Sectorul public i provocrile europenizrii

Lucica Matei
Profesor universitar doctor

coala Naional de Studii Politice i Administrative Bucureti

Abstract. The paper emphasises the role of the market-type mechanisms within the activity of the organisations from the public sector. The end of the 20th century was defined by the effects of the public sector reform. The public sector is placed within the cultural and political environment of each country and the reforms have aimed to redefine the structures of the state organisations in the economy and the relationships such as market-government, government-bureaucracy, government- citizens, bureaucracycitizens, civil servants-politicians-citizens. The public sector reform, achieved at the managerial systems, organisational structures and regulations levels is accompanied by specific and structural reforms. Accepting the market-type mechanisms instead of bureaucratic mechanisms, meaning not the simple provision of public services but the creation of some governmental actors, functioning completely on commercial bases, supporting the development of the partnerships between the public and private sector, introducing privatisation is achieved in view of creating the facilitating state. We discuss about facilities such as citizens and society involvement in public businesses, making public administration more citizen-friendly and the state closer to the public need. The citizens involvement, as customers in the flow of the public service contributes to creating an organic ensemble characterised by two fundamental dimensions: level and type of influence of the customers and the private-public dichotomy. Synthesising, the relationships and market mechanisms enable to the public sector to get closer to the public needs and to create a modern administration based on efficiency, effectiveness and openness towards change. Key words: reform; citizen-customer; market-type mechanisms; public service.
n

1. Reforma sectorului public este o necesitate obiectiv?

n secolul XXI, ateptrile tot mai mari ale cetenilor de la sectorul public, apariia unor tehnologii noi, individualizarea, delegarea i descentralizarea, presiunile financiare i tendinele de internaionalizare, evoluia demografic au devenit factori determinani ai schimbrii. Asistm la evoluii diferite ale sistemului administraiei publice, serviciului public i cetean n ntreaga lume. Politicile publice sunt administrate prin intermediul unor structuri tot mai complexe, al unor structuri de guvernare descentralizate, al parteneriatelor public-privat i al cooperrii dintre ONG-uri, consultani i guvern. Preocuparea guvernelor, a puterilor executive pentru actul de guvernare, din perspectiva satisfacerii interesului public, a dimensionrii realiste a nevoii publice, scderea cheltuielilor publice i creterea calitii serviciilor publice au reprezentat premise ale reformei sectorului public. n acest sens transformarea administraiei ntr-un serviciu supus rigorilor pieei i a publicului n actorul pieei clientul se constituia, la sfritul secolului XX, ntr-un obiectiv prioritar al guvernrii moderne, obiectiv pe care l ntlnim i astzi, condiionat de evoluia factorilor economici, sociali, politici, financiari, dintre care amintim: n presiunile bugetare, cu accent pe mbuntirea calitii serviciilor ca mijloc de reducere a costurilor sau de a face mai mult cu cheltuieli mai mici; n un public mai pretenios, care dorete s beneficieze de servicii mai bune i s aib un cuvnt de spus privind aceste servicii;

27

Sectorul public i provocrile europenizrii

recunoaterea faptului c un sector public mai eficient i mai orientat spre public atrage dup sine o performan economic n general; n presiunile exercitate pentru legitimitatea i transparena guvernrii prin specificarea drepturilor fiecrui cetean la servicii i prin creterea egalitii privind accesul la servicii; n noile posibiliti tehnologice pentru mbuntirea calitii serviciilor; n schimbrile din teoria managementului privat, care sunt considerate relevante sau transferabile n managementul public. Strategiile de reform pe plan mondial se fundamenteaz, pe de o parte, pe un argument de baz, i anume acela de a mbunti performana sectorului public prin expunerea acestuia la rigorile mecanismelor de tip pia, iar, pe de alt parte, prin redefinirea rolului sectorului public n economie. Modul de acceptare a schimbrii i orientrii spre rigorile pieei difer de la o ar la alta, nregistrnd forme i dimensiuni de manifestare diferite, cum sunt: concentrarea pe rezultate i o mai mare eficien, deconcentrarea autoritii i creterea flexibilitii, ntrirea rspunderii i controlului, orientarea ctre clieni i servicii etc. Mecanismele de tip pia conin toate modalitile n care este prezent cel puin o caracteristic semnificativ a pieei (concuren, pre, proces decizional dispersat, stimulente monetare etc.). Ele reprezint strategii mixte unde o cantitate substanial de decizii colective i de aspecte manageriale rmne n completarea elementelor de tip pia. Obiectivele realizate includ: creterea productivitii pentru un control mai bun al cheltuielilor publice, mbuntirea relaiilor de responsabilitate, creterea flexibilitii i a receptivitii. Introducerea sau simularea unui comportament de tip pia n serviciile publice presupune privatizarea i subcontractarea, contabilizarea integral i recuperarea costurilor, ncheierea de contracte de performan, individuale sau colective. Reforma sectorului public se realizeaz la nivelul sistemelor manageriale, ale structurilor organizatorice, ale reglementarilor; descentralizarea i deconcentrarea nsoesc reformele specifice (evoluia statutului funcionarilor publici) i reformele structurale (cele ce introduc privatizarea i parteneriatul public-privat n furnizarea serviciilor publice). Reformele creeaz condiiile schimbrilor structurale cum sunt cele instituionale, crearea unor agenii guvernamentale care funcioneaz pe baze complet comerciale, privatizare complet, parteneriate cu sectorul public.
n

