GODINJAK REFORME SEKTORA BEZBEDNOSTI U SRBIJI

GODI!NJAK
REFORME SEKTORA
BEZBEDNOSTI U SRBIJI
Centar za civilno-vojne odnose
Dan Graf
Septembar 2009.
Nasl ov:
Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji
Uredni ci :
Miroslav Hadi, Bogoljub Milosavljevi, Sonja Stojanovi i Filip Ejdus
1. izdanje
Tehni ki uredni k
Predrag Petrovi
Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, Gunduliev venac 48
Tel: +381 11 32 87 226, ofce@ccmr-bg.org, www.ccmr-bg.org
Ist rai vaki t i m:
Bogoljub Milosavljevi, ore Popovi, ore Vukovi,
Filip Ejdus, Jelena Petrovi, Jelena Radoman, Jelena Unijat,
Marko Miloevi, Marko Savkovi, Milorad Timoti, Miroslav Hadi,
Predrag Petrovi, Sonja Stojanovi i Zorana Atanasovi
St ai st i i st rai vai :
Biljana orevi, Ivan Dimitrijevi,
Miljana Golubovi, Nikola ivkovi
Lekt ura i korekt ura:
Tatjana Hadi
Prevodi oci :
Ivana Meklvejn, Ljija Nikoli,
Vesna Podgorac i Zorica Nenadovi

!"#$%& ()*"+$ " (),-%./0*1($ -*"-*0,$2
Sasa !an[lc l uorde Mlllclc
lS8n: 978-86-83343-70-0
copyrlghL CenLar za clvllno-vo[ne odnose, 8eograd
3/$,-$2
CC8AC8Al, 8eograd, Zlvka eLrovlca 11
!"#$%&
300 srpskl, 300 engleskl
436 sLranlca
8eograd, 2009.
Sadr!aj
Uvod 1
O Projektu, Mi rosl av Hadi i Fi l i p Ej dus 3
Skraenice 10
Spisak tabela, antrflea, grafkona i ilustracija 13
Prvi deo: Nalazi, indeksi i preporuke 17
Bilans reforme, Mi rosl av Hadi 19
Glavni nalazi istraivanja 28
Indeksi reformisanosti 39
Preporuke 49
Drugi deo: Analitiki okvir 63
Koncept reforme sektora bezbednosti, Fi l i p Ej dus 65
Pristup merenju napretka u reformi sektora bezbednosti, Sonj a St oj anovi 71
Konteksti reforme sektora bezbednosti, Mi rosl av Hadi 105
Trei deo: Reforma sektora bezbednosti u Republici Srbiji 135
Glava I: Dravni akteri koji koriste silu 137
Vojska, ore Popovi 139
Policija, Sonj a St oj anovi 165
Pravna ureenost delovanja policije, Bogol j ub Mi l osavl j evi 211
Bezbednosno-obavetajne slube, Bogol j ub Mi l osavl j evi i Predrag Pet rovi 218
Dravni organi sa odreenim policijskim ovlaenjima, Marko Savkovi 249
Glava II: Dravni akteri koji ne koriste silu 277
Narodna skuptina, Fi l i p Ej dus 279
Pravosue, Bogol j ub Mi l osavl j evi i Jel ena Uni j at 292
Zatvori, Bogol j ub Mi l osavl j evi i Jel ena Uni j at 316
Glava III: Nedravni akteri koji koriste silu 331
Privatne bezbednosne kompanije, Marko Mi l oevi 333
Glava IV: Nedravni akteri koji ne koriste silu 355
Organizacije civilnog drutva, Zorana At anasovi 357
etvrti deo: Prilozi 387
Hronologija reforme sektora bezbednosti u Srbiji 389
Predmetni indeks 413
Istraivaki tim 421
O centru 427
Summary 431
UVOD
3
U
V
O
D
O PROJEKTU
Mi rosl av Hadi i Fi l i p Ej dus
Knjiga koju predajemo javnosti plod je dvogodinjeg rada istraivaa i saradni-
ka Centra za civilno-vojne odnose. U njoj su skupljeni i predoeni podaci i nala-
zi do kojih se dolo tokom realizacije projekta Mapiranje i monitoring reforme
sektora bezbednosti u Srbiji. Istraivanje je zapoeto 2006. godine, a dovreno
krajem 2008. godine. Ova knjiga je namenjena svima onima koji su zaintereso-
vani za teoriju i praksu reforme sektora bezbednosti. Ona moe posebno biti
zanimljiva studentima nacionalne i meunarodne bezbednosti, kao i profesi-
onalcima iz sektora bezbednosti Srbije koji ele da upotpune svoja saznanja o
tokovima njegove reforme.
Ovde je reforma sektora bezbednosti shvaena holistiki, odnosno kao skup
politika i postupaka koji tee ka efkasnijem i efektnijem pruanju ljudske i drav-
ne bezbednosti u okvirima demokratske vladavine. U skladu sa tim, u analitiki
okvir uli su ne samo dravni organi koji upotrebljavaju silu, ve i njihovi civilni
naredbodavci i kontrolori, kao i nedravne i privatne organizacije, bilo da su za-
duene za pruanje bezbednosnih usluga, bilo za javni nadzor.
1
Istraivanjem je
zahvaen period od 5. oktobra 2000. godine do kraja 2008. godine. Meutim,
2006. godina izabrana je kao nulta taka od koje je meren i ocenjivan napredak
reforme sektora bezbednosti u Srbiji. To stoga, to je Srbija tek nakon osamo-
staljenja Crne Gore, kao i nakon usvajanja svog Ustava (2006) preuzela potpunu
nadlenost nad zateenim sektorom bezbednosti i njegovim akterima.
Valja napomenuti i to da je re o prvom istraivanju ove vrste, u kome je na
jednom mestu konceptualno holistiki, teorijski utemeljeno i metodoloki siste-
matizovano analizirano stanje i ocenjivan napredak ostvaren u procesu reforme
sektora bezbednosti u Srbiji.
Politi"ki i bezbednosni kontekst istra!ivanja
Demokratske reforme u Srbiji, koje su zapoete 5. oktobra 2000. godine, nisu
na podjednak nain zahvatile sva podruja drutva i drave. U nekim delovi-
ma drutvenog sistema, kao to su, na primer, ekonomski i fnansijski, dogodile
su se radikalne izmene, pre svega, svojinskih odnosa. Za razliku od toga, sektor
bezbednosti u Srbiji jo uvek je optereen nasleem iz 1990-ih godina prolog
veka. tavie, ovaj se sektor naao pred novonastalim politikim i bezbednosnim
izazovima, na koje srpsko drutvo i njegove elite jo uvek nisu pronale valjane
1
Videti deo koji govori o konceptu RSB: Drugi deo, str. 66
4
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
odgovore. Ubistvo prvog demokratskog premijera u martu 2003. godine, u
kome su uestvovali i neki pripadnici sektora bezbednosti, kao i nesposobnost
drave da okona saradnju sa Tribunalom u Hagu samo su neki od nereenih
problema iz prolosti koji direktno utiu na tempo i domete reforme mesnog
sektora bezbednosti. Takoe, zbog nepostojanja krovnih dokumenata, poput
Nacionalne strategije bezbednosti i Strategije odbrane, teko je rei da Repu-
blika Srbija ima jasnu politiku bezbednosti. U prilog tome svedoi i injenica
da se jo uvek ne zna da li e, kada e i kako e biti operacionalizovana odluka
Narodne skuptine o vojnoj neutralnosti Republike Srbije, doneta u decembru
2007. godine. Ne udi stoga da je tu skoro dolo do javnog i, navodno, samo
koncepcijskog razilaenja izmeu Generaltaba i Ministarstva odbrane. Ovo
razmimoilaenje je, da podsetimo, kulminiralo u decembru 2008. godine kada
je Naelnik Generaltaba javno ustvrdio da Srbija jo uvek nije defnisala svoju
politiku odbrane.
Problemi, naalost, ne postoje samo u sistemu odbrane. Tokom poslednjih
nekoliko godina je, na primer, znaajno porastao broj dravnih organa koji su do-
bili pravo da upotrebljavaju neka policijska ovlaenja kojima se zadire u osnov-
na ljudska prava i slobode. To znai da u Srbiji, pored tradicionalnih aktera kao
to su slube bezbednosti, policija i sudovi, ta ovlaenja sada imaju i poreska
policija, carina i Uprava za spreavanje pranja novca.
2
Da stvar bude ozbiljnija,
primenjuju se razliite procedure za odobravanje primene posebnih mera. Povrh
svega, nosioci ovih ovlaenja su u nejednakoj meri podvrgnuti parlamentarnoj,
sudskoj i javnoj kontroli i nadzoru. O stanju u sektoru bezbednosti dodatno sve-
doi i podatak o tome da status privatnog sektora bezbednosti u Srbiji jo uvek
nije zakonski ureen uprkos tome to je, prema nekim procenama, u njemu za-
posleno oko 50.000 ljudi, odnosno vie nego u vojsci ili policiji.
3

Razlozi za sprovo#enje istra!ivanja
Reforma sektora bezbednosti je predstavljala jedan od deklarisanih ciljeva svih
demokratskih vlada u Srbiji od 2000. godine do danas. Znaajna ekonomska
sredstva i politika energija uloeni su u menjanje sektora koji je dugo godina
bio vie deo unutranjeg bezbednosnog problema nego deo reenja. Istini za
volju, u meuvremenu je dolo do brojnih pozitivnih promena, ali je ostalo jo
mnogo toga da se uradi. Meutim, do danas niko nije na jednom mestu i na si-
stematizovan nain izneo pregled postignua i propusta u dosadanjoj reformi
sektora bezbednosti Republike Srbije. Nadoknaivanje tog nedostatka glavni je
cilj publikacije koja se nalazi u Vaim rukama.
2
Miroslav Hadi i Predrag Petrovi, urs., Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h ovl aenj a
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 7.
3
Sonja Stojanovi, ur., Pri vat ne bezbednosne kompani j e u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a? (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 51-58.
5
U
V
O
D
Ona je, kao to je ve reeno, plod dvogodinjeg rada istraivaa i saradnika
Centra za civilno-vojne odnose na projektu pod nazivom Mapiranje i monitoring
reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Za tu svrhu su u okviru Projekta prvo razvija-
ni postupci i instrumenti za sveobuhvatno mapiranje sektora bezbednosti. Njima
se najpre htelo ustanoviti to ko sve u Srbiji pripada ovom sektoru, te koja ovla-
enja i nadlenosti poseduje. Ovi su postupci potom, uz nuna prilagoavanja,
iskorieni za analizu i sticanje sistematskog uvida u stanje i domete dosadanje
reforme sektora bezbednosti u Srbiji, kao i za analizu prepreka na koje se tom prili-
kom nailazilo. Centar je, uz ostalo, na ovaj nain eleo da prui dodatnu a konkret-
nu podrku daljoj reformi ovog sektora, kao i podrku ukljuenju Srbije u evropsku
i evroatlantsku bezbednosnu zajednicu. Nalazi izloeni u ovoj publikaciji bi ujedno
u godinama koje slede trebalo da omogue redovno beleenje promena u ovom
sektoru, kao i javno nadgledanje tokova reformi i merenje njihovog napretka, te
napretka ostvarenog u bezbednosnoj saradnji i integraciji Republike Srbije.
Publikovanjem svojih nalaza Centar za civilno-vojne odnose ujedno eli da
doprinese boljoj obavetenosti graana, kao i podizanju njihovih znanja o ovim
temama. Na taj nain Centar istovremeno hoe da pomogne mesnim organi-
zacijama civilnog drutva da lake i uspenije nadziru ceo sektor bezbednosti,
a posebno dravne aparate sile. Ovim on eli i da podstakne bri protok javnih
informacija o sektoru bezbednosti meu politikim odluiocima, profesionalci-
ma i nezavisnim strunjacima u Srbiji. To bi pak moglo da doprinese unapree-
nju politike nacionalne bezbednosti, te zasnivanju ove politike na akademskim
istraivanjima, kao i na zasadima demokratske bezbednosne kulture. Projektni
tim se ujedno nada da e primenjeni postupci i instrumenti za merenje napretka
reforme izazvati interesovanje domae i strane akademske javnosti i doprineti
daljem razvoju studija bezbednosti u Srbiji.
Tok istra!ivanja
Tokom prve godine (2007) istraivai su se prvenstveno bavili razradom teorij-
skog i metodolokog okvira za istraivanje. Najvei izazov predstavljalo im je
oblikovanje postupaka i sredstava za merenje napretka reforme sektora bezbed-
nosti. To je istraivae suoilo sa nizom teorijskih i metodolokih, ali i sa nizom
praktinih problema i pitanja. Trebalo je prvo utvrditi da li je uopte mogue eg-
zaktno meriti i numeriki vrednovati napredak u reformi sektora bezbednosti.
Ako pak jeste, onda je trebalo utvrditi u odnosu na ta treba meriti ovaj napredak,
kao i po kojim ga indikatorima treba meriti. Takoe, nametalo se i pitanje da li je
re o optevaeim indikatorima ili samo o indikatorima koji postoje u specif-
nom kontekstu Srbije ili Zapadnog Balkana. Ovo su samo neka od mnogobrojnih
pitanja sa kojima se Istraivaki tim suoio tokom prve faze istraivanja i koja su
ga pratila do samog kraja.
4

4
Videti deo o postupcima za merenje: Drugi deo, str. 90-104.
6
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Uprkos tome to nije naao neoborive i konane odgovore na neka od ovih
pitanja, on je, ini se, uspeo da barem preliminarno razvije i primeni postupke
i instrumentarijum za merenje napretka reforme mesnog sektora bezbednosti.
Za tu svrhu istraivai su prvo utvrdili tri glavne dimenzije reforme ovog sektora
i njegovih aktera, du kojih su kasnije pratili i ocenjivali napredak: (I) demokrat-
sko upravljanje sektorom i/ili akterima, (II) efkasnost i (III) efektivnost, odnosno
delotvornost. Oni su ujedno za svaku od ovih dimenzija izabrali i defnisali klju-
ne pokazatelje (indikatore), to im je dozvolilo da utvrde vremensku taku (nul-
to stanje) od koje u Srbiji zapoinje reforma ovog sektora i/ili reforma njegovih
aktera. Time je stvoren etalon spram koga su kasnije, a po istim pokazateljima
beleene i merene nastale promene.
U drugoj godini je, na osnovu prethodno usvojenog analitikog i metodo-
lokog okvira, primenjen sloen postupak merenja napretka reforme sektora
bezbednosti u Srbiji. Za tu svrhu je najpre popisano ko to sve u Srbiji poseduje
bezbednosna zaduenja i ovlaenja, na osnovu ega ih poseduje i kakva zadu-
enja i ovlaenja poseduje. Analiza je potom tekla na nekoliko nivoa i kretala se
u nekoliko pravaca. Krenulo se od pravne ureenosti sektora bezbednosti. Tim
povodom su ispitivana zateena ustavna i zakonska reenja u oblasti bezbedno-
sti, kao i njihova meusobna usaglaenost. U zahvatu su se, dakako, nali i javno
dostupni podzakonski akti, kao i propisi nieg ranga. U sklopu toga su posebno
analizirane nadlenosti, postupci i sredstva za sprovoenje demokratske civilne
kontrole i javnog nadzora sektora bezbednosti i njegovih konstituenasa. To je
pak nuno zahtevalo da se sazna da li su reeni akteri na bilo koji nain meu-
sobno povezani i/ili objedinjeni, a ako jesu, kako su povezani, odnosno obje-
dinjeni. Htelo se, drugim reima, proveriti to da li Srbija poseduje objedinjen i
delatan holistian sistem nacionalne bezbednosti. To je nalagalo ispitivanje
politikih, konceptualnih, strategijskih i doktrinarnih oslonaca preovlaujueg
naina miljenja i praktikovanja bezbednosti u Srbiji. Sve to je pak razmatrano u
zateenom socijalnom, politikom, ekonomskom i bezbednosnom kontekstu.
Istraivaki tim je na poetku imao ambiciju da na osnovu analize prikuplje-
nog empirijskog materijala razvije postupak za redovno nadgledanje i merenje
dometa reforme. Stoga je sebi bio postavio zadatak da za te potrebe kreira In-
deks reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB). Time se, naime, htelo doi do
jedinstvene alatke za merenje ne samo performansi sektora bezbednosti, ve
i stepena njegove reformisanosti. Oekivalo se da e nakon primene Indeksa i
analize dobijenih rezultata, pored ostalog, biti mogue utvrditi i listu prioriteta
u daljoj reformi sektora i njegovih aktera. To je ujedno javnosti Srbije trebalo da
pomogne da na osnovu redovne godinje ili dvogodinje primene i objav-
ljivanja Indeksa jasno utvrdi doprinos, ali i odgovornost politikih i vladajuih
elita za postignua, odnosno propuste u reformi sektora bezbednosti. U skladu
sa tim, pritisak javnosti ne bi bio usmeren samo na prioritetne poslove, ve bi
mogao doprineti i boljem planiranju i usklaivanju reformi u celokupnom sek-
toru bezbednosti.
7
U
V
O
D
Pokazalo se, meutim, da u ovoj fazi istraivanja nije bilo mogue izraditi
jedinstveni Indeks kojim bi bio obuhvaen ceo sektor i svi njegovi akteri.
5
Prva
je potekoa nastala zbog nemogunosti da se ustanove istovetni indikatori i
primene isti postupci za precizno beleenje vrste, obima, smera, sadraja i do-
meta promena u etiri grupe raznorodnih aktera: (1) dravni akteri koji koriste
silu, (2) dravni akteri koji ne koriste silu, (3) nedravni akteri koji koriste silu i (4)
nedravni akteri koji ne koriste silu. Eventualne promene su, dodue, mogle biti
praene du svake od predoenih dimenzija, ali one nisu mogle biti metodo-
loki korektno merene i ocenjivane po istovetnim kriterijumima. Zbog toga je
Istraivaki tim odluio da u ovoj fazi izradi i primeni zasebne indekse za svaku
od grupa aktera.
Ubrzo je, isto tako, postalo jasno da za sada nije mogue egzaktno izmeriti
progres reforme svake od grupa aktera po dimenziji efkasnosti, odnosno efektiv-
nosti. Pre svega zbog injenice da ove dimenzije kod razliitih aktera imaju dru-
gaiji smisao, te zato ne mogu biti merene po istovetnim kriterijumima. Potom i
zbog toga to istraivaima, pogotovo u sluaju dravnih aktera koji koriste silu,
nisu bili dostupni podaci na osnovu kojih bi mogli da razmotre i da eventualno
izmere efkasnost ili efektivnost vojske, policije, slubi bezbednosti i/ili dravnih
organa koji imaju odreena policijska ovlaenja. Pored toga, Istraivaki tim je
ustanovio da mu za ovaj poduhvat nedostaju dovoljna specijalistika i tehni-
ka znanja. Na stranu to to ni profesionalci, a ni njihovi civilni naredbodavci ne
raspolau dovoljno preciznim instrumentima i postupcima za ocenjivanje bez-
bednosnih sposobnosti dravnih aparata sile. Odatle je napredak u pomenutim
dimenzijama meren samo na osnovu indikatora koji ukazuju, najoptije reeno,
na dobro upravljanje celim sektorom, odnosno grupama aktera.
Reeni indeksi utoliko nude pouzdan uvid u stepen demokratinosti sekto-
ra bezbednosti Srbije. Drugim reima, nakon njihove primene znae se mnogo
vie o tome u kojoj meri su ovaj sektor i njegovi akteri stavljeni pod demokrat-
sku civilnu kontrolu i nadzor.
Uprkos predoenim ogranienjima, istraivai su, ini se, uspeli da stvore
prvu, ma koliko nepotpunu, sistematizovanu bazu znanja o reformi sektora bez-
bednosti u Srbiji. Oni se ujedno nadaju da e ponueni nalazi olakati ne samo
voenje politike, donoenje odluka i javni nadzor nad sektorom bezbednosti u
Srbiji, ve i da e se ove delatnosti ubudue oslanjati na saznanja dobijena kon-
tinuiranim, nezavisnim i multidisciplinarnim empirijskim istraivanjem.
U sledeoj fazi (2009/2011) ovo istraivanje bie razvijano u dva pravca. U
godinama koje slede prvo e biti nastavljeno sistematsko nadgledanje dometa
reformi sektora bezbednosti u Srbiji. Tokom ovog procesa stvoreni postupci i
instrumenti bie praktino primenjivani, proveravani i dalje razvijani. U skladu
sa tim bie redovno objavljivani Indeksi RSB za Srbiju. Potom e, u saradnji sa
istraivakim centrima iz regiona, ovi postupci i instrumenti biti primenjeni u
5
Vie o tome u delu koji govori o pristupu merenju.
8
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
zemljama Zapadnog Balkana. Za tu je svrhu Centar za civilno-vojne odnose u sa-
radnji sa enevskim centrom za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DCAF)
ve oformio regionalni konzorcijum istraivakih organizacija. Nakon okonanja
ovog, inae trogodinjeg, projekta strunoj i iroj javnosti e, u formi Regional-
nog godinjaka RSB, biti predoeni kvalitativni i kvantitativni pokazatelji tempa
i dometa reforme sektora bezbednosti u svakoj od zemalja Zapadnog Balkana.
Sekundarni proizvodi istra!ivanja
Da bi se stekao sveobuhvatni i dokumentovan uvid u tokove reforme sektora
bezbednosti u Srbiji, lanovi Istraivakog tima i njihovi saradnici proizveli su
nekoliko sekundarnih dokumenata i analiza. Uraena je prvo opta hronologija
politikih procesa i dogaaja u Srbiji, koja obuhvata period od 5. oktobra 2000.
godine do kraja 2008. godine. U njoj su popisani i kratko obrazloeni kljuni
politiki dogaaji i njihovi uesnici. Potom je po istom principu napravljena hro-
nologija reforme sektora bezbednosti u Srbiji, koja je uvrtena u ovaj Godinjak.
Izraene su, isto tako, i hronologije za svakog od dravnih aktera koji koriste silu.
Uporedo su sastavljene bibliografje objavljenih radova i liste vanih elektron-
skih izvora o sektoru bezbednosti Srbije i o reformi njegovih aktera. Izraene
su, takoe, line karte (CV) pojedinih bezbednosnih aktera u Srbiji. Neke od
vanih bezbednosnih tema i pojmova posebno su obraene i izloene u poj-
movnicima (backgrounder).
Istra!iva"ki tim
U ovom poduhvatu je uestvovao vei broj istraivaa, te domaih i stranih sa-
radnika Centra za civilno-vojne odnose, odnosno saradnika njegove Beogradske
kole za studije bezbednosti.
6
Uloge i poslovi u Timu raspodeljivani su u skladu
sa strunim i linim preferencijama istraivaa i saradnika, kao i u skladu sa po-
trebama Projekta. Utoliko predoeni rezultati jesu delo imenovanih autora, ali
su oni istovremeno i, u krajnjoj instanci, plod zajednikog rada. Odatle i odgo-
vornost za kvalitet pojedinih analiza i nalaza snose potpisani autori, ali to ostale
uesnike u Projektu ne oslobaa odgovornosti za eventualne propuste. Prilikom
prikupljanja empirijskog materijala, Centru za civilno-vojne odnose u susret su
izale i pojedine dravne institucije, koje su popunile upitnike i omoguile inter-
vjue tamo gde je to bilo neophodno.
Centar se nada e uspeti da obezbedi podrku koja bi trebalo da mu omo-
gui da i ubudue redovno godinje ili dvogodinje izvetava javnost Sr-
bije o tokovima i postignuima reforme lokalnog sektora bezbednosti. To e
mu ujedno dati priliku da dalje razvije i usavri ovde predoen koncept, kao i
6
Detaljan pregled podele posla i odgovornosti u Istraivakom timu, kao i spisak autora priloeni
su na kraju ove knjige.
9
U
V
O
D
koriene postupke. Sve to u dobroj veri da e tom prilikom ipak uspeti da kon-
struie jedinstven Indeks za merenje napretka reforme sektora bezbednosti.
Takoe, ve formirani konzorcijum za komparativna istraivanja u regionu Za-
padnog Balkana primenjivae, ali i e i dalje razraivati postupke i instrumente
koji su korieni u studiji sluaja Srbija. Konano, ali ne i najmanje vano, Centar
za civilno-vojne odnose eli posebno da se zahvali Vladi Kraljevine Norveke,
enevskom centru za demokratsku kontrolu oruanih snaga, Balkan Trust fon-
daciji i Fondu za otvoreno drutvo, uz iju je fnansijsku podrku sproveden
ovaj istraivaki projekat.
10
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Skra$enice
BIA Bezbednosno informativna agencija
BiH Bosna i Hercegovina
CCVO Centar za civilno-vojne odnose
CEN Customs Enforcement Network
CESID Centar za slobodne izbore i demokratiju
CFSP Common Foreign and Security Policy
CHRIS Mrea Odbora za ljudska prava u Srbiji
COPO Centar za osnovnu policijsku obuku u Sremskoj Kamenici
SSR ehoslovaka Socijalistika Republika
DOS Demokratska opozicija Srbije
DS Demokratska stranka
DSS Demokratska stranka Srbije
DSZ Drutvena samozatita
DZ SCG Dravna zajednica Srbija i Crna Gora
EBCO Evropski biro za prigovor savesti
ECDL European Computer Driving Licence
ESDP European Security and Defence Policy
EU Evropska unija
FENS Federacija nevladinih organizacija
FOJ Finansijsko obavetajna jedinica
FOS Finansijsko obavetajna sluba
FTO Fiziko-tehniko obezbeenje
GIGN Groupe dIntervention de la Gendarmerie nationale
HDZ Hrvatska demokratska zajednica
IPA Instrument for Pre-accession Assistance
IRSB Indeks reformisanosti sektora bezbednosti
ISAC Fond Centar za meunarodne i bezbednosne poslove
JNA Jugoslovenska narodna armija
JSO Jedinica za specijalne operacije
KiM Kosovo i Metohija
KIPRED Kosovski institut za istraivanja politike i razvoja
KOS Kontraobavetajna sluba
KPA Kriminalistiko-policijska akademija
MIP Ministarstvo inostranih poslova
MO Ministarstvo odbrane
MSP Ministarstvo spoljnih poslova
MUP Ministarstvo unutranjih poslova
MUP Ministarstvo unutranjih poslova
11
U
V
O
D
NATO Severnoatlantski savez
NOV Narodno oslobodilaka vojska
NPI Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju
NSRS Narodna skuptina Republike Srbije
NVO Nevladina organizacija(e)
OCD Organizacija(e) civilnog drutva
OEBS Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju
OSL Ovlaeno slubeno lice
OVPMB Oslobodilaka vojska Preeva, Medvee i Bujanovca
OZNA Odeljenje za zatitu naroda
PA Policijska akademija
PBK Privatna bezbednosna kompanija
PfP Program Partnerstvo za mir
PKS Privredna komora Srbije
PTJ Protivteroristika jedinica
RDB Resor dravne bezbednosti
RILOs Regional Inteligence Liaison Ofces
RSB Reforma sektora bezbednosti
RTS Radio televizija Srbije
SAD Sjedinjene Amerike Drave
SAJ Specijalna antiteroristika jedinica
SAS Special Air Squadron
SB UN Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija
SB Sluba bezbednosti
SBS Special Boat Squadron
SCO Svetska carinska organizacija
SDA Stranka demokratske akcije
SDB Sluba dravne bezbednosti
SE Savet Evrope
SFRJ Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija
SID Sluba za istraivanje i dokumentaciju
SPO Srpski pokret obnove
SPS Socijalistika partija Srbije
SRJ Savezna Republika Jugoslavija
SRS Srpska radikalna stranka
SSSR Savez Sovjetskih Socijalistikih Republika
STANAG Standardization Agreement
SUC Savezna uprava carina
TTFSE Trade and Transport Facilitation in South East Europe Program
UC Uprava carina
UCCG Uprava carina Crne Gore
USPN Uprava za spreavanje pranja novca
VBA Vojnobezbednosna agencija
12
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
VOA Vojnoobavetajna agencija
VOS Vojnoobavetajna sluba
VRS Vojska Republike Srpske
VRSK Vojska Republike Srpske Krajine
VS Vojska Srbije
VSCG Vojska Srbije i Crne Gore
VSS Vrhovni sud Srbije
VUP Via kola unutranjih poslova
YUCOM Komitet pravnika za ljudska prava
ZKP Zakonik o krivinom postupku
ZoP Zakon o policiji
ZSPI Zakon o slobodnom pristupu informacijama
13
U
V
O
D
Tabela 1: Indeks napretka reforme dravnih aktera koji
primenjuju silu 40
Tabela 2: Dravni akteri koji primenjuju silu Ocena
demokratskog upravljanja 41
Tabela 3: Ocena efkasnosti dravnih aktera koji primenjuju silu 43
Tabela 4: Ocena efektivnosti dravnih aktera koji primenjuju silu 43
Tabela 5: Indeks reformisanosti Pravosue i zatvori 44
Tabela 6: Indeks reformisanosti Narodna skuptina
Republike Srbije 45
Tabela 7: Indeks reformisanosti Privatne bezbednosne kompanije 46
Tabela 8: Indeks reformisanosti Organizacije civilnog drutva (OCD) 47
Tabela 9: Holistika matrica aktera u sektoru bezbednosti 66
Tabela 10: Karakteristike razliitih konteksta RSB 80
Tabela 11: Primer analize politikih aktera 87
Tabela 12: Dimenzije, kriterijumi i potkriterijumi reformisanosti
sektora bezbednosti 93
Tabela 13: Glavna obeleja konteksta RSB u Centralnoj Evropi
i na Zapadnom Balkanu 109
Tabela 14: Zastupljenost ena u operativnom sastavu policije 166
Tabela 15: Broj ena primljenih na Policijsku akademiju pre njene
transformacije u Kriminalistiko-policijsku akademiju 168
Tabela 16: Status ena u Ministarstvu unutranjih poslova
u martu 2006. godine 171
Tabela 17: Zastupljenost nacionalnih manjina u sastavu
policije u tri optine na jugu Srbije 174
Tabela 18: Zastupljenost pripadnika odreenih nacionalnih
manjina u MUP 176
Tabela 19: Presek odgovora MUP na zahteve za slobodan
pristup informacijama u 2006. i 2007. godini 178
Tabela 20: Pregled podataka o ljudskim resursima u MUP 198-199
Spisak tabela, antrlea,
grakona i ilustracija
14
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabela 21: Prve asocijacije na policiju 206
Tabela 22: Oblasti koje pokrivaju organizacije graanskog drutva 369
Tabela 23: Uestalost aktivnosti koje su organizacije civilnog
drutva sprovele u oblasti bezbednosti 370
Tabela 24: Vrste istraivakih aktivnosti koje su sprovele
organizacije civilnog drutva 371
Tabela 25: Oblici obrazovnih aktivnosti koje su sprovele
organizacije civilnog drutva 372
Tabela 26: Vrste publikacija iz oblasti bezbednosti koje su
izdavale organizacije civilnog drutva 373
Tabela 27: Oblici javnog zastupanja koje su sprovele
organizacije civilnog drutva 374
Tabela 28: Kadrovska struktura organizacija civilnog
drutva zainteresovanih za bezbednosne teme 375
Tabela 29: Domai izvori fnansiranja koje su organizacije
civilnog drutva do sada koristile 377
Tabela 30: Strani izvori fnansiranja koje su organizacije
civilnog drutva do sada koristile 378
Tabela 31: lanstvo u mreama institucija i/ili organizacija 379

Antrfle 1: Budet MUP je 2007. godine iznosio 2% projektovanog bruto
drutvenog proizvoda 182
Antrfle 2: Koreni slubi bezbednosti 220
Antrfle 3: Nadlenosti Narodne skuptine za kontrolu i
nadzor sektora bezbednosti u Republici Srbiji 284
Antrfle 4: Postojei relevantni pravni propisi za rad
privatnih bezbednosnih kompanija 335
Antrfle 5: Interna pravila Udruenja FTO registrovanih u
Privrednoj komori Srbije 336
Antrfle 6: Podzakonska akta koja reguliu rad PBK 336
Antrfle 7: Kljune brojke u privatnom sektoru bezbednosti 343
Antrfle 8: Najvee FTO frme u Srbiji 343
Grafkon 1: Indeks reformisanosti aktera sektora bezbednosti 39
Grafkon 2: Ocene demokratskog upravljanja dravnih
aktera koji primenjuju silu 42
Grafkon 3: Istraivanje stava javnog mnjenja o enama u policiji 167
Grafkon 4: Zastupljenost ena u MUP 171
Grafkon 5: Stavovi o policiji srednjokolaca razliitog etnikog porekla 173
15
U
V
O
D
Grafkon 6: Interesovanje srednjokolaca za rad u policiji 175
Grafkon 7: Nain na koji anketirani graani shvataju
mogunosti uticaja na kreiranje prioriteta rada
policije u njihovoj sredini 184
Grafkon 8: Ocena saradnje sa graanima na teritoriji cele Republike 187
Grafkon 9: Uticaj politike na operativni rad policije i na
izbor rukovodstva MUP 189
Grafkon 10: U ijem interesu deluje policija u Srbiji? 190
Grafkon 11: Nediskriminatorno ponaanje policije 196
Grafkon 12: Poverenje u policiju od 2000. do 2008. godine 203
Grafkon 13: Bliskost vs. otuenost policije 204
Grafkon 14: Nain na koji javnost doivljava policiju i MUP
u odnosu na druge institucije 205
Grafkon 15: Nain na koji javnost doivljava pripadnike policije 207
Grafkon 16: Kako graani procenjuju efkasnost policije? 208
Grafkon 17: ta bi trebalo da budu prioriteti reforme policije? 209
Grafkon 18: Struna sprema pripadnika VBA 245
Grafkon 19: Okruenje FTO frmi u Srbiji 339
Grafkon 20: Poverenje u nevladine organizacije 385
Ilustracija 1: Prikaz kapaciteta aktera i njihovih odnosa 83
Ilustracija 2: ene u crnom tokom antiratnog protesta u Beogradu 359
Ilustracija 3: Plakat organizacije EBCO Balkan 365
Shema 1: Nivoi analize konteksta reforme sektora bezbednosti 77
PRVI DEO
NALAZI, INDEKS I PREPORUKE
18
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
19
B
I
L
A
N
S

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A


B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

S
R
B
I
J
E
Bilans reforme sektora
bezbednosti Srbije
Mi rosl av Hadi
Za poslednjih osam godina (20002008) u sektoru bezbednosti Republike Srbije
dogodile su se znaajne i pozitivne promene. One su, dabome, jedan od vanih
produkata njene postepene, mada mukotrpne a nedovrene, demokratizacije i
liberalizacije. ini se, tavie, da mesne elite i aktuelni nosioci vlasti postepeno
usvajaju proireni i produbljeni koncept bezbednosti, te da na njemu hoe da
grade svoju politiku nacionalne bezbednosti. Zahvaljujui svemu ovome, Srbija
je prestala da bude jedan od generatora krize i nosilaca pretnji po bezbednost
svojih prvih suseda i regiona Zapadnog Balkana, tj. regiona Jugoistone Evrope.
Ukljuivi se u procese meunarodne bezbednosne saradnje, ona zajedno sa
svojim partnerima sve vie doprinosi dostizanju i unapreenju odrive nacio-
nalne i (sub)regionalne bezbednosti.
Drava Srbija je, isto tako, prestala da bude glavna pretnja za bezbednost
svojih graana. Njeni aparati sile su u znatnoj meri depolitizovani i stavljeni
pod delatnu kontrolu legalnih i legitimnih nosilaca vlasti. elne stareine voj-
ske, policije i slubi bezbednosti, kao i njihovi potinjeni povukli su se, izgleda
neopozivo, sa javne politike scene. Stvorene su i poetne, ustavne i zakonske,
pretpostavke za primenu i dalji razvoj postupaka i sredstava za sprovoenje de-
mokratske civilne kontrole nad dravnim akterima u sektoru bezbednosti. Za-
hvaljujui tome, i nezavisna dravna tela se Zatitnik ljudskih prava, Dravni
revizor i Poverenik za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja po-
stepeno ukljuuju u kontrolu i nadzor nad dravnim posednicima sile. Poveana
je, ujedno, i javna vidljivost (transparentnost) poslovanja drave i njenih organa
u oblasti bezbednosti. Pored toga, javnosti Srbije, te graanima i njihovim udru-
enjima sada je i formalno priznato pravo na uestvovanje u nadzoru nad nekim
od dravnih aparata sile. U meuvremenu je u znatnoj meri povean i stepen
zatite ljudskih prava ne samo graana, kada se nau u bezbednosnom zahvatu
drave, ve i pripadnika zvaninih oruanih formacija.
Nakon usvajanja novog Ustava Republike Srbije (2006) stvorene su dodatne
pretpostavke za nastavak i ubrzanje reforme mesnog sektora bezbednosti. U
Ustavu i potom pristiglim sistemskim zakonima sada su jasnije odreene misije,
zadaci i nadlenosti vojske, policije i slubi bezbednosti. Dodatno su, takoe,
precizirani civilni lanac vrhovnog komandovanja vojskom i nadlenosti vlade i
resornih ministarstava za upravljanje dravnim aparatima sile. Nakon osnivanja
20
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Saveta za nacionalnu bezbednost zapoeto je postepeno uspostavljanje obje-
dinjenog i funkcionalno povezanog sistema nacionalne (dravne) bezbednosti
Srbije. Na taj su nain vrhovni politiki odluioci i centralni bezbednosni izvrio-
ci dodatno povezani i sistemski uvezani. Time su stvoreni uslovi za unapreenje
njihove meusobne saradnje, ali i za jaanje kontrole izvrne vlasti nad drav-
nim delom sektora bezbednosti. Savet je ujedno zaduen za to da obezbedi ef-
kasnije a zdrueno delovanje civilne i vojnih slubi bezbednosti.
Centralni aparati dravne sile se, od momenta svrgavanja starog reima u
Srbiji, nalaze u procesu stalne reorganizacije i postepene modernizacije. Usle-
dila su uzastopna smanjenja brojanog sastava vojske i policije, a zapoeta je
i kadrovska obnova i profesionalizacija njihovih borbenih sastava. Oni se time
postepeno privode bezbednosnim potrebama, kao i socioekonomskim mogu-
nostima Srbije. Uporedo se tei usvajanju standarda i procedura za dostizanje
interoperabilnosti vojske, odnosno za uspenije ukljuivanje policije i slubi
bezbednosti u meunarodnu saradnju. Za tu je svrhu, a po meri naraslog uve-
renja politikih elita da bezbednost Srbije sve vie ugroavaju nevojne pretnje,
ubrzana diversifkacija i specijalizacija dravnih organa i aktera koji su ovlaeni
da primenjuju silu. U okviru vojske i policije stvoren je itav niz specijalizovanih
jedinica i zdruenih sastava, koji su prvenstveno namenjeni borbi protiv tero-
rizma, spreavanju proliferacije oruja za masovno unitenje, kao i borbi protiv
raznih oblika organizovanog kriminala. Ujedno su pojedini dravni organi, kao
na primer carina, poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novca, dobili
odreena policijska ovlaenja na osnovu kojih mogu da primenjuju posebne
mere i postupke u obavljanju svojih poslova. Skoranjim usvajanjem seta pravo-
sudnih zakona, kao i osnivanjem specijalnih odeljenja sudova i tuilatava Srbija
je uveala svoje kapacitete za progon i kanjavanje ratnih zloinaca i pripadnika
organizovanih kriminalnih grupa.
Kad se svedu dometi izvrenih promena, osnovano se moe zakljuiti da je
tokom prethodnih osam godina u Srbiji zavrena, manje ili vie uspeno, prva
generacija reforme sektora bezbednosti. U istoj toj meri je, meutim, tana i
ocena po kojoj je postmiloevievska vlast tokom ovog perioda propustila prili-
ku da radikalno, a to znai sveobuhvatno, sistematski i planski reformie nasle-
eni sektor bezbednosti, a pre svega dravne aparate sile. Deo vanih razloga i
objanjenja za nepovratno proputene anse istie iz injenice da je Srbija refor-
mu svog sektora bezbednosti zapoela i sve vreme ostvarivala u nepovoljnim,
unutranjim i meunarodnim, uslovima.
Vidljivo je, naime, da postepeno, poevi od oktobra 2000. godine, opada
supstancijalna podrka kljunih aktera meunarodne zajednice demokratizaciji
Srbije, a time i reformi njenog sektora bezbednosti. Istini za volju, tome je znat-
no doprinelo izbegavanje domaih vlasti da na vreme i u potpunosti ispune ra-
nije preuzete meunarodne obaveze, a pre svega one prema Tribunalu u Hagu.
Dometi spoljanje podrke su, meutim, dodatno i neprestano umanjivani ri-
gidnom i nedoslednom politikom uslovljavanja, koju prema Srbiji vode SAD, EU
21
B
I
L
A
N
S

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

S
R
B
I
J
E

i NATO. Neprekidnim menjanjem i proirivanjem liste uslova koje Srbija treba da
ispuni oni su joj dodatno oteavali ukljuivanje u evropske i evroatlantske inte-
gracione procese. Kulminaciona taka dostignuta je u trenutku kada je veina
lanica EU i NATO, predvoenih SAD, podrala i priznala jednostrano i nelegalno
stvaranje drave Kosovo na teritoriji Republike Srbije.
Sve to je dodatno pothranilo ve postojea unutranja kolebanja i doprinelo
daljem zaotravanju politikih (partijskih) sukoba oko budue spoljnopolitike i
bezbednosne orijentacije Srbije. Ne udi, stoga, da su njene vlasti tokom ovog pe-
rioda od poetne spremnosti za potpuno, pa time i za bezbednosno ukljuenje u
evropske i evroatlantske integracije stigle, uoi proglaenja nezavisnosti Kosova,
do vojne neutralnosti. Odatle je potencijalni ulazak Srbije u NATO skinut, izgleda
za due vreme, sa dnevnog reda, a njeni odnosi sa Alijansom svedeni su sada
samo na, inae simbolinu, saradnju u okviru programa Partnerstvo za mir.
U skladu sa tim, itava je spoljanja, pa i unutranja politika Srbije sada pre-
usmerena na njeno bre ukljuenje u Evropsku uniju. Aktuelne vlasti su, pri tom,
naglasak stavile na ekonomsko i pravno-politiko upodobljavanje Srbije stan-
dardima EU, dok je bezbednosna dimenzija ovog procesa svedena samo na to
da to bre budu ispunjeni uslovi za stizanje na tzv. belu engensku listu. Ne
udi, stoga, to to reforma mesnog sektora bezbednosti nije vidno prisutna u
evrointegracijskom diskursu u Srbiji. Moda je to i zbog toga to ni EU jo uvek
nije u potpunosti prihvatila holistiki koncept RSB, niti ga primenjuje prilikom
nadgledanja i ocenjivanja napretka zemalja koje joj se kandiduju za ulanjenje.
Nepovoljan meunarodni kontekst je, uz ostalo, doprineo tome da u Srbiji
osnai javni diskurs u obrascu bezbednosne dileme. Odatle je dravocentri-
ni pristup, sazdan na potencijalnoj vojnoj odbrani srpske nacije, drave i teri-
torije, ponovo i sve ee u centru lokalnih bezbednosnih razmatranja. Nakon
poslednjih dogaaja na Kosovu i oko njega deo politikih elita ak najavljuje,
dodue implicitno, da je u ime ouvanja (obnavljanja) teritorijalne celovitosti
Srbije spreman da uspori, a po potrebi i da odloi njenu dalju demokratizaciju.
Zahvaljujui ovome, ponovo su oivljeni unutranji politiki sporovi, koji nastaju
oko bezbednosnih potreba i interesa Srbije, a pre svega oko koncepta i ciljeva
reforme njene vojske. U skladu sa tim, ve je najavljeno odlaganje potpune pro-
fesionalizacije vojske, a zaustavljeno je i smanjivanje njenog brojanog sastava.
Istini za volju, na to snano deluju i pristigle posledice tekue svetske ekonom-
ske i fnansijske krize, u ijem se zahvatu nuno nala i Srbija.
Mnogo vei uticaj na neujednaen i krivudav tok, kao i na ograniene do-
mete dosadanje reforme sektora bezbednosti u Srbiji imale su, meutim, nepo-
voljne unutranje okolnosti. U prvoj instanci one su bile nuna posledica njenog
produenog obitovanja u dravnoj zajednici sa Crnom Gorom. Ovo tim lake,
to su postmiloevievske vlasti (DOS) u Srbiji sve do samog kraja pokuavale da
Crnu Goru na razliite naine zadre u treoj Jugoslaviji (19922003) ili barem u
Dravnoj zajednici Srbija i Crna Gora (20032006). Odatle je DOS, nakon osva-
janja vlasti u Srbiji, imao ambicije da svojim reformskim projektom u meri u
22
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
kojoj ga je uopte posedovao obuhvati obe drave lanice. Meutim, poto su
saveznoj dravi jo za vreme Miloevia odrekli legitimitet, crnogorski vlastodr-
ci nisu hteli da uestvuju u bilo kakvim zajednikim reformskim poduhvatima. U
skladu sa tim, oni su odbijali da sudeluju u izradi, a pogotovo u primeni, ikakvog
zajednikog plana za celovitu reformu sektora bezbednosti. Odatle su u SRJ, a
potom i u SCG sve vreme postojala tri meusobno odvojena i suprotstavljena, a
potencijalno i neprijateljska sistema bezbednosti: jedan na nivou savezne dra-
ve, koji je inila vojska, i po jedan u svakoj od drava lanica, koji je bio sastavljen
od lokalnih tajnih slubi i raznorodnih policijskih sastava.
U skladu sa tim, crnogorska vlast nije ni po koju cenu htela da uestvuje
u ponovnom uspostavljanju zajednikog bezbednosnog prostora, a pogotovo
ne u stvaranju objedinjenog ili barem zdruenog (koordinisanog) sistema bez-
bednosti. Ovo tim manje, to su joj militarizovana policija i sveprisutna sluba
dravne bezbednosti bile kljune poluge za ouvanje svoje apsolutne moi nad
Crnom Gorom. Mnogo vanije bilo je to to su oni bili uvereni da do dravne
nezavisnosti mogu uspeno stii jedino ako poseduju jake snage za oruano
odvraanje Vojske SRJ/SCG. Odatle su crnogorske vlasti u ovom periodu jedino
bile zainteresovane za to da se savezna vojska i njene slube bezbednosti stave
pod vrstu kontrolu Vrhovnog saveta odbrane i Skuptine SRJ/SCG. One su time
pokuavale da preduprede i otklone svaku potencijalnu opasnost od unutra-
nje (zlo)upotrebe vojske do koje bi, kako su procenjivali, eventualno moglo da
doe u momentu konanog izlaska Crne Gore iz zajednike drave.
Nesporno je, stoga, da su Srbija i njene nove vlasti tokom produenog bo-
ravka u zajednici sa Crnom Gorom izgubile tempo u reformi nasleenog sek-
tora bezbednosti. To je pak dovelo do rasipanja reformske energije ne samo
graana, ve i pripadnika dravnih aparata sile. Zbog oklevanja novih vlasti u
Srbiji obesmiljene su i njihove nade, koje su bile nabujale nakon uspene sme-
ne starog reima. Pokazalo se, isto tako, da je Srbija ovom prilikom uzaludno
istroila vreme i materijalna sredstva koja su joj za najavljivanu reformu bila na
raspolaganju. O tome svedoi i kasnija sudbina zapoete reorganizacije vojske.
Srbija je, naime, nakon odlaska Crne Gore morala ponovo da reorganizuje voj-
sku, ali sada po drugim merilima i uz dodatni utroak vremena i novca. Glavni
deo odgovornosti za to ipak snose tadanje vlasti Srbije. Tim vie, jer je vojska
od oktobra 2000. godine bila pod direktnom kontrolom novog predsednika SRJ
Vojislava Kotunice, inae jednog od elnika tadanjeg DOS. Ova injenica uma-
njuje odgovornost Crne Gore za nastale tete, jer su promene u vojsci presudno
zavisile od ondanjih politikih potreba i nauma predsednika Kotunice. Kao to
su, uostalom, promene u policiji i slubi dravne bezbednosti Srbije u to vreme
direktno zavisile od potreba i nauma drugog dela DOS, na ijem je elu prvo bio
predsednik vlade Zoran ini, a potom njegovi naslednici.
Tegobni i konfiktni tokovi tranzicije u Srbiji jasno su pokazali to da novou-
stoliena vlast, oliena u DOS i njegovim kasnijim koalicionim derivatima, nije
imala valjana reenja za probleme pred kojima se bila nala. Ovaj manjak delom
23
B
I
L
A
N
S

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

S
R
B
I
J
E

moe biti objanjen injenicom da je ondanja socioekonomska i politika di-
namika u Srbiji, kao i potonja uostalom, bila oblikovana pod snanim dejstvom
njenog postautoritarnog i postkonfiktnog naslea. Pored toga, nova je vlast e-
sto bila primorana da u iznudici i u hodu redefnie dravni status Srbije, kao i da
proba da ouva njenu teritorijalnu celovitost.
Zahvaljujui tome, usporeni izlazak Srbije iz rata i autoritarnosti sadrao je
brojne bezbednosne nepoznanice i rizike unutranjeg porekla. Ovo tim pre, to
su nove vlasti nakon svrgavanja Slobodana Miloevia izbegle da politiki izve-
du i sankcioniu ratni saldo Srbije, kao i da javnosti predoe sve posledice dugo-
trajne, unutranje i spoljanje, zloupotrebe vojske, policije i slubi bezbednosti.
Istom prilikom one su odustale od radikalnih personalnih promena u vrhovima
dravnih aparata sile, kao to su izbegle i da otvore dosije tajnih slubi, koje su
ove vodile o graanima. tavie, one ak nisu ni pokuale, mada su se na to bile
obavezale Zakonom o slubama bezbednosti iz 2002. godine, da reene dosije
barem izuzmu iz poseda ovih slubi i stave ih pod kontrolu posebnog dravnog
tela. Da paradoks bude vei, elnici DOS su dojueranje Miloevieve posluni-
ke promovisali u nosioce navodne reforme u sektoru bezbednosti. U tome lei
jedan od vanih razloga zbog kojeg su kasniji zastoji u njenom ekonomskom i
socijalnom razvoju, udrueni sa politikim otporima tranziciji, stalno pretili da
prerastu u unutranje, a nasilne sukobe. Srbija je odatle sve vreme bila izloena
opasnosti od izbornog i/ili vaninstitucionalnog, a potencijalno i nasilnog zau-
stavljanja zapoete demokratizacije. tavie, politiko ubistvo premijera inia
(12. marta 2003. godine) jasno je pokazalo da su skriveni delovi vojske, policije i
slubi bezbednosti spremni da i orujem podre restauraciju starog poretka.
Nakon sticanja nezavisnosti Srbija je i formalno pod svoju komandu stavila
sve nasleene i zateene aparate dravne sile. Od tog trenutka vladajue par-
tije i njihovi elnici snose direktnu odgovornost za dalji tempo i domete ree-
ne reforme u Srbiji. Utoliko i promena dravnog ustrojstva predstavlja (novu)
nultu taku u kojoj je Srbija ponovo dobila priliku da zapone celovitu reformu
svog sektora bezbednosti. Ovo tim lake, jer je u tom asu dolo i do formalno-
-pravnog raskida (diskontinuiteta) sa bezbednosnim sektorom (sistemom)
SRJ/SCG. Meutim, izmenom dravne forme nije nestao, niti je znaajno bio
promenjen drutveni kontekst u kome je trebalo ponovo zapoeti i/ili nastaviti
reformu.
U stvari, zadati je kontekst u meuvremenu postao jo sloeniji, pa su Srbiju
nakon obnove svoje dravnosti saekale i sustigle posledice preanjeg spo-
rog, stihijskog i neodlunog reformisanja sektora bezbednosti. Drugim reima,
njene su vlasti i dalje morale da reavaju poetne, a nasleene bezbednosne
probleme, kao i da otklanjaju strukturne i situacione prepreke za sprovoenje
reforme ovog sektora. Povrh svega, u tom je trenutku belodano postalo to da
Srbiji nedostaju konstitucionalni, konceptualni, strategijsko-doktrinarni i insti-
tucionalni oslonci za plansko i ciljno reformisanje zateenog sektora bezbedno-
sti. Odnosno, da su vlasti Srbije propustile priliku da ih prigotove tokom boravka
24
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u zajednici sa Crnog Gorom. Odatle izmeu reformskih mera, koje su u sektoru
bezbednosti Srbije preduzete nakon 2006. godine, i promena koje su u okrilju
SRJ/SCG bile zapoete nakon oktobra 2000. godine postoji jasan, sadrinski i
vremenski, kontinuitet. Tim pre to su Srbijom sve ovo vreme vladale koalicije,
dodue promenljive, koje su bile sastavljene od partija lanica izvornog DOS. To
to su im se nakon izbora 2008. godine u vladanju pridruili i politiki naslednici
Slobodana Miloevia iz SPS, sutinski nita ne menja na stvari.
Nesporno je, stoga, da su svi dosadanji propusti, kao i pozitivni pomaci u
RSB u prvoj liniji nuna konsekvenca protivurenih unutranjih politikih proce-
sa i napetosti u Srbiji. U sledeoj liniji, dometi RSB predstavljaju krajnji produkt
promena kojima od oktobra 2000. godine upravljaju partije ija se vladavina
(samo)legitimie kao demokratija. Dakako, razliito shvaena i praktikovana. U
skladu sa tim i njihov je politiki (partijski) odnos prema potrebi i nainima re-
formisanja predmetnog sektora, a pre svega dravnih aparata sile, nuno bio
razliit. Ove su pak razlike bile samo jo jedan oblik ispoljavanja i materijaliza-
cije odsustva minimalne saglasnosti o putevima i svrhama (pro)demokratskog
preobraaja Srbije. To je pak rezultiralo izbijanjem stalnih sukoba oko reformske
strategije i taktike, odnosno oko trokova i cene zapoete tranzicije.
Kada se, meutim, zae iza mnotva manifestnih i (dnevno)politikih razlika
i sukoba oko RSB, otkriva se da su u pristupima svakog od krila DOS i njihovih
partnera na vlasti postojale brojne, ali sutinske slinosti. Ove pak slinosti po-
tiu iz injenice da reene partije ni tokom svog opozicionog delovanja nisu
znale ili nisu htele da oblikuju optimalan koncept (nacionalne) bezbednosti, kao
ni operativni plan za buduu reformu sektora bezbednosti. To ih je po dolasku
na vlast nuno dovelo u reaktivnu poziciju, te su promene preduzimali uglav-
nom u vremenskoj i/ili politikoj iznudici ili pod pritiskom estih bezbednosnih
incidenata. Ovo tim pre, to se interes trenutno vladajuih partija i koalicija za
RSB uglavnom svodio na hitro stavljanje dravnih aparata sile pod svoju politi-
ku, odnosno partijsku i/ili linu kontrolu. U skladu sa tim, a po ritmu njihovog
smenjivanja na vlasti, jednokratno su menjani pravci i ciljevi reforme (reorga-
nizacije). Uporedo su sledile, a po partijskim kriterijumima, i kadrovske istke u
vojsci, policiji i tajnim slubama, odnosno u nadlenim ministarstvima. Zahva-
ljujui tome, ovi su aparati sile trajno zadrani u klijentskom statusu. Ne postoje
odatle znaajne razlike izmeu naina na koji je svaka od ovih grupacija tokom
svoje vladavine intervenisala u sektor bezbednosti. Stoga su one svojim aktima
proizvodile i sline posledice.
O tome, nadasve, svedoi injenica da ove partije nisu za proteklih osam
godina uspele, htele ili znale da oblikuju, a potom i primene, relativno zaokru-
en koncept i politiku nacionalne bezbednosti. tavie, one su propustile priliku
da bezbednost ustolie i tretiraju kao opte, odnosno kao javno dobro. Zbog
toga je njihov reformski diskurs presudno bio zasnovan na partijskim i/ili ideo-
lokim interpretacijama nacionalne bezbednosti po meri situacionih okolnosti i
dnevno-politikih potreba. Zahvaljujui tome, drava, odnosno vladajue parti-
25
B
I
L
A
N
S

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

S
R
B
I
J
E

je ouvale su svoj monopol nad kreiranjem i ostvarivanjem politike nacionalne
bezbednosti. Odatle one (vladajue partije) nisu mogle, ali nisu ni htele da se
meusobno saglase ak ni oko bazinih nacionalnih vrednosti i interesa, pa time
ni oko naina njihove zatite. Zbog toga Srbija jo uvek nema zvaninu Strategiju
nacionalne bezbednosti. Istini za volju, njenu vlast na to ne obavezuju ak ni novi
Ustav. Meutim, nosioci vlasti u Srbiji do sada nisu usvojili ni Strategiju odbrane i
Vojnu doktrinu iako ih na to obavezuju Ustav i Zakon. Ne udi, stoga, da onda Sr-
bija nema ni posebne strategije za zatitu od kljunih nevojnih pretnji (na primer,
terorizam, organizovani kriminal i korupcija) ili za borbu protiv njih.
Zbog ovih manjkavosti graani Srbije su i dalje lieni prava da od svojih iza-
branika na vlasti uju odgovore na pitanja o tome da li im ko, kako, u kojoj meri
i zato ugroava jedinanu i kolektivnu bezbednost. Oni, isto tako, ne znaju po-
uzdano ni to kako e, kojim e sredstvima i po kojoj e im ceni njihova drava
pruiti bezbednost, odnosno zatitu od postojeih i/ili potencijalnih pretnji. Nji-
hova im vlast, isto tako, do sada nije predoila trokovnik i cenovnik potencijal-
nog bezbednosnog ukljuenja Srbije u evropske i/ili evroatlantske integracije,
odnosno cenu njene novoproklamovane vojne neutralnosti.
Sve ovo se, dakako, moe razumeti kao neizbena posledica manjkavosti
politikih strategija vladajuih partija i oko njih okupljenih koalicija. A u njima
su tranzicija i reforma sektora bezbednosti konceptualno i delatno odeljeni, pa
i u praksi teku po odvojenim kolosecima. O tome, nadasve, svedoe pokuaji
reenih partija da u Srbiji uspostave (pro)demokratski poredak, a da pre toga i
uporedo sa tim radikalno ne reformiu barem nasleene dravne aparate sile.
Kao to su one, isto tako, pokuavale da reformiu (reorganizuju) dravni deo
sektora bezbednosti, a da pri tom nisu stvorile dovoljne uslove za neopozivu
uspostavu i uspeno dejstvovanje demokratskog poretka. tavie, ove su partije
svojim (ne)injenjem presudno uticale na usporavanje demokratizacije Srbije.
Zbog toga su one svoje konceptualne manjkavosti sve vreme pokuavale da
nadomeste reformskim novogovorom i beskrajnom javnom (medijskom) pro-
izvodnjom velikih obeanja i ciljeva. U nita manjoj meri, one su istovremeno i
neprekidno dramatizovale i sekuritizovale bezbednosnu poziciju Srbije, ime su
stvarale dodatne unutranje prepreke za izvoenje RSB.
Nema, isto tako, dokaza ni za to da su partije koje posle Slobodana Miloevia
vladaju Srbijom ikada usvojile holistiki pristup sektoru bezbednosti i njegovoj re-
formi. Na to ukazuje i injenica da Ustav Srbije nije naloio stvaranje jedinstvenog
(objedinjenog) sektora, odnosno sistema nacionalne bezbednosti, niti je uredio
njegovo delovanje. Izvan su ustavne regulative, tavie, ostali svi nedravni akteri
u ovom sektoru. Da bude gore, privatne bezbednosne kompanije i organizaci-
je civilnog drutva zadrane su izvan sektora (sistema) bezbednosti Srbije, poto
njihovo osnivanje i delovanje nije ureeno posebnim zakonom. Povrh svega, u
Ustavu nije bilo mesta ni za sve one brojnije dravne organe koji funkcionalno pri-
padaju ovom sektoru (sistemu), zato to koriste odreena policijska ovlaenja,
ukljuujui u to i mere tajnog prikupljanja podataka o graanima.
26
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
U sledeem koraku vidljivo postaje to da su nosioci vlasti izbegli da u Usta-
vu i zakonima dosledno razviju i primene naela i postupke za demokratsku
civilnu kontrolu i nadzor nad celim sektorom bezbednosti, kao i nad svim
njegovim akterima. Istine radi, ustavopisci su Narodnu skuptinu ovlastili da
kontrolie i nadzire tradicionalne aparate dravne sile. Poto su vladajue par-
tije, u sadejstvu sa opozicijom, Parlament liile politike moi, one mu nisu
omoguile ni to da valjano obavlja ovaj posao. Odatle je kontrolna mo nad
dravnom silom Srbije de fact o i sve vreme u posedu izvrne grane vlasti i nje-
nih vrhovnika.
Dodajmo tome i injenicu da je ustavnom izrekom pod demokratsku ci-
vilnu kontrolu stavljena samo Vojska Srbije, ali ne i policija. Isto tako, tek su
naknadno donesenim Zakonom ovoj kontroli, barem nominalno, podvrgnute
civilna i vojne slube bezbednosti. Izvan su njenog dohvata, meutim, osta-
li svi ostali dravni organi koji poseduju odreena policijska ovlaenja, kao i
privatne bezbednosne kompanije, uprkos injenici da oni svojim delovanjem,
kao i sredstvima koja im stoje na raspolaganju, mogu direktno ugroziti osnov-
na prava graana Srbije koja im garantuje Ustav. Ovo je tim lake, to reeni
organi i kompanije mogu, za razliku od policije i slubi bezbednosti, tajno da
prikupljaju podatke o graanima i drugim subjektima, bez posebnih odobrenja
nadlenih sudova i bez ikakvog nadzora Narodne skuptine ili njenih tela.
Zbog nedostatka koncepta (strategije) i sistema, Srbija jo uvek nema jasno
formulisanu politiku bezbednosti. Iz istih razloga vlasti u Srbiji do sada nisu ni
pokuale da izrade i usvoje dravni plan za sprovoenje sinhrone reorganiza-
cije, a potom i za sprovoenje reforme nasleenog sektora bezbednosti ili bar
njegovog dravnog dela. Ne udi onda to to one do sada nisu usvojile sve po-
trebne zakone kojima bi sveobuhvatno i konzistentno uredile sektor i sistem
nacionalne bezbednosti. Teko je odatle dokuiti na osnovu kojih su parame-
tara preanji, ali i sadanji nosioci vlasti utvrivali bezbednosne potrebe Srbi-
je i projektovali nastajui sistem bezbednosti, odnosno razvoj i modernizaciju
zateenih oruanih formacija drave. Jo manje se zna koliko su kotale do sada
izvrene promene, kao to se ne zna ni koliko novca i iz kojih izvora treba jo
uloiti da bi ova reorganizacija bila dovrena.
Iz naznaenih manjkavosti proistekle su dve vrste meusobno povezanih
tendencija i posledica, koje su presudno odredile tokove, ali i ograniile dome-
te svih dosadanjih pregnua u reformi sektora bezbednosti Srbije. Re je, pre
svega, o tome da su zahvat, tempo i dostignua u dosadanjoj RSB direktno i
presudno zavisili od trenutne partijske i personalne kompozicije centralnih i
nadlenih dravnih organa. U skladu sa tim su i tempo, smer i ciljevi RSB u Srbiji
neposredno zavisili od linih i partijskih preferencija, te od politikih interesa i
potreba civilnih naredbodavaca koji su na smenu, a po ritmu izbornih ciklusa,
komandovali vojskom, policijom i slubama bezbednosti. Zbog svega toga je
reforma sektora bezbednosti i dravnih aparata sile u Srbiji e sve vreme bila re-
dukovana, parcijalizovana i usporena.
27
B
I
L
A
N
S

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

S
R
B
I
J
E

Utoliko bi se pre, na kraju, moglo rei da u Srbiji jesu stvorene poetne, ali
ne i sve dovoljne pretpostavke za obavljanje zahvata iz druge generacije refor-
me sektora bezbednosti. Vrlo je verovatno da e taj proces i ubudue biti spor i
dugotrajan, te da u skladu sa tim postoje mali izgledi za eventualno naglo ubr-
zavanje reforme sektora bezbednosti ili za radikalnije promene u dravnim apa-
ratima sile.
28
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Glavni nalazi istra!ivanja
7
I DIMENZIJA: DEMOKRATSKO UPRAVLJANJE
1. Reprezentativnost
Obaveza dravnih aktera u sektoru bezbednosti Srbije da prilikom popune svo-
jih sastava i voenja kadrova primenjuju naelo reprezentativnosti, odnosno
jednake i/ili srazmerne rodne i nacionalne zastupljenosti proistie iz ustavnog
garantovanja jednakosti svih graana i zabrane diskriminacije. Ove su garantije
potom detaljnije razraene u prateem zakonodavstvu o dravnoj upravi i o
radu, te su time postale obavezujue i za dravne organe koji su nadleni za
bezbednost. Ustav ujedno utvruje i to da se diskriminacijom nee smatrati
posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija moe uvesti radi po-
stizanja pune rodne ravnopravnosti, odnosno ravnopravnosti izmeu pripad-
nika nacionalnih manjina i pripadnika veinskog naroda. Meutim, ustavne i
zakonske odredbe zbog svoje relativne uoptenosti ne predstavljaju dovoljno
precizan pravni okvir za otklanjanje ili suzbijanje moguih oblika diskrimina-
cije. Odatle je nadlenim dravnim organima preputeno to da ovu materiju
dodatno razrade i konkretizuju u svojim podzakonskim aktima, te da u skladu
sa tim razrade postupke i kriterijume za zapoljavanje i kretanje u slubi, koji e
podstai dostizanje rodne ravnopravnosti i srazmerne zastupljenosti nacional-
nih manjina.
Nisu, meutim, svi dravni organi koji pripadaju sektoru bezbednosti u
svojim aktima podjednako razradili primenu naela reprezentativnosti. Odatle,
meu njima postoje razlike u primeni ovog naela. Istraivaki nalazi pokazu-
ju da je u proteklom periodu Ministarstvo unutranjih poslova (MUP) postiglo
najvei napredak u poboljanju reprezentativnosti. To, pre svega, vai za pri-
menu naela rodne ravnopravnosti. Tako je broj ena u operativnom sastavu
u meuvremenu narastao na blizu tri hiljade, to ini 32,6% od ukupnog broja
danas zaposlenih ena u MUP. Vidljiv je, takoe, napredak u rodnoj zastuplje-
nosti u Narodnoj skuptini, te u sadanjem skuptinskom sazivu ima 23% ena.
Meutim, svega jedna ena (5,8%) lan je skuptinskog Odbora za odbranu i
bezbednost. Zadovoljavajua rodna ravnopravnost postignuta je u pravosud-
nom sistemu, kao i u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija. Pored toga, Vojska
Srbije je izjednaavanjem uslova za prijem u profesionalnu vojnu slubu, kao
7
Glavne nalaze je na osnovu izvetaja lanova Istraivakog tima saeo i izradio Predrag Petrovi,
koordinator za istraivanja u CCVO.
29
G
L
A
V
N
I

N
A
L
A
Z
I

I
S
T
R
A
!
I
V
A
N
J
A

i prijemom ena na kolovanje u Vojnoj akademiji uinila vaan iskorak u tom
pravcu.
Nacionalne manjine nisu, meutim, u dovoljno meri zastupljene u dravnim
organima koji su nadleni za bezbednost, ali su zato srazmerno zastupljene u
Narodnoj skuptini. Isti nivo zastupljenosti ne postoji, meutim, prilikom izbora
poslanika u Odbor za odbranu i bezbednost, u kome se nalaze samo predstav-
nici bonjake manjine. Treba dodati i to da je izvestan napredak u ovome posti-
gao MUP, koji je u policijskim stanicama u tri optine na jugu Srbije zaposlio vei
broj pripadnika albanske nacionalne manjine. U ostalim dravnim institucijama
u meuvremenu nije poboljana zastupljenost nacionalnih manjina. tavie, u
njima jo uvek nije formulisana ni politika kojom bi se podstakla njihova bolja
zastupljenost. Izuzetak donekle ini BIA, koja je u svom oglasu za prijem na po-
sao, istina samo jednom reenicom, pozvala i podstakla pripadnike nacionalnih
manjina da konkuriu za rad u ovoj instituciji.
2. Transparentnost
a. Op%ta transparentnost
U posmatranom periodu u Srbiji su stvorene poetne normativne pretpo-
stavke i uslovi za podizanje javne vidljivosti rada dravnih aktera u sektoru bez-
bednosti. Najpre zato to je pravo na slobodan pristup informacijama od javnog
znaaja zagarantovano novim Ustavom Srbije. Ostvarivanje ovog prava potom
je detaljnije razraeno u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od jav-
nog znaaja. Tom je prilikom uveden i institut Poverenika za informacije od jav-
nog znaaja. Isto tako, svi dravni organi obavezani su na to da javno objave i da
graanima uine dostupnim informator o svom radu.
Nesporna je injenica da je u meuvremenu poveana transparentnost rada
Narodne skuptine. Pre svega zbog toga to javni servis (RTS) direktno prenosi
skuptinske sednice. Isto tako, najvei broj sednica njenog Odbora za odbranu
i bezbednost bio je javan. Njihov tok je sniman, a rasprave su stenografsane, te
je njihov saetak javnosti dostupan na redovno auriranoj skuptinskoj internet
prezentaciji.
Vidljivo je i to da je poboljana i komunikacija izmeu udruenja graana, te
akademskih institucija i dravnih aktera u sektoru bezbednosti. O tome, pored
ostalog, svedoi i njihovo zajedniko uestvovanje na veem broju konferenci-
ja i okruglih stolova. Posebno treba istai injenicu da veina nadlenih mini-
starstava sve ee organizuje javne rasprave o nacrtima zakona, kao i nacrtima
strategija iz svog delokruga.
Dostupni podaci, meutim, upozoravaju na to da i dalje postoje znatni pro-
blemi u praktinoj primeni prava na slobodan pristup informacijama od javnog
30
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
znaaja. Kljuni razlog proistie iz injenice da jo ne postoji zakon o klasifkaciji
podataka. Zahvaljujui tome, na primer, slube bezbednosti esto poslanicima,
novinarima i javnosti uskrauju pruanje traene informacije uz obrazloenje da
one predstavljaju dravnu tajnu.
b. Finansijska transparentnost
Dobijeni nalazi pokazuju da je fnansijska transparentost u sektoru bezbed-
nosti, a posebno kod dravnih aktera, jo uvek nezadovoljavajua. Situacija je
takva uprkos injenici da su stvorene poetne, normativne i institucionalne,
pretpostavke za njeno poveanje. Izvestan napredak ostvaren je od 2006. go-
dine uvoenjem prakse da se podaci o optim izdacima slubi bezbednosti na-
vode u Zakonom o budetu. Na malu javnu vidljivost fnansijskog poslovanja
u ovom sektoru znatno utie to to se Zakon o dravnoj revizorskoj instituci-
ji praktino jo uvek ne primenjuje. Isto tako, skuptinski Odbor za odbranu i
bezbednost i Odbor za fnansije nisu javnost Srbije do sada nikad obavestile
o tome da li dravni potroai, kao to su vojska, policija i slube bezbednosti,
sredstva iz budeta koriste na zakonit i svrsishodan nain. Na nedovoljnu fnan-
sijsku transparentnost utie i injenica da su Ministarstvo odbrane, Ministarstvo
unutranjih poslova, kao i slube bezbednosti izuzeti iz zakonskih procedura za
javne nabavke.
Zanimljivo je primetiti i to da nezadovoljavajuu fnansijsku transparentnost
imaju i organizacije civilnog drutva. Naime, rezultati istraivanja pokazuju da
veina ovih organizacija ne dostavlja javnosti na uvid svoje godinje budete.
Jedan od razloga za to proistie iz injenice da njihov status jo uvek nije ureen
posebnim zakonom.
3. Participacija gra#ana i njihovih udru!enja
Tokom istraivanja zabeleen je porast uestvovanja graana i njihovih udrue-
nja u kreiranju, sprovoenju i evaluaciji bezbednosne politike Srbije. Napredak je
posebno primetan ako se uporedi sa stanjem koje je postojalo tokom vladavine
autoritarnog reima. U prilog tome ilo je stvaranje normativnih pretpostavki za
uestvovanje graana i njihovih udruenja u kreiranju i sprovoenju bezbedno-
sne politike. Naime, Ustav iz 2006. godine jemi graanima pravo da uestvuju
u upravljanju javnim poslovima. Potom je Zakon o dravnoj upravi (2005) oba-
vezao organe dravne uprave da sprovode javnu raspravu tokom pripremanja
zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili kojim se ureuju
pitanja posebno zanimljiva javnosti. O postignutom napretku svedoi, izmeu
ostalog, i podatak da su dravni akteri prestali da organizacije civilnog drutva,
31
G
L
A
V
N
I

