Közigazgatási Alapvizsga - 2014 - Print

Nemzeti Kzszolglati Egyetem
KZIGAZGATSI aLaPVIZSGA
Jegyzet
Budapest, 2014
NEMZETI KZSZOLGLATI EGYETEM A kzigazgatsi alapvizsga jegyzet a Magyary Zoltn Kzigazgatsi-fejlesztsi Program, a versenyvizsga felsfok oktatsi s kpzsi segdanyag, valamint Patyi Andrs Varga Zs. Andrs: ltalnos kzigazgatsi jog (Dialg Campus, 2009) cm knyvnek alapulvtelvel trtnt. Az oktatsi-kpzsi segdanyag kialaktsban kzremkdtt: DR. BORBS BEATRIX, DR. CSERNY KOS, DR. KUKORELLI ISTVN, DR. MLLER GYRGY, DR. BARTHA ZSUZSANNA, DR. BOROS ANITA, FARKAS KRISZTINA, FARKAS PTER, DR. HAZAFI ZOLTN, DR. HORVTH ATTILA, DR. KDR KRISZTIN, DR. SZALAI ANDRS, DR. TORMA ANDRS, DR. TTH NORBERT, DR. ZOMBOR FERENC, DR. LANTOS OTT, DR. TRK TAMS, HEGEDS TAMS, DR. PTERFALVI ATTILA, ZALA MIHLY, DR. ALMSY GYULA, DR. CSUTH SNDOR, DR. NEMESLAKI ANDRS, DR. RUPP ZOLTN, DR. TZSA ISTVN, Juhsz Lilla Mria, Kntor Zoltn A tananyag hatlyostsban kzremkdtt: DR. BORBS BEATRIX, DR. CSALL KRISZTINA, DR. GERENCSR BALZS, DR. HORVTH ATTILA, FARKAS PTER, DR. BOROS ANITA, DR. KDR KRISZTIN, JUHSZ LILLA MRIA, DR. SZALAI ANDRS, DR. GYERGYK FERENC, DR. LANTOS OTT, DR. GREGCZKI ETELKA, KISGERGELY ISTVN, DR. PTERFALVI ATTILA , DR. BR JNOS, HEGEDS TAMS, RVSZ VA, HORVTHN VARGA-POLYK CSILLA, DR. TTH NORBERT A tananyag lektorlsban kzremkdtt: DR. GERENCSR BALZS, DR. GYRGY ISTVN, DR. KIS NORBERT, DR. BACK ANDRS, DR. SZEGVRI PTER, DR. VRTESY LSZL, DR. PTERFALVI ATTILA, DR. ZALA MIHLY, DR. KDR KRISZTIN Budapest, 2014 javtott kiads kzirat lezrva: 2014. janur 31. ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: Nemzeti Kzszolglati s Tanknyv Kiad Zrt. Felels kiad: Szentkirlyi-Szsz Krisztina
Nemzeti Kzszolglati Egyetem Kiadja: Nemzeti Kzszolglati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2014 Akiadsrt felel: Prof. Dr. Patyi Andrs Layout, trdels: ElektroPress
TARtALOMJEGYZK
1. ALKOtMNYOS S JOGI ALAPISMEREtEK

1.1. ALMODUL: Alkotmnyos s jogi ismeretek 1.1.1. Ajog fogalma 1.1.2. Ajogrend fogalma s a jogforrsok elmleti rendszere 1.1.3. Azalkotmnyos llam 1.1.4. Npszuverenits s npkpviselet 1.1.5. Ahatalmi gak megosztsnak elve 1.1.6. Ajogegyenlsg elve 1.1.7. Ajogllamisg elve 1.1.8. Atrvnyek uralmnak elve 1.1.9. Akzhatalom trvnyhez ktttsgnek elve 1.1.10. Avgrehajt hatalom felelssge a trvnyhoz hatalom eltt 1.1.11. Abri fggetlensg elve 1.1.12. Azalapvet jogok rvnyestsnek elve 1.2. ALMODUL: llamszervezet 1.2.1.AzOrszggyls 1.2.2.AKormny 1.2.3. Akztrsasgi elnk 1.2.4.Abrsgok 1.2.5.Azgyszsg 1.2.6.AzAlkotmnybrsg 1.2.7. Azalapvet jogok biztosa s helyettesei 1.2.8. Ahelyi nkormnyzatok 1.3. ALMODUL: Jogi szablyozs 1.3.1. Ajogforrs fogalma s csoportjai 1.3.2. Jogalkots minstett helyzetekben 1.3.3. Akzjogi szervezetszablyoz eszkzk 1.3.4. Ajogszablyok ktelez ereje 1.3.5. Akzssgi jog nemzetkzi jog nemzeti jog viszonya
9
9 9 9 10 11 13 13 13 14 14 15 15 15 17 18 21 22 23 24 25 26 26 28 28 32 33 34 35
2. KZIGAZGAtSI ALAPISMEREtEK
2.1. ALMODUL: Akzigazgats intzmnyrendszere s jogi alapfogalmai 2.1.1. Azigazgats s a kzigazgats fogalma 2.1.2. Akzigazgats szerveirl ltalban jogalanyisg s szervtpusok 2.1.3. Akzponti igazgats szervei 2.1.4. Akzponti igazgats helyi-terleti szervei 2.1.5. Ahelyi nkormnyzatok 2.2. ALMODUL: Kzszolglat 2.2.1. Akzszolglati humnpolitika megjtsa 2.2.2. Akzszolglati jog alapjai
37
37 37 38 39 45 50 55 55 57
TARTALOMJEGYZK
2.2.3. Akzszolglati jogviszony ltestse s mdostsa 2.2.4. Ajogviszony megsznse s megszntetse 2.2.5. sszefrhetetlensg a kzszolglatban 2.2.6. Elmenetel a kzszolglatban 2.2.7. Teljestmnyrtkels s minsts 2.2.8. Kpzs s tovbbkpzs 2.2.9. Munkaid s pihenid 2.2.10. Amunkavgzs szablyai 2.2.11. Illetmnyrendszer 2.2.12. Felelssg a kzszolglatban 2.3. ALMODUL: Kzszolglati hivatsetika 2.3.1. Etika, hivatsetika fogalma 2.3.2. Nemzetkzi kitekints 2.3.3. Hivatsetika jogi szablyozottsga s aktualitsai Magyarorszgon 2.3.4. Korrupci-megelzs s integritsszemllet a kzszolglatban 2.4. ALMODUL: Kzigazgatsi jogalkalmazs s hatsgi eljrs 2.4.1. Kzigazgatsi jogalkalmazs 2.4.2. Kzigazgatsi eljrs 2.5. ALMODUL: Kzigazgats-fejlesztsi stratgia (Magyary Program) 2.5.1. Kzigazgats-fejlesztsi stratgia (Magyary Program) 2.5.2. Bevezets a kzigazgats-fejleszts elmletbe s gyakorlatba 2.5.3. AMagyary Program kiindulpontjai 2.5.4. AMagyary Program clrendszere 2.5.5. AMagyary Program beavatkozsi terletei 2.5.6. AMagyary Program vgrehajtsa
60 61 62 63 66 67 68 69 70 71 73 74 75 76 80 88 88 92 110 110 110 112 114 115 117
3. EuRPAI UNIS ALAPISMEREtEK
119
3.1. ALMODUL: AzEurpai Uni fejldse s intzmnyrendszere 119 3.1.1. Azeurpai integrci rvid trtnete (Prizstl Lisszabonig) 119 3.1.2. Azeur, az eurvezet s a monetris uni. Nyelvi rezsim az Eurpai Uniban s az EU jelkpei 120 3.1.3. AzEurpai Uni intzmnyrendszere 121 3.2. ALMODUL: AzEurpai Uni jogrendszere 3.2.1. AzEurpai Uni jogrendszernek sajtossgai s legfontosabb elemei 3.2.2. Alapjogvdelem az Eurpai Uniban 3.2.3. Azeurpai unis jog s a magyar jog viszonya 130 130 132 132
4. GAZdLKOdSI S PNZGYI ALAPISMEREtEK

4.1. ALMODUL: Pnzgyi alapismeretek 4.1.1. Amonetris politika clja s eszkzrendszere 4.1.2. Nemzetgazdasg, gazdasgi szerkezet, a gazdasgi teljestmny mrse 4.1.3. Azllam szerepe a nemzetgazdasgban
135
135 135 140 142
TARTALOMJEGYZK
4.2. ALMODUL: llamhztartsi s kltsgvetsi gazdlkodsi alapismeretek 4.2.1. Azllamhztarts felptse, alapfogalmak 4.2.2. Bevtelek s kiadsok 4.2.3. Akzponti kltsgvets elksztsnek, vgrehajtsnak szablyai 4.2.4. Nemzeti vagyon 4.2.5. Kltsgvetsi szervek 4.2.6. Ktelezettsgvllals, ellenjegyzs, rvnyests, utalvnyozs 4.2.7. Ellenrzs az llamhztarts terletn
144 144 146 148 150 153 154 155
5. INFORMCIBIZtONSGI S AdAtVdELMI ALAPISMEREtEK

5.1. ALMODUL: Adatvdelem 5.1.1. Aszemlyes adatok vdelmhez val jog szletse 5.1.2. Ahazai adatvdelem jogi keretei 5.1.3. Azadatkezels alapvet kvetelmnyei 5.2. ALMODUL: Informciszabadsg 5.2.1. Azllam tlthatsga 5.2.2. Akzrdek adatok 5.2.3. Akzrdekbl nyilvnos adatok 5.2.4. Azadatok megismerse 5.2.5. Azinformciszabadsg jogi korltai 5.2.6.Nyilvntartsok 5.3. ALMODUL: Informcibiztonsg 5.3.1. Aminstett adatok vdelmnek jogi alapjai 5.3.2. Aminstsi szint s az rvnyessgi id 5.3.3.Afellvizsglat 5.3.4.Afellbrlat 5.3.5. Aszemlyi biztonsgi felttelek 5.3.6. Afizikai biztonsgi felttelek 5.3.7. Azadminisztratv biztonsgi felttelek 5.3.8. Azelektronikus biztonsgi felttelek 5.3.9. Aminstett adatok bntetjogi vdelme 5.3.10. Azadatkezelsi- s a rendszerengedly 5.3.11. Aziparbiztonsgi ellenrzs 5.3.12. Aminstett adatok vdelmnek hatsgi felgyelete
159
159 159 159 161 161 161 162 162 162 164 164 165 165 166 166 167 167 168 168 169 170 170 170 171
6. KZIGAZGAtSI SZERVEZEtEK MKdSE

6.1. ALMODUL: Kzigazgats szervezetelmleti megkzeltsben 6.1.1. Brokrciaelmletek 6.1.2. Akzigazgats fbb krnyezeti jellemzi 6.1.3. Akzigazgatsi reformokkal kapcsolatos elmletek 6.2. ALMODUL: Vezeti feladatok a kzigazgatsban 6.2.1. Clkijells, stratgiaalkots
173
173 176 177 179 184 186
TARTALOMJEGYZK
6.2.2.Szervezs 6.2.3. Szemlyes vezets (leadership) 6.2.4.Kontroll 6.3. ALMODUL: Kzigazgatsi szervezetek mkdsi folyamatai 6.3.1. Alapfogalmak, alapmodellek 6.3.2. Afolyamatmodellezs mdszertana 6.3.3. Akzigazgats tipikus alapfolyamatainak megszervezse 6.3.4. Tmogat folyamatok 6.3.5. Szervezeteken tvel folyamatok 6.3.6. Folyamatok informatikai tmogatsa s az e-kzigazgats
187 190 192 195 195 198 201 205 207 209
7. NEMZEtPOLItIKA
7.1. ALMODUL: Elvi keret: a magyar nemzet hatrokon tvel sszetartozsa, az egysges magyar nemzet 7.1.1. Alaptrvny 7.1.2. Nemzeti sszetartozs melletti tansgttelrl szl trvny 7.2. ALMODUL: Cselekvsi terletek 7.2.1. Egyszerstett honosts 7.2.2. Hatkony tmogatspolitika 7.2.3. Bethlen Gbor Alap 7.2.4. Hatrtalanul! osztlykirndulsi program 7.3. ALMODUL: Magyar-magyar kapcsolattarts, prbeszd 7.3.1. A Magyar lland rtekezlet 7.3.2. Magyar Diaszpra Tancs 7.3.3. Krpt-medencei Magyar Kpviselk Fruma 7.3.4. Az Orszggyls Nemzeti sszetartozs Bizottsga
215
216 216 216 217 217 217 218 218 219 219 219 219 220
ELSZ
A kzigazgatsi alapvizsga tananyagfejlesztsrt felels Nemzeti Kzszolglati Egyetem kiemelt figyelmet szentel a vizsgzk tapasztalatainak, vlemnynek. Erre tekintettel a kzigazgatsi alapvizsgt 2011. szeptember 1-je ta teljest tbb mint tzezer tisztvisel javaslatainak szem eltt tartsval bocstja az Egyetem tjra a tananyag 4. javtott kiadst. A tananyagban rgztett ismeretanyag s a kzigazgatsi alapvizsga kvetelmnyrendszernek megjtsa folyamatosan kveti a kzigazgats vltozsait, az Alaptrvnyre pl megjul joganyagot, tovbb pt a kirlelt szakirodalmi llspontokra s a kzigazgats dinamikus forrsaira is, mint a Magyary Zoltn kzigazgats-fejlesztsi programra. Az alapvizsga tananyag a korbbiaknl lnyegesen nagyobb hangslyt helyez a vltozsok irnyainak bemutatsa mellett a vltozsok okainak ismertetsre, a kzigazgats stratgiai s fejlesztsi krnyezetre, a kzszolglatisg hivatsetikai krdseire, a szervezeti s szemlyi hatkonysg szempontjaira. A kzigazgatsi alapvizsga moduljai 2013. szeptember 1-jvel kiegszlnek a Nemzetpolitika trgykrvel. A modulbvts clja, hogy a vizsgz rendelkezzen tfog ismeretekkel a klhoni magyarsgot rint kihvsokrl nemzetpolitika alaptrvnyi kereteirl, a nemzetpolitika cselekvsi terleteirl, a magyar-magyar kapcsolattarts szervezetrendszerrl. A kzigazgatsi alapvizsga a kzszolglati tisztviselk kzigazgatsi alapismereti szintjnek felmrst, elmlytst, a kzigazgatsi tudsminimum biztostst clozza. ppen ezrt a Nemzeti Kzszolglati Egyetem fontosnak tartja, hogy a kzszolglatban feladatot teljestk megismerjk s megrtsk az aktulis kzigazgats-fejlesztsi elkpzelseket. Ezrt a kzigazgatsi stratgit ismertet kln almodul mellett a modulok/almodulok vgn kiegsztseket helyeztnk el, amelyek a Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program folyamatban lv s tervezett fejlesztseit mutatjk be az adott tmakrhz kapcsoldan. Br az alapvizsga-felkszt tantermi kurzusokon trtn rszvtel nem ktelez, a felksztk szervezse folytatdik annak rdekben, hogy a konzulensek tanuls-centrikus, az ismeretanyag megrtst tmogat mdszertan szerint dolgozva segtsk azok felkszlst, akik az nll tanulsi mdszerek mellett a konzulensek tmogatsval szeretnk elsajttani az alapvizsga ismeretanyagot. A kzigazgatsi alapvizsga tesztkrdsei a tananyagban megjelen informcikra szortkoznak; a vizsgztats gyors s egyszer mdon rsban, egy a szmtgp ltal vletlenszeren generlt teszt feladat- sor kitltsvel trtnik, ami az objektv mrs garancija. Bzom abban, hogy sikerl az alapvizsga ismeretanyagt, ezltal a vizsgz kollgk tudst folyamatosan megjtani, s jl tanulhat segdanyaggal, rtkes tudssal tmogatni a vizsgra val eredmnyes felkszlst. J tanulst, sikeres vizsgt kvnunk! Budapest, 2013. jlius 31. Dr. Kis Norbert tovbbkpzsi s nemzetkzi rektorhelyettes
1. MODUL
1.
ALKOtMNYOS S JOGI ALAPISMEREtEK
Afejezet bemutatja az llam, az llamhatalom s az llamszervezet mkdsnek alapvet fogalmait, a kzhatalommal, illetve annak gyakorlsval kapcsolatos alkotmnyos alapelveket. Az itt trgyalt ismeretanyag a kzhatalmi berendezkeds elemeire, a trsadalmi viszonyokat alapjaiban meghatroz szablyozs forrsaira fkuszl, megteremtve a 2. fejezetben trgyalt magyar kzigazgatsi szervezetrendszer elmleti alapjait.
1.1. ALMODUL: ALKOtMNYOS S JOGI ISMEREtEK
1.1.1. Ajog fogalma

Az emberi egyttls nem ltezhetne bizonyos magatartsi szablyok nlkl. Ezeket a szablyokat kvethetik egy kisebb kzssgben (pl. barti trsasgban, kzsgben stb.) vagy akr nagyobb kzssgben (vrosban, orszgban stb.). Szmos magatartsi szably befolysolhatja vagy instrulhatja az emberek viselkedst. Ezek lehetnek pldul szoksok, erklcsi szablyok s vallsi normk is. Ha pldul Magyarorszgon egy keresztezdsben villantunk a lmpnkkal (hivatalosan fnykrttel), ez azt jelenti, hogy elsbbsget kvnunk adni egy msik gpkocsinak. Ugyanakkor NyugatEurpa sok orszgban ez ms jelent, jelzs arra, hogy vigyzz, jvk! Ugyangy a tmegkzlekedsi eszkzn t szoktuk adni a helynket az ids embereknek, s ha ezt nem tesszk, akr mg rosszallst is kivlthatunk a tbbi utasbl. Aszoksok, illetve erklcsi, vallsi s egyb normk esetben azt lthatjuk, hogy azok a trsadalomban klnflekppen rvnyeslnek, betartsuk ltalban nkntes elhatrozson alapul. Ajog azonban eltr a trsadalom egyb normitl, a jog ugyanis az llam ltal alkotott, illetve az llam ltal elismert olyan magatartsi szablyokat jelenti, amelyek ktelezek, rvnyeslsket llami szervek knyszerrel biztostjk. Ajog keletkezst teht elssorban az llami szervekhez kthetjk, de szksges hozztenni, hogy az llam ltal elismert szablyok is ide tartoznak. Pl. a helyi nkormnyzatokat nem llami szerveknek tekintjk, hiszen bizonyos fggetlensggel, autonmival brnak, vagyis esetkben pontosabb a megfogalmazs, hogy llam ltal elismert jogszablyt, nkormnyzati rendeletet alkotnak.
1.1.2. Ajogrend fogalma s a jogforrsok elmleti rendszere

A jogrendszer egy adott llam hatlyos jogszablyainak s egyb jogi elrsainak a rendezett sszessgt jelenti. Ebbl a meghatrozsbl az kvetkezik, hogy egy adott llamrl (orszgrl) van sz a jogrendszer esetben. A mi esetnkben Magyarorszg jogrendszerrl. Nemcsak a hatlyos
KZIGAZGATSI ALAPVIZSGA
jogszablyok, hanem ms n. jogforrsok (amelyekrl mg lesz sz) is a jogrendszerhez tartoznak, ezrt szksges hozztennnk az egyb jogi elrs fogalmi elemet is. Vgl szksges hozztennnk, hogy valamifle rendezettsget tkrznek ezek a szablyok. Sokszor mondjuk azt, hogy a jogszablyok nem rthetek, vagy tl gyakran vltoznak. Mgis rendezett sszessget alkotnak ezek a szablyok, mert ltezik a jogforrsi hierarchia elve, amely azt jelenti, hogy az alacsonyabb szint jogforrs nem lehet ellenttes a magasabbal. Ebben az esetben ugyanis az ilyen jogforrst megsemmisti az Alkotmnybrsg.
1.1.3. Azalkotmnyos llam

Azllamot nagyon sokflekppen lehetne meghatrozni, azonban a legfontosabb elemei felsorolhatak, mert minden llam terlettel, lakossggal s kzponti kormnyzattal kell, hogy rendelkezzen. llamnak voltak tekinthetek az kori keleti birodalmak vagy a kzpkor kirlysgai is, azonban ezek nem nevezhetk alkotmnyos llamnak. Az alkotmnyos llamban ugyanis az egyttls legfbb szablyait az adott llam alaptrvnye, alkotmnya adja. Minden olyan llamban, amely demokratikus, jogllami keretek kztt mkdik, lteznie kell egy alaptrvnynek. Ez az alaptrvny, alkotmny az, amely kiemelkedik a jogi normk kzl, vezet helyet foglal el a jogforrsok hierarchijban, s meghatrozza a trsadalmi egyttls legfbb szablyait. Ezen alkotmnyok esetben kzs ismrv, hogy szablyozsi terletk minden llamban kzel azonos: rendelkeznek az adott llam politikai, gazdasgi berendezkedsrl; rendelkeznek a kzhatalmi szervek rendszerrl; rendezik az llam s llampolgr viszonyrendszert, valamint deklarljk az alapvet jogokat. Az Alaptrvny olyan jogi alaprend s rtkrend, amely a bels jogforrsi hierarchia ln llva rgzti az llam politikai rendjt, valamint tartalmi s formai szempontbl kiemelkedik a jogi normk kzl. Tartalmi szempontbl azrt emelkedik ki, mert sszekti az llam polgrait, illetve korltozza az llamhatalmat. Formai szempontbl azrt emelkedik ki, mert megalkotsnak s mdostsnak specilis szablyai vannak. Amai modern demokrcik alkotmnyainak szmos kvetelmnyt kell teljestenik ahhoz, hogy az adott llamban az alkotmnyossg tartalmi szempontbl is megvalsuljon. Ezek kzl az albbi alkotmnyos elveket emeljk ki: a npszuverenits s npkpviselet elve; a hatalmi gak megosztsnak elve; a jogegyenlsg elve; a jogllamisg elve; a trvnyek uralmnak elve; a vgrehajt hatalom felelssge a trvnyhoz hatalom eltt; a kzhatalom trvnyhez ktttsgnek elve; a bri fggetlensg elve; az alapvet jogok rvnyestsnek elve.
10
1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK
Fontos azonban hangslyozni, hogy a jogfejlds jabb s jabb kategrikkal bvti a fenti katalgust ez teht egy folyamatosan vltoz, bvl kvetelmnyrendszer. Nzzk sorban ezeket az elveket!
1.1.4. Npszuverenits s npkpviselet

Afelsorolt alkotmnyos elvek kzl az els a npszuverenits. Br e fogalom pontos tartalmrl csaknem hromszz ve folynak vitk, az elnevezs lnyegben a np fhatalmt jelenti. Anpszuverenits elve azt foglalja teht magban, hogy Magyarorszgon ahogy azt az Alaptrvny is rgzti a kzhatalom forrsa a np, amely hatalmt vlasztott kpviseli tjn, valamint kivtelesen kzvetlenl gyakorolja. Ezen elv nyomn teht megfogalmazdik a kzhatalom gyakorlsnak kt formja: a kpviseleti demokrcia s a kzvetlen demokrcia. Akpviseleti demokrcia esetn a np az ltala vlasztott kpviselk tjn, kzvetett mdon gyakorolja a hatalmat, mg a kzvetlen demokrcia akkor valsul meg, amikor az llampolgr kzvetlen mdon vesz rszt a dntsekben.
1.1.4.1. Kpviseleti demokrcia

A parlamenti kpviselket az egyes orszgokban klnfle n. vlasztsi rendszerben vlasztjk, attl fggen, hogy az adott orszgban milyen rendszer mkdik. Alegismertebb vlasztsi rendszerek a kvetkezk: Tbbsgi vlasztsi rendszer: a tbbsgi vlasztsi rendszerek lnyegi sajtossga, hogy a mandtumrt skra szll jelltek kzl az szerzi meg a kvnt pozcit, aki tbb szavazatot szerez; az n. abszolt tbbsgi vlasztsi rendszerekben az a jellt nyeri el a mandtumot, aki elnyeri a szavazatok tbbsgt azaz tbb mint felt , addig a relatv tbbsgi vlasztsi rendszerekben az lesz a gyztes, aki a tbbi jelltnl tbb szavazatot szerez azaz aki relatve a legtbb szavazatot kapta a vlasztktl. Arnyos vlasztsi rendszer: ltalban listkra lehet szavazni az ilyen rendszerekben, a vlasztsi krzetekben a vlasztpolgrok ltal leadott szavazatok alapjn a leadott szavazatok arnyban annyi jellt jut be az orszggylsbe, ahny mandtumot ki lehet osztani az adott vlasztkerletben. Ajelltlistk lehetnek terleti vagy orszgos, szabad vagy kttt aszerint, hogy a vlasztpolgrok sorrendisget llthatnak-e fel a listn szerepl jelltek kzl vagy sem. Azarnyos vlasztsi rendszerekben annak rdekben, hogy ne legyen tlsgosan szttredezett a parlament sszettele ltalban vlasztsi kszbt alkalmaznak: ez azt jelenti, hogy az a prt, amelyik nem ri el a vlasztsi kszbknt meghatrozott arnyszmot, nem jut mandtumhoz. Vegyes vlasztsi rendszer: olyan rendszer, amely tvzi a tbbsgi s az arnyos vlasztsi rendszerek egyes elemeit, kikszblve ezzel az egyes vlasztsi rendszerek htrnyait, ugyanakkor megrizve azok elnys jellemzit. Magyarorszgon a vlasztjog terletn rvnyeslnek azok az alapelvek, amelyek minden jogllami demokrciban a vlasztst biztostjk. Ennek rtelmben, haznkban a vlasztjog ltalnos s egyenl, a szavazs pedig kzvetlen s titkos, valamint biztostja a vlasztk akaratnak szabad kifejezst.
11
A vlasztjog ltalnossga azt jelenti, hogy az adott lakossg rszvtele minl szlesebb krben biztostva legyen a politikai dntshozatalnl ne legyenek ezt akadlyoz cenzusok beptve a vlasztjog anyagi jogszablyaiba. Azegyenlsgi kritrium azt jelenti, hogy minden vlasztpolgr azonos rtk s azonos szm szavazattal kell, rendelkezzen. Aszavazs kzvetlensge arra utal, hogy ne lljon semmilyen kzvett szemly vagy szervezet a megvlasztott s a megvlaszt kz, a titkossg pedig rtelemszeren arra, hogy aki nem szeretn, hogy vlasztsrl ms tudomst szerezzen, ezt titokban tarthatja, erre a lehetsget az llamnak biztostania kell. Vlasztsi rendszernk vegyes vlasztsi rendszer marad, de a kvetkez orszggylsi vlasztsokon mr j szablyokat kell alkalmazni. Azorszggylsi kpviselk szma szzkilencvenkilenc lesz, ebbl szzhat orszggylsi kpviselt egyni vlasztkerletben, kilencvenhrom kpviselt pedig orszgos listn vlasztanak. Azorszggylsi kpviselk vlasztsa egyfordulss vltozik. Azegyni vlasztkerletben az a jellt lesz orszggylsi kpvisel, aki a legtbb rvnyes szavazatot kapta. Ez teht egy relatv tbbsgi szisztmt jelent az egyni vlasztkerletekben. Azarnyos lists vlaszts esetben nem szerezhet mandtumot az a prtlista, amely a prtlistkra leadott sszes rvnyes szavazat legalbb t szzalkt nem rte el. Avlasztjog szablyainak megrtshez szksges megklnbztetnnk kt fogalmat. Avlasztjogot ugyanis kt rszre oszthatjuk, az egyiket aktv, a msikat passzv vlasztjognak hvjuk. Azaktv vlasztjog azt jelenti, hogy a vlasztpolgr milyen felttelekkel jogosult szavazni (vlaszt), mg a passzv vlasztjog azt jelenti, hogy milyen felttelek szksgesek ahhoz, hogy indulhasson a vlasztsokon jelltknt (vlaszthat). Minden nagykor magyar llampolgrnak van vlasztjoga. Aki nem rendelkezik magyarorszgi lakhellyel, az csak prtlistra szavazhat, egyni vlasztkerleti jelltre azonban nem. Passzv vlasztjoghoz viszont nincs szksg a magyarorszgi lakhelyre. Azorszggylsi kpviselk vlasztsn nincs passzv vlasztjoga olyan szemlynek, aki jogers tlet alapjn szabadsgveszts bntetst vagy bnteteljrsban elrendelt intzeti knyszergygykezelst tlti. Nem rendelkezik vlasztjoggal az, akit bncselekmny elkvetse vagy beltsi kpessgnek korltozottsga miatt a brsg a vlasztjogbl kizrt. Egyedl a brsg jogosult valakit kizrni a vlasztjogbl, azrt, mert bncselekmnyt kvetett el vagy beltsi kpessgben rintett (cselekvkpessget kizr gondnoksg esetn).
1.1.4.2. Kzvetlen demokrcia

A kzhatalom gyakorlsa elsdlegesen kpviseleti ton valsul meg, az Alaptrvny rendelkezik a np kzvetlen rszvtelnek lehetsgeirl is a hatalomban. A kzvetlen hatalomgyakorls a dntshozatalban elsdlegesen a npszavazs s a npi kezdemnyezs jogintzmnyeiben testeslhet meg. AzAlaptrvny az Alkotmnytl eltren a npi kezdemnyezs jogintzmnyt nem tartalmazza, azt az orszgos npszavazsrl s npi kezdemnyezsrl szl 1998. vi III. trvnyben talljuk meg.
12
1.1.5. Ahatalmi gak megosztsnak elve

Akzhatalom gyakorlsa sorn a megvalstand feladatok jl elhatrolhat kategrikba sorolhatk. Egyrszt szablyozni kell az letviszonyokat, msrszt gondoskodni kell azok vgrehajtsrl, harmadrszt brskodni szksges a szablyok megsrti felett. Atrtnelem sorn az n. abszolutista kirlysgokban, mint pl. XIV. Lajos Franciaorszgban mindhrom feladattpust a hatalom egyszemlyi birtokosa, az egyszemlyi szuvern gyakorolta. Azuralkod trvnyeket hozott, vgrehajt szervezetvel hivatalnokaival s hadseregvel gondoskodott azok vgrehajtsrl, vgl sajt maga tlkezett trvnyei megszegi felett. Apolgri felvilgosods tbb gondolkodja megklnbztette az egyes hatalmi gakat, de a hatalmi gak elvlasztsrl szl klasszikus elmlet atyjnak Charles-Louis de Secondat Montesquieu-t tekintjk. Montesquieu a klasszikus hrom hatalmi g a trvnyhoz, a vgrehajt s a bri hatalmi gak elvlasztst mint llamszervezeti elvet az nknyuralom ellen hat egyetlen megoldsknt hatrozta meg. Az idelis llamberendezkeds szempontjbl kvnatos, hogy a trvnyhozi, a vgrehajti s a bri hatalom (a klasszikus llamhatalmi gak) ne sszpontosulhassanak egy kzben, mert ez hatatlanul visszalsekhez, torzulsokhoz vezet. Miutn az llamhatalmi gak egyrtelm elvlasztsa nem lehetsges, ezrt ez az elv ma mr a hatalmi gak egyenslynak elveknt mkdik, vagyis olyan fkeket, garancikat kell az llamvezetsbe (a kzigazgatsba) bepteni, amelyek lehetv teszik az egyes gak kontrolljt, ellenslyozst. A felvilgosods ta ez az elv nem vesztett jogllami jelentsgbl, csupn megvalsulsnak pontos formja vltozott. Ahatalmi gak merev elvlasztsa helyett ma mr sokkal inkbb beszlhetnk a hatalmi gak egyenslyrl. Ez azt jelenti, hogy a hatalmi gak egyfell nllan lteznek, msfell klnbz felgyeleti s ellenrzsi jogostvnyokkal rendelkeznek egyms fltt abbl a clbl, hogy egy-egy hatalmi gon bell ne alakulhasson ki hatalomkoncentrci. Pldul az Alkotmnybrsg alkotmnyellenessg esetn megsemmistheti az Orszggyls ltal alkotott trvnyeket, vagy a brsgok fellvizs gl hatjk a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgt, illetleg a vgrehajt hatalom felelssggel tartozik az Orszggyls eltt.
1.1.6. Ajogegyenlsg elve

A jogegyenlsg lnyege, hogy a jog szmra minden ember megklnbztets nlkl egyenl. Mskppen fogalmazva, a trvny eltt minden ember egyenl. Azegyenjog polgrokat teht minden alkotmnyos llamban a kzhatalom minden szerve eltt azonos jogok s ktelezettsgek illetik meg. Ez termszetesen azzal a kiegsztssel egytt rtend, hogy maga a jog teremthet bizonyos kiemelt szempontok szerint kivteleket. Kivtelek azonban csakis valamely jogllami oknl fogva tehetk: pldul a gazdasgilag gyengbbek, a szocilisan rszorultak vagy a betegek rdekben.
1.1.7. Ajogllamisg elve

Ajogllamisg elve jelenti a jog uralmt, fhatalmt az llam felett. Ajogllamban a jog fhatalma azt jelenti, hogy adott llamban minden llamhatalmi megnyilvnulsban rvnyesl a jogi szablyozs elsdlegessge, szuverenitsa ez pedig vgs soron magt az llamot is a joghoz kti, s biztostja annak korltozst.
13
A kzhatalom jogi szablyokhoz val ktttsgnek legfontosabb kvetkezmnye a kzhatalmat gyakorlk cselekedeteinek elrelthatsga, kiszmthatsga. Ez klnsen azrt br jelentsggel, mert a kzhatalom kpviseli az llami knyszerrel val tmogatottsg rvn helyzeti elnyt lveznek a magnfelekkel szemben. Ajogllamisg alapvet elvei: 1) ajogrendszer hierarchikusan pl fel, cscsn az alkotmnnyal; 2) atrvnyalkots az alkotmnyos rendhez kttt; 3) a trvnyalkots (Magyarorszgon kizrlagosnak nevezett) trgykreit trvny rgzti (vagyis bizonyos alapvet dntsek meghozatalt a trvnyhozsnak kell fenntartani, azt ala csonyabb szint norma nem tartalmazhatja); 4) jogszablynak visszahat hatlya (jogalany htrnyra) nem lehet (vagyis a normnak a keletkezst, st hatlybalpst megelz idre htrnyos hatsa nem lehet); 5) ajog biztostja az alapvet emberi jogokat; 6) akormnyzs s a kzigazgats a trvnynek alvetetten mkdik, s ennek sorn jogot nem srthet; 7) jogbiztonsg; 8) akzigazgatsi jogviszonyban az alanyi jogokat a kzigazgatsi brskods biztostja; 9) ajogszolgltatsban az egynt megilleti a bizalmi elv; 10) azalkotmnyossg biztostkt az alkotmnybrskods jelenti.
1.1.8. Atrvnyek uralmnak elve

A jogi szablyozsban a demokratikus hatalomgyakorls fontos garancija a trvnyek mint jogforrsok elsdleges alkalmazsa a trsadalmi viszonyok szablyozsa tern. Azalapelv a modern demokrcikban abszolt rtelemben nem rvnyeslhet. Az letviszonyok s lethelyzetek sokrtsge a trvnyhozsnl rugalmasabb szablyozsi formt ignyel, ezrt a XIX. szzadban megjelentek a vgrehajts szervei ltal hozott jogi normk, a rendeletek. Azalkotmnyos berendezkedsben teht mra mr nem csak a trvnyhoz hatalmi gat kpvisel Orszggyls alkothat jogot. Br az alkotmnyozsra s a trvnyhozsra kizrlagosan az Orszggyls jogosult, a vgrehajt hatalmi ghoz tartoz s semleges hatalmi tnyezkknt mkd egyes szemlyek s szervek is alkothatnak jogi normkat igaz, ltalban csak az Alkotmnynl s a trvnyeknl alacsonyabb szint jogszablyokat. gy vgl mgiscsak rvnyesl a trvnyek uralma.
1.1.9. Akzhatalom trvnyhez ktttsgnek elve

Azalkotmnyossg fogalomkrn bell szkebb kategria a trvnyessg kvetelmnye. Ez annyit tesz, hogy a kzhatalmi szervek mkdse trvnyhez, jogszablyhoz kttt. Akzhatalom trvnyessge kt esetben tekinthet megvalsultnak: ha a kzhatalom csak jogi alappal cselekedhet, tovbb ha megvalsul a trvnyek uralma, s ezeket a trvnyeket be is tartjk, de legalbbis az llam biztostja a jogszablyok betartsnak feltteleit.
14
Az els esetben, vagyis a kzhatalom cselekmnyeinek kell jogi alapjt illeten annak az ltalnos elvnek kell rvnyeslnie, miszerint a kzhatalom nevben eljrk kizrlag akkor tansthatnak valamely magatartst illetve mulaszthatjk el a magatarts tanstst , amennyiben ezt jogszably elrja vagy megengedi. Ez az elv lesen elhatrolja a kzhatalom cselekvseit a magnfelek cselekvseinek jogi megtlstl, akik ezzel ellenttben fszably szerint mindent megtehetnek, amit jogszably nem tilt.
1.1.10. Avgrehajt hatalom felelssge a trvnyhoz hatalom eltt

Amai polgri demokrcikban a szmos vonatkozsban klcsns fggsben lv kt hatalmi g, a trvnyhozs s a vgrehajts kpviseli kztt szksgeltetik egyfajta bizalmi viszony, amely nlkl az egyttmkds ellehetetlenl. Fontos teht, hogy a Kormny mint a vgrehajt hatalmi g cscsn ll szerv brja az Orszggyls bizalmt. Garancilis jelentsge van annak, hogy amennyiben ez a bizalom mr nem ll fenn, gy a trvnyhozsnak lehetsge legyen szmon krni, vgs soron elmozdtani a Kormnyt a helyrl. A szmonkrsnek klnbz formi alakultak ki. Ilyen szmonkrsi forma, hogy az Orszggylsben a Kormny tagjainak krdst lehet feltenni, s interpellcik tjn magyarzatot lehet tlk krni. A politikai felelssg rvnyestsnek f eszkze azonban haznkban a konstruktv bizalmatlansgi indtvny jogintzmnye.
1.1.11. Abri fggetlensg elve

Alaptrvnynk deklarlja, hogy a brk fggetlenek, s csak a trvnynek vannak alrendelve. Abrk teht a jogszablyok alapjn meggyzdsknek megfelelen dntenek, az tlkezsi tevkenysgkkel sszefggsben nem befolysolhatk s nem utasthatk. Abri hatalmi g nll termszetvel szoros logikai kapcsolatban van a bri fggetlensg elve. A brskods nll hatalmi g, alkotmnyjogi sttusa meghatroz szervezeti garancit jelent a bri fggetlensg szmra. Termszetesen a szervezeti jogi garancik mellett a brk szemlyt rinten is szksgeltetnek a fggetlensget garantl rendelkezsek.
1.1.12. Azalapvet jogok rvnyestsnek elve

Alkotmnyos alapjogoknak azokat a jogokat nevezzk, amelyek minden tovbbi dnts s intzkeds nlkl, az Alaptrvny alapjn megilletik a jogosultat. Azalapjogok rvnyestst az llam nemcsak a jogvdelmi hl klasszikus szervezetrendszervel a brsg vagy az gyszsg tjn , hanem tovbbi alapjogvdelmi tevkenysget ellt szervek, szemlyek ltal is biztostja. Ilyen az Alkotmnybrsg vagy az alapvet jogok biztosa. Azalapvet jogok csoportostsa Azalapjog jogi deklarlsnak ideje szerint megklnbztethetnk: els genercis alapjogokat (pl. az lethez, az emberi mltsghoz val jog); msodik genercis alapjogokat (gazdasgi, szocilis s kulturlis jogok); harmadik genercis alapjogokat (pl. az egszsges krnyezethez val jog).
15
Azalapjogok alanyai szerint megklnbztetnk: emberi jogokat, amelyek minden embert nemre, korra, vallsra, llampolgrsgra stb. tekintet nlkl, felttlenl illetnek meg (pl. lethez s emberi mltsghoz val jog, a tulajdonhoz val jog, a szabadsghoz s szemlyi biztonsghoz val jog vagy a klnfle szemlyisgi jogok: a gondolat-, a lelkiismereti s a vallsszabadsg, de a lakhely szabad megvlasztsnak joga is); llampolgri, illetleg az llampolgrsghoz fzd jogokat, amelyek csak az llam s polgra viszonylatban rtelmezhetk, s kizrlag az adott llam polgrait illetik meg (vlasztjog, a npszavazs s a npi kezdemnyezs joga, vagy a kzhivatal viselsnek joga, az llampolgrok hazatrsnek joga, vagy a magyar llampolgrt klfldi tartzkodsnak ideje alatt megillet konzuli s diplomciai vdelemhez val jog). AzAlaptrvny Szabadsg s Felelssg cm fejezetnek I. cikkben foglaltak szerint az ember srthetetlen s elidegenthetetlen alapvet jogait tiszteletben kell tartani, vdelmk pedig az llam elsrend ktelezettsge. Azalapvet jogok s ktelezettsgek a termszetes szemlyeket illetik s terhelik, de a trvny alapjn ltrehozott jogalanyok szmra is biztostottak azok az alapvet jogok, valamint ket is terhelik azok a ktelezettsgek, amelyek termszetknl fogva nem csak az emberre vonatkoznak. Pldul a kzigazgatsi eljrs sorn nem csak termszetes szemlyek lehetnek gyfelek, gy egy szervezetre (pl. egy kft.) is igaz, hogy joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. Azalapjogok rvnyestst teht az llam azltal is garantlja, hogy alaptrvnyi szinten rgzti: az alapvet jogokra vonatkoz szablyokat trvny llaptja meg, azonban az alapvet jog lnyeges tartalma trvnyben sem korltozhat. Elfordulhat azonban, hogy kt vagy tbb alapvet jog egyszerre, egyidejleg nem tud rvnyeslni. Ilyenkor az egyik jog megvalsulshoz egy msik alapjog korltozsra lehet szksg. Pldul a szemlyes szabadsghoz val alapvet jog alkotmnyos alapjog, a bnteteljrs terheltjvel szemben elrendelt elzetes letartztats ltal mgis ennek korltozst kell megvalstani. Teht a legtbb alapvet jog nem abszolt rvny. Az alaptrvnyi szablyozs szerint alapvet jog ms alapvet jog rvnyeslse vagy valamely alkotmnyos rtk vdelme rdekben, a felttlenl szksges mrtkben, az elrni kvnt cllal arnyosan, az alapvet jog lnyeges tartalmnak tiszteletben tartsval korltozhat. Lteznek azonban olyan n. anyajogok vagy abszolt jogok, amelyekrl az Alaptrvny gy rendelkezik, hogy azok semmilyen krlmnyek kztt sem korltozhatk. Ilyenek pldul az lethez s az emberi mltsghoz val jog, valamint a frfiak s a nk egyenjogsga. Az alapvet jogok mellett emltst kell tennnk az alapvet ktelessgekrl is. Alkotmnyunk hossz ideig mindssze ngy alapvet ktelessget hatrozott meg a szmos alapvet jog deklarlsa mellett. Ezek a kvetkezk: az Alaptrvny s minden ms jogszably megtartsa; a kzs szksgletekhez, a kzterhekhez val arnyos hozzjruls ktelezettsge; a haza vdelme; a tanktelezettsg, azaz a kiskor gyermek tanttatsnak ktelessge a szl vagy a szli felgyeleti jogot gyakorl szemly rszrl.
16
Azj Alaptrvny tovbbi ktelezettsgekkel egsztette ki az alapvet ktelessgek krt, amelyek az albbiakban foglalhatk ssze: gondoskods (a szl vagy a szli felgyeleti jogot gyakorl szemly ktelessge a kiskor gyermekrl, a nagykor gyermek ktelessge a rszorul szlkrl gondoskodni); hozzjruls a kzssg gyarapodshoz s a kzssgi feladatok elltshoz; krnyezeti krok okozjnak ktelessge a helyrellts, illetleg annak kltsgei viselse; termszeti erforrsok vdelme; trvnyes fellps a hatalom erszakos megszerzivel, kizrlagos birtokosaival szemben.
1.2. ALMODUL: LLAMSZERVEZEt

Ahatalommegoszts elve alapjn a trvnyhoz hatalmi gat az Orszggyls, az igazsgszolgltat hatalmi gat a rendes brsgok kpviselik. Avgrehajt hatalom ln a Kormny ll. Atbbi kzhatalmi szerv mr nem sorolhat be ebbe a hrmas tagozdsba. Azllamfi intzmny a hatalmi gak felett ll, semleges hatalmi g, a brsgok mellett a tovbbi jogvdelmi szervek (az gyszsg, az Alkotmnybrsg, az alapvet jogok biztosai) s a helyi nkormnyzatok szintn olyan hatalmi tnyezk, amelyek nem sorolhatk sem a trvnyhozi, sem a vgrehajti, sem a bri hatalmi gakhoz. Aklasszikus megfogalmazsra tmaszkodva az llamhatalmi gak elvlasztsnak fogalma gy hatrozhat meg, hogy a jogalkots (eredetileg trvnyhozs), a vgrehajts s az igazsgszolgltats (eredetileg bri hatalom, ma inkbb ellenrz hatalom) egymstl szemlyileg s szervezetileg elvlasztott keretek kztt kell, hogy mkdjn. Ahatalommegoszts gyakorlati rvnyeslst biztost mdszer az egyes hatalomgyakorl szervezetek hatskrnek pontos, kizrlagos s felttlen meghatrozsa. Ennek megfelelen egyrszt egy meghatrozott feladat egy szervezet kizrlagos hatskrbe tartozhat. Msrszt minden ms szervezetnek a hatskr gyakorlsra jogosult szervezettel szembeni befolyst ki kell zrni, vagy legalbbis korltozni kell oly mdon, hogy a befolysols csak elre meghatrozott felttelek mellett trtnhessen. Ahatalommegoszts mint a hatalomgyakorls korltja maga is korltozott. Mivel a hatalmi gak kztt megosztott hatalom az llami fhatalom rsze, a rszhatalmak gyakorlsnak harmniban kell maradnia. Ez egyrszt logikai kvetelmny, msrszt a vgrehajtsra s igazsgszolgltatsra vonatkoz jogszablyokat meg kell alkotni, ami a jogalkots rsze, vagyis a jogalkots eleve befolyssal br a msik kt hatalmi gra. Ez azonban fordtva is igaz, a vgrehajthatatlan, illetve az igazsgszolgltatsban alkalmazhatatlan normk alkotsa rtelmetlen lenne. Vgl az igazsgszolgltats fogalmilag jogszablyok alkalmazst, adott esetben egymsnak ellentmond klnbz szint normk egyttes alkalmazst jelenti, aminek kvetkeztben a brsg jogosult eldnteni, hogy egy adott tnylls mellett melyek az alkalmazand normk; ennek cscsa a fogalmilag bri mkdst felttelez normakontroll, az alkotmnybrskods. sszessgben kijelenthet, hogy az egyes llamhatalmi gak egymsra hatsa nem zrhat ki teljesen, azaz az llamhatalmi gakat nem elg elvlasztani, hanem ki is kell egyenslyozni. Mindennek a kulcsfogalma a mr emltett, pontosan megfogalmazott hatskr. Megllapthat, hogy az llami hatalomgyakorlst, annak minden gt, gy a vgrehajtst (s rszeknt a kzigazgatst) is eluralja a jog. Egyrszt egyre inkbb csak jogi normkban eleve
17
meghatrozott mdon gyakorolhatk az egyes hatalmak, msrszt a konkrt dntsek is jogi formt ltenek. Megllapthat az is, hogy a kzigazgats (amelyet mint ltni fogjuk a konkrt dntsek meghozatalaknt definilunk) a vgrehajt hatalom gyakorlsnak meghatroz sszetevjv vlik, ezltal megkettzdik (vagy ppen megsokszorozdik) a vgrehajt hatalmi gon bell az akaratkpzds: a politikai s alkotmnyos fhatalom birtokosa s a kormnyzottak kz bepl a kzigazgats egyre nagyobb szervezetrendszere, amely jelents befolyssal br nemcsak az akaratkpzds eredmnyre, hanem annak tartalmra is. Szintn szrevehet, hogy mr nemcsak az angolszsz jogterleten, hanem a nmet jogcsaldhoz tartoz jogrendekben is meghatroz jelentsgv vlik, ltalnos vdhlknt jelenik meg a brsgok szerepe. Lnyegben minden llami dnts megtmadhat, ezrt valamilyen formban brsg eltt emelkedik jogerre. Ezt egszti ki a normakontrollt vgs soron vgz alkotmnybrskods ltalnoss vlsa, ennek folytn pedig a jogalkots, de mg az igazsgszolgltats sorn is megkerlhetetlen a hatalomgyakorls alapjogi korltozsa. Nem kerlhet meg tovbb a hatalomgyakorls egyre jellemzbb vl kls korltozottsga, a szuverenits szvetsgi rendszerekhez tartozs folytn bekvetkez (n) korltozsa. A szmunkra legfontosabb szvetsgi rendszerek (Egyeslt Nemzetek Szvetsge, szakatlanti Egyezmny Szervezete, Eurpai Uni, Eurpa Tancs) szintn a hatalommegoszts elvn plnek fel azzal, hogy a hatalomnak alvetett alanyok esetkben nem vagy elssorban nem a termszetes szemlyek, hanem az llamok. Azllamok hatalomgyakorlsnak nkorltozsa gy knnyen kiegszlhet utlag az egyes szvetsgi rendszerek bri jelleg szervezeteinek dntseivel. Nemcsak az llamok szvetsgi rendszerekhez tartozsa folytn, hanem egy llamon bell is szlelhet, hogy a hatalommegoszts klasszikus (horizontlis) elve mellett egy (vertiklis) terleti eloszts is megjelenik. Ennek mdszere az, hogy a minden llami berendezkedsbl ismert ktvagy tbbelem kzponti-terleti szint alkotmnyos slyv vlik, azaz a jog, gyakran az alkotmny ltal vdett hatskrt kapnak a terleti szinten (vagy szinteken) mkd szervezdsek. Ezt fejezi ki Magyarorszgon az elnevezsk is: helyi nkormnyzatok, ezeken bell jellemzen a hatalommegoszts elve is rvnyesl valamilyen mrtkben. Egyre tbb, az llamtl fggetlen vagy legalbbis nem kzvetlen llami hatalomgyakorl intzmny vlik jelents, szociolgiai rtelemben figyelembe veend slyv (az elektronikus mdia, a nemzetkzi nagyvllalatok, azokon bell a menedzseri szint stb.). Akvetkezkben a kzhatalmi szerveket mutatjuk be: ismertetve feladatukat, felptsket, ltrehozsuk, megsznsk s mkdsk fbb szablyait.
1.2.1. AzOrszggyls
Magyarorszgon a legfbb npkpviseleti szerv az Orszggyls. Tevkenysgnek kt f irnya a szablyozs s az ellenrzs. Aszablyozsi tevkenysg elssorban az Orszggylst kizrlagosan megillet trvnyalkotsi jogkrben lt testet, mg az ellenrzsi funkcik a vgrehajt hatalom kontrolljt jelentik.
18
Szablyozsi tevkenysge krben az Orszggyls megalkotja s mdostja az Alaptrvnyt, a sarkalatos trvnyeket, valamint ms trvnyeket, nemzetkzi szerzdsek ktelez hatlynak elismersre ad felhatalmazst, egyb jogi normkat s tovbbi, az orszg irnytsban alapvet fontossg dntseket hoz. E krben: dnt a hadillapot kinyilvntsrl; dnt a bkekts krdsrl; kzkegyelmet gyakorol. Megvlasztja: a kztrsasgi elnkt; a miniszterelnkt; az alkotmnybrkat; a Kria elnkt; az alapvet jogok biztost s helyetteseit s az llami Szmvevszk elnkt. Az Orszggyls az t kizrlagos jogostvnyknt megillet trvnyhozs jognak gyakorlsa sorn a benyjtott trvnyjavaslatokrl a plenris lsen ltalnos s rszletes vita sorn dnt. A trvnyek elfogadsrl az Orszggyls ltalban a jelen lv kpviselk tbb mint felnek szavazatval (egyszer tbbsg), kivtelesen a jelen lv kpviselk legalbb ktharmadnak (minstett tbbsg), illetve az sszes kpvisel legalbb ktharmadnak (abszolt minstett tbbsg) a szavazatval dnt. Hatrozatkpessg: Azt jelenti, hogy a kpviselk tbb mint fele megjelent az lsen, gy az Orszggyls gyakorolja a dntshozatalt. Amennyiben nincs meg a hatrozatkpessg, akkor az orszggyls dntse nem is lehet rvnyes. Vagyis az albbiakban felsorolt esetek mindegyiknl szksges megjegyezni, hogy hatrozatkpes Orszggyls szksges az rvnyes dntshez. Egyszer (vagy relatv) tbbsg: Ajelenlv kpviselk tbb mint felnek szavazata. Alegtbb dntst gy kell elfogadni, teht ltalban a trvnyeket is (ezeket feles trvnynek is szoktk hvni). Abszolt tbbsg: Azsszes kpvisel tbb mint felnek szavazata. Pl. a miniszterelnk megvlasztshoz van szksg abszolt tbbsgre. Minstett tbbsg: Amagyar Orszggylsben az orszggylsi kpviselk minstett tbbsggel hozzk meg azt a dntst, amelyhez a hatrozatkpes Orszggylsben jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Ez szksges pl. a sarkalatos trvnyek elfogadshoz. Mr itt megjegyezzk, hogy az nkormnyzati jogban a minstett tbbsg mst jelent. Aminstett tbbsghez a megvlasztott nkormnyzati kpviselk tbb mint a felnek a szavazata szksges. Abszolt minstett tbbsg: A magyar Orszggylsben az orszggylsi kpviselk abszolt minstett tbbsggel hozzk meg azt a dntst, amelyhez az sszes orszggylsi kpvisel
19
ktharmadnak szavazata szksges. Itt teht nem a jelenlvk arnyhoz kell mrni a ktharmadot, hanem az sszes kpviselhz. AzAlaptrvny mdostsa lehet plda r. AzOrszggylsre vonatkoz legfontosabb szablyokat az Alaptrvnyben, az Orszggylsrl szl 2012. vi XXXVI. trvnyben, illetve a Hzszablyban, vagyis az Orszggyls mkdsi rendjt, a trgyals szablyait meghatroz orszggylsi hatrozatban [46/1994. (IX. 30.) OGY. Hatrozat] talljuk meg. Az orszggylsi kpviselk minden kzrdek gyben felvilgostst krhetnek n. krds formjban: a Kormnyhoz; a Kormny tagjhoz; az alapvet jogok biztoshoz; az llami Szmvevszk elnkhez; a legfbb gyszhez s a Magyar Nemzeti Bank elnkhez; illetve interpellcis joguk rvn magyarzatot krhetnek a Kormnytl, illetleg annak valamely tagjtl a feladatkrbe tartoz gyben. Krds esetn a kpviselnek nincs lehetsge viszontvlaszra, a vlasz elfogadsrl az Orszg gyls nem hoz hatrozatot. Az interpellci esetben a vlaszrl az Orszggylsnek dntst kell hoznia. Emellett az Orszggyls eltt szmos llami szerv vezetje beszmolsi ktelezettsggel tartozik. Vannak tovbb olyan, szervezetileg nll, m funkcionlisan az Orszggylshez tartoz szervek, amelyek az Orszggyls ellenrzsi jogkrt ltjk el egy-egy rszterleten: a kltsgvetsi ellenrzs terletn az llami Szmvevszk; de ilyen feladatokat ltnak el az alapjogvdelemben az alapvet jogok biztosa, illetve annak helyettesei is. Az Orszggylsnek a vgrehajt hatalmi g feletti legersebb jogostvnya a konstruktv bizalmatlansg intzmnye, amely lehetsget ad az Orszggylsnek akr arra is, hogy vgs soron elmozdtsa a Kormnyt a helyrl. Az orszggylsi kpviselket kzvetlenl az llampolgrok vlasztjk ltalnos s egyenl vlasztjog alapjn, kzvetlen s titkos szavazssal, ngyves idtartamra. Az orszggylsi kpviselket mentelmi jog illeti meg, amelynek kt eleme a feleltlensg s a srthetetlensg. A feleltlensgi elem alapjn a kpvisel brsg vagy ms hatsg eltt nem vonhat felelssgre az orszggylsi kpviselknt leadott szavazata, illetve a megbzatsnak gyakorlsa idejn ltala kzlt tny vagy vlemny miatt, mg a srthetetlensgi elem alapjn a kpviselvel szemben tettenrs esett kivve csak az Orszggyls elzetes hozzjrulsval indthat s folytathat bntet- s szablysrtsi eljrs, valamint alkalmazhat ellene bntet-eljrsjogi knyszerintzkeds.
20
1.2.2. AKormny
Elljrban szeretnnk megjegyezni, hogy a Kormnnyal nemcsak a jogi ismeretek keretben foglalkozunk, hanem jra tallkozni fogunk vele a kzigazgatsi alapismeretekrl szl modulban is, hiszen a Kormny a kzigazgats cscsszerve. A jogi ismeretek keretben teht elssorban alkotmnyjogi szempontbl kzeltjk meg a Kormnyt. A trvnyhoz hatalmi g utn most a vgrehajt hatalmi grl kell beszlnnk, amelynek cscsn a Kormny ll. Avgrehajt hatalom ltalnos szerveknt feladat- s hatskre kiterjed mindarra, amit az Alaptrvny vagy ms jogszably kifejezetten nem utal ms szerv feladat- s hatskrbe. A Kormny megalakulsa a miniszterelnki tisztsg betltsvel veszi kezdett, akit az llamf javaslatra vlaszt az Orszggyls a kpviselk tbbsgnek szavazatval; ezt kveten kerl sor a miniszterek kinevezsre, akiket a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevez ki a bntetlen ellet, vlasztjoggal rendelkez szemlyek kzl. Aminiszterelnk rendeletben a miniszterek kzl egy vagy tbb miniszterelnk-helyettest jell ki. AKormny tagjai: a miniszterelnk; a miniszterek, tovbb a trca nlkli miniszterek, akik minisztriumot nem vezetnek, hanem a Kormny ltal meghatrozott kiemelt feladatokat ltnak el. A miniszterelnk (kormnyf) rendeletben a miniszterek kzl egy vagy tbb miniszterelnk- helyettest jell ki. A kormny megbzatsa kzvetlen sszefggsben van a miniszterelnk megbzatsval. Amennyiben a miniszterelnk megbzatsa megsznik, akkor ez egytt jr az egsz Kormny, gy a tbbi miniszter megbzatsnak megsznsvel. Akormnyf megbzatsa teht megsznik: a) az jonnan megvlasztott Orszggyls megalakulsval; b) konstruktv bizalmatlansgi indtvny Orszggyls ltali elfogadsval. c) Ebben az esetben a kpviselk egytde a miniszterelnkkel szemben rsban a miniszterelnki tisztsgre javasolt szemly megjellsvel bizalmatlansgi indtvnyt nyjthat be. Ezt hvjuk konstruktv bizalmatlansgi indtvnynak, mivel ilyenkor megbukik a miniszterelnk, egyben megvlasztjk az j kormnyft. d) ha az Orszggyls a miniszterelnk ltal kezdemnyezett bizalmi szavazson a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezi ki; e) Ez azt jelenti, hogy a miniszterelnk bizalmi szavazst indtvnyozhat sajt magval szemben, annak rdekben, hogy felmrje politikai tmogatottsgt a parlamentben. AzOrszggyls a miniszterelnkkel szemben bizalmatlansgt fejezi ki, ha a miniszterelnk javaslatra tartott bizalmi szavazson az orszggylsi kpviselk tbb mint a fele nem tmogatja a miniszterelnkt. f) lemondsval;
21
g) hallval; h) sszefrhetetlensg kimondsval; i) ha a megvlasztshoz szksges felttelek mr nem llnak fenn. gy pldul, ha elveszti magyar llampolgrsgt vagy bntetlen ellett.
1.2.3. Akztrsasgi elnk

A kztrsasgi elnk Magyarorszgon alkotmnyos jogllst tekintve semleges hatalomnak tekinthet, nem tartozik egyik klasszikus llamhatalmi ghoz sem, azok felett ll, mintegy kiegyenlt, konfliktuselsimt funkcival br mindezzel sszhangban rtelmezhet az az alapjogi kittel, miszerint kifejezi a nemzet egysgt, s rkdik az llamszervezet demokratikus mkdse felett. Kztrsasgi elnkk vlaszthat brmely magyar llampolgr, aki a vlaszts napjn a 35. letvt betlttte. Akztrsasgi elnk vlasztst jells elzi meg. Ajells rvnyessghez az orszggylsi kpviselk legalbb egytdnek rsbeli ajnlsa szksges. Azllamft az Orszggyls abszolt minstett tbbsggel t vre vlasztja. Ha az els szavazs eredmnytelen volt, msodik szavazst kell tartani. Amsodik szavazs alapjn megvlasztott kztrsasgi elnk az, aki tekintet nlkl a szavazsban rszt vevk szmra a legtbb rvnyes szavazatot kapta. Akztrsasgi elnkt e tisztsgben legfeljebb egyszer jra lehet vlasztani. Azllamfi tisztsg megsznik: a megbzats idejnek lejrtval; az elnk hallval; lemondssal; ha az elnk a feladatkrt kilencven napot meghalad idn t kptelen elltni; ha a megvlasztshoz szksges felttelek mr nem llnak fenn; az sszefrhetetlensg kimondsval; az elnki tisztsgtl trtn megfosztssal. Akztrsasgi elnk hatskreit illeten azokat alapveten kt csoportra oszthatjuk: 1) az egyik csoportba azokat a hatskrket soroljuk, amelyeket nllan gyakorol; 2) mg a msik csoportba tartoz hatskrk gyakorlshoz szksgeltetik az n. miniszteri ellenjegyzs. A miniszteri ellenjegyzssel a Kormny egyik tagja az llamf semleges hatalmnak megrzse vgett mintegy tvllalja a dnts politikai felelssgt, tehermentestve ezzel a kztrsasgi elnkt a felelssg all. Akztrsasgi elnk miniszteri ellenjegyzs nlkl (nllan) gyakorolhat hatskrben: kpviseli haznkat; trvnyt s npszavazst kezdemnyezhet; az Orszggylssel kapcsolatos hatskreiben: - sszehvja az Orszggyls alakul lst;
22
- rszt vehet s felszlalhat az Orszggyls, valamint annak bizottsgai lsn; - kitzi az orszggylsi kpvisel-vlaszts, a helyhatsgi vlasztsok, az eurpai parlamenti vlaszts s az orszgos npszavazs idpontjt; - meghatrozott esetekben feloszlathatja az Orszggylst; - az elfogadott trvnyt az Alaptrvnnyel val sszhangjnak vizsglatra megkldheti az Alkotmnybrsgnak, illetleg megfontolsra visszakldheti az Orszggylsnek; - javaslatot tesz egyes szemlyek kinevezst, megvlasztst illeten (miniszterelnk, Kria elnke, legfbb gysz, alapvet jogok biztosa); klnleges jogrendet rint dntseket hoz; megersti tisztsgben a Magyar Tudomnyos Akadmia elnkt; kinevezi a hivatsos brkat s a Kltsgvetsi Tancs elnkt; kialaktja hivatala szervezett.
Akztrsasgi elnk miniszteri ellenjegyzshez kttt hatskrben: az Orszggyls felhatalmazsa alapjn elismeri a nemzetkzi szerzds ktelez hatlyt; megbzza s fogadja a kveteket, nagykveteket; egyni kegyelmezsi jogot gyakorol; llampolgrsg megszerzsvel s megsznsvel kapcsolatos gyekben dnt; kinevezi s ellpteti a tbornokokat; kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnkt, alelnkeit, az nll szablyoz szerv vezetjt s az egyetemi tanrokat; megbzza az egyetemek rektorait; terletszervezsi krdsekkel kapcsolatos jogokat gyakorol; kitntetseket, djakat, cmeket adomnyoz. A kztrsasgi elnk szemlye srthetetlen, s dntseirt sem politikai, sem jogi felelssggel nem tartozik. Jogi felelssge csak abban az esetben van, amennyiben tisztsge gyakorlsa sorn az Alaptrvnyt vagy ms trvnyt srt. Azonban amennyiben ez a jogsrts hivatali ideje alatt a hivatali tevkenysgvel sszefggsben bncselekmnyt is megvalst, gy szemlye ellen felelssgre vonsi eljrs indthat, amely eljrs az Alkotmnybrsg eltt zajlik, melynek sorn a testlet elbrlja az llamf cselekmnyt, s amennyiben megllaptja bntetjogi felelssgt, gy brmely bntets kiszabsa mellett jogosult a kztrsasgi elnkt megfosztani tisztsgtl.
1.2.4. Abrsgok
Haznkban az igazsgszolgltats alapveten az llamilag szervezett tbbszint s a jogorvoslati frumok ltal sszekapcsolt n. rendes brsgok feladata. Ezt az alaphelyzetet fejezi ki az igazsgszolgltats bri monopliumnak elve, illetve annak rvnyeslse Magyarorszgon. Abrsgok rendszere Magyarorszgon ngyszint, amelynek egyes fokait 1) a jrsbrsgok; 2) a trvnyszkek; 3) az tltblk; 4) a Kria adjk.
23
AzAlaptrvny lehetv teszi, hogy gyek meghatrozott csoportjaira klnsen a kzigazgatsi s munkagyi jogvitkra kln brsgok ltesthetk. gy megalakultak a kzigazgatsi s munkagyi brsgok, amelyek a fvrosban s a 19 megyben mkdnek. A brk fggetlenek, s csak a trvnynek vannak alrendelve, tlkezsi tevkenysgkben nem utasthatk, tisztsgkbl csak sarkalatos trvnyben meghatrozott okbl s eljrs keretben mozdthatk el. Igazsgszolgltats bri monopliumnak alapelve: Azigazsgszolgltats bri monopliumnak alapelve garantlja, hogy minden, az igazsgszolgltats hatskrbe tartoz gyet, minden jogvitt s minden jogsrelmet elbrlsra brsg el lehet vinni. Ahivatsos brkat az llamf nevezi ki. Brv az nevezhet ki, aki megfelel a trvny ltal elrt szakmai s egyb feltteleknek, illetve betlttte a 30. letvt. AKria elnkt a brk kzl kilenc vre a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls vlasztja a kpviselk ktharmadnak szavazatval. AKria ellt bizonyos alkotmnybrsgi hatskrt is, ugyanis az itt mkd nkormnyzati tancs megsemmistheti azokat az nkormnyzati rendeleteket, amelyek jogszablyba tkznek.
1.2.5. Azgyszsg
Az gyszsg olyan nll szerv, amely nem tekinthet az igazsgszolgltats hatalmi ghoz tartoznak, de nem rsze a vgrehajtsi hatalmi gnak sem. Igaz ugyan, hogy az igazsgszolgltats kzremkdjeknt vdhatsgknt is mkdik, azaz kzvdlknt gyakorolja a vdemels kzhatalmi jogkrt, azonban ms funkcii mr nem kapcsoljk ilyen szorosan a bri hatalmi ghoz. Az llam bntetignynek rvnyestse krben gyszsgi nyomozst folytat, s felgyeletet gyakorol a nyomozs felett, de trvnyessgi felgyeletet lt el a bntets-vgrehajts szakaszban is. Emellett azonban egszen ms irny tevkenysget is folytat; a kzrdek vdelme rdekben kzremkdik annak biztostsban, hogy mindenki betartsa a trvnyeket e krben pedig amennyiben jogszablysrtst szlel, gy fellp a trvnyessg rdekben. Azgyszsg tevkenysgi kre teht ketts egyrszt bntetjogi tevkenysget folytat a klasszikus vdkpviseleti jogkrben, msrszt kzrdekvdelmi feladatok krben trvnyessgi felgyeleti jogkrben jr el. Azgyszsg centralizlt, hierarchikus felpts szervezetrendszer, ln a legfbb gysszel, aki kinevezi az gyszeket s irnytja a szervezetet. Azgyszek a legfbb gysznek alrendelten mkdnek, szmukra utastst csak a legfbb gysz s a felettes gysz adhat. A legfbb gyszt az gyszek kzl az Orszggyls a kpviselk ktharmadnak szavazatval vlasztja meg kilenc vre. Azgyszi szervezet tbbszint, ln a Legfbb gyszsggel, ez alatt pedig a fellebbviteli fgyszsgek, majd a fgyszsgek, vgl a jrsi gyszsgek helyezkednek el.
24
1.2.6. AzAlkotmnybrsg
AzAlkotmnybrsg az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerve. AzAlkotmnybrsg teht a kzhatalmi berendezkedsben betlttt funkcija szerint a fkek s ellenslyok rendszerben elssorban az Orszggyls trvnyalkot hatskrvel kapcsolatban rendelkezik ers jogostvnyokkal, a jogalkoti hatalom korltozsval egyfajta hatalmi ellenslyt teremtve azzal szemben. Magyarorszgon elnevezse ellenre az Alkotmnybrsg nem rsze a rendes brsgok szervezetrendszernek, ekknt nem is sorolhat az igazsgszolgltatsi hatalmi ghoz tartoz kzhatalmi szervek kz; fggetlen hatalommal rendelkez szervezetnek tekintjk, e krben teht teljes mrtkben megvalsul a szervezeti fggetlensg. Az Alkotmnybrsgot szervezeti elklnlse mellett eljrsban is igencsak fontos klnbsg hatrolja el a rendes brsgoktl. A rendes brsgok eltt foly eljrsok kontradiktrius jellegek, rdekellentteken alapulnak azaz az eljrs kt ellenrdek fl kztti jogvita. Ezzel ellenttben az Alkotmnybrsg eljrsban nincsenek ellenrdekelt felek, a jogvitk nagy tbbsge sorn a testlet csupn a rendelkezsre ll iratok alapjn dnt, s csak kivtelesen rendeli el az indtvnyozk meghallgatst, szakrt kirendelst, de ezeken kvl egyb bizonytsi md s eszkz az eljrsban nem alkalmazhat. Klnbsg az eljrsi rendre jellemz zrt ls s az egyfok eljrs a fellebbezsi lehetsg hinya is, s az is, hogy az Alkotmnybrsgot hatrozatainak meghozatalban ltalban nem ktik hatridk. Alaptrvnynk a hatskrk tekintetben rgzti, hogy az Alkotmnybrsg alapvet feladata a jogszablyok alkotmnyossgnak fellvizsglata. Ha e krben amennyiben az eljrsa sorn a vizsglt jogszably Alaptrvnnyel trtn sszeegyeztethetetlensgt llaptja meg joga van a trvnyek s ms jogszablyok megsemmistsre is, ezt a tevkenysgt negatv jogalkotsnak nevezzk. AzAlkotmnybrsg egyes jogszablyok alaptrvnnyel val sszhangjt vizsglhatja a ki hir dets ket megelzen (elzetes normakontroll) s a kihirdetsket kveten is (utlagos normakontroll). Egyedi gyben bri kezdemnyezsre vagy alkotmnyjogi panasz alapjn is indulhat eljrs az Alkotmnybrsg eltt ezen egyedi esetekben az alaptrvny-ellenes jogszably megsemmistsnek clja annak alkalmazsa folytn bekvetkezett jogsrelem kikszblse. AzAlaptrvnnyel ssze nem egyeztethet jogszablyok megsemmistse mellett a testlet vizsglja a jogszablyok nemzetkzi szerzdsbe tkzst, valamint ellt egyb, trvnyben meghatrozott feladatokat is pldul az Orszggyls npszavazs elrendelsvel sszefgg hatrozatnak fellvizsglatt vgzi, avagy intzkedik bizonyos hatskri sszetkzsek feloldsa fell, illetleg eljr a kztrsasgi elnk jogi felelssgre vonsi eljrsa sorn. Az Alkotmnybrsg tizent tagbl ll testlet, amelynek tagjait az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval tizenkt vre vlasztja. Az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval az Alkotmnybrsg tagjai kzl elnkt vlaszt, az elnk megbzatsa az alkotmnybri hivatali ideje lejrtig tart. Azalkotmnybrk nem lehetnek tagjai prtnak, s nem folytathatnak politikai tevkenysget.
25
1.2.7. Azalapvet jogok biztosa s helyettesei

Azalapvet jogok biztosnak intzmnyt a trvnyhoz szervhez sajtos kapcsolat kti ugyan szervezeti rtelemben az Orszggylstl elklnlten mkdik, feladatkrben mgis a parlament ellenrzse al tartozik. Feladatkrnek elltsakor vgs soron az Orszggyls ellenrzsi jogkrt kiegsztve tulajdon kppen kontrollfunkcijban azt helyettestve jr el az alapjogvdelem terletn. Magyarorszg Alaptrvnye gy rendelkezik, hogy mg az alapvet jogok biztosnak ltalnos alapjogvdelmi hatskre van; addig helyettesei a jv nemzedkek rdekeinek, a Magyarorszgon l nemzetisgek jogai nak a vdelmt ltjk el. Azalapvet jogok biztosa s helyettesei teht alapjogvdelmi tevkenysgk krben az alkotmnyos jogokat rint eljrsokkal kapcsolatban tudomsukra jutott visszssgok kivizsglst vgzik, ennek eredmnyekppen ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyezhetnek. Vizsgldsi jogkrk teht igencsak szles, m a vizsglat al vont hatsgokra nzve ktelez hatrozatot nem hozhatnak, utastst szmukra nem adhatnak, jogkrk csupn kezdemnyez jelleg. Azalapvet jogok biztosnak s helyetteseinek feladata teht: 1) elsdlegesen az llampolgrok jogvdelme a hatsgokkal szemben; 2) emellett az Orszggyls szerveknt kiszlesti annak informcis bzist, jelzi a trvnyhoz hatalomnak a vgrehajt hatalmi g egyes szerveinek esetleges tlkapsait, jogsrtseit vagy a jogi rdekek veszlyeztetst. Az alapvet jogok biztost s helyetteseit az Orszggyls vlasztja meg kizrlag neki felels megbzottknt hatves idtartamra, ezen tl az orszggylsi kpviselk rszrl a krdsfelvets joga is mutatja, hogy a biztosok alapveten az Orszggylsnek tartoznak felelssggel, tovbb a biztosok vente beszmolnak az Orszggylsnek tevkenysgkrl, tapasztalataikrl.
1.2.8. Ahelyi nkormnyzatok

Haznkban a helyi kzgyek intzse s a helyi kzhatalom gyakorlsa rdekben helyi nkormnyzatok mkdnek, amelyek alkotmnyos jogllsukra nzve nem tekinthetk az llamigazgats rsznek: nll hatalmi tnyezk. llamszervezsi koncepcijukban is klnbznek a kzponti kzigazgats szerveitl, hiszen a helyi nkormnyzatok a decentralizci elve alapjn szervezdnek. Ahelyi nkormnyzatokra vonatkoz legfontosabb szablyokat az Alaptrvnyben s a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvnyben talljuk meg. Aznkormnyzatok a helyi kzigazgatsnak fontos szervei, ezrt a kzigazgatsi alapismereteknl mg visszatrnk rjuk. Helyi nkormnyzatok mkdnek: kzsgben; vrosban; jrsszkhely vrosban;
26
megyei jog vrosban; a fvrosban s kerleteiben; megyben. Afenti terleti tagozds alapjn az nkormnyzatok lehetnek teleplsi s terleti nkormnyzatok. Terleti nkormnyzatnak a megyei nkormnyzatokat tekintjk, ez azonban semminem hierarchit nem jelent. Azemltett terleti egysgekben mkd helyi nkormnyzatok kztt nincs fggsgi, al-flrendeltsgi viszony, a terleti egysgek egymstl fggetlenl gyakorolhatjk a helyi nkormnyzs jogt. Afvrost a trvny terleti s teleplsi nkormnyzatnak nevezi. Teleplsi nkormnyzat: Akzsg, a vros, jrsszkhely vros s a fvros kerletei. A helyi nkormnyzs joga egyrszt a helyi kzgyek intzst, msrszt a helyben megvalsul kzhatalom-gyakorlst jelenti. A helyi nkormnyzs alapveten kt mdon valsulhat meg: az egyik a hatalomgyakorls kzvetett mdja, amikor a hatalomgyakorlst a helyi vlasztpolgrok ltal vlasztott helyi kpvisel-testlet vgzi (pl. nkormnyzati rendeletet alkot), msik mdja pedig az, amikor a vlasztpolgrok kzvetlenl vesznek rszt a hatalomgyakorlsban (pl. helyi npszavazs). Helyi nkormnyzs joga: Ahelyi nkormnyzs a helyi nkormnyzatoknak azt a jogt s kpessgt jelenti, hogy jogszablyi keretek kztt a helyi kzgyek lnyegi rszt sajt hatskrkben szablyozzk s igazgassk a helyi lakossg rdekben. A helyi nkormnyzat a helyi kzgyekben demokratikus mdon, szles kr nyilvnossgot teremtve kifejezi s megvalstja a helyi kzakaratot. A helyi nkormnyzatok nllsgt, szablyozsi, gazdasgi, valamint szervezeti autonmijt hivatottak biztostani: 1) Egyrszt teht a szablyozsi autonmia keretben a helyi nkormnyzat rendeleteket alkothat s hatrozatokat hozhat. 2) Msrszt a gazdasgi autonmia krben dnt a helyi adk fajtirl s mrtkrl, gyakorolja az nkormnyzati tulajdon tekintetben a tulajdonosi jogokat, meghatrozza kltsgvetst, nllan gazdlkodik s vllalkozhat. 3) Harmadrszt pedig a szervezeti autonmia krben meghatrozza sajt bels szervezeti s mkdsi rendjt, valamint szabadon trsulhat ms helyi nkormnyzattal, rdek-kpviseleti szvetsgeket hozhat ltre, egyttmkdhet ms orszgok nkormnyzataival, tagja lehet nemzetkzi nkormnyzati szervezetnek. Ez az autonmia azonban nem jelenti azt, hogy megszeghetn a jogszablyokat a helyi nkormnyzat. Az Orszggyls a Kormny az Alkotmnybrsg vlemnynek kikrst kveten elterjesztett indtvnyra fel is oszlathatja az alaptrvny-ellenesen mkd kpvisel-testletet.
27
AMor Gyula Igazsggyi Fejlesztsi Program keretben a kzigazgats szempontjbl a brsgi rendszerben bekvetkez egyik legfontosabb vltozs, hogy 2013. janur 1-tl a rendes bri szervezeten bell klnbrsgknt ltrejttek a kzigazgatsi s munkagyi brsgok. Akzigazgatsi s munkagyi brsgok lehetsget teremtenek a hatkony szakbrskods megteremtsre a kzigazgatsi s munkagyi perek terletn, tekintettel arra, hogy e kt gytpus specilis gykezelst kvn. Tevkenysgk a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglata irnti gyekre, a munkaviszonybl s a munkaviszony jelleg jogviszonybl szrmaz gyekre terjed ki. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
1.3. ALMODUL: JOGI SZABLYOZS
1.3.1. Ajogforrs fogalma s csoportjai

Ajogforrs fogalmt tbb rtelemben is hasznlhatjuk. Alapveten kt ismert meghatrozsa van a jogforrs fogalmnak. Ajogforrs ugyanis jelentheti azt, ahonnan szrmazik a jog, vagyis a jognak a forrst, ezt szoks bels jogforrsnak hvni. Ebben az rtelemben a jogforrs a jogalkot szervet jelli. Pl. Orszggyls, Kormny, Magyar Nemzeti Bank elnke stb. Ajogforrsnak van egy kvetkez megkzeltse is, amely a jog megjelensi formjt jelenti. Ezt hvjuk kls jogforrsnak. Ez lehet pl. a trvny, kormnyrendelet, Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete stb. Ajogforrsoknak tbb csoportjt vagy fajtjt lehet megklnbztetni. Ezek kzl kt jogforrssal fogunk az albbiakban foglalkozni: az egyik a jogszablyok kre, a msik pedig a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk.
1.3.1.1. Ajogszablyok kre

Ajogszablyok: olyan ltalnos magatartsi szablyok, amelyeket az arra kifejezetten feljogostott kzhatalmi szervek azzal a cllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jvre nzve szablyozzk a trsadalmi viszonyokat, amelyek mindenkire nzve ktelezek, s amelyek rvnyeslst vgs soron a kzhatalom knyszert ereje is biztostja. Ajogszablyok krt a bels s a kls jogforrs fogalmnak a segtsgvel a kvetkez tblzat szemllteti:
1. tblzat: Ajogszablyok kre
Bels jogforrs Orszggyls Kormny, Magyar Nemzeti Bank elnke miniszterelnk, miniszter nll szablyoz szerv elnke helyi nkormnyzat kpvisel-testlete Kls jogforrs Alaptrvny, sarkalatos trvny, trvny rendelet rendelet rendelet rendelet
28
Szksges ugyanakkor hozztennnk, hogy egyfell az Alaptrvnyt szorosabb rtelemben nem tekintjk jogszablynak, de az ttekinthetsg kedvrt szerepeltettk a tblzatban. Msfell a tblzatban szerepl jogszablyok mellett ltezik mg egy olyan jogforrs a trvnyerej rendelet (tvr.), amelyet a rendszervltozs eltt az Orszggylst helyettest jogkrben alkotott a Magyar Npkztrsasg Elnki Tancsa (NET). A NET mint jogalkot szerv 1989-ben megsznt, azta ilyen jogforrs kiadsra nem kerlhet sor, mgis kzlk nhny szz a mai napig hatlyban van. Atrvnyerej rendeleteket az Orszggyls mdosthatja trvnnyel. Ajogforrsok s ezeken bell a jogszablyok is zrt rendszert alkotnak, s ebben a zrt rendszerben hierarchiba rendezdnek. A jogforrsi hierarchia elve szerint az alacsonyabb rend jogszably nem lehet ellenttes tartalm a nla magasabb rend jogszabllyal. Ebbl a felsorolsbl pldul az is kitnik majd, hogy a Kormnyrendelet s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete egy szinten helyezkedik el. Ajogforrsi hierarchia teht a kvetkezkppen alakul a jogszablyok esetben: 1) Alaptrvny; 2) sarkalatos trvny; 3) trvny; 4) Kormnyrendelet, Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete; 5) miniszterelnki rendelet, miniszteri rendelet; 6) nll szablyoz szerv vezetjnek rendelete; 7) nkormnyzati rendelet.
1.3.1.2. AzAlaptrvny
Az Alaptrvny Magyarorszg jogrendszernek alapja, amely a jogforrsi hierarchia cscsn ll. Mr emltettk, hogy valjban nem nevezhetjk jogszablynak, hanem inkbb egy klnleges jog forrsnak, alkotmnynak, amelybl az egsz jogrendszer levezethet. Alapvet szablyozsi trgykrei: az llam trsadalmi (politikai s gazdasgi) berendezkedse; a kzhatalmi berendezkeds; az llam s llampolgr jogi kapcsolatai, valamint az alapvet jogok. Magyarorszgon alkotmnyoz hatalommal az Orszggyls van felruhzva, ami azt jelenti, hogy mind az alkotmnyozs, mind az alkotmnymdosts a nemzeti parlament hatskre. Alaptrvny elfogadsra vagy mdostsra irnyul javaslatot: a kztrsasgi elnk; a Kormny; orszggylsi bizottsg vagy orszggylsi kpvisel terjeszthet el. AzAlaptrvny elfogadshoz vagy mdostshoz szksges az orszggylsi kpviselk kt har madnak a szavazata. Az Alaptrvnynek az Orszggyls ltal elfogadott mdostst az Orszg gyls elnke t napon bell alrja, s megkldi a kztrsasgi elnknek. A kztrsasgi elnk
29
a megkldtt mdostst a kzhezvteltl szmtott t napon bell alrja, s elrendeli a Magyar Kzlnyben val kihirdetst.
1.3.1.3. Atrvny
Atrvnyhozs joga Magyarorszg legfbb npkpviseleti szervt, az Orszggylst illeti meg. Trvny megalkotst: a kztrsasgi elnk; a Kormny; orszggylsi bizottsg, vagy orszggylsi kpvisel kezdemnyezheti. A trvny megalkotsra vonatkoz eljrs rendjt a jogalkotsrl szl trvny rgzti, mg a parlamenti trvnyhozsi eljrs s vita rszletes szablyait az Orszggyls mkdst rendez Hzszably tartalmazza. Azelfogadott trvnyt az Orszggyls elnke t napon bell alrja, s megkldi a kztrsasgi elnknek. Akztrsasgi elnk a megkldtt trvnyt t napon bell alrja, s elrendeli annak kihirdetst. Az Orszggyls elnke a hz felhatalmazsval az elfogadott trvnyt az Alaptrvnnyel val ssz hangjnak vizsglatra megkldheti az Alkotmnybrsgnak. Ebben az esetben viszont a hzelnk a trvnyt csak akkor rhatja al s kldheti meg a kztrsasgi elnknek, ha az Alkotmnybrsg nem llaptott meg alaptrvny-ellenessget. Ha az Orszggyls nem kldte meg a trvnyt az Alkotmnybrsgnak, akkor ezt a kztrsasgi elnk teheti meg, amennyiben a trvnyt vagy annak valamely rendelkezst az Alaptrvnnyel ellenttesnek tartja. Ezt nevezzk alkotmnyossgi vtnak. Az Alaptrvny mdostsa vonatkozsban a vt gyakorlsa korltozottan rvnyesl. Itt egyfell kizrlag csak alkotmnyos vtra kerlhet sor szemben a kvetkezkben trgyalt politikai vtval, msfell csak kzjogi rvnytelensg esetn. Ha a kztrsasgi elnk gy tli meg, hogy az Alaptrvnynek vagy az Alaptrvny mdostsnak a megalkotsra vonatkoz, az Alap trvnyben foglalt eljrsi kvetelmnyeket nem tartottk meg, ennek vizsglatt kri az Alkotmnybrsgtl. Ha az Alkotmnybrsg a vizsglata sorn nem llaptja meg e kvetelmnyek megsrtst, a kztrsasgi elnk az Alaptrvnyt vagy az Alaptrvny mdostst haladkta lanul alrja, s elrendeli annak kihirdetst. Ez azt jelenti, hogy csak n. kzjogi rvnytelensg esetn kezdemnyezheti az llamf mindezt s az Alkotmnybrsg is kizrlag ugyanilyen okbl vizsglhatja fell az Alap trvny mdostst. gy pldul, ha az orszggylsi kpviselk ktharmada nem szavazta meg a javaslatot (csak mondjuk a fele), akkor kzjogilag rvnytelen ez a mdosts. Akztrsasgi elnknek lehetsge van lni a politikai vt jogval is. Abban az esetben, ha nem lt alkotmnyossgi vtval, s a trvnnyel vagy annak valamely rendelkezsvel nem rt egyet, a trvnyt az alrs eltt szrevteleinek kzlsvel egy alkalommal megfontolsra visszakldheti az Orszggylsnek. AzOrszggylsnek ilyenkor a trvnyt jra meg kell trgyalnia, s elfogadsrl ismt hatroznia kell.
30
Ha az Alkotmnybrsg a kztrsasgi elnk kezdemnyezsre lefolytatott vizsglat sorn nem llapt meg alaptrvny-ellenessget, a kztrsasgi elnk a trvnyt haladktalanul alrja, s elrendeli annak kihirdetst. Atrvnyt az Orszggyls elnke s a kztrsasgi elnk egyttesen rja al, s azt Magyarorszg hivatalos lapjban, a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni.
1.3.1.4. Arendeletek AKormny rendelete

