Prirucnik o JPP

1
Radna verzija
Beograd-Ni, oktobar 2012

Stalna konferencija gradova i optina
Savez gradova i optina Srbije

Predrag Cvetkovi, Slaana Sredojevi

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO:

PRIRUNIK
ZA SPROVODJENJE NA NIVOU LOKALNIH SAMOUPRAVA

Uz podrku:

2

SADRAJ

UVODNA RE AUTORA I SKGO

GLAVA I - OPTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA (JPP)
1. Ekonomski i pravni okviri
2. Subjekti i tipovi JPP prema kriterijumu oblika
3. Tipovi JPP prema kriterijumu prava i odgovornosti privatnog partnera

GLAVA II - JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU
REPUBLIKE SRBIJE
1. Neposredni zakonski okvir za javno-privatno partnerstvo i koncesije
2. Drugi zakoni i propisi relevantni za JPP projekte

GLAVA III - PODELA RIZIKA KOD JPP PROJEKATA
1 Pravna kontrola rizika kod JPP projekata
2. Uticaj adekvatne podele rizika na raunovodstveni tretman JPP

GLAVA IV - VANI ELEMENTI U POSTUPKU IZBORA PRIVATNOG PARTNERA
1. Preduslovi finansiranja JPP projekata i neophodnost primene ekonomskih
kriterijuma
2. Naela koja se primenjuju u pogledu ureivanja uslova, naina i postupka
zakljuivanja javnih ugovora
3. Kriterijumi dodele javnih ugovora

GLAVA V - OD IDEJE DO REALIZACIJE PROJEKTA JAVNO-PRIVATNOG
PARTNERSTVA
1. Mapa puta
2. Hronoloki pregled akata za realizaciju JPP projekata

GLAVA VI - PRIMERI IZ PRAKSE
1. Studija sluaja dobre prakse u implementaciji JPP u oblasti infrastrukture:
JPP projekat u sektoru vodosnabdevanja
2. Studija sluaja manje uspene implementacije projekta JPP: Projekat
autoputa M1-M15 u Maarskoj

3

UVODNA RE AUTORA I SKGO

Izrada Prirunika za sprovoenje javno-privatnog partnerstva na nivou lokalnih
samouprava reyultat je namere da se na struan, jasan i praktian nain obradi javno-privatno
partnerstvo (JPP) kao aktuelni pravni i ekonomski institut od nespornog znaaja za Republiku
Srbiju, kao i tela i organe koji se javljaju kao akteri JPP koncepta.
Zbog ega je kao prizma sagledavanja javno-privatnog partnerstva izabrana ona koja vai
za lokalne samouprave? Odgovor na ovo pitanje lei u dve pretpostavke: prvoj, da e lokalne
samouprave, kao tela koja poseduju informacije o potrebama, preduslovima i mogunostima
realizacije JPP projekata ispoljiti najvii nivo interesa za korienje JPP koncepta u realnom
ivotu; drugoj, da lokalne samouprave, polazei od prethodne pretpostavke o njihovom kljunom
interesu za uspeh JPP koncepta, ne raspolau prethodnim znanjima i iskustvima usled okolnosti
da JPP jeste novi koncept za pravnu i ekonomsku zajednicu Republike Srbije uopte, koji
iziskuje novi pristup i praksi i edukaciji koji do sada nije bio zastupljen.
Cilj dokumenta nije reinterpretacija i pregled odredbi relevantnih zakona, naprotiv:
strogo se preporuuje da pri pripremi predloga projekta treba koristiti tekstove relevantnih
zakona direktno. Pokuaj autora Prirunika jeste da se, umesto enciklopedijskog pregleda
instututa koji ine JPP koncept, primeni problemski pristup: pristup koji polazi od stvarnih i
konkretnih potreba i mogunosti lokalne samouprave kao aktera JPP. Pri tome, valja naglasiti da
metodologija izlaganja potuje strukturu relevantnih zakona kao emu sistematizacije pojedinih
poglavlja u Priruniku. Dakle, korienje samog Prirunika treba da bude praeno obaveznim
korienjem i primenom zakona koji reguliu ne samo oblast JPP uopte, nego i zakona i drugih
relevantnih akata (strategija razvoja, isl) koji reguliu sektor i materiju iz domena konkrektnog
predloga projekta JPP.
Pri izradi Prirunika razmatrana su, konsultovana i ukljuena najbolja reenja i iskustva
iz prakse zemalja koje imaju iskustva sa JPP. Autori naroitu zahvalnost izraavaju kolegama iz
Evropskog centra za JPP pri Evropskoj investicionoj banci, koji su svoje akumulirano znanje
stavili na raspolaganje autorima. Takodje, autori upuuju zahvalnost i predstavnicima lokalne
samouprave za njihove pojedinane komentare i sugestije sa jedne strane, ali i njihov zajedniki
nastup putem profesionalne podrke i konstruktivnog delovanja preko svog udruenja Stalne
konferencije gradova i optina. Autori su tokom izrade ovog Prirunika u svakom trenutku imali
veliku podrku od strane kolega u SKGO, a posebno od strane koleginice Slaane Gruji,
savetnice za lokalni ekonomski razvoj i sekretarke odbora za lokalni ekonomski razvoj SKGO
iji je doprinos u pripremi ovog Prirunika, kao i ukazivanju na praktine aspekte oekivanja
lokalnih samouprava od Prirunika, bio znaajan i raspoloiv u svakom trenutku.
Prirunik pred itaocem poinje svoju nezavisnu egzistenciju i ulazi u vidokrug i polje
interesovanja politike i strune javnosti. Autori naglaavaju da teze i koncepti u Priruniku
sadrani nisu konani sudovi i tumaenja. Sve kritike, sugestije i zapaanja dobro su doli, a
autori ih sa uvaavanjem oekuju i raduju se ukoliko Prirunik bude pobudio dalje interesovanje
za obradu aktuelne i zahtevne teme javno-privatnih partnerstava. Takvom oekivanom
interesovanju autori se unapred raduju, jer bi ono trebalo da doprinese razumevanju sutinske
karakteristike JPP-a: odnosu saradnje, a ne konkurencije javnog i privatnog sektora, to u
krajnjem koristi svim akterima javno-privatnog partnerstva i doprinosi revitalizaciji poslovne
etike, na korist i na radost drutva u celini.
Autori

4

P. Cvetkovi

GLAVA I - OPTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG
PARTNERSTVA (JPP)

I EKONOMSKI I PRAVNI OKVIRI

Javno-privatno partnerstvo (Eng. Public-Private Partnership; dalje i: JPP) predstavlja
okvir za zajedniku akciju javnog sektora (olienog u dravi i njenim razliitim entitetima) i
privatnog kapitala sa ciljem obezbeenja funkcionisanja delatnosti od opteg interesa, te
efikasnog i ekonomski odrivog razvoja infrastrukture. Struktuiranje pravnog i ekonomskog
okvira javno-privatnog partnerstva uzima u obzir sledee kljune karakteristike JPP-a kao
drutvenog i ekonomskog fenomena.

1. Javno-privatno partnerstvo izraslo je na tenziji i kontroverzi bazinih
karakteristika javnog i privatnog sektora. Prvi je svojom strukturom i nainom funkcionisanja
usmeren ka zatiti, ostvarivanju i razvijanju opteg (javnog) interesa. Drugi je, pak, utemeljen na
privatnoj inicijativi usmerenoj ka ostvarivanju dobiti. Ova razlika kljuna je tekoa u
konstruisanju pravnog i ekonomskog okvira javno-privatnog partnerstva. Njeno prevazilaenje
mogue je kroz postupak postepenog i detaljnog usklaivanja gore navedenih interesa. Pri tome
je osnovni cilj i javnopravnih i privatnopravnih aktera da moralni hazard koji preuzimaju bude
smanjen (ako ne i eliminisan) na najmanju moguu meru. Moralni hazard na strani
javnopravnih subjekata ogleda se u poverenju da e akter iz privatnopravnog sektora teiti
ostvarivanju javnog, a ne iskljuivo privatnopravnog interesa. Privatnopravni subjekt, pak, deluje
u uverenju da e biti tretiran ravnopravno u partnerstvu usmerenom ka ostvarivanju javnog
interesa (pri emu e njegov privatni interes biti uvaavan u meri u kojoj slui ostvarivanju,
takvog, javnopravnog interesa). Stepen ispunjenja navedenog cilja jeste i mera za kvalifikovanje
pravnog i ekonomskog okvira JPP-a kao odgovarajueg ili nefunkcionalnog.

2. Javno-privatno partnerstvo direktna je posledica ekonomske potrebe drave da,
umesto pribavljanja kreditnog kapitala namenjenog izgradnji i razvoju infrastrukture i
razvoju odrivog sistema obavljanja delatnosti od javnog interesa, uspostave partnerski
odnos sa privatnim kapitalom. Pravna refleksija ovakvog pristupa je da blede granice izmeu
javnopravnog i privatnopravnog sektora. Pri tome, od kljunog je znaaja da javni i privatni
interes, mada partnerski postavljeni i dalje ostaju u stalnoj konkurenciji koja se realizuje u
pravnim okvirima PPP-a. U graninim situacijama, meutim (kada nije mogue ostvariti
istovremeno oba interesa) javnopravni se interes ima smatrati interesom prvog reda.
Uslove i nain ostvarivanja primata javnog interesa nad privatnim trebalo bi briljivo urediti, uz
njihovo restriktivno tumaenje opravdano injenicom da se radi o izuzetku od naelne
ravnopravnosti javnog i privatnog interesa u PPP konstrukciji.

3. Javno-privatno partnerstvo opravdalo je svoje postojanje kada oba sektora (javni
i privatni) ostvare cilj uea u JPP (eng. win-win kostrukcija). Ovi ciljevi nisu identini.
Cilj javnopravnih subjekata je ostvarivanje socijalnog blagostanja i kvaliteta ivota kroz

5

poboljanje nivoa i kvaliteta usluga od javnog interesa i izgradnje infrastrukture. Cilj
privatnopravnih uesnika je ekonomska korist od sopstvene aktivnosti.
Za konstrukciju PPP znaajno je razumeti da korist javnopravnih aktera nije
merljiva kao to je to sluaj sa dobitkom od ekonomske delatnosti. Na politikom tritu
(to jeste mesto gde se ostvaruje cilj javnopravnog aktera) ne deluje egzaktno definisan zakon
ponude i potranje. Stoga se ostvarivanje ciljeva javnog sektora bazira na aktivnostima i
radnjama za koje postoji pretpostavka da e obezbediti realan napredak u obimu i
kvalitetu ostvarivanja javnog interesa. Ove aktivnosti usmerene su ka:
-ustanovljavanju odgovarajueg pravnog okvira;
-obezbeenju od samovolje privatnog partnera;
-minimalizovanju rizika obavljanja delatnosti od opteg interesa;
-ostvarivanju socijalnih ciljeva;
-transparentnosti procesa nastanka i realizacije PPP koncepta, uz kontrolne mehanizme
drave i treeg (nevladinog) sektora.

4. Sutinska karakteristika javno-privatnog partnerstva je saradnja, a ne
konkurencija. Zajedniki interes i podela rizika relevantni su instrumenti discipline u
izvravanju uzajamnih obaveza. Umesto da javni i privatni sektor rade na (re)definisanju granica
koje ih razdvajaju (pri emu prvi po pravilu dozvoljavaju upliv privatnopravnim subjektima),
oni svojom zajednikom aktivnou u okviru PPP koncepta dovode do rezultata da ta granica
bledi. Ovaj proces karakterie meusobno usvajanje metodologije i naina miljenja javnog i
privatnog sektora. Javnopravni subjekti trebalo bi da usvoje preduzetniki nain miljenja i
ponaanja, a privatnopravni sektor da uvaava kriterijume javne odgovornosti i obavezu
uvanja javnog interesa. U takvoj situaciji izostaje borba za prevlast jednog ili drugog sektora.
Umesto toga, tei se stvaranju fleksibilnih upravljakih struktura i oceni uspenosti JPP kroz
merljiv (ekonomski, politiki ili sociljalni) rezultat.

5. JPP ima za rezultat stvaranje novog ekonomskog i socijalnog kvaliteta. Socijalni
kvalitet odraava se u formi sinergetske vrednosti. Ova vrednost rezultat je injenice da su
znanja, nadlenosti i iskustva javnopravnih i privatnopravnih aktera komplementarni.
Privatnopravne subjekte karakterie efikasnost i brzina odluivanja, finansijska kompetentnost i
trina obavetenost. Sa druge strane, prednosti javno-pravnih aktera PPP ine raspoloivost
instrumenata javne administracije, politika podrka sprovoenju pravnih procedura neophodnih
za formulisanje i usvajanje relevantnih odluka. Dakle, JPP ustanovljava novi kapacitet za
ostvarivanje javnih ciljeva na nain i obimu koji prevazilazi one koji bi se realizovali da ove
ciljeve ostvaruje iskljuivo javni sektor.
Ekonomski kvalitet ostvaruje se:
a - poboljanjem odnosa izmeu cene i kvaliteta. Tako, u sluaju javno-privatnog
partnerstva u upravljanju zemljitem, rezultat JPP je da zemljite bude rastereeno
svojinskopravnih otvorenih pitanja, kao i da bude infrastrukturno opremljeno. Time se
istovremeno razvija trite nekretnina, uz raspoloivost kvalitetnog javnog zemljita privatnim
investitorima (ija delatnost ima pozitivne efekte i na strukturu javnih prihoda);
b - transparentnou trokova obavljanja delatnosti od javnog interesa (eliminie se
pojava da se vii nivo trokova koje generie javno preduzee utapa u teko pregledne budetske
rashode, bez odgovornosti za njihovo prouzrokovanje);

6

c - viim nivoom eksterne vrednosti manifestovane u koristima od saradnje, te podele
dobiti i rizika uesnika javno-privatnog partnerstva. Naime, javnopravni subjekti kroz realizaciju
JPP projekta stiu uvid u potrebe i potencijale privatnog sektora; privatnopravni sektor, pak,
uestvujui u javnopravnim procedurama i postupcima, jaa razumevanje za odgovornost i
obaveze organizacija koje vre javne funkcije, sa krajnjim ciljem revizije sopstvenih poslovnih
pristupa u buduim projektima, usmerenih ka efikasnijoj saradnji sa javnopravnim subjektima.
Ovome bi trebalo dodati depolitizaciju obavljanja delatnosti od javnog interesa.

6. Politika senzitivnost je odlika javno-privatnog partnerstva koja u znaajnoj meri
determinie i njegove pravne karakteristike Naime, raspolaganje javnim resursom u korist
privatnopravnog subjekta pod kontrolom je politike javnosti. Navedena karakteristika posebno
je izraena u dravama u kojima prelaz iz dravno kontrolisane u stabilnu trinu privredu nije
do kraja okonan (drave u tranziciji). Stoga javno-privatno partnerstvo pretpostavlja strateku
politiku odluke pouzdanog legitimiteta: iza ove odluke mora postojati drutveni konsenzus.
Ovaj konsenzus moe biti opti (ogleda se u usvajanju sistemskog zakonodavstva, poput zakona
o JPPi koncesijama Republike Srbije) i posebni. Posebni konsenzus odnosi se na realizaciju
konkretnog JPP projekta i podrazumeva saglasnost politikih faktora i odgovarajuih socijalnih
grupa sa sprovoenjem odreenog projekta. Lokalna samouprava kao politiki entitet mora da
ostvari takav politiki konsenzus uvoenjem veeg broja subjekata u JPP strukturu, ukljuujui
organe i tela na nivou Republike, lokalnu poslovnu zajednicu i druge lokalne samouprave.
Naime, zlatno pravilo JPP je da to je iri krug subjekata koji imaju neposrednu koristi
od realizacije projekta javno-privatnog partnerstva, to je politiki pritisak i rizik tog
pritiska manji.
1
Na primer, ukoliko se radi o JPP izgradnje i obnove vodovodne mree, bilo bi
od koristi da se u analizu uslova (a jo i vie tekoa) u realizaciji takvog projekta ukljue
graani na iji poloaj i interese projekat utie. Pri tome, uz institucionalni (politiki) okvir
takvog ukljuivanja, jo je znaajnije da opisano ukljuivanje bude realizovano kroz
vanisnstitucionalnu, neformalnu komunikaciju, putem direktnih razgovora sa graanima,
otvaranja internet stranica sa mogunou postavljanja pitanja i odgovora, kontakta sa medijima
te brzim, jasnim i nedvosmislenim odgovorima na njihova pitanja u pogledu odreenih projekata.
Takoe, ukoliko projekat JPP angauje potencijalno interese lokalne poslovne zajednice,
bilo bi korisno nai naina da se (u okvirima mogueg, i bez ugroavanja odrivosti
projekta, a svakako uz saradnju sa privatnim partnerom), pripadnici navedene zajednice
aktivno ukljue u realizaciju projeka u pitanju.
U situaciji kada se JPP ostvaruje kroz realizaciju institucionalnog javno-privatnog
partnerstva i kreiranja drutva za posebne namene kao okvira realizacije JPP projekta,
2
moe
se potencijalno otvoriti problem sa licima zaposlenim u javnom preduzeu koje se funkcionalno
privatizuje i ije delovanje se nastavlja kroz javno-privatno partnerstvo. Komunikacija sa
sindikatima zaposlenih u javnom sektoru, njihovo sagledavane u fazi koja prethodi
realizaciji javno-privatnog partnerstva ve u fazi pregovora o JPP- moe da eliminie
potencijanle tekoe u kasnijoj fazi realizacije JPP projekta.
Zbog ega je opisani konsenzus neophodan? Odgovor na ovo pitanje lei u injenici da
javno-privatno partnerstvo razara u korenu koncept zasnovan na monopolu drave nad
obavljanjem delatnosti od javnog interesa. Opisani proces stoga mora biti prepoznat kao
rezultat jasne i nepovratne odluke da se javni sektor otvori privatnom kapitalu, na nain koji ne

1
Videti izlaganje o rizicima za JPP
2
Videti vie u odeljku o tipovima JPP

7

ugroava ostvarivanje i zatitu javnog interesa. Takoe, prihvatanje i sprovoenje JPP kao
legitimne forme obavljanja delatnosti od javnog interesa i izgradnje infrastrukture uslovljava
lokalne samouprave da proaktivno deluju u pogledu privlaenja privatnih investitora u sopstveni
javni sektor .

7. Javno-privatno partnerstvo je instrument promocije nove etike drutvenih odnosa.
Naime, privatni sektor postepeno ostvaruje kvalitativni skok i sopstveni, po definiciji profitno
orijentisani privatni interes sagledava kroz prizmu doprinosa javnog dobra. Time se sutnski
menja i medjusobni odnos javnog i privatnog sektora: odnos hijerarhijske i komandne regulative
(pri emu je privatni sektor tretiran kao subjekt drugog reda, to je neretko razlog za reakciju
privatnog sektora manifestovanu kao nerazumevanje javnog interesa) menja se odnosom
poverenja i kooperacije. Na drugoj strani, javno-privatno partnerstvo je oblik revitalizacije
upravljake etike drave i javnopravnih tela: drava postaje blia tritu, bilo kao regulator,
bilo kao preduzetnik. Slubenici javne vlasti moraju da uu u preduzetniko odelo i reavaju
pitanja na nain kako se ona reavaju na tritu, a ne u okviru zatvorenog sistema upravljanja.
Opisana promena trebalo bi da subjektivni i apriorni stav o predatorskom karakteru privatnog
kapitala u odnosu na javni sektor zameni pretpostavkom o legitimnom interesu privatnog sektora
da uestvuje u obavljanju javnih poslova, na korist svih uesnika i celog drutva.

8

S.Sredojevi

II SUBJEKTI I TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU OBLIKA

Svaki projekat javno-privatnog partnerstva ima kompleksnu organizacionu strukturu. Kao
glavne strane ili subjekti u projektu javno-privatnog partnerstva javljaju se:
o Javno telo ili javni partner koji ugovara nabavku usluge ili javnog dobra (projekta
JPP);
o Privatni partneri koji sklapaju ugovor sa javnim sektorom i drugim uesnicima
(podugovaraima);
o Finansijeri;
o Podugovarai;
o Drugi uesnici, kao to su: savetnici (pravni, finansijski, tehniki), osiguravajue
kue, rejting agencije, itd.

Javno telo moe biti:
(1) dravni organ, organizacija, ustanova i drugi direktni ili indirektni korisnik
budetskih sredstava u smislu zakona kojim se ureuje budetski sistem i budet, kao i
organizacija za obavezno socijalno osiguranje;
(2) javno preduzee u smislu Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama,
javno preduzee je svako preduzee, odnosno privredno drutvo na koje javno telo moe
neposredno ili posredno vriti dominantan uticaj na osnovu vlasnitva nad njim, na osnovu
finansijskog udela u njemu ili na osnovu pravila kojima je ureeno. Smatra se da dominantan
uticaj javnog tela postoji kada ti subjekti, neposredno ili posredno, u odnosu na neko preduzee,
odnosno privredno drutvo:
(a) poseduju veinu upisanog kapitala ili
(b) kontroliu veinu glasova po osnovu akcija koje je izdalo to preduzee, odnosno
privredno drutvo ili
(v) mogu imenovati vie od polovine upravnog, poslovodnog ili nadzornog organa
tog preduzea, odnosno privrednog drutva.

(3) pravno lice koje obavlja i delatnost od opteg interesa, ukoliko je ispunjen neki od
sledeih uslova:
- da vie od polovine lanova organa upravljanja tog pravnog lica ine predstavnici javnog
tela;
- da vie od polovine glasova u organu tog pravnog lica imaju predstavnici javnog tela;
- da javno telo vri nadzor nad radom tog pravnog lica;
- da javno telo poseduje vie od 50% akcija, odnosno udela u tom pravnom licu;
- da se vie od 50 % finansira iz sredstava javnog tela.

(4) pravno lice osnovano od javnog tela, a koje obavlja i delatnost od opteg interesa i
koje ispunjava najmanje jedan od uslova koji su navedeni pod takom 3.

Kada je re o ovlaenjima javnog tela, javna tela imaju pravo da samostalno pokrenu postupak
realizacije projekta JPP iz svoje nadlenosti. Javna tela imaju pravo da zakljuuju javne ugovore
sa svim pravnim ili fizikim licima, kao i da zakljuuju sporedne ili povezane sporazume.

9

Javno telo ima pravo da samostalno pokrene postupak realizacije projekta JPP sa
elementima koncesije za korienje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u optoj upotrebi ili
obavljanja delatnosti od opteg interesa iz svoje nadlenosti. Davalac koncesije moe biti:
1) Vlada, u ime Republike Srbije kada su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti Republike
Srbije;
2) Vlada autonomne pokrajine, u ime autonomne pokrajine kada su javna tela i predmet
koncesije u nadlenosti autonomne pokrajine;
3) skuptina jedinice lokalne samouprave, kada su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti
jedinice lokalne samouprave;
4) javno preduzee, odnosno pravno lice ovlaeno posebnim propisima za davanje koncesije.

Javni partner je jedno ili vie javnih tela, odnosno pravno lice koje je, u skladu sa
zakonom nadleno za davanje koncesije, koje sa privatnim partnerom ili DPN zakljuuje javni
ugovor, ili jedno ili vie javnih tela koje je sa privatnim partnerom povezano lanstvom u
zajednikom privrednom drutvu.

Privatni partner je svako domae ili strano fiziko, odnosno pravno lice, ili konzorcijum
jednog ili vie takvih fizikih ili pravnih lica koja su odabrana u postupku javne nabavke ili
postupku davanja koncesije. Privatni partner sa javnim partnerom zakljuuje javni ugovor, ili u
tu svrhu osniva drutvo psoebne namene ili sa javnim partnerom osniva zajedniko privredno
drutvo. Grupe privrednih subjekata mogu podnositi ponude ili nastupati kao uesnici u
postupku. Javna tela ne moraju traiti od ovih grupa lica da imaju odreenu pravnu formu kako
bi uestvovala u postupku. Od svih uesnika u postupku ija je ponuda ocenjena kao
najpovoljnija mora se zahtevati odreena pravna forma po dodeli javnog ugovora.

DPN (Drutvo posebne namene ili projektna kompanija) se obavezno osniva radi
realizacije javnog ugovora i moe uestvovati iskljuivo u sprovoenju projekta JPP u iju svrhu
je osnovano, osim ako predlogom projekta JPP, odnosno koncesionim aktom nije drugaije
odreeno. DPN se osniva u skladu sa odredbama zakona kojim se ureuje poloaj privrednih
drutava.

Konzorcijumi formiranje konzorcijuma radi uea u postupku dodele javnog ugovora
dozvoljeno je osim ako javno telo koje sprovodi postupak iz objektivnih razloga izriito ne
predvidi drugaije u konkursnoj dokumentaciji. Ako za to postoje objektivni razlozi, javno telo
moe:
1) ograniiti broj lanova konzorcijuma ili predvideti ogranienja u pogledu strukture
konzorcijuma i odgovornosti njegovih lanova;
2) ograniiti promene u strukturi konzorcijuma nakon pretkvalifikacione faze, kao to je
zamena lanova, pripajanje ponuaa konzorcijumu ili spajanje konzorcijuma ili rasputanje
konzorcijuma;
3) ograniiti izmene kod podizvoaa iji su kapaciteti potrebni ponuau ili
konzorcijumu da bi ispunio kriterijume za izbor.

Ogranienja moraju biti navedena u javnom pozivu ili u konkursnoj dokumentaciji. Svaki
lan konzorcijuma moe neposredno ili posredno uestvovati istovremeno samo u jednom

10

konzorcijumu. lan konzorcijuma ne moe uestvovati u postupku dodele kao samostalni
kandidat ili ponua. Odstupanje od ovog pravila dovodi do diskvalifikacije svih konzorcijuma u
kojima taj lan uestvuje i do diskvalifikacije tog lana ako uestvuje samostalno. Prilikom
razmatranja kvalifikacija konzorcijuma, naruilac razmatra sposobnosti svakog lana
konzorcijuma i ocenjuje da li su kvalifikacije konzorcijuma uzete zajedno dovoljne i
odgovarajue da se ispune pretkvalifikacioni kriterijumi.

Ugovor o konzorcijumu moe da sadri odredbe kojima se ograniava odgovornost
pojedinih lanova konzorcijuma dok najmanje jedan lan konzorcijuma mora da bude
neogranieno odgovoran, osim ako javno telo drugaije ne zahteva u smislu ogranienja broja
lanova konzorcijuma ili strukture konzorcijuma i odgovornosti njegovih lanova.

Podizvoai (podugovarai) - Ponudja ima pravo da angauje podizvodjae. U
konkursnoj dokumentaciji i nacrtu javnog ugovora, javno telo moe da zahteva od ponuaa da u
svojoj ponudi navede deo vrednosti ugovora u procentima za koji namerava da zakljui ugovor
sa podizvoaima. U tom sluaju, ponua je neogranieno solidarno odgovoran za izvrenje
ugovornih obaveza. Ako podugovaranje nije navedeno u ponudi, podugovor se ne moe
zakljuiti bez prethodne saglasnosti javnog partnera. Podugovaranje je mogue jedino ako
predloeni podizvoa ispunjava uslove za obavljanje profesionalne delatnosti u pogledu
ekonomskog i finansijskog stanja, kao i tehnike i/ili strune osposobljenosti za izvravanje
svog dela ugovornih obaveza.

Savetnici - Savetnici obezbeuju finansijske, pravne, tehnike i ostale savete kako
javnom, tako i privatnom partneru u strukturiranju JPP. Vlade se oslanjaju na svoje savetnike u
implementaciji i obezbeivanju nezavisne kontrole kod svakog JPP projekta, i time stvaraju
dodatu vrednost u postupku javnih nabavki. Sponzori koriste spoljne savetnike ili timove iz
redova svojih zaposlenih za uee na tenderu. Finansijeri se obino oslanjaju na svoje timove
savetnika, uz povremeno angaovanje spoljnih savetnika, u cilju procene finansijske
opravdanosti projekta, rizika koji su u vezi sa prihodima, kao i instrumenata obezbeenja.

Rejting agencije - Kada se projekat finansira emisijom obveznica u ime DPN,
neophodna je saradnja sa rejting agencijama koje procenjuju kreditni rejting duga kojim se
projekat finansira. Ove agencije se angauju uglavnom u veoma ranim fazama razvoja projekta,
tako da se na vreme mogu identifikovati sve nejasnoe u vezi sa finansijskom konstrukcijom i
novom razvijenom strukturom (npr. promena racija kapital/dug DPN). U oceni kreditnog rejtinga
mogu uestvovati i osiguravajue kue.

Osiguravajue kue - Osiguravajue kue obezbeuju pokrie rizika u projektnom
finansiranju, pa time i u JPP, nezavisno od toga da li su rizici komercijalni ili politiki. Obino,
oni rade blisko sa kreditorima projekta, tako da se obezbeuje paket osiguranja koji limitira
rizike po prihvatljivoj ceni.

Kada je re o tipovima JPP, Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama u Srbiji
prepoznaje sledee oblike:

11

Ugovorno JPP - Kod ovog oblika JPP, meusobna prava i obaveze u realizaciji projekta
JPP, sa ili bez elemenata koncesije, ugovorne strane ureuju javnim ugovorom. Javnim
ugovorom kojim se daje koncesija ureuju se prava i obaveze davaoca koncesije i koncesionara u
skladu sa odredbama Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama i odredbama posebnih
propisa kojima se ureuje oblast iz koje je predmet koncesije. Na pitanja koja se odnose na javne
ugovore, a koja nisu posebno ureena navedenim zakonom, primenjuju se odredbe zakona kojim
se ureuju obligacioni odnosi.

Institucionalno JPP - Institucionalno JPP podrazumeva takvu alokaciju odgovornosti
izmeu javnog i privatnog partnera koja ukljuuje i formiranje zajednikog privrednog drutva
drutva posebne namene - DPN kao nosioca realizacije projekta JPP. Taj odnos se moe
zasnivati na osnivakim ulozima u novoosnovanom privrednom drutvu ili na sticanju
vlasnikog udela, odnosno dokapitalizaciji postojeeg privrednog drutva. Osnivaka i
upravljaka prava ureuju se slobodno izmeu lanova DPN u skladu sa zakonom kojim se
ureuje poloaj privrednih drutava. Nakon sprovedenog postupka izbora privatnog partnera,
javno telo i odabrani privatni partner zakljuuju ugovor o osnivanju zajednikog privrednog
drutva, a u svrhu realizacije projekta JPP. Na sadrinu ugovora primenjuju se odredbe zakona
kojim se ureuju obligacioni odnosi i zakona kojima se ureuje poloaj privrednih drutava.
Odredbe navedenog zakona kojima se ureuje registracija javnih ugovora i nadzor nad njihovom
realizacijom, primenjuju se i na javne ugovore o institucionalnom JPP.

Koncesija - Koncesija, kao poseban oblik JPP, jeste ugovorno JPP sa elementima
koncesije u kome je javnim ugovorom ureeno komercijalno korienje prirodnog bogatstva,
odnosno dobra u optoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanja delatnosti od opteg
interesa, koje nadleno javno telo ustupa domaem ili stranom licu, na odreeno vreme, pod
posebno propisanim uslovima, uz plaanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno
javnog partnera. Pri tome, privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korienje
predmeta koncesije.

Koncesija za javne radove je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci kojim se
vri nabavka radova u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke, osim injenice da se
naknada za javne radove sastoji ili od samog prava na komercijalno korienje izvedenih radova
ili od tog prava zajedno sa plaanjem.

Koncesija za usluge je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci usluga u
skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke, ako se naknada za pruene usluge sastoji ili
od samog prava na komercijalno korienje, odnosno pruanje usluga ili od tog prava zajedno sa
plaanjem.

12

P. Cvetkovi

3. TIPOVI JPP PREMA KRITERIJUMU PRAVA I ODGOVORNOSTI
PRIVATNOG PARTNERA

1. Uvod

Struktura javno-privatnog partnerstva opredeljena je nivoom prava i odgovornosti koje
privatni partner preuzima u procesu realizacije konkretnog JPP projekta. Uzimajui gore
navedeno kao kriterijum, osnovna tipologija modela JPP sporazuma ima sledeu sistematizaciju:
-ugovori o uslugama;
-ugovori o upravljanju;
-ugovori o zakupu;
-BOT (e. Build, Operate, Transfer) i aranmani ovog tipa.

Svaka od navedenih opcija implicira razliit nivo odgovornosti i rizika koje preuzima
privatna strana. Pri tome, detektuje se razlika u strukturi i formi ugovora. Razlike izmeu ovih
ugovora nisu striktne, te se esto deava da se usvajaju hibridni modeli koji preuzimaju elemente
razliitih ugovornih instrumenata.. Time se omoguava da ugovor o JPP projektu na najbolji
nain reflektuje zahteve lokalnog javnog partnera. Gradacija koja poinje od minimalne
odgovornosti privatnog partnera u ugovoru o uslugama (koju prati maksimalni nivo odgovornosti
i ovlaenja javnog partnera) i raste do njegove maksimalne odgovornosti (u skladu sa nivoom
prava koja su mu data korienje) kod koncesije ili BOT koncepta, data je u sledeoj tabeli

13

TABELA I

UGOVOR O
USLUGAMA
UGOVOR O
UPRAVLJANJU
UGOVOR O
ZAKUPU
KONCESIJA
BOT KONCEPT

PREDMET jedan ili vie ugovora
za sekundarne usluge
(oitavanje vodomera
ili strujomera, naplata
rauna za potronju
ili korienje usluge
etc).
upravljanje
kompletnim
postrojenjem ili
objektom,
odnosno
njegovom
kljunom
komponentom
-upravljanje
kompletnim
postrojenjem ili
objektom;
-odgovornost za
funkcionisanje
sistema;
odgovornost za
odreena
neophodna
odravanja
odgovornost za
upravljanje,
funkcionisanje,
finansiranje i
investicije u
postrojenje
investiranje u
funkcionisanje kljunih
komponenti
i upravljanje
postrojenjem
Svojina nad objektom
ili postrojenjem
javni partner javni partner javni partner javni/privatni
partner
javni/privatni partner
Trajanje 1-3 godine 2-5 godina 10-15 godina 25-30 godina varijabilno
Upravljanje i
odravanje
javni partner privatni partner privatni partner privatni partner privatni partner
Kapitalne investicije
3
javni partner javni partner javni partner privatni partner privatni partner
Komercijalni rizici javni partner javni partner javni/privatni
partner
privatni partner privatni partner
Ukupan nivo rizika
koji preuzima privatni
partner
minimalan minimalan/umere
n
umeren visok visok
Modalitet nadoknade
privatnom partneru
naplata po jedinici
isporuene usluge
fiksirana
nadoknada, uz
podsticaj za
smanjenje
trokova i
ostvarivanje vieg
nivoa efikasnosti
procenat
prihoda od
naplaenih i
tarifnim
sistemom
utvrenih
nadoknada
ukupan ili
veinski deo
naplaenih i
tarifnim sistemom
utvrenih
nadoknada
fiksna nadoknada,
praena nadoknadom
utvrenom
prema kriterijumu
ostvarivanja
proizvodnih parametara
Stepen obezbeenja
delovanja zakona
konkurencije
intenzivno i
permanentno
delovanje
jednokratno
delovanje (samo u
procesu izbora
privatnog
partnera; ugovor
se po pravilu ne
obnavlja, ve se
raspisuje novi
postupak javne
nabavke tokom
koga ponovo
deluju zakoni
konkurencije)
samo u vreme
izbora
privatnog
partnera za
inicijalni
ugovor; sledei
ugovori se po
pravilu
zakljuuju na
osnovu sa
privatnim
partnerom koji
je zakljuio
inicijani
samo u vreme
izbora privatnog
partnera za
inicijalni ugovor;
sledei ugovori se
po pravilu
zakljuuju sa
privatnim
partnerom koji je
zakljuio inicijani
ugovor.
samo u vreme izbora
privatnog partnera za
inicijalni ugovor

3
Kapitalne investicije jesu ulaganja u proirivanje kapaciteta ekonomskog subjekta. Realizuju se kroz sticanje
objekata, postrojenja i opreme namenjenih obavljanju odreene delatnosti. U kontekstu JPP koncepta, kapitalne
investicije odnose se na ulaganja u izgradnju novih, te obnovu ili proirenje postojeih kapaciateta za obavljanje
odreene delatnosti od javnog interesa.

14

ugovor, osim
ukoliko se ne
neutralie
konkurentska
prednost.
4

Specifinosti ugovor je po pravilu
deo strategije za
unapreenje
efikasnosti javnih
preduzea;
slui i promociji i
razvoju lokalnog
privatnog sektora
privremeni
koncept iji je cilj
priprema za
primenu koncepta
intenzivnog
uea privatnog
partnera (koncepta
poput koncesije ili
BOT sistema)
unapreenje
upravljakog
uinka i
komercijalne
efikasnosti;
razvoj lokalnih
ekspertskih
kapaciteta
unapreenje
upravljakog
uinka i
komercijalne
efikasnosti;
mobilizacija
finansijskih
sredstava u cilju
investiranja;
razvoj lokalnih
ekspertskih
kapaciteta
mobilizacija
finansijskih
sredstava u cilju
investiranja;
razvoj lokalnih
ekspertskih kapaciteta
Izazovi i prepreke uslov sposobnosti i
kapaciteta
sprovoenja razliitih
ugovora uz
potovanje i
sankcionisanje
njihovih odredbi
izostanak kontrole
koju bi
upravljake
strukture trebalo
da imaju nad
kljunm
elemenatima
poput finansijskih
resursa i
kadrovske politike
potencijalni
konflikt izmeu
javnog i
privatnog
partnera
rizik da privatni
partner u
poslednih 5-10
godina trajanja
investicije ne
ulae dovoljno u
odravanje i
kapitalno
investiranje
objekta
-izostanak poveanja
nivoa efikasnosti
vrenja usluga;
-potreba obezbeenja
garancija za ispunjenje
obaveza ukljuenih
aktera

Pregled prednosti i nedostataka svakog modela trebalo bi da poslui lokalnim
samoupravama kao skup smernica za izbor konkretnog modela JPP projekta na osnovu
sopstvenih materijalnih, logistikih, personalnih kapaciteta, te politikih i socijalnih preferenci.
JPP modeli sa komplikovanom finansijskom strukturom i /ili ekstenzivnim ugovornim
odredbama zahtevaju obuavanje ve zaposlenog ili unajmljivanje novog personala, to je proces
koji bi se imao okonati pre nego to se zapone sa projektom.

2. Ugovor o uslugama

Ugovor o uslugama predvia da javni partner angauje privatnog partnera u cilju
realizacije jednog ili vie specifinih zadataka ili usluga za odreeni period. Javno telo ostaje
primarni prualac usluga i ugovorom prenosi samo deo zadataka na privatnog partnera. Privatni
partner mora da izvri usluge po ugovorenoj ceni i da uvai standarde standarde kvaliteta usluga
(standarde koje utvruje javni partner). Javni partneri biraju privatnog partnera putem procedure
utvrene propisima kojima se ureuju javne nabavke, obzirom na krae trajanje ovih ugovora (1-
3 godine), i usko definisani predmet regulisanja. S obzirom na to da Zakon o JPP i koncesijama
predvia da trajanje ugovora bude najmanje pet godina
5
ini se da ovi ugovori ne potpadaju pod
primenu Zakona te ostaju izvan polja njegovog dejstva. Sa druge strane, opisani ugovor moe da

4
Konkurentska prednost uvaava se kao faktor kod samoinicijativne ponude i u Zakonu o JPP i koncesijama (videti
lan 19. Zakona o JPP i koncesijama, te Glavu II ovog Prirunika).
5
Videti l. 18. st. 2. Zakona o JPP i konecijama.

15

bude pogodan instrument za ulaz u ire polje odnosa javnog i privatnog partnera: preporuka je,
dakle, da se ovi ugovori, tamo gde je to mogue koriste kao test i preduslov za ulazak u
ozbiljnije i kompleksnije ugovorne i tehnoloke modalitete javno-privatnog partnerstva.
Javni partner iz ugovora o uslugama plaa privatnom partneru unapred utvrenu
nadoknadu za usluge, koja moe biti definisana kao: jednokratna nadoknada; ili kao obraunata
prema obimu isporuenih usluga ili na drugi nain.
Imajui u vidu gore navedeno, profit privatnog partnera raste ukoliko tei da smanji svoje
tekue (operativne) trokove, uz ispunjavanje zahtevanog standarda usluge. Privatni partner po
pravilu nije u interakciji sa krajnjim korisnicima usluge. Javni partner odgovoran je za
obezbeenje kapitala neophodnog za proirenje ili unapreenje sistema vrenja javnih usluga.

2.1. Potencijalne prednosti

Ugovor o uslugama je odgovarajui u sluajevima kada je:
- usluga podobna za jasno definisanje ugovornim odredbama;
- nivo tranje razumno odrediv (rast ili pad tranje je predvidiv i nema znaajnih
odstupanja), a kvalitet pruenih usluga i saglasnost tog kvaliteta sa standardima koje je
utvrdio javni partner moe da se lako prati i proverava. Ugovor o uslugama ima brz i
sutinski uticaj na funkcionisanje i efikasnost sistema pruanja usluga od javnog interesa,
te da slui kao sredstvo za transfer tehnologije i razvoj upravljakih kapaciteta.

Ugovor o uslugama se po pravilu zakljuuje na krai rok, uz mogunost da privatni
partner koji je dobio pravo pruanja usluga ponovo bude izabran da obavlja istu delatnost.
Administrativne prepreke se retko nameu, s obzirom da javni partner za takvim preprekama
nema interesa: radi se o uslugama koje se samo delom daju na upravljanje i vrenje privatnom
partneru. Kratak rok trajanja i ponovno traenje privatnog partnera (nakon isteka ugovora o
uslugama) utiu na smanjenje trokova upravljanja i obavljanja delatnosti: naime, privatni
partner koji eli da bude ponovo izabran tei da ostane konkurentan i nakon isteka roka na koji
mu je vrenje usluga povereno, s obzirom da od te konkurentnosti zavisi da li e biti ponovo
izabran u postupku koji sprovodi javno telo.

2.2. Potencijalne slabosti

Ugovori o uslugama nisu podobni za JPP ukoliko je kljuni cilj javnog partnera da
privue vii nivo investicija u projekat. Ugovor o uslugama moe da unapredi efikasnost i
obezbedi vii nivo prihoda, ali privatni partner nije u obavezi da obezbedi finansiranje.
Efikasnost privatnog partnera, ak, moe da bude i ugroena ukoliko izostanu ostali izvori
finansiranja (od strane vlade ili donatora, na primer). injenica da aktivnost privatnog partnera
jeste manja po obimu (kao to je ve reeno, privatni partner obavlja samo manji deo zadataka i
prua mani deo usluga, u odnosu na ukupnu delatnost kompanije) i razdvojena od irih operacija
kompanije moe da znai da nema ireg ili dubljeg uticaja na funkcionisanje sistema koji je
predmet ugovora o uslugama: taj se uticaj, dakle, ograniava na diskretna i ograniena
poboljanja. Javni sektor ostaje nadlean za utvrivanje visine tarifa i finansiranje postrojenja,
pri emu su obe nadlenosti kljune za odravanje kvaliteta usluga i, shodno tome, politiki
senzitivne na nain koji javnog partnera ini ranjivim u pogledu uspeha u realizaciji poslova i
zadataka iz navedene nadlenosti.

16

3. Ugovor o upravljanju
Ugovor o upravljanju proiruje obim usluga koje se prenose na privatnog partnera: ovim
ugovorom privatni partner dobija pravo (i korespodentne obaveze i ovlaenja) na usluge
upravljanja odreenim sistemom za pruanje javnih usluga (npr. renih pristanita, postrojenje za
preradu otpada i td). Mada obaveza pruanja usluge ostaje naelno u nadlenosti javnog partnera,
na privatnog partnera preneta je obaveza svakodnevne kontrole i upravljanja sistemom. U
najveem broju sluajeva, privatni partner obezbeuje tekua sredstva za obavljanje delatnosti,
ali ne i kapitalne investicije u postrojenja i osnovna sredstva. Struktura ugovora o upravljanju
data je u sledeoj tabeli.
TABELA II
Struktura ugovora o upravljanju

Privatni partner dobija unapred utvrenu nadoknadu za svoj rad. Ova nadoknada
obuhvata trokove radne snage i druge anticipirane operativne trokove, uz odreenu dobit. Da bi
se obezbedio podsticaj za unapreenje kvaliteta pruanja usluga, privatnom partner moe se
garantovati dodatna nadoknada ukoliko ostvari unapreenje kvaliteta usluge, prema prethodno
definisanim parametrima za utvrivanje navedenog kvaliteta. Alternativno, privatni partner moe
da nadoknadu dobije putem uea u podeli dobiti.
Javni partner i dalje nosi teret kapitalnog investiranja u postrojenja i osnovna sredstva,
ukljuujui posebno investicije u irenje i sutinska unapreenja sistema pruanja usluga od
javnog interesa. Ugovor o upravljanju moe da utvrdi odreene manje aktivnosti koje finansira
privatni partner. Za razliku od ugovora o uslugama, privatni partner stupa u interakciju sa
krajnjim korisnicima usluge, dok javni partner ostaje odgovoran za utvrivanje tarifa. Ugovor o
Investicije I
subvencije
Privatni partner
Nadoknade
utvrene
tarifnim
sistemom
Drava
Javni partner
Odobrenja
Izvetavanje
Upravljanje
Regulativa:
-utvrivanje tarifa
-definisanje standarda
izvrenja usluga
-kontrola potovanja ekoloki!
propisa

17

upravljanju trebalo bi da omogui usavravanje sistema upravljanja i finansijskog poslovanja
kompanije koja prua usluge, uz vii nivo upliva komercijalnih kriterijuma na donoenje dnevnih
odluka: time se preduzetniki duh unosi u javnopravni sektor i doprinosi se viem nivou
efikasnosti funkcionisanja sistema za pruanje usluga u javnom sektoru.

Kljuna prednost ugovora o upravljanju je da prednosti preduzetnikog upravljanja,
prisutne kod privatnog partnera, mogu da budu implementirane u funkcionisanju JPP partnerstva
baziranog na ugovoru o upravljanju, a da pri tome nije neophodan (vremenski ogranien) transfer
postrojenja ili kompanije na privatnog partnera. Ugovor o upravljanju jednostavan je i ne stvara
tenzije u interpetaciji i sprovoenju. Trokovi njegove realizacije takoe su relativno niski jer
manji broj personala privatnog operatera uestvuje u sprovoenju ovog ugovora. Ugovor o
upravljanju takoe moe da se smatra privremenim aranmanom, koji omoguava skromna
poboljanja pri emu se stvaraju uslovi za razvoj sloenijih ugovora i, posmatrano kroz
ekonomski, tehnoloki, politii i pravni aspekt, kompleksnijih JPP struktura. Na tragu napred
reenog, vano je naglasiti da ugovor moe da se struktuira kao mehanizam faznog sprovoenja,
uz postepeni rast intenziteta ukljuivanja privatnog sektora u funkcionisanje sitema pruanja
javnih usluga (rast baziran na ve dostignutom i demonstriranom nivou uspenog ukljuivanja
privatnog sektora u jednoj fazi, kao priprema za vii nivo ukljuivanja i odgovornosti u daljem
razvoju JPP projekta).

Razdvajanje obaveza upravljanja i pruanja usluge, sa jedne strane (prenetih u nadlenost
privatnog partnera) i finansiranja proirenja i sutinskih poboljanja (ostaju u nadlenosti javnog
partnera) jeste kontraverzna. Postoji rizik da privatni partner ne uiva dovoljnu autonomiju ili
ovlaenja (u pogledu, npr, ureivanja radnopravnog reima, visine nadnica i slino) to
onemoguava ostvarivanje dubokog i trajnog kvalitativnog napretka u pogledu funkcionisanja
sistema pruanja javnih usluga. Ukoliko privatni partner ima pravo na deo profita ili podsticaje
zbog smanjenja trokova, potrebno je obezbediti da se sprei da trka za profitom ugrozi
odravanje sistema (jer izostanak ulaganja u odravanje znai vii nivo profita, a na tetu
kvaliteta usluge).
6

4. Ugovor o zakupu
Ugovorom o zakupu privatni partner preuzima odgovornost za pruanje usluga u celini,
uz obavezu odravanja kvaliteta i standarda pruanja usluga. Kapitalne investicije u nova
postrojenja i resurse, odnosno finansiranje zamene postojeih postrojenja ostaju u nadlenosti
javnog partnera. Privatni partner prua usluge na svoj troak i rizik. Uobiajeno je da ugovor o
zakupu traje deset godina, uz mogunost obnavljanja pri emu ukupni period ne prelazi 20
godina. Odgovornost za pruanje usluga transferie se se sa javnog na privatni sektor, a
finansijski rizik za upravljanje i odravanje u celosti snosi privatni partner. Posebno, privatni
partner kao upravlja je odgovoran za gubitke nastale zbog izostanka naplate dugova krajnjih
potroaa (neplaene usluge). Zakup ne ukljuuje prodaju postrojenja privatnom sektoru.
Struktura ugovora o zakupu data je u sledeoj tabeli.

6
O nainima eliminisanja rizika izostanka potrebnih investicija zbog nepostojanja interesa privatnog partnera videti
na primeru JPP iz oblasti vodosnabdevanja u Glavi VI ovog Prirunika.

18

TABELA III
Struktura ugovora o zakupu

Ugovor o zakupu predvia da se inicijalni sistem ili postrojenje za pruanje usluga od
javnog interesa uspostavlja sredstvima koja obezbeuje javni partner. Tako ustanovljen sistem
prenosi se privatnom partneru na upravljanje i odravanje (bez njegove obaveze realizacije
kapitalnih investicija). Deo naplaenih tarifa transferie se na javnog partnera radi vraanja
zajmova kojima se finansiraju kaptalne investicije (finansiranje izgradnje novih ili proirenja
postojeih postrojenja). Privatni partner naelno zadrava prihod koji dobija od krajnjih
potoroaa ili korisnika, uz plaanje odreene nadoknade javnom partneru (deo za servisiranje
kredita za kapitalne investicije).


Potencijalna prednost zakupa kao instrumenta JPP koncepta jeste to profit privatnog
partnera zavisi od efikasnosti funkcionisanja objekta ili postrojenja za pruanje usluga od javnog
interesa. Time se javni partner kao upravlja podstie da ostvari vii nivo efikasnosti uz vei
obim prodaje usluga. Osnovni rizik u ovom smislu jeste mogunost da se upravljanjem (u cilju
poveanja profita) smanji nivo odravanja objekata i postrojenja ije odravanje zahteva
znaajne investicije. Opisani rizik je naroito visok u kasnijim godinama trajanja ugovora
7
.
Takoe, privatni partner obezbeuje nadoknadu za pokrivanje trokova korienja postrojenja.

7
Ibidem.
Ugovor o zakupu
Poboljanje uinka i
efikasnosti
funkcionisanja
Prihod od krajnjih
poroaa
Izvetavanje
Javni partner (npr. lokalna samouprava
vlasnik postrojenja ili objekta)
"orisnik zakupa
Regulativa:
-utvrivanje tarifa
izvrenja usluga
propisa

Odobrenje za investiranje
Drava
#laniranje

19

Ovi trokovi ne ukljuuju sredstava za investiranje u izgradnju novih i irenje postojeih
postrojenja: takvo investiranje ostaje u nadlenosti javnog partnera.


Osnovni razlog za izbor ugovora o zakupu kao instrumenta JPP partnerstva, umesto
ugovora o uslugama ili upravljanju, lei u u injenici da privatni partner ostvaruje prihode iz
naplate od strane krajnjih korisnika. Ova injenica ini pitanje ureivanja tarifa kompleksnim i
senzitivnim. Odredbe o kriterijumima i nainu definisanja tarifa zahtevaju temeljitost u
odreivanju i pouzdanost u sprovoenju. Odgovornost za investicije u izgradnju novih i irenje
postojeih postrojenja i objekata ostaje odgovornost javnog partnera, bez ukljuivanja privatnog
partnera u obezbeivanju finansiranja takve gradnje i irenja.

5. Koncesije
Koncesija je tip JPP koji privatnom partneru (koncesionaru) daje odgovornost za
pruanje usluga u odreenoj oblasti, ukljuujui funkcionisanje, odravanje, sakupljanje,
upravljanje i, to je kljuno, izgradnju, obnovu i proirenje objekata ili postrojenja koji slue
pruanju usluga od javnog interesa (kapitalne investicije). Privatni partner odgovoran je za
funkcionisanje postrojenja i objekata u celini, mada titular prava svojine tokom trajanja koncesije
ostaje nepromenjen: javni partner i dalje je vlasnik navedenih postrojenja, objekata ili mrea.
Javni sektor ostaje odgovoran za utvrivanje standarda izvrenja i kvaliteta pruenih usluga, uz
obavezu da kontrolie koncesionara i sankcionie injenicu da njegovo izvrenje odstupa od tih
standarda. U sutini, uloga javnog sektora se transformie: od pruaoca usluga, javni partner
postaje regulatorni subjekt koji definie i kontrolie cenu i kvalitet usluge.
Koncesionar ostvaruje nadoknadu naplatom od korisnika usluge. Iznos nadoknade
ustanovljava se ugovorom o koncesijama, koji takoe ukljuuje odredbe o metodologiji njihove
izmene i upodobljavanja tokom vremena. Privatni partner-koncesionar odgovoran je za
investicije koje su neophodne za izgradnju, poboljanja ili proirenje sistema. Sredstva za ove
investicije koncesionar obezbeuje iz sopstvenih resursa, te iz nadoknada koje se naplauju od
krajnjih korisnika. Koncesionar je odgovoran i za obebeenje tekuih sredstava. Ugovor o
koncesijama obino traje izmeu 25 i 30 godina, tako da privatni partner ima dovoljno vremena
da povrati investirani kapital i ostvari odgovarajui nivo dobiti tokom trajanja koncesije.
Struktura koncesionog odnosa data je u sledeoj tabeli.

TABELA IV
Struktura ugovora o koncesijama

Drava

20


Koncesije su efikasan nain za privlaenje privatnog finansiranja za izgradnju, obnovu ili
irenje postrojenja i objekata koji pruaju usluge od javnog interesa. Kljuna prednost koncesije
je da obezbeuje podsticaj privatnom partneru da ostvari napredak u efikasnosti funkcionisanja i
obavljanja delatnosti od javnog interesa, s obzirom da se napredak u efikasnosti transformie u
poveani nivo profita koji ostvaruje koncesionar. Transfer svih prava, obaveza i odgovornosti
neophodnih za upravljanje i funkcionisanje JPP projekta u celnini, omoguava koncesionaru da
prioritizira sopstvene aktivnosti i inovira ih na nain koji smatra efikasnim, posmatrano kroz
virzuru funkcionisanja objekta ili postrojenja za pruanje usluga u javnom sektoru

5.2. Potencijalni nedostaci

Kljuni nedostatak koncesije kao JPP instrumenta jeste kompleksnost ugovora kojim se
ureuju aktivnosti privatnog partnera. Domaaj i struktura odredbi ovog ugovora u velikoj su
meri pod uticajem regulatornih mera i nadlenosti drave u pogledu utvrivanja tarifnih sistema
(pri emu se tei balansu politikih ciljeva, sa jedne, i ekonomske odrivosti, sa druge strane) i i
mehanizama praenja kvaliteta izvrenja odnosno usluge koncesionara.
Dugoroni karakter ugovora o koncesijama (koji je neizbean s obzirom na potrebu
povraaja po pravilu visokog iznosa uloenih sredstava i ostvarivanja odreene margine profita
koncesionara) komplikuje proces izbora privatnog partnera i dizajn samog ugovora: naime,
Regulativa:
-utvrivanje tarifa
izvrenja usluga
propisa

#ri!odi
Usluge
Koncesionar
Krajnji korisnici
Izvetavanje
"oncesioni sporazum
$inansijeri-
obezbeuju
kreditni
%e&'debt'(kapi
tal

Vlasnici:
obezbeuju
svojinski (e.
euit!")
kapital

21

postoji visok nivo verovatnoe da e se pretpostavke na kojima je ovaj ugovor zasnovan izmeniti
na nain koji remeti ravnoteu definisanu u vreme definisanja uslova koncesije. Opisani rizik
moe se prevazii klauzulom o ponovnom definisanju odreenih odredbi ugovora koje su
kritine za njegov opstanak (tarife, nain i dinamika investiranja etc).
8
Pored ostalog, detektuje
se i dodatni rizik da e privatni partner investirati u nova postrojenja jedino ukoliko oekuje da
mu se uloena sredstva vrate do roka trajanja ugovora. Ukoliko ovo oekivanje izostane, privatni
partner-koncesionar nema interesa da realizuje potrebne kapitalne investicije.
9
Uz to, ove
ugovore karakterie politika senztiivnost: smatra se da koncesije obezbeuju samo limitirani
nivo delovanja zakona konkurencije na tritu privatnih partnera, s obzirom na ogranieni broj
kvalifikovanih privatnih partnera za kljune infrastrukturne mree.
10
U ovom pravcu ide i
bojazan da koncesije ne spreavaju monopol: prostor za nove privatne partnere ostvara se samo
ukoliko je to u interesu odreenih grupa krajnjih korisnika, a postojei koncesionar nema
kapacitete da obezbedi odgovarajuu uslugu.

6. BOT (e. Build, Operate, Transfer) i slini koncepti

BOT koncept je tip ugovornog aranmana kojim se privatni partner ini odgovornim za
finansiranje i razvoj novih infrastrukturnih projekata (dakle, ne obnova ili razvoj postojeih
postrojenja ili objekata) ili njihovih kljunih komponenti. Vano je naglasiti: standard kvaliteta
izvrene usluge iz takvih postrojenja ili objekata utvruje javni partner kao regulator i kontrolor
potovanja ovih standarda. Struktura BOT koncepta data je u sledeoj tabeli.

