Sudjelovanje

odraz

udruga u postupcima
odrivi razvoj zajednice

izrade i donoenja

zakona i drugih akata

studija

u Republici Hrvatskoj
rezultati istraivanja

u 2009.

 predgovor uvod 1. prikaz pravnog okvira i postupaka relevantnih za provedbu istraivanja 516 pravni temelji relevantni za provedbu istraivanja zakonodavni postupak procjena uinaka zakona 2. razlozi za provedbu istraivanja 1921 3. ciljevi istraivanja 23 4. metodologija 2529 udruge javni sektor 5. rezultati istraivanja 3177 vlada republike hrvatske, vladini uredi i tijela drave uprave hrvatski sabor udruge 6. zakljuak 7980 7. preporuke ispitanika 8384 8. prilozi 8798

predgovor
izdava autorica uredile istraivaki tim suradnice odraz Odrivi razvoj zajednice, Zagreb e-mail: odraz@odraz.hr Ariana Vela Lidija Pavi-Rogoi, Vinja Jeli Mck Ariana Vela, Antun Krevan Dujmovi, Marina Lochert Maja Stanojevi Pokrovac (procjena uinaka propisa), Nataa Novakovi , Tihana Damjanovi, Marina Vojkovi, Ksenija Vidovi Vorberger lektura oblikovanje tisak naklada isbn Ida Kova Robert anak, Zoran uki, Jan Pavlovi Kerschoffset 500 primjeraka 9789539856395

odrazOdrivi razvoj zajednice u svom djelovanju kontinuirano promie i podupire ukljuivanje predstavnika civilnog sektora i zainteresirane javnosti u postupke odluivanja na svim razinama: od lokalne do nacionalne pa sve do europske razine. odraz je aktivno sudjelovao i u pripremi nedavno donesenog Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata. Nae iskustvo nedvojbeno potvruje kako su odluke i propisi kvalitetniji i primjenjiviji kada je u postupke njihova promiljanja, izrade i donoenja ukljuen iri krug dionika. Usvajanje prakse sudjelovanja javnosti u odluivanju i postupcima izrade propisa uvelike dobiva na znaenju u kontekstu pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, gdje se nizom dokumenata promovira taj nain djelovanja (npr. Arhuka konvencija na podruju zatite okolia ili Bijela knjiga o europskoj vladavini iz 2001.). Bijela knjiga predlae otvaranje procesa donoenja odluka kako bi se im vie ljudi i organizacija ukljuilo u oblikovanje i donoenje javnih politika Europske unije. Na podruju je informiranja u Hrvatskoj zadnjih godina dosta napravljeno na razini propisa: uz osnovni Zakon o pravu na pristup informacijama, odredbe o informiranju postale su vaan dio posebnih zakona. Primjerice, u Zakonu o zatiti okolia ukljuene su odredbe arhuke Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odluivanju i pristupu pravosuu na podruju zatite okolia. Ekspertno je tijelo Vijea Europe za borbu protiv korupcije (greco) krajem studenog 2009. ocijenilo pozitivnim donoenje i provedbu Zakona o pravu na pristup informacijama te korake koje su uinile hrvatske vlasti za djelotvornije provoenje tog Zakona i izobrazbu dunosnika koji imaju kljune odgovornosti na tom podruju.

Istraivanje je financirala Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga drutva CIP zapis dostupan u raunalnom katalogu Nacionalne i sveuiline knjinice u Zagrebu pod brojem 723944. Zagreb, prosinac 2009.

Ukljuivanje javnosti i partnerstvo javnog i civilnog sektora podrani su i u mnogim dokumentima (npr. Zajedniki memorandum izmeu Vlade Republike Hrvatske i Europske komisije o socijalnom ukljuivanju, Strategija odrivog razvoja rh). Moe se ocijeniti da su, uz poboljan pravni okvir, znatno uznapredovali i svijest o savjetovanju i suradnji meu razliitim dijelovima drutva te pripravnost na isto. Moram konstatirati da se radi o vanom koraku naprijed. Prije desetak godina smo se suoavali s bitno drukijom situacijom. Tada su kod nas, i u javnom i u civilnom sektoru, prevladavali stavovi koji su se esto protivili bilo kakvoj suradnji. Danas nam preostaje kljuni zadatakpromoviranje, razvijanje i jaanje prakse sudjelovanja organizacija civilnog drutva i javnosti u postupcima izrade i donoenja pravnih akata. Zagreb, studeni 2009. Lidija Pavi-Rogoi, direktorica odraz-a

uvod
Ideja za provedbu istraivanja o ukljuivanju udruga u procese izrade i donoenja zakona i drugih akata zamiljena je u odraz-u sredinom 2008. kada se oekivalo donoenje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata1 (u daljnjem tekstu: Kodeks). Uspostavljena je suradnja s Institutom za meunarodne odnose zbog njihovog viegodinjeg iskustva u osmiljavanju metodologije za provoenje razliitih istraivanja. Istraivaki tim odluio je uzeti odredbe Kodeksa kao osnovu za provedbu istraivanja o ukljuivanju udruga u proces izrade i donoenja zakona i drugih akata tijekom prve polovice 2009. Istraivanje je u praksi predstavljalo kompleksan i zahtjevan zadatak, ponajprije zbog injenice to Kodeks u razdoblju provedbe istraivanja nije bio usvojen. Ipak, razine savjetovanja navedene u nacrtu Kodeksa istraivakome su timu predstavljale solidan temelj za istraivanje. Budui da u trenutku kada je valjalo detaljnije osmisliti metodologiju te zapoeti s provedbom istraivanja Kodeks jo nije bio donesen, istraivaki je tim odluio vie panje posvetiti nainima suradnje predlagatelja propisa s udrugama koje redovito sudjeluju u postupcima izrade i donoenja propisa. S obzirom na sastav istraivakog tima od predstavnika javnog i civilnog sektora, vjerovali smo da e provedba istraivanja biti znatno jednostavnija negoli se to na kraju pokazalo. U nekim sluajevima su nedostatak vremenskog kapaciteta ispitanika 1 Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata (NN br.140/09) Vlada je usvojila u studenom 2009.

1/100

ili jednostavno manjak volje za suradnjom uinili ovaj postupak zahtjevnijim. Predstavljanjem rezultata istraivanja namjeravamo potaknuti raspravu o vanosti procesa savjetovanja predlagatelja i donositelja propisa s civilnim drutvom i openito zainteresiranom javnou.

3/100

zahvale
Ovim putem zahvaljujemo svim udrugama koje su se odazvale ovome istraivanju, na nain da su ispunile anketni upitnik ili sudjelovale u provedbi dubinskih intervjua. Takoer zahvaljujemo zaposlenicima Sabora, Vlade i tijela dravne uprave koji su nam dostavili podatke o zakonodavnoj aktivnosti njihovih matinih tijela, kao i osvrt na dosadanju suradnju s udrugama. Zahvaljujemo svim ostalima koji su podrali provedbu ovoga istraivanja, a posebice Nacionalnoj zakladi za razvoj civilnoga drutva koja je prepoznala njegovu vanost. Istraivaki tim

prikaz pravnog okvira i postupaka relevantnih za provedbu istraivanja

str. 516

pravni temelji relevantni za provedbu istraivanja

Pravni temelji na kojima se uspostavlja mogunost sudjelovanja javnosti pa tako i udruga u procesima oblikovanja propisa jesu odredbe Ustava Republike Hrvatske, poslovnici Vlade i Sabora, ali i neki zakoni koji u svojim odredbama predviaju odreeni oblik uspostavljanja suradnje javnog i civilnog sektora na ovim pitanjima. Tako naprimjer Zakon o pravu na pristup informacijama2 u lanku 20. stavku 2. propisuje da su tijela javne vlasti u ijoj je nadlenosti izrada nacrta zakona i podzakonskih akata duna objavljivati nacrte tih akata te omoguiti ovlatenicima prava na pristup informacijama3 da se u primjerenom roku o njima oituju. Temeljem odredbi istoga Zakona nacrti se zakona i podzakonskih akata, pisana oitovanja korisnika i konani prijedlozi navedenih akata objavljuju na prikladan nain, u ili na informatikom mediju od strane tijela koje je nadleno za njihovu izradu i to neovisno o pojedinanim zahtjevima ovlatenika za pristup odreenoj informaciji. Drugim rijeima, postoji obveza konzultiranja javnosti u fazi kada nacrt zakona jo uvijek nije usvojen od strane predlagatelja, a trebao bi u ranoj fazi biti predstavljen javnosti na komentare, to je dosad rijetko bio sluaj. Vano je, pak, napomenuti da pitanje sudjelovanja udruga u procesima oblikovanja javnih politika te izrade i donoenja propisa treba promatrati i kroz prizmu njihova kapaciteta te spremnosti 2 Zakon o pravu na pristup informacijama, NN br. 172/03. 3 Domaa ili strana fizika ili pravna osoba koja zahtijeva pristup informaciji.

5/100

za dostavu konkretnih primjedaba i prijedloga. Proces savjetovanja koji je Ured za udruge proveo tijekom 2008. o tekstu nacrta Kodeksa pokazao je da na opoj razini postoji veliki interes udruga za sudjelovanje u predmetnim procesima, no da esto izostaje akcija i dostava konkretnih prijedloga. Naime, udruge su, uz iznimke, esto sklone kritizirati odreena zakonska rjeenja, istovremeno ne nudei kvalitetnija. Tako je u predmetnom procesu velik broj udruga smatrao dovoljnim sudjelovati na regionalnim savjetovanjima organiziranim od strane Ureda za udruge na kojima je bio predstavljen sadraj Kodeksa, no samo je pet pisanih komentara dostavljeno kao odgovor na proces savjetovanja otvoren preko internetskih stranica. Ovakva praksa je zabrinjavajua, imajui u vidu da pojedina tijela dravne uprave na svojim internetskim stranicama objavljuju nacrte akata te oekuju pisani odgovor. Jednako je tako zakonodavni proces iznimno delikatan, zbog ega je nuno ukljuiti se u njega na kvalitetan i vjerodostojan nain te dostavljati kvalitetne i jasne prijedloge. Budui da udruge izostaju kod dostave konkretnih prijedloga, odluili smo panju posvetiti i razlozima zbog kojih je tome tako. Sa svrhom je jednostavnijeg snalaenja u ovoj studiji na poetku ukratko opisan tijek zakonodavnog procesa te je dan osvrt na zapostavljenu vanost procjene uinaka ve donesenih propisa ili propisa koji se tek imaju donijeti.

zakonodavni postupak
Temeljni dokumenti koji reguliraju tijek zakonodavnog postupka su Poslovnik Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Poslovnik Vlade) te Poslovnik Hrvatskoga sabora (u daljnjem tekstu: Poslovnik Sabora) koji u detalje propisuju prava i obveze sudionika ovih postupaka, kao i proceduralna pravila.4 U kontekstu je ovoga istraivanja naglasak stavljen na dijelove zakonodavnog postupka kojim se omoguava sudjelovanje javnosti, odnosno udruga. U tom smislu je zakonodavni postupak mogue promatrati kroz dvije osnovne faze, i to fazu oblikovanja te fazu donoenja zakona i njihova stupanja na snagu. Sukladno pozitivnim propisima u Republici Hrvatskoj zakone mogu predlagati Vlada, saborski zastupnici pojedinano, klubovi zastupnika te radna tijela Hrvatskoga sabora. Dosadanja praksa ukazuje da je najei predlagatelj zakona Vlada Republike Hrvatske ija se veina prijedloga u konanici usvoji u Saboru. Mali broj prijedloga zakona dolazi od ostalih predlagatelja, uglavnom klubova zastupnika ili pojedinih zastupnika. Ustaljena je praksa da ministarstva i druga tijela dravne uprave predlau Vladi donoenje odreenog zakona ili drugoga propisa iz njihova djelokruga. Nadalje, uredi dravne uprave u upanijama i Grad Zagreb imaju ovlatenje upozoriti Vladu ili nadleno ministarstvo o potrebi izrade zakonskog prijedloga. Izrada se nacrta prijedloga zakona uglavnom odvija u ministarstvima i tijelima dravne uprave sukladno njihovom djelokrugu, i to temeljem zakljuka kojim ih Vlada Republike Hrvatske 4 Poslovnike je mogue pronai na internetskim stranicama Vlade Republike Hrvatske (www.vlada.hr) i Hrvatskoga sabora (www.sabor.hr).

7/100

zaduuje za obavljanje te aktivnosti. Vlada potom odreuje osnovna pitanja koja se ureuju predmetnim zakonima, kao i rokove za njihovo oblikovanje, tj. izradu. Osim navedenih tijela Vlada moe za obavljanje istih poslova zaduiti Ured za zakonodavstvo ili druge strune slube. Uz nacrte se prijedloga zakona i drugih propisa koji se trebaju dostaviti Vladi prilau i miljenja Ureda za zakonodavstvo, Ministarstva financija i Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija te drugih tijela dravne uprave u iji djelokrug ulaze pitanja koja se ureuju predmetnim prijedlozima. Tijekom postupka izrade miljenja ta su tijela u pravilu, prema Poslovniku Vlade, duna uputiti ih na miljenje strukovnim udruenjima i udrugama u iji djelokrug spadaju pitanja koja su predmet miljenja. Pri zavretku se ovog dijela procesa nacrti prijedloga dostavljaju na raspravu i doradu strunim radnim skupinama i vladinim tijelima za koordinaciju. Ukoliko Vlada ocijeni da nacrti prijedloga zakona nisu zadovoljavajui, vratit e ih predlagatelju kako bi se, u odreenom roku, napravile promjene i dopune. Ukoliko su nacrti prijedloga zakona zadovoljavajue razine, Vlada ih usvaja na jednoj od sjednica i tada nacrt prijedloga zakona postaje prijedlog zakona. Postupak donoenja zakona formalno otpoinje upuivanjem prijedloga zakona u saborsku proceduru, odnosno dostavom prijedloga zakona predsjedniku Sabora. U situacijama kada zakon predlae saborski zastupnik, klub zastupnika ili radno tijelo Hrvatskoga sabora, prijedlog se upuuje na znanje i predsjedniku Vlade Republike Hrvatske. Dostavljeni prijedlog zakona, koji mora sadravati i obrazloenje, predsjednik Sabora upuuje predsjednicima svih radnih

tijela Sabora i zastupnicima, te predsjedniku Vlade u sluajevima kada kada Vlada nije predlagatelj. Predlagatelj koji je uputio prijedlog zakona u Sabor moe zahtijevati da se u pojedinim radnim tijelima Sabora provede prethodna rasprava o razlozima donoenja zakona te osnovnim pitanjima koja se zakonom ureuju. Odluku o tome donosi Sabor. Nakon tako provedene rasprave predlagatelju se dostavljaju sva stajalita, prijedlozi i miljenja koje je duan uzeti u obzir pri izradi prijedloga zakona. Ukoliko odreene prijedloge i miljenja predlagatelj ne uzme u obzir, a o njima je provedena prethodna rasprava, duan je obrazloiti one koji nisu prihvaeni. Svaki prijedlog zakona koji je upuen u saborsku proceduru mora sadravati: ustavnu osnovu donoenja zakona ocjenu stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom te posljedice koje e proistei donoenjem zakona procjenu i izvore financijskih sredstava koja su potrebna za provoenje zakona tekst prijedloga zakona (pravne odredbe) obrazloenje prijedloga kojim se poblie objanjavaju predloene odredbe tekst odredbi vaeeg zakona koje se mijenjaju/dopunjuju ukoliko se predlau izmjene/dopune zakona. Osim obvezatnih dijelova sadraja predlagatelj uz prijedlog zakona moe dostaviti i dodatnu dokumentaciju koja se sastoji od strunih miljenja, prihvaenih meunarodnih ugovora i drugih akata kojima je cilj dodatno i temeljitije obrazloiti prijedlog zakona.

