Luis R.

Benítez Hernández
Economista

14 de octubre de 2008

Honorable Antonio Silva Delgado

Presidente
Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros
Cámara de Representantes
Capitolio
San Juan, Puerto Rico 00902

Re: R. de la C. 8310

Honorable Representante Silva Delgado:

Cumpliendo con la petición de expresar nuestro sentir profesional sobre los

temas que la R. de la C. 8310, hoy comparecemos ante los miembros de tan
importante comisión. Para propósito del registro soy el Prof. Luis R. Benítez
Hernández, economista de profesión, pasado Presidente de la Asociación de
Economistas de Puerto Rico (AEPR)entre 2003 al 2007, Co-Presidente de la
Comisión Especial para la Reforma Fiscal y Contributiva 2005 y ex-
miembro de la Comisión Especial para los Alivios Contributivos 2008. En
la actualidad laboro como Profesor Adjunto del Departamento de Economía,
de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras, además de
Economista de la firma de consultoría Consultec.

Para nosotros es un honor la oportunidad conferida para aportar nuestro

conocimiento sobre la situación económica de Puerto Rico, la situación de
los mercados de valores de los Estados Unidos e internacionales y los
efectos anticipables sobre la economía de Puerto Rico. Primeramente,
queremos señalar que consideramos como acertado que la Comisión de
Hacienda y Asuntos Financieros, preste atención a la situación de la
economía y sus efectos sobre la situación fiscal del Gobierno de Puerto
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Rico. Lo entendemos así, ya que sobrevivir y emerger de la situación

económica que se atraviesa requiere de iniciativas urgentes dirigidas a
promover una expansión significativa de la demanda agregada (a nivel
macroeconómico), así como de la restructuración de política fiscal. En
condiciones normales la expansión de la demanda agregada se logra
mediante el aumento del gasto privado y el gasto público en la forma de una
mezcla razonable de consumo e inversión de capital fijo, durante un período
continúo y sostenido de tiempo. Las restricciones financieras del sector
público y la inestabilidad del sector privado (incertidumbre, limitación del
crédito bancario y fricciones en mercados microeconómicos importantes
energía, alimentos y vivienda privada), limitan las opciones para la
expansión en la demanda agregada.

En las semanas recientes de la perpetua campaña electoral puertorriqueña, se

ha planteado que la reducción significativa de las tasas contributivas sobre el
Ingreso Personal (variable básica de la Demanda Agregada) conjuntamente
con un incentivo adecuado capaz de producir un aumento en la Oferta de
Trabajo son capaces de reactivar las fuerzas dinámicas de la expansión
económica y por ende, sacar la economía de su estado actual de
estancamiento.

Estructurar un programa de expansión de la demanda agregada vía el

aumento de Ingreso Personal no es tarea fácil y puede ser una iniciativa
estéril. Su efectividad exclusivamente dependerá de cómo las personas
gastan el ingreso recibido por concepto de la reducción en la contribución o
del nivel de ingreso de quién reciba la reducción contributiva. La
posibilidad de un efecto máximo, es sólo posible, si el gasto se realizara en
la compra de bienes y servicios producidos internamente. Por otro lado, el
efecto sería el mínimo posible si el ingreso adicional recibido por las
personas se depositara en la banca comercial y ésta no expandiera la oferta
de crédito interno.
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La evidencia empírica de la implantación de políticas de corte de impuestos

llevada acabo en el pasado, tanto en Puerto Rico como en los Estados
Unidos muestra que no existe relación positiva directa entre la merma en el
cobro de impuestos y aumentos en el crecimiento de la economía. En el caso
de los Estados Unidos, es un hecho que aún con la política de reducción
impositiva de Bush, la expansión económica registrada entre 2001 y el 2007
han sido la más baja desde la Segunda Guerra Mundial. Con esta ponencia
incluyo varios anejos que evidencia lo que señalamos.

La situación económica de Puerto Rico

Los economistas solemos pretender hablar de la situación de la economía y

predecir su comportamiento, para poder hacerlo constantemente tratamos de
cuantificar el valor de todo el esfuerzo productivo en la sociedad. Pero la
realidad es que numerosas actividades productivas no se registran en los
mercados, por lo que resulta muy difícil y hasta imposible cuantificarlas
todas. Ante dicha limitación, se han diseñado dos indicadores principales
para expresar la cuantificación del nivel de la actividad económica, el
primero es el Producto Nacional Bruto o PNB y el Producto Interno Bruto o
PIB. Estos ofrecen una indicación bastante precisa de los cambios que
ocurren en la actividad económica en diferentes momentos del tiempo.

Si el PNB o el PIB aumentan su valor, es de esperarse que el nivel de la

actividad económica haya aumentado; por lo contrario si disminuyen,
entonces lo usual es que el nivel de la actividad económica se haya reducido.
La diferencia entre ambas medidas es sutil, pero de gran pertinencia. El PNB
mide la producción generada a través de los gastos realizados en la
economía, mientras que el PIB mide la producción realizada por factores
nacionales y extranjeros dentro de los límites geográficos del país. En otras
palabras el PNB es el valor de la producción disponible para los residentes
del país, mientras que el PIB es el valor de lo que se produce en el país. En
Puerto Rico, todos sabemos que existe una gran limitación en las
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estadísticas, en el caso de estos dos indicadores su limitación recae en el

hecho que se producen anualmente, a diferencia de Estados Unidos que se
producen trimestralmente.

