Vilijam N.

DAN

IMPLEMENTACIJATA - ALKA KOJA NEDOSTASUVA VO REFORMATA NA JAVNATA ADMINISTRACIJA VO MAKEDONIJA1

MPLEMENTACIJATA E KRITI^NIOT PROBLEM na reformata na javnata administracija vo Republika Makedonija i drugite zemji na centralna i Isto~na Evropa. Implementacijata e alkata koja nedo2 stasuva me|u politikite dizajnirani za postignuvawe na administrativnite reformi, od edna strana i celite na reformata, postaveni od Evropskata unija i

1 Ovoj trud se zasnova na publikacijata na Vilijam N. Dan, Katarina Staronova i Sergej Pu{karev so naslov - Alkata koja nedostasuva vo reformata na javnata administracija vo Centralna i Isto~na Evropa , Bratislava, Slova~ka: Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee), 2006. 2 Terminot alka koja nedostasuva go upotrebil u{te Hargrouv (Hargrove, 1975) za ozna~uvawe na jaz, oddelenos ili podelenost me|u posakuvanite ishodi i nivnata realizacija preku javni politiki i programi.

Avtorot e profesor po javna politika i direktor na [kolata za javna politika i menaxment, Univerzitet Pitsburg vo Makedonija

Vilijam N. DAN

Organizacijata za evropska sorabotka i razvoj (vidi OECD 2005). Vo ovie celi spa|aat: zgolemuvawe na otvorenosta, transparentnosta i dostapnosta na Vladata, preku legislativata za sloboda na informacii, javni konsultacii i drugi inicijativi; postapno vnesuvawe na pristapot zasnovan na rezultati vo javniot sektor, preku podobreno menaxirawe na raboteweto, evaluacija na rezultatite, i drugi sistemi; promena na sistemite na doverlivost i kontrola so zamena na eks-ante so eks-post kontrola, koristewe na nezavisna revizija i drugi proceduri; olesnuvawe na preraspredelbata i restruktuiraweto na vladite preku devolucija na vlasta na poniski nivoa, privatizacija, kreirawe na novi regulatorni tela, celosna reorganizacija na Vladata, i drugi inovacii; organizirawe i motivirawe na javnite slu`benici preku zgolemuvawe na upravuva~kata fleksibilnost, koristewe na individualni dogovori za rabota, koristewe na stimulativni modeli na pla}awe na vrabotenite, i drugi merki; i integrirawe na pazarniot pristap vo raboteweto na vladinite institucii, preku koristewe na mehanizmite na potpi{uvawe na dogovori so nadvore{ni lica, vospostavuvawe na vnatre{ni pazari i drugi inicijativi. Kako zemja kadidat za ~lenstvo vo EU, Makedonija ima obvrska da zapo~ne so implementacija na mno{tvo administrativni direktivi od Acquis Communitaire. Ovie direktivi se sostaven del na edna od najambicioznite, seopfatnite i prakti~no najzna~ajnite politiki za reforma na javnata administracija poznati vo svetskata praktika.3 Jasno e deka acquisto ima za cel da vnese promeni vo celi sistemi na menaxment - na ~ove~kite resursi i kadarot, buxetiraweto i finansiskiot menaxment, strate{koto planirawe i primeneta politika,
3 Voveduvaweto na noviot javen menaxment ili usvojuvaweto i primenata na direktivite na acquis vo zemjite kandidati za vlez vo EU, se problemi na analiza na primenetite politiki za menaxment, a ne problemi na menaxmentot, pred s. Menaxmentot ne mo`e da bide del od celinata i samata celina vo isto vreme.

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

decentralizacijata, privatizacija na javni pretprijatija i drugi vitalni upravuva~ki procesi. Alkata koja nedostasuva Sekoj obid za istra`uvawe na praktikata na javnata administracija vo Makedonija i vo drugite zemji na Centralna, Isto~na i Jugoisto~na Evropa, }e poka`e deka fazata na implementacija e isklu~itelno slaba. Slabata implementacija se sogleduva kako problem duri otkako zakonite se ve}e doneseni, kako na primer, koga EU direktivite se preto~uvaat vo makedonskoto zakonodavstvo preku procesot na dopolnuvawe na Ustavot. Sfa}aweto na implementacijata e od ~isto praven aspekt; naj~esto e ograni~eno na pra{awa okolu usvojuvaweto na osnovni i statutarni zakoni, so malku ili bez voop{to da se posveti vnimanie na politi~kite, ekonomskite ili upravuva~kite aspekti koi vlijaat vrz nivnata implementacija. Za da bidat sigurni, ministerstvata i drugite agencii, so poddr{ka i pomo{ na sovetnicite isprateni od evropskite i amerikanskite donatori, obezbeduvaat ogromen broj trening programi i specijalni sovetuvawa (na pr. tvining sistemot), dizajnirani za unificirana primena na novite zakoni. I pokraj ovie napori, sepak, postoi golema neizvesnost okolu primenata na reformite na menaxmentot. Navistina, vo mnogu slu~ai - na primer postignuvaweto na transparentnosta vo pravosudniot sistem, postignuvawe na soodvetna etni~ka zastapenost vo javnata administracija, primenata na koden sistem za prihodite i danocite - nejasno e dali zakonite voop{to imaat nekakov efekt. Golem broj od trening programite, na primer, se celosno fokusirani na pravni pra{awa - koi se pravnite odredbi na Izborniot zakonik - posvetuvaj}i malku ili re~isi voop{to neposvetuvaj}i vnimanie na programite i politikite koi se potrebni kako uslov za novite materijalni i ~ove~ki resursi, kako i novite aktivnosti potrebni vo reformata na izborniot proces. Bez ovie resursi i aktivnosti, i proceduri za sledewe (i merewe) na ishodot, izbornata reforma e ednostavno nevozmo`na. Sepak, pogre{no e da se misli deka Makedonija - zaedno so od neodamna primenite novi 10 ~lenki na EU, pa duri i

