Infancia y la Adolescencia:

una prioridad a nivel territorial

Con el apoyo de:

Recursos para la

Recursos para la Infancia y la Adolescencia:

una prioridad a nivel territorial
Reflexiones y recomendaciones para alcaldes y gobernadores
Febrero de 2012

Con el apoyo de:

MESA DE ECONOMA Y NIEZ ALIANZA POR LA NIEZ COLOMBIANA COMIT DIRECTIVO DE LA MESA Peter La Raus Director Save the Children en Colombia Mario Gmez Jimnez Director Social Fundacin Antonio Restrepo Barco Edgar Flrez Director Nacional Visin Mundial Margarita Barraquer S. Secretaria Ejecutiva Alianza por la Niez Colombiana COMIT TCNICO Adriana Espinosa Coordinadora de Derechos de la Niez y Gobernanza Save the Children en Colombia Margarita Martnez A. Coordinadora de proyectos Fundacin Antonio Restrepo Barco Luz Alcira Granada Directora de Ministerio Integrado y Advocacy Visin Mundial CONSULTOR INVESTIGADOR Jaime Vizcaino DISEO, DIAGRAMACIN E IMPRESIN Taller Creativo de Aleida Snchez B. Ltda. www.Tallercreativoaleida.com.co Bibiana Andrea Alturo M. FOTOGRAFA DE CARTULA Archivo FRB ISBN: 978-958-8013-72-5 PRIMERA EDICIN 1.500 unidades Febrero 2012 Impreso y hecho en Colombia. Prohibida su reproduccin total o parcial.

Contenido
Presentacin Introduccin La prioridad de la Infancia y la Adolescencia Argumentos normativos Argumentos econmicos Argumentos ticos El Gasto Pblico en Infancia y Adolescencia El gasto pblico social La medicin del gasto pblico social El gasto correspondiente a Infancia y Adolescencia Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el nivel territorial Transferencias Regalas Recursos propios Otras fuentes de recursos Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores Referencias Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios para el uso de los recursos del SGP Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y municipios productores y portuarios, con respecto al empleo de los recursos de regalas directas. 5 7 9 10 11 14 16 17 20 24 31 32 36 40 42 45 48 50

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ndice de ilustraciones
Figuras Figura 1. Tasa de retorno de la inversin en capital humano, segn edad 12

Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Pblico Social y los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales 18 Figura 3. Clasificacin funcional del gasto pblico Figura 4. Derechos de los nios, nias y adolescentes Figura 5. Distribucin del Sistema General de Participaciones Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalas 21 27 32 37

Tablas Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Pblico Social Tabla 2. Relacin entre categoras de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Pblico Social Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales

22 29 41

PRESENTACIN
El reconocimiento de la niez como sujeto de derechos es relativamente reciente y hace parte de un proceso en el que participan el Estado, la sociedad civil y la academia. A partir de la ratificacin de la Convencin Internacional de Los Derechos del Nio y la constitucin de 1991, el Estado colombiano reafirma su compromiso por los derechos de la infancia y la adolescencia sin distingo de raza, sexo o religin. Uno de los aspectos fundamentales para lograr la plena garanta de los derechos de niez, es la disposicin, por parte del Estado, de los recursos suficientes para implementar las condiciones necesarias para el desarrollo integral de la infancia y la adolescencia. Diversos estudios socioeconmicos demuestran que el gasto en infancia y adolescencia genera las mayores tasas de retorno para la sociedad. Invertir en la niez es fundamental para el desarrollo de mediano y largo plazo de un pas. Esto se debe a que la inversin en esta poblacin contribuye en gran medida a la generacin de capital humano y social. Invertir en la niez, es una verdadera apuesta en el desarrollo humano que aporta de manera importante al beneficio a toda la sociedad. Como lo han demostrado muchos estudios, a travs de la inversin en la niez y la adolescencia, el Estado puede cumplir su rol de garante de los derechos humanos, incidir en las desigualdades sociales, contribuir a elevar la productividad y crecimiento del pas, adems de consolidar la democracia. El Comit de los Derechos del Nios, en su sesin del 21 septiembre de 2007, hace un llamado especial a los Estados parte en la importancia y necesidad de destinar recursos para los derechos del nio como una responsabilidad propia de ste y que para ello se deben disponer de todos los recursos necesarios y a su alcance para garantizar inversiones para la implementacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de los nios en su territorio.

En este contexto, la Mesa de Economa y Niez de la Alianza por la Niez Colombiana viene trabajando por llamar la atencin sobre la estrecha relacin entre las tendencias econmicas y la situacin de los derechos de la infancia buscando incidir en las decisiones de poltica pblica que afectan esta poblacin. La Alianza ha desarrollado estudios e investigaciones para aportar herramientas y generar discusiones que contribuyan al incremento de la inversin pblica en la poltica social para la niez en Colombia. Durante 2011, realiz la compilacin de estudios, documentos, investigaciones, sobre economa y niez, temas afines al financiamiento de poltica pblica, programas de niez y adolescencia en los ltimos 5 aos. Adems apoy la realizacin del documento La Crisis Econmica y la Niez en Colombia que expone los principales efectos en Colombia de las dos ltimas crisis econmicas mundiales en la garanta de los derechos de la niez. Hoy con el documento Recursos para la Infancia y la Adolescencia: Una Prioridad en el Nivel Territorial, la Alianza busca mostrar a los mandatarios municipales y departamentales que es posible realizar una mejor inversin pblica en niez brindndoles elementos fundamentales para orientar de manera ms eficiente la inversin en infancia, as como las posibles fuentes de recursos de que disponen para ello.

Alianza por la Niez Colombiana Grupo Economa y Niez

INTRODUCCIN
De acuerdo con el Artculo 204 de la Ley 1098 de 2006 o Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, son responsables del diseo, la ejecucin y la evaluacin de las poltica pblicas de infancia y adolescencia en los mbitos () departamental, distrital y municipal, () los gobernadores y los alcaldes, lo que significa que las y los mandatarios a nivel local y regional tienen la obligacin de formular polticas pblicas dirigidas especficamente a garantizar el cumplimiento de los derechos de esta poblacin, de modo de que su responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendicin pblica de cuentas. Para garantizar la concurrencia de las instituciones en la estructuracin e implementacin de estas polticas, la Ley invoca los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social, para que sean presididos por el gobernador y el alcalde quienes no podrn delegar ni su participacin, ni su responsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta (Art. 207). El Artculo 204 tambin enfatiza que se deber contar con una poltica pblica diferencial y prioritaria de infancia y adolescencia que propicie la articulacin entre Concejos Municipales y Asambleas Departamentales para garantizar la definicin y asignacin de los recursos para la ejecucin de la poltica pblica propuesta, lo que implica que adems de formuladas, las polticas deben tener aseguradas las condiciones presupuestales para ser efectivamente materializadas. Para enfrentar las posibles limitaciones de recursos, la Ley estipula que El gobernador y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizarn el diagnstico de la situacin de la niez y la adolescencia en su departamento y municipio, con el fin de establecer las problemticas prioritarias que deberan atender en su Plan de Desarrollo, as como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarn para ello. El presente documento busca mostrar que el propsito ltimo de estas obligaciones es promover el desarrollo humano, social y econmico a largo plazo en el territorio, sobre la base de garantizar el cumplimiento pleno de los derechos de la infancia y la adolescencia. En este sentido, el objetivo es demostrar que la destinacin de recursos a esta poblacin es absolutamente

necesaria e imperativa, ms all del mandato legal, en tanto hace parte de las obligaciones esenciales del Estado, obedece a los principios de proteccin integral, inters superior de los nios y nias y prevalencia de sus derechos, y es una accin primordial para mejorar la calidad de vida en el territorio. El documento tambin pretende expresar que es posible avanzar en el cumplimiento de estas obligaciones acudiendo a las fuentes de recursos disponibles actualmente. Para ello, aporta en la identificacin de algunas fuentes que se pueden orientar hacia la infancia y la adolescencia, en virtud de las posibilidades ofrecidas por la normatividad. Igualmente, seala fuentes que ya estn siendo destinadas a esta poblacin, cuyos objetivos pueden ser redireccionados sobre la base de la articulacin y la complementariedad intersectorial implicada en la ejecucin de una poltica pblica de infancia y adolescencia. Finalmente, reflexiona en torno a algunos temas relacionados con los derechos que requieren mayor financiamiento para garantizar su cumplimiento de manera universal y progresiva, que sugieren la demanda de recursos para esta poblacin es un asunto que compete a todos los niveles de gobierno. Para proceder con estos propsitos, en primer lugar se esbozan algunos argumentos sobre la prioridad que debe tener la infancia y la adolescencia en el presupuesto pblico, con el nimo de ofrecer una justificacin estructural de esta obligacin del Estado. En segundo lugar, se presenta una conceptualizacin del Gasto Pblico en Infancia y Adolescencia, partiendo del marco general del Gasto Pblico Social, como herramienta para propender por el cumplimiento de los derechos. En tercer lugar, se identifican las principales fuentes de financiamiento a nivel territorial, partiendo de la interpretacin de las normas vigentes y la estructura actual del presupuesto. Por ltimo, se proyectan algunas recomendaciones para las y los gobernantes sobre la destinacin de recursos a este segmento poblacional, con el fin de dar cumplimiento a las polticas de infancia y adolescencia que se deben implementar en todos los municipios, distritos y departamentos del pas.

La prioridad de la Infancia y la Adolescencia

Argumentos normativos
El primer motivo para darle un lugar prioritario a la infancia y la adolescencia en los territorios es la firma y ratificacin de compromisos internacionales al respecto por parte de la nacin. El ms representativo de ellos es la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), firmada en noviembre de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1992, que la incorpor a la normatividad nacional al mismo nivel de la Constitucin. Sus disposiciones son desarrolladas por la Ley 1098 de 2006 o Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, que es actualmente el referente normativo de los derechos de esta poblacin a nivel nacional. Algunos de sus mandatos estn contenidos adems en otros compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) o la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de modo que resultan vinculantes para el pas no slo para el mbito de los derechos de la niez, sino para los derechos humanos en general. El hecho de que la Convencin sea un compromiso a cumplir por parte del Estado, obliga la adopcin de tres principios fundamentales, que sustentan la prioridad de los derechos de la infancia y la adolescencia. El primero es el inters superior del nio, entendido como la primaca de su bienestar en todas las decisiones que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social (CDN, Art. 3). De acuerdo con la Ley 1098, esto significa el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfaccin integral y simultnea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes (Art. 8). En otros trminos, este principio aboga por que toda decisin de poltica pblica tenga en cuenta sus efectos sobre la vida de los nios, nias y adolescentes, de manera que su bienestar se convierta en un criterio para la toma de decisiones. El Marco para las Polticas Pblicas y Lineamientos para la Planeacin del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio explica este principio de la siguiente manera: Entre dos opciones de decisin que tenga la administracin en cualquier rea, es mejor la que ms garantice los derechos de los nios, nias y adolescentes (DNP 2007, p. 21). , El segundo principio fundamental recogido por la Ley 1098 es la prevalencia de los derechos de la niez. De acuerdo con ella, este principio implica que En caso de conflicto entre dos o ms disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicar la norma ms favorable al inters superior del nio, nia o adolescente (Art. 9). En otras palabras, si fuera necesario tomar una decisin sobre cules derechos garantizar primero, stos deberan

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

ser los de la infancia y la adolescencia. Este principio es ratificado por la Constitucin Nacional, que estipula que los derechos de los nios prevalecen sobre los derechos de los dems (Art. 44), de modo que al reconocer sus derechos fundamentales, se establece la obligacin del Estado, la sociedad y la familia de protegerles y garantizar su desarrollo armnico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos (Ibd.). El tercer principio vinculante de la Convencin es la proteccin integral, que implica propender por la garanta y cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes, la prevencin de su amenaza o vulneracin y la seguridad de su restablecimiento inmediato, bajo su reconocimiento como sujetos plenos de derechos. En virtud de este principio, el Estado debe disponer todo su aparato institucional al servicio de los derechos de los nios, nias y adolescentes, lo cual requiere el reconocimiento de su prioridad, tanto institucional como presupuestalmente. As lo estipula la Ley 1098, al sealar que La proteccin integral se materializa en el conjunto de polticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los mbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignacin de recursos financieros, fsicos y humanos (Art. 7). Estos tres principios de la Convencin establecen de entrada la prelacin de la infancia y la adolescencia en la garanta de los derechos y exigen la destinacin prioritaria de recursos pblicos para este propsito.

Argumentos econmicos
La garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia representa tambin una inversin social sumamente rentable a largo plazo. Esto se debe a que la inversin en esta poblacin contribuye en gran medida a la generacin de capital humano y social, que es la nica fuente de crecimiento econmico que presenta rendimientos crecientes, segn la teora econmica. En trminos sencillos, esto significa que un incremento del capital humano y social en una sociedad, produce un aumento en la produccin en una proporcin mayor, de modo que entre ms capital se acumula, mayores beneficios se obtienen. Esta propiedad del capital humano y social es lo que hace que sea la principal estrategia de crecimiento promovida desde las entidades multilaterales de financiamiento del desarrollo.

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Figura 1 . Tasa de retorno de la inversin en capital humano, segn edad.

Programas dirigidos a los primeros aos

Tasa del retorno de la inversin en capital

Programas de preescolar

Programas escolares Entrenamiento laboral

0-3 0

4-5

Colegio Edad

Despus del colegio

Fuente: Adaptado de Heckman (2002).