AKormny feladatkrben rendeleteket bocsthat ki autonm s vgrehajtsi tpus rendeleteket is , amelyek trvnnyel nem lehetnek ellenttesek. Akormnyrendeletet a miniszterelnk rja al, s azt Magyarorszg hivatalos lapjban, a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni. Autonm rendelet: ms nven primer vagy eredeti rendelet olyan trgykrket szablyoz rendelet, amely esetben nem ltezett korbban magasabb szint szablyozs, s amelyet a jogalkot szerv eredeti jogalkoti hatskrben alkot meg. Azautonm rendeletek megalkotsnak jogostvnya ma Magyarorszgon a Kormnyt mint testletet s a helyi nkormnyzatokat illeti meg, a tbbi rendeletalkotsra jogosult teht kizrlag trvnyi felhatalmazs alapjn, a felhatalmazs krben s sajt feladat- s hats-krben jogosult rendeletet kiadni. Vgrehajtsi rendelet (vagy szekunder, illetve szrmazkos rendelet): Trvnyi felhatalmazson alapul, trvny vgrehajtsra megalkotott rendelet, amelynek megalkotsra a Kormny, a Kormny tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnke, nll szablyoz szerv vezetje s a helyi nkormnyzatok jogosultak.
Aminiszterelnk s a miniszterek rendelete

AKormny tagjai azaz a miniszterelnk s a miniszterek feladatuk elltsa krben rendeleteket adhatnak ki, amelyek trvnnyel vagy a Kormny rendeletvel nem lehetnek ellenttesek, s amelyeket a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni. Akormnytagok rendelete csak trvnyhez vagy kormnyrendelethez kapcsold vgrehajtsi rendelet lehet, azaz kibocstshoz mindig kln trvnyi vagy kormnyrendeleti felhatalmazsra van szksg.
AMagyar Nemzeti Bank elnknek rendelete

A Magyar Nemzeti Bank elnke kln trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeleteket bocsthat ki, amely trvnnyel nem lehet ellenttes, s amelyet a Magyar Kzlnyben ki kell hirdetni.
nll szablyoz szerv vezetjnek rendelete

Az Alaptrvny idevonatkoz rendelkezse rtelmben az Orszggyls sarkalatos trvnyben a vgrehajt hatalom krbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsra s gyakorlsra n ll szablyoz szerveket hozhat ltre, amelyek vezeti trvnyben kapott felhatalmazs alapjn
31
feladatkrkben rendeletet adhatnak ki. Ezek a rendeletek nem lehetnek ellenttesek trvnnyel, kormnyrendelettel, miniszterelnki s miniszteri rendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel. Ahatlyos szablyozs alapjn a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyeletnek elnke, a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg elnke, illetve a Magyar Energetikai s Kzm-szablyozsi Hivatal elnke alkothatnak feladatkrkben ilyen tpus vgrehajtsi rendeletet, amelyeket a Magyar Kzlnyben kell kihirdetni.
Ahelyi nkormnyzat rendelete

Ahelyi nkormnyzatok mint a helyi kzhatalom-gyakorls szervei a helyi kzgyekben nllan jrnak el, s e krben a helyi kzakarat megvalstjaknt eredeti jogalkoti hatskrben vagy trvnyi felhatalmazs alapjn alkotnak rendeletet. Ahelyi nkormnyzati rendeletet a kpvisel-testlet fogadja el, a polgrmester s a jegyz rja al.
1.3.2. Jogalkots minstett helyzetekben

Ezidig azokrl a jogszablyokrl szltunk, amelyek az llamlet normlis mkdsekor szletnek meg. Azonban az llamlet normlis menettl eltr llapotokban, az n. minstett helyzetekben klnleges jogrend kerl bevezetsre ilyenek a rendkvli llapot, a szksgllapot, a megelz vdelmi helyzet, a veszlyhelyzet s a vratlan tmads, amelyek sorn az egybknt rendeletalkotsra felhatalmazott szervek mellett vagy azok helyett ms kzhatalmi szervek is felhatalmazst kapnak a jogalkotsra. Rendkvli llapotban amikor orszgunk hadillapotban ll, vagy fennll idegen hatalom fegyveres tmadsnak kzvetlen veszlye az Orszggyls kihirdeti a rendkvli llapotot, s Honvdelmi Tancsot hoz ltre. AHonvdelmi Tancs olyan rendeletet alkothat, amellyel sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet, valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat. Szksgllapotban amikor a trvnyes rend megdntsre vagy a hatalom kizrlagos megszerzsre irnyul fegyveres cselekmnyek, tovbb az let- s vagyonbiztonsgot tmeges mretekben veszlyeztet, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkvetett slyos erszakos cselekmnyek kvetkeznek be a sarkalatos trvnyben megllaptott rendkvli intzkedseket rendeleti ton a kztrsasgi elnk vezeti be; ez biztostja a kztrsasgi elnk rendeletalkotsi jogkrt. Veszlyhelyzetben ha az let- s vagyonbiztonsgot elemi csaps vagy ipari szerencstlensg veszlyezteti a Kormny jogosult rendeleti ton trtn sarkalatos trvnyben meghatrozott rendkvli szablyozssal is intzkedni, amellyel egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet, valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat, amire normlis krlmnyek esetn nincs lehetsge. Megelz vdelmi helyzetben amely esetben az orszgot kls fegyveres tmads veszlye fenyegeti, illetleg akkor, ha az orszgunk rszrl nemzetkzi szntren katonai ktelezettsgvllals esedkes szintn a Kormny jogosult arra, hogy a kzigazgats, a Magyar Honvdsg s a
32
rendvdelmi szervek mkdst rint trvnyektl eltr intzkedseket vezessen be. Azgy bevezetett intzkedsek hatlya az Orszggyls dntsig, de legfeljebb hatvan napig tarthat. Azintzkedsekrl a Kormny a kztrsasgi elnkt s az Orszggyls illetkes bizottsgait folyamatosan tjkoztatja. Vratlan tmads bekvetkeztekor a Kormny szintn alkothat olyan rendeleteket, amelyekkel egyes trvnyek alkalmazst felfggesztheti, trvnyi rendelkezsektl eltrhet, valamint egyb rendkvli intzkedseket hozhat. Ahelyi rendeletalkots tern a fenti minstett helyzetekben pedig az jellemz, hogy a tbbletjogostvnyok megillethetik a megyei kzgyls elnkt s a fpolgrmestert is, akik a kzponti intzkedsek helyi viszonyokra alkalmazott kvetelmnyeit jogosultak rendeleti ton bevezetni, holott ezeknek a szemlyeknek nincs jogalkotsi hatskrk.
1.3.3. Akzjogi szervezetszablyoz eszkzk

Ajogszablyok mellett az llami szervek egyms kzti kapcsolatrendszerben jelentsek a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk. Ezen jogforrsoknl alapvet kvetelmny, hogy az llampolgrok szmra jogokat s ktelezettsgeket nem llapthatnak meg ez klnbzteti meg azokat a jogszablyoktl , de a szervezeti rendszeren belli szervekre, szemlyekre nzve mgis ktelez rvnnyel brhatnak. Ahatlyos szablyozs a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk kt csoportjt ismeri, a normatv hatrozatot s a normatv utastst. Normatv hatrozatban szablyozhatja: az Orszggyls; a Kormny s ms testleti kzponti llamigazgatsi szerv; az Alkotmnybrsg; a Kltsgvetsi Tancs; szervezett s mkdst, tevkenysgt, valamint cselekvsi programjt; a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete a sajt s az ltala irnytott szervek tevkenysgt s cselekvsi programjt, valamint az ltala irnytott szervek szervezett s mkdst. Normatv utastsban szablyozhatja: a kztrsasgi elnk; a miniszterelnk; kzponti llamigazgatsi szerv vezetje, (amely egyszemlyi vezets alatt ll); az Orszgos Brsgi Hivatal elnke; a legfbb gysz; az alapvet jogok biztosa; a Magyar Nemzeti Bank elnke; az llami Szmvevszk elnke; a fvrosi s megyei kormnyhivatal vezetje, valamint a polgrmester, a jegyz a vezetse, az irnytsa vagy a felgyelete al tartoz szervek szervezett s mkdst, valamint tevkenysgt.
33
Tovbb trvnyben meghatrozott trgykrben normatv utastst adhat ki az albbiak hivatali szervezetnek a vezetje: az Orszggyls; a kztrsasgi elnk; az Alkotmnybrsg; az alapvet jogok biztosa; az nll szablyoz szerv, valamint a Miniszterelnksg s a minisztrium, ami a szerv llomnyba tartoz szemlyekre ktelez. Akzjogi szervezetszablyoz eszkz jogszabllyal nem lehet ellenttes, azonban ms llami szerv vagy kztestlet tevkenysgt s mkdst szablyoz trvny alapjn kiadhat ms jogi eszkz nemcsak jogszabllyal, de a kzjogi szervezetszablyoz eszkzzel sem lehet ellenttes.
1.3.4. Ajogszablyok ktelez ereje

Ajogszablyok ktelez ereje tekintetben alapvet jelentsge van az rvnyessg s a hatlyossg fogalmi kettsnek. Ajogszablyok akkor tekinthetk rvnyesnek azaz akkor alkalmasak a clzott joghats kivltsra , ha 1) azt az adott jogforrs tekintetben jogalkotsra felhatalmazott szerv alkotta meg; 2) a jogszably illeszkedik a jogforrsi hierarchiba; 3) a jogalkotsi eljrs sorn betartottk az adott jogszably megalkotsra irnyad eljrsi szablyokat, s 4) a jogszablyt megfelelen kihirdettk. Ahatlyossg azt jelenti, hogy az adott jogszably alkalmazhat, vgrehajthat. Ahatlynak klnbz fajtit lehet megklnbztetni attl fggen, hogy mire vonatkozik a jogszably alkalmazhatsga. gy beszlhetnk szemlyi, idbeli, terleti s trgyi hatlyrl. Terleti hatly: Hol alkalmazhat a jogszably? Fldrajzi rtelemben, vagyis terletileg hol kerlhet alkalmazsra a jogszably? Ez lehet pldul az egsz orszg terlete, de lehet csak egy meghatrozott rsze (telepls, megye stb.). Ahelyi nkormnyzat rendelete csak az nkormnyzat kzigazgatsi terletn lehet hatlyos. Szemlyi hatly: Kire alkalmazhat a jogszably? Azok a szemlyek, akikre a jogszably jogokat s ktelessgeket hatroz meg. Ezek lehetnek Magyarorszg terletn a termszetes szemlyek vagy ms nven magnszemlyek (k lehetnek akr magyar, akr klfldi llampolgrok is), jogi szemlyek (pl. kft.), a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek (pl. bt.). Aszemlyi hatly kiterjed Magyarorszg terletn kvl a magyar llampolgrokra is. Idbeli: Mikor kell alkalmazni a jogszablyt? Idben mettl meddig kell alkalmazni a jogszablyt? Ennek alapjn megklnbztetjk az azonnali, a jvbeli, illetve a visszahat hatlyt.
34
Azazonnali hatly azt jelenti, hogy a jogszably a kihirdetse napjn lp hatlyba. Ez azonban csak kivteles esetben trtnhet, akkor, ha felttlenl szksges. Avisszahat hatly a kihirdetshez kpest korbbi idponttl teszi alkalmazhatv a jogszablyt. Ajogszably a kihirdetst megelz idre ugyanis nem llapthat meg ktelezettsget, s nem nyilvnthat valamely magatartst jogelleness. Ajogllamisg felttele, hogy tilos a visszahat hatly, de ez a htrnyos szablyozs tilalmt jelenti, az elnys visszahat hatly lehetsges. Avisszahat hatly akkor jogszer, ha az rintettek rszre a korbbinl kedvezbb szablyozst tartalmaz, elnyket visszamenlegesen is nyjthat. (gy pldul nem Alaptrvny-ellenes visszamenlegesen megemelni a nyugdjat vagy a kzszolglati dolgozk illetmnyt.) Ajvbeli hatly rtelmben a jogszably a kihirdetshez kpest ksbbi idponttl hatlyos. Ez lehet a kihirdetst kvet nap is vagy ksbbi idpont. Anagyobb trvnyknyvek a kihirdetshez kpest akr tbb vvel lpnek hatlyba, annak rdekben, hogy a jogalkalmazk meg tudjk ismerni az j joganyagot. Vgl a trgyi hatly arra a krdsre ad vlaszt, hogy milyen gyben kell alkalmazni a jogszablyt. Ennek alapjn pldul a Ket. trgyi hatlya a kzigazgatsi hatsgi gy. Ajogszably akkor veszti el a hatlyt, ha jogszably hatlyon kvl helyezi, vagy az adott jogszablyban meghatrozott hatrid lejr, vagy Alkotmnybrsg vagy brsg megsemmisti.
1.3.5. Akzssgi jog nemzetkzi jog nemzeti jog viszonya

Haznk jogforrsi rendszernek rszletes bemutatst kveten rviden mr a tananyag e rszben emltst kell tenni a nemzetkzi jogrl, valamint a kzssgi jogrl, hiszen e jogforr sokbl is tbb ktelez erej jogi norma szrmazik a hazai jogalanyokra, szervezetekre, magnszemlyekre.
1.3.5.1. AzEurpai Uni joga s a magyar jog viszonya

Magyarorszg az Eurpai Unihoz trtnt csatlakozssal vllalta, hogy a kzssgi jogrendszer a nemzeti jogi norminkkal prhuzamosan rvnyesl, ebbl kvetkezen haznk rvnyesteni kteles a kzssgi jogot, s kteleznek ismeri el az unis jogforrsokat. Alaptrvnynk ennek megfelelen rgzti, miszerint Magyarorszg az Eurpai Uniban tagllamknt val rszvtele rdekben az Alaptrvnybl ered egyes hatskreit a tbbi tagllammal kzsen, az Eurpai Uni intzmnyei tjn gyakorolhatja, valamint ennek keretei kztt az Eurpai Uni joga megllapthat ltalnosan ktelez magatartsi szablyt.
1.3.5.2. Anemzetkzi jog s a magyar jog viszonya

AzAlaptrvny rtelmben: Magyarorszg jogrendszere elfogadja a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyait; biztostja a nemzetkzi jogi ktelezettsgek teljestse rdekben a nemzetkzi jog s a magyar jog sszhangjt (mintegy maga emeli be jogrendszernkbe a nemzetkzi jog ltalnos elveit);
35
vllalja, hogy a jogalkoti hatalom minden szksges lpst megtesz annak rdekben, hogy a bels jog szablyai ne lljanak ellenttben valamely nemzetkzi jogi ktelezettsggel; gondoskodik arrl, hogy a hatskrrel rendelkez hazai jogalkot szerv kibocstja azt a jogszablyt, amely szksges a nemzetkzi jogi ktelezettsgek teljestshez. A nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyait teht tekinthetjk a magyar jogrend immanens rsznek, a nemzetkzi jog ms forrsai pedig magyar jogszablyban trtn kihirdetskkel vlnak a magyar jogrend rszv.
Aminsgi jogalkots elve tbb elemet foglal magba, az elzetes s utlagos hatsvizsglatok alkalmazsn tl belertjk a sznvonalas jogszablyszerkesztst, a jogszablyok nyelvi egyszerstst, a jogi szablyozs alternatvinak vizsglatt s az adminisztratv terhek cskkentst is. Ajogalkotsrl szl magyar szablyozs ktelez elemm teszi az elzetes s az utlagos hatsvizsglatot. Azelzetes hatsvizsglat sorn a jogszably elfogadsa eltt elemezni kell a trsadalmi-gazdasgi viszonyokat, az llampolgri jogok s ktelessgek rvnyeslst, a jogszably vrhat hatsait. Azutlagos hatsvizsglatok kapcsn a trvny elrja a szakminisztriumnak, hogy nyomon kvesse a jogszablyok alkalmazsnak hatsait, s gondoskodjon a tapasztalatok hasznostsrl a ksbbi jogalkotsi tevkenysg sorn. Aminsgi jogalkots megalapozshoz szksg van a jogi tlszablyozottsg mrtknek cskkentsre, a jogszablyi deregulcira. A formai deregulci az ellentmond, prhuzamos jogszablyok trlst, a joganyag tiszttst jelenti, mg a tartalmi deregulci a jogi szablyozs (llami beavatkozs) szksgnek fellvizsglatt, a joganyag rdemi cskkentst jelenti. Ajogszablyok kzrthetsge s nyelvhelyessge az eredmnyes jogalkalmazs kulcseleme, ezrt a jogszablyok nyelvi egyszerstse is kiemelt priorits. [MAGYARY PROGRAM 11.0]
36
2. MODUL
2.
KZIGAZGATSI AlAPISmERETEk
Afejezet megismerteti a magyar kzigazgats szervezetrendszert alkot kzigazgatsi szerveket, a kzigazgatsban foglalkoztatott szemlyekre vonatkoz jogi s hivatsetikai szablyokat, az egyes kzigazgatsi szervek ltal gyakorolt hatsgi hatskrk sorn kvetend eljrs ltalnos szablyait, tovbb az emltett krdskrk egszt tfog kzigazgatsi jog jellemzit. Afejezet bemutatja a Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program stratgia clrendszert s beavatkozsi terleteit.
2.1. ALMODUL: AkZIGAZGATS INTZmNYRENdSZERE S JoGI AlAPFoGAlmAI
2.1.1. Azigazgats s a kzigazgats fogalma

A kzigazgats a vgrehajt hatalomnak az a tevkenysge, amelynek eredmnyeknt a trsadalom tagjai s szervezetei magatartst tnylegesen befolysolja, mgpedig az llami kzhatalom (imprium) birtokban vgzett dnts-elkszts, dnts, vgrehajts s ellenrzs sorn, elklnlt llami szervezet ltal vgzett jogalkalmazs (jogrvnyests), szervezs s a jogalkotsban val kzremkds ltal. Akzigazgats teht: 1) (a modern politikai llamokban) a vgrehajt hatalom rszeknt; 2) de a (szk rtelemben vett) kormnyzstl megklnbztetve; 3) az llam magjaknt megjelen (az llami kzhatalmat kzvetlenl reztet); 4) komplex (jogalkot s jogalkalmaz, dnts-elkszt, dntshoz, vgrehajt, ellenrz, szervez); 5) igazgatsi (msok magatartst befolysol) tevkenysg; 6) amely a trvnyeknek (tgabban: a jognak) alvetetten; 7) ms szervezetektl elklnlt szervezetrendszer ltal; 8) kzszolgltatsok nyjtsnak megszervezsvel, illetve 9) az llami imprium birtokban vgzett igazgatssal az llam feladatainak tnyleges megvalstst eredmnyezi. Magyary Zoltn a XX. szzad legnagyobb kzigazgats-fejleszt professzora megfogalmazsban a kzigazgats az llam adminisztrcija, azaz az llam szervezete, a kzfeladatoknak ezek termszete ltal megszabott mdszerrel a jogrend keretben val eredmnyes megoldsra. Akzigazgats fogalmt legknnyebben akkor rthetjk meg, ha elhagyjuk a kz eltagot, s az igazgats fogalmbl indulunk ki. Azigazgats egyttmkd sszer cselekvs, vagyis az irnytnak az a tevkenysge, amellyel msokat meghatrozott magatartsra rvesz. Akzgy fogalma Akzgy a kzssgre kihat ltalnos rdek gy. Kzgynek olyasmi minsthet, aminek llapota tlmutat az alkotmnyos rendnkben egybknt rtkelt s vdett egyni rdekeken,
37
s azokkal szemben is megrdemli a kzhatalom birtokban vgzett rvnyestst. Alegfontosabb kzgy maga az alkotmnyos rend fenntartsa. A kzgyek Alaptrvnyben megfogalmazott absztrakt krt a jogszablyok ttelesen rgztik. Azalkotmnyos jogllamban a kzgyek krt a kzigazgats szerepli nem nknyesen hatrozzk meg, hanem azok az Alaptrvny rtkrendjbl kvetkeznek, s azokat a jogszablyok nevestik. A kzigazgats sajtossga azonban, hogy kzremkdik egyfell a kzgyek krre, msfell a sajt tevkenysgre, a kzgyek elltsra vonatkoz szablyok megalkotsban. Kzremkdik, de amint mondtuk nem nknyesen, hanem az Alaptrvny s a kitntetett, az Orszggylsnek fenntartott jogszablyok, a trvnyek keretei kztt. Akzigazgats tevkenysghez tartozik teht a kzremkds a jogalkotsban. Ezzel sajt mkdsnek feltteleit trekszik szablyozni, s a jogllamisg, illetve az alkotmnyossg kvetelmnyeibl kvetkezen ezek a szablyok ezt kveten a kzigazgats mkdst is ktik. Akzigazgats mkdsnek alapvet formja a jogalkalmazs, amely kiterjed az Alaptrvny s a trvnyek mellett a kzigazgatsi szervek kzremkdsvel alkotott jogszablyokra is. Ajogalkalmazs mint mkds a jogszablyoknak megfelel dntsek elksztst, a dntsek meghozatalt s a dntsek vgrehajtst, vagyis a dntseknek val rvnyszerzst foglalja magban. Akzigazgats fogalmhoz tartozik, hogy azt nem vgezheti brki, hanem fszablyknt az erre rendszerestett llami alkalmazottak.
2.1.2. Akzigazgats szerveirl ltalban jogalanyisg s szervtpusok

Aszerveket mint valamely igazgatsi tevkenysg elltsnak llandsult formit bizonyos jellemzkkel lthatjuk el. Vannak olyan jellemzk, amelyek a szerveket ltalban (vagyis a kzigazgatson kvli vilgban is) jellemzik: idesorolhatjuk a szerv ltrehozst, mely mindig meghatrozott feladatra trtnik; jellemzi a szerveket maga a feladat, amelyre ltrehozzk; az alapttl elklnlt szervezet; az nll mkds, vagyis sszessgben valamifajta jogalanyisg. A kzigazgatsi szervekre mindezek fontos eltrsekkel rvnyeslnek. A legfontosabb eltrs, hogy a kzigazgatsi szervek az llamszervezet rszt kpezik. Tovbbi jellemzik alapjn a kvetkezkppen adhatjuk meg fogalmukat: az llamszervezet rszt kpez, a kzigazgatsi feladatok valamelyiknek elltsra ltrehozott vagy kijellt, llami kzhatalom gyakorlsra (az llam nevben ktelez aktusok kibocstsra s ezen aktusok vgrehajtsa rdekben knyszer alkalmazsra vagy a knyszer alkalmazsnak kezdemnyezsre) jogszablyban kifejezetten feljogostott s azt gyakorl, sajt szervezetn kvlre hat igazgatsi tevkenysget vgz jogalanyok (szemlyek vagy testletek), amelyek hatskrk gyakorlshoz mrt nll sajt szervezettel rendelkeznek, s kzigazgatsi jogkpessgk rvnyesen ltrejtt.
38
2.MODUL: KZIGAZGATSI AlAPISmERETEk
2.1.3. Akzponti igazgats szervei

2.1.3.1. Akzponti szervek csoportostsa
Akzigazgats szervezetrendszert alapveten kt rszre oszthatjuk: kzponti s helyi igazgatsra. Akzponti szervek csoportjait a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny (Ksztv.) sorolja fel. Kzs bennk, hogy orszgos illetkessggel rendelkeznek, vagyis az egsz orszg terletn jogosultak eljrni. Ezek a kvetkezk: a Kormny; a kormnybizottsgok; a Miniszterelnksg; a minisztriumok; az autonm llamigazgatsi szervek; a kormnyhivatalok; a kzponti hivatalok; a rendvdelmi szervek orszgos parancsnoksgai s a Katonai Nemzetbiztonsgi Szolglat, valamint az nll szablyz szervek.
2.1.3.2. AKormny AKormny fogalma

A jogi ismeretek keretben megismerkedhettnk az llamszervezet egyik fontos intzmnyvel, a Kormnnyal. A Kormny a miniszterelnkbl s a miniszterekbl ll ltalnos hatskr kzponti llamigazgatsi szerv. Azltalnos hatskr azt jelenti, hogy a kzigazgats valamennyi gval foglalkozik.
AKormny lse
AKormny lsein valsul meg a testleti jelleg teljessge, a magyar kormny dntseit fszablyknt ebben a formban hozhatja. A kormnyls ad lehetsget a miniszterek rendszeres szemlyes tallkozsra, a tapasztalatok kicserlsre s a dntsek meghozatalra. A Kormny lseire ltalban hetenknt egyszer kerl sor. Idtartama viszonylag rvid, amelyben nagy jelentsge van az elkszts alapossgnak. AKormny lsn szavazati joggal vesznek rszt a Kormny tagjai, mg tancskozsi joggal az lland meghvottak, az elterjesztk s a miniszterelnk ltal meghvott szemlyek. A Kormny lsn a minisztert akadlyoztatsa esetn az erre kijellt llamtitkr helyettesti, ha pedig is akadlyoztatva van, az lsen a kzigazgatsi llamtitkr tancskozsi joggal vesz rszt. AKormny lsre benyjtott minden elterjesztst elzetesen kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten kell megtrgyalni, amely a Kormny ltalnos hatskr dnts-elkszt testlete.
39
Ennek keretben llst foglal az elterjesztsek s jelentsek kormnydntsre val alkalmassgrl, napirendre vtelrl. Az rtekezletet a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra hvja ssze, szervezi s vezeti. Azrtekezletre ltalban hetenknt kerl sor.
AKormny szervei
Akormny szervei a kabinet illetve a kormnybizottsg, amelyek segtik a mkdst. AKormny kiemelt fontossg trsadalompolitikai, gazdasgpolitikai vagy nemzetbiztonsgi gyekben a Kormny lsei eltti llsfoglalsra jogosult kabineteket hozhat ltre. Akabinet tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek, valamint a miniszterelnk ltal kijellt szemlyek. Ha a kabinetet ltrehoz normatv kormnyhatrozat ekknt rendelkezik, a kabinet tagja a miniszterelnk is. Mg a kabinet a nem minsl kzponti llamigazgatsi szervnek, a kormnybizottsg a trvny szerint igen, ezrt a kvetkez pontban mutatjuk be rviden.
2.1.3.3. AKormnybizottsg
AKormny a hatskrbe tartoz jelents, tbb minisztrium feladatkrt rint feladatok sszehangolt megoldsnak irnytsra kormnybizottsgokat hozhat ltre. Akormnybizottsg tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek. Ha a kormnybizottsgot ltrehoz normatv kormnyhatrozat ekknt rendelkezik, a kormnybizottsg tagja a miniszterelnk is. Akormnybizottsg lsre lland jelleggel meghvott szemlyek krt, valamint a bizottsgi tagok helyettestsre jogosult llami vezetket s az lland meghvottak helyettestsre jogosult szemlyeket a kormnybizottsgot ltrehoz kormnyhatrozat jelli ki. Akormnybizottsg esetben is szksges megjegyezni, hogy trvny vagy kormnyrendelet eltr rendelkezse hinyban gydnt jogkrrel nem rendelkezik.
2.1.3.4. AMiniszterelnksg
A Miniszterelnksg a miniszterelnk munkaszerve, tevkenysgt a miniszterelnk irnytja, s llamtitkr vezetse alatt ll, aki elltja a miniszterelnk szemlye krli teendket, segti a miniszterelnk munkjt. Korbban ezeket a feladatokat az n. Miniszterelnki Hivatal (MEH) ltta el. 2010-tl azonban a MEH feladatainak egy rsze a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztriumhoz (KIM), msik rsze a Miniszterelnksghez kerlt. A Miniszterelnksg felptse hasonl a minisztriumhoz: jelenleg Miniszterelnksget vezet llamtitkr, jogi gyekrt felels llamtitkr, illetve klgyi s klgazdasgi gyekrt felels llamtitkr mkdik, azonban kzigazgatsi llamtitkr nem.
40
2.1.3.5. Aminisztriumok
Aminisztrium a miniszter munkaszerve, amely a Kormny irnytsa alatt ll klns hatskr llamigazgatsi szerv. Azt, hogy haznkban milyen minisztriumok mkdnek, a Magyarorszg minisztriumainak felsorolsrl szl 2010. vi XLII. trvny sorolja fel. A miniszter vezeti a minisztriumot; e feladatkrben irnytja az llamtitkr s a kzigazgatsi llamtitkr tevkenysgt, valamint dnt a hatskrbe utalt gyekben. Azt, hogy egy adott miniszternek konkrtan milyen feladatai s hatskrei vannak, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnksget vezet llamtitkr feladat- s hatskrrl szl 212/2010. (VII. 1.) kormnyrendelet llaptja meg. Haznkban n. klasszikus minisztriumi struktra mkdik. Ennek lnyege az, hogy a minisztriumban a politikai s a szakmai elemet egyarnt megtalljuk. Apolitikai rteghez tartozik legfkppen a miniszter, llamtitkr, mg a szakmai elemhez tartozik a kzigazgatsi llamtitkr, helyettes llamtitkr, valamint a minisztrium kormnytisztviseli llomnya. A minisztrium felptst a Ksztv.-ben talljuk meg, amely trvny jelentsen talaktotta a korbbi struktrt. Atrvny a minisztrium felptsnek legfontosabb elemeit tartalmazza. Azt, hogy konkrtan egy minisztriumban milyen fosztlyok, osztlyok stb. vannak, a miniszter ltal normatv utastsban meghatrozott Szervezeti s Mkdsi Szablyzat tartalmazza (SzMSz). Astruktra legfontosabb elemei a kvetkezk:
Aminiszter
A minisztriumot politikai vezet, a miniszter vezeti, aki tagja a Kormnynak. A minisztereket a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki s menti fel. Akinevezs felttelei a kvetkezk: bntetlen ellet s az orszggylsi kpviselk vlasztsn vlasztjog. Nem tallunk teht meghatrozott iskolai vgzettsget, amely szksges lenne a kinevezshez, mivel a miniszter politikai vezet, br a gyakorlatban a miniszterek ltalban felsfok vgzettsggel rendelkeznek. A miniszter a Kormny ltalnos politikjnak keretei kztt nllan irnytja az llamigazgatsnak a feladatkrbe tartoz gazatait s az alrendelt szerveket, valamint elltja a Kormny vagy a miniszterelnk ltal meghatrozott feladatokat. Aminiszter trvnyben vagy kormnyrendeletben kapott felhatalmazs alapjn, feladatkrben eljrva, nllan vagy ms miniszter egyetrtsvel rendeletet alkot, amely trvnnyel, kormnyrendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. Aminiszter tevkenysgrt egyarnt felels az Orszggylsnek s a miniszterelnknek. Aminiszter jogosult rszt venni s felszlalni a parlamentben, de az Orszggyls s az orszggylsi bizottsg az lsn val megjelensre is ktelezheti t. Aminiszteri kabinet a miniszter bizalmas titkrsga, amely mkdst a miniszter hivatalba lpsekor kezdi meg. Legfontosabb feladatai a miniszter politikai dntseinek elksztse, a miniszter nemzetkzi kapcsolatainak szervezse, valamint a miniszter felksztse a Kormny s a parlament lseire.
41
Miniszteri biztos eshetlegesen mkdik a minisztriumban. A miniszter normatv utastssal kiemelt fontossg feladat elltsra miniszteri biztost nevezhet ki, legfeljebb hat hnapra. Aminiszter megbzatsa megsznik: a miniszterelnk megbzatsnak megsznsvel; lemondsval; felmentsvel; hallval. A miniszter a Kormny megbzatsnak megsznstl az j miniszter kinevezsig vagy az j Kormny ms tagjnak a miniszteri feladatok ideiglenes elltsval val megbzsig gyvezet miniszterknt gyakorolja hatskrt, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat.
Azllamtitkr
Azllamtitkr szintn politikai vezet, aki a miniszter helyettese. llamtitkrr minden bntetlen ellet, az orszggylsi kpviselk vlasztsn vlasztjoggal rendelkez szemly kinevezhet. Az llamtitkrt a miniszterelnknek a miniszter vlemnye kikrst kveten tett javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki. Aminisztert rendelet kiadsban nem lehet helyettesteni. Aminisztriumokban az llamtitkrok egy rsze valamilyen gazatrt felels, de van olyan llamtitkr (parlamenti llamtitkr), akinek a legfontosabb feladata a miniszter politikai jelleg helyettestse az Orszggyls s a Kormny lsein.
Akzigazgatsi llamtitkr
Akzigazgatsi llamtitkr mr nem politikai, hanem szakmai vezet. Akzigazgatsi llamtitkr a jogszablyoknak s a szakmai kvetelmnyeknek megfelelen vezeti a minisztrium hivatali szervezett. Akzigazgatsi llamtitkr gyakorolja a munkltati jogokat a minisztrium llomnyba tartoz kormnytisztviselk felett. Akzigazgatsi llamtitkr tekintetben a munkltati jogokat a miniszter gyakorolja. Kzigazgatsi llamtitkrr minden bntetlen ellet, az orszggylsi kpviselk vlasztsn vlasztjoggal rendelkez szemly kinevezhet, aki llam- s jogtudomnyi doktori vagy okleveles kzgazdsz kpestssel vagy okleveles kzigazgatsi menedzser szakkpestssel vagy a feladat- s hatskrnek megfelel szakirny felsfok vgzettsggel rendelkezik. A kzigazgatsi llamtitkrt a miniszterelnknek a miniszter vlemnye kikrst kveten tett javaslatra a kztrsasgi elnk hatrozatlan idre nevezi ki, de a miniszter vlemnyt a KIM miniszter tjn terjeszti a kormnyf el. AKIM miniszter a vlemnyre szrevtelt tehet. Akzigazgats kiemelt szereplje a KIM miniszter, de ugyanez mondhat el a KIM kzigazgatsi llamtitkrrl is. Atrvny rtelmben ugyanis a minisztriumban fosztlyvezet-helyettesi s osztlyvezeti megbzsra javasolt szemlyrl az adott minisztrium kzigazgatsi llamtitkra tjkoztatja a KIM kzigazgatsi llamtitkrt, aki a javasolt szemllyel szemben a tjkoztatst kvet tizent napon bell kifogssal lhet.
42
A kzigazgatsi llamtitkr megbzatsa nem sznik meg a kormny megbzatsnak megsznsvel.
Ahelyettes llamtitkr
Ahelyettes llamtitkr a jogszablyoknak s a szakmai kvetelmnyeknek megfelelen irnytja a miniszter feladat- s hatskrnek a minisztrium szervezeti s mkdsi szablyzatban meghatrozott rsze tekintetben a szakmai munkt, valamint dnt a hatskrbe utalt gyekben. A helyettes llamtitkrt a miniszter javaslatra a miniszterelnk hatrozatlan idre nevezi ki. Aminiszter javaslatt ebben az esetben is a KIM kzigazgatsi llamtitkra tjn terjeszti a miniszterelnk el. AKIM kzigazgatsi llamtitkra tizent napon bell kifogssal lhet, s a javaslatot akr visszakldheti a miniszternek. A helyettes llamtitkrok kinevezsnek folyamatban teht vtjogot gyakorol a KIM kzigazgatsi llamtitkra.
1. bra: Aminisztriumi struktra legfbb elemei
A helyettes llamtitkrok nem kizrlagosan a kzigazgatsi llamtitkr, hanem az llamtitkr irnytsa al is tartozhatnak. Akinevezs felttelei s a megsznsre vonatkoz szablyok ugyanazok, mint a kzigazgatsi llamtitkrnl elmondottak esetben. Aminisztriumi struktra legfbb elemeit az 1. bra mutatja.
2.1.3.6. Azautonm llamigazgatsi szervek

Az autonm llamigazgatsi szervek nincsenek a kormny irnytsa alatt, trvny ltal ltrehozott egyszemlyi vezets alatt ll szervek. Fontos megemlteni, hogy az nll szablyoz szervekhez kpest az autonm llamigazgatsi szervek vezeti nem alkothatnak jogszablyt, de kiadhatnak kzjogi szervezetszablyoz eszkzt. AKsztv. a kvetkez autonm joglls szerveket sorolja fel: Kzbeszerzsi Hatsg; Egyenl Bnsmd Hatsg;
43
Gazdasgi Versenyhivatal; Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg; Nemzeti Vlasztsi Iroda.
2.1.3.7. Akormnyhivatalok
Akormnyhivatal az Orszggyls, vagyis szintn trvny ltal ltrehozott, a Kormny irnytsa alatt mkd kzponti llamigazgatsi szerv. Akormnyhivatal felgyelett a miniszterelnk ltal kijellt miniszter ltja el. A kormnyhivatal vezetjt ha trvny eltren nem rendelkezik a kormnyhivatalt felgyel miniszter javaslatra a miniszterelnk nevezi ki s menti fel. Fontos felhvnunk a figyelmet arra, hogy a kormnyhivatalokat nem szabad sszetveszteni a fvrosi s megyei kormnyhivatalokkal. Ez utbbiak ugyanis nem kzponti, hanem a helyi-terleti llamigazgatsi szervek kz tartoznak. AKsztv. a kvetkez kormnyhivatalokat sorolja fel: Kzponti Statisztikai Hivatal; Orszgos Atomenergia Hivatal; Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala; Nemzeti Ad- s Vmhivatal.
2.1.3.8. Akzponti hivatalok

A kzponti hivatalt a kormny hozza ltre kormnyrendelet ltal, s miniszter irnytsa alatt mkdik. Akzponti hivatal vezetjt ha jogszably eltren nem rendelkezik a kzponti hivatalt irnyt miniszter nevezi ki s menti fel. Akzponti hivatalokat nem sorolja fel a Ksztv., mivel a Kormny hozza ket ltre rendelettel. Pldakppen felsorolunk nhnyat: Nemzeti Fogyasztvdelmi Hatsg; Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr; Mezgazdasgi s Vidkfejlesztsi Hivatal; Orszgos Tisztiforvosi Hivatal; Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatal.
2.1.3.9. Rendvdelmi szervek

Arendvdelmi szervek a rendszeti, vagyis a nem civil kzigazgatshoz tartoz szerveket jelentik. Arendszeti szervek tevkenysge a trsadalmi bke megrzsre, az llam kls s bels vdelmnek biztostsra, a trsadalomellenes cselekvsek megelzsre, ldzsre irnyul. Jellemz rjuk, hogy tagjaik egyenruha-viselsre ktelezettek, fegyverviselsre jogosultak. Ide soroljuk a rendrsget s a bntets vgrehajtsi szervezetet.
2.1.3.10. Aznll szablyz szervek

Aznll szablyz szerveket az Orszggyls sarkalatos trvnyben, a vgrehajt hatalom krbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsra s gyakorlsra hozhatja ltre. Aszerv vezetje tevkenysgrl vente beszmolssal tartozik az Orszggyls fel. Aznll szablyoz szerv vezetje trvnyben kapott felhatalmazs alapjn, sarkalatos trvnyben meghatrozott feladatkrben rendeletet ad ki, amely trvnnyel, kormnyrendelettel, miniszterelnki rendelettel, miniszteri
44
rendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. nll szablyoz szervek a kvetkezk: Magyar Energetikai s Kzm-szablyozsi Hivatal; Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg; Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete.
2.1.4. Akzponti igazgats helyi-terleti szervei

2.1.4.1. Adekoncentrlt szervek
Az 1990-tl ltrejtt nkormnyzati rendszerben a helyi nkormnyzatok fggetlenek lettek a kzponti hatalomtl, ezrt az llamnak szksge volt helyi-terleti szinten olyan szervekre, amelyek a kzponti szervek helyi-terleti szerveknt elltjk az llamigazgatsi gyek intzst. Fokozatosan kipltek ezrt a minisztriumoknak s ms kzponti kzigazgatsi szerveknek a dekoncentrlt szervei. ltalban megyei szinten jttek ltre, de regionlis vagy vrosi szint dekoncentrlt szervek is mkdtek, illetve mkdnek. Adekoncentrlt llamigazgatsi szervek jellemzi a kvetkezk: klns hatskrrel rendelkeznek (kivtel a fvrosi s a megyei kormnyhivatalok); valamilyen kzponti llamigazgatsi szerv terleti (esetleg helyi) szinten mkd szervei; hatsgi jogkrk van, teht engedlyeznek, tilthatnak, brsgolhatnak; szemlyi llomnyuk kormnytisztviselkbl ll. 2011. janur 1-je vltozst hozott a dekoncentrlt szervek letben. Tizenht dekoncentrlt llamigazgatsi szerv a fvrosi s megyei kormnyhivatalba integrldott. Nhny gazatban azonban maradtak mg nllan mkd dekoncentrlt szervek. Ezek a nem integrlt dekoncentrlt szervek fknt a rendszeti jelleg szervek (rendrsg, katasztrfavdelem, Nemzeti Ad- s Vmhivatal terleti szervei), vagy olyan szervek, amelyek a tevkenysgket specilis fldrajzi terleten fejtik ki (Bnyakapitnysg; Krnyezetvdelmi, Termszetvdelmi s Vzgyi Felgyelsg).
2.1.4.2. Afvrosi s megyei kormnyhivatal szerepe, feladatai Afvrosi s megyei kormnyhivatal

2011. janur 1-jtl a 2010. vi CXXVI. trvny alapjn a fvrosi s megyei kzigazgatsi hivatalok helyt a fvrosi s megyei kormnyhivatalok vettk t. Ez a struktra ahogyan korbban emltettk egy j rendszert jelent a helyi llamigazgatsban s a dekoncentrlt szervek letben. Az Alaptrvny megfogalmazsa szerint a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve a fvrosi s megyei kormnyhivatal. Terletket tekintve a fvrosban, illetve 19 megyben mkdnek.
45
Afvrosi, megyei kormnyhivatal szervezete

A fvrosi s megyei kormnyhivatal a kormnymegbzott ltal kzvetlenl vezetett szervezeti egysgekbl (trzshivatal), gazati szakigazgatsi szervekbl (szakigazgatsi szerv) s jrsi, illetve a fvrosban fvrosi kerleti hivatalokbl (jrsi hivatal) ll.
Afvrosi s megyei kormnyhivatal vezetse

A fvrosi s megyei kormnyhivatalt kormnymegbzott vezeti, aki politikai elemnek tekinthet. Akormnymegbzottat a KIM miniszter javaslatra a miniszterelnk nevezi ki s menti fel. Akormnymegbzott felett a kinevezs s a felments kivtelvel a munkltati jogokat a miniszter gyakorolja. Akinevezs felttelei ugyanazok, mint a miniszter vagy llamtitkr esetben: bntetlen ellet s az orszggylsi kpviselk vlasztsn vlasztjoggal rendelkezs. Ajogviszony megsznse pedig szintn a minisztrium politikai vezetihez hasonlt. Afvrosi s megyei kormnyhivatal hivatali szervezett figazgat vezeti. Akormnymegbzottat tvollte vagy akadlyoztatsa esetn a figazgat helyettesti. A figazgatt munkjban ltalnos helyettesknt igazgat segti. A szakigazgatsi szervek vezetje feletti munkltati jogokat a kormnymegbzott gyakorolja. A vezeti munkakrbe trtn kinevezshez s felmentshez a szakmai irnyt szerv vezetjnek egyetrtse szksges. Aszakigazgatsi szerv vezetje minisztriumi fosztlyvezeti besorols, hatrozatlan idre kinevezett kormnytisztvisel.
Afvrosi s megyei kormnyhivatal feladatai

A fvrosi s megyei kormnyhivatal a jogszablyoknak s a Kormny dntseinek megfelelen rszt vesz a kormnyzati clkitzsek terleti megvalstsban. Ennek keretben a trzshivatal a kvetkez feladatokat ltja el: 1) Koordinci Afvrosi s megyei kormnyhivatal a jogszablyoknak s a Kormny dntseinek megfelelen sszehangolja s elsegti a kormnyzati feladatok terleti vgrehajtst. Akoordincis feladatok elltsban a kormnymegbzottat a fvrosi s megyei llamigazgatsi kollgium segti, amely lland frum. 2) Ellenrzs Akzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei, tovbb a terleti illetkessggel llamigazgatsi feladatot ellt ms szervek s szemlyek llamigazgatsi jogkrkben eljrva, illetve az ltaluk elltott llamigazgatsi feladatokat rinten a rendvdelmi szervek, valamint a Nemzeti Ad- s Vmhivatal kivtelvel a fvrosi s megyei kormnyhivatal ellenrzsi jogkrbe tartoznak. 3) Vlemnyezsi jogkr A fvrosi s megyei kormnyhivatal vlemnyezi a rendvdelmi szervek, valamint a Nemzeti Ad- s Vmhivatal kivtelvel a Kormnynak alrendelt szervek terleti szervei
46
vezetinek kinevezst s felmentst; ltrehozsra, tszervezsre, valamint jogllsuk s illetkessgi terletk mdostsra vonatkoz elterjesztst; foglalkoztatottjai ltszmra s kltsgvetsnek megllaptsra vonatkoz elterjesztst, javaslatokat. 4) Informatika Afvrosi s megyei kormnyhivatal elltja a vlasztsokkal, npszavazsokkal sszefgg informatikai feladatokat. Afvrosi s megyei kormnyhivatal az e-kzigazgatsrt felels miniszter, valamint a kzigazgatsi informatika infrastrukturlis megvalsthatsgnak biztostsrt felels miniszter irnytsa s az ltala biztostott felttelek keretei kztt kzremkdik a kzigazgatsi informatikai tevkenysg terleti sszehangolsban. 5) Kpzs, tovbbkpzs Afvrosi s megyei kormnyhivatal a kormnytisztviselk s kztisztviselk kpzse, tovbbkpzse krben tbbek kztt: szervezi a fvrosban, megyben az llamigazgatsi feladatokat ellt helyi nkormnyzati szervek kztisztviselinek kpzst, tovbbkpzst, tovbb rszt vesz a terleti llamigazgatsi szervek kormnytisztviselinek kpzse, tovbbkpzse szervezsben; gondoskodik a kzigazgatsi s gykezeli alapvizsgk, a kzigazgatsi szakvizsgk, anyaknyvi szakvizsgk, llampolgrsgi vizsgk, tovbb kln jogszably ltal meghatrozott egyb vizsgk, valamint az ezek elksztsre szolgl tanfolyamok megszervezsrl s le bonyoltsrl. 6) Afvrosi s a megyei kormnyhivatal gyflszolglati feladatai, a kormnyablakok Afvrosi s megyei kormnyhivatalok megalakulsnak egyik nagy elnye, hogy a kormnyhivatalok integrlt gyflszolglatot mkdtetnek, amelyeket Kormnyablaknak neveznk. AKormnyablak a kvetkez gyekben ll az gyfelek rendelkezsre: Eljr mint gyflkapu regisztrcis szerv. Kb. 38 klnbz gytpusban lehet krelmeket elterjeszteni s bejelentseket megtenni. Akormny ablak ezekben az gyekben tjkoztatja az gyfelet az eljrs menetrl, valamint az eljrssal kapcsolatos jogairl s ktelezettsgeirl, valamint segtsget nyjt az gyflnek a krelem kitltsben. Ilyen gyek pl. az llampolgrsg megszerzsre irnyul nyilatkozat s krelem, gyermekgondozsi segly ignylse, anyasgi tmogats ignylse, csaldi ptlk ignylse, gyermeknevelsi tmogats ignylse. Kb. 8 klnbz gytpusban tjkoztatst nyjt az gyflnek az eljrs menetrl, valamint az eljrssal kapcsolatos gyfli jogokrl s ktelezettsgekrl. Ilyen gyek pl. a Magyar igazolvny s Magyar hozztartozi igazolvny kiadsval sszefgg eljrs, gyermekgondozsi dj ignylsvel kapcsolatos eljrs, terhessgi-gyermekgyi segly ignylsvel kapcsolatos eljrs. 3 klnbz gytpusban az gyintzshez internetes kapcsolati lehetsget, szakmai s informatikai segtsget nyjt az gyfelek szmra. Pl. a kormnyablak betekintsi lehetsget biztost az Orszgos Cgnyilvntartsi s Cginformcis Rendszer cgadatbzisba.
47
7) Afvrosi s megyei kormnyhivatal s a helyi nkormnyzatok kapcsolata Akapcsolat legfontosabb alaptrvnyi szablya, hogy a Kormny a fvrosi s megyei kormnyhivatal tjn biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett. Akormnyhivatal a mrlegelssel hozott nkormnyzati dntsnek kizrlag a jogszersgt vizsglhatja. Aznkor mnyzat gazdlkodst rint vizsglat lefolytatst kezdemnyezheti az llami Szmvevszknl. Nem terjed ki a kormnyhivatal jogkre azokra a helyi nkormnyzat, illetve szervei ltal hozott hatrozatokra, amelyek alapjn munkagyi vitnak, kln jogszablyban meghatrozott brsgi vagy llamigazgatsi eljrsnak van helye. Ahelyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelete azt a clt szolglja, hogy a helyi nkormnyzat mkdse jogszer legyen. Akormnyhivatalnak tbb eszkze is van erre a clra. Pl. trvnyessgi felhvssal lhet, trvnyessgi felgyeleti brsgot szabhat ki, pert indthat a sorozatos trvnysrtst elkvet polgrmester tisztsgnek megszntetse irnt, javasolhatja miniszternek, hogy kezdemnyezze a Kormnynl az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd kpvisel-testlet feloszlatst stb.
A 29 kormnyablak ltrehozsa az egyablakos gyintzs ltalnoss ttelnek els teme volt. A fejleszts msodik fzisban a kormnyablakok jrsi szinten trtn ltalnos kiptsre, az egyablakos gyintzsi pontok llampolgrokhoz, lakhelykhz vagy munkahelykhz val kzelebb hozsra kerl sor. Aclzott fejleszts kiterjed: - a tartalomra (az llamigazgatsi gyek krre); - az rintett szervezeti rendszerre (okmnyirodk, mkd gyflszolglatok, MV, Posta); - a fldrajzi elhelyezsre (fvros, megyeszkhelyek, megyei jog vrosok, jrsi szkhelyek, egyb vros); - a fizikai megjelensre (egysges arculat); - a mkdsre (informatikai httr s egysges folyamatok) s - a szemlyi llomnyra (kormnyablak gyintz szakirny tovbbkpzs a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen). [MAGYARY PROGRAM 12.0]
2.1.4.3. Ajrsikerleti hivatal szerepe feladatai Jrsi hivatalok illetkessgi terlete

2013. janur 1-jn megkezdte mkdst a 175 jrsi s 23 fvrosi kerleti hivatal a fvrosi s megyei kormnyhivatalok szervezeti egysgeiknt. Ajrsi hivatalok szkhelyeit, illetve a jrsi hivatalok illetkessgi terlett Kormnyrendelet hatrozza meg. Ajrsok kialaktsnak alapelve, hogy a megyk hatraihoz igazodva az llampolgrok szmra biztostsa az llamigazgatsi szolgltatsokhoz val gyors s knny hozz frst.
Ajrsi hivatal szervezete

Ajrsi hivatalok a megyei kormnyhivatal kirendeltsgeiknt mkdnek. Afvrosi kormnyhivatal kirendeltsgeiknt pedig kerleti hivatalok mkdnek. Ajrsi hivatal ll:
48
a jrsi hivatalvezet ltal kzvetlenl vezetett jrsi trzshivatalbl; jrsi szakigazgatsi szervekbl.
Ajrsi hivatalok vezetse

A jrsi hivatalt a jrsi hivatalvezet vezeti a kormnymegbzott szakmai irnytsa mellett. Ahivatalvezett a kormnymegbzott javaslatra a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter nevezi ki s menti fel. Akinevezs felttele felsfok vgzettsg. Ahivatalvezett hivatalvezet-helyettes helyettesti. Ahivatalvezet-helyettes hatrozatlan idre kinevezett kormnytisztvisel. A hivatalvezet-helyettest a hivatalvezet javaslatra a kormnymegbzott nevezi ki s menti fel. Ahivatalvezet-helyettesi kinevezs felttele a szakirny felsfok vgzettsg (felsfok igazgatsszervez, okleveles jogsz kpests vagy okleveles kzigazgatsi menedzser, illetve egyetemi vagy fiskolai szint kzgazdsz szakkpests). Ajrsi szakigazgatsi szerv vezetjt a hivatalvezet javaslatra a szakigazgatsi szerv vezetje nevezi ki s menti fel.
Ajrsi hivatalok irnytsa

Ajrsi trzshivatal hatskrbe tartoz llamigazgatsi gyek tekintetben az irnytst a fvrosi s megyei kormnyhivatalt vezet kormnymegbzott gyakorolja. Ajrsi hivatal trzshivatalban mkd okmnyiroda ltal elltott feladatok tekintetben az irnytst a Kzigazgatsi s Elektronikus Kzszolgltatsok Kzponti Hivatala gya korolja. Ajrsi trzshivatal hatskrbe tartoz szocilis feladatok szakmai irnytst a fvrosi s megyei kormnyhivatal szocilis s gymhivatala ltja el. Ajrsi szakigazgatsi szervek tekintetben a szakmai irnytst a megyei (fvrosi) szakigazgatsi szerv vezetje gyakorolja.
Ajrsi hivatal feladat- s hatskre

Ajrsi hivatalhoz kerl gyek legnagyobb rszt az okmnyirodai feladatok jelentik, gy a szemlyi adat- s lakcmnyilvntartssal, tlevl-igazgatssal s a kzlekedsi igazgatssal stb. kapcsolatos feladatok. Amennyiben kormnyrendelet eltren nem rendelkezik, a jrsi hivatal szervezeti egysgeknt mkd gazati szakigazgatsi szervek (jrsi szakigazgatsi szerv) a kvetkezk: a jrsi gymhivatal a gyermekvdelmi s gymgyi feladatok elltsra; a jrsi ptsgyi hivatal az pts-felgyeleti hatsgi s egyes jogszablyokban meghatrozott ptsgyi hatsgi feladatok elltsra; a jrsi hivatal llategszsggyi s lelmiszer-ellenrz szakigazgatsi szerve az lelmiszer-biztonsgi, lelmiszerminsg-ellenrzsi, takarmnyellenrzsi lelmiszerlnc-felgyeleti s llat egszsggyi, illetve a falugazdsz-hlzat tjn elltott egyes fldmvelsgyi feladatok elltsra; a jrsi fldhivatal az ingatlangyi s telekalaktsi feladatok elltsra; a jrsi hivatal munkagyi kirendeltsge a foglalkoztatsi, munkaerpiaci feladatok el ltsra; a jrsi npegszsggyi intzet a npegszsggyi feladatok elltsra.
49
2. bra: Fvrosi, megyei kormnyhivatalok jrsi hivatalainak irnytsa
2.1.5. Ahelyi nkormnyzatok

Ahogyan az llamszervezetnl olvashattuk, a helyi nkormnyzatok lehetnek teleplsi s terleti nkormnyzatok. Aznkormnyzati gyeket az jellemzi, hogy a telepls egszt vagy nagyobb rszt, a vlasztpolgrok jelents krt rintik, s megoldsuknl szles mrlegelsi lehetsge van a helyi sajtossgoknak. Ezzel szemben az llamigazgatsi gyekben az orszg egsz terletn egysges kvetelmnyeket kell rvnyesteni.
2.1.5.1. Ahelyi nkormnyzatok fogalma

A helyi nkormnyzatok decentralizlt szervek, amelyek a kzponti hatalomtl fggetlenek, trvny ltal vdett alapjogokkal rendelkeznek, a helyi kzgyek intzse s a helyi kzhatalom gyakorlsa rdekben mkdnek. A helyi nkormnyzatok fggetlenek, autonmok, egymshoz kpest is mellrendeltsgi viszonyban vannak.
2.1.5.2. Ahelyi nkormnyzatok jogai

Aznkormnyzati jogokat az Alaptrvny sorolja fel. Ennek alapjn a helyi nkormnyzat a helyi kzgyek intzse krben trvny keretei kztt: rendeletet alkot; hatrozatot hoz; nllan igazgat;
50
meghatrozza szervezeti s mkdsi rendjt; gyakorolja az nkormnyzati tulajdon tekintetben a tulajdonost megillet jogokat; meghatrozza kltsgvetst, annak alapjn nllan gazdlkodik; vagyonval s bevteleivel ktelez feladatai elltsnak veszlyeztetse nlkl vllalkozst folytathat; dnt a helyi adk fajtjrl s mrtkrl; nkormnyzati jelkpeket alkothat, helyi kitntetseket s elismer cmeket alapthat; a feladat- s hatskrrel rendelkez szervtl tjkoztatst krhet, dntst kezdemnyezhet, vlemnyt nyilvnthat; szabadon trsulhat ms helyi nkormnyzattal, rdekkpviseleti szvetsget hozhat ltre, feladat- s hatskrben egyttmkdhet ms orszgok helyi nkormnyzatval, s tagja lehet nemzetkzi nkormnyzati szervezetnek; trvnyben meghatrozott tovbbi feladat- s hatskrket gyakorol.
2.1.5.3. Ahelyi nkormnyzati feladat- s hatskrk

A helyi nkormnyzatok feladatai esetben beszlhetnk ktelez feladatrl, nknt vllaltrl, tvllalt llami feladatrl, a helyi kzbiztonsggal kapcsolatos nkormnyzati feladatrl s llamigazgatsi feladatrl. Az nkormnyzati feladatok elltst a kpvisel-testlet s szervei (a polgrmester, bizottsgok, a rsznkormnyzat testlete, a polgrmesteri hivatal, a jegyz, a trsuls) biztostjk.
Ktelez feladat
Atrvny elrhat az nkormnyzatok szmra ktelezen elltand feladatokat. Atrvny a ktelez feladat- s hatskr megllaptsnl differencilni kteles, figyelembe vve a feladat- s hatskr jellegt, a helyi nkormnyzatok eltr adottsgait, klnsen az nkormnyzat gazdasgi teljestkpessget, a lakossg szmt, terleti nagysgt. Ktelez feladatok lehetnek pldul: teleplsfejleszts, teleplsrendezs; kztemetk kialaktsa s fenntartsa, a kzvilgtsrl val gondoskods; egszsggyi alapellts, az egszsges letmd segtst clz szolgltatsok; vodai ellts; ivvzellts, szennyvzelvezets, -kezels; helyi kzssgi kzlekeds biztostsa; hulladkgazdlkods.
nknt vllalt feladat

Aznkormnyzat nknt vllalhatja minden olyan helyi kzgy nll megoldst, amelyet jogszably nem utal ms szerv kizrlagos hatskrbe. Az nkormnyzat az nknt vllalt feladattal nem veszlyeztetheti a trvny ltal ktelezen elrt nkormnyzati feladat- s hatskrk elltst, tovbb finanszrozsa a sajt bevtelek vagy az erre a clra biztostott kln forrsok terhre lehetsges.
51
tvllalt llami feladat

Ahelyi nkormnyzat trvnyben meghatrozott esetekben az llammal kttt kln megllapods alapjn ellthat llami feladatokat. Amegllapodsban rendelkezni kell a feladatellts finanszrozsrl.
Ahelyi kzbiztonsggal kapcsolatos nkormnyzati feladat

Ateleplsi s a fvrosi nkormnyzat a helyi kzbiztonsgrl, vagyonnak, ms rtknek vdelmrl knyszert eszkz alkalmazsra trvny alapjn jogosult szervezet ltrehozsval is gondoskodhat. Aszervezet alaptevkenysgt a teleplsi s a fvrosi nkormnyzat terlete szerint illetkes megyei (fvrosi) rendr-fkapitnysggal kttt rsbeli egyttmkdsi megllapods alapjn, a rendrsg szakmai felgyeletvel vgzi.
llamigazgatsi feladat- s hatskrk

Trvny vagy trvnyi felhatalmazson alapul kormnyrendelet a polgrmester, valamint a jegyz szmra llamigazgatsi feladat- s hatskrt llapthat meg. Ebben az esetben egyfell az elltsukhoz szksges kltsgvetsi tmogatst a kzponti kltsgvets biztostja, msfell ebben az esetben a polgrmestert vagy a jegyzt a kpvisel-testlet nem utasthatja, s dntsket nem brlhatja fell. Ilyen gyek pl. az anyaknyvi gyek, az ipar- s kereskedelmi igazgatsi, a birtokvdelmi feladatok, hagyatki eljrs.
2.1.5.4. Akpvisel-testlet
Akpvisel-testlet szksg szerint, a szervezeti s mkdsi szablyzatban meghatrozott szm, de vente legalbb hat lst tart. Azlst ssze kell hvni a teleplsi kpviselk egynegyednek, a kpvisel-testlet bizottsgnak, valamint a kormnyhivatal vezetjnek indtvnyra. A kpvisel-testlet elnke a polgrmester, aki sszehvja s vezeti a kpvisel-testlet lst. Akpvisel-testlet lse nyilvnos, de vannak olyan esetek, amikor zrt lst tart (pldul vezeti megbzs adsa, sszefrhetetlensgi gy trgyalsa, fegyelmi eljrs megindtsa). Akpvisel-testlet akkor hatrozatkpes, ha az lsen a teleplsi kpviselknek tbb mint a fele jelen van. Ajavaslat elfogadshoz a jelen lev teleplsi kpviselk tbb mint a felnek igen szavazata szksges. Vannak olyan esetek is, amikor minstett tbbsg kell a dntshez. Ahogyan a jogi ismereteknl mr szba kerlt, az nkormnyzatnl a minstett tbbsg az sszes megvlasztott kpvisel tbb mint felnek szavazatt jelenti. Ilyen pldul az nkormnyzati rendelet elfogadsa. Trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre, illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn nkormnyzati rendeletet alkot, amely ms jogszabllyal nem lehet ellenttes. Arendeletet a kpvisel-testlet hivatalos lapjban vagy a helyben szoksos mdon ki kell hirdetni. Arendeletet a kihirdetst kveten haladktalanul meg kell kldeni a kormnyhivatalnak. Ha a kormnyhivatal az nkormnyzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezst jogszablysrtnek tallja, kezdemnyezheti a brsgnl az nkormnyzati rendelet fellvizsglatt.
52
2.1.5.5. Bizottsgok
Abizottsg meghatrozott feladatra ltrehozott testlet, amely tagjainak tbb mint a fele nkormnyzati kpvisel. Feladatkrben elkszti a kpvisel-testlet dntseit, szervezi s ellenrzi a dntsek vgrehajtst. Akpvisel-testlet dntsi jogot adhat bizottsgainak, s fellvizsglhatja a bizottsg dntst, illetve nkormnyzati rendeletben hatsgi hatskrt llapthat meg bizottsgnak. A kpvisel-testlet sajt maga hatrozza meg bizottsgi szervezett s vlasztja meg bizottsgait. Vannak kivtelek ez all. Aszz vagy a szznl kevesebb lakos teleplsen nem jn ltre bizottsg, hiszen a bizottsg feladatait a kpvisel-testlet ltja el az ilyen kis kzsgekben. Azezer ft meg nem halad lakos teleplsen a ktelez bizottsgi feladatokat egy bizottsg is ellthatja. Vannak ktelezen fellltand bizottsgok is. Ilyen pldul a pnzgyi bizottsg, amelyet a ktezernl tbb lakos teleplsen kell ltrehozni.
2.1.5.6. Rsznkormnyzat
A kpvisel-testlet a szervezeti s mkdsi szablyzatban teleplsrszi nkormnyzatot hozhat ltre teleplsi kpviselkbl s ms vlasztpolgrokbl. Ateleplsrszi nkormnyzati testlet vezetje teleplsi kpvisel. Akpvisel-testlet a teleplsrszt rint gyekben egyes hatskreit truhzhatja a teleplsrszi nkormnyzatra, anyagi eszkzket adhat szmra.
2.1.5.7. Apolgrmester s az alpolgrmester

A polgrmester tagja a kpvisel-testletnek, a kpvisel-testlet hatrozatkpessge, dntshozatala, mkdse szempontjbl teleplsi kpviselnek tekintend. Apolgrmester tekintetben a kpvisel-testlet gyakorolja a munkltati jogokat, munkabrt a jogszably keretei kztt hatrozza meg. Ugyangy, mint minden munkahelyen, a polgrmesternek is van fnke, hiszen felette a munkltati jogokat a testlet gyakorolja. A kpvisel-testlet indthat fegyelmi eljrst vele szemben, megllapthatja az sszefrhetetlensgt, az illetmnyt stb. Apolgrmesteri tisztsg, ahogyan emltettk, sszefrhetetlen bizonyos megbzatsokkal, tisztsgekkel (pldul nem lehet miniszter, br, jegyz, kzponti llamigazgatsi szerv kormnytisztviselje, de lehet orszggylsi kpvisel). Apolgrmester tisztsgt fllsban vagy trsadalmi megbzatsban ltja el. Apolgrmester legfontosabb hatskre, hogy irnytja a polgrmesteri hivatalt; dnt a jogszably ltal hatskrbe utalt llamigazgatsi gyekben; gyakorolja a munkltati jogokat a jegyz tekintetben.
53
Apolgrmester sorozatos trvnysrt tevkenysge, mulasztsa miatt a kpvisel-testlet keresetet nyjthat be a polgrmester ellen a helyi nkormnyzat szkhelye szerint illetkes trvnyszkhez a polgrmester tisztsgnek megszntetse rdekben. Az alpolgrmestert a kpvisel-testlet a polgrmester javaslatra, titkos szavazssal vlasztja; tbb alpolgrmestert is vlaszthat. A kpvisel-testlet legalbb egy alpolgrmestert sajt tagjai kzl vlaszt meg. Azon alpolgrmester, akit nem a testlet tagjai kzl vlasztottak, nem tagja a kpvisel-testletnek, de annak lsein tancskozsi joggal rszt vehet.
2.1.5.8. Ajegyz
Apolgrmester plyzat alapjn jegyzt nevez ki. Akinevezs hatrozatlan idre szl. Apolgrmester kinevezi a jegyz javaslatra az aljegyzt a jegyz helyettestsre, a jegyz ltal meghatrozott feladatok elltsra. Ajegyz az nkormnyzatnl a trvnyessg re, hiszen kteles jelezni a kpvisel-testletnek, a bizottsgnak s a polgrmesternek, ha a dntsknl jogszablysrtst szlel. Ajegyz vezeti a kpvisel-testlet hivatalt (polgrmesteri hivatalt), az llamigazgatsi feladatok els szm cmzettje. Ajegyz legfontosabb feladatai a kvetkezk: gondoskodik az nkormnyzat mkdsvel kapcsolatos feladatok elltsrl; a hatskrbe tartoz gyekben szablyozza a kiadmnyozs rendjt; gyakorolja a munkltati jogokat a kpvisel-testlet hivatalnak kztisztviseli tekintetben (akinevezshez, vezeti megbzshoz, felmentshez, a vezeti megbzs visszavonshoz, jutalmazshoz a polgrmester ltal meghatrozott krben a polgrmester egyetrtse szksges); dntsre elkszti a polgrmester hatskrbe tartoz llamigazgatsi gyeket; dnt azokban a hatsgi gyekben, amelyeket a polgrmester ad t; tancskozsi joggal vesz rszt a kpvisel-testlet, a kpvisel-testlet bizottsgnak lsn; dnt a hatskrbe utalt gyekben.
2.1.5.9. Apolgrmesteri hivatal kzs nkormnyzati hivatal

Ahelyi nkormnyzat kpvisel-testlete az nkormnyzat mkdsvel, valamint a polgrmester vagy a jegyz feladat- s hatskrbe tartoz gyek dntsre val elksztsvel s vgrehajtsval kapcsolatos feladatok elltsra polgrmesteri hivatalt vagy kzs nkormnyzati hivatalt hoz ltre. Ahivatal kzremkdik az nkormnyzatok egyms kztti, valamint az llami szervekkel trtn egyttmkdsnek sszehangolsban. Atrvny szerint kzs nkormnyzati hivatalt hoznak ltre azok a jrson belli kzsgi nkormnyzatok, amelyek kzigazgatsi terlett legfeljebb egy telepls kzigazgatsi terlete vlasztja el egymstl, s a kzsgek lakossgszma nem haladja meg a ktezer ft. Aktezer f lakossgszmot meghalad telepls is tartozhat kzs nkormnyzati hivatalhoz. Atrvny rtelmben a kzs nkormnyzati hivatalhoz tartoz teleplsek sszlakossgszma legalbb ktezer f vagy a kzs hivatalhoz tartoz teleplsek szma legalbb ht.
54
Akzs nkormnyzati hivatal jegyzje vagy megbzottja kteles a kpvisel-testlet lsn rszt venni s ott a szksges tjkoztatst megadni, valamint kteles biztostani az egyes teleplseken trtn gyflfogadst.
A teljes kzjogi rendszer tfog megjtsnak, a kzigazgatsi rendszer talaktsnak, fejlesztsnek meghatroz elemeknt az Orszggyls elfogadta a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvnyt (Mtv.). Azj trvny alapvet clja egy modern, kltsgtakarkos, feladatorientlt nkormnyzati rendszer kiptse, amely lehetsget biztost a demokratikus s hatkony mkdsre, ugyanakkor a vlasztpolgrok nkormnyzshoz val kollektv jogait rvnyre juttat s vdend mdon szigorbb kereteket szab az nkormnyzati autonminak. Aznkormnyzati rendszer kereteinek megvltoztatsa csak az llamszervezet ms elemeinek megjtsval egytt, a nagy elltrendszerek (kzoktats, egszsggy) reformjval sszefggsben teljesedhet ki. AzMtv. a kvetkez fontosabb j elemeket tartalmazza: - a lakossg nszervezd kzssgeinek tmogatsa, a telepls nfenntart kpessgnek erstse; - az llami s nkormnyzatok kztti j feladatmegoszts alapjainak meghatrozsa; - a megyei nkormnyzatok feladatkrnek vltozsa a terletfejlesztsi, vidkfejlesztsi, terletrendezsi feladatok meghatrozsval; - a polgrmester sttusznak, feladat- s hatskrnek megerstse; - a jegyz kinevezsi jogkrnek polgrmesterhez trtn teleptse; - az sszefrhetetlensgre vonatkoz szablyok egysgestse; - a trsulsra vonatkoz szablyok egyszerstse; - a kzs nkormnyzati hivatal struktrjnak kialaktsa; - a finanszrozsban j feladatalap tmogatsi rendszer kialaktsa, a mkdkpessg erstse; - a helyi nkormnyzatok ktelezettsgvllalsra vonatkoz szablyok j alapokra helyezse az eladsods megakadlyozsa rdekben; - a trvnyessgi felgyelet eszkzrendszernek meghatrozsa. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
2.2. ALMODUL: KZSZolGlAT
2.2.1. Akzszolglati humnpolitika megjtsa

Akzszolglati szemlygy megjtsnak kt aspektusa fellnzetbl a szemlyzeti igazgats rendszerszint irnytsa, valamint alulnzetbl az egyes tisztviselk eltt ll letplyamodell.
2.2.1.1. Szemlyzeti igazgats

Akzigazgatsi szemlyzetpolitika alapja a stratgiai gondolkods. Ehhez azonban hossz tvra szl szemlyzetfejlesztsi stratgira van szksg. Ennek hinyban a kzszolglatrl val gondolkods korbban inkbb csupn a jogi szablyozs megjtsban merlt ki. Aszablyozscentrikus megkzelts httrbe szortotta a stratgiai szemlletet s fejlesztst. Ahatkony kzigazgatsi szemlyzetpolitika tovbbi felttele a kzponti koordincis szint kiplse. Ezen a szinten kell ugyanis sszehangolni a minisztriumok, illetve az nkormnyzatok s az egyb szervek szemlyzeti tevkenysgt, valamint meghatrozni az egysges szemlyzetpolitikai elveket kifejez jogszablyi rendelkezseket.
55
Azegyes miniszterek, valamint a Miniszterelnksget vezet llamtitkr feladat- s hatskrrl szl 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet ezt a centrumszerepet a kzigazgatsrt felels miniszterre pti, aki rvnyesti a Kormny szemlyzeti politikjt az egyes minisztriumok vonatkozsban. Aszablyozs s a fejleszts terletn szintn a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium feladata lett a tisztviseli letplya minsgnek, vonz s megtart erejnek nvelse, az egysges kzponti szemlygyi szolgltatsok s mdszertan mkdtetse. Aj kzigazgats mkdsnek kulcskrdse a megfelel munkltati kpessg: azaz, hogy az llam s annak rszeknt az egyes munkltatk milyen sznvonal szemlyzetpolitikt folytatnak. Aleghatkonyabban kialaktott szervezet- s feladatrendszer sem kpes ptolni a szemlyi llomnyban meglv hinyossgokat, ugyanakkor a hivatsukat magas sznvonalon gyakorl tisztviselkkel az esetlegesen elfordul szervezeti s mkdsi problmk ellenre is kpes a kzigazgats feladatait elfogadhat szinten teljesteni. Aszervezeti hatkonysg ugyanakkor nem az ott foglalkoztatott tisztviselk egyni teljestmnynek sszessgt jelenti, a tisztviselk munkja ugyanis nagyrszt attl fgg, hogy megfelelen szervezett-e a munka. Alegjobb elvek szerint ltrehozott szervezet sem mkdik megfelelen, a legpontosabban meghatrozott feladat elltsa sem lehet hatkony, ha a szervezetet mkdtet vezetk minsgileg nem rik el a megfelel szintet. Azrt, hogy a megfelel munkltati kpessg (jogi lehetsg) birtokban a sikeres vezet kpes s alkalmas legyen a szksges intzkedsek meghozatalra, indokolt kompetenciinak felmrse s fejlesztse.
2.2.1.2. Kzszolglati letplya

Ahivatsos magyar kzszolglat tbb mint ktszz ves mltra tekint vissza, ugyanakkor jelenkori kzszolglatunknak mg kt vtizedes trtnete sincs. Mgis ez utbbit a gyakori, sokszor egymssal ellenttes irny vltozsok jellemeztk, amelynek kvetkeztben jelentsen meggyenglt a rendszer bels egyenslya: alulmotivlt, nem elktelezett tisztviselk rdemi karrierlehetsgek nlkl. Akzszolglati humnpolitika megjtsakor a legfontosabb krds annak eldntse, hogy milyen rtkek mentn trtnjen az j kzszolglati letplyamodell kialaktsa. Azrtkvlaszts a stabilitst, kiszmthatsgot kpvisel karrierelv, valamint a vltozsokhoz val rugalmas alkalmazkodst felttelez hatkonysg s a teljestmny rtkeinek tvzst ignyli. Aktfle rtkrendszer ltszlag egymssal ellenttes irny megoldsokat tesz szksgess, ezrt olyan letplyamodellre van szksg, amely megrzi ugyan a ktttebb karrierrendszer elnyeit, de lehetsget nyjt a vltozsokhoz val rugalmas alkalmazkodsra is. A rugalmas alkalmazkodst pedig azzal lehet elrni, ha fokozatosan a munkakr kerl a szemlyzeti gazdlkods kzppontjba.
2.2.1.3. Ajogviszony jellege

Fontos paradigmavlts teht a rugalmass vl kzigazgatsi letplya, amely a korbbi rendszerrel ellenttben nem arra sztnz, hogy egy szobban dolgozza vgig valaki az lett, noha erre is van lehetsge. Megtrtnhet ellenben az is, hogy valaki a plyja alatt tbbszr kimegy s visszajn a versenyszfrbl a kzigazgatsba. Msrszt a rugalmas jelleg a kzigazgatsbl val kikerls eseteikor az eddigiekben fennll nem egyenl helyzetet is megvltoztatja. Tny, hogy nem igazn lehetett elkvetni olyan hibt, szakmai
56
mulasztst, ami alapjn felmenthetv vlt valaki anlkl, hogy a brsg ezt ksbb ne vonta volna ktsgbe. Ajvben meghatrozsra s kimondsra kerl, hogy a tisztviseli jogviszony nem mellrendelt viszony. A jogviszony vegyes jelleg, kzigazgatsi s munkajogi elemek keverednek, de fknt a kzigazgatsi jellemzk dominlnak, amelyeket hatrozottabban kell rvnyesteni a jogi szablyozsban az albbiak szerint: Ajogviszony nem munkaszerzds, hanem kinevezs alapjn jn ltre. Ez is azt fejezi ki, hogy a jogviszony tartalmt jogszablyok s nem a felek megllapodsa hatrozza meg. A jogviszony szablyozsnak a kzigazgats rtkelv, hatkony, a hierarchia elvei alapjn trtn mkdst kell szolglnia, klnsen a jogviszony brmelyik fl oldaln felmerl egyoldal megszntetse tekintetben.
2.2.1.4. Azletplya elemei

Akzszolglati, a fegyveres s ms hivatsos szolglati llomny tagjainak jogviszonyai esetben a clkitzs az letplyaprogram kialaktsa. Ez azonban annyiban meghaladja a korbbi programokat, hogy a jvben nem egyms mellett, elszigetelten futnak az letutak, hanem meg kell teremteni a kzs kapcsoldsi pontokat annak rdekben, hogy a karrier ne csak egyirny elmenetelt jelentsen, hanem az letutak kztti mozgst, vltst is (horizontlis mobilits). Ehhez a kvetkez kzs kapcsoldsi pontok mentn szksges kialaktani az egyes jogviszonyokban az letutakat: hivatsetikai normk; munkakralap rendszer; kivlaszts; vizsgk; elmenetel s javadalmazs; rtkels; kpzs s tovbbkpzs; llami gondoskods/munkltati gondoskods; rendszerirnyts.
2.2.2. Akzszolglati jog alapjai

2.2.2.1. Akzszolglati jog s a munkajog elhatrolsa
Munkavgzsre tbbfle jogviszony keretben kerlhet sor, ezek kzl a munkaviszony s a kzszolglati jogviszony a legmeghatrozbb. Nmi leegyszerstssel azt mondhatjuk, hogy a gazdasgi szfrban (versenyszfrban) munkaviszony, a kzszfrban pedig kzszolglati jogviszony1 keretben trtnik a munkavgzs. Aktfajta jogviszony kztt szmos hasonlsgot tallunk (pl. mindkt esetben djazs ellenben trtnik a munkavgzs), de igen jelentsek a klnbsgek is. Mindenekeltt a ktfajta jogviszonyt ms-ms jogg szablyozza: a gazdasgi szfrban trtn munkavgzsrl a munkajog rendelkezik, a kzszfrban dolgozk jogllsra pedig a kzszolglati jog az irnyad.
1 A kzszolglati jog(viszony) fogalmt ehelytt szlesebb rtelemben hasznljuk, mint a kzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. trvny (a tovbbiakban: Kttv.). Utbbi ugyanis kizrlag a kztisztviselk vonatkozsban hasznlja ezt a fogalmat.
57
Aktfajta jogviszony kzti fontosabb klnbsgek a kvetkezk: a munkaviszonyban a munkltat eredmnyes mkdse a cl, mg a kzszolglati jogviszonyban a kz szolglata az elsdleges; a munkaviszonyban a munkltat tbbnyire egy gazdasgi trsasg, trsadalmi szervezet, alapt vny stb., mg a kzszolglati jogviszonyban valamely llami vagy nkormnyzati szerv, illetve ilyen fenntarts kltsgvetsi szerv; a kzszolglati jogviszony alanyait a munkaviszony alanyaihoz kpest tbbletktelezettsgek terhelik s tbbletjogosultsgok illetik meg (elbbire a klnbz sszefrhetetlensgi szablyok, utbbira a trvnyek ltal garantlt elmenetel lehet a jellemz plda); a munkajog irnyad jogszablya a munka trvnyknyvrl szl 2012 vi I. trvny (Mt.), a kzszolglati jogban pedig kln kzszolglati trvnyek vannak az egyes rtegekre vonatkozan. Kzszolglati jogviszony: Akzszolglathoz tartoz foglalkoztatsi jogviszonyok sszessge.
2.2.2.2. Anyitott s a zrt rendszer kzszolglat

Akzigazgatsi szemlyzetpolitiknak trtnetileg kt modellje alakult ki, a nyitott s a zrt rendszer kzszolglat. Akt modell kzti fontosabb klnbsgek az albbiakban sszegezhetek: Azrt rendszer letplyaszer munkavgzst, lland (kz)tisztviseli kart igyekszik megvalstani, ahol a foglalkoztats stabilitsa elsdleges, s a jogviszony megszntetse csak kivteles esetekben lehetsges. Ezzel szemben a nyitott rendszerben nincs sz lethivatsszer szolglatrl, s a jogviszony is rugalmasabban megszntethet. Azrt rendszerben a szemlyi llomny politikailag semleges, gy a kormnyvlts nem rinti a tisztviselk jogviszonyt. A nyitott rendszerben viszont ersebb a politikai befolys, s a kzigazgats szemlyzetben jval ersebb a rotci. Azrt rendszerben a kzszolglati jogviszony szablyozsa lesen elklnl a munkajogtl. Nyitott rendszerben viszont alig van klnbsg a ktfajta jogviszony kztt. Azrt rendszer szmos sajtossga (pl. tervszer, garantlt elmenetel, trvnyben szablyozott illetmnyrendszer, folyamatos kpzs s tovbbkpzs) nem vagy kevsb hangslyosan valsul meg a nyitott rendszerekben. Avalsgban az egyes llamokban a ktfajta modell tvzete jelenik meg, de termszetesen orszgonknt eltr, hogy melyik rendszer jellemzi valsulnak meg hangslyosabban. Magyarorszgon a rendszervltst kveten, 1992-ben megalkotott kztisztviseli trvny egyrtelmen a zrt rendszer kzszolglat modelljhez llt kzelebb, m a trvny a kzel kt vtizedes trtnete alatt szmos ponton felpuhult, s esetenknt a nyitott rendszer egyes megoldsai is teret kaptak. Azj trvny, azaz a Kttv. a kt rendszer elnyeit igyekszik kombinlni.
2.2.2.3. Akzszolglati tisztviselk rtegei

Atg rtelemben vett kzszolglati alkalmazottakon bell a kvetkez ngy rteg (egyttes elnevezsk: kzszolglati tisztviselk) alkotja a kzigazgats szemlyi llomnyt:
58
2. tblzat: Akzigazgats szemlyi llomnya

Jogviszony neve Alkalmaz szerv Miniszterelnksg, minisztriumok, kormnyhivatalok, kzponti hivatalok elbbiek terleti, helyi szervei megyei, fvrosi kormnyhivatalok s ezek terleti szervei a Kormny ltal intzmnyfenntartsra kijellt szerv a rendrsg, a bntets-vgrehajts s a hivatsos katasztrfavdelemi szerv kzponti s terleti szervei helyi nkormnyzat kpvisel-testletnek polgrmesteri hivatala kzterlet-felgyelete s a kzs nkormnyzati hivatala egyes Alaptrvnyben szablyozott llamhatalmi szervek hivatalai (pl. Orszggyls Hivatala, Kztrsasgi Elnk Hivatala, Alkotmnybrsg Hivatala) egyes, a Kormny irnytsa al nem tartoz kzponti llamigazgatsi szervek (pl. Kzbeszerzsi Hatsg, Gazdasgi Versenyhivatal, Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg, Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete) a kzigazgatsi szerv feladat- s hatskrben eljr vezet s gyintz, aki elkszti a kzigazgatsi szerv feladat- s hatskrbe tartoz gyeket rdemi dntsre, illetve felhatalmazs esetn a dntst kiadmnyozza Tevkenysg jellege
Kormnytisztviselk
kormnyzati szolglati jogviszony
kzszolglati jogviszony
Kztisztviselk
Kormnyzati gykezelk
kormnyzati szolglati jogviszony
ua., mint a kormnytisztviselknl
Kzszolglati gykezelk
kzszolglati jogviszony
ua., mint a kztisztviselknl
a kzigazgatsi szervnl kzhatalmi, irnytsi, ellenrzsi s felgyeleti tevkenysg gyakorlshoz kapcsold gyviteli feladatot lt el
Afenti ngy rtegen kvl a tg rtelemben vett kzszolglati alkalmazottakhoz soroljuk mg a kzalkalmazottakat, akik az elbbiekkel szemben nem a kzigazgatsban dolgoznak, hanem az llam s a helyi nkormnyzat kltsgvetsi szerveinl (pl. tanrok, orvosok), a fegyveres szervek hivatsos llomny tagjait (pl. rendrk, tzoltk), a Magyar Honvdsg hivatsos s szerzdses llomny tagjait, a brkat, az gyszsgi alkalmazottakat, valamint az igazsggyi alkalmazottakat. Akzszolglati tisztviselk kzl a Kttv. a legnagyobb terjedelemben a kormnytisztviselk jogllst mutatja be; a msik hrom rtegnl pedig csak az eltrseket szablyozza. Ennek megfelelen
59
a tovbbiakban mi is a kormnytisztviselkre vonatkoz szablyozst mutatjuk be, amely teht fszablyknt a kztisztviselkre is alkalmazand. (Afontosabb eltrsek kiemelsre kerlnek.)2
2.2.3. Akzszolglati jogviszony ltestse s mdostsa

2.2.3.1. Alkalmazsi felttelek
Akormnyzati szolglati jogviszony ltestst illeten elsknt azt kell tisztzni, hogy kibl lehet kormnytisztvisel, azaz milyen alkalmazsi (kinevezsi) feltteleket rgzt a trvny. AKttv. ltal elrt alkalmazsi feltteleket kt csoportra oszthatjuk attl fggen, hogy a felttel minden kormnytisztviselvel szemben rvnyesl-e (ltalnos alkalmazsi felttelek), vagy csak egyes munkakrk esetben jelentkezik kvetelmnyknt (klns alkalmazsi felttelek). Azltalnos alkalmazsi felttelek a kvetkezk: magyar llampolgrsg; bntetlen ellet; legalbb kzpiskolai vgzettsg (ez az rettsgi vizsgt jelenti); cselekvkpessg. Aleggyakoribb klns alkalmazsi felttelek az albbiak: egyes fontos s bizalmas munkakrk esetn (pl. egyes kzponti llamigazgatsi szervek vezeti nl vagy a Miniszterelnksg vezeti munkakrben dolgoz kormnytisztviselinl) szksges a nemzetbiztonsgi ellenrzst vgz szerv hozzjrulsa; vagyonnyilatkozat; meghatrozott iskolai vgzettsg (pl. jogi), kpests (pl. kzigazgatsi szakvizsga) vagy kpessg (pl. idegennyelvtuds);3 meghatrozott gyakorlati id letltse; egszsgi s pszichikai alkalmassg.
2.2.3.2. Kivlasztsi eljrs

