Projekt i Fondacionit t Kosovs pr Shoqri t Hapur Projekat Kosovske Fondacije za Otvoreno Drutvo Project of the Kosovo Foundation of Open

Society

Serija analiza ta je Krenulo po Zlu?

Preko 10 godina parlamentarizma na Kosovu

Pripremio Demokratski Institut Kosova

Stavovi izraeni u ovoj publikaciji ne odraavaju neminovno stavove Kosovske Fondacije za Otvoreno Drutvo (KFOS). Prevod na engleski jezik: Arben Gashi Prevod na srpski jezik: Qerim Ondozi

Karikatura na naslovnoj strani: Jeton Mikullovci Izdava: Forum 2015 projekat KFOS-a Imzot Nike Prela br. 13 10 000 Pritina Kosovo Za dodatne informacije: info@kfos.org www.kfos.org

SADRZAJ
Uvod Skuptina Kosova prema Ustavnom okviru, i njen odnos sa SIGS-om Politike strukture etiri (4) legislatura Skuptine Kosova Parlamentarna kontrola kroz poslanika pitanja Istrane komisije Parlamentarni nadzor kroz skuptinske odbore Skuptina kao zakonodavni organ Skuptina kao predstavniki organ Otvorena i transparentna Skuptina? Rad Skuptine u odnosu na Ustav Izbor predsednika, Ahilova peta Skuptine Kosova Meunarodna pomo Skuptini i njeni efektij Skuptinski odbori i njihovo funkcionisanje Upravna tela Skuptine 19 23 25 33 37 39 43 47 49 51 57 Parlamentarna kontrola kroz parlamentarne interpelancije 5 7 13

Administracija Skuptine Zakljuci Preporuke

UVOD
Istorija Skuptine Kosova kao demokratska institucija nije duga. 1999. godine, Kosovo je izalo iz rata suoavajui se sa dvostrukom tranzicijom. S jedne strane sa statusnom tranzicijom u potrazi za konanim reenjem ka nezavisnosti, i s druge strane sa postkomunistikom tranzicijom, gde zbog instalacije monistikog sistema tokom vie od pet decenija, parlamentarizam je bio zabranjen. Temelji njegovog osnivanja kao institucija sa demokratskim premisama postavljeni su nakon instalacije meunarodne administracije na Kosovu u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija (SB OUN), usvojenom 10 juna 1999. godine. Meunarodna uprava definisana na osnovu ove rezolucije bila je privremenog karaktera i imala je za cilj stvaranje adekvatnih uslova za reenje konanog statusa Kosova. Osim Rezolucije 1244, ostali dokumenti koji su stvorili pravne osnove za stvaranje i funkcionalnost Skuptine Kosova bili su: Sporazum iz Rambujea, Ustavni okvir, Poslovnik o radu Skuptine Kosova, i od aprila 2008. godine, Ustav Republike Kosovo. Proces meunarodne uprave na Kosovu se moe podeliti na etiri glavne faze: prva faza - od 10 juna 1999. godine do osnivanja privremenih institucija samouprave; druga faza izgradnja i funkcionisanje institucija samouprave; trea faza reenje konanog statusa; i etvrta faza od proglaenja nezavisnosti, 17 februara 2008. godine, do okonanja meunarodnog nadzora nezavisnosti, septembra 2012. godine. Skuptina Kosova od poetka osnivanja 2001. godine bila je pod meunarodnom upravom, ali nakon proglaenja nezavisnosti i usvajanja Ahtisaarijavog Plana, uprava se pretvorila u meunarodni nadzor koji je trajao do septembra 2012 godine. kada je i formalno zavrena faza meunarodnog nadzora nezavisnosti Kosova. Meutim, treba napraviti razliku izmeu perioda uprave ove institucije od strane UNMIK-a, i perioda nadzora ali i kroz nekoliko izvrnih ovlaenja od strane Meunarodne civilne kancelarije poznata vie kao ICO1. Dok je kroz prvu upravu Skuptina bila zavisna od vrhovnog autoriteta kao to je bio SIGS, tako to nije mogla doneti nijedan zakon, rezulociju, ili neki drugi zakonodavni akat bez saglasnosti njenog efa, za vreme ICO-a kontrola je bila dosta manja. Ipak, tokom ove faze postojala je vrlo iroka konsultacija i kordinacija izmeu kosovskih vlasti i ICO-a da ne bi dolo do sukoba izmeu odluka donetih od strane lokalnih institucija i stavova i principa ICO-a.

Nadlenosti i mandati meunarodnih misija na Kosovu (UNMIK i ICO) uticali su da se parlamentarizam na Kosovu tokom ovog perioda karakterie kao kontrolisan ili cenzurisan parlamentarizam, jer je parlamentarni ivot vie bio karakterisan kao veba demokracije nego kao demokratsko delovanje, imajui iznad sebe vlast koja je u svakom trenutku i situaciji imala ovlaenje da poniti
1 International Civil Office Meunarodna civilna kancelarija

odluke ili zakone koje je ova institucija donosila2. Ova vrsta parlamentarizma je bila vie pitanje legitimisanja zakljuenih injenica nego izbora i selekcije novih injenica3. Period od preko jedne decenije funkcionisanja Skuptine Kosova ukazuje da ova institucija, osim suoavanja s izazovima svog institucionalnog stvaranja i izgradnje, suoavala se takoe sa potrebom donoenja veoma vanih odluka kao to je odluka proglaenja nezavisnosti nakon koje su sledili i drugi izazovi sa kojima se Kosovo suoavalo u svom putu ka izgradnji drave.

podrku Kosovske Fondacije za Otvoreno Drutvo, u okviru serije analiza ta je Krenulo po Zlu?, projekta Foruma 2015, KDI je pripremio ovu analizu, koja izmeu ostalog analizira i izazove izgradnje i funkcionisanja ove institucije, prostor za sprovoenje ustavnih ovlaenja koja ima ova institucija, njen integritet u politikom sistemu zemlje, kao i izazove zastupanja interesa graana.

Parlamentarizam na Kosovu je zadobio teak udarac 2010. godine. Krenje i zloupotreba graanskih glasova tokom izbornog procesa na parlamentarnim izborima na Kosovu odranim u decembru 2010. godine stavila je pod znak pitanja legitimitet i verodostojnost Skuptine Kosova, ukljuujui i ostale institucije zastupanja. Oigledno je da ne moe postojati razvijeni parlamentarizam ako se prekri sutinski element demokracije slobodni, pravedni i ravnopravni izbori4. Demokratski Institut Kosova (KDI) je jedina lokalna nevladina organizacija koja je od 2006. godine monitorisala izbliza rad Skuptine Kosova, izdajui na desetine raznih izvetaja i analiza tokom ovog perioda. Uz
2 Arsim Bajrami Poslanik Skuptine Kosova iz PDK-a, lini intervju 3 Albin Kurti Poslanik Skuptine Kosova i predsednik pokreta Samoopredeljenje (LVV). lini intervju 4 Ardian Gjini Poslanik Skuptine Kosova iz Alijanse za Budunost Kosova AAK). lini intervju

SKUPTINA KOSOVA PREMA USTAVNOM OKVIRU, I NJEN ODNOS SA SIGS-OM

Privremenu upravu na Kosovu je vodila Misija organizacije Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK), koju je zastupao specijalni izaslanik generalnog sekretara (SIGS) OUN-a, koji je imao vrhovni izvrni, zakonodavni i sudski mandat na Kosovu. samouprave Kosova5. Kao takva, Skuptina je imala nekoliko ogranienih odgovornosti od UNMIK-a koje su u veini sluajeva bili na nivou kosovskih optinskih skuptina. Uprkos tome to je Ustavni okvir definisao Skuptinu Kosova kao najviu zakonodavnu instituciju u zemlji, s druge strane taj isti dokumenat je priznavao SIGS-a kao vrhovnu vlast u svim segmentima ivota, ak i u polju zakonodavstva. Autoritet SIGS-a za proglaavanje zakona usvojenih od strane Skuptine Kosova kao i pravo za donoenje uredba bez pitanja Skuptine Kosova, stvorili su neobinu situaciju u praksama zakonodavstva, i najvia institucija zastupanja i zakonodavstva postala je institucija podreena UNMIK-u. To je uinilo da se tokom relativno dugog perioda pravni sistem na Kosovu suoava sa dvojnou nadlenosti u polju zakonodavstva. Da bi se ovaj segment jo vie komplikovao, dozovoljeno je sprovoenje zakona koji su bili na snazi do ukidanja autonomije Kosova 1989. godine, kao i onih posle ovog perioda, ali onih koji nisu bili diskriminacioni. Na taj nain je Kosovo de facto i de jure bilo primer bez presedana, dozvoljavajui sprovoenje triju pravnih poretka istovremeno. Nadlenosti SIGS-a nisu zavravale samo u polju zakonodavstva, nego ile su ak i do prava na rasputanje
5 Misija Ujedinjenih nacija na Kosovu UNMIK. 15 maj 2001. godine. Ustavni okvir, lan 9. Objavljen na: http://www.unmikonline.org/ regulations/unmikgazette/03albanian/A2001regs/RA2001_09.pdf

Prema Rezoluciji 1244, UNMIK je imao zadatak da pomogne lokalnim zastupnicima u stvaranju privremenih institucija samouprave na Kosovu (PISK), gde je prvo formiran privremeni upravni odbor (PUO) gde su bile zastupljene sve politike grupe i etnike zajednice koje ive na Kosovu. 2001. godine, SIGS je usvojio jedan od nejvanijih dokumenata tog vremena Ustavni okvir Kosova, koji je predstavljao najvii pravni akat na Kosovu posle Rezolucije 1244. Ustavni okvir razlikovao se od ostalih regulacija UNMIK-a zbog injenice da su u njegovom nacrtu uestvovali i lokalni stunjaci, i presdstavljen je PUS-u za formalno usvajanje pre potpisivanja od strane SIGS-a. Na osnovu ovog dokumenta, po prvi put je poeo proces izgradnje demokratskih institucija samouprave, kroz nadzor meunarodnog prisustva na Kosovu. Ustavni okvir je vaan pravni osnov koji je priznavao narodu Kosova pravo za stvaranje institucija samouprave na centralnom i lokalnom nivou, kroz slobodne i fer izbore. Poloaj i uloga Skuptine Kosova regulisana je Poglavljem 9 Ustavnog okvira, gde je definisana kao najvia institucija zastupanja i zakonodavstva privremene

Skuptine i proglaenje novih izbora u sluajevima kada privremene institucije samouprave deluju u suprotnosti sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, ili na nain koji nije u skladu sa odgovornostima SIGS-a prema ovoj Rezoluciji6.

Jo uvek se pamte sluajevi kada bi Skuptina Kosova usvojila zakone ili Rezolucije koje bi se ukinule posle nekoliko minuta od strane SIGS-a, ili bi zavrile u nekim fiokama bez da se ikad potpiu ili proglase. Takav sluaj je bio ponitenje od strane g. Michael Stiener (SIGS), samo nekoliko minuta nakon usvajanja Rezolucije Skuptine koja se protivila sporazumu izmeu Skoplja i Beograda u vezi sa granicom izmeu Makedonije i Jugoslavije. Ponitenje je izvreno sa izgovorom da nije bilo u nadlenosti Skuptine Kosova da usvoji jedan takav dokumenat. Ni Savet bezbednosti OUN-a nije prihvatio Rezoluciju Kosova. Vrenje vrhovnih ovlaenja od strane SIGS-a dolo je do izraaja i u sluaju nepotpisivanja zakona koje bi Skuptina Kosova usvajala. Samo tokom druge legislature Skuptine Kosova, SIGS je odbio da potpie oko 32 usvojenih zakona. Tokom ovog perioda radni impuls Skuptine i njeno polje delovanja bili su dosta ogranieni. A u drugoj fazi meunarodne uprave, imali smo jednog meunarodnog civilnog predstavnika koji, iako je imao glavnu re to se tie tumaenja zakona, moemo rei da nije iskoristio nadlenosti koje je imao7.
6 Poglavlje 8, paragraf b Ustavnog okvira. Nalazi se na:http://www. unmikonline.org/regulations/unmikgazette/03albanian/A2001regs/RA2001_09.pdf 7 Jakup Krasniqi, Predsednik Skuptine Kosova, lini intervju

Meutim, posle nekog vremena, a posebno nakon proglaenja nezavisnosti i nakon usvajanja Ustava Republike Kosova, ini se da je ova stvar deo prolosti. Lokalne institucije rade ka uspostavljanju jedinstvenog pravnog poretka na celoj teritoriji Kosova usredsreujui ceo proces zakonodavstva na jedinu instituciju koja je nosilac zakonodavne vlaste u zemlji Skuptinu Kosova.

Politike strukture (4) legislatura Skuptine Kosova

Kroz Ustavni okvir a kasnije i kroz Ustav Republike Kosova definisano je da je Skuptina zakonodavna institucija izabrana direktno od strane naroda8. Skuptina ima sto dvadeset (120) poslanika izabranih tajnim glasanjem na bazi otvorene liste. Mesta u Skuptini se dele izmeu svih partija, kolaicija, graanskih pokreta i nezavisnih kandidata u srazmeri sa vaeim glasovima koje su oni dobili na izborima za Skuptinu. U okviru ove podele, dvadeset (20) od sto dvadeset (120) mesta garantovana su za zastupanje zajednica koje nisu veina na Kosovu.

8 lan 63 Ustava Republike Kosova. Nalazi se na: http://www. kryeministri-ks.net/repository/docs/Kushtetuta.e.Republikes. se.Kosoves.pdf

Prva Legislatura Skuptine Kosova (20012004)

Prva konstitutivna sednica Skuptine Kosova odrana je 10 decembra 2001. godine. Uprkos velikih razlika u rezultatima izbora, zbog napete politike situacije i uticaja meunarodnog faktora, politike partije su odluile da se napravi jedna iroka i sveobuhvatna koalicija izmeu LDK-a, PDK-a, AAK-a, PSHDK-a i manjina.

Rezultat izbora bio je praen neprirodnim sporazumom o vladajuoj koaliciji izmeu LDK-a Ibrahima Rugove i AAK-a Ramua Haradinaja. Ovaj sporazum je ustvari oznaio jedan vaan trenutak izgradnje parlamentarizma, stvarajui po prvi put mogunost funkcionisanja parlamentarnog ivota sa vladinim i opozicionim blokom unutar Skuptine Kosova.

Ova sveobuhvatna koalicija je osiguravala kvalifikovanu veinu u Skuptini sa ukupno 83 poslanika, ili 69.2% ukupnog sastava Skuptine. S druge strane, opozicioni politiki subjekti su imali 37 poslanika iz 10 politikih partija, ili 30.8% sastava Skuptine. Dosta visok broj parlamentarne veine uinio je da uloga opozicije bude veoma teka i malo vana.

Trea Legislatura (2007-2010)

Druga Legislatura (2004 -2007)

23 oktobra 2004. godine odrani su drugi parlamentarni izbori na Kosovu. Prva pobednika partija na ovim izborima bila je je Demokratski savez Kosova. Demokratska partija Kosova je izala druga beleei porast od 3% u odnosu na izbore 2001. godine. Slino je bilo i sa Alijansom za budunost Kosova koja je izala trea. Novina na ovim izborima bila je Graanska lista Ora koja, iako se formirala samo malo vie od dva meseca pre parlamentarnih izbora, uspela je da dobije 6.26% glasova kosovskog glasakog tela.