9/100

Prije rasprave o prijedlogu zakona na sjednici Sabora, predsjednik matinog radnog tijela i predsjednik Odbora za zakonodavstvo duni su prijedlog zakona uvrstiti na dnevni red sjednice relevantnog radnog tijela i provesti raspravu. Radna tijela izjanjavaju se o svim elementima prijedloga zakona. Ako su u prijedlogu obuhvaena pojedina pitanja koja su u djelokrugu i drugih radnih tijela, tada ona imaju mogunost razmatranja prijedloga tih pitanja. Radna tijela dostavljaju svoja miljenja, primjedbe i prijedloge matinom radnom tijelu. Kad razmotri prijedlog zakona te miljenja, primjedbe i prijedloge koje su mu dostavila druga radna tijela, matino radno tijelo podnosi svoje izvjee Saboru s miljenjem, primjedbama i prijedlozima na prijedlog zakona. Izvjee se upuuje predsjedniku Sabora koji ih dostavlja predlagatelju zakona, predsjednicima radnih tijela i zastupnicima. To izvjee sainjava temelj za raspravu koja e se odrati na plenarnoj sjednici Sabora. Postupak donoenja zakona u Saboru sastoji se od dva, a rijetko i od tri itanja. Prvo itanje zakona koje se provodi na sjednici Sabora obuhvaa: uvodno izlaganje predlagatelja opu raspravu o potrebi donoenja zakona, o osnovnim pitanjima koja treba urediti zakonom, o ustavnom ovlatenju ureivanja predloenih odnosa zakonom, o opsegu i nainu zakonskog ureivanja tih odnosa i sl. raspravu o pojedinostima koja ukljuuje raspravu o samom tekstu prijedloga zakona raspravu o stajalitima radnih tijela koja su razmatrala prijedlog donoenje zakljuka o potrebi donoenja zakona.

Ukoliko zastupnici glasovanjem odlue da nije potrebno donijeti zakon, prijedlog zakona odbit e se zakljukom koji mora biti obrazloen i dostavljen predlagatelju. Odbijeni prijedlog zakona ne moe biti ponovno uvrten u dnevni red sjednice prije isteka roka od tri mjeseca od dana kada ga je Sabor odbio. Zakljukom kojim se prihvaa donoenje zakona utvruju se stajalita, prijedlozi i miljenja u vezi s prijedlogom zakona i upuuju se predlagatelju radi pripreme konanog prijedloga zakona ili drugom tijelu ako je to odredio Sabor i s tim se suglasio predlagatelj. Zakljukom se o prihvaanju prijedloga zakona moe odrediti da je predlagatelj zakona obvezatan prije podnoenja konanog prijedloga zakona pribaviti miljenje pojedinih tijela, organizacija ili zajednica o pitanjima na koja se odnosi predloeni zakon. Konani prijedlog zakona predlagatelj je duan podnijeti u roku od est mjeseci od dana prihvaanja prijedloga zakona, jer e se u suprotnom smatrati da je postupak donoenja zakona obustavljen. Konani prijedlog zakona podnosi se u obliku u kojem se donosi zakon. Obrazloenje obuhvaa razloge zbog kojih se zakon donosi, pitanja koja se njime rjeavaju, objanjenje odredbi predloenog zakona, podatke o financijskim sredstvima potrebnim za provoenje zakona i o nainu osiguranja tih sredstava te druge vane okolnosti u vezi s pitanjima koja se ureuju zakonom. Predlagatelj zakona duan je u obrazloenju konanog prijedloga navesti razlike izmeu rjeenja koja predlae u odnosu na rjeenja iz prijedloga zakona, razloge zbog kojih su te razlike

11/100

nastale, te prijedloge i miljenja koji su bili dani na prijedlog zakona, a koje predlagatelj nije prihvatio, uz navoenje razloga zbog kojih ih nije prihvatio. Drugo itanje zakona obuhvaa: raspravu o tekstu konanog prijedloga zakona raspravu o stajalitima radnih tijela Sabora raspravu o podnesenim amandmanima odluivanje o amandmanima donoenje zakona.

Ustavom Republike Hrvatske ili dokumentima vezanim uz meunarodne integracije te u svezi s odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske. O amandmanima se glasuje prema redoslijedu lanaka konanog prijedloga zakona na koje se odnose. Ako je na jedan lanak konanog prijedloga zakona podneseno vie amandmana, o amandmanima se glasuje po redoslijedu koji odredi predsjednik Sabora, bez rasprave. Ukoliko je na jedan lanak konanog prijedloga podneseno vie amandmana identinog sadraja, glasuje se samo o prvom od njih. Ako se na isti lanak prihvati vie amandmana koji se meusobno iskljuuju, prihvaen je amandman koji je po redoslijedu posljednji prihvaen glasovanjem. Amandman koji je podnio predlagatelj zakona ili s kojim se predlagatelj zakona suglasio, postaje sastavnim dijelom konanog prijedloga zakona i o njemu se odvojeno ne glasuje. O amandmanima se izjanjavaju predlagatelj i Vlada, u pravilu usmenim putem. Na oitovanje predlagatelja moe se osvrnuti samo podnositelj amandmana. Ako u raspravi o podnesenim amandmanima predsjednik ili lan Odbora za Ustav, Poslovnik i politiki sustav upozori na njihovu suprotnost s odredbama Ustava Republike Hrvatske, sjednica Sabora e se prekinuti dok Odbor ne dostavi svoje miljenje.
Tree je itanje zakona poseban dio u postupku donoenja zakona koji se provodi odlukom Sabora ili na zahtjev predlagatelja i to u sluajevima kada je na tekst konanog prijedloga zakona podnesen vei broj amandmana ili kada su amandmani takve prirode da bitno mijenjaju sadraj konanog prijedloga zakona. Provodi se uz uvjete i po postupku propisanom za drugo itanje.

13/100

U tijeku rasprave o tekstu konanog prijedloga zakona raspravlja se o prijedlogu po dijelovima, glavama, odnosno odjeljcima, lancima te o podnesenim amandmanima o kojima se odluuje nakon rasprave. Nakon provedene rasprave i odluivanja o amandmanima zakljuuje se rasprava i odluuje o donoenju zakona.

amandmani
Prijedlog za izmjenu ili dopunu konanog prijedloga zakona podnosi se u pisanom obliku putem amandmana s obrazloenjem. Pravo podnoenja amandmana ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Sabora te Vlada. Amandmani se upuuju predsjedniku Sabora najkasnije do kraja rasprave na sjednici Sabora o konanom prijedlogu zakona. Ako se konanim prijedlogom zakona mijenja i dopunjuje zakon, amandmani se mogu podnositi samo na lanke obuhvaene predloenim izmjenama i dopunama. Iznimno, amandmani se mogu podnositi i na lanke koji nisu obuhvaeni predloenim izmjenama i dopunama zakona ako je to potrebno zbog usklaivanja s

Sukladno odredbama Poslovnika Sabora Zakon se moe u iznimnim situacijama donijeti po hitnom postupku, i to u sluajevima kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani dravni razlozi, odnosno kada je to nuno radi sprjeavanja ili otklanjanja veih poremeaja u gospodarstvu. Uz prijedlog donoenja zakona po hitnom postupku podnosi se konani prijedlog zakona. Takav prijedlog donoenja zakona po hitnom postupku moe podnijeti klub zastupnika koji se sastoji od 15 ili vie lanova, te klubovi zastupnika koji zajedno sadre 15 ili vie lanova. Ukoliko prijedlog podnosi zastupnik, tada mora imati pisanu podrku jo 25 zastupnika. Prijedlog se podnosi predsjedniku Sabora najkasnije 24 sata prije utvrivanja dnevnog reda sjednice, a o njemu se odluuje glasovanjem prilikom utvrivanja dnevnog reda. Ukoliko prijedlog za hitni postupak nije prihvaen, predsjednik Sabora moe predloiti provoenje prvog itanja na istoj sjednici. Po hitnom se postupku donose zakoni koji se usklauju s propisima Europske unije ako to zatrai predlagatelj, osim u sluaju kada matino radno tijelo, Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav ili Odbor za zakonodavstvo predloe da se zbog neusklaenosti s Ustavom ili pravnim sustavom o zakonu raspravlja u prvom itanju. Nakon usvajanja prijedloga zakona slijedi njegovo proglaenje i objava u Narodnim novinama. Tako objavljeni zakoni u pravilu stupaju na snagu osam dana od dana objave u Narodnim novinama, no mogue je da zakonodavac u samom tekstu predloi odgodu stupanja na snagu za odreeni vremenski period ili da odredi stupanje na snagu zakona na odreeni dan.

procjena uinaka zakona

Procjena uinaka je alat koji pomae vladama donijeti kvalitetnije odluke i politike. Procjena uinaka se primjenjuje u zemljama lanicama Europske unije (eu) i u zemljama lanicama Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (oecd). Europska komisija je 2002. uvela procjenu uinaka kao obvezu za sve direktive eu. eu promovira takav postupak i u zemljama kandidatkinjama jer se ne stavlja naglasak samo na harmonizaciju sa zakonodavstvom eu, ve i na provedivost i uinkovitost propisa. U Hrvatskoj postoji jasno definiran okvir koji nalae obvezatno provoenje procjene uinaka i donoenja provedivih zakona, a to je Poslovnik Vlade rh iz 2000., koji sadri elemente za provedbu takvog procesa (konzultacije izmeu ministarstava i konzultacije s udrugama). Izmjenom se Poslovnika 2005. uvodi procjena uinaka na nain da je uz svaki propis ukljuena procjena financijskih, gospodarskih, socijalnih i okolinih uinaka. Prema Poslovniku Vlada propisuje obrazac standardne metodologije na kojem se podnose iskazi o procjeni uinaka. Poslovi procjene uinaka su nedavnom izmjenom Uredbe o Uredu za zakonodavstvo povjereni navedenom uredu5. Cilj je procjene uinaka prikazati koliko e pozitivnih i negativnih posljedica imati predloene politike i propisi za javni, gospodarski i civilni sektor kako bi se donijela ispravna i kvalitetna odluka. Kroz taj se postupak procjenjuju potencijalne ili stvarne koristi i trokovi odreene javne politike ili propisa. Izrauje se procjena fiskalnih, gospodarskih, socijalnih i okolinih uinaka. 5 Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o Uredu za zakonodavstvo, NN br. 140/09

15/100

Uz planirane uinke, mogue politike mogu imati i neplanirane uinke koje procjena uinaka takoer mora razmotriti. Vie o postupku procjene uinaka propisa moe se pronai u Priruniku o procjeni uinaka koji je pripremljen u okviru projekta BIZImpact.6 Prirunik opisuje postupak, odnosno logian slijed koraka procjene uinka propisa, definiranje problema i ciljeva, mogui naini dolaenja do rjeenja, potrebu savjetovanja s relevantnim dionicima, provedbu te potrebu nadzora i vrednovanja postignua javne politike ili propisa. U Priruniku se govori i o iskazima o procjeni uinaka koji se pripremaju u standardiziranom obrascu kako bi bili razumljivi te prikazani na jednostavan i sustavan nain. Iskaz sadri tri poglavlja: odobrenje (sadri navode o osnovnim rezultatima procjene uinaka, popis nadlenih ministarstva te oitovanje relevantnih ministarstava), saetak (sadri glavne rezultate procjene uinaka) i procjena uinaka koja sadri sve gore opisane elemente.

17/100

6 Projekt BIZimpact je financiran od strane Europske unije s ciljem unaprjeenja poslovne klime u Hrvatskoj razvijanjem instrumenata za procjenu uinaka zakonskih propisa na hrvatsku poslovnu zajednicu. Prirunik moete nai na sljedeoj web stranici: http://www.bizimpact.hr/admin/js2/filemanager/files/ia/FINAL%20 IA%20materials/Prirucnik_o_procjeni_ucinaka_07-2009.pdf

razlozi za provedbu istraivanja

2
str. 1921

Nacionalnom je strategijom za stvaranje poticajnog okruenja za razvoj civilnoga drutva7 te pripadajuim Operativnim planom utvrena obveza izrade i donoenja Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata. Ovim se istraivanjem eli potaknuti rasprava o mogunostima sudjelovanja udruga u procesu izrade propisa u trenutku kad zapoinje provedba Kodeksa. injenica je naime da ni provedba vaeih propisa koji ureuju ovo pitanje nije zadovoljavajua i da donoenje jo jednog dokumenta bez analize uzroka takvog stanja nee preko noi donijeti oekivanu promjenu. Smatramo da je vano nastaviti raspravu o ovoj temi i nakon usvajanja Kodeksa kako bi se potaknula njegova iroka i kvalitetna primjena. Drugi je motiv za ovo istraivanje vezan za proces usklaivanja pravne steevine rh s pravnom steevinom eu budui da smatramo da doprinos zainteresirane javnosti, a posebice udruga, sadrajnom dijelu ovoga procesa dobiva na relevantnosti jer pomae donoenju kvalitetnijih propisa. Ujedno je javne politike i propise koje poznaje velik broj graana lake provoditi u praksi. Razumijevajui potrebu za hitnim usklaivanjem hrvatskih propisa s onima eu-a, mora se istaknuti da je posljedica donoenja propisa po hitnom postupku nerijetko niska razina njihove provedivosti. Neki su zakonski prijedlozi izraeni te doneseni u roku od nekoliko dana, pri emu zainteresirana javnost uglavnom nije imala mogunost uvida i izjanjavanja o prijedlogu. Osim toga ovakvi su se propisi u vie navrata pokazivali nedovoljno razraenima i neadekvatnima te su ukidani ili mijenjani i dopunjavani. Prema tom pitanju 2009. godina ne predstavlja iznimku u odnosu na prethodne godine. 7 Usvojena zakljukom Vlade RH na sjednici odranoj 12. srpnja 2006.

19/100

Praksa, koju je potvrdilo ovo istraivanje, je pokazala da tijela dravne uprave relativno rijetko i sporadino ukljuuju zainteresiranu javnost u procese oblikovanja javnih politika i propisa. Takoer, injenica je da u rh postoji izraen problem slabe primjene propisa openito i postojanja propisa koji nisu u skladu s realnim stanjem u dravi pa su zbog toga neprimjenjivi ili vrlo brzo dolazi do izmjena njihova sadraja. Ova je praksa jasno vidljiva na primjeru Zakona o zabrani rada trgovina nedjeljom koji se vrlo brzo pokazao loim za gospodarstvo te su zbog toga sporne odredbe koje su branile trgovinama rad nedjeljom ponitene od strane Ustavnoga suda rh. Ovaj je primjer ujedno i vrlo dobar pokazatelj to se dogaa kada se propisi donose bez prethodno provedenih konzultacija sa zainteresiranim drutvenim skupinama. Zbog svega navedenog primjena odredbi Kodeksa te drugih dokumenata koji reguliraju ova pitanja jest od iznimne vanosti za podizanje razine demokratinosti i transparentnosti u radu javne uprave, a samim time i kvalitete zakona i javnih politika. Posredno ovi postupci utjeu na smanjenje trokova koji nastaju zbog nemogunosti primjene neadekvatnih i neprovedivih odredbi propisa. Dosad je na ovu temu izraeno malo analiza te je bilo potrebno prirediti dokument u kojemu e biti predstavljena miljenja, stavovi i iskustva udruga te sugestije i primjedbe o mogunostima sudjelovanja u procesima oblikovanja i donoenja propisa. Jednako tako nisu bili poznati ni istraeni stavovi i miljenja tijela dravne uprave koja sudjeluju u postupcima oblikovanja propisa o suradnji s udrugama na ovom podruju kao ni o mogunostima budue suradnje.

Razlog za ovo istraivanje je stoga nedovoljno utvrena stvarna mogunost ukljuivanja udruga u ove procese, razina otvorenosti tijela dravne uprave i njihova spremnost na suradnju, ne samo u deklarativnom smislu, kao i nepostojanje procjene kapaciteta obiju strana za ukljuivanje u ovaj proces.

21/100

Ciljevi istraivanja su:

23/100

ciljevi istraivanja

3
str. 23

ispitati praksu savjetovanja te mogunosti suradnje udruga i institucija u procesu izrade i donoenja propisa i drugih akata te percepciju udruga i institucija o ovome procesu dati preporuke za poboljanje procesa. Takoer, valja naglasiti da se u istraivanju nismo bavili analizom oblikovanja i donoenja svakog pojedinog propisa u prvoj polovici 2009. jer bi takvo istraivanje iziskivalo znatno vea sredstva i kapacitete od onih koje smo u ovome procesu imali na raspolaganju. Meutim, prikupili smo podatke o postupcima oblikovanja primarno zakona, a onda i drugih propisa u kojima su udruge sudjelovale kako bismo lake izvrili odabir materijala za detaljnu obradu te kako bi ispitivai dobili okvirnu sliku o razini suradnje udruga i institucija u naznaenom razdoblju. Kanjenje u donoenju i primjeni Kodeksa zahtijevalo je djelominu promjenu, odnosno prilagodbu ciljeva i svrhe ovoga istraivanja, posebice iz razloga to ono vie nije moglo sustavno pratiti poetnu provedbu toga dokumenta, to je i bio primarni cilj, ve je naglasak stavljen na dosadanju praksu suradnje, miljenja dionika procesa, percepciju drugih dionika te preporuke za poboljanje procesa u budunosti.