Haznkban jelenleg nem ktelez a plyztatsi eljrs, gy viszonylagosan nagy a munkltat mozgstere. Viszont jogszably vagy az llamigazgatsi szerv dntse alapjn meghatrozott munkakr betltse vagy vezeti megbzs elltsa meghvsos vagy plyzati eljrs alapjn trtnhet. Ebben az esetben kinevezst, megbzst adni csak olyan szemlynek lehet, aki a plyzaton rszt vett s a plyzati feltteleknek megfelelt.
2.2.3.3. Kinevezs
Akzszolglati jogviszonyt a munkaviszonnyal szemben nem munkaszerzds, hanem kinevezs ltesti.
2 Akormnyzati s a kzszolglati gykezelk jogllst viszont nem rintjk. 3 Arszletes szablyokat a kzszolglati tisztviselk kpestsi elrsairl szl 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.
60
Tekintve, hogy a kinevezs egyoldal (a munkltat ltal rsban megtett) jognyilatkozat, azt el is kell fogadni (a leend kormnytisztvisel rszrl, szintn rsban) a jogviszony ltrejtthez. A kzszolglati jogviszony hatrozatlan idre ltesl; hatrozott idre csak tartsan tvollev kormnytisztvisel helyettestse cljbl vagy esetenknt szksgess vl feladat elvgzsre, illetve tarts klszolglat elltsra ltesthet jogviszony. Akinevezsben ktelez prbaidt kiktni, amelynek mrtke legalbb hrom, legfeljebb hat hnap; meghosszabbtani nem lehet. Aprbaid alatt a jogviszonyt brmelyik fl indokols nlkl, azonnali hatllyal megszntetheti. AKttv. szintn ktelez jelleggel rja el az eskttelt: a kormnytisztviselnek kinevezsekor eskt kell tennie, amelyet szban kell elmondani s rsban megersteni.
2.2.3.4. Ajogviszony mdostsa

Fszablyknt a kinevezs tartalmt mdostani csak a kzigazgatsi szerv s a kormnytisztvisel kzs megegyezsvel lehet. A Kttv. ugyanakkor rgzt nhny esetet, amikor nem kell a kormnytisztvisel beleegyezse. Ilyen pl. ha a fizetsi fokozatban trtn elrelps miatt szksges mdostani a kinevezst, vagy ha a munkavgzs helye vltozik meg (az adott teleplsen bell). Szintn nem kell a kormnytisztvisel beleegyezse, ha az llamigazgatsi szerv szemlyben jogutdls miatt bekvetkezett vltozs indokolja a kinevezs mdostst feltve, hogy a feladatkr, a munkavgzs helye szerinti telepls s az illetmny nem vltozik.
2.2.4. Ajogviszony megsznse s megszntetse

A kormnyzati szolglati jogviszony specilis jellege abban is megnyilvnul, hogy a jogviszony megszntetsnek ktttebb szablyai vannak, s a jogviszony megsznse vagy megszntetse csak a trvnyekben meghatrozott esetekben s mdokkal lehetsges. Ki kell emelni, hogy a megszns s a megszntets nem szinonim fogalmak. A megszns esetben valamilyen, a felek akarattl nagyrszt fggetlen jogi tny kvetkeztben, lnyegben automatikusan, minden tovbbi jognyilatkozat nlkl sznik meg a kzszolglati jogviszony. Ezzel szemben a megszntets mindig jognyilatkozathoz kttt, vagyis egyik (vagy mindkt) fl akarja a jogviszony megszntetst. Afontosabb megsznsi okok a kvetkezk: lejr a kinevezsben foglalt hatrozott id; a kormnytisztvisel halla; a 70. letv betltse; a kzigazgatsi szerv jogutd nlkli megsznse; hivatalveszts fegyelmi bntets kiszabsa; ha a kormnytisztvisel a trsadalombiztostsi szablyok alapjn az regsgi nyugdjkorhatrt betlttte, s az regsgi teljes nyugdjhoz szksges szolglati idt megszerezte (ez all kivtelt jelent, ha a kormnytisztvisel krelmre s hivatali rdek alapjn a munkltat a Kormny egyetrtsvel a jogviszonyt fenntartja [kztisztviselk esetben nincs szksg a Kormny egyetrtsre]); a trvnyben meghatrozott egyb esetekben (pl. nem sznteti meg az sszefrhetetlensgt, a kzigazgatsi alapvizsgt az elrt hatridn bell nem teszi le).
61
Ajogviszony megszntetsi mdjai a kvetkezk: a felek kzs megegyezse; thelyezs: ekkor a kormnytisztviselt msik kzigazgatsi szervhez, illetve kzalkalmazotti vagy hivatsos szolglati szervekhez helyezik t (de pl. a versenyszfrba nem lehet thelyezni); lemonds: a kormnytisztvisel a kzszolglati jogviszonyrl brmikor lemondhat (indokols nlkl), a lemondsi id kt hnap, de a felek ennl rvidebb idben is megllapodhatnak; prbaid alatti azonnali hatly megszntets: brmelyik fl kezdemnyezheti, s nem kell indokolni; felments: a munkltat ltali megszntets, amely trtnhet a munkltat mrlegelse alapjn (pl. ha ltszmcskkents miatt megsznik a munkakre), vagy pedig ktelez jelleggel (pl. a kormnytisztvisel hivatalra mltatlann vlik, munkavgzse nem megfelel, vagy vezetjnek bizalmt elveszti). Amunkltat a felmentst gy kteles megindokolni, hogy abbl a felments oka vilgosan kitnjn. Vita esetn a munkltatnak kell bizonytania, hogy a felments indoka vals s okszer. Afelmentsi id kt hnap. Akormnytisztviselt a felments idtartamnak legalbb a felre a munkavgzsi ktelezettsg all mentesteni kell; ezen idszak alatt a szervnl nem kell munkt vgeznie, viszont jogosult az tlagkeresetre. Felments s a kzigazgatsi szerv jogutd nlkli megszntetse esetn a kormnytisztvisel rszre vgkielgts jr, amelynek mrtke a kormnytisztvisel kormnyzati szolglati jogviszonyban tlttt idejnek fggvnyben 18 havi illetmnynek megfelel sszeg. (Azegyhavihoz legalbb hrom v jogviszony szksges.) Egyes krlmnyek kizrjk a vgkielgtsre val jogosultsgot, ilyen pldul, ha a felments oka a nem megfelel munkavgzs vagy mltatlansg volt, illetve, ha a kormnytisztvisel nyugdjasnak minsl.
2.2.5. sszefrhetetlensg a kzszolglatban

Azsszefrhetetlensg intzmnye mint a kzszfra egyik sajtossga klnbz jelleg tilalmakat, korltozsokat r a kzszolglati alkalmazottakra: tbb terleten tartzkodniuk kell bizonyos tevkenysgektl s magatartsoktl. Azsszefrhetetlensgnek a kvetkez t tpust klnbztetjk meg. 1)Gazdasgi sszefrhetetlensg: - A kormnytisztvisel munkavgzsre irnyul tovbbi jogviszonyt csak a munkltati jogkr gyakorljnak elzetes engedlyvel ltesthet. - Egyes tevkenysgekre irnyul jogviszony ltestshez viszont nem kell engedly (kivve, ha a munkavgzs idtartama rszben azonos a kormnytisztvisel beoszts szerinti munkaidejvel). Ilyenek az n. gyakorolhat tevkenysgek, pldul a tudomnyos, oktati, mvszeti tevkenysg. - Fontos megjegyezni, hogy a vezeti megbzs kormnytisztvisel csak gyakorolhat tevkenysget vgezhet, egyebet mg engedllyel sem. - Akormnytisztvisel tovbb nem lehet gazdasgi trsasgnl vezet tisztsgvisel, illetve felgyelbizottsgi tag (pl. nem lehet egy kft. gyvezetje), kivve, ha pl. a gazdasgi trsasg nkormnyzati, kztestleti tbbsgi tulajdonban vagy tartsan llami tulajdonban van.
62
2)A politikai sszefrhetetlensg szablyai a kormnytisztvisel politikai szerepvllalst korltozzk azzal, hogy a Kttv. rtelmben: - prtban tisztsget nem viselhet, viszont egyszer prttag lehet; - prt nevben vagy rdekben kzszereplst nem vllalhat. (Kivtelt jelent az orszggylsi, az eurpai parlamenti, illetve a helyi nkormnyzati vlasztsokon val jellti rszvtel.) 3)Ahatalmi gak megosztsnak elve szintn tilalmakat llt fel. Akormnytisztvisel a msik kt hatalmi ghoz tartoz hivatsokat nem tlthet be, gy nem lehet: - orszggylsi kpvisel; - br, gysz s - fszablyknt helyi nkormnyzati s nemzetisgi nkormnyzati kpvisel sem. (Azutbbi kt megbzatst kivtelesen akkor tltheti be kormnytisztviselknt, ha az t alkalmaz szerv illetkessgi terletn kvli helyi/nemzetisgi nkormnyzatnl trtnik a kpviseli poszt betltse.) 4) A hozztartozi sszefrhetetlensg rtelmben a kormnytisztvisel hozztartozjval nem llhat irnytsi, felgyeleti, ellenrzsi vagy elszmolsi viszonyban (egyttalkalmazs tilalma). 5) Akzszolglati hivats presztzsbl addan a kormnytisztvisel nem folytathat olyan tevkenysget, nem tansthat olyan magatartst, amely hivatalhoz mltatlan, vagy amely prtatlan, befolystl mentes tevkenysgt veszlyeztetn. (Ez az elrs nemcsak a kormnytisztvisel munkavgzsre, hanem akr a magnletre is kiterjedhet.) Amennyiben a kormnytisztviselvel szemben sszefrhetetlensgi ok merl fel, illetve ha sszefrhetetlen helyzetbe kerl (pl. megvlasztjk orszggylsi kpviselnek), ezt kteles haladktalanul rsban bejelenteni. Ezt kveten a munkltati jogkr gyakorlja rsban kteles felszltani a kormnytisztviselt az sszefrhetetlensg megszntetsre (utbbi trtnhet pl. az orszggylsi kpviseli mandtumrl val lemondssal). Ha erre harminc napon bell nem kerl sor, a kormnytisztvisel kzszolglati jogviszonya megsznik.
2.2.6. Elmenetel a kzszolglatban

Az elmeneteli rendszer alapja a besorols, amely a kormnytisztvisel iskolai vgzettsge s kormnyzati szolglati jogviszonyban tlttt ideje alapjn trtnik. Ugyanakkor a besorolsra hatssal van pldul az iskolai vgzettsg jellege, a bizonytvny, diploma minstse, a kormnytisztvisel minstsnek eredmnye. A besorolsra az iskolai vgzettsg szintjtl fggen kt besorolsi o sztly szolgl. Afelsfok vgzettsg kormnytisztviselt amennyiben a feladatkrre elrt szakirny felsfok iskolai vgzettsggel rendelkezik az I. besorolsi osztlyba, a kzpiskolai vgzettsgeket a II. besorolsi osztlyba kell besorolni.
63
Abesorolsi osztlyokon bell besorolsi, illetve fizetsi fokozatokba kerl a kormnytisztvisel az albbiak szerint:
3. tblzat: Besorolsi osztlyok s fokozatok
I. BESOROLSI OSZTLY (felsfok iskolai vgzettsg kormnytisztviselk) Besorolsi fokozat megnevezse Gyakornok Fogalmaz Fizetsi fokozat 1 2 3 4 Tancsos 5 6 7 Vezet-tancsos 8 9 10 11 Ftancsos 12 13 14 Vezet-ftancsos 15 16 17 Kzszolglati jogviszony idtartama (v) 01 12 23 34 46 68 810 1012 1214 1416 1619 1922 2225 2529 2933 3337 37 v felett Szorzszm 3,1 3,2 3,3 3,5 3,7 3,9 4,2 4,4 4.6 4,8 5,1 5,2 5,3 5,6 5,7 5,8 6,0
II. BESOROLSI OSZTLY (kzpiskolai vgzettsg kormnytisztviselk) Besorolsi fokozat megnevezse Gyakornok Fizetsi fokozat 1 2 3 Elad 4 5 6 Kzszolglati jogviszony idtartama (v) 02 24 46 68 810 1012 Szorzszm 1,79 1,9 2,0 2,2 2,25 2,3
64
II. BESOROLSI OSZTLY (kzpiskolai vgzettsg kormnytisztviselk) Besorolsi fokozat megnevezse Fizetsi fokozat 7 8 9 Felad 10 11 12 13 14 Fmunkatrs 15 16 17 Kzszolglati jogviszony idtartama (v) 1215 1518 1821 2124 2427 2729 2931 3133 3335 3537 37 v felett Szorzszm 2,5 2,6 2,65 2,7 2,8 2,85 2,9 3,3 4,0 4,2 4,4
Abesorolsban val elmenetel a trvny ltal meghatrozott felttelek teljestse esetn lnyegben automatikusnak tekinthet, s a kormnytisztviselnek alanyi joga van r. Ahhoz, hogy magasabb besorolsi fokozatba lpjen, a kormnytisztviselnek a kvetkez feltteleket kell teljestenie: le kell tltenie a fokozatok kztti vrakozsi idt; teljestenie kell a jogszablyok (pl. tancsosi besorolsi fokozathoz kzigazgatsi szakvizsga) vagy a munkltat ltal elrt feltteleket, valamint a feladatainak elltsra megfelelt fokozat minstst kell kapnia. Azelmenetellel szorosan sszekapcsoldik a kzigazgatsi alapvizsga s a kzigazgatsi szakvizsga mint a szakmai tudst s a kompetencikat is mr ellenrz pontok. AzI. besorolsi osztlyba tartoz kormnytisztviselnek a fogalmaz besorolshoz egy ven bell, a II. besorolsi osztlyba tartozknak pedig az elad besorolshoz kt ven bell kell kzigazgatsi alapvizsgt tennie. Kiemelend, hogy az alapvizsga a plyn marads felttele, ugyanis nem teljestse esetn megsznik a jogviszony. A kzigazgatsi szakvizsgt csak a felsfok iskolai vgzettsg kormnytisztviselk tehetik le (fszably szerint legalbb kt v kzigazgatsi szervnl szerzett gyakorlatot kveten; a vezetk viszont gyakorlat nlkl is tehetnek szakvizsgt). Tovbbi eltrst jelent az alapvizsgtl, hogy a szakvizsga elmaradsa fszablyknt nem jr a jogviszony megsznsvel, viszont ekkor a kormnytisztviselt a kzigazgatsi szakvizsga teljestsig nem lehet magasabb fizetsi vagy besorolsi fokozatba sorolni. Ms a helyzet a vezet munkakrt betlt kormnytisztviselknl: esetkben a szakvizsga-ktelezettsg elmulasztsa a kormnyzati szolglati jogviszony megsznsvel jr. Agarantlt elmenetel legfontosabb hozadka az alapilletmny nvekedse, de pldul a ptszabadsgok is rszben a besorolstl fggnek.
65
Kiemelend tovbb, hogy mintegy oldva a rendszer tlzott automatizmust lehetsg van az elmenetel gyorstsra s lasstsra is az albbiak szerint: a kormnytisztviselt soron kvl elre kell sorolni, ha a magasabb besorolsi fokozatba lpshez a jogszably vagy a munkltat ltal elrt feltteleket a kvetkez besorolsi fokozathoz szksges vrakozsi id lejrta eltt teljestette; ha a kormnytisztvisel megfeleltnl alacsonyabb fokozat minstst kap, a kvetkez besorolsi fokozathoz elrt vrakozsi ideje legfeljebb egy vvel meghosszabbthat. Azelmenetel azonban nemcsak a besorolsban trtnhet, hanem cmekben s vezeti beosztsban is, m utbbiakra mr nincs alanyi joga a kormnytisztviselnek, az azokban val rszesls a munkltati jogkr gyakorljnak mrlegelsen alapul dntse. Az egyes cmeket (pl. kzigazgatsi tancsad, szakmai tancsad) tbbnyire kimagasl teljestmny esetn lehet megszerezni, s mindig valamilyen fok illetmnynvekedssel jrnak. Akormnytisztvisel vezeti (osztlyvezeti, fosztlyvezet-helyettesi, fosztlyvezeti) munkakr betltsre is kinevezhet kzigazgatsi szerv, illetve a munkamegoszts szempontjbl elklnlt szervezeti egysg vezetsre. Avezeti kinevezs felttele a felsfok iskolai vgzettsg s a jogi vagy kzigazgatsi szakvizsga s fszably szerint hatrozatlan idre szl.
2.2.7. Teljestmnyrtkels s minsts

Ateljestmnyrtkelst s a minstst illeten elsknt azt kell kiemelni, hogy ezek nem szinonim fogalmak, br nyilvnvalan van kapcsolds kzttk. Nmi leegyszerstssel elmondhatjuk, hogy a teljestmnyrtkels lnyegben folyamatosan, vente trtnik, mg a minstsre amely rszben a teljestmnyrtkelsen alapul ritkbban kerl sor. A teljestmnyrtkels klnsen fontos szerepet tlt be a kzszolglatban, s rendeltetsszer alkalmazsa igen krltekint eljrst ignyel mind az rtkel, mind az rtkelt szempontjbl. Ateljestmnyrtkels funkcijt, cljait a kvetkezkben foglalhatjuk ssze: lehetv vlik, hogy a kormnytisztvisel visszacsatolst kapjon munkavgzsnek sznvonalrl; felmrhetek a kpzsi s fejlesztsi ignyek; szmos munkltati dntst (pl. ellptets, alapilletmny eltrtse, felments kezdemnyezse) a teljestmnyrtkels eredmnye alapoz meg; kiemelt szerepe van tovbb a szervezetiintzmnyi kultra formlsban, ezltal az egsz kzszolglat minsgnek s hatkonysgnak javtsban. A kormnytisztviselk teljestmnyrtkelsnek, minstsnek a rendjre, eljrsra s szintjeire vonatkoz rszletes szablyokat nem a Kttv. tartalmazza, hanem kormnyrendelet llaptja meg.4 Atrvny jelenleg pusztn annyit rgzt, hogy a teljestmnyrtkelsnek vannak ktelez s ajnlott elemei;
4 A kzszolglati tisztviselk teljestmny-rtkelst a kzszolglati egyni teljestmny-rtkelsrl szl
10/2013. (I. 21.) Korm. rendelet szablyozza.
66
legalbb kt teljestmnyrtkels eredmnye egyttesen adja a kormnytisztvisel minstst; minsteni az els teljestmnyrtkelstl szmtott egy vet kveten kell; a teljestmnyrtkels alapjn jutalom fizethet. A minsts a kormnytisztvisel trgyvre vonatkoz teljestmnyrtkelsei eredmnynek sz zalkban meghatrozott szmtani tlaga. Mind a teljestmnyrtkelsnek, mind a minstsnek t szintjt (fentrl lefele haladva: ABCDE) hatrozza meg a kormnyrendelet. Akormnytisztvisel jogorvoslattal csak korltozottan lhet, ugyanis kzszolglati jogvitt kizrlag akkor kezdemnyezhet, ha a teljestmnyrtkels vagy minsts hibs vagy valtlan tnymegllaptst, illetve szemlyisgi jogt srt megllaptst tartalmaz. Ezen esetekben kezdemnyezheti ezek megsemmistst, viszont a minst beltsn alapul, nem tnybeli megllaptsok (pl. a kormnytisztvisel elemz kszsge tlag alatti) fellvizsglata s megsemmistse nem krhet.
2.2.8. Kpzs s tovbbkpzs

Akpzs s a tovbbkpzs trvnyi szint szablyozsa szintn a kzszolglat egyik sajtossga: a kpzsen, tovbbkpzsen val rszvtel nemcsak joga, hanem ktelezettsge is a kormnytisztviselnek.5 Atovbbkpzst fszably szerint a Nemzeti Kzszolglati Egyetem biztostja. Akormnytisztviselnek elrt tovbbkpzs s az ezzel sszefgg beszmolsi vagy vizsgaktelezettsg teljestse miatt kies munkaidre jr illetmnyt az llamigazgatsi szerv kteles megtrteni. AKttv. szankcikat is tartalmaz arra az esetre, ha a kormnytisztvisel neki felrhat okbl a kpzst elmulasztja, illetve az elrt kvetelmnyeket nem teljesti, vagy ha a jogviszonya pl. hivatalveszts fegyelmi bntets vagy mltatlansgon alapul felments miatt sznt meg. Ekkor ugyanis kteles megtrteni a kpzs kltsgeit. (Amegtrtsi ktelezettsg viszont nem terheli a kormnytisztviselt az iskolarendszeren kvli ktelez tovbbkpzs kltsgei esetben, kivve az idegen nyelvi kpzst, valamint a klfldi kpzst, tovbbkpzst.) Ha a kormnytisztvisel egyb (pl. iskolarendszer) kpzsben vesz rszt, s ez rinti a munkaidejt, kteles ezt engedlyeztetni a munkltatjval. Amunkltat engedlye alapjn a kormnytisztvisel mentesl a tanulmnyok folytatshoz szksges idre a munkavgzsi ktelezettsge all, amelynek idtartamra a kormnytisztvisel illetmnyre jogosult. Akormnytisztvisel tanulmnyi szerzds vagy kzszolglati szablyzat eltr rendelkezse hinyban kteles ledolgozni a tanulmnyi cl mentests idtartamt. Emellett a munkltat a kormnytisztviselt vizsgnknt (vizsgatrgyanknt) ngy munkanapra kteles a kormnytisztviselt mentesteni a munkavgzsi ktelezettsge all. Vgezetl meg kell emlteni, hogy a polgrmester s a helyi nkormnyzati kpvisel is jogosult rszt venni az egyes kpzseken, de esetkben ktelezettsgrl nem beszlhetnk.
5 A kzszolglati tisztviselk tovbbkpzsnek rszletszablyait klnsen a tovbbkpzs irnytst, szervezetrend sze rt, valamint a tovbbkpzsi programokat a kzszolglati tisztviselk tovbbkpzsrl szl 273/2012. (IX. 28.) Korm. rendelet tartalmazza.
67
2.2.9. Munkaid s pihenid

2.2.9.1. Munkaid
A heti munkaid fszably szerint a kormnytisztviselknl is 40 ra, amely az ltalnos munkarend alapjn htftl cstrtkig 8-tl 16.30 rig, pnteken pedig 8-tl 14 rig tart. (Utbbi megint csak fszably, hiszen a kormnytisztvisel munkaid-beosztst a munkltati jogkr gyakorlja az elbbiektl eltren is megllapthatja.) Termszetesen lehetsg van rendkvli munkavgzs (tlmunka) elrendelsre is a Kttv. szerint ezt a kormnytisztvisel krse esetn rsban kell megtenni. Arendkvli munkavgzs idtartama ves szinten 200 rban van maximalizlva. Arendkvli munkavgzst teljest kormnytisztviselt elbbi idtartamval azonos mrtk szabadid illeti meg; viszont amennyiben a heti pihennapon vagy munkaszneti napon trtnt a tlmunkavgzs, a kompenzci ktszeres, illetve hromszoros mrtk. Aszabadidt a rendkvli munkavgzst kveten, legksbb harminc napon bell kell kiadni; ha ez nem lehetsges, meg kell vltani. Kiemelend, hogy a vezeti munkakrben lev kormnytisztviselnek csak akkor jr rendkvli munkaidrt szabadid, ha ezt a kzszolglati szablyzat megllaptja.
2.2.9.2. Pihenid
Ajogszablyok klnbz jelleg s hosszsg pihenidt biztostanak a kormnytisztviselk rszre. Ezek az albbiak: Munkakzi sznet: Ha a napi munkaid a hat rt meghaladja, a kormnytisztvisel rszre napi 30 perc, valamint minden tovbbi hrom ra munkavgzs utn legalbb 20 perc munkakzi sznetet kell biztostani. (gy teht amennyiben a kormnytisztvisel napi munkaideje 9 ra, sszesen 30 + 20 = 50 perc munkakzi sznetre jogosult.) Napi pihenid: A kormnytisztvisel rszre a napi munkjnak befejezse s a msnapi munkakezds kztt legalbb 11 ra egybefgg pihenidt kell biztostani. Heti pihenid: A kormnytisztviselt hetenknt kt egymst kvet pihennap illeti meg, ezek kzl az egyiknek vasrnapra kell esnie. vi fizetett (rendes) szabadsg, amely 25 nap alapszabadsgbl s a besorols s a beoszts fggvnyben tovbbi 313 nap ptszabadsgbl ll. (Elbbieken kvl ptszabadsg jr mg pldul a 16 ven aluli gyermek esetn is.) Aszabadsg kiadsa elssorban a munkltati jogkr gyakorljnak a dntse, de az alapszabadsg kttdt (vagyis tz napot) a kormnytisztvisel ltal krt idpontban kell kiadni, amennyiben erre vonatkoz ignyt a szabadsg kezdete eltt legksbb 15 nappal bejelenti. Aszabadsgot esedkessgnek vben kell kiadni, de a munkltati jogkr gyakorlja a szabadsgot szolglati rdek esetn a trgyvet kvet v janur 31-ig, kivtelesen fontos szolglati rdek esetn legksbb mrcius 31-ig adja ki. Ajogszably kivtelesen fontos szolglati rdek esetn lehetsget ad a mr megkezdett szabadsg megszakttatsra, de ebben az esetben a kormnytisztviselnek a megszaktssal sszefggsben felmerlt krt, illetve kltsgeit a kzigazgatsi szerv kteles megtrteni.6
6 Amunka- s pihenidre vonatkoz tovbbi elrsokat lsd a 30/2012. (III. 7.) Korm. rendeletet.
68
2.2.10. Amunkavgzs szablyai

Amunkavgzsre irnyad szablyok nagyobbrszt ktelezettsgeket rnak el a jogviszony alanyaira. Afeleket a kvetkez fontosabb ktelezettsgek terhelik: Amunkltat (kzigazgatsi szerv) kteles: a kormnytisztviselt a kinevezsben foglaltak s a jogszablyok, illetve a kzszolglati szablyzat szerint foglalkoztatni, rszre az egszsges s biztonsgos munkavgzs feltteleit biztostani; a munkavgzshez szksges feltteleket biztostani; a kormnytisztvisel e trvny szerinti elmenetelnek feltteleit biztostani; a kormnytisztvisel feladatait s a munkakr betltsvel kapcsolatos kvetelmnyeket (vgzettsg, szakkpzettsg, szakkpests, tapasztalat, kpessgek) munkakri lersban rgzteni; a munkakri feladatok elltst gy megszervezni, hogy a kormnytisztvisel a kormnyzati szolglati jogviszonybl ered jogait gyakorolni, ktelezettsgeit teljesteni tudja (pl. a munkakzi sznet kivtelt lehetv kell tennie); a munkakri feladatok elvgzshez szksges tjkoztatst s irnytst megadni; a kormnytisztvisel munkakrvel kapcsolatos kpzst s tovbbkpzst elsegteni; a kormnytisztviselnek az e trvnyben meghatrozott illetmnyt s egyb jrandsgait megfizetni; a kormnytisztviselnek a kormnyzati szolglati jogviszonybl szrmaz ktelezettsgek teljestse sorn indokoltan felmerlt kltsgeit megtrteni; a kormnytisztvisel teljestmnyt rtkelni s minstst elvgezni; biztostani annak lehetsgt, hogy a kormnytisztvisel rdekkpviseleti tevkenysgvel kapcsolatos jogait gyakorolhassa. Akormnytisztvisel kteles: feladatait a kz rdekben a jogszablyoknak, a hivatsetikai elveknek s a vezeti dntseknek megfelelen, az ltalban elvrhat szakrtelemmel s gondossggal, prtatlanul s igazsgosan, a kulturlt gyintzs szablyai szerint elltni; az elrt helyen s idben, munkra kpes llapotban megjelenni; munkaideje alatt munkavgzs cljbl, munkra kpes llapotban a munkltat rendelkezsre llni; vezetkkel s munkatrsakkal egyttmkdni; munkjt szemlyesen elltni, valamint ltalban olyan magatartst tanstani, hogy ez ms egszsgt s testi psgt ne veszlyeztesse, munkjt ne zavarja, anyagi krosodst vagy helytelen megtlst ne idzze el; felettese utastst vgrehajtani. Azutbbi kapcsn meg kell jegyezni, hogy a kormnytisztvisel bizonyos esetekben megtagadhatja az utasts vgrehajtst, ha annak teljestse a sajt lett, egszsgt vagy testi psgt kzvetlenl s slyosan veszlyeztetn, vagy jogszablyba, illetve a munkltat ltal kiadott normatv utastsba tkzne.
69
Kteles megtagadni ugyanakkor a vgrehajtst, ha annak teljestsvel bncselekmnyt, illetve szablysrtst valstana meg, vagy ms szemly lett, testi psgt vagy egszsgt, illetve krnyezett kzvetlenl s slyosan veszlyeztetn. Afentieken tl a kzelmltban trvnyi elrss vlt az is, hogy a kormnytisztvisel vezeti irnti szakmai lojalitssal kteles elltni feladatait. AKttv. szerint szakmai lojalits alatt kell rteni klnsen a vezet ltal meghatrozott szakmai rtkek irnti elktelezettsget, a vezetkkel s a munkatrsakkal val alkot egyttmkdst, szakmai elhivatottsggal trtn, fegyelmezett s lnyeglt feladatvgzst. Vgezetl itt kell megemlteni azokat az eseteket is, amikor a kormnytisztvisel mentesl a munkavgzsi ktelezettsg all. Ilyen pldul a kereskptelensg, a ktelez orvosi vizsglat idtartama, vagy a hozztartoz halla.
2.2.11. Illetmnyrendszer
Akzszfra egyik kzismert sajtossga, hogy az illetmny megllaptsa nem a felek kzti alku alapjn trtnik (v. munkabr a versenyszfrban), hanem rtegenknt eltr ktttsg illetmnyrendszerek alapjn. Ez lnyegben azt jelenti, hogy az egyes trvnyek tbb-kevesebb pontossggal meghatrozzk a kzszolglati alkalmazott illetmnyt, s a feleknek ennek megfelelen korltozott a mozgsterk. Akormnytisztviselk esetn az illetmny hrom rszbl tevdik ssze: a) Alapilletmny, amely az n. illetmnyalap s a fizetsi fokozathoz tartoz szorzszm szorzata (utbbirl a 2.2.6. alfejezetben mr volt sz). Azilletmnyalapot minden vben az Orszggyls llaptja meg a kltsgvetsi trvnyben (a 2012. vben 38.650 Ft) azzal, hogy a korbbi vinl alacsonyabb nem lehet. Lehetsg van az alapilletmny eltrtsre is: a hivatali szerv vezetje az alapilletmnyt legfeljebb 20%-kal cskkentheti vagy legfeljebb 50%-kal megemelheti, a kormnytisztvisel minstsnek vagy teljestmnyrtkelsnek fggvnyben. Itt kell megemlteni, hogy a polgrmesteri hivatalokban dolgoz, kimagasl teljestmnyt nyjt kztisztviselk rszre a jegyz az irnyad szablyoktl eltr, a trvny alapjn jrnl magasabb, n. szemlyi illetmnyt llapthat meg. b) Illetmnykiegszts, amely mindig az alapilletmny bizonyos szzalkban van megllaptva. Mrtke egyrszt a kormnytisztviselt alkalmaz kzigazgatsi szervtl fgg, msrszt pedig a kormnytisztvisel iskolai vgzettsgtl. Az illetmnykiegszts annl magasabb, minl magasabb hierarchij a szerv. Kiemelend, hogy a helyi nkormnyzatoknl dolgoz kztisztviselk csak akkor jogosultak illetmnykiegsztsre, ha a kpvisel-testlet ezt rendeletben megllaptja. c) Illetmnyptlkok, amelyek a kormnytisztvisel egyes specilis kpessgei, illetve a munkavgzs egyes krlmnyei alapjn jrhatnak (pl. idegennyelv-tudsi, kpzettsgi, veszlyessgi ptlk). A fentieken tl a kormnytisztvisel egyb juttatsokban s tmogatsokban is rszeslhet. Aklnbz szocilis, jlti, kulturlis, egszsggyi juttatsok (pl. lakhatsi, laksptsi, -vsrlsi
70
tmogats, albrleti dj hozzjruls, csaldalaptsi tmogats, kpzsi tmogats) ugyanakkor nem alanyi jogon illetik meg a kormnytisztviselt. Azn. cafetria-juttatsok keretben szmos juttatsbl vlaszthat a kormnytisztvisel (pl. tkezsi utalvny, dlsi csekk).7 Kiemelend mg a jubileumi jutalom, amelyre 25, 30, 35, 40 vnyi kormnyzati szolglati jogviszony esetn jogosult a kormnytisztvisel; mrtke pedig kett, hrom, ngy, illetve t havi illetmny.
2.2.12. Felelssg a kzszolglatban

Akormnytisztviselkre s az sszes kzszolglati alkalmazottra szigorbb felelssgi szablyok vonatkoznak mint munkavllalkra. Ez fknt abban nyilvnul meg, hogy esetkben az egyes trvnyek nemcsak a krtrtsi, hanem a fegyelmi felelssget is szablyozzk.
2.2.12.1. Fegyelmi felelssg

AKttv. szerint akkor kvet el fegyelmi vtsget a kormnytisztvisel, ha kormnyzati szolglati jogviszonybl ered ktelezettsgt vtkesen megszegi. Ameghatrozs kt elemt rdemes alaposabban krljrni: a kormnyzati szolglati jogviszonybl ered ktelezettsg nemcsak a Kttv.-ben nevestett ktelezettsgeket jelenti (pl. a kormnytisztvisel kteles megtartani a minstett adatot), hanem brmilyen jogszablyban foglalt ktelezettsget, amely irnyad a kormnytisztvisel munkavgzsre (belertve az egyes szervek bels szablyzatait is, pl. egy minisztrium iratkezelsi szablyzatt); a ktelezettsgszegsnek vtkesnek kell lennie, vagyis azt szndkosan vagy gondatlanul kell elkvetni. Fegyelmi vtsg elkvetsnek alapos gyanja esetn a munkltati jogkr gyakorlja fegyelmi eljrst indt. Afegyelmi eljrs vizsglati s trgyalsi szakaszra tagoldik.8 Avizsglati szakaszban a munkltati jogkr gyakorlja rsban kijell egy vizsglbiztost, aki lefolytatja a vizsglatot. A fegyelmi eljrs msodik szakasza a trgyals, amely sorn az gy rdemrl hromtag a munkltati jogkr gyakorlja ltal elnklt fegyelmi tancs hatroz. Amennyiben a vtkes ktelezettsgszegs tnye megllaptsra kerl, a kvetkez fegyelmi bntetsek szabhatak ki: megrovs; az elmeneteli rendszerben a vrakozsi id meghosszabbtsa (legfeljebb kt vvel); az elmeneteli rendszerben visszavets egy fizetsi vagy besorolsi fokozattal; cmtl val megfoszts, vezeti munkakrbl nem vezeti munkakrbe helyezs hivatalveszts.
7 Acafetria rszletszablyaira lsd a kzszolglati tisztviselk rszre adhat juttatsokrl s egyes illetmnyptlkokrl szl 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendeletet. 8 Afegyelmi eljrs lefolytatsnak rszletszablyait a kzszolglati tisztviselkkel szembeni fegyelmi eljrsrl
szl 31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.
71
2.2.12.2. Krtrtsi felelssg

Akrtrtsi felelssg szablyai annak fggvnyben vltoznak, hogy ki kinek okozott krt. Ez alapjn hromfle felelssgi viszony alakulhat ki: 1) Amennyiben a kormnytisztvisel okozott krt a munkltatnak, a krtrts mrtke nem haladhatja meg a kormnytisztvisel ngyhavi illetmnyt. (Teht ha pl. egy 100 ezer forintos illetmnnyel rendelkez kormnytisztvisel gondatlanul 500 ezer forintos krt okoz egy projektorban, legfeljebb 400 ezer forintnyi krtrtsre ktelezhet.) Aszndkosan vagy slyos gondatlansggal okozott krok esetn viszont teljes krtrtssel tartozik a kormnytisztvisel. 2) Szigorbb szablyok vonatkoznak a munkltat felelssgre a kormnytisztviselnek a kormnyzati szolglati jogviszonyval sszefggsben okozott krrt: ebben az esetben a munkltatt teljes mrtk s vtkessgre tekintet nlkli (azaz objektv) felelssg terheli. Mindez azt jelenti, hogy a munkltat akkor is krtrtsre ktelezhet, ha semmilyen fok vtkessg nem terheli a krokozsban. Afelelssg all kizrlag abban az esetben mentesl, ha bizonytja, hogy a krt ellenrzsi krn kvl es olyan krlmny okozta, amellyel nem kellett szmolnia, s nem volt elvrhat, hogy a krokoz krlmny bekvetkezst elkerlje vagy a krt elhrtsa; vagy pedig a krt kizrlag a krosult elhrthatatlan magatartsa okozta. Elbbire plda lehet az, ha a kormnytisztvisel a munkahelyn villmcsaps miatt szenved egszsgkrosodst; utbbira pedig az, ha a kormnytisztvisel az elrsok ellenre mkds kzben belenyl az iratmegsemmistbe, s megsrl. 3) Amennyiben a kormnytisztvisel kzigazgatsi jogkrben harmadik szemlynek okoz krt, a krosulttal szemben a munkltat lesz felels, s teljes krtrtsre kteles. (Ugyanakkor a kzigazgatsi szerv ksbb az 1. pontban emltett szablyok alapjn helytllsra ktelezi a vtkes kormnytisztviselt.) A harmadik szemlynek trtn krokozsra egy plda: a kormnytisztvisel az ptsi trvny tves alkalmazsa folytn elrendeli egy ptmny lebontst. Amennyiben a jogorvoslati eljrsokat kveten bebizonyosodik a hatsg tvedse, az ptmny tulajdonosa pert indthat a kzigazgatsi szerv ellen. Ilyenkor az gyfllel szemben a szervnek kell helytllnia, nem pedig a kormnytisztviselnek.
2.2.12.3. Akzszolglati jogvita

A kzszolglati jogviszonyban termszetszerleg addhatnak helyzetek, amelyek a kormnytisztvisel s a munkltat kztt vitt generlnak. Az ilyen jogvitk rendezsre kt frum a Kormnytisztviseli Dntbizottsg s a munkagyi brsg jogosult. AKormnytisztviseli Dntbizottsg (KDB) a Kttv. ltal ltrehozott bels jogorvoslati frum, amelyhez a kormnytisztvisel a kormnyzati szolglati jogviszonybl szrmaz egyes ignynek rvnyestse rdekben n. kzszolglati panaszt nyjthat be. AKDB-hez a kvetkez gyekben nyjthat be panasz: a kormnyzati szolglati jogviszony megszntetsvel; az sszefrhetetlensg megszntetsre irnyul rsbeli felszltssal; a minsts, a teljestmnyrtkels megllaptsaival; a fegyelmi s krtrtsi gyben hozott hatrozattal; a kinevezs egyoldal mdostsval kapcsolatos gyekben.
72
Abenyjtott panaszt a KDB egy hromfs bizottsga brja el. Dntse azonban abban az rtelemben nem vgleges, hogy azzal szemben a kormnytisztvisel munkagyi brsghoz fordulhat.9 Ajogvita feloldsnak msik eszkze a (munkagyi) brsg. Abrsghoz kt esetben lehet fordulni: egyrszt akkor amint azt az elbb lttuk , ha a kormnytisztvisel nem fogadja el a KDB dntst (vagy a KDB a hatridn bell nem hoz dntst); msrszt pedig minden olyan gyben, amelyben a kormnytisztvisel valamilyen ignyt kvn rvnyesteni a munkltatjval szemben, de a Kttv. nem teszi lehetv a KDB-hez fordulst (lsd a fenti felsorolst). Abrsghoz a panaszt kereset formjban kell benyjtani, s az egy munkagyi per keretben kerl elbrlsra. Megjegyzend, hogy a munkltat a Kttv.-bl szrmaz ignyt kizrlag a brsg eltt rvnyestheti. Kztisztviselk esetben a KDB-re vonatkoz szablyok nem alkalmazhatk; esetkben a brsghoz forduls az ignyrvnyests eszkze.
Akzszolglati tisztviselk tovbbkpzse llami feladat: az llam a felttelrendszert biztostja, a kormnytisztvisel szmra pedig a rszvtel ktelez. Azelfogads alatt ll j rendszer szerint a kormnytisztvisel tovbbkpzsi idszaka ngy v. Atovbbkpzsek tervszeren, az egyni kpzsi tervek alapjn, a teljestmnyrtkelsek figyelembevtelvel trtnnek. Atrgyvben a kzigazgatsi szervnl foglalkoztatott kormnytisztviselk s kztisztviselk egyni tovbbkpzsi terveinek sszestse adja a kzigazgatsi szerv ves tovbbkpzsi tervt. Amunkltati tervek pedig orszgos szint tovbbkpzsi tervv addnak ssze, amelyet elssorban a Nemzeti Kzszolglati Egyetem valst meg. Bevezetsre kerl a tanulmnyi pontrendszer, ennek alapjn a felsfok vgzettsggel rendelkez kzszolglati tisztviselnek a ngyves tovbbkpzsi idszak alatt meghatrozott szm kreditet kell teljesteni. Akpzsi ktelezettsg kpzsi napokban kifejezve egy felsfok tisztvisel esetben 4 nap/v. Azj, tervezett egysges tovbbkpzsi rendszer az llamigazgatsi, nkormnyzati s az alkotmnyos szervek hivatalaiban foglalkoztatottakra terjed ki, s a minstett kpzsi programok ignybevtele esetn kapcsoldik a rendszeti s honvdelmi tovbbkpzsekhez is. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
2.3. ALMODUL: KZSZolGlATI hIvATSETIkA

Az llam clja a kzj megteremtse, melynek rdekben a kz szolglatban ll tisztviselket foglalkoztat. Atisztviselk feladata a kzj, a kzrdek rvnyestse s kpviselete munkjuk sorn. Aj llam rtkeinek s a magyar nemzet rdekeinek szolglata a kz szolglatban ll tisztviselkn alapul, gy kiemelten fontos, hogy hivatstudat jellemezze ket, mellyel mltn kpviselhetik az llamot mindennapi feladataik elltsa sorn. Az llam kpviselete sorn kzremkd j tisztviselnek rendelkeznie kell a munkja elltshoz szksges megfelel szaktudssal, s elengedhetetlen a hivatsa irnti elktelezettsg, mely a hivatsrend etikai elveinek elfogadst s kvetst foglalja magban. Ez a kettssg a hatkonyan mkd kzszolglat felptsnek alapja.
9 AKDB szervezetnek s eljrsnak rszletszablyait a Kormnytisztviseli Dntbizottsgrl szl 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet tartalmazza.
73
2.3.1. Etika, hivatsetika fogalma

Akz szolglatban vllalt munka nmagban erklcsi jelentsggel br, a tisztvisel tevkenysge sorn nem a sajt, hanem a kz rdeknek rvnyestsre, a kzj megteremtsre trekszik. Akzssgi szksgletet kielgt kzfeladatok elltst az adfizet llampolgrok llamhztartsba befolyt pnzbl finanszrozza az llam, gy ezen kzpnzek felhasznlsba kzvetve vagy kzvetlenl bevont foglalkoztatottaktl az ltalnostl eltr etikus magatartst kvetel meg. Az etika a grg thosz (jelentse: rzlet, jellem) szbl szrmazik. A filozfinak az erklcs trvnyeivel, az erklcsi szoksokkal s normkkal foglalkoz ga, az erklcs keletkezst s alakulst vizsgl tudomny, erklcstan.10 Ahivatsetika olyan etikai elrsokat foglal magban, melyet a kzszolglati tisztviselknek mindennapi munkjuk sorn kell kvetnik, betartaniuk. Azetika fogalmbl kiindulva olyan erklcsi alapelvek ezek, melyeket az egyes letplykon dolgoz tisztviselknek kvetnik kell a hivatsuk teljestse sorn. A hivatsetika azon rtkek, elvek s normk sszessge, amelyek a kzszolglat szervezeti s a tisztvisel viselkedsi, rott (jog) s ratlan (morlis) szablyait meghatrozzk.
Kzszolglati hivatsetika kzvett demokratikus rtk = kzrdek szolglata szakmai rtk = felkszltsg, kivlsg, hatkonysg, prtatlansg erklcsi rtk = kzbizalom fenntartsa, pldartk magatarts minden helyzetben emberi tisztessg = polgrokkal s munkatrsakkal szembeni tisztelet s tisztessg megadsa
3. bra: Kzszolglati hivatsetika
Akzszolglati hivatsetika koncepcionlis keretei: szervezeti integrits s kultra: tlthatsg (transzparencia), elszmoltathatsg, hatkonysg; egyni integrits: szakmai s erklcsi tekintly; tisztvisel egyni szabadsgjogainak korltai s magnletre is kihat elvrsok; korrupci elleni fellps; rdek-sszetkzsek megelzse, sszefrhetetlensg megszntetse; szervezeti eszkzk, sztnzs, kpzs; normasrtsek tisztessges eljrsban trtn elbrlsa; normasrts szankcii. Ahivatsetikai kdexek megalkotsnak hrom funkcija: szablyozs: erklcsi magatartsi szablyok rgztse, azok betartshoz segtsgnyjts; tjkoztats: a nyilvnossg tjkoztatsa a tisztviselktl elvrhat magatartsrl; vdelem: a visszalsekbe val bevonsi ksrletektl, nknyes munkltati intzkedsektl, megalapozatlan felelssgre vonstl.
10 Magyar Larousse Enciklopdikus Sztr, I. ktet 771. oldal, Akadmiai Kiad Budapest, 1991.
74
2.3.2. Nemzetkzi kitekints

A kvetkezkben a tisztviseli hivatsetika nemzetkzileg megfogalmazott alapelveit tekintjk t. Az ENSZ, az Eurpa Tancs s az Eurpai Uni ltal megjelentetett ajnlsok keretet adnak a tag llamaik szmra, hogy nemzeti kzigazgatsaikat a megfogalmazott elveknek megfelelen alaktsk. Alegtbb eurpai orszgban az albbiak jellemzik a kzszolglati hivatsetikai normk kialaktst: az EU jogszablyainak teljes elfogadsa s egyes kiemelt anti-korrupcis nemzetkzi szerzds ratifiklsa s vgrehajtsa; integrits, elszmoltathatsg s transzparencia a kzigazgatsban; etikai kdexek megalkotsa s vgrehajtsnak ellenrzse a kzszfrban. AzEgyeslt Nemzetek Szvetsge (ENSZ United Nations) 1997-ben hozott hatrozatot kzgylsn, tekintettel arra, hogy a hivatali korrupci nagysga s annak folyamatos terjedse a nemzetek tisztviseli rtkrendjnek egysges nemzetkzi elvek mentn trtn sszehangolst, kialaktst indokolta. Ahatrozat fggelke tartalmazza a Kztisztviselk Nemzetkzi Magatartskdext (International Code of Conduct of Public Officials), mely rgzti a kzszektorban dolgozk etikai elveit. E kdex az llamba s azok kzigazgatsaiba vetett bizalom megrendlsvel magyarzza, hogy tfog, nemzetkzi sszefogsra van szksg a hivatali korrupci visszaszortsa rdekben, ehhez pedig egysges hivatsetikai elvek szksgesek az egyes orszgokban. AzEurpa Tancs Miniszteri Bizottsga 2000-ben fogadta el a Rec (2000) 10 szm ajnlst s annak indoklst a Kztisztviselk Etikai Kdexrl (Codes of Conduct for Public Officials). Az ajnls mellklett kpezi egy kztisztviselkre vonatkoz etikai kdex-minta, mellyel a tagllamokat kvntk segteni a nemzeti sajtossgokhoz igazod kdexek elksztsben. Azajnls felkri a tagllamokat, hogy a bels jogszablyaiknak s a kzigazgats vonatkoz elveinek megfelelen ksztsenek nemzeti etikai kdexet a minta felhasznlsval. Anyilvnos minta csatolsnak nmagban zenete van: nemcsak a tisztviselk szmra jelzi a valamennyi tisztviselre vonatkoz, kvetend erklcsi szablyokat, hanem a nyilvnossgot is tjkoztatja a tisztviselktl elvrhat magatartsrl. AzEurpai Uni hivatsetikai irnymutatsa az Eurpai Bizottsg ltal kiadott Helyes hivatali magatarts eurpai kdexe (Code of Good Administrative Behavior for Staff of the European Commission in their Relations with the Public). Akdex az Eurpai Bizottsg ltal foglalkoztatott tisztviselkre terjed ki, a nyilvnossggal fenntartott valamennyi kapcsolatra vonatkoz megfelel hivatali magatarts, gyintzs, gykezels ltalnos elveit tartalmazza. Az intzmny s a tisztviselk kztti kapcsolatot a szemlyzeti szablyzat szablyozza, a kdex erre nem tr ki, de rszletesen tartalmazza az gyflkapcsolat sorn betartand elveket, gy a tisztvisel a nyilvnossggal fenntartott kapcsolatai sorn szolglatkszen, helyesen s elzkenyen jr el, valamint a nyilvnossg rendelkezsre ll. Afent emltett nemzetkzi kdexek tisztviselkre vonatkoz ltalnos etikai elvei: jogszablyok, trvnyes utastsok s a tisztsgre vonatkoz erklcsi szablyok betartsa; politikai semlegessg, a tisztvisel nem helyezkedik szembe a kzigazgatsi szerv clkitzseivel, dntseivel, illetve trvnyes utastsaival; lojalits: a haza szolglata, hatsgok szolglata; udvariassg: llampolgrok, felettes, kollgk s beosztottak fel; eltlet-mentessg;
75
msok jogainak, ktelezettsgeinek s trvnyes rdekeinek figyelembevtele a feladat elltsa sorn; jogszablyok tiszteletben tartsa a dntshozatali eljrs sorn, rszlehajls nlkli dnts az gy sszes krlmnynek figyelembevtelvel; a tisztvisel kteles megakadlyozni s kikszblni, hogy szemlyes rdekei sszetkzsbe kerljenek kzhivatali feladataival; szemlyes rdekei cljbl nem hasznlhatja fel a hivatali helyzetbl add elnyket; kteles olyan magatartst tanstani, hogy megrizze s megerstse az llampolgrok kzigazgatsba vetett bizalmt; kzrdek adatok jogszablyoknak megfelel kezelse, titoktartsi szablyok betartsa. A nemzetkzi ajnlsokat haznk is alapnak tekinti az etikai kdexek megalkotsnl. Az Alap trvnynkhz, bels jogszablyainkhoz s a kzigazgatsunk sajtossgaihoz illeszked etikai k dexek megalkotsra nemcsak Magyarorszgon, hanem minden demokratikus jogllamban szksg van, ez a kz rdekeit rvnyest, kzj biztostsra trekv, gyflkzpont kzszolglat alapja.
2.3.3. Hivatsetika jogi szablyozottsga s aktualitsai Magyarorszgon

Akzszolglati hivatsetika napjainkban alapvet megjulson megy keresztl. A Nemzeti Egyttm kds Programja s a Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program is tartalmaz hivatsetikai alapvetseket. Akormnyzat f clkitzse, hogy a kzszolglat megjtsnak rendszerbe a hivatsetika egysges elveit beptse. Azllam kiemelt clja ezzel, hogy helyrelltsa a trsadalom, az llampolgrok llamba, kzszolglatba vetett bizalmt, ezzel is megszilrdtva a j llam gyflkzpont jellegt.
2.3.3.1. Akzszolglati tisztviselkrl szl trvnyben rgztett etikai normk

A hivatsetikai elvek az Alaptrvnynkben is megtallhatak, a nemzeti hitvalls tartalmazza a mltnyos, visszals s rszrehajls nlkli gyintzs elvt, tovbbi kt cikkben pedig a tisztessges s sszer hatridn bell val hatsgi eljrs s a kzgyek tlthatsgnak (transzparencia) kvetelmnye jelenik meg. Az Alaptrvnybe foglalt etikai elvek kifejezik haznk elktelezettsgt az etikus hivatali kultra megteremtse irnt. Akzszolglat alapvet megjtst szolgl jogszably rgzti, hogy a magyar kzszolglat rendszernek milyen elvek mentn kell mkdnie, valamint milyen erklcsi s magatartsi normk betartst kveteli meg az llam a kz szolglata sorn kzremkd tisztviselktl. Ajogszably preambuluma rgzti a jogalkot Orszggyls egyrtelm szndkt: Azers, de az indokoltnl nem nagyobb, a vltozsokhoz gyorsan s rugalmasan alkalmazkodni kpes a nemzeti rdekeket eltrbe helyez llam olyan kzszolglatra alapozhat, amely lvezi a trsadalom kzmegbecslst, hatkony s kltsgtakarkos, demokratikus, prtsemleges, trvnyesen mkdik, tagjai korszer szakmai ismeretekkel rendelkeznek, Magyarorszg rdekeit s a kzjt prtatlanul s hazaszeretettel szolgljk. Clunk ezrt, hogy elmozdtsuk az ers nemzettudatra pl s rtkelv kzszolglati tisztviseli hivats megteremtst, s kiszmthat letplyt nyjtsunk, amelynek szablyai segtik a tisztviselket a hivatalukhoz mlt, ktelessgtudatos magatarts tanstsban.11
11 Akzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. trvny preambuluma
76
A trvny ltalnos magatartsi kvetelmnyeket is meghatroz a kzszolglatban dolgozk szmra. E rsz alapjn az albbiak vonatkoznak a kzszolglati tisztviselkre: a) a kz szolglatnak elsdlegessge; b) a j kzigazgatsba vetett trsadalmi bizalom fenntartsnak szem eltt tartsa; c) a jhiszemsg s tisztessg elvnek megfelel eljrs; d) a klcsns egyttmkds ktelezettsge; e) tartzkods a msik fl jogt, jogos rdekt srt magatartstl; f) a kzszolglati dolgozk ktelesek egymst minden olyan tnyrl, adatrl, krlmnyrl vagy ezek vltozsrl tjkoztatni, amelyek a kzszolglat ltestse, valamint a trvnyben meg hatrozott jogok gyakorlsa s ktelezettsgek teljestse szempontjbl lnyeges; g) tilos a rendeltetsellenes joggyakorls: ez jelenti a msok jogos rdekeinek csorbtsra, rdek rvnyestsi lehetsgeinek korltozsra, zaklatsra, vlemnynyilvntsnak elfojtsra irnyul vagy ehhez vezet joggyakorlst; h) munkaidejn kvl nem tansthat olyan magatartst: - amely munkltatja helytelen megtlsre kzvetlenl s tnylegesen alkalmas; - az ltala betlttt beoszts tekintlyt veszlyezteti; - a munkltat j hrnevt veszlyezteti; - a j kzigazgatsba vetett trsadalmi bizalmat veszlyezteti; - a kzszolglat cljainak megvalstst veszlyezteti; i) minstett adat megtartsnak ktelezettsge; j) illetkteleneknek nem adhat tjkoztatst olyan tnyekrl, melyek tevkenysge sorn jutottak tudomsra, s kiszolgltatsuk az llam, a kzigazgatsi szerv, munkatrsa vagy az llam szmra htrnyos vagy jogellenesen elnys kvetkezmnyekkel jrna. A trvny elklnti a kormnytisztviselkre s kztisztviselkre vonatkoz etikai szablyokat. A kormnytisztvisel feladatait kteles a kz rdekben a jogszablyoknak, a hivatsetikai elveknek s a vezeti dntseknek megfelelen, az ltalban elvrhat szakrtelemmel s gondossggal, prtatlanul s igazsgosan, a kulturlt gyintzs szablyai szerint elltni.12 A Kttv. 64. paragrafusa rgzti a mltatlann vls esett, mely szerint hivatalra az a kormnytisztvisel mltatlan, aki olyan magatartst tanst- akr hivatali munkjval (munkavgzsvel) sszefggsben, akr munkahelyn kvl-, amely alkalmas arra, hogy az ltala betlttt beoszts tekintlyt vagy a munkltat j hrnevt, illetve a j kzigazgatsba vetett trsadalmi bizalmat slyosan rombolja. Atrvnyben meghatrozott kormnytisztviseli hivatsetika alapelvei: hsg s elktelezettsg; a nemzeti rdekek elnyben rszestse; igazsgos s mltnyos jogszolgltats; mltsg s tisztessg; eltletektl val mentessg; prtatlansg, felelssgtudat s szakszersg; egyttmkds; intzkedsek megttelre irnyul arnyossg s a vdelem.
12 Akzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. trvny 83.
77
Vezetkre vonatkoz tbblet etikai elvek: pldamutats; szakmai szempontok rvnyestse; szmonkrsi ktelezettsg. Afentiekben meghatrozott hivatsetikai elvek megsrtse esetn az Magyar Kormnytisztviseli Kar (MKK) etikai eljrs lefolytatsra jogosult, melynek eredmnye alapjn az MKK fegyelmi eljrst kezdemnyezhet a kormnytisztvisel munkltatjnl. Akztisztviselk esetben a fentiekben felsorolt hivatsetikai alapelvek azzal az eltrssel alkalmazandk, hogy az egyes elvek rszletes tartalmt s az etikai eljrs szablyait a kpvisel-testlet, illetve az adott szerv vezetje llaptja meg. Azetikai vtsget elkvet kztisztviselvel szemben kiszabhat bntets a figyelmeztets vagy a megrovs.
2.3.3.2. Zld Knyv az llami szerveknl rvnyestend etikai kvetelmnyekrl

AZld Knyv az llami szerveknl rvnyestend etikai kvetelmnyekrl tartalmazza azokat a clszer en szablyozand terleteket, melyek a kzszolglati hivatsetikai kdexek megalkotsa sorn rszletezs re kerlnek. Akorbbi rszben emltett nemzetkzi ajnlsok, az eurpai gyakorlat s a magyar llami be ren dezkeds sajtossgait figyelembevev Zld knyv a rszletes hivatsrendi kztestletek (Magyar Kor mny tisztviseli Kar, Magyar Rendvdelmi Kar) ltal megalkotand etikai kdexek elksztshez segt hozz. A kzrdek s az llampolgrok bizalmnak megszilrdtsa megkvnja, hogy minden llami szervnl dolgoz tisztviselre vonatkozzanak etikai normk. Az egyes hivatsetikai szablyok jogszablyokban is megjelenhetnek, de az etikai kdexek sohasem rjk fell a jogszablyokat.
2.3.3.3. Hivatsetikai rtkek

AZld Knyv meghatrozza azokat az etikai rtkeket, melyeket a kzszolglatban dolgoz tisztviselknek be kell tartaniuk ahhoz, hogy az llam kpviseletben, az llam ignyeinek s cljainak (kzj biztostsa, llampolgrok bizalmnak megtartsa) megfelelen vgezzk munkjukat. Az albbi felsorolsban az ltalnos etikai elveket soroljuk fel, melyek tartalmt rszletesen kifejti a Zld Knyv vonatkoz rsze. Akzszolglati tisztviselk feladataikat:13 Magyarorszg Alaptrvnyhez HEN; mindenekeltt a NEMZET RDEKBEN; a kz rdeknek elmozdtsa irnt ELKTELEZETTEN; dntseik, nyilatkozataik s cselekedeteik slynak tudatban FELELSEN; a legjobb tudsuk szerint SZAKSZEREN; a rjuk bzott erforrsok kezelsben HATKONYAN; dntseikben, nyilatkozataikban s cselekedeteikben TISZTESSGESEN; megjelenskben s magaviseletkben MLTSGGAL;
13 Zld Knyv az llami szerveknl rvnyestend etikai kvetelmnyekrl
78
az rintettek jogainak s rdekeinek tekintetben PRTATLANUL; a jog s az erklcs szerint is IGAZSGOSAN; a vals krlmnyek mrlegelse alapjn MLTNYOSAN; a kzrdek clok eszkzeinek megvlasztsban ARNYOSAN; az rintettek jogait s jogos rdekeit VDVE; emberekre vagy azok csoportjaira vonatkoz ELTLETEKTL MENTESEN; vezetik s az llampolgrok szmra TLTHATAN; minden jhiszem rintettel EGYTTMKDVE teljestik.
Vezeti szerep betltse esetn feladataikat ezeken tl: a munkatrsaiktl elvrt magatartsban PLDAMUTATAN; feladataik elvgzsben munkatrsaikat TMOGATVA; jogi s morlis ktelessgeiket munkatrsaiktl kvetkezetesen SZMON KRVE; vezeti dntseikben SZAKMAI SZEMPONTOKAT RVNYESTVE teljestik. Hivatssal vllalt ktelezettsgek:14 1) Bejelentik a visszalseket. 2) Megrzik elfogulatlansgukat. 3) Tartzkodnak a munkjukkal sszeegyeztethetetlen tevkenysgektl. 4) Nem fogadnak el ajndkokat. 5) Visszautastjk a felknlt jogtalan elnyket. 6) Nem kerlnek msok befolysa al. 7) Nem lnek vissza a hivatali helyzetkkel. 8) Nem lnek vissza a kz s msok adataival. 9) Felelsen hasznljk fel a hivatali s kzforrsokat. 10) Vezeti szerepben fokozott felelssget vllalnak. 11) Munkahelyvlts esetn is tisztessgesen jrnak el. 12) Rgi munkatrsaikkal sem kivteleznek. 13) Mltak maradnak a kz bizalmra. Akormnytisztviseli s hivatsos szolglati viszonyban llk vonatkozsban a jogllsi trvnyeik felhatalmazsa alapjn a hivatsrendi kztestletek (Magyar Kormnytisztviseli Kar, Magyar Rendvdelmi Kar) etikai kdexet, az llami szervek vezeti a munkltati jogkrkben eljrva magatartsi kdexet adnak ki. A megfelelen kidolgozott, rszletezett etikai kdexek megalkotsig a Zld Knyv alkalmazand a kzszolglatban. A hivatsrendi etikai kdex hierarchikusan fltte ll a munkltati jogkrben kiadott magatartsi kdexeknek, gy a hivatsrendi etikai normkkal nem lehet ellenttes a munkltat ltal kiadott magatartsi kdex. Amelyik szerv nem foglalkoztat hivatsrendi dolgozkat, ott nincs magasabb szint etikai normkat tartalmaz kdex, gy a munkltati jogkr gyakorlja sajt etikai kdexet ad ki. Lteznek szakmai etikai kdexek is, pl. orvos, ptsz stb., ezek mellrendel viszonyban llnak a fent emltett kt kategrival. A Magyar Kormnytisztviseli Kar kzgylse 2013 jniusban elfogadta a kar Hivatsetikai Kdext, mely 2013 szeptemberben lp hatlyba. A kdex rszletesen tartalmazza a Zld Knyv tartalmhoz igazod etikai elveket, azok magyarzatt valamint az etikai eljrsok rendszert is.
14 Zld Knyv az llami szerveknl rvnyestend etikai kvetelmnyekrl
79
A kdex szerint etikai vtsg a kormnytisztviselk hivatsetikai alapelveket vagy hivatsetikai rszletszablyokat megszeg azon cselekmnye, amelyek a kzszolglati tisztsgviselkrl szl 2011. vi CXCIX. trvny etikai szablyaival, a Kormnytisztviseli Hivatsetikai Kdex, valamint az Alapszably rendelkezseivel ellenttes s azok nem minslnek bncselekmnynek, szablysrts nek vagy fegyelmi vtsgnek. A fentiek alapjn a kar nll kari norma rendszert alkotott, mely nek nll kari kvetkezmnyei (figyelmeztets, megrovs) vannak. Az etikai vtsg miatti eljrs esetn els fokon a terleti etikai bizottsg tagjaibl ll ter leti etikai tancs, msodfokon az orszgos etikai bizottsg tagjaibl ll orszgos etikai tancs jr el. A Rendvdelmi Kar etikai kdexnek elfogadsra vrhatan 2013 szn kerl sor, e kt hivats rendi etikai kdexxel prhuzamosan folyamatban van a katonai etikai kdex megjtsa is, melyek egyben a teljes kzszolglati etikai rendszer megjtst szolgljk.
Etikai szablyozk rendszere Kzszolglat Szakmai etikai kdexek pl. ptsz, orvos stb. Hivatsrendi trvny Zld Knyv Hivatsrendi etikai kdex Munkltati magatartsi kdex
4. bra: Etikai szablyozk rendszere
2.3.4. Korrupci-megelzs s integritsszemllet a kzszolglatban

A korrupci s integrits szorosan kapcsold fogalmak. A korrupci fogalma a nemkvnatos esemnyekhez s cselekmnyekhez tartoz kzdelemhez kapcsoldik, mg az integrits a megelzsre helyezi a hangslyt, s egyfajta rtkfogalomknt, a helyes magatarts megtartsra trekv megkzeltsknt rtelmezhet.
2.3.4.1. Akorrupci fogalma

Akorrupci elvont fogalom, egzakt, mindent lefed, ltalnosan elfogadott defincija nem ltezik. Fontos ugyanakkor egy olyan korrupcifogalom megalkotsa, amely tmpontot jelent a hivatali korrupci jelensgnek, elterjedtsgnek s megtlsnek vizsglathoz, valamint a korrupci visszaszortsra irnyul stratgik elksztshez s vgrehajtshoz. Akorrupci tgabb rtelemben (szociolgiai megkzelts) nemkvnatos trsadalmi s gazdasgi jelensg, a kzrdekre kros hatssal br s a prtatlan dntshozatal befolysolsnak szlssges esete, mely alssa a polgrok demokrciba vetett bizalmt, gyengti a jogllamisgot, akadlyozza s gtolja a gazdasgi, trsadalmi fejldst, a stabilitst s a fenntarthat fejldst.15
15 Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsga (97) 24. sz. hatrozata a korrupci elleni kzdelem 20 irnyelvrl.
80
Bntetjogi (normatv) megkzelts: szk (bntetjogi) rtelemben azokat a jogsrtseket jelenti, amelyeket a Bntet Trvnyknyv is nevest, leginkbb a hivatali bncselekmnyek, illetve a kzlet tisztasga elleni bncselekmnyek (pl. a hivatali visszals, vesztegets, vesztegets feljelentsnek elmulasztsa, a befolyssal zrkeds). A fogalom teht minden olyan tevkenysget tfog, amely valamilyen kzhatalmi dntshoz szemly vagy intzmny szakszer, prtatlan dntsi lehetsgt befolysolja, s ezltal trsadalmi krt okoz. gy is fogalmazhatunk, hogy a korrupci kvetkeztben a kzjt szolgl dnts kls vagy bels tnyezk hatsra torzul, s nem kpes elrni eredeti cljt. Akorrupci sszetett trsadalmi jelensg, kezelsre a kzelmltig ltalnos gyakorlat a visszalsek bntetjogi szankcionlsa. Akorrupcis cselekmnyek bizonytsa nehz, mivel az rintettek abban rdekeltek, hogy cselekmnyk rejtve maradjon. Msrszt, vltozatlan felttelek mellett relis az esly arra, hogy a korrupci j szereplkkel jratermeldik. Ahivatali korrupci okai jellemzen: a trsadalmi szereplk felkszletlensge (tjkozottsgi, rtkrendbeli problmk); a folyamatok tlthatatlansga (brokrcia, felelsk tisztzatlansga); a kzszfrban foglalkoztatottak kell anyagi megbecsltsgnek hinya; a szablyoz rendszerek tkletlensge (pl. tlzott diszkrecionlis jogkrk); a nem jl mkd ellenrzsi rendszerek; a korrupci kifizetd volta (a lebuks alacsony eslye).
2.3.4.2. Mrsi mdszerek

Akorrupci bizonytsa s annak rejtve maradsa is azt eredmnyezi, hogy a korrupci mrse nem egyszer folyamat, lteznek azonban mrsi mdszerek, melyek kpet, kockzati trkpet adhatnak, amely a megelzs sorn nagy segtsget nyjthat a korrupciellenes stratgik, politikk, intzmnyi reformok kialaktsa sorn.
Mrsi mdszerek:
Anonim krdvek kitltse vagy nbevallson alapul vizsglatok sszelltsa. Akorrupcis szlels kzvetett mdszernek alkalmazsa. Akorrupcis bntetjogi eljrsok szmnak alakulsa egy meghatrozott idszakban. Akorrupci korrelcis mdszerrel trtn mrse olyan kemny indiktorokhoz viszonytva, mint pldul az adelkerls sznvonala, a feketegazdasg nagysga egy orszgban. Akorrupci mrsnek kt konkrtabb mdszert, az n. vizsglati alap s a nem vizsglati alap mdszereket klnbztethetjk meg. Avizsglati alap mdszerek kzl szleskren ismert a Transparency International Korrupcis szlelsi Indexe, amely a korrupci kzhivatalnokok s politikusok krben rzkelt mrtke alapjn rangsorolja az orszgokat. A nem vizsglati alap korrupcis szintet mr mdszerek: a bnteteljrsi statisztikk, a gazdasgi mutatszmok s a feketegazdasg nagysgnak becslse. Az adzsra vonatkoz emltett mutatszm mellett figyelmet rdemel a pnzgyi politikra
81
gyakorolt hatson keresztl az a korrupci mrsre tett ksrlet, amely a korrupci miatt elfolyt kormnyzati adbevtel nagysgt becslte.
2.3.4.3. Anti-korrupcis magyar jogi szablyozs

Akorrupci kezelsnek szablyozsi kereteit a kvetkezk alkotjk: Az Alaptrvny minden jogalany szmra biztostja az alapvet jogokat s a demokratikus normk rvnyeslst. ABntet Trvnyknyv tartalmazza a klnbz korrupcis cselekmnynek minsl magatartsok tnyllst s az ezekhez rendelt bntetsi ttelt. Akzrdek adatok kezelst s nyilvnossgt szablyoz trvny a mindenki szmra megismerhet adatok, informcik hozzfrhetsgt hivatott biztostani. Akzbeszerzsrl szl trvny a kzpnzfelhasznls tlthatsgnak, nyilvnossgnak s ellenrizhetsgnek rdekben tartalmazza a kzbeszerzsi eljrsok szablyozst. A prtok mkdsrl s gazdlkodsrl szl trvny a gazdlkods nyomon kvetst s tlthatsgt hivatott biztostani. Azn. vegzseb-trvny a kzrdek adatok hatkonyabb megismerhetsgt, a kzbeszerzsek s kzpnzek felhasznlsnak tlthatsgt szolglja. Apnzmoss s a terrorizmus finanszrozsa megelzsrl s megakadlyozsrl szl trvny a korrupcis gyletek sorn keletkez tiltott vagyoni elnyk megakadlyozsra szolgl. Azadzs rendjrl szl trvny alapjn az adhatsgok ktelesek jelenteni a korrupcigyans, illetve a korrupcis eseteket az illetkes hatsgnak. Acsalsrl szl orszgos szmviteli szabvny a knyvvizsglk feladatv teszi, hogy vezetsgknek vagy kzvetlenl a jogalkalmaz hatsgnak jelentsk a csals vagy korrupcis gyakorlatok gyanjt. ABntet Trvnyknyv szerint bncselekmnynek szmt, ha hivatalos szemly (pl. kormnytisztvisel, kztisztvisel) a mkdsvel kapcsolatban brmilyen rtk jogtalan elnyt kr, avagy a jogtalan elnyt vagy ennek grett elfogadja, illetleg a jogtalan elny krjvel vagy elfogadjval egyetrt. Avesztegets minstett esete, ha a hivatalos szemly a jogtalan elnyrt hivatali ktelessgt megszegi, hatskrt tllpi, vagy hivatali helyzetvel egybknt visszal. Elny elfogadsa csak akkor megengedett, ha annak jogszablyi alapjai vannak. Azn. protokollris ajndkok sem megengedettek, ha alkalmasak arra, hogy a legcseklyebb mrtkben is befolysoljk a kzhivatal prtatlan s tiszta mkdst. Akzszektorban nem hivatalos szemly esetn is ugyanezek a szablyok rvnyesek, ha nll intzkedsre jogosult dolgozrl van sz. Nem hivatalos szemly (pl. kltsgvetsi szerv, gazdlkod szerv vagy egyeslet dolgozja, illetve tagja) akkor kvet el bncselekmnyt, ha a mkdsvel kapcsolatban jogtalan elnyt kr, vagy a ktelessgnek megszegsrt az ilyen elnyt, illetve annak grett elfogadja, vagy a jogtalan elny krjvel vagy elfogadjval egyetrt. Bntetend az a hivatalos szemly, aki e minsgben hitelt rdemlen tudomst szerez arrl, hogy mg le nem leplezett vesztegetst kvettek el, s errl a hatsgnak, mihelyt teheti, nem tesz feljelentst. 2013 v elejn megszletett tovbb az 50/2013. (II.25.) korm. rendelet az llamigazgatsi szervek integritsirnytsi rendszerrl s az rdekrvnyestk fogadsnak rendjrl, mely a megjult hazai anti-korrupcis szakpolitika els szablyozsa.
82
2.3.4.4. Nemzetkzi egyttmkds

Akorrupci-megelzs az elmlt vtizedekben vilgmret mozgalomm vlt. Akorrupci hatrokon tlp jelensg, nemcsak egy orszg problmja, gy a megelzs sikeres megvalstshoz nemzetkzi fellps s egyttmkds is szksges. AzEurpai Uni mkdse sorn egyre tbb terleten rvnyesti anti-korrupcis trekvseit, gy pl dul a csatlakozsi trgyalsok s a strukturlis alap tmogatsok odatlsekor is nagy hangslyt fektet a tagllamok korrupci ellenes tevkenysgeire s azok nyomon kvetsre. Intzmnyrendszerben 1999-ban hozta ltre az Eurpai Csals Elleni Hivatalt (OLAF), melynek f feladata az EU pnzgyi rdekeinek vdelme, kzdelem a csals, korrupci s egyb pnzgyi vonatkozs jogellenes tevkenysgek ellen. 1997-ben szletett meg az EU-tagllamok tisztviselit rint korrupci elleni kzdelemrl szl EU-egyezmny. (Magyarorszgon kihirdette a 2005. vi CXV. trvny.) A2004-es csatlakozst megelzen az EU kln orszgjelentsekben vizsglta a tagjellt orszgok korrupcis jellemzit. Akorrupci klnbz formival szemben egyre szigorbb fellps rzkelhet az EU rszrl, a korrupcis vizsglatok alapjn gyengbben szerepl tagllamokat, gyakran sjtja htrnyokkal a dntsei sorn. Fontos megjegyezni, hogy az egyes orszgok kztt egyre nagyobb verseny bontakozik ki, amely a korrupci ellenes intzkedsek meghozatalnak nvekedst hozza magval. Akorrupci mindenkori mrtke ma mr fontos eleme egy orszg gazdasgi versenykpessgnek. 1993-ban Berlinben jtt ltre a Transparency International (TI) nev civil szervezds, melynek clja a korrupci elleni kzdelem egyfajta vilgkoalci kialaktsval. ATI jelenleg tbb mint 100 orszgban rendelkezik alapszervezettel, elssorban a politikai korrupci lekzdse rdekben hoztk ltre. Haznkban 1996 ta van kirendeltsge, mely a korrupci megfkezst clz aktv szervezetknt mkdik. Afentiekben emltettk, hogy a haznkban szlelt korrupci mrst is vgzi vizsglati alap mdszerrel. Akorrupci nemzetkzi kereskedelemben fellelhetsge is globlis fellpsre adott okot. Els alkalommal az USAltal befolysolt nemzetkzi szervezetek fogtak ssze, gy szletett meg 1996-ban az Amerikai lla mok Szervezetnek (OAS) Korrupci Elleni Amerika-kzi Egyezmnye, ezt kveten pedig 1997-ben a korrupci elleni OECD egyezmny. (Magyarorszgon a 2000. vi XXXVII. trvny hirdette ki.) AzOECD az egyezmnyben rszes tagllamok szmra ajnlsokat tesz kzz, s nyomon kveti teljestsket. Akorrupcirl szl Polgri Jogi s Bntetjogi Egyezmnyeket 1999-ben fogadta el az Eurpa Tancs, ehhez kapcsoldik az ET keretben ltrejtt Korrupci Elleni llamok Csoportja (GRECO), mely szintn ajnlsokat tesz kzz, s szakrti orszgrtkelsek alapjn figyeli az egyes tagllamok egyezmnybeli teljestseit. (Magyarorszgon kihirdette a 2002. vi XLIX. trvny s a 2004. vi L. trvny.) AzENSZ Korrupci Elleni Egyezmnyt 2003-ban rtk al. (Magyarorszgon a 2005. vi CXXXIV. trvny hirdette ki.) 2010-ben az ENSZ, az Interpol s az OLAF kezdemnyezse alapjn jtt ltre a Nemzetkzi Korrupciellenes Akadmia (IACA), mely tovbbkpzsi, kutatsi s egyttmkdsi lehetsget nyjt a rendri szerveknek, bri testleteknek, nem kormnyzati szervezeteknek, kutatknak s magnvllalatoknak. Magyarorszg Alaptrvnye rgzti, hogy haznk a kiegyenslyozott, tlthat, fenntarthat kltsgvetsi gazdlkods elvt rvnyesti, ahol mindenkinek joga van a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez. Ezt az elvet lteti a gyakorlatba az n. nylt kormnyzs elve is. Azelv
83
egy 2011-ben indult nemzetkzi kezdemnyezs eredmnye, mely az tlthat, transzparens llami mkds biztostst tzte ki f cljul. A jelenleg tbb mint 50 orszg csatlakozsval mkd Nylt Kormnyzati Egyttmkdshez (OGP Open Government Partnership) Magyarorszg is csatlakozni kvn. Acsatlakozs elrshez s haznk korrupcis indexeinek javulshoz szksg van tovbbi anti-korrupcis intzkedsekre, melyek elsegtik a csatlakozsi folyamatot, s pldamutatst jelentenek a korrupci-megelzs nemzetkzi szntern.
2.3.4.5. Azintegrits fogalma

Az integrits sz a latin in tangere kifejezsbl ered, melynek jelentse: rintetlen. A kifejezs olyas valakit vagy valamit jell, aki vagy ami romlatlan, srtetlen, feddhetetlen, tovbb az ernyre, megvesztegethetetlensgre, a tisztasg llapotra is utal. Azintegritst az egyes szemlyek s szervezetek teljestmnynek rtkelsre hasznljk. Az 50/2013. (II.25.) korm. rendelet az llamigazgatsi szervek integritsirnytsi rendszerrl s az rdekrvnyestk fogadsnak rendjrl meghatrozza az integrits kapcsn felmerl fogalmak pontos defincijt. E rendelet alkalmazsban integrits az llamigazgatsi szerv mkdsnek a r vonatkoz szablyoknak, valamint a hivatali szervezet vezetje s az irnyt szerv ltal meghatrozott clkitzseknek, rtkeknek s elveknek megfelel mkdse (rtkeknek val megfelels). Atisztviselkre akkor jellemz az integrits (egyni integrits), ha tiszteletben tartjk a j kzigazgats rtkeit s normit. Azintegrits magban foglalja a hivatsetikai rtkek elfogadst s kvetst. Atisztviselknek trekednik kell arra, hogy a rjuk ruhzott felelssggel, valamint a rendelkezskre ll hatalommal, informcival s forrsokkal az emberek javra, illetve az ltaluk szolglt kzrdekre figyelemmel ljenek, s helyesen jrjanak el mind munkatrsaikkal, mind msokkal szemben. Az intzmnyi integrits lnyege, hogy az integritsalapon mkdtetetett szervezet a rendeltetsnek megfelelen ltja el feladatait; ez a mkds tlthat, elszmoltathat, tisztessges, etikus, fedhetetlen, sebezhetetlen. Aszervezet kteles mindent megtenni annak rdekben, hogy alkalmazottai ellenlljanak a ksrtseknek. Aszervezetnl zajl folyamatokat gy kell megtervezni, hogy nem szabad tlzott vagy lehetetlen (egymsnak ellentmond) kvetelmnyeket tmasztani a tisztviselkkel szemben; rendszeresen s rtheten emlkeztetni kell az alkalmazottakat az integrits fontossgra; biztostani kell, hogy a vezetk j pldt mutassanak; nyitott s tlthat szervezetet kell mkdtetni, ahol szabad kritikt gyakorolni s hibkat elkvetni, s ahol a nehz krdseket is meg lehet vitatni. Azintegritssal kapcsolatos kockzatok slyosan alshatjk a szervezetbe vetett kzbizalmat is.
2.3.4.6. Integritspolitika s integritsirnyts

Az integritspolitiknak az elfojts s a megelzs egyarnt szksges eleme. Aszervezet egyfell intzkedseket hoz, amennyiben alkalmazottai helytelenl jrnak el (elfojts). Msfell azonban mindent meg kell tennie mindazon ksrtsek kikszblse rdekben, amelyek helytelen
84
magatartsra ksztethetik a tisztviselket (megelzs). E kett kzl a megelzsnek kell elsbbsget lveznie. A megelzs egyrszt hatkonyabb mdszer, msrszt sokkal kisebb befektetst ignyel, mint a helytelen viselkeds okozta krok helyrehozsa. Amegelzs eszkze a kzszolglatban a vonatkoz hivatsetikai normk megismertetse s azok tiszteletben tartsa. Azegysges elvek alapjn kdolt etikai normk a szablykvet magatarts s helyes hivatali kultra alapjait teremtik meg. A korbban emltett 50/2013. (II.25.) korm. rendelet szerint az integritsirnytsi rendszer a vezetsi s irnytsi rendszernek a szervezet integritsnak biztostsra irnyul, a bels kontrollrendszerbe illeszked funkcionlis alrendszere, amelynek f elemei a kvetend rtkek meghatrozsa, az azok kvetsben val tmutats, az rtkek kvetsnek nyomon kvetse s szksg esetn kiknyszertse. Integritsi kockzaton az llamigazgatsi szerv integritsa srlsnek lehetsgt, mg korrupcis kockzaton a jogtalan elny nyjtsnak vagy megszerzsnek lehetsgt rtjk. A rendelet rtelmben minden vben ves korrupci-megelzsi intzkedsi tervet ksztenek az llamigazgatsi szervek, az eredmnyekrl vente beszmolnak a kzigazgatsi s igazsggyi miniszternek jelentsben, tovbb integrits tancsadt jellnek ki a szervezetben, mely a szerv vezetjnek kzvetlen alrendeltsgben mkdve kpzseket szervez, kzremkdik az ves terv s a miniszter szmra kszl jelents elksztsben tovbb tancsokat ad a vezetk s munkatrsak rszre korrupcis gyek s az integritsi kockzat felmerlse esetn. Az OECD 2008-ban tette kzz Integritsirnytsi kerett, amely az integritsi infrastruktra modelljnek a megfelelje. Els alapelem: azok az eszkzk, amelyekkel sztnzhet az integrits, megelzhet a korrupci. Msodik alapelem: az intzmnyek tevkenysgi folyamatai. Harmadik alapelem: az intzmnyek szervezeti struktri. A hrom alapelem kt skon: az alap- s a kiegszt eszkzk, intzkedsek skjn fejti ki hatst. Akzppontban az elsdleges eszkzk (etikai kdexek, integritsi kpzsek stb.), az elsdleges folyamatok s elsdleges struktrk (aktorok) llnak, amelyeknek kzvetlen clja az integrits erstse. Akiegszt eszkzk, kiegszt folyamatok s kiegszt struktrk (aktorok) kzvetlen clja nem az integrits erstse, de fontos hatsokat gyakorolhatnak a vizsglt terletekre. Azalapelemek eszkzeit az OECD mdszertan ngy kategriba sorolja, ezek: az integrits cljainak meghatrozsa; az integritst erst irnyts; az integrits kvetse; az integrits kiknyszertse. Azintegritsirnytsi rendszer t eleme: 1) Azintzmnyek fels vezetse felismeri az etikus magatarts fontossgt, megteremti az ahhoz szksges feltteleket, eszkzket, valamint a gyakorlatban is mkdteti azokat. Avezets maga is szavakkal s tettekkel, j pldval jr ell.
85
2) Szksges, hogy az etikus magatartst (a kzszolglati etikai kvetelmnyeket) megjelent alaprtkek s standardok (az integrits cljai) a kzigazgatsban a szervezeti kultra rszv vljanak. 3) Az alaprtkek s standardok megvalsulst az intzmnyek azon struktri s folyamatai (egyedi intzkedsek, alkalmazott eszkzk, programok) szolgljk, amelyeket az integritsirnyts cljaira mkdtetnek. 4) Azetikai szempontok rvnyeslst a szervezeti kultra s szemlyzeti politika nagymrtkben befolysolja, klnsen a kztisztviselk vonatkozsban. Fontos cl a nyitottsg kultrjnak megteremtse, amelyben az alkalmazottak megvitathatnak minden olyan krdst, amely elsegti az rtkek s standardok rvnyeslst. 5) Azintzmny standardjait s rtkeit (integritst) veszlyeztet kockzatok feltrsa rdekben az intzmny olyan eltrselemzst vgez, amelynek eredmnyeknt ismertt vlnak a fennmarad kockzatok, s amelyek alapul szolglnak a korrupcit mrskl, integritst erst intzkedsek kidolgozshoz. Azintegritsi infrastruktra modelljnek keretben az ttekintett t elem alapjn az integritspolitika kirtkelse sorn ilyen krdsekre kell vlaszt adni: Helyesek voltak-e s megvalsultak-e a kitztt clok? Megfelelek voltak-e az alkalmazott eszkzk, azok eredmnyesek voltak-e? Vezettek-e az intzkedsek esetleg j kockzatokhoz, az etikai standardok megsrtshez? Azintegritssal kapcsolatos kockzat olyan lehetsgesen felmerl nemkvnatos esemny, amely a kzszfrban krt okoz. Akzszfrban a kr fogalma: anyagi vesztesg; az gyfeleknek vagy az llampolgroknak nyjtand szolgltatsok gyenglse; adbevtelekkel kapcsolatos vesztesg; a kormnyzat irnti tisztelet vagy a kormnyzatba vetett bizalom megrendlse; tlzott politikai vagy hivatali befolys, illetve a munkahelyi lgkr megromlsa. Afentiek mindegyikre jellemz, hogy a hatalommal val visszals rontja a kzszfrrl alkotott kpet, valamint alssa a kormnyzat legitimitsba vetett bizalmat. Azintegrits veszlyeztetettsgt nvelik az albbi krlmnyek: Komplexits: - innovci/fejlett szmtgpes rendszerek; - komplex vagy bonyolult jogszablyok; - specilis konstrukcik (jogi/pnzgyi); - brokrcia; - kapcsolatrendszerek; - lobbizs;
86
- politikai befolys/beavatkozs; - kzrdek s magnrdek keveredse (kereskedelem/verseny); - kls szakrtk bevonsnak szksgessge. Vltozsok/dinamikk: - fiatal szervezet; - gyakran vltoz jogszablyok; - erteljes nvekeds vagy lepts; - privatizci/vezetsg ltal trtn kivsrls; - kiszervezs; - krzis (tszervezs, komoly fenyegetsek, a szervezet megsznsnek vagy a munka elvesztsnek veszlye); - kls nyoms (a teljestmnyt, a kiadsokat rint, idbeli vagy politikai nyoms, deficit, a feladatokhoz mrt forrshiny). Vezets: - uralkod; - manipulatv; - hivatalos/brokratikus; - nll mkds; - a javadalmazs nagymrtkben fgg a teljestmnytl; - beszmolsi ktelezettsg hinya; - tancsok/jelzsek semmibevtele; - vdekez llspont a kritikkkal s panaszokkal szemben. Szemlyzet: - munkakrnyezet/lojalits: teljestmnyre gyakorolt nyoms/a jvedelem a teljestmnytl fgg; alacsony sttus/megbecsls hinya/csekly jutalmazs/rossz karrierkiltsok; rossz munkakrlmnyek/nagy munkateher; csoportlojalits; munkatrsak ltali akadlyoztats. - egyn: ms rdekeltsgek (mellklls stb.); adssgok; letmd (kltekez); szemlyes titkok (pl. az illet zsarols ldozata lehet); szemlyes fenyegetettsg; fggsg (alkohol, kbtszerek). Aproblma httere: - panaszok; - pletykk, szbeszdek; - jelzsek/bejelentsek; - korbbi incidensek (visszaess); - adminisztrcis problmk (htralkok, bels ellentmondsok, rendkvli tendencik stb.).
87
A Korrupci-megelzsi Program elfogadsval j irnyt vesz a korrupci elleni kzdelem azltal, hogy a jvben a hangsly a megelzsre kerl. Amegvalstand program fbb elemei a kvetkezk: a) Amegelzs akkor lehet sikeres, ha az a szervezeti mkds szintjn is megjelenik. Ennek rdekben az llamigazgatsi szervek krben fokozatosan bevezetsre kerl az integritsirnyts tbb eszkze. gy pldul a szervezetekben rendszeresen elemzik majd a korrupcis kockzatokat, s kln felelst jellnek meg a korrupci kezelsvel kapcsolatos feladatok elltsra. b) A kzigazgatsi szervek mkdsben a jvben hangslyosabban kell megjelenteni az etikai elveknek val megfelelst. Ennek a kiindulsi pontja az egyes kzszolglati hivatsrendekre vonatkoz kzs etikai sza blyok rgztse egy Etikai Kdexben. c) Az etikai normk srelmt, illetve a korrupcigyans esetek bejelentst lehetv tev rendszer kpes biztostani a bejelentk vals vdelmt is. d) Bevezetsre kerl a nagyobb lptk jogszablytervezetek lehetsges korrupcis hatsainak mrst biztost hatsvizsglat. e) A korbbi vgrehajthatatlan lobbiszablyozs helybe j, az rdekartikulcis szemlyek s kpviselk tisztviseli fogadsra irnyul szablyozs lp. f) Mivel a kzigazgatsi korrupci nem fggetlenthet a trsadalom ltalnos korrupcis jelensgekhez val hozzllstl, gy clcsoportok szerint differencilt trsadalmi tjkoztat kampnyok indulnak. Emellett a Nemzeti Alaptantervbe bekerlnek a korrupcival szembeni ellenlls rtkei s magatartsformi. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
Amegelzst a hivatsrendekre vonatkoz etikai kdexek is erstik, melyek a Zld Knyv tartalmi sszehangolsval alkotnak egysget a kzszolglatban. Haznk az ezekben tallhat normk megsrtst, a korrupcigyans esetek bejelentst s a bejelentk vals vdelmt is biztost rendszer kiptsre trekszik. A megelzs mellett a bntets is elrettent erej lehet, ezrt szksg van ezen szablyok szigortsra is. A jogszablyok szigorodsval a korrupci jelenlegi mrtke cskken, a trsadalom llamba vetett hite ezzel egyenes arnyban n. Akorrupcis tevkenysgek cskkentse az llam mkdsnek s gazdasgi helyzetnek javulst is szolglja, mely szintn visszahat az llampolgrok elgedettsgre, gy klcsnhatst kpez.
2.4. ALMODUL: KZIGAZGATSI JoGAlkAlmAZS S hATSGI ElJRS
2.4.1. Kzigazgatsi jogalkalmazs

