Politik dan Pentadbiran

BAB 11
ANCAMAN DAN MASALAH DALAM SISTEM BIROKRASI

OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Membincangkan ancaman dan masalah dalam sistem Birokrasi di Malaysia. 2. Memahami ancaman dan masalah dalam sistem birokrasi di Malaysia 3. Menilai pelaksanaan sistem birokrasi di Malaysia. 4. Membahaskan ancaman dan masalah dalam sistem birokrasi di Malaysia. 11.1 PENGENALAN

Birokrasi direka agar pekerjaan dapat dijalankan dengan baik (Hall, 1999). Menurut J. Hage (1980) pula, birokrasi dibentuk untuk mewujudkan kecekapan dan kebolehpercayaan. Daripada kedua-dua sumber tersebut dapat dikatakan bahawa objektif utama sistem birokrasi ialah untuk menjadikan sesebuah organisasi menjadi lebih cekap dan segala urusan pekerjaan di dalam organisasi dapat berjalan dengan baik dan lancar. Ciri-ciri atau struktur birokrasi yang dianjurkan oleh Weber sebenarnya mencapai ke arah organisasi yang lebih efisien dan sistematik. Kewujudan sistem kawalan iaitu peraturan yang ditetapkan adalah bertujuan untuk mengawal seluruh struktur dan proses organisasi, pengawalan ini juga memerlukan pengetahuan teknikal ke arah mencapai kecekapan yang maksimum (Mouzelis, 1967). Sistem birokrasi ini mempunyai kekuatannya yang tersendiri, walaupun sistem ini sering dikaitkan dengan pelbagai streotaip negatif, namun sistem birokrasi ini juga banyak memberikan sumbangan kepada sistem dalam pengurusan sumber manusia. Menurut Kettner (2002), terdapat tiga pertimbangan yang diambil kira dalam sistem birokrasi iaitu pertama ialah kebertanggungjawapan (accountability), kedua ialah hierarki dan definisi tanggungjawab, manakala yang ketiga pula ialah penyediaan untuk kerja. Kesemua instrumen tersebut adalah kekuatan kepada sistem ini dan inilah yang membezakannnya dengan sistem organisasi yang lain. Kebertanggungjawaban adalah merupakan satu identiti dalam birokrasi. Salah satu faktor yang menyebabkan sesebuah organisasi memilih struktur birokrasi ini ialah untuk mengenalpasti dengan lebih tepat tanggungjawab dalam proses pembuatan keputusan. Hal inilah yang menyebabkan selalunya organisasi kerajaan memerlukan struktur birokrasi ini kerana tanggungjawab proses pembuatan keputusan sangat dipentingkan. Jika ditinjau dalam model sistem-sistem organisasi yang lain, model sistem-sistem tersebut mungkin juga lebih banyak mengemukakan syarat-syarat penyusunan kerja dan produktiviti yang fleksibel, namun dalam sesebuah organisasi yang memerlukan kebertanggungjawapan yang tinggi dalam pembuatan keputusan, birokrasi adalah merupakan satu pilihan yang lebih praktikal. 154