Unele aspecte ale dimensionrii necesitii schimbrii Vom accepta n demersul nostru paradoxul existenei sectorului public: discrepana dintre rdcinile sale din secolul XIX i realitile (post-)moderne cu care ne confruntm la nceput de secol XXI. La sfritul secolului XX, modelul birocratic nu este eficient pentru sectorul public i se propunea o nou teorie

care depea teoria pur a birocraiei i a lui Weber, care presupunea transferul de la o organizare structural formal i orientat pe legislaie (guvernarea susinut de teoria dreptului administrativ) la o organizare eficient, un management eficient i o alocare eficient a resurselor publice, bazat pe noul rol al statului definit din punct de vedere economic. Sunt folosite instrumente noi, altele dect dreptul public i procesul bugetar convenional, se pune accentul pe creterea autonomiei i flexibilitii n utilizarea resurselor considerat fundamental pentru dezvoltarea unei culturi orientate pe performan. Deconcentrarea deciziilor privind alocarea resurselor de la organismele centrale de management la departamentele i structurile operaionale; n cadrul departamentelor operaionale; de la nivelul central la nivelurile inferioare ale administraiei; de la sectorul public la subcontractanii din sectorul privat. Administraia nlocuiete structura sa clasic birocratic cu centre de responsabilitate, descentralizate. n acest context, interdependenele dintre structuri, proceduri i personal sunt critice. Necesitatea i gradul de aplicare n practic a specificaiilor procedurale i structurale sunt determinate predominant de cultura organizaional, de istorie, de situaia economic. Analiza economic a birocraiei1 supune ateniei creterea dezechilibrat a productivitii sectorului public, eficacitatea mai sczut a produciei publice dect a produciei private datorat lipsei concurenei nsectorul public. ntr-adevr, vechea administraie nu mai corespunde schimbrilor tehnologice, internaionalizrii, demografiei i guvernrii moderne n general. O analiz a sectoarelor public i privat, din punct de vedere al performanei, al capacitii de adaptare la schimbare i satisfacere a nevoilor publice, evideniaz faptul c sectorul public este generatorul unei slabe performane, dei prerile sunt mprite n privina performanei mai slabe a sectorului public fa de cel privat; serviciile publice nu sunt inovative, nu sunt suficient de flexibile, sunt suprareglementate, prea lente i nu sunt orientate spre consumator sau cetean; structurile organizaionale tipice sectorului public precum formele de organizare ierarhic, structurile birocratice sunt rigide. O alt important ipotez este aceea c problemele sectorului public trebuie atribuite problemelor structurale i organizaionale i patologiilor birocratice. n general, serviciul public sugereaz stabilitate i rigiditate, n timp ce teoriile de management i practicile sectorului privat favorizeaz inovaia, flexibilitatea, adaptabilitatea i schimbarea. n condiiile existenei unor constrngeri asupra veniturilor i cheltuielilor publice, multe guverne au introdus msuri de reform care au drept scop mbuntirea serviciilor. ns aceste msuri de eficientizare nseamn c, din ce n ce mai mult, calitatea serviciilor publice depinde de viteza modernizrii. Dar ce este modernizarea?