2.4.1.1. Ajogalkalmazs fogalma
Ajogszablyokkal, normatv rendelkezsekkel kapcsolatosan megklnbztetnk a ltrejttkkel s az rvnyre jutsukkal kapcsolatos tevkenysgeket. Az egyik a jogalkots, amikor arra feljogostott llami szervek jogszablyban meghatrozott eljrsi rendben ltalnosan ktelez normatv szablyokat (jogszablyokat, kzjogi szervezetszablyoz eszkzket) alkotnak. A msik a jogalkotsi tevkenysg eredmnyekppen ltrejtt normatv szablyok gyakorlati alkalmazsa.
88
Anormatv elrsok rvnyeslsnek ltalnos, sztnsen vagy tudatosan vgzett mdja, amikor termszetes szemlyek s nem termszetes szemlyek (jogi szemlyek, jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek) a jogszablyi elrsok, normatv rendelkezsek szablyait betartva vgzik mindennapi tevkenysgket. Ezt nkntes jogkvetsnek nevezzk. Ugyanakkor vannak olyan esetek, amikor egy jogszablyi rendelkezs, normatv szablyozs rvnyre juttatshoz, jogszablyban biztostott jog gyakorolhatsghoz nem elegend az nkntes jogkvets, hanem szksges valamely llami szerv kzremkdse, jogalkalmaz tevkenysge. A jogalkalmazs llami tevkenysg, amelyet llami szervek vagy valamilyen jogszablyi felhatalmazs alapjn ms, nem llami szervek (pl. kztestlet, hatsgi llatorvos) vgezhetnek. Ajogalkalmazs sorn az llam kzhatalommal rendelkez szervei egyedi gyekben eljrva hoznak bizonyos dntseket, mindig jogszablyi felhatalmazs alapjn s mindig jogi keretek kztt. Jogalkalmaz tevkenysgre kerl teht sor, ha valamely jogszably ltal biztostott jog gyakorlshoz llami szerv tevleges kzremkdse is szksges [pldul az Alaptrvny M) cikk (1) bekezdsben biztostott vllalkozshoz val jog gyakorlshoz vllalkozi igazolvny killtsa]. Ilyenre kerlhet sor akkor is, ha a jogszer llapot helyrelltshoz llami szerv ltali ktelezs szksges, vagy ha a jogszablyi elrsok, hatsgi hatrozatok betartst llami szerv ellenrzi. Akzigazgatsi jogalkalmazsnak azonban vannak bizonyos felttelei: ltezzen olyan kzigazgatsi szerv, amely a jogszablyi felhatalmazs alapjn jogosult eljrni; szksges, hogy a kzigazgatsi szervnek jogszablyon alapul felhatalmazsa legyen egyedi jogalkalmazi dnts meghozatalra; a jogalkalmazs sohasem ncl, azaz ahhoz szksges konkrt cmzett vagy ms nven jogalany lte is; elengedhetetlen a jogalkalmazs eredmnyeknt ltrejv konkrt jogalkalmazi aktus, amely a jogalkalmazi eljrs vgn a jogalkalmazi dnts meghozatalt fogja jelenteni. A kzhatalmi tevkenysgek kztt megklnbztetnk olyan jogalkalmaz tevkenysgeket, amelyeknl a jogalkalmazs valamilyen kzfeladat elltst szolglja: ebben az esetben bizonyos jogok, illetve ktelezettsgek a dnts eredmnyeknt jnnek ltre gy, hogy az eljr kzigazgatsi szerv a rendelkezsre ll informcik alapjn a jvre nzve llapt meg jogkvetkezmnyeket; elsdleges clja a klnbz jogvitk feloldsa, eldntse: az ilyen jelleg jogalkalmazsi tevkenysg esetben a jogalkalmaz szerv valamilyen korbban ltrejtt jogviszonyt rint jogvitt, konfliktust brl el. A kzhatalmat megvalst jogalkalmaz tevkenysgek alapvet jellegzetessgeiket tekintve kt f csoportba sorolhatk be. Egyfell vannak olyan jogalkalmaz tevkenysgek, amelyeknl a jogalkalmazs kzvetlenl valamely llami vagy nkormnyzati kzfeladat elltst, megvalstst, valamely kzssgi cl elrst szolglja. Ez elssorban a kzigazgatsi szervek tevkenysgi krbe tartozik. Msfell pedig lteznek olyan jogalkalmaz tevkenysgek, amelyek clja a jogvdelem, a klnbz szemlyek kztt felmerl jogvits krdsek, konfliktusok elbrlsa. Ajogvdelmi cl jogalkalmazi tevkenysg elltsa elssorban a klnbz brsgok feladata. Ennek megfelelen a jogalkalmaz tevkenysg kt alapvet fajtjt szksges elklntennk: a kzfeladat megvalstst szolgl jogalkalmaz tevkenysget s a jogvdelmi cl jogalkalmaz tevkenysget.
89
Kivteles esetben a kzigazgatsi (hatsgi) szervek is eljrhatnak olyan gyekben, ahol ellenrdek gyfelek kztti jogvita megoldsa az gy trgya (pl. birtokvits gyekben), st nagyon ritkn ugyan, de a brsgok is ellthatnak a kzigazgatsi jogalkalmazshoz hasonl tevkenysget (pl. a cgbrsgok gazdasgi trsasgok fltti trvnyessgi felgyeleti eljrsa sorn). Ahatsgi jogalkalmazs kt alapvet formban valsul meg: egyrszrl a kzigazgatsi szerv a dntsvel kzvetlenl beleavatkozik valamely tevkenysgbe (pldul az ptsi engedly megadsa irnti krelemre indult eljrsban az gyfl rszre jogot llapt meg: ptsi engedlyt ad ki); msrszrl a kzigazgatsi szerv csak akkor avatkozik be a trsadalmi tevkenysgbe, ha a jogi elrsokat megsrtik (pldul az llami adhatsg prbavsrlskor szleli a szmlaadsi ktelezettsg nem teljestst, s ezrt hatsgi eljrs keretben hozott dntsben ktelezettsget r el, illetve szankcionl). Ha a jogalkalmazs menetrl beszlnk, meg kell llaptanunk, hogy egy absztraktan megfogalmazott jogszablyi helyzethez konkrt tnyllst vizsgl a jogalkalmaz. Ajogalkalmaz az adott gyre jellemz elemeit vizsglja a konkrt tnyllsnak, annak rdekben, hogy azt sszevesse az ltalnos, jogszablyban meghatrozott n. trvnyi tnyllssal. Adnts a tnylls feltrsa s a bizonyts eredmnytl fgg, amelynek keretben a jogalkalmaz azt vizsglja, hogy a tnyllsi elemek valsgosak-e, tnyszerek-e, s megfelelnek-e a jogszablyi elrsoknak.
2.4.1.2. Abrsgi s kzigazgatsi jogalkalmazs sszehasonltsa

Azelzekben emltettk, hogy a jogalkalmazs a brsgok s a kzigazgatsi szervek sajtossga. Meg kell ugyanakkor jegyeznnk, hogy a bri s kzigazgatsi jogalkalmazs szmos ponton eltr egymstl: a bri jogalkalmazs a kzigazgatst is magban foglal vgrehajt hatalomtl eltr hatalmi ghoz, az igazsgszolgltatshoz tartozik, melynek elsdleges rendeltetse a konfliktusok jogi eszkzkkel trtn feloldsa; a brsgok jogalkalmazsi tevkenysge trvnyen alapul (ezek a trvnyek azonban klnbz jogszablyokban tallhatk meg, gy kln a polgri perrendtarts, illetleg a bnteteljrs szablykrben); specilis eljrsi formaknyszer mellett, amely pontosan meghatrozza az abban rsztvevk (lsd: felperes, alperes, brsg) tevkenysgnek kereteit, avagy bntet jogalkalmazs esetn a vdhatsg, vdelem s brsg feladatait; a brsgi jogalkalmazs tbbnyire n. peres eljrs, melyet az adott jogterletre vonatkoz eljrsi trvnyek szablyoznak (pldul polgri perrendtarts); a brsg eljrsa sorn valamilyen anyagi jogi jogszably rendelkezsnek vizsglatra hivatott (pldul Bntet Trvnyknyv vagy Polgri Trvnyknyv); a jogalkalmaz szervezet elklnlt igazsgszolgltatsi szervezet, azaz a bri szervezetrendszer; a brsgi jogalkalmazs clja egy mr a mltban bekvetkezett jogsrelem orvoslsa s elbrlsa (a brsg dntse mindig valamilyen mltbli trtnst illeten foglal llst, vagy egy mr ltrejtt anyagi jogviszonybl ered pldul a szerzds, amelynek rendelkezseit utlag a felek vitatjk konfliktust rendez);
90
a brsg kizrlag krelemre jr el, nem fordulhat el az n. hivatalbl indtott eljrs: az eljrs megindtsra pedig csak az arra feljogostott kezdemnyezsre kerlhet sor, azaz polgri brsg eltt a felperes keresetre, illetve bntetgyekben a nyomozhatsg, majd vdhatsg tevkenysgre a brsgi jogalkalmazst megelzen; a bri jogalkalmazs alapelvei sajtosak: ilyen pldul a bri fggetlensg, trsas brskods. Fontos ugyanakkor kiemelnnk, hogy az igazsgszolgltatsi s a vgrehajt hatalomnak szmos kapcsoldsi pontja van. Ajogalkalmazst tekintve ez elsdlegesen abban ragadhat meg, hogy a brsgok jogosultak a kzigazgatsi hatsgi hatrozatok fellvizsglatra, amennyiben az eljrs gyfele jogszablysrtsre hivatkozssal brsghoz fordul. Akzigazgatsi jogalkalmazs a brsgi jogalkalmazssal szemben a kzigazgatsi szervek kzfeladat-elltshoz kapcsoldik, s a kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazsra egszen ms jellemzk vonatkoznak: Annak rdekben ugyanis, hogy a jogszablyban meghatrozott szablyokat betartsk, a kzigazgatsi szervek beavatkoznak a klnbz trsadalmi viszonyokba (ez trtnhet akkor pldul, amikor a kzigazgats valamilyen tevkenysg vgzst engedlyhez kti, vagy meghatrozza bizonyos tevkenysg folytatsnak kereteit). Akzigazgatsi jogalkalmazs msik jellemzje, hogy elszr a kzigazgatsi eljrs lefolytatsra kerl sor, azaz a kzigazgatsi jogalkalmazs nem korbbi krlmnyeket vizsgl, hanem a jogalkalmazs eredmnyeknt kibocstott kzigazgatsi aktus a jvre nzve hoz ltre jogokat, ktelezettsgeket. Ahatsgi jogalkalmazs clja ltalban egy jvre vonatkoz jogviszony alaktsa, joghats kivltsa akr krelemre, akr hivatalbl indul eljrsok keretben. Akzigazgatsi jogalkalmazs alapelvei alapveten eltrnek a bri jogalkalmazs alapelveitl: a dntseket rendszerint egy szemly hozza meg, rvnyesl az officialits (hivatalbl val eljrs) elve stb. Eltr a kzigazgatsi jogalkalmazs a bri jogalkalmazstl abban a tekintetben is, hogy a kzigazgatsi szervek hivatalbl is kezdemnyezhetnek eljrsokat (pldul abban az esetben, amennyiben a jogszablyok betartst ellenrzik). Akzigazgatsi jogalkalmazs egyebek mellett n. nem peres (peren kvli) tevkenysgnek tekintend. Az eljrsi szablyok viszonylag formaknyszertl mentesek, egyszerbbek, a szablyozs mdja tekintetben pedig egysges ltalnos eljrsi szablyokat (Ket.) tallunk mint fszablyt, mellette azonban specilis, adott gycsoportra vonatkoz n. kln eljrsi szablyok is kerltek megalkotsra. A kzigazgatsi jogalkalmazs sorn a jogalkalmaz szerv valamilyen egyedi gyet brl el. Azadott gy eldntshez azonban az szksges, hogy megvizsglja az irnyad (anyagi) jogi normt, az irnyad jogszablyi rendelkezseket (a trvnyi tnyllst). Ajogszablyok ilyen jelleg rendelkezseihez kell ugyanis mindig viszonytani azokat a krlmnyeket, tnyeket, adatokat, amelyek a vizsglt egyedi gyben felmerlnek (trtneti tnylls). Akzigazgatsi szervek tevkenysgnek egyik jellemzje, hogy azok kifejtse sorn a kzigazgatsi szervek kzhatalmat gyakorolnak. Ez, vagyis a kzhatalom azt jelenti, hogy az erre feljogostott szervek rszben a jogalkots, rszben pedig a jogalkalmazs rvn olyan dntseket hozhatnak, amelyeket mindenki kteles vgrehajtani (betartani), mert ha ezt nem teszi, akkor azok vgrehajtst llami knyszereszkzkkel ki lehet knyszerteni. Ajogalkots jogszablyok
91
(trvnyek, rendeletek) kibocstst, a jogalkalmazs pedig konkrt (egyedi) dntsek meghozatalt jelenti. A jogalkalmazs teht nem ms, mint az ltalnos jelleg (mindenkire nzve ktelez) jogszably konkrt (egyedi) gyekben val alkalmazsa. Akzigazgatsi jogalkalmazi szervezetrendszer alapveten hierarchikus szervezetrendszer, al-flrendeltsgben lv kzigazgatsi szervezetegysgekbl ll, s az eljrs megindtsra nemcsak gyfli kezdemnyezsre vagy a brsg eltt a felperes kezdemnyezsre vagy a vdhatsg kezdemnyezsre kerl sor, hanem a kzigazgatsi szerv hivatalbl is indthat eljrst, dnten jogszably betarttatsra.
2.4.2. Kzigazgatsi eljrs

2.4.2.1. Akzigazgatsi eljrsi jog fogalma, szablyozsa s jellemzi a kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazs
A kzigazgatsi eljrsjog a hatsg tevkenysgre, illetve a hatsg s az gyfl, valamint az gyben rszt vev egyb szemlyek jogviszonyra, a hatsgi dnts kialaktsra s esetleges rvnyestsre vonatkoz szablyok sszessge. A kzigazgatsi eljrs sorn kzigazgatsi hatsgi jogalkalmazsra kerl sor, amely folyamat fbb, egymst kvet szakaszokra oszthat: a jogalkalmazi eljrs megindtsnak szakasza; a tnylls tisztzsnak s a dnts elksztsnek szakasza; a dnts meghozatalnak s kzlsnek a szakasza; a jogorvoslat(ok) biztostsnak szakasza, valamint a szerzett jogok rvnyesthetsgnek, illetve a ktelezettsgek kiknyszerthetsgnek szakasza. Ajogalkalmazs sszetett mvelet, ezrt rdemes ttekintennk a jogalkalmazsi folyamat egyes elemeit. Akzigazgatsi szervek jogalkalmazi tevkenysgre a kzigazgatsi szervhez fordulk krelmre vagy krelem nlkl, a kzigazgatsi szerv dntse alapjn, teht hivatalbl kerl sor. Azgyfl sajt rdekeinek rvnyestsre fordul a hatsghoz (pldul hzat akar pteni telkre), mg a hatsg valamilyen kzrdek rvnyestse cljbl vagy a jogszablyok betartatsa rdekben indtja meg az eljrst az gyfl ellen (pldul jogellenes kzterlet hasznlat megszntetse rdekben lp fel). Mindkt esetben fontos, hogy a kzigazgatsi szerv elszr is egyrtelmen azonostsa azokat a jogszablyokat, amelyek az adott gyre vonatkoznak. Ez tbb szempontbl is fontos: az irnyad jogszablyok fogjk ugyanis meghatrozni, hogy az adott kzigazgatsi szerv jogosult-e lefolytatni a krdses eljrst, vagy az ms szervre tartozik; milyen ktelez elemei (mellkletei) vannak az gyfli krelemnek, vagy mit kell vizsglnia a kzigazgatsi szervnek a hivatalbl kezdemnyezett eljrsban; milyen dntsi lehetsgek llnak a kzigazgatsi szerv rendelkezsre. Ezt kveten szksges ttekinteni azokat az adatokat, tnyeket, bizonytkokat, amelyek mr a hatsg rendelkezsre llnak. Amennyiben valamilyen krds tekintetben a kzigazgatsi
92
szervnek tovbbi informcikra van szksge, gy azokat nllan is beszerezheti, vagy krheti ms kzigazgatsi szerv segtsgt is. Azgy sszegyjttt informcikat azonban szksges megvlogatni, hiszen tbbnyire nem minden informcira van szksg az adott dntshozatalhoz. Ezt a tevkenysget a jogilag relevns tnyek kivlasztsnak nevezzk. Amennyiben az elbbieket a kzigazgatsi szerv megvizsglta, akkor elrkezik a jogalkalmazs dntshozatali szakaszhoz. Adnts azonban csak abban az esetben ri el a hozz fztt joghatst, ha kzlik azzal, akire nzve rendelkezseket tartalmaz, annak rdekben, hogy az abban foglalt jogait gyakorolhassa, vagy ktelezettsge esetn azt vgrehajtsa. Ez utbbi azrt is kiemelend, mert a ktelezettsgre vonatkoz dnts tnyleges vgrehajtst a kzigazgatsi szerv ellenrzi, s amennyiben az elmarad, gy a jogszablyok nyjtotta eszkzk ignybevtelvel, llami knyszerrel kiknyszerti a dntsben foglaltakat, esetenknt szankcit is alkalmazhat. Jogot megllapt dntsek nem knyszerthetk ki, hanem azt a jogosult nkntesen gyakorolhatja. Azvente tbb tzmillis nagysg kzigazgatsi hatsgi gyekben val gyintzs folyamatt s annak sorn a kzigazgatsi hatsg s az gyfl, valamint az eljrsban esetlegesen rszt vev egyb szemlyek (pldul tan, szakrt, tolmcs) eljrsi cselekmnyeinek sszessgt kzigazgatsi hatsgi eljrsnak nevezzk. Ez a kzigazgatsi hatsgi gy megindulstl az gy vgleges lezrsig, azaz a dnts jogerss vlsig s bizonyos esetekben annak vgrehajtsig tart. Akzigazgatsi hatsgok olyan kzigazgatsi szervek, amelyek kzhatalmi jelleg egyedi aktusok kibocstsra jogosultak egyedi gyekben. (Ajogalkot meghatrozza az ptsi jogszablyok ltalnos szablyait, mg az egyedi hatsgi eljrs vgn arrl szletik dnts, hogy pldul Nagy Pter, Sopron, Petfi u. 2. sz. alatti lakos kaphat-e ptsi engedlyt sajt ingatlanra.) Akzigazgatsi hatsgi eljrsra vonatkoz ltalnos szablyokat a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (a tovbbiakban: Ket.) tartalmazza. AKet. gyflcentrikus megkzelts s a kzigazgats szolgltat jellegt igyekszik elsegteni. A kzigazgatsi hatsgi jogalkalmaz tevkenysg sorn az erre feljogostott kzigazgatsi tevkenysget vgz szerv, vagyis a kzigazgatsi hatsg a jogi normk elrsait a kzigazgatsi hierarchin kvl vele al-flrendeltsgben nem ll jogalanyokkal szemben, kzhatalom birtokban rvnyesti. Akzigazgatsi hatsgi tevkenysg tartalmt tekintve az albbiak emelendk ki: a kzigazgatsi hatsgok jogalkalmaz tevkenysgk mellett egyb kzhatalmi funkcikat is elltnak (pldul felgyeleti tevkenysg vagy bizonyos azonnali intzkedsek meghozatala); a hatsgi jogalkalmazs mindig jogszablyon alapul konkrt eljrsi szablyokhoz kttt (a hatsgi jogalkalmazs ltalnos szablyait a Ket. hatrozza meg); a hatsgi jogalkalmazs sorn a klnbz kzigazgatsi hatsgok ktelesek egymssal szorosan egyttmkdni.
93
Akzigazgatsi hatsgi tevkenysgek fajti: a fentiekben ismertetett egyedi jogalkalmazsi tevkenysg; hatsgi felgyelet s ellenrzs, mely tevkenysgek a jogszablyi rendelkezsek rvnyeslsnek kontrolljt jelentik; nyilvntartsi vagy ms nven regisztratv tevkenysg; hatsgi bizonytvnyok s hatsgi igazolvnyok killtsa; hatsgi szolgltatsok nyjtsa (pldul elektronikus idpontfoglals az okmnyirodai gyintzs sorn). Akzigazgatsi hatsgi eljrs az albbi szakaszokra tagozdik: 1) Az elsfok eljrs (alapeljrs) az eljrs n. ktelez (vagy msknt kifejezve: szksgkppeni) szakasza, ami azt jelenti, hogy ha lefolytathat hatsgi eljrs, akkor lennie kell elsfok eljrsnak is. Azelsfok eljrs az eljrs megindtstl az elsfok dnts meghozatalig s kzlsig tart. 2) A jogorvoslati, dnts-fellvizsglati eljrs az elsfok eljrssal szemben csupn az eljrs lehetsges (vagy msknt kifejezve: eshetleges) szakasza, ugyanis az elsfok eljrst lezr dnts utn nem felttlenl kerl sor jogorvoslati eljrsra (pldul az gyfl nem nyjt be jogorvoslati krelmet), illetve a hatsg hivatalbl nem indt dnts-fellvizsglati eljrst (pldul nem indul felgyeleti eljrs). 3) A kzigazgatsi vgrehajtsi szakasz is eshetleges szakasza az eljrsnak. A vgrehajts elrendelsre, foganatostsra szintn csak akkor kerl sor, ha az gyfl vagy az eljrs egyb rsztvevje nknt nem hajtja vgre a szmra ktelezettsget megllapt, dnten jogers kzigazgatsi hatsgi dntst, hiszen csak ekkor van szksg a kzigazgats knyszert erejre a vgrehajtsi eljrs formjban.
2.4.2.2. Akzigazgatsi eljrs alapelvei s a Ket. hatlya Akzigazgatsi eljrs alapelvei

A kzigazgatsi eljrs alapelvei elssorban a kzigazgatsi hatsg s egy rszk az eljrsban rsztvev egyb szemlyek szmra fogalmaznak meg az eljrs sorn kvetend magatartsi vagy egyb szablyokat. Az alapelvek rendeltetse elssorban az, hogy segtsk megismerni a trvnyalkot cljt s a trvny fbb trekvseit, a Felek magatartsnak elvi kvetelmnyeit rgztsk, valamint segtsget nyjtsanak a jogalkalmazs sorn, klnsen akkor, ha egy tnylls tisztzshoz nem ll rendelkezsre egy konkrt jogszablyhely. Akzigazgatsi eljrs Ket. szerinti alapelvei s legfontosabb szablyai a kvetkezkben foglalhatk ssze: 1) A trvnyessg, illetve joghoz ktttsg alapelve. A kzigazgatsi hatsg az eljrsa sorn kteles betartani s msokkal is betartatni a jogszablyok rendelkezseit. Ez azt is jelenti, hogy a kzigazgatsi hatsg nemcsak a magyar trvnyeket, hanem valamennyi jogszablyt kteles betartani az eljrsa sorn, vagyis a hatsgnak figyelemmel kell lennie a nemzeti, az eurpai unis s a nemzetkzi jogforrsok rendelkezseire is. 2) A hatskrgyakorls clhoz ktttsge s a joggal val visszals tilalma. A kzigazgatsi szerv hatskrt mindig az gazati jogszablyok hatrozzk meg.
94
Akzigazgatsi hatsg a hatskrnek gyakorlsval nem lhet vissza, hatskrt a jogszablyokban elrt clok megvalstsa rdekben, mrlegelsi s mltnyossgi jogkrt a jogalkot ltal meghatrozott szempontok figyelembevtelvel s az adott gy egyedi sajtossgaira tekintettel gyakorolja. Akzigazgatsi hatsg a hatskre gyakorlsa sorn azonban a jogszablyokban nevestett hatskri szablyokon tl kteles a szakszersg, az egyszersg s az gyfllel val egyttmkds kvetelmnyeinek megfelelen eljrni. Emellett a Ket. azt is rgzti, hogy a hatsg gyintzje jhiszemen, tovbb a jogszably keretei kztt az gyfl jogt s jogos idertve gazdasgi rdekt szem eltt tartva, tovbb az eljrsban rintett kiskor rdekeinek fokozott figyelembevtelvel jr el. 3) Ajhiszemen szerzett s gyakorolt jogok vdelme. Akzigazgatsi hatsg vdi az gyfelek jhiszemen szerzett s gyakorolt jogait. Ezek korltait trvny (a Ket.) hatrozza meg. Ennek megfelelen pldul a jogszablyban meghatrozott idn tl a hatsg mr nem vonhatja vissza vagy nem mdosthatja a dntst, mg akkor sem, ha az jogszertlen. 4) Atrvny eltti egyenlsg s a diszkriminci tilalma. Azgyfeleket a hatsgi eljrsban megilleti a trvny eltti egyenlsg, teht a hatsgi eljrsban a hatsgnak az egyenl bnsmd kvetelmnyt be kell tartani, vagyis az gyfelek gyeit indokolatlan megklnbztets s rszrehajls nlkl kell elintzni. 5) A szabad bizonyts elve. A kzigazgatsi eljrsban a hatsg feladata a dntshozatalhoz szksges tnylls feldertse s a valsgh tnylls alapjn a megfelel dnts meghozatala. Atnylls tisztzsa rdekben az sszetettebb gyekben a hatsg bizonytsi eljrst folytat le annak rdekben, hogy az egyes bizonytkokat sszegyjtse, s azokbl megfelel kvetkeztetst vonjon le. Atnylls tisztzshoz elmletileg brmilyen bizonytk felhasznlhat, m a legtbb gazati trvny specilis bizonytsi szablyokat nevest (pldul a szocilis igazgatsban gyakran alkalmazott mdszer a krnyezettanulmny). Aszabad bizonyts elve teht azt jelenti, hogy a tnylls tisztzshoz brmilyen bizonytk felhasznlhat, s azokat a hatsg egyenknt s sszessgben, szabadon rtkeli. 6) A hivatalblisg alapelve (ex officio). A kzigazgatsi hatsgi eljrsban a trvny keretei kztt a hivatalbl val eljrs elve rvnyesl. Ez azt jelenti, hogy a kzigazgatsi hatsg pldul hivatalbl vagyis az gyfl krelme nlkl jogszablyban meghatrozott keretek kztt maga is indthat eljrst, hivatalbl llaptja meg a tnyllst, hatrozza meg a bizonyts mdjt s terjedelmt, fellvizsglhatja mind a sajt, mind a felgyeleti jogkrbe tartoz hatsg vgzst s hatrozatt, valamint hivatalbl kereshet meg ms kzigazgatsi szerveket is. 7) A tisztessges eljrshoz s az sszer hatridn belli dntshez val jog. Az gyfeleket megilleti a tisztessges gyintzshez, a jogszablyokban meghatrozott hatridben hozott dntshez val jog. A trvny alkalmazsban a tisztessges eljrs kvetelmnynek srelmt jelenti annak a szemlynek, dntshoz testletnek vagy hatsgnak a magatartsa, tevkenysge, aki, illetve amely feladatnak elltsa, hatskrnek gyakorlsa sorn pldul a teljes kr tjkoztatsi ktelezettsgnek nem tesz eleget, htrnyos megklnbztetst alkalmaz, vagy az egyenl bnsmd kvetelmnyt msknt megsrti, vagy valamilyen eljrsi cselekmnyt jogszablysrten vgez.
95
8) Akzigazgatsi hatsg krtrtsi felelssge. Akzigazgatsi hatsg a nem jogszablyszer eljrssal okozott krt a polgri jog szablyai szerint megtrti. 9) Atjkoztatshoz val jog. Akzigazgatsi hatsg az gyfl s az eljrs egyb rsztvevje szmra biztostja, hogy jogaikrl s ktelezettsgeikrl tudomst szerezzenek. A kzigazgatsi hatsgnak a korltozottan cselekvkpes vagy cselekvkptelen gyfelet, illetve az eljrs korltozottan cselekvkpes vagy cselekvkptelen egyb rsztvevjt megfelel lgkr biztostsa mellett, korra, egszsgi llapotra s rtelmi szintjre tekintettel kell tjkoztatnia a jogairl s ktelezettsgeirl, a lefolytatand eljrsi cselekmnyrl. Ennek keretben a kzigazgatsi hatsg pldul a jogi kpvisel nlkl eljr gyfelet tjkoztatja tbbek kztt az gyre irnyad jogszably rendelkezseirl, az t megillet jogokrl s az t terhel ktelezettsgekrl. 10) A jhiszem eljrs elve. A kzigazgatsi hatsgi eljrsban az gyfl kteles jhiszemen eljrni. Ajhiszem magatartsok krt azonban nehz meghatrozni. Ezrt a jogalkot inkbb azt prblja definilni, hogy mely magatartsok minslnek rosszhiszemnek. Ennek megfelelen a kzigazgatsi hatsgi eljrsban az gyfl magatartsa nem irnyulhat: - a hatsg megtvesztsre, knyszerre, fenyegetsre vagy - a dntshozatal, illetve - a vgrehajtsi eljrs indokolatlan ksleltetsre. - Az gyfl jhiszemsgt az eljrsban vlelmezni kell, a rosszhiszemsg bizonytsa minden esetben a hatsgot terheli. 11) Kltsghatkonysg s a gyorsasg alapelve. Akzigazgatsi hatsg a kltsgtakarkossg s a hatkonysg rdekben gy szervezi meg a tevkenysgt, hogy az az gyflnek s a hatsgnak is a legkevesebb kltsget okozza, s az eljrs a lehet leggyorsabban lezrhat legyen. 12) Akapcsolattarts elve. Akapcsolattarts arra ad vlaszt, hogy a hatsg s az gyfl (illetve az eljrs egyb rsztvevi), valamint a hatsgok egymssal eljrsjogi rtelemben hogyan kommuniklhatnak. AKet. szerint az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl s az eljrs egyb rsztvevje a Ket. keretei kztt az egyes kapcsolattartsi formk kzl szabadon vlaszthat. 13) Anyelvhasznlat elve. Anyelvhasznlat alapelvnek f szablya szerint a kzigazgatsi hatsgi eljrs hivatalos nyelve a magyar. Bizonyos esetekben azonban a Ket. lehetv teszi azt is, hogy az gyfl, az eljrs egyb rszvevje a magyar nyelv mellett egy msik nyelvet is hasznljon a hatsgi eljrsban (pldul az a termszetes szemly, aki a nemzetisgek jogairl szl trvny hatlya alatt ll).
AKet. hatlya
A jogszably hatlya mutatja meg azt, hogy egy adott jogszably mely szemlyekre, szervezetekre vonatkozan llapt meg jogokat s ktelezettsgeket (szemlyi hatly), milyen letviszonyokra, gycsoportokra vonatkoz szablyokat tartalmaz (trgyi hatly), milyen fldrajzi terleten (terleti hatly) s milyen idben (idbeli hatly) rvnyesek a rendelkezsei, illetve ezeken a terleteken, illetve ezekre a szemlyekre s gycsoportokra vonatkoztatva ktelez a rendelkezseit mindenkinek betartani.
96
AKet. trgyi hatlya kimondja, hogy mi minsl kzigazgatsi hatsgi gynek; amennyiben pedig a trgyi hatly alapjn kzigazgatsi hatsgi gyrl beszlnk, a Ket. szablyait a Ket. 13. -ban foglalt kivtelek figyelembevtelvel mindenkppen alkalmazni kell. Kzigazgatsi hatsgi gy: minden olyan gy, amelyben a kzigazgatsi hatsg - az gyfelet rint jogot vagy ktelessget llapt meg; - adatot, tnyt vagy jogosultsgot igazol; - hatsgi nyilvntartst vezet, vagy - hatsgi ellenrzst vgez; tovbb a tevkenysg gyakorlshoz szksges nyilvntartsba vtel s a nyilvntartsbl val trls is a fegyelmi s etikai gyek kivtelvel , ha trvny valamely tevkenysg vgzst vagy valamely foglalkozs gyakorlst kztestleti vagy ms szervezeti tagsghoz kti (pldul gyvdi Kamarai Nvjegyzk vagy Magyar Kormnytisztviseli Kar). AKet. szemlyi hatlya megmutatja, hogy milyen tpus kzigazgatsi szervek lehetnek hatsgok, ki lehet gyfl s ki az eljrs egyb rsztvevje. Ahatsg s az gyfl az eljrs n. fszemlyei, hiszen k minden esetben rszt vesznek az eljrsban, mg az eljrs egyb szemlyei olyan szemlyek, akik rszvtele mindig az adott gytl fgg (pldul szksges-e tan meghallgatsa az eljrs sorn). gyfl az a termszetes vagy jogi szemly, tovbb jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet, akinek jogt vagy jogos rdekt az gy rinti, akit hatsgi ellenrzs al vontak, illetve akire nzve a hatsgi nyilvntarts adatot tartalmaz. Emellett nhny gytpusban specilis gyfli kr is lehet: trvny vagy kormnyrendelet meghatrozott gyfajtban megllapthatja az olyan szemlyek krt, akik kln vizsglat nlkl is, a trvny erejnl fogva gyflnek minslnek. gy gyflnek minsl pldul jogszably rendelkezse esetn az abban meghatrozott hatsterleten lv ingatlan tulajdonosa s az, akinek az ingatlanra vonatkoz jogt az ingatlan-nyilvntartsba bejegyeztk. Azgyfl jogai megilletik az gy elbrlsban hatsgknt vagy szakhatsgknt rszt nem vev szervet is, amelynek feladatkrt az gy rinti. Akit a hatsg vagy jogszably egy adott gyben gyflnek nyilvnt, az lhet gyfli alanyi jogaival, gy pldul jelen lehet tan meghallgatsakor, indtvnyokat tehet, kpviselt hatalmazhat meg, betekinthet az iratokba, jogorvoslatot kezdemnyezhet. Hatsg: a hatsgi gy intzsre hatskrrel rendelkez llamigazgatsi szerv; helyi nkormnyzat kpvisel-testlete, idertve a megyei nkormnyzat kzgylst is, valamint truhzott hatskrben annak szervei (polgrmester, bizottsg, jegyz) s trsulsa; polgrmester, fpolgrmester, megyei kzgyls elnke; fjegyz, jegyz; trvny vagy kormnyrendelet ltal kzigazgatsi hatsgi jogkr gyakorlsra feljogostott egyb szervezet, kztestlet vagy szemly. AKet. terleti hatlya nhny specilis esettl eltekintve Magyarorszg terlett jelenti.
97
AKet. idbeli hatlynak trgyalsakor fontos kiemelnnk, hogy a Ket. 2005. november 1-jn lpett hatlyba, gy a Ket. rendelkezseit a 2005. november 1-je utn indul gyekben kell alkalmazni.
Joghatsg, hatskr, illetkessg

Ajoghatsg a hatsgi gyeknek a magyar, illetleg klfldi hatsgok kztti megosztsval sszefgg fogalom, amely azt jelli ki, hogy a kzigazgatsi hatsgi gyben mely orszg kzigazgatsi hatsga jr el. A joghatsgot alapveten az llampolgrsg, a jogi szemly bejegyzs helye, illetve a terleti elhelyezkeds befolysolja. Ennek megfelelen ha jogszably eltren nem rendelkezik fszablyknt: magyar llampolgr, Magyarorszgon nyilvntartsba vett jogi szemly vagy jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet gyfl hatsgi gyben Magyarorszg terletn a magyar hatsg jr el; ha az gyfl nem magyar llampolgr, illetve klfldn nyilvntartsba vett jogi szemly vagy jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet, akkor hatsgi gyben Magyarorszg terletn magyar hatsg jr el, feltve, hogy az eljrsban az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand ktelez jogi aktust vagy magyar jogszablyt kell alkalmazni. Trvny vagy kormnyrendelet alapjn az gyfl hatsgi gyben klfldn a klpolitikrt felels miniszter vagy a konzuli tisztvisel jr el. Azt, hogy az orszgon bell a kzigazgatsi szervek kzl milyen tpus (pl. ptsgyi, szocilis, rendszeti, kzlekedsi) hatsg jr el, a hatskri szablyok llaptjk meg. Ezt kveten hatrozhat meg, hogy az azonos hatskr szervek kzl terletileg melyik lesz az az egy, amely az eljrst lefolytatja. Ez utbbi az illetkessg. Ahatskr konkrtan arra a krdsre ad vlaszt, hogy valamely gycsoportban milyen tpus s milyen szint kzigazgatsi szerv jr el. Ahatsg hatskrt a hatsgi eljrs krbe tartoz gyfajta meghatrozsval jogszably llaptja meg. A hatsgot eljrsi ktelezettsg terheli, ami azt jelenti, hogy a hatsg a hatskrbe tartoz gyben illetkessgi terletn vagy esetleg kijells alapjn kteles eljrni. Azilletkessg meghatrozsa tekintetben az n. illetkessgi okok nyjtanak eligaztst az albbiak szerint. Ha jogszably msknt nem rendelkezik, az azonos hatskr hatsgok kzl az a hatsg jr el, amelynek illetkessgi terletn: az gyfl lakhelye/tartzkodsi helye, ennek hinyban rtestsi cme, illetve szkhelye, telephelye, fiktelepe van (ha az gyfl lakcme ismeretlen, a lakcmet az gyfl utols ismert hazai lakcme alapjn kell megllaptani); az gy trgyt kpez ingatlan fekszik; az gy trgyt kpez tevkenysget gyakoroljk vagy gyakorolni kvnjk; vagy a jogellenes magatartst elkvettk.
98
Fontos szably, hogy a hatsg a joghatsgt ezzel sszefggsben az alkalmazand jogot , valamint hatskrt s illetkessgt az eljrs minden szakaszban hivatalbl kteles vizsglni. Ha azt llaptja meg, hogy nincs vagy az eljrsa sorn megsznt a hatskre vagy az illetkessge, akkor kteles haladktalanul ttenni az gyet a hatskrrel rendelkez illetkes szervhez, s kteles errl rtesteni az gyfelet.
2.4.2.3. Azelsfok eljrs

Azeljrs els szakasza az elsfok eljrs, mskppen alapeljrs. Azeljrs indulhat krelemre vagy hivatalbl. Azgyek jelents rsze krelemre indul, hiszen krelemre minden olyan esetben szksg van, amikor az gyfl valamilyen jogosultsgot kvn a hatsg dntsvel szerezni. Akzigazgatsi hatsg abban az esetben kteles a hatskrbe tartoz gyben illetkessgi terletn hivatalbl megindtani az eljrst, ha ezt jogszably elrja, erre felgyeleti szerve utastotta; a brsg ktelezte; letveszllyel vagy slyos krral fenyeget helyzetrl szerez tudomst. Akrelemre indul eljrsok sajtossga, hogy azok megindtshoz szksg van egy nyilatkozatra az gyfl rszrl: ez a krelem. Akrelem kzigazgatsi hatsghoz trtn elterjesztse trtnhet rsban vagy szban, de trvny a krelem szemlyes elterjesztst is elrhatja, pldul ha a szemlyes megjelens hinyban az gy eldntshez szksges tny, informci vagy adat nem szerezhet meg (lsd: hzassgkts). letveszllyel, slyos krral fenyeget helyzet sorn az azonnali intzkedst ignyl gyben, illetve ha jogszably lehetv teszi az gyfl elektronikus azonostst kveten, az informci megrzst biztost mdon trtn rgzts mellett a krelmet telefonon is el lehet terjeszteni. A krelem elterjesztsnek helye fszably szerint az elsfok eljrs megindtsra hatskrrel rendelkez illetkes kzigazgatsi hatsg. AKet. nagyon fontos szablya az ismert gyfl rtestse az eljrs megindtsrl. AKet. meghatrozza az rtests ktelez tartalmt is. Azrtests csak jogszablyban meghatrozott kivteles esetben mellzhet, pldul olyankor, amikor az eljrs egybknt hivatalbl indul s az rtests veszlyeztetn az eljrs eredmnyessgt. Ettl eltr rtests fajtrl beszlnk akkor, amikor az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl krheti, hogy a hatsg tjkoztassa az gyt rint legfontosabb informcikrl, pldul az gy iktatsi szmrl, az gyintz nevrl s hivatali elrhetsgrl. Ahatsg a krelmet kteles megvizsglni. Ha azt llaptja meg, hogy a krelemmel rdemben nem tud foglalkozni, mert pldul a krelem nyilvnvalan lehetetlen clra irnyul, vagy az gy nem hatsgi gy, akkor azt rdemi vizsglat nlkl elutastja. Amennyiben ez nem ll fenn, a hatsg megkezdi a krelem rdemi vizsglatt. Akrelmet mindig annak tartalma alapjn kell megtlni, mg akkor is, ha az nem azonos azzal a megnevezssel, amelyet az gyfl a krelmben nevestett (pldul az gyfl a krelmre azt rja,
99
hogy pts irnti krelem, s annak tartalmbl megllapthat, hogy valamilyen birtokvits panaszt kvnja orvosolni). Ha az gyfl a krelmet hinyosan nyjtotta be, vagy a krelem nem hinyos, de a tnylls tisztzsa sorn felmerlt j adatra tekintettel szksges, akkor az eljr hatsg megfelel hatrid megjellse s a mulaszts jogkvetkezmnyeire trtn figyelmeztets mellett hinyptlsra hvja fel. A hatsg feladata, hogy az elsfok eljrs vgn rdemi dntst hozzon. A dntst f szably szerint huszonegy napon bell kell meghozni, s gondoskodni a dnts kzlsrl. Ezt nevezzk ltalnos gyintzsi hatridnek. AKet. meghatrozza azokat az idtartamokat, amelyek nem szmtanak be az eljrsi hatridbe, gy pldul a jogseglyeljrs idtartama, vagy ha az gyfltl nem krhet, valamilyen adatot kell beszerezni valamilyen nyilvntartsbl. Az gyintzsi hatrid kezdete krelemre indul eljrs esetben a krelemnek az eljrsra hatskrrel s illetkessggel rendelkez hatsghoz trtn megrkezst kvet napon, hivatalbl indul eljrsok esetben az els eljrsi cselekmny elvgzsnek napjn, teht az els eljrsi cselekmny foganatostsval kezddik. Azeljrsi hatridk tllpsnek szigor szankcii vannak, gy tbbek kztt az, hogy a hatsg kteles az gyfl ltal az eljrs lefolytatsrt megfizetett illetknek vagy djnak megfelel sszeget az gyflnek visszafizetni. Amennyiben az gyintzs idtartama pldul meghaladja az irnyad gyintzsi hatrid ktszerest, az gyfl ltal az eljrs lefolytatsrt megfizetett illetknek vagy djnak megfelel sszeg ktszerest kell visszafizetni az gyfl rszre. Aki az eljrs sorn valamely hatrnapot, hatridt nhibjn kvl elmulasztott, igazolsi krelmet terjeszthet el. Azigazolsi krelemrl mindig az a hatsg dnt, amelynek eljrsa sorn a mulaszts trtnt. Amennyiben a hatsg az igazolsi krelemnek helyt ad, akkor az igazolsi krelmet benyjt szemlyt eljrsjogi szempontbl olyan helyzetbe kell hozni, mintha nem mulasztott volna. Adnts meghozatala eltt a hatsg szmos egyb krdst kteles megvizsglni. Ilyen pldul a kizrs, amely azt jelenti, hogy a hatsg vagy valamely kpviselje, illetve az eljrs valamely egyb rsztvevje (pldul tan, szakrt) valamilyen okbl nem vehet rszt az eljrsban. A kizrsra alapot ad okoknak kt nagy csoportjt klnbztetjk meg: az n. abszolt okok fennllsa esetn ki kell, mg relatv okok alkalmval ki lehet zrni az adott szemlyt. Azgy elintzsben teht gyintzknt nem vehet rszt (abszolt kizrsi ok) az a szemly: akinek jogt vagy jogos rdekt az gy kzvetlenl rinti; aki az gyben tanvallomst tett, hatsgi kzvettknt, az gyfl kpviseljeknt, hatsgi tanknt vagy szakrtknt jrt el; a szemletrgy birtokosa; az gy msodfok elintzsben nem vehet rszt az, aki az gy elintzsben els fokon rszt vett. Azgy elintzsben nem vehet rszt az a szemly, aki nem tekinthet prtatlannak, illetve akitl nem vrhat el az gy trgyilagos megtlse (relatv kizrsi ok). Pldknt szolglhat az az eset, amikor az gyintz haragosa vagy ppen kzeli hozztartozja nyjtja be a krelmet.
100
Akizrs fennlltrl mindig a hatsg vezetje dnt, s szksg esetn ms gyintzt jell ki, vagy ha nincs megfelel szakkpzettsggel rendelkez msik gyintz, akkor a felgyeleti szerv vezetje azonos hatskr msik hatsgot jell ki. Szmos olyan szakigazgatsi eljrstpust ismernk (pldul egy benzinkt ptse), amely tbb specilis hatskr gazati szerv egyttmkdst kvnja meg. Ilyenkor az eljr gydnt hatsg kteles a jogszablyban meghatrozott gazati szerveket (az elz, a benzinkt ptsre vonatkoz pldnl maradva pldul a tzoltsgot, kzlekedsi hatsgot), n. szakhatsgokat megkeresni. Ezek a szakhatsgok a sajt gazatukra vonatkoz szablyok alapjn megvizsgljk az gyet, s dntenek arrl, hogy az emltett gazati (pldnk esetben pldul a tzvdelmi, illetve kzlekedsi) szablyok alapjn tmogatjk-e az engedly kibocstst vagy sem. Errl a szakhatsg n. szakhatsgi llsfoglalst bocst ki. Azllsfoglalst az eljr hatsg kteles figyelembe venni a dntshozatal sorn. Emellett szmos olyan eljrsi cselekmnyre is lehetsget ad a Ket., amelyek alkalmazsa mindig az adott gybeli tnylls fggvnye. Ilyen lehet tbbek kztt az eljrs felfggesztse, amelyre ltalban akkor kerlhet sor, ha a hatsg pldul egy msik kzigazgatsi szerv vagy brsg jogers dntsnek bevrsra knyszerl. Ilyenkor a vrt dnts megszletsig a hatsg a sajt eljrst felfggeszti. Azgyfl szemlyesen vagy kpviselje tjn jrhat el az eljrs sorn. Vannak olyan gyek, ahol az gyfl csak szemlyesen vgezhet jogcselekmnyeket (pldul a hzassgkts), s van, ahol kpvisel is eljrhat helyette. AKet. a kpviselet hrom fajtjt nevesti: 1) Atrvnyes kpviselet nevbl is addan a trvny erejnl fogva (ex lege) keletkezik, ahhoz nem szksges meghatalmazs vagy ms nyilatkozat az gyfltl [pl. a kiskorak esetben a vonatkoz jogszablyok a kiskor trvnyes kpviseljl a szl(ke)t, illetve a gymot hatrozzk meg]. 2) Kpviseleti jogot ugyanakkor a kpviselhz, a msik flhez vagy az rdekelt hatsghoz intzett nyilatkozattal is lehet ltesteni. Ezt a nyilatkozatot nevezzk meghatalmazsnak. Ameghatalmazs lehet ltalnos minden eljrsi cselekmnyre kiterjed , vagy csak bizonyos eljrsi cselekmnyekre irnyul (pldul arra szl a meghatalmazs, hogy a meghatalmazott az gyfl helyett tvegyen valamilyen dokumentumot). Ameghatalmazst rsba kell foglalni vagy jegyzknyvbe kell mondani. Azrsbeli meghatalmazst kzokiratba vagy teljes bizonyt erej magnokiratba kell foglalni, vagy a meghatalmazst gyintzsi rendelkezsben kell megtenni. 3) Akpviselet harmadik, specilis fajtja az gygondnoki kpviselet. Azgygondnokot az eljr hatsg kezdemnyezsre a gymhatsg rendeli ki a termszetes szemly gyfl rszre, ha ismeretlen helyen tartzkodik, vagy nem tud az gyben eljrni, s nincs trvnyes kpviselje vagy meghatalmazottja. Megemltend, hogy az alapeljrs sorn szmos olyan eljrsi cselekmnyre kerl sor (pldul szemle, trgyals, szbeli krelem elterjesztse), amely nem rsban trtnik. Azilyen eljrsi cselekmnyek rgztsre szolgl a jegyzknyv. Jegyzknyv mellzsvel a hatsg az gy megtlse szempontjbl fontos vagy egybknt az gy termszetre tekintettel lnyeges minden egyb eljrsi cselekmnyrl hivatalos feljegyzst vehet fel vagy az eljrsi cselekmnyt az iratra trtn rvezetssel is rgztheti.
101
Azelsfok eljrs rdemi befejezse a dntshozatal. Ahatsg megalapozott dntshez kteles a dntshozatalhoz szksges tnyllst elzetesen, alaposan tisztzni. Szmos olyan gy ismeretes, amelynek eldntshez nem elegend pusztn a krelem s annak esetleges mellkletei, hanem szksg van a dntshozatalt megelzen bizonytsi eljrs lefolytatsra is. Akzigazgatsi eljrsban a bizonyts az gyfl, a hatsg s az eljrs egyb rsztvevi bizonytsi eljrsi cselekmnyeinek sszessge, melyek azt szolgljk, hogy a hatsg a tnyllst s az annak alapjul szolgl tnyeket a valsgnak megfelelen trja fel. Abizonytsi eljrs clja, hogy a hatsg a lehet legteljesebb mrtkben, a valsghoz legkzelebb es mdon llaptsa meg, mi is trtnt az adott gyben, s a megfelelen tisztzott tnylls alapjn jogszer dntst hozzon. A hatsgi eljrsban olyan bizonytk hasznlhat fel, amely alkalmas a tnylls tisztzsnak megknnytsre. A tnylls tisztzsa klnsen az albbi bizonytkok ignybevtelvel trtnhet: az gyfl nyilatkozata, adatszolgltatsi ktelezettsge; az irat; a tanvalloms, hatsgi tan ignybevtele; a szakrti vlemny; a szemlrl kszlt jegyzknyv; a hatsgi ellenrzsrl kszlt jegyzknyv; a trgyi bizonytk. Azgyflnek alanyi joga, hogy az eljrs sorn brmikor nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozatttelt megtagadja a sajt gyben. Ha jogszably lehetv teszi az gyfl elektronikus azonostst kveten, az informci megrzst biztost mdon trtn rgzts mellett az gyfl e nyilatkozatt telefonon is megteheti, vagy a nyilatkozatttelt megtagadhatja. Az iratok tekintetben rdemes kiemelnnk, hogy a bizonyts szempontjbl a teljes bizonyt ervel br okiratok a legjelentsebbek (pldul a kzokiratok), melyek tartalmt mindaddig valsnak kell tekinteni, amg annak ellenkezjt az okirat tartalmt vitat szemly nem bizonytja. Atanvalloms sorn a hatsg olyan krlmnyrl hallgatja meg a tant vagy egyes esetekben a tan rsban nyilatkozhat -, amit az korbban ltott, hallott vagy msknt szlelt. Ahatsg a biztostsi intzkeds alkalmazsa sorn, szemlnl, lefoglalsnl, hatsgi ellenrzsnl hatsgi tant vehet ignybe. Ahatsgi tan az eljrsi cselekmny sorn trtnt esemnyeket s az ltala tapasztalt tnyeket a jegyzknyv alrsval igazolja. Ahatsg a bizonytkokat egyenknt s sszessgkben rtkeli, s az ezen alapul meggyzdse szerint llaptja meg a tnyllst (szabad bizonytsi rendszer). Afelsorolt bizonytkokon tl azonban a hatsg brmilyen egyb bizonytkot is felhasznlhat a dntse meghozatalhoz, de a gyakorlatban az gyfl nyilatkozata s a klnbz iratok a legjellemzbb bizonytkok. Amikor a hatsg az gy rdemben dnt (az elsfok eljrs lezrsakor), akkor hatrozatot hoz, az eljrs sorn felmerlt minden ms eljrsi jelleg krdsben dntsrl vgzst bocst ki.
102
Trvny vagy kormnyrendelet eltr rendelkezse hinyban, ha az gyfl krelme jog megszerzsre irnyul s ellenrdek fl az elsfok eljrsban nem vett rszt s az elrt hatridben a) a hatsg nem hoz dntst: az gyfl a krelmezett jogot gyakorolhatja, b) a szakhatsg nem ad ki llsfoglalst: a szakhatsg hozzjrulst megadottnak kell tekinteni. Ahatrozatnak ha jogszably tovbbi kvetelmnyt nem llapt meg tartalmaznia kell: bevezet rszt (pldul az eljr hatsg megnevezst; az gy szmt s gyintzjnek nevt; az gy trgynak megjellst); rendelkez rszt (pldul a hatsg dntst, tovbb tjkoztatst a jogorvoslat lehetsgrl; a szakhatsg megnevezst s llsfoglalsa rendelkez rszt; az eljrsi kltsg megllaptst, ha arrl a hatsg nem kln dnt); indokolst (tbbek kztt a megllaptott tnyllst s az annak alapjul elfogadott bizonytkokat; a szakhatsgi llsfoglals indokolst; a hatsg hatskrt s illetkessgt megllapt jogszablyra trtn utalst), illetve zr vagy hitelest rszt (a dntshozatal helyt s idejt, a hatskr gyakorljnak nevt, hivatali beosztst; a dnts kiadmnyozjnak nevt, hivatali beosztst, ha az nem azonos a hatskr gyakorljval; a dnts kiadmnyozjnak alrst s a hatsg blyegzlenyomatt stb.). Emellett a hatsg szmra a Ket. nhny specilis dntsi lehetsget is felknl, gy pldul: az ellenrdek gyfelek egyezsgnek hatrozattal trtn jvhagyst; hatsgi szerzds ktst, amennyiben azt jogszably lehetv teszi, s az a kzrdek, valamint az gyfl szmra is elnys; hatsgi igazolvnyok s hatsgi bizonytvnyok killtst. Ahatsg jogszablyban meghatrozott esetben s adattartalommal az gyfl adatainak vagy jogainak rendszeres igazolsra hatsgi igazolvnyt ad ki (pldul lakcmet igazol hatsgi igazolvny kznyelvben: lakcmkrtya vagy szemlyi azonostt igazol hatsgi igazolvny). A hatsgi igazolvnyt a bejegyzett adatok s jogok igazolsra az ellenkez bizonytsig mindenki kteles elfogadni, ezekre nzve az gyfl ms bizonytsra nem ktelezhet. Azgyfl krelmre jogszablyban meghatrozott esetekben, valamint a hatsg hatskrbe tartoz eljrshoz kapcsoldan a hatsg tny, llapot vagy egyb adat igazolsra hatsgi bizonytvnyt ad ki (pldul szletsi anyaknyvi kivonat). Ha jogszably msknt nem rendelkezik, a hatsgi bizonytvnyban fel kell tntetni, hogy azt kinek s milyen bizonytkok alapjn adtk ki. Ahatsg a hatsgi bizonytvny kiadst megtagadja, ha kiadsa jogszablyba tkzik, vagy az gyfl valtlan vagy olyan adat, tny, llapot igazolst kri, amelyre vonatkozan a hatsg adattal nem rendelkezik. Ahatsgi igazolvnyt, a hatsgi bizonytvnyt hatrozatnak kell tekinteni. Ahatsgi bizonytvny s a hatsgi igazolvny kiadsnak megtagadsrl, valamint a hatsgi nyilvntartsba val bejegyzs megtagadsrl a hatsg hatrozatot hoz. Ahatsgi igazolvny s a hatsgi bizonytvny tartalmt az ellenkez bizonytsig mindenki kteles elfogadni. Ahatsg dntse csak abban az esetben vltja ki a hatsg ltal elrni kvnt joghatst, ha azt a dnts cmzettje is megismeri, vagyis ha azt vele kzlik. Ahatsg a dntst elssorban hivatalos
103
iratknt kzbesti, azonban kivtelesen lehetsg van arra is, hogy pldul telefax tjn, szban vagy elektronikusan kzlje dntst.
2.4.2.4. Ajogorvoslati eljrs s dnts-fellvizsglat

Jogorvoslati szakasz abban az esetben realizldik a kzigazgatsi eljrsban, ha az gyfl srelmesnek tekinti az alapeljrs eredmnyeknt elllt elsfok dntst, vagy valamilyen jogszablysrtsi oknl fogva hivatalbl indul dnts-fellvizsglatra kerl sor. Ennek megfelelen a kzigazgatsi dntsekkel sszefgg jogorvoslatoknak kt tpusa van: a krelem alapjn lefolytatand jogorvoslati eljrs s a hivatalbl lefolytathat dnts-fellvizsglati eljrs. Krelemre lefolytathat jogorvoslati eljrsok: a fellebbezsi eljrs; a brsgi fellvizsglat; az jrafelvteli eljrs; az Alkotmnybrsg hatrozata alapjn indthat eljrs. Hivatalbl kerl sor a kzigazgatsi dnts fellvizsglatra: a dntst hoz hatsg sajt hatskrben indtott eljrs keretben; a felgyeleti eljrs keretben; gyszi felhvs nyomn. Akrelemre lefolytathat jogorvoslati eljrsok kzl a legjellemzbb, a leggyakoribb a fellebbezs, melynek legfontosabb szablyai a kvetkezkben foglalhatk ssze: a fellebbezs nincs meghatrozott jogcmhez ktve, vagyis fellebbezni brmilyen okbl lehet; fszably szerint csak hatrozatot lehet nll fellebbezssel megtmadni, s nhny kivteltl eltekintve vgzs csak a hatrozat, ennek hinyban az eljrst megszntet vgzs elleni fellebbezsben tmadhat meg; az gyflen kvl az eljrs egyb rsztvevje is lhet nll fellebbezssel, de csak az elsfok hatrozat r vonatkoz rendelkezse, illetve a r vonatkoz elsfok vgzs ellen; a fellebbezst ha jogszably msknt nem rendelkezik a dnts kzlstl szmtott 15 napon bell lehet elterjeszteni (fellebbezs benyjtsnak telefonon nincs helye), de a fellebbezsre jogosult a fellebbezsi hatridn bell fellebbezsi jogrl szban vagy rsban lemondhat, ha jogszably lehetv teszi az gyfl elektronikus azonostst kveten, az informci meg rzst biztost mdon trtn rgzts mellett az gyfl a lemond nyilatkozatt telefonon is megteheti; a fellebbezst annl a hatsgnl kell elterjeszteni, amely a megtmadott dntst hozta; a fellebbezsben j tnyek s bizonytkok is felhozhatk. A fellebbezst a msodfok hatsghoz kell cmezni, de az elsfok hatsghoz kell benyjtani. Afellebbezsi krelmet elszr az elsfokon eljrt hatsg vizsglja meg. Amennyiben megllaptja, hogy dntse jogszablyt srt, akkor a dntst mdostja vagy visszavonja. Kivtelesen arra is lehetsg van, hogy az elsfok hatsg a fellebbezs esetn a nem jogszablysrt dntst is visszavonhatja, illetve a fellebbezsben foglaltaknak megfelelen mdostsa, ha a krelemben foglaltakkal egyetrt, feltve, hogy az gyben nincs ellenrdek gyfl.
104
Amennyiben az elsfok hatsg nem mdostja vagy vonja vissza a dntst, akkor az elsfok iratokat s a fellebbezst kteles felterjeszteni a felettes szervhez. Afelettes (msodfok) hatsg a srelmezett dntst, valamint az azt megelz eljrst megvizsglja, s ugyangy kteles tisztzni a tnyllst, mint ahogyan azt az elsfok hatsg esetben megismertk. Avizsglat sorn a msodfok hatsg nincs ktve a fellebbezsben foglaltakhoz. Amsodfokon eljr hatsg a dntst helybenhagyja, megvltoztatja, megsemmisti vagy megsemmisti s az elsfok hatsgot j eljrsra utastja. Ha az gyfl jogszablysrtnek tartja a jogers kzigazgatsi hatrozatot, gy az igazsgszolgltatsi szervhez fordulhat, s a kzigazgatsi hatrozat brsgi fellvizsglatt kezdemnyezheti. Magyarorszgon 2013. janur 1-jtl a kzigazgatsi s munkagyi brsgok kzigazgatsi gyekben eljr tancsai hoznak dntst e trgykrben. Abrsgi fellvizsglatot a kzigazgatsi hatrozat kzlstl szmtott harminc napon bell krheti az gyfl, illetve a kifejezetten r vonatkoz rendelkezs tekintetben az eljrs egyb rsztvevje a brsgtl. Akeresetlevelet az ellen a hatsg ellen kell benyjtani, amely az gyfl szerint jogsrt jogers dntst (hatrozatot, nllan fellebbezhet vgzst) hozta. Ez a hatsg lesz a kzigazgatsi per alperese, az gyfl pedig a felperese. Akeresetlevelet az elsfok dntst hoz szervnl kell benyjtani vagy ajnlott kldemnyknt postra adni, amely a keresetlevelet az gy irataival egytt felterjeszti a brsghoz. Akzigazgatsi gyekben eljr brsg az gy rdemre ki nem hat eljrsi szably megsrtsnek kivtelvel jogszablysrts megllaptsa esetn a kzigazgatsi dntst hatlyon kvl helyezi, s szksg esetn a hatsgot j eljrsra ktelezi, ellenkez esetben a keresetet elutastja. j eljrs esetn a hatsgot a kzigazgatsi gyekben eljr brsg hatrozatnak rendelkez rsze s indokolsa kti, a megismtelt eljrs s a dntshozatal sorn annak megfelelen jr el. Trvny rendelkezhet gy is, hogy meghatrozott kzigazgatsi hatsgi gyben a kzigazgatsi gyekben eljr brsg a kzigazgatsi dntst megvltoztathatja. Azgyflnek szk krben tovbbi jogorvoslati lehetsgei is fennllnak. gy pldul az jrafelvteli eljrs lefolytatsra akkor van lehetsg, ha az gyflnek az eljrst befejez hatrozat jogerre emelkedst kveten jutott tudomsra olyan, a hatrozat meghozatalt megelzen mr meglv, az eljrsban eredetileg el nem brlt lnyeges tny, krlmny, bizonytk, adat, amely elbrls esetn az gyflre nzve kedvezbb hatrozatot eredmnyezett volna. Azjrafelvteli krelmet a hatrozat jogerre emelkedstl szmtott hat hnapon bell (objektv, jogveszt hatrid) a tudomsszerzstl szmtott tizent napon bell (szubjektv hatrid) nyjthatja be az gyfl. Azjrafelvteli eljrs lefolytatsra irnyul krelmet az elsfok hatsg brlja el. Ahivatalbl lefolytathat dnts-fellvizsglati eljrsok elindtshoz nem szksges az gyfl krelme, annak kezdemnyezsre kizrlag a hivatal jogosult. Ha a dnts mdostsa vagy visszavonsa sorn az elsfok hatsg megllaptja, hogy dntse melyet a fellebbezs elbrlsra jogosult szerv vagy a kzigazgatsi gyekben eljr brsg mg nem brlt el jogszablyt srt, a dntst mdosthatja vagy visszavonhatja. Erre azonban csak egy zben, a dnts kzlstl szmtott egy ven bell kerlhet sor.
105
Afelgyeleti eljrs sorn a felettes (felgyeleti) szerv vizsglhatja a neki alrendelt, az gyben eljr hatsgok eljrst, illetve dntst. Amennyiben a felettes szerv szleli, hogy a hatsgi dnts jogszablysrt, akkor megteszi a szksges intzkedst a jogszablysrts felszmolsra. Ennek keretben a felgyeleti szerv az elsfok dntst megvltoztatja vagy megsemmisti, illetve szksg esetn a jogszablysrt dntst vgzsben megsemmisti, s j eljrsra utastja az gyben eljrt hatsgot. Azgyszi fellps alapja, hogy az gysz mint a trvnyessg re a Ket. hatlya al tartoz gyben fellphet egyes trvnysrtsek orvoslsa rdekben. gyszi fellps egy sszefoglal fogalom, mely magban foglalja a hatsgi eljrsok kezdemnyezsnek s jogorvoslat elterjesztsvel kapcsolatos jogosultsgokat. Azgysz intzkedsnek megalapozsa rdekben hivatalbl vizsglatot folytat, ha a tudomsra jutott adat vagy ms krlmny megalapozottan slyos trvnysrtsre, mulasztsra vagy trvnysrt llapotra utal. Azokban az gyekben, amelyekben az gysz fellp, s az ellenrdek fl a fellpsre okot ad krlmnyt sajt maga is orvosolni tudja, az gysz a fellpst megelzen nkntes teljestsre trtn felhvssal lhet, amelyben 60 napon belli hatrid tzsvel indtvnyozza a trvnysrts megszntetst. Afelhvs cmzettje a megadott hatridn bell az iratok megkldsvel tjkoztatja az gyszt arrl, hogy a trvnysrtst orvosolta, testleti dntst ignyl esetben a testlet sszehvsrl intzkedett, vagy indokai kifejtsvel arrl, hogy a felhvsban foglaltakkal nem rt egyet. Ha a felhvs cmzettje az gysz ltal megadott hatridn bell a felhvsban foglaltaknak nem tesz eleget, nem vlaszol, vagy a felhvsban foglaltakkal nem rt egyet, az gysz 30 napon bell fellp, vagy rtesti a cmzettet az eljrsa megszntetsrl. Ajogorvoslati s dnts-fellvizsglati eljrsok kapcsn mg meg kell emltennk a semmissg jogintzmnyt. Asemmissg jogintzmnynek lnyegi eleme, hogy a klnfle jogorvoslati eljrsokban, illetve a dntsek fellvizsglata sorn a kzigazgatsi hatsg dntst meg kell semmisteni, ha az adott gyben a Ket.-ben felsorolt slyos, orvosolhatatlan semmissgi okok valamelyiknek fennlltt szlelik (pldul hatskr vagy illetkessg hinyban hozott hatrozat). Asemmissgi okok akrmelyiknek fennllsa s fentiekre figyelemmel alkalmazhatsga esetn a dnts semmiss vlsa nem automatikus (szemben a polgri joggal, ahol pldul a szerzds semmissgre brmikor brki eredmnyesen hivatkozhat), az rintett hatsgi dntst az erre irnyul kln hatrozattal kell megsemmisteni.
2.4.2.5. Avgrehajtsi eljrs

Akzigazgatsi vgrehajts s a bri vgrehajts a brsgi vgrehajtsrl szl 1994. vi LIII. trvny rendelkezsein alapszik, gy teht azon szablyok rvnyesek mindkt vgrehajtsi tpus tekintetben. AKet. szerint a hatsg dntse vgrehajthat, ha a ktelezettsget megllapt dnts jogerre emelkedett, az gyfl a dntsben foglalt ktelezsnek nem tett eleget, s a vgrehajtshoz val jog nem vlt el. Ajoger azt jelenti, hogy a hatsg dntse kzigazgatsi ton mr meg nem tmadhat (alaki joger). Ltnunk kell, hogy a kzigazgatsi vgrehajtsi eljrs clja nem a ktelezett megbntetse, hanem a ktelezettsg-teljests llami eszkzkkel trtn mielbbi kiknyszertse. Avgrehajtsi szakaszban elszr a vgrehajts megindtsra, majd foganatostsra kerl sor. Azelsfok hatsg megindtja a vgrehajtst, ha megllaptotta, hogy a vgrehajthat dntsben elrendelt ktelezettsg teljestse hatridre nem vagy csak rszben, vagy nem az elrsoknak megfelelen trtnt.
106
Avgrehajtst az elsfok hatsg foganatostja, de a Ket. arra is lehetsget biztost pldul, hogy a vgrehajtst foganatost szerv a vgrehajtsra nll brsgi vgrehajtval szerzdst kssn. Avgrehajts klnbz ktelezettsgek teljestsnek a kiknyszertsre irnyulhat. Alegfontosabb vgrehajtsi mdok a pnzfizetsi ktelezettsg vgrehajtsa, illetleg meghatrozott cselekmny vgrehajtsa. Apnzfizetsi ktelezettsg vgrehajtsa sorn elssorban a pnzgyi intzmnynl kezelt sszeget kell vgrehajts al vonni, vagy amennyiben az nem lehetsges, termszetes szemly esetben a ktelezett munkabrt (munkabrbl val letilts) kell vgrehajts al vonni. Amennyiben a pnzkvetels vgrehajtsa nem vezetett vagy arnytalanul hossz id mlva vezetne eredmnyre, a ktelezett brmely lefoglalhat vagyontrgya vgrehajts al vonhat, ilyenkor tbbnyire ingsg lefoglalsra, majd rvers tjn trtn rtkestsre (ing-vgrehajts) kerl sor, de lehetsg van ingatlan vgrehajtsi joggal val megterhelsre, majd az inghoz hasonl rversre (ingatlan-vgrehajts). Ingatlan-vgrehajtsnak azonban csak akkor van helye, ha a kvetels sszege az tszzezer forintot meghaladja, illetve ennl kisebb sszeg esetn, ha a tartozs a vgrehajts al vont ingatlan rtkvel arnyban ll. Ha az ingatlan-vgrehajts megindtsnak nincs helye, s a ktelezett egyb vagyonra vezetett vgrehajts is eredmnytelen volt, a vgrehajtst foganatost szerv a ktelezett ingatlant a jogosult javra a behajthatatlan pnzkvetels sszege s jrulkai sszegig jelzlogjoggal terheli meg. Meghatrozott cselekmnyek vgrehajtsa sorn a dntsben meghatrozott cselekmny elvgzsnek vagy meghatrozott magatartsnak a kiknyszertsrl van sz. Itt meg kell klnbztetnnk olyan ktelezettsgeket, amelyeket csak maga a ktelezett vgezhet el (pldul jogellenesen tartzkod klfldi kiutastsa az orszg terletrl), illetve olyan cselekmnyeket, amelyeket a ktelezett helyett ms is elvgezhet (pldul balesetveszlyes tmfal helyrellttatsa). Ez utbbi esetben gyakorta a hatsg maga gondoskodik a szban forg cselekmny elvgzsrl, s annak kltsgeinek megtrtsre ktelezi a ktelezettet.
2.4.2.6. Azelektronikus gyintzs

2012. prilis 1-jtl jelentsen mdosultak az elektronikus gyintzsre vonatkoz szablyok. AKet. kapcsolattartsra vonatkoz alapelve szerint az eljrs megindtsra irnyul krelmet benyjt gyfl s az eljrs egyb rsztvevje az egyes kapcsolattartsi formk kzl szabadon vlaszthat. Alapveten ktfle kapcsolattartsi formt klnbztetnk meg: szbelit s rsbelit. Ez a kt csoport termszetesen szmos tovbbi elemre bonthat, azonban az elektronikus gyintzs tekintetben azt kell kiemelnnk, hogy az elektronikus ton val kapcsolattartsi forma az rsbeli kapcsolattartsi formk csoportjba soroland. Ahatsg a trvnyben szablyozottak szerint szablyozott elektronikus gyintzsi szolgltatst nyjt(hat), gy, hogy azt bejelenti az elektronikus gyintzsi felgyeletnek, vagy egyes esetekben ehhez kri felgyelet engedlyt (pl. ha a hatsg nem csak a sajt gyfelei szmra nyjt ilyen szolgltatst). Azelektronikus gyintzsi felgyelet ellenrzi a szablyozott elektronikus gyintzsi szolgltatsok jogszablyoknak val megfelelsgt. Azllam ltal ktelezen nyjtand szablyozott elektronikus gyintzsi szolgltatsok: az gyfl gyintzsi rendelkezsnek nyilvntartsa;
107
az gyfl idszaki rtestse az elektronikus gyintzsi cselekmnyekrl; sszerendelsi nyilvntarts szolgltats; azonosts szolgltats termszetes szemly gyfelek rszre; biztonsgos kzbestsi szolgltats; elektronikus dokumentumtrolsi szolgltats; a hatsg nyilatkozatttelvel kapcsolatos elektronikus igazols szolgltatsa; iratrvnyessgi nyilvntarts; kormnyzati hitelests-szolgltats; kzponti azonostsi gynk; kzponti rkeztetsi gynk; kzponti kzbestsi gynk; NYK rlap benyjts tmogatsi szolgltats; azonostsra visszavezetett dokumentumhitelests; elektronikus irat hiteles papr alap iratt alaktsa; papr alap irat hiteles elektronikus iratt alaktsa; iratkezel rendszerek kztti iratthelyezs szolgltats; elektronikus fizetsi s elszmolsi rendszer, valamint a Ket. felhatalmazsa alapjn kiadott kormnyrendeletben ktelezen nyjtandknt elrt tovbbi szablyozott elektronikus gyintzsi szolgltats.
Ha valamely elektronikus gyintzsi szolgltats ignybevtele elzetes regisztrcihoz kttt, a regisztrcis eljrs sorn az gyflazonosts szolgltats hasznlatval elektronikusan vagy szemlyes megjelenssel regisztrlhat. A Ket. hatlybalpst kveten az elektronikus gyintzs sorn alkalmazhat kt elzetes regisztrcihoz kttt azonostsi mdszer (elektronikus alrs, gyflkapu) kzl az elterjedtebb az gyfl azonostst biztost jelszavas azonostsi szolgltats, az gyflkapu volt. A 2012. mrcius 31-n ltez gyflkapu 2012. prilis 1-jt kveten is fennmarad s hasznlhat az elektronikus gyintzs sorn. Azelektronikus kapcsolattartshoz ha trvny eltren nem rendelkezik az gyfl n. gyintzsi rendelkezst tehet, amelyet a hatsg kteles az elektronikus kapcsolattarts sorn figyelembe venni. Ha trvny eltren nem rendelkezik, a hatsg az gyfltl elektronikus nyilatkozatot csak akkor fogadhat el s elektronikus nyilatkozatot az gyflnek csak akkor kldhet, ha az gyfl az gyintzsi rendelkezsben vagy az gyintz szemlyes kzremkdsvel trtn eljrsi cselekmnyek esetben az adott eljrs sorn ezt nem zrta ki. Ha valamely jognyilatkozat tekintetben jogszably rsba foglalst vagy teljes bizonyt erej magnokiratba foglalst kvetel meg, gy az gyintzsi rendelkezsben tett jognyilatkozat e kvetelmnyt teljesti. Azgyfl gyintzsi rendelkezsben nyilatkozhat gy, hogy az eljrst lefolytat hatsg elektronikus ton idszakonknt sszestve tjkoztassa az gyfelet rinten lezajlott, jogszably ban meghatrozott eljrsi cselekmnyekrl, feltve, hogy az adott hatsg ezt a szolgltatst biztostja. Azelektronikus gyintshez az is szksges, hogy az gyfl kellkppen azonostsa magt. Ahatsg vagy felgyeleti szerve egysgesen hatrozza meg, hogy az elektronikus gyintzsi folyamat sorn az gyfl legalbb milyen biztonsgi szint szerint azonosthatja magt. Azgyfl gyintzsi
108
rendelkezsben sajt kockzatra alacsonyabb biztonsgi szint azonost mdot is vlaszthat, ha ezt az adott gy vonatkozsban trvny vagy kormnyrendelet nem zrja ki. Azgyfl szemlyes megjelense esetn a hatsg a termszetes szemly azonostst az albbiak szerint elektronikus t alkalmazsval is elvgezheti: a termszetes szemly hatsgnl, kzhiteles nyilvntartsban vagy a szemlyazonossg igazolsra alkalmas hatsgi igazolvnyban elektronikusan trolt kpmsval, rskpvel vagy ms biometrikus adataival sszevetve, vagy az elektronikus gyintzsi eljrsban hasznlhat azonosts tjn. Emellett a Ket. lehetv teszi kzbestsi szolgltats nyjtst is, amely sorn a kzbestsi szolgltatst nyjt szemly vagy szervezet jogszablyban meghatrozott mdon kzremkdik a dntsek s ms elektronikus nyilatkozatok kzbestsben. Lehetsg van n. iratrvnyessgi szolgltats nyjtsra is, amelynek keretben a szolgltat lehetv teszi, hogy az ignybe vev birtokban lv hiteles papr alap vagy elektronikus okiratok hitelessgt, illetve amennyiben erre adatok rendelkezsre llnak tartalmt ellenrizze. Emellett szmos esetben lehetsg van a papr alap iratok mellzsre s helyette az eljrst a papr alap irat elektronikus msolata alapjn folytatni, ha a papr alap iratrl elektronikus ton trtn msolat ksztsnek jogszablyban foglalt kvetelmnyeit a hatsg teljesti. Ajogszablyban arra feljogostott hatsg, valamint a kormnyablak az gyfl szmra jogszablyban meghatrozott eljrsok tekintetben klnbz elektronikus hatsgi szolgltatst nyjthat, gy pldul az gyfl nevben, jogszablyban meghatrozott felttelek esetn a kzhiteles nyilvntartsokbl trtn adatszolgltatsi, msolatksztsi krelmet terjeszthet el, vagy a kormnyablak ezen tl pl. hozzfrst biztosthat gyfl szmra ms hatsgok elektronikus tjkoztatshoz.
Akzigazgats fejlesztsnek egyik tfog feladata az adminisztratv terhek cskkentse, amelynek legfontosabb eszkze az eljrsok egyszerbb ttele. Azerre irnyul Egyszer llam s Egyszerstsi programok eredmnyeknt a szablyozsbl fakad adminisztratv terhek jelentsen cskkennek, nvelve ezzel az orszg kzigazgatsnak versenykpessgt, az gyfelek elgedettsgt. Azegyszersts, s ezen bell a lakossgi adminisztrcis terhek 25%-os cskkense tbbek kztt a csalddal, gyermekvllalssal kapcsolatos gyek, a munkavllals, adzs, szocilis elltsok, ingatlannal kapcsolatos gyek, okmnykiads, hzassgi gyek, oktatsi szolgltatsok tmakrben valsul meg. Azintzkedsek pozitv hatsait az llampolgrok mindennapi lethelyzeteikben mr most is rzkelhetik, hiszen szmos eljrsnl rvidebb lett az gyintzsi id (pl. tppnz-ignyls, zemi balesethez kapcsold jogosultsg rvnyestse, TGYS, GYED), vagy ppen tbb esetben lehetv vlt az elektronikus gyintzs (pl. dikhitel folystsa, dikigazolvny-ignyls). Avllalkozi adminisztratv teher cskkentsi intzkedscsomag a J llam kormnyzsi koncepcijt a vllalkozsok s az igazgats viszonyban valstja meg. Avllalkozsok szmra a j llam egyszer llamot jelent, ahol a szablyok megrtse s betartsa knny s olcs, mert az llam elvrsai egyrtelmek s a valsghoz igazodnak, eljrsai gyorsak s praktikusak. Azintzkedsek rvn 500 millird forinttal cskkennek a vllalkozk brokrcival kapcsolatos adminisztratv kltsgei. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
109
2.5. ALMODUL: KZIGAZGATS-FEJlESZTSI STRATGIA (MAGYARY PRoGRAm)
2.5.1. Kzigazgats-fejlesztsi stratgia (Magyary Program)

AMagyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program a magyar kzigazgats kzptv mkdsi kereteit alapjaiban meghatroz stratgiai dokumentum s kijellt cselekvsek sora, amely pontosan definilt clok s rtkek mentn rgzti a kzigazgats-fejleszts irnyait. Atananyagrsz clja, hogy ltalnos elmleti-mdszertani bevezetst kveten ismertesse a Magyary Program fogalmi kereteit s alaptziseit.
2.5.2. Bevezets a kzigazgats-fejleszts elmletbe s gyakorlatba

2.5.2.1. Akzigazgatsi vltozsok termszete s mdszerei
Miknt az a tananyag ms fejezeteibl megismerhet, a kzigazgats jogilag pontosan szablyozott feladatkrrel, mkdsi renddel, rgztett szervezetrendszerrel s viszonylag stabil szemlyi llomnnyal rendelkezik, amely nmagban felttelezn annak vltozatlansgt. Avalsgban azonban azt tapasztalhatjuk, hogy egyfell a kormnyok szinte a vilgon mindenhol meghirdetik kzigazgatsuk megreformlst, msfell pedig a benne lv szervezetek idrl idre trekednek munkafolyamataik finomhangolsra, fejlesztsre. Akzigazgatsi vltozsok kt alapvet tpusa a reform s az innovci. Areformot s az innovcit br kzs elemk a pozitv irny vltozs, vltoztats legknnyebben a kt kategria szembelltsval tudjuk meghatrozni az albbi szempontok mentn.
4. tblzat: Akzigazgatsi vltozsok tpusai
Reform 1. Irnyultsg 2. Kezdemnyez 3. Befolysolsi szint 4. Vltoztatsok intzmnyeslse 5. Eszkzrendszer 6. Partnersg 7. Ktelezsg (szankcionls) 8. rtkels fellrl lefel irnyul kzigazgats vezet szintje a rendszer egsze, illetve a rendszerszint mkds szempontjbl relevns rsze tervezs elzetes rtkels bevezets irnytsi, jellemzen jogi jelleg jellemzen a tervezs sorn jellemz rendszerszint, kvet Innovci alulrl flfel indul appartus valamely szakmailag jl megfoghat rszterlet, konkrt mdszertani krds felvetds kigondols terjeds terjeds, informcimegoszts a hlzaton bell jellemzen a megvalsuls sorn nem jellemz folyamatos, az alkalmazssal egyidej, egyni s a hlzatba visszacsatolt
A kzigazgats korszerstse, modernizlsa nem kpzelhet el csak az egyik vagy csak a msik mdszer kizrlagos alkalmazsval. Azinnovci ugyan sokkal szervesebb, adott problmt eredmnyesen felszmol, szakmailag knnyen igazolhat megoldsokat mutat fel, de kptelen a rendszerszint problmk tfog s egysges kezelsre. Ugyanakkor egy reform akkor szmthat igazn sikerre, ha bevezetse legalbb rszben az innovcis mkdsi mechanizmus jellemzit alapul vve trtnik.
110
2.5.2.2. Akzigazgatsi stratgiaalkots lpsei

Minden szervezet s szakterlet szmra alapvet fontossg, hogy rendelkezzen olyan fejlesztsi dokumentummal, amely klnbz idtvokra bontva tartalmazza cselekvseinek tervt cljai elrse rdekben. Igaz ez a kzigazgats szervezeteire s gazataira is, ugyanakkor nem szabad figyelmen kvl hagyni az llamigazgats hierarchikus felptst, annak a mindenkori kormnyzat al rendeltsgt, ezrt kiemelten fontos a clok meghatrozsnak s a klnbz szint stratgiai dokumentumok megalkotsnak egysges mdszertant alkalmazni. AKormny 2012 elejn elfogadta a kormnyzati stratgiai irnytsrl szl rendelett, amelynek lnyege, hogy a stratgiai szemllet a kzigazgatsi tervezsi tevkenysg rszv vljon, a tervezs egysges, strukturlt rendszerbe illeszkedjen, s a stratgiai dokumentumok a kormnyzati clokat kpezzk le azonos mdszertan mentn. AKormnyzati Stratgiai Irnytsi Rendszer (KSIR) hrom lbon ll: 1) egymsra pl hossz, kzp- s rvid tv kormnyzati tervdokumentumok kialaktsa, amelyek szervesen sszefondnak a megvalstssal; 2) a megvalsts nyomon kvetse s szksg szerinti beavatkozsok biztostsa; valamint 3) a fentiek rvnyeslst elsegt tudsgyarapts, eljrsok, intzmnyi mkdsi formk s segt eszkzk bevezetse s fenntartsa. Akormnyzati stratgiai dokumentumok kt csoportra, a tervdokumentumokra s a megvalstsi dokumentumokra bomlanak.
5. bra: Akormnyzati stratgiai dokumentumok tpusai
111
A tervdokumentumok tervezsi idtv szerint bonthatk szt. A rendelet minden dokumentum alapkritriumait szablyozza, ezltal biztostva az egysges hasznlatukat, kzlk azonban csak az 5. brn flkvrrel jelzett dokumentumtpusok alkalmazst teszi ktelezv. Egyttal bevezeti a dokumentumok tartalmi egymsra plsnek kvetelmnyt is: ennek alapjn a kormnyzat kzptv stratgijbl kell fakadnia a miniszteri programnak, minden szakpolitikai stratginak s programnak, valamint az intzmnyi munkaterveknek.
6. bra: Atervdokumentumok idtv szerinti besorolsa
2.5.3. AMagyary Program kiindulpontjai