Como respuesta a la limitación los economistas suelen construir índices de

actividad económica, que no son otra cosa que modelos estadísticos de
variables cuyo comportamiento está correlacionado y sigue la trayectoria del
PNB o del PIB. Los índices de actividad económica no pretenden registrar la
magnitud de los cambios en el PNB o el PIB, sino la dirección o trayectoria
de esos cambios.

Consultec desde el año 2000 fue comisionada, para preparar y dar

seguimiento al Índice de Actividad Económica del Banco Popular. Esta
herramienta de medición de la economía de Puerto Rico es publicada con
regularidad en el boletín de Progreso Económico. En su más reciente
publicación, se señala que el Índice de Actividad Económica Real de Banco
Popular de Puerto Rico (IAE-BPPR Real), ajustado estacionalmente, registró
un valor de 118.6 puntos en mayo de 2008. Ese valor sugiere que la
actividad económica del país marcó una contracción de 1.8% con relación a
mayo de 2007, luego de haber caído 1.7% en abril, lo que implica que
continua en contracción la actividad económica de la Isla y que dicha
situación ya se extiende por más de dos años.

En los primeros 11 meses del año fiscal 2008, el IAE-BPPR real ha marcado
valores intermensuales e interanuales negativos en 8 ocasiones, continuando
la tendencia a la baja observada desde principios de 2006. Los cambios
intermensuales, que son indicativos de la velocidad de la caída, muestran
reducciones o estancamiento de forma consistente, aunque en enero se
registró una leve recuperación (1.3%) que no logró sostenerse en meses
posteriores. El retroceso experimentado en los últimos meses es consistente
con los estimados publicados por la Junta de Planificación, que ha
anticipado una caída en el Producto Bruto de aproximadamente 2% al cierre
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del año fiscal 2008. Esta contracción sería la mayor desde 1983 cuando la
economía marcó una reducción de 2.6%.

La caída interanual de mayo de 2008, es la numero veinte dos (22) en los

últimos veinte seis (26) meses. El escenario económico apunta a que las
dificultades prevalecientes son de carácter estructural, o sea, de escasa
competitividad, productividad y de deficiencias en el marco institucional,
que no responde a las exigencias de una economía global.

Se observan distorsiones en el mercado de empleos, con bajas en el número

de personas aptas para trabajar y una baja participación en la fuerza laboral.
Esta situación entonces ocasiona que el ingreso que fluye a las personas
también se reduzca, provocando que más familias recurran a los programas
de asistencia pública. Los aumentos en los precios de bienes y servicios por
su parte han provocado limitación adicional para la recuperación, que se
manifiesta en una reducción del consumo, que a su vez se observa en una
merma en la actividad comercial y por ende bajas en los recaudos fiscales.

El panorama económico de Puerto Rico se ha tornado más sensitivo a

choques y presiones externas, debido a la alta dependencia del petróleo.
Señores legisladores deben estar concientes que no es lo mismo atender un
problema cíclico que uno de carácter estructural. En ese sentido, tengo que
señalar con angustia que todos los cambios tributarios que distinguidos
legisladores han aprobado, así como otros que se han propuesto en las
últimas semanas electorales, no parece que serán suficientes para conjurar la
situación económica prevaleciente. Más bien se requiere de la implantación
de un modelo de desarrollo económico nuevo que apunte a la eficiencia en
todos los niveles de producción, sin base en la erosión de las fuentes de
ingreso del gobierno.

Crisis de los Mercados Financieros Internacionales

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Para nublar aún más la situación económica de Puerto Rico, los eventos
recientes en “Wall Street” y en las principales Bolsas de Valores del Mundo,
plantean la necesidad de repensar la forma de hacer negocios. La siembra de
la política de desreglamentación de los mercados de capital desde la era de
Reagan, ha tenido su cosecha. Los mercados de capital en los Estados
Unidos han experimentado una sacudida de tal magnitud que sus efectos se
experimentan a nivel mundial sin aparente rápida y fácil solución. Como
secuela de una política prestataria que flexibilizó desmesuradamente la
concesión de crédito para la compra de viviendas. Los llamados préstamos
de alto riesgo o “sub prime” han generado la quiebra de empresas
legendarias como Lehman Brothers y la aseguradora AIG. Todo como
resultado de las pérdidas multimillonarias sucedidas por la otorgación de
hipotecas incobrables.

La crisis en los mercados de capital se extiende más allá de las instituciones

financieras. En el futuro cercano la crisis puede imponer limitaciones de
acceso, así como aumentos en los costos de financiamientos tanto al
gobierno que recurren a emitir deuda para mantener la infraestructura como
a las empresas y hasta a los propios consumidores que probablemente deberá
pagar más por el crédito obtengan.

Es un hecho que el deterioro de los sectores productivos en el país, están

vinculados en gran medida al comportamiento de la economía
norteamericana, que desde hace meses confronta serias dificultades
asociadas a la crisis inmobiliaria y la falta de liquidez del sistema financiero.
El cierre de instituciones financieras y la caída estrepitosa de varias casas de
inversión, ponen de manifiesto los serios problemas que confronta la
economía de los Estados Unidos, añadiendo a la incertidumbre que
prevalece en Puerto Rico.