N
A
L
A
Z
I

I
S
T
R
A
!
I
V
A
N
J
A

barem javno, tretiraju kao dravne neprijatelje i strane plaenike. Isto tako,
zabeleen je porast strune i akademske saradnje dravnih aktera sa domaim
univerzitetima i fakultetima, kao i sa organizacijama civilnog drutva.
Postalo je uobiajeno i to da dravni organi javnosti na uvid stavljaju pojedi-
ne nacrte zakona i strategija iz sfere bezbednosti. Neki od njih su, kao na primer
Ministarstvo odbrane, tom prilikom esto odreivali kratke vremenske rokove
za javnu raspravu, to je spreavalo voenje kvalitetne debate o ponuenim re-
enjima. Pored toga, veina dravnih organa ne preduzima nita da podstakne
graane i javnost da uestvuju u javnim raspravama o bezbednosnim temama.
Usled toga su pojedini akteri iz sektora bezbednosti, a naroito slube bezbed-
nosti, i dalje predmet mistifkacija, te su u iroj javnosti jo uvek prisutni stavovi
o tome da bavljenje ovom temom moe biti opasno.
Deo razloga zbog kojih graani i javnost nedovoljno uestvuju u raspravama
o bezbednosnim temama proistie iz slabosti postojeih organizacija civilnog
drutva. Naime, u Srbiji postoji veliki broj OCD koje se bave nekim od bezbed-
nosnih tema, ali uglavnom po ad hoc principu. Uz to, veina njih nema strateki
plan razvoja i projekciju trokova za narednih pet godina, a ni sigurne izvore
fnansiranja, pa je i izbor tema kojima se bave uglavnom situaciono uslovljen.
4. Odgovornost demokratska civilna
kontrola i javni nadzor
Usvajanjem Ustava 2006. godine, kao i seta sistemskih zakona iz oblasti odbra-
ne i bezbednosti u decembru 2007. godine stvoren je poetni normativni okvir
za sprovoenje demokratske civilne kontrole i nadzora veine aktera u sekto-
ru bezbednosti. Iako taj okvir jo uvek nije dovren, on je znatno unapreen u
odnosu na onaj koji je postojao u periodu pre 2000. godine. Treba, meutim,
naglasiti da se pod ovim nadzorom jo uvek ne nalaze dravni organi koji imaju
odreena policijska ovlaenja (carina, poreska policija, Uprava za spreavanje
pranja novca), kao i privatni sektor bezbednosti.
a. Izvr%na vlast
Preciznije ureenje civilnog lanca komandovanja i upravljanja, kao i uspo-
stavljanje mehanizama za kontrolu izvrne vlasti nad dravnim aparatima sile
predstavljaju neke od najznaajnijih dometa dosadanje reforme sektora bez-
bednosti. Institucije izvrne vlast predsednik Republike, Vlada, ministarstva i
Savet za nacionalnu bezbednost sada imaju ira funkcionalna, organizaciona
i personalna ovlaenja, koja im omoguavaju ne samo da delatno upravljaju
dravnim akterima u sektoru bezbednosti, ve i da kontroliu njihov rad. Isto
32
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
tako, prepotinjavanje vojnih slubi bezbednosti ministru odbrane predstavlja
veoma vaan reformski iskorak. Ujedno, u veini bezbednosnih institucija dra-
ve formirani su organi unutranje kontrole.
Pokazalo se, meutim, da Zakonom uspostavljeni i u praksi primenjeni me-
hanizmi za sprovoenje efektivne kontrole izvrne vlasti nad dravnim delom
sektora bezbednosti imaju niz nedostataka. Zbog neprecizne regulative po-
stoji previe prostora za meanje izvrne vlasti u operativne i strune poslove
potinjenih joj organizacija. Ovo je posebno izraeno u MUP, u kojem ministar
ima velika diskreciona ovlaenja. Zbog svega toga u javnosti postoji utisak da
bezbednosne institucije drave i dalje deluju u interesu vlade i politiara. Tako
je u jednom istraivanju javnog mnjenja utvreno da 74% graana smatra da
policija ne predstavlja servis graana, te da vlada i politiari imaju veliki uticaj na
njen operativni rad. Ovo tim vie, to je u Srbiji i dalje na snazi nepisano pravilo
po kome pojedini resori bezbednosti esto, na osnovu koalicionih sporazuma,
postaju partijski zabrani pod kontrolom svojih vrhovnika ili namesnika. To pak
dovodi u pitanje sposobnost, ali i spremnost Vlade i njenih ministara da kreiraju
i primenjuju zajedniku bezbednosnu politiku, odnosno da osiguraju delatnu
saradnju izmeu dravnih posednika sile.
Aktuelna vlast je ovaj nedostatak pokuala da nadomesti naknadnim uspo-
stavljanjem Saveta za nacionalnu bezbednost, koji bi, pored ostalog, trebalo da
omogui i bolju koordinaciju rada nadlenih dravnih organa. Zakonodavci su,
meutim, i ovom prilikom propustili da propiu nadlenosti i postupke za vr-
enje parlamentarnog i javnog nadzora rada Saveta. Slian je propust, naime,
uinjen i prilikom izrade Ustava, kojim nisu predviene nikakve procedure za
utvrivanje i politiko sankcionisanje odgovornosti predsednika Republike za
eventualne propuste u svom komandovanju Vojskom Srbije. Odatle su zakono-
pisci svojim propustima uinili moguim to da predsednik Republike, koji pred-
sedava Savetom, nasuprot Ustavu stekne znatnu formalnu, ali i neformalnu mo
nad vojskom, policijom i slubama bezbednosti.
Primetno je, takoe, da se celokupan privatni sektor bezbednosti nalazi
izvan bilo kakve kontrole i nadzora. Zakon koji bi regulisao privatni sektor bez-
bednosti nije usvojen, a postojei mehanizmi kontrole, koji postoje u zakonima
i koji vae za ovaj sektor, u praksi se ne primenjuju. Tako se, na primer, dogaa
da MUP, iako prema Zakonu o oruju i municiji ima pravo da vri inspekciju
privatnih bezbednosnih kompanija, do sada nije koristio to svoje pravo. Ako
pak jeste, nema podataka o tome da je o svojim nalazima izvestio Narodnu
skuptinu ili javnost.
b. Parlamentarna kontrola i nadzor
Prema postojeim zakonskim reenjima Narodna skuptina i Odbor za od-
branu i bezbednost imaju znatna ovlaenja u nadzoru i kontroli dravnog dela
33
G
L
A
V
N
I

N
A
L
A
Z
I

I
S
T
R
A
!
I
V
A
N
J
A

sektora bezbednosti. To posebno vai za pravo da nadziru rad slubi bezbed-
nosti. Valja, meutim, zabeleiti i to da su trenutno u opticaju tri zakona o ovim
slubama, to poslanicima znatno oteava posao.
Mada postoje dovoljne pravne osnove za parlamentarnu kontrolu i nadzor,
pokazalo se da su oni u proteklom periodu bili najmanje delotvorni. Ovo se, pre
svega, moe objasniti injenicom da je glavnina vlasti i politike moi u rukama
izvrne vlasti, odnosno partija koje je ine. Time je ozbiljno narueno naelo po-
dele vlasti, te Narodna skuptina esto slui za legalizovanje odluka koje su pret-
hodno donete u vrhovima koalicionih partija, odnosno u telima izvrne vlasti.
U sluaju Srbije se, naalost, pokazalo i to da postavljanje predstavnika opo-
zicionih partija na elo kljunih parlamentarnih odbora ne mora nuno, ili ak
uopte, dovesti do bolje kontrole i nadzora nad vladom i dravnim aparatima
sile. To, dakako, ne demantuje demokratsku valjanost ovog principa, ve govori
o tome da najjae opozicione partije, iz samo njima znanih razloga, proputaju
da posredstvom Odbora za odbranu i bezbednost sistematski kontroliu i nad-
ziru rad nadlenih ministarstva i njima potinjenih dravnih aparata sile. Ovome
pogoduje i injenica da je vaeim Poslovnikom uloga Odbora svedena samo
na razmatranje, odnosno na usvajanje zakonodavnih predloga iz oblasti bez-
bednosti. tavie, ovakve predloge Odbor esto usvaja po hitnom postupku, to
ga liava prilike dao ovim predlozima, na primer, prethodno pribavi miljenje
nezavisnih institucija i strunjaka. Odbor se, takoe, o izvetajima koje mu pod-
nose nadleni ministri ili direktor BIA uglavnom promptno izjanjava, te nema
dokaza da ih je prethodno dublje analizirao. Isto tako, Skuptina i njen Odbor za
odbranu i bezbednost jo uvek nisu iskoristili mogunost, koju im nudi Poslov-
nik NS RS, da se pozabave nadzorom troenja budetskih sredstava ili tokovima
nabavke oruja i opreme.
Povrh svega, podaci pokazuju da parlamentarne partije i njihovi poslanici
ne pokazuju previe interesovanja za sprovoenje kontrole i nadzora nad sek-
torom bezbednosti i nad njegovim dravnim akterima. One, odatle, i ne koriste
sve mogunosti koje im trenutno stoje na raspolaganju. Dodatnu tekou pred-
stavlja i to to reeni Odbor pokriva celokupni sektor bezbednosti. To od njego-
vih lanova pak zahteva da poseduju dovoljno znanja o slubama bezbednosti,
vojsci, policiji i privatnom sektoru bezbednosti. Situaciju dodatno oteava i isto-
vremena angaovanost poslanika u vie razliitih skuptinskih odbora. Pored
toga, Odbor ima malobrojnu strunu slubu. Konano, usled nedostatka zakona
o klasifkaciji podataka, lanovi Odbora esto ne znaju koje informacije imaju
pravo da trae i/ili dobiju i od koga.
Dodajmo prethodnom i to da su zatvori i privatni sektor bezbednosti pot-
puno van parlamentarne kontrole i nadzora. Tako, na primer, Narodna skuptina
jo uvek nije obrazovala posebnu komisiju, ije je postojanje predvieno zako-
nom, za spoljnu a nezavisnu kontrolu zatvorskog sistema.
Isto tako, izvan parlamentarnog nadzora ostali su i dravni organi koji pose-
duju odreena policijska ovlaenja. Odatle sledi da niko ne nadzire to kako i u
34
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
koje svrhe carina, poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novca koriste
policijska ovlaenja, te da li tom prilikom ugroavaju prava graana zagaran-
tovana Ustavom.
c. Sudska kontrola
Ustavom i Zakonom predvieni su i ureeni osnovni mehanizmi za vrenje
sudske kontrole dravnih aktera u sektoru bezbednosti. To se, pre svega, odnosi
na kontrolu zakonitosti primene mera tajnog prikupljanja podataka. Zakonom
su, naime, slube bezbednosti i policija obavezane da trae pismenu sudsku sa-
glasnost za primenu ovih mera, te ih mogu primenjivati tek nakon dobijanja
sudskog odobrenja. Sudovi su, isto tako, nadleni da odluuju o zakonitosti ko-
nanih upravnih akata u upravnom sporu o krivinoj odgovornosti pripadnika
slubi, kao i o naknadi tete koju one eventualno nanesu graanima. Takve nad-
lenosti imaju okruni sudovi i Vrhovni sud Srbije. Sudska kontrola zatvorskog
sistema sastoji se u tome da Vrhovni sud Srbije odluuje o albama osuenika i
o njihovom uslovnom otpustu.
Meutim, u praktikovanju sudske kontrole jo uvek postoji niz problema.
Tako predstavnici suda istiu da se u Srbiji ee nego u drugim zemljama izdaju
odobrenja za upotrebu posebnih dokaznih radnji. Uz to, sudovi esto nemaju
tehnike mogunosti da fziki uvaju i/ili unitavaju podatke prikupljene po-
sebnim merama, te neki od ovih podataka esto neovlaeno stiu u javnost.
Svemu ovome treba dodati i to da su sudovi prenatrpani predmetima, te da
voenje postupaka pred njima traje veoma dugo.
d. Javni nadzor
Ovaj vid nadzora je u posmatranom periodu donekle unapreen delova-
njem organizacija civilnog drutva, akademskih institucija, te osnivanjem insti-
tucija Poverenika za informacije od javnog znaaja, Zatitnika graana i Dravne
revizorske institucije. No, injenica je da su ove institucije tek nedavno poele
da rade, te da jo uvek nisu savladale niz prepreka koje ih spreavaju da valjano
obavljaju svoj posao.
35
G
L
A
V
N
I

N
A
L
A
Z
I

I
S
T
R
A
!
I
V
A
N
J
A

5. Vladavina prava
a. Pravna dr!ava
U razmatranom period postignut je znaajan napredak u ostvarivanju prin-
cipa vladavine prava u sektoru bezbednosti Srbije, delom i zbog toga to vla-
davina prava kao naelo zauzima istaknuto mesto u Ustavu i u domaem zako-
nodavstvu. O napretku svedoi i podatak da su usvojeni gotovo svi sistemski
zakoni za ureenje sektora bezbednosti. Tako je u prethodnom periodu, prvi
put nakon Drugog svetskog rata, zakonom ureen status i delokrug vojnih slu-
bi bezbednosti. U sklopu toga ureeni su i postupci za primenu posebnih mera,
odnosno za tajno prikupljanje podataka.
Prilikom pravnog ureenja ovog sektora nainjen je, meutim, itav niz pro-
pusta. Tako, na primer, sistemski zakoni nisu donoeni po unapred utvrenom
planu, niti po dinamici i u obimu koji je bio potreban za sprovoenje uspene
reforme. Odatle je i pravno ureenje ovog sektora u velikoj meri zavisilo od poli-
tikih potreba i volje nadlenih ministarstva i njihovih elnika. Dodatni problem
predstavlja to to je jedan broj zakona i stratekih dokumenata usvojen pre
nego to je usvojen Ustav. Odatle sledi da sada treba ekati to da budu doneti
novi zakoni ili da postojei budu usklaeni sa Ustavom.
Povrh toga, ustavopisci su vrlo turo, odnosno vrlo nepotpuno uredili sektor
bezbednosti. Tako, na primer, Ustavom nije predvieno to da Srbija ima Strate-
giju nacionalne bezbednosti, te je njeno postojanje, ali ne i postupak stvaranja
i usvajanja, ureen Zakonom o osnovama slubi bezbednosti. Dodatnu tekou
predstavlja i to to je Srbija iz prethodne Dravne zajednice SCG preuzela neke
zakone, od kojih pojedini vae i danas, kao na primer Zakon o slubama bez-
bednosti SRJ. Ne udi stoga da su neki zakoni ne samo meusobno neusagla-
eni, ve i da su u koliziji sa Ustavom. Istraivaki nalazi, takoe, upozoravaju da
pojedine oblasti u sektoru bezbednosti nisu ureene postojeim zakonima na
adekvatan nain.
To je posebno uoljivo kod zakonskih reenja kojima se ureuje primena
posebnih mera, odnosno izdavanje ovlaenja za tajno prikupljanje podataka.
Prvi problem nastaje zbog toga to je primena mera tajnog prikupljanja podata-
ka regulisana u vie zakona. To ne samo da umanjuje pravnu sigurnost graana,
ve i oteava parlamentarni nadzor nad primenom tih mera. Dodatni problem
nastao je zbog poveavanja broja dravnih organa, koji sada mogu primenjivati
neku od posebnih mera. Postoje, dabome, valjani bezbednosni razlozi zbog ko-
jih su ova prava data carini, poreskoj policiji ili Upravi za spreavanje pranja nov-
ca. Nema, meutim, opravdanja za to to oni za primenu tih mera, za razliku od
slubi bezbednosti i policije, ne moraju prethodno da pribave odobrenje suda.
Isto tako, Zakonom nije odreeno ni to ko je nadlean da kontrolie i nadzire na-
in na koji ovi dravni organi primenjuju reene mere, te po kojim uzusima vode
evidencije, odnosno kako arhiviraju i unitavaju prikupljene podatke.
36
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Veoma krupan nedostatak u postizanju vladavine prava predstavlja to to
status privatnog sektora bezbednosti nije ureen posebnim zakonom. Isto tako,
do danas jo nije usvojen Zakon o tajnosti podataka. Prethodnom dodajmo i to
da je zakon koji regulie oblast organizovanja civilnog drutva zastareo.
b. Za%tita ljudskih prava
Srbija je u meuvremenu uinila znaajan napredak u zatiti ljudskih prava
graana i zaposlenih u dravnom delu sektora bezbednosti. To je posebno vid-
ljivo onda kada se raspoloivi podaci uporede sa podacima iz perioda pre 2000.
godine kada su ljudska prava bila sistematski krena. U tom je pogledu veliki
napredak ostvarilo MUP, jer je pravna regulativa koja se odnosi na ovu oblast
u velikoj meri usklaena sa meunarodnim standardima zatite ljudskih prava.
Uz to, sadraji o zatiti ljudskih prava i nedeskriminativnom postupanju policije
uvedeni su u osnovnu policijsku obuku i program redovnog godinjeg usavr-
avanja zaposlenih u MUP, a formiran je i Sektor unutranje kontrole. Meutim,
pored ovog napretka izvetaji meunarodnih organizacija, kao i domaih or-
ganizacija civilnog drutva ukazuju na postojanje sluajeva u kojim je iskazana
policijska brutalnost, te na postojanje neadekvatnih uslova tokom zadravanja
u pritvoru.
Ostale institucije ostvarile su neto skromnije rezultate u stvaranju uslova
za bolju zatitu ljudskih prava. Tako, na primer, slube bezbednosti jo uvek nisu
formirale sektor unutranje kontrole. Takoe, nakon usvajanja Zakona o osno-
vama ureenja slubi bezbednosti zaposleni u vojnim slubama bezbednosti
izgubili su pravo da sluaj u kome su im prava u slubi povreena prijave par-
lamentarnom kontrolnom telu. Takoe, prema nalazima Evropskog komiteta za
spreavanje torture stanje ljudskih prava zatvorenika u Srbiji nalazi se na osred-
njem nivou. Konano, opti nedostatak predstavlja i to to podaci o eventual-
nim krenjima ljudskih prava nisu javno dostupni.
37
G
L
A
V
N
I

N
A
L
A
Z
I

I
S
T
R
A
!
I
V
A
N
J
A

II DIMENZIJA: EFIKASNOST
Efkasnost rada dravnih aktera u sektoru bezbednosti veoma je teko oce-
niti iz nekoliko razloga. Prvo, najvei broj podataka na osnovu kojih bi mogla
biti formirana ocena nije dostupan javnosti. Jedini izvori podataka predstavlja-
ju javni istupi elnih ljudi bezbednosnih institucija, tokom kojih oni uglavnom
tvrde da su mnogo uinili u reorganizaciji, obnovi i podmlaivanju kadrova,
te u njihovoj obuci, obrazovanju i slino. Dodatni problem ini to to podatke
koje navode elnici bezbednosnih institucija nije mogue proveriti iz nezavisnih
izvora. Takoe, dravna tela koja su nadlena za kontrolu sektora bezbednosti
do sada Narodnu skuptinu nisu obavestila o efkasnosti vojske, policije ili slubi
bezbednosti.
Uprkos tome, na osnovu dostupnih podataka procenjeno je da efkasnosti
institucija koje se bave bezbednosnim poslovima nije na zadovoljavajuem ni-
vou. Jedan od razloga ovakve situacije jeste taj to su za borbu protiv savreme-
nih izazova, rizika i pretnji neophodna stalna ulaganja u sofsticiranu opremu
i obuku kadra, a to dosta kota. U uslovima ekonomske krize, kao i u uslovima
sveopte drutvene transformacije tako velika sredstva nije lako obezbediti. Me-
utim, razloge za nedovoljnu efkasnost valja traiti i u osobenostima dravne
uprave koja, u odnosu na moderne principe upravljanja ljudskim i materijalnim
resursima u javnoj upravi, upravlja na previe centralizovan, politizovan, neeko-
nomian i zastareo nain.
III DIMENZIJA: EFEKTIVNOST
Na efektivnost rada aktera sektora bezbednosti znaajno utie nedostatak
zaokruenog sistema nacionalne bezbednosti. U prilog tome deluje i injenica
da Ustav Srbije, ak ni implicitno, nosioce vlasti ne obavezuje na to da uspostave
jedinstven sistem nacionalne bezbednosti. Ovaj problem je delimino nadome-
ten osnivanjem Saveta za nacionalnu bezbednost. Meutim, Savet predstavlja
hibridno telo, jer su u njemu istovremeno zastupljeni i vrhovni donosioci politi-
kih odluka i njima potinjeni struni rukovodioci pojedinih resora. Nejasno je,
isto tako, zato ministar spoljnih poslova nije stalni lan Saveta iako je bezbed-
nosna politika sastavni i tvorei deo spoljne politike Srbije ili bi bar to trebalo da
bude. Povrh svega, Zakonom nije predvien nadzor nad radom Saveta, niti je on
obavezan da ikome podnosi izvetaje o svom radu.
Isto tako, vidljivo je da se nadlenosti nekih institucija bezbednosti meu-
sobno preklapaju, kao to su, na primer, delovanje u vanrednim situacijama,
38
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
borba protiv terorizma i organizovanog kriminala. Jo jedan od krupnih proble-
ma koji postoje u postizanju pune efektivnosti sistema bezbednosti predstavlja
i to to je privatni sektor iskljuen iz ovog sistema iako je u poslednjih nekoliko
godina veoma narastao i dobio na znaaju. Takoe, vaan nedostatak je i to to
Narodna skuptina jo uvek nije usvojila Strategiju nacionalne bezbednosti, te
je Srbija tako jedina zemlja u Jugoistonoj Evropi koja nema ovaj dokument.
Donoenjem ovog dokumenta, u kome bi trebalo da budu defnisani bezbed-
nosni ciljevi i sredstva, kontrolni i nadzorni organi dobili bi vane parametre za
procenu efektivnosti sektora i njegovih aktera.

39
I
N
D
E
K
S
I

R
E
F
O
R
M
I
S
A
N
O
S
T
I


2
0
0
6

2
0
0
8
.

G
O
D
I
N
E

Indeksi reformisanosti
20062008. godine
Grafkon 1: Indeks reformi sanost i akt era sekt ora bezbednost i
40
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Dr!avni akteri koji primenjuju silu
Tabel a 1: Indeks napret ka reforme dravni h akt era koj i pri menj uj u si l u
41
I
N
D
E
K
S
I

R
E
F
O
R
M
I
S
A
N
O
S
T
I

2
0
0
6

2
0
0
8
.

G
O
D
I
N
E

OCENA DEMOKRATSKOG UPRAVLJANJA
Dr!avni akteri koji primenjuju silu
Tabel a 2: Ocena demokrat skog upravl j anj a
42
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Grafkon 2: Ocene demokrat skog upravl j anj a
dravni h akt era koj i pri menj uj u si l u
43
I
N
D
E
K
S
I

R
E
F
O
R
M
I
S
A
N
O
S
T
I

2
0
0
6

2
0
0
8
.

G
O
D
I
N
E

EFIKASNOST
Dr!avni akteri koji primenjuju silu
Tabel a 3: Ocena efkasnost i dravni h akt era koj i pri menj uj u si l u
EFEKTIVNOST
Dr!avni akteri koji primenjuju silu
Tabel a 4: Ocena efekt i vnost i dravni h akt era koj i pri menj uj u si l u
44
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Dr!avni akteri koji ne koriste silu
Tabel a 5: Indeks reformi sanost i pravosua i zat vora
45
I
N
D
E
K
S
I

R
E
F
O
R
M
I
S
A
N
O
S
T
I

2
0
0
6

2
0
0
8
.

G
O
D
I
N
E

Tabel a 6: Indeks reformi sanost i Narodne skupt i ne Republ i ke Srbi j e
46
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Nedr!avni akteri koji koriste silu
Tabel a 7: Indeks reformi sanost i pri vat ni h bezbednosni h kompani j a
47
I
N
D
E
K
S
I

R
E
F
O
R
M
I
S
A
N
O
S
T
I

2
0
0
6

2
0
0
8
.

G
O
D
I
N
E

Nedr!avni akteri koji nemaju pravo da primenjuju silu
Tabel a 8: Indeks reformi sanost i organi zaci j a ci vi l nog drut va
49
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Preporuke za dalju reformu
sektora bezbednosti
Uspostavljanje objedinjenog sistema bezbednosti
Treba izraditi Strategiju nacionalne bezbednosti Republike Srbije na osnovu 1.
strategije drutvenog razvoja, spoljnopolitike strategije i drugih komple-
mentarnih stratekih dokumenata Republike Srbije i usvojiti je u Narodnoj
skuptini.
Strategijom nacionalne bezbednosti treba utvrditi jedinstveni sistem bez- 2.
bednosti Republike Srbije, te odrediti njegovu optu strukturu i nain uprav-
ljanja sistemom.
Zakonom o Narodnoj Skuptini treba proiriti i precizirati, odnosno uredi- 3.
ti nadlenosti Narodne Skuptine i njenih tela u kontroli i nadzoru sistema
bezbednosti i svih njegovih aktera.
Posebnim zakonom treba utvrditi nadlenosti Saveta za nacionalnu bezbed- 4.
nost Republike Srbije za usmeravanje, koordinaciju i nadzor nad sistemom
bezbednosti, kao i odgovornost koju Savet ima prema Narodnoj skuptini.
Treba doneti zakon o demokratskoj civilnoj kontroli i javnom nadzoru si- 5.
stema bezbednosti i svih njihovih aktera, a posebno dravnih i nedravnih
aktera koji su ovlaeni da nose oruje i koriste silu.
Treba doneti zakon o zatiti tajnosti podataka, postupcima njihove klasif- 6.
kacije i deklasifkacije, kao i o izdavanju sertifkata za pristup klasifkovanim
podacima.
Treba doneti zakon o spreavanju diskriminacije i osnovati specijalizovana 7.
dravna tela koja bi se bavila nadzorom njegovog sprovoenja i unapree-
njem stanja u ovoj oblasti.
Treba usvojiti Nacionalnu strategiju za poboljanje poloaja ena i Zakon o 8.
ravnopravnosti polova i njima dodatno potvrditi antidiskriminacione i afr-
mativne mere vezane za zapoljavanje i napredovanje ena u slubi.
Treba razviti posebne programe za integraciju Roma, kao jedne od najma- 9.
nje zastupljenih nacionalnih manjina, u dravne institucije koje koriste silu,
posebno u policiju.
50
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Treba osigurati postojanje transparentne procedure dodele sredstava iz 10.
budetske linije 481 namenjene organizacijama civilnog drutva.
Posebnim zakonom ili dopunom postojeih dodatno treba razraditi postup- 11.
ke i mere za zatitu ljudskih prava pripadnika dravnih aparata sile, kao i
graana kad se nau u njegovom zahvatu.
Dopunom zakona treba obavezati sve inioce sistema bezbednosti da re- 12.
dovno izvetavaju Narodnu skuptinu i javnost o stanju ljudskih prava i o
eventualnim krenjima ljudskih prava pripadnika ovog sistema i ostalih
graana.
Dopunom zakona ili podzakonskim aktima dodatno treba urediti i precizira- 13.
ti obaveze koje akteri sistema bezbednosti imaju prema nezavisnim drav-
nim organima Republike Srbije.
Treba obezbediti uslove za nesmetan rad Dravne revizorske institucije, kao 14.
i za redovnu kontrolu troenja budetskih sredstava svih dravnih aktera u
sistemu bezbednosti.
Kako bi Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja bio 15.
potpuno primenjivan, nuno je hitno doneti komplementarne propise, a
posebno Zakon o klasifkaciji tajnih podataka.
U svim institucijama u sektoru bezbednosti treba to pre prei sa linijskog 16.
na programski budet kako bi namena budetskih sredstava bila jasnije
predstavljena.
51
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Dr!avni akteri koji koriste silu
Vojska Srbije
Na predlog ministra odbrane treba usvojiti Strategijski pregled odbrane i 1.
Belu knjigu odbrane Republike Srbije i predoiti ih Narodnoj Skuptini.
Treba izraditi i usvojiti Strategiju odbrane i Vojnu doktrinu. 2.
Zakonom treba urediti procedure i nadlenosti za sprovoenje demokratske 3.
civilne kontrole i javnog nadzora nad Vojskom Srbije i sistemom odbrane.
Treba doneti nov zakon o vojnim slubama bezbednosti. 4.
Treba otkloniti nesaglasnosti koje postoje izmeu Ustava, Zakona o odbrani 5.
i Zakona o Vojsci Srbije, i to u delovima koji se odnose na komandne nadle-
nosti predsednika Republike, kao i u delovima koji se odnose na upravljanje
sistemom odbrane.
Dopunom Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije dodatno treba razgra- 6.
niiti nadlenosti Ministarstva odbrane i Generaltaba VS, kao i utvrditi nji-
hov meusobni odnos subordinacije i saradnje.
Dopunom Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije treba jasno utvrditi me- 7.
sto i nadlenosti ministra odbrane u civilnom lancu komandovanja Vojskom,
odnosno u rukovoenju i upravljanju Vojskom i sistemom odbrane.
Zakonom treba obavezati predsednika Republike na to da pre postavljenja 8.
ili pre razreenja naelnika Generaltaba i rukovodilaca vojnih slubi bez-
bednosti pribavi miljenje Odbora Narodne skuptine nadlenog za poslo-
ve odbrane, kao i miljenje ministra odbrane.
Dopunom zakona ili podzakonskim aktom treba omoguiti veu javnu vid- 9.
ljivost rada i neklasifkovanih nalaza Inspektorata odbrane, te javnu vidlji-
vost postupanja po njegovim preporukama.
Posebnim zakonom treba ustanoviti dravni fond za reformu vojske, kojim 10.
bi, uz ostalo, trebalo urediti upravljanje, konverziju i prodaju vika dravne
imovine koju koristi Vojska Srbije, te urediti usmeravanje sredstava dobije-
nih prodajom ove imovine u Fond.
Treba dopuniti Zakon o Vojsci Srbije odredbama o postupku i kriterijumima 11.
za vanredno unapreivanje profesionalnih vojnih lica.
Dopunom Zakona o Vojsci Srbije dodatno treba razraditi nadlenosti i delo- 12.
vanja vojne policije ili treba doneti poseban zakon o vojnoj policiji.
Na predlog ministra odbrane treba utvrditi mere, postupke i rokove za us- 13.
postavljanje srazmere broja i vrste zaposlenih civilnih i vojnih lica u Ministar-
stvu odbrane.
52
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Aktom Vlade treba utvrditi, odnosno treba ograniiti broj dravnih sekre- 14.
tara u Ministarstvu odbrane, te precizno propisati njihove nadlenosti i
odgovornosti.
Na predlog ministra odbrane posebnim aktom treba utvrditi i naloiti pri- 15.
menu sistemskih mera za podsticanje i ostvarivanje rodne ravnopravnost u
Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
Na predlog ministra odbrane posebnim aktom treba utvrditi i naloiti pri- 16.
menu sistemskih mera za podsticanje i ostvarivanje srazmerne zastupljeno-
sti nacionalnih manjina u Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
Dosledno treba potovati obavezu Ministarstva odbrane da Vladu, Skup- 17.
tinu i javnost redovno i potpuno izvetava o nainu troenja godinjeg
budeta za Vojsku i odbranu.
Na predlog ministra odbrane treba usvojiti poseban plan za reformu vojnog 18.
kolstva.
Posebnim aktom treba utvrditi postupke za redovno izvetavanje Skuptine, 19.
Vlade, predsednika Republike i javnosti o eventualnom krenju pravnih nor-
mi, a posebno o krenju ljudskih prava u sistemu odbrane i u Vojsci Srbije.
Policija
Treba ukinuti gornji prag za prijem ena na obuku i kolovanje za policijske 1.
poslove, kao i omoguiti da sve kandidatkinje koje ispunjavaju potrebne
uslove, te uspeno poloe prijemni ispit za pohaanje Kursa osnovne poli-
cijske obuke i Kriminalistiko-policijske akademije budu primljene na kurse-
ve, kao i da im se kolovanje fnansira iz budetskih sredstava.
Treba razviti i uspostaviti aktivne mere za zadravanje ena na policijskim 2.
poslovima, kao i za podsticanje njihovog napredovanja ka rukovodeim
mestima u operativnom sastavu.
Treba odvojiti posebna budetska sredstva za oglaavanje konkursa za po- 3.
licajce na jezicima manjina i u njihovim medijima i obezbediti to da pripad-
nike manjina koji su primljeni na obuku i kolovanje za policijske poslove ne
diskriminiu njihovi vrnjaci i kolege.
Iz lana 5 Zakona o policiji treba izbaciti termin opravdani interes, jer je u 4.
suprotnosti sa meunarodnim standardima o slobodnom pristupu informa-
cijama od javnog znaaja.
Informator MUP treba dopuniti podacima o vrstama usluga koje MUP prua, 5.
o procedurama za ostvarivanje prava pred tim organom, o najznaajnijim
miljenjima i stavovima u vezi sa primenom zakona za koje postoji veliki
53
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
interes, i treba ga aurirati redovno. Ovaj Informator treba dopuniti i po-
dacima o raspoloivim budetskim sredstvima, kao i o drugim sredstvima,
te podacima o njihovom troenju. Posebno ga treba dopuniti podacima o
broju zaposlenih, o platama, o javnim nabavkama, o raspoloivoj opremi i o
drugim sredstvima rada. U okviru Informatora, ili kao zasebne izvetaje, tre-
ba objavljivati pregled ostvarivanja dopunskih sredstava pruanjem usluga
MUP (lan 182 ZoP), kao i informacije o vanbudetskim sredstvima priku-
pljenim za poboljanje rada policije, poput pomoi ili donacija domaih i
stranih nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan 18 ZoP). Najmanje
dva puta godinje treba, pored Liste zakona koje primenjuje policija, objav-
ljivati i objanjenja najvanijih zakonskih promena.
to pre treba prei sa linijskog na programski budet radi jasnijeg predstav- 6.
ljanja namene budetskih sredstava. Treba to pre obezbediti i sve potreb-
ne uslove za rad Dravne revizorske institucije, a njene slubenike dodatno
obuiti za kontrolu fnansijskog poslovanja policije i MUP u celosti.
Treba uspostaviti mehanizme obavljanja redovnih konsultacija MUP sa 7.
predstavnicima graanskog drutva i graana o prioritetima politike, kako
na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. Takoe, treba razmotriti osniva-
nje stalnih konsultativnih tela sa organizacijama graanskog drutva kako
bi bio unapreen proces izrade predloga praktine politike i zakona iz nad-
lenosti MUP kljunih za pribliavanje Srbije EU, kao i za konkurisanje za
pretpristupnu pomo iz IPA fondova.
Treba usvojiti i objaviti Nacionalni plan za rad policije u lokalnoj zajednici 8.
i obezbediti sredstva za njegovo sprovoenje. U sklopu sprovoenja ovog
plana, treba podrati osnivanje i rad savetodavnih grupa graana na nivou
mesnih zajednica, kao i rad interagencijskih tela za saradnju policije sa op-
tinskim vlastima i graanima u svim optinama u Srbiji.
Radi uspenijeg reorganizovanja MUP i policijske slube treba podstai i pro- 9.
pisima naloiti dalju dekoncentraciju odluivanja u operativnim poslovima.
Poveavanjem ovlaenja direktora policije treba smanjiti mogunosti za 10.
politizaciju operativnog rada policije, te dodatno obezbediti to da policija
operativno ne zavisi od nadlenog ministarstva.
Treba promeniti lanove 177, 178 i 175 Zakona o policiji koji suavaju ope- 11.
rativnu nezavisnost neophodnu za efkasno delovanje unutranje kontrole.
Takoe, treba opremiti regionalne centre Sektora za unutranju kontrolu i
dodeliti im vei broj izvrilaca kako bi se omoguila efkasna kontrola rada
policije i van Beograda. Sektor unutranje kontrole treba podstai da poseb-
no ispituje i spreava korupciju u policiji.
Poslanici Narodne skuptine RS, a posebno lanovi Odbora za odbranu i 12.
bezbednost treba da preuzmu inicijativu za nadzor rada MUP i da koriste
sve mehanizme koji su im na raspolaganju. Pored razmatranja Izvetaja o
54
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
radu Ministarstva i stanju bezbednosti u RS, koji ministar, u skladu sa Za-
konom o policiji (lan 9), mora da podnese jednom godinje, Odbor moe
da zahteva i poseban izvetaj o radu sektora unutranje kontrole MUP (lan
179), kao i druge izvetaje iz delokruga rada Ministarstva, a moe i da po-
stavlja usmena i pisana pitanja o konkretnim aktivnostima MUP.
U izvetajima o radu sudova i javnih tuilatava treba posebno da budu pri- 13.
kazani podaci o rezultatima pojedinih oblika kontrole rada policije, kao i po-
daci koji ukazuju na eventualne tekoe prilikom ostvarivanja te kontrole. Ti
podaci treba da budu dostupni i javnosti.
Javna tuilatva i sudovi treba posebnu panju da posvete efkasnom pro- 14.
gonu i kanjavanju svih nezakonitosti u radu policije, kao i da, bez odugo-
vlaenja postupka, odluuju o naknadama tete koja je priinjena zbog ne-
zakonitog ili nepravilnog rada policije.
Sudovi treba da unaprede odluivanje o zakonitosti konanih upravnih aka- 15.
ta policijskih organa, ukljuujui u to i upravne akte kojima se odluuje o
pravima i dunostima pripadnika policije.
Treba to pre obezbediti sve potrebne uslove za rad Zatitnika graana, 16.
Poverenika za slobodan pristup informacijama, Dravne revizorske kue i
Agencije za borbu protiv korupcije, a njihove slubenike dodatno obuiti za
kontrolu i nadzor rada policije. Usvojiti mehanizam koji bi osigurao sprovo-
enje reenja ovih nezavisnih organa u MUP i policiji.
Vlada RS treba da usvoji plan za usaglaavanje postojeeg pravnog okvira za 17.
organizovanje i delovanje policije sa Ustavom i potvrenim meunarodnim
ugovorima, ciljevima reforme policije i preuzetim obavezama u Sporazumu
o saradnji i pridruivanju (lanovi 8087), kao i sa obavezama preuzetim u
okviru regionalne saradnje (materijalno usaglaavanje).
Treba izvriti temeljnu reviziju zakona i podzakonskih akata koji ureuju rad 18.
policije iz ugla zatite ljudskih prava i proveriti njihovu usklaenost sa me-
unarodnim propisima. Posebnu panju treba posvetiti internim propisima
policije kojima se ureuju pojedina pitanja znaajna za njen rad (interne in-
strukcije i uputstva).
Treba sprovesti sveobuhvatnu analizu i reviziju kadrova u saglasnosti sa 19.
Stratekim planom. Na osnovu analize treba osmisliti adekvatan socijalni
program i rasporediti fnansijska sredstva neophodna za smanjenje broja
zaposlenih. Takoe, na osnovu revizije kadrova treba sprovesti nezavisnu
reviziju primanja u MUP.
Upravu za ljudske resurse treba osposobiti za to da transparentno i u skladu 20.
sa kriterijumima kvaliteta vodi odabir i obuku kadrova, unapreuje i razvija
karijeru svih policajaca i pomonog osoblja u skladu sa savremenim princi-
pima upravljanja ljudskim resursima.
55
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Treba doraditi mehanizme za efkasnu koordinaciju i standardizaciju speci- 21.
jalistike obuke u MUP, te Upravu za struno obrazovanje, osposobljavanje,
usavravanje i nauku zaduiti za to da, u saradnji sa organizacionim jedini-
cama MUP i Upravom za ljudske resurse, planira i sprovodi ovu obuku.
Treba dati prednost razvoju funkcionalnih i odrivih kapaciteta kriminali- 22.
stiko-obavetajne analitike u policijskoj slubi, ime bi njihovi nalazi bili
dostupni svim operativnim jedinicama kojima su potrebni.
Ministarstvo unutranjih poslova treba da razvije i posebne kampanje koji- 23.
ma e poveati poverenje onih grupa koje imaju najmanje poverenje u rad
policije, kao to su to mlada urbana populacija i pripadnici odreenih naci-
onalnih manjina.
Treba usvojiti Strategiju MUP koja bi jasno istakla prioritete reforme policije 24.
u toku sledeih tri do pet godina.
Dodatno treba razviti analitike kapacitete u svim organizacionim jedinica- 25.
ma u MUP, posebno u Upravi za analitiku u okviru Direkcije policije, kao i
raditi na poboljanju statusa analitikih poslova unutar MUP. Ovo bi trebalo
da obezbedi to da policija pree na rad zasnovan na znanju (knowl edge-
based pol i ci ng).
Treba razmotriti mogunost prebacivanja upravnih poslova (izdavanje li- 26.
nih dokumenata i slino) iz nadlenosti MUP u nadlenost Ministarstva za
dravnu upravu i lokalnu samoupravu.
Bezbednosno-obave%tajne slu!be
Dopunom i usaglaavanjem postojeih zakona, kao i lanovima u novim za- 1.
konima o civilnoj i vojnim slubama bezbednosti na jedinstven nain treba
urediti ovlaenja, nadlenosti i procedure za odobravanje i primenu po-
sebnih mera, kao i za nadzor primene posebnih mera kojima se privremeno
ograniavaju Ustavom zajamena ljudska prava, a time u potpunosti potvr-
diti i opredeljenja Ustava RS o vladavini prava i potovanju ljudskih prava,
kao i o primeni najviih evropskih standarda u ovoj oblasti.
Treba doneti novi zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji kojim, uz 2.
ostalo, precizno treba urediti nadlenosti, procedure i instrumente za spro-
voenje demokratske civilne kontrole i nadzora nad njenim radom.
Treba usvojiti plan Vlade Srbije za reformu slubi bezbednosti i za tu svrhu 3.
predvideti posebna budetska sredstva.
56
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Zakonom treba obavezati predsednika Vlade da pre postavljanja ili pre ra- 4.
zreavanja direktora BIA pribavi miljenje Odbora za odbranu i bezbednosti
Narodne skuptine i miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost.
Posebnim zakonom treba urediti postupanje sa tajnim dosijeima koje su o 5.
graanima vodile slube bezbednosti Srbije i Jugoslavije od 13. maja 1944.
godine, te naloiti njihovo izuzimanje iz slubi, odnosno smetanje u drav-
ne arhive ili u odreeni, za tu svrhu posebno osnovan, dravni organ.
U novim zakonima o civilnoj slubi bezbednosti i vojnim slubama bezbed- 6.
nosti posebno treba razraditi i precizirati obaveze slubi prema nadzornim
organima i dopuniti ih onim oblicima kontrole i nadzora koji nisu razraeni
u Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije.
Treba unaprediti izvetavanje javnosti o nalazima Dravne revizorske institu- 7.
cije, Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za fnansije Narodne skupti-
ne, koji su proistekli iz kontrole fnansijskog poslovanja slubi bezbednosti.
Zakonom i sistemskim merama treba podrati sudove u tome da postanu 8.
potpuno nezavisni u odnosu na izvrnu vlast i time im omoguiti da uspe-
no nadziru rad slubi bezbednosti, a ujedno ih obavezati na to da javnosti
predoavaju podatke o rezultatima i eventualnim tekoama koje imaju pri-
likom ostvarivanja ove svoje uloge.
Posebnim aktom i merama treba osigurati to da slube bezbednosti u pot- 9.
punosti ispunjavaju obaveze koje proistiu iz Zakona o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja, kao i one koje proistiu iz lana 15 Zakona
o osnovama ureenja slubi bezbednosti.
Treba to pre obezbediti sve potrebne uslove za rad Dravne revizorske in- 10.
stitucije, a njene slubenike dodatno obuiti za kontrolisanje fnansijskog
poslovanja slubi bezbednosti.
Posebnim aktom treba utvrditi sistemske mere za podsticanje i ostvarivanje 11.
rodne ravnopravnost u slubama bezbednosti i naloiti njihovu primenu.
Posebnim aktom treba utvrditi sistemske mere za podsticanje i ostvarivanje 12.
srazmerne zastupljenosti etnikih zajednica u slubama bezbednosti i nalo-
iti njihovu primenu.
Treba izraditi i primeniti strategiju komunikacije sa javnou za svaku od 13.
slubi bezbednosti, koja e, izmeu ostalog, doprineti boljoj obavetenosti
javnosti o ulozi slubi bezbednosti u demokratskom drutvu i osigurati re-
dovno izvetavanje javnosti o znaajnim bezbednosnim pojavama i doga-
ajima u Srbiji i njenom okruenju.
U izvetaje o radu slubi bezbednosti koje one podnose dravnim nadzor- 14.
nim organima treba ugraditi podatke koji omoguavaju pouzdano ocenji-
vanje efkasnosti njihovog rada.
57
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
U izvetaje o radu slubi bezbednosti koje one podnose dravnim nadzor- 15.
nim organima treba ugraditi podatke koji omoguavaju pouzdano ocenji-
vanje efektivnosti njihovog rada.
Akademska zajednica i organizacije civilnog drutva treba sistematski da 16.
podstiu javnu raspravu o svrsi, ulozi i nadlenostima, kao i o rezultatima
rada slubi bezbednosti u demokratskom poretku Srbije.
Sistematski treba istraivati stavove graana Srbije o slubama bezbedno- 17.
sti i o njihovoj reformi, a rezultate redovno saoptavati javnosti i nadlenim
dravnim organima.
Unapreivanjem delovanja organizacija civilnog drutva, nezavisnih drav- 18.
nih institucija i medija treba doprineti jaanju javnog nadzora nad slubama
bezbednosti.
Dr!avni organi sa odre#enim policijskim ovla%$enjima
Carinski zakon treba dopuniti odredbama o parlamentarnoj kontroli i jav- 1.
nom nadzoru korienja oruja i sile, kao i postupaka za tajno prikupljanje
podataka o carinskim obveznicima.
Dopunom Zakona treba trajno urediti postupke i nadlenosti za skladite- 2.
nje i unitavanje obavetajnih podataka kojima raspolau UC, USPN i pore-
ska policija.
U nacrt novog Carinskog zakona t reba ukljuit i odredbe o zabrani 3.
diskriminacije.
Zakon o proizvodnji i prometu naoruanja i vojne opreme treba dopuniti 4.
odredbama o postupcima i nadlenostima dravnih organa prilikom nabav-
ljanja naoruanja i vojne opreme.
Dosledno treba realizovati kratkorone i srednjorone prioritete rada UC, 5.
odreene Nacionalnim programom integracije Srbije u Evropsku uniju.
Treba stvoriti sve potrebne uslove za ubrzanu modernizaciju Odeljenja za 6.
unutranju kontrolu UC.
Novim nacrtom Zakona o spreavanju pranja novca i fnansiranja terorizma 7.
treba defnisati to koji organ kontrolie USPN prilikom evidentiranja linih
podataka.
58
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Dr!avni akteri koji ne koriste silu
Narodna skup%tina Republike Srbije
Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom dodatno treba precizirati oba- 1.
vezu Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za fnansije Narodne skup-
tine da redovno kontroliu i nadziru troenja budetskih sredstava dodelje-
nih slubama bezbednosti, odnosno drugim dravnim akterima u sistemu
bezbednosti, kao i obavezu da o svojim nalazima obavetavaju Skuptinu i
javnost.
Treba usvojiti plan i program dodatnog strunog osposobljavanja poslanika 2.
koji su lanovi Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za fnansije NSRS
za obavljanje parlamentarne kontrole i nadzora nad sistemom bezbednosti
i njegovim akterima.
U okviru Odbora za odbranu i bezbednost NSRS treba osnovati posebnu 3.
Komisiju za nadzor slubi bezbednosti.
Treba izraditi skuptinski prirunik za parlamentarnu kontrolu i nadzor nad 4.
sistemom bezbednosti i njegovim akterima.
Treba izraditi srednjoroni program i godinji plan Odbora za odbranu i 5.
bezbednost radi ostvarivanja redovne i sistematske kontrole i nadzora nad
sistemom bezbednosti i njegovim akterima.
Treba izraditi poseban godinji plan Odbora za odbranu i bezbednost i Od- 6.
bora za fnansije Narodne skuptine, po kome e oni obavljati budetsku kon-
trolu slubi bezbednosti i drugih dravnih aktera u sistemu bezbednosti.
Treba obezbediti dodatna budetska sredstva za osnivanje specijalizovane 7.
strune slube Narodne skuptine, odnosno za osnivanje Odbora za odbra-
nu i bezbednost, kao i za angaovanje nezavisnih strunjaka koji e uestvo-
vati u njegovom radu.
Dopunom zakona ili uredbom Vlade treba osigurati to da svi organi dravne 8.
uprave u potpunosti potuju zakonsku obavezu o sprovoenju javne raspra-
ve prilikom pripremanja zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj
oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (lan 77
Zakona o dravnoj upravi), te ih obavezati da za javnu raspravu osiguraju
sve potrebne uslove i obezbede dovoljno vremena.
Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom treba utvrditi obaveze koje 9.
Odbor za odbranu i bezbednost ima prilikom kontrole i nadzora primene
policijskih ovlaenja u privatnom sektoru bezbednosti.
Treba unaprediti saradnju Narodne skuptine, odnosno saradnju Odbora za 10.
odbranu i bezbednost sa akademskim institucijama i istraivakim organi-
zacijama civilnog drutva.
59
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Treba podsticati odravanje povremenih zajednikih sednica Odbora za od- 11.
branu i bezbednost i drugih odbora, kao to su, na primer, Odbor za inostra-
ne poslove, Odbor za pravosue i Odbor za fnansije.
Treba razmotriti potrebu osnivanja jedinstvenog odbora Skuptine koji bi bio 12.
zaduen za spoljnu, bezbednosnu i odbrambenu politiku (MIP, evropske bez-
bednosne integracije, VBA, VOA), odnosno odbora koji bi bio zaduen za unu-
tranju bezbednosnu politiku (MUP, BIA, privatne agencije za obezbeenje).
Treba izraditi i primeniti strategiju komunikacije sa javnou Narodne skup- 13.
tine.
Pravosu#e
Dopunama i izmenama krivinog procesnog zakonodavstva, kao i dopu- 1.
nama i izmenama zakona o civilnoj i vojnim slubama bezbednosti, treba
utvrditi jedinstvene i precizne procedure odobravanja posebnih postupaka
i sredstava za tajno prikupljanje podataka, kojima se privremeno odstupa
od ustavnih prava i sloboda graana, kao i vrenje sudskog nadzora nad
sprovoenjem odobrenih mera i obaveze obavetavanja graana o priku-
pljenim podacima.
U sklopu daljih reformi pravos 2. ua posebnu panju treba posvetiti unapre-
enju uloge koju sudovi i javna tuilatava imaju prilikom kontrole rada voj-
ske, policije i slubi bezbednosti. Potpuno postizanje nezavisnosti sudstva,
koje bi tako bilo odvojeno od izvrne vlasti, predstavlja jednu od vanih
pretpostavki efkasnosti te kontrole.
Programima i planovima strunog osposobljavanja i usavravanja sudija i tu- 3.
ilaca treba posebno da budu obuhvaeni sadraji kojima se podie nivo zna-
nja o specifnostima i znaaju kontrole rada aktera u sistemu bezbednosti.
U izvetajima o radu sudova i javnih tuilatava treba posebno da budu pri- 4.
kazani podaci o rezultatima pojedinih oblika kontrole rada vojske, policije
i slubi bezbednosti, kao i podaci koji ukazuju na eventualne tekoe prili-
kom ostvarivanja te kontrole. Ti podaci treba da budu dostupni i javnosti.
Javna tuilatva i sudovi treba posebnu panju da posvete efkasnom pro- 5.
gonu i kanjavanju svih nezakonitosti koje se javljaju u radu policije, vojske i
slubi bezbednosti i da, bez odugovlaenja postupka, odluuju o naknada-
ma tete koja je priinjena njihovim nezakonitim i nepravilnim radom.
Sudovi treba da unaprede odluivanje o zakonitosti konanih upravnih akata 6.
vojnih i policijskih organa, ukljuujui u to i upravne akte kojima se odluuje
o pravima i dunostima pripadnika vojske, policije i slubi bezbednosti.
Sudskom kontrolom treba da bude obuhvaen i rad pritvorskih i zatvorskih 7.
ustanova, kao i organa carine, poreske policije i Uprave za spreavanje pra-
nja novca, koji su ovlaeni da primenjuju pojedina policijska ovlaenja.
60
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
lanovima Odbora za pravosue i upravu Narodne skuptine treba omogu- 8.
iti da imaju pravo uvida u sudske odluke kojima se nalae upotreba speci-
jalnih dokaznih tehnika.
Treba poveati kapacitete Nadzornog odbora i Slube za predstavke i pri- 9.
tube VSS kako bi bilo ubrzano reavanje po pritubama.
Zatvori
Treba izraditi i usvojiti strategiju kojom bi bili odreeni ciljevi, zadaci i oblici 1.
saradnje svih institucija koje mogu da doprinesu uspenijoj resocijalizaciji
lica koja su izdrala kaznu liavanja slobode.
Treba obezbediti potrebna sredstva i osposobiti nadlene institucije za pri- 2.
menu alternativa kazni zatvora (uslovne osude sa zatitnim nadzorom i rad
u javnom interesu).
to hitnije treba osnovati Komisiju Narodne skuptine koja e biti zaduena 3.
za nadzor izvrenja krivinih sankcija, kao i doneti poslovnik o njenom radu.
Izvetaj Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, koji sadri podatke o tro- 4.
kovima i fnansijskom poslovanju zavodskih ustanova, treba da bude dostu-
pan javnosti.
Aktom Vlade treba obavezati Upravu za izvrenje zavodskih sankcija da re- 5.
dovno obavetava javnost o stanju u zatvorima i o eventualnim pojavama
koje su znaajne za sigurnosti zatvorenika i bezbednost zajednice.
Treba unaprediti uslove ivota zatvorenika i upoznati ih sa postupcima za- 6.
tite njihovih prava pred VSS i drugim organima, kao i pruiti zatvorenicima
besplatnu pravnu pomo za voenje albenog postupka. Treba doneti pod-
zakonski propis kojim bi bio regulisan postupak koji se vodi po pritubama
zatvorenika.
Treba ojaati kapacitete Zatitnika graana i Pokrajinskog ombudsmana 7.
potrebne za reavanje pritubi zatvorenika, kao i kapacitete nevladinog
sektora potrebne za javni nadzor izvravanja krivinih sankcija i za nadzor
rada zatvora.
Treba osigurati to da zatvorenici koji su pripadnici nacionalnih i verskih ma- 8.
njina u potpunosti ostvaruju pravo na korienje svog jezika, pravo na upra-
njavanje verskih obreda, kao i pravo na posebnu ishranu.
U slubi obezbeenja zatvora bi trebalo zaposliti vie ljudi i istovremeno 9.
sprovesti posebnu obuku o potovanju ljudskih prava zatvorenika.
61
P
R
E
P
O
R
U
K
E

Z
A

D
A
L
J
U

R
E
F
O
R
M
U

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Nedr!avni akteri koji koriste silu
Privatni sektor bezbednosti
Treba usvojiti Zakon o privatnoj delatnosti obezbeenja kojim bi bila pro- 1.
pisana bezbednosna ovlaenja i nadlenosti PBK, kao i njihov odnos sa dr-
avnim akterima u sistemu bezbednosti.
Zakonom o privatnoj delatnosti obezbeenja treba propisati uslove pod ko- 2.
jima zaposleni u privatnom sektoru bezbednosti dobijaju dozvolu za rad u
ovim frmama.
U Strategiji nacionalne bezbednosti i Strategiji odbrane treba defnisati bez- 3.
bednosnu ulogu PBK.
Posebnim zakonom ili dopunom postojeih zakona treba urediti nain sa- 4.
radnje privatnih i dravnih aktera u sistemu bezbednosti.
Dopunom Ustava, Zakona i Poslovnika treba utvrditi nadlenosti koje Na- 5.
rodna skuptina ima u kontroli i nadzoru naina na koji PBK koriste oruje i
primenjuju silu, kao i naina na koji primenjuju mere za tajno prikupljanje
podataka.
Zakonom treba propisati neophodne standarde za obuku i kolovanje za- 6.
poslenih u ovom sektoru i naloiti posebnu edukaciju o poznavanju i poto-
vanju ljudskih prava.
Treba izvriti dopune Zakona o oruju i municiji, kojima bi se smanjilo traja- 7.
nje procedure provere.
Treba utvrditi zakonsku odgovornost vlasnika i rukovodilaca za punu prime- 8.
nu zakonskih odredbi o klasifkaciji podataka, kao i za primenu zakonskih
odredbi o zatiti podataka o linosti.
Dopunama treba proiriti dejstvo Zakona o slobodnom pristupu informaci- 9.
ja od javnog znaaja, Zakona o odbrani i Zakona o krivinom postupku na
PBK.
Treba ustanoviti centralni registar PBK (bilo kao nezavisno telo, bilo kao po- 10.
seban ogranak MUP), koji bi sadrao podatke o bezbednosnom delovanju
PBK, koji imaju javni znaaj.
Na osnovu nalaza istraivanja uporednih iskustava treba osiguravajue 11.
kompanije podstai na to da uvedu premije za poveani kvalitet obezbe-
enja, odnosno penale za lo kvalitet obezbeenja uvanih vrednosti (ljudi
i materijalnih sredstava).
Istraivanjem saznati stavove javnosti Srbije o privatnom sektoru bezbed- 12.
nosti, te utvrditi stepen poverenja koje graani imaju u PBK.
62
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Nedr!avni akteri koji ne koriste silu
Civilno dru%tvo
Strategijom nacionalne bezbednosti i Strategijom odbrane potrebno je de- 1.
fnisati ulogu organizacija civilnog drutva u ouvanju bezbednosti Repu-
blike Srbije i u njenoj odbrani.
Dopunom postojeih zakona koji ureuju rad sektora i aktera bezbednosti 2.
potrebno je stvoriti pravnu osnovu za saradnju organizacija civilnog drutva
i aktera sistema bezbednosti.
Zakonskim odredbama potrebno je dodatno urediti nadlenosti, postupke, 3.
procedure i instrumente javnog nadzora nad sektorom i sistemom bezbed-
nosti u Republici Srbiji.
Potrebno je usvojiti Zakon o udruenjima kako bi pravno bili ureeni rad i 4.
fnansiranje organizacija civilnog drutva.
Treba uvesti poreske i carinske olakice za rad neproftnih organizacija civil- 5.
nog drutva.
Organizacije civilnog drutva mogu uveati svoj kredibilitet meu akterima 6.
sektora bezbednosti i u drutvu tako to e raditi na nadogradnji svoje ek-
spertize za uestvovanje u javnom nadzoru sistema bezbednosti.
Vei broj zajednikih aktivnosti organizacija civilnog drutva ojaae njihov 7.
uticaj i, verovatno, dovesti do poveanja poverenja u rad ovih organizacija.
Potrebno je da organizacije civilnog drutva i drugi akteri sektora bezbed- 8.
nosti rade na razvijanju mera i postupaka koji e poveati poverenje koje
akteri sistema bezbednosti imaju u organizacije civilnog drutva.
Organizacije civilnog drutva poveae poverenje koje predstavnici sektora 9.
bezbednosti i drutvo imaju u njihov rad ukoliko poveaju javnu vidljivost
svog delovanja i fnansijskog poslovanja.
DRUGI DEO
ANALITI&KI OKVIR
65
K
O
N
C
E
P
T

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Koncept reforme sektora
bezbednosti
Fi l i p Ej dus
Koncept reforme sektora bezbednosti, na kome se zasniva ovaj projekat, nastao
je u okviru donatorske i akademske zajednice tokom devedesetih godina 20.
veka. Od tada je ovaj koncept doiveo brojne transformacije.
8
Reforma sektora
bezbednosti moe se defnisati kao proces adaptacije aktera sektora bezbed-
nosti na politike i organizacione zahteve transformacije
9
, a reformisan sektor
bezbednosti kao sektor koji efkasno i efektno prua ljudsku i dravnu bezbed-
nost u okvirima demokratske vladavine
10
. Ova defnicija RSB ima pet osnovnih
delova. Prvo, efkasnost predstavlja racionalni sklad izmeu ostvarenih rezultata
i upotrebljenih sredstava. Drugo, efekt i vnost se moe defnisati kao sklad izme-
u postavljenih ciljeva i ostvarenih rezultata. Tree, l j udska bezbednost podra-
zumeva slobodu od straha i pretnji po ljudska prava, po sigurnost i po ivot
pojedinca. Ljudska bezbednost ima dva aspekta. Najpre, ona podrazumeva bez-
bednost koja oveka oslobaa hroninih pretnji, kao to su ubistvo, glad, bolest
i represija. Zatim, ona obuhvata zatitu oveka od iznenadnih i bolnih poreme-
aja u obrascima svakodnevnog ivota bez obzira na to da li je re o kui, poslu
ili zajednici.
11
etvrto, dravnu bezbednost defniemo kao ouvanje teritorijal-
nog integriteta, nezavisnosti i suvereniteta jedne drave, te politike stabilnosti
njenih institucija.
12
Peto, demokrat ska vl adavi na se u kontekstu RSB odnosi na
legitimnost, reprezentativnost, transparentnost, participativnost (uestvovanje
graana), zakonitost i odgovornost prilikom upravljanja sektorom bezbednosti.
Kriterijum demokratske vladavine, koji postoji u okviru ovog koncepta, upozo-
rava na to da RSB ne predstavlja jednostavan tehniki proces reorganizacije sek-
tora bezbednosti, kao i na to da koncept RSB nije vrednosno neutralan. Koncept
8
Michael Brzoska, Devel opment Donors and t he Concept of Securi t y Sect or Reform (Geneva:
Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2003).
9
Timothy Edmunds, Securi t y sect or reform i n t ransformi ng soci et i es: Croat i a, Serbi a and Mont enegro
(Manchester: Manchester University Press, 2007).
10
Heiner Hnggi, Concept ual i si ng Securi t y Sect or Reform and Reconst ruct i on (Geneva: Democratic
Control of Armed Forces DCAF, 2004), 275.
11
Uni t ed Nat i ons Human Devel opment Repor t 1994 (New York: Oxword University Press, 1994).
12
Barry Buzan, Peopl e, St at es and Fear: an agenda fori nt ernat i onal securi t y st udi es i n t he post -col d
war era (London: Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1991).
66
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
RSB inkorporira vrednosti liberalne demokratije i podrazumeva napor uloen u
to da te vrednosti budu i usvojene.
13

Elementi koncepta
Koncept RSB sastoji se od etiri elementa. Ti elementi, koje emo detaljno raz-
motriti u narednom delu teksta, jesu akt eri , kont ekst , ci l j evi i di menzi j e. Aktere
RSB ine organizacije odgovorne za zatitu drave i zajednice.
14
Autori projekta
usvojili su holistiki pristup akterima RSB
15
i stoga ih dele u etiri grupe.
16
Tabel a 9: Hol i st i ka mat ri ca akt era u sekt oru bezbednost i
Prvu grupu, dakle, ine dravni akt eri koj i upot rebl j avaj u si l u. Meu njima se
nalaze vojska, policija, slube bezbednosti i drugi dravni organi koji primenjuju
pojedina policijska ovlaenja. Zbog injenice da je re o dravnim aparatima
koji imaju dravni monopol nad legitimnom upotrebom sile, moemo rei da
ove ustanove ine tvrdo jezgro sektora bezbednosti. U drugu grupu aktera spa-
daju dravni organi koj i ne upot rebl j avaj u si l u, koji su direktno zadueni za uprav-
ljanje sektorom bezbednosti. Meu njima se nalaze Parlament, Vlada, odnosno
13
Wilfried Bredow and Wilhelm N. German, Assessi ng Success and Fai l ure Pract i cal Needs and
Theoret i cal Responses DCAF Worki ng Paper No.12 (Geneva: Democratic Control of Armed Forces
DCAF, 2002), 162174.
14
Nicole Ball, Spreadi ng Good Pract i ces [i n] Securi t y Sect or Reform: Pol i cy Opt i ons for t he Bri t i sh
Government (London: Saferworld, 1998).
15
Opirnije o razlici izmeu uih i irih defnicija sektora bezbednosti videti u: Timothy Edmunds,
Security sector reform: Concepts and Implementation, in Towards securi t y sect or reform i n post
Col d War Europe: a framework for assessment , eds. Wilhelm N. Germann and Timothy Edmunds.
(Baden-Baden: Nomos, 2002), 1531.
16
Heiner Hnggi, Concept ual i si ng Securi t y Sect or Reform and Reconst ruct i on (Geneva: Democratic
Control of Armed Forces DCAF, 2004), 275.
67
K
O
N
C
E
P
T

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Ministarstvo odbrane, Ministarstvo unutranjih poslova, Ministarstvo fnansija,
pravosudni sistem itd. Ove institucije su ujedno zaduene za demokratsku civil-
nu kontrolu i nadzor dravnih aparata sile, te zbog toga imaju centralni znaaj
za RSB. Treu grupu aktera u sektoru bezbednosti ine oni nedravni organi koji
imaju ovlaenja da upotrebljavaju silu. Meu njima se nalaze privatne orga-
nizacije koje legitimno upotrebljavaju silu, kao to su privatne bezbednosne,
obavetajne i vojne kompanije.
17
Konano, u poslednju grupu spadaju sve one
institucije graanskog drutva koje ne koriste silu, ali koje uestvuju u javnom
nadzoru i u diskursu o bezbednosti. To su brojna udruenja graana, mediji, uni-
verzitet, drutveni pokreti itd.
18
Autori projekta smatraju da holistiki pristup ima nekoliko prednosti u od-
nosu na tradicionalni pristup koji ukljuuje samo dravne aktere direktno za-
duene za pruanje bezbednosnih usluga (polja a i b u tabeli 1). Prvo, praksa
pokazuje da je, ukoliko u konceptualizovanje RSB nisu ukljueni civilno drutvo
i privatni sektor bezbednosti, nemogue u potpunosti izraziti raznovrsnost po-
treba za bezbednou u pluralistikom drutvu, a samim tim ga je nemogue
temeljno i trajno reformisati. Drugo, holistiki pristup stvara najbolji preduslov
za izgradnju bezbednosnog sistema u kome e se sprovoditi koherentna i konzi-
stentna bezbednosna politika. Meutim, ovaj pristup ima i svoje mane. Ukoliko
se jasno ne iscrtaju granice i ne utvrdi to koji akteri ne spadaju u sektor bezbed-
nosti, postoji pretnja da e ovaj pristup biti bezobalan, pa time i neupotrebljiv.
19

Ovo je ujedno i najvei izazovi koji holistiki pristup treba da savlada.
Kontekst je drugi vaan element RSB. U literaturi se generalno govori o tri
konteksta post aut ori t arnom, post konfi kt nom i razvoj nom kontekstu.
20
Pored
ova tri konteksta, moemo govoriti i o kontekstu RSB u jakim, razvijenim dra-
vama. Svaki od ovih konteksta ima niz osobenosti i problema koje treba reiti
reformom. Za post aut ori t arni kontekst najznaajnija je demokratizacija bezbed-
nosnog sektora, u koju izmeu ostalog spadaju uvoenje civilne i demokratske
kontrole oruanih snaga, otvaranje tajnih dosijea, lustracija bivih pripadnika
sektora koji su uestvovali u krenju ljudskih prava itd. Na primer, drave cen-
tralne i istone Evrope su se nakon kraja Hladnog rata suoile sa postautori-
17
Ovde uslovno moemo ubrajati i one privatne aktere koji silu upotrebljavaju nelegitimno, kao to
su organizovane kriminalne i teroristike grupe itd. Budui da ove grupe predstavljaju deo sektora
nebezbednosti i pretnju za dravnu i ljudsku bezbednosti, smatramo da ih ipak treba izdvojiti.
Meutim, ove grupacije potrebno je posmatrati u onoj meri u kojoj se meaju sa legitimnim
sistemom bezbednosti unutar pomenute tree grupe aktera (npr. sprega dravne bezbednosti i
organizovanog kriminala, integracija bivih teroristikih organizacija u politiki sistem itd.).
18
Sveobuhvatan pregled pogledati u: Di rekt ori j um organi zaci j a i i nst i t uci j a zai nt eresovani h za
bezbednosne t eme (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
19
Na primer, ukoliko ne bismo iscrtali jasne granice sektora, mogli bismo doi do banalnog
zakljuka da je i seksualno obrazovanje u osnovnim kolama zbog znaaja koji ima za zdravlje
nacije takoe deo sektora bezbednosti.
20
Heiner Hnggi, Concept ual i si ng Securi t y Sect or Reform and Reconst ruct i on (Geneva: Democratic
Control of Armed Forces DCAF, 2004), 275.
68
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
tarnim izazovima reforme sektora bezbednosti. U post konfi kt nom kontekstu
kljuni zadatak predstavlja postepena pacifkacija sektora bezbednosti, u koju
spadaju, izmeu ostalog, i problemi demobilizacije, razoruanja, reintegracije,
razminiranja, spreavanja proliferacije lakog i linog naoruanja itd. Dobri pri-
meri drava koje se prevashodno suoavaju sa problemima iz postkonfiktnog
konteksta jesu Liban i BiH. Razvoj ni kontekst je karakteristian za siromane ze-
mlje koje, pre svega ostalog, optereuju problemi ekonomskog razvoja drutva.
U takvim okolnostima RSB se najee fokusira na smanjenje bezbednosnog
aparata i na preusmeravanje izdvajanja za bezbednost na ekonomski produktiv-
nije delatnosti.
21
U stvarnosti, veliki broj drava se, kao to je sluaj i sa dravama
Zapadnog Balkana, suoava sa kombinovanim problemima iz sva tri pomenuta
konteksta. U tom pogledu Srbija ne predstavlja izuzetak. Naslee nekoliko auto-
ritarnih poredaka koji su prethodili parlamentarnoj demokratiji u Srbiji donosi
niz problema, kao to su slab parlament, postojanje nevidljivih centara moi u
sektoru bezbednosti, sprega drave i organizovanog kriminala itd. Naslee e-
tiri izgubljena rata tokom devedesetih godina dvadesetog veka generie drugu
grupu problema. Tu su, najpre, nereena bezbednosna pitanja koja po inerciji
prete da dalje destabilizuju region. Takva su, na primer, pitanja nereenog sta-
tusa Kosova i Metohije i potencijalnih arita na jugu Srbije i u Sandaku. Dalje,
tu su problemi demobilizacije i razoruanja, kao i reintegracije kako redovnih
jedinica iji se obim svake godine smanjuje, tako i paramilitarnih jedinica poput
Jedinice za specijalne operacije ili jedinice korpion. Konano, tu je i problem
suoavanja aktera i pripadnika sektora bezbednosti sa prolou i poinjenim
ratnim zloinima, ali i sa budunou i evroatlantskim integracijama.
etvrti kontekst transformacije odnosi se na j ake i ekonomski razvi j ene dra-
ve. Nove asimetrine pretnje bezbednosti, poput pojave globalnog terorizma i
proliferacije oruja za masovno unitenje, pokrenule su proces transformacije
oruanih snaga jakih drava i tzv. revoluciju u vojnim poslovima. Ovaj kontekst
je najmanje relevantan za istraivanje Mapiranje i nadgledanje sektora bezbed-
nosti u Srbiji. Jedina dodirna taka ovog konteksta sa sektorom bezbednosti u
Srbiji jeste injenica da e tokom evroatlantskih integracija njen sektor bezbed-
nosti biti suoen sa tehnolokim jazom koji postoji izmeu kapaciteta i kom-
patibilnosti srpskih oruanih snaga i snaga zemalja starih lanica NATO i EU, od
kojih neke prolaze kroz proces transformacije, odnosno kroz proces revolucije u
vojnim poslovima.
22
21
Zahtev da drava na efkasan nain distribuira bezbednost svim graanima u razvojnom
kontekstu korespondira sa standardima razvijenim u okviru koncepta dobrog upravljanja(eng.
good governance). Nesposobnost drave da ispunjava svoju funkciju raspodele bezbednosti kao
javnog dobra generie novi bezbednosni problem, jer drava (u ovom sluaju defnisana kao
slaba ili propala drava) ugroava bezbednost svojih graana i postaje izvor nesigurnosti.
22
U zemljama konsolidovane demokratije ostaje aktuelan i problem ostvarivanja demokratske
civilne kontrole nad oruanim snagama, naroito u kontekstu upotrebe domaih oruanih snaga
u misijama pod meunarodnim autoritetom (na primer, misije u Avganistanu i Iraku).
69
K
O
N
C
E
P
T

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Trei element koncepta RSB ine ciljevi. U skladu sa gore navedenim kon-
tekstima moemo, uopteno govorei, izdvojiti tri cilja RSB. To su uveavanje
bezbednosnih kapaciteta, demokratizacija i ekonomski razvoj. Meutim, ovi
ciljevi mogu doi u meusobnu koliziju. Na primer, poto zahteva izuzetne ma-
terijalne i socijalne trokove, uveavanje bezbednosnih kapaciteta moe teti-
ti ekonomskom razvoju. I obrnuto, smanjenje bezbednosnih kapaciteta moe
ubrzati ekonomski razvoj, ali samo do one take u kojoj je sektor bezbednosti
uspeo da pronae adekvatne odgovore na unutranje i spoljne pretnje. Tako-
e, demokratizacija moe privremeno oslabiti bezbednosne kapacitete jedne
drave. Na primer, u drutvu u kome su institucije izuzetno slabe
23
a graansko
drutvo nerazvijeno, domai ili strani nosioci bezbednosnih pretnji mogu pod
platom demokratizacije veoma lako zloupotrebiti naelo demokratske kontro-
le. I obrnuto, poveanje broja aktera koji imaju posebna ovlaenja za prikuplja-
nje podataka u ime poveavanja bezbednosti smanjuje transparentnost, odgo-
vornost i zakonitost u sektoru bezbednosti, suava ljudska prava i ugroava sam
proces demokratizacije. Zbog svega pomenutog, potrebno je u svakom drutvu
koje se suoava sa RSB napraviti adekvatnu i jedinstvenu prioritizaciju ciljeva.
Ova prioritizacija mora biti zasnovana na validnoj i objektivno utemeljenoj pro-
ceni unutranjih i spoljnih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji, te materijalnih
i ljudskih kapaciteta, kao i na proceni politikih procesa koji se deavaju u irem
drutvenom kontekstu. Autori projekta Mapiranje i nadgledanje sektora bez-
bednosti u Srbiji smatraju da je holistiki pristup RSB najpogodniji za izradu
ovakvih procena, kao i za stvaranje ire slike o sektoru bezbednosti.
Nivoi analize
U ovom istraivanju osnovni nivoi analize RSB bie dravni i individualni nivo.
24

Time se lokalni, regionalni i transregionalni nivoi stavljaju u drugi plan.
25
Dravni
nivo obuhvata bezbednosnu dinamiku koja je u vezi sa stabilnou institucija i
teritorijalnim suverenitetom Republike Srbije. Individualni nivo obuhvata bez-
bednosnu dinamiku koja se odnosi na sve pojedince koji ive ili koji se nalaze
23
Misli se na to da graani nemaju dovoljno poverenja u institucije i da postoji nizak nivo
sociopolitike kohezije izmeu graana i dravnih institucija.
24
U anglosaksonskoj literaturi ova dva nivoa nazvana su nacionalna bezbednost (eng. nat i onal
securi t y) i ljudska bezbednost (eng. human securi t y). Videti u: Barry Buzan, Peopl e, St at es and Fear:
an agenda fori nt ernat i onal securi t y st udi es i n t he post -col d war era (London: Prentice Hall, Harvester
Wheatsheaf, 1991) i Roland Paris, Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?, Int renat i onal
Securi t y, Vol. 26, no. 2 (2001): 87-102.
25
Tokom 2009. godine Centar za civilno-vojne odnose, zajedno sa enevskim centrom za
demokratsku kontrolu oruanih snaga i konzorcijumom istraivakih organizacija iz regiona
Zapadnog Balkana, obavie regionalno mapiranje i nadgledanje reforme sektora bezbednosti,
koristei pri tom metodologiju koja je izneta u ovom Godinjaku.
70
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
na teritoriji Republike Srbije. Ovakav izbor nivoa analize ima nekoliko prednosti.
Najpre, on omoguava jasnu demarkaciju predmeta istraivanja. Drugo, zadra-
vanje analitikog nivoa iznad lokalnog, a ispod regionalnog nivoa otvara pro-
stor za uticanje na proces formulisanja politike i donoenja odluka na dravnom
nivou. Ipak, ubacivanjem individualnog nivoa, istraivanje zauzima jasnu vred-
nosnu poziciju, po kojoj pojedinac jeste i treba da bude elementarni referen-
tni objekat bezbednosti. Drava ili region ne mogu biti bezbedni ukoliko nisu
bezbedni svi pojedinci koji se u njemu nalaze. Meutim, autori projekta svesni
su da se bezbednosna dinamika i politiko okruenje u kome se nalazi sektor
bezbednosni u Srbiji ne mogu razumeti van regionalnog okruenja.
26
Naime,
jedan deo bezbednosnih pretnji sa kojima se graani Srbije i njihova drava su-
oavaju potiu iz regiona, odnosno generiu se i materijalizuju na regionalnom
nivou. Isto tako, nijedna drava u regionu svoje bezbednosne probleme ne re-
ava sama, ve to ini uz pomo regionalne saradnje. Zbog svega pomenutog,
autori projekta e, nakon to mapiraju sektor bezbednosti u Srbiji (prva faza),
iste instrumente i metode primeniti na nivou regiona Zapadnog Balkana (druga
faza). Subregionalni (jug Srbije, Sandak itd.) i transregionalni nivo, u sluaju Sr-
bije to je Evroatlantski region (EU, NATO i PfP), bie ukljueni u sve istraivake
faze kao sekundarni nivo analize.
27
26
Teoriju regionalnog bezbednosnog kompleksa videti: Barry Buzan and Ole Waever, Regi ons and
Powers: The St ruct ure of Int ernat i onal Securi t y (Cambridge: Cambridge University Press, 2003).
27
Primer transregionalne analize sektora bezbednosti pogledati u: David Law, Security Sector
Reform in the Euro Atlantic Region: unfnished business, in Reform and Reconst ruct i on of t he
Securi t y Sect or, eds. Alan Bryden and Heiner Hnggi. (Geneva: Democratic Control of Armed
Forces DCAF, 2004).
71
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Pristup mapiranju i merenju
reforme sektora bezbednosti
Sonj a St oj anovi
ovek koj i zna cenu svake st vari , ne zna vrednost ni j edne
(Lord Darlington u knjizi Lepeza gospoe Vi ndermer
Oskara Vajlda iz 1896. godine).
U ovom tekstu emo prikazati na kojim se pretpostavkama zasnivalo istraivanje
koje je tim Centra za civilno-vojne odnose obavio u okviru projekta Mapiranje i
monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji. U prvom delu emo objasniti
razloge zbog kojih smo merili RSB u Srbiji. Potom emo pokazati kako je taj iz-
bor uticao na odreenje predmeta istraivanja, te na postupak merenja, kao i na
merila koja smo koristili. Za tu svrhu emo, takoe, kratko opisati postupak za
analizu konteksta reforme sektora bezbednosti, kao i to kako su nalazi te analize
uticali na formulisanje glavnog istraivakog pitanja. Zatim emo opisati proces
nastanka Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB). Predoiemo, ujed-
no, i izazove sa kojima se Istraivaki tim susretao tokom testiranja postupaka za
merenje napretka reforme sektora bezbednosti na studiji sluaja Srbija. Na kraju
emo navesti neke od dilema koje smo imali i pouka do kojih smo doli tokom
praenja tokova i ocenjivanja dometa RSB u Srbiji. U sklopu toga izdvojiemo
neka od steenih saznanja za koja procenjujemo da mogu biti korisna prilikom
istraivanja i merenja RSB u drugim zemljama. Na samom kraju, kratko emo
izloiti to kako Istraivaki tim namerava da razvija predoene postupke.
Razlozi za merenje napretka u RSB
Postoji nekoliko grupa razloga koji su podstakli istraivae Centra da se upuste
u merenje napretka reforme sektora bezbednosti. Prvi motiv bio je elja da se
nadomesti nedostatak postupaka i instrumenata za praenje i merenje dometa
reforme celog sektora, posmatrano sa stanovita graana u zemljama u tranzi-
ciji. Vidno je bilo da organizacijama civilnog drutva, ne samo u Srbiji, nedostaju
pouzdani postupci i instrumenti za praenje toka, kao i za merenje dostignua
72
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u reformi ovog sektora. Istovremeno bili smo inspirisani i novim konceptom ho-
listikog pristupa reformi sektora bezbednosti, jer pokuava da pomiri ljudsku i
nacionalnu bezbednost kao ciljeve bezbednosne politike. Takoe, ovaj pristup
uoava doprinos koji i nedravni i tradicionalni dravni akteri daju ostvarenju
ovih ciljeva. Re je o relativno novom konceptu, koji je ubrzano razvijan sredi-
nom i krajem 90-ih godina prolog veka, pre svega, u razvijenim zemljama.
28