Economie teoretic i aplicat

28

mbuntete ea oare calitatea serviciului public? i sporete ea performana? Datorit vitezei modernizrii i absenei unor strategii clare, nu mai exist nici o nelegere prin care s fie cunoscut care dintre serviciile publice trebuie realizate de sectorul public, respectiv de sectorul privat sau n parteneriat public-privat. Guvernul nc este considerat responsabil pentru aproape toate eecurile guvernamentale, cu toate c majoritatea politicilor publice sunt astzi realizate de ctre echipe mixte, alctuite din actori i autoriti publice i private, sau chiar sunt delegate unor organizaii externe. Principalele avantaje ale utilizrii mecanismelor de tip pia constau n creterile considerabile ale productivitii i n modificrile substaniale n cantitatea i structura serviciilor achiziionate. mpreun, acestea conduc la o reducere a cheltuielilor generale. Rmne o anumit incertitudine privind suma exact economisit, n principal datorit urmtoarelor incertitudini: definirea corespunztoare a costurilor asociate cu un nou sistem bazat pe principii contabile diferite; luarea n considerare a costurilor de tranziie, o clar separare a ctigurilor de productivitate de economiile rezultate din schimbrile n cantitatea i structura consumului.

2. Unele aspecte ale evoluiei reformei sectorului public

Acceptnd ca repere ale propriilor analize guvernamentale: n capacitatea puterii executive de a furniza servicii publice, n structura responsabilitii ntre nivelurile de guvernare central i local i n identificarea nevoilor de elaborare a politicilor participative active, putem delimita cu uurin cele dou niveluri la care reforma sectorului public se realizeaz. Primul nivel este reprezentat de ansamblul agregat al politicilor, normelor, procedurilor, sistemelor, structurilor etc. i sistemul relaional i de interaciuni al administraiei publice, iar cel de al doilea este identificat prin tehnicile, metodele, principiile managementului public i al specificitii acestuia. Aceste niveluri au reprezentat locul de manifestare, de confirmare sau infirmare a teoriilor i practicilor managementului. Din ce n ce mai mult, se pare, noul management public este diferit fa de vechile birocraii, dar nu neaprat i mai bun. Desfurate n timp, reformele, prin obiectivele urmrite pot fi situate pe dou niveluri: n Perioada marcat de reforma managementului public i a sectorului public, sfritul secolului XX perioada anilor 80 , este caracterizat de dezagregarea organizaiilor birocratice tradiionale i descentralizarea autoritii manageriale, introducerea mecanismelor de pia i serviciile

3. Rspunsuri la schimbare mecanisme de tip pia

Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sau un produs unui client (sau consumator sau beneficiar; n lucrare vom folosi cuvntul client), de a contribui la creterea nivelului de trai al

29

Sectorul public i provocrile europenizrii

orientate ctre clieni (Hood, 1991, pp. 4-5; 13-19). n ultima jumtate a anilor 80 un termen central n retorica noastr contemporan, des ntlnit este cel al calitii, asociat cu eficien, eficacitate i economie, n limita constrngerilor impuse de politici i resurse predeterminate, i orientarea spre cetean. Orientarea a fost pe performana organizaiilor publice la nivel individual. n nceputul secolului XXI pune accent pe o nou nelegere a conceptului de calitate n sectorul public, cel legat de calitatea sistemelor de guvernare sau pe capacitatea macroorganizaional. Dimensiunea nou este dat de calitatea acordurilor n administraie, de abilitatea instituiilor publice de a contribui la creterea nivelului de via al cetenilor i de implicare a acestora, a societii n afaceri publice. Sectorul public, prin organizaiile sale, urmrete ca obiectivul reformei s se constituie n reorientarea de la o perspectiv managerial i economic spre o combinaie mai tradiional a valorilor serviciilor publice un etos al serviciilor publice , i spre dezvoltarea unui nou tip de relaii ntre sectorul public, pe de o parte, i ceteni, pe de alt parte. Reforma a cuprins ariile specifice fiecrei activiti de definire a sectorului public, respectiv serviciilor publice, situndu-se n orizontul de timp al anilor 80 din secolul al XX-lea, oferind modele i experiene, astzi, ce se constituie n bune practici ale sectorului public. Reforma managementului public pledeaz pentru flexibilitate i adaptabilitate, pentru eliminarea i simplificarea multor reguli, pentru orientarea spre performan i pentru informare i pentru o administraie accesibil i orientat spre cetean. Problema este c aceste obiective, pe care cei mai muli le consider admirabile, nu sunt lipsite de probleme. () Managementul performanei, chiar i atunci cnd criteriile de performan au fost mai clar definite i msurtorile au fost mai puin problematice, ar putea i s fac mai mult ru dect bine. Problema fundamental a managementului sectorului public ar fi sistemul. n ultimii ani, experiena unor state membre orientate spre reform demonstreaz c motorul acestor reforme nu l-au constituit conceptele umaniste, ci, mai curnd, motivele organizaionale (Thompson, 2003, p. 94). OCDE a recunoscut ntr-un studiu (2002) c, n ceea ce privete rezultatele practice, traiectoriile modernizrii din rile OCDE au adus o cretere a eficienei, dar acest lucru nu a constituit o condiie suficient pentru o mai bun guvernare .