10

Vilijam N. DAN

starite 15 ~lenki na Evropskata zaednica - poseduvaat koherentna modernizira~ka agenda vo vrska so problemite na implementacijata. So nekolku isklu~oci (na pr. Holandija ili Velika Britanija), napraveni se malubrojni uspe{ni obidi za institucionalizirawe na sistemite za monitoring i evaluacija, koi ni ovozmo`uvaat da uvidime dali implementacijata funkcionira ili ne. Zboruvaj}i za institucionalnata hipokrizija na EU, eksperti kako {to se Jankova i Kacenstajn (Iankowa and Katzenstein, 2003), ja sporeduvaat implementacijata vo originalnite 15 i vo novite 10 ~lenki na Unijata. Ovie eksperti zaklu~uvaat deka vo originalnite 15 zemji~lenki, navremenata i efektivnata implementacija na golem broj EU direktivi, e vsu{nost poslaba odo{to vo novite ~lenki na Unijata (vidi i Leiber 2005). Vo sekoj slu~aj, nedostatokot na informacii za nivoto na efektivna implementacija, gi pravi nevozmo`ni, pa duri i besmisleni naporite za reforma na javnata administracija. Juraj Nemec toa go opi{uva soodvetno (Nemec 2006, Ch. 7): Koga implementacijata e neuspe{na, procesot na izrabotka na primenetite politiki ( policy-making ) ja gubi svojata cel, misija, kredibilitet i efektivnost. Mnogute zna~ewa na implementacijata Postoi ogromna nau~na literatura i u{te pogolema zbirka na zapisi za prakti~nite iskustva na implementacijata na zakonite od strana na administrativnite i upravnite agencii. I pokraj deceniskite istra`uvawa za implementacijata na primenetite politiki, sepak, se ~ini deka postoi konsenzus deka nie znaeme za~uduva~ki malku, ne samo za kumulativnite istra`uva~ki rezultati, tuku i za nekolku drugi klu~ni aspekti na ovaa nau~na oblast (Saetren 2005: 559), bidej}i najgolemiot del od ovie istra`uvawa poteknuvaat od Severna Amerika, i vo pomala mera od Zapadna Evropa. Ona {to nie podrazbirame pod implementacija, e etnocentri~no. Vo isto vreme, celokupniot obem na publikacii za implementacijata na primenetite politiki ne stagniral nitu dramati~no se namalil od sredinata na 1980-tite, kako {to naj~esto se misli. Naprotiv, prodol`uva eksponencijalno da raste vo tekot na 1990-tite i vo dvaesetiprviot vek. Etnocentri~niot bias na ovaa nau~na

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

11

oblast kon zapadnata hemisfera be{e i s u{te e silen (Saetren 2005: p. 559). Ottuka, obemot na istra`uvaweto raste, no ne se kumulira; i ovoj rast ima izrazen etnocentri~en bias. Edna pri~ina za vakviot bias e {to tehni~kite eksperti za implementacijata se od Severna Amerika i od Zapadna Evropa; tipi~no, tie imaat ograni~eni poznavawa za kontekstite na administrativnata reforma vo Isto~na Evropa. Isto taka, ednakva va`nost vo ovoj problem ima i zna~eweto na zborot implementacija, koj ne e mnogu jasen. Iako mnogumina }e se soglasat deka implementacijata e proces na sproveduvawe na zakonite, planovite, politikite i programite, sepak ne postoi konsenzus za toa {to vsu{nost podrazbira terminot sproveduvawe. Na primer, nepostoeweto na konsenzus za implementacijata e evidentno vo istra`uvawata za Noviot javen menaxment, koj pretstavuva dvi`ewe za reformite vo javnata administracija koe e opi{ano kako nevoobi~aeno nejasno - perplexingly equivocal (Manning 2000; Polidano 1999). Vo Makedonija, kako i na mnogu drugi mesta, na implementacijata ~esto se gleda kako na isklu~ivo praven proces. Ova pogre{no sfa}awe se zasnova na neto~nata pretpostavka deka, koga zakonite se doneseni i staveni vo nadle`nost na odredeno ministerstvo, so toa zapo~nal procesot na implementacija. Ova leksi~ko sfa}awe na implementacijata se provlekuva i vo diskusiite za pristapot i pred-pristapot vo EU, i osobeno vo diskusiite koi se odnesuvaat na procesite za voveduvawe i sproveduvawe na direktivite na acquis-to. Sepak, ne treba da zaklu~ime deka leksi~ki se odnesuva samo na pravnoto tolkuvawe na zakonot koj propi{uva ednakov tretman pred zakonot. Terminot se odnesuva i na drugi nemenlivi odnosi ( zakoni) na prirodnite i op{testvenite nauki, kako i na analogno pretpostavenite nemenlivi odnosi kvazi-zakoni) na profesionalnata praktika. Primeri za ova se zakonot na namaluvawe na vrednosta (diminishing utility) vo ekonomijata, na konsekventnoto donesuvawe odluki (incremental decision-making) vo javnata administracija, kako i najdobrite praktiki (best practices) za buxetirawe, finansiski menaxment i knigovodstvo. Koga implementacijata se objasnuva kako funkcija na ovie i drugi pretpostaveni zakonski regulativi, sfa}aweto na implementacijata e leksi~ko.