Njegovim razvojem posebno su se bavili istraivai iz evroatlantskih zemalja, i to
uglavnom u kontekstu pruanja pomoi zemljama koje su izale iz konfikta, kao
i u kontekstu sprovoenja mirovnih misija.
29
Zamisao RSB je ujedno inspirisana
i irim reformama u razvijenim zemljama poznatim pod nazivom nova javna
uprava. A u njima se, izmeu ostalog, preporuuje horizontalna koordinacija
rada razliitih dravnih aktera radi iznalaenja valjanih i optimalnih odgovora na
savremene bezbednosne izazove, rizike i pretnje.
30
Sledea grupa razloga za istraivanje istekla je iz injenice da je veina pozna-
tih metoda i instrumenata za ocenjivanje dometa RSB oblikovana prema potreba-
ma i interesima donatora. To podjednako vai za pojedinane zemlje donatore
31
,
kao i za meunarodne organizacije koje podravaju reforme u zemljama kandi-
datima za ulanjenje (NATO i EU), odnosno u zemljama lanicama (UN, OEBS).
Time se, barem delimino, moe objasniti to zato nijedna od ovih organizacija
nije razvila sveobuhvatni pristup merenju napretka reformi sektora bezbednosti.
28
Za dobar prikaz razvoja koncepta reforme sektora bezbednosti videti tekstove: Michael
Brzoska, The concept of security sector reform, in BICC Bri ef 15 Securi t y Sect or Reform (Bonn:
Bonn International Center for Conversion, 2000) i Michael Brzoska, Devel opment Donors and t he
Concept of Securi t y Sect or Reform (Geneva: Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2003).
29
Ujedinjene nacije razvijaju novi koncept integrisanih mirovnih misija (i nt egrat ed mi ssi ons), a
NATO sveobuhvatni pristup mirovnim operacijama (comprehensi ve approach). Za vie detalja videti:
Heiner Hanggi and Vincenza Scherrer, Towards an Integrated Security Sector Reform Approach in
UN Peace Operations, Int ernat i onal Peacekeepi ng, Volume 15, Issue 4 (August 2008): 486500
30
Videti teoretske radove o zdruenoj upravi (j oi ned-up governance), tj. o saradnji unutar dravne
uprave videti: B Guy Peters and Jon Pierre, eds., Handbook of Publ i c Admi ni st rat i on (London: Sage
Publications Ltd, 2003), a o zajednikom pristupu cele Vlade reformama politike bezbednosti
npr. u borbi protiv terorizma (whol e-of-government approach) videti: Alyson Bailes, Terrorism
and the International Security Agenda since 2001, in Combat i ng Terrori sm and i t s Impl i cat i ons for
t he Securi t y Sect or, eds. Alyson Bailes and others. (Geneva: Democratic Control of Armed Forces
DCAF, 2005).
31
Najvie konceptualizacije reforme sektora bezbednosti dolo je iz Ujedinjenog Kraljevstva,
Holandije i Nemake. Za kljune izvore iz Velike Britanije videti: Jenifer Sugden, Security Sector
Reform: the role of epistemic communities in the UK, Journal of Securi t y Sect or Management , Vol.
4, No. 4 (2006), http://www.ssronline.org/jofssm/index.cfm, zatim Safet y, Securi t y and Accessi bl e
Just i ce Put t i ng Pol i cy i nt o Pract i ce (London: Department for International Development, 2002)
i Underst andi ng and Suppor t i ng Securi t y Sect or Reform (London: Department for International
Development, 2004). Za holandske modele videti: Nicole Ball, Tsjeard Bouta and Luc van de Goor,
Enhanci ng Democrat i c Governance of t he Securi t y Sect or: An Inst i t ut i onal Assessment Framework
(The Hague: Netherlands. Ministry of Foreign Afairs, 2003) i Suzanne Verstegen, Luc van de
Goor and Jeroen de Zeeuw, The st abi l i t y assessment framework: desi gni ng i nt egrat ed responses for
securi t y, governance and devel opment (The Hague: Netherlands. Ministry of Foreign Afairs, 2005).
73
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Odnosno, zato one panju primalaca svoje pomoi usmeravaju samo na neke
delove i aspekte RSB. Tako je NATO, na primer, ustanovio brojne pokazatelje za
merenje uspeha reforme vojske i sistema odbrane. Za razliku od toga, EU tokom
svog proirenja najvie panje posveuje reformi policije i ostalih organa sa odre-
enim policijskim ovlaenjima. OEBS i Savet Evrope uglavnom se bave ocenjiva-
njem stepena potovanja ljudskih prava graana i pripadnika dravnih tela koja
koriste silu. Kao to su, uostalom, Svetska banka i MMF usredsreeni na merenje
ekonominosti upravljanja, kao i na rezultate borbe protiv korupcije u dravnim
institucijama bezbednosti, dok je u centru panje UN reforma sektora bezbedno-
sti u postkonfiktnom kontekstu.
32
Do sada je jedino OECD, u svom Priruniku za
reformu sist ema bezbednost i: podrka bezbednost i i pravdi
33
iz 2007. godine, razvio
smernice i instrumentarijum za holistiki pristup RSB i za merenje njenog progre-
sa. U Priruniku su navedeni uputi kojima bi veliki donatori, lanovi Odbora za
razvojnu pomo OECD
34
, trebalo da se rukovode prilikom pruanja pomoi refor-
mi sektora bezbednosti u zemljama koje primaju njihovu pomo. Iako su autori
Prirunika tokom njegove pripreme konsultovali veliki broj organizacija i pojedi-
naca iz nerazvijenih zemalja i zemalja u tranziciji, navedeni postupci i merila za
ocenjivanje napretka RSB namenjeni su pre svega donatorima.
Zbog svega toga Istraivaki tim Centra je tokom prethodne dve godine
pokuao prvo da razvije postupke za mapiranje sektora bezbednosti, a potom
i za merenje dometa njegove reforme u zemljama u tranziciji, i to pre svega sa
stanovita potreba i uloge graana i graanskog drutva u njima. U skladu sa
tim su i kriterijumi za ocenjivanje napretka u RSB oblikovani spram nadzorne
uloge koju bi graansko drutvo trebalo da ima u ovoj reformi. Ovi kriterijumi
bi, stoga, trebalo dovoljno da uvae, a potom i da izraze osobenosti konteksta u
kome se reforma odvija u tranzicijskim zemljama.
Druga velika grupa razloga za pokretanje istraivanja bila je potreba da se na
osnovu jasno odreenih kriterijuma i empirijskih podataka javno zastupa unapre-
enje demokratskog upravljanja sektorom bezbednosti, kao i unapreenje efka-
snosti i efektivnosti pruanja ljudske i nacionalne bezbednosti u Srbiji. U tome
su se rukovodili uverenjem da se moe upravljati samo onim to je izmereno
35
.
Ovo uverenje poiva na pretpostavci da tek tokom merenja mogu biti otkriveni
32
Za detaljniji pregled standarda i modela reforme sektora bezbednosti koji promoviu razliite
meunarodne organizacije videti: David M. Law, ed., Int ergovernment al Organi sat i ons and Securi t y
Sect or Reform (Geneva: Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2007).
33
The OECD DAC Handbook on Securi t y Sect or Reform (SSR): Suppor t i ng Securi t y and Just i ce (Paris,
OECD, 2007), ht t p:/ / www.oecd.org/ dat aoecd/ 43/ 25/ 38406485.pdf
34
DAC Development Assistance Committee glavno je telo unutar koga zemlje lanice OECD
koordiniraju svoje programe pomoi, hup://www.oecd.org/dac
35
What gets measured gets managed, citirano iz preglednog teksta o merenju uinka i njegovim
nedostacima u sklopu reforme nove j avne uprave u: Christopher Pollitt, How Do We Know How
Good Public Services Are, in Governance for t he Twent y-Fi rst Cent ury, eds., B. Guy Peters and
Donald J. Savoie (Montreal: McGill-Queens University Press, 2000), 121.
74
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
glavni problemi u reformi SB, kao i korelacije izmeu identifkovanih problema,
preduzetih mera i njihovog uinka. Stoga bi merenje trebalo da prui bolji uvid
u unutranju bezbednosnu dinamiku, kao i u tokove oblikovanja bezbednosne
politike u Srbiji. To bi pak trebalo da rezultira popisom konkretnih problema u
RSB, a nakon toga i izradom preporuka za unapreenje upravljanja sektorom bez-
bednosti. Ovo zbog toga to se tek na osnovu redovnog praenja i ocenjivanja
napretka u celom sektoru ili u njegovim delovima moe privui i usmeriti panja
izvrne vlasti i javnosti na dinamiku reforme i eventualne zastoje u njoj.
U skladu sa ovim, nadamo se da emo predstavljanjem rezultata istraiva-
nja kreirati podsticajnu klimu za javnu raspravu o unapreivanju upravljanja u
sektoru bezbednosti. Rezultati merenja bi onda mogli da poslue kao empirijski
zasnovan i objektivan predloak za raspravu o doprinosu dosadanjih aktuelnih
nosilaca vlasti napretku RSB, odnosno o njihovoj odgovornosti za eventualne
zastoje i propuste. Sve to bi ujedno trebalo da suzi prostor za politizaciju i se-
kuritizaciju javnih zahteva da se redovno preispituju i ocenjuju dometi reformi
u sektoru bezbednosti. Ovo je posebno vano, jer reforma sektora bezbednosti
spada u domen vi soke pol i t i ke
36
, to jest u oblast javne politike koja je posebno
znaajna za suverenost jedne drave i za zatitu nacionalnog identiteta njenih
itelja. Utoliko se ona razlikuje od tzv. ni ski h pol i t i ka, to jest od javnih politika
koje se bave svakodnevnim ivotom graana i u kojima su vlasti uglavnom spre-
mnije da dozvole javno preispitivanje dometa svog delovanja, kao i da prihvate
ogranienja nekih svojih nadlenosti u procesu meunarodnih integracija. U
visoke politike se najee ubrajaju politike nacionalne bezbednosti i spoljnih
poslova. Poto se obe, u krajnjoj instanci, bave ouvanjem fzikog opstanka
politike zajednice, esto su izuzete iz javnog i kritikog preispitivanja. Dodatnu
prepreku za javno propitivanje ini i to to je re o politikama koje su veoma
esto nabijene emocijama, predrasudama i ideologijom(a). Da bi, meutim, ra-
sprava o ovim temama bila zasnovana na racionalnim argumentima, potrebno
je raspolagati sistematino prikupljenim podacima i jasnim kriterijumima za
merenje uspeha i/ili neuspeha svake od ovih politika. Ovo je posebno vano za
mlade demokratije kakva je srpska. To stoga, jer u njima ne postoji duga tradici-
ja uestvovanja graana i njihovih udruenja u javnom nadzoru nad sektorom
bezbednosti. Takoe, u njima tradicionalni bezbednosni akteri imaju znaajno
vei javni ugled i iskustvo od organizacija graanskog drutva. Utoliko bi pre
rezultati ovog istraivanja, kao i model Indeksa mogli da doprinesu rastu ugleda
organizacija civilnog drutva u strunoj i iroj javnosti Srbije. Oni bi, dakako u
meri u kojoj izdre strunu proveru, mogli da podstaknu javnu raspravu o po-
eljnim ciljevima reforme sektora bezbednosti u Srbiji.
Istraivaki tim Centra nije se, dabome, odrekao ni ambicije da izradom i
proverom postupaka za merenje uspenosti RSB doprinese obogaivanju po-
36
Stanley Hofmann, Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation State and the Case of Western
Europe, Daedal us, No. 95 (1996): 892-908.
75
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
stojeih naunih saznanja, a posebno onih o viestrukoj povezanosti izmeu
reforme sektora bezbednosti u jednom drutvu i procesa njegove demokrati-
zacije i ekonomskog razvoja. Nauna istraivanja obino tee tome da utvrde
osobenosti nekih procesa u odreenoj zemlji, kao i da otkriju i objasne njihove
slinosti sa istim procesima u drugim zemljama, na primer u zemljama u tranzi-
ciji. Zbog toga je prilikom osmiljavanja postupaka za merenje uspenosti (pro-
gresa) RSB velika panja posveena analizi specifnosti ovog procesa u Srbiji.
U skladu sa tim, veliki deo ovog istraivanja posveen je analizi konteksta kako
bi detaljnije bio ispitan uticaj lokalnih politikih deavanja na RSB. Uporedo je
Istraivaki time sve vreme imao na umu i potrebu da isti postupci i instrumen-
ti budu primenljivi, odnosno proverljivi (falsifkacija) u drugim zemljama. Zato
smo pokuali, najbolje to smo znali, da kriterijume i indikatore u Indeksu RSB
formuliemo tako da budu primenljiva merila i u drugim zemljama, te da omo-
gue komparativna istraivanja. Iako publikacijom koja je pred itaocima elimo
pre svega da doprinesemo unapreenju praktine politike u Srbiji, nadamo se
da e njena empirijska graa i ponueni uvidi ukazati na potencijalne tekoe
merenja, te da e ujedno podstai dalja akademska istraivanja o tokovima RSB
u drutvima u tranziciji.
Dakle, cilj naeg poduhvata izrade Indeksa reformisanosti sektora bezbed-
nosti (IRSB) bio je odabir kombinacije kvalitativnih i kvantitativnih istraiva-
kih metoda zarad ustanovljavanja dinamike reformisanja sektora bezbedno-
sti, prepoznavanja kritinih taaka te dinamike, kao i zarad stvaranja uslova za
longitudinalno praenje tog procesa u Srbiji i u ostalim zemljama. Kako bismo
doli do merenja koje odraava specifnosti procesa reformi u zemlji koju ana-
liziramo, a koje istovremeno omoguava i uporedivost sa reformama u drugim
zemljama, naa metodologija podrazumeva dvostepeno istraivanje. Prvu fazu
empirijskog istraivanja predstavlja analiza ireg drutvenog konteksta u kome
se odvija reforma sektora bezbednosti. Drugu fazu empirijskog istraivanja ini
primena modela IRSB na predmetnu reformu u Srbiji.
Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti
Ako prihvatimo injenicu da je reforma sektora bezbednosti pre svega politi-
ki proces koji se odvija nejednakom dinamikom u razliitim zemljama, onda
je potrebno analizirati i razumeti domai kontekst u kome ona tee. Iako me-
unarodni i regionalni kontekst esto u znatnoj meri odreuju bezbednosnu i
politiku dinamiku unutar jedne zemlje, smisao bezbednosnih izazova, rizika i
pretnji, kao i poeljnost moguih odgovora na njih, najee su defnisani na ni-
vou jedne politike zajednice, u evropskom kontekstu najee oliene u obliku
drave. Budui da je re o prvom pokuaju da se mapira i ocenjuje napredak u
RSB Srbije, u pilot fazi ovog projekta analiziran je samo mesni kontekst. Ukoliko
76
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
projekat bude nastavljen, u sledeim fazama istraivanja bie analiziran i iri (re-
gionalni) kontekst, a u tom sklopu i politika uslovljavanja EU i NATO. Zbog toga
e u nastavku ovog teksta biti predstavljen, a na osnovu pregleda literature, mo-
delski postupak za analizu konteksta reforme sektora bezbednosti. To stoga to
se u tekstu Miroslava Hadia
37
, izloenog u ovoj publikaciji, mogu nai rezultati
njegove primene na kontekst RSB u Srbiji.
Analiza konteksta RSB unutar jedne drave obino se izvodi na tri nivoa.
Analizi se prvo podvrgava iri drutveno-politiki kontekst. Potom se analiziraju
dinamika i glavna obeleja sektora bezbednosti i njegovih konstitutivnih ele-
menata. Na kraju, analizi biva podvrgnuto delovanje kljunih politikih aktera.
Time se eli naglasiti da se napredak ili zastoj u reformi sektora bezbednosti ne
moe meriti izvan konteksta, niti samo na osnovu idealnog modela reforme. To
je tako zato to tumaenje i merenje stepena reformisanosti, pre svega, zavisi od
zateenog politikog naslea, od tipa aktera, kao i od njihovih motiva za izbor
odreene bezbednosne politike.
Napominjemo, pri tome, da se nae razumevanje pojma kljuni politiki ak-
teri donekle razlikuje od naina na koji ga tumai i koristi Hangi
38
. On, naime,
razlikuje etiri grupe institucija i aktera na osnovu toga to ih po dvodimenzio-
nalnoj skali razvrstava na dravne i nedravne, kao i na one koji koriste, odno-
sno ne koriste silu. Istraivaki tim Centra usvojio je i koristio ovu podelu aktera
prilikom merenja dometa RSB u Srbiji. Meutim, u analizi konteksta, za razliku
od Hangija, pojmom politiki akteri obuhvaene su sve drutvene grupe koje
aktivno uestvuju u defnisanju i primeni bezbednosne politike poevi od
stranakih i ekonomskih elita, pa do profesionalnih interesnih grupa unutar sek-
tora bezbednosti, kao i do organizovanih grupa koje ih nadziru. To znai da smo
u politike aktere ukljuili sve formalne i neformalne grupe koje mogu da utiu
na politike odluke o RSB, odnosno one grupe koje zbog svojih posebnih intere-
sa mogu da podre ili opstruiu reforme. Ovo je vano zbog toga to se u ovom
istraivanju polo od pretpostavke da su tokovi RSB u Srbiji bili samo delimino
uslovljeni nasleenim stanjem na poetku tranzicije, te da su u skladu sa tim
lokalni politiki akteri imali priliku, ali i dovoljno moi da to stanje, u manjoj ili
veoj meri, preoblikuju i usmere u skladu sa svojim zamislima RSB.
37
Tekst M. Hadia, str. 105.
38
Tekst F. Ejdusa, str. 65.
77
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Shema 1: Ni voi anal i ze kont ekst a reforme sekt ora bezbednost i
1. Obele!ja dru%tveno-politi"kog konteksta
Kako bi merenjem dometa reforme bili obuhvaeni ceo sektor bezbednosti
i dinamika njegovih promena, neophodno je prvo analizirati iri drutveno-po-
litiki kontekst u kome je sektor nastao i u kome se reforma odvija.
39
Na osnovu
39
Videti detaljnije parametre za skeniranje drutveno-politikog konteksta u The OECD DAC
Handbook on Securi t y Sect or Reform (SSR): Suppor t i ng Securi t y and Just i ce, 5057 i Suzanne
Verstegen, Luc van de Goor and Jeroen de Zeeuw, The st abi l i t y assessment framework: desi gni ng
i nt egrat ed responses for securi t y, governance and devel opment (The Hague: Netherlands. Ministry
of Foreign Afairs, 2005), 25-35 i 46-48.
78
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
toga bi trebalo da bude napravljen popis kljunih obeleja datog konteksta.
40

Drugim reima, rezultati ove analize trebalo bi da omogue to da budu prona-
eni odgovori na etiri kljuna pitanja, koja potom mogu i treba da budu razlo-
ena na brojna potpitanja:
Kakav je bezbednosni kontekst? Da li data zemlja uiva blagodeti dugog 1.
perioda mira ili je skoro iskusila spoljanji ili unutranji konfikt? Kakve su
drutvene posledice konfikta, te kako se one manifestuju u sektoru bez-
bednosti?
Kakav je politiki kontekst (da li postoji drava ili se tek formira, kakvi su tip 2.
vladavine, stepen zatite i praktikovanja ljudskih sloboda i prava, kakvi su
autonomija i razvijenost graanskog drutva, ko su marginalizovane grupe
itd.)?
Kakav je nivo ekonomskog razvoja (ta koi ekonomski razvoj, da li izda- 3.
vanja za dravne organe u sektoru bezbednosti ugroavaju obezbeivanje
drugih javnih dobara, da li je korupcija iroko rasprostranjena, kakve su ra-
zlike u ekonomskom razvoju unutar zemlje)?
Da li postoji potranja za sprovoenje reforme sektora bezbednosti? Ako 4.
postoji, do kog dela ili cilja reforme je javnosti (graanima) najvie stalo? Ko
u javnom diskursu kreira oekivanja od RSB i kakva su ta oekivanja?
41

Na osnovu analize prethodnih pitanja treba napraviti hronologiju reforme
u kojoj bi bile jasno defnisane kljune faze i dogaaji prekretnice koji su utica-
li na sadanji kontekst reforme. Pod uslovom da je utvrena nulta taka refor-
me, treba odrediti svega nekoliko kljunih faza i dogaaja u nedavnoj prolosti
tokom kojih su ispregovarana i formulisana politika i/ili javna oekivanja od
itavog sektora bezbednosti i od njegovih pojedinih delova. Da bi bi bila odre-
ena periodizacija reforme, treba otkriti granine momente, odnosno take
preokreta
42
u tokovima politike transformacije, tokom kojih je dolo do zna-
ajnih promena u percepciji mesnog sektora bezbednosti, kao i do promene
smera u nacionalnoj politici bezbednosti. Prilikom odreivanja taaka preokreta
treba u obzir uzeti formalne promene u politikom ureenju, kao to su mirov-
40
Istraivai holandskog Instituta za meunarodne odnose Klingendel razvili su trendovsku analizu
na nivou dvanaest kljunih indikatora koji odreuju stepen i prirodu (ne)stabilnosti u jednom
drutvu: (1) indikatori dobre uprave: (a) legitimnost drave, (b) pruanje javnih usluga, (c) vladavina
prava i ljudska prava, (d) obrasci vostva elita; (2) bezbednosni indikatori: (a) bezbednosni aparat,
(b) regionalno okruenje; (3) socioekonomski indikatori: (a) demografski pritisci, (b) izbeglice i
interno raseljena lica, (c) neprijateljstva na osnovu grupnog indentiteta, (d) emigracije iz zemlje, (e)
ekonomske anse za sve grupe, (f ) stanje ekonomije. Izvor: Verstegen, de Goor and de Zeeuw, 26.
41
Videti mnogo detaljniji upitnik u priruniku u The OECD DAC Handbook on Securi t y Sect or Reform
(SSR): Suppor t i ng Securi t y and Justice, 5256 za (a) analizu konfikta i politike ekonomije, (b)
analizu kapaciteta i tipa upravljanja institucijama pravosua i bezbednosti, (c) analizu potreba
ljudi, posebno siromanih ljudi za ostvarivanje bezbednosti i pravde.
42
Termini su pozajmljeni iz teorija tranzicije i izvorno na engleskom glase: speci fc t reshol ds
(granini momenti), t i ppi ng poi nt s (take preokreta) i cri t i cal j unct ures (kritini momenti).
79
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
ni sporazumi, usvajanje novog ustava, izbori prekretnice. Pored toga bi trebalo
zabeleiti i promene u oekivanjima koja graani imaju od sektora bezbednosti,
kao i promene u stepenu njegove legitimnosti. Varijacije u stepenu legitimnosti
sektora bezbednosti i njegovih aktera se tada mogu tumaiti kao vaan pokaza-
telj mena u javnoj potranji za sprovoenje reforme.
Promene u potranji za sprovoenje reforme u datoj zemlji mogu biti ot-
krivene na osnovu analize rezultata ispitivanja lokalnog javnog mnjenja, kao i
primenom teorije sekuritizacije na politike procese. To bi trebalo da omogui
da bude utvreno kada je i kako reforma sektora bezbednosti stigla na dnevni
red dravne (nacionalne) politike. U skladu sa tim, a na osnovu nalaza iz speci-
jalizovanih istraivanja javnog mnjenja
43
, kao i iz delova redovnih istraivanja
javnog mnjenja o poverenju graana u dravne institucije, mogue je sazna-
ti stavove graana o (ne)legitimnosti sektora bezbednosti, njihova oekivanja
od promena, kao i reakcije na njih. Ovakav pristup u skladu je sa normativnom
pretpostavkom koncepta reforme sektora bezbednosti, po kojoj ona treba da
omogui zadovoljavanje prava i potreba graana za bezbednou u skladu sa
idejom ljudske bezbednosti. Analiza distribucije stavova i trendova iskazanih u
istraivanjima javnog mnjenja pokazae, izmeu ostalog, i to koliki znaaj re-
formi sektora bezbednosti pridaju ispitanici (graani), te da li je oni smatraju
vanijom od reformi ostalih sektora dravne uprave. Stepen legitimnosti sektora
i njegovih pojedinih elemenata ujedno posredno upuuje i na socijalni kapital
kojim raspolau akteri reforme, odnosno na strpljenje javnosti i manevarski pro-
stor koji elite imaju na poetku tranzicije.
Nalazi istraivanja javnog mnjenja mogu biti od velike pomoi prilikom tu-
maenja liste prioriteta koje politike elite imaju u reformi sektora bezbednosti.
Na osnovu toga se onda moe i saznati zato su nosioci vlasti neke od promena
u pojedinim delovima sektora smatrali manje vanim, te ih nisu ni podsticali.
Tako se, na primer, nezainteresovanost novih vlasti u Srbiji posle 2000. godine
za reformu sistema civilne zatite ili za pravno ureenje statusa privatnog sekto-
ra bezbednosti moe delimino objasniti i time da javno mnjenje ovim temama
nije pridavalo veu vanost, niti ih je doivljavalo kao potencijalnu pretnju za
svoju bezbednost. To istovremeno govori da ove teme nije bilo lako sekuritizo-
vati, za razliku od onih koje su povezane sa reformom vojske, policije ili bezbed-
nosnih slubi. Naime, u javnosti Srbije su na poetku tranzicije policija i bezbed-
nosne slube, kao i vrh vojske uostalom, bili posmatrani kao glavni represivni
aparati prethodnog reima, pa je javnost zahtevala i oekivala da oni budu brzo
i radikalno reformisani. Nasuprot tome, oblast civilne zatite bila je nevidljiva u
javnom prostoru sve do velikih incidenata i prirodnih nepogoda, kao to su ek-
splozija skladita municije u Parainu 2007. godine i poplave 2006. godine.
43
U Srbiji to mogu biti istraivanja javnog mnjenja o reformi vojske, bezbednosnim problemima
i evroatlantskim bezbednosnim integracijama koje je CCVO radio od 2003. do 2005. godine,
viktimoloka istraivanja Viktimolokog drutva Srbije, istraivanja o radu policije koje je naruio
OEBS 2002. i 2008. godine itd.
80
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabel a 10: Karakt eri st i ke razl ii t i h kont ekst a RSB
81
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Tabel a 10: Karakt eri st i ke razl ii t i h kont ekst a RSB
82
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Da bi se stekao valjan uvid u prirodu i obeleja konteksta, nalaze o javnom
mnjenju treba dopuniti analizom dominantnih procesa sekuritizacije u Srbiji. Se-
kuritizacija e, pri tom, biti shvaena kao diskurzivni proces kojim se neka pojava
proglaava bezbednosnom pretnjom za opstanak politike zajednice, na koju se
zbog toga mora odgovoriti primenom vanrednih sredstava (van normalnih poli-
tikih tokova).
44
Analiza kljunih sekuritizujuih aktera, tipova pretnji i zahtevanih
specijalnih mera omoguava ostvarivanje dodatnih uvida u tokove i mehanizme
legitimizacije reformi, kao i u naine na koji su pojedini akteri reforme sticali jav-
ni autoritet.
45
U prilog upotrebi ovakvog pristupa govori i injenica da je re o
turbulentnom periodu tranzicije tokom koga njeni akteri, u procesu oblikovanja
novog identiteta zajednice, ponovo i intezivno pregovaraju o mnogim drutve-
nim normama. Dodajmo i to da je, to iz svega do sada navedenog sledi, pretpo-
stavka istraivaa Centra da reforma sektora bezbednosti nije neto to se moe
objektivno izmeriti samo na osnovu vidljivih materijalnih pokazatelja. Utoliko je
za njeno razumevanje i merenje neophodno na umu imati i to da su bezbedno-
sne pretnje, kao i reformski prioriteti konstruisani diskurzivnim delovanjem me-
snih aktera. Zbog toga je teko izmeriti i iskazati sloenu politiku prirodu ovog
procesa i njegove protivrene tokove samo pomou materijalnih pokazatelja.
Analiza drutveno-politikog konteksta bi na kraju trebalo da omogui to
da bude utvreno koji su to dominantni procesi uticali na oblikovanje RSB u
jednoj zemlji, da li je to pre svega postkonfiktni, postautoritarni, razvojni kon-
tekst ili pak kontekst snane drave.
46
Tokom analize je mogue kombinovati
kontekste, ali dinamika i mehanizmi uticaja ovih procesa na reforme u sekto-
ru bezbednosti moraju biti objanjeni to je mogue preciznije i konkretnije za
zemlju koja je analizirana. ira drutveno-politika analiza trebalo bi da prui
kratku periodizaciju i analizu kljunih dogaaja, ili t aki preokret a, iz nedavne
prolosti, koji su uticali na oekivanja graana i mogunosti politikih aktera da
usmeravaju reforme u sadanjem trenutku. Ova analiza bi trebalo da ukae i na
rezonantnost koju reforme sprovedene u sektoru bezbednosti imaju u javnom
diskursu i u javnom mnjenju.
44
Barry Buzan and others, Securi t y: A New Framework for Anal ysi s (London/Boulder: Lynne Rienner,
1998).
45
Ian Loader, Policing, securitization and democratization in Europe, Cri mi nol ogy and Cri mi nal
Just i ce, Vol. 2, No. 2 (2002): 125-153.
46
Za mogue kontekste reforme videti tabelu Konteksti RSB. Vie o Hangijevoj defniciji etiri
mogua konteksta videti u tekstu Filipa Ejdusa o konceptu RSB, a o potekoama njihove
operacionalizacije na sluaju Srbije u tekstu Miroslava Hadia o kontekstu RSB.
83
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
2. Sektorska analiza
U sledeem koraku sputamo se sa analize drutveno-politikog nivoa na
analizu osobenosti koje ima sektor bezbednosti u odnosu na ostatak dravne
uprave, kao i na analizu unutranje dinamike u ovom sektoru. Ova bi analiza
trebalo da iznedri:
popis svih dravnih i nedravnih aktera sektora bezbednosti 1.
opis stanja i vrste odnosa unutar sektora, posebno izmeu posedni- 2.
ka sile i njegovog civilnog dela
47
procenu kapaciteta svakog aktera 3.
polje ekspertize svakog od aktera i 4.
dominantne obrasce upravljanja sektorom i svakim od aktera. 5.
Il ust raci j a 1: Pri kaz kapaci t et a akt era i nj i hovi h odnosa
Analizom postojeih kapaciteta i ekspertize elimo saznati vrstu, obim i
kvalitet materijalnih, fnansijskih i ljudskih resursa kojim raspolau sektor i nje-
govi akteri. Istom prilikom treba ustanoviti institucionalni okvir u kome deluje
47
Ali bi trebalo da opie i nepisane odnose moi izmeu vojske i policije, bezbednosno-
obavetajnih agencija i ostatka sektora. Ovo se moe vizuelno ilustrovati krugovima razliitih
veliina, koji odraavaju relativnu mo razliitih delova unutar sektora bezbednosti, to je sastavni
deo mapiranja sektora.
84
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dravna uprava. To bi trebalo da omogui laku identifkaciju potencijalnih pre-
preka, ali i prilika za sprovoenje reforme. Analiza obrazaca upravljanja sekto-
rom (qual i t y of governance) ujedno prua i uvid u demokratinost sektora, jer
se ispitivanjem odnosa izmeu bezbednosnih institucija, ireg dravnog apa-
rata i javnosti saznaje njihova defnisanost (jasnost), otvorenost i sposobnost
dravnog aparata da odgovori na potrebe graana (responsi veness)
48
. U ve
pomenutom priruniku OECD
49
navedeni su jo neki parametri pomou kojih
se moe dodatno proveriti demokratinost odnosa unutar sektora, kao to su:
odgovornost, legitimnost (poverenje), nezavisnost (depolitizacija), vladavina
prava, sistem provera i balansa (podela vlasti), horizontalna odgovornost, kao
i participativnost (mogunost graana da utiu na formulisanje, sprovoenje i
ocenjivanje politike u ovoj oblasti).
Odatle ovakva analiza vodi pronalaenju specifnosti u ureenju i prakti-
nom upravljanju unutar sektora bezbednosti, koje ga ine razliitim od ostalih
delova dravne uprave. Na primer, sektor bezbednosti u svim zemljama karakte-
rie poseban odnos izmeu profesionalaca i civilnih donosilaca odluka. To stoga
to prvi poseduju specijalizovana znanja i vetine koje ovi drugi ne mogu lako
stei. Zahvaljujui tome, profesionalci mogu znatno uticati na tok, domete i ci-
ljeve RSB. Ovo je posebno izraeno u postautoritarnom kontekstu reforme, jer
je u nedemokratskom poretku celokupno obrazovanje o bezbednosti u nad-
lenosti zatvorenih sistema kolovanja i obuke koji pripadaju vojsci, policiji ili
slubama bezbednosti. Odatle treba oekivati da novopristigli politiki donosi-
oci odluka u sektoru bezbednosti, a posebno civilni elnici dravnih aparata pri-
nude, ne raspolau uvek dovoljnim znanjem za uspeno upravljanje reformom.
Pored toga, nivo transparentnosti dravnih aktera u sektoru bezbednosti uvek
je manji nego kod ostalih organa javne uprave. Razlike u nainu upravljanja koje
postoji izmeu sektora bezbednosti i ostatka dravnog aparata jo su izraenije
tamo gde je na delu kombinacija postkonfiktnog i postautoritarnog konteksta
ili konteksta slabe drave. U ovim kontekstima je, naime, est sluaj da su drav-
ni akteri koji koriste silu bili ne samo van dometa javnog nadzora, ve i da su
kao jedna od glavnih poluga nedemokratske vlasti bili privilegovani i izrazito
politizovani.
Analizom sektora bezbednosti ujedno treba otkriti i popisati razlike koje
postoje izmeu entiteta (jedinica) koji ga ine. Zato ona treba da se pozabavi
formalnim odlikama sektora i aktera (na primer, postojanje odgovarajueg za-
konodavstva), ali i neformalnim (na primer, dominantna organizaciona kultu-
ra, presti odreenih profesionalnih grupa unutar sektora i sl.). Tako je vojska
u Srbiji tradicionalno uivala vie poverenja graana nego bilo koji drugi deo
sektora bezbednosti, moemo rei vie ak i od mnogih civilnih ustanova, na
48
Safet y, Securi t y and Accessi bl e Just i ce Put t i ng Pol i cy i nt o Pract i ce (London: Department for
International Development, 2002), 18.
49
The OECD DAC Handbook on Securi t y Sect or Reform (SSR): Suppor t i ng Securi t y and Just i ce, 54, 73.
85
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
primer od skuptine ili vlade. Da bismo razumeli uoene razlike izmeu aktera
u sektoru treba pripremiti i dodatnu analizu institucionalnog naslea svakog
od aktera unutar sektora, kojom treba saznati njihove materijalne performan-
se (npr. brojanost, obuenost, opremljenost, postojanje zakona i sl.), a potom
i neformalne odlike upravljanja. Razumevanje neformalne logike prikladnog/
poeljnog
50
upravljanja unutar ovih institucija omoguava to da budu otkriveni
razlozi unutranje blokade ili nekonsolidovanosti reforme, pogotovo u sluaje-
vima u kojima za nju (reformu) postoji odgovarajui formalni okvir (nadlena
tela i zakonodavstvo)
51
. Na primer, iako je centralizovano odluivanje unutar
MUP bilo predmet kritika nakon demokratskih promena, iroke administrativne
nadlenosti
52
koje MUP ima zadrale su svoju logiku prikladnosti dosta dugo
nakon otpoinjanja procesa demokratizacije u dravama naslednicama SFRJ.
Ovo moemo objasniti korporativnom prirodom novonastalih politikih zajed-
nica. U svim postjugoslovenskim dravama preivelo je oekivanje graana da
policija, kao najefkasniji organ centralne uprave, treba da nastavi da prua ad-
ministrativne usluge
53
na uniformni nain, umesto da se pruanje ovih usluga
decentralizuje i prenese na optinske uprave. Oekivanje da legitimnost dolazi
odozgo
54
, tj. iz centralne vlade kljuna je karakteristika kontinentalnog policij-
skog sistema, a njena logika organizacije preivela je i do danas u policiji Srbije.
Reenom dodajmo i to da na poetku istraivanja treba, a radi otkrivanja
specifnosti datog sektora bezbednosti, popisati sve vane i dostupne javne
izvore o ovom sektoru. Potom treba izraditi bibliografje o reformi svakog od
delova sektora bezbednosti. Izrada bibliografja i pregled postojee literature u
konkretnoj zemlji nisu samo koristan nain za prikupljanje informacija, ve se iz
njih mogu saznati i vienja domaih autora o vanosti RSB. Pored toga, potreb-
no je uraditi i hronologiju reforme celog sektora bezbednosti, kao i detaljne hro-
nologije tokova reforme svakog od njegovih delova (npr. hronologija reforme
vojske, hronologije reforme policije itd.). Sve to omoguava da blie budu utvr-
ena obeleja ueg (mikro) konteksta u kojima je tekla reforma svakog od akte-
ra. Na osnovu toga e biti mogue analizirati karakteristinu politiku dinamiku
unutar razliitih delova sektora bezbednosti, kao i postaviti etalon u odnosu na
koji e biti meren napredak primenom Indeksa reformisanosti sektora bezbed-
50
James G. March and Johan P. Olsen, Elaborating the New Institutionalism ARENA Worki ng
Papers (2005), http://www.arena.uio.no/publications/working-papers2005/papers/wp05_11.pdf
51
Wade Jacoby, Tutors and Pupils: International organizations, Central European elites, and
western models, Governance, Volume 14, Issue 2 (2001): 169200.
52
Adminsitrativne nadlenosti obuhvataju sve, poev od registrovanja udruenja graana i javnih
skupova, izdavanja pasoa i linih karti, pa do odravanja knjige dravljana i matinih knjiga.
53
Npr. izdavanje linih dokumenata, prijava boravka i slino.
54
Arianit Koci, Legitimation and culturalism: towards policing changes in the European post-
socialist countries, in Pol i ci ng In Cent ral And East ern Europe: Compari ng Fi rst hand Knowl edge
wi t h Experi ence from t he West , ed. Milan Pagon (Ljubljana: College of Police and Security Studies,
1996).
86
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nosti. Takoe, prouavajui reformu u kratkom istorijskom kontekstu pokuali
smo da prepoznamo zahteve reformi. Naime, da bi se ispoljili rezultati reforme,
odnosno da bi postali vidljivi iroj javnosti, potrebno je da proe odreeno vre-
me. Takoe, oekivanja od ustanova mogu biti drastino preoblikovana tokom
dramatinih dogaaja ili kriza. Na taj e nam nain mini analize konteksta re-
formi za svakog aktera kojeg smo posmatrali omoguiti da poveemo politike
odluke aktera sa institucionalnim promenama.
Stoga su istraivai CCVO, kako bi stekli bolji uvid u dinamiku unutar sektora
bezbednosti, posebno analizirali kontekste u kojima je tekla reforma svakog od
aktera. To je trebalo da im pomogne da lake prepoznaju i razumeju razliite
startne pozicije sa kojih su akteri iji je napredak meren krenuli u reformu. Zato
svako poglavlje o reformi pojedinanih aktera poinje saetom analizom njiho-
vog naslea i analizom mikrokonteksta u kome se ona odvijala. Analiziranjem
mikrokonteksta pokuali smo da utvrdimo to da li je postojala javna potranja za
sprovoenje reforme datog aktera. Potom, i da li je bilo pretnji koje su posebno
sekuritizovane u ovoj oblasti javne politike, te koje su se vane institucionalne i
politike promene dogodile od poetka tranzicije. Nadasve, opis dinamike, kao
i popis prethodno izvrenih promena dozvoljava nam da uspostavimo etalon u
odnosu na koji e biti meren kasniji napredak u reformi svakog od aktera.
3. Analiza politi"kih aktera RSB
Ovom analizom treba obuhvatiti sve kljune politike aktere koji imaju mo-
gunost da zvanino ili nezvanino donose odluke o RSB, odnosno da utiu na
njeno sprovoenje ili nesprovoenje. Lista politikih aktera e se, svakako, razli-
kovati u zavisnosti od zemlje i na njoj se mogu, na primer, nai politike partije,
crkve, sindikati, organizovane kriminalne bande, paravojske, kao i razliite inte-
resne grupe unutar dravnih aparata sile. Da bi analiza kljunih politikih aktera
bila valjana, te da bi omoguila utvrivanje sposobnosti i motiva za delovanje
svakog od njih, ona treba da bude zasnovana na sledeim pokazateljima
55
:
tip akt 1) era (dravni/nedravni)
interes aktera (politika 2) agenda), odnosno njihova motivacija da
doprinose stabilnosti ili nestabilnosti, kao i izazivanju unutranjih
konfikta
tip strategija i/ili uobiajeni metodi koje akter preduzima da bi 3)
ostvario svoje ciljeve (posebno treba obratiti panju na njihovu
sklonost da upotrebljavaju silu i kre ljudskih prava svih graana ili
odreenih grupa)
55
Suzanne Verstegen, Luc van de Goor and Jeroen de Zeeuw, The st abi l i t y assessment framework:
desi gni ng i nt egrat ed responses for securi t y, governance and devel opment (The Hague: Netherlands.
Ministry of Foreign Afairs, 2005), 46-48.
87
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
kapaciteti (raspoloiva fnansijska sredstva, ubojna snaga, kontrola 4)
nad delom teritorije, kohezija unutar grupe, tip liderstva, vrsta ek-
spertize, mogunost umreavanja i slino)
glavni odnosi sa drugim akterima (ko su im saveznici, a ko protivnici, 5)
da li su sposobni da pridobiju podrku ili politiki mobiliu odree-
ne grupe graana, koja im je socijalna i politika baza).
Tabel a 11: Pri mer anal i ze pol i t iki h akt era
Na osnovu rezultata dobijenih ovakvom analizom bie mogue utvrditi to
da li je i na koji je nain nasleeno stanje (oekivanja graana, materijalni i ljud-
ski kapaciteti, obrasci dobre uprave) promenjeno zbog intervencija razliitih
politikih aktera. Zato je prilikom pravljenja popisa vano utvrditi to da li neko
od aktera nedostaje, odnosno da li je neki od njih previe prisutan. U sklopu
toga treba otkriti i to da li neki od njih moe biti veto igra, odnosno ko je od
njih podstreka reforme (agent of change). Osnovano je, potom, pretpostaviti
da broj aktera i stepen njihovog uticaja u odreenom trenutku mogu ukazati
na nepostojanje ili postojanje tekoa u reformi. Tako se, na primer, esto tvr-
di da bez postojanja organizacija ili grupa civilnog drutva koje imaju znanja i
sposobnosti da obavljaju javni nadzor nad sektorom bezbednosti nema ni delo-
tvorne demokratske kontrole. esto se, isto tako, smatra da odreene interesne
grupe, sastavljene od pripadnika dravnih aparata koji koriste silu, mogu zbog
sile (moi) i znanja koje poseduju biti veto igrai u reformi. Tako jedan broj
autora navodi da su bezbednosno-obavetajni krugovi najvie uticali na dono-
88
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
sioce politikih odluka, kako pre smene Miloevievog reima, tako i nakon nje-
gove smene, te da im je to omoguavalo da blokiraju reforme.
56

Meutim, ovakve tvrdnje nije lako potkrepiti proverljivim dokazima. Odatle,
najveu prepreku istraivaima prilikom analize aktera predstavlja nedostatak
pouzdanih i javno dostupnih podataka o njihovom delovanju, kao i neposto-
janje dovoljne vremenske distance. Zbog toga se ovaj deo analize uglavnom
zavrava popisom aktera i opisom njihovih kapaciteta koji su zasnovani na sta-
vovima i nalazima opte i strune javnosti.
Glavno istra!iva"ko pitanje
Rezultati koji isteknu iz analize drutveno-politikog i sektorskog konteksta, kao
i iz analize kljunih politikih aktera treba da omogue preciznije utvrivanje
dominantnog konteksta u kome se izvodi RSB. Tek na osnovu toga moe biti po-
uzdano utvreno koja je generacija reformi na delu u datoj zemlji.
57
Zato emo
ovde usvojiti stanovite Timoti Edmundsa (Timothy Edmunds) po kome posto-
je prva i druga generacija reformi sektora bezbednosti. Po njegovom miljenju
prva generacija obuhvata donoenje ustavnih normi i osnovnih zakona, kao i
uspostavu sistemskih struktura. Sve to bi trebalo da dovede do prepotinjavanja
bezbednosnih organa demokratski izabranim civilnim vlastima. Ovo pak pred-
stavlja jedan od prvih koraka u procesu demokratizacije. Teite reformi tokom
prve generacije stavljeno na uspostavljanje formalnih struktura za civilnu kon-
trolu, kao i na jasniju podelu nadlenosti izmeu razliitih aktera unutar sektora
bezbednosti. Time bi ujedno trebalo da bude postavljen osnov za demokratsku
civilnu kontrolu unutar sektora. Isto tako, tokom prve generacije bi trebalo da
doe do demilitarizacije i depolitizacije upravljanja sektorom bezbednosti. Sve
bi to trebalo da otkloni potencijalne opasnosti od toga da delovi sektora bez-
bednosti koji koriste silu, bilo dravni bilo nedravni, dou u situaciju da mogu
da ugroze demokratsko funkcionisanje date politike zajednice.
Druga generacija reformi poklapa se sa procesom konsolidacije demokra-
tije.
58
Ovo, naravno, vai pod pretpostavkom da je u datoj zajednici dovreno
56
Peter Andreas, Criminalized Legacies of War The Clandestine Political Economy of the Western
Balkans, Probl ems of Post -Communi sm (May/June 2004), 3-9 i Ognian Shentov, Boyko Todorov
and Alexander Stoyanov, Par t ners i n Cri me: The Ri sk of Symbi osi s Bet ween t he Securi t y Sect or and
Organi zed Cri me i n Sout heast Europe (Sofa: Center for the Study of Democracy CSD, 2004).
57
Timothy Edmunds, Security sector reform: concepts and implementation, in Towards Securi t y
Sect or Reform i n Post Col d War Europe: A Framework for Assessment , eds. Wilhelm N. German and
Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 1125.
58
Huan Linc i Alfred Stepan, Probl emi demokrat ske t ranzi ci j e i konsol i daci j e (Beograd: Filip Vinji,
1998), 6. Oni navode pet arena konsolidovane demokratije: (1) autonomno politiko drutvo, (2)
uslovi za slobodno organizovanje graana i civilnog drutva, odnosno (3) vladavina prava, (4)
institucionalizacija ekonomske sfere, kao i (5) postojanje administrativnih kapaciteta izvrne vlasti
koji je ine sposobnom da kreira i sprovodi novu politiku.
89
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
formiranje drave, odnosno da su otklonjene pretnje po njen opstanak. Ukoliko
je to tako, oekuje se da tokom druge generacije, u meuvremenu osnaeno
graansko drutvo, pored politiara, postane aktivan uesnik demokratske civil-
ne kontrole i nadzora. To bi pak u znatnoj meri trebalo da doprinose socijalnoj
legitimizaciji institucija bezbednosti u matinom drutvu. Uporedo se oekuje
da reforme sprovedene u prvoj generaciji budu konsolidovane i na niim ni-
voima upravljanja, te da se srednji upravljaki kadar identifkuje sa reformom.
Zahvaljujui tome, trebalo bi da osnovne demokratske vrednosti postanu deo
organizacione i profesionalne kulture pripadnika dravnih aparata sile. Ovi bi
aparati ubudue trebalo da deluju oslanjajui se na naela politike i interesne
neutralnosti. U ovoj fazi, glavno pitanje vie nije da li treba reformisati sektor
bezbednosti i zato ga treba reformisati, ve kako to najdelotvornije i najef-
kasnije uraditi. Zbog toga je tokom druge faze neophodno, a radi konsolido-
vanja reformi prve generacije, podii takozvane administrativne kapacitete dr-
avnih slubi za upravljanje resursima unutar sektora bezbednosti. To zahteva
da dravni slubenici i institucije budu osposobljeni za uinkovito planiranje,
budetiranje, programiranje, praenje, nadziranje i sprovoenje mera reforme.
Iz predoene skice idealtipskih faza proizilazi to da druga generacija reforme
sektora bezbednosti nema jasno naznaen zavretak. Ova faza korespondira sa
modelom konsolidovane demokratije, iji nastanak ne zahteva samo uspostav-
ljanje novih struktura, ve i promenu ponaanja i uvreenih stavova pripadnika
sektora bezbednosti. Odatle sledi da tek kada se ovo dogodi, demokratsko i de-
lotvorno upravljanje reenim sektorom postaje jedina igra u gradu
59
.
U skladu sa tim, reforma sektora bezbednosti u Srbiji razmatrana je pre sve-
ga posmatranjem procesa njene demokratizacije i postkonfiktnog oporavka.
Naime, polo se od pretpostavke da je iri kontekst u kome je zapoeta reforma
sektora bezbednosti u Srbiji bio oblikovan pod uticajem potreba da se simulta-
no izvri etvorostruka tranzicija, i to iz nedemokratskog u demokratsko politi-
ko ureenje, iz planskog u trini sistem upravljanja ekonomijom, iz monoti-
pnih u pluralizovane drutvene odnose i iz ratnog (konfiktnog) stanja u stanje
postkonfiktne normalizacije, stabilizacije i rekonstrukcije. Zbog svega toga, ne-
ophodno je bilo paljivo ispitati to na koji nain su tokovi ovako kompleksne
tranzicije uticali na reformu sektora bezbednosti. Tek na osnovu toga e biti
mogue pouzdano proceniti to da li je u Srbiji zavrena i konsolidovana prva
generacija reformi, te da li je ona prela u svoju drugu fazu. Utoliko bi dobije-
ni nalazi trebalo da dozvole timu CCVO da odgovori na centralno pitanje svog
istraivanja, odnosno da proceni da li je reforma sektora bezbednosti u Srbiji
konano prela taku bez povratka nakon koje ovaj sektor i/ili njegovi pojedini
akteri vie ne mogu i nee ugroziti demokratsko funkcionisanje drave i politi-
ke zajednice.
59
Parafraza defnicije konsolidovane demokratije Linza i Stepana.
90
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Razvoj postupaka za merenje napretka
u reformi sektora bezbednosti
Budui da je koncept RSB nedovoljno teoretski izgraen i da problem merenja
napretka RSB nije dovoljno istraen, te da je re o sloenom fenomenu, odlu-
eno je da se tokom izrade plana ovog istraivanja koristi kvalitativna metoda
istraivanja poznata kao ut emel j ena t eori j a (grounded t heory approach). Ovaj
pristup podrazumeva da se teorija razvija tokom samog istraivanja i to kroz
kontinuirano meusobno delovanje analize i prikupljenih podataka
60
. Polo se
zato od nalaza Silvermana
61
o tri faze izgradnje teorije, koje su jo daleke 1967.
godine razvili Glazer i traus
62
:
Prvi korak zahteva defnisanje kategorija koje e osvetliti podatke i 1.
dati im smisao. U ovom sluaju to je nalagalo da prvo pokuamo da
razradimo i razdelimo defniciju reformisanog sektora bezbednosti
na konkretne kriterijume kojima se moe pratiti stepen ostvareno-
sti tri dimenzije reformisanosti: demokratsko upravljanje, efkasnost
pruanja ljudske i nacionalne bezbednosti i delotvornost ili efektiv-
nost pruanja bezbednosti. Do liste moguih kriterijuma smo doli
pregledom postojeih istraivanja i literature o RSB, a onda smo kroz
strune rasprave pokuali da utvrdimo koji su kriterijumi najvaniji
za celokupnu reformu u zemlji poput Srbije i doli do spiska od de-
set kriterijuma. Ti kriterijumi su dodatno razraeni u indikatore, pa
je tako nastao Indeks reformisanosti sektora bezbednosti. U okviru
Indeksa smo posebno eleli da ispitamo kategoriju holistinosti, od-
nosno stepen integrisanosti mesnog sektora bezbednosti.
U drugom koraku bi ove kategorije trebalo natopiti, tj. ispuniti kon- 2.
kretnim sadrajima kako bismo mogli ispitati njihovu vanost. To je
u sluaju Srbije znailo da na etiri razliite vrste aktera, kako ih raz-
vrstava Hangi, treba primeniti Indeks RSB, tj. jedinstvene kriterijume
za (pr)ocenu njihove reformisanosti. Meutim, odmah se pokazalo
da primena istog arina na etiri razliite vrste aktera stvara brojne
potekoe. Potom je usledila dorada mernih postupaka i instrume-
nata kako bi bila oslikana specifnost razliitih organizacija u sekto-
ru, te proraunat Indeks reformisanosti. Trebalo je, ujedno, defnisati
postupke i kriterijume analize drutvenog konteksta reforme kako
bi bile otkrivene specifnosti karakteristine za Srbiju. Tokom ana-
60
Halmi, Aleksandar (1996): Kvalitativna metodologija u drutvenim znanostima. Zagreb: Pravni
fakultet u Zagrebu, Studijski centar socijalnog rada, 278.
61
David Silvermann, Doi ng Qual i t at i ve Research A Pract i cal Handbook (London: Sage Publications,
2005), 179.
62
Barney G. Glaser and Anselm Strauss, The Di scovery of Grounded Theory: St rat egi es for Qual i t at i ve
Research (Chicago: Aldine, 1967).
91
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
lize konteksta treba utvrditi i nultu taku u odnosu na koju e biti
mereni dometi reforme.
Ako uspeno budu reeni prethodni zadaci, izabrane kategorije 3.
treba zatim meusobno povezati i smestiti u optiji analitiki okvir
kako bi on bio upotrebljiv i van konteksta u kome je prvobitno pri-
menjen. Na osnovu iskustva steenog primenom IRSB, unapredili
smo poetni instrument i uputstva za merenje i uvideli glavne tren-
dove u RSB Srbije.
1. Izrada instrumenata za merenje
Pre nego to je zapoeto prikupljanje empirijske grae, istraivai su morali
da pronau odgovor na pitanje ta znai reformisani sektor bezbednosti. Kao
to navodi Timoti Edmunds
63
, na ovo pitanje se moe odgovoriti iz tri razliite
perspektive: (a) iz ugla idealnog tipa reformisanog sektora, (b) na osnovu regio-
nalnih standarda reformisanosti i (c) na osnovu analize i ocene procesa reforme
u odreenoj zemlji.
Prvi pristup zahteva to da prethodno bude osmiljen generiki okvir ili ide-
alni tip reformisanog sektora. U ovom istraivanju je za tu svrhu iskoriena de-
fnicija koju je ponudio Hangi, iz koje su potom izluene tri agregatne dimenzije
RSB: (1) demokratsko upravljanje, (2) efkasno pruanje bezbednosti i (3) efek-
tivno ili delotvorno pruanje ljudske i nacionalne bezbednosti. Ove se dimenzije
istovremeno mogu tumaiti i kao krajnji ciljevi svake RSB, koji jo nisu u potpu-
nosti dostignuti ni u razvijenim demokratijama. Kako navode Vilferd fon Bredov
i Vilhem German
64
, u pitanju je uspeh bez precizno defnisanog kraja: optimalno
uveati zatitnu ulogu sektora bezbednosti, a smanjiti rizik korienja prinudnih
mera koje ugroavaju demokratsku kulturu. Uspeh se obino meri u kriznim
situacijama, ije izbegavanje takoe predstavlja cilj ove reforme.
Budui da je re o procesu, istraivai CCVO poli su od stanovita da se
pouzdano moe meriti samo presek stanja RSB u izabranom vremenu, i to na
osnovu unapred utvrene skale, koja je izraena na osnovu modela idealno re-
formisanog sektora. Da bi takva skala bila postavljena, potrebno je za svaku od
dimenzija reforme dodatno precizirati kriterijume i njihove sadraje. To zahteva
da budu utvrene analitike jedinice za svaku dimenziju, kao i lista specifnih
indikatora za svaku od etiri grupe aktera. Zato je, na primer, uestvovanje gra-
63
Timothy Edmunds, Security sector reform: concepts and implementation, in Towards Securi t y
Sect or Reform i n Post Col d War Europe: A Framework for Assessment , eds. Wilhelm N. German and
Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 1125.
64
Wilfried von Bredow and Wilhelm N. Germann, Assessing success and failure: practical needs
and theoretical answers, in Towards Securit y Sect or Reform in Post Cold War Europe: A Framework for
Assessment , eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 161174.
92
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ana i njihovih udruenja u politici bezbednosti usvojeno kao jedan od kriteri-
juma u okviru dimenzije demokratsko upravljanje. Ovaj kriterijum je, potom,
razdeljen na dva potkriterijuma: prvi, postojanje uslova i formi za konsultovanje
graana prilikom izrade bezbednosne politike i drugi, postojanje metoda i ka-
nala za uticaj graana na sprovoenje i ocenjivanje reene politike. U skladu sa
tim, u okviru prvog potkriterijuma ustanovljeni su razliiti indikatori za razliite
aktere, kao to su, na primer, odravanje savetodavnih sastanaka sa graanima
u njihovom kraju, na kojima e se govoriti o bezbednosti (indikator za policiju) ili
korienje fokus grupa za proveru efekata nekih novih mera pre njihovog uvo-
enja (indikator i za policiju i za vojsku).
Na umu smo imali i to da tri dimenzije sadrane u defniciji RSB nisu apso-
lutne, niti da se na isti nain ispoljavaju u svim zemljama, te da stoga one pod-
leu subjektivnoj interpretaciji istraivaa prilikom njihove operacionalizacije i
pretakanja u specifne kriterijume i indikatore. Ovo tim pre, to opta defnicija
RSB poiva na normativnoj pretpostavci o postojanju demokratskog politikog
ureenja ili o voljnom kretanju ka njemu. Meutim, nain na koji e ova norma
biti sprovoena u delo u velikoj meri zavisi od dominantne politike kulture,
kao i od tradicije javne uprave u datoj zemlji. Tako je, na primer, ista norma o
demokratskom nadzoru nad bezbednosno-obavetajnim agencijama razliito
operacionalizovana u razliitim zemljama, a u zavisnosti od odnosa izmeu
izvrne, zakonodavne i sudske vlasti, kao i od njihovog odnosa sa civilnim dru-
tvom. Podjednako je, odatle, demokratian i legitiman nadzor nad bezbedno-
sno-obavetajnim agencijama koji vri odbor koji imenuje vlada (Velika Brita-
nija), odnosno poseban parlamentarni odbor (Nemaka) ili odbor za odbranu i
bezbednost (Srbija), koji pored ovih slubi nadzire i rad vojske i policije, ili kada
je u skuptinski nadzor ukljueno i posebno telo koje ine predstavnici graan-
skog drutva, poput Vjea za graanski nadzor sigurnosno-obavetajnih agen-
cija u Hrvatskoj.
Dodajmo reenom i to da je postupak odabira odreenih kriterijuma za me-
renje takoe zasnovan na nekim vrednostima i normama, i to obino na vred-
nostima i normama onoga koji meri ili onoga u ije ime se meri. Zbog toga je
vano znati kojom su se l ogi kom pri kl adnost i vodili istraivai CCVO prilikom
specifkovanja kriterijuma za svaku od dimenzija, kao i prilikom utvrivanja in-
dikatora. Odatle se model Indeksa, koji je korien u ovom istraivanju, oslanja
na kontinentalno pravno i upravno naslee, kao i na standarde meunarodnih
organizacija, pre svega, iz Evrope. Zbog pretpostavke postojanja ideje o dravi
kao poeljnom modelu drutvenog organizovanja, model koji smo razvili vero-
vatno nee biti primenljiv u onim delovima sveta, gde je koncept drave namet-
nut spolja i gde nije ukotvljen.
93
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
Tabel a 12: Di menzi j e, kri t eri j umi i pot kri t eri j umi reformi sanost i sekt ora bezbednost i
Dimenzije idealno reformisanog sektora bezbednosti dodatno smo stoga
precizirali na osnovu standarda koji su zapisani u dokumentima UN i u doku-
mentima evropskih regionalnih organizacija (OEBS, Savet Evrope, EU, NATO).
Time smo eleli postii sklad sa tzv. regionalnim principom merenja reformisa-
nosti. Meutim, ovaj pristup i pomenuti standardi nisu opremljeni instrumen-
tarijumom koji obezbeuje holistiko sagledavanje i procenjivanje dometa po-
jedinane reforme. Ipak, iz analize minimalnih zajednikih standarda deriviran
94
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
je spisak osnovnih analitikih jedinica, koje su potom pretoene u kriterijume
reformisanosti sektora bezbednosti po pojedinim dimenzijama. Tako je naprav-
ljena prva verzija indeksa, koja je sadrala listu od dvadeset i dva mogua i rela-
tivno razgraniena kriterijuma. Potom je na vie rasprava i radionica odranih u
Centru, na kojima su uestvovali i spoljni eksperti
65
, ispitivana vanost razliitih
kriterijuma, a onda je, da bi u prvoj godini projekta moglo biti zapoeto priku-
pljanje grae, smanjen njihov broj.
66
Nakon to je uraeno sedam verzija Indeksa,
izbor je suen na pet grupa kriterijuma, za koje je procenjeno da mogu posluiti
za merenje stepena demokratskog upravljanja u sektoru bezbednosti Srbije. U
izboru su se nali sledei kriterijumi: (1) zastupljenost, odnosno reprezentativ-
nost, (2) transparentnost (javna vidljivost), (3) uestvovanje graana i njihovih
udruenja u kreiranju, sprovoenju i evaluaciji politike, (4) odgovornost, tj. de-
mokratska civilna kontrola i javni nadzor i (5) vladavina prava. Polo se, pri tome,
i od uverenja da navedeni kriterijumi mogu vaiti i biti zajedniki svim zemljama
u kojima je sektor bezbednosti reformisan u skladu sa demokratskim uzusima.
Potom su za svaki kriterijum razraeni potkriterijumi, koji slue kao pomo-
ne analitike jedinice pomou kojih se utvruje to u kojoj su meri reformom
ispunjeni zahtevi svakog pojedinog kriterijuma. Tako je, na primer, odlueno da
se reprezentativnost procenjuje samo na osnovu zastupljenosti ena i zastuplje-
nosti nacionalnih manjina u sektoru bezbednosti, odnosno u brojnom sastavu
njegovih aktera. Tom je prilikom procenjeno da se u inicijalnoj fazi projekta na
osnovu ovih potkriterijuma moe stei barem delimina slika o stepenu zastu-
pljenosti pojedinih drutvenih grupa i slojeva u dravnim institucijama koje pri-
padaju sektoru bezbednosti. Odlueno je, takoe, da u ovoj fazi bude izostavlje-
no prikupljanje podataka o zastupljenosti brojnih drugih drutvenih grupa, kao
na primer, verskih ili seksualnih manjina. Ovo delom zbog toga to o tome ne
postoje validni podaci, a delom zbog toga to to u ovom trenutku reforme nije
glavni zahtev javnosti u Srbiji.
U sledeem koraku postignuta je saglasnost oko zahvata radnih defnicija
potkriterijuma. Time smo, pre svega, eleli izbei opasnost od toga da iste po-
65
Pored doprinosa istraivaa CCVO i spoljnih strunih saradnika ora Vukovia (CESID),
Bogoljuba Milosavljevi i David Lova (David Law), koji su uestvovali u operacionalizaciji Indeksa,
korisne komentare dobili smo i od Helene Ziherl iz enevskog centra za kontrolu oruanih snaga,
istraivaa Norvekog instituta za meunarodne odnose, posle prezentacije odrane u maju 2008.
godine, zatim od studenata master programa Meunarodne bezbednosti na Fakultetu politkih
nauka, kao i od uesnika programa Young Faces, sa kojima smo tokom seminara testirali ovaj
instrument.
66
Zanimljiv nain odreenja vanosti pojedinih kriterijuma smislio je tim Instituta za demokraciju,
koji je radio na izradi Indeksa otvorenosti drutva. U sklopu svog istraivanja oni su angaovanim
strunjacima dali dva upitnika sa listom kriterijuma i indikatora otvorenosti drutva. Prvi upitnik
je sadrao skalu procene otvorenosti drutva, po kojoj su oni ocenjivali stepen ostvarenosti
ponuenih kriterijuma u hrvatskom drutvu. Drugi upitnik sadrao je skalu vanosti, po kojoj
su angaovani strunjaci ocenjivali znaaj ponuenih kriterijuma za dostizanje idealnog nivoa
otvorenosti u bilo kom drutvu. Za vie detalja videti Simon Goldstein, Indeks ot vorenost i drut va
Hrvat ska 2006 (Zagreb: iDEMO, 2006).
95
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
jave budu vie puta merene u sklopu razliitih kriterijuma. U skladu sa tim, iz
merenja po potkriterijumu javni nadzor izostavljeni su, na primer, uinci Po-
verenika za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja koje je imao to-
kom nadzora dravnih aktera u sektoru bezbednosti, jer je to mereno u okviru
kriterijuma transparentnost. Iz istog kriterijuma, izostavili smo i nadzor koji
praktikuju individualni graani i/ili njihova udruenja, jer je meren unutar kri-
terijuma uestvovanje u bezbednosnoj politici. Najdua rasprava voena je o
operativnoj defniciji kriterijuma legitimnost. Odlueno je da se, za svrhe ovog
istraivanja, iz zahvata legitimnosti iskljui posmatranje i ocenjivanje demokra-
tinosti izbora. Umesto toga, panja je suena i usmerena na stepen poverenja
javnosti u bezbednosne institucije drave i njihova rukovodstva, kao i na javnu
percepciju pretnji po bezbednost Srbije i njenih itelja. U okviru ovog kriteri-
juma analizirali smo i to da li postoje znaajnije razlike u stepenu poverenja ili
u percepciji pretnji izmeu odreenih drutvenih grupa (na primer, nacional-
nih manjina, mladih ili ena) i veinskog stanovnitva. Na osnovu toga bi pak u
sledeim fazama istraivanja mogle biti razmotrene i eventualne bezbednosne
posledice ispoljenih razlika.
Proces izbora i oblikovanja optimalnog postupka je, dakako privremeno,
okonan izradom dvodimenzionalne skale za merenje napretka u RSB. Na nje-
noj vertikalnoj osi su, pod oznakom dimenzije, upisana opta (idealtipska) obe-
leja demokratskog sistema bezbednosti. Ona su, potom, na horizontalnoj osi
razraena i grupisana u posebne kriterijume i potkriterijume za svaki od eleme-
nata sektora bezbednosti. Meutim, kao to Dejn ana (Jane Chanaa) podsea,
relativno je lako sastaviti podsetnik za reformu sektora bezbednosti, a mnogo
tee je defnisati naine na koji ti saeti principi mogu biti sprovedeni
67
. Usledio
je zato popis i izbor indikatora na osnovu kojih je trebalo analizirati prikupljenu
grau kako bismo saznali da li su i u kojoj su meri, te kod kog aktera su ovi kri-
terijumi primenjeni i ispunjeni. Zbog toga su istraivai CCVO u ovoj fazi rada
najvie vremena potroili na razvijanje indikatora koji bi uvaili i vidljivo iska-
zali specifnu funkciju, kao i razliita profesionalna, institucionalna, socijal-
na, vrednosna i kulturna obeleja svakog od aktera u sektoru bezbednosti. Pri
tome je trebalo voditi rauna o injenici da izabrani indikatori budu primenljivi
makar na veinu aktera u jednoj grupi kako bi dobijeni nalazi bili meusobno
uporedivi i merljivi. Da to uopte nije lako, govori i sledei primer: nespornim
se, naime, smatra to da se ne moe oekivati da u operativnom sastavu policije
i vojske postoji ista zastupljenost ena. Pekinkom deklaracijom postavljen je
standard po kome bi 30% operativnog sastava policije trebalo da ine ene, dok
se 10% ena u sastavu vojske smatra znaajnim postignuem, ak i u konsolido-
vanim demokratijama.
67
Citirano u Zoltn Martinusz, Measuring success in security sector reform: a proposal to improve
the toolbox and establish criteria, in Towards Securi t y Sect or Reform i n Post Col d War Europe: A
Framework for Assessment , eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC,
2003), 183.
96
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Zbog pomenutih razlika, svaki je istraiva imao zadatak da na osnovu ve
defnisanih dimenzija i kriterijuma reformisanosti izradi indikatore za aktera iju
je reformu pratio. Tom prilikom je potvrena pretpostavka po kojoj opte di-
menzije i kriterijumi reformisanosti nisu podjednako vani za sve aktere, kao i
to da oni ne mogu biti u potpunosti primenjeni na svakog od njih. Ne moe se,
na primer, oekivati da transparentnost u upravljanju i obavljanju posla bude
ista kod privatnih bezbednosnih kompanija i kod Ustavom ovlaenih dravnih
aktera koji koriste silu. Besmisleno bi bilo, isto tako, oekivati da graani ue-
stvuju u kreiranju i sprovoenju bezbednosne politike privatnih kompanija, jer
su ovi privredni nedravni subjekti. Meutim, sa stanovita nacionalne i ljudske
bezbednosti ima smisla istraivati to da li su ove kompanije integrisane u sistem
bezbednosti. Jo je vanije saznati to da li je i kako je ureena upotreba metoda
i sredstava kojima one mogu ugroziti ljudska prava graana, te i to da li iko ima
nadzor nad njihovom upotrebom. Do slinih nalaza doli bismo i kada bismo
uporeivali delovanje parlamenta, organizacija civilnog drutva i pravosua u
sektoru bezbednosti. Budui da svaki od ovih entiteta ima razliite uloge, nad-
lenosti i izvore moi, jedino je bilo mogue pokuati to da se ustanovi da li,
kako i u kojoj meri svaki od njih uestvuje u kontroli i nadzoru nad dravnim
akterima u sektoru bezbednosti.
Na osnovu preliminarne analize prikupljene grae, kao i na osnovu ve ste-
enih uvida, zakljueno je da napredak RSB kod sve etiri grupe aktera moe biti
meren samo na osnovu kriterijuma koji su im zajedniki: integrisanost, transpa-
rentnost i legitimnost. Poto primenjivanje ostalih kriterijuma nije moglo biti
bez vee greke i problema, odlueno je da se umesto jednog modela Indeksa
razviju tri modela, koja bi trebalo da uvae razliite funkcije aktera. Zbog toga
su izraeni posebni indeksi za (1) dravne organe koji koriste silu, (2) nedravne
aktere koji koriste silu i (3) dravne i nedravne aktere koji imaju kontrolnu i
nadzornu ulogu u sektoru bezbednosti. Na osnovu toga napravljena je lista de-
vet aktera, pa je za svakog od njih razvijana lista posebnih indikatora i upitnika
kojima je procenjivana njihova reformisanosti.
Lista odabranih kriterijuma jasno govori o tome da je merenje vreno iz per-
spektive lokalnog graanskog drutva, te da je tenja merenja bila stei vie zna-
nja o dostignutom stepenu demokratinosti u sektoru bezbednosti Srbije. To je i
razlog zbog koga nisu dovoljno razvijeni indikatori i postupci za merenje efka-
snosti i efektivnosti delovanja, posebno dravnih, aktera sektora bezbednosti. U
prilog tome ila su jo dva dodatna i vanija razloga. Prvi istie iz injenice da je
za ozbiljno procenjivanje efkasnosti delovanja dravnih aktera koji koriste silu,
kao to su vojska, policije i slube, potrebno raspolagati specijalistikim znanji-
ma i tehnikom ekspertizom. Da bi, na primer, mogla biti izmerena efkasnost
delovanja policije, odnosno da bi bili defnisani adekvatni indikatori njene efka-
snosti u suzbijanju kriminala, potrebno je imati veliko kriminoloko predznanje.
Ova se pak vrsta tehnike eskpertize teko moe stei bez dugogodinjeg rada
u policiji. Drugi razlog proistie iz nedostupnosti izvornih i pouzdanih podata-
97
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
ka na osnovu kojih bi onda bilo mogue preciznije izmeriti efkasnost svakog
od aktera prilikom pruanja, recimo, fzike bezbednosti graanima Srbije. Jo
manje su dostupne interne procene borbene gotovosti militarizovanih delova
policije ili vojske. To je sasvim razumljivo, jer su ovakvi podaci u svim zemljama
opravdano klasifkovani kao poverljivi. Odatle je odlueno da u okviru dimenzije
efkasnosti budu mereni samo oni aspekti efkasnosti koji vae za sve organe
javne uprave u Srbiji. U skladu sa tim, ocenjivani su upravljanje materijalnim
i ljudskim resursima i postupci za kreiranje i sprovoenje politike (planiranje,
budetiranje, ocenjivanje). ak i nakon dodatnog suavanja, ozbiljnom merenju
efkasnosti izmiu slube bezbednosti zbog prirode svog posla.
Najtee je, svakako, bilo defnisati, a potom izmeriti efektivnost delovanja
aktera u sektoru bezbednosti. Tim pre, to su se ovom prilikom ispreili isti oni
razlozi koje smo ve obrazloili povodom tekoa koje se javljaju tokom mere-
nja efkasnosti. Povrh svega, efektivnost pojedinih dravnih aktera, kao to su
na primer vojska ili slube bezbednosti, teko moe biti merena u regularnim
(mirnodopskim) okolnostima. Drugim reima, o efektivnosti neke vojske pouz-
danije se moe suditi tek u ratu ili nakon njega. A tad moe biti kasno ili ono
usled poraza moe postati bespredmetno. Isto tako, o efektivnosti slubi bez-
bednosti moe se naelno suditi samo na osnovu onoga to njihovi civilni na-
redbodavci ili struni rukovodioci saopte javnosti, odnosno na osnovu nastalih
teta za ije su spreavanje one zaduene. Ovo u velikoj meri vai i za procenu
efektivnosti rada dravnih organa sa odreenim policijskim ovlaenjima. Nai-
me, samo carina i moda policija mogu nagaati koliko je ega provercovano
preko dravne granice. Isto tako, jedino poreska policija moe, barem pribli-
no, proceniti koliku tetu drava trpi zbog postojanja sive ekonomije, kao to i
Uprava za spreavanje pranje novca moe prognozirati koliko je novca i po kojoj
ceni oprano u Srbiji.
Odatle je u ovom istraivanju efektivnost praena i merena samo na osno-
vu tri kriterijuma: na osnovu legitimnosti, na osnovu integrisanosti i na osno-
vu odnosa ciljeva, sredstava i rezultata. U prethodnom delu teksta su ve data
potrebna objanjenja za kriterijum legitimnost. U okviru kriterijuma integrisa-
nost prvo je merena integrisanost na gore. Ona je trebalo da pokae to da li
je i u kojoj je meri svaki akter ukljuen u objedinjeni sektor, odnosno u sistem
nacionalne bezbednosti. Tom e prilikom, naravno, biti provereno i to da li uop-
te postoji takav sistem. Uporedo je razmatrana i integrisanost na dole, koja
bi trebalo da pokae stepen unutranje integrisanosti svakog od aktera. Kako
bi bila proverena vertikalna linija, analizirani su strateki i zakonodavni akti ko-
jima bi trebalo da budu utvreni elementi sektora (sistema), kao i uloge svih
aktera. Zato je prvo trebalo ustanoviti da li uopte postoji Strategija nacionalne
bezbednosti, te da li Ustav Republike Srbije igde pominje i/ili na holistiki nain
ureuje barem obrise sektora bezbednosti. Isto tako, trebalo je ustanoviti i to da
li su uopte i na koji su nain u ovim aktima odreene i razdeljene uloge izmeu
razliitih aktera u sektoru bezbednosti. Ujedno je proveravano i to da li su akti
98
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nieg ranga usklaeni sa Ustavom i Nacrtom strategije. Pored toga, istraiva-
no je da li postoje ureene procedure i instance za horizontalnu koordinaciju
i saradnju unutar sektora, kao na primer za saradnju vojske i policije u vanred-
nim situacijama. Na isti ovaj nain analizirana je i procenjivana integrisanost
na dole, tj. procenjivano je da li su na adekvatan nain ureene horizontalna
komunikacija i koordinacija unutar svakog aktera.
Prilikom pokuaja da se razviju indikatori za procenu odnosa ciljeva, sred-
stava i rezultata, dolo je do slinih problema kao i prilikom razmatranja efka-
snosti. Pre svega, podaci o uloenim sredstvima i postignutim rezultatima nisu
dostupni. To posebno vai za bezbednosno-obavetajne slube, jer su informa-
cije o njihovim operacijama skrivene od javnosti. tavie, kad javnosti i budu sa-
opteni rezultati neke njihove akcije, ona ne moe da sazna koliko je to kotalo,
te da li su i u kojoj su meri slube bile efkasne i delotvorne. Tim povodom na-
stao je i problem oko defnisanja uspeha i merenja efektivnosti (delotvornosti)
sektora bezbednosti, odnosno njegovih aktera. Postavljeno je, naime, pitanje
da li je delotvoran onaj sektor koji prevencijom uspeva da spreava ili da sma-
njuje upotrebu nasilja u zemlji, ili onaj koji samo uspeno odgovora na nasilje
ili na neku drugu bezbednosnu pretnju (na primer, na prirodnu nepogodu). ta
god da bude izabrano, ostaje problem kako proceniti da li je, na primer, previe
resursa uloeno u reavanje nekog bezbednosnog problema. Ovo pak zahteva
od nas da na umu imamo i to kako je koji bezbednosni cilj rangiran u politikoj
areni ili u javnom mnjenju. Ako pak o delotvornosti sudimo samo na osnovu
zahteva (oekivanja) javnog mnjenja i trenutnih politikih prioriteta, kasnije se
moe ispostaviti da je takva delotvornost izazvala negativne posledice po druge
delove javne uprave ili po celo drutvo.
Odatle je odlueno da se u ovoj fazi istraivanja meri samo to da li su i u
kojoj su meri postignuti rezultati u skladu sa ciljevima reforme, koji su na po-
etku tranzicije bili defnisani u govorima politikih lidera i u stratekim doku-
mentima zemlje. Ocenjivanje delotvornosti dodatno je oteavala injenica da u
Srbiji samo sistem odbrane poseduje strateki dokument koji je, istini za volju,
zaostao iz prethodne dravne tvorevine. Mnogo vei problem proistekao je iz
injenice da je srpsko drutvo duboko podeljeno kada su u pitanju ciljevi da-
ljeg drutvenog razvoja, pa samim tim i ciljevi i cene reforme sektora bezbed-
nosti. Odatle nema ni saglasnosti oko toga kako treba da izgledaju delotvoran
sistem nacionalne bezbednosti i njegovi tradicionalni akteri. Na primer, jedan
deo drutva eli veliku stajau vojsku iji e prvenstveni zadatak biti samostalna
odbrana teritorijalnog integriteta. To pak zahteva da za vojsku bude izdvajano
mnogo vie sredstava iz budeta nego to je to injeno do sada, i to verovatno
na raun drugih delova sektora ili dravne uprave. Drugi pak deo drutva pre-
ferira malu a profesionalnu vojsku, koja e u saradnji sa drugim meunarodnim
akterima braniti zemlju. Nema, meutim, podataka ni o tome koliko bi ovakva
vojska kotala poreske obveznike u Srbiji.
99
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
2. Su!avanje istra!iva"kog zahvata
Predoeni problemi su Istraivaki tim primorali da svoje kriterijume za me-
renje uskladi sa vanou koja im se pridaje u pruanju ljudske i nacionalne bez-
bednosti, a potom i da projektovani zahvat uskladi sa sopstvenim resursima. Za
tu su svrhu iz analize konteksta prvo iskljueni spoljanji uticaji na RSB u Srbiji.
Potom je delotvornost prilikom pruanja bezbednosti ocenjivana samo na na-
cionalnom nivou i spram zahteva za potovanje i zatitu ljudskih prava, dok je
izostavljeno njeno merenje na nivou pruanja lokalne bezbednosti. Jedino je u
sluaju policije procenjivano to da li je njena reforma prilagoena zahtevima
za pruanje bezbednosti u lokalnoj zajednici. Poto se skoro svi kriterijumi re-
formisanosti oslanjaju na neko od osnovnih ljudskih prava, uvereni smo da je
ponueni model Indeksa u skladu sa konceptom ljudske bezbednosti.
Odlueno je, isto tako, da pilot fazom projekta ne budu obuhvaeni svi ak-
teri koji bi na osnovu iroke defnicije mogli da pripadaju sektoru bezbednosti.
Umesto toga, meren je napredak reforme nekoliko grupa aktera, od ije uspe-
nosti po naoj proceni zavisi i sudbina prve generacije RSB u Srbiji. U ui izbor
su stoga uli (1) dravni akteri koji koriste silu vojska, policija, bezbednosno-
obavetajne slube i dravni organi sa odreenim policijskim ovlaenjima, (2)
dravni akteri koji ne koriste silu Narodna skuptina i pravosue, (3) nedravni
akteri koji koriste silu privatne bezbednosne kompanije i, na kraju, (4) nedr-
avni akteri koji ne koriste silu organizacije civilnog drutva. Zbog ogranienih
istraivakih resursa i tekoa do kojih je dolazilo prilikom pristupanja poda-
cima odustalo se, izmeu ostalog, od prouavanja uticaja medija i akademske
zajednice (nedravni akteri koji ne koriste silu), zatim od istraivanja uloge Mi-
nistarstva spoljnih poslova i drugih delova Vlade koji uestvuju u upravljanju
sektorom bezbednosti (dravni akteri koji ne korite silu), kao i od izuavanja
paravojnih formacija i kriminalnih grupa (nedravni akteri koji koriste silu). Isto
tako, izostalo je istraivanje i drugih organizacija i formi civilnog drutva, kao to
su lokalne inicijative ili marginalizovane grupe.
U skladu sa prethodnim, sueni su ciljevi, pa time i ogranieni dometi ovog
istraivanja. Isto tako, kvalitet predoenih nalaza u velikoj meri zavisio je od do-
stupnosti potrebnih podataka, kao i od stepena prethodne istraenosti sektora
bezbednosti u Srbiji. Uprkos ovome, sve vreme se vodilo rauna o tome da u
uzorku budu zastupljene sve etiri grupe aktera. U uzorak su ujedno ukljueni
i oni akteri ije delovanje do sada nije dovoljno istraeno, a koje smo oznaili
kao dravne organe sa odreenim policijskim ovlaenjima (carina, poreska po-
licija i uprava za spreavanje pranja novca). To stoga to svaki od njih poseduje
odreena ovlaenja za upotrebu sredstava prinude ili za primenu mera kojima
moe da ugrozi pravo graana na privatnost.
Istraivakom timu je poseban izazov predstavljao izbor (utvrivanje) po-
etne take reforme, u odnosu na koju treba da bude meren njen napredak. Tim
vie, to od izbora etalona u velikoj meri zavisi i to kako e biti defnisan napre-
100
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dak (uspeh) reforme. Poto je re o sluaju Srbija, odlueno je da se napredak
RSB meri u periodu od 2006. godine, kada je ona postala samostalna drava, pa
do kraja 2008. godine kada je zavreno ovo istraivanje. Istraivai su, meutim,
bili obavezani na to da sve vreme na umu imaju prethodno stanje, te da u svoje
analize i nalaze ukljue tokove i domete promena koje su se dogodile u ovom
sektoru, ili kod njegovih aktera, nakon smene Miloevieve vlasti oktobra 2000.
godine. To im je, ujedno, nalagalo da prilikom davanja ocene, odnosno prora-
una Indeksa reformisanosti, u vidu stalno imaju rezultate analize konteksta,
naslee sektora bezbednosti i njegovih pojedinih institucija, kao i oekivanja
graana od RSB. Utoliko i nalazi do kojih se dolo u ovoj fazi mogu predstavljati
etalon za budua merenje napretka RSB Srbije. To bi pak trebalo da dozvoli dalji
razvoj mernih instrumenata kako bi njima mogao biti beleen eventualni napre-
dak u jedinici vremena, ali i uoeni i prikazani kljuni trendovi u reformi.

