Departementschefens rolle i skattesagen

JRGEN ROSTED Det er et vigtigt element i et velfungerende samfund, at landets love og regler administreres p den rigtige mde. Det bet der, at !on!rete afg"relser s!al #ave det ind#old, lovgiverne #ar t$n!t sig, og at ens sager be#andles ens, s borgerne oplever, at der er lig#ed for loven. DET ER ligeledes vigtigt, at m ndig#edens afg"relser #ar en #"% grad af forudsigelig#ed& borgerne s!al !ende den administrative pra!sis eller nemt !unne f opl sninger om den, s en administrativ afg"relse i!!e !ommer eller burde !omme bag p borgeren. Endelig s!al afg"relsen v$ret ledsaget af en god begrundelse, som er forstelig for borgeren, og den offentlige m ndig#ed s!al p eget initiativ, og samtidig med at afg"relsen !ommer til borgerens !ends!ab, opl se om borgerens !lagemulig#eder. Det er uomtvisteligt, at der er god forvaltningss!i! i Danmar!, men ogs at der fra tid til anden opstr problemer. ' det seneste #ar S!atteministeriet v$ret udsat for bet delig !riti! af den mde, s!attelovene forvaltes p. Det dre%er sig f.e!s. om den mde, e%endomsvurderingerne er opg%ort p, men det dre%er sig ogs om afg"relser i flere !on!rete sager. ( S!atteministeriet som i andre ministerier er det de en!elte forvaltninger, der tr$ffer den !on!rete afg"relse, mens det er departementets opgave at v$re med til at si!re, at afg"relsen tr$ffes p det rigtige grundlag. Det er en fornuftig arbe%dsdeling, at det derste led i forvaltningen, der er t$ttest p borgeren, tr$ffer den !on!rete afg"relse, mens departementet, der er t$t p ministeren, #ar et bet deligt medansvar for, at afg"relsen tr$ffes p det rigtige grundlag, og at afg"relsen er udtr ! for god forvaltningss!i!. Et e!sempel p, at det !an v$re godt, at minister og departement blander sig og #ar en #oldning til forvaltningen og de prin)ipper, den b gger p, er, nr der opstr be#ov for at $ndre administrativ pra!sis, f.e!s. fordi samfundsudvi!lingen #ar $ndret sig. ( nogle tilf$lde f"rer $ndringer i samfundet til n lovgivning, men i mange tilf$lde er det mere fornuftigt at $ndre administrativ pra!sis. Nr pra!sis $ndres, s!er det ofte efter rdslagning mellem departement og st relse, og nogle gange er ministeren og en!elte gange endog et fol!etingsudvalg med til at dr"fte $ndring af administrativ pra!sis& i s$rlige tilf$lde inddrages ogs e!sterne e!sperter og repr$sentanter fra interesseorganisationer i dr"ftelse af prin)ipperne for god forvaltning. *t departement og minister #ar et medansvar for god forvaltningss!i!, fremgr ogs i de tilf$lde, #vor noget gr galt. ( den a!tuelle sag om e%endomsvurderinger er der ingen, der #ar argumenteret for, at ministeren og departementet s!ulle #ave blandet sig udenom og alene overladt det til s!atteforvaltningen. Tv$rtimod gr !riti!!en p, at man #ar blandet sig for lidt. ( tilf$lde, #vor der tils neladende er beget st"rre fe%l og der indledes en unders"gelse, er der flere e!sempler p, at det #ar f"rt til repressalier mod ministre og ledende embedsm$nd, ogs embedsm$nd fra departementet& s der b"r i!!e #ers!e tvivl om, at departement og minister #ar et medansvar for at si!re god forvaltningss!i!. DEN verserende s!attesag giver et interessant indbli! i, #vordan s!atteforvaltningen + i dette tilf$lde S!at ,"ben#avn + foretager den !on!rete afg"relse, mens departement og departements)#ef s"ger at si!re, at afg"relsen tr$ffes p det rigtige grundlag. Essensen i den del af s!attesagen, der i!!e #andler om l$!age eller indblanding fra ministeren, er, om departements)#efen i sin bestr$belse p at si!re god forvaltningss!i! er get for langt og #ar blandet sig i selve afg"relsen. (ngen af de personer, der #ar svaret p sp"rgsml i S!attesags!ommissionen, #ar sagt, at