4
metodologija

Istraivako razdoblje protee se na razdoblje u trajanju od godine dana i to od 1. sijenja do 31. prosinca 2009., pri emu je prikupljanje podataka o sudjelovanju udruga u procesima oblikovanja javnih politika i propisa vreno u prvoj polovici godine, dok su dubinski intervjui i obrada podataka vreni tijekom cijelog istraivakog razdoblja.

25/100

udruge
Uzorak udruga izrabran je kombinacijom sljedeih parametara: prepoznatljivost udruge na nacionalnoj ili lokalnoj razini prepoznatljivost udruge na podruju djelovanja sudjelovanje u procesu savjetovanja za oblikovanje Kodeksa, organiziranom od strane Ureda za udruge jedna od djelatnosti udruge je sudjelovanje u procesima oblikovanja propisa zemljopisna zastupljenost udruga iz svih dijelova Republike Hrvatske, s posebnim naglaskom na etiri velika grada (Zagreb, Rijeka, Osijek, Split) zastupljenost razliitih podruja djelovanja udruga. Na temelju je tako odabranih parametara izabran okvirni uzorak od 50 udruga s podruja cijele Republike Hrvatske. U svrhu prikupljanja podataka o sudjelovanju udruga u predmetnim procesima izraen je anketni upitnik sa 62 pitanja koja obuhvaaju gotovo sve aspekte sudjelovanja udruga u procesu oblikovanja javnih politika i propisa.

str. 2529

Posebice su nas zanimali sljedei aspekti: kapacititeti udruge za sudjelovanje u predmetnim procesima (financijski kapacitet, ljudski resursi, interes za sudjelovanjem, percepcija vlastite pozicije i znanja) naini na koje udruga prikuplja informacije o zakonima i javnim politikama koje su u fazi oblikovanja ili donoenja (internet, suradnja s institucijama, unutarsektorska i meusektorska suradnja) uestalost, naini i percepecija kvalitete suradnje udruge s ministarstvima i drugim tijelima dravne uprave, Vladom te Hrvatskim saborom (dosadanja iskustva, primjeri dobre i loe prakse te preporuke za poboljanje suradnje) primjeri dobre i loe prakse dosadanjeg sudjelovanja udruge u predmetnim procesima (konkretni postupci oblikovanja javnih politika i zakona) preporuke za poboljanje procesa. Pitanja su postavljana na nekoliko razina: pitanja na koja ispitanici odgovaraju opisnim putem pitanja u kojima ispitanici zaokruuju jedan od ponuenih odgovora rangiranih u pet razina, od kojih prva predstavlja najloije, a posljednja najbolje rezultate ili rjeenja pitanja u kojima ispitanici rangiraju odreene tvrdnje pitanja u kojima ispitanici zaokruuju jedan od ponuenih odgovora koji glase da i ne. Upitnici su distribuirani putem e-maila na adrese 50 udruga s podruja cijele Republike Hrvatske8. Podaci za kontakt udruga prikupljeni su preko internetskih stranica udruga ili iz baze podataka koju vodi Ured za udruge. Distribucija je vrena u tri 8 Prilog 1. Popis udruga koje su sainjavale inicijalni uzorak.

navrata tijekom prve polovice 2009. (upitnici su dostavljani u vie navrata samo onim udrugama koje nisu odgovorile odnosno ispunile upitnik). Ovom su metodom prikupljeni podaci od 35 udruga s podruja cijele Hrvatske, odnosno 70% poetno odreenog uzorka. Osam udruga, odnosno njih 16% nije ispunilo anketni upitnik ni odgovorilo na nau molbu za odravanjem sastanka na kojem bi, u suradnji s lanovima istraivakog tima, ispunili anketne upitnike. Sedam udruga, odnosno njih 14% nije bilo mogue kontaktirati putem slubenih kontakata udruge koji se nalaze u registru i/ili njihovim internetskim stranicama. Kada su podaci prikupljeni, izvrena je prva analiza rezultata upitnika. Na temelju je te analize izdvojeno 20 najrelevantnijih udruga s obzirom na kriterij uestalosti sudjelovanja u procesima izrade i donoenja propisa te s obzirom na kriterij suradnje s najmanje dva tijela javne vlasti koja su sudjelovala u istraivanju. Drugim rijeima, detaljna analiza rezultata izvrena je za udruge koje su sudjelovale u najmanje jednom postupku izrade odreenog zakona ili javne politike te koje su u tom postupku suraivale s najmanje dvije institucije koje su sudjelovale u istraivanju. Prilikom odreivanja detaljnog uzorka izuzete su udruge koje su istraivaki tim upuivale na prikupljanje podataka uvidom u godinje izvjetaje udruga, budui da su nam trebali podaci iz 2009. Naime istraivaki je tim neposrednim dostavljanjem anketnih upitnika udrugama elio prikupiti, to je mogue tonije, novije podatke o aktivnostima udruga u oblikovanju javnih politika i

27/100

zakona. Udrugama je ostavljena mogunost kontaktiranja lanova istraivakog tima ukoliko je postojala potreba za dodatnim pojanjavanjem. Do kraja procesa prikupljanja podataka ovom metodom nije bilo upita te smatramo da je anketni upitnik jasno sastavljen. Uz obradu podataka dobivenih kroz anketu, dogovoreno je i izvreno 20 dubinskih intervjua s predstavnicima udruga koji neposredno sudjeluju u procesima izrade propisa, kako bi se dodatno elaborirale teme i pitanja iz anketnih upitnika te dobio njihov stav o suradnji s Vladom, Saborom i tijelima dravne uprave na ovim pitanjima. Njihovi su komentari analizirani te predoeni u obliku preporuka za unapreenje procesa, koji su priloeni na kraju ovog dokumenta.

slubeni podaci o relevantnim aktivnostima tih tijela, s ciljem usporedbe podataka koji su dostupni iroj javnosti. Predmetne smo podatke prikupili u nekoliko navrata tijekom istraivakog razdoblja pozivajui se na zakonske odredbe o pravu na pristup informacijama. Tijela javne vlasti u svojim su odgovorima dostavila slubene podatke koje smo usporedili s podacima prikupljenim iz javno dostupnih medija (internet, javna glasila, objave, priopenja). Analizom ovih podataka dobili smo uvid u broj propisa koji su izraeni i doneseni tijekom prve polovice 2009. godine, s posebnim naglaskom na zakone; u naine njihova oblikovanja i donoenja, kao i miljenja institucija o sudjelovanju udruga u ovim procesima. Takoer su uvidom u internetske stranice Hrvatskoga sabora, pisanom komunikacijom sa saborskim odborima i klubovima zastupnika te koritenjem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama prikupljeni podaci o tome kakav je opseg suradnje saborskih odbora s udrugama u izradi i donoenju propisa. Jednako je tako izvrena analiza podataka koje Sabor objavljuje o svojim sjednicama te mogunosti ukljuivanja udruga u njegov rad na donoenju propisa.

29/100

javni sektor
Istraivaki je tim izradio obrasce za praenje rada sljedeih institucija: Vlada Republike Hrvatske, Hrvatski sabor te neka tijela dravne uprave, s naglaskom na ministarstva i nekoliko sredinjih dravnih ureda. Tijekom prve polovice istraivakog razdoblja, koristei internetske stranice odabranih tijela te putem telefonske i pisane komunikacije, sustavno su prikupljani podaci o radu predmetnih tijela na izradi i donoenju propisa. eljeli smo ispitati koliko je propisa pripremljeno i doneseno te prikazuju li i do koje mjere ta tijela na svojim internetskim stranicama podatke o eventualnim procesima informiranja i savjetovanja. Takoer su koritenjem instrumenata koje na raspolaganje stavlja Zakon o pravu na pristup informacijama prikupljeni i

rezultati istraivanja

str. 3177

vlada republike hrvatske, vladini uredi i tijela drave uprave

Na temelju izvrene analize podataka koje je prikupio istraivaki tim, ukljuujui i one dostupne javnosti putem internetske stranice Vlade, vladinih ureda i tijela dravne uprave, utvreno je da je Vlada u periodu od 1. sijenja do 30. lipnja 2009. godine usvojila 264 propisa i drugih akata, od ega 146 prijedloga zakona (68 zakona koji se usklauju s pravnom steevinom Europske unije) i 20 javnih politika. Za navedene je sjednice objavljen dnevni red te po njihovom zavretku i materijali. Ovi propisi i akti usvojeni su tijekom 23 sjednice Vlade, pri emu valja naglasiti da je 87. sjednica bila sveana te na njoj nisu usvajani propisi budui da se odravala u povodu proslave Dana dravnosti. Javno nisu objavljeni podaci o dvije sjednice Vlade i to 70. i 75. sjednice, za koje nije bilo mogue utvrditi kojega su datuma odrane, koji im je bio dnevni red, tko je na njima sudjelovao te koliko je propisa usvojeno. Naknadnom provjerom te kontaktiranjem Vlade nisu dobiveni ovi podaci, pa se namee zakljuak da se radi o sjednicama koje su bile u potpunosti zatvorene za javnost. 80. sjednica Vlade, za koju takoer nije objavljen dnevni red ni materijali, odrana je telefonskim putem, to je razvidno iz priopenja koje je Vlada objavila na svojoj internetskoj stranici 30. travnja 2009.9 Slubeni podaci koje je Vlada dostavila istraivakom timu temeljem upita sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama, poneto se razlikuju od onih koji su dostupni javnosti i to u ukupnom broju zakona koji su usvojeni u istraivanom 9 http://www.vlada.hr/hr/naslovnica/priopcenja_za_javnost/2009/ travanj/telefonska_sjednica_vlade_republike_hrvatske

31/100

razdoblju. Naime, sukladno podacima koje smo zaprimili, Vlada navodi da je broj usvojenih prijedloga zakona u prvoj polovici 2009. godine iznosio 150, to je 4 zakona vie od onoga to je dostupno putem njihovih internetskih stranica. Do zavretka obrade podataka prikupljenih tijekom istraivanja, nije bilo mogue utvrditi o kojim se tono zakonima radi, kada su usvojeni i jesu li i gdje objavljeni njihovi nacrti.

politika i zakona, no te aktivnosti nisu provedene na transparentan nain. Naime, uglavnom nije mogue utvrditi tko su bili lanovi predmetnih radnih skupina, u kojem su razdoblju suraivali s Vladom te koji su rezultati te suradnje (npr. jesu li prijedlozi predstavnika udruga prihvaeni ili ne). Valja napomenuti da je Ured za udruge tijekom 2009. prikupio podatke o lanovima civilnog drutva u savjetodavnim tijelima i objavio ih na internetskim stranicama10. Mogu je pregled po sljedeim izbornicima: dravna institucija, savjetodavno tijelo i lan savjetodavnog tijela. Prikazani su sljedei podaci: naziv savjetodavnog tijela, procedura biranja, godina osnivanja i tekui mandat, temeljna zadaa tijela, naziv dokumenta o osnivanju i nain objavljivanja te popis lanova i organizacija civilnog drutva iz koje dolaze (pored udruga su navedene i druge organizacije civilnog drutva). injenica je takoer da u trenutku kada Vlada usvoji odreeni nacrt zakona te on postane prijedlogom zakona, isti uglavnom odmah upuuje u saborsku proceduru. U toj je fazi zakon oblikovan do te mjere da je mogunost bilo kakve znaajnije intervencije drugih dionika procesa i zainteresirane javnosti znatno suen, odnosno uglavnom se svodi na manje nomotehnike zahvate i minornije sadrajne promjene. Zakljuak je istraivakoga tima da je objavljivanje prijedloga zakona od strane Vlade prekasno za proces savjetovanja, jer tada ne postoji mogunost za sudjelovanje udruga u postupku oblikovanja zakona zbog prirode zakonodavnog postupka. Potrebno je objavljivati nacrte prijedloga zakona od strane onih koji zaista rade na njihovom oblikovanju (obino su to ministarstva i druga tijela dravne uprave), dakle prije upuivanja u Vladu. 10 http://www.uzuvrh.hr/drzavnatijela-savjeti-clanovi.aspx

33/100

zakljuak
Vlada Republike Hrvatske u razdoblju od 1. sijenja do 30. lipnja 2009. godine redovito je objavljivala dnevni red predstojeih sjednica. Najranije je dnevni red bio objavljen dan prije odravanja, a najee upravo na dan odravanja same sjednice. Nacrti prijedloga zakona sa sjednica objavljivani su po usvajanju te je tako omoguen uvid u te dokumente. Utvreno je meutim da ni jedan od nacrta tih prijedloga zakona nije bio objavljen na internetskim stranicama Vlade prije usvajanja, ime je javnosti, pa tako i udrugama, bio onemoguen uvid i oitovanje o njihovu sadraju. Ukoliko se kod dvije sjednice za koje nisu javno objavljeni podaci radilo o sjednicama zatvorenim za javnost, dobra praksa bila bi navesti te injenice u javnom priopenju. Iskustvo istraivakoga tima, ali i nalazi istraivanja potvruju da je zadnjih godina podignuta razina informiranja, no jo ima puno mjesta za poboljanje, naroito u pogledu pravovremenosti. Dosadanja praksa Vlade djelomino je obuhvatila segment osnivanja radnih skupina za oblikovanje pojedinih javnih

Valja napomenuti da je takva praksa sve ea te da pojedini vladini uredi i tijela dravne uprave (ponajprije ministarstva) na svojim internetskim stranicama poinju objavljivati informacije o aktima za ije su oblikovanje nadleni, osnivaju radne skupine u koje ukljuuju predstavnike udruga te provode savjetovanja putem interneta u procesu oblikovanja odreenih javnih politika i zakona iz njihova djelokruga. Neke informacije o ovim postupcima dostupne su na internetskim stranicama, to doprinosi transparentnosti. Ovakvo je postupanje svakako primjer dobre prakse koju treba nastaviti ubudue i koju bi trebala usvojiti sva tijela dravne uprave. Kao neke od primjera pozitivne prakse moemo istaknuti Ured za udruge Vlade rh i postupak oblikovanja Kodeksa; Ured za ljudska prava Vlade i postupak oblikovanja Zakona o suzbijanju diskriminacije; Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva u postupku izrade Izvjea o provedbi Arhuke konvencije; Ministarstvo kulture u postupku analize uloge civilnoga drutva u izboru za lanove Vijea hrt-a i potrebi izmjene Zakona o hrt-u te Zakona u elektronikim medijima u tom segmentu. Na upit istraivakoga tima o pozitivnim i negativnim aspektima suradnje s udrugama u izradi zakona i javnih politka veina predstavnika javnog sektora navodi da je suradnja s udrugama nuna kako bi se poboljala kvaliteta propisa iz djelokruga u kojima udruge djeluju i u tom je smislu iznimno cijene. Svjesni su da odgovornost za bolji proces lei na obje strane veoj otvorenosti i transparentnosti javne uprave, ali i u jaanju kapaciteta udruga za pravovremeno i kvalitetno odgovaranje i ukljuivanje u procese. Istiu da udruge esto nisu u mogunosti reagirati u zadanim rokovima te izostaje i njihova vlastita inicijativa kod oblikovanja odreenih zakona i javnih politika.

Jednako tako praksa ovih ureda pokazuje da je broj dostavljenih pisanih oitovanja na odreene akte iznimno malen, to ponekad dovodi u pitanje potrebu za odravanjem konzultacija s udrugama. Preporua se da: nadlena tijela javne uprave omogue razumni rok za konzultacije i dostavljanje miljenja udruga nadlena tijela javne uprave intenzivnije informiraju relevantne dionike iz civilnog sektora o mogunosti njihovog ukljuivanja redovito ukljuuju udruge u radne skupine. Odredbama Kodeksa predvieno je pravovremeno obavjetavanje zaintersirane javnosti o propisima koji se planiraju donijeti za tekuu kalendarsku godinu, osnivanje radnih skupina za izradu zakona u koje se ukljuuju predstavnici udruga, provedbu internetskog savjetovanja i dostavljanje obrazloenja o neprihvaenim primjedbama i sugestijama. Iako neki aspekti predvieni Kodeksom u manjem opsegu ine i danas sastavni dio prakse Vlade i ostalih tijela dravne uprave tijekom postupka oblikovanja i donoenja javnih politika i zakona, npr. provedba savjetovanja putem interneta, vjerujemo da e donoenje Kodeksa u nadolazeim godinama takav nain rada uiniti pravilom.