3. Postupak ocenjivanja
Nakon to je redefnisan predmet merenja, te potvrena lista dimenzija, kri-
terijuma i indikatora reformisanosti izabranih aktera sektora bezbednosti, tre-
balo je doneti odluku o nainu merenja. Poto su razmotreni razliiti postupci,
odlueno je da se, po ugledu na godinji Indeks slobode
68
u svetu, koji radi ame-
rika organizacija Fridom haus (Freedom House), uspostavi skala reformisanosti
sektora bezbednosti u rasponu od najnie ocene (1) do najvie ocene (5). Utvr-
eno je, pri tome, da najnia ocena indicira izostanak RSB, odnosno to da u datoj
zemlji postoji nereformisani sektor bezbednosti. Nasuprot ovome, najvia ocena
bi trebalo da znai to da je u reenoj zemlji uspeno dovrena druga generacija
RSB, te da je u njoj na delu demokratsko upravljanje reformisanim sektorom. Za
ovaj model smo se odluili, zato to on podrazumeva manji broj indikatora ija
se ostvarenost zasniva na analizi i kvantitativnih i kvalitativnih podataka.
Ovaj model ocenjivanja prilagodili smo svakom akteru i prvo raunali re-
formisanost svakog pojedinanog aktera, a zatim i trendove u celom sektoru
bezbednosti. To je od istraivaa zahtevalo da, u zavrnoj fazi merenja, ranije
prikupljene podatke i date ocene po svakom od kriterijuma pretoe u zakljunu
(svodnu) ocenu stepena reformisanosti po svakoj od dimenzija i to za svakog
pojedinanog aktera. U sledeem koraku istraivai su sabrali sve ocene i potom
dobijeni zbir delili sa brojem dimenzija. Time su dobili srednju ocenu napretka
reforme svakog od aktera. Potom su po istom principu izraunavali i srednju
ocena napretka RSB za svaku grupu aktera.
To znai da je Indeks reformisanosti pojedinanog aktera proistekao iz oce-
na koje su mu dodeljene na osnovu seta indikatora za svaki od potkriterijuma, a
potom i kriterijuma. Tako je, na primer, na osnovu analize indikatora o zastuplje-
68
Za vie detalja vidi: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15
101
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
nosti ena u policiji procenjivano to koja ocena u rasponu od 1 (najloiji scena-
rio) do 5 (najbolji scenario) verodostojno izraava stvarnu zastupljenost ena u
policiji u Srbiji. Zatim je na osnovu prosene vrednosti ocena po svim potkriteri-
jumima izraunata srednja ocena za svaki kriterijum. Da bi, na primer, policiji bila
data ocena po kriterijumu zastupljenost (reprezentativnost), prvo su sabrane
ocene koje su date za zastupljenost ena i za zastupljenost nacionalnih manjina,
te dobijeni zbir podeljen sa dva. Po istom postupku je potom izraunat Indeks
reformisanosti za svaku pojedinu dimenziju. To znai da je on nastao kao prosek
ocena reformisanosti, koje su prethodno date svakom od kriterijuma unutar po-
jedine dimenzije. Tako, na primer, ocena demokratskog upravljanja kod dravnih
aktera koji koriste silu predstavlja, u stvari, prosek ocena datih po sledeim kri-
terijumima: (1) zastupljenost ena i nacionalnih manjina, (2) transparentnost, (3)
uestvovanje graana i njihovih udruenja u kreiranju, sprovoenju i evaluaciji
politike, (4) demokratska civilna kontrola i javni nadzor i (5) vladavina prava. Kao
to je, isto tako, ocena data dimenziji efkasnosti dobijena na osnovu prosene
vrednosti ocena dodeljenih upravljanju (1) ljudskim i (2) materijalnim resursima.
U skladu sa tim i ocena data dimenziji efektivnosti predstavlja srednju vrednost
ocena izreenih po kriterijumima (1) legitimnost, (2) integrisanost i (3) odnos
ciljeva, sredstava i rezultata. Odatle je i Indeks reformisanosti pojedinanog ak-
tera dobijen izraunavanjem srednje ocene, koja je pak izvedena iz ocena datih
ovom Indeksu po svakoj od tri dimenzije. To znai da je Indeks reformisanosti
vojske, na primer, izraunat na osnovu proseka ocena koje su joj dodeljene u
dimenzijama demokratskog upravljanja, efkasnosti i efektivnosti.
Da bi jo vie bio suen prostor za proizvoljnost, dozvoljena je mogunost i
davanja polovine ocene (0,5) za svaku od vrednosti od 1 do 5. Isto tako, istrai-
vai su bili duni da uz ocenu za svaki kriterijum priloe kratko pisano objanje-
nje u kome dodatno preciziraju glavne razloge za dodelu konkretne ocene. Iz
objanjenja bi pak trebalo da se, izmeu ostalog, vidi kako je nasleeno stanje
uticalo na napredak, te na osnovu kojih indikatora, meunarodnih standarda
ili uporednih praksi su se oni opredelili za odreenu ocenu. Na osnovu gru-
be podele, moe se rei da su ocene od 1 do 3 uglavnom davane na osnovu
indikatora o postojanju ili o manjku formalnih pravila (rul es-based i ndi cat ors)
za delovanje datog aktera. Za razliku od toga, da bi bila dodeljena ocena 4 ili
5 potrebno je bilo raspolagati dokazima da je dotini akter uao u drugu ge-
neraciju reformi. To, izmeu ostalog, podrazumeva da on u praksi primenjuje
novousvojene norme, te da je dolo do pozitivnih promena u javnoj percepciji
bezbednosti, odnosno sektora i/ili njegovog aktera, kao i da se organizaciona
kultura i sistem upravljanja u njemu zasnivaju na novim (demokratskim) vred-
nostima. Utoliko ove indikatore moemo imenovati kao indikatore ishoda (out -
come-based i ndi cat ors).
Nakon ocenjivanja pojedinanih aktera izraunate su prosene ocene za
grupe aktera. Odustalo se, meutim, od izraunavanja Indeksa reformisanosti
celog sektora bezbednosti (IRSB). Naime, tokom istraivanja dolo se do sazna-
102
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nja da bi metodoloki bilo nekorektno, a zbiljski neodrivo, jednostavno sabrati
ocene svake od grupe aktera, pa ih potom podeliti sa brojem ovih grupa. Ovo,
pre svega, zbog toga to sektor bezbednosti nije prost zbir etiri grupe aktera.
Potom i zato to je svaka grupa sainjena od raznorodnih jedinanih aktera. Po-
vrh toga, svaka od grupa aktera, kao i njihovih jedinanih lanova, ima razliite
uloge i nejednake moi u sektoru. Zbog toga su, na kraju, izraunati odvojeni
Indeksi reformisanosti samo za (1) dravne aktere koji koriste silu, (2) nedrav-
ne aktere koji koriste silu i (3) dravne i nedravne aktere koji su ovlaeni da
kontroliu i nadziru delovanje aktera koji koriste silu. Mada, za sada, nije uspeo
pokuaj da se izradi jedinstveni Indeks na osnovu kvantitativnih pokazatelja o
reformisanost sektora bezbednosti, primenjeni postupak merenja obezbedio je
nekoliko vanih saznanja:
Pokazalo se da je mogue otkriti glavne trendove u RSB, te da je 1.
mogue, barem preliminarno, rangirati kljune aktere prema stepe-
nu njihove reformisanosti. Odatle se, na primer, iz uporedne analize
indeksa po grupama aktera moe zakljuiti da je rad veine aktera
i dalje nedovoljno transparentan, te da su fnansijski tokovi, kao i
naini troenja budetskih sredstava i dalje skriveni (nepoznati).
Vidljivo je, isto tako, odsustvo sistematske i delatne parlamentarne
kontrole i nadzora nad dravnim posednicima sile u sektoru bez-
bednosti Srbije.
Mogue je, takoe, prepoznati i izdvojiti aktere o ijoj se refor- 2.
mi najmanje zna, odnosno one kod kojih reforma prema dostu-
pnim podacima tee najsporije. U sluaju Srbije re je, pre svega,
o bezbednosno-obavetajnim slubama, kao i o privatnom sektoru
bezbednosti.
Primenom nekoliko istih kriterijuma na sve aktere, kao to su tran- 3.
sparentost, legitimnost, te integrisanost, moe se opravdati i potvr-
diti upotreba holistikog pristupa reformi i merenju reformisanosti
datog sektora bezbednosti.
4. Primenljivost instrumenta i neke pouke
Primetno je da je u ovoj fazi istraivanja na instrument, u odnosu na indi-
katore koji ocenjuju praksu rada, u velikoj meri zasnovan na formalnim norma-
ma (npr. postojanju zakona i podzakonskih akata). Veina indikatora su proce-
sni (da li je usvojen ovaj ili onaj standard), ali ne ukazuju na rezultat promene.
Ovakav nedostatak naeg instrumenta moe dovesti do preporuivanja reenja
koja bi vodila prekomernoj regulisanosti sektora bezbednosti. Svesni ovog ne-
dostatka, smatramo da je vano da objasnimo kako je dolo do ovakvog oda-
bira indikatora. Odabir je uslovljen glavnim istraivakim pitanjem koje se bavi
103
P
R
I
S
T
U
P

M
A
P
I
R
A
N
J
U

I

M
E
R
E
N
J
U

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I
time da li je zavrena prva generacija reformi u sektoru bezbednosti i da li su
uspostavljane norme neophodne za prepotinjavanje demokratskim civilnim
vlastima.
Dodajmo i to da izreene ocene esto mnogo vie govore o stepenu tran-
sparentnosti u radu odreenog aktera, kao i o uinkovitosti njegove slube za
odnose sa javnou. To znai da su institucije, koje su istraivaima omoguile
da pristupe potrebnim podacima, stekle priliku da njihov eventualni napredak
u reformi bude javno notiran i koliko-toliko objektivno vrednovan. Za razliku od
toga, netransparentne institucije su se izloile riziku da ak i eventualne prome-
ne koje su izvele ostanu izvan uvida javnosti, kao i da zbog manjka podataka o
svom radu dobiju nie ocene. Tako, na primer, MUP RS, bezbednosno-obave-
tajne agencije, pravosue i zatvori nisu istraivaima na uvid stavili podatak o
broju zaposlenih u ovim institucijama, niti su pruili bilo kakve podatke o uprav-
ljanju ljudskim resursima. Ovaj manjak istraivai su pokuali da nadomeste pri-
kupljanjem potrebnih podataka iz sekundarnih izvora, kao i triangulacijom sa
izvorima iz medija, te su i svoje ocene o ovim akterima formirali tek nakon to su
pribavili dostupne podatke.
Uprkos tome, Istraivaki tim je uveren da predoeni Indeks moe biti izu-
zetno koristan u situacijama kada se eli utvrditi i izmeriti to da li je u nekoj
zemlji, u naem sluaju u Srbiji, zavrena prva generacija reformi u sektoru bez-
bednosti. Odnosno, da li su u njoj uspostavljene sve ustavne i zakonske norme
koje obezbeuju efektivnu potinjenost pre svega dravnih aparata sile demo-
kratski izabranim i legitimnim civilnim vlastima.
Treba, isto tako, napomenuti da se iz konanih ocena ne moe nita saznati
o namerama ili htenjima, pa makar i najboljim, predmetnih aktera, ve one ma-
nje ili vie tano odslikavaju stanje u datoj oblasti praktine politike.
ini se, isto tako, da primenjeni sistem vrednovanja ne moe dovoljno uva-
iti i iskazati dinamiku reformi, to jest brzinu kojom se menja, ako se uopte
menja, javna percepcija bezbednosnih pretnji. Budui da je reforma sektora
bezbednosti meta u pokretu, prilikom interpretiranja brojanog rezultata tre-
ba uvek imati na umu to da je napredak u RSB ocenjivan za period od 2006. do
2008. godine.
5. Slede$a faza istra!ivanja
Tokom sledee godine nalazi ovog istraivanja bie dodatno proveravani. Za
tu svrhu Centar e prvo pokuati da svoje rezultate predstavi javnosti i da tom
prilikom organizuje konsultacije sa razliitim grupama iz bezbednosne zajedni-
ce Srbije, kao to su zaposleni u dravnim institucijama nadlenim za bezbed-
nost, nosioci vlasti koji su zadueni da upravljaju sektorom i koji kontroliu rad
njegovih aktera, kao i druge organizacije civilnog drutva. Konsultacije e biti
obavljene i sa vlasnicima i zaposlenima u privatnim frmama za bezbednost.
104
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Istraivai, takoe, oekuju da e izloeni analitiki koncept, kao i pratei
postupci i instrumenti biti dodatno testirani i unapreeni tokom zapoetog
komparativnog istraivanja napretka reforme sektora bezbednosti u zemljama
Zapadnog Balkana. Pored toga to bi ovo istraivanje trebalo da doprinese utvr-
ivanju slinosti i razlika izmeu ovih zemalja, te da rezultira preporukama koje
e biti korisne vladama iz regiona i meunarodnim akterima, bie to prilika da
se dodatno standardizuju postupci i instrumenti za merenje napretka RSB.
105
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
Konteksti reforme sektora
bezbednosti Republike Srbije
Mi rosl av Hadi
Pristojno je pretpostaviti da je Istraivaki tim Centra za civilno-vojne odnose
uspeo da razvije i primeni poetni a odbranjiv postupak za mapiranje sektora
bezbednosti u Srbiji, kao i za merenje dometa njegove reforme (RSB). Takoe,
da je, barem za potrebe ovog projekta, otklonio i/ili razreio neke od teorijskih i
metodolokih problema na koje upozoravaju drugi istraivai.
69
Oekuje se i da
su lanovi tima tom prilikom ispunili neke od kljunih zahteva bez kojih nema
uspenog merenja.
70
U tom poslu su im od znatne koristi bile predloene alatke,
kao i poetni kriterijumi za merenje uspenosti RSB.
71
Podsticajna im je ujedno
bila i opaska jednog od pomenutih autora, po kojoj je za merenje napretka i
uspenosti RSB potrebno razvijati postupke i instrumente koji su prilagoeni
osobenostima konkretne zemlje. Odatle e, tek nakon izrade serije studija slu-
aja, biti poznato da li je uopte mogue napraviti idealtipski i delatan model za
merenje uspeha RSB. Drei se navedenih uputa, ovaj je tim primenio postupak
koji bi u zavrnoj fazi trebalo da dozvoli kvantifkaciju napretka RSB Srbije. Da-
bome, u sluaju da ga je bilo. Iz toga bi, potom, trebalo da proistekne Indeks
reformisanosti ovog sektora. O valjanosti itavog postupka struna e i druga
javnost, nadamo se, izrei svoj sud na osnovu nalaza koji su izloeni u narednim
poglavljima i prilozima ovog Godinjaka.
U tekstu koji sledi draemo se stoga pretpostavke po kojoj oznaeni po-
stupak omoguava utvrivanje i merenje glavnih dometa RSB u Srbiji. Shodno
tome, smatraemo da su prikupljeni podaci i dobijeni nalazi valjano kvantifko-
vani i pretoeni u Indeks. Drimo, isto tako, da se iz priloenih opisa tokova re-
forme pojedinanih aktera moe neto vie saznati o uslovima u kojima su one
69
Wilhelm N. German and Timothy Edmunds, eds., Towards Securi t y Sect or Reform i n Post Col d War
Europe A Framework for Assessment (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003).
70
Wilfried Bredow and Wilhelm N. German, Assessing success and failure: Practical needs and
theoretical answers, in Towards Securi t y Sect or Reform i n Post Col d War Europe A Framework
for Assessment , eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft, 2003).
71
Zoltan Martinusz, Measuring success in security sector reform: A proposal to improve the
toolbox and establish criteria, in Towards Securi t y Sect or Reform i n Post Col d War Europe A
Framework for Assessment , eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft, 2003).
106
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
izvoene. Dopunski se podaci o tome mogu nai u optoj i posebnim hronolo-
gijama, jednim od produkata istraivanja, u kojima su zabeleeni glavni doga-
aji u reformi kljunih aktera sektora bezbednosti Srbije u periodu od 2000. do
2008. godine. Sve to bi, uzeto zajedno, trebalo pak da uzvratno olaka itanje,
tumaenje i primenu Indeksa.
Opravdano je, meutim, upitati se da li se iz priloenih pregleda i opisa glav-
nih dogaaja moe stei dovoljno realna i celovita slika o drutvenom i politi-
kom kontekstu u kome je izvoena data reforma. I, to je mnogo vanije, da li
se iz njih moe saznati kako je to mesni kontekst uticao na tokove i domete RSB
u Srbiji. Odnosno, da li su njegova obeleja, i koja od njih, predstavljala prepreku
ili podsticaj za uspean(ij)u reformu, a ako jesu, zato. Tim se povodom otvara i
dilema koja nastaje oko toga da li kljuna obeleja konteksta mogu biti precizno
utvrena i izmerena, a potom i brojano iskazana. Ako pretpostavimo da uticaj
konteksta moe biti relativno tano utvren, onda nastaje problem oko toga
kako taj uticaj izraunati, te ukljuiti u Indeks reformisanosti.
Namera nam je, stoga, da na sledeim stranicama kratko razmotrimo samo
ona obeleja konteksta koja, po naem miljenju, izmiu preciznom merenju i
kvantifkaciji, a bez ijeg se uvaavanja ne mogu valjano razumeti tokovi i dometi
RSB u Srbiji. Nadamo se da e iz toga proizai upotrebljivi nalazi i metodski uputi
koji bi trebalo da olakaju procenu dometa RSB Srbije u zbiljskim uslovima. Ova-
ko postavljen cilj oslobaa nas obaveze da u ovom tekstu sistematski navodimo
svu potrebnu empirijsku grau. Tim pre, to e ona biti predoena in ext enso u
ostalim dokumentima Godinjaka, kao i u prateim proizvodima Projekta.
Pod obelejima konteksta ovde emo, pri tom, podrazumevati koloplet
meuzavisnih a posredujuih i interferirajuih politikih (i drutvenih) procesa
i dogaaja u Srbiji, od kojih su, direktno ili indirektno, zavisili tempo i dometi
reforme njenog sektora bezbednosti. Dodajmo ovome i to da je akterima RSB
u Srbiji kontekst bio i jeste dat i zadat. Drugim reima, oni nisu mogli da biraju
u kojim e i kakvim uslovima zapoeti reformu, niti su pak te uslove mogli da
proizvoljno ili jednokratno menjaju. Zbog toga je i njihov pristup RSB u velikoj
meri zavisio od naina na koji su oni, sebi i javnosti Srbije, tumaili ovu (za)da-
tost i procenjivali izglede za izvoenje reformskih zahvata. Njihov je pak diskurs
u krajnjoj instanci bio odreen, izmeu ostalog, i nainom na koji su oni (akteri)
projektovali i tumaili sadraje i ciljeve reforme Srbije, kao i vrstom sredstava
koja su birali za njeno ostvarenje.
Svoja emo razmatranja razvrstati u tri odeljka. U prvom sledi diskusija o
tome koliko su oznake kojima se u literaturi imenuju razliiti konteksti RSB u
saglasnosti sa reformskim ambijentom u Srbiji. U drugom emo ispitati odnos
izmeu procesa sekuritizacije, odnosno izmeu procesa desekuritizacije i RSB u
Srbiji. Sve to bi trebalo da nam dozvoli da u zavrnom odeljku popiemo i kratko
obrazloimo dodatne tekoe koje se javljaju prilikom merenja RSB u Srbiji.
107
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
(Ne)saglasnost oznaka i stvarnosti
Koncept RSB je politiki uobliavan u uslovima radikalne izmene poretka sveta
krajem 80-ih i poetkom 90-ih godina prolog veka, iji je epicentar tada bio u
Evropi. Teorijski je pak proflisan unutar glavnog toka akademskih debata o tran-
ziciji, tj. o demokratizaciji njenih bivih socijalistikih drava. Oba diskursa oda-
tle batine teorijski (i politiki) optimizam sadran u (implicitnom) uverenju da
e u ovim dravama, pre ili kasnije i uz manje ili vee tekoe, nastati liberalno-
demokratski poredak.
72
U tome se moda nalaze neki od razloga vidnog manjka
interesovanja teoretiara demokratizacije za sektor bezbednosti. Odnosno, neki
od razloga to teoretiari RSB nisu dublje istraivali meuzavisnost demokrat-
skih promena i reforme sektora bezbednosti. Zato je za one prve, uproeno re-
eno, reforma ovog sektora oekivana (nuna) posledica demokratizacije i samo
jedno od inih polja njene materijalizacije. Ovi drugi pak indirektno sugeriu da
je sektor bezbednosti mogue reformisati uprkos malom napretku demokrati-
zacije u jedinanoj zemlji.
Stie se, pored toga, utisak da su sadraji i profl ovih debata bili u znatnoj
meri uslovljeni tadanjim potrebama evroatlantskih kreatora nove bezbednosne
zamisli i arhitekture. U njima je, odatle, vidljiv snaan peat evropocentrinog
pristupa tranziciji. Zbog toga su i potencijalni bezbednosni rizici zaetih prome-
na promiljani, pre svega, sa stanovita njihovog uticaja na ouvanje i/ili jaanje
bezbednosti zemalja evroatlantskog kruga. Ovom se pristupu ne moe sporiti
racionalnost, jer je re o vremenu u kome je nakon pada Berlinskog zida u Evro-
pi nastao bezbednosni vakuum. Ovo je istraivae, ali i politiare upuivalo na
to da najpre tragaju za metodama ranog otkrivanja i otklanjanja bezbednosnih
pretnji koje bi mogle da isteknu iz nekontrolisanog uruavanja socijalizma i slo-
ma sloenih, a slabih drava (SFRJ, SSSR, SSR). Bio je to jedan od glavnih razloga
kasnijeg ubrzanog bezbednosnog integrisanja tranzicijskih zemalja u NATO i EU.
Uporedo je lansiran koncept RSB, ija je primena trebalo da pomogne zemljama
u tranziciji da to pre postignu bezbednosnu samoodrivost, te da time presta-
nu da budu izazov ili pretnja po bezbednost evroatlantske regije.
Ubrzo se, meutim, pokazalo da politike irenja NATO i EU pate ne samo od
arbitrarnosti, ve i da podstiu mimikrijsku i/ili fngiranu demokratizaciju zema-
lja kandidata u periodu njihove pripreme za prijem u ove organizacije. Odatle je
mogue da u NATO ve odavno ulaze i zemlje sa demokratskim defcitima
73
, a da
EU sve ee u svoj sastav prima i zemlje koje nisu radikalno reformisale svoj sek-
tor bezbednosti
74
. Ovim se, dabome, ne spori injenica da ulazak u NATO i/ili EU
72
Timothy Edmunds, Prilagoavanje demokratiji: misli o tranziciji u Srbiji i na Zapadnom
Balkanu, Bezbednost Zapadnog Bal kana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 410.
73
Prvi je presedan uinjen prijemom Grke i Turske (1952), pa potom panije i Portugalije, dok
ulazak Bugarske i Rumunije predstavlja pravi uvod u skori prijem Albanije i Hrvatske.
74
Tako, na primer, Slovenija nije imala nikakvih smetnji zbog izostanka radikalne reforme svojih
slubi bezbednosti, kao to i visok nivo (sistemske) korupcije nije omeo Rumuniju i Bugarsku.
108
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
povratno podstie i ubrzava reforme u pristiglim zemljama. Time se samo nagla-
ava znaaj meunarodnog konteksta, kao i vana, a neretko i presudna, uloga
spoljanjih aktera u demokratizaciji i RSB u nekoj zemlji. To u znatnoj meri vai i za
Srbiju.
Treba, meutim, naglasiti i to da su uticaji spoljanjeg okruenja i stranih
umeaa na demokratizaciju i RSB u Srbiji bili viestruko posredovani. Smer, in-
tenzitet, domaaji i posledice spoljanjih uticaja su, kao uostalom i u drugim
slinim zemljama, uvek zavisili i jo uvek zavise od promenljivog i protivrenog,
a specifnog konteksta u Srbiji. Stepen i snaga ovih uticaja su, u nita manjoj
meri, zavisili od politike i bezbednosne dinamike, kao i od dominantnog re-
formskog diskursa u Srbiji. Zabeleimo usput i to da su ovi razlozi, udrueni sa
tekoama pouzdanog utvrivanja efekata spoljanjeg meanja, naveli Istrai-
vaki tim da ovom prilikom izostavi merenje uticaja koji su meunarodni kon-
tekst i strani akteri imali na RSB u Srbiji.
To znai da e u ovom razmatranju kontekst u Srbiji biti namenski izuzet iz
svog ireg okruenja. Poi emo, naime, od pretpostavke da je on (kontekst) bio
primarno oblikovan po diktatu socioekonomskih i politikih procesa u Srbiji i
pod dejstvom unutranjih, a relativno autonomnih uzroka i aktera. Imaemo,
pri tom, na umu to da je kontekst u Srbiji, dakako, bio oblikovan i da je menjan
i pod uticajem ireg okruenja. Taj se odnos meuzavisnosti moe predstaviti
koncentrinim krugovima u ijem se centru nalazi kontekst u Srbiji. Ve u prvom
sledeem krugu on je bio konstitutivni deo, ali i produkt konteksta koji je bio
oblikovan u Saveznoj Republici Jugoslaviji (SRJ, 19922003), odnosno u Drav-
noj zajednici Srbija i Crna Gora (SCG, 20032006). U narednom krugu kontekst
Srbije, samo sada posredovan obelejima SRJ/SCG konteksta, uestvuje u obli-
kovanju subregionalnog konteksta Zapadnog Balkana (Jugoistone Evrope) da
bi povratno postao jedno od polja njegovog ozbiljenja. Kao to je, uostalom, i
ovaj poslednji (bio) oblikovan unutar i pod dejstvom evroatlantskog konteksta
da bi uzvratno doprinosio njegovom menjanju.
Analitike potrebe navele su istraivae da modelski specifkuju i razvrstaju
kontekste u kojima se odvija RSB.
75
Iz toga su, potom, iznikli opti kriterijumi i
zbirni pokazatelji pomou kojih su prepoznata i izdvojena, a iz metodskih razlo-
ga i razdvojena, tri razliita konteksta RSB: razvojni (development al), postauto-
ritarni (post -aut horit arian) i postkonfiktni (post -confict ). Nema sumnje da svaki
od njih moe biti korien u analizi sluaja Srbije. Drimo, meutim, da bilo koji
od njih, ako ga koristimo zasebno, nije dovoljan da bi se jasno iscrtale i objasnile
osobenosti konteksta u kome se odvija RSB u Srbiji. Ovo, dabome, ne zbog neka-
kve priroene kulturne, istorijske, ekonomske, socijalne, politike ili bezbedno-
sne izuzetnosti Srbije, ve zbog toga to su u njoj uporedo bila, i jo uvek jesu,
prisutna i isprepletana brojna obeleja i uticaji svakog od ova tri konteksta.
75
Heiner Hanggi, Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction, in Reform and
Reconst ruct i on of t he Securi t y Sect or, eds. Alan Brayden and Heiner Hanggi. (Munster: Lite Verlag,
2004).
109
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
Tabel a 13: Gl avna obel ej a kont ekst a u Cent ral noj Evropi i na Zapadnom Bal kanu
110
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Na to ukazuje i priloena tabela u kojoj su prikazana samo neka od glav-
nih obeleja koja kontekst RSB u zemljama Centralne Evrope ine razliitim od
konteksta koji je nastao u zemljama Zapadnog Balkana, ukljuujui u to i Srbiju
nakon okonavanja yu-ratova.
Posmatrano sa metodskog stanovita, najmanje je sporan model razvojnog
konteksta, kao i iz njega izvedeni razlozi za RSB, sazdani na socioekonomskim
koristima koje taj poduhvata moe doneti jedinanoj zemlji. Van sumnje je, isto
tako, da je evroatlantska donatorska zajednica bila glavni relej preko koga je
koncept RSB izvoen u brojne nerazvijene zemlje. Nesporno je i to da su dona-
tori uslovljavanjem svoje pomoi pokuavali da vlast u ovakvim zemljama pri-
moraju na RSB.
76
Nema, meutim, dovoljno dokaza za to da su donatori previe
esto u tome uspevali. Jo bi tee bilo dokazati to da je nametanje koncepta vo-
dilo efektivnoj reformi mesnih sektora bezbednosti. Spoljanji je pritisak u naj-
boljem sluaju mogao da, kao u sluaju zemalja Zapadnog Balkana, podstakne
domicilne reime da bre usvoje reformsku frazeologiju i da po meri svojih po-
treba donekle reorganizuju ovaj sektor. Donatori nisu, meutim, mogli lokalne
vlastodrce privoleti na to da se voljno lie nasleenih mehanizama partijske i/
ili line kontrole nad sektorom bezbednosti i njegovim akterima. Odnosno, nisu
mogli da ih spree u nameri da za svoje dnevne i uske politike svrhe povreme-
no (zlo)upotrebljavaju dravne aparate sile, a posebno tajne slube.
Srbija se po svim pokazateljima uklapa u model razvojnog konteksta RSB
77
,
pre svega zato to pripada nedovoljno razvijenim zemljama. Mada, bilo bi pre-
ciznije rei da je re o zemlji koja je zbog yu-ratova i autoritarne prirode biveg
reima zaustavljena u razvoju.
78
Odatle je u njoj, nakon svrgavanja Slobodana
Miloevia sa vlasti, na dnevnom redu bila sanacija, a ne razvoj. Zbog malih unu-
tranjih resursa, njen su oporavak i dalji razvoj presudno zavisili od vanjske eko-
nomske i fnansijske pomoi, kao i od tempa i efekata privatizacije. Meutim,
nasuprot modelu, u Srbiji nakon promene vlasti nije dolo do znaajnijeg preli-
vanja sredstva za drutveni razvoj u sektor bezbednosti. tavie, poto su sana-
cija i razvoj imali primat, usledio je trend opadanja ulaganja u dravne aparate
sile. O tome svedoi i injenica da u proteklom periodu (20002008) vlasti Srbije
nisu, na primer, pokazale ozbiljnu nameru da stvore poseban dravni fond za re-
formu ovog sektora ili bar za reformu njegovih najveih i najskupljih elemenata,
kao to su vojska i policija.
79

Mesni nosioci vlasti do sada nisu, tavie, uspeli, ili nisu hteli, da prepoznaju
i uvae vezu izmeu RSB i drutvenog razvoja Srbije. Kao to su, uostalom, pro-
pustili i to da otkriju mogue ekonomske i razvojne dobiti od breg dostizanja
76
Hanggi, 1112.
77
Hanggi, 10.
78
Vil Bartlet, Privredna tranzicija u Srbiji od 2000. godine: trendovi i mogunosti, Bezbednost
Zapadnog Bal kana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 56-64
79
Istini za volju, Uredbom je bio osnovan Fond za reformu Vojske SRJ koji, meutim, nije postao
delatan.
111
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
odrive, nacionalne i individualne, bezbednosti. Nema, isto tako, dokaza za to da
je donatorska zajednica uspela da podstakne, a pogotovo ne da primora, vlasti u
Srbiji da zbog dobijene ili obeane pomoi bre i uspenije reformiu nasleeni
sektor bezbednosti. Ovome ne protivree, na primer, ni postepeno smanjenje
vojnog budeta, reorganizacija vojske i Ministarstva odbrane, delimina a odlo-
ena demilitarizacija policije ili pak znatno smanjenje broja zaposlenih u drav-
nim aparatima sile. Tim manje, jer je vlast u Srbiji bila prinuena da vue ove po-
teze zbog ogranienih resursa kojima raspolau razoreno i opljakano drutvo, te
iscrpljena a nedelotvorna ekonomija. Ona je zbog toga morala vei deo budeta i
dravnih investicija da ulae u sanaciju socijalnih i ekonomskih posledica yu-rato-
va i Miloevieve vladavine. U tome treba traiti neke od razloga zbog kojih nova
vlast nikad nije RSB tretirala kao jedan od kljunih preduslova za demokratizaciju
Srbije, odnosno kao jednu od vanih poluga za njen bri razvoj. O tome, pored
ostalog, svedoi i izbegavanje da se utvrdi cena kotanja bezbednosti Srbije ili
da se izraunaju i javnosti predoe socioekonomski i bezbednosni trokovi, ali i
dobiti od njenog potencijalnog ulaska u NATO i/ili EU. Kao to je, uostalom, i po-
slednja Vlada Vojislava Kotunice izbegla da Narodnu skuptinu i javnost izvesti o
znaenju, dometima i ceni proklamovane vojne neutralnosti Srbije.
Postoji jo jedan vaan razlog zbog kojeg se RSB Srbije ne moe valjano
istraivati ukoliko se posmatra iskljuivo u razvojnom kontekstu. On proistie iz
injenice da ovim, istini za volju modelski konstruisanim, kontekstom nisu obu-
hvaene bezbednosne nepoznanice i rizici tranzicije u Srbiji. To jaa nae uvere-
nje da je ovaj pristup uglavnom izveden iz iskustava zemalja Centralne Evrope,
u kojima je nakon sloma socijalizma izmeu veine graana, politikih i bezbed-
nosnih elita bila postignuta visoka saglasnost oko strategije budueg razvoja,
pa time i oko potrebe sprovoenja RSB. U Srbiji, meutim, takva saglasnost jo
uvek ne postoji. To pak olakava politike i ideoloke manipulacije ekonomskom
i socijalnom, a videemo kasnije, i bezbednosnom cenom tranzicije zbog koje
su njeni gubitnici u periodima zaotravanja unutranje krize lako bili pretvarani
u protivnike demokratizacije Srbije. Odatle emo, ako RSB analiziramo samo u
razvojnom kontekstu, ostati bez objanjenja toga zato su, na primer, zastoji u
ekonomskom i socijalnom razvoju Srbije, udrueni sa politikim otporima nje-
noj tranziciji, ciklino pretili da prerastu u unutranje sukobe. Odnosno, zato je
stalno bila prisutna opasnost od izbornog ili vaninstitucionalnog zaustavljanja
demokratizacije Srbije, a potencijalno i od retrogradne involucije poretka u njoj.
Neke od predoenih manjkavosti moemo nadoknaditi ako RSB Srbije raz-
motrimo u postautoritarnom kontekstu. Pre toga bi, dakako, trebalo otkloniti
nejasnoe koje bi mogle nastati oko znaenja ove sintagme. To je tim potreb-
nije, jer prefks post moemo tumaiti barem na dva naina. Ako ga shvatimo
doslovno, on nam onda sugerie da je re o drutvu u kome je autoritarni pore-
dak nepovratno demontiran, te da su, u skladu sa tim, u njemu ukinuti nedemo-
kratski naini sticanja i raspodele moi i vlasti, kao i stare tehnologije vladanja.
Odnosno, da su stvorene dovoljne pretpostavke za uspostavu demokratskog
112
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
poretka po uzusima modernog drutva. Iz toga bi se onda dalo zakljuiti da je
u takvom drutvu ve uspeno dovrena RSB ili da se ona nesmetano obavlja
uz punu podrku javnosti, te politikih i bezbednosnih elita. Ako je to pak tako,
onda u takvim drutvima nestaje postautoritarni kontekst, te i analiza zasnova-
na na njemu prestaje biti delotvorna.
Uzet, meutim, u uem znaenju prefks post upuuje na zemlje u kojima
su, za poetak, jednokratnim aktom (izbori, pu, masovna pobuna stanovnitva,
strana intervencija) svrgnuti autoritarni vladalac i njegovi prvi doglavnici i u ko-
joj su se vojska, policija i tajne slube, kao i veina njihovih pripadnika prepoti-
nili, barem nominalno, novoj vlasti. Tad nam ova oznaka govori da su smenom
vlasti stvoreni tek poetni, a nuni preduslovi za (pro)demokratsku konsolidaci-
ju drutva. Ali i to da ona (konsolidacija) nije unapred zagarantovana, te da tek
sledi simultani i rizian, a dugotrajan proces uklanjanja autoritarnog poretka,
odnosno ukorenjivanja demokratskog poretka. To znai da u takvim zemljama
liberalno-demokratska reforma, kao i inherentna joj RSB, mogu biti i jesu stra-
teki prioritet i cilj nove vlasti i njenih glasaa, ali ne nuno i prioriteti ostalih po-
litikih aktera ili celokupnog drutva. Zato projekt demokratske reforme esto,
kao na primer u Srbiji, (p)ostaje samo jedna od konkuriuih opcija na mesnom
politikom tritu. Tim lake, jer novoj vlasti sleduje da graanima (biraima)
predoi, isporui i naplati visoke trokove tranzicije. Usled toga moe doi do
znatnog pada podrke javnosti reformi i njenim izvoaima. To pak nove po-
sednike vlasti moe podstai na uveavanje i gomilanje svoje moi u ime bre
reforme ili u ime borbe protiv njenih protivnika (opozicije). U skladu sa tim moe
onda ojaati i njihova sklonost ka usvajanju i primeni autoritarnih i populistikih
obrazaca vladanja koje su koristili njihovi prethodnici. Ukoliko razvoj dogaa-
ja krene u ovom pravcu, treba oekivati da e zbog toga biti znatno umanjeni
izgledi za demokratski usmerenu reformu sektora bezbednosti, a posebno za
radikalnu reformu dravnih aparata sile. Odnosno, da e u skladu sa tim i interes
vladajuih elita za RSB opasti onog trenutka kad dravne aparate sile stave, ma-
kar i nominalno, pod svoju politiku kontrolu.
Srbija se, bez ikakve sumnje, uklapa u ovako skiciran postautoritarni mi-
zanscen. U tom okruenju postaju jo oigledniji ogranieni reformski dometi
zbacivanja Miloevia i konceptualno-strateki nedostaci njegovih naslednika
(demokratske opozicije DOS). Tim pre, jer je izostanak radikalnog raskida sa
starim reimom podstakao mutaciju i olakao maskiranje autoritarnih obrazaca
vladanja u Srbiji. Zahvaljujui tome, ratovima izvrena preraspodela drutvenog
bogatstva i moi ostala je, u osnovi, nedirnuta. Nova je vlast lako usvojila re-
formsku retoriku, ali se nije sasvim odrekla stare tehnologije vladanja. Politika
je scena Srbije pluralizovana, ali njom jo uvek dominiraju partije ustrojene po
frer principu.
80
Podela je vlasti ustavno zagarantovana i sistemski izvedena,
80
Vladimir Goati, Pol i t i ke par t i j e i par t i j ski si st emi (Podgorica: Fakultet politikih nauka, Univerzitet
Crne Gore, 2008), 168-76.
113
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
ali je u praksi vidna dominacija njene, inae po meri iznuenih koalicija feudali-
zovane, izvrne grane. Glavni je paket moi ostao u rukama lidera i vrhuki vla-
dajuih partija i/ili koalicija, pa vlada i parlament uglavnom slue za naknadnu
legalizaciju i legitimizaciju odluka donetih izvan sistema. Stvorene su, dodue,
nezavisne institucije za nadzor sistema i vlasti (poverenik za informacije, om-
budsman, dravni revizor), ali njihov rad na razne naine opstruiu, pre svega,
vlastodrci. Dravni aparati sile jesu stavljeni pod politiku kontrolu aktuelne
vlasti, ali ne i pod demokratsku civilnu kontrolu parlamenta, sudstva i javnosti.
Izostala je lustracija, a tajni dosijei graana jo uvek su u posedu tek delimino
reformisanih slubi bezbednosti.
81
Da bude tee, srpsko je drutvo po raznim
osnovama nanovo i snano ideologizovano i politizovano. Politika je ponovo
prepokrila celinu ivota u Srbiji, ime je zadugo spreena uspostava autonomije
drutvenih sfera. Ujedno, potraga za novim kolektivnim identitetom odvija se u
koordinatama mitologizovane nacionalne prolosti, kao i uz puzeu desekulari-
zaciju, odnosno klerikalizaciju drave i drutva.
82

Odatle se prave razmere uticaja razvojnih tegoba i autoritarnog naslea na
tok i domete RSB u Srbiji mogu, uvereni smo, otkriti tek ukoliko ih razmotrimo u
postkonfiktnom kontekstu. Pre nego to to uinimo, kratko emo ispitati osnov-
no znaenje ove oznake. Uvoenjem prefksa post jasno se saoptava da je re
o zemlji u kojoj su konfikt i nasilje netom prekinuti ili okonani. To bi onda mo-
glo znaiti da su steene poetne pretpostavke za njenu pacifkaciju, odnosno
za njenu normalizaciju i stabilizaciju, a potom i za razvoj. A u sklopu toga, i za
postepeno otklanjanje glavnih uzroka sukoba, te za ublaavanje i saniranje nje-
govih najteih posledica. Razumno je oekivati da su tom prilikom sukobljene
strane i eventualni medijatori zapoeli stvaranje i uvoenje postupaka za predu-
preivanje i/ili rano zaustavljanje buduih sukoba. Sve to bi trebalo da, barem u
naelu, pogoduje brem demokratskom preoblikovanju dotine zemlje.
Meutim, ak i tamo gde je to tako, postkonfiktni kontekst nije sasvim lien
potencijala za obnavljanje starog sukoba ili za njegovo situaciono preusmera-
vanje prema spolja/unutra, odnosno prema novom protivniku. U takvim uslovi-
ma izgledi za izvoenje prodemokratske reforme i RSB u velikoj meri zavise od
uzroka, prirode i posledica sukoba u datoj zemlji. Meutim, oni jo vie zavise od
toga kako taj sukob i njegov ishod tumae unutranji politiki akteri. Nesporno
je, isto tako, da e se postkonfiktni kontekst u zemlji koja je tek izala iz meu-
dravnog sukoba (rata) veoma razlikovati od onog koji nastaje u zemlji gde je tek
zavren unutranji sukob. Odatle su ovakve zemlje u nejednakoj meri podlone
reformskim zahvatima. U oba sluaja mirovni i/ili konfiktni potencijali konteksta
dodatno zavise od naina na koji je sukob okonan. Zbog toga e kontekst imati
81
Bogoljub Milosavljevi, Reforma policije i slubi bezbednosti u Srbiji i Crnoj Gori: ostvareni
rezultati i izneverena oekivanja, u Smi sao reforme sekt ora bezbednost i, eds. Miroslav Hadi,
Milorad Timoti i Bogoljub Milosavljevi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004).
82
Filip Ejdus, Bezbednost, kultura i identitet u Srbiji, Bezbednost Zapadnog Bal kana, br. 78
(oktobar 2007mart 2008): 65-93.
114
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
jedna obeleja u zemlji gde je mir posledica kompromisa sukobljenih strana,
druga tamo gde je mir plod poraza jednog od uesnika, a sasvim trea tamo gde
je mir nametnut politikom i/ili vojnom intervencijom spolja.
No, u svakom od ovih scenarija je u prvom koraku nuan prelaz zemlje
(drutva) iz ratnog u mirnodopsko stanje. Malo je, meutim, verovatno da taj
posao uspeno mogu, kao i da hoe obaviti protagonisti dojueranjih, pogo-
tovo unutranjih, sukoba. Odatle hitra smena ratovoa i njihovih bezbednosnih
elita postaje neizbena. To bi pak trebalo da bude samo poetni, a nuan korak
u radikalnoj reformi zateenog sektora bezbednosti i nasleenih aparata sile.
Na nivou naela, to u podjednakoj meri, ali iz razliitih razloga, vai kako za po-
bedniku, tako i za poraenu stranu. U prvom sluaju da bi bilo spreeno to da
u ratu steena vojna (sve)mo nakon njegovog okonanja bude pretoena u
politiku. U drugom pak da bi bila umanjena opasnost od redirekcije sukoba
prema unutra i od politike zloupotrebe poraza radi opstajanja na vlasti rato-
voa i njihovih izvrilaca. Tanost ove (pret)postavke potvruju i iskustva ratom
stvorenih zemalja Zapadnog Balkana. Naime, tek kada su, na primer, u Srbiji i
Hrvatskoj sa vlasti 2000. godine otili glavni tvorci rata (Slobodan Miloevi i
Franjo Tuman) umanjena je opasnost od obnavljanja meudravnih sukoba,
odnosno od njihovog pretakanja u unutranji sukob. Time, dakako, nije nestala
potreba za sprovoenje reforme nasleenih bezbednosnih snaga i formacija.
Dapae, ona je tad postala urgentna, kao to su, barem nominalno, bili narasli
i izgledi za njen uspeh. Za tu je svrhu trebalo prvo smeniti centralni kor vojnih,
policijskih i tajnoslubujuih monika. Pokazalo se, meutim, na primeru Srbije
i Hrvatske, dakako iz razliitih razloga, da to nije jednostavan poduhvat. Deo
objanjenja treba, drimo, potraiti u razliitim obelejima i u nejednakom dej-
stvu postkonfiktnog konteksta u svakoj od pomenutih zemalja.
Neko bi, dabome, mogao negirati postojanje postkonfiktnog konteksta u
Srbiji, pozivajui se na injenicu da Srbija nikad nije objavila rat svojim prvim
zapadnim susedima (bivim republikama SFRJ), te da zvanino nije bila uesnik
yu-ratova. Neko drugi bi pak mogao da ustvrdi da je u Srbiji takav kontekst na-
stao tek nakon NATO agresije na Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ) i posle-
dinog izuzimanja Kosova i Metohije (KiM) iz nadlenosti Srbije (martjun 1999.
godine).
Ako iz formalnih razloga i prihvatimo uslovno prvu tvrdnju, to nee otkloniti
injenicu da su brojni graani Srbije, milom ili silom, uestvovali u poetku
kao vojnici JNA, a potom i kao borci Vojske Republike Srpske Krajine (VRSK) ili
Vojske Republike Srpske (VRS), odnosno Vojske SRJ, te kao pripadnici brojnih
paravojnih formacija u ratovima u Sloveniji, Hrvatskoj i BiH. O tome, pored
ostalog, svedoe presude koje je Tribunal u Hagu, do sada civilnim i vojnim ko-
mandantima zapadnih srpskih vojski, kao i manjem broju njihovih potinjenih,
izrekao za zloine poinjene tokom ratova u Hrvatskoj i BiH. Tome treba dodati
i presude sudova u Srbiji, BiH i Hrvatskoj izreene voama i pripadnicima raznih
paravojnih jedinica koje su nastupale pod srpskim obelejima. Podsetimo i na
115
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
to da su u Hagu u toku i suenja prvim Miloevievim saradnicima kojima se
na teret stavljaju ne samo pruanje vojne i logistike podrke VRSK i VRS tokom
ratova u Hrvatskoj i BiH, ve i zloini za koje se tvrdi da su ih njihovi potinjeni
poinili protiv Albanaca na Kosovu i Metohiji tokom 1998. i 1999. godine. Ve
reeno dovoljno je da moemo tvrditi da su drava Srbija i njeni itelji u perio-
du od 1991. do 1999. godine i bez objave rata faktiki iveli ne samo u ratnom
okruenju, ve i u ratnom stanju. Za nau je temu, meutim, daleko vanije to da
su Srbija i njeni stanovnici sve ovo vreme snosili, kao i da danas jo uvek snose,
razorne ekonomske, socijalne, politike, demografske, kulturne, bezbednosne
posledice svog (ne)uestvovanja u reenim ratovima.
Jednako je sporan i drugi, u sutini redukcionistiki, argument. Pre svega
zato to se njime NATO upad na KiM eli tumaiti odvojeno od tokova i posledi-
ca prethodnih, a prelivajuih yu-ratova. tavie, time se eli iskljuiti ikakva od-
govornost Slobodana Miloevia i njegovog reima za ratove na prostoru bive
Jugoslavije, a potom i za prethodne sukobe na KiM i vojno-policijsku represiju,
koji su na kraju ne samo podstakli i legitimisali masovnu oruanu pobunu Al-
banaca, ve su i posluili kao povod i izgovor za NATO bombardovanje.
83
Zbog
toga je ve postojei postkonfiktni kontekst u Srbiji, nakon povlaenja Vojske
SRJ i policije sa Kosova (11. jun 1999), poprimio samo dodatna obeleja i zna-
enja. Belodanim je tada, nadasve, postalo to da je Srbija na KiM, nezavisno od
Miloevieve objave pobede nad NATO, doivela vojni i politiki poraz. U tom
trenutku su se u politiko, socijalno, ekonomsko i bezbednosno polje Srbije
udrueno slile sve negativne posledice prethodnih yu-ratova da bi u njemu, po-
red ostalog, izotrile stare i uspostavile nove politike i ideoloke podele. Pod
snanim dejstvom ovih posledica, kao i pod dejstvom naraslog nezadovoljstva
veine stanovnitva ubrzo je sklonjen i Miloeviev reim (5. oktobar 2000).
Pokazalo se, meutim, da su ustolienjem nove, po samonajavi demokrat-
ske, vlasti samo delimino umanjene, ali ne i otklonjene sve opasnosti od iz-
bijanja sukoba u Srbiji. Izmeu ostalog i zato to su elnici DOS ve 6. oktobra
poeli da, zbog meusobnih opreka i sukoba interesa, umnoavaju i uveavaju
konfiktne potencijale zateenog konteksta. Linije tadanjih i potonjih pode-
la i sukoba unutar nove vlasti, ali i izmeu graana (biraa) isticale su iz dva
glavna izvora i njihovih brojnih utoka. U manifestnoj ravni na delu je bio politi-
ki i ideoloki sukob oko tempa, sadraja, zahvata, metoda i ciljeva zapoetih i
projektovanih promena. Jedni su, predvoeni Demokratskom partijom Srbije
(DSS) i tadanjim predsednikom SRJ Vojislavom Kotunicom, navodno hteli da
menjaju stari poredak, ali da pri tom u ime legalizma sauvaju njegove ustavne
i sistemske temelje.
84
U tome su ih, dabome, snano podravale partije pretekle
iz biveg reima Srpska radikalna stranka (SRS) i Socijalistika partija Srbije
83
Miroslav Hadi, Bezbednosni domet i NATO i nt ervenci j e na Kosovu (Beograd: Centar za antiratnu
akciju Politiki tim, 2000).
84
okica Jovanovi, Legalitet ili diskretna odbrana nacionalizma, u Revol uci j a i poredak, urs. Ivana
Spasi i Milan Suboti. (Beograd: Institut za flozofju i drutvenu teoriju, 2001).
116
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
(SPS). Drugi su pak, predvoeni Demokratskom partijom (DS) i ondanjim pred-
sednikom Vlade Srbije Zoranom iniem, bili skloni da zarad brih reformi to
pre, pa ako treba i tzv. revolucionarnim metodama, demontiraju stari reim i
uklone njegove preostale nosioce.
Dalji e sled dogaaja pokazati da su se iza tekuih opreka oko reforme krile
dijametralno suprotne vizije budueg izgleda i ustrojstva Srbije. Odatle i sporovi
oko toga ko, kako i kuda treba da je vodi. Jedni su Srbiju hteli to pre da uvedu u
NATO i EU, a drugi da je neopozivo priveu uz Rusku Federaciju. Otre su nesagla-
snosti nastajale i tokom tumaenja sadanjosti u Srbiji. Usledilo je, potom, opre-
no itanje i dnevno-politiko korienje njene skoranje i davnanje prolosti.
Odatle su za nedae u kojima se Srbija nala optuivani krivci sa raznih strana i
iz razliitih vremena.
85
Pod pritiskom krizne stvarnosti naglasak je veoma brzo sa
yu-ratova i uloge Srbije u njima prenesen na pristigle posledice. Ujedno je taka
politike polarizacije i kristalizacije izmetena iz unutranjeg (socioekonomskog)
u meunarodno polje. U njenom se strogom centru pak odmah naao, da bi tu
ostao do danas, spor oko tumaenja i ispunjavanja obaveza Srbije (SRJ) prema
Tribunalu u Hagu. Bilo je to, u stvari, samo drugo ime za opreke oko uloge Srbije u
yu-ratovima. Vojislav Kotunica i njegovi epigoni odricali su ikakvu odgovornost
Srbije za ratno rasturanje Jugoslavije, tvrdei da su za to jednako krivi svi onda-
nji akteri bive republike, narodi i njihove voe. U skladu sa tim oni su, uprkos
obavezama SRJ koje je preuzeo jo Slobodan Miloevi, prvo odbijali, a potom
i dugo odlagali to da osumnjiene za ratne zloine izrue Tribunalu u Hagu. To
ih, istini za volju, nije spreilo da tokom mandata dve vlade koje su predvodili
(20032008) patentiraju i delom uspeno primene model tzv. dobrovoljne pre-
daje okrivljenih iz Srbije. Za razliku od njih, Vlada Zorana inia je nakon kraeg
oklevanja, izbegavi pri tome raspravu o doprinosu Srbije yu-ratovima, reila da
sudu u Hagu, pravdajui se ranije preuzetim meunarodnim obavezama Srbije,
isporui neke od optuenih, ukljuujui u to i Slobodana Miloevia (jun 2001).
Zbog velikih razlika i snanih sukoba unutar DOS, reformski je diskurs brzo
izgubio primat, a javnost Srbije bila je ponovo zaokupljena velikim nacionalnim
i dravnim temama. Uporedo je menjana politika mapa Srbije, u koju su unoe-
ne nove linije unutranjih podela i sukoba, te je odnos prema starom reimu vrlo
brzo prestao da bude centralna politika vododelnica. Podele su pak primarno
ishodile iz posvemanje i ubrzane politike potrage za novim nacionalnim i
dravnim identitetom, ali su bile i njena posledica. Na jednoj strani su se nali
(samozvani) posednici (pred)znanja o unapred datom i nepromenljivom suta-
stvu srpskog nacionalnog identiteta koje, po njihovom miljenju, da bi ostalo
netaknuto, zahteva vraanje Srbije i Srba svojim svetosavskim korenima i tradi-
cionalnim vrednostima. Oni su, pri tome, sebi namenili ulogu vrhovnih tumaa
i meraa tue nacionalne pravovernosti. Na drugu su stranu stigli svi oni koji su,
85
Jovan Bajford, Teori j a zavere, Srbi j a pori t v novog svet skog poret ka (Beograd: Beogradski centar
za ljudska prava, 2006).
117
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
ma koliko nemuto, hteli da u Srbiji premoste jaz izmeu modernosti i tradici-
je, a da nacionalni identitet, makar i bez te namere, ostave otvorenim za (pre)
oblikovanje po meri novog vremena i njegovih (srpskih) savremenika. Tako su
politike elite ponovo uspele da sklone panju itelja Srbije sa tegoba tranzici-
je, te da ih zabave ontolokim pitanjima svoga sopstva. Isto je tako i Miloevi
pre njih uspevao, barem povremeno i delimino, da slomom socijalizma i druge
Jugoslavije motivisano nezadovoljstvo svojih podanika u Srbiji, ali i Srba izvan
nje, prenese u politiku i ideoloku (nacionalno-versku) ravan, a potom pretoi
u strah od Drugih, sa kojima se onda ulo u (neobjavljeni) rat radi konanog
namirivanja istorijskih rauna.
86

Budui da je (novi) rat protiv vanjskih Drugih sada bio zabranjen, Srbe su nji-
hove elite uputile na to da Drugog nau u sebi i da ponovo krenu u meusobni
politiki i ideoloki obraun. Ovo je bilo tim lake, to su zbog spolja namet-
nutog mira snage i energije rata i destrukcije, generisane u Srbiji tokom 90-ih,
sada bile usmerene prema unutra. Zahvaljujui tome, u Srbiji su se nakon smene
Slobodana Miloevia susrele, uvezale i iskristalisale stare, samo sada preobliko-
vane, i novonastale prepreke uspenog sprovoenja reforme drutva i sektora
bezbednosti. Njihovom je izrastanju presudno doprinelo politiko, ideoloko
i interesno sprezanje dela novih vladajuih elita, blago reeno nesklonih re-
formi, sa ratnim elitama, kriminalnim grupama i skrivenim delovima dravnih
aparata sile. U prilog tome ilo je i oklevanje tzv. reformske struje DOS nastalo
povodom opsega i svrhe promena u slubama bezbednosti, vojsci i policiji.
87

Utoliko je i ubistvo premijera inia (12. mart 2003) bio jasan, a opasan znak
spremnosti ratnih elita i njihovih, novih i starih, politikih zastupnika da svim
sredstvima ouvaju steene ratne dobiti. Odnosno, bio je to znak njihove ree-
nosti da po svaku cenu spree politiko i sudsko utvrivanje i sankcionisanje
svoje odgovornosti za rat i propadanje Srbije. Odatle je serija vojnopolicijskih
incidenata tokom 2001. i 2002. godine, krunisana ubistvom premijera inia,
uz ostalo pokazala i to da nova vlast nema efektivnu kontrolu nad aparatima
dravne sile. tavie, u tom je trenutku postalo jasno da su se skriveni delovi
86
Neboja Popov, ur., Srpska st rana rat a, Trauma i kat arza u i st ori j skom pamenj u, t om I i II, drugo
izdanje (Beograd: Samizdat FREEB92, 2002).
87
O tome ubedljivo svedoi injenica da su njihovi poslanici u razmaku od nekoliko dana tokom
jula 2002. godine usvojili, prvo u Skuptini SRJ, a potom i u Narodnoj skuptini Srbije, dva potpuno
razliito postavljena i oblikovana zakona o slubama bezbednosti. Zakon kojim je ureen status
saveznih slubi bio je opremljen potrebnim instrumentima i procedurama za demokratski, a
nadasve parlamentarni nadzor njihovog rada. Nasuprot tome, Zakon o novoformiranoj Bezbedno-
informativnoj agenciji (BIA) bio je lien takvih procedura. U prvom sluaju bilo je vidljivo htenje da
se pod kontrolu stave vojne slube, koje su zbog prethodnog hapenja potpredsednika republike
vlade Periia, doivljene kao velika pretnja. U drugom je pak sluaju bila vidljiva elja da se
BIA potini tadanjem premijeru (ire o tome: Bogoljub Milosavljevi, Reforma policije i slubi
bezbednosti u Srbiji i Crnoj Gori: ostvareni rezultati i izneverena oekivanja, u Smi sao reforme
sekt ora bezbednost i, ur. Miroslav Hadi, Milorad Timoti i Bogoljub Milosavljevi. (Beograd: Centar
za civilno-vojne odnose, 2004).
118
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
vojske, policije i tajnih slubi svrstali uz protivnike reforme, te da su spremni da
svoju silu stave na raspolaganje politikim restauratorima starog reima.
Zbog svega ovoga je (pro)demokratski preobraaj postkonfiktne i postau-
toritarne a nerazvijene Srbije sve vreme bio suoen sa novim i dodatnim bez-
bednosnim pretnjama. Samo su one ovog puta bile unutranjeg porekla. One
su bile, izmeu ostalog, krajnji proizvod izbegavanja DOS da javnosti Srbije ja-
sno predoi njen ratni saldo i da je suoi sa svodnim porazom. Odnosno, krajnji
proizvod izbegavanja da je suoi sa, u meuvremenu naraslom, cenom tranzi-
cije, kao i sa vremenskom iznudicom u kojoj Srbija mora (treba) tu tranziciju da
ostvari. Zbog toga je u uslovima periodinog zaotravanja drutvene krize bila
mogua ne samo politika blokada reformi, ve je sve vreme realnom ostajala i
mogunost restauracije starog poretka. Zahvaljujui svemu tome, sve do danas
nije potpuno razreena dilema oko toga da li je reforma u Srbiji konano dospe-
la do take nakon koje vie nema povratka u nedemokratski poredak.
Tokovi sekuritizacije i desekuritizacije u Srbiji
Potrebno je stoga upitati se zbog ega je u Srbiji, uprkos mirnoj smeni starog re-
ima, sve vreme postajala, a periodino i rasla, opasnost od izbijanja unutranjih
sukoba. Odnosno, zbog ega su nova vlast, ali i njeni oponenti, svoje politike
opreke oko smera, svrhe i cene tranzicije sve vreme predstavljali kao sudbono-
sne za opstanak srpske nacije i drave.
Do deliminih se odgovora na ova pitanja moe doi ako za analizu kontek-
sta u Srbiji upotrebimo koncept sekuritizacije, koji su osmislili autori tzv. Kopen-
hake kole studija bezbednosti.
88
Pre toga, oni su za analitike svrhe ustanovili
postojanje pet sektora bezbednosti vojnog, politikog, ekonomskog, socijetal-
nog, ekolokog ime su proirili zahvat i znaenje pojma bezbednosti. Potom
su za analizu svakog od sektora koristili svoj koncept sekuritizacije.
89
U sklopu
toga ustvrdili su da je kolektivni (nacionalni) identitet glavni referentni objekat
u sektoru socijetalne bezbednosti. Nacionalna drava se, u toj interpretaciji, po-
javljuje kao taka (prostor) susretanja i proimanja kolektivnog identiteta i bez-
bednosti.
90
U temelju se njihove bezbednosne uzajamnosti, smatraju ovi autori,
nalazi problem opstanka i jednog i drugog entiteta.
Odatle je za Vivera bezbednost delatnost koja referie na samu sebe (sel f-re-
ferent i al pract i ce). Odnosno, delatnost kojom se nekim dogaajima ili procesima
88
Ralf Emmers, Securitization, in Cont emporary Securi t y St udi es, ed. Alan Collins. (Oxford: Oxford
University Press 2007), 10925.
89
Barry Buzan and others, Securi t y: A New Framework for Anal ysi s (London: Lynne Reinner
Publishers, 1998), 11920.
90
Ole Weaver, European Security Identities, Journal of Common Market St udi es, Vol. 34, no. 1
(March 1996): 104.
119
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
primarno daju, zahvaljujui preovlaujuem javnom diskursu i zateenoj poli-
tikoj konstelaciji, bezbednosna znaenja. Shodno tome, nastavlja on, studije
bezbednosti usmerene su ka istraivanju razloga i postupaka zbog kojih neko
pitanje (dogaaj, proces) postaje bezbednosno pitanje.
91
Utoliko je i koncept sekuritizacije zasnovan na poimanju bezbednosti kao
jezikog akta (speech-act ). U skladu sa tim Buzan i saradnici bezbednost, upro-
eno reeno, opisuju kao osobiti postupak jezikog tumaenja i oblikovanja
nekog pitanja (dogaaja, procesa) u datom drutvenom (politikom) kontekstu.
Bezbednosni diskurs, po njihovom miljenju, poiva na (politikoj) dramatizaciji
datog pitanja, odnosno dogaaja ili procesa. Ovaj se efekat postie tako to se ta
pitanja, procesi ili dogaaji javnosti (publici) predstavljaju i tumae kao egzisten-
cijalna pretnja za opstanak njihove nacije i/ili drave. Poto takvu pretnju treba
otkloniti odmah, uspostava (obnova) bezbednosti date drave i/ili nacije (treba
da) ima apsolutni (politiki) prioritet. U to ime onda nosioci vlasti od javnosti
(publike) trae podrku za primenu posebnih (vanrednih) ovlaenja i mera, od-
nosno trae da ona pristane na (privremeno) suspendovanje i/ili krenje posto-
jeih (ustavnih, zakonskih i politikih) normi i procedura. Drugim reima, poto
je opstanak nacije i drave vrhovni cilj koji opravdava upotrebu svih raspoloivih
sredstava i metoda, od publike (javnosti) se trai da pristane na to da se reavanje
sekuritizovanog pitanja izmesti iz politikog konstitucionalnog i institucional-
nog polja. Ako publika prihvati i podri ovaj zahtev, tad se moe, tvrde oni,
zakljuiti da je dotini problem (dogaaj, proces) uspeno sekuritizovan.
92