8
O klauzuli ponovnog pregovaranja videti u Glavi III ovog Prirunika, u delu koji se bavi politikim
rizicima.
9
Autori jo jednom upuuju itaoca da se o nainima eliminisanja rizika izostanka potrebnih investicija
zbog nepostojanja interesa privatnog partnera ima videti na primeru JPP iz oblasti vodosnabdevanja u Glavi VI ovog
Prirunika.
10
Tako tritem infrastrukturnih projekata iz oblasti vodosnabdevanja na meunarodnom nivou dominira
mali broja velikih kompanija, to otvara prostor za kartelizaciju trita. Videti vie: ibidem.

22

TABELA V
Struktura BOT koncepta

BOT koncept ima razliite pojavne oblike. Struktura i karakteristike ovih modaliteta dati
su u sledeoj tabeli.

"apitalno investiranje
#ri!odi
Usluge
#$%
Krajnji korisnici (&irektno
ili uz posre&stvo
&istributera
Drava 'javni partner
"ona)an povra*aj
investicije
Privatni partner
Nadoknade u
skladu sa
tarifnim
sistemom

23

TABELA VI
Modaliteti BOT koncepta: pregled karakteristika

Tabela 5:

Vlasnitvo
Projektna
ideja
Projekt
ovanje
Izgradn
ja
Upravljanje
i odravanje
Plaanje za
usluge
DB-
Design-
Build-
Projektuj i
izgradi
javni
partner
javni
partner
privatni partner javni partner javni partner
BOT-
Build-
Operate-
Transfer;
Izgradi,
upravljaj i
prenesi
javni
partner
javni
partner
privatni partner javni partner
(najee se
utvruje
pretpostavljeni
minimalni
obim usluga za
koje javni
partner vri
plaanje,
poput broja
vozila koja
koriste
autoput)
DBFO-
Design-
Build-
Finance-
Operate;
Projektuj,
izgradi,
finansijraj,
upravljaj
javni
partner
javni ili
privatni
partner
privatni partner tri opcije:
-javni partner;
-javni/privatni
partner;
-privatni
partner
BOO-
Build-
Own-
Operate;
Izbradi,
poseduj i
upravljaj
Privatni
partner
Javni ili
privatni
partner
Privatni partner (slino koncesiji)

24

Varijacija BOT koncepta ukljuuje gore navedene modalitete.
Privatni partner u BOT konceptu obezbeuje (investicioni) kapital neophodan za
izgradnju novih postrojenja. Pri tome je neophodno da privatni partner raspolae postrojenjem za
period predvien ugovorom, pri emu bi taj period trebalo da obezbedi povraaj uloenog i
marginu profita kroz naplatu usluga korisnicima. Ukoliko je taj period krai, izostaje ekonomski
interes privatnog partnera za realizaciju BOT projekta.
Javni partner preuzima obavezu da kupi odreeni obim usluga koje prua privatni
partner kroz BOT projekat. Tekoa nastaje ukoliko je javni partner precenio potranju.
11
Tada
se moe desiti da javni partner plaa proizvode i usluge za koje ne postoji potranja (re je o
ugovoru take or pay).
Nakon isteka roka trajanja BOT projekta, vlasnitvo na objektu i postrojenjima prelazi
na javnog partnera. Javni partner moe optirati i ostaviti upravljaku odgovornost privatnom
partneru (bez ostalih njegovih prava, obaveza i odgovornosti koje su prestale istekom roka),
potom samostalno preuzeti upravljanje projektom, ili traiti novog privatnog partnera.
Razlika izmeu BOT modela i koncesije lei u sledeem: koncesija naelno ukljuuje
upravljanje i kapitalne investicije u postojee sisteme, njihovo proirivanje ili obnavljanje; BOT
koncept u principu se primenjuje na nove (Greenfield) investicije koje zahtevaju znaajno
finansiranje, bilo kreditno (e. debt financing) bilo od strane samog privatnog partnera ili drugih
subjekata koji stiu svojinska prava na projektu putem obezbeenja sredstava (e. equity
financing). U praksi ova razlika nije tako striktna.
Postoji vie varijacija bazine BOT structure.
Tako, BTO (e. Build, transfer, operate) sistem podrazumeva da nakon zavretka
gradnje (a ne nakon isteka roka eksploatacije) postrojenje prelazi u vlasnitvo javnog partnera
(svojina je teret i luksuz za privatnog partnera, koji ima interes iskoriavanja investicije; njega
ne zanima da povea vrednost objekta, jer ga nee prodati, ve da ostvari prihod koji mu
omoguava da nadoknadi trokove i ostvari dobit). Nakon transfera privatni partner se javlja
samo kao upravlja BTO postrojenja ili objekta.
BOO (e. Build, Own, Operate) je koncept kod koga privatni partner gradi postrojenje
i upravlja njime bez transfera prava svojine na javnog partnera (privatni partner, dakle, ostaje
vlasnik postrojenja).
DBO ugovor (e. Design, Build, Operate) model je kod koga vlasnitvo ni u jednom
trenutku nije kod privatnog partnera. Umesto toga, jednim se ugovorom utvruje obaveza
projektovanja, izgradnje i upravljanja infrastrukturnim projektom.
Kada se koristi DBFO koncept (e. Design-Build-Finance-Operate), odgovornost za
projektovanje, izgradnju, kapitalno finansiranje i upravljanje jedinstvena je po prirodi i prenosi
se na privatnog partnera. DBFO aranmani variraju znaajno u uslovima finansijske
odgovornosti koju snosi privatni partner.


BOT koncept iroko je korien za privlaenje privatnog finansiranja izgradnje nove I
kapitalnog investiranja u postojeu infrastrukturu. Rezultat BOT modela je smanjenje
komercijalnog rizika za privatnog partnera. Opisani se rizik ogleda u injenici da je esto na
strani potranje samo jedan klijent: javni partner. Stoga privatni partner mora imati pouzdanje da

11
Primer sline situacije videti u Glavi VI ovog Prirunika.

25

e javni partner ispuniti preuzete obaveze.
12
Komercijalni rizik se smanjuje injenicom da je
privatni partner ostvaruje prihod direktnom naplatom od krajnjih korisnika. Uz to, kod pojedinih
infrastrukturnih projekata (izgradnje puteva) deo rizika se transferie na javnog partnera,
njegovom obavezom da subvencionie javnog partnera time to ukljuuje isplatu tzv. putarine u
senci (e. shadow toll; re je o nadoknadi koju javni javni partner plaa direktno privatnom
partneru po vozilu koje koristi odreenu deonicu, npr).

6.2. Potencijalni nedostaci
Pozitivni uticaj BOT modela izostaje kada se radi o poveanju nivoa kvaliteta usluga.
Ovaj je izostanak posledica nepostojanja veze izmeu rasta produktivnosti BOT projekta sa
odgovarajuim poboljanjima na strani potranje. Dok inicijalni trokovi gradnje mogu da se
smanje korienjem iskustva privatnog sektora, privatno kreditno finansiranje moe da bude
preskupa (za javnog partnera) zamena za javno finansiranje, posebno ukoliko se koristi sistem
preuzmi ili plati (take or pay). Takoe, korist BOT koncepta za rast delovanja zakona
konkurencije ograniena je na fazu incijalnog izbora privatnog partnera. Takoe, ovi se
sporazumi esto menjaju tokom njihovog trajanja. Stoga postupak izrade tenderske
dokumentacije i procedure zahteva paljivo i temeljno definisanje. BOT aranmani takoe
naelno su zasnovani na komplikovanim finansijskim konstrukcijama, koje zahtevaju ekspertska
znanja i dugotrajnu pripremu i analizu.

7. Joint Venture (e. Zajedniki poduhvat)

Zajedniki poduhvat je alternativa za koncept pune privatizacije. Zajedniki poduhvat
karakterie postojanje susvojine i zajednikog upravljanja projektom od strane javnog i privatnog
partnera. Javni i privatni partner mogu: formirati novu kompaniju; ili ustanoviti susvojinu na
postojeoj kompaniji (javnom preduzeu) putem sticanja svojinskih prava na udelima ili
akcijama od strane privatnog partnera.
Kljuni uslov primene modela zajednikog poduhvata na JPP koncept je postojanje
odreenog nivoa dobrog korporativnog upravljanja: radi se o potrebi da kompanija u formi
zajednikog poduhvata bude nezavisna od politikog uticaja javnog partnera. Ovaj uslov je
kljuan: javni partner je kako vlasnik, tako i regulator i kontrolor (ovo e ree biti sluaj kada se
radi o lokalnoj samoupravi koja ima samo ograniene regulatorne nadlenosti). Stoga javni
partner moe biti u iskuenju da utie na poslovne odluke rukovodilaca kompanije kako bi ih
upodobio sopstvenim politikim ciljevima. Kao vlasnik, meutim, javni partner ima interes za
profitablnou i odrivou kompanije, zbog ega je oekivano da uklanja politike prepreke za
uspenost JPP projekta u formi zajednikog poduhvata. Stoga se moe oekivati da radi na
eliminisanju politikih prepreka. Privatni partner preuzima ulogu upravljaa, a sastav organa
kompanije odraava odnos vlasnika, uz uee eksperata.
Ugovorna struktura zajednikog poduhvata esto je praena dodatnim ugovorima
(koncesije ili sporazumi o uinku-e. performance agreements), koji specificiraju oekivanja
javnog partnera od JPP projekta u formi zajednikog poduhvata. Zajedniki poduhvat takoe
zahteva odreeno vreme za razvoj, uz potrebu dijaloga javnog i privatnog partnera i pre nego to
se krene u njegovu realizaciju, pri emu ne bi trebalo ugroziti ravnopravnost potencijalnih javnih
partnera u postupku nadmetanja za uee u JPP projektu.

12
Re je o problemu tzv. moralnog hazarda. Videti vie u Glavi I ovog Prirunika.

26

U strukturi zajednikog poduhvata, javni i privatni partner moraju imati mogunost i
volju da investiraju u projekat i dele odreeni nivo rizika. Struktura ugovora o zajednikom
poduhvatu dat je u sledeoj tabeli.

TABELA VII
Struktura ugovora o zajednikom poduhvatu

7. 1. Potencijalne prednosti

Zajedniki poduhvat je stvarno partnerstvo javnog i privatnog sektora koje spaja
prednosti privatnog partnera sa socijalnim dunostima i specifinim informacijama o projektu
koja poseduje javni partner.
13
Svi uesnici zajednikog poduhvata investirali su u kompaniju i
imaju interes za njen uspean rad, te podsticaj za efikasnost u delovanju.

Dvostruka uloga javnog partnera kao vlasnika i regulatora moe da vodi sukobu
interesa. Zajedniki poduhvat takoe ima tendenciju da bude predmet i rezultat direktnih

13
Radi se o problemu asimetrinosti informacija. Videti vie u Glavi VI ovog prirunika.
Izvetavanje
Izvrenje
usluga
Drava
Privatni partner (vlasnik i'ili upravlja()
Krajnji korisnik
+vojina nad
objektom ili
postrojenjem
#ri!od
Regulativa:
-utvrivanje tarifa
izvrenja usluga
propisa

27

pregovora ili da prati manje formalan obrazac javne nabavke, to moe da otvori prostoru za
korupciju.

8.Izbor opcije za JPP

Javno privatno partnerstvo trebalo bi da se implementira kao deo opte strategije
reforme javnog sektora. Ciljevi konkretnog JPP projekta trebalo bi da budu u skladu sa, po
definiciji irim, ciljevima navedene opte reforme.
Odreeni JPP modeli ee se koriste kod odreenih sektora. Tako se BOT koncept
primenjuje kod izgradnje puteva i postrojenja za preradu otpadnih voda, dok je ugovor o
upravljanju ei kod upravljanja postrojenjima za snabdevanje vodom.
Javno-privatno partnerstvo moralo bi da bude upodobljeno lokalnom kontekstu. U tom
cilju, mogue je da se elementi razliitih ugovora kombinuju na nain koji u najveoj meri
odgovara specifinim zahtevima projekta. Modifikacije mogu obuhvatiti podrku finansiranju
transakcije, odgoovor na odreene brige potencijalnih partnera, uvaavanje potrebe snabdevanja
uslugama socijalno ugroenih kategorija stanovnitva, reavanje pitanja obezbeenja
kvalifikovane radne snage i slino.
Ciljevi javnog partnera u JPP konstrukciji relevantni su za izbor modaliteta
konkretnog projekta. Ovi ciljevi mogu biti: smanjenje trokova usluga; unapreenje naplate i
obima naplate; proirenje postojeih postrojenja. esto kontradiktorni, ovi ciljevi uslovljavaju
potrebu prioritizacije. U tome lei osnovna odgovornost javnog partnera: on mora da izabere
relevantni cilj koji se JPP projektom ima ostvariti. Opisana prioritizacija u osnovi je politika, ali
njena realizacija mora biti bazirana na ekspertskom znanju, pravnim okvirima, tehnolokoj
izvodljivosti i ekonomskoj odrivosti. Od svega gore navedenog zavisi izbor odgovarajueg JPP
modela.
Svaka forma JPP zahteva, kao uslov za uspenu implementaciju, ispunjenje
odreenih pretpostavki. Tako, odreene forme JPP transferiu vii nivo rizika na privatni
sektor; takve forme zahtevaju sofisticirane pravne i regulatorne strukture, kao i raspoloivost
resursa javnog partnera da prati i implementira projekat. Druga ogranienja mogu biti nizak nivo
povraaja, asimetrinost informacija ili nedovoljan nivo tehnikog znanja i tehnolokog uinka.
Ukoliko ove pretpostavke nisu u dovoljnoj meri ispunjene, bilo bi odgovorno jedino da se
zapone sa JPP modelom baziranom na niem stepenu odgovornosti privatnog partnera, pri emu
javni partner zadrava vii nivo rizika (sve dok se ne ispune pretpostavke koje omoguavaju i
opravdavaju ulazak u JPP projekte sloenije strukture). Pregled funkcionalnosti pojedinih opcija
za realizaciju JPP projekta (ugovor o uslugama; ugovor o upravljanju; ugovor o zakupu;
koncesija; BOT koncept), a u svetlu ispunjenosti pojednih pretpostavki implementacije javno-
privatnog partnerstva, dat je u sledeoj tabeli.

28

TABELA VIII
Znaaj pojedinih pretpostavki za ustanovljavanja javno-privatnih partnerstava

Model
Politika
podrka
neophodna za
realizaciju
Tarifni system
zasnovan na
ekonomskim
(a ne
politikim ili
drugim ne-
ekonomskim)
kriterijumima

Regulator
ni okvir
Dostupnost
i
pouzdanost
podataka
Kapaciteti
privatnog
partnera
(ekspertski,
upravljaki,
analitiki)

Ugovor o
uslugama
Mali znaaj Mali znaaj Mali
znaaj
Mali
znaaj
Umereni znaaj
Ugovor o
upravljanju
Umereni
znaaj
Umereni
znaaj
Umereni
znaaj
Mali
znaaj
Umereni znaaj
Ugovor o
lizingu
Umereni
znaaj
Veliki znaaj Veliki
znaaj
Veliki
znaaj
Veliki znaaj
Koncesija Veliki znaaj Veliki znaaj Veliki
znaaj
Veliki
znaaj
Veliki znaaj
BOT concept Veliki znaaj Promenljivi
znaaj
Veliki
znaaj
Veliki
znaaj
Veliki znaaj

Na prvi pogled ini se opcija koncesije moe na najbolji nain da ispuni ciljeve vlade.
Ipak, nivo rizika u datoj situaciji moe imati odvraajui efekat na potencijalnog privatnog
partnera. Potencijalni interes privatnog partnera moe se procenjivati kroz analizu njegovih
prethodnih investicija u regionu, dravi ili odnosnom sektoru. Formalnoj proceduri javnog
nadmetanja moe da prethodi mogunost da potencijalni privatni partneri daju komentare, putem
raspoloivosti informacionog memoranduma koji opisuje kljune karakteristike projekta,
okruenje u kome projekat ima funkcionisati i anticipira izvore finansiranja. Time se provocira
interes trita i u iri krug potencijalnih ponudilaca.
Opisani kriterijumi (ciljevi projekta, pretpostavke za implementaciju i ispitivanje
interesa privatnih partnera) omoguavaju da se rangira najpovoljnija opcija i da se pokrene
postupak izbora privatnog partnera.

29

P.Cvetkovi

GLAVA II
JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU
REPUBLIKE SRBIJE

I NEPOSREDNI ZAKONSKI OKVIR ZA JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO I
KONCESIJE

1. Javno privatno partnerstvo kao predmet nacionalnog prava Republike Srbije

Javno-privatno partnerstvo predmet je neposrednog i posrednog regulisanja vie razliitih
zakona. Neposredno, institut javno-privatnog partnerstva predmet je regulisanja: Zakona o javno-
privatnom partnerstvu i koncesijama (dalje i: Zakon o JPP), i Zakona o javnim nabavkama.
14

Posredno, javno-privatno partnerstvo predmet je regulisanja sistemskih zakona ijim se
normama ureuje ekonomski sistem Republike Srbije. U tom smislu, najznaajniji su: Zakon o
komunalnim delatnostima; Zakon o javnoj svojini; Zakona o stranim ulaganjima; Zakon o
energetici.
Norme kojima se neposredno ureuje JPP predstavljaju pravila opte primene za
sve tipove JPP-a, bez obzira na pravni modalitet ili predmet partnerstva (energetika,
infrastruktura, kole, bolnice ili slino . Zakon o JPP (i delimino Zakon o javnim nabavkama)
po prvi put u pravu Republike Srbije daje eksplicitni sistemski okvir za ureivanje ovog vanog
instituta. Uz gore navedene zakone, ostaju relevantni i propisi sistemskog karaktera (npr. Zakon
o privrednim drutvima, Zakon o porezu na dobit, radnopravno zakonodavstvo, ekoloko
zakonodavstvo i td).

2. Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama

Zakon o JPP i koncesijama donet radi realizacije sledeih ciljeva:
-jaanja finansijskih kapaciteta raspoloivih za izgradnju infrastrukture
-ostvarivanja vieg kvalitet javnih usluga
-realizacije transparentnosti procedure raspolaganja i korienja javnih resursa;
-usklaenosti pravnog okvira JPP sa propisima EU i dobrom praksom.
Predmet regulisanja Zakona o JPP iroko je definisan. Zakon ureuje uslove i nain
izrade, predlaganja i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva; subjekte JPP, prava i
obaveze uesnika JPP, pravni osnov (javni ugovor), postupak davanja koncesije, zatitu prava
uesnika u postupku dodele javnih ugovora, te sva druga pitanja koja se mogu javiti u postupku
ustanovljavanja i realizacije JPP. Vano je napomenuti: Zakon o JPP i koncesijama osnovni je
pravni izvor ureivanja javno-privatnih partnerstava. Tumaenje normi koje se odnose na JPP, a

14
Zakon o javnim nabavkama ne pominje javno-privatno partnerstvo kao institut; zakljuak o JPP kao
neposrednom predmetu regulisanja izveden je iz injenice da Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama
upuuje izriito na primenu odredbi Zakona o javnim nabavkama, ime je ovaj zakon postao indirektna sadrina
Zakona o JPP. Predlog novog Zakona o javnim nabavkama je u trenutku pisanja ovog prirunika u proceduri
usvajanja.

30

locirane su u drugim propisima i aktima, mora bez izuzetka uzeti u obzir pravila i naela
sadrana u Zakonu o JPP. Predmet javno-privatnog partnerstva u smislu Zakona jeste
dugorona saradnja javnog i privatnog sektora radi obezbeenja finansiranja, izgradnje,
rekonstrukcije upravljanja ili odravanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog znaaja i
pruanja usluga od javnog znaaja, koje moe biti ugovorno ili institucionalno. Vano je
napomenuti: predmet JPP ne moe biti iskljuivo komercijalno korienje dobra u optoj
upotrebi. Elemenat ostvarivanja javnog interesa je, dakle, konstitutivni za postojanje JPP: bez
tog elementa, projekat nije JPP u smislu Zakona o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama.
Za realizaciju takvog projekta (komercijalnog, bez realizacije javnog interesa), javno telo (vlada,
lokalna samouprava i slino) moe koristiti druge pravne mehanizme (ugovor o zakupu npr.).
Pomenuti mehanizmi ostaju izvan okvira primene Zakona o JPP.
Primer kada nema osnova za primenu JPP jeste kada lokalna samouprava (ili
drugo javno telo) raspolau (prodaju ili daju u zakup) zemljite za izgradnju objekta ili
postrojenja za industrijsku proizvodnju. Re je o raspolaganju koje ima za cilj stavljanje u
funkciju odreenog ekonomskog resursa (zemljita), s ciljem njegovog optimalnog korienja u
ekonomskoj aktivnosti. Javni interes se iscrpljuje, odnosno zapoinje i zavrava se obavezom
investitora (kupca ili zakupca) da zemljite koristi za obavljanje privredne delatnosti, uz
potovanje sistemskih zakona (poresko, radnopravno, ekoloko i drugo zakonodavstvo).
Ukoliko se, meutim, zemljitem raspolae za ogranieni vremenski period (ne dui
od pedeset godina, prema Zakonu o JPP i koncesijama), s ciljem izgradnje odreenog
objekta koji slui zadovoljavanju odreenog opteg interesa (na primer, sportska hala,
dom za stare, bolnica i td), re je o projektu na koji se primenjuju odredbe Zakona o JPP.
Zato? Jer se kroz njegovu realizaciju i funkcionisanje delom ostvaruje i javni interes. Pri tome
se ne spori niti iskljuuje postojanje privatnog interesa olienog u interesu privatnog aktera za
povraajem uloenih sredstava i ostvarivanja odreene margine profita (jer bez takvog interesa
ne bi ni bilo JPP, ve bi se radilo o projektu sa karakterom javnih radova, finansiranim iz
budeta). Jedino se polazi od pretpostavke da takav privatni interes, kada se ostvaruje paralelno
sa odreenim javnim interesom (kao to je to sluaj u navedenom primeru bolnice, sportske hale
ili druge socijalne infrastrukture) mora funkcionisati uz uvaavanje potrebe ostvarivanja takvog
javnog interesa koji je konstitutivni elemenat JPP, jednako kao to je to i privatni interes. Opisani
znaaj javnog interesa jo je oigledniji u sluaju izgradnje putne i komunalne infrastrukture-
autoputevi, vodoprivreda i td. Uz gore navedeno, vano je ukazati na sledee: odricanje drave
od monopola u odreenoj oblasti (zdravstvena zatita, sportska infrastruktura, zatita starih) i
omoguavanje upliva privatnog kapitala nisu ciljevi sami po sebi: takvo odricanje drave ima za
cilj podizanje kvaliteta i poveanje obima usluga i delatnosti od opteg interesa. Ova
pretpostavka mora biti ukljuena u temelje pravnog okvira JPP, a privatni partner ima se ponaati
u skladu sa njom.

2. 1. Akteri procesa javno-privatnog partnerstva jesu na prvom mestu javni i
privatni partner.

2.1.1.Javni partner (dalje i: javno telo) u smislu Zakona jeste:
-dravni organ;
-javno preduzee;
-pravno lice koje ispunjava jedan od alternativno postavljenih kriterijuma:
vie od polovine lanova organa upravljanja daje javno telo;

31

vie od 50% glasova u upravljakim organima imaju predstavnici
javnog tela;
vie od 50% finansiranja ide na teret javnog tela.

2.1.2. Privatni partner je fiziko ili pravno lice, domae ili strano, sa domaim ili
stranim ueem ili bez njega, ili konzorcijum jednog ili vie takvih fizikih ili pravnih lica.
Grupe privrednih subjekata mogu podnositi ponude ili nastupati kao uesnici u postupku
dodele JPP. Javna tela ne moraju traiti od ovih grupa lica da imaju odreenu pravnu formu
(konzorcijum, pul) kako bi uestvovala u postupku; takav uslov je, meutim, mogu i dozvoljen i
javna tela ga mogu postaviti uesnicima u proceduri dobijanja projekta JPP. Opisana
fakultativnost i diskrecija javnog tela u pogledu obavezne forme, meutim, prestaje u
momentu kada ponuda neformalno organizovane grupa lica bude ocenjena kao
najpovoljnija: od tog trenutka takva neformala grupa mora imati odreenu pravnu formu,
koja je uslov da realizuju projekat JPP koji su dobili najpovoljnijom ponudom. Navedeno
reenje svakako doprinosi pravnoj i ekonomskoj sigurnosti.
Na ovom mestu vano je napomenuti: Zakon o stranim ulaganjima Republike Srbije
izriito predvia da strani ulaga u pogledu svog uloga uiva jednak poloaj, prava i obaveze
kao i domaa fizika i pravna lica (l. 8. Zakona o stranim ulaganjima). Iz ovoga se ima
zakljuiti da u situaciji kada je privatni partner strano fiziko ili pravno lice, takvom partneru ima
se priznati tzv. nacionalni tretman, opisan u prethodno citiranoj odredbi Zakona o stranim
ulaganjima. Suprotno ponaanje javnog tela prema privatnom partneru-stranom fizikom ili
pravnom licu u smislu Zakona o JPP- znailo bi diskriminaciju takvog partnera na nain koji
angauje odgovornost drave domaina (drave u koju se investicija realizuje). Ukoliko se gore
navedeno posmatra kroz vizuru poloaja i interesa lokalnih samouprava kao javnog partnera,
injenica da je u postupku dodele i realizacije projekta JPP prekreno naelo nacionalnog
tretmana moe uzrokovati odgovornost Republike Srbije kao suverena. Stoga je vano naglasiti
da prema izriitoj dikciji Zakona, davanje saglasnosti Vlade na konani nacrt javnog ugovora u
kome Republika Srbija nije ugovorna strana, ne podrazumeva odgovornost Republike Srbije za
sporove koji nastanu iz tog ugovora izmeu javnog i privatnog partnera. Ako nije drugaije
ugovoreno u pisanom obliku, javni partner u javnom ugovoru uvek je odgovoran za realizaciju
projekta JPP i za njegove eventualne posledice (videti l. 47. st. 5. i 6. Zakona o JPP). Lokalna
samouprava, dakle, odgovara za sve obaveze preuzete prema privatnom partneru u toku
realizacije JPP projekta.
Jedan od modaliteta spreavanja sukoba nteresa lokalne samouprave i centralnih vlasti
jeste ustanovljavanje Komisije za javno-privatno partnerstvo kao strunog tela Vlade Republike
Srbije. Komisiju ini devet lanova, predstavnika relevantnih ministarstava i tela. Predstavnik
ministarstva nadlenog za poslove ekonomije i regionalnog razvoja ujedno je i predsednik
Komisije, a predstavnik ministarstva nadlenog za poslove finansija je njegov zamenik. Komisija
je profilisana kao struno (ne politiko telo). Nakon usvajanja Zakona o JPP i koncesijama,
usvojen je podzakonski akt (Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatna partnerstva),
kojom je predvieno da je za sprovoenje svakog projekta javno-privatnog partnerstva
neophodno pribaviti pozitivno miljenje Komisije. (stav 5. Odluke). Time je jasno opredeljen
obavezujui karakter navedenog miljenja Komisije: izostanak pozitivnog ili davanje
negativnog miljenja znai da projekat JPP bez elemenata koncesije nije odobren. Imajui u vidu
gore navedena ovlaenja i odgovornosti Komisije za JPP, neophodno je da se aktivnosti
lokalne samouprave od samog poetka, barem na nivou razmene informacija, koordiniraju

32

sa aktivnostima Komisije za JPP, te da se njene aktivnosti prate, a odluke i akti paljivo
analiziraju.

2.1.3. Zakon o JPP i koncesijama razlikuje ugovorno i institucionalno JPP (u ovom
drugom sluaju govori se o korporatizaciji javno-privatnog partnerstva).

2.1.3.1. Osnovni oblik ugovornog JPP jeste koncesija. Predmet koncesije je
komercijalno korienje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u optoj upotrebi ili
obavljanja delatnosti od opteg interesa. Koncesiju daje javno telo, uz obavezu privatnog
partnera da plaa koncesionu naknadu. Predmet koncesije Zakon o JPP definie otvorenom
listom; navedena lista daje samo primere predmeta JPP sa elementima koncesije, ne iskljuujui
mogunost da koncesija ima za predmet drugu vrstu usluga ili delatnosti, koje nisu prisutne na
listi definisanoj u Zakonu o JPP. Da bi odreena delatnost bila predmet JPP sa elementima
koncesije, dovoljno je da se radi o aktivnosti komercijalnog korienja prirodnog bogatstva,
odnosno dobra u optoj upotrebi koja su u javnoj svojini, ili obavljanja delatnosti od opteg
interesa.
15
Kljuna karakteristika koncesije jeste iroko definisana obaveza privatnog
partnera. Naime, privatni partner preuzima rizik finansiranja (najee uzimanjem
kreditnog kapitala), projektovanja, gradnje, iskoriavanja i naplaivanja usluge od
krajnjih korisnika. Rizik javnog partnera ogranien je na izbor privatnog partnera.
Privatni partner, sa druge strane, snosi sve druge rizike realizacije JPP sa elementima
koncesije. Opisana raspodela rizika na prvi je pogled povoljna za javno telo, s obzirom da su
gotovo svi operativni rizici na strani privatnog aktera. Meutim, valja upozoriti da ostaje stalan i
realan rizik da e koncesionar, u odsustvu izriitih ogranienja prilikom obrauna trokova i
tarifa za uslugu ili delatnost, biti voen sopstvenom poslovnom i trgovakom etikom, to u
krajnjem moe proizvesti politike konsekvence za javno telo (previsoke tarife, nepostojanje
kaskadnog sistema tarifa-diferenciranih tarifa s obzirom na socijalnu stratifikaciju). Kada do
realizacije rizika doe, politiki teret je po pravilu nepovratno prenet na javno telo: naime,
privatni partneri gotovo bez izuzetka nisu senzitivni za politike tekoe javnog tela kao
koncedenta.
Uzimajui u obzir gore navedeno, od kljunog je znaaja da se u fazi pregovora o
koncesiji i utvrivanja uslova i oekivanih rezultata JPP, javno telo kao koncedent na
odgovarajui nain zatiti od ovakve realizacije politikog rizika. Ipak, dve su ograniavajue
okolnosti u pogledu efikasnog dejstva navedenog zatitnog mehanizma javnog tela od
opisanog rizika politike odgovornosti za previsoku cenu usluga privatnog partnera-
koncesionara.
Prva ograniavajua okolnost ogleda se u injenici da privatni partner nee uvek
prihvatiti mogunost da u sopstvene poslovne projekcije ukljui i potrebu zatite politikih
interesa javnog tela; takvu odgovornost privatni partner moe smatrati pretekom i stoga
odustati od pregovora o koncesiji. U krajnjem, ovo ima za rezultat izostanak realizacije
JPP projekta.

15
Koncesija se moe dati za: 1) za istraivanje i eksploataciju mineralnih sirovina i drugih geolokih
resursa; 2) za pojedine delatnosti unutar zatienih podruja prirode, kao i za korienje drugih zatienih prirodnih
bogatstava; 3) u oblasti energetike; 4) za luke; 5) za javne puteve; 6) za javni prevoz; 7) za aerodrome; 8) u oblasti
sporta i obrazovanja; 9) na kulturnim dobrima; 10) za komunalne delatnosti; 11) u oblasti eleznica; 12) za
komercijalno korienje iara; 13) u oblasti zdravstva; 14) u oblasti turizma; 15) i drugim oblastima. Videti: l. 11.
Zakona o JPP i koncesijama.

33

Druga ograniavajua okolnost lei u politikom mehanizmu demokratskih
drutava: naime, javna tela koriste velike projekte (to JPP projekti veinom i jesu) za
ostvarivanje kratkoronih politikih interesa, bez uzmanja u obzir njihovih dugoronih
implikacija. Sutinski, cilj politikih struktura koje stoje iza javnog tela moe biti vezan za
horizont od etiri godine, koliko po pravilu traje izborni period. Stoga su te strukture spremne na
kompromise koji za rezultat imaju manji nivo zatite interesa javnog tela kao koncedenta, uz
izostanak takve spremnosti za sagledavanje dugoronih posledica JPP u formi koncesije i
spreavanje da takve, dugorone posledice budu tetne za zajednicu koju javno telo predstavlja
(optina, grad, pokrajina, Republika). Imajui gore navedeno u vidu, vano je da lokalna
samouprava (kao i druga javna tela) bude odgovorna u sagledavanju uslova i rezultata JPP u
formi koncesije, uz maksimalni nivo depolitizacije i ukljuivanje struke u itav proces.
Zakon o JPP prepoznaje gore navedeni rizik i institucionalizuje ekspertsko znanje
kroz uvoenje pojma savetnika. Savetnik u smislu Zakona jeste jedno ili vie pravnih,
odnosno fizikih lica koja poseduju znanja neophodna za pripremu, ugovaranje i realizaciju
projekata javno-privatnog partnerstva. Postupak angaovanja savetnika sprovodi se u skladu sa
pravilima o sprovoenju javnih nabavki. Valja naglasiti da uspeno savetovanje pretpostavlja
ve formiranu jasnu viziju, na strani javnog partnera, u pogledu uslova i oekivanja JPP. Stoga
javni partner formira projektni tim sa ciljem praenja realizacije projekta i sa dunostima
konkursne komisije.
Zakon o JPP razlikuje dva tipa javno-privatnog partnerstva u formi koncesije:
koncesiju za javne radove i koncesiju za usluge.
Koncesija za javne radove je po svojoj prirodi ugovor o javnoj nabavci radova, s
razlikom to nadoknada za radove (onome ko radove vri, koncesionaru) nema monetarnu formu
(ne plaa se neposredno od strane naruioca radova: naime, kod koncesije za javne radove
nadoknada koncesionaru ima formu prava na komercijalno korienje objekta izgraenog javnim
radovima. Primer koncesije za javnu nabavku radova je izgradnja autoputa ili mosta, uz
nadoknadu izvoau-koncesionaru definisanu kroz njegovo pravo da sakuplja putarinu ili
mostarinu tokom odreenog perioda.
Koncesija za usluge ima prirodu ugovora o javnoj nabavci usluga. Kao i kod koncesije
za javnu nabavku radova, nadoknada se sastoji u pravu pruaoca usluga-koncesionara da naplati
uslugu od krajnjih korisnika. Primer JPP projekta u formi koncesije za usluge jeste izgradnja
infrastrukture gradskog tramvajskog prevoza, gde koncesionar naplauje usluge od krajnjih
korisnika i time ostvaruje nadoknadu za usluge; isto vai i za sluaj izgradnje socijalne ili
zdrastvene ustanove (kole, bolnice, gerontoloski centri, ak i zatvori).

2.1.3.2. Institucionalno JPP zasniva se na odnosu javnog i privatnog partnera
pravno ustanovljenom kroz lanstvo u zajednikom privrednom drutvu. Zakon o JPP
koristi naziv drutvo za posebne namene (en: Special Purpose Vehicle; dalje i: DPN).
Drutvo za posebne namene kao oblik institucionalnog JPP (pri emu je vano
napomenuti da DPN moe da se javi i kod JPP sa elementima koncesije) formira se prema
Zakonu o privrednim drutvima Republike Srbije. U praksi, DPN nastaje na dva naina.
osnivanje nove kompanije;
participacija privatnog partnera u vlasnitvu postojeeg javnog preduzea koje je
obavljalo delatnost ili prualo usluge od javnog interesa; za razliku od nastanka
DPN osnivanjem nove kompanije (kada u pravnom prometu nastaje novo pravno

34

lice), u sluaju uea privatnog partnera u postojeem javnom preduzeu dolazi
samo do promene vlasnike strukture.
Bez obzira na nain nastanka DPN, osnivaka i upravljaka prava ureuju se slobodno
izmeu lanova DPN u skladu sa zakonom kojim se ureuje poloaj privrednih drutava.
Postupak izbora privatnog partnera za bilo koji od modaliteta sprovodi se prema pravilima
postupka za dodelu javnog ugovora (isto vai i za nadzor i registraciju javnih ugovora o
institucionalnom JPP).
16

2.1. 4. Javni ugovor kao pravni instrument realizacije JPP

Javni ugovor je osovinski pojam pravnog regulisanja i ugovornog i institucionalnog JPP.
Zakon o JPP predvia da se ovaj ugovor zakljuuje u pisanoj formi (bez takve forme ovaj je
ugovor nitav i ne proizvodi pravno dejstvo).
Ugovorne strane kod javnog ugovora jesu javno telo i privatni partner. Predmet ugovora
su prava i obaveze ugovaraa u vezi i povodom realizacije projekta javno-privatnog partnerstva.
Sam ugovor sadri 28 obaveznih elemenata (videti l. 46 Zakona o JPP). Izmeu ostalog, javni
ugovor sadri sve odredbe, uslove i druge klauzule koje javni partner smatra korisnim za
ispunjavanje zadatka privatnog partnera i za odnos privatnog partnera sa drugim uesnicima koji
igraju znaajnu ulogu u realizaciji JPP. Prema dikciji Zakona o JPP i koncesijama, javni ugovor
mora sadrati obavezne elemente, poput:
- karaktera i obima radova i/ili usluga
- raspodele rizika
- standarda kvaliteta i/ili usluga
- forme, karakteristike, svojinskih odnosa unutar DPN;
- pravnog reima nadoknade za usluge i delatnosti od javnog interesa (nain
obraunavanja, dinamika etc);
- mehanizme zatite prava javnog partnera (mogunost ulaska u odnos sa finansijerima
privatnog partnera, ukljuujui i prenos prava na javni ugovor na tree lice)
- obezbeenje kontinuiranog vrenja radova ili usluga
- saglasnosit vlade u sluaju da javni ugovor angauje odgovornost Republike Srbije ili
njenog budeta.
Javni ugovor zakljuuje se na rok koji ne moe biti krai od pet, niti dui od 50
godina. Kriterijum trajanja ugovora jeste vreme potrebno za amortizaciju ulaganja privatnog
partnera, te struktura i obim rizika povezanih sa komercijalnim korienjem predmeta ugovora.
Poetak toka roka jeste dan potpisivanja javnog ugovora, ime se rizik poetka eksploatacije i
realizacije JPP projekta prenosi na privatnog partnera.
17

Uslov pravnog dejstva javnog ugovora jeste saglasnost javnopravnog tela,
utvrenog odredbama Zakona o JPP (l. 26 i 29). Saglasnost ima karakter prethodne
saglasnosti, koja se daje pre donoenja odluke o izboru privatnog partnera i zakljuenja
javnog ugovora. Tela od kojih se gore navedena saglasnost trai su:
Vlada Republike Srbije, ukoliko je javni partner, odnosno davalac koncesije
Republika Srbija, ili ukoliko su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti Republike Srbije;

16
Vie o proceduri dodele javnog ugovora videti u ta. 2. 1. 5. ove Glave.
17
Vie o rizicima za JPP videti u Glavi III Praktikuma.

35

Vlada autonomne pokrajine, ukoliko je javni partner odnosno davalac koncesije
autonomna pokrajina, kada su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti te autonomne
pokrajine;
skuptina jedinice lokalne samouprave, ukoliko je javni partner, odnosno davalac
koncesije jedinica lokalne samouprave, kada su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti te
jedinice lokalne samouprave.
Navedena saglasnost mora da bude data u roku ne duem od 30 dana od dana
dostavljanja zahteva za dobijanje saglasnosti. Vano je naglasiti da prema izriitoj dikciji
Zakona, davanje saglasnosti Vlade na konani nacrt javnog ugovora u kome Republika Srbija
nije ugovorna strana, ne podrazumeva odgovornost Republike Srbije za sporove koji nastanu iz
tog ugovora izmeu javnog i privatnog partnera. Ako nije drugaije ugovoreno u pisanom
obliku, javno telo koje je javni partner u javnom ugovoru uvek je odgovorno za realizaciju
projekta JPP i za njegove eventualne posledice (videti l. 47. st. 5. i 6. Zakona o JPP). Dakle,
mogunost da Republika Srbija odgovara za obaveze iz JPP projekta koji realizuje lokalna
samouprava nije apsolutno iskljuena: takva se odgovornost moe ugovoriti. Meutim u
odsustvu izriitog obavezivanja centralne vlasti, lokalna samouprava snosi iskljuivu
odgovornost prema privatnom partneru iz odnosa zanovanog na javno-privatnom partnerstvu.
Iz gore navedenog moe se zakljuiti da Zakon o JPP pootrava odgovornost javnih tela,
a time i lokalnih samouprava za obaveze prema privatnom partneru, preuzete realizacijom JPP
projekta: time se teret i rizici znaajno lociraju na javnom telu koje je strana javnog ugovora.
18

Zakon o JPP ostavlja mogunost da privatni partner zadri pravo i na
podugovaranje, pri emu odgovara neogranieno solidarno za izvrenje obaveza koje su
prenete podugovarau. Mogunost podugovaranja privatnog partnera postoji ak i ukoliko nije
zadrano javnim ugovorom, pod uslovom dobijanja saglasnosti koja je po formi i sutini
identina gore opisanoj prethodnoj saglasnosti na javni ugovor.

3.1.5 Postupak dodele javnih ugovora

Postupak dodele javnih ugovora (odnosno, dodele prava na realizaciju JPP
projekata, s obzirom da javni ugovor predstavlja obaveznu pravnu formu javno-privatnog
partnerstva) ureen je Zakonom o JPP i koncesijama, te Zakonom o javnim nabavkama na
koji Zakon o JPP upuuje. Zakon o javnim nabavkama, dakle, predstavlja indirektnu sadrinu
Zakona o JPP.
Iz formulacije Zakona o JPP i koncesijama izvodi se sledei zakljuak:
- postupak dodele javnog ugovora kojim se realizuje javno-privatno partnerstvo bez
elemenata koncesije, sprovodi se u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama;
19

- postupak dodele javnog ugovora kojim se realizuje javno-privatno partnerstvo sa
elementima koncesije, sprovodi se u skladu sa odredbama Zakona o JPP i koncesijama
(izuzetak: postupak dodele javnog ugovora kod koncesije za javne radove ureen je
Zakonom o javnim nabavkama).

18
Vie o rizicima za JPP videti u Glavi III Praktikuma.
19
Naime, u delu 1. Glave III Zakona o JPP (delu nazvanom Pokretanje postupka za realizaciju
projekta JPP bez elemenata koncesije, nalazi se lan 28. koji predvia da Po odobravanju predloga projekta
od strane organa za odobravanje iz lana 26. ovog zakona, javno telo otpoinje postupak javne nabavke za odabir
privatnog partnera, u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke. lan 26. upravo definie Predlaganje
projekata JPP bez elemenata koncesije

36

Poziv za dodelu javnog ugovora za JPP, bez obzira da li se radi o JPP sa ili bez elemenata
koncesije, realizuje se kroz objavljivanje poziva na srpskom jeziku i na stranom jeziku koji se
uobiajeno koristi u meunarodnoj trgovini. Javni poziv se u istovetnom tekstu objavljuje u
Slubenom glasniku Republike Srbije, kao i u sredstvu javnog informisanja koje se distribuira
na celoj teritoriji Republike Srbije, na internet-stranici javnog tela i na portalu javnih nabavki, sa
navoenjem dana kada je javni poziv objavljen u Slubenom glasniku Republike Srbije. Javni
poziv se, po potrebi, objavljuje u jednom meunarodnom listu i elektronski na internet stranici
Tenders Electronic Daily, internet izdanju dodatka Slubenom listu Evropske unije
20
, a obavezno
za projekte vrednosti preko pet miliona evra. Trokove objavljivanja javnog poziva snosi
nadleno javno telo koje sprovodi postupak. Rokovi za podnoenje ponuda razlikuju se u
zavisnosti od postupka koji se sprovodi:
ukoliko se radi o otvorenom postupku
21
, rok rok za prijem ne sme da bude krai
od 52 dana od dana objavljivanja javnog poziva;
ukoliko se radi o restriktivnom pozivu, najkrai rok za prijem ponuda ili prijave
za uee u restriktivnom postupku je 37 dana od datuma slanja javnog poziva,
odnosno etrdeset dana od dana objavljivanja javnog poziva.
22

Uslovi pokretanja postupka razlikuju se u zavisnosti od toga da li se radi o JPP sa ili bez
elemenata koncesije:

A) Postupak za realizaciju projekta JPP bez elemenata koncesije pokree javno telo,
dostavljajui predlog projekta, radi davanja prethodne saglasnosti:
Vladi Republike Srbije (ukoliko je javni partner Republika Srbija ili drugo javno
telo RS);
Vladi autonomne pokrajine (ukoliko je javni partner autonomna pokrajina ili
drugo javno telo te autonomne pokrajine);
Skuptini jedinice lokalne samouprave (ukoliko je javni partner lokalna
samouprava ili drugo javno telo lokalne samouprave)
Prema izriitoj dikciji Zakona o JPP, ustanovljena je pretpostavka da predlog
projekta nije odobren, ukoliko odobrenje ili zahtev za izmenu predloga projekta izostanu u
roku od tri meseca.
Sadrina predloga projekta koji se dostavlja na prethodnu saglasnost iscrpno je
definisana. Predlog mora sadrati, izmeu ostalog:
o predmet predloenog JPP;
o naznaku geografskog podruja na kojem bi se obavljala delatnost JPP i ciljevi u
okviru javnih zadataka koji se imaju ostvariti projektom;
o poslovni plan, ukljuujui uslove JPP,
o procenu trokova i analizu dobijene vrednosti u odnosu na uloena sredstva
(value-for-money, u skladu sa Metodologijom koju donosi Komisija za JPP
23
),

20
Re je o publikaciji Tenders Electronic Daily, dostupnoj na: http://ted.europa.eu
21
Otvoreni postupak je postupak u kojem sva zainteresovana lica mogu podneti ponudu. Videti l. 2. st. 1.
ta. 6. Zakona o javnim nabavkama.
22
Restriktivni postupak je postupak u kojem u prvoj fazi (kvalifikacionom postupku) naruilaclac priznaje
kvalifikaciju podnosiocima prijava na osnovu prethodno odreenih uslova, a u drugoj fazi poziva sve podnosioce
prijava kojima je priznao kvalifikaciju (kandidati) da podnesu ponudu. Videti l. 22. Zakona o javnim nabavkama u
vezi sa lanom 2. st. 1. ta. 7. i 14. istog Zakona.
23
Navedena Metodologija je jedan od vanih akata koje bi trebalo da donese Komisija za JPP.

37

o specifikacije o finansijskoj prihvatljivosti JPP za javno telo, specifikacije u
pogledu finansiranja projekta ;
o planiranu raspodelu rizika;
o analizu ekonomske efikasnosti predloenog projekta i sredstva obezbeenja;
o kratak pregled uslova, zahteva i naina obezbeenja infrastrukture i usluga
korisnicima od strane privatnog partnera, kao to je projektni kvalitet, specifikacije rezultata za
usluge ili nivo cena, i sl.;
o informacije o postupku dodele, posebno o kriterijumima izbora i dodele,
odabrani postupak dodele, pregled sadrine javnog ugovora u skladu sa odredbama Zakona o
JPP;
o zahteve u oblasti zatite ivotne sredine, u pogledu uslova rada, bezbednosti i
zatite zdravlja i sigurnosti zaposlenih koje angauje privatni partner;
o planiranu dinamika razvoja projekta, od postupka dodele sve do poetka
pruanja usluge ili putanja u rad objekata ili druge infrastrukture;
o projektni tim javnog tela koji e pratiti ceo projekat i obavljati funkciju
konkursne komisije koja vri odabir ponuaa, odnosno ekonomski najpovoljnije ponude,
ukljuujui spoljne savetnike.
24

Predlog projekta dostavlja se i Komisiji za JPP na miljenje. Ovo miljenje ima karakter
obaveznog miljenja i prethodnog uslova za zapoinjanje realizacije JPP projekta bez elemenata
koncesije.
25
Ukoliko je projekat dobio prethodno odobrenje nadlenog tela i pozitivno miljenje
Komisije za JPP, Zakon o JPP predvia aktiviranje primene Zakona o javnim nabavkama i
pokree postupak za odabir privatnog partnera, u skladu sa odredbama ovog Zakona (videti l.
28. Zakona).

B) Postupak za realizaciju projekta JPP sa elementima koncesije pokree se
dostavljanjem koncesionog akta (a ne predloga projekta, kao to je to sluaj sa JPP bez
elemenata koncesije). Koncesioni akt dostavlja se istim telima kao i predlog projekta u sluaju
postupka realizaije JPP bez elemenata koncesije, ukljuujui i Komisiju za JPP.
Javni partner, pre sainjavanja predloga za donoenje koncesionog akta, imenuje struni
tim za izradu konkursne dokumentacije. Zadatak strunog tima je da proceni vrednosti koncesije,
izradi studiju opravdanosti davanja koncesije i preduzme sve ostale radnje koje prethode
postupku davanja koncesije u skladu sa odredbama zakona o JPP i posebnih propisa kojima se
blie ureuje oblast iz koje je predmet koncesije.
Javno telo koje priprema koncesioni akt procenjuje ekonomski, socijalni, finansijski,
ekoloki i drugi uticaj koji koncesija moe imati. Sadrina koncesionog akta slina je sadrini
predloga projekta u postupku realizacije JPP bez elemenata koncesije.
26

Postupak realizacije JPP sa elementima koncesije razlikuje se od postupka
realizacije JPP bez elemenata koncesije. Naime, kod prvih (JPP sa elementima koncesije)
zadaci strunog tima javnog partnera blie su definisani, u poreenju sa zadacima projektnog

24
Videti vie i detaljnije u lanu 27. Zakona o JPP.
25
U prethodnom delu Vodia navedeno je da je nakon stupanja na snagu Zakona o JPP i koncesijama,
usvojen je podzakonski akt (Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatna partnerstva), kojim je predvieno da
je za sprovoenje svakog projekta javno-privatnog partnerstva neophodno pribaviti pozitivno miljenje Komisije..
(stav 5. Odluke). Iz ovoga se zakljuuje da se miljenje Komisije ima kvalifikovati kao obavezno, to jest da je
poztiivno miljenje Komisije obavezan uslov za pristupanje realizaciji JPP projekta. U sluaju izostanka takvog
miljenja, smatra se da projekat JPP bez elemenata koncesije nije odobren.
26
Videti: l. 29. st. 3. ta. 1-9. Zakona o JPP.

38

tima javnog partnera kod JPP bez elemenata koncesije. Iz ovoga se izvodi zakljuak da su
odgovornosti strunog tima kod JPP sa elementima koncesije znatno ire nego to je to sluaj sa
odgovornostima projektnog tima kod JPP bez elemenata koncesije. Naime, struni tim kod JPP
sa elementima koncesije ima obavezu, pored pruanja strune pomoi javnom telu, da izvri
pregledanje i ocenu pristiglih ponuda, te da utvrdi obrazloeni predlog odluke o izboru
najpovoljnije ponude ili odluke o ponitaju davanja koncesije. Uz gore navedeno, odgovornost
strunog tima javnog partnera kod JPP sa elementima koncesije jaa se obavezom da svi njegovi
lanovi potpisuju zapisnike i dokumente koji su rezultat rada ovog tima.
Postupak objavljivanja javnog poziva za realizaciju JPP projekta sa elementima koncesije
identian je sa postupkom objavljivanja takvog poziva za realizaciju projekta JPP bez elemenata
koncesije (videti lan 35. st. 5. Zakona o JPP koji u tom smislu izriito upuuje na lan 22. istog
Zakona). Podaci u javnom pozivu utvreni su Zakonom o JPP (kontakt podaci davaoca; predmet
koncesije, mesto obavljanja koncesije, rok obavljanja koncesije; jezik i pismo na kojem ponude
moraju biti sainjene; lini, struni, tehniki i finansijski uslovi za ponuaa; kriterijumi za izbor
najpovoljnije ponude i td).
Rok za dostavljanje ponuda kod realizacije JPP sa elementima koncesije ne moe biti
krai od 60 dana od dana objavljivanja javnog poziva u Slubenom glasniku Republike Srbije.
Pre poetka postupka davanja koncesije, davalac koncesije duan je da u konkursnoj
dokumentaciji i javnom pozivu navede obavezu ponuaa da dostavi bankarsku garanciju (u
daljem tekstu: garancija) za ozbiljnost ponude. Vrsta i vrednost garancija odreuju se u
zavisnosti od specifinosti pojedine vrste koncesije, a u skladu sa procenom davaoca koncesije i
posebnim propisima kojima se ta pitanja ureuju. Struni tim koncedenta predlae vrstu i visinu
konkretnih garancija.
27

Kriterijumi na osnovu kojih davalac koncesije donosi odluku o izboru privatnog
partnera su kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude i kriterijum najvie ponuene
koncesione naknade (videti lan 39. Zakona o JPP).
28

Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stanovita davaoca koncesije procenjuje se
primenom kriterijuma vezanih za predmet koncesije, kao to su: kvalitet, visina naknade, cena,
tehniko reenje, estetske, funkcionalne i ekoloke osobine, cena pruene usluge prema krajnjim
korisnicima, operativni trokovi, ekonominost, servisiranje nakon predaje i tehnika pomo,
datum isporuke i rokovi isporuke ili rokovi zavretka radova.
Kada se najpovoljnija ponuda bira na osnovu kriterijuma ekonomski najpovoljnije
ponude, davalac koncesije u konkursnoj dokumentaciji i u javnom pozivu navodi sve kriterijume
za izbor ponude iju primenu predvia, te relativno znaenje koje im daje (ponderisanje svakog
od kriterijuma u odnosu na ukupno ocenjivanje ponude).
Takoe, davalac koncesije moe ponderisati znaaj kriterijuma ekonomski najpovoljnije
ponude i kriterijuma najvie ponuene koncesione naknade, odreivanjem niza maksimalnih
vrednosti u odgovarajuem rasponu. Ako to iz opravdanih razloga nije mogue, davalac
koncesije navodi u javnom pozivu kriterijume po znaaju od najvanijeg prema najmanje
vanom.
29

Davalac koncesije ima obavezu da odredi, definie i, prilikom procene opravdanosti
davanja koncesije, primeni i kriterijume odreene posebnim propisima koji ukazuju na

27
Videti: l. 38. Zakona o JPP i koncesijama.
28
Kriterijum najpovoljnije ponude definie i lan 52. Zakona o javnim nabavkama.
29
Videti l. 39. st. 3. Zakona o JPP i koncesijama

39

dugoronu odrivost ponuaa za vreme realizacije koncesije u predvienom roku na koji se
koncesija daje.

C) Samoinicijativni predlog oznaava predlog zainteresovanog lica (po pravilu
potencijalnog privatnog partnera) nadlenom javnom telu za sprovoenje, odnosno realizaciju
projekta javno-privatnog partnerstva koji se ne podnosi kao odgovor na javni poziv naruioca u
okviru postupka dodele javnog ugovora. Re je o institutu kojim se omoguava da javna tela,
najee lokalne samouprave, koje nemaju dovoljno ljudskih resursa i strunih kapaciteta, uzmu
u razmatranje pripremljeni samoinicijativni predlog privatnog partnera.
Koristi od primene navedenog instituta potencijalno su viestruke. Javno telo koje
samostalno nema uslove da ue u pravno, ekonomski, socijalno i politiki komplikovane
projekte JPP, dobijaju mogunost da realizuju takve poduhvate. Kroz njihovu realizaciju,
izgrauju i sopstvenu ekspertsku bazu. Sa druge strane, kako bi i predlaga (potencijalni privatni
partner) imao motiv da inicira postupak na osnovu samoinicijativnog predloga, Zakon o JPP
omoguava mu da sumu koju je uloio u izradu samoinicijativnog predloga (izrada
dokumentacije, istraivanja i slino) navede u obavetenju javnom telu kome predlog nudi. Dva
su modaliteta obezbeenja nadoknade za podnosioca samoinicijativnog predloga:
u sluaju da podnosilac samoinicijativnog predloga dobije pravo na realizaciju
JPP projekta (nakon sprovoenja procedure dodele javnog ugovora, istovetne kao
i za JPP projekte koji se ne dodeljuju na osnovu samoinicijativnog predloga), ova
suma bie naplaena od javnog tela;
ukoliko podnosilac samoinicijativnog predloga ne dobije pravo realizacije JPP
projekta (a projekat dobije privatni partner-konkurent sa povoljnijom ponudom),
sumu uloenu u izradu predloga nadoknadie privatni partner koji realizuje
projekat (to e biti navedeno u javnom pozivu).
Preduslov da se pokrene postupak na osnovu samoincijativnog predloga jeste da
javno telo kome je predlog upuen zauzme stav da je podnet predlog u javnom interesu.
Ukoliko je to sluaj, aktivira se procedura dodele javnog ugovora koja se primenjuje i kod
realizacije JPP bez samoincijativnog predloga (JPP projekta sa ili bez elemenata koncesije).
30

Inicijator predloga ima pravo da uestvuje u navedenom postupku, uz uslov da njegovo
uee u pripremi predloga projekta ne naruava konkurenciju; dakle, da nema
konkurentsku prednost u odnosu na druge potencijalne privatne partnere. Obaveza je
javnog tela da konkurentsku prednost neutralie. Iskustva drava koje imaju tradiciju u JPP
projektima pokazuju da je takvo neutralisanje posao koji zahteva profesionalnu administraciju i
razvijenu poslovnu etiku. Kada se radi o dravama o tranziciji, kao to je to Srbija,
samoinicijativni predlog trebalo bi koristiti oprezno, uz uvaavanje injenice da e upravo
navedeni institut verovatno biti jedina mogunost da pojedine lokalne samouprave (koje ne
raspolau potrebnim kapacitetima i znanjima) uestvuju u procesima realizacije JPP-a. Naime,
institut samoinicijativnog predloga omoguava lokalnim samoupravama da koriste resurse
privatnog sektora za pripremu projekata, uveavajui time svoje nedostatne ekspertske i
logistike kapacitete na predvidljiv i ureen nain, uz uzajamnu korist za sebe i privatnog
partnera.