12

Vilijam N. DAN

No, implementacijata e i kontekstualna i leksi~ka. Otkako }e se vovedat direktivnite i pravilata na najdobrite praktiki, odnosno }e se inkorporiraat vo zakonite, statutite, izvr{nite i sudskite odluki vo sekoja zemja, tie se (do eden ili drug stepen), doneseni odnosno primeneti vo odreden kontekst. Glavnata karakteristika na ovoj proces na kontekstualizacija e pridr`uvaweto na vklu~enite strani kon najrazli~ni pravila, od koi nekoi (na pr. najdobrite praktiki), barem pred nivnoto inkorporirawe, ne se predmet na pravno donesuvawe. Vakvata pojava e, kako {to ja narekuva Lajber (Leiber, 2005: 4) i drugi (Borzel, Hofmann, and Sprungk 2003: 13) odnesuvawe vo soglasnost so pravilata, na u~esnicite vo procesot na koi ovie pravila se odnesuvaat i ~ie odnesuvawe e predmet na tie pravila. Ottuka, implmenetacijata e odnesuvawe vo soglasnost so odredeni pravila.4 Implementacijata vo Centralna i Isto~na Evropa Obemot na istra`uvawa i publikacii za implementacijata vo CIE e relativno mal, vo sporedba so literaturata od ovaa oblast vo Severna Amerika i Zapadna Evropa. Na po~etokot na post-socijalisti~ki period (1989-1995), povremeno bea izdavani knigi, poglavja vo knigi, nau~ni trudovi i konferenciski prezentacii za implementacijata koi se odnesuvaa na odredeni sektori, kako i na implementacijata voop{to. Literaturata za specifi~ni sektori se odnesuva na `ivotnata sredina (Hardi 1992) i privatizacijata (Bohm and Kreacic 1991), kako i na politi~kite i ekonomskite reformi voop{to (Przeworski 1991). Najgolem del od ovaa literatura e vo forma na izve{tai za slu~ai (case studies) od procesot na reformata i tranzicijata od komunizmot. Prirodno, vo podocne`niot predpristapen period (19952000) dominiraat pregledi, istra`uvawa i izve{tai za mo`nostite i problemite povrzani so pristapuvaweto vo Evrop-

4 Legal compliance is one form of rule-consistent behavior. Another form is compliance with the administrative rules and organizational routines on which the New Public Management is based (see Barzelay 2001).

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

13

skata unija od strana na zemjite vo centralna i Isto~na Evropa (Nunberg 1998; Barr 1997). Od 2000 godina, glavna tema na literaturata za implementacija vo CIE e vlezot vo EU. Najgolemiot del od ovaa literatura e povtorno sektorski-specifi~na (pr. Velluti 2005; Mitsilegas 2002; Botcheva 2001; Pickvance 2000; Exter 2001), iako nekoi avtori ja tretiraat implementacijata na poop{t na~in (Kostadinova 2003; Morlino 2001). Literaturata za implementacijata vo Rusija i CIS e s u{te vo formirawe (vidi Ciottone et al. 2005). Dosega, ne postoi teorija za implementacija, specifi~no razviena za zemjite na Centralna, Isto~na i Jugoisto~na Evropa. I koga voop{to se koristat teorii za implementacija, tie se pozajmeni od zapadnata literatura. Na primer, Potucek ( Potucek et al. 2003: 67), vrz osnova na zapadnata literatura, predlaga upotreba na slednite zapadni teoretski modeli: Avtoritativen model, koj gi potencira instrumentite kako {to se instrukcii, planirawe, kontrola, hierarhija i odgovornost; Participativen model, koj pove}e se potpira na indirektni instrumenti na kontrola, kako {to se postavuvawe celi, spontanost, obuka, prilagoduvawe, pregovarawe, sorabotka i doverba kako pogodni metodi i uslovi za implementacija; Model na koalicija na u~esnicite, koj e rezultat na pretpostavkata na pove}e u~esnici, koi u~estvuvaat vo realizacijata na odredena politika i koi komuniciraat me|u sebe, pregovaraat i postignuvaat kompromisi, no koi vo isto vreme spodeluvaat isti vrednosti i koi se stremat kon istite celi; i Modelot na beskone~no u~ewe, kade onie koi ja donesuvaat politikata, vo obid za postignuvawe optimalno re{enie, postepeno (naj~esto so upotreba na metodot na proba i gre{ka, ili pak na obi~na imitacija), ja optimiziraat strukturata na nivnite celi i tehnikite koi gi koristat za nivno postignuvawe. Zemjite vo regionot se zavrteni kon otkrivawe na razli~ni koncepciski ramki za analizirawe na procesot na implementacija. Na ova mo`e da se gleda pred s kako na prednost, a ne kako na nedostatok, poradi toa {to procesot na implementacija treba da se prilagoduva kon kontekstot na sekoja zemja,

14

Vilijam N. DAN

za da mo`e da se vidi vo koja mera e istiot primenliv. Samo toga{ mo`e da o~ekuvame prilagodeni, pa duri i originalni teorii za implementacija koi }e bidat soodvetni za konkretnite problemi. Implementacijata - sredstvo a ne cel Implementacijata e odnesuvawe sored odredenite pravila {to se stremat kon postignuvawe na sakanite ishodi. Kako takva, implementacijata pretstavuva sredstvo, a ne cel sama za sebe. Navistina, procesot na implementacija mo`e da e celosno uspe{en - no, da ne gi postigne sakanite ishodi. Ova mo`e da se vidi preku vizuelizacija na ishodite/rezultatite od programata na Noviot javen menaxment vo Estonija.5 Vo dijagramot se pretstaveni preduslovite za koi se veruva deka vlijaat vrz implementacijata, kako i vrz o~ekuvanite ishodi od implementacijata (Slika 1).