cetenilor. Calitatea sistemelor de guvernare, capacitatea macroorganizaional (Metcalfe, 1993, pp. 173-189), implicarea cetenilor, a societii n afacerile publice, introducerea unei culturi manageriale i a mecanismelor de tip pia n sectorul public, transferul atitudinal al organizaiilor publice de la abordarea orientat spre productori la cea bazat pe client i gsesc bazele teoretice n noul management public i teoria alegerii publice (Matei, 2005). n perioada reformelor sectorului public sunt introduse teorii i practici utilizate n sectorul privat cu scopul creterii calitii serviciilor publice, reducerii alocaiei bugetare pentru serviciile publice, apropierii de ceteni, creterii eficienei i eficacitii sectorului public. n opinia teoreticienilor, noul management public se fundamenteaz pe principiile noii economii instituionale i ale managerialismului (Pollitt, 1990) din managementul afacerilor, promovnd principiul orientrii pe client, al descentralizrii etc. Serviciile publice sunt expuse, ca i sectorul public, provocrilor exogene lor, schimbrile mediului (demografice, economice, legislative, tehnice), politicile fiscale i financiare i endogene (umane, manageriale, motivaionale etc). Adaptarea lor n contexte noi se face, aa cum demonstreaz practica rilor dezvoltate, respectnd principiile transparenei, responsabilitii i participrii. Furnizarea serviciilor publice de calitate respectnd principiile generale ale serviciilor publice continuitate, egalitate, adaptabilitate, nevoia autoritilor publice de a rspunde n faa utilizatorilor, ncurajarea cetenilor s participe la dezvoltarea acestora sunt numai o parte dintre premisele realizarii reformei structurale a sectorului public. n unele ri reforma structural introduce privatizarea ca formul de cretere a eficienei sectorului public, parteneriatul public-privat n furnizarea serviciilor publice, schimbarea raportului pe piaa muncii ntre fora de munc ocupat din sectorul public i cea ocupat din sectorul privat, creterea investiiilor n serviciile publice, utiliznd sistematic mecanismele de tip pia; alte ri studiaz gradul n care pot s le utilizeze sau realizeaz schimbri considerabile care implic extinderea de facto a acestora fr o raportare anume la un model concret de pia. Cele mai uzuale instrumente includ: taxarea utilizatorului, stabilirea de preuri interne, piee interne, subcontractarea, cupoanele i echivalentele acestora, crearea sau modificarea drepturilor la proprietate, contracte interguvernamentale i finanarea mixt public/ privat a infrastructurii. Fiecare aspect se refer la msuri care ar putea nlocui furnizarea de servicii publice tradiionale cu o structur pur de pia sau cu un sistem care cu greu modific practicile tradiionale. Ca exemple pot fi date subcontractarea tuturor activitilor de ntreinere a cldirilor ctre firmele private, subcontractarea prestrii de servicii.

