A PSI irányelv és hazai átültetése

PSI projekt – 1. fázis

eGov Tanácsadó Kft.

1056 Budapest, Belgrád rkp. 27.
Tel.:+36(1)411-1668
Fax.:+36(1)411-1669
www.egc.hu
2008. 10. 28.

1
 Tartalomjegyzék

1 Bevezetı gondolatok, a közszféra adataihoz való hozzáférés, az

információszabadság .......................................................................................................... 3

2 A közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv ... 5

2.1 Az irányelv hatálya .................................................................................................. 5

2.2 A további felhasználás fogalma ..............................................................................10

2.3 Elektronikus eszközök igénybevétele .....................................................................11

2.4 A PSI direktíva által támasztott követelmények, tagállami feladatok .......................12

3 Az irányelv átültetésének követelményei ..................................................................19

3.1 Az irányelv mint másodlagos jogforrás ...................................................................19

3.2 Az implementációval kapcsolatos teendık .............................................................21

4 A hazai átültetés bemutatása .....................................................................................23

4.1 Az átültetés folyamata ............................................................................................23

4.2 Az irányelvet átültetı jogszabályok és azok legfontosabb vonatkozó rendelkezései

24

4.3 Az átültetés bemutatása az irányelv fıbb követelményei szerint ............................26

5 Az átültetés értékelése ...............................................................................................35

5.1 Az átültetés státusza ..............................................................................................35

5.2 Az átültetés modellszintő problémái .......................................................................36

5.3 További gyakorlati problémák .................................................................................39

5.4 Az Olaszország ellen indított kötelezettségszegési eljárás következtetései hazánk

számára ...........................................................................................................................41

2
1 Bevezetı gondolatok, a közszféra adataihoz való hozzáférés, az
információszabadság

Az Alkotmány 61.§-a szerint „ A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad

véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekő adatokat megismerje, illetıleg
terjessze.” Az Alkotmánybíróság a kezdetektıl az információszabadság körében kezelte a
közérdekő adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog fogalmát.

Az információszabadsághoz való jog mint kommunikációs alapjog ugyan nem

korlátozhatatlan, védelmének és biztosításának mégis kiemelkedı jelentısége van, részben
azért, mert a kommunikációs jogok anyajogának nevezett véleménynyilvánítás szabadsága
az információszabadság nélkül nem érvényesülhet. A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat szerint
a nyílt, áttetszı és ellenırizhetı közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a
végrehajtó hatalom nyilvánosság elıtti mőködése a demokratizmus egyik alapköve, a
jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól
„elidegenedett gépezetté”, mőködése kiszámíthatatlanná, elıreláthatatlanná, kifejezetten
veszélyessé válik, mert az állam mőködésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az
alkotmányos szabadságjogokra.”

Mint a fentiekbıl is látszik, az információszabadság fontosságát a jogalkotó és az

Alkotmánybíróság is igen korán, már a 90-es évek elsı felében felismerte. Ebben
valószínőleg az is szerepet játszott, hogy Magyarországon (és az összes volt szocialista
államban) a szocializmus idején a véleménynyilvánítás szabadságjoga és az ehhez
kapcsolódó többi alapjog teljes mértékben alá volt vetve az állami hatalomnak. Ennek
egyenes következményeként a rendszerváltás után az új, demokratikus rendszer egyik
építıkövévé vált ezen alapjog biztosítása. Ez azonban nem jelenti azt, hogy korlátozás
nélkül érvényesül a véleménynyilvánítás szabadsága, illetve az információszabadsághoz
való jog, az ugyanis korlátozható, de csak szigorú szabályok betartása mellett. Az 1993. évi
XXXI. törvénnyel kihirdetett Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. Cikkének 2. pontja szerint
az információszabadság gyakorlása csak „törvényben meghatározott, olyan
alakszerőségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethetı alá, amelyek
szükséges intézkedéseknek minısülnek egy demokratikus társadalomban a
nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bőnözés
megelızése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai
védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének
és pártatlanságának fenntartása céljából.” E rendelkezést az adatvédelmi törvény 19. § (3)
bekezdése is megismétli: az érintett „szerveknek lehetıvé kell tenniük, hogy a kezelésükben
lévı közérdekő adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra
jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi
szerzıdésbıl eredı kötelezettség alapján minısített adat, továbbá, ha a közérdekő adatok
nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával – törvény honvédelmi;
nemzetbiztonsági; bőnüldözési vagy bőnmegelızési; központi pénzügyi vagy devizapolitikai
érdekbıl; külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; bírósági
vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza.” A korlátozásra ugyancsak az

3
Alkotmánybíróság határozata nyomán alkalmazni kell az Alkotmány 8. § (2) bekezdését,
miszerint „a Magyar Köztársaságban az alapvetı jogokra és kötelességekre vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg, alapvetı jog lényeges tartalmát azonban nem
korlátozhatja”. Az információszabadsághoz való jog tehát csak ott és csak annyiban
korlátozható, amennyiben egy másik alapjog érvényesülése azt megkívánja.

Az információszabadság tehát fıszabály szerint teljes mértékben érvényesül, kivéve a

törvény által meghatározott speciális eseteket. Minthogy a hazai joggyakorlat és az
Alkotmánybíróság határozatai szerint az információszabadság azonos a közérdekő adatok
megismeréséhez és terjesztéséhez való joggal, így a közszféra adataihoz való hozzáférés
biztosítása garanciális feltétele az alapjog érvényesülésének. A 19/1995 (III.28.) AB
határozat szerint a közszféra adataihoz bárki, a cél megjelölése és indoklás nélkül
hozzáférhet, ezen adatok közzététele kötelezı. E mögött az a jogpolitikai megfontolás
húzódik, hogy a közadatok közkincsek, közjószágnak minısülnek, így azok eleve
nyilvánosak, nincs tulajdonosuk, evégett az azokhoz való hozzáférés, felhasználás nem
korlátozható, ebbıl következıen azok ingyenesen megismerhetık.

Az információszabadság történetileg kialakult koncepcionális körében újabb kelető

fejleménynek tekinthetı az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK irányelve a
közszféra információinak további felhasználásáról (PSI irányelv), amely a közszféra
információinak további felhasználásáról rendelkezik. Az irányelv az információszabadság
„hagyományos” normáihoz képest más megközelítést, fogalomrendszert alkalmaz. Az
eltérés – az elsı látszat ellenére – azonban nem egyszerően „felszíni” különbség: a
szabályozás alapvetı logikája, szemléletmódja eltérı. Talán a legfontosabb különbséget
a „további hasznosítás” fogalmának bevezetése jelentette, amely hazánk
információszabadsággal összefüggı jogalkotásában nem létezett.

Ennek átültetése, a benne foglalt célok megvalósítása kötelezı volt az Európai Unió
tagállamai, így Magyarország számára is. Az egyes tagállamok az implementáció körében
eltérı megoldásokat választottak; hazánk azon tagállamok közé tartozik, amelyek nem
bontották meg az információszabadság meglévı normáit, nem alkottak speciális
szabályokat a további felhasználásra vonatkozóan.

Az elmúlt idıszak gyakorlati tapasztalatai, valamint az idıközben elkészült elemzések

azonban felvetik azt a kérdést: valóban jó megközelítést alkalmazott-e a jogalkotó,
ténylegesen elérte-e célját ezzel a szabályozás – vagyis hogy a hazai implementáció
megfelelı volt-e. Jelen tanulmányban ezt a kérdést vizsgáljuk részletesen.

4
2 A közszféra információinak további felhasználásáról szóló
2003/98/EK irányelv

Az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK irányelve a közszféra információinak további

felhasználásáról (a továbbiakban „PSI irányelv”, „irányelv”, „direktíva”) 2003 novemberében
lépett hatályba, az abban foglalt kötelezettségek implementálására elıírt határidı 2005.
július 1.

Az irányelv fı célja, hogy harmonizálja a közszféra információinak hozzáférhetıségére

és további felhasználására vonatkozó nemzeti szabályokat és ezáltal egyrészt
megakadályozza a közösségi szintő információs piacon a verseny torzulását, másrészt
elkerülje, hogy a tagállamok között újabb eltérések alakuljanak ki.

Az Irányelv deklarálja, hogy a közösségi szintő információs piacon a felhasznált adatok

jelentıs hányadát a közszférában állítják elı. Az így elıállított adatok fontos alapanyagát
képezik az információs és digitális tartalomszolgáltatásnak, hozzájárulnak új termékek
kialakulásához, ezzel a piaci verseny fokozásához, gazdasági növekedéshez és
munkahelyteremtéshez.

A belsı információs piac zavartalan mőködését ugyanakkor befolyásolja, hogy a közszféra

adataihoz való hozzáférés, és azok felhasználásra vonatkozó lehetıségek szabályozása az
egyes tagállamokban jelentısen eltérıek, ez piaci torzulásokat okozhat mind a magánszféra
szereplıi, mind a magán és közszféra szervei között kialakuló verseny esetében is.

A fenti piaci torzulás elkerülése érdekében az Irányelv célul tőzi ki, hogy az egyes
tagállamokban a közszféra adatainak további felhasználására vonatkozó jogi keretek
megegyezzenek, és biztosítva legyenek ezen információk további felhasználásának
tisztességes és megkülönböztetéstıl mentes feltételei.

2.1 Az irányelv hatálya

Az irányelvben foglaltak végrehajtása az Európai Unió minden tagállamának kötelessége.

Az irányelv tárgyi hatálya a tagállamok közigazgatási szervei birtokában lévı

dokumentumok további felhasználására, és a további felhasználást megkönnyítı
gyakorlati intézkedések megtételére terjed ki.

Az alábbiakban bemutatjuk és részletesen elemezzük e fogalmakat, és ez alapján

értelmezzük az irányelv hatályának kereteit, korlátait.

2.1.1 Az irányelv személyi hatálya

A direktíva a „közigazgatási szerv” fogalmát alkalmazza a személyi hatály
meghatározására. Ez azonban nem esik egybe a hazai fogalomrendszerben használt
„közigazgatási szerv” fogalommal.

5
Az irányelv meghatározása alapján közigazgatási szervként

„az állam, a területi önkormányzatok, a közjogi intézmények, valamint az ilyen

hatóság vagy hatóságok, illetve közjogi intézmény vagy intézmények által
létrehozott társulások”

tartoznak az irányelv személyi hatálya alá.

A közjogi intézmény kategóriájába a következı szervek tartoznak:

- kifejezetten közfeladat ellátására létrejött nem ipari vagy kereskedelmi jellegő,

- jogi személyiséggel rendelkezı szervek, melyek

- pénzügyi fenntartása többségi részben az állam vagy a területi, települési

önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény feladata, vagy

- amelynek igazgatása ezen intézmények felügyelete alatt áll vagy

- amelynek olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyelıbizottsága van, amely

tagjai több mint felét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat vagy egyéb
közjogi intézmény nevezi ki.

Az irányelv preambuluma utal arra, hogy a „közigazgatási szerv”, valamint a „közjogi

intézmény” meghatározását az európai jogalkotó a közbeszerzési irányelvekbıl1 vette
át. Az irányelv személyi hatályának meghatározásakor ezért jó közelítés lehet a hazai
közbeszerzési szabályozás személyi hatálya. Ezzel kapcsolatosan azonban a következıkre
kell rámutatnunk, amelyek gyakran vezetnek félreértésekhez:

1. A hazai közbeszerzési szabályozás személyi hatálya nem feltétlenül azonos a

közösségi közbeszerzési szabályozással; olyan következtetés tehát nem vonható le,
hogy amely magyar szervezet közbeszerzés-köteles, arra a PSI irányelv személyi
hatálya kiterjedne.

2. A hazai közbeszerzési szabályozás alapján lehetıség van a közbeszerzési szabályok

önkéntes alkalmazására is, olyan esetekben, amikor egyébként a közbeszerzési
törvény rendelkezései alapján nem lenne kötelezı a közbeszerzési törvény
alkalmazása. A PSI irányelv személyi hatálya szempontjából természetesen az ilyen
önkéntes alkalmazás nem releváns.

3. Önmagában abból, hogy valamely szerv az irányelv hatálya alá tartozik, még nem
következik az, hogy az adott szerv által kezelt tartalmak nyilvánosak lennének. Az
irányelv ugyanis egyrészt kifejezetten rögzíti:

1
A PSI irányelvben hivatkozott jogforrások a 92/50/EGK, 93/36/EGK, valamint 98/4/EK irányelvek, amelyeket
időközben hatályon kívül helyezésre kerültek; ezek helyett a 2004/18/EK irányelv alkalmazandó

6
 „Ez az irányelv a tagállamok hatályos hozzáférési szabályaira épül, és nem
változtatja meg a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti
szabályokat.”

„Ez az irányelv nem teszi kötelezıvé a dokumentumok további felhasználásának

engedélyezését.”

Másrészt az irányelv mint közösségi jogi jogforrás nem bír ún. „horizontális közvetlen
hatállyal”, vagyis arra valamely állampolgár nem hivatkozhat valamely konkrét
szervezettel szemben (l. errıl az irányelv mint másodlagos jogforrás jellegzetességeit
elemzı alfejezetet is).

Valamely állampolgár tehát nem fordulhat a tagállami bírósághoz amiatt, mert

álláspontja szerint az adott szervezet a PSI irányelv hatálya alá tartozik, ennek
ellenére valamely dokumentum hozzáférhetıségét nem biztosította. Ilyen esetben az
állampolgár kizárólag a kérdéses tagállam ellen fordulhat azon az alapon, hogy a
tagállam elmulasztotta jogharmonizációs kötelezettségét. A másik lehetıség
természetesen az, hogy az EU erre feljogosított szervei (az Európai Bíróság vagy a
Bizottság) állapítják meg Magyarország kötelezettségszegését.