3. Javno-privatna partnerstva i Zakon o javnim nabavkama

30
Videti prethodno izlaganje pod A/ i B/ ta. 2. 1. 5. Ove Glave.

40

Zakon o JPP na vie mesta upuuje na primenu Zakona o javnim nabavkama Republike
Srbije. Pri tome, intenzitet upuivanja ukazuje na to da je Zakon o javnim nabavkama sutinski
barem jednako vaan za sprovoenje JPP koncepta kao i Zakon o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama. Za sagledavanje znaaja Zakona o javnim nabavkama kao relevantnog pravnog
okvira za JPP valja napomenuti sledee: oblast javnih nabavki predmet je dinamine
zakonodavne aktivnosti, uz njenu oekivanu reformu u skladu sa uslovima predvienim
procesom usklaivanja pravnog sistema Republike Srbije sa pravom EU, a u sklopu ireg
procesa evro-integracija.
31

Ve u lanu 4. ta. 11. Zakona o JPP postupak izbora privatnog partnera u JPP
konstrukciji definie se kao postupak javne nabavke u skladu sa zakonom kojim se ureuju
javne nabavke ili postupak davanja koncesije u skladu sa ovim zakonom. Od znaaja za JPP
projekte u kojima uestvuju meunarodni partneri jeste i odredba lana 7. Zakona o JPP kojom
se predvia da se odredbe Zakona o javnim nabavkama ne primenjuju na nabavke za koja
vae drugaija pravila nabavke a koje se sprovode
po osnovu meunarodnog sporazuma koji se odnosi na isporuke dobara,
izvoenje radova, pruanje usluga ili javne konkurse za nacrte;
iz sredstava stranih kredita (zajmova) u skladu sa posebnim postupcima
meunarodnih organizacija.
U dokumentu nazvanom Spisak meunarodnih organizacija iji se posebni postupci
javnih nabavki mogu primenjivati umesto odredaba Zakona o javnim nabavkama (Sl. Glasnik
RS, br. 50/2009), meunarodne organizacije iji se postupci javnih nabavki mogu primenjivati
na nabavke koje se sprovode iz sredstava stranih kredita (zajmova), jesu:
Grupacija Svetska banka (Meunarodna banka za obnovu i razvoj i Meunarodno
udruenje za razvoj);
Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD);
Evropska investiciona banka (EIB);
Banka za razvoj Saveta Evrope (CEB);

31
Na ovom mestu ukazuje se na primer nesaglasnosti Zakona o JPP i Zakona o javnim nabavkama, koji ide
u prilog tvrdnji da su kreatori JPP imali na umu reenja prisutna u nacrtu novog Zakona o javnim nabavkama
Republike Srbije. Naime, u lanu 23. st. 2. ta. 2. Pominje se institut konkurentskog dijaloga: ....2) u sluaju
postupaka koji sprovodi imalac iskljuivih prava, u smislu zakona kojim se ureuju javne nabavke, koji izvodi
radove, kao i u sluaju restriktivnog postupka, pregovarakog postupaka sa objavljivanjem javnog poziva i
konkurentnog dijaloga koji sprovodi javno telo.... Institut konkurentskog dijaloga nije ureen niti na bilo koji
nain pomenut u vaeem Zakonu o javnim nabavkama Republike Srbije. Ipak, lanom 38. Predloga zakona o
javnim nabavkama ova je nekonzistentnost uklonjena i predvien je institut konkurentskog dijaloga. Ovaj postupak
uveden je u evropski sistem javnih nabavki direktivama 2004/18/EZ i 2004/17/EZ, i namenjen je za naroito sloene
nabavke. Predlogom zakona odreeno je ta se smatra naroito sloenom nabavkom. Korienjem ovog postupka
naruioci mogu zadovoljiti svoje potrebe za nabavkom kada sami ne mogu precizno odrediti ili opisati predmet
javne nabavke, odnosno reenje koje ele postii. Ovaj postupak ima najmanje tri faze. U prvoj fazi sva
zainteresovana lica podnose prijave, dok u drugoj fazi naruilac vodi dijalog sa svim kandidatima (kojima je
prethodno priznao kvalifikaciju) u cilju pronalaenja reenja. Naruilac moe organizovati dijalog u vie faza u cilju
smanjenja broja reenja o kojima se vodi dijalog. Nakon to prepozna jedno ili vie reenja kao odgovarajue,
naruilac poziva kandidate da podnesu svoje konane ponude. Pri tom naruilac ne moe otkriti kandidatima reenje
koje nudi drugi kandidat. Da bi se spreila zloupotreba ovog postupka, odnosno njegova primena i u sluajevima
kada to nije opravdano, naruilac je duan da pre pokretanja ovog postupka pribavi saglasnost Uprave za javne
nabavke.

41

razvojne banke, odnosno druge finansijske institucije zemalja donatora kada je
bilateralna finansijska saradnja zasnovana na principima Razvojnog komiteta
OECD.
Navedena lista je od znaaja za lokalne samouprave kada realizuju JPP projekte u kojima
kao davaoci finansijske ili tehnike podrke uestvuju institucije poput Meunarodne banke za
obnovu i razvoj,
32
Evropske banke za obnovu i razvoj (EBRD)
33
i Evropske investicione banke
(EIB-a).
34
U odnosima sa ovim telima i institucijama, dakle, nema primene Zakona o javnim
nabavkama.

II DRUGI ZAKONI I PROPISI RELEVANTNI ZA JPP PROJEKTE

1. Javno privatna partnerstva i Zakon o stranim ulaganjima

Zakon o stranim ulaganjima ureuje strana ulaganja u preduzea i druge oblike za
obavljanje delatnosti radi sticanja dobiti (u daljem tekstu: preduzea) u Republici Srbiji. Za JPP
koncept Zakon o stranim ulaganjima od znaaja je u kontekstu javno-privatnih partnerstva sa
stranim pravnim i fizikim licima. Zakon o stranim ulaganjima javlja se kao kljuni izvor za
tumaenje prava i obaveza stranih pravnih subjekata koji ulau kapital na teritoriji Republike
Srbije. Jednako vai i u sluaju stranih ulaganja u formi JPP.
Strani ulaga, u smislu Zakona o stranim ulaganjima, jeste:
1. strano pravno lice sa seditem u inostranstvu;
2. strano fiziko lice;
3. srpski jugoslovenski dravljanin sa prebivalitem odnosno boravitem u inostranstvu
duim od godinu dana.
Osnovni oblici stranog ulaganja prema Zakonu o stranim ulaganjima su:
-osnivanje preduzea;
-kupovina akcija ili udela u postojeem preduzeu.
Oba ova modaliteta prisutna su kao relevantna za ustanovljavanje institucionalnog javno-
privatnog partnerstva. Pri tome, pod stranim ulaganjem se podrazumeva, kroz generalnu normu, i
sticanje svakog drugog imovinskog prava kojim strani ulaga ostvaruje svoje poslovne interese u
Republici Srbiji (videti lan 3. Zakona). Navedena generalna norma primenljiva je na ugovorne
oblike JPP.
35

Stranom ulagau (ukljuujui i stranog ulagaa u funkciji privatnog partnera koji
realizuje JPP projekat) garantuje se:
o sloboda stranog ulaganja (l. 7: Strani ulaga moe osnovati odnosno ulagati u
preduzea za obavljanje svih vrsta delatnosti radi sticanja dobiti, ukoliko ovim zakonom nije
drukije predvieno)

32
Videti vie na: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/
33
Videti vie na: http://www.ebrd.com/pages/sector/legal/concessions/ppp.shtml; videti i:
http://www.cream-europe.eu/en/index.php
34
Videti vie na: http://www.eib.org/epec/.
35
Zakon ne pominje izriito javno-privatna partnerstva (to ne udi: JPP u vreme usvajanja Zakona nije bio
deo pravne svakodnevnice), ali govori o koncesijama u lanu 5. Stranom ulagau moe biti ustupljena dozvola
(koncesija) za korienje prirodnog bogatstva, dobra u optoj upotrebi ili za obavljanje delatnosti od opteg interesa,
u skladu sa zakonom. Stranom ulagau moe se odobriti da izgradi, iskoriava i transferie (B.O.T. Build operate
and transfer) odreeni objekat, postrojenje ili pogon, kao i objekte infrastrukture i komunikacija.

42

o primena naela nacionalnog tretmana (l. 8: Strani ulaga u pogledu svog uloga
uiva jednak poloaj, prava i obaveze kao i domaa fizika i pravna lica, ukoliko ovim zakonom
nije drukije predvieno; Preduzee sa stranim ulogom uiva jednak pravni poloaj i posluje pod
jednakim uslovima i na jednak nain kao i srpska preduzea bez stranog uloga.
o pravna sigurnost (l. 9.st. 1. : Strani ulaga uiva punu pravnu sigurnost i pravnu
zatitu u pogledu prava steenih ulaganjem).
o zatita na osnovu stabilizacione klauzule: (l. 9. st. 2. Prava stranog ulagaa
steena u momentu upisa stranog ulaganja u sudski registar ne mogu biti suena naknadnom
izmenom zakona i drugih propisa).
36

o zatita od eksproprijacije (l. 9. st. 3. Ulog stranog ulagaa i imovina preduzea
sa stranim ulogom ne mogu biti predmet ekspropriacije ili drugih mera drave sa jednakim
dejstvom, osim kada je zakonom ili na osnovu zakona utvren javni interes i uz plaanje
naknade)
o pravo konvertovanja domae u stranu valutu (l. 10 st. 1. : Strani ulaga moe, u
pogledu svakog plaanja vezanog za strano ulaganje, slobodno konvertovati domau valutu u
stranu konvertibilnu valutu.
o pravo na transfer dobiti i imovine (l. 12: Strani ulaga moe, slobodno i bez
odlaganja, u konvertibilnoj valuti, transferisati u inostranstvo sva finansijska i druga sredstva u
vezi sa stranim ulaganjima
Sva gore navedena prava ulaze u korpus prava stranog pravnog subjekta kao privatnog
partnera JPP. Krenje navedenih prava moe angaovati odgovornost javnog partnera i obavezu
nadoknade tete.
37
Na pravnu situaciju stranog pravnog subjekta kao privatnog partnera u JPP
konstrukciji utiu i odredbe meunarodnih sporazuma koji se primenjuju u Republici Srbiji,
poput CEFTA sporazuma
38
i bilateralnih sporazuma o zatiti i tretmanu stranih investicija.

2. Javno-privatna partnerstva i Zakon o javnoj svojini

Zakon javnoj svojini Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 72/11) relativno je nov
sistemski zakon. Znaaj Zakona o javnoj svojini je to opredeljuje oblasti i objekte koji spadaju u
vlasniki domen lokalnih samouprava. U skladu sa tim, lokalne samouprave imaju mogunost
da u skladu sa svojim ovlaenjima, ali i odgovornostima u funkciji uvara javnog interesa,
odreene drutvene resurse stave u funkciju realizacije JPP: pri tome se, meutim, moraju
ponaati u skladu sa svojom dunou ouvanja i unapreenja ostvarivanja javnog interesa.

2. 1. Zakon o javnoj svojini prepoznaje tri oblika javne svojine: dravnu svojinu
(pravo svojine Republike Srbije), pokrajinsku svojinu (pravo svojine autonomne
pokrajine) i optinsku, odnosno gradsku svojinu (pravo svojine jedinice lokalne
samouprave).

36
Vie o stabilizacionoj klauzuli videti u Glavi III koja se bavi pitanjem vrste i podele rizika kod JPP
projekata.
37
Na ovom mestu valja ponoviti da prema izriitoj dikciji Zakona, davanje saglasnosti Vlade na konani
nacrt javnog ugovora u kome Republika Srbija nije ugovorna strana, ne podrazumeva odgovornost Republike Srbije
za sporove koji nastanu iz tog ugovora izmeu javnog i privatnog partnera. Lokalna samouprava odgovara za sve
obaveze preuzete prema privatnom partneru u toku realizacije JPP projekta.
38
Vie o CEFTA sporazumi videti napred u ta. 5..

43

Zakon o javnoj svojini izjednaava titulara dravne, pokrajinske, optinske i gradske
svojine sa privatnim vlasnikom: naime, na sticanje, vrenje, zatitu i prestanak prava javne
svojine, naelno se primenjuju odredbe zakona kojim se ureuje pravo privatne svojine. Zakon o
javnoj svojini uvodi pojam namene stvari u javnoj svojini, koja se utvruje zakonom ili odlukom
nadlenog organa. Sam titular javne svojine ima se odnositi prema svojini kao dobar domain
(l. 7. Zakona o javnoj svojini). Iz reima Zakona o javnoj svojini izuzeto je graevinsko
zemljite, poljoprivredno zemljite, te uma i umsko zemljite. Pravni reim navedenih
nepokretnosti u javnoj svojini ureen je posebnim zakonima (videti l. 8. Zakona o javnoj
svojini)

2. 2. lan 19. st. 2. Zakona o javnoj svojini sadri generalnu odredbu da se stvari u
javnoj svojini mogu dati na korienje svim pravnim licima, koncesijom ili na drugi nain
predvien zakonom. Ogranienje u ovom smislu je da se pravo korienja moe preneti samo
pravnim licima. injenica da Zakon o javnoj svojini pominje samo koncesiju, ne znai da se ima
iskljuiti mogunost zasnivanja JPP bez elemenata koncesije: Zakon o javnoj svojini usvojen je
pre Zakona o JPP, tako da je formulacija ili na drugi nain predvien zakonom sasvim
dovoljna da opravda primenu JPP koncepta zasnovanog ne samo na koncesiji, ve i modaliteta
JPP bez elemenata koncesije.
Zakon o javnoj svojini razlikuje dva predmeta javne svojine: prirodna bogatstva i
dobra od opteg interesa, odnosno dobra u optoj upotrebi.
Zakon o javnoj svojini predvia mogunost koncesije na prirodnom bogatstvu, u
skladu sa posebnim zakonom (videti l. 9. Zakona o javnoj svojini). U tom smislu, Zakon o JPP i
koncesijama predstavljaposebni zakon na koji upuuje Zakon o javnoj svojini.
Dobra od opteg interesa u javnoj svojini u smislu Zakona o javnoj svojini su
poljoprivredno zemljite, ume i umsko zemljite, vodno zemljite, vodni objekti, zatiena
prirodna dobra, kulturna dobra i dr., zbog ega uivaju posebnu zatitu. Dobra od opteg interesa
na kojima postoji pravo javne svojine su u svojini Republike Srbije, ako zakonom nije drukije
odreeno.
Dobrima u optoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu Zakona o javnoj svojini, smatraju
se stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korienju svih i koje su kao takve odreene
zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi,
javni parkovi, granini prelazi i dr). Dobra u optoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev
dravnih puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na ijoj se teritoriji nalaze, kao i
nekategorisanih puteva, optinskih puteva I ulica (koji nisu deo autoputa ili dravnog puta i II
reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinica lokalne samouprave na ijoj teritoriji se
nalaze.
Nain i uslovi iskoriavanja i upravljanja dobrima u optoj upotrebi i dobrima od opteg
interesa ureuju se posebnim zakonom. Osnov za primenu Zakona o JPP na korienje dobara u
optoj upotrebi (ime se otvara prostor za primenu JPP koncepta u odnosu na ova dobra), jeste
odredba lana 10. st. 4. Zakona o javnoj svojini, kojim se predvia da na dobrima u optoj
upotrebi moe se stei pravo predvieno posebnim zakonom (koncesija, zakup i sl). Izostanak
odredbe slinog domaaja i sadrine u odnosu na dobra od opteg interesa vodi zakljuku da
se na ovim dobrima ne moe stei pravo predvieno posebnim zakonom, niti se moe
primeniti JPP koncept utvren Zakonom o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama.
Od znaaja je da Zakon o javnoj svojim predvia pravo titulara javne svojine da sredstva
u javnoj svojini ulau u kapital javnog preduzea i drutva kapitala. Time je stvoren osnov za

44

ulaganje koje u JPP koje je blie ureeno Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama
(videti l. 14 Zakona o javnoj svojini). U skladu sa tim, lan 15. Zakona o javnoj svojini
omoguava da na stvari u javnoj svojini postoji susvojina izmeu razliitih nosilaca javne
svojine, kao i izmeu nosilaca javne svojine i drugih pravnih i fizikih lica. Pri tome bi trebalo
uzeti u obzir injenicu da Zakon o javnoj svojini onemoguava prinudno izvrenje nad
prirodnim bogatstvima, dobrima u optoj upotrebi, mreama u javnoj svojini, vodnom zemljitu
ili vodnim objektima, te da iskljuuje mogunost sticanja svojine odrajem ili zasnivanja
hipoteke ili drugog sredstva obezbeenja nad navedenim dobrima, bogatsvima, zemljitu i
objektima (videti l. 16 i 17. Zakona o javnoj svojini). Opisane odredbe u znaajnoj meri
naglaavaju javno-pravnu komponentu navedenih dobara i ograniava opcije za privatnog
partnera da se ukljui u njihovo iskoriavanje na osnovu trinih i ekonomskih principa:
time se prostor za JPP znaajno ograniava.

2. 3. Zakon pravi razliku izmeu nosilaca prava javne svojine i korisnika prava
javne svojine.
Nosioci prava javne svojine su Republika Srbija, autonomna pokrajina i optina,
odnosno grad (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave)
Gradska optina ima pravo korienja na stvarima u svojini grada u ijem je sastavu (l.
18. st. 2. Zakona o javnoj svojini). Na stvarima koje pribavi gradska optina, pravo svojine stie
grad u ijem je sastavu gradska optina, a gradska optina ima pravo korienja. Statutom grada
moe se predvideti da gradska optina ima pravo javne svojine na pokretnim i na nepokretnim
stvarima neophodnim za rad organa i organizacija gradske optine.
Mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave imaju pravo korienja na stvarima u
javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom i propisom, odnosno drugim
aktom jedinice lokalne samouprave.
Korisnici stvari u javnoj svojini (videti l. 19. Zakona o javnoj svojini) su;
dravni organi i organizacije;
organi i organizacije autonomne pokrajine i jedinice lokalne
samouprave;
javna preduzea, drutva kapitala iji je osniva Republika Srbija,
autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao i njihova zavisna
drutva, na osnovu ugovora zakljuenog na osnovu akta nadlenog organa, a
kojim nisu preneta u svojinu tog javnog preduzea, odnosno drutva.
Za primenu JPP koncepta u svetlu odredbi Zakona o javnoj svojini, od kljunog je
znaaja odredba Zakona kojom se predvia da su organi Republike Srbije, autonomne
pokrajine i jedinice lokalne samouprave duni da stvari u javnoj svojini koriste na nain
kojim se obezbeuje efikasno vrenje njihovih prava i dunosti, kao i racionalno korienje
i ouvanje tih stvari (videti l. 49. Zakona o javnoj svojini). Opisana dunost predstavlja
konstitutivni element obaveze javnog partnera u JPP konstrukciji. Formulisana na napred
navedeni nain, navedena dunost ima se koristiti kao prizma kroz koju bi trebalo sagledavati
kompletan korpus prava i obaveza javnog partnera u realizaciji JPP projekta; ovu obavezu javni
partner mora potovati prilikom ureivanja odnosa sa privatnim partnerom u JPP konstrukciji.
Tanije, posledica JPP projekta ne sme biti suprotna navedenim zahtevima efikasnosti,
racionalnog korienja i uvanja stvari u javnoj svojini.

45

3. Javno-privatna partnerstva i Zakon o komunalnim delatnostima

Zakon o komunalnim delatnostima (Slubeni glasnik RS, br. 88/11) ureuje opte
uslove i nain obavljanja komunalne delatnosti. Znaaj ovog Zakona za primenu JPP koncepta
lei u injenici da se njime blie ureuju komunalne delatnosti koje, praksa tako pokazuje, jesu
vaan predmet javno-privatnih partnerstava. U skladu sa tim, Zakon o komunalnim delatnostima
predstavlja gotov paket pravila koja u obzir uzimaju ne samo javni, ve i privatni partner. Od
njih se ne moe odstupiti prilikom realizacije JPP projekta sa prirodom komunalne delatnosti.
Vano je da javni partner (koji pretpostavljeno ima uvid u sadrinu, strukturu i domaaj Zakona
o komunalnim delatnostima, odnosno iskustvo u njegovoj konkretnoj primeni) na odgovarajui,
potpun i transparentan nain predstavi privatnom partneru prava i obaveze koje Zakon o
komunalnim delatnostima kreira za JPP (nain finansiranja obavljanja delatnosti, metodologija
odreivanja cena
39
, reim pristupa i korienja infrastrukture i td). Takvo ponaanje u duhu je sa
principom kooperacije i poverenja kao ugaonim kamenom javno-privatnog partnerstva, i u
krajnjem je na korist obe strane u JPP konstrukciji.
Zakon o komunalnim delatnostima sadri gotovu definiciju komunalnih
delatnosti
40
koja se ima koristiti prilikom realizacije JPP projekata iz ove oblasti.
Zakonom se ustanovljava mogunost poveravanja obavljanja komunalne delatnosti,
definisano kao vremenski oroeno ugovorno ureivanje odnosa u vezi sa obavljanjem
komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti izmeu jedne ili vie
jedinica lokalne samouprave i vrioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pruanje
komunalnih usluga na teritoriji jedne ili vie jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije
jedinice lokalne samouprave (videti l. 9. st. 1. Zakona o komunalnim delatnostima).
Zakon o komunalnim delatnostima razlikuje dva oblika poveravanja obavljanja
komunalne delatnosti.
Prvi oblik je poveravanje obavljanja komunalne delatnosti kod koga lice koje
obavlja poverenu delatnost obezbeuje finansiranje obavljanja takve delatnosti (u celosti ili
delimino), naplatom nadoknade od korisnika usluga.
Drugi je oblik poveravanje obavljanja komunalne delatnosti pri emu se
finansiranje (nadoknada) subjektu kome je povereno vrenje komunalne delatnosti, isplauje iz
budetskih sredstava (videti l. 9. st. 3. i 5. Zakona o komunalnim delatnostima).
U prvom sluaju (plaanje za uslugu vre krajnji korisnici usluga ili delatnosti), na
postupak dodele prava obavljanja komunalne delatnosti primenjuju se odredbe Zakona o JPP i
koncesijama.
U drugom sluaju (plaanje za uslugu vri se iz budetskih sredstava) primenjuju se
odredbe Zakona o javnim nabavkama.
Navedeno razlikovanje konzistentno je razlikovanju JPP bez i sa elementima koncesije,
sadranom u Zakonu o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama (nije bez znaaja da su
zakoni usvojeni gotovo simultano, to govori da je bilo koordinacije prilikom njihovog

39
Primer izbora naina odreivanja cena dat je u delu koji obrauje JPP partnerstvo u oblasti
vodosnabdevanja.
40
Komunalne delatnosti u smislu ovog zakona su delatnosti pruanja komunalnih usluga od znaaja za
ostvarenje ivotnih potreba fizikih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave duna da stvori uslove za
obezbeenje odgovarajueg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vrenjem.
Komunalne delatnosti su delatnosti od opteg interesa. Komunalne delatnosti su:
1) snabdevanje vodom za pie........
....14) delatnost zoohigijene....; videti: l. 2. st. 1. i 2. Zakona o komunalnim delatnostima.

46

usvajanja). Time se doprinosi usaglaenosti relevantnog pravnog okvira za JPP i podstie
jedinstvena interpretacija, a samim tim i pravna sigurnost, pre svega za privatnog partnera.

4. Javno-privatna partnerstva i Zakon o energetici Republike Srbije
Zakon o energetici Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 57/2011) sistemski je zakon
kojim se ureuju: ciljevi energetske politike i nain njenog ostvarivanja; uslovi za pouzdanu,
sigurnu i kvalitetnu isporuku energije i energenata; uslovi za sigurno snabdevanje kupaca; uslovi
za izgradnju novih energetskih objekata; uslovi i nain obavljanja energetskih delatnosti; nain
organizovanja i funkcionisanja trita elektrine energije i prirodnog gasa; prava i obaveze
uesnika na tritu; zatita kupaca energije i energenata; nain, uslovi i podsticaji za proizvodnju
energije iz obnovljivih izvora i kombinovane proizvodnje elektrine i toplotne energije; prava i
dunosti dravnih organa, poloaj, nain finansiranja, poslovi i druga pitanja od znaaja za rad
Agencije za energetiku Republike Srbije u izvravanju i nadzoru sprovoenja Zakona o
energetici (videti: l. 1. Zakona o energetici).
Energetika kao predmet JPP ima dvostruko lice:
prvo, injenica je da energetska politika i pravni okvir koji tu politiku otelotvoruje
u svakoj dravi, pa i u Republici Srbiji, jesu zasnovani na pretpostavci fundamentalnog znaaja
energetike za drutvo u celini. Stoga pravni okvir energetske delatnosti jeste iscrpan, a
ovlaenja u velikoj meri centralizovana, uz visok nivo administrativne kontrole.
drugo, opisani znaaj energetskog sektora zahteva njegovo temeljno odravanje,
rekonstrukciju i razvoj. Sve ovo zahteva znaajna finansijska sredstva, koja se vie ne mogu
traiti iskljuivo u budetskim izvorima. Finansiranje energetskog sektora zahteva otvaranje za
privatne investitore, pri emu JPP predstavlja nezaobilazni model uea privatnog kapitala u
ovoj oblasti.
Imajui u vidu gore navedeno, vano je napomenuti da su ovlaenja lokalnih
samouprava u oblasti energetike znaajno ograniena. Prema dikciji Zakona o energetici,
lokalne samouprave imaju ovlaenje izdavanja energetskih dozvola za graenje:
objekata za proizvodnju toplotne energije snage 1 MWt i vie;
objekata za proizvodnju biogoriva kapaciteta preko 1000 t godinje (videti l. 29.
u vezi sa lanom 27. st. 2. ta. 8. i 9. Zakona o energetici).
U svim ostalim sluajevima energetsku dozvolu izdaje Ministarstvo.
Licence za obavljanje energetske delatnosti izdaje Agencija za energetiku Republike
Srbije, osim kada je Zakon o energetici predvideo da licenca nije potrebna (videti l. 20. st. 4.
Zakona o energetici).
Polazei od ogranienih nadlenosti lokalne samouprave za izdavanje dozvola i licenci iz
oblasti energetike, zakljuuje se da realizacija JPP projekata u energetskom sektoru pretpostavlja
(osim ukoliko se ne radi o projektima kod kojih postoji, kao to je ve reeno, ovlaenje lokalne
samouprave za izdavanje energetskih dozvola) postojanje stalne saradnje i koordinacije sa
nadlenim ministarstvima u pogledu ispitivanja mogunosti, izbora partnera i realizacije JPP
projekta. Ova koordinacija se u samom Zakonu o energetici ogleda u subordinaciji planova
razvoja lokalne samouprave sa Strategijom razvoja energetike Republike Srbije (koju donosi
Skuptina Republike Srbije) i Programom ostvarivanja ove strategije (koji usvaja Vlada
Republike Srbije na predlog Ministarstva.
Lokalna samouprava doprinosi realizaciji projekta JPP iz oblasti energetike time to
prua svu potrebnu administrativnu pomo, olakava prohodnost kroz birokratske barijere
(ukoliko ih ima), i istupa kao politiki promoter konkretnog JPP projekta. Opisani proaktivni

47

pristup opravdan je, s obzirom na znaaj energetskog sektora i potrebu njegovog stalnog
razvijanja. Znaajnu pomo u ovom smislu trebalo bi da prui Agencija za energetiku Republike
Srbije, kao regulatorno telo osnovano u cilju unapreivanja i usmeravanja razvoja trita
elektrine energije i prirodnog gasa na principima nediskriminacije i efikasne konkurencije, kroz
stvaranje stabilnog regulatornog okvira, kao i za obavljanje drugih poslova utvrenih ovim
zakonom.

5. Javno-privatno partnerstvo u svetlu meunarodnopravnih obaveza Republike
Srbije: CEFTA i EU.
5.1. CEFTA (Sporazum o slobodnoj trgovini u Centralnoj Evropi; eng. Central European
Free Trade Agreement) trgovinski je sporazum izmeu Albanije, Bosne i Hercegovine,
Makedonije, Moldavije, Srbije, UNMIK-a u ime Kosova i Metohije, Hrvatske i Crne Gore.
41

CEFTA je sporazum koji danas definie jedinstvenu zonu slobodne trgovine u jugoistonoj
Evropi, iako ime sporazuma opisuje sporazum drava srednje Evrope.
Republika Srbija postala je lanica CEFTA 2007. Godine, potvrivanjem Sporazuma o
izmeni i pristupanju Sporazumu o slobodnoj trgovini u Centralnoj Evropi. Za pravni reim JPP
znaajne su odredbe Sporazuma kojima se ureuje obaveza drava ugovornica da obezbede da se
javne nabavke njihovih organa obavljaju na transparentan i razuman nain, uz obezbeenje
jednakog tretmana svim ponuaima drugih strana, i da e biti zasnovane na principima otvorene
i delotvorne konkurencije (videti l. 35. Sporazuma). Za lokalne samouprave od znaaja je
znanje o sadrini preuzetih obaveza Republike Srbije, s obzirom na odgovornost koja moe biti
angaovana ukoliko u postupku realizacije JPP doe do krenja prava privatnih partnera,
zasnovanih na CEFTA sporazumu.
42

5. 2. Usklaivanje pravnog okvira JPP sa pravilima EU deo je ireg procesa
usaglaavanja pravnog okvira Republike Srbije sa pravnim tekovinama Evropske Unije.
Sa druge strane, injenica je da je pravni okvir prava EU za JPP u znaajnoj meri i dalje oslonjen
na nacionalna zakonodavstva; na nivou Unije, on se moe smatrati samo okvirnim. Opisana
injenica ima za posledicu da drave koje su u postupku pristupanja EU nemaju do kraja
sadrinski i strukturalno definisan regulatorni model za sopstvena zakonodavstva, kao to je to
sluaj u drugim oblastima ureenim pravom Evropske unije.
Navedene okolnosti ne spadaju u polje uticaja lokalne samouprave kao aktera javno-
privatnog partnerstva. Ipak, promene u pogledu naina, dinamike i strukture usvajanja i
sprovoenja postojeih pravila EU kroz reim JPP Republike Srbije, mogu biti od znaaja za
realizaciju konkretnih projekata u kojima i one mogu uzeti uea. Istovremeno, u svakodnevnim
kontaktima za oekivati je da privatni partneri koji potiu iz EU pokuaju da nametnu relevantna
pravila EU kao merodavni pravni okvir za realizaciju odreenog JPP projekta. Ovakvi pokuaji
tim su verovatniji u situaciji kada postoji neusaglaenost Zakona o JPP sa Zakonom o javnim
nabavkama (ili kada je pravni okvir generalno nekonzistentan). Ekspertska pomo i koordinacija

41
Bive lanice su Poljska, eka Republika, Slovaka, Slovenija i Maarska koje su postale lanice Evropske unije
2004. godine. CEFTA-u su osnovali Poljska, ehoslovaka i Maarska 21. decembra 1992. u Krakovu. Kasnije
lanice su postale Slovenija (1996), Rumunija (1997), Bugarska (1998), Hrvatska (2002) i Republika Makedonija
(2006).
42
Ve je reeno da Zakon o JPP predvia da je javni partner u javnom ugovoru (ukljuujui, dakle, i
lokalnu samoupravu) pretpostavljeno odgovoran za realizaciju projekta JPP i za njegove eventualne posledice (videti
l. 47. st. 5. i 6. Zakona o JPP).

48

sa Komisijom za javno-privatna partnerstva trebalo bi da budu instrumenti kojima se lokalne
samouprave koriste da bi iz ovakvih situacija izale uz uvaavanje sopstvenih, ali i interesa
privatnog partnera. Uz sve navedeno mora se imati u vidu da je oekivani prirodan razvoj da
najvei broj zainteresovanih privatnih partnera inostranog porekla potie upravo iz EU. Stoga
svakom konkretnom sluaju treba pristupiti odgovorno i temeljno: loe iskustvo jednog partnera
znaie odvraanje vie potencijalnih javnih partnera od uea u JPP projektima na teritoriji
Republike Srbije.

49

P. Cvetkovi, S.Sredojevi

GLAVA III - PODELA RIZIKA KOD JPP PROJEKATA

P. Cvetkovi

I PRAVNA KONTROLA RIZIKA KOD JPP PROJEKATA

1. Opte napomene o rizicima

Pitanje adekvatne i izbalansirane podele rizika kljuno je za uspeh konkretnog JPP
projekta. Sam rizik definie se kao nesigurnost u odnosu na trokove, gubitak ili tetu.
Nesigurnost je odvraajui faktor za JPP projekat (osim ukoliko se ne radi o pekulativnom
projektu koji nije zasnovan na ekonomskim, ve na drugim faktorima poput postojanja
tajne/privatne informacije koja opredeljuje uspeh ili neuspeh projekta, te drutveno nepoeljnim
stanjima-korupcija, monopoli).
Alokacija rizika podrazumeva da rizici budu:
identifikovani i analizirani;
kvantifikovanog uticaja;
alocirani/rasporeeni i eliminisani/smanjeni,
Gore navedene aktivnosti imaju za cilj da niti jedan rizik individualno niti svi oni zajedno
ne ugroze razvoj, gradnju i upravljanje projektom na nain koji spreava da JPP projekat
generie:
dobit za otplatu kredita;
nadoknadu trokova upravljanja, i
isplatu dividendi postojeim, odnosno privlaenje (izvesnom perspektivom
buduih dividendi) potencijalnih investitora.
Prilikom alokacije rizika, naelno je pravilo da uspeh JPP projekta pretpostavlja da se
rizik locira na akteru koji ima:
o interes da otkloni ili smanji verovatnou nastupanja rizika, odnosno eliminie
njegove posledice;
o resurse (tehnoloke, ekonomske, ekspertske, politike) da u najkraem roku i uz
najmanje mogue trokove odgovori na na nastupanje ili opasnost nastupanja
konkretnog rizika.
Praksa pokazuje da, mimo akademskih i teoretskih razmatranja, alokacija rizika zavisi od
pregovarake snage i ekonomske pozicije. Postupanje koje bi, meutim, znailo da ekonomski ili
politiki jaa strana locira rizik iz JPP projekta na akteru koji ne ispunjava gore navedene
kriterijume rasporeivanja tereta rizika, znailo bi njegovu neefikasnu alokaciju, to bi u
krajnjem tetilo itavom projektu.
Alokacija rizika mora poi od pretpostavke da JPP projekat mora da zadovolji interese
razliitih uesnika i to:
o javnog partnera koji kroz pozitivne rezultate JPP projekta ostvaruje sopstveni
politiki interes, zasnovan na uspehu obezbeenja usluga i delatnosti od javnog
interesa na odgovarajuem nivou i u odgovarajuem obimu;
o privatnog partnera koji ostvaruje povraaj uloenog i odreenu marginu profita.

50

Privatni partner ima vie modaliteta delovanja:
modalitet sponzora (razvija projekat, umreava razliite interese,
pronalazi finansijere, izuzetno i finansira projekat)
modalitet vlasnika (e. shareholder) projekta (pri emu moe doi do
preklapanja funkcije sponzora i vlasnika)
modalitet upravljaa-operatera (subjekta koji upravlja i odrava
postrojenje ili objekat koji je predmet JPP; upravlja je obino subjekt
razliit od sponzora i vlasnika);
modalitet graevinskog kontraktora (e. construction contractor);
uesnik projekta koji ima obavezu projektovanja, gradnje i predaje
objekta;
modalitet kreditora-finansijera (e.lender); re je o telu koje prua
finansijsku podrku projektu, najee u formi obezbeenja novanih
sredstava.
Realizacija JPP projekta odvija se preko projektne kompanije (kompanije koje
neposredno realizuje JPP projekat: to moe biti drutvo za posebne namene-DPN, ili javno
preduzee koje je dokapitalizovano privatnim kapitalom)
43
.
Znaajnu ulogu u realizaciji JPP projekta moe imati iskljuivi kupac (e. off take
purchaser); iskljuivi kupac je javno preduzee ili javno telo koje se obavezuje da kupi utvrenu
koliinu ili itav obim proizvoda i usluga koji potiu iz JPP projekta (primer su ugovori o
kupovini struje gde nacionalna kompanija kupuje struju proizvedenu iz postrojenja za
proizvodnju elektrine energije; kupovina vode dobijene iz postrojenja za preiavanje vode).
44

Vano je naglasiti: ukljuivanje ireg kruga uesnika u JPP projektu i ostvarivanje vieg
nivoa diverzifikacije prava, obaveza i odgovornosti imaju dvostruko pozitivno dejstvo na
alokaciju rizika iz sledeih razloga:
mogue je da se odgovornost za odreene rizike locira na subjektu koji je u ima
najvie interesa i u najpovoljnijoj je poziciji da odreeni rizik amortizuje ili ga u
potpunosti eliminie;
posmatrajui kroz vizuru interesa javnog tela (pa i lokalne samouprave), vei broj
subjekata daje vie manevarskog prostora za javnog partnera da rizik raspodeli na
nain kojim od sebe otklanja posledice nastupanja odreenih rizika.
Sa druge strane, gore navedene prednosti se, u prisustvu nesnalaenja, povrnosti,
odsustva ekspertize i prevelikog uticaja subjektivnih (itaj: politikih) interesa, mogu pretvoriti u
ozbiljan problem u kome JPP postaje polje za odmeravanje faktike ekonomske, politike i
socijalne snage aktera.
U svemu gore navedenom, vano je nai balans izmeu fleksibilnosti i pravne sigurnosti.

2. Alokacija rizika: uloga finansijera

Cilj finansijera JPP projekta je da rizici u to manjoj meri budu locirani na projektnoj
kompaniji. Njegov se interes prevashodno manifestuje kroz zahtev za povraaj datih sredstava uz
unapred utvrenu stopu dobiti, koja je definisana prilikom struktuiranja finansijskog aranmana.
Dobit finansijera ne zavisi od dobiti JPP projekta, niti kvaliteta usluga ili delatnosti koje se kroz

43
Vie o DPN videti u prethodnim glavama.
44
U nastavku e ovi nazivi biti korieni striktno; stoga se italac upuuje da ove nazive tumai u skladu sa
znaenjima koja su ovim nazivima data u tekstu koji prati ovu napomenu.

51

JPP projekat ostvaruju. Naime, takva korist (korist od dobiti koja prevazilazi postojee
projekcije) ne ide na korist finansijera, ve vlasnika. Finansijer e, stoga, insitirati da svi rizici
koji nisu jasno alocirani na odreenog subjekta (tzv. rezidualni rizici) budu otklonjeni od
projektne kompanije. Rezidualni rizici se po pravilu javljaju kod svih dugoronih i
komplikovanih (po strukturi, akterima i obimu) investicionih poduhvata, pa i kod JPP projekata.
Naime, kod ovih projekata nije mogue u trenutku njihovog pravno-formalnog definisanja
opredeliti konanu i potpunu raspodelu prava, obaveza, odgovornosti i, u skladu sa tim, rizika.
Ovi nerasporeeni rizici nazivaju se rezidualnim rizicima (preostalim rizicima), koji se ne mogu
locirati u momentu pravnog formalizovanja JPP projekta. Stoga se ugovori o JPP nazivaju
nekompletnim ugovorima.
45

TABELA IX PODELA RIZIKA

Politiki
rizici
Rast
trokova
izgradnje
Ekoloki
rizici
Trini
rizici
Rizici
razvoja
JPP
projekta
Rizici
upravljanja
Rizici
uinka
Rizik
okonanja
projekta
Projektna
kompanija
X X X X X X X
Javni
partner
X X X
Graevinski
kontraktor
X X X X X X
Upravlja
(operater)
X X X X X X
Iskljuivi
kupac
X X X
Snabdeva
sirovinama
i drugim
inputima
X X X X X

Tabela IX daje predlog matrice rizika na osnovu kriterijuma podele rizika prema
kriterijumu interesa pojedinih subjekata da odreeni interes ne nastupi, odnosno kriterijumu
zasnovanom u odgovoru na pitanje: ko je u najpovoljnijoj poziciji odreeni rizik eliminie ili
smanji. Opisana matrica rizika trebalo bi da se reflektuje i u odredbama sporazuma na kome se

45
Vie o uticaju nekompletnih ugovora na JPP videti u Glavi VI koja se bavi karakteristikama JPP
projekta u sektoru vodosnabdevanja.

52

zasniva JPP. Idealna situacija bila bi kada bi svi uesnici projekta snosili sve rizike. Ovo je,
meutim, samo teorijska konstrukcija. Uesnici projekta voeni su sopstvenim interesima,
baziranim na subjektivnim procenama i razlozima. Najvie to se moe uiniti je da takvi
subjektivni interesi budu identifikovani u pogledu verovatnoe nastupanja i moguih posledica,
te da se na odgovarajui nain rasporede sporazumom na kome se zasniva JPP.
U kreiranju sporazuma o JPP
46
balans u alokaciji rizika odrava se odgovarajuom
jedoobraznou formulacija. Na primer, u sporazumu finansijera i projektne kompanije definicija
vie sile (ili politikih rizika, na primer), trebalo bi da bude jedinstvena sa definicijom ovih
pojmova u drugim sporazumima (recimo, sporazumu javnog tela i privatnog partnera u funkciji
graevinskog kontaktora ili upravljaa-operatera). Isto vai i za klauzulu o merodavnom pravu ili
reavanju sporova.

3. Alokacija pojedinih tipova rizika

JPP projekat trpi razliite rizike. Mnogi od ovih rizika ne pojavljuju se u istom vidu, ve
izmeu njih postoji povezanost i preklapanje. Rizici se naelno dele na:
rizik razvoja projekta;
rizik kompletiranja projekta;
rizik rasta trokova izgradnje i upravljanja projektom;
rizik neodgovarajueg uinka projekta;
rizik upravljanja;
politiki rizici
rizik poremeaja ugovorne ravnotee

3. 1. Rizik razvoja JPP projekta (e. development risk)
Razvoj JPP projekta ukljuuje sledee aktivnosti: pripremu i pribavljanje dokumentacije
neophodne za dobijanje finansijske podrke (ukljuujui i pripremu tendera i ponude); pregovore
o razliitim projektnim aspektima projekta i dokumentima neophodnim za njegovu realizaciju;
obezbeenje finansiranja putem kredita ili putem prodaje vlasnikog udela u JPP projektu
Rizici koji se javljaju u fazi razvoja projekta mogu da budu razliiti. U ranoj fazi razvoja
projekta, javni partner po pravilu sprovodi postupak javnih nabavki. U pripremi ovog postupka
definiu se parametri projekta i trai se partner (sponzor, vlasnik, finansijer) koji e podrati
sprovoenje JPP. Postupak moe biti razliit (otvoreni ili restriktivni, prema Zakonu o javnim
nabavkama na koji upuuje Zakon o JPP)
47
. Ve u ovoj ranoj fazi mogui su neformalni kontakti
sa zainteresovanim privatnim partnerima. Takoe, kada je re o velikim projektima (a JPP su
uglavnom takvi), primetno je da diplomatska predstavnitva paljivo prate informacije o
namerama lokalnih samuprava da pristupe realizaciji JPP projekata i ispituju mogunosti da
privatni partneri (kao sponzori, finansijeri, operateri, graevinski kontraktori) iz drava koje
predstavljaju, uestvuju u ostvarivanju takvih projekata.
Javni partner moe deo rizika razvoja (na primer, izradu studije o izvodljivosti) da
prenese na privatnog partnera, time to e prilikom pripreme postupka javnih nabavki u uslove
ije se ispunjenje od uesnika postupka trai, uneti zahtev da zainteresovani potencijalni privatni

46
est je sluaj da se radi o vie razliitih sporazuma koji se meusobno proimaju i uzajamno pozivaju na
odreene odredbe; stoga se naziv sporazum o JPP koristi kao generini naziv za sve sporazuma koji ine JPP
konstrukciju.
47
Videti izlaganje u prethodnim glavama.

53

partner izradi studiju o izvodljivosti. Ova bi studija trebalo da ispita i verifikuje uslove i ciljeve
koje javno telo eli da ostvari realizacijom JPP projekta (tehnike, ekoloke, ekonomske i druge).
Trokovi ove studije padaju na privatnog partnera. Ove trokove e u sluaju uspeha realizacije
JPP projekta privatni partner nadoknaditi iz rezultata tog projekta. Meutim, ukoliko projekat ne
bude bio realizovan, tada je na gore opisani nain javno telo deo rizika sa uspehom transferisalo
na privatnog partnera.

3. 2. Rizik kompletiranja/zavretka/okonanja projekta (e. Completition risk)
Rizik kompletiranja projekta jeste rizik da izgradnja objekta ili postrojenja koje bi trebalo
da realizuje JPP projekat ne bude okonana. Ovaj rizik potencijalno je znaajan jer je priroda JPP
projekta da, ukoliko ostane nezavren, postaje gotovo bezvredan
48
. Stoga i javno telo, jednako
kao i privatni partner (u prvom redu finansijer), imaju oigledan interes da se radovi okonaju u
skladu sa projektnim specifikacijama. Kada u projektu uestvuje graevinski kontraktor koji nije
ni finansijer niti sponzor, ovaj rizik se ugovorom moe preneti na njega. Time se javno telo (pa i
lokalna samuprava) oslobaa rizika da objekat nee biti sagraen u odreenom roku sa
odreenim tehnikim karakteristikama.

3. 2. 1. Rizik izgradnje kao deo rizika zavretka projekta jeste rizik da objekat ili
postrojenje preko kojih se realizuje JPP projekat nee biti izgraen u skladu sa
sporazumom o JPP. Zahtevi koje bi ovaj objekat trebalo da ispuni ukjuuju uslove koji se
odnose na:
bezbednost objekta;
funkcionalnost objekta;
49

zahteve iskljuivog kupca (na primer, zahtev javnog preduzea za proizvodnju i
transfer elektrine energije kojim se kupovina struje uslovljava odreenim
stepenom kvaliteta gradnje i tehnologije privatnih elektrana);
ivotni vek i odravanje objekta ili postrojenja, a koje je zahtevao javni partner
U rizike graenja ubrajaju se:
rizik neadekvatnosti projekta na kome se zasniva gradnja objekta ili postrojenja;
rizik neadekvatnosti tehnologije koja se koristi za gradnju, ukljuujui
neodgovarajuu opremu ili koriene materijale (na primer, korienje azbesta za
gradnju ili materijala koji nisu vatrostalni);
neotpornost objekta ili postrojenja na ekstremne vremenske ili druge uslove (na
primer, hladnoa, toplota, nepodobnost objekta za rad ispod povrine-u sluaju
rudarskih jama i kopova);
ekoloke rizike koji se mogu realizovati tokom graenja (ne i ekoloke rizike koje
angauje okonano postrojenje preko kojeg se realizuje JPP projekat; videti tabelu sa
matricom rizika);

48
JPP iz oblasti vodosnabdevanja je primer takve investiciono specifinog projekta (e. asset specific
investment). Videti vie u Glavi VI koja obrauje primer JPP iz oblasti vodosnabdevanja.
49
Na ovom mestu ukazuje se na potrebu razlikovanja rizika izgradnje od rizika uinka; videti gore tabelu sa
matricom podele rizika i izlaganje o riziku uinka u nastavku.

54

nemogunost angaovanja potrebne i odgovarajue kvalifikovane radne snage i
materijala za gradnju, ukljuujui rizik izostanka viza za radnu snagu odnosno
izostanak uvoznih dozvola za materijal koji se ima koristiti pri graenju;
nepostojanje ili nedostatnost infrastrukture ili usluga neophodnih za zavretak
graenja (pristupne saobraajnice, dostupnost vode, struje, transportnih sredstava za
prevoz radne snage i materijala);
rizik izmene trokova radne snage i materijala;
rizik vie sile.
Kao to je ve reeno, rizik graenja kao deo rizika okonanja projekta bie lociran na
graevinskog kontraktora, kao subjekta koji realizuje izgradnju objekta. Uspean transfer rizika
sa javnog tela na graevinskog kontraktora podrazumeva da su sve obaveze kontraktora jasno
definisane (po obimu, strukturi, sadrini i dinamici) u njegovom ugovoru sa privatnim
partnerom.
Pomenuti ugovor kontraktora i privatnog partnera trebalo bi da bude konzistentan sa
specifikacijama prava i obaveza sadranim u drugim ugovorima koji prate JPP projekat, pre
svega u ugovoru izmeu javnog tela i privatnog partnera; ovo e biti sluaj ukoliko privatni
partner ne gradi samostalno JPP objekat. Tada privatni partner zakljuuje ugovor sa javnim
partnerom u kome preuzima obavezu graenja; tu obavezu dalje konkretizuje kroz ugovor sa
graevinskim kontraktorom kao samostalnim subjektom. U sluaju da je privatni partner
istovremeno i graevinski kontraktor, prava i obaveze ugovornih strana definiu se
jedinstvenim sporazumom.
U svakom sluaju, ukoliko izostane potreban nivo jasnoe u definisanju prava, obaveza i
odgovornosti graevinskog kontraktora kao samostalnog subjekta, ili privatnog partnera u delu u
kome istupa u funkciji graevinskog kontraktora (ukoliko privatni partner gradi JPP objekat),
stvorie se odreeni rezidualni rizici koji ostaju nerasporeeni.

3. 2. 2. Rizik primopredaje objekta ili postrojenja, kao elemenat rizika okonanja
projekta, jeste mogunost da izgraeni objekat:
ne proe testiranja opreme i funkcionalnosti;
nije podoban da se prikljui na eksternu infrastrukturnu mreu (vodovod, struja)
ne funkcionie zbog inkopatibilnosti koriene tehnologije i opreme.

Odgovornost za primopredaju je, kao i u sluaju rizika graenja generalno, na
graevinskom kontraktoru. Njegovu odgovornost po pravilu verifikuje upravlja (operater) ili
nezavisni ininjer koji bi trebalo da bude prisutan tokom primopredaje i testiranja postrojenja.
Iskljuivi kupac takoe ima interesa da prisustvuje testiranju, s obzirom na njegov interes
da objekat ili postrojenje daju rezultate koje on uzima kao gotove parametre u svom poslovanju
(u ovom delu rizik primopredaje se delom preklapa sa rizikom uinka, to se moe izbei
detaljnim definisanjem sadrine testa postrojenja i jasnim i izriitim lociranjem odgovornosti za
primopredaju, sa jedne, i uinak, sa druge strane)
50
. Sadrina, dinamika i procedura testova
trebalo bi da budu prethodno definisani u projektnoj dokumentaciji, kako bi rizik primopredaje u
potpunosti i bez ostatka bio na graevinskom kontraktoru.

50
Vie o riziku uinka videti u nastavku.

55

Na ovom mestu valja ukazati na vanu posledicu lociranja rizika primopredaje na
graevinskog kontraktora. Suoen sa preuzimanjem i teretom ovog rizika, graevinski
kontraktor nije spreman da koristi novu ili inovativnu tehnologiju u realizaciji JPP
projekta. Navedena rezervisanost graevinskog kontraktora zasnovana je:
- na nepouzdanosti podataka o uincima i funkcionalnosti novih ili inovativnih
tehnologija;
- nespremnosti finansijera/kreditora da finansijski podre projekte koje prate rizici
korienja nove ili netestirane tehnologije.
51

Opisana konzervativnost, nastala kao posledica lociranja rizika primopredaje na
graevinskog kontraktora, prevazilazi se odgovarajuim garancijama koje snabdevai opreme
daju uz novu tehnologiju. Ove garancije snabdevai daju s ciljem promovisanja takvih
tehnologija. Lokalna samouprava, prilikom pripreme dokumentacije za javnu nabavku JPP
projekta, moe usloviti da se u njegovoj realizaciji koristi najsavremenija tehnologija. Na prvi
pogled re je o smislenom zahtevu. Ipak, uzimajui u obzir gore navedeno, preporuka je da se
prilikom ukljuivanja ovog zahteva od strane javnog tela, sagledaju okolnosti konkretnog JPP
projekta, kako bi se izbeglo da opisani zahtev ima odvraajue dejstvo na privatne partnere.

3. 2. 3. Rizik prekoraenja roka izgradnje objekta ili postrojenja kao elemenat
rizika okonanja projekta. potencijalno nanosi tetu projektnoj kompaniji (jer ne moe da
krene sa radom usled ega ne moe da vraa kredite i generie prihod), javnom telu (jer je pod
politikim pritiskom uspeha projekta, npr. zbog blizine izbora) i iskljuivom kupcu (jer izostaje
planirani proizvod ili usluga iz JPP projekta). Jednako kao i rizici graenja i primopredaje, i rizik
prekoraenja roka graenja je na graevinskom kontraktoru. Prekoraenje roka aktivira penale
koji se plaaju najee projektnoj kompaniji, i koji odraavaju njene gubitke zbog nadoknade
koju plaa iskljuivim kupcima (jer ne dobijaju proizvod koji oekuju), snabdevaima
sirovinama (koje projektna kompanija ne kupuje jer projekat nije u funkciji, pa snabdeva
sirovinama trpi tetu), te obaveze servisiranja kredita iz sopstvenih izvora (a ne iz generisanog
prihoda).

3. 3. Rizik rasta trokova izgradnje i upravljanja projektom (e. Cost Increase
Risk)

Rizik da e prognozirana suma trokova gradnje i upravljanja projektom biti, iz nekog
razloga, premaena jeste rizik koji mora da bude alociran. Za finansijera-kreditora,
otklanjanje ovog rizika od projektne kompanije (i prebacivanje u polje odgovornosti nekog
od ostalih aktera JPP projekta) kljuno je: naime, cilj finansijera je da odri nepromenjenim
odnos sume koju je dao kao podrku projektu i oekivanog prihoda od JPP projekta (e. project
cover ratio)
Finansijer e odobriti kredit i finansiranje samo ukoliko je projekat finansijski odriv.
Parametri na kojima je zasnovano odobrenje finansiranja mogu se promeniti na tetu odrivosti
projekta (realizuje se rizik poveanja trokova). Ova promena moe nastupiti u dva perioda:
izmeu momenta kada je utvrena cena graenja i trenutka kada je finansijska
konstrukcija zatvorena (finansijer je kao relevantnu uzimao prethodnu cenu

51
Videti izlaganje o riziku tehnolokog uinka kao delu rizika uinka.

56

graenja za procenu odrivosti projekta; navedena cena graenja promenila se u
periodu od utvrivanja pa do definisanja uslova finansiranja);
izmeu momenta zakljuenja finansijske konstrukcije i kasnije, tokom izgradnje
projekta (poveanje trokova gradnje) ili njegovog funkcionisanja (poveanje
trokova upravljanja).
U oba sluaja finansijer tei da rizik promene cene locira na javnog partnera (dalje od
projektne kompanije), dok javni partner tei da rizik promene cene prenese na projektnu
kompaniju ili graevinskog kontraktora. U krajnjem, lokalna samouprava kao javni partner
trebalo bi da u pregovorima sa privatnim partnerom (sponzorom, graevinskim kontraktorom,
vlasnikom) pokua da ovaj rizik, barem delimino, otkloni iz korpusa sopstvene odgovornosti

3. 3. 1. Rizik poveanja poreza uslovljen je injenicom da je sprovoenje poreske
politike u nadlenosti drave. U sluaju da se radi o JPP projektu kod koga je javni partner
drava kao suveren (centralna vlast, npr. organi, tela i institucije republikog nivoa), postoji
opravdanje da privatni partner ovaj rizik locira bilo na javno telo koje je odobrilo JPP projekat,
bilo na iskljuivog kupca (ukoliko je iskljuivi kupac javno preduzee u dravnoj svojini, poput
preduzea za proizvodnju i distribuciju elektrine energije).
Situacija je, pak, razliita kada je re o lokalnoj samoupravi kao javnom partneru.
Tada se otvara pitanje da li je opravdano da ona snosi teret nastupanja ovog rizika: injenica da
istupa kao javni partner ne moe da zaobie okolnost da ona nije ta koja propisuje i naplauje
fiskalne nadoknade (to po pravilu jeste nadlenost republikih organa). Meutim, i pored
injenice da javni partner jeste pravno i politiki odvojen od fiskalnog suverena, praksa je da on
snosi ovaj rizik (ak i kada je javni partner lokalna samouprava). Smatra se da je i takav javni
partner u boljoj poziciji da upravlja ovim rizikom, uz dodatno opravdanje da se on (lokalna
samuprava) finansira iz poreskih sredstava koja se naplauju, izmeu ostalog, i od JPP projekta.
Alokacija rizika poveanja fiskalnih nameta na javnog partnera svoj razlog nalazi i u
injenici da se time podstie centralna vlast drave u kojoj se realizuje JPP projekat da ne
poveava postojee ili namee dodatne fiskalne zahteve u odnosu na takav projekat. Bez obzira
na gore reeno, lokalna samouprava kao javni partner ima legitimno pravo na pokuaj da ovaj
rizik locira na projektnu kompaniju: mera uspeha u ovom pokuaju zavisi od okolnosti
konkretnog sluaja, a pre svega od pregovarake snage ukljuenih aktera.