Aunque se desconoce con precisión cual será finalmente el impacto de la

crisis crediticia de los Estados Unidos y que magnitud tendrá sobre Puerto
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Rico, lo que si es probable es que debido a los vínculos de la economía local

con la de los Estados Unidos, la tan ansiada recuperación se pospondrá más
allá de lo deseado. Y es que a las dificultades asociadas a la espiral
inflacionaria, consecuencia de los aumento en el precio del petróleo de los
pasados meses, hay que agregarle el probable aumentos en los costos para
acceder al capital que se emplea en el financiamiento de la actividad
económica. Ante, la incertidumbre que prevalece entre los inversionistas, el
gobierno de Puerto Rico probablemente confrontará dificultades para
acceder a los mercados para la distribución de su deuda, en especial la
emisión de bonos municipales, que es el mecanismo fundamental para
financiar el desarrollo de proyectos de infraestructura en el país.

Algo, que puedo decir sin temor a equivocarme es que la historia juzgará
con mucha dureza las decisiones políticas, cuando las decisiones debieron
ser económicas. Cuando hablamos de confrontar dificultades para acceder a
los mercados nos referimos a que probablemente será a un costo mayor. Por
otro lado, las personas con ideas de retiro en fechas muy próximas es
probable que sufran algún impacto desfavorable en sus planes de pensiones
en la medida en que éstos tienen base en inversiones en valores de
compañías que se han visto afectadas por la crisis financiera.

En Puerto Rico, las instituciones financieras no están exentas de tales

dificultades y ya se anticipa que algunas tendrán que disponer de sus activos
para levantar capital. Sin embargo, experiencias recientes colocan a la
mayoría de los bancos en una posición relativamente más favorable para
afrontar esa turbulencia, ya que la política prestataria en Puerto Rico se ha
tornado más cautelosa y conservadora. En la cartera de préstamos de los
bancos comerciales son muy pocas las hipotecas de tasa variable y se ha
estado acumulando reservas, por lo que no parece haber un gran problema de
liquidez. Aunque se reconoce que la morosidad ha aumentando, esta se
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vinculada al estancamiento de la economía local y no a la crisis financiera de

Estados Unidos.

En resumen la agitación en los mercados financieros deberá tener algún

efecto desfavorable en la economía local, ya sea por las limitaciones de
acceso a los mercados de capital o por el probable aumento en los costos de
financiamiento. No obstante, la banca local parece estar relativamente más
sólida que su contraparte continental para afrontar la crisis. Todo dependerá
de la magnitud del impacto del plan de rescate que el gobierno federal se
propone al inyectarle unos $700,000 al sistema financiero norteamericano.

El presupuesto, los ingresos fiscales y la inflación

Respecto al presupuesto, las proyecciones de recaudos y los ingresos

fiscales, estoy seguro que ustedes señores legisladores tienen mejor
información que este servidor. Lo que si quiero aportar a esta comisión es la
existencia de lo que el colega economista José Antonio Herrero y este
servidor denominamos como la “Ilusión Monetaria del Presupuesto
gubernamental”. Como es conocimiento de todos, el pasado 7 de agosto de
2008, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá
conjuntamente con el Comisionado Residente y Presidente de la Conferencia
Legislativa Hon. Luis Fortuño designaron un comité especial para evaluar
las medidas de Alivios Contributivos contenidas en los Proyectos de la
Cámara de Representantes identificados como P. de la C. 4551, P. de la C.
4552 y P. de la C. 4553.

La tarea de este comité, era evaluar desde el punto de vista económico los
proyectos antes indicados y recomendar los pasos a seguir para hacerlos
viables. Durante nuestra breve participación en dicha encomienda, tuvimos
la oportunidad junto a los miembros del comité de analizar algunos aspectos
del presupuesto gubernamental. En el análisis realizado a diferencia de la
costumbre común de analizar el presupuesto a precios corrientes nos dimos a
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la tarea de evaluarlo a precios constante o reales. La razón para ello fue

eliminar lo que se denomina como “ilusión monetaria”, o sea, el efecto de
crecimiento que se produce en las variables económicas cuando el valor
aumenta por consecuencia de aumento en los precios y no por el aumento en
la cantidad adquirida de bienes y servicios.

Como todos entienden el presupuesto gubernamental sirve al gobierno para

comprar un conjunto de bienes y servicios todos los años, que a su vez son
brindados a la ciudadanía. Si durante el año aumentan los precios de dichos
bienes y servicios adquiridos, entonces para el próximo año fiscal, el
presupuesto debe aumentar para comprar la misma cantidad de bienes y
servicios públicos. Si la intención es aumentar el nivel de oferta de bienes y
servicios públicos, entonces el presupuesto no sólo debe aumentar en la
misma proporción de los precios sino en una mayor cantidad. O de lo
contrario, es de esperar que los bienes y servicios públicos que se ofrezcan
se han menos o de menor calidad.