Recientes estudios demuestran adems que el gasto en infancia y adolescencia genera las mayores tasas de retorno para la sociedad (Figura 1). Esto se debe a tres razones bsicamente. La primera es que son las inversiones que tienen el mayor periodo de retorno, es decir, que al realizarse en los primeros momentos de la vida, tienen la mayor cantidad de aos posteriores para recoger sus frutos en trminos de ingresos. La segunda, es que al ser inversiones que potencian las capacidades individuales, se traducen en mejores competencias productivas, lo que representa mayores ingresos esperados durante la vida laboral. La tercera razn es que este tipo de inversin repercute en menores gastos sociales a futuro, de modo que no slo contribuye a aumentar los ingresos individuales y sociales, sino tambin a reducir sus costos. De acuerdo con Sen (1999), los efectos de garantizar una buena calidad de vida durante la niez se reflejan en la etapa adulta a travs del mejoramiento de cuatro capacidades individuales: i) De vivir una buena vida, ii) de ganarse la vida y ser econmicamente productivo, iii) de vivir con otros y participar en actividades sociales, y iv) de vivir como ciudadanos activos y deliberantes.

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Segn Van der Gaag (2002), estos efectos se transmiten a nivel general de la sociedad por cuatro vas similares. La primera corresponde al campo de la salud, donde la garanta de los derechos durante las primeras etapas de la vida, incide en unas menores tasas de enfermedad y mortalidad, mejores ndices de nutricin y mayor prctica estilos de vida saludables, lo cual implica en ltimas una menor demanda de servicios de salud y una mayor penetracin de las acciones de promocin y prevencin. La segunda va es la educacin, donde la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia coincide con una menor repitencia y desercin escolar, una mayor permanencia y asistencia educativa, mejores resultados en calidad y mayor capacidad investigativa. Este resultado en el largo plazo se refleja en una menor tasa de analfabetismo, mayor nivel educativo promedio de la poblacin, menores costos de recuperacin escolar y mayor demanda de educacin superior. La tercera va de mejoramiento de la sociedad es la cohesin social. En la medida en que las personas tienen sus derechos garantizados desde la niez, muestran una mayor solidaridad, respeto por las instituciones, confianza por las prcticas de la democracia y disposicin hacia la decisin colectiva, lo cual influye de manera notoria en la generacin de un mayor compromiso y participacin de la sociedad con la gestin pblica y en el aumento de la eficiencia del Estado en la atencin al ciudadano. La cuarta y ltima va corresponde a la reduccin de costos sociales en la correccin de las desigualdades. Por un lado, porque las grandes diferencias de capacidades y oportunidades se producen durante los primeros aos de la vida, de modo que la garanta universal de derechos en esta etapa representa inversiones de menor costo y mayor impacto para promover la equidad, que aquellas realizadas en la vida adulta. Por otro lado, porque las desigualdades que no se logren corregir con la garanta de los derechos de manera progresiva y desde un enfoque diferencial, tendrn una magnitud y dificultad mucho menor que aquellas que no han sido antecedidas por estas intervenciones, razn por la cual su costo social y su duracin sern notablemente menores en el futuro. De esta manera, la garanta de los derechos durante la infancia y la adolescencia constituye una oportunidad inmejorable para propiciar de manera acelerada dos procesos deseables de progreso social a largo plazo. Por un lado, impulsa el crecimiento econmico a travs de la acumulacin de capital humano y social que genera la garanta de los derechos. Por otro, acelera la reduccin de las desigualdades sociales, en tanto las intervenciones del Estado durante esta etapa de la vida con enfoque diferencial y de manera progresiva tienen un impacto ms profundo, que aquellas realizadas en momentos posteriores. El trasfondo comn a ambos procesos es el desarrollo humano, el cual se expresa en un mejoramiento general de las condiciones de vida en el territorio y una mayor aproximacin a una visin compartida de la dignidad humana.

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Para el caso colombiano, el momento actual representa una oportunidad nica para propiciar estos efectos en un plazo de hasta 12 aos, si se aprovecha el denominado Bono Demogrfico. De acuerdo con Sarmiento (2010), el pas se encuentra actualmente en una etapa de reduccin porcentual de la poblacin menor de 15 aos, acompaada de un aumento de las personas en edad productiva (15 a 59 aos). Este fenmeno representa una gran oportunidad para garantizar los derechos de la niez, debido a la reduccin de su tamao demogrfico en relacin con la poblacin que genera ingresos. De igual forma, es un momento favorable para generar incrementos significativos en sus niveles de capital humano y social, cuya potencialidad acumulada se despliega al pasar a la edad adulta. En palabras de la Alianza por la Niez Colombiana: Esta situacin, genera un tiempo propicio (hasta el ao 2022) para que los gobiernos movilicen sus recursos y realicen mayores inversiones sociales hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar requeridos (salud, educacin bsica de calidad, nutricin) para el desarrollo integral de la niez y se reduzcan los riesgos asociados a su crianza (Alianza, 2010, p. 16).

Argumentos ticos
La garanta universal de los Derechos Humanos, y en particular de los Derechos de la Niez, es el fundamento propio del Estado. Tal como lo expresa el Comit de los Derechos del Nio, el propsito ltimo de las polticas pblicas () debe ser el cumplimiento universal de los derechos (Recursos, p. 19), de modo que el Estado debe propender por la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes a travs de todas sus acciones de poltica, y de esta forma preservar la dignidad humana, que es la esencia de la libertad y la doctrina de los derechos. El cumplimiento de los principios de proteccin integral, inters superior del nio y prevalencia de sus derechos, es tambin la expresin directa de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir (facilitar y proveer) con los derechos, lo cual hace que su adopcin sea un asunto inherente a la propia esencia del Estado. La garanta de los derechos de la niez es adems la va ms expedita para el logro de los fines esenciales del Estado, que son el bienestar general y la efectiva realizacin de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin. Por un lado, porque la proteccin de la niez redunda en la construccin de sociedades equitativas, solidarias y democrticas, sustentadas adems en condiciones materiales dignas. Por otro lado, porque la prioridad de la niez se relaciona estrechamente con la efectiva realizacin de los derechos de toda la poblacin, de modo que iniciar por la garanta de sus derechos, allana el camino para avanzar en el cumplimiento de los Derechos Humanos en general.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

La realizacin de estos derechos contribuye adems a consolidar la unidad esencial de la sociedad, que es la familia. De acuerdo con la Convencin de los Derechos del Nio, la familia es el grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los nios, por lo cual debe recibir la proteccin y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad (CDN, Prembulo, p. 1). En consecuencia, cuando el Estado garantiza el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, contribuye tambin al fortalecimiento de la familia, y adems de la sociedad civil, de modo que promueve las condiciones requeridas para que sus derechos se garanticen en un marco de corresponsabilidad. Con todos los argumentos expuestos hasta ahora, es clara la prelacin que tiene la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia en el desarrollo de las funciones del Estado, lo cual debe tener su correspondiente expresin en la priorizacin de los recursos dirigidos a esta poblacin en el presupuesto pblico nacional, departamental y municipal. Con el nimo de reflexionar sobre cmo efectuar esta obligacin, es necesario identificar en trminos presupuestales el Gasto Pblico en Infancia y Adolescencia, para lo cual se requiere especificar el contenido del Gasto Pblico Social, en tanto es la herramienta primaria con la que cuenta el Estado para hacer efectivos los derechos de su poblacin.

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El Gasto Pblico en Infancia y Adolescencia

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

El Gasto Pblico Social

En principio, no hay consenso sobre la definicin de Gasto Pblico Social. Las diferencias en general se presentan por los tipos de gasto que se incluyen o no como sociales, de los cuales es posible identificar al menos cuatro tendencias:

~ Se

encuentran quienes sostienen que el Gasto Pblico Social slo debera incluir gastos que inciden positivamente en la reduccin de la pobreza, que contribuyen a la redistribucin del ingreso o que aportan a la formacin, expansin o renovacin del capital humano (Contralora General de la Repblica, 2005). Esto significa que para determinarlo, es necesario focalizar los gastos del Estado en poblaciones con bajas condiciones socioeconmicas o necesidades bsicas insatisfechas.

~ Otras tendencias reducen el Gasto Pblico Social al financiamiento de la poltica social

(Contralora Distrital de Bogot, 2010), de manera que su evolucin termina reflejando la prioridad que tiene la cuestin social en los ciclos polticos. En desarrollo de esta perspectiva, se entiende que el Gasto Pblico Social slo debera contemplar aquellas reas sociales que resultan prioritarias en un lugar y momento dados, sin perjuicio de que su estructura vare de un periodo a otro.

~ Unas tendencias adicionales hablan indistintamente de Gasto Pblico Social e Inversin

Social (Martnez y Collinao, 2010), bajo el entendido de que todos los recursos destinados a mejorar el bienestar de las personas, generan retornos econmicos a largo plazo. Desde este enfoque, se pierde la diferencia entre gastos recurrentes (recursos que se consumen ao tras ao) y gastos de capital (recursos que contribuyen a la formacin de capital fsico, humano y social), a pesar de ser una distincin necesaria de establecer a la hora de estructurar el presupuesto pblico.

~ Finalmente, segn Giraldo (2009, p. 87), hay quienes afirman que el gasto en seguridad
y justicia es tambin gasto social, en la medida en que favorece la generacin de la confianza y tranquilidad requeridas para promover la solidaridad, la prosperidad y el buen funcionamiento de las instituciones (capital social). Desde esta perspectiva, todo gasto del Estado puede ser considerado social, debido a que se orienta al cumplimiento de sus funciones esenciales, relacionadas con garantizar el bienestar general de la poblacin.

A pesar de estas divergencias conceptuales, es posible rescatar una idea transversal del Gasto Pblico Social que se expresa en dos caractersticas.

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La primera es que el carcter pblico de este gasto implica que se canaliza esencialmente a travs del Estado y se dirige a propsitos de inters general. Esta delimitacin excluye gastos sociales que pueden ser realizados por agentes no estatales (ONG, agencias de cooperacin, fundaciones, entes privados, etc.), as como gastos sociales del Estado que no necesariamente son de inters general, sino que se dirigen a grupos de inters (pensiones, salud o educacin dadas a sectores especficos de la sociedad como funcionarios pblicos, maestros, etc.). La segunda caracterstica es que el Gasto Pblico Social tiene como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, lo cual se expresa de igual manera en la intencin de reducir la pobreza y las desigualdades, el financiamiento de la poltica social, la formacin de capital fsico, humano y social y la bsqueda del bienestar general de la poblacin. Al contrario de la diversidad conceptual, es posible evidenciar entre las tendencias sealadas una coincidencia general de las temticas en las que se debera concentrar el Gasto Pblico Social. reas como salud, educacin, nutricin, vivienda, asistencia social, agua potable y saneamiento bsico sobresalen como un contenido comn de este gasto, independientemente del enfoque de partida. Otros rubros como seguridad social, proteccin y fomento del empleo y saneamiento ambiental, son sugeridos tambin como contenido de este gasto por algunas tendencias, bajo la condicin de que se dirijan a propsitos de inters en general y no a segmentos especficos de la sociedad. Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Pblico Social y los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
Contenido comn del Gasto Pblico Social Proteccin y fomento del empleo Seguridad social Asistencia social Nutricin Vivienda Agua potable y saneamiento bsico Saneamiento ambiental Salud Educacin Derechos Econmicos, Sociales y Culturales contenidos en el Pacto Internacional (PIDESC) Art. 6: Derecho a trabajar Art. 7: Derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias Art. 8: Derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin Art. 9: Derecho a la seguridad social, incluso al seguro social Art. 10: Conceder a la familia la ms amplia proteccin y asistencia posibles Art. 11: Derecho a un nivel de vida adecuado para s y para la familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia Art. 12: Derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental Art. 13: Derecho a la educacin Art. 15: Derecho a participar en la vida cultural y gozar de los beneficios del progreso cientfico y de sus aplicaciones Bienestar general Mejoramiento de la calidad de vida Vivienda Agua potable Saneamiento ambiental Salud Educacin Deporte y recreacin Definicin del Estatuto Orgnico del Presupuesto

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Fuente: Elaboracin propia.

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Desde una perspectiva de derechos, estas reas coinciden en gran medida con los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En efecto, una revisin del Pacto Internacional que los declara (PIDESC), permite evidenciar que a este grupo pertenecen: i) el derecho al trabajo, ii) a unas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, iii) la afiliacin sindical, iv) la seguridad social, v) la proteccin familiar, vi) unas condiciones de vida dignas, vii) la salud, viii) la educacin y ix) el acceso a la ciencia y la cultura. Una rpida comparacin de estos derechos con las reas sealadas como contenido del Gasto Pblico Social, evidencia una alta correspondencia (Figura 2). El Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 11 de 1996) desarrolla su definicin de Gasto Pblico Social en este mismo sentido, al entenderlo como aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin (Art. 41) (El Acto Legislativo 02 de 2000 adicion a este conjunto de necesidades el gasto en deporte y recreacin como parte de la educacin). Aunque la definicin da lugar a una interpretacin amplia de las nociones de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida, es posible evidenciar tambin su correlacin con los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y por ende, con las reas identificadas como contenido del Gasto Pblico Social (Figura 2). De acuerdo con lo anterior, se puede entender el Gasto Pblico Social como el gasto del Estado orientado a garantizar el cumplimiento de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la poblacin. Esta generalizacin del concepto se sustenta en tres razones. La primera es que estos derechos contemplan un conjunto de necesidades ms amplio que el sealado como contenido comn de las tendencias conceptuales, y que la definicin que hace el Estatuto Orgnico del Presupuesto, de modo que es ms general en tanto agrupa una cantidad mayor de demandas poblacionales. La segunda razn estriba en que considerar el gasto social como medio para garantizar el cumplimiento de los derechos, lo convierte en una obligacin inherente al Estado que supera la voluntad poltica y la identificacin de problemas sociales especficos en un contexto dado. La tercera razn es que entenderlo como gasto en derechos, pone el nfasis en la obligacin de garante que tiene el Estado, por encima de las acciones que pueda hacer cualquier otro agente social, afirmando con ello su carcter de gasto pblico. Desde esta perspectiva, es indiscutible la prioridad que tiene (y debe tener) el Gasto Pblico Social en el presupuesto. Esto se confirma desde el propio Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que establece que Cada uno de los Estados Partes () se compromete a adoptar medidas () hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, () la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos (PIDESC, Art. 2). De esta manera, el Estado no slo debe procurar mantener el nivel alcanzado en trminos de garanta de los derechos, sino propender por su progreso continuo.