A közbeszerzési irányelv mellékleteiben határozza meg országonként feltüntetve azon

szerveket, amelyekre alkalmazandóak rendelkezései. Ez alapján az alábbi szervekre terjed
ki a PSI direktíva hatálya Magyarországon. Közjogi intézménynek minısülnek hazánkban (a
közbeszerzési irányelv 3. melléklete alapján):

- Egyes költségvetési szervek

- Az elkülönített állami pénzalapok kezelıi

- A közalapítványok

- A Magyar Nemzeti Bank

- A Magyar Nemzeti Vagyonkezelı Zrt.

- A Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság

- A Magyar Távirati Iroda Részvénytársaság

- A közszolgálati mősorszolgáltatók

- Azok a közmősor-szolgáltatók, amelyek mőködését többségi részben állami, illetve

önkormányzati költségvetésbıl finanszírozzák

- Az Országos Rádió és Televízió Testület.

Az irányelv meghatározza az egyes intézménykategóriákat is. Ezek hazánkban a következık

lehetnek:

7
 - Olyan, közérdekő szükségletek kielégítésére létrehozott, nem ipari vagy kereskedelmi
jellegő szervezetek, amelyek közjogi szervezetek ellenırzése állnak vagy amelyeket
többségi részben közjogi szervezetek finanszíroznak (közforrásokból).

- Közfeladataikat és mőködésüket meghatározó jogszabállyal létrehozott olyan

szervezetek, amelyek közjogi szervezetek ellenırzése alatt állnak vagy amelyeket
többségi részben közjogi szervezetek finanszíroznak (közforrásokból).

- Közjogi szervezetek által alaptevékenységük egyes részeinek elvégzésére

létrehozott, a közjogi szervezet ellenırzése alatt álló szervezetek.

A közbeszerzési irányelv 4. melléklete sorolja fel a központi kormányzati szerveket2, ezekre

szintén kiterjed a PSI direktíva hatálya is.

Ugyancsak alkalmazandó a PSI direktíva azon szervekre, amelyeket ajánlatkérı szervként

határoz meg a közbeszerzési irányelv mellékleteiben, lebontva az egyes ágazatokra. Ezek
Magyarországon a következık:

1. gáz- és hıenergia-szállítási, illetve - elosztási ágazatban a közbeszerzésekrıl szóló

2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának megfelelıen, a földgázellátásról szóló
2003. évi XLII. törvény alkalmazásában kiadott engedély alapján földgázszállítást
vagy - elosztást végzı szervezetek, valamint a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi
CXXIX. törvény 162-163. §-ának megfelelıen, a távhıszolgáltatásról szóló 2005. évi
XVIII. törvény alkalmazásában kiadott engedély alapján távhıszállítást vagy -
elosztást végzı szervezetek;

2. villamosenergia-elıállítási, - szállítási, illetve - elosztási ágazatban a

közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a villamos
energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvénynek megfelelıen villamosenergia-
elıállítást, - szállítást vagy - elosztást végzı szervezetek;

3. ivóvíz-elıállítási, - szállítási, illetve - elosztási ágazatban a közbeszerzésekrıl szóló

2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi
LVII. törvénynek megfelelıen ivóvíz-elıállítást, - szállítást vagy - elosztást végzı
szervezetek;

4. vasúti szolgáltatások területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény

162-163. §-ának és a vasúti közlekedésrıl szóló 2005. évi CLXXXIII. törvénynek
megfelelıen, a vasúti társaságok mőködésének engedélyezésérıl szóló 45/2006.
(VII. 11.) GKM rendelet alkalmazásában kiadott engedély alapján vasúti
szolgáltatásokat nyújtó szervezetek. Például: Magyar Államvasutak (MÁV);

2
Egészségügyi Minisztérium, Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Gazdasági és Közlekedési
Minisztérium, Honvédelmi Minisztérium, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi
Minisztérium, Külügyminisztérium, Miniszterelnöki Hivatal, Oktatási és Kulturális Minisztérium, Önkormányzati
és Területfejlesztési Minisztérium, Pénzügyminisztérium, Szociális és Munkaügyi Minisztérium,.Központi
Szolgáltatási Főigazgatóság

8
 5. városi vasúti szolgáltatások, villamossal, trolibusszal és autóbusszal végzett
szolgáltatások területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-
163. §-ának és a közúti közlekedésrıl szóló 1988. évi I. törvénynek megfelelıen
menetrend szerinti helyi és távolsági lakossági személyfuvarozási szolgáltatást nyújtó
szervezetek. valamint a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163.
§-ának és a vasúti közlekedésrıl szóló 2005. évi CLXXXIII. törvénynek megfelelıen
országos vasúti személyfuvarozási szolgáltatást nyújtó szervezetek;

6. postai szolgáltatások ágazatában a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX.

törvény 162-163. §-ának és a postáról szóló 2003. évi CI. törvénynek megfelelıen
postai szolgáltatásokat nyújtó szervezetek. Például: Magyar Posta;

7. olaj-, illetve gázfeltárás és - kitermelés ágazatában a bányászatról szóló 1993. évi

XLVIII. törvény alkalmazásában engedély vagy koncesszió alapján kıolaj vagy
földgáz feltárását vagy kitermelését végzı szervezetek;

8. szén és egyéb szilárd tüzelıanyagok feltárásának és kitermelésének ágazataiban a

bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény alkalmazásában engedély vagy
koncesszió alapján szén vagy egyéb szilárd tüzelıanyagok feltárását vagy
kitermelését végzı szervezetek;

9. tengeri vagy belvízi kikötıi, illetve egyéb terminállétesítmények területén a

közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vízi
közlekedésrıl szóló 2000. évi XLII. törvénynek megfelelıen mőködı kikötık; valamint

10. repülıtéri létesítmények területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX.

törvény 162-163. §-ának és a légi közlekedésrıl szóló 1995. évi XCVII. törvénynek
megfelelıen mőködı repülıterek, valamint a légi közlekedésrıl szóló 1995. évi
XCVII. törvény, valamint a légiforgalmi irányító szolgálatot ellátó és a légiforgalmi
szakszemélyzet képzését végzı szervezetrıl szóló 83/2006. (XII. 13.) GKM rendelet
alapján a Budapest Airport Rt. kezelésében lévı Budapest Ferihegy Nemzetközi
Repülıtér.

Az irányelv hatálya alá nem tartozó intézmények között említi az irányelv 1. cikke a
közszolgálati mősorszolgáltatókat (és azok alvállalkozói), az oktatás és kutató intézményeket
(iskolák, egyetemek, levéltárak, könyvtárak, kutatóintézetek), valamint a kulturális
intézményeket (pl.: múzeumok, könyvtárak, levéltárak, zenekarok, operaházak, színházak,
balett-társulatok).3

3
Megjegyzendő, hogy az irányelv végrehajtásának felülvizsgálatáról szóló bizottsági jelentés megemlíti, hogy a
felülvizsgálati konzultációban részt vevők úgy vélik, a kulturális és kutatási intézmények, valamint állami
műsorszolgáltatók birtokában levő információk további felhasználása igen nagy fellendülést eredményezne a
tartalomfejlesztési piacon. A Bizottság azonban jelenleg nem kíván módosító javaslatokat előterjeszteni az
irányelv rendelkezéseire, illetve hatályának kiterjesztésére vonatkozóan, azonban legkésőbb 2012-ig újabb
felülvizsgálatot végez, mivel addigra több bizonyíték fog rendelkezésre állni az irányelv hatásáról, működéséről
és alkalmazásáról.

9
2.1.2 Az irányelv tárgyi hatálya és kivételek
Az irányelv tárgyi hatálya a „dokumentum” fogalmára épül, melynek fogalmát az irányelv
meglehetısen kiterjesztıen fogalmazza meg a 2. cikkben: lényegében azt bármilyen
tartalommal azonosítja. Eszerint dokumentumnak minısül:

- bármely tartalom, függetlenül az adathordozó formájától (papír vagy elektronikus

forma, illetve hangi, képi, vagy audiovizuális eszköz), illetve

- az ilyen tartalom bármely része.

Az irányelv preambuluma szerint a dokumentumnak azért határoz meg a 2. cikk szerinti

általános fogalmat, mert az így összhangban van (és lesz) az információs társadalom
fejlıdésével. A fogalom kiterjed a közigazgatási szerv birtokában levı minden aktus, tény,
információ megjelenítésére, vagy az ilyen aktusok, tények, információk összeállítására. A
közigazgatási szerv birtokában lévı dokumentumnak minısül az a dokumentum, amelynek a
további felhasználását a közigazgatási szerv jogosult engedélyezni. Az irányelv ugyancsak
preambulumában emeli ki, hogy nem minısül dokumentumnak a számítógépes program.

Az irányelv egyúttal meghatározza azon dokumentumok listáját, amelyekre nem terjed ki

annak hatálya, vagyis ezen dokumentumokra nem kell alkalmazni a további felhasználás
irányelvben meghatározott szabályait.

Az 1. cikk (2) bekezdése szerint az irányelvet nem kell alkalmazni

- olyan dokumentumokra, melyek rendelkezésre bocsátása kívül esik az érintett

közigazgatási szervek közfeladatain,

- olyan dokumentumokra, melyeken harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll

fenn.

- az oktatási, kutató, és a kulturális intézmények birtokában levı dokumentumokra,

- olyan dokumentumok esetén, melyekhez való hozzáférést a tagállamok hozzáférési

szabályai kizárják, például nemzetbiztonsági okokból.

Fontos kizáró szabály továbbá az 1. cikk (3) bekezdése, amely szerint nem kell alkalmazni
az irányelvet olyan dokumentumok esetén, amelyekhez a polgárok, illetve gazdasági
társaságok csak érdekük bizonyítása esetén férhetnek hozzá (például bizonyos
periratok).

2.2 A további felhasználás fogalma

Az irányelv 2. cikke tartalmazza néhány jelentıs fogalom meghatározását, amelyek közül a
további felhasználás 4. pont szerinti fogalma a legfontosabb. Eszerint további
felhasználásnak minısül a közigazgatási szervek dokumentumainak természetes vagy
jogi személyek általi felhasználása olyan kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célra,

10
ami kívül esik azon a közfeladat ellátása keretén belüli eredeti célkitőzésen, amire a
dokumentumokat elıállították.

Ugyanakkor nem minısül további felhasználásnak a közigazgatási szervek közötti,

kizárólag közfeladataik ellátása keretében történı dokumentumcsere.

A további felhasználás elıfeltétele, hogy az adatokhoz hozzá lehessen férni; a hozzáférés

ilyen értelemben tehát megelızi a felhasználást. Az irányelv központi kategóriája azonban
a közszféra által elıállított adatok további felhasználása, tehát az irányelv a felhasználásra
állapít meg szabályokat, a tagállamok hozzáférési szabályait érintetlenül hagyja. Ahogy
az 1. cikk (3) bekezdése is kimondja: „ez az irányelv a tagállamok meglévı hozzáférési
szabályaira épül, és azokat nem érinti”. A PSI irányelv tehát kizárólag azon adatok további
felhasználására állapít meg szabályokat, amelyek a tagállamokban (a meglévı szabályozás
alapján) hozzáférhetık.

2.3 Elektronikus eszközök igénybevétele

Az irányelv több helyen is elıírja az elektronikus eszközök igénybevétele lehetıségének
biztosítását a tagállamok érintett közigazgatási szervei számára, néhol kötelezı jelleggel,
máshol pedig „amennyiben az lehetséges”.

Az elektronikus eszközök igénybe vételének kötelezettsége körében három szint

különíthetı el az irányelv szabályozása szerint:

(i) az elsı szint szerint akkor kell elektronikus elérést biztosítani, ha az lehetséges és
ésszerő,

(ii) a második szint szerint akkor, ha az lehetséges,

(iii) a harmadik szint szerint pedig kötelezı az elektronikus eszköz igénybevétele.

Az elsı szint szerinti kötelezettség a legenyhébb, mivel két, konjunktív feltételt állapít. Csak
akkor kötelezı az elektronikus eszköz igénybevétele a közigazgatási szerv számára,
amennyiben az lehetséges számára, tehát például rendelkezik ehhez megfelelı
infrastruktúrával, és az ésszerő. A második feltétlenek köszönhetıen az elektronikus eszköz
igénybevételérıl való döntés bizonyos értelemben az érintett szerv diszkrecionális döntési
körébe tartozik.

Az elsı szintő szabályozási körbe tartozik az 5. cikk elıírása, amely szerint amennyiben
lehetséges és ésszerő, a közigazgatási szervek dokumentumaikat a rendelkezésre álló
formátumban vagy nyelven elektronikus eszközön keresztül kell elérhetıvé tenni. A 7. cikk
szerint pedig az átláthatóság követelményének keretében, a további felhasználás feltételeit
és általános díjait, amennyiben lehetséges és ésszerő, elektronikus úton kell közzétenni.

A második szint egy fokkal szigorúbb kötelezettséget fejez ki, ez esetben akkor kötelezı az
elektronikus eszköz igénybevétele, amennyiben az lehetséges. Ilyen szabályozás vonatkozik
például a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek elintézésére (4. cikk (1)

11
bekezdés), illetve a 9. cikk szerint a dokumentumok keresésére létesített adatbázist online
elérhetıvé tételére.

A harmadik szint tisztán kötelezettség-elıíró jellegő, vagyis itt nincs választási lehetıség az
érintett szerv számára, kötelezıen alkalmaznia kell elektronikus eszközöket bizonyos
szolgáltatások nyújtása során. Amennyiben ehhez nem rendelkezik a megfelelı
személyzettel, infrastruktúrával, azaz nincs rá lehetısége, meg kell teremtenie azokat a
feltételeket, amelyekkel teljesíteni tudja az irányelvben foglaltakat.

Példa ez utóbbi esetkörre, hogy az irányelv 8. cikk (2) bekezdése elıírja, hogy amennyiben
felhasználási szerzıdéssel engedélyezik a tagállamok a további felhasználást, biztosítaniuk
kell az általános felhasználási szerzıdési feltételek digitális formátumban való elérhetıségét
és elektronikus feldolgozhatóságát.