departements)#efen #ar blandet sig dire!te i selve afg"relsen, men nogle #ar f"lt sig under pres, og presset s!ulle v$re opstet p m"der om sagen mellem departementet og S!at ,"ben#avn. Departements)#efen er ogs !ritiseret for at !omme med forslag til, #vordan afg"relsen s!ulle begrundes og pr$senteres. -nders"gelses!ommissionen s!al finde ud af, om der #ar v$ret et sdant pres, og i givet fald #vori det #ar bestet. Det #ar i unders"gelses!ommissionen v$ret fremf"rt af medarbe%dere fra S!at ,"ben#avn, at afg"relsen om, #vorvidt Step#en ,inno)! var s!attepligtig i Danmar!, var en ret en!el sag, fordi regels$ttet var let forsteligt og en!elt at administrere. Efter#nden som der er !ommet flere og flere opl sninger frem om sagsbe#andlingen i S!at ,"ben#avn, fore!ommer det imidlertid som en ret !ompli)eret sag, #vil!et !an for!lare, at departements)#efen #ar villet si!re sig, at afg"relsen blev truffet p det rigtige grundlag, s man minimerede risi!oen for, at afg"relsen mtte laves om, fordi der efterf"lgende frem!om n e opl sninger. Departements)#efen #ar selv opl st i unders"gelses!ommissionen, at det afg"rende #ens n for #am #ar v$ret, at den afg"relse, som S!at ,"ben#avn traf, var den endelige afg"relse, og at der i!!e efterf"lgende !unne re%ses

berettiget !riti! mod S!at for den mde, sagen var be#andlet p. Departements)#efen #ar opl st, at #an alene #ar spurgt ind til, #vordan sagsbe#andlingen var tilrettelagt& at #an #ar si!ret sig, at medarbe%derne #avde adgang til faglig sparring med ministeriets e!sperter p omrdet& at sagsbe#andlingen var om# ggelig og fulgte de normale retningslin%er og pra!sis, samt at #an i en!elte tilf$lde !om med e!sempler til !on!rete formuleringer for at si!re, at begrundelsen for afg"relsen var forstelig og inde#oldt svar p de sp"rgsml, der !unne opst ved en efterf"lgende dis!ussion af afg"relsen. S'RGS/01ET er s, om en sdan interesse !an varetages, uden at departements)#efen blander sig i den !on!rete afg"relse. Et af de f"rste sp"rgsml, der s!ulle afg"res, var, #vil!et regels$t der s!ulle bruges. Der !unne v$re tale om to fors!ellige regels$t. Det ene #andler om personer, som #idtil #ar v$ret dans! s!attepligtige, men som muligvis #ar fet s ringe en til!n tning til Danmar!, at de i!!e l$ngere s!al bes!attes #er. Det andet regels$t #andler om personer, som i!!e #idtil #ar v$ret s!attepligtige i Danmar!, men som ms!e efter#nden #ar fet s st$r! en til!n tning til landet, at de rettelig s!al v$re s!attepligtige #er. Step#en ,inno)! var registreret af S!at p en mde, s det f"rste regels$t s!ulle finde anvendelse, #vil!et utvivlsomt ville f"re til s!attepligt. Det viste sig imidlertid, at der var s!et en fe%l ved registreringen. Et n$ste sp"rgsml var, om en s$rlig 23rs regel s!ulle finde anvendelse. 4idtil #avde S!at ment, at det !un er muligt at forblive uden for dans! s!attepligt i en 5323rig periode, nr man arbe%der i udlandet og #ar familie i Danmar!. ( forbindelse med be#andlingen af ,inno)!s s!attesag blev S!at i samarbe%de med s!attete!ni!ere i departementet opm$r!som p, at der i!!e var lov#%emmel til at fast#olde denne opfattelse. 4erefter s!ulle det afg"res, om s!atte deren #avde op#oldt sig i Danmar! i mere end .67 dage om ret og mere end 87 dage i tr$!. Der s!ulle i den forbindelse tages stilling til, om opg"relsen s!ulle v$re for en .53mneders periode eller for !alenderr. /an s!ulle ogs tage stilling til, #vor mange ressour)er der s!ulle bruges p at unders"ge rigtig#eden af s!atte derens opl sninger om op#oldssted. Et sidste afg"rende sp"rgsml, der s!ulle af!lares, var omfanget af udf"rt arbe%de& det vil sige, #vor meget arbe%de der !an udf"res under op#old i Danmar!, inden det udl"ser s!attepligt i Danmar!. 