Razlozi Pobijanja Upravnog Akta Zb200801 - 111

Doc. dr. sc.
Snjeana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
Dr. sc. Snjeana Pehar Docentica Pravnog fakulteta Sveuilita u Mostaru
RAZLOZI ZBOG KOJIH SE UPRAVNI AKT MOE POBIJATI U UPRAVNOM SPORU

UDK: 35. 072. 2 Primljeno: 15. 01. 2008. Izvorni znanstveni rad
Putem upravnog spora se sankcionira i korigira nezakonit javnopravni rad pri izdavanju upravnih akata, to doprinosi uspostavljanju zakonitosti i vladavine prava. Jedno od temeljnih pitanja upravnog spora jeste pitanje razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati pred sudom u upravnom sporu. Navoenjem tih razloga, na jednoj strani se dimenzionira irina tuiteljevog tubenog zahtjeva, a s druge strane navoenje razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu znai odreivanje irine sudske ovlasti unutar koje sud moe intervenirati u sadraju upravnog akta radi njegovog stavljanja izvan snage. U radu se analiziraju razlozi zbog kojih se jedan upravni akt moe pobijati u razliitim pravnim sustavima. Sve te razloge autorica razvrstava u formalnopravne i materijalnopravne razloge za voenje upravnog spora.
Kljune rijei: upravni akt, upravni spor
UVOD
Razvoj pravne drave (LEtat de droit, Rechtsstatt) uvjetovao je potrebu uspostavljanja takve pravne kontrole koja e biti u mogunosti osigurati punu pravnu zatitu na podruju upravne djelatnosti. Nositelj te kontrole trebalo je biti tijelo ija e strunost, neovisnost i autoritativnost osigurati da uprava djeluje u granicama pravnih normi. Tako se javlja sudstvo kao podesan oblik pravne kontrole uprave. Sud tu treba dati autoritativnu i krajnju ocjenu u pogledu zakonitosti upravne djelatnosti. ''Sudstvo u toj konstrukciji predstavlja u neku ruku onu Arhimedovu toku izvan upravnog sustava iz koje se moe uiniti neto to na prvi pogled izgleda proturjeno, naime, pokrenuti mehanizam sankcija dravne vlasti prema organizacijama koje tu dravnu vlast nose i ine Sudska kontrola ne djeluje samo prinudom jedne upravne organizacije prema drugoj, koliko istodobno i sve vie autoritetom suda i autoritetom pravila kao takvog koje sud u svojim sentencijama primjenjuje''.1 Djelovanje sudske kontrole je dvojako. Ona s jedne strane djeluje represivno primjenjujui odgovarajuu sankciju za konkretan sluaj povrede pravne norme,
1 Pusi, E.: Nauka o upravi, kolska knjiga, Zagreb, 1993., str. 97.
101
Doc. dr. sc. Snjeana Pehar: Razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 101.-127.
a s druge strane ona djeluje preventivno jer unaprijed utjee na zakonit tijek upravnog postupanja. Najznaajniji oblik sudske kontrole nad radom uprave je onaj koji se ostvaruje u okviru upravnog spora. Putem upravnog spora se sankcionira i korigira nezakonit javnopravni rad pri izdavanju upravnih akata, to doprinosi uspostavljanju zakonitosti i vladavine prava. Jedno od temeljnih pitanja upravnog spora jeste pitanje razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati pred sudom u upravnom sporu. Radi se zapravo o pitanju ija vanost proizlazi jednako iz injenice to se navoenjem tih razloga na jednoj strani kod tuitelja dimenzionira irina njegovog tubenog zahtjeva, a s druge strane navoenje razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu znai odreivanje irine sudske ovlasti unutar koje sud moe intervenirati u sadraju upravnog akta radi njegovog stavljanja izvan snage. Neobino je vano, dakle da razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu budu nedvosmisleno i jasno odreeni u pravnoj normi. To onda daje mogunost tuitelju da precizira u svom tubenom zahtjevu u emu vidi razloge za uvaavanje tube i ponitavanje upravnog akta. S druge strane to omoguava opet sudu procijeniti je li taj tubeni zahtjev postavljen u granicama razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati. Naravno, kao i u svim drugim pitanjima upravnog spora i ovdje je stvar zakonodavca ocijeniti koje e razloge uzeti kao mogue, odnosno dopustive za pobijanje upravnog akta tubom u upravnom sporu. Naelno bi se moglo rei kako postoje neki ''klasini'' razlozi koji se najee javljaju u vie manje svim pravnim sustavima kao razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati (nenadlenost, greka u injeninom stanju, materijalna povreda zakona i slino). Pored toga moe se opet zakljuiti kako se pregledom rjeenja prihvaenih u komparativnom pravu dadu nazrijeti i izvjesne specinosti koje su posljedica posebnosti pojedinih pravnih sustava i gledanja njihovog zakonodavca na problem pitanja mogunosti pobijanja upravnog akta.
1. BRITANSKO PRAVO
U britanskom pravu kao razlozi zbog kojih se moe ponititi akt uprave navode se naroito: prekoraenje ovlasti (ultra vires) i povreda naela natural justice. Ta dva sluaja upravo odravaju specinosti britanskog pravnog sustava i njihovog shvaanja o svrhovitosti sudskog nadzora nad upravom i oblika intervencije koje sud u tom nadzoru moe provesti radi zatite prije svega objektivne zakonitosti kao takve. a) Sluajevi ultra vires U Velikoj Britaniji, kao i u angloamerikom sustavu sudske kontrole openito, osnova za odreivanje sluajeva ultra vires ini sudska praksa. Vrei kontrolu rada uprave, a u okviru nje kontrolu zakonitosti upravnog akta, sudovi u takvom 102
sustavu odreuju za svaki pojedini sluaj moe li se akt oglasiti ultra vires i tako staviti izvan snage. Pri tome se naroito provjerava moe li se sluaj koji je u pitanju usporediti sa nekim od ve ranije rijeenih sudskih sluajeva i utvrditi kao istovjetan, pri emu se onda primjenjuje princip presedana to znai da prijanja, primarna sudska odluka ini pravnu podlogu za rjeavanje svih buduih istih ili slinih sluajeva. Ovakav nain deniranja razloga zbog kojih se upravni akt moe oglasiti ultra vires i ostaviti bez pravnih uinaka ima nesumnjivo svoju praktinopravnu vrijednost i zbog toga se uostalom i zadrao tako dugo kao institut kontrole zakonitosti upravnog akta u angloamerikom pravu. A njegova teorijska vrijednost trpi ini se prigovore u tome to je uopavanje koje bi bilo teorijskog karaktera sluajeva ultra vires unaprijed gotovo nemogue, pa se naelno i uoava pojava da pravna teorija bavei se ovakvim primjerima dolazi u priliku samo pojedinano razmatrati odreene sluajeve. Inae mogue je da do prekoraenja ovlasti koje predstavljaju sluajeve ultra vires moe doi iz nekoliko razloga. Jedan od njih je na primjer zlouporaba diskrecijske ovlasti do koje moe doi vrenjem diskrecijske ocjene ''po diktatu'' (acting under dictation)2 ili jo ee ''nerazboritim'' (unreasonable) vrenjem diskrecijske ocjene.3 Jedan od sluajeva kojima se upravni akt takoer moe oglasiti ultra vires jest povreda naela ''delegatus non potest delegare''.4 Ovo naelo znai da se delegirano, dakle prenijeto pravo ne moe dalje prenositi. Ono, dakle ograniava nositelja delegiranog prava da se koristi bilo kojom mogunosti daljnjeg prenoenja takvog prava bez obzira na strukturu hijerarhijskih odnosa koji postoje na razini
2
Vrenje diskrecijske ocjene pretpostavlja slobodu izbora izmeu dvije ili vie alternativa. U sluaju da taj izbor ne bude slobodan, ve na svojevrstan nain iznuen, radi se o vrenju slobodne ocjene ''po diktatu'', a doneseni pravni akt se smatra ultra vires. Npr. u sluaju R.V. Stepney Corporacion (1902.) lokalna je uprava bila duna isplatiti slubeniku odreenu naknadu za gubitak posla . Umjesto da nadleno tijelo samo odredi visinu naknade, zatrailo je od Ministarstva nancija (Treasury) da ono odredi nain na koji e se u tom konkretnom sluaju obraunati visina takve naknade, to je Ministarstvo i uinilo. Tijelo lokalne uprave je, potom, samo primijenilo danu formulu. Sud je naao da je takav akt ultra vires jer je donositelj akta odluivao ''po diktatu'' (acting under dictation), u ovom sluaju onog tijela koje odluuje povodom albe u drugom stupnju. Vidi Cane P.: An Introduction to Administrative Law, Oxford, University Press, New York, 1986., str. 70. i dalje. ''Pojam nerazboritosti jest glavni instrument koji upotrebljava sud kad obavlja kontrolu supstance odluka uprave.'' Cane P.: op. cit., str. 81. Odgovor na pitanje je li odreeno djelovanje uprave nerazborito, ovisi ponajprije o sudskoj interpretaciji zakonskih normi koje daju ovlast na diskrecijsku ocjenu i uvjeta u kojima se takva ocjena vri. Nesumnjivo je da mogunost interpretacije jednog relativno neodreenog pojma, kao to je pojam ''unreasonable'' koji datira jo iz 16. stoljea (Rooke's Case, 1598.), prua sudu odreeni stupanj slobode. U sluaju Prescot v. Birmingham Corporation (1955) je obraena odluka kojom je grad Birmingham dodijelio viegodinjim umirovljenicima besplatan javni prijevoz, to je dovelo do znaajnih gubitaka gradskih prijevoznih tvrtki. Odluka je proglaena ultra vires jer nije bila razumljiva reasonable.. Vidi: Schwarze J.: European Administrative Law, Sweet and Maxvel, London, 1992., str. 286. U sluaju Lavander v. Minister of Housing and Local Government (1970.) tuitelj se obratio ministru graditeljstva sa zahtjevom za izdavanjem dozvole za vaenjem minerala na podruju koje se koristilo za poljodjelstvo. Ministar graditeljstva, nakon to se posavjetovao s ministrom poljoprivrede, odbio je izdati traenu dozvolu iz razloga to se vaenju minerala na navedenom podruju usprotivio ministar poljoprivrede. Sud je ponitio akt ministra graditeljstva, kojim je on odbio izdati dozvolu kao akt ultra vires zato to je po ocjeni suda ministar graditeljstva dao ministru poljoprivrede neku vrstu prava veta, to je odreeni vid daljnjeg delegiranja ovlasti. Vidi: Schwarze J.: op.cit., str. 282. i dalje.