3. 3. 2. Rizik rasta cena ulaznih trokova (sirovina, trokova goriva i td; e. input
price increase) ozbiljno moe da ugrozi odrivost projekta (da povea trokove upravljanja,
a smanji prihode od JPP projekta koje ostvaruje projektna kompanija, pa time i povraaj
sredstava finansijerima, odnosno dividendi vlasnicima). Ovaj rizik naroito je izraen kada se
JPP projekat realizuje u okruenju koje nema razvijeno i fleksibilno trite sirovinama i drugih
ulaznih dobra neophodnih za funkcionisanje projekta (e inputs). Kako bi otklonili ovaj rizik od
projektne kompanije, finansijeri uslovljavaju podrku zakljuivanjem ugovora o snabdevanju
sirovinama (e. input supply agreement; na primer, snabdevanje energentima; snabdevanje
odreenom koliinom otpada u sluaju postrojenja za preradu otpada). Cena sirovine (ili drugih
materijala) po pravilu je fiksirana, uz:
indeksaciju-vezanost za rast cena izabranih proizvoda, i
mogunost izmene cene ukoliko se pree odreeni prag rasta (npr. 5%; do tog
iznosa vai fiksirana cena, a nakon toga se cena koriguje).

57

Rizik poveanja ulaznih trokova po pravilu je na projektnoj kompaniji (ili upravljau,
ukoliko je upravljanje JPP projektom povereno posebnom subjektu). Ipak, valja napomenuti da
mehanizam sadran u ugovoru o snabdevanju sirovinama nije univerzalno primenljiv: na primer,
kada se radi o energentima, ovaj je sporazum podoban kada se radi o snabdevanju ugljem (kod
koga su fluktuacije cena minimalne), ali ne i za snabdevanje naftom (ija cena varira u oba
smera). Pri tome, valja napomenuti da se ugovori o snabdevanju sirovinama po pravilu
zakljuuju sa dravnim kompanijama koje imaju monopol na isporuku: u sluaju prestanka tog
monopola, sasvim je mogue da trite otvori prostor za pribavljanje sirovina po ceni nioj od
one koja se plaa iskljuivom snabdevau koji je istovremeno dravna kompanija. U takvom
razvoju, ugovor o snabdevanju sirovinama spreava projektnu kompaniju (ili upravljaa) da
ekonomski racionalno zakljuuje ugovore o snabdevanju sirovinama po ceni nioj nego to je
ona koju plaa dravnom monopolskom preduzeu kao iskljuivom snabdevau.

3. 3. 3. Rizik rasta trokova gradnje u uem smislu postoji, bez izuzetka, kod svih
dugoronih projekata, u koje spadaju i projekti iz oblasti javno-privatnih partnerstava.
Projekti sa navedenom karakteristikom po pravilu trpe rizik da trokovi radne snage i materijala
budu izmenjeni na nain koji remeti ustanovljenu finansijsku ravnoteu, nekada i do mere koja
ugroava samu izgradnju projekta. Projektna kompanija i finansijeri tee da rizik za poveanje
trokova ostane na graevinskom kontraktoru (ukoliko postoji mogunost izmene cene, ona je po
pravilu ekstremno limitirana po uslovima i iznosu). U odreenim sluajevima, deo rizika moe
biti lociran i na druge subjekte: tako, ukoliko se objekat gradi uzimajui u obzir, izmeu ostalog,
zahteve iskljuivog kupca (na primer, kupca elektrine energije koji zahteva da objekat uvaava
tehnike specifikacije neophodne za realizaciju isporuke proizvedene struje), deo rizika rasta
trokova gradnje snosi takav kupac (radi se o trokovima nastalim zbog radova koji se
preduzimaju po zahtevu iskljuivog kupca).

3. 3. 4. Rizik rasta trokova upravljanja (e. Operation Cost Increase) nastaje u
situaciji kada JPP projektom upravlja poseban pravni subjekat (upravlja), kome
projektna kompanija obezbeuje nadoknadu za njegov rad. Projektna kompanija tei da
plaanje upravljau vee za rezultate njegovog rada. U isto vreme, upravlja tei da sopstvene
rizike smanji time to e iskljuiti svoju odgovornost za loije rezultate voenja JPP projekta, a
koji su zasnovani na grekama u graenju, trinim promenama ili drugim rizicima na koje nije
mogao uticati (rezidualni ili nelocirani rizici ostaju, dakle, prepostavljeno na projektnoj
kompaniji).
Upravlja je esto spreman da svoj rizik kontrolie time to ugovara fiksno plaanje (bez
uticaja njegovog upravljanja na uinak projekta), uz definisanje trokova upravljanja (mimo
njegove zarade), a koje nadoknauje projektna kompanija.
U sluaju da je za poveanje trokova upravljanja odgovoran neki od ostalih aktera JPP
projekta (npr. iskljuivi kupac koji nije obezbedio odgovarajuu infrastrukturu za isporuku
proizvoda; graevinski kontraktor koji je odgovoran za popravku nedostataka koji su se javili u
toku garancije za izgraeni objekat), takav akter snosie poveanje navedenih trokova.
Rezidualni trokovi upravljanja (trokovi koji nisu locirani na konkretnog uesnika JPP projekta,
upravljaa, iskljuivog kupca, graevinskog kontraktora), ostaju na projektnoj kompaniji.

58

3. 3. 5 Rizik pada cene proizvoda ili usluge JPP projekta (e. Decrease of the
Offtake price) osnov ima u injenici da prihod JPP projekta zavisi od obima isporuke
proizvoda ili usluga na tritu i cene za te proizvode i usluge.
Kao i u svakoj ekonomskoj delatnosti, i kod JPP projekata postoji trini rizik pada cene
proizvoda ili usluge koji potiu iz JPP projekta, s posledicom pada prihoda. Finansijer projekta
tei da ovaj trini rizik bude predvidljiv, razuman i upravljiv u momentu zakljuivanja
finansijske konstrukcije. U krajnjem, finansijer e insistrati da rizik pada cena proizvoda i usluga
iz JPP projekta (jednako kao i drugi rizici) bude prenet sa projektne kompanije na druge
subjekte. Jedan od ustaljenih naina amortizacije opisanog rizika je ugovor o iskljuivoj
kupovini (e. offtake purchase agreement). Re je o sporazumu kojim se iskljuivi kupac
obavezuje da kupi deo ili sve proizvode i usluge koji potiu od projekta (kod prodaje elektrine
energije iz elektrinih centrala; prodaja vode dobijena preiavanjem). Ovim ugovorom
projektna kompanija obezbeuje siguran prihod od JPP projekta. Ugovori o iskljuivoj kupovini
nisu pogodni za svaki tip JPP projekta. Na primer, ukoliko je iskljuivi kupac istovremeno i javni
partner (na primer, lokalna samouprava plaa za vodu koja je dobijena iz postrojenja za preradu i
preiavanje otpadnih voda), kupovina po fiksnoj ceni moe uzrokovati politike pritiske. Ovi
e pritisci biti tim snaniji ukoliko se radi o proizvodima kod kojih:
postoji vibrantno trite (trite na kome se proizvodi JPP projekta mogu
pribaviti po ceni nioj nego to je to utvreno ugovorom o iskljuivoj kupovini),
ili
je cena takvih proizvoda iz JPP projekta previsoka uzimajui u obzir ekonomsku
situaciju lica kojima je taj proizvod namenjen (pri emu se radi o socijalno
neophodnom proizvodu).
U opisanim suituacijama, dakle, rizik rasta cena proizvoda ili usluge JPP lociran je na
javnom partneru, to dalje aktivira politike presije na itav projekat.

3. 4. Rizik neodgovarajueg uinka JPP projekta (e. performance risk)
Uspeh projekta javno-privatnog partnerstva primarno zavisi od njegovog uinka. Od
kvaliteta tog uinka zavisi da li e biti dovoljno prihoda za otplatu kredita finansijeru, isplatu
dividendi vlasnicima i plaanje nadoknade graevinskom kontraktoru i upravljau. Uslovi uinka
sadrani su u sporazumu javnog partnera sa ostalim akterima projekta.
Rizik uinka u prvom redu snosi projektna kompanija (odnosno upravlja, ukoliko je
re o posebnom pravnom subjektu).
Ukoliko su u izgradnji projekta uvaeni uslovi iskljuivog kupca (ponovo se ukazuje
na primer javnog preduzea za proizvodnju i transfer elektrine energije kojim se kupovina struje
uslovljava odreenim stepenom kvaliteta gradnje i tehnologije privatnih elektrana), uinak
projekta zavisi i od tako definisanih uslova: samim tim, ukoliko je uinak projekta manji zbog
ispunjenja navedenih uslova iskljuivog kupca, on takoe snosi rizik za neodgovarajui uinak
JPP projekta.
Deo rizika moe snositi i graevinski kontraktor, ukoliko je neoodgovarajui uinak
posledica propusta u graenju (rizik se na graevinskog kontraktora u ovom sluaju locira putem
njegove obaveze da garantuje za kvalitet graenja).
Nivo rizika zbog neodgovarajueg uinka JPP preduzea zavisi od predmeta i cilja
konkretnog JPP projekta. Tako, ukoliko je predmet JPP projekta izgradnja autoputa, rizik uinka

59

vezan je za ograniene zahteve otpornosti na vremenske nepogode, odgovarajue osvetljenje,
zadovoljavajui nivo drenae i td. U sluaju kada je re o projektu sa viim nivoom prethodnih
zahteva (na primer, skladitenje i prererada otpada), rizik uinka zavisi od sloenijih uslova,
poput koriene tehnologije, ekolokih zahteva, trinih rizika i td).

3. 4. 1. Rizik tehnolokog uinka kao elemenat rizika uinka u irem smislu,
zasnovan je na okolnosti da su JPP projekti po pravilu tehnoloki zahtevni. Stoga se u
realizaciji JPP projekta javlja rizik da tehnologija koja se koristi ne ostvaruje oekivani (i od
strane JPP aktera, pre svega finansijera, kalkulisani) uinak. Deo opisanog rizika (u delu u kome
uinak tehnologije zavisi od graevinskih performansi), snosi i graevinski kontraktor.
Rizik tehnolokog uinka u krajnjem i u najveem delu ostaje na projektnoj kompaniji,
odnosno na finansijeru (iji je kljuni interes da projektna kompanija generie profit za povraaj
finansijskih sredstava datih za projekat). Izuzetno, finansijer (uz rezervu da ne podrava ili
ogranieno podrava nove ili inovativne tehnologije u realizaciji JPP projekata), naelno e
biti spreman da delom snosi rizik tehnolokog uinka ukoliko je koriena tehnologija:
u praksi dokazana;
sa potencijalom da ostane konkurentna u oblasti kojoj pripada JPP projekat
(da se ne radi o tehnologiji koja je na gornjoj granici tehnolokog veka);
naime, finansijer nee snositi deo rizika tehnolokog uinka ukoliko postoji
mogunost da koriena tehnologija tokom (po pravilu dugoronog) roka
eksploatacije JPP projekta postane prevaziena. U opisanoj situaciji, proizvod JPP
projekta u momentu isteka tehnolokog veka postaje nekonkurentan na tritu,
jer ga cenom potiskuju jeftiniji proizvodi identinih karakteristika (na primer,
ukoliko je u oblasti prerade elektronskog otpada dolo do razvoja tehnologije na
nain koji smanjuje cenu po jedinici proizvoda, JPP projekat prerade elektronskog
otpada postaje nerentabilan)
52
. Tada finansijer ostaje pod rizikom da u preostalom
roku eksploatacije JPP projekta (roku nakon isteka tehnolokog veka koriene
tehnologije) projektna kompanija ne ostvaruje dobit ili ak generie gubitak. U
takvom sluaju, finansijer ostaje bez povraaja datih sredstava. Stoga je
neophodno da koriena tehnologija bude konkurentna, a zahtevano vreme
trajanja ove konkurentnosti finansijer vezuje se za rok otplate kredita: tehnologija
bi trebalo da bude konkurentna barem do isteka ovog roka.
podrana garancijom proizvoaa (ili isporuioca) za kvalitet tehnologije,
ukljuujui odgovornost za skrivene mane i odgovornost za nadoknadu u
sluaju neodgovarajueg uinka.
Iz gore navedenog jasno je da finansijer, u procesu uslovljavanja podrke JPP projektu,
mora nai balans izmeu zahteva sigurnosti (da se radi o dokazanoj tehnologiji) i zahteva
tehnoloke opravdanosti (tehnoloki vek koriene opreme ne sme istei pre nego to se
otplate sredstva koja je finansijer preko projektne kompanije uloio u JPP projekat).
Projektna kompanija ima i mogunost da rizik tehnolokog uinka otkloni osiguranjem za
sluaj prekida poslovanja zbog greaka u tehnologiji.

52
Elektrini i elektronski otpad (tzv. EE otpad) je otpad elektrine i elektronske opreme, ukljuujui
sklopove i sastavne delove, koji nastaje u privredi (industriji, obrtu i slino), zatim elektronski otpad iz domainstva,
odnosno otpad elektrine i elektronske oprema nastao u domainstvima ili u proizvodnim i/ili uslunim
delatnostima.

60

3. 4. 2. Rizik upravljanja i odravanja projekta kao elemenat rizika uinka delom e
biti lociran na upravljaa (ukoliko upravljanje nije preuzela projektna kompanija kao takva)
53
.
Upravlja e snositi rizik uinka u delu u kome taj rizik:
nije lociran na graevinskog kontraktora (ne zavisi od kvaliteta graena);
ne zavisi od koriene tehnologije (taj rizik, kao to je ve reeno, naelno snosi
projektna kompanija);
ne zavisi od kvaliteta korienih sirovina i drugih ulaznih parametara (ovaj rizik je
na snabdevau sirovinama ili drugim neophodnim dobrima);
nije u vezi sa nainom realizacije ugovora o iskljuivoj kupovini proizvoda ili
usluga JPP projekta (deo rizika uinka koji je vezan za iskljuivu kupovinu snosi
iskljuivi kupac).
Upravlja e, ukoliko nema vlasnike interese u projektnoj kompaniji, teiti da svoju
ukupnu odgovornost ogranii, najee na iznos dobiti koju ostvaruje nakon nadoknade trokova
upravljanja.

3. 4. 3. Rizik snabdevanja sirovinama i drugim ulaznim dobrima kao elemenat
rizika uinka jeste mogunost da ulazne sirovine i dobra nemaju odgovarajui kvalitet,
odnosno izostanu potrebne koliine tih dobara, sa posledicom neefikasnog funkcionisanja
projektne kompanije. Ovaj se rizik amortizuje ugovaranjem testiranja kvaliteta ulaznih
sirovina, ime se delom locira i na aktere koji nisu snabdevai sirovinama i drugim dobrima (npr.
ukoliko u testiranju uestvuje predstavnik projektne kompanije ili upravljaa, deo rizika prenosi
se i na ove subjekte-u sluaju izostanka primedbe, sugestije u pogledu kvaliteta i td).

3. 4. 4. Rizik neodgovarajue infrastrukture iskljuivog kupca kao deo rizika uinka
proizilazi iz okolnosti da realizacija JPP projekta esto ukljuuje korienje mrenih
postrojenja (gasovodi, naftovodi, vodovodna mrea, elektroenergetska mrea).
Verovatnoa i potencijalne posledice opisanog rizika zavise i od kvaliteta koriene
infrastrukturne mree. U ovom kontekstu, deo navedenog rizika moe da snosi i graevinski
kontraktor, u delu izgradnje infrastrukture od JPP postrojenja do mesta prikljuenja na mreu
iskljuivog kupca. Takoe, iskljuivi kupac snosie rizik prenosa proizvoda ili dobara dobijenih
JPP projektom od mesta prikljuenja na mreu za iskljuivo snabdevanje, dalje prema sledeim
korisnicima ili kupcima u lancu distribucije.
Opisana podela rizika od interesa je posebno za JPP projekte proizvodnje elektrine
energije: projektna kompanija i graevinski kontraktor otklanjaju mogunost da snose rizik za
nedostatke u infrastrukturnoj mrei ili postrojenjima za skladitenje energije, za koje uvek
odgovara iskljuivi kupac.
54
Primer okolnosti ije nastupanje znai realizaciju rizika nedostatka
infrastrukture jeste neodgovarajua frekvencija dalekovoda, koja utie na uinak JPP postrojenja
za proizvodnju elektrine energije (osim ukoliko taj nedostatak nema svoje poreklo u upravljanju
samim postrojenjem; tada rizik snosi projektna kompanija ili upravlja kao poseban subjekat JPP
projekta).

53
Vie o riziku upravljanja videti u nastavku.
54
Skladita el. energije (e. grid) slue za skladitenje elektrine energije. Potreba za skladitenjem
opravdana je injenicom da potreba za el. energijom varira, te se stoga vikovi proizvedene energije uvaju kako bi
se koristili za period kaa potronja bude vea od proizvodnje. Time se proizvodnja elektrine energije dri na
ravnomernom nivou, bez potrebe smanjivanja ili poveanja proizvodnje u skladu sa promenama u tranji.

61

3. 5. Rizik upravljanja (e. Operation risk)

Rizik upravljanja projektom jeste mogunost da realizacija JPP projekta ne bude u skladu
sa oekivanjima javnog i privatnog partnera. Ovaj rizik preplie se sa rizikom uinka. Rizik
upravljanja postoji ukoliko je izostanak oekivanih rezultata JPP projekta rezultat sledeih
okolnosti
55
:
nedostataka u korienoj tehnologiji nakon isteka garantnog roka proizvoaa ili
isporuioca tehnologije;
nedostataka u projektovanju ili graenju, nakon isteka garantnog roka graevinskog
kontraktora;
izmene uslova za upravljanje JPP projektom, nastalih kao rezultat promena u pravnoj
regulativi koja se odnosi na regulisanje upravljanja projektom (npr. propisivanje otrijih
uslova za zatitu ivotne sredine, to zahteva upodobljavanje naina i metoda
upravljanja);
izostanka raspoloivosti potrebnih ljudskih resursa (radne snage), viih trokova radne
snage i materijala, izostanka ili oteanog dobijanja dozvola za rad ili dozvola za uvoz
materijala i td.
rasta trokova odravanja postrojenja;
rasta trokova i manje raspoloivosti kratkoronog finansijskog kapitala za pokrivanje
tekuih potreba poslovanja;
nedostataka u, za realizaciju JPP projekta neophodnoj, infrastrukturi (pristup putevima,
elektrinim mreama, vodovodu, mogunost transporta radne snage i materijala do mesta
realizacije JPP projekata).
Rizik upravljanja naelno je na upravljau ili na projektnoj kompaniji (ukoliko JPP
projektom upravlja sama projektna kompanija).
U sluaju da je upravlja poseban akter JPP projekta (odvojen od projektne kompanije),
on naelno snosi sve rizike za trokove i tete nastale zbog upravljanja projektom, osim tete
koja se moe pripisati nekom drugom uesniku projekta poput:
iskljuivog kupca koji nije obezbedio odgovarajue uslove za preuzimanje dobra
ili usluge;
snabdevaa sirovinama i ulaznim dobrima (energija, voda) zbog neodgovarajueg
kvaliteta i obima snabdevanja;
graevinskog kontraktora, koji snosi rizik upravljanja u periodu pre primopredaje
projekta projektnoj kompaniji.
Za potpuno sagledavanje domaaja rizika upravljanja vano je ukazati na sledeu
injenicu: upravlja je odgovoran kako za upravljanje, tako i za odravanje JPP
postrojenja, sve do momenta kada se JPP projekat prenosi u polje odgovornosti javnog
partnera (nakon isteka roka upravljanja JPP projektom). Upravlja e, kako se blii rok za
predaju JPP projekta javnom partneru, svoju aktivnost odravanja ograniiti na tekue
odravanje, bez investicija u odravanje koje znai osiguranje tehnoloke adekvatnosti i prestia
JPP projekta. Nedostatak motiva upravljaa jasan je: nakon transfera projekta javnom partneru,

55
Neke od opisanih okolnosti takoe predstavljaju elemenat drugih rizika JPP (rizik uinka, rizik
okonanja, politiki rizici). Ova injenica ne oduzima samostalan znaaj riziku upravljanja, s obzirom da je
preklapanje razliitih tipova rizika posledica meuzavisnosti prava i obaveza aktera ukljuenih u JPP projekat.

62

nestaje njegov interes za pravilno funkcionisanje projekta. Opisani rizik prevazilazi se
podsticajem upravljau da i dalje proaktivno radi na odravanju projekta, time to mu se daje
perspektiva (posebnim ugovorom ili klauzulom postojeeg ugovora o upravljanju) da e nastaviti
da odrava (ne i upravlja) JPP projektom i nakon njegovog prelaska u polje odgovornosti javnog
partnera.
56

Poseban aspekt obaveza koje ima upravlja jeste praksa da preuzme obavezu
edukacije personala javnog partnera u cilju njihovog osposobljavanja da samostalno
upravljaju JPP projektom. Navedena obaveza upravljaa praena je jasnim planom
osposobljavanja, uz podsticaj upravljau (pozitivan, u formi kompenzacije; negativan, u formi
penala-kazne) da navedenu edukaciju sprovede na odgovarajui nain. Obaveza edukacije
trebalo bi da bude jasno sadrana u ugovoru upravljaa sa javnim partnerom. Njeno ispunjenje
znaajno je jer nakon isteka roka upravljanja JPP projektom, javni partner po pravilu sam
preuzima upravljanje objektom ili postrojenjima.

3. 6. Politiki rizici

Politiki rizik je mogunost izmene pravne situacije JPP projekta pri emu uzrok takve
izmene lei u okolnostima nekomercijalne prirode. Izraz pravna situacija JPP projekta
oznaava skup prava i obaveza uesnika projekta, zasnovanih na sporazumu o JPP-u, pravnoj
regulativi drave domaina i meunarodnim multilateralnim, regionalnim i bilateralnim
sporazumima
57
. Politiki rizik je, dakle, mogunost da pravna situacija JPP projekta, bude
izmenjena bez saglasnosti, odnosno protivno volji privatnog partnera, sa posledicom liavanja
njegovih prava uz istovremeno smanjivanje vrednosti JPP projekta.
Postoje etiri vrste politikih rizika: rizik eksprporijacije, rizik transfera vrednosti, rizik
rata i graanskih nemira i rizik krenja ugovora. Navedeni rizici se u praksi ne ispoljavaju uvek u
istom vidu. U konkretnim situacijama, mogue je da odreeno ponaanje drave bude
kvalifikovano kao realizacija vie razliitih tipova politikog rizika.
Projektna kompanija nije u poziciji da upravlja politikim rizicima. Stoga je jedan od
naina njihove amortizacije uklanjanje tereta politikih rizika sa projektne kompanije i njihovo
lociranje na javnog partnera. Takav pristup opravdan je: javni partner je u stanju (znaajno vie
nego to su to drugi akteri JPP-a) da utie na organe drave u kojoj se realizuje JPP projekat,
kako bi se izbegla realizacija politikog rizika. Ukoliko je privatni partner pravni subjekt iz
drave koja nije Republika Srbija, postoji mogunost prevazilaenja politikih rizika
korienjem diplomatskih kanala i putem kontakata predstavnika drave porekla privatnog
partnera sa predstavnicima Republike Srbije.

56
Primer prevazilaenja izostanka interesa privatnog partnera za odravanje nivoa vrednosti JPP projekta
(investiranje u odravanje i unapreenje JPP objekata i postrojenja) jeste JPP partnerstvo u oblasti vodosnabdevanja.
Videti vie u Glavi VI ovog Praktikuma.
57
Za JPP projekte u Republici Srbiji za pravnu situaciju JPP projekta bie relevantne odredbe Sporazuma
o stabilizaciji i pridruivanju, odnosno CEFTA sporazuma (regionalni sporazumi), bilateralnih sporazuma o zatiti i
tretmanu stranih investicija, te potencijalno norme iz sistema prava Svetske trgovinske organizacije (pregovori o
lanstvu se privode kraju). Pravila navedenih sporazuma izvor su materijalnih i procesnih prava i obaveza javnih
partnera, ukljuujui i lokalne samouprave; ova injenica, valja ponoviti, dobija na teini u svetlu okolnosti da su
lokalne samouprave odgovorne za obaveze preuzete prema privatnom partneru, a da prema izriitoj dikciji Zakona,
davanje saglasnosti Vlade na konani nacrt javnog ugovora u kome Republika Srbija nije ugovorna strana, ne
podrazumeva odgovornost Republike Srbije za sporove koji nastanu iz tog ugovora izmeu javnog i privatnog
partnera. (videti l. 47. st. 5. i 6. Zakona o JPP).

63

Privatni partner e, dakle, opravdano insistirati da rizik za dobijanje razliitih
dozvola i odobrenja ostane na javnom partneru. Ovakvo reenje nije uvek u interesu javnog
partnera, a posebno je u nesaglasnosti sa ingerencijama lokalne samouprave (koja i nije telo koje
propisuje uslove dobijanja dozvola i odobrenja, ve su to tela i organi na nivou Republike).
Takav sluaj je oigledan u pojedinim oblastima funkcionisanja javnog sektora (npr. sektor
energetike),
58
kod kojih postoji visok nivo regulatorne i implementacione centralizacije. Stoga je
upitno u kojoj meri lokalna samouprava moe da utie na brzinu i sadrinu potrebnih dozvola i
odobrenja. Mera ovog uticaja esto je rezultat faktikog stanja, politikih odnosa, kratkoronih
interesa i slino. U takvim okolnostima, nema puno pravne sigurnosti. Stoga lokalna samouprava
kao javni partner ima interes da svoje obaveze u smislu eliminisanja ili smanjenja politikih
rizika smanji i izriito uredi: rezidualni politiki rizici (oni koji nisu locirani izriito na javnom
partneru), trebalo bi da ostanu kod privatnog partnera.
Ukoliko rizik ipak ostane na javnom partneru (lokalnoj samoupravi), politiki rizik se
moe smanjiti ili ukloniti time to e se:
u najveoj moguoj meri u realizaciju projekta ukljuiti i druga javna tela, pre
svega sa nivoa Republike, ali i lokalne samouprave sa slinim interesom: ukoliko
takva tela i institucije imaju korist od projekta, tim pre je manja verovatnoa da e
svojim ponaanjem doprineti realizaciji nekog od politikih rizika;
ukljuiti domai preduzetnci i poslovna zajednica, bilo kao ravnopravni uesnici u
JPP projektu, bilo kao podugovarai;
ukoliko je re o meunarodnom JPP projektu, u njegovu realizaciju ukljuiti iri
krug meunarodnih organizacija i drava.
Mogunost nastupanja politikih rizika smanjuje se i odgovarajuom
komunikacijom sa javnou. Javni partner moe trpeti snane politike i pritiske javnosti zbog
injenice da je javni resurs (koji je obino predmet JPP projekta), predat privatnom partneru.
Percepcija javnosti je da se svaki propust privatnog partnera (odnosno projektne kompanije) ima
pripisati javnom partneru. Stoga je neophodno da se obezbedi transparentnost rada JPP projekta,
mogunost zadravanja personala koji je do prelaska i transformisanja javnog preduzea u
projektnu kompaniju radio u takvom javnom preduzeu, te osmisliti mehanizme podrke lokalnoj
zajednici. Lokalna samouprava kao javni partner mora biti aktivna u opisanom smislu, bez
ostavljanja inicijative privatnom partneru da kreira i sprovodi aktivnosti usmerene ka izgradnji
pozitivne slike JPP projekta u javnosti: javni partner bre i efikasnije moe da identifikuje
potrebne aktivnosti, s obzirom na prethodno znanje o politikim, socijalnim, ekonomskim i
drugim okolnostima u kojima JPP projekat funkcionie.
59

Kao metod smanjenja verovatnoe nastupanja politikog rizika koristi se i izdavanje
garancija privatnom partneru, kojim mu se obezbeuje nadoknada tete u sluaju realizacije
nekog od politikih rizika. Kako verovatnoa nastupanja ovih rizika nije podlona obraunu
primenom matematikih formula (to je uobiajeno u delatnosti osiguranja), privatni partner
moe dobiti osiguranje od meunarodnih orgnizacija, poput Multilateralne agencije za
garantovanje stranih investicija (MIGA).
60
Navedene garancije su prevashodno u interesu
projektne kompanije (odnosno privatnog partnera). Mogue je da finansijer JPP projekta uslovi

58
Videti izlaganje o ulozi Zakona o energetici za JPP projekte u Glavi II.
59
Dobri primeri u Srbiji su aktivnosti kompanija na razvoju univerzitetskog obrazovanja, ekolokoj zatiti,
izgradnji objekata drutvenog standarda (kole, obdanita, kulturni objekti, objekti zdravstvene zatite).
60
MIGA je izdala garancije za dvadeset projekata na teritoriji Republike Srbije. Videti vie na:
http://www.miga.org/projects/advsearchresults.cfm?srch=s&hctry=240c&hcountrycode=YF

64

finansiranje dobijanjem ovakve garancije. Sa druge strane, lokalna samouprava koja realizuje
projekat sa JPP karakterom, praen garancijom MIGA, dobija presti u konkurenciji za
privlaenje investicija u javni sektor: naime, MIGA garancije izdaju se samo uz prethodno
ispunjene uslove vezane za dravu u kojoj se realizuje investicija (u konkretnom sluaju JPP
projekat), potom za investitora i samu investiciju. Projekat sa MIGA garancijom ukazuje da na
povoljnost poslovnog okruenja u kome se JPP realizuje, ime se otvara prostor i za druge
projekte.

3. 7. Rizik poremeaja ugovorne ravnotee

JPP projekti ustanovljavaju dugotrajan odnos. Stoga je verovatno da se okolnosti na
kojima je takav odnos zasnovan menjaju tokom trajanja ugovora. Kako ove izmene utiu na
interese javnog i privatnog partnera, potrebno je nai naina da se odri njihov ugovorni balans.
Razlog za ouvanje takvog balansa je potreba da se JPP projekat, koji angauje znaajna
materijalna sredstva i najire resurse, odri na snazi: to je mogue samo ukoliko uesnici
projekta imaju trajan i jasan interes za njegovim daljim funkcionisanjem. Posmatrano kroz
vizuru pravnog regulisanja, dva su mehanizma usaglaavanja ovih interesa: stablizaciona
klauzula i klauzula ponovnog pregovaranja.
Stabilizaciona klauzula je odredba sporazuma o JPP, kojom se javni partner obavezuje
da naknadne promene legislative, vaee u trenutku zakljuenja ugovora (ili alternativno
zatvaranja finansijske konstrukcije), nee biti primenjivane na ugovor o JPP. Zatitna
funkcija ove klauzule u odnosu na prava privatnog partnera je da neutralie mogunosti
modifikovanja ugovornih odredbi na njegovu tetu. Navedene akcije drave sasvim su verovatne,
s obzirom na dugoronost kao jednu od kljunih karakteristka JPP projekata. Tokom odreenog
vremenskog perioda moe doi do izmene uslova pod kojima je JPP realizovan (socijalnih,
ekonomskih, politikih i drugih). Javni organi i tela su tada u iskuenju da ogranie prava javnog
partnera. Stabilizaciona klauzula u tim situacijama gradi kontrabalans legislativnoj moi javnih
organa i tela. Meutim, kada se radi o JPP projektu kod koga je javni partner lokalna
samouprava, dejstvo obavezivanja stabilizacionom klauzulom je gotovo zanemarljivo:
lokalna samuprava ne moe se odrei neega to nije njena nadlenost (zakonodavne
nadlenosti), niti moe obavezati druge organe i tela (republike institucije) na nain da se
ovi odreknu sopstvenih nadlenosti. Stoga je stabilizaciona klauzula od ogranienog
znaaja za projekte JPP u kojima uestvuju lokalne samouprave.
Klauzula ponovnog pregovaranja (reviziona klauzula) je klauzula (odredba) ugovora
javnog i privatnog partnera kojom se utvruju postupak i uslovi njegovog revidiranja. Politike,
ekonomske i druge premise na kojima je zasnovan ugovorni odnos promenljive su veliine, pri
emu se mogu pojaviti i okolnosti ije nastupanje nije bilo mogue predvideti, a ija je posledica
sutinska izmena karaktera ugovora i balansa prava i obaveza ugovaraa. Za prosuivanje o
uticaju klauzule ponovnog pregovaranja na eliminisanje rizika poremeaja ugovorne ravnotee,
od znaaja su sledea pitanja:
okolnost koja se smatra pokretaem pregovora (okida pregovora);
predmet pregovaranja;
posledice neuspeha pregovora.
Okida pregovora moe biti odreen: kriterijumom nastupanja tano odreene
okolnosti (periodino usaglaavanje istekom odreenog roka; momenat povraaja kredita

65

finansijeru i poetak generisanja profita); ili putem opteg standarda poput sutinske izmene
okolnosti odnosno odranja pravinog efekta ugovora o JPP.
Predmet pregovaranja moe biti itav ugovor ili samo deo ugovora (na primer, nain
utvrivanja nadoknade koju privatni partner naplauje od krajnjih korisnika);
Po pravilu, pregovaraka klauzula ne konstituie obavezu strana da obavezno postignu
sporazum nakon pregovora. U pregovore, meutim, svaka strana treba da ue sa dobrom
verom", i uestvuje u njima odreeno vreme, ulaui razuman napor za postizanjem
prihvatljivog kompromisa i uvaavajui interese drugog pregovaraa. Klauzula ponovnog
pregovaranja prenosi ugovornu stabilnost iz ranog perioda trajanja ugovora u kasniju fazu,
smanjivanjem napetosti aktera time to ustanovljava jasnu perspektivu kasnijih pregovora.
Ovakvo dejstvo klauzule ponovnog pregovaranja bie ostvareno samo ukoliko su uslovi i
predmet pregovaranja precizno odreeni. U tom smislu, ona je znaajan instrument za lokalne
samouprave kao javne partnere u JPP projektima.

66

S. Sredojevi
II UTICAJ ADEKVATNE PODELE RIZIKA NA RAUNOVODSTVENI
TRETMAN JPP

1. Nain plaanja kod JPP projekata

Neophodno je razlikovati dva mehanizma plaanja kod PP projekata, u zavisnosti od politike i
cilja koji je postavio javni sektor:
a) plaanja vre korisnici - kada javni sektor za cilj ima da prenese u celini ili delimino trokove
novog projekta direktno na korisnike, tada svi korisnici novog projekta plaaju za usluge
njegovog korienja (npr. putarine na putu);
b) plaanja vri javni sektor - kada je cilj javnog sektora da odrava kvalitet na dogovorenom
nivou (smanji guve na putevima, broj saobraajnih nesrea i sl.), u tom sluaju se koristi
mehanizam u kojem javni sektor vri plaanja partneru privatnog. Kako su plaanja direktno
uslovljena stepenom ispunjenja dogovorenih kriterijuma, na ovaj nain, partner privatnog sektora
je motivisan da maksimizira i aktivno odrava kvalitet koji je dogovoren.
Nain plaanja koji je uspostavljen kod svakog pojedinanog JPP projekta, utie na
raunovodstveno evidentiranje (budue) imovine/projekta koja je predmet javnog ugovora.
Naime, JPP se moe evidentirati ili u bilansima drave ili u bilansima partnera u privatnom
sektoru. Pitanje raunovodstvenog tretmana JPP je veoma relevantno za javni sektor, zato to
primarni motiv javnog sektora za ulazak u aranman javno-privatnog partnerstva lei u njegovoj
tenji da se realizuje projekat, ali na nain da finansijske obaveze po tom osnovu ne proizvedu
negativne implikacije na budet, tj. deficit i javni dug. Upravo ovaj razlog motivie javni sektor
da uspostavi aranman sa partnerom privatnog sektora, uz tenju da se njemu prepuste i sve
finansijske obaveze po tom osnovu, tj. da projekat bude prikazan u bilansima partnera privatnog
sektora, a ne u budetu javnog tela. Meutim, do ovakvog fiskalnog efekta i vanbilansnog
tretmana JPP projekta na budet drave ne dolazi automatski, tj. samom primenom koncepta JPP.
U sistemu nacionalnih rauna, sredstva i obaveze po projektu koji je predmet ugovora mogu biti
tretirane vanbilansno u javnom sektoru samo onda kada postoji vrst dokaz da partner privatnog
sektora preuzima veinu rizika. Zato, procena i podela (prenos) rizika izmeu ugovornih strana
je kljuni element za raunovodstvenu klasifikaciju imovine/projekta koja je predmet ugovora,
kao i za tanu procenu adekvatnog fiskalnog uticaja JPP na deficit budeta drave.
2. Osnovni uslovi za vanbilansno knjienje JPP projekata

Evropski sistem rauna (ESA 95), osnova za kriterijume iz Mastrihta, postavlja statistika pravila
za evidentiranje razliitih tipova trokova u okviru nacionalnih rauna i za tretman onih obaveza
drave koje utiu na budetski deficit i javni dug. Sutinski sadraj ESA 95 lei u stavu da
ekonomski tretman imovine/projekta zavisi od toga koja strana preuzima rizike i prihode u vezi
sa imovinom/projektom. Iako vanbilansna klasifikacija (off-balance sheet) nije i ne bi trebala
biti primarni motiv za afirmaciju JPP, dugotrajna nedoreenost u ovoj oblasti je prouzrokovala
zabrinutost i javnog i privatnog sektora, i postala prepreka dravama u njihovoj tenji da
primenjuju kriterijume iz Mastrihta. Stoga, u februaru 2003. godine, Evropska komisija je u

67

saradnji sa ekspertima Eurostata (nacionalnih statistikih instituta zemalja lanica i pristupajuih
zemalja), Evropske centralne banke i Evropske investicione banke, uspostavila Radnu grupu iji
je cilj bio da pojasni raunovodstveni tretman JPP u okviru pravila ESA 95 kao i set kriterijuma
kojima e javni sektor moi da se rukovodi u donoenju odluke da li e JPP projekat biti tretiran
kao obaveza drave i budetski rashod, ili e biti tretiran vanbilansno. Konano, u februaru 2004.
godine, Eurostat je objavio rezultate rada Radne grupe koji su konzistentni sa Evropskim
sistemom rauna i sa stavom Komiteta za monetarnu, finansijsku i statistiku platnih bilansa, a iji
se zakljuci oslanjaju na sledeem kljunom principu: JPP imovina bi trebalo da bude
klasifikovana kao ne-dravna i time prikazana vanbilansno, samo ukoliko su ispunjeni sledei
uslovi:
Partner privatnog sektora preuzima rizike izgradnje i
Partner privatnog sektora preuzima najmanje jo jedan od sledeih rizika: rizik
raspoloivosti (availability risk), koji zavisi od uinka partnera; i/ili rizik tranje (demand
risk).
Kada rizik izgradnje podnosi javni sektor, ili kada ga podnosi privatni sektor bez preuzimanja
ostalih rizika, tada se JPP projekat tretira u bilansima drave. Ova injenica ima znaajne
implikacije na budet, kako na deficit tako i na javni dug. To znai da e inicijalni kapitalni
trokovi u vezi sa JPP projektom imati negativni uticaj na budetski deficit, a shodno tome,
drava e evidentirati novi javni dug u isto vreme kada i kapitalne rashode.

68

GLAVA IV - VANI ELEMENTI U POSTUPKU IZBORA PRIVATNOG
PARTNERA
S.Sredojevi
I PREDUSLOVI FINANSIRANJA JPP PROJEKATA I NEOPHODNOST
PRIMENE EKONOMSKIH KRITERIJUMA

Da bi se jedan projekat JPP uspeno implementirao u nekoj lokalnoj samoupravi,
neophodno je stvoriti pretpostavke za to. Postoji mnogo faktora koji odreuju uspeh u
implementaciji javno-privantih partnerstava, a moemo ih grupisati u sledee kategorije:
Tehnika izvodljivost i kvalitet predloga projekta, Ekonomski i finansijski uslovi finansiranja I
Makroekonomski, pravni i politiki, tj. uslovi okruenja

1. Tehnika izvodljivost i kvalitet predloga projekta

Uslov nad svim uslovima jeste kvalitetan predlog projekta u tehnikom smislu. Drugim
reima, neophodno je odabrati takav projekat koji ima prioritet (reenje sistemskog problema,
doprinos razvoju, preduslov za drugi znaajan projekat, isl) u odreenom vremenskom horizontu
u konkretnoj lokalnoj samoupravi. Takoe, neophodno je da takav projekat poseduje i prateu
kvalitetnu projektnu dokumentaciju u tehnikom smislu. Ukoliko ovaj preduslov nije ispunjen,
ne postoji mogunost da se tehniki lo, finansijski neodriv ili po lokalnu zajednicu nekoristan
projekat implementira na uspean nain.

2. Ekonomski i finansijski uslovi finansiranja

Kao i u svakoj drugoj zemlji, tako i kada je re o Republici Srbiji, i naroito lokalnoj
samoupravi, posebno su vani preduslovi koji su finansijske prirode. U cilju ouvanja fiskalne i
monetarne discipline, sledee zakonske odredbe (Zakon o javnom dugu, Zakon o budetskom
sistemu) postavljaju ogranienja kod kapitalnih investicionih rashoda:

a - Iznos neizmirenog dugoronog zaduenja za kapitalne investicione rashode ne moe
biti vei od 50% ukupno ostvarenih tekuih prihoda budeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.
Izuzetno, udeo moe biti vei od 50% i to samo u sluajevima kada se radi o dugoronom
zaduivanju iji je rok otplate, ne raunajui period mirovanja, najmanje pet godina (izmenjen i
dopunjen l. 36 Zakona o javnom dugu).

b - Iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini na sva neizmirena dugorona
zaduivanja ne moe da bude vei od 15%. Izuzetno, udeo moe biti vei od 15% ukoliko dve
treine tekueg suficita u odnosu na ukupno ostvarene tekue prihode ini udeo vei od 15%
(izmenjen i dopunjen l. 36 Zakona o javnom dugu).

v Ukoliko usled kapitalnih investicinih rashoda doe do deficita, neophodno je
potovanje fiskalnih pravila za lokalnu vlast. (lan 27 Zakona o izmenama i dopunama Zakona

69

o budetskom sistemu). To znai da fiskalni deficit lokalne vlasti moe nastati samo kao rezultat
javnih investicija. Fiskalni deficit lokalne vlasti u odreenoj godini ne moe biti vei od 10 %
njenih prihoda u toj godini, jer je fiskalni deficit lokalne vlasti sastavni deo konsolidovanog
deficita opte drave.

Izvrni organ lokalne vlasti moe da podnese zahtev Ministarstvu za odobrenje
fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih
investicija. Zahtev za prekoraenjem se podnosi Ministarstvu najkasnije do 1. maja tekue
godine, za narednu budetsku godinu.

Zahtev za prekoraenja treba da sadri detaljno obrazloenje opravdanosti investicija
zbog kojih nastaje prekoraenje, analizu dugorone odrivosti duga lokalne vlasti, kao i druge
informacije koje zahteva Ministarstvo. Ministarstvo je duno da najkasnije do 30. juna lokalnoj
vlasti odgovori na zahtev uz odgovarajue obrazloenje.

Pri odobravanju prekoraenja Ministarstvo e voditi rauna kako o opravdanosti
zahteva, tako i o mogunosti da se zahtev uklopi u planirani deficit konsolidovanog sektora
drave za narednu godinu.

Ukoliko lokalna vlast prekorai limit za deficit u odreenoj godini, bez odobrenja
Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budeta Republike Srbije,
odnosno pripadajui deo poreza na zarade i poreza na dobit preduzea u narednoj budetskoj
godini za iznos prekoraenja.

Posebnu panju treba posvetiti i ekonomskim faktorima na nivou samog projekta. To
znai da je veoma znaajno sprovoenje kvalitetnih i objektivnih strunih analiza u fazi pripreme
predloga projekta. Takve pripremne analize esto kotaju puno, ali je ulaganje u takvu vrstu
usluge od sutinske vanosti za predstavnike lokalne samouprave. Veoma je dobra injenica da
je Zakon o JPP i koncesijama propisao kao obaveznu primenu ekonomskih kriterijuma u
pripremi predloga projekta, jer se na taj nain obezbeuje i pravi uvid u finansijsku odrivost
kako budueg JPP projekta, tako i budeta lokalne samouprave i nacionalnog budeta.

3. Makroekonomski, pravni i politiki, tj. uslovi okruenja

U praksi, najvaniji faktori se razlikuju od zemlje do zemlje, a neki od najvanijih
preduslova u ovoj grupi su:

Odgovarajui zakonski okvir (postojanje posebnog zakona koji regulie JPP je poeljno,
ali nije iskljuiv uslov);
Javni sektor odnosno javno telo mora imati adekvatan kapacitet i proaktivnu ulogu u
procesu;
Institucionalna stabilnost, naroito postojanje organizacione jedinice na nacionalnom
nivou (Komisija za JPP);
Efektivan pravni sistem koji titi prava investitora na transparentan nain, i koji poseduje
jake i efektivne pravne institucije.

70

Politika podrka i podrka javnog mnjenja, naroito na lokalnom nivou;
Neophodno je obezbediti i nesmetano angaovati iskusne strunjake u relevantnim
oblastima;
Finansijska trita i finansijski sektor moraju biti pristuni i solidno razvijeni, a finansijski
izvori moraju biti dostupni.

Mnogi od ovih preduslova moraju biti realizovani ili definisani na nacionalnom nivou
kao pretpostavke za uspenu implementaciju JPP projekata. U zavisnosti od stepena u kojem je
javni sektor zainteresovan za JPP i proaktivan, ovi faktori istovremeno mogu predstavljati i
mogunosti i ogranienja za implementaciju JPP projekata. Zemlje sa nedovoljno jakim
institucijama i administracijom neadekvatnog kvaliteta imaju veoma visok rizik zemlje i stoga
imaju loe pretpostavke za implementaciju JPP.

71

P. Cvetkovi
II NAELA KOJA SE PRIMENJUJU U POGLEDU UREDJIVANJA USLOVA,
NAINA I POSTUPKA ZAKLJUIVANJA JAVNIH UGOVORA

Naela bilo kog pravnog okvira znaajna su kao rukovodni principi za sprovoenje
odreenih pravnih pravila. Kada se radi o materiji JPP, ova naela karakterie potreba da se kroz
njihovo sprovoenje u najveoj moguoj meri usaglase dva, na prvi pogled suprotstavljena
interesa: javni, manifestovan kroz prava, drunosti i odgovornosti javnog partnera, i privatni
interes, olien u privatnom partneru projekta JPP. Zakon o JPP (l.5) predvia da se ureivanje
uslova, naina i postupka zakljuivanja javnih ugovora, zasniva na sledeim naelima: 1) zatite
javnog interesa; 2) efikasnosti; 3) transparentnosti; 4) jednakog i pravinog tretmana; 5)
slobodne trine utakmice; 6) proporcionalnosti; 7) zatite ivotne sredine; 8) autonomije volje i
9) ravnopravnosti ugovornih strana.

1. Sadrina osnovnih naela
1.1. Naelo zatite javnog interesa, prema odreenju koje je dato u Zakonu o JPP
(l.6.st.1.), obuhvata obavezu javnog tela da pri ostvarenju prava privatnih lica vodi rauna da
ostvarenje tih prava nije u suprotnosti sa zakonom definisanim javnim interesom.
Pored ove odredbe, Zakon o JPP predvia i nadlenost javnog tela da ceni da li je
konkretni projekat u javnom interesu, i u skladu sa tim razmatra i prihvata predlog
zainteresovanih lica za JPP (l. 19.st.3.) Takoe, prilikom izrade studije opravdanosti davanja
koncesije, javno telo posebno uzima u obzir javni interes (l.31. Zakona o JPP).
Pravo drave da koristi razliite forme ostvarivanja javnog interesa, ukljuujui i
oduzimanje imovinskih prava privatnih lica, ne moe biti dovedeno u sumnju.
Na meunarodnom planu ne postoji definicija javnog interesa. U veini dokumenata
koji predstavljaju meunarodne izvore prava stranih investicija ne definie se pojam javnog
interesa, tako da je svakoj dravi ostavljen prostor da sopstvenim propisima utvrdi obim i
karakter interesa koji smatra javnim.
Pored Zakona o JPP, naelo zatite javnog interesa predviaju i drugi domai propisi, a
pored njih i relevantni meunarodni sporazumi.
Tako je Zakonom o stranim ulaganjima (l.9.st.3.) predvieno da ulog stranog ulagaa i
imovina preduzea sa stranim ulogom ne mogu biti predmet ekspropriacije ili drugih mera
drave sa jednakim dejstvom, osim kada je zakonom ili na osnovu zakona utvren javni interes i
uz plaanje naknade.
Sadrina javnog interesa moe biti odreena zakonima kojima se ureuju pojedine
oblasti, u kojima se zatita javnog interesa pojavljuje kao bitna pretpostavka ostvarivanja
odreenih prava.
Tako, Zakon o javnoj svojini predvia da su javna preduzea, javne agencije i drutva
kapitala, duni da sa dobrima opteg interesa i sa dobrima u optoj upotrebi upravljaju savesno,

72

zakonito i titei iskljuivo javni interes. Zabranjeno je poverena dobra od javnog interesa
koristiti u privatne, partijske ili druge nedozvoljene svrhe (l.41. st.3. i 4.).
61

Zakon o javnim nabavkama takoe predvia mogunost zatite javnog interesa u
postupcima javnih nabavki, iako ga sadrinski ne odreuje. Zahtev za zatitu prava u sluaju
povrede javnog interesa Republikoj Komisiji za javne nabavke moe da podnese Uprava za
javne nabavke, javni pravobranilac i dravni organ ili organizacija koja je ovlaena da vri
nadzor nad poslovanjem naruioca (l.106. st.2).
62
Predlogom novog Zakona o javnim
nabavkama, zahtev za zatitu prava u sluaju povrede javnog interesa moe, pored Uprave za
javne nabavke i javnog pravobranioca, da podnese i Dravna revizorska institucija.

Naelo efikasnosti prema Zakonu o JPP (l.6.st.2.) obuhvata obavezu da se
postupak zakljuenja javnog ugovora i izbora privatnog partnera sprovodi u rokovima i na nain
propisan ovim zakonom i zakonom kojim se ureuju javne nabavke, sa to manje trokova
vezanih za postupak. Kako prethodno citirana odredba Zakona o JPP upuuje na zakon kojim se
ureuju javne nabavke, potrebno je ukazati na odredbe Zakona o javnim nabavkama iji je cilj
obezbeivanje sadrinske efikasnosti. Zakon o javnim nabavkama predvia naelo
ekonominosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava u postupku javnih nabavki. Tako je
lanom 8. st.1 predvieno da je naruilac duan da obezbedi da se postupak javne nabavke
sprovodi i izbor najpovoljnije ponude vri u rokovima i na nain propisan ovim zakonom i sa to
manje trokova vezanih za realizaciju javne nabavke. Javna sredstva mogu da se koriste samo za
namene utvene u ugovoru o javnoj nabavci. Predlog novog Zakona o javnim nabavkama
predvia primenu ovog naela pritom ga naslovljavajui kao Naelo ekonominosti i efikasnosti.
Za razliku od vaeeg Zakona, Predlog ne propisuje izriito obavezu korienja javnih sredstava
samo za namene utvrene u ugovoru o javnoj nabavci, ali sa druge strane propisuje obavezu za
naruioca da u postupku javne nabavke pribavi dobra, usluge ili radove odgovarajueg kvaliteta
imajui u vidu svrhu, namenu i vrednost javne nabavke.
Iz relevantnih odredbi Zakona o JPP i Zakona o javnim nabavkama, zakljuuje se da se
naelo efikasnosti realizuje kroz sledee obaveze javnog tela koje sprovodi postupak javne
nabavke:
obaveza da se postupak sprovede u zakonom propisanim rokovima;
obaveza da se postupak sprovede sa to manje trokova;
obaveza potovanja zabrane korienja javnih sredstava za namene koje nisu
odreene ugovorom o javnoj nabavci (predlog novog Zakona o javnim nabavkama ne predvia
ovaj zahtev, ali propisuje obavezu za naruioca da u postupku javne nabavke pribavi dobra,
usluge ili radove odgovarajueg kvaliteta imajui u vidu svrhu, namenu i vrednost javne
nabavke, to sutinski predstavlja trei elemenat naela ekonominosti).
63

Naelo transparentnosti, prema Zakonu o JPP (l. 6.st.3.) obuhvata obavezu
oglaavanja namere zakljuenja javnog ugovora sa ili bez elemenata koncesije, mogunost
ponuaa da izvri uvid u podatke o sprovedenom postupku dodele javnog ugovora i sl. Prema

61
Vie o znaaju Zakona o javnoj svojini za pravni reim JPP projekata videti u Glavi II ovog Praktikuma.
62
Prema Predlogu novog Zakona o javnim nabavkama zahtev za zatitu prava u sluaju povrede javnog interesa
moe da podnese Uprava za javne nabavke, Dravna revizorska institucija i javni pravobranilac.
63
Vie o rokovima postupanja organa i tela u vezi realizacije JPP projekata videti u Glavi II ovog
Praktikuma.

73

Zakonu o javnim nabavkama, koji se primenjuje na postupak dodele javnih ugovora bez
elemenata koncesije, naruilac je duan da obavetenje o zakljuenom ugovoru o javnoj nabavci
dostavi radi objavljivanja u Slubenom glasniku Republike Srbije u roku od tri dana od dana
zakljuenja ugovora, kao i da u istom roku to obavetenje objavi na Portalu javnih nabavki (po
Predlogu Zakona ovaj rok iznosi 5 dana, i odnosi se samo na obavezu objavljivanja na Portalu
javnih nabavki i na internet stranici naruioca). Ovu obavezu za javno telo ne predviaju odredbe
Zakona o JPP koje se primenjuju na postupak dodele javnih ugovora sa elementima koncesije iz
l. 20 st.3 Zakona o JPP.
o Iz gore navedenog moe se zakljuiti da se naelo transparentnosti konkretizuje
kroz tri obaveze javnog tela:
o obavezu oglaavanja namere zakljuenja javnog ugovora;
o obavezu da se ponuau omogui uvid u podatke o sprovedenom postupku dodele
javnog ugovora;
o obavezu da dostavi obavetenje o zakljuenom ugovoru o JPP radi objavljivanja
(izuzetak u postupku dodele javnih ugovora sa elementima koncesije iz l.20. st.3
Zakona o JPP).
Kada je u pitanju prvi element, Zakon u l. 22. predvia da se postupak dodele javnog
ugovora za JPP, sa ili bez elemenata koncesije, pokree objavljivanjem javnog poziva na
srpskom jeziku i na stranom jeziku koji se uobiajeno koristi u meunarodnoj trgovini.
64

Pravo ponuaa da izvri uvid u podatke o sprovedenom postupku dodele javnog
ugovora bez elemenata koncesije regulisano je Zakonom o javnim nabavkama, dok je
takvo pravo ponuaa kod postupka dodele javnog ugovora sa elementima koncesije
regulisano Zakonom o JPP i koncesijama. Tako je prema l. 40 st. 2 Zakona o JPP davalac
koncesije duan da odluku o izboru najpovoljnije ponude, sa kopijom zapisnika o otvaranju i
oceni ponuda bez odlaganja, dostavi svakom ponuau preporuenom potom sa povratnicom ili
na drugi nain kojim dostavljanje moe biti dokazano.
Prema Zakonu o javnim nabavkama, lice koje uestvuje u postupku javne nabavke
ima pravo da prilikom otvaranja ponuda izvri uvid u podatke iz ponude koji se unose u
zapisnik o otvaranju ponuda, a lice koje je uestvovalo u postupku javne nabavke ima
pravo da izvri uvid u podatke o sprovedenom postupku javnih nabavki posle donoenja
odluke naruioca. Naruilac je duan da licu koje je podnelo zahtev da izvri uvid u podatke o
sprovedenom postupku javne nabavke omogui uvid u dokumentaciju u roku od dva dana od
dana prijema zahteva za uvid.
Naruilac je duan da obavetenje o zakljuenom ugovoru o javnoj nabavci dostavi radi
objavljivanja u Slubenom glasniku Republike Srbije u roku od tri dana od dana zakljuenja
ugovora, kao i da u istom roku to obavetenje objavi na Portalu javnih nabavki.
65

Poput vaeeg Zakona, i postojei Predlog novog Zakona o javnim nabavkama predvia
naelo transparentnosti postupka javne nabavke
66
. Naime, objavljivanje javnog poziva, kao i

64
Videti vie u delu II ovog Prirunika.
65
Predlog Zakona o javnim nabavkama predvia da je naruilac duan da objavi obavetenje o
zakljuenom ugovoru o javnoj nabavci ili okvirnom sporazumu u roku od pet dana od dana zakljuenja ugovora,
odnosno okvirnog sporazuma, i to na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici.
66
Prema l. 11. Predloga naruilac je duan da obezbedi javnost i transparentnost postupka javne nabavke
potujui, ali ne ograniavajui se na obaveze iz ovog zakona. Predlog Zakona posebno ureuje transparentnost
elektronske licitacije (l.46 Predloga). Tokom sprovoenja elektronske licitacije, naruilac je duan da omogui
ponuaima uvid u podatke na osnovu kojih mogu da u svakom trenutku odrede redosled podnetih ponuda i broj
ponuaa, ali tako da ne otkrije identitet ponuaa. Pored navedenog kvalitativni pomak u pravcu transparentnosti

74

javno obavetenje o zakljuenom ugovoru, bitan je segment ovog naela, jer pored toga to
oglaavanje javnog poziva na propisani nain obezbeuje svim zainteresovnim licima da
uestvuju u postupku, sprovodi se i svojevrsna kontrola primene ostalih naela u postupku
dodele javnih ugovora. Naknadno saznanje o sprovedenom postupku i uvid u donete odluke
omoguuje svakom zainteresovanom licu koje je uestvovalo u postupku dodele javnog ugovora
da podnoenjem zahteva za zatitu prava pokrene postupak ocene postupanja naruioca. Na taj
nain ne samo da se otklanja nezakonito postupanje naruioca, ve se spreava i njegova namera
da postupak sprovede tako to e kao ponuae pozvati samo odreena lica sa kojima moe da
postigne dogovor o zajednikom odstupanju od osnovni naela na kojima se zanivaju JPP i javne
nabavke. Ako naruilac unapred zna da e svaka njegova odluka biti dostupna javnosti, kao i
eventualnoj oceni od strane nadlenih organa, malo je verovatno da e naruilac svesno odstupiti
od propisanih pravila i rizikovati da snosi sve posledice nezakonitog postupanja.
Pored unutranjih, i odredbe meunarodnih sporazuma proklamuju naelo
transparentnosti, posebno u sferi slobode ulaganja. Tako sporazum CEFTA ureuje da e strane
stvoriti i odravati stabilne, povoljne i transparentne uslove za ulagae drugih strana u ovom
Sporazumu koji ulau ili ele da ulau na njihovoj teritoriji (l.31. st.1.). Uz obavezu
transparentnosti u sferi stranih ulaganja, CEFTA posebno propisuje zahtev transparentnosti u
pogledu postupka javnih nabavki. Tako je l.35. st.1. propisano da e svaka strana, od dana
stupanja ovog Sporazuma na snagu, obezbediti da se nabavke njihovih organa obavljaju na
transparentan i razuman nain, da e obezbediti jednak tretman svim ponuaima drugih strana, i
da e biti zasnovane na principima otvorene i delotvorne konkurencije. Ova obaveza vezuje i
lokalne samouprave, koje sprovode javne nabavke u vezi realizacije JPP projekta (uz
pretpostavke da se primenjuje CEFTA sporazum).