A. Clienii n unele ri, mecanismele de tip pia au fost folosite n contextul unei reajustri globale a rolurilor corespunztoare ale statului i sectorului privat; n altele, acestea sunt considerate doar tehnici pentru mbuntirea eficienei i flexibilitii ntr-un echilibru neschimbat dintre sectorul public i sectorul privat. Politicile sistematice de subcontractare sunt un exemplu care evideniaz primul caz, dei cteodat sunt utilizate ca instrumente ale politicii economice. Exist dou categorii de servicii: cele prestate de o instituie public ce deine monopolul pentru acele servicii i cele prestate de mai multe instituii care se afl n competiie. Cele dou categorii se difereniaz net, n sensul c serviciile pentru care exist concuren ofer o posibilitate mai larg de a alege, precum i stimulente din partea pieei pentru a determina prestatorul a spori calitatea serviciilor. Cine hotrte ce clieni au dreptul la un serviciu i prin ce procese? n determinarea clienilor ndreptii s beneficieze de servicii, procesul democratic, n care sunt implicate att parlamentul, ct i organisme alese la alte niveluri ale guvernrii, joac un rol foarte important. Parlamentarii alei reprezint preocuprile i interesele clienilor, pentru ca administraia s le susin prin echilibrarea intereselor clienilor i contribuabililor. Tipul de client cruia i se adreseaz un serviciu variaz n funcie de genul de serviciu, precum i de contextul politic i instituional al acestui serviciu. Clientul poate fi extern, de pild un membru al publicului sau o firm particular, sau intern, ca, de pild, un ministru, o alt organizaie din sectorul public sau un alt departament al aceleiai organizaii, cum ar fi, de exemplu, un serviciu de contabilitate sau personal. Serviciile oferite de sectorul public cuprind o serie de tranzacii ntre client i prestator, acoperind domenii, servicii i produse foarte variate i dezvolt o tipologie relaional specific (tabelul1). Implicarea clienilor i libertatea de a decide a acestora pot alctui un tot organic n raport cu urmtoarele cinci aspecte: n informare ofer clienilor doar informaii cu privire la tipurile de servicii ce se vor presta; n consultare l introduce pe client n zona lurii deciziilor i i ofer posibilitatea unui dialog cu prestatorul, dar deciziile sunt totui luate de administraie sau de prestatorul serviciului; n parteneriat clientul este invitat s participe la luarea deciziilor; n delegare clientul poate lua singur decizii, dar ntr-un anume context stabilit, cel puin n parte determinat de administraie sau prestator; n control i d clientului posibilitatea de a lua singur toate deciziile, aa cum s-ar ntmpla n cazul unei piee n care exist o real competiie.

Economie teoretic i aplicat

30

Tipuri de relaii client prestator Tabelul 1

Poziia clientului Beneficiar Consumator Tipuri de servicii poziia clientului i a prestatorului Poate beneficia, de exemplu, de ajutorul de omaj. Clientul primete un beneficiu n bani de care este dependent i care reprezint un drept legal al acestuia. Prestatorul deine monopolul. De exemplu ajutorul pentru locuin. n acest caz clientul poate avea posibilitatea de a alege, ntr-o oarecare msur, ntre diferite servicii publice sau private, dar este n mare msur dependent de acest serviciu, care va fi n general personalizat. De exemplu, cazul voluntariatului prinilor n cadrul colilor, cnd clientul poate fi un consumator care joac un rol n producerea unui serviciu. Este cazul parcurilor publice, n care clientul nu are nicio alternativ n afara serviciului public, dar nici nu este dependent i serviciul nu este personalizat. Clientul achiziioneaz un serviciu (de exemplu, pot, telecomunicaii, transport) pltind o sum de bani. Prestatorul adesea deine monopolul, iar dependena de acel serviciu este probabil s fie mare. n relaiile cu direciile finanaciare, contribuabilii (clienii) au obligaii clare, dar se ateapt ca serviciul sau asistena s le dea posibilitatea de a-i ndeplini aceste obligaii. De exemplu, reguli privind sigurana sau mediul. Clientul este supus unor controale, reguli etc., care au un impact semnificativ asupra aciunilor acestuia. Clientul are obligaii impuse de lege, dar se ateapt ca activitatea reprezentanilor legii s fie caracterizat de bunvoin i promptitudine.

Productor i consumator Utilizator Cumprtor Contribuabil Cetean supus unor reguli

Sursa: adaptare OCDE.

Comportamentul clienilor (Lunde, pp. 71-79) n raport cu furnizorii serviciilor publice poate fi caracterizat de cele dou dimensiuni fundamentale: A. Nivelul i genul de influen ale clienilor/utilizatorilor 1. renunarea: aceasta permite influena direct a clienilor/utilizatorilor; acetia au posibilitatea de a alege una dintre organizaiile alternative care ofer un serviciu (de exemplu, public sau privat). 2. opiunile: acestea permit influena direct a clienilor/ utilizatorilor; ei au posibilitatea de a opta pentru una dintre organizaiile alternative care ofer un serviciu (de exemplu, public sau privat). B. dihotomia privat-public 1. descentralizarea: aceasta permite influena indirect prin: n organizarea la scar redus; n apropierea geografic; n responsabilitatea (de exemplu, prin reprezentarea politic la nivel local). 2. participarea: aceasta permite influena direct a clienilor/utilizatorilor prin contribuia la servicii sau prin propria coordonare. B. Pieele interne i accesul pe pia Considernd existena tipologiilor de piee (guvernamentale, interne, ale utilizatorilor/consumatorilor, productorilor i de resurse) i a sistemului relaional stabilit la nivelul acestora (figura 1), Kotler apreciaz c raportul dintre guvern i celelalte piee este caracterizat de urmtoarele elemente: n guvernul reprezint o pia; n guvernul cumpr bunuri de pe pieele resurselor, productorilor i le pltete;