4er #avde S!at en gans!e restri!tiv pra!sis, men sp"rgsmlet !unne v$re, om denne pra!sis s!ulle bl"des op, i ta!t med at arbe%dets !ara!ter #ar $ndret sig i de senere r blandt andet som f"lge af internettet. SE19E afg"relsen om s!atteans$ttelse s nes sledes at v$re gans!e vans!elig og bero p en r$!!e vurderinger og i!!e var lige ud ad landeve%en. Den vans!eligste afg"relse #ar tils neladende v$ret, om arbe%de udf"rt i Danmar! #ar #aft et sdant omfang, at det burde udl"se s!attepligt i Danmar!. /ens S!at ,"ben#avn be#andlede Step#en ,inno)!s s!attesag, be#andlede en anden en#ed i S!at en lignende sag, den s!aldte fotomodelsag. ( den forbindelse bad man S!at ,"ben#avn om opl sninger om opg"relsen af udf"rt arbe%de. Det "ns!e im"de!om S!at ,"ben#avn i!!e. :otomodelsagen, som blev afg%ort inden ,inno)!s s!attesag, resulterede i en dom for groft s!attesvig p . r og 8 mneders f$ngsel og en b"de p 2,; mio. !r. Efterf"lgende er det blevet !onstateret, at S!at ,"ben#avn i bed"mmelsen af Step#en ,inno)!s arbe%dsindsats #ar bl"dt op p den #idtidige pra!sis, sledes at arbe%de udf"rt i Danmar! i et relativt bes!edent omfang i!!e l$ngere medf"rer s!attepligt. Denne opbl"dning #avde som !onse!vens, at an!en i fotomodelsagen f"rte til frifindelse netop med #envisning til afg"relsen i ,inno)!s s!attesag, samt at S!at efterf"lgende #ar mttet genoptage )a. .77 s!atteans$ttelser. Der foreligger i!!e opl sninger om, at nogen #ar ment, at det meget begr$nsede arbe%de i Step#en ,inno)!s tilf$lde s!ulle f"re til s!attepligt i Danmar!, og for en udenforstende vir!er den gamle pra!sis ogs urimelig restri!tiv, %a ligefrem #rd#$ndet. *t afg"relsen af ,inno)!s s!attesag fore!ommer bde !ompli)eret og prin)ipiel og i!!e er s en!el, som S!at ,"ben#avn #ar givet udtr ! for, !an #ave g%ort det fornuftigt, at departements)#efen #ar "ns!et at si!re sig, at sagsbe#andlingen var om# ggelig og fulgte de normale retningslin%er fr !orre!t sagsbe#andling. S fem m"der om sagen er i!!e pfaldende. Det mest interessante sp"rgsml i sagen, nr ingen #ar #$vdet, at departements)#efen blandede sig i den !on!rete afg"relse, er snarere, om departements)#efen #ar g%ort no! for at si!re god forvaltningss!i!. Det ville i #vert fald #ave v$ret bedre forvaltningspra!sis, #vis forvaltningsen#ederne inden for S!at #avde samarbe%det om $ndring af pra!sis i forbindelse med opg"relsen af udf"rt arbe%de. Og at S!at af egen drift #avde opl st, at pra!sis for udf"rt arbe%de var bl"dt op i forbindelse med be#andlingen af Step#en ,inno)!s s!attesag. Det b"r i!!e v$re domstolenes opgave at finde ud af, at pra!sis er $ndret. Domstolene b"r v$re borgernes sidste an!einstans. *f de opl sninger, der #idtil er !ommet frem i unders"gelses!ommissionen, m man g ud fra, at S!at ,"ben#avn i!!e #ar v$ret s$rlig meddelsom om sagsbe#andlingen og ms!e ligefrem #ar undladt at give alle relevante opl sninger og dermed vans!eligg%ort eller ligefrem afs!ret departementets mulig#eder for at si!re god forvaltningspra!sis. DET ER EN mangerig dans! forvaltningstradition, at den en!elte administrative en#ed selv tr$ffer afg"relse i

!on!rete sager uden indblanding fra departementet og selv #ar et ansvar for god forvaltningspra!sis. Det er imidlertid i!!e fastlagt ved en s$rlig forvaltningslov eller lignende, at det s!al v$re sdan& det beror p pra!sis. Der er imidlertid tegn p, at der internt i S!atteministeriet #ar v$ret en lu!!et#ed og ms!e manglende l st til at dele erfaringer og i f$lless!ab si!re den bedst mulige forvaltningspra!sis. Det ville v$re be!lageligt, #vis der tr$ffes en afg"relse i unders"gelses!ommissionen, som vans!eligg"r departements)#efens mulig#eder for at si!re god forvaltningss!i!. ( denne forbindelse er det vigtigt, #vad bet dningen er af, at S!atteministeriet #ar en s$rlig bestemmelse i s!atteforvaltningslovens par. .;, der siger, at <s!atteministeren i!!e !an tr$ffe afg"relse om ans$ttelse af s!at ...