Analogno ovome, desekuritizaciju bismo mogli saeto opisati kao postupak
jezike (diskurzivne) reinterpretacije nekog pitanja (procesa, dogaaja). U toku
ovog postupka reeno pitanje biva lieno, prethodno mu pripisanih, bezbedno-
snih znaenja, te zahvaljujui tome prestaje biti predstavljano i tumaeno kao
pretnja za opstanak nacije i njene drave. Kada se to dogodi, dato se pitanje vra-
a u regularni politiki saobraaj i za njegovo reavanje koriste se samo politika
sredstva i institucionalizovane procedure.
Da bi koncept (de)sekuritizacije bio uspeno iskorien za bolje razumevanje
osobenosti konteksta u Srbiji, prethodno bi trebalo uraditi kvantitativnu i kva-
litativnu analizu dominantnih diskursa u posmatranom periodu (20002008).
Tom bi prilikom trebalo saznati i ko su bili glavni sekuritizujui akteri, te kojom
su vrstom socijalnog kapitala raspolagali.
93
Iz dobijenih bi nalaza potom treba-
lo izdvojiti centralne teme (dogaaje, procese) preanjih ili tekuih postupaka
91
Weaver, 104.
92
Barry Buzan and others, Securi t y: A New Framework for Anal ysi s (London: Lynne Reinner
Publishers, 1998).
93
Na ovom mestu podseamo na upozorenje Buzana i saradnika da je mo za vrenje sekuritizacije
asimetrino rasporeena meu akterima, te da samo oni koji svoj jeziki akt mogu de pretvore
u delo mogu efektivno defnisati bezbednosne pretnje i alternativne strategije za dostizanje
bezbednosti. Videti u Barry Buzan and others, Securi t y: A New Framework for Anal ysi s (London:
Lynne Reinner Publishers, 1998).
120
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
(de)sekuritizacije. U sklopu toga bi, dabome, trebalo posebno istraiti da li je a
ako jeste, zato je, kada je i kako je reforma sektora bezbednosti Srbije ili njenih
pojedinanih aktera bila, kao i koliko dugo je bila, predmet (de)sekuritizacije, te
koje su posledice toga. Zatim bi trebalo utvrditi da li su i koji su procesi sekuriti-
zacije u Srbiji (bili) okonani pribavljanjem saglasnosti mesne publike za prime-
nu vanrednih mera i postupaka. Ako pak saglasnost nije pribavljena, trebalo bi
onda otkriti zato je predmetna sekuritizacija bila neuspena. Odnosno, u slua-
jevima kada je ona bila uspena, trebalo bi utvrditi da li su, a ako jesu, kada su i
zato ukinute posebne mere, te kako su nakon toga tekli procesi desekuritizaci-
je. Tek nakon pribavljanja svih ovih nalaza bili bi stvoreni dovoljni uslovi za blie
ispitivanje vrste i stepena povezanosti procesa (de)sekuritizacije i RSB u Srbiji.
Budui da ovakva istraivanja u Srbiji do sada nisu raena, nai e uvidi o
tokovima (de)sekuritizacije nuno biti hipotetiki. Upravo emo zato ovom pri-
likom pokuati da samo u glavnim crtama predoimo njenu unutranju dina-
miku, te da ukaemo na neke od njenih moguih konsekvenci. Ovom se riziku
izlaemo, jer smo uvereni da ak i preliminarni uvidi, koji ekaju kasniju empirij-
sku proveru i potvrdu, odnosno opovrgavanje, mogu baciti dodatno svetlo na
kontekst u kome se izvodi(la) RSB u Srbiji.
Ovde emo zastupati tezu da je sekuritizacija bila sastavni, vaan i pratei
deo, ali i krajnji proizvod kljunih politikih procesa koji su u Srbiji tekli od sredine
80-ih godina prolog veka do danas. Utoliko je sekuritizacija bila jedan od obli-
ka njihovog jezikog imenovanja i ospoljavanja, te izotravanja i oivotvorenja.
Ona je, odatle, nuno ishodila iz neprekidne i snane unutranje, a ekstremne
politizacije opstanka Srbije i srpskog naroda da bi uzvratno postajala povod za
dodatnu dramatizaciju politike. U nita manjoj meri ona se moe razumeti i kao
simultana diskurzivna reakcija na sistematsku spoljanju sekuritizaciju Srbije,
kojom je ova od poetka 90-ih predstavljana kao glavna pretnja po bezbednost
svojih prvih suseda i drugih etnikih zajednica, te imenovana kao glavni krivac
za yu-ratove. Posvemanja i trajna politizacija opstanka Srba i Srbije tendencijski
je pak vodila ka unutranjoj sekuritizaciji, to je njene aktere podsticalo na to da
javnosti stalno i iznova ispostavljaju zahteve, kao to su i pokazivali, i htenje da
napuste polje (ureene) politike i da primene posebne mere.
Povodi i motivi za sekuritizaciju su u Srbiji isticali iz razliitih izvora, te je i
ona poprimala raznovrsne oblike. Tempo joj je bio nejednak, a menjao se i njen
intenzitet. U skladu sa tim, ona je imala i promenljiv uspeh. Bre ili sporije su se,
takoe, menjali ui i iri kontekst u kome je ona nastajala i na koji je delovala.
Odatle se tokovi sekuritizacije u Srbiji jedino mogu valjano razumeti ukoliko ih
shvatimo kao deo meusobno povezanih procesa sekuritizacije prvo u SFRJ, a
potom i u podregionu Zapadnog Balkana. Kada su se u yu-rat ukljuili i spolja-
nji umeai, narastao je broj sekuritizujuih aktera, a proiren je i zahvat seku-
ritizacije. To u istoj meri, dabome, vai i za procese sporadine i/ili postepene,
odnosno privremene desekuritizacije nekih od pitanja koja se javljaju u meu-
sobnim odnosima naroda i zemalja ovog podruja.
121
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
U Srbiji su se, isto tako, tokom reenog vremena, a po tempu promena na
vlasti, menjali i smenjivali sekuritizujui i funkcionalni akteri
94
, ali se delimino
menjala i publika, odnosno njena podatnost sekuritizaciji. Kao to je, uostalom,
i lista posebnih mera, za iju se primenu eleo dobiti pristanak mesne publike,
bivala uglavnom nedoreena i promenljiva, a neretko i nedovriva. Uprkos svim
menama, sekuritizacija je, po naem miljenju, poslednjih dvadeset godina bila
jedna od konstanti, ali i determinanti politike i bezbednosne dinamike u Srbiji.
Utoliko se moe rei da su Srbija i njeni itelji sve ovo vreme bili izloeni sekuriti-
zaciji. U istoj su ih meri ujedno i neprekidno sustizale negativne posledice seku-
ritizacije, koje su potom postajale novi razlog za njeno povremeno, manje ili vie
uspeno, obnavljanje i intenziviranje. Na to upozorava, pored ostalih, i injenica
da je snana sekuritizacija u Srbiji zapoeta povodom dogaaja na Kosovu i Me-
tohiji sredinom 80-ih da bi se ista tema u njen centar vratila marta 2008. godine,
nakon jednostranog proglaenja nezavisnosti Kosova.
Odatle se moe ustvrditi da se sekuritizacija u Srbiji tokom poslednjih dva-
deset godina odvijala u talasima. Poprimala je raznovrsne forme i tekla u vie
uporednih, ali i ukrtajuih pravaca, doivljavajui pri tome uspone i padove.
Meutim, povremeno menjanje referentnog objekta ili oscilacije u njenom in-
tenzitetu nisu nuno bile i uvod u desekuritizaciju, sva je prilika, samo privreme-
no naputanih ili odlaganih tema.
95

Prvi i presudni talas sekuritizacije se u Srbiji dogaao tokom druge polovi-
ne 80-ih godina prolog veka. Neraskidivo je bio povezan sa procesima meu-
sobne sekuritizacije republikih i nacionalnih aktera u jugoslovenskom krugu.
Poetne pretpostavke za interaktivnu sekuritizaciju stvarane su politikom dra-
matizacijom krize socijalizma. Kriza je na povrinu izvela temeljne manjkavosti i
protivrenosti Jugoslavije da bi one, udruenom sekuritizacijom, ubrzo postale
kljuni preduslov za njeno politiko, a potom i ratno ukidanje. Postepeno na-
putanje, a zatim i odbacivanje ideje i poretka socijalizma nepovratno je liilo
drugu Jugoslaviju legitimiteta. Usledili su sporovi oko izgleda budue politike
zajednice (konfederacija vs. moderna federacija), koji su ubrzo pretoeni u me-
unacionale sukobe i omraze. Za tu je svrhu svakodnevno proizvoena nova i
drugaija prolost, koja je potom postajala glavni dokaz za to da je ostanak u
94
Sekuritizujui akteri su, po mikhenju Buzana i saradnika, svi oni akteri koji svojim jezikim aktom
imenuju glavni objekat zatite, kao i egzistencijalnu pretnju za njegov opstanak da bi na osnovu
toga zahtevali primenu posebnih mera. Reeni autori ovu mo pripisuju politikim voama,
dravnoj birokratiji (ukljuujui tu i vojnu, policijsku i tajnoslubujuu), kao i vladi, lobistima i
grupama za pritisak (Barry Buzan and others, Securi t y: A New Framework for Anal ysi s (London: Lynne
Reinner Publishers, 1998), 40. U funkcionalne aktere oni pak svrstavaju sve one koji znaajno utiu
na dinamiku u sektoru bezbednosti, odnosno one koji mogu da utiu na donoenje bezbednosnih
odluka i koji oekuju da e im sekuritizacija doneti neke koristi (Buzan, 36).
95
Na opasnost od ponovne ekstremne politizacije, a potencijalno i od sekuritizacije srpsko-
hrvatskih odnosa upozorava i reagovanje javnosti u Beogradu i Zagrebu na odluku Meunarodnog
suda pravde u Hagu da se proglasi nadlenim za postupanje po tubi Hrvatske protiv Srbije, kojom
se tuenoj strani na teret stavlja genocid.
122
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
bilo kakvoj yu-zajednici ne samo nemogu, ve i tetan, odnosno opasan. U cen-
tru se sporova, a time i u centru meusobne sekuritizacije, ubrzo naao nain
izlaska iz Jugoslavije. Budui da nacionalrepublike elite nisu htele i/ili mogle
da se dogovore oko toga kako da je sporazumno ukinu, usledila su jednostrana
istupanja koja su, potom, postala povod za njeno nasilno prekrajanje.
Javnom scenom Srbije tog vremena dominirala su dva, u poetku meu-
sobno sukobljena, diskursa, iji su protagonisti pripadali razliitim politikim
opcijama i kulturama. Zastupnici prvog vladajua politika elita okupljena
oko Slobodana Miloevia, kao i njeni akademski, pesniki, medijski i generalski
saputnici krizu socijalizma i Jugoslavije dugo su objanjavali po komunisti-
kom i ideolokom kljuu. Sebe su predstavljali braniocima i jednog i drugog.
tavie, ak i u trenutku kada su se nakon poetka rata, a u iznudici otvoreno
legitimisali kao jedini ovlaeni zatitnici srpske nacije za ta su dobili i sna-
nu podrku pravoslavnog klera i tadanje opozicije oni nisu bili spremni da
zbog toga napuste projekat Jugoslavija, dakako, oblikovan po meri njihovog
vienja srpskih nacionalnih i dravnih interesa. Zato je i bilo mogue to da Slo-
bodan Miloevi, u ime borbe za zatitu navodnih srpskih interesa, sve vreme
uva i odrava ivom Jugoslaviju, a da Srbija na kraju (2006) do dravne samo-
stalnosti stigne protiv svoje volje, odnosno odlukom referendumskih glasaa iz
Crne Gore.
Na scenu su uporedo sa Slobodanom Miloeviem stupali i raznorodni zastu-
pnici i tvorci drugog i drugaijeg diskursa. Oni su, u zavisnosti od svoje ideoloke
orijentacije, krizu socijalizma prikazivali ili kao priliku za obnovu srpske monar-
hije i devetnaestovekovne tradicije ili kao ansu za demokratsku obnovu Srbije
i Jugoslavije. Uprkos razlikama koje su postojale izmeu vlasti i opozicije tokom
80-ih i 90-ih godina sa izuzetkom malobrojnih zastupnika liberalno-demokrat-
ske i graanske opcije oba su diskursa poivala na nizu zajednikih postulata,
te bila oblikovana oko slinih narativnih tokova i konstrukata. tavie, vlast i opo-
zicija su se sve vreme nadmetale ne bi li stekle primat u konstruisanju razloga za
rat i oruano spasavanje srpske nacije.
Stoga je sekuritizacija, uprkos situacionim varijacijama, imala vrsto i ne-
promenljivo tematsko jezgro. U njegovom se centru sve vreme nalazio problem
opstanka Srba i Srbije, odnosno strah da e zbog jednostranog ukidanja Jugo-
slavije i nicanja novih drava kako se tvrdilo, po scenariju i pod patronatom
spoljanjih umeaa biti do krajnosti ugroen srpski nacionalni i bioloki sup-
strat. Dominacija zaverenikog, a u osnovi samoamnestirajueg
96
tumaenja
uzroka i razloga za ratno rasturanje Jugoslavije nuno je vodila samoviktimiza-
ciji
97
. U skladu sa tim, Srbija i Srbi su, pre svega sami sebi, bili predstavljani kao
nedune rtve (svetske) antisrpske zavere.
96
Miroslav Hadi, Sudbi na par t i j ske voj ske (Beograd, Samizdat FreeB92, 2001), 932.
97
Vlasta Jalui, Rod i viktimizacija nacije, u Nasi l no rast uranj e Jugosl avi j e, ur. Miroslav Hadi.
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004), 14566.
123
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
Iz ovog su jezgra pak proisticale tri meusobno povezane i nepromenljive
linije sekuritizacije u Srbiji. Uzdu prve linije srpski su akteri trajno sekuritizovali
meunarodnu zajednicu i njene glavne eksponente (SAD, NATO, Nemaka itd.).
Lista ovih poslednjih bila je, dabome, promenljiva i situaciono uslovljena, pa su
po potrebi na nju povremeno stavljani Vatikan, Austrija, Velika Britanija i tako
redom. Kretanje po drugoj liniji vodilo je sekuritizaciji tadanjih jugoslovenskih
partnera i rivala (nacija i republika), te je rezultiralo njihovim predstavljanjem
prvo kao politikih i nacionalnih, a potom i kao ratnih protivnika. Du tree linije
tekla je unutarsrpska sekuritizacija sopstvenog Drugog, zasnovana na binarnoj,
a manihejskoj konstrukciji pravih srpskih patriota i izdajnika srpstva.
Povrh svega toga, srpska je (samo)sekuritizacija od poetka bila geografski,
ali i tematski decentralizovana i pluralizovana. U krug vodeih sekuritizujuih
aktera odmah su uli elnici politikih i nacionalnih pokreta (partija) Srba izvan
Srbije, a posebno onih iz Hrvatske
98
i BiH. Oni su sekuritizacijski temat proirili i
osnaili oivljenim srpskim traumama iz II svetskog rata. Svoje su akte sekuriti-
zacije opravdavali injenicom da su bili suoeni sa obnovom i brzim porastom
ekstremnog hrvatskog i bonjakog nacionalizma srbofobine provenijencije.
Emitovana zabrinutost za sudbinu srpskog naroda u Hrvatskoj i BiH postala je
jo uverljivija nakon izborne pobede Franje Tumana i HDZ u Hrvatskoj, odno-
sno nakon pobede Alije Izetbegovia i SDA u BiH.
Prvi je talas sekuritizacije, uz puno sadejstvo aktera iz ondanjih yu-republi-
ka i nacija, uspeno okonan juna 1991. godine stupanjem pripadnog stanov-
nitva u meusobni rat. U njegovom su se zahvatu ujedno nali svi pripadnici
srpske etnike zajednice u Jugoslaviji, ali i svi tadanji itelji Srbije. Sukcesivno je
potom usledio drugi, viedelni i viesmerni, talas sekuritizacije, koji je trajao od
izbijanja yu-rata do svrgavanja Slobodana Miloevia sa vlasti.
U srpskom je krugu dominantni diskurs bio oblikovan u skladu sa dinamikom
rata, te poetnim uspesima, kao i kasnijim porazima srpskih vojski i paravojski.
On je u istoj meri bio uslovljen tempom i opsegom, kao i posledicama direk-
tnog stranog (t hi rd par t i nt ervent i ons) meanja u yu-ratove, odnosno tempom,
opsegom i posledicama spoljanjeg nametanja mirovnih solucija.
99
U skladu sa
tim, srpski su akteri tokom ovog perioda u iznudici menjali referentne objekte,
kao i naglaske u postupku sekuritizacije. Tako je, na primer, centralni referentni
objekat do potpisivanja Dejtonskog sporazuma (1995) bio izvoen iz direktne
ratne ugroenosti Srba izvan Srbije, te njihovih dravolikih tvorevina Repu-
blika Srpska Krajina i Republika Srpska. Nakon Dejtona, u Srbiji se obnavlja, da
bi ubrzo postao dominantan, kosovski sekuritizacijski ciklus, u ijem se centru
nalazi ne samo politiki, ve i fziki opstanak drave Srbije i njenih itelja. Upo-
98
Vie o tokovima sekuritizacije Srba u Hrvatskoj videti u studiji Ozrena uneca, Gol i i vot :
soci j et al ne di menzi j e pobune Srba u Hrvat skoj (Zagreb: Demetra, 2007).
99
Wilberg Haakan, Third Party Intervention in Yugoslavia: Problems and Lessons, in Organi zed
Anarchy i n Europe, eds. Jaap de Wilde and Haakan Wiberg. (London: Tauris Academic Studies,
1996), 20326.
124
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
redo, a po meri pristizanja ratnih trokova i gubitaka, ali i po meri priprema za
rat za KiM, Miloeviev reim sve snanije sekuritizuje svoj opstanak na vlasti. Da
bi to ostvario, on opoziciji ponovo dodeljuje status unutranjeg i nacionalnog
neprijatelja, te javnosti u obliku predloga zakona o terorizmu, univerzitetu i
tampi ispostavlja zahteve za primenu posebnih mera protiv opozicije. Nakon
iznuenog povlaenja srpskih oruanih formacija sa KiM, Slobodanu Miloeviu
je za sekuritizaciju, sve do njegovog odlaska sa vlasti, bila preostala jo jedino
opozicija. I obratno.
Uprkos ratnom kontekstu i ratnohukakoj propagandi, te cezaristikoj in-
voluciji Miloevievog poretka, drugi talas sekuritizacije u Srbiji nije bio uspe-
an. I to zato to mesna publika, ili barem njen najvei deo, nije prihvatila po-
sebne mere koje reim, ma koliko to paradoksalno zvualo, nije nikad ni uveo.
Utoliko bi se pre moglo rei da su tokom 90-ih godina u Srbiji samo bile mate-
rijalizovane, a potom i izvoene krajnje konsekvence uspene ratne fnalizacije
prvog talasa sekuritizacije. U prilog tome, izmeu ostalog, govori i injenica da
je Slobodan Miloevi od samog poetka odluno, dodue nikad javno i izriito,
odbijao zahteve voa zapadnih srpskih zemalja da se prisajedine Srbiji. On je,
isto tako, uporno izbegavao to da Srbiju (SRJ) i zvanino ukljui u yu-rat. Povrh
svega, Srbija (SRJ) nije htela (smela?) da, uprkos masovnom progonu i egzodusu
Srba iz Hrvatske, vojno odgovori na zavrne operacije hrvatskih oruanih snaga
(Bljesak i Oluja). Svemu ovome treba dodati i neuspeh viekratnih mobiliza-
cija u Srbiji, kao i stalni rast broja dezertera, zbog ega je reim pribegao nasilnoj
popuni zapadnih srpskih vojski. O otpornosti dela itelja Srbije na sekuritizaciju
dodatno govori i podatak da je tada, uprkos proglaenju ratnog stanja nakon
zapoinjanja agresije NATO na SRJ (Srbiju) i uprkos injenici da je Srbija tada
prvi put imala jasan, obnarodovan i opravdan ratni cilj, mobilizaciju izbeglo oko
27.000 vojnih obveznika. Ovoj listi dodajmo na kraju i to da je rapidni rast unu-
tranjeg graanskog i politikog otpora spreio Slobodana Miloevia da
krajem 1999. godine otvoreno uspostavi diktatorski poredak u Srbiji.
Nakon izbornog sloma Miloevievog reima trei je talas sekuritizacije u Sr-
biji tekao u znatno izmenjenom kontekstu i sa promenljivim intenzitetom. Moglo
bi se ak rei da su od tada na delu bili samo ciklini, ali neuspeni pokuaji da se
obnovi sekuritizacija. Ovaj nalaz ne opovrgava, ini nam se, ni uvoenje vanred-
nog stanja nakon ubistva premijera Zorana inia. To stoga to je re o ad hoc
odluci tadanje Vlade, kojom je ne samo legalizovana operacija Sablja, ve je i
zapoeta, dodue oscilirajua, sekuritizacija organizovanog kriminala u Srbiji.
Utoliko je sekuritizacija vremenom (p)ostala samo jedna od potencijalno
moguih zavrnica snane i neprekidne politizacije Srbije iznutra. Tim pre, to
je ona gubila na snazi i zbog uporedno zapoetih procesa desekuritizacije. Tako
je, na primer, odnos vlasti i opozicije u Srbiji postepeno desekuritizovan. Krunski
dokaz za to su viekratne mirne smene partija na vlasti mada za sada samo
onih iz izvornog gnezda DOS kao i svestrano prihvatanje i potovanje vaeih
izbornih pravila i procedura. Da je to tako, svedoi i skoranji ulazak Socijali-
125
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
stike partije Srbije u koaliciju sa Demokratskom strankom. Zahvaljujui tome,
Demokratska stranka uspela je da formira Vladu. Istini za volju, predizborne
kampanje u Srbiji su u dobroj meri bile, i jo uvek jesu, nabijene obostranim se-
kuritizujuim potezima i znaenjima, ali nisu bile praene zahtevima za primenu
posebnih mera.
Isto tako, nova je vlast po tempu povratka Srbije u meunarodne organizaci-
je, kao i zbog svog stratekog opredeljenja za ukljuivanje u evroatlantsku zajed-
nicu, zapoela postepeno da desekuritizuje kljune meunarodne aktere (SAD,
NATO, EU), a potom i svoje prve susede. To, dakako, nije u potpunosti otklonilo
pokuaje njihovog ponovnog sekuritizovanja tokom, istini za volju, fngiranih
pregovora o statusu Kosova, odnosno nakon to su reeni meunarodni akteri
bili glavni nosioci meunarodnog priznavanja ove samoproklamovane drave.
Moglo bi se, pored toga, ustvrditi da je, u meuvremenu, u Srbiji ak i tema
Kosova izgubila negdanji sekuritizacijski naboj. To se desilo uprkos snanim
sekuritizacijskim potezima tadanjeg predsednika vlade Vojislava Kotunice i
njegovih saveznika najveih opozicijskih partija (SRS, SPS) i ultradesniarskih i
nacionalistikih pokreta. On je, naime, prvo probao da sekuritizuje paradravni
teror kosovskih Albanaca nad Srbima marta 2004. godine, a potom i samopro-
glaenje nezavisne drave Kosovo februara 2008. godine. Zabeleimo i to da je
on u intermecu, ali bez uspeha, pokuao da sekuritizuje i referendumsko osa-
mostaljenje Crne Gore. U prilog naoj tezi govori i injenica da Vojislav Kotuni-
ca ni u jednoj od pomenutih prilika nije zvanino zahtevao uvoenje ili primenu
nekakvih posebnih mera. Pre bi se moglo rei da je na delu bio pokuaj da se
pomou kosovskog temata sekuritizujua forma ekstremne politizacije ugroe-
nosti Srba i Srbije iskoristi za obraun sa unutranjim politikim protivnicima, ali
i za jaanje sopstvene vlasti.
Tokom reene dve decenije vrtlogom je sekuritizacije Srbije nuno bio zahva-
en i njen sektor bezbednosti. Odnosno, prvo su bili zahvaeni dravni, a nakon
izbijanja yu-rata i nedravni posednici sile: vojska, policija, tajne slube, parami-
litarne i parapolicijske snage, kao i privatne i partijske oruane formacije. Jedan
od njih je, kao na primer JNA, u fniu yu-politike krize samostalno nastupao kao
sekuritizujui, ali i kao funkcionalni akter. On je potom, od izbijanja rata pa do
svog nestanka (1992), izgubio svaki politiki uticaj, a netom i profesionalnu auto-
nomiju.
100
Neki su pak bili, kao na primer tajne slube, kljuni moderatori nasilja,
te time i funkcionalni akter koji je imao dovoljno skrivene moi da snano utie
na bezbednosnu dinamiku u Srbiji i na ratnu dinamiku diljem Jugoslavije.
101
Sve
ostale formacije su pak bile puki instrumenti za realizaciju vrhovne politike volje
Miloevievog reima. Ne udi odatle da je reim tokom 90-ih godina policiji bio
namenio ulogu unutranje vojske, odnosno ulogu glavnog uvara svog reima,
100
Miroslav Hadi, The Yugosl av Peopl es Agony (Hampshire: Ashgate, 2002).
101
Miroslav Hadi, Moderatori nasilja skrivena strana yu-rata, u Nasi l no rast uranj e Jugosl avi j e,
ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004), 13344.
126
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
pa ju je za tu svrhu i militarizovao. Isto tako, glavni zadatak svih paraformacija bio
je da etniki motivisanim terorom podstiu, ire i sele rat po svim regijama izvan
Srbije koje su nastanjene Srbima. Njihovo se delovanje utoliko moe razumeti
kao oblik krvave materijalizacije glavnog sekuritizacijskog toka, ali i kao oblik sa-
moobnavljajue, a zastraujue sekuritizacije na lokalnom (mikro) nivou.
Odatle se za trajanja Miloevievog reima nije ni mogla oekivati ikakva
reforma ovog sektora i/ili njegovih inilaca. tavie, oni su bili nepovratno pri-
vedeni ratnim i politikim potrebama autokratskog reima. U skladu sa tim bili
su i oblikovani, a po potrebi i reorganizovani. Odatle je reforma ovog sektora, a
nadasve reforma dravnih aparata sile naelno postala mogua tek nakon to
je DOS doao na vlast. Meutim, ova je mogunost, kao to je pokazao kasniji
razvoj dogaaja, u velikoj meri ostala neiskoriena. U prilog tome snano je
delovao i, ranije ve skicirani, trei talas unutranje sekuritizacije.
Naime, zbog produene javne proizvodnje straha ubrzo je u Srbiji bila seku-
ritizovana i sama reforma sektora bezbednosti. Njeni su protivnici svaki dublji
reorganizacijski zahvat (na primer, u vojsci) ili orijentaciju Srbije ka bezbedno-
snim integracijama u NATO i/ili EU predstavljali kao namerno slabljenje njenih
odbrambenih sposobnosti, te kao korak ka nepovratnom gubitku dravnog
suvereniteta i nacionalnog identiteta. Sekuritizacija RSB je pak izluila nekoli-
ko vrsta posledica, koje su odmah postale prepreka za njeno uspeno realizo-
vanje. Politiki rabei svoje tekue sekuritizacijske akte, nosioci su vlasti sebi,
uz ostalo, pribavljali i dodatni alibi za odlaganje radikalne RSB, odnosno alibi
za uspostavu partijske i line kontrole nad dravnim aparatima sile. Idui tra-
gom sekuritizacije, oni su ujedno obnovili i nametnuli dravocentrini pristup
bezbednosti. Zahvaljujui tome, povratili su monopol politikih elita nad def-
nisanjem i postizanjem nacionalne bezbednosti. Zadravi je opet u domenu
visoke politike, to e rei u svojoj nadlenosti, oni su je dodatno tabuizovali.
Odatle nisu ni pokuali da, na primer, zakonski urede domen dravne i vojne
tajne, ostavljajui time prostor za njihovo diskreciono tumaenje i primenu.
Time su bezbednost drave i nacije opet izmestili iz javnog polja, te spreili
njeno kritiko preispitivanje. Istom su prilikom, dabome, skrajnuli problem
(ne)bezbednosti graana, te ga funkcionalno i politiki podredili bezbednosti
nacije (kolektiviteta) i drave. To im je pak pomoglo da lako otklone pritisak
dela javnosti koji je oekivao i/ili zahtevao radikalnu RSB. Da bude gore, oni su
ujedno sami sebe oslobodili obaveze da razveu nasleeni ratni prtljag srpskih
oruanih formacija, kao i da utvrde i sankcioniu njihov ratni uinak. Direktnu
korist iz toga su, dakako, izvukle lokalne bezbednosne elite. Prvo im je dozvo-
ljeno da i nakon poraza Slobodana Miloevia ostanu na vlasti, da bi potom
preutno bili osloboeni odgovornosti za yu-ratove, kao i za decenijski teror
nad graanima Srbije. Zahvaljujui tome, Miloevievi vojni i policijski gene-
rali, kao i elnici tajnih slubi, odnosno njihovi naslednici zadrali su izvrnu
kontrolu nad tokovima i tempom reforme sektora bezbednosti, a posebno nad
promenama u dravnim aparatima sile.
127
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
Dodatne te%ko$e u merenju
Umesno je, stoga, pitati se da li su nove vlasti ve propustile priliku da neopo-
zivo ukorene demokratski poredak u Srbiji. A ako jesu, slede dodatna pitanja o
tome kada su, zato su i kako su je propustile. Pre nego to bude odgovoreno na
njih, trebalo bi otkriti gde se, kako se i zato se zaglavila reforma u Srbiji. Sliko-
vito reeno, trebalo bi pronai tranzicijske epove zbog kojih Srbija predugo
boravi negde izmeu.
102
Da bi to pak bilo mogue, potrebno je prvo saznati
zbog ega su se i kako su se neke promene u Srbiji dogodile.
103
Na osnovu toga
bi onda bilo lake objasniti zato su neke od najavljenih, odnosno neophod-
nih promena izostale. Tek kad dodatnim istraivanjima budu otklonjene ove
nepoznanice, bie mogue pouzdanije tumaiti nevelike domete RSB u Srbiji.
Time bi onda narasli i izgledi za pouzdanije merenje uticaja mesnog konteksta
i produene sekuritizacije na tokove i dostignua, odnosno na manjkavosti re-
forme ovog sektora i dravnih aparata sile. Radi toga bie potrebno razmotriti,
a potom i otkloniti jo neke od dodatnih tekoa koje se mogu pojaviti prilikom
merenja i ocenjivanja dosadanjih dometa RSB u Srbiji.
Dogaaji koji su se odigrali nakon svrgavanja biveg reima upozoravaju na
to da su dostignua u reformi sektora bezbednosti Srbije u velikoj meri zavisila
od naina na koji su mesne elite i nosioci vlasti razumeli i tumaili sadraje i
ciljeve ovog poduhvata. Utoliko bi pre trebalo otkriti zbog ega su lideri DOS
prevideli notornu injenicu koja upozorava na to da je u postautoritarnoj i po-
stratnoj, a iznutra duboko podeljenoj Srbiji (bilo) nemogue stvoriti ak ni po-
etne pretpostavke za uspostavu demokratskog poretka bez prethodnog spro-
voenja simultane, a radikalne reforme celog sektora bezbednosti. Odnosno,
treba otkriti zbog ega je njihov pristup RSB sve vreme bio redukcionistiki.
104
U
prvom koraku oni su ovaj zahvat sveli samo na uvoenje ogranienih i doziranih
promena u vojsci, policiji i tajnim slubama. tavie, tom su prilikom propustili
ne samo to da odmah razvlaste Miloevieve opunomoenike sile i nasilja, ve
su od ovih oekivali da budu glavni nosioci promena. U skladu sa tim, novi su
vlastodrci reformu u sledeem koraku sveli na reorganizaciju, pa su promene u
brojnom sastavu, unutranjoj organizaciji i formaciji ovih aparata prikazivali kao
glavni i jedini sadraj reforme.
102
Duan Pavlovi i Slobodan Antoni, Konsol i daci j a demokrat ski h ust anova u Srbi j i posl e 2000.
godi ne (Beograd: Slubeni glasnik, 2007).
103
Tim je to neophodnije, jer u javnom polju Srbije ve due vreme cirkuliu teze o presudnoj
ulozi stranih drava i njihovih slubi, kao i njihovih domaih plaenika u svrgavanju Slobodana
Miloevia sa vlasti. U opticaju su ujedno i teze istog znaenja, po kojima je izborni prevrat postao
mogu tek kad su se vrhovi tajnih slubi i njihovi kriminalizovani trabanti, zarad ouvanja svog
interesa, odrekli Slobodana Miloevia.
104
Miroslav Hadi, Dometi reforme sektora bezbednosti u Srbiji, u Reforma sekt ora bezbednost i
u Srbi j i , ur. Mirolav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2007), 1318.
128
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Zahvaljujui tome, izvan su javnog i strunog vidokruga ostali drugi drav-
ni i nedravni nosioci bezbednosnih ovlaenja u Srbiji. Neprimeeno je odatle
prolo davanje ovlaenja poreskim i carinskim organima za primenu posebnih
mera za tajni nadzor graana, koje tradicionalno pripadaju slubama bezbedno-
sti. tavie, ovi novi posednici (tajne ili skrivene) moi nad graanima i drutvom
ostali su izvan dohvata parlamentarne kontrole i javnog nadzora.
105
Isto tako, upr-
kos enormnom rastu broja privatnih kompanija koje pruaju bezbednosne uslu-
ge, njihov delokrug i nadlenosti jo uvek nisu ureeni posebnim zakonom.
106

Da bude tee, reformi se sektora bezbednosti u Srbiji najee pristupa(lo)
parcijalno. O tome, pored ostalog, svedoi i nain na koji su trenutni vlastodr-
ci uredili sektor bezbednosti u Ustavu Srbije.
107
Oni su, naime, opet propustili
priliku da ovim aktom za poetak imenuju i urede jedinstven sektor i sistem
bezbednosti. tavie, ustavopisci su propustili (izbegli?) da ustanove Strategiju
nacionalne bezbednosti, kao i da oforme Savet za nacionalnu bezbednost. Ne
udi onda to da Srbija jo uvek nema Strategiju nacionalne bezbednosti. Isto
tako, Vojska Srbije se jo uvek oslanja na Strategiju odbrane koju je nasledila od
Dravne zajednice SCG, a nedostaje joj i Vojna doktrina.
Ustavom je ujedno pod demokratsku civilnu kontrolu stavljena samo Voj-
ska, dok se izvan njenog dohvata i dalje nalaze policija, tajne slube i ostale para
policijske snage. Povrh svega, nedostaju valjani ustavni, zakonski i institucional-
ni okviri i procedure za saradnju unutar sektora bezbednosti. Ne udi, stoga, to
da promene u svakom od reenih aparata teku relativno izolovano i nezavisno
jedne od drugih. Nema, na primer, nikakvih dokaza za to da izmeu promena u
tajnim slubama, odnosno u policiji ili u vojsci postoji, makar i posredna, kon-
ceptualna, strategijska ili operativna veza. Zbog toga operativna saradnja aktera
sektora bezbednosti, a pogotovo onih koji koriste silu, direktno zavisi od dobre
volje elnih joj profesionalaca i trenutne kadrovske (partijske) kompozicije Vla-
de i nadlenih ministarstva. Sve ovo je pak oekivani proizvod odsustva dravne
strategije i dravnog plana za sprovoenje reforme oruanih snaga, odnosno
sektora bezbednosti. Da bude gore, nadleni javnosti do sada nisu predoili bilo
kakav dravni proraun o ceni nameravane reforme. Jo manje se zna o tome iz
kojih e izvora taj novac eventualno pristii.
Kad se sve reeno uzme u obzir, namee se pitanje o tome da li je uopte
mogue holistiki meriti reformu sektora bezbednosti u zemlji u kojoj reeni
koncept nikada zvanino nije usvojen i primenjen, odnosno u zemlji u kojoj jo
nije funkcionalno i institucionalno uspostavljen celovit sektor bezbednosti.
105
Miroslav Hadi i Predrag Petrovi, ur., Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h ovl aenj a
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
106
Sonja Stojanovi, ur., Pri vat ne bezbednosne kompani j e u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a? (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
107
Bogoljub Milosavljevi, Ustavno pravni status policije i drugih snaga bezbednosti u Srbiji posle
donoenja Ustava 2006. godine, u Zborni k predavanj a sa IX kol e reforme sekt ora bezbednost i, ur.
Pavle Jankovi. (Beograd, ISAC Fond, 2007).
129
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
Treba, takoe, imati na umu i to da je koncept RSB u Srbiju stigao, prvo u
akademski, a potom i u politiki krug, iz anglosaksonskog dela donatorske zajed-
nice i posredstvom meunarodnih nevladinih organizacija, kao to je na primer
enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga. Utoliko je i recepcija
koncepta RSB, a napose i njegova primena, u znatnoj meri zavisila od politike
dinamike u Srbiji, kao i od stanja njenih (bilateralnih, multilateralnih) odnosa sa
izvoznicima koncepta. Dodajmo tome i da su mesnoj javnosti nedostupni podaci
o vrstama, iznosima i efektima dravne i nedravne, materijalne i nematerijalne
pomoi, koju su Srbiji u reformi sektora bezbednosti do sada pruili spoljanji ak-
teri (jedinane drave, meunarodne vladine i/ili nevladine organizacije). Ne zna
se, isto tako, ni ta donatori misle o nainu na koji je njihova pomo iskoriena,
te da li je i kome je ona bila od koristi. Jo manje se zna ta primaoci u Srbiji dr-
avne institucije i organi, kao i akteri civilnog drutva misle o pristigloj pomoi,
odnosno kako su je, u koje svrhe i sa kojim efektima iskoristili.
Uz to, svaki pokuaj merenja dometa RSB u Srbiji nailazi na jo neke metodo-
loke i saznajne prepreke. U njih, dakako, spadaju i one koje mogu nastati tokom
prikupljanja i obrade dostupnog empirijskog materijala. Otvoreno, pri tome,
ostaje pitanje da li je taj materijal dovoljan za pouzdano (pr)ocenjivanje tokova
i dometa reene reforme. Na raspolaganju za sada stoje detaljni nalazi proistekli
iz analize primene koncepta RSB na tranziciju nedemokratskih (iliberalnih) pore-
daka u Hrvatskoj, odnosno u Srbiji.
108
Uglavnom su popisane i kljune promene
koje su se poslednjih godina dogodile u nekim od dravnih aparata sile u Srbiji.
Meutim, re je o podacima iz sekundarnih izvora, na osnovu kojih se ne moe
stei dovoljno pouzdana predstava o tokovima i problemima RSB u Srbiji.
Sledei problem nastaje prilikom utvrivanja vremenske take od koje tre-
ba zapoeti popis, a netom i merenje dometa reene reforme. To stoga to za
Srbiju, kao uostalom i za preostale drave yu-porekla sem Slovenije, zbog tek
minulih ratova ne vai kalendar tranzicije po kome novo vreme tee od pada
Berlinskog zida (1989). Odatle se svrgavanje Slobodana Miloevia (oktobar
2000) najee uzima kao poetna taka prodemokratskih promena u Srbiji.
109

Meutim, isto tako bi protok reformskog vremena u Srbiji mogao biti beleen
tek od momenta njenog aktima Crne Gore iznuenog dravnog osamosta-
ljenja (maj 2006). Ovo stoga to je produeni opstanak Savezne Republike Jugo-
slavije (19922003), odnosno Dravne zajednice Srbija i Crna Gora (20032006)
nuno uticao na tempo i domete reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Ako ni
zbog ega drugog, ono barem zbog injenice da su vojska i odbrana u ovom
periodu bile, makar i nominalno, u federalnoj nadlenosti. Tome treba dodati
i injenicu da su uporedo postojala tri relativno odeljena sistema bezbednosti
dva u dravama lanicama i jedan u Zajednici koji ne samo da nisu bili pove-
108
Timothy Edmunds, Securi t y sect or reform i n t ransformi ng soci et i es Croat i a, Serbi a and
Mont enegro (Manchester: Manchester University Press, 2007).
109
Ivana Spasi i Milan Suboti, Revol uci j a i poredak (Beograd: Institit za flozofju i drutvenu
teoriju, 2001).
130
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
zani i koordinirani, ve su bili i meusobno konkurentni. A u sluaju Crne Gore,
preostala dva tretirana su i kao potencijalno neprijateljska.
Utoliko bi se moglo rei da je Srbija tek nakon obnavljanja svoje dravno-
sti i usvajanja novog Ustava (2006) stekla neophodne uslove za kreiranje svog
sektora bezbednosti i delatno upravljanje njegovom reformom. U skladu sa tim
bi onda i postmiloevievski period koji je Srbija provela u zajednici sa Crnom
Gorom mogao biti oznaen kao faza reformske inkubacije i akumulacije, tokom
koje je samo reorganizovana veina njenih aparata sile, ali i kao vreme u kome
je izgubljen tempo, odnosno u kome su iilile ili se rasule reformske energije
istekle iz smene starog reima. Opravdano je zbog toga pitati se da li je preena
kritina taka u reformi ovog sektora. Ovo tim pre, to demokratski poredak u
Srbiji jo uvek nije ukorenjen, zbog ega i dalje ostaje otvorena mogunost unu-
tranjeg politikog (involutivnog) preokreta.
U sledeem koraku suoavamo se sa problemom izbora (defnisanja) etalo-
na spram koga e biti mereni dometi reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Na
prvi pogled bi se reklo da on moe biti prevladan uporeivanjem reforme u Sr-
biji sa dometima istih procesa u zemljama Centralne Evrope, odnosno u ostalim
zemljama Zapadnog Balkana. Oba su izbora, meutim, manjkava zbog nekoliko
vanih razloga. U prvom sluaju temeljne slinosti izmeu Srbije i bivih zemalja
realsocijalizma prestale su biti vane, odnosno prestale su biti uporedive od tre-
nutka kada je zapoeta ratna disolucija druge Jugoslavije. To stoga to je ovim
ratom spreen i dugorono odloen izlazak njenih konstituenasa (novonastalih
drava) iz socijalizma (autoritarizma). tavie, istom je prilikom nedemokratski
poredak u Srbiji sebi pribavio ne samo novu (etnoversku) legitimaciju, ve je
poeo i da poprima totalitarna (cezaristika) obeleja.
U ovoj bi se taki mogle utvrditi dodatne slinosti izmeu ratom nastalih po-
redaka u Srbiji i poredaka u ostalim dravama isteklim iz druge Jugoslavije. To
posebno vai za Hrvatsku tokom vladavine Franje Tumana (19912000). U skla-
du sa tim, ini se da je jedino opravdano uporedno meriti i ocenjivati domete re-
forme sektora bezbednosti u zemljama Zapadnog Balkana, a nadasve u Srbiji i u
Hrvatskoj. Tim se povodom, meutim, otvara novi krug teko reivih problema.
Postavlja se, naime, odmah pitanje da li su, kako su i u kojoj su meri dometi
reforme sektora bezbednosti u predmetnim zemljama (bili) uslovljeni rezulta-
tima yu-rata, odnosno postavlja se pitanje kako utvrditi i meriti mogui uticaj
ratnog naslea na RSB.
Uprkos opreka izmeu lokalnih aktera oko uzroka rata, kao i uprkos injenici
da je on zaustavljen (zabranjen) tek spoljanjom intervencijom, nema sumnje
da su jedni iz njega izali kao pobednici, a da su drugi u njemu doiveli poraz.
Razumno bi bilo oekivati (pretpostaviti) da je reenu reformu bilo lake ostva-
riti u zemlji pobednici, nego u onoj koja je doivela poraz. Dakako, pod uslovom
da je u svakoj od njih zapoet demokratski preobraaj drutva i drave. Mogu se,
meutim, nai i naelni razlozi koji govore u korist suprotne tvrdnje. Slobodni
smo da podsetimo na to da vojske i ostali aparati sile pobedom u ratu uz slavu
131
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
stiu i znatnu politiku mo, koje se nakon okonanja sukoba ne odriu tako
lako.
110
Ako pri tom jo steknu i status dravotvorca, kao to je, na primer, bio
sluaj u Hrvatskoj
111
, treba oekivati da e rasti njihov otpor prema ikakvim pro-
menama, a pogotovo prema onim koje bi mogle da im ugrozile steenu mo i
povlaenu poziciju u drutvu i dravi. Primer Srbije, meutim, upozorava na to
da iz vojnog poraza, pogotovo nepriznatog, ne mora nuno da sledi smanjenje
ili ukidanje ratom steene moi vojnopolicijskih i tajnoslubujui elita. tavie,
njihov otpor reformama moe ak i da raste.
112

Nesporno je tako, na primer, da je Hrvatska iz rata izala kao pobednik. Za-
hvaljujui tome, ona ne samo da je postala meunarodno priznata i suverena
drava u zateenim granicama, ve je i trajno reila hrvatsko nacionalno pitanje.
To ne spore ni injenice da je Hrvatska svoje ciljeve, izmeu ostalog, postigla
i masovnim proterivanjem Srba tokom akcija Bljesak i Oluja, odnosno da je
bila direktno umeana u rat u Bosni i Hercegovini. Pobeda Hrvatsku nije, dakako,
liila iskuenja i potekoa tokom prevoenja drave i drutva iz ratnog u mir-
nodopsko stanje. Ne udi, stoga, to da je i reforma njenog sektora bezbednosti
dobila na ubrzanju tek nakon smrti Franje Tumana i izborne smene njegovog
reima. Razumno je, meutim, pretpostaviti da je ratna pobeda olakala posti-
zanje saglasnosti izmeu mesnih graana i elita oko tempa i ciljeva reformi u
Hrvatskoj. Kao to je ona (pobeda), uostalom, posluila i kao kljuni, a naknadni
dokaz za odricanje ikakve odgovornosti Hrvatske za izbijanje yu-rata. vrstim
opredeljenjem za ulazak u NATO i EU mesne su elite i reformi sektora bezbed-
nosti u Hrvatskoj (nehotice?) dale drugaije znaenje. Stavljanjem naglaska na
ispunjavanje uslova i dostizanje, makar i samo formalno, evroatlantskih stan-
darda, one su ovaj reformski zahvat oslobodile inherentnog politikog naboja,
koji nuno nastaje prilikom smanjivanja i/ili ograniavanja ratom steene moi
nomenklature dravnih aparata sile.
Mnogo je tee pronai valjan odgovor na gore postavljeno pitanje u sluaju
Srbije. Tim je tee, jer se tvrdnjom da Srbija (SRJ) zvanino nije uestvovala u
yu-ratu takvo pitanje eli obesmisliti. Njom se, tavie, eli izbei svaki ozbiljan
razgovor o njenoj ulozi u rasturanju Jugoslavije. To to Srbija tokom 90-ih go-
dina prolog veka nikome nije zvanino objavila rat ne menja injenicu da je
on zavren istorijskim porazom srpskih politikih elita. Izvan je sumnje i to da
su one pogubne posledice svog poraza isporuile svim ostalim pripadnicima
srpskog naroda i graanima drave Srbije. Stoga je politiki ivot u Srbiji, i ne
samo on, zasnovan na paradoksu. Vlastovoljne elite i privreni im sugraani (bi-
rai) nedvosmisleno odbacuju svaku primisao o porazu Srbije, ali i pored svih
pokuaja ne mogu da pobegnu od njegovih posledica. Utoliko nam se ini da
110
Semjuel P. Hantington, Voj ni k i drava (Beograd: CSES, Diplomatska akademija, 2004).
111
Ozren unec, Rat i drut vo, Ogl edi i z soci ol ogi j e voj ske i rat a (Zagreb: Naklada Jesenski i Turk,
Hrvatsko socioloko drutvo, 1998).
112
Miroslav Hadi, The Yugosl av Peopl es Agony (Hampshire: Ashgate, 2002).
132
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
poraz, nezavisno od toga da li je ili nije javno priznat, predstavlja vorinu taku
srpskog tranzicijskog kolopleta. Budui nepriznat, njegovo je mesto opet popu-
njeno tlapnjama o svetskoj antisrpskoj zaveri, iz koje se potom crpu i proizvode
ideoloki i emocionalni otpori modernizaciji i demokratizaciji Srbije. Iza njih se,
dakako, kriju sasvim merljivi ekonomski i politiki (partijski) interesi elnih im
glasnogovornika. Odatle se do dokaza koji govori u prilog tezi po kojoj su tempo
i dometi tranzicije u Srbiji, a time i u prilog reformi njenog sektora bezbednosti,
presudno bili i jo uvek jesu odreeni nepriznatim (skrivenim) porazom moe
doi jedino posrednim putem. Odnosno, do njega se moe doi istraivanjem
brojnih formi politikog i javnog bekstva od suoavanja sa porazom, te istrai-
vanjem metoda njegovog upornog skrivanja i preimenovanja.
Tokom tog postupka reviziji bi nuno bio podloan i set dominantnih razlo-
ga koji se koriste za objanjavanje i/ili opravdavanje tegobnog toka i slabanih
rezultata reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Veina njih bi odmah nakon toga
izgubila oaravajui arm jednostavnosti, odnosno samorazumljivosti i svepri-
menljivosti. Tipian primer predstavlja objanjenje po kome glavni uzroci za od-
loenu i/ili blokiranu reformu, i to ne samo sektora bezbednosti Srbije, istiu iz
manjka politike volje onih koji njom vladaju od oktobra 2000. godine.
Nije, meutim, uopte lako utvrditi znaenje i sadraj kvalifkativa manjak
politike volje. Tome treba dodati i tekou utvrivanja njenih pokazatelja, od-
nosno tekou merenja njenog opsega i jaine. Tek je nakon toga mogue tra-
gati za izvorima i nainima njenog nastanka i obnavljanja. ini nam se, odatle,
da tome treba da prethodi ozbiljna rasprava o odnosu izmeu eljenog, mo-
gueg i do sada ostvarenog u pokuaju demokratskog preobraaja Srbije. Bez
toga bismo se izloili opasnosti da, takorei proizvoljno i spram linih preferen-
cija, izdvajamo neke od manifestacija tekueg manjka politike volje vladalaca
Srbijom. Reena se opasnost za poetak moe izbei analizom statusa reforme
sektora bezbednosti koji mu, u svojoj viziji demokratskog preobraaju Srbije,
daju vladajue politike partije.
Letimini uvid u dominantni diskurs upozorava na politiku razdvojenost
ova dva procesa. Nema, odatle, dovoljno dokaza koji bi nas uverili u to da nosioci
vlasti u Srbiji razumeju njihovu temeljnu povezanost i meuzavisnost. Ne udi,
stoga, to da prodemokratske reforme drutva i sektora bezbednosti u Srbiji teku,
takorei, odvojeno jedna od druge. Delom se to moe objasniti i injenicom da
u Srbiji jo uvek dominira dravocentrini nain promiljanja bezbednosti. U pri-
log tome deluju unutranje i meunarodne kontroverze nastale oko sadanjeg
i budueg statusa Kosova i Metohije. Za nau je raspravu vano skrenuti panju
na injenicu da su ne samo vlast, ve i opozicija u Srbiji snano sekuritizovali ovu
temu, ime su proizveli teko otklonjive prepreke sprovoenju daljih reformi
sektora bezbednosti i celog drutva. Nije otuda lako dokuiti zbog ega nosioci
vlasti izbegavaju i odlau da defniu i ozvanie sopstvenu bezbednosnu politi-
ku i strategiju. Moglo bi se, na primer, posumnjati da oni ovim manevrom hoe
133
K
O
N
T
E
K
S
T
I

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

R
E
P
U
B
L
I
K
E

S
R
B
I
J
E
sebi da ostave prostor za menjanje spoljnopolitike i bezbednosne orijentacije
Srbije prema svojim dnevnim potrebama i interesima.
Nedostaju, takoe, pouzdana saznanja o razmerama i efektima eventualnih,
a sasvim oekivanih, otpora reformi u dravnim aparatima sile. Na to upozorava
i injenica da sporadine personalne smene u vojsci, policiji i tajnim slubama
nisu nikad obrazlagane potrebom da se pospei RSB, ve su sledile nakon izbor-
ne smene partija na vlasti. Jo je tee saznati da li su i u kojoj su meri bezbedno-
sne elite privrene reformi, odnosno utvrditi gde poinju i gde prestaju njihova
verbalna mimikrija i fngiranje promena.
Ne udi, stoga, da u delu javnosti, a posebno u medijima, dominira shvata-
nje da glavnu odgovornost za sporu reformu, na primer, vojske, policije i tajnih
slubi snose generali, odnosno direktori bezbednosnih agencija. Gubi se iz vida
to da su oni, u krajnjoj instanci, samo neposredni izvrioci politike volje i od-
luka civilnih nosilaca vlasti. To, dabome, ne spori injenicu da reeni generali i
direktori mogu, zahvaljujui moi koju poseduju, opstruisati reformu. eli se,
meutim, rei da dravni aparati sile ne mogu, pa ak i da hoe, sami sebe re-
formisati. Da bi obavili valjano svoj posao, oni prethodno moraju da od civilnih
vlasti dobiju jasna i precizna uputstva i nareenja. To pak ove vlasti obavezuje
da oruanim snagama stvore sve potrebne uslove i pretpostavke za uspeno
reformisanje. Odatle, kljunu odgovornost za tokove i rezultate reforme sektora
bezbednosti u Srbiji snose parlamentarne politike partije i njihovi predstav-
nici koji obavljaju kljune dravne funkcije. Tek potom listi odgovornih treba
pridodati elnike svake od komponenti oruanih snaga. Jer, ako i kada zakau
generali ili direktori, ne smeju zakazati oni kojima su graani, u svom najboljem
interesu, poverili to da u njihovo ime upravljaju sektorom bezbednosti, odno-
sno komanduju posednicima dravne sile.

TRE'I DEO
REFORMA SEKTORA
BEZBEDNOSTI U
REPUBLICI SRBIJI
GLAVA I
DR(AVNI AKTERI
KOJI KORISTE SILU
139
V
O
J
S
K
A
Vojska
ore Popovi
Nastanku Vojske Srbije (VS, 2006) prethodile su brojne promene u politikoj i
vojnoj konfguraciji na prostorima bive Jugoslavije, odnosno na prostorima
Zapadnog Balkana. Podsetimo da je ona postala mogua tek nakon raspada Dr-
avne zajednice Srbija i Crna Gora. Bila je to, meutim, samo poslednja etapa
mnogo ranije zapoetog sloenog procesa. Pre toga je, na poetku yu-ratova,
iz Jugoslovenske narodne armije (JNA, 19411992) stvorena Vojska Jugoslavije
(VJ, 19922003), koja je potom u skladu sa promenom prirode politike zajedni-
ce preimenovana u Vojsku Srbije i Crne Gore (VSCG). Ova poslednja je pak pod
tim imenom delovala samo tri godine (20032006).
Utoliko je nesporno to da je Vojska Srbije naslednik svih kljunih, socijalnih
i profesionalnih, obeleja svojih prethodnica. Odatle su tokovi i dometi njene
reforme bili i jo uvek jesu u znatnoj meri uslovljeni prirodom i sadrajem (po)
ratnog naslea (srpskih) vojski koje su joj prethodile. U nita manjoj meri ovi su
dometi zavisili od tempa i dometa, pa time i od tekoa, konsolidacije demo-
kratije u Srbiji nakon svrgavanja reima Slobodana Miloevia (oktobar 2000).
U skladu sa tim, i reforme koje su se tokom ove dve godine dogodile u Vojsci
Srbije treba posmatrati i analizirati kao nastavak ranije zapoetih ili (ne)ostva-
renih promena u VJ i VSCG. Kao to se, uostalom, i tekui zastoji u reformi VS
dobrim delom mogu objasniti tek na osnovu analize propusta i razloga za (ne)
injenje onih koji su posle 2000. godine vladali Srbijom, SRJ i SCG. Odatle su
tokom poslednjih osam godina promene u Vojsci (vojskama) bile pod snanim
uticajem politikih potresa u Srbiji i bivstvovanja u zajednici sa Crnom Gorom.
Ne udi, stoga, to da je pristup (novih) vladajuih elita reformi zateene vojske
sve vreme i presudno zavisio od njihovih dnevnopolitikih potreba i interesa. Da
bude tee, sve se to odvijalo u postkonfiktnom i postautoritarnom kontekstu.
Zahvaljujui svemu tome, reforma Vojske je dugo bila usporena, pored ostalog,
i zbog manjka jasnih ustavnih i zakonskih odredbi kojima bi valjano bili ureeni
njen poloaj, misije i zadaci. Dodajmo tome i injenicu da civilni lanac koman-
dovanja vojskom nije bio precizno utvren, kao i injenicu da je ona u praksi
bila van domaaja demokratske civilne kontrole. Izloene sumarne nalaze emo
detaljnije objasniti i dokumentovati u prvom delu ovog teksta. To bi trebalo da
nam omogui da u drugom delu, primenom postupka za merenje reforme koji
140
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
je utvren u projektu, utvrdimo i ocenimo domete u reformi Vojske Srbije od
2006. godine do danas.
Nasle#e Vojske Srbije
Jedan od najznaajnijih faktora koji utiu na reformu Vojske Srbije ini njeno na-
slee. Postoje dve dimenzije tog naslea: postkonfiktno i postautoritarno. Teko
bi bilo rei koja od te dve dimenzije vie utie, kao i kako utie na njenu reformu.
Ono to se zasigurno moe tvrditi je da specifnosti reforme Vojske Srbije treba
traiti u njenoj neposrednoj prolosti, odnosno u njenom ratnom nasleu, iako
Srbija nikada zvanino nije uestvovala u sukobima koji su u poslednjoj deceniji
dvadesetog veka potresali Zapadni Balkan. Stoga, nakon pomenutih sukoba ni-
kada nije izveden bilans stanja i nikada nije utvreno zato su i kako su u njima
uestvovale prethodnice Vojske Srbije. Zbog toga se jo manje zna u kojoj su
meri i kako su ove injenice uticale na njenu reformu.
Mada je krajem 80-ih godina prolog veka bila najbrojnija vojska u Jugo-
istonoj Evropi
113
i oruani stub jugoslovenskog drutva, JNA se poetkom 1991.
godine nala u nezavidnoj poziciji. Zemlja koju je ona trebalo da titi poela je
da se raspada. Da situacija bude tea, tadanji vojni vrh je u tom procesu imao
jednu od vodeih uloga. Srpski reim je, u saradnji sa elnim generalima, zlou-
potrebio vojsku, gurajui je u konfikt koji je ponitio samu svrhu njenog posto-
janja. Ne udi, stoga, to da je JNA na kraju okrenula oruje protiv graana koje je
trebalo da brani.
114
To je bio rat koji je bio izgubljen na samom poetku.
Kada se jugoslovenska drava raspala, JNA je de fact o postala srpska vojska.
Meutim, ona nije ostala jedinstvena oruana sila, nego se razdelila na tri vojske:
Vojsku Jugoslavije, Vojsku Republike Srpske Krajine vojsku Srba u Hrvatskoj i
Vojsku Republike Srpske vojsku Srba u Bosni. Ovo ratno pregrupisavanje nije
donelo i neophodnu reformu. Tadanji vrh VJ je komunistiku ideologiju zame-
nio nacionalistikom i stavio se pod neformalnu komandu Slobodana Miloevi-
a, koji je posredstvom odanih generala kontrolisao vojsku.
115

Meutim, Slobodan Miloevi se nikada u potpunosti nije pouzdao u voj-
sku. Iako je kontrolisao vojni vrh, on nikada nije mogao biti siguran u odanost ni-
ih ofcirskih kadrova. Zbog toga je odluio da stvori oruane snage koje e mu
113
Prema podacima Meunarodnog instituta za strategijske studije, u periodu izmeu 1990. i
1991. godine JNA se sastojala od 180.000 ljudi, od kojih je bilo 101.400 regruta. U svom arsenalu je
imala 1.850 tenkova, preko 2.000 komada razliitog artiljerijskog naoruanja, 4 fregate, 15 raketnih
amaca, 14 torpednih i 30 patrolnih amaca, 25 obalnih baterija, 455 borbenih i aviona za obuku,
198 helikoptera... Za vie informacija pogledati The Mi l i t ary Bal ance 19901991 (London: IISS, 1991).
114
Vie o ratnoj ulozi JNA u: Miroslav Hadi, Sudbi na par t i j ske voj ske (Beograd: Samizdat B92,
2001).
115
Ljubodrag Stojadinovi, Reforma voj ske i i deol ogi j a (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose,
2004).
141
V
O
J
S
K
A
biti potpuno lojalne. Okrenuo se policiji i tajnim slubama koje je militarizovao,
kako uvoenjem opreme i inova, tako i sprovoenjem obuke. Ubrzo su pojedi-
ne formacije u sastavu policije i slubi bezbednosti postale mnogo opremljenije
i obuenije od formacija same vojske.
116
Kada je 1997. godine postao predsednik Savezne Republike Jugoslavije, Slo-
bodan Miloevi je i formalno preuzeo komandu nad vojskom. Nedugo zatim,
Jugoslavija ulazi u sukob sa NATO savezom, najmonijom vojnom alijansom na
svetu. Slobodan Miloevi se tada okree vojsci koja je imala presudnu ulogu u
odbrani zemlje. Nakon tri meseca estokog bombardovanja, reim je morao da
kapitulira. Iako su Slobodan Miloevi i ljudi u vrhu reima pokuavali da ovaj
poraz predstave kao pobedu, apsolutno je bilo jasno da su srpske snage pora-
ene i da su morale da napuste teritoriju Kosova, na koju su ule snage NATO
saveza da bi se tu zadrale do danas.
Vojni vrh je 5. oktobra 2000. godine odluio da ne intervenie i ne upotre-
bi silu protiv demonstranata iako mu je to bilo nareeno. Generali su procenili
da nema smisla braniti ve sruen reim, nadajui se da bi nakon demokratskih
promena moda mogli da zadre svoje poloaje ukoliko budu pokazali lojal-
nost novoj vlasti. Ova taktika je donekle urodila plodom, prevashodno u sluaju
naelnika Generaltaba Neboje Pavkovia, koji je ostao na tom poloaju dve
godine nakon demokratskih promena.
Nova demokratska vlast je, naalost, pokazala da nije spremna za to da
upravlja sektorom bezbednosti, a ni vojskom kao njegovim najveim delom.
Reforma ovog sektora nije bila prioritet nove Vlade, pa se ak ni u izjavama no-
vih odluilaca nije ilo mnogo dalje od izgovaranja deklarativnih tvrdnji o tome
da je zemlji potrebna manja, moderna, opremljenija i efkasnija vojska. Vlada
nije imala unapred pripremljen set dugoronih i kratkoronih mera kojima bi se
sprovela korenita reforma vojske.
117

Ustavni polo!aj
Jedan od kljunih preduslova za sprovoenje reforme vojske predstavlja jasno
regulisanje njenog poloaja u politikoj zajednici i u sistemu. Ustav kao najvii
pravni akt postavlja okvir za utvrivanje poloaja vojske, ali predstavlja i vezu sa
politikom koja upravlja vojskom.
Misije i zadaci vojske su obino propisani ustavom, a onda blie defnisani i
dalje razraeni u zakonima o vojsci i odbrani. Tako je Ustav Savezne Republike
Jugoslavije iz 1992. godine propisivao da Vojska Jugoslavije brani suverenost,
116
Filip varm, Jedinica: neispriana pria o Crvenim beretkama, B92, http://www.b92.net/
specijal/jedinica (pristupljeno 18. jula, 2008).
117
Miroslav Hadi, Sudbi na par t i j ske voj ske (Beograd: Samizdat B92, 2001), 211214.
142
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
teritoriju, nezavisnost i ustavni poredak.
118
Ovu donekle jasnu formulaciju
119
je,
nakon nastanka Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, u Ustavnoj povelji zame-
nila prilino iroka i nejasna formulacija, po kojoj Vojska Srbije i Crne Gore ima
zadatak da brani zemlju u skladu sa Ustavnom poveljom i principima meuna-
rodnog prava koji reguliu upotrebu sile.
120
Ova formulacija preneta je i u novi
Ustav Republike Srbije iz 2006. godine.
121
Meutim, nekoliko meseci pre usva-
janja Ustava, Ministarstvo odbrane je usvojilo Strategijski pregled odbrane koji
precizno defnie misije i zadatke Vojske Srbije, tako da je danas ova materija
znatno bolje regulisana. Misije Vojske Srbije su: (1) odbrana Republike Srbije od
vojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti odvraanjem oruanog ugroavanja,
odbranom teritorije i odbranom vazdunog prostora; (2) uestvovanje u izgrad-
nji i ouvanju mira u regionu i svetu, i to uestvovanje u meunarodnoj vojnoj
saradnji, uestvovanje u mirovnim operacijama i uestvovanje u sistemu kolek-
tivne odbrane i (3) pruanje podrke civilnim vlastima prilikom suprotstavljanja
nevojnim pretnjama bezbednosti, i to pruanje podrke tokom suprotstavljanja
terorizmu i organizovanom kriminalu i podrke u sluaju da doe do prirodnih
nepogoda i industrijskih i drugih katastrofa.
122
Iako je najvaniji, ustav je samo jedan od pravnih akata kojim je regulisan
poloaj vojske. Odluujui znaaj za regulisanje ovog poloaja imaju zakoni o
odbrani i vojsci. Zakoni iz ove oblasti koji su vaili sve do kraja 2007. godine do-
neti su 1994. godine za vreme Miloevieve vladavine. Osim toga to je Vojska
Jugoslavije, koja je formirana 1992. godine, u to vreme ve dve godine funkcio-
nisala van zakonskog okvira, ovi zakoni nisu bili u skladu sa osnovnim naelima
demokratske civilne kontrole vojske i bili su odavno prevazieni. Sve doskora
politiki odluioci su oigledne nedostatke ovih zakonskih reenja pokuavali
da isprave donoenjem niza uredbi, umesto usvajanjem novih i modernih zako-
na iz ove oblasti. Najbolji primer toga je uvoenje civilne slube za prigovarae
savesti, koju je Savet ministara Dravne zajednice odobrio uredbom iz 2003. go-
dine, a koja nije bila predviena ni Ustavnom poveljom, ni tada vaeim zakoni-
ma o odbrani i vojsci.
Domaa, kako struna, tako i ira javnost dugo je oekivala donoenje novih
zakona o odbrani i vojsci. Dalja reforma vojske, sa zakonima koji datiraju iz deve-
desetih godina, bila je onemoguena. Najbolji dokaz za to je pristupanje Srbije
programu Partnerstvo za mir. Postojea zakonska reenja nisu predviala mo-
gunost bezbednosnih integracija, pogotovo ne u programe NATO saveza. Novi
zakoni, za koje se pre moe rei da predstavljaju izmene i dopune zateenih
118
Ust av Savezne Republ i ke Jugosl avi j e, l. 133, Slubeni list SRJ, br. 1/92.
119
Zatita ustavnog poretka je formulacija koja je preuzeta iz Ustava SFRJ, a koja nikada nije bila
dovoljno precizna i koja je esto bila osnov zloupotrebe vojske u politike svrhe.
120
Ust avna povel j a Dravne zaj edni ce Srbi j a i Crna Gora, l. 55, Slubeni list Srbije i Crne Gore, br.
1/2003.
121
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 139, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
122
Voj ska Srbi j e, http://www.vojska.mod.gov.yu.
143
V
O
J
S
K
A
zakona nego potpuno nova reenja, ipak vie odgovaraju postojeoj situaciji u
vojsci i ne predstavljaju prepreku za sprovoenje dalje reforme.
Demokratska civilna kontrola
Uspostavljanje demokratske civilne kontrole nad dravnim aparatima sile, pa
samim tim i nad vojskom, predstavlja jednu od najznaajnijih pretpostavki za
uspenu reformu sektora bezbednosti. esto smo u blioj prolosti bili svedoci
situacija u kojima je politika elita pokuavala da uspostavi kontrolu nad voj-
skom i da je na taj nain zloupotrebi. Takoe, postojale su situacije u kojima se
vojska meala u dnevnu politiku i pokuavala da se nametne kao najmonija sila
u dravi. Da bi bilo kakva vrsta meanja bila spreena, neophodno je pravnim
putem implementirati demokratsku civilnu kontrolu nad vojskom.
Pre 5. oktobra 2000. godine ne moe se govoriti o bilo kakvom obliku demo-
kratske kontrole nad vojskom. Ova kontrola jeste bila civilna, ali je iskljuivo bila
u rukama reima. Demokratska civilna kontrola je prvi put uvedena Ustavnom
poveljom Dravne zajednice SCG 2003. godine.
123
Meutim, iako je deklarativno
propisala to da je Vojska Srbije i Crne Gore pod ovom vrstom kontrole, Ustavna
povelja nije ponudila instrumente i mehanizme kojima bi ona bila primenjivana.
Ako u vidu imamo to da je tada jo uvek vailo zakonodavstvo iz Miloevievog
perioda, onda je jasno da demokratska civilna kontrola nije primenjivana, ve
samo proklamovana.
Identina je situacija bila prilikom usvajanja novog Ustava Republike Srbi-
je 2006. godine. Reenje iz Ustavne povelje je bukvalno preneto u novi Ustav.
Tek krajem 2007. godine, kada je donet novi Zakon o Vojsci Srbije, demokrat-
ska civilna kontrola je preciznije regulisana. Ovaj Zakon sadri odredbu po kojoj
demokratsku i civilnu kontrolu vojske vre Narodna skuptina, Zatitnik graa-
na i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, kao i graani i jav-
nost.
124
Do ovakvog reenja dolo se nakon velikog pritiska civilnog drutva na
zakonodavce, a samo reenje garantuje to da e ova vrsta kontrole sve vie biti
na agendi, ako ne drave, a onda civilnog drutva. Smisao demokratske civilne
kontrole nad vojskom je upravo u tome da graani kao nosioci suvereniteta u
svakoj dravi, a ne manje vano i kao fnansijeri sektora bezbednosti, imaju pra-
vo da znaju na koji se nain i za koje svrhe koristi njihov novac.
U sklopu demokratske civilne kontrole vojske, neophodno je precizno odre-
diti lanac komandovanja, kako civilni, tako i vojni. Ustav SRJ je, na primer, propi-
sivao to da vojskom komanduje predsednik drave, kako u ratu, tako i u miru, u
123
Ust avna povel j a Dravne zaj edni ce Srbi j a i Crna Gora, l. 54, Slubeni list Srbije i Crne Gore, br.
1/2003.
124
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 29, Slubeni glasnik RS, br. 11607.
144
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
skladu sa odlukama Vrhovnog saveta odbrane.
125
Ustavna povelja je pak vrhov-
nu komandu nad vojskom poverila kolektivnom telu Vrhovnom savetu odbra-
ne.
126
Veliki problem u oba ova sluaja predstavlja to to predsednik, odnosno
Vrhovni savet odbrane, nije nikome odgovoran za svoj rad. Novim Ustavom Re-
publike Srbije predvieno je da vojskom komanduje iskljuivo predsednik Re-
publike.
127
Ovo reenje umnogome pojednostavljuje lanac komandovanja, ali
jo uvek ne predvia odgovornost predsednika za komandovanje vojskom.
Jedan od rezultat reforme vojske u Srbiji i njenog stavljanja pod demo-
kratsku civilnu kontrolu predstavlja i potinjavanje Generaltaba Ministarstvu
odbrane. Sve do 2004. godine, kada je Vrhovni savet odbrane doneo ovakvu
odluku, Ministarstvo odbrane je bilo potpuno iskljueno iz komandnog lanca i
iskljuivo se bavilo administrativnim poslovima koji su se ticali vojske. Stvarnu
komandu nad vojskom imao je Generaltab i zbog toga je mesto njegovog na-
elnika oduvek bilo veoma vano donosiocima politikih odluka.
Reforma vs. reorganizacija
Kada se govori o dometima reforme vojske, vrlo se esto istiu primeri njene
reorganizacije koja je, zapravo, samo jedan deo reforme. Vojska Srbije je prili-
no uspeno prola fazu reorganizacije, iji su rezultati vidljivi. Najbolji primer
rezultata ove reorganizacije predstavlja Generaltab, koji sada obuhvata zdru-
enu operativnu komandu. Prema projektovanoj strukturi Vojsku Srbije e do
2015. godine initi 15% ofcira, 25% podofcira, 45% vojnika i 15% civila. Tako-
e, predvieno je da e za vojni budet biti izdvajano 2,4% bruto drutvenog
proizvoda Srbije. U ovom periodu Vojska Srbije bie organizovana na tri nivoa:
strategijskom, operativnom i taktikom. Strategijski nivo obuhvata Generaltab
sa Zdruenom operativnom komandom. Na operativnom nivou se organizuju
komande vidova kopnene vojske, vazduhoplovstva i protivvazduhoplovne
odbrane. Na taktikom nivou postojae brigadne komande.
128
Meutim, postoje drugi, vaniji elementi reforme vojske, koji jo uvek nisu u
potpunosti primenjeni u Srbiji. Pored ve pomenute demokratske civilne kontro-
le, jedan od proklamovanih ciljeva reforme Vojske Srbije jeste i njena postepena
profesionalizacija. Strategijskim pregledom odbrane iz 2006. godine predvie-
no je da do 2010. godine srpska vojska bude svedena na 21.000 profesionalnih
pripadnika. U meuvremenu, broj trupa e biti postepeno smanjivan, zajedno
sa smanjivanjem i zamenom nepotrebne zastarele opreme i naoruanja i sa
125
Ust av Savezne Republ i ke Jugosl avi j e, l. 135, Slubeni list SRJ, br. 1/92.
126
Ust avna povel j a Dravne zaj edni ce Srbi j a i Crna Gora, l. 56, Slubeni list Srbije i Crne Gore, br.
1/2003.
127
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 112, Slubeni glasnik, br. 98/06.
128
St rat egi j ski pregl ed odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
145
V
O
J
S
K
A
reorganizacijom koja je u skladu sa NATO standardima. Predvieni broj vojnika
u mirnodopskim uslovima zahvata od 0,2% do 0,4% ukupne populacije, dok bi
za vreme rata taj broj bio tri puta vei.
129

Nepostojanje Strategije nacionalne bezbednosti, kao i Strategije odbrane
koja bi proistekla iz ovog najvanijeg stratekog dokumenta, predstavlja jo je-
dan od bitnih, a moda i najvanijih, nedostataka reforme srpske vojske. Ovi
dokumenti bi dali okvir i trasirali put reforme sektora bezbednosti u skladu sa
spoljno-politikom orijentacijom zemlje. Meutim, razvoj koncepta nacionalne
bezbednosti predstavlja zadatak politikih elita, i to je jedan od prvih koje bi
nova srpska vlada trebalo da obavi. Do sada su postojali samo nacrt Strategi-
je nacionalne bezbednosti koji je sainio tim okupljen oko predsednika Borisa
Tadia i nacrt koji je sainio tim okupljen oko biveg premijera Vojislava Kotu-
nice.
130
Da li e neki od ova dva predloga konano biti usvojen ili e ipak biti pro-
naeno neko novo reenje, koje bi za razliku od postojeih reenja bilo stavljeno
na javnu raspravu, ostaje da se vidi.
TEMPO I DOMETI REFORME
131
Reprezentativnost
Zastupljenost !ena
Rodna ravnopravnost predviena je Ustavom Republike Srbije koji zabra-
njuje diskriminaciju po bilo kom osnovu
132
i koji predvia da svi graani pod
jednakim uslovima mogu da stupaju na javne funkcije
133
, kao i to da su svima
pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta.
134
Takoe, Zakon o Vojsci
Srbije naglaava da se sve odredbe tog Zakona podjednako odnose na osobe
enskog i mukog pola.
135
Naalost, ne postoje posebne sistemske mere koje bi
podsticale rodnu ravnopravnost u Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
129
Ibid.
130
Nacrt strategije bezbednosti, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2006&mm=10&dd=11&nav_id=215021&nav_category=11 (pristupljeno 18. jula 2008).
131
Podaci neophodni za ocenu tempa i dometa reforme Vojske Srbije pribavljeni su u Ministarstvu
odbrane Republike Srbije uz pomo Vidaka Anelia.
132
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 21, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
133
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 53.
134
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 60.
135
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 11, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
146
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Ukupan broj ena u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije iznosi 18,05% uku-
pnog broja zaposlenih. Od toga, 17,46% ine ene zaposlene u svojstvu civilnih
lica, dok je samo 0,6% ena u uniformi. Broj ena profesionalnih vojnih lica u
sistemu odbrane iznosi 171, i to: 15 ofcira, 29 podofcira i 127 profesionalnih
vojnika.
136
Razlog ovako malog broja ena u sistemu odbrane bila je doskora va-
ea odredba Zakona o Vojsci Jugoslavije, koja je predviala to da profesional-
ni vojnik moe postati samo lice koje je, izmeu ostalog, odsluilo vojni rok.
137