La tabla a continuación contiene los ingresos netos al Fondo General para el

periodo de los años fiscales 1997 al 2008.
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Nótese en la tabla, que para el año 2000 en la columna cinco (5), hasta el
año 2000 la inflación reflejada en los aumentos del deflactor, se mantuvo en
o por debajo de 0.03 o sea (3 por ciento). A partir de 2000 hubo un periodo
de precios estacionarios hasta 2004, con inclusive tasas de aumento en el
deflactor por debajo de 3 por ciento. Pero a partir del 2005 y años
subsiguientes hasta el 2008, lo que han habido son aumentos significativos
de carácter inflacionario. Durante el periodo de 2005-2008 la inflación
medida por el Deflactor fue de 3.6, 5.6, 3.9 y 6.2 por ciento 1,
respectivamente.

Las implicaciones presupuestarias de este proceso se reflejan claramente en

la columna (8). Durante el período de 2005 - 2008 la suma total de los
aumentos presupuestarios a precios corrientes fue $267.3 millones. La
pérdida bruta presupuestaria producto de la inflación fue entonces de
$1,302.6 millones. La pérdida neta presupuestaria por concepto de inflación
durante el período 2005-2008 ascendió a $1,035.3 millones. En términos
reales los ingresos al fondo general del 2008 son menores a los ingresos del
año fiscal 1999.

Ingresos y gastos fiscales: El balance presupuestario

El conocimiento convencional señala que la igualdad entre los ingresos

fiscales y los gastos del gobierno es un requisito constitucional. Además el
“cero déficit” según se asegura, es una muestra de “buen gobierno”. Si en
una empresa los ingresos son iguales a los gastos, la ganancia es cero. Si ello
es así, dicho hecho ocurre por casualidad no por diseño gerencial.
Ordinariamente los ingresos son mayores o menores que los gastos, la
igualdad es una coincidencia accidental.

De la misma forma ocurre, en el caso del Estado, los estados financieros

reflejan los ingresos y los gastos que son los resultados de las operaciones
económicas. Los ingresos se estiman a priori. Anualmente se produce un
1 Fuente: Para medir la inflación se utilizo el Deflactor implícito de los gastos de consumo.
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documento llamado Presupuesto de Ingresos y Gastos del estado donde se

especifica un plan de acción financiera. Bajo condiciones normales el
gobierno organizado por el poder ejecutivo, ejecuta el presupuesto y
dependiendo de los eventos durante la ejecución presupuestaria, el
presupuesto se “desbalancea”. Los resultados finales de la ejecución
presupuestaria, es función principalmente de la situación económica. Los
resultados serán positivos (superávit) o negativos (déficit) dada esta
persuasiva realidad, entonces el asunto fundamental es ¿como se utiliza el
superávit? o ¿Cómo se financia el déficit?

Dado que la historia es un proceso dinámico, los países atraviesan periodos

de expansión y de contracción; entre una y otra surgen necesariamente crisis
recesión-contracción y recuperación-expansión. A este desarrollo histórico
se le denomina ciclos económicos. Asociado con los ciclos surgen los
déficits y los superávit. Los gobiernos normalmente actúan para compensar
las fuerzas del ciclo, en la contracción aplican fuerzas expansivas y en la
expansión tratan de evitar el disloque de las fuerzas de la expansión. No
obstante, en cualquier situación necesitan mantener estable el crecimiento
del consumo y de la inversión. Puerto Rico no es una excepción.

Durante el periodo 1990-2008, Puerto Rico ha experimentado una expansión

y una contracción inducida básicamente por la dinámica de la economía
americana, precios del petróleo y otras fuerzas internas de menor magnitud.
En la tabla que sigue, a manera de ejemplo, se presenta el balance
presupuestario de la economía para el periodo 1998-2007 básicamente el
medio del periodo señalado.
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Nótese, que el déficit corriente total del periodo ascendió a $8,048.7

millones. La deuda emitida (excluyendo la deuda denominada extra-
constitucional) para el financiamiento del déficit presupuestario ascendió a
$7,419.6 millones. El déficit corriente total se financió parcialmente con
fondos presupuestarios por el valor de $629.1 millones. El déficit total se
financió de la siguiente forma: 7.82% con fondos presupuestarios y 92.18%
con emisión de deuda (excluyendo la deuda denominada extra-
constitucional).

Para entender la tabla deben comprender que los ingresos y gastos corrientes
se refieren exclusivamente al gobierno central: poder ejecutivo, poder
legislativo y poder judicial. No incluye corporaciones públicas u organismos
autónomos. No incluyen municipios, no incluye inversión de capital fijo o
“mejoras permanentes”. Es importante señalar y entender que la no
inclusión de la inversión de capital fijo genera un aspecto que es necesario
tenerlo presente: son activos que, como tal, no generan ingresos pero si
generan gastos por conceptos de intereses sobre la deuda que el estado
contrae para pagar por el bien de inversión de capital fijo, adquirido o
construido. Así la construcción del puente Teodoro Moscoso, construcción
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del Coliseo José Miguel Agrelot “Choliceo”, las facilidades del

Superacueducto del Norte, el Tren Urbano y la inversión realizada en la
rehabilitación de las “comunidades especiales” son casos normales o
anormales de inversión de capital fijo cuyos efectos fiscales recaen sobre el
gobierno central en mayor o menor grado . Un caso particular, no incluye
bienes de capital fijo, es el gasto corriente del Seguro Público de Salud el
cual se financia por medio de asignaciones no especificadas claramente en el
presupuesto, más allá de “transfers-out”. El gasto corriente del programa de
comunidades especiales es otro ejemplo de desorden presupuestario
aparentemente diseñado con torpeza financiera del gasto gubernamental.