35/100

hrvatski sabor
Na temelju je izvrene analize podataka koje je prikupio istraivaki tim utvreno da je Hrvatski sabor u razdoblju od 1. sijenja do 30. lipnja 2009. godine odrao etiri sjednice u trajanju od 40 dana, tijekom kojih je usvojeno ukupno 218 propisa, od ega 87 zakona. Tijekom navedenog razdoblja 52 zakona usklaena su s pravnom steevinom Europske unije. Redovitom procedurom donesen je 21, dok je po hitnom postupku doneseno 109 propisa. Hrvatski sabor redovito objavljuje najave dnevnog reda predstojeih sjednica na svojim internetskim stranicama, ukljuujui i materijale koje su dostavili predlagatelji. Dnevni red dopunjuje se uglavnom poetkom tjednoga zasjedanja, odnosno srijedom, a dopune se na internetu objavljuju istoga dana. Saborski odbori i povjerenstva uglavnom unaprijed najavljuju odravanje svojih sjednica, ukljuujui i predloeni dnevni red, osim u sluaju iznimnih situacija kada je potrebno sjednicu sazvati u roku od nekoliko sati. Trenutano u Saboru djeluje 29 odbora i jedno povjerenstvo. Dvadeset saborskih odbora u svoj je rad, sukladno odredbama Poslovnika Sabora, ukljuilo vanjske lanove temeljem raspisanog javnog poziva. Od 29 odbora kojima smo postavili upite putem e-maila te ih dodatno kontaktirali telefonskim putem, zaprimili smo 25 odgovora. Na pitanje surauju li s udrugama u procesu izrade i donoenja propisa iz njihova djelokruga, 20 odbora odgovorilo je da surauje, dok je pet odbora navelo da surauje, ali rijetko. Trinaest odbora redovito poziva predstavnike udruga na svoje sjednice, ovisno o temama koje su na dnevnom redu, dok preostalih 12 nema taj obiaj.

Svih 25 odbora koji su dostavili pismeno oitovanje izjavilo je da udruge mogu samoinicijativno najaviti svoj dolazak na odreenu sjednicu odbora te da e im u pravilu, te ukoliko sjednica nije zatvorena za javnost, biti doputen dolazak. Takoer je 15 odbora izjavilo da zaprima ili eli zaprimati materijale i prijedloge udruga o pojedinim tokama dnevnoga reda pisanim putem, telefaksom, e-mailom ili osobnom dostavom11, s napomenom da udruge esto materijale dostavljaju prekasno pa ih nije mogue umnoiti i distribuirati u kratkom roku. Zbog toga preporuuju dostavu nekoliko dana ranije ili u dovoljnom broju primjeraka za sve lanove odbora. Ti su odbori izjavili da postoji mogunost odravanja tematskih sjednica o nekom zakonu ili pitanju relevantnom za zakonodavni postupak na inicijativu udruga. Trenutano u Saboru djeluje devet klubova zastupnika, od kojih je etiri istaknulo svoju suradnju s udrugama u izradi i donoenju propisa tijekom prve polovice 2009. Klubovi zastupnika koji ine vladajuu koaliciju rijetko predlau zakone te ovaj proces uglavnom koordiniraju s koalicijskim partnerima i Vladom. Klubovi ne vode evidenciju o suradnji s udrugama te nismo mogli dobiti tone podatke u koliko su sluajeva suraivali s njima tijekom prve polovice 2009., iako je naznaeno da je takve suradnje bilo i u klubovima koji pripadaju vladajuoj koaliciji i u klubovima koji predstavljaju oporbu. Meutim, klubovi su zastupnika istaknuli da su vrlo esto suoeni s elementarnim nepoznavanjem zakonodavnog postupka od strane udruga te slabim poznavanjem saborskog Poslovnika, 11 U ovome sluaju materijali se ostavljaju na saborskoj porti, s jasnom naznakom kome se dostavljaju.

37/100

to esto dovodi do pogrene interpretacije mogunosti intervencije u zakone koji su na dnevnom redu. Naveli su da u nekoliko sluajeva nije bilo mogue u proceduru proslijediti prijedloge amandmana koje su predloile udruge u postupku izmjene i dopune lanaka zakona, s obzirom na to da su predloeni amandmani obuhvaali druge lanke, a ne one koji su bili u proceduri izmjene. Klubovi istiu i potrebu za veim angamanom udruga te podizanjem kvalitete sadraja njihovih prijedloga. Nadalje, klubovi zastupnika istiu da je suradnja s udrugama na ovim pitanjima korisna i poeljna, te su iskazali elju za uestalijom suradnjom takve vrste u budunosti . Problemi u suradnji sa Saborom nastaju u situaciji kada udruge ele pratiti rad plenarne sjednice, to ponekad postaje pravi izazov te zahtijeva iznimno dobro poznavanje prakse rada Sabora. Naime, unato postojanju dnevnog reda te njegovoj objavi, vrlo esto nije mogue ocijeniti kada e odreena toka dnevnoga reda biti raspravljena, to znatno oteava praenje i uvid javnosti u ovaj proces. Mogunost je komunikacije udruga s veim brojem zastupnika o odreenom prijedlogu zakona izvan organiziranih dogaanja na tu temu uglavnom vrlo mala te su zastupnici dostupni za takve konzultacije u manjem broju, esto ovisno o politikim interesima (to se iitava iz komentara udruga).

zakona koji su u tijeku. Jednako tako omoguuje, putem svojih radnih tijela i njihovih vanjskih lanova, ukljuivanje udruga u procese donoenja zakona i javnih politika. Najvie aktivnosti u ovim procesima odvija se u radu saborskih odbora te manje u klubovima zastupnika, dok plenarnim sjednicama udruge ne mogu prisustvovati u svojstvu aktivnih lanova. Ujedno je praenje rada plenarnih sjednica znatno oteano injenicom da nije mogue utvrditi kada e pojedine toke dnevnoga reda doi na raspravu zbog velikog broja govornika i nemogunosti da se tono i precizno utvrdi trajanje njihova izlaganja. Nadalje, zastupnici bi trebali biti dostupniji za neposrednu komunikaciju s udrugama o problematici vezanoj uz odreeni prijedlog zakona ili drugog akta. Dnevni red sjednica saborskih odbora objavljuje se pravovremeno, no materijali se dostavljaju iskljuivo lanovima i vanjskim lanovima, dok predstavnici udruga koji zatrae sudjelovanje na odreenoj sjednici nemaju mogunost dobiti materijale, osim u iznimnim situacijama. Kao poboljanje u odnosu na dosadanju praksu moemo istaknuti injenicu da veina saborskih odbora, temeljem posljednjih izmjena Poslovnika, predvia izbor vanjskih lanova. Meutim, iako je procedura kandidiranja jasno propisana, sam postupak odluivanja odabira kandidata nije transparentan te nije jasno na koji se nain donosi odluka. Posredno se moe zakljuiti da je element politikog odabira jo uvijek djelomino prisutan u ovome procesu. Takoer se prilikom odabira lanova te objave odluke o odabiru ne dostavljaju obrazloenja iz kojih bi bilo razvidno zbog ega su odreeni kandidati izabrani, dok drugi nisu.

39/100

zakljuak
Hrvatski sabor uglavnom pravovremeno obavjetava javnost o svom radu na zakonodavnim procesima. Na njegovim internetskim stranicama i putem strunih slubi mogue je pravodobno dobiti tone i potpune informacije o postupcima donoenja

Iako klubovi zastupnika uglavnom pozitivnom ocjenjuju suradnju s udrugama na ovim pitanjima, valja naglasiti da je nuno uspostaviti veu razinu otvorenosti prema udrugama, kao i kvalitetnije komunikacijske kanale. Praksa je pokazala da je suradnja u prvoj polovici 2009. bila sporadina, stoga smatramo da bi klubovi zastupnika trebali vie panje posvetiti injenici da u Saboru predstavljaju svoje birako tijelo, odnosno graane (i udruge) te bi trebali biti otvoreniji za komunikaciju s njima. Donoenje Kodeksa i u segmentu suradnje udruga s Hrvatskim saborom takoer bi trebalo doprinijeti kvaliteti, otvorenosti i uestalosti suradnje i ukljuivanju udruga u postupke donoenja zakona.

41/100
vrlo dobri

5%

5%
loi

50%

osrednji

40%

vrlo loi

0%

dobri

Procjena udruga o vlastitim kapacitetima za sudjelovanje u izradi i donoenju propisa

udruge
Dvadesetak prema prije navedenim kriterijima odabranih udruga, a koje su sudjelovale u istraivanju putem ispunjavanja anketnog upitnika te dubinskog intervjua, imaju u prosjeku osam zaposlenih, s time da otprilike njih 50% sudjeluje u aktivnostima izrade i donoenja propisa. Dakle aktivnosti i sudjelovanje u oblikovanju zakona i javnih politika predstavljaju vanu djelatnost ispitanih udruga. Praksa pokazuje da se uglavnom radi o sudjelovanju u radu razliitih savjetodavnih tijela koja osniva Vlada, Sabor i tijela dravne uprave.

Percepcija udruga o razini znanja i upoznatosti zaposlenika koji sudjeluju u izradi i donoenju propisa o tim procesima, njihovim fazama i mogunostima ukljuivanja:

osrednja

5%

vrlo loa

0%

5%
loa

48% 42%

dobra

vrlo dobra

kapaciteti udruga
Udruge su se pokazale realne u procjeni vlastitih kapaciteta za sudjelovanje u savjetovanju tijekom procesa izrade i donoenja propisa te je svega 5% ocijenilo svoje kapacitete kao vrlo dobre, dok je njih 50% procijenilo svoje kapacitete dobrim. Ova procjena moe posluiti i za budue osmiljavanje projekata koji bi za cilj upravo imali jaanje kapaciteta udruga za sudjelovanje u izradi, provedbi, analizi i praenju provedbe propisa.
Percepcija udruga o razini znanja o procesu izrade i donoenja propisa

Prilikom procjene razine znanja i upoznatosti vlastitih zaposlenika s postupcima izrade i donoenja propisa, udruge su procijenile da je njihovo zanje uglavnom vrlo dobro i dobro, to ne odgovara u potpunosti zakljucima istraivakoga tima budui

da je tijekom provedbe dubinskih intervjua utvreno da esto ne raspoznaju terminologiju i faze postupka. Gledajui generalno, taj podatak takoer ne odgovara iskustvu javne uprave u radu s udrugama na ovim pitanjima jer u Hrvatskoj postoji nekoliko udruga iji zaposlenici i suradnici znaju vrlo dobro zakonodavni postupak.

Miljenje o vanosti ukljuivanja udruga u procese izrade i donoenja propisa za donoenje kvalitetnih propisa:

43/100

vrlo dobra razina

37%

5%
vrlo loa razina

loa razina

0%

11%

osrednja razina

100%
Vanost ukljuivanja udruga u procese izrade i donoenja propisa

izrazito vana

47%

dobra razina

Percepcija udruga o vlastitoj informiranosti o procesima izrade i donoenja propisa

Sve udruge zauzele su stajalite da je njihovo ukljuivanje u ove procese vrlo vano, s ime se slae i istraivaki tim. Neki od komentara koje su udruge uputile: Moemo i elimo pomoi da se donesu bolji zakoni. Vano je ukljuiti sve koji su zainteresirani. Tako se postie konsenzus oko sadraja zakona te se on lake provodi u praksi. Udruge su dosad ispravljale greke institucija. Bolje ih je ukljuiti kako bi se te greke smanjile i utedila sredstva namijenjena neprovedivim zakonskim rjeenjima.

Velik broj udruga smatra da su vrlo dobro i dobro informirane o tome koji su procesi izrade i donoenja propisa u tijeku. Spoznaja istraivakoga tima djelomino se razlikuje od ovoga miljenja. Naime, udruge su vrlo dobro informirane o postupcima koji su im od interesa u odreenom trenutku, dok je njihova openita razina informiranosti o procesima koji se dotiu njihova djelokruga znatno nia od onoga to percipiraju. Tako se esto dogaa da su pojedini zakoni po drugi puta upueni u Sabor, a da udruge o tome nemaju saznanja. Potrebno je analizirati da li je to rezultat nedostatka kapaciteta za praenje rada institucija u ovome podruju ili se radi o nedostatku interesa, pa ak i nepanji.

Zanimao nas je i podatak o udrugama kojima su donatori odobrili sredstva za aktivnosti sudjelovanja u postupcima izrade i donoenja propisa tijekom prve polovice 2009.:

Istraivakom se timu inilo da je vano ispitati motivaciju udruga za sudjelovanje u postupcima izrade i donoenja propisa. Evo rezultata:

45/100

zaprimili sredstva 15% nisu zaprimili sredstva 85%

23% 34%
pomo institucijama prilikom usvajanja europskih standarda

pomaganje graanima

Postotak udruga s odobrenim sredstvima za sudjelovanje u postupcima izrade i donoenja propisa

Vrlo je mali broj udruga dobio sredstva od domaih i stranih donatora za rad na poslovima izrade i donoenja propisa. Prema miljenju ispitanih udruga, veina donatora njihov rad na ovim pitanjima ne smatra vanim, zbog ega ne odobravaju financijske potpore za tu svrhu, pogotovo oni iz poslovnog sektora. Miljenje je istraivakoga tima da za ovaj problem postoje dva uzroka. Prvi je uzrok da natjeaji za donacije na koje udruge prijavljuju projekte u svojim prioritetima i aktivnostima ne prepoznaju poslove izrade i donoenja propisa, nego uglavnom poslove zagovaranja i lobiranja. U tom je smislu rijetko mogue prijaviti projekt koji bi se sastojao iskljuivo od rada na tim poslovima. S druge strane velik broj udruga nije bio u mogunosti ili nije smatrao potrebnim izraunati vrijednost rada njihovih zaposlenika na ovim poslovima, zbog ega nije mogue utvrditi koliki je udio takvih aktivnosti u radu udruge. Takoer izostaje angaman samih udruga na tome da njihov rad na ovim pitanjima bude prepoznat prilikom sastavljanja prioriteta natjeaja za donacije. Budui da je pitanje financiranja ovih aktivnosti udruga znaajno ako se eli njihovo vee i kvalitetno ukljuivanje, prijedlog je istraivakoga tima da se o njemu zapone raspravljati te da se zagovara budue uvrtavanje i ovih poslova u natjeajne prioritete i aktivnosti.

elja za postizanjem vee kvalitete zakona i javnih politika

17%

26%

aktivnosti koje predstavljaju osnovnu djelatnost udruge

Motivacija udruga za sudjelovanje u postupcima izrade i donoenja propisa

Ispitane udruge su vrlo motivirane za rad na ovim poslovima, pri emu je najvie izraena njihova elja da pomognu dravnim institucijama prilikom usvajanja europskih standarda. Osim toga, ovo su aktivnosti koje predstavljanju jednu od njihovih osnovnih djelatnosti i svakodnevni posao. Unato injenici da je motiv pomaganja graanima smjeten na visoko tree mjesto, miljenje je istraivakoga tima da bi bilo dobro kada bi se udruge ee oslanjale na svoje lanstvo. Naime, u razgovoru s udrugama o koritenju resursa lanstva na ovim pitanjima, vrlo je mali broj istaknuo da koristi njihovo znanje i iskustvo. Takoer je mali broj udruga omoguio svome lanstvu dostavu miljenja i komentara o zakonima i javnim politikama u ijem oblikovanju udruga sudjeluje. Udruge svoje postupke argumentiraju injenicom da se radi o profesionalnom obavljanju posla te da, zbog kratkih rokova za dostavu komentara u pojedinim postupcima, nisu u mogunosti konzultirati lanstvo. Ujedno navode da lanstvo usvaja operativne planove udruga, stoga

posredno utjee na politike i stavove udruge. Istraivaki tim potie udruge da ukljuuju lanstvo, bar na razini redovnog informiranja o ovim pitanjima kako bi se to vie zainteresiranih graana moglo ukljuiti u ove procese.

obrazloenje
Ispitane udruge smatraju svoje kapacitete za sudjelovanje u postupcima izrade i donoenja propisa uglavnom dobrim i osrednjima, to odgovara dojmu koji je stekao istraivaki tim prilikom provedbe dubinskih intervjua u udrugama. Naime tijekom intervjua istraivaki je tim dodatno propitkivao razumijevanje zakonodavnog postupka te postupka izrade i donoenja propisa od strane predstavnika udruga kako bi utvrdio kolika je razina njihovog znanja o ovim postupcima. Opi dojam jest da udruge nisu u dovoljnoj mjeri upoznate s odredbama poslovnika Vlade i Sabora kada su ovi postupci u pitanju, zbog ega vrlo esto dolazi do proceduralnih potekoa te nemogunosti pravovremenog reagiranja na postupke koji su u tijeku. Najei problemi nastaju kod razlikovanja faza u postupku izrade odreenog propisa, posebice kada su u pitanju zakoni. Naime mali broj udruga zna raspoznati koje se faze postupka odvijaju ispred Vlade, a koje ispred Sabora. Ta je injenica posebice razvidna u upotrebi terminologije koju udruge esto ne razumiju u potpunosti. Rezultat toga je da udruge esto ne razumiju u kojem se trenutku mogu ukljuiti u ove postupke te koje im mogunosti stoje na raspolaganju. Najee udruge ne raspoznaju razliku izmeu termina prvo itanje, drugo itanje, prijedlog zakona, konani prijedlog zakona, iako su iznimno dobro upoznate s pojmovima redovna procedura donoenja zakona i hitni postupak.