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En la misma va se encauza la Constitucin Nacional, al sealar que El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado, por lo cual ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable, y por ello en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin (Art. 366). Y de igual manera el Estatuto Orgnico del Presupuesto, al sentenciar que El Presupuesto de Inversin Social no se podr disminuir porcentualmente en relacin con el del ao anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (Art. 41) y que El gasto pblico social de las entidades territoriales no se podr disminuir con respecto al ao anterior (Art. 41, pargrafo). Debido a lo anterior, es claro que el Gasto Pblico Social es la herramienta presupuestal por excelencia para garantizar los derechos de la poblacin, y entre ellos los de la infancia y la adolescencia. En primer lugar, porque representa en s mismo la materializacin del compromiso del Estado para cumplir con el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En segundo lugar, porque debe ser privilegiado dentro del presupuesto pblico, de manera que su funcin de garantizar derechos es siempre progresiva. Para determinar en qu medida contribuye a este objetivo, es necesario revisar qu tipo de gastos se pueden contabilizar como sociales, y posteriormente cules de ellos se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia, para lo cual se requiere examinar la composicin del presupuesto pblico.

La medicin del Gasto Pblico Social

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El presupuesto pblico se puede clasificar de tres maneras. La primera es la clasificacin administrativa, que identifica los gastos del Estado segn la entidad y/o sector que ejecuta el presupuesto. La segunda es la clasificacin econmica, que diferencia los gastos que generan alguna forma de capital, denominados inversin, de aquellos que simplemente se consumen, denominados gastos corrientes o de funcionamiento. La tercera se refiere a la clasificacin funcional, que identifica los gastos del Estado segn sus distintas finalidades.

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De acuerdo con la definicin de Gasto Pblico Social adoptada arriba, es claro que trasciende estas clasificaciones. Por un lado, no se puede abordar desde la clasificacin administrativa, porque su contenido no se puede atribuir exclusivamente a unas entidades o sectores especficos; es decir, no todo el gasto social se hace desde entidades sociales, ni todo el gasto de estas entidades es necesariamente social. Por otro lado, va ms all de la clasificacin econmica, dado que puede tener naturaleza de formacin de capital fsico, humano o social, como sucede con la construccin de un hospital o un subsidio de educacin superior, al igual que naturaleza de gasto corriente, tal como pasa con los gastos de personal y funcionamiento de los servicios sociales. Finalmente, en cuanto a la clasificacin funcional, no corresponde a una finalidad especfica, sino que es necesario agrupar finalidades del Estado para construir una medida de su magnitud. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la clasificacin funcional consta de once finalidades del gasto, agrupadas en tres funciones generales: servicios generales, servicios econmicos y servicios sociales (Figura 3). Entre las finalidades que se relacionan con los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, se cuenta el gasto en proteccin social (11), educacin (10), recreacin, deporte, cultura y comunicaciones (9), salud (8) y vivienda (7); a estas categoras se adiciona el gasto en medio ambiente (6), en virtud de lo estipulado en el Estatuto Orgnico del Presupuesto. Estas mismas categoras conforman el rubro de Gasto Pblico Social que las entidades territoriales deben reportar al Ministerio de Hacienda como anexo obligatorio a su presupuesto anual. Figura 3. Clasificacin funcional del gasto pblico
Funciones especficas 1. Funcin pblica general 2. Defensa nacional 3. Orden pblico y seguridad ciudadana 4. Fomento y regulacin del desarrollo econmico 5. Infraestructura bsica, produccin y servicios 6. Medio ambiente 7. Vivienda y espacio pblico 8. Salud 9. Recreacin, deporte, cultura y comunicaciones 10. Educacin 11. Proteccin social
Fuente: Giraldo (2009)

Funciones generales

Servicios generales

Servicios econmicos

Servicios sociales

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Cada una de estas finalidades tiene una desagregacin presupuestal que permite identificar la naturaleza de lo que se contabiliza como Gasto Pblico Social (Tabla 1). En trminos generales, en esta categora se cuentan todas las acciones del Estado en provisin de servicios directamente o contratados con terceros, regulacin econmica y fomento e investigacin, realizadas en cada una de las reas sealadas. En estas categoras tambin se cuentan sin distingo los gastos de capital, dirigidos a la formacin, expansin o renovacin del capital fsico (infraestructura), humano (poblacin) o social (instituciones), y los gastos corrientes, orientados al sostenimiento de los servicios y las entidades relacionadas.

Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Pblico Social

6. Medio ambiente
601 Control de la contaminacin 602 Manejo de aguas 603 Proteccin de la biodiversidad 604 Fomento y regulacin del medio ambiente 605 Investigacin en medio ambiente 606 Medio ambiente no clasificadas previamente 1001 Contratacin y prestacin de servicios de Educacin preescolar, bsica y media 1002 Contratacin y prestacin de servicios de educacin superior 1003 Contratacin y prestacin de servicios de capacitacin para el trabajo 1004 Contratacin y prestacin de servicios educativos no definidos por nivel 1005 Contratacin y prestacin de servicios complementarios de la educacin 1006 Fomento, coordinacin y regulacin de la educacin 1007 Investigacin sobre la educacin 1008 Actividades y servicios de la educacin no clasificadas previamente

10. Educacin

7. Vivienda y espacio pblico

701 Regulacin de vivienda y espacio pblico 702 Construccin y provisin de vivienda y servicios complementarios 703 Investigacin en vivienda, usos del suelo espacio pblico, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano 704 Vivienda y espacio pblico no clasificadas previamente

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

8. Salud
801 Produccin o adquisicin de productos y equipos mdicos 802 Contratacin o prestacin de servicios de salud 803 Fomento, coordinacin y regulacin de los servicios de salud 804 Investigacin en salud 805 Actividades de salud no clasificadas previamente

11. Proteccin social

1101 Atencin de invalidez y limitaciones fsicas y mentales 1102 Atencin de ancianos 1103 Atencin de la familia, la niez y la juventud 1104 Proteccin y atencin de desempleados 1105 Proteccin y atencin de grupos tnicos 1106 Atencin a la poblacin socialmente vulnerable o excluida 1107 Prevencin y atencin de desastres

9. Recreacin, deporte, cultura y comunicacin

901 Recreacin y deporte 902 Cultura 904 Investigacin en recreacin, deportes, cultura y comunicacin 905 Actividades de recreacin, deporte, cultura y comunicacin no clasificadas previamente

1109 Subsidios a las familias 1110 Pensiones 1111 Cesantas 1112 Investigacin en proteccin social 1113 Actividades de proteccin social no clasificadas previamente

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional

Esta contabilizacin del Gasto Pblico Social permite reafirmar su estrecha relacin con los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; no obstante, es claro que no todas las partidas contempladas se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia. De hecho, un obstculo significativo al respecto es la indivisibilidad de muchos de los rubros contables en trminos de la poblacin a la cual se dirigen, as como la debilidad de los estimativos numricos que se pueden realizar con base en la divisin por edades de los beneficiarios de un determinado programa. A pesar de ello, es posible avanzar en algunas reflexiones sobre cmo identificar el gasto dirigido a esta poblacin, y sobre qu retos enfrenta la estructura del presupuesto pblico para dar cuenta de este gasto, a partir de algunas sugerencias que propone la normatividad en la materia.

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El gasto correspondiente a Infancia y Adolescencia

En principio, todo el Gasto Pblico Social tiene impacto en las condiciones de vida de la infancia y la adolescencia. Por una parte, es claro que el mejoramiento del medio ambiente, el fortalecimiento de las condiciones de proteccin laboral y seguridad social o los programas de vivienda contribuyen en gran medida a garantizar los derechos de esta poblacin. Del mismo modo, todo gasto en educacin, salud, recreacin, deporte, cultura y asistencia social, independientemente de la poblacin a la cual se dirija, impacta de alguna manera a los nios, nias y adolescentes, debido a que son ellos usuarios principales de muchas de las ofertas canalizadas a travs de estos objetivos. Esta es una de las razones por las cuales la participacin del Gasto Pblico Social en el presupuesto, al igual que su comportamiento histrico, es un indicador de cumplimiento de las obligaciones que establece el Cdigo de Infancia y Adolescencia. Esto tiene dos implicaciones que es necesario explicitar. La primera es que el gasto en infancia y adolescencia no es un subconjunto de las finalidades que componen el Gasto Pblico Social. No se puede afirmar que todo el gasto en educacin, salud, deporte, recreacin, etc., se dirige exclusivamente a la infancia y la adolescencia, dado que en todas las reas hay gastos que benefician a otros segmentos poblacionales como jvenes, trabajadores, adultos mayores y dems. Tampoco se puede sostener que hay reas del Gasto Pblico Social en las que no se destinan recursos directamente a esta poblacin, dado que todas ellas son susceptibles de financiar programas dirigidos a la promocin y garanta de sus derechos. Por definicin, todos los componentes del Gasto Pblico Social benefician tanto a nios, nias y adolescentes, como a la poblacin adulta, debido a que corresponden a Derechos Econmicos, Sociales y Culturales que aplican para toda la poblacin. Lo anterior quiere decir que el gasto en infancia y adolescencia necesariamente es un subconjunto de cada una de las reas que componen el Gasto Pblico Social. La segunda implicacin es que el municipio o departamento ya viene adelantando acciones a favor de la infancia y la adolescencia por el solo cumplimiento de sus obligaciones esenciales. No obstante, ello no implica que se deba forzar la informacin para determinar el gasto destinado a esta poblacin. Por un lado, no es necesario usar la identificacin de la poblacin beneficiaria de cada programa por grupos de edad o edades simples para estimar cuntos recursos se destinan a la infancia y la adolescencia, dado que generalmente los programas se

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

administran bajo presupuestos unificados que contienen rubros inseparables por poblacin beneficiaria, tal como los costos de administracin, transporte, logstica, entre otros. Por otro lado, tampoco es viable aplicar mtodos numricos o imputaciones estadsticas a la informacin agregada del gasto para determinar lo destinado a esta poblacin, porque cualquier clculo basado en ello no deja de apelar a supuestos, y por ende no refleja adecuadamente la realidad. Para determinar el gasto pblico territorial en infancia y adolescencia, es necesario separar los gastos relacionados directamente con esta poblacin, de aquellos que se relacionan indirectamente. En el primer grupo entran todos aquellos recursos asociados a programas que tienen la infancia y la adolescencia como su poblacin objetivo, tal como sucede con la educacin bsica, la vacunacin o los programas de erradicacin del trabajo infantil, que aplican de manera clara y exclusiva para personas menores de 18 aos. En el segundo grupo se cuentan aquellos gastos que contribuyen al mejoramiento de las condiciones de vida de esta poblacin, pero que aplican para la poblacin en general, como sucede con programas ambientales, de proteccin y promocin del empleo o de mejoramiento de viviendas, que si bien benefician a nios, nias y adolescentes, lo hacen por va de sus padres, madres, familias o contexto inmediato, dndole a la infancia y la adolescencia un nivel de beneficio similar (pero no prioritario) al del resto de la poblacin. Segn la Gua para que los pases reporten la informacin presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los nios, nias y adolescentes, el gasto directo en niez puede ser realizado por tres vas. La primera es el gasto especfico, que comprende la entrega de beneficios directamente a los nios, nias y adolescentes o a los agentes que actan en su favor (padres, tutores, profesionales enfocados de forma exclusiva a su atencin como maestros o pediatras), para asegurar el cumplimiento de sus derechos. La segunda es el gasto agntico, que incluye los gastos destinados a financiar programas o partes de programas que promueven el fortalecimiento de estos agentes (formacin de familias, actualizacin docente, etc.). La tercera va es el gasto en bienes pblicos, destinado a financiar programas o partes de programas que proveen o financian servicios prestados de forma abierta a la sociedad (parques, bibliotecas), diseados al menos parcialmente para atender necesidades especficas de los nios, nias y adolescentes. Bajo estas consideraciones, el gasto pblico en infancia y adolescencia comprende nicamente los gastos relacionados directamente con esta poblacin, que pueden ser especficos, agnticos o en bienes pblicos. Para identificarlos y contabilizarlos adecuadamente, el mejor instrumento es una poltica pblica especfica de infancia y adolescencia que incorpore todos los programas

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dirigidos a ella, incluso aquellos que histricamente han operado de manera independiente (vacunacin, educacin y otros), y en la cual se identifiquen separadamente los programas, metas y recursos dirigidos a la niez para que se les pueda hacer un seguimiento especial. Este medio resulta oportuno para agrupar las acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia por vas alternativas a la contabilidad pblica, dado que la estructura sectorial del presupuesto no permite dar cuenta de los recursos gastados en poblaciones. De acuerdo con Sarmiento et al. (2003), este seguimiento al presupuesto por programa es la manera ideal de identificar el gasto en niez, toda vez que an no se cuenta con una estructura presupuestal que permita evidenciar este gasto de forma directa. Para determinar los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia, es necesario revisar el conjunto de sus derechos (Figura 4). De acuerdo con el Manual de Aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio (UNICEF, 1998), los derechos de la infancia y la adolescencia pueden ser clasificados en cuatro categoras:

1. 2.