=. ( forbindelse med tol!ningen af bestemmelsen #ar :ol!etingets Ombudsmand til!endegivet, at bestemmelsen i!!e #indrer, at departementet f.e!s. ind#enter opl sninger fra de regionale s!attem ndig#eder, nr der er en saglig grund til det + f.e!s. for at !unne orientere en minister om politis! v$sentlige sager. ( #vil!et omfang departements)#efen #erudover !an deltage i dis!ussioner om sagsbe#andlingen uden at blande sig i sagens afg"relse er n$ppe tidligere blevet g%ort til genstand for en faglig %uridis! vurdering. Det er i!!e benbart, #vad rsagen er til, at S!atteministeriet som formentlig det eneste ministerium #ar en bestemmelse, der afs!$rer minister og departements)#ef fra at blande sig i !on!rete afg"relser. Nogle formoder, at det er for at bes! tte ministeren mod at f forelagt for mange afg"relser, men det fore!ommer i!!e s$rlig sands nligt, at det s!ulle v$re den eneste eller v$sentligste begrundelse, da der ogs p flere andre forvaltningsomrder er talrige sager, der !unne forel$gges ministeren. Det fore!ommer mere sands nligt, at bestemmelsen #$nger sammen med, at det p s!atteomrdet !an v$re forbundet med s$rlige problemer at #ndtere s!attesager i forbindelse med #"%t profilerede personer. DET ER naturligvis #elt afg"rende, om bestemmelsen i s!atteforvaltningsloven alene pr$)iserer den almindelige pra!sis p andre forvaltningsomrder, nemlig at den administrative en#ed tr$ffer afg"relsen i !on!rete sager, eller om bestemmelsen ogs $ndrer p departementets medansvar for god forvaltningss!i! p s!atteomrdet. Der er i!!e noget i bestemmelsen, der t der p, at det #ar v$ret #ensigten at $ndre p s!attedepartementets almindelige ansvar for, at der p s!atteomrdet er god forvaltningss!i!. Det ville ogs v$re gans!e opsigtv$!!ende, #vis det var tilf$ldet. ' s!atteomrdet #ar departementet tillige et s$rligt ansvar for at si!re god forvaltningss!i! p tv$rs af regioner, fordi de administrative s!atteen#eder er regionalt opdelt og det selvsagt er vigtigt, at der er ens be#andling i s!attesager p tv$rs af regioner. *t S!atteministeriet #ar en bestemmelse om, at ministeren i!!e m blande sig i !on!rete sager, burde i!!e f"re til, at S!atteministeriets departement gr mindre op i at si!re god forvaltningspra!sis end andre departementer. Og det pres, der #ar v$ret p S!atteministeriet p det seneste, t der p, at der er be#ov for, at departements)#ef og minister bruger flere ressour)er p at si!re en samarbe%dende !ultur med fo!us p god forvaltnings!i!. Det vil v$re be!lageligt, #vis S!attesags!ommissionen tr$ffer en afg"relse, som f"rer til, at departements)#efen i!!e i samme omfang som #idtil !an varetage opgaven med at si!re god forvaltningss!i! p s!atteomrdet. Den mde, dele af pressen #ar valgt at d$!!e s!attesagen p, #ar givet indtr ! af, at det var for!ert, at der over#ovedet blev #oldt m"der om sagen mellem departementet og S!at ,"ben#avn, og at det var for!ert, at departements)#efen #avde forslag til !endelsens begrundelse #elt uaf#$ngigt af forslagets ind#old. :or#bentlig vil !endelsen fra S!attesags!ommissionen bidrage til at f%erne det indtr ! og understrege, at departements)#efen #ar et ansvar for at si!re god forvaltningspra!sis, og at denne opgave !an varetages uden at $ndre p den dans!e tradition med, at ministeren og departementet i!!e blander sig i !on!rete afg"relser, medmindre det i loven er bestemt, at ministeren afg"r sagen, eller at ministeren er an!einstans. JRGEN ROSTED rdgiver og for#env$rende departements)#ef 'oliti!en ,roni!en .>. De)ember 57.2