Informiranost udruga o postupcima izrade i donoenja propisa koji su u pripremi ili u tijeku, a koji se odnose na podruje njihova djelovanja, uglavnom je vrlo dobra i dobra. Ipak se dogaaju situacije u kojima udruge, iz neutvrenih razloga, reagiraju tek kada odreeni zakon bude upuen u Sabor u drugo itanje, dok je reakcija u prethodnim fazama izostala. Iz njihovih navoda nije bilo mogue zakljuiti radi li se o nedostatku interesa, kapaciteta ili jednostavno previdu. Vano je naglasiti da udruge koje imaju predstavnike u savjetodavnim tijelima Vlade, Sabora i tijela dravne uprave imaju bolji pristup informacijama. To je i oekivano, s obzirom na to da njihovi predstavnici neposredno sudjeluju u procesima izrade i donoenja propisa. Sve ispitane udruge smatraju da je njihovo sudjelovanje u postupcima izrade propisa izuzetno vano i to zbog mogunosti ukljuivanja ireg kruga zainteresiranih dionika koji mogu iznijeti konkretne probleme i potrebe te esto predloiti inovativna rjeenja, to u konanici moe rezultirati veom kvalitetom propisa, boljom provedivou te niim trokovima provedbe. Osim toga, na taj se nain postie bolje razumijevanje i gradi povjerenje, to je kljuno za jaanje drutvenog kapitala. Ono to zabrinjava, posebice sada kada je Kodeks usvojen, jest injenica da je postotak ispitanih udruga koje su dobile sredstva od donatora za obavljanje aktivnosti sudjelovanja u izradi i donoenju propisa vrlo mali. Ukupna vrijednost sredstava koju su iskazali za prvu polovicu 2009. godine je 381.000,00 kn. Takoer, prema podacima koje su nam dostavile, ispitane udruge uglavnom ne dobivaju sredstva od Vlade i tijela dravne uprave za sudjelovanje u radu radnih skupina za izradu propisa, nego obavljanje tih poslova financiraju vlastitim sredstvima. Ovo svakako predstavlja zabrinjavajui podatak, posebice uzmajui u obzir da se broj moguih donatora za financiranje ovakve vrste

47/100

poslova znatno smanjio u posljednjih nekoliko godina. Prema navodima udruga ovakva ih praksa ometa u zapoljavanju novog i educiranju ve postojeeg kadra, zbog ega esto nemaju dovoljno kapaciteta za sudjelovanje u postupcima u kojima s obzirom na iskustvo i znanje mogu znatno doprinijeti. Jo jedan vaan financijski aspekt koji se odnosi na rad udruga na ovim poslovima jest nemogunost pojedinih udruga da izraunaju koliki su iznos sredstava zaprimili od donatora kroz razliite projekte i programe na ime obavljanja ovih poslova te koliki je iznos alociran na udio u plaama zaposlenika. Naime, veina zaposlenika u udrugama ne radi samo na tim poslovima te bi zahtijevalo dosta vremena i truda za praenje i procjenu potrebnog, odnosno utroenog vremena na rad na ovim pitanjima. Ovi podaci su vani kako bi se moglo preciznije utvrditi vrijeme te vrijednost rada zaposlenika na ovim poslovima. Nadalje je vano naglasiti i geografski aspekt koji znatno utjee na poveanje trokova udruga. Udruge koje djeluju izvan Zagreba, a posebice one u udaljenijim mjestima, moraju ulagati dodatna financijska sredstva kako bi mogle sudjelovati u procesima izrade i donoenja propisa. Naime vrlo se rijetko ili gotovo nikada, prema rijeima ispitanika, sastanci radnih skupina odravaju izvan Zagreba. Sastanci se takoer esto odravaju u jutarnjim satima i zbog injenice da moraju putovati pojedine udruge esto moraju same podmirivati trokove puta, smjetaja te ujedno gubiti nekoliko dana od posla. Tako udruge iz Splita ili Osijeka koje, prema vlasititim rijeima, esto trebaju putovati u Zagreb, moraju ili krenuti na put jedan dan ranije te noiti (zbog ranog termina sastanka) ili kretati na put u ranim jutarnjim satima. Motivacija je udruga ponajprije zasnovana na elji da doprinesu boljoj kvaliteti zakona i javnih politika te da pomognu

graanima u ostvarivanju njihovih prava. Udruge smatraju da graani teko ostvaruju mogunost direktne komunikacije s tijelima javne vlasti glede postupaka izrade i donoenja propisa, stoga vjeruju da taj posao obavljaju i u njihovu korist. Osim toga velik broj udruga navodi kako graani esto iskazuju potrebu za tumaenjem propisa od strane udruga, to onda i ine.

49/100

preporuke
1 Potrebna je kontinuirana i sustavna edukacija udruga o procesu izrade i donoenja propisa, njegovim fazama, nadlenim tijelima te mogunostima ukljuivanja Od iznimne je vanosti da predstavnici udruga koji se redovito ukljuuju u predmetne postupke posjeduju znanje koje e im omoguiti kvalitetnije i uinkovitije sudjelovanje, raspoznavanje faza u postupku, terminologiju te uloge pojedinih tijela. Jednako tako, preporuka je da se edukacija vri preko jednog tijela (npr. Ured za udruge Vlade rh), kako bi svi zainteresirani dionici imali priliku dobiti priblino jednaku koliinu informacija te usvojili ujednaenu razinu znanja. To bi ujedno omoguilo i kvalitetnu razmjenu znanja i iskustava unutar civilnog sektora te doprinijelo multipliciranju koristi za graane, koje udruge mogu informirati i dalje educirati. 2 Otvaranje javne rasprave o nainima pruanja direktne financijske potpore udrugama te omoguavanje financijskih potpora za sudjelovanje u aktivnostima izrade i donoenja propisa Iako pojedine udruge poslove izrade propisa obavljaju rijetko i sporadino, velik broj ispitanika ove poslove obavlja svakodnevno, pokrivajui esto trokove iz vlastitih sredstava.

Potrebno je prepoznati ove aktivnosti kao jedan od prioriteta prilikom programiranja nacionalnih natjeaja i onih iz predpristupnih fondova, te otvoriti javnu raspravu o mogunostima sustavnih rjeenja za pokrivanje trokova puta i smjetaja za udruge koje djeluju izvan Zagreba, ali i radnih dana potroenih za te aktivnosti (npr. mogunost kreiranja posebnog fonda za tu namjenu). Time se postie njihova vea ravnopravnost u predmetnom procesu te se omoguuje fokusiranje na aktivnosti procesa izrade propisa bez pritiska o nainu namicanja sredstava. 3 Odravanje sastanaka radnih skupina u vrijeme koje je prihvatljivo za sudionike izvan Zagreba te odravanje sastanaka i u drugim hrvatskim gradovima Kao to je navedeno, treba uvaiti injenicu da velik broj udruga djeluje izvan Zagreba, zbog ega bi bilo poeljno da se dio savjetodavnih aktivnosti odvija i regionalno. Time e se pruiti vee mogunosti sudjelovanja i onima koji ne djeluju u glavnome gradu te dobiti uvid u praksu na podruju cijele drave. Takvu praksu naprimjer imaju Ured za udruge te Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga drutva. 4 Pravovremeno i kvalitetno obavjetavanje lanstva i korisnika o zakonodavnim postupcima koji su u tijeku, a od interesa su za djelatnost udruge te prikupljanje miljenja lanstva i ostalih relevantnih dionika Udruge bi trebale redovito informirati svoje lanstvo i korisnike te ih konzultirati prilikom izrade miljenja o pojedinim aktima, to je dosada bilo rijetko. Naime rasprave se najee organiziraju za uglavnom neposredne sudionike zakonodavog procesa, dok izostaju rasprave s graanima. Osim uloge institucija, to je i uloga udruga na koju se esto zaboravlja.

miljenje udruga o suradnji s ministarstvima i drugim tijelima dravne uprave

Ocjena udruga o dosadanjoj suradnji s tijelima dravne uprave na izradi propisa je uglavnom osrednja. Dok 15% ispitanih tu suradnju ocjenjuje vrlo loom, po 10% je ocjenjuje dobrom i vrlo dobrom. Moe se zakljuiti da su poeli puhati povoljni vjetrovi, no svakako ima mjesta za napredak suradnje i poveanje razine sudjelovanja udruga u tim procesima.

51/100

vrlo loa

15%

10%
loa

vrlo dobra

0%

10%
dobra

65%

osrednja

Dosadana suradnja s tijelima dravne uprave na pitanjima izrade propisa

Percepcija udruga o tome to ministarstva i druga tijela dravne uprave misle o vanosti sudjelovanja predstavnika udruga u ovome procesu s obzirom na dosadanje iskustvo:

53/100

vrlo loa

15%

0%

45%
loa

vrlo dobra

vano

5%

20% 20% 50%

vrlo vano

potpuno nevano

10%
dobra

30%

osrednja

5%

nevano

osrednje vano

Kvaliteta informiranja udruga o postupcima izrade propisa

Percepcija udruga o miljenju tijela dravne uprave o vanosti sudjelovanja udruga u procesima izrade i donoenja propisa

Ni ovdje situacija prema miljenju udruga nije sjajna jer svega 10% ispitanih navodi da je kvaliteta informiranja dobra. Jedan od navoda je da ne postoji vremenski plan izrade propisa s aktivnostima, razumnim rokovima i odgovornostima te da nema pregleda propisa koji su u izradi za neko podruje. Zadovoljstvo udruga dostupnim sadrajima koje o pitanjima izrade propisa tijela dravne uprave objavljuju na svojim internetskim stranicama:

ak 75% ispitanih udruga smatra da tijela dravne uprave ne misle da je njihovo ukljuivanje previe vano. To je iskazano i u navodima udruga koje istiu da nema javnog dijaloga izmeu predlagatelja zakona i civilnog sektora te gospodarstva. I ovdje ima mjesta za organiziranje edukacije na kojoj e sudjelovati zajedno predstavnici javnog i civilnog sektora te na taj nain bolje upoznati djelokrug rada druge strane, to e doprinijeti boljem razumijevanju i realnijim oekivanjima. To potvruju i neki primjeri iz prakse ispitanih udruga. Kvaliteta informiranja udruga o postupcima izrade propisa koji su u najavi od strane tijela dravne uprave:

potpuno nezadovoljan

15%

0%

zadovoljan

10%

vrlo zadovoljan

50%

nezadovoljan

osrednje zadovoljan

25%

Zadovoljstvo udruga dostupnim sadrajima na internetskim stranicama tijela dravne uprave

Oito je da udruge nisu zadovoljne sadrajem koji je dostupan na internetskim stranicama veine tijela dravne uprave jer ponovno samo 10% ispitanika smatra da je sadraj internetskih stranica zadovoljavajui vezano za postupke izrade propisa i drugih akata. Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja informacija o pitanjima izrade propisa na internetskim stranicama tijela dravne uprave je neto vie (15 % je zadovoljno):

telefonska komunikacija e-mail pisana komunikacija telefaks ostalo

55/100

Najei naini komunikacije udruga s tijelima dravne uprave

25%
osrednje zadovoljan

0%

Udruge najee komuniciraju o ovim pitanjima s uredima ministra ili drugih dunosnika:

vrlo zadovoljan

nezadovoljan

50%

15%

ured glasnogovornika ured ministra/ravnatelja/predstojnika tajnica

potpuno nezadovoljan

10%

ured naelnika ostalo

Uredi s kojima udruge najee komuniciraju u tijelima dravne uprave

potpuno nezadovoljan

Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja informacija o pitanjima izrade propisa na internetskim stranicama tijela dravne uprave

Najei naini komunikacije s tijelima dravne uprave na ovim pitanjima koje udruge koriste su pisana komunikacija i e-mail te u puno manjoj mjeri komunikacija putem telefona:

obrazloenje
Veina ispitanika, njih ak 65%, ocjenjuje suradnju s ministarstvima i drugim tijelima dravne uprave na ovim pitanjima osrednjom te uglavnom izraavaju nezadovoljstvo nainom, sadrajem i pravovremenou informiranja udruga i javnosti o postupcima izrade propisa koji su u tijeku u tijelima dravne uprave.

Udruge su naznaile da s pojedinim tijelima postoji uspjena suradnja, no jednako su tako istaknule da ona nije ujednaena za sva tijela, ve je uglavnom sporadina. Napomenuli su da suradnja u velikom dijelu ovisi o osobama u pojedinim tijelima dravne uprave, njihovoj dobroj volji i razumijevanju vanosti i korisnosti ukljuivanja ireg kruga dionika u procese izrade propisa i javnih politika (npr. ukljuivanje udruga i uvaavanje miljenja u postupku izrade Strategije ruralnog razvoja rh). Ujedno su naveli da suradnja uvelike ovisi o inicijativi udruga. Tijela dravne uprave, posebice ministarstva, esto provode savjetovanja putem interneta o nacrtima propisa i javnih politika koji su u njihovom djelokrugu, to je ocijenjeno kao primjer izuzetno dobre prakse. Ujedno su skloniji pozivanju udruga na imenovanje lanova razliitih radnih skupina, nego to je to Vlada, zbog ega udruge uglavnom s njima imaju bolje odnose. Komunikacija se odvija najee pisanim putem ili e-mailom koja, prema navodima udruga, zasad dobro funkcionira. Nadalje, najee se komunicira neposredno s uredima ministara, predstojnika ili naelnika. Kao problem prilikom suradnje s tijelima dravne uprave, udruge navode odravanje sastanaka savjetodavnih tijela iz njihova djelokruga, kao i sastanaka radnih grupa za izradu nacrta propisa u jutarnjim satima, to stvara dodatne potekoe predstavnicima udruga koje djeluju izvan Zagreba. Nadalje, ima sluajeva kada se predstavnicima udruga ne pokrivaju trokovi putovanja, smjetaja i dnevnica zbog ega teret trokova snose upravo same udruge. Ipak postoje i primjeri isplaivanja naknade za rad predstavnicima udruga koji sudjeluju u radu odreenih radnih skupina ili savjetodavnih tijela.