guvernul impoziteaz pieele (interne, ale productorilor, de resurse, ale utilizatorilor/consumatorilor); guvernul ofer serviciile publice i/sau de interes public.

Serviciile publice pot fi asigurate sub un regim de monopol sau un regim concurenial, distingnd patru serii de probleme legate de aceast alternativ: (1) concurena sau absena concurenei prin atribuirea dreptului de exploatare; (2) concurena sau monopolul n gestiune; (3) reglementarea pieei; (4) efectele asupra preurilor. Accesul pe pia face obiectul unei proceduri a concurenei? Cnd accesul pe pia nu este deschis tuturor, atunci se ridic problema procedurii de acces. Dac exist un monopol legal, aplicarea concurenei pentru accesul pe pia nu mai are sens. n caz contrar, ea este util i chiar necesar i nu ar face dect s garanteze c operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia de pe urma ei. Dar realitatea nu este ntotdeauna att de simpl i alte probleme se ridic, cum sunt: n cnd concurena exist ntre gestiunea direct i gestiunea privat, trebuie s formalizm aceast concuren?; n este necesar s organizm concurena i s o ncadrm n reguli precise? Dac da, care sunt aceste reguli?; n sunt ele reguli de procedur sau impun obligaii de fond instituiilor care trec la alegerea operatorilor?

31

Sectorul public i provocrile europenizrii

Economie teoretic i aplicat

RESURSE BANI

RESURSE

Pieele de resurse

Pieele de resurse

BANI

SERVICII, BANI
IMPOZITE, BUNURI

IMPOZITE, BUNURI

Pieele productorilor

Pieele guvernamentale

SERVICII

Pieele utilizatorilor, consumatorilor

SERVICII, BANI

IMPOZITE

IMPOZITE, BUNURI

SERVICII BANI

BANI BUNURI, SERVICII Pieele interne

BANI BUNURI, SERVICII

Figura 1. Fluxurile ntr-un sistem economic Accesul pe pia face obiectul unei proceduri a concurenei? Cnd accesul pe pia nu este deschis tuturor, atunci se ridic problema procedurii de acces. Dac exist un monopol legal, aplicarea concurenei pentru accesul pe pia nu mai are sens. n caz contrar, ea este util i chiar necesar i nu ar face dect s garanteze c operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia de pe urma ei. Dar realitatea nu este ntotdeauna att de simpl i alte probleme se ridic, cum sunt: n cnd concurena exist ntre gestiunea direct i gestiunea privat, trebuie s formalizm aceast concuren?; n este necesar s organizm concurena i s o ncadrm n reguli precise? Dac da, care sunt aceste reguli?; n sunt ele reguli de procedur sau impun obligaii de fond instituiilor care trec la alegerea operatorilor? Pieele interne se refer la o competiie sistematic a condiiilor de pia, n furnizarea de servicii de ctre i pentru administraia central. Diferena dintre pieele interne i subcontractare este aceea c angajaii publici continu s presteze serviciul, folosind capitalul sectorului public, aceste activiti nefiind subcontractate n exterior. Conform unui studiu realizat recent, accentul se pune pe cazurile n care unitile furnizoare nu mai beneficiaz de sume alocate de la buget, fiind parial expuse competiiei externe, clienii i furnizorii bucurndu-se de o autonomie managerial i de achiziionare. Pieele interne pot fi considerate ca o extindere a tendinei generale spre deconcentrarea autoritii n cadrul administraiei. ntr-o anumit msur, pieele interne ofer o alternativ, iar n unele cazuri ofer un substitut pentru evaluarea performanei. Pieele interne complete constituie o soluie stabil sau un pas folositor intermediar ctre o subcontractare integral, n funcie de preferinele politicii. De asemenea, utilizarea din ce n ce mai mare a contractelor interne explicite ca un mod general de a asigura rspunderea managerilor reprezint dovada capacitii sporite a pieelor interne. C. Concurena sau monopolul gestiunii Situaia monopolului de exploatare este destul de larg rspndit n ceea ce privete gestiunea serviciilor colective. Exist opinii ale autoritilor publice potrivit crora nevoile colective ar trebui s existe sub un regim special i ar trebui furnizate numai printr-un mecanism de monopol. Astfel se poate asigura o mai bun alocare a resurselor, se poate garanta clentului/utilizatorului respectarea principiilor serviciilor colective (accesibilitate, egalitate, continuitate). Marile sisteme n reea au fost concepute, din raiuni evidente ale economiei mijloacelor i spaiului, sub regimul monopolului. Extinderea i gestiunea acestora sunt concepute astzi mult mai simplu, att n sisteme ale monopolului, ct i n sisteme concureniale. Toate acestea explic faptul c o parte destul de semnificativ a serviciilor colective trebuie s fie asigurat de un regim tip monopol. Acesta este dreptul comun al serviciilor necomerciale, cele pe care legislaia european le numete servicii de interes general, fr s adauge aici calificativul economic.