2.4 A PSI direktíva által támasztott követelmények, tagállami feladatok

Az irányelv számos kötelezıen megvalósítandó követelményt fogalmaz meg a
tagállamok számára. Ezeknek minden tagállam köteles volt megfelelni az irányelvben
meghatározott határidın (2005. július 1.) belül. Ez azt jelenti, hogy ezen idıpontig minden
egyes tagállamban ki kellett építeni az esetlegesen hiányzó infrastruktúrát, meg kellett
teremteni a tagállamok belsı jogrendszereiben az összhangot az irányelv rendelkezéseivel
(például az egyes díjrendeletek, kapcsolódó jogszabályok módosítása lásd pl. az
adatvédelmi törvény 2005-ös módosítása hazánkban).

Az alábbiakban az irányelv által támasztott egyes követelményeket vázoljuk fel részletesen,

nem érintve ezen követelmények hazai implementációját, mivel utóbbival részletesen
foglalkozunk a következı fejezetben.

A PSI direktíva a következı kötelezı elıírásokat tartalmazza:

- ésszerő, maximum 20 napos határidı a további felhasználás iránti kérelmek

teljesítésekor(4. cikk);

- indoklási kötelezettség elutasító döntés esetén, és a jogorvoslati lehetıségekrıl való

tájékoztatás (4. cikk)

- a dokumentumok rendelkezésre álló formátumban történı rendelkezésre bocsátása

(5. cikk);

- megfelelı mértékő díj szedése a dokumentumok további felhasználásra történı

rendelkezésre bocsátása miatt (6. cikk);

- átláthatóság a további felhasználás folyamatában, ideértve annak feltételeit és díjait

(7. cikk);

- felhasználási engedélyek bevezetése esetén azok digitális formában történı

közzététele és elektronikus feldolgozhatóságuk biztosítása(8. cikk);

12
 - gyakorlati intézkedések megtétele és a közigazgatási szervek ezek megtételére
ösztönzése (9.cikk);

- megkülönböztetés tilalma a további felhasználás hasonló esetei körében (10.cikk);

- kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma (11.cikk);

- ide sorolható az elektronikus közzététel bizonyos szolgáltatások nyújtása esetén,

amely csak feltételesen jelenik meg kötelezettségként az irányelv több
rendelkezésében (4. cikk (1) bek., 5. cikk (1) bek., 7. cikk, 8. cikk (2) bek., 9. cikk).

2.4.1 Határidık

Az irányelv 4. cikke rendelkezik a további felhasználás iránti kérelmek elintézésére

vonatkozó követelményekrıl. Az elsı bekezdés a közigazgatási szervek számára 3
tevékenység vonatkozásában elıírja az ésszerő határidı betartását:

(i) a további felhasználás iránti kérelmek elintézésére,

(ii) a dokumentumoknak további felhasználás céljából a kérelmezı rendelkezésre

bocsátására, illetve

(iii) amennyiben felhasználási engedély szükséges: a végleges felhasználási

szerzıdésre vonatkozó ajánlat megtételére.

Az ésszerő határidı követelménye részben a jogalkotó számára jelent zsinórmércét. Ez

azt jelenti, hogy ha megállapítottak tagállami szinten ügyintézési határidıt a fentiekre, akkor
e határidın belül, vagy indokolt esetben a meghosszabbított határidın belül kell a
kérelmeket elintézni, a dokumentumokat rendelkezésre bocsátani, illetve az ajánlatot
megtenni. Az ésszerő határidı szubjektív fogalom, ennek meghatározásához az Európai
Bíróság által meghatározottak lehetnek irányadók.

Az irányelv rendelkezéseibıl ugyanakkor arra lehet következtetni, hogy a tagállamok nem

feltétlenül kötelesek kifejezett határidıt megállapítani a fenti 3 típusú feladat
elvégzésére. Az irányelv erre az esetre elıírja, hogy amennyiben a dokumentumok idıbeni
rendelkezésre bocsátására nem állapítottak meg határidıt vagy más szabályokat, a
közigazgatási szerveknek a kérelem kézhezvételétıl számított legkésıbb 20 munkanapon
belül el kell intézniük a kérelmet, rendelkezésre kell bocsátaniuk a dokumentumot, illetve
meg kell tenniük az ajánlatot. Ez a rendelkezés tehát egyrészt arra vonatkozik, hogy
amennyiben nincs a nemzeti szabályozásban határidı, úgy az irányelv ezen rendelkezése
irányadó, másrészt azt, hogy ha a tagállamok határidıt állapítanak meg a fentiekre, az nem
lehet hosszabb 20 munkanapnál.

Ez a határidı egy alkalommal 20 munkanappal meghosszabbítható, amennyiben a kérelem

terjedelmes, vagy összetett jellege ezt indokolja. Ebben az esetben azonban a kérelmezıt
értesíteni kell a kérelem elintézésének elhúzódásáról, mégpedig az eredeti kérelem

13
benyújtásától számított 3 héten belül. Utóbbi szabály az ügyféli jogok biztosítását, és a
méltányos eljárás elvének érvényesülését célozza.

Az ésszerő határidık érvényesítése az Európai Unió egész területén elı kívánja mozdítani új
információs termékek és szolgáltatások megjelenését pán-európai szinten, ezért az irányelv
ezen követelmény érvényesítését a belsı piac fejlıdése szempontjából is kiemelkedı
jelentıségőnek tekinti. A további felhasználás iránti kérelmek ésszerő idın belüli teljesítését
pedig azért tekinti fontosnak, mert így van az igénylıknek lehetısége arra, hogy ezen
dokumentumok gazdasági potenciálját a lehetı legnagyobb mértékben kihasználják.

2.4.2 Indoklási kötelezettség, és a jogorvoslati lehetıségekrıl való

tájékoztatás

Fıszabály szerint a további felhasználás iránti kérelmeket köteles teljesíteni a

megkeresett közfeladatot ellátó szerv. Elıfordulhat azonban, hogy a további felhasználás
iránti kérelmet a közigazgatási szerv elutasítja (bizonyos esetekben pedig esetleg el kell
utasítania). Ilyen esetben az elutasítás okát az irányelv 4. cikk (3) bekezdése alapján
indokolnia kell, valamint köteles utalni a vonatkozó nemzeti hozzáférési szabályokra,
vagy az irányelv szabályaira.

Külön kiemeli a szabályozás azt, hogy amennyiben az elutasító döntésnek az oka az,
hogy az adott dokumentumon harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn, a
közigazgatási szervnek utalnia kell azon jogosult természetes vagy jogi személyre, vagy
felhasználási engedélyt adó személyre(ha az ismert), akitıl a közigazgatási szerv az érintett
anyagot szerezte. Ez a szabály azt segíti elı, hogy a további felhasználás minél szélesebb
körben érvényesülhessen. Bár ebben az esetben már nem a közszférában történik a
dokumentumhoz való hozzáférés, ugyanis szellemi tulajdonjog esetén a tulajdonosnak –
fıszabály szerint- korlátlan rendelkezési joga van szellemi terméke felett, ebbıl következıen
úgy is dönthet, hogy nem adja meg a felhasználási engedélyt a kérelmezınek. Ez azonban
már nem érinti az adott közigazgatási szervet. Az irányelv hatálya alá tartozó szerv
kötelezettsége annyiban kimerül, hogy megfelelı tájékoztatást ad az igénylınek az adott
dokumentum szellemi tulajdon-jogosultja felıl az elutasító döntésben, azért azonban nem
vonható felelıségre, ha a jogosult nem adja meg hozzájárulását a felhasználáshoz.

Garanciális szabálya az irányelvnek, amelyet minden európai uniós és tagállami jog ismer,a
jogorvoslathoz való jog biztosítása. Ezen eljárásjogi intézmény alkalmazását írja elı
kötelezıen a direktíva, amennyiben a további felhasználás iránti kérelmet elutasító döntés
születik. Ez esetben ugyanis az érintett szerv köteles utalni a határozatban azon jogorvoslati
lehetıségekre, amelyet a kérelmezı a határozat megtámadása érdekében igénybe vehet.

2.4.3 Díjazás

A további felhasználás iránti kérelmek teljesítése tekintetében a PSI irányelv szabad kezet
ad a tagállamoknak, ugyanis diszkrecionális jogkörükben hagyja a díjazás felıl való
döntést. A tagállamok dönthetnek úgy is, hogy semmiféle díjat nem kérnek a szolgáltatás

14
teljesítéséért, illetve döntésüktıl függıen lehetıségük van díjfizetési kötelezettség elıírására
is. Az irányelv egyetlen korlátot szab: megállapítja a beszedhetı díj felsı határát, vagyis
a költségek fedezetének összege egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja
meg az elıállítás stb. költségét. Ez azt jelenti, hogy ezen összeghatár feletti árakat nem
lehet alkalmazni.

A 6 cikk kimondja: „Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és

további felhasználásának engedélyezésébıl eredı teljes bevétel egy ésszerő
nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének,
elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét.”Ennek során figyelembe kell
venni esettıl függıen az érintett közigazgatási szerv önfinanszírozási kötelezettségeit is. Az
elıállításba bele kell érteni a létrehozást és az összeállítás is, a terjesztés pedig magában
foglalhatja a felhasználó támogatását.

Fontos elıírás, hogy a megállapított díjaknak a vonatkozó elszámolási idıszakban

költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervekre vonatkozó
számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.

Ahhoz, hogy a díjazásra vonatkozó fenti követelmények teljesüljenek, az irányelv ösztönzési

kötelezettséget ír elı a tagállamok részére: „a tagállamoknak ösztönözniük kell a
közigazgatási szerveket, hogy a dokumentumokat olyan díjak ellenében tegyék elérhetıvé,
amelyek nem haladják meg a dokumentumok elıállításának és terjesztésének
határköltségeit”.

2.4.4 Rendelkezésre álló formátumok

A további felhasználásra elérhetıvé tett dokumentumok formátuma tekintetében az irányelv

5. cikke határoz meg kötelezettségeket. Ennek célja, hogy a közadatok könnyő
hozzáférhetıségét és közérthetıségét, valamint a gyors és egyszerő hozzáférést
biztosítsák azok számára, akik ezen dokumentumokat kereskedelmi vagy nem kereskedelmi
célra fel kívánják használni.

Ez a kötelezettség azonban nem feltétlen jellegő, ugyanis az irányelv szóhasználata

szerint a közigazgatási szerveknek dokumentumaikat annyiban kell a rendelkezésre álló
formátumban vagy nyelven elektronikus eszközökön keresztül elérhetıvé tenniük,
amennyiben ez lehetséges és ésszerő. Tehát ha erre nincs lehetıségük, mert például nincs
meg a megfelelı infrastruktúrájuk, vagy anyagi forrásuk ehhez, nem kell teljesíteniük ezen
feltételt. Tovább szőkíti az irányelv ezen követelmény hatókörét, amikor kimondja: „Ez nem
jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli elıállítására vagy
a kérelemnek megfelelı kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére,
amennyiben ez aránytalan, egy egyszerő mőveleten túlmutató erıfeszítést jelentene.” Utóbbi
rendelkezés célja, hogy az irányelvben elıírt kötelezettség ne jelentsen túlzott munkaterhet a
közigazgatási szervnek, valamint, hogy a további felhasználás iránti kérelmekkel való
visszaélést megakadályozza. Ugyanezen céllal emelte be a jogalkotó a következı szabályt is
a direktívába: „Ezen irányelv alapján a közigazgatási szervek nem kötelezhetık bizonyos

15
dokumentumok elıállításának folytatására azzal a céllal, hogy azokat a magán- vagy
közszféra szervezetei tovább felhasználják.”

Amennyiben a tagállamok úgy döntenek, hogy díjakat állapítanak meg a további

felhasználás iránti kérelmek teljesítéséhez, a közigazgatási szerveknek a felhasználás
általános díjait elıre meg kell határozniuk és azt, amennyiben lehetséges és ésszerő,
elektronikus úton közzé kell tenniük. Kérelemre az érintett szervnek meg kell jelölnie a
közzétett díj kiszámításának alapját is, valamint azt, hogy mely tényezıket vesz figyelembe
az atipikus esetekre vonatkozó díjak számításánál. Mindez az átláthatóságot segíti elı,
amelynek teljesítése szintén minden egyes tagállam kötelessége az irányelv 7. cikke alapján.

Az irányelv egy helyen, a 8. cikk (2) bekezdés 1. mondat második felében elıírja, hogy
amennyiben a tagállamok a további felhasználásra vonatkozóan feltételeket írnak elı, az
errıl szóló általános felhasználási szerzıdési feltételeket digitális formátumban
elektronikusan kötelesek elérhetıvé tenni.

2.4.5 Átláthatóság, a felhasználás feltételeinek meghatározottsága

Az átláthatóság több követelményhez kapcsolódóan jelenik meg. Az átláthatóság az irányelv

szerint kiemelkedı jelentıségő nemcsak a további felhasználás iránti kérelem díjai, illetve
a felhasználás feltételeinek elıre meghatározásában, hanem a jogorvoslatról való megfelelı
tájékoztatás szabályozásánál is. Nem kötelezı ugyan, de amennyiben lehetséges és
ésszerő, a közigazgatási szervnek a birtokában lévı dokumentumok további
felhasználásának feltételeit és általános díjait elektronikus úton kell közzétenni.

Szintén az átláthatóság követelményének érvényesülését szolgálja az a – fentiekben már

szintén említett – szabály, miszerint kérelemre a közigazgatási szervnek meg kell jelölnie a
közzétett díj kiszámításának alapját, valamint azt, hogy milyen tényezıket vesz figyelembe
az atipikus esetekre vonatkozó díjak kiszámításánál.

Az irányelv 4. cikk (4) bekezdésével összhangban az irányelv a 7. cikkben megismétli a

jogorvoslathoz való jogról való tájékoztatási kötelezettséget, amikor kimondja: „A
közigazgatási szerveknek biztosítaniuk kell, hogy a további felhasználást kérelmezık
megfelelı tájékoztatást kapjanak az ıket érintı határozatokkal és eljárásokkal szemben
igénybe vehetı jogorvoslati lehetıségekrıl”.