Zakon o Vojsci Srbije otklonio je ovu smetnju.
138
Danas su izjednaeni uslovi za
prijem u profesionalnu vojnu slubu, postoje ista pravila odevanja, a iste su i
plate i druga novana primanja. Takoe, ene u Ministarstvu odbrane i Vojsci
Srbije najvie rade u administrativnom sektoru, a najmanje ih je na rukovode-
im poloajima. Tako u administrativnom sektoru sistema odbrane radi 23,94%
ena, a u operativnom sektoru 17,7%. Od toga, 22,17% ena radi na izvrilakim
poslovima, dok je na rukovodeim poslovima zaposleno samo 3,09%.
139
Ozbiljnije pristupanje afrmaciji rodne ravnopravnosti u Vojsci Srbije vezano
je za odravanje meunarodne konferencije ene u vojsci, koju je Ministarstvo
odbrane zajedno sa misijom OEBS u Srbiji organizovalo 2006. godine. Godinu
dana kasnije, prvi put u istoriji postojanja vojnog kolstva, Ministarstvo odbra-
ne Republike Srbije je u konkursu za prijem kandidata iz graanstva u Vojnu
akademiju dalo mogunost osobama enskog pola da konkuriu, odnosno da
upiu Vojnu akademiju. U kolskoj 2007/2008. godini Vojna akademija primila
je 30 devojaka na redovno kolovanje.
140
Predoeni podaci ukazuju na to da je
uinjen napredak u afrmaciji rodne ravnopravnosti u Vojsci Srbije. I pored toga,
navedeni statistiki podaci govore da trenutno stanje rodne ravnopravnosti u
sistemu odbrane jo uvek nije na zadovoljavajuem nivou.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Zastupljenost nacionalnih manjina
Ustavom Republike Srbije zagarantovana je ravnopravnost svih graana,
bez obzira na njihovu etniku pripadnost. To znai da se na sve pripadnike Voj-
136
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int.
br. 5734-1 od 28. 5. 2008.
137
Zakon o Voj sci Jugosl avi j e, l. 21, Slubeni list SRJ, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/2002 i
37/2002 dr. zakon i Slubeni list SCG, br. 7/2005.
138
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 39, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
139
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int. br.
5734-1 od 28. 5. 2008.
140
kolovanje devojaka, Voj na Akademi j a, http://www.va.mod.gov.yu/cms/view.php?id=1831
(pristupljeno 24. jula 2008).
147
V
O
J
S
K
A
ske Srbije, bez obzira na njihovu etniku pripadnost, podjednako primenjuju kri-
terijumi odluivanja o prijemu i napredovanju u slubi. Ovi kriterijumi zasnivaju
se iskljuivo na kvalifkovanosti i ostalim pokazateljima uspenog obavljanja
dunosti. Meutim, ne postoje druge norme i olakice, koje dodatno podstiu i
afrmiu srazmernu zastupljenost pripadnika etnikih manjina u Vojsci i sistemu
odbrane. Podatak o tome da se od svih pripadnika Vojske Srbije njih 91,21%
izjasnilo kao Srbi, govori u prilog ovoj tvrdnji i ukazuje na potrebu usvajanja
posebnih sistemskih mera kojima bi se u dogledno vreme postigla srazmerna
zastupljenost pripadnika etnikih manjina u sistemu odbrane.
141
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
Obaveza Ministarstva odbrane da osigura slobodan pristup informacijama
ureena je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaa-
ja. Ministar odbrane je unutar Pravne uprave Sekretarijata Ministarstva odredio
lica koja postupaju po zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog
znaaja.
142
Takoe, Ministarstvo je sainilo i Informator o radu koji je dostupan
na sajtu Ministarstva.
143
Informacije se klasifkuju, uvaju i arhiviraju prema pro-
pisima o kancelarijskom poslovanju u Vojsci Srbije. Procedura za dobijanje po-
dataka od javnog znaaja regulisana je Zakonom o slobodnom pristupu infor-
macijama od javnog znaaja.
144
Za klasifkovanje podataka se u Ministarstvu odbrane primenjuje Uredba
o kriterijumima za utvrivanje podataka znaajnih za odbranu zemlje koji se
moraju uvati kao dravna ili slubena tajna i o utvrivanju zadataka i poslova
od posebnog znaaja za odbranu zemlje koje treba tititi primenom posebnih
141
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int.
br. 5734-1 od 28. 5. 2008.
142
Postupak po Zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, Mi ni st arst vo
Odbrane Republ i ke Srbi j e, ht t p:/ / www.mod.gov.yu/ ci r/ akt uel no/ i nformat or/ 8.php (pristupljeno 4.
septembra 2008).
143
Informator o radu Ministarstva odbrane, Mi ni st arst vo odbrane Republ i ke Srbi j e, http://www.
mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/inf_index.php (pristupljeno 25. jula 2008).
144
Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a, l. 15, Slubeni glasnik RS, br.
120/04.
148
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
mera bezbednosti.
145
Takoe, primenjuje se i Pravilnik o kriterijumima za utvri-
vanje podataka o Vojsci Jugoslavije koji predstavljaju vojnu tajnu, stepen vojne
tajne i mere njihove zatite.
146
Pomenuti podzakonski akti su danas dosta zasta-
reli. Stoga bi posebnim zakonom trebalo ponovo regulisati materiju klasifka-
cije, ali i deklasifkacije podataka, ime bi ona bila jedinstveno regulisana, te bi
podjednako vaila za sve dravne organe.
Najzad, Ministarstvo odbrane duno je da na primeren nain, u prostorijama
u kojima radi sa strankama, obavetava stranke o njihovim pravima, obavezama
i nainu ostvarivanja prava i obaveza, kao i o svom delokrugu rada, organu dr-
avne uprave koji nadzire njihov rad i nainu kontaktiranja. Ministarstvo mora
stranke obavestiti i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa stran-
kama, kao i pruiti informacije telefonom i drugim sredstvima veze kojima je
tehniki opremljeno.
147
Prema Godinjem izvetaju Povereniku za informacije od javnog znaaja za
2007. godinu, bilans zahteva za dobijanje podataka od javnog znaaja podnetih
Ministarstvu odbrane iznosi: ukupno podnetih zahteva bilo je 23, potpuno ili
delimino usvojeno je 16 zahteva, 2 zahteva su odbaena, a 5 ih je odbijeno.
148
Ocena: 3 (tri)
Finansijska transparentnost
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2008. godinu su za fnansiranje od-
brane predviena sredstva u visini od 65.069.033.000 dinara. To iznosi 10,2%
ukupnog budeta, odnosno 2,4% projektovanog bruto domaeg proizvoda.
Takoe, budetom su predvieni i prihodi u iznosu od 944.028.000 dinara koje
Ministarstvo odbrane samo ostvaruje, kao i prihodi od prodaje vojne imovine u
iznosu od 833.904.000 dinara.
149
Iako su u Zakonu o budetu navedene stavke
prema kojima se raspodeljuje budet Ministarstva odbrane, ove odrednice su
opte, nedovoljno precizne i ne omoguavaju pravi uvid u nain na koji Mini-
starstvo alocira fnansijska sredstva namenjena odbrani. Informacije o jednom
delu budeta odbrane svakako moraju ostati nedostupne javnosti zbog speci-
145
Uredba o kri t eri j umi ma za ut vri vanj e podat aka znaaj ni h za odbranu zeml j e koj i se moraj u uvat i
kao dravna i l i sl ubena t aj na i o ut vri vanj u zadat aka i posl ova od posebnog znaaj a za odbranu
zeml j e koj e t reba t i t i t i pri menom posebni h mera bezbednost i . Slubeni list SRJ, br. 54/94.
146
Pravi l ni k o kri t eri j umi ma za ut vri vanj e podat aka o Voj sci Jugosl avi j e koj i predst avl j aj u voj nu
t aj nu, st epen voj ne t aj ne i mere za nj i hovu zat i t u, Slubeni vojni list, br. 22/01.
147
Zakon o dravnoj upravi , l. 79, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07.
148
Informator o radu Ministarstva odbrane, Mi ni st arst vo odbrane Republ i ke Srbi j e, http://www.
mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/inf_index.php (pristupljeno 25. jula 2008).
149
Zakon o budet u Republ i ke Srbi j e za 2008. godi nu, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
149
V
O
J
S
K
A
fnosti samog sistema, ali informacije o ostatku budeta moraju biti transpa-
rentnije prikazane.
injenica da je Vojska u potpunosti vratila sve dugove nasleene iz pret-
hodnog perioda predstavlja jedan od pozitivnih uinaka Ministarstva odbrane.
Moemo rei da e izmirenje dugova ubudue predstavljati znaajnu fnansij-
sku olakicu za vojsku, imajui u vidu da je u toku 2007. godine samo na kamate
dugovanja potroeno 500 miliona dinara.
150
Mada, javnosti je ostalo nepoznato
iz kojih izvora su ova sredstva pribavljena, te da li su za tu svrhu, po kojoj proce-
duri i na iji raun (tetu) vrene preraspodele dobijenog budeta.
Iako je fnansijsko poslovanje ureeno pravnim propisima, ne postoje mo-
gunosti za valjanu kontrolu. to se tie procedura za javne nabavke, postoji
nekoliko nivoa na kojima su one regulisane. Nadlenost za nabavku pokretnih
stvari i usluga u Ministarstvu odbrane regulisana je Odlukom o ovlaenjima za
raspolaganje novanim sredstvima, nabavku pokretnih stvari i usluga i raspola-
ganje pokretnim stvarima u MO i VSCG. Ova odluka predvia to da je za nabavku
ovih stvari i usluga nadlena Uprava za snabdevanje Ministarstva odbrane.
151

Materijalna sredstva se u Vojsci Srbije nabavljaju po proceduri propisa-
noj Zakonom o javnim nabavkama Republike Srbije.
152
Nadlenost za vrenje
nabavki u Ministarstvu odbrane nije odreena prema vrednosti nabavke, ve
prema vrsti sredstava i usluga, pa su ove nabavke u nadlenosti organizacijskih
jedinica.
153
Poseban sluaj ine javne nabavke male vrednosti.
154
Postupak jav-
ne nabavke male vrednosti svaki naruilac regulie svojim internim aktom.
155

Ministarstvo odbrane je proceduru za javne nabavke male vrednosti regulisalo
posebnim pravilnikom.
156
Zakon o javnim nabavkama propisuje to da se njegove odredbe ne odnose
na nabavke naoruanja i druge nabavke koje su posebnim propisima odree-
ne kao poverljive.
157
Naoruanje i vojna oprema pribavljaju se prema proceduri
150
Prvih sto dana Minstarstva odbrane, i nt ervj u Dragana ut anovca dat RTS, http://www.rts.
rs/ page/ stories/ ci/ story/ 1/ / 22941/ +100+++.html
(pristupljeno 4. novembra, 2008).
151
Odl uka o ovl aenj i ma za raspol aganj e novani m sredst vi ma, nabavku pokret ni h st vari i usl uga i
raspol aganj e pokret ni m st vari ma u MO i VSCG. Slubeni vojni list, br. 21/05.
152
Zakon o j avni m nabavkama Republ i ke Srbi j e, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
153
Odl uka o ovl aenj i ma za raspol aganj e novani m sredst vi ma, nabavku pokret ni h st vari i usl uga i
raspol aganj e pokret ni m st vari ma u MO i VSCG. Slubeni vojni list, br. 21/05.
154
Javne nabavke male vrednosti su nabavke ija procenjena vrednost iznosi izmeu 270.000 i
2.700.000 dinara. Zakon o budet u Republ i ke Srbi j e za 2008. godi nu, l. 19, Slubeni glasnik RS, br.
123/07.
155
Zakon o j avni m nabavkama Republ i ke Srbi j e, l. 124, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
156
Pravi l ni k o j avni m nabavkama mal e vrednost i , Slubeni vojni list, br. 29/07.
157
Zakon o j avni m nabavkama Republ i ke Srbi j e, l. 2, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
150
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
koja je regulisana Uredbom o pokretnim stvarima za posebne namene. O pri-
bavljanju ovih stvari odluuje ministar odbrane, a postupak sprovodi komisija
sainjena od najmanje pet lanova, koju obrazuje naelnik Uprave za snabde-
vanje. Poverljiva nabavka obavlja se neposrednim ugovaranjem.
158
Naalost, ne
postoji mogunost kontrole poverljivih nabavki, to je do sada bilo izvor nekoli-
ko korupcionakih afera u vojsci.
159
Procedura ugovaranja usluga za potrebe Vojske Srbije ista je kao i procedu-
ra nabavke materijalnih sredstava i regulie se Zakonom o javnim nabavkama.
Izuzetak ine usluge poverljivog karaktera, na koje se primenjuje procedura iz
Pravilnika o planiranju i materijalnom i fnansijskom poslovanju u Saveznom mi-
nistarstvu za odbranu i Vojsci Jugoslavije, to znai da se ovim povodom orga-
nizuje javno nadmetanje.
160
Osnovni problem koji postoji kod javnih nabavki u Ministarstvu odbrane
jeste nepostojanje stalnog i preciznog izvetavanja javnosti o trokovima ovog
sistema. Takoe, ne postoje javno dostupni podaci o nadzoru i kontroli fnansij-
skog poslovanja Ministarstva odbrane, koje sprovode nadleni dravni organi.
To bi prevashodno trebalo da bude u nadlenosti Dravne revizorske instituci-
je, kojoj je Ustavom Republike Srbije dodeljeno to da kontrolie nain troenja
sredstava svih budeta.
161
Naalost, skoro tri godine nakon osnivanja ove institu-
cije nisu obezbeeni uslovi za njen nesmetan rad, tako da ne postoji sistemska
kontrola troenja budeta svih dravnih organa, pa ni Ministarstva odbrane.
Ocena: 2,5 (dva i po)
158
Uredba o pokret ni m st vari ma za posebne namene, Slubeni list SCG, br. 28/05.
159
Poznatije afere su afera Mi l e Dragi i afera Sat el i t , ijim se akterima sudi za zloupotrebu
slubenog poloaja i sklapanje ugovora tetnih po vojni budet.
160
Pravi l ni k o pl ani ranj u i mat eri j al nom i fnansi j skom posl ovanj u u Saveznom mi ni st arst vu za
odbranu i Voj sci Jugosl avi j e, Slubeni vojni list, br. 18/97, 22/98, 17/01, 22/02.
161
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 92, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
151
V
O
J
S
K
A
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
U"estvovanje u kreiranju politike
(strate%kog i zakonskog okvira)
Zakonom o dravnoj upravi propisano je to da su svi dravni organi, pa time
i Ministarstvo odbrane, duni da sredstvima javnog informisanja obavetavaju
javnost o svom radu.
162
Takoe, Ministarstvo je duno da, tokom pripreme zako-
na kojim se bitno menja pravni reim u oblasti odbrane i Vojske Srbije ili kojim
se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, sprovede javnu raspravu.
163

Ova obaveza je delom potovana prilikom usvajanja Zakona o odbrani i Zakona
o Vojsci Srbije, iji su nacrti bili objavljeni na sajtu Ministarstva. Problem je bio
u tome to su nacrti ovih zakona prezentovani u avgustu mesecu, usred sezone
godinjih odmora, i to je za javnu raspravu bilo ostavljeno samo dva mese-
ca. Ovakva prezentacija nacrta zakonskih reenja izazvala je veliku panju, jer
predstavlja novinu i pozitivan presedan koji e, verovatno, slediti i ostali dravni
organi koji ine sektor bezbednosti. Nacrt Zakona o odbrani, koji se nalazi na
veb-stranici Ministarstva odbrane, pregledan je oko 75.000 puta.
164

Da se uestvovanje graana u kreiranju bezbednosne politike Srbije i politike
odbrane smatra nevanim, potvruje i injenica da je Ministarstvo odbrane odre-
dilo da javna rasprava o nacrtima Strategije nacionalne bezbednosti RS i Stra-
tegije odbrane traje od 14. do 30. decembra 2008. godine. Istini za volju, treba
zabeleiti i to da je Ministarstvo pozitivno odgovorilo na zahtev grupe nevladinih
organizacija i produilo trajanje javne rasprave do 31. januara 2009. godine.
Stavljanjem nacrta strategija i predloga zakona na javnu raspravu uinjen
je presedan u radu dravnih organa koji su deo sektora bezbednosti. Vidno je,
meutim, da je potencijalnim uesnicima u raspravi po pravilu ostavljen kratak
vremenski period, to u velikoj meri obesmiljava njenu svrhu.
Ocena: 3 (tri)
162
Zakon o dravnoj upravi , l. 76, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07.
163
Zakon o dravnoj upravi , l. 77.
164
Obaveze Ministarstva odbrane iz delokruga javnog informisanja, Mi ni st arst vo odbrane
Republ i ke Srbi j e, http://www.mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/10.php (pristupljeno 25. jula
2008).
152
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
U"estvovanje u sprovo#enju i evaluaciji
(ocenjivanju) primene politike
Ministar odbrane je u martu 2008. godine doneo Smernice za strategiju ko-
munikacije Ministarstva odbrane i Vojske Srbije, koje je sainila Uprava za od-
nose sa javnou ovog Ministarstva. Ovaj dokument, koji sadri viziju reforme
Vojske Srbije do 2015. godine, sadri i smernice za komuniciranje Ministarstva
sa eksternom i internom javnou. Dokument je donet radi javne afrmacije i
boljeg razumevanja reformskih procesa u sistemu odbrane, kao i radi pridobija-
nja podrke graana za njihovo ostvarivanje i dovravanje. Svojom strategijom,
Ministarstvo je u glavne a eksterne ciljne grupe svrstalo medije, graane, stru-
nu javnost, mlade i lokalne zajednice. Donoenjem ovog dokumenta, Ministar-
stvo je istaklo svoju nameru da uspostavi transparentnu, proaktivnu, dvosmer-
nu, jedinstvenu i konzistentnu komunikaciju sa najirom javnou. Strategija je
obavezujua za sve zaposlene u sistemu odbrane i konkretizovana je akcionim
planom komunikacije koji se godinje izrauje.
165
U komunikaciji sa eksternom javnou Ministarstvo je posebnu panju po-
svetilo odnosu koji ima sa strunjacima. Uspostavljena je saradnja sa organiza-
cijama civilnog drutva koje se bave ovom materijom, sa akademskom zajed-
nicom i sa nezavisnim ekspertima. Ova saradnja je naroito bila intenzivna u
periodu pre donoenja novih zakona o odbrani i o vojsci, u jesen 2007. godine.
Niz reenja na koje je struna javnost ukazala tokom javne rasprave uvrteno je
u konanu verziju Zakona.
166

Manje uspena bila saradnja je prilikom izrade Nacrta strategije odbrane Re-
publike Srbije, u prolee 2007. godine. Nacrt koji je Ministarstvo izradilo bio je
prosleen strunim akademskim institucijama i organizacijama civilnog drutva.
Odran je bio ak i okrugli sto na kome su predstavnici ovih institucija predoili
svoje komentare i izneli sugestije o predloenom tekstu. Meutim, nakon ovog
sastanka svaki vid saradnje sa strunom javnou izvan Ministarstva odbrane
bio je, po naim saznanjima, prekinut.
U Ministarstvu odbrane ne postoje posebne slube koje su iskljuivo za-
duene za saradnju sa graanima. Kao deo uspostavljanja bolje saradnje sa
graanima, a u skladu sa misijom Vojske Srbije po kojoj treba da prua podr-
ku civilnim vlastima u suprotstavljanju nevojnim pretnjama bezbednosti
167
, u
Generaltabu je formirano Odeljenje za civilno-vojnu saradnju (J-9).
168
Zbog
165
Smerni ce za st rat egi j u komuni kaci j e Mi ni st arst va odbrane i Voj ske Srbi j e, Ministarstvo odbrane
Republike Srbije, Beograd, 2008.
166
Vie o tome u: Popovi ore, Komentar nacrta Zakona o Odbrani i Vojsci Srbije, Bezbednost
Zapadnog Bal kana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 120-131.
167
St rat egi j ski pregl ed odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
168
Videti organizacionu emu Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, http://www.mod.gov.yu/cir/
organizacija/index_cir.php (pristupljeno 26. jula 2008).
153
V
O
J
S
K
A
specifne bezbednosne situacije, poseban akcenat stavljen je na unapreenje
civilno-vojne saradnje na jugu Srbije, u Kopnenoj zoni bezbednosti, tako da je i
u Vranju otvorena Kancelarija za civilno-vojnu saradnju.
Ocena: 3 (tri)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna uloga izvr%ne vlasti
Ispunjeni su poetni formalni uslovi za uspenu kontrolu koju izvrna vlast
vri nad Vojskom Srbije. Da li se ona u praksi i primenjuje nije bilo mogue usta-
noviti tokom ovog istraivanja. Predsednik Republike i Vlada Republike Srbije,
odnosno njeno Ministarstvo odbrane predstavljaju izvrne organe vlasti koji
imaju kontrolu nad Vojskom Srbije. Osim to komanduje vojskom u ratu i miru
169
,
predsednik postavlja i razreava naelnika Generaltaba uz prethodno dobijeno
miljenje ministra odbrane, koje nije obavezujue
170
. Na ovaj nain predsednik
ostvaruje kontrolu nad najviim operativnim organom komandovanja i rukovo-
enja Vojskom Srbije. Meutim, Zakon o Vojsci Srbije ne sadri nijednu odredbu
o tome koga predsednik i kada izvetava o toku i rezultatima svog komando-
vanja vojskom. Nije predviena ni bilo kakva odgovornost predsednika za ko-
mandovanje vojskom. Takoe, bilo bi dobro ukoliko bi predsednik zakonom bio
obavezan da prilikom postavljanja i razreavanja naelnika Generaltaba pored
miljenja Ministra odbrane zatrai i miljenje parlamentarnog odbora nadle-
nog za poslove odbrane. Smena generala Zdravka Ponoa sa mesta naelnika
Generaltaba predstavlja jedan od primera kontrole koju predsednik vri nad
Vojskom Srbije. Predsednik Tadi je smenio generala Ponoa nakon to je ovaj
javnosti predoio injenice o sukobu koji je imao sa ministrom odbrane.
171
Tom
prilikom je izneo niz optubi protiv ministra utanovca, tvrdei da u Srbiji ne
169
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 17, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
170
Ibi d
171
Predsednik Srbije razreio Zdravka Ponoa sa mesta naelnika Generaltaba, Saopt enj e sa
veb-st rane predsedni ka Republ i ke Srbi j e, http://www.predsednik.yu/mwc/default.asp?c=301500&
g=20081230124247&lng=cir&hs1=0 (preuzeto 23. januara 2009).
154
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
postoji politika odbrane, da je reforma vojske stala i da se budetska sredstva
troe nenamenski.
172

Zakon o Vojsci Srbije daje mogunost predsedniku, ministru odbrane i na-
elniku Generaltaba da vanredno unapreuju profesionalna vojna lica, to je
jo jedan od naina na koji izvrna vlast kontrolie vojsku.
173
Naalost, Zakon
je propustio to da utvrdi postupak i kriterijume po kojima bi se profesionalna
vojna lica vanredno unapreivala.
Vlada Republike Srbije svoju kontrolu nad vojskom ostvaruje tako to utvr-
uje i sprovodi politiku odbrane, ali i predlae i izvrava zakone i druga opta
akta, koji se odnose na odbranu.
174
Vlada, takoe, postavlja ministra odbrane,
njegove pomonike i dravne sekretare koji sprovode akte predsednika, Vlade
i Narodne skuptine. Nadalje, Vlada na predlog ministra odbrane ureuje nain
ocenjivanja rada vojnih lica radi utvrivanja njihovog uspeha u slubi, nain od-
luivanja o unapreenju, kao i nain podsticanja vojnih lica na struno usavra-
vanje i vee zalaganje.
175
Jo jednom je odsustvo jasne procedure i kriterijuma
otvorilo mogunost za proizvoljno ocenjivanje rada vojnih lica.
Dodatnu kontrolu nad sistemom odbrane Ministarstvo odbrane ostvaruje
pomou Inspektorata odbrane. Ovaj organ obavlja inspekcijske poslove vezane
za izvravanje zakona u oblasti odbrane i zakona od znaaja za odbranu, te pro-
pisa donetih na osnovu tih zakona, kao i planova i mera dravnih organa i orga-
nizacija i Vojske Srbije koji se odnose na odbranu.
176
Zakon o odbrani predvia
to da Inspektorat odbrane o svojim nalazima redovno izvetava predsednika
Republike i ministra odbrane.
177
Nije, meutim, poznato da li se i koliko se ova
odredba zakona potuje u praksi. Javnost, takoe, nema uvid u ove izvetaje,
kao ni u sam rad Inspektorata odbrane.
Ocena: 3,5 (tri i po)
Parlamentarna kontrola i nadzor
Parlamentarna kontrola i nadzor nad Vojskom Srbije vri se posredstvom
nadlenog skuptinskog odbora, u ovom sluaju Odbora za odbranu i bezbed-
nost. Ovaj Odbor ima pravo nadzora nad ustavnou i zakonitou rada sistema
172
Politika odbrane zemlje ne postoji, i nt ervj u general a Zdravka Ponoa l i st u Pol i t i ka, obj avl j en
24. 12. 2008, http://www.politika.rs/rubrike/Politika/Politika-odbrane-zemlje-ne-postoji.lt.html
(pristupljeno 31. decembra 2008).
173
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 61, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
174
Zakon o odbrani , l. 12, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
175
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 65, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
176
Zakon o odbrani , l. 16, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
177
Zakon o odbrani, l. 18.
155
V
O
J
S
K
A
odbrane, nad usklaenou rada sa osnovnim stratekim dokumentima, kao i
nad troenjem budetskih sredstava. Narodna skuptina, takoe, odluuje o vi-
sini sredstava za fnansiranje odbrane i nadzire rad vojnih slubi bezbednosti.
178

Meutim, Odbor vrlo retko primenjuje svoja ovlaenja. U toku 2007. godine
Odbor za odbranu i bezbednost bavio se u domenu odbrane samo analizom
novih zakona o odbrani i o vojsci.
179
Uvidom u izvetaj o radu Odbora moe se
zakljuiti da je izostala bilo kakva rasprava o funkcionisanju sistema odbrane, ali
i o troenju budetskih sredstava. Odbor se u prethodne tri godine nijednom
nije bavio javnim nabavkama vojnog naoruanja.
180
U istom periodu nisu osno-
vani nijedan anketni odbor i komisija, niti je postavljeno bilo koje poslaniko
pitanje iz oblasti odbrane.
181
lanovi Odbora u protekle tri godine nisu imali ni-
jednu terensku posetu institucijama sistema odbrane.
182
Iz navedenih podataka
je opravdano zakljuiti da se parlamentarna kontrola i nadzor nad sistemom
odbrane ne sprovode u potpunosti.
Poseban problem u delovanju Odbora za odbranu i bezbednost predstavlja
nedostatak strunog osoblja koje bi moglo adekvatno da pomogne njegov rad.
U Odboru je zaposlena svega jedna osoba, a pridodata su jo dva zaposlena iz
skuptinskog odeljenja za odbranu i nacionalna pitanja, od kojih je jedan pri-
pravnik.
183
Ministarstvo odbrane je u okviru Sektora za politiku odbrane u aprilu 2006.
godine formiralo Referat za saradnju sa Parlamentom, ija je nadlenost unapre-
ivanje saradnje sa Narodnom skuptinom Republike Srbije.
184
Dobro je to to
je Ministarstvo odbrane prepoznalo Parlament kao jednog od kljunih nosilaca
demokratske civilne kontrole nad vojskom. Meutim, nije poznato to da li je
ovim potezom saradnja izmeu pomenutih institucija intenzivirana i u kom se
obimu sprovodi.
Ocena: 2 (dva)
178
Zakon o odbrani, l. 9.
179
Izvet aj o radu odbora Narodne skupt i ne u 2007. godi ne, Narodna skuptina Republike Srbije,
Beograd, februar 2008.
180
Dopi s Narodne Skupt i ne Republ i ke Srbi j e, 30. 7. 2008.
181
Ibi d.
182
Ibi d.
183
Ibi d.
184
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektora za politiku odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.
156
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Sudska kontrola
Sudska kontrola Vojske Srbije odvija se dvostrano. Na jednoj strani je Ustav-
ni sud koji ceni ustavnost i zakonitost rada organa koji ine sistem odbrane. Sa
druge strane nalaze se sudovi opte nadlenosti. U Ustavnoj povelji Dravne za-
jednice Srbija i Crna Gora iz 2003. godine propisano je prelaenje nadlenosti sa
vojnih sudova na nivo republika lanica. Ovo prenoenje nadlenosti okonano
je tek usvajanjem Zakona o preuzimanju nadlenosti vojnih sudova, vojnog tu-
ilatva i vojnog pravobranilatva 2004. godine. Zakonom je propisano da e za
sluajeve koji se odnose na vojsku umesto vojnih biti nadleni okruni sudovi,
unutar kojih e biti formirana posebna vojna odeljenja.
185
Kao i u prethodno posmatranim kriterijumima, postoje formalni uslovi za
vrenje sudske kontrole nad Vojskom Srbije. Meutim, u praksi je situacija dru-
gaija, prevashodno zbog prenatrpanosti sudova predmetima, kao i zbog nji-
hove neefkasnosti. Poseban problem postoji kada su u pitanju upravni sporovi
o pravima i dunostima vojnih lica koji se vode protiv Ministarstva odbrane. Ovi
sporovi su voeni pred Vrhovnim vojnim sudom i pred Sudom Dravne zajed-
nice SCG nakon njenog nastanka i preuzimanja nadlenosti vojnih sudova. Na-
kon raspada Dravne zajednice predmeti ovih sudova preneti su u nadlenost
Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije. Tokom 2007. godine pred ovim ode-
ljenjem Vrhovnog suda nalazilo se 26.069 predmeta, od kojih je reeno samo
9.657 ili 41,61%.
186
Ukoliko u obzir uzmemo ove podatke, moemo zakljuiti da
veliki problem predstavlja zaguenost nadlenog suda predmetima, to utie
na njegovu efkasnost, ali i na poloaj brojnih pripadnika sistema odbrane.
Ocena: 2 (dva)
Javni nadzor
Ovu vrstu nadzora nad Vojskom Srbije sprovode razne nezavisne institucije
poput revizorskih tela, ombudsmana, organizacija graanskog drutva, medi-
ja, akademske zajednice, ali i najira javnost. Zakon o Vojsci Srbije propisuje da
ovu vrstu nadzora nad vojskom vre Zatitnik graana, sami graani i javnost.
187

Uprkos znaajnom pomaku u afrmaciji javnog nadzora nad Vojskom Srbije, tre-
nutna situacija u ovoj materiji jo uvek nije u potpunosti zadovoljavajua.
185
Zakon o preuzi manj u nadl enost i voj ni h sudova, voj nog t ui l at va i voj nog pravobrani l at va, l. 3
i 4, Slubeni glasnik RS, br. 137/04.
186
Izvet aj o radu Vrhovnog suda Srbi j e sa pri kazom rada sudova opt e nadl enost i za 2007. godi nu,
Vrhovni sud Srbije, 2007.
187
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 29, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
157
V
O
J
S
K
A
Nezavisne institucije koje sprovode javni nadzor nad vojskom bave se pre-
vashodno nadgledanjem primene zakona, kao i primene stratekih dokumena-
ta koji reguliu sistem odbrane. Pored obavljanja ove vrste nadzora, nezavisne
institucije ukazuju na znaajne teme koje se odnose na reformu sistema od-
brane, uestvuju u kreiranju politike odbrane i bezbednosti, ali i sprovode nad-
gledanje institucija sistema odbrane. Naalost, retke su nezavisne institucije i
organizacije civilnog drutva koje imaju kapacitet za obavljanje javnog nadzora
nad sistemom odbrane.
Ocena: 3 (tri)
Vladavina prava
Pravna dr!ava
Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine sektor bezbednosti nije regulisan
u celosti, ve je regulisan samo jedan njegov element Vojska Srbije. Meu-
tim, deo Ustava koji se odnosi na vojsku sastavljen je od tri lana koji odreuju
nadlenost Vojske Srbije, propisuju da Vojska Srbije ne moe biti upotrebljena
van teritorije Srbije bez odobrenja Narodne skuptine i proklamuju da je Vojska
Srbije pod demokratskom civilnom kontrolom.
188
U Ustavu se ne pominje po-
stojanje jedinstvenog sistema bezbednosti. Ureivanje ovog sistema pokuano
je tek donoenjem Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike
Srbije.
189
Iako je ovim Zakonom predvieno da slube bezbednosti budu deo
jedinstvenog bezbednosno-obavetajnog sistema Republike Srbije, ostalo je
nejasno ko ini taj sistem i koja je njegova uloga. Ustavotvorcu moe biti i po-
stavljeno pitanje zbog ega je u tekst Ustava uvrstio samo Vojsku Srbije, a ne i
ostale elemente sektora bezbednosti, kao i zato je propisao da se samo vojska
nalazi pod demokratskom civilnom kontrolom.
Ustavom nije predvieno ni postojanje Strategije nacionalne bezbednosti
koja bi dala okvir za funkcionisanje sistema bezbednosti. Ova Strategije je pred-
viena Zakonom o odbrani
190
. Meutim, Zakon o Vojsci Srbije je takoe propu-
stio da predvidi postojanje ovog najvieg stratekog dokumenta. U navedenom
188
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 139, 140, 141, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
189
Zakon o osnovama ureenj a sl ubi bezbednost i Republ i ke Srbi j e, l. 1, Slubeni glasnik RS, br.
116/07.
190
Zakon o odbrani , l. 7, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
158
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
sluaju postoji jasan nesklad izmeu najvanijih pravnih akata koji reguliu si-
stem odbrane i Ustava Republike Srbije. Takoe, postoje i neslaganja izmeu
Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije. Najbolji primer predstavlja injenica
da Zakon o odbrani propisuje da predsednik Republike komanduje vojskom
191
,
dok je Zakon o Vojsci Srbije precizniji, te propisuje da predsednik komanduje
vojskom u ratu i u miru.
192
Ova nejasnoa moe biti predmet spekulacija i bilo bi
poeljno da oba ova zakona istu materiju reguliu na isti nain.
Kada je re o podzakonskim aktima, moemo rei da su oni do donoenja
novih zakona o odbrani i vojsci 2007. godine bili osnovno sredstvo regulisanja
sistema odbrane. Politiki odluioci su se pre odluivali na to da donose uredbe
i da na taj nain menjaju sistem odbrane, nego na to da donose nove i moderne
zakone. Najslikovitiji primer je moda Uredba o vrenju vojne obaveze koja je
uvela civilno sluenje vojnog roka i prigovor savesti iako je to bilo protivno tada
vaeem zakonodavstvu, u kome nije bila predviena ovakva mogunost ispu-
njenja opte vojne obaveze.
193
Nesklad koji je postojao izmeu podzakonskih i
zakonskih akata otklonjen je Zakonom o odbrani. Njim je propisano da svi pro-
pisi koji su doneti radi izvrenja starog Zakona iz 1994. godine ostaju na snazi,
osim ako nisu u suprotnosti sa novim Zakonom, sve dok ne budu doneti novi
akti za izvrenje novog Zakona.
194
Vidno je dakle, da sistem bezbednosti nije pravno zaokruen. Odatle, i si-
stem odbrane i Vojska Srbije zajedno funkcioniu kao zasebni entitet. Dodajmo
i to da, iako je znatno smanjen, nesklad izmeu pravnih akata koji reguliu ma-
teriju odbrane i dalje postoji.
Ocena: 3 (tri)
Za%tita ljudskih prava
Ne postoji posebna ustavna i zakonska zatita ljudskih prava pripadnika Voj-
ske Srbije. Ustav Republike Srbije ovu materiju regulie tako to propisuje da
svako ima pravo na zatitu ako mu je povreeno ili uskraeno neko ljudsko ili
manjinsko pravo, kao i pravo na uklanjanje posledica nastalih tim inom.
195
Podaci o krenju pravnih normi, pa i onih koje se odnose na ljudska prava,
nalaze se u Vojnom disciplinskom sudu. O ovim krenjima se godinje izveta-
vaju predsednik Republike i ministar odbrane. Naalost, ovi izvetaji nisu javno
191
Zakon o odbrani, l. 11.
192
Zakon o Voj sci Srbi j e, l. 17, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
193
Uredba o vrenj u voj ne obaveze, l. 26, Slubeni list SRJ, br. 36/94, 7/98 i Slubeni list SCG, br.
37/03, 4/05.
194
Zakon o odbrani , l. 118, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
195
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 22, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
159
V
O
J
S
K
A
dostupni, tako da ne moemo sa sigurnou tvrditi u kojoj meri se kre prav-
ne norme u sistemu odbrane. Pogotovo ne moe biti utvreno u kojoj se meri
potuju ljudska prava pripadnika ovog sistema, ali i graana koji po bilo kom
osnovu dolaze u dodir sa Ministarstvom odbrane.
Ocena: 3 (tri)
Ekasnost
Ljudski resursi
Dananja organizaciona struktura Ministarstva odbrane uspostavljena je
najveim delom u maju mesecu 2005. godine.
196
Ve u trenutku uspostavljanja,
ovakva struktura imala je odreeni broj nedostataka. To se, pre svega, odnosi
na postojanje prevelikog broja organizacionih jedinica Ministarstva, te na veliki
broj zaposlenih u Ministarstvu i u njemu potinjenih sastava. Takoe, organi-
zacija vojnog zdravstva, logistike i kolstva nije sasvim u skladu sa potrebama
sistema, a nije ni prilagoena ekonomskim mogunostima i raspoloivim resur-
sima Republike Srbije. Zato je bilo planirano da jedan deo vojnih ustanova bude
skinut sa liste onih koji se fnansiraju iz budeta odbrane. Uoeno je, takoe,
da informacione tehnologije nisu bile dovoljno iskoriene, kao i da zateena
struktura kadra nije bila povoljna.
197

Ipak, 2007. godine je uspostavljena nova organizaciona struktura Ministar-
stva, koja je znatno funkcionalnija. Smanjen je broj radnih mesta i donekle urav-
noteen odnos broja vojnih lica i broja civila. Takoe, objedinjene su funkcije
civilne zatite, kao i vojne, radne i materijalne obaveze.
198
Zaustavljen je, me-
utim, ranije zapoeti proces demilitarizacije Ministarstva, te se sada u njemu
na veini upravnih ili rukovodeih dunosti, ispod nivoa dravnog sekretara i
pomonika ministara odbrane, nalaze ofciri koji imaju vie i visoke inove. O
ovome svedoi i skoranja izjava generala Zdravka Ponoa, biveg naelnika Ge-
neraltaba Vojske Srbije, u kojoj on tvrdi da, na primer, u Generaltabu postoje
196
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektora za politiku odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.
197
St rat egi j ski pregl ed odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
198
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektora za politiku odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.
160
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
192 pukovnika mesta, a u Ministarstvu 476, kao i da u Vojsci Srbije postoji 28
generalskih mesta, dok ih u Ministarstvu ima 15.
199
U poslednjih par godina dodatno je smanjen profesionalni kadar u Vojsci
Srbije. Danas ukupan broj pripadnika iznosi 28.000.
200
Predvieno je da do 2010.
godine broj profesionalnih pripadnika Vojske Srbije bude sveden na 21.000.
201

Smanjenje kadra raeno je po tano defnisanim kriterijumima za svaki nivo,
odnosno za svaki in. Ovim su kadrovi podeljeni na perspektivan kadar, polu-
perspektivan kadar, koji dodatnom edukacijom moe doi do nivoa perspek-
tivnog kadra, i neperspektivan kadar koji e napustiti Vojsku Srbije.
202
Podaci o
kvalifkacionoj strukturi napravljenoj prema kategorijama kadra u Ministarstvu
odbrane pokazuju da 47,07% uniformisanih lica i 18,42% civila zaposlenih u Mi-
nistarstvu ima visoku strunu spremu.
203
Od ukupnog broja zaposlenih 13,77%
radi administrativne poslove, dok 86,23% radi operativne poslove.
204
Poetkom 2006. godine Vojna akademija je potpisala sporazum sa Univer-
zitetom u Beogradu, po kome e pitomci koji budu zavrili svoje kolovanje na
Vojnoj akademiji 2010. godine ujedno dobiti i diplomu Univerziteta u Beogra-
du. Na Vojnoj akademiji je, takoe, razvijen i program uenja engleskog jezika u
skladu sa STANAG standardom koji propisuje NATO. Pored ovog, uveden je i pro-
gram usavravanja rada na raunaru, koji je u skladu sa ECDL standardom. Na
osnovu ovog standarda polaznici programa stiu evropski sertifkat za razliite
nivoe informatikog znanja.
205
Nema sumnje da su sve ove mere uvedene kako
bi mladima u Srbiji ofcirski poziv uinile atraktivnijim i kako bi poveale njihovo
interesovanje za upis na Vojnu akademiju. Ostalo je, meutim, nepoznato to da
li su ovom prilikom, i u kojoj su meri, Ministarstvo i Vojna akademija imali u vidu
injenicu da reene mere, pogotovo dobijanje diplome Univerziteta u Beogra-
du, mogu podstai nagli ili nekontrolisani odlazak znatnog broja mladih ofcira
iz Vojske Srbije.
Ocena: 3 (tri)
199
Politika odbrane zemlje ne postoji, i nt ervj u general a Zdravka Ponoa l i st u Pol i t i ka, obj avl j en
24. 12. 2008, http://www.politika.rs/rubrike/Politika/Politika-odbrane-zemlje-ne-postoji.lt.html
(pristupljeno 31. deecembra 2008).
200
Jefti Zoran, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, u Reforma
sekt ora bezbednost i u Srbi j i , dost i gnua i perspekt i ve, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za
Civilno-vojne odnose, 2007), 23-28.
201
St rat egi j ski pregl ed odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
202
Jefti, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, 23-28.
203
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektora za ljudske resurse, Uprave za kadrove, 28.
5. 2008.
204
Ibi d.
205
Jefti, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, 23-28.
161
V
O
J
S
K
A
Materijalni resursi
Zapoeta je, takoe, i reforma vojnog zdravstva. Ideja je bila da se sauva
deo vojnog zdravstva, ali i da se on funkcionalno ukljui u sistem civilnog zdrav-
stva.
206
Sledei ovu ideju, Vojnomedicinska akademija je svoje kapacitete ve
stavila na raspolaganje civilima.
Jedan od velikih problema sa kojima se Ministarstvo odbrane suoava jeste
i pitanje vojnih penzija. Naime, danas postoji blizu 50.000 vojnih penzionera, a
u aktivnoj slubi je neto manje od 17.000 ofcira i podofcira. Imajui u vidu ove
brojke, ne iznenauje podatak da se oko 80% procenata vojnog budeta troi
na personalne trokove.
207
Preostalih 20% zasigurno nije dovoljno da podmiri
ostale potrebe sistema odbrane. Ovaj problem e biti reen time to e vojne
penzije biti izuzete iz sistema odbrane i prebaene na republiki budet, odno-
sno time to e biti integrisani civilni i vojni penzioni fond.
Vrlo je teko efkasnost vojske procenjivati u mirnodopskim uslovima. Nes-
porno je da je mnogo toga uinjeno kada je re o poboljanju vojnog obrazova-
nja i smanjenju brojnog stanja. Meutim, i dalje ostaju nereeni veliki problemi
prouzrokovani nedostatkom fnansijskih sredstava. Naoruanje i oprema Vojske
Srbije dosta su zastareli, pa ona, objektivno gledano, teko moe efkasno ispu-
njavati svoje zadatke i ostvarivati ciljeve.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Efektivnost
Integrisanost sistema odbrane
Iako je sistem odbrane uspostavljen, u Srbiji ne postoji jedinstven i zaokru-
en sistem bezbednosti. Zakon o odbrani ne sadri odredbu po kojoj je sistem
odbrane deo sistema nacionalne bezbednosti. Time ne postoji ni jedinstven
oblik organizovanja priprema za izvravanje zadataka odbrane, kao ni oblik
sprovoenja mera i radnji za rad graana, dravnih organa i privrednih drutava
i drugih pravnih lica, koji omoguavaju upotrebu Vojske Srbije i drugih snaga
odbrane u ratnom i vanrednom stanju.
208
Meutim, i dalje ne postoji Dugoroni
206
Jefti, 23-28.
207
Jefti, 23-28.
208
Zakon o odbrani , l. 4, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
162
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
plan razvoja sistema odbrane, tako da ne moemo tvrditi da postoji organizo-
van, sistemski pristup upravljanju ovim sistemom.
Znaajan nedostatak predstavlja i injenica da srpski Ustav ne predvia po-
stojanje sistema bezbednosti Republike Srbije. Zakonom o osnovama ureenja
slubi bezbednosti Republike Srbije osnovan je 2007. godine Savet za nacional-
nu bezbednost. Nadlenosti Saveta se uglavnom svode na ostvarivanje saradnje
i na koordinaciju elemenata sektora bezbednosti. U radu Saveta, izmeu ostalih,
uestvuju ministar odbrane, naelnik Generaltaba i direktori vojnih slubi bez-
bednosti.
209
Savet bi trebalo da bude organ koji okuplja predstavnike najvani-
jih delova sektora bezbednosti i koji koordinira njihov rad. Meutim, akcenat u
radu Saveta stavljen je na slube bezbednosti, odnosno moemo konstatovati
da zakonodavac nije posvetio panju uspostavljanju jednog zaokruenog siste-
ma bezbednosti.
tavie, nakon javnog sukoba ministra odbrane i naelnika Generaltaba u
decembru 2008. godine, postalo je jasno da je potrebno dodatno sistemski i
normativno urediti status i odnose Ministarstva odbrane i Generaltaba VS.
Sudei po javnim izjavama uesnika sukoba, vidno je da postoje znaajne kon-
cepcijske razlike u radu ova dva organa koji bi, svako u svom domenu, trebalo
da rukovode i komanduju vojskom. To pak sugerie da meu njima postoje ra-
zlike kada je re o tumaenju i praktikovanju principa i zahvata subordinacije i
meusobnih nadlenosti.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Odnos ciljeva, sredstava i rezultata
U strategijske ciljeve reforme sistema odbrane koje je propisalo Ministar-
stvo odbrane spadaju: (1) izgradnja efkasnog i ekonomski odrivog sistema od-
brane; (2) izgradnja moderne, profesionalne i efkasne vojske i (3) uspostavljanje
demokratske civilne kontrole vojske i ostalih snaga odbrane.
210
Strategijski pregled odbrane predvia i to koji e inioci najvie uticati na
ispunjavanje propisanih ciljeva: (1) izazovi, rizici i pretnje bezbednosti; (2) pro-
cesi u Republici Srbiji i reavanje statusa Kosova i Metohije; (3) dostignuti stepen
ukljuenosti u evroatlantske bezbednosne integracije; (4) ekonomske i demo-
grafske mogunosti Republike Srbije; (5) dostignuti stepen doktrinarne, nor-
209
Zakon o o osnovama ureenj a sl ubi bezbednost i Republ i ke Srbi j e, Slubeni glasnik RS, br.
116/07.
210
Dopi s Mi ni st arst va odbrane Republ i ke Srbi j e, Sektora za Politiku Odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.
163
V
O
J
S
K
A
mativne i organizacione razvijenosti sistema odbrane i Vojske Srbije; (6) strana
iskustva i meunarodni standardi.
211

Uspenost reforme Vojske ocenjuje se posmatranjem tri sfere: strateko-
doktrinarne, pravno-normativne i organizacijsko-funkcionalne.
212
Oigledno je
da je do danas najvei napredak ostvaren u treoj, organizacijsko-funkcionalnoj
sferi. Ostvarena je projektovana organizacija vojske, a veim delom ispunjeni
su i pravno-normativni ciljevi, tj. usvojeni su novi Zakoni o odbrani i Zakoni o
Vojsci Srbije. Nedovrena je ostala reforma u prvoj, strateko-doktrinarnoj sferi.
U Srbiji jo uvek ne postoje osnovni dokumenti, kao to su Strategija nacionalne
bezbednosti, Strategija odbrane, Dugoroni plan razvoja sistema odbrane, Stra-
tegijski pregled odbrane i Doktrina Vojske Srbije. Tek kada ovi dokumenti budu
usvojeni, moi emo da govorimo o profesionalizaciji i modernizaciji Vojske Sr-
bije, ali i o reavanju socijalnih problema, pa i o uspostavljanju novog sistema
vrednosti u vojsci.
Od proklamovanih ciljeva Vojske Srbije ispunjeni su organizacijsko-funkcio-
nalni ciljevi i vei deo pravno-normativnih ciljeva. Strateko-doktrinarni ciljevi,
meutim, nisu ispunjeni uopte. Nedostatak politike saglasnosti na najviem
nivou odluivanja o pravcu u kome e se reforma odvijati najvie je uticao na
ispunjenje, odnosno na neispunjenje proklamovanih ciljeva u reformi sistema
odbrane. Na ispunjenje ciljeva posebno utie i manjak fnansijskih sredstava na-
menjenih reformi VS.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Legitimnost
Javnost o promenama u Vojsci Srbije ima podeljeno miljenje. Srpsko dru-
tvo je uvek imalo veliko poverenje u vojsku. Meutim, istraivanja javnog mnje-
nja, koja je u periodu od 2003. do 2005. godine sproveo Centar za civilno-vojne
odnose, pokazuju da je to poverenje postepeno opadalo.
213
Posebno je ilustra-
tivan nagli pad popularnosti vojske nakon afere Topider 2004. godine. Ovom
prilikom su pod jo uvek nerazjanjenim okolnostima ubijena dva pripadnika
Gardijske brigade, koja su uvala tajni vojni objekat Kara.
214
Graani su imali
veliko poverenje u vojsku zbog uverenja da je vojska glavni garant bezbedno-
sti i mira, da je ona uspeno titila nacionalne interese i da se u njoj tano zna
211
St rat egi j ski pregl ed odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
212
Ibi d.
213
Miroslav Hadi, Poverenje graana Srbije u vojsku, u Javnost i voj ska, urs. Miroslav Hadi i
Milorad Timoti. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2006), 84.
214
Hadi, 99.
164
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ta ko radi, odnosno zbog uverenja da je vojska dobra kola ivota. Nasuprot
tome, glavni razlozi nepoverenja lee u ocenama da je vojska slabo obuena i
naoruana, da se opire reformama i da u njoj jo uvek ima ofcira koji podravaju
bivi reim.
215

Prema istraivanju Centra za slobodne izbore i demokratiju iz juna 2007. go-
dine, u Vojsku Srbije poverenje ima 43% graana Srbije.
216
Godinu dana kasnije,
tanije u septembru 2008. godine, poverenje graana u Vojsku Srbije poraslo
je na 48%.
217
Iz pomenutih istraivanja moemo zakljuiti da Vojska Srbije ima
konstantnu, relativno visoku popularnost, te da blizu polovine graana Srbije
ima poverenje u nju.
Ocena: 3 (tri)
215
Hadi, 100101.
216
Ist rai vanj e j avnog mnj enj a Srbi j e, rano l et o 2007. godi ne (Beograd: Centar za slobodne izbore i
demokratiju, 2007).
217
Resurs 2008 (Beograd: Centar za slobodne izbore i demokratiju, 2008).
165
P
O
L
I
C
I
J
A
Policija
Sonj a St oj anovi
Policija u Srbiji prevalila je, prema naim uvidima, znaajan put od 2000. godine
do sada.
218
Postavljene su osnove demokratskog rada nove policije koja e biti
u slubi graana. Reforma policije ima etiri najvanija dostignua otvaranje
prema meunarodnoj zajednici; povratak uma umesto sile, tj. jaanje kapaci-
teta kriminalistike policije u odnosu na kapacitete uniformisane policije koja
je bila privilegovana tokom Miloevieve vladavine; redefnisanje identiteta po-
licije i prelaenje sa reimskog aparata prisile na servis graana i postavljanje
normativnog okvira za ureivanje ovog sektora. Kljuno pitanje je da li su ova
dostignua stigla do take iz koje nema povratka, odnosno do trenutka kada
policija vie ne moe da odmae procesu demokratizacije drutva. Tako moe-
mo rei da je, po ugledu na model koji je izradio britanski politikolog Timoti Ed-
munds, uspeno okonana prva generacija reformi u policiji. Prva generacija
reformi podrazumeva uspostavljanje mehanizma za sprovoenje civilne kon-
trole nad policijom i usvajanje osnovnog zakonskog okvira za ovu oblast. Poli-
cija u Srbiji ula je u drugu fazu konsolidaciju reformi, tokom koje je formalne
reforme neophodno internalizovati u sistem. Cilj druge generacije reformi jeste
konsolidacija prethodno ostvarenih reformi i efektivno i efkasno funkcionisa-
nje institucija i procedura uz trokove koji omoguavaju odrivi razvoj i drave i
drutva. Da bi to bilo ostvareno, neophodno je da budu smanjene mogunosti
politizacije policijskog rada, a efkasnost upravljanja poveana unapreenjem
sistema rukovoenja ljudskim resursima i fnansijama, u skladu sa glavnim sme-
rovima reforme dravne uprave. Zatim, neophodno je da to pre bude doneta
srednjorona strategija razvoja MUP, koja bi pojasnila to koji su prioriteti refor-
me policije u sledeem periodu koji obuhvata od tri do pet godina. Pored novih
sistema, neophodno je u praksi potvrditi i opredeljenje za dalju demokratizaciju
policije uveavanjem i praktikovanjem unutranje kontrole, potpunim uvoe-
njem naela rada policije u lokalnoj zajednici i internalizacijom nove policijske
kulture u novom sistemu policijskog obrazovanja i obuke. I na kraju, vano je i
to da naa policija nastavi da se otvara, kako na domaem planu intenzivnijom
218
Vie o kontekstu reforme policije vidi u Sonja Stojanovi, Reforma policije u nekonsolidovanoj
demokratiji u Srbijim Bezbednost zapadnog Balkana, br. 7-8 (oktobar 2007 - mart 2008): 29-55
166
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
saradnjom sa drugim delovima dravne uprave i udruenjima graana, tako i na
meunarodnom intenziviranjem procesa evropskih integracija i adekvatnom
raspodelom sredstava namenjenih ovim svrhama.
TEMPO I DOMETI REFORME
Reprezentativnost
Zastupljenost !ena
219
Tabel a 14: Zast upl j enost ena u operat i vnom sast avu pol i ci j e
Od 2000. godine postignut je veliki napredak kada je re o zastupljenosti
ena u operativnom sastavu MUP. Ovo je jedna od najvidljivijih reformi koja je
uticala i na poveanje poverenja graana u policiju. Ova reforma inicirana je
na preporuku meunarodnih organizacija, pre svega OEBS i Saveta Evrope
220
.
Pored autoriteta meunarodnih organizacija iz kojih su dole ove preporuke,
pretpostavljamo da je Vlada bila posebno zainteresovana za sprovoenje ove
219
Riard Monk, St udi j a o radu pol i ci j e u SRJ (Beograd: Misija OEBS u SRJ, 2001), 41.
220
Riard Monk, St udi j a o radu pol i ci j e u SRJ (Beograd: Misija OEBS u SRJ, 2001) i Don Slejter,
Izvet aj o proceni st anj a l j udski h prava, et i ke i st andarda pol i ci j skog funkci oni sanj a u SRJ, Srbi j i i Crnoj
Gori (Strazbur: Savet Evrope Komitet za rad policije, 2001).
167
P
O
L
I
C
I
J
A
reforme, jer su njeni rezultati bili odmah vidljivi na ulicama Srbije i mogli su da
utiu na to da graani prestanu da doivljavaju policiju kao pretnju sopstvenoj
bezbednosti. U prilog ovome govore i ispitivanja javnog mnjenja koja ukazuju
na to da je poveanje broja ena u policiji podravalo 68,8% stanovnitva (vidi
grafkon 3). Zato ne udi to je u gotovo svim dokumentima MUP iz tog perioda
kao jedan od ciljeva reforme policijske obuke i obrazovanja navoeno dosti-
zanje odreenog procenta (30%) ena u uniformisanom sastavu MUP.
221
Ovaj
indikator je u skladu sa preporukama Peki nke dekl araci j e i pl at forme za akci j u A/
CONF.177/ 20 (1995) i A/ CONF.177/ 20/ Add.1 (1995)
222
.
Grafkon 3: Ist rai vanj a st ava j avnog mnj enj a o enama u pol i ci j i
223
Prvi korak koji je nainjen kako bi bio dostignut postavljeni cilj (30% ena u
operativnom sastavu) bio je sistematsko primanje ena na osnovnu policijsku
obuku, tj. na Kurs za policajce. Radi poveanja broja policajki organizovani su
ubrzani kursevi za obuku ena. Tokom 2002. i 2003. godine odrana su ukupno
tri kursa namenjena iskljuivo enama. Ovi kursevi trajali su etiri meseca, za
221
Marina Blagojevi, Iskustva policije Srbije u osposobljavanju ena za poslove u oblasti
bezbednosti, u ene u voj sci zborni k radova sa meunarodne konferenci j e. (Beograd: Ministarstvo
odbrane RS i Misija OEBS u Srbiji, 2007); 155 i Sneana Novovi i Dijana Petrovi, ene u pol i ci j i
(Beograd: MUP, VUP, 2006), 39.
222
Fourth World Conference on Women, Beijing Declaration and Platform for Action A/
CONF.177/20 (1995) and A/CONF.177/20/Add.1 (1995).
223
Opaanj e pol i ci j e u Srbi j i (Partner Marketing Research Agency, 2002), 80. Istraivanje o tome
kako graani Srbije doivljavaju policiju izvedeno je za potrebe Misije OEBS u SR Jugoslaviji i u
saradnji sa radnom grupom Ministarstva unutranjih poslova Srbije u periodu od 29. novembra
do 12. decembra 2002. godine.
168
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
razliku od estomesenih kurseva na kojima su polaznici bili mukarci.
224
Kurse-
vi za policajke izvoeni su po vaeem nastavnom planu i programu za obuku
policajaca, bez terenske obuke.
225
Izuzetak su bili kursevi za graninu policiju, na
kojima su isti program pohaali i mukarci i ene.
226
U izvetaju OEBS iz 2004.
godine, u kom su sagledani dometi reforme policije od 2000. do tada, ukazano
je da nedostatak predstavlja organizovanje odvojenih obuka za ene i mukar-
ce
227
. Glavna primedba bila je da ne postoji razlog zbog koga bi nastavni planovi
obuke za mukarce i ene trebalo da se razlikuju, jer bi i jedni i drugi trebalo da
rade isti policijski posao, te da stoga nema opravdanja za organizovanje odvoje-
nih obuka. Ova preporuka usvojena je 2004. godine i od tada se kursevi osnov-
ne obuke istovremeno organizuju i za mukarce i ene.
Sledei pozitivan pomak dogodio se 2002. godine kada je ukinuta kvota
od 10% polaznica za upis na Viu kolu unutranjih poslova (VUP) i kada je
svim devojkama koje poloe prijemni omogueno da se kvalifkuju za upis pod
istim uslovima kao i muki kandidati. Svi kriterijumi za upis isti su za oba pola,
osim normi za proveru bazino-motorikog statusa, koja je prilagoena razlii-
tim predispozicijama ena i mukaraca. Iste godine je na Policijsku akademiju,
devet godina nakon njenog osnivanja (1993. godine), prvi put dozvoljen upis
studentkinja, ali je bio postavljen gornji prag broja upisanih kandidatkinja koji
je iznosio 20% u odnosu na ukupan broj studenata.
Tabel a 15: Broj ena pri ml j eni h na Pol i ci j sku akademi j u
pre nj ene t ransformaci j e u Kri mi nal i st i ko-pol i ci j sku akademi j u
Najvei pomak u institucionalizovanju prijema ena u policijsku slubu na-
pravljen je kada je usvojen novi model obuke za osnovne policijske poslove u St ra-
224
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO i ndi kat ori za Indeks reformi sanost i sekt ora bezbednost i u
Srbi j i , MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 2.
225
Blagojevi, Iskustva policije Srbije u osposobljavanju ena za poslove u oblasti bezbednosti,
156.
226
Novovi, Petrovi, ene u policiji, 41.
227
Mark Downes, Reforma pol i ci j e u Srbi j i Ka st varanj u savremene i odgovorne pol i ci j ske sl ube
(Beograd: Misija OEBS u Srbiji i Crnoj Gori, Odeljenje za sprovoenje zakona, 2004), str. 33.
169
P
O
L
I
C
I
J
A
t egiji razvoja sist ema obuke i obrazovanja za pot rebe policije
228
iz decembra 2005.
godine. Njime je predvieno da umesto estomesenog kursa svi budui zaposle-
ni u MUP moraju proi standardizovanu obuku u trajanju od 18 meseci (12 meseci
na obuci u Centru za osnovnu policijsku obuku COPO u Sremskoj Kamenici i est
meseci na terenskoj praksi). Novi model osnovne policijske obuke predvia to da
polaznice mogu biti ene starosti od 19 do 25 godina. Prilikom promocije novog
kursa uloeni su znaajni napori da se popularie zapoljavanje ena u policiji i da
se na kurs prijavi to vie kandidatkinja. Rezultat je bio vidljiv, jer je od 3.850 kandi-
data koji su se 2007. godine prijavili za upis polaznika prve klase COPO bilo 1.015
ena (26%). U odabranih 129 polaznika prve klase nalazile su se i 32 ene (24, 8%).
U drugoj klasi, 2008. godine, od 120 polaznika, bilo je 30 ena (25%).
Pored napora uloenog u to da se povea zastupljenost ena u policiji, koje
svakako treba pohvaliti, treba ukazati i na nedostatke. Jo uvek postoji ogranie-
nje, odnosno kvota za prijem ena na osnovnu policijsku obuku (do 30 polazni-
ca) i na osnovne studije Kriminalistiko-policijske akademije (KPA), koje se fnan-
siraju iz budeta
229
. Kriminalistiko-policijska akademija nastala je 2006. godine
sjedinjavanjem Vie kole unutranjih poslova (VUP) i Policijske akademije (PA)
u jedinstvenu visokoobrazovnu ustanovu, koja prua trogodinje strukovne i
etvorogodinje akademske studije. Na akademskim studijama KPA, od ukupno
70 mesta za upis, 15 mesta mogu zauzeti ene, odnosno devojke (do 21%), a na
strukovnim studijama od ukupno 50 studenata, 15 moe biti enskog pola, to
iznosi 30%.
230
Ova ogranienja ne vae kada je u pitanju upis na osnovne studije
gde kolarinu plaaju sami studenti, kao ni na specijalistike ili na master studi-
je. Od osnivanja KPA 2006. godine, pa do poetka kolske 20082009. godine
upisano je ukupno 300 redovnih i samofnansirajuih studenata, meu kojima
ukupno ima 30 devojaka, tj. devojke ine svega 10% upisanih studenata.
231
Sa-
glasnost za ovakve upisne kvote dalo je Ministarstvo unutranjih poslova (MUP).
Ovi podaci ukazuju na to da nisu svi nivoi policijskog obrazovanja podjednako
dostupni kandidatima oba pola, to bi bilo u skladu sa naelom postojanja jed-
nakih mogunosti. Ograniavanjem broja kandidatkinja koje e moi da steknu
visoko obrazovanje, enama koje ele da grade ovu vrstu karijere posredno se
ograniava i mogunost zapoljavanja i napredovanja u policijskim poslovima.
Imajui u vidu veliko interesovanje devojaka za posao u policiji, kao i injeni-
cu da vei broj devojaka poloi prijemni nego to ih bude primljen na obuku
ili kolovanje, smatramo da je potrebno ukinuti gornji prag za prijem ena na
228
Dostupno na: http://prezentacije.mup.sr.gov.yu/upravazaobrazovanje/strategija/Strategija
%20razvoja%20sistema%20obuke%20i%20obrazovanja_221205-.htm
229
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO i ndi kat ori za Indeks reformi sanost i sekt ora bezbednost i u
Srbi j i , MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 12.
230
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO i ndi kat ori za Indeks reformi sanost i sekt ora bezbednost i u
Srbi j i , MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 1
231
Danijela Spasi, ene u sistemu policijskog obrazovanja stanje i perspektiva enskih ljudskih
prava, Temi da (septembar 2008): 51.
170
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
obuku i kolovanje u MUP i omoguiti im da se na osnovu postignutih rezultata
takmie sa svojim mukim kolegama za upis na mesta fnansirana iz budeta.
Kako bi bila nadoknaena neravnomerna, u poreenju sa brojem u drutvu
232
,
zastupljenost ena u policiji, moemo rei da treba zadrati mere aktivne pro-
mocije zapoljavanja ena u MUP, kao to su postavljanje minimalne kvote za
prijem ena na sve obuke i oblike kolovanja u MUP, organizovanje promotivnih
kampanja namenjenih posebno kandidatkinjama i sl.
Drugo oito ogranienje predstavlja injenica da uslovi rada i kriterijumi na-
predovanja nisu prilagoeni potpunoj integraciji ena u policijsku slubu i nisu u
skladu sa meunarodnim standardima. Uprkos postpetooktobarskim naporima
da se povea zastupljenost ena u operativnom sastavu policije, veina ena za-
poslenih u MUP i dalje radi van operativnog sastava. U jesen 2008. godine u MUP
je bilo zaposleno 8.913 ena. Od ovog broja, 2.909 ena ima status uniformisanog
ovlaenog slubenog lica i ovlaenog slubenog lica (operativni sastav), to ini
32,6% ukupnog broja zaposlenih ena u MUP. Preostale dve treine uglavnom
obavljaju upravne i obrazovne poslove. Na rukovodeim poloajima je 298 ena,
od ega je 78 u operativnom sastavu.
233
Poto nam u svom odgovoru na pitanja
postavljena za potrebe ovog istraivanja MUP nije dostavio podatke o broju za-
poslenih i kadrovskoj strukturi MUP, ne moemo precizno utvrditi trenutni pro-
cenat zastupljenosti ena u MUP, kako u odnosu na sve zaposlene, tako ni u od-
nosu na celokupno operativno ljudstvo i rukovodei sastav. Pod pretpostavkom
da se broj zaposlenih u MUP nije bitno promenio u odnosu na poslednje javno
dostupne podatke
234
iz 2005. godine i da u MUP radi priblino 44.000 zaposlenih,
moemo zakljuiti da svega 4,94% svih zaposlenih ine ene. Ako pretpostavimo
da se i broj popunjenih radnih mesta u operativnom sastavu MUP nije poveao
u odnosu na 2005. godinu i da iznosi 33.284, moemo zakljuiti da 2.909 ena
koje rade na tim poslovima ine 11,44% operativnog sastava MUP. Ako se broj
zaposlenih u MUP i broj popunjenih radnih mesta sa statusima uniformisanog
ovlaenog slubenog lica i ovlaenog slubenog lica poveao, onda je udeo
ena u ukupnom broju zaposlenih i u operativnom sastavu MUP jo manji.
ene su gotovo nevidljive na rukovodeim pozicijama, posebno u ope-
rativnom sastavu MUP. Prema podacima iz avgusta 2005. godine, koje navode
Novovi i Petrovi
235
, meu rukovodiocima Ministarstva bile su svega 164 ene.
Na kraju 2008. godine na rukovodeim poloajima radilo je 298 ena, od ega 78
u operativnom sastavu.
236
Ovo nam ukazuje na injenicu da je znatno vei broj
ena rukovodilaca u upravnim poslovima, nego u operativnom sastavu policije.
232
Prema popisu stanovnika iz 2002. godine u Srbiji ivi 3.852.071 ena (51,3%), i 3.645.930
mukaraca (48,7%).
233
Predl og odgovora MUP, str. 1
234
Izvet aj o radu MUP RS u peri odu od novembra 2004. do apri l a 2005. godi ne, str. 28.
235
Novovi, Petrovi, ene u policiji, 43.
236
Predl og odgovora MUP, str. 1.
171
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 4: Zast upl j enost ena u MUP
S obzirom na kratak vremenski period u kom je znatno povean broj ena u
uniformi, mali broj ena u komandnom kadru nije neoekivan. Obeshrabruje,
meutim, injenica da od ena koje su zavrile nekadanju VUP i zaposlile se
u MUP, mnogo vei broj radi poslove koje nisu policijski nego to je to sluaj sa
njihovim mukim kolegama koji su zavrili istu kolu i koji u znatno veem broju
zauzimaju rukovodea i komandna mesta.
237
Tabel a 16: St at us ena u MUP u mar t u 2006. godi ne
238
Pretpostavljamo da je uzrok ovakvog stanja neadekvatna politika upravlja-
nja ljudskim resursima. Pored mera koje podstiu poveanje broja ena koje e
biti primljene u policijsku slubu, treba uspostaviti i aktivne mere za zadravanje
ena na policijskim poslovima, kao i mere koje podstiu njihovo napredovanje
bez favorizacije. Potrebno je ispitati da li postojei sistem plata, nagrada i penzi-
onog osiguranja favorizuje odreene poslove koje ee od policajki obavljaju
njihove muke kolege. Ako je to sluaj, treba prilikom revizije opisa radnih mesta
i vetina neophodnih za obavljanje tih poslova podjednako vrednovati sposob-
nosti kao to su reavanje problema bez upotrebe sredstava prinude, strunost
za rad sa lokalnom zajednicom i za saradnju sa ostalim dravnim organima, i po-
237
Novovi, Petrovi, ene u policiji, 93.
238
Adaptirana na osnovu tabele iz Novovi, Petrovi, 43.
172
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
licijski rad uz upotrebu sile. Na taj nain e biti osigurano to da radna mesta koja
najee zauzimaju policajke (npr. poslovi maloletnike delikvencije, seksualnih
delikata, rad sa decom rtvama nasilja u porodici, rodno zasnovano nasilje) ne
budu prilikom odluivanja o napredovanju neformalno manje vrednovana od
drugih radnih mesta u policiji. Da bi ovo bilo ostvareno, potrebno je da postoji
transparentan sistem upravljanja ljudskim resursima, koji vrednuje strunost i
inicijativu, to trenutno nije sluaj u MUP. Vie o ovoj temi reeno je u delu koji se
bavi ocenjivanjem sistema upravljanja ljudskim resursima.
Ocena: 3 (tri)
Zastupljenost nacionalnih manjina
Nedovoljna zastupljenost nacionalnih manjina u policiji jedna je od glavnih
posledica postkonfiktnog konteksta reforme sektora bezbednosti. Zbog upo-
treba policije tokom oruanih sukoba u bivim republikama SFRJ i na Kosovu i
Metohiji, kao i zbog diskriminativnog i represivnog delovanja protiv tzv. nelojal-
nih manjina, uglavnom pripadnika albanske i bonjake nacionalne manjine
239