2.5.3.1. Helyzetfelmrs a magyar kzigazgats llapotrl
Amagyar kzigazgats trtnett vizsglva megllapthat, hogy tbb esetben is az orszg jjptsnek egyik alapvet eleme ppen a kzigazgats talaktsa volt. 1867-ben, a kiegyezst kveten egy olyan orszgot kellett felpteni, amelynek az 1848/49-es szabadsgharc leverse utn sztvertk tbb szz ves kzigazgatsi rendszert. Akiegyezs utni magyar kormnyok munkjnak eredmnye egy, a kor sznvonaln ll, az eurpai normknak megfelel magyar llam- s jogrendszer lett. Ha ms okok miatt is, de 1920-ban szintn jj kellett szervezni a kzigazgatst, amelyet a Bethlenkonszolidci vtizede alatt sikerlt vghezvinni. A trsadalmi, gazdasgi felemelkeds kereteit ezttal is az teremtheti meg, ha sikerl jjszervezni s hatkonyabb tenni a magyar kzigazgatst, rintve annak minden elemt: a feladatok
112
meghatrozst s elosztst, az ezek vgrehajtst biztost szervezetrendszert, a klnbz folyamatokat s eljrsokat, valamint a kzigazgats szemlyzett, a tisztviselket. Azalbbi problmagcok olyan ltalnos jelensgek s tnetek, amelyeket a rendszervlts utni magyar kzigazgats kialakulstl kezdve magn visel, ezrt kiemelt figyelmet kell fordtani azok felszmolsra vagy enyhtsre: a tlburjnz llami szervezetrendszer s a tisztzatlan felelssgi viszonyok tlthatatlan, szvevnyes dzsungele egyrszt kltsgess, rugalmatlann, msrszt kiszolgltatott teszi a kzigazgatst a korrupcival szemben; a kzigazgatsi gyintzs alacsony sznvonala egyrszt a bonyolult, kiszmthatatlan, ezrt kltsges s idrabl eljrsoknak, msrszt az informatikai megoldsok (elektronikus gyintzs) minimlis kihasznlsnak ksznhet; a kzigazgatsban a brezs a legtbb esetben nem a munkban kifejtett tnyleges teljestmnyhez s felelssghez van ktve, gy nem sarkallja a tisztviselt nagyobb teljestmnyre; a teljestmnyknyszer hinya miatt pedig jelents klnbsgek alakulnak ki a leterheltsg tekintetben, a komoly munkamennyisget elltk mellett hosszasan tllnek potyautasok is; ltalnos jelensg, hogy a kzigazgats jogalkoti kpessge mgtt elmarad a tervezsi kpessg sznvonala, a programok, tervek vgrehajtshoz szksges kompetencik pedig sok esetben hinyoznak, ezltal ppen a megvalsts szempontjai szorulnak httrbe.
2.5.3.2. AMagyary Program fogalmi keretei s mfaji sajtossgai

A Magyary Program sok tekintetben szakt az elmlt kt vtized kzigazgats megreformlst clul kitz kormnyzati dokumentumainak, kormnyhatrozatainak mfajval. Stlus jegyeiben, nyelvezetben, formai megjelensben az rthetsget kvnja szem eltt tartani annak rdekben, hogy ne csak a kzigazgats mveli, hanem gyfelei szmra is vilgos s egyrtelm legyen. AMagyary Program mfaja nem terv, hanem program, rtelmezsi keret, amely a 2014-ig szl idtartamra meghatrozza a clokat, a beavatkozsi terleteket s intzkedseket a hazai kzigazgats-fejleszts szmra. Azrt program, mert biztostja a folyamatos mrhetsget. Megvalsulsrl vrl vre jelents kszl, amely alapjn az elrehalads mrtke mrhet. Azelrehalads rtkelse s helyzetfelmrs alapjn pedig jabb s jabb vltozatok kszlnek. Ez a fajta grdl tervezs lehetsget biztost az adott esetben legmegfelelbb eszkz megvlasztsra, az tletgyjtsre, valamint a nemzetkzi pldk figyelembevtelre. Azrt program, mert idtartomnya igazodik a politikai ciklushoz. Br a Magyary Program clkitzseinek megvalsulsval nyilvnvalan hossz vtizedekre befolysolja a magyar kzigazgats mkdst, nem jelli ki ciklusokon tvelen a vlelmezett helyes irnyt. Azrt program, mert maga is eszkz. Akzszolglat szmra kzs cl- s fogalomrendszert hoz ltre, amely segt abban, hogy az ltala kzvetlenl rintett sok ezer kormnytisztvisel, katona, rendvdelmi dolgoz valdi hivatsrendd s kzssgg vljon. Azrt program, mert sikeres fejlesztsi modellknt hatsa kisugrzik. Aj kzigazgatsi kultra a nemzet kultrjnak rsze, amely hatst az let minden terletn rzkelteti.
113
2.5.3.3. Magyary Zoltn szakmai munkssga

Magyary Zoltn (18881945) jogsz egyetemi tanr, iskolateremt tuds, kztisztvisel. Ply j nak els fele a kzigazgatshoz kapcsoldik, 1931-ben kzigazgatsi kormnybiztosi megbzatst kap. Nevhez fzdik a Magyar Kzigazgats-tudomnyi Intzet megalaptsa, amelyet igazgatknt vezetett. Az 1930-as vektl egyetemi tanri s kutati munkssga vlt meghatrozv. Ekkorra mr nemzetkzi hr kzigazgats-tuds. Angolul, franciul, nmetl s oroszul jelentek meg publikcii, monogrfii is. F mve: Magyar kzigazgats. Budapest, Egyetemi Nyomda, 1942.
2.5.4. AMagyary Program clrendszere

2.5.4.1. tfog cl: a hatkony nemzeti kzigazgats
AMagyary Program tfog stratgiai clja az Alaptrvny XXVI. cikkben foglaltaknak megfelelen az llami mkds hatkonysgnak, a kzszolgltatsok sznvonalnak emelse, vagyis a hatkony nemzeti kzigazgats megteremtse. Anemzeti jelz a Magyary Program szmra alapveten kt jelentstartalmat hordoz: Egyrszt kifejezi azt, hogy a kzigazgatsnak nemcsak a jogi rtelemben vett llampolgrok krt kell csupn szolglnia, hanem az egsz magyar nemzet, annak valamennyi tagja klnsen igaz ez a hatron tli magyar szervezetekre rdekeit, fggetlenl attl, hogy melyik orszg llampolgra vagy melyik kontinensen l (nemzet mint gyfl). Amsodik jelentstartalom lnyege a nemzeti lt idbeli tartssgbl fakad. Anemzet nmaga llamalkot kpessgnek rkt kzege, amely magban hordozza sajt ltez tudst, szervezeti rtkeit s alkotmnyos hagyomnyt. A magyar kzigazgats nem csupn a jelenben l kzssg sorsnak alaktja: mai, vszzadok alatt sokat formldott rendszere az eldeink rksge, mg a mai kor kzigazgats-fejlesztsi intzkedsei sok esetben a jv magyarsgra, az elkvetkez nemzedkek letre gyakorolnak majd jelents hatst.
Stratgiai clkitzsek
AMagyary Program tfog cljnak, a hatkony nemzeti kzigazgats megvalstsnak rdekben a helyzetrtkels sorn azonostott problmkra vlaszul kerlt kialaktsra a clrendszer gy, hogy az tfog cl elrshez a kzigazgats ngy vetlete szerinti pillrek, beavatkozsi terletek (szervezet, feladat, eljrs, szemlyzet) al sorolhatk be az egyes clok, alclok.
114
7. bra: Ahatkony nemzeti kzigazgats felptse
AMagyary Program f stratgiai clkitzsei: az eredmnyes szervezeti mkds; a feladatrendszer megjtsa; a bels eljrsok racionalizlsa; az gyflkapcsolatok javtsa; a szemlyzeti igazgats fejlesztse; a kiszmthat letplya.
2.5.5. AMagyary Program beavatkozsi terletei

Afejezet sorn a Magyary Program beavatkozsi terletei kerlnek bemutatsra, amely egyttal a stratgia ptkezsnek f vzt is adja. Minden egyes beavatkozsi terletet vagy pillrt ismertet alfejezet tartalmazza a fogalmi lehatrolst, valamint a fbb intzkedseket.
2.5.5.1. Szervezet
Ahatkony kzigazgats szervezetrendszernek legfbb jellemzje, hogy rendben tartott, amely az albbi szempontoknak val megfelelst jelenti: annyi s olyan joglls szervezet ll rendelkezsre, ami a hatkony feladat-vgrehajtshoz elgsges (e krben kell vizsglni az n. kiszervezett feladatelltsok krdst, fszably szerint a szksges legkevesebb megkzeltsben);
115
a szervezetek bels mkdse, nyilvntartsa, egymshoz val viszonya tisztzott s elfogadott; a szervezetek felszereltek, azaz fizikai s informatikai elhelyezsk s mkdsk megfelel, az ehhez szksges anyagi s szemlyi erforrs rendelkezsre ll (az llami intzmnyek elhelyezse s felszerelse az Ereky Terv keretben valsul meg). Az llami szervezeti kataszter kialaktsa az els lps a kzigazgats hatkony mkdsnek elrsre. A kzigazgatsi szervezetrendszer egyszerstse s egysgestse a szervezetrendszer mennyisgi cskkentst, a szervezetek bels szervezetnek arnyostst, valamint a szervezet- s hatskr-illesztsi problmk felszmolst jelenti. Akzigazgats szervezeti megjtsnak legfontosabb rszt kpezi a terleti kzigazgats teljes szervezeti megjtsa, amelynek els lpseknt jra ltrejttek a megyei (fvrosi) kzigazgatsi hivatalok, majd ezek bzisn a megyei (fvrosi) kormnyhivatalok mint a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szervei. Akvetkez vek feladata a kormnyhivatalok s egyb, sszevonssal keletkezett szervek mkdsnek konszolidcija. Emellett elkezddtt a jrsi llamigazgats kialaktsa is, amelynek rtelmben a megyei kormnyhivatalok alrendeltsgben alapveten az adott jrsban jelen lv szakigazgatsi szervekbl s az okmnyirodkbl ltrejnnek a jrsi hivatalok. Ezzel szorosan sszekapcsoldik az nkormnyzati reform, amely a Magyary Programmal egytt elhozza a helyi kzgyek, valamint az llamigazgatsi gyek rgta halogatott sztvlasztst a jrsi hivatalok s az nkormnyzatok kztt.
2.5.5.2. Feladat
Az llam kzfeladatainak teljes kr meghatrozsa s rendszerezse rgi adssg, amelyet ptolni kell. A Magyary Program keretben indtott nagyszabs munka clja olyan elemi szint kzfeladat-kataszter kialaktsa , amelyre a stratgiai dntseket s a jogalkotst tmogat informci-rendszer pl, valamint kiszolglja a deregulcit s a vgrehajtsi szint jogalkotst. A kataszter (al)gazatonknt tartalmazza valamennyi jogszablyban, kzjogi szervezetszablyoz eszkzben rgztett tarts llami feladatot, megjellve a feladat pontos forrst, a felels szervezet(ek)et, a vonatkoz kltsgvetsi sort, a vgrehajts temezst, hatridejt. Akzelmltig a minsgi szempont httrbe szorulsa a jogalkotsban s a megfelel hatsvizsglati rendszer hinya miatt nagyon magas volt a jogszably-mdostsok szma, ami mind a jogbiztonsg, mind a hatkonysg szempontjbl rendkvl kockzatos. Aminsgi jogalkots megalapozshoz szksg van a hatlyos kzponti joganyag meghatrozott jogterleteinek ttekintsre, ami lehetv teszi a joganyag mennyisgnek cskkentst, a meglv ellentmondsok kikszblst, az adminisztratv terhek cskkentst, valamint egyb tartalmi jogtiszttst (formai s tartalmi deregulci).
116
2.5.5.3. Eljrs
Lnyegben minden feladat-vgrehajtsnak van eljrsi rsze, s nincs szervezeti mkds (akr csak bels) eljrsok nlkl. AMagyary Program szempontjbl nem az egy-kt lpsbl ll eljrsok rtkelse br kiemelt jelentsggel, hanem az sszetettebb folyamatok mint kzigazgatsi eljrsok hatkonyabb ttele. Akzigazgats mkdst jellemz bels (a szervezeteken vagy szervezetrendszeren belli) s kls (a hivatal s az gyfl kztti) eljrsok tekintetben egyarnt fontos elvrs, hogy megbzhatak, kiszmthatak, valamennyi sszetev szempontjbl (az eljrs idtartama, kltsge stb.) tervezhetek legyenek. Ennek az elvrsnak az egyes eljrsok sztenderdizlsval, egysges normk, elvrsok fellltsval s betartsval lehet a leginkbb megfelelni. AMagyary Program clja az gyfelek ignyeit s rdekeit figyelembe vev, gyflkzpont szolgltat mkds kialaktsa, az eljrsok egyszerstse, az gyflterhek cskkentse s egysgesen magas sznvonal, mindenki ltal hozzfrhet szolgltatsok kialaktsa. A szolgltatsok sznvonalnak emelse rdekben tbbcsatorns (szemlyes, elektronikus s telefonos) kormnyzati gyflszolglati kormnyablak rendszer kerl kialaktsra, amely az gyfelek szmra lehetsget teremt gyeik egyablakos (egy helysznen trtn) elintzsre.
2.5.5.4. Szemlyzet
AMagyary Program a szemlyzet fogalmt kiterjeszten rtelmezi, belerti mind a szk rtelemben vett kzigazgatsban dolgoz kormnytisztviselket; mind a katonkat s rendrket, vagyis a fegyveres, illetve ms hivatsos szolglati llomny tagjait is; s ezen tl a szemlyzet fogalmba beletartozik mindenki, aki brmilyen jogviszony keretben rendszeresen, szemlyesen foglalkoztatva munkt vgez a kzigazgats szmra. Ennek oka, hogy az ers llam elvt leginkbb az szolglja, ha a meghatrozott kzjogi alapokon ll emltett letplyk fejlesztse kzs elvek s rtkek mentn trtnik. Ennek kpezheti alapjt a tbb ponton is egymssal rintkez letutak egysges kidolgozsa. gy a teljes szervezetrendszerben tnylegesen megvalsthatv vlik az tjrhatsg. A rugalmas alkalmazkodst pedig azzal lehet elrni, ha fokozatosan a munkakr kerl a szemlyzeti gondolkods kzppontjba. Ahatkony munkavgzshez szksges megfelel felttelrendszert a Magyary Program ltalnossgban az albbiak szerint fogalmazza meg: Szakmai tuds (tudja) megfelel kivlaszts, folyamatos kpzs, felkszls, a kpessgek, kszsgek fejlesztse. Elktelezettsg (akarja) a clrendszer tnyleges ismerete s elvszer alkalmazsa a feladat-vgrehajts sorn. Bizalom (hagyjk) szksges vgrehajti mozgstr s (eszkzbeli s szakmai) tmogats biztostsa mind a vezetk, mind a munkatrsak, mind az gyfelek rszrl.
2.5.6. AMagyary Program vgrehajtsa

Fontos tanulsga az elmlt hsz vnek, hogy szksges egy olyan intzmnyrendszer a kzigazgatson bell, amely leveznyli a reformok megvalstst.
117
E feladat elltshoz a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium a szksges kzponti hatskrket megkapta ahhoz, hogy minden szereplnek a pontos helyt s feladatt meg tudja mutatni, s felgyelje az ellenrzsi s a monitoring tevkenysgeket. A Magyary Program intzkedseinek zmt bels erforrsbl, illetve az llamreform Operatv Program (ROP) s az Elektronikus Kzigazgats Operatv Program (EKOP) rvn rendelkezsre ll eurpai unis forrsbl, kisebb rszben nemzeti forrsbl valstja meg egy folyamatosan aktualizlt rszletes intzkedsi terv mentn, amely rgzti a konkrt projekteket, intzkedseket, a felelsk krt, a forrsokat s a hatridket.
118
3. MODUL
3.
EuRPAI UNIS AlAPISmeReTeK
Akvetkez fejezetben ttekintjk az integrcis folyamatot, bemutatjuk az Eurpai Uni intzmnyrendszert, jogrendjnek sajtossgait. Azelsajttott ismeretrendszer segtsgvel alapismeret szintjn rthetv vlik az unis jogi terminolgia, az unis jogi aktusok, valamint a magyar jogrendszer egymshoz val viszonya.
3.1. ALMODUL: AZEuRPAI UNI FeJldSe S INTZmNYReNdSZeRe
3.1.1. A zeurpai integrci rvid trtnete (Prizstl Lisszabonig)

Az eurpai egysggondolat filozfiai s politikatudomnyi elzmnyeit kveten a XX. szzad msodik fele rlelte meg egyrtelmen a helyzetet a jelenleg ltez eurpai integrcis intzmnyek kialakulsa s kiplse eltt. AII. vilghbor szrny puszttsa s ennek kvetkeztben az eurpai orszgok nagy rsznek kimerlse, elszegnyedse rbresztette az akkori politikusokat arra, hogy a kontinensnek a sanyar helyzetbl val kilbals rdekben tarts bkre van szksge, ugyanis csak ez garantlhatja a fldrsz lakosainak jltt s az orszgok hossz tv fejldst. Ennek rdekben kerltek kidolgozsra a gazdasgipolitikai integrci lpcsfokai, amelyre alapozva vltottk valra az eurpai integrcis folyamatot kezdetben jrszt francia s nmet politikusok. AII. vilghbor eurpai esemnyei befejezdsnek tdik vforduljn, 1950. mjus 9-n az n. Schuman-nyilatkozattal vlt lehetv az, hogy tbb ksrletet kveten 1951-ben hat nyugat-eurpai orszg, nevezetesen Belgium, Hollandia, Luxemburg, Olaszorszg, Franciaorszg s az NSZK (az n. Hatok) Prizsban ltrehozza az els eurpai integrcis szervezetet, az Eurpai Szn- s Aclkzssget (ESZAK). AzESZAK elsdleges clja az volt, hogy a hadiipar szempontjbl kiemelt jelentsggel br szntermelst s aclipart egy j, soha korbban nem ltez, tlk lnyegben fggetlen, szupranacionlis (nemzetek feletti) szervezetre bzzk, megakadlyozva ezzel egy jabb hbor kitrst a kontinensen gy, hogy egyttal biztostsk az gazat fejldst. Kzp-Eurpa keleti felnek orszgai (belertve Magyarorszgot is), valamint Kelet-Eurpa egsze a rendszervltsokig el volt zrva az eurpai integrci lehetsgtl. AzESZAK mkdkpessgn felbuzdulva a Hatok 1957-ben Rmban jabb kt kzssget hoztak ltre, egyfell az Eurpai Gazdasgi Kzssget (EGK), valamint az Eurpai Atomenergiakzssget (EURATOM). (A szakirodalom az EGK s az EURATOM ltrehozsrl szl szerzdseket Rmai Szerzdseknek nevezi.) Az elbbi kpezi a gerinct lnyegben az eurpai
119
gazdasgipolitikai integrcinak, mg az utbbi az atomenergia biztonsgos s bks cl felhasznlsa rdekben jtt ltre. Mivel az integrcis folyamat mkdkpesnek bizonyult, hamarosan a Hatokon kvli eurpai orszgok is jeleztk a szervezetekhez val csatlakozsi szndkukat. Azels kibvlsre 1972-ben (a csatlakozsi szerzdsek 1973-tl hatlyosak) az Egyeslt Kirlysg, rorszg, valamint Dnia csatlakozsval kerlt sor (Kilencek). Ezt kvette 1981-ben Grgorszg belpse (Tzek), majd 1986-ban Spanyolorszg s Portuglia csatlakozsa (Tizenkettek). Az1989/1990-es vek kzp- s kelet-eurpai esemnyei jabb kihvst jelentettek az Eurpai Kzssgek szmra (1990-ben az NDK lnyegben beolvadt az NSZKba), melynek hatsra a tizenkt tagllam ismtelten jragondolta az eurpai integrci helyzett. Azjabb reformnak ksznheten az 1992. vi Maastrichti Szerzdssel ltrehoztk az Eurpai Unit, s egyttal mdostottk a Rmai Szerzdst. 1995-ben jabb hrom orszg csatlakozott immron az EU-hoz , mgpedig Svdorszg, Finnorszg s Ausztria. Rszben emiatt ismtelten sor kerlt az eurpai integrci korrekcijra, amit az 1997. vi Amszterdami Szerzdsben tettek meg (1999-tl hatlyos). 2004. mjus 1-jn minden addiginl tbb, tz orszg csatlakozott az Eurpai Unihoz: Magyarorszg, Csehorszg, Szlovkia, Lengyelorszg, Szlovnia, Mlta, Ciprus, sztorszg, Lettorszg, Litvnia (Huszontk). 2007-ben kerlt sor az Eurpai Uni kvetkez kibvlsre, amikor Romnia s Bulgria is csatlakozott a szervezethez (Huszonhetek). Ugyancsak 2007-ben fogadtk el az Eurpai Uni mindennapjait jelenleg rendez mdostsokat a Lisszaboni Szerzdssel (2009-tl hatlyos). 2013. jlius 1-jn Horvtorszg is csatlakozott a szervezethez, ezzel a tagllamok szma huszonnyolcra emelkedett. (Huszonnyolcak). ALisszaboni Szerzds tbbek kztt megszntette az Eurpai Uni addigi pillrrendszert, s az EU-t jogi szemlly tette. 1993 s 2009 kztt az Eurpai Uni hrom n. pillrre plve mkdtt. Az els pillr szupranacionlis elven szervezdtt, s tulajdonkppen az n. Eurpai Kzssgeket jelentette. AzEurpai Kzssgek hrom szervezdst, nevezetesen az EGK jogutdjnak szmt Eurpai Kzssget (EK), az EURATOM-ot s a 2002-ben az EK-ba olvad ESZAK-ot foglaltk magukban. A kormnykzi elven mkd msodik pillr a Kzs Kl- s Biztonsgpolitikt, mg a szintn klasszikus llamkzi felpts harmadik pillr a Bel- s Igazsggyi Egyttmkds, 1999-tl a Bntetgyekben folytatott Rendrsgi s Igazsgszolgltatsi Egyttmkds gyeit takarta.
3.1.2. Azeur, az eurvezet s a monetris uni. Nyelvi rezsim az Eurpai Uniban s az EU jelkpei
A Gazdasgi s Monetris Uni (GMU) kialaktsnak tervei az 1990-es vek elejn szlettek meg.
120
3. MODUL: EuRPAI UNIS AlAPISmeReTeK
Ennek alapjn a GMU megvalstsnak folyamatban rgztettk a monetris uniban rszt vev orszgok valutja s az eur kztti arnyokat, s 2002. janur 1-jtl az egysges fizeteszkz az eur is megjelent a pnzforgalomban, s jelenleg 17 unis tagllam trvnyes fizeteszkzt jelenti. Ezek az orszgok alkotjk az n. eurznt, ms nven az eurpai valutaunit. AzEurpai Uni nyelvhasznlatnak rendje szerint az Uni intzmnyeinek jelenleg 24 hivatalos s munkanyelve van, kzttk termszetesen a magyar nyelv is. Amennyiben brmelyik tagllam vagy tagllam joghatsga al tartoz szemly gy dnt, hogy az Uni intzmnyeihez magyar nyelven fordul, gy azok ktelesek arra magyarul vlaszolni. Ezenkvl a rendeleteket s egyb ltalnosan alkalmazand dokumentumokat, valamint az Eurpai Uni Hivatalos Lapjt is valamennyi hivatalos s munkanyelven kzz kell tenni. AzEU intzmnyeiben hasznlt munkanyelvekkel kapcsolatban elmondhat, hogy kettnek, mgpedig az angol s a francia nyelvnek kiemelked jelentsge van a napi gyvitel sorn. AzEurpai Uni legfontosabb hivatalos jelkpei a lobog, a himnusz, az Eurpa-nap s a jelmondat. AzEurpai Uni lobogja a kk eget, a 12 csillag pedig a tkletessget s a teljessget, a npek kztti szolidaritst s harmnit szimbolizlja. AzEurpai Uni himnusza 1985 ta Friedrich Schiller rmdja Ludwig van Beethoven zenjvel (IX. szimfnia). Afelsoroltak mellett ltezik az Eurpa-nap, amely mjus 9-re esik (Robert Schuman 1950. mjus 9-n benyjtott nyilatkozata alapjn). Vgl meg kell emlteni az EU jelmondatt is, amely gy hangzik hivatalosan: Egyeslve a sokflesgben.
3.1.3. AzEurpai Uni intzmnyrendszere

AzEurpai Unirl szl Szerzds (a tovbbiakban mint EUSz is) ami lnyegben az 1992. vi Maastrichti Szerzds tbbszr mdostott szvegt s struktrjt jelenti hatlyos szvegezse szerint az Uni sajt intzmnyi kerettel rendelkezik, amelynek egyttal clja az Uni rtkeinek rvnyestse s clkitzseinek elmozdtsa. AzEurpai Uninak jelenleg ht n. intzmnye van, ezek a kvetkezk: Eurpai Parlament (EP); Eurpai Tancs; Tancs (Miniszterek Tancsa); Eurpai Bizottsg (Bizottsg); Eurpai Uni Brsga (EUB); Eurpai Kzponti Bank (EKB) s a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere (KBER); Szmvevszk. AzEurpai Uninak ezenkvl vannak tancsad szervei s egyb intzmnyei is, amelyeket sszefoglal egyb intzmnyek nven trgyalunk. Azalbbiakban bemutatjuk az egyes intzmnyeket s azok egymshoz val viszonyt.
121
3.1.3.1. AzEurpai Parlament (EP)

AzEurpai Parlament az Eurpai Uni egyetlen, az eurpai polgrok ltal kzvetlenl vlasztott intzmnye. Az Eurpai Parlament szkhelye Strasbourg. Az EP f feladata, hogy kpviselje az Uni polgrainak rdekeit az unis dntshozatalban, s felgyelje az EU intzmnyeinek demokratikus mkdst. AzEP az unis dntshozatal nagy rszben a Tanccsal kzsen hoz dntseket, alkot jogszablyokat, gy egyre inkbb tekinthet a Miniszteri Tancs melletti trs-dntshoz, trs-jogalkot szervnek. AzEurpai Parlament tagjainak ltszma az elnkt nem belertve legfeljebb 750 f lehet. A tagllamok kpviselete a npessg szmhoz viszonytva arnyosan lett meghatrozva, ennek alapjn egyetlen orszgnak sem lehet 96-nl tbb s 6-nl kevesebb kpviselje. Magyarorszg jelenleg 22 mandtummal rendelkezik az EP-ben. AzEurpai Parlament tagjait az Uni polgrai vlasztjk: kzvetlen s ltalnos vlasztjog alapjn; szabad s titkos vlasztsokon; tves idtartamra; arnyos (lists) vlasztsi rendszerben. Azeurpai vlasztsokon minden vlasztkor unis polgr vlaszthat s vlaszthat. Unis polgr ugyanis csak az lehet, aki mr valamelyik tagllam llampolgrnak minsl, gy az unis polgrsg csak kiegszti s nem helyettesti a nemzeti llampolgrsgot. Ennek megfelelen minden magyar llampolgr unis polgr is egyttal. Azunis polgrok egyebek mellett: jogosultak a tagllamok terletn szabadon mozogni s tartzkodni; a lakhelyk szerinti tagllamban vlasztk s vlaszthatk az EP- s az nkormnyzati vlasztsokon; jogosultak diplomciai s konzuli hatsg vdelmt ignybe venni olyan orszgokban is, ahol az llampolgrsguk szerinti orszgnak nincs, egy msik unis tagllamnak ellenben van kpviselete; eurpai polgri kezdemnyezs keretben unis jogszably megalkotsra vonatkoz javaslat megttelt indtvnyozhatjk az Eurpai Bizottsg szmra; ezenkvl az unis polgrok brmilyen gyben jogosultak petcit benyjtani az Eurpai Parlamenthez; brmelyik hivatalos nyelven fordulhatnak az EU intzmnyeihez, akik ktelesek arra ugyanazon nyelven vlaszolni; az unis polgrt megilleti mg a megfelel gyintzshez val jog az EU intzmnyeivel kapcsolatban, ami rszrehajls nlkli, tisztessges s sszer hatridn bell trtn gymenetet jelent, de magban foglalja az EU krtrtsi felelssgt is. AzEurpai Parlament tagjai a szabad mandtum elve alapjn tevkenykednek, vagyis senki ltal nem utasthatk, s mentelmi jogot lveznek.
122
AzEP-kpviselk tagjaik kzl 2 s fl ves (megjthat) idtartamra megvlasztjk az intzmny elnkt s tisztsgviselit. A parlament tisztsgviselinek minslnek az elnk mellett a tizenngy alelnk s az t quaestor. Azelnk s az alelnkk egyttesen alkotjk a parlament Elnksgt, amelynek lsein tancsad minsgkben a quaestorok is rszt vesznek. A quaestorok a kpviselket kzvetlenl rint pnzgyi s igazgatsi feladatokat ltnak el, gy pldul dntenek a belpkrtya-ignylsekrl, meghatrozzk a kpviselk ltal alkalmazhat asszisztensek szmt, s nyilvntartst vezetnek az EP-tagokrl, amelyben kitrnek az adott szemlyek jvedelmi viszonyaira is. A parlament tisztsgviselit a kpviselk sajt soraikbl vlasztjk titkos szavazssal, amelynek sorn tekintettel kell lenni a tagllamok s a politikai nzetek mltnyos kpviseletre. Anyilvnos plenris lsek mellett a nemzeti parlamentek mkdshez hasonlan hangslyos szerepe van a szlesebb kzvlemny szmra kevsb lthat br fszablyknt nyilvnos bizottsgi munknak. AzEP-ben lteznek: lland bizottsgok; klnbizottsgok (a klnbizottsgok a rendkvli problmk kezelsre jnnek ltre, megbzsuk idtartama legfeljebb 12 hnap); vizsglbizottsgok (az unis jog megsrtse vagy helytelen alkalmazsa esetn lltja fel az EP), valamint az egyes testleteken bell albizottsgok is ltrehozhatk. Ajelenlegi EP-ben hsz lland bizottsg mkdik. Azlland bizottsgok kzl taln a legfontosabb szerepe a Klgyi Bizottsgnak (AFET), az llampolgri Jogi-, Bel- s Igazsggyi Bizottsgnak (LIBE), a Kltsgvetsi Bizottsgnak (BUDG) s az Alkotmnyos gyek Bizottsgnak (AFCO) van. Abizottsgokban minden kpviselcsoportnak lehetsge van arra, hogy tagjai kzl egy n. koordintort nevezzen ki, akinek ketts feladata van: egyrszt a bizottsgi konszenzus kialaktsnak elsegtse, msrszt a kpviselcsoport rdekeinek megjelentse. Abizottsgi tagok minden felmerl bizottsgi gy vitelre vlasztanak egy jelentstevt, akinek az adott gy menedzselse a feladata.
3.1.3.2. AzEurpai Tancs

AzEurpai Tancs (EiT) ami nem keverend ssze sem a kvetkez pontban rszletezett Tanccsal, sem pedig az Eurpai Unitl klnbz eurpai nemzetkzi szervezettel, az Eurpa Tanccsal az Eurpai Uni legmagasabb szint politikai dntshoz szerve, amely a tagllamok llam-, illetve kormnyfibl ll, s flvente legalbb kt alkalommal lsezik, de rendkvli lsre is sszehvhat. AzEurpai Tancs nagy horderej, stratgiai krdsekben dnt, valamint meghatrozza az EU ltalnos politikai irnyvonalt. Azintzmny a tagllamok kztti kompromisszumok megktsnek is szntere.
123
Azintzmnyben a legtbb orszgot gy Magyarorszgot is a kormnyformnak megfelelen a kormnyf kpviseli. AzEurpai Tancsnak tagja tovbb a kt s fl ves idtartamra az EiT ltal minstett tbbsggel megvlasztott lland elnke megbzatsa egy alkalommal megjthat s az Eurpai Bizottsg elnke, munkjban rszt vesz ezenkvl az Uni klgyi s biztonsgpolitikai fkpviselje is. Az Eurpai Tancs elnke nem tlthet be semmilyen nemzeti megbzatst, legfontosabb feladatkreit elltva elnkl s vezeti az EiT lseit, erfesztseket tesz az intzmnyen belli kohzi s konszenzus megteremtsre, valamint elltja az Uni kls kpviselett a kzs kl- s biztonsgpolitikhoz tartoz gyekben. Az EiT elnke ezenkvl minden lst kveten kteles jelentst benyjtani az Eurpai Parlamentnek. AzEurpai Tancs nem lt el jogalkotsi feladatokat, de meghatrozza az EU ltalnos politikai irnyait s prioritsait. Munkja sorn amelyet sajt Ftitkrsga segt fszablyknt konszenzussal dnt, kivve, ha a Szerzdsek ettl eltren rendelkeznek. Az Eurpai Tancsban a haznk kpviselett ellt miniszterelnkt ebbli funkciinak elltsban a Miniszterelnksg, illetve a minisztriumok (fknt a Klgyminisztrium) segtik s ksztik fel.
3.1.3.3. ATancs (Miniszterek Tancsa)

A Tancs amelyet informlisan Miniszterek Tancsnak is neveznek az Uni egyik legfbb jogalkot testlete az Eurpai Parlament mellett. A Tancs a tagllamok szakminisztereibl ll, s ltalban trcavezeti szinten lsezik. Ez annyit jelent, hogy jllehet a Tancsnak emiatt klnbz formcii lteznek, azokat hivatalosan mindig a Tancs elnevezssel illetjk. Termszetesen minden tancsi formcinak ltezik nem hivatalos s a gyakorlatban szleskren ismert s alkalmazott elnevezse, s ismertetsk sorn zrjelben megadjuk a magyar terminolgiban hasznlt rvidtett elnevezsket is. Aformciik listjt az Eurpai Tancs hatrozza meg minstett tbbsggel, de ltezik kt tancsi formci, amely kiemelt jelentsgbl addan nevestve lett a Szerzdsekben, mgpedig az ltalnos gyek Tancsa (T) s a Klgyek Tancsa (KT). Azltalnos gyek Tancsa s a Klgyek Tancsa klgyminiszteri szinten lsezik. Azemltett kt konfigurcival egytt jelenleg tz tancsi formci ltezik, melyek az albbiak: Azegyik legfontosabb a Gazdasgi s Pnzgyi Tancs (ECOFIN), amely egyike a legrgebbi tancsi formciknak, s havonta legalbb egy alkalommal lsezik. Magyarorszgot a Nemzetgazdasgi Minisztrium ln ll trcavezet kpviseli a testletben. AzECOFIN legfontosabb feladata a gazdasgpolitikai koordinci megvalstsa s a tagllamok kltsgvetsi politikinak figyelemmel ksrse. Ezenkvl az ECOFIN hozza meg az eurra vonatkoz dntseket is, ilyen esetekben azonban kizrlag az eur-vezethez tartoz tagorszgok kpviseli vesznek rszt a szavazsban.
124
Abel- s igazsggyi egyttmkdsre vonatkoz jogalkots s dntshozatal egy msik tancsi formci, jelesl a Bel- s Igazsggyi Tancs (BIT) feladata. Magyarorszgot ebben a tancsi konfigurciban belgyi napirendeknl a mindenkori belgyminiszter, igazsggyi krdseknl pedig a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium vezetje kpviseli. ABIT lsei ltalban ktnaposak, ahol els nap belgyi, a msodik nap pedig igazsggyi tmakrket trgyalnak a miniszterek. ABIT ltalban havonta egyszer lsezik. Sokrt s sszetett krdsekkel foglalkozik a Foglalkoztatsi, Szocilpolitikai, Egszsggyi s Fogyasztvdelmi Tancs (EPSCO). AzEPSCO-ban a magyar kpviseletet az Emberi Erforrsok Minisztriuma vagy a Nemzetgazdasgi Minisztrium biztostja a portflitl fggen miniszteri vagy llamtitkri szinten. AVersenykpessgi Tancs (VKT) nevbl is addan az EU mkdse szempontjbl kiemelkeden fontos versenykpessgi krdseket (bels piac, ipar stb.) trgyal. Haznkat ebben a formciban szintgy a Nemzetgazdasgi Minisztrium kpviseli, de nhny tmakrt illeten a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium rendelkezik elshelyi felelssggel. Nem elhanyagolhat jelentsg a Kzlekedsi, Tvkzlsi s Energiagyi Tancs (TTE) szerepe sem, amelyben Magyarorszgot a Nemzeti Fejlesztsi Minisztrium vezetje reprezentlja. AMezgazdasgi s Halszati Tancsban (AGRI) Magyarorszgot a Vidkfejlesztsi Minisztriumot vezet miniszter kpviseli. AzAGRI foglalkozik egyebek mellett az EU kzs agrr politikjnak mkdtetsvel kapcsolatos krdsekkel. Ugyangy egyre nvekv jelentsge van a Krnyezetvdelmi Tancsnak (ENVI), ebben a formciban is a Vidkfejlesztsi Minisztrium kpviseli Magyarorszgot, mgpedig llamtitkri szinten. Vgl meg kell emlteni az Emberi Erforrsok Minisztriuma (EMMI) kompetenciit rint Oktatsi, Ifjsgi, Kulturlis s Sportgyi Tancsot (EYC), amelyben ltalban az adott szakterletrt felels llamtitkr jelenti meg a magyar rdekeket. Atancsi munka szakmai elksztse n. munkacsoportokban zajlik, amelyek a tagllamok szakrtibl ltalban a megfelel szakmai kompetencikkal rendelkez minisztriumi kormnytisztviselkbl s/vagy a brsszeli lland kpviseletek diplomatibl llnak. Afolyamatosan vltoz szm, de ltalban ktszz f krl alakul tancsi munkacsoportokban lehetsg van arra, hogy a tagllamok szakrti szinten vitassk meg az egyes unis elterjesztseket, belertve az EU jogszablytervezeteit, jelentseket s sszessgben minden, az adott terlethez tartoz krdst. Minden krdskrnek n. dosszija van, amelyet tagllami dosszifelelsk gondoznak, akik az tlagosnl jval mlyebben tudnak elmlylni az azzal kapcsolatos problmk tanulmnyozsban. Amennyiben az adott tancsi munkacsoportban egy krdssel kapcsolatban megszletett a dnts, gy az gy eggyel feljebb, az n. COREPER-szintre kerl. A COREPER ms nven az lland
125
Kpviselk Bizottsga kt formciban, COREPER II. s COREPER I. nven lsezik, s lnyegben a miniszteri sszettel Tancs eltti utols, egyszerre szakmai s politikai szint frumot jelenti. Ehelytt kell rviden szlni a brsszeli magyar lland kpviselet (K) szereprl a Magyarorszg Eurpai Uni viszonyrendszerben. Amagyar K rthet okokbl valamennyi magyar diplomciai kpviseletnk kzl messze a legszlesebb kr profillal rendelkez misszink, ami ennek megfelelen a legtbb alkalmazottat foglalkoztatja. Amagyar K valamivel tbb mint szz diplomatval s egyb sttus foglalkoztatottal mkdik, kivtelt jelentett ez all a magyar soros elnksgi idszak, amikor a ltszm tmenetileg megduplzdott. Az lland kpviseletet a COREPER II. nagykvet vezeti, de emellett nagykveti rangban van mg az lland helyettes (COREPER I. nagykvet) is. Ms misszikhoz hasonlan a brsszeli K s a Klgyminisztrium (Kzpont) kztt rendszeres s napi kapcsolat van, diplomatink rendszeres jelentsekben szmolnak be az elvgzett munkrl, s vrjk a mandtumot a felmerl gyekben. Abrsszeli K-n a hagyomnyos diplomcit vgz kormnytisztviselk mellett ms minisztriumokbl rkezett n. szakdiplomatk is dolgoznak, akik felett a szakmai irnytst a kikld trca ltja el. AzK munkatrsai felelsek a helyszni kapcsolattartsrt s Magyarorszg rdekeinek megjelentsrt, valamint a kzponti kzigazgats szerveinek napraksz informcival val elltsrt. Magyarorszg trtnelme sorn elszr 2011 els flvben volt a Tancs soros elnke. Haznk Spanyolorszggal s Belgiummal alkotott, msfl ves idtartamra ltrejtt, n. triban ltta el hat hnapon keresztl a soros elnki teendket. AzEU s klnsen annak Tancsa napirendjn szerepl gyek krlbell 95 szzalkban ktttek, s a mindenkori soros elnk tagllam a fennmarad 5 szzalk tekintetben rvnyestheti azokat a krdseket, amelyeket a sajt szempontjbl fontosnak tl. Amagyar elnksgi prioritsok az emberi tnyez kr pltek fel, s ngy nagyobb terletet fedtek le: 1) ANvekeds s foglalkoztats az eurpai szocilis modell megrzsrt elnevezs kiemelt gycsoport gisze alatt Magyarorszg clja az volt, hogy a vilggazdasg megvltozst elidz folyamatokbl az Uni megersdve kerljn ki. 2) A Polgrbart Uni cm priorits fedte le az alapjogok vdelmnek megerstst s az unis polgrsg eltt lv akadlyok fokozatos s szisztematikus lebontst fellel tmakrket, az eurpai Roma Keretstratgit (a kulturlis soksznsg keretben) s Romnia, valamint Bulgria schengeni vezethez val csatlakozsnak szorgalmazst. 3) AzErsebb Eurpa elnevezs magyar priorits ami egyttal reflektlt elnksgi jelmondatunkra: Ers Eurpa lelte fel a Duna-stratgia kidolgozst, a Terleti Agenda 2020 program elfogadtatst, az energiapolitikt s az lelmiszer-biztonsgot. 4) A Bvts s szomszdsgpolitika cm pont fkuszlt Horvtorszg unis csatlakozsi trgyalsainak befejezsre, a Nyugat-Balkn helyzetre, valamint az n. Keleti-partnersg tovbbvitelre.
126
3.1.3.4. AzEurpai Bizottsg (Bizottsg)

Abrsszeli szkhely Eurpai Bizottsgnak (vagy rviden Bizottsgnak) koordinatv, vgrehajtsi s igazgatsi feladatai vannak. Aszerkezeti felptsben mutatott hasonlsgok, valamint fbb funkcii miatt szoks a Bizottsgot az EU kvzi kormnynak is nevezni, noha ez a megllapts nem fedi tkletesen a valsgot. Kiemelt feladata a Szerzdsekben foglaltak felgyelete, az unis jogbl fakad ktelezettsgek betartsa. Tovbbi feladatai: Az EU kezdemnyez s javaslattev szerve, amely egyben kizrlagos joggal rendelkezik a jogalkotsi javaslatok beterjesztsre a dntshoz szervek, gy a Tancs s a Parlament el. Vgrehajtja az Uni kltsgvetst. Szk krben jogalkoti hatskrrel is rendelkezik a Szerzdsekben meghatrozott terleteken. AzEurpai Bizottsg a Tancstl s az Eurpai Tancstl eltren nem kormnykzi, hanem szupranacionlis elven mkdik, azaz nem csupn a tagllamok rdekeire figyelemmel tevkenykedik, hanem az Uni egszt szolglva az unis rdekek reknt vgzi feladatait. ABizottsg hivatali ideje az Eurpai Parlament ciklusaihoz igazodva t v. Az EP klasszikus llami parlamenti szerept hivatott ersteni az, hogy az Eurpai Bizottsg elnkt az Eurpai Tancs az EP-vlasztsok eredmnynek figyelembevtelvel minstett tbbsggel meghozott javaslatra az Eurpai Parlament vlasztja meg tagjainak tbbsgvel. Megvlasztst kveten a Bizottsg elnke a Tanccsal kzs megegyezsben elfogadja azt a tovbbi, a tagllamok kormnyai ltal javasolt szemlyeket tartalmaz listt, akiket a Bizottsg tagjaiv kvn kinevezni. Abiztosokkal szemben elvrs az, hogy eurpai elktelezettsgek legyenek, s fggetlensgkhz ne frjen ktsg. AzEurpai Bizottsgrl mint testletrl az Eurpai Parlament szavaz, majd jvhagyst kveten a Bizottsgot az Eurpai Tancs nevezi ki minstett tbbsggel. AzEurpai Bizottsg testletileg az Eurpai Parlamentnek tartozik felelssggel, valamint az EP bizalmatlansgi indtvny elfogadsval lemondsra knyszertheti a Bizottsgot. Abizalmatlansgi indtvny lehetv teszi az Eurpai Parlament szmra az Eurpai Uni demokratikus ellenrzst. A bizalmatlansgi indtvny elfogadhatsgnak felttele, hogy azt a kpviselk legalbb egytizede nyjtsa be a Parlament elnkhez. Azindtvnyt indokolssal kell elltni. ABizottsgot megbzatsnak ideje alatt a Parlamentnek jogban ll brmely pillanatban visszahvni, ehhez a leadott szavazatok ktharmados tbbsge vagy az sszes eurpai parlamenti kpvisel tbbsgnek szavazata szksges.
127
Atagllamok szmhoz igazod, 28 fs Eurpai Bizottsg minden tagja a tagllami kormnyok minisztereihez hasonlan felels egy-egy portflirt. ALisszaboni Szerzdssel bevezetett mdostsok elvileg lehetv tennk a tagok szmnak cskkentst, de knnyen lehet, hogy a tagllamok presztzs okoktl vezrelve ezutn is ragaszkodni fognak az egy llam, egy biztos elvhez. Lnyegad klnbsg az llami megoldsokhoz kpest, hogy az Eurpai Bizottsgon bell a politikai szintet kpvisel biztosok (kvzi miniszterek) alatt tulajdonkppen nincs llamtitkri s helyettes llamtitkri szint, ugyanis rgtn a szakmai szintet kpvisel egy vagy tbb, egymshoz kapcsold szakterletrt felels figazgatsgok (DG) kvetkeznek, lkn a figazgatkkal. A figazgatsgok igazgatsgokra, az igazgatsgok pedig osztlyokra tagoldnak. A tagllami minisztriumok szakrt tisztviseli s a Bizottsg szakemberei kztt rendszeres s szoros kapcsolat ltezik egy-egy gy kapcsn.
3.1.3.5. AzEurpai Uni Brsga (EUB)

AzEurpai Uni Brsga (EUB) a Brsgbl; a Trvnyszkbl s az n. klns hatskr trvnyszkekbl ll. Ez utbbibl jelenleg mg csak egy ltezik, nevezetesen az unis alkalmazottak munkagyi vitiban eljr Kzszolglati Trvnyszk. AzEUB szkhelye Luxembourgban tallhat. A Brsg tagllamonknt egy-egy, a Trvnyszk tagllamonknt legalbb egy (jelenleg 28) brbl ll. A Brsg munkjt nyolc n. ftancsnok segti. A brkat s a ftancsnokokat a tagllamok kormnyai nevezik ki kzs megegyezssel hatves idtartamra, de megbzatsuk megjthat. Az EUB legfontosabb feladata a jog tiszteletben tartsnak biztostsa a Szerzdsek rtelmezse s alkalmazsa sorn. Az Eurpai Uni Brsga dnt a keresettel elterjesztett gyekben. Keresetet a tagllamok, az intzmnyek, illetve termszetes s jogi szemlyek nyjthatnak be meghatrozott esetekben. Szintn az Eurpai Uni Brsga jogosult eljrni a ksbbiekben rszletezett elzetes dntshozatallal kapcsolatos gyekben, tovbb a Szerzdsekben meghatrozott egyb esetekben. Fontos megemlteni, hogy a hagyomnyos brsgi funkcik mellett az Eurpai Uni Brsga alkotmnybrsgi feladatkrket is ellt. Ennek bizonytka, hogy az EUB kizrlagosan jogosult a Szerzdsek ktelez rvny rtelmezsre, s hivatalbl vagy krelemre megvizsglja a msodlagos joganyagba tartoz legtbb jogi aktus jogszersgt. Amennyiben az EUB a krdses jogszably jogszertlensgt llaptja meg, gy azt
128
semmisnek nyilvntja. ABrsg hrom- vagy ttag tancsokban, kivteles esetekben pedig 13 tag nagytancsban vagy teljes lsen jr el. A tagllamokat s az unis intzmnyeket meghatalmazottak, ms peres feleket pedig gyvdek kpviselik az eljrsban. Magyarorszg peres kpviselett a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztriumon bell az igazsggyrt felels llamtitkr alatt mkd eurpai unis s nemzetkzi igazsggyi egyttmkdsrt felels helyettes llamtitkr irnytsa al tartoz Eurpai Unis Jogi Fosztly (EUJFO) Eurpai Brsgi Osztlyn dolgoz kormnytisztviselk ltjk el a Klgyminisztrium kzremkdsvel. Anemzetkzi bri frumok mindegyikhez hasonlan az Eurpai Uni Brsga eltt zajl eljrs is kt szakaszbl, egy hangslyosabb rsbeli s egy szbeli rszbl ll.
3.1.3.6. ASzmvevszk
A luxembourgi szkhellyel mkd Szmvevszk vgzi az Uni pnzgyi ellenrzst. Ennek az intzmnynek a felptse azzal, hogy ebben az esetben nem brkrl, hanem pnzgyi szakemberekrl van sz szinte tkletesen megegyezik a Brsgval, ezrt ennek rszletes ismertetstl e helytt eltekintnk, az ott elmondottak megfelelen irnyadk. ASzmvevszk legfontosabb feladata, hogy megvizsglja az Uni sszes bevtelre s kiadsra vonatkoz elszmolst, tovbb az olyan intzmnyeket, amelyek EU-s forrsokbl rszesednek. Eurpai Kzponti Bank (EKB) s a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere (KBER) Az Eurpai Kzponti Bank (EKB) szkhelye Frankfurt am Main. AzEKB-nek klnskppen az eurvezethez tartoz tagllamok tekintetben van szerepe, mgpedig annyiban, hogy az Uni monetris politikjt az Eurpai Kzponti Bank kiegszlve az rintett tagllamok jegybankjaival a Kzponti Bankok Eurpai Rendszere (KBER) keretben irnytja, vagyis az eurzna tagorszgainak ezen a terleten hatskrk tulajdonkppen nincs. Kizrlagosan jogosult eur kibocstsnak engedlyezsre. AKBER rendszerben specilis sttusszal benne vannak az eurznhoz nem tartoz tagllamok jegybankjai is, igaz az eurpai valutauni gyeiben val dntsekben s azok vgrehajtsban nem vesznek rszt.
3.1.3.7. Egyb intzmnyek

AGazdasgi s Szocilis Bizottsg (ESC) a Rgik Bizottsga mellett az EU intzmnyek egyik tancsad szerve. Az ESC a Rmai Szerzdsek alapjn 1957-ben jtt ltre azzal a cllal, hogy a klnfle gazdasgi, szocilis rdekcsoportokat bekapcsoljk a kzssgi dntsek elksztsbe. Aszerv feladata, hogy tancsokat adjon a Bizottsg, a Tancs s az Eurpai Parlament szmra, de az EU intzmnyei bizonyos krdsekben ktelesek konzultlni az ESC testletvel, br vlemnyket nem ktelesek figyelembe venni a dntshozatal sorn. Atestlet a munkaadk, a munkavllalk s az egyb civil szervezetek kpviselibl ll, akiket a tagllamok javaslatra a Tancs nevez ki minstett tbbsggel tves idtartamra. ARgik Bizottsga (COR) a Maastrichti Szerzds alapjn jtt ltre abbl a clbl, hogy lehetv tegyk a loklis s regionlis szervek szmra a konzultcis rszvtelt a kzssgi dntshozatalban.
129
Tagjait a helyi nkormnyzatok demokratikusan vlasztott kpviseli vagy tisztsgviseli kzl a tagllamok javaslatra a Tancs minstett tbbsggel nevezi ki tves idtartamra. Az(Eurpai) Ombudsman a Maastrichti Szerzds alapjn az Eurpai Parlament ltal t vre megvlasztott, Strasbourgban szkel jogvd szerv. Az Eurpai Ombudsmanhoz az unis polgrok, az EU-ban lakhellyel rendelkez szemlyek, valamint az Eurpai Uni terletn bejelentett irodval rendelkez trsadalmi szervezetek s vllalkozsok fordulhatnak, amennyiben nem megfelel elbnsban rszesltek, illetve srelmet szenvedtek az EU intzmnyei ltal. Apanaszok alapjn vizsglatokat folytathat, javaslatokat s ajnlsokat tehet az EU intzmnyei szmra.
3.2. ALMODUL: AZEuRPAI UNI JogReNdSZeRe

AzEurpai Uni jogrendszere egy bels jogi s nemzetkzi jogi, tovbb sajtos elemeket is felmutat, de valjban egyetlen ms rendszerre sem emlkeztet nll jogrendszert jelent.
3.2.1. AzEurpai Uni jogrendszernek sajtossgai s legfontosabb elemei

AzEU-jog nll joggnak minsthet, igaz, termszetszerleg sztnzst mert ms jogterletekrl, s azokra reflektlva fejleszti tovbb sajt magt. Annak rdekben, hogy az EU-jog sajtossgai lthatv vljanak, hatrait vilgosan rgzteni kell, s meg kell klnbztetni ms, rokon joggaktl. AzEurpai Uni jogrendszernek sajtossgai az albbiak: AzEU-jog nem azonos azzal, amit ltalban Eurpa-jognak neveznek, ugyanis mg az elbbi kizrlag azokat a jogszablyokat takarja, amelyek az Eurpai Uni tulajdonkppeni jogrendszert jelentik, addig az utbbi ennl tgabb krt jelent, magban foglalva ms eurpai szervezetek (pldul az Eurpa Tancs) joganyagt, valamint az eurpai regionlis szoksjogot is. ALisszaboni Szerzds hatlybalpst kveten mr a kzssgi jog terminust sem hasznljuk, helyette az unis jog kifejezs minsl precz helyzetlersnak. AzEU-jog br helyenknt mutat rokon jegyeket bels jogi joggakkal is, azt mgsem a nemzeti jogalkot szervek, hanem jrszt az Eurpai Uni sajt intzmnyei hozzk ltre sajtos jogalkotsi eljrsok sorn. AzEU jogrendjnek alanyai maga az Eurpai Uni amelyet a Lisszaboni Szerzds mdostsa ismert el elsknt jogi szemlyknt , az EU intzmnyei s szervei, a tagllamok, valamint a termszetes s jogi szemlyek. Azelengedhetetlenl szksges bevezet s lehatrol megjegyzseket kveten tisztzni kell, hogy pontosan mi is minsl EU-jognak. Ennek rdekben most rviden ttekintjk annak jogforrsi rendszert, kitrve az egyes jogszablytpusokra, s rszletezve azok lnyegad sajtossgait. Abels jogi joggakra emlkeztet az ami a nemzetkzi kzjogban kis tlzssal ismeretlen , hogy az EU-jogban ltezik jogforrsi hierarchia, ami azonban meglehetsen sajtsgosan rvnyesl. Az EU jogrendje ketts tagozds, s ennek megfelelen kt tfog egysgbl, nevezetesen elsdleges s msodlagos jogbl pl fel. Azal-flrendeltsgi viszonyrendszerben az elsdleges
130
joganyagba tartoz normk a msodlagos joganyagba tartoz jogszablyok felett llnak, clszer gy az elbbi fogalomkr ismertetsvel kezdeni a jogrendszer ttekintst.
Alegfontosabb elsdleges jogforrsok

Alapt Szerzdsek: AzEU-jog elsdleges jogrendjbe tartoznak mindenekeltt a korbban mr szmos alkalommal hivatkozott Alapt Szerzdsek: ESZAK, EGK, EURATOM, illetve ezek mdostsai (pl. Maastrichti Szerzds). ALisszaboni Szerzds hatlybalpsvel az Alapt Szerzdseket mdostottk, tneveztk s egysges szerkezetbe foglaltk, nevezetesen az Eurpai Unirl szl Szerzdst (aminek tulajdonkppen az 1992. vi Maastrichti Szerzds adja a gerinct) s az Eurpai Uni Mkdsrl Szl Szerzdst (ami pedig az 1957. vi Eurpai Gazdasgi Kzssget ltrehoz Rmai Szerzdsek vzra pl fel) rtjk alatta. Azelbbit magyarul hivatalosan EUSz-knt, az utbbit pedig EUMSz-knt rvidtjk. Az n. csatlakozsi szerzdsek s azok mellkletei, gy belertve termszetesen a msok mellett Magyarorszggal is megkttt 2003. vi csatlakozsi szerzdst. Alapjogi Charta: az unis polgrok jogait sszefoglal alapvet dokumentum. Az elsdleges joganyagba tartoz jogszablyokat, a klasszikus kormnykzisg elvnek talajn llva, az rintett tagllamok konszenzussal mdosthatjk vagy helyezhetik hatlyon kvl.
Amsodlagos jogforrsok
Az elsdleges joggal szemben a msodlagos joganyagba tartoz jogforrsokat az elsdleges joganyaghoz szmtott alapt szerzdsekkel ltrehozott unis jrszt a nemzetfelettisg vagy ms nven a szupranacionalits alapelvn ll intzmnyek alkotjk meg, a tagllamoktl s azok kormnyaitl nagyrszt fggetlenl, az alapt szerzdsekben lert jogalkotsi eljrsok sorn. AzUni hatskreinek gyakorlsa rdekben az intzmnyek rendeleteket, irnyelveket, hatrozatokat, ajnlsokat s vlemnyeket fogadnak el. Arendelet ltalnos hatllyal br, vagyis minden jogalany (EU, tagllamok, intzmnyek, termszetes s jogi szemlyek) szmra jogokat s ktelezettsgeket llapthat meg. Arendelet teljes egszben ktelez, s kzvetlenl alkalmazand valamennyi tagllamban. Az irnyelv az elrend clokat illeten minden cmzett tagllamra nzve ktelez, azonban a forma s az eszkzk megvlasztst a nemzeti hatsgokra hagyja. Ahatrozat teljes egszben, s amennyiben kln megjelli a cmzettjeit, gy csak azokra ktelez. Azajnls cmzettjeire nzve bizonyos cselekvsi s magatartsi szablyokat fogalmaz meg. Avlemnyben az EU intzmnye llspontot hatroz meg valamely krdsben. Amsodlagos jogforrsokat n. jogalkotsi eljrsok keretben fogadjk el, ennek sorn legfkppen az Eurpai Parlamentnek, az Eurpai Bizottsgnak s a Tancsnak van szerepe.
131
A Lisszaboni Szerzds hatlybalpse ta kt jogalkotsi eljrs ltezik: egyfell az n. rendes jogalkotsi eljrs, msfell pedig a klnleges jogalkotsi eljrs. Mindig a Szerzdsek hatrozzk meg, hogy adott feladatkr tekintetben melyik jogalkotsi eljrst kell alkalmazni. Arendes jogalkotsi eljrs a rendeleteknek, irnyelveknek vagy hatrozatoknak a Bizottsg javaslata alapjn, az Eurpai Parlament s a Tancs ltal trtn kzs elfogadsbl ll. Arendes jogalkotsi eljrs keretben elfogadott jogalkotsi aktusokat az Eurpai Parlament s a Tancs elnkei rjk al, s azokat az Eurpai Uni Hivatalos Lapjban ki kell hirdetni az Uni valamennyi hivatalos nyelvn. Arendes jogalkotsi eljrssal szemben a klnleges jogalkotsi eljrs tbb tpust foglal magban, amelyek kzs jellemzje, hogy az Eurpai Parlamentnek a rendes jogalkotsi eljrshoz kpest lnyegesen szernyebb befolysa van a jogi aktusokra.
3.2.2. Alapjogvdelem az Eurpai Uniban

Azalapjogok vdelme kezdetben nem volt kiemelked terlete az eurpai integrcinak, s mg ma is jrszt a tagllami hatsgok feladata. AzEU ezzel kapcsolatos tevkenysgnek alapjait az Alapt Szerzdsek rendelkezseiben s az Eurpai Uni Alapjogi Chartjban lelhetjk meg. AzEUSz az Uni rtkeiknt rgzti az emberi mltsg s az emberi jogok tiszteletben tartst, belertve a kisebbsgekhez tartoz szemlyek jogait. Amennyiben valamely tagllam slyosan s tartsan megsrti az elbb emltett rtkeket, gy az emberi jogokat is, legvgs esetben az rintett tagorszg Szerzdsekbl ered jogai felfggeszthetk. AzAlapjogi Charta a tagllamok kzs alkotmnyos hagyomnyaira s nemzetkzi ktelezettsgeire ptve sorolja fel az alapjogokat. AzAlapjogi Charta alapjogokrl, nem pedig emberi jogokrl beszl, mgpedig jrszt azrt, mert a benne foglalt jogosultsgok az n. unis polgrsg intzmnyhez ktdnek elssorban, br ktsgtelenl nem kizrlagosan. AzAlapjogi Charta megalkotsra azrt volt szksg, hogy az unis polgrok emberi jogi vdelemben rszesljenek az EU-val szemben, ezrt a Charta cmzettjei az Uni intzmnyei, szervei s hivatalai, a tagllamok pedig csak annyiban, amennyiben az EU-jogot hajtjk vgre.
3.2.3. Azeurpai unis jog s a magyar jog viszonya

A magyar jog s az EU-jog kapcsolata mr jval a magyar unis csatlakozs eltt megkezddtt, mgpedig egyebek mellett az n. jogharmonizcival, ami idben lezratlan, vgtelen folyamatot jelent. A jogharmonizci jelenti azt a folyamatot, amelynek sorn a tagllami bels jogrendszerek sszhangba kerlnek az EU-joggal, s ezltal a nemzeti jogrendszerek kzelednek egymshoz.
132
Ajogharmonizci legfontosabb unis jogi eszkze az irnyelv (ami az abban meghatrozott elrend clt tekintve ktelez), m ms EU-s normk is betltenek ilyen szerepet. Ajogharmonizcis ktelezettsg elmulasztsa vagy ksedelmes teljestse n. ktelezettsgszegsi eljrst eredmnyezhet, amely kapcsn legvgs esetben az rintett tagllam talnysszeg vagy knyszert brsg megfizetsre ktelezhet. Magyarorszgon a legtbb jogszablytervezetet elszr elzetes egyeztetsre, majd kzigazgatsi egyeztetsre bocstjk, s a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium minden esetben megvizsglja az adott tervezet unis joggal val sszeegyeztethetsgt. Miniszteri rendeletek esetben ltezik egy harmadik szr is, amikor n. kihirdets eltti egyetrtsre kell megkldeni a rendelettervezetet, de eltte be kell szerezni az igazsggyrt felels miniszter nyilatkozatt arrl, hogy a kihirdetssel alkotmnyossgi s unis jogi szempontbl egyetrt. Amennyiben a miniszter egyetrtst megtagadja, gy a javaslatot a vlaszlevlben foglaltaknak megfelelen t kell dolgozni, klnben a rendelet nem hirdethet ki. Szintn a jogharmonizcis ktelezettsggel fgg ssze, hogy minden ilyen clt is szolgl magyar jogszablyt n. jogharmonizcis zradkkal kell elltni, amely tartalmazza a konkrt harmonizcis ktelezettsgre vonatkoz informcikat, azaz hogy a magyar norma pontosan mely unis jogszably jogharmonizcijt valstja meg. Ezenkvl a jogharmonizcis ktelezettsggel kapcsolatban a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium egy a vilghlrl elrhet n. jogharmonizcis adatbzist is mkdtet, ami napraksz mdon tartalmazza a jogharmonizcis knyszert jelent unis jogi normkat s azzal kapcsolatban a magyar jogalkotsi feladatokat az els helyi felels jogalkot szervek megnevezsvel. Ennek kapcsn ezeknek a szerveknek jogharmonizcis javaslatot kell ksztenik, amiben egyebek mellett fel kell tntetni: 1) a jogharmonizcis javaslatot kszt minisztriumot; 2) a jogharmonizcis ktelezettsget keletkeztet unis jogi aktust; 3) az tltetsre nyitva ll hatridt, valamint 4) azt, hogy ezzel sszefggsben mely magyar jogszablyok mdostsa vagy esetlegesen jak elfogadsa indokolt. Azunis s a magyar jog viszonyrendszere kapcsn meg kell emlteni az n. kzvetlen hatly problematikjt, ami akkor merl fel, ha bizonyos unis jogszablyok tagllami intzkedsek nlkl hoznak ltre jogokat s ktelezettsgeket az unis jog alanyaira nzve. Az Eurpai Uni Brsga megllaptotta, hogy az unis jog rendelkezseinek kzvetlen hatlya megdnthet vlelmet jelent. Ez annyit tesz, hogy az unis jogszablyok rendelkezsei nemzeti brsgok s hatsgok eltt felhvhatk. Vgl meg kell mg emlteni ezzel kapcsolatban az n. elzetes dntshozatali eljrst is, amelynek az a clja, hogy a nemzeti brsgok s hatsgok jogalkalmazsa sszhangban
133
legyen az unis joggal. Amennyiben valamely tagllam brsga (ezt a fogalmat az Eurpai Uni Brsgnak joggyakorlata a hagyomnyos brsgokon tlmenen tulajdonkppen valamennyi olyan llami szervre kiterjesztette, ahol hatsgi dntshozatal zajlik) eltt a Szerzdsek vagy ms unis jogi aktusok rtelmezse kapcsn krds merlne fel, s gy tli meg, hogy hatrozata meghozatalhoz ennek a krdsnek az eldntse szksges, gy megkeresheti az EUB-t annak rdekben, hogy megvlaszolja ezt a krdst.
Akzigazgatsi lttrnek mind fldrajzilag, mind hatskrileg a legszln tallhat a hatrokon tnyl, transznacionlis, valamint regionlis kohzit megerst Eurpai Terleti Trsulsok (ETT) rendszere. AzETT-k az Eurpai Uni kohzis politikjnak 1086/2006/EK rendelete alapjn ltrehozott, hatron tnyl nkormnyzati szervezetek, amelyek az rintett llamokban nll jogi szemlyisgknt jrhatnak el. Minden, tagjai ltal rintett orszgban sajt alkalmazottakat foglalkoztathatnak, intzmnyeket s kzcl vllalatokat hozhatnak ltre s mkdtethetnek hatron tnyl jelleggel. AzEU kezdemnyezsnek alapjt az adta, hogy a hatr menti tmogatsi forrsok felhasznlsa alacsony hatkonysg volt. AzETT-ben a kezdemnyezk egy olyan jogiintzmnyi eszkzt lttak, amely a hatron tnyl projektek s programok menedzselst, valamint az eredmnyek hossz tv fenntartst kpes garantlni. Magyarorszg len jr az ETT alaptsok s az elszigetelt hatrtrsgek tmogatsa tern. Elhelyezkedse s innovatv struktri okn az orszg stratgiai funkcit tlt be a hatron tnyl programok menedzselsben. AzETT-k hasonlan a megykhez az adott trsg terletfejlesztsben jtszanak kiemelt szerepet. Cljaik kztt a hatron tnyl turisztika, mdiaszolgltatsok, munkaerpiaci kpzsek, vllalkozsfejleszts projektek nyernek tmogatst, kzptv tervek kztt egszsggyi fejlesztsek, megjul energiahasznosts, gazdasg-logisztika, tmegkzlekeds sszehangolsa, agrr-innovci, helyi termkek npszerstse szerepel. Az ETT-k olyan hatron tnyl intzmnyeket hozhatnak ltre s mkdtethetnek, amelyek az eddig nemzetllami szuverenits keretei kztt rtelmezett, de az EU jogrendje rvn azt ma mr meghaladni kpes kzszolgltatsi struktrk kialakulst eredmnyezik. Ajelenlegi gyakorlattal szemben a 20142020as idszakban kizrlagosan a valdi hatron tnyl tevkenysgeket fogjk tmogatni a programok, ami kedvez az ilyen fejlesztseket sajtos mdon megvalst ETT-knek. Tevkenysgi krk bvtse is vrhat a kutats, a vidkfejleszts, a foglalkoztats fel, mely terleteken ugyancsak forrsnvelst hajt vgre az EU. [MAGYARY PROGRAM 12.0]
134
4. MODUL
4.
GAZDLKODSI S PNZgYI ALAPISMERETEK
Akvetkez fejezetben ttekintjk az llam mkdshez kapcsold legalapvetbb gazdasgi, pnzgyi krdseket, bemutatjuk az llami bevtelek s kiadsok krt, az llamhztarts felptst, szervezett, valamint mkdsnek szablyait. A fejezet megismerteti a legfontosabb kzgazdasgtani, pnzgyi alapfogalmakat, alapsszefggseket, tovbb kitr a kltsgvetsi szervek mkdsnek bemutatsra.
4.1. ALMODUL: PNZgYI ALAPISMERETEK
4.1.1. Amonetris politika clja s eszkzrendszere

4.1.1.1. Amonetris politika clja s eszkzrendszere
Amonetris politika clja a nemzeti fizeteszkz rtknek megrzse, a pnzgyi rendszer (hitelintzetek, pnzgyi vllalkozsok) mkdkpessgnek, stabilitsnak biztostsa, az inflci mrsklse s a gazdasgi nvekeds elsegtse. Amonetris politika kialaktsban a kzponti bank (jegybank) szerepe a meghatroz. E folyamat sorn figyelemmel kell lenni a gazdasg pnzszksgletre, ahhoz kell igaztani a pnzknlatot. A monetris politika legfbb irnytja, a kzponti bank tbbfle eszkzzel is befolysolhatja a gazdasgban lv pnzmennyisget: Ajegybanki tartalkrta mdostsa rvn. Ha a rta nvekszik, a bankok kevesebb kereskedelmi banki pnzt kpesek teremteni adott jegybankpnz-mennyisg mellett, gy a pnzknlat cskken. Akzponti bank refinanszrozs keretben hitelt nyjt a kereskedelmi bankoknak. Ha a hitel drgbb vagy elrhet mennyisge cskken, a kereskedelmi bankoknak jellemzen vissza kell fogniuk kihelyezseiket, gy a pnzknlat cskken. Ajegybanki alapkamat vltoztatsval ugyancsak befolysolhat a pnzknlat. Ha az alapkamat nvekszik, a kereskedelmi bankok emelik a hitelek s a bettek kamatt, gy a megtakartsi hajlandsg n, mikzben a hiteligny cskken, vagyis a gazdasgban lv pnzmennyisg cskkeni fog. Nylt piaci mveletekkel, azaz deviza vagy rtkpapr megvtelvel, illetve eladsval a kzponti bank ugyancsak nvelheti vagy cskkentheti a pnzmennyisget. Azinflci tarts rsznvonal-emelkedst jelent. Ha nem csupn arrl van sz, hogy egy-egy termk ra nvekszik, mg ms termkek cskken, hanem az rak ltalban nvekv tendencit mutatnak, inflcirl beszlhetnk. Az inflci nem tvesztend ssze az rsokkal, amely az rak egyszeri hirtelen megugrst s egy magasabb szinten trtn stabilizldst jelenti. Az rsznvonal-emelkeds egyben azt is jelenti, hogy a pnz vsrlrtke folyamatosan cskken. (Ugyanannyi pnzmennyisgrt kevesebb rut lehet vsrolni a boltban.)
135
Idvel nemcsak a termkek, szolgltatsok, hanem a klfldi fizeteszkz ra is vltozik. Ahazai s a klfldi fizeteszkz egymshoz viszonytott arnya az rfolyam. Azokban az orszgokban, ahol a gazdasgban a klkereskedelem alakulsa meghatroz tnyez, az rfolyam ingadozsa komoly gondokat okozhat. A jegybank mozgstert az rfolyamvltozs hatsai is behatroljk. A hazai fizeteszkz gyenglsnek s ersdsnek hatst a kvetkez tblzat mutatja be.
5. tblzat: Ahazai fizeteszkz rfolyamvltozsnak hatsai
Hazai fizeteszkz gyenglse Hatsa egysgnyi klfldi fizeteszkz hazai fizeteszkzben szmolt rtke nvekszik Azexportnak s az idegenforgalomnak kedvez, mivel a klfldi pnznemben szmolt eladsok magasabb hazai fizeteszkzben kifejezett bevtelt eredmnyeznek. Azimport drgul, a kizrlag belfldi piacra termelkre nehezed versenynyoms enyhl. Abelfldi gazdasgot lnkti, a beruhzsokat sztnzi. Abelfldi gazdasg lnklse cskkentheti a munkanlklisget. Azimport drgulsa miatt nvekedhet az inflci, klnsen, ha a behozatal belfldi forrsbl nem ptolhat. Adevizban felvett hitelek trlesztse magasabb sszegbe kerl forintba tszmolva. Hazai fizeteszkz ersdse
egysgnyi klfldi fizeteszkz hazai fizeteszkzben szmolt rtke cskken

Azexport s az idegenforgalom versenykpessge romlik, mivel az egysgnyi klfldi pnznemben szmolt eladsok kevesebb hazai fizeteszkzben kifejezett bevtelt eredmnyeznek. Azimport olcsbb vlik, a behozatal nvekszik, ami a belfldi piacra termel hazai cgek szmra kedveztlen. Abelfldi termelst s a beruhzsokat visszafogja. Abelfldi gazdasg visszaesse miatt nvekedhet a munkanlklisg. Azinflci mrskldhet, ha az importrk a hasznot (a behozatal olcsbb vlsbl add kltsgcskkenst) tovbbadjk. Adevizban felvett hitelek trlesztse alacsonyabb sszegbe kerl forintba tszmolva.
Export, idegenforgalom
Import
Beruhzsok Munkanlklisg
Inflci
Adssg
4.1.1.2. Adssg
Azadssg hitelviszonyon alapul tartozsok nvrtken szmtva. Egy orszg eladsodottsgt befolysolja az llamhztarts alrendszereinek adssga, de a lakossg, valamint a vllalatok eladdottsga is. Nagyon nagy mrtk eladsods esetn adssgvlsg alakul ki. Adssgvlsg esetn egy orszg fizetsi mrleg hinya tartsan nagy, ezrt hitelfelvtelre knyszerl. Ahhoz, hogy fizetni tudja ktelezettsgeit, a felvett hitelre is mindig jabb hitelt kell felvenni. Azadssgvlsg megelzse rdekben Magyarorszgon elfogadsra kerlt a Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvny. Magyarorszg pnzgyi srlkenysgnek legfbb forrsa a magas llamadssg. AzAlaptrvny elrja, hogy az llamadssgot a GDP 50 szzalka al kell cskkenteni. AMagyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvny definilja az llamadssg fogalmt, s szigoran szablyozza az ennek rszt kpez nkormnyzati adssg kpzdsnek feltteleit. Az50 szzalkos adssgszint elrsig olyan adssgcskkentsi szablyt definil, ami egyszer, kizrja a pro-ciklikussgot, automatikusan kezeli az Alaptrvny azon kittelt, miszerint tarts s jelents gazdasgi visszaess esetn el lehet tekinteni az adssgcskkentstl, s biztostja az 50 szzalkos adssgmutat elrst belthat idn bell.
136
4. MODUL: GAZDLKODSI S PNZgYI ALAPISMERETEK
4.1.1.3. Apnzgyi kzvettrendszer mkdse

A pnzgyi kzvettrendszer elsdleges feladata, hogy a megtakartk s a hitelfelvevk kztt kapcsolatot teremtsen. Azsszekapcsolds szntert jelent piacokat kt csoportba soroljuk: az egy vnl rvidebb idej pnzcserk a pnzpiacon, az egy vnl hosszabb idej pnzcserk a tkepiacon zajlanak. Apnzgyi kzvettrendszer mkdsre szigor szablyozs vonatkozik, komoly kockzatot jelent ugyanis, hogy az rintett intzmnyek nem sajt pnzeszkzeiket, hanem msok pnzt (a megtakartkt) adjk klcsn, illetve fektetik be. A Magyar Nemzeti Bank ltja el a pnzgyi kzvettrendszer felgyelett.
4.1.1.4. Magyar Nemzeti Bank

A Magyar Nemzeti Bank (a tovbbiakban: MNB) haznk kzponti bankja s a Kzponti Bankok Eurpai Rendszernek tagja. AzMNB, valamint dntshoz szerveinek tagjai feladataik vgrehajtsa s ktelessgeik teljestse sorn fggetlenek, nem krhetnek s nem fogadhatnak el utastsokat a Kormnytl, az Eurpai Uni intzmnyeitl s szerveitl (az Eurpai Kzponti Bank kivtelvel), tagllamainak kormnyaitl vagy brmilyen ms szervtl. Az MNB elnke az Orszggylsnek beszmolsi ktelezettsggel tartozik. AzMNB elsdleges clja az rstabilits elrse s fenntartsa. AzMNB elsdleges cljnak veszlyeztetse nlkl, a rendelkezsre ll monetris politikai eszkzkkel tmogatja a Kormny gazdasgpolitikjt. Az MNB szervei a monetris tancs s a felgyelbizottsg. Az MNB ln elnk ll, akit a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevez ki hat vre. Az elnk felels a monetris tancs dntseinek vgrehajtsrt s az MNB mkdsnek irnytsrt. Az MNB elnke a Kltsgvetsi Tancs tagja, a feladathoz kapcsoldan a MNB rendszeres kiadvnyt jelentet meg. A kiadvnysorozat clja, hogy a Kltsgvetsi Tancsot trvnyben, illetve a 2012. janur 1-jn hatlyba lp Alaptrvnyben meghatrozott feladatai elltsban tmogassa. Az MNB alelnkeinek megbzatsa hat vre szl. Az MNB legalbb kett legfeljebb hrom alelnkkel rendelkezik. AzMNB alapvet feladatai: Meghatrozza s megvalstja a monetris politikt. Kizrlagosan jogosult bankjegy- s rmekibocstsra. AzMNB ltal kibocstott bankjegy s rme idertve az emlkbankjegyet s emlkrmt is Magyarorszg trvnyes fizeteszkze. Hivatalos deviza- s aranytartalkot kpez s kezeli azt. Adevizatartalk kezelsvel s az rfolyam-politika vgrehajtsval kapcsolatban devizamveleteket vgez. Kialaktja a fizetsi s elszmolsi, valamint az rtkpapr-elszmolsi rendszereket, s figyelemmel ksri (felvigyzza) azok tevkenysgt e rendszerek biztonsgos s hatkony mkdse, tovbb a pnzforgalom zavartalan lebonyoltsa rdekben. Biztostja a pnzgyi kzvettrendszer zavartalan, tlthat s hatkony mkdst. A pnzgyi kzvettrendszer rszt kpez szemlyek s szervezetek prudens (a kls jogszablyoknak s a bels szablyzatoknak megfelel, vatos, krltekint) mkdsnek elsegtst, az egyes pnzgyi szervezeteket, illetve a pnzgyi szervezetek egyes szektorait fenyeget, nemkvnatos zleti s gazdasgi kockzatok feltrst.
137
A pnzgyi szervezetek ltal nyjtott szolgltatsokat ignybevevk rdekeinek vdelme, a pnzgyi kzvettrendszerrel szembeni kzbizalom erstse. Az MNB a Pnzgyi Bkltet Testlet tjn elltja a fogyasztk s pnzgyi kzvettrendszer egyes szervezetei kztt a vits krdsek brsgi ton kvli rendezst. Szmlavezetsi tevkenysget vgez. Az MNB a felsoroltakon tl egyb tevkenysget jogszablyban meghatrozott felhatalmazs alapjn csak elsdleges clja s alapvet feladatai teljestsnek veszlyeztetse nlkl folytathat.
4.1.1.5. Hitelintzetek, pnzgyi vllalkozsok

Ahitelintzetek s a pnzgyi vllalkozsok pnzgyi szolgltatsokat s kiegszt pnzgyi szolgltatsokat nyjtanak. Apnzgyi szolgltatsok krbe az albbi fbb tevkenysgek tartoznak tbbek kztt: bettek gyjtse s ms visszafizetend pnzeszkz nyilvnossgtl trtn elfogadsa; hitel s pnzklcsn nyjtsa; pnzforgalmi szolgltatsok nyjtsa; kezessg s bankgarancia vllalsa, egyb bankri ktelezettsg vllalsa; valutval, devizval, vltval, illetve csekkel sajt szmlra vagy bizomnyosknt trtn kereskedelmi tevkenysg; pnzgyi szolgltats kzvettse. Kiegszt pnzgyi szolgltatsnak minslnek az albbi tevkenysgek: pnzvltsi tevkenysg; fizetsi rendszer mkdtetse. A felsorolt tevkenysgek zletszeren csak engedllyel vgezhetk. Ha a trvny mskpp nem rendelkezik, kizrlag a pnzgyi kzvettrendszer felgyeletvel kapcsolatos feladatkrben eljr MNB (a tovbbiakban: Felgyelet) engedlyvel vgezhet pnzgyi szolgltats, valamint kiegszt pnzgyi szolgltats. Hitelintzet az a pnzgyi intzmny, amely a pnzgyi szolgltatsok kzl legalbb bettet gyjt, vagy ms visszafizetend pnzeszkzt fogad el a nyilvnossgtl (ide nem rtve a kln jogszablyban meghatrozott nyilvnos ktvnykibocstst), valamint hitelt s pnzklcsnt nyjt vagy elektronikus pnzt bocst ki. Ahitelintzet bank, szakostott hitelintzet vagy szvetkezeti hitelintzet (takark-, illetve hitelszvetkezet) lehet. 1) A bank az a hitelintzet, amely a bettgyjtst, a hitel s pnzklcsn nyjtst, valamint a pnzforgalmi szolgltatsokat zletszeren vgzi. Kizrlag bank kaphat engedlyt a pnzgyi szolgltatsok teljes krnek vgzsre. 2) A szakostott hitelintzet (pldul: jelzlog-hitelintzetek, Magyar Fejlesztsi Bank Zrt.) a r vonatkoz kln trvnyi szablyozsnak megfelelen jogosult tevkenysgnek vgzsre azzal, hogy nem kaphat engedlyt valamennyi pnzgyi szolgltats vgzsre.
138
3) A szvetkezeti hitelintzet (takark- vagy hitelszvetkezetek) a hitelreferencia-szolgltats kivtelvel valamennyi pnzgyi szolgltatst vgezhet, emellett kiegszt pnzgyi szolgltatsknt pnzvltsi tevkenysget, valamint bankkzi piacon pnzgyi gynki tevkenysget is folytathat. Aszvetkezeti hitelintzet tevkenysgeit csak sajt tagjai (tulajdonosai) krben vgezheti. A kereskedelmi bankoknak tevkenysgk sorn sokfle kockzattal kell szmolniuk. A banki kockzatok krbe tartozik tbbek kztt a hitelkockzat (az adsoktl nem minden esetben sikerl a teljes kamatot s a tkt megkapni), a likviditsi kockzat (a bettek egy rszt kszpnzben kell tartani az elre be nem jelentett bettfelvteli ignyek teljestse rdekben, de a kszpnznek nincs hozama), a mkdsi kockzat (elfordulhat, hogy a mkdsi kltsgek meghaladjk a mkdsi bevteleket). Annak rdekben, hogy a bankok minden krlmny kztt kpesek legyenek a bettfelvteli ignyek teljestsre, szmos korltoz elrsnak kell megfelelnik. Akorltoz szablyok clja, hogy biztostsk a bankok prudens (vatos, krltekint, megbzhat) mkdst, elsegtsk a bankok likviditsnak, vagyis rvid tv fizetkpessgk, valamint szolvencijuk, azaz hossz tv fizetkpessgk megrzst. Ilyen korltoz elrsok tbbek kztt a kvetkezk: Azalaptshoz szksges tke (jegyzett tke) minimuma bank esetben 2 millird forint, szakostott hitelintzetnl a kln trvnyi szablyozs szerint meghatrozott jegyzett tke, szvetkezeti hitelintzet esetben 300 milli forint. Ahitelintzet sajt tkje nem cskkenhet a jegyzett tke al (sajt tke vdelme). Elrja a trvny, hogy a hitelintzeteknek a velk szemben fennll kvetelsek kielgtsnek fedezeteknt mekkora tkt kell folyamatosan biztostaniuk. Ezt a tkt szavatol tknek nevezzk. Ajogszablyi elrsok a kockzatos kihelyezsekhez mrten tke-megfelelsi kvetelmnyeket is elrnak. Atrvny korltozza, hogy egy gyflnek vagy az egy rdekkrbe tartoz gyfeleknek tkjk mekkora rszt adhatjk klcsn a hitelintzetek (kockzatvllalsi korlt). A pnzgyi vllalkozsok (pldul a lzingcgek) olyan pnzgyi intzmnyek, amelyek egy vagy tbb pnzgyi szolgltatst vgeznek, azonban nem folytathatnak bettgyjtst, nem nyjthatnak pnzforgalmi szolgltatsokat, s nem vgezhetnek pnzvltsi tevkenysget. Pnzgyi vllalkozs alaptshoz legalbb 50 milli forint jegyzett tke rendelkezsre bocstsa szksges. Pnzgyi gynki tevkenysget bankkzi piacon pnzgyi vllalkozs csak kizrlagos tevkenysgknt vgezhet. A Kzponti Hitelinformcis Rendszer (KHR) (korbbi nevn a Bankkzi Ads- s Hitel informcis Rendszer BAR) egy olyan kzponti adatbzis, ahova a hazai pnzgyi szolgltatk (bankok, takarkszvetkezetek, pnzgyi vllalkozsok) tltik fel a vllalati s lakossgi hiteladatokat, mely informcik ezutn minden ms, a rendszerhez csatlakozott pnzgyi intzmny s vllalkozs szmra is elrhetv vlhatnak. AKHR ezltal nemzeti szinten a biztonsgosabb s kockzatmentesebb hitelnyjtst szolglja, emellett segt kiszrni azokat, akik visszalst kvettek el pnzgyi szolgltatsokkal kapcsolatban. A betteseket az ismertetett elrsok mellett ms intzmnyek is vdik. Az Orszgos Bett biztostsi Alap (OBA) egy hitelintzet fizetskptelensge miatt, bettesenknt s egy
139
hitelintzetre sszevontan legfeljebb 100 ezer eurnak megfelel forintsszegig krtalantst fizet. AzOBAtagjai a kereskedelmi bankok, amelyek vdett bettllomnyukhoz igazodan djat fizetnek az alapba. Ha az alap a krokra nem nyjtana teljes mrtkben fedezetet, a tagokat az OBAptbefizetsre is ktelezheti, illetleg kormnygarancival hitelt is flvehet. A Befektetvdelmi Alap (BEVA) a befektetsi szolgltatk esetleges fizetskptelensge miatt a befektetket r vagyoni krok rszbeni kompenzlst hivatott biztostani. A BEVA tagja minden olyan gazdlkod szervezet, amely a Felgyelet engedlye alapjn biztostott tevkenysget jogosult folytatni. ABEVAelsdlegesen a tagjai ltal vgzett lettkezelsi szolgltatst biztostja, teht azt, hogy a megvsrolt rtkpapr meglegyen a tag ltal vezetett rtkpaprszmln, ahhoz az gyfl hozzjusson, arrl brmikor rendelkezni tudjon. Amennyiben a BEVA tagja felszmols al kerl, s az rtkpaprokban mutatkoz hiny miatt a befektet szmra nem tudja kiadni az rtkpaprjait vagy azok egy rszt, akkor erre a kresemnyre a trvnyi keretek kztt krtalantst fizet a BEVA. Akrtalantsi felttelek fennllsa esetn a BEVA befektetnknt s sszevontan legfeljebb hszezer eur sszeghatrig fizet krtalantst. Akrtalants mrtke egymilli forint sszeghatrig szz szzalk, egymilli forint sszeghatr felett egymilli forint s az egymilli forint felett rsz kilencven szzalka.
4.1.2. Nemzetgazdasg, gazdasgi szerkezet, a gazdasgi teljestmny mrse