Iako se stanje zadnjih godina popravlja, udruge jo uvijek smatraju da se njihovi prijedlozi uglavnom ne prihvaaju te svoje sudjelovanje vide esto kao zadovoljavanje forme. Loom praksom smatraju nedostavljanje obrazloenja u situacijama kada tijela dravne uprave odbijaju njihove prijedloge, to sigurno ne doprinosi povjerenju i boljoj komunikaciji i suradnji. Miljenja su da se radi o procesu koji treba graditi i za koji treba promjena stavova te vrijeme. Meutim, vide se pomaci u radu nekih tijela te e Kodeks savjetovanja doprinijeti ujednaavanju prakse. Dobra praksa tijela dravne uprave u suradnji s udrugama na ovim pitanjima: organiziranje javnih rasprava i okruglih stolova osnivanje radnih skupina za izradu nacrta propisa te poziv udrugama da imenuju svoje predstavnike polagano otvaranje institucija u odnosu na suradnju s udrugama i razumijevanju njihovog mogueg doprinosa dostava poziva i materijala za sjednice savjetodavnih tijela mogunost, premda ograniene, komunikacije s donositeljima politikih odluka. Nedostaci u praksi tijela dravne uprave u suradnji s udrugama na ovim pitanjima: premalo provedenih procesa konzultacija ili bez stvarne volje za suradnjom i uvaavanjem prijedloga udruga nedovoljno ukljuivanje strunjaka i uzimanja u obzir iskustava iz prakse prilikom izrade teksta buduih propisa esto nejasni i netransparentni kriteriji za imenovanje lanova radnih skupina nerijeeno pitanje plaanja naknade za rad u radnim grupama udrugama na sustavan nain.

57/100

preporuke
1 Rad radnih skupina za izradu teksta buduih propisa utemeljiti na naelima otvorenosti i transparentnosti, uz preciziranje kriterija i uvjeta strunosti za imenovanje predstavnika razliitih sektora. 2 Prilagoditi vrijeme odravanja sastanaka radnih skupina u skladu s potrebama lanova koji dolaze iz udaljenijih podruja. 3 Omoguiti regionalnu provedbu savjetovanja s udrugama u procesu izrade propisa i javnih politika. 4 Definirati kriterije i uvjete za utvrivanje naknade putnih trokova, dnevnica i trokova smjetaja lanovima udruga koji dolaze iz udaljenijih podruja te utvrditi kriterije za odreivanje naknade za rad lanovima radnih skupina. 5 Prijedloge udruga paljivo razmotriti i vrednovati te uvaiti one koje doprinose kvaliteti propisa . 6 Redovito se oitovati o prijedlozima udruga koji nisu prihvaeni ili su djelomino prihvaeni.

miljenje udruga o suradnji s vladom i vladinim uredima

Jedno od podruja koje je istraivanje obuhvatilo je ocjena udruga o dosadanjoj suradnji s Vladom i njezinim tijelima na pitanjima izrade i donoenja propisa:

59/100

vrlo loa

10%

40%
loa

0% 40%
osrednja

vrlo dobra

10%
dobra

Ocjena udruga o suradnji s Vladom i njezinim tijelima na pitanjima izrade i donoenja propisa

Veina udruga smatra suradnju s Vladom na ovim pitanjima loom ili osrednjom. Meutim, vidljivo je da postoji manji broj organizacija koji suradnju percipiraju kao dobru. Uglavnom se radi o organizacijama koje imaju dugu tradiciju suradnje s institucijama na poslovima izrade i donoenja propisa, iako se ona ne odvija esto (nekoliko puta godinje).

Percepcija udruga o tome to Vlada misli o njihovoj vanosti u ovome odnosu s obzirom na dosadanje iskustvo nije blistava:

potpuno nevano

10%

40%
loa

0%

20%

61/100

osrednja

vrlo dobra

0%

vrlo vano

15%
vano

50%

20%

20%
dobra

nevano

vrlo loa

25%

osrednje vano

Kvaliteta informiranja udruga o postupcima izrade propisa od strane Vlade

Percepcija udruga o miljenu Vlade o vanosti ukljuivanja udruga

Svega je 20% ispitanika kvalitetu informiranja ocijenila dobrom, dok je 80% odgovora u okviru od loe do osrednje. Oigledno je da u ovom podruju ima mjesta za poboljanja. Zadovoljstvo udruga sadrajima koje o oblikovanju zakona i javnih politika Vlada objavljuje na svojim internetskim stranicama:

Ono to zabrinjava jest rezultat koji pokazuje da 50% ispitanih udruga vjeruje kako Vlada smatra da je njihovo sudjelovanje u postupcima izrade propisa nevano. Udruge kao argument navode injenicu da ne dobivaju odgovore na dostavljene primjedbe i materijale te da ih se koristi kako bi se zadovoljila forma. Ova je injenica prema rijeima udruga za njih izrazito demotivirajua jer smatraju da rade Sizifov posao, dok Vlada usvaja samo ono to joj odgovara. U cilju postizanja boljih rezultata u meusobnoj komunikaciji te vee razine meusobnog uvaavanja, potrebno je zapoeti s raspravom o prevladavanju problema u meusobnoj suradnji. U nastavku su prikazani rezultati o kvaliteti informiranja udruga o postupcima izrade propisa koji su u najavi od strane Vlade:

20% 55%
nezadovoljan

osrednje zadovoljan

zadovoljan

0%

0% 25%

vrlo zadovoljan

potpuno nezadovoljan

Zadovoljstvo udruga sadrajima na internetskim stranicama Vlade

Udruge su uglavnom nezadovoljne sadrajem koji Vlada objavljuje na svojim internetskim stranicama, a koji se odnose na procese izrade propisa. Kao to je ve navedeno, udruge su miljenja da su sadraji nepotpuni te da je iz istih nemogue vidjeti o kojim se problemima najvie raspravljalo te temeljem kojih je standarda usvojen pojedini prijedlog. Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja sadraja o pitanjima oblikovanja zakona i javnih politika na internetskim stranicama Vlade:

Najei naini komunikacije s Vladom koje udruge koriste su e-mail i pismena komunikacija, iza ega slijedi komunikacija putem telefaksa:

63/100

telefonska komunikacija email pisana komunikacija telefaks ostalo

45%
nezadovoljan

Najei naini komunikacije udruga s Vladom

potpuno nezadovoljan

10%

zadovoljan

0%

0%

Udruge najee komuniciraju o ovim pitanjima s Uredom predsjednika, tajnicom te neto manje uredima potpredsjenika:

vrlo zadovoljan

ured glasnogovornika

45%
osrednje zadovoljan

ured predsjednika tajnica uredi potpredsjednika ostalo

Uredi s kojima udruge najee komuniciraju u Vladi

Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja sadraja na internetskim stranicama Vlade

Relativno veliko nezadovoljstvo iskazano je glede injenice da Vlada propise objavljuje nakon usvajanja, to udrugama onemoguuje kvalitetno i pravovremeno ukljuivanje u procese. Udruge navode da Vlada objavi prijedlog tek kada ga usvoji pa mi aljemo materijale u Sabor jer znamo da tamo moda moemo jo neto napraviti da se nai prijedlozi usvoje. ak i tada znamo da ne postoje prevelike anse jer se odluke ne donose u Saboru, nego se tamo samo potvruju odluke Vlade.

obrazloenje
Ukupno 40% ispitanih udruga ocijenilo je suradnju s Vladom na pitanjima izrade propisa, posebice zakona, osrednjom, dok je isto toliko tu suradnju ocijenilo loom. 50% udruga smatra da Vlada njihovo sudjelovanje u ovim postupcima smatra nevanim. Udruge navode da je njihovo sudjelovanje nuno zlo i puko zadovoljavanje forme, dok stvarna suradnja na ovim pitanjima te meusobno uvaavanje uglavnom izostaju. Kao primjer navodimo miljenje jedne udruge: To je jedan od razloga zato imamo nedopustivo velik broj zakona loe kvalitete, velike tetnosti i slabe provedivosti (npr. Zakon o golfu, Zakon o medicinski potpomognutoj oplodnji, Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti, Zakon o pravu na pristup informacijama itd). Prema miljenju udruga takva se praksa najbolje oituje u situacijama kada Vlada poziva udruge na savjetovanje u trenutku kada je nacrt prijedloga zakona ve usvojen na sjednici Vlade te nema prostora za vee izmjene i intervencije u sam tekst zakona. Vlada rijetko poziva udruge da predloe svoje lanove u radne skupine za izradu odreenog propisa. Najee su udruge prisiljene samoinicijativno kontaktirati Vladu te dostavljati pisane komentare, to su dosad uinile u velikom broju sluajeva (vidi Prilog 2). Osim konkretnih prijedloga za oblikovanje odreenih propisa, udruge su esto Vladi dostavljale prijedloge sukladno kojima bi trebalo zapoeti oblikovanje odreenog propisa i to uglavnom u skladu s europskim standardima. Udruge su, kao vrlo vaan aspekt, istaknule informiranje udruga o postupcima izrade i donoenja propisa od strane Vlade koji

su u 40% sluajeva ocijenile loim. Naime, smatraju da ih je nuno pravovremeno informirati o ovim postupcima kako bi mogle prilagoditi svoje aktivnosti na nain da sudjeluju u njima. Uglavnom smatraju da je dosadanji nain njihova informiranja od strane Vlade nezadovoljavajui budui da Vlada na svojim internetskim stranicama objavljuje dnevni red sjednica te, po zavretku istih, materijale. Udruge su stajalita da ovakav nain informiranja ne moe biti opisan kao pravovremen budui da je sadraj prijedoga zakona objavljen tek po njihovom usvajaju od strane Vlade, to znatno umanjuje mogunost sudjelovanja i javne rasprave. Jednako tako, Vlada ne objavljuje informacije o tome koje su radne skupine oblikovale koji zakon, tko je u njima sudjelovao te kolike su naknade isplaene (ukoliko jesu), zbog ega ovaj proces nikako ne mogu okarakterizirati kao transparentan. Gotovo ni jedna udruga koja je sudjelovala u istraivanju, te ujedno radila na postupcima izrade propisa, nije od Vlade zaprimila naknadu za svoj rad te je rad svojih zaposlenika na ovim poslovima financirala uglavnom iz vlastitih sredstava. Na upit o tome prihvaa li Vlada njihove prijedloge, udruge su zauzele stajalite da niti prihvaa niti ne prihvaa, no smatraju da je problem u tome to u veini sluajeva ne dobivaju povratnu informaciju o dostavljenim prijedlozima, osim u sluaju provedbe medijskih kampanja kada takve informacije dobivaju uglavnom putem medija. Zbog svega navedenog 85% udruga iz ovog istraivanja smatra se neravnopravnima u odnosu na Vladu u pitanjima oblikovanja zakona i javnih politika. Velik broj udruga pohvalio je napore Ureda za udruge Vlade rh u postupku izrade i donoenja dvaju kodeksa koji reguliraju aspekte financiranja udruga te aspekte ukljuivanja zainteresiranih dionika iz civilnog sektora u procese oblikovanja zakona

65/100

i drugih akata. Ujedno su, kao primjeri dobre prakse, istaknuti i Ured za ljudska prava te Ured za nacionalne manjine. Za sva tri ureda istaknuto je kako esto pozivaju udruge na razliite oblike savjetovanja, provode savjetovanja putem interneta o nacrtima propisa koji su u njihovom djelokrugu te se rado odazivaju okruglim stolovima i javnim rasprava koje o ovim pitanjima organiziraju udruge.

rijetka provedba procesa procjene uinaka pojedinih propisa i javnih politika esto pro forma ukljuivanje udruga u radne skupine te neprihvaanje njihovih prijedloga bez obrazloenja nedostavljanje oitovanja o prijedlozima koje dostavljaju udruge nepostojanje sustava konzultacija s udrugama na ovim pitanjima nepokrivanje trokova i naknada udrugama za sudjelovanje u ovim procesima. Sve to doprinosi da se glas zainteresiranih dionika ne uje te se donose propisi koji su nerijetko neprovedivi ili se oteano provode u praksi.

67/100

Dobra praksa vlade u suradnji s udrugama na pitanjima izrade i donoenja propisa Iako je veina udruga navela da ne poznaje dobre praksu Vlade u ovim poslovima, iz razgovora su se pokazali sljedei dobri elementi: povremeno otvaranje javnih rasprava povremena spremnost za ukljuivanje udruga u postupke predan rad pojedinih Vladinih ureda na predmetnoj problematici. Nezadovoljavajua praksa vlade u suradnji s udrugama na ovim pitanjima U nastavku su navedeni uoeni nedostaci na koje su ukazale udruge i na koje bi Vlada trebala obratiti pozornost: nedovoljno informiranje javnosti pa tako i udruga o planiranim postupcima izrade i donoenja propisa rijetko pozivanje predstavnika udruga u radne skupine te rijetko provoenje savjetovanja putem interneta u pravilu prekratki rokovi za dostavu komentara te poziv na dostavu komentara u fazi kada su mogue neznatne izmjene prijedloga donoenje velikog broja zakona po hitnom postupku u kratkom roku, bez konzultacija s kljunim dionicima, ukljuujui i one iz udruga

preporuke
1 Pravovremeno infomirati udruge o postupcima izrade i donoenja propisa koji se planiraju u odreenoj kalendarskoj godini, ranije objavljivati dnevni red sjednica Vlade te ranije objavljivati materijale Aktivno i smisleno ukljuivanje udruga u ove procese mogue je iskljuivo ukoliko su adekvatno i na vrijeme obavijetene o planovima i aktivnostima Vlade na poslovima iz ovog djelokruga. U tom je smislu dosadanja praksa objavljivanja dnevnog reda uglavnom dan prije ili na dan same sjednice Vlade te objava materijala na isti dan po njihovom usvajanju neadekvatna i onemoguuje sudjelovanje, kako udruga tako i ostalih predstavnika zainteresirane javnosti. Pravovremeno e i kvalitetno informiranje moda u poetku generirati dodatni posao za Vladu, no u konanici e rezultirati boljom kvalitetom propisa i veom razinom njihove prihvaenosti zbog uvaavanja potreba i stavova zainteresiranih dionika.

2 Uiniti djelovanje radnih skupina za izradu propisa transparentnijim na nain da se objave podaci o lanovima te definiranje mogunosti dostave prijedloga od strane zainteresiranih nelanova Dosadanji je rad radnih skupina uglavnom bio izvan uvida javnosti, zbog ega je s pravom okarakteriziran kao netransparentan. Nije bilo mogue utvrditi o kojim se tokama raspravljalo; kakva su stajalita zauzeta i od strane kojih lanova; koji su prijedlozi usvojeni, a koji odbijeni i zato; jesu li i u kojem iznosu isplaivane naknade lanovima i sl. Uspostavom predloene prakse, poveavala bi se razina informiranosti zainteresiranih dionika o aktivnostima radnih skupina, sadraju akata o kojima raspravljaju, a smanjila bi se mogunost zadovoljavanja partikularnih interesa kojima nije cilj dobrobit drutva u cjelini i dr. Takoer se ostvarivanjem ovih postupaka omoguuje dostava prijedloga i miljenja radnim skupinama, eventualno usporedna provedba internetskih savjetovanja i dr. 3 Pozivati udruge da imenuju svoje predstavnike u radne skupine za izradu propisa iz njihova djelokruga temeljem poziva za iskaz interesa Iako postoje primjeri imenovanja predstavnika udruga u radne skupine za izradu nekih propisa od strane Vlade, oni su rijetki i nedovoljno transparentni, zbog ega je potrebno to je mogue vie otvoriti ove procese te o istima informirati zainteresirane dionike i iru javnost. 4 Odgovarati na prijedloge udruga te davati obrazloenja Dosadanja praksa Vlade pokazuje da su rijetko dostavljana obrazloenja udrugama o razlozima odbijanja njihovih prijedloga na tekst pojedinih propisa. Time udruge dobivaju poruku da njihovo

miljenje nije vano te da su odluke donesene prije poetka konzultacija s njima. 5 Odrediti naknadu udrugama za sudjelovanje u radu radnih skupina U dogovoru s udrugama i ostalim zainteresiranim sudionicima ovih procesa Vlada treba definirati na koji nain i u kojim iznosima e se davati naknada lanovima radnih grupa iz udruga. Dok se u nekim sluajevima trokovi sudjelovanja (npr. putovanja) refundiraju, naknada za sam rad se u pravilu ne isplauje, ni u vidu honorara ni njihovim udrugama direktno. Udruge smatraju da bi bilo pravedno da sudionici ovih procesa budu izjednaeni s onima iz javnog sektora, kojima taj rad spada u redovni opis rada. 6 Provoditi javne rasprave i savjetovanja u svrhu informiranja i prikupljanja miljenja o propisima koji se planiraju izraditi Bilo bi poeljno da Vlada, odnosno njena tijela organiziraju javne rasprave i savjetovanja u koje e ukljuiti predstavnike udruga te ostale zainteresirane dionike, kako bi ih unaprijed izvijestila o planiranoj izradi odreenih propisa te kako bi se dionici mogli pripremiti za sudjelovanje. Na taj e nain dobiti i stavove o pojedinim pitanjima prije negoli se izrade prijedlozi propisa.
Popis zakona za iju je izradu Vlada pozvala udruge da sudjeluju u radu radne skupine i oni za koje su udruge samoinicijativno kontaktirale Vladu te dostavile pisane materijale nalaze se u Prilogu 2. Preporuke za unapreenje postupaka izrade propisa upuene Vladi od strane udruga nalaze se u poglavlju Preporuke ispitanika.