tokom devedesetih godina prolog veka, policija je u znaajnoj meri izgubila
legitimitet delovanja u manjinskim zajednicama. Upravo su zbog toga pripad-
nici nacionalnih manjina u velikom broju naputali policiju. Njihova mesta esto
su bila popunjena srpskim policajcima izbeglim iz Bosne i Hercegovine i sa Ko-
sova i Metohije
240
, koji su neretko bili traumatizovani i nespremni za delovanje
u multietnikim sredinama. Vraanje poverenja u nepristrasno postupanje po-
licije preduslov je za masovnije prijavljivanje pripadnika nacionalnih manjina
za posao u policiji. Zarad otklanjanja nepoverenja prema policiji, proisteklog iz
iskustva etniki motivisane diskriminacije tokom devedesetih godina prolog
veka, neophodno je pravovremeno procesuirati sve sluajeve policijske torture
koji su bili usmereni protiv pripadnika nacionalnih manjina.
241
Ova preporuka
posebno se odnosi na policijske uprave u Sandaku i u tri optine na jugu Srbije,
gde je tokom devedesetih zabeleena sistemska policijska tortura pripadnika
nacionalnih manjina.
239
Prema navodima Sandakog odbora za ljudska prava samo u periodu 19911995. godine
policija je u ovoj oblasti sasluala preko 15.000 ljudi.
240
Radna verzija Zavrnog i zvet aj a prve faze proj ekt a Odnos pol i ci j e i manj i nski h i soci j al no ranj i vi h
grupa (Britanski savet i Misija OEBS u Srbiji), 11.
241
Za vie podataka o sluajevima krenja ljudskih prava nacionalnih manjina videti izvetaje
Fonda za humanitrano pravo i Sandakog odbora za ljudska prava.
173
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 5: St avovi o pol i ci j i srednj okol aca razl ii t og et ni kog porekl a
242
Prekretnicu koja moe dovesti do promene politike prema nacionalnim ma-
njinama predstavlja mirovni sporazum kojim je okonan oruani sukob sa tzv.
Oslobodilakom vojskom Preeva, Medvee i Bujanovca (OVPMB) koji je trajao
od kraja 2000. do sredine 2001. godine. Stvaranje tzv. multietnikog elementa
policije (MEPE) bio je deo mirovnog sporazuma nazvanog po tadanjem pot-
predsedniku Vlade RS Neboji oviu. U skladu sa odredbama ovievog spora-
zuma zapoeta je ubrzana obuka i provera bivih pripadnika OVPMB i ostalih koji
su bili zainteresovani za prijem u sastav policije u ove tri optine. U vrlo kratkom
roku odrani su, uz pomo instruktora OEBS, ubrzani tromeseni kursevi
243
za po-
licajce u Mitrovom Polju, to je rezultiralo znatnim poveanjem broja policajaca
albanske nacionalnosti (vidi ilustraciju u tabeli ispod). Ovo je vodilo poveanju
poverenja u lokalnu policiju, to je istaknuto u istraivanju UNDP, u kom je polici-
ja, posle decenije u kojoj je doivljavana iskljuivo kao represivni organ, izabrana
za najreprezentativniji dravni organ. Ipak, posle prvih uspeha usledile su albe
lokalnih predstavnika albanske nacionalne manjine zbog nedovoljnog angao-
vanja i napredovanja pripadnika multietnikog sastava policije. Oni su, naime, na
poetku svog mandata, umesto da budu ukljueni u dnevne policijske poslove u
242
Rezultate ovog istraivanja obavljenog na uzorku od 1.686 maturanata etvorogodinjih
srednjih kola dobili smo tokom intervja sa Biljanom Pukar, direktorkom Centra za osnovnu
policijsku obuku u Sremskoj Kamenici, obavljenim 1. avgusta 2008. godine. Istraivanje je
obavljeno u srednjim kolama u Beogradu, Niu, Novom Sadu, Vranju, Subotici, apcu, Uicu,
Sremskoj Mitrovic, Vrcu, Kanjii, Bakom Petrovcu, Bakoj Topoli, Preevu, Bujanovcu, Novom
Pazaru, Zajearu, Niu i Kragujevcu.
243
Trajanje obuke za MEPE bilo je duplo krae od tada vaeih estomesenih kurseva za
policajce.
174
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
policijskim stanicama, bili smeteni u montanim objektima u udaljenim i retko
naseljenim mestima. Kada je postalo jasno da poetna ubrzana obuka nije bila
dovoljna, Ministarstvo je u periodu od 2002. do 2006. godine sprovelo dodatnu
obuku. Ovo je uinjeno na zahtev Radne grupe za jug Srbije koju su inili pred-
stavnici lokalnih vlasti, lokalne policije, Ministarstva i OEBS.
244
Ove reforme dove-
le su do toga da zastupljenost nacionalnih manjina u policijskom sastavu u ove
tri optine na jugu Srbije u velikoj meri odgovara sastavu stanovnitva.
Tabel a 17: Zast upl j enost naci onal ni h manj i na u sast avu pol i ci j e
u t ri opt i ne na j ugu Srbi j e
245
Osim u tri optine na jugu Srbije, pripadnici manjina nisu adekvatno zastu-
pljeni u veini podrunih policijskih uprava na ijim su teritorijama koncentrisa-
ni. Situacija je slina kao i kad je re o zastupljenosti ena. Pripadnici nacionalnih
manjina su gotovo nevidljivi na komandnim poloajima u operativnom sastavu.
Ove zakljuke doneli smo na osnovu poslednjih dostupnih podataka o etni-
kom sastavu MUP iz 2004. godine, jer nam za potrebe ovog istraivanja MUP
nije odgovorio na pitanje o broju zaposlenih pripadnika nacionalnih manjina.
Kao glavni problem MUP navodi nezainteresovanost pripadnika odreenih na-
cionalnih manjina za rad u policiji, to je i ilustrovano rezultatima istraivanja o
zainteresovanosti srednjokolaca za rad u policiji.
246
Na osnovu ovog istraivanja
oigledno je da ak 63,4% srednjokolaca albanskog porekla, 54,5% bonjakog
porekla i 53,4% maarskog porekla nije zainteresovano za rad u policiji.
244
Thorsten Stodiek, The OSCE and t he Creat i on of Mul t i - Et hni cPol i ce Forces i n t he Bal kans (Hamburg:
Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg, 2006), 43.
245
South Eastern Europe Clearinghouse for the Control of Small Arms and Light Weapons 2004b,
Publ i c Percept i on of Smal l Arms and Securi t y i n Sout h Serbi a, Belgrade, str. 11
246
Istraivanje na uzorku od 1.686 srednjokolaca.
175
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 6: Int eresovanj e srednj okol aca za rad u pol i ci j i
U prolee 2006. godine MUP je u saradnji sa Misijom OEBS i Britanskim sa-
vetom odrao jedanaest okruglih stolova sa manjinskim, socijalno ugroenim i
marginalizovanim grupama.
247
Tokom ovih razgovora identifkovane su neke od
prepreka koje postoje u saradnji policije i manjinskih zajednica. Uesnici maar-
skog porekla su kao razlog nezainteresovanosti za policijsku profesiju najee
navodili niske plate i lo socijalni poloaj policajaca, dok su ispitanici albanskog
i bonjakog porekla ukazali na primere diskriminacije do kojih dolazi onda
kada se obuka odvija daleko od njihovog mesta prebivalita. Jo jedan problem
predstavlja nedovoljno poznavanje srpskog jezika. To se pokazalo i 2007. go-
dine kada je u okviru kampanje za prijem prve generacije polaznika osnovne
policijske obuke mnogo kandidata manjinskog porekla imalo potekoa sa po-
laganjem psiholokih testova na srpskom jeziku. Zbog toga su uz pomo Misije
OEBS u Srbiji testovi naknadno prevedeni, a za kandidate romske nacionalne
manjine organizovani su i posebni kursevi srpskog jezika, kao i pripremna na-
stava. Tokom kampanje upoznavanja sa ovim kursom prvi put je, radi promovi-
sanja prijavljivanja graana manjinskog porekla na ovaj kurs, ostvarena saradnja
sa Savetima nacionalnih manjina. Zbog toga su u kampanji korieni konkurs,
247
Radna verzija Zavrnog i zvet aj a prve faze proj ekt a Odnos pol i ci j e i manj i nski h i soci j al no ranj i vi h
grupa (Britanski savet i Misija OEBS u Srbiji).
176
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
promotivne broure, plakati i radio oglasi na jezicima manjina. Ovakvu praksu
treba nastaviti, a treba razmotriti i mogunost da se na konkursima za sve ni-
voe obuke i za unapreenje policajaca koji rade u etniki meovitim sredinama
prednost, izmeu dva isto rangirana kandidata, da onima koji znaju jezik naci-
onalne manjine koja ivi u toj oblasti. Ova mera podstai e i policajce srpskog
porekla da ue jezike manjina, a i ohrabriti pripadnike nacionalnih manjina da
se prijavljuju za rad u policiji.
Uprkos ovim naporima, odreene etnike zajedice i dalje su nevidljive u
policiji, kao na primer Romi i Hrvati. Posebno je vano da se cela dravna uprava
ukljui u reavanje problema integracije Roma, kao jedne od najnezastupljeni-
jih nacionalnih manjina u drutvu, pa i u policijskom sastavu. Ukoliko postoji
elja da se povea broj policajaca Roma, potrebno je, u saradnji sa socijalnim i
prosvetnim sistemom, osmisliti posebne mere za poveanje broja Roma koji e
zavriti srednju kolu, kao i mere koje e ih ohrabriti da konkuriu za dobijanje
posla u policiji.
Tabel a 18: Zast upl j enost pri padni ka odreeni h naci onal ni h manj i na u MUP
248
Rukovodstvo MUP Srbije kao jedan od dugoronih reformskih ciljeva treba
da postavi to da sastav policije pone da oslikava sastav stanovnitva, kako na
lokalnom nivou, posebno u etniki meovitim sredinama, tako i na nivou drave.
Posebnu panju treba posvetiti tome koliko su manjine zastupljene u obavljanju
operativnih poslova i na rukovodeim poloajima. Treba aktivno promovisati vi-
ziju i imid policije kao dravnog organa u kome su zastupljene sve nacionalne
manjine. Za ovu svrhu treba omoguiti uvoenje novina u rad sa lokalnim zajed-
nicama i medijima. Tu, pre svega, mislimo na institucionalizaciju saradnje sa Save-
tima nacionalnih manjina, lokalnim samoupravama i udruenjima graana koja
248
Izvetaj MUP RS Odboru za odbranu i bezbednost Narodne skuptine Republike Srbije, 2006.
godine. Dostupno na http://www.mup.sr.gov.yu.
177
P
O
L
I
C
I
J
A
zastupaju interese nacionalnih manjina. Ova saradnja trebalo bi da pomogne
promovisanju profesije policajca u etniki meovitim sredinama jo od osnov-
nokolskog uzrasta. Predlaemo da se za tu svrhu predvide budetska sredstva
namenjena oglaavanju konkursa za policajce na jezicima manjina i u njihovim
medijima, kao i da se u kampanju ukljue pripadnici nacionalnih manjina koji se
nalaze na rukovodeim pozicijama u MUP. Da bi bilo omoguilo napredovanje
pripadnika nacionalnih manjina zaposlenih u MUP, neophodno im je omoguiti
da se koluju i na KPA, kao i na kursevima za struno usavravanje van njihovog
rodnog mesta, bez straha da e ih vrnjaci i kolege diskriminisati. Za kreiranje
bezbednog i neutralnog kolskog i radnog okruenja treba direktno da budu za-
dueni neposredni rukovodioci. Oni treba da osiguraju to da svi zaposleni budu
tretirani jednako na osnovu zasluga i da se svi oblici diskriminacije, ukljuujui
neformalne oblike maltretiranja koje vre kolege ili vrnjaci, kanjavaju.
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
U posmatranom periodu ostvaren je znaajan, ali nedovoljan napredak u
transparentnom funkcionisanju MUP. Posebno znaajne promene u rad Mini-
starstva uvedene su nakon usvajanja Zakona o slobodnom pristupu informaci-
jama od javnog znaaja 2004. godine. Tada je Ministarstvo poelo redovno da
objavljuje Informator i imenovalo osobe ovlaene za davanje informacija od
javnog znaaja. Uprkos tome, MUP je i u oima javnosti i u izvetajima povere-
nika za slobodan pristup informacijama vie puta istican kao primer nedovoljno
transparentnog dravnog organa. On se izdvaja od drugih dravnih organa na
republikom nivou po broju odbijenih zahteva ili uskraenih informacija, kao
i zbog injenice da u prethodne tri godine nije postupio po ukupno etrnaest
pravosnanih reenja Poverenika.
249
Glavne prepreke ostvarivanju adekvatnog
nivoa transparentnosti MUP mogli bismo podeliti na zakonske prepreke, pre-
preke koje nastaju zbog nedostatka resursa i prepreke koje nastaju zbog nasle-
a organizacione kulture.
249
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu
i nformaci j ama od j avnog znaaj a u 2008. godi ni (Beograd, mart 2009. godine), 11.
178
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabel a 19: Presek odgovora MUP na zaht eve za sl obodan pri st up
i nformaci j ama u 2006. i 2007. godi ni
250
Nepotpun i neadekvatno ureen zakonski okvir predstavlja prvu prepreku
za transparentniji rad MUP. Zakon o policiji na neadekvatan nain reava pravo
na dostupnost informacija od javnog znaaja, uvodei kvalifkaciju opravdanog
interesa za dobijanje informacije koja se potrauje (lan 5). To je u suprotnosti
sa standardima o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja koji su
sadrani u Preporuci Komiteta ministara Saveta Evrope br. 2002, lan 5. Slini
zakoni u konsolidovanim demokratijama ne predviaju to da graani treba da
dokazuju zato su zainteresovani za dobijanje traene informacije. Pored toga,
usled nedostatka zakona o tajnosti ili o klasifkaciji podataka, poveava se mo-
gunost da zahtev za dobijanje traenog podatka bude odbijen, uz opravda-
nje da je u pitanju poverljiv podatak, a da pri tome nije jasno na koji je nain i
po kom kriterijumu toj informaciji dodeljen status tajne. Ovo je posebno bitno,
kada u vidu imamo to se da u svim izvetajima o radu Poverenika od 2006. godi-
ne do sada istie da je pozivanje na poverljivost dokumenta jedan od najeih
razloga koje je MUP navodio prilikom odbijanja zahteva. Poverenik dalje navodi
i to da je ovo objanjenje neretko upotrebljavano i kad se radilo o informacija-
ma koje se odnose na nedozvoljene ili kriminalne radnje (npr. sluaj drumske
mafje).
251
Zbog toga bi, umesto odredbe o opravdanom interesu, u Zakonu u
policiji trebalo staviti samo odredbe koje upuuju na Zakon o slobodnom pri-
stupu informacijama od javnog znaaja (ZSPI). Takoe, neophodno je to pre
doneti zakon o klasifkaciji (tajnih) podataka, koji bi u skladu sa savremenim
evropskim standardima uredio pojam dravne, vojne i slubene tajne.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja predvia tri
grupe obaveza organa javne vlasti (odnosno dravnih organa): prvo, objavljiva-
nje informatora (lan 39); drugo, organizovanje obuke zaposlenih za postupanje
po ovim zahtevima (lan 42) i tree, podnoenje izvetaja Povereniku (lan 43).
U prethodnom periodu MUP je ispunjavao sve tri vrste obaveza, sa neujednae-
nim uspehom. Informator o radu Ministarstva objavljen je i dostupan na sajtu
250
Na osnovu odgovora dostavljanih u: Predl og odgovora na pi t anj a CCVO i ndi kat ori za Indeks
reformi sanost i sekt ora bezbednost i u Srbi j i , MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra
2008, str. 8.
251
Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u
2006. godini (Beograd; mart 2007. godine), 21..
179
P
O
L
I
C
I
J
A
MUP, ali nije redovno auriran i sadri samo manji deo informacija propisanih
Uput st vom za obj avl j i vanj e i nformat ora o radu dravnog organa
252
. U Informatoru
su navedena imena i telefoni osoba ovlaenih za slobodan pristup informacija-
ma
253
, predstavljeni su u nekoliko reenica organizacija MUP (u seditu i teritori-
jalno) i ovlaenja organa. U ovom dokumentu nedostaju informacije o vrstama
usluga koje MUP prua, procedurama za ostvarivanje prava pred tim organom,
najznaajnijim miljenjima i stavovima u vezi sa primenom Zakona za koje po-
stoji veliko interesovanje
254
, kao i informacije o budetskim i drugim sredstvima
i o njihovom troenju koje su propisane kao obavezne u Uput st vu za obj avl j i va-
nj e i nformat ora
255
. Smatramo da je potrebno dopuniti Informator i objanjenjem
o tome kome treba da se obrate razliiti delovi javnosti koji ne spadaju u medije.
Na primer, koga mogu da kontaktiraju organizacije graanskog drutva, lokalne
samouprave ili frme zainteresovane za saradnju sa MUP.
Zbog oskudnog sadraja Informatora i neredovnog auriranja podataka,
MUP je posebno kritikovan u izvetajima o sprovoenju ZSPI u 2006. i 2008.
godini.
256
Organizacija Transparentnost Srbija je, na osnovu analize osamdeset
informatora organa na republikom i pokrajinskom nivou i na osnovu njihove
usklaenosti sa Zakonom i Uputstvom poverenika, najslabije ocenila kvalitet
informacija predoenih u Informatoru MUP.
257
Redovno auriranje sadraja In-
formatora zahteva sistematino praenje promena do kojih dolazi u organizaciji
i radu MUP. Ono moe pomoi i rukovodiocima da uvide propuste u radu, a zain-
teresovanim graanima i medijima da ostvare neposredniju interakciju sa ovim
Ministarstvom. Zbog toga je Uput st vom za obj avl j i vanj e i nformat ora propisana
obaveza dravnih organa da najmanje jednom meseno auriraju sadraj poda-
taka objavljenih u Informatoru
258
, to MUP ne radi. On ne ispunjava ni obavezu
propisanu lanom 196 Zakona o policiji, po kojoj treba najmanje dva puta go-
dinje da, pored spiska zakona koje primenjuje policija, objavljuje i objanjenja
najvanijih zakonskih promena. Spisak zakona i podzakonskih akata, koji stoji
252
Uput st vom za obj avl j i vanj e i nformat ora o radu dravnog organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/05
od 5. jula 2005. godine.
253
Pored imena ovlaenih lica nisu dati potanska ili elektronska adresa iako se oekuje da zahtev
bude podnet u pisanoj formi.
254
Na sajtu Ministarstva postoji posebna stranica Naj ee post avl j ana pi t anj a (http://www.mup.
sr.gov.yu/domino/mup.nsf/pitanja), u okviru koje su predstavljeni uglavnom tehniki saveti, kao
na primer o promeni dokumenata. Na stranicama Uprave policije i Sektora za spaavanje i zatitu,
do kojih je mnogo tee doi usled nepregledne organizacije sajta MUP, dostupni su i saveti koji se
odnose na prava graana i obaveze policajaca.
255
Ibid.
256
Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a u 2006.
godi ni , 31; i Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a
u 2008. godi ni , 30.
257
MUP je ocenjen ocenom 1,78 na skali od 1 do 5, kako se navodi u Izvet aj u o sprovoenj u Zakona
o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a u 2008. godi ni , 30.
258
Ibid.
180
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
van Informatora kao zasebna stranica na sajtu MUP, sadri akta koja nisu vae-
a
259
, a nedostaju i objanjenja najvanijih zakonskih promena.
Druga grupa prepreka odnosi se na prezauzetost osoba ovlaenih za po-
stupanje po ovim zahtevima, jer oni ovaj posao obavljaju uz druge redovne
poslove. Takoe, osobe zaduene za ovu vrstu posla nisu dovoljno obuene i
nemaju dovoljno informatikih i analitikih kapaciteta koji bi mogli da podre
pravovremeno pruanje traenih informacija. Posle prvih kritika upuenih zbog
neefkasnosti postupanja po zahtevima za slobodan pristup informacijama od
javnog znaaja, rukovodstva MUP su od 2006. godine konstantno poveavala
broj ljudi zaduenih za postupanje po ovim zahtevima. Trenutno ove poslove
obavlja sto est osoba u svim organizacionim jedinicama MUP.
260
Oni ovaj za-
datak obavljaju uz redovne poslove koje imaju na radnim mestima na kojima
su rasporeeni. Zbog preoptereenosti redovnim zadacima, deava se da ne
stignu da prikupe traene podatke u zakonom propisanom roku. U skladu sa
lanom 42 ZSPI, neophodno je pripremiti program i sredstva za obuku lica koja
e biti ovlaena za postupanje po ZSPI, kao i upoznati sve zaposlene u MUP
sa osnovama ovog prava.
261
Poslednja obuka ove vrste odrana je poetkom
juna 2006. godine koja je bila organizovana posebno za zaposlene MUP koji su
ovlaeni za davanje IJZ. Zato predlaemo da Uprava za struno obrazovanje,
osposobljavanje, usavravanje i nauku MUP uvrsti u Program godinjeg usavr-
avanja sadraje vezane za ZSPI, kao i poseban program obuke za lica ovlaena
da postupaju po ZSPI. I na kraju, da bi bilo osigurano pravovremeno pruanje
odgovora na zahteve za dobijanje informacija iz nadlenosti MUP, neophodno
je podrunim jedinicama dati ovlaenja da na odreene zahteve odgovaraju
bez provere sedita MUP. Ovo je nuno ukoliko se eli osigurati efkasan rad ova-
ko velikog dravnog organa koji svojim radom obuhvata celu Srbiju. Da bi ovaj
sistem funkcionisao, neophodno je i unapreivanje analitikih kapaciteta van
sedita MUP, kao i uvoenje elektronske uprave koja bi omoguila bru dostu-
pnost i razmenu neophodnih dokumenata putem intraneta.
Posebna grupa prepreka koje spreavaju poveanje transparentnosti rada
MUP podrazumeva nedostatak politike volje i postojanje otpora unutar MUP
povodom toga da informacije o planovima, ciljevima MUP i rezultatima rada
budu aktivno objavljivane. Tako je od polovine 2005. godine ukinuta praksa da
se na sajtu MUP objavljuju izvetaji o radu Ministarstva, koji se najmanje jednom
godinje podnose skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost. Takoe, na
vie pitanja koje je autorka ovog teksta u pisanoj formi uputila MUP, nije odgovo-
reno bez ikakvog objanjenja. Najizraenije je nepostojanje odgovora na pitanje
o broju sistematizovanih i popunjenih radnih mesta u MUP. Potrebno je i objaviti
259
Na primer, na spisku se nalazi Kodeks policijske etike iz 2003. godine iako je, u meuvremenu,
donet novi kodeks 2006. godine.
260
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO, 7.
261
Obuka je i preporuka u Izvetaju GRECO (Grupe zemalja za borbu protiv korupcije pod okriljem
Saveta Evrope) za Srbiju, od 9. 10. 2006.
181
P
O
L
I
C
I
J
A
standarde informisanja graana kako bi svima bilo jasno koje informacije mogu,
a koje ne mogu biti dostupne. U policijama u demokratskim zemljama sve
informacije koje se odnose na ciljeve i nain rada policije dostupne su onda
kada njihovo objavljivanje ne kompromituje policijsku istragu, ne ugroava
pretpostavku nevinosti ili onda kada u pitanju nije poverljiva informacija koja
je relevantna za odravanje javne bezbednosti. Kako bi bilo omogueno pra-
vovremeno i efkasno informisanje graana, neophodno je znaajno unapre-
diti saradnju policije i medija, ali i edukaciju javnosti o vanim bezbednosnim
pitanjima. Zato treba unaprediti Uputstvo za saradnju sa medijima, imeno-
vati i obuiti portparole u svim podrunim policijskim upravama i obuku o
odnosima sa medijima uiniti obaveznim delom obuke rukovodeeg kadra.
Ocena: 2 (dva)
Finansijska transparentnost
U prethodnih osam godina primetno je da MUP izuzetno nije spreman da
javno objavljuje informacije o fnansijskim, ljudskim i drugim sredstvima kojima
raspolae, kao i informacije o troenju ovih sredstava i o javnim nabavkama. Ovo
su sve obaveze koje MUP ima u skladu sa Uput st vom za obj avl j i vanj e i nformat o-
ra o radu dravnog organa (Slubeni glasnik RS 57/05, 5. 7. 2005). Objavljivanje
ove vrste informacija je posebno bitno ukoliko u vidu imamo injenicu da MUP
jedan od najveih budetskih korisnika, na kog se troi priblino 7% budeta
Republike Srbije, odnosno oko 2% bruto nacionalnog proizvoda.
262
Posebno je
bitno u okviru Informatora ili kao zasebne izvetaje objaviti pregled ostvarivanja
dopunskih sredstava pruanjem usluga MUP (lan 182 ZoP)
263
, kao i informacije
o vanbudetskim sredstvima prikupljenim za poboljanje rada policije koje su
bile u obliku pomoi ili donacije nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan
18 ZoP). Ovaj sadraj treba makar jednom godinje aurirati na internet stranici
MUP kako bi svi zainteresovani graani mogli da nadziru to da li je dolo do
sukoba interesa u delovanju MUP.
262
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO, 10
263
Pravi l ni k o vrst ama usl uga i j i m pruanj em MUP moe da ost varuj e dopunska sredst va, Slubeni
glasnik RS, br. 64/2006, 71/2007 i 14/2008.
182
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Antrle 1: Bud!et MUP je 2007. godine iznosio 2%
projektovanog bruto doma$eg proizvoda
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2007. godinu za fnansiranje rada
MUP predviena su sredstva u visini od 41.454.312.000 dinara. To iznosi 7%
ukupnog budeta, odnosno 2% projektovanog bruto domaeg proizvoda.
Takoe, budetom su predvieni i prihodi koje Ministarstvo samo ostvaru-
je u iznosu od 4.067.785.000 dinara
264
, donacije koje dobija od nevladinih
organizacija i pojedinaca u iznosu od 7.500.000 dinara, kao i nerasporee-
ni viak prihoda iz ranijih godina u iznosu od 22.437.922 dinara.
U to kraem moguem roku potrebno je prei sa linijskog na programski
budet kako bi na jasniji nain bila predstavljena namena budetskih sredstava.
I dok linijski budet samo uopteno navodi razliite tipove trokova (npr. izda-
ci za zaposlene, trokovi putovanja, materijal i sl.), programski budet navodi
svrhu troenja (npr. odravanje javnog reda i mira, istraga krivinih dela i sl.).
Sadanji nain izrade i predstavljanja stavki u budetu nije dovoljno precizan
i ne omoguava pravi uvid u nain na koji Ministarstvo rasporeuje fnansijska
sredstva namenjena radu policije. Deo budeta MUP svakako mora biti nedo-
stupan javnosti zbog specifnosti samog sistema, ali ostatak budeta mora biti
transparentnije prikazan. Graani nisu upoznati sa nainom troenja budetskih
sredstava koje su na raspolaganju MUP, poto do sada nikada nisu bili objavljeni
ni Izvetaj o utroenim budetskim sredstvima, iskazan u formi obrasca broj 5
(regulisano Zakonom o budetskom sistemu) koji MUP podnosi Upravi za trezor,
a ni zavrni raun Vlade od 2002. godine. Zbog svih ovih nejasnoa nije udno
to to ni predstavnici MUP nemaju pregled namene i troenja sredstava. Tako je
na pitanje autora ovog teksta o troenju sredstava iz budetske linije 481 dota-
cije nevladinim organizacijama, MUP odgovorio da nema iskazana sredstva na
ekonomskoj klasifkaciji 481
265
, iako je u Zakonu o budetu za 2007. godinu za
to predvieno 3.500.000,00 din. U odgovoru na pitanja koje je postavio CRNPS
u okviru istraivanja Budet ska l i ni j a 481 (20032007), predl og budet a Srbi j e za
2008. i budunost
266
, MUP je pak naveo da u 2007. godini nije bilo realizacije po-
menutih 3.500.000,00 din, priznajui da su imali na raspolaganju ova sredstva.
Ovaj problem je jo izraeniji kada su u pitanju javne nabavke, jer MUP
predstavlja jedan od najveih delova dravne uprave koji je, pri tom, Uredbom
o sredst vi ma za posebne namene (Slubeni glasnik RS, broj 29/2005) delimino
izuzet iz sistema javnih nabavki, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. O
pribavljanju sredstava za posebne namene odluuje ministar unutranjih poslo-
264
Zakon o budet u Republ i ke Srbi j e za 2007. godi nu, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
265
Predl og odgovora na pi t anj a CCVO, 10.
266
Transparentnost Srbija, http://www.transparetnost.org.rs
183
P
O
L
I
C
I
J
A
va u skladu sa Planom izvrenja budeta za odreenu budetsku godinu. Sred-
stva za posebne namene ine pokretne i nepokretne stvari za posebne namene,
koje su u svojini Republike, a njihov korisnik je MUP. Ona se koriste za potrebe
odravanja bezbednosti i poverljivog su karaktera (oruje, municija, sredstva za
protiveskplozivnu zatitu, oprema za kriptozatitu, detektori i sl.). Ipak veliki ko-
rupcionaki skandali, kao to je to krajem 2008. godine bio sluaj nabavke ne-
kvalitetnih uniformi, kojim je policija oteena za vie desetina miliona dinara
267
,
ukazuju na potrebu da se dodatno proveri i pod kontrolu stavi primena odredbi
Zakona o javnim nabavkama.
Kako bi efkasna fnansijska kontrola rada MUP zaivela, neophodno je to
pre za rad osposobiti Dravnu revizorsku instituciju (DRI). Slubenike DRI treba
posebno obuiti za nadzor nabavki sredstava posebne namene, koja su iskljue-
na iz redovnog sistema javnih nabavki (lan 183 ZoP), za isplaivanje sredstava
namenjenih posebnim operativnim potrebama (lan 184 ZoP), za ostvarivanje
dopunskih sredstava pruanjem usluga MUP (lan 182 ZoP), kao i za prikupljanje
vanbudetskih sredstava namenjenih poboljanju rada policije koja su o obliku
pomoi ili donacije nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan 18 ZoP).
Ocena: 2 (dva)
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
U"estvovanje gra#ana i njihovih udru!enja
u kreiranju politike
Na poetku tranzicije, s izuzetkom nekih organizacija za ljudska prava, gra-
anskom drutvu nedostajalo je osnovno razumevanje funkcionisanja policije
da bi moglo efkasno da nadgleda rad MUP ili da doprinosi predlaganju alterna-
tivnih predloga mera za reforme u dravnom sektoru bezbednosti. Nedostatak
ekspertize o bezbednosnoj politici unutar graanskog drutva i medija, uz sklo-
nost politiara da zapoljavaju osoblje prema partijskoj pripadnosti, omoguilo
je policijskoj birokratiji da ostvaruje korist iz svoga jedinstvenog iskustva, kao i
da stekne ulogu kreatora programa transformacije. Sve zakone podnoene na
267
Tamara Markovi-Subota, Zbog nabavke nekvalitetnih uniformi uhapeni samo referenti, Bl i c,
15. decembar 2008, http://www.blic.rs/hronika.php?id=70055
184
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
usvajanje tokom tog perioda, kao i odreivanje prioritetnih oblasti koje e do-
biti meunarodne donacije predlagala je sama policijska sluba. Retki predlo-
zi zakona i strategija iz nadlenosti MUP
268
koje su davale organizacije civilnog
drutva uglavnom su bili ignorisani prilikom izrade novih zakona.
Nedovoljna transparentnost, nedostatak jasnih prioriteta i preterana centra-
lizacija odluivanja unutar MUP, predstavljaju i danas glavne prepreke pravovre-
menom i otvorenom kreiranju mogunosti za uestvovanje graana u procesu
kreiranja politike. Ministarstvo unutranjih poslova bi trebalo ee da postavlja
nacrte novih zakonskih i stratekih reenja iz svoje nadlenosti na sajt, kao i da
koristi javne nastupe za pozivanje svih zainteresovanih graana i udruenja da
daju svoje komentare, kao to je to bio sluaj sa predlogom Zakona o bezbed-
nosti saobraaja. Pored konsultacija sa odabranim strunim predstavnicima civil-
ne akademske zajednice i organizacija graanskog drutva, neophodno je uvek
ostaviti mogunost i drugim zainteresovanim graanima da iznesu svoj stav o
predloenim reenjima makar i putem elektronske pote.
Grafkon 7: Nai n na koj i anket i rani graani shvat aj u mogunost i
ut i caj a na krei ranj e pri ori t et a rada pol i ci j e u nj i hovoj sredi ni
269
268
Do sledeih primera alternativnih predloga zakona i politike doli smo tokom intervjua sa
predstavnicima MUP i organizacija civilnog drutva u avgustu 2008. godine. Najpoznatiji primeri
neusvojenih nacrta su nacrt Zakona o policiji koje je izradio LEX (2004), tri alternativna nacrta
Zakona o fziko-tehnikom obezbeenju koje su sainili eksperti CCVO, LEX i Udruenja za
fziko-tehniko obezbeenje, kao i nacrt Nacionalne strategije za borbu protiv organizovanog
kriminala, koju je sainila radna grupa okupljena oko Centra za studije bezbednosti. Izuzetak
od ovog pravila ine predlozi izmena u Krivinom zakonu, koji se odnose na regulisanje pitanja
nasilja u porodici i trgovine ljudima, gde su tzv. enske organizacije ravnopravno uestvovale u
izradi zakonskih reenja.
269
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
185
P
O
L
I
C
I
J
A
Ovo do sada nije bio sluaj, jer su javne rasprave bile namenjene samo oda-
branim organizacijama. U ispitivanju javnog mnjenja koje se bavilo stavovima
graana o policiji, obavljenom krajem 2008. godine uz sponzorstvo Misije OEBS,
ak 74% graana ne prepoznaje mogunost da utie na kreiranje prioriteta rada
policije u njihovoj sredini.
270
Ministarstvo unutranjih poslova bi trebalo da osmisli proces redovnih kon-
sultacija sa predstavnicima graanskog drutva i graana o prioritetima politike,
kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou, kao i da obavetava sve zain-
teresovane graane i njihova udruenja o mogunostima obavljanja konsulta-
cija. Pored redovnog praenja stavova javnog mnjenja, neophodno je stvoriti i
kanale za obavljanje neposrednih konsultacija, kao to su otvaranje telefonskih
brojeva i elektronskih adresa na koje bi mogli stizati predlozi i pitanja iz nad-
lenosti MUP, a zatim i osnivanje stalnih konsultativnih tela sa predstavnicima
graanskog drutva i akademske zajednice. Tokom intervjuisanja koje je obav-
ljeno u avgustu 2008. godine u okviru projekta Poveanje uea graana u
bezbednosnoj politici, rukovodioci MUP istakli su da nisu dovoljno informisani
o postojeoj ekspertizi u graanskom drutvu, kao i da ih dominanti centralizo-
vani stil upravljanja obeshrabruje u pokuajima da sklope partnerstava sa pred-
stavnicima organizacija civilnog drutva.
Partnerstva sa organizacijama civilnog drutva mogu posebno koristiti
unapreenju kapaciteta MUP, to bi mu omoguilo da ispuni svoje obaveze u
procesu pribliivanja Srbije EU. Rukovodstvo MUP treba da razmotri mogunost
osnivanja stalnog konsultativnog tela sastavljenog od predstavnika organiza-
cija civilnog drutva i predstavnika akademske zajednice koji imaju dovoljno
strunog znanja za reavanje pitanja reforme policije i evropskih integracija.
Ovo bi telo imalo savetodavnu ulogu prilikom izrade predloga praktine poli-
tike i zakona iz nadlenosti MUP, koji su kljuni za pribliavanje Srbije EU, kao i
tokom programiranja pretpristupne pomoi iz fondova IPA. Takoe, kako bi bila
unapreena spremnost MUP da uskladi zakonodavstvo i politike sa politikama
EU, poeljno je angaovati civilne akademske i istraivake institucije, koje bi
izradile komparativne studije o reenjima koja su primenile druge zemlje. Zbog
svega toga, treba razmotriti mogunost korienja sredstava iz budetske linije
481 (dotacije za nevladine organizacije) i upotrebiti ih za naruivanje alternativ-
nih predloga politika i analiza, koje e izraditi organizacije graanskog drutva u
skladu sa prioritetima Ministarstva u datom periodu.
Ocena: 2 (dva)
270
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
186
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
U"estvovanje gra#ana i njihovih udru!enja
u sprovo#enju i evaluaciji politike
Odnos koji policija ima prema organizacijama graanskog drutva poprav-
ljen je u odnosu na devedesete godine dvadesetog veka kada su ove organizaci-
je tretirane kao neprijatelji reima i strani plaenici. Zakon o policiji predvia
obavezu saradnje policije sa graanima, neformalnim i organizovanim grupama
i lokalnim vlastima
271
, a posebnu novinu ini obaveza da u drugostepenom po-
stupku razmatranja albi na rad policije uestvuju i predstavnici graana koji su
izabrani za lanove Komisije za reavanje pritubi protiv policijskih slubenika.
U praksi, pomaci su posebno zabeleeni kad je re o saradnji sa organizacijama
koje se bave zatitom prava dece i ena
272
, kao i sa organizacijama koje pruaju
usluge. Mnogo je slabija i sporadinija saradnja sa organizacijama koje pose-
duju ekspertizu potrebnu za kreiranje i nadzor politike, odnosno sa nezavisnim
istraivakim centrima koji se bave istraivanjem tokova reforme policije, kao
i sa organizacijama koje redovno objavljuju rezultate posmatranja potovanja
ljudskih prava. Najloija je saradnja sa organizacijama koja zastupaju interese
odreenih manjinskih, socijalno ugroenih i marginalizovanih grupa, posebno
seksualnih manjina, mada su i tu nainjeni pozitivni pomaci u okviru progra-
ma spreavanja zloina mrnje i rada policije u lokalnoj zajednici. Predstavnici
graanskog drutva smatraju da policija jo uvek radi preteno ablonski i da
bi trebalo da dela aktivno i transparentno kako bi se pribliila graanima. Zapo-
sleni u MUP pak smatraju da im preterano centralizovano odluivanje i domi-
nantna organizaciona kultura ne omoguavaju pravovremeno uspostavljanje
partnerstava sa predstavnicima graana.
273
Najvei pomaci u saradnji sa graa-
nima i njihovim udruenjima na lokalnom nivou postignuti su u optinama u
kojima je sprovoen koncept bezbedne zajednice i program Policija u lokalnoj
zajednici.
274

271
Zakon o policiji, l. 6, 17, 144, 180 i 188, Slubeni glasnik, br. 101/05
272
elimir Keetovi, Zavrni i zvet aj prve faze proj ekt a Odnos pol i ci j e i manj i nski h i soci j al no ranj i vi h
grupa (Beograd, London: Misija OEBS u Srbiji, Britanski savet, 2006), 5.
273
Ovi zakljui su doneti na osnovu intervjua obavljenih sa rukovodiocima u MUP i predstavnicima
organizacija civilnog drutva u avgustu 2008. godine u okviru projekta Poveanj e uea graana
u bezbednosnoj pol i t i ci .
274
Pilot program policije u lokalnoj zajednici sprovoen je u optinama Baka Palanka, Kragujevac,
Novi Beej, Novi Sad, Poega, Vrnjaka Banja, Zvezdara, Poega, Bujanovac, Preevo i Medvea, a
u okviru programa UN Habitat bezbedna optina u jo jednom broju optina intezivirana je
saradnja policije, lokalnih vlasti i graana (npr. Valjevo, Ni).
187
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 8: Ocena saradnj e sa graani ma na t eri t ori j i cel e Republ i ke
275
Zbog toga je neophodno da to pre bude usvojen i objavljen Nacionalni
plan za rad policije u lokalnoj zajednici, da nain organizacije i rada MUP bude
prilagoen i da budu odvojena sredstva neophodna za njegovo sprovoenje.
Ovo je i obaveza koju ima MUP u skladu sa Nacionalnom strategijom Republike
Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji iz 2005. godine. Potrebno
je osigurati i to da u plan budu ugraene pouke izvuene iz primene razliitih
modela saradnje policije i lokalne zajednice u 10 pilot optina u Srbiji, u kojima
je program policije u zajednici eksperimentalno sprovoen od 2002. godine, kao
i iz iskustva ostalih optina u kojima su pokrenute sline inicijative. U sklopu ove
inicijative treba osigurati to da nain rada i organizacije policije bude prilagoen
aktivnom nainu rada koji podrazumeva partnerstvo sa ostalim dravnim organi-
ma, lokalnim vlastima i graanima. Ministarstvo treba, posredstvom Odeljenja za
prevenciju i rad policije u lokalnoj zajednici u Upravi policije, da prui podrku us-
penijem organizovanju i institucionalizaciji saradnje sa lokalnim stanovnitvom.
To e najbolje uiniti redovnim organizovanjem savetodavnih grupa graana na
nivou mesnih zajednica, kao i saradnjom sa optinskim vlastima i lokalnim orga-
nizacijama graanskog drutva u okviru interagencijskih tela osnovanih u nekim
optinama u Srbiji (npr. optinski saveti i odbori za bezbednost, optinski odbori
za prevenciju bolesti zavisnosti, saveti za bezbednost dece u kolama i sl.).
276
Tre-
ba ohrabriti osnivanje ovakvih tela na celoj teritoriji Srbije i osposobiti timove iz
275
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
276
Predstavnik MUP je na prezentaciji za poslanike, odranoj 29. februara u Ekoj uz pokroviteljstvo
OEBS, izneo podatak da u Srbiji trenutno radi oko stotinak razliitih interagencijskih tela koje kao
cilj imaju reavanje odreenih bezbednosnih problema na nivou optina.
188
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
podrunih policijskih uprava za to da uspeno uestvuju u njihovom radu. Da bi
to uspelo, neophodno je u delo sprovesti strategiju dekoncentracije odluivanja
o operativnim pitanjima. Ovo bi podrazumevalo to da ovlaenja u vezi s pitanji-
ma koja se odnose na obavljanje zadataka policije u lokalnim zajednicama budu
prenesena na optinske i regionalne organe policije. Ova promena nuan je pre-
duslov za uspostavljanje efkasne saradnje rukovodilaca podrunih policijskih
uprava sa predstavnicima lokalnih vlasti i organizacijama civilnog drutva.
Postoji jo uvek veliki broj neiskorienih mogunosti za ukljuivanje graa-
na u sprovoenje politike bezbednosti na lokalnom, regionalnom i nacionalnom
nivou. Tako treba omoguiti i ohrabriti posete graanskih grupa pritvorskim je-
dinicama, rad komisija za razmatranje opravdanosti primene najteih sredstava
prinude, stvaranje stalnih partnerstava za zatitu rtava (recimo trgovine ljudi-
ma, nasilja u porodici, azilanata), sprovoenje zajednikih akcija i kampanja sa
lokalnim organizacijama civilnog drutva i neformalnim grupama, ukljuujui
u to i manjinske, marginalizovane i socijalno ranjive grupe. Treba organizovati
obuke i kampanje informisanja predstavnika organizacija graanskog drutva
o radu policije kako bi na adekvatan nain mogli da kreiraju partnerstva sa poli-
cijom potrebna za reavanje bezbednosnih problema, kao i da delotvorno nad-
ziru njen rad.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna uloga izvr%ne vlasti
Novi Zakon o policiji
277
, usvojen 2005. godine, uveo je de j ure podelu na
profesionalnu i operativnu komponentu (direkciju policije, slubu spasavanja
i zatite), koja je razdvojena od komponente zaduene za izradu i praenje
sprovoenja politike unutranjih poslova (Ministarstva). Ova formalna podela
nadlenosti trebalo bi da smanji mogunost uplitanja politiara u operativno
rukovoenje radom policije. Dublja analiza teksta Zakona ukazuje, meutim,
na to da je nadlenost za donoenje veine odluka i dalje u rukama ministra.
278

277
Zakon o pol i ci j i , Slubeni glasnik RS, br. 101/05.
278
ak etrdeset i etiri lana ovog Zakona pominju razliite naldenosti ministra unutranjih
poslova, dok svega osam lanova regulie iskljuivo nadlenosti direktora policije.
189
P
O
L
I
C
I
J
A
Na primer, ministar je i dalje taj koji imenuje i razreava naelnike podrunih
policijskih uprava iako su te uprave u lancu komandovanja podreene direk-
toru policije. Ministar je zadrao i mnoga diskreciona prava, poput odluivanja
o upotrebi specijalnih jedinica i izuzimanju MUP iz redovne procedure za javne
nabavke ili o izuzimanju odreenih podataka iz istrage unutranje kontrole.
Rad policije je i u posmatranom periodu bio politizovan zbog svakodnev- svakodnev-
nog meanja politikog vrha Ministarstva u donoenje odluka na svim nivoi-
ma. To je jasno identifkovano i u istraivanju javnog mnjenja, u kojem je ak
74% graana konstatovalo da postoji veliki uticaj politiara na operativni rad
policije i da policija, pre svega, deluje kao instrument za zatitu interesa Vlade i
politikih partija, a u znatno manjoj meri kao servis graana.
279
Radi smanjenja
politizacije operativnog rada policije i omoguavanja efkasnog delovanja MUP
u celini, neophodno je stvoriti pretpostavke za samostalno delovanje Sektora
unutranje kontrole prilikom nadzora zakonitosti rada zaposlenih u MUP, kao
i za efkasnu kontrolu inspekcijskih organa MUP i drugih delova izvrne vlasti.
Kao to dole navedeni nalazi istraivanja javnog mnjenja ilustruju, veina graa-
na smatra da se politiari meaju u operativno rukovoenje policijom i u izbor
policijskog rukovodstva.
Grafkon 9: Ut i caj pol i t i ke na operat i vni rad pol i ci j e i na i zbor rukovodst va MUP
279
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
190
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Grafkon 10: U i j em i nt eresu del uj e pol i ci j a u Srbi j i ?
Treba poveati ovlaenja direktora policije kako bi bila smanjena mogu-
nost politizacije operativnog rada policije i obezbeena operativna nezavisnost
policije u odnosu na Ministarstvo. Zato treba uneti izmene u Zakon o policiji koje
bi omoguile da direktor policije, a ne ministar, imenuje i razreava naelnike
podrunih policijskih uprava (lan 24), jer su te uprave u lancu komandovanja
podreene direktoru policije. Takoe, treba razmotriti i to da li bi ministar treba-
lo da zadri ranije navedena diskreciona prava. Trebalo bi promeniti lanove
177, 178 i 175 Zakona o policiji koji suavaju operativnu samostalnost koje su
neophodne za efkasno delovanje unutranje kontrole. Umesto ministra unu-
tranjih poslova, kontrolu rada naelnika Sektora unutranje kontrole i u njemu
zaposlenih policijskih slubenika (lan 177) trebalo bi da vre Vlada i nadleni
Odbor Narodne skuptine. Pored toga, ne treba ostaviti mogunost da mini-
star, za izvrenje odreenih zadataka pojedinane kontrole nad policijom, moe
zaduiti policijske slubenike koji ne rade u Sektoru unutranje kontrole (lan
175) ili ograniiti uvid u dokumenta, pristup u prostorije i dostavljanje odree-
nih podataka neophodnih za obavljanje poslova iz nadlenosti Sektora (lan
175). Treba raspodeliti i vei broj izvrilaca i opremiti regionalne centre Sektora
za unutranju kontrolu kako bi bio omoguen efkasan rad ove jedinice izvan
Beograda. Takoe, treba poveati aktivnost rada Sektora unutranje kontrole,
posebno kada je u pitanju ispitivanje korupcije u policiji, i dati mu ovlaenja da
preventivno testira spremnost policijskih slubenika da odstupe od delovanja
koje je u skladu sa zakonom. Istovremeno, bitno je stvoriti mehanizme zatite
policajaca od zlonamernih optubi, kao i od onih koji bi zloupotrebili sistem
pritubi graana na rad policije u line svrhe.
Ocena: 3 (tri)
191
P
O
L
I
C
I
J
A
Parlamentarna kontrola i nadzor
Parlamentarni nadzor i kontrola predstavljaju najslabiju kariku u procesu
demokratizacije policije, pre svega zbog nedostatka volje i zainteresovanosti
politikih stranaka i poslanika da aktivno uestvuju u nadzoru i da koriste sve
mogunosti koje im stoje na raspolaganju. Obaveza podnoenja Izvetaja o radu
Ministarstva i o stanju bezbednosti u Republici Srbiji najmanje jednom godinje
Narodnoj skuptini predviena je lanom 9 ZoP. Takoe je propisano da podaci
o broju sluajeva neopravdane i nepravilne upotrebe sredstava prinude, kada
najee dolazi do povrede ljudskih prava, predstavljaju sastavni deo izvetaja,
koji ministar unutranjih poslova dostavlja Narodnoj skuptini jednom godi-
nje i ovi podaci treba da budu dostupni javnosti. lan 179 posebno predvia
mogunost podnoenja izvetaja o radu Sektora unutranje kontrole policije
na zahtev radnog tela Narodne skuptine nadlenog za bezbednost i policij-
ske poslove, odnosno na zahtev Odbora za odbranu i bezbednost. Ovaj Zakon
predvia i mogunost eeg podnoenja ovog i drugih izvetaja po zahtevu
Narodne skuptine, Odbora za odbranu i bezbednost ili po potrebi. Predviena
je i mogunost da lokalnim samoupravama budu dostavljani slini izvetaji i po
zahtevu Odboru za bezbednost Skuptine Autonomne Pokrajine (lan 17).
U periodu od 5. oktobra 2000. godine do kraja 2008. godine odrano je uku-
pno dvadeset sednica Odbora za odbranu i bezbednost, na kojim su razmatrani
neki aspekti rada ili neki zakonski predlozi iz nadlenosti MUP. Na osnovu ana-
lize tema sastanaka, moemo zakljuiti da je u najveem broju sluajeva tema
bio Izvetaj o radu Ministarstva (deset puta), zatim izvetaji o rezultatima akcije
Sablja i o potovanju ljudskih prava tokom ove akcije (pet puta), izvetaji o
stanju bezbednosti (dva puta), izvetaji o stanju meunacionalnih odnosa na
podruju Autonomne Pokrajine Vojvodina, izvetaj o okolnostima hapenja biv-
eg predsednika Republike Srpske Radovana Karadia, izvetaj o spaljivanju
dosijea tajne policije posle demokratskih promena i izvetaj o predlogu Zakona
o putnim ispravama (jedanput). Vano je napomenuti da je veina zakonodav-
nih predloga iz delokruga rada policije razmatrana u plenumu po hitnom po-
stupku, bez odravanja rasprave u Odboru i bez ukljuivanja spoljnih strunjaka
u razmatranje predloenih reenja. Izvetaji o radu policije i o stanju bezbedno-
sti u Republici Srbiji razmatraju se jednom ili dva puta godinje, bez aktivnog
pokretanja tema i udubljivanja u strategije koje je policija pokrenula. Poslednji
izvetaj o radu MUP predstavljen je Odboru u martu 2009. godine nakon pauze
od godinu i po dana. To ukazuje na neadekvatnost formulacije u Zakonu o po-
liciji, koja MUP ne obavezuje da podnosi izvetaj Odboru, osim ako to lanovi
Odbora ne trae, ali i na to da lanovi Odbora nisu dovoljno aktivni. Jedine teme
iz delokruga rada policije koje su do sada bile razmatrane na sednicama Odbora
jesu politizovano ispitivanje upotrebe policije tokom operacije Sablja, odnos
policije prema maarskoj manjini nakon navoda o postojanju etniki motivisa-
nih incidenata u Vojvodini i razmatranje informacija o hapenju Radovana Ka-
192
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
radia. Ni Skuptina, ni Odbor za odbranu i bezbednost jo nijednom nisu isko-
ristili mogunost iz Poslovnika Narodne Skuptine Republike Srbije da pokrenu
pitanje nadzora troenja sredstava i nabavke oruja ili da trae poseban izvetaj
o radu Sektora unutranje kontrole. Podjednako nije iskoriena ni mogunost
informisanja graana o vanim pitanjima iz domena rada policije i MUP.
Parlamentarna kontrola i nadzor policije moraju biti mnogo razvijeniji uko-
liko postoji elja da se depolitizuje operativni rad policije, uz zadravanje instru-
menata politikog nadgledanja njenog funkcionisanja. Poslanici, a posebno la-
novi Odbora za odbranu i bezbednost, treba da preuzmu inicijativu za nadzor
rada MUP i da koriste sve mehanizme koji su im na raspolaganju. Zbog toga je
neophodno to pre izraditi plan delatnosti Odbora, kojim bi pored razmatranja
predloga zakona bile obuhvaene i teme kojima bi se Odbor bavio tokom jedne
godine (npr. pitanje upravljanja fnansijskim resursima MUP, odnos policije pre-
ma manjinskim, marginalizovanim i socijalno ranjivim grupama i sl.). Da bi bila is-
punjena osnovna dva zadatka Odbora podrobno analiziranje predloga zakona
i sagledavanje stanja voenja politike MUP neophodno je da sednice Odbora
budu ee odravane. Skuptina bi trebalo da razmotri uvoenje redovnih sed-
nica odbora, kako bi oni pravovremeno mogli da reaguju na politike situacije.
Da bi javnost stekla bolje razumevanje situacije i uvid u rad Odbora za od-
branu i bezbednost, sastanci bi trebalo da budu javni, a zapisnike sa tih sasta-
naka i ostale razmatrane materijale trebalo bi objavljivati ako nisu klasifkovani
kao poverljivi. Odbor, takoe, treba da odgovora na pitanja javnosti i medija.
Zbog toga bi Odbor trebalo da objavljuje informacije o buduim sednicama i
da napravi spiskove adresa (mejling liste) kojima bi mediji, organizacije gra-
anskog drutva i ostali zainteresovani mogli da se informiu o njegovom radu
i da mu, ukoliko ele, doprinesu. Trebalo bi stvoriti mehanizam kojim bi Odboru
bilo omogueno da zahteva informacije od Vlade i da efkasno odgovara na pi-
tanja ire javnosti, jer bi to pozitivno uticalo na utisak koji se u javnosti formira
o poslanicima i o samoj Skuptini. To je i ekonomian nain poboljavanja stava
javnosti o Skuptini i o legitimnosti rada policije.
Ocena: 2 (dva)
Sudska kontrola
Sudska kontrola rada policije i MUP podrazumeva, pre svega, kontrolisanje
zakonitosti posebnih dokaznih radnji i zakonitosti upravnih akata u upravnom
sporu, zatim razmatranje eventualne krivine odgovornosti policajaca i nakna-
da tete koju policija nanese graanima. Neophodno je dobiti pisanu sudsku
saglasnost za zakonsku upotrebu posebnih dokaznih radnji, kao to su tajni
zvuni i optiki nadzor osumnjienog, pruanje simuliranih usluga i sklapanje
193
P
O
L
I
C
I
J
A
simuliranih pravnih poslova, angaovanje prikrivenog islednika, kontrolisanje
isporuka i automatsko raunarsko pretraivanje linih i drugih podataka, koje
je, pre svega, regulisano Zakonikom o krivinom postupku.
280
Mada javnosti
nisu dostupni podaci o broju odobrenih mera za tajno prikupljanje podataka,
predstavnici suda istiu da se, usled sekuritizacije organizovanog kriminala u
srpskom drutvu, odobrenja za upotrebu posebnih dokaznih radnji izdaju ee
nego u drugim zemljama.
281
Pored toga, zbog neadekvatnih kapaciteta sudova,
oni u posmatranom periodu nisu bili u mogunosti da fziki uvaju i unitavaju
tako prikupljene podatke, pa su ih ostavljali u posedu MUP. Sudovi su nadleni
da u upravnom sporu odluuju o zakonitosti upravnih akata, o eventualnoj kri-
vinoj odgovornosti policajaca, kao i o naknadi tete koju nanesu graanima.
Svi ovi oblici kontrole, meutim, pojavljuju se sporadino iako je situacija mno-
go bolja nego to je bila do 2000. godine. Zbog svega toga, programima i pla-
novima strunog osposobljavanja i usavravanja sudija i tuilaca treba posebno
da budu obuhvaeni sadraji kojima se podie nivo znanja o specifnostima i
znaaju kontrole nad akterima u sistemu bezbednosti. U izvetajima o radu su-
dova i javnih tuilatava treba posebno da budu prikazani podaci o rezultatima
pojedinih oblika kontrole rada policije, kao i podaci koji ukazuju na eventual-
ne tekoe do kojih dolazi prilikom ostvarivanja te kontrole. Ti podaci treba da
budu dostupni i javnosti.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Javni nadzor
U posmatranom periodu usvojeni su zakoni kojima su stvorene normativne
pretpostavke za obavljanje spoljanjeg nadzora nad radom policije, pre svega
osnivanjem tela kao to su Poverenik za slobodan pristup informacijama i zati-
tu podataka o linosti, Zatitnik graana, Dravna revizorska institucija, Komisija
za spreavanje sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija itd. Do sada su samo
Poverenik za slobodan pristup informacijama i Zatitnik graana praktikovali
nadzor nad radom MUP i njihove preporuke i zakljuci naili su na veliki odjek
u javnosti iako nisu uvek bili sprovedeni u delo. To je zato to im na raspola-
ganju nisu mehanizmi za sprovoenje odluka. Oekujemo da e izmenama re-
levantnih zakona u skorijoj budunosti biti stvorene pretpostavke za efkasan
280
Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje
podataka, u Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag
Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 5976.
281
Dragan Jovanovi, Posebna prava i ovlaenja koje primenjuje policija, u Demokrat ski nadzor
nad pri menom posebni h ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2008), 8597.
194
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
rad ovih tela, kao i da e ostale pomenute ustanove dobiti adekvatna sredstva i
uslove za rad. U narodnom periodu treba posebno ojaati mogunosti koje ove
ustanove imaju za vrenje kontrole zatite podataka o linosti i kontrole fnan-
sijskog poslovanja MUP.
Ocena: 3 (tri)
Vladavina prava
Pravna dr!ava
Detaljna analizu pravne ureenosti organizovanja i delovanja policije data
je u tekstu Bogoljuba Milosavljevia u ovoj publikaciji
282
. Kao to se u tom tekstu
ukazuje, najvei broj zakonskih i podzakonskih propisa koji ureuju rad policije
nije usklaen sa Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine, a mnogi od njih da-
tiraju iz perioda pre poetka reformi 2001. godine. Da bi reforma policije mogla
u potpunosti biti sprovedena, neophodno je pravni okvir za organizovanje i de-
lovanje policije uskladiti sa Ustavom i ratifkovanim meunarodnim ugovorima
(formalno pravno usaglaavanje), kao i sa ciljevima reforme policije i preuze-
tim obavezama iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (lanovi 8087), ali
i sa preuzetim obavezama u okviru regionalne saradnje (materijalno usaglaa-
vanje). Da bi ovo bilo uraeno na najracionalniji nain, Vlada treba da donese
plan za usklaivanje zakonodavstva relevatnog za rad MUP. Od ideja koje bi u
tom poslu trebalo da budu prisutne, posebnu panju treba posvetiti tome da se
MUP rastereti i oslobodi obavljanja odreenih upravnih poslova, koje bi mogla
obavljati i druga ministarstva, odnosno drugi delovi dravne uprave.
Ocena: 3 (tri)
Za%tita ljudskih prava
Stanje zatite ljudskih prava i prava graana i zaposlenih u MUP znatno je
poboljano u odnosu na period pre 2000. godine kada su ljudska prava graa-
na sistematski krena. Stvorene su normativne pretpostavke za zatitu ljudskih
282
Bogoljub Milosavljevi, Pravna ureenost policije, 211-217
195
P
O
L
I
C
I
J
A
prava, jer su novi Zakon o policiji, Kodeks policijske etike i novousvojena pod-
zakonska akta u velikoj meri usklaena sa meunarodnim standardima zatite
ljudskih prava, osim u oblastima dostupnosti podataka od javnog znaaja, po-
verljivosti podataka i zatite linih podataka. U sklopu temeljne revizije zakona
i podzakonskih akata koji ureuju rad policije, treba posebno obratiti panju na
aspekt zatite ljudskih prava i proveriti usklaenost sa meunarodnim propisi-
ma koje je Srbija potpisala. Posebno je vano u potpunosti primeniti preporuke
i zakljuke iznete u izvetaju Komiteta Saveta Evrope za borbu protiv torture i
Komiteta UN za borbu protiv torture. Za tu svrhu neophodno je da Vlada obez-
bedi sredstva za poboljanje situacije u pritvorskim jedinicama i u prostorijama
za voenje informativnog razgovora. Pored toga, kao to Bogoljub Milosavljevi
istie u svom tekstu, prilikom revizije posebnu panju treba posvetiti internim
propisima policije kojima se ureuju pojedina pitanja koja su znaajna za njen
rad (interne instrukcije i uputstva). Te propise donosi ministar unutranjih poslo-
va i oni se ne objavljuju, a veina njih potpada pod tzv. klasifkovane dokumente.
Poto oni esto najneposrednije utiu na postupanje policajaca, bilo bi veoma
vano da postoji neki vid kontrole njihove sadrine. Stoga treba omoguiti da o
njihovoj usklaenosti sa ciljevima reforme policije, kao i sa Ustavom i zakonom,
sude spoljni akteri nakon uvida u njihovu sadrinu.
Sadraji dokumenata o zatiti ljudskih prava i nedeskriminativnom postu-
panju policije uvedeni su u osnovnu policijsku obuku i program redovnog go-
dinjeg usavravanja zaposlenih u MUP, ali se obrauju u svega nekoliko asova.
Najvei pomak u ostvarivanju zatite ljudskih prava, posebno u borbi protiv pre-
komerne upotrebe sile, ostvaren je uspostavljanjem Sektora unutranje kontrole
i oglaavanjem toga da postoji mogunost albi graana na rad policije. Zakon
o policiji predvia da podaci o broju sluajeva neopravdane i nepravilne upo-
trebe sredstava prinude budu sastavni deo izvetaja koji ministar unutranjih
poslova dostavlja Narodnoj skuptini jednom godinje, kao i da budu dostupni
javnosti. U poslednje dve godine, od smene rukovodstva unutranje kontrole,
podaci o broju pritubi graana na rad policije i upotrebi sile ree se objavljuju
i tee ih je nai na sajtu MUP. Najmanji pomak ostvaren je u zatiti kolektivnih
prava, na primer u slubenoj upotrebi jezika nacionalnih manjina, kao i u zatiti
prava na privatnost. Neka od vanih dokumenata za ostvarivanje prava graana,
kao to su Kodeks policijske etike, broura sa uputstvom za podnoenje albi i
pohvala rada policije i konkurs za osnovnu policijsku obuku, prevedena su na je-
zike manjina. Ipak, policija se oprema tehnikom koja je prilagoena za rad tako
da je samo na irilinom pismu, a u mnogim mestima se potvrde i dokumenta
ne izdaju na jezicima manjina.
196
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Grafkon 11: Nedi skri mi nat orno ponaanj e pol i ci j e
283
Pored toga, izvetaji meunarodnih organizacija i domaih organizacija
graanskog drutva ukazuju na postojanje incidenata brutalnosti, kao i na po-
stojanje neadekvatnih uslova zadravanja u pritvorskim jedinicama.
284
Tako je,
na primer, u izvetaju delegacije Komiteta Saveta Evrope za borbu protiv torture
navedeno da je delegacija upoznata sa sluajevima verbalnog i fzikog maltreti-
ranja, pogotovu tokom ispitivanja osumnjienih, kao i da su u nekim policijskim
stanicama na upadljivim mestima naene palice za bejzbol i metalne ipke.
285
U
izvetajima o stanju ljudskih prava u Srbiji Beogradskog centra za ljudska prava
navodi se da policija esto optuuje rtve koje je zlostavljala da su je ometali u
vrenju slubene dunosti (kontraoptube), tako da praktino postoji razraen
sistem voenja paralelnih postupaka u saradnji sa sudovima
286
. Postupci koji se
vode protiv policajaca se veoma retko zavre, a i onda kada se donese presuda
protiv njih, ona se najee ne izvrava. I dok je u veim gradovima vidljiv na-
predak u potovanju ljudskih prava graana, u manjim mestima policija je jo
uvek nedodirljiva.
Nasleena situacija u kojoj postoje reaktivni, represivni standardi ponaanja
verovatnije e potrajati zbog neformalnog prihvatanja takve policijske kulture,
do koje dolazi iako se uvode mnogi novi formalni profesionalni standardi. To
moe biti prevazieno samo tokom dugotrajnog procesa upravljanja promena-
283
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
284
Videti: Ana Jerosimi, ur., Lj udska prava u Srbi j i u 2007. godi ni (Beograd: Beogradski centar za
ljudska prava, 2007).
285
Repor t t o t he Government of Serbi a on t he vi si t t o Serbi a carri ed out by t he European Comi t t ee
for t he Prevent i on of Tor t ure and Inhuman or Degradi ng Treat ment or Puni shment from 19 t o 29
November 2007, 14.
286
Ana Jerosimi, ur., Lj udska prava u Srbi j i u 2007. godi ni (Beograd: Beogradski centar za ljudska
prava, 2007).
197
P
O
L
I
C
I
J
A
ma, koji bi obuhvatio promenu koncepta policijske obuke i uvoenje demokrat-
ske policijske etike i standarda. Jo je vanija spremnost rukovodstva da te nove
vrednosti stalno primenjuje, pokazujui potovanje i za ljudska prava i za inici-
jative potinjenih. U praksi to moe zahtevati smenu generacija rukovodeeg
kadra. Pored unapreenja zatite prava graana, potrebno je unaprediti zatitu
socijalnih i ekonomskih prava zaposlenih u MUP i stvoriti mehanizme zatite
policajaca od zlonamernih optubi.
Ocena: 3 (tri)
Ekasnost
Jednu od najslabijih taaka reforme policije predstavlja dominantni stil
upravljanja, koji je previe centralizovan, politizovan, neekonomian i zastareo
u odnosu na moderna naela upravljanja ljudskim i materijalnim resursima u
javnoj upravi. Imajui u vidu obim budetskih sredstava koje MUP troi, kao i
veliinu ovog dravnog organa, prioritet reforme policije treba da bude sveo-
buhvatna revizija resursa kojima MUP raspolae, revizija ekonominosti njihove
upotrebe (na primer zadravanja velikog broja radnika u pomonim slubama) i
uvoenje novog sistema upravljanja ljudskim i materijalnim resursima u skladu
sa naelima odgovorne javne uprave.
Ljudski resursi
Prioritet reforme policije treba da bude i osposobljavanje Uprave za ljudske
resurse za voenje odabira i obuke kadrova, kao i za unapreenje i razvoj karije-
ra svih policajaca i ostalog osoblja u skladu sa savremenim naelima upravljanja
ljudskim resursima. Ovo zahteva potpunu promenu naina rada u ovoj Upravi,
izradu novih procedura, organizovanje dodatnih obuka zaposlenih i zapoljava-
nje strunjaka za ljudske resurse. Treba, zatim, sprovesti sveobuhvatnu analizu
i reviziju kadrova u saglasnosti sa stratekim planom. Kao to se moe zakljuiti
iz podataka u tabeli Pregled podataka o ljudskim resursima u MUP, broj siste-
matizovanih i popunjenih radnih mesta u MUP znaajno je varirao u nekoliko
prethodnih godina. Stabilne trendove u Izvetajima koje MUP podnosi Skupti-
ni predstavlja podatak o nezainteresovanosti Beograana, Poarevljana i graa-
na nekih vojvoanskih gradova za posao policajca, kao i nedostatak inenjera,
198
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabel a 20: Pregl ed podat aka o l j udski m resursi ma u MUP
199
P
O
L
I
C
I
J
A
Tabel a 20: Pregl ed podat aka o l j udski m resursi ma u MUP
200
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
diplomiranih pravnika, psihologa i drugih strunjaka. Zbog toga vredi razmotriti
mogunost stipendiranja studenata i poslediplomaca odreenih profla, ime
bi bila popunjena mesta za koje nedostaju strunjaci potrebni policijskoj slubi.
Trebalo bi i uvesti sistem ubrzanog napredovanja talentovanih pojedinaca, kao
i mogunost zamene vojne slube radom na mestima u policiji koja ne podrazu-
mevaju primenu policijskih ovlaenja. Sa druge strane, neke jedinice u seditu
MUP, poput Uprave za smetaj i ishranu, imaju previe zaposlenih, s obzirom na
posao koji obavljaju. Takoe, injenica je da neke podrune policijske uprave sa
manjim brojem izvrilaca postiu bolje ili podjednako dobre rezultate kao i broj-
nije podrune uprave koje rade u optinama sline veliine i obima problema.
Revizija kadrova trebalo bi da ukae na ove neloginosti i da, u skladu sa Stra-
tekim planom, defnie obrazovni profl potreban za razliita radna mesta, kao
i da defnie radna mesta koja vie nisu potrebna. Revizija kadrova trebalo bi da
dovede do izmena u sistematizaciji radnih mesta u MUP. Na osnovu nalaza ove
revizije valjalo bi osmisliti adekvatan socijalni program i rasporediti fnansijska
sredstva neophodna za smanjenje broja zaposlenih. Takoe, na osnovu revizije
kadrova treba sprovesti nezavisnu reviziju primanja zaposlenih u MUP kako bi
bili uspostavljeni novi platni razredi, koji su u skladu sa potrebama predvienim
Stratekim planom i sa standardima predvienim za celu javnu upravu.
Treba preispitati ona reenja iz Zakona u policiji koja nisu u skladu sa moder-
nim naelima voenja karijere, jer se njima kao preduslov napredovanja vrednu-
je pre svega duina radnog staa.
287
Sve vie rukovodee i komandne poloaje u
policiji treba popunjavati raspisivanjem otvorenih konkursa, a ne imenovanjem
ili lobiranjem. Napredovanje u slubi treba da bude zasnovano na kvalitetu rada
i da bude uslovljeno uspenim polaganjem kurseva za rukovodioce. Treba razvi-
ti razliite kurseve za nie, srednje i vie rukovodee poloaje. Pored toga, da bi
bilo postignuta bolja usaglaenost znanja i vetina unutar MUP, neophodno je
standardizovati specijalistiku obuku koju prolaze zaposleni u razliitim oblasti-
ma rada. Treba osposobiti mehanizme za efkasnu koordinaciju i standardizaciju
specijalistike obuke u MUP time to bi za planiranje i sprovoenje ove obuke,
pre svega, bila zaduena Uprava za struno obrazovanje, osposobljavanje, usa-
vravanje i nauku, koja bi blisko saraivala sa organizacionim jedinicama MUP i
Upravom za ljudske resurse. Standardizacija specijalistike obuke treba da do-
prinese ekonominijem sprovoenju ove obuke, a da istovremeno ostavi do-
voljno prostora za razliite sadraje koje zaposleni u razliitim organizacionim
jedinicama MUP treba da savladaju.
Ocena: 2 (dva)
287
Zakon o policiji predvia napredovanje bez konkursa ukoliko je zaposleni dobio pozitivnu
ocenu u poslednje dve godine, to znai prelaznu ocenu 2 (dovoljno), 3 (dobro), 4 (vrlo dobro) ili
5 (odlino).
201
P
O
L
I
C
I
J
A
Materijalni resursi
injenica je da su u posmatranom periodu uloena znaajna sredstva iz
budeta Republike Srbije, iz Nacionalnog investicionog plana, kao i iz donacija
meunarodnih partnera u opremanje policije savremenim sredstvima za rad.
Ona je, pre svega, opremljena za obavljanje poslova forenzike, istrage ozbiljnih
krivinih dela i borbe protiv organizovanog kriminala, a delimino su obnov-
ljena i sredstva veze i informatiki sistem. Na primer, u prethodnom periodu
su uz pomo stranih organizacija i partnera stvoreni i osposobljeni regionalni
forenziki centri u Beogradu, Novom Sadu i Niu, DNK laboratorija i laboratorija
za bioloka vetaenja. Nabavljena je i nova oprema za izradu personalnih do-
kumenata, ukljuujui u to i sisteme AFIS i FIS (automatizovani sistem za iden-
tifkaciju otisaka prstiju i sistem za identifkaciju lica), kao i oprema za izgradnju
digitalne radio mree po TETRA standardu itd. S obzirom na brz tehniko-teh-
noloki razvoj i na to da kriminalne grupe sve ee upotrebljavaju sofsticira-
na tehnika sredstva, bie potrebna stalna ulaganja u opremanje i odravanje
postojee opreme MUP. Pretpostavljamo da e u narednom periodu najvie biti
potrebno ulagati u graninu policiju kako bi uspela da ispuni uslove predviene
engenskim sporazumom. Da bi se ekonomino raspolagalo postojeim sred-
stvima, neophodno je napraviti reviziju postojeih sredstava i efkasnosti njiho-
ve upotrebe pre nego to budu identifkovane nove potrebe. Treba obezbediti
i to da strunjaci i ostali dravni organi uestvuju u analizi trokova moderniza-
cije informatike, komunikacione i druge opreme. Ovakva analiza trebalo bi da
ukae na srednjorone i dugorone posledice nabavke odreene opreme kako
ne bi dolo do stvaranja zavisnosti u odnosu na jednog proizvoaa i kako bi
bilo ostvarena kompatibilnost sa drugim sistemima komunikacija i informati-
kim sistemima u dravnoj upravi u Srbiji.
Takoe, treba na prvo mesto staviti razvoj funkcionalnih i odrivih kapacite-
ta kriminalistike obavetajne analitike u policijskoj slubi, koji bi bili dostupni
svim operativnim jedinicama. Ovom promenom bie omogueno to da policija
pree na rad zasnovan na informacijama (i nt el l i gence-l ed pol i ci ng). Preporuuje
se da, u skladu sa unapred utvrenim kriterijumima vezanim za efkasnost, bude
napravljena sveobuhvatna kritika revizija naina prikupljanja, skladitenja i pri-
stupanja informacijama kako bi bila utvrena budua vrednost tih podataka i
pruena informacija o potrebi uvoenja informatike opreme.
Ocena: 3 (tri)
202
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Efektivnost
Integrisanost sistema
Postoji veliki broj oblasti u kojima se nadlenosti MUP poklapaju sa nadle-
nostima ostalih organa u sektoru bezbednosti, kao to su, na primer, delovanje
u vanrednim situacijama ili borba protiv terorizma i organizovanog kriminala.
Usvajanjem Strategije nacionalne bezbednosti i izmenama Ustava trebalo bi da
budu pojanjene nadlenosti razliitih dravnih organa u politici bezbednosti, a
saradnjom u okviru Nacionalnog saveta za bezbednost treba da bude koordini-
sano njihovo operativno delovanje, ali i saradnja tokom izrade zajednike politi-
ke. Strategija MUP mora biti usklaena sa Nacionalnom strategijom bezbedno-
sti i sa ostalim stratekim dokumentima Vlade, kao to su Strategija pristupanja
Srbije i Crne Gore EU.
Da bi saradnja sa drugim dravnim organima bila unapreena, neophod-
no je promeniti dominantan sistem upravljanja, koji je do sada postojao. Njega
karakterie centralizovano odluivanje i mikromenadment, to jest meanje u
najobinije odluke koje se donose prilikom upravljanja svakodnevnim poslovi-
ma. Za veinu policija uobiajeno je to da zadre jasnu hijerarhijsku strukturu,
ali ako je naglasak stavljen iskljuivo na vertikalne linije odgovornosti, koje vode
do nekoliko odluilaca na vrhu piramide, bie spreen razvoj horizontalnih linija
komunikacije i koordinacije razliitih organizacionih jedinica MUP. Treba, stoga,
dodatno ojaati mehanizme horizontalne saradnje unutar MUP unapreenjem
sistema unutranjeg informisanja, kao i veom dekoncentracijom
288
odluiva-
nja. Promena naina upravljanja preduslov je i za unapreenje komunikacije i
koordinacije rada jedinica MUP sa radom ostalih organa dravne uprave. Pred-
stavnici ostalih ministarstava pohvalili su MUP da je znatno otvoreniji za sarad-
nju, nego to je bio u periodu nedemokratske vladavine. U isto vreme, kritikovali
su MUP da reaguje samo na zahteve drugih ministarstava i da retko aktivno trai
uspostavljanje partnerstva sa ostalim organima dravne uprave, kao i sa orga-
nizacijama graanskog drutva. U sledeem periodu, rukovodstvo MUP treba
da podri uspostavljenje mehanizama horizontalne saradnje sa ostalim drav-
nim organima, posebno sa onima koji nisu zastupljeni u Nacionalnom savetu
288
Dekoncetracija je proces kojim upravlja centralna Vlada ili u ovom sluaju sedite Ministarstva i u
kom se odreene nadlenosti za donoenje odluka prenose na nie nivoe upravljanja unutar i dalje
hijerahijski ustrojenog sistema MUP, npr. na rukovodioce podrunih policijskih uprava. Dekoncetracija
podrazumeva zadravanje hijerarhije odluivanja i odgovornosti u seditu Ministarstva, ali
istovremno omoguava da se vei broj svakodnevnih odluka donosi na niim nivoima upravljanja
u konusltaciji sa graanima. Za razliku od dekoncetracije, decentralizaicja bi podrazumevala
prenoenje nadlenosti na organe ili pojedince koje je direktno birala lokalna populacija, npr. na
Optinsko vee ili direktno izabranog naelnika policijske uprave ili na erifa u SAD.
203
P
O
L
I
C
I
J
A
za bezbednost, na poslovima izrade zajednikih praktinopolitikih i zakonskih
predloga, kao i mehanizama operativne saradnje.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Legitimnost
Dosadanje reforme doprinele su porastu poverenja graana u policiju. Ipak,
i dalje postoji vee nepoverenje nego poverenje u policiju. Prema istraivanju
Stratedik marketinga sprovedenom krajem 2008. godine, pozitivno miljenje o
policiji ima 28% graana, a negativno 30%, to policiju, u atmosferi opteg ne-
poverenja u ustanove, svrstava meu one u koje graani imaju vie poverenja.
289