Naelo jednakog i pravinog tretmana ima svoje poreklo u Meunarodnom
investicionom pravu, u okviru koga se isprofilisalo kao jedan od objektivnih standarda
postupanja sa stranim ulaganjima. Kao takvo, znaajno je i za JPP projekte u sluaju kada se kao
privatni partner javlja strani pravni subjekat. Zakon o stranim ulaganjima Srbije, kao sistemski
zakon za ureivanje materije stranih ulaganja (i u tom smislu primenljiv i na JPP sa inostranom
elementom) ne sadri standard pravinog tretmana stranog investitora. Ovo je naelo, meutim,
prisutno u bilateralnim sporazumima koje je zakljuila Srbija, pa je investitorima iz zemalja sa
kojima se primenjuju takvi sporazumi omoguena njegova primena, a u skladu sa naelom
povoljnijeg tretmana predvienog Zakonom o stranim ulaganjima.
U kontekstu prava koje ureuje JPP ovaj standard ima iri znaaj i prevazilazi
svoju izvornu zamisao, koja se odnosila iskljuivo na prava stranih ulagaaU svojoj sutini,

predstavlja i obaveza koja je odreena naruiocu, da objavi konkursnu dokumentaciju na Portalu javnih nabavki i na
svojoj internet stranici, a ukoliko postoje poverljivi delovi konkursne dokumentacije obavezu da objavi gde se ti
delovi i pod kojim uslovima mogu preuzeti. Navedeno reenje trebalo bi da eliminie tetnui praksu da se konkursna
dokumentacije naplauje proizvoljno, esto po ceni koja znaajno prevazilazi trokove umnoavanja. Takoe,
naruilac je obavezan i da sve izmene i dopune konkursne dokumentacije objavi na Portalu javnih nabavki i na
svojoj internet stranici. Predlogom Zakona uvodi se mogunost za naruioce da nakon donoenja odluke o izboru
najpovoljnije ponude, organizuju sastanak sa svim ponuaima na kojem bi lanovi komisije objasnili nain
sprovoenja postupka, nain pripreme konkursne dokumentacije, definisanje uslova za uee, nain izbora i
odreivanja specifikacije predmeta nabavke, nain odreivanja elemenata kriterijuma i metodologije za dodelu
pondera, rangiranje ponuda i sl. Tokom izvetavanja, ponuai mogu postavljati pitanja i predlagati mere za
unapreenje postupka. Predlog obavezuje naruioca da organizuje izvetavanje ponuaa, ako se radi o vrednijim
nabavkama (za koje se konkursna sainjava i na stranom jeziku) i ako je veina ponuda odbijena.

75

ovo naelo oznaava zabranu diskriminacije do koje moe doi po raznim osnovama, a ne
samo po osnovu porekla lica ili robe.
Naelo jednakog i pravinog tretmana, prema l. 6.st.4. Zakona o JPP obuhvata zabranu
diskriminacije po bilo kom osnovu izmeu uesnika u postupku dodele javnih ugovora i izbora
privatnog partnera, kao i obavezu da uesnici u postupku izbora privatnog partnera imaju
potpune i tane informacije o postupku, standardima i kriterijumima za izbor privatnog partnera.
Takoe, niti jedan od uesnika u postupku izbora privatnog partnera, ne moe imati prednost nad
ostalima u pogledu vremena, informacija i pristupa organima i licima nadlenim za postupak
dodele javnog ugovora. Odluke se moraju donositi na osnovu unapred objavljenih i objektivnih
kriterijuma, i moraju se sa obrazloenjem dostaviti svakom uesniku u postupku izbora.
Kako Zakon zabranjuje diskriminaciju po bilo kom osnovu u postupku dodele javnih
ugovora, to znai da su domai i strani investitori u oblasti JPP izjednaeni. Opisani stav ogleda
se u lanu 21. Zakona o JPP koji propisuje kriterijume za izbor i izraunavanje vrednosti javnog
ugovora. Predvieno je da se za izbor privatnog partnera primenjuju kriterijumi propisani
zakonom kojim se ureuju javne nabavke, osim odredaba kojima se ureuje prednost
domaih ponuaa u odnosu na strane.
U postupku davanja koncesije svakom pravnom, odnosno fizikom licu koje ima
interes za uestvovanjem u postupku davanja koncesije daje se mogunost da pod jednakim
uslovima dobije na uvid konkursnu dokumentaciju potrebnu za izradu ponude ili da je otkupi
(l.34.st.6. Zakona o JPP).
Na osnovu sadrine ove odredbe moe se takoe zakljuiti da, osim to je predvieno
naelo jednakog i pravinog tretmana, dodatno se ureuje i naelo transparentnosti, o kojem je
bilo prethodno rei. To je jedna od brojnih ilustracija koliko se neka naela meusobno prepliu i
dopunjuju.
Zakon o javnim nabavkama sadrinski predvia ovo naelo (l.11), pritom ga
naslovljavajui kao naelo jednakosti ponuaa. U nekim segmentima Zakon o javnim
nabavkama ide korak dalje ispred Zakona o JPP u pogledu konkretnog definisanja sadrine
naela jednakog i pravinog tretmana.
Tako je prema Zakonu o javnim nabavkama naruilac duan da u svim fazama postupka
javne nabavke obezbedi jednak poloaj svim ponuaima. Naruilac ne moe da odreuje uslove
koji bi znaili teritorijalnu, predmetnu ili linu diskriminaciju meu ponuaima niti
diskriminaciju koja bi proizlazila iz klasifikacije delatnosti koju obavlja ponua.
Zakonom o javnim nabavkama predvieno je i da je utvrivanje porekla dobara ili usluga
doputeno u sluajevima i za namene koji su predvieni posebnim propisima.
Naruilac ne moe da odbije ponude samo zbog toga to ponua ima sedite u dravi sa
kojom Republika Srbija nema zakljuen sporazum o jednakom tretmanu domaih i stranih
ponuaa, ako faktiki postoji jednak poloaj utvren od strane ministarstva nadlenog za
ekonomske odnose sa inostranstvom.
Dakle, za razliku od Zakona o JPP, koji zabranjuje diskriminaciju po bilo kom osnovu,
Zakon o javnim nabavkama je odreeniji, ali i restriktivniji kada je u pitanju primena naela
pravinog i jednakog tretmana tako to:
o obavezuje naruioca da u svim fazama postupka javne nabavke obezbedi jednak
poloaj svim ponuaima;
o zabranjuje odreivanje uslova koji bi znaili teritorijalnu, predmetnu ili linu
diskriminaciju ili diskriminaciju koja bi proizlazila iz klasifikacije delatnosti koju
obavlja ponua;

76

o doputa utvrivanje porekla dobara ili usluga u sluajevima i za namene koji su
predvieni posebnim propisima.
o zabranjuje diskriminaciju i u situaciji kada ponua nema sedite u dravi sa
kojom Republika Srbija ima zakljuen sporazum o jednakom tretmanu domaih i
stranih ponuaa, ako faktiki postoji jednak poloaj utvren od strane
ministarstva nadlenog za ekonomske odnose sa inostranstvom.
Na ovom mestu vano je istai da Predlog novog Zakona o javnim nabavkama ne navodi
uslove navedene pod 3) i pod 4).
Mogunost da prilikom sprovoenja javne nabavke javno telo u kriterijume ukljui
poreklo dobara i usluga koje se pribavljaju javnom nabavkom, izuzetak je od od pravila da se po
tom osnovu ponuai-uesnici u postupku javne nabavke ne smeju dovoditi u neravnopravan
poloa. Posebni propisi kojima je takva, ograniena mogunost doputena, odnose se na
pribavljanje specifinih dobara ili usluga, ili su rezultat sprovoenja meunarodnog ugovora koji
obavezuje potpisnice na primenu naela uzajamnosti prilikom nabavke odreene vrste dobara ili
odreenih vrsta usluga. Mogue je da propis kojim se doputa ukljuivanje kriterijuma porekla
dobara ili usluga bude usvojen i sproveden ne u cilju izvravanja obaveza iz meunarodnog
ugovora, ve iz razloga zatite interesa Republike Srbije u odreenom periodu kada je u pitanju
nabavka odreenih dobara ili usluga.
Zakon o javnim nabavkama takoe propisuje izuzetak od naela jednakosti, odnosno
predvia situacije (ograniene, i u formi izuzetka) u kojima odreeni ponuai imaju povoljniji
poloaj u odnosu na druge. To se pre svega odnosi na domae ponuae, odnosno na ponuae
koji nude dobra domaeg porekla (izuzimajui izuzetke koji su propisani sporazumom CEFTA i
Sporazumom o stabilizaciji i pridruivanju -SSP).
Zabranu diskriminacije u odnosu na subjekte iz zemalja potpisnica predvia i sporazum
CEFTA. U oblasti ulaganja, l. 32. Sporazuma ureuje tretman stranih investicija. Predvieno je
da e svaka strana obezbediti korektan i jednak tretman i punu zatitu i sigurnost ulaganja
drugih strana (st.1.). Ulaganja privatnih partnera u JPP projekat svakako ulaze u krug ulaganja
koja uivaju zatitu naela iz stava 1. lana 32. CEFTA sporazuma. Ova opta formulacija iz
stava 1. dalje se precizira narednim stavovima lana 32. Sporazuma CEFTA.

Naelo slobodne trine utakmice, prema l. 6.st.5. Zakona o JPP obuhvata
zabranu ograniavanja utakmice izmeu uesnika i obavezu prihvatanja svih uesnika sa
odgovarajuim tehnikim, finansijskim i drugim strunim kvalifikacijama.
Navedeno naelo povezano je sa naelom zabrane povrede konkurencije na tritu,
odnosno sa slobodnim pristupom tritu. To se naroito odnosi na prvi deo reenice iz Zakona,
koja predvia zabranu ograniavanja utakmice izmeu uesnika. Drugi deo reenice se odnosi na
zabranu diskriminacije meu uesnicima.
Namera zakonodavca da posveti posebnu panju slobodi trine utakmice manifestovana
je u lanu 18. Zakona o JPP kojim se ureuje rok na koji se zakljuuje javni ugovor. Navedena
odredba predvia da se rok na koji se zakljuuje javni ugovor odreuje na nain koji ne
ograniava trinu utakmicu vie nego to je to potrebno da se obezbedi amortizacija ulaganja
privatnog partnera i razuman povraaj uloenog kapitala, istovremeno uzimajui u obzir rizik
koji je povezan sa komercijalnim korienjem predmeta ugovora.
Rok na koji je zakljuen javni ugovor ne moe se produiti, osim u sluaju kada je
privatni partner, bez svoje krivice onemoguen u sprovoenju svojih ugovornih obaveza. Rok ne
moe biti krai od pet godina ni dui od 50 godina, uz mogunost da se nakon isteka ugovorenog

77

perioda zakljui novi ugovor uz izbor privatnog partnera na nain i u postupku propisanim ovim
zakonom.
Nakon isteka roka trajanja ugovora, dotadanjeg privatnog partnera nita ne
onemoguava da se ponovo pojavi u ulozi ponuaa prilikom zakljuivanja novog ugovora;
takav privatni partner e, meutim, u postupku izbora privatnog partnera biti u potpunosti
izjednaen sa ostalim ponuaima.
Naelo zatite konkurencije proima i opredeljuje institut samoinicijativnog predloga iz
lana 19. Zakona o JPP (o samoinicijativnom predlogu videti vie u delu koji obrauje pravne
okvire JPP-a). Naime, podnosilac samoinicijativnog predloga za realizaciju projekta javno-
privatnog partnerstva ima pravo da uestvuje u postupku dodele ugovora ako njegovo uee u
pripremi predloga projekta ne naruava konkurenciju. Ako predlaga ima konkurentsku prednost,
javno telo svim drugim zainteresovanim licima ili ponuaima obezbeuje sve informacije
potrebne da se neutralie takva prednost. Ako se konkurentska prednost ne moe neutralisati,
predlaga se mora iskljuiti iz postupka dodele javnog ugovora.
Zakon o javnim nabavkama izriito usvaja naelo obezbeivanja konkurencije meu
ponuaima (videti l. 9. Zakona). Naime, naruilac dobra ili usluge koja se pribavlja javnim
nabavkama ne moe da ogranii konkurenciju meu ponuaima, a posebno ne moe
onemoguavati bilo kojeg ponuaa da uestvuje u postupku javne nabavke neopravdanom
upotrebom pregovarakog postupka, niti korienjem diskriminatorskih uslova i kriterijuma
67
.
Dakle, slino kao i u Zakonu o JPP, i ovde se zatita konkurencije stavlja u kontekst zabrane
diskriminacije. Zakon o javnim nabavkama dodatno obezbeuje zatitu konkurencije tako to
propisuje da subjekti koji su pripremali konkursnu dokumentaciju ili pojedine njene delove ne
mogu nastupati kao ponuai ili kao podizvoai niti mogu saraivati sa ponuaima prilikom
pripremanja ponude (institut samoinicijativne ponude u tom smislu i dalje opstaje, jer je sadran
u posebnom zakonu koji se bavi JPP partnerstvima; uz to uslovljen je zahtevom neutralisanja
konkurentske prednosti podnosioca samoinicijativnog predloga).
Konkurencija meu ponuaima bitan je element javne nabavke, jer se jedino kroz
takmienje veeg broja ponuaa moe doi do kvalitetnije ponude i realnije cene, a samim tim i
do kvalitetnijeg pribavljanja predmeta javne nabavke. Zastupljenost ovog elementa ne dovodi se
u pitanje kod otvorenog i restriktivnog postupka, pa i kod postupka javne nabavke male
vrednosti
68
. Meutim, kod pregovarakog postupka mogue su zloupotrebe u smislu pozivanja
samo odreenih ponuaa i to u manjem broju nego to bi bilo potrebno u situacijama kada javnu
nabavku moe da izvri vei broj ponuaa. Zbog toga je ovaj postupak propisan kao izuzetak i
organien taksativnim navoenjem situacija u kojima se taj postupak moe primenjivati, dok se
primenom naela transpare
ntnosti obezbeuje da zainteresovni ponua naknadno sazna za spovoenje tog postupka, sa
mogunou ukljuivanja u taj postupak podnoenjem zahteva za zatitu prava.
Vaan segment naela slobodne trine utakmice u kontekstu javnih nabavki je
obezbeenje zatite ponuaa od nelojalne konkurencije; lica koja su uestvovala u pripremi

67
Predlog Zakona o javnim nabavkama pored navedenog, propisuje i obavezu za naruioca da u postupku
javne nabavke obezbedi to je mogue veu konkurenciju (l.10 st.1 Predloga Zakona). lanom 27. Predloga
zakona, predviena je obaveza prijavljivanja povrede konkurencije za naruioca i za ponuae, odnosno sva
zainteresovana lica; usvojen je i princip zatiea lica zaposlenih kod ponuaa, odnosno zainteresovanog lica, koja su
prijavila povredu konkurencije.
68
U postupku javne nabavke male vrednosti naruilac poziva putem pote, telefaksom ili u elektronskom
obliku, najmanje tri potencijalna ponuaa da podnesu ponude, a poziv za podnoenje ponuda moe da objavi i na
Portalu javnih nabavki (videti lan 9. Pravilinika o postupku javne nabavke male vrednosti).

78

dokumentacije za sprovoenje postupka javne nabavke ili na drugi nain bila ukljuena u
pripremu javne nabavke, u svakom sluaju bi bila u prednosti u odnosu na ostale ponuae u
pogledu pripreme kvalitetnije ponude, na ije elemente bi mogli da utiu u fazi pripreme te
dokumentacije u smislu prilagoavanja tih elemenata njihovim potrebama. Ako ta lica unapred
znaju da ne mogu da se pojave u svojstvu ponuaa, imae podsticaj za sprovoenje strogo
profesionalnog i nepristrasnog pristupa u izvravanju obaveza vezanih za pripremu konkursne
dokumentacije.
lanom 38. Predloga zakona o javnim nabavkama propisana je procedura konkurentskog
dijaloga. Time je realizovano opredeljenje zakonodavca da uskladi oblast javnih nabavki sa
Zakonom o JPP koji operie pojmom kokurentskog dijaloga i pritom se poziva na relevantne
odredbe zakona kojim se ureuju javne nabavke (l.32 st.2 ta2 Zakona o JPP). Ovaj postupak
uveden je u evropski sistem javnih nabavki direktivama 2004/18/EZ i 2004/17/EZ, i namenjen je
za naroito sloene nabavke.
69
Predlogom zakona odreeno je ta se smatra naroito sloenom
nabavkom.
Predmet javne nabavke smatra se naroito sloenim ukoliko naruilac objektivno nije u
mogunosti da odredi:
1) tehnike specifikacije predmeta javne nabavke;
2) pravnu ili ekonomsku strukturu javne nabavke
Postupak konkurentskog dijaloga odvija se kroz tri faze.
U prvoj fazi sva zainteresovana lica podnose prijave.
U drugoj fazi naruilac vodi dijalog sa svim kandidatima (kojima je prethodno priznao
kvalifikaciju) u cilju pronalaenja reenja. Naruilac moe organizovati dijalog u vie faza u cilju
smanjenja broja reenja o kojima se vodi dijalog.
U treoj fazi, nakon to prepozna jedno ili vie reenja kao odgovarajue, naruilac
poziva kandidate da podnesu svoje konane ponude. Pri tom naruilac ne moe otkriti
kandidatima reenje koje nudi drugi kandidat. Da bi se spreila zloupotreba ovog postupka,
odnosno njegova primena i u sluajevima kada to nije opravdano, naruilac je duan da pre
pokretanja ovog postupka pribavi saglasnost Uprave za javne nabavke.

Naelo proporcionalnosti, prema odreenju Zakona o JPP (l.6.st.6.)
podrazumeva da svaka mera preduzeta od strane dravnog organa, odnosno drugog lica, mora
biti minimalno potrebna i u srazmeri sa javnim interesom koji se takvom merom nastoji zatititi.
Naelo proporcionalnosti odnosi se na mere koje preduzimaju dravni organi ili druga
lica, a ije se dejstvo sastoji, pre svega, u derogiranju odreenih prava privatnog partnera, radi
zatite javnog interesa.

69
Videti:
Uputstvo o javnim nabavkama u posebnim sektorima-vodoprivrede, energetike, transporta i
potanskih usluga (e. Directive 2004/17/EC on contracts with entities operating in the "special sectors" of water,
energy, transport and postal services-dalje i: Specijalno uputstvo). Ovo uputstvo nije ogranieno samo na
navedene sektore, za koje se koristi generini naziv utility activities (obuhvataju infrastrukturni sektor u najirem
smislu), ve je validno i za nabavke koje ine druga tela sa karakterom privatnopravnog entiteta, pod uslovom da se
njihova delatnost moe klasifikovati kao delatnost koja potpada pod opisane sektore;
Uputstvo o koordinaciji procedure za dodelu ugovora o javnim radovima i graenju, ugovora o
snabdevanju dobrima od opteg interesa i ugovorima o pruanju usluga od opteg interesa (e. Directive
2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for
the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Tradicionalno
upustvo).

79

Na osnovu ovog zakonskog odreenja pojma principa proporcionalnosti, mogu se izvesti
dva osnovna zahteva koje ovaj princip postavlja prilikom preduzimanja mera od strane dravnog
organa ili drugog lica, a koje za svoju posledicu imaju ograniavanje prava privatnog partnera.
Prvi zahtev odnosi se cilj koji se merom ima postii, odnosno na dobro koje se merom
titi. Primena konkretne mere koju preduzima dravni organ mora iskljuivo imati za cilj zatitu
javnog interesa. To znai da se ne mogu primeniti mere koje imaju za posledicu umanjenje ili
oduzimanje odreenih prava privatnog partnera, ukoliko za svoj cilj nemaju zatitu javnog
interesa (npr. obezbeenje neophodnog vodosnabdevanja, zatite od elementarnih nepogoda,
zatite ivotne sredine, zatite prirodnih bogatastava, flore i faune i sl.).
Drugi zahtev se odnosi na intenzitet mere, odnosno da mera mora biti minimalno
potrebna da bi se zatitio odreeni javni interes. To znai da se odreena mera mora primeniti u
minimalnom stepenu koji je neophodan da bi se zatitio odreeni javni interes, i mora trajati
samo onoliko koliko je nuno da bi se taj cilj postigao. To bi znailo da se privatni partner ne
moe liiti svih prava koje ima na osnovu ugovora sa javnim partnerom, ukoliko bi se odreeni
javni interes postigao liavanjem tano odreenog prava. Drugo, privatni partner ne bi smeo biti
trajno lien nekog prava, ve samo onoliko vremena koliko je neophodno radi zatite javnog
interesa (npr. dok traje opasnost od elementarne nepogode, ili dok se ne normalizuje
vodosnabdevanje).
Primena naela proporcionalnosti ne samo da nije sporna, ve je i neophodna. JPP
prirodom svoje funkcije, mora imati razvijeni, celishodni, pravini i na pravu zasnovani
mehanizam reavanja sukoba konkurentnih vrednosti (ekonomskih interesa privatnog i
neekonomskih interesa javnog partnera). Ovaj, po svojoj sutini politiki izbor, mogu je samo
uz primenu naela proporcionalnosti, a uz potovanje interesa drave da sa pozicije suverena
odgovarajuim merama tite javne interese.

Naelo zatite ivotne sredine predvieno je l.6. st.7. Zakona o JPP. Pored
samog naela, Zakon na nekoliko mesta posebno apostrofira obavezu zatite ivotne sredine.
Tako je lanom 31. propisano da je javno telo prilikom izradi studije opravdanosti davanja
koncesije duno da posebno uzme u obzir uticaj na ivotnu sredinu. Zakon ne odreuje sadrinu
ovog naela, ve se u tom smislu poziva na naela definisana zakonom kojim se ureuje zatita
ivotne sredine.
Predlog novog Zakona o javnim nabavkama uvodi novinu u odnosu na vaei zakon tako
to naelima javnih nabavki dodaje i naelo zatite ivotne sredine. Prema tekstu Predloga
naruilac je duan da nabavlja dobra, usluge i radove koji ne zagauju, odnosno koji minimalno
utiu na ivotnu sredinu i da kada je to mogue kao element kriterijuma ekonomski najpovoljnije
ponude odredi ekoloke prednosti predmeta javne nabavke.
Naela kojima se titi ivotna sredina od velikog su znaaja za oblast JPP, jer su mnoge
aktivnosti koje iz takvog partnerstva proizilaze po svojoj prirodi povezane sa ivotnom sredinom
i njenom zatitom (npr. vodosnabdevanje, upravljanje otpadom i sl.).
Zakonom o zatiti ivotne sredine (l. 9) definisana su sledea naela: naelo
integralnosti, naelo prevencije i predostronosti, naelo ouvanja prirodnih vrednosti, odrivog
razvoja, naelo odgovornosti zagaivaa, naelo "zagaiva plaa", naelo "korisnik plaa",
naelo supsidijarne odgovornosti, naelo primene podsticajnih mera, naelo informisanja i
uea javnosti i naelo zatite prava na zdravu ivotnu sredinu i pristupa pravosuu.
Sadrina ovih naela sastoji se u sledeem:

80

naelo integralnosti - dravni organi, organi autonomne pokrajine i organi
jedinice lokalne samouprave obezbeuju integraciju zatite i unapreivanja
ivotne sredine u sve sektorske politike sprovoenjem meusobno usaglaenih
planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehnikih i drugih
standarda i normativa, finansiranjem, podsticajnim i drugim merama zatite
ivotne sredine;
naelo prevencije i predostronosti - svaka aktivnost mora biti planirana i
sprovedena na nain da: prouzrokuje najmanju moguu promenu u ivotnoj
sredini; predstavlja najmanji rizik po ivotnu sredinu i zdravlje ljudi; smanji
optereenje prostora i potronju sirovina i energije u izgradnji, proizvodnji,
distribuciji i upotrebi; ukljui mogunost reciklae; sprei ili ogranii uticaj na
ivotnu sredinu na samom izvoru zagaivanja. Naelo predostronosti ostvaruje
se procenom uticaja na ivotnu sredinu i korienjem najboljih raspoloivih i
dostupnih tehnologija, tehnika i opreme. Nepostojanje pune naune pouzdanosti
ne moe biti razlog za nepreduzimanje mera spreavanja degradacije ivotne
sredine u sluaju moguih ili postojeih znaajnih uticaja na ivotnu sredinu;
naelo ouvanja prirodnih vrednosti - prirodne vrednosti koriste se pod uslovima i
na nain kojima se obezbeuje ouvanje vrednosti geodiverziteta, biodiverziteta,
zatienih prirodnih dobara i predela. Obnovljivi prirodni resursi koriste se pod
uslovima koji obezbeuju njihovu trajnu i efikasnu obnovu i stalno unapreivanje
kvaliteta. Neobnovljivi prirodni resursi koriste se pod uslovima koji obezbeuju
njihovo dugorono ekonomino i razumno korienje, ukljuujui ograniavanje
korienja stratekih ili retkih prirodnih resursa i supstituciju drugim raspoloivim
resursima, kompozitnim ili vetakim materijalima;
naelo odrivog razvoja - odrivi razvoj je usklaeni sistem tehniko-tehnolokih,
ekonomskih i drutvenih aktivnosti u ukupnom razvoju u kojem se na principima
ekonominosti i razumnosti koriste prirodne i stvorene vrednosti Republike sa
ciljem da se sauva i unapredi kvalitet ivotne sredine za sadanje i budue
generacije. Odrivi razvoj ostvaruje se donoenjem i sprovoenjem odluka kojima
se obezbeuje usklaenost interesa zatite ivotne sredine i interesa ekonomskog
razvoja;
naelo odgovornosti zagaivaa i njegovog pravnog sledbenika - pravno ili
fiziko lice koje svojim nezakonitim ili neispravnim aktivnostima dovodi do
zagaenja ivotne sredine odgovorno je u skladu sa zakonom. Zagaiva je
odgovoran za zagaivanje ivotne sredine i u sluaju likvidacije ili steaja
preduzea ili drugih pravnih lica, u skladu sa zakonom. Zagaiva ili njegov
pravni sledbenik obavezan je da otkloni uzrok zagaenja i posledice direktnog ili
indirektnog zagaenja ivotne sredine. Promene vlasnitva preduzea i drugih
pravnih lica ili drugi oblici promene svojine obavezno ukljuuju procenu stanja
ivotne sredine i odreivanje odgovornosti za zagaenje ivotne sredine, kao i
namirenje dugova (tereta) prethodnog vlasnika za izvreno zagaivanje i/ili tetu
nanetu ivotnoj sredini;
naelo "zagaiva plaa" - zagaiva plaa naknadu za zagaivanje ivotne
sredine kada svojim aktivnostima prouzrokuje ili moe prouzrokovati optereenje
ivotne sredine, odnosno ako proizvodi, koristi ili stavlja u promet sirovinu,
poluproizvod ili proizvod koji sadri tetne materije po ivotnu sredinu.

81

Zagaiva, u skladu sa propisima, snosi ukupne trokove mera za spreavanje i
smanjivanje zagaivanja koji ukljuuju trokove rizika po ivotnu sredinu i
trokove uklanjanja tete nanete ivotnoj sredini;
naelo "korisnik plaa" - svako ko koristi prirodne vrednosti duan je da plati
realnu cenu za njihovo korienje i rekultivaciju prostora;
naelo supsidijarne odgovornosti - dravni organi, u okviru svojih finansijskih
mogunosti, otklanjaju posledice zagaivanja ivotne sredine i smanjenja tete u
sluajevima kada je zagaiva nepoznat, kao i kada teta potie usled zagaivanja
ivotne sredine iz izvora van teritorije Republike Srbije;
naelo primene podsticajnih mera - dravni organi, odnosno organi autonomne
pokrajine, odnosno organi jedinice lokalne samouprave preduzimaju mere
ouvanja i odrivog upravljanja kapacitetom ivotne sredine, posebno
smanjenjem korienja sirovina i energije i spreavanjem ili smanjenjem
zagaivanja ivotne sredine, primenom ekonomskih instrumenata i drugih mera,
izborom najboljih dostupnih tehnika, postrojenja i opreme koja ne zahteva
prekomerne trokove i izborom proizvoda i usluga;
naelo informisanja i uea javnosti - u ostvarivanju prava na zdravu ivotnu
sredinu svako ima pravo da bude obaveten o stanju ivotne sredine i da uestvuje
u postupku donoenja odluka ije bi sprovoenje moglo da utie na ivotnu
sredinu. Podaci o stanju ivotne sredine su javni;
naelo zatite prava na zdravu ivotnu sredinu i pristupa pravosuu - graanin ili
grupe graana, njihova udruenja, profesionalne ili druge organizacije, pravo na
zdravu ivotnu sredinu ostvaruju pred nadlenim organom, odnosno sudom, u
skladu sa zakonom.

Naelo autonomije volje (l. 6.st.8. Zakona o JPP) obuhvata slobodu ugovornih
strana da u skladu sa ovim zakonom, zakonom kojim se ureuju obligacioni odnosi i drugim
propisima i dobrim poslovnim obiajima, meusobna prava i obaveze urede po svojoj volji.
Naelo autonomije volje i naelo ravnopravnosti ugovornih strana svrstavaju se u
osnovna naela ugovornog prava. S obzirom da se JPP zasniva na ugovornom odnosu izmeu
javnog sa jedne, i privatnog partnera, sa druge strane, podrazumeva se da e za taj ugovorni
odnos vaiti i osnovna naela ugovornog prava.
U l anu 10 Zakona o obl i gaci oni m odnosi ma, koj i j e osnovni i zvor
ugovornog prava u Srbi ji , navodi se da su strane u obligacionim odnosima slobodne, u
granicama prinudnih propisa, javnog poretka i dobrih obiaja, da svoje odnose urede po svojoj
volji.
Ovo naelo se odnosi, kako na javnog, tako i na privatnog partnera. Javni partner je
slobodan da odlui da li e i pod kakvim uslovima zakljuiti ugovor o JPP sa privatnim
partnerom. Takoe, i privatni partner je slobodan da odlui da li eli da zakljui ugovor o JPP sa
javnim partnerom i pod kakvim uslovima.
Sloboda strana da svoje meusobne odnose urede na osnovu svoje slobodne volje
ograniena je imperativnim propisima, javnim poretkom i dobrim obiajima. Ukoliko bi dolo do
prekoraenja navedenih ogranienja, ugovor bi se smatrao nitavim i ne bi proizvodio pravno
dejstvo.

82

Naelo ravnopravnosti ugovornih strana (l. 6.st.9. Zakona o JPP),
podrazumeva da se uzajamni odnosi subjekata u javnom ugovoru zasnivaju na njihovoj
jednakosti i ravnopravnosti njihovih volja. Pored naela autonomije volje, i naelo
ravnopravnosti ugovornih strana predstavlja jedno od bazinih naela ugovornog prava. Ono je
odreeno i Zakonom o obligacionim odnosima u l.11. koji glasi: Strane u obligacionom
odnosu su ravnopravne
Kako su ugovorni odnosi privatno-pravne prirode, subjekti tih odnosa su jednaki i
ravnopravni. To znai da nijedna od strana nema poloaj nadreenosti ili podreenosti.
Kod ugovora o JPP ovo naelo je naroito znaajno i predstavlja oseljivu sferu odnosa, s
obzirom da je kod takvih ugovora jedna od ugovornih strana javni partner, koji je emanacija
dravne (ili lokalne) vlasti. Javni subjekt, i kada je u ulozi ugovorne strane, neminovno dolazi u
iskuenje da protiv druge ugovorne strane upotrebi javna ovlaenja kako bi zatitio neke svoje
ekonomske ili neekonomske interese. To mu je naroito omogueno ukoliko eli da zatiti javni
interes, ali se pritom mora pridravati drugih naela koja onemoguavaju zloupotrebu suverene
vlasti zarad ostvarivanja prikrivenih ekonomskih interesa.

2. Posebna naela za sprovoenje postupka davanja koncesija
Zakon o JPP u lanu 5. st. 2. predvia da, pored gore navedenih naela, prilikom
sprovoenja postupka davanja koncesija davalac koncesije ima dunost da u odnosu na sve
uesnike u postupku primenjuje i: 1) naelo slobode kretanja robe; 2) naelo slobode pruanja
usluga; 3) naelo zabrane diskriminacije i 4) naelo uzajamnog priznavanja. Zakon opredeljuje
ova naela kao interpretativna (l. 5. st. 3: Naela iz ovog lana koriste se za tumaenje
odredaba ovog zakona). Posledica opisanog karaktera navedenih naela je da njihov konkretan
domaaj i znaenje mogu da se odrede tek uzimanjem u obzir okolnosti konkretnog sluaja. Ona,
dakle, ne postoje kao nezavisna obaveza, ve su u funkciji primene Zakona o JPP i koncesijama
na konkretne JPP projekte.

83

S.Sredojevi
III KRITERIJUMI DODELE JAVNIH UGOVORA
Postupak dodele javnih ugovora odnosno izbora privatnog partnera moe biti:
- postupak javne nabavke odreen zakonom kojim se ureuju javne nabavke, ukoliko se
radi o projektu JPP bez elemenata koncesije ili
- postupak davanja koncesije odreen Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama, ukoliko se radi o projektu JPP sa elementima koncesije.
Javni ugovor zakljuuje se kao ugovor o javnoj nabavci ili kao ugovor o koncesiji.
Ako koncesija koja se dodeljuje ima preteno obeleja koncesije za javne radove, na
postupak odabira koncesionara/privatnog partnera primenjuju se postupci javne nabavke,
odreeni zakonom kojim se ureuju javne nabavke.
Ako realizacija projekta JPP podrazumeva davanje koncesije, odnosno pruanje usluga sa
pravom na eksploataciju konkretne usluge i pravom na naplatu, postupak izbora privatnog
partnera sprovodi se u skladu sa odredbama Zakona o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama.
Kada je re o JPP projektima odnosno o JPP projektima sa elementima koncesije,
kriterijumi na kojima se zasniva izbor najpovoljnije ponude su:
1) ekonomski najpovoljnija ponuda, odnosno u sluaju ekonomski najpovoljnije ponude
sa stanovita davaoca koncesije, kriterijumi vezani za predmet koncesije, kao to su: kvalitet,
visina naknade, cena, tehniko reenje, estetske, funkcionalne i ekoloke osobine, cena pruene
usluge prema krajnjim korisnicima, operativni trokovi, ekonominost, servisiranje nakon
predaje i tehnika pomo, datum isporuke i rokovi isporuke ili rokovi zavretka radova ili
2) najnia ponuena cena, odnosno najvia ponuena koncesiona naknada.
za izbor ponude iju primenu predvia u odnosu na relativno znaenje koje im daje.
Znaenje kriterijuma moe se izraziti odreivanjem niza maksimalnih vrednosti u
odgovarajuem rasponu. Ako to iz opravdanih razloga nije mogue, davalac koncesije navodi u
javnom pozivu kriterijume po znaaju od najvanijeg prema najmanje vanom.
Davalac koncesije ima obavezu da odredi, definie i, prilikom procene opravdanosti
davanja koncesije, primeni i kriterijume odreene posebnim propisima koji ukazuju na
dugoronu odrivost ponuaa za vreme realizacije koncesije u predvienom roku na koji se
koncesija daje.
Vano je napomenuti da u primeni pomenutih kriterijuma, pod cenom se podrazumeva
neto sadanja vrednost koja se odnosi na ukupne trokove u ugovorenom periodu bez poreza na
dodatu vrednost. Obraun procenjene vrednosti javnog ugovora zasniva se na ukupnoj vrednosti,

84

prema proceni javnog tela, pri emu se uzima u obzir procenjeni ukupan iznos, ukljuujui
eventualne opcije i eventualno obnavljanje javnog ugovora.
Na procenu vrednosti koncesije za javne usluge bez prava na eksploataciju usluga i
koncesije za javne radove, primenjuju se odgovarajue odredbe zakona kojim se ureuju javne
nabavke.
Procena vrednosti koncesije koja se dodeljuje u skladu sa ovim zakonom, utvruje se u
skladu sa ovim zakonom i drugim propisima.

85

GLAVA V - OD IDEJE DO REALIZACIJE PROJEKTA JAVNO-
PRIVATNOG PARTNERSTVA

S. Sredojevi

I MAPA PUTA

Ova mapa puta ima sledeu strukturu. Podeljena je na etiri dela koji predstavljaju etiri faze
mape puta od ideje do realizacije projekta javno-privatnog partnerstva ili koncesije:
1- procena oprvdanosti primene modela JPP,
2- priprema i odobravanje predloga projekta,
3- postupak dodele javnog ugovora ili tender
4- implementacija projekta javno-privatnog partnerstva.

Svaka od ove etiri faze je potom detaljno razraena u korake koje treba slediti unutar svake od
navedenih celina. Pri tome, vano je napomenuti da se od optine do optine, kao i od projekta
do projekta ove faze mogu razlikovati manje ili vie; ipak, one predstavljaju putokaz za odreeni
nain razmiljanja koji je neophodno potovati tokom celog ivotnog ciklusa projekta javno-
privatnog partnerstva.

86

ematski prikaz mape puta od ideje do realizacije projekta javno-privatnog partnerstva
po fazama

Faza 1. Procena opravdanosti primene modela JPP
Definisati prioritetan projekat

Proceniti opravdanost primene modela JPP

Faza 2. Priprema i odobravanje predloga projekta
Detaljne pripreme

Predlaganje projekata JPP bez elemenata koncesije i dobijanje saglasnosti
ili
Predlaganje projekata JPP sa elementima koncesije i dobijanje saglasnosti

Faza 3: Postupak dodele javnog ugovora ili tender
Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP bez elemenata koncesije

ili
Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP sa elementima koncesije

Zakljuivanje javnog ugovora o JPP

Faza 4: implementacija projekta JPP
Upravljanje ugovorom

Naknadna evaluacija

U narednom tekstu, bie detaljno islustrovani i objanjeni koraci po svim fazama gore
prikazanim.

87

1. PROCENA OPRAVDANOSTI PRIMENE MODELA JPP
Korak 1. 1. Definisati prioritetan projekat

Korak 1.2. Proceniti opravdanost primene modela JPP

Korak 1.1. Definisati prioritetan projekat

Nezavisno od naina nabavke (budetski ili modelom JPP) neophodni uslov da bi
projekat doneo vrednost za uloeni novac jeste da ukupne koristi koje projekat donosi
prevazilaze trokove. Uvid u to omoguava se obino sprovoenjem analize trokova-koristi
(cost-benefit analysis). Drugim reima, predlog projekta koji se razmatra mora biti kvalitetan u
tehnikom smislu, nezavisno od naina na koji e se finansirati. Takoe, on mora biti veoma
visoko rangiran na listi prioritetnih projekata, tj. imati visok znaaj za dalji razvoj i unapreenje
poslovanja, i to posmatrano u sadanjem trenutku uz uvaavanje projekcija u buduem periodu.

Za razliku od javne nabavke, kada se projekat finansira iz budeta i kada je fokus na
neophodnim inputima, kod projekata JPP fokus je na detaljnom definisanju autputa, tj. svih
karakteristika koje budui projekat mora da poseduje. Kada je projekat definisan, javno telo i
njegovi savetnici bi trebalo da preduzmu analize izvodljivosti i pripremu projekta: analize tranje
(sa buduim projekcijama), analiza ponude (sa projekcijama), analizu trokova, preliminarnu
analizu procene uticaja na ivotnu sredinu.

Korak 1.2. Proceniti opravdanost primene modela JPP

Nakon to je definisan prioritetan projekat sa svim tehnikim karakteristikama koje treba
da zadovolji, pristupa se proceni da li bi projekat trebalo implementirati putem modela JPP ili ne.
Po definiciji, za ove svrhe bi neophodno bilo koristiti komparator javnog sektora (Public Sector
Comparator), kako to radi veina zemalja koja na ozbiljan i uspean nain implementira projekte
JPP. Meutim, kako na Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama ne prepoznaje ovu
kategoriju kao eksplicitan instrument, a time je i ne propisuje kao zakonski obavezan elemenat u
fazi analize predloga projekta, pri proceni opravdanosti primene modela JPP se posmatraju
sledei aspekti:

1.2.1. Da li je projekat pristupaan (raspoloiv, priutiv)? Finansijski i tehniki savetnici
razvijaju finansijski model za procenu alternativnih naina, kada se razmatraju kapital,
procene operativnih i trokov odravanja, indeksi porasta trokova, procena finansijske
strukture i preliminarni uslovi ugovora o JPP. U ovoj fazi pred-izvodljivosti, finansijski
model mora biti solidno razvijen, dok kasnije, kada je aranman o JPP detaljno
preciziran, finansijski model mora biti do kraja detaljan i doraen. Smatra se da je JPP
projekat pristupaan (affordable) ukoliko se svi javni trokovi koje on prouzrokuje mogu
uklopiti u ogranienja koja postoje na nivou budeta tokom svih godina trajanja projekta.
Procena trokova koji nastaju iz JPP projekta je direktno povezana sa nainom priliva
prihoda od projekta koji je prethodno dogovoren:

88

a) kod JPP projekata kod kojih krajnji korisnici plaaju za uslugu, mora se voditi rauna o
mogunostima i spremnosti krajnjih korisnika da plate, naroito ukoliko se planira
poveanje tarifa na nivo koji je vii od postojeeg (cene putarina, cene vode, isl).
b) kod JPP projekata kod kojih se privatnom partneru za uinjenu uslugu plaa direktno
iz budeta, procena trokova je od sutinske vanosti ve u samom startu. Javno telo
mora biti jako svesno od samog poetka da e ugovorene obaveze finansiranja iz budeta
morati da izvrava tokom dugog niza godina, tj. onoliko dugo koliko je ugovoreno. Ova
procena direktno utie znatno na vrednosti indikatora vrednost-za-novac, kao i na samu
odluku o tome da li e se projekat implementirati modelom JPP.

1.2.2 Da li je projekat bankabilan, tj. da li je kao investicija dovoljno atraktivan finansijerima?
Projekat JPP se smatra bankabilnim, ukoliko su kreditori spremni da ga finansiraju. JPP
projekte je bolje finansirati dugom, umesto kapitalom, jer dug predstavlja jeftiniji i manje
rizian nain. Finansiranje JPP se vri po principu projektnog finansiranja, to znai da je
novani tok (cash flow) projekta glavni izvor obezbeenja (umesto bilansa, finansijskih
izvetaja, imovine, isl). Stoga, javno telo i njegovi savetnici moraju proceniti paljivo sve
finansijske rizike.

1.2.3 Da li sprovoenjem modela JPP projekat ostvaruje vrednost za novac (value for money)?
JPP projekat e ostvariti vrednost-za-novac ukoliko je zbir koristi koje celo drutvo
ostvari tokom celog ivota projekta vei od zbira koristi koje se ostvaruju ukoliko se
projekat sprovodi nekom drugom metodom (finansira iz budeta, npr) koja se z apotrebe
ovih analiza obino oznaava kao komparator javnog sektora (Public Sector Comparator
PSC). Koristi treba da ukljue ne samo nie trokove izvoenja projekta, nego i
kvalitetniji nivo usluge, zavretak projekta u predvienom roku, efikasnostu u
upravljanju, isl. Savetnici javnog tela moraju da prave razliite scenarije prilagoavanja
trokova ukoliko ele na jasan i kvantitativan nain da uporede JPP i PSC. Na osnovu
Zakona o JPP i koncesijama, Komisija za JPP je duna da izradi Metodologiju za
odeivanje vrednosti-za-novac koju bi potom trebalo obavezno koristiti u ovom delu.

1.2.4 Koji su glavni rizici u projektu?
Da bi se postigla vrednost-za-novac koja opravdava primenu JPP modela, javno telo
mora da prepozna, analizira, podeli i prati rizike vezane za projekat na adekvatan nain.
Zajedno sa timom savetnika, javno telo mora da izvri iru procenu rizika koji nastaju
kako bi se naao nain najboljeg upravljanja njima, i to jo u inicijalnoj fazi. Rizici u JPP
projektima se uglavnom dele na sledei nain:
1- Komercijalni rizici: rizici vezani za izgradnju, operativni rizici, rizici finansijskih trita
(usled promene stope inflacije ili trokvo akapitala) isl.
2- Pravni i politiki rizici: rizici vezani za pravni okvir u zemlji, reavanje sporova, promene
proreskih propisa, promene politika vlade, isl.

Po pravilu, privatni partner je sposobniji da preuzme komercijalne rizike, dok je javni
partner sposobniji da preuzme pravne i politike rizike. Vano je proceniti ovu podelu za
svaki projekat od sluaja do sluaja, ali se treba pridravati jednog pravila da odreene
rizike preuzima ona strana koja ima bolji kapacitet da upravlja njima.

89

Zakonom o JPP i koncesijama predvidjena je izrada Metodologije za odredjivanje
vrednosti za novac. U ovoj fazi pripreme predloga projekta, bilo bi veoma poeljno
koristiti preporuke i uputstva koje navedena Metodologija propisuje.

1.2.5. Donje granine vrednosti

Zakon o Javno-privatnom partnerstvu i koncesijama se primenjuje na sve javne ugovore
koji nisu izuzeti i ija je procenjena vrednost bez poreza na dodatu vrednost (PDV)
jednaka ili via od donjih graninih vrednosti ispod kojih javna tela nisu u obavezi da
primenjuju zakon kojim se ureuju javne nabavke, odreenih zakonom kojim se ureuje
godinji budet Republike Srbije.

Kada je re o kriterijumima za izbor i izraunavanje vrednosti, za izbor privatnog partnera
primenjuju se kriterijumi za izbor propisani zakonom kojim se ureuju javne nabavke,
osim odredaba kojima se ureuje prednost domaih ponuaa u odnosu na strane. U
primeni tih kriterijuma pod cenom se podrazumeva neto sadanja vrednost koja se
odnosi na ukupne trokove u ugovorenom periodu bez poreza na dodatu vrednost.

Obraun procenjene vrednosti javnog ugovora zasniva se na ukupnoj vrednosti, prema
proceni javnog tela, pri emu se uzima u obzir procenjeni ukupan iznos, ukljuujui
eventualne opcije i eventualno obnavljanje javnog ugovora.

90

2.PRIPREMA I ODOBRAVANjE PREDLOGA PROJEKTA

Korak 2.1. Detaljne pripreme

Korak 2.2. Predlaganje projekata JPP bez elemenata koncesije i dobijanje saglasnosti

Korak 2.3. Predlaganje projekata JPP sa elementima koncesije i dobijanje saglasnosti

2.1. Detaljne pripreme

2.1.1 Organizovati tim koji radi na projektu i razviti detaljan plan rada tima
Neophodno je imenovati poseban tim strunjaka koji e na principu timskog rada biti
stalno angaovan na pripremi i radu na projektu JPP. Tim bi trebalo da ima: a) Nadzorni
odbor ili slican organ upravljanja (koga ine zainteresovane strane javnog sektora) koje
predvodi funkcioner/lice javnog tela koje je zadueno za JPP projekat; b) tim za
upravljanje projektom ili projektni tim javnog tela (napomena: Zakon o JPP nalae
formiranje Projektnog tima kod JPP projekata bez elemenata koncesije, odnosno
Strunog tima kod JPP projekata sa elementima koncesije) koji je odgovoran za
upravljanje samim projektom i za redovno izvetavanje Nadzornom odboru. Dobro je
imenovati i direktora projekta koji mora poznavati principe rada privatnog sektora, ali i
javne uprave.
Nakon to je tim formiran neophodno je doneti i detaljan plan rada na projektu, sa
preciziranim vremenskim okvirom. Detaljno se mora ukljuiti i rad na izradi
dokumentacije, rad na konsultacijama sa svim zainteresovanim stranama, sprovoenje
tenderskog postupka, kao i proces zvaninog odobrenja projekta.

2.1.2 Angaovati eksterne savetnike i eksperte
Pored toga to je imenovan tim za upravljanje projektom, ve u samom poetku je
neophodno angaovati i spoljne savetnike i eksperte i predvideti tu vrstu trokova u
budetu. Angaovanje odreenih eksperata trebalo bi da se vri po dinamici i na nain
koji proceni tim i direktor projekta, s tim to taj plan korienja eksternih savetnika mora
biti jasan pre nego to se otpone postupak tendera. Sasvim je uobiajeno da se spoljni
savetnici i eksperti angauju u svakoj fazi rada na JPP projektu, a naroito su neophodni
u fazi tendera. Tada se obino angauju finansijski savetnici, pravni i tehniki, ali i
eksperti za ekologiju, osiguranje isl. Mogue je takoe angaovati i konzorcijum
eksperata koga ini skup razliitih savetnika; kao koordinator procesa trebalo bi da
aktivno uestvuje direktor projekta. Po Zakonu o JPP i koncesijama, pri izboru savetnika,
neophodno je sprovesti postupak javne nabavke primenom zakona kojim se ureuju javne
nabavke. Dakle, odgovornost u fazi pripreme projekta JPP je podeljena izmeu
odgovornosti zaposlenih u javnom telu koji su zadueni za pripremu i sprovoenje
projekta JPP, kao i odgovornosti eksternih savetnika (spoljnih eksperata) iji je odabir
zasnovan na postupku javne nabavke i iskljuivo na principima strunosti.

2.1.3 Izvoditi dalje detaljne studije

91

Pre otpoinjanja postupka tendera, vrlo je mogue da je potrebno uraditi jo neku
detaljniju analizu, iako su prethodne analize ve obavljene. Jedan od glavnih razloga lei
u injenici to se preliminarne analize rade uglavnom sa ciljem da bi relevantna dravna
institucija ili organ odobrili predlog projekta, umesto da se rade sa ciljem stvarnog
sprovoenja kako ugovora o JPP tako i samog JPP projekta. Dakle, izvoenje detaljnijih,
preciznijih studija (npr. radi adekvatne podele rizika) je veoma poeljno, jer se time
omoguava veoma detaljno odreenje vanih aspekata JPP projekta, kao to su:
adekvatna podela rizika, jasno podeljene odgovornosti, sistem plaanja, itd. Na taj nain,
relativno lako se dolazi do formulisanja svih elemenata budueg ugovora o JPP.

2.1.4 Izabrati postupak i nain dodele javnih ugovora
Po Zakonu o JPP i koncesijama (l.20), postupak izbora privatnog partnera moe biti:
- postupak javne nabavke odreen zakonom kojim se ureuju javne nabavke, ukoliko se
radi o projektu JPP bez elemenata koncesije ili
- postupak davanja koncesije odreen Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama, ukoliko se radi o projektu JPP sa elementima koncesije.

Javni ugovor zakljuuje se kao ugovor o javnoj nabavci ili kao ugovor o koncesiji.

Ako koncesija koja se dodeljuje ima preteno obeleja koncesije za javne radove, na
postupak odabira koncesionara/privatnog partnera primenjuju se postupci javne nabavke,
odreeni zakonom kojim se ureuju javne nabavke.

Ako realizacija projekta JPP podrazumeva davanje koncesije, odnosno pruanje usluga sa
pravom na eksploataciju konkretne usluge i pravom na naplatu, postupak izbora
privatnog partnera sprovodi se u skladu sa odredbama Zakona o javno-privatnom
partnerstvu i koncesijama.

2.1.5. Izabrati kriterijume za izbor najpovoljnije ponude

Javno telo je duno da objavi kriterijume i elemente kriterijuma za izbor najpovoljnije
ponude u javnom pozivu i u konkursnoj dokumentaciji (l.51 vaeeg Zakona o javnim
nabavkama). Elementi kriterijuma na osnovu kojih javno telo bira najpovoljniju ponudu u
konkursnoj dokumentaciji moraju biti opisani i vrednovani, ne smeju biti
diskriminatorski. Javno telo u konkursnoj dokumentaciji navodi, opisuje i vrednuje
kriterijum i sve elemente kriterijuma koje namerava da primeni, a posebno navodi
metodologiju za dodelu pondera za svaki elemenat kriterijuma koja e omoguiti
naknadnu objektivnu proveru ocenjivanja ponuda. Takoe, trebalo bi da odredi elemente
kriterijuma na osnovu kojih e izvriti izbor najpovoljnije ponude u situaciji kada postoje
dve ili vie ponuda sa jednakim brojem pondera. Pri ocenjivanju ponuda javno telo je
duno da primenjuje samo onaj kriterijum i elemente kriterijuma koji su sadrani u
konkursnoj dokumentaciji, i to na nain kako su opisani i vrednovani.

I kod JPP projekata bez elemenata koncesije i kod JPP projekata sa elementima
koncesije, kriterijumi za ocenjivanje ponude su:

92

1) ekonomski najpovoljnija ponuda ili
2) najnia ponuena cena (ili koncesiona naknada u sluaju koncesija).

Kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude zasniva se na razliitim elementima
kriterijuma u zavisnosti od predmeta javne nabavke, kao to su:
1) ponuena cena;
2) uslovi plaanja;
3) rok isporuke ili izvrenja usluge ili radova;
4) tekui trokovi;
5) trokovna ekonominost;
6) kvalitet;
7) tehnike i tehnoloke prednosti;
8) post-prodajno servisiranje i tehnika pomo;
9) garantni period i vrsta garancija;
10) obaveze u pogledu rezervnih delova;
11) post-garancijsko odravanje;
12) estetske i funkcionalne karakteristike i dr.

Svakom elementu kriterijuma javno telo u konkursnoj dokumentaciji odreuje relativni
znaaj (ponder), tako da zbir pondera iznosi 100. Izbor izmeu dostavljenih ponuda
primenom kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude javno telo kao naruilac sprovodi
tako to ih rangira na osnovu pondera odreenih za elemente kriterijuma. Nije dozvoljena
prioritizacija ponuda domaih ponuaa i ponuaa koji nude dobra domaeg porekla.

Izbor izmeu dostavljenih ponuda primenom kriterijuma najnie ponuene cene zasniva
se na najnioj ceni kao jedinom kriterijumu.