Politik dan Pentadbiran

Instrumen kedua iaitu hierarki dan definisi tanggungjawab adalah merupakan ciri penting birokrasi dalam membantu pengurusan tempat kerja yang tersusun. Lakaran prinsipal terhadap semua tugas haruslah jelas dan harus disusun dalam bentuk hierarki. Dengan adanya hierarki dan spesifikasi tugas ini, ianya dapat memberi kekuatan terhadap organisasi birokrasi kerana ia dapat memantapkan lingkungan kuasa yang ada pada jabatan, program, unit kecil dan bagi setiap pekerja itu sendiri. Salah satu lagi kelebihannya disini ialah setiap pekerja amat jelas serta tahu kerja dan tugas harian yang patut dilakukan oleh mereka, tanpa perlu bergantung kepada arahan untuk melakukan sesuatu tugas daripada pihak lain. Sebagai contohnya disini seorang pekerja yang telah tahu tugas yang harus dilakukannya boleh terus melakukan kerja rutinnya tanpa perlu disuruh atau bertanya berkali-kali kepada orang atasannya tentang apa kerja yang harus dilakukannya lagi. Bagi instrumen ketiga iaitu penyediaan untuk kerja, Weber menyokong idea yang dikemukakan oleh Frederick W. Taylor bahawa untuk memastikan kecekapan organisasi, penyediaan untuk kerja mestilah berdasarkan kelayakan untuk penempatan pekerjaan di dalam organisasi. Dalam hal ini, sudah menjadi kebiasaan dalam bidang perkhidmatan sosial seseorang pekerja akan diberikan posisi dalam organisasi berdasarkan pendidikan profesional yang diterima oleh mereka, di samping pengalaman yang pernah mereka lalui dalam jangka masa tempoh tertentu. Hal inilah yang mejadi kekuatan kepada sistem birokrasi ini kerana organisasi birokrasi mengamalkan kaedah pemilihan pekerja yang benar-benar layak untuk bekerja di organisasinya dan tujuan utamanya ialah untuk mencapai kecekapan dalam melaksanakan tugas. Kejayaan sesebuah organisasi atau agensi pada hari ini adalah dibantu oleh kesedaran mengenai proses pembuatan analisis kerja secara teliti dan berhati-hati yang dapat menyediakan rangka kerja untuk memutuskan penempatan kerja seseorang pekerja. Keputusan penempatan kerja itu juga seharusnya adalah penyediaan kerja yang dapat dibuktikan dan bukannya data yang hanya berdasarkan gambaran umum semata-mata tanpa perincian. Cuba anda fikirkan apakah ciri lain yang sewajarnya perlu ada dalam memastikan kecekapan birokrasi selain yang dinyatakan di atas.

11.2

KELEMAHAN SISTEM BIROKRASI

Birokrasi sering diumpamakan sebagai sebagai Tembok Berlin demikian diutarakan oleh Benny Giyai dalam memperkatakan tentang birokrasi. Salah satu kelemahan yang sering dikaitkan dengan birokrasi ialah red tape. Istilah ini merujuk kepada satu peraturan birokrasi yang sangat berlebihan sehingga menyebabkan kelewatan kepada sesuatu urusan ataupun proses. Menurut struktur birokrasi Weber, sistem pencatatan perlu dilakukan untuk merekod segala tindakan, keputusan dan peraturan dalam pentadbiran. Peraturan inilah yang sebenarnya menyebabkan red tape kerana ia menyebabkan proses perjalanan urusan dokumentasi menjadi lambat. Peraturan seperti ini dilihat mendatangkan tujuan yang tidak berguna dan sering diberi sindiran dengan istilah red tape (Sims et al., 1995). Contoh bagi

155

Politik dan Pentadbiran

menggambarkan masalah red tape di sini ialah seseorang individu ingin mendapatkan khidmat bantuan kebajikan daripada sebuah agensi, bagi mendapatkan bantuan tersebut, individu itu perlulah mendapat pengesahan daripada beberapa pihak tertentu daripada pihak bawahan sehinggalah ke pihak atasan bagi membuktikan bahawa individu tersebut benar-benar layak menerima bantuan. Individu tersebut terpaksa menyediakan dokumen, membuat temu janji dengan pihak-pihak tersebut, membuat perjalanan ke hulu dan ke hilir dan akhirnya dalam jangka masa yang panjang barulah permohonan individu tersebut diluluskan dan memperolehi bantuan kebajikan tersebut. Kelemahan kedua sistem birokrasi ialah organisasi yang mengamalkan sistem ini cenderung kepada amalan pengurusan berbentuk pemusatan kuasa atau oligarki, iaitu autoriti atau kuasa dalam sesebuah organisasi terletak di dalam tangan satu golongan kecil. Pendapat ini disuarakan oleh Robert Michels (1966), dalam memberikan kritikan terhadap sistem birokrasi yang diutarakan oleh Weber, menurut beliau sesiapa saja yang membicarakan mengenai birokrasi, bermaksud membicarakan juga mengenai oligarki. Hal ini disebabkan pemusatan kuasa di tangan sebahagian kecil individu akan menyebabkan mereka menggunakan kedudukan mereka di dalam bahagian atau pejabat yang mereka ketuai untuk meningkatkan keuntungan dan kepentingan diri mereka sendiri. Beliau juga mendakwa bahawa organisasi bukannya instrumen yang rasional bagi mencapai matlamat pentadbiran seperti yang disarankan oleh Weber (Sims et al., 1995). Kelemahan sistem birokrasi yang ketiga ialah timbulnya ketidakcekapan. Walaupun pada dasarnya matlamat utama sistem birokrasi adalah untuk mencapai kecekapan dalam organisasi, namun terdapat juga kesan-kesan negatif yang timbul secara tidak langsung dalam prinsip birokrasi ini. Pendapat ini ditimbulkan oleh Robert Merton (1957) yang memberi kritikan terhadap sistem birokrasi Weber. Merton memperkenalkan konsep trained incompetence atau ketidakcekapan terlatih, di mana konsep ini merujuk kepada pekerja yang hanya berfokus kepada apa yang mereka minat sahaja dalam menjalankan pekerjaan mereka. Pekerja juga kerap hilang keupayaan untuk mendengar serta memahami masalah dan keperluan pengguna atau orang yang menggunakan perkhidmatan organisasi tersebut. Birokrasi dilihat tidak mempunyai kejayaan yang besar dalam menyesuaikan pengaplikasian pengetahuan dan kemahiran yang menjadi bahagian penting dalam praktis profesional (Kettner, 2002). Merton selanjutnya menghuraikan bahawa birokrasi pada hakikatnya memberi pengaruh tertentu bagi keperibadiaan para anggota organisasinya, di mana ia mendorong timbulnya kecenderungan untuk mentaati kaedah dan peraturan organisasi secara kaku demi kepentingan dan keuntungannya sendiri (Etzioni, 1964). Kelemahan sistem birokrasi yang keempat ialah birokrasi dilihat sebagai bentuk organisasi yang mengembung istilah mengembung ini diberikan oleh Parkinson (1957) terhadap birokrasi. Menurut Parkinson individu-individu yang mempunyai autoriti dalam birokrasi cenderung mengembangkan jumlah pekerja yang dirasakan