A nemzetgazdasg egy adott orszg gazdasga, amelynek rsze minden rendelkezsre ll anyagi s emberi erforrs, valamint az ezeket mozgsba hoz tevkenysgek s klcsnhatsaik. Agazdasg szmtalan szllal kapcsoldik a gazdasgon kvli trsadalmi, politikai, ideolgiai stb. szfrkhoz, emellett napjainkban klnsen ms orszgok, orszgcsoportok gazdasgaihoz fzd viszonybl sem szakthat ki. Agazdasgi szereplk nll gazdasgi, szervezeti s intzmnyi egysgek. Akzgazdasgi modellekben a gazdasg szereplit szektorokba soroljk: hztartsok, vllalkozsok, nonprofit szektor, kormnyzati szektor (llamhztarts), klfld. Azegyes gazdasgi szektorokat s azok jellemzit a kvetkez tblzat foglalja ssze. A gazdasgi tevkenysgeket a statisztikai rendszer gazatok szerint csoportostja, kzs tulajdonsgaik alapjn. A legltalnosabb besorolsban a gazdasgi tevkenysgeket hrom gazatba sorolhatjuk: mezgazdasg, ipar, szolgltatsok (tercier szektor). Azipari forradalmat megelzen a mezgazdasgi szektor volt meghatroz, majd a XX. szzadig folyamatosan ntt az ipar nemzetgazdasgi slya. Napjainkban haznkban ppgy, mint mshol a tercier szektorknt is emlegetett szolgltats foglalkoztatja a legtbb embert. Ebbe a krbe tartozik az oktats, az egszsggy, a pnzgyek, az idegenforgalom s vendglts, a szllts, a raktrozs, de a kzszolgltatsok szles kre is. Anemzetgazdasgi teljestmny mrsre szmos mutatszmot alkalmaznak. Ezek kzl csak a leglnyegesebbeket emeljk ki. A brutt hazai termk (GDP Gross Domestic Product) relkibocstsknt rtelmezve, egy adott orszg terletn adott idszakban ltrehozott, vgs felhasznlsra sznt termkek s szolgltatsok sszessge.
140
6. tblzat: Agazdasgi szektorok s azok jellemzi

Gazdasgi szektorok Hztartsok Vllalkozsok llamhztarts (kormnyzati szektor) Jellemzk Egytt l termszetes szemlyek kisebb-nagyobb csoportja, akik kzs jvedelemmel, vagyonnal, fogyasztssal rendelkeznek. A munkaert szolgltatjk a tbbi gazdasgi szerepl szmra. Rendelkezsre ll jvedelmk rszben az elsdleges jvedelemeloszts sorn (pl. munkabr), rszben a msodlagos jvedelemeloszts rvn (pl. seglyek, szocilis juttatsok, tmogatsok) keletkezik. Nett megtakartk: a fogyasztsra el nem klttt jvedelmket megtakartjk. Profit szerzse s vagyonuk gyaraptsa cljbl termel vagy szolgltat tevkenysget vgeznek. Termel felhasznlk: termelsi tnyezket (erforrsokat) hasznlnak fel, amelyekbl j rtk hozzadsval termkeket lltanak el, szolgltatsokat nyjtanak. Nett hitelfelvevk: sajt forrsaikat hitelekkel egsztik ki. Ltrehozsuk, mkdsk nkntes. Tevkenysgk jellemzen a hztartsokat szolglja. Jvedelmk az llamtl, a vllalkozsoktl s a hztartsoktl szrmazhat, gyakran a msodlagos jvedelemeloszts sorn adomny, tmogats formjban. Trsadalmi kzs szksgletek kielgtst clz kzfeladatokat lt el, rszben sajt intzmnyrendszer fenntartsval, rszben vsrolt szolgltatsknt. Jvedelmnek dnt hnyada a tbbi gazdasgi szerepl ltal fizetett adkbl s ms kzterhekbl szrmazik. Nemzetgazdasgi slybl addan s kzhatalmi jogostvnyai (pl. jogalkots) gyakorlsval nagymrtkben kpes befolysolni az egsz nemzetgazdasg fejldst. Hazai termket, szolgltatst vsrol, s sajt termket, szolgltatst nyjt. A hazai beruhzsok, pnzgyi befektetsek egy rszt klfldi megtakartsok finanszrozzk. A klfld a munkaerpiacon egyarnt megjelenhet a hazai munkaer egy rsznek ignybe vevjeknt s a munkaer egy rsznek szolgltatjaknt.
Nonprofit szektor
Klfld
A brutt nemzeti jvedelem (GNI Gross National Income) a GDP-bl szrmaztatott mutat. Nem ms, mint a klfldrl beraml elsdleges jvedelmek s a klfldre kiraml elsdleges jvedelmek egyenlegvel korriglt GDP. Agazdasgi nvekedst az adott vi GDP elz vi (vagy egy bzisvi) GDP-hez val viszonytsval lehet kifejezni. AGDP a gazdasg ltal egy v alatt ellltott sszes termk s szolgltats rtkt, vagyis az orszg jvedelmt szmszersti. AGDP-hez kpest szmtjuk egy orszg llamadssgnak s llamhztartsi hinynak a mrtkt. Azllamadssg szzalkos rtke az llamadssg mrtkt mutatja az orszg jvedelmhez, a GDP-hez kpest, azaz ez a szm jelzi, hogy mennyire van egy orszg eladsodva. Stabil pnzgyi pozcinak minsl, ha ez az rtk 60% vagy ez alatti, vagy ha tartsan cskken tendencit mutat. Magyarorszg llamadssga jelenleg ezt az rtket meghaladja. A kltsgvetsi hiny (vagy llamhztartsi hiny) egy orszg bevteleinek s kiadsainak negatv sszeg egyenlege. Azllamhztartsi hiny szzalkos rtke az adott vi kltsgvetsi hiny mrtkt mutatja az orszg jvedelmhez, GDP-jhez kpest. Stabil kormnyzati pnzgyi pozcinak minsl, ha ez az rtk 3% vagy ez alatti. Magyarorszg Alaptrvnye meghatrozza, hogy az Orszggyls nem fogadhat el olyan kzponti kltsgvetsrl szl trvnyt, amelynek eredmnyekppen az llamadssg meghaladn a teljes hazai ssztermk felt. Addig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja, az Orszggyls csak olyan kzponti kltsgvetsrl szl
141
trvnyt fogadhat el, amely az llamadssg a teljes hazai ssztermkhez viszonytott arnynak cskkentst tartalmazza. Agazdasgi nvekedst szmos tnyez befolysolja, ezek kzl a legfontosabbak: a) munkatermelkenysg: (az egy foglalkoztatottra jut GDP) javulsa a hatkonyabb szervezs, jobb gpek, korszerbb technolgia stb. alkalmazsval; b) gazdasgi aktivits: a gazdasgi teljestmny szempontjbl az is lnyeges, hogy a munkakpes korak mekkora hnyada vesz rszt aktvan a gazdasgi letben. A munkaerpiacon az szmt aktvnak, aki dolgozik (vllalkozknt vagy alkalmazottknt), vagy munkt keres (vagyis munkanlkli, de munkt keres, gy majd munkba tud llni). Agazdasgi aktivits mrtke mellett a gazdasgilag inaktv szemlyek (nyugdjasok, eltartottak) arnya ugyancsak fontos informci egy orszg gazdasgi helyzetrl. c) beruhzsok: termeleszkzk bvtse, korszerstse, technolgiai fejlesztsek; d) emberi (humn) tke: a szakmai tuds, szakismeret tadsa, az oktatsi rendszer sznvonala ugyancsak komoly tnyez a gazdasgi nvekedsben; e) innovci: j termkek, eljrsok, szervezeti megoldsok bevezetse. Agazdasgi nvekeds mellett szlnunk kell a gazdasgi visszaessrl is. Ha kt egymst kvet flvben a gazdasgi aktivits a korbbi szint alatt marad, recesszi kvetkezik be. Ennl mlyebb s tartsabb visszaess esetn vlsgrl beszlhetnk. A gazdasgi nvekeds idrl idre visszaeshet, ez bekvetkezhet egy-egy gazatban vagy az egsz gazdasgban. Agazdasgi aktivits klnsen a mezgazdasgban mutat ingadozst (az idjrs kedvez vagy kedveztlen alakulsa miatt), de szezonlis vltozsok tapasztalhatk az idegenforgalom terletn is. Anemzetgazdasg egsznek fejldse is mutathat tbb vet (vtizedet) tfog ciklikussgot. A gazdasgi aktivits egy-egy ciklushoz kapcsold nagymrtk kilengse tlsgosan mly visszaess vagy tlzott mrtk nvekeds a fellendl szakaszban komoly krokat okozhat, ezrt az llami gazdasgpolitika kiemelt clja a kiegyenslyozott gazdasgi nvekeds, elssorban a kltsgvetsi s a monetris politika eszkzeivel.
4.1.3. Azllam szerepe a nemzetgazdasgban

4.1.3.1. Azllam szerepe, funkcii a nemzetgazdasgban
Azllam klasszikusan t funkcit tlt be a gazdasgban: nfenntarts: az llam gondoskodik sajt mkdsnek feltteleirl; jogi keretek kialaktsa: a gazdasgi let rendjnek, jtkszablyainak meghatrozsa; allokci: a piaci alapon nem biztosthat feladatokhoz (honvdelem, kzbiztonsg, kzrend fenntartsa, kzigazgats, igazsgszolgltats, kzoktats, kzegszsggy stb.) szksges forrsok elteremtse; redisztribci: az elsdleges jvedelemeloszts igazsgtalansgnak mrsklse a jvedelmek jraelosztsval; stabilizci: a gazdasgi ingadozsok, ciklusok, vlsgok hatsainak csillaptsa (pl. a kzmegrendelsek vagy a munkanlkliek pnzbeli elltsa rvn a piaci kereslet nem zuhan egytt a brekkel, gy a visszaess mrskeltebb lehet).
142
Az llam alapvet clja ms gazdasgi szereplktl eltren nem az, hogy sajt jvedelmt maximalizlja, hanem az, hogy a kzfeladatokat minl sznvonalasabban, de egyben hatkonyan s gazdasgosan lssa el. Azllam feladatainak tbbsge kzvetlenl nem szolgl gazdasgi clokat. Ilyenek a hagyomnyos llami feladatok, mint pldul a jogalkots, jogalkalmazs, honvdelem, illetve a jlti feladatok, mint pldul az oktats, egszsggy, szocilis ellts. Azllami feladatok elltsnak is vannak gazdasgi hatsai. Kzvetlenl hat a piaci viszonyok alakulsra, amikor pldul egy llamigazgatsi szerv vagy egy kzintzmny jelenik meg vevknt az ru-, illetve a szolgltatspiacon. Kzvetetten hat a gazdasgra az egszsggy vagy az oktats, hiszen e szolgltatsok sznvonala nagymrtkben befolysolja a humn tkt, ezltal a gazdasg teljestkpessgt. Azllam a kzhatalom gyakorljaknt trvnyeket alkot, amelyekben kijelli a piac mkdsnek ltalnos kereteit, specilis jogostvnyai vannak elssorban a jegybankon keresztl a pnzpiac szablyozsra. Azllam a kzhatalom birtokban azt is megteheti, hogy ktelezze a nemzetgazdasg tbbi szerepljt, hogy jvedelmnek egy rszt befizesse az llamkasszba. Azllam gazdasgi slya a modern piacgazdasgban jelents. Azeurpai orszgokban a megtermelt nemzeti jvedelem mintegy 35-55 szzalknak felhasznlsrl az llamhztartsi gazdlkods keretben dntenek. Azelvonsok mrtknek meghatrozsa s az elvont jvedelemtmeg felhasznlsa sorn gyakorlatilag megtrtnik az adott vben ellltott jvedelem llami jraelosztsa. Az llami jraeloszts szintje s mikntje teht jelentsen mdostja az egyes nemzetgazdasgi szereplk jvedelmi helyzett, ezltal befolysolja a termels s/vagy a fogyaszts sznvonalt, ezltal jelents hatssal van a gazdasgi folyamatokra. Azokat az eszkzket, amelyekkel az llam a gazdasg ntrvny mozgst befolysolni igyekszik, llami intervencinak nevezzk. Azllami intervencik egy rsze minden gazdasgi szereplre hatst gyakorol (pl. a jogszablyi keretek vagy a jegybanki alapkamat emelse), ms rsze gazdasgi, trsadalmi vagy ppen krnyezetvdelmi clok rdekben megklnbztetett elnyben rszest egyes szereplket, vagy e szereplk bizonyos csoportjait (pl. egyes gazatokat, mint az agrrtmogatsok; a vllalkozk egyes csoportjait, mint a kis- s kzpvllalkozsok tmogatsa; vagy egyes trsgeket, mint a regionlis tmogatsok). Az llam szuverenitsa nem jelenti azt, hogy tetszlegesen alakthatn ki gazdasgpolitikjt, az llami gazdasgpolitiknak vannak korltai. Tekintettel kell lenni ugyanis az llamkzi egyezmnyekben vllalt ktelezettsgekre vagy a nemzetkzi szervezetek (pldul a magyar pnzgypolitika tekintetben a Nemzetkzi Valutaalap IMF) szablyaira. Haznknak unis tagsgbl addan szmos korltozst kell tekintetbe vennie gazdasgpolitikjban az ruk szabad mozgshoz, az egyes adkhoz, a verseny szablyozshoz kapcsoldan vagy az llami tmogatsok (pldul az llami agrrtmogatsok) terletn. Azemltett s egyb gazdasgi terleteket az unis jogi normk rszletesen szablyozzk.
143
4.2. ALMODUL: LLAMhZTARTSI S KLTSgVETSI gAZDLKODSI ALAPISMERETEK
4.2.1. Azllamhztarts felptse, alapfogalmak

4.2.1.1. Azllamhztarts fogalma
Azllamhztarts az a tevkenysg, amely sorn az llam beszedi a bevteleit, s sszegyjti az llami kltsgvetsbe, hogy azt felhasznlja kiadsai teljestsre, az llam gazdlkodsi rendszernek egsze. Azllamhztarts magban foglalja azokat a kzfeladatokat, amelyeket az llam a kzhatalom birtokosaknt, helyzetbl, ktelezettsgeibl addan, a kz rdekben, kzfunkciknt lt el. Kzfeladat jogszablyban meghatrozott llami vagy nkormnyzati feladat, amit az arra ktelezett kzrdekbl, haszonszerzsi cl nlkl jogszablyban meghatrozott kvetelmnyeknek s feltteleknek megfelelve vgez. Szksges mg a kzpnzgyek fogalmnak tisztzsa is, amelyek alatt olyan pnzmozgst elidz viszonyok rtendk, melyeket kzhatalmat gyakorl szervezetek irnytanak kzfeladatok elvgzse rdekben. E pnzmozgsok kvetkeztben az eljr kzhatalmat gyakorl szervezetek az orszg GDP-jnek egy jelents rszt kzpontostjk, majd az llamhztarts alrendszerein keresztl ismt elosztjk, s a kzpontostott pnzsszeget kzfeladatok kzvetlen elltsra vagy a kzfeladatok elltsnak finanszrozsra fordtjk. Azllamhztarts legtgabb megfogalmazsban az llam funkciinak elltst szolgl gazdlkodsi rendszert jelenti. Azllamhztarts az llam s a helyi nkormnyzatok feladat- s hatskreinek elltst szolgl pnzeszkzket (kzpnzek) s vagyontrgyakat (kzvagyon), az ezekkel val gazdlkodst, tovbb mindezek jogi szablyozst foglalja magban. Azllami feladatok az llamhztarts alrendszerei, azaz a kzponti kormnyzat s az nkormnyzatok egyttesben jelennek meg.
4.2.1.2. Azllamhztarts alrendszerei

Azllamhztarts kt alrendszerbl, vagyis a kzponti s a helyi nkormnyzati alrendszerbl ll.
Azllamhztarts kzponti alrendszere

Azllamhztarts kzponti alrendszerbe tartozik: az llam; a kzponti kltsgvetsi szerv; a trvny ltal az llamhztarts kzponti alrendszerbe sorolt kztestlet, s a trvny ltal kzponti alrendszerbe sorolt kztestlet ltal irnytott kztestleti kltsgvetsi szerv. Az llam egyrszt kzjogi ktelezettsgek s jogostvnyok alanya, msrszt mint jogi szemly, magnjogi jogalany. Az llam mint kzjogi ktelezettsgek s jogostvnyok alanya adkat,
144
illetkeket, djakat stb. llapt meg s szed be, teht fizetsi s egyb ktelezettsgeket llapt meg. Erre a jogviszonyra a felek al-flrendeltsge a jellemz. Azllam az adhatsgon keresztl pldul ktelezettsgeket llapt meg, amelyeknek az adz kteles eleget tenni. Ms a helyzet abban az esetben, amikor az llam mint jogi szemly jelenik meg. Elssorban arra kell gondolni, amikor az llam ms szemlyekkel, szervezetekkel szerzdses kapcsolatba kerl. Ebben az esetben az llamot kpvisel szemly vagy szervezet nem llapthat meg ktelezettsget a jogviszony msik szerepljre nzve a felek mellrendeltsge miatt. Abban az esetben pldul, ha az llam tulajdont vsrol vagy idegent el, a vele szerzd fllel mellrendeltsgi viszonyba kerl, ugyanolyan tpus jogai s ktelezettsgei lesznek.
Azelklntett llami pnzalapok

Elklntett llami pnzalapot kzfeladat rszben llamhztartson kvli forrsbl trtn elltsnak biztostsa cljbl trvny hozhat ltre. Azelklntett llami pnzalapok a kzfeladat elltsa sorn az llam nevben beszedend kltsgvetsi bevtelek s teljestend kltsgvetsi kiadsok alapszer elszmolsra szolglnak. Elklntett llami pnzalap ltrehozsnak felttelei: a) csak trvnnyel lehet ltrehozni, amelyben meg kell jellni: - az alap rendeltetst; - bevteli forrsait; - a teljesthet kiadsok krt, valamint - az alappal val rendelkezsre jogosult minisztert, testletet; b) a mkdshez szksges llamhztartson kvli forrsok meglte, teht a szksges adjelleg befizetsek, hozzjrulsok, jrulkok, brsgok alaphoz trtn rendelse. Elklntett llami pnzalapknt mkdik pldul a Nemzeti Foglalkoztatsi Alap, Nemzeti Kulturlis Alap.
Atrsadalombiztosts pnzgyi alapjai

A trsadalombiztosts a trsadalom kzs biztostsi s szolidaritsi elvek alapjn mkd, kockzatvllalson alapul ktelez biztostsi rendszere. Az llamhztarts trsadalombiztostsi rendszert a Nyugdjbiztostsi Alap s az Egszsgbiztostsi Alap kltsgvetsei alkotjk, az alapok irnyt szervei az Orszgos Nyugdjbiztostsi Figazgatsg s az Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr. Atrsadalombiztostsi jogviszony olyan jrulkos jogviszony, amely az alapjogviszony (pl. munkaviszony, kzalkalmazotti jogviszony) ltrejttvel automatikusan, a trvny erejnl fogva jn ltre. A jogviszony szerepli a biztostottak s a foglalkoztatk, vagy ha gy tetszik, a munkavllalk s a munkltatk. Abiztostott egyfell kteles befizetseivel hozzjrulni a trsadalombiztosts terheihez, msfell jogosult ignybe venni a trsadalombiztosts szolgltatsait (tppnz, nyugdj). Afoglalkoztat ebben a jogviszonyban jogosultsggal nem rendelkezik, a kztehervisels elve szerint terheli jrulk- s hozzjruls-fizetsi ktelezettsg.
145
Azllamhztarts nkormnyzati alrendszere

Azllamhztarts nkormnyzati alrendszere az albbi jogi szemlyeket foglalja magban: a helyi nkormnyzat; a helyi nemzetisgi nkormnyzat s az orszgos nemzetisgi nkormnyzat; a trsuls; a trsgi fejlesztsi tancs, s a fentiek ltal irnytott helyi nkormnyzati, helyi nemzetisgi nkormnyzati, orszgos nemzetisgi nkormnyzati kltsgvetsi szerv. Az nkormnyzati alrendszer trvnyi meghatrozsa ugyanolyan szles kr, mint a kzponti alrendszer.
4.2.2. Bevtelek s kiadsok

4.2.2.1. Azllamhztarts bevtelei
Azllamhztarts bevteleit szrmazsukat tekintve legyen sz brmelyik alrendszerrl is kt nagy csoportra oszthatjuk. E kt nagy csoport a magnjogi jogviszonybl s a kzjogi jogviszonybl szrmaz, ms szval kzhatalmi jelleg bevtelek kre. A magnjogi jogviszonyban az llam vagy a helyi nkormnyzat mint magnjogi jogalany jelenik meg. Ebben a jogviszonyban a felek egyenrangak, a bevtel pedig tbbnyire az llami vagy nkormnyzati tulajdon rtkestsbl, brbe adsbl, hasznlatnak tengedsbl keletkezik. Akzhatalmi jelleg bevtelek kzjogi jogviszony alapjn keletkeznek, ahol az llam vagy az nkormnyzat mint a kzhatalom lettemnyese jelenik meg, s fizetsi ktelezettsget r el. E fizetsi ktelezettsg alapja a z Alaptrvnyben meghatrozott kzteherviselsi ktelezettsg. A kzteherviselsi ktelezettsg mrtkt az llampolgrok teherbr kpessghez igaztja, ezenkvl fontos jtsknt elrja, hogy a fizetsi ktelezettsg megllaptshoz a gyermeknevels kltsgeit figyelembe kell venni. Ezltal az adrendszerben rvnyesthet, gyermekekhez kapcsold vagy csaldi kedvezmnyek alkotmnyos vdelemben rszeslnek. AMagyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvny szerint fizetsi ktelezettsg csak trvnyben, illetve trvny felhatalmazsa alapjn nkormnyzati rendeletben rhat el. Fizetsi ktelezettsg alatt elssorban az adkat, jrulkot, illetket, hozzjrulst rtjk. Eltr szablyok vonatkoznak a djakra, brsgokra, ptlkokra: igazgatsi szolgltatsi djat, ptdjat trvny vagy eredeti jogalkoti hatskrben kiadott kormnyrendelet felhatalmazsa alapjn a miniszter az adpolitikrt felels miniszter egyetrtsvel kiadott rendeletben llapthat meg; trvny felhatalmazsa alapjn a Magyar Nemzeti Bank elnke, s a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg elnke rendeletben igazgatsi szolgltatsi djat, ptdjat llapthat meg; a brsgok, ptlkok esetben pedig a brsgfizetsi ktelezettsget, a fizetsre ktelezettek krt, valamint a mentessgeket trvny, a brsg mrtkt trvny vagy annak felhatalmazsa alapjn a Kormny rendeletben llaptja meg.
146
4.2.2.2. Azllamhztarts kiadsai

Az llam vagy az nkormnyzat kiadsait az albbi kiadscsoportokkal s funkcikkal jellemezhetjk: llami mkdsi funkci igazgats, jogalkots, igazsgszolgltats, rendszet, honvdelem stb.; jlti funkci oktats, szocilis rendszer, egszsggyi rendszer, nyugdjrendszer stb.; gazdasgi funkci beruhzsok, energiaellts, teleplsfejleszts, autplya-pts; llamadssg kifizetsei stb.
4.2.2.3. Akzponti alrendszer bevtelei s kiadsai Akzponti alrendszer bevtelei

Akzponti kltsgvets legjelentsebb bevtelei a kzhatalmi jelleg bevtelekbl, ad jelleg bevtelekbl, illetkekbl, jrulkokbl stb. szrmaznak. Ezek kztt az ad jelleg bevtelek a legjelentsebbek, mint pdul: az ltalnos forgalmi adbl s a jvedki adbl szrmaz bevtelek arnya a legnagyobb, de igen jelents sszeg szrmazik a szemlyi jvedelemadbl, a trsasgi adbl s az egyb adkbl is. Komoly bevteli forrst jelentenek a kzponti kltsgvetsi szervek sajt bevtelei, ezek dnten dj- s brsgjelleg bevtelek. Mindenkppen meg kell emlteni az eurpai unis tagsggal kapcsolatos bevteleket, amelyek valamely kzponti kltsgvetsi szervhez rkeznek. Br a kzponti alrendszer bevtelei kztt ezen ttelek arnya a legkisebb, mrtkk vrl vre nvekszik. Amagnjogi bevtelek kztt jelennek meg az llami tulajdon hasznostsbl, hasznlatnak tengedsbl szrmaz bevtelek, valamint a kapott kamatok.
Akzponti alrendszer kiadsai

Akzponti alrendszerben a legnagyobb kiadscsoportok az albbiak: kltsgvetsi szervek kiadsai mkdsi kiadsok, kzigazgatsi, kzszolgltatsi kiadsok; szakmai cl kiadsok fejezeti kezels elirnyzatok (egy kltsgvetsi fejezet sajt kezels, kzponti kltsgvetsi szervekhez nem rendelt elirnyzatai); transzferek az nkormnyzati alrendszernek nyjtott tmogatsok; tmogatsok akr llamhztartson bellre, akr azon kvlre; adssgszolglat llamadssghoz kapcsold kamatkiadsok; az eurpai unis tagsgbl s ms nemzetkzi ktelezettsgekbl szrmaz fizetsi kte lezet t sgek; egyb kiadsok.
147
4.2.3. Akzponti kltsgvets elksztsnek, vgrehajtsnak szablyai

A kltsgvets a magyar llam bevteleit s kiadsait magban foglal pnzgyi terv. Egy adott v kltsgvetse amennyiben egy vre kszl legalbb hrom vet rint. Akltsgvetsi trvnytervezet elksztse s elfogadsa a kltsgvetsi vet megelz vben trtnik, a trvny vgrehajtsa a kltsgvetsi vben, a vgrehajts ellenrzse pedig a kltsgvetsi vet kvet vben.
4.2.3.1. Akltsgvetsi trvny elksztsnek menete

1) Azllamhztartsrt felels miniszter javaslatra a Kormny meghatrozza a gazdasg- s pnzgypolitika f irnyait, gy klnsen az adpolitika s a kltsgvetsi politika cljait, rgzti az llamadssg cskkentsvel sszhangban ll kltsgvetsi egyenleg clt. 2) Azllamhztartsrt felels miniszter jnius 30-ig kidolgozza a tervezs rszletes temtervt s tartalmi kvetelmnyeit. 3) Afejezetet irnyt szervek (pldul a minisztriumok) az llamhztartsrt felels miniszter ltal meghatrozott rszletessggel a rszkre megllaptott tervezett kiadsi fsszeg megtartsval megtervezik a fejezet bevteleit s kiadsait. A tervezetet egyeztetik az llamhztartsrt felels miniszterrel, egyidejleg tjkoztatst adnak a kltsgvetsi bevteleket s a kltsgvetsi kiadsokat befolysol jogszablyok, kzjogi szervezetszablyoz eszkzk, szerzdsek vagy ms ktelezettsgek mdostsnak lehetsgrl, mdjrl. 4) Azllamhztartsrt felels miniszter elkszti a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat tervezett, amelyet a megalapozshoz szksges trvnymdostsokat tartalmaz nll trvnyjavaslattal egytt a Kormny el terjeszt. AKormny, dntst kveten, oktber 15-ig az Orszggyls el terjeszti a kvetkez v trvnyjavaslatt. AKormny a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslatot kln trvny (a Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl szl 2011. vi CXCIV. trvny) szerint egyezteti a Kltsgvetsi Tanccsal. 5) Akzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslatot az Orszggyls az llami Szmvevszk s a Kltsgvetsi Tancs vlemnyvel egytt trgyalja meg. 6) Az Orszggyls a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat trgyalsa sorn november 30-ig egyedi hatrozatban meghatrozza a kzponti kltsgvetsrl szl trvny fejezeteinek bevteli s kiadsi fsszegt s a kzponti kltsgvets kltsgvetsi egyenlegt. A hatrozat elfogadsa utn a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyjavaslat vitjban benyjtott mdost javaslatok a kltsgvetsi egyenleg mrtkt s a kzponti kltsgvetsrl szl trvny fejezetei bevteli s kiadsi fsszegeit nem mdosthatjk. 7) Vgezetl pedig az Orszggyls legksbb december 31-ig elfogadja a kvetkez kltsgvetsi vre vonatkoz trvnyt.
148
4.2.3.2. Akltsgvetsi trvny vgrehajtsa

AzOrszggyls a kltsgvetsi trvnyben felhatalmazst ad a Kormnynak arra, hogy a kltsgvetsi trvnyben foglaltakat vgrehajtsa. Afelhatalmazs eltr tartalommal br a kiadsi s bevteli elirnyzatokat illeten. A kiadsi elirnyzatokat a Kormny jogosult teljesteni, mg a bevteli elirnyzatok teljestsre kteles. Afejezetet irnyt szervek meghatrozzk az irnytsuk al tartoz kzponti kltsgvetsi szervek, alapok, fejezeti kezels elirnyzatok elirnyzatait, azaz elksztik ezen szervek kltsgvetst.
4.2.3.3. Akltsgvetsi trvny vgrehajtsnak ellenrzse

A kltsgvetsi trvny vgrehajtsnak ellenrzse a kltsgvetsi vet kvet vben trtnik, mgpedig a zrszmadsi trvny keretei kztt. A zrszmadsrl szl trvnyjavaslatot a Kormny a kltsgvetsi vet kvet nyolc hnapon bell kteles az Orszggyls el terjeszteni, mgpedig gy, hogy az Orszggyls el terjeszts eltt legalbb kt hnappal meg kell kldenie az llami Szmvevszknek. Atrvnyjavaslathoz az llami Szmvevszk vlemnyt mellkelni kell.
4.2.3.4. Aznkormnyzati alrendszer bevtelei s kiadsai Ahelyi nkormnyzati bevtelek

Aznkormnyzatokkal kapcsolatos szablyozs a helyi nkormnyzatokat megillet bevteleket az albbi csoportokba sorolja: sajt bevtelek; tengedett kzponti adk (gpjrmad 40%-a, a gpjrmadhoz kapcsold brsgbl, ptlk bl s vgrehajtsi kltsgbl szrmaz bevtel 100%-a, valamint termfld brbeadsbl szrmaz jvedelem utni szja 100%-a); ms gazdlkodktl tvett bevtelek; kzponti kltsgvetsi tmogats; tmogatsok. Ahelyi nkormnyzatok sajt bevtelei kzl a legjelentsebbek a helyi adk. Helyi adk bevezetsre rendeleti ton kizrlag a teleplsi nkormnyzatok jogosultak (megyei nkormnyzatok nem). Ahelyi adk kztt beszlhetnk: vagyoni tpus adkrl (ptmnyad, telekad); kommunlis jelleg adkrl (magnszemlyek kommunlis adja, idegenforgalmi ad), valamint helyi iparzsi adrl. Asajt bevtelek kz sorolhatk mg: a sajt tevkenysgbl, vllalkozsbl s az nkormnyzati vagyon hozadkbl szrmaz nyeresg, osztalkkamat s brleti dj; illetkek;
149
tvett pnzeszkzk; az nkormnyzat terletn kiszabott s onnan befolyt krnyezetvdelmi s memlkvdelmi brsg kln jogszablyban megllaptott hnyada; a helyi nkormnyzat egyb bevtelei; szablysrtsi brsg. A kzponti kltsgvetsi a ktelezen elltand, trvnyben elrt egyes feladatainak elltst feladatalap tmogatssal biztostja (feladatfinanszrozsi rendszer). A feladatalap tmogats mkdsi s kzfeladat elltshoz kttt feladatalap tmogats lehet. Afeladatalap tmogatson kvl a kzponti kltsgvets kiegszt tmogatst is nyjt az nkormnyzatoknak.
Ahelyi nkormnyzatok kiadsai

Afeladatalap tmogatst a helyi nkormnyzat ves szinten kizrlag az elltand feladatainak kiadsaira fordthatja. Azettl eltr felhasznls esetn a helyi nkormnyzat kteles a tmogats sszegt a kzponti kltsgvetsbe visszafizetni. Azegyb bevteleit fordtja az nknt vllalt feladatainak az elltsra. 1) Ahelyi nkormnyzat kltsgvetsi koncepcijt a jegyz (fjegyz, krjegyz, megyei fjegyz) kszti el, s a polgrmester (fpolgrmester, megyei kzgyls elnke) terjeszti a kpvisel-testlet el. Akltsgvetsi koncepcinak kpet kell adnia az nkormnyzat sajt bevteleirl, valamint vrhat kiadsairl. 2) A kltsgvetsi koncepcirl az nkormnyzatnl mkd bizottsgok vlemnyt alkotnak, amelyet a polgrmester terjeszt a kpvisel-testlet el. 3) Akpvisel-testlet megtrgyalja a kltsgvetsi koncepcit. 4) Akltsgvetsi rendelet tervezetnek elksztse szintn a jegyz feladata, az elkszlt rendelettervezetet a kzponti kltsgvetsrl szl trvny kihirdetst kvet 45. napig a polgrmester nyjtja be a kpvisel-testletnek. 5) Ahelyi nkormnyzat kpvisel-testlete a kltsgvets elfogadsval rendeletet alkot.
Ahelyi nkormnyzati kltsgvets elksztsnek, vgrehajtsnak szablyai
4.2.4. Nemzeti vagyon

Magyarorszg Alaptrvnye rgzti, hogy az llam s a helyi nkormnyzat tulajdona nemzeti vagyon. Anemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. trvny rgzti az llam s a helyi nkormnyzati vagyon megrzsnek, vdelmnek s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkodsnak a kvetelmnyeit. Ezen tlmenen a trvny meghatrozza az llam s a helyi nkormnyzatok kizrlagos tulajdonnak krt, a nemzeti vagyon feletti rendelkezsi jog alapvet korltait s feltteleit, valamint az llam s a helyi nkormnyzat kizrlagos gazdasgi tevkenysgeit (az n. llami, illetve nkormnyzati monopliumokat).
4.2.4.1. Nemzeti vagyon

Anemzeti vagyonrl a 2011. vi CXCVI. trvny rendelkezik. Atrvny szablyozza az llam s a helyi nkormnyzatok tulajdonban ll vagyon (a tovbbiakban: nemzeti vagyon) megrzsnek, vdelmnek s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkodsnak a kvetelmnyeit. Anemzeti vagyon krbe tartoznak:
150
az llam vagy a helyi nkormnyzat kizrlagos tulajdonban ll dolgok; az llam vagy a helyi nkormnyzat tulajdonban lv pnzgyi eszkzk, tovbb az llamot vagy a helyi nkormnyzatot megillet trsasgi rszesedsek, vagyoni rtkkel rendelkez jogosultsg, amelyet jogszably vagyoni rtk jogknt nevest; Magyarorszg hatra ltal krbezrt terlet feletti lgtr; az veghzhats gzok kibocstsi egysgeinek kereskedelmrl szl trvny szerinti kibocstsi egysg s lgi kzlekedsi kibocstsi egysg, valamint az ENSZ ghajlatvltozsi Keret egyezmnye s annak Kioti Jegyzknyve vgrehajtsi keretrendszerrl szl trvny szerinti kioti egysg; llami vagy helyi nkormnyzati fenntarts kzgyjtemny (muzelis intzmny, levltr, kzgyjtemnyknt mkd kp- s hangarchvum, valamint knyvtr) sajt gyjtemnyben nyilvntartott kulturlis javak krbe tartoz dolog, valamint a rgszeti lelet; a nemzeti adatvagyon krbe tartoz llami nyilvntartsok fokozottabb vdelmrl szl trvny szerinti nemzeti adatvagyon. Azllami kizrlagos tulajdonba tartozik a Szent Korona s a hozz tartoz jelvnyek, Orszghz, a fld mhnek kincsei, barlang, felszn alatti vizek, folyvz s termszetes tavak, meder, sziget, csatorna, vzi kzmvek, az orszgos kzutak, terek, parkok s mtrgyaik, meghatrozott orszgos trzshlzati vasti plyk s azok tartozkai, repltr, rdinavigcis s fnytechnikai berendezsek, a rdispektrum, meghatroz betkbl, szmokbl vagy jelekbl ll karaktersorozat s a biztonsgi fldgztrol.
4.2.4.2. nkormnyzati vagyon

Ahelyi nkormnyzat vagyona trzsvagyon vagy zleti vagyon lehet. A helyi nkormnyzat tulajdonban ll nemzeti vagyon kln rsze a trzsvagyon, amely kzvetlenl a ktelez nkormnyzati feladatkr elltst vagy hatskr gyakorlst szolglja. A trzsvagyon egy rsze forgalomkptelen. Forgalomkptelen trzsvagyonnak minsl az a vagyon, amelyet a nemzeti vagyonrl szl trvny kizrlagos nkormnyzati tulajdonban ll vagyonnak minst (ilyenek pldul a helyi kzutak s mtrgyaik, a helyi nkormnyzatok tulajdonban ll terek, parkok); vagy trvny, illetve a helyi nkormnyzat rendelete nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg nemzeti vagyonnak minst. Atrzsvagyon msik csoportjt helyi nkormnyzat rendelete ltal korltozottan forgalomkpes nkormnyzati vagyon kpezi tbbek kztt: a helyi nkormnyzat tulajdonban ll kzm; a helyi nkormnyzat tulajdonban ll, a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete s szervei, tovbb a helyi nkormnyzat ltal fenntartott, kzfeladatot ellt intzmny, kltsgvetsi szerv elhelyezst, valamint azok feladatnak elltst szolgl plet, pletrsz; a helyi nkormnyzat tbbsgi tulajdonban ll, kzszolgltatsi tevkenysget vagy parkolsi szolgltatst ellt gazdasgi trsasgban fennll, helyi nkormnyzati tulaj-donban lv trsasgi rszeseds.
151
4.2.4.3. llami vagyonnal val gazdlkods

Azllami vagyonrl kln trvny (a 2007. vi CVI. trvny) rendelkezik, amely meghatrozza az llami vagyonnal val gazdlkods szablyait. Azllami vagyon felett a Magyar llamot megillet tulajdonosi jogok s ktelezettsgek sszessgt az llami vagyon felgyeletrt felels miniszter gyakorolja. Aminiszter e feladatnak tulajdonosi joggyakorl szervezeteken keresztl tesz eleget. Jelenleg hrom ilyen szervezet mkdik: a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt.; a Magyar Fejlesztsi Bank Zrt.; a Nemzeti Fldalap. A Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt. (MNV Zrt.) a Magyar llam ltal alaptott egyszemlyes rszvnytrsasg, amelynek rszvnye forgalomkptelen. AzMNV Zrt. feladatkrben tbbek kztt elkszti s vgrehajtja az Orszggyls, a Kormny, valamint a miniszter llami vagyonnal kapcsolatos dntseit; nyilvntartst vezet az llami vagyonrl, tjkoztatst nyjt; a joggyakorlsa al tartoz llami vagyont hasznostja; rendszeresen ellenrzi az llami vagyonnal trtn gazdlkodst; valamint az llami vagyonnal kapcsolatos polgri jogviszonyokban kpviseli a Magyar llamot. AMagyar Fejlesztsi Bank Zrt. (MFB Zrt.) a 2001. vi XX. trvny rtelmben egyszemlyes, zrtkren mkd szakostott hitelintzet. Arszvnyek szz szzalka a Magyar llam tulajdonban van, a rszvnyek elidegentse, biztostkul adsa semmis. AzMFB Zrt. jegyzett tkje legalbb szzmillird forint. AzMFB Zrt. legfbb feladata, hogy a Kormny kzp- s hossz tv gazdasgfejlesztsi cljaihoz szksges fejlesztsi forrsokat biztostsa. A Nemzeti Fldalapot a 2010. vi LXXXVII. trvny hozta ltre, a Fldalaphoz tartozik a kincstri vagyon rszt kpez, llam tulajdonban lv termfldek, mez-, erdgazdasgi mvels alatt ll belterleti fldek, valamint a mez-, erdgazdasgi tevkenysget szolgl vagy ahhoz szksges mvels all kivett fldek sszessge. ANemzeti Fldalap rendeltetse tbbek kztt a mkdkpes csaldi gazdasgok kialaktsnak elsegtse, a szakirny vgzettsggel rendelkez agrrvllalkozk fldhz jutsnak tmogatsa, a fldrak s haszonbrek alakulsnak befolysolsa, a termfld magnostsa sorn ltrejtt, a hatkony mezgazdasgi hasznostsra alkalmatlan birtokszerkezet vidkfejlesztsi clokkal sszehangolt javtsnak tmogatsa, a gazdlkods jellegnek megfelel, versenykpes birtokmretek kialaktsnak elsegtse. ANemzeti Fldalap felett a Magyar llamot megillet tulajdonosi jogokat s ktelezettsgeket az agrrpolitikrt felels miniszter a Nemzeti Fldalapkezel Szervezet tjn gyakorolja.
152
4.2.5. Kltsgvetsi szervek

A kltsgvetsi szerv jogszablyban vagy az alapt okiratban meghatrozott kzfeladat elltsra ltrejtt jogi szemly. A kltsgvetsi szerv tevkenysge lehet a) alaptevkenysg, amely jogszablyban, vagy alapt okiratban a szakmai alapfeladata-knt meghatrozott, nem haszonszerzs cljbl vgzett tevkenysg, b) vagy vllalkozsi tevkenysg, amely haszonszerzs cljbl, llamhztartson kvli forrsbl, nem ktelezen vgzett termel-, szolgltat-, rtkest tevkenysg. A kltsgvetsi szervekkel kapcsolatos alapvet szablyokat jelenleg az llamhztartsrl szl trvny mellett az llamhztartsrl szl trvny vgrehajtsrl alkotott 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet tartalmazza.
4.2.5.1. Akltsgvetsi szervek ltrehozsa

Kltsgvetsi szervet jogszabllyal vagy alapt okirattal lehet ltrehozni. Ha a kltsgvetsi szervet jogszably hozza ltre, a jogszablyban megjellt alaptsi idpontot megelzen ki kell adni az alapt okiratot. Azalapt okiratot az alapt szemlytl s a szerv besorolstl fggen az alapt szerv, az irnyt szerv vagy a miniszterelnk adja ki. Akltsgvetsi szerv a kincstr ltal vezetett trzsknyvi nyilvntartsba trtn bejegyzssel jn ltre. Azalapt okiratnak tartalmaznia kell: nevt, szkhelyt, esetleges telephelyeit; az alaptsrl rendelkez jogszably teljes megjellst, ha az alaptsrl jogszably rendelkezett; kzfeladatt s szakmai alaptevkenysgt az llamhztartsi szakigazgatsi besorolst; illetkessgt, mkdsi krt; irnyt szervnek nevt, szkhelyt; vezetjnek megbzsi rendjt, s a foglalkoztatottjaira vonatkoz foglalkoztatsi jogviszonyok megjellst. Afentieken tl az albbiak fennllsa esetn tartalmazza a kltsgvetsi szerv jogeldjnek megnevezst, szkhelyt; vllalkozsi tevkenysge arnynak fels hatrt a mdostott kiadsi elirnyzatok arnyban; megsznsnek idpontjt vagy pontos felttelt, ha hatrozott idre vagy bizonyos felttel bekvetkeztig hozzk ltre.
4.2.5.2. Akltsgvetsi szervtpusok, a kltsgvetsi szervek irnytsa, ellenrzse Kltsgvetsi szervtpusok

Akltsgvetsi szerveket tbbfle szempontbl is meg tudjuk klnbztetni. Kltsgvetsi szerv alaptsra jogosult s ezltal megklnbztethetnk: a) kzponti kltsgvetsi szerv esetn az Orszggyls, a Kormny vagy a miniszter ltal, b) helyi nkormnyzat, a helyi nkormnyzatok trsulsa, a trsgi fejlesztsi tancs ltal, c) helyi nemzetisgi nkormnyzat, vagy a helyi nemzetisgi nkormnyzatok trsulsa ltal,
153
d) orszgos nemzetisgi nkormnyzat vagy az orszgos nemzetisgi nkormnyzatok trsulsa, s e) kztestlet ltal alaptott kltsgvetsi szervet. A gazdasgi szervezet felel a kltsgvetsi szerv valamint a hozzrendelt kltsgvetsi szervek mkdsrt, a gazdlkods megszervezsrt s irnytsrt, a szervhez rendelt vagyonelemek megfelel kezelsrt, valamint a pnzgyi, szmviteli rend betartsrt. Agazdasgi szervezettel nem rendelkez kltsgvetsi szervek rszre az irnyt szerv kijell egy gazdasgi szervezettel rendelkez kltsgvetsi szervet, amely helyette elltja a kltsgvetsi szerv mkdtetsvel, zemeltetsvel, a kltsgvetsi szerv vagyongazdlkodsa krben a beruhzssal, a vagyon hasznlatval, hasznostsval, vdelmvel kapcsolatos feladatokat.
Akltsgvetsi szervek irnytsa, ellenrzse

Akltsgvetsi szervek felett gyakorolhat irnytsi jog az irnyt szerv szmra igen szles kr jogostvnyokat biztost. Azirnytsi joga magban foglalja a kltsgvetsi szerv: alaptsnak; talaktsnak; megszntetsnek jogt; a szerv vezetjnek kinevezst, felmentst, a munkltati jogok gyakorlst; a szerv gazdasgi vezetjnek kinevezst, felmentst s djazsnak megllaptst; a kltsgvetsi szerv tevkenysgnek szablyszersgi, pnzgyi s teljestmny-ellenrzst; a kltsgvetsi szerv jelents ttelre vagy beszmolsra val ktelezst; jogszablyban meghatrozott esetekben a kltsgvetsi szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagyst; valamint feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra vonatkoz egyedi utasts adst. Akltsgvetsi szerv ellenrzst, felgyelett ellt szerv szintn gyakorolhatja az irnyt szerveket megillet jogostvnyokat, a kltsgvetsi szerv dntseit azonban nem hagyhatja jv, illetve egyedi utastst nem adhat.
Akltsgvetsi szervek mkdse

A kltsgvetsi trvny elfogadst kveten az irnyt szerv kincstri kltsgvets kiadsval megllaptja a kzponti kltsgvetsi szervek kiemelt elirnyzatait. Aznkormnyzati kltsgvetsi szervek kltsgvetst az nkormnyzat kltsgvetse llaptja meg.
4.2.6. Ktelezettsgvllals, ellenjegyzs, rvnyests, utalvnyozs

Egy kltsgvetsi szervnl az elirnyzatok teljestse egymsra pl, gynevezett vertiklis munkaszakaszokon keresztl valsul meg. Ezen munkaszakaszok a ktelezettsgvllals, a pnzgyi ellenjegyzs, az rvnyests s az utalvnyozs. Ktelezettsgvllals a ktelezettsg vllalsrl szl, szablyszeren megtett jognyilatkozat. Ilyen ktelezettsg lehet a foglalkoztatsra irnyul jogviszony ltestse, szerzds megktse,
154
tmogats biztostsa, illetve ms, pnzben kifejezhet rtk szolgltats teljestsre irnyul jognyilatkozat. Ktelezettsgvllalsra a kltsgvetsi szerv vezetje vagy az ltala erre rsban felhatalmazott alkalmazott jogosult. nkormnyzat nevben ktelezettsgvllalsra a polgrmester vagy az ltala rsban felhatalmazott szemly jogosult. 1) Aktelezettsgvllals kizrlag a Kormny rendeletben foglalt kivtelekkel rsos formban, pnzgyi ellenjegyzs utn trtnhet. Azellenjegyzsre jogosult szemlye a kltsgvetsi szerv besorolstl fgg, fszably szerint a gazdasgi vezet vgzi ezt a tevkenysget, a gazdasgi szervezettel nem rendelkez kltsgvetsi szervek esetben pedig az irnyt szerv ltal kijellt szerv gazdasgi vezetje. nkormnyzat nevben trtnt ktelezettsgvllals esetben az nkormnyzati hivatal gazdasgi vezetje, ennek hinyban a jegyz ltal rsban kijellt, az nkormnyzati hivatal llomnyba tartoz kztisztvisel jogosult a pnzgyi ellenjegyzsre. 2) A teljests igazolsa sorn ellenrizhet okmnyok alapjn igazolni, ellenrizni kell a kiadsok teljestsnek jogossgt, sszegszersgt, s ha a ktelezettsgvllalshoz ellenszolgltats kapcsoldik, annak teljestst. Ajogszably lehetv teszi, hogy a kltsgvetsi szerv bels szablyzata egyes kiadsoknl (pldul jogers brsgi hatrozaton alapul fizetsi ktelezettsgek) mellzze a teljests igazolsnak elrst. Bevtelek esetben jogszably nem teszi ktelezv a teljests igazolst, de egyes bevtelekre ezt a kltsgvetsi szerv bels szablyzata elrhatja. Ateljests igazolsra jogosult szemlyeket a ktelezettsgvllal jelli ki. 3) Kifizetsek esetben az rvnyest ellenrzi az sszegszersget, a fedezet megltt s a teljes megelz folyamatban a gazdlkodsi szablyok (jogszablyi elrsok, bels szablyzatok) betartst. Amennyiben az rvnyest rendellenessget tall, kteles jelezni az utalvnyoznak. Az rvnyestsre jogosult szemlyekre, valamint azok kivlasztsra a ktelezettsgvllals ellenjegyzsre jogosult szemlyekre vonatkoz szablyok irnyadak. 4) Afolyamat utols eleme az utalvnyozs. Azutalvnyozs nem ms, mint a kiadsok teljestsnek, a bevtelek beszedsnek elrendelse. Utalvnyozni csak rvnyestett okmny alapjn s csak rsban szabad. Azutalvnyozsra a kltsgvetsi szerv vezetje, nkormnyzatok esetben a polgrmester vagy az ltala megbzott szemly jogosult. Azutalvnyozsra jogosult szemlyekre, illetve ezek kijellsre a ktelezettsgvllalra vonatkoz szablyokat kell megfelelen alkalmazni.
4.2.7. Ellenrzs az llamhztarts terletn

Azllamhztarts terletn vgzett ellenrzs clja annak megvizsglsa, hogy az llamhztartshoz tartoz pnzeszkzkkel, vagyonelemekkel a kezelsre jogosult szervek, szervezetek a jogszablyoknak megfelelen, hatkonyan, eredmnyesen gazdlkodnak-e. Azellenrzs kiterjed mind a kzponti, mind az nkormnyzati alrendszerre. Azllamhztarts terletn vgzett ellenrzs (llamhztartsi kontrollok) rendszere hrom pillrre pl: Az llamhztarts kls (trvnyhozi) ellenrzsvel kapcsolatos feladatokat az llami Szmvevszk ltja el. Azllamhztarts kormnyzati szint ellenrzse a kormnyzati ellenrzsi szerv, az eurpai tmogatsokat ellenrz szerv s a kincstr ltal valsul meg. Az llamhztarts bels kontrollrendszere a kltsgvetsi szervek bels kontrollrendszere belertve a bels ellenrzst keretben valsul meg.
155
Azllamhztartsrt felels miniszter elltja az llami Szmvevszk vlemnynek kikrsvel az llamhztarts bels kontrollrendszernek a nemzetkzi standardokkal sszhangban lv fejlesztsvel; szablyozsval; koordincijval s harmonizcijval kapcsolatos feladatokat. Azllamhztartsrt felels miniszter megalkotja az ezekhez kapcsold jogszablyokat, mdszertani tmutatkat, valamint elltja a szakmai egyeztet frumok mkdtetsvel s ktelez tovbbkpzsek szervezsvel kapcsolatos feladatokat.
4.2.7.1. Kormnyzati szint ellenrzs

Akormnyzati szint ellenrzs a kormnyzati ellenrzsi szerv, az eurpai tmogatsokat ellenrz szerv ellenrzst, valamint a kincstri ellenrzsi tevkenysget foglalja magban. Akormnyzati ellenrzsi szerv (jelenleg a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal) ellenrzsi jogkre kiterjed a kormnydntsek vgrehajtsnak ellenrzsre; a kzponti kltsgvets, az elklntett llami pnzalapok, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai s a kzponti kltsgvetsi szervek kormnyzati ellenrzsre; a gazdlkod szervezeteknek, a kzalaptvnyoknak, a kztestleteknek, az alaptvnyoknak, a trsgi fejlesztsi tancsoknak s az egyesleteknek nyjtott kltsgvetsi tmogatsok, illetve az llamhztarts kzponti alrendszerbl nyjtott ms tmogatsok s az emltett szervezetek rszre meghatrozott clra ingyenesen juttatott llami vagyon felhasznlsnak ellenrzsre; egyb, az llamhztartsrl szl trvnyben meghatrozott szervezetek s gazdlkodsi folyamatok ellenrzsre. Az eurpai tmogatsokat ellenrz szerv ellenrzsi jogkre kiterjed a kormnyrendeletben meghatrozott forrsokbl nyjtott kltsgvetsi tmogatsokkal kapcsolatos ellenrzsekre a lebonyoltsban rintett szervezeteknl; a kedvezmnyezetteknl, s a kltsgvetsi tmogatsokkal sszefggsben megvalstott beszerzsekre, az ezekre kttt szerzdsek teljestsnek vizsglatra, ebben a vonatkozsban azon szerzd felekre is, amelyek a szerzds teljestsrt felelsek vagy abban kzremkdnek. A Magyar llamkincstr a nemzetgazdasgi miniszter irnytsa alatt ll, orszgos hatskr, kzponti kltsgvetsi intzmny. Feladata a kzpnzek tjnak nyomon kvetse, hogy jogo-sulatlan kifizetsek ne trtnjenek. A Kincstr felels az llami kltsgvets vgrehajtsa sorn a pnzforgalom lebonyoltsrt s az elszmolsokrt. Folystja s ellenrzi az EU-s s hazai tmogatsokat, a jogosulatlanul kiutalt tmogatsokat visszakveteli
4.2.7.2. Bels kontrollrendszer

Abels kontrollrendszer clja a kockzatok kezelse, valamint az, hogy a kltsgvetsi szerv mkdse s gazdlkodsa sorn tevkenysgt szablyszeren vgezze, teljestse az elszmolsi ktelezettsgeket, s megvdje a szervezet erforrsait az esetleges vesztesgektl.
156
A kltsgvetsi szerv bels kontrollrendszerrt a kltsgvetsi szerv vezetje felels, aki kteles kialaktani s mkdtetni a megfelel (vilgos szervezeti struktra, egyrtelm felelssgi, hatskri viszonyok s feladatok, tlthat, megfelelen szablyozott mkds): kockzatkezelsi rendszert (kockzatok felmrse, megllaptsa), kontrollkrnyezetet (a kockzatok megszntetse, mrsklse rdekben szksges intzkedsek megttele s azok vgrehajtsnak ellenrzse); kontrolltevkenysgeket (folyamatba ptett, elzetes, utlagos s vezeti ellenrzsek a pnzgyi, gazdlkodsi folyamatokhoz kapcsoldan, pldul engedlyezsi, jvhagysi eljrsok); informcis s kommunikcis rendszert (hatkony, pontos s megbzhat beszmolsi rendszer annak rdekben, hogy a szksges informcik a megfelel helyen, idben s rszletezettsggel rendelkezsre lljanak) s nyomon kvetsi (monitoring) rendszert (a szervezet tevkenysgnek, a clok megvalstsnak folyamatos, illetve eseti nyomon kvetse). Abels kontrollrendszer rszt kpez bels ellenrzs fggetlen, trgyilagos bizonyossgot ad s tancsad tevkenysg, amelynek clja, hogy az ellenrztt szervezet mkdst fejlessze s eredmnyessgt nvelje. Abels ellenrzs az ellenrztt szervezet cljai elrse rdekben rendszerszemllet megkzeltssel s mdszeresen rtkeli, illetve fejleszti az ellenrztt szervezetirnytsi, bels kontroll s ellenrzsi eljrsainak hatkonysgt. Abels ellenrzs kialaktsrl, megfelel mkdtetsrl s fggetlensgnek biztostsrl a kltsgvetsi szerv vezetje kteles gondoskodni, emellett kteles a bels ellenrzs mkdshez szksges forrsokat biztostani. Azirnyt szerv bels ellenrzst vgezhet: az irnytsa al tartoz brmely kltsgvetsi szervnl; a sajt vagy az irnytsa, felgyelete al tartoz kltsgvetsi szerv hasznlatba, vagyonkezelsbe adott nemzeti vagyonnal val gazdlkods tekintetben; az ltala nyjtott kltsgvetsi tmogatsok felhasznlsval kapcsolatosan a kedvezmnyezetteknl s a lebonyolt szerveknl, s az irnytsa al tartoz brmely kln trvnyben meghatrozott kztulajdonban ll gazdasgi trsasgnl.
4.2.7.3. Azllamhztarts kls ellenrzse

Azllamhztarts kls ellenrzsvel kapcsolatos feladatokat az llami Szmvevszk ltja el, amely az Alaptrvny rtelmben az Orszggyls pnzgyigazdasgi ellenrz szerve. Azllami Szmvevszk ellenrzsi tevkenysge kiterjed az llamhztarts mindkt alrendszerre, ennek keretein bell vizsglja az llamhztarts forrsainak rendeltetsszer felhasznlst, ellenrzi az llami vagyonnal trtn gazdlkodst. Feladatkrben ellenrzi a kzpnzekkel s az llami s nkormnyzati vagyonnal val felels gazdlkodst, valamint a kzponti kltsgvets vgrehajtst, az llamhztarts gazdlkodst, az llamhztartsbl szrmaz forrsok felhasznlst s a nemzeti vagyon kezelst. Ellenrzseit trvnyessgi, clszersgi s eredmnyessgi szempontok szerint vgzi, tevkenysgrl vente beszmol az Orszggylsnek.
157
5. MODUL
5.
INFORMCiBiZTONSGi S ADATVDELMi ALAPiSMERETEK
A Magyarorszg valamennyi llami s nkormnyzati szerve adatok, dokumentumok sokasgt kezeli. Ezek egy rsze a nyilvnossg ell trvny ltal vdett adat, ms rsze brki ltal megismerhet. Van kztk olyan, amely termszetes szemlyre vonatkozik, van, amely az adott szervezet mkdsre s olyan is, amelyet a kzszfra szervei a feladatuk elltsa sorn ms szervezetekrl tartanak nyilvn. Az adatok kezelst, gyjtst, tovbbtst jogi normk szablyozzk. Azalbbiakban a szemlyes s a kzrdek adatok kezelsvel kapcsolatos legfontosabb fogalmak s szablyok ismertetst vgezzk el.
5.1. ALMODUL: ADATVDELEM
5.1.1. Aszemlyes adatok vdelmhez val jog szletse

Azemberek magnszfrjnak vdelmt a demokratikus alkotmnyok rgta garantljk. Ennek lnyege, hogy mindenkit megillet a jog, hogy msoktl, az llam intzmnyeitl, a piac szereplitl hbortatlan magn- s csaldi lete legyen, megrizhesse szemlyes identitst, ne rje srelem a becslett. AXX. szzad msodik fele ta tapasztaljuk, hogy az llam irnyt, szablyoz, ellenrz szerepnek megnvekedse mind kiterjedtebb adatgyjtssel, adatbzisok ltrejttvel jr. Azinformatikai fejlds hatsra megsokszorozdott a kezelhet adatok mennyisge, s egyben jelentsen knnyebb vlt a kln nyilvntartsokban kezelt adatok sszekapcsolsa. Ennek velejrjaknt megntt a polgrok kiszolgltatottsga s annak a lehetsge, hogy az llam szervei az letk szinte minden terletrl adatokat gyjtsenek, valamint adatllomnyokat tartalmaz nyilvntartsokat kezeljenek. E veszlyek hvtk letre az adatvdelmet mint a magnszfra vdelmnek nll jogterlett. Az informcigyjts, az adatbzisok kiptse ma mr nem csak a hivatalok rszrl jelenthet fenyegetst, a szemlyes adatok vdelmt ezrt nem csak az llam fell rik kihvsok. A vsrlkrl, gyfelekrl gyjttt adatoknak komoly piaci rtkk van, ezrt a jogi szablyozsnak s a jogvd intzmnyeknek egyre inkbb szmolniuk kell a piaci szereplk zleti cl adatgyjtsbl szrmaz veszlyekkel.
5.1.2. Ahazai adatvdelem jogi keretei

A magyar adatvdelmi szablyozs nemzetkzi sszehasonltsban egyike a legszigorbbaknak, jogi alapjait az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. trvny hatrozza meg (a tovbbiakban: info trvny).
159
Szemlyes adatnak minsl a brmely termszetes szemllyel kapcsolatba hozhat adat, az adatbl levonhat, az rintettre vonatkoz kvetkeztets. E krbe tartozik az rintettel kapcsolatos brminem informci, fggetlenl attl, hogy arra az rintett mennyire rzkeny, hiszen ez kizrlag tle, egynisgtl, krlmnyeitl, trsadalmi helyzettl fgg. Azrintettre vonatkoz vlemnyt, minstst, tovbb az adatokbl levonhat kvetkeztetst azrt vonja a trvny a szemlyes adatok krbe, mert szmos adatkezelsnek ppen az a clja, hogy a felvett adatokbl az rintettre vonatkoz kvetkeztetseket vonjon le, amelyek az rintettel kapcsolatos dntsek alapjt kpezik (hitelkpessg, szolgltatsokra, tmogatsokra s kedvezmnyekre val jogosultsg vagy adott munkakr betltsre val alkalmassg stb.). Ahazai adatvdelmi szablyozs szerint ugyanakkor nem tekinthetk szemlyes adatnak a holtakra vonatkoz adatok, s nincsenek szemlyes adataik a jogi szemlyeknek sem. Ez utbbiak jogi vdelmt a jogrendszer ms eszkzkkel biztostja, pldul a j hrnv vagy az zleti titok vdelme rvn. Aszemlyes adatoknak az a szkebb kre, amely az ember szemlyisgnek belsbb, rzkenyebb terleteit rinti, amelynek a nyilvnossgra kerlse a magnszfra komoly srelmt okozhatja, klnleges adatnak minsl, s szigorbb vdelem alatt ll. Ilyen klnleges adat: a faji eredetre, a nemzeti s etnikai kisebbsghez tartozsra, a politikai vlemnyre vagy prtllsra, a vallsos vagy ms vilgnzeti meggyzdsre, az rdekkpviseleti szervezeti tagsgra, a szexulis letre, az egszsgi llapotra, a kros szenvedlyre a vonatkoz adat, valamint a bngyi szemlyes adat. A magyar jog igen szigor szablyokat r el a szemlyes adatok kezelshez. St, magt az adatkezels fogalmt is rendkvl szlesen hatrozza meg. E szerint adatkezelsnek tekintend az alkalmazott eljrstl fggetlenl az adatokon vgzett brmely mvelet vagy a mveletek sszessge, gy azok gyjtse, felvtele, rgztse, rendszerezse, trolsa, megvltoztatsa, felhasznlsa, tovbbtsa, nyilvnossgra hozatala, sszehangolsa vagy sszekapcsolsa, zrolsa, trlse s megsemmistse, valamint az adatok tovbbi felhasznlsnak megakadlyozsa. Adatkezelsnek szmt a fnykp-, hang- vagy kpfelvtel ksztse, valamint a szemly azonostsra alkalmas fizikai jellemzk (pl. ujj- vagy tenyrnyomat, DNS-minta, riszkp) rgztse is. Szemlyes adatok kezelse az albbi esetekben lehetsges: trvny (s trvnyi felhatalmazs alapjn kiadott nkormnyzati rendelet) kzrdek clon alapulva lehetv teszi (ktelez adatkezels), tovbb; az rintett is hozzjrulst adja (nkntes adatkezels). Aklnleges adatokat az rintett kifejezett rsbeli hozzjrulsval lehet kezelni. Bizonyos esetekben a trsadalom rdeke szksgess teheti a klnleges adatok ktelez kezelst (bnldzs, bnmegelzs, kzegszsggy, menekltgy). Azilyen adatkezelseket csak trvny rendelheti el a megfelel garancik biztostsval. Adatkezelnek minsl az a termszetes vagy jogi szemly, illetve jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet, aki vagy amely az adatok kezelsnek cljt meghatrozza, az adatkezelsre (belertve
160
5. MODUL: INFORMCiBiZTONSGi S ADATVDELMi ALAPiSMERETEK
a felhasznlt eszkzt) vonatkoz dntseket meghozza s vgrehajtja, vagy az adatfeldolgozval vgrehajtatja.
5.1.3. Azadatkezels alapvet kvetelmnyei

Azalapvet adatvdelmi kvetelmnyek egy rsze az Alkotmnybrsgtl szrmazik, mert az alkotmnybrsgi hatrozatokban lefektetett ttelek irnymutatsul szolgltak a ksbbi trvnyalkots szmra. Azalapvet kvetelmnyek a kvetkezk: A clhoz ktttsg elve azt jelenti, hogy szemlyes adatot csak pontosan meghatrozott s jogszer clbl szabad kezelni. Tilos az elre meg nem hatrozott jvbeni felhasznlsra trtn, kszletez adatgyjts. Azosztott informcis rendszerek elve szerint csak az rintett felhatalmazsa vagy trvnyi elrs alapjn szabad egymssal sszekapcsolni a szemlyes adatokat kezel informcis rendszereket. Ha a klnfle adatbzisokbl szrmaz, az llampolgrok jvedelmi s vagyoni helyzetre, egszsgi llapotra, vsrlsi szoksaira stb. vonatkoz adatok egy kzbe kerlhetnnek, akkor ez srten az rintettek magnszfrjt, s kiszolgltatott helyzetbe hozn ket. Azegysges szemlyazonost jel alkalmazsnak tilalma az osztott informcis rendszerek elvbl kvetkezik. Az ltalnos s egysges szemlyazonost jel segtsgvel az informcis rendszerek knnyen sszekapcsolhatk lennnek. Ezrt a szemlyi szm helyett hrom, korltozottan hasznlhat azonost kdot vezettek be: a szemlyi azonostt, a TAJ-szmot s az adazonost jelet. Tjkoztats. Ha a szemlyes adatokat az rintett hozzjrulsa alapjn gyjtik, akkor az rintett dnti el, hogy a krt adatokat megadja-e vagy sem. E dnts meghozshoz szksges informcikrl, gy klnsen az adatkezel szemlyrl, a krt adatok krrl, azok felhasznlsi cljrl s idtartamrl az adatkezel kteles elzetesen tjkoztatni az rintettet. Azrintett jogai. Azrintett ksbb is tjkoztatst krhet az adatkezeltl a szemlyes adatai kezelsrl. Ha az adatait jogellenesen kezelik, akkor krheti azok trlst, vagy ha az adatok nem felelnek meg a valsgnak az adatok helyesbtst. Ajogorvoslathoz val jog, melyet kt intzmny is biztost: - Azadatvdelmi hatsgnl brki vizsglatot kezdemnyezhet, ha a szemlyes adatok kezelsvel kapcsolatban jogsrelem kvetkezett be, vagy annak kzvetlen veszlye fennll. Azadatvdelmi hatsg lefolytathat hatsgi eljrst is. Emellett bntet-, szablysrtsi s fegyelmi eljrst is kezdemnyezhet s krelemre auditlja az adatkezelseket. - Azrintett a jogainak megsrtse esetn a brsghoz fordulhat. Ha a brsg a jogorvoslati krelemnek helyt ad, az adatkezelt a tjkoztats megadsra, az adat helyesbtsre, zrolsra, trlsre ktelezheti.
5.2. ALMODUL: INFORMCiSZABADSG
5.2.1. Azllam tlthatsga

Akzrdek adatok megismersnek joga nem egyszeren valamifle ltalnos tjkozdsi jog, hanem a polgrnak az akr brsgi ton is kiknyszerthet joga, hogy informcikat kapjon a kzpnzekbl mkd, illetve kzfeladatot ellt szervek mkdsrl. Apolgrokat megilleti a jog a kzrdek adatok terjesztsre is. Informciszabadsg alatt a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez val jogot rtjk. Egy demokratikus jogllamban az informciszabadsg
161
rvnyeslse szksges ahhoz, hogy a vlasztpolgrok valsgh kpet alkothassanak az llami szervek mkdsrl. Azinformciszabadsg segti a korrupci s az llami visszalsek elleni fellpst is. A kzrdek adatok megismerhetv ttelre a kzfeladatot ellt szervek ktelesek. E krbe az llami vagy helyi nkormnyzati feladatokat, valamint jogszablyban meghatrozott egyb kzfeladatokat ellt szervek tartoznak. Akzfeladatot ellt szervek jelents csoportjt alkotjk az llami vagyonnal gazdlkod vagy azzal rendelkez egyb szervezetek pldul az llami tulajdon gazdasgi trsasgok. Azllamhztarts valamely alrendszervel pnzgyi, illetve zleti kapcsolatot ltestk is ktelesek arra, hogy krs esetn e kapcsolatra vonatkoz adatokat brki szmra hozzfrhetv tegyenek. Esetkben kivtelesen nem kzfeladatot ellt szervekrl van sz, azonban a kzpnzekkel val gazdlkods tlthatsga megkveteli, hogy e szervezetek is nyilvnoss tegyk az llamhztartssal val kapcsolatuk rszleteit.
5.2.2. Akzrdek adatok

Kzrdek adatnak nevezzk a kzfeladatot ellt szerv vagy szemly kezelsben lv s tevkenysgre vonatkoz vagy kzfeladatnak elltsval sszefggsben keletkezett, a szemlyes adat fogalma al nem es, brmilyen mdon vagy formban rgztett informcit vagy ismeretet, fggetlenl kezelsnek mdjtl. Akzrdek adatok kre igen tg, hiszen a szemlyes adatokat leszmtva ide tartozik gyakorlatilag minden, a kzfeladatot ellt szerv vagy szemly kezelsben lv adat. Pldul egy kzrdek adatokat tartalmaz nyilvntartst vezet llami szervnl nemcsak e nyilvntarts adatai kzrdek adatok, hanem az adott szerv bels szablyzatai, irodaszer-beszerzsi bizonylatai, ltszmadatai, gyflfogadsi rendje s a pldk sort mg hosszan lehetne folytatni.
5.2.3. Akzrdekbl nyilvnos adatok

Amint az elz pontban rtak alapjn kitetszik, a kzrdek adatok nyilvnossga a kzfeladatot ellt szervek birtokban lv adatok nagy rszhez hozzfrst biztost, azonban e krbl kizrja a szemlyes adatokat. m szemlyes adatok pldul egy llami vezet juttatsai megismershez is fzdhet kzrdek. Ezeket az adatokat nem kzrdek adatnak, hanem kzrdekbl nyilvnos adatnak nevezzk. Atrvny szerint kzrdekbl nyilvnos adat: a kzrdek adat fogalma al nem tartoz minden olyan adat, amelynek nyilvnossgra hozatalt, megismerhetsgt vagy hozzfrhetv ttelt trvny kzrdekbl elrendeli. Kzrdekbl nyilvnos adat pldul a kzfeladatot ellt szerv feladat- s hatskrben eljr szemly neve s kzfeladat elltsval sszefgg szemlyes adatai.
5.2.4. Azadatok megismerse

A kzrdek s a kzrdekbl nyilvnos adatok megismersre azonos szablyok vonatkoznak. Eszerint az adatok megismerse alanyi jog. Azilyen adatokat brki megismerheti llampolgrsgtl, letkortl, lakhelytl stb. fggetlenl. Alegfontosabb, illetve leggyakrabban keresett adatokat a kzfeladatot ellt szervek ktelesek elektronikus ton kzztenni. Atbbi kzrdek adat egyedi adatignylssel vagy kzadat jrahasznostsi megllapods keretben ismerhet meg.
162
5.2.4.1. Elektronikus kzzttel

Akzfeladatot ellt szervek a szervezeti s szemlyzeti, tevkenysgkre, mkdskre vonatkoz s gazdlkodsi adataikat az interneten, honlapon kzzteszik. Ahozzfrs nem kthet regisztrcihoz s djfizetshez. Azadatokat gy kell kzztenni, hogy azok kinyomtathatk s rszletekben is kimsolhatk legyenek.
5.2.4.2. Adatignyls
A kzrdek adatok megismerse alapvet jog, ezrt a trvny a jogrvnyestst elsegt, az adatignylnek kedvez eljrsi szablyokat hatroz meg. Az adat megismerse irnt szban, rsban vagy elektronikus ton brki ignyt nyjthat be. Azadatok megismerse nincs szemlyes rdekeltsghez ktve, ezrt adatigny indokrl s az adatok felhasznlsnak cljrl nem kell nyilatkozni. Azadatignynek kzrtheten s lehetleg az ignyl ltal kvnt mdon kell eleget tenni. Azadatokat tartalmaz dokumentumrl az ignyl msolatot kaphat. Ha a dokumentum az ignyl ltal meg nem ismerhet adatot, pldul vdett szemlyes adatot, zleti titkot is tartalmaz, az ignylnek sznt msolaton a meg nem ismerhet adatot felismerhetetlenn kell tenni. Azadatignyls teljestsrt sem illetket, sem igazgatsi szolgltatsi djat nem kell fizetni. Azadatkezel csak a msolatksztsrt krhet kltsgtrtst. Azadatignyl adatai csak annyiban kezelhetk, amennyiben az a krelem teljestse s a kltsgtrts miatt szksges. Akzfeladatot ellt szerv fszably szerint 15 napon bell tesz eleget az adatignynek. Azadatok felhasznlst, terjesztst nem korltozhatja. Azadatigny teljestsnek elutastst 8 napon bell kzlni kell.
5.2.4.3. Kzadat jrahasznosts

Nmely kzrdek adatokat tartalmaz adatbzis nagy mennyisg, gyorsan vltoz, nehezen rtelmezhet adatokat tartalmaz. Gondoljunk csak az idjrsrl vagy a vrosi utak forgalmi helyzetrl folyamatosan gyjttt adatokra. Ilyen esetekben nehezen alkalmazhatk az adatignyls ltalnos szablyai, pldul azrt, mert a krt adatokra azonnal szksg van, gy nem lehet megvrni a 15 napos vlaszadsi hatridt, vagy azrt, mert az adatok felhasznlhatv ttele sok munkt kvn a kzfeladatot ellt szervtl. Ugyanakkor ezen adatok hasznostsa nemzetgazdasgi rdek. Ezrt a trvny lehetv teszi, hogy a kzfeladatot ellt szerv s az ignyl megllapodjk az adatok jrahasznostsrl. Ebben az ignyl a kzrdek adatignyen tlmutat feltteleket is tmaszthat. Pldul kiktheti, hogy folyamatosan, on-line az ltala megadott formtumra talaktva, illetve az ltala krt nyelven kapja meg az adatokat. Viszont a kzfeladatot ellt szerv az adatok rendelkezsre bocstsrt djat llapthat meg, amelyben az adatok gyjtsvel, ellltsval, feldolgozsval kapcsolatos kltsgeit rvnyestheti, s korltozott nyeresghnyadot is felszmthat. Ez eltr a kzrdek adatigny teljeststl, amellyel kapcsolatban csak a msolsi kltsg megfizetsrl lehet sz. Akzadat jrahasznosts szablyai csak akkor alkalmazandk, ha ezt az ignyl kifejezetten kri, s az jrahasznostsrl megllapodst ktnek, egybknt a kzrdek adatignyls szablyait kell alkalmazni.
163
5.2.5. Azinformciszabadsg jogi korltai

1) A kzrdek adatokhoz val hozzfrst trvny llami rdekbl korltozhatja. Ez azt jelenti, hogy a korltozs al es kzrdek adat bizonyos ideig nem ismerhet meg. Akorltozst elr trvnyek csak kivtelesen, szigor eljrsi szablyok betartsa mellett teszik lehetv ezt. Eszerint nem ismerhet meg a kzrdek adat, ha azt a minstett adat vdelmrl szl trvny szerint minstettk. Ms trvnyek is korltozzk az adatok nyilvnossgt pldul honvdelmi, nemzetbiztonsgi rdekbl. 2) Akzfeladatok illetktelen befolystl mentes elltst szolglja az, hogy a dnts megalapozst szolgl bels iratok, fogalmazvnyok, tervezetek legfeljebb tz vig elzrhatk a nyilvnossg ell, de csak akkor, ha a nyilvnossg kizrshoz ersebb kzrdek fzdik, mint az adat nyilvnossgra hozatalhoz. 3) A kzfeladatot ellt szerv gazdlkodsnak tfog, szmlaszint, illetve tteles ellenrzsre irnyul adatmegismersekre kln trvnyek rendelkezsei irnyadk. A kzfeladatot ellt szervek tfog ellenrzsre ugyanis kln llami szervek pldul az llami Szmvevszk, Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal hivatottak. 4) Vgl megemltend, hogy a trvny magnrdekbl is lehetv teszi a kzrdek adatok nyilvnossgnak korltozst az zleti titok s a szellemi tulajdon vdelme rdekben.
5.2.6. Nyilvntartsok
5.2.6.1. Anyilvntartsok jogi jelentsge
Amodern llam, ezen bell klnsen a kzigazgats szles kr feladatainak elltsa rdekben szemlyes s kzrdek adatok sokasgt tartalmaz nyilvntartsokat, adatbzisokat kezel. Ilyen ma mr egyre inkbb elektronikus formban meglv nyilvntartsok nlkl a kzfeladatok elltsa: a statisztikai adatgyjts, az adigazgats, a trsadalombiztosts, a bnldzs, az nkormnyzati feladatok hatkony elltsa elkpzelhetetlen lenne. 1) Akzszfra klnbz intzmnyei ltal fenntartott nyilvntartsokban szerepl adatok - felvtelre; - feldolgozsra; - vdelmre; - nyilvnossgra vonatkoz alapvet szablyokat fogalmazza meg az info trvny. 2) Az egyes nyilvntartsokra vonatkoz rszletes szablyokat pedig kln trvnyek hatrozzk meg. Az llami szervek ltal vezetett, szemlyes adatokat is tartalmaz nyilvntartsok fellltst csak trvnyben lehet elrendelni, s ezek adattartalmt is csak trvnyben meghatrozott szemlyek s szervezetek ismerhetik meg. A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (Ket.) klnsen az eljrsban rintett gyfl jogait illeten specilis szablyokat is tartalmaz.
164
5.2.6.2. Fontosabb nyilvntartsok

Atermszetes szemlyekrl a legtfogbb orszgos nyilvntartst a Kzigazgatsi s Elektronikus Kzszolgltatsok Kzponti Hivatala kezeli. Ezek kzl a legfontosabbak: 1) Aszemlyi adat- s lakcmnyilvntarts egyebek mellett tartalmazza a polgr nevt, llampolgrsgt, nemt, szletsi helyt s idejt, anyja nevt, szemlyi azonostjt, lakcmt, csaldi llapott, hzassgktse helyt, arckpmst, alrst. 2) Azokmnytr tbbek kztt tartalmazza a szemlyazonost igazolvny adatlapokat s fnykpeket, a lakcmjelent lapokat. 3) Azegyni vllalkozk nyilvntartsa (pl. egyni vllalkoz ftevkenysge s tevkenysgi krei, egyni vllalkoz adszma). 4) Akzti kzlekedssel kapcsolatos nyilvntarts (pl. a jrm hatsgi jelzse, rendszma). 5) Abngyi nyilvntarts, ezen bell az ujjlenyomat, a fnykp s a DNS-mintk nyilvntartsa. Anyilvntartsok sokasgban val knnyebb tjkozdst is segti, hogy a kzfeladatot ellt szervek ktelesek a honlapjukon kzztenni az ltaluk kezelt adatbzisok, nyilvntartsok jegyzkt.
5.3. ALMODUL: INFORMCiBiZTONSG
5.3.1. Aminstett adatok vdelmnek jogi alapjai

AzAlaptrvny alapvet jogknt fogalmazza meg a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez val jogot. Akzrdek adatok megismerse azonban nem felttelek nlkli, hanem trvny ltal korltozhat alapvet jog. Akzrdek vagy kzrdekbl nyilvnos adatok megismersvel szemben tmasztott egyik legersebb korltozs a minsts intzmnye, melyet szles krben, mde jogilag pontatlanul titkostsnak is szoktak nevezni. Anemzeti szuverenits, Magyarorszg biztonsga s az llami szervek zavartalan mkdsnek biztostsa az adatok egy jl meghatrozott, szk kre esetben a nyilvnossg kizrst kvnhatja meg. Aminsts akkor indokolt, ha az adat nyilvnossgra vagy illetktelen kzbe kerlse nagyobb krt okozna, mint az egybknt kzrdek adat megismersnek korltozsa. Azadatok ezen krnek vdelme csak szigor trvnyi elrsok mellett valsulhat meg, ennek rszleteit a minstett adatok vdelmrl szl 2009. vi CLV. trvny (a tovbbiakban: Mavtv.) s a vgrehajtsra kiadott hrom kormnyrendelet (90/2010.; 92/2010.; s 161/2010. sz. Korm. r.) hatrozza meg.
165
5.3.2. Aminstsi szint s az rvnyessgi id

A Mavtv. a korbbiakhoz kpest j alapokra helyezte a minstett adatok vdelmt. A trvny, amelynek 2010. prilis 1-jei hatlyba lpsvel megsznt az llamtitok s a szolglati titok, egysges keretek kztt szablyozza a ngyszint, de ktfajta minstett adat, a nemzeti minstett adat s a klfldi minstett adat kezelst s vdelmt. AMavtv. felsorolja a minstssel vdhet kzrdekeket, s rszletesen szablyozza a minstett adat ltrejtthez nlklzhetetlen minsts trvnyi feltteleit. Aminsts az az egyedi aktus, amellyel a minst a minstsi eljrs sorn, minstsi javaslat alapjn dnt az adat nyilvnossgnak korltozsrl. AMavtv. taxatve felsorolja a minstket, eszerint trvny alapjn kizrlag kzhatalmi jogostvnyokkal rendelkez szemlyek rendelkeznek minsti jogkrrel. Ezzel sszefggsben a Mavtv. az EU-ban, a NATO-ban s az egyes tagllamokban alkalmazott ngyszint, krmrtk alap minstsi rendszert hatroz meg, ily mdon Szigoran titkos!, Titkos!, Bizalmas!, valamint Korltozott terjeszts! minstsi szinteket klnbztetnk meg. Akrmrtk alap minstsi rendszer azt jelenti, hogy az adat minstsi szintjnek meghatrozsakor nem az adat vlelmezett fontossgt, hanem az illetktelen hozzfrs ltal okozhat kr mrtkt kell figyelembe venni. Minl nagyobb krt okozna Magyarorszgnak az adott minstett adathoz trtn illetktelen hozzfrs, annl magasabb szint szemlyi, fizikai, adminisztratv s elektronikus biztonsgi feltteleket kell teljesteni a vdelem sorn. Atrvny egyik legfontosabb deklarlt clja a magasan minstett adatok szmnak radiklis cskkentse s ezzel hosszabb tvon a magas kltsgvetsi rfordtsok mrsklse. A Mavtv. hatlyba lpse ta Szigoran titkos! s Titkos! minstsi szint adatot legfeljebb harminc vre, Bizalmas! minstsi szint adatot legfeljebb hsz vre, mg Korltozott terjeszts! minstsi szint adatot legfeljebb tz vre lehet minsteni. Azrvnyessgi id meghosszabbtsra j minstsi eljrs lefolytatsval kizrlag rendkvl indokolt esetben vagy magnszemly jogos rdekvel (pl. vdett tan) sszefggsben van lehetsg.
5.3.3. Afellvizsglat
Aszksgessg s arnyossg alapelvt figyelembe vve trvnyben vagy trvny alapjn truhzssal kapott minsti jogkrben eljr valamennyi minst kteles a Mavtv. alapjn legksbb 5 venknt fellvizsglni az ltala vagy a jogeldje ltal ksztett s a feladat- s hatskrbe tartoz nemzeti minstett adatot. Aminstett adat fellvizsglata sorn az adat fellvizsglatra jogosult minst azt vizsglja, hogy a minstett adat minstsnek az adat keletkezsekor meglv felttelei tovbbra is fennllnak-e,
166
hogy az id mlsa kvetkeztben a minsts felttelei megvltoztak vagy teljesen elenysztek-e. Arendszeres fellvizsglat azrt is indokolt, mivel a minstst kvet vekben bekvetkezhetnek olyan tnyek, krlmnyek, amelyek okafogyott tehetik az eredeti minstst. Afellvizsglat eredmnyeknt a minst a minstett adat a) minstst fenntartja, ha annak minstsi felttelei tovbbra is fennllnak; b) minstsi szintjt cskkenti, illetve a minsts rvnyessgi idejt mdostja, ha a minsts feltteleiben vltozs trtnt; c) minstst megsznteti, ha minstsnek felttelei a tovbbiakban nem llnak fenn. F szablyknt egy konkrt minstett adat fellvizsglata az adat keletkezsnek idpontjban a minstsrl dnt minst ktelessge, amennyiben az adat tovbbra is a feladat- s hatskrbe tartozik. Amennyiben azonban a nemzeti minstett adat fellvizsglatra jogosult minst szemlye valamilyen okbl nem llapthat meg, akkor ilyen esetben a Nemzeti Biztonsgi Felgyelet gondoskodik a fellvizsglatrl.
5.3.4. Afellbrlat
AMavtv. hangslyosan megklnbzteti a fellvizsglattl a fellbrlat szablyait. Agyakorlat azt mutatja, hogy nemcsak a felhasznlk, de a minstk tbbsge is rendszerint sszekeveri a kt fogalmat. Afellbrlat sorn ugyanis a minst nem sajt minstett adatrl dnt, hanem a trvny alapjn minstsi jogosultsggal rendelkez minst az ltala minsti jogkrrel felruhzott szemlyek minstst a fellvizsglat szablyai szerint fellbrlhatja.
5.3.5. Aszemlyi biztonsgi felttelek

ltalnossgban s rviden azt mondhatjuk, hogy a szemlyi biztonsg rendszert gy kell mkdtetni, hogy a minstett adathoz a Mavtv.-ben meghatrozott kivtelekkel kizrlag a) szemlyi biztonsgi tanstvnnyal (s a kiadshoz szksges nemzetbiztonsgi ellenrzssel); b) felhasznli engedllyel s c) titoktartsi nyilatkozattal rendelkez jogosult felhasznl s a felhasznli engedlyben meghatrozott rendelkezsi jogosultsgokkal frhessen hozz.
5.3.5.1. Aminstett adatok felhasznlsa