2.1.6. Pripremiti nacrt ugovora o JPP

U toku faze priprema, neophodno je ak i pre nego to se predlog projekta podnese na
odobravanje, da se predlaga projekta upozna sa svim zakonskim pravima, obavezama i
odgovornostima koje e biti elementi budueg ugovora o JPP. U naem zakonodavstvu
postoji veoma dobro reenje, a to je da je Zakon o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama ve definisao obavezne elemente koje svaki ugovor o JPP sa ili bez
elemenata koncesije mora sadrati. Po tome, javni ugovor sadri sve odredbe, uslove i
klauzule koje javni partner smatra korisnim za ispunjavanje zadatka privatnog partnera i
za odnos privatnog partnera sa drugim uesnicima koji igraju znaajnu ulogu u realizaciji
JPP sa ili bez elemenata koncesije. Prilikom odreivanja odredaba i uslova javnog
ugovora, ureuju se sledea pitanja:
1) karakter i obim radova koje treba da izvri i/ili usluga koje treba da obezbedi
privatni partner i uslove za njihovo obezbeenje, pod uslovom da su navedeni u javnom
pozivu;
2) raspodela rizika izmeu javnog i privatnog partnera;

93

3) odredbe o minimalnom zahtevanom kvalitetu i standardu usluga i radova u
interesu javnosti ili korisnika usluga ili javnih objekata, kao i posledice neispunjenja ovih
zahteva u pogledu kvaliteta, pod uslovom da ne predstavljaju poveanje ili smanjenje
naknade privatnom partneru iz take 9) ovog stava;
4) obim iskljuivih prava privatnog partnera, ako postoje;
5) eventualnu pomo koju javni partner moe pruiti privatnom partneru za
dobijanje dozvola i odobrenja potrebnih za realizaciju JPP ili koncesije;
6) zahteve u vezi sa DPN u pogledu: pravne forme, osnivanja, minimalnog kapitala i
minimalnih drugih sredstava ili ljudskih resursa, strukture akcionara, organizacione
strukture i poslovnih prostorija kao i poslovnih aktivnosti DPN;
7) vlasnitvo nad sredstvima koja se odnose na projekat i po potrebi, obaveze
ugovornih strana u pogledu sticanja projektnih sredstava i eventualno potrebnih
slubenosti;
8) visina i nain izraunavanja koncesione naknade, ako je ima;
9) naknada privatnom partneru, bez obzira da li se sastoji od tarifa ili naknada za
obezbeene objekte ili usluge, nain i formula za utvrivanje, periodino usklaivanje i
prilagoavanje tih tarifa ili naknada, eventualne isplate koje javni partner treba da izvri
privatnom partneru;
10) mehanizmi za poveanje ili smanjenje naknade (bez obzira na pravni oblik)
privatnom partneru u zavisnosti od dobrog ili loeg kvaliteta njegovih usluga/objekata;
11) postupak koji javni partner koristi za razmatranje i odobravanje projekata,
planova izgradnje i specifikacija, kao i postupci za testiranje i konanu inspekciju,
odobrenje i prijem infrastrukturnog objekta kao i izvrenih usluga, ako je potrebno;
12) postupci za izmene projekata, planova izgradnje i specifikacija ako ih jednostrano
utvruje javni partner i postupci za saglasnost o eventualnom produenju rokova i/ili
poveanju naknade (ukljuujui trokove finansiranja);
13) obim obaveze privatnog partnera da zavisno od sluaja obezbedi izmenu objekata
ili usluga u toku trajanja ugovora da bi se udovoljilo izmenjenoj stvarnoj tranji za
uslugom, njenom kontinuitetu i njenom pruanju pod sutinski istim uslovima svim
korisnicima, kao i posledice toga na naknadu (i trokove finansiranja) za privatnog
partnera;
14) mogui obim izmena javnog ugovora nakon njegovog zakljuenja, lica koja imaju
pravo da to zahtevaju i mehanizam za usaglaavanje tih izmena;
15) eventualna prava javnog partnera da privatnom partneru odobri zakljuenje
najvanijih podizvoakih ugovora ili ugovora sa zavisnim drutvima privatnog partnera
ili sa drugim povezanim licima;
16) jemstva koja treba da obezbedi privatni partner ili javni partner (ukljuujui
jemstva javnog partnera finansijerima);
17) pokrie osiguranjem koje treba da obezbeuje privatni partner;
18) raspoloivi pravni lekovi u sluaju da bilo koja ugovorna strana ne izvri svoje
ugovorne obaveze;
19) mera u kojoj bilo koja ugovorna strana moe biti izuzeta od odgovornosti za
neizvrenje ili kanjenje u ispunjenju ugovornih obaveza usled okolnosti realno van njene
kontrole (via sila, promena zakona i sl.);

94

20) rok trajanja javnog ugovora i prava i obaveze ugovornih strana nakon njegovog
isteka (ukljuujui i stanje u kojem se imovina mora predati javnom partneru), postupak
produenja ugovorenog roka ukljuujui njegove posledice na finansiranje projekta;
21) kompenzacija i prebijanje potraivanja;
22) posledice tetne promene propisa;
23) razlozi i posledice prevremenog raskida (ukljuujui minimalan iznos koji se
mora isplatiti javnom ili privatnom partneru), ugovorne kazne i odgovarajue odredbe
predviene u pitanju 19);
24) eventualna ogranienja odgovornosti ugovornih strana;
25) svi sporedni ili povezani ugovori koje treba zakljuiti, ukljuujui i one
namenjene lakem finansiranju trokova vezanih za projekat, kao i efekte tih ugovora na
javni ugovor. To naroito obuhvata posebne odredbe kojima se javnom partneru
dozvoljava da zakljui ugovor sa finansijerima privatnog partnera i da obezbedi prava na
prenos javnog ugovora na lice koje navedu finansijeri u odreenim okolnostima;
26) merodavno pravo i mehanizam za reavanje sporova;
27) okolnosti pod kojima javni partner ili odreeno tree lice moe (privremeno ili na
drugi nain) preuzeti voenje objekta ili drugu funkciju privatnog partnera kako bi se
obezbedilo delotvorno i neprekidno vrenje usluge i/ili objekata koji su predmet ugovora
u sluaju ozbiljnih propusta privatnog partnera u izvravanju njegovih obaveza;
28) oporezivanje i fiskalna pitanja ako postoje.

Ako javni ugovor, nezavisno koje javno telo ga zakljuuje, sadri odredbe koje na bilo koji nain
dovode do odgovornosti Republike Srbije ili imaju direktnog uticaja na budet Republike Srbije,
neophodno je pribaviti saglasnost Vlade. U sluaju nepribavljanja takve saglasnosti, odredbe
ugovora bie nitave po sili zakona.

2.2. Predlaganje projekata JPP bez elementa koncesije i dobijanje saglasnosti

2.2.1. Predlog projekta JPP

Veoma je vano da predlog projekta bude jasno definisan u svim svojim elementima.
Zakon o JPP i koncesijama propisuje sledee elemente kao obavezne kod svakog predloga
projekta:
1) predmet predloenog JPP, naznaku geografskog podruja na kojem bi se obavljala
delatnost JPP i ciljevi u okviru javnih zadataka koje treba ostvariti projektom;
2) poslovni plan, ukljuujui uslove JPP, procenu trokova i analizu dobijene vrednosti u
odnosu na uloena sredstva (value-for-money, u skladu sa Metodologijom koju donosi
Komisija za JPP), specifikacije o finansijskoj prihvatljivosti JPP za javno telo,
specifikacije u pogledu finansiranja projekta (iz budeta, finansiranje od strane
meunarodnih finansijskih institucija, privatno finansiranje i cena finansiranja) i
raspoloivost sredstava, planiranu raspodelu rizika;
3) analizu ekonomske efikasnosti predloenog projekta;
4) vrste i iznose sredstava obezbeenja koje treba da obezbede partneri u projektu;

95

5) kratak pregled uslova, zahteva i naina obezbeenja infrastrukture i usluga korisnicima
od strane privatnog partnera, kao to je projektni kvalitet, specifikacije rezultata za usluge
ili nivo cena, i sl.;
6) informacije o postupku dodele, posebno o kriterijumima izbora i dodele, odabrani
postupak dodele, pregled sadrine javnog ugovora u skladu sa lanom 46. Zakona o JPP i
koncesijama;
7) zahtevi u oblasti zatite ivotne sredine, u pogledu uslova rada, bezbednosti i zatite
zdravlja i sigurnosti zaposlenih koje angauje privatni partner;
8) planirana dinamika razvoja projekta, od postupka dodele sve do poetka pruanja usluge
ili putanja u rad objekata ili druge infrastrukture;
9) projektni tim javnog tela koji e pratiti ceo projekat i obavljati funkciju konkursne
komisije koja vri odabir ponuaa, odnosno ekonomski najpovoljnije ponude,
ukljuujui spoljne savetnike.

2.2.2. Davanje saglasnosti i odobravanje predloga projekta

Nakon to je javno telo zavrilo sve pripremne radnje (formiranje projektnog tima javnog
tela i usvajanje plana rada, imenovanje direktora projekta i tima spoljnih savetnika, sprovoenje
detaljnih analiza, upoznavanje sa detaljima budueg ugovora o JPP), neophodno je podneti
predlog projekta na zvanino odobrenje i na pribavljanje odreenih saglasnosti. Javno telo mora
da podnese predlog projekta JPP radi davanja saglasnosti i usvajanja sledeim organima za
odobravanje projekata:
1) Vladi, ako je javni partner Republika Srbija ili drugo javno telo Republike Srbije;
2) Vladi autonomne pokrajine, ako je javni partner autonomna pokrajina ili drugo javno
telo te autonomne pokrajine;
3) Skuptini jedinice lokalne samouprave, ako je javni partner jedinica lokalne samouprave
ili drugo javno telo te jedinice lokalne samouprave.

Predlaga projekta samostalno ili preko nadlenog javnog tela prikuplja saglasnosti na
materijal kojim se organu za odobravanje projekta JPP predlae konkretni projekat JPP.
U postupku pribavljanja saglasnosti, predlog projekta se dostavlja i Komisiji za JPP radi davanja
miljenja i ocene da li se konkretni projekat moe realizovati u formi JPP. Meutim, iako po
osnovu Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, Komisija za JPP daje miljenje u
postupku odobravanja predloga JPP projekta bez elemenata koncesije i u postupku predlaganja
koncesionog akta nadlenim organima za odobravanje, ovde treba imati u vidu da Odluka o
obrazovanju Komisije za JPP (Sl. Glasnik RS Srbije br. 13/2012) kao podzakonski akt, precizira
da je za sprovoenje svakog projekta JPP neophodno je pribaviti pozitivno miljenje
Komisije, kao i da takvo miljenje mora biti dato uz pozitivan glas lana Komisije koji
predstavlja Ministarstvo finansija.

Ako navedeni organ za odobravanje u roku od tri meseca ne odobri predlog projekta niti
zahteva njegovu izmenu, smatra se da predlog nije odobren.

2.3. Predlaganje projekata JPP sa elementima koncesije i dobijanje saglasnosti

96

2.3.1. Struni tim javnog tela

Javno telo, pre sainjavanja predloga za donoenje koncesionog akta, imenuje Struni tim javnog
tela sa ciljem obavljanja sledeih zadataka (l. 29, 30 Zakona o JPP):
1) pruanje strune pomoi javnom telu pri pripremi potrebnih analiza, odnosno studija
opravdanosti davanja koncesije, pri pripremi i izradi uslova i konkursne dokumentacije, pravila i
uslova za ocenu ponuaa i primljenih ponuda, kao i kriterijuma za izbor ponude;
2) pregledanje i ocena pristiglih ponuda;
3) utvrivanje predloga odluke o izboru najpovoljnije ponude za davanje koncesije ili
predloga odluke o ponitaju postupka davanja koncesije, i obrazloenje tih predloga;
4) obavljanje ostalih poslova potrebnih za realizaciju postupka davanja koncesije.
Struni tim javnog tela sarauje sa Komisijom za JPP. Struni tim za koncesije, o svom radu
vodi zapisnik i sainjava druga dokumenta koja potpisuju svi lanovi strunog tima.

2.3.2. Predlog za donoenje koncesionog akta

Na osnovu ekonomskih, finansijskih, socijalnih i drugih pokazatelja i procene uticaja
koncesione delatnosti na ivotnu sredinu, nadleno javno telo priprema predlog za donoenje
koncesionog akta koji dostavlja, radi usvajanja:
1) Vladi, ako je davalac koncesije Republika Srbija, kada su javna tela i predmet koncesije u
nadlenosti Republike Srbije;
2) Vladi autonomne pokrajine, ako je davalac koncesije autonomna pokrajina, kada su javna
tela i predmet koncesije u nadlenosti te autonomne pokrajine;
3) skuptini jedinice lokalne samouprave, ako je davalac koncesije jedinica lokalne
samouprave, kada su javna tela i predmet koncesije u nadlenosti te jedinice lokalne
samouprave.

U postupku donoenja koncesionog akta, predlog koncesionog akta se dostavlja i
Komisiji za JPP radi davanja miljenja i ocene da li se konretni projekat moe realizovati u formi
JPP sa elementima koncesije, a takvo miljenje mora biti dato uz pozitivan glas lana
Komisije koji predstavlja Ministarstvo finansija.

Predlog za donoenje koncesionog akta mora kao obavezne da sadri sledee elemente:
1) predmet koncesije;
2) razloge za davanje koncesije;
3) eventualno oduzimanje poverenih poslova i oduzimanje prava korienja imovine za
obavljanje poverenih poslova;
4) podatke o uticaju koncesione delatnosti na ivotnu sredinu, na infrastrukturu i druge
privredne oblasti, na efikasno funkcionisanje tehniko-tehnolokih sistema;
5) minimalne tehnike, finansijske i iskustvene kvalifikacije koje uesnik u postupku mora
da ispunjava da bi mu se omoguilo uestvovanje u postupku izbora koncesionara i
pregovaranja;
6) rok trajanja koncesije, ukljuujui obrazloenje predloenog roka;
7) podatke o potrebnim novanim i drugim sredstvima i dinamici njihovog ulaganja, nain
plaanja, davanja garancija ili drugih sredstava obezbeenja za izvravanje koncesionih

97

obaveza, prava i obaveze koncesionara prema korisnicima usluga koje su predmet
koncesije i pitanja vezana za podnoenje prigovora od strane tih korisnika, pitanja uslova
i naina vrenja nadzora, i cene i opte uslove za korienje dobara i obavljanje
delatnosti;
8) podatke o naknadama koje plaaju koncedent i koncesionar;
9) ocenu o potrebnom broju radnih mesta i kvalifikovane radne snage u vezi sa
izvravanjem koncesije, ukoliko se predlae da to bude elemenat koncesionog akta.

Po usvajanju predloga za donoenje koncesionog akta od strane navedenog nadlenog organa,
predloeni akt postaje koncesioni akt.

2.3.3. Studija opravdanosti davanja koncesije
Javno telo u izradi studije opravdanosti davanja koncesije posebno uzima u obzir javni
interes, uticaj na ivotnu sredinu, uslove rada, zatitu prirode i kulturnih dobara, finansijske
efekte koncesije na budet Republike Srbije, odnosno budet autonomne pokrajine i budet
jedinice lokalne samouprave.

PROVERA ispunjenosti prethodnih koraka - pre zapoinjanja tenderskog postupka:
Priprema JPP projekta je veoma kompleksna i vano je da ona pone na vreme, da bude
sveobuhvatna, da nema kanjenja u odreenim koracima i da nisu proputeni neki koraci.
Nezavisno od toga da li se radi o projektu JPP sa ili bez elemenata koncesije, veoma je
vano pre zapoinjanja tenderskog postupka proveriti da li su uinjeni svi prethodni koraci.

98

3.POSTUPAK DODELE JAVNOG UGOVORA ILI TENDER

Korak 3.1. Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP bez elemenata
koncesije

Korak 3.2 Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP sa elementima
koncesije

Korak 3.3. Zakljuivanje javnog ugovora

Korak 3.1. Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP bez
elemenata koncesije

Napomena: u ovom koraku i svim njegovim aktivnostima, neophodno je pratiti i pozivati
se na vaei zakon koji regulie javne nabavke. Stoga, u daljem tekstu aktivnosti u vezi sa
postupkom javnih nabavki bie opisane po logikom sledu, bez pozivanja na konkrente lanove
Zakona o javnim nabavkama, kako u delu koji se odnosi na pretpostavke za otpoinjanje
postupka javnih nabavki, tako i u delu koji se odnosi na samo sprovoenje postupka.

Po odobravanju predloga projekta JPP bez elemenata koncesije od strane organa za
odobravanje, javno telo otpoinje postupak tendera za odabir privatnog partnera, u skladu sa
zakonom kojim se ureuju javne nabavke. Ipak, da bi postupak otpoeo, moraju biti ispunjene
zakonske pretpostavke koje se ogledaju u sledeim uslovima:
- da je nabavka predviena u godinjem planu nabavki
- da su za tu nabavku predviena sredstva u budetu Republike Srbije, teritorijalne autonomije,
lokalne samouprave ili u finansijskom planu naruioca.
Sredstva za odreenu javnu nabavku ne mogu biti vea od iznosa koji je predvien
propisom kojim se ureuje izvrenje budeta i javno finansiranje. Ako ugovor o javnoj nabavci
traje vie godina, obaveze koje e dospevati u narednim godinama moraju biti ugovorene u
iznosima predvienim propisima kojima se ureuje izvrenje budeta i javno finansiranje za
svaku posebnu godinu.
Ako je u pitanju javna nabavka investicionog znaaja, naruilac e pripremiti investicioni
program po jedinstvenoj metodologiji za izradu programa investicionog znaaja i u skladu sa
planom razvoja.
Ako nisu doneti budet Republike Srbije, budet teritorijalne autonomije, budet lokalne
samouprave ili finansijski plan drugog naruioca, naruilac moe poeti postupak javne nabavke
samo do iznosa sredstava planiranih u skladu sa propisom o privremenom finansiranju.
Javno telo kao naruilac pokree postupak javne nabavke donoenjem odluke o
pokretanju postupka u pisanom obliku koja izmeu ostalog treba da sadri predmet javne
nabavke i vrstu postupka javne nabavke, procenjenu vrednost javne nabavke, podatke o odluci o
odobravanju javne nabavke investicionog znaaja, podatke o aproprijaciji u budetu, odnosno
finansijskom planu za plaanje. U sluaju primene restriktivnog, odnosno pregovarakog

99

postupka, odluka mora da sadri i razloge za primenu tog postupka. Takoe, odluka moe da
sadri i druge elemente propisane ovim zakonom, ako naruilac proceni da su potrebni za
sprovoenje postupka javne nabavke.
Istovremeno sa donoenjem odluke o pokretanju postupka javne nabavke, naruilac
donosi i akt o obrazovanju komisije za javnu nabavku u skladu sa propisanim kriterijumima za
obrazovanje komisija.

3.1.1 Objavljivanje javnog poziva

Postupak dodele javnog ugovora za JPP bez elemenata koncesije, pokree se
objavljivanjem javnog poziva na srpskom jeziku i na stranom jeziku koji se uobiajeno koristi u
meunarodnoj trgovini (engleski jezik). Javni poziv se u istovetnom tekstu objavljuje u
Slubenom glasniku Republike Srbije, kao i u sredstvu javnog informisanja koje se distribuira
na celoj teritoriji Republike Srbije, na internet-stranici javnog tela i na portalu javnih nabavki, sa
navoenjem dana kada je javni poziv objavljen u Slubenom glasniku Republike Srbije.

Za projekte vrednosti preko pet miliona evra javni poziv se obavezno objavljuje u jednom
meunarodnom listu i elektronski na internet stranici Tenders Electronic Daily, internet izdanju
dodatka Slubenom listu Evropske unije. Trokove objavljivanja javnog poziva snosi nadleno
javno telo koje sprovodi postupak.

Zakonom o javnim nabavkama (l. 72) jasno precizira ta javni poziv mora da sadri, a ti
podaci zavise od vrste postupka. Tako, po vaeem zakonu, naruilac je duan da objavi javni
poziv za prikupljanje ponuda, odnosno prijava za javnu nabavku u:
1) otvorenom postupku;
2) prvoj fazi restriktivnog postupka;
3) kvalifikacionom postupku;
4) pregovarakom postupku sa objavljivanjem javnog poziva;
5) postupku putem konkursa.

Javni poziv iz 1), 4) i 5) mora da sadri podatke o naruiocu, predmetu nabavke,
uslovima za uestvovanje u postupku, kriterijumu i elementima kriterijuma za izbor
najpovoljnije ponude, vremenu i mestu uvida u konkursnu dokumentaciju, uslovima za
preuzimanje konkursne dokumentacije, vremenu i mestu podnoenja ponude, vremenu i mestu
otvaranja ponuda, roku za donoenje odluke o izboru najpovoljnije ponude, kao i o imenu osobe
za kontakt koja e pruati dodatne informacije.

Javni poziv iz take 2) i 3) sadri podatke o naruiocu, predmetu nabavke, uslovima za
priznavanje kvalifikacije, vremenu i mestu uvida u konkursnu dokumentaciju, uslovima za
preuzimanje konkursne dokumentacije, vremenu i mestu podnoenja prijave, roku za donoenje
odluke o priznavanju kvalifikacije, kao i o imenu osobe za kontakt koja e pruati dodatne
informacije.

Kada je re o sadrini poziva za podnoenje ponuda u drugoj fazi restriktivnog postupka,
poziv za podnoenje ponuda sadri podatke o naruiocu, predmetu nabavke, kriterijumu i

100

elementima kriterijuma za izbor najpovoljnije ponude, vremenu i mestu uvida u konkursnu
dokumentaciju, uslovima za preuzimanje konkursne dokumentacije, vremenu i mestu podnoenja
ponude, vremenu i mestu otvaranja ponuda, roku za donoenje odluke o izboru najpovoljnije
ponude, kao i o adresi naruioca za kontakt na kojoj e se pruati dodatne informacije.

Iako Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama pominje postupak
konkurentskog dijaloga, on se ipak ne izjanjava dovoljno precizno o tome da li se i na koji nain
prua mogunost za sprovoenje ovog postupka, tako da pominjanje samo dela koji se odnosi na
rokove za dostavljanje ponuda nije dovoljno za omoguavanje njegove primene u trenutnim
okolnostima, tj. bez blieg odreivanja istog odgovarajuim aktom.

3.1.2. Konkursna dokumentacija i drugi uslovi za uee u postupku

Priprema i sadrina konkursne dokumentacije - obaveza naruioca je da pripremi
konkursnu dokumentaciju tako da ponuai na osnovu nje mogu da pripreme ispravnu ponudu,
pri emu podaci sadrani u konkursnoj dokumentaciji moraju biti identini sa podacima koji su
navedeni u javnom pozivu.
Konkursna dokumentacija uobiajeno sadri:
1) poziv za podnoenje ponude;
2) uputstvo ponuaima kako da saine ponudu;
3) obrazac ponude;
4) obrazac za ocenu ispunjenosti uslova za uee i uputstvo kako se dokazuje ispunjenost
tih uslova;
5) model ugovora, osim u pregovarakom postupku i u sluaju nabavke kredita kao
finansijske usluge kada konkursna dokumentacija sadri kreditni zahtev naruioca na osnovu
kojeg ponua dostavlja svoj model ugovora;
6) vrstu, tehnike karakteristike (specifikacije), kvalitet, koliinu i opis dobara, radova ili
usluga, nain sprovoenja kontrole i obezbeivanja garancije kvaliteta, rok izvrenja, mesto
izvrenja ili isporuke dobara, eventualne dodatne usluge i sl. (osim u sluaju nabavke kredita kao
finansijske usluge);
7) tehniku dokumentaciju i planove, odnosno dokumentaciju o kreditnoj sposobnosti
naruioca u sluaju javne nabavke finansijske usluge kredita;
8) obrazac strukture cene, sa uputstvom kako da se popuni.
9) obrazac za priznavanje kvalifikacije i uputstvo kako se dokazuje kvalifikacija podnosilaca
prijava u sluaju primene prve faze restriktivnog postupka, kao i kvalifikacionog postupka.

Poeljno je da javno telo u konkursnoj dokumentaciji navede vrstu sredstava finansijskog
obezbeenja kojim ponuai obezbeuju ispunjenje svojih obaveza u postupku javne nabavke,
kao i ispunjenje svojih ugovornih obaveza, odnosno za povraaj avansnog plaanja (razliiti
oblici rune zaloge hartija od vrednosti ili drugih pokretnih stvari, hipoteka, menica, jemstvo
drugog pravnog lica sa odgovarajuim bonitetom, bankarske garancije, polise osiguranja i dr.).

Tehnike specifikacije - Tehnike specifikacije su obavezan deo konkursne
dokumentacije. Javno telo je duno da navede tehnike specifikacije:
1) sa pozivom na domae, evropske, meunarodne ili druge standarde i srodna dokumenta,
tako da svako pozivanje mora da bude praeno reima ili ekvivalentno ili

101

2) u vidu eljenih funkcionalnih karakteristika ili zahteva za izvrenje posla, koji moraju biti
dovoljno precizni i jasni kako bi ponuai mogli da pripreme svoje ponude, a naruioci da
nabave dobra, usluge ili radove koji su u skladu sa njihovim objektivnim potrebama.

Tehnike karakteristike i tehnika dokumentacija moraju sadrati dokaz o planovima
ponuaa da potuje tehnike standarde pristupanosti za osobe sa invaliditetom.

Javno telo ne moe da koristi niti da se poziva na tehnike specifikacije koje oznaavaju
dobra, usluge ili radove odreene proizvodnje, izvora ili gradnje, ako bi takvim oznaavanjem
mogao dati prednost odreenom ponuau ili bi mogao neopravdano eliminisati ostale. Takoe,
javno telo ne moe da u konkursnu dokumentaciju ukljui bilo koju odredbu koja bi za posledicu
imala davanje prednosti ili eliminaciju pojedinih ponuaa, osim ako takva specifikacija nije
opravdana sa stanovita predmeta ugovora (npr. ne moe u konkursnoj dokumentaciji da naznai
bilo koji pojedinani robni znak, patent ili tip, niti posebno poreklo ili proizvodnju).

Rokovi za prijem ponuda i prijava - Kako su javni ugovori za JPP daleko sloeniji od
ugovora kod javnih nabavki, i rokovi za prijem ponuda i prijava su usklaeni sa time. Naime,
Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama istie da prilikom odreivanja rokova za
prijem ponuda i prijava za uee, naruioci naroito uzimaju u obzir sloenost javnog ugovora i
vreme potrebno za sastavljanje ponude kako bi predvideli primeren rok. Javno telo je duno da u
javnom pozivu i u konkursnoj dokumentaciji odredi rok u kojem bi trebalo podneti ponude. Rok
za podnoenje ponuda odreen u javnom pozivu mora biti isti kao i rok za podnoenje ponuda
odreen u konkursnoj dokumentaciji. Rokovi za podnoenje ponuda raunaju se od dana kada je
javni poziv za javnu nabavku objavljen u Slubenom glasniku Republike Srbije, odnosno od
dana kada je poziv za podnoenje ponuda poslat ponuaima.

Sledei rokovi po Zakonu o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama se smatraju
primerenim i ne mogu biti krai od:
1) u otvorenom postupku, najkrai rok za prijem ponuda je 52 dana od
datuma objavljivanja javnog poziva.
2) u sluaju postupaka koji sprovodi imalac iskljuivih prava, u smislu
zakona kojim se ureuju javne nabavke, koji izvodi radove, kao i u sluaju
restriktivnog postupka, pregovarakog postupaka sa objavljivanjem javnog poziva
i konkurentnog dijaloga koji sprovodi javno telo:
(1) najkrai rok za prijem ponuda ili prijave za uee u restriktivnom
postupku je 37 dana od datuma slanja javnog poziva;
(2) u sluaju restriktivnih postupaka, najkrai rok za prijem ponuda je 40 dana
od datuma objavljivanja javnog poziva.

Po isteku roka za podnoenje ponuda ponua ne moe povui niti menjati ponudu, a
ukoliko to ipak uini ili ukoliko ne potpie ugovor kada je njegova ponuda izabrana, javno telo
kao naruilac je ovlaeno da unovi garanciju datu uz ponudu.

102

Odreivanje procenjene vrednosti javne nabavke Procenjena vrednost javne
nabavke radova odreuje se tako to ukupna vrednost radova predstavlja osnovicu za
izraunavanje vrednosti javne nabavke radova. Pri odreivanju procenjene vrednosti javne
nabavke radova naruilac u vrednost radova ukljuuje i vrednost svih dobara i usluga koji su
neophodni za izvrenje ugovora o nabavci radova. U procenjenu vrednost javne nabavke radova
ne moe se uraunavati vrednost dobara i usluga koji nisu neophodni za izvrenje ugovora.

Naruilac ne moe izabrati nain odreivanja vrednosti javne nabavke kojim bi se zbog
nie procenjene vrednosti izbeglo javno oglaavanje. Procenjena vrednost javne nabavke
iskazuje se u ukupnom iznosu bez poreza na dodatu vrednost.

Pri izraunavanju procenjene vrednosti javne nabavke usluga, javno telo mora u vrednost
usluge da urauna i sve trokove vezane za uslugu koje e imati ponua. Kod pojedinih usluga
uzimaju se u obzir sledei iznosi:
1) za usluge osiguranja visinu premije, kao i druge vrste plaanja koje terete uslugu;
2) za bankarske i druge finansijske usluge (osim za usluge kredita) naknade, provizije, kao
i druge vrste plaanja koje terete uslugu;
3) za arhitektonske usluge, industrijski dizajn, prostorno planiranje i sl. naknadu ili
proviziju.

Procenjenu ugovorenu vrednost kredita javno telo odreuje po metodologiji propisanoj
od strane Narodne banke Srbije.

Sadrina tehnikih specifikacija, odnosno projektne dokumentacije - Tehnike
specifikacije i projektna dokumentacija ine veoma vaan segment koji je potrebno detaljno
definisati kada je re o projektima JPP. To su tehniki zahtevi koji su obavezni sastavni deo
konkursne dokumentacije u kojima su predviene karakteristike radova, materijala, proizvoda,
dobara ili usluga. One moraju omoguiti da se radovi, materijali, proizvodi, dobra ili usluge koji
se nabavljaju opiu na nain koji je objektivan i koji odgovara potrebama naruioca. Tehnike
specifikacije mogu da sadre zahteve u pogledu kvaliteta, performansi, sigurnosti ili dimenzija
materijala, proizvoda, dobara ili usluga, radi obezbeivanja kvaliteta, terminologije, oznaka,
testiranja i metoda testiranja, pakovanja, obeleavanja i etiketiranja. U sluaju nabavke
graevinskih radova, tehnike specifikacije mogu sadrati i propise o nacrtima i obraunu
trokova, probi, inspekciji i uslovima preuzimanja, kao i o tehnici ili metodu gradnje.

Standardi - Standard jeste dokument utvren konsenzusom i donet od priznatog tela, u
kojem se za optu i viekratnu upotrebu utvruju pravila, smernice ili karakteristike za aktivnosti
ili njihove rezultate radi postizanja optimalnog nivoa ureenosti u odreenoj oblasti. Standard
moe da bude:
1. meunarodni standard, kao standard koji je donela meunarodna organizacija
(meunarodno telo) za standardizaciju i koji je dostupan javnosti;
2. evropski standard, kao standard koji su usvojile evropske organizacije za standardizaciju i
koji je dostupan javnosti;
3. srpski standard, kao standard koji je donela organizacija za standardizaciju Republike
Srbije i koji je dostupan javnosti;

103

4. drugi standardi, kao standardi koji mogu biti prihvaeni po razliitim osnovima (npr.
granski standardi, standardi preduzea i dr.).

Obavezni uslovi za uee - Javno telo u javnom pozivu i u konkursnoj dokumentaciji
objavljuje uslove koje ponua mora da ispuni da bi mogao da uestvuje u postupku javne
nabavke. Po Zakonu o javno-privatnom partnerstvu, uesnik u postupku dodele javnog ugovora
moe biti svako domae ili strano pravno odnosno fiziko lice. Grupe privrednih subjekata mogu
takoe podnositi ponude ili nastupati kao uesnici u postupku i u tom sluaju javna tela ne
moraju traiti od ovih grupa lica da imaju odreenu pravnu formu kako bi uestvovala u
postupku. Meutim, od svih uesnika u postupku ija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija,
mora se zahtevati odreena pravna forma po dodeli javnog ugovora. Kao uesnik u postupku
dodele javnog ugovora moe se pojaviti i konzorcijum formiran za tu svrhu. Uee
konzorcijuma nije dozvoljeno jedino u sluajevima kada javno telo koje sprovodi postupak iz
objektivnih razloga to predvidi i navede u konkursnoj dokumentaciji.

Kada je re o optim obaveznim uslovima za uee, obavezno pogledati uslove koje
stipulie zakon koji regulie pitanja javne nabavke. Po vaeem Zakonu o javnim nabavkama,
pravo na uee u postupku ima ponua ako:
1) je registrovan kod nadlenog organa, odnosno upisan u odgovarajui registar;
2) je osnovan i za obavljanje delatnosti koja je predmet javne nabavke;
3) mu u roku od dve godine pre objavljivanja javnog poziva nije izreena pravnosnana
sudska ili upravna mera zabrane obavljanja delatnosti koja je predmet javne nabavke;
4) je izmirio dospele poreze i druge javne dabine u skladu sa propisima Republike Srbije ili
strane drave kada ima sedite na njenoj teritoriji;
5) ima vaeu dozvolu nadlenog organa za obavljanje delatnosti koja je predmet javne
nabavke, ako je takva dozvola predviena posebnim propisom;
6) raspolae neophodnim finansijskim i poslovnim kapacitetom;
7) raspolae dovoljnim tehnikim i kadrovskim kapacitetom.

Naruilac je duan da u konkursnoj dokumentaciji odredi ta smatra neophodnim
finansijskim i poslovnim, kao i dovoljnim tehnikim i kadrovskim kapacitetom.

Naruilac moe da odredi i druge dodatne uslove za uee u postupku javne nabavke,
posebno ukoliko se odnose na socijalna i ekoloka pitanja. Naruilac odreuje uslove za uee u
postupku tako da ti uslovi ne diskriminiu ponuae i da su u logikoj vezi sa predmetom javne
nabavke. Naruilac moe da odredi dodatne uslove u pogledu ispunjavanja obaveza koje
ponua ima prema svojim podizvoaima ili dobavljaima.

Ponua je duan da uz ponudu dostavi i dokaze o ispunjenosti traenih uslova. Po
vaeim propisima, to su:
1) izvod iz registra nadlenog organa;
2) osnivaki akt ponuaa;
3) potvrde nadlenog organa kojom dokazuje da mu nije izreena mera zabrane obavljanja
delatnosti;

104

4) potvrde nadlenog poreskog organa ili potvrde nadlenog organa da se ponua nalazi u
postupku privatizacije;
5) vaee dozvole za obavljanje odgovarajue delatnosti, izdate od strane nadlenog organa.
6) bilansa stanja sa miljenjem ovlaenog revizora ili izvoda iz tog bilansa stanja, odnosno
iskaza o ponuaevim ukupnim prihodima od prodaje i prihodima od proizvoda, radova ili
usluga, na koje se ugovor o javnoj nabavci odnosi - najdue za prethodne tri obraunske godine,
kao i miljenje ili iskaze banaka ili drugih specijalizovanih institucija odnosno dokaze koji su
navedeni u javnom pozivu i u konkursnoj dokumentaciji. Pri tome, naruilac je duan da u
javnom pozivu ili u konkursnoj dokumentaciji navede koji je dokaz iz ove take izabrao i koje
druge dokaze koji dokazuju finansijski i poslovni kapacitet ponua treba da priloi;
7) jedan ili vie dokaza primerenih predmetu ugovora, koliini i nameni, kao to je:
(a) lista referenci - spisak najvanijih isporuenih dobara, izvedenih radova ili
pruenih usluga za period od prethodnih pet godina za radove, odnosno tri godine za dobra i
usluge, sa iznosima, datumima i listama kupaca odnosno naruilaca. Ako su kupci odnosno
naruioci, subjekti koji se u smislu ovog zakona smatraju naruiocem, dokaz mora biti u
obliku potvrde, izdate ili potpisane od strane nadlenog organa, a ako su kupci, odnosno
naruioci ostala pravna lica odnosno preduzetnici, potvrdu izdaje ili potpisuje taj kupac
odnosno taj naruilac,
(b) opis ponuaeve tehnike opremljenosti i aparature, mera za obezbeivanje
kvaliteta i kapaciteta za istraivanje i razvoj,
(v) izjava o kljunom tehnikom osoblju i drugim ekspertima koji rade za ponuaa,
koji e biti odgovorni za izvrenje ugovora, kao i o licima odgovornim za kontrolu kvaliteta,
(g) uzorak, opis ili fotografija proizvoda i opisa radova ili usluga koje e ponua
izvesti odnosno pruiti. U sluaju sumnje, naruilac moe da zahteva dokaz o autentinosti
uzoraka, opisa ili fotografija,
(d) deklaracija o usaglaenosti, sertifikat, akreditacija i drugi rezultati ocenjivanja
usaglaenosti prema standardima i srodnim dokumentima za ocenjivanje usaglaenosti ili bilo
koje drugo odgovarajue sredstvo kojim ponua dokazuje usaglaenost ponude sa
tehnikom specifikacijom ili standardima traenim u konkursnoj dokumentaciji.

Strune reference kao uslov za uee i poverljivost pribavljenih podataka - Ako
javno telo kao naruilac zahteva da se priloe strune reference kao uslov za uee u postupku
javne nabavke, duan je da u javnom pozivu ili pozivu za podnoenje ponude i u konkursnoj
dokumentaciji navede koje strune preporuke (reference) ponuai moraju pribaviti. Naruilac je
duan da dosledno potuje zakonite interese ponuaa, titei njihove tehnike i poslovne tajne.
Naruilac moe da koristi pribavljene podatke samo za potrebe konkretnog tenderskog postupka.
Ponua je odgovoran za autentinost strunih referenci.

Rok za dostavljanje konkursne dokumentacije - Javno telo e od dana objavljivanja
javnog poziva omoguiti zainteresovanim licima neposredan uvid u konkursnu dokumentaciju,
preuzimanje konkursne dokumentacije ili e u roku od dva dana od dana prijema zahteva za
dostavljanje konkursne dokumentacije, konkursnu dokumentaciju dostaviti potom, telefaksom
ili putem elektronske pote, a moe je i objaviti na Portalu javnih nabavki. U sluaju preuzimanja
ili dostavljanja konkursne dokumentacije naruilac naplauje samo trokove umnoavanja i
dostavljanja konkursne dokumentacije.

105

Izmene i dopune konkursne dokumentacije - Ako javno telo u roku predvienom za
podnoenje ponuda izmeni ili dopuni konkursnu dokumentaciju, duan je da bez odlaganja i bez
naknade te izmene ili dopune dostavi zainteresovanim licima koja su primila konkursnu
dokumentaciju.

3.1.3. Uslovi za dostavljanje i kriterijumi za izbor najpovoljnije ponude

Kada je re o kriterijumima za izbor i izraunavanje vrednosti za izbor privatnog partnera
primenjuju se kriterijumi za izbor propisani zakonom kojim se ureuju javne nabavke, osim
odredaba kojima se ureuje prednost domaih ponuaa u odnosu na strane. U primeni tih
kriterijuma pod cenom se podrazumeva neto sadanja vrednost koja se odnosi na ukupne
trokove u ugovorenom periodu bez poreza na dodatu vrednost. Prema odredbama Zakona o
javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, obraun procenjene vrednosti javnog ugovora
zasniva se na ukupnoj vrednosti, prema proceni javnog tela, pri emu se uzima u obzir
procenjeni ukupan iznos, ukljuujui eventualne opcije i eventualno obnavljanje javnog ugovora.

Ponua ponudu podnosi neposredno, putem pote ili u elektronskom obliku (l. 53, 54).
Ponua ponudu moe podneti u elektronskom obliku ukoliko se u konkursnoj dokumentaciji
odredi takva mogunost. Takva ponuda mora da ima zatitu elektronskog potpisa, a potpis mora
biti overen kvalifikacionom potvrdom. Elektronska ponuda mora da ima vremensku oznaku.

Javno telo kao naruilac je duno da po prijemu odreene ponude naznai datum i sat
njenog prijema i da ponuau, na njegov zahtev, izda potvrdu o prijemu. Ako je ponuda podneta
po isteku roka za podnoenje ponuda, smatrae se neblagovremenom, a naruilac e je po
okonanju postupka otvaranja ponuda vratiti neotvorenu ponuau, sa naznakom da je podneta
neblagovremeno.

Poverljivost i tajnost - Javno telo je obavezno da uva poverljivost svih tehnikih,
ekonomskih, finansijskih i drugih podataka iz dostavljene ponude. Ako nije drugaije predvieno
zakonom ili sudskom odlukom ili konkursnom dokumentacijom, nijedna strana u pregovorima
ne moe i ne sme treem licu otkriti tehnike, cenovne ili druge elemente u vezi sa razgovorima,
komunikacijom ili pregovorima na osnovu gore navedenih odredaba bez saglasnosti druge
strane. Na tajnost dokumentacije u postupcima dodele javnih ugovora primenjuju se detaljno
odredbe zakona kojim se ureuju javne nabavke.

Kriterijumi za ocenjivanje ponude i po Zakonu o javno-privatnom partnerstvu i po
Zakonu o javnim nabavkama, kriterijumi za ocenjivanje i izbor najpovoljnije ponude su:
1) ekonomski najpovoljnija ponuda ili
2) najnia ponuena cena.
Kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude zasniva se na razliitim elementima
kriterijuma u zavisnosti od predmeta javne nabavke, kao to su:
1) ponuena cena;
2) uslovi plaanja;
3) rok isporuke ili izvrenja usluge ili radova;
4) tekui trokovi;

106

5) trokovna ekonominost;
6) kvalitet;
7) tehnike i tehnoloke prednosti;
8) post-prodajno servisiranje i tehnika pomo;
9) garantni period i vrsta garancija;
10) obaveze u pogledu rezervnih delova;
11) post-garancijsko odravanje;
12) estetske i funkcionalne karakteristike i dr.

Svakom elementu kriterijuma naruilac u konkursnoj dokumentaciji odreuje relativni
znaaj (ponder), tako da zbir pondera iznosi 100. Izbor izmeu dostavljenih ponuda primenom
kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude naruilac sprovodi tako to ih rangira na osnovu
pondera odreenih za elemente kriterijuma.

Nije dozvoljeno davanje prioriteta ponudi domaeg ponuaa ili ponuaa koji nudi
dobra domaeg porekla, jer Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama poiva na naelu
jednakog tretmana domaih i stranih ponuaa, kao i dobra domaeg i dobra stranog porekla.

3.1.4. Dodeljivanje javnog ugovora o JPP bez elemenata koncesije
Otvaranje ponuda i prijava je javno. Izuzetno, naruilac moe iz razloga uvanja
poslovne, slubene, vojne ili dravne tajne odluiti da postupak otvaranja ponuda i prijava ne
bude javan.

Naruilac je duan da o postupku otvaranja ponuda vodi zapisnik u koji se unose naroito
sledei podaci:
1) broj pod kojim je ponuda, odnosno prijava, zavedena;
2) naziv ponuaa, odnosno ifra ponuaa ako je ponuda podneta u postupku konkursa za
nacrte;
3) ponuena cena i eventualni popusti koje nudi ponua;
4) podaci iz ponude koji su odreeni kao elementi kriterijuma;
5) nedostaci u ponudama.
Naruilac je duan da u toku postupka obezbedi uvanje ponuaeve poslovne tajne.
Odredbe ovog lana shodno se primenjuju i na otvaranje prijava.
Naruilac je duan da u roku od tri dana od dana okonanja postupka otvaranja ponuda, odnosno
prijava dostavi ponuaima zapisnik o otvaranju ponuda, odnosno prijava.

Izbor najpovoljnije ponude - Po sprovedenom ocenjivanju primenom elemenata
kriterijuma i rangiranju ponuda naruilac bira najpovoljniju ponudu.
Naruilac donosi odluku o izboru najpovoljnije ponude ako je pribavio najmanje jednu ispravnu i
odgovarajuu ponudu.

Odluka o obustavi postupka javne nabavke - ukoliko nisu ispunjeni uslovi za izbor
najpovoljnije ponude, ili za sastavljanje liste kandidata, naruilac je duan da obustavi postupak
javne nabavke. Naruilac moe da obustavi postupak javne nabavke iz objektivnih i dokazivih
razloga, koji se nisu mogli predvideti u vreme pokretanja postupka i koji onemoguavaju da se

107

zapoeti postupak okona, odnosno usled kojih je prestala potreba naruioca za predmetnom
nabavkom zbog ega se nee ponavljati u toku iste budetske godine.
Naruilac je duan da svoju odluku o obustavi postupka javne nabavke pismeno obrazloi,
posebno navodei razloge obustave postupka i da je dostavi ponuaima u roku od tri dana od
dana donoenja odluke.
Naruilac je duan da obavetenje o obustavi postupka javne nabavke dostavi radi objavljivanja
u Slubenom glasniku Republike Srbije i na Portalu javnih nabavki, u roku od tri dana od dana
donoenja odluke o obustavi postupka javne nabavke.

Neuobiajeno niska cena - Ako ponuda sadri neuobiajeno nisku cenu, naruilac je
duan da u pisanom obliku zahteva detaljno obrazloenje svih njenih sastavnih delova koje
smatra merodavnim, a naroito navode u pogledu ekonomike naina gradnje, proizvodnje ili
izabranih tehnikih reenja, u pogledu izuzetno povoljnih uslova koji ponuau stoje na
raspolaganju za izvrenje ugovora ili u pogledu originalnosti proizvoda, usluga ili radova koje
ponua predlae. Naruilac je duan da ponuau u tom sluaju odredi primeren rok za odgovor
koji ne moe biti dui od 20 dana od dana prijema zahteva. Naruilac je duan da po dobijanju
obrazloenja proveri merodavne sastavne elemente ponude iz stava 2. ovog lana. Naruilac
naroito proverava ispunjenje obaveza koje proizlaze iz vaeih propisa o zatiti na radu,
zapoljavanju i uslovima rada od strane ponuaa ili kandidata ako neuobiajeno niska cena
proizlazi iz nepridravanja ovih propisa. Naruilac moe da odbije ponudu zbog neuobiajeno
niske cene.

Izvetaj o strunoj oceni ponuda - Komisija za javnu nabavku duna je da sastavi
pismeni izvetaj o strunoj oceni ponuda koji mora da sadri naroito sledee podatke:
1) naziv i adresu naruioca;
2) predmet i vrednost ugovora o javnoj nabavci;
3) nazive ponuaa ije su ponude odbijene i razloge za njihovo odbijanje;
4) nain primene metodologije dodele pondera;
5) naziv ponuaa ija je ponuda najpovoljnija, a ako je ponua naveo da e nabavku
izvriti uz pomo podizvoaa i svaki deo ugovora koji e izvriti podizvoa;
6) ako je sproveden pregovaraki postupak - okolnosti koje opravdavaju primenu tog
postupka.

Odluka o izboru najpovoljnije ponude - Na osnovu izvetaja o strunoj oceni ponuda,
naruilac donosi odluku o izboru najpovoljnije ponude u roku odreenom u pozivu za
podnoenje ponuda. Naruilac je duan da odluku o izboru najpovoljnije ponude dostavi svim
ponuaima u roku od tri dana od dana donoenja odluke.

Obavetenje o zakljuenom ugovoru o javnoj nabavci - Naruilac je duan da
obavetenje o zakljuenom ugovoru o javnoj nabavci dostavi radi objavljivanja u Slubenom
glasniku Republike Srbije u roku od tri dana od dana zakljuenja ugovora, kao i da u istom roku
to obavetenje objavi na Portalu javnih nabavki.

PROVERA ispunjenosti prethodnih koraka - u toku tenderskog procesa

108

Korak 3.2. Izbor privatnog partnera u postupku dodele javnog ugovora o JPP sa
elementima koncesije

3.2.1. Objavljivanje javnog poziva

Po usvajanju koncesionog akta od strane nadlenog organa, postupak davanja koncesije
poinje danom objavljivanja javnog poziva u Slubenom glasniku Republike Srbije, a
okonava se donoenjem konane odluke o izboru najpovoljnije ponude ili donoenjem konane
odluke o ponitaju postupka davanja koncesije.

Postupak dodele javnog ugovora o JPP sa elementima koncesije, davalac koncesije,
pokree objavljivanjem javnog poziva koji mora da sadri sledee podatke:
1) kontakt podatke davaoca koncesije;
2) predmet koncesije, ukljuujui prirodu i obim koncesione delatnosti, mesto obavljanja
koncesione delatnosti i rok trajanja koncesije;
3) rok za predaju ponuda, adresu na koju se dostavljaju ponude, jezik i pismo na kojem
ponude moraju biti sainjene;
4) line, strune, tehnike i finansijske uslove koje moraju da zadovolje ponuai, kao i
isprave kojima se dokazuje njihovo ispunjenje;
5) kriterijume za izbor najpovoljnije ponude;
6) datum dostavljanja obavetenja o ishodu postupka;
7) naziv i adresu tela nadlenog za reavanje po zahtevima za zatitu prava, kao i podatke o
rokovima za njihovo podnoenje.

Javni poziv sadri podatak o vrsti postupka na osnovu koga se sprovodi davanje
koncesije (sa ili bez pretkvalifikacije). Javni poziv moe da sadri i druge podatke u skladu sa
posebnim zakonom.

3.2.2. Konkursna dokumentacija

Konkursna dokumentacija sadri oblik ponude, sadraj ponude, rok vanosti ponude, opis
predmeta koncesije (tehnike specifikacije), nacrt javnog ugovora o koncesiji, uslove i dokaze
koje su ponuai obavezni da dostave uz ponudu u svrhu dokazivanja njihove osposobljenosti,
zahtev za dostavu pune liste povezanih drutava, rok za donoenje odluke o izboru najpovoljnije
ponude, kao i sve ostale zahteve koje ponua mora da ispuni.

Ako davalac koncesije ili drugo javno telo na osnovu posebnog propisa ima pravo
odreivanja cene koju koncesionaru za njegove usluge plaaju krajnji korisnici ili davanja
saglasnosti koncesionaru na tarifu njegovih javnih usluga, takvo pravo, kao sastavni deo
odredaba javnog ugovora o koncesiji koja je predmet postupka dodele, treba da bude sastavni
deo konkursne dokumentacije.

109

Opis predmeta koncesije (tehnike specifikacije) ne moe biti definisan na nain kojim se
ograniava trina utakmica prilikom sprovoenja postupka za davanje koncesije.

Konkursna dokumentacija mora biti izraena na nain koji omoguava uporedivost
ponuda za dobijanje predmetne koncesije.

Davalac koncesije moe u konkursnoj dokumentaciji navesti tela od kojih pravno,
odnosno fiziko lice koje ima interes za uestvovanje u postupku davanja koncesije moe dobiti
informacije o obavezama vezanima za poreze, doprinose i ostale javne prihode, za zatitu ivotne
sredine, prirodnih i kulturnih dobara, energetsku efikasnost, odredbe o zatiti na radu i o
uslovima na radu koji su na snazi na podruju na kojem e se obavljati delatnost navedena u
javnom ugovoru o koncesiji.

U postupku davanja koncesije svakom pravnom, odnosno fizikom licu koje ima interes
za uestvovanjem u postupku davanja koncesije daje se mogunost da pod jednakim uslovima
dobije na uvid konkursnu dokumentaciju potrebnu za izradu ponude ili da je otkupi.

Davalac koncesije duan je da unapred definie novanu naknadu za uvid ili otkup
konkursne dokumentacije potrebne za izradu ponude. Ta naknada prihod je budeta Republike
Srbije, odnosno budeta autonomne pokrajine ili budeta jedinice lokalne samouprave, ako su
isti davaoci koncesije.

Podaci o pravnim i/ili fizikim licima koja zatrae uvid u dokumentaciju ili otkupe
dokumentaciju uvaju se kao tajna.

Na sva ostala pitanja sadrine konkursne dokumentacije u sluaju davanja koncesije za
javne radove primenjuju se odgovarajue odredbe zakona kojim se ureuju javne nabavke.

3.2.3. Uslovi za dostavljanje i kriterijumi za izbor najpovoljnije ponude

Dostavljanje ponuda - Ponude se dostavljaju u pisanom obliku u zatvorenoj koverti sa
adresom davaoca koncesije, naznakom postupka za davanje koncesije na koji se odnosi,
naznakom ne otvarati i adresom ponuaa. Ponuda je obavezujua za ponuaa koji je ponudu
dostavio do isteka roka za dostavljanje ponuda. U toku roka za dostavljanje ponuda ponua
moe menjati i dopunjavati svoju ponudu, na nain koji je odreen za podnoenje ponude.

Rok za dostavljanje ponude - Rok za dostavljanje ponuda iznosi najmanje 60 dana od
dana objavljivanja javnog poziva u Slubenom glasniku Republike Srbije.

Garancija za ozbiljnost ponude - Pre poetka postupka davanja koncesije, davalac
koncesije je duan da u konkursnoj dokumentaciji i javnom pozivu navede obavezu ponuaa da
dostavi bankarsku garanciju (garancija) za ozbiljnost ponude. Vrsta i vrednost garancija odreuju
se u zavisnosti od specifinosti pojedine vrste koncesije, a u skladu sa procenom davaoca
koncesije i u skladu sa posebnim propisima kojima se ta pitanja ureuju. Struni tim predlae
vrstu i visinu konkretnih garancija.

110

Davalac koncesije duan je da utvrdi visinu garancije za ozbiljnost ponude u apsolutnom
iznosu. Garancija za ozbiljnost ponude ne moe biti via od 5% procenjene vrednosti koncesije.
Garancija za ozbiljnost ponude, ako je neiskoriena, mora se vratiti najkasnije u roku od 10
dana od dana donoenja odluke o izboru najpovoljnije ponude, odnosno odluke o ponitaju
postupka davanja koncesije. Ukoliko se ponuda ne razmatra pri izboru, garancija za ozbiljnost
ponude mora se bez odlaganja vratiti.

Na sva pitanja vezana za garanciju za ozbiljnost ponude kod davanja koncesija za radove
i koncesija za usluge bez prava na iskoriavanje usluge, primenjuju se odredbe zakona kojim se
ureuju javne nabavke.

Kriterijumi za izbor najpovoljnije ponude - Kriterijumi na kojima davalac koncesije
zasniva izbor najpovoljnije ponude su:
1) ekonomski najpovoljnija ponuda
2) najvia ponuena koncesiona naknada.

U sluaju ekonomski najpovoljnije ponude sa stanovita davaoca koncesije, kriterijumi
koji se posmatraju su vezani za predmet koncesije, kao to su: kvalitet, visina naknade, cena,
tehniko reenje, estetske, funkcionalne i ekoloke osobine, cena pruene usluge prema krajnjim
korisnicima, operativni trokovi, ekonominost, servisiranje nakon predaje i tehnika pomo,
datum isporuke i rokovi isporuke ili rokovi zavretka radova ili

za izbor ponude iju primenu predvia u odnosu na relativno znaenje koje im daje.

Znaenje kriterijuma moe se izraziti odreivanjem niza maksimalnih vrednosti u
odgovarajuem rasponu. Ako to iz opravdanih razloga nije mogue, davalac koncesije navodi u
javnom pozivu kriterijume po znaaju od najvanijeg prema najmanje vanom.
Davalac koncesije ima obavezu da odredi, definie i, prilikom procene opravdanosti davanja
koncesije, primeni i kriterijume odreene posebnim propisima koji ukazuju na dugoronu
odrivost ponuaa za vreme realizacije koncesije u predvienom roku na koji se koncesija daje.

3.2.4 Dodeljivanje javnog ugovora o JPP sa elementima koncesije

Odluka o izboru najpovoljnije ponude - Davalac koncesije donosi odluku o izboru
najpovoljnije ponude za koju e ponuditi potpisivanje javnog ugovora o koncesiji. Odluku o
izboru najpovoljnije ponude, sa kopijom zapisnika o otvaranju i oceni ponuda, davalac koncesije
duan je da, bez odlaganja, dostavi svakom ponuau preporuenom potom sa povratnicom ili
na drugi nain kojim dostavljanje moe biti dokazano. Kopijom zapisnika o otvaranju i oceni
ponuda ne mogu biti povreene odredbe zakona kojim se ureuje zatita tajnosti podataka i
dokumentacije.

111

Davalac koncesije ne moe potpisati javni ugovor o koncesiji pre isteka perioda
mirovanja, koje iznosi 15 dana od dana dostavljanja odluke o izboru najpovoljnije ponude
svakom ponuau. Po isteku perioda mirovanja dozvoljeno je potpisivanje javnog ugovora o
koncesiji izmeu davaoca koncesije i odabranog ponuaa, ako zahtev za zatitu prava nije
podnet.

Ako je zahtevom za zatitu prava pokrenut postupak pravne zatite, javni ugovor o
koncesiji moe se zakljuiti po donoenju odluke o odbijanju, odnosno odbacivanju zahteva za
zatitu prava, u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke.

Rok za donoenje odluke o izboru najpovoljnije ponude - Rok za donoenje odluke o
izboru najpovoljnije ponude mora biti primeren, a poinje da tee danom isteka roka za
dostavljanje ponuda. Ako u konkursnoj dokumentaciji nije navedeno drugaije, rok za donoenje
odluke o izboru najpovoljnije ponude iznosi 60 dana. Ponua moe produiti rok vaenja svoje
ponude na zahtev davaoca koncesije.

Ako davalac koncesije ne donese odluku o izboru najpovoljnije ponude i ne dostavi je
ponuaima u propisanom roku, ponuai mogu podneti zahtev za zatitu prava, u skladu sa
zakonom kojim se ureuju javne nabavke.

Sadrina odluke o izboru najpovoljnije ponude - Odluka o izboru najpovoljnije
ponude sadri:
1) naziv davaoca koncesije sa brojem i datumom donoenja odluke;
2) naziv ponuaa;
4) prirodu, obim i mesto obavljanja koncesione delatnosti;
5) rok trajanja koncesije;
6) posebne uslove koje treba da ispunjava koncesionar tokom trajanja koncesije;
7) iznos koncesione naknade ili osnov za utvrivanje iznosa koncesione naknade koju e
plaati koncesionar ili koncedent;
8) rok u kojem je najpovoljniji ponua obavezan da potpie javni ugovor o koncesiji sa
davaocem koncesije;
9) rok u kome davalac koncesije moe pozvati druge ponuae da potpiu ugovor o
koncesiji u sluaju nepotpisivanja ugovora od strane najpovoljnijeg ponuaa, kao i obavezu
produenja roka obaveznosti ponude i roka bankarske garancije za ozbiljnost ponude;
10) obrazloenje razloga za izbor ponuaa;
11) pouku o pravnom leku;
12) potpis odgovornog lica i peat davaoca koncesije.
Odluka o izboru najpovoljnije ponude moe da sadri i druge odgovarajue podatke u skladu sa
konkursnom dokumentacijom, podnetom ponudom, kao i odredbama posebnih propisa kojima se
ureuje oblast iz koje je predmet koncesije.

Odluka o ponitaju postupka davanja koncesije - Davalac koncesije ponitava
postupak davanja koncesije nakon isteka roka za dostavljanje ponuda u sledeim sluajevima:

112

1) ako postanu poznate okolnosti koje bi, da su bile poznate pre pokretanja postupka
davanja koncesije, dovele do neobjavljivanja javnog poziva ili do sadrinski bitno drugaijeg
javnog poziva;
2) ako do isteka roka za dostavljanje ponuda nije dostavljena nijedna ponuda;
3) ako nakon iskljuenja ponuda u postupku davanja koncesije ne preostane nijedna
prihvatljiva ponuda;
4) ako se na osnovu kriterijuma za izbor najpovoljnije ponude ne moe izvriti izbor.