32

Totui, noiunea de monopol nu induce implicit sistemele omogene i unice ale managementului serviciilor colective. Cnd sistemul este de competen local, monopolul exist doar pe plan local. Din acest moment, sistemul care rezult de aici nu d imaginea unui monopol. Acestei definiii i corespunde reeaua de distribuie a apei, dar i reelele de salubritate, n numeroase ri ale Europei. Monopolul poate fi temporar i limitat pe durata contractului. Acesta este mecanismul delegrii serviciului public, model specific francez. Regimul concurenial constituie mai degrab o excepie. Astfel, unii apreciaz c, ntr-un univers concurenial, statutul public este un obstacol, datorit dificultilor din aliane i slbiciunilor procesului decizional i al managementului personalului; n acelai mod ei apreciaz c acionarul public, datorit constrngerilor la care este supus, are un comportament mai puin raional dect acionarul privat. Alii apreciaz c o societate cu capital public poate s supravieuiasc i chiar s se dezvolte ntr-un univers concurenial, din momentul n care statutul su i modul de funcionare sunt identice cu cele ale unei ntreprinderi private. D. Reglarea pieei Regimul concurenial nu poate fi conceput fr un mecanism de reglare a pieei, motiv pentru care activitatea asigurat nu mai are caracterul serviciului colectiv. O activitate care va fi exercitat fr ca autoritatea public s poat impune constrngeri, altele dect cele acceptate de legislaia n vigoare, nu ar putea, cu siguran, s se constituie serviciu colectiv. Concurena care exist pe pia este o concuren ncadrat. De altfel, sistemele concureniale ale serviciului colectiv sunt cel mai adesea sisteme oligopole. Adesea, concurena apare trziu, prin suprimarea unui monopol care nu a permis numeroaselor ntreprinderi s se poziioneze pe piaa vizat (n anumite cazuri, concurena este produsul mpririi monopolurilor preexistente. Aceasta este schema britanic a distribuiei apei i a transporturilor feroviare).

Costurile de intrare pe aceste piee, adic investiiile fcute, sunt adesea dintre cele mai ridicate: transporturi, energie, telecomunicaii. Exemplul-tip n acest domeniu este cel al telecomunicaiilor. Ieirea dintr-un sistem monopolizat nu permite numeroaselor ntreprinderi s apar pe pia, inndu-se cont, printre altele, de costurile ridicate la intrarea n acest sector. Mecanismele, chiar cele de funcionare a pieei, conduc la aliane sau regrupri. Aceste situaii oligopoliste sunt argumente suplimentare pentru care se organizeaz sistemele de reglare a pieei, pentru a exista recrearea monopolurilor sau constituirea alianelor. Astfel, exist o distan remarcabil ntre imaginea teoretic a unui sistem concurenial al serviciului public i realitatea sistemelor de pia ale serviciilor colective n Europa. O concuren formalizat este necesar pentru a garanta o funcionare armonioas a pieei. Atunci cnd concurena nu este formalizat, jocul pieei poate conduce la recrearea monopolurilor.