69/100

miljenje udruga o suradnji s hrvatskim saborom

Ocjena udruga o dosadanjoj suradnji sa Saborom u procesu donoenja propisa je bolja nego s izvrnim tijelima. ak 40% ispitanih udruga ocijenilo je tu suradnju dobrom i vrlo dobrom:

Samo 25% ispitanih smatra da je razina informiranja udruga o postupcima donoenja propisa koji su u najavi od strane Sabora dobra:

71/100

30% 25%
dobra

0%

vrlo loa

vrlo dobra

15%

25%
dobra

15%

vrlo dobra

osrednje

20%

osrednja

35%
loa

10%

25%
loa

vrlo loa

Razina informiranja udruga o donoenju propisa od strane Sabora

Ocjena udruga o suradnji sa Hrvatskim saborom

Na temelju dosadanjeg iskustva 40% ispitanika smatra kako zastupnici i zaposlenici Sabora misle da je ukljuivanje udruga u procese donoenja propisa vano:

Zadovoljstvo udruga sadrajima koje o donoenju propisa Sabor objavljuje na svojim internetskim stranicama kree se od potpunog do osrednjeg nezadovoljstva, dok je samo 20% zadovoljno:

osrednje zadovoljan

30%

20%

40%
potpuno nevano

zadovoljan

10%

nevano

vrlo zadovoljan

0%

45%

5%

potpuno nezadovoljan

nezadovoljan

40%
vano

10%

osrednje vano

Zadovoljstvo udruga sadrajima na internetskim stranicama Sabora

Percepcija udruga o miljenu zastupnika i zaposlenika Sabora o vanosti ukljuivanja udruga

Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja informacija o donoenju propisa na internetskim stranicama Sabora nije preveliko:

obrazloenje
ak 40% ispitanih udruga smjestilo je razinu suradnje sa Saborom na ovim pitanjima u gornji dio skale, naznaivi istu kao vrlo dobru (15%) i dobru (25%), to je bolji rezultat u odnosu na miljenje o suradnji s Vladom. Ujedno je neto bolja percepcija udruga o razini informiranja javnosti i udruga o zakonodavnoj aktivnosti od strane Sabora, negoli je to sluaj s Vladom. Udruge, koje esto surauju sa Saborom na ovim pitanjima ili imaju svoje predstavnike u saborskim odborima, esto navode info-dok (Informacijsko-dokumentacijska sluba) kao mjesto na kojem je mogue dobiti velik broj kvalitetnih informacija. No rezultati ispitivanja pokazuju da udruge taj resurs ne koriste na odgovarajui nain. Nadalje, vrlo bitnom smatraju injenicu da Sabor najave sjednica s prijedlozima dnevnog reda objavljuje unaprijed. Meutim, negativnom ocjenjuju injenicu da Sabor, prilikom zapoinjanja tjednog zasjedanja, esto izglasava dopune dnevnog reda, zbog ega je mogue da odreeni propis preko noi dospije iz Vlade u Sabor te bude usvojen, bez informiranja javnosti. Udruge takoer zamjeraju injenicu da se ponekad propisi usvajaju na plenarnoj sjednici prije negoli je odrana rasprava na matinim odborima. Ovakvu praksu smatraju negativnom jer im se na taj nain onemoguuje davanje komentara ili predlaganje teksta amandmana budui da, prema dostavljenim podacima i vlastitim navodima, najee sudjeluju u sjednicama saborskih odbora. Udruge percipiraju saborske odbore kao mjesta na kojima im je omogueno sudjelovanje u postupku donoenja propisa, iako su svjesne injenice da je u toj fazi vrlo teko ishoditi znaajnije

73/100

osrednje zadovoljan

25%

20% 0%

zadovoljan

vrlo zadovoljan

potpuno nezadovoljan

0%

55%
nezadovoljan

Zadovoljstvo udruga pravovremenou objavljivanja informacija na internetskim stranicama Sabora

Najei su naini koje udruge koriste za dobivanje informacija i komunikaciju sa Saborom internetska stranica te komunikacija sa saborskim odborima:

internet stranica info-dok saborski odbori klubovi zastupnika ostalo

Najei naini komunikacije udruga sa Saborom

promjene u tekstu. Ponekad su saborski odbori jedino mjesto na koje je mogue uputiti komentar i to zbog brzine usvajanja propisa od strane Vlade te kasnog objavljivanja materijala, odnosno usvojenih prijedloga propisa. Najee se materijali i preporuke udruga dostavljaju savjetnicima ili tajnicima odbora putem e-maila, telefaksa ili osobno, u dovoljnom broju primjeraka, nekoliko dana prije odravanja sjednice odbora. Meutim ne postoji ujednaena praksa saborskih odbora o dostavi slubenog oitovanja odbora na materijale dostavljene od strane udruga. Naime oitovanja uglavnom ovise o individualnoj procjeni predsjednika i lanova odbora, kao i savjetnika i tajnika. U tom smislu, pohvale od strane udruga izreene su o radu Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, Odbora za lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu, Odbora za informiranje, informatizaciju i medije, Odbora za zdravstvo i socijalnu skrb te Odbora za ravnopravost spolova koji redovito pozivaju udruge na svoje sjednice, oituju se o njihovim prijedlozima te organiziraju tematske rasprave o pojedinim propisima i javnim politikama. Najvea zamjerka Saboru odnosi se na preesto donoenje propisa po hitnom postupku. Udruge smatraju da je time u potpunosti iskljuena mogunost njihova utjecanja na zakonski prijedlog budui da se esto o njemu raspravlja istoga dana kada je dodan na dnevni red i kada je prihvaen prijedlog za donoenje po hitnom postupku. Udruge pozitivnim pomakom smatraju izmjene Poslovnika Sabora kojima je usvojen model izbora vanjskih lanova odbora putem javnoga poziva. Meutim, miljenja su da, unato ovim izmjenama, postupak nije dovoljno transparentan te nije jasno obrazloeno zbog ega neki kandidati nisu izabrani odnosno po kojim su kriterijima vanjski lanovi izabrani.

Vano je istaknuti da vanjski lanovi saborskih odbora imaju pravo na naknadu za sudjelovanje na odborima tijekom zasjedanja Sabora, kao i naknadu putnih trokova, to im olakava sudjelovanje. Ostali sudionici iz udruga nemaju pravo na naknadu ovakve vrste troka, ve sudjelovanje pada na teret njihovih organizacija.

75/100

Dobra praksa Sabora u suradnji s udrugama na ovim pitanjima: organiziranje tematskih sjednica odbora mogunost sudjelovanja udruga na sjednicama odbora objavljivanje dnevnog reda zasjedanja Sabora na internetskoj stranici dostupnost zastupnika naknada trokova vanjskim lanovima saborskih odbora. Uoeni nedostaci Sabora u suradnji s udrugama na ovim pitanjima: donoenje velikog broja propisa po hitnom postupku kasna dostava materijala vanjskim lanovima odbora nemogunost dostave materijala udrugama koje najave dolazak na sjednicu odbora neredovito dostavljanje oitovanja na prijedloge udruga povremeno ukljuivanje udruga u rad Sabora na ovim pitanjima i to, prema rijeima udruga, iskljuivo zbog zadovoljavanja forme.

preporuke
1 Uspostaviti transparentnije donoenje odluka o vanjskim lanovima saborskih odbora, uz dostavu obrazloenja donoenja odluka o izboru odnosno neizboru odreenih lanova Neposredan utjecaj udruga na rad saborskih odbora i proces donoenja propisa vri se putem imenovanja njihovih lanova za vanjske lanove saborskih odbora. Vano je donositi odluke o izboru na transparentan i argumentiran nain te o odlukama i razlozima obavijestiti javnost. 2 Redovitije odravati tematske sjednice saborskih odbora o pitanjima vezanima uz donoenje odreenih propisa Uvoenje prakse odravanja tematskih sjednica od strane svih saborskih odbora te ukljuivanje ireg kruga zainteresiranih dionika u ove procese je svakako korak naprijed u prikupljanju veeg broja miljenja i komentara, to svakako pozitivno utjee na poboljanje kvalitete propisa. 3 Dostavljati oitovanja odbora o prijedlozima koje su im dostavile udruge Ovime bi se doprinijelo izgradnji povjerenja i osjeaju da su udruge ukljuene, ne samo zbog zadovoljavanja forme, ve zbog stvarno oekivanog doprinosa. Nadalje, dostava oitovanja otvara mogunost dijaloga razliitih miljenja te provedbe iroke javne rasprave.

4 Unato estoj potrebi donoenja propisa po hitnom postupku radi usklaivanja s pravnom steevinom eu, treba voditi rauna o ranom informiranju javnosti i ostavljanju prostora za sudjelovanje Na ovaj bi se nain omoguilo dovoljno rano informiranje i osiguralo vrijeme za sudjelovanje udruga koje bi mogle na vrijeme reagirati na neke neloginosti u prijedlozima propisa.
Preporuke upuene Saboru od strane udruga tijekom postupka donoenja propisa nalaze se u poglavlju Preporuke ispitanika.

77/100

6
zakljuak

Generalno se miljenje udruga moe iskazati tvrdnjom da se zadnjih desetak godina stanje kontinuirano poboljava to se tie promjene stavova u javnom sektoru o potrebi suradnje i savjetovanja s udrugama i ostalim organizacijama civilnog drutva. To dovodi i do pomaka u praksi informiranja udruga i savjetovanja s njima, izmeu ostalog i zahvaljujui novim, prethodno navedenim propisima. Unato tome se ne moe konstatirati da je stanje zadovoljavajue i predstoji jo puno koraka koje treba poduzeti da bi se dolo do zadovoljavajue razine savjetovanja. Pri tome je odgovornost podijeljenana strani javnog sektora treba vie volje za provoenjem istinskog savjetovanja te boljeg provoenja postojeeg zakonskog okvira, a na strani udruga treba vie raditi na edukaciji i osposobljavanju za kvalitetno sudjelovanje u postupcima. Pri tome treba i vie zagovarati potrebu sudjelovanja i kroz primjere pokazivati koje su koristi za iru zajednicu kad se postupak savjetovanja provede na pravi nain. Vjerujemo da e Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata, donesen krajem studenog 2009. znaajno doprinijeti uspostavi sustavnog postupka savjetovanja s udrugama i drugim zainteresiranim dionicima. Na optimizam temeljimo na uspjehu koji je u ujednaavanju prakse i veoj transparentnosti pri dodjeli financijskih potpora postignut donoenjem i provedbom Kodeksa pozitivne prakse, standarda i mjerila za ostvarivanje financijske potpore programima i projektima udruga iz 2007. Ono to preporuujemo u nadolazeem razdoblju je uspostava sustava praenja i ocjenjivanja procesa provoenja novog Kodeksa odnosno razine sudjelovanja sa svrhom unapreenja

79/100

str. 7980

prakse u Hrvatskoj. Tu prepoznajemo ulogu Ureda za udruge Vlade rh i Savjeta za razvoj civilnog drutva, koji su i do sada, u okviru raspoloivih resursa, radili na veem ukljuivanju udruga u odluivanje te na poveanju transparentnosti.

81/100

preporuke ispitanika

str. 8384

U nastavku teksta navodimo preporuke upuene od strane ispitanika ministarstvima i drugim tijelima dravne uprave, Vladi i Saboru. Preporuke su navedene bez ureivanja, onako kako su ih istaknuli sami ispitanici.

83/100

preporuke tijelima dravne uprave

prihvatiti udruge kao partnere koji mogu doprinijeti poboljanju kvalitete akata prihvaati prijedloge udruga s obzirom na njihovu kvalitetu i strunost, a ne politike kriterije omoguiti ukljuivanje udruga u ranoj fazi oblikovanja propisa ostaviti dovoljno dugaak rok za dostavu komentara i prijedloga (najmanje 30 dana) organizirati javne rasprave za iroki krug zainteresiranih dionika o odreenom zakonu ili javnoj politici koji se imaju oblikovati dostaviti udrugama obrazloenje o neprihvaanju prijedloga angairati osobe u radne skupine prema kriteriju strunosti te ih adekvatno honorirati za njihov doprinos provoditi konzultacije s adresatima zakona i javnih politika koje se imaju oblikovati djelovati u skladu s naelima javnosti, otvorenosti i transparentnosti

preporuke vladi
zajedniki utvrditi to potpada pod volonterski rad, a u kojim sluajevima treba pokriti trokove izvriti decentralizaciju procesa savjetovanja produiti period konzultacija i ukljuiti vei broj zainteresiranih dionika razmotriti mogunost otvaranja poziva za iskaz interesa ili otvaranja natjeaja za udruge za imenovanje predstavnika u radne skupine

 organizirati javne rasprave i okrugle stolove o problematici koja je vezana uz oblikovanje odreenog zakona ili javne politike po potrebi dostavljati oitovanja Pukog pravobranitelja o moguem krenju ljudskih prava i temeljnih sloboda koji su rezultat usvajanja odreenog zakona ukljuivati nepolitike dionike provoditi kvalitetnije postupke procjene fiskalnih, gospodarskih, socijalnih i okolinih uinaka odreenog zakona i javne politike omoguiti provjeru primjenjivosti zakona prije njegove pune primjene, uz procjenu financijskih uinaka dostavljati obrazloenja udrugama o razlozima neprihvaanja ili djelominog prihvaanja njihovih prijedloga promijeniti odnos prema udrugama, uinivi ih ravnopravnim sudionicima procesa uskladiti propise za odreena podruja ujednaiti pojmove prilikom izrade nacrta izmjena i dopuna odreenih zakona prilikom donoenja odreenog propisa uspostaviti vezu s drugim propisima te istu prodiskutirati sa zainteresiranim dionicima provoditi kvalitetan nadzor nad provedbom usvojenih zakona i javnih politika te razmatrati potrebu izmjene sadraja u suradnji sa zainteresiranim dionicima

85/100

preporuke saboru
poboljati komunikaciju pojedinih odbora s vanjskim lanovima vie uvaavati i prihvaati amandmane organizirati vei broj tematskih sjednica, javnih rasprava i neposrednih sueljavanja ujednaiti praksu dostavljanja oitovanja udrugama o materijalima upuenim odborima

prilog 1popis udruga iz inicijalnog uzorka

87/100

str. 8798

8
prilozi

Altruist, Split Autonomna enska kua Zagreb, Zagreb B.a.B.e., Zagreb Centar za graanske inicijative Pore, Pore Centar za politiku razvoja malih i srednjih poduzea i poduzetnitva, Zagreb Centar za mir, nenasilje i ljudska prava Osijek, Osijek Centar za mir, pravne savjete i psihosocijalnu pomo Vukovar, Vukovar Centar za mirovne studije, Zagreb Centar za razvoj demokracije, Split cesi Centar za edukaciju, savjetovanje i istraivanje, Zagreb Dalmatinski odbor solidarnosti, Split Delta, Rijeka Europski pokret Split, Split Forum za slobodu odgoja, Zagreb gong, Zagreb Help, Split hepatos, Split Hrvatska akademska udrugaForum za etinost i razvoj znanosti i visokog obrazovanja Hrvatski helsinki odbor za ljudska prava, Zagreb Hrvatsko novinarsko drutvo, Zagreb Hrvatski olimpijski odbor, Zagreb Hrvatska udruga medicinskih sestara Hrvatska udruga poslodavaca, Zagreb Hrvatska udruga za promicanje prava pacijenata Institut za razvoj obrazovanja, Zagreb Koalicija udruga u zdravstvu Koalicija za zatitu i promociju ljudskih prava Osijek, Osijek Mrea mladih Hrvatske, Zagreb odraz Odrivi razvoj zajednice, Zagreb Odbor za ljudska prava Karlovac, Karlovac Organizacija za graanske inicijative, Osijek O-zona, Zagreb

Partnerstvo za drutveni razvoj, Zagreb Projekt graanskih prava Sisak, Sisak Srpski demokratski forum, Zagreb Udruga gradova u rh, Zagreb Udruga mi, Split Udruga Pacijent danas, Rijeka Udruga za demokratsko drutvo, Zagreb Udruga za razvoj civilnog drutva smart, Rijeka Udruga za razvoj visokoga kolstva Universitas, Rijeka Udruga Zvida, Zagreb Ured za savjetovanje graana Sisak, Sisak Zajednica saveza osoba s invaliditetom Hrvatske Zajednica udruga hvidr-a Grada Zagreba, Zagreb Zelena akcija, Zagreb Zelena Istra, Pula enska grupa Karlovac Korak, Karlovac enska mrea Hrvatske enska udruga Izvor, Tenja

prilog 2popis zakona u ijem su oblikovanju sudjelovali ispitanici tijekom prve polovice 2009. godine
Zakon o obvezama i pravima dravnih dunosnika Zakon o lijekovima Zakon o sprjeavanju nereda na portskim natjecanjima Zakon o posebnom porezu na duhanske proizvode Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju dravne vlasti i lokalne i podrune (regionalne) samouprave Zakon o prostornom ureenju i gradnji Zakon o komunalnom gospodarstvu Zakon o drutveno poticanoj stanogradnji Zakon o javnim cestama Zakon o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama Zakon o zatiti od poara Zakon o vatrogastvu Zakon o zatiti i spaavanju Zakon o vlasnitvu i drugim stvarnim pravima Zakon o zakupu i prodaji poslovnog prostora Zakon o obnovi Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara Zakon o tehnikoj kulturi Zakon o pravima i dunostima zastupnika u Hrvatskome saboru Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti Zakon o izvravanju Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2009. godinu Zakon o osnovici za plae u javnim slubama Zakon o izmjeni Carinskog zakona Zakon o kulturnim vijeima Zakon o biogorivima za prijevoz Zakon o muzejima Zakon o arhivskom gradivu i arhivima

89/100

Zakon o postupanju i uvjetima gradnje radi poticanja ulaganja Zakon o policijskim poslovima i ovlastima Zakon o knjinicama Zakon o elektronikim medijima Zakon o probaciji Zakon o zranom prometu Zakon o zatiti potroaa Zakon o zatiti na radu Zakon o rudarstvu Zakon o potroakom kreditiranju Zakon o vodama Zakon o financiranju vodnoga gospodarstva Zakon o lovstvu Zakon o umskom reprodukcijskom materijalu Zakon o putnim ispravama hrvatskih dravljana Zakon o akreditaciji Zakon o predmetima ope uporabe Zakon o odvjetnitvu Zakon o javnom biljenitvu Zakon o vjebenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu Zakon o tritu kapitala Zakon o obveznim osiguranjima u prometu Zakon o institucijama za elektroniki novac Zakon o kreditnim institucijama Zakon o mirenju Zakon o medicinskoj oplodnji Zakon o dravnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju Zakon o zatiti trinog natjecanja Zakon o tehnikim zahtjevima za proizvode i ocjenjivanju sukladnosti Zakon o troarinama Zakon o osiguranju Zakon o kaznenom postupku Zakon o komunalnom gospodarstvu

prilog 3kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata
i. uvod Jedno od temeljnih obiljeja suvremenih demokracija jest razvijeno civilno drutvo koje se, izmeu ostalog, ostvaruje u otvorenom dijalogu, suradnji, pa i partnerstvu graana, organizacija civilnoga drutva, odnosno openito zainteresirane javnosti s javnim i dravnim institucijama. Prihvaanje takve aktivne uloge graana, otvorenosti i javnosti kao temeljnih vrijednosti znai i spremnost dravnih i javnih institucija na poduzimanje djelotvornih mjera savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata. Donoenje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja i provedbe zakona, drugih propisa i akata (u daljnjem tekstu: Kodeks), objedinjuje zakljuke proizale iz irokog savjetovanja koje je Ured za udruge u suradnji sa Savjetom za razvoj civilnoga drutva proveo s organizacijama civilnoga drutva o ciljevima i sadraju akta koji e pruiti smjernice za uinkovito savjetovanje dravnih tijela i zainteresirane javnosti u postupku donoenja zakona i drugih akata, kao i postojee dobre prakse savjetovanja koju ve provode pojedina tijela dravne uprave. ii. ciljevi i status kodeksa Kodeksom se utvruju opa naela, standardi i mjere za savjetovanje sa zainteresiranom javnou u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata dravnih tijela, kojima se ureuju pitanja i zauzimaju stavovi od interesa za opu dobrobit (zatita i promicanje ljudskih prava, javne slube, pravosue, zatita okolia i drugo). Svrha je Kodeksa svim tijelima ukljuenima u proces donoenja

91/100

zakona i propisa pruiti smjernice koje proistjeu iz dosadanjih konkretnih praktinih iskustava dijaloga i suradnje tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i zainteresirane javnosti. Krajnji je cilj Kodeksa olakati interakciju s graanima i predstavnicima zainteresirane javnosti u demokratskom procesu, te potaknuti aktivnije sudjelovanje graana u javnom ivotu. Kodeks ne dovodi u pitanje primjenu naprednijih i ve precizno ureenih standarda i mjera zatite prava javnosti i zainteresirane javnosti u vezi s pravom sudjelovanja u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata (npr. meunarodni ugovori i zakoni u podruju zatite okolia). Opa naela i minimalni standardi i mjere utvreni ovim Kodeksom ne odnose se na ve institucionalizirane i strukturirane oblike savjetovanja s predstavnicima zainteresirane javnosti u okviru stalnih savjetodavnih tijela, niti na ve precizno utvreni djelokrug rada i postupak savjetovanja s predstavnicima sindikata i Hrvatske udruge poslodavaca u okviru nacionalnog tripartitnog tijela i Gospodarsko-socijalnog vijea, odnosno na lokalnoj razini u okviru aktivnosti upanijskih gospodarsko-socijalnih vijea. iii. definicije Savjetovanje, u smislu ovoga Kodeksa, uklapa se u iri koncept sudjelovanja zainteresirane javnosti u postupcima odluivanja. Sudjelovanje zainteresirane javnosti, u smislu ovog Kodeksa, obuhvaa etiri stupnja: Informiranje je prvi stupanj sudjelovanja zainteresirane javnosti koji razumijeva jednosmjeran proces, to znai da dravna tijela informiraju graane prema svojem nahoenju ili graani dolaze do informacija na vlastitu inicijativu; za primjer toga odnosa navodi se pristup javnim aktima, slubenim glasilima (Narodnim novinama) i internetskim stranicama dravnih tijela. Savjetovanje, u smislu ovoga Kodeksa, dvosmjerni je proces

tijekom kojeg dravna tijela trae i primaju povratne informacije od graana, odnosno zainteresirane javnosti u postupku donoenja zakona, drugih propisa i akata. Ukljuivanje razumijeva vii stupanj dvosmjernog procesa putem kojega su predstavnici zainteresirane javnosti aktivno ukljueni u utvrivanje javne politike, primjerice kroz lanstvo u radnim skupinama za izradu zakona, drugog propisa ili akta. Partnerstvo pretpostavlja najvii stupanj suradnje i uzajamne odgovornosti Vlade i predstavnika zainteresirane javnosti za proces donoenja i provedbe programa, zakona, drugih propisa i akata. Zainteresirana javnost, u smislu ovoga Kodeksa, su: graani, organizacije civilnoga drutva (neformalne graanske grupe ili inicijative, udruge, zaklade, fundacije, privatne ustanove, sindikati, udruge poslodavaca), predstavnici akademske zajednice, komore, javne ustanove i druge pravne osobe koje obavljaju javnu slubu ili na koje moe utjecati zakon, drugi propis ili akt koji se donosi, odnosno koje e biti ukljuene u njegovu provedbu. iv. opa naela savjetovanja sudjelovanje Sudjelovanje graana, odnosno zainteresirane javnosti, jedno je od temeljnih naela europskog upravljanja javnim poslovima. U suvremenim demokracijama graani, odnosno zainteresirana javnost imaju aktivnu ulogu i svojim sudjelovanjem utjeu na unaprjeenje kvalitete programa, zakona, drugih propisa i akata, te openito na kvalitetu usluga javne uprave. povjerenje Otvoreno i demokratsko drutvo temelji se na stalnom dijalogu izmeu graana, razliitih drutvenih skupina, dionika i sektora. Iako dravna tijela i iroki krug predstavnika zainteresirane

93/100

javnosti imaju nerijetko razliite uloge, zajedniki cilj poboljanja kvalitete ivota graana moe se ostvariti samo na temelju uzajamnog povjerenja i uvaavanja. otvorenost i odgovornost Savjetovanje u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata kojima se ureuju pitanja i zauzimaju stavovi od interesa za opu dobrobit iziskuje otvorenost i odgovornost, kako dravnih tijela, tako i predstavnika zainteresirane javnosti. Dravna tijela provode savjetovanje uz jasno pojanjenje pitanja o kojima se trai povratna informacija zainteresirane javnosti, mjera koje se u postupku savjetovanju koriste, te razloga donoenja odreenog zakona. Predstavnici zainteresirane javnosti, odnosno organizacije i skupine u svojem doprinosu postupku savjetovanja o nacrtima zakona, drugih propisa i akata otvoreno i odgovorno navode interese, odnosno kategorije i brojnost korisnika koje predstavljaju. djelotvornost Da bi bilo djelotvorno, savjetovanje sa zainteresiranom javnou pokree se u vrijeme kada jo uvijek postoji mogunost utjecaja na nacrte zakona, propisa i drugih akata, dakle u ranoj fazi njihove izrade kada su jo sve opcije za njihovu doradu i promjenu otvorene. Postupak savjetovanja ujedno treba odrati prihvatljivu ravnoteu izmeu potrebe za djelotvornim donoenjem zakona, drugih propisa i akata i potrebe za odgovarajuim doprinosom predstavnika zainteresirane javnosti.

v. standardi i mjere u postupku savjetovanja Prilikom izrade nacrta prijedloga zakona, drugog propisa ili akta (rezolucije, deklaracije, strategije, programi i drugo) kojim se izraava politika Hrvatskoga sabora ili Vlade Republike Hrvatske, a iji su nositelji sredinja tijela dravne uprave i uredi Vlade Republike Hrvatske, minimalni standardi i mjere za savjetovanje sa zainteresiranom javnou jesu: 1 Pravodobno informiranje o planu donoenja zakona, drugih propisa i akata Zainteresirana javnost treba biti pravodobno informirana o planu donoenja zakona, drugih propisa i akata javnim objavljivanjem jedinstvenog popisa zakona i drugih propisa koji se izrauju i predlau za donoenje u kalendarskoj godini, uz navoenje nositelja izrade te okvirnog roka u kojem se zakon i/ili drugi propis ima izraditi i donijeti. 2 Dostupnost i jasnoa sadraja postupka savjetovanja Tijela nadlena za izradu nacrta zakona, drugih propisa i akata javno objavljuju nacrte na internetskim stranicama ili na drugi odgovarajui nain. Obavijesti i pozivi na savjetovanje o objavljenim nacrtima trebaju biti jasni i saeti uz navoenje svih informacija potrebnih za lake prikupljanje oitovanja zainteresirane javnosti. 3 Rok provedbe internetskog i drugih oblika savjetovanja Objava poziva na savjetovanje o nacrtima zakona, drugih propisa i akata treba sadravati jasno naznaen rok za oitovanja zainteresirane javnosti za koji je poeljno da ne bude krai od 15 dana od dana objave nacrta na internetskoj stranici tijela nadlenog

95/100

za izradu nacrta, kako bi zainteresirana javnost imala dovoljno vremena za prouavanje predmetnog nacrta i oblikovanje svoga miljenja. 4 Povratna informacija o uincima provedenog savjetovanja Oitovanja zainteresirane javnosti kao i saeto objedinjeno obrazloenje neprihvaenih primjedbi na odreene odredbe nacrta javno se objavljuju na internetskoj stranici tijela nadlenog za njegovu izradu ili na drugi odgovarajui nain, kako bi se vidio uinak savjetovanja u postupcima donoenja zakona, drugih propisa i akata. 5 Usklaenost primjene standarda i mjera savjetovanja u dravnim tijelima Kako bi se osigurala usklaena primjena gore navedenih standarda i mjera u dravnim tijelima, imenovat e se koordinatori za savjetovanje kao kontakt osobe u svim sredinjim tijelima dravne uprave, odnosno uredima Vlade zaduenima za izradu nacrta zakona, drugih propisa i akata, s ciljem dosljednog praenja i koordinacije postupaka savjetovanja sa zainteresiranom javnou.

vi. Prilikom izrade nacrta prijedloga zakona, drugog propisa ili akta, kao i prilikom praenja njihove provedbe, postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnou moe, u skladu s potrebama i raspoloivim sredstvima, obuhvatiti i: 1 ukljuivanje strunjaka iz reda predstavnika zainteresirane javnosti u postupak izrade nacrta zakona, drugih propisa ili akata od strane tijela dravne uprave, odnosno Vlade Republike Hrvatske. U postupku izrade nacrta, strunjaci kao predstavnici zainteresirane javnosti mogu biti imenovani za lanove strunih radnih skupina sukladno vaeim propisima ili na temelju javnog poziva, nastojei osigurati zastupljenost interesnih skupina, te fizikih i pravnih osoba na koje neposredno moe utjecati zakon ili drugi propis koji se donosi, odnosno koje e biti ukljuene u njegovu provedbu. Prilikom imenovanja lanova strunih radnih skupina iz reda predstavnika zainteresirane javnosti treba voditi rauna o kriterijima strunosti, prethodnom javnom doprinosu predmetnoj problematici i drugim kvalifikacijama relevantnim za pitanja koja se ureuju zakonom ili drugim propisom ili utvruju aktom tijela dravne uprave. 2 organiziranje javnih savjetovanja o financijskim, gospodarskim, socijalnim, okolinim i ljudsko-pravnim uincima donoenja i provedbe odreenih zakona, drugih propisa i akata.

97/100

vii. Tijela nadlena za izradu nacrta zakona, drugog propisa ili akta iz nadlenosti Vlade Republike Hrvatske informiraju Vladu o provedenom postupku savjetovanja sa zainteresiranom javnou kao i o rezultatima savjetovanja.

viii. U urnim okolnostima, razdoblje i naini savjetovanja mogu se odgovarajue prilagoditi. Ovo se posebno odnosi na okolnosti koje su vezane uz dinamiku ispunjavanja obveza koje proizlaze iz procesa pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji. ix. primjena kodeksa na lokalnoj i regionalnoj razini Odredbe ovoga Kodeksa odgovarajue primjenjuju tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti u postupcima donoenja opih akata kojima ureuju pitanja iz svoga djelokruga, a kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana ili druga pitanja od interesa za opu dobrobit graana i pravnih osoba na njihovu podruju, odnosno podruju njihove djelatnosti (ureenje naselja i stanovanja, prostorno planiranje, komunalna djelatnost i druge javne slube, zatita okolia, i drugo). x. zavrne odredbe Ured za udruge izradit e smjernice za primjenu Kodeksa i program sustavne edukacije koordinatora za savjetovanje iz toke v. Kodeksa, u roku od tri mjeseca od objave ovoga Kodeksa u Narodnim novinama.

99/100

101/100

odraz Odrivi razvoj zajednice je neprofitna organizacija osnovana u ljeto 2000. Misija odraz-a je poticanje i jaanje inicijativa i suradnje u cilju odrivog razvoja na lokalnoj razini. odraz kontinuiranim informiranjem jaa sposobnost lanova svoje Mree za lokalni razvoj s podruja cijele Hrvatske, priprema istraivanja i publikacije, provodi treninge i daje strunu podrku organizacijama civilnog drutva, predstavnicima uprave te drugim dionicima. lanovi odraz-a sudjeluju u radu odbora i savjeta koji promiu odrivi razvoj te stvaranje povoljnijeg okruenja za djelovanje organizacija civilnog drutva.

isbn 9789539856395