La Deuda Pública

Detallando un poco más sobre la Deuda Pública es necesario indicar, que la

estadística que mantenemos recopilada en nuestros bancos de datos, nos
lleva a señalar que la cifra total ronda entre $52 a $53 mil millones. Esta
cifra incluye los casi $7 mil millones de la deuda extra-constitucional, así
como de la deuda operacional acumulada por los municipio entre 1992 y el
2006, que asciende aproximadamente a $440 millones.

En semanas recientes el Centro para la Nueva Economía, proveyó a los

medios de prensa información sobre este tema. Al confrontar lo publicado en
los medios con nuestras fuentes, encontramos que aparentemente la
información fue mal citada. La nota periodística indicó que la cifra de la
deuda al finalizar el año fiscal 2008 ascendió a $49,368 millones. Esta cifra
resulta incorrecta ya que la cifra real es $46,368 millones, por lo que el
crecimiento real es de 9% y no 15.3% como fue reseñado. La tabla a
continuación muestra el monto de la deuda comenzando en junio de 2004.

El monto a que asciende la deuda pública no es una cantidad que debamos

despreciar, pero tampoco debe ser considerado totalmente como problema.
Esto debido a que la deuda pública resulta ser un mal necesario, si se
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considera la alternativa de no deuda para realizar los programas de mejoras

capitales. La alternativa a no deuda pública es el enfoque “pago y hago”,
donde las entidades públicas esperan a que existan los excedentes del
efectivo generado de las operaciones para entonces asignarlos a cumplir con
el programa de mejoras capitales. En otras palabras, los planes de mejoras
capitales se realizaran exclusivamente con excedentes del presupuesto. La
implementación de una política de este tipo obviamente mantendría al país
inmerso en un desarrollo socioeconómico estancado. La evidencia empírica
de las series históricas sobre inversión en capital fijo y el crecimiento
medido por el Producto bruto muestra como puede ser una herramienta pro-
cíclica o anti-cíclica. Las gráficas a continuación muestran los patrones de
crecimiento del Producto Bruto y el movimiento en la inversión de capital
fijo total.

Tasas de crecimiento historicas del Producto Bruto

y Ia Relación Inversión Capital Fijo - Producto Bruto 1980-2008
5.0% 35.0%

4.4% 4.1%
4.0% 3.9%
3.8% 30.0% 30.0%
3.4% 3.4% 28.6%
3.5% 3.2%
3.0% 3.3% 26.4%
26.0% 3.0% 25.2%
25.0% 2.7% 25.0%
26.5%
23.6%
23.1% 22.1%
2.0% 22.1%22.1%21.9% 22.1% 22.1% 23.9%
21.0% 21.3% 1.9%
20.6%
1.5% 19.9% 20.0%
1.3%
1.0% 17.7% 17.7%
0.9%
15.6% 0.5%
14.6% 14.8% 14.5% 15.0%
0.0% 13.2%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-0.7% 10.0%
-1.0%

-1.8% 5.0%
-2.0%
-2.0%
-2.6% -2.6%
-3.0% 0.0%

Tasa crecimiento del PB

Relación % de la Inversión capital fijo - Producto Bruto

La política pública de Gasto Fiscal, de por lo menos los pasados 20 años, o

sea el Puente Teodoro Moscoso, el Superacueducto del Norte, el “Choliceo”,
el Museo de Arte y hasta la Autopista Luis A. Ferre, es en gran parte
responsable de la magnitud de la deuda. Es un hecho que la Deuda Pública
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es de gran envergadura pero antes de hacer críticas al mismo es necesario

considerar el aspecto de su razón macroeconómica. No hacerlo, convierte la
discusión en una frívola, ya que la evidencia empírica demuestra que la
inversión en capital fijo, es una variable que afecta positivamente el
crecimiento económico. No es raro que nos acordemos de la deuda pública
cuando la economía no esta en expansión. Cuando en el pasado los
economistas hablamos de lo rápido que estaba creciendo la deuda en periodo
de una economía en expansión, se nos tildó de “Profetas del desastre” y
ahora que nos encontramos en periodo de “vacas flacas”, ¿Qué somos ahora
los economistas?

Concepto
Fuente: Banco Gubernamental de Fomento y los Bancos de Datos
Consultec.

Constitucio
Impacto fiscal de Legislación reciente
Un asunto relacionado que nos preocupa son las disposiciones de la Ley
Núm. 103 de 25 de mayo de 2006, conocida como Ley para la Reforma
Fiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2006,
como de otras leyes recientemente aprobadas. En el caso de la Ley Núm.
103, nos preocupa en particular, el Artículo 8 de dicha ley que dispone lo
siguiente:
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“No se aprobará ninguna Ley o Resolución que autorice o

cuya implantación requiera la erogación de fondos públicos sin
antes mediar certificaciones bajo juramento del Director de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto y del Secretario de
Hacienda, a los efectos de que, a la fecha y hora de la firma,
existan o no fondos disponibles para financiar las mismas y
que se identifique, expresamente, la [fuente de procedencia] de
los mismos. Si el gasto propuesto en la legislación es de
naturaleza recurrente, las certificaciones de la Oficina de
Gerencia y Presupuesto y del Departamento de Hacienda
deben ser, a su vez, sobre la disponibilidad de fondos
recurrentes. Disponiéndose, que cada una de las agencias
antes mencionadas emitirá una certificación separada
correspondiente a la información bajo su jurisdicción.