Supervivencia: A este grupo pertenecen todos los derechos que propenden por la preservacin y el disfrute de la vida, ms all de la conservacin de la existencia biolgica. En trminos generales, estos derechos se relacionan con las reas de salud, nutricin y bienestar, consideradas en sus niveles ms altos posibles. Desarrollo: En esta categora se clasifican los derechos de nios, nias y adolescentes asociados a las dimensiones fsicas, mentales, sociales, morales y espirituales implicadas en el desarrollo integral de sus capacidades y habilidades para desenvolverse en los diferentes mbitos de la vida. Por tanto, incluye los derechos a la crianza y el desarrollo por parte de los padres, a la educacin, el juego, la recreacin, el esparcimiento, la participacin en la vida cultural y las artes y al desarrollo de su propia vida cultural, religin e idioma. Ciudadana: En este grupo se cuentan los derechos relacionados con el reconocimiento de los nios, nias y adolescentes como ciudadanos y sujetos de derechos, al igual que la garanta de las condiciones bsicas para vivir en sociedad y ejercer la libertad. En este sentido, se cuentan los derechos a ser registrado despus del nacimiento, tener y conservar una identidad y ejercer su libertad de informacin, expresin, opinin, asociacin y participacin. Proteccin: Dentro de este grupo se encuentran todas las situaciones perjudiciales para la integridad y dignidad de la infancia y la adolescencia, que exigen la intervencin del Estado para evitarlas, atenderlas y restablecer sus vulneraciones, tal como sucede con la exposicin a situaciones de abandono, maltrato, abuso, trabajo infantil, explotacin sexual, secuestro, reclutamiento, conflicto con la ley, entre otras.

3.

4.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Figura 4. Derechos de los nios, nias y adolescentes

Convencin sobre los Derechos del Nio
SUPERVIVENCIA Art. 6: Art. 26: Art. 27: Derecho a la vida Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado

Cdigo de la Infancia y la Adolescencia

SUPERVIVENCIA Art. 17: Derecho a la vida, a la calidad de vida y a un ambiente sano Art. 18: Derecho a la integridad personal Art. 24: Derecho a los alimentos Art. 27: Derecho a la salud DESARROLLO Art. 28: Derecho a la educacin Art. 29: Derecho al desarrollo integral en la primera infancia Art. 30: Derecho a la recreacin, participacin en la vida cultural y en las artes CIUDADANA Art. 25: Derecho a la identidad Art. 31: Derecho a la participacin Art. 32: Derecho de asociacin y reunin Art. 33: Derecho a la intimidad Art. 34: Derecho a la informacin PROTECCIN Art. 19: Derecho a la rehabilitacin y la resocializacin Art. 20: Derechos de proteccin Art. 21: Derecho a la libertad y seguridad personal Art. 22: Derecho a tener una familia y no ser separado de ella Art. 23: Derecho a ser custodiados y cuidados por sus padres Art. 26: Derecho al debido proceso Art. 35: Derecho a la proteccin laboral de los adolescentes autorizados para trabajar Art. 36: Derechos de los nios, las nias y los adolescentes con discapacidad

Art. 24-25: Derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud

DESARROLLO Art. 18: Art. 30 : Art. 31: Derecho a que sus padres asuman su crianza y desarrollo Derecho a propia vida cultural y religiosa Derecho al descanso, esparcimiento, juego y actividades recreativas.

Art. 28-29: Derecho a la educacin

CIUDADANA Art. 7: Derecho ser inscrito despus del nacimiento y a tener nombre, nacionalidad y a conocer y ser cuidado por sus padres Derecho a preservar la identidad

Art. 8:

Art. 12: Derecho de expresar su opinin libremente en los asuntos que le afectan Art. 13: Derecho a la libertad de expresin Art. 14: Derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia o de religin Art. 15: Derecho a la libertad de asociacin Art. 16: Derecho a la privacidad Art. 17: Derecho a la informacin PROTECCIN Art. 9-11: Derecho a permanecer con los padres Art. 19-23: Derechos de proteccin ante maltrato, abuso o privacin del medio familiar Art. 32-36: Derecho de proteccin contra toda forma de trabajo, explotacin sexual y abuso Art. 37: Art. 38: Art. 39: Art. 40: Derechos ante privacin de la libertad Derechos ante conflictos armados Derecho a la recuperacin y reintegracin Derechos ante acusacin de infringir la Ley

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Fuente: Elaboracin propia.

La manera de garantizar estos derechos es diferencial para la primera infancia, la infancia y la adolescencia. Esto se debe a que las condiciones fsicas, nutricionales, mentales, emocionales, afectivas y sociales evolucionan de manera diferenciada durante los tres ciclos, de modo que los nfasis exigidos cambian de uno a otro. As lo reconoce el Marco para las Polticas Pblicas y Lineamientos para la Planeacin del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio (DNP 2007, p. 35) y ms recientemente los Lineamientos , para la Proteccin Integral de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en los Planes de Desarrollo Territoriales, en el cual se sugiere un detallado conjunto de acciones diferenciadas por ciclo vital, que sirve de gua para la formulacin de la poltica pblica de infancia y adolescencia en el territorio. Pero ms all de las diferencias por ciclo vital, es posible evidenciar una alta correlacin entre esta categorizacin de los derechos de nios, nias y adolescentes y los componentes del Gasto Pblico Social. As lo identifica la Gua para que los pases reporten la informacin presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los nios, nias y adolescentes, que asocia los derechos de supervivencia con las reas de salud, vivienda y medio ambiente; los derechos de desarrollo con educacin, recreacin, deporte y cultura; los de ciudadana con las reas de informacin y comunicacin; y los de proteccin con justicia y proteccin social, aunque est ltima rea aparece relacionada con todas las categoras de derecho (Tabla 2). Esto demuestra que la poltica de infancia y adolescencia necesariamente es transversal a los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Es por ello que el Gasto Pblico Social es la medida global del esfuerzo municipal y departamental por garantizar sus derechos, en tanto rene todos los gastos que impactan en sus condiciones de vida de manera directa e indirecta. En consecuencia, es necesario que todos los programas all incluidos identifiquen los nios, nias y adolescentes beneficiados, no para estimar la proporcin de gasto que les corresponde, sino para demostrar su prioridad programtica y el grado de impacto que tiene en sus condiciones de vida.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Tabla 2. Relacin entre categoras de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Pblico Social
Categora de derechos Clasificacin Presupuestal Funcional
Salud Medio ambiente Vivienda y Espacio pblico Proteccin Social

rea Temtica
Salud Pblica Medio ambiente Saneamiento Alimentacin y nutricin Asistencia Social Educacin Inicial Educacin Primaria

Derecho a la supervivencia

Educacin Derecho al desarrollo Recreacin, Deporte, Cultura y Comunicacin Proteccin Social Derecho a la participacin Recreacin, Deporte, Cultura y Comunicacin Educacin Secundaria Educacin Media Cultura Recreacin y Deporte Acceso a la Identidad Informacin Medios masivos de comunicacin Participacin de la niez Justicia Derecho a la proteccin Proteccin Social

Proteccin contra abuso, violencia, explotacin y discriminacin

Fuente: Adaptado de Gua para que los pases reporten la informacin presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los nios, nias y adolescentes, p. 4.

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Otra manera de evidenciar esta prioridad es calculando la participacin del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el total del Gasto Pblico Social. De esta manera, un alto porcentaje refleja un fuerte compromiso del territorio con la garanta de los derechos de esta poblacin, en tanto sugiere que gran parte del Gasto Pblico Social se est orientando a beneficiarla directamente. A la inversa, un bajo porcentaje demuestra la necesidad de un mayor esfuerzo presupuestal en el territorio por relevar la prioridad de la infancia y la adolescencia, por medio de ms programas que les beneficie de forma directa. La evolucin de esta medida tambin es til para identificar el grado de cumplimiento de las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio frente a la destinacin de recursos para la implementacin de la Convencin. La primera recomendacin es que el proceso completo del presupuesto debe estar basado en los principios de participacin, transparencia, accesibilidad y universalidad (Recursos, p. 9), de modo que se cuente con todos los recursos disponibles del Estado, entre ellos el Gasto Pblico Social, para sustentar la prioridad de la infancia y la adolescencia en el presupuesto. La segunda es que los Estados deben asegurar el goce ms amplio posible de los derechos pertinentes dentro de los lmites de los recursos a su disposicin (Recursos, p. 12), procurando que los recursos disponibles se empleen en el mximo nivel posible para garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. La tercera deviene del enfoque de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, donde el Comit hace hincapi en los principios de progresividad y no retroceso, como un llamado para que los Estados se esfuercen continuamente por superar sus lmites presupuestales, de modo que se puedan garantizar los derechos a plenitud de la manera ms expedita posible. Bajo estos principios, es claro que tanto la proporcin del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el Gasto Pblico Social, como el porcentaje de este ltimo respecto al presupuesto total, reflejan el cumplimiento de las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio y el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, lo cual los convierte en instrumentos imprescindibles para propender por la garanta de los derechos por parte del Estado. En virtud de ello, es pertinente identificar ahora sus posibles fuentes de financiamiento en el contexto territorial.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el nivel territorial

Transferencias
La principal fuente de recursos para la financiacin de programas y proyectos dirigidos a la niez en las entidades territoriales, son las transferencias del nivel nacional. La existencia de estos recursos se debe a que el mayor recaudo tributario se concentra en impuestos nacionales, mientras que la mayor parte de la responsabilidad en la provisin de servicios sociales recae sobre las entidades territoriales, de modo que las transferencias cumplen la funcin de propender por un equilibrio entre ingresos y gastos a nivel municipal, distrital y departamental. Este es el sentido que tiene el actual Sistema General de Participaciones, que de acuerdo con el Artculo 356 de la Constitucin Nacional (reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001), est creado Para efecto de atender los servicios a cargo de [departamentos, distritos y municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestacin. Figura 5. Distribucin del Sistema General de Participaciones
Sistema general de participacin Primera Infancia Puntos adicionales educacin Rgimen Subsidiado (Municipios y Distritos) Salud Pblica (Dptos, Mpios y Distos) Prestacin de Servicios (Dptos, Mpios y Distos) Menores de 25.000 Habitantes 17 % Otros Sectores 83 %

Asignaciones Especiales 4 % Alimentacin Escolar (Municipios y Distritos) 0.5 % Ribereos Ro Magdalena (Municipios y Distritos) 0.08 % Resguardos Indgenas (Poblacin Indgena de los Resguardos) 0.52 % Fondo de Pensiones Territoriales (Departamentos,Municipios y Distritos) 2.9 %

Distribucin Sectorial 96 %

Educacin (Departamentos, Municipios y Distritos) 58.5 % Salud (Departamentos, Municipios y Distritos) 24.5 % Agua Potable (Departamentos, Municipios y Distritos) 5.4 % Propsito General * (Municipios y Distritos) 11.6 %

* Corresponde a la composicin definida por las Leyes 715 del 2001 y 1176 de 2007

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Fuente: Departamento Nacional de Planeacin

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

La Ley 715 de 2001, que reglamenta este sistema, determina una distribucin fija de sus recursos: un 4% se destina a asignaciones especiales y el restante 96% para gastos sectoriales, repartidos a su vez en 58,5% para educacin, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y 11,6% para gastos de propsito general, que comprende temas como vivienda, servicios pblicos, cultura, recreacin, deporte, entre otros. En relacin con infancia y adolescencia, adems de los rubros mencionados, se destaca un 0,5% de recursos asignados para alimentacin escolar, que hace parte del 4% de asignaciones especiales, as como una destinacin de recursos para primera infancia que se genera cuando la economa crece por encima de su senda de largo plazo (Acto Legislativo 04 de 2007) (Figura 5). Las condiciones de empleo de estos recursos para los departamentos, distritos y municipios varan segn el sector de gasto. En educacin se establece una diferenciacin de competencias entre entes territoriales certificados y no certificados; al primer grupo pertenecen los departamentos, los distritos y los municipios con ms de cien mil habitantes, y al segundo grupo todos los dems municipios. Esta distincin se debe a que la delegacin de la administracin del servicio educativo (nmina docente e instituciones educativas) queda en manos solamente de las entidades certificadas, aunque hay una asignacin de recursos para calidad que llega directamente a todos los municipios, independientemente de su certificacin. En salud, los departamentos, distritos y municipios comparten funciones en las reas de direccin del sector, salud pblica, prestacin de servicios y afiliacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), pero con alcances diferentes. En los sectores contemplados como propsito general, los departamentos tienen una funcin general de direccin y acompaamiento del desarrollo, mientras que los municipios tienen una serie de competencias ejecutorias y operativas, diferenciadas segn finalidad del gasto; los distritos, por su parte, combinan funciones de departamento y municipio al mismo tiempo (Anexo 1). Esta distincin de competencias ofrece varias posibilidades de financiacin de acciones relacionadas con la infancia y la adolescencia a travs del SGP. En el campo de la educacin, la relacin es directa, en tanto la totalidad de los recursos distribuidos por este medio se dirigen a la prestacin de los servicios de educacin preescolar, bsica y media, los cuales estn enteramente relacionados con esta poblacin. En consecuencia, todas las acciones tomadas por las entidades territoriales certificadas para garantizar la prestacin del servicio educativo, hacen parte del conjunto de posibilidades de la poltica de infancia y adolescencia. Una vez asegurados los recursos para pagar la nmina docente y administrativa, estas entidades cuentan con la posibilidad de decidir la distribucin de los recursos remanentes del SGP de , modo que con ellos pueden financiar acciones de poltica en materia de calidad, cobertura, permanencia, etc. Por su parte, los municipios no certificados cuentan con la asignacin de mejoramiento de la calidad, que llega directamente a su presupuesto y sobre la cual tienen total injerencia, de modo que constituye una posible fuente de financiacin de acciones educativas en el marco de una poltica de infancia y adolescencia.