156

Politik dan Pentadbiran

tidak sesuai dengan keadaan keperluan sebenar organisasi (Scott, 2003). Tanggapan Weber yang mennyatakan bahawa birokrasi merupakan satu mekanisme untuk mencapai kecekapan ditolak keras oleh Parkinson, beliau telah memperkenalkan satu konsep yang dikenali sebagai hukum Parkinson. Dalam hukum ini terdapat dua ciri yang nyata untuk menerangkan pengembungan birokrasi, pertama ialah orang atasan akan berusaha sekuat tenaga untuk meningkatkan jumlah orang bawahannya, kedua ialah orang atasan akan selalu mencipta tugas baru bagi dirinya sendiri yang mana tugas tersebut sering diragukan maksud dan kepentingannya. Hal ini akan mengakibatkan jumlah pekerja meningkat secara automatik dan berlakunya lebihan pekerja untuk melakukan bebanan kerja daripada apa sepatutnya yang ingin dicapai oleh organisasi. Birokrasi menurut Parkinson cenderung meluas bukanlah kerana meningkatnya beban kerja dalam organisasi tetapi adalah disebabkan oleh orang atasan tersebut yang ingin memperbanyakkan orang bawahan di bawah hierarki mereka. Kelemahan sistem birokrasi yang seterusnya ialah sistem ini kurang mengambil kira faktor manusia. Masalah ini timbul kerana organisasi birokrasi terlalu menekankan prinsip orientasi melakukan tugasan tanpa dipengaruhi oleh perasaan. Dalam prinsip ini orang atasan harus menghindarkan pertimbangan peribadi dalam hubungannya dengan orang bawahan ataupun orang awam yang dilayaninya. Walaupun pada dasarnya prinsip ini bertujuan untuk memberikan perlakuan yang adil terhadap semua orang, namun jika terlalu ditekankan atau tidak disesuaikan mengikut keadaan akan menyebabkan penurunan produktiviti sehingga menyebabkan timbulnya ketidakcekapan. Sebagai contohnya di sini katakan terdapat dua jenis orang bawahan yang mempunyai daya produktiviti yang berbeza, golongan orang bawahan yang pertama mempunyai prestasi kerja yang baik manakala golongan orang bawahan yang kedua pula mempunyai prestasi kerja yang buruk, namun layanan yang diberikan oleh pihak atasan kepada kedua-dua golongan orang bawahan tersebut tetap sama. Keadaan ini akan menyebabkan timbulnya ketidakpuasan hati kepada orang bawahan yang mempunyai prestasi kerja yang baik itu tadi dan ini boleh mempengaruhi prestasi mereka kerana mereka kurang diberi penghargaan. Dalam kata lain, sistem birokrasi tidak mengambilkira perasaan dan emosi para pekerja, dan inilah apa yang disebutkan sebagai kurang mengambil perhatian terhadap faktor manusia. Weber menyingkirkan perkara ini sehingga menimbulkan kritikan berkaitan kegagalan menghargai kepentingan birokrasi yang tidak mengambilkira soal perasaan dan penambahan kepentingan faktor manusia (Sims et al., 1995). Bagi mengatasi kelemahan dan ketidakcekapan di perkhidmatan atau pentadbiran awam, salah satu pendekatan yang disarankan ialah dengan mewujudkan Ombudsman.