103
izmeu tijela koje vri delegaciju i tijela kojem bi se delegacijom ovlast prenosila. I tu se polazi od pravila da je zakonodavac imao u vidu mogunost da samo tijelo na koje je delegiranje izvreno obavi u okviru svoje nadlenosti posao, odnosno ovlasti koje su mu delegacijom prenesene. Sluaj u kojem, takoer moe doi od oglaavanja upravnog akta ultra vires jest onaj u kojem je akt donesen iz neprihvatljivih motiva (improper purposes). U ovakvim sluajevima sud koji vri nadzor procjenjuje zapravo kojim je razlozima bila motivirana odluka upravnih vlasti izraena u upravnom aktu. Ako sud nae da je motiviranost bila u razlozima koji su po zakonskoj normi i shvaanjima suda neprihvatljivi tada akt oglaava ultra vires to za posljedicu ima izostanak pravnog uinka takvog akta. Ovaj oblik sluaja ultra vires uvelike odgovara francuskom sluaju detournement de pouvoir.5 Isto tako akt e biti ultra vires, odnosno nezakonit, ukoliko ga njegov donosilac nije donio u dobroj vjeri (in good faith), ne postupajui dakle bona dae. I neispravno utvreno injenino stanje moe predstavljati sluaj zbog kojega sud odreeni upravni akt moe proglasiti ultra vires. To e biti naroito u onim sluajevima kada sud u kontroli upravnog akta ocijeni da se pri donoenju takvog akta nije vodilo dovoljno rauna o nainu na koji je bilo nuno utvrditi injenino stanje. Zbog takvog pristupa najee dolazi do greke u injeninom stanju zbog toga to je injenino stanje pogreno utvreno ili to je iz injeninog stanja izveden pogrean zakljuak. Sve su to onda razlozi koji daju mogunost sudu da u pojedinim sluajevima takvih akata primijeni naelo ultra vires. b) Povreda naela natural justice Naelo natural justice posluilo je sudovima da u kontroli uprave ustanove jednu vrstu pravila (kodeks za pravino voenje postupka) koja prethode donoenju upravnog akta. Takav postupak morao bi se onda prema ovom naelu voditi prema odreenim pravilima, a svaka povreda takvih pravila ujedno bi znaila nevaljanost upravnog akta jer bi pravilo natural justice bilo povrijeeno. U jednom dijelu teorije upravnog prava pod pojmom natural justice podrazumijeva se: prvo, da nitko ne moe odluivati u vlastitoj stvari (nemo iudex in propria causa), i drugo, da svaka osoba o ijim se pravima odluuje ima pravo biti sasluana (audi altera partem).6
Npr. u sluaju R.v.Ealing LBC ex p. Times Newspapers Ltd. (1986.) odreena lokalna uprava nije iz politikih razloga dopustila da se odreene novine nau u javnoj knjiici, jer su vlasnici navedenih novina otpustili brojne radnike zbog njihova trajka. Takvu je odluku sud ocijenio kao ultra vires, budui da je odluka motivirana politikim razlozima, a trebala je biti motivirana zakonskom dunou da se osigura cjelovita i djelotvorna usluga knjinice. Wade W. Forsyth, C.: Administrative Law, Seventh Edition, Clarendon Press, Oxford, 1994., str. 407. Wade W. Forsyth, C.: op.cit., str. 464.
104
2. AMERIKO PRAVO
Poznato je da se i ameriki pravni sustav temelji kao i britanski, naelno, na Common Law-u te da je na podruju kontrole uprave prihvaen angloameriki model sudske kontrole uprave. Ovlasti suda pri kontroli uprave kreu se u granicama ultra vires: on moe odbiti tubu ili ponititi osporeni upravni akt , ali ne i meritorno rijeiti stvar (slino francuskoj tubi pour exces de pouvoir). Kao razloge zbog koji se upravni akt moe oglasiti ultra vires, odnosno nezakonitim, varc navodi: a) nenadlenost, b) greke u formi, c) zloupotrebu ovlatenja, d) povredu zakona i e) stvarnu zabludu, odnosno greke u injeninom stanju. a) Nenadlenost U amerikom pravu se mogu razlikovati dva vida nenadlenosti. Jedan vid se odnosi na pitanje delegacije vlasti koju vri slubenik ili upravno tijelo, prenosei ovlast na drugog slubenika ili tijelo. Do nenadlenosti u ovom sluaju dolazi ako se delegacija ne prenosi temeljem zakona ili uredbe (dekreta). Drugi vid nenadlenosti proizlazi iz injenice da se, u organizacijskom smislu, uz federalno sudstvo pojavljuje i tzv. dravno sudstvo, kao sudski sustav svake drave posebno, to esto dovodi do toga da uprava federalnih jedinica ili uprava savezne drave zalaze u nadlenost jedna drugoj. Bilo da se akt oglaava nenadlenim po jednom ili drugom osnovu, on je nezakonit te ne moe proizvoditi pravne uinke. b) Greke u formi U amerikom pravu sudovi su nadleni ponititi upravni akt ako je dolo do greke u propisanom postupku bez obzira je li je greka u postupku stvarno utjecala na doneseni upravni akt. Iznimno takav akt moe ostati na snazi ukoliko osoba o ijim se pravima odluuje da svoj naknadni pristanak. c) Zloupotreba ovlasti Pojam zloupotrebe ovlasti na nain kako je on deniran u francuskom pravu u okviru teorije dtournement de pouvoir odgovara u amerikom pravu ovlastima suda da vri ispitivanja u svezi sa pitanjem racionalnog karaktera upravnih propisa. Naime, prema amerikoj doktrini, sudovi imaju ovlasti da odrediti postoje li ili ne racionalni odnosi izmeu danog propisa koje je donijelo tijelo uprave i ovlasti koja je sadrana u zakonu. Ipak, treba istai da je mogunost ponitavanja zbog zloupotrebe ovlasti vrlo ograniena. Naime, ameriki sudovi su ovlateni vriti ispitivanja u pogledu racionalnog karaktera samo u sluaju kada je rije o normativnim aktima uprave, koji su donijeti na osnovu ovlatenja iz zakona, dok ne mogu vriti takva ispitivanja u vezi sa upravnim aktima koji se odnose na odreene pojedince ili pravne osobe.7 d) Povreda zakona Povreda zakona predstavlja jedan od najeih i najbrojnijih razloga za ponitenje upravnih akata u amerikom pravnom sustavu. Do povrede zakona od strane donositelja upravnog akta moe doi u dva sluaja. Prvi sluaj je da
7
Popovi, S.: Upravni spor u teoriji i praksi, Beograd, 1966., str. 189.
105
donositelj upravnog akta u rjeavanju upravne stvari koja je predmet postupka, iz svoga neznanja ili pak namjerno, primijeni pogrean materijalni propis, odnosno propis koji nije trebalo primijeniti. Drugi sluaj je da donositelj upravnog akta pri rjeavanju upravne stvari primijeni odgovarajui zakonski propis, ali njegove odredbe pogreno tumai. U praksi, prvi sluaj povrede zakona je jednostavniji i oigledniji, dok je pogrenu interpretaciju zakonskog propisa, odnosno pravnu zabludu donositelja upravnog akta znatno tee dokazati. I jedan i drugi sluaj povlae za sobom nezakonitost donesenog upravnog akta to predstavlja razlog za ponitenje toga akta. e) Stvarna zabluda odnosno greke u injeninom stanju Jedan od razloga zbog kojih se akt uprave moe oglasiti ultra vires je i stvarna zabluda, odnosno greke u injeninom stanju. Do njih dolazi u sluajevima kada sud utvrdi da se materijalno stanje koje je utvrdila uprava ne zasniva na pravno relevantnim dokazima. Prema tome, u amerikom upravnom pravu ispitivanje postojanja injenica koje navodi uprava, a koje obavljaju sudovi, temelji se na ispitivanju jesu li te injenice zasnovane na bitnim dokazima. Nije u nadlenosti amerikih sudova ovlatenje da odreivati po svom miljenju materijalnu tonost injenica na kojima se zasniva akt uprave. Sudska funkcija se zavrava u trenutku kada je sud utvrdio racionalnu osnovu za injenine zakljuke koje je utvrdila uprava.8
3. FRANCUSKO PRAVO
U francuskom pravu razlozi za ponitavanje upravnog akta su: nenadlenost, pogreka u formi, zloupotreba ovlasti i povreda zakona9. a) Nenadlenost (l'incomptence) Nenadlenost je jedan od oblika nezakonitosti ije utvrivanje povlai ponitenje osporavanog upravnog akta iz razloga to njegov donosilac nije imao zakonsko pravo da ga donese. Dravna tijela su duna da o svojoj nadlenosti vode rauna po slubenoj dunosti (ius cogens), pa stoga i sudac mora po slubenoj dunosti istaknuti nenadlenost, ak i ako se podnositelj tube u svom prilogu nije pozvao na nju.
8 9
Popovi, S. : Upravni spor u teoriji i praksi op.cit., str. 189. etverolanu klasikaciju razloga za pokretanje upravnog spora u francuskom pravu utemeljio je E. J. Laferrire 1887. godine. Laferrire, E. J.: Trait de la jurisdiction administrative, Paris, 1896. Vedel usvaja Laferrirevu klasikaciju razloga svrstavajui nenadlenost (l'incomptence) i pogreku u formi (le vice de forme) u greke formalne naravi (vices de nature formelle) tj. greke koje se uoavaju kada se provjerava formalna pravilnost akta (rgularit formelle), a povredu zakona (la violation de la loi) i zloupotrebu ovlasti (dtournement de pouvoir) u greke materijalne naravi (vices de matire) tj. greke koje se uoavaju kada se provjerava da li je akt, neovisno o tomu kakve su bile namjere njegovog donositelja, sukladan pravu, kao i to da li je s aktom njegov donositelj ostvario svrhu koju zakon propisuje. Vedel, G.: Droit administratif, Paris, 1976., str. 439.-598. Navedeno prema Babac, B.: Upravno pravo, Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa, Osijek, 2004., str.438.
106
Nenadlenost se moe manifestirati na vie naina. Jedan od naina jest da akt donese tijelo koje se nalazi izvan sustava dravnih tijela. To je najtei oblik nezakonitosti i akt je u tom sluaju nepostojei. Do nenadlenosti dolazi i kada tijelo dravne uprave donese akt iz nadlenosti zakonodavne ili sudbene vlasti. Ipak, najei oblik nenadlenosti je onaj u kojem donositelj akta zadire u nadlenost neke druge upravne vlasti, a ovo zadiranje se moe ispoljiti u nekoliko razliitih oblika i to kao: zadiranje u nadlenosti izmeu razliitih vrsta vlasti (npr. izmeu savjetodavnog tijela i izvrnog tijela). zadiranje u nadlenosti izmeu vlasti iste vrste i istog ranga, bilo ratione materiae, ratione loci ili pak ratione temporis. Stvarna nenadlenost (la competence ratione materiae) je postupanje u poslovima za koje donositelj akta pravnom normom nije ovlaten. Najtei oblik stvarne nenadlenosti je uzurpacija nadlenosti (usurpation des fonctions administrative10) do koje dolazi kada je akt izdan od strane privatne (a ne slubene) osobe. Francuska doktrina takve akte naziva pravno nepostojeim (actes administratifs inexistants). Mjesna nenadlenost (la competence ratione loci teritoriale) je postupanje izvan utvrenog podruja rada donositelja akta .11 Vremenska nenadlenost (la competence ratione temporis)12 u pogledu odreenog akta postoji ako je izdavatelj ve prestao biti nadlean za tu upravnu stvar, ili jo to nije ni postao. zadiranje u ovlasti izmeu hijerarhijskih vlasti. To je sluaj podreenog koji donosi odluku koja je u nadlenosti nadreenog ili proprio motu, ili po osnovu nezakonitog ovlatenja koje mu je dao nadreeni. U naelu nadlenosti mora vriti onaj tko na to ima zakonsko pravo; one se ne prenose, izuzev izriitog odobrenja koje daje zakon (delegacija nadlenosti). U praksi nezakonita ovlatenja su jedan od najeih sluajeva ponitenja zbog nenadlenosti. Nenadlenost, takoer, postoji i kada nadreeni vri poslove iz nadlenosti podreenog. Naime, ako je nadlenost nieg tijela izriito odreena, vie tijelo ne moe vriti poslove iz nadlenosti nieg tijela, to jest nema pravo supstitucije nadlenosti. Najzad, greka u nadlenosti moe rezultirati i iz toga to je tijelo ostalo ispod granica svojih ovlasti, odbijajui donijeti akt za koji se nije smatralo nadlenim, mada je u stvarnosti bilo nadleno za to.
10
11
12
Vidi: Jese, G.: Cours de droit public, Paris, 1927., str.10., Delblond, A.: L'incopetence des autorites administratives dans la jurisprudence du Conseil d' Etat (these, dact), Paris, 1974., str. 180.-188., Auby, J.M.-Drago, R.: Trait de droit administratif, III, Paris, 1962., str.548.-553., Rivero, J.: Droit administratif, Paris, 1980., str.253. Vidi: Vincent, F.:Le pouvoir de dcision unilaterale des autorits administratives, Paris, 1966., str.74.75., Vidi: Auby, J.M.: Le povoir de dcesion unilateral des autorits administratives, recherches sur l'application des actes administratif dans le temps, R.D.P., 1953., str.7., Dupuis, G. Gudon, M.J.: Institutions administratives, Droit administratif , 2. ed., Paris , 1988., str. 483.- 484.
107
b) Pogreka u formi (le vice de forme) Svaki je upravni akt podloan izvjesnom formalizmu na taj nain to se mora donijeti nakon propisane procedure i u odreenoj formi (obliku). Procedura se tie razrade (elaboracije) akta, a forma je njena materijalna prezentacija. Pogreka u formi13 nastaje zbog nepoznavanja propisa koji za svaki akt utvruju kako proceduru tako i oblik. Korisnost pravila procedure je oita, bilo da ona daju pojedincima garancije (prethodna istraga koja im omoguava da se iz njih uje, javnost, pridravanje odreenih rokova, navoenje obrazloenja itd.), bilo da ona omoguavaju upravi da donese rjeenje uz potpuno poznavanje stvari (koritenje dokaznih sredstava, miljenje konzultativnih tijela itd.). Ipak, sva ova pravila nemaju istu vrijednost. Izmeu njih postoji hijerarhija, koja ovisi ne samo o njihovom izvoru, prema tome proizlaze li ona iz propisanog akta, zakona, opeg naela, ve i o njihovoj stvarnoj ekasnosti. Sudska praksa odbija, dakle podvrgnuti upravu paralizirajuem formalizmu, sankcioniranjem putem ponitavanja zbog nepoznavanja bilo kojeg od ovih pravila. Ona pravi razliku meu njima, te samo neke pogreke u formi predstavljaju nezakonitost. Da bi odluila koje povrede forme povlae ponitenje, sudska praksa razlikuje sutinske formalnosti , iji propust ili nepropisno ispunjavanje povlai u naelu ponitenje, i sporedne formalnosti, koje ostaju bez utjecaja na valjanost akta14.Radi li se u konkretnom sluaju o povredi sutinske ili sporedne formalnosti ovisi o tome je li ta povreda takve prirode da bi bila od odlunog utjecaja na krajnju odluku i volju donosioca te odluke. Ako to nije takav sluaj radi se o povredi sporedne formalnosti i sud u takvom sluaju nee ni uvaiti tubu, a ako to jeste u pitanju je povreda sutinske formalnosti. c) Povreda zakona (la violation de la loi) Postoje dva osnovna oblika povrede zakona: povreda teksta pravnog propisa, i pogreno tumaenje zakona (pravna zabluda error iuris ).15
13 14
15
Berlia : Le vice de forme ,R.D.P., Paris, 1940.,str. 370. Pogreke u formi akta Vedel dijeli na bitne (formes substantielles), koje vode ponitenju akta u svakom sluaju i nebitne (formes non substantielles). Vedel, G.: op. cit, str. 576. Navedeno prema: Babac, B.: op. cit., str. 438. Vedel mogue povrede zakona svrstava u tri skupine: a) odbijanje nadlenog tijela da primijeni zakon za koji znade da bi ga morao primijeniti u pojedinanoj upravnoj stvari (refus d'application de la loi); b) greka u tumaenju prava (erreur de droit); netonost injeninih razloga (inexactitude de faits); Vedel, G.: op. cit., str. 584.-596. Rivero u povrede materijalnog sadraja zakona ubraja sve ono to ne pripada povredama pravila o nadlenosti, pravila o obliku i postupku, kao i o svrsi akta, to znai da bi obuhvaala samo povrede koje se tiu sadraja akta te injeninih i pravnih razloga s kojim se takav akt utemeljuje. Rivero razlikuje: a) izravnu povredu materijalnog sadraja zakona kakva postoji kada upravni akt ide mimo pravne norme kao da ona uope ne postoji; b) pogreno tumaenje materijalnog propisa; c) injeninu zabludu (eror facti) koja prouzrokuje materijalnu nezakonitost; d) nedostatak legalne osnove tj. kada donositelj akta uzima kao materijalnopravnu osnovu odluivanja propis koji se ne moe primijeniti na konkretan sluaj. Navedeno prema: Ivanevi, V.: Institucije upravnog prava, Zagreb,1983., str. 450.-451.;Usporedi: Babac, B.: op. cit., str. 445.-446.
108
Povreda teksta pravnog propisa moe biti direktna ako je uprava djelovala kao da propis ne postoji, ne vodei o njemu nikakvog rauna i indirektna ako uprava arbitrarno dopunjuje tekst vaeeg pravnog propisa ili stvara novu (bez ovlasti za to) pravnu normu. Povreda zakona uslijed pogrenog tumaenja postoji ako je donositelj upravnog akta poznavajui propis dao njegovo tumaenje koje sudac smatra pogrenim. d) Zloupotreba ovlasti (dtournement de pouvoir) Le dtournement de pouvoir16 u francuskom pozitivnom pravu jedan je od etiri sluaja kada se moe pokrenuti recours pour excs de pouvoir i ponititi upravni akt. Za razliku od pojedinca koji slobodno bira cilj svojih akata, upravi je nametnut cilj kojem njena radnja mora teiti. Openito gledajui, uprava mora izvravati svoje nadlenosti u cilju zadovoljenja javnog interesa, a u skladu sa opim pravnim principom. Stoga kada tijelo uprave pri donoenju upravnog akta ima u vidu drugi cilj, a ne onaj koji je odreen objektivnim pravnim poretkom, vri prekoraenje ovlasti, odnosno iskrivljivanje cilja. Dakle, znaajka dtournement je u tome, to ovdje organ djeluje po drugim motivima, ide za drugim ciljem ili svrhom negoli su oni, koje mu je zakon odredio. Obina materijalna protivupravnost ini neki akt objektivno nevaljanim, bez obzira na subjektivne motive, kojima se njegov izdava rukovodio; naprotiv karakteristian i tipian sluaj dtournement ini akt, koji je strogo objektivno-pravno promatrano valjan, nevaljanim samo zbog ovog nezakonitog motiva, odnosno cilja, kojim se rukovodio njegov izdava. Pri istom i tipinom sluaju dtournement ne bi se dotini akt mogao pobijati, da nema ovog strogo unutranjeg i subjektivnog skretanja izdavaa akta od prave zakonske svrhe, odnosno cilja.17 Najoitiji sluaj zloupotrebe ovlasti je kada se donositelj upravnog akta rukovodi ciljem koji ne spada u opi interes nego se on rukovodi za nekim svojim, na primjer osobnim, politikim ili ideolokim ciljem. Do zloupotrebe ovlasti moe doi, takoer, i kada se donositelj upravnog akta rukovodi nekim opim ciljem, ali ne onim koji je zakon imao u vidu u konkretnom sluaju. Prema francuskoj teoriji i praksi tako doneseni upravni akt je nezakonit i moe se pobijati iz razloga dtournement de pouvoir, s tom razlikom to je prva nepravilnost graduelno vea od druge. Krbek istie da su mnogi sluajevi koji se navode kao dtournement obini sluajevi violation de la loi i da je u praksi najtee sprovesti razgranienje izmeu sluajeva dtournement i violation de la loi.18 Dokazivanje dtournement de pouvoir nailazi na dvije potekoe. Prva se tie odreivanja zakonskog cilja, kada zakon to ne precizira. Druga potekoa
16
17 18
Usporedi: Vidal: L' evolution du dtournement de pouvoir, R.D.P., 1952.,str. 275.; Vedel, G. Delvolv, P.: Droit administratif, Paris, 1992., str. 340.-344. Krbek, I.: Diskreciona ocjena, JAZU, Zagreb, 1937., str. 458. Krbek, I.: Diskreciona ocjena, op.cit., str. 457.
109
se odnosi na polje dokaza19. Nakon to je najprije zahtijevalo da se zloupotreba ovlasti pojavi u samom aktu, Dravno vijee doputa da dokaz proistie iz raznih elemenata predmeta: drugih pisanih dokumenata, okolnosti u kojima je akt donesen, netonosti navedenih motiva koji ukazuju na pravi cilj, itd. Ono manje trai oigledan dokaz, a vie uvjerenje, koje moe rezultirati iz skupa usklaenih indicija. No, teret itavog ovog dokazivanja lei na tuitelju, jer je u francuskom upravnom pravu postavljeno kao pravilo da Dravni savjet ne istrauje zloupotrebu ovlasti po slubenoj dunosti (ex ofcio). Po tome se ovaj razlog za ponitaj upravnih akata razlikuje od ostalih razloga (nenadlenost, povreda forme i povreda zakona), koje Dravni savjet uzima u obzir po slubenoj dunosti.
4. TALIJANSKO PRAVO
U talijanskom pravu kao razlozi zbog kojih se moe ponititi akt uprave navode se nenadlenost, prekoraenje ovlasti i povreda zakona20. a) Nenadlenost (incompetenza) Jedan od razloga zbog kojih se upravni akt moe osporavati je kad ga nije donijelo tijelo dravne uprave (ili drugo tijelo) kojem je zakonodavac pravnom normom takvu dunost (i ovlast) odredio, odnosno kad postoji nenadlenost. Upravni akt je mogue osporavati bilo da se radi o relativnoj stvarnoj nenadlenosti, to jest kad neku upravnu stvar rijei tijelo uprave koje prema propisima ne moe odluivati o toj vrsti upravnih stvari, ili bilo da se radi o apsolutnoj stvarnoj nenadlenosti do koje dolazi kada upravni akt donese tijelo uprave koje ni u kom sluaju nije moglo imati ovlasti za izdavanje takvog akta, odnosno kada je rijeeno o stvari koja nije mogla biti predmet upravnog postupka. Osim stvarne (apsolutne i relativne nenadlenosti) razlog za osporavanje upravnog akta je i mjesna nenadlenost do koje dolazi u sluajevima kada donositelj upravnog akta postupa izvan pravnom normom odreenog teritorija. b) Prekoraenje ovlasti (Eccesso di potere) Prekoraenje ovlasti odgovara francuskom recous pour excs de pouvoir i predstavlja najznaajniji i najbrojniji osnov na kome Dravni savjet zasniva svoju sudsku kontrolu. Do prekoraenja ovlasti moe doi iz nekoliko razloga. Jedan od njih je, na primjer, zloupotreba ovlasti (sviamento di potere) koji uvelike odgovara francuskom dturnement de pouvoir, a ogleda se u donoenju upravnog akta s drugim ciljem ili drugom svrhom od onoga to ga predvia zakonska norma21. Kao razlog zbog kojeg moe doi do prekoraenja ovlasti navodi se u
19 20
21
Lemasurier, J.: La preuve dans le dtournement de pouvoir, R.D.P., 1959., str. 36. Vidi: Galeoti, S.: The Judicial Control of Public Authorities in England and in Italy, London, 1954., str.126- 159.; Schwarze, J.: op. cit., str. 135, 279.-281; ''gives these defects the name svamento di potere, to distinguish them from the broader concept of eccesso di potere''. Landi, G.- Potenza, G.: Manuale di Diritto Amministrativo, 7th ed., Milan, 1983., str.259.
110
talijanskom pravu i netono iznoenje injenica na kojima se zasniva akt uprave (travisamento dei fatti). Naime, ukoliko je tijelo dravne uprave navelo netone injenice, odnosno zanemarilo injenice koje su bitne za rjeavanje upravne stvari, akt je nezakonit te ne moe proizvoditi pravne uinke. Isto tako, ako je akt donijet na osnovi netono ili pogreno utvrenih injenica, ili kad postoji suprotnost izmeu utvrenih injenica i rjeenja upravnog tijela, ili suprotnost izmeu danih razloga izloenih u rjeenju postoji prekoraenje ovlasti koje daje mogunost sudu da predmetni akt stavi izvan snage. Oigledna neloginost (illogicita manifesta), tj. sluaj kad izmeu predoenih razloga za donoenje upravnog akta i samog upravnog akta nema logine veze, ili su predoeni razlozi kontradiktorni je takoer jedan od razloga zbog kojeg moe doi do prekoraenja ovlasti22. Isto tako do prekoraenja ovlasti e doi i u sluaju oigledne nepravde (manifesta ingiustizia), tj. povrede osnovnih naela pravnog sustava. Do prekoraenja ovlasti e doi i u sluaju kada tijelo dravne uprave donese akt ne pridravajui se instrukcija od strane hijerarhijski vieg tijela u svezi sa primjenom zakona ili drugih opih propisa, a sadranih u posebnom aktu, takozvanom cirkularu. Ovaj sluaj prekoraenja ovlasti u talijanskom pravu se naziva inosservanza di circolari. Nedostatak ili nedovoljnost razloga za donoenje upravnog akta (difetto di motivazione) takoer moe predstavljati razlog za prekoraenje ovlasti i oglaavanje akta nezakonitim23. c) Povreda zakona (violazione di legge) Do povrede zakona moe doi ukoliko je primijenjen propis koji vie ne vai, ili nije primijenjen propis koji je trebalo primijeniti, odnosno zbog pogrenog tumaenja zakona ili pogrene primjene zakona. Specinost talijanskog pravnog sustava ogleda se u injenici da se zbog povrede zakona mogu osporavati svi akti uprave, a ne samo upravni akti. Svakako da sud pri rjeavanju konkretnog upravnog spora, ako se akt uprave osporava zbog povrede zakona, ocjenjuje samo pitanje zakonitosti, pa prema tome ne moe se uputati u slobodnu ocjenu.
5. PRAVO EUROPSKE UNIJE

Razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati u pravu Europske unije su prema lanku 232. Ugovora o Europskoj Zajednici: nenadlenost, bitna povreda postupka, povreda Ugovora i bilo kojeg propisa o njegovoj primjeni i zloupotreba ovlatenja.
22 23
Vidi: Landi, G.- Potenza.G. : op cit,., str. 260.; Schwarze, J.: op. cit., str. 280. ''If it acts from a mixture of motives, the unlawful motive will be trated as uppermost''. Schwarze, J.: op. cit., str. 281.
111
a) nenadlenost Nadlenost znai pravno ovlatenje za donoenje nekog akta. Ekvivalentan pojam ovome u britanskom pravu je ultra vires. Komunitarne institucije nemaju izvorna ovlatenja, ve ovlatenja prenijeta od drava lanica. Stoga, prilikom donoenja svakog akta mora se ukazati na neku odredbu ugovora koja predstavlja pravni temelj za njegovo donoenje. Ako takav pravni temelj ne postoji, akt e biti poniten zbog nenadlenosti. Hartley istie da se na ovaj razlog za ponitaj rijetko poziva s obzirom na to da je teko, izuzev, moda, u sluaju delegiranja ovlatenja, dokazati da je tijelo koje je donijelo akt nenadleno24. Sud mora izvriti kontrolu nadlenosti ak i kada je protekao rok za pokretanje postupka nadzora zakonitosti.25 b) bitna povreda postupka Europski sud kao povredu bitnih elemenata postupka smatra bitnu povredu pravila ustanovljenih Osnivakim ugovorima i propisima donesenim na osnovu njih, te povredu opih pravnih naela. Postavlja se pitanje kako u konkretnom sluaju ocijeniti radi li se o bitnim ili nebitnim povredama pravila ustanovljenih Osnivakim ugovorima i opim pravnim naelima. Naime, proglaavanje akta nezakonitim zbog beznaajne postupovne greke nepotrebno bi sputavalo djelovanje uprave i poticalo pretjerani formalizam, pa se stoga stavljaju izvan snage samo oni akti kod kojih je dolo do povrede neke vane odredbe. Odredba je vana ukoliko njeno ignoriranje moe utjecati na konaan sadraj akta. Sud u svakom konkretnom sluaju cijeni je li dolo do bitne povrede odredbe postupka, imajui u vidu njezinu funkciju i mogue posljedice njezinog nepotivanja pri donoenju pravnog akta. Razlikovanje izmeu bitnih i nebitnih zahtjeva je prenijeto iz francuskog prava. Elementi postupka za koje se danas smatra da su bitni, obuhvaaju zahtjev da se da obrazloenje, da se omogui sasluanje (audi alteram partem), da se pribavi suglasnost, da se konzultira i zahtjev da se mjera koju donese savjet zasniva na prijedlogu Komisije. c) povreda Ugovora i bilo kojeg propisa o njegovoj primjeni Povreda Ugovora i bilo kojeg propisa o njegovoj primjeni obuhvaa, u irem smislu, sve mogue oblike nezakonitosti. Hartley smatra da ovaj razlog nezakonitosti obuhvaa krenje svih osnovnih ugovora i svakog pravnog pravila koje se odnosi na primjenu bilo kog od tih ugovora26. Kao izvore pravnih pravila koja se odnose na primjenu ugovora on navodi: - akte zajednice (ukljuujui akte sui generis); - supsidijarne konvencije (podrazumijevajui da su dio pravnog sustava Zajednice), - akte predstavnika drava lanica (ukoliko su pravno obvezatni);
24
25 26
Hartley, T.C.: Temelji prava Europske zajednice, Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, COLPI, Rijeka, 1999., str. 428. Vidi: Joined Cases 6 and 11/69, Commission v. France, (1969.) European Court review, 523 (11-13) Hartley, T.C.:op. cit, str.432
112
- ugovore sa treim zemljama koji obvezuju Zajednicu (bez obzira je li ih zakljuila Zajednica ili drave lanice); - opa naela prava Zajednice. Krenje bilo kojeg od prethodno navedenih akata predstavlja osnov za ponitaj akta koji se osporava. d) zloupotreba ovlatenja Zloupotreba ovlatenja je vrenje ovlatenja u neku drugu svrhu, a ne onu zbog koje je dano. Hartley istie da se radi o razlogu koji je subjektivne prirode, jer se mora utvrditi koji je bio subjektivni cilj motiv ili namjera vlasti pri vrenju ovlatenja27. Zbog toga je zloupotrebu ovlatenja tee dokazati nego neki drugi razlog povrede zakonitosti. Sud zloupotrebu ovlatenja shvaa kao upravni akt koji se, u svjetlu objektivnih i relevantnih okolnosti, donosi iskljuivo ili prvenstveno u cilju postizanja efekata koji su suprotni onom koji je Ugovorom statuiran, odnosno izbjegavanje njime predvienog postupka.28 Ekvivalentan pojam ovome u francuskom pravu je dtournement de pouvoir. Po uzoru na francusko pravo razlikujemo sluajeve kada se javna vlast pri obavljanju povjerenih ovlasti rukovodi ciljem koji ne spada u opi interes nego se rukovodi za nekim svojim, na primjer osobnim, politikim ili ideolokim ciljem ( tzv. primarni dtournement de pouvoir )29, od sluajeva kada se javna vlast pri obavljanju povjerenih ovlasti rukovodi nekim opim ciljem, ali ne onim koji je zakon imao u vidu u konkretnom sluaju (tzv. sekundarni dtournement de pouvoir)30.
6. HRVATSKO PRAVO
U hrvatskom pravu razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati dani su u lanku 10. Zakona o upravnim sporovima31 (dalje ZUS-a), a imaju porijeklo u francuskom upravnom pravu. To su sljedei razlozi: povreda zakona, nenadlenost i nepotpuno i nepravilno utvreno injenino stanje.
27 28
Ibid., str. 433. Vidi: Casse C-331/88, R. v. Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte FEDESA (1990) European Court Review I-4023.; Misita, N.: Osnovi prava Europske unije, Sarajevo, 2002., str. 521. 29 Vidi: Case 10/55, Mirossevich v. High Authority, (1956.) European Court Review 333. Tuitelj u ovom sluaju istie da se donositelj odluke pri izboru kandidata na natjeaju za odreeno slubeniko mjesto rukovodio osobnim interesom uzevi u obzir prijateljstvo s jednim od prijavljenih kandidata, te da je na taj nain zloupotrebio danu mu ovlast. Sud je doao do zakljuka da zloupotreba ovlatenja nije bila dokazana. 30 Vidi: Cases 18, 35/65, Gutmann v. Commission, (1966.) European Court Review 103. Tuitelj je u ovom sluaju bio slubenik EUROATOM koji je premjeten iz Istraivakog centra u Isprai u Bruxelles, na osnovu odredbe koja je takav premjetaj dozvoljavala u interesu slube. Meutim, Sud je stao na stajalite da pravi razlog za premjetaj nije bio taj: odluka o premjetaju, ustvari je donijeta kao disciplinska mjera. Zbog toga je ta odluka ponitena zbog zloupotrebe ovlatenja 31 Zakon o upravnim sporovima je objavljen je u Narodnim novinama br. 53/91, 9/92 i 77/92.
113
a) Povreda zakona U Republici Hrvatskoj naelo zakonitog postupanja u obavljanju poslova dravne uprave, osim u Ustavu (lanak 19. stavak 1.), sadrano je i u nizu zakona meu kojima je posebno vano spomenuti Zakon o opem upravnom postupku32 koji sadri procesne pravne norme po kojima su duna postupati tijela dravne uprave i druga dravna tijela, kao i pravne osobe s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujui propise, rjeavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima graana odnosno pravnih osoba. U lanku 4. Zakona o opem upravnom postupku propisano je da tijela, ustanove i druge pravne osobe, koje postupaju u upravnim stvarima, rjeavaju na temelju zakona, drugih propisa dravnih tijela i na temelju opih akata ustanova i drugih pravnih osoba koje one donose na temelju javnih ovlasti. To podrazumijeva pravilno postupanje tijela prema procesnim i materijalnim propisima, na nain kako je to propisano tim propisima u rjeavanju konkretne upravne stvari.33 O povredi materijalnog prava moe se raditi u sluaju da je odluka o upravnoj stvari donesena arbitrarno, dakle bez primjene materijalnopravne norme kojom se ureuje situacija koja odgovara utvrenom injeninom stanju. ei e biti sluaj da na utvreno injenino stanje nije primjenjena odgovarajua materijalnopravna norma, bilo da je primjenjena materijalnopravna norma koja je prestala vaiti, ili koja jo ne vai. Najei sluaj pogrene primjene materijalnog propisa ili njegove odredbe bit e nepravilno tumaenje norme koja je primjenjena, odnosno norma je pravilno izabrana te upravo odgovara injeninom stanju koje treba podvesti pod tu normu kao apstraktno pravilo, ali je pri traenju sadraja i smisla norme dolo do pogreke, pa je ta norma pogreno interpretirana.34 Sasvim osobit oblik pogrene primjene materijalnog prava postoji u situaciji kada je primjenjen zakon koji je u neskladu s Ustavom ili podzakonski propis koji nije u skladu s Ustavom i zakonom. Sudovi pritom trebaju izvriti ekscepciju ilegalnosti te pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske35.
32
Zakon o preuzimanju Zakona o opem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj (Narodne novine, br. 53/91.)
33
34
35
Prema sudskoj praksi: Zakonitost osporenog rjeenja ocjenjuje se po materijalnim propisima koji vae u vrijeme donoenja tog rjeenja, a dopustivost tube u upravnom sporu prema propisu koji je na snazi u vrijeme dostave tog rjeenja (Vrhovni sud Hrvatske, U-2244/68. od 25. IV. 1969.). Dakako, do pogrenog tumaenja normi doi e ee u sluajevima kada su one nejasne, kada postoje meusobne proturjenosti, kada vie odredaba zajedniki ine apstraktno vrelo za konkretan sluaj i sl. Pritom valja uzeti u obzir izgraena pravila o interpretaciji pravnih propisa (interpretativne tehnike), pomagati se tumaenjima, odnosno pravnim shvaanjima zauzetim u dosljednoj sudskoj praksi i konzultirati pravnu znanstvenu i strunu knjievnost. Vidi: Juri-Kneevi, D.: Povreda materijalnoga prava kao razlog nezakonitosti upravnog akta, http://www.upravnisudrh.hr/praksanov/povmatprava. htm Odluujui o zakonitosti pojedinanog upravnog akta s gledita povrede materijalnog prava sud je duan, neovisno o traenju tuitelja, ispitati je li primijenjena nia pravna norma u suglasnosti s Ustavom, odnosno s Ustavom i zakonom (ako se radi o drugom propisu). Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 49/02 proieni tekst) predvia da e sud kada utvrdi da zakon koji bi trebalo primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nije suglasna s Ustavom
114
Svaka je povreda materijalnog prava, neovisno o nainu kako je poinjena razlog za ponitenje upravnog akta kada je takvom povredom povrijeeno kakvo pravo ili pravni interes tuitelja. Kako prema lanku 40. ZUS-a zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahtjeva iz tube, ali pritom nije vezan razlozima tube, jasno je da e sud u sluaju kada utvrdi povredu materijalnog zakona neovisno o tome to je tuitelj isticao drugi razlog pobijanja upravnog akta (nenadlenost donositelja , procesne povrede, nepravilno utvreno injenino stanje) u granicama zahtjeva iz tube ponititi osporeni upravni akt i izloiti u obrazloenju presude u emu se sastoji njegova nezakonitost. S obzirom na odredbu lanka 4. stavka 3. Zakona o opem upravnom postupku, kojom se predvia da taj zakon vai i u sluajevima u kojima je tijelo ovlateno u upravnim stvarima rjeavati po slobodnoj ocjeni, te na odredbu lanka 10. stavka 2. ZUS-a prema kojoj nema nepravilne primjene propisa kad je nadleno tijelo rjeavalo po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicama ovlasti koje su mu dane pravnim propisima, u skladu sa svrhom u kojoj je ovlast dana valja navesti da sud u sporu o zakonitosti, ocjenjujui zakonitost upravnog akta ne ulazi u sferu oportuniteta u kojoj se obavlja slobodna (diskrecijska) ocjena36. Sud, meutim, ispituje je li donositelj akta materijalnim propisom ovlaten na obavljanje diskrecijske ocjene, je li samoj diskrecijskoj ocjeni prethodila zakonito provedena procedura, te ima li doneseni akt odgovarajue formalne i sadrajne elemente jer sve to ulazi u pravno vezane dijelove upravnog akta koji podlijeu sudskoj kontroli37/38. Domaaj sudske kontrole zakonitosti upravnog akta u kojem je sadrana diskrecijska ocjena ui je nego kad se pred sudom u sporu o zakonitosti, osporava
zastati s postupkom, a ako utvrdi da drugi propis, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan sluaj e neposredno primijeniti zakon, a i u jednom i u drugom sluaju podnijet e Ustavnom sudu zahtjev kojim se pokree postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.Pravo i obveza suda na neposrednu primjenu ekscepcije ilegalnosti i neposredno pokretanje ustavno-sudskog postupka dobro je sustavno rjeenje, za razliku od ranijega (prema lanku 24. stavku 3. Zakona o sudovima Narodne novine, broj 3/94 i 100/96) kada je sud nakon primjene podzakonskog propisa bio duan o tomu izvijestiti Vrhovni sud Republike Hrvatske, a nedostajala je obveza tog suda da se primljenom izvjeu o ekscepciji na bilo koji nain izjasni. Vidi: Juri-Kneevi, D.: Povreda materijalnoga prava kao razlog nezakonitosti upravnog akta, http://www.upravnisudrh.hr/praksanov/povmatprava.htm Slobodna (diskrecijska) ocjena je ovlast dana donositelju upravnog akta da u rjeavanju konkretne upravne stvari izabere jednu od vie predloenih mogunosti koje prua pravna norma, a koje su sve pravno jednako vrijedne. Meutim, sam izbor izmeu vie propisom danih mogunosti nije potpuno slobodan. Iz samog pojma dravnog tijela kao vritelja diskrecijske ocjene proizlazi nemogunost potpuno arbitrarnog odluivanja. Zato se diskrecijska ocjena ne smije poistovjetiti sa samovoljom . Samovoljno postupati , pie Krbek, znai pokretati se momentima stranim javnom interesu, javnom dobru, javnoj slubi itd, znai ispasti iz kruga javne funkcije i raditi po svojoj linoj kaprici i muicama. Krbek, I.: Diskreciona ocjena, op. cit., str. 233. Diskrecijska ocjena ne predstavlja apsolutnu slobodu, ve slobodu unutar pravom odreenih granica. Nevezanost pravnom normom postoji samo u materijalnom, ali ne i u formalnom smislu. To znai da slobode izbora nema u pogledu nadlenosti, granica ovlatenja cilja materijalnopravnih uvjeta, pravila postupka i utvrivanja injenica. Milkov, D.: Upravno pravo, Beograd, 1988., str. 27. Vidi: Juri-Kneevi, D.: Povreda materijalnoga prava kao razlog nezakonitosti upravnog akta, http:// www.upravnisudrh.hr/praksanov/povmatprava.htm
36
37
38
115
upravni akt koji ne sadri slobodnu ocjenu jer obuhvaa samo pravno vezane dijelove upravnog akta dok je u drugom sluaju takvom kontrolom obuhvaen itav akt. b) Nenadlenost Nadlenost upravnog tijela je pozitivna procesna pretpostavka za odluivanje o upravnoj stvari koja je predmet upravnog postupka. Nadlenost predstavlja pravo odreenog tijela dravne uprave (ili nekog drugog tijela) da postupa u odreenoj upravnoj stvari, ali i njegovu dunost postupati uvijek kada je rije o stvari za koju je nadleno39. Kad dravno tijelo rjeava stvari za koje nije nadleno, odnosno kad se uzdrava od rjeavanja predmeta koji su u njegovoj propisanoj nadlenosti, ini posebnu vrstu nezakonitosti nenadlenost.40 Nenadlenost se moe javiti kao stvarna nenadlenost do koje dolazi ukoliko donositelj akta pravnom normom nije bio ovlaten na djelovanje za odreeni krug poslova i kao mjesna nenadlenost do koje dolazi ako donositelj akta nije bio ovlaten za postupanje na odreenom teritoriju41. U oba sluaja radi se o nezakonitosti koja predstavlja razlog za pobijanje upravnog akta u upravnom sporu. c) Nepotpuno i nepravilno utvreno injenino stanje Upravni akt (rjeenje) donosi nadleno tijelo na podlozi injenica utvrenih u upravnom postupku. Prije donoenja toga rjeenja moraju se u upravnom postupku utvrditi sve injenice i okolnosti koje su znaajne za rjeavanje upravne stvari i strankama omoguiti da u tom postupku ostvare i zatite svoja prava i pravne interese. Prema tome, kad to nije postignuto u upravnom postupku, bit e nepotpuno ili pogreno utvreno injenino stanje u rjeavanju upravne stvari i prema odredbama l. 10. to. 3. ZUS-a to predstavlja razlog za pobijanje upravnog akta u upravnom sporu. Isto tako upravni akt se moe ponititi i u sluaju kad je iz utvrenog injeninog stanja izveden pogrean (nepravilan) zakljuak o injeninom stanju. Osporavajui upravni akt, tuilac, po pravilu, ne moe uivati pogodnosti noveliranja injeninog stanja. Dakle, naelno, benecium novorum to jest isticanje novih injenica i dokaza u tubi, nema pravnoga znaenja. Ukratko, sud rjeava spor, po pravilu, na osnovu injenica koje su utvrene u upravnom postupku. Ukoliko su te injenice netono utvrene ili je pak iz pravilno utvrenih
39
40 41
U hrvatskoj se upravnoj i upravno-pravnoj terminologiji, ba kao i posebice, u njemakoj terminologiji, prilino otro razlikuje nadlenost (comptence, Zustndigkeit) javno-pravnog tijela, od njegovog djelokruga (ensemble d'attributions, Wirkungskreis). U tom smislu rijei, nadlenost bi znaila ovlast i dunost postupanja javno-pravnog tijela u odreenoj upravnoj stvari, a djelokrug bi znaio ukupnost poslova i dunosti javno-pravnog tijela. Babac, B.: op. cit., str. 441. Borkovi, I.:Upravno pravo, Zagreb, 2002., str.73. Pod nenadlenost ne ide, strogo teoretski uzevi sluaj, kada slubeno lice, koje donosi akt, nema za to potrebnih linih kvalikacija ili sluaj, kada donese akt slubenik, koji se radi izvjesnih linih odnosa trebao iskljuiti od rada u dotinoj stvari, ili sluaj, kada je kolegijalni organ, koji donosi neki akt, bio nepravilno sastavljen, pa je ipak donio taj akt. To su sve vane formalne i procesne grijeke, ali nisu povrede nadlenosti. Krbek, I.: Upravno pravo FNRJ, I knjiga, Beograd, 1955., str.167.
116
injenica izveden pogrean zakljuak upravni akt je nezakonit i zbog toga se moe ponititi u upravnom sporu.
7. BOSANSKOHERCEGOVAKO PRAVO
U bosanskohercegovakom pravu razlozi zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu su : a) ako akt sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga ine nitavim; b) ako nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opi akt; c) ako je akt donesen od nenadlenog tijela; d) ako se u upravnom postupku koji je prethodio aktu nije postupilo po pravilima postupka, a osobito ako injenino stanje nije potpuno i pravilno utvreno, ili ako je iz utvrenih injenica izveden nepravilan zakljuak u pogledu injeninog stanja; e) ako je nadleno tijelo, rjeavajui po slobodnoj ocjeni, prekorailo granice ovlasti koje su mu dane pravnim propisima i odluilo suprotno cilju u kome je ovlast dana42. a) Akt sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga ine nitavim Jedan od razloga zbog kojih se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu je to sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu njegove zakonitosti. Koji su to nedostaci zakon ne odreuje, ali se u sudskoj praksi uzima da su to nedostatci u obliku i sastavnim dijelovima rjeenja: nazivu tijela koje ga donosi, broju i datumu, uvodu, dispozitivu (izreci), obrazloenju, uputi o pravnom lijeku, potpisu slubene osobe i peatu tijela. Nedostatci osporenog upravnog akta moraju biti oiti i po sadraju takvi da bitno sprjeavaju rad suda na utvrivanju zakonitosti upravnog akta. U svakom konkretnom sluaju sud cijeni i odluuje jesu li nedostatci osporenog upravnog akta takve naravi da ga sprjeavaju u daljnjem radu na utvrivanju njegove materijalne zakonitosti. Nepotpunost nekog dijela rjeenja, kao i njegov pogrean naziv, ne moraju uvijek predstavljati takve povrede postupka zbog kojih se mora ponititi rjeenje, npr. ako je nepotpun uvod rjeenja, ako je rjeenjem dan pogrean naziv, pa je umjesto naziva rjeenja stavljeno zakljuak i sl.43
42
43
Vidi lanak 12. Zakona o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine F BiH, broj 9/05) (dalje ZUS). Prema sudskoj praksi: Nije bitan nedostatak rjeenja to mu nedostaje broj ili to je potpuno naveden, jer taj nedostatak ne sprjeava sud da utvrdi njegovu identikaciju i ocjenu zakonitosti (Vrhovni sud F BiH, U-44/98 od 17. II. 1999.). Pogreno oznaeni ili neoznaeni datum u drugostupanjskom rjeenju ne predstavlja bitnu povredu postupka zbog koje treba rjeenje ponititi (Vrhovni sud F BiH, Uvl-19/97 od 13. I. 2000.).
117
Najee se kao bitni nedostatci koji spreavaju ocjenu zakonitosti akta navode greke u dispozitivu i obrazloenju. Greka u dispozitivu upravnog akta je uvijek po svojoj naravi bitna jer ako je dispozitiv upravnog akta nepotpun (nejasan) ili je u protivrijenosti s obrazloenjem onda e se uslijed toga veoma teko moi prepoznati ono o emu je s tim aktom odlueno, ili e to biti potpuno nemogue pa se upravni akt koji sadri takav nedostatak moe pobijati u upravnom sporu44. Dispozitiv je nepotpun ako se njime nije odluilo o svim pitanjima o kojima je trebalo odluiti kao o glavnoj stvari o kojoj se vodi postupak, ako nisu naznaene stranke na koje odnosi, osobito kada se radi o kontradiktornim stvarima, zatim ako je u njemu samo naznaeno da se zahtjev uvaava, ali ne i to se i kako se uvaava, a osobito se ima smatrati nepotpunim dispozitiv ako je dvosmislen tako da ima dvojbi je li stranci priznato neko pravo u cijelosti prema njezinom zahtjevu ili je priznato djelomino, ako je nejasna obveza stranke i sl.45 Postojanje proturjenosti dispozitiva s obrazloenjem najee je posljedica uurbane, povrne ili na slian nain nedovoljno briljive konceptualne izrade akta i predstavlja nedostatak upravnog akta, a sud e u konkretnom sluaju ocjenjivati je li on takav da sprjeava ocjenu zakonitosti akta. Obrazloenje upravnog akta je takoer njegov vaan dio, osobito kada se rjeava sloenija upravna stvar, odnosno kada se stranci nalau kakve obveze ili se zahtjev stranke odbija46. U sluaju da upravni akt nema uope obrazloenje ili je ono nepotpuno ili nejasno moe se iz tog razloga takav upravni akt pobijati u upravnom sporu. Ako zakon izrijekom ne oslobaa donositelja akta od dunosti da ga obrazloi, akt u kojem je izostavljeno obrazloenje sadri nedostatak koji sprjeava ocjenu njegove zakonitosti, te se iz tog razloga moe pobijati u upravnom sporu. Nepotpunost obrazloenja prvenstveno pokriva podruje injenica koje su od pravne 47 vanosti kao faktini i pravni momenti. Nepotpunost postoji kad nadleno tijelo odbije zahtjev stranke na nain to je izvedene dokaze pogreno ocijenilo, to je nepotpuno utvrdilo injenice, to je glede injeninog stanja izvelo pogrene zakljuke i sl. Specian problem nepotpunog obrazloenja nastaje u svezi s diskrecijskom ocjenom. Prema Zakonu o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine
44
45
46
47
Prema sudskoj praksi: Rjeenje doneseno u upravnom postupku mora sadravati dispozitiv kojim se odreenoj osobi na jasan i odreen nain priznaje neko pravo ili nalae izvrenje neke obveze, ili se pak utvruje prestanak odreenog prava, a ako nema takvog dispozitiva to je bitan nedostatak koji sprjeava ocjenu zakonitosti tog rjeenja (SVS, U-674/60 od 26. II. 1960.). Prema sudskoj praksi: Dispozitiv rjeenja nije jasan ako se njegov sadraj moe ustanoviti samo na posredan nain (VSS, U-1121/79 od 27. XI. 1979.). Prema sudskoj praksi: Rjeenje mora biti obrazloeno, naroito kada se stranci nalae kakva obveza, jer bez obrazloenja nije mogue cijeniti pravilnost utvrenog injeninog stanja niti zakonitost osporenog rjeenja (SVS, U-626/53 od 16. VI. 1953.). Zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine F BiH, br. 2/98)
118
(dalje ZUP) u obrazloenju rjeenja koje se donesi na temelju slobodne ocjene,donositelj je duan navesti propis koji mu daje ovlast da diskrecijski rjeava u upravnoj stvari i izloiti razloge kojima se rukovodio pri donoenju odluke kakva je u dispozitivu rjeenja (lanak 207. stavak 3.). Naroita greka obrazloenja moe se sastojati u iznoenju ngiranih (izmiljenih) razloga, to je osobito est problem kod upravnih akata s diskrecijskom ocjenom gdje se daje puno obrazloenje, ali ne s pravim razlogom.48 Razlog zbog kojeg se moe pobijati upravni akt u upravnom sporu je i ako sadri neki od nedostataka koji ga ine nitavim. Prema odredbama lanka 267. ZUP-a smatra se da je nitavo rjeenje: - koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadlenosti i/ili u stvari o kojoj se uope ne moe rjeavati u upravnom postupku49; - koje bi svojim izvrenjem moglo uzrokovati neko djelo kanjivo po kaznenom zakonu; - ije izvrenje uope nije mogue50; - koje je donijelo tijelo bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje rjeenje stranka nije naknadno izriito ili preutno pristala; - koje sadrava neku drugu nepravilnost koja je izriito zakonom odreena kao razlog nitavosti51. Zakoni o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brko Distrikta ne navode nitavost u okviru razloga za pobijanje upravnog akta jer se prema ovim zakonima na nitavost pazi po slubenoj dunosti, a ne kao u Federaciji Bosne i Hercegovine samo po zahtjevu tuitelja52. b) Nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opi akt Upravni se akt u upravnom sporu moe pobijati to u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opi akt. Povreda materijalnog propisa predstavlja krenje odreenog nareenja, zabrane ili doputenja od strane nekog pravnog subjekta koji se ponaa na nain protivan onomu koji je propisan pravnom normom53. Broj i raznovrsnost moguih povreda materijalnog propisa je teorijski i praktino neogranien. Ipak teorija i
48 49
50
51
52
53
Usp.: Ivanevi, V.: Institucije upravnog prava, op. cit., str. 379. Prema sudskoj praksi: Za sporove nastale oko otvaranja prozora prema susjednom dvoritu nadlean je sud, a ne organ uprave (VSJ, U-2107/64 od 27. III. 1964.). Prema sudskoj praksi: Nitavo je rjeenje kojim je naloena predaja zemljita umrlome, jer izvrenje tog rjeenja uope nije mogue (USH, Us-927/84 od 9. V. 1984.). Prema sudskoj praksi: Zakonom o prestanku primjene Zakona o naputenim stanovima (Slubene novine F BiH, broj 11/98) oglaeni su nitavim upravni akti doneseni na osnovu propisa navedenih u ovom zakonu (KSS, U-702/00 od 16. I. 2001.). Usp.: lanak 35. stavak 2. ZUS-a BiH (Slubeni glasnik BiH, broj 19/02), lanak 30. stavak 2. ZUS-a RS(Slubeni glasnik RS, broj 109/05)., lanak 30. stavak 2. ZUS-a BD BiH (Slubeni glasnik BD BiH, broj 4/00 i 1/01).i lanak 12. stavak 1. ZUS-a F BiH(Slubene novine F BiH, broj 9/05). Babac, B.: op. cit., str. 445.
119
praksa upravnog prava nastoje te povrede smisleno grupirati. Krbek navodi da se materijalna povreda zakona (pravnog propisa) moe sastojati u tome: 1) to nadleno tijelo uprave uope ne uzme u obzir odreeni propis (iz neznanja ili namjerno, nehotice ili hotimice) koji bi inae trebalo primijeniti, odnosno primjeni (ili izmisli) propis koji se ne bi smio primijeniti, i 2) to uzme u obzir propis koji odgovara konkretnom sluaju, ali ga pogreno protumai.54 I u sluaju kad u donoenju upravnog akta nije nikako primijenjen zakon, drugi propis ili opi akt koji je pravna osnova za njegovo donoenje, te je upravni akt u konkretnoj upravnoj stvari donesen bez ikakvog pravnog uporita u nekom materijalnom propisu, i u sluaju kada u donoenju upravnog akta nije pravilno primijenjen zakon, drugi propis ili opi akt koji je pravna osnova za njegovo donoenje zbog pogrenog tumaenja propisa, pravne posljedice su iste. U oba sluaja akt je nezakonit i nadleni sud e ga ponititi. c) Akt je donesen od nenadlenog tijela Nenadlenost je poseban oblik nezakonitosti to se javlja kada upravni akt nije donijelo ono tijelo koje je pravnom normom za to bilo ovlateno. Pravila o nadlenosti su ius cogens. Nadlenost je ovlatenje i dunost, odnosno pravo i dunost jednog odreenog tijela (tijela uprave, drugog dravnog tijela, institucije sa javnim ovlastima) da rijei odreenu upravnu stvar.55 Nenadlenost se moe javiti kao stvarna nenadlenost do koje dolazi ukoliko donositelj akta pravnom normom nije bio ovlaten na djelovanje za odreeni krug poslova i kao mjesna nenadlenost do koje dolazi ako donositelj akta nije bio ovlaten za postupanje na odreenom teritoriju.Stvarna nadlenost u upravnom postupku odreuje se propisima, najee zakonima koji reguliraju odreenu upravnu materiju ili cijelu upravnu oblast. Drugim rijeima, stvarna nadlenost se utvruje materijalnim propisima iz odreene upravne materije, odnosno oblasti. Reguliranje pitanja stvarne nadlenosti ne mora biti samo predmet razrade u materijalnim propisima, nego se ono moe urediti i propisima
54
55
Krbek, I.: Upravno pravo FNRJ, op. cit., str. 168. I suvremeni teoretiari upravnog prava preuzimaju Krbekovu dvodiobu povreda materijalnog prava. Tako Dedi povrede materijalnog prava razvrstava u: 1) povrede teksta pravnog propisa (neposredna povreda i posredna povreda pravnog propisa); 2) pogreno tumaenje ili pogrena primjena pravnog propisa (propis nije primijenjen, primijenjen je propis koji se odnosi na konkretan sluaj, pogreno je utvren smisao propisa koji je primijenjen). Dedi, S.: Upravno procesno pravo, Biha/Sarajevo, 2001., str. 280. Kamari i Festi kao povrede materijalnog zakona navode:1. neprimjenjivanje odgovarajueg propisa za rjeavanje stvari u konkretnom sluaju. Ovdje spada i donoenje akta bez oslonca na bilo kakav propis (mada se to u praksi rijetko dogaa); 2. pogreno tumaenje sadraja inae odgovarajueg materijalnog propisa. U konkretnom sluaju primijenjen je, dakle propis koji odgovara, ali nije primijenjen pravilno jer je organ pogreno shvatio sadraj i smisao odnosnog materijalnog propisa. Kamari, M. Festi, I. : op. cit., str. 493. Detaljnije o pojmu i znaaju nadlenosti u: Kamari, M. Festi, I. :Upravno pravo, Sarajevo, str. 275.283. Dedi, S.: Upravno procesno pravo, op. cit., str. 55.-70.
120
o pojedinim vrstama tijela, pa i u organizacijskim propisima56. Mjesna nadlenost utvruje se propisima o politiko-teritorijalnoj podjeli, kao i propisima o radu pojedinih tijela ili slubi. Teorija, a nerijetko i zakonodavac, odnosno sudska praksa u upravnim sporovima ne promatraju uvijek greku u stvarnoj i mjesnoj nadlenosti podjednako. Ivanevi kae: Nije lako napreac rei zbog ega, ali je injenica da se na stvarnu nenadlenost gleda obino kao na teu greku od mjesne nenadlenosti57. Osobito tekom grekom stvarne nadlenosti smatra se sluaj donoenja upravnog akta u stvarima iz sudske nadlenosti to dovodi do apsolutne nenadlenosti koja za posljedicu ima nitavost upravnog akta. Jednako tekom grekom stvarne nadlenosti smatra se i donoenje upravnog akta od strane nedravnog subjekta, tzv. sluaj uzurpacije vlasti, grabljenja nadlenosti (franc. empitement ) to dovodi do apsolutne nitavosti upravnog akta. Do greke u nadlenosti moe doi i sluaju tzv. paralelizma nadlenosti. Tu se radi o tome da o istoj upravnoj stvari mogu odluivati dva tijela hijerarhijski povezana kao nii i vii. Taj bi paralelizam bio karakteristian u podruju stvarne nadlenosti, ali je prisutan i u podruju mjesne nadlenosti. Uklanja se primjenom pravila prior temporis, odnosno nadleno je ono tijelo koje je prvo zapoelo postupak. Zakonodavac predvia razliite legalne sluajeve micanja nadlenosti, kao to su npr. delegacija, supstitucija i slino. Kod svakog od ovih pojedinih naina micanja nadlenosti moe doi do greke koja e rezultirati nezakonitou upravnog akta uslijed nenadlenosti. Kada se utvrdi da je upravni akt donijelo nenadleno tijelo postoji razlog za ponitavanje upravnog akta u upravnom sporu. d) ako se u upravnom postupku koji je prethodio aktu nije postupilo po pravilima postupka, a osobito ako injenino stanje nije potpuno i pravilno utvreno, ili ako je iz utvrenih injenica izveden nepravilan zakljuak u pogledu injeninog stanja Zakon o upravnom postupku ne odreuje koje se povrede pravila upravnog postupka imaju smatrati apsolutno bitnim, a koje relativno bitnim povredama. Drugim rijeima, prema tom Zakonu, ma koja i ma kakva povreda pravila upravnog postupka moe imati samo relativno znaenje, naime ovisno o tomu je li ili nije imala odluujui utjecaj na rjeenje same stvari. Jednu od povreda pravila upravnog postupka predstavlja nedostatak kvoruma kod kolegijalnog tijela koje rjeava upravnu stvar. Naime, kada o upravnoj stvari rjeava kolegijalno tijelo (povjerenstvo, komisija i sl.), ono moe rjeavati kad je prisutno vie od polovice njegovih lanova, a rjeenje donosi veinom glasova prisutnih lanova ako zakonom ili drugim propisom nije odreena posebna veina
56
57
Prema sudskoj praksi: Stvarna nadlenost tijela za rjeavanje u upravnim stvarima odreuje se prvenstveno materijalnim propisima, tj. onima kojima se ureuje odreena upravna materija, a u sluaju da materijalnim propisom nije izriito odreena stvarna nadlenost, treba prema propisima o organizaciji tijela, s obzirom na prirodu upravne stvari, utvrditi koje je tijelo stvarno nadleno (VSJ, U-1174/58 od 12. IV. 1958.). Ivanevi, V.: Institucije upravnog prava, op.cit., str.361.
121
(lanak 200. stavak 2. ZUP-a). U nedostatku kvoruma postoji povreda pravila upravnog postupka i iz tog se razloga moe upravni akt pobijati u upravnom sporu. Povredu pravila upravnog postupka predstavlja i povreda odredbi o izuzeu (lanak 42.-47. ZUP-a).58 Institut izuzea odnosi se na slubenu osobu koja je ovlatena rjeavati ili vriti pojedine radnje u postupku , s tim to stranka ima pravo zahtijevati izuzee, i to ili iz zakonom izrijekom navedenih razloga, odnosno razloga iz kojih se po samom zakonu slubenu osobu mora izuzeti od rjeavanja u odnosnoj upravnoj stvari (obvezatno izuzee), ili pak zato to ih zakon izraava klauzulom da postoje neke druge okolnosti koje dovode u sumnju nepristranost slubene osobe.59 Veina teoretiara misli da je povreda obvezatnosti izuzea bitna procesna greka i ukoliko se ona ne bi otklonila u albenom postupku kod drugostupanjskog tijela, moe se iz tog razloga pobijati upravni akt u upravnom sporu. Zatim, povredu pravila postupka ine i greke u vezi sa stranakom i procesnom sposobnou te legitimacijom60. Naime, da bi u upravnom postupku netko mogao aktivno sudjelovati kao stranka svojim izjavama volje, potrebno je ispuniti sljedee uvjete: prvo, da ima stranaku sposobnost, to e rei da moe biti nositelj prava i obveza priznatih i odreenih upravnim procesnim pravom, drugo, da iz te sposobnosti moe proizai procesna sposobnost kao sposobnost samostalnog obavljanja radnji u postupku i tree, da ima procesnu legitimaciju, to znai da postoji izvjesna veza odreene osobe s predmetom o kojem se rjeava u upravnom postupku (legitimatio ad causam). Uvjeti za stranako djelovanje ine bitne procesne pretpostavke te je pravno neosnovano negiranje bilo kojega od tih uvjeta bitna procesna greka zbog koje se upravni akt moe pobijati u upravnom sporu.61 Nije se, takoer, postupilo po pravilima postupka ako tijelo nadleno za prijem podneska stranke propusti stranku upozoriti na nedostatke podneska koji mogu sprijeiti postupanje po podnesku ili je podnesak nerazumljiv, odnosno nepotpun (lanak 67. ZUP-a), ako je dostavljanje pismena izvreno osobi koja sudjeluje u postupku sa suprotnim interesima od osobe kojoj je dostavljanje trebalo biti izvreno (lanak 84. stavak 3. ZUP-a), ako se upravna stvar rijei po skraenom postupku (lanak 139. ZUP-a) umjesto nakon provoenja posebnog
58
59
60
61
Prema sudskoj praksi: Uinjena je povreda postupka kada ista osoba vodi i prvostupanjski i drugostupanjski upravni postupak (Upravni sud BiH, U-460/81 od 18. IX. 1981.). Zakon pravi, premda to nije i pojmovno-konceptualno izraeno, razlikovanje izmeu iskljuenja (administrator inhabilis), a to su oni sluajevi kada je izuzee obvezatno (taksitativno navedeni razlozi) i izuzea (administrator suspectus) u uem smislu rijei, a to su oni sluajevi koje zakon izraava klauzulom da postoje neke druge okolnosti koje dovode u sumnju nepristranost slubene osobe. Babac, B.: op. cit., str. 467. Prema sudskoj praksi: Povrijeena su pravila postupka kada procesno nesposobnoj stranci nije bio postavljen privremeni zastupnik u postupku oduzimanja neizgraenog graevinskog zemljita (VSM, U-1238/77 od 12. III. 1978.). Detaljnije u: Ivanevi, V. : Institucije upravnog prava, op. cit., str. 385.-392.; Babac, B.: op. cit., str. 467.-470.
122
ispitnog postupka (lanak 140. ZUP-a), ako se ne provede usmena rasprava kada je ona obvezna (lanak 147. ZUP-a), ako se donese prvostupanjsko rjeenje bez suglasnosti, potvrde odobrenja ili miljenja drugog tijela, koje je moralo biti pribavljeno (lanak 202. ZUP-a) i sl.62 Svakako, sa stajalita zakonitosti najtea je povreda pravila postupka koji prethodi donoenju upravnog akta ako injenino stanje nije potpuno i pravilno utvreno, ili ako je iz utvrenih injenica izveden nepravilan zakljuak u pogledu injeninog stanja. Naime, upravni akt kao instrument primjene apstraktne pravne norme na konkretan drutveni sluaj ne moe biti zakonito donesen ne prethodi li njegovu donoenju postupak utvrivanja injenica i okolnosti od znaenja za rjeavanje upravne stvari (pravno relevantno injenino stanje). Koje su relevantne injenice to se u postupku moraju pravilno utvrditi ovisi o materijalnopravnim odredbama temeljem kojih se stvar rjeava i u svjetlu kojih se utvruje i sama stranaka legitimacija, te uvjeti o kojima ovisi donoenje konkretnog bilo konstitutivnog bilo deklaratornog upravnog akta. injenino stanje nije potpuno utvreno onda kada u upravnom postupku nisu utvrene sve injenice i okolnosti koje su znaajne za rjeenje (lanak 133. stavak 1. ZUP-a). injenino stanje nije pravilno utvreno onda kada u upravnom postupku nisu tono utvreni podaci koji su bitni za pravo stanje stvari (lanak 7. ZUP-a). Iz utvrenih injenica u upravnom postupku izveden je nepravilan zakljuak o injeninom stanju onda kad je nadleno tijelo iz tih injenica ili samo nekih injenica pogreno izvelo zakljuak o stanju stvari63. e) ako je nadleno tijelo, rjeavajui po slobodnoj ocjeni, prekorailo granice ovlasti koje su mu dane pravnim propisima i odluilo suprotno cilju u kojem je ovlast dana. Postoje sluajevi kad donositelj upravnog akta odluuje na osnovi slobodne (diskrecijske) ocjene. Slobodna (diskrecijska) ocjena je ovlast dana donositelju upravnog akta da u rjeavanju konkretne upravne stvari izabere jednu od vie predloenih mogunosti koje prua pravna norma, a koje su sve pravno jednako vrijedne64. Kada tijelo ima ovlast slobodnim(diskrecijskim) odluivanjem rjeavati upravnu stvar duno je u tom odluivanju kretati se u granicama ovlasti i u skladu s ciljem u kojem mu je ta ovlast dana, a to znai mora u tim granicama
62
63
64
Prema sudskoj praksi: Kada organ propusti u upravnom postupku pouiti stranku da postavi zahtjev za priznavanje odreenih prava koja joj po zakonu pripadaju, time je uinjena povreda postupka i zbog takvog propusta moe se pobijati upravni akt (SVS, U-4834/58 od 20. IX. 1958.). Nema povrede odredaba ZUP-a u sluaju kad je prvostupanjsko tijelo svoje rjeenje dostavilo stranci osobno, a ne punomoniku odvjetniku koji je stranku zastupao u upravnom sporu, koji je prethodio donoenju tog rjeenja (Vrhovni sud BiH, U-2052/69 od 28. V. 1970.). Uinjena je bitna povreda upravnog postupka kada nije odrana usmena rasprava u sluajevima kada se ona mora po ZUP-u odrati i kada stranci nije omogueno aktivno sudjelovanje u ispitnom postupku (Vrhovni sud BiH, U-160/83 od 23. XII. 1983.). Krijan, P.: Komentar Zakona o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine sa sudskom praksom, Sarajevo, 2001., str., 112. Prema sudskoj praksi: Kod odluivanja po slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni organu je preputeno po svom nahoenju da bira izmeu vie moguih alternativa ( SVS, U-274/53 od 10. IV. 1953.).
123
odabrati svrhovito rjeenje kojim postie cilj odreen pravnom normom koja mu daje takvu ovlast. To, dakle nije odluivanje po ''slobodnoj volji'', ve je to samo po slobodnoj ocjeni izbor najprimjerenije odluke kojom se postie cilj odreen pravnom normom.65 Slobodna (diskrecijska) ocjena, dakle ne znai niti omoguava samovolju tijela (slubene osobe) u primjeni propisa u rjeavanju upravne stvari i donoenju upravnog akta, ve znai njihovu dunost da pravilnim tumaenjem smisla i cilja odredaba propisa koje im daju takvu ovlast, u konkretnoj situaciji slobodno biraju i odaberu svrhovito rjeenje u granicama propisane ovlasti. Osobito treba paziti da se razumije pravi smisao i cilj takve ovlasti u rjeavanju upravnih stvari koje zalaze u sferu ljudskih prava i sloboda, jer se radi o upravnim predmetima kojima se u demokratskim drutvima mora u svakom sluaju pridavati vea pozornost i znaenje. Razlozi za povjeravanje ovlasti javnoj upravi da odluuje prema diskrecijskoj ocjeni mogu biti razliiti. Jednom, razlog moe biti elja zakonodavca da uprava elastino djeluje prilagoavajui svoje odluke prilikama i okolnostima konkretnog sluaja, odnosno njegova ocjena da bi detaljno propisivanje odluke koju uprava treba donijeti moglo predstavljati veu nepravdu nego bi u sluaju kad se odluka donosi prema diskrecijskoj ocjeni (sumum is suma injuria) . Drugi put , razlog za davanje upravi takve ovlasti moe biti pravno tehnika nemogunost zakonodavca da unaprijed egzaktno i temeljito normira sve pravne odnose u koje stupa uprava. Katkad razlog za ostavljanje ovlasti na diskrecijsku ocjenu moe biti motiviran i politiki s nakanom ostavljanja veih ovlasti izvrnim tijelima (egzekutivi).66 Rjeavanje upravnih stvari na temelju slobodne ocjene uspostavlja se materijalnim propisom. U pravilu takva se ovlast uspostavlja za rjeavanje onih upravnih stvari koje su po svojoj naravi takve da izbor rjeenja (odluke) ovisi o razliitim okolnostima koje nije mogue jedinstveno propisati, pa je, stoga potrebno u svakom pojedinom sluaju, u sklopu propisane ovlasti i konkretnih okolnosti savjesno odabrati odgovarajue rjeenje koje najbolje odgovara za rjeavanje upravne stvari koja je predmet upravnog postupka.67 Prilikom rjeavanja prema slobodnoj ocjeni, donositelj upravnog akta ogranien je osim naelom zakonitosti jo i naelom svrhovitosti (oportuniteta). Naelo zakonitosti podrazumijeva: Prvo, tijelo koje odluuje prema slobodnoj
65
66
67
Diskrecijska ocjena ne predstavlja apsolutnu slobodu, ve slobodu unutar pravom odreenih granica. Nevezanost pravnom normom postoji samo u materijalnom, ali ne i u formalnom smislu. To znai da slobode izbora nema u pogledu nadlenosti, granica ovlatenja cilja materijalnopravnih uvjeta, pravila postupka i utvrivanja injenica. Milkov, D.: Upravno pravo, Beograd, 1988., str. 27. Aviani, D.: Diskrecijska ocjena u upravnom pravu nekih europskih drava i Europske unije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 1-2., Split, 1998., str.177.-196. U vezi s tim, raniji Ustavni sud Bosne i Hercegovine je donio odluku koja glasi: Propisivanje odredaba kojima se organu uprave daju diskrecijska ovlatenja za rjeavanje u upravnim stvarima trebaju u zakonodavstvu biti iznimna, a s gledita sadraja trebaju jasno odrediti sutinu cjelishodnosti koju treba postii u rjeavanju konkretnih situacija u upravnom postupku, kao i odrediti ako je to prema prirodi stvari mogue, i odgovarajue kriterije da se to postigne. Sve je to bitno za osiguranje ustavnog principa jednakosti svakog pred zakonom i zakonitost donesenih upravnih akata na temelju diskrecijskih ovlatenja. (Odluka objavljena u Slubenom listu SR BiH, br. 2/91).
124
ocjeni mora za to zakonom biti ovlateno. Drugo, primjenjiva pravnog pravila moe slobodno birati samo u okviru alternativa koje disjunktivna pravna norma nudi za rjeenje konkretne stvari. Naelo svrhovitosti podrazumijeva da donositelj akta mora izabrati onu od ponuenih alternativa koja je najprimjerenija konkretnom sluaju. Dakle, kada tijelo odluuje u upravnim stvarima na temelju slobodne ocjene ono ima pravo i dunost izmeu moguih rjeenja izabrati ono koje smatra svrhovitim za postizanje cilja odreenog propisom kojim je takva ovlast dana, dok je u procesnom smislu duno u svemu ostalom pridravati se pravila upravnog postupka, te njegovo rjeenje, nakon provedene zakonske procedure, mora imati odgovarajue formalne i sadrajne elemente. To su uvijek pravno vezani dijelovi upravnog akta u kome je sadrana diskrecijska ocjena68. Prema tome, u upravnom sporu moe se pobijati upravni akt donesen na temelju slobodne ocjene, ako se smatra da je tijelo pri njegovom donoenju prekorailo granice dane mu ovlasti ili je odluilo suprotno cilju i svrsi u kojoj je ta ovlast dana69/70. Kada sud ispituje svrhu za koju je ovlast povjerena, mora zadirati u namjere samog donositelja akta, i to u smislu istraivanja je li s aktom iao za svrhom radi koje mu je ovlast i povjerena zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu ili pak za kakvom drugom svrhom za koju odnosna ovlast nije ili nije bila povjerena.71 Nezakonitost postoji ako je akt donesen u drugom cilju, odnosno u drugoj svrsi, nego to je ona s obzirom na koju je imao biti donesen prema objektivnom pravnom poretku, i takva nezakonitost predstavlja razlog zbog kojeg se taj upravni akt moe ponititi u upravnom sporu.72
68 69
70
71 72
Vidi lanak 4. stavak 3. ZUP-a Pravo je sredstvo, a za svakim sredstvom stoji svrha. Uprava koja primjenjuje pravo i zbog toga tumai pravne propise, mora u prvom redu da utvrdi smisao i cilj ili svrhu tih pravnih propisa. Neki je pravni propis tek onda pravilno primijenjen, ako primjena odgovara njegovoj svrsi ili cilju. Zato moe nezakonitost postojati u samom cilju ili svrsi, jer je uprava donijela odnosni akt s drugim ciljem ili s drugom svrhom, nego to je ima sam zakon. Tu se radi o zloupotrebi prava. Sva ovlaenja uprave usko su vezana s ciljem ili svrhom odreenog upravnopravnog propisa, i uprava koja ide za drugim ciljem ili svrhom, prekorauje svoja ovlatenja i djeluje nezakonito. Krbek, I.: Upravno pravo FNRJ, op. cit., str. 168. U francuskom pravu se ovaj razlog za pobijanje upravnog akta oznaava izrazom dtournement de pouvoir. U prevoenju tog izraza na na jezik dolazi do potekoa. Tako Krbek piui o nezakonitosti u cilju u svrsi kae da se tu radi o zloupotrebi prava. Popovi govori o instituciji zloupotrebe ovlatenja, Ivanevi o instituciji izvrtanja (izokretanja) ovlatenja, a Borkovi se uope distancirao od bilo kakvog prevoenja, ve jednostavno pie o greki u cilju i svrsi. Usp.: Krbek, I.: Diskrecijska ocjena, op. cit., str. 452.; Popovi, S.: op. cit., str. 284.; Ivanevi, V.: Institucije upravnog prava, op. cit., str. 462. ; Borkovi, I.: Upravno pravo, op. cit., str. 68. Babac, B.: op. cit., str. 449. U upravnom sporu pod ocjenu zakonitosti rjeenja donesenih po slobodnoj ocjeni spada utvrivanje je li organ pri rjeavanju po slobodnoj ocjeni spada utvrivanje je li organ pri rjeavanju po slobodnoj ocjeni ostao u granicama danog ovlatenja i je li ga iskoristio sukladno cilju zbog kojeg mu je ovlatenje dano (VSS, U-12030/65 od 8. IV. 1966.).
125
ZAKLJUAK
Novo oblikovanje dravne uprave, odnosno javnog sektora uope, mora raunati sa primjenom opih naela upravnog prava koji se tiu rada dobre, kvalitetne uprave i to tako to e se crpiti iz upravnopravnog sustava zemalja lanica Europske unije, kako bi se de lege ferenda nali u upravnozakonskoj normativi zemalja koje ele prikljuiti se Europskoj uniji.73 S tim u svezi, u upravnom zakonodavstvu i praksi tih drava, pa tako i nae zemlje moraju se u perspektivi nai i provoditi sva ona procesna naela za koja su upravna znanost i praksa potvrdili da su u funkciji ostvarenja najboljih rezultata. U prvom redu to je naelo zakonitosti ili vladavine prava, koje propagira tzv. upravu putem zakona. Da bi se to ostvarilo mora postojati uinkovit sustav kontrole nad upravom. Postoje razliite vrste kontrole nad upravom, ali najuinkovitija se pokazala sudska kontrola u formi upravnog spora. Cilj upravnog spora je, u osnovi, dvojak. S jedne strane, to je osiguranje naela zakonitosti u upravnom djelovanju. S druge strane to je zatita prava ili pravnih interesa zikih i pravnih osoba u upravnom postupku. Oba cilja se postiu u meusobnoj povezanosti, jedan kroz drugi, jer ponitavanjem nezakonitih upravnih akata tite se interesi pojedinaca, graana ili pravne osobe, a ujedno se i drutvo osigurava od nezakonitosti do kojih moe doi u radu upravnih tijela. Razlozi za pobijanje upravnog akta u upravnom sporu mogu se podijeliti na formalno-pravne razloge i materijalno-pravne razloge. U sluaju da se radi o situaciji da u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opi akt, ili o situaciji da je nadleno tijelo, rjeavajui po slobodnoj ocjeni, prekorailo granice ovlatenja koja su mu dana pravnim propisima i odluilo suprotno cilju u kome je ovlatenje dano postoje tzv. materijalnopravni razlozi za voenje upravnog spora. U sluaju da se radi o situaciji kada je akt donesen od strane nenadlenog tijela, ili o situaciji da akt sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu njegove zakonitosti ili nedostatke koji ga ine nitavim, ili pak o situaciji kada nisu potovana pravila postupka (osobito ako injenino stanje nije potpuno i pravilno utvreno, ili ako je iz utvrenih injenica izveden nepravilan zakljuak u pogledu injeninog stanja), postoje tzv. formalnopravni razlozi za voenje upravnog spora.
73
Najvii predstavnici Europske unije na svojoj konferenciji, odranoj u Nici krajem 2000. godine, su zauzeli jedinstven i decidiran stav da se graanima Europske unije mora osigurati kvalitetna uprava, na koju oni bezuvjetno imaju pravo. To pravo ozvanieno je Ugovorom u Nici i unijeto u lanak 41. i 42. Povelje o fundamentalnim pravima, koja je pridodana Ugovoru o Europskoj uniji.
126
REASONS WHY THE ADMINISTRATIVE ACT CAN OVERRULE IN ADMINISTRATIVE DISPUTES

By means of administrative dispute resolution, illegal public law activity, upon the issue of administrative acts, is sanctioned and corrected. This contributes to the establishment of legality and rule of law. One of the basic questions of administrative dispute resolution is the question of the reason why the administrative act can overrule in a court in an administrative dispute. By giving these reasons, on the one hand, the breadth of the plaintiff's demand is put into proportion. On the other hand, giving reasons as to why the administrative act can overrule in administrative dispute resolution means determining the breadth of court power within which the court can intervene in the content of the administrative act due to its abrogation. In this paper, the reasons why one administrative act can overrule in various legal systems are analysed. The author arranges all of these into formal and substantive legal reasons for conducting an administrative dispute.
Key words: administrative act, administrative dispute resolution
127

Razlozi Pobijanja Upravnog Akta Zb200801 - 111

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Razlozi Pobijanja Upravnog Akta Zb200801 - 111

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Doc. dr. sc.

Dr. sc. Snjeana Pehar Docentica Pravnog fakulteta Sveuilita u Mostaru

RAZLOZI ZBOG KOJIH SE UPRAVNI AKT MOE POBIJATI U UPRAVNOM SPORU

Kljune rijei: upravni akt, upravni spor

5. PRAVO EUROPSKE UNIJE

REASONS WHY THE ADMINISTRATIVE ACT CAN OVERRULE IN ADMINISTRATIVE DISPUTES

Key words: administrative act, administrative dispute resolution

You might also like