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Para financiar proyectos de inversin en educacin, los entes territoriales cuentan con dos fuentes de recursos adicionales. La primera est representada en los recursos reservados por la Ley 21 de 1982, destinados a financiar la construccin y dotacin de instituciones educativas. La segunda corresponde a los recursos excedentes del SGP generados cuando la economa crece a una tasa superior a la esperada, que por disposicin del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinan a financiar inversiones en materia de primera infancia. Segn la orientacin de los Documentos Conpes 115 de 2008 y 123 de 2009, estos recursos se pueden emplear en la construccin de infraestructura, dotaciones especializadas y procesos de formacin y fortalecimiento de capacidades de agentes educativos e instituciones. A pesar de la naturaleza coyuntural de estos recursos, es importante sumarlos a una poltica territorial de infancia y adolescencia, en virtud del importante apalancamiento que representan para formacin de capital para esta poblacin. En materia de salud, los departamentos, distritos y municipios tienen en primer lugar la posibilidad de formular planes, programas y proyectos que pueden ser direccionados a la infancia y la adolescencia en temas como promocin y prevencin, salud sexual y reproductiva, estilos de vida saludables, entre otras posibilidades. De igual manera, funciones como la prestacin de servicios de salud en IPS pblicas (por parte de los departamentos), la ejecucin del Plan de Atencin Bsica o la afiliacin de poblacin al Rgimen Subsidiado en Salud, pueden ser sumadas a la poltica territorial de infancia y adolescencia, con el establecimiento de una prioridad de atencin para esta poblacin. Para el desarrollo de acciones en salud pblica, las entidades territoriales cuentan adems con la posibilidad de acceder a recursos del Fondo de Seguridad y Garantas FOSYGA, a travs del cual se pueden apalancar acciones generales de promocin y prevencin, susceptibles de ser direccionadas tambin hacia la niez. Finalmente, con respecto a los sectores contemplados como propsito general, las posibilidades se amplan an ms. Por parte de los municipios y distritos es posible financiar programas dirigidos a la infancia y la adolescencia en deporte, recreacin, cultura, alimentacin escolar, atencin a poblacin vulnerable, medio ambiente, equipamientos municipales y otros, que van desde la promocin de prcticas a nivel general, hasta la realizacin de actividades, prestacin de servicios y creacin de oferta que puede ser fcilmente orientada hacia esta poblacin (Anexo 1). Sobresale particularmente la posibilidad de adelantar acciones en materia de alimentacin escolar, dada la asignacin especial de 0,5% de los recursos del SGP que llega directamente a los municipios y distritos con este propsito. Por parte de los departamentos, sus posibilidades de apoyo estn en el plano del direccionamiento, acompaamiento, cofinanciacin y coordinacin del desarrollo municipal, por lo cual su accin debe estar totalmente alineada con las prioridades de los municipios en estos campos. Vale la pena recordar que el uso de esta participacin de propsito general est bajo la decisin del gobierno territorial en funcin de su plan de desarrollo, de modo que contemplar la infancia y la adolescencia como una de sus prioridades, es una condicin fundamental para poder orientar estos recursos al financiamiento de su poltica pblica.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Como se puede inferir hasta este punto, los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia financiados con el SGP hacen parte de aquellas acciones que las entidades territoriales ya , han venido adelantando a favor de esta poblacin, por el solo cumplimiento de sus funciones esenciales. Por ende, las decisiones de poltica asociadas a esta fuente pueden ser integradas de inmediato a una poltica territorial de infancia y adolescencia; no slo aquellas acciones asociadas a la prestacin de servicios, sino ante todo, las relacionadas con la posibilidad de tomar decisiones sobre los recursos por parte del departamento, distrito o municipio. En este punto resulta importante invocar el concurso de los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social para el direccionamiento de estos recursos, en tanto es una instancia que sobre la base de la intersectorialidad, puede aumentar la eficiencia de su uso y su impacto potencial a partir de la formulacin de proyectos coordinados, articulados y concurrentes. No obstante, es necesario advertir que los recursos de las transferencias no necesariamente son suficientes para financiar las exigencias asociadas al cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. En educacin, el anexo del Documento Conpes 131 de 2010 demuestra que ms del 90% de los recursos del SGP para este sector se destinan al pago de nmina docente, directiva y administrativa, de modo que los recursos disponibles para uso libre por parte de la entidad territorial certificada resultan siendo limitados. Adems, anlisis recientes en torno a las necesidades de financiamiento de la educacin desde una perspectiva de derechos, muestran que el nivel actual de recursos per cpita es menor a la mitad del requerido (Vizcano, 2009), lo cual exige que la participacin y el compromiso de las entidades territoriales con la educacin se manifieste en asignacin de recursos adicionales para su funcionamiento. En salud, las crisis recientes del sistema de financiamiento demuestran que la carga del rgimen subsidiado est por encima de lo que exige el equilibrio financiero del esquema, de modo que la universalizacin de la afiliacin se encuentra amenazada por la escasez de recursos estatales para seguir soportando este desequilibrio. Adems, son abundantes las crticas respecto al contenido del derecho a la salud, expresado en el Plan Obligatorio de Salud que cubren las empresas aseguradoras (EPS), pues desde diversas instancias se argumenta que su alcance en trminos de garanta del derecho es limitado. Para los dems sectores, la amplia variedad de funciones y competencias contrasta con el bajo porcentaje asignado por el SGP hecho que necesariamente conduce a disputas en la utilizacin de los , recursos. Esta situacin hace necesaria la disposicin de recursos adicionales para ampliar las posibilidades de financiamiento de acciones para la infancia y la adolescencia. En funcin de ello, se analizan a continuacin las oportunidades de apalancamiento que ofrecen fuentes complementaras de recursos a nivel territorial, como las regalas, los recursos propios y otros recursos a los que se puede acceder mediante la gestin realizada por los mandatarios.

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Regalas
De acuerdo con el Artculo 360 de la Constitucin Nacional, las regalas son una contraprestacin econmica a favor del Estado, proveniente de la explotacin de un recurso natural no renovable. Se trata de una participacin del Estado en los ingresos generados por la extraccin de recursos naturales, como compensacin por el uso del subsuelo, que es de propiedad nacional segn lo estipula el Artculo 332 de la Constitucin. Debido a ello, las regalas no hacen parte del presupuesto nacional ni constituyen ingresos corrientes, sino que se integran directamente al conjunto de recursos disponibles en los departamentos, distritos y municipios. La distribucin de las regalas fue reformada recientemente por el Acto Legislativo 05 del 18 de Julio de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalas. Antes de esta reforma, todos los recursos derivados de regalas y compensaciones pertenecan a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, de modo que constituan una fuente de ingresos directa para estos territorios. Su redistribucin hacia otras zonas del pas se realizaba a travs del Fondo Nacional de Regalas, creado para financiar proyectos de inversin de alto impacto, sujetos a estrictos controles de calidad en su formulacin y ejecucin por parte de la Direccin de Regalas del Departamento Nacional de Planeacin. Con la reforma del esquema, ahora se procura que municipios y departamentos no productores tambin accedan a una parte de estos recursos, de modo que la financiacin de proyectos de inversin tenga una distribucin ms equitativa a nivel territorial. De acuerdo con el Acto Legislativo 05 de 2011, el Artculo 361 de la Constitucin Nacional establece ahora que Los ingresos del Sistema General de Regalas se destinarn al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, econmico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones fsicas en educacin, para inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin; para la generacin de ahorro pblico; para la fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos y conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economa buscando mejorar las condiciones sociales de la poblacin. Para cumplir con los propsitos del Sistema General de Regalas, el Acto Legislativo crea el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, el Fondo de Desarrollo Regional, el Fondo de Compensacin Regional y el Fondo de Ahorro y Estabilizacin, adems de reservar una proporcin de recursos para seguir distribuyendo entre los territorios productores y portuarios. La distribucin prevista establece un 10% de los recursos tanto para el Fondo

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

de Ahorro Pensional Territorial, como para el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; un porcentaje entre 25% y 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Regional; una participacin para territorios productores y portuarios que desciende de 25% a 10% entre 2012 y 2015; y finalmente una asignacin para el Fondo de Desarrollo Regional que asciende de 10% a 16% y del Fondo de Compensacin Regional que transita de 15% a 24% en el mismo periodo (Figura 6). Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalas
La Ley fijar (X%) administracin SGR (X%) SMSCE (Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin) Sistema general de Regalas

Fiscalizacin, yacimientos y cartografa 2 %

Fondo para el Ahorro Pensional Territorial 10 %

Fondo de Ciencia Tenologa e Innovacin 10 %

Recursos de Inversin *

Fondo para el Ahorro y Estabilizacin Regional 25 % el primer ao, Max 30 % anual ***

*/. Los recursos de productores y los fondos de CR y DR crecern a la mitad de la tasa de crecimiento del SGR la diferencia se destina al Fondo de Ahorro **/.E.T. productoras se reconocer como mnimo el promedio 2007-2010: 2012-2014: 50 % 2015-2020: 40 % En el evento en que la asignacin directa sea inferior a este promedio los recursos se transladan del FDR ***/. Durante el periodo 2012-2014 una quinta parte de los recursos del FAE se destinan a las E.T. productoras

E.T. Receptores 20 % **
E.T. productoras, portuarias, CAR, etc. 2012=50 % 2013=35 % 2014=25 % 2015 en adelante=20 %

Fondos 80 %
E.T. productoras, portuarias, CAR, etc. 2012=50 % 2013=65 % 2014=75 % 2015 en adelante=80 %

Fondo de Compensacin Regional 60 %

NBI / Poblacin / Desempleo

Fondo de Desarrollo Regional 40 %

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin

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Tanto el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin como el Fondo de Desarrollo Regional tendrn como finalidad la financiacin de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, de modo que sus recursos se emplearn en proyectos estratgicos de inters nacional y regional, concertados conjuntamente entre los territorios involucrados. Por su parte, los recursos del Fondo de Compensacin Regional se destinarn a la financiacin de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales ms pobres del pas, de acuerdo con criterios de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), poblacin y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia; este fondo tendr una duracin de 30 aos, en los cuales se espera contribuir a reducir las inequidades regionales de desarrollo, y una vez concluido se integrarn los recursos al Fondo de Desarrollo Regional. Por ltimo, el Fondo de Ahorro y Estabilizacin tendr la funcin de garantizar la estabilidad de los ingresos por regalas, permitiendo el ahorro en ciclos de abundancia y el desahorro en momentos de escasez, bajo la administracin del Banco de la Repblica. Si bien las condiciones para el acceso a estos recursos an no han sido reglamentadas por la Ley, los departamentos, distritos y municipios podrn acceder a ellos para financiar acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia a travs de dos vas. La primera corresponde a los Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Desarrollo Regional y Compensacin Regional, que exigen por su propia naturaleza que se destinen a proyectos de impacto nacional, regional y local contemplados en los planes de desarrollo. En principio, todos los departamentos, distritos y municipios del pas pueden acceder a estos recursos, pero para ello se requiere estructurar de manera concertada proyectos de largo plazo en materia de infancia y adolescencia, cuyas posibilidades son diversas. Por citar slo unos ejemplos, es posible disear proyectos de impacto regional y local en reas como la construccin de infraestructura para la atencin integral a la primera infancia, la integracin de servicios y fortalecimiento de capacidades de atencin de la oferta educativa, la creacin de oferta deportiva y cultural con atencin especializada para la infancia y la adolescencia, el desarrollo de programas de formacin del talento humano que atiende esta poblacin (maestros-as, personal de salud, familias), el fortalecimiento de capacidades para la atencin y promocin de la salud infantil, el desarrollo de oferta para el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente, entre otras posibilidades estratgicas para los territorios en relacin con esta poblacin. La segunda va de acceso corresponde a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, quienes siguen recibiendo una participacin directa de las regalas en el nuevo sistema. Con respecto al uso estos recursos, an se encuentra en vigencia la Ley 756 de 2002, en la cual se establece que estos recursos se deben destinar igualmente a proyectos de inversin prioritarios del Plan de Desarrollo, principalmente en materia de

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

salud, educacin y cobertura de agua potable y saneamiento bsico. La Ley establece que las entidades territoriales que no superen las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo frente a mortalidad infantil, afiliacin en salud de la poblacin pobre, educacin bsica y cobertura de acueducto y alcantarillado en zona rural y urbana, debern destinar las regalas a proyectos en estas reas como mnimo en 60% para los departamentos y 75% para los municipios; un 10% adicional se destina a interventora tcnica y gastos de operacin y puesta en marcha, y el porcentaje restante podr ser destinado a otros proyectos prioritarios en salud, educacin, vivienda, transporte, medio ambiente, promocin del desarrollo, deporte y recreacin, cultura, servicios pblicos domiciliarios, entre otros sectores. Las posibilidades de inversin en materia de infancia y adolescencia que pueden ser financiadas con estos recursos son numerosas. Para las reas en las cuales se debe destinar el mayor porcentaje de regalas, en caso de no superar las metas nacionales, las posibilidades van desde programas de fortalecimiento institucional hasta generacin de todo tipo de infraestructura y dotaciones en temas como alimentacin y nutricin, operacin del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), implementacin de la Estrategia de Atencin Integrada de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), promocin de la afiliacin al SGSSS, ampliacin de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educacin, fortalecimiento de la gestin y extensin de la prestacin del servicio de acueducto y alcantarillado, entre otras acciones. Para las reas en las cuales se pueden invertir los recursos restantes, las posibilidades que ofrece la Ley se orientan ante todo a la generacin de infraestructura y la ejecucin de proyectos de corta duracin; en relacin con infancia y adolescencia, las oportunidades se centran en las reas de deporte y recreacin, cultura y atencin a grupos vulnerables, adems de las reas mencionadas de salud, educacin y saneamiento bsico (Anexo 2). Si bien las regalas constituyen una fuente importante para financiar proyectos de inversin, los gastos recurrentes asociados a la operacin de estas inversiones deben estar asegurados por parte de las entidades territoriales responsables. Una posibilidad de hacerlo es a travs del SGP que puede cubrir los gastos recurrentes de afiliacin al Rgimen Subsidiado y , matrcula en educacin bsica, toda vez que estos sistemas se financian con base en la poblacin atendida. No obstante, la mayora de las veces los gastos recurrentes deben ser asumidos directamente con recursos propios de los entes territoriales, razn por la cual es necesario revisar en detalle ahora sus posibilidades de recaudo de recursos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley.