Toda Comisión Legislativa que radique un informe

proponiendo la aprobación de una medida, deberá incluir en el
mismo una sección titulada “Impacto Fiscal”, en la cual
certifique el impacto fiscal que estima que la aprobación de la
medida tendría sobre los presupuestos de las agencias,
departamentos, organismos, instrumentalidades o
corporaciones públicas, si alguno. El impacto será
determinado mediante certificación emitida a esos fines por la
Oficina de Gerencia y Presupuesto, el requerimiento del cual
será indispensable para el trámite de la medida. De existir
impacto, el informe legislativo deberá definir recomendaciones
específicas a los efectos”

Durante nuestra participación en el proceso de evaluación técnica y

económica de los P de la C 4551 y 4552 sobre alivios contributivos, tuvimos
que reflexionar sobre los siguientes factores económicos y fiscales:

La Ley de Justicia Contributiva aumentó ciertas deducciones disponibles a

los individuos, tales como la deducción por educación de dependientes,
cuido de hijos, y la exención por dependientes. Para el actual año fiscal
2009, el Departamento de Hacienda ha estimado que estos alivios reducen
los ingresos del erario en $243 millones. Sabemos que ustedes están
Honorable Antonio Silva Delgado
R. de la C. 8310
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consientes que el presupuesto vigente legislado por esta asamblea legislativa

considera esta merma en los recaudos, así como otros proyectos de ley que
también generan otras mermas. Por ejemplo.

En el último mes de la sección legislativa, se aprobó también una ley que

concede créditos contributivos para la compra de equipo solar que puede
representar un impacto al fisco de hasta $20 millones. Otra ley aprobada fue
la concesión de créditos contributivos a desarrolladores para la construcción
de vivienda de alquiler, a precios bajos, de 50% del costo de construcción.
En resumen, el Departamento de Hacienda estima que el impacto fiscal de
estas medidas excede de $288 millones para el año fiscal 2008-2009.
Señores Legisladores, la historia juzga con dureza.

Finalmente iniciativas para encaminar la recuperación

A los economistas nos critican y acusan diariamente sobre la existencia de

conflictos, de ser profetas del desastre, de ser defensores de los grandes
intereses y de no dar soluciones concretas. Hoy no quiero terminar mi
comparecencia, sin expresar mis más humildes opiniones y sugerencias
sobre que iniciativas encaminar, dirigidas a revertir los efectos del
estancamiento de la economía local.

De lo primero que deseo hablar es del llamado gigantismo gubernamental.

El citado gigantismo gubernamental es el resultado histórico del aborto
prematuro del embrión de una clase empresarial local fuerte. Dando paso a
una clase empresarial ausentista, sin lazos permanentes o interés en el
colectivo social del país. La clase empresarial local superviviente de la
matanza embrionaria, no ha sido capaz de reproducirse y lograr el desarrollo
necesario para responder a la demanda del mercado.

El considerar que la respuesta utópica a la crisis de la economía, es el simple

desmantelamiento del tamaño del gobierno, es como intentar detener una
bala sin chaleco aprueba de balas. Las posibilidades de éxito son ninguna.
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El gigantismo gubernamental como problema es un hecho que tiene solución

en la medida que el sector privado y el laboral, con el apoyo del sector
público, logren consensos sobre la reproducción e incremento de la
capacidad del sector privado para atender y responder a las necesidades del
mercado.

Es necesario que se enfoque el gasto gubernamental total y no sólo el gasto

proveniente del Fondo General. Los gastos totales del gobierno, debe
corresponder a un porcentaje específico de la economía. Una meta posible
es el establecer que durante un periodo de 10 a 12 años se establezcan
iniciativas de crecimiento del sector privado, así como controles al gasto
público de manera tal, que la actividad del gobierno sea equivalente al 35%
del Producto Bruto. Al cabo de 25 años, el gasto gubernamental podría ser
equivalente al 25% del Producto Bruto. El otro 75% equivaldría a los otros
sector de la economía.

Desde el punto de vista del gasto público, el establecer dicha meta requiere
de iniciativas y cambios organizativos, extensivos a los gobiernos,
municipales y estatales. Reducir la politización y aumentar la transparencia
en la gestión pública es requisito para aumentar la gobernabilidad
democrática perdida. La gestión pública debe tener como objetivo ser
efectiva, de calidad y ágil, con capacidad de responder a los retos que
imponen las transformaciones globales, con la promoción de mayor
participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones
gubernamentales.

Todo el gobierno, en particular la Rama Ejecutiva, requiere de un proceso de

reestructuración dirigido a reorganizar las agencias y programas en función a
una misión de gobierno, con objetivos claramente establecidos por los
sectores laboral, privado y civil. Todas las entidades gubernamentales
tienen que justificar su labor a la luz de dicha misión de gobierno y su
contribución específica a alcanzar dichos objetivos. Esta declaración sentará
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las bases para establecer el presupuesto y que el gasto responda

porcentualmente a la economía. Acciones concretas de reestructuración
gubernamental a efectuarse pudieran ser:

1. La reordenación de las jurisdicciones de las agencias gubernamentales

de forma tal que las obligaciones estén claramente justificadas,
realineadas y coordinadas. El objetivo central de este esfuerzo debe
ser la eliminación de la duplicidad, la dispersión y la superposición de
programas.