2.4.6 Felhasználási feltételek (engedélyek) digitális közzététele

A további felhasználás során a tagállamok belátásuk szerint meghatározhatják a

felhasználás feltételeit, illetve úgy is dönthetnek, hogy a további felhasználást nem kötik
feltételekhez. A feltételek meghatározása – amennyiben ilyen feltételek támasztására kerül
sor – felhasználási szerzıdések útján történik az irányelv 8. cikk 1. mondata alapján. Az
így meghatározott feltételek azonban nem korlátozhatják szükségtelenül a további
felhasználás lehetıségeit és nem szolgálhatnak a verseny korlátozására, tehát azokat úgy

16
kell megfogalmazni, hogy elısegítsék a felhasználást, illetve az irányelv rendelkezéseinek
érvényesülését.

Amennyiben valamely tagállam úgy dönt, hogy feltételeket határoz meg valamely további
felhasználás kapcsán (vagyis ahol felhasználási szerzıdések alkalmazására kerül sor), úgy
azokat – az átláthatóság követelményének érvényesülése érdekében – elızetesen rögzíteni
és azokat elektronikus úton közzétenni szükséges. Biztosítani kell, hogy a közszféra
dokumentumainak további felhasználására vonatkozó általános felhasználási szerzıdési
feltételek digitális formátumban elérhetık és elektronikusan feldolgozhatók legyenek.

Bár a PSI irányelv nem határozza meg a tagállamok részére, hogy kell-e feltételeket
szabniuk a további felhasználás tekintetében, és a 8. cikk (1) bekezdés 1. mondata szerint
szabadon dönthetnek errıl, a 8. cikk (2) bekezdés 2. mondata mégis így szól: „A
tagállamoknak valamennyi közigazgatási szervet ösztönözniük kell az általános felhasználási
szerzıdési feltételek alkalmazására. ”E rendelkezésbıl az következik, hogy az Európai
Parlament a feltételek meghatározását preferálja.

2.4.7 Gyakorlati intézkedések

A közösségi szintő információs piac fejlıdésének lényeges feltétele, hogy a közszféra

dokumentumai könnyen és gyorsan elérhetıek, felhasználásuk feltételei tisztázottak,
átláthatóak és világosak legyenek. Az irányelv rendelkezéseibıl általánosságban kitőnik,
hogy a cél a további felhasználás iránt kérelmet elıterjesztıket olyan helyzetbe hozni, hogy
a kérelmet, illetve a felhasználást a lehetı legkönnyebben tehessék meg. Vonatkozik ez az
információáramlásra, a hozzáférhetıségre és a felhasználásra egyaránt.

Ezt a célt szolgálja például az elektronikus elérhetıség és ügyintézés, a felhasználási

feltételek kialakítására való ösztönzés, azok digitális formában való közzététele stb. A PSI
irányelv 9. cikke külön szól a gyakorlati intézkedésekrıl kiemelve a dokumentumok
keresésére vonatkozó könnyítéseket. Eszerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a
felhasználókat a további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumok keresésében
olyan gyakorlati intézkedések segítsék, mint a fı dokumentumokat tartalmazó, lehetıleg
online módon elérhetı jegyzékek, illetve a decentralizált jegyzékkel összekapcsolt internetes
portálok. Ez a dokumentumok tárgymutatójának online elérhetıségét jelenti, amely
lényegesen meggyorsítja az ilyen dokumentumok megtalálását, így hozzáférhetıségüket,
ezzel rengeteg idıt „spórol” a potenciális felhasználóknak.

2.4.8 Megkülönböztetés tilalma

A következı követelmény ugyan általános alapelv az Európai Unió tagállamaiban, az

irányelv mégis külön kiemeli a megkülönböztetés tilalmát a további felhasználás feltételei
körében a további felhasználás hasonló eseteinél. A megkülönböztetéstıl mentes
felhasználását célozza a felhasználási feltételek, illetve általános díjak elıre
meghatározottsága és azok elektronikus közzététele is.

17
A megkülönböztetés tilalma azonban nem zárja ki a közigazgatási szervek közötti, a
közfeladatok ellátásához szükséges, térítésmentes információcserét, miközben mások
díjat kötelesek fizetni ugyanezen dokumentumok további felhasználása esetén. Ugyancsak
nem jelent megkülönböztetést, ha az érintett szervek különbözı mértékő díjakat
határoznak meg a kereskedelmi és a nem kereskedelmi célú felhasználásra.

Abban az esetben azonban, ha a közigazgatási szervek a további felhasználók, ugyanazon

díjakat kötelesek ezért fizetni, és pontosan azonos szabályok vonatkoznak rájuk, mint
bármely más potenciális piaci felhasználóra. Erre a rendelkezésre azért van szükség, mert
sok esetben elıfordul, hogy a közigazgatási szervek a birtokukban levı adatokat „tovább
felhasználják”, és ahhoz, hogy a megkülönböztetés tilalmának elve valóban érvényesüljön, a
közigazgatási szerveket ugyanolyan potenciális felhasználónak kell tekinteni, mint a piac
egyéb állami, illetve nem állami szférájába tartozó szereplıjét.

2.4.9 Kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma

Ezen követelmény fogalmilag a megkülönböztetés tilalmának elvén belül is elhelyezhetı,

ugyanis a célja ugyanaz: egyenlı esélyeket teremteni a piaci szereplık számára a
közszféra adatai gazdasági potenciáljának kiaknázására.

A fıszabály tehát az, hogy a dokumentumok további felhasználásának lehetısége

valamennyi potenciális piaci szereplı számára nyitva kell, hogy álljon, akkor is, ha egy vagy
több piaci szereplı már hasznosít e dokumentumon alapul, többletértékkel bíró terméket. A
dokumentumok felett rendelkezı közigazgatási szervek és harmadik személyek közötti
szerzıdések vagy egyéb megállapodások nem biztosíthatnak kizárólagos jogokat.

Ezen fıszabály alól kivételt képeznek azok a szolgáltatások, amelyek nyújtásához

kizárólagos jog szükséges, ebben az esetben is azonban igyekszik a direktíva a
jogosságot biztosítani azáltal, hogy elıírja: legalább három évente felül kell vizsgálni az ilyen
kizárólagos jog indokának jogosságát.

18
3 Az irányelv átültetésének követelményei

3.1 Az irányelv mint másodlagos jogforrás

Az Európai Uniós jogforrások között megkülönböztetünk elsıdleges és másodlagos
jogforrásokat. Az elsıdleges jogforrások közé tartoznak a közösségi integrációt létrehozó
szerzıdések és azok módosításai, amelyek meghatározzák az unió mindennapi mőködését
és alapvetı intézményeit. Ezeket közvetlenül alkalmazandók a tagállamokban: nincs
szükség tagállami átültetésükre, hanem magukra a közösségi jogforrásokra lehet hivatkozni
a tagállamok hatóságai, bíróságai elıtt. A másodlagos jogforrások között megkülönböztetünk
kötelezı és nem kötelezı jogforrásokat. Kötelezı jogforrások a rendelet, az irányelv és a
határozat. Nem kötelezı jogforrások között kell megemlíteni az ajánlást és a véleményt.

Jelen fejezetben az irányelvrıl mint másodlagos jogforrásról kívánunk néhány szót említeni,
kiemelve annak lényeges tulajdonságait.

Az irányelv a tagállamok számára a kötelezıen elérendı célt és eredményt jelöli meg, a

megvalósítás módját a tagállamokra bízza. Az irányelvet (a rendelettıl eltérıen) a
tagállamoknak meghatározott idı alatt be kell építeniük a nemzeti jogukba. A PSI irányelv
nemzeti jogba átültetésének határideje 2005. július 1-je volt.

Az irányelv tehát nem közvetlenül alkalmazandó, hanem a tagállamokra jogalkotási

kötelezettséget ró; ezt a szabályt bizonyos mértékig mára áttörte a joggyakorlat (l. lentebb a
közvetlen hatállyal kapcsolatosan), az alapelv azonban továbbra is az implementációs
kötelezettség. A tagállamoknak az implementálásra nyitva álló határidı alatt azt kell
megvizsgálniuk, hogy az irányelvben szabályozott kérdés a nemzeti jogban már
szabályozásra került-e. Amennyiben az adott tagállamnak még nem volt nemzeti jogalkotása
az irányelv tárgyában, akkor a vonatkozó nemzeti szabályozást az implementációs határidı
alatt meg kell alkotnia. Abban az esetben, ha ilyen szabály már létezik, akkor azt kell
vizsgálnia, hogy az az irányelvnek megfelel-e. Egyezés esetén a tagállamnak semmilyen
teendıje nincs, egyéb esetben implementációs kötelezettségének jogszabály-módosítással
tehet eleget.

A tagállamok kötelesek beszámolni a Bizottságnak arról, hogy az egyes irányelveket milyen

módon ültették át hazai jogukba; a Bizottság azt szigorú megfelelési vizsgálatnak veti alá.
Ezt a vizsgálatot a PSI direktíva elıírása szerint a Bizottság 2008. július 1-ei határidıvel
lefolytatta (13. cikk), azonban a 2009. május 7-én kiadott Bizottsági jelentés szerint további
felülvizsgálatra lesz szükség. Ez a felülvizsgálat 2012-ig fog tartani, ezalatt a Bizottság azt
vizsgálja, hogy a PSI irányelvben meghatározott célok mennyiben valósultak meg
hatékonyabban, mint az eredeti határidıig.

Az irányelv mint másodlagos jogforrás két további sajátossága emelendı ki:

19
 (i) Az irányelvek az Európai Bíróság joggyakorlata alapján szők körben közvetlen
hatállyal bírhatnak: az irányelvben meghatározott jogokra és kötelezettségekre
az állam polgára közvetlenül hivatkozhat.

Habár tehát az irányelv fıszabályként kizárólag a tagállamokra ró

jogharmonizációs kötelezettségeket és az állampolgárok kizárólag a
harmonizálás eredményeként „érezhetik bırükön” az irányelv vívmányait, egyes
esetekben az állampolgárok magára az irányelv valamely rendelkezésére
hivatkozhatnak. Ennek az irányadó bírósági joggyakorlat szerint az a feltétele,
hogy az irányelv „világos és egyértelmő legyen, alkalmazása pedig ne függjön
további feltételektıl”4.

Kérdéses ugyanakkor, hogy a PSI irányelv ilyen jellegőnek tekinthetı-e. Habár

ebben még nincs tudomásunk kialakult joggyakorlatról, álláspontunk szerint az
irányelv rendelkezései nagymértékben ilyennek tekinthetık.

(ii) Az irányelvek azonban nem rendelkeznek ún. „horizontális közvetlen hatállyal”,

vagyis vagyis arra valamely állampolgár nem hivatkozhat valamely konkrét,a PSI
irányelv hatálya alá tartozó szervezettel szemben.5

Valamely állampolgár tehát fıszabályként nem fordulhat a tagállami bírósághoz

amiatt, mert álláspontja szerint az adott szervezet megsértette a PSI irányelv
rendelkezéseit. Az állampolgár kizárólag a kérdéses tagállam ellen fordulhat azon
az alapon, hogy a tagállam elmulasztotta jogharmonizációs kötelezettségét. A
másik lehetıség természetesen az, hogy az EU erre feljogosított szervei (az
Európai Bíróság vagy a Bizottság) állapítják meg Magyarország
kötelezettségszegését, az irányelv megsértését.6

Ezt a helyzetet ugyanakkor árnyalhatja, hogy az Európai Bíróság vonatkozó

joggyakorlata az állam fogalmának kiterjesztése felé halad. Ezzel ugyanis mind
több szervezet esik az (i) alpontban leírt ún. vertikális közvetlen hatálya körébe;
ilyen esetben pedig az állampolgárok igenis hivatkozhatnak közvetlenül a PSI
irányelvre.

Habár a fenti kérdések meglehetısen elvontnak és elméletinek tőnhetnek, ezek gyakorlati

jelentısége igen nagy. Konkrét példákkal illusztrálva: felvethetı, hogy mi a teendı például
abban az esetben,

a) ha valamely díjrendelet nem felel meg a PSI irányelvben meghatározott

követelményeknek, vagy

4
Grad v. Finanzamt Traustein ügy
5
Faccini Dori ügy
6
Ez azonban akár a tagállam kártérítési felelősségét is eredményezheti, amennyiben a jogharmonizációs
kötelezettség megsértése olyan módon okozott kárt, amelynek megtérítésére az állam felelősségére irányadó
szabályok szerint kötelezhető.

20
 b) ha a hozzáférési szabályozás diszkriminatív.

Álláspontunk szerint

a) az a) pont szerinti esetben a PSI irányelv nem jogosítja fel a közigazgatási szervet a
díjrendelet mellızésére, mivel a PSI irányelv által meghatározott követelmények nem
tekinthetık vertikális közvetlen hatállyal bírónak; az egyedi szerv nem mérlegelheti,
hogy a díjrendelet megfelelı-e; az állampolgár tehát ilyen igénnyel a tagállam ellen
fordulhat.

b) ha azonban a szabályozás diszkriminatív a PSI irányelv értelmében (amely

rendelkezés tekintetében álláspontunk szerint a vertikális közvetlen hatály feltételei
fennállnak), úgy

a. ha az érintett szerv az „állam” fogalmi körébe sorolható (pl. közigazgatási

hatóság), úgy a diszkriminatív szabályozás nem alkalmazható, és a szerv
akár közvetlenül is perelhetı az irányelv megsértése miatt;

b. ha azonban az érintett szerv nem sorolható az „állam” fogalmi körébe (pl.

egyetem), úgy közvetlenül nem perelhetı az irányelv megsértése miatt.

3.2 Az implementációval kapcsolatos teendık

Az irányelv átültetése kapcsán Magyarországnak – mint valamennyi tagállamnak – összetett
feladatokat kellett végrehajtania. Az irányelv mint másodlagos jogforrás a fentebb írtak
szerint a benne foglalt cél megvalósítását kívánja meg a tagállamoktól. Az, hogy a cél
megvalósításához milyen eszközök, illetve mely intézkedések szükségesek,
tagállamonként változik, mivel minden tagállam nemzeti szabályozása eltérı, így az átültetés
eszközei is a nemzeti szabályozás milyenségének függvényei.