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Recursos propios
Para todos los efectos de financiamiento, est permitido el uso de recursos propios por parte de los departamentos, distritos y municipios. La gran ventaja de este tipo de recursos es que estn totalmente dispuestos para que el gobernante, bajo aprobacin del presupuesto por parte de la respectiva Asamblea o Concejo, los distribuya entre las distintas necesidades de financiamiento de su Plan de Desarrollo. En consecuencia, en aras de una poltica de infancia y adolescencia a nivel territorial, es fundamental que sea el gobernante quien proponga la prioridad de gasto en esta poblacin, de modo que el paso del presupuesto por la Asamblea o Concejo respectivo sea lo ms directo posible. Las disponibilidades de recursos para departamentos, distritos y municipios varan segn lo establecido en sus regmenes reglamentarios. Para los departamentos, las rentas se concentran en juegos de azar, consumo de licor y tabaco y trnsito de automotores, complementados por tributos asociados a desarrollo urbanstico (registro y valorizacin) y otros impuestos menores (degello de ganado mayor, estampillas y otros). Gran parte de estos impuestos estn orientados a financiar temas especficos, tal como los gravmenes sobre juegos de azar y consumo de licores, orientados a financiar los hospitales universitarios y regionales; el consumo de cigarrillos y tabaco, dirigido a apoyar temas de salud y promocin del deporte; y el impuesto sobre eventos departamentales, destinado a financiar instituciones hospitalarias y programas deportivos. Un grupo importante de impuestos conformado por gasolina, vehculos y valorizacin, se destina prioritariamente hacia el desarrollo y mantenimiento de infraestructura vial, mientras que los restantes impuestos financian asuntos marginales en el presupuesto.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales

Tema gravado Departamentos Municipios y Distritos

Premios de loteras Juegos de azar Consumo de licor y tabaco Actividad productiva Trnsito de automotores Consumo de gasolina Vehculos automotores (80%) Registro de Instrumentos Privados Contribucin de valorizacin Urbanismo Loteras forneas Ingresos por loteras Consumo de cervezas, sifones o refajos Consumo de licores Consumo de cigarrillos y tabaco

Billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas Casinos

Industria y Comercio y de Avisos y Tableros - ICA Publicidad Exterior y Visual Ventas por Club Sobretasa a la gasolina Vehculos automotores (20%) Predial Unificado Contribucin de valorizacin Contribucin por plusvala Delineacin urbana Alumbrado pblico Estacionamiento Degello de ganado menor Espectculos Estampillas

Otros

Degello de ganado mayor Eventos Hpicos, deportivos y similares Estampillas Previsin Social

Fuente: Elaboracin propia con base en Decretos 1222 y 1333 de 1986.

Por parte de los municipios, se cuenta con impuestos principalmente en las reas de urbanismo, actividad productiva, y trnsito de automotores, a los cuales se suman algunos impuestos sobre juegos de azar y otras contribuciones menores. A diferencia de los departamentos, la mayora de estos impuestos son de libre destinacin, aunque algunos como el impuesto de espectculos, orientado a financiar programas en el rea deportiva, conservan su direccionamiento hacia actividades especficas. En trminos de volumen, los impuestos ms sobresalientes son el predial, el de Industria y Comercio y el de vehculos, aunque este ltimo est orientado principalmente hacia el tema vial.

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En relacin con la infancia y adolescencia, se destaca que algunos impuestos con orientacin especfica se relacionan con los temas de salud y deporte, lo cual constituye una oportunidad para la destinacin de estos recursos hacia esta poblacin. No obstante, para sumar tambin los recaudos que quedan disponibles para libre uso por parte de los departamentos, distritos y municipios, es importante insistir en la prioridad que tiene la infancia y la adolescencia para el desarrollo en el territorio, de modo que se puedan canalizar recursos propios hacia la garanta de sus derechos, a travs de una poltica pblica especfica que determine las necesidades inmediatas de inversin en esta poblacin. A pesar de esta posibilidad, la realidad demuestra que los aportes que pueden realizar las entidades territoriales con recursos propios son limitados. Estudios recientes muestran que los recursos propios de los departamentos no superan el 6% de sus ingresos, a excepcin de departamentos de alto nivel de ingresos como Antioquia, Valle del Cauca y Cundinamarca, donde el porcentaje es superior al 10% (Viva la Ciudadana, 2007). En los municipios la situacin es ms crtica, puesto que las principales fuentes de tributacin, segn el Departamento Nacional de Planeacin, son el impuesto predial y el de industria y comercio, cuyos montos dependen del nivel socioeconmico de sus habitantes y la cantidad de produccin presente en el territorio, caractersticas que estn concentradas en las grandes ciudades y cuya escasez refleja la limitacin del recaudo en los municipios pequeos. Una alternativa es recurrir a los ingresos generados por las empresas pblicas territoriales, pero nuevamente esa posibilidad recae sobre municipios y departamentos de alto nivel socioeconmico, y no aplica por ende a la generalidad de ellos. En estas circunstancias, es necesario reiterar el llamado sobre la necesidad de incrementar los recursos que se transfieren desde el nivel nacional a las entidades territoriales para el sostenimiento de los servicios sociales bsicos, pues la restriccin de los recursos propios demuestra que actualmente los departamentos, distritos y municipios del pas dependen de manera importante de dichas transferencias. No obstante, tambin se requiere desarrollar mecanismos que permitan incrementar el recaudo tributario efectivo en los territorios, a travs de mejoramiento en los sistemas de informacin, aumento de la vigilancia cvica sobre los recursos del Estado y en general, un fortalecimiento institucional acorde con el nivel de representatividad que ejercen los niveles subnacionales de la presencia del Estado en el territorio. Mientras tanto, es importante avanzar en la identificacin de fuentes adicionales de recursos, que permitan sustentar en el corto plazo una poltica pblica de infancia y adolescencia, sin tener que reinventar acciones que ya se estn adelantando.

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Otras fuentes de recursos

Adems de los recursos financieros provenientes del nivel nacional y de fuentes propias para la estructuracin del presupuesto a nivel departamental, distrital y municipal, las entidades territoriales cuentan con la posibilidad de sumar recursos a su gestin, que no necesariamente se expresan directamente en aportes financieros, pero que s inciden sobre las condiciones de vida de su poblacin. Se trata en general de recursos que no estn bajo el mando directo del gobernante, pero que pueden llegar a estar articulados bajo una poltica pblica territorial de infancia y adolescencia fuertemente posicionada. En este frente se cuentan, por un lado, todos los recursos del nivel nacional (y tambin departamental para los municipios) que se ejecutan en el territorio, aunque no tengan una relacin institucional con la administracin gubernamental. En relacin con la infancia y la adolescencia, suman de manera importante los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuyo presupuesto se ejecuta desde el nivel central, pero cuya influencia inmediata se evidencia en el territorio. De igual manera, programas nacionales como Familias en Accin o Red UNIDOS, aunque no pueden ser cofinanciados por parte del departamento, distrito o municipio, s estn diseados para contribuir a la solucin de problemticas concretas que se evidencian directamente en terreno. Otras acciones del nivel nacional en materia de seguridad, gobierno, salud pblica, educacin, deporte, cultura y otras reas entran tambin a hacer parte del conjunto de recursos susceptibles de ser sumados a la accin del territorio en pro de la infancia y la adolescencia. Por otro lado, tambin hay recursos ejecutados en territorio que no son pblicos, pero que aportan a la transformacin de las condiciones socioeconmicas de sus habitantes. Se trata, en primera instancia, de recursos provenientes de ONG, fundaciones privadas, organizaciones comunitarias y otra serie de organizaciones de la sociedad civil, que sobre la base de sus propios objetivos misionales, desarrollan acciones con la poblacin, esperando con ello contribuir a mejorar de alguna manera su situacin. En el mismo sentido se encuentran los recursos de la cooperacin internacional, la cual muchas veces llega a los territorios con acciones basadas en lineamientos dictados por su direccin nacional o internacional, y no logran articularse a las prioridades y estrategias implementadas por los gobernantes locales. Frente a este punto vale la pena destacar que la propia Convencin de los Derechos del nio apoya el llamado a estos recursos en su Artculo 4, cuando al referirse a las medidas requeridas para su implementacin, invita a que se tomen acciones hasta el mximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacin internacional.

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La invitacin frente a estas dos fuentes de recursos en el territorio, es a que se involucren en el desarrollo de la poltica de infancia y adolescencia. Si bien no es posible para el mandatario incidir en el empleo de estos recursos, es totalmente viable integrarlos a la bsqueda de un objetivo comn en el territorio, a travs del involucramiento de sus programas y proyectos en el Plan de Desarrollo, de manera que se constituya en un referente comn para el establecimiento de actividades, tiempos y responsabilidades, entre los diferentes actores involucrados en la atencin de la poblacin. Un argumento ms profundo en este sentido lo ofrece el concepto de corresponsabilidad, que sugiere que la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia es responsabilidad de la sociedad civil, junto con el Estado y la familia, lo cual exige como mnimo trazar un objetivo comn que oriente la accin coordinada y confluyente de todos los actores involucrados en este propsito. La instancia por excelencia para facilitar esta articulacin son los Consejos Departamentales y Municipales de Poltica Social. En tanto fueron direccionados por la Ley 1098 para orientar y hacer seguimiento a la formulacin y ejecucin de la poltica de infancia y adolescencia en el territorio, estos Consejos son instancias propicias para promover la intersectorialidad, interinstitucionalidad y transdisciplinariedad exigidas por una poltica poblacional como la de infancia y adolescencia, en la que no solamente concurre la atencin ofrecida desde el Estado, sino que est abierta para que otros actores aporten con sus puntos de vista y sumen sus acciones al desarrollo de la poltica. En consecuencia, es a este espacio al que estn llamados a participar los actores del nivel nacional, de la sociedad civil y de la cooperacin internacional, para integrar sus acciones al Plan de Desarrollo en el departamento, distrito o municipio, sobre la base del dilogo y la construccin conjunta de una poltica que represente los intereses e ideales de todos los actores relacionados con la garanta de los derechos de la niez. La funcin de los gobernadores y alcaldes frente a estas fuentes de recursos es entonces cumplir con su obligacin de convocar y presidir los Consejos de Poltica Social, de manera que a travs de su gestin y la orientacin ofrecida por su Plan de Desarrollo, visibilicen y vinculen las acciones en infancia y adolescencia adelantadas por otros actores en su territorio, y en ltimas, propendan por la construccin y el fortalecimiento de una poltica verdaderamente pblica dirigida a esta poblacin.

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Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores

Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores

El anlisis de los argumentos que sustentan la prioridad de la infancia y la adolescencia en el territorio, la determinacin de los gastos asociados a la garanta de sus derechos en el marco del Gasto Pblico Social y la identificacin de sus posibles fuentes de financiamiento, tiene como propsito ltimo la formulacin de un conjunto de recomendaciones para que los alcaldes y gobernadores del pas destinen recursos a este segmento poblacional, como estrategia para la cimentacin de las bases del desarrollo en el territorio a largo plazo. De acuerdo con lo expuesto a lo largo del documento, los principales puntos a tener en cuenta a la hora de definir el Plan de Desarrollo en los departamentos y municipios son:

1. Es necesario hacer explcita la prioridad de la infancia y la adolescencia en el Plan de

Desarrollo y en las decisiones de gasto derivadas de su implementacin. Esto debido a que garantizar sus derechos es la funcin esencial del Estado, es una obligacin a nivel internacional y nacional (con el Artculo 204 de la Ley 1098) y adems es la mejor inversin que se puede hacer a nivel social. en el territorio. Los principios de proteccin integral, inters superior del nio y la nia y la prevalencia de sus derechos no se solucionan con tener un captulo del Plan de Desarrollo dedicado a esta poblacin, sino que requieren que todas las decisiones de poltica pblica se tomen pensando en el mejor escenario para la niez.

2. Se deben tener en cuenta los efectos sobre la niez de todas las decisiones de gasto

3. Hay que tratar de elevar siempre el nivel del Gasto Pblico Social en el territorio. No slo

porque la Ley lo exige, sino porque es un instrumento de gasto que impacta de manera significativa la vida de los nios, nias y adolescentes, tanto a travs de programas directos, como mediante la transformacin de las condiciones de vida generales de la sociedad. Recuerde que el nivel de Gasto Pblico Social expresa el grado de cumplimiento de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la Poblacin, y ofrece una medida global del compromiso con los derechos de la infancia y la adolescencia.