4.Concluzii
Serviciile publice au un rol central n dezvoltarea economic i social ce pot deveni vectorul dezvoltrii societii. Ele exist att timp ct exist nevoia public pentru serviciu, opiunea clientului n prestarea unui anumit serviciu, dimensionnd relaia prin apropierea administraiei publice de cetean (figura 2). Astfel, exist o tipologie de rspunsuri la nevoia public, de la programele educaionale, unde clientul este elevul (probabil reprezentat de prini) sau piaa de munc (reprezentat de angajatori), sau societatea (interesul public) sau poate toate acestea la programele guvernamentale de reglementare, n care clientul este interesul public (care desigur nu reprezint o voce distinct, identificabil, dect prin intermediul guvernului) sau organizaiile i indivizii care trebuie s se supun regulilor sunt tot clieni, adic au anumite drepturi privind felul n care ar trebui s fie tratai n cadrul programului.
Utilizatorii au putere executiv deplin asupra serviciului

Pe vertical: gradul PUTERII utilizatorilor, de la slab la nalt Pe orizontal: DOMENIUL puterii utilizatorilor

Utilizatorii mpart autoritatea executiv cu productorii (participarea la putere) Utilizatorii au dreptul de a fi consultai

Conceperea serviciului

Resurse

Activitatea n cadrul serviciului

Rezultatele serviciului

Rezultatele/efectele/impactul serviciului

Satisfacia utilizatorului (decalaj ntre rezultat i ateptri)

Utilizatorii au dreptul la despgubiri Consultarea utilizatorilor este la latitudinea productorilor

Sursa: OCDE.

Utilizatorii sunt informai

Figura 2. Dimensiunile opiunilor clienilor n prestarea serviciilor publice

33

Sectorul public i provocrile europenizrii

Economie teoretic i aplicat

Rolurile ntre furnizorul i clientul/utilizatorul serviciului sunt permanent supuse transformrilor, determinate de schimbarea sistemelor i mecanismelor administraiei publice. n relaia furnizor-client distingem dou categorii de mecanisme funcionale: prima categorie se refer la acces, adic dac serviciile sunt disponibile celor care au nevoie de ele i care au dreptul la ele i dac ele sunt folosite de acetia, iar a doua categorie se refer la ce poate fi pe larg descris ca o calitate a serviciilor, adic tot ce este relevant pentru aceia care folosesc serviciile

necesiti, preferine, satisfacia privind serviciul precum i aspecte economice, cum ar fi beneficiile financiare primite sau preul perceput. Relaiile cetean-administraie ofer mijloacele pentru a construi tipologia consolidrii poziiei clienilor n raport cu furnizorii n ceea ce privete conceptul clasic al totului organic al influenei, informare consultare parteneriat delegare control. Eficiena, eficacitatea i deschiderea administraiei ctre cetean se constituie n exigene ale unei administraii moderne.

Not
1. n funcie de productivitatea sectorului, economistul american Baumol clasific sectoarele de activitate: - sectorul dinamic, cu productivitate ridicat (agricultur, industrie, telecomunicaii i serviciile pentru ntreprinderi); - sectorul stagnant, cu slab productivitate (ntreprinderile publice, serviciile publice pentru ceteni, construciile); sectorul cu stagnare asimptotic reprezentat de activiti ce n ciclul de via au avut o perioad de cretere, cu productivitate mare, urmat de etape cu productivitate constant. Modelul Baumol construiete relaia productivitatea serviciilor publice prin cheltuielile publice caracterizat prin invers proporionalitatea cheltuielilor publice i a productivitii [Teulon, F., (2002), pp. 25-26].

Bibliografie
Hood, Ch. (1991). A public management for all seasons , Public Administration, 69 (1) Lunde, K. Tormod (1996). Client Consultation and Participation: Consumers and Public Services, Responsive Government, OECD Matei, L. (2005). Noul management public:rspunsuri instituionale la provocrile societii i ale mediului politic, Conferina Tendine n dezvoltarea spaiului administrativ european, Bucureti Metcalfe, L. (1993). Public Management: from Imitation to Innovation , n Kooiman, Jan ed., Modern Governance: New Government Society Interraction, London, Sage Pollitt, Ch. (1990). Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford; Basil Blackwell Thompson, James, R. Labor-Management Relations and Partnerships: Were they Reinvented?, in: B. Guy Peters/Jon Pierre, Handbook of Public Administration, Londra, Thousand Oaks, New Delhi, Sage, 2003

34