157

Politik dan Pentadbiran

SOALAN DALAM TEKS

1. Apakah bentuk kelemahan yang menjejaskan pelaksanaan sistem birokrasi? Semak jawapan anda di akhir bab ini.

11.3

KE ARAH PEMBAIKAN BIROKRASI

Kelemahan dan kegagalan yang berlaku dalam birokrasi perlu ditangani dengan bijak kerana ia mempunyai kaitan dengan kepentingan kerajaan. Membawa imej kerajaan dan memberikan pengaruh kepada rakyat jika berlaku kelemahan dan penyelewengan dalam birokrasi. Dalam sesebuah negara, birokrasi akan bertambah besar, menjadi lebih berkuasa, rigid, tidak bertanggungjawab, tidak boleh dipercayai dan mengamalkan rasuah. Ini semua perlu kepada pemulihan dan pembaikan demi kepentingan nasional dan masyarakat. 11.3.1 Penubuhan Ombudsman Ombudsman dirujuk sebagai penyiasatan pensendirian bagi segala rungutan masyarakat terhadap agensi-agensi awam (Caiden, 1983 ). Ombudsman berasal dari perkataan Scandinavia yang bermaksud pesuruhjaya. Menurut Abdul Rashid dan ElFatih (2005), ombudsman bertujuan untuk menyiasat dan seterusnya mengumunkan mana-mana institusi pentadbiran awam yang menyalahgunakan kuasa dan gagal menjalankan tugas mereka berdasarkan polisi yang ditetapkan. Sesiapa sahaja di kalangan masyarakat boleh membuat aduan yang berkaitan kepada ombudsman. Konsep ombudsman telah digunakan di pelbagai negara dengan pelbagai bahasa seperti Mediateur (Perancis), Defensor Del Pueblo (Sepanyol dan Puerto Rico), Voisantwalt (Austria), Parliamentary Commissiorner For Administration (United Kingdom), Wafi Mohtasib (Pakistan), Te Kaitiaki Tangata (New Zealand-Mauri) dan Ayukta di India. Sebenarnya terdapat banyak lagi negara yang mengamalkan institusi ombudsman dengan mengunakan pelbagai nama yang berbeza. Walaupun penggunaan bahasa adalah berbeza, namun kesemua ini adalah membawa kepada satu konsep idea yang serupa iaitu ombudsman (Owen 1990: 4). Ombudsman juga berperana sebagai go-between di antara rakyat dengan pemerintah. Malah, ombudsman juga boleh berperanan sebagai penyelesai masalah, penasihat, perayu bagi pihak rakyat dan juga sebagai penjelas atau penterjemah (www.google.scandinavia.ombudsman.com.htm). Terdapat banyak negara yang mengamalkan institusi ombudsman ini, walaupun pengamalan dan objektif yang hampir sama, namun konsep ombudsman telah diubahsusi mengikut struktur

158

Politik dan Pentadbiran

demokrasi dan tradisi tertentu dalam bidang kuasanya. Hal ini berlakukerana kedaan perbezaan budaya dan corak kehidupan sesebuah masyarakat. Namun, keabsahan ombudsman ialah hendaklah sentiasa dihormati dan bebas dari apa-apa pengaruh. Hal ini disebabkan ombudsman berkuasa dalam menyiasat apa-apa tindakan, membuat keputusan dan cadangan terhadap jabatan yang terletak di bawah bidangkuasanya. Secara rasionalnya, sesebuah agensi kerajaan yang mahu mengekalkan rasa hormat rakyat kepadanya akan memberi penilitian ke atas aduan dan saranan yang diberikan oleh orang ramai demi memperbaiki pentadbiran awam. Menurut Owen (1990: 5), ombudsman didefinisikan sebagai satu jawatankuasayang diperuntukkan melalui perlembagaan atau melalui badan perundangan atau parlimen yang menerima aduan-aduan daripada orang yang teraniaya terhadap agensi kerajaan, pegawai-pegawai atau pekerjanya. Ombudsman bertindak dengan sendiri dan mempunyai kuasa untuk menyiasat, memberi saranan untuk membetulkan keadaan dan mengeluarkan laporan. Berdasar keterangan di atas, ombudsman dipegang oleh seorang atau secara berkumpulan sebagai sebuah badan yang berkuasa, walau terdapat perbezaan dari segi pengunaan bahasa, namun konsepnya tetap sama. Ombudsman adalah bebas dan mempunyai ciri-ciri tersendiri. Ia banyak bergantung kepada kerjasama kedua-dua pihak yang bertelingkah. Selain orang awam boleh membuat aduan secara percuma dan melalui prosedur yang mudah, ia juga memberi tindak balas seperti mana yang dikehendaki sama ada dengan memperbaiki, mengantikan atau mengembalikan wang. Selain itu juga dalam menyelesaikan pertelingkahan, pendapat daripada golongan pakar dan juga arif juga diambil kira. Ia juga terdiri daripada mereka yang berpengalaman dan berwibawa serta menjadi orang tengah di antara kerajaan dan rakyat. Namun, institusi ombudsman tidak berunsurkan kepartian dan menyelesaikan masalah secara positif dan objektif. 11.3.2 Semakan Badan Perundangan Semakan atau pemantauan oleh badan perundangan (melalui jawatankuasa di Parlimen) boleh membaiki sistem birokrasi. Parlimen mempunyai bidang kuasa untuk mengkaji sistem perundangan dan peraturan yang boleh dikenakan ke atas birokrasi. 11.3.3 Pengecilan (Pemotongan) Sebagai langkah membaiki sistem birokrasi, kerajaan boleh mengecilkan saiz birokrasi awam untuk meningkatkan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti serta kualiti. Jika saiz sektor awam lebih kecil, maka lebih mudah untuk dikawal dan dipantau. Kerajaan telah melaksanakan langkah ini melalui penswastaan. 11.3.4 Desentralisasi Pemencaran kuasa kepada beberapa unit dan peringkat pentadbiran boleh mengurangkan kuasa dan beban pada bahu satu unit birokrasi sahaja. Pemencaran

159

Politik dan Pentadbiran

atau desentralisasi boleh dilakukan daripada kerajaan pusat kepada kerajaan negeri dan seterusnya kerajaan tempatan. Tidak lagi perlu dalam hal-hal yang kecil untuk mendapatkan pandangan peringkat yang lebih tinggi untuk membuat keputusan. Dengan itu, jabatan atau agensi boleh membuat keputusan sendiri dengan cepat dan mengurangkan karenah birokrasi. 11.3.5 Bebas Pengaruh Politik Seboleh-bolehnya birokrasi perlu bebas daripada pengaruh politik untuk melaksanakan tugas dengan berkesan dan cekap. Ini dapat meningkatkan aspek kualiti perkhidmatan, tidak cenderung untuk menyokong mana-mana ideologi parti politik dan bebas daripada sikap bias. Dalam erti kata lain, ianya perlu meningkatkan tahap profesionalisme dan integriti. Pentadbir awam tidak boleh memihak kepada mana-mana parti dalam melaksanakan tugas demi kepentingan umum. 11.4 PERANAN INSTITUSI OMBUDSMAN

Institusi ombudsman mempunyai matlamat dalam meningkatkan lagi keberkesanan pentadbiran awam. Institusi ombudsman turut membawa garis panduan yang melindungi hak-hak individu terhadap kerenah dan peyelewengan birokrasi awam mahupun swasta. Antara objektif terpenting bagi kewujudan institusi ombudsman adalah untuk menerangkan kenapa dan bagaimana sesuatu aduan itu dapat dilihat sebagai peluang untuk meningkatkan mutu kerja dan perkhidmatan sesebuah kerajaan. Namun sekiranya sesuatu aduan itu itu mungkin tidak disokong, ia memperlihatkan kelemahan dasar-dasar awam. Selain itu juga institusi ombudsman juga berperanan untuk menerima aduan yang berkualiti bagi memupuk kesedaran umumdalam kepentingan mengatasi masalah birokrasi. Ia juga dapat mendidik orang awam memahami tindak tanduk kerja yang diaplikasikan melalui institusi ombudsman. Melalui kuasa menyiasat dan menghukum yang ada pada institusi ombudsman, ia dapat memberi keadilan dan kesaksamaan dalam sektor pentadbiran awam. Hal ini sekaligus dapat meningkatkan keberkesanan pelaksanaan sesuatu dasar awam tersebut. Selain itu, institusi ombudsman juga berperanan untuk mengendalikan ketidakpuasan individu terhadap pentadbiran awam. Ramanathan (1993: 145) menyatakan tidak semestinya ombusdsman dapat memenuhi ketidakpuashatian setiap individu. Namun, dalam kes-kes individu yang gagal membuat aduan, ombudsman kadangkala memberi penjelasan dan membantu seseorang itu menerangkan aduan secara bijak. Adakalanya dalam membuat siasatan terhadap aduan yang diterima, ombudsman tidak perlu mengunakan kuasanya untuk mendapatkan bukti jika ada kerjasama daripada pihak pentadbiran awam. Ombudsman boleh membuat keputusan yang sepatutnya diambil dan berhak untuk mencadangkan penyelesaian. Selain itu juga, institusi ombudsma yang berdiri dengan sendiri tanpa terikat dengan mana-mana kuasa badan lain turut boleh menjatuhkan

160

Politik dan Pentadbiran

hukuman terhadap pentadbir awam yang telah dikesan kesalahannya tanpa perlu membawa ia ke mahkamah yang lain. ni menunjukkan keabsahan yang ada pada institusi ombudsman yang memainkan peranan dan matlamatnya yang tersendiri tanpa dipengaruhi oleh mana-mana institusi yang lain. Institusi ombudsman juga bertindak untuk memperbaiki pentadbiran. Pengwujudan institusi ombudsman antara lain adalah untuk memperbaiki dan mengubah pandangan orang awam terhadap kerajaan. Ombudsman menggalakkan pihak pentadbir untuk menerangkan kepada pihak umum tentang tindakan kerajaan dan memberi maklumat yang jelas tentang hak-hak merayu yang patut ada pada orang awam. Selain memperbaiki kualiti umum perkhidmatan kerajaan, institusi ombudsman turut membuat pegawai-pegawai awam lebih berhati-hati dalam menjalankan tugas. Di sini, peranan ombudsman bukan sahaja dapat meningkatkan lagi pentadbiran dan pelaksanaan dasar awam, tetapi juga boleh memperbaiki kelemahan-kelemahan yangwujud dalm pentadbiran awam. Institusi ombudsman boleh mengenal pasti kelemahan-kelemahan seperti ketidakcekapan, kelalaian, tatacaraa yang tidak jelas atau sikap seseorang pegawai itu. Menurut Ramanthan (1993: 146), umumnya ombudsman memperbaiki moral perkhidmatn awam. Institusi ombudsman turut membantu dalam tugas penyeliaan badan perundangan. Dalam masyarakat industri barat, masalah perundangan yang tidak efektif dalam bidang pentadbiran disebabkan oleh bidang birokrasi yang luas dan kompleks. Aduan-aduan yang diterima oleh ahli-ahli perundangan daripada kawasan perwakilan mereka selalunya dilayan secara berasingan. Oleh itu, laporan khas dan laporan ombudsman membantu dalam menjalakan fungsifungsi badan perundangan. Secara perbandingan di New Zealand, seseorang boleh membuat aduan kepada ombudsman tentang sesuatu tindakan pentadbir yang menjejaskan haknya. Ombudsman boleh menyiasat dan apa-apa tindakan, keputusan, serta cadangan yang dibuat oleh jabatan yang di bawah bidang kuasanya. Selain itu, institusi ombudsman turut memberi bantuan sekiranya terdapat tindakan pentadbir yang bertentangan dengan undang-undang. Ombudsman juga boleh mengambil tindakan terhadap penyalahgunaan fakta yang salah oleh pihak pentadbiran awam demi kepentingan mereka. Kuasa ombudsman di sini hanyalah meliputi perkara yang berkaitan salahlaku pentadbir, dan bukan berkaitan dengan sesebuah polisi. Keputusan yang telah dibuat oleh ombudsman tidak boleh dicabar melainkan jika terdapat kekurangan pengadilan atau siasatan. Institusi ombudsman juga boleh bertindak sebagai pendisplin terhadap pegawai pentadbir. Melalui aduan yang dibuat oleh orang awam yang tidak berpuas hati terhadap pentadbir awam, ombudsman boleh mengenal pasti pegawai yang bersalah untuk dihukumi atau sekiranya kesalahan yang dilakukannya berat, seseorang pentadbir awam itu boleh dipecat.

161

Politik dan Pentadbiran

11.5

PERBANDINGAN OMBUDSMAN DENGAN BIRO PENGADUAN AWAM MALAYSIA

Di Malaysia pada tahun 1967, institusi ombudsman pernah cuba diwujudkan. Sir Guy Powles yang telah mengutarakan idea ini, tetapi gagal kerana ombudsman dikatakan hanya berkesan kerajaan yang mengamalkan corak pemerintahan berbentuk kesatuan. Justeru itu, sebagai ganti diwujudkan Biro Pengaduan Awam (BPA). BPA memainkan peranan yang sama dengan institusi ombudsman iaitu menerima aduan orang ramai terhadap ketidakpuashati atau kesalahan tatacara yang dilakukan oleh pentadbir awam. BPA terpaksa bergantung kepada kerjasama badan lain kerana memerlukan laporan pentadbiran daripada kerajaan. BPA di Malaysia telah ditubuhkan pada tahun 1971 dengan dua objektif utama iaitu merapatkan jurang antra kerajaan dengan rakyat dan menyediakan satu saluran kepada rakyat, di mana rakyat boleh membuat aduan tentang tindakan pentadbir. Walau bagaimanapun, terdapat pebezaan yang ketara di antara BPA di Malaysia dengan institusi ombudsman yang dilaksanakan di negaranegara Scandinavia. Antara perbezaan BPA dengan institusi ombudsman ialah dari segi penubuhannya. BPA merupakan satu cawangan dalam Unit Perancangan Am di bawah Jabatan Perdana Menteri. Sebaliknya institusi ombudsman tidak ditubuhkan di bawah mana-mana badan. Sebaliknya, ombudsman berfungsi secara tersendiri dan tidak bergantung kepada mana-mana badan yang lain untuk menjalankan tugasnya. Manakala dari segi kuasa, BPA tidak mempunyai kuasa yang sah untuk menyiasat kes-kes atau untuk menguatkuasakan cadangannya. Keberkesanan fungsinya bergantung kepada kerjasama antara jabatan dan agensi. Selain itu juga, kekesanannya tidak dapat dinilai kerana laporan tidak disebarkan kepada orang ramai. Oleh sebab itu, berdasarkan kajian yang dilakukan pada tahun 1974 hingga 1978 terdapat sebanyak 10,887 aduan yang telah direkodkan, tetapi sebanyak 8442 aduan yang berjaya diselesaikan (Ramanathan, 2002). Atas sebab itu, BPA berbeza dengan institusi ombudsman walaupun matlamatnya adalah sama iaitu menerima aduan rakyat, tetapi BPA tidak mempunyai kuasa untuk mengambil tindakan atau membuat keputusan. Walaupun institusi ombudsman berbeza-beza mengikut negara, namun berdasarkan peranan, fungsi dan kuasa yang ada pada institusi tersebut kualiti, pentadbir yang menjalankan dasar awam dapat dipertingkatkan. Melalui peranan penting yang dimainkan oleh institusi ombudsman seperti mengawal pentadbir awam daripada bertindak sesuka hati, akan meningkatkan komitmen dan produktiviti kerja sesebuah pentadbir awam. Selain itu juga, institusi ombudsman juga dapat memastikan masalah dalam pentadbiran awam diselesaikan secara positif dan objektif sekaligus dengan tidak langsung dapat membantu memastikan pegawai yang menjalankan dasar awam hanyaterdiri daripada kalangan individu yang betul-betul berkelayakan dari pebagai aspek kemahiran untuk menjalankan tugas secara berkesan, cekap dan amanah serta memuaskan hati orang awam.

162

Politik dan Pentadbiran

11.6

BIROKRASI DAN MASYARAKAT

Birokrasi adalah kekuasaan yang didasarkan pada peraturan perundang dan prinsipprinsip ideal bekerja di dalam suatu organisasi. Pada umumnya, birokrasi ini memiliki fungsi dan peranan yang amat penting di dalam masyarakat terutamanya dalam memenuhi kehendak atau tuntutan awam. Pelaksanaan birokrasi di setiap negara tentunya berbeza, begitu juga di antara negara sedang membangun dengan negara maju. Di Malaysia, layanan kepada kehendak awam sememangnya diberikan keutamaan. Slogan rakyat didahulukan pencapaian diutamakan, merupakan antara bukti masyarakat diberikan keutamaan di dalam perkhidmatan awam. Langkah selanjutnya seperti memperkenalkan transformasi pentadbiran juga antara elemen yang bertujuan memastikan birokrasi yang selama ini dianggap sebagai kekangan atau halangan hubungan antara masyarakat dan pentadbir sebenarnya bukanlah suatu yang tidak boleh diatasi. Perkara yang penting adalah gandingan antara masyarakat dan pentadbir pastinya akan memudahkan transformasi birokrasi ke arah lebih dinamik dan berkesan.

11.7

KESIMPULAN

Secara keseluruhannya, institusi ombudsman merupakan sebuah institusi yang menggambarkan kedaulatan rakyat. Aduan-aduan yang rakyat di negara-negara yang mengamalkan institusi ombudsman secara tidak langsung dapat mempertingkatkan segenap aspek kelemahan-kelemahan pentadbiran awam. Walaupun institusi ombudsman dan BPA mempunyai matlamat atau konsep yang sama, namun pelaksanaannya adalah berbeza. Tetapi kedua-dua institusi ini wujud bagi memastikan pentadbiran awam berfungsi dengan secara adil dan berkesan dalam setiap tindakan yang diambil oleh pihak pentadbir awam. Di negara-negara Scandinavia, penting bagi rakyat untuk bersuara bagi menyatakan ketidakpuashati terhadap ketidakadilan dan salah laku dalam pentadbiran awam. Oleh sebab itu, institusi ombudsman diwujudkan kerana ia bebas daripada kongkongan kerajaan dalam menjalankan tugasnya. Abdullah (1970: 40) menyatakan bahawa badan ini diberi kuasa untuk untuk menyiasat dan mengendalikan semua tuduhan dan rayuan terhadap tindakan yang dibuat oleh pentadbiran awam. Ini bermaksud, kepentingan tentang kesedaran yang pelu ada di negara merdeka dan bagaimana pentingnya diadakan satu badan yang berasingan serta dapat mendaulatkan kepentingan rakyat. Walau bagaimanapun, di setiap negara yang mengamalkan institusi ombudsman terdapat perbezaan mengikut sejauhmana kerajaan yang berkuasa itu mahu memberi kuasa yang mutlak terhadap institusi itu. Namun, daripada kewujudan institusi ombudsman ini, ia melambangkan suara rakyat dan kerajaan. Institusi ombudsman bukan sahaja dapat menyelesaikan permasalahan yang timbul, tetapi juga dapat memberi pandangan dan nasihat tentang bagaimana sesuatu proses pentadbiran patut disusun semula atau dikaji supaya dapat mengelak timbulnya kesilapan dan kesalahan. Ini secara tidak langsung dapat melincinkan perjalanan pentadbiran

163

Politik dan Pentadbiran

awam. Secara keseluruhannya, institusi ombudsman mempunyai peranan yang penting bagi meningkatkan keberkesanan pentadbiran awam.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Apakah kaedah untuk mengatasi kelemahan sistem birokrasi? 2. Jelaskan secara ringkas apakah itu ombudsman? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

164

Politik dan Pentadbiran

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Kelemahan sistem birokrasi ialah: a. Kelemahan yang sering dikaitkan dengan birokrasi ialah red tape. b. Kelemahan kedua sistem birokrasi ialah organisasi yang mengamalkan sistem ini cenderung kepada amalan pengurusan berbentuk pemusatan kuasa. c. Kelemahan sistem birokrasi yang ketiga ialah timbulnya ketidakcekapan. d. Birokrasi dilihat sebagai bentuk organisasi yang mengembung. e. Kurang mengambil kira faktor kemanusiaan.

165