2. Reducir significativamente el número de posiciones políticas. Las

agencias públicas tienen que ser administradas por funcionarios
seleccionados por su formación profesional, destrezas y liderazgo.
Dichos administradores deben tener la potestad de tomar decisiones y
desarrollar el sistema administrativo necesario para cumplir con la
misión encomendada.

3. Articulación de políticas de desarrollo de la carrera pública, de

tecnología y sistemas de información y la misión de las agencias y
programas.

4. Formular e implantar una política para la creación, evaluación y

terminación de programas gubernamentales. Todo programa público
creado mediante legislación tiene que ser evaluado regularmente para
determinar si está cumpliendo con sus objetivos y en caso de haber
cumplido con su misión debe ser terminado.

5. Flexibilización de la contratación de servicios externos por parte de

agencias, en respuesta a objetivos precisos y a criterios
preestablecidos de eficiencia. El gobierno debe ceder el control
monopolístico que ejerce sobre áreas, donde el sector privado puede
adelantar el interés público, sin atentar contra las obligaciones
fundamentales del gobierno.
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Un factor decisivo en el desarrollo económico y productivo de los países es

la disponibilidad, capacidad y calidad de sus agentes económicos.
Históricamente se ha comprobado como falso, que partir de la suposición
que la mera existencia de personas asegura una satisfactoria dotación de
recursos humanos empresariales. El “empresarismo” requiere de un
sinnúmero de elementos vinculados con la trayectoria histórica de la
sociedad, factores sociales, educativos, culturales y económicos. El
empresario debe tener los sentimientos de espíritu, vocación, creación,
consolidación y calidad.

En los últimos años se ha puesto de relieve, la importancia de las sinergias,

producto del tejido empresarial y laboral. La articulación entre estos agentes
económicos es determinante en la trayectoria de aprendizaje y el ritmo de
aumento de la productividad del colectivo social. Reconociendo que esa
interacción está condicionada por las características y la dinámica del
mercado, el marco regulatorio, el clima de negocios, las señales públicas
(precios relativos e incentivos), el contexto institucional y el grado de
vinculación e inserción en la economía global.

Además, es necesario reconocer que en la sociedad, el liderazgo empresarial

proviene de las empresas más grandes y los grupos económicos
consolidados. La disposición para invertir en proyectos de envergadura o de
vanguardia y para abrir nuevos mercados incide significativamente en la
trayectoria de productividad del colectivo. Por ende el lograr éxito en la
gesta de reducir el tamaño del gobierno es imprescindible entender que el
que tiene que crecer es el sector privado. Para ello es necesario que las
empresas transnacionales que intentamos atraer con la Ley de Incentivos
Industrial se vinculen al tejido empresarial local, laboral y que el gobierno,
promueva inversiones que creen las condiciones para que las empresas
líderes locales se transformen en jugadores globales.
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Es imprescindible que el enfoque del gasto gubernamental total, se re-dirija

hacia la creación de condiciones que las empresas generen capacidad de
acumulación de riqueza de capital humano y financiero. Se debe estimular
la sinergia y las externalidades positivas en el conjunto heterogéneo de
empresas. Estimular tanto que empresas individuales, asociaciones
empresariales, sindicatos, universidades y consultores privados, interactúen
en asociatividad, con el objeto de estimular la visión estratégica de conjunto
y hacer posible la obtención de aumentos colectivos de eficiencia y
productividad.

Entender que la clave para el crecimiento económico exitoso, tiene relación

con el nivel y la velocidad del ritmo de aumento de la productividad, y que
depende en gran medida del comportamiento de los agentes económicos en
un ambiente macroeconómico determinado, de su predisposición a asumir
riesgos, innovar e invertir, de la presión que ejercen competidores y clientes,
de su preocupación por reducir costos y mejorar su eficiencia, de su
constante búsqueda de nuevas oportunidades y áreas de mercado, de las
ventajas de complementariedad y sinergia que se generan entre los agentes.

El sector privado y laboral debe estimular políticas que estimulen la creación

de empresas y fortalezcan el ideal empresarial. Para ello se requiere que se
establezcan iniciativas colectivas dirigidas a promover la modernización del
marco jurídico e incentivos fiscales de las actividades productivas y la
inversión. La acción debe ser dirigida a fortalecer la inserción en los
mercados globales lo cual se logra con la adecuación y la modernización del
marco jurídico en que se desenvuelve la actividad empresarial.

Señores legisladores, Puerto Rico debe actualizar sus legislaciones y

procedimientos administrativos y burocráticos, a fin de facilitar el
funcionamiento competitivo de sus empresas. Un área de actualización
imprescindible debe ser el poner al día el código de comercio, especialmente
lo relacionado con figuras legales, instrumentos y nuevas modalidades
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comerciales y financieras, tales como las empresas conjuntas (joint-

ventures), contratos de franquicia, uniones transitorias de empresas, el
arriendo con opción de compra (leasing), facturas conformadas, consorcios
de exportación, modernizar la legislación sobre disolución de empresas y
sobre registros y calificaciones de deudores, etc. Las iniciativas que se
desarrollen con el propósito de modernizar cada uno de estos instrumentos
deben considerarse desde una perspectiva integral, de coherencia y
consistencia entre sí y con las pautas regulatorias más generales de la
economía.