4. La determinacin de una poltica pblica especfica de infancia y adolescencia es

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el camino ms expedito para facilitar el seguimiento a los recursos dirigidos a esta poblacin. Con una poltica de este tipo, es posible separar con precisin los gastos relacionados directamente con esta poblacin, que evidencian su prioridad, de aquellos que afectan sus condiciones de vida de manera general. No es necesario acudir a procedimientos matemticos sofisticados para contabilizar el gasto dirigido a la niez, basta con sumar los recursos empleados en los programas donde ella es el objetivo.

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

5. Aunque la distincin entre gasto directo e indirecto en la niez es importante, no se puede

perder de vista la evolucin de los recursos en ninguno de los dos niveles. Por un lado, la comparacin de los recursos de la poltica de infancia y adolescencia con respecto al nivel del Gasto Pblico Social, permite analizar el grado de prioridad que tiene la garanta de los derechos de esta poblacin en el territorio. Por otro lado, el contraste entre el nivel del Gasto Pblico Social y el presupuesto total, indica cunta importancia tiene la garanta de derechos en general entre las funciones de la administracin territorial. En todo caso, siempre es necesario llevar registro de cuntos nios, nias y adolescentes son beneficiados en todas las acciones de poltica, no para estimar el total de gasto que les impacta, sino para evidenciar su prioridad como objetivo de poltica. a la financiacin de la poltica de infancia y adolescencia. Integrar bajo un mismo objetivo de largo plazo las acciones que est adelantando con esta poblacin a travs de los recursos de transferencias (SGP), regalas y recursos propios, contribuye a que no ejecuten programas de manera desarticulada, sino que se propenda por un mismo logro a travs de todos ellos. Dado que las competencias institucionales son diversas y variadas para el uso de los recursos en todos los sectores, el mejor medio para generar impactos significativos es la articulacin alrededor de un propsito compartido, para lo cual una poltica de infancia y adolescencia y un ejercicio responsable de las funciones de los Consejos de Poltica Social representa una oportunidad valiosa, adems de prioritaria.

6. Es preciso identificar todas las fuentes de recursos que desde ya le estn aportando

7. Aunque hay recursos financieros para empezar desde ya a garantizar derechos de la

infancia y la adolescencia, stos no necesariamente son suficientes. Por un lado, las transferencias del nivel nacional aportan a la garanta de los derechos con ciertas limitaciones, y por otro, las restricciones de recaudo de impuestos a nivel local dificultan una complementacin con recursos propios. Por ello, es necesario emprender acciones que permitan transformar esta situacin en el mediano y largo plazo, para lo cual es fundamental que desde los territorios se hagan evidentes las carencias de recursos y se reclame conjuntamente una redistribucin de los ingresos y gastos pblicos, en procura de avanzar hacia una garanta universal, equitativa y aceptable de los derechos.

8. No necesariamente todos los aportes a favor de la infancia y la adolescencia en el

territorio se expresan monetariamente. Hay acciones adelantadas por agencias nacionales (y departamentales) del Estado, organizaciones de la sociedad civil y entidades de cooperacin internacional que contribuyen a la transformacin de las condiciones de vida de la poblacin. Es preciso convocar a estos actores a travs del Consejo de Poltica Social para definir un objetivo comn de garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia, bajo un marco de efectiva corresponsabilidad y real reconocimiento del carcter pblico de la poltica.

Estimado gobernador o alcalde, en sus manos est la posibilidad de que todos los nios, nias y adolescentes de su territorio gocen de reconocimiento como sujetos de derechos y disfruten de unas condiciones de vida dignas para el ejercicio de sus derechos. Ya que cuenta con herramientas para hacerlo, slo falta posicionarlos como el centro de la poltica.

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Normatividad internacional
~ Convencin Sobre los Derechos del Nio ~ Gua para que los pases reporten la informacin presupuestaria anual de los recursos
asignados a los derechos de los nios, nias y adolescentes.

~ Observacin General No. 13 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ~ Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ~ Recursos para los Derechos del Nio Responsabilidad de los Estados.
Recomendaciones. Da del Debate General del Comit de los Derechos del Nio. 21 de septiembre de 2007

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Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios

para el uso de los recursos del SGP
Departamentos (y distritos)
(Entidades certificadas) Prestar asistencia tcnica a los municipios (slo para departamentos) Administrar la informacin sobre el sistema educativo Certificar municipios (slo para departamentos) Organizar y prestar el servicio educativo Administrar los recursos del SGP destinados a la prestacin de servicios educativos Administrar el personal docente y administrativo de los planteles educativos Mantener y ampliar la cobertura Evaluar desempeo de directivos docentes Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin Prestar asistencia tcnica a instituciones educativas Promover la aplicacin y ejecucin de planes de mejoramiento de la calidad Vigilar la regulacin sobre cobros en las instituciones educativas Participar con recursos propios en la financiacin

Municipios (y distritos)
(Municipios no certificados)

Suministrar informacin al departamento y la nacin

Administrar los recursos del SGP para calidad Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas

Educacin

Participar con recursos propios en la financiacin

Direccin del sector salud

Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del SGSSS Adoptar planes, programas y proyectos formulados por la Nacin

Direccin del sector salud

Formular planes, programas y proyectos en salud

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Promover planes, programas y proyectos en salud para que sean incluidos en planes departamentales y nacionales Prestar asistencia tcnica a los municipios Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de servicios de salud para su poblacin Supervisar y controlar el recaudo y aplicacin Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los de los recursos para salud recursos para salud Administrar los recursos del Fondo Administrar los recursos del Fondo Municipal de Departamental de Salud Salud Vigilar el cumplimiento de las polticas y Impulsar mecanismos para la participacin social normas nacionales en materia de salud y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud. Administrar la informacin sobre el sistema de Adoptar, administrar y reportar la informacin salud sobre el sistema de salud

Salud

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Departamentos (y distritos)
Financiar los Tribunales Seccionales de tica Mdica y Odontolgica y los Tribunales ticos de Enfermera Ejecutar acciones de atencin en salud de las personas declaradas como inimputables

Municipios (y distritos)

Prestacin de servicios de salud

Gestionar y financiar la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre en atenciones no POS Adoptar y ejecutar la Poltica Nacional de Prestacin de Servicios de Salud Organizar y financiar la red de IPS pblicas del departamento Efectuar el registro de prestadores pblicos y privados de servicios de salud y adelantar la vigilancia y el control correspondiente Preparar el Plan Bienal de Inversiones Pblicas en Salud Vigilar el cumplimiento de normas tcnicas nacionales en construccin y dotacin de IPS Salud

Salud Pblica
Adoptar y ejecutar la Poltica Nacional de Salud Pblica Garantizar la financiacin y prestacin de los servicios de laboratorio de salud pblica Monitorear y evaluar la ejecucin de los planes y acciones de salud pblica en los municipios Supervisar las acciones de salud pblica realizadas por las EPS e IPS Establecer la situacin de salud en el departamento y propender por su mejoramiento Formular y ejecutar el Plan de Atencin Bsica Departamental Coordinar las acciones de salud pblica que realicen las EPS, IPS y los regmenes especiales Dirigir y controlar el Sistema de Vigilancia en Salud Pblica Vigilar y controlar junto al INVIMA y el Fondo Nacional de Estupefacientes la produccin, expendio, comercializacin y distribucin de medicamentos

Salud Pblica
Adoptar y ejecutar la Poltica Nacional y Departamental de Salud Pblica

Establecer la situacin de salud en el municipio y propender por su mejoramiento Ejecutar y evaluar el Plan de Atencin Bsica en el municipio

Vigilar y controlar en su jurisdiccin, la calidad, produccin, comercializacin y distribucin de alimentos para consumo humano Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y bienestar generadas por ruido, tenencia de animales domsticos, basuras y olores, entre otros

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Departamentos (y distritos)

Municipios (y distritos)
Vigilar la calidad del agua; la calidad del aire; la recoleccin, transporte y disposicin de residuos slidos; el manejo y disposicin de radiaciones, excretas, residuos lquidos y aguas servidas.

Salud

Ejecutar las acciones de inspeccin, vigilancia y control de factores de riesgo que afectan la salud humana (vectores y zoonosis)

Formular y ejecutar las acciones de promocin, prevencin, vigilancia y control de vectores y zoonosis Ejercer vigilancia y control sanitario sobre factores de riesgo para la salud

Aseguramiento de la Poblacin al SGSSS

Ejercer vigilancia y control del aseguramiento al SGSSS

Aseguramiento de la Poblacin al SGSSS

Identificar y financiar la afiliacin de la poblacin pobre y vulnerable al Rgimen Subsidiado en Salud y ejecutar los recursos para ello Promover la afiliacin al Rgimen Contributivo para quienes tienen capacidad de pago

Administrar los recursos cedidos por la Nacin Promover la armonizacin de las actividades de los municipios entre s, con el departamento y la Nacin Prestar asistencia tcnica a los municipios Realizar seguimiento y evaluacin a la accin de los municipios y prestacin de servicios a su cargo

Servicios pblicos
Planificar y orientar las polticas de desarrollo y prestacin de servicios pblicos en el departamento y coordinar su ejecucin con los municipios Organizar sistemas de coordinacin de las entidades prestadoras de servicios pblicos Construccin, ampliacin y mejoramiento de la infraestructura de servicios pblicos

Propsito General

Vivienda
Promover y apoyar programas de Vivienda de Inters Social, otorgando subsidios para ello

Transporte
Construir los componentes de infraestructura de transporte que le corresponden Desarrollar y ejecutar programas y polticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables Construir la infraestructura municipal de transporte

Medio ambiente
Tomar medidas para el control, preservacin y defensa del medio ambiente Promover, participar y ejecutar programas y polticas para mantener el ambiente sano

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Departamentos (y distritos)

Municipios (y distritos)

Coordinar y dirigir con las CAR las actividades Coordinar y dirigir con las CAR las actividades de de control y vigilancia ambientales control y vigilancia ambientales Ejecutar proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos Ejecutar programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos Ejecutar programas de control a las emisiones contaminantes del aire Promover y ejecutar proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua Realizar actividades para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrogrficas Prestar asistencia tcnica y transferencia de tecnologa en materia de defensa del medio ambiente y proteccin de los recursos naturales Propsito General

Seguridad
Apoyar la construccin y administracin de crceles Apoyar la labor de la fuerza pblica en materia de seguridad y orden pblico Preservar y mantener el orden pblico en el municipio

Apoyar la labor de la fuerza pblica en materia de seguridad y orden pblico Preservar y mantener el orden pblico e el departamento

Deporte y recreacin
Coordinar acciones entre los municipios Desarrollar programas que fomenten la prctica orientadas a fomentar la prctica del deporte, del deporte, la recreacin, el aprovechamiento del la recreacin y el aprovechamiento del tiempo tiempo libre y la educacin fsica libre Construir, administrar, mantener y adecuar escenarios deportivos

Cultura
Coordinar acciones entre los municipios orientadas a fomentar las artes y dems manifestaciones simblicas expresivas Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en el municipio Apoyar y fortalecer procesos de informacin, investigacin, comunicacin, formacin y promocin de expresiones multiculturales Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural

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Departamentos (y distritos)

Municipios (y distritos)
Proteger el patrimonio cultural y su adecuada incorporacin al crecimiento econmico y a los procesos de construccin ciudadana Apoyar el desarrollo de redes de informacin cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, etc.), Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales

Prevencin y atencin de desastres

Prevenir y atender los desastres Adecuar las reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicacin de asentamientos

Sector agropecuario
Promover y financiar proyectos de desarrollo rural Prestar asistencia tcnica agropecuaria Promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos productores Propsito General

Promocin del desarrollo

Promover y financiar proyectos de inters departamental Promover asociaciones y concertar alianzas estratgicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial y otras actividades generadoras de empleo Promover la capacitacin, apropiacin tecnolgica avanzada y asesora empresarial

Fortalecimiento institucional
Realizar procesos de evaluacin institucional y capacitacin para mejorar la gestin del municipio Adelantar actividades de reorganizacin administrativa a nivel local Cofinanciar cada dos aos con la Nacin la actualizacin del instrumento Sisbn

Otros sectores
Participar en la promocin del empleo y la proteccin de los desempleados Promover el empleo y la proteccin a los desempleados Adelantar programas de alimentacin escolar Garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes Establecer programas de apoyo integral a grupos de poblacin vulnerable

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Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Departamentos (y distritos)
Propsito General

Municipios (y distritos)
Construir, ampliar y mantener la infraestructura institucional del municipio (alcalda, cementerio, plazas, etc.) Promover mecanismos de participacin comunitaria Financiar las inspecciones de polica para la atencin de las contravenciones y dems actividades de polica de competencia municipal

Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley 715 de 2001.

Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y

municipios productores y portuarios, con respecto al empleo de los recursos de regalas directas.
Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Programas de alimentacin y seguridad alimentaria dirigidos a nios menores de 5 aos. Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI): busca disminuir la mortalidad y morbilidad por enfermedades inmunoprevenibles a nios menores de 5 aos. Atencin Integral de Enfermedades Prevalentes en la Infancia (AIEPI) Control prenatal Cuidado perinatal Mortalidad Infantil Atencin materno infantil Campaas de educacin sexual, mtodos anticonceptivos Incrementar la cobertura de afiliacin a la seguridad social en salud, promoviendo la focalizacin de los subsidios a la poblacin menor de 5 aos, a las mujeres gestantes y a las mujeres en edad frtil Impulsar acciones de promocin de la salud y prevencin de la enfermedad, de acuerdo con las competencias institucionales y territoriales, con el fin de incidir en las causas de mortalidad Adecuada, oportuna y continua atencin del embarazo, el parto y el puerperio Desarrollo de iniciativas de enfoque comunitario orientadas a mejorar las competencias de las familias en la prevencin y manejo primario de las enfermedades diarreica, respiratoria agudas y el cuidado integral del desarrollo. Todas aquellas inversiones independientemente del sector al que pertenezca que se encuentren orientadas a disminuir la mortalidad infantil de acuerdo con el perfil epidemiolgico de cada entidad territorial.