Davalac koncesije moe da poniti postupak davanja koncesije ako je do isteka roka za
dostavljanje ponuda pristigla samo jedna ponuda, odnosno ako nakon iskljuenja ponuda u
postupku davanja koncesije preostane samo jedna prihvatljiva ponuda. U tom sluaju, odluku o
ponitaju postupka davanja koncesije donosi davalac koncesije.
Odluku o ponitaju postupka davanja koncesije, sa kopijom zapisnika o otvaranju i oceni
ponuda, davalac koncesije duan je da dostavi svakom ponuau bez odlaganja, preporuenom
potom sa povratnicom ili na drugi nain za koji je mogue dokazati prijem.
Novi postupak davanja koncesije moe se pokrenuti po isteku roka za podnoenje zahteva
za zatitu prava, odnosno po donoenju odluke o odbijanju, odnosno odbacivanju zahteva za
zatitu prava, u skladu sa zakonom kojim se ureuju javne nabavke.

Dodeljivanje dodatnih radova koncesionaru - U sluaju koncesije za radove, davalac
koncesije moe, bez sprovoenja novog postupka davanja koncesije, koncesionaru koji obavlja
te radove dodeliti dodatne radove koji nisu bili ukljueni u poetno razmatrani projekat koncesije
ili u osnovni javni ugovor o koncesiji, a koji su zbog nepredvienih okolnosti postali neophodni
za izvoenje radova, u skladu sa odgovarajuim odredbama zakona kojim se ureuju javne
nabavke.

Provera ispunjenosti prethodnih koraka - u toku tenderskog postupka

Korak 3.3. Zakljuivanje javnog ugovora o JPP

3.3.1. Zakljuivanje javnog ugovora o JPP

Saglasnost na nacrt javnog ugovora - Javno telo, pre donoenja odluke o izboru
privatnog partnera i zakljuenja javnog ugovora, ima obavezu da nadlenom organu (iz l. 26. i
29. Zakona o javno-privatnom partnerstvu) dostavi konani nacrt javnog ugovora ukljuujui
priloge koji ine njegov sastavni deo, radi davanja saglasnosti. Nadleni organ je duan da na
osnovu ocene o usaglaenosti nacrta ugovora sa zakonom i sa konkursnom dokumentacijom, d
saglasnost na konani nacrt ugovora u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja.

Javni ugovor moe biti zakljuen tek po dobijanju saglasnosti nadlenog organa.

Davanje saglasnosti Vlade na konani nacrt javnog ugovora u kome Republika Srbija
nije ugovorna strana, ne podrazumeva odgovornost Republike Srbije za sporove koji nastanu
iz tog ugovora izmeu javnog i privatnog partnera. Ako nije drugaije ugovoreno u pisanom

113

obliku, javno telo koje je javni partner u javnom ugovoru uvek je odgovorno za realizaciju
projekta JPP i za njegove eventualne posledice.

Sadrina javnog ugovora (lan 46.) - Javni ugovor sadri sve odredbe, uslove i druge
klauzule koje javni partner smatra korisnim za ispunjavanje zadatka privatnog partnera i za
odnos privatnog partnera sa drugim uesnicima koji igraju znaajnu ulogu u realizaciji JPP sa ili
bez elemenata koncesije.

Prilikom odreivanja odredaba i uslova javnog ugovora, javni i partner ureuju sledea
pitanja:
1) karakter i obim radova koje treba da izvri i/ili usluga koje treba da obezbedi
privatni partner i uslove za njihovo obezbeenje, pod uslovom da su navedeni u javnom
pozivu;
3) odredbe o minimalnom zahtevanom kvalitetu i standardu usluga i radova u
interesu javnosti ili korisnika usluga ili javnih objekata, kao i posledice neispunjenja ovih
zahteva u pogledu kvaliteta, pod uslovom da ne predstavljaju poveanje ili smanjenje
naknade privatnom partneru iz take 9) ovog stava;
5) eventualnu pomo koju javni partner moe pruiti privatnom partneru za
dobijanje dozvola i odobrenja potrebnih za realizaciju JPP ili koncesije;
6) zahteve u vezi sa drutvom posebne namene (DPN) u pogledu: pravne forme,
osnivanja, minimalnog kapitala i minimalnih drugih sredstava ili ljudskih resursa,
strukture akcionara, organizacione strukture i poslovnih prostorija kao i poslovnih
aktivnosti DPN;
7) vlasnitvo nad sredstvima koja se odnose na projekat i po potrebi, obaveze
ugovornih strana u pogledu sticanja projektnih sredstava i eventualno potrebnih
slubenosti;
privatnom partneru;
11) postupak koji javni partner koristi za razmatranje i odobravanje projekata,
planova izgradnje i specifikacija, kao i postupci za testiranje i konanu inspekciju,
odobrenje i prijem infrastrukturnog objekta kao i izvrenih usluga, ako je potrebno;
utvruje javni partner i postupci za saglasnost o eventualnom produenju rokova i/ili
poveanju naknade (ukljuujui trokove finansiranja);
13) obim obaveze privatnog partnera da zavisno od sluaja obezbedi izmenu objekata
ili usluga u toku trajanja ugovora da bi se udovoljilo izmenjenoj stvarnoj tranji za
uslugom, njenom kontinuitetu i njenom pruanju pod sutinski istim uslovima svim
korisnicima, kao i posledice toga na naknadu (i trokove finansiranja) za privatnog
partnera;

114

najvanijih podizvoakih ugovora ili ugovora sa zavisnim drutvima privatnog partnera
ili sa drugim povezanim licima;
16) jemstva koja treba da obezbedi privatni partner ili javni partner (ukljuujui
jemstva javnog partnera finansijerima);
ugovorne obaveze;
20) rok trajanja javnog ugovora i prava i obaveze ugovornih strana nakon njegovog
isteka (ukljuujui i stanje u kojem se imovina mora predati javnom partneru), postupak
produenja ugovorenog roka ukljuujui njegove posledice na finansiranje projekta;
23) razlozi i posledice prevremenog raskida (ukljuujui minimalan iznos koji se
mora isplatiti javnom ili privatnom partneru), ugovorne kazne i odgovarajue odredbe
predviene u taki 19) ovog stava;
25) svi sporedni ili povezani ugovori koje treba zakljuiti, ukljuujui i one
namenjene lakem finansiranju trokova vezanih za projekat, kao i efekte tih ugovora na
javni ugovor. To naroito obuhvata posebne odredbe kojima se javnom partneru
dozvoljava da zakljui ugovor sa finansijerima privatnog partnera i da obezbedi prava na
prenos javnog ugovora na lice koje navedu finansijeri u odreenim okolnostima;
drugi nain) preuzeti voenje objekta ili drugu funkciju privatnog partnera kako bi se
obezbedilo delotvorno i neprekidno vrenje usluge i/ili objekata koji su predmet ugovora
u sluaju ozbiljnih propusta privatnog partnera u izvravanju njegovih obaveza;

Ako javni ugovor, nezavisno koje javno telo ga zakljuuje, sadri odredbe koje na bilo
koji nain dovode do odgovornosti Republike Srbije ili imaju direktnog uticaja na budet
Republike Srbije, neophodno je pribaviti saglasnost Vlade. U sluaju nepribavljanja te
saglasnosti, takve odredbe su nitave po sili zakona.

Na pitanja koja se odnose na javni ugovor, a koja nisu posebno ureena Zakonom o
javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, primenjuju se propisi Republike Srbije.

Potpisivanje javnog ugovora Javni ugovor u pisanom obliku potpisuju ovlaena lica
javnog partnera i odabranog najpovoljnijeg ponuaa, a ako se ugovorom predvia raspolaganje
nepokretnostima, odnosno raspolaganje udelima u zajednikom privrednom drutvu, ugovor se
obavezno overava.

115

Potpisivanjem javnog ugovora privatni partner stie pravo i preuzima obavezu obavljanja
delatnosti za koju je javni ugovor dodeljen. Javni ugovor mora biti sainjen u skladu sa
konkursnom dokumentacijom, svim podacima iz javnog poziva, izabranom ponudom i odlukom
o izboru najpovoljnije ponude.

Javni partner duan je, pre potpisivanja javnog ugovora, da preuzme od odabranog
najpovoljnijeg ponuaa potrebna jemstva, odnosno sredstva obezbeenja naplate koncesione ili
druge naknade, kao i naknade mogue tete nastale zbog neispunjenja obaveza iz javnog ugovora
(zalone izjave, bankarske garancije, lina jemstva, menice i dr.), u skladu s procenom oekivane
vrednosti koja proizilazi iz prava datog javnim ugovorom. Jemstva i sredstva obezbeenja
deponuju se na za to prikladnom mestu kod javnog partnera koji je duan da ih uva tokom
vremena na koje je zakljuen javni ugovor u skladu sa ovim zakonom.

Kada je re o koncesijama, javni partner mora odabranom najpovoljnijem ponuau da
ponudi potpisivanje javnog ugovora o koncesiji u roku koji je odredio odlukom o izboru
najpovoljnije ponude, a po dobijenoj saglasnosti nadlenog organa.

3.3.2. Zakljuivanje finansijskih ugovora

Prema Zakonu o JPP i koncesijama, javni ugovor moe biti finansiran od strane privatnog
partnera kroz kombinaciju direktnih ulaganja u kapital ili putem zaduenja, ukljuujui bez
ogranienja strukturirano ili projektno finansiranje i sl. obezbeeno od strane meunarodnih
finansijskih institucija, banaka, odnosno treih lica (finansijeri). Uz prethodnu saglasnost javnog
partnera, privatni partner bie ovlaen da dodeli, optereti hipotekom, zaloi, u periodu i obimu
koji je u skladu sa ovim zakonom, odnosno zakonom kojim se ureuje javna svojina, bilo koje
svoje pravo, odnosno obavezu iz javnog ugovora ili drugu imovinu vezanu za projekat, u korist
finansijera, a u cilju obezbeivanja plaanja bilo kog nastalog ili budueg potraivanja u vezi sa
izgradnjom i finansiranjem, odnosno refinansiranjem JPP-a.

Na zahtev finansijera i privatnog partnera, javni partner moe prihvatiti da d odreena
razumno zahtevana obezbeenja i prihvati preuzimanje odreenih odgovornosti koje su
neophodne privatnom partneru u vezi sa bilo kojom obavezom iz javnog ugovora. Obezbeenje
moe podrazumevati i zakljuenje posebnog direktnog ugovora izmeu javnog partnera,
privatnog partnera i finansijera, u skladu sa kojim, pored ostalog, javni partner moe da se
saglasi sa sledeim:
1) da e finansijeri biti ovlaeni da umesto privatnog partnera privremeno vre sva
prava iz javnog ugovora i da isprave bilo koji propust privatnog partnera, a da e javni partner
prihvatiti navedene radnje kao da ih je izvrio privatni partner;
2) da privatni partner, bez prethodne saglasnosti finansijera, nee prihvatiti otkaz,
odnosno prestanak javnog ugovora na zahtev javnog partnera;
3) da javni partner nee na osnovu javnog ugovora podneti zahtev u vezi sa propustima
privatnog partnera, pre prethodnog pismenog obavetenja finansijerima o tome, dajui
finansijerima, kao i privatnom partneru, mogunost da isprave navedene propuste;

116

4) da e javni partner unapred dati saglasnost na privremeno ili konano ustupanje
ugovorne pozicije ili bilo kog prava privatnog partnera iz javnog ugovora, i da e dati traena
odobrenja za osnaenje obezbeenja datog finansijerima od strane privatnog partnera;
5) sve druge uobiajene odredbe koje su opravdane u cilju adekvatnog obezbeenja
interesa javnog partnera i finansijera.

Javno telo, pre zakljuenja direktnog ugovora ima obavezu da pribavi saglasnost
nadlenog organa (l.47 Zakona o javno-privatnom partnerstvu). Pribavljena saglasnost e
podrazumevati pravo finansijera da bez posebnog naknadnog odobrenja mogu sprovoditi radnje i
tititi svoja prava na nain predvien direktnim ugovorom.

Kod projekata JPP sa elementima koncesije, postoje odrednice koje blie definiu
koncesionu naknadu. Koncesionar, odnosno koncedent je duan da plaa novanu naknadu za
koncesiju u iznosu i na nain kako je to ureeno javnim ugovorom o koncesiji, osim ako plaanje
naknade za koncesiju nije ekonomski opravdano.

Koncesionom naknadom bie obuhvaena i naknada za korienje odreenog dobra u
optoj upotrebi propisana zakonom kojim se ureuje korienje predmetnog dobra. Ta naknada
ne moe biti nia od iznosa utvrenog u skladu sa zakonom kojim se ureuje korienje
predmetnog dobra.

Novana naknada za koncesiju moe biti ugovorena kao stalan jednak iznos, odnosno kao
varijabilni iznos, u zavisnosti od specifinosti pojedine vrste koncesije. Visina koncesione
naknade odreuje se zavisno od vrste prirodnog bogatstva, vrste delatnosti, roka trajanja
koncesije, poslovnog rizika i oekivane dobiti, opremljenosti i povrini dobra u optoj upotrebi,
odnosno javnog dobra. Javnim ugovorom o koncesiji moe se odrediti promena visine
koncesione naknade u odreenom vremenskom periodu, za vreme trajanja javnog ugovora o
koncesiji, to je neophodno naznaiti u konkursnoj dokumentaciji.

Koncesiona naknada kada je plaa koncesionar je prihod budeta Republike Srbije,
odnosno budeta autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, a u sluaju da je
koncesionom naknadom obuhvaena i naknada, ta sredstva se usmeravaju i koriste za namene
definisane u skladu sa zakonom kojim se ureuje korienje predmetnog dobra. Nakon to su svi
osnovni i pomoni projektni ugovori i ugovori o finansiranju JPP potpisani, i nakon to su
ispunjeni svi eventualni uslovi koje su ovi ugovori navodili kao pretpostavke stupanja na snagu
ugovora, finansijska konstrukcija se zatvara. Od tog momenta, svi finansijski izvori (krediti,
kapital, grantovi) postaju raspoloivi i sprovoenje JPP projekta moe da pone.

Evidentiranje javnih ugovora Javno telo je duno da nakon potpisivanja javnog
ugovora dostavi ministarstvu nadlenom za poslove finansija zakljuen javni ugovor sa svim
prilozima, kao i izmene ugovora i svih priloga radi upisa u Registar. Registar javnih ugovora
formira se sa ciljem evidentiranja javnih ugovora, u formi jedinstvene javne elektronske baze
podataka na portalu javnih nabavki podportal.

PROVERA ispunjenosti prethodnih koraka nakon zavrenog tenderskog postupka

117

4. IMPLEMENTACIJA PROJEKTA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Korak 4.1. Upravljanje ugovorom

Korak 4.2. Naknadna evaluacija

Korak 4.1. Upravljanje ugovorom

4.1.1. Podeliti odgovornosti za praenje ugovora

Nakon to je javni ugovor o JPP sa ili bez elemenata koncesije potpisan, odgovornost za
praenje ugovora se prenosi na tim za upravljanje ugovorom koji javni partner formira.
Poeljno je da se direktor tima za upravljanje (praenje) ugovorom ukljui u rad projektnog tima
(tima za upravljanje projektom) jo u fazi tenderskog postupka, to bi mu/joj omoguilo dobro
razumevanje samog projekta i njegovih rizika, a time i sainjavanje odgovarajue strategije za
upravljanje ugovorom. Dakle, na samom poetku implementacije ugovora o JPP, tim za
upravljanje ugovorom bi trebalo da razvije svoj metod i plan rada i ozvanii ga u formi
pravilnika ili drugog akta.

4.1.2. Nadgledati ugovor i upravljati promenama u ugovoru i projektu

Efektivno praenje javnog ugovora o JPP odnosi se prvenstveno na praenje rada DPN u
cilju obezbeenja pozitivnog, tj. dogovorenog krajnjeg ishoda. Ono to je za tim za upravljanje
ugovorom o JPP najvanije jeste da poseduje potpuno razumevanje sutine i obaveza koje
proistiu iz ugovora o JPP.

U vezi sa samim procesom nadgledanja ili monitoringa, Zakon o javno-privatnom
partnerstvu i koncesijama propisuje da Vlada posebnim aktom ureuje nadzor nad realizacijom
javnih ugovora, kojim se propisuju prava i obaveze javnog i privatnog sektora u postupku
nadzora nad realizacijom ugovora. Kada je re o koncesijama, nadzor u postupku davanja
koncesije za javne radove, sprovodi se uz odgovarajuu primenu zakona kojim se ureuju javne
nabavke.
Kada je re o samim stranama uesnicima, javni partner duan je da kontinuirano prati
rad privatnog partnera i izvravanje njegovih obaveza iz javnog ugovora, kao i izvravanje svih
plaanja u skladu sa javnim ugovorom. Javni partner je duan da najmanje jedanput godinje od
privatnog partnera zatrai posebne periodine izvetaje o njegovom radu, aktivnostima i
ispunjenju obaveza, u skladu sa javnim ugovorom i da o tome o njihovom prijemu obavesti
organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove finansija.
Javni partner mora za vreme trajanja javnog ugovora da vodi posebnu dokumentaciju
koja se odnosi na poslovanje privatnog partnera i da uva dokumentaciju koja se odnosi na
odreeni projekat JPP, sa ili bez elemenata koncesije do isteka trajanja roka na koji je zakljuen
ugovor. Javni partner je duan da u roku od najvie 30 dana od dana prijema zahteva
ministarstva nadlenog za poslove finansija, odnosno organa autonomne pokrajine ili jedinice

118

lokalne samouprave nadlenog za poslove finansija, dostavi sve potrebne podatke o postojeem
JPP, sa ili bez elemenata koncesije.
Konano, postoji i obaveza obavetavanja nadlenog javnog pravobranilatva o
postupcima nepotovanja ugovora, kada postoje razlozi za pokretanje odreenih postupaka od
strane nadlenog javnog pravobranilatva.
Javni partner duan je da u sluaju neizmirenih dugovanja koja proizilaze iz ugovora
preduzme sve mere nadzora i prinudne naplate, i svih pravnih radnji u skladu sa odredbama
javnog ugovora, ostalim ovlaenjima, kao i odredbama ovog zakona.
Upravljanje promenama koje su dozvoljene/predviene u ugovoru o JPP - Zakon o
JPP i koncesijama dozvoljava izmenu javnog ugovora i to na zahtev javnog, odnosno privatnog
partnera ili banke, odnosno druge finansijske institucije. Pri tome, izmene ne mogu da obuhvate
sledee odredbe:
1) predmet ugovora;
2) rok na koji je ugovor zakljuen;
3) kod javnih ugovora o koncesiji, ponuena koncesiona naknada.

Upravljati promenama koje nisu predviene u ugovoru o JPP - Javni partner,
blagovremeno i u pisanom obliku obavetava ministarstvo nadleno za poslove finansija,
odnosno organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove
finansija, o svim uoenim nepravilnostima i preduzetim merama, a najkasnije u roku od 30 dana
od dana uoene nepravilnosti, odnosno preduzete mere.
Privatni partner je duan da postupi po zahtevu javnog partnera ili ministarstva nadlenog za
poslove finansija, odnosno organa autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave
nadlenog za poslove finansija, ako se od njega trai potvrda o izvravanju preuzetih ugovornih
obaveza ili drugi bitni podaci o potovanju ugovora u roku od 30 dana od dana prijema zahteva.
U sluaju nepostupanja po ovom zahtevu, javni partner je u obavezi da preduzme sve pravne
radnje u skladu sa svojim ovlaenjima i odredbama javnog ugovora.
U postupcima kada nije mogue ispunjenje obaveza iz javnog ugovora, javni partner je
duan da o tome obavesti nadleno javno pravobranilatvo i nadzorne i inspekcijske slube, kao i
da pokrene sve neophodne radnje i mere radi ispravljanja uoenih nepravilnosti. U vezi sa tim,
javni partner je duan da obavesti ministarstvo nadleno za poslove finansija, odnosno organ
autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove finansija o preduzetim
merama u roku od 15 dana od dana preduzimanja tih mera i da redovno izvetava o svim
postupcima pokrenutim za vreme realizacije navedenih mera.
Takoe, ministarstvo nadleno za poslove finansija, odnosno organ autonomne pokrajine
ili jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove finansija, moe samostalno, bez zahteva
javnog partnera, da pokrene postupak nadzora putem inspekcijskih, odnosno nadlenih poreskih
slubi i organa nad privatnim partnerom koji ne izvrava obaveze u skladu sa javnim ugovorom,
a u okviru delokruga nadlenosti ministarstva nadlenog za poslove finansija, odnosno organa
autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlenog za poslove finansija.

119

Javni partner, odnosno nadleno telo za sprovoenje ili nadzor nad primenom zakona
kojim se ureuje pojedina vrsta JPP sa ili bez elemenata koncesije, duan je da potuje i izvrava
zahteve ministarstva nadlenog za poslove finansija, odnosno organa autonomne pokrajine ili
jedinice lokalne samouprave nadlenog za poslove finansija, i da uestvuje u vrenju svih vrsta
nadzora.
U sluaju neizvravanja mera i preporuka ministarstva nadlenog za poslove finansija,
odnosno organa autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlenog za poslove
finansija, kao i u sluaju neostvarivanja saradnje, ministarstvo nadleno za poslove finansija,
odnosno organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove
finansija, moe zatraiti pokretanje upravnog i inspekcijskog nadzora u skladu sa odredbama
zakona kojim se ureuje rad organa dravne uprave.
Ministarstvo nadleno za poslove finansija, odnosno organ autonomne pokrajine ili
jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove finansija, sprovodi i sve ostale aktivnosti
vezane za saradnju sa javnim partnerima koji sprovode javne ugovore u cilju preventivnog
delovanja, kao i u cilju usklaivanja svih aktivnosti u oblasti JPP sa ili bez elemenata koncesije,
za sve vreme trajanja javnog ugovora.

4.1.3. Reavanje sporova

U toku implementacije JPP projekata sa ili bez elemenata koncesije, veoma esto dolazi
do nastanka sporova i to uglavnom iz dva razloga:
1) ugovori o JPP su veoma kompleksni i
2) odnose se na veoma dugi vremenski horizont u okviru kojeg se dogaaju neplanirane
okolnosti.

Zato je potrebno razviti itav spektar mahanizama za reavanje sporova, kao to su:
nacionalni pravni sistem (kod parnica), arbitraa (domaa i strana), medijacija ili poravnanje,
odluka specijalizovanog regulatornog tela.

Za sporove izmeu strana, koji nastanu na osnovu javnog ugovora, strane mogu ugovoriti
arbitrano reavanje sporova pred domaom ili stranom arbitraom. Arbitraa sa seditem u
inostranstvu ne moe se ugovoriti ako se kao privatni partner javlja domae pravno ili fiziko
lice, odnosno konzorcijum sainjen iskljuivo od domaih pravnih i fizikih lica. Ako strane nisu
ugovorile arbitrano reavanje sporova, iskljuivo su nadleni sudovi Republike Srbije. U svim
sluajevima, merodavno pravo je pravo Republike Srbije.

4.1.4. Prestanak ugovora o JPP

Po naem zakonu, JPP sa ili bez elemenata koncesije prestaje:
1) ispunjenjem zakonskih uslova;
2) raskidom javnog ugovora zbog javnog interesa;
3) sporazumnim raskidom javnog ugovora;

120

4) jednostranim raskidom javnog ugovora;
5) pravnosnanou sudske odluke kojom se javni ugovor oglaava nitavim ili
ponitava.
Prestanak ispunjenjem zakonskih uslova - JPP sa ili bez elemenata koncesije prestaje
ispunjenjem sledeih zakonskih uslova:
1) istekom roka na koji je zakljuen javni ugovor;
2) smru privatnog partnera,
3) likvidacijom ili steajem privatnog partnera. Izuzetno, JPP sa ili bez elemenata
koncesije ne mora prestati likvidacijom ili steajem lana konzorcijuma, ako najmanje jedan lan
konzorcijuma preuzme neogranieno solidarno obavezu ispunjenja dela javnog ugovora lana
konzorcijuma koji je likvidiran, odnosno nad kojim je okonan steajni postupak, uz prethodnu
saglasnost javnog partnera.
Prevremeni raskid javnog ugovora zbog propusta privatnog partnera - Javni partner
moe jednostrano raskinuti javni ugovor u sledeim sluajevima:
1) ako privatni partner u sluaju koncesije nije platio koncesionu naknadu vie od dva
puta uzastopno ili kontinuirano neuredno plaa koncesionu naknadu;
2) ako privatni partner ne obavlja javne radove ili ne prua javne usluge prema
standardima kvaliteta za takve radove, odnosno usluge na nain kako je dogovoreno javnim
ugovorom;
3) ako privatni partner ne sprovodi mere i radnje neophodne radi zatite dobra u optoj
upotrebi, odnosno javnog dobra, radi zatite prirode i kulturnih dobara;
4) ako je privatni partner dao neistinite i netane podatke koji su bili odluujui za
ocenu njegove kvalifikovanosti prilikom izbora najpovoljnije ponude;
5) ako privatni partner svojom krivicom ne zapone sa izvravanjem javnog ugovora u
ugovorenom roku;
6) ako privatni partner obavlja i druge radnje ili proputa da obavi neophodne radnje
koje su u suprotnosti sa javnim ugovorom;
7) ako je privatni partner preneo na tree lice svoja prava iz javnog ugovora bez
prethodnog odobrenja javnog partnera;
8) u drugim sluajevima u skladu sa odredbama javnog ugovora i optim pravilima
obligacionog prava i prihvaenim pravnim pravilima za konkretnu vrstu ugovora.
Kriterijumi na osnovu kojih javni partner utvruje postojanje razloga za raskid javnog
ugovora utvruju se javnim ugovorom.
Pre jednostranog raskida javnog ugovora, javni partner mora prethodno pisanim putem
upozoriti privatnog partnera o takvoj svojoj nameri i odrediti primereni rok za otklanjanje

121

razloga za raskid javnog ugovora i za izjanjavanje o tim razlozima. Ako privatni partner ne
otkloni razloge za raskid javnog ugovora u ponuenom roku, javni partner raskida javni ugovor.
U sluaju jednostranog raskida javnog ugovora od strane javnog partnera, javni partner
ima pravo na naknadu tete koju mu je prouzrokovao privatni partner u skladu sa optim
pravilima obligacionog prava.
Na posledice prevremenog raskida javnog ugovora zbog propusta privatnog partnera
primenjuju se posebna pravila utvrena javnim ugovorom kao i opta pravila obligacionog prava.
Prevremeni raskid javnog ugovora zbog propusta javnog partnera - Privatni partner
moe jednostrano raskinuti javni ugovor u skladu sa zakonom, javnim ugovorom i optim
pravilima obligacionog prava, ako javni partner postupa na nain koji dovodi do neodrivosti
ugovornog odnosa ili koji u potpunosti remeti mogunosti privatnog partnera u sprovoenju
javnog ugovora. Propusti javnog partnera mogu biti:
1) eksproprijacija, zaplena ili oduzimanje imovine ili udela privatnog partnera od strane
javnog partnera;
2) propust javnog partnera u pogledu plaanja dospelih isplata privatnom partneru;
3) krenje obaveza iz javnog ugovora od strane javnog partnera koje u znaajnoj meri
remeti ili onemoguuje privatnog partnera u izvravanju ugovornih obaveza.
Na posledice prevremenog raskida javnog ugovora zbog propusta javnog partnera
primenjuju se posebna pravila utvrena javnim ugovorom kao i opta pravila obligacionog prava.
Prestanak DPN - DPN prestaje istekom roka na koji je osnovano, ako javnim ugovorom
nije drugaije predvieno, kao i u drugim sluajevima propisanim zakonom ili javnim ugovorom.
U sluaju prestanka DPN, objekti, ureaji, postrojenja i druga sredstva iz okvira predmeta
JPP predaju se javnom partneru.
Prestanak koncesionog odnosa - Kada je re o JPP sa elementima koncesije, koncesioni
odnos moe prestati otkupom koncesije pod uslovima predvienim javnim ugovorom o
koncesiji. Izuzetno, ako to nalae javni interes, otkup koncesije moe se vriti pod uslovima i na
nain utvren propisima o eksproprijaciji u kom sluaju koncesionar ima pravo na isplatu pune
naknade prema trinoj vrednosti.
Koncesioni odnos moe prestati oduzimanjem koncesije aktom koji donosi koncedent, u
sluaju da koncesionar ne obavlja koncesionu delatnost due od godinu dana, ne izvrava
ugovorom preuzete obaveze, iz razloga javne bezbednosti, kao i u sluaju da se obavljanjem
koncesione delatnosti ugroava ivotna sredina i zdravlje ljudi, a mere predviene posebnim
propisima nisu dovoljne da se to sprei, na nain i pod uslovima utvrenim javnim ugovorom.
Po prestanku koncesionog odnosa, objekti, ureaji, postrojenja i druga sredstva iz okvira
predmeta koncesije postaju svojina Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice
lokalne samouprave, osim ako drugaije nije predvieno direktnim ugovorom kojim se vri
finansiranje JPP.

122

Koncesionar predaje objekat, ureaje i postrojenja, kao i sve druge objekte koji su
predmet koncesije, a koji su u svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice
lokalne samouprave, bez tereta i u stanju koje obezbeuje njihovo nesmetano korienje i
funkcionisanje.

Korak 4.2. Naknadna evaluacija

Naknadna evaluacija implementiranih JPP projekata je veoma vana, i treba da bude
sastavni deo ivotnog ciklusa projekta. Naknadna evaluacija omoguava analitiki uvid u
iskustvo steeno u postupku implementacije projekta. Iskustvo treba da obuhvati i uspehe i
padove u radu na projektu, jer jedino sveobuhvatni pristup moe omoguiti uvid u nauene
lekcije (lessons learned) i izbegavanje greaka u narednim projektima. Vano je da informacije
koje se posmatraju u ovoj fazi budu ve definisane u samom ugovoru o JPP, to omoguava
DPN kao projektnoj kompaniji (i/ili privatnom partneru) i javnom sektoru redovno prikupljanje
istih tokom implementacije projekta.

Kada je re o vremenu, potrebno je uvek praviti balans izmeu potrebe da se brzo doe
do korisne informacije potrebne u ovom trenutku radi donoenja neke odluke, i obezbeenja
znaajnih analiza o performansama projekta. Obino se nakon isteka 12 do 18 meseci od poetka
operacionalizacije projekta radi evaluacija tenderskog procesa, npr. Da bi se naknadna ili ex-
post evaluacija uspeno sprovela, neophodno je definisati institucionalni okvira i razviti
analitiki okvir.

4.2.1. Odreenje svrhe i predmeta naknadne evaluacije

Da bi evaluacija bila uspena, javno telo mora imati uspostavljene kriterijume, metode i
kapacitet za sprovoenje ex-post evaluacije. Prvenstveno, javno telo mora da zna ta je fokus
same evaluacije, koja su to pitanja znaajna za evaluaciju, kao i da zna na koga i na ta se ova
pitanja odnose: na ponaanje i efektivnost javnog tela, na efektivnost tenderskog postupka, na
efektivnost u upravljanju Ugovorom o JPP, ili na sve navedeno? Odluka o tome ko e biti
zaduen za samu evaluaciju zavisi uglavnom od prirode samog projekta. U velikom broju
zemalja koje implementiraju JPP projekte, veoma esto evaluaciju JPP projekata vri nacionalna
revizorska institucija ili u nekim sluajevima i nezavisne konsultantske firme. U svakom sluaju,
javno telo mora da osigura da institucija koja vri evaluaciju bude nezavisna od tima za
upravljanje prjektom i tima za upravljanje ugovorom o JPP.

4.2.2. Razvoj analitikog okvira za evaluaciju

Nakon to se donese odluka o tome ta je fokus evaluacije, ko sprovodi evaluaciju i ta je
njen krajnji cilj, pristupa se izradi analitikog okvira koji e pomoi da se doe do eljenog cilja
kroz: definisanje kriterijuma i oekivanih rezultata, kao i poreenje sa drugim alternativnim
nainom nabavke projekta (komparatorom javnog sektora). Ukoliko je ugovor o JPP dobro i
precizno definisan, on e biti dobra osnova za praenje realizacije ugovora, ali i kao dopuna
analitikom okviru.

123

P.Cvetkovi
II HRONOLOKI PREGLED AKATA ZA REALIZACIJU JPP PROJEKATA

PRVI DEO - Postupak za realizaciju projekta JPP bez elemenata koncesije
70

1. Odluka o pokretanju postupka realizacije projekta JPP. Ovu odluku donosi javno
telo
71
, kada su u pitanju projekti JPP iz njegove nadlenosti. Odluci moe prethoditi predlog
zainteresovanog lica (Prilog br.1) nadlenom javnom telu za sprovoenje, odnosno realizaciju
projekta javno-privatnog partnerstva (samonicijativni predlog). U tom sluaju javno telo
razmatra predlog zainteresovanog lica, nakon ega moe doneti odluku o pokretanju projekta
JPP.
2. Izrada predloga projekta JPP (Prilog br.2). Javno telo izrauje predlog projekta JPP
i podnosi ga na saglasnost nadlenim organima (organi za odobravanje)
72
. U postupku
pribavljanja saglasnosti, predlog projekta se dostavlja i Komisiji za JPP i koncesije radi davanja
miljenja i ocene da li se konkretni projekat moe realizovati u formi JPP.
3. Miljenje i ocena Komisije za JPP da li se konkretni projekat moe realizovati u formi
JPP.
4. Odluka o davanju saglasnosti i usvajanju predloga projekta JPP od strane
nadlenog organa za odobravanje.
5. Oduka o pokretanju postupka javne nabavke. Po odobravanju predloga projekta od
strane organa za odobravanje, javno telo donosi odluku o pokretanju postupka javne nabavke
izbora privatnog partnera (Prilog br. 3).
Prema Predlogu novog Zakona o javnim nabavkama, ako je u pitanju javna nabavka
investicionog znaaja (to se po prirodi stvari moe odnositi na dodelu ugovora JPP), naruilac
e pripremiti investicioni program po jedinstvenoj metodologiji za izradu programa
investicionog znaaja i u skladu sa planom razvoja. Program potvruje rukovodilac, odnosno
odgovorno lice naruioca u pisanom obliku
6. Akt o obrazovanju komisije za javnu nabavku. Istovremeno sa donoenjem odluke
o pokretanju postupka javne nabavke, javno telo donosi i akt o obrazovanju komisije za javnu
nabavku u skladu sa propisanim kriterijumima za obrazovanje komisija
73
. Predlog Zakona o
javnim nabavkama predvia da se komisija za javnu nabavku obrazuje reenjem koje donosi
organ naruioca nadlean za donoenje odluke o pokretanju postupka javne nabavke. Za razliku
od vaeeg Zakoma, Predlogom su detaljnije ureeni kriterijumi za obrazovanje Komisije za
javne nabavke (Prilog br.4).
7. Priprema konkursne dokumentacije, sa modelom javnog ugovora. Nakon odluke o
pokretanju postupka javne nabavke, javno telo priprema konkursnu dokumentaciju, tako da
ponuai na osnovu nje mogu da pripreme ispravnu ponudu (Prilog br.4).

70
Ovaj je postupak ureen Zakonom o javnim nabavkama, na koji upuuje Zakon o JPP, kada se radi o
postupku dodele javnih ugovora bez elemenata koncesije. Navedeni postupak se, meutim, primenjuje i kod dodele
javnih ugovora sa elementima koncesije, ako koncesija koja se dodeljuje ima preteno obeleja koncesije za javne
radove. Videti vie u Glavi II ovog Praktikuma.
71
O pojmu javnog tela videti vie u Glavi II ovog Praktikuma.
72
O uslovima i sadrini ove saglasnosti videti vie u Glavi II ovog Praktikuma.
73
Ministar nadlean za poslove finansija blie propisuje kriterijume za obrazovanje komisija za javne
nabavke.

124

8. Javni poziv dodele javnog ugovora za JPP. Javno telo objavljuje javni poziv dodele
javnog ugovora za JPP na srpskom jeziku i na stranom jeziku koji se uobiajeno koristi u
meunarodnoj trgovini
74
.
Predlog Zakona o javnim nabavkama utvruje i sadrinu poziva za podnoenje ponuda
(kod otvorenog, restriktivnog i pregovarakog postupka) i prijava ( kod prve faze restriktivnog
postupka i konkurentnog dijaloga) (Prilog br. 6).
Za planirane javne nabavke ija je okvirna vrednost vea od 50.000.000 dinara, ili
100.000.000 dinara kada je predmet javne nabavke u oblastima vodoprivrede, energetike,
rudarstva, telekomunikacija i saobraaja, naruilac je duan da najmanje jednom godinje objavi
prethodni raspis o nameri da sprovede postupak javne nabavke.
Prethodni raspis objavljuje se u roku od najmanje 30 dana, a najvie 12 meseci pre nego
to e biti objavljen javni poziv za javnu nabavku.
Predlog Zakona o javnim nabavkama predvia obavezu prethodnog obavetenja (videti
lan 61. Predloga) koje je naruilac duan da najmanje jednom godinje objavi prethodno
obavetenje o nameri da sprovede postupak javne nabavke, ukoliko procenjena vrednost nabavke
prelazi odreene iznose (Prilog 7). Prethodno obavetenje objavljuje se u roku od najmanje 30
dana, a najvie est meseci pre nego to e biti objavljen prvi poziv za podnoenje ponuda za
pojedinanu, istovrsnu javnu nabavku.
9. Objavljivanje i dostavljanje konkursne dokumentacije (videti l. 64. Predloga
novog zakona o javnim nabavkama). Naruilac je duan da najkasnije dana kada je objavljen
poziv za podnoenje ponuda u Slubenom glasniku Republike Srbije, objavi konkursnu
dokumentaciju na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici.
10. Prijem ponuda i prijava.
11. Otvaranje ponuda i sainjavanje zapisnika o otvaranju ponuda i prijava (Prilog
br.8).
12. Dostavljanje zapisnika; javno telo je duno da u roku od tri dana od dana okonanja
postupka otvaranja ponuda, odnosno prijava dostavi ponuaima zapisnik o otvaranju ponuda,
odnosno prijava. Prema Predlogu Zakona naruilac je duan da samo ponuaima koji nisu
uestvovali u postupku otvaranja ponuda dostavi zapisnik i to u roku od dva dana od dana
otvaranja (l.107 Predloga).
13. Izvetaj o strunoj oceni ponuda. Komisija za javnu nabavku duna je da sastavi
pismeni izvetaj o strunoj oceni ponuda (Prilog br.9).
14. Nacrt javnog ugovora i njegovo dostavljanje organu za odobravanje; javno telo,
pre donoenja odluke o izboru privatnog partnera i zakljuenja javnog ugovora, ima obavezu da
organu za odobravanje dostavi konani nacrt javnog ugovora ukljuujui priloge koji ine njegov
sastavni deo, radi davanja saglasnosti.
15. Odluka o saglasnosti na konaan nacrt ugovora; naime, organ za odobravanje
duan je da na osnovu ocene o usaglaenosti nacrta ugovora sa zakonom i sa konkursnom

74
Javni poziv se u istovetnom tekstu objavljuje u Slubenom glasniku Republike Srbije, kao i u sredstvu
javnog informisanja koje se distribuira na celoj teritoriji Republike Srbije, na internet-stranici javnog tela i na
portalu javnih nabavki, sa navoenjem dana kada je javni poziv objavljen u Slubenom glasniku Republike Srbije.
Javni poziv se, po potrebi, objavljuje u jednom meunarodnom listu i elektronski na internet stranici Tenders
Electronic Daily, internet izdanju dodatka Slubenom listu Evropske unije, a obavezno za projekte vrednosti preko
pet miliona evra. Videti vie

125

dokumentacijom, da saglasnost na konani nacrt ugovora u roku od 30 dana od dana njegovog
dostavljanja. Javni ugovor moe biti zakljuen po dobijanju saglasnosti.
16. Odluka o izboru najpovoljnije ponude; na osnovu izvetaja komisije za javnu
nabavku, i po dobijanju saglasnosti na javni ugovor, javno telo donosi odluku o izboru privatnog
partnera u roku odreenom u pozivu za podnoenje ponuda. Odluka o izboru privatnog partnera
mora biti obrazloena i mora da sadri naroito podatke iz izvetaja o strunoj oceni ponuda.
17. Dostavljanje odluke o izboru najpovoljnije ponude svim ponuaima u roku od tri
dana od dana donoenja odluke: prema predlogu novog Zakona o javnim nabavkama, rok za
dostavljanje odluke ponuaima iznosi dva dana.
18. Potpisivanje ugovora o JPP; javno telo zakljuuje ugovor o JPP sa ponuaem ija
je ponuda izabrana kao najpovoljnija (videti: Prilog br. 10 i Prilog br. 11).
19. Obavetenje o zakljuenom ugovoru o JPP; javno telo je duno da obavetenje o
zakljuenom ugovoru o JPP dostavi radi objavljivanja u Slubenom glasniku Republike Srbije
u roku od tri dana (prema Predlogu novog Zakona rok je pet dana) od dana zakljuenja ugovora,
kao i da u istom roku to obavetenje objavi na Portalu javnih nabavki. Predlog Zakona ne
predvia obavezu za naruioca da obavetenje o zakljuenom ugovoru objavi u Slubenom
glasniku, ve samo na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici.
20. Evidentiranje ugovora; Javno telo duno je da dostavi ministarstvu nadlenom za
poslove finansija zakljuen javni ugovor sa svim prilozima, kao i izmene ugovora i svih priloga
radi upisa u Registar.
Na ovom mestu znaajno je naglasiti da Zakon o JPP i koncesijama ne predvia
postupak dodele javnog ugovora u situaciji kada se kao javni partner (javno telo, prema
terminologiji Zakona), pojavljuje organ koji bi trebalo da odobri JPP projekat (Vlada, Vlada
autonomne pokrajine ili skuptina jedinice lokalne samouprave). Takva situacija je mogua i u
skladu je sa l. 4. st. 7. Zakona kojim se daje definicija javnog tela.
Meutim, logino (a i praktino) bi bilo da se u takvoj situaciji ne primenjuju postupci
koji se odnose na odobravanje (da bi se izbeglo da javno telo, koje istupa u funkciji javnog
partnera, samo sebi daje odobravanje). Sa druge strane, to ne bi iskljuivalo obavezu javnog tela
da dostavi predlog projekta JPP Komisiji za JPP radi miljenja i ocene. Time bi postupak
realizacije JPP, u sluaju kada se kao javno telo pojavljuje organ za odobravanje, bio znatno
pojednostavljeniji i efikasniji.
Dakle, u situaciji kada je javno telo istovremeno i organ za odobravanje, postupak bi se
odvijao po sledeim fazama: 1) Odluka o pokretanju postupka realizacije projekta JPP; 2) Izrada
projekta JPP; 3) Miljenje i ocena Komisije za JPP; 4) Oduka o pokretanju postupka javne
nabavke; 5) Akt o obrazovanju komisije za javnu nabavku; 6) Priprema konkursne
dokumentacije sa modelom javnog ugovora; 7) Javni poziv dodele javnog ugovora za JPP; 8)
Prikupljanje ponuda od strane ponuaa; 9) Otvaranje ponuda i prijava i sainjavanje zapisnika;
10) Dostavljanje zapisnika o otvaranju ponuda; Izvetaj o strunoj oceni ponuda; 11) Odluka o
izboru najpovoljnije ponude; 12) Dostavljanje odluke o izboru najpovoljnije ponude; 13)
Potpisivanje ugovora o JPP; 14) Obavetenje o zakljuenom ugovoru o JPP; 15) Evidentiranje
ugovora.

126

PRILOZI UZ PREGLED POSTUPKA ZA REALIZACIJU JPP BEZ ELEMENATA
KONCESIJE

Prilog br. 1

Predlog zainteresovanih lica za realizaciju projekata JPP
lan 19. Zakona o JPP

Javno telo ima pravo da razmotri i prihvati predlog zainteresovanih lica za realizaciju
projekta JPP sa ili bez elemenata koncesije, na osnovu postupka predvienog ovim lanom, pod
uslovom da se ti predlozi ne odnose na projekat za koji je pokrenut postupak dodele javnog
ugovora ili objavljen javni poziv.
Predlaga pri podnoenju samoinicijativnog predloga, obavetava javno telo o vrednosti
izraene dokumentacije, koju e javno telo, odnosno privatni partner biti nduan da nadoknadi, u
sluaju dodele ugovora licu koje nije podnosilac samoinicijativnog predloga.
U roku od 90 dana od prijema konkretnog samoinicijativnog predloga, javno telo
utvruje da li smatra da je projekat u javnom interesu i u tom smislu obavetava predlagaa.
Javno telo ima pravo da raspravlja o svakom aspektu projekta koji je predloio predlaga,
ukljuujui opravdanost trokova izrade dokumentacije iz stava 2. ovog lana.
Ako se smatra da je samoinicijativni predlog u javnom interesu i ako javno telo odlui da
pokrene taj projekat, to telo postupa u skladu sa postupkom predvienim lanom 26. ovog
zakona, odnosno odredbama ovog zakona kojima se ureuje postupak davanja koncesije. Ako se
pokrene postupak dodele javnog ugovora za predloeno JPP, sa ili bez elemenata koncesije,
javno telo u javnom pozivu navodi da su projekat pokrenuli privatni predlagai.
Predlaga ima pravo da uestvuje u postupku dodele ugovora ako njegovo uee u pripremi
predloga projekta ne naruava konkurenciju.
Ako lice iz stava 5. ovog lana ima konkurentsku prednost, javno telo svim drugim
zainteresovanim licima ili ponuaima obezbeuje sve informacije potrebne da se neutralie
takva prednost.
Ako se konkurentska prednost ne moe neutralisati, lice iz stava 5. ovog lana se mora
iskljuiti iz postupka dodele javnog ugovora.

Prilog br. 2
Sadrina predloga projekta JPP

Predlog projekta JPP sadri:
1) predmet predloenog JPP, naznaku geografskog podruja na kojem bi se obavljala delatnost
JPP i ciljevi u okviru javnih zadataka koje treba ostvariti projektom;
2) poslovni plan, ukljuujui uslove JPP, procenu trokova i analizu dobijene vrednosti u
odnosu na uloena sredstva (value-for-money, u skladu sa Metodologijom koju donosi Komisija
za JPP), specifikacije o finansijskoj prihvatljivosti JPP za javno telo, specifikacije u pogledu
finansiranja projekta (iz budeta, finansiranje od strane meunarodnih finansijskih institucija,
privatno finansiranje i cena finansiranja) i raspoloivost sredstava, planiranu raspodelu rizika;
3) analizu ekonomske efikasnosti predloenog projekta;
4) vrste i iznose sredstava obezbeenja koje treba da obezbede partneri u projektu;

127

5) kratak pregled uslova, zahteva i naina obezbeenja infrastrukture i usluga korisnicima od
strane privatnog partnera, kao to je projektni kvalitet, specifikacije rezultata za usluge ili nivo
cena, i sl.;
6) informacije o postupku dodele, posebno o kriterijumima izbora i dodele, odabrani postupak
dodele, pregled sadrine javnog ugovora u skladu sa lanom 46. ovog zakona;
7) zahtevi u oblasti zatite ivotne sredine, u pogledu uslova rada, bezbednosti i zatite zdravlja
i sigurnosti zaposlenih koje angauje privatni partner;
8) planirana dinamika razvoja projekta, od postupka dodele sve do poetka pruanja usluge ili
putanja u rad objekata ili druge infrastrukture;
9) projektni tim javnog tela koji e pratiti ceo projekat i obavljati funkciju konkursne komisije
koja vri odabir ponuaa, odnosno ekonomski najpovoljnije ponude, ukljuujui spoljne
savetnike.
Predlaga projekta samostalno ili preko nadlenog javnog tela prikuplja saglasnosti na
materijal kojim se organu za odobravanje projekta JPP predlae konkretni projekat JPP.
U postupku pribavljanja saglasnosti, predlog projekta se dostavlja i Komisiji za JPP i
koncesije radi davanja miljenja i ocene da li se konkretni projekat moe realizovati u formi JPP.
Ako organ za odobravanje iz lana 26. ovog zakona u roku od tri meseca ne odobri predlog
projekta niti zahteva njegovu izmenu, smatra se da predlog nije odobren.

Prilog br. 3
Odluka o pokretanju postupka

lan 28. Zakona o javnim nabavkama
Naruilac pokree postupak javne nabavke donoenjem odluke o pokretanju postupka u
pisanom obliku koja sadri:
1) redni broj javne nabavke za tekuu godinu;
2) predmet javne nabavke i vrstu postupka javne nabavke;
3) procenjenu vrednost javne nabavke;
4) podatke o odluci o odobravanju javne nabavke investicionog znaaja;
5) okvirne datume u kojima e se sprovoditi pojedinane faze postupka javne nabavke i
6) podatke o aproprijaciji u budetu, odnosno finansijskom planu za plaanje.
U sluaju primene restriktivnog, odnosno pregovarakog postupka, odluka sadri i
razloge za primenu tog postupka.
Odluka moe da sadri i druge elemente propisane ovim zakonom, ako naruilac proceni
da su potrebni za sprovoenje postupka javne nabavke.
Istovremeno sa donoenjem odluke o pokretanju postupka javne nabavke, naruilac donosi i
akt o obrazovanju komisije za javnu nabavku u skladu sa propisanim kriterijumima za
obrazovanje komisija.
Ministar nadlean za poslove finansija blie propisuje kriterijume za obrazovanje komisija za
javne nabavke.

Prilog br. 3a

Sadrina odluke o pokretanju postupka koju predvia Predlog Zakona o javnim
nabavkama

128

Odluka o pokretanju postupka
lan 54.
Naruilac pokree postupak javne nabavke donoenjem odluke o pokretanju postupka u
pisanom obliku koja sadri:
1) naziv i adresu naruioca, odnosno poslovno ime;
2) redni broj javne nabavke za tekuu godinu;
3) predmet javne nabavke, naziv i oznaku iz opteg renika nabavke;
4) vrstu postupka javne nabavke;
6) podatke o odluci o odobravanju javne nabavke investicionog znaaja;
7) okvirne datume u kojima e se sprovoditi pojedinane faze postupka javne nabavke;
8) podatke o aproprijaciji u budetu, odnosno finansijskom planu.
U sluaju primene pregovarakog postupka ili konkurentnog dijaloga odluka sadri i
razloge za primenu tog postupka.
U sluaju primene pregovarakog postupka bez objavljivanja poziva za podnoenje
ponuda odluka sadri i osnovne podatke o licima kojima e naruilac uputiti poziv za podnoenje
ponude i razloge za upuivanje poziva tim licima.
Odluka moe da sadri i druge elemente, ako naruilac proceni da su potrebni za
sprovoenje postupka javne nabavke.
Prilog br. 4

Reenje o obrazovanju komisije za javnu nabavku i kriterijumi za imenovanje na
osnovu Predloga Zakona o javnim nabavkama

Komisija za javnu nabavku
lan 55.
Postupak javne nabavke sprovodi komisija za javnu nabavku koja se obrazuje reenjem.
Reenje o obrazovanju komisije (u daljem tekstu: reenje) donosi organ naruioca nadlean za
donoenje odluke o pokretanju postupka javne nabavke.
Reenje sadri:
1) naziv i adresu naruioca, odnosno poslovno ime;
2) pravni osnov za donoenje reenja;
3) naziv organa koji donosi reenje;
4) naziv reenja;
5) navode o obrazovanju komisije, predmetu javne nabavke, broju javne nabavke,
imenovanju predsednika i lanova komisije, kao i zadatku komisije i roku za njegovo izvrenje.
Reenjem se imenuju zamenici predsednika i lanova komisije.
Komisija ima predsednika i najmanje dva lana od kojih je jedan slubenik za javne
nabavke ili lice sa steenim obrazovanjem na pravnom fakultetu, na studijama drugog stepena
(diplomske akademske studije master, specijalistike akademske studije, specijalistike
strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje etiri godine.
U postupcima javnih nabavki ija je procenjena vrednost vea od petostrukog iznosa iz
lana 40. stav 1. ovog zakona, slubenik za javne nabavke je predsednik ili lan komisije.
Za lanove Komisije se imenuju lica koja imaju odgovarajue struno obrazovanje iz oblasti iz
koje je predmet javne nabavke.

129

Ako naruilac nema zaposleno lice koje ima odgovarajue struno obrazovanje iz oblasti
iz koje je predmet javne nabavke, u komisiju se moe imenovati lice koje nije zaposleno kod
naruioca.
U komisiju se ne mogu imenovati lica zaposlena, odnosno radno angaovana kod lica
kojem je poverena izrada konkursne dokumentacije.
U komisiju se ne mogu imenovati lica koje mogu biti u sukobu interesa za taj predmet
javne nabavke.
Nakon donoenja reenja o obrazovanju komisije, lanovi komisije potpisuju izjavu
kojom potvruju da u predmetnoj javnoj nabavci nisu u sukobu interesa.
Komisija je duna da sprovede postupak javne nabavke odreen u odluci o pokretanju
postupka i odgovorna je za zakonitost postupka.
Komunikaciju sa zainteresovanim licima i ponuaima obavljaju iskljuivo predsednik i
lanovi komisije.

Prilog br. 5

Priprema i sadrina konkursne dokumentacije

Naruilac je duan da pripremi konkursnu dokumentaciju tako da ponuai na osnovu nje
mogu da pripreme ispravnu ponudu.
Podaci sadrani u konkursnoj dokumentaciji moraju biti identini sa podacima koji su
navedeni u javnom pozivu.
Konkursna dokumentacija sadri:
1) poziv za podnoenje ponude;
3) obrazac ponude;
4) obrazac za ocenu ispunjenosti uslova iz lana 44. ovog zakona i uputstvo kako se
dokazuje ispunjenost tih uslova;
5) model ugovora (osim u pregovarakom postupku i u sluaju nabavke kredita kao
finansijske usluge kada konkursna dokumentacija sadri kreditni zahtev naruioca na osnovu
kojeg ponua dostavlja svoj model ugovora);
usluga, nain sprovoenja kontrole i obezbeivanja garancije kvaliteta, rok zvrenja, mesto
finansijske usluge);
8) obrazac strukture cene, sa uputstvom kako da se popuni.
Tehnike karakteristike iz take 6) stava 3. ovog lana zakona i tehnika dokumentacija
iz take 7) stava 3. ovog lana zakona moraju sadrati dokaz o planovima ponuaa da potuje
tehnike standarde pristupanosti za osobe sa invaliditetom.
Ministar nadlean za poslove finansija blie propisuje formu i sadrinu kreditnog zahteva
iz stava 3. taka 5) ovog lana, kao i formu i sadrinu dokumentacije o kreditnoj sposobnosti
naruioca iz stava 3. taka 7) ovog lana.

130

Naruilac moe u konkursnoj dokumentaciji da navede vrstu sredstava finansijskog
Konkursna dokumentacija moe da sadri i druge elemente koji su, s obzirom na predmet
javne nabavke, neophodni za pripremu ponude.
Konkursna dokumentacija za prvu fazu restriktivnog postupka i za kvalifikacioni
postupak, sadri:
1) poziv za podnoenje prijave;
2) uputstvo podnosiocima prijava kako da saine prijavu;
3) obrazac prijave i
4) obrazac za priznavanje kvalifikacije i uputstvo kako se dokazuje kvalifikacija
podnosilaca prijava.
Naruilac je duan da rednim brojem oznai svaku stranu konkursne dokumentacije i
ukupan broj strana konkursne dokumentacije.
Ministar nadlean za poslove finansija blie propisuje obavezne elemente konkursne
dokumentacije.
Zakonom kojim se ureuje godinji budet Republike Srbije propisuje se iznos sredstava
javne nabavke iznad kojeg je naruilac duan da zahteva bankarsku garanciju za ispunjenje
obaveza u postupku javne nabavke, kao i za ispunjenje ugovornih obaveza.