Általánosságban nézve a PSI direktíva átültetése többféle feladatot jelentett:

- egyrészt jogalkotási, illetve jogszabály- módosítási feladatot,

- másrészt bizonyos gyakorlati intézkedések megtételét, mint például online elérhetı

jegyzékek létesítése, és az ehhez kapcsolódó infrastruktúra, jogszabályi háttér
kialakítása.

A fenti feladatkörök mindegyikét Magyarország – álláspontja szerint – az átültetés

határidejének leteltéig, 2005. július 1-jéig teljesítette. Hazánk (mint arra a bevezetıben is
rámutattunk) nagyrészt a meglévı információszabadság-jogszabályait módosítva valósította
meg az átültetést. A vonatkozó notifikációt ugyan elmulasztotta határidıben megtenni,
elmaradását azonban utóbb pótolta.

Az alábbiakban bemutatjuk, hogy milyen módon történt az átültetés, valamint hogy annak
milyen eredményei születtek Ezt követıen bemutatjuk azokat a problémákat, amelyek
fényében vitathatónak tartjuk, hogy az implementáció valóban érdemben megtörtént-e,

21
valamint hogy melyek azok a területek, ahol megítélésünk szerint további intézkedések
megtételére van szükség.

22
4 A hazai átültetés bemutatása

4.1 Az átültetés folyamata

A PSI irányelv átültetése az egyes tagállamokban különbözı módon ment végbe. A módszer
megválasztása lényegében attól függött, hogy az adott tagállamban mennyire fejlett az
információs önrendelkezési jog szabályozása, illetve milyen ezen alapjog viszonya a többi
alapjoghoz képest a nemzeti jogrendszerben.

A Bizottság 2009. május 7-én publikált jelentése szerint a tagállamok az irányelvet

háromféleképpen ültették át nemzeti jogukba.

a) Néhány tagállam (pl.: Nagy-Britannia, Észtország, Görögország) egyedi

intézkedéseket fogadott el a közszféra információinak további felhasználására
vonatkozóan.

b) Más tagállamok a közszféra információinak további felhasználására vonatkozó új

egyedi intézkedések és az irányelvet megelızı jogszabályok kombinációját
alkalmazták (pl.: Dánia, Szlovénia), míg Csehország vagy Franciaország a
dokumentumok hozzáférésére vonatkozó jogi kereteket kiegészítették a közszféra
információinak további felhasználásával kapcsolatos rendelkezésekkel.

c) Magyarország – Észtország, Lengyelország és Szlovákia mellett - olyan

intézkedésekrıl értesítette a Bizottságot, amelyek nem tartalmaznak egyedi
rendelkezéseket a közszféra információinak további felhasználására vonatkozóan. Ez
azt jelenti – ahogy azt a késıbbiekben részletesen kifejtjük –, hogy Magyarország
nem alkotott kifejezetten a közadatok további felhasználására vonatkozó szabályokat,
hanem a közérdekő adatok megismerésére vonatkozó szabályok módosításával tett
eleget az uniós elıírásoknak.

Hazánk alapvetıen a következı jogszabályok útján ültette át a PSI irányelvet:

- A személyes adatok védelmérıl és a közérdekő adatok nyilvánosságáról szóló 1992.

évi LXIII. törvény („adatvédelmi törvény” vagy „Avtv.”), különös tekintettel az Avtv.-t
módosító 2005. évi XIX. törvényre, valamint

- Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény („Eitv.”).

A direktíva magyar jogba történı átültetését az alábbiakban részletesen bemutatjuk a

további értékelés lehetıségének megteremtése érdekében.

(i) Elsıként bemutatjuk azokat a jogszabályokat, amelyek az átültetés kapcsán

kiemelt jelentıséggel bírtak, majd

23
 (ii) az irányelv egyes cikkei alapján bemutatjuk, hogy azokat a magyar jogba a
jogalkotó milyen módon, milyen logika mentén ültette át, vagyis álláspontja
szerint mely jogalkotási és egyéb intézkedésekkel tett eleget az implementációs
kötelezettségének.

4.2 Az irányelvet átültetı jogszabályok és azok legfontosabb vonatkozó

rendelkezései

4.2.1 Az 1992. évi LVIII. törvény a személyes adatok védelmérıl és a közérdek

adatok nyilvánosságáról

Az Avtv. szabályozza Magyarországon az információszabadsághoz való mindkét alapvetı

jogot: a személyes adatok védelmét, azzal való rendelkezést, valamint a közérdekő adatok
nyilvánosságát, azok megismerhetıségének szabadságát.

Az Avtv. 19. § szerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban
meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy a feladatkörébe tartozó
ügyekben köteles elısegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását
akként, hogy rendszeresen , elektronikusan vagy más módon közzéteszi, illetve erre irányuló
igény esetén hozzáférhetıvé teszi a tevékenységével kapcsolatos legfontosabb adatokat.

E szerveknek lehetıvé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévı közérdekő adatot bárki
megismerhesse, kivéve a törvényben meghatározott eseteket (például állam, vagy szolgálati
titok, minısített adat, bőnüldözési vagy bőnmegelızési célból nem nyilvános adatok).

Ezen adatok megismerése iránt – az Avtv. 20. § alapján – bárki igényt nyújthat be, melynek
formája lehet szóbeli, írásbeli, vagy elektronikus, a kérelmezı választása szerint. Az
elıterjesztett igényt az adatot kezelı szerv köteles a lehetı legrövidebb idı alatt, legfeljebb
15 napon belül teljesíteni, mégpedig közérthetı formában, az igénylı által kívánt technikai
eszközzel vagy módon. Utóbbi esetben az adatkezelı szerv – amennyiben az aránytalan
költséggel jár – nem köteles a kérelmezı által kívánt módon eleget tenni az adatigénylésnek.

A közérdekő adat megismerése iránti igény megtagadása esetén ennek tényérıl az érintett
szerv 8 napon belül írásban – vagy ha az igény elektronikusan érkezett, elektronikus úton –
értesíteni köteles az adatigénylıt. Az ilyen irányú kérelmek elutasításáról és annak okáról a
törvényben meghatározott szervek évente értesítik az adatvédelmi biztost.

A biztos hazánkban a két információszabadsághoz való jog érvényesülésének egy jogállami

biztosítéka, mert állásfoglalásai, értesítési és eljárás-kezdeményezési joga segítségével
jelentıs mértékben alakítja a hazai adatvédelmi gyakorlatot, és ezáltal befolyással van a
jogalkotásra.

24
4.2.2 A 2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról

4.2.2.1 A törvény célja

Az Eitv. elsıdleges célja leginkább az Avtv. 19. §-ban foglaltakkal hozható összhangba,
ugyanis a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekő adatok Eitv.-
ben meghatározott körét bárki számára elektronikus úton külön adatigénylési és
személyazonosítási eljárás nélkül folyamatosan és díjmentesen közé kell tenni az Eitv. 1. §
szerint.

4.2.2.2 A közzétételi listák, az adatok közzététele

A törvény elıírása szerint a közfeladatot ellátó szervek saját honlapjukon, vagy a központi
honlapon kötelesek közzétenni a közzétételi listán meghatározott adatokat. A törvény
háromféle közzétételi listát állapít meg: általános, különös és egyedi listát.

A közzétételi listák közül az általános közzétételi listát az Avtv. szabályozásával

összhangban határozza meg az Eitv. melléklete. Ezek elsısorban az adott szerv
személyzeti, szervezeti adatai, gazdálkodási adatai, valamint tevékenységre, mőködésre
vonatkozó adatai. melyek közül az irányelv szerinti további felhasználás szempontjából a
tevékenységre, illetve mőködésre vonatkozó adatok a leginkább relevánsak. A törvény
melléklete 18 adatot határoz meg ebben a körben. Ezen adatok közül a további felhasználás
szempontjából kiemelhetıek a következık:

- A közfeladatot ellátó szerv által fenntartott adatbázisok, illetve nyilvántartások

jegyzéke, az adatvédelmi nyilvántartásba bejelentendı nyilvántartásoknak az Avtv.
28. §-a szerinti azonosító adatai; a közfeladatot ellátó szerv által - alaptevékenysége
keretében - győjtött és feldolgozott adatok fajtái, a hozzáférés módja, a
másolatkészítés költségei

- A közérdekő adatok megismerésére irányuló igények intézésének rendje, az illetékes

szervezeti egység neve, elérhetısége, s ahol kijelölésre kerül, az adatvédelmi felelıs,
vagy az információs jogokkal foglalkozó személy neve

- A közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkozó, jogszabályon alapuló

statisztikai adatgyőjtés eredményei, idıbeli változásuk

- A közérdekő adatokkal kapcsolatos kötelezı statisztikai adatszolgáltatás adott

szervre vonatkozó adatai

- Azon közérdekő adatok hasznosítására irányuló szerzıdések listája, amelyekben a

közfeladatot ellátó szerv az egyik szerzıdı fél

- A közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévı közérdekő adatok felhasználására,

hasznosítására vonatkozó általános szerzıdési feltételek

- A közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi lista

25
Külön jogszabály egyes ágazatokra, a közfeladatot ellátó egyes szervtípusra vonatkozóan
meghatározhat egyéb közzéteendı adatokat, a törvény szerint ez a különös közzétételi lista.
Ettıl meg kell különböztetni az egyedi közzétételi listát, amelyet a közfeladatot ellátó szerv
vezetıje, illetve jogszabály határozhat meg a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása,
felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére. Ezen a listán további, kötelezıen
közzéteendı adatok jelölhetık meg.

A közfeladatot ellátó szerv vezetıje a közzétételi listákban nem szereplı közérdekő adatokra
vonatkozó adatigénylések adatai alapján évente köteles felülvizsgálni az általa kiadott egyedi
közzétételi listát, és azt a jelentıs arányban elıfordult adatigényléseknek megfelelıen azt
kiegészíti.

Az adatok közzététele tehát honlapon történik. A fenti adatok honlapon való közzétételérıl, a
honlap kialakításáról, folyamatos üzemeltetésérıl az adatfelelıs, illetve az adatközlı
gondoskodik. A honlapon a közzétételi listákon meghatározott közérdekő adatokon kívül
elektronikusan közzétehetık más közérdekő és közérdekbıl nyilvános adatok is.

4.2.2.3 A központi elektronikus jegyzék

Az elektronikusan közzétett adatok egyszerő és gyors elérhetısége érdekében a törvény
hatálya alá tartozó szervek közérdekő adatokat tartalmazó honlapjaira, valamint az általuk
fenntartott adatbázisokra, illetve nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat az erre a célra
létrehozott és az informatikáért felelıs miniszter által mőködtetett központi elektronikus
jegyzék összesítve tartalmazza. A jegyzéket a mőködtetı az erre a célra fenntartott honlapon
közzéteszi.

Az Eitv. hatálya alá tartozó szervek közérdekő adataihoz való egységes szempontok szerinti
elektronikus hozzáférést és az adatok közötti keresés lehetıségét az informatikáért felelıs
miniszter által mőködtetett egységes közadatkeresı rendszer biztosítja.

Az adatfelelıs gondoskodik a kezelésében lévı közérdekő adatok központi elektronikus

jegyzékbe való továbbításáért, illetve azok rendszeres frissítéséért, tartalmáért. A törvény
kiemeli, hogy a jegyzék frissítése nem mentesíti az adatfelelıst az adatok honlapon való
közzétételérıl.

4.3 Az átültetés bemutatása az irányelv fıbb követelményei szerint

4.3.1 Tárgyi hatály: a dokumentum és a közérdekő adat fogalma

Az irányelv tárgyi hatálya a dokumentumokra terjed ki, melyet igen kiterjesztıen

értelmez a direktíva, a dokumentumot lényegében a tartalommal azonosítja:
dokumentumnak minısül „bármely tartalom, függetlenül az adathordozó formájától (papír
vagy elektronikus forma, illetve hangi, képi vagy audiovizuális eszköz), illetve az ilyen
tartalom bármely része”. Utóbbi kifejezés arra mutat, hogy amennyiben a kérelmezı nem a
teljes dokumentumot, hanem annak egy kisebb vagy nagyobb részét kívánja csak
felhasználni, azon dokumentumrészletre ugyanúgy kiterjednek az irányelvben foglaltak.

26
A hazai implementáció során a magyar jogalkotó nem vette át a „dokumentum”
fogalmát, ehelyett az Avtv. „közérdekő adat”-fogalmát módosította. A közérdekő adat
hatályos fogalma a következı:

„az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban

meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévı,
valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem esı,
bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül
kezelésének módjától, önálló vagy győjteményes jellegétıl”.

Fontos azonban megjegyezni, hogy nem esik a dokumentum fogalmi körébe a számítógépes
program.

A magyar jogban tehát jelenleg más fogalmat használunk a közszféra információinak

további felhasználása hatálya alá esı adatokra, mint amit az irányelv. Ez természetesen –
tekintettel az irányelv minimumszabályozás jellegére – elfogadható lehet, mivel a közérdekő
adatok nyilvánossága a szabályozás szerint jóval szélesebb kört fed le, mint a PSI irányelv
szerinti „dokumentumok” (tartalmak). Egyes területeken azonban az eltérı fogalomhasználat
szőkítést is eredményez; e kérdést az alábbiakban részletesebben is elemezzük.

4.3.2 A direktíva személyi hatálya és a közfeladatot ellátó szervek

A fentebb leírtak szerint a hazai jogalkotó nem alkotott speciálisan a közadatok további
felhasználására vonatkozó szabályokat, hanem a meglévı, a közérdekő adatokra vonatkozó
szabályozást vette alapul. Ez jelentısen érinti a szabályozás alanyi hatályának kérdését is.

Az Avtv. 19. §-a alapján a hazai szabályozás alanyi hatálya „az állami,- és helyi
önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek”-re terjed ki. Szintén a
közfeladatot ellátó szerv fogalmából indul ki az Eitv. szabályozása7.

A hazai szabályozás tehát eltérı fogalmi alapokból indult ki az átültetés során. A

„közfeladatot ellátó szerv” azonban a hazai szabályozás és gyakorlat alapján tágabb
fogalmi kört jelent, mint az irányelv szerinti „közigazgatási szerv”.

Példaként elmondható, hogy a szakmai kamarák mint köztestületek közfeladatot ellátó

szervnek minısülnek8, viszont a jelenleg uralkodó jogértelmezés szerint nem tartoznak a
közbeszerzési szabályozás hatálya alá, vagyis (bár ez csupán közvetett következtetés) nem
minısülnek a közbeszerzési irányelvek és a PSI irányelv szerinti közigazgatási szervnek.

Szintén fontos példaként említhetı, hogy a PSI irányelv számos kivételt fogalmaz meg a
személyi hatálya alól; ez azonban nem változtat azon, hogy az e körbe tartozó szervezetek
ne minısülnének közfeladatot ellátó szervnek.

7
l. pl. 2. § (1) bek. a) pont
8
Polgári Törvénykönyv 65. § (1) bek.

27
4.3.3 A 3. cikk átültetése, az alapelv érvényesülése

Az irányelv 3. cikke szerint:

„A tagállamok biztosítják, hogy amennyiben a közigazgatási szervek birtokában

lévı dokumentumok további felhasználása engedélyezett, ezeknek a
dokumentumoknak a kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célú további
felhasználására a III. és IV. fejezetben meghatározott feltételek szerint sor
kerülhet. Amennyiben lehetséges, a dokumentumokat elektronikus úton kell
elérhetıvé kell tenni.”

A cikk három alapvetı követelményének átültetését vizsgálhatjuk:

(i) a megismeréshez (további felhasználáshoz) való jogot,

(ii) a kereskedelmi célú felhasználás kérdését, illetve

(iii) az elektronikus közzétételt.

A Magyar Köztársaság Alkotmánya9 a XII. fejezetben az alapvetı jogok és kötelességek

között szabályozza a közérdekő adatok megismeréséhez való jogot:

„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad

véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekő adatokat megismerje,
illetıleg terjessze.”

Az Alkotmánybíróság a 34/1994 (VI.24.) AB határozatában kimondta, majd a további

ítélkezési gyakorlata során megerısítette, hogy a közérdekő adatok megismeréséhez való
jog korlátozása „csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog
érvényesülése kényszerítıen indokolja….a szükségtelen, elkerülhetı és a korlátozással
elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás, továbbá a nem törvényi korlátozás
alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes.”

A közérdekő adatok megismerésérıl az Avtv. 19-22. §-ai rendelkeznek. A megismeréshez

való jogra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni a közérdekő adatokhoz való hozzáférésre
is. A magyar jogalkotó lényegében e két jogosultságot egyként kezeli, azonosítja, ezért sem
az Avtv., sem egyéb jogszabály nem rendelkezik kifejezetten a hozzáféréshez való jogról.
Ugyancsak nem szól az Avtv. a további felhasználásról, azonban a terjesztés jogának
kiterjesztı értelmezésével a további felhasználás is terjesztésnek minısíthetı. A terjesztés
és további felhasználás egymáshoz való viszonya értelmezési kérdés, azonban az
általánosan elfogadott tétel, hogy a terjesztés joga a kereskedelmi célú hasznosítást is
magába foglalja.

Az Alkotmánybíróság a 19/1995 (III.28.) AB határozatában foglalkozott a közérdekő adatok

célhoz kötöttségének kérdésével. A taláros testület szerint a közérdekő adatok
megismerése, illetve felhasználása során nem érvényesül a célhoz kötöttség adatvédelmi

9
1949. évi XX. törvény

28
alapelve. „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekő adatok
megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a
kérelmezı ne csupán közérdekbıl, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy
csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekő adat megismerését. Az
Avtv. szerint a közérdekő adatot kezelı szerv nem jogosult az adatkérés céljának
vizsgálatára sem….Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése nemcsak a közérdekő adatok
megismeréséhez, hanem ezeknek az adatoknak a terjesztéséhez való jogot is biztosítja. A
közérdekő adatok terjesztése egyaránt jelentheti az adatok köz, illetve magáncélú
megismertetését és felhasználását.”

A dokumentumok (közérdekő adatok) elektronikus közzétételérıl az elektronikus

információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény rendelkezik. A törvény célja annak
biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekő
adatok Eitv.-ben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és
adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék.

4.3.4 A 4. cikk átültetése: a további felhasználás iránti kérelmek

A további felhasználás iránti kérelmek elintézésére a magyar jogalkotó nem alakított ki új

rezsimet, arra (a hazai jogalkotó álláspontja szerint) az Avtv. megismerés iránti kérelmekre
vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Ugyanakkor ezen szabályok az irányelvhez
kapcsolódóan módosultak 2005-ben avégett, hogy az irányelvnek megfeleljenek.

A közérdekő adatok megismeréséhez való jogot az Avtv. 20. § (1)-(2) és (6) bekezdései
tartalmazzák. Az irányelv 4. cikk (1) bekezdésének az Avtv. 20. § (1) bekezdése felel meg.
Eszerint: „A közérdekő adat megismerése iránt bárki – szóban, írásban vagy elektronikus
úton – igényt nyújthat be.”A (2) bekezdés szerint a közérdekő adat megismerésére irányuló
igénynek az adatot kezelı szerv az igény tudomásra jutását követı legrövidebb idı alatt,
legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget. (Irányelv 4. cikk (2) bekezdés)

A kérelem elutasítására vonatkozó szabályokat az irányelv 4. cikk (3) bekezdése, a magyar

jogban pedig az Avtv. 20. § (6) bekezdése, illetve (5) bekezdésének második mondata
tartalmazza: „Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon
belül írásban vagy – amennyiben az igényben elektronikus levelezési címét közölte –
elektronikus úton értesíteni kell az igénylıt…Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való
hivatkozással, hogy annak közérthetı formában nem lehet eleget tenni.”

Jelenleg tehát nincsenek a további felhasználás iránti kérelmekre vonatkozó külön

szabályok a magyar jogrendszerben, arra a megismerés iránti kérelmekre vonatkozó
szabályokat kell alkalmazni, amelyeket 2005-ben annak érdekében módosítottak, hogy ez
az analógia alkalmazható legyen. (Az alábbiakban ugyanakkor rámutatunk: valójában e kör
nem fedi le a közadatok megismerésének területét, így ez hiányos harmonizációt
eredményezett.)

29
4.3.5 A rendelkezésre álló formátumok (5. cikk)

Az irányelvi rendelkezés szerint a közigazgatási szerveknek dokumentumaikat, amennyiben

ez lehetséges és ésszerő, a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus
eszközökön keresztül kell elérhetıvé tenniük. Ez nem jelent kötelezettséget a
közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli elıállítására vagy a kérelemnek
megfelelı kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez
aránytalan, egy egyszerő mőveleten túlmutató erıfeszítést jelentene.

E rendelkezést az Avtv. 2005-ben teljes mértékben átvette. A 20. § (5) bekezdés csaknem
szó szerint átveszi az irányelv szövegét:

„Az adatigénylésnek közérthetı formában és – amennyiben az aránytalan

költséggel nem jár – az igénylı által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell
eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy
annak közérthetı formában nem lehet eleget tenni.”

Az irányelv ezen rendelkezésének érvényesülését szolgálja továbbá az Eitv. azon elıírása,

miszerint a közzétételi listákon meghatározott adatokat a honlapon (azaz elektronikus
formátumban) kötelesek közzétenni az érintett közfeladatot ellátó szervek.

Az irányelv felülvizsgálata során merült fel a köztulajdonban levı tartalom kezelése. A

Bizottság a közelmúltban kiadott, az európai kulturális örökség egy kattintással történı
elérhetıségérıl szóló közleménye10 szerint hangsúlyozni kell annak fontosságát, hogy „a
köztulajdonban lévı mővek a formátumváltás után is elérhetıek legyenek. Más szóval a
köztulajdonban lévı mőveknek a digitalizálást követıen is köztulajdonban kell maradniuk, és
azokat az interneten elérhetıvé kell tenni.

4.3.6 A díjazásra vonatkozó elveknek való megfelelés (6. cikk)

A díjazás tekintetében az irányelv szigorú követelményeket állapít meg a tagállamok

számára. Az irányelv 6. cikke szerint:

„Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további

felhasználásának engedélyezésébıl eredı teljes bevétel egy ésszerő
nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének,
elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a
vonatkozó elszámolási idıszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az
érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell
kiszámítani.”

Mivel a hazai jogalkotó a közérdekő adatok nyilvánossága szempontjából közelítette

meg a hozzáférés kérdését, így a díjazás kérdésében is e szabályokból indult ki. Az
implementációs kötelezettségnek a jogalkotó azzal kívánt eleget tenni, hogy az Avtv. 2005-

10
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0513:FIN:HU:PDF

30
ös módosítása a közérdekő adatok nyilvánosságának díjazásra vonatkozó szabályait is
megváltoztatta ezen követelményeknek való megfelelés végett. Eszerint:

„Az adatot kezelı szerv kizárólag a másolat készítéséért – legfeljebb az azzal

kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedıen – állapíthat meg
költségtérítést, amelynek összegét az igénylı kérésére elızetesen közölni kell.”11

A magyar jogban tehát az implementáció azzal valósult meg (a jogalkotó álláspontja szerint),
hogy a közérdekő adatok ingyenesek, ingyen hozzáférhetık, megismerhetık, akár
kereskedelmi célból tovább felhasználhatók, költséget kizárólag a másolat készítéséért lehet
felszámítani.

4.3.7 Az átláthatóság követelményének átültetése (7. cikk)

Az irányelv szerint a közigazgatási szerv birtokában lévı dokumentumok további

felhasználásának feltételeit és általános díjait elızetesen kell rögzíteni és amennyiben
lehetséges és ésszerő, elektronikus úton kell közzétenni.

E téren az Avtv. úgy fogalmaz, hogy az adatot kezelı szerv a megállapított költségtérítés
összegét csak az igénylı kérésére köteles elızetesen közölni. Ez annyiban jelenthet
problémát, hogy ha az igénylı nincs tisztában jogaival, jelen esetben azzal, hogy jogosult a
költségek elızetes kikérésére, akkor nem érvényesül az irányelv célja, az átláthatóság.

Az Eitv. ugyanakkor mellékletében az általános közzétételi lista II. pont 6. elemeként

határozza meg a közfeladatot ellátó szerv által – alaptevékenysége keretében – győjtött és
feldolgozott adatok fajtáinak, a hozzáférés módjának, és a másolatkészítés költségeinek
kötelezı, honlapon történı közzétételét. Ezen adatokat – vagyis a költségeket is – a
változásokat követıen azonnal frissíteni kell.

4.3.8 A 8. cikk átültetése (felhasználási engedélyek)

A dokumentumok további felhasználása – ahogy azt már az elızı fejezetben írtuk – a

tagállamok belátása szerint történhet feltételek nélkül, vagy feltételek kikötése mellett.
Amennyiben feltételeket szabnak egy tagállamban, azokat felhasználási szerzıdések
formájában, online módon elérhetıvé kell tenni digitális formátumban, és biztosítani kell azok
elektronikus feldolgozhatóságát. Ez azt jelenti, hogy az elektronikus szerzıdéskötést is
lehetıvé kell tenni.

E rendelkezést a magyar jogba az Eitv. mellékletének II. pont 17. alpontjában foglaltakkal
implementálta a jogalkotó. Eszerint az általános közzétételi listán helyezkedik el, azaz a
közfeladatot ellátó szerv rendszeresen, a honlapon (azaz elektronikus formában) köteles
közzétenni a kezelésében lévı közérdekő adatok felhasználására, hasznosítására

11
Avtv. 20. § (3) bekezdés második mondat

31
vonatkozó általános szerzıdési feltételeket, mégpedig úgy, hogy a változásokat követıen
azokat azonnal frissíti.

Említhetjük továbbá az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs

társadalommal összefüggı szolgáltatások egyes kérdéseirıl szóló 2001. évi CVIII. törvényt
is, ugyanis az elektronikus szerzıdéskötés szabályait e törvény tartalmazza. Eszerint a
szolgáltató köteles az információs társadalommal összefüggı szolgáltatásra vonatkozó
általános szerzıdési feltételeket oly módon hozzáférhetıvé tenni, amely lehetıvé teszi az
igénybe vevı számára, hogy tárolja és elıhívja azokat. Ez azt jelenti, hogy nem elegendı a
szerzıdési feltételek hozzáférhetıvé tétele, arra is szükség van, hogy a szerzıdés szövegét
az igénylı tárolni tudja saját számítógépén, azaz többszörözhesse, valamint elıhívhassa.
Értelmezésünk szerint e törvény hatálya az „állami” on-line szolgáltatókra is irányadó.
Amennyiben tehát a közfeladatot ellátó szerv lehetıvé teszi az elektronikus szerzıdéskötést
és on-line szolgáltatást nyújt, úgy köteles az itt leírt általános szerzıdési feltételeket (igénybe
vételi feltételeket) a törvény elıírásainak megfelelıen elérhetıvé tenni, és egyébként is a
törvényben foglaltak szerint járni el. A szolgáltató (azaz jelen esetben az adatot
kezelı/dokumentumot birtokló közfeladatot ellátó szerv) például az igénybe vevı
megrendelésének elküldését megelızıen köteles egyértelmően tájékoztatni az igénybe
vevıt például azokról a technikai lépésekrıl, amelyeket a szerzıdés elektronikus úton való
megkötéséhez meg kell tenni, vagy a szerzıdéskötés lehetséges nyelveirıl stb.12

4.3.9 A 9. cikk implementációja (gyakorlati intézkedések megtétele)

Ezen kötelezettség a közérdekő adatok könnyen és gyorsan kereshetıvé tételét célozza.

A magyar jogba való átültetését az Avtv. 19. § (2) bekezdése, az Eitv. 7-8. §-a, valamint a
305/2005 (XII. 25.) Korm. rendelet jelentette.

Az adatvédelmi törvényben meghatározott közfeladatot ellátó szervek rendszeresen

elektronikusan vagy más módon kötelesek közzétenni, illetve kérelem esetén
hozzáférhetıvé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. (Avtv. 19. §
(2) bekezdése).

Amennyiben egy – természetes vagy jogi – személy a közérdekő adatokhoz elektronikusan

kíván hozzáférni, az Eitv. kommentárja szerint három problémát kell megoldania: egyrészt
meg kell találnia a keresett adatot, másrészt meg kell ítélnie a megtalált adat minıségét,
relevanciáját, a keresés kritériumainak való megfelelıségét, valamint értelmeznie kell az
adatot a közérdekő adatok összefüggéseiben, illetve tájékozódnia kell a közérdekő adatok
teljes körében.

Az irányelv 9. cikke szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználókat a

további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumok keresésében olyan gyakorlati
intézkedések segítsék, mint a fı dokumentumokat tartalmazó, lehetıleg online módon
elérhetı jegyzékek, illetve a decentralizált jegyzékekkel összekapcsolt internetes portálok.

12
Lásd részletesen: 2001. évi CVIII. törvény 5. § (2) bekezdés

32
Ilyen gyakorlati intézkedésnek minısül az Eitv. 7-8. §-ai által szabályozott közérdekő
adatok központi elektronikus jegyzéke és az egységes közadatkeresı rendszer. A
központi elektronikus jegyzék összesítve tartalmazza a törvény hatálya alá tartozó szervek
közérdekő adatokat tartalmazó honlapjaira, valamint az általuk fenntartott adatbázisokra,
illetve nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat. E jegyzéket a mőködtetı az erre a célra
létesített honlapon teszi közzé, eleget téve ezáltal az irányelvben foglalt követelménynek.

Az egységes közadatkeresı rendszer létrehozási szintén egy, gyakorlati intézkedésnek

minısül, melyrıl az Eitv. 7. §(2) és 8. §-ai rendelkeznek. Az egységes közadatkeresı
rendszer biztosítja az Eitv. hatálya alá tartozó szervek közérdekő adataihoz való egységes
szempontok szerinti elektronikus hozzáférést és az adatok közötti keresés lehetıségét. A
rendszert az informatikáért felelıs miniszter mőködteti. Az adatfelelıs gondoskodik a
kezelésében lévı, közérdekő adatokat tartalmazó honlapok, adatbázisok, illetve
nyilvántartások leíró adatainak a központi elektronikus jegyzék mőködtetıjének történı
továbbításáról és a továbbított adatok rendszeres frissítésérıl. Ugyancsak felel az egységes
közadatkeresı rendszerbe továbbított közérdekő adatok tartalmáért és a továbbított adatok
rendszeres frissítéséért is. Ugyanakkor kiemeli a törvény, hogy a közérdekő adatokat
tartalmazó adatbázisok, illetve nyilvántartások jegyzékének fenntartása, valamint az
egységes közadatkeresı rendszerhez való csatlakozás nem mentesíti az adatfelelıst a
honlapon való közzététel kötelezettsége alól.

A gyakorlati intézkedések részletes szabályairól a közérdekő adatok elektronikus

közzétételére, az egységes közadatkeresı rendszerre, valamint a központi jegyzék
adattartalmára, az adatintegrációra vonatkozó részletes szabályokról szóló 305/2005 (XII.
25.) Korm. rendelet rendelkezik az Eitv. 22. §-ában kapott felhatalmazást alapján.

4.3.10 A 10. és 11. cikk: a megkülönböztetés és a kizárólagosságot

biztosító megállapodások tilalma

Az irányelv 10. cikke két szabály betartását írja elı: egyrészt a további felhasználás
feltételei nem lehetnek megkülönböztetıek az összehasonlítható továbbhasznosítási
esetekben.

Ezen rendelkezésnek a magyar jogban nincs tételes átültetése, de a vonatkozó törvény (az
egyenlı bánásmódról és esélyegyenlıség elımozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény,
Ebtv.) rendelkezései folytán a jogalkotó megítélése szerint a magyar jog megfelel az
irányelv elıírásainak, amely általánosságban elıírja az egyenlı bánásmód követelményét,
amely alapján a Magyar Köztársaság területén tartózkodó természetes személyekkel, ezek
csoportjaival, valamint a jogi személyekkel és a jogi személyiséggel nem rendelkezı
szervezetekkel szemben azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok
azonos mértékő figyelembevételével kell eljárni. A 4. § szerint az egyenlı bánásmód
követelményét köteles betartani többek között a magyar állam, a helyi- és kisebbségi
önkormányzatok, ezek szervei, a hatósági jogkört gyakorló szervezetek, a közszolgáltatási
végzı szervezetek, valamint minden egyes költségvetési szerv. E szervek az Avtv.
értelmezése szerint közfeladatot ellátó szervnek minısülnek nagy részben, tehát irányadók
rájuk a PSI direktívában foglaltak.

33
A kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma azt jelenti, hogy a dokumentumok
további felhasználásának lehetısége valamennyi potenciális piaci szereplı számára nyitva
kell, hogy álljon, és a dokumentumok felett rendelkezı közigazgatási szervek és harmadik
személyek közötti szerzıdések vagy egyéb megállapodások nem biztosíthatnak kizárólagos
jogokat. Ez alól kivételt jelentenek azon esetek, amikor olyan közérdekő szolgáltatásról köt
megállapodást egy szerv és valamely harmadik személy, melynek nyújtásához - a
szolgáltatás jellegénél fogva - kizárólagos jog szükséges. Ilyen esetekben a kizárólagos jog
fenntartásának indokát legalább 3 évente felül kell vizsgálni. Amennyiben ilyen
megállapodásokat hoznak létre az irányelv hatályba lépését követıen, azoknak átláthatónak
kell lenniük és azokat nyilvánosságra kell hozni. A már létrejött ilyen típusú megállapodások,
amelyek nem felelnek meg az irányelv rendelkezéseinek, megszőntek 2008. december 31-
éig.

Mivel a 11. cikknek való megfelelés az utóbbi rendelkezés szerint csak 2009. január 1-jétıl
vált teljessé, az annak való megfelelést a Bizottság 2009 nyarán kívánja részletesen
megvizsgálni (a legutóbbi jelentés alapján).

A magyar jogba az irányelv 11. cikkét nem integrálta jogszabály, a kizárólagosságot

biztosító megállapodásokra a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvényt tekinti
alkalmazandónak, Magyarországon ugyanis e törvény szabályozza azon tevékenységek
körét, melyre kizárólagos megállapodások köthetık. A törvény preambuluma szerint
kizárólagos állami, önkormányzati vagy önkormányzati társulási tulajdon hatékony
mőködésének, valamint a kizárólagosan az állam vagy az önkormányzat hatáskörébe utalt
tevékenységek gyakorlásának egyik lehetséges módja a koncesszió. szerint A törvény
szerint az alábbi tevékenységek adhatók koncesszióba:

- az országos közutak és mőtárgyaik, a csatornák, valamint a regionális

közmőrendszerek mőködtetése,

- az önkormányzati törzsvagyon részét képezı helyi közutak és mőtárgyaik, továbbá a

helyi közmővek mőködtetése, valamint a bányászati kutatás és kitermelés, valamint
az ezzel összefüggı bányászati melléktevékenységek,

- a csıvezetékes termékszállítás és tárolás, a hasadó és sugárzó anyagok elıállítása

és forgalmazása,

- a szerencsejátékok szervezésére és mőködtetésére irányuló tevékenység, valamint

- a menetrend alapján trolibusszal végzett közforgalmú - közúti személyszállítás.

Hazánkban tehát ezen tevékenységek kapcsán merülhet fel a kizárólagosság egyes

megállapodások tekintetében, ezek azonban nem jogellenesek, mert létrehozásukat törvény
közérdekbıl írja elı.

34
5 Az átültetés értékelése

5.1 Az átültetés státusza

A fentebb írtak szerint a PSI irányelv átültetése részben a meglévı jogszabályi környezet
továbbfejlesztése, részben új jogszabályok elfogadása útján valósult meg.

A jogalkotó a PSI-irányelv által kitőzött célokat alapvetıen az információs önrendelkezési jog

mint alkotmányos alapjog, azon belül pedig a közérdekő adatok nyilvánosságának
oldaláról közelítette meg. Az irányelvnek – álláspontja szerint – hazánk alapvetıen (kis
korrekciók szükségességét leszámítva) eleve megfelelt amiatt, mivel a PSI-irányelv hatálya
alá tartozó tartalmakat a közérdekő adatok fogalmi körén belül tartozónak tekintette. A
direktívának való megfelelést tehát a közérdekő adatok nyilvánosságának szabályozása
biztosította.

Már az „átültetés” e szakaszában megmutatkoztak azonban e megközelítés egyes

hiányosságai. Jól mutatta ezt a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács (NHIT)
megbízásából az Eötvös Károly Intézet (EKINT) által „Hozzáférés a közszféra adataihoz”
címmel 2005-2006 folyamán készített tanulmány is. A tanulmányban a gazdasági és a jogi
megközelítés mind módszertanában, megközelítésében, mind tételes megállapításaiban, a
körvonalazott modellben eltérı volt. Míg ugyanis

- az elıbbi egy olyan, gazdaságilag hatékony modellt célzott, amelyben a közadatok

hasznosítása az érintett felek gazdasági érdekeivel lehetıleg egybeesik, addig

- utóbbi a PSI-irányelv követelményeit az érintett adatok ingyenes hozzáférhetısége

útján kívánta teljesíteni; a hozzáférhetıséghez főzıdı közérdek szempontjából
kiemelt területeken pedig ágazati szabályozással, tételes közzétételi listák útján (és
egyes további gyakorlati intézkedésekkel) kívánta elısegíteni a hozzáférhetıséget.

Az Eötvös Károly Intézet által 2007-ben „A PSI irányelv átültetése a magyar jogba” címmel
készített tanulmány már felismerte a korábbi transzpozíció szakmai problémáit, egyúttal
konkrét javaslatokat is tett a további harmonizációra. E tanulmány már kifejezetten jelezte a
kizárólag alkotmányjogi alapú megközelítés gyengeségeit, valamint konkrét
hiányosságokat azonosított az átültetés kapcsán. A tanulmányban tett javaslatok alapján a
mai napig nem került sor a hazai jogszabályok felülvizsgálatára, a hozzáférési szabályok
hatékonyabbá tételére.

Az alábbiakban megfogalmazzuk azokat a problémákat, amelyek álláspontunk szerint az

irányelv átültetésével kapcsolatosan megfogalmazhatók.

35
5.2 Az átültetés modellszintő problémái

5.2.1 A hazai jog gyakorlatilag nem ismeri a közadatok további

felhasználásának fogalmát

A hazai szabályozás nem tesz különbséget az alkotmányos szempontból kiemelt

közérdek biztosítása és a közérdekő adatok további felhasználása között. Nincs
kifejezetten a további felhasználásra vonatkozó eljárásrend a magyar jogban, az ilyen
adatokhoz (hacsak nincs az adott adat szolgáltatására vonatkozó ágazati szabályozás)
kizárólag a közérdekő adatok nyilvánosságának keretében történhet a hozzáférés.

A közérdekő adatok szabályozásán alapuló modell azonban nem bizonyult alkalmasnak

valódi közadat-„szolgáltatás” megalapozására. Több alapvetı hiányosságot emelhetünk
ki e körben, ami erre alkalmatlanná teszi ezt a modellt:

• a közérdekő adatok nyilvánosságának körében kezelés miatt a közigazgatási szervek

nem kötelesek arra, hogy a felhasználói igényeknek megfelelı formátumban
állítsanak elı, ill. tegyenek hozzáférhetıvé tartalmakat (voltaképpen hogy egyfajta
„emelt szintő szolgáltatást” valósítsanak meg), és nem is érdekeltek ebben;

• az Avtv. 22. §-a szerint a közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó

rendelkezések nem alkalmazhatók a „közhitelő nyilvántartásból történı – külön
törvényben meghatározott – adatszolgáltatásra”, így a PSI irányelv szerinti adatkörök
egy kiemelt területe kiesik a hazai szabályozás alól;

• a hazai jogban az adatszolgáltatások jelentıs része valójában nem a közérdekő

adatok nyilvánossága körében, hanem egyes ágazati szabályok (pl. cégiratok
nyilvánossága, ingatlan-nyilvántartás nyilvánossága stb.) hatálya alatt kerülnek
kezelésre.

A fenti okokból hazánkban gyakorlatilag nem, vagy nagyon korlátozottan alakult ki valódi
szolgáltatás a közadatok újrahasznosítása terén.

Ennek oka a fent leírt – megítélésünk szerint koncepcionálisan téves – megközelítés:

az, hogy a magyar jog nem tesz különbséget a közérdekő adatok nyilvánossága körébe
tartozó tartalmak és az újrahasznosítás körébe tartozó tartalmak között. A hazai szabályozás
nem tartalmazza a további felhasználás irányelvbeli fogalmát, és nem tesz különbséget az
ilyen felhasználások és az alkotmányos szempontokból az információszabadság körében
kezelendı adatok elérhetıvé tétele között.

36
5.2.2 A revízió nem terjedt ki a közadatokhoz való hozzáféréshez kapcsolódó
ágazati szabályozások felülvizsgálatára, valamint a közhiteles
nyilvántartásokra

A transzpozíció során a jogalkotó alapvetıen az Avtv. szerinti szabályozásból indult ki, és az

Avtv. szerinti, a közérdekő adatokhoz való hozzáférés szabályozási szintjét vizsgálta.
Figyelmen kívül hagyta azonban azt, hogy az állami adatbázisokhoz történı hozzáférés
a legtöbb esetben nem az Avtv. szerint, hanem ágazati jogszabályok alapján történik.