Miljenje graana o policiji pozitivnije je od miljenja o MUP: 23% graana ima
pozitivno miljenje o ministarstvu, 32% negativno. Priblino pola graana smatra
da je policija otuena od graana, dok druga polovina smatra da su bliski graa-
nima (grafkon 10). Iz rezultata analize pitanja o asocijacijama koje graani imaju
na policiju i policajce, oigledno je da ima vie pozitivnih i neutralnih asocijacija
nego negativnih. Kao to je reeno, veina graana policiju i dalje doivljava kao
politizovanu slubu, koja dela u interesu stranaka i vlasti, a ne u interesu graana.
Grafkon 12: Poverenj e u pol i ci j u od 2000. do 2008. godi ne
290
289
Samo crkva,vojska i obrazovni i sistem imaju vei procenat poverenja nego nepoverenja.
290
U grafkonu se nalaze rezultati istraivanja Centra za politikoloka istraivanja i javno mnenje
Instituta drutvenih nauka u Beogradu (http://www.idn.org.yu). Istraivanje iz 2008. godine
realizovao je Strategic Marketing za Misiju OEBS u Srbiji.
204
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Vlada Srbije mora da osigura stranaki neutralno delovanje policije i da pomo-
gne promovisanju policije kao servisa graana. Za ovu svrhu potrebno je prome-
niti odreene procedure unutar MUP, nastupe politikog rukovodstva u javnosti,
kao i redovno pratiti to kako graani doivljavaju politizovanost rada policije.
Pored toga, odreene grupe graana, posebno gradsko stanovnitvo mlae ge-
neracije i pripadnici odreenih nacionalnih manjina, nemaju dovoljno poverenja
u rad policije zbog njenog diskriminatorskog postupanja u prolosti i zbog ne-
adekvatnog komuniciranja sa ovim grupama. Ministarstvo unutranjih poslova
treba da razvije kreativne metode kojima e poveati poverenje kod grupa koje
imaju najmanje poverenje u rad policije. To podrazumeva voenje kampanja
namenjenih ovim ciljnim grupama i saraivanje sa organizacijama graanskog
drutva koje ih okupljaju, kao i sa obrazovnim sistemom i lokalnim zajednicama.
Grafkon 13: Bl i skost vs. ot uenost pol i ci j e
291
291
Stratedik Marketing
205
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 14: Nai n na koj i j avnost doi vl j ava
pol i ci j u i MUP u odnosu na druge i nst i t uci j e
206
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabel a 21: Prve asoci j aci j e na pol i ci j u
207
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 15: Nai n na koj i j avnost doi vl j ava pri padni ke pol i ci j e
Ocena: 3 (tri)
208
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Odnos ciljeva, resursa i rezultata
Na osnovu rezultata analize javnog mnjenja obavljenog krajem 2008. godi-
ne, moemo zakljuiti da graani smatraju da je policija najefkasnija u odrava-
nju javnog reda i mira, a najneefkasnija u borbi protiv organizovanog kriminala
i u otkrivanju ubistva novinara. Analiza grafkona koji ilustruje stavove graana
o trenutnim i poeljnim prioritetima reforme policije, takoe, ukazuje na to da
bi graani eleli da policija vie resursa uloi u borbu protiv korupcije, u odra-
vanje javnog reda i mira na lokalu, u depolitizaciju i u uspostavljanje sistema
kontrole u policiji.
Grafkon 16: Kako graani procenj uj u efkasnost pol i ci j e?
209
P
O
L
I
C
I
J
A
Grafkon 17: t a bi t rebal o da budu pri ori t et i reforme pol i ci j e?
Glavna prepreka uspostavljanju delotvornije organizacije MUP bila je nedo-
statak konsenzusa povodom kljunih prioriteta reforme policije, ali i nedostatak
pojanjenja tih prioriteta usvajanjem stratekog plana MUP. Neophodno je da
to pre bude doneta srednjorona strategija razvoja/reforme MUP, kojom bi bili
pojanjeni prioriteti reforme policije u sledeem periodu (od tri do pet godina).
Sa strategijom razvoja MUP treba na godinjem nivou uskladiti operativni plan
MUP, kao i ostale strategije iz nadlenosti MUP, ali i planiranje sredstava u bude-
tu. Prilikom izrade strategije vano je defnisati merljive indikatore uspeha refor-
me, koji bi mogli da budu korieni za nadgledanje napretka reformi. Prilikom
usvajanja strategije razvoja treba defnisati i uestalost objavljivanja periodinih
procena napretka na putu ka ostvarivanju dogovorenih kljunih indikatora us-
penosti. Istovremeno, treba ukazivati na oblasti kojima je potrebno posvetiti
dodatnu panju. Potrebno je zaposlene u Birou za strateko planiranje i anali-
tiko izvetavanje u Kabinetu ministra, kao i glavne analitiare na ovim poslo-
vima u podrunim policijskim upravama osposobiti za to da uestvuju u strate-
kom planiranju i auriranju stratekih dokumenta. Vetine stratekog planira-
nja moraju biti pokrivene obukom rukovodilaca. Da bi rad policije bio delotvor-
niji, neophodno je dodatno razviti analitike kapacitete u svim organizacionim
jedinicama, a posebno u Upravi za analitiku u Direkcije policije, kao i kapacitete
za kriminalistiku operativnu analitiku. Ovo bi trebalo da obezbedi prelazak na
aktivniji rad policije, koji e biti zasnovan na znanju (eng. knowl edge-based po-
210
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
l i ci ng). Treba razmotriti mogunost prebacivanja upravnih poslova (poput izda-
vanja linih dokumenata) u nadlenost Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu
samoupravu, ime bi bio smanjen obim nepolicijskih poslova MUP.
Osnaivanjem kapaciteta Biroa za strateko planiranje i analitiko izvetava-
nje u Kabinetu ministra ili osnivanjem posebne Jedinice za merenje uinka u okvi-
ru MUP treba stvoriti pretpostavke za redovan nadzor svrsishodnosti rada orga-
nizacionih jedinica MUP i policije. To je sada naelno uloga rukovodilaca razliitih
jedinica i Uprave za analitiku koja priprema razliite statistike analize uspeno-
sti rada (eng. performance) organizacionih jedinica u borbi sa razliitim vrstama
kriminaliteta. Kako bi bili identifkovani problemi produktivnosti rada, a radni
proces analiziran i kontrolisan, te osigurano unapreenje organizacije sistema i
metoda rada, potrebno je uspostaviti Jedinicu za nadzor. Ona bi bila zaduena
za periodino ocenjivanje uinka rada organizacionih jedinica (eng. performan-
ce assessment s), a posebno njihove delotvornosti, ekonominosti i optimalnosti
prilikom organizovanja poslova. Samo redovno ocenjivanje rada moe doneti
relevantne i pouzdane podatke potrebne za ocenjivanje uinka organizacionih
jedinica i itavih linija rada. Pomou ovih podataka bie blagovremeno dobijene
objektivnije analize slabog uinka i disfunkcionalnih, to e opet omoguiti da
bude smanjena teta i izbegnuto rasipanje resursa. U izvetaje o radu policije i
MUP, koji oni podnose dravnim nadzornim organima, treba unositi i podatke
koji omoguavaju pouzdano ocenjivanje efkasnosti i delotvornosti rada.
Ocena: 2 (dva)
211
P
R
A
V
N
A

U
R
E
"
E
N
O
S
T

D
E
L
O
V
A
N
J
A

P
O
L
I
C
I
J
E
Pravna ure#enost
delovanja policije
Bogol j ub Mi l osavl j evi
Oblast organizovanja i delovanja policije ureena je brojnim zakonskim i pod-
zakonskim propisima. Samo deo tih propisa donet je u periodu posle 2001. go-
dine (kada poinju reforme policije u Srbiji), a od tih propisa, tek je nekolicina
usaglaena sa novim Ustavom Republike Srbije donetim 2006. godine (u daljem
tekstu: Ustav). To znai da ostatak propisa, koji i ine njihov najvei deo, potie iz
perioda pre 2001. godine, kao i da jo uvek nije usklaen sa Ustavom i ciljevima
reforme policije.
U ovom prilogu e u kratkim crtama biti oznaen pravni i politiki kontekst
reforme policije (I), zatim e biti pruen osnovni uvid u stanje propisa o organi-
zovanju i delovanju policije (II), bie ukazano na propise kojima je pravni reim
obavljanja policijskih poslova proiren na druge oblasti, odnosno slube (III) i,
na kraju, bie naznaeni glavni izazovi (IV).
I. Pravni i politi"ki kontekst
Reforma propisa koji ureuju organizovanje i delovanje policije odvija se u je-
dnom irem pravnom i politikom kontekstu, koji ine (1) Ustav, (2) potvreni
meunarodni ugovori, ukljuujui u to i Sporazum o saradnji i pridruivanju
(naslov VII: Pravosue, sloboda i bezbednost), kao i druge meunarodne pravne
i politike dokumente u kojima su sadrani standardi ljudskih prava za postupa-
nje policije i (3) strateka opredeljenja Vlade o reformi policije. Mada Vlada nije
usvojila posebnu Strategiju reforme policije, postoji jedan broj stratekih doku-
menata Vlade koji se odnose na reformu policije (na primer, Nacionalna strate-
gija za borbu protiv pranja novca i fnansiranja terorizma, Strategija regulatorne
reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine).
212
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
II. Propisi o organizovanju i delovanju policije:
osnovni uvid u postoje$e stanje
Celina propisa o organizovanju i delovanju policije mogla bi biti razdeljena u
sledee grupe propisa: (1) organski propisi o policiji; (2) propisi iz oblasti unu-
tranjih poslova koje policija neposredno sprovodi ili vri nadzor nad njihovim
sprovoenjem; (3) propisi koji ureuju pojedina ovlaenja, zadatke i nain rada
policije i (4) propisi koji ureuju kontrolu rada policije i uslove za transparen-
tnost njenog rada.
1. Organski propisi
1.1. U organske propise spada Zakon o policiji (2005), koji ima esnaest pod-
zakonskih akata (donetih 2006. i 2007. godine), a uz koje postoji jo est
podzakonskih akata donetih na osnovu ranije vaeeg Zakona o unu-
tranjim poslovima. Njih treba usaglasiti sa Zakonom o policiji. Takoe,
Zakon o policiji treba i formalno usaglasiti sa Ustavom.
1.2. Delokrug Ministarstva unutranjih poslova ureen je Zakonom o mini-
starstvima (2008), a na policiju se supsidijarno primenjuju (tj. na pitanja
koja nisu ureena Zakonom o policiji) propisi o dravnim slubenicima.
Na pitanja koja nisu ureena ni propisima o dravnim slubenicima pri-
menjuju se odredbe Zakona o radu. Poto je policija jedan od organa
dravne uprave, na nju se primenjuju Zakon o dravnoj upravi i drugi
propisi koji ureuju organe dravne uprave i njihove obaveze prema
Vladi, a na njeno upravno postupanje primenjuje se Zakon o optem
upravom postupku (ukoliko za pojedine upravne oblasti nisu propisani
posebni upravni postupci).
1.3. Policija ima i svoje interne propise kojima se ureuju pojedina pitanja
znaajna za njen rad (interne instrukcije i uputstva). Te propise donosi
ministar unutranjih poslova i oni se ne objavljuju. Veina njih potpada
pod tzv. klasifkovane dokumente. Poto oni esto najneposrednije uti-
u na nain postupanja policajaca, bilo bi veoma znaajno to da postoji
neki vid kontrole njihove sadrine. Meutim, takvi propisi izmiu uo-
biajenim mehanizmima spoljne kontrole. Stoga, ni o pitanju njihove
usklaenosti sa ciljevima reforme policije, kao ni sa Ustavom i Zakonom,
nije mogue suditi bez uvida spoljnih aktera u njihovu sadrinu.
213
P
R
A
V
N
A

U
R
E
"
E
N
O
S
T
D
E
L
O
V
A
N
J
A

P
O
L
I
C
I
J
E

2. Propisi iz oblasti unutra%njih poslova koje policija nepo-
sredno izvr%ava ili vr%i nadzor nad njihovim sprovo#enjem
U ovoj grupi nalazi se veliki broj propisa za ije je sprovoenje ili nadzor nad
sprovoenjem utvrena nadlenost koja ide u korist organa unutranjih poslo-
va, odnosno iz kojih izvire delokrug Ministarstva unutranjih poslova. Deo tih
propisa (naroito onih isto upravnog karaktera) mogli bi da izvravaju i drugi
organi uprave, to je i bila jedna od ideja prisutnih prilikom koncipiranja reforme
policije. Poto za sada na tome nita bitnije nije uraeno, ovde su navedeni svi
ili barem veina propisa koji odreuju nadlenosti organa unutranjih poslova.
Radi se o ukupno devetnaest zakona i pedeset i pet podzakonskih akata:
2.1. Zakon o javnom redu i miru (1992. godine, sa izmenama)
2.2. Zakon o okupljanju graana (1992. godine, sa izmenama)
2.3. Zakon o spreavanju nasilja i nedolinog ponaanja na sportskim
priredbama (2003. godine, sa izmenama)
2.4. Zakon o osnovama bezbednosti saobraaja na putevima (1988. go-
dine, sa izmenama) i deset podzakonskih akata; Zakon o bezbed-
nosti saobraaja na putevima (1974. godine, sa izmenama) i osam
podzakonskih akata
2.5. Zakon o zatiti dravne granice (2008) i etiri podzakonska akta
2.6. Zakon o strancima (2008) i dva podzakonska akta; Zakon o azilu
(2007) i pet podzakonskih akata
2.7. Zakon o oruju i municiji (1992. godine, sa izmenama) i tri podza-
konska akta
2.8. Zakon o prometu eksplozivnih materija (1985. godine, sa izmena-
ma); Zakon o prevozu opasnih materija (1990. godine, sa izmenama)
i etiri podzakonska akta; Zakon o eksplozivnim materijama, zapa-
ljivim tenostima i gasovima (1977. godine, sa izmenama) i jednim
podzakonskim aktom
2.9. Zakon o zatiti od poara (1988. godine, sa izmenama) i osam pod-
zakonskih akata
2.10. Zakon o dravljanstvu Republike Srbije (2004. godine, sa izmena-
ma) i tri podzakonska akta
2.11. Zakon o prebivalitu i boravitu graana (1971. godine, sa izmena-
ma) i jednim podzakonskim aktom
2.12. Zakon o uvoenju jedinstvenog matinog broja graana (1976)
i dva podzakonska akta; Zakon o jedinstvenom matinom bro-
ju graana (1978. godine, sa izmenama) i jednim podzakonskim
aktom
2.13. Zakon o linoj karti (2006) i dva podzakonska akta
2.14. Zakon o putnim ispravama (2007) i dva podzakonska akta.
214
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Kao to se moe videti, etrnaest od devetnaest navedenih zakona doneto
je pre donoenja Ustava, tako da bi oni trebalo da budu usaglaeni sa Ustavom.
Deo tih zakona potie jo iz perioda postojanja drave SFRJ ili drave SRJ (kada
je predmet njihovog ureivanja bio u podeljenoj nadlenosti savezne drave i
republika lanica) i na njih se esto ukazuje kao na one koji ne predstavljaju po-
godan pravni okvir za efkasan rad policije i za uspeno ostvarivanje bezbedno-
snih interesa (naroito u oblastima bezbednosti saobraaja na putevima, javnog
reda i mira, oruja i municije, kao i zatite od poara). Ima i pitanja koja bi trebalo
da se nau u ovoj grupi zakona, a koja jo uvek nisu regulisana, kao to je, na
primer, pitanje o privatnom sektoru bezbednosti.
3. Propisi koji ure#uju pojedina ovla%$enja,
zadatke i na"in rada policije
3.1. Na pojedina ovlaenja, zadatke i nain rada policije naroito se odno-
se Zakonik o krivinom postupku (2001. godine, odnosno 2006) i Zakon
o prekrajima (1989. godine, odnosno 2005). Prvim zakonom ureuju
se ovlaenja policije u pretkrivinom postupku, ukljuujui u to i ovla-
enja za prikupljanje obavetenja, pronalaenje i hapenje uinilaca
krivinih dela, zadravanje, utvrivanje identiteta, obezbeenje dokaza
i tragova, privremeno oduzimanje predmeta, pretresanje stanova i lica,
sasluanje osumnjienog i prikupljanje podataka primenom specijalnih
istranih metoda (prislukivanjem, na primer), kao i obaveze policije pre-
ma organima gonjenja i sudskim organima. Zakon o prekrajima ureuje
ovlaenja policije u vezi sa podnoenjem prekrajnih prijava i prikuplja-
njem dokaza, voenjem prvostepenog prekrajnog postupka i izricanjem
mandatnih kazni, kao i obaveze policije prema prekrajnim organima.
3.2. Postoji i jedan broj specijalnih propisa kojima se ureuju ovlaenja,
zadaci i nain postupanja policije, kao i nain njenog organizovanja za
obavljanje specijalnih poslova, kakvi su, na primer, suzbijanje organizo-
vanog kriminala (Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u
suzbijanju organizovanog kriminala, 2002. godine, sa izmenama), suz-
bijanje visokotehnolokog kriminala (Zakon o organizaciji i nadlenosti
dravnih organa za borbu protiv visokotehnolokog kriminala, 2005) i
postupanje u vezi sa ratnim zloinima (Zakon o organizaciji i nadle-
nosti dravnih organa u postupku za ratne zloine, 2003. godine, sa iz-
menama). Takoe, Zakonom o programu zatite uesnika u krivinom
postupku (2005) i Zakonom o oduzimanju imovine proistekle iz krivi-
nih dela (2008) ustanovljavaju se posebne organizacione jedinice Mini-
starstva unutranjih poslova namenjene zatiti, odnosno sprovoenju
fnansijske istrage, te ureuju njihove uloge.
215
P
R
A
V
N
A

U
R
E
"
E
N
O
S
T
D
E
L
O
V
A
N
J
A

P
O
L
I
C
I
J
E

3.3. Ministarstvo unutranjih poslova, odnosno policija, ima posebne obave-
ze prilikom izvravanja potvrenih meunarodnih ugovora koji se od-
nose na suzbijanje prekograninog organizovanog kriminala i terorizma.
Ministarstvo je nosilac znaajnih obaveza u uspostavljenim oblicima me-
unarodne saradnje koji se odnose na vize, kontrolu granice, azil i migra-
cije, spreavanje i kontrolu ilegalne imigracije, suzbijanje pranja novca i
fnansiranja terorizma, suzbijanje nedozvoljenih droga, kao i na borbu
protiv organizovanog kriminala i terorizma. Neka od navedenih pitanja
tek treba da budu regulisana domaim zakonima, to je inae utvreno i
kao jedan od uslova za stavljanje Srbije na tzv. belu engensku listu.

4. Propisi koji ure#uju kontrolu rada policije i uslove
za transparentnost njenog rada
4.1. Na spoljanju kontrolu policije neposredno se odnose Poslovnik Narodne
skuptine, Zakon o Vladi i Poslovnik Vlade, kao i Zakon o zatitniku graa-
na (2005. godine, sa izmenama). Isto tako, na kontrolu rada policije od-
nose se procesni zakoni koji sudu i tuilatvu omoguavaju sprovoenje
prethodne kontrole rada policije, kao i propisi koji predviaju pojedina
pravna sredstva i postupke za korienje tih sredstva u okviru naknadne
kontrole rada policije (albena procedura, sudska zatita i naknada tete
pred redovnim sudovima, kao i ustavna alba pred Ustavnim sudom).
4.2. Propisi kojima se obezbeuju uslovi za transparentnost rada policije za-
pravo su isti oni propisi koji se odnose na itavu dravnu upravu i dru-
ge organe javnih vlasti: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od
javnog znaaja (2004. godine, sa izmenama), Zakon o spreavanju suko-
ba interesa pri vrenju javnih funkcija (2004), Zakon o zatiti podataka o
linosti (2008), Zakon o Dravnoj revizorskoj instituciji, Zakon o javnim
nabavkama (u meri u kojoj nabavke za potrebe policije nisu izuzete iz
opteg reima javnih nabavki).
III. Propisi kojima je pravni re!im obavljanja policijskih po-
slova pro%iren na druge oblasti, odnosno slu!be
Znaaj reforme policijskog zakonodavstva je objektivno iri od reforme same
policije, jer je vaenje zakona, a u pojedinim sluajevima i podzakonskih propi-
sa, kojima se utvruju ovlaenja policije i reim obavljanja policijskih poslova,
proireno i na pojedine druge delove dravnog aparata (organe i slube). U svim
216
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
takvim sluajevima se unapreenjem kvaliteta policijskog zakonodavstva isto-
vremeno postie i iri efekat, koji se ogleda u unapreenju pravnog okvira za
obavljanje poslova drugih organa i slubi drave, na koje se primenjuje pravni
reim obavljanja policijskih poslova. To se odnosi na sledee organe i slube:
1.1. Zakonom o Vojsci Srbije (2007) propisano je da ovlaena slubena lica
Vojne policije u postupanju prema zaposlenima u Ministarstvu odbrane
i pripadnicima Vojske Srbije, a tokom postupka sprovoenja kriminali-
stikih obrada, imaju obaveze i ovlaenja u skladu sa zakonom kojim se
ureuje krivini postupak, sa zakonom koj i m se ureuj e pol i ci j a, kao i sa
propi si ma donet i m na osnovu t og zakona (podvukao B. M.).
1.2. Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji (2002) utvreno je
kako se propisi o ovlaenjima, kao i propisi o pravima, dunostima
i odgovornostima pripadnika policije primenjuju na pripadnike te
agencije.
1.3. Zakonom o slubama bezbednosti SRJ (2002), koji se primenjuje na dve
vojne slube bezbednosti (VBA i VOA), takoe je predvieno da ove slu-
be u pretkrivinom postupku imaju ovlaenja policije (organa unutra-
njih poslova).
1.4. Carinskim zakonom propisano je da ovlaeni carinski slubenici, pored
drugih ovlaenja, imaju i pravo da nose oruje i municiju, kao i pravo da
to oruje upotrebe pod uslovima i na nain koji su propisani za ovlae-
na slubena lica policije. Zakonom o poreskom postupku i administra-
ciji (2002. godine, sa izmenama) propisano je da poreska policija ima
ovlaenje da postupa kao organ unutranjih poslova u pretkrivinom
postupku radi otkrivanja poreskih krivinih dela i prekrilaca.
1.5. Mada se ovlaenja za postupanje pravosudne strae i slubi u zavodima
za izvrenje krivinih sankcija ureuje posebnim zakonima (Zakonom o
ureenju sudova i Zakonom o izvrenju krivinih sankcija), injenica je
da se nain na koji pripadnici tih slubi upotrebljavaju sredstava prinu-
de ureuje tako da u osnovi prati nain na koji je ovo pitanje ureeno
kada je re o policiji.
217
P
R
A
V
N
A

U
R
E
"
E
N
O
S
T
D
E
L
O
V
A
N
J
A

P
O
L
I
C
I
J
E

IV. Izazovi
Promene u pravnom okviru za organizovanje i delovanje policije u Srbiji ostva-
rene su do sada samo delimino, a najvei napredak ostvaren je donoenjem
novog Zakona o policiji, kao i donoenjem zakona o zatiti dravne granice,
strancima, azilu i putnim ispravama. Meutim, reforma policije u Srbiji pretpo-
stavlja dalje usaglaavanje pravnog okvira za organizovanje i delovanje policije.
To usaglaavanje bi trebalo da poiva na dva temeljna zahteva, od kojih se prvi
odnosi na usaglaavanje sa Ustavom i potvrenim meunarodnim ugovorima
(formalno-pravno usaglaavanje), a drugi na usaglaavanje sa ciljevima reforme
policije i preuzetim obavezama u Sporazumu o saradnji i pridruivanju (lan 80
87), kao i sa obavezama preuzetim u okviru regionalne saradnje (materijalno
usaglaavanje). Racionalno je da oba navedena zahteva budu istovremeno rea-
lizovana, kao i da za to postoji usvojen plan. Taj plan bi trebalo da usvoji Vlada,
na predlog Ministarstva unutranjih poslova, a Ministarstvu bi trebalo da bude
pruena odgovarajua struna pomo prilikom pripremanja novih zakona.
Meu idejama koje bi tom prilikom trebalo da budu prisutne, posebnu panju
bi trebalo posvetiti tome da Ministarstvo bude rastereeno obavljanja odree-
nih upravnih poslova, koji bi mogli biti obavljani i u drugim ministarstvima, od-
nosno posredstvom drugih subjekata uprave.
218
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Bezbednosno-obave%tajne
slu!be
Bogol j ub Mi l osavl j evi , Predrag Pet rovi
U svakoj zemlji bezbednosno-obavetajne slube (dalje u tekstu: slube bez-
bednosti) predstavljaju jednog od najvanijih izvrnih aktera u sistemu nacio-
nalne bezbednosti. Pod slubama bezbednosti ovde podrazumevamo iskljui-
vo specijalizovane civilne i vojne organizacije sa bezbednosno-obavetajnom
funkcijom, koje se osnivaju unutar dravnog aparata i koje su pod kontrolom
vlade. Slube bezbednosti treba da, pre svega, najviim dravnim organima
pruaju blagovremene, relevantne i precizne informacije, kao i da svojim ak-
tivnostima tite ustavni poredak i nacionalne interese od prodora stranih oba-
vetajnih slubi i delatnosti organizovanih kriminalnih i teroristikih grupa.
Ovlaene su da prikupljaju podatke iz javnih izvora, ali i putem tajnih metoda,
tehnika i sredstava.
292

Takav karakter i ulogu imaju danas u Srbiji tri organizacije: Bezbednosno-
informativna agencija (skraeno: BIA), Vojnobezbednosna agencija (VBA) i Voj-
noobavetajna agencija (VOA). Bezbednosno-informativna agencija je direktno
podreena Vladi i ima status posebne republike organizacije, dok su VBA i VOA
organizacione celine (organi uprave) koje se nalaze u sastavu Ministarstva od-
brane i podreene su ministru odbrane, a preko njega i Vladi.
Funkcije obavetajnih slubi konkretno su utvrene u pozitivnopravnim
propisima
293
i podrazumevaju najpre zadatke koji ine standardno polje obave-
tajne delatnosti: (1) prikupljanje i analizu informacija znaajnih za nacionalnu
bezbednost, odbranu i zatitu vitalnih ekonomskih, spoljnopolitikih i drugih
interesa zemlje i (2) dostavljanje takvih informacija donosiocima politikih od-
luka, organima za sprovoenje zakona i drugim nadlenim dravnim organima.
292
Osnovni problem u demokratskim drutvima predstavlja to kako izmiriti potrebu za tajnou
rada slubi bezbednosti sa osnovnim formativnim iniocem demokratskog poretka, odnosno sa
javnou rada dravnih institucija. Zbog toga se esto istie da slube bezbednosti predstavljaju
socijalni dinamit u demokratskom drutvu, Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-
bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, u Prva kol a reforme sekt ora bezbednost i : zborni k predavanj a, ur.
Pavle Jankovi. (Beograd: Centar za prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 95.
293
Videti: Zakon o osnovama ureenj a sl ubi bezbednost i Republ i ke Srbi j e, Slubeni glasnik RS,
br. 116/07; Zakon o Bezbednosno-i nformat i vnoj agenci j i , Slubeni glasnik RS, br. 42/02; Zakon o
sl ubama bezbednost i Savezne Republ i ke Jugosl avi j e, Slubeni list SRJ, br. 37/02 i Slubeni list SCG,
br. 17/04.
219
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
Pored takvih zadataka, BIA i VBA obavljaju i odreene bezbednosne zadatke
radi otkrivanja, spreavanja i dokumentovanja pretnji po ustavni poredak, na-
cionalnu bezbednost i druge vrednosti demokratskog drutva. To se u prvom
redu odnosi na teroristike aktivnosti i oruane pobune, odreene oblike or-
ganizovanog kriminala, krivina dela protiv ustavnog ureenja i bezbednosti
drave, dela protiv ovenosti i drugih dobara zatienih meunarodnim pra-
vom, dela protiv Vojske Srbije i protiv odreenih drugih zatienih vrednosti.
Iste dve slube (BIA i VBA) obavljaju i kontraobavetajne zadatke radi otkrivanja
i spreavanja delovanja stranih obavetajnih slubi, kao i radi zatite domaih
institucija. Nijedna od slubi bezbednosti nije zakonom ovlaena da planira i
izvodi tajne operacije u inostranstvu radi ostvarivanja spoljnopolitikih ciljeva
i zatite nacionalnih interesa Srbije. U popisu njihovih zadataka ne nalaze se ni
zadaci kontrole politikih i ideolokih neistomiljenika reima, to je bila karak-
teristika delovanja slubi bezbednosti u periodu komunistikog reima, kao i u
poslednjoj deceniji prolog veka, koja im je davala karakter pol i t i ke pol i ci j e.
Veze slubi bezbednosti i ostalih aktera sa izvrnom funkcijom u javnom
sektoru bezbednosti, a posebno veze sa vojskom i policijom, postoje kao traj-
ne i neraskidive, a njihova tesna, delotvorna i sa opisima njihovih nadlenosti
usaglaena saradnja jedna je od pretpostavki uspenog funkcionisanja bezbed-
nosno-obavetajnog sistema svake zemlje. Bezbednosno polje delovanja slubi
bezbednosti pojavljuje se, meutim, kao podruje u kome su mogua meanja
nadlenosti tih slubi i nadlenosti policije, kao i nadlenosti vojnih organa bez-
bednosti. U praksi je tokom proteklih nekoliko godina bilo, i za javnost vidljivih,
sluajeva u kojima se oigledno radilo o sukobu nadlenosti izmeu slubi bez-
bednosti, s jedne, i policijskih organa, s druge strane. Moglo se zakljuiti da su
slube bezbednosti u takvim sluajevima teile tome da imaju vodeu ulogu, pa
i uspevale da to ostvare, odnosno uspevale su da sopstvene ciljeve nametnu kao
dominantne u odnosu na ciljeve rutinskih policijsko-bezbednosnih operacija. Po-
licijske operacije su, meutim, preduzimane radi sprovoenja zakona, pa je osta-
jao utisak da se u takvim sluajevima, u ime viih a za javnost nesaznatih interesa
nacionalne bezbednosti, odstupalo od sprovoenja zakona. To je, sa svoje strane,
svakako vodilo naruavanju poverenja javnosti u inae krhku vladavinu prava, ali
i zamagljivanju linija odgovornosti izmeu institucija u sektoru bezbednosti.
Dodatno, sve do sredine 2006. godine postojao je snaan utisak o konkurent-
skom ostvarivanju uloge vojnih slubi bezbednosti i civilne slube bezbednosti.
Do toga je dolazilo zbog nepostojanja dravnog mehanizma za usmeravanje i
koordinaciju rada slubi bezbednosti, ali i zbog injenice da su vojne slube bez-
bednosti delovale kao organi SRJ/SCG, dok su civilne slube bile organizovane
iskljuivo na nivou dveju republika lanica zajednike drave Srbije i Crne Gore.
Slube bezbednosti Republike Srbije imaju svoje poreklo u istovrsnim insti-
tucijama stvorenim pri kraju i neposredno po zavretku Drugog svetskog rata u
socijalistikoj Jugoslaviji (dravi SFRJ ili tzv. drugoj Jugoslaviji, 19451992). Nji-
hov organizacioni i funkcionalni kontinuitet ouvan je i tokom postojanja zajed-
220
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nike drave Srbije i Crne Gore (dravi SRJ i SCG ili tzv. treoj Jugoslaviji, 1992
2006). Da li i u kojoj meri taj kontinuitet postoji i danas i kako se on odraava na
poloaj i ulogu slubi bezbednosti Republike Srbije pitanje je na koje treba da
odgovori ovaj projekat. S tim u vezi, moe se ve ovde izneti opti utisak dana-
nje srpske javnosti da slube bezbednosti, upravo zbog viedecenijske tradicije
koja je obeleavala njihov poloaj i ulogu u sektoru bezbednosti i u itavom
jugoslovenskom drutvu, i dalje predstavljaju najmanje kontrolisanog, ali izvan-
redno monog i najuticajnijeg aktera itavog javnog sektora bezbednosti.
294
Naime, viedecenijsko opstajanje autoritarnih reima na prostoru Jugosla-
vije uticalo je na to da se dravni i nacionalni interesi podreuju konkretnim
interesima vladajue grupacije. Usled toga, glavni zadatak slubi bezbednosti
bio je zatita vlastodraca i njihovih uskih interesa, to je dovelo do toga da one
progone politike neistomiljenike i kritiare vlasti, odnosno da deluju prven-
stveno kao politika policija. Takva uloga slubi bezbednosti zadrala se sve do
demokratskih promena, odnosno do oktobra 2000. godine kada se nova poli-
tika elita suoila sa nunou reforme sektora bezbednosti. Na sledeim stra-
nicama opisani su naslee sa kojima su se reformatori suoili i ostvareni dometi
reforme slubi bezbednosti, a potom su predloene mere za dalje poboljavanje
situacije na ovom polju.
Antrle 2: Koreni slu!bi bezbednosti Srbije
Korene dananjih slubi bezbednosti Republike Srbije moemo pronai
jo u Kraljevini Srbiji, u kojoj je 17. oktobra 1899. godine u okviru Ministar-
stva unutranjih dela stvoreno Odeljenje za poverljive policijske poslove
(tajna policija). Taj se datum od 2001. godine slavi kao dan BIA. U Kralje-
vini Jugoslaviji postojali su Vojna obavetajna sluba, Kontraobavetajna
sluba i ifarsko odeljenje u Ministarstvu vojske i mornarice, kao i Direk-
cija nacionalne bezbednosti u Ministarstvu unutranjih poslova, koja je
imala politiko odeljenje (suzbijanje aktivnosti politikih protivnika rei-
ma), kontraobavetajno odeljenje i odeljenje specijalne bezbednosti (evi-
dencije lica znaajnih za nacionalnu bezbednost).
U toku Drugog svetskog rata partizanski pokret je najpre formirao
Drugi (obavetajni) odsek pri Vrhovnom tabu Narodnooslobodilake
vojske (1942), sa obavetajnim poverenicima u tabovima operativnih
jedinica. Prva ustanova koja je imala obeleja obavetajno-bezbednosne
slube osnovana je 13. maja 1944. godine kao Odeljenje za zatitu naroda
(OZNA), a 13. maj je sve do 2001. godine slavljen kao Dan bezbednosti,
294
Taj se momenat od 2000. godine do sada redovno manifestovao prilikom sastavljanja novih
vlada, naroito u vidu dugih pogaanja koalicionih patnera u vladi oko izbora linosti koja e biti
na elu Bezbednosno-informativne agencije.
221
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
odnosno kao praznik slubi bezbednosti i policije. Od delova OZNE, Radio
centra i Grupe za ifru Ministarstva narodne odbrane stvorena je 1946.
godine Uprava dravne bezbednosti (Udba). Uprava dravne bezbedno-
sti je bila savezna institucija, sa organima u republikim ministarstvima
(sekretarijatima) unutranjih poslova, koji su usmeravali rad oblasnih
odeljenja u srezovima. Posle Brionskog plenuma 1966. godine, Udba je
transformisana u Sluba dravne bezbednosti (SDB), federalnu instituciju
pri Saveznom sekretarijatu unutranjih poslova, koja je koordinirala rad
slubi bezbednosti u republikim sekretarijatima unutranjih poslova.
295

Proces osamostaljivanja republikih SDB u odnosu na saveznu SDB zao-
kruen je Ustavom SFRJ donetim 1974. godine. Savezna SDB prestaje da
postoji poetkom 1992. godine.
Vojna obavetajna sluba nastala je od Drugog (obavetajnog) odseka
koji je postojao pri Vrhovnom tabu Narodnooslobodilake vojske i funk-
cionisala je kao Druga uprava Generaltaba Vojske Jugoslavije, a kasnije
JNA. Takoe, jedno vreme nosila je naziv Obavetajne uprave, da bi 2002.
godine u Zakonu o slubama bezbednosti SRJ bila oznaena kao Vojna
obavetajna sluba (VOS), a potom u novembru 2003. godine preimeno-
vana u Vojnoobavetajnu agenciju (VOA).
Druga vojna sluba bezbednosti VBA nastala je 1946. godine od
delova OZNE i bila je poznata kao Kontraobavetajna sluba Jugosloven-
ske armije (KOS JA i kasnije JNA). Preimenovana je 1955. godine u Upravu
bezbednosti, poznatu kao XII uprava Generaltaba Jugoslovenske armije.
Posle donoenja Zakona o slubama bezbednosti SRJ (2002) reorganizo-
vana je i preimenovana u Vojnu slubu bezbednosti (VSB), a novembra
2003. godine u Vojnobezbednosnu agenciju (VBA).
Skica nasle#enog stanja
Priroda politikog reima odredila je kakvu e ulogu i zadatke slube bezbed-
nosti imati u dravi SFRJ. U uslovima neprikosnovene vladavine jedne partije
komunistike, osnovni interes svih aktera u sistemu nacionalne bezbednosti bio
je zatita monopola vlasti te partije. Kao vaan oslonac reima, slube bezbed-
nosti uivale su privilegovan poloaj, a na elne pozicije ovih slubi i niza veli-
kih, uglavnom trgovinskih, preduzea koja su osnivana za obezbeenje znatnih
novanih fondova za fnansiranje operacija slubi, postavljani su ljudi u koje je
295
O istorijatu bezbednosno-obavetajnih struktura u Srbiji videti vie na veb-stranici BIA, Istorijat
obavetajno-bezbednosnih struktura na teritoriji Srbije, Bezbednosno-i nformat i vna agenci j a,
http://www.bia.gov.rs/istorijat.htm.
222
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dravno-partijska elita imala veliko poverenje. Njoj su jedino i polagali raun o
svom radu. titei reim vlasti od sopstvenih graana neistomiljenika, one su
u potpunosti opravdavale svoj kolokvijalni naziv tajne policije. Mada saldo ovih
slubi jo uvek nije izveden, rauna se da su one samo na podruju Srbije for-
mirale oko 400.000 dosijea politikih neistomiljenika
296
, kao i da su sprovodile
dravno nasilje prema sopstvenim graanima, raunajui tu i oko 200 ubijenih
emigranata za ije se ubistvo sumnjii SDB.
297
Slube bezbednosti su imale veoma iroka i zakonom nedovoljno omeena
ovlaenja, karakteristina i za druge autoritarne reime tog tipa. Tako, od zavr-
etka Drugog svetskog rata pa sve do jula 2002. godine, ni u jednom zakonskom
propisu nije eksplicitno imenovana nijedna civilna ili vojna sluba. Kada je po-
sle smrti predsednika Tita, kao i pod pritiskom liberalnijeg krila Partije konano
bio donet Zakon o osnovama sistema dravne bezbednosti (1984. godine), taj
zakon ureivao je samo opta mesta (nebitna pitanja), a preputao je izvrnoj
vlasti i elnicima monih slubi da svojim internim uputstvima tajnog karaktera
reguliu itavu uobiajenu zakonsku materiju (osnivanje, funkcije, ovlaenja,
organizaciju, nain delovanja i odgovornost slubi).
298
Za sve to vreme najvani-
ji propis za rad slubi bila su Pravila o radu Slube dravne bezbednosti, koja su
predstavljala tajni javnosti nedostupni propis ministra (saveznog sekretara)
za unutranje poslove.
299
Nakon raspada SFRJ malo toga se promenilo, osim to je savezna SDB fak-
tiki prestala da postoji 1992. godine. Ona je formalno bila ukinuta jula meseca
2002. godine. U obe republike postojali su Resori dravne bezbednosti (RDB),
koji su se nalazili u sastavu republikih ministarstava za unutranje poslove. No-
voformirana drava SRJ preuzela je iz SFRJ dve vojne slube VOS i KOS, kao i
dve manje slube pri Ministarstvu inostranih poslova Sluba za istraivanje i
dokumentaciju (SID) i Sluba bezbednosti (SB). Naelni Zakon o osnovama si-
stema dravne bezbednosti ostao je na snazi sve do 2002. godine i predstavljao
je jedini zakonski dokument u toj oblasti. Meutim, on nije imao ikakvu stvarnu
funkciju u pravnom poretku. Delokrug rada, sedita i podruja rada, te metodi i
296
Opti citat, Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, u
Prva kol a reforme sekt ora bezbednost i : zborni k predavanj a, ur. Pavle Jankovi. (Beograd: Centar za
prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 97.
297
Ozren unec, Democratic Oversight and Control Over Intelligence and Security Agencies, in
Defence and Securi t y Sect or Governance and Reform i n Sout h East Europe: Insi ght s and Perspect i ves,
eds. J. A. Trapins and Ph. H. Fluri. (Geneva/Belgrade: DCAF, 2003), 382.
298
Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, 98.
299
Poslednja takva pravila u SFRJ doneta su 1990. godine. Po ondanjem obiaju, objavljena su
u tajnom (poverljivom) slubenom glasilu (Sl. list SFRJ Poverljivo glasilo, br. 18/90), koje je bilo
nedostupno graanima, a time je sve akte objavljene u njemu liavalo obeleja pravnosti. Vie o
tome: Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje
podataka: domai propisi i evropski standardi, u Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h
ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008),
6970.
223
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
nain rada RDB i dalje su bili utvrivani tajnim aktima, to predstavlja pravi pa-
radoks, jer u pravnoj dravi ne mogu postojati tajni propisi, odnosno takvi pro-
pisi ne ine deo dravnog pravnog poretka i ne mogu obavezivati graane ()
sankcije za povrede takvih propisa ne mogu izricati sudovi, ve samo disciplinski
organi donosioca.
300
Takoe, za primenu posebnih istranih tehnika i metoda
kojima se odstupa od ustavom garantovanih prava i sloboda graana (kao to
su prislukivanje i otvaranje pisama) nije bila potrebna saglasnost suda. Reeno
vai i za vojne slube bezbednosti.
301
Tako su slube i u novonastaloj dravi SRJ,
koja je, meutim, Ustavom iz 1992. godine proklamovana kao demokratska vi-
estranaka parlamentarna republika, zasnovana na principima vladavine prava
i potovanju sloboda i prava graana, nastavile da deluju u potpunom odsustvu
efkasnog pravnog okvira i van svake demokratske civilne kontrole.
Nasilni raspad SFRJ i (ne)umeanost Srbije u ratom pogoena podruja, te
priroda reima (izborni autoritarizam
302
) na ijem se elu nalazio Slobodan Milo-
evi predstavljaju inioce koji su doveli do kriminalizacije i militarizacije drutva
i drave. Naime, zbog umeanosti SRJ u rat u Bosni i Hercegovini, Savet bezbed-
nosti UN uveo je sankcije SRJ. Kasnija istraivanja e pokazati da ovaj dogaaj
(u kombinaciji sa ratom) predstavlja faktor koji je kljuno uticao na to da krimi-
nal postane sastavni element funkcionisanja drutva i drave SRJ, ali i susednih
drava Rumunije i Bugarske.
303
Zbog nemogunosti da neophodni energetski
resursi i druga dobra, ukljuujui u to i pojedine robe za iroku potronju, budu
dobavljeni legalnim tokovima iz inostranstva, stvorena je gusta mrea regional-
nih ilegalnih nabavnih puteva. Time je u SRJ nastala ogromna zona sive (i crne)
ekonomije
304
, ije je uee u drutvenom proizvodu 1994. godine iznosilo ak
50%. Dakle, nastala je siva drava koja je obavljala one funkcije sistema koje
zvanina drava nije mogla da obavlja. Kao znaajan akter u organizovanju ovih
mrea i poslova, pre svega onih koji su se odnosili na nabavku energenata, bile
su upravo slube bezbednosti.
305

Rat je uticao i na neuobiajeno veliku militarizaciju slubi bezbednosti. Nai-
me, 1996. godine formirana je Jedinica za specijalne operacije (JSO), koja se do
300
Bogoljub Milosavljevi i Aleskandar Resanovi, Dravno nasi l j e nad graani ma u Jugosl avi j i
(Beograd: Centar za antiratnu akciju, 2001), 70.
301
Zvonko Horvat, Reforma vojnih slubi bezbednosti, u Zborni k predavanj a sa IX kol e reforme
sekt ora bezbednost i , ur. Pavle Jankovi. (Beograd: ISAC Fund, 2007).
302
Duan Pavlovi, Srbija za vreme i nakon Miloevia, Soci ol oki pregl ed, Vol. XXXIX, No. 2, (2005):
183196.
303
Vie o tome videti u: Jens Stilhof Sorensen, War as social transformation: Wealth, class,
power and an illiberal economy in Serbia, Ci vi l Wars, Volume 6, Issue 4 (2003): 5582; Mia Gleni,
Kriminalci kao kljuni ekonomski igrai, B92, http://www.b92.net/info/intervju/index.php?nav_
id=304428 (pristupljeno 23. januara 2009).
304
O razlici izmeu sive i crne ekonomiji, te o ulozi koju su imale u Srbiji tokom devedesetih
godina videti vie u: Jens Stilhof Sorensen, o. c.
305
Jedna od potvrda kriminalnog naslea slubi bezbednosti je pronalazak 660 kg heroina (marta
2001. godine) u sefu Komercijalne banke koji je iznajmio RDB.
224
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
januara meseca 2002. godine nalazila u sastavu RDB MUP Republike Srbije (a
potom je kao posebna organizaciona jedinica MUP postojala sve do donoenja
odluke o njenom rasputanju 25. marta 2003. godine). Jedinica je bila najveim
delom popunjena ratnim veteranima koji su se, kao pripadnici razliitih paravoj-
nih snaga, borili na srpskoj strani na podrujima Hrvatske i Bosne i Hercegovine.
Do danas nije u potpunosti rasvetljena ratna uloga ove jedinice, pa samim tim
ni umeanost RDB u ratna zbivanja na podruju bive Jugoslavije. No, ono to
je izvesno jeste to da su slube bezbednosti putem paravojnih jedinica skriveno
uredovale yu-ratovima, to im i nije bio veliki problem, jer su jo u drugoj Ju-
goslaviji stekle mo i znanje za nasilno upravljanje krizom, za iju je svrhu bila
smiljena tzv. strategija specijalnog rata, koja je imala naglasak na tzv. unutra-
njem neprijatelju.
306
Reim Slobodana Miloevia iskoristio je rat i paravojne i
parapolicijske jedinice da proiri svoju mo nad drutvom i da ojaa autoritarnu
osnovu svog vladanja. Tim lake, jer je tokom rata cementirana interesna spre-
ga izmeu politikih, vojno-policijskih i kriminalnih elita.
307

Specifan i naroito teak element naslea slubi bezbednosti, u prvom redu
srpskog RDB, predstavlja njeno otvoreno stavljanje na stranu reima Slobodana
Miloevia tokom devedesetih godina prolog veka. Branei reim koji je, naroi-
to od sredine devedesetih godina, naglo gubio podrku javnosti, RDB je zajedno
sa policijom uestvovao u progonu lidera opozicije, guenju mirnih demonstraci-
ja i batinjanju stotina graana na ulicama Beograda i drugih gradova Srbije.
Drastinije od toga, po posledicama koje je imalo, bilo je pretvaranje JSO u
udarnu pesnicu autokratske vladavine Slobodana Miloevia, iji su pripadni-
ci, samostalno ili u sadejstvu sa organizovanim kriminalnim klanovima, poinili
vie tekih krivinih dela.
308
Komandantu jedinice Miloradu Ulemeku Legiji, po-
jedinim ofcirima i pripadnicima ove jedinice, ali i tadanjem efu RDB Radomiru
Markoviu, izreene su sudske presude za uestvovanje u organizovanju i izvr-
enju vie politikih ubistava: u otmici i ubistvu biveg predsednika Predsedni-
tva Srbije Ivana Stambolia avgusta 2000. godine, u ubistvu etvorice visokih
funkcionera opozicione partije Srpski pokret obnove (SPO) na Ibarskoj magi-
strali oktobra 1999. godine
309
i u pokuaju ubistva Vuka Drakovia, lidera SPO u
306
Miroslav Hadi, Moderatori nasilja skrivena strana yu-rata, u Nasi l no rast uranj e Jugosl avi j e:
uzroci , di nami ka i posl edi ce, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2006),
199.
307
Mirolsav Hadi, Razliitost prividno istog, Cent ar za ci vi l no-voj ne odnose, http://www.ccmr-
bg.org/analize/rec/rec59.htm (pristupljeno 27. januara 2009).
308
O nastanku JSO, te o sprezi vrha i pojedinih pripadnika jedinice sa organizovanim kriminalnim
grupama, kao i o njihovoj umeanosti u organizovanje i izvrenje vie tekih krivinih dela videti:
Filip varm, Jedinica, B92, http://www.b92.net/specijal/jedinica/ (pristupljeno 12. decembra
2008).
309
Vuk Drakovi, lider SPO, ocenio je presudu za zloin na Ibarskoj magistrali kao istorijsku,
jer je to bio prvi put da je od 1945. godine jedan ef tajne policije osuen za zloin, kao i da je
dobio zatvorsku kaznu. Maksimalne kazne za Ibarsku, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2008&mm=06&dd=19&nav_id=304459 (pristupljeno 14. decembra 2008)
225
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
Budvi, juna 2000. godine. Postupak koji se vodi povodom ubistva Slavka uru-
vije, vlasnika lista Nedel j ni Tel egraf, aprila 1999. godine, i dalje je u toku.
310
Kada
je o svim ovim zloinima re, postoji sumnja da je predsednik SRJ Miloevi u
njima uestvovao kao nalogodavac, ali ta sumnja nije sudski dokazana. Izreene
presude pak jasno ilustruju nasleeni mehanizam funkcionisanja tajne policije,
odnosno jasno ilustruju nain na koji je politiki vrh drave slube bezbednosti
transformisao iz zatitnika nacionalnog interesa i bezbednosti drutva i drave
u instrumente za razraunavanje sa politikim neistomiljenicima.
Demokratske promene i politizacija reforme
Nakon promene vlasti oktobra 2000. godine, Srbija je napravila poetni otklon
od autoritarnog naina upravljanja dravom, kvazitrinog ekonomskog siste-
ma (sutinski komandnog) i patrijarhalne politike kulture, te otpoela tranziciju
ka liberalno-demokratskom modelu drutva. Jedan od urgentnih zadataka nove
demokratske vlasti bila je reforma sektora bezbednosti, naroito slubi bezbed-
nosti. Njih su pobednika koalicija DOS i najira demokratska javnost s razlogom
doivljavali kao otvorenu pretnju demokratizaciji drutva, dok su za vei deo
graana one predstavljale izvorite straha i nepoverenja prema itavom sektoru
bezbednosti.
Upravo zbog toga su kao prioritetni zadaci nove vlasti u reformi dravnih
institucija, proklamovani u Ugovoru sa narodom u deset taaka (predizborna
platforma DOS), oznaeni: stavljanje na uvid nadlenim skuptinskim odborima
svih tajnih policijskih dosijea u roku od sto dana i formiranje nezavisne komisije
eksperata koja e preispitati i obnarodovati sve relevantne dokumente, audio i
video zapise koje je tadanja vlast drala u tajnosti, a koji se odnose na voenje
unutranje i spoljne politike Srbije i Jugoslavije u periodu 19872000. godine.
Kao ostali veoma vani zadaci, nametali su se: defnisanje nacionalnih interesa;
rad na izradi i usvajanju kljunih dokumenata iz oblasti bezbednosti (Strategije
nacionalne bezbednosti i Strategije i doktrine odbrane); usvajanje novih zako-
na o delovanju i organizaciji bezbednosno-obavetajnog sistema i sprovoenje
lustracije.
No, inicijalna politika volja za sprovoenje reforme slubi bezbednosti ubr-
zo je splasnula. Do toga je dolo pod dejstvom niza faktora koji su doveli do
odlaganja sprovoenja bilo kakvih ozbiljnijih reformskih mera u narednih go-
dinu i po dana. Pored oekivanih tekoa, koje su inae karakteristine za refor-
mu sektora bezbednosti (otpori samih struktura bezbednosti i politikih snaga
biveg reima, ali i dela javnosti koji je sklon starom gledanju na nacionalnu
310
Moe se zapaziti da je stepen nasilja koji je Slobodan Miloevi primenjivao prema sopstvenim
graanima, kritiarima i protivnicima svoje vladavine, rastao uporedo sa gubitkom politike
podrke stanovnitva.
226
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
bezbednost kao na neupitnu kategoriju otuene moi), u sluaju Srbije je na
odlaganje i politizaciju reforme slubi bezbednosti delovao jedan naroiti splet
objektivnih i subjektivnih faktora.
S jedne strane, koalicija DOS je nakon petooktobarskih promena bila u pozi-
ciji da pokrene reformski proces u vojnim slubama bezbednosti (na nivou SRJ),
ali je za taj proces trebalo pridobiti i crnogorsku politiku elitu, koja je bila vie
zainteresovana za osamostaljivanje Crne Gore, nego za unapreenje institucija
SRJ. U Republici Srbiji je, meutim, bila obrazovana prelazna vlada koja je trajala
do odravanja parlamentarnih izbora 23. decembra iste godine i do konstituisa-
nja Narodne skuptine i Vlade u januaru naredne godine. Meutim, ta Vlada nije
raspolagala reformskim kapacitetom. Tako je, na osnovu postignutog dogovora
sa predsednikom SRJ Kotunicom, u toku naredna etiri meseca na elu RDB
ostao Miloeviev ovek Radomir Markovi, to je dalo dosta vremena elnicima
RDB da unite deo dokumentacije iz arhiva slube, ali i da se posvete konsolido-
vanju svojih pozicija kod novih politikih odluilaca u Srbiji. To vreme DOS nije,
s druge strane, iskoristio da pripremi adekvatan kadar i odgovarajue planove
za reformu slubi bezbednosti, kao ni za reformu policije i vojske. Umesto toga,
meu strankama koje su sainjavale pobedniku koaliciju DOS dolo je do sve
izraenijih neslaganja oko smera i tempa reforme drutva i drave, ali i do pro-
izvoenja meustranakih afera u koje su bile umeane slube bezbednosti.
Na drugoj strani, nepovoljna bezbednosna situacija u Kopnenoj zoni bez-
bednosti prema Kosovu i Metohiji i na jugu Srbije uticala je na to da oslabi po-
etna reenost da se sprovede brza i temeljna reforma slubi bezbednosti. Tu su
situaciju, ne sporei njenu punu ozbiljnost i teinu, stalno i iznova koristile slu-
be i druge snage bezbednosti, ali i najvii organi vlasti, kao snaan argument
protiv sprovoenja bilo kakvih krupnijih zahvata u reformi sektora bezbednosti.
U logici tog argumenta traena su opravdanja za odlaganje otvaranja dosijea
koje su slube vodile iz politikih i ideolokih motiva (jer bi to, navodno, moglo
ozbiljno da ugrozi saradniku mreu i tako oslabi efkasnost slubi), kao i za pro-
tivljenje lustraciji pripadnika slubi koji su krili ljudska prava i za sprovoenje
svakog drugog temeljitijeg zahvata u strukturu i kadrovski sastav slubi. Slian
u odnosu na dejstvo koje je imao na odlaganje i usporavanje reforme slubi
bezbednosti, ali drugaije prirode, bio je teret ratnog naslea i s tim u vezi du-
boka podela u znatnom delu srpskog drutva koja je nastala povodom saradnje
Srbije sa Hakim tribunalom za ratne zloine poinjene na prostoru bive Jugo-
slavije, kao i povodom izruenja optuenih za te zloine.
U narednim pasusima izloeni su primeri delovanja pojedinih faktora na
proces politizacije i na odlaganje reformi slubi bezbednosti. Svi ovi dogaaji
prvenstveno ukazuju na to da nije postojao politiki konsenzus kljunih poli-
tikih aktera oko reforme slubi bezbednosti i da je to bila glavna prepreka nji-
hovom reformisanju. Jedino u tom kontekstu mogue je razumeti elementarnu
protivrenost izmeu izjave Gorana Petrovia, prvog naelnika RDB kog je po-
stavila Vlada Republike Srbije 27. januara 2001. godine, u kojoj je tvrdio da je
227
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
nasleena situacija u RDB bila najblae reeno katastrofalna
311
, i injenice da su
u 2001. godini, pa i u polovini sledee godine, sasvim izostale preko potrebne
reforme u toj slubi ukoliko ne raunamo manje kadrovske promene.
Kao dobar primer koji ilustruje poetnu reformsku nedoslednost i nesprem-
nost Vlade Srbije da sprovede odluniju reformu slubi bezbednosti moe nam
posluiti neadekvatan pokuaj otvaranja dosijea slubi bezbednosti. Naime, Vla-
da je, pod snanim pritiskom javnosti da konano otpone ispunjavanje svojih
predizbornih obeanja, aprila meseca 2001. godine donela Uredbu o skidanju
oznake poverljivosti sa dosijea voenih o graanima Republike Srbije u Slubi
dravne bezbednosti.
312
Ubrzo potom (na svojoj narednoj sednici) Vlada je pro-
menila naziv ove uredbe u Uredbu o stavljanju na uvid odreenih dosijea voe-
nih o graanima Republike Srbije u Slubi dravne bezbednosti.
313
Uredbom je
bilo predvieno to da RDB najkasnije do 20. juna 2001. godine utvrdi koji se gra-
ani nalaze na spisku onih koji imaju dosijea voena pod kategorijom unutra-
nji neprijatelj. Tako su, po svemu sudei, van tog spiska ostali oni koji su voeni
kao ibeovci, graanska desnica, liberali, anarholiberali, opozicioni lideri,
borci za promene i slino. Zbog toga je ova Uredba graanima pruila samo
jedno nekompletno pravo uvida u akta SDB
314
, i to pod nadzorom RDB i bez
mogunosti da dosijei budu uzeti iz poseda RDB. Otvaranje dosijea tajnih slubi
trebalo je da oznai zatvaranje nedemokratske i diktatorske epohe, a razlog to
dosijei dravne bezbednosti nisu bili potpuno otvoreni valja traiti u injenici
da za mnoge u DOS ta epoha (od 1945. do 2000. godine) nije bila diktatorska i
nedemokratska
315
. Pored toga to nije bila pogodan instrument za ispunjenje
postavljenog cilja, ova je Uredba, kao podzakonski akt koji je ureivao zakonsku
materiju suprotno Ustavu, bila i pravno manjkava zbog ega ju je Ustavni sud
Srbije u junu 2003. godine proglasio neustavnom.
Ista vrsta nedoslednosti manifestovala se ponovo krajem 2003. godine kada
je bio donet dugo oekivani Zakon o odgovornosti za krenje ljudskih prava
(lustraciji)
316
. Mada je Srbija jedina zemlja u regionu koja je ovo pitanje uredila
zakonom, do sprovoenja lustracije po ovom Zakonu nikada nije dolo, jer u Na-
rodnoj skuptini nije bilo potrebne veine koja bi omoguila da se izaberu la-
311
Intervju Gorana Petrovia, Nedel j ni t el egraf (1. avgust 2001).
312
Uredba o st avl j anj u na uvi d odreeni h dosi j ea voeni h o graani ma Republ i ke Srbi j e u sl ubi
dravne bezbednost i , Slubeni glasnik RS, br. 30/01.
313
Uredba o st avl j anj u na uvi d odreeni h dosi j ea voeni h o graani ma Republ i ke Srbi j e u sl ubi
dravne bezbednost i , Slubeni glasnik RS, br. 31/01.
314
Jovica Trkulja, Pravno savladavanje autoritarne prolosti, Heret i cus, 2003-1, http://www.
hereticus.org/arhiva/2003-1/pravno-savladavanje-autoritarne-proslosti.html/2.
315
Uvid u dosijea SDB regulisati zakonom, Danas, Jul 5-6, 2003. O potrebi otvaranja tajnih dosijea,
te o dilemama i problemima koji se tom prilikom javljaju videti vie u: Boguljub Milosavljevi
i ore Pavievi, Taj ni dosi j ei : ot varanj e dosi j ea sl ubi dravne bezbednost i (Beograd: Centar za
antiratnu akciju, 2001).
316
Zakon o odgovornost i za krenj e l j udski h prava, Slubeni glasnik RS, br. 58/03 i 61/03.
228
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
novi lustracione komisije i obezbede drugi uslovi za njen rad. Sprovoenje ovog
Zakona pretpostavljalo je mogunosti uvida u dosijea slubi bezbednosti.
Drugu, i po posledicama koje je imala na politizaciju reforme znatno teu
ilustraciju stanja predstavljaju afere u koje su bili umeani pojedini pripadnici
i delovi slubi bezbednosti, kao to su, na primer, afera Gavrilovi (ubijen je
bivi visoko rangirani pripadnik RDB Momir Gavrilovi), afera Perii (uhapen
je bivi naelnik Generaltaba i tadanji potpredsednik Vlade Srbije Momilo Pe-
rii) i afera Pavkovi (pokuaj da se u junu 2001. godine specijalne jedinice
Vojske Jugoslavije upotrebe za upad u Biro za komunikacije Vlade Srbije zbog
navodnog prislukivanja). U svim ovim aferama dve kljune partije koalicije DOS
Demokratska stranka (DS) i Demokratska stranka Srbije (DSS) optuivale su
jedna drugu da zloupotrebljavaju slube bezbednosti za ostvarivanje uskih stra-
nakih interesa.
Trei primer predstavlja dogaaj koji je na drastian nain pokazao koliko
su velike opasnosti odlaganja reforme slubi bezbednosti i pruio jasan do-
kaz o teini nasleenog stanja u njima. To je bila pobuna Jedinice za specijalne
operacije, iji su pripadnici pod punom opremom i naoruanjem blokirali sa-
obraajnice u Kuli i autoput kod Centra Sava u Beogradu. Oni su traili sme-
nu ministra policije Duana Mihajlovia i elnika RDB, ali i javno manifestovali
neslaganje sa hapenjem i izruivanjem optuenih sa liste Hakog tribunala za
ratne zloine poinjene na prostoru bive Jugoslavije. U sledu meustranakih
sukoba unutar DOS, predsednik SRJ Kotunica okarakterisao je taj dogaaj kao
uobiajeni radniki protest ljudi koji umesto radnikih mantila imaju unifor-
mu i naoruanje.
Situacija je, meutim, bila veoma ozbiljna. Pobunjenici su uspeli da iznude
smenu naelnika RDB Gorana Petrovia i njegovog zamenika Zorana Mijatovi-
a. Kao odgovor na novonastalu situaciju, Vlada Republike Srbije formirala je
Savet za dravnu bezbednost . Predsednik Saveta bio je predsednik Vlade Srbije
dr Zoran ini
317
, a Savet je bio zamiljen kao telo koje e nadzirati operativni
rad RDB do uspostavljanja parlamentarne kontrole
318
. Takoe, Vlada je potvrdila
akt
319
kojim je JSO izdvojena iz RDB u posebnu organizacionu jedinicu Ministar-
stva unutranjih poslova, o ijoj je nameni i upotrebi odluivao ministar unu-
tranjih poslova, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade. Ovim potezima
Vlada je pokuala da uspostavi kontrolu nad JSO. Istovremeno, pokuaj pred-
sednika SRJ da na saveznom nivou formira Savet za nacionalnu bezbednost nije
uspeo zbog otpora Vlade Republike Srbije, koja je smatrala da on nije ovlaen
za formiranje takvog tela.
320

317
Defense & Securi t y, Issue No. 043, January 24, 2002.
318
Ovo telo rasputeno je nakon formiranja vlade Vojislava Kotunice u prolee 2004.
319
Pravilnik o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Jedinici za specijalne
operacije Ministarstva unutranjih poslova (DT 01 broj 255/2002, 15. 1. 2002. godine).
320
Dejan Anastasijevi, Savet za avet, Vreme, broj 758, 19. januar 2006.
229
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
Uprkos visokom stepenu politizacije reforme i otrom politikom sukobu
dve glavne vladajue politike partije, u julu mesecu 2002. godine konano su
usvojena dva zakona, od kojih jedan ureuje rad civilnih i vojnih slubi na sa-
veznom nivou, dok je drugim zakonom RDB Srbije transformisan u Bezbedno-
sno-informativnu agenciju. Meutim, ubistvo predsednika Vlade Srbije Zorana
inia, koje se dogodilo marta 2003. godine, pokazalo je da stvaranje zakon-
skog okvira za delovanje slubi bezbednosti, kao i organizacione izmene nisu
dovoljne za ostvarivanje uspene reforme. Naime, atentat na premijera poini-
la je grupa sastavljena od pojedinih pripadnika JSO i pripadnika organizovane
kriminalne grupe poznate kao Zemunski klan, ali i uz uestvovanje jednog
broja pripadnika BIA. Pokazalo se, dakle, da je najpre neophodno ukloniti lju-
de iz slubi bezbednosti koji su bili umeani u teka krenja ljudskih prava ili
koji su bili povezani sa kriminalnim grupama, odnosno da je bilo neophodno
izvriti kadrovsku obnovu, kao i preduzeti niz drugih reformskih zahvata koji e
obezbediti to da slube funkcioniu na nov, demokratskom drutvu prikladan
nain. Reju, pokazalo se da do tada nije bilo stvarne reforme i da je, barem u
ovom trenutku, trebalo osmisliti i sprovesti istinsku reformu, ali se to jo jed-
nom nije dogodilo.
Gotovo dve godine nakon demokratskih promena, poetkom jula meseca
2002. godine, usvojen je Zakon o sl ubama bezbednost i SRJ. Neposredan motiv
za ubrzano pripremanje ovog zakona bila je afera Perii, u kojoj se jasno po-
kazalo da ne postoji civilna kontrola nad vojnim slubama bezbednosti i orua-
nim snagama. Zakonom su ureeni poloaj, funkcije, ovlaenja i kontrola slubi
bezbednosti na saveznom nivou: Vojne slube bezbednosti i Vojne obavetajne
slube
321
, kao i Slube bezbednosti i Slube za istraivanje i dokumentaciju u
okviru Ministarstva inostranih poslova. Najznaajnije promene koje je ovaj Za-
kon doneo odnosile su se na vojne slube bezbednosti, koje su tada prvi put bile
jednim zakonom defnisane i obavezane da za primenu posebnih postupaka i
metoda kojima se privremeno ograniavaju ustavom i zakonom garantovana
ljudska prava i slobode moraju da dobiju prethodnu sudsku saglasnost. Osim
toga, vojna policija odvojena je od vojnih slubi bezbednosti. Na ovaj nain je
postignuto da sluba koja koristi tajne metode za prikupljanje podataka nema
vojnu policiju kao izvrni organ, to je jedan od demokratskih standarda.
322

Vaan doprinos ovog Zakona bilo je uspostavljanje mehanizma demokrat-
ske civilne kontrole. Vojne slube podreene su ministru odbrane i Saveznoj vla-
di, to predstavlja znaajan iskorak koji vodi uspostavljanju civilne kontrole, jer
su vojne slube ranije bile potinjene naelniku Generaltaba, a na niim nivo-
ima komandantima jedinica. Zakon je predvideo i parlamentarne mehanizme
kontrole rada slubi. Formirana je i parlamentarna Komisija za kontrolu slubi
321
Ove slube su kasnije preimenovane u VBA i VOA.
322
Opti citat, Zvonko Horvat, Reforma vojnih slubi bezbednosti, u Zborni k predavanj a sa IX
kol e reforme sekt ora bezbednost i , ur. Pavle Jankovi. (Beograd: ISAC Fund, 2007), 128.
230
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
bezbednosti SRJ koja, meutim, nije funkcionisala zbog brojnih tekoa u funk-
cionisanju Saveznog parlamenta. Struna javnost ocenila je da ovaj Zakon ja-
sno, sadrajno i celovito ureuje poloaj, funkcije, ovlaenja, kontrolu i nadzor
rada slubi bezbednosti, a jedina kritika odnosila se na reenje po kojem je VBA
zadrala policijska ovlaenja. Nakon raspada Dravne zajednice Srbija i Crna
Gora, Zakon je inkorporiran u pravni poredak Srbije i jo uvek predstavlja kljuni
pravni okvir za rad vojnih slubi bezbednosti.
Samo dve nedelje nakon donoenja navedenog Zakona, Narodna skupti-
na Srbije usvojila je Zakon o Bezbednosno-i nformat i vnoj agenci j i . Njime je RDB
izdvojen iz sastava Ministarstva unutranjih poslova i transformisan u Bezbed-
nosno-informativnu agenciju (BIA), koja je neposredno podreena Vladi Repu-
blike Srbije i nalazi se pod njenom kontrolom. U odnosu na svoje funkcije ona
predstavlja slubu meovitog tipa, jer istovremeno obavlja obavetajne i kon-
traobavetajne zadatke, ali i funkciju slube bezbednosti (zatita ustavom utvr-
enog poretka). Meutim, javnost je, i pored toga to je pozdravila usvajanje
dugo oekivanog zakona, otro kritikovala kako Zakon u celini, tako i pojedine
njegove odredbe. Naveemo samo najbitnija zapaanja.
Najpre, Zakon se sastoji od svega 28 lanova
323
, koji nepotpuno i neprecizno
reguliu materiju na koju se Zakon odnosi. Nisu jasno razdvojene obavetajna i
kontraobavetajna komponenta, kao ni funkcije slube bezbednosti.
324
Takoe,
za razliku od Zakona o slubama bezbednosti SRJ, u ovom Zakonu neprecizno
su navedeni i defnisani metodi rada Agencije, jer ona u obavljanju poslova iz
svoje nadlenosti primenjuje odgovaraj ue operativne metode, mere i radnje,
kao i odgovaraj ua operativno-tehnika sredstva
325
, pri emu se ne odreuje
jasno koji su to metodi, mere, radnje i sredstva. Posledica ovog nedostatka jeste
to da kontrola nad primenom postupaka i metoda kojima se privremeno ogra-
niavaju ustavom i zakonom utvrena ljudska prava i slobode (lan 13 Zakona)
nije dovoljno razraena.
326
Sporna je i odredba po kojoj pripadnici Agencije an-
gaovani na pojedinim poslovima (koji su dosta iroko odreeni) imaju ovlae-
nja koja imaju i pripadnici klasine policije.
Konano, kontrola nad radom BIA nije sadrajnije odreena, te je ona sve-
dena na obavezu BIA da Narodnoj skuptini i Vladi podnosi dva polugodinja
izvetaja o radu, kao i na to da se pridrava naelnih stavova i smernica Vla-
323
Radi poreenja naveemo to da Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu Republike
Hrvatske (2006) sadri 126 lanova, kojima sveobuhvatno i detaljno ureuje sva pitanja koja se
odnose na rad slubi bezbednosti.
324
Mladen Bajagi, Reforma slubi bezbednosti, u Druga kol a reforme sekt ora bezbednost i :
zborni k predavanj a, ur. Pavle. Jankovi. (Beograd: CEPROB, G17 Institut, 2003), 215.
325
Zakon o Bezbednosnoj -i nformat i vnoj agenciji, l. 9, Slubeni glasnik RS, br. 42/02.
326
Vie o tome videti u Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj
Srbije, u Prva kol a reforme sekt ora bezbednost i : zborni k predavanj a, ur. Pavle Jankovi. (Beograd:
Centar za prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 102.
231
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
de, to je inae standardna obaveza svih republikih organa uprave i upravnih
organizacija
327
.
Nakon uvida u osnovna reenja ova dva zakona kao logino namee se pita-
nje kako je mogue to da su ova dva zakona, koja su usvojena gotovo istovreme-
no, toliko razliita po svojoj sadrini jedan ispunjava elementarne standarde
demokratske civilne kontrole tajnih slubi, dok drugi te standarde ne ispunjava.
Osnovano je pretpostaviti da je i ovde bila kljuna politika dinamika. Naime,
deo vladajue politike elite koji u tom momentu nije kontrolisao vojne slube
bezbednosti, plaei se da se ne nae u njihovom zahvatu, usvojio je moderan
zakon (Zakon o slubama bezbednosti SRJ) kojim se regulie rad vojnih i slubi
bezbednosti pri MIP. Meutim, ta ista politika elita usvojila je i Zakon o BIA koji
ne ispunjava savremene standarde regulisanja rada bezbednosno-obavetajnih
slubi. Razloge za to treba traiti u injenici da je politika elita kontrolisala rad
civilne slube bezbednosti na republikom nivou i da nije elela da zakonom
umanji mo te slube, jer bi time, verovatno, umanjila i sopstvenu mo.
Ipak, donoenjem navedenih zakona ostvaren je izvestan napredak u elje-
nom reformskom pravcu. Slube bezbednosti su, mada ne i temeljno reformisa-
ne, prvi put podvedene pod pravni okvir koji defnie njihove zadatke i ovlae-
nja. Uz to, procedura za primenu njihovih specijalnih ovlaenja za prikupljanje
podataka stavljena je pod kontrolu nadlenih sudova, a Parlamentu je pruena
mogunost da obavlja kontrolu njihovog rada. S druge strane, navedeni zakoni,
koji su jo uvek na snazi, zahtevaju dalju doradu kako bi bili postignuti najbolji
standardi koji vae u ovoj znaajnoj oblasti. Dodatno, oni jo uvek nisu praeni
neophodnim dokumentom, odnosno Strategijom nacionalne bezbednosti, koja
bi defnisala glavne izazove, rizike i pretnje po bezbednost Republike Srbije, kao
i naine na koje e bezbednosno-obavetajni sistem na njih odgovarati.
S obzirom na to da su oba pomenuta zakona doneta u uslovima postojanja
savezne drave, struna javnost u Srbiji oekivala je da e, posle donoenja no-
vog Ustava Republike Srbije, a po uzoru na uporedna iskustva, biti donet i zakon
koji bi na sveobuhvatan, jasan i precizan nain uredio celokupni bezbednosno-
obavetajni sistem. Umesto toga, krajem 2007. godine u velikoj urbi usvojen je
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, koji kao pred-
met ima jedino nadzor i koordinaciju slubi bezbednosti. Zadaci i ovlaenja,
kao i druga pitanja bitna za rad slubi bezbednosti, bie regulisana naknadno u
posebnim zakonima o civilnoj i vojnim slubama. Donoenje tih zakona je pred-
vieno, ali nije oroeno.
Pored uspostavljanja Saveta za nacionalnu bezbednost, znaajnija novina
koju ovaj Zakon donosi odnosi se na proirenje i preciziranje nadzorne uloge
odbora Narodne skuptine nadlenog za odbranu i bezbednost. Odbor je, izme-
u ostalog, ovlaen i za to da nadzire zakonitost primene posebnih postupa-
ka i mera za tajno prikupljanje podataka i da izvri neposrednu kontrolu slubi
327
Milosavljevi, 103.
232
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
bezbednosti. Pri tome, direktori slubi duni su da lanovima Odbora omogue
pristup u prostorije slube, dozvole uvid u dokumentaciju, prue podatke i in-
formacije o radu slubi i odgovore na njihova pitanja.
TEMPO I DOMETI REFORME
Reprezentativnost
Na normativnom planu, reprezentativnost u slubama bezbednosti obez-
beuju ustavne i zakonske garantije naela jednakosti svih graana i zabrane
diskriminacije, kao i odredbe o merama za postizanje pune ravnopravnosti (tzv.
pozitivnoj diskriminaciji). Tako je u lanu 15 Ustava Republike Srbije od 2006.
godine utvreno da drava jemi ravnopravnost ena i mukaraca i razvija po-
litiku jednakih mogunosti, a u lanu 21 proklamovano je naelo jednakosti
svih pred Ustavom i zakonom i zabranjena svaka diskriminacija, neposredna
ili posredna, po bilo kom osnovu, a naroito po osnovu rase, pola, nacionalne
pripadnosti, drutvenog porekla, roenja, veroispovesti, politikog ili drugog
uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihikog ili fzikog invalidi-
teta. lanom 53 graanima se jami pravo da pod jednakim uslovima stupaju
u javne slube i na javne funkcije, dok se lanom 60 svim graanima jami jed-
nako pravo na rad, slobodan izbor rada, dostupnost svih radnih mesta svima
pod jednakim uslovima, kao i druga prava po osnovu rada, ukljuujui u to i
posebnu zatitu koja se garantuje enama, omladini i invalidima. U posebnom
odeljku Ustava (lan 7581) garantuju se prava pripadnika nacionalnih manjina
i utvruje to da se diskriminacijom ne smatraju posebni propisi i privremene
mere koje Republika Srbija moe uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti iz-
meu pripadnika nacionalne manjine i graana koji pripadaju veini, kao i da
je pri zapoljavanju u dravnim organima i slubama neophodno voditi rauna
o nacionalnom sastavu stanovnitva i odgovarajuoj zastupljenosti pripadnika
nacionalnih manjina.
Izvesna razrada navedenih ustavnih naela ostvarena je u zakonodavstvu
o dravnoj upravi. Tako se Zakonom o dravnim slubenicima
328
zabranjuje po-
vlaivanje ili uskraivanje prava ili dunosti dravnog inovnika i propisuje da
su kandidatima prilikom zapoljavanja u dravne organe dostupna sva radna
328
Zakon o dravni m sl ubeni ci ma, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 81/05 ispr., 83/05 ispr. i
64/07.
233
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
mesta pod jednakim uslovima (l. 7 i 9). Takoe, Zakon o radu
329
u lanovima
1823 propisuje zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu i blie odreuje ta
se sve smatra diskriminacijom.
Uprkos navedenim ustavnim naelima i zakonskim odredbama, u strunoj
javnosti se smatra da ta naela i odredbe zbog svoje relativne uoptenosti ne
mogu predstavljati dovoljno efkasan pravni okvir za suzbijanje pojavnih vