FISKALNA DECENTRALIZACIJA I REGIONALNI RAZVOJ HRVATSKE

Zdravko Petak
Fakultet politikih znanosti, Zagreb

UDK 336.1/.5:352 Izvorni znanstveni rad

Primljeno: 12.10.1992.

Autor u lanku razmatra odnos fiskalnog sustava i regionalnog razvoja Hrvatske. U prvom dijelu teksta iznosi osnovne postavke teorije fiskalnog federalizma, poddiscipline unutar javnih financija. Tezu o centralizaciji javnih financija u Hrvatskoj promatra iznosei komparativno iskustvo suvremenih fiskalnih sustava u unitarnim dravama, koji pokazuju slian stupanj centralizacije. Nakon toga ukazuje na znaajke triju osnovnih sustava u vertikalnoj raspodjeli fiskalnih ovlasti: sustava separacije, zajednice i mjeovitog sustava. Posebnu panju autor posveuje razmatranju uloge meubudetskih transfera u financiranju javnih potreba, negativno ocjenjujui nerazvijenost tog instituta u hrvatskom sustavu javnih financija.

Centralizacija financija zasigurno spada meu najeksploatiranije teme o kojima raspravlja hrvatska politika javnost. Postavke o koncentraciji financijske moi ine se samorazumljivima, ne dovode se u pitanje, a razlike se oituju samo u tome da li to netko vrednuje pozitivnim ili negativnim ocjenama. Pri tome gotovo nitko ne obraa panju na to da se tvrdnje o centralizaciji ne potkrepljuju podacima i to je najvanije ne specificiraju. Nije jasno na. to se ta "stilizirana injenica" odnosi: na centralizaciju sustava javnih financija, na sustav bankarstva, na sustav privatizacije drutvenog vlasnitva. Na ovome mjestu ne mogu ulaziti u razmatranje svih tih podruja. Ograniit u se na analizu osnovnih procesa u sustavu javnih financija i pokuati naznaiti u kojoj se mjeri moe govoriti o centralizaciji ubiranja i rasporeivanja poreza. Taj je gospodarski segment viestruko zanimljiv. Gotovo pola drutvenog proizvoda rasporeuje se preko dravnog i opinskih prorauna, te dravnih fondova. Veliki je broj institucija i pojedinaca izmakao djelovanju snaga trita i svoje prihode izravno vee na dravne financije. Istraivanje podjele nadlenosti izmeu razliitih razina vlasti u sustavu javnih financija pokriva disciplina to se naziva fiskalni federalizam. Prema miljenju niza autora pod tom odrednicom ne treba promatrati iskljuivo ustrojstvo fiskalnih i 1 financijskih odnosa izmedju federacije i federalnih jedinica. Spomenuta se odrednica
U suvremenoj svjetskoj literaturi iz podruja javnih financija postoje razlike u poimanju izraza "fiskalni" i "financijski". U europskoj se tradiciji pod izrazom "fiskalni" poima ono to se odnosi na poreze - na pravo njihovog ustanovljavanja i ubiranja, dok se izrazom "financijski" oznaava rashodna strana prorauna - plaanje javnih usluga i dobara. U amerikoj tradiciji ne postoji takvo razlikovanje, ve se, primjerice, izrazom fiscal policy (fiskalna politika) istodobno oznaavaju javni prihodi i javni rashodi.

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

moe proiriti i na odnose izmeu sredinje i niih razina vlasti unutar unitarnih drava. Svi su fiskalni sistemi u odreenoj mjeri zasnovani na naelima fiskalnog federalizma, a razlike u nainu financiranja izmeu unitarnih i federativni h drava vie su u stupnju nego u vrsti2. Iskustva fiskalnog federalizma mogu stoga biti vrlo interesantna i za Hrvatsku kao unitarnu dravu. Problemi te discipline, meutim. nedostatno su obraeni u domaoj znanstvenoj i strunoj literaturi. Stoga je ovo prilika da se ukae na potrebu da se fiskalni federalizam adekvatnije ne razmatra samo na hrvatskim sveuilitima i znanstvenim institutima, nego i u dravnim organima zaduenim za javne financije. Fiskalni federalizam predstavlja dvostruki izazov za istraivaa. S jedne je strane rije o prouavanju teorije, apstraktnih modela preko kojih se analiziraju alokacija. distribucija i stabilizacija unutar sektora javne privrede. S druge strane radi se i o komparativnom prouavanju sustava to se razlikuju po fiskalnoj moi to je daju pojedinoj razini vlasti. Iskustva suvremenih svjetskih fiskalnih i financijskih sustava i prouavanje naina na koji se prikuplja novac za plaanje javnih dobara i usluga za nau su zemlju viestruko zanimljivi. Nije nipoto svejedno na koji e se nain odrediti nadlenosti drave, upanija i lokalnih razina vlasti u financiranju obnove zemlje. Ili, na koji e nain biti financirani ostali sustavi javnih potreba. Na osnovi svega toga moi e se vidjeti da sustav javnih financija snano utjee na regionalni razvoj Hrvatske.

PREGLED OSNOVNIH PROCESA U RAZVOJU FISKALNOG FEDERALIZMA

Grubo govorei, mogu se razluiti tri faze u razvoju federaliziranih fiskalnih sustava. U prvoj je fazi bila naglaena decentralizacija u prikupljanju javnih prihoda. Posebno je to bio sluaj s klasinim konfederacijama (kao to su to u prolom stoljeu bile SAD i vicarska). Izvorni prihod savezne vlade bile su samo carine i takse, a daleko najvei dio poreza prikupljao se na lokalnoj i na razini saveznih drava. Razdoblje centralizacije poelo je nakon velike ekonomske krize 1929.-1933. godine. Osnovna karakteristika te faze bila je sve vea fiskalna preraspodjela u korist sredinje vlasti, to se poglavito odnosila na oporezivanje profita i dohodaka fizikih osoba. Suvremeni razvoj u sustavima fiskalnog federalizma odlikuje pojava znaajnije decentralizacije. Dolazi do sve vee uloge lokalnih i vlada srednje razine (vlada saveznih drava ili provincija, kantonainih vlada i sl.) tako da se moe govoriti o novoj fiskalnoj reformi.

JAVNA PRIVREDA I JAVNA DOBRA

Razgovor o decentralizaciji fiskalnog i financijskog sustava nije mogu ako se prije toga jasno ne odredi fenomen javnih dobara. Javna dobra vezana su uz ekonomsku ulogu drave. Stoga je raspodjela javnih dobara temelj politikih sukoba oko ekonomskih pitanja. Podijelimo li ukupnu potronju na privatnu (osobnu). investicijsku i javnu, jasno se moe pokazati sve vei rast javne potronje, to njezinoj raspodjeli daje posebni peat. Pitanja prihoda i rashoda, na koje se odnosi ta potronja,
2 Bosansko-hercegovaki teoretiar javnih financija Kasim Begi, primjerice, tvrdi: "Elementi federalnosti u finansijskoj aktivnosti nameu se sami po sebi ne samo u federacijama nego i u unitarnim dravama ..." Kasim I. Begi, Jugoslovenski 'sjever' i Jug': meurepublika finansijska solidarnost, Sarajevo, Osloboenje, 1989., str. 19.

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

obino se nazivaju javnim financijama. Izraz financije, kao to sugerira jedan od najpoznatijih svjetskih teoretiara javnih financija, Richard Musgrave, odnosi se na probleme novca, likvidnosti, trita kapitala i slino. Meutim, ono to se naziva javnim financijama u svom se najveem dijelu ne odnosi na te probleme, ve na alokaciju sredstava, raspodjelu dohotka, stabilnost itd. Primjerenije bi stoga bilo upotrebljavati izraz "javna privreda", no spomenuti se izraz ve uvrijeio u znanstvenoj komunikaciji. Istraivanjima javne privrede dugo godina nije posveivana znaajnija panja, tako da su se javne financije oznaavale relativno nerazvijenijim dijelom ekonomske znanosti. Pojavom knjige Teorija javnih financija Richarda Musgravea takvo se stanje poelo mijenjati. Ono ime se moemo posluiti iz te knjige odnosi se na nalaz da se proces kreiranja budetske politike moe promatrati kroz faze alokacije sredstava, usklaivanja raspodjele i osiguranja ekonomske stabilizacije. Funkcija alokacije, kao to je poznato iz ekonomske teorije, odnosi se na zadovoljavanje potreba putem usklaenog rasporeivanja sredstava na tritu. Mehanizam formiranja cijena na tritu u veini sluajeva omoguava efikasnu alokaciju sredstava. Ipak, snage ponude i potranje ne dovode uvijek do takvog razvoja situacije. S jedne strane, postoji zakazivanje mehanizma ponude privatnih dobara (monopolistiko ponaanje, primjerice), a s druge strane trina alokacija zakazuje kod javnih dobara kojima se zadovoljavaju drutvene potrebe'', Trite adekvatno zadovoljava privatne potrebe, dok se drutvene potrebe moraju zadovojiti preko budeta. Osim odbijanja dobrovoljnog plaanja, svakako treba istaknuti i drugi moment koji ukazuje na neuspjenu alokaciju javnih dobara putem trita. Drutvene se potrebe mogu ostvarivati bez plaanja, tako da izostaje model licitacije cijena na osnovi kojeg potroa vrednuje pojedina dobra. Nedostaje prava skala preferencije drutvenih potreba. Musgrave pokazuje da to naroito vrijedi za sredinje dravne financije, dok se kod lokalnih financija preferencije graana uoavaju znatno bolje. Decentraliziranjem fiskalnih i financijskih funkcija osigurava se bolja alokacija i izbjegava uniformnost javne potronje. U objanjenju tog fenomena klasinim je postao stav ve spomenutog Musgravea: "Sam cilj fiskalnog federalizma, prema ovom stanovitu, je da omogui raznim grupama koje ive u raznim dravama da izraze razliite preferencije u pogledu javnih usluga. A to neizbjeno dovodi do razlika u nivou oporezivanja ijavnih usluga,,4. Uvoenjem znaajnije fiskalne decentralizacije mogu se stvarati policy aranmani koji adekvatnije zadovoljavaju preferencije stanovnitva na odreenom podruju. Charles Tiebout razvio je o tome poznati teorem, koji je objavio 1956. godine u lanku pod naslovom "ista teorija lokalnih trokova/', Teorem se
3 "Drutvene potrebe su one potrebe koje se zadovoljavaju putem usluga koje svi moraju da koriste u jednakom obimu. Ljudi koji ne plaaju za usluge ne mogu da budu iskljueni iz koristi koje iz njih proizlaze, a. poto ne mogu da budu iskljueni iz koristi, oni nee da se obaveu na dobrovoljno plaanje. Dakle, trite ne moe da zadovolji takve potrebe." Richard Musgrave, Teorija javnih finansija, Beograd, Nauna knjiga, str. 7. Richard Musgrave, idem, str. 145. Charles M. Tiebout, "A Pure Theory of Local Expenditures", u: Bhajan S. Grewall et al. (eds), The Economics of Federalism, Canberra, Australian National University Press, 1980., str. 59-68. Tekst je prvotno objavljen u asopisu The Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956., str. 416-424.

4 5

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA ...

zasniva na alokaciji osoba kroz porezne jurisdikcije, koje na najbolji nain zadovoljavaju njihove potrebe za lokalnim javnim dobrima, Potroa se, prema tom modelu, zaustavlja u onoj jurisdikciji koja njegove preferencije maksimalno zadovoljava. Shodno tome, "to je vei broj lokalnih zajednica, ili to su vee razlike izmeu njih, potroa e biti blie situaciji da potpuno ostvari preferencijsku poziciju,,6. Iako je taj tea rem doivio kasnije niz osporavanja kod teoretiara javnih financija7, ukazao je na znaajne prednosti koje se postiu kod alokacije u decentraliziranim, za razliku od centraliziranih sustava javnih financija. U nizu sluajeva pokazalo se stoga da vrijedi teorem decentralizacije Wallaca Oatesa. U situaciji razliitosti potreba, te uz pretpostavku jednake cijene proizvodnje, efikasnije je da se vlada nieg nivoa bavi nabavom dobara. Jer, to su potrebe raznolikije, dobitak je vei. Budui da trini proces ne otkriva preferencije potroaa u pogledu drutvenih potreba, na njegovo mjesto mora doi politiki proces. Pojedinci se moraju sloiti s injenicom da e odluka veine presuditi o tipu zadovoljavanja drutvenih potreba. Za razliku od alokacije, koja ima zadau da se sredstva prebacuju od zadovoljenja privatnih na zadovoljenje javnih potreba, distribucija ima osnovni cilj da se sredstva jedne osobe prebace na raspolaganje drugoj osobi. Proces distribucije, koristei sistem poreza i transfernih rashoda, treba osigurati pravilno stanje raspodjele. Stabilizacijska je funkcija javnih financija, pak, odravanje visokog stupnja koritenja sredstava i stabilne vrijednosti novca.

STUPANJ CENTRALIZACIJE JAVNIH FINANCIJA U HRVATSKOJ

Centralizacija javnih financija u Hrvatskoj zadana je kao politiki problem, budui da se znanstvena istraivanja do sada nisu bavila razmatranjem tog problema. Sve do kraja osamdesetih godina u Hrvatskoj je bio na djelu izrazito decentralizirani sustav javnih financija. Na najbolji nain to pokazuju podaci u tablici br. 1.

Tablica 1
Ukupni naplaeni prihodi po razliitim razinama vlasti u bivoj Jugoslaviji
1985. NAPLAENI DRUTVENI PRIHODI UKUPNO Na razini federacije Na razini republika i pokrajina Na razini opina, gradova i zajednica opina Izvor: Pero Jurkovi, str. 163. Fiskalna politika u ekonomskoj 100.0 21.2 34.9 43.9 1986. 100.0 21.9 38.7 39.4

teoriji i praksi, Zagreb, Informator,

6 7

Ibidem, str. 61. iri prikaz te diskusije nalazi se u studiji: Zdravko Petak, Fiskalni i ekonomski federalizam u bivoj Jugoslaviji, EEZ, Australiji, Kanadi i SAD, Zagreb, Fakultet politikih nauka, 1991., str. 50-57.

oo

ft

DRU1V. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

Kao to se iz priloenog vidi, najvei dio javnih prihoda naplaivao se na razini opina, to je bila jedinstvena situacija u komparativnim fiskalnim sustavima. Nakon toga je zapoeo proces centraliziranja javnih prihoda na razini Hrvatske. Na razinu tadanje republike najprije su preneseni fiskalni izvori za plaanje niza usluga javnog karaktera: policije, sudstva, zdravstva i najveeg dijela prosvjete. Na taj se nain nastojala osigurati jednakost u ponudi osnovnih javnih dobara i usluga za sve graane, to je politika svih drava u svijetu. Druga faza u procesu centralizacije javnih financija na razini hrvatske drave vezana je uz prenoenje prihoda to su pripadali bivoj federaciji. Na tadanjoj saveznoj razini vrilo se financiranje obrane, diplomacije i vanjske politike, invalidsko-borake zatite, trokova savezne administracije itd. Uspostavom neovisne drave Hrvatske, na teret njezinog budeta preneseno je financiranje spomenutih sektora. Na taj je nain uspostavljena fiskalna struktura u kojoj oko 87% poreznih prihoda pripada vlastima Republike Hrvatske, a oko 13% opinskim vlastima (tablica br. 2). Tablica 2 Raspodjela fiskalnih ovlasti izmeu dravne i opinskih vlasti u Republici Hrvatskoj (I.-IX. mjesec 1992.)
u milijunima HRD Ukupni fiskalni prihodi Prihodi dravnog budeta Prihodi opinskih budeta u%

53.091,2 46.149,0 6.942,2

100,0 86,9 13,1

Takvom strukturom javnog financiranja na razini drave osigurava se zadovoljenje klasinih i izvanrednih javnih potreba: obrana, socijalna skrb i zbrinjavanje prognanika, naknade ratnih teta, osiguravanje prometa u neokupiranom dijelu zemlje, financiranje policije, prosvjete i vojnih invalida itd. Izvan financiranja javnih potreba putem budeta ostaju zdravstveno i mirovinsko osiguranje, doplaci za djecu i zapoljavanje, koji se financiraju putem dravnih fondova u koje sredstva pritjeu na osnovi doprinosa. Uzme li se i to u obzir, dobivamo cjeloviti prikaz fiskalne strukture u Hrvatskoj (tablica br. 3.) Tablica 3 Raspodjela fiskalnih prihoda izmeu drave, dravnih fondova i opina (I.-IX. mjesec 1992.)
u milijunima HRD Ukupni fiskalni prihodi Prihodi dravnog budeta Prihodi dravnih fondova Prihodi opinskih budeta u%

88.539,2 46.149,0 35.448,0 6.942,2

100,0 52,1 40,0 7,9

DRUTV.ISTR.1/GOD.1

(1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

Fiskalna struktura koja je na taj nain uspostavljena, dakako, bitno je drugaija od one to je vaila u eri samoupravljanja i komunalnog ureenja. Istovremeno, takva se struktura ne razlikuje bitno od fiskalnih struktura u ostalim unitarnim dravama. No, prije iznoenja komparativnih podataka za ostale zemlje, htio bih razmotriti strukturu javnog troenja u Hrvatskoj, pri emu e izvan analize ostati dravni fondovi. Na taj e se nain bolje vidjeti zato je oko 87% budetskih prihoda, odnosno 92% ukupnih fiskalnih prihoda, centralizirano na razini Hrvatske. Udjele najveih korisnika i stavki dravnog budeta prema projekciji Republike Hrvatske za 1992. godinu pokazuje tablica br. 4. Tablica 4
Najvei korisnici dravnog budeta Republike Hrvatske Ministarstvo obrane Plae zaposlenih u javnim djelatnostima 20.000 11.000 8.270 5.230 5.000 3.050 3.040 2.500 1.993 1.900 30,1% 16,6% 12,4% 7.8% 7,5% 4,6% 4,5% 3,7% 3.0% 2.8%

Intervencije u gospodarstvu Ministarstvo rada, socijalne skrbi i obitelji

Budetske rezerve Ministarstvo prometa i veza Naknade za ratna razaranja Ministarstvo unutarnjih poslova Ministarstvo prosvjete, kulture i sporta Mirovine i zatita boraca, vojne mirovine Izvor: Narodne novine, br. 73A, 31. prosinca 1991.

Podaci pokazuju da na 10 najveih korisnika/stavki dravnog budeta otpada ukupno 93,5% njegovih sredstava. Na prvom su mjestu uvjerljivo trokovi obrane, koji bez plaa zaposlenih u ministarstvu obrane i Hrvatske vojske (koje su iskazane zajedno sa svim ostalim plaama) iznose 30% javnog troenja na razini drave. Na drugom su mjestu plae djelatnika u javnom sektoru (od sveuilinih i srednjokolskih profesora, ravnatelja muzeja i bolnica, do profesionalnih vojnika i policajaca), na treem su mjestu intervencije u gospodarstvu, unutar kojih najvei dio otpada na otkup kratkoronih dravnih obveznica i kamate na deponiranu tednju. Od spomenutih se usluga jedino iZdvajaju intervencije u gospodarstvu, no ne treba zaboraviti da je Hrvatska organizirala proizvodnju u ratnim uvjetima i dobrim dijelom za potrebe rata. Takav tip proizvodnje nije mogue organizirati bez znaajne uloge drave. Spomenutu strukturu javnih trokova dravna je vlast pokuala financirati jednom vrlo riskantnom strukturom prihoda (vidi tablicu br. gdje je udio klasinih fiskalnih izvora (poreza i carina) trebao biti neto ispod 50%. Cak preko 50% prihoda budeta planiralo se ostvariti inozemnim kreditima i pomoima, prodajom stanova, dravnim zajmom, te emisijskom dobiti i kreditima Narodne banke Hrvatske.

5l,

DRUTV. ISTR.

11

GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA.

..

Tablica 5 Plan prihoda budeta Republike Hrvatske za 1992.

Milijuna HRD % Udio pojedinih fiskalnih prihoda (u %) 2,09 44,00 38,60 1,39 13,92

Porez iz dobiti Porez iz plaa Porez na promet Takse Carine Dravni zajam Prodaja stanova Emisijska dobit NBH Kredit NBH Ino-krediti i inozemna pomo Ostalo

600 12.650 11.100 400 4.000 10.000 9.600 2.500 3.500 11.500

0,91 19,10 16,76 0,60 6,04 15,09 14,49 3,77 5,28 17,36 0,60

398

Izvor: Narodne novine, br. 73A, 31, prosinca 1991.

lako su pojedinano gledano porezi iz plaa radnika i porez na promet trebali biti najvei izvori budeta, porezi, carine i takse inili su ukupno samo 43,41 % planiranih budetskih prihoda. Budui da dravni zajam, prodaja stanova i inozemna pomo nisu donijeli ni priblino od oekivanih prihoda, takva je struktura dravnog budeta nuno vodila u galopiraj uu inflaciju. Politika javnih financija, to ih je provodila hrvatska drava, mogla bi se stoga prije oznaiti kao inflatorno financiranje budeta, nego kao centralizacija javnih financija. O podjeli fiskalnih nadlenosti izmeu drave i opina osnovnu nam sliku daju podaci u narednoj tabeli (tablica br. 6). Tablica 6 Podjela fiskalnih nadlenosti u republici
PRIHODI REPUBLIKE HRVATSKE Porez na promet Porez na dobit pravnih osoba (poduzea) Republiki porez iz plae radnika Porez iz neto-plae radnika Porez 'na prihode od autorskih prava i sl* Porez na dobit fizikih osoba Opinski porez iz plae radnika Porez na prihod od poljoprivrede PRIHODI OPINA

DRUlV.

ISTR. 1 / GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA

...

PRIHODI REPUBLIKE HRVATSKE Porez na UPG Porez na promet nekretnina**

PRIHODI OPINA

Porez na prihod od mirovine Porez na nasljedstva i darove Porez na dobitke Administrativne Carine Ostali izvori: emisijska dobit NBH; dravni zajmovi; kamate na depozitna sredstva itd., * Ustupaju se opinama; ** Opini se ustupa 60% poreza. Izvor: Zakon o pripadnosti javnih prihoda Republici Hrvatskoj i jedinicama lokalne samouprave i stopama republikih poreza, Narodne novine, br. 73, 31. prosinca 1991. i sudske takse* Komunalne takse

Iz priloene strukture fiskalnih prihoda vidljivo je da opine posjeduju prilino velika ovlatenja u oporezivanju, koja su, posve nepotrebno, ograniena na izravno oporezivanje. Zanimljivo je to da u nas lokalne zajednice imaju vrlo iroka OVlatenja u neposrednom oporezivanju. Imaju pravo nametati posebne poreze na dohotke i oporezivati dobit fizikih osoba. I, to je posebno vano, dravnim je zakonom regulirana samo stopa oporezivanja dobiti, ali ne i opinskog oporezivanja plaa. ak je i za klasine sustave fiskalnog federalizma, da ne govorimo o fiskalnim sustavima u unitarnim dravama, svojstvena prilino velika centralizacija oporezivanja dohodaka i profita. Pogleda li se razvoj sistema fiskalnog federalizma tijekom ovog stoljea, moe se uoiti da je u sreditu svih poreznih reformi bio porez na dohodak'', Nije jasno zato, s druge strane, opine nemaju pravo samostalnog oporezivanja prometa nekretnina, kad takva vrsta poreza ini oko 3/4 prihoda lokalnih vlasti u SAD. Ukoliko se pod fiskalnom centralizacijom podrazumijeva preuzimanje niza poreznih izvora pod nadlenost dravne vlasti, raspoloivi podaci ne ukazuju na takav proces. Dravna je vlast za itavo vrijeme rata uvela samo jedan dodatni prihod -- porez iz neto-plaa'', Opinama nije oduzimano pravo ubiranja osnovnih prihoda: opinskog poreza iz plaa radnika i poreza na dobit fizikih osoba. Moda je mogue govoriti o
8 "Do preraspodjele financijske nadlenosti oblast neposrednog oporezivanja bila je u rukama federalnih jedinica, tako da su se federacije finansirale uglavnom od posrednih poreza (akciza, poreza na promet i carina), a dobrim dijelom i od tzv. matrikularnih doprinosa federalnih jedinica. Meutim, situacija se poslije istaknute preraspodjele ovlaenja u osnovi izmijenila. Primjera radi, do graanskog rata u SAD carine su uestvovala sa preko 90% u saveznim izvornim prihodima, a poslije II svjetskog rata porez na dohodak (fizikih lica i korporacija) obezbjeuje preko 60% prihoda federalnog budeta. Gotovo istovjetni podaci vrijede i za ostale federacije (vajcarska, Kanada, SR Njemaka)". Kasim I. Begi, idem, str. 24-25. Zakon o pripadnosti javnih prihoda Republici Hrvatskoj i jedinicama lokalne samouprave stopama republikih poreza, Narodne novine, br. 73, 31. prosinca 1991., str. 2213-14. i

DRUlV.

ISTR. 1 / GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, l.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA.

..

drugim vidovima centralizacije, primjerice, centralizaciji javnih financija do koje je dolo preuzimanjem nadlenosti to ih je posjedovala biva federalna vlada. No, ini se da je "stilizirana injenica" o centralizaciji vie pod utjecajem procesa u ostalim sferama kretanja kapitala -- bankovnog kapitala ili kapitala to e se akumulirati na osnovi prodaje drutvenog vlasnitva. Rasprava o tome, meutim, nije predmet ovog rada. No, za posve pouzdane zakljuke moe se upotrijebiti metoda kompariranja stupnja centralizacije u suvremenim fiskalnim sustavima.

STUPANJ CENTRALIZACIJE SUSTAVIMA

U SUVREMENIM FISKALNIM

Stupanj decentralizacije procesa oporezivanja u prilinoj se mjeri razlikuje u zemaljama s razliitim vertikalnim ustrojem vlasti. Postoje drave koje predstavljaju sustave fiskalnog federalizma u uem smislu rijei, kao to su amerika, vicarska, njemaka ili kanadska federacija. Postoje, zatim, unitarne drave s izraenijom fiskalnom decentralizacijom, kao to je vedska, i unitarne zemlje s izrazitom centralizacijom, kao to su Francuska i Nizozemska. Podjelu fiskalnih nadlenosti u najrazvijenijim svjetskim privredama, to je bila uspostavljena na kraju ere nesmetanog gospodarskog prosperiteta i stalnog irenja drave blagostanja, ilustriraju podaci u tablici br. 7. Tablica 7 Udio sakupljenih poreza od strane razliitih razina vlasti sredinom sedamdesetih godina
Nacionalne vlade Dravne ili provincijske vlade Lokalne vlade

V. BRITANIJA FRANCUSKA NIZOZEMSKA VEDSKA SAD SR NJEMAKA

87.3 93.5 97.6 70.4 54.4 53.1

22.7 33.7

12,7 6.5 2.4 29.6 18.9 13.2

Izvor: Arnold J. Heidenheimer, Taxation Policy, u: A. J. Heidenheimer, H. Heclo and C. T. Adams, Comparative Public Policy, New York, St. Martin's Press, 1983., str. 182.

Podaci pokazuju da je u federativnim dravama (SAD, Njemaka) saveznoj vlasti pripadalo neto preko, a vlastima federalnih i lokalnih jedinica neto manje od polovice ukupnih poreznih prihoda. U unitarnim dravama sredinja je vlast uzimala od 70% poreza u vedskoj do 97% poreza u Nizozemskoj. Hrvatski sustav javnih financija gotovo je identian britanskom sustavu, i manje je centraliziran od sustava u Nizozemskoj i Francuskoj. Nadalje, moe se navesti da su mnogi fiskalni sustavi imali neusporedivo znaajnije procese centralizacije nego to je to sluaj s procesima u Hrvatskoj tijekom

DRUlV.

ISTR.

11

GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA.

..

1990.-1992. To vrlo dobro pokazuje i primjer Sjedinjenih Amerikih Drava (tablica br. a). Zbog potreba financiranja rata znaajno je poveano troenje na razini savezne drave u odnosu na troenje na razini federalnih i lokalnih jedinica. U razdoblju od velike ekonomske krize poetkom 30-ih godina do zavretka drugog svjetskog rata javno se troenje na federalnoj povealo s otprilike 1/3 na 2/3 budetskih izdataka. Tablica 8
Struktura javnog troenja u SAD po razinama vlasti GODINA 1902. 1913. 1922. 1932. 1940. 1950. 1960. 1970. 1980. 1985. FEDERACIJA 38% 39% 34% 35% 51% 65% 61% 51% 47% 44% SAV. DRAVE/LOKALNE VLASTI 62% 61% 66% 65% 49% 35% 39% 49% 53% 56%

Izvor: Robert P. Inman, "Federal Assistance and Local Services in the United States: The Evolution ota New Federalist Fiscal Order", in: Harvey S. Rosen (ed.), Fiscal Federalism: Quantitative Studies, Chicago, University of Chicago Press, 1988., str. 34 i 37.

U prouavanju komparativnih fiskalnih sustava smatra se da javne financije mogu, u osnovi, biti zasnovane natri tipa odnosa: (1) sistemu separacije, (2) sistemu zajednice i (3) mjeovitom sistemu. Sistem separacije ukratko se moe opisati kao takav fiskalni ustroj unutar kojeg se svi porezi uvode i ubiru od strane lanica dravne zajednice, a fiksne se dotacije daju vlasti na razini saveza. Za sistem zajednice karakteristino je, pak, da se svi porezi ubiru od strane saveza, a da se fiksne dotacije daju njegovim lanicama. Mjeoviti sistem odreen je izmeu tih dviju krajnosti i zasniva se na pravilu da je ubiranje i rasporeivanje poreznih prihoda podijeljeno' izmeu sredinje i niih razina vlasti. Prvi tip odnosa, uz nune izuzetke, karakteristian je za konfederacije. Izvorni prihod mogu biti samo carine i takse, a porezi se samo na osnovi zajednikog dogovora mogu koristiti za zajedniki budet. Sistem zajednice karakteristian je za unitarne drave, dok je mjeoviti sistem karakteristian za suvremene federacije, ali i za unitarne drave koje provode snaniju decentralizaciju. Stupanj te mjeovitosti razlikuje se od zemlje do zemlje. U Australiji je preko ao% poreza u nadlenosti saveznih vlasti, tako da se financijski procesi prvenstveno oituju kroz odluke o visini transfera to ih federalna vlada upuuje pojedinim federalnim jedinicama. U Sjedinjenim Amerikim Dravama postoji specifian sistem konkurencije poreznih oblika i poreznih razina. Federalna vlada ima u svojoj nadlenosti oporezivanje dohodaka (profiti, zarade zaposlenih), vlade amerikih saveznih drava prvenstveno oporezivanje prometa proizvoda, a lokalne vlade oporezivanje nekretnina.

DRUlV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. i, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA ...

MEUBUDETSKI

FINANCIJSKI TRANSFERI

Meubudetski ili meuvladini transferi predstavljaju instrument financijskog izravnjavanja izmeu razliitih nivoa vlasti. Njima se omoguuje ravnomjerna raspodjela javnih usluga u pojedinim sustavima javnih financija. Sve jedinice vlasti nemaju dostatne kapacitete da bi zadovoljile utvrene javne potrebe. Nesklad izmeu fiskalnih nadlenosti i razine zadovoljavanja javnih usluga dovodi do vertikalne fiskalne neravnotee. Centralizacija u prikupljanju prihoda opravdava se stoga potrebom da se upravlja nacionalnom ekonomijom i osigurava pravinost u poreznom sistemu. Osnovni oblik koji poprimaju takvi transferi su tzv. uvjetne (namjenske) i bezuvjetne (nenamjenske) dotacije to ih sredinje vlasti upuuju na nie razine kako bi se spomenute neravnotee smanjile. Prvom vrstom dotacija sredinja vlast doznaava niim razinama vlasti odreeni iznos sredstava za tono utvrjene svrhe. Kod druge vrste dotacija radi se o davanju sredstava nenamjenskog karaktera niim jedinicama. O znaaju meuvladinih transfera moda najbolje govori podatak da su u Sjedinjenim Amerikim Dravama 1901. godine oni predstavljali 1% prihoda dravnih i lokalnih vlasti, da bi pola stoljea kasnije dostigli 11 %. U drugim je zemjama taj postotak i vei, tako da u Australiji dotacije savezne vlasti dostiu preko 35% dravnih prihoda. Za razliku od spomenutih zemalja, u Hrvatskoj je taj financijski institut posve nerazvijen. Za ilustraciju moe poslulti podatak da dopunska sredstva opinama (koja se mogu oznaiti kao meubudetski transfer) predstavljaju tek 0,51 % rashodne strane budeta Republike Hrvatske. Stimuliranje regionalnog razvoja nuno bi moralo znaiti proirenje uloge tih transfera, jer lokalne i regionalne jedinice, koje imaju problema da vlastitim fiskalnim kapacitetima osiguraju zadovoljenje javnih potreba, ne mogu voditi apsolutno elastinu politiku oporezivanja. Razlog tome je to to preveliko oporezivanje moe obeshrabriti proizvoae i potroae na njihovom podruju. eli li se ravnomjerniji razvitak jedne zemlje, potrebno je da sredinja vlast putem transfera stimulira razvoj pojedinih regija, gradova i lokalnih jedinica. U tome ne treba otii u drugu krajnost i razviti preveliko oslanjanje na financijsko izravnjavanje. O negativnim stranama financijskih transfera svjedoi iskustvo Australije. U Australiji ve due vrijeme traje velika rasprava o ulozi transfera u njihovom sustavu fiskalnog federalizma. Australski ekonomisti sve ee istiu da preveliko oslanjanje na transfere savezne vlade smanjuje efikasnost i odgovornost federalnih jedinica. Navodim karakteristian stav: "Budui da drave imaju vie odgovornosti u policy procesu nego to su njihovi vlastiti izvori prihoda i da jako ovise o dotacijama Commonwealtha, sistem moe podstai vjetinu stjecanja dotacija i rasipnitvo u troenju ...,,10. U Australiji postoji vrlo razgraniti sistem dotacija kojima federalna vlast sufinancira nedostatne fiskalne kapacitete pojedinih saveznih drava. Dotacije jednom godinje odrejuje federacija. O dodjeli transfera odluuie Komisija za dotacije Commonwealtha (CGC). Od est federalnih jedinica, obino su dvije - Zapadna Australija i Tasmanija _ redovito traile dotacije, dvije - Quensland i Juna Australija - dotacije su traile povremeno, a preostale dvije - Novi Juni Walles i Viktorija - nisu traile dotacije.
10 Brian GalJigan and Cliff Walsh, Australian Publius, br. 4, 1990., str. 8. Federalism: Developments and Prospects,

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, l.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

Od poetka BO-ih godina zapoinje proces ograniavanja javnog sektora. Drave su postale manje zavisne od dotacija. Ito ne zato to su u nadlenost dobile ira fiskalna ovlatenja. Osnovni razlog bio je u smanjivanju udjela dotacija u drutvenom proizvodu. To je natjeralo drave da se mnogo snanije oslone na vlastite izvore. U isto vrijeme, savezne su se drave suoile sa smanjivanjem opih (bezuvjetnih) dotacija i s poveanjem namjenskih (uvjetnih) dotacija. Podaci u tablici br. 9 to jasno pokazuju. Od gotovo dvotreinskog udjela opi su se transferi smanjili na udio ispod 50%, tako da je poetkom ovog desetljea udio namjenskih prvi put nadmaio ope transfere. Tablica 9 Plaanja Commonwealtha dravama i teritorijima
Ukupno mil.$ Ope dotacije % od uk. 62 62 61 54 52 49 49 Ope dotacije mil.$ Namjenske dotacije % od uk. 38 38 39 46 48 51 51 Namjenske dotaclle mil.$

1985.-1986. 1986.-1987. 1987.-1988. 1988.-1989. 1989.-1990. 1990.-1991. 1991.-1992.*

22.048 23.370 24.096 25.086 26.211 28.057 29.421

13.649 14.552 14.869 13.677 13.650 13.978 14.545

8.398 8.818 9.227 11.409 12.560 14.079 14.875

Izvor: Idem, str. 9. (*Za razdoblje 1991.-1992. rije je o procjeni.)

PERSPEKTIVE FISKALNE DECENTRALIZACIJE

U HRVATSKOJ

Pred politikom razvoja Hrvatske stoji potreba razvoja razraenijeg sustava javnih financija. Pored uvoenja poreznog sustava primjerenog trinom gospOdarstvu, koji e se zasnivati na porezima na dodatnu vrijednost i porezu na potronju, od posrednih poreza, i na porezima na dohodak fizikih osoba i porezima na profite poduzea, od neposrednih poreza, valjat e razviti i njegovu vertikalnu dimenziju. Zavretkom rata i smanjivanjem trokova obrane zbrinjavanja izbjeglica i prognanika bit e mogue provoenje odreene decentralizacije javnih financija. Drim da bi u Hrvatskoj trebalo razvijati sustav koji e biti sliniji, primjerice, vedskom nego nizozemskom. To bi, drugim rijeima, trebalo znaiti da bi regionalnim (upanijskim) i lokalnim vlastima trebalo pripasti barem oko 1/4 javnih prihoda. Osnovna logika podjele trebala bi se zasnivati na to veoj centralizaciji oporezivanja dohodaka i profita, i to veoj decentralizaciji oporezivanja potronje i prometa nekretnina. Uz to, zbog koordinacije regionalnog razvitka bit e poeljno znaajnije razviti institut meubudetskih transfera. Uspjenost regionalnog razvitka Hrvatske u izravnoj je vezi s razvijanjem mjeovitog fiskalnog sustava karakteristinog za decentralizirane unitarne drave.

DRUTV. ISTA. 11 GOD. 1 (1992), BR. l, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

FISCAL DECENTRALIZATION AND REGIONAL DEVELOPMENT IN CROATIA

Zdravko Petak
Faculty of Political Sciences, Zagreb

ln this text the author discusses the relationship between the fiscal system and regional development in Croatia. In the first part of the text the basic propositions of the theory of fiscal federalism, a subdiscipline within pUblic finances is presented. The thesis on the centralization of public finances in Croatia is regarded by presenting the comparative experience of contemporary fiscal systems in unitarian states, which showa similar degree of centralization. Subsequently, the characteristics of three basic systems in the vertical division of fiscal authority have been indicated: the system of separation, the system of community, and the mixed system. Special attention is devoted to analyzing the role of interbudget transfer in financing public needs, evaluating negatively the underdevelopment of this institute in the Croatian system of public finances.