Nem készült elemzés, hogy a további felhasználás iránti kérelmekre, valamint a díjak
csökkentésére és a további felhasználásra rendelkezésre bocsátásra milyen jogszabályok
vannak hazánkban, valamint hogy e jogszabályok teljesítik-e a PSI irányelv által
támasztott követelményeket.

Ehhez kapcsolódik a közhiteles nyilvántartások kiemelkedı problémája. Az Avtv. 22. §

szerint a közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók a
„közhitelő nyilvántartásból történı – külön törvényben meghatározott – adatszolgáltatásra”. A
3. cikk szerinti alapelvbıl következıen azonban a közhiteles nyilvántartások közérdekő
adattartalmára (ami nem esik hozzáférési korlátozások alá), alkalmazni kell az irányelv III. és
IV. fejezetében foglaltakat. Az ilyen (a hasznosítás szempontjából nagy jelentıségő) adatok
vonatkozásában az átültetés elmaradt.

Utalunk az Európai Bizottság kijelölt szakértıje és a hazai szakértı közötti levelezésre,

amelyben a hazai szakértı arra hivatkozott, hogy az irányelv követelményei nem
alkalmazhatók a közhitelő nyilvántartásokból (pl. földhivatali adatbázisból) történı
adatszolgáltatásokra, mivel az ilyen adatszolgáltatások nem „további felhasználást”, hanem
az eredeti cél szerinti hasznosítást jelentenek. Így tehát az ilyen adatbázisokból történı
adatszolgáltatás díjazásának nem kell költségalapúnak lennie. Ez az értelmezés
megítélésünk szerint egyértelmően téves; a jogharmonizáció hiányosságának vélhetıleg
hasonlóképpen ez a téves logika az alapja.

Fontos feladat lett volna tehát az ilyen ágazati szabályozások (hozzáférési szabályok és
díjrendeletek) teljeskörő revíziója, egy minden érintett szervre vonatkozó felülvizsgálat.
Szükséges lett volna továbbá a közhitelő adatbázisokhoz történı hozzáférés
szabályozásának kiemelt felülvizsgálata a PSI irányelv követelményeinek teljesülése
szempontjából. Ez az átültetés kapcsán tudomásunk szerint elmaradt, vagy csupán érdemi
eredménnyel nem járt.

5.2.3 A PSI irányelv alapvetı követelményei nem jelennek meg a hazai jogban

Elmondható: a PSI irányelv számos olyan „horizontális” jellegő alapelvet határoz meg,
amelyek a további hasznosítás szempontjából alapvetı jelentıségőek. Ezek között
kiemelhetjük az alábbiakat:

- a megkülönböztetés tilalma,

37
 - az árképzési szabályok,

- átláthatóság biztosítása,

- indokolási kötelezettség és jogorvoslat biztosítása,

- kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma,

- stb.

Ezek a hazai jogban vélhetıleg annak a – a fentebb leírtak szerint álláspontunk szerint
téves – megközelítésnek az eredményeként nem jelentek meg, hogy a jogalkotó
elégségesnek tartotta a további hasznosítás kérdését az Avtv. szintjén, a közérdekő adatok
nyilvánosságának körében vizsgálni. E követelmények gyakorlatilag nem kerültek a
közhiteles nyilvántartásokra és az egyéb olyan dokumentumokra vetítésre, amelyekhez
való hozzáférés nem az Avtv. alapján történik. Így e követelmények teljesülése e
területeken nem biztosított.

5.2.4 A közadatok hozzáférésének mechanizmusa, modellje gazdaságilag nem

hatékony

Általánosságban elmondható: maga az irányelv is jelentısen leszőkíti a közadatok valódi

gazdasági hasznosításainak lehetıségét, amikor az árazással kapcsolatosan a fentebb
bemutatott korlátokat vezeti be. A hazai szabályozás azonban ezen lényegesen túlmegy:
a közérdekő adatok nyilvánosságának sajátosságai miatt a hozzáférés ingyenes, legfeljebb a
másolatkészítés költségei érvényesíthetık. Ez azonban nem biztosítja még a vonatkozó
adatok, tartalmak elıállításának költségeinek megtérítését sem, nemhogy ösztönzést
jelentsen a közigazgatási szervek számára a hozzáférés biztosítására, hatékonnyá tételére
(a „forgalom” növelésére).

E tárgykör részletes kibontását a gazdasági elemzés hatókörébe tartozónak tartjuk, így

ennek részletes közgazdasági elemzésétıl e tanulmányban eltekintünk. Megítélésünk szerint
azonban már a szabályozásból kitőnik, hogy – még ha az implementáció így „elvben” még
meg is haladja az uniós szabályozás által támasztott minimumkövetelményeket, a
gyakorlatban azonban komoly gátját képezi az iparág fejlıdésének. A közigazgatási szervek
csak a feltétlenül szükséges minimumot teljesítik, nem valósul meg a célzott nyilvánosság,
további felhasználás, a szabályozás nem éri el a célját.

38
5.3 További gyakorlati problémák

5.3.1 A szabályozás hatályának bizonytalansága

A Bizottság a PSI irányelv revíziója kapcsán kiadott közleményében13 is kiemelt

problémaként azonosította a PSI irányelv hatálya alá tartozó szervek és dokumentumok
pontos meghatározását, illetve a hatály revízióját.

Hasonlóképpen a hazai implementációban is problémát okoz a hatály meghatározása. A

hazai szabályozás alapjaiban eltérı fogalomrendszert használ, ami az irányelv
követelményeinek érvényesítése során értelmezési nehézségeket eredményez. A magyar
jog nem tartalmazza sem a további felhasználás, sem a dokumentum irányelvbeli fogalmát.

• Az irányelv központi kategóriája, a dokumentum fogalma nem azonos a magyar

közérdekő adat fogalommal, továbbá a további felhasználás iránti kérelmek nem
azonosak az Avtv. közérdekő adatok megismerésére vonatkozó kérelmekkel. E két
kérelem tekintetében sem az eljárás tárgya, sem a célja nem azonos.

• A további felhasználás a megismerhetıségre és hozzáférésre épül, mivel a

felhasználásnak ezek szükségszerő elıfeltételei, de nem azonosítható azzal. A 3
fogalmat (megismerhetıség, hozzáférés, további felhasználás) fogalmilag és
eljárásjogilag is szükséges lenne elválasztani a magyar jogban.

Az irányelv implementációja, a további felhasználás specifikus szabályozása esetén

szükségesnek tartjuk az alanyi és tárgyi hatály tekintetében is jogszabályi szinten,
egységesen meghatározni, hogy az irányelv követelményei pontosan mely szervekre,
dokumentumokra/adatokra terjed ki.

Vannak ugyan olyan AB határozatok, amelyek az irányelv 3. cikkében támasztott

követelményekkel, e követelmények teljesítésével kapcsolatosan támpontot jelenthetnek,
azonban megítélésünk szerint törvényi szinten lenne célszerő meghatározni az alapvetı
irányelvi fogalmak hazai értelmezését.

Kérdéses természetesen, hogy ez milyen mélységig teljesíthetı, lehetséges. Megítélésünk

szerint nem adható zárt lista e szervekrıl, illetve dokumentumokról, hiszen ezek köre
folyamatosan változik. Célszerőbb ehelyett az alanyi és tárgyi kört általánosságban
meghatározni (hasonlóan az irányelv által alkalmazott meghatározáshoz), a konkrét
szervezetekre vetítés pedig a joggyakorlat „feladata” lehet.

13
A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális
Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a közszféra információinak további felhasználása – a 2003/98/EK
irányelv felülvizsgálata – tárgyában [SEC(2009) 597]

39
5.3.2 A díjazásra vonatkozó elvek ellentmondásai

Fentebb már utaltunk arra, hogy habár a közadatokhoz való hozzáférés a hatályos
szabályozásban (a közérdekő adatok nyilvánosságának keretében) elvben az ingyenesség
talaján áll, valójában a legtöbb esetben nem ez a szabályozás, hanem az egyes
nyilvántartásokhoz való hozzáférések és azok díjrendeletei alapján hozzáférhetık a
kérdéses adatok.

Ezen túlmenıen elmondható, hogy a díjazásra vonatkozó elvek tekintetében a költségek

hozzáférhetısége tekintetében is ellentmondásos és hiányos az átültetés.

• az Avtv. értelmében a költségek elızetes díja az igénylı kérelmére közlendı, holott

az irányelv szerint azt (7. cikk) elızetesen kötelezı rögzíteni és lehetıleg
elektronikusan közzétenni (az átültetés során a magyar jogalkotó esetlegesen a 7.
cikk 2. mondatát ültette át tévesen).

• az Eitv. szerint viszont az általános közzétételi listán szerepel a díjak közzététele (II.
pont, 6. alpont), tehát az elıírja a közzétételt, ellentmondásba kerülve tehát az Avtv.
fenti rendelkezésével.

5.3.3 A közigazgatási szervek és gazdasági szervezetek közötti PPP-

megoldások hiánya

Habár hazánkban a PPP (Public-Private Partnership) modell számos területen megjelent, e

területen a gyakorlatban nem alakultak ki ilyen PPP-alapú együttmőködések.

A PPP-modell lehetıvé tehetné, hogy a közadatok hozzáférhetıségét a közigazgatási

szervek a gazdasági szereplık bevonásával fejlesszék, valamint a gazdasági szereplık
bevonásával valódi szolgáltatásokat (és esetleg értéknövelt szolgáltatásokat) hozzanak létre.
Ilyen együttmőködések azonban egyelıre nem alakultak ki, amelyek megítélésünk szerint
jelentıs részben a közigazgatási szervek fentebb leírt ellenmotiváltságára vezethetı vissza.

Sıt, számos esetben a hozzáférési szabályozás kifejezetten akadályozni próbálja a

közadatokra építı szolgáltatásnyújtást. Kiemelhetjük példaként az ingatlan-
nyilvántartásból történı adatszolgáltatást, amelynek hozzáférési feltételei kifejezetten tiltják,
hogy a szolgáltatott adatokat az igénybe vevı harmadik személyek részére továbbadja.

Számos cég kialakított ennek ellenére saját szolgáltatást (pl. cégadatok, meteorológiai
adatok), amelyek a közigazgatási szervek által szolgáltatott adatokra épülnek. Ezek azonban
nem a közigazgatási szervekkel való (PPP vagy egyéb típusú) érdemi együttmőködésen
alapulnak. Jellemzıen e kérdéses cégek valamilyen (legális, fél-legális vagy illegális) módon
kialakították az adatokhoz való hozzáférésük lehetıségét, majd erre támaszkodva teljesen
önállóan valósították meg szolgáltatásukat. Ez azonban azt eredményezi, hogy

(i) a szolgáltatás nem kellı hatékonysággal mőködik, mivel a felek nem mőködnek
együtt, valamint

40
 (ii) a szolgáltatás esetleges profitja lényegében kizárólag e szolgáltatást nyújtó cégnél
realizálódik.

5.3.4 Gyakorlati intézkedések hiányosságai

A gyakorlati intézkedések hiányosságainak elemzése nem tartozik a szabályozás

értékelésének körébe. Röviden utalunk azonban arra, hogy megítélésünk szerint az
implementáció lényeges hiányossága a közadatok hozzáférhetıségét elısegítı gyakorlati
intézkedések alacsony hatékonysága, illetve hiánya.

• A KIKERES rendszer nem tekinthetı valóban hatékony eszköznek, az állampolgárok

számára nehezen kezelhetı, az adatbázis nehezen kereshetı.

• Jelentıs probléma a forráshiány; egyes kivételektıl eltekintve nincs valódi támogatási

program a digitalizálás, az elektronikus eszközök biztosítása, a hozzáférés
hatékonyságának növelése érdekében.

5.3.5 Vitarendezés, ellenırzés

Hiányoznak a hazai jogból (a Bizottság által készített jelentésben foglaltak szerint) a

közadatokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos konfliktusrendezési mechanizmusok. Az
ilyen vitarendezéssel kapcsolatosan a Bizottság a francia vagy brit példát említi best
practice-ként; a hazai szabályozás e téren nem tartalmaz valódi hatékony intézkedéseket.

Szintén nem kellı hatékonyságú a hozzáférhetıség követelményei teljesülésének

ellenırzése, az ezzel kapcsolatos eszközrendszer.

5.4 Az Olaszország ellen indított kötelezettségszegési eljárás következtetései

hazánk számára
A Bizottság 2009. március 19-én eljárást indított Olaszországgal szemben a PSI irányelv
nem teljeskörő és nem megfelelı átültetése miatt az Európai Közösséget létrehozó
Szerzıdés 226. és 227. cikke alapján. A Bizottság levélben tette meg észrevételeit
Olaszországnak, miszerint nem került megfelelıen implementálásra a PSI direktíva számos
követelménye.

Az eljárás megindításának egyik fı oka az, hogy Olaszországban az ingatlan-nyilvántartási

és jelzáloggal kapcsolatos nyilvántartásban szereplı adatokra nem vetítették az irányelv
rendelkezéseit, nem vezették át az irányelv fı követelményeit. Másik fı hiányosságként a
Bizottság a további felhasználás hatályát és definiálását, a további felhasználás iránti
kérelmekre vonatkozó részletes eljárási szabályokat, illetve a rendelkezésre álló
formátumokra, díjazásra és a megkülönböztetés tilalmára vonatkozó átültetést jelölte meg.

41
Olaszországnak lehetısége van a levélre válaszolni, amennyiben azonban nem szünteti
meg az eljárás megindításának alapjául szolgáló jogsértéseket, a Bizottság az Európai
Bírósághoz fordulhat.

Magyarország számára a fenti eljárás azért lehet tanulságos, mivel az kiemel számos olyan
hiányosságot, amely hazánkban is tapasztalható. Így e megállapításokból közvetve
következtetések vonhatók le a hazai implementáció egyes tévedéseire, problémáira
vonatkozóan. Számos, az eljárás megindításának alapjául szolgáló indok hazánkkal
szemben is fennáll, ezért akár az is könnyen elıfordulhat, hogy a Bizottság
Magyarországgal szemben is eljárást kezdeményez az irányelv nem megfelelı átültetése
miatt.

42