Sastav tree legislature Skuptine Kosova proizaao je kao rezultat izbora 17 novembra 2007. godine, a konstitutivna sednica odrana je 4 januara 2008. godine. Ovi izbori su promenili redosled politikih subjekata unutar Skuptine Kosova. Demokratska partija Kosova koja je u dva prethodna mandata bila druga partija po redu na Kosovu, izala je prva sa ukupno 37 poslanika koju je sledila LDK sa 25 poslanika. Zbog poveanja izbornog praga od 3% na 5%, graanski pokret ORA nije uspeo da ue u Skuptini Kosova. Novina u ovoj legislaturi je bila Alijansa za novo Kosovo koja, uprkos injenici da je uestvovala na izborima po prvi put, uspela je da osigura 13 mesta u Skuptini Kosova.

Zbog politikih procesa kroz koje je Kosovo prolazilo u to vreme, a posebno kroz proces konanog reenja politikog statusa Kosova, uprkos jakog rivaliteta, politiki subjekti su se opet sloili da naprave jednu skroz neprirodnu koalicju izmeu dve najrivalske politike partije, PDK-a i LDK-a, kao i ostalih politikih

subjekata iz manjina. Ova koalicija je imala znatan broj u Skuptini Kosova, i s tim je gotovo onemoguila delovanje i efekat opozicionog delovanja politikih subjekata koji su bili van vladajue koalicije.

data sada ima 34. Drugi je opet izaao Demokratski savez Kosova sa 27 mandata u Skuptini Kosova.

Ipak, koalicija napravljena bez puno principijelnih i programskih osnova nije uspela da zavri redovni mandat vlade. Opoziv predsednika Sejdiua od strane Ustavnog Suda sa izgovorom da je on prekrio Ustav drei i poloaj predsednika drave i predsednika LDK-a istovremeno, stvorio je nove okolnosti gde je LDK donela odluku da se povue iz koalicione vlade to je prouzrokovalo institucionalnu krizu. Trea legislatura se zavrila godinu dana pre zavretka mandata zbog vanrednih parlamentarnih izbora koji su se odrali 12 decembra 2010. godine.

Pokret Samoopredeljenje do ovih izbora je bio pokret van institucija koji je uglavnom bio poznat po suprostavljanju prema pravnom i ustavnom poretku i institucijama stvorenim na osnovu sveobuhvatnog plana predsednika Marti Ahtisaari. Odluka o kandidovanju na izborima izgleda da je bila dobra za ovaj pokret poto je osigurao 14 mesta u Skuptini Kosova. Isto se ne moe rei i za AKR koja uprkos kandidovanju sa predizbornom koalicijom koju je inila Partija pravde (PD), Socijaldemokratska partija (PSD), grupa strunjaka E15, kao i nekoliko manjih partija, nije uspela dobiti vie od osam (8) od 13 mandata koliko je imala u proloj legislaturi.

etvrta Legislatura (2011 -)

etvrta Legislatura Skuptine Republike Kosova bila je rezultat vanrednih parlamentarnih izbora 12 decembra 2010. godine i deliminog ponavljanja izbornog procesa 09 i 23 januara 2011. godine zbog nepravilnosti ukazanih od strane Centralne izborne komisije. Konstitutivna sednica etvrte legislature Skuptine Kosova odrana je 21.02.2011. Nakon poslednjih parlamentarnih izbora politiko zastupanje u Skuptini Kosova je znatno promenjeno. Najvei politiki subjekat u zemlji, Demokratska partija Kosova (PDK), dobila je manje od ukupnog rezultata izbora 2007. godine, i od 37 man-

Predstavnika struktura u Skuptini Kosova u etvrtoj legislaturi nije promenila samo brojeve dobijenih mandata od strane politikih subjekata; velika promena se dogodila sa samim poslanicima prethodne legislature, gde od 120 poslanika koliko ima Skuptina Kosova samo 37 od njih nisu uspeli da ponovo dobiju poverenje glasakog tela. Ovo je ustvari radikalna promena i predstavljala je potekoe to se tie normalnog funkcionisanja Skuptine, poto sa 83 mladim poslanicima otean je kontinuitet rada Skuptine Kosova. Na osnovu praksi zemalja sa konsolidovanim parlamentarnim sistemima promene obino ne prelaze 1/3 ukupnog broja poslanika9.
9 Demokratski Institut Kosova (KDI). Data. Vota Ime. Nalazi se na

10

Sporazum o vladajuoj koaliciji postignut je izmeu PDK-a i Koalicije za novo Kosovo kao i politikih subjekata neveinskih zajednica na Kosovu. S druge strane, u opoziciji su ostali LDK, VV i AAK. Struktura stvaranja koalicije i relativna razlika u brojevima izmeu vlade i opozicije uinilo je da po prvi put imamo jednu vladajuu koaliciju sa manjim brojem graanskih glasova od onih koje opozicioni politiki subjekti imaju. U tom kontekstu lider Pokreta Samoopredeljenje izjavljuje da mu je veoma ao to opozicione parlamentarne partije imaju graanski glas od desetine hiljada glasova vie od partija vladajue koalicije i na Kosovu je jo uvek na vlasti vlada manjine10.

http://kdi-kosova.org/publications/votaime_sq.pdf 10 Albin Kurti poslanik Skuptine Kosova i predsednik Pokreta Samoopredeljenje (LVV), Lini intervju.

11

Strukture Skuptine Kosova tokom etiri legislatura Politiki subjekti Demokratska partija Kosova (PDK) Demokratski savez Kosova (LDK) Pokret Samoopredeljenje SLS AKR* / KKR Vatan Alijansa za budunost Kosova (AAK) LDD-PSHDK**

Leg. I 26 47 8

2001-2004

Leg. II 30 47 9

2004-2007

Leg. III 37 25 10 3 13 11 3 1 3 2 3 1 1 1 1 1 3 1

2007-2010

Leg. IV 34 27 14 12 8 8 1 1 1 2 1 4 1 1 1

2010-u toku

KP (Koalicija Povratak)

KDTP (Turska demokratska partija Kosova)

22 4 3 2 2 1 1 1 1 1 1

1 3 2 1 1 1 2 8 7 2 1 1 1 1 2

IRDK (Nova demokratska inicijativa Kosova) LPK (Narodni pokret Kosova) PD (Partija pravde) UNIKOMB SLKM Ora DSB BSK PLK SNS JSL

3 1

PDASHK (Demokratska partija albanskih Akalija Kosova) LKK (Narodni pokret za osloboenje Kosova) BSDAK (Bonjaka stranka demokratske akcije Koosva) PREBK (Ujedinjena partija roma Kosova) PSHDK (Albanska demohrianska Partija)

SDS KIM GIG PDAK SDA

VAKAT NDS ND SKMS SNSD kim PAI

* na izborima 2007. godine AKR se takmiila sama, a tokom izbora 2010. godine (KKR) takmiila se u predizbornoj koalciji sa grupom strunjaka E15, PSD PD i nekim manjim partijama.

12

** PSHDK, na izborima 2007. godine, takmiila se zajedno sa LDD-om, a tokom izbora 2001. godine takmiila se sama.

SKUPTINA KAO NADZORNI ORGAN I BALANSIRANJE VLASTI

Skuptina orkestar koji diriguje vlada
Odredbe Ustava Republike Kosovo definiu Kosovo kao demokratsku republiku baziranu na principu podele vlasti i balansiranja izmeu njih. Vlada Republike Kosovo je odgovorna za sprovoenje zakona i dravnih politika i podreuje se parlamentarnoj kontroli11. tavie, mandat parlamentarne kontrole Skuptine Kosova se ne ograniuje samo na nadzor rada vlade nego ukljuuje i ostale javne institucije koje izvetavaju Skuptini Kosova na osnovu Ustava i zakona. zora12. Trei mandat legislature je proizveo dosta jaku vladajuu koaliciju koju su inile dve najvee politike partije u zemlji. Broj mandata koji je ova koalicija imala u Skuptini opet je oslabio mo i mehanizme parlamentarnog nadzora prema vladi od strane Skuptine Kosova. Politika struktura etvrte legislature promenjena je u pozitivnom smislu u okviru ojaanja uloge nadzora vlade od strane Skuptine Kosova. Veoma relativna razlika u broju poslanika koji su deo vladajue koalicije i opozicionih politikih subjekata je uinila da po prvi put u novoj istoriji Skuptine Kosova imamo znatno konsolidovanu vladu i opoziciju. To je dosta uticalo na dinamizaciju rada Skuptine Kosova i na poveanje uloge nadzora Skuptine Kosova. Redovni izvetaji evaluacije koji su dolazili od Evropske komisije (EK) o Kosovu stalno su izraavali zabrinutost to se tie odnosa izmeu Skuptine Kosova i Vlade Kosova. U izvetaju ove institucije za 2008. godine u tom kontekstu stoji: Ipak, postoji malo ili nimalo interakcije izmeu Vlade i Skuptine osim kada prva alje zakone drugoj13.

Parlamentarna kontrola i nadzor izvrne vlasti vri se kroz demokratske instrumente nadzora. To se najee radi kroz parlamentarna pitanja, interpelancija, kroz razmatranje izvetaja vlade o njenom radu, osnivajui posebne odbore za organizovanje poseta na terenu u cilju kontrole odreenih mera vlade, kroz istrane komisije, glasanje o poverenju itd.

Dosadanja praksa je pokazala da Skuptina Kosova nije bila veoma efikasna to se tie vrenja funkcije nadzora. Tokom mandata prve legislature, slaba uloga parlamentarne kontrole bila je uglavnom zbog nedostatka parlamentarnog iskustva kao i zbog iroke vladaue koalicije. Tokom drugog mandata i posebno nakon promene vlasti i iniciranja institucionalne reforme poveano je korienje mehanizama nadzora od strane opozicije i donekle je ojaana uloga Skuptine to se tie nad11 Ustav Republike Kosovo, lan 4, taka 1 i 4, nalazi se na: http://www.kushtetutakosoves.info/repository/docs/ Kushtetuta.e.Republikes.se.Kosoves.pdf

I u izvetaju Evropske komisije za 2011. godinu evaluaija nije bila dobra, gde se zakljuuje da se nadzor izvrne vlasti od strane Skuptine treba ojaati. Predstavnici Vlade ne prate plenarne sednice redovno. Takoe, za12 NEW MANDATE, NEW OPPORTUNITIES Evaluation of the work of the Assembly of Kosovo and recommendations for further development. Objavljeno 2008. godine, str.16 13 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2008, nalazi se na: http:// www.scribd.com/doc/16541221/raporti-i-progresit-2008

13

htevi Skuptine za pismene izvetaje od strane Vlade ne ispunjuju se dovoljno14 stoji dalje u ovom izvetaju.

Studija izvodljivosti za Kosovo 2012. godine bila je jasnija to se tie reavanja ovog problema. U toj studiji stoji: Skuptina treba ojaati svoju funkciju nadzora izvrne vlasti kroz poboljano razmatranje zakonodavstva i monitoringa sprovoenja politika i zakona15. S druge strane, i specijalni predstavnik Evropske unije koji je istovremeno bio i ef kalncelarije ICO-a na Kosovu, Pieter Feith, tokom govora pred Odborom za spoljne poslove Evropskog parlamenta 12 februara 2009. godine, sem ostalog, kritikovao je institucije Kosova za neadekvatan napredak, izjavljujui da Skuptina Kosova nuje dovoljno ukljuena u donoenju odluka i do Vlada sama donosi dosta odluka bez nekog znaajnog uea Skuptine16. Slaba parlamentarna kontrola s jedne strane i snana sklonost izvrne vlasti s druge strane da pretvori Skuptinu Kosova u legistimiara njenih odluka po
14 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2011, nalazi se na: http:// www.eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/eu_kosovo/20111018_progress_report_sq.pdf 15 Studija izvodljivosti za Kosovo 2012, nalazi se na:http://www. meiks.net/repository/docs/Dokumenti_punues_i_Komisionit_Evropian_ mbi_SF_per_MSA_mes_BE-se_dhe_Kosoves.pdf 16 Zijadin Gashi. 13 februar 2009. godine. Kritike Feith-a (ne) iznenauju Pritinu. Objavljen na www.kohajone.com 13 februara 2009. godine, nalazi se na: http://www.kohajone.com/artikull_print. php?idm=37609

svaku cenu uinila je da Skuptina Kosova, i posle meunarodnog nadzora nezavisnosti, ne uspe da se ojaa na osnovu ustavnih nadlenosti. Uticaj Vlade na rad Skuptine u jednoj normalnoj situaciji bi mogao podrazumevati injenicu da vlada ima podrku, ima brojeve i parlamentarnu veinu u Skuptini, meutim na Kosovu se dogodilo neto drugo, jer ima dosta sluajeva kada iako je Skuptina glasala neto to je Vlada ocenila kao nepravedno, Vlada je uticala na poslanike da oni promene stavove17.

Jedan takav primer je bio na sednici 7 decembra 2011. godine kada je Skuptina usvojila predlog Pokreta Samoopredeljenje, vezan za sluajeve reciprociteta sa Srbijom18, i samo mesec dana kasnije, 20 januara 2012. godine, na zahtev parlamentarne grupe PDK-a, usvojen je jedan protivpredlog za isto pitanje. Ili drugi sluaj kada su poslanici parlamentarne veine na sednici 4 oktobra 2012. godine19, napravili presedan koji nije
17 Adriatik Kelmendi lini intervju 18 Zapis iz plenarne sednice 07.12.2011, nalazi se na: http://www.assembly-kosova.org/common/docs/proc/ proc_s_2011_12_07_10_3884_al.pdf 19 KDI Meseni izvetaj monitoringa rada Skuptine Kosova septembar 2012. Tokom ovog perioda dostavljena su dva zahteva od strane efa najvee parlamentarne grupe PDK, da se glasa Rezolucija koja je bila u suprotnosti sa Pravilnikom rada Skuptine, i drugi zahtev koji je pozivao na potovanje proceduralnih normi artikulisanih od strane predsednika Skuptine - Jakupa Krasniija. Nesuglasica predsednika Skuptine da se prekri Pravilnik o radu stavljajui na glasanje predlog koalicionih partija, doprineo je da, iskljuivi poslanika Fatmira Limaja, poslanici PDK-a bojkotuju sednicu i da ostali poslanici vladajuih partija napuste sednicu, (sem jednog poslanika AKR-a, Muhameta Mustafe) ukljuujui i ceo kabinet vlade.

14

poznat demokratskim parlamentarnim praksama; iako su oni bili veina, napustili su plenarnu sednicu da bi onemoguili kvorum zbog eventualnog glasanja predloga opozicionih partija u vezi sa procesom privatizacije na Kosovu. To ukazuje na politiku nezrelost i nedostatak integriteta poslanika koji dozvoljavaju da im se kri sloboda i nezavisnot u njihovom radu i mandatu koji im je garantovan Ustavom Kosova20. Nalazi monitoringa koji KDI vri Skuptini Kosova govore o stalnom pritisku izvrne vlasti prema poslanicima. Sluajevi kada su poslanici glasali amandmane prema narudbini, kao to je bio sluaj na sednici 20 aprila 2012. godine, kada su se glasali amandmani Nacrta Zakona za Veliku Hou21, ili sluajevi kada su se poslanici, samo pet minuta posle glasanja, kajali za ono to su glasali i zahtevali da im se povue glas, kao to je bio sluaj na sednici 10 maja kada se glasala preporuka za uslovljavanje nastavka dijaloga sa Srbijom sa obelodanjenjem sudbina nestalih, ukazuju da se Skuptina Kosova pretvorila u instituciju bez integriteta i bez vlasti stavljajui u opasnost i njen poloaj u politikom i institucionalnom sistemu Kosova. S druge strane, ustruavanje ministara kabineta vlade
20 lan 70 taka 1 Ustava Republike Kosovo Poslanici Skuptine su predstavnici graana i ne podleu nikakvom prinudnom mandatu. 21 Na ovoj plenarnoj sednici, tokom glasanja amandmana nacrta Zakona za Veliku Hou, poslanici Skuptine Kosova ispred sebe su imali dokument i nakon svakog predloenog amandmana pisano je DA ili NE, preporuujui im kako da glasaju.

da odgovore na parlamentarna pitanja poslanika, njihova retka prisutnost na plenarnim sednicama kada se razmatraju pitanja iz njihovog polja delatnosti, neodgovaranje na pozive skuptinskih odbora da bi izvetavali na njihovim sastancima pa do ignorisanja preporuka ili stavova koji dolaze iz najvie institucije zastupanja u zemlji, su neki od sluajeva koji jasno ukazuju na nemogunost vrenja ustavnih nadlenosti nadzora izvrne vlasti od strane zakonodavstva. Naalost, ovo dokazuje da u parlamentarnom ivotu jo uvek nedostaje jedan stalni i odrivi sistem parlamentarne kontrole u svojstvu ustavne funkcije bez obzira na politiko pozicionisanje u vladi ili opoziciji unutar Skuptine Kosova.

Parlamentarna kontrola kroz poslanika pitanja

Poslanika pitanja kao instrumenti parlamentarne kontrole u Skuptini Kosova ne postiu njihov cilj i efekat. Relativno mali broj poslanikih pitanja koji se postavljaju u Skuptini Kosova kao i njihovo stalno ignorisanje od strane kabineta vlade, nudei uglavnom periferne odgovore ili kroz odsutnost na plenarnim sednicama, dokazao je da ova vrsta kontrole nije bila dobar primer vrenja ustavnih nadlenosti koje imaju nae institucije zastupanja. esto se dogaa da poslanici koriste poslanika pitanja da bi omoguili ministarima kabi-

15

neta da promoviu svoj rad ili planove za budunost. Druga karakteristika poslanikih pitanja je da postoji razlika izmeu poslanika vlade po tome kojem ministru postavljaju pitanja; obino oni postavljaju pitanja ministrima koalicionih partnera a poteuju ministre svojih partija.

Istrane komisije
U irem spektru mehanizama koje Skuptina Kosova ima na raspolaganju za vrenje nadzora izvrne vlasti ili za informisanje u vezi sa raznim pitanima vane su i istrane komisije. Dokaz neefikasne uloge u vrenju parlamentarne kontrole je i veoma skroman broj istranih komisija uspostavljenih od strane Skuptine Kosova od svog osnivanja. Uprkos injenici da je zakon za parlamentarne istrage usvojen tek 2010. godine, Skuptina Kosova je i pre imala pravni osnov za uspostavljanje istranih komisija za posebna pitanja. To je bilo regulisano Pravilnikom o radu Skuptine Kosova, usvojenim 2005. godine. Ipak za vie od jedne decenije funkcionisanja Skuptine Kosova, ovaj instrument je iskorien samo u tri sluaja. Prva istrana komisija je osnovana za istragu nemira marta 2004. godine. Iako je ova komisija odrala nekoliko redovnih sastanka, priroda pitanja, politika situacija i stvorene okolnosti uticali su da komisija ne uspe da zavri istragu sluaja i da napravi jedan izvetaj za Skuptinu Kosova. Drugi sluaj je bio kada je Skuptina Kosova osnovala istranu komisiju22 u vezi sa faktikim nalazima Generalnog Revizora za 2005. godinu, koji su ukazivali na niz tekih finansijskih zloupotreba od strane tadanjeg rukovodstva Skuptine. Uz dobar nivo saradnje izmeu lanova komisije koji su dolazili iz
22 Istrana komisija za faktike nalaze Generalnog Revizora u Skuptini Kosova (Izvetaj Generalnog Revizora, 3 juli 2006. godine), osnovana je odlukom Skuptine Kosova 03.11.2006. Komisija je trebala istraiti period izmeu 1 jula 2004 31 marta 2006.

Parlamentarna kontrola kroz parlamentarne interpelancije

Procedure za parlamentarnu interpelanciju regulisane su u Pravilniku o radu Skuptine. Slino poput poslanikih pitanja, interpelancija kao mehanizam nadzora izvrne vlasti je veoma malo koriena u Skuptini Kosova. Treba naglasiti da tokom prve legislature 2001-2004 i do juna 2006. godine, u Skuptini Koosva je odrana samo jedna parlamentarna interpelancija. U sadanjoj legislaturi je znatno povean broj parlamentarnih interpelancija i ostalih inicijativa parlamentarne kontrole. Meutim, partije vladajue koalicije u veini sluajeva su uspeli da se na kraju debate, kroz glasove protiv, ne usvoje predlozi predlagaa ili inicijatora interpelancija i time su izgubili znaajnost ovog demokratskog instrumenta.

16

opozicionih i vladajuih partija, komisija je uspela da napravi konani izvetaj koji je dostavljen Skuptini zajedno sa konkretnim preporukama za razmatranje i usvajanje23. Poslednja komisija je parlamentarna istrana komisija u vezi sa obraunom potronje elektrine energije za januar 2013. godine, osnovana odlukom Skuptine Kosova 28.03.2013.

Parlamentarni nadzor kroz skuptinske odbore

Jedan veoma vaan element u procesu nadzora izvrne vlasti ine i skuptinske komisije kao nadleni organi to se tie pitanja vezana za neko odreeno dravno odeljenje. Ministri Vlade Kosova esto nisu pokazivali spremnost da odgovore na pozive skuptinskih odbora da izvetavaju o raznim pitanjima. Upravo kao rezultat neodgovornosti i nespremnosti ministara da izvetavaju, rad skuptinskih odbora je esto imao prepreke i nije mogao biti izvren na najbolji nain. Nedovoljni parlamentarni nadzor ne proizlazi samo kao rezultat nemarnosti ili ignorisanja ministara kabineta vlade prema ovim vanim telima Skuptine, nego postoje i drugi faktori koji utiu u ovom kontekstu. Veliki broj skuptinskih odbora je preoptereen, uzimajui u obzir da nekolicina njih pokriva aktivnisti tri razliitih
23 Izvetaj istrane komisije je razmatran i usvojen na plenarnoj sednici Skuptine Kosova odranoj 22.02.2007

ministarstava. Raumatranje velikog broja nacrta zakona koji dolaze od sponzorskih ministarstava, orgnizovanje javnih sasluanja, posete na terenu, monitoring sprovoenja zakona i veliki broj drugih aktivnosti zahtevaju jaku podrku osoblja i adekvatnu koordinaciju aktivnosti. Situaciju jo vie pogorava injenica da je osoblje koje prua podrku odborima veoma ogranieno u broju i kapacitetima. Odbori imaju na raspolaganju jednu malu ekipu zvaninika koji se trebaju starati oko organizovanja i rukovodstva svih aktivnosti odbora. Prema tome, uzimajui u obzir veliku preoptereenost odbora i malu podrku profesionalnog osoblja, stopa i kvalitet nadzora izvrne vlasti od strane odbora nije na zadovoljavajuem nivou. U tom kontekstu takoe utiu i parlamentarne grupe koje ne pridavaju panju delegiranju poslanika u skuptinskim odborima na osnovu njihove profesionalne pripreme. Delegiranje poslanika samo na osnovu politikog zastupanja ometa rad skuptinskih odbora u vrenju njihovih nadlenosti.

17

18

SKUPTINA KAO ZAKONODAVNI ORGAN

Zakoni bez debate samo radi reda;
Nema uopte sumnje da je zakonodavstvo jedno od glavnih funkcija koje ima Skuptina Kosova. Procedura donoenja zakonodavnih akata prvobitno je bila regulisana Ustavnim okvirom gde su bile definisane neke komplikovane procedura usvajanja i proglaenja zakona, meutim kasnije, kroz stupanje na snagu Ustava Republike Kosovo i kroz prenoenje nadlenosti na lokalne institucije ova znaajna nadlenost je jasna. Dosadanja parlamentarna praksa je pokazala da oko 99% nacrta zakona koje dobija Skuptina Kosova za usvajanje dolaze iz Vlade Kosova, uprkos injenici da Ustav i primenjivi zakoni na Kosovu priznavaju pravo na zakonodavnu inicijativu i Predsedniku Republike iz njenog/njegovog polja delatnosti, poslanicima Kosova, ili grupi od najmanje deset hiljada graana24. Ovo ustavno pravo tokom 12 godina parlamentarnog ivota iskorieno je samo minimalno (pet puta) od strane skuptinskih odbora i samo jednom od strane grupe od vie od 10 hiljada graana Kosova25.
24 Ustav Republike Kosovo, lan 79, nalazi se na: http://www. kushtetutakosoves.info/?cid=1,255 25 Graanska inicijativa za izmenu i dopunu Zakona za Lokalnu Samoupravu preduzeta je inicijativom KDI-a i nekoliko nevladinih organizacija. Uprkos injenici da je ova inicijativa bila u skladu sa Ustavom Kosova gde je sakupljeno vie od 10 hiljada potpisa graana, Skuptina Kosova (Predsednitvo) odluila je da uopte ne procesira ovu inicijativu sa obrazloenjem da jo uvek ne postoji zakon koji definie procedure procesiranja graanske inicijative unutar

S obzirom da veliki broj nacrta zakona sponzorie Vlada Kosova veliki deo odgovornosti njihovog odravanja spada na ovu instituciju, ne iskljuujui Skuptinu koja na kraju odluuje o njihovom usvajanju ili odbacivanju. Amandmani predstavljeni od strane skuptinskih odbora tokom perioda izmena nacrta zakona, u veini sluajeva su se pojavili u cilju pojanjenja znaaja lanova, ureivanja pravne tehnike pisanja zakona, ili u cilju izmene rei koje nisu adekvatne u ovim nacrtima zakona. Na taj nain, amandmani vie lie na jezine korekture nego na sutinsku izmenu ili dopunu zakona. Nesposobnost skuptinskih odbora za bolju i profesionalniju izmenu zakona je zbog dva razloga: neprofesionalno osoblje skuptinskih odbora i neprofesionalizam samih poslanika.

Kvalitet usvojenih zakona od strane Skuptine Kosova je takoe bio predmet kritike velikog broja aktera kao i lokalnih i meunarodnih izvetaja. Veliki broj zakona su zakoni prevedeni iz susednih zemalja sa tendencijom prilagoavanja lokalnim potrebama i realnou. To potvruje i jedan od poslanika Skuptine Kosova koji kae da su zakoni dobri sve dok su prevodioci dobri jer se oni prevode od strane Evropske unije, standardizuju se, usklauju se i predlae se neki amandman samo kada postoji neki poslovni interes poslanika26. Takoe, loem kvalitetu zakona je potpomogao i nedostatak preraivanja potrebe za nacrt i usvajanje odreenih zaSkuptine Kosova. 26 Berat Buzhala Poslanik Skuptine Kosova iz redova PDK, lini intervju

19

kona. Poreklo zakona je u magli. To je vie stvar rutine nego dobro analizirane potrebe27.

Takoe, nedostatak ukljuivanja graana, civilnog drutva i ostalih interesnih grupa od poetnih faza nacrta zakona u okviru vlade proizveo je u kontinuitetu zakone sa velikim nedostacima to se tie sadraja a u nekim sluajevima i nemogunou sprovoenja u praksi. O veoma loem kvalitetu zakona koji se usvajaju od strane lokalnih institucija govori nam i injenica da od 98 nacrta zakona koliko je bilo predloeno za usvajanje u programu rada Skuptine Kosova za 2013. godinu28, 65 od njih ili vie od 60% bili su procedirani za izmenu i dopunu postojeih zakona, a neki od njih su se ak usvojili 2011. ili 2012. godine, ili su se dosad nekoliko puta izmenili. U poreenju sa Vladom Kosova, Skuptina je najotvorenija institucija u smislu pruanja mogonosti za davanje doprinosa onih koji su na neki nain pogoeni odreenim zakonom, meutim naalost, u veini sluajeva, iako su vrata otvorena, veoma je kasno sadrajno promeniti jedan odreeni nacrt zakona29. Proces nacrta i rasprave zakona nije dovoljan samo unutar jednog odbora ili samih poslanika. Prema tome, javna sasluanja su mehanizam Skuptine koji
27 Albin Kurti Poslanik Skuptine Kosova i predsednik Pokreta Samoopredeljenje (LVV). Lini intervju. 28 Program rada Skuptine Kosova za 2013. godinu 29 Rinor Beka, NDI, lini intervju

omoguuje njima da dobiju informacije i ekspertizu od strane grupa civilnog drutva, sektorskih organizacija, odreenih interesnih grupa ili samih graana u vezi sa nacrtima zakona koji su u procesu. Iako je civilno drutvo stalno zahtevalo od poslanika Skuptine da se javna sasluanja organizuju za sve nacrte zakona, poto to omoguuje vee ukljuivanje civilnog druttva, interesnih grupa ili samih graana i podrazmeva vee uee u donoenju odluka, naalost ovo se dogaa u veoma retkim sluajevima. Sem ostalog, javna sasluanja ne podrazmevaju da se moraju odrati unutar zgrade Skuptine ili samo da bi se ispunila obaveza koju imaju odbori, nego se treba izabrati mesto odravanja zavisno od pitanja kojem se bavi nacrt zakona. Nedostatak uea civilnog drutva u procesu nacrta zakonodavstva unutar Skuptine Kosova naglaen je i u izvetaju o napretku Evropske komisije za Kosovo 2008. godine, gde sem ostalog stoji: poslanici imaju slabe veze sa svojim izbornim jedinicama i postoji nedostatak efikasnog uea civilnog drutva u zakonodavnom procesu30. Slinu zabrinutost je ova institucija zakljuila i u izvetaju o Kosovo za 2011. godinu koji u ovom kontekstu naglaava: Javna sasluanja ostaju sporadina a civilno drutvo nije efikasno ukljueno u nijednoj skuptinskoj raspravi. Ne postoji institucionalna platforma koja bi omoguila redovni dijalog izmeu
30 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2008, nalazi se na: http:// www.scribd.com/doc/16541221/raporti-i-progresit-2008

20

skuptine i organizacija civilnog drutva31. Kasnije, u istom izvetaju, kritike se obrauju i prema kapacitetima Skuptine u procesu donoenja zakona i usklaivanja sa evropskim zakonodavstvom. Kapacitet Skuptine oko nadzora i kontrole je jo uvek slab. Zakonodavna procedura se treba ojaati da bi se obezbedila meusektorska ekspertiza. Kancelarija za pravna pitanja, standardizaciju i usklaivanje ima nedostatak osoblja, oslabljujui na ovaj nain efikasno i detaljno razmatranje zakonodavstva. Kapacitet Skuptine za osiguranje kompatibilnosti sa evropskim normama se treba efikasno unaprediti32, stoji dalje u ovoim izvetaju. I uprkos stalnim primedbama koje su dolazile od Evropske komisije, Skuptina Kosova nije uspela da adresira ova pitanja na adekvatan nain i da rei problem sa kapacitetima i spremnou Skuptine za usvajanje zakonodavstva u punom skladu sa asquis communitaire. Ovo je adresirano i u Studiji izvodljivosti za Kosovo za 2012. godinu, gde se zahtevalo da se zakonodavni kapacitet Skuptine Kosova treba dalje poveati, a posebno Skuptinsko
Odeljenje za Pravna i Proceduralna Pitanja. Zakonodavna procedura se treba ojaati da bi osigurala meusektorsku ekspertizu u skladu sa acquis33. 31 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2011. godine, nalazi se na:http://www.eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/eu_kosovo/20111018_progress_report_sq.pdf 32 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2011. godine, nalazi se na: http://www.eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/eu_kosovo/20111018_progress_report_sq.pdf 33 Studija izvodljivosti Evropske komisije - za Kosovo 2012. godine, nalazi se na: http://www.meiks.net/repository/docs/Dokumenti_punues_i_ Komisionit_Evropian_mbi_SF_per_MSA_mes_BE-se_dhe_Kosoves.pdf

21

22

SKUPTINA KAO PREDSTAVNIKI ORGAN

Graani bez glasa poslanici samo za sebe
Glavni kriterijum za demokratsku skuptinu je da predstavlja narod. Pre svega, to znai da skuptina treba otelotvoriti volju naroda izraenu od glasaa od trenutka kada su oni izabrali svoje predstavnike, zajedno sa politikim partijama u ije ime izabrani rade. Neposredni, narodni izbor jednog donosioca zakona je osnovni princip predstavnike demokracije i jaa legitimitet zakonodavstva. ografskog prostora, imali su vie predstavnika u odnosu na ostale optine koje su veeg broja stanovnika i veeg geografskog prostora.

Kosovo kao jedina izborna jedinica gde poslanici nemaju jednu adresu svojeg glasakog tela nego mogu dobiti glasove irem Kosova, spreilo je realnu i iskrenu komunikaciju izmeu glasaa i izabranika (glasako telo-poslanici)34.

Koliko je Skuptina Kosova predstavnika?

Kosovo trenutno u svojem izbornom sistemu koristi proporcionalni sistem sa otvorenim listama, sa jedinom izbornom jedinicom. Graani Kosova mogu glasati za jednu politiku partiju ili za jednu odreenu koalciju sa mogunou okruivanja 5 imena unutar jedne politike partije. U ovom sluaju glasa neposredno glasa predstavnika zone gde on ivi, koji bi titio interese ili predstavljao brige vezane za probleme te zone, meutim on bira politiki subjekat i u sluaju da jedan graanin ivi u manjoj optini ili tu gde su politike partije manje politiki aktivne, onda njegova optina moe ostati i bez predstavnika. S druge strane, ovaj sistem je prouzrokovao i sluajeve preteranog zastupanaja gde neke od optina, mada manjeg broja stanovnika i manjeg ge-

Slaba uloga zastupanja u Skuptini Kosova je takoe rezultat samog sastava ove institucije koji je definisan prvobitno Ustavnim okvirom a zatim i Ustavom Kosova i ostalim zakonima na snazi. Kosovo, prema
34 Kancelarije poslanika Mogunost za bolje zastupanje graana. Publikacija KDI-a 2010. godine, nalazi se na http://kdi-kosova.org/ publications/zyraedeputetevel.pdf 35 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2008. godine, nalazi se na: http://www.scribd.com/doc/16541221/raporti-i-progresit-2008 36 Meunarodna krizna grupa. Uputstva za Kosovo (II): Unutranji standardi. Izvetaj br. 125 ICG-a za Balkan. 1 mart 2002. godine.

injenica da nedostaje komunikacija izmeu izabranih predstavnika i njihovih glasaa potvruje se i u Izvetaju o napretku Evropske komisije za 2008. godinu, gde jasno stoji lanovi Skuptine imaju slabe veze sa njihovim izbornim jedinicama35. Takoe, ova zabrinutost je adresirana i u izvetaju Meunarodne krizne grupe (ICG), gde se ocenjuje: Neodgovornst poslanika prema glasakom telu dogoa se zbog postojanja jedine liste proporcionalne zastupljenosti, to znai da ne moe postojati neposredna odgovornost prema glasaima36.

23

dokumentu predsednika Ahtisaari koji je inkorporisan u Ustavu Kosova, primenilo je meru pozitivne diskriminacije prema manjinama koje ive na Kosovu. Iako neveinske zajednice na Kosovu ine samo 5-7% ukupnog broja stanovnitva, oni su do danas gotovo u svakoj legislaturi, bez obzira na broj dobijenih glasova, dobili oko 20 % ili ukupnog broja mesta koliko ima Skuptina Kosova. Ako tome dodamo i injenicu da Zakon o Optim Izborima na Kosovu obavezuje politike partije da u listama kandidata najmanje trideset (30 %) posto budu ene37, onda u praksi pravo takmienje izmeu politikih subjekata vodi se za 60 ili 70 mesta u Skuptini Kosova. Rezervisana mesta, polna kvota, nedostatak demokracije unutar politikih partija kao i zloupotreba graanskih glasova na izborima su glavni elementi koji smanjuju ulogu zastupanja i predstavljaju demokratski i strukturni deficit38. Ovaj sistem koji se primenjuje na Kosovu u odnosu na regionalni i evropski parlamentarizam je uspostavio karakteristike razlikovanja prouzrokujui parazitnu demokraciju, gde poslanici dobijaju politiku mo van izbornih rezultata. Iako je to uinjeno kao kompromis i politiki ustupak zbog politikih okolnosti kroz koje je Kosovo prolazilo, ipak je to otetilo demokraciju i koncept parlamentarizma39.
37 lan 27 Zakona za Opte Izbore u republici Kosovo, nalazi se na: http://kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/2008_03L073_al.pdf 38 Ardian Gjini, Poslanik Skuptine Kosova (AAK). Lini intervju 39 Arsim Bajrami Poslanik Skuptine Kosova (PDK), Lini intervju

Dva vana faktora su takoe uticala to Skuptina Kosova nema mo zastupanja: veliko diktiranje efa partija to se tie kombinacija koje se prave u partijskim listama poevi od faza pripreme liste u trci za poslanika40, kao i manipulisanje glasova izraeno na poslednjim parlamentarnim izborima, to podrazumeva da je jedan broj poslanika nepravedno na tim mestima i preko zloupotrebljenim glasovima glasakog tela. Ako se uporedi sastav poslednje legislature Skuptine Kosova sa prethodnim legislaturama moemo zakjluiti da imamo pad kvaliteta i u aspektu politikog i intelektualnog napretka, ali moda i u aspektu profesionalnog razvoja41. Ovo je takoe jedan dodatni element koji im pomae da izbegnu odgovornosti za obaveze koje imaju prema glasakom telu i prema graanima uopte.

40 Jakup Krasnii- Predsednik Skuptine Kosova, lini intervju 41 Jakup Krasnii- Predsednik Skuptine Kosova, lini intervju

24

SKUPTINSKI ODBORI I NJIHOVO FUNKCIONISANJE

ansa za dodatne dnevnice
Kao osnovni mehanizmi u okviru skuptina, skuptinski odbori vre veoma vane funkcije u zakonodavnom procesu, u kontroli izvrne vlasti kao i u transparentnosti ostalih politikih procesa. Slino kao i s ostalim mehanizmima unutar Skuptine, i skuptinskim odborima je pravni osnov osnivanja i funkcionisanja prvobitno regulisan Ustavnim okvirom a zatim i najviim pravnim i politikim aktom, Ustavom Republike Kosovo. Skuptina Kosova u etvrtoj legislaturi, prema predlogu predsednitva, donela je odluku da smanji broj skuptinskih odbora od 16 (esnaest) koliko ih je bilo ranije na 13 (trinaest), od kojih 4 (etiri) su stalni odbori i 9 (devet) su funkcionalne komimsije. oko organizovanja i rukovodstva svih aktivnosti odbora nije garantovala sprovoenje mandata ovog vanog tela Skuptine Kosova.

Uloga odbora u nadzoru izvrne vlasti ne okonava se u trenutku usvajanja zakona nego se nastavlja tokom celog mandata odbora u drugim oblicima. Skuptinski odbori trebaju se osigurati da se zakoni koje je usvojila Skuptina sprovode kako treba i da se ministarstva i odeljenja koja pokriva odbor dre odgovornima izvetavajui o aktivnostima i postignutom napretku.

Dinamika rada ovih odbora zavisi od polja koja oni pokrivaju. Poznata je injenica da su skuptinski odbori u Skuptini Kosova preoptereeni, uzimajui u obzir da neki od tih odbora pokrivaju aktivnosti tri razliitih odeljenja vlade. S druge strane, prepune agende zakonodavstva su uticali da skuptinski odbori zanemaruju ostale funkcije do mere nevrenja tih funkcija ili improvizacije u cilju opravdanja za neispunjenje pravnog i ustavnog mandata. Razmatranje svih nacrta zakona koji dolaze od sponzorskih ministarstava, orgnizovanje javnih sasluanja, posete na terenu, monitoring sprovoenja zakona i veliki broj drugih aktivnosti zahtevaju jaku podrku osoblja i adekvatnu koordinaciju aktivnosti. Mala ekipa od dva-tri zvaninika koju skuptinski odbori imaju na raspolaganju za pomo

Skuptina Kosova je dosad u dva itanja usvojila 497 nacrta zakona. Znaajan broj tih nacrta usvojeni su kao zakoni kojima se po prvi put reguliu odreena drutvena pravila, dok je ostatak zamenio uredbe i ostale administrativne akte usvojene od administracije UNMIK-a na Kosovu. Meutim, uprokos tome to se zakonodavna struktura na Kosovu sve vie upotpunjuje, veliki izazov ostaje sprovoenje u praksi ovih usvojenih zakona. Izvrne institucije na centralnom i lokalnom nivou jo uvek ne pokazuju potpunu spremnost za sprovoenje svih zakonskih propisa koji proizlaze iz zakonodavstva usvojenog od strane Skuptine Republike Kosovo. To je esto i rezultat nedostatka volje i zalaganja nosilaca odreenih institucija to se tie sprovoenja ali i esto kao rezultat nedostatka profesionalnih kapaciteta za tumaenje i sprovoenje svakog zakonskog propisa.

25

Zbog nedostatka jedne sveobuhvatne strategije vladavine zakona ali i politike volje, sve institucije Republike Kosovo ukljuujui i Skuptinu Kosova stalno pokazuju da su zanemarili proces sprovoenja u praksi usvojenih zakona. Ideja donoenja to veeg broja zakona bez zabrinutosti o fazama sprovoenja sve vie se smatra kao pogrean pristup i prouzrokuje ozbiljne probleme u polju vladavine zakona u Republici Kosovo42.

Izvetaj Evropske komisije o Kosovu za 2008. godinu je zakljuio: Skuptina ima nedostatak kapaciteta da bi osigurala efikasni nadzor sprovoenja zakona43 . Ista stvar se gotovo ponovila u izvetajima za 2009., 2010. i 2011. godinu44 , ali se tu ukazuje na izazove sprovoenja zakona u velikom broja centralnih dravnih sektora poput dravne uprave, borbe protiv korupcije pa do nesprovoenja zakona koji se tiu ljudskih prava i sloboda.

vlasti pravnom odeljenju Skuptine Kosova. Da bi imala ovu pojavu pod kontrolu, Skuptina Kosova treba obavezati izvrnu vlast da za svaki donesen podzakonski akat treba obavestiti Skuptinu a posebno funkcionalne komisije. Da bi se ojaala vladavina zakona i efikasni nadzor njegovog sprovoenja potrebno je uspostaviti redovnije i ee kontakte izmeu pravnih kancelarija ministarstava, pravne kancelarije premijera i pravnog odeljenja Skuptine Kosova45.

Takoe potekou za skuptinske odbore u procesu monitoringa sprovoenja zakona predstavlja i nedostatak redovne saradnje sa resornim ministarstvima koji spadaju u njihovom polju delatnosti. Do sada nije postojala praksa dostavljanja podzakonskih akata izvrne
42 Uloga Skuptine u procesu monitoringa sprovoenja zakona Izdanje KDI-a, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications 43 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2008. godine, nalazi se na: http://www.scribd.com/doc/16541221/raporti-i-progresit-2008 44 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2011. godine, nalazi se na: http://www.eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/eu_kosovo/20111018_progress_report_sq.pdf

Nezadovoljavajui rad skuptinskih odbora takoe je i rezultat toga to su ova tela jo uvek rtve partijskih agendi. Poznati su sluajevi kada je, recimo, jedan skuptinski odbor vodila opoziciona partija onda je ona pozivala vie ministara da izvetavaju ovom odboru. esto je to pokazivalo da se radi o partijskim orijenaticjama odbora spreavajui tipino vrenje mandata i funkcija jedne funkcionalne komisije46. Takoe, na neefikasnost rada skuptinskih odbora uticao je i veliki broj skuptinskih odbora koji funkcioniu u okviru Skuptine, kao i mali broj lanova jednog skuptinskog odbora. U prolim legislaturama bilo je 16 skuptinskih odbora a u poslednjoj legislaturi ovj broj je smanjen na 13 ali bez znatnog uticaja na poveanju efikasnosti njihovog rada. Podela poslanika u nekim odborima i broj lanova svakog odbora gotovo da ne prelazi 11 osoba, to znai da jedan skuptinski odbor moe
45 Rinor Beka NDI, lini intervju 46 Avni Zogiani Izvrni direktor organizacije ohu lini intervju

26

razmatrati nacrte zakona i donositi odluke sa samo 6 prisutnih lanova47. Razmatranje i donoenje odluka sa samo 6 lanova ukazuje na kvalitet zakona i odluka koje proizlaze iz ovih znaajnih tela Skuptine. Skuptina Kosova treba traiti prakse i oblike smanjenja broja odbora, i s druge strane poveati broj lanova unutar odbora a prag bi mogao biti ne manje od 20 lanova po odboru. To bi uticalo na poveanje kvaliteta rasprave i kvaliteta nacrta zakona i ostalih akata koji se predlau od strane skuptinskih odbora.

47 Ismet Krasniqi Sekretar Skuptine Kosova, lini intervju

27

28

ULOGA PARLAMENTARNIH GRUPA U SKUPTINI KOSOVA

Flertovi opozicije sa vladom, i opozicija sa ulice
Parlamentarne grupe predstavljaju organizovano izraavanje partija i politikih formacija u skuptinama. Propisi skuptina definiu pravila njihovog formiranja i autonomnog organizovanja naspram postojanja i pravnog reima politikih partija. Parlamentarne partijske grupe su glavno sredstvo pretvaranja partijskih politika i obeanja kampanja u zakonodavnu realnost48. Kao rezultat politikih okolnosti a esto i kratkoronih interesa politikih subjekata kao i zbog nedostatka unutranje partijske demokracija, uloga parlamentarnih grupa tokom 12 godina pluralnog ivota na Kosovu nije uspela stvoriti snane temelje izgradnje jedne visoke institucije zastupanja, zakonodavstva i nadzora. Neprirodne koalicije izmeu politikih partija, nedostatak kulture parlamentarne rasprave, nedostatak instalacije kulture opozicije i potovanja drugaijeg miljenja, nespremnost pruanja alternative za reavanje problema, razmatranje pitanja radi dnevnog politikog konzumiranja, neki su od elemenata koji su karakterisali ulogu parlamentarnih grupa u procesu razvoja parlamentarizma na Kosovu. Zbog nedostatka parlamentarne veine za izbor predsednika Kosova i Vlade Kosova nakon parlamentarnih izbora 2001. godine, tokom dva meseca gotovo je
48 Ka razvoju meunarodnih standarda za demokratske legislature NDI 2007

prouzrokovana parlamentarna kriza koja je izbegnuta posle sporazuma lidera glavnih politikih subjekata za jednu iroku koalciju. iroka koalcija je obezbedila iri sistem zajednike vlasti podelom ministarstava i obezbeivanjem ireg politikog konsenzusa. To je loe uticalo na uspostavljanje temelja izgradnje institucija na osnovu podele vlasti i kontrole izmeu njih. iroka koalicija je uticala da Skuptini Kosova nedostaju jake parlamentarne grupe koje bi inile opoziciju i na taj nain ova institucija je pretvorena samo u instituciju zakonodavstva iskljuujui funkciju politike kontrole vlade. Drugi parlamentarni izbori doveli su do stvaranje jedne koalicije to je ustvari stvorilo uslove i mogunosti funkcionisanja parlamentarne opozicije. Tokom ovog mandata uspostavljeno je korienje debate i instrumenata parlamentarne kontrole u Skuptini Kosova. Mesto u opoziciji Demokratske partije Kosova bilo je dobro u smislu uzgajanja duha opozicije iako su pregovori u Beu za reavanje konanog statusa Kosova u odreenoj meri spreavali razvoj parlamentarizma49. Grupa jedinstva, koja je napravljena da vodi ove pregovore koju su inili lideri politikih subjekata vlade i opozicije, marginalizovala je ulogu Skuptine ne samo tokom ovog procesa, oslabljujui mo i vanost parlamentarnihh grupa unutar Skuptine. Nakon treih parlamentarnih izbora, zbog politikih
49 Jakup Krasniqi- Predsednik Skuptine Kosova, lini intervju

29

procesa kroz koje je Kosovo prolazilo u to vreme a posebno privoenje kraju procesa za konano reavanje politikog statusa Kosova, uprokos jakom rivalstvu najveih politikih partija u zemlji one su se sloile da naprave jednu skroz neprirodnu vladajuu koaliciju. Veliki broj ove koalicije u Skuptini Kosova gotovo je onemoguio delovanje i efekat opozicije parlamentarnih grupa koje su bile van vladajue koalicije.

da su one uestvovale u donoenju ovih dokumenata kao to je Dokument predsednika Ahtisaari. S druge strane imamo AAK koje je konstantno oekivala da e kroz kombinacije ui u vladu50. To je u znatnoj meri uticalo da imamo fragmentiranu i hendikepiranu opoziciju koja je gotovo nesposobna da pokrene vane inicijative poput poziva za glasanje o poverenju vlade Kosova. Tokom ovih godina funkcionisanja parlamentarnih grupa bilo je sluajeva kada su unutar jedne parlamentarne grupe bile ukljuene vee politike partije i poslanici manjih partija koji nisu imali dovoljan broj za formiranje parlamentarne grupe. Meutim, jedna osobina koja je karakterisala treu legislaturu, to nije bila praksa nijedne prethodne legislature, bila je injenica da je oko 11 poslanika raznih politikih partija promenilo svoju partiju ili parlamentarnu grupu. Neki od njih su odluili da se vrate partiji koju su ranije napustili, neki su odluili da promene pratijsku pripadnost, a neki su odluili da mandat poslanika u nastavku vre kao nezavisni poslanici51. Uticaj to se tie nedostatka jaanja parlamentarnih grupa imao je i nedostatak dovoljne profesionalne pomoi u aspektu savetovanja poslanika koji predstavljaju svoje grupe u skuptinskim odborima. Za veliki broj poslanika glavni profesionalni posao predstavlja poloaj poslanika Skuptine Kosova dok on/a
50 Avni Zogiani Izvrni direktor organizacije ohu lini intervju 51 Lista ocenjivanja januar-jun 2010 - Izdanje KDI-a, str.15, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications/Parlamenti2010_Final.pdf

etvrta legislatura je proizvela vladajuu koaliciju izmeu PDK-a i Koalicije za novo Kosovo kao i politikih subjekata iz redova neveinskih zajednica na Kosovu. S druge strane, u opoziciji su ostali LDK, VV i AAK. Struktura stvaranja koalicije i relativna razlika u brojevima izmeu vlade i opozicije uinilo je da po prvi put imamo jednu vladajuu koaliciju sa manjim brojem graanskih glasova od onih koje opozicioni politiki subjekti imaju. Ipak, uprkos broju, parlamentarne grupe politikih subjekata opozicije suoavali su se s jednim ozbiljnim hendikepom pre svega zbog heterogenosti partija u smislu njihovih programa. Izuzev nekog odreenog sluaja, oni nikad nisu uspeli da stvore snaan blok opozicije. LDK kao subjekat koji je tokom drugog vremena bio na vlasti, ne uspeva da se prilagodi kao partija u opoziciji. Tu je i Pokret Samoopredeljenje koji ima agendu koja ga je sasvim udaljila od mogunosti podsticanja jednog opozicionog bloka zbog poznatih politikih stavova koji izmeu ostalog osporavaju osnovna dokumenta regulisanja Kosova to naravno ne mogu prihvatiti dve ostale partije, LDK i AAK, s obzirom

30

sedi u skuptinskom odboru bez ikakve profesionalne podrke. Dodatni problem je takoe nain funkcionisanja parlamentarnih grupa. One obino odravaju sastanke samo pet ili deset minuta pre poetka plenarnih sednica gde dobijaju uputstva o nainu glasanja. Tu nedostaje unutranja debata, nedostaje unutranja ekspertiza52.

Nakon vie od jedne decenije politikog i pluralnog ivota na Kosovu, u etvrtoj legislaturi je uveden i jedan novi element oblika aktivizma i opozicione reakcije parlamentarnih subjekata kroz organizovanje protesta i deomanstracija. Ovaj oblik reakcije uveo je Pokret Samoopredeljenje koji, od svog osnivanja, proteste i demonstracije smatra kao znaajne oblike reakcije protiv naina vladavine u zemlji. S druge strane, subjekti i ostale parlamentarne grupe izabrali su samo mehanizme unutar institucija da bi izrazili stavove i reakcije prema odlukama i nainu vladavine.

52 Rinor Beka NDI, lini intervju

31

32

UPRAVNA TELA SKUPTINE

Uloga Predsednitva i Predsednika Skuptine u procesima donoenja odluka unutar ove institucije
Predsednitvo Skuptine Kosova je pomoni organ rada Skuptine Kosova koji odreuje agendu plenarnih sednica Skuptine Kosova. Predsednitvo Skuptine je politikog i etnikog karaktera odraavajui sastav Skuptine kroz pozitivnu diskriminaciju manjina53. dva lana iz svojih redova tek nakon tri meseca, na sednici 4 marta 2002. godine55. Nakon zahteva AAK-a da se i ta politika partija zastupa u ovoj instituciji kao etvrta partija u zemlji dogodila se izmena Ustavnog okvira poveavajui broj lanova Predsednitva Skuptine Kosova od 7 na 8.

Predsednitvo Skuptine igra vanu ulogu u odreivanju agende plenarnih sednica s ciljem usklaivanja eventualnih nesuglasica nekog politikog subjekta pre zasedanja plenarne sednice. I samo postojanje ovog kolegijalnog organa se moe smatrati takvim usklaiva stavova partija koje ustvari imaju razlike u stavovoima. Prema tome, napravljena je veoma laka izmena Ustavnog okvira da bi se svaki opozicioni glas zastupao u Predsednitvu Skuptine Kosova. Samo to moe opravdati izmenu Ustavnog okvira koja se dogodila dva puta za isto pitanje.

U drugoj legislaturi, koja je konstitutivnu sednicu odrala 3 decembra 2004. godine56, izabrano je sedam lanova predsednitva a partije koje su zastupale srpsku zajednicu nisu imenovale nijednog poslanika iz svojih redova u Predsednitvu Skuptine. Na sednici 9 januara 2008. godine trea legislatura je izabrala predsednitvo novim sastavom. Parlamentarna grupa AAK-a, osnivajui se na injenicu da je na izborima izala peta po redu, slino kao u prvom mandatu, zahtevala je da se izmeni Ustavni okvir i da se broj lanova povea na devet kao i da se petoj partiji po redu omogui zastupanje u Predsednitvu Partije. Jedan takav zahtev su prihvatile ostale politike partije kao i tadanji SIGS Joachim Ryker, i Predsednitvo Skuptine je dopunjeno lanom iz redova AAK-a.
zajednica 55 Zapisnik plenarne sednice 4 mart 2002. , nalazi se na: http:// www.kuvendikosoves.org/ 56 Zapisnik plenarne sednice 3 decembar 2004., nalazi se na: http://www.kuvendikosoves.org/

Predsednitvo Skuptine, mada u svojstvu pomone institucije rada Skuptine, uvek je smatrano veoma vanim od strane politikih subjekata, prouzrokujui ak i probleme izmeu parlamentarnih politikih subjekata. Na prvoj konstitutivnoj sednici Skuptine Kosova 10 decembra 2001. godine, Skuptina je uspela izabrati samo pet lanova predsednitva54, dok je PDK imenovao
53 Arben Gashi Poslanik Skuptine Kosova iz LDK. lini intervju 54 Dva iz LDK, dva iz srpske koalicije Povratak, jedan iz drugih

Problemi vezani za izbor Predsednitva Skuptine okonani su tek nakon proglaenja nezavisnosti i

33

stupanja na snagu Ustava Republike Kosovo. Ovaj dokument je dizajnirao novi sastav predsednitva Skuptine sa ukupno est lanova, predsednikom i pet potpredsednika. Sastav i izbor je definisan prema ovom principu: Predsednika Skuptine predlae najvea parlamentarna grupa; tri potpredsednika predlau tri najvee pralamentarne grupe; i dva potpredsednika zastupaju neveinske zajednice, jedan iz srpske zajednice i jedan iz ostalih zajednica57. Oni se biraju veinom glasova svih poslanika Skuptine.

Izbor i smena predsednika Skuptine

Legislature Skuptine Kosova nisu se suoavale samo sa problemom sastava predsednitva nego je esto bio problem i sam poloaj predsednika Skuptine koji je gotovo u svim legislaturama bio predmet politikih kalkulacija izmeu partnera vladajue koalicije. Skuptina Kosova je dosad promenila tri predsednika. Prvi Predsednik Skuptine Kosova izabran je Nedat Daci iz redova LDK-a u decembru 2001. godine i bio je ponovo izabran za drugi mandat u decembru 2004. godine. Rukovodstvo g. Dacija bilo je kritikovano zbog nepotovanja demokratskih procedura. Krenje procedura tokom njegovog rukovodstva uoeno je i u redovnim periodinim izvetajima od strane tadanjih lokalnih i meunarodnih organizacija monitoringa i podrke. 10 marta 2006. godine, nakon pritisaka meunarodnih
57 Ustav Republike Kosovo, lan 67, nalazi se na: http://www. kushtetutakosoves.info/?cid=1,255

kancelarija na Kosovu, g. Dacija je zamenio g. Kol Beria takoe iz redova LDK-a. Tokom mandata g. Berie, Skuptina Kosova je napravila nekoliko promena u Pravilniku o radu i otvoren je put parlamentarnoj debati. Iako se predsednik Beria sasvim razlikovao od predsednika Dacija, tokom njegovog mandata nekoliko puta nije uspeo da usredsredi debatu prema agendi skuptinske sednice. Nakon treih parlamentarnih izbora, za novog predsednika Skuptine izabran je g. Jakup Krasnii iz redova PDK-a. Od prvog meseca uprave sednica od strane g. Krasniija, Skuptina Kosova se suoila sa velikim politikim zbivanjima poput usvajanja zakona Ahtisaarijevog Paketa, proglaenja Deklaracije Nezavisnosti, primene novih dravnih simbola itd. G. Krasnii je ponovno izabran za predsednika Skuptine i u etvrtoj legislaturi koja je konstituirana u februaru 2011. godine. Tokom njegove uprave, g. Krasnii je pokazao spremnost to se tie potovanja pravila koji proizlaze iz pravilnika Skuptine i u ovoj instituciji je ustoliena mogunost debate. Meutim, iako je g. Krasnii dolazio iz redova PDK-a (najvea politika partija u Skuptini), razlike i njegov kritian pristup prema politikama vlade pojavile su se od prvih dana etvrte legislature i uestale su se tokom 2012. godine. Nespremnost njegove partije (PDK) da kandiduje g. Krasniija za poloaj predsenika drave, poloaj koji je g. Krasnii dosta eleo, bila je naizgled prvi korak ka zamrzavanju odnosa izmeu njega i rukovodstva njegove partije kao i parlamentarne grupe PDK-a. To se takoe primetilo nekoliko puta tokom plenarnih sed-

34

nica gde je bilo verbalnih sukoba izmeu njega i efa parlamentarne grupe iji je deo takoe bio g. Krasnii. Kritike na adresi predsednitva Skuptine to se tie rada i pristupa postojale su u svim legislaturama a one su dolazile kako iz lokalnih tako i iz meunardonih organizacija. Sastanci predsednitva zatvoreni za javnost, ambicije za rukovodstvo, pogreno shvatanje uloge ovog tela Skuptine od samih lanova predsednitva uticali su da Predsednitvo Skuptine od prve legislature bude najbirokratski organ unutar Skuptine Kosova58. Faktorizacija poloaja predsednika Skuptine usledila je kao posledica pogrene koncepcije uloge predsednika Skuptine od onih koji su vrili i nastavljaju da vre ovu funkciju. To je uticalo da na Kosovu postoji trka za rukovodstvo sa predsednikom drave i preimjerom59. Ova faktorizacija je takoe proizala iz linih egoistikih i egocentrinih ambicija onih koji su rukovodili ovom institucijom od prve legislature60. To je uticalo da uloga predsednitva i predsednika Skuptine odstupi od svog upravnog mandata.

58 Agron Halitaj, novinar. Lini intervju 59 Arsim Bajrami, poslanik Skuptine Kosova iz Demokratske Partije Kosova. Lini intervju. 60 Eqerem Kryeziu, poslanik Skuptine Kosova iz Demokratskog Saveza Kosova. Lini intervju

35

36

OTVORENA I TRANSPARENTNA SKUPTINA?

Graani malo vide ta se kuva
Skuptina Kosova je napravila napredak u aspektu transparentnosti ove institucije mada ostaje veliki broj izazova. Poetak objavljivanja elektronskih glasova pre 3 godina bio je jedan od najveih postignua u aspektu transparentnosti. Objavljivanje transkripta i zapisnika plenarnih sednica kao i uee odreenih organizacija u monitoringu sednica ili sastanka skuptinskih odbora bili su problemi na koje je odavno ukazano. tavie, u poslednje vreme, mada u poetnoj fazi, Skuptina Kosova unapred alje obavetavajui mejl o sastancima skuptinskih odbora svim organizacijama i pojedincima koji se prethodno prijave za takve informacije. Objavljivanje nacrta zakona tokom faze razmatranja u Skuptini bilo je drugo postignue Skuptine Kosova meutim je u praksi bilo dosta prepreka jer nacrti zakona nisu bili aurirani na osnovu faza u kojima su se nalazili. Ipak, uprkos ovim postignuima, Skuptini Kosova preostaje puno posla da bi postala sasvim transparentna prema graanima. U nastavku emo navesti neka od pitanja oko kojih je dolo do zastoja to se tie transparentnosti. Finansijska transparentnost. Uprkos injenici da se dobro odrava u smislu osnovnih informacija, internet stranica Skuptine Kosova ne sadri nijedan finansijski izvetaj pripremljen od strane administracije Skuptine Kosova. Sastanci Predsednitva Skuptine Kosova. Iako je prolo nekoliko godina otkad su organizacije civilnog drutva dostavili zahtev da im se omogui uee na sastancima predsednitva Skuptine, to im se jo uvek odbija. Znajui da se na sastancima Predsednitva Skuptine raspravlja i odluuje o veoma vanim pitanjama veoma je bitno da se organizacijama civilnog drutva dozvoli uee na ovim sastancima.

Nepotpuno prikazivanje sednica Skuptine. Sednice Skuptine Kosova prikazuje Javni Servis Radio Televizije Kosova (RTK) do 17:00 sati. Posle ovog vremena prikazivanje se prekida i graani ostaju neobaveteni o deavanjima u Skuptini. Veoma je bitno da RTK prikazuje u potpunosti sednice Skuptine Kosova dok se ne nae neko drugo reenje za prikazivanje. Civilno drutvo ve odavno zahteva da Skuptina Kosova ima svoj kanal prikazivanja, koji bi osim prikazivanja plenarnih sednica takoe emitovao i sastanke odbora. Otvaranje bar jednog internet kanala Skuptine Kosova poboljalo bi informisanje graana o radu Skuptine Kosova ali bi istovremeno takoe uticalo na poveanje performanse poslanika Kosova. Nedostatak transkripta iz sastanka odbora. Dok se transkripti i zapisnici iz sastanka plenarnih sednica objavljuju blagovremeno, za sastanke odbora se uopte ne pripremaju transkripti a esto se dogaa da se zapisnici ne objave na vreme. Naravno da nedostatak transkripta i zapisnika utie na nepotpuno informisanje graana o deavanjima u Skuptini.

37

38

RAD SKUPTINE U ODNOSU NA USTAV

Skuptina as hoda, as gazi Ustav
Ustavni Sud Republike Kosovo tokom 8 meseci doneo je dve veoma znaajne odluke za politiki i pravni sistem zemlje smenjujui dva predsednika drave. To je uinilo da Kosovo predstavlja presedan i u polju zatite ustavnosti i zakonosti u zemlji. Prvi sluaj bila je Presuda Ustavnog Suda Republike, 22 septembra 2010. godine, koja je glasila da je g. Fatmir Sejdiu ozbiljno prekrio Ustav drei istovremeno poloaj predsednika drave i predsednika Demokratskog saveza Kosova. Ova odluka Ustavnog Suda dola je posle pokretanja postupka dva poslanika Skuptine Kosova, Dritona Taljija i Nima Rrustemija, uz podrku drugih poslanika, tvrdei da je predsednik prekrio Ustav jer istovremeno dri dva politika poloaja: predsednika drave i predsednika partije (LDK). Nakon ove odluke g. Sejdiu je dao ostavku a onda je i njegova partija izala iz koalcije prouzrokujui institucionalnu krizu, vodei zemlju ka vanrednim parlamentarnim izborima. sud je odluio: Odluka Skuptine Kosova vezana za izbor Predsednika Republike Kosovo, datuma 22 februara 2011 godine, je protivustavna jer je u suprotnosti sa zahtevima lana 86 Ustava Republike Kosovo i demokratskim principima koji tu stoje.61 Ovom odlukom je najvia dravna institucija Skuptina, proglaena kao prekrilac Ustava Kosova. Takva odluka nije ostavila alternativu g. Pacoliju, koji je bio primoran da da ostavku, ponovo rizikujui moguu institucionalnu krizu, koja je izbegnuta zahvaljujui sporazumu tri politikih lidera, Tai - Mustafa Pacoli, o izboru predsednika i zalaganju za ustavnu reformu i izborno zakonodavstvo. Ustavni odnos izmeu Skuptine Kosova i Ustavnog Suda ne zavrava se samo na odlukama Suda o ocenjivanju ustavnosti poloaja predsednika zemlje i procedura njegovog izbora, nego ide ak i do ocenjivanja ustavnosti zakonodavstva koje Skuptina Kosova usvoja. To najbolje dokazuje injenica da je tokom perioda od godinu dana Ustavni Sud zakljuio da je sadraj tri zakona protivustavni. Zakon o Pravima i Obavezama Poslanika62, Zakon o Bankama, Mikrofinansijskim Institucijama
61 Odluka Ustavnog Suda, nalazi se na: http://www.gjk-ks.org/ repository/docs/ko_29_11_agj_om_shq.pdf 62 Ustavni Sud Kosova je 8 decembra 2011. godine doneo odluku u korist Narodnog Advokata Republike Kosovo, zahtev koji je pokrenula grupa od 11 nevladinih organizacija za ponitenje lanova Zakona o Pravima i Odgovornostima Poslanika. U zahtevu se tvrdilo da Zakon o Pravima i Odgovornostima Poslanika sadri propise koji omoguuju Poslanicima Skuptine Kosova da realizuju penzije koje su povoljnije od svih drugih penzijskih prihoda ostalih graana, i koji

Drugi sluaj, kada je Ustavni Sud smenio novoimenovanog predsednika g. Behdeta Pacolija, bila je Presuda 30 marta 2011, kada je sud ocenio da je odluka Skuptine o izboru Behdeta Pacolija protivustavna. Ova odluka Ustavnog Suda je doneta nakon to je grupa od 34 poslanika iz redova LDK-a i AAK-a traila miljenje suda u vezi sa procedurom imenovanja predsednika Kosova. Ovaj

39

i Finansijskim Nebankarskim Institucijama 63, i Zakon o Zdravstvu64, su zakoni koje je Ustavni Sud tokom jedne godine razmotrio i doneo presudu potvrujui njihovu protivustavnost.

To ukazuje na nedostatak profesionalnih i istranih kapaciteta unutar Vlade i Skuptine Kosova i posebno na slabosti kapaciteta funkcionalne komisije Komisije za Zakonodavstvo i Sudstvo koja ima mandat da oceni ustavnost i zakonitost usvojenih zakona u Skuptini Kosova. Broj zakona koji je u suprotnosti sa usavnim duhom moda bi mogao biti vei ukoliko bi razni subjekti zahtevali njihovo tumaenje od strane Ustavnog Suda. Skuptina Kosova u saradnji sa parlamentarnim grupama treba preduzeti hitne mere to se tie poveanja profesionalnih kapaciteta za nacrt i izmenu nacrta zakona da ne bi dolo do toga da najvia institucija zastupanja u zemlji usvaja protivustavne akte koji takoe ozbiljno kre osnovna ljudska prava i slobode graana Kosova. Takoe,, lokalne institucije trebaju pokazati integritet oko nacrta pravnih normi da ne bi postali predmet pritisaka odreenih interesnih grupa ili politikih krugova za sasvim ue interese, i na tetu graana Kosova.
nisu u skladu sa ustavnim principima jednakosti, vladavine zakona, nediskriminacije i socijalne pravde. http://gjk-ks.org/repository/ docs/gjk_ko_119_10_shq.pdf. 63 Nalazi se na: http://gjk-ks.org/repository/docs/gjkk_ko_97_12_ shq_.pdf 64 Nalazi se na: http://gjk-ks.org/repository/docs/KO131_12_ Aktgjykim_SHQ.pdf

Ustavni Sud, u okviru svojih nadlenosti, takoe je razmatrao jedno osetljivo pitanje koje ima veze sa mandatom pooslanika, s posebnim naglaskom na njegov imunitet. Ustav Republike Kosovo kroz presudu je razjasnio da poslanici Skuptine Kosova nemaju imunitet to se tie dela van njihovih polja delatnosti. Sud je dao svoju presudu na osnovu jednog zahteva koji je vlada Kosova podnela 20 jula u vezi sa imunitetom poslanika Skuptine, predsednika i lanova Vlade Kosova. Nakon ove odluke sledile su debate izazvane pitanjem imuniteta poslanika Fatmira Ljimaja koji je u to vreme bio optuen za ratne zloine. U objavljenoj presudi, Sud objanjava da svi ovi pomenuti subjekti uivaju funkcionalni imunitet za dela i odluke unutar njihovih polja delatnosti i njihovih odgovornosti. Izmeu ostalog, u odluci stoji: poslanici ne uivaju imunitet na krivino gonjenje za dela ili odluke van njihovih polja delatnosti i odgovornosti. Ovo se tie krivinog gonjenja za krivina dela za koja se tvrdi da su poinjena pre poetka ili tokom njihovog mandata u svojstvu poslanika65.

65 Presuda Ustavnog Suda, 20 septembra 2011. godine, u vezi sa imunitetom poslanika Skuptine Republike Kosovo, predsednika Republike Kosovo, i lanova Vlade Republike Kosovo. http://www. gjk-ks.org/repository/docs/KO98-11_SHQ_AKTGJYKIM.pdf

40

IZBOR PREDSEDNIKA, AHILOVA PETA SKUPTINE KOSOVA

Od konstituisanja prve legislature Skuptine Kosova, pitanje izbora predsednika drave je ozbiljno osporavalo integritet Skuptine Kosova. Istorija parlamentarizma na Kosovu nam pokazuje da tokom est glasanja Skuptine Kosova za izbor predsednika drave, sem poslednjeg sluaja kada je Atifete Jahjaga izabrana za predsednicu Kosova, u svim ostalim sluajevima nijedan kandidat nije izabran u prvoj rundi glasanja, nego u svim sluajevima bilo je potrebno ii do treeg glasanja. Prvi izbor Fatmira Sejdiua 10 februara 2006. godine dostigao je broj od 80 glasova ili 2/3 glasova ali ovaj broj nije postignut tokom prvih glasanja iako je opozicija u principu podrala kandidaturu g. Sejdiua. pravila izbora predsednika, meutim ovaj nain glasanja proao je bez kritika poto nije bilo protivkandidata za predsednika i poto je napravljena iroka parlamentarna koalicija66.

Prvo glasanje za predsednika Kosova odrano je u decembru 2001. godine sa jedinim kandidatom, predsednikom LDK-a Ibrahimom Rugovom, iji je subjekat osigurao 47 mesta u prvoj legislaturi Skuptine Kosova. Posle neuspeha oko izbora predsednika Kosovu u prvoj rundi, poto nije uspeo dobiti glasove 2/3 poslanika, drugo glasanje je odrano posle mesec dana, 10 januara 2002. godine, gde opet nije bilo uspeha. Videi da se predsednik Kosova ne moe izabrati ni nakon treeg glasanja, iako je za to bila potrebna samo veina glasova poslanika, LDK je napravio koaliciju sa PDK-om i AAKom zadravajui poloaj predsednika drave. 4 marta 2002. godine Skuptina Kosova je izabrala Ibrahima Rugovu za predsednika Kosova kroz glasanje pakete zajedno sa premijerom i kabinetom vlade. Glasanje pakete za predsednika i premijera predstavljalo je krenje

Nakon drugih parlamentarnih izbora, Skupttina Kosova, na konstitutivnoj sednici odranoj 3 decembra 2004. godine, izabrala je po drugi put Ibrahima Rugovu za predsednika Kosova. Ovog puta Ibrahim Rugova nije bio jedini kandidat za predsednika, nego je i PDK predloio svojeg kandidata - Ram Buju. Poto se takmienje vodilo sa protivkandidatom, tadanji predsednik Skuptine, Nedat Daci, predloio je da se opet prekre pravila izbora Predsednika i da se posle prvog glasanja izabere onaj kandidat koji je dobio vie glasova. Protiv ovog predloga bili su politiki subjekti opozicije i doneta je odluka da se procedura nastavi prema pravilima na snazi. Ovog puta se nije glasalo u paketi kao to je bio sluaj kada je prvi put izabran predsednik Kosova. Predsednik je izabran nakon tree runde glasanja. Drugi mandat g. Rugove se nije zavrio zbog njegove smrti 21 januara 2006. godine. Na osnovu pravila Ustavnog okvira, njega je zamenjivao predsednik Skuptine Kosova do izbora novog predsednika. 10 februara 2006. godine, Skuptina je izabrala Fatmira Sejdiua iz redova LDK-a za novog predsednika drave. Fatmir Sejdiu je takoe bio izabran nakon tree runde glasanja i kada je bilo potrebno
66 Agron Demi, izvrni direktor instituta GAP. Uloga Skuptine u vladavini Skuptina Kosova sa Ustavnim okvirom i paketom Ahtisaarija, 2007

41

dobiti 61 glasova, on je dobio 80 glasova. Iako je u to vreme pravni osnov bio veoma jasan to se tie pitanja da li g. Sejdiu treba nastaviti mandat koji je prekinuo preminuli predsednik ili zapoeti novi mandat, na osnovu sporazuma o koaliciji izmeu PDKa i LDK-a doneta je odluka da se poloaj predsednika Skuptine stavi na glasanje. Na sednici odranoj 9 januara 2008. godine, prvo je Fatmir Sejdiu podneo ostavku predsednika drave da bi se ponovo kandidovao za novi mandat. Protivkandidat Fatmira Sejdiua bio je poslanik AAK-a Naim Maljoku ija je partija osigurala 25 potpisa neophodnih za predlaganje kandidata. Predlaganje protivkandidata okonalo je zahteve koji su traili glasanje pakete za predsednika, premijera i kabineta vlade. Predsednik Kosova je izabran nakon tree runde glasanja i dobio je 68 glasova. Presudom Ustavnog Suda koja je potvrdila da je g. Sejdiu u svojstvu predsednika drave prekrio ustav drei istovremeno i poloaj predsednika LDK-a on je podneo ostavku 27 septembra 2010. godine. Nakon njegove odluke, njegova partija je izala iz koalicije i time je pala vlada i 12 decembra 2010. godine raspisani su vanredni izbori. etvrta legislatura, koja je bila rezultat izbora 12 decembra, od poetka mandata suoavala se sa komplikovanim procesima, kada je Ustavni Sud ocenio da je izbor Predsednika od strane Skuptine prekrio Ustav. Cela

ova situacija dogodila se nakon odluke partija u koaliciji da jedini kandidat za predsednika drave bude g. Behdet Pacoli koji u prve dve runde nije uspeo da osigura dovoljan broj glasova.

Imajui u obzir ovu situaciju, PDK je traio proceduralni predlog, odnosno pauzu, da bi se konsultovao unutar svoje parlamentarne grupe, dok su politike partije opozicije napustili salu. Iako su oni napravili ovaj predlog, poslanici su poeli izlazili na predlog predsednika PDK-a, Haima Taija, zanemarujui miljenje predsednika Skuptine ili glasanje predloga. U ovom sluaju predsednik je zakljuio da je dolo do krenja Ustava i Pravilnika o radu, poto se ova pauza koristila u cilju vrenja pritiska na poslanika PDK-a67. Nakon ove pauze sledila je trea konana runda glasanja a pauza je uticala da se skeptici ubede da treba glasati Behdeta Pacolija za predsednika. U ovoj rundi Pacoli je izabran sa 62 glasova za, 4 protiv i 1 uzdran.

Meutim, nakon manje od 35 dana od izbora g. Pacolija za predsednika Republike Kosovo, Ustavni Sud je doneo odluku da njegov izbor od strane Skuptine predstavlja krenje Ustava. Nakon odluke Ustavnog Suda, Skuptina Kosova na vanrednoj sednici, 7 aprila, izabrala je novu predsednicu Kosova. Biva generalna zamenica direktora policije Kosova, Atifete Jahjaga, po prvi put u istoriji parlamentarizma Kosova, uspela je da ak u prvoj rundi
67 Transkript plenarne sednice 22 februara 2011. godine, nalazi se na: http://kuvendikosoves.org/common/docs/proc/ trans_s_2011_02_22_15_al.pdf

42

ADMINISTRACIJA SKUPTINE
dobije 80 potrebnih glasova od poslanika Skuptine. Dobro je poznato da su ovi glasovi obezbeeni nakon unapred postignutog sporazuma izmeu tri politikih partija: PDK-a, LDK-a i AKR-a68, u cilju izbegavanja institucionalne krize i ponovnog raspisivanja parlamentarnih izbora. Pravilnik Skuptine Republike Kosovo definie ulogu administracije Skuptine kao telo koje nudi profesionalnu, administrativnu i tehniku pomo potrebama Skuptine, predsednitva, odbora, parlamentarnih grupa i poslanika Skuptine69. Na ovim temeljima administracija treba sluiti kao pogon za administrativne procese i rad.

Ovi politiki subjekti su takoe postigli sporazum da odmah zaponu proces izmene Ustava i izbornog zakonodavstva menjajui nain izbora predsenika drave, dakle da se on/a izabere od neposrednih glasova graana. Uprkos injenici da je prolo vie od dve godine od uspostavljanja posebnih odbora za adresiranje ovih pitanja, njihov rad bez ikakvog loginog i praktinog smisla ostao je tajac linih i politikih hirova lideripa u zemlji. Time su vee anse da ne bude kraja preanjim situacijama u Skuptini Kosova.

Treba naglasiti da je i administracija Skuptine, pored opteg razvoja ove institucije, prola kroz evolutivni proces razvoja. Ovu administracija je u prvim koracima njenog uspostavljanja vodio sekretarijat iji je ef bio strani dravljanin (francuz) imenovan od strane administracije UNMIK-a ija je misija bila izgradnja funkcionalne administracije uz potporu drugih tela Skuptine. Posle nekog vremena dolo je do kosovarizacije sekretarijata i osoblja, meutim ostalo je dosta izazova to se tie izgradnje kapaciteta i posebno zapoljavanje osoblja na osnovu zasluga. Izvetaj o napretku Evropske komisije za 2010. godinu u drugom poglavlju Politiki kriterijumi, demokracija i vladavina zakona - predstavio je svoj pregled trenutnog stanja svih najviih dravnih instrumenata na Kosovu. Ova evropska institucija je stavila Skuptinu Kosova na prvom mestu to se tie vanosti bavljenja s njom.

68 List ocenjivanja januar-juli 2011 str. 5/ Izdanje KDI-a, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications/FletnotimiCL012011.pdf

Tri od est primedbi i preporuka koje je Evropska

69 Pravilnik Suptine Kosova, lan 80 taka 1, nalazi se na: http:// www.assembly-kosova.org/common/docs/Rr_K_RK_29_04_2010_ shqip.pdf

43

komisija dala za Skuptinu Kosova tiu se iskljuivo administracije Skuptine.

Upravljanje ljudskim resursima od strane sekretarijata Skuptine, transparetnost na osnovu zasluga tokom zapoljavanja osoblja kao i kretanja kvalifikovanog osoblja ime se ocenjuje da su oteeni napori u efikasnoj izgradnji kapaciteta za usklaivanje lokalog zakonodavstva sa onim iz EU70, konkretne su primedbe koje je Evropska komisija dala kroz ovaj izvetaj. Uticaj politike na zapoljavanje osoblja administracije Skuptine imao je negativne posledice na timski rad, saradnju izmeu administrativnih jedinica, i na kolegijalne odnose. Zapoljavanje osoblja kroz narudbine politikih krugova zanemarujui zasluge na osnovu profesionalne pripreme poslali su signal i Evropskoj komisiji, gde jasno stoji da postoji zabrinutost oko upravljanja ljudskim resursima od strane sekretarijata Skuptine, i transparentnosti na osnovu zasluga tokom zapoljavanja osoblja.

To je stalno pokazivalo da je nedostatak potrebnih i neophodnih profesionalnih kapaciteta za pruanje podrke skuptinskim odborima i drugim telima unutar Skuptine Kosova u velikoj meri uticao na neuspeh ove institucije da sa nadlenou vri svoj ustavni mandat.
70 Izvetaj o napretku Evropske komisije za 2010. godinu, str.10 i 11.

44

MEUNARODNA POMO SKUPTINI I NJENI EFEKTI

Pruanje pomoi meunarodnih organizacija Skuptini Kosova poelo je od poetka osnivanja ove demokratske institucije 2001. godine. Zbog skromne parlamentarne tradicije Kosova, pomo meunarodnih institucija i organizacija bila je koncentrisana u puno dimenzija, kao to je polje uspostavljanja parlamentarnih pravila i procedura i izgradnje kapaciteta administracije Skuptine. Meutim, zbog nedostatka iskustva, Skuptina Kosova je u nekoliko navrata dopustila da meunarodne organizacije preuzmu vostvo odreenih pitanja dozvoljavajui meavinu parlamentarnih procedura i praksi71. U poetnim fazama, veliku ulogu to se tie pomoi imao je OEBS kao trei stub mandata UNMIK-a, zatim je ukljuen NDI, konzorcijum etiri parlamenata (nemaki, francuski, belgijski i slovenski) sponzorisan od strane EU, UNDP, a kasnije i nemaka organizacija GIZ i tvining projekat uz podrku Evropske komisije kojeg je sprovodila Narodna Skuptina Maarske.

do toga da organizacije potpore esto nametnu agende prema svojim programima i projektima.

Problem koji je tokom gotovo 12 godina pratio Skuptinu Kosova u kontekstu meunarodne podrke bio je i ostaje koordinacija donatora oko pruanja pomoi. To je uticalo da esto isti zvaninik Skuptine uestvuje na obukama razliitih modela i pristupa o istom pitanju stvarajui vie zabune nego pomoi u pravcu pruanju pomoi oko izgradnje kapaciteta. Takav je zakljuak doneo i predsednik Skuptine, Jakup Krasnii, koji dodaje da je trebalo paljivije uskladiti projekte, uprokos injenici da su mehanizmi poput USAID-a NDI-a, OEBSE-a i UNDP-a, zatim fondacije Vlade Nemake i Velike Britanije dosta pomogli oko rada Skuptine72. U poslednjim godinama ovaj pristup se menja i sada svaki donator kanalizira svoju pomo. Takoe treba naglasiti da je u poslednje vreme poelo ukljuivanje lokalnih nevladinih organizacija u pruanju pomoi Skuptini.

Parlamentarne prakse amerikog kongresa i kanadskog parlamentarnog sistema koje je nudio NDI i s druge strane prakse koje je nudio OEBS kao i konzorcijum etiri parlamenata sa znatnim razlikama unutar njih, stvorile su Skuptinu Kosova sa dosta meovitim sistemom spreavajui je u izgradnji jednog jedinstvenog i adekvatnog modela za Kosovo. To se takoe dogodilo i zbog nedostatka volje predsednitva Skuptine svih legislatura za odreivanje jedne jasne vizije to se tie modela koji bi se pratio. Nedostatak ove vizije doveo je
71 Rinor Beka NDI, lini intervju.

72 Jakup Krasniqi, predsednik Skuptine Kosova, lini intervju

45

ZAKLJUCI
Temelji osnivanja Skuptine Kosova kao institucija sa demokratskim premisama postavljeni su nakon instalacije meunarodne administracije na Kosovu u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih Naicja (SB OUN), usvojenom 10 juna 1999. godine. Nadlenosti i mandati meunarodnih misija na Kosovu (UNMIK i ICO) uticali su da se parlamentarizam na Kosovu tokom ovog perioda okarakterie kao kontrolisan ili cenzurisan parlamentarizam, jer je parlamentarni ivot vie bio karakterisan kao veba demokracije nego kao demokratsko delovanje, imajui iznad sebe vlast koja je u svakom trenutku i situaciji imala ovlaenje da poniti odluke ili zakone koje je ova institucija donosila. Ova vrsta parlamentarizma je bila vie pitanje legitimisanja zakljuenih injenica nego izbora i selekcije novih injenica. Autoritet SIGS-a za proglaavanje zakona usvojenih od strane Skutine Kosova kao i pravo za donoenje uredba bez pitanja Skuptine Kosova, stvorili su neobinu situaciju u praksama zakonodavstva, i najvia institucija zastupanja i zakonodavstva postala je institucija podreena UNMIK-u Kosovo suoavalo u svom putu ka izgradnji drave.

Meutim, i nakon proglaenja nezavisnosti i okonanja meunarodnog nadzora nezavisnosti Kosova, Skuptina Kosova je jo uvek u potrazi za identitetom to se tie vrenja svojih ustavnih nadlenosti. Slaba parlamentarna kontrola s jedne strane, kroz proces zakonodavstva bez potrebnih savetovanja s javnou, sa slabom zastupnikom ulogom interesa graana, i snana sklonost izvrne vlasti s druge strane da pretvori Skuptinu Kosova u legistimiara njenih odluka po svaku cenu uinio je da Skuptina Kosova, i posle meunarodnog nadzora nezavisnosti, ne uspe da se postavi kao najvia institucija zastupanja u zemlji.

Slaba parlamentarna kontrola

Period od preko jedne decenije funkcionisanja Skuptine Kosova ukazuje da ova institucija, osim suoavanja sa izazovima svog institucionalnog stvaranja i izgradnje, suoavala se takoe sa potrebom donoenja veoma vanih odluka kao to je odluka proglaenja nezavisnosti nakon koje su sledili i drugi izazovi sa kojima se

Ustruavanje ministara kabineta vlade da odgovore na parlamentarna pitanja poslanika, njihova retka prisutnost na plenarnim sednicama kada se razmatraju pitanja iz njihovog polja delatnosti, neodgovaranje na pozive skuptinskih odbora da bi izvetavali na njihovim sastancima pa do ignorisanja preporuka ili stavova koji dolaze iz najvie institucije zastupanja u zemlji, neki su od sluajeva koji jasno ukazuju na nemogunost vrenja ustavnih nadlenosti nadzora izvrne vlasti od strane zakonodavstva. Mada je broj parlamentarnih interpelancija povean u poslednjoj legislaturi, partije vladajue koalicije u

46

veini sluajeva su uspevali da se na kraju debate, kroz glasove protiv, ne usvoje predlozi predlagaa ili inicijatora interpelancija i time su izgubili znaajnost ovog demokratskog instrumenta.

bili su procedirani za izmenu i dopunu postojeih zakona, a neki od njih su se ak usvojili 2011. ili 2012. godine, ili su se dosad nekoliko puta izmenili

Parlamentarnom ivotu jo uvek nedostaje jedan stalni i odrivi sistem parlamentarne kontrole, to je posledica nedostaka shvatanja ove ustavne funkcija bez obzira na politiko pozicionisanje u vladi ili opoziciji unutar Skuptine Kosova

Monitoring zakona

Donoenje zakona

Ideja donoenja to veeg broja zakona bez zabrinutosti o fazama njihovog sprovoenja sve vie se smatra kao pogrean pristup i prouzrokuje ozbiljne probleme u polju vladavine zakona u Republici Kosovo. Neizboljan pristup skuptinskih odbora prema ovom procesa kao i nedostatak potpornih profesionalnih resursa uticao je da se monitoring zakona zanemari u velikoj meri. I u sluajevima kada su komisije realizovali aktivnosti monitoringa odreenog zakona, njihov rad i konani izvetaj bili su povrnog karaktera.

Kvalitet usvojenih zakona od strane Skuptine Kosova je jo uvek predmet kritike velikog broja lokalnih i meunarodnih aktera. Veliki deo zakona su zakoni prevedeni iz susednih zemalja sa tendencijom tendencijom prilagoivanja lokalnim potrebama i realnou. Loem kvalitetu zakona je potpomogao i nedostatak preraivanja potrebe za nacrt i usvajanje odreenih zakona. Lokalne institucije gledaju na ovaj proces vie kao rutinsko pitanje nego kao dobro analiziranu potreba. Nedostatak ukljuivanja graana, civilnog drutva i ostalih interesnih grupa od poetnih faza nacrta zakona u okviru vlade proizvodi zakonodavstva sa velikim nedostacima to se tie sadraja a u nekim sluajevima i nemogunost sprovoenja u praksi. O veoma loem kvalitetu zakona koji se usvajaju od strane lokalnih institucija govori nam i injenica da od 98 nacrta zakona koliko je bilo predloeno za usvajanje u programu rada Skuptine Kosova za 2013. godinu 65, ili vie od 60%,

(NE) Zastupajua Skuptina

Korienje proporcionalnog sistema sa otvorenim listama, sa jedinom izbornom jedinicom gde graani Kosova ne glasaju direktno zastupnika zone gde oni ive, stvorilo je Skuptinu u kojoj neke optine nisu uopte zastupljene dok su druge prekozastupljene. Kosovo kao jedina izborna jedinica gde poslanici nemaju jednu adresu svojeg glasakog tela nego mogu dobiti glasove irem Kosova, spreilo je realnu i iskrenu komunikaciju izmeu glasaa i izabranika (glasako telo-po-

47

slanici)

Slaba uloga zastupanjau Skuptini Kosova je takoe rezultat samog sastava ove institucije koji je definisan zakonima na snazi i Ustavom. Kosovo je prema dokumentu predsednika Ahtisaari primenilo meru pozitivne diskriminacije prema manjinama koje ive na Kosovu. Iako neveinske zajednice na Kosovu ine samo 5-7% ukupnog broja stanovnitva oni su do danas gotovo u svakoj legislaturi, bez obzira na broj dobijenih glasova, dobili oko 20 % ili ukupnog broja mesta koliko ima Skuptina Kosova. Ako tome dodamo i injenicu da Zakon o Optim Izborima na Kosovu obavezuje politike partije da u listama kandidata najmanje trideset (30 %) posto budu ene, onda u praksi pravo takmienje izmeu politikih subjekata vodi se za 60 ili 70 mesta u Skuptini Kosova. Rezervisana mesta, polna kvota, nedostatak demokracije unutar politikih partija kao i zloupotreba graanskih glasova na izborima, glavni su elementi koji smanjuju ulogu zastupanja Skuptine Kosova.

skuptinski odbori zanemaruju ostale funkcije do mere nevrenja tih funkcija ili improvizacije u cilju opravdanja za neispunjenje pravnog i ustavnog mandata. Situaciju jo vie pogorava injenica da je osoblje koje prua podrku odborima veoma ogranieno u broju. Mala ekipa od dva-tri zvaninika koju skuptinski odbori imaju na raspolaganju za pomo oko organizovanja i rukovodstva svih aktivnosti odbora nije garantovala sprovoenje mandata kojeg imaju ova vana tela Skuptine Kosova.

Skuptinski odbori

Takoe, na neefikasnost rada skuptinskih odbora uticao je i veliki broj skuptinskih odbora koji funkcioniu u okviru Skuptine, kao i mali broj lanova jednog skuptinskog odbora. Podela poslanika u nekim odborima i broj lanova svakog odbora gotovo da ne prelazi 11 osoba to znai da jedan skuptinski odbor moe razmatrati nacrte zakona i donositi odluke sa samo 6 prisutnih lanova. Razmatranje i donoenje odluka sa samo 6 lanova ukazuje na kvalitet zakona i odluka koje proizlaze iz ovih znaajnih tela Skuptine

Parlamentarne grupe

Skuptinski odbori u Skuptini Kosova su preoptereeni, uzimajui u obzir da neki od tih odbora pokriva aktivnosti dva ili tri razliitih odeljenja vlade. S druge strane, prepune agende zakonodavstva su uticali da

48

Kao rezultat politikih okolnosti a esto i kratkoronih interesa politikih subjekata kao i zbog nedostatka unutranje partijske demokracija, uloga parlamentarnih grupa tokom 12 godina pluralnog ivota na Kosovu nije uspela stvoriti snane temelje izgradnje jedne visoke

institucije zastupanja, zakonodavstva i nadzora. Neprirodne koalicije izmeu politikih partija, nedostatak kulture parlamentarne rasprave, nedostatak instalacije kulture opozicije i potovanja drugaijeg miljenja, nespremnost pruanja alternative za reavanje problema, razmatranje pitanja radi dnevnog politikog konzumiranja, neki su od elemenata koji su karakterisali ulogu parlamentarnih grupa u procesu razvoja parlamentarizma na Kosovu Uticaj to se tie nedostatka jaanja parlamentarnih grupa imao je i nedostatak dovoljne profesionalne pomoi u aspektu savetovanja poslanika koji predstavljaju svoje grupe u skuptinskim odborima. Za veliki broj poslanika glavni profesionalni posao predstavlja poloaj poslanika Skuptine Kosova dok on/a sedi u skuptinskom odboru bez ikakve profesionalne podrke. Dodatni problem je takoe nain funkcionisanja parlamentarnih grupa. One obino odravaju sastanke samo pet ili deset minuta pre poetka plenarnih sednica gde dobijaju uputstva o nainu glasanja. Tu nedostaje unutranja debata, nedostaje unutranja ekspertiza.

jekata. Sastanci predsednitva zatvoreni za javnost, ambicije za rukovodstvo, pogreno shvatanje uloge ovog tela Skuptine od samih lanova predsednitva uticali su da Predsednitvo Skuptine od prve legislature bude najbirokratski organ unutar Skuptine Kosova

Faktorizacija poloaja predsednika Skuptine kao posledica pogrene koncepcije uloge predsednika Skuptine od onih koji su vrili i nastavljaju da vre ovu funkciju uticala je da na Kosovu postoji trka za rukovodstvo sa predsednikom drave i preimjerom. To je uticalo da uloga predsednitva i predsednika Skuptine odstupi od svog upravnog mandata.

Transparentnost
Skuptina Kosova je napravila napredak u aspektu transparentnosti ove institucije mada ostaje veliki broj izazova. Uprkos injenici da se dobro odrava u smislu osnovnih informacija, internet stranica Skuptine Kosova ne sadri nijedan finansijski izvetaj pripremljen od strane administracije Skuptine Kosova. I u sluajevima kada se zahteva zakonom o pristupu javnim dokumentima, izvetaji koji su na raspolaganju ne sadre detaljne informacije. Sastanci predsednitva Skuptine Kosova su jo uvek zatvoreni za javnost. Iako je prolo nekoliko godina otkad su organizacije civilnog drutva dostavili zahtev

Predsednitvo Skuptine

Predsednitvo Skuptine, mada u svojstvu pomone institucije rada Skuptine, uvek je smatrano veoma vanim od strane politikih subjekta, prouzrokujui ak i probleme izmeu parlamentarnih politikih sub-

49

da im se omogui uee na sastancima predsednitva Skuptine, to im se jo uvek odbija

Sednice Skuptine Kosova prikazuje javni servis Radio Televizije Kosova (RTK) do 17:00 sati. Veoma je bitno da RTK prikazuje u potpunosti sednice Skuptine Kosova dok se ne nae neko drugo reenje za prikazivanje. Civilno drutvo ve odavno zahteva da Skuptina Kosova ima svoj kanal prikazivanja, koji bi osim prikazivanja plenarnih sednica takoe emitovao i sastanke odbora. Otvaranje bar jednog internet kanala Skuptine Kosova poboljalo bi informisanje graana o radu Skuptine Kosova. Nedostatak transkripta iz sastanka odbora i esto kanjenje u objavljivanju zapisnika naravno da utiu na nepotpuno informisanje graana o deavanjima u Skuptini.

To je stalno pokazivalo da je nedostatak potrebnih i neophodnih profesionalnih kapaciteta za pruanje podrke skuptinskim odborima i drugim telima unutar Skuptine Kosova u velikoj meri uticao na neuspeh ove institucije da sa nadlenou vri svoj ustavni mandat.

Meunarodna pomo Skuptini

Administracija

Zbog skromne parlamentarne tradicije Kosova, pomo meunarodnih institucija i organizacija bila je koncentrisana u puno dimenzija, kao to je polje uspostavljanja parlamentarnih pravila i procedura i izgradnje kapaciteta administracije Skuptine. Meutim, zbog nedostatka iskustva, Skuptina Kosova je u nekoliko navrata dopustila da meunarodne organizacije preuzmu vostvo odreenih pitanja dozvoljavajui meavinu parlamentarnih procedura i praksi. Parlamentarne prakse amerikog kongresa i kanadskog parlamentarnog sistema koje je nudio NDI i s druge strane prakse koje je nudio OEBS kao i konzorcijum etiri parlamenata sa znatnim razlikama unutar njih, stvorile su Skuptinu Kosova sa dosta meovitim sistemom spreavajui je u izgradnji jednog jedinstvenog i adekvatnog modela za Kosovo. To se takoe dogodilo i zbog nedostatka volje predsednitva Skuptine svih legislatura za odreivanje jedne jasne vizije to se tie modela koji bi se pratio. Nedostatak ove vizije doveo je do toga da organizacije potpore esto nametnu agende prema svojim programima i projektima

Uticaj politike na zapoljavanje osoblja administracije Skuptine imao je negativne posledice na efikasnost rada administracije i na saradnju izmeu administrativnih jedinica. Zapoljavanje osoblja kroz narudbine politikih krugova zanemarujui zasluge na osnovu profesionalne pripreme poslali su signal i Evropskoj komisiji koja je nekoliko puta izrazila zabrinutost to se tie upravljanja ljudskim resursima od strane sekretarijata Skuptine, i transparentnosti na osnovu zasluga tokom zapoljavanja osoblja.

50

PREPORUKE:

Nadzor:
Skuptina Kosova treba razviti sadrajne debate o vitalnim pitanjima zemlje i donositi odluke u skladu sa svojim ustavnim nadlenostima; Kabinet Vlade treba poveati stopu osgovornosti to se tie odgovaranja na parlamentarna pitanja; Ministri trebaju odgovarati pozivima za izvetavanje u skuptinskim odborima; Poslanici trebaju traiti odgovore od vlade ne samo kroz parlamentarna pitanja nego takoe i kroz zahteve za pismene izvetaje; Poslanici i parlamentarne grupe trebaju ee koristiti instrument parlamentarnog nadzora Vlade, kroz parlamentarne interpelancije; Skuptina treba poveati nadzornu ulogu i prema nezavisnim agencijama koje izvetavaju ovoj instituciji.

Za svaki nacrt zakona koji spada u njihovo polje delatnosti skuptinski odbori bi trebali organizovati javna sasluanja u cilju ukljuivanja i savetovanja to veeg broja aktera u procersu donoenja zakona. U procesu nacrta zakona Skuptina treba realizovati opte savetovanje sa organizacijama civilnog drutva, interesnim grupama i graanima. Skuptina Kosova treba biti aktivnija u pokretanju zakonodavnih inicijativa;

Monitoring sprovoenja zakona:

Skuptina Kosova kroz svoja tela treba pokazati volju i spremnost za monitoring sprovoenja zakona i pozivanje na odgovornost institucija koje su nadlene za sprovoenje zakona. Treba poveati materijalnu i profesionalnu podrku za skuptinske odbore u polju monitoringa sprovoenja zakona. Skuptinski odbori trebaju voditi proces monitoringa sprovoenja zakona na sveobuhvatniji naina ukljuujui i posete na terenu da bi se izbliza razmatrali objektivni izazovi sa kojima se odreeni zakoni suoavaju tokom sprovoenja u praksi. Uspostaviti redovne osnove komunikacije izmeu skuptinskih odbora i resornih ministarstava, da bi za svaki podzakonski akat

Donoenje zakona:
Skuptina Kosova treba poveati profesionalne kapacitete u pruanju podrlke poslanicima tokom faza nacrta i izmena nacrta zakona; Skuptina treba izdvojiti odreen iznos svog budeta za angaovanje strunjaka koji bi pruali pomo skuptinskim odborima oko izmena nacrta zakona;

51

Zastupanje:

izvrna Vlada informisala Skuptinu, i posebno funkcionalne komisije.

Skuptinski odbori:

U cilju to pravednijeg zastupanja graana Kosova u institucijama zastupanja, od jedne (jedine) izborne jedinice Kosovo se treba podeliti u nekoliko izbornih jedinicama; U cliju spreavanja parazitne demorkracije, gde poslanici dobijaju politiku mo van izbornih rezultata, rezervisana mesta za neveinske zajednice na Kosovu, kao to je predviena ustavnim propisima, treba transformisati u garantovana mesta; U cilju poboljanja komunikacije izmeu poslanika i glasakog tela u cilju poveanja nivoa zastupanja i uea javnosti u javnom ivotu zemlje, Skuptina Kosova treba razviti jedan plan za otvaranje kancelarija poslanika u svim regionima odakle oni dolaze.

U cilju poveanja kvaliteta debata i nacrta zakona kao i ostalih akata koji skuptinski odbori predlau za usvajanje, Skuptina Kosova treba razmatrati prakse i oblike smanjenja broja odbora i s druge strane poveanja broja lanova unutar odbora, gde bi prag mogao biti 20 lanova po odboru; Parlamentarne grupe trebaju slati poslanike u skuptinskim odborima prema njihovoj profesionalnoj pripremi.

Parlamentarne grupe

Poveanti profesionalnu pomo parlamentarnim grupama; Poveati broj sastanka parlamentarnih grupa i unapred voditi debate i savetovanja.

Transparentnost
Treba emitovati plenarne sednice i posle 17:00 asova. Jedna mogunost je osnovati televizijski kanal Skuptine Republike Kosovo gde bi se prikazivale plenarne sednice i sastanke odbora. Ovaj program bi mogao prikazivati rad

Poveati profesionlnu pomo skuptinskim odborima u polju zakonodavstva;

52

Predsednitvo Skuptine

Skuptine i preko interneta; Objaviti finansijske izvetaje trokova Skupine Kosova (sa detaljnim podacima); Treba dozvoliti uee lokalnih organizacija civilnog drutva na sastancima predsednitva Skuptine. tavie, predsednitvo Skuptine treba objaviti i transkripte iz svojih sastanka; Pripremiti i objaviti transkripte iz sastanka skuptinskih odbora; Blagovremeno objaviti zapisnike iz sastanka skuptinskih odbora. Uloga predsednitva Skuptine se treba ograniiti samo na vrenje nadlenosti koje su definisane Pravilnikom Skuptine Kosova. Ojaati ulogu predsednika parlamentarnih grupa u odreivanju parlamentarnih agendi.

Izbor predsednika

Imajui u obzir injenicu da je stabilnost poloaja predsednika zemlje snano odraavala i stabilnost institucije uopte, i s ciljem da ovajh poloaj ne bude deo politikih kalkulacija parlamentarnih politikih subjekata, izbor predsednika kroz neposredno glasanje graana je jedina alternativa.

53

LISTA INTERVJUISANIH:
Adriatik Kelmendi Koha Vision Arben Gashi Poslanik Skuptine Kosova, PG LDK Agron Demi Izvrni direktor instituta GAP Agron Halitaj Novinar, Tribuna Albin Kurti Predsednik Pokreta Samoopredeljenje Ardian Gjini Poslanik Skuptine Kosova, ef PG AAK Arsim Bajrami Poslanik Skuptine Kosova, PG PDK Avni Zogiani Izvrni direktor organizacije ohu Berat Buzhala Poslanik Skuptine Kosova Goran Marinkovi Poslanik Skuptine Kosova, PG Zajednika Budunost Eqrem Kryeziu Poslanik Skuptine Kosova Jakup Krasniqi Predsednik Skuptine Kosova Nexhat Daci bivi Predsednik Skuptine Ramush Haradinaj Predsednik Alijanse za Budunost Kosova Ramush Tahiri Politiki savetnik Predsednice Kosova Rinor Beka Menader Parlamentarnog programa, NDI

54

BIBLIOGRAFIJA
Ustavni Okvir, nalazi se na: http://www.unmikonline. org/regulations/unmikgazette/03albanian/A2001regs/ RA2001_09.pdf Ustav Republike Kosovo, nalazi se na: http://www.kryeministriks.net/repository/docs/Kushtetuta.e.Republikes. se.Kosoves.pdf Demokratski Institut Kosova (KDI). Prirunik Moj Glas, nalazi se na: http://kdikosova.org/publications/votaime_ sq.pdf New Mandate, New Opportunities, Evaluation of the work of the Assembly of Kosovo and recommendations for further development. Objavljano 2008. godine, str.16 http://www.meiks.net/repository/docs/Dokumenti_ punues_i_Komisionit_Evropian_mbi_SF_per_MSA_mes_ BE-se_dhe_Kosoves.pdf Zijadin Gashi. 13 februar 2009. godine. Kritike Feith-a (ne) iznenauju Pritinu. Objavljen u www.kohajone. com, 13 februara 2009, nalazi se na: http://www.kohajone.com/artikull_print.php?idm=37609 Transkript iz plenarne sednice 07.12.2011, nalazi se na: http://www.assemblykosova.org/common/docs/proc/ proc_s_2011_12_07_10_3884_al.pdf KDI Meseni izvetaj monitoringa rada Skuptine Kosova - septembar 2012, nalazi se na: http://kdi-kosova. org/al/publikime.php#2010pub

Izvetaj o napretku Evropske komisije 2008. godine , nalazi se na: http://www.scribd.com/doc/16541221/ raporti-i-progresit-2008 Izvetaj o napretku Evropske komisije 2010. godine, str.10 i 11.

Izvetaj o napretku Evropske komisije 2011. godine http://www.eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/eu_kosovo/20111018_progress_report_sq.pdf Studija izvodljivosti za Kosovo 2012. godine, nalazi se na:

Program rada Skuptine za 2013. godinu Studija izvodljivosti Evropske komisije za Kosovo 2012. godine, nalazi se na: http://www.meiks.net/repository/docs/Dokumenti_ punues_i_Komisionit_Evropian_mbi_SF_per_MSA_mes_ BE-se_dhe_Kosoves.pdf Kancelarije poslanika Mogunost za bolje zastupanje graana, izdanje KDI-a 2010. godine, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications/zyraedeputetevel. pdf Meunarodna krizna grupa. Uputstva za Kosovo (II):

55

Unutranji standardi. Izvetaj br.125 ICG-a za Balkan. 1 mart 2002. Zakon o optim izborima u Republici Kosova, nalazi se na: http://kuvendikosoves.org/common/docs/ ligjet/2008_03-L073_al.pdf

http://www.assembly-kosova.org/common/docs/Rr_K_ RK_29_04_2010_shqip.pdf

Uloga Skuptine u procesu monitoringa sprovoenja zakona izdanje KDI-a, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications Ka razvoju meunarodnih standarda za demokratske legislature NDI 2007 Zapisnici plenarnih sednica , nalaze se na: http://www.kuvendikosoves.org/ Odluka Ustavnog Suda, naalzi se na: http://www.gjk-ks.org/repository/docs/ko_29_11_agj_om_ shq.pdf Agron Demi - Uloga Skuptine u vladavini Skuptina Kosova sa Ustavnim okvirom i paketom Ahtisaarija, 2007 List ocenjivanja januar-juli 2011 str. 5/ Izdanje KDI-a, nalazi se na: http://kdi-kosova.org/publications/FletnotimiCL012011. pdf Pravilnik Skuptine Kosova, lan 80 taka 1, nalazi se na:

56

57