Conocer el costo de las regulaciones como porcentaje de la economía es

clave, ya que aumentos en los costos de la regulación equivalen a aumentos
en los gastos gubernamentales. Una posible meta es que dicho costo no sea
mayor al 10% del Producto Bruto.

Un área importante de atender es la flexibilización laboral. La flexibilización

laboral como política para que los sectores productivos del país mejoren su
capacidad de responder a las demandas de la competitividad es clave. La
flexibilidad laboral es un medio para alcanzar mejores resultados
económicos y sociales y no puede considerarse una meta en sí misma, sino
un medio de adaptarse a las nuevas circunstancias. En este sentido, las
reformas a los sistemas de seguridad social deben contribuir a la movilidad
laboral, diseñando esquemas de “portabilidad” de derechos y obligaciones.
Esto significa contar con un sistema de protección orientado a las personas y
no a los puestos de trabajo, que reduzca la dependencia del trabajador de
gobierno para su protección. Las reformas en esta área se han de diseñar
siguiendo un modelo que se caracterice por hacer hincapié en la equidad. La
conciliación de la flexibilidad laboral con los incentivos a la productividad y
el acceso a la protección social debe ser base en el proceso.
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El diálogo abierto entre las partes, debe darse en el marco de las

convenciones colectivas de trabajo. Áreas de flexibilización laboral
incluyen:

1. la eliminación de los contratos a tiempo determinado, y su reemplazo

por una ampliación del período de prueba o la determinación de
proporciones “adecuadas” entre contratos a tiempo indefinido y
contratos más flexibles por períodos determinados;

2. la posibilidad de acordar jornadas flexibles de trabajo (distribución de

horas o días laborales, horarios especiales, contar con bancos de
tiempo de trabajo para distintos períodos, definición de períodos de
vacaciones, trabajo en días feriados y del período de prueba);

3. el establecimiento, en las negociaciones colectivas, de límites

razonables a las indemnizaciones o el reemplazo de estas, al menos
parcial, por cuentas de ahorro individuales, con la contribución de las
empresas y del Estado;

4. la facilitación de los despidos por causa justa y la ratificación legal de

algunos contratos especiales;

5. la flexibilidad de las condiciones de determinación de las

remuneraciones.

En relación con las remuneraciones, impulsar los salarios participativos. En

este modelo, los costos laborales y los ingresos de los trabajadores varían de
acuerdo con el nivel de actividad económica. Esto permite proteger el
empleo, y atenuar su comportamiento pro-cíclico. A nivel agregado, su
efecto sería anticíclico. En cuanto al salario mínimo, este presenta
resultados desiguales, dependiendo de su contexto. El salario mínimo
contribuye a mantener un nivel de ingreso y, por lo tanto, ha tenido un efecto
positivo en términos de distribución del ingreso y atender la pobreza, pero al
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mismo tiempo desincentiva la generación de empleos. Para que no se

constituya en un desequilibrio macroeconómico significativo y afecte la
formación de plazas de trabajo, se debe tener en cuenta el nivel de salarios
en las microempresas y su evolución debe ser coherente con la
productividad.

La mediación es otro instrumento eficaz y de bajo costo, en la flexibilización

laboral. Esta actividad requiere la incorporación de nuevas tecnologías y el
establecimiento de diferentes modalidades de cooperación entre los sectores
público y privado. Para aprovechar mejor su potencial, los sistemas de
mediación y de información se deben vincular en forma más estrecha con las
políticas del mercado de trabajo activas, entre otras, la capacitación, los
desarrollos productivos y tecnológicos, la promoción del empleo de grupos
particulares de trabajadores, y pasivas que compensan a los trabajadores por
la pérdida del empleo y de ingresos.

Es necesario explorar, en cada contexto, las posibilidades de flexibilización

y de reducción de costos no salariales (a ser identificados), con el objetivo
de disminuir las barreras de acceso de los grupos con asistencia social.

Un componente para creer un pacto de cohesión social (sector privado,

sector laboral y sector civil) es el mejoramiento de las capacidades
productivas de los trabajadores, a través de la educación y la formación
profesional, como se realizo en la década de los años 40.

Un apoyo del sector laboral, al sector privado debe buscar que se

reestructure la política de apoyo a las pequeñas y medianas empresas. La
razón para ello es que las estrategias seguidas en los últimos años en Puerto
Rico dirigidas a apoyar a las pequeñas y medianas empresas han tendido, en
general, a dejar de lado a las empresas medianas, para concentrarse en las
empresas pequeñas y crecientemente en las microempresas, olvidando el
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peso relativo que tienen la empresas medianas en la generación de empleo.

Con esto finalizamos.

Agradecemos la oportunidad que esta Honorable Comisión nos ha brindado

y así poder expresar nuestras opiniones y análisis acerca de este importante
tema y estamos a su disposición para aclarar cualquier asunto de nuestra
presentación que consideren oportuno.

Cordialmente,

Prof. Luis R. Benítez Hernández

Economista
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