Prilog br. 5a
Priprema i sadrina konkursne dokumentacije prema Predlogu Zakona o javnim
nabavkama

Priprema i sadrina konkursne dokumentacije
lan 63.
Naruilac je duan da pripremi konkursnu dokumentaciju tako da ponuai na osnovu nje
mogu da pripreme ispravnu i odgovarajuu ponudu.
Podaci sadrani u konkursnoj dokumentaciji moraju biti istovetni sa podacima koji su
navedeni u pozivu za podnoenje ponuda.
Konkursna dokumentacija mora da sadri:
2) obrazac ponude;
3) uslove i uputstvo kako se dokazuje ispunjenost uslova;
4) model ugovora (osim u pregovarakom postupku i u sluaju kada je predmet javne
nabavke takav da ponua dostavlja svoj model ugovora);
usluga, nain sprovoenja kontrole i obezbeivanja garancije kvaliteta, rok izvrenja, mesto
finansijske usluge kada se sainjava kreditni zahtev);
7) obrazac strukture ponuene cene, sa uputstvom kako da se popuni;
8) obrazac trokova pripreme ponude;

131

9) izjavu o nezavisnoj ponudi;
Tehnike karakteristike iz stava 3. taka 5) ovog lana i tehnika dokumentacija iz stava
3. taka 6) ovog lana moraju sadrati dokaz o planovima ponuaa da potuje tehnike
standarde pristupanosti za osobe sa invaliditetom.
U sluaju javnih nabavki kod kojih je poziv za podnoenje ponude objavljen na stranom
jeziku, naruilac je duan da u konkursnoj dokumentaciji navede dravni organ ili organizaciju,
odnosno organ ili slubu teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave gde se mogu
blagovremeno dobiti i ispravni podaci o poreskim obavezama, zatiti ivotne sredine, zatiti pri
zapoljavanju, uslovima rada i sl, a koji su vezani za izvrenje ugovora o javnoj nabavci.
Ministar nadlean za poslove finansija blie propisuje formu i sadrinu kreditnog zahteva
iz stava 3. taka 5) ovog lana, kao i formu i sadrinu dokumentacije o kreditnoj sposobnosti
naruioca iz stava 3. taka 6) ovog lana.
Naruilac moe u konkursnoj dokumentaciji da navede vrstu sredstava finansijskog
U sluaju sprovoenja postupka javne nabavke ija je procenjena vrednost na godinjem
nivou vea od 80.000.000 dinara i ukoliko se najmanje 10% vrednosti javne nabavke plaa
avansno naruilac je duan da zahteva bankarsku garanciju kao sredstvo obezbeenja za povraaj
avansa.
U sluaju sprovoenja postupka javne nabavke ija je procenjena vrednost vea od iznosa
iz lana 17. ovog zakona, naruilac je u obavezi da zahteva bankarsku garanciju kao sredstvo
obezbeenja za ispunjenje ugovornih obaveza.
Konkursna dokumentacija moe da sadri i druge elemente koji su, s obzirom na predmet
javne nabavke, neophodni za pripremu ponude.
Naruilac je duan da rednim brojem oznai svaku stranu konkursne dokumentacije i
ukupan broj strana konkursne dokumentacije.

Prilog br.6

Sadrina prethodnog obavetenja po Predlogu Zakona o javnim nabavkama

Prethodno Obavetenje
1. naziv, adresa i internet stranica naruioca;
2. za dobra, vrsta i koliina, naziv i oznaka iz opteg renika nabavke;
3. za usluge, broj kategorije, predmet, opis i obim usluge, naziv i oznaka iz opteg
renika nabavke;
4. za radove priroda i obim radova i osnovna obeleja radova, oznaka iz klasifikacije
delatnosti, odnosno naziv i oznaka iz opteg renika nabavke;
5. okvirni datum objavljivanja poziva za podnoenje ponuda i za zakljuenje ugovora;
6. broj ugovora koje naruilac namerava zakljuiti;
7. posebna napomena ako je ugovor o javnoj nabavci rezervisan za ustanove, organizacije
ili privredne subjekte za radno osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapoljavanje
invalidnih lica;
8. posebna napomena ukoliko se zakljuuje okvirni sporazum;

132

9. adresu i internet adresu dravnog organa ili organizacije, odnosno organa ili slube
teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave gde se mogu blagovremeno dobiti i ispravni
podaci o poreskim obavezama, zatiti ivotne sredine, zatiti pri zapoljavanju, uslovima rada i
sl.
Prilog br. 7

Poziv za podnoenje ponude (otvoreni, restriktivni i pregovaraki postupak sa
objavljivanjem poziva za podnoenje ponuda) Predlog Zakona

2. vrsta postupka javne nabavke;
renika nabavke;
6. ako je nabavka oblikovana po partijama - opis predmeta javne nabavke za svaku
partiju, naziv i oznake iz opteg renika nabavke i napomena da se ponuda moe podneti za
jednu ili vie partija;
7. posebna napomena ako je ugovor o javnoj nabavci rezervisan za ustanove, organizacije
ili privredne subjekte za radno osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapoljavanje
invalidnih lica;
8. u sluaju pregovarakog postupka razlog za primenu i osnov iz zakona;
9. ako se zakljuuje okvirni sporazum, procenjenu vrednost okvirnog sporazuma i vreme
trajanja okvirnog sporazuma;
10. u sluaju podnoenja elektronske ponude, primene elektronske licitacije ili sistema
dinamine nabavke - osnovni podaci o informacionom sistemu naruioca i neophodnim
tehnikim uslovima za uee;
11. u sluaju primene sistema dinamine nabavke rok trajanja sistema;
12. u sluaju obaveze podnoenja ponude sa podizvoaem procenat vrednosti nabavke
koji se izvrava preko podizvoaa;
13. kriterijum, elementi kriterijuma za izbor najpovoljnije ponude;
14. da li su dozvoljene ponude sa varijantama;
15. ako je predvieno - sredstvo obezbeenja ispunjenja obaveza u postupku javne
nabavke;
16. nain preuzimanja konkursne dokumentacije, odnosno internet adresu gde je
konkursna dokumentacija dostupna;
teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave gde se mogu blagovremeno dobiti ispravni
podaci o poreskim obavezama, zatiti ivotne sredine, zatiti pri zapoljavanju, uslovima rada i
sl.
18. mesto i rok isporuke, odnosno pruanja usluga ili izvoenja radova;
19. nain plaanja;
20. nain podnoenja ponude i rok;
21. mesto, vreme i nain otvaranja ponuda;

133

22. uslovi pod kojima predstavnici ponuaa mogu uestvovati u postupku otvaranja
ponuda;
23. rok za donoenje odluke;
24. lice za kontakt;

Poziv za podnoenje prijava
(prva faza restriktivnog postupka i konkurentni dijalog) Predlog Zakona
2. vrsta postupka javne nabavke;
3. opis potrebe naruioca u sluaju konkurentnog dijaloga;
renika nabavke;
7. ako je nabavka oblikovana po partijama - opis predmeta javne nabavke za svaku
partiju i naziv i oznake iz opteg renika nabavke i napomena da se prijava moe podneti
za jednu ili vie partija;
8. posebna napomena ako je kvalifikacija rezervisana za ustanove, organizacije ili
privredne subjekte za radno osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapoljavanje
invalidnih lica;
9. u sluaju podnoenja elektronske prijave - osnovni podaci o informacionom sistemu
naruioca i neophodnim tehnikim uslovima za uee;
10. rok za koji se kandidatima priznaje kvalifikacija i procenjena vrednost ugovora o
javnoj nabavci koji se zakljuuje u drugoj fazi restriktivnog postupka;
11. nain preuzimanja konkursne dokumentacije, odnosno internet adresu gde je
konkursna dokumentacija dostupna;
teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave gde se mogu blagovremeno dobiti i
ispravni podaci o poreskim obavezama, zatiti ivotne sredine, zatiti pri zapoljavanju,
uslovima rada i sl.
13. nain podnoenja prijave i rok;
14. mesto, vreme i nain otvaranja prijava;
15. uslovi pod kojima predstavnici podnosilaca prijava mogu uestvovati u postupku
otvaranja prijava;
16. rok za donoenje odluke;
17. lice za kontakt;

Prilog br. 8
Zapisnik o otvaranju ponuda
sledei podaci:
1) broj pod kojim je ponuda, odnosno prijava, zavedena;
2) naziv ponuaa, odnosno ifra ponuaa ako je ponuda podneta u postupku konkursa
za nacrte;

134

5) nedostaci u ponudama.
Naruilac je duan da u toku postupka obezbedi uvanje ponuaeve poslovne tajne.
Ministar nadlean za poslove finansija blie ureuje postupak otvaranja ponuda i
propisuje obrazac za voenje zapisnika o otvaranju ponuda.

Prilog br.8a
Zapisnik o otvaranju ponuda Predlog Zakona

lan 107.
sledei podaci:
1) broj pod kojim je ponuda zavedena;
2) naziv ponuaa, odnosno ifra ponuaa;
3) lanovi komisije za javnu nabavku koji uestvuju u postupku otvaranja ponuda;
4) predstavnici ponuaa koji prisustvuju otvaranju ponuda;
5) druga prisutna lica;
6) predmet i procenjena vrednost javne nabavke;
9) uoeni nedostaci u ponudama;
10) primedbe predstavnika ponuaa na postupak otvaranja ponuda.
Predstavnik ponuaa koji uestvuje u postupku otvaranja ponuda ima pravo da prilikom
otvaranja ponuda izvri uvid u podatke iz ponude koji se unose u zapisnik o otvaranju ponuda.
Prilikom otvaranja ponuda naruilac ne moe da vri strunu ocenu ponude.
Naruilac je duan da u toku postupka obezbedi uvanje poverljivih podatka iz ponude u
skladu sa lanom 14. ovog zakona.
Zapisnik o otvaranju ponuda potpisuju lanovi komisije i predstavnici ponuaa, koji
preuzimaju primerak zapisnika.
Naruilac je duan da ponuaima koji nisu uestvovali u postupku otvaranja ponuda
dostavi zapisnik u roku od dva dana od dana otvaranja.

Prilog br. 9
Izvetaj o strunoj oceni ponuda

Komisija za javnu nabavku duna je da sastavi pismeni izvetaj o strunoj oceni ponuda.
Izvetaj iz stava 1. ovog lana mora da sadri naroito sledee podatke:
1) naziv i adresu naruioca;
2) predmet i vrednost ugovora o javnoj nabavci;
3) nazive ponuaa ije su ponude odbijene i razloge za njihovo odbijanje;

135

5) naziv ponuaa ija je ponuda najpovoljnija, a ako je ponua naveo da e nabavku
izvriti uz pomo podizvoaa i svaki deo ugovora koji e izvriti podizvoa;
6) ako je sproveden pregovaraki postupak - okolnosti koje opravdavaju primenu tog
postupka.

Prilog br. 9a
Izvetaj o strunoj oceni ponuda po Predlogu Zakona
Izvetaj mora da sadri naroito sledee podatke:
1) predmet javne nabavke;
2) podatke iz plana nabavke koji se odnose na predmetnu javnu nabavku;
4) eventualna odstupanja od plana nabavki sa obrazloenjem;
5) ako je sproveden postupak koji nije otvoren ili restriktivni postupak, razloge i
okolnosti koje opravdavaju primenu tog postupka;
6) ako se postupak javne nabavke sprovodi u ime drugog naruioca u skladu sa lanom
50. ovog zakona, osnovne podatke o tom naruiocu;
7) osnovne podatke o ponuaima;
8) ponude koje su odbijene, razloge za njihovo odbijanje i ponuenu cenu tih ponuda;
9) ako je podneta samo jedna ponuda, miljenje komisije o razlozima koji su uzrokovali
podnoenje jedne ponude i predlog mera koje treba preduzeti da se u narednim postupcima
obezbedi konkurencija u postupku;
10) ako su sve ponude neispravne ili neodgovarajue miljenje komisije o razlozima koji
su uzrokovali podnoenje takvih ponuda;
11) ako su sve ponude neprihvatljive, miljenje komisije o razlozima koji su uzrokovali
podnoenje neprihvatljivih ponuda i opis naina na koji je odreena procenjena vrednost javne
nabavke;
12) ako je ponuda odbijena zbog neuobiajeno niske cene ili visoke cene, detaljno
obrazloenje nain na koji je utvrena ta cena;
14) naziv ponuaa ija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija, a ako je ponua naveo da
e nabavku izvriti uz pomo podizvoaa i svaki deo ugovora koji e izvriti podizvoa;
Odredbe ovog lana shodno se primenjuju i na izvetaj o strunoj oceni prijava.

Prilog br. 10
Sadrina javnog ugovora

lan 46. Zakon o JPP
Javni ugovor sadri sve odredbe, uslove i druge klauzule koje javni partner smatra
korisnim za ispunjavanje zadatka privatnog partnera i za odnos privatnog partnera sa drugim
uesnicima koji igraju znaajnu ulogu u realizaciji JPP sa ili bez elemenata koncesije.
Prilikom odreivanja odredaba i uslova javnog ugovora, javni partner ureuje sledea
pitanja:
1) karakter i obim radova koje treba da izvri i/ili usluga koje treba da obezbedi privatni
partner i uslove za njihovo obezbeenje, pod uslovom da su navedeni u javnom pozivu;

136

3) odredbe o minimalnom zahtevanom kvalitetu i standardu usluga i radova u interesu
javnosti ili korisnika usluga ili javnih objekata, kao i posledice neispunjenja ovih zahteva u
pogledu kvaliteta, pod uslovom da ne predstavljaju poveanje ili smanjenje naknade privatnom
partneru iz take 9) ovog stava;
5) eventualnu pomo koju javni partner moe pruiti privatnom partneru za dobijanje
dozvola i odobrenja potrebnih za realizaciju JPP ili koncesije;
6) zahteve u vezi sa DPN u pogledu: pravne forme, osnivanja, minimalnog kapitala i
minimalnih drugih sredstava ili ljudskih resursa, strukture akcionara, organizacione strukture i
poslovnih prostorija kao i poslovnih aktivnosti DPN;
7) vlasnitvo nad sredstvima koja se odnose na projekat i po potrebi, obaveze ugovornih
strana u pogledu sticanja projektnih sredstava i eventualno potrebnih slubenosti;
privatnom partneru;
11) postupak koji javni partner koristi za razmatranje i odobravanje projekata, planova
izgradnje i specifikacija, kao i postupci za testiranje i konanu inspekciju, odobrenje i prijem
infrastrukturnog objekta kao i izvrenih usluga, ako je potrebno;
utvruje javni partner i postupci za saglasnost o eventualnom produenju rokova i/ili poveanju
naknade (ukljuujui trokove finansiranja);
13) obim obaveze privatnog partnera da zavisno od sluaja obezbedi izmenu objekata ili
usluga u toku trajanja ugovora da bi se udovoljilo izmenjenoj stvarnoj tranji za uslugom,
njenom kontinuitetu i njenom pruanju pod sutinski istim uslovima svim korisnicima, kao i
posledice toga na naknadu (i trokove finansiranja) za privatnog partnera;
najvanijih podizvoakih ugovora ili ugovora sa zavisnim drutvima privatnog partnera ili sa
drugim povezanim licima;
16) jemstva koja treba da obezbedi privatni partner ili javni partner (ukljuujui jemstva
javnog partnera finansijerima);
ugovorne obaveze;
20) rok trajanja javnog ugovora i prava i obaveze ugovornih strana nakon njegovog isteka
(ukljuujui i stanje u kojem se imovina mora predati javnom partneru), postupak produenja
ugovorenog roka ukljuujui njegove posledice na finansiranje projekta;

137

23) razlozi i posledice prevremenog raskida (ukljuujui minimalan iznos koji se mora
isplatiti javnom ili privatnom partneru), ugovorne kazne i odgovarajue odredbe predviene u
taki 19) ovog stava;
25) svi sporedni ili povezani ugovori koje treba zakljuiti, ukljuujui i one namenjene
lakem finansiranju trokova vezanih za projekat, kao i efekte tih ugovora na javni ugovor. To
naroito obuhvata posebne odredbe kojima se javnom partneru dozvoljava da zakljui ugovor sa
finansijerima privatnog partnera i da obezbedi prava na prenos javnog ugovora na lice koje
navedu finansijeri u odreenim okolnostima;
drugi nain) preuzeti voenje objekta ili drugu funkciju privatnog partnera kako bi se obezbedilo
delotvorno i neprekidno vrenje usluge i/ili objekata koji su predmet ugovora u sluaju ozbiljnih
propusta privatnog partnera u izvravanju njegovih obaveza;
Ako javni ugovor, nezavisno koje javno telo ga zakljuuje, sadri odredbe koje na bilo
koji nain dovode do odgovornosti Republike Srbije ili imaju direktnog uticaja na budet
Republike Srbije, neophodno je pribaviti saglasnost Vlade.
U sluaju nepribavljanja saglasnosti iz stava 3. ovog lana, takve odredbe su nitave po
sili zakona.
Na pitanja koja se odnose na javni ugovor, a koja nisu posebno ureena ovim zakonom,
primenjuju se propisi Republike Srbije.

Prilog br. 11

Potpisivanje javnog ugovora

Javni ugovor u pisanom obliku potpisuju ovlaena lica javnog partnera i odabranog
najpovoljnijeg ponuaa, a ako se ugovorom predvia raspolaganje nepokretnostima, odnosno
raspolaganje udelima u zajednikom privrednom drutvu, ugovor se obavezno overava.
Potpisivanjem javnog ugovora privatni partner stie pravo i preuzima obavezu obavljanja
delatnosti za koju je javni ugovor dodeljen.
Javni ugovor mora biti sainjen u skladu sa konkursnom dokumentacijom, svim
podacima iz javnog poziva, izabranom ponudom i odlukom o izboru najpovoljnije ponude.
Javni partner duan je, pre potpisivanja javnog ugovora, da preuzme od odabranog
najpovoljnijeg ponuaa potrebna jemstva, odnosno sredstva obezbeenja naplate koncesione ili
druge naknade, kao i naknade mogue tete nastale zbog neispunjenja obaveza iz javnog ugovora
(zalone izjave, bankarske garancije, lina jemstva, menice i dr.), u skladu s procenom oekivane
vrednosti koja proizilazi iz prava datog javnim ugovorom.
Jemstva i sredstva obezbeenja iz stava 5. ovog lana deponuju se na za to prikladnom
mestu kod javnog partnera koji je duan da ih uva tokom vremena na koje je zakljuen javni
ugovor u skladu sa ovim zakonom.

138

DRUGI DEO - Postupak za realizaciju projekta JPP sa elementima koncesije

1. Odluka o pokretanju postupka realizacije projekta JPP sa elementima koncesije.
Javno telo ima pravo da samostalno pokrene postupak realizacije projekta JPP sa elementima
koncesije za korienje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u optoj upotrebi ili obavljanja
delatnosti od opteg interesa iz svoje nadlenosti.
Odluci moe prethoditi predlog zainteresovanog lica nadlenom javnom telu za
sprovoenje, odnosno realizaciju projekta javno-privatnog partnerstva sa elementima koncesije
(samonicijativni predlog). U tom sluaju javno telo razmatra predlog zainteresovanog lica, nakon
ega moe doneti odluku o pokretanju postupka realizacije projekta JPP sa elementima koncesije
(videti Prilog br. 1 u Prvom delu).
2. Odluka o imenovanju strunog tima za izradu konkursne dokumentacije. Javno
telo imenuje struni tim za izradu konkursne dokumentacije koji vri procenu vrednosti
koncesije, izrauje studiju opravdanosti davanja koncesije i preduzimanje svih ostalih radnji koje
prethode postupku davanja koncesije u skladu sa odredbama ovog zakona i posebnih propisa
kojima se blie ureuje oblast iz koje je predmet koncesije (Struni tim javnog tela).
3. Izvetaj Strunog tima javnog tela sa studijom opravdanosti davanja koncesije.
4. Predlog za donoenje koncesionog akta. Na osnovu izvetaja Strunog tima javnog
tela, nadleno javno telo priprema predlog za donoenje koncesionog akta (Prilog br. 1) koji
dostavlja, radi usvajanja, organu za odobravanje. Predlog koncesionog akta se dostavlja i
Komisiji za JPP radi davanja miljenja i ocene da li se konkretni projekat moe realizovati u
formi JPP sa elementima koncesije.
5. Miljenje i ocena Komisije za JPP da li se konkretni projekat moe realizovati u formi
JPP.
6. Odluka o usvajanju predloga za donoenje koncesionog akta. Po usvajanju
predloga za donoenje koncesionog akta od strane organa za odobravanje, predloeni koncesioni
akt postaje koncesioni akt koji sadri sve elemente koje sadri predlog koncesionog akta.
7. Izrada konkursne dokumentacije sa nacrtom javnog ugovora o koncesiji od strane
Strunog tima javnog tela (Prilog br.2).
8. Javni poziv za davanje koncesije (Prilog br.3) Javno telo objavljuje javni poziv
dodele javnog ugovora za JPP na srpskom jeziku i na stranom jeziku koji se uobiajeno koristi u
meunarodnoj trgovini.
9. Dostavljanje ponuda.
10. Otvaranje i ocena pristiglih ponuda od strane Strunog tima javnog tela i
sainjvanje zapisnika.
11. Predlog odluke o izboru najpovoljnije ponude. Struni tim javnog tela utvruje
predlog odluke o izboru najpovoljnije ponude za davanje koncesije koji mora biti obrazloen.

139

12. Konani nacrt javnog ugovora i njegovo dostavljanje organu za odobravanje.
Javno telo, pre donoenja odluke o izboru privatnog partnera i zakljuenja javnog ugovora, ima
obavezu da organu za odobravanje dostavi konani nacrt javnog ugovora ukljuujui priloge koji
ine njegov sastavni deo, radi davanja saglasnosti.
13. Odluka o saglasnosti na konani nacrt ugovora. Organ za odobravanje duan je da
na osnovu ocene o usaglaenosti nacrta ugovora sa zakonom i sa konkursnom dokumentacijom,
da saglasnost na konani nacrt ugovora u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja. Javni
ugovor moe biti zakljuen po dobijanju saglasnosti.
14. Odluka o izboru najpovoljnije ponude (Prilog br.4). Davalac koncesije donosi
odluku o izboru najpovoljnije ponude za koju e ponuditi potpisivanje javnog ugovora o
koncesiji.
15. Dostavljanje odluke i zapisnika. Odluku o izboru najpovoljnije ponude, sa kopijom
zapisnika o otvaranju i oceni ponuda, davalac koncesije duan je da, bez odlaganja, dostavi
svakom ponuau preporuenom potom sa povratnicom ili na drugi nain kojim dostavljanje
moe biti dokazano.
16. Ponuda za potpisivanje javnog ugovora o koncesiji. Po dobijenoj saglasnosti, javni
partner mora odabranom najpovoljnijem ponuau da ponudi potpisivanje javnog ugovora o
koncesiji u roku koji je odredio odlukom o izboru najpovoljnije ponude.
17. Potpisivanje javnog ugovora o koncesiji (videti Prilog br. 7 i prilog br. 8 kod Prvog
dela).
18. Evidentiranje ugovora. Javno telo duno je da dostavi ministarstvu nadlenom za
poslove finansija zakljuen javni ugovor sa svim prilozima, kao i izmene ugovora i svih priloga
radi upisa u Registar.

PRILOZI UZ PREGLED POSTUPKA ZA REALIZACIJU JPP SA ELEMENTIMA
KONCESIJE
Prilog br. 1
Sadrina predloga za donoenje koncesionog akta

Predlog sadri:
2) razloge za davanje koncesije;

140

3) eventualno oduzimanje poverenih poslova i oduzimanje prava korienja imovine za
obavljanje poverenih poslova;
4) podatke o uticaju koncesione delatnosti na ivotnu sredinu, na infrastrukturu i druge
privredne oblasti, na efikasno funkcionisanje tehnikotehnolokih sistema;
5) minimalne tehnike, finansijske i iskustvene kvalifikacije koje uesnik u postupku
mora da ispunjava da bi mu se omoguilo uestvovanje u postupku izbora koncesionara i
pregovaranja;
6) rok trajanja koncesije, ukljuujui obrazloenje predloenog roka;
7) podatke o potrebnim novanim i drugim sredstvima i dinamici njihovog ulaganja,
nain plaanja, davanja garancija ili drugih sredstava obezbeenja za izvravanje koncesionih
obaveza, prava i obaveze koncesionara prema korisnicima usluga koje su predmet koncesije i
pitanja vezana za podnoenje prigovora od strane tih korisnika, pitanja uslova i naina vrenja
nadzora, i cene i opte uslove za korienje dobara i obavljanje delatnosti;
8) podatke o naknadama koje plaaju koncedent i koncesionar;
9) ocenu o potrebnom broju radnih mesta i kvalifikovane radne snage u vezi sa
izvravanjem koncesije, ukoliko se predlae da to bude elemenat koncesionog akta.

Prilog br. 2
Konkursna dokumentacija
Konkursna dokumentacija sadri oblik ponude, sadraj ponude, rok vanosti ponude, opis
predmeta koncesije (tehnike specifikacije), nacrt javnog ugovora o koncesiji, uslove i dokaze
koje su ponuai obavezni da dostave uz ponudu u svrhu dokazivanja njihove osposobljenosti,
zahtev za dostavu pune liste povezanih drutava, rok za donoenje odluke o izboru najpovoljnije
ponude, kao i sve ostale zahteve koje ponua mora da ispuni.
Ako davalac koncesije ili drugo javno telo na osnovu posebnog propisa ima pravo
odreivanja cene koju koncesionaru za njegove usluge plaaju krajnji korisnici ili davanja
saglasnosti koncesionaru na tarifu njegovih javnih usluga, takvo pravo, kao sastavni deo
odredaba javnog ugovora o koncesiji koja je predmet postupka dodele, treba da bude sastavni
deo konkursne dokumentacije.
Opis predmeta koncesije (tehnike specifikacije) ne moe biti definisan na nain kojim se
ograniava trina utakmica prilikom sprovoenja postupka za davanje koncesije.
Konkursna dokumentacija mora biti izraena na nain koji omoguava uporedivost
ponuda za dobijanje predmetne koncesije.
Davalac koncesije moe u konkursnoj dokumentaciji navesti tela od kojih pravno,
odnosno fiziko lice koje ima interes za uestvovanje u postupku davanja koncesije moe dobiti

141

informacije o obavezama vezanima za poreze, doprinose i ostale javne prihode, za zatitu ivotne
sredine, prirodnih i kulturnih dobara, energetsku efikasnost, odredbe o zatiti na radu i o
uslovima na radu koji su na snazi na podruju na kojem e se obavljati delatnost navedena u
javnom ugovoru o koncesiji.
U postupku davanja koncesije svakom pravnom, odnosno fizikom licu koje ima interes
za uestvovanjem u postupku davanja koncesije daje se mogunost da pod jednakim uslovima
dobije na uvid konkursnu dokumentaciju potrebnu za izradu ponude ili da je otkupi.
Davalac koncesije duan je da unapred definie novanu naknadu za uvid ili otkup
konkursne dokumentacije potrebne za izradu ponude.
Naknada iz stava 7. ovog lana prihod je budeta Republike Srbije, odnosno budeta
autonomne pokrajine ili budeta jedinice lokalne samouprave, ako su isti davaoci koncesije.
Podaci o pravnim i/ili fizikim licima koja zatrae uvid u dokumentaciju ili otkupe
dokumentaciju uvaju se kao tajna u skladu sa lanom 24. ovog zakona.
Na sva ostala pitanja sadrine konkursne dokumentacije u sluaju davanja koncesije za
javne radove primenjuju se odgovarajue odredbe zakona kojim se ureuju javne nabavke.

Garancija za ozbiljnost ponude
Pre poetka postupka davanja koncesije, davalac koncesije je duan da u konkursnoj
dokumentaciji i javnom pozivu navede obavezu ponuaa da dostavi bankarsku garanciju (u
daljem tekstu: garancija) za ozbiljnost ponude.
Prilog br. 3
Javni poziv za davanja koncesije
Postupak dodele javnog ugovora o JPP sa elementima koncesije, davalac koncesije,
pokree objavljivanjem javnog poziva.
Javni poziv mora da sadri sledee podatke:
1) kontakt podatke davaoca koncesije;
2) predmet koncesije, ukljuujui prirodu i obim koncesione delatnosti, mesto obavljanja
koncesione delatnosti i rok trajanja koncesije;
3) rok za predaju ponuda, adresu na koju se dostavljaju ponude, jezik i pismo na kojem
ponude moraju biti sainjene;

142

4) line, strune, tehnike i finansijske uslove koje moraju da zadovolje ponuai, kao i
isprave kojima se dokazuje njihovo ispunjenje;
5) kriterijume za izbor najpovoljnije ponude;
6) datum dostavljanja obavetenja o ishodu postupka;
7) naziv i adresu tela nadlenog za reavanje po zahtevima za zatitu prava, kao i podatke
o rokovima za njihovo podnoenje.
Javni poziv sadri podatak o vrsti postupka na osnovu koga se sprovodi davanje
koncesije (sa ili bez pretkvalifikacije).
Javni poziv moe da sadri i druge podatke u skladu sa posebnim zakonom.
Javni poziv se objavljuje u skladu sa lanom 22. ovog zakona.

Prilog br. 4
Sadrina odluke o izboru najpovoljnije ponude
lan 42.
Odluka o izboru najpovoljnije ponude sadri:
1) naziv davaoca koncesije sa brojem i datumom donoenja odluke;
2) naziv ponuaa;
4) prirodu, obim i mesto obavljanja koncesione delatnosti;
5) rok trajanja koncesije;
6) posebne uslove koje treba da ispunjava koncesionar tokom trajanja
koncesije;
7) iznos koncesione naknade ili osnov za utvrivanje iznosa koncesione naknade koju e
plaati koncesionar ili koncedent;
8) rok u kojem je najpovoljniji ponua obavezan da potpie javni ugovor o koncesiji sa
davaocem koncesije;
9) rok u kome davalac koncesije moe pozvati druge ponuae da potpiuugovor o
koncesiji u sluaju nepotpisivanja ugovora od strane najpovoljnijeg ponuaa, kao i obavezu
produenja roka obaveznosti ponude i roka bankarske garancije za ozbiljnost ponude;
10) obrazloenje razloga za izbor ponuaa;

143

11) pouku o pravnom leku;
12) potpis odgovornog lica i peat davaoca koncesije.
Odluka o izboru najpovoljnije ponude moe da sadri i druge odgovarajue podatke u
skladu sa konkursnom dokumentacijom, podnetom ponudom, kao i odredbama posebnih propisa
kojima se ureuje oblast iz koje je predmet koncesije.

144

GLAVA VI - PRIMERI IZ PRAKSE

P.Cvetkovi
I STUDIJA SLUAJA DOBRE PRAKSE U IMPLEMENTACIJI JPP U OBLASTI
INFRASTRUKTURE: JPP PROJEKAT U SEKTORU VODOSNABDEVANJA

1. Osobenosti pravnog regulisanja javno-privatnog partnerstva u iskoriavanju
vodnog bogatstva

Obzirom da je voda jedan od strateki najvanijih resursa, za upravljanje vodnim
bogatstvom vekovima je bila zaduena javna vlast na dravnom ili lokalnom nivou. Uee
privatnih lica u ovoj delatnosti dugo vremena nije bila opcija, zbog preovlaujueg shvatanja da
privatno preduzee za svoj interes ima jedino profit. Kako potrebe stanovnitva za vodom
neretko nisu adekvatno zadovoljene, najee zbog nedostatka finansijskih sredstava,
tehnologije, i potrebnih strunih znanja, saradnja sa privatnim preduzeima smatra se korisnom,
ali u mnogim sluajevima i nunom opcijom.
Snabdevanje stanovnitva vodom je jedna od najstarijih javnih aktivnosti. Obavljanje
ovakve aktivnosti sa sobom nosi korienje potpunog prirodnog monopola koji prua
infrastruktura, za razliku od drugih segmenata javnog sektora poput snabdevanja elektrinom
energijom, sakupljanja i upravljanja otpadom ili javnim prevozom. Zato je, usled odsustva
konkurencije, neophodno ustanoviti snaan regulatorni sistem za obavljanje takve aktivnosti,
kako bi se mogunost zloupotreba svela na minimum.
Princip na kojima se zasniva participiranje privatnog sektora u oblast vodosnabdevanja je
da se voda smatra ekonomskim resursom, ije korienje mora biti zasnovano na ekonomskim
principima. Sa druge strane, legitimacija uea privatnog sektora ne znai iskljuenje obaveze
uvanja javnog interesa u sektoru vodosnabdevanja.
Stoga, ukoliko se privatno preduzee javlja
kao partner u iskoriavanju vodnog bogatstva, njegovo uee mora biti regulisano na nain da
privatni partner moe da rauna na odreeni profit u obavljanju te delatnosti, pri emu javni
interes i ljudsko pravo na vodu ne mogu biti ugroeni ostvarivanjem interesima privatnog
partnera.
Da bi JPP projekat bio dobitna opcija i za javnog i za privatnog partnera, kao kriterijum
za izbor privatnog partnera trebalo bi uzeti u obzir sledee kriterijume:
1) doprinos JPP projekta razvoju dostupnosti vodosnabdevanja svim graanima;
2) model formiranja cena usluga u skladu i sa interesima potroaa i sa interesima
snabdevaa;
3) pravo pristupa izvorima vode i nain njihovog korienja;
4) odravanje potrebnog kvaliteta vode;
5) usklaivanje cena u periodima ekonomske krize i recesije
6) regulisanje slobode transfera cena
U mnogim dravama osnivaju se javna tela za nadgledanje privatnih kompanija koje se
bave vodosnabdevanjem, iako se ponekad nadlenost tih tela sastoji samo u davanju
neobavezujuih miljenja i preporuka ili uestvovanju u aktivnosti ponovnog pregovaranja
75
.

75
U Republici Srbiji na snazi je prinicip integralnog upravljanja vodama, pod kojim Zakon o vodama (l
24. Zakona) podrazumeva skup mera i aktivnosti usmerenih na odravanje i unapreenje vodnog reima,
obezbeivanje potrebnih koliina voda zahtevanog kvaliteta za razliite namene, zatitu voda od zagaivanja i

145

Bez obzira na stepen odgovornosti i vrstu uea privatnog partnera u vodosnabdevanju,
prava i obaveze strana u ovakvom pravnom odnosu detaljno se reguliu ugovorom.
Trajanje ovih ugovora zavisi od konkretnih okolnosti Ugovori sa kraim rokom vaenja
mogu uticati na vii nivo delovanja trita i razvoj konkurencije, ali sa druge strane obeshrabruju
privatnog partnera da ulae u odravanje investicije. Zato se veina ugovora o JPP iz oblasti
vodosnabdevanja zakljuuje na dui vremenski period (20-30 godina). Valja podsetiti da trajanje
JPP, prema Zakonu o javno-privatnim partnerstvima, ne moe biti krae od pet niti due od 50
godina (videti lan 18. st. 2. Zakona).

2. Karakteristike JPP projekata u oblasti vodosnabdevanja
Pravna konstrukcija JPP projekta iz oblasti vodosnabdevanja zasniva se na pretpostavci
da vodovodna mrea i/ili postrojenja za preradu otpadnih voda zahtevaju znaajne investicije.
Sutinski, fiksni trokovi JPP projekta
76
iznose preko 80 posto vrednosti investicije. To znai da
se prihodi JPP projekta pre svega koriste za pokrivanje trokova investicije u objekte i
postrojenja, te trokove amortizacije (prosek JPP iz oblasti vodosnabdevanja je, na primer, u
Italiji 27, a u Engleskoj 25 godina).
Ugovor izmeu javnog i privatnog partnera o realizaciji JPP projekta iz oblasti
vodosnabdevanja je nekompletan sporazum. Nekompletan sporazum je naziv za ugovore koji,
usled sloenosti predmeta i dugotrajnosti sprovoenja (to je karakteristika JPP sporazuma), ne
mogu trenutku zakljuenja da predvide sve okolnosti koje prate realizaciju njihovu realizaciju. U
sluaju JPP projekta iz oblasti vodosnabdevanja, javni partner zna ta hoe od ugovora (npr. kod
vodosnabdevanja cilj je efikasnije snabdevanje, vii nivo kvaliteta vode uz odranje cena), ali ne
zna sve parametre, metode i sredstva kojima bi svoje ciljeve ostvario (neretko, osim informacija,
nema ni dovoljno znanja zbog nedovoljnog kapacitata javnog partnera; ova e se situacija
verovatno javiti kada se radi o ambicijama lokalnih samouprava u Republici Srbiji da budu javni
partneri u realizaciji JPP projekata). Situacija je jednostavnija kod privatnog partnera, iji je cilj
lako merljiv i jasno definisan. Imajui u vidu opisanu karakteristiku nekompletnosti, ugovor o
JPP iz oblasti vodoprivrede mora biti dovoljno fleksibilan,ili sadrati mehanizme koji e
omoguiti efikasno revidiranje.
77

2.1. Za kreiranje ugovornog odnosa javnog i privatnog partnera u oblasti vodo-
snabdevanja, karakteristina je tzv. asimetrinost informacija, koja se sastoji u
sledeem:
javni partner je u prednosti u odnosu na privatnog partnera jer ima znanja o
kvalitetu postojee infrastrukture za vodosnabdevanje, njenoj rasprostranjenosti
dostupnosti i slino. Lokalne samouprave imaju sopstveno (privatno) znanje o
kvalitetu infrastrukture (pumpe, cevovodi, sistem merenja); ovo znanje dobija
na teini imajui u vidu da je ispitivanje kvaliteta strukture za vodosnabdevanje
preveliki finansijski teret za privatnog partnera, ukoliko je uopte i mogue (za

zatitu od tetnog dejstva voda. Upravljanje vodama je u nadlenosti Republike Srbije. Upravljanje vodama
Republika Srbija ostvaruje preko Ministarstva i drugih nadlenih ministarstava, organa autonomne pokrajine, organa
jedinice lokalne samouprave i javnog vodoprivrednog preduzea.
76
Fiksni trokovi u ekonomiji i finansijama predstavljaju rashode koji direktno ne zavise od proizvodnje
ili prodaje. Ovi trokovi se ne menjaju u zavisnosti od koliine proizvedenih dobara. Oni nastaju ak i kada
preduzee nita ne proizvodi. U fiksne trokove JPP projekta iz oblasti vodosnabdevanja ubrajaju se trokovi obnove
ili izgradnje postrojenja, odnosno vodovodne mree, potom trokovi zakupa radne snage ili obezbeenje prostora i
postrojenja.
77
Videti izlaganje o klauzuli ponovnog pregovaranja u delu o rizicima.

146

razliku od, npr. elektrinih centrala, cevovodi su uglavnom ispod zemlje, to
oteava procenu).
privatni partner, za razliku od javnog partnera (posebno ukoliko je taj javni
partner lokalna samouprava), poseduje posebna znanja u pogledu naina
finansiranja i tehnolokog aspekta projekta iz oblasti vodosnabdevanja. Javni
partner, sa druge strane, ne zna zna za tehnoloke mogunosti privatnog partnera i
strukturu njenih trokova, niti nivo produktivnosti (to su sve znanja koja
poseduje privatni partner).
Dakle, obe strane imaju prednost u informacijama u odreenim segmentima; tanije
reeno, nivo informisanja u odnosu na pojedina pitanja je asimetrian. Asimetrinost se otklanja
ukoliko izmeu strana preovlada princip kooperacije; pri tome, ne treba biti u zabludi. U odnosu
koji je zasnovan na usklaivanju inae suprotnih interesa (interesa javnog partnera da obezbedi
javnu uslugu optimalnog obima i kvaliteta, i interesa privatnog partnera da obezbedi profit),
strane e u meusobnim pregovorima uvati sopstvene interese u pokuaju da za sebe izvuku
najpovoljniji mogui rezultat.
Opisana asimmetrija informacija takoe je praena sledeim odnosom javnog i privatnog
partnera, koji ima znaajan uticaj na dizajn ugovora o JPP u vodosnabdevanju. Radi se o
injenici da privatni partner, nakon to je zakljuen ugovor o JPP, stie poziciju korienja
monopola, to mu doputa da generie profit koji nije zasnovan na ekonomskim razlozima, ve
na monopolitikoj poziciji. tetni potencijal opisane posledice je tim vei uzimajui u obzir da je
re o snabdevanju vodom kao prirodnim resursom. Da bi se eliminisala ovakva mogunost,
potrebno je da javni partner u ugovoru o JPP zadri mehanizme kojima bi ouvao kontinuiranu
isporuku vode potrebnog kvaliteta (npr. pravo na uee u kreiranju tarifa; ogranienje prava
privatnog partnera da raskine ugovor i slino). Kljuno je, dakle, da u postupku pregovora javni
partner jasno opredeli odnos izmeu dva paralelna cilja investicije u vodosnabdevanje:
o socijalnog cilja (odrivost snabdevanja po prihvatljivim cenama; u krajnjem, ovaj cilj
ima politiki karakter), i
o rasta kvaliteta usluga (cilja ije ostvarenje moe da ugrozi socijalni cilj: ulaganje u
postrojenje koje je najsavremenije u oblasti vodosnabdevanja ili preiavanja voda
moe da bude preskupo i neodrivo uzimajui u obzir visinu tarifa).
78

Na ovom mestu potrebno je naglasiti da metod uporeivanja trokova, koji se koristi za
prevazilaenje problema asimetrinih informacija, nije upotrebljiv u materiji vodosnabdevanja.
Naime, trokovi izgradnje i eksploatacije potrojenja nisu uporedivi sa takvim i slinim
trokovima u drugim gradovima ili dravama, jer zavise od varijabila poput zastarelosti mree,
irine mree, okolnosti vezanih za operativno okruenje (nain nadoknade trokova, mogunost
subvencija i slino).

2. 2. injenica je da izgraeni objekti i postrojenja vodosnabdevanja nemaju
alternativnu upotrebnu vrednost (re je o tzv. asset specific investment), te je trina
vrednost investicije vezana za njenu funkciju u vodosnoabdevanju. Bez takvog prava,
vrednost investicije je niska, a za investitora gotovo zanemarljiva. Ova injenica, sagledana u
svetlu okolnosti da se objekat nakon isteka roka trajanja JPP projekta vraa javnom partneru,
uslovljava sledee: privatni partner e teiti da svojom aktivnou i prihodom pre svega
pokrije svoje trokove (vrati kredit i ostvari profit), ali ne i da poveava vrednost

78
Kao to je ve reeno, finansijer e retko prihvatiti da finansira postrojenja zasnovana na nedokazanoj i
najnovijoj tehnologiji, zbog nemogunosti verifikacije njenog uinka. Videti vie u izlaganju o rizicima.

147

investicije kao takve. Takav interes on nema, s obzirom da korist od poveanja vrednosti
investicije u krajnjem prelazi (nakon isteka roka trajanja JPP) u svojinu javnog partnera.
Navedena situacija moe ugroziti ostvarenje sigurnosti i kvaliteta vodosnabdevanja: naime, moe
se desiti da nakon isteka roka korienja postrojenja za vodosnabdevanje nastanu trokovi
odravanja, zamene ili opravke koji su visoki jer u prethodnom periodu privatni partner nije u
dovoljnoj meri ulagao u ove aktivnosti (jer ne bi imao korist od tih ulaganja, s obzirom da
objekat prelazi u svojinu javnog partnera). Ova se okolnost moe prevazii ugovornim
odredbama, i to:
garancijama privatnog partnera za funkcionisanje nakon odreenog roka ili
angaovanjem privatnog partnera da odrava objekat i nakon odreenog perioda
vremena;
subvencionisanje dela trokova, s tim to subvencija, da bi bila podstrek
privatnom partneru da ulae u odravanje i unapreenje projekta, treba da se uini
zavisnom od kvaliteta vodosnabdevanja (kvalitet vode, kubikaa i slino); u
suprotnom, subvencija garantovana bez ikakvih uslova dovee do situacije da
privatni partner obavlja delatnost bez ikakvog podsticaja da odri traeni i
potrebni kvalitet vodosnabdevanja (to u krajnjem predstavlja teret i izvor
politike odgovornosti za javnog partnera, a dovodi do rezultata direktno
suprotnog osnovnom razlogu privlaenja privatnog partnera u sektor
vodosnabdevanja: vii nivo kvaliteta i efikasnosti svodosnabdevanja);
eliminisanje klauzula poput take or pay u ugovorima sa privatnim partnerom
(radi se o klauzuli kojom se javni partner obavezuje da plati za vodu ili garantuje
subvenciju bez obzira da li je ona isporuena ili nije), ime se relativizuje obaveza
privatnog sektora.

2. 3. Za realizaciju projekata javno-privatnog partnerstva u oblasti
vodosnabdevanja, kljunu taku u pogledu politike i socio-ekonomske odrivosti projekta
imaju nain i metodologija odreivanja tarifa za korienje vodnih resursa.
U mnogim dravama gde preovlauje potpuno uee javnog sektora u vodosnabdevanju,
cena usluga isporuka vode kreu se nisko, nekad i ispod trokova odravanja. S obzirom na
opisanu osetljivost navedenog pitanja, nije opravdano oekivanje privatnog investitora da e
isporuenu vodu moi da naplati po ceni izraunatoj u skladu sa formulom za formiranje trine
cene. ak i u sluaju uea privatnog partnera, cene usluga ne bi trebalo da preu nivo koji je
neophodan da sistem bude samoodriv, omogui pokrivanje trokovi, ispunjenje fiskalnih
obaveza i ostvarivanje odreene margine profita.
Meutim, u veini sluajeva privatizacije vodosnabdevanja, privatni partner je nakon
odreenog protoka vremena poveao cene usluga, koje su na samom poetku perioda
eksploatacije bile nie. Ovakvo ponaanje posledica je taktike privatnih kompanija da u prvo
vreme zadre postojee, po pravilu niske cene, imajui na umu da e tokom proteka vremena
doi do ponovnog pregovaranja i ugovaranja novih, veih cena. U tom sluaju javna vlast dolazi
u poziciju da je privatni partner ucenjuje raskidom ugovora, to se u veini sluajeva ekonomski
i politiki neprihvatljivo i neisplativo za javnopravnog aktera. Usled takvih pritiska, vlast pristaje
na promenu ugovora i privatni partner je u poziciji da povea cene usluga.
Karakteristian problem koji se javlja prilikom privatizacije vodoprivrede jeste
dostupnost vode siromanim korisnicima koji nisu u poziciji da plaaju trinu cenu za izvrenu

148

uslugu. Meutim, kako se privatni investitor ne moe se smatrati odgovornim za neisporuku
vode korisnicima koji nisu u stanju da plaaju usluge vodosnabdevanja, javni partner (drava)
subvencionie potronju vode stanovnitva sa niim primanjima, prenosom dela sredstava za
potroenu vodu privatnom investitoru.
Dva su osnovna metoda odreivanja tarifa vodosnabdevanja prilikom realizacije
JPP projekata.
Prva je opcija da javni partner garantuje stopu povraaja privatnom partneru (e.
rate of return). Stopa se dobija na osnovu vrednosti investicije javnog partnera i roka trajanja
JPP projekta. Opisani metod odreivanja tarife preporuuje se u sluaju kada je JPP
projekat iz oblasti vodosnabdevanja primarno usmeren ka obnovi postojee
infrastrukture. Nakon utvrene stope povraaja, formiraju se tarife. Tarife mogu biti fiksirane
za odreeni period vremena. Sporazumom o JPP moe se predvideti mogunost tzv.
regulatornog intervala, odnosno vremena u kome se tarife ponovo utvruju, uzimajui u obzir
okolnosti u kojima funkcionie JPP projekat.
79
Po pravilu je privatni partner taj koji inicira
pregovore o usklaivanju tarifa.
Sistem maksimalne cene (e. Price cap sistem) baziran je na najviem iznosu tarife koji
definie javno telo). Visina se bazira na ceni za isporuku vode, koja reflektuje opti nivo
inflacije, potom mogunost javnog partnera da ostvari efikasnost u odnosu na prosenu firmu u
privredi i inflaciju koja prati cenu sirovina i ulazih dobara. Prilikom odreivanja cena javni
partner ulazi u sledei rizik:
- ukoliko maksimalno odreeni iznos bude previsok, privatni partner ostvaruje profit bez
podsticaja da efikasno realizuje JPP projekat;
- ukoliko je, maksimalno doputena cena preniska, ugroava se finansijska odrivost JPP
projekta (to na prvi pogled teti samo privatnom partneru, ali se dugorone i politike
posledice prenose i na javnog partnera, zbog izostanka odgovarajueg kvaliteta i obima
vodosnabdevanja).
Za razliku od tarife odreene prema garantovanoj stopi povraaja (koja je zasnovana na
proceni prethodnih, istorijskih trokova investicije), tarifa odreena utvrivanjem maksimalno
doputene cene bazirana je na proceni buduih trokova. Odgovarajue utvrena visina
maksimalno doputene tarife podsticaj je privatnom partneru da smanji svoje operativne trokove
(jer mu tada vei procenat tarife ostaje kao prihod). Primena opisanog sistema odreivanja
tarifa opravdano je u situaciji kada je cilj javnog partnera poveanje nivoa efikasnosti
postojeih postrojenja za vodosnabdevanje, a ne obnova postojee infrastrukture. Nakon
svakog regulatornog intervala usaglaavaju se iznosi maksimalnih cena. Vano je da ugovorom
javni partner obezbedi pravo da se ove cene usaglaavaju na nain koji titi njegove interese, pre
svega kroz klauzulu ponovnog pregovaranja. Znaajan deo interesa javnog partnera obezbeuje
se odreivanjem inicijalne cene vodosnabdevanja: ukoliko je ona na odgovarajui nain
definisanja, raste verovatnoa da e i njena usaglaavanja tokom kasnijeg perioda biti u skladu sa
oekivanjima javnog partnera.
2. 4. Moe se zakljuiti da lokalna samouprava ima opravdanje da ue u JPP
projekat iz oblasti vodosnabdevanja ukoliko:
- infrastruktura vodosnabdevanja jeste nerazvijena i zastarela ili lokalna samouprava nije
spremna niti ima kapacitete da sama vodi postupak odravanja, obnove i unapreenja
vodosnabdevanja;
- ima mehanizme da obezbedi da tetna dejstva asimetrinosti informacija budu eliminisana;

79
Videti o klauzuli ponovnog pregovaranja u Glavi III posveenoj podeli rizika kod JPP.

149

- ugovornim klauzulama obezbedi interes privatnog partnera da odrava i unapreuje JPP
objekte i postrojenja na nain koji uveava njihovu vrednost (a ne samo da bude
zainteresovan za povraaj uloenog kapitala; dakle, da se delom ponaa kao vlasnik, mada to
formalno nije);

3. Javno-privatno partnerstvo iz oblasti vodosnabdevanja i pitanje monopola
U vodosnabdevanju postoji prirodan monopol, koji pravda injenicu da je ekonomski
odrivo jedino ukoliko snabdevanje obezbeuje jedan akter.
Kako konkurencija u vodoprivredi (za razliku od snabdevanja gasom i elektrinom
energijom) jeste teko ostvariva, potrebno je da se osigura da ne nastupi pravo monopolizacije
cena tokom trajanja ugovora. Jedan od naina da se prethodnim merama i radnjama osigura da ne
doe do zloupotrebe monopolskog poloaja (pre svega zbog injenice da javni partner esto ima
asimetriju informacija o ekonomskim i tehnolokim parametrima na kojima se bazira JPP
projekat iz oblasti vodosnabdevanja), jeste transparentnost finansijskih i tehnikih informacija
koje mora obezbediti ponudilac.
Sa druge strane, trite vodosnabdevanja je, na meunarodnom nivou, predmet
dominacije malog broja velikih kompanija koje mogu da se ponaaju poput kartela.
80
Mogunost
eliminisanja mogunosti monopolisanja od strane multinacionalnih kompanija jeste da se
prilikom struktuiranja javnog poziva delatnost vodosnabdevanja podeli na vie sektora: time bi
se dala mogunost manjim kompanijama (ili grupama manjih kompanija) da uestvuju
ravnopravno sa velikim kompanijama za snabdevanje i proizvodnju vode.
Pitanje konkurencije posebno je vano kada se radi o tenderu za postrojenje koje je ve
bilo predmet javno-privatnog partnerstva. Uporedno iskustvo pokazuje da je, na primer u
Francuskoj, 99% privatnih partnera koji su uestvovali u novom tenderu (nakon isteka starog),
obnovili svoje javno-privatno partnerstvo. Iz navedenog se moe zakljuiti da je malo verovatno
da ostali potencijalni privatni partneri budu konkurentni sa privatnim partnerom koji je
prethodno obavljao uslugu vodosnabdevanja (pod uslovom da on to i dalje eli).

80
Vodosnabdevanje dre dve velike kompanije francuske nacionalnosti, Suez i Veolia (ex Vivendi), koje
dre oko 79 postoo ukupnog trita vodosnabdevanja. Trea je nemaka kompanija RWE, a etvrta multinacionalna
kompanija Bouygues-Saur. Znaajnu ulogu u podsticaju privatnog sektora da investira u vodosnabdevanje daju
meunarodne institucije, poput Meunarodne banke za obnovu i razvoj. Putem mekih kredita (soft loan i
garancija MIGA videti vie), podstiu se privatni investitori da ulau u JPP. Krajnji cilj Meunarodne banke za
obnovu i razvoj jeste da se tim naporima omogui da voda bude resurs dostupan i u dravama u razvoju, odnosno
nerazvijenim dravama. videti: http://water.worldbank.org/wpp.

150

S. Sredojevi

II STUDIJA SLUAJA MANJE USPENE IMPLEMENTACIJE PROJEKTA JPP:
PROJEKAT AUTOPUTA M1-M15 U MADJARSKOJ

Pored neophodnosti posedovanja strunih znanja o konceptu javno-privatnog partnerstva,
studije sluaja su najee korieni metodi u procesu uenja o JPP i prenosu iskustva. Ta
saznanja bazirana na iskustvima drugih su veoma relevantna za donosioce odluka prvenstveno,
jer veoma jasno ukazuju na faktore kojima je mogue upravljati u cilju pospeivanja uspenosti
implementacije JPP.
Dosta se moe nauiti od dobrih primera, ali ne tako retko i od studija sluaja loe prakse.
Projekat izgradnje autoputa M1-M15 u Maarskoj, kao dela TETN mree puteva, je jedan od
takvih esto korienih primera iz grupe manje uspenih primera implementacije PPP projekata
koji na veoma brz i jasan nain rasvetljava kritine momente nekog odredjenog projekta,
odredjenog sektora isl. U skladu sa tim, cilj prikazivanja ovakvih studija sluaja je edukativnog i
pounog karaktera, a esto predstavlja i daleko bri nain upoznavanja sutinskih elemenata
jednog dobrog JPP projekta odnosno njegove implementacije.
Ovaj projekat je preao put od uspona do pada: kao finansijski projekat 1995. godine,
projekat je poeo sa veoma jasnom podrkom i razvijen je u veoma kratkom roku. Poziv za
dostavljanje ponuda za projekat M1 je izdat u septembru 1991. godine, a odluka o izboru
Francusko-austrijsko-maarskog konzorcijuma kao koncesionara doneta je u aprilu 1993.
godine. Aranman je strukturiran na nain da je konzorcijum preuzeo obavezu dizajniranja,
izgradnje, funkcionisanja i odravanja autoputa M1 (koncesija DBFO tipa), a zauzvrat dobio
pravo na ubiranje prihoda od putarina u toku 30 godina. Na ovaj nain, veina rizika je bila
preuzeta od strane privatnog sektora. Procenjeni trokovi iznosili su oko 370 miliona USD.
Obaveza vlade je bila da obezbedi zemljite, arheoloka istraivanja i sl.
Ve nakon tri godine, put je otvoren za upotrebu u januaru 1996. godine. Meutim,
odmah nakon zvaninog otvaranja postalo je oigledno da su projekcije obima saobraaja bile
suvie optimistine: stvarni obim saobraaja bio je na nivou projektovanog od oko 50%! Pored
toga, usled postojanja oblinjeg puta bez obaveze plaanja putarine, dolo je do velikog
preusmeravanja saobraaja. Istovremeno, protiv konzorcijuma je pokrenuto nekoliko parninih
postupaka koji su u osnovi imali tvrdnje da su iznosi putarina bili previsoki i u suprotnosti sa
maarskim zakonima. Sporovi su rezultirali time da je konzorcijum izgubio sluaj, iako je visina
putarina bila definisana u potpunosti sa odredbama ugovora o koncesiji.
Pre nego to je sluaj zvanino i u potpunosti okonan u sudu, krajem 1996. godine,
finansijeri (naroito Evropska banka za obnovu i razvoj) su suspendovali dalje isplate za
zavretak M15 sekcije puta i zapoeli ponovne pregovore. U meuvremenu, dolo je i do
promene vlade u Maarskoj, tako da je nova vlada odbila ponueni predlog za restrukturiranje
celog projekta i bila je veoma protiv ideje o plaanju putarina i finansiranja nacionalnih
kapitalnih projekata privatnim sredstvima. Konano, projekat je bio renacionalizovan
zahvaljujui razliitim interesima ugovornih strana i jakoj elji nove Maarske vlade da zavri
projekat. Likvidacija je najvie pogodila imaoce ekvitija, ali je istovremeno i pogodovala onim

151

akcionarima konzorcijuma ija je naknada za graevinske radove bila vie nego dovoljna da
kompenzira gubitak ekvitija.
Iz ove studije sluaja, jasno se mogu uoiti faktori koji su prouzrokovali veoma lo
scenario u fazi implementacije PPP projekta:
1 suvie optimistina projekcija obima saobraaja (prometa vozila)
2 precenjenost spremnosti korisnika da plate putarinu
3 postojanje paralelnog puta na kojem na postoji obaveza plaanja putarine
4 neefikasna alokacija rizika
5 politika i institucionalna nestabilnost.
Vano je skrenuti panju da se u sluaju ovog projekta, faktori koji su doveli do njegovog
neuspeha mogli videti i biti analizirani tek naknadno. To je sluaj sa veinom projekata, i upravo
zbog toga PPP projekti nose odlike projekata koji su znatno kompleksniji i riziniji od projekata
koji se ne izvode tehnikom projektnog finansiranja. Nakon projekta M1, vladi Maarske se
dogodio i neuspeh sa narednim projektom M5. Manje dramatini, ali ipak po vladu lo ishod,
doveo je do neophodnosti ozbiljne organizacije poslova iz domena javno privatnog partnerstva.
Tako je vlada koja je stupila na snagu 2002. godine konceptu PPP prila odgovorno i
sveobuhvatno. Najpre je u okviru Ministarstva ekonomije i saobraaja formiran poseban sektor
za PPP ija je nadlenost predlaganje izvodljivih projekata. Upravo zbog primene nauenih
lekcija na osnovu prethodnih iskustava, dobra koordinacija, jasna podela odgovornosti i
transparentna primena svih tehninih zahteva i procedura dovela je do uspeha narednog projekta
M6 koji je Maarska vlada pokrenula takoe u sektoru saobraaja.

Prirucnik o JPP

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Prirucnik o JPP

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

You might also like