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Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Afiliacin al Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable, clasificada en los niveles I, II y III del Sisbn. Reduccin de enfermedades inmunoprevenibles, prevalentes de la infancia y mortalidad infantil Implementacin de la poltica de salud sexual y reproductiva Fortalecimiento del Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin e implementacin de la Poltica Nacional de Seguridad Alimenticia y Nutricional Gastos necesarios para el cumplimiento de las funciones tcnicas y operativas exclusivas de salud pblica, como gastos de: i) contratacin de prestacin de servicios (promotores), ii) adquisicin de equipos, iii) adquisicin de software, iv) adquisicin de insumos crticos y v) reactivos para el laboratorio de salud pblica Prestar los servicios de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda Realizar inversiones en infraestructura, dotacin o equipos biotcnicos contemplados en el plan bienal de inversiones pblicas Financiar la adecuacin de la infraestructura a las necesidades de la comunicacin y la dotacin de los equipos adecuados para actividades de Telemedicina Contratar la prestacin del servicio educativo con instituciones educativas pblicas y privadas, con miras a la ampliacin de coberturas, en especial en las poblaciones que tradicionalmente no han sido atendidas en el sector educativo, tales como poblacin escolar desplazada, menores con necesidades educativas especiales, comunidades tnicas y poblacin rural dispersa. Inversiones en construccin, adecuacin, mantenimiento y dotacin de establecimientos educativos oficiales, as como en bibliotecas y restaurantes escolares, vinculados a una institucin pblica: Dotacin internados para entidades territoriales con problemas de dispersin. Construccin, mejoramiento y dotacin de infraestructura educativa: laboratorios, equipos audiovisuales, de comunicacin e informtica, bibliotecas, auditorios; polideportivos, parques infantiles didcticos, cerramientos. Dotacin a las instituciones educativas de implementos como libros, cuadernos, pupitres, entre otros. Estudios de preinversin en proyectos especficos de infraestructura educativa. Alimentacin escolar, compra de alimentos para los restaurantes escolares, pago del transporte de los alimentos y pago del menaje y nobiliario para los restaurantes escolares. Pago del servicio de internet para las instituciones educativas. Transporte escolar cuando las condiciones geogrficas lo requieran para garantizar acceso y permanencia en el sistema educativo de los nios pertenecientes a las zonas rurales y niveles I y II de SISBEN, a travs de la contratacin pblica del servicio o de la contratacin del personal y utilizacin de los automotores de la entidad territorial.

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Educacin

Salud

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables a travs de los Fondos de Solidaridad y Redistribucin del Ingreso. Inversiones en infraestructura, en especial para ampliacin de coberturas y reposicin de redes, as como para la construccin de rellenos sanitarios y la clausura ambiental de botaderos a cielo abierto. Preinversin en diseos, estudios; Diseos e implantacin de esquemas organizacionales para la administracin y operacin de los servicios de acueducto y alcantarillado. Construccin, ampliacin y rehabilitacin de sistemas de acueducto y alcantarillado, de sistemas de potabilizacin del agua y de tratamiento de aguas residuales, as como soluciones alternas de agua potable y de disposicin de excretas. En Saneamiento bsico rural: Programas de manejo integral de residuos slidos, inversin en unidades sanitarias bsicas, soluciones alternas de alcantarillado como letrinas o pozos spticos, Compra de carro de basura, Plantas de compostaje. Conservacin de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto, proteccin de fuentes y reforestacin de dichas cuencas. Programas de macro y micromedicin. Programas de reduccin de agua no contabilizada. Equipos requeridos para la operacin de los sistemas de agua potable y saneamiento bsico. Inversiones en Agua potable relacionadas con distribucin, conexin y medicin, captacin de agua (bocatomas, pozos, aljibes), procesamiento (tuberas, tanques, desarenadores, mangueras, estaciones de bombeo), tratamiento (plantas de tratamiento, purificacin y potabilizacin del agua), almacenamiento, conduccin y transporte, pago de la servidumbre. Inversiones en Alcantarillado relacionadas con la recoleccin municipal de residuos, principalmente lquidos, por medio de tuberas y conductos; actividades como tratamiento, trasporte, aprovechamiento y disposicin final de tales residuos; plantas de tratamiento de aguas residuales.

Agua potable y saneamiento bsico Salud

Actividades posibles de financiacin con regalis en 30% restante para departamentos y 15% para municipios
Prevencin y control de enfermedades transmitidas por vectores y zoonosis. Promocin de estilos de vida saludable para la prevencin y control de las enfermedades crnicas; La reduccin del impacto en salud de la violencia e implementacin de las polticas de salud mental y reduccin de sustancias psicoactivas. Inversiones en los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) de la poblacin afiliada al rgimen subsidiado y de la poblacin pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda

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Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Educacin Superior: Otorgar subsidios en educacin mediante proyectos educativos que busquen ayudar a personas de escasos ingresos econmicos para ingreso y permanencia en las instituciones de educacin superior. Educacin para rehabilitacin social: Comprende la educacin formal, no formal e informal que requiera mtodos didcticos, contenidos y procesos pedaggicos acordes con la situacin de los educandos. Educacin para adultos: Adquirir y actualizar su formacin bsica y facilitar el acceso a los distintos niveles educativos, erradicar el analfabetismo, actualizar los conocimientos, segn el nivel de educacin, y desarrollar la capacidad de participacin en la vida econmica, poltica, social, cultural y comunitaria. Bibliotecas municipales: Construccin y dotacin de bibliotecas y ludotecas de propiedad de la entidad territorial. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la prctica del deporte, la recreacin, el aprovechamiento del tiempo libre y la educacin fsica en su territorio. Construir y adecuar los respectivos escenarios deportivos. Cooperar con otros entes deportivos pblicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la Ley. Inversin en preescolar a travs de instituciones educativas, centros comunitarios y jardines infantiles. Construccin, ampliacin rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura de servicios pblicos). Servicios pblicos Vivienda Actividades complementarias de generacin, comercializacin, transformacin, interconexin y transmisin elctrica, como Redes de distribucin, Transformadores, Torres o estructuras de distribucin. Actividades complementarias de comercializacin de gas combustible desde la produccin y transporte desde el sitio de generacin hasta donde se conecte a una red secundaria. Telefona mvil rural y servicio de larga distancia nacional e internacional. Iluminacin de las vas pblicas, parques pblicos, y dems espacios de libre circulacin, prestar el servicio de alumbrado pblico y realizar el mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado pblico, luminarias y dems elementos destinados para la prestacin del servicio de alumbrado pblico. Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social. Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social, otorgando subsidios para dicho objeto. Techos, pisos, construccin y unidades sanitarias bsicas para la zona urbana. Acciones encaminadas a proveer de servicios pblicos y de infraestructura los terrenos destinados a desarrollar programas de vivienda que mejoren las condiciones de vida de los sectores ms pobres.

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Educacin

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Proyectos productivos y empresariales agropecuarios sostenibles generadores de ingreso y /o que permitan la seguridad alimentaria. Adquisicin de equipos de trabajo, construccin de centros de acopio, manejo y adecuacin de tierras (sistemas de riego). Adquisicin de predios con destino a la ampliacin de los resguardos y mejoras para el saneamiento y reestructuracin de los mismos Prestar el servicio de asistencia tcnica agropecuaria. Promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos productores. Programas de desarrollo rural basados en asesora, asistencia tcnica o capacitacin. Inversiones orientadas a la realizacin de obras de infraestructura, reparacin, dotacin y mantenimiento necesarios en introduccin y adaptacin de los avances cientfico-tcnicos producidos por la ciencia agronmica que sean de propiedad de la entidad territorial. Inversiones orientadas a la realizacin de obras de infraestructura de abastecimiento permanente de agua para los cultivos, as como operaciones y cuidados necesarios para que stos puedan seguir funcionando adecuadamente que sean de propiedad de la entidad territorial. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vas urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y martimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdiccin y desarrollar alternativas viables. Programas de control, preservacin y defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinacin con las corporaciones autnomas regionales. Promover, participar y ejecutar programas y polticas para mantener el ambiente sano. Coordinar y dirigir, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. Promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua. Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrogrficas. Prestar el servicio de asistencia tcnica y realizar transferencia de tecnologa en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la proteccin de los recursos naturales. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la prctica del deporte, la recreacin, el aprovechamiento del tiempo libre y la educacin fsica en su territorio. Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

Deporte y recreacin

Saneamiento ambiental

Transporte

Desarrollo agropecuario

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Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en la entidad territorial. Apoyar y fortalecer los procesos de informacin, investigacin, comunicacin y formacin y las expresiones multiculturales de la entidad territorial. Apoyar la construccin, dotacin y adecuacin de la infraestructura cultural de la entidad territorial y su apropiacin creativa por parte de las comunidades, as como proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporacin al crecimiento econmico y a los procesos de construccin ciudadana. Apoyar el desarrollo de las redes de informacin cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), as como otras iniciativas de organizacin del sector cultural. Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura. Fomento al acceso a la cultura por medio de la educacin permanente y la enseanza cientfica, tcnica, artstica y profesional en todas las etapas del proceso de creacin y preservacin de identidad. Prevenir y atender los desastres en su jurisdiccin. Prevencin y atencin de desastres Promocin del desarrollo Adecuar las reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicacin de asentamientos. Prestacin pblica asistencial de carcter econmico y de duracin determinada para promover y apoyar programas de reubicacin de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo atendiendo a criterios de focalizacin. Inversiones orientadas a dar solucin a los problemas de seguridad de la poblacin, presentados en su entorno fsico por la eventual ocurrencia de fenmenos naturales o tecnolgicos. Compras de equipos requeridos para la prevencin y control de incendios y calamidades externas. Actividades orientadas a mejorar la capacidad productiva de la Entidad Territorial. Asesora, asistencia tcnica y capacitacin para la promocin de alianzas estratgicas entre los empresarios locales y asociaciones gremiales que permitan hacer ms competitiva la oferta de productos locales. Actividades dirigidas a la asesora, asistencia tcnica y formacin a los ciudadanos para la generacin de capacidad productiva. Promover y generar oportunidades que permitan a los ciudadanos emplear tecnologas para los procesos productivos. Proporcionar herramientas tericas y prcticas con el fin de apoyar la capacidad productiva de los individuos y de las empresas, orientadas a contribuir a su desarrollo y a mejorar sus condiciones de competitividad.

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Cultura

Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial

Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Programas de apoyo integral a grupos de poblacin vulnerable, como la poblacin infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar entre otros en los trminos y condiciones de la Ley 387 de 1997. Atencin a grupos vulnerables Equipamiento municipal Desarrollo comunitario Fortalecimiento institucional Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin infantil como alimentacin, educacin y salud entre otras. Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad garantizndoles los derechos a la alimentacin, educacin y salud entre otras. Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de las madres cabeza de hogar como alimentacin, educacin y salud entre otras y la generacin de recursos para el sustento del hogar. Medidas de atencin humanitaria de emergencia a la poblacin desplazada, con el fin de asegurarle su proteccin y las condiciones necesarias para la subsistencia y la adaptacin a la nueva situacin, mecanismos que brinden asistencia legal y jurdica a la poblacin desplazada para garantizar la investigacin de los hechos, la restitucin de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados. Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin discapacitada como alimentacin, educacin y salud, entre otras. Construccin de dependencias municipales. Construir, ampliar y mantener las plazas pblicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los dems bienes de uso pblico, cuando sean de su propiedad. Programas que la administracin implementa para el desarrollo y progreso de las comunidades, as como para el ejercicio de la gestin colectiva para la planeacin, diseo y ejecucin de soluciones a sus problemas comunes. Proporcionar a la ciudadana las herramientas tericas y prcticas para adquirir, reforzar y actualizar conocimientos, destrezas y aptitudes necesarias para la solucin pacifica de problemas comunes y asuntos pblicos. Promover mecanismos de participacin comunitaria para lo cual podr convocar, reunir y capacitar a la comunidad. Actualizacin catastral. Realizar procesos integrales de evaluacin institucional y capacitacin, que le permitan a la administracin local mejorar su gestin y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus lmites financieros. Financiar los gastos destinados a cubrir el dficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestaciones, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero

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Actividades posibles de financiacin con regalis en 60% para departamentos y 75% para municipios que estn por debajo de las metas nacionales de mortalidad infantil, educacin bsica, afiliacin en salud a poblacin pobre y cobertura de agua potable y saneamiento bsico
Fortalecimiento de la competitividad. Medidas para estimular la investigacin, el desarrollo y la capacitacin. Preservacin de los ecosistemas donde se localizan los atractivos tursticos y su preservacin para elevar la calidad de vida de las poblaciones residentes en las regiones con vocacin turstica. Acciones de promocin: material enfocado a la promocin de los productos, participacin en eventos de comercializacin y ferias tursticas del orden nacional con el fin de poner en conocimiento del turista los servicios. Estudios de factibilidad para el desarrollo de nuevos productos o el mejoramiento de algunos ya existentes.

Turismo

Fuente: Elaboracin con base en la Actualizacin de la cartilla Las Regalas en Colombia (DNP 2008). ,

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