Slika 1. Implementacijata na noviot javen menaxment vo Estonija

5 Vrz osnova na istra`uvaweto na Tonnisson (2006, Ch. 2), vo Dunn, Staronova, and Puskarev (2006).

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

15

Slika 1 poka`uva deka uslovite za implementacija go vklu~uvaat ona {to Vajbl, Sabatie i Lubel (Weible, Sabatier, and Lubbell, 2005) i Sabatie i Xenkins-Smit (Sabatier and JenkinsSmith, 1999), go narekuvaat dlaboko su{testveni (deep core) i su{testveni (core) veruvawa. Vrz naklonosta kon odreden vid upravuva~ka politika, prezentirana preku Noviot javen menaxment, mnogu verojatno e deka }e vlijaat su{estvenite veruvawa razvieni vo vremeto na socijalizmot. Vo estonskiot kontekst, kako i vo najgolem del od zemjite na CIE, dlaboko vkorenetite veruvawa se anti-socijalisti~ki (komunisti~ki) i anti-birokratski. Za vozvrat, tie vlijaat vrz veruvawata vo soodvetnosta na pazarnata ekonomija. Site ubeduvawa (dlaboko su{testvenite i su{testvenite) vlijaat vrz ~etiri vida na odnesuvawa vo soglasnost so pravilata (odnosno na ~etiri aspekti od implementacijata), so koi Tonison (Tonnisson, Ch. 2), vo nejzinoto istra`uvawe napraveno na 231 rakovoditeli na lokalnata samouprava, go nadopolnuva Noviot javen menaxment.6 Rezimiraj}i go nivoto na odnesuvaweto usloveno so odredeni pravila, a e povrzano so implementacijata, mo`e da se zaklu~i deka implementacijata bila efektivna.7 Menaxerite se smetaat za odgovorni za nivnoto rabotewe vo 87 procenti od op{tinite; Tro{ocite za uslugite vo op{tinata se sporeduvaat so tro{ocite vo biznis sektorot vo 78 procenti od op{tinite, so dobrovolniot sektor vo 74 procenti od op{tinite i so drugi lokalni vlasti vo 94 procenti od op{tinite; Odlukite se nosat preku proces na interni konsultacii vo 98 procenti od op{tinite; i Menaxerite se pottiknuvaat da go olesnuvaat i stimuliraat vklu~uvaweto na privatniot sektor vo 94 procenti od op{tinite.
6 Tonison se povikuva na britanskata programa na najdobra vrednost (Best Value ), koja gi sodr`i ~etirite komponenti: predizvikaj, sporedi, konsultiraj i natprevaruvaj se (the 4Cs of challenge, compare, consult, and compete). Od ovie setovi izvle~eni se pravila (koi Tonison gi narekuva principi) koi bea osnova za odgovorite na pra{alnik so 43 pra{awa, distribuiran me|u 231 gradona~alnik vo Estonija. Ne e objasneto kako ovoj sistem e transponiran vo Estonija. 7 vidi Tonnisson, Chapter 2: tabeli 3-5 i 7.

16

Vilijam N. DAN

Dlabokite uveruvawa (antikomunisti~ki i antibirokratski) pozitivno vlijaat na su{tinstkoto veruvawe vo pazarnata ekonomija, i site tri veruvawa pozitivno vlijaat vrz implementacijata na noviot javen menaxment (Slika 1). No, implementacijata ne e cel sama po sebe; taa pretstavuva sredstvo za postignuvawe na celta. Ova e o~igledno ako razgledame nekolku ishodi na implementacijata; operativnata efikasnost, decentralizacijata na javnite finansii, i raspolo`livosta na lokalnite resursi za ispolnuvawe na uslugite delegirani od strana na centralnata vlast (Slika 1). Iako Tonison ne dava direktni dokazi, taa se somneva deka efikasnosta se podobrila, i pokraj faktot {to odnesuvaweto na pogolemiot broj lokalni samoupravi e konzistentno so pravilata deka menaxerite se odgovorni za nivnoto rabotewe, sporedbite na tro{ocite se proceduvaat redovno, i privatniot sektor e vklu~en vo obezbeduvaweto uslugi. Verojatno mnogu pova`no e soznanieto deka postoi zna~itelen problem so decentralizacijata na javnite finansii centralnata vlast postojano gi centralizira javnite finansii vo odnos na 86 procenti od op{tinite. Kone~no, so isklu~ok na 14 od 231 op{tina, centralnata vlast ne obezbeduva dovolno sredstva za uslugite delegirani od strana na centralnata vlast. Ottuka, povrzanosta me|u uspe{nata implementacija i o~ekuvanite ishodi e slaba ili zanemarliva. Implementacijata, kolku i da e uspe{na, pretstavuva sredstvo kon postignuvawe na nekoja cel; uspe{nata implementacija mo`e da potfrli vo postignuvaweto na o~ekuvanite rezultati, vklu~uvaj}i ja i efikasnosta. Dva ~ekori nanazad - uslovi koi vlijaat vrz procesot na implementacijata Najva`niot uslov za efektivna implementacija e usoglasuvaweto na odnesuvaweto spored odredeni pravila i posakuvanite ishodi. Vo ovoj kontekst, Tonison sugerira deka voveduvaweto na klasi~na (Veberovska) birokratija mo`e da dade podobri rezultati vo uslovite koi postojat vo najgolemiot del od post-socijalisti~kite zemji. Gaj Piters (Guy Peters, 2001: 176) go postavuva istoto pra{awe, postavuvaj}i ja dilemata dali e podobro da se gradi klasi~na (Veberovska) birokratija

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

17

odo{to da se implementira noviot javen menaxment i drugi reformi od tipot na onie predlo`eni od OECD i EU. I pokraj streme`ot kon vtorite, o~ekuvanite rezultati kako {to se efikasna administracija i demokratsko vladeewe mo`e da baraat voveduvawe - verojatno za prv pat - na pravilata na klasi~nata pravno-ravionalna birokratija, vklu~uvaj}i i pridr`uvawe kon formalni proceduri, stroga definiranost na ulogite, avtonomnost od nadvore{no vlijanie, golem soodnos me|u onie koi nadgleduvaat i onie koi se nadgleduvani; hierarhiski strukturirana kontrola, tajnost preku fragmentirana komunikacija.8 Razvojot na klasi~nata birokratija mo`e da bide nerealisti~en, osven ako ne nastane promena na su{tinskite vrednosti, osobeno pogre{noto ubeduvawe deka komunizmot (poto~no socijalizmot) mo`e da se poistoveti so klasi~kata birokratija. Ili kako {to veli Tonison, komunisti~kite vladi vo osnova bea hierarhiski birokratii, a komunisti~kite vladi i hierarhiskite birokratii bea smetani za sinonimi. S {to e povrzano so klasi~nata birokratija e komunisti~ko, a bidej}i komunizmot ne e dobar, toga{ i s {to e povrzano so birokratijata ne e dobro. Ottuka, i op{toto ubeduvawe: {to pomalku birokratija imame, toa pomalku sme komunisti~ki nastroeni (vidi Tonnisson, Ch.2). Prethodnata analiza uka`uva na va`nosta od ispituvawe na skrienata (nevidlivata) povrzanost me|u posakuvanite ishodi i implementacijata na reformata na javnata administracija. Vo najgolem broj slu~ai, nabquduva~ite se vra}aat samo eden ~ekor nazad, razgrani~uvaj}i gi ishodite na implementacijata i odnesuvaweto koe e vo soglasnost so odredeni pravila, koi argumentirano mo`e da pridonesat za ostvaruvawe na ovie ishodi. Tuka, otkrivme deka ne-implementacijata na reformite na menaxmentot mo`e da bide preduslov za eventualen uspeh vo sozdavaweto na administrativna efikasnost i demokratsko upravuvawe. Sepak, treba da se vratime u{te ponazad, duri dva ~ekori nazad. Ova ni ovozmo`uva da gi ispitame uslovite koi go olesnuvaat odnosno ote`nuvaat procesot na implementacijata.
8 Mnogu od ovie karakteristiki nedostasuvaa vo socijalisti~kite zemji na Centralna i Isto~na Evropa.

18

Vilijam N. DAN

Brojnata akademska literatura za implementacijata na primenetata politika (vidi Saetren 2005), zaedno so zapisite od iskustvata na eksperti (pr. Osborne and Gaebler 1992) i odredeni vladi (na pr. Vladiniot menaxment na Novozelandskata Vlada), uka`uvaat na odreden broj osnovni uslovi koi doka`ano vlijaat vrz implementacijata. Ovie uslovi se navedeni podolu, vo forma na upatstvo za podobruvawe na implementacijata. Upatstvo 1 (Dizajnirawe na menaxerskata politika) Dizajniraweto na politikata za menaxirawe treba da se zasnova na teorija za implementacija koja sodr`i jasno definirani celi, kako i objasnuvawe zo{to odnesuvaweto spored odredeni pravila i organizaciskata rutina se o~ekuva da gi proizvedat o~ekuvanite rezultati. Kapacitetot na dr`avnata i lokalnite vlasti vo CIE za izrabotka na primeneti politiki, i za soodvetna implementacija na istite e s u{te nedovolen (vidi Dunn, Staronova, and Puskarev 2006). Ovoj slab kapacitet se povrzuva so op{tite analiti~ki sposobnosti, no i so specifi~nite ve{tini vo odredeni oblasti. Brojot na slu`benici vo ministerstvata ili generalnite sekretarijati koi se posveteni da rabotat na izrabotka na primeneti politiki e mnogu mal, a i mnogu drugi krucijalni faktori s u{te ne se obezbedeni. Kako rezultat na toa, nekoi od reformite se pravat po obraten redosled, odnosno od opa{kata. Delegiraweto na javnite uslugi glavno gi zema predvid faktorite na input i raspredelba na resursite, namesto ishodot i pozitivnoto vlijanie. Namesto obezbeduvawe uslugi so odredeno nivo na kvalitet na krajnata usluga i za najniska mo`na cena, reformite mo`e da ne dadat merlivo nivo na kvalitet na uslugata po fiksna cena. Isto taka, administratorite koi treba da bidat vklu~eni vo izrabotkata na primenetata politika, mo`e da ne gi vklu~at zasegnatite strani (stejkholderi), {to }e rezultira vo razdvojuvawe na dizajnot od implementacijata (Staronova 2004). Koga e ova slu~aj, dizajnot za implmentacija na politikata se zasnova za neto~ni, nesoodvetni ili zastareni informacii - ili voop{to ne se zasnova na informacii. Vo mnogu prakti~ni konteksti, navedenoto upatstvo e

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

19

te{ko da se sledi. Kreatorot na primenetata politika mo`e da se sporedi so arhitekt, na kogo mu e dodelena zada~a da dizajnira ku}a za koja (po definicija) ne postojat standardni planovi. So cel da dizajnira vakva ku}a, arhitektot mora da bara alternativni grade`ni materijali, izveduva~i, grade`ni specifikacii. Prifa}aweto na starndarden plan, odnosno dizajn za ku}ata bi bila fatalna gre{ka: re{avawe na pogre{en problem (vidi Dunn 2004, Ch. 5). Strogoto pridr`uvawe, odnosno primena na nadvore{na primeneta politika, kako na primer na EU ili SAD, mo`e isto taka da bide fatalna gre{ka - re{avawe na problem koj se pojavil vo druga zemja ili kontekst, namesto vo kontekstot, na primer na Makedonija ili drugite zemji vo regionot. Upatstvo 2 (Jasnost i specifi~nost na pravilata i rabotnite rutini) Izrabotkata na formalni pravila i rabotni rutini treba da se odlikuva so maksimalna jasnost, ovozmo`uvaj}i specificirawe na celite, ~ove~kite i materijalnite resursi potrebni za implementacija. Spored na{ite soznanija, vo Makedonija i drugite zemji vo regionot, ova upatstvo re~isi nikoga{ ne se sledi (vidi Lember, Ch. 6). Bez precizen dizajn, mnogu e te{ko da se izrabotat jasni i specifi~ni pravila i rabotni rutini. Upatstvo 3 (Ve{tini za menaxment i primeneta politika) Razvivawe na ve{tini za menaxment i primeneta politika preku naso~eno (celno) regrutirawe, problem-fokusirana obuka, i obezbeduvawe ekspertski sovet preku mehanizmite na tehni~kata pomo{. Nedostatokot na obu~enost kaj javnite slu`benici vlijae vrz sposobnosta na vladata za sproveduvawe na sopstvenite politiki i programi. Edukativnite mo`nosti vo sferata na dizjanirawe na primeneta politika, analiza, implementacija, monitoring i evaluacija na politikite se minimalni i re~isi ne postojat. Na nacionalno nivo, vo Makedonija, javnite slu`benici odgovorni za vr{ewe redovni procenki na vlijanieto, nemaat nikakva obuka vo ovaa sfera. Istoto e slu~aj i vo Slova~ka, Estonija, Ungarija, iako vo

20

Vilijam N. DAN

momentov vo ovie zemji vo izrabotka se prira~nici od ovaa oblast (vidi Staronova, Kasemets and Kovacsy 2006). Ova e osobeno slu~aj kaj uli~nite birokrati, odnosno na najisturenite nivoa na javni slu`benici koi se vo direkten kontakt so naselenieto, i toa vo lokalnata samouprava, vo nivnoto sekojdnevno spravuvawe so problemite. Vo vakvi uslovi, kako {to poka`uva edno istra`uvawe od Kirgistan, ve{tinite i obukata na vrabotenite stanuva klu~en faktor vo implementacijata na primenetata politika. Sli~no na ova, Orokov, Durning i Pu{karev (Orokov, Durning, and Pushkarev, 2006), sogleduvaat deka najgolemiot broj vraboteni vo lokalnata samouprava vo Kirgistan nemaat nikakva obuka za na~inot na koj treba da gi izvr{uvaat svoite tekovni obvrski, iako pove}eto od niv se soo~uvaat so novi ingerencii, kako {to se skladirawe na otpad, sobirawe danoci ili regrutirawe za potrebite na vojskata. Ovaa situacija mo`e da se vidi vo re~isi site zemji na CIE: vrabotenite naj~esto se neinformirani za promenite vo nacionalnata legislativa; ponekoga{ kaj niv se zabele`uva nedostatok na osnovni analiti~ki ve{tini i ve{tini za re{avawe na problemite; pri {to krizniot menaxment go zamenuva rutinskoto rabotewe na lokalnata samouprava. Ova celosno gi ote`nuva i gi pravi prakti~no nevozmo`ni procesite na dizajnirawe, sledewe i evaluacija na implementacijata na reformite. Vo tesna vrska so ovoj problem e faktot {to vo ovie zemji ima mal broj lokalni eksperti koi mo`e da odat vo ~ekor, da gi nadgleduvaat ili ocenuvaat ekspertite od me|unarodnite organizacii koi doa|aat da ponudat stru~en sovet. Retrospektivnite istra`uvawa na praktikata na nadvore{nite sovetnici od {vedskata javna administracija poka`uvaat deka tie ne bile dovolno iskusni za da mo`at da davaat takvi soveti (vidi de Vries and Sobis 2006). Sovetnicite od EU nesekoga{ imaat dovolno poznavawe na lokalnite uslovi, za nivnite soveti da bidat navistina efektivni. Za vozvrat, javnite slu`benici od zemjite na CIE, poradi ograni~enoto znaewe i ve{tini, ne bea spremni da se spravat so konsultantite od zapadniot svet. Vo najgolem del, ova e slu~aj i vo Makedonija, kade za efektivna sorabotka so stranskite konsultanti od EU i SAD, potrebno e obrazovanie (ne obuka!) na postdiplomsko nivo vo oblasta na javna administracija i primeneta politika.

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

21

Upatstvo 4 (Promena na su{tinskite i sekundarnite ubeduvawa) Vo slu~aite kade su{tinskite ubeduvawa go usporuvaat prifa}aweto na sekundarnite uveruvawa za soodvetnite politiki, neophodno e fokusirawe na promena na ubeduvawata za po`elnosta na odredeni politiki, namesto obid za primena na relativno vkorenetite su{tinski ubeduvawa. Za ovaa cel, va`no e da se gradat koalicii na zastapuva~i na reformite koi }e go promoviraat prifa}aweto na sekundarnite ubeduvawa, na primer, vo efikasnosta na formalniot izbor na slu`benici i pridobivkite od ponatamo{na specijalizacija, namesto vo pogre{nite ubeduvawa deka komunizmot i birokratijata se identi~na kategorija. Upatstvo 5 (Procena na anticipiranoto vlijanie) Voveduvawe na proceduri za redovna procena na vlijanieto, so cel da se anticipiraat, kolku {to e mo`no poblisku, politi~kite, ekonomskite i finansiskite problemi koi mo`e da go destabiliziraat procesot na implementacija. Vo taa nasoka, va`no e i da se razbere deka redovnite procenki na vlijanieto, pokraj toa {to se korisni za olesnuvawe na implementacijata, treba i samite da bidat implementirani. Istra`uvawata poka`uvaat deka koristeweto na tehnikite za procena na vlijanieto e isklu~itelno ograni~eno (vidi Staronova, Kasemets and Kovacsy 2006). Iako vo zemjite na CIE, za donesuvawe na odredeni odluki, neophodno e producirawe informacii za fiskalnite, socijalnite i efektite na `ivotnata sredina, implementacijata na regulatornata procena na vlijanieto (RIA) e slaba i ~estopati se sveduva na formalnost. Kako rezultat na toa, kvalitetot na proizvedenite informacii e nezadovolitelen. Iskustvata poka`uvaat deka konsultaciite so zasegnatite strani (stejkholderite) se minimalni. Site ovie faktori pridonesuvaat kon ograni~uvaweto na prakti~noto znaewe koe mo`e da se upotrebi za razvivawe na planovi za implementacija.

22

Vilijam N. DAN

Upatstvo 6 (Institucionalizacija na monitoringot i evaluacijata) Mereweto na ishodite, vklu~uvaj}i i izbor i primena na soodvetni indikatori na raboteweto, pretpostavuva institucionalizirani proceduri za monitoring i evaluacija. Vo Makedonija i drugite zemji vo regionot, institucionalizacijata na sistemite za monitoring i evaluacija, vo najmala raka mo`e da se re~e deka e slaba, a vo najgolem broj slu~ai takva komponenta ne postoi. Upatstvo 7 (Komunikacija na primenetite politiki) Vklu~uvawe na pove}e formi na pi{ana i usmena komunikacija za maksimizirawe na upotrebata na informaciite okolu aktivnostite i ishodite od implementacijata. Efektivnata implementacija ja nametnuva potrebata nau~nata i tehni~kata informacija da stigne do celnata grupa i korisnici, a ova pretstavuva i celta na komunikacijata na primenetite politiki. Duri i koga ima efektivna komunikacija na rezultatite od monitoringot, evaluacijata ili procenkite na vlijanieto (RIA), politi~arite, kako i javnite slu`benici ne posvetuvaat soodvetno vnimanie na takvite informacii. Namesto toa, tie gi preferiraat gotovite ve}e izraboteni zakonski re{enija; tie posvetuvaat malku vreme na ~itawe na pridru`nite analizi (Staronova 2004 ). Onamu, kade nema pobaruva~ka za kvalitetni analizi i studii, ne postoi pritisok za educirawe i obuka na onie koi treba da gi proizvedat takvite dokumenti. Sepak, istra`uvawata za Makedonija (Shaldeva 2006) poka`uvaat podobra slika od ostanatite zemji vo regionot. Duri 72% od dr`avnite sekretari sekoga{ gi ~itaat pridru`nite dokumenti na oficijalnata informacija na Vladata (Memorandum), a koi sekoga{ vklu~uvaat i informacija za procenata na vlijanieto. Pomal procent go ~ita samo Memorandumot.

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

23

Zaklu~ok Iskustvata od Makedonija i drugite zemji vo regionot poka`uvaat deka kreiraweto na primenetata politika i nejzinata implementacija odat raka pod raka; ako procesot na kreirawe na primenetata politika e neuspe{en, golema e verojatnosta deka i nejzinata implementacija }e bide neuspe{na. Ova e va`en fakt, imaj}i go predvid faktot {to izrabotkata na administrativnite reformi naj~esto se slu~uva nadvor od regionot, pred s vrz primerite na reformskite politiki koi poteknuvaat od OECD, EU ili SAD. Lokalniot kapacitet za izrabotka i implementacija na politiki za reformi e isklu~itelno slab. Uslovite koi go pottiknuvaat i ote`nuvaat procesot na implementacija - i {to e u{te pova`no, efikasnosta, ednakvosta, demokratijata i drugi o~ekuvani ishodi na implementacijata - duri sega treba da se vospostavuvaat. Upatstvata za efikasna implementacija razraboteni vo ovoj tekst mo`e da bidat korisni vo pronao|aweto na alkata koja nedostasuva vo reformata na javnata administracija vo Makedonija i vo drugite zemji vo regionot.

24 Rezime IMPLEMENTACIJATA E KRITI^NIOT PROBLEM na reformata na javnata administracija vo Republika Makedonija i drugite zemji na Centralna i Isto~na Evropa. Implementacijata e alkata koja nedostasuva me|u politikite dizajnirani za postignuvawe na administrativnite reformi, od edna, i celite na reformata, postaveni od Evropskata unija i Organizacijata za evropska sorabotka i razvoj od druga strana. Iskustvata poka`uvaat deka kreiraweto na primenetata politika i nejzinata implementacija odat raka pod raka; spored avtorot, uslovite koi go pottiknuvaat i ote`nuvaat procesot na implementacija - i {to e u{te pova`no, efikasnosta, ednakvosta, demokratijata i drugi o~ekuvani ishodi na implementacijata - vo ovie zemji duri sega treba da se vospostavuvaat. Upatstvata za efikasna implementacija, razraboten vo ovoj trud mo`e da bidat korisni vo pronao|aweto na alkata koja nedostasuva vo reformata na javnata administracija vo Republika Makedonija i drugite zemji vo regionot.

Vilijam N. DAN

William N. DUNN IMPLEMENTATION THE MISSING LINK IN PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN MACEDONIA Abstract IMPLEMENTATION IS A CRITICAL PROBLEM of public administration reform in the Republic of Macedonia and other countries of Central and Eastern Europe. Implementation is the missing link between policies designed to achieve administrative reforms, on one hand, and goals of reform set forth by the European Union and the Organization for European Cooperation and Development. Evidence shows that policy design and implementation are linked vessels; according to the author, the conditions that facilitate and retard the process of implementation - and more importantly, efficiency, equity, democracy and other expected outcomes of implementation - still need to be established. The guidelines for effective implementation outlined in this paper may be helpful in finding the missing link in public administration reform in Macedonia and elsewhere.

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

25

Literatura Bardach, Eugene. 1977. The Implementation Game. Cambridge, MA: MIT Press. Barr, Nicholas. 1997. Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. Barzelay, Michael. 2001. The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley, CA: University of California Press with the Russell Sage Foundation. Bhm, Andreja, and Vladimir G. Kreacic (eds). 1991. Privatization in Eastern Europe : current implementation issues, with a collection of privatization laws. Ljubljana: International Center for Public Enterprises in Developing Countries. Brzel, Tanja, Hofmann, Tobias and Carina Sprungk. 2003. Why Do States not Obey the Law? Lessons from the European Union? Paper prepared for the Eighth Biennial International Conference of the European Union Studies Association, Nashville, Tennessee, March 27-30. Botcheva, Liliana. 2001. Expertise and International Governance: Eastern Europe and the Adoption of European Union Environmental Legislation. In: Global Governance, Vol. 7 Issue 2, p.197. Ciottone, G.R., Old, A., Nicholas, S., Anderson, P.D. 2005. Implementation of an emergency and disaster medical response training network in the Commonwealth of Independent States. In: Journal of Emergency Medicine, Vol. 29 Issue 2, p.221-229. Dunn, William N. 2004. Public Policy Analysis. 3rd ed. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall. Dunn, William N., Staronova, Katarina, and Sergei Puskarev. 2006. Implementation The Missing Link. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 1: pp. 13-28. Dunn, William N., Staronova, Katarina, and Sergei Puskarev (eds. and contributors). 2006. ImplementationThe Missing Link in Public Administration Reform in Central and Eastern Europe (Bratislava, Slovakia: NISPAcee). Eggers, William. 2004. Government by Network: The New Public Management Imperative. A Joint Study by Deloitte Research and the Ash Institute for Democratic Governance and Innovation, Harvard University. Exter, A.P.D. 2001. Legal Reforms of the Polish Health Care System in View of Accessing the European Union. European Journal of Health Law, Vol. 8, 1, pp. 5-25. Hardi, Peter. 1992. Impediments on environmental policy-making

26

Vilijam N. DAN

and implementation in Central and Eastern Europe: Tabula rasa vs. legacy of the past. Berkeley: University of California. Hargrove, Erwin. 1975. The Missing Link: The Study of the Implementation of Social Policy. Washington, DC: The Urban Institute. Iankowa, Elena A. and Peter J. Katzenstein. 2003. European Enlargement and Institutional Hypocrisy, in Tanja A. Brzel and Rachel A. Cichowski (eds.), The State of the European Union: Law, Politics, and Society. Oxford: Oxford University Press, 269-290. Kostadinova, Petia. 2003. Political Institutions and Implementation of Economic Reforms in Post Communist Europe. In: Conference Papers -American Political Science Association, 2003 Annual Meeting, Philadelphia, p.1-31. Leiber, Simone. 2005. Implementation of EU Social Policy in Poland: Is There a Different Eastern World of Compliance? Paper presented at the Ninth Biennial International Conference of the European Union Studies Association (EUSA). Austin, TX: March 31-April 2. Manning, Nick. 2000. The New Public Management and Its Legacy. The World Bank Group. Governance and Public Sector Reform, Administrative and Civil Service Reform Website. http://www.ibrd.org. Morlino, Leonardo. 2001. Constitutional Design and Problems of Implementation in Southern and Eastern Europe. In: Democratic Consolidation in Eastern Europe Volume 1: Institutional Engineering, pp. 48-109. National Research Council. 1983. Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process. Washington, DC: National Academy Press. National Research Council. 1996. Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. Washington, DC: National Academy Press. Nemec, Juraj. 2006. Reforms of Health Care Delivery in Slovakia and their Impact on Hospitals Performance: Quality of Services and Quality of Financial Management. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 10: pp. 145-65. North, D. C. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press. Nunberg, Barbara. 1998. The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe. Organisation for European Economic Cooperation and Development, Public Governance and Territorial Development Directorate, Public

Implementacijata - alka koja nedostasuva vo reformata...

27

Governance Committee. 2005. Framework for Country Background Information: Meeting of the Public Governance Committee at the Ministerial Level, Rotterdam, The Netherlands, November 28, 2005. Paris: OECD. July 29. Orokov, Bolotbek, Durning, Dan, and Sergei Pushkarev. 2006. Learning For Successful Implementation: Employee Training and Development in Kyrgyzstan. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 5: pp. 91-110. Osborne, D. and T. Gaebler. 1992. Reinventing Government. Reading, MA: Addison-Wesley. Pickvance, Christopher G. 2000. Local-level influences on environmental policy implementation in Eastern Europe: a theoretical perspective. In: Government & Policy, Vol. 18 Issue 4, p.469. Polidano, C. 1999. The New Public Management in Developing Countries. Institute for Development Policy and Management, University of Manchester, Manchester Schick, A. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington, New Zealand: State Services Commission. Schick, A. (1998), 'Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms', World Bank Research Observer (International), 13, pp. 23-31. Potucek, M.,LeLoup, L.T., Jenei,G., and Varadi, L. (eds). 2003 Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices. Bratislava: NISPAcee. Pressman, Jeffrey and Aaron Wildavsky. 1973. Implementation. Berkeley, CA: University of California Press. Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. Sabatier, P. A., & Jenkins-Smith, H. C. 1988. An advocacy coalition model of policy change and the role of policy oriented learning therein. Policy Sciences, 21: 129168. Sabatier, P. A., & Jenkins-Smith, H. C. 1999. The advocacy coalition framework: An assessment. In P. A. Sabatier (Ed.), Theories of the policy process, Boulder, CO: Westview Press, pp. 117166. Sabatier, P.A. and D. Mazmanian. 1979. The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives. Policy Analysis 5, 4 (Fall): 481-504. Schick, A. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington, New Zealand: State Services

28

Vilijam N. DAN

Commission. Schick, A. 1998. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms, World Bank Research Observer (International), 13, pp. 23-31. Shaldeva, Magdalena. 2006. The Effects of Policy Impact Assessment in the Decision Making Process in the Government of the Republic of Macedonia. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 7: pp. 125-44. Sobis, Iwona and Michiel S. de Vries. 2006. The Non-implementation of Western Assistance Programmes: The Advisors Point of View. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 4: pp. 65-90. Staronova K. 2004. Public Policy Making in Slovakia. NISPAcee Occasional Papers, Vol. V, No. 3, Pp. 3 18. Staronova , Katarina. 2006. The Characteristics of Public Administration Reform in Transition Countries vis--vis Implementation Capacity. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch: 2: pp. 29-42. Staronova, Katarina, Kovacsy Zsombor, and Aare Kasemets. 2006. Comparing Experience of Introducing the Impact Assessment Requirement to Draft Legislation in CEE: The Case of Slovakia, Hungary and Estonia. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 9: 165-98. Tnnisson, Kristiina. 2006. Why CEE Countries, NPM Principles and Bad Policy Implementation Could Easily Be Fatal Friends: The Case of Estonian Local Governments. In Dunn, Staronova, and Puskarev, Ch. 3: pp. 43-64. Mitsilegas, Valsamis. 2002. The Implementation of the EU Acquis on Illegal Immigration by the Candidate Countries of Central and Eastern Europe: Challenges and Contradictions. Journal of Ethnic and Migration Studies 28, 4: pp. 665-682. Velluti, Samantha. 2005. Implementing Gender Equality and Mainstreaming in an Enlarged European Union Some Thoughts on Prospects and Challenges for Central Eastern Europe. In: Journal of Social Welfare & Family Law, Vol. 27 Issue 2, p.213-225. Weible, Christopher, Sabatier, Paul A., and Mark Lubbell. 2004. A Comparison of a Collaborative and Top-Down Approach to the Use of Science in Policy: Establishing Marine Protected Areas in California. The Policy Studies Journal, Vol. 32, No. 2: pp. 187-208.