AMavtv. rgzti, hogy csak az lehet felhasznl, vagyis minstett adatot csak az a szemly hasznlhat fel, akinek ez llami vagy kzfeladata elltsa rdekben indokolt. Atrvnyben meghatrozott kevs szm kivteltl eltekintve a nemzetbiztonsgi szolglatokrl szl 1995. vi CXXV. trvny alapjn a felhasznlk esetben Bizalmas! vagy annl magasabb minstsi szint adat felhasznlshoz biztonsgi krdvhez ktd nemzetbiztonsgi ellenrzst kell lefolytatni. Korltozott terjeszts! minstsi szint adatok felhasznlshoz nemzetbiztonsgi ellenrzs lefolytatsra a nemzetkzi gyakorlathoz hasonlan nincs szksg. Anemzetbiztonsgi ellenrzs eredmnynek figyelembevtelvel killtott szemlyi biztonsgi
167
tanstvny azt igazolja, hogy az elvgzett nemzetbiztonsgi ellenrzs alapjn a minstett adatot felhasznl meddig s milyen minstsi szint adatokhoz frhet hozz. Ezenkvl a minstett adat felhasznlja rszre felhasznli engedlyt kell kiadni, melyben meg kell hatrozni azt, hogy a Mavtv-ben felsorolt rendelkezsi jogosultsgok kzl melyek illetik meg. Aminstett adattal val rendelkezs jogosultsga lehet bvebb vagy szkebb, attl fggen, hogy a felhasznli engedly kiadsra jogosult vezet mely jogostvnyokkal kvnja felruhzni a felhasznlt. Mindezeken kvl a felhasznlknak titoktartsi nyilatkozatot is al kell rniuk.
5.3.6. Afizikai biztonsgi felttelek

Minden olyan helyisget, pletet, ptmnyt, ahol minstett adatot kezelnek, fizikai biztonsgi intzkedsekkel kell vdeni az arra nem jogosult szemlyeknek a minstett adathoz trtn hozzfrse ellen. Aminstett adat felhasznlsra s trolsra szolgl helyszn fizikai biztonsgi rendszernek tbb egymsra pl elembl kell llnia. Ez az n. krkrs vdelem elve, mely szerint a minstett adatok fizikai vdelmt kls, kzbens s bels fizikai biztonsgi elemeknek egyttesen kell biztostaniuk. Afizikai biztonsg a) kls elemei a vdend terlet hatrait biztostjk; b) kzbens elemei szlelik az illetktelen behatolst, s riasztjk a reagl ert; c) bels elemei a reagl er megrkezsig ksleltetik az illetktelen behatolt a minstett adatokhoz trtn hozzfrsben. Tovbbi fontos szempont a Bizalmas! s az annl magasabb minstsi magas minstsi szint adatok kezelsnek znaszer, centralizlt biztonsgi terleten trtn kiptse, mely a minstett adatok s a vdelem koncentrcija miatt nemcsak a minstett adathordozk biztonsgt nveli, hanem a kltsgeket is cskkenti. Bizalmas! s az annl magasabb minstsi szint adatok feldolgozsa s trolsa esetn szksg van mind a mechanikai, mind az elektronikai vdelem eszkzeinek egyidej kiptsre s mkdtetsre, mivel ezek az eszkzk nem helyettestik, hanem kiegsztik egymst: a mechanikai vdelem eszkzei (pl. biztonsgi ajt, biztonsgi zr, biztonsgi vegszerkezet, falazat, vasrcs, pnclszekrny stb.) fizikai gtat kpezve akadlyozzk, illetve ksleltetik a vdett helyisgbe, terletre trtn illetktelen behatolst, valamint a minstett adatokhoz trtn illetktelen hozzfrst; az elektronikai vdelem eszkzei (pl. behatolsjelz rendszer, mozgs-, nyits- s vegtrs-rzkel, infrasoromp stb.) szlelik az illetktelen behatolst, s riasztjk a reagl erket.
5.3.7. Azadminisztratv biztonsgi felttelek

Az adminisztratv biztonsgi intzkedsek a minstett adat nyomon kvethetsgnek, bizalmassgnak, srthetetlensgnek s rendelkezsre llsnak biztostsra szolglnak.
168
A minstett adatok nyilvntartsi rendszert gy kell kialaktani s a felelssg megllaptsra alkalmas mdon mkdtetni, hogy a minstett adatot kezel szervnl a minstett adatok mozgsa nyomon kvethet, ellenrizhet s visszakereshet legyen.
5.3.8. Azelektronikus biztonsgi felttelek

Anemzeti minstett adatok tekintetben ttr jelleg e trgykr kormnyrendeleti szint szablyozsa, mert a nemzeti minstett adat vdelmvel foglalkoz, a Mavtv. eltti jogszablyok egy rszterlet, a rejtjelbiztonsg kivtelvel egyltaln nem tartalmaztak rdemi rendelkezst az elektronikus biztonsg tern. Azelektronikus biztonsg rszletes vgrehajtsi szablyait a Mavtv. felhatalmazsa alapjn kiadott, a minstett adat elektronikus biztonsgnak, valamint a rejtjeltevkenysg engedlyezsnek s hatsgi felgyeletnek rszletes szablyairl szl 161/2010. (V. 6.) Korm. rendelet (Elektronikus kormnyrendelet) llaptja meg. AzElektronikus kormnyrendelet a NATO s az EU biztonsgi szablyzatainak elrsait szem eltt tartva a minimlis kvetelmnyeket llaptja meg, kell rugalmassgot biztostva ahhoz, hogy a minstett adat, valamint a minstett adatot kezel rendszer vdelme a konkrt veszlyeztetettsghez igazodva, a kltsghatkonysg figyelembevtelvel biztostsa a szksges s elgsges vdelem szintjt. Az elektronikus biztonsg integrlt rszeknt szablyozza a rejtjeltevkenysget, de a nemzetkzi gyakorlatnak megfelelen megrizve e szakterlet viszonylagos nllsgt. AzElektronikus kormnyrendelet meghatrozza a rendszerbiztonsg, a kommunikcibiztonsg s a kompromittl elektromgneses kisugrzs elleni vdelem kvetelmnyrendszert. Arendszerbiztonsg keretben szablyozza a hardverbiztonsg, a szoftverbiztonsg kvetelmnyeit, a hozzfrsi jogosultsgokat, a biztonsgi ments s helyrellts, a vrusvdelem rendjt, valamint meghatrozza a rendszeren alkalmazhat biztonsgi zemmdokat s a hlzat biztonsgra vonatkoz intzkedseket. Akommunikcibiztonsg trgykrben alapveten a rejtjelbiztonsg korbbi szablyait vette t, s ezen bell egysges keretbe foglalta a nemzeti, a NATO s az EU rejtjeltevkenysgre vonatkoz kvetelmnyeket s eljrsi rendet. Meghatrozza azokat a kivteles krlmnyeket, amikor a minstett adat rejtjelzs nlkl is tovbbthat. A kompromittl elektromgneses kisugrzs elleni vdelem biztonsgi kvetelmnyrendszere tekintetben a NATO s EU irnyelveket rvnyesti a nemzeti minstett adat vdelmre is. Minden elektronikus eszkz bocst ki magbl elektromgneses jeleket. Atechnika fejldse lehetv tette, hogy az elektronikus eszkzk ltal kibocstott elektromgneses jelekbl visszallthat legyen az adott eszkzn kezelt minstett adat. Azezzel szembeni vdekezs egyik alapvet eszkze az ilyen kompromittl elektromgneses kisugrzs minimlis szintre cskkentse, megakadlyozva ezzel a minstett informcik illetktelen kezekbe jutst. E mdszer szablyait a NATO-ban s az EU-ban egyarnt az gynevezett TEMPEST sszefoglal nv alatt trgyaljk.
169
5.3.9. Aminstett adatok bntetjogi vdelme

A Bntet Trvnyknyv az egyes minstsi szintekhez igazodan egyrszt differencilja a bntetjogi szankcirendszert, vagyis minstsi szintenknt eltr szankcikat llapt meg, msrszt a minstett adattal val visszals esetn lnyegesen szigorbb bntetsi ttelekkel fenyegeti a hivatalbl titoktartsra ktelezett felhasznlkat, mint a civil szemlyeket. Ezen tlmenen a gondatlan elkvetst csak a hivatalbl titoktartsra ktelezett felhasznlk esetben rendeli bntetni, teht civil szemlynl kizrlag a szndkos elkvetst szankcionlja.
civil maximum Visszals korltozott terjeszts minsts adattal: Visszals bizalmas minsts adattal: Visszals titkos minsts adattal: Visszals szigoran titkos minsts adattal: elzrs 1 v 3 v 15 v hivatalosmaximum 1 v 2 v 15 v 28 v
8. bra: A Btk.-ban meghatrozott bntetsi ttelek maximuma minstsi szintenknt
5.3.10. Azadatkezelsi- s a rendszerengedly

A minstett adatot kezel llami vagy gazdlkod szervek csak a Nemzeti Biztonsgi Felgyelet ltal kiadott adatkezelsi-, illetve rendszerengedly birtokban kezelhetnek minstett adatot papralap, illetve elektronikus adathordozn. Azadatkezelsi engedly kiadhat a szemlyi, a fizikai s az adminisztratv biztonsgi felttelek meglte esetn, a rendszerengedly kiadshoz azonban az adatkezelsi engedly s az elektronikus biztonsgi felttelek meglte is szksges. AMavtv. hossz tmeneti idt biztost a hatlyba lpse napjn nemzeti minstett adatot felhasznl szerveknek az engedlyek megszerzsre: ezeket az engedlyeket 2014. december 31-ig kell beszereznik. Fontos hangslyozni, hogy ez az tmeneti hatrid a NATO s az EU minstett adatokra nem vonatkozik, ezeknek a klfldi minstett adatoknak a kezelse a korbbi kln szablyozs szerint is csak megfelel szint s rvnyes adatkezelsi, illetve rendszerengedly birtokban trtnhetett.
5.3.11. Aziparbiztonsgi ellenrzs

Aziparbiztonsgi ellenrzs clja annak megllaptsa, hogy a minstett adatkezels biztonsgi feltteleit megteremtettk-e az iparbiztonsgi ellenrzs alanyt kpez gazdlkod szervezetnl. Ennek igazolsra a Nemzeti Biztonsgi Felgyelet telephely biztonsgi tanstvnyt ad ki. Az iparbiztonsgi ellenrzs kt alapvet pillrre pl, az egyik az illetkes nemzetbiztonsgi szolglat ltal folytatott cgellenrzs s az rintett felhasznlk nemzetbiztonsgi ellenrzse, a msik a Nemzeti Biztonsgi Felgyelet ltal vgzett fizikai, adminisztratv s elektronikus biztonsgi ellenrzs.
170
5.3.12. Aminstett adatok vdelmnek hatsgi felgyelete

ANemzeti Biztonsgi Felgyelet a polgri nemzetbiztonsgi szolglatokat irnyt trca nlkli miniszter irnytsa alatt mkd, orszgos hatskr kzigazgatsi szervknt 1999 janurjban jtt ltre a NATO minstett adatok vdelme szakmai felgyeletnek elltsra. Akiemelt jogllst alapveten a komplex, trcafelelssgi krkn tlmutat biztonsgi feladatrendszer indokolta. Ez a feladat egszlt ki 2003-ban az EU minstett adatok vdelmnek szakmai felgyeletvel, majd 2010-ben a Mavtv. hatlyba lpsvel a nemzeti minstett adatok hatsgi felgyeletvel, gy ezt kveten a Nemzeti Biztonsgi Felgyelet minstett adatvdelmi hatsgknt mkdik nll feladat- s hatskrrel a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium szervezeti keretben. ANemzeti Biztonsgi Felgyelet feladata a minstett adatok belertve a nemzeti s a klfldi (NATO/EU/ms orszgtl tvett) minstett adatokat is vdelmnek hatsgi felgyelete, a minstett adatok kezelsnek hatsgi engedlyezse s felgyelete, valamint a nemzeti iparbiztonsgi hatsgi feladatok elltsa.
ANemzeti Egysges Krtyarendszer kidolgozsnak clja egysgesteni az llam ltal kibocstott okmnyokat s belpket. Ennek eredmnyekppen az llampolgrok kevesebb krtyval rendelkeznek majd, s azok tbb elssorban azonostsi funkcit ltnak el a jvben. Azllampolgrok a kevesebb okmny rvn illetkkltsget, az llam pedig ellltsi kltsget takart meg. A jelenlegi krtys, illetve papr alap rendszerek jellemzen konkrt funkcit ltnak el. Zrtak, ezrt egymssal prhuzamosan hasznlatosak. A tovbblps egy szablyozsban s technikailag is egysges, nylt platform, gyrt-fggetlen, egymssal kompatibilis, multifunkcis krtyarendszer. Akoncepci alapjn az tlevl kivtelvel az sszes papralap okmnyt plasztikra cserlik, melyek tmogatjk majd a kontaktusmentes elektronikus azonostst is. Atervek szerint elsknt a kormnytisztviseli krtya valsul meg. gy kisebb kzssgen keresztl tesztelhet a rendszer. Atisztviselk pldul a belptetst szolgl krtykat vlthatjk ki vele, ami 5-6 plasztikkal kevesebbet jelent (belertve a szemlyi igazolvny, a jogostvny, a dikigazolvny, valamint a TAJ krtya okmnyokat). [MAGYARY PROGRAM 12.0]
171
6. MODUL
6.
KZIGAZGATSI SZERVEZETEk MkDSE
E modul clja, hogy betekintst nyjtsunk a kzigazgatsi szervezetek mkdsnek bels vilgba, tisztzzuk, hogy mit is takar a szervezet fogalma, milyen tnyezk s trendek befolysoljk leginkbb a kzigazgats szervezeteinek felptst, mkdsnek mdjt. Clunk tovbb megismertetni az Olvast a vezets alapfogalmaival s legfontosabb feladataival, valamint rendszerezni s megrteni a szervezeteken belli s a szervezeti hatrokon tvel fbb mkdsi folyamatokat s sszefggseiket. Afejezet vgn rviden ismertetjk a folyamatok informatikai tmogatsnak lehetsgeit, s bemutatjuk az e-kzigazgats legfontosabb jellemzit.
6.1. ALMODUL: KZIGAZGATS SZERVEZETELMLETI MEGkZELTSBEN

A kzigazgats intzmnyrendszere nagyon sokfle szervezetbl ll, amelyeket a 2. modul rszletesen trgyal. Tbbek kztt e szervezetrendszer rsze egy gazat komplex irnytsrt felels, orszgos hatskrrel mkd minisztrium, egy specilis feladatokkal foglalkoz kzponti hivatal (pl. Magyar llamkincstr, Orszgos Vrellt Szolglat), ide tartoznak a fvrosi s megyei kormnyhivatalok, valamint egy kistelepls viszonylag kismret, a helyi gyekrt felels polgrmesteri hivatala is. Anyilvnval klnbsgek mellett szmos hasonl vonsa is van ennek a szervezeti krnek, amelyeket az albbiakban rszletesebben is bemutatunk. Mindezek eltt azonban mindenkpp rdemes tisztzni magt a szervezet fogalmt, hiszen ebben a fejezetben a szervezetek irnytsval, mkdsvel kapcsolatos krdseket trgyaljuk. Aszervezet olyan rendszer, amely elemei emberek (pl. vezetk, alkalmazottak), trgyak (pl. munkavgzshez szksges gpek, be ren dezsek) s a kzttk lev kapcsolatok; tarts clt kvet; formlis struktrval rendelkezik; a struktra segtsgvel a tagokat a clok elrsre sztnzi.16 E meghatrozs szerint nem tekinthet szervezetnek egy informlis keretek kztt mkd csoport (pl. barti trsasg), tovbb fontos eleme a defincinak a clszersg. Azaz a szervezetek valamilyen cl elrse rdekben jnnek ltre, s tbb ember egyttmkdse szksges ezen cl elrshez. letnket alapveten meghatrozzk a klnbz szervezetek, mindennapjaink fontos rszt jelentik. Akzigazgats s tgabban a kzszfra szervezetei mellett a trsadalmigazdasgi tevkenysg fontos kerett adjk az zleti s a nonprofit szervezetek. Rviden rdemes rluk is szlni, hiszen a modern
16 Antal Zsuzsanna (2011): Kzszolglati szervezetek struktrja. In: Antal Zsuzsanna Drtos Gyrgy Kiss Norbert Tams Kovts Gergely Rvsz va Varga-Polyk Csilla (2011): Kzszolglati szervezetek vezetse. Aula Kiad, Budapest
173
vezetsi s szervezsi eszkzket jellemzen az zleti szervezetek alkalmazzk mkdsk javtsa rdekben, azonban ma mr ms szektorokba tartoz szervezetek is hasznljk ket. Anem zleti szervezetek azonban eltr clkznsggel, ms prioritsokkal s mkdsi logikval rendelkeznek, ezrt kell krltekintst s adaptcit kvn a klnbz menedzsment-technikk, mdszerek alkalmazsa pl. egy kzigazgatsbeli szervezetben. Akvetkezkben teht rviden ismertetjk a gazdasgitrsadalmi tevkenysg szervezeti kereteknt szolgl hrom f szektor fbb jellegzetessgeit.17 Az zleti szektor szervezetei a profitorientlt vllalkozsok s vllalatok, k a gazdasg fszerepli. Ezek a szervezetek hossz tv nyeresg elrsre trekszenek, ennek rdekben magnjavakat (termkeket s szolgltatsokat) lltanak el egyni fogyaszti ignyek kielgtse rdekben. Jellemzen magntulajdonban vannak, s a befektetktulajdonosok tkejuttatst kveten a vevk finanszrozzk a mkdsket. A kzszektor szervezeteinek elsdleges clja kollektv ignyek kielgtse. Ebbe a szfrba tartoznak a trvnyhoz, vgrehajt s igazsgszolgltatsi intzmnyek, amelyek megszabjk a trsadalmigazdasgi mkds kereteit, s ellenrzik azok betartst. Tovbb ide tartoznak azok a szervezetek, amelyek piaci keretek kztt egyltaln nem vagy csak rossz hatkonysggal, eredmnyessggel megvalsthat kzclokrt, kzszolgltatsokrt felelsek. Ezek a szervezetek tbbek kztt a honvdelmi szervek, a kzoktats s egszsggy intzmnyei, valamint a kommunlis szolgltatk. Akzigazgats a kzszektor rsze, ezen bell a vgrehajt hatalomhoz tartoz intzmnyrendszer, amely kzhatalom birtokban vgez komplex igazgatsi tevkenysget.
9. bra: Atrsadalmigazdasgi aktivits formlis keretei
Akzszektor finanszrozsa tlnyomrszt kzssgi forrsokbl trtnik, de bizonyos esetekben a fogyasztk rszben vagy egszben (pl. felsoktats vagy kommunlis szolgltatsok) kzvetlenl is fizetnek az adott kzszolgltats ignybevtelrt. Teljes kr llami finanszrozs esetn is a
17 Drtos Gyrgy Rvsz va (2011): Bevezets. In: Antal Zsuzsanna Drtos Gyrgy Kiss Norbert Tams Kovts Gergely Rvsz va Varga-Polyk Csilla (2011): Kzszolglati szervezetek vezetse. Aula Kiad, Budapest
174
6. MODUL: KZIGAZGATSI SZERVEZETEk MkDSE
trsadalom tagjai fizetik a szolgltats rt fknt adk s jrulkok formjban, de ilyenkor nem a kzvetlen ignybevtelk alapjn jrulnak hozz a kltsgekhez. A nonprofit (vagy civil) szektorhoz azon szervezetek tartoznak, amelyek nem profitorientltan mkdnek, azaz az esetleg kpzd nyeresget nem osztjk szt a tagok, alaptk kztt. Tovbb a magnszfrhoz tartoznak, teht nem fggnek kzvetlenl az llami szektortl, s nkntes alapon szervezdnek. A nonprofit szektor felvllalt feladatai sok esetben hasonlak a kzszolglati szervezetek ltal vgzett tevkenysgekhez, a kzhasznsg mindkt szektor fontos jellemzje. Finanszrozsuk jellemzen adomnyokbl, tagdjakbl, valamint a szolgltats ignybevevinek kzvetlen hozzjrulsbl tevdik ssze. Bizonyos szervezetek nem rendelhetk hozz egyrtelmen egy szektorhoz, mivel magukon viselik tbb szektor jellemzit is. Azzleti s a kzszektor hatrn tallhat pldul a kzmvek egy rsze (ramszolgltatk, vzmvek), amelyekre jellemz, hogy tulajdonosaik kztt megtallhat magnbefektet is az llam/nkormnyzat mellett, valamint a finanszrozsi struktrjukban jelents rszt kpvisel a fogyasztk ltal kzvetlenl fizetett szolgltatsi dj. Fontos cljuk a kzfeladatok elltsn tl a nyeresges mkds. Szmos szervezeti pldt lthatunk az zleti-nonprofit, valamint kzszfra-nonprofit szektorok metszetben is. Elbbire tbbek kztt a labdargklubok szolglhatnak pldaknt, utbbira a kzalaptvnyok. Aszektorhatrokon elhelyezked szervezetek tmnk szempontjbl azrt is fontosak, mert kzvettknt szolglnak a hrom szektor kztt. Az elmlt vtizedekben megfigyelhet ugyanis az egyes szfrk kzeledse, konvergencija. Tbbek kztt az albbi tnyezk mutatjk a szektorok egymshoz val kzeledst: kzponti s helyi kzigazgatsi szervezetek egyre aktvabb gazdasgfejleszt tevkenysge (pl. ipari parkok s inkubtorhzak ltestse, infrastruktrafejleszts, adkedvezmnyek, tkpzsek stb.); a gazdasgi trsasgok szmra elrhet llami s eurpai unis plyzati forrsok; a kzszektorhoz tartoz szervezetek nvekv gazdasgi aktivitsa (pl. hitelgyletek, tulajdonosi jogok gyakorlsa stb.); a hagyomnyosan kzfeladatnak szmt tevkenysgek zleti szervezetek bevonsval trtn elltsa (pl. kiszervezs, koncessziba ads, PPP megoldsok18); egyre tbb olyan helyzet van, ahol a klnbz szektorokba tartoz szervezetek versenyeznek egymssal (pl. szocilis ellts, egszsggy); szektorhatrokat keresztez egyni karrierutak gyakoriv vlsa. A szektorok kzeledse egymstl tanulst is jelent, s a sikeresnek tlt szervezeti s vezetsi megoldsok terjedst is. A tovbbiakban rszletesebben ttekintjk a kzigazgatsi szervezetek
18 Koncessziba ads: az llam vagy nkormnyzat bizonyos tevkenysgek (pl. szerencsejtk szervezse, autplyk mkdtetse, vasti szemlyszllts stb.) gyakorlsnak jogt szerzdses keretek kztt, meghatrozott djfizets fejben ideiglenesen tengedi egy gazdasgi trsasgnak gy, hogy azzal a jogosult szmra rszleges vagy teljes piaci monopliumot biztost. Public-private partnership (PPP): az llam s a magnszfra olyan egyttmkdsi formja, amelyben a felek a kzszolgltats nyjtsnak felelssgt s kockzatt kzsen viselik. Amagnszfra felelssge az adott kzszolgltats hossz tv biztostsa a tervezstl, a kivitelezsen t, a mkdtetsig, majd az llami hasznlatba adsig minden fzisban. Azllam a PPP szerzds keretben egy kzszolgltatst vsrol meg, szolgltatsi djat fizet rte. Aszerzds lejrtval az eszkz llami tulajdonba kerl.
175
fbb jellemzit, krnyezetk meghatroz elemeit, valamint azt a mozgalmat (j Kzszolglati Menedzsment), amely az elmlt vtizedekben szmos orszgban meghatrozta a kzigazgatsbeli szervezetek modernizlsnak, fejlesztsnek irnyt.
6.1.1. Brokrciaelmletek
A kzigazgatsi szervezetek hagyomnyosan brokratikus intzmnyek. A brokratikus jelzt sokan negatv rtelemben hasznljk, s a tlzottan merev mkdst, lass dntshozatalt rtik alatta. Abrokratikus mkds azonban nem szksgszeren jelenti a lasssgot s a rugalmatlansgot, ezek sokkal inkbb a rosszul, diszfunkcionlisan mkd brokrcik jellemvonsai. De akkor mit jelent a brokrcia? A mai rtelemben vett kzigazgatsi appartus a 19. szzadban terjedt el szles krben. Max Weber (18641920) szociolgusknt tbbek kztt azt vizsglta, hogy a kzigazgats hogyan s mirt alakult ki, s milyen jellemzkkel br a kzigazgats modern formja, vagyis a brokrcia. Vlemnye szerint a modern kzigazgats a racionalizlds eredmnye. Aracionalizlds folyamatban az emberek a vilg jelensgeit egyre jobban megrtik, ezltal kpesek azokat uralni, befolysolni. Aszervezetek krben ez azt jelenti, hogy a racionlisan mkd intzmnyek segtsgvel cskkenthet a bizonytalansg s a kiszolgltatottsg. Aracionalizlds sorn a kzigazgats trvnyes, intzmnyestett keretei alakultak ki.19 Weber szmra a brokratikus igazgats egyet jelent a szakkpzett, szemlyben szabad, racionlis s elfogulatlan dntseket hoz, rsban pontosan lefektetett szablyok mentn cselekv, hierarchikus struktrba szervezd, ezltal kiszmthatan, stabilan s hatkonyan mkd hivatalnokok csoportjval. A hivatalnokok pnzben kapott fizetsrt, fllsban ltjk el feladataikat, szigor hivatali fegyelem s ellenrzs mellett.20 Azeddigiek alapjn a brokrcik fbb jellemzi21: szemlytelen, azaz szemlyre val tekintet nlkl egyenl bnsmdban rszesl mindenki; szakkpzett hivatalnokok alkalmazsa; elmlylt munkamegoszts, specializci, azaz a feladatok megfelel elltshoz rendelt s kell hatskrrel felruhzott hivatalnokok; jellemz az rsbelisg, az gyiratokon alapul igazgats (aktaszersg); kiszmthat mkds, ksznheten az elrsoknak, technikai szablyoknak, normknak. Abrokrcia Weber szerint a racionlis-leglis uralom egyik legtisztbb formja, ezrt tekinti hatkonynak. Abrokrcia nem nmagban rossz teht, azonban mkdhet rosszul. Anem megfelel szablyozs (pl. elavult, hinyos, esetleg tlz szablyok) vagy a tlsgosan mly hierarchia valban nem hatkony (merev, lass) mkdst eredmnyezhet, azonban ezek a diszfunkcik nem a brokrcia szksgszer velejri. A20. szzad elejn a kzigazgatsi szervezetek, brokrcik elterjedsvel merlt fel elszr a politika s az adminisztrci (igazgats) egyrtelmbb sztvlasztsnak, elklntsnek ignye. Azigazgatst technikaimdszertani krdsnek kezdtk tekinteni, melynek
19 Dobk Mikls Antal Zsuzsanna (2010): Vezets s szervezs. Aula Kiad, Budapest 20 Rosta Mikls (2012): Innovci, adaptci s imitci Az j kzszolglati menedzsment. Aula Kiad, Budapest 21 Antal, 2011, i.m.
176
feladata a politikusok ltal meghatrozott clok (kzpolitikk) politikailag semleges s hatkony vgrehajtsa.
6.1.2. Akzigazgats fbb krnyezeti jellemzi

Ezen alfejezetben ttekintjk a kzigazgats azon fbb krnyezeti jellemzit, szegmenseit, amelyek nagy hatst gyakorolnak a bels mkdsre. Akzigazgats krnyezetnek alapos elemzse azrt fontos, hogy megrtsk, milyen rdekeknek s elvrsoknak kell megfelelnie ennek a szervezeti krnek, milyen clokat kvet mkdse sorn.22 A kzigazgats esetben nem beszlhetnk klasszikus rtelemben rtkestsi piacrl s vevkrl, ez a kategria az albbi (9.) brn a szolgltatsok haszonlveziknt s alanyaiknt jelenik meg. Akzigazgats ltal nyjtott szolgltatsok vagy ellltott termkek (pl. egy tlevl killtsa) kzgazdasgi rtelemben valamilyen kzssgi szksgletet elgtenek ki, ezrt rszben vagy teljesen kzjszgnak tekintendk. zleti szervezetek esetben a vev a megrendelje, finanszrozja, alanya s haszonlvezje az adott termknek. Ha bestlunk egy cipboltba cipvsrlsi szndkkal, akkor mi vlasztjuk ki a neknk tetsz cipt (megrendelknt), mi fizetjk ki (finanszrozknt), mi viseljk (azaz mi vagyunk a szolgltats alanyai), s mi jrunk jl egynileg a cip viselsvel (haszonlvezknt).
22 Drtos Gyrgy (2011): Kzszolglati szervezetek krnyezete s stratgiai vezetse. In: Antal Zsuzsanna Drtos Gyrgy Kiss Norbert Tams Kovts Gergely Rvsz va Varga-Polyk Csilla (2011): Kzszolglati szervezetek vezetse. Aula Kiad, Budapest
177
10. bra: Akzigazgatsi szervezetek fontosabb krnyezeti tnyezi
Akzigazgats s tgabban a kzszektor szervezetei esetben ezek a vevi szerepek elklnlnek egymstl. A bntets-vgrehajtsban pldul a brtnbntetst mint szolgltatst rtelmezve a kvetkez vevi szerepeket talljuk: a megrendel az tletet hoz brsg, a finanszroz az llam (tttelesen az adfizetk), a szolgltats alanya az eltlt, ugyanakkor a szolgltats haszonlvezje a trsadalom egsze. Mindezek miatt a kzigazgats esetben ritkn beszlnk vevkrl vagy vsrlkrl, helyette az gyfelek, kedvezmnyezettek, fogyasztk, esetleg haszonlvezk kifejezsek terjedtek el. Averseny is msknt jelenik meg a kzszektorban, mint az zleti szervezetek esetben. Avevkrt (gyfelekrt, fogyasztkrt) jellemzen nem versenyeznek egymssal a kzigazgats szervezetei, mivel a legtbb esetben monopolhelyzetben vannak, azaz az gyfeleknek a legtbb esetben nincs lehetsge vlasztani a szervezetek kztt (pl. egy adhatsg van). Aversenyt emellett visszafogja a szolgltatsoknak a haszonlvez szmra (kvzi) ingyenes jellege, illetve a fldrajzi korltok (kzigazgatsi hatrok). Amunkaerpiac a kzigazgats esetben szmos specilis jellemzvel br. Egyrszt a kzszolglati tisztsgviseli jogviszonybl ered szablyok teszik az zleti s nonprofit szektortl klnbzv a munkaer alkalmazst (pl. a fizetseket meghatroz normatv brtblk), msrszt bizonyos mobilitsi akadlyok is jellemzk (pl. nehezen konvertlhat szakkpestsek miatt). Azelmlt vekben a pnzpiac is egyre nagyobb jelentsgre tett szert a kzigazgats tekintetben a bettkezelsen s a rvid tv hitelezsen tlmenen. Azllami s az eurpai unis tmogatsi forrsok mellett a kereskedelmi bankok is jelents szerepet jtszanak a kzigazgats fejlesztsben pldul plyzati nrszt s elfinanszrozst biztost konstrukcikkal, hossz tv fejlesztsi hitelekkel. Agazdasgi vlsg s az nkormnyzatok nagymrtk eladsodsa visszavetette az elmlt nhny vben a pnzpiac kzigazgatsbeli aktivitst, de ezzel egytt e szegmens szerepe jelents maradt. Kiemelt fontossg krnyezeti tnyezknt rdemes kezelni azt az intzmnyi hlzatot, amelynek az adott kzigazgatsi szervezet szerves rsze. Ez al- s flrendeltsgi (pl. felettes szerv, irnytott szervek), valamint mellrendelt (pl. megyei kormnyhivatalok sszessge) kapcsolatokat is tartalmaz. Ezek a kapcsolatok jellemzen hossz tvon adottak. Akzigazgats ezen jellemzje, az a tny teht, hogy egy nagy intzmnyrendszer szerves rszeknt mkdnek az egyes szervezetek, klns jelentsget ad a megfelelen kialaktott koordincis mechanizmusoknak, amelyek a minl eredmnyesebb szervezetkzi egyttmkdshez szksgesek. Atgabb krnyezet tekintetben a tudomnyostechnikai krnyezeten bell az informcitechnolgia fejldse jtszik kiemelt szerepet a kzigazgatsi szervezetek mkdsben, hiszen ezen szervezetek jelents mrtk informcifeldolgozst vgeznek, gondoljunk pldul az adhatsg, az OEP vagy akr a KSH feladataira. Ugyanakkor finanszrozsi, kulturlis s folyamatszervezsi nehzsgek miatt az informcitechnolgia bvl lehetsgei nincsenek megfelelen kihasznlva a kzigazgats szervezeteiben.
178
A jogi krnyezet a tbbi szektorral sszehasonltva a kzigazgats esetben specilis jellemzkkel br. Mg az zleti vagy a nonprofit szervezetek szmra a jog egyltaln nem vagy csak nagyon nehezen befolysolhat kls felttelrendszert kpez, addig a kzigazgatsi intzmnyek aktv befolysoli, st sokszor megtestesti e szegmensnek. A politikai krnyezet szintn jelents befolyst gyakorol a kzigazgatsra, a tbbi szektorhoz tartoz szervezettel sszehasonltva sokkal nagyobb a politika befolysa ezen intzmnyrendszerre, hiszen a kzigazgatsi szervezetek tbbsgnek ln a hatalmon lev kormnyzat ltal kinevezett politikai vezetk (is) llnak. A politikai s adminisztratvszakmai irnyts kell sztvlasztsa s mkdkpes forminak kialaktsa a 19. szzad vgtl folyamatos dilemmja a modern kzigazgatsi rendszereknek. Orszgonknt eltr gyakorlata alakult ki annak, hogy milyen politikai s adminisztratvszakrti irnytsi sttuszok lteznek a kzigazgatsban, s milyen csatorni vannak a politikai irnyts mellett a kzigazgatsban a szakrti kontrollnak. A politikai krnyezet nemcsak a kzvetlen politikai felettes vezett jelenti, hanem az orszgos prtpolitikt (nagypolitikt), illetve a teleplsi nkormnyzatok szmra relevns helyi politikai erteret (kispolitika). Agazdasgi krnyezet mind makro-, mind mikroszinten fontos szegmens a kzigazgats szmra. A nemzetgazdasg llapota nagy lehetsgeket s korltokat is jelent a kzigazgats mozgstere szempontjbl, ugyanakkor jelents a visszahats lehetsge is, hiszen a kzigazgats intzmnyrendszernek szmos eszkze van a gazdasg befolysolsra. Mindez helyi szinten is igaz, egy teleplsi nkormnyzat szmra a terletn mkd adfizet gazdasgi trsasgok s beszlltk jelentik a vllalkozi krnyezetet. s az nkormnyzatoknak is vannak eszkzeik a helyi gazdasg alaktsra. A nonprofit szervezetek jelentsge abban rejlik, hogy egyre tbb olyan feladatot vllal fel s t a civil szektor, amely hagyomnyosan a kzszfra hatkrbe tartozott. A nonprofit szervezetekkel val egyttmkds megfelel forminak kialaktsa tovbbi lehetsgeket rejt magban. sszessgben megllapthat, hogy a kzigazgatsi szervezetek krnyezete rendkvl komplex, nagyszm krnyezeti szegmens erterben kell ezen szervezeteknek mkdnik, s nehezen jellhet ki egyetlen dominns krnyezeti tnyez. Radsul az egyes krnyezeti szegmensek eltr rtkek s magatartsmintk kzvetti, gondoljunk csak pldul a politikai, jogi s gazdasgi racionalits jelents klnbsgeire. A komplexitst fokozza, hogy az egyes krnyezeti szegmensek nmagukban is soksznek, a klnbz rdekek s elvrsok ritkn rendezhetk ssze.
6.1.3. Akzigazgatsi reformokkal kapcsolatos elmletek

Egyetlen llam kzigazgatsa sem engedheti meg magnak, hogy ne keressen az llampolgrai ignyeit mind jobban kielgt, mkdsi folyamatait pedig hatkonyabb, olcsbb tev megoldsokat. Azelmlt kt vtizedben a kzigazgatst megjt trekvsek kzl a kvetkezket rdemes megemlteni.
179
6.1.3.1. Public choice

A klasszikus Max Weber ltal lert hierarchin, jogon s utastson alapul kzigazgatssal szemben fogalmazta meg lltsait s javaslatait az n. kzssgi vlaszts (public choice) iskola az 1960-as vek vgn. Javaslata szerint a kzigazgats lass, korltolt, gazdasgtalan, s csak a sajt rdekeivel van elfoglalva a kz rdeke helyett. Ezrt a kzigazgatsi szervezeteket kisebb, egymssal verseng, viszonylagos fggetlensggel br gynksgekre (agency) kell bontani. Akzigazgats ltal szervezett kzszolgltatsokat gy kell felpteni, hogy az arra alkalmass tett llami (nkormnyzati) szervezetek kpesek legyenek a piaci versenyhez kzelt felttelek mellett versengeni egymssal a kzrdek (kzszolgltatsok) megvalstsban. A versengs felttelei mellett teht vgs soron az gyfelek vlasztsa dnt arrl, hogy melyik kzszolgltatst nyjt llami vagy nkormnyzati szervezet vgzi jobban a feladatt. Afentebb emltett kzssgi vlaszts (public choice) irnyzat mint brokrciaellenes kzigazgats-fejlesztsi irnyzatot kveten jelent meg a haznkban kevss ismert, de mai szemmel mgis jelents, s az azta bekvetkezett fejlds szempontjbl jl hasznosthat j Kzigazgats (New Public Administration) irnyzat. llspontja szerint a kzigazgats f funkcija, hogy rvnyre juttassa az egynek, csoportok, trsadalmi osztlyok s egsz trsadalmak rtkeit, preferenciit, hogy fokozottabban rvnyre kell juttatni azt az elvet, hogy az llam a trsadalom kontrollja alatt ll. Azj Kzigazgats (New Public Administration, Frederickson 1980) szerint a kzigazgatsnak tovbbra is a hatkonysg, eredmnyessg, gazdasgossg kvetelmnyei szerint kell mkdnie a trsadalom rdekben. Nem az az igazi krds, hogy a kzigazgatsnak e tradicionlis kvetelmnyeket kvetnie kell-e (hiszen ez relisan nem is krdjelezhet meg), hanem az, hogy kik, milyen csoportok szmra lesznek a kzigazgats beavatkozsai eredmnyesek, s milyen a trsadalomban elfogadott rtkeket fognak tmogatni. gy az j Kzigazgatsnak nevezett felfogs a trsadalommal szervesen egybeplt, a trsadalmi mltnyossgot elmozdt kzigazgatst kell kipteni.23
6.1.3.2. New Public Administration

Azj Kzigazgats a kzigazgatsi rendszer rugalmassgnak fokozsra javasolja a hierarchikus kzigazgatsi intzmnyrendszeren bell demokratikus mkdsi elv munkacsoportok kialaktst. E csoportokban nem kellene mindenron konszenzusra trekedni, a vlemnyeltrseket ki kell hasznlni a tervezs s megvalsts sorn add klnfle vltozsok hatkonyabb lekpezsre. Acsoportoknak kimondottan lnktenik kell a bels vlemnykpzst, jutalmazniuk kell a j javaslatokat. Amegvltozott, dinamikus kls krnyezethez rugalmasan alkalmazkod, ugyanakkor hatkonyan mkd kzigazgatst gy lehet elrni, hogy a kzigazgatsi kpzst sem politikatudomnyi, sem jogtudomnyi irnyba nem kell elvinni, hanem vals problmk megoldsra kell sszpontostani olyan mdon, hogy a kzigazgatsi oktatsi programokat ssze kell kapcsolni egyb kzszolglatra irnyul kpzsekkel, mint pldul az egszsggy, az oktats vagy a szocilpolitika. Azj Kzigazgats a valdi hatkonysgi tartalkot nem az egyes kzigazgatsi technikk javtsban ltja, pldul a humnigazgats, a pnzgyi igazgats, a tervezs, az elektronikus technolgik
23 Frederickson, George H.: New Public Administration. The University of Alabama Press, Tuscaloosa, 1980. 31111.
180
alkalmazsa vagy a beszerzsek egyes elemeinek a tkletestsben hiszen ezt mint trekvst vitathatatlan evidencinak tartja , hanem abban, hogy a kzigazgats tevkenysge a trsadalom ignyeit minl tkletesebben szolglja a kzigazgats szakmai tartalmnak jobb meghatrozsa tjn.24 Mindezt Frederickson a klasszikus, weberi brokrcik keretei kztt tartja megvalsthatnak, a hierarchikus szerkezetben felptett llami autorits ugyanis megakadlyozza azt, hogy a kzigazgats elemeit a kls vltozsokhoz val alkalmazkods tlsgosan elsodorja a kiszmthatsg, a jogllamisg s a stabilits rtkeitl.
6.1.3.3. New Public Management

j Kzmenedzsment irnyzat (angolul New Public Management, gyakori rvidtse az angol s a magyar szakirodalomban is NPM) az 1980-as vek elejtl kezdden befolysolta az angolszsz, majd az 1990-es vek elejtl a nyugat- s szak-eurpai orszgok kzigazgatsi reformjait. Azirnyzat legfontosabb javaslata az volt, hogy a public choice ltal bevezetett versengst mr nem kell az llami szereplk egyms kztti versenyre korltozni, hanem lehetv kell tenni a piaci szereplk rszvtelt is a kzszolgltatsok megvalstsban. Ilyen mdon a mg lnkebb verseny mg nagyobb hatkonysgot knyszert ki a kzszolgltatsok terletn. Anagyobb hatkonysgot az llami szereplk gy tudjk elrni, ha tveszik a piaci krlmnyek kztt mr bevlt menedzsment technikkat. AzNPM clja az eredmnyvezrelt s hatkony kormnyzs az llam felelssgnek s hatrainak jrafogalmazsa rvn.25 Azeredeti elkpzels szerint az NPM a korszer, halad, modern kzigazgats fel vezet t szksgszer lpseit jelenti. Gyakorlati tzisek gyjtemnye arra a problmra, hogy mit tegyen egy orszg a kzigazgatsval s kzszolgltatsaival, ha jl mkd s knnyen finanszrozhat kzszfrt szeretne. AzNPM-nek nmagban nincs klnsebb rtktartalma, egyszeren a j menedzsmentrl, nagy szervezetek vezetsrl kialakult, kikristlyosodott nagy mennyisg s a vilg szinte minden pontjn oktatott megoldsok tltetse a kzszfra terletre. Ezt a clt a piaci koordinci alkalmazsval, az llam szerepnek visszaszortsval, a kzszektor szervezeteinek strukturlis talaktsval (fkpp decentralizcival), menedzsment innovcik bevezetsvel (pldul a teljestmnymrs biztostsval) kvnta megvalstani. Mindezek mellett az irnyzat hangslyozza a lakossg ignyeinek jobb megismerst s az llampolgrok bevonst a kzssgi dntsekbe, azaz az gyfl-orientcit s az aktv llampolgrsg tmogatst.26 Anew public management reformok ltal alkalmazott tipikus eszkzk: versenyhelyzet megteremtse a kzszolgltatsok krben is; a piaci szektor szablyozsi megoldsainak bevitele a kzigazgatsba; a piaci szereplk bevonsa a kzfeladatok elltsba (kiszervezs); teljestmnymrs s hatkonysgelv mkds bevezetse.
24 Uo. 31111. 25 Stumpf Istvn G. Fodor Gbor: Neoweberi llam s j kormnyzs. Nemzeti rdek, 2. vf. (2008. sz) 7. sz. 3638. 26 Rosta Mikls (2012): Innovci, adaptci s imitci Az j kzszolglati menedzsment. Aula Kiad, Budapest
181
6.1.3.4. j Weberizmus
A2000-es vek elejtl empirikus vizsglatok alapjn, majd a 20072008-ban kezddtt gazdasgi vlsg hatsra egyre tbben a piaci koordincit s a verseny szerept eltrbe helyez NPM irnyzat helyessgt tbben is alapjaiban krdjeleztk meg. Akormnyzatok hagyomnyos eszkzkkel nem tudtk csillaptani a piac trvnyszersgeibl fakad vlsg hatsait, ezrt szmos orszgban erteljesebb llami beavatkozs trtnt a stabilizci rdekben, megersdtt a brokratikus koordinci szerepe a piaci koordincival szemben. Tekintettel arra, hogy a new public management eredeti krnyezetbl kiragadva nem eredmnyezett mrhet hatkonysgi javulst, s a kontinentlis Eurpban nem is vette t a kezdemnyezst, a 2000-es vek elejn felmerlt, hogy indokolt lenne egyes, a new public management (s a public choice) ltal javasolt, mr bizonytottan mkdkpes technikkat a hagyomnyos kzigazgatsi rendszerekbe bepteni anlkl, hogy a jogllami, hierarchikus rendszer alapvet szervezsi elve megvltozna. A hagyomnyos kzigazgatsi rtkekre alapozott, de annak hatkonysgt menedzsment technikkkal nvel irnyzatot nevezzk jweberinus iskolnak. Az jweberinus iskola javaslatait az j s a rgi hzastsnak is tekinthetjk a kvetkezk szerint:27 Weberi elemek: Azllam megerstse, hiszen az llam a globalizci ltal tmasztott kihvsok megoldsnak egyetlen kzssgi eszkze. Akpviseleti demokrcia megerstse mind kzponti, mind regionlis, mind helyi szinten. Akzigazgatsi jog szerepnek megerstse. Szakmai szempontok alapjn szervezett kzigazgatsi kar, sajtos ethosszal s alkalmazsi felttelekkel. j elemek: A kzigazgatsnak ki kell szolglnia az llampolgrok szksgleteit, ignyeit, akaratt. Ezt a sajtos szakmai kultra teszi lehetv. Akpviseleti demokrcia kiegsztse tbblet konzultcis lehetsgekkel s az llampolgrok llami dntsekbe val bevonsval. Akzpnzek felhasznlsa sorn a tnyleges eredmnyek elrsre kell trekedni, nem pedig csupn a szablyok betartsra. Akzszolglatot olyan mdon kell tovbbfejleszteni, hogy az egyn kpes legyen a sajt szk szakterletnl tgabb sszefggsben dntseket hozni, javasolni a kz rdekben. AzNPM s az j Weberizmus jellemzit rdemes egyttesen ttekinteni, klnsen arra tekintettel, hogy szmos szerz egyms ellentteknt tekinti a kt irnyzatot.
27 Bouckaert, Geert Pollitt, Christopher: Public management reform. Acomparative analysis. Oxford University Press, Oxford 2001, 2004, 2011. 75125.
182
7. tblzat: AzNPM s az j Weberizmus jellemzi2829

NPM (Gelln 2012)21 Akzszolglathoz val viszonya Akzszolglat rugalmas, a piac s az llami szfra nem klnl el egymstl, munkatrsak, tancsadk, tancsad cgek a piacrl a feladatok tbbsgre versenyeztets utn megbzhatk. Elfeltevse Averseny a leghatkonyabb koordincis mechanizmus; akkor jrunk el helyesen, ha minden terletre ezt alkalmazzuk. Apiaci koordincira helyezi a hangslyt: az llambl szolgltat, az llampolgrbl fogyasztsi garancikat ignyl fogyaszt vlik. Politikhoz val viszonya Apolitikt adottnak veszi, az NPM csak technika, j megoldsok, receptek gyjtemnye, nem tartalmaz politikai vagy szakpolitikai clokat. j Weberizmus (G. Fodor Stumpf 200822 ill. Drechsler 2009) Akzszolglathoz val viszonya Akzszolglat professzionalizcija azt jelenti, hogy a kztisztvisel nemcsak a sajt szakterletnek jogi szakrtje, hanem egyben olyan menedzser is, aki az llampolgrok s a kzrdeknek megfelelen mkdik. Elfeltevse Averseny messze nem tkletes, ahogy az llami tervezs sem. Apiaci koordincit megprblja minimlisra szortani az llamon bell, a trsadalomirnytst a koordincis mechanizmusok harmonikus egysgeknt tekinti. Politikhoz val viszonya Azllam kapacitsainak helyrelltsval bvteni igyekszik a politika mozgstert, de a jogllami eszkzk hangslyozsval a politika kzjt szolgl mivoltt ersti a hatalmi clokkal szemben. AzNWS erteljesen tmaszkodik az llampolgri konzultcikra a szakpolitikai tervezs minsgnek javtsa rdekben. Programja Azeredmnyessg a legfontosabb cl, melyet a jogllami vvmnyok rintetlenl hagysval, a lehet legnagyobb szakmai felkszltsggel kell elrni.
Programja Ahatkonysg nvelse kltsgcskkents, feladatszkts azonos vagy jobb teljestmny mellett.
6.1.3.5. Good Governance

Mai kzigazgatsra gyakorolt hatsa s elterjedtsge miatt szksges megemlteni a j kormnyzs (good governance) irnyzatot, mely a trsadalmi szereplk, civil szervezetek, kzssgek kzfeladatok megoldsba val bevonst tartja a kzigazgats f fejlesztsi irnynak. Atrsadalmi szereplk kzszervezsbe val szles kr bevonsra azrt van lehetsg, mert megvltozott a trsadalmi szereplk karaktere. Akzfeladatokban val szerepvllalshoz szksges tuds, informatikai tmogats knnyen hozzfrhet, s a civil szereplk maguk is ignyt tartanak arra, hogy ket a szlesebb rtelemben vett kzssg letbe llami oldalrl is bevonjk. Ha a trsadalmi szereplk kzfeladatok elltsba val bevonsa n, akkor az ugyanezen kzfeladatok elltst korbban vgz, feladatok hjn kiresedett30 kzigazgats lepthet, st esetleges tovbbi munkja csak zavarn a trsadalmi szereplk hatkony munkjt.31 Agovernance tpus szervezdsnek nincs szksge formalizlt eljrsokra, bels folyamatokra, mkdsi mdjban a trgyalsok rendszere rvnyesl.32
28 Gelln Mrton: Kzigazgatsi reformok az llamszerep vltozsainak tkrben. 2012. 104105. 29 G. Fodor Gbor Stumpf Istvn: Neoweberi llam s j kormnyzs. Nemzeti rdek, 2. vf. (2008. sz) 7. sz. 626. 30 Peters, B. Guy.: Managing the Hollow State. In: K. Eliassen J. Kooiman (eds.): Managing Public Organizations. Sage, London, 1993. 4657. 31 Rhodes, R.A.W.: The Hollowing Out of the State. Political Quarterly, vol. 65. (1994) 138151. 32 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223243.
183
Agovernance irnyzat kpviseli szerint a kormnyzat akkor jr el helyesen, ha a trsadalmi partnerek rendelkezsre ll kapcsolati hlzatait kzfeladatok elltsra hasznlja.33 Atrgyalsokra s a szereplk mellrendelti viszonyra alapul dntshozatali rendszerben a kormnyzatot kvzi-fggetlen gynksgek (agency-k) kpviselik, amelyek lnyegben csak annyiban kontrollljk a dntshozatali rendszert, amennyiben maguk is szerepli annak, kizrlagos vagy dnt kontrollszerepk azonban nincs. Azegyeztetsek rendszerben a kormnyzati gynksg forrsai is fggnek a trsadalmi szereplktl, hiszen sikeres programok megvalsulsa nlkl az gynksg forrsai is elapadnak.34 Ezt a mkdsi szerkezetet eredetileg az nkormnyzatokkal kapcsolatos egyttmkdsre dolgoztk ki, de ksbb kiterjesztettk a trsadalmi szereplkkel val ltalnos koopercira is.35 Agood governance egyik hatkonysgi forrsa abban rejlik, hogy a dntshozatal sorn a konszenzusteremtst elbbre hozza, a konfliktusok megoldsa is elbbre kerl, a konfliktusok nem tudnak kilezdni. Az irnyzat hvei szerint a good governance demokratikus tbblettel rendelkezik a kzigazgatsi hierarchin s politikai felhatalmazson alapul rendszerrel szemben, mivel a javasolt modellben az nmagt megszervezni kpes civil trsadalom folyamatosan befolyssal tud lenni az t rint kzpolitikai krdsek alakulsra. Askandinv s a holland kzigazgatsban a trsadalmi partnerek bevonsa mr korbban el ter 36 jedt, de idvel az ilyen hagyomnyokkal nem rendelkez orszgokban is teret nyertek a klnbz governance reformok. Akzfeladatok civil szereplkn keresztl trtn elltsa Magyarorszgon sem ismeretlen, hiszen a szakmai kamark vagy kztestletek tipikusan ilyen szervezetek. Agovernance szemllet ellenzi kezdettl felvetettk azt, hogy a kzrdek rvnyestse az informlis egyeztetsek sorn kikerl az tlthat, egyenl llampolgri hozzfrst biztost kpviseleti demokrcia s a jogllam kontrollja all, tovbb technikailag is igen nehzkes az egymssal is vitban ll, gyakran sszeegyeztethetetlen motivcikkal br szereplk koordincija.37 Klnsen nehzkes demokratikus tbbletet kimutatni governance reformok esetben olyan trsadalmakban, ahol fejletlen, hinyos a civil szervezetek rendszere s kultrja.
6.2. ALMODUL: VEZETI FELADATOk A kZIGAZGATSBAN

Aszervezetekben elssorban a vezetk hatrozzk meg a mkds mikntjt, nagyrszt k alaktjk az elrend clokat, irnytjk a munkatrsakat, s ellenrzik a feladatok vgrehajtst. Mita vezetk lteznek, vezetsi problmk is addnak. A menedzsmenttudomnyban a kezdetektl az egyik kzponti krds ppen ezrt az, hogy milyen is a j vezet, milyen tulajdonsgokkal kell rendelkeznie, s mely feladatokat kell elltnia ahhoz, hogy az ltala irnytott szervezet jl teljestsen.
33 Srensen, Eva Torfing, Jacob (editors): Theories of Democratic Network Governance. Palgrave, Basingstoke, 2007. 34 Rhodes, R. A. W.: Beyond Westminster and White-hall. Unwin Hyman, London, 1988. 35 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223243. 36 Klijn, E.-H. Koppenjaan J. Managing Uncertainties in Policy Networks. Routledge, London, 2006. 37 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223243.
184
Avezetk szerepnek kiemelsvel s kln fejezetben val trgyalsval nem szeretnnk azt sugallni, hogy minden csak tlk fgg. A szervezetek krnyezetben szmos olyan tnyez van (lsd az elz fejezetpontban trgyalt krnyezeti szegmenseket), amit egy vezet nmagban nem tud befolysolni, m ezek jelents mrtkben meghatrozzk a szervezet mkdst. Avezetk egyik fontos feladata felmrni, elemezni, rtelmezni az adott szervezet szempontjbl fontos krnyezeti tnyezket. Msrszt a legtehetsgesebb vezet is csupn flkar ris j kpessg s elktelezett munkatrsak nlkl. Persze a megfelel kollgk kivlasztsa s elktelezettsgnek megteremtse ppen az egyik legfontosabb vezeti feladat, ezzel pedig visszakanyarodunk a vezet szerepnek fontossghoz. Avezetk feladatnak s szerepnek mlyebb trgyalsa eltt rdemes meghatrozni a vezets fogalmt. A vezetst a tovbbiakban egy olyan tfog tevkenysgknt rtelmezzk, amelynek sorn a vezet eredmnyesen megvalsttat dolgokat a tbbi ember ltal, illetve velk egytt. 38 A vezets egy igen komplex tevkenysg, amely tbbfle szempontbl is elemezhet, s az ezzel foglalkoz szakirodalomban szmos megkzeltst s elmletet tallunk. J (vagy pp rossz) vezetvel mr mindannyian tallkoztunk letnk sorn, m ha megkrdeznk tlnk, hogy milyen is a j vezet, akkor vlheten nagyon klnbz s akr egymsnak ellentmond dolgokat emelnnk ki. Az emberek vlemnye megoszlik pldul a tekintetben, hogy az autokratikus vagy inkbb a demokratikus vezeti stlust tartjk sikeresebbnek, hogy mi tekinthet vezeti feladatnak s mi nem, illetve vezetnek szletni kell vagy netn ez egy tanulhat mestersg. Ezek egyttal a vezetskutats f krdsei is. Sok szerz foglalkozik a fnk s a beosztott kapcsolatt jellemz vezetsi stlus hatsaival, a vezet szemlyisgnek krdskrvel, a vezeti szerepek feltrsval s a vezetk feladatainak rendszerezsvel. Mi ez utbbira koncentrlunk ebben a fejezetben, azaz azt a krdst igyeksznk megvlaszolni, hogy mit is csinl a vezet a munkja sorn, melyek a fbb vezetsi feladatok, funkcik, amelyeket el kell ltnia. A szervezetekben tbbfle vezetsi szint ltezik. Ezek megklnbztetse azrt lnyeges, mert a hierarchia klnbz szintjein lev vezetk eltr feladat- s hatskrkkel rendelkeznek, klnbz koordincis feladataik vannak, s a koordinci trgya is ms. Aszervezeti hierarchia cscsn tallhatk a felsvezetk, ide tartoznak a szervezet els szm vezetje s helyettesei, pl. egy minisztrium esetben a miniszter s az llamtitkrok tekinthetk felsvezetnek. Akzpvezetk a kvetkez vezetsi szintet jelentik meg, a minisztriumi pldnl maradva a fosztlyvezetk s helyetteseik sorolhatak ide. A kzvetlen irnytk jelentik a legals vezetsi szintet, egy minisztriumban k lehetnek pldul az osztlyvezetk. Akoncepcialkotsi ismeretek leginkbb a fels szint vezetk munkja sorn fontos, mg rszletesebb technikai, szakmai ismeretekkel az alsbb szint vezetknek kell rendelkeznik. Az emberek irnytsval kapcsolatos ismeretek minden vezetsi szint esetben hasonlan fontos slyt kpviselnek.39 Akvetkezkben a vezetsi funkcik alapjn trgyaljuk a vezetsi munka tartalmt. Meg kln bz tethetk a vezet tervezsi (clkijells, stratgiaalkots), szervezsi, szemlyes vezetsi (leadership) s kontroll feladatai, ezek jellik ki a kvetkez alfejezetek logikjt.
38 Dobk-Antal, 2010, i.m., 75. oldal 39 DobkAntal, 2010.
185
6.2.1. Clkijells, stratgiaalkots

Minden szervezetet konkrt clok elrsre hoznak ltre. Alaptskor sok minden eldl a szervezeti clok tekintetben, pldul milyen feladatokat, milyen formban, hol kell elvgeznie adott szervezetnek ezek a mkdst meghatroz hossz tv adottsgot jelentenek a szervezet s a vezets szmra. Egy kzigazgatsi intzmny esetben az alapt okirat tartalmazza az azonost adatokon tl a szervezet f feladatait, alaptevkenysgt, jogi formjt. Azonban nem csupn az alaptskor, hanem azt kveten is szmos fontos krdst kell megfontolni. A vezetk tervezsi funkcija a jvre vonatkoz tevkenysgek tgondolst, a szervezeti clok meghatrozst s a clok megvalstshoz vezet t kijellst jelenti. Avezetk tervezsi feladatai tbb idtvon is rtelmezhetk. A2012-ben elfogadott Kormnyzati Stratgiai Irnytsi Rendszer megklnbztet hossz tv (tbb mint 10 v), kzptv (410 v) s rvid tv (14 v) tervezst. Afentieken tl ltezik a gyakorlatban az n. operatv tervezs, ami maximum 1 vre tekint elre. Akzigazgatsban jellemzen ez a kltsgvets sszelltst, az ves munkaterv elksztst jelenti. A hosszabb idtvra (tbb vre) elretekint tervezst nevezzk clkitzsi s stratgiaalkotsi funkcinak. Avezetselmletben a stratgia a szervezet hossz tv cljainak elrst segt t lersra szolgl. Astratgiaalkots szerepe ketts: Akialaktott clok s stratgik irnytknt szolglnak a szervezet szmra. Avezet ezen funkcija gyakorlsa sorn felmri s mozgstja azokat az erforrsokat, amelyek szksgesek a stratgia megvalstshoz. Kzigazgatsi szervezeteket meghatrozott trsadalmi ignyek kielgtsre, jogszablyban rgztett feladatok elvgzsre hoznak ltre, ezrt felmerlhet a krds, hogy mirt is van szksg esetkben clkijellsre s stratgiaalkotsra. F rveink az albbiakban sszegezhetk40: Ajogi szablyozs (pl. alapt okirat) ltalban csak a clokat rgzti, elrsk mdjt viszont mr nem. Ezek a dokumentumok radsul ritkbban frisslnek, mint amilyen gyakorisggal a trsadalom j elvrsokat tmaszt a kzcl szervezetekkel szemben. Mikzben rgztik egy kzigazgatsi szerv alaptevkenysgt, nem adnak konkrt, utlag is visszamrhet elvrsokat az egyes rszterletekre. Nyelvezetk gyakran nem felel meg annak az elvrsnak, hogy a stratgia legyen kzrthet s inspirl. Egyes kzssgi clok csak tbb kzigazgatsi szervezet sszefogsval rhetk el. Aszksges koopercis kapcsolatokat a jogi szablyozs ltalban nem tartalmazza, ehhez szakpolitikkra, szakgi stratgikra van szksg. A stratgiaalkots tbbnyire alapos krnyezetelemzssel kezddik, illetve az adott szervezet adottsgainak szisztematikus ttekintsvel. Ezek figyelembevtelvel kerl megfogalmazsra a szervezet kldetse s jvkpe, amelyben meghatrozsra kerlnek a kvetni kvnt fbb rtkek s normk, valamint az elrend jvbeni llapot. Astratgiai clok megfogalmazsa, a fbb prioritsok kijellse a folyamat kvetkez lpse. Ahhoz, hogy a stratgia valban a mindennapi
40 Drtos, 2011, i.m.
186
mkds vezrfonalaknt szolgljon, szksges konkrt intzkedseket, akcikat megfogalmazni. Astratgia lebontsra szolgl kzptv, jellemzen 2-4 vre elretekint tervben sszegzik ezeket az akcikat s programokat. Ezen a szinten mr erforrsokat s felelsket is rendelnek az intzkedsekhez. Afolyamat termszetesen a gyakorlatban ennl jval komplexebb, tbbnyire tbbfle stratgit is kialaktanak, s tbb forgatknyvet is vgiggondolnak a vezetk. Radsul a folyamat sokszor nem is lineris, hanem szmos visszacsatolst is tartalmazhat.
11. bra: Astratgiaalkots folyamatnak alaplogikja
A2012-ben elfogadott Kormnyzati Stratgiai Irnytsi Rendszer egysges keretbe foglalja s sszehangolja a stratgiaalkots orszgos, gazati s intzmnyi szintjt (lsd: 2.5.almodul): Orszgos szinten komplex krnyezetelemzsre pl, hossz tv (10 ven tli) jvkp, elrejelzs kszl el (orszg-elrejelzs), amely fontos inputknt szolgl a nemzeti kzptv stratgia megalkotshoz. Ez utbbi 410 vre elretekint tervezs eredmnye. gazati/szakpolitikai szinten tbbek kztt szakpolitikai stratgik s miniszteri programok kszlnek. Intzmnyi szinten intzmnyi stratgik s intzmnyi programok kszlnek a felettes szintek cljainak s programjainak figyelembevtelvel. Ezeken tl tovbbi tervdokumentumok is rszei a KSIR-nek, ezek teljes kre a 2.5.2. alfejezetben tallhat. Azutbbi vtizedekben a hossz tv tervezssel, stratgiaalkotssal foglalkoz szakterlet, a stratgiai menedzsment jelents fejldsen ment keresztl, s ennek eredmnyekpp szmos olyan elemzsi eszkz s koncepci szletett, amely a gyakorlati vezetk tervezsi munkjt segti. Ezek rszletes bemutatsa messze tlmutat e fejezet fkuszn. Ezek az elemzsi mdszerek tbbnyire az zleti szektorbl kerltek t a kzszektorba, de megfelel adaptcival jl alkalmazhatk a kzigazgatsban is.
6.2.2. Szervezs
A szervezetekben klnbz (emberi s anyagi) erforrsok egyestse trtnik, az erforrsok puszta egyms mell rendelse azonban mg nem eredmnyez sszehangolt mkdst. Aszervezs olyan vezeti tevkenysget jelent, amely a szervezet klnbz erforrsainak sszehangolsa, optimlis kombincija ltal trekszik a kijellt clok megvalstsra.
187
Aszervezs fbb terletei:41 szervezeti struktrk kialaktsa, megvltoztatsa (szervezettervezs); szervezeti folyamatok sszehangolsa (folyamatszervezs); a munkavgzs rendjnek megtervezse, munkakrk ltrehozsa (munkaszervezs). Ezen alfejezet clja a szervezettervezssel kapcsolatos fogalmak tisztzsa. Afolyamatszervezssel kzigazgatsbeli jelentsgnl fogva kln fejezetben (6.3.) foglalkozunk. A szervezettervezs elssorban felsvezeti feladat, mivel a szervezet mkdsi kereteinek meghatrozsa stratgiai jelentsg, koncepcionlis krds. E vezeti tevkenysg clja, hogy a szervezet krnyezethez s bels adottsgaihoz illeszked, hatkony szervezeti struktrt (felptst) alkossanak, amely stabil, ugyanakkor kellen rugalmas, teht kpes az lland megjulsra. A szervezeti struktra segt tisztzni a szervezet tagjainak szerept s feladatait (munkamegoszts), az egyes feladatokhoz kapcsold felelssgeket s ezek kapcsolatait (hatskrk megosztsa), lehetv teszi az erforrsok clszer felhasznlst s az informciramlst (koordinci). Ezek alapjn a szervezet strukturlis jellemzi az albbiak: munkamegoszts vagy specializci, azaz a szervezet komplex feladatainak rszfeladatokra bontsa s szervezeti egysgekhez rendelse; hatskrmegoszts, ami alapveten a dntsi s az utastsi jogkrk sztosztst jelenti a szervezet klnbz hierarchikus szintjei kztt; koordinci, azaz a klnbz szervezeti egysgek munkjnak sszehangolst szolgl eszkzk. Ezeken tl a szakirodalom msodlagos strukturlis jellemzknt kezeli az n. konfigurcit, amely tulajdonkppen a fenti hrom tnyez ltal meghatrozott szervezeti brt jelenti. Megmutatja a szervezet mlysgi tagoltsgt (az al-fl rendelt szervezeti egysgek hierarchijt), valamint szlessgi tagoltsgt (azaz az egy vezet al tartoz szervezeti egysgeket). Attl fggen, hogy a vezetk milyen logika alapjn osztjk fel a feladatokat s alaktanak ki szervezeti egysgeket, tovbb, hogy klnbz dntsi jogkrket milyen elvek mentn rendelnek hozz az egyes vezeti szintekhez, vgl hogy milyen tpus koordincis eszkzket alkalmaznak, nagyon sokfle szervezeti forma alakul ki a gyakorlatban. Amunkamegoszts kialaktsnak tbb lehetsges szempontja is van:42 Afunkcionlis elv szerinti munkamegoszts sorn homogn szakmai tevkenysgeket klntenek el egymstl. Egy megyei kormnyhivatalban ilyen funkcionlis terletek lehetnek pldul a humnpolitikai fosztly, az gyflszolglati iroda, a pnzgyi fosztly s az informatikai fosztly. Atrgyi elv munkamegoszts sorn jellemzen termkek, szolgltatsok, valamint gyfelek (vevk), azaz homogn input- s outputcsoportok szerint rendeljk a feladatokat egyes szervezeti egysgekhez. Azadhatsg munkamegosztsi rendjn bell a kiemelt gyek adigazgatsga, illetve a kiemelt gyfelek adigazgatsga j plda a trgyi elv specializcira. Aterleti elv munkamegoszts esetben a feladatok homogn fldrajzi terletek szerinti elklntsvel tallkozunk. Egy orszgos hatskr szerv dekoncentrlt szervei lehetnek pldk regionlis munkamegosztsra, hiszen ezen szervezetek jellemzen rgik vagy megyk szerint kerltek kialaktsra.
41 DobkAntal, 2010. 111. i.m. 42 DobkAntal, 2010. i.m. 140. alapjn
188
A kzigazgatsi szervezetekben is nagy jelentsge van a hatskrk megosztsnak, amely a szer vezeti egysgek vezeti ltal elltand feladatokhoz rendelt dntsi, dnts-elksztsi, vlem nyezsi stb. hatskrk kiosztst, elhatrolst jelenti. Aszervezet hatskri rendszernek fontos jellemzje, hogy egy- vagy tbbvonalas mdon trtnik-e az utastsok kiadsa, a dntsek kommunikcija. Egyvonalas szervezetrl beszlnk akkor, ha az alrendelt egysgek (s szemlyek) csak egyetlen felsbb szervezeti egysgtl (szemlytl) kaphatnak utastst. Ez esetben a fggelmi s szakmai irnyts nem klnl el. Vagyis a munkltati, fggelmi jogok gyakorlsa, valamint a feladatok elvgzsvel kapcsolatos konkrt szakmai irnymutats egyazon felettes szervezeti egysgtl (szemlytl) vrhat. Alefel trtn feladatkijells s utasts s a felfel val jelents ugyanazon a vonalon, szolglati ton trtnik. Azegyvonalas hatskrmegoszts pldul a rendvdelmi szerveknl jellemz. Azegyvonalas szervezetek elnye, hogy knnyen ttekinthet, egyrtelm al- s flrendeltsgi viszonyokat eredmnyez, viszont a kommunikci csak a szolglati utakon keresztl trtnhet, ezrt a horizontlis koordinci nehzkes. Tbbvonalas a szervezet akkor, ha egy szervezeti egysg vezetje vagy munkatrsa tbb felettes vezettl kaphat utastst. Agyakorlatban ez a fggelmi s a szakmai kapcsolatok rszleges vagy teljes elklntst jelenti, vagyis a munkltati, fggelmi kapcsolat elvlik a szakmai irnytstl. Atbbvonalas szervezet fontos elnye az utastsi s informcis utak kzvetlensge, ugyanakkor a kompetencik s a felelssgek elhatrolsa problematikus lehet.43 Koordincis eszkzkre azrt van szksg, mert a feladatok sztosztsval nagyon klnbz, ersen differencilt tevkenysg szervezeti egysgek alakulnak ki a szervezetekben. A gyakorlatban szmos koordincis eszkz ltezik a szervezeti egysgek feladatainak sszehangolsra. Egy lehetsges osztlyozs szerint ezek az eszkzk lehetnek n. technokratikus, strukturlis s szemlyorientlt koordincis megoldsok. Azalbbi tblzat sszefoglalja az egyes koordinci eszkzk fbb jellemzit.
8. tblzat: Akoordincis eszkzk fbb jellemzi44
Koordincis eszkzk tpusa Technokratikus koordinci rtelmezse Pldk Szervezeti s mkdsi szablyzat (SzMSz), munkakri lersok, pnzgyi tervek Projektek, bizottsgok, teamek, vezeti rtekezletek Vezet-kivlaszts, bels kpzsek, szervezeti kultra tudatos ptse
Aszervezet rsbeli szablyai, formalizlt tmutati Ptllagos szervezeti megoldsok, amelyek a szervezeti struktrt, mkdst egsztik ki abbl a clbl, hogy a szervezeti egysgek ltal elltott feladatok, dntsek sszehangolst biztostsk. Azon eszkzk, amelyek a szervezet tagjainak szervezeti clokkal val azonosulst kvnjk segteni.
Strukturlis koordinci Szemlyorientlt koordinci
43 DobkAntal, 2010. i.m. 44 Antal, 2011. i.m.
189
6.2.3. Szemlyes vezets (leadership)

A szemlyes vezets (az angol s magyar szakirodalomban is gyakran leadershipknt szerepel) a szervezeti clok elrse rdekben a beosztottakra gyakorolt befolyst jelenti, mindenekeltt a vezetbeosztott kapcsolat szemlyes, sszefog-mozgst tevkenysgre fkuszl.45 Azemberi erforrs felrtkeldse jelents vltozsokat hozott, s mind szemletmdjban, mind eszkzrendszerben kiteljesedett ez a vezetsi funkci. Amennyiben egy vezet szeretn jl elltni vezeti feladatait, gy a szksges kpessgekkel s ismeretekkel rendelkez alkalmazottak szmra biztostania kell a megfelel munkafeladatokat, tisztban kell lennie az alkalmazhat motivcis eszkzkkel, irnytania kell a beosztottjait, megfelel kommunikcival kzvettenie kell az elrend clokat s elvrsokat, rzkelni a felmerl problmkat, valamint a clok elrsre kpesnek kell lennie munkacsoportokat ltrehozni s azokat vezetni. Aszemlyes vezets teht szmos kszsget, kpessget kvn a vezetktl, ezek rszletes trgyalsa egy egsz knyvet kitenne. Ebben az alfejezetben ezrt csupn nhny fontosabb koncepcit s alapfogalmat mutatunk be a szemlyes vezets tmakrbl.
6.2.3.1. Motivci
A vezeti munka sikere tekintetben kiemelked fontossg krds, hogy sikerl-e a vezetnek rvennie a beosztottait, hogy a kijellt szervezeti clok elrse rdekben tevkenykedjenek. Amotivci tmakre nagyon npszer a menedzsment szakirodalomban, szmos szerz foglalkozik vele. De mi is az a motivci? Akkor beszlnk motivltsgrl, ha a szervezeti clok elrse rdekben hajland valaki erfesztseket tenni, s ezltal sajt egyni cljaihoz is kzelebb jut. Ezen meghatrozs rtelmben a vezet feladata az, hogy valamikpp sszehangolja a munkatrsak egyni cljait a szervezeti clokkal. Ez nem egyszer feladat s rdemes ismerni hozz azokat a tnyezket, amelyek motivlni kpesek az embereket. A motivcinak szmos elmlete, megkzeltse ltezik. Az egyik legismertebb ezek kzl Abraham Maslow szksgletekre alapozott motivcielmlete. Ennek rtelmben az albbi brn lthat tfle szksglet kpes motivlni az embereket, s ezek a szksgletek hierarchikusan egymsra plnek, ami azt jelenti, hogy a magasabb rend szksgletek egszen addig nem fontosak az emberek szmra, amg az alacsonyabb szint szksgleteiket legalbb rszben ki nem elgtettk. Aszksgletpiramis aljn a fiziolgiai szksgletek szerepelnek, pldul az hsgrzet, a szomjsg, lmossg stb. Ezek kielgtse alapfelttele letben maradsunknak. Abiztonsgi szksgletek kz a megfelel letsznvonal (laks, ruhzat) vagy a munka kiszmthatsga, rendezettsge tartozik. Amsokhoz tartozs (vagy szeretet) szksglete a trsas kapcsolatok irnti ignyt fogalmazza meg. Azelismertsg irnti vgy valamely kzssgi vagy trsadalmi sttusz elrsnek fontossgt jelenti, s ennek rvn a pozitv nkp kialaktsnak ignyt. Vgezetl a hierarchia cscsn helyezkedik el az nmegvalsts irnti vgy, amely arra irnyul, hogy azz vljunk, amire kpesnek rezzk magunkat, s ezltal kiteljesedjnk.
45 DobkAntal, 2010. i.m. 339.
190
12. bra: Maslow szksgletpiramisa46
Avezetk szmra Maslow modelljnek az a legfontosabb zenete, hogy fel kell mrni azt, mely szksgletek motivljk az egyes beosztottakat, s ennek megfelelen kell megvlasztani az sztnzs eszkzeit. Anagyobb fizets vagy a munkahelyi felttelek javtsa hozzjrul a fiziolgiai szksgletek kielgtshez, a munkacsoportok kialaktsa a kzssghez tartozs szksglett segt kielgteni, mg az nmegvalstsra trekvket inkbb kihv, kreativitst ignyl feladatokkal lehet motivlni. Maslow elmlett szmos kritika rte, sokan ktsgbe vonjk pldul a szksgletek hierarchiba rendezhetsgt, de az ktsgtelen tny, hogy ez a koncepci risi hatst gyakorolt mind elmleti, mind gyakorlati szempontbl.
6.2.3.2. Kommunikci
Akommunikci alapvet rsze a vezeti munknak. Kommunikci alatt azt a folyamatot rtjk, amelynek sorn kt vagy tbb ember informcit cserl s rtelmez valamilyen szndkkal. Aszervezetekben megklnbztetnk formlis s informlis informciramlst. Aformlis kommunikcinak tbb irnya is lehetsges: fentrl lefel, lentrl felfel vagy horizontlisan. Aklnbz irny informciramlsnak eltr tulajdonsgai vannak, de minden esetben igaz, hogy ezen csatornk kialaktsrt s fenntartsrt a vezetk a felelsek. Alefel irnyul kommunikcit jellemzen az albbiakra hasznljk: clok kzvettse (pl. stratgia vagy elvrt magatartsmintk kommuniklsa); munkavgzsi utastsok (konkrt feladatok sztosztsa, elvgzs mdjnak kzlse); eljrsok, szablyzatok kzlse (szervezeti mkdst meghatroz keretek tisztzsa); visszajelzs a teljestmnyrl (rtkels); nevel szndk zenetek (elktelezds teremtse, alkalmazottak tmogatsnak megnyerse cljbl).
46 Bakacsi Gyula (2004): Szervezeti magatarts s vezets. Aula Kiad, Budapest
191
A szervezetekben tbb okbl is trekednek arra, hogy alsbb hierarchiaszintekrl informcik jussanak a felskre: problmk kzlse (visszajelzs a vezetknek, ha valami miatt nem lehetsges adott feladat teljestse); fejlesztsi javaslatok (jtsok, racionalizlsi cl szrevtelek); beszmolk ksztse (tervek teljeslsrl, elrt eredmnyekrl); srelmek s vitk kzlse (konfliktusok eredmnyes kezelse rdekben). Azazonos hierarchiaszinten llknak is szksgk van kommunikcis kapcsolatra. Ahorizontlis informciramls fbb okai: problmamegolds (olyan problmk felmerlsekor, amelyek megoldshoz az azonos hierarchiaszinten, de ms szakmai terleteken dolgoz munkatrsak ismereteire, kpessgeire is szksg van); koordinci (a folyamatszemllet rvnyestse miatt lsd majd a 6.3. fejezetet); tancsads (a szervezeti egysgek munkjnak szakmai tmogatsa).
6.2.4. Kontroll
Azutolsknt trgyalt vezeti funkci a kontroll, amely jval tbbet jelent az ellenrzsnl. Akontroll a szervezeti clok elrst segt, visszacsatolson alapul folyamat, amely sorn a vezetk a kontrolllt egysg jellemzire elzetesen standardokat llaptanak meg, amelynek aktulis rtkeit mrik s sszehasonltjk a standardokkal, eltrs esetn pedig beavatkoznak.
13. bra: Akontrollfolyamat47
Aszervezeti clok a tervezs sorn, a clkitzs, stratgiaalkots folyamatban alakulnak ki jellemzen. Astandardok az ltalnos szervezeti cloknak a kontrolllt egysg szintjre lebontott, mrhet s rtkelhet jellemzire vonatkoznak. Kontrolllt egysg tbb minden is lehet, egsz szervezet, egy szervezeti egysg (pl. egy fosztly), de akr egyetlen egyn is. Astandardok sokflekppen kialakthatk: lteznek szmszer, illetve nem szmszersthet standardok. Szmszer standardok pl. klnbz mutatszmok. Nem szmszersthet standard pl. klnbz eljrsok lersa vagy akr magatartsi normk. Mrsre a standardoknak val megfelels vizsglata miatt van szksg. Azsszehasonlts a tnyrtkek s a standardok sszevetst s az esetleges eltrsek okainak elemzst jelenti. Vezeti beavatkozsra akkor kerl sor, ha az eltrs jelents mrtk. Avezeti kontroll sorn lnyeges krds, hogy mi a mrs trgya. Egy szervezeti egysget, tevkenysget vagy szolgltatst (azaz a kontrolllt egysget) mrsi s rtkelsi szempontbl a teljestmnye
47 forrs: DobkAntal, 2010.
192
jellemez. Ateljestmny clorientlt cselekvs, amelynek vannak inputjai (felhasznlt erforrsok) s valamilyen outputja (termk vagy szolgltats). Mrsi szempontbl a szervezeti teljestmny az albbi elemekre bonthat48: Gazdasgossg: a vizsglt tevkenysghez vagy adott szervezeti egysg mkdshez felhasznlt erforrsok (inputok) mennyisge, rtke. Ez a teljestmnyrtelmezs igen elterjedt a kzszektorban, gondoljunk csak arra, milyen gyakran fordul el, hogy egy adott intzmny esetn az ves kltsgvetssel vagy akr az ott dolgoz alkalmazottak szmval jellemzik a mkdst. Hatkonysg: inputoutput viszony. A hatkonysg vizsglatakor arra a krdsre keressk a vlaszt, hogy adott mrtk outputot (ellltott termket, szolgltatst) a lehet legkevesebb input felhasznlsval sikerlt-e ltrehozni, illetve a krds fordtva is feltehet, azaz adott inputmennyisgbl a lehet legtbb output valsult-e meg. A hatkonysg mrse felttelezi, hogy az inputok s outputok egymssal sszevethetk, az erforrsok s az ellltott javak, szolgltatsok mrhetk (legtbbszr pnzrtkben). Eredmnyessg: output s eredmny viszonya. Ebben az rtelmezsben a szervezeti output (javak s szolgltatsok) eszkz az eredmnyek, hatsok (angolul outcome) elrshez. Azeredmnyek olyan vltozsok, amelyek viselkedsben, kpessgekben, attitdkben kvetkeznek be valamely output hatsaknt. Azeredmnyessget vizsglva arra a krdsre keressk a vlaszt, hogy a szervezet kpes-e elrni kitztt cljait. Mltnyossg: a fentieken tl lnyeges aspektusa a teljestmnynek a szervezeti szinten tlmutat, tbb szervezet (pl. egy gazat) egyttes teljestmnyt megragadni kpes koncepci. Azeredmnyek s hatsok elosztsnak igazsgossga vagy mltnyossga gyakran jelenik meg vizsgland szempontknt a kzszektorban.
14. bra: Ateljestmny ptelemei
Egy szervezetnek pldul clja lehet az analfabtizmus megszntetse egy adott kzssgen bell, melyhez oktatst szervez az rsolvass megtantsra. Aszervezeti output a tanrk megtartsa, mg az eredmny (outcome) az analfabtk arnynak cskkense az rsolvass kpessgnek megszerzse ltal. Persze nem felttlenl igaz az, hogy a tanrk megtartsa jelentsen cskkenti az analfabtk szmt. Egy szervezet lehet hatkony, pldul igen kevs, olcs erforrs felhasznlsval sikerl megszerveznie az oktatst, de egyltaln nem biztos, hogy eredmnyes is egyttal. Amltnyossg megragadsa e pldban annak vizsglatt jelenti, hogy az adott kzssgben minden rintett egyenl esllyel jut-e hozz ehhez a szolgltatshoz.
48 KissRvsz, 2011. alapjn
193
Afenti teljestmnyrtelmezst a szakirodalom 4 E koncepcinak is nevezi, mivel a teljestmnydimenzik mindegyike angolul E betvel kezddik: economy gazdasgossg, effeciency hatkonysg, effectiveness eredmnyessg, equity mltnyossg. A teljestmny mrsnek mikntje szintn kulcskrds a kontroll szempontjbl. zleti szervezetekben a teljestmnymrs f forrsaknt a pnzgyiszmviteli adatok szolglnak. Akzigazgatsban azonban sok esetben nem lehet pnzben kifejezni az intzmnyek szmra fontos teljestmnyszempontokat, gyakran a felhasznlt erforrsokat sem. ppen ezrt a nem profitorientlt szervezetek krben klnsen nagy jelentsge van a nem pnzben kifejezett mutatszmoknak, indiktoroknak a teljestmny szmszerstsben, rtkelsben. A mutatszmok (mrszmok, indiktorok) az informci srtsnek eszkzei, a teljestmny kvantitatv reprezentlst szolgljk. Sokfle mennyisgi s minsgi mrtkegysgben kifejezhet mutatszm ltezik a gyakorlatban.
8. tblzat: Ateljestmny klnbz dimenzit bemutat fontosabb indiktorok
Mutatszm tpusa Inputindiktor Folyamatindiktor Outputindiktor rtelmezse Afelhasznlt erforrsok jellemzi Atranszformcis folyamat jellemzi Altrehozott termkek s szolgltatsok Azoutput kzvetlen kvetkez mnye vagy hosszabb tv hatsa Input/output Eredmny/output Pldk Adott intzmny ves kltsgvetsi kerete (Ft); Alkalmazottak ltszma (f) tfutsi id (perc); megfelels folyamatstandardoknak (igen nem, %) Kzigazgatsi szakkpzst elvgzettek szma/arnya (f v. %); hatridre elkszlt tlevelek szma (db) Aszakkpzsen rsztvevk vezetinek elgedettsge a kpzs hasznosthatsgval kapcsolatban (krdv alapjn) Egy tlevl ellltsnak kltsge (Ft/db) Tmogatott fejlesztsek megvalsulsnak arnya (= lezrt fejlesztsi projektek szma/sszes tmogatott fejlesztsi projekt, %)
Eredmnyindiktor Hatkonysg Eredmnyessg
Amegfelel mutatszmok kialaktsa s rtelmezse nem egyszer feladat. Egy j indiktornak az albbi szempontoknak kell megfelelnie: Valsgprba: valban azt mrjk-e, amit eredetileg mrni szerettnk volna? Fkuszprba: csak azt mrjk, amit mrni szerettnk volna? Relevanciaprba: a megfelel teljestmnymutatt hasznljuk a kvnt teljestmnydimenzi nyomon kvetsre? Kvetkezetessg prba: mindig ugyangy gyjtik majd az adatokat a mrst vgzk? Hozzfrhetsg prba: knnyen fellelhetk s rgzthetk a mrshez szksges adatok? Egyrtelmsg prbja: egyrtelm az indiktor rtelmezse, jelentse? Kvetkezmnyprba: reagl-e majd valaki az indiktor vltozsaira? Idszersg-prba: a reagls szempontjbl elg gyorsan s megfelel gyakorisggal elrhetk az adatok? Kltsgprba: megr-e annyit az adott mutat, mint amennyibe az ellltsa kerl? Kijtszhatsg prbja: szmthatunk-e arra, hogy a mutatszm alkalmazsa nemkvnatos viselkedsre sztnz majd?
194
Afentiekbl is ltszik, hogy a teljestmnymrs s -rtkels nagy szakrtelmet s jelents mdszertani ismereteket kvn, ezrt nem kizrlag a vezet feladata egy ilyen rendszer kialaktsa s mkdtetse. Akontrollfunkci gyakorlsa sorn a vezetk felelsek a clok kialaktsrt, a fbb elvrsok megfogalmazsrt, eltrsek esetn pedig a megfelel dntsek meghozatalrt. Ajl mkd mrsi rendszerek kialaktshoz, az elemzsek s sszehasonltsok elvgzshez, beszmolrendszerek mkdtetshez ma mr jl kiforrott mdszertani appartus ll a vezetk rendelkezsre.
A hatkonysgot akr szervezeti szinten, akr a kzigazgats egsznek szintjn a szakirodalom is sokflekppen rtelmezi. A Magyary Program hatkonysg fogalma kiemelt jelentsg, hiszen minden intzkedsnek elsszm fokmrje, hogy mennyiben felelnek meg az albbi elvrsoknak: - Eredmnyes: Eredmnyes egy feladat vgrehajtsa, ha a kitztt feladat az elvrt mrtkben teljestsre kerl. - Gazdasgos: Agazdasgossg mr nemcsak az elrend eredmnyt, hanem az eredmny elrshez biztostott rfordtsokat is figyelembe veszi. Eszerint gazdasgos egy feladat-vgrehajts, ha az elrt eredmnyek, a tevkenysgre fordtott rfordtsok a tervezettek szerint alakulnak, vagy annl jobb az arny. - Hatsos: Afeladat-vgrehajts csak a legritkbb esetben hat kizrlag a feladat trgyra, ennek megfelelen a hatkony feladat-vgrehajts a krlmnyek sszessgben nem idz el olyan vltozst, ami lerontja rszben vagy egszben magt a feladatot vagy az attl remlt eredmnyt (pldul arnytalan krnyezeti krok). - Biztonsgos (rugalmas): Ahhoz, hogy egy feladat valban hatkonyan mkdjn, szksg van a megvalsts tervezsre, modellezsre, melynek sorn a lehetsges tbb kimenet tgondolsra s az ennek megfelel tbb vgrehajtsi md megtervezsre kerlhet sor. Akadly esetn gy tovbbi vltozatok alkalmazhatk rugalmasan, s biztosthatv vlik a teljests. - Felgyelhet: Azarra jogosult szmra kvethet s dntse szerint befolysolhat a folyamat. Ez a fogalmi elem magban foglalja a tevkenysg tlthatsgnak, uralsnak s szmon krhetsgnek kvetelmnyt is. - Alkalmazkod (fejld): Atervezs mellett a visszacsatols szerepe is fontos a folyamatban, hiszen a folyamatos fejlds, a javts csak ebben az esetben kivitelezhet. [MAGYARY PROGRAM 11.0]
6.3. ALMODUL: KZIGAZGATSI SZERVEZETEk MkDSI FOLYAMATAI
6.3.1. Alapfogalmak, alapmodellek

6.3.1.1. Folyamati defincik
Valamennyi szervezetet s gy a kzigazgatsi szervezeteket is azrt fontos a funkcik, strukturlis jellemzk mellett a mkdsi folyamatok oldalrl is megvizsglni, mivel a szervezetekben a tevkenysgek nem elklnlten valsulnak meg s teremtenek rtket, hanem jellemzen egymssal sszekapcsoldva. Akzigazgatsi szervezetek ltal nyjtott szolgltatsok, vgrehajtott eljrsok ltalban nem egyetlen gyviteli mvelet vagy lps eredmnyei, hanem tbb tevkenysgbl felpl lpssorozatok, melyekre gyakorta igaz, hogy az adott kzigazgatsi szerv (vagy akr ms szervek) klnbz szervezeti egysgei, munkatrsai vesznek rszt benne, mire a vgeredmny pl. egy hatsgi dnts vagy egy szakpolitikai javaslat megszletik. gy teht rthet, hogy a szolgltatsokat ignybe vevk, a kzigazgatsi eljrsok alanyai, illetleg pl. a partnerszervek valjban a tevkenysgek lncolatnak sszestett eredmnyvel szembeslnek, nem egy-egy szakterleti munkatrs egyedi munkavgzst, hanem a teljes folyamat tfutsi idejt vagy minsgt rzkelik s rtkelik. S hasonlan a
195
kzigazgatsi szervezet vezeti vagy a szervezet felett felgyeletet gyakorl szerv irnyti szmra is a tevkenysglncolatok, a kzigazgatsi szervezetek mkdsi folyamatainak megfelel megszervezse lehet a kulcs a minsgi, gyors, szablyszer s kltsghatkony mkdshez. Folyamat: szervezeti tevkenysgek hosszabb, sszefgg, egymssal sszekapcsold lncolata. Azegyes tevkenysgek sorn inputok, erforrsok felhasznlsval (melyek lehetnek ms, korbbi tevkenysgek eredmnyei, outputjai) eredmnyt, outputot lltunk el (mely hozzjrulhat, inputknt szolglhat a lpssorozatban kvetkez, tovbbi tevkenysgek elvgzshez).49 Folyamatszervezs: a tevkenysgek logikus kapcsoldsnak kialaktsa egy adott szervezeten bell vagy akr tbb, egymssal egyttmkd szervezeten tvel mdon a termk/szolgltats minsgnek javtsa, az ellltsi kltsgek s az tfutsi idk cskkentse cljbl.50 Aszervezetek s gy a kzigazgatsi szervezetek is klnbz vezetsi (hierarchia) szintekre, valamint funkcionlis vagy egyb munkamegosztsi elv szerinti szakterletekre, szervezeti egysgekre tagoldnak. Amennyiben olyan feladatokat kell elvgezni s az elvgzend feladatok jelents rsze ilyen , melyek sorn klnbz vezetsi szintek s szakterlet egyttmkdsre van szksg, akkor segtsgl hvhatjuk a korbbiakban mr bemutatott koordincis eszkzket. Az1990-es vekre azonban a vllalatok gyakorlati tapasztalatai azt mutattk, hogy a koordincis mechanizmusok tkletestsvel elrt eredmnyekhez kpest jval elrbb juthatunk a mkdsi folyamatok, a szervezeti rtklnc vizsglatval s fejlesztsvel.
6.3.1.2. rtklnc-modell
rtklnc: ezen zleti szervezetekre az 1980-as vekben kidolgozott koncepci szerint a vllalati alap vagy ms nven: elsdleges tevkenysgek (bemen logisztika, termk-elllts, kimen logisztika, marketing s rtkests, kapcsold szolgltatsok) egymshoz lncszeren kapcsoldnak, folyamatokat alkotnak. Az alaptevkenysgek sikeres megvalstst pedig az n. tmogat tevkenysgek segtik (infrastruktra, emberi erforrs menedzsment, technolgiafejleszts, beszerzs). Mindezen tevkenysgek mkdtetst abbl a szempontbl kell rtkelni s szksg esetn talaktani , hogy mennyiben jrulnak hozz a vllalat alapvet cljhoz: a fogyaszti ignyek nyeresges kielgtshez.51 Azzleti szervezetek vilgban a folyamatszemlletet eltrbe helyez irnyts az 1990-es vektl szles krben teret nyert. Ennek kapcsn nem csupn arrl volt mr sz, hogy a klnbz szakterletek, funkcik kztti egyttmkdst javtsk egy-egy szervezeten bell, hanem arrl, hogy az adott szervezet alapvet mkdsi logikjt lekpez folyamatokra pl szervezeti s irnytsi struktrt alaktsanak ki, illetleg a korszer informatikai rendszerek adta lehetsgeket is kihasznlva biztostsk a szervezeten belli s a szervezeten tvel folyamatok eredmnyes s hatkony megvalstst.
49 Dobk Mikls Antal Zsuzsanna (2010): Vezets s szervezs. Aula Kiad, Budapest. 50 Dobk - Antal (2010) i.m. 51 Porter, Michael E. (1985): The Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. Free Press, New York, valamint Chikn Attila Demeter Krisztina (2001): Az rtkteremt folyamatok menedzsmentje. Aula Kiad, Budapest.
196
Egy szervezet folyamatstruktrja a dinamikus nzete annak, ahogyan az adott szervezet rtket teremt. Felhvja a figyelmet arra, hogy mivel a folyamatok kltsgszinttel, tfutsi idvel, a folyamat ltal ltrehozott output (termk vagy szolgltats) minsgvel, az elrt vevi elgedettsggel jellemezhetk, mrhetk, ezrt, ha ezekben kimutathat javulst tudunk elrni, akkor megjavtottuk magt a folyamatot. Folyamatorientlt szemlletet kvetve teht egy szervezet vezeti kzzelfoghatbb, konkrtabb mdon tehetnek a mkds javtsa rdekben, mint ha a nehezebben megragadhat szervezeti struktrk, hierarchik irnybl kzeltve prblnnak meg feltrni jobbtsi lehetsgeket.52 Ez a megkzelts komoly kihvst jelentett (s jelent gyakorta mind a mai napig) a klnfle szervezetek vezeti szmra. Mivel a kzigazgatsi szervezetek esetben is fontos s egyre fontosabb, mint arra az j Kzszolglati Menedzsment bemutatsa kapcsn mr kitrtnk a mkds gyflorientlt s erforrs-takarkos megszervezse, ezrt a kvetkezkben kzigazgatsi szervezeti keretek kz helyezzk, s rviden ttekintjk a folyamatorientlt mkds, a folyamatszervezs alapjait. De jelen bevezet gondolatok vgn kvetkezzen az rtklnc-modell kzszolglati krnyezetre adaptlt formja.
15. bra: Folyamatmodell a kzszektorban53
Hasonlan az zleti szervezetekhez, a kzszolglati rtklnc-modell esetben is fontos megvlaszolni: hogyan s milyen kzvetlen felhasznli, szlesebb clcsoportot rint, politikai, trsadalmi vagy krnyezeti rtket teremt a szervezet gyfelei szmra. Azrtklnc eszkz a bels szervezeti krnyezet, a mkds jobb megrtshez. Akzigazgatsi szervezeteknek is kivlsgra kell trekedni mind az alap-, mind pedig a tmogat folyamatok vgzsben, s nem kevsb: mindezek integrcijban. Ebben segthet a benchmarking is, sajt folyamataink s teljestmnyeink sszevetse ms (nem szksgszeren csak kzigazgatsi) szervezetekkel, s ezltal a fejlesztsi irnyok azonostsa.
52 Davenport, Thomas H. (1993): Process Innovation: Reengineering Work Through Information Technology, Harvard Business Press. 53 Bovaird, Tony (2003): Strategic management in public sector organizations. In: Lffler, Elke (szerk): Public management and governance. Chapter 5. Routledge. 55-73. o.
197
6.3.2. Afolyamatmodellezs mdszertana

6.3.2.1. Afolyamatmodellek alapjai
Aszervezeti folyamatok elemzse s fejlesztse, a folyamatorientlt irnyts rdekben a gyakorlatban a mkdsi folyamatokat konkrt eszkzk, mdszerek segtsgvel kzzelfoghatv kell tennnk. Az els lps az n. folyamatmodell felvzolsa: a szervezeti f folyamatok, vagyis az irnytsi, az alap s a tmogat folyamatok, tovbb a szervezeten tvel folyamatok azonostsa.54 Az irnytsi folyamatok kz soroljuk jellemzen a stratgiaalkotsi, a szervezettervezsi s mkdsfejlesztsi tevkenysgeket, valamint a menedzsment kontroll/controlling, a gazdasgipnzgyi irnyts, a minsgirnyts, a bels ellenrzs, a stratgiai emberi erforrs menedzsment s a stratgiai szemllet informatikai menedzsment feladatait. Ezek a folyamatok egyrszt a stratgiai szint irnytsi, igazgatsi feladatokat fedik le, msrszt azokat a tevkenysgeket, melyek a szervezetben a klnbz vezetsi szinteken dolgoz vezetket tmogatjk a vezetsi feladatok vgrehajtsban. Azalapfolyamatok az adott szervezet alaptevkenysgnek megfelelen hatrozhatak meg. Tipikus plda lehet a hatsgi tevkenysgek vgzse vagy a klnfle kzszolgltatsok szervezse/nyjtsa. Arendvdelmi szervek esetben az adott szerv specilis rendvdelmi feladatai adjk az alaptevkenysget, de alapfolyamat lehet a kzigazgatsban egyb vdelmi vagy biztonsgi funkcik megvalstsa is. Vannak szervezetek, melyek alaptevkenysge ms kzigazgatsi szervek, illetleg az llamszervezet egsznek mkdsnek tmogatsa, biztostsa, (al)gazati irnyts, koordinci vagy ppen finanszrozs, forrsallokci. Alaptevkenysg nem csupn ktelez, de nknt vllalt feladat is lehet. A tmogat folyamatokhoz tartoznak tipikusan a gazdasgi s humn adminisztrci, az egyb gyvitel, a beszerzs s az infrastruktra zemeltetsnek (telephelyek, gpjrmvek, informatikai rendszerek stb.) tevkenysgei. Ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolyamatok elltshoz szksges htteret. Ezrt br csak kzvetetten jrulnak hozz pl. a kzigazgatsi szervezet ltal az gyfeleknek nyjtott szolgltatsokhoz, de szerepk, jelentsgk korntsem elhanyagolhat. Nem msodlagos, hanem tmogat folyamatok teht! Aszervezeten tvel folyamatok rvn kapcsoldik be jellemzen az adott szervezet az gazati hlzatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathlzatokhoz val kapcsoldst, de akr szablyozsi vagy teljestmnyjelentseken keresztli kapcsolatot is. Aszervezeteken tvel folyamatok rtelmezhetek vertiklisan (pl. flrendelt (felgyeleti) szervekkel val egyttmkds, alrendelt (felgyelt) szervezetekhez val kapcsolds) s horizontlisan (pl. hasonl vagy kapcsold alaptevkenysget vgz kzigazgatsi szervekkel val egyttmkds, informcicsere, folyamati input/output kapcsolat). Egy ilyen magas szint folyamatmodell, a fenti f folyamatok tovbb bonthatk, s ezltal meghatrozhat az adott szervezet rszletes folyamathierarchija. Aszervezeti folyamatok hierarchijban jellemzen az albbi szinteket klnthetjk el: F folyamat pl. gazdasgi s humn adminisztrci; Folyamatcsoport pl. brszmfejts, munkagy;
54 Azirnytsi, alap, tmogat s szervezeteken tvel folyamatokkal foglalkoz megkzelts nmileg eltr a korbbiakban bemutatott rtklnc modelltl, de (1) alapvet logikjuk azonos, (2) az irnytsi s szervezeteken tvel folyamatok kiemelt kezelse a kzigazgatsban lnyeges krdsekre mutathat r, e szervezeti folyamatok rszletesebb bemutatst teszi lehetv, (3) a hazai szervezsi elmletben s gyakorlatban egyarnt elterjedt. Azalap, tmogat s a szervezeteken tvel folyamatok szervezse kapcsn rszletesen lsd a tovbbiakban az ezekkel foglalkoz alfejezeteket. Azirnytsi folyamatokkal rszletesen a kzigazgatsi szakvizsga megfelel tananyagrsze foglalkozik.
198
Folyamat pl. munkavgzssel s -idvel kapcsolatos adminisztrci; Rszfolyamat szabadsgols adminisztrcija; Tevkenysg pl. szabadsg kirsa; Mvelet pl. szabadsgignylsi adatok kitltse a dolgoz ltal.
Attl fggen, hogy milyen cllal vizsgljuk az adott szervezet folyamatait, az sszes folyamatot vagy csupn egy/nhny (f) folyamatot vesznk grcs al, s a folyamathierarchia klnbz mlysgig bezrlag trkpezzk fel, rjuk le, rendszerezzk, elemezzk a folyamatokat s dolgozunk ki fejlesztsi, folyamat-talaktsi javaslatokat. Egy folyamatot akkor tekintnk jl definiltnak, ha meghatroztuk a kezd- s vgpontjt, lpseit, a dntsi pontokat, az egyes lpsek felelst, rsztvevit, szksges inputjait s outputjt, a dntsi pontokon a dntshozt s az informciszolgltatsi ktelezettsget.
6.3.2.2. Szervezeti folyamatok lekpezse, brzolsa
16. bra: Folyamatbra-plda, forrs: BCE VTI (2012)55
A meglv szervezeti folyamatok dokumentlsra, illetleg j folyamatok megtervezsre, szablyozsra szmos mdszertan s eszkz ll rendelkezsre. Az egyik gyakori megolds n.
55 BCE VTI (2012): Folyamatmenedzsment oktatsi tananyag. Budapesti Corvinus Egyetem, Vezetstudomnyi Intzet, Budapest.
199
folyamattrkpek vagy folyamatbrk ksztse, melyek lpsrl lpsre, szemlletesen mutatjk egy-egy folyamat lefutst, illetleg az esetleges elgazsi pontokat, valamint a vlasztott mdszertan s informatikai megolds fggvnyben a folyamatok tovbbi paramterei is megjelenthetek. Termszetesen a fenti brn szerepl mintnl rszletesebben is le lehet rni a klnbz szervezeti folyamatokat, megadva a folyamatbrkon (vagy kln az azt kiegszt lersban): a folyamatot vgz felels szemlyt/szervezeti egysget; az adott folyamati lpsben (pl. dnts-elksztsben, egyeztetsben) rszt vev egyb szerepl(ke)t s rszvtelk jellegt (informcit szolgltat, egyetrtsi jogot gyakorol stb.); a folyamati lpshez felhasznlt dokumentumot (pl. konkrt nyomtatvnykddal, papr/elektronikus fjl), jelezve a dokumentum tpust is (a folyamati lpshez inputknt berkez vagy a folyamati lps eredmnyeknt outputknt elll dokumentumrl van-e sz); a folyamati lpsnl felhasznland adatbzist, informatikai rendszert, informatikai rendszeren belli funkcit vagy egyb eszkzt (pl. fax); a kapcsoldsok jellegt a folyamat elgazsainl (pl. kizrlag egy irny/tbb irny lehetsges/valamennyi g prhuzamosan kell, hogy lefusson); egyb kiegszt megjegyzsek az adott folyamati lps/szakasz rtelmezshez kapcsoldan (pl. kockzati jelzs, magyarzat, fogalomrtelmezs, hatrid/gyakorisg). Gyakorta az egyes folyamati lpsekre, valamint a folyamat egszre fordtott id, szervezeti kapacits, egyb kltsgek vizsglata a cl. Ilyenkor segthet, ha pl. az albbiak szerint folyamattrkpet ksztnk, s ezutn ennek a trkpnek a lpsei, illetleg oszlopai mentn gyjtjk a szksges r fordtsokat (id, kapacits, pnz).
17. bra: Folyamattrkp-minta56

56 BCE VTI (2012) i.m.
200
Vgl, de nem utols sorban n. folyamattblk alkalmazsnl az egyes folyamatokat ler tb l zatok sorai a folyamat lpseit, oszlopai pedig lpsenknt a folyamathoz tartoz inputot, tev kenysget, outputot, a felels szemlyt/szervezeti egysget, a kzremkdket, az alkalmazott informatikai eszkzt, a hatridt stb. tartalmazzk. Afolyamattblk elksztsnl is igaz, miknt a folyamatbrknl, hogy a lers mlysge, illetve komplexitsa fgg az adott szervezet s a lert folyamat jellegtl, valamint a folyamatelemzs/-szablyozs/-fejleszts cljtl.
6.3.3. Akzigazgats tipikus alapfolyamatainak megszervezse

6.3.3.1. Kzigazgatsi alapfolyamatok, alaptevkenysgek
Jelen tanknyv 2. modulja bemutatja, tblzattal sszegzi a kzigazgatsi szervek alapvet tpusait. Ez alapjn jellemz alaptevkenysgek lehetnek: gazati stratgiaalkots, koordinci, hatsgi tev kenysgek, kzszolgltats szervezse, nyjtsa, rendvdelmi tevkenysg, rendeletalkots. Akzponti s helyi igazgatsi szervek ms megkzeltsben gazdasgi kzigazgatsi (versenyfelgyeleti, kereskedelempolitikai s fogyasztvdelmi, statisztikai s jogharmonizcis, ipargyi s bnyszati, energiagyi, kzlekedsi, hrkzlsi, krnyezetvdelmi s terletfejlesztsi, illetleg ptsgyi igazgatsi); humn (egszsggyi, szocilis, kulturlis, kzmveldsi s kzgyjtemnyi, oktatsi, kutatsi, technolgiai, innovcis, sajt s mdia) szolgltatsok igazgatsval kapcsolatos; valamint rendszeti s vdelmi (rendszeti s honvdelmi) igazgatsi feladatokat ltnak el.57 De szintn gyakori megragadsa a kzigazgats alapvet tevkenysgeinek, amikor a kzigazgats ketts rendeltetst: (1) a dntsek elksztse s az ezzel kapcsolatos igazgatsi tevkenysgeket (informcik, nyilvntartsok gyjtse, rendszerezse, tervezs) s (2) a dntsek vgrehajtst klntik el. Adnts-elksztst a kzigazgats szakrt appartusa vgzi (br nem kizrlagosan). Amodern s pluralista llamokban ennek fontos rszt kpezi a tervezetek egyeztetse ms kz igazgatsi szervekkel, de a kzigazgats szervezetrendszern tlmutat krben is szles trsadalmi rintetti kr szmra biztostva a kzgyekbe val bekapcsolds lehetsgt. Vgl, de nem utolssorban a kzigazgatsi szervek feladatelltsa sorn elmondhat, hogy kzhatalmi (jogalkotsi s hatsgi jogalkalmazsi), valamint kzvetlen igazgatsi (szervezetirnytsi, bels igazgatsi, kltsgvetsikincstrivagyoni gazdlkodsi s materilis) tevkenysget vgeznek, tovbb egyes esetekben polgri s nemzetkzi jogi gyek tartozhatnak mg a kzigazgatsi szervek feladatai kz. (Ahatsgi jogalkalmazsba belertend (1) az anyagi s ms javak biztostsa a trsadalom tagjai szmra, (2) a kzhiteles s egyb nyilvntartsok s informcis rendszerek vezetse, (3) a kzigazgatsi dntsek meghozatala klnsen pl. a szablysrtsek terletn , valamint (4) a szervezetek trvnyessgi felgyelete.)58
57 Ficzere Lajos Forgcs Imre szerk (2006): Kzigazgatsi jog Klns rsz. Osiris Kiad, Budapest 58 Bernyi Sndor (2005a): A kzigazgats rendszernek alapjai. In: Fazekas Marianna Ficzere Lajos (szerk): Magyar kz igazgatsi jog ltalnos rsz, 6. tdolgozott kiads, Osiris Kiad, Budapest, 19-54. o.
201
Lthat teht, hogy a kzigazgatsi szervezetek sszessge ltal vgzett tevkenysgek tbb nzpontbl vizsglhatak, klnbz kategorizls lehetsges. Amennyiben azonban egyedi kzigazgatsi szervezet alapfolyamatait szeretnnk meghatrozni, akkor folyamatorientlt szemlletben azt kell rszletesen grcs al venni, hogy melyek az adott szervezet alapvet tevkenysgei, hogyan teremt rtket gyfelei, partnerszervezetei szmra. Ehhez a kiindulpontot a kzszolglati rtklnc korbban bemutatott modellje jelentheti. Azadott szervezet szintjn egyedileg rtelmezhetjk azt is, hogy mit jelent a megteremtett rtk, hogyan ragadhat meg, hogyan konkretizlhat.
6.3.3.2. Szervezs a folyamatok mentn

Fontos, hogy a folyamatok, a szervezeti folyamatmodell meghatrozsa ms gondolkodsi logikt jelent, mint a szervezetekben hagyomnyosan meglv funkcionlis munkamegoszts, munkaszervezs. Azalapfolyamatok jellemzen horizontlisan tszelik a szervezeti funkcikat mint azt az albbi bra is mutatja.
18. bra: Funkcionlis s folyamatszemllet59
Miknt a korbbi defincikbl is kvetkezik: egy folyamat tbb szervezeti, funkcionlis egysget, felelst, de akr tbb kzigazgatsi szervet is rinthet (utbbi kapcsn lsd a szervezeteken tvel folyamatokkal foglalkoz alfejezetet). Ugyanakkor egy-egy szervezeti egysg tbb mkdsi folyamat megvalstsban is rszt vehet. Afeladatok trgyi elv felosztsa (szolgltatstpusok, gyflkrk azonostsa) segthet az alapfolyamatok meghatrozsban is, de semmikppen nem beszlhetnk egyrtelm megfeleltetsrl. Pl. egy nkormnyzat esetben az ptsi gyek kezelse egyfajta szakmai folyamat(csoport)ot jelez, de maguknak az ptsgyi eljrsoknak, folyamatoknak az ptsgyi szakterlet mellett tbb ms rsztvev hivatali szakterlete is lehet, pl. az egysges gyflszolglat vagy a pnzgyi vonatkozsoknl a gazdasgi szakterlet (iroda, fosztly, osztly stb.). Akzigazgatsi szervezetek alapfolyamatainak meghatrozsa sorn az rtkteremts logikus lncolatait trkpezzk fel. Azonban a megvalsul alapfolyamatok kre, ezek szakmai tartalma korntsem statikus vagy idben lland. Akzigazgatsi eljrsok vltozsa szmos okbl bekvetkezhet: j/megszn feladatok, kzigazgatsi rendszeren belli tszervezsek, adott szervezeten belli eljrsi
59 Kszlt Dobk Antal (2010) i.m., 152. bra alapjn.
202
mdostsok stb. Amint azt ezen rsz bevezet gondolatainl mr jeleztk, az gyfelek az ket rint alapfolyamatok minsge, tfutsi ideje s kltsgszintje alapjn tlik meg elsdlegesen az adott szervezet munkjt, s ltalban az adott llami igazgatsi terletet/tevkenysgkrt. Volt mr arrl sz, hogy milyen j kihvsokkal szembesl napjainkban a kzigazgats kiemelhetjk az gyfelek elvrsainak fejldst, a kzszervezetek/-gazatok mkdsvel kapcsolatos gazdasgossgi, hatkonysgi, eredmnyessgi s mltnyossgi elvrsokat. Afeladatvltozsokkal kapcsolatos tmakr szmos lnyeges krds felvetsre lehetsget ad jelen tanknyv keretben az alapfolyamatok kapcsn egy terletre: az adminisztratv terhek, kltsgek cskkentsre trnk mg ki az albbiakban rviden.
6.3.3.3. Azadminisztratv terhek cskkentse

Alapelvknt rgzthet, hogy minden j jogszably, adatszolgltatsi ktelezettsg bevezetst meg kellene, hogy elzzn egy hatsvizsglat, s csak akkor s olyan formban szabadna j elemeket hatlyba lptetni, ha az gy elrt trsadalmi hasznok fellmljk a felmerl kltsgeket. (Ahatsvizsglat magyarorszgi szablyozsval a ksbbiekben foglalkozunk mg.) De a meglv jogszablyok fellvizsglata is szksges idrl-idre, a fenti elvet szem eltt tartva, a korszer kzigazgatsi mdszereket s eszkzket (pl. e-government) megoldsokat alkalmazva. Adminisztratv kltsg: a vllalatoknl, az nkntes szektorban, a kzigazgatsi szerveknl s az llampolgroknl tevkenysgkkel (vagy termelskkel) kapcsolatos jogszablyi adatszolgltatsi ktelezettsgeik (vagyis informcis ktelezettsgeik Aszerk.) teljestse sorn felmerl kltsg, trtnjen az akr a kzigazgatsi szervek, akr a magnszektor fel.60 Azinformcis ktelezettsgeik teljestshez kapcsold tevkenysgek egy rszt (pl. knyvviteli nyilvntartsok vezetse) a cgek (pl. a vezeti informciellts, a szakterletek kzti sszehangolt mkds biztostsa rdekben) vlheten akkor is elvgeznk, ha jogszably ezt nem rn el. Viszont vannak olyan adminisztratv kltsgek, amelyek csak azrt merlnek fel a vllalatoknl, mert jogszablyi elrst kell teljestenik. Ez utbbiak az n. adminisztratv terhek. AzEurpai Bizottsg 2007-ben megllaptotta, hogy a fellvizsglt lisszaboni stratgia s a jobb szablyozs programja clkitzseinek megvalstsa rdekben cskkenteni kell a vllalatok ltal viselt adminisztratv terheket. Konkrt clkitzs: t ven bell 25%-kal cskkentsk a tagorszgokban az adminisztratv terheket, s ezltal a GDP 1,5%-os, azaz 150 millird EUR-s nvekedse legyen elrhet. Hiszen ha az adminisztratv gyekre trtn rfordtsok (id, erforrs, pnz) helyett a cgek valdi rtkteremtssel foglalkozhatnak, az a GDP nvekedst eredmnyezi. Azadminisztratv terhek cskkentsnek clszer mdja a jogszablyokban rgztett adatszolgltatsi ktelezettsgek fellvizsglata. (Azadminisztratv terhek cskkentst clz intzkedsek az adatszolgltatsi kvetelmnyek egyszerstsre korltozdnak, s az alapjogszably alapvet elveit nem mdostjk.) Mivel a jogszablyi ktelezettsgek nemzetkzi, kzssgi, nemzeti s az alatti szinteken is keletkezhetnek, e krdskr komplex kezelse szksges, az rintett szablyozi szintek, felek megosztott felelssgvel.61 Avllalatokat rint adminisztratv terhek cskkentse rtelemszeren kiegszlhet s szmos nemzeti programban kiegszlt a lakossg s az egyb szervezetek adminisztratv terheinek cskkentsvel.
60 Europa.eu (2013): Az adminisztratv terhek cskkentse. http://europa.eu/legislation_summaries/enterprise/business_ environment/l10101_hu.htm, letlts: 2013. jan. 5. 61 Europa.eu (2013) i.m.
203
Aterhek, illetve a kltsgek szmszerstst segti az n. standard kltsgmodell, melynek lnyege, hogy az adminisztratv kltsgek szmos tnyez fggvnyeknt alakulnak, ezen tnyezk figyelembevtelvel hatrozhat meg a rfordts, s ha cskkenteni szeretnnk a teher mrtkt, illetleg a kltsgszintet, akkor e tnyezket kell megfelelen alaktani. Plda: Tegyk fel, egy jogszably elrja a vllalkozsok szmra, hogy havonta lltsanak ssze s nyjtsanak be egy adatlapot egy hatsgnak a cgnl keletkezett veszlyes hulladk megsemmistsrl. Ha nem lenne ez az informcis ktelezettsg, akkor a cgek nem vgeznk ezt az adatszolgltatsi tevkenysget. Ezen vllalati adminisztratv teher szmszerstse rdekben ssze kell gyjteni minden, az informcis ktelezettsg teljestshez szksges vllalati tevkenysget, pl. adatlap letltse, vllalati veszlyes hulladk kezelse adatainak sszegyjtse, adatlap kitltse, a kitlttt adatlap feladsa a postn. Ezeket a tevkenysgeket razni kell, meg kell hatrozni ezek kltsgt a vllalat szmra. Pl. ha egy munkatrs 1 ra alatt kszti el s tlti ki az adatlapot, majd jabb 1 rt jelent a postra vitel s felads, akkor az gy felmerl kltsg az adott munkatrs 2 rnyi munkabre (+ jrulkok). Emellett szmba kell venni a kzvetlen kltsgeket is, pl. a postakltsget. Mivel havonta el kell vgezni ezt, az ves sszes kltsg a fentiek 12-szerese lesz. Vgl vegyk figyelembe, hogy sszesen hny vllalatot rint ez az informcis ktelezettsg (s egyszer kzeltssel a fentiekben kapott vllalati ves kltsgszintet szorozzuk meg az rintett cgek szmval). gy kaphatjuk meg egy jogszably, illetleg azon bell egy adott informcis ktelezettsg adminisztrcis terhnek rtkt. Ha cskkenteni szeretnnk egy jogszably ltal elidzett adminisztrcis terhet, az albbi irnyokban gondolkodhatunk: Id: az adatszolgltatsi ktelezettsgek teljestshez szksges id cskkentse belertve (amennyiben relevns) az utazsi idt is (pl. tvoli elrs, e-government alkalmazs biztostsa rvn). Szmossg: az adatszolgltatsi ktelezettsg hatlya al tartoz vllalatok, szemlyek, egyb szervezetek szmnak cskkentse, a leglnyegesebb (pl. leginkbb kockzatos, legnagyobb pnzgyi hatssal br) clcsoportokra fkuszlva (pl. vllalatmrethez kttt szablyokkal). Gyakorisg: az informciszolgltats gyakorisgnak cskkentse bizonyos esetekben (de nem szksgszeren minden tpusnl) szintn kedvez hats lehet. Kzvetlen kltsgek: az adatszolgltats teljestse rdekben fizetend kiadsok mrsklse (itt is relevns az utazsi kltsgek kivltsa webes gyintzssel vagy pl. annak vizsglata, hogy szksges-e adott eljrsban egy konkrt engedly vagy egyb szakrti djas dokumentum benyjtsa az gyfl ltal). Mint lttuk, a fenti tnyezk mentn sszegezhetk a vllalatok s egyb szervezetek, a lakossg s magnak a kzigazgats szervezeteinek kltsgei is. (Termszetesen ezek ltalban kalkullt, becslt kltsgszintek lesznek, de pl. egy tlagos rabrrel szmolt idrfordts nemzetgazdasgi szinten is helytll informcit eredmnyezhet.)62 Az adminisztratv terhek cskkentse szmos ponton sszhangban ll a j kormnyzs alapelveivel, s amikor vlsgot lnk t, s globlisan is nehz a gazdasgi felttelrendszer, a gazdlkod szervezetek mkdsnek ezton trtn tmogatsa mg inkbb hasznos s ajnlhat. Emellett az ilyetn adminisztratv kltsgek, illetleg terhek nemcsak az gyfeleknl, hanem a kzigazgatsi szervezeteknl, az gyintzk oldaln is jelentkeznek s ezek mrsklse folyamatszervezsi szempontbl is fontos vizsglati terep.
62 Kdr, Krisztin Kiss, Norbert Rvsz, va (2011): PERF: Performance of Governance Results of the 2011 spring semester, v1.0 (June 2011). Budapest.
204
6.3.4. Tmogat folyamatok

6.3.4.1. Tipikus tmogat tevkenysgek, folyamatok
Mg az alapfolyamatok elsdlegesen kls, gyfl-fkusszal rendelkeznek, addig a szervezetek tmogat folyamatai inkbb bellre mutatnak: ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolyamatok elltshoz szksges humn, infrastrukturlis, pnzgyi stb. htteret. Hozzjrulsuk teht kzvetett, de jelentsgk nem elhanyagolhat. A kzigazgatsi szervezetek egyrszt hasonl tmogat folyamatokkal jellemezhetek, mint ms gazdlkod szervezetek, msrszt egyes szervezeteknl mkdhetnek n. szakmai tmogat folyamatok is (pl. amennyiben specilis technolgit hasznl az adott szervezet(csoport), akkor annak zemeltetse lehet ilyen szakmai tmogat folyamat: lnyege, hogy az alaptevkenysghez, annak szakmai jelleghez az ltalnos tmogat feladatoknl jobban ktdik). A legjellemzbb tmogat folyamatok: gazdasgi s humn adminisztrci, egyb gyvitel, be szerzs, infrastruktra-zemeltets (telephelyek, gpjrmvek, informatikai rendszerek stb.). Vala mennyi tmogat folyamat kibontsa, rszletezse meghaladja jelen tanknyv kereteit a folyamati logika, hierarchia rzkeltetsre a korbbiakban mr szerepelt egy munkagyi s brszmfejtsi plda. Akltsgvetsi gazdlkods keretei kztt az egyik leglnyegesebb folyamat az n. ktelezettsgvllals, illetleg a teljestssel kapcsolatos feladatok elvgzse. E folyamat logikjt szemllteti az albbi bra az alapvet lpsek jellemzen ezek, de szervezetenknt termszetesen vltozhatnak a szereplk (pl. gazdasgi igazgatsg), a tmogat informatikai rendszerek (melyben a szerzdsek, megrendelsek, gazdlkods adminisztrcija trtnik), valamint akr ki is egszlhet mg a folyamat (pl. kln jogi ellenjegyzssel).
19. bra: Beszerzsi mintafolyamat
205
Mivel az elzekben a folyamatbrzols kapcsn mr szerepeltek folyamatmintk, ezrt a tovbbi folyamatok rszletezse helyett fontosabbnak rezzk a folyamatok elemzsvel, fejlesztsvel kapcsolatban nhny alapvets rgztst mieltt rtrnk a szervezeteken tvel folyamatokkal kapcsolatos tmakrre.
6.3.4.2. Szervezetek folyamatorientlt irnytsa sszegzs

Egy folyamatorientlt kzigazgatsi szervezet mkdse, folyamatainak megfelel fejlesztse az albbiakkal jellemezhet: Stratgiai szemllet. Lehetnek operatv mdostsi ignyek, de a szervezeti vltoztatsok meghatrozsnl lnyeges a stratgiai irnyok, a hossz tv clkitzsek szem eltt tartsa. Kzppontban a folyamat gyfelei. Ez jelenti egyrszt, hogy lehetsg szerint ignyeik figyelembevtelvel kell a folyamatokat mkdtetni, elgedettsgk nvelst megclozva tszervezni. Msrszt csak olyan folyamatokat rdemes megvalstani, vltoztatsokat eszkzlni, melyek tnyleges ignyre reaglnak (nclsg elkerlse). Mg az alapfolyamatoknl az gyfelek a lakossg vagy a partnerszervezetek elvrsaira, addig a tmogat folyamatoknak a bels, alapfolyamati ignyekre kell reflektlni. Azrtkteremts logikja, a folyamatok hatrozzk meg a szervezeti struktrt: munkamegosztst, hatskrmegosztst, koordincit. ltalnos szervezsi elvek: hatskrk bvtse, kapcsoldsi pontok megszntetse, feladatok egy/kevesebb eljrsi helysznre bontsa, feladatok ktegelse, szekvencilis munkavgzs helyett prhuzamos, lapos szervezetek kevesebb hierarchiaszint, szlesebb kr meghatalmazs, felelssgvllals stb. Anem rtkteremt tevkenysgek megszntetse, pl. brokratikus folyamati elemek, hurkok, dupln vgzett munkk, stabil s teljes kr minsgmenedzsmenttel, egysgestssel kikszblhet ellenrzsek, egyeztetsek, javtand hibk miatti utmunkk. Afolyamatok idszakonknti mlyrehat fellvizsglata s fejlesztse mellett a folyamatos javt cl korrekcik beptse a szervezeti kultrba, a mindennapi gyakorlatba. Akorszer informatikai, mobil technolgik alkalmazsa a folyamatok jszer, krnyezetbart megvalstsra, illetleg egy-egy folyamati lps hatkonyabb, gyflbartabb ttelre. Afolyamatok megfelel vgrehajtsra motivlt munkatrsak s elktelezett vezetk. Tanuls a j, lenjr hazai/nemzetkzi gyakorlatokbl.63 A kzigazgatsi szervezetek folyamatai kapcsn fontos mg jelezni azt, hogy egy-egy szervezet eredeti/indul feladatkrhez kpest adott idpontban tnylegesen a szervezet ltal vgzett tevkenysgek kre tbb okbl is eltrhet. Szmos formja lehet a tevkenysglista bvlsnek/szklsnek. Egyes tevkenysgek megszntetse/kialaktsa mellett kvetkezzen nhny lehetsges, tipikus forma, vltozsi irny: truhzs/felhatalmazs: a kzigazgatsi jogostvnyok truhzsa ms kzigazgatsi vagy egyb szervezetre, szemlyre, a kzrdeksg s a jogszersg szem eltt tartsval.64 Kiszerzds/kiszervezs/vllalkozsba ads (contracting out/outsourcing): a kzigazgatsi szervezet egy vagy tbb folyamatnak, rszfolyamatnak, tevkenysgnek tadsa fggetlen kls szervezetnek, vllalkoznak, s ezzel prhuzamosan a korbbi bels kapacitsok leptse. Nem
63 Osborne, David Hutchinson, Peter (2006): A kormnyzs ra. Alinea IFUA, Budapest, valamint Bodnr Viktria Vida Gbor szerk (2006): Folyamatmenedzsment a gyakorlatban. IFUA Horvth & Partners. Budapest. 64 Bernyi Sndor (2005b): A kzigazgats intzmnyrendszere. In: Fazekas Marianna Ficzere Lajos (szerk): Magyar kzigazgatsi jog ltalnos rsz, 6. tdolgozott kiads, Osiris Kiad, Budapest, 85-124. o.
206
kevsb lnyeges az ellenttes irnyt, a korbban kiszervezett tevkenysgnek visszaszervezst (insourcing) is megvizsglni idszakonknt.65 Klnfle partnersgi egyttmkdsek a kzigazgats, kzszolglat szektorhoz nem tartoz szervezetekkel a feladatok, folyamatok, finanszrozs, mkdsi szablyok, kockzatok stb. szerzdses szablyozsval. Pldaknt emlthet egy korbbi alfejezetben mr szerepelt PPP (publicprivate partnership) konstrukci.
6.3.5. Szervezeteken tvel folyamatok

A szervezeten tvel folyamatok rvn kapcsoldik be jellemzen az adott szervezet az gazati hlzatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathlzatokhoz val kapcsoldst, de akr szablyozsi vagy teljestmnyjelentseken keresztli kapcsolatot is. A szervezeteken tvel folyamatok rtelmezhetek vertiklisan (pl. flrendelt [felgyeleti] szervekkel val egyttmkds, alrendelt [felgyelt] szervezetekhez val kapcsolds) s horizontlisan (pl. hasonl vagy kapcsold alaptevkenysget vgz kzigazgatsi szervekkel val egyttmkds, informcicsere, folyamati input/output kapcsolat).
6.3.5.1. Informatikai vonatkozsok

Aszervezeteken tvel folyamatok jellege, kre gazatonknt vltoz lehet. Ugyanakkor a szervezetek kztti egyttmkds, az sszekapcsolds ma mr jellemzen informatikai rendszereken keresztl valsul meg. Ezek kiptsnl igen lnyeges a szervezeteken tlnyl folyamatok megfelel feltrkpezse s tudatos lekpezse. Szintn fontos, hogy mind az informatikai rendszerek kialaktsa, mind pedig folyamatos mkdtetse sorn biztostott legyen a rendszerben kzsen hasznlt n. trzsadatok, valamint a klnfle azonostk egysges, tgondolt kezelse. Trzsadatok nak tekintjk egy informatikai rendszerben azokat a rendszer mkdtetse szempontjbl (alapveten) fontos adatokat (adatlistkat), melyek bizonyos objektumokra (s nem tranzak cikra) vonatkoznak, s jellemzen ritkn (ritkbban) vltoznak, illetleg szlesebb krben (pl. a rendszer tbb funkcijnl, moduljban vagy a rendszert hasznl tbb szervezet esetben) azonosan rtelmezendk s hasznlandk. Trzsadat lehet pl. egy gazdlkodsi rendszerben a nyjtott/ szmlzhat szolgltatsok kre vagy a szlltk listja. Amennyiben ezt a gazdlkodsi rendszert egy kzigazgatsi (al)gazat vagy intzmnycsoport valamennyi szervezete kzsen hasznlja, akkor trzsadat lehet pl. az ide tartoz szervezetek listja, teljes s rvid megnevezsk. Kiemelt figyelmet kell szentelni a trzsadatok kezelsnek megfelel (folyamat)szablyozsra az adott intzmnyi krben, hiszen ezen tteleknl klnsen lnyeges, hogy mikor/milyen mdon/ki ltal mdosthat az adatlista a rendszerekben. Amegfelel trzsadat-listk alapozhatjk meg azt, hogy a szervezetkzi munkafolyamatok workflow-k informatikai lekpezse eredmnyes s az informatikai rendszer mkdkpes legyen. (Akzigazgatst tmogat informatikai rendszerekkel a kvetkez fejezetben rszletesen foglalkozunk mg.)
65 Drtos Gyrgy (2000): Outsourcing: elmleti alapok, nemzetkzi s hazai tapasztalatok, s egy lehetsges dntsi modell. In: Szanyi Mikls s Tari Ern (szerk): Kls s bels hlzatok kialakulsa s mkdse a klfldi s hazai gyakorlatban. Gazdasgi Minisztrium, Budapest. 67-80. o.
207
6.3.5.2. Gyakorlati pldk

Szmos szervezeti csoport kapcsn elemezhetk az egyes intzmnyeken tnyl folyamatok. ltalnossgban ide tartoznak az olyan irnytsi jelleg tevkenysgek, mint pl. a fejezeti s intzmnyi szint kltsgvets-tervezs, beszmols, zrszmads folyamatai. Szintn ide sorolhatk az gazati finanszrozsi, valamint a szakmai s pnzgyi monitoring, illetleg controlling folyamatok is. (Azirnytsi folyamatokkal, vezetsi krdsekkel rszletesebben a szakvizsga megfelel tanrsze foglalkozik.) Aklnbz intzmnycsoportok s tevkenysgi krk vilgbl is szmos sajtos plda lenne emlthet mg a szervezeteken tnyl folyamatokra. Vgl, de korntsem utolssorban rdemes mg megemlteni egy pldt: a kzigazgatsi hierarchia cscsn zajl jogszably-elksztst, illetve egyb kormny-elterjesztsekhez kapcsold egyeztetsek krdskrt. Ez valamennyi kzigazgatsi rszterlet szmra relevns tmakr, nemzetgazdasgi s trsadalmi szempontbl is jelents, rirnytja a figyelmet a szakpolitika-alkots s -megvalsts egyes krdseire, s br az elmlt vtizedekben gyakran vltozott a minisztriumi struktra, az egyeztetsi folyamat alapjai jellemzen megmaradtak, s vrhatan megmaradnak a kvetkez vekben is. A Kormny ltal elterjesztend trvnyjavaslatok, valamint a kormnyrendeletek s miniszteri rendeletek tervezethez ksztend elzetes s utlagos hatsvizsglatok szablyait is jogszably rgzti. A hatsvizsglat: olyan informcigyjt-elemz folyamat, amelynek elsdleges clja a szablyozs hatkonysgnak nvelse, mely magban foglalja a szablyozs vrhat kvetkezmnyeinek a szablyozs felttelezett hatsaihoz igazod rszletessgben s relevns idtvon trtn megvizsglst, majd az eredmnyek megalapozott dntshozatal elsegtse rdekben trtn sszegzst.66 Azelzetes hatsvizsglat sorn kzvetlen s kzvetett, pozitv s negatv, szmszersthet s egyb hatsokat is figyelembe kell venni. Azelterjesztshez csatoland az elrsok szerinti hatsvizsglati dokumentci. Azutlagos hatsvizsglat az elzetes hatsvizsglat vonatkoz elemei (hatrid, mdszertan) szerint kerl megvalstsra. Ajogszably-elkszts, illetleg az egyb kormnyzati elterjesztsek kapcsn lnyeges kiemelni, hogy tovbbra is fontos kihvs marad, hogy a jogi szablyozst a szakmai, szakpolitikai tartalmak szolglatba lltsk. Aszakmai tartalom elsdlegessgt kell hangslyoznunk abban a tekintetben is, hogy ne csak a tervek, de a megvalsthatsg szempontjbl is megfelel javaslatok szlessenek, s kerljenek beptsre a jogrendbe. Vgl, de nem utolssorban: nem csupn jl megtervezett s megvalsthat, de a megvalsts s a fenntarts sorn is kontrolllt kezdemnyezsekre van szksg, hiszen az eredmnyek, az eredmnyekbl leszrhet tanulsgok, a lessons learned sszegyjtse nagyban hozzjrulhat a megfelel szablyozsok, kzigazgatsi rendszerek s folyamatok ltrehozshoz. Ahhoz pedig, hogy a jogszably-elkszts sorn, de lnyegben a szakpolitikk megalkotsa s megvalstsa sorn brmely feladatnl a rszt vev szereplk jl meg tudjanak felelni ezen kihvsoknak, a stratgiai tervezs s kontroll, valamint a megvalsts megfelel sztvlasztsa szksges az irnyt s vgrehajt szervezetek szintjn. Ezen krdskr azonban mr tlmutat jelen tananyag keretein, s az irnytsi folyamatok vizsglathoz vezet t.
66 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet az elzetes s utlagos hatsvizsglatrl, 2. (1) 2.
208
6.3.6. Folyamatok informatikai tmogatsa s az e-kzigazgats

6.3.6.1. Kzigazgatsi informatikai rendszerek
Akzigazgatsi szervek nemzetgazdasgi szinten is kiemelked volumen s komplexits informcis vagyont kezelnek, szmtalan, informcikon alapul szolgltatst nyjtanak, s eljrst teljestenek, illetve jelents informatikai rendszereket mkdtetnek. Kzszolglati informci technolgia (IT) alatt tg rtelemben egy vagy tbb kzszolglati szervezet tevkenysgt tmogat, meghatrozott feladatok elvgzsre alkalmas, hardver (szerver, hlzat, munkalloms, nyomtat stb.), szoftver (opercis rendszer, fejleszt eszkz, adatbzis-kezel, alkalmazi szoftver stb.), adatbzis s dokumentcis (felhasznli kziknyv, eljrsi utastsok, biztonsgi szablyzat stb.) elemekbl ll konfigurcit rtnk. Egyes defincik a technikai rendszerrel kzvetlen kapcsolatban ll felhasznlkat, fejlesztket is a rendszer rszeknt tekintik.67 A kzigazgatsi informatikai rendszerek, alkalmazsok kategorizlsa az albbiak szerint lehetsges.68 Csoportostsa az elsdleges funkcik alapjn: regiszterek: a kzigazgatsi szervezet(csoport) tevkenysge, illetleg ennek trgya, objektumai szerinti adatok trolsa s kezelse (gpjrm-nyilvntarts, vllalkozsok, kzmvek adatai stb.), hasznli lehetnek a kzigazgats szervezetein tlmenen a trsadalom klnbz szerepli, akr djfizets ellenben; a szervezet alaptevkenysgt (a napi gymenetet s/vagy a szakpolitika-alkotst) tmogat alkalmazsok: engedlyek, plyzatok, hatrozatok, adbefizetsek stb. nyilvntartsai, valamint (al)gazati adatbzisok, melyek stratgiaalkotst, stratgiai elemzseket tesznek lehetv; elsdlegesen bels hasznlat rendszerek; irodai s kommunikcis alkalmazsok: a kzigazgats, a brokrcia alapvet jellemvonsa az rsbelisg, mkdsben fontos elem a dokumentcikezels s a kommunikci, ezek korszer tmogat informatikai rendszerei a jogszablyi elrsok szerint kiegszthetik/kivlthatjk a hagyomnyos gyvitel, iratkezels folyamatait, dokumentumait, s informci-megosztst biztosthatnak az interneten keresztl is; a szervezeti erforrsokkal val gazdlkodst tmogat rendszerek: knyvviteli, pnzgyi, beszerzsi, kszlet- s eszkzgazdlkodsi, brgyviteli s munkagyi, controlling s teljestmnyrtkelsi (valamint, amennyiben az adott szervezet tevkenysgbl addan relevns, pl. szmlzsi) rendszerek, tipikusan bels hasznlatra, de az azonossgok mentn gazati szinten akr egysgestetten. Tovbbi csoportostsi lehetsgek: egy szervezeten belli vs. szervezetkzi rendszerek; nemzeti vs. nemzetkzi rendszerek; zrt (bels hasznlat) vs. nyitott (kls felek ltal is elrhet) rendszerek; operatv vs. stratgiai jelentsg rendszerek.
67 Drtos Gyrgy (2011): Kzszolglati szervezetek krnyezet s stratgiai vezetse. In: In: Antal Zsuzsanna Drtos Gyrgy Kiss Norbert Tams Kovts Gergely Rvsz va Erika Varga Polyk Csilla (2011): Kzszolglati szervezetek vezetse. Aula Kiad, Budapest. 68 Drtos (2011) i.m.
209
Miknt a fenti rendszerekhez kapcsold feladatok tbbsge is megjelenik valamennyi kzigazgatsi szervnl br klnbz arnyokban , gy a fenti rendszertpusok is jellemzen jelen lehetnek a szervezetekben. Arendszerekkel tmogatott feladatokra tekintve pedig az is rthet, hogy nem egymstl elklnlten, hanem egymssal egyttmkdve, korszer krnyezetekben integrltan mkdnek ezek a klnfle rendszerek. A mkdsi folyamatok felmrshez, rgztshez, elemzshez, fejlesztshez s irnytshoz kapcsoldan kiemelhet, hogy ma mr korszer folyamatmodellez smenedzsment alkalmazsokkal az egyedi folyamatbrkon tl a szervezet teljes folyamathierarchija integrltan, egy informatikai rendszerben lekpezhet, tervezhet s optimalizlhat, kontrolllhat, egysges adatbzisra ptve, a klnbz szerepeknek megfelel nzeteket knlva (pl. folyamatot vgrehajt gyintz, a folyamatot tmogat informatikai rendszert fejleszt programoz, szervezeti vezet), hozzkapcsolva a szervezet tovbbi informatikai rendszereihez (pl. az alaptevkenysget vagy ppen a gazdlkodst tmogat rendszerekkel adatkapcsolatokat megvalstva).
6.3.6.2. E-kzigazgats
Gyakran hallhatjuk, hogy napjainkban az informcis trsadalom kort ljk. Az informcis trsadalom olyan j trsadalmi egyttlsi forma, melyben az infokommunikcis eszkzk (pl. egyre gyorsabb szmtgpek, mobiltelefonok, digitlis tvzs), az eszkzkhz rendelt tartalom, az ezeket mkdtetni kpes ismeret olyan tudst, majd innovcit generl, mely katalizlja s jraszervezi a gazdasgitrsadalmi s kulturlis folyamatokat (a trsadalmi egyenltlensgek sajnlatos jratermelse mellett69), s ezekhez az llamtl j tartalmi s formai szablyozst s igazgatst kvetel. Avalamennyi szfrt rint talakulsban a kzigazgats el tmasztott kihvsokat az e-kzigazgats tgan rtelmezett eszkzrendszere (vezetsiszervezsi mdszerei, technolgiai megoldsai, jogi szablyozsa) oldja meg, j alapokra helyezve a kzigazgatst. Mit is takar az e-kzigazgats kifejezs? Az e-kzigazgats a kzszektor kapcsolatrendszernek tudsalap talaktst s racionalizlt, szolgltat jelleg jraszervezst jelenti, az info kom mu nik cis technolgiai alkalmazsok kzmszer hasznlata rvn.70 E definci hrom f pillrbl pl fel: 1.Akapcsolatrendszer tudsalap talaktsa : a kzszektorban zajl komplex talakuls nagy hatssal van a szervezetekre, az gymenetekre, a tartalmakra s az alkalmazott technolgikra egyarnt. Akomplex talakuls a tudsmenedzsmentet helyezi fkuszba , ami nem ms, mint a megfelel informci vagy tuds eljuttatsa a megfelel szemlynek a megfelel idpontban s formban. Akzigazgats nagy adat-, informci- s tudstrakkal foglalkozik, ezrt kiemelt jelentsg hatkony tudsmegoszts s az egyttmkdst tmogat megoldsok kialaktsa.
69 Az informcis trsadalom nyjtotta lehetsgekkel, elnykkel nem minden trsadalmi rteg tud vagy kpes lni. Az talakulsnak vannak vesztesei, olyan trsadalmi csoportok, amelyek klnbz okok miatt nem frnek hozz az infokommunikcis technolgikhoz (IKT). Ezek a csoportok jellemzen: idsebb korosztly, a rossz anyagi krlmnyek kztt lk, htrnyos helyzet teleplseken lk, alacsony vgzettsgek, idegen nyelveket nem ismerk, fogyatkkal lk stb. Fontos kormnyzati feladat, hogy a leszakad csoportokat beemeljk az informcis trsadalom nyertesei kz, a digitlis egyenltlensget megfelel eszkzkkel, intzkedsekkel cskkentsk. 70 Budai Balzs Benjmin (2012): E-kzigazgats az gyflszolglatban. Nemzeti Kzszolglati Egyetem.
210
2.Racionalizlt, szolgltat jelleg jraszervezs: Weber ta a racionalizlt kifejezs a kzigazgatsban a hatkonysg kvetelmnyt jelenti. Aszolgltat jelleg az NPM mozgalommal kerlt bele a kzigazgats fejlesztsi prioritsai kz. Aszakirodalom ngy llomst klnbztet meg az e-kzigazgats alakulsnak folyamatban: a) Online kzigazgats (megjelens): hangsly az internetes megjelensen. Klnsebb hivatali erfesztst nem ignyel. Cl bizonyos informcik s tartalmak elrhetv ttele a szervezet weboldaln, pl. nyitvatartsi idk, elrhetsgek, letlthet formanyomtat vnyok. b) Interaktv kzigazgats (kibontakozs): cl az gyfl s a hivatal kztti interakcik virtulis trbe helyezse, az online gyintzs kialaktsa (pl. rlapok online mdon val kitltse s hitelestse). Ehhez a httralkalmazsok fejlesztse s a front office71 elemek felhasznlbartt alaktsa szksges. Strukturlt rendszerekkel s adatbzisokon nyugv portlokkal dolgoznak ebben a szakaszban. Alegfontosabb clkitzs, hogy minl tbb online interakci trtnjen. c) Integrlt kzigazgats (sszekapcsols): a hivatalok s httralkalmazsaik sszekapcsolsa. Ez a felttele, hogy az gyfl szempontjbl megvalsuljon az egyablakos gyintzs, amikor az gyfl csak egyetlen fellettel (ablakkal) tallkozik, ahol tetszleges kzigazgatsi szolgltatst vehet ignybe. Afolyamatok integrcija jelents szervezeti talaktst ignyelhet. A rendszerek integrlsnak eredmnyekpp az gyfelek eltt a kormnyzat egysges szervezetknt jelenik meg. Azintegrci egysgesebb arculat, egyszerbb struktrj, hatkonyabb kzigazgatst eredmnyez. d) Szolgltat llam (bvls): a szolgltat llam proaktv, felismeri az gyfl elvrsait. rtknvelt szolgltatsok optimalizlt rtklncait dolgozza ki, szervezeten belli s kvli hlzatos egyttmkdssel. 3.Infokommunikcis technolgik (IKT) kzmszer alkalmazsa: ez az informcis trsadalom technolgiai szempont megkzeltst jelenti. Atechnolgiai fejlds (informcitrols s -kezels bvl lehetsgei, a kommunikci globliss vlsa) eredmnyekpp ma mr olyan feladatok vgezhetk el, amelyek korbban lehetetlenek voltak. Az e-kzigazgats vgtermke az online kzigazgatsi szolgltats. A tbb ezer kzigazgatsi gytpus kzl az EU az gyek gyakorisga alapjn fellltott egy sorrendet, amely mentn a tagllamoknak az e-kzigazgats kialaktsa sorn haladni ajnlott. Elkszlt egy n. 20-as lista72 (ebbl 12 llampolgroknak, 8 pedig vllalkozsoknak knlja a leginkbb ignyelt szolgltatsokat), amely teht a leggyakoribb gyeket tartalmazza, s amelyeket kormnyportlon keresztl ajnlott elrhetv tenni.
71 Afront office az az rintkez fellet (interfsz), ahol az gyfl egy elektronikus kzegen keresztl tallkozik a hivatallal, annak elektronikus gyintzsvel. Ez a hivatal arca. Ezrt is fontos, hogy ez rendben legyen. Ide tartoznak pldul a hivatali portlok s szolgltatsaik, a call centerek s contact centerek, SMS szolgltatsok, digitlis tv terek. 72 Common List of Basic Public Services (CLBPS) kvetelmnyjegyzk. Amagyar gyakorlatban ez 27 gytpust jelent.
211
9. tblzat: Aleggyakoribb kzigazgatsi gyek listja73

llampolgri szolgltatsok zleti szolgltatsok BUS1 Munkavllalk trsadalombiztostsi jrulkai Kltsgvetsi bevtelt eredmnyez e-szolgltats CIT1 Jvedelemad BUS2 Tarsasgi ad BUS3 FA BUS6 Vmkezels CIT5 Gpjrm nyilvntarts Nyilvntartsok CIT9/a Szletsi anyaknyv CIT9/b Hzassgi anyaknyv CIT11 Lakcmvltozs CIT2 llskeress CIT3/a Munkanlkli jradk pnzgyi Kzvetlen segtsget nyjt e-szolgltats termszetbeni CIT3/b Csaldtmogatsok CIT3/c Egszsgbiztosts CIT3/d Tanuli sztndj CIT8 Kzknyvtrak CIT7 Rendrsgi bejelents CIT12 Egszsggyi szolgltatsok CIT4/a tlevl lgazolvnyok s engedlyek CIT4/b Gpjrmvezeti engedly CIT6 ptsi engedly CIT10 Felsoktatsi felvtel BUS7 krnyezetvdelmi engedlyek BUS 8 Kzbeszerzs BUS 4 j cgek bejegyzse BUS 5 Statisztikai adatkzls
Ezen gyek kzs jellemzje, hogy az online gyintzs infrastrukturlis erforrsignye nagy (mind a szksges hardverek, mind az adatbzisok kezelse oldaln), magas szint titkostsi s azonostsi ignyt tmasztanak, azonban jelents elektronizlsi s automatizlsi lehetsget biztostanak, gy nagy hozzadott rtk szolgltatsok hozhatk ltre. rdemes sszegezni, mi vrhat az e-kzigazgats fejdstl. Alehetsges elnyk az albbi terleteken jelentkeznek: Akormnyzs hatkonysgnak javulsa hosszabb tvon, ksznheten az adattvitel olcsbb s gyorsabb vlsnak, az adatbzisok intzmnyek kztti megosztsnak, a redundns megoldsok megszntetsnek. Ahatkonysgnvekeds csak hosszabb tvon jelentkezik, mivel a hagyomnyos (offline) s az online szolgltatsokat prhuzamosan kell mkdtetni addig, amg az gyfelek ezt ignylik.
73 Budai Balzs Benjmin: E-kzigazgats az gyflszolglatban. Praktikus e-kzigazgatsi ismeretek. NKE, Budapest, 2012. 24.
212
gyflorientlt szolgltatsok kialaktsa; gondoljunk pldul az egyablakos gyintzsre. Azgyfelek elgedettsgt nveli, ha az egysges szolgltatst brmilyen csatornn (internet, mobiltelefon, digitlis tv) elrheti. Fokozottabb gazdasgi fejldst eredmnyezhet az automatizlt s kvethet folyamatokbl fakad tlthatsg, ami a bizalom nvekedst hozhatja magval. Kevesebb llami kiadst jelent a hatkonysgnvekeds, s mindez stabilizlan hathat a gazdasgra. Gyorsul kzigazgatsi reform, mivel az e-kzigazgats eszkzei tmogatjk az inkonzisztens folyamatok feltrst s a klnbz reformlpsek vgrehajtst. Azllam s az llampolgrok kapcsolatrendszernek javulsa, trsadalmi clok knnyebb megvalstsa az IKT intenzvebb hasznlatnak ksznheten. Gyorsul s jobb minsgv vlik az informciramls s a konzultci. Ajobb kommunikci nveli a bizalmat, ersti a rszvteli szndkot s a prbeszdet. Nyitottabb helyi igazgats, amely az IKT hasznlatnak eredmnye lehet az llampolgrok s nkormnyzatok kzvetlenebb kapcsolata rvn (pl. a vlemnynyilvnts j csatorni nylnak meg, a helyi kezdemnyezseket hatkonyabban lehet kezelni stb.).
AMagyary Program rtelmezsben az e-kzigazgats a kzigazgats-fejleszts azon trekvse mint tfog feladat , hogy az egyre hatkonyabb feladat-vgrehajts rdekben alkalmazza az informatika ltal knlt legalkalmasabb megoldsokat. Akzigazgatsi informatikt ami elssorban a kzigazgats infrastrukturlis, valamint vagyoni felttelrendszer biztostsa s az e-kzigazgatst ami az alkalmazsok s az ezzel kapcsolatos emberi kpessgeket fejleszti indokolt pontosan lehatrolni, azzal egytt, hogy termszetesen a kt terlet kztt folyamatos, szoros oda-visszacsatols szksges. Ezt kveten tudjuk az alkalmazs s a hozz kapcsol szervezeti/eljrsi/szemlyzeti megoldsokat az albbi nyolc beavatkozsi terletbe rendezni, amely terleteken klnsen fontos az egyirny megkzelts kormnyzati fellps. Aze-kzigazgats beavatkozsi terletei: Informatika a kzigazgats tnyleges felgyelete alatt (kormnyzati szakmai kompetencik s kapacitsok megerstse); Informatika az iratfelh-konszolidciban (egysges iratkezels, elektronikus alrs, elektronikus levltr); Informatika az gyintzsben (telefonos gyflszolglat megjtsa, gyflkapcsolat-fejleszts, ingyenes Nemzeti Jogszablytr, integrlt gyflszolglatok informatikai infrastruktra-fejlesztse); Informatika a kzigazgats-irnytsban (Kltsgvetsi Gazdlkodsi Rendszer, Kormnyzati Szemly gyi Szolgltat Rendszer, nkormnyzati ASP kzpontok, elektronikus kormnyiroda); Informatika ltali szolgltats-hozzfrs (teljes kr gyfl-azonosts, Nemzeti Egysges Krtya rendszer); Informatika a kzigazgatsi kommunikciban s tjkozdsban (kormany.hu, J llam Frum, Bejrhat Magyarorszg digitlis szabadidtrkp, Forum Hungaricum nyilvnos terminlok, kataszterek megjelentse); Informatika a nyilvntartsok kezelsben (adatbzis-konszolidci, hivatalok kztti adatcsere); Informatikai s informcibiztonsg (Informatikai Biztonsgi Irnytsi Rendszer, biztonsgos elektronikus sszekttets kiptse a kzigazgatsban).
[MAGYARY PROGRAM 12.0]
213
7. MODUL
7.
NEMZETPOLITIKA
Az els vilghbort kvet terleti vesztesgek kvetkeztben a magyarsg mintegy egyharmada a magyar llam hatrain kvlre kerlt. A magyar nemzetpolitiknak az ebbl eredeztethet helyzetre kell olyan vlaszokat tallnia, amely a klhoni magyar kzssgek megmaradst, gyarapodst szolglja.
1.sz. tblzat A magyar nemzetisgek szma az utols kt npszmlls alkalmval
Szomszdos orszgok Romnia Szlovkia Szerbia Ukrajna Ausztria Horvtorszg Szlovnia sszesen
747576
2001-es npszmlls (f) 1434377 520 528 290 207 156 600 25 884 16 585 6 243 2450 424
2011-es npszmlls (f) 1 268 444 458 467 251 136 141 0001 60 0002 14 048 50003 2198 095
A tblzatbl kiolvashat tendencik jelzik, hogy a klhoni magyarsgnak szmos kihvssal kell szembenznie. sszefoglalva klnsen is a kvetkez problmk rintik a hatron tli magyarsgot: a magyarok llekszmnak cskkense, amelynek okai a negatv szaporulat mellett az asszimilci s az elvndorls, a szomszdos orszgok nagy rszben hinyzik az a jogi keret, amely biztostan, hogy a magyar kzssgek ne szenvedjenek htrnyt a tbbsgi nemzethez kpest, a szomszdos llamok tbb zben olyan adminisztratv intzkedseket foganatostanak, amelyek sokszor slyosan diszkriminatvak az ott l magyarsg szmra (klnsen a nyelvpolitika, az oktatsi jogok, a kulturlis tmogatsok, a regionlis kzigazgatsi beoszts terletn), a jogos autonmia-trekvsek elutastsa (kivve Vajdasg, ahol mkdik a kulturlis autonmia),
74 Molnr D. Istvn s Molnr Jnos, a beregszszi II. Rkczi Ferenc Krptaljai Magyar Fiskola Fldtudomnyi Tanszknek oktati ltal becslt szm 2012-ben. 75 Becslt adat 76 Regiszteres npszmlls 2011-ben, a felmrs sorn nemzetisgi hovatartozst nem vizsgltak
215
a szomszdos llamokban l magyar gyermekek viszonylag jelents szzalkt klnbz okok miatt tbbsgi oktatsi intzmnybe ratjk, ami az asszimilcihoz vezet egyenes t, a felsoktatsban rszt vev magyarok arnya jval alacsonyabb a tbbsgi nemzethez tartozk arnynl, - magyarellenes atrocitsok idrl idre tapasztalhatak fizikai tmadsok, magyarellenes falfirkk, diszkriminatv intzkedsek s egyb jogsrtsek formjban. A rendszervltozst kveten j kormnyzati felelssgi krknt jelent meg a nemzetpolitika, a klhoni magyarokkal val intzmnyes kapcsolattarts. A 2010-es kormnyvltst kveten kialaktott cscsminisztriumi rendszerben a nemzetpolitika ugyanolyan rangra emelkedett, mint minden ms gazati politika, ugyanis a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztriumon bell ltrejtt a Nemzetpolitikrt Felels llamtitkrsg.
7.1. ALMODUL: ELVI KERET: A MAGYAR nEMZET HATROKOn TVEL SSZETARTOZSA, AZ EGYSGES MAGYAR nEMZET
7.1.1. Alaptrvny
A 2012. janur 1. ta hatlyos j Alaptrvny Alapvets fejezet D) cikknek szellemisge kijelli a Magyar Kormny nemzetpolitikjnak alapjt, deklarlja a magyar nemzet sszetartozst s Magyarorszg felelssgt a klhoni magyarsg irnt. Magyarorszg az egysges magyar nemzet sszetartozst szem eltt tartva felelssget visel a hatrain kvl l magyarok sorsrt, elsegti kzssgeik fennmaradst s fejldst, tmogatja magyarsguk megrzsre irnyul trekvseiket, egyni s kzssgi jogaik rvnyestst, kzssgi nkormnyzataik ltrehozst, a szlfldn val boldogulsukat, valamint elmozdtja egyttmkdsket egymssal s Magyarorszggal. Az elz Alkotmny megfogalmazshoz kpest Alaptrvnynk megersti s kiterjeszti Magyarorszg felelssgt a klhoni magyarsg irnt, s kimondja a magyar nemzeti kzssgek elvlaszthatatlan egysgt.
7.1.2. Nemzeti sszetartozs melletti tansgttelrl szl trvny

2010. jnius 4-e, a trianoni dnts kilencvenedik vfordulja alkalmbl 2010. mjus 31-n a Magyar Orszggyls trvnyt alkotott a Nemzeti sszetartozs melletti tansgttelrl. Az llam ezzel els zben hivatalosan is kimondta, hogy a magyarsg minden tagja s kzssge egyenrang rsze az egysges magyar nemzetnek. A jogszably az Alaptrvny Nemzeti Hitvalls s Alapvets fejezeteiben foglaltakhoz hasonlan rgzti a nemzetrl vallott elveket, s kitrve a haznkat 1920-ban rt tragdira, elremutat mdon szl arrl is, hogy a magyarsg mind szellemi, mind gazdasgi rtelemben kpes volt jra megersdni, kpes volt tllni az ezt kvet jabb trtnelmi tragdikat is. A jogszably szellemisgben szletett meg Az iskolai Nemzeti sszetartozs Napja bevezetsrl, a magyarorszgi s a klhoni magyar fiatalok kzti kapcsolatok kialaktsrl s erstsrl a kzoktatsban, valamint a Magyarorszg hatrain kvl l magyarsg bemutatsrl szl orszggylsi hatrozat. A Nemzeti sszetartozs Napjnak iskolai emlknapp nyilvntsa, kiegsztve a hatron tli tanulmnyi kirndulsokrl szl koncepcival a fiatalsg tudskrt bvti, valamint ersti identitsukat, sszetartozstudatukat.
216
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA
7.2. ALMODUL: CSELEKVSI TERLETEK
7.2.1. Egyszerstett honosts

Az Orszggyls 2010. mjus 26-n fogadta el a magyar llampolgrsgrl szl 1993. vi LV. trvny mdostst, amely lehetv teszi 2011. janur 1-jtl a hatron tli magyarok egyszerstett, kedvezmnyes honostst. Az egyszerstett honostsi eljrs a Kormny egyik legfontosabb prioritsai kz tartozik. Az egyszerstett, kedvezmnyes honostst krheti az a nem magyar llampolgr, akinek felmenje magyar llampolgr volt vagy valsznsti magyarorszgi szrmazst, s magyar nyelvtudst igazolja. Mg a korbbi szablyozs csak magyarorszgi letelepeds esetn engedte a magyar llampolgrsg megszerzst, a jelenlegi jogszablyban ez a felttel mr nem szerepel. Az egyszerstett honosts tovbbi felttele, hogy a krelmez a magyar jog szerint bntetlen ellet legyen, s a krelem elbrlsakor ellene magyar brsg eltt bnteteljrs ne legyen folyamatban, tovbb honostsa Magyarorszg kzbiztonsgt s nemzetbiztonsgt ne srtse. Az egyszerstett honostsi krelmet a krelmez lakhelytl fggetlenl, vlasztsa szerint brmely klkpviseleten a magyar konzuli tisztviselnl, brmely polgrmesteri hivatal anyaknyvvezetjnl, a Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatalnl, tovbb a kormnyablakoknl is benyjthatja. A honostsi s visszahonostsi krelemmel egyidejleg benyjthat nvmdostsi krelem arra nyjt lehetsget, hogy a krelmez a magyar llampolgrsg megszerzsvel egytt visszanyerje csaldjnak egykor viselt csaldi nevt, amelyet gyakran eltorztott a tbbsgi llamok gyakorlata. gy pldul a krelmez a magyar nvviselsi szoksoktl idegen elemeket, nemre utal vgzdst a nevbl elhagyhatja, illetve utnevnek a magyar megfeleljt is krheti. Az egyszerstett honostsi eljrshoz kapcsold nyilvntartsi folyamatok is egyszersdtek az elmlt vben: a honostott polgrok kln krelem nlkl, hivatalbl kerlnek a szemlyiadat- s lakcmnyilvntartsba, gy az llampolgrsgi esk vagy fogadalom lettelekor szemlyi azonostt s lakcmet igazol hatsgi igazolvnyt (lakcmkrtyt) kapnak. Az egyszerstett honostsi, visszahonostsi gyekben a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter elterjesztse alapjn a kztrsasgi elnk dnt. Egyszerstsek trtntek a diaszprban lk llampolgrsgnak megllaptsa gyben is.
7.2.2. Hatkony tmogatspolitika

Magyarorszg anyagilag is tmogatja a klhoni magyarok identits-megrzsre irnyul erfesztseit. A Magyar lland rtekezlet (lsd 7.3. pont) dntse szerint a tmogatspolitiknak elssorban a kzssgek gyarapodst biztost intzmnyrendszer mkdst kell megcloznia, szemben az eseti jelleg tmogatsokkal. A kormnyzat clja a hatkony tmogatspolitika megvalstsa, ahol az identits-megrzs szempontjbl kulcsszereplnek tekinthet nemzeti intzmnyek hossz tv, kiszmthat finanszrozsban rszeslnek. Az olyan terleteken, ahol a korbbi tmogatsok nem voltak hatkonyak, nem rtk el a kvnt clt, ott ezeket cskkenteni kell, s tcsoportostani olyan terletekre, amelyek a nemzeti, kulturlis reprodukcit biztostjk.
217
7.2.3. Bethlen Gbor Alap

2011-ben a Kormny Bethlen Gbor Alap nven elklntett llami pnzalapot hozott ltre, mely tartalmazza a klhoni magyarok tmogatsra sznt sszeg tlnyom rszt. A tmogatspolitika tszervezsnek clja az volt, hogy a korbbi tbbkzpont, tlthatatlan pnzmozgsokat egy sszefogott, egyszer, transzparens rendszerbe helyezzk t. A pnzeszkzk kezelst a Bethlen Gbor Alapkezel Nonprofit Zrt. vgzi. A tmogatsok hrom csoportba sorolhatak: a nemzeti jelentsg intzmnyek normatv tmogatsa, plyzatok, illetve egyedi tmogatsok. A legjelentsebb plyzat a Szlfldn magyarul, ms nven az oktatsi-nevelsi tmogats, amelyre mindazon klhoni magyar gyermekek jogosultak, akik szlfldjkn magyar nyelv oktatsi intzmnyben tanulnak. Az oktatsi-nevelsi tmogats 2011-tl az vods kor gyermekekre is kiterjed, azt megelzen csak elemiben s kzpiskolban tanul dikok, illetve egyetemi hallgatk ignyelhettk. Az Alap ezen fell A magyar kultrrt s oktatsrt plyzati felhvs keretben tmogatst nyjt termszetes s jogi szemlyeknek, nkormnyzatoknak, civil szervezeteknek, kulturlis intzmnyeknek, stb. A Bethlen Gbor Alapkezel Zrt. irnytja a Hatrtalanul! Program plyzati rendszert is, melynek keretben magyarorszgi ltalnos iskolai, gimnziumi s szakiskolai csoportok tehetnek tanulmnyi kirndulst a Krpt-medence magyarlakta vidkein. A hatron tlra irnyul tmogatsok koordinlsn tl 2011-tl a Bethlen Gbor Alapkezel Zrt. a Magyarsg Hza megvalstsrt is felels. A Magyarsg Hza a klhoni magyar kzssgeket bemutat kulturlis killtsi, informcis s oktatsi intzmnyknt, rendezvnykzpontknt fog funkcionlni. Jelenleg tbb rendezvnynek, killtsnak is otthont ad a Szenthromsg tri plet, mikzben olyan nemzeti, kulturlis, kzmveldsi, oktatsi-mdszertani, turisztikai s rendezvnykzpontt alakul, amely ersti a Magyarorszg hatrain bell s kvl l magyar kzssgek kztti kapcsolatokat, segti a pozitv magyarsgkp kialakulst. A BGA Zrt. szervezeti keretein bell mkd Nemzetpolitikai Kutatintzet f clja a kisebbsgkutats s a nemzetpolitikai vonatkozs kutatsok sszehangolsa s kezdemnyezse, valamint a kutatsok eredmnyeinek a politika szmra hasznlhat mdon trtn feldolgozsa.
7.2.4. Hatrtalanul! osztlykirndulsi program

A magyarorszgi trsadalomnak ahhoz, hogy valban magnak rezze az egysges magyar nemzet gondolatt, elssorban ismereteket kell szereznie a klhoni rgiban l magyar nemzettrsairl, s kzs tapasztalatokra szksges szert tennie. Erre a legfogkonyabb az ltalnos- s kzpiskols korosztly, hiszen ekkor rzik t elszr a kzssgi lt jelentsgt, valamint fontos, hogy a gyerekek lmnyei ltal szleikhez, nagyszleikhez, azaz egy szlesebb rteghez is eljutnak ezek a pozitv tapasztalatok. A Hatrtalanul! osztlykirndulsi program clja, hogy valamennyi kzoktatsban tanul magyar fiatal tanulmnyai sorn legalbb egyszer a magyar llam tmogatsval eljusson a szomszdos orszgok magyarlakta terleteire.
218
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA
7.3. ALMODUL: MAGYAR-MAGYAR KAPcSOLATTARTS, PRBESZD
7.3.1. A Magyar lland rtekezlet

A Magyar Kormny nemzetpolitikai koncepcijnak meghatroz eleme a klhoni magyarokkal val szoros kapcsolat, prbeszd megvalstsa, a klhoni magyarsg vlemnynek becsatornzsa a budapesti dntshozatalba. A Magyar lland rtekezlet, a legfbb magyar-magyar politikai egyeztet frum 1999. februr 20-n alakult meg. A MRT a nemzeti rdekeink kpviseletre alakult legitim magyar szervezetek prbeszdnek intzmnyestett frumaknt a kzs gondolkodsban s a magyar nemzetet rint dntsek kzs meghozatalban tlt be meghatroz szerepet. Az 1999es tallkozn elfogadott alapdokumentum (Zrnyilatkozat) szerint a Magyar lland rtekezletet a parlamenti, illetleg tartomnyi kpviselettel rendelkez hatron tli magyar szervezetek, a magyarorszgi parlamenti prtok, a Magyar Kormny, valamint a nyugati magyarsg kpviseli alkotjk, de minden esetben biztostva a trsg valamennyi magyar nemzeti kzssgnek rszvtelt. A ksbbiekben kpviseleti joghoz jutottak az Eurpai Parlamentben mandtummal rendelkez politikai erk is. A MRT vente legalbb egyszer lsezik a miniszterelnk sszehvsra. A MRT a plenris lsezs politikai szintje mellett szakbizottsgainak keretben szakmai egyeztetseket is folytat. Ngy szakbizottsg mkdik: oktatsi s kulturlis szakbizottsg; gazdasgfejlesztsi s nkormnyzati szakbizottsg; klgyi s jogi szakbizottsg; szrvny szakbizottsg. A MRT 2011. november 23-24-n megtartott X. lse elfogadta a Magyar Nemzetpolitika Anemzetpolitikai stratgia kerete cm dokumentumot, amely komplex mdon szolgl irnymutatsul minden, a klhoni magyar trsadalmak szmra fontos problmban. A dokumentumban meghatrozott tfog cl a klhoni magyar nemzeti kzssgek gyarapodsa, amelyet ngy tnyez mentn szksges elrni: ezek a szmbeli, szellemi, gazdasgi s jogi gyarapods.
7.3.2. Magyar Diaszpra Tancs

A Magyar Diaszpra Tancs a vilgon sztszrtsgban l magyarsg szervezeteinek kzs fruma, amely a diaszprban lk sajtos ignyeit s rdekeit tartja szem eltt, valamint megteremti a diaszpra magyarsgnak nll kpviselett. A Magyar Diaszpra Tancs kldttei rszt vesznek a Magyar lland rtekezlet munkjban. Az els tancskozsra 2011. november 17-n kerlt sor, ahov a magyar diaszpra 50 szervezetnek kpviseli a vilg legklnbzbb pontjairl rkeztek Budapestre, hogy megosszk velnk s egymssal tapasztalataikat, problmikat, javaslataikat. A msodik lsen 2012-ben mr 58 tagszervezet s 3 megfigyel szervezet vett rszt a kzs munkban.
7.3.3. Krpt-medencei Magyar Kpviselk Fruma

A Krpt-medencei Magyar Kpviselk Fruma (KMKF) a Magyar lland rtekezlet kiegsztse a parlamenti egyttmkds dimenzijval. Az els zben 2004-ben sszehvott testlet mkdsnek clja, hogy a trvnyhozs szintjn rendszeress, kvetkezskppen eredmnyesebb vljon
219
az egyttmkds a magyarorszgi parlamenti prtok s az anyaorszgon kvl l magyar nemzeti kzssgek szervezeteinek kpviseli kztt. A KMKF a szomszdos orszgok orszgos vagy tartomnyi, megyei szinten megvlasztott kpviselinek s az Eurpai Parlamentben mandtummal rendelkez magyar kpviselknek az egyeztet fruma. A KMKF elnke a nyugati magyarsg soraibl szakrtket kr fel, hogy munkjukkal segtsk a testlet tevkenysgt, akik az elfogadott stratgiai clok rvnyestst segtik el a nemzetkzi frumokon. A KMKF hromszint szervezeti szerkezetben mkdik. Az egyik szint a plenris ls, amelyet az Orszggyls Elnke hv ssze s elnkl vente legalbb egy alkalommal. Az lsek tartalmi elksztsnek, illetve a munkacsoportok mkdtetsnek cljbl jtt ltre az lland Bizottsg. Harmadik szintknt munkacsoportok mkdnek, amelyek a KMKF egyeztet, tancsad tevkenysget betlt mhelyei.
7.3.4. Az Orszggyls Nemzeti sszetartozs Bizottsga

A Nemzeti sszetartozs Bizottsga 2011. janur 1-je ta mkdik. A bizottsg ltrehozsnak szimbolikus jelentsge van, hiszen a Magyar Orszggylsben korbban a nemzetpolitikval vagy a hatron tli magyarsg krdskrvel mg nem foglalkozott nll bizottsg. A klhoni magyarsgot rint krdsek korbban a Klgyi bizottsgban (2006 s 2010 kztt Klgyi s hatron tli magyarok bizottsga) eltt kerltek megtrgyalsra, de a kt tma klnllsga miatt indokolt volt nll bizottsg ltrehozsa. A Nemzeti sszetartozs Bizottsga kapcsolatot tart a hatron tli magyarsg trsadalmi s politikai szervezeteivel, figyelemmel ksri a magyar nemzet politika esemnyeit s a nemzetpolitikval kapcsolatos tevkenysget vgz intzmnyek munkjt. Fennllsa ta tbb alkalommal is tartott kihelyezett lseket klnbz Krptmedencei helyszneken.
220

Közigazgatási Alapvizsga - 2014 - Print

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Közigazgatási Alapvizsga - 2014 - Print

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Nemzeti Kzszolglati Egyetem

1. ALKOtMNYOS S JOGI ALAPISMEREtEK

60 61 62 63 66 67 68 69 70 71 73 74 75 76 80 88 88 92 110 110 110 112 114 115 117

3. EuRPAI UNIS ALAPISMEREtEK

4. GAZdLKOdSI S PNZGYI ALAPISMEREtEK

144 144 146 148 150 153 154 155

5. INFORMCIBIZtONSGI S AdAtVdELMI ALAPISMEREtEK

6. KZIGAZGAtSI SZERVEZEtEK MKdSE

ALKOtMNYOS S JOGI ALAPISMEREtEK

1.1. ALMODUL: ALKOtMNYOS S JOGI ISMEREtEK

1.1.1. Ajog fogalma

1.1.2. Ajogrend fogalma s a jogforrsok elmleti rendszere

1.1.3. Azalkotmnyos llam

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.1.4. Npszuverenits s npkpviselet

1.1.4.1. Kpviseleti demokrcia

1.1.4.2. Kzvetlen demokrcia

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.1.5. Ahatalmi gak megosztsnak elve

1.1.6. Ajogegyenlsg elve

1.1.7. Ajogllamisg elve

1.1.8. Atrvnyek uralmnak elve

1.1.9. Akzhatalom trvnyhez ktttsgnek elve

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.1.10.  Avgrehajt hatalom felelssge a trvnyhoz hatalom eltt

1.1.11. Abri fggetlensg elve

1.1.12. Azalapvet jogok rvnyestsnek elve

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.2. ALMODUL: LLAMSZERVEZEt

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.2.3. Akztrsasgi elnk

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.2.7. Azalapvet jogok biztosa s helyettesei

1.2.8. Ahelyi nkormnyzatok

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.3. ALMODUL: JOGI SZABLYOZS

1.3.1. Ajogforrs fogalma s csoportjai

1.3.1.1. Ajogszablyok kre

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.3.1.4. Arendeletek AKormny rendelete

Aminiszterelnk s a miniszterek rendelete

AMagyar Nemzeti Bank elnknek rendelete

nll szablyoz szerv vezetjnek rendelete

Ahelyi nkormnyzat rendelete

1.3.2. Jogalkots minstett helyzetekben

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.3.3. Akzjogi szervezetszablyoz eszkzk

1.3.4. Ajogszablyok ktelez ereje

1.MODUL: AlKoTmNYoS S JoGI alaPISmERETEK

1.3.5. Akzssgi jog nemzetkzi jog nemzeti jog viszonya

1.3.5.1. AzEurpai Uni joga s a magyar jog viszonya

1.3.5.2. Anemzetkzi jog s a magyar jog viszonya

2.1. ALMODUL: AkZIGAZGATS INTZmNYRENdSZERE S JoGI AlAPFoGAlmAI

2.1.1. Azigazgats s a kzigazgats fogalma

2.1.2.  Akzigazgats szerveirl ltalban jogalanyisg s szervtpusok

2.MODUL: KZIGAZGATSI AlAPISmERETEk

2.1.3. Akzponti igazgats szervei

2.1.3.2. AKormny AKormny fogalma

2.MODUL: KZIGAZGATSI AlAPISmERETEk

2.MODUL: KZIGAZGATSI AlAPISmERETEk

1.1.10. Avgrehajt hatalom felelssge a trvnyhoz hatalom eltt

2.1. ALMODUL: AkZIGAZGATS INTZmNYRENdSZERE S JoGI AlAPFoGAlmAI

2.1.2. Akzigazgats szerveirl ltalban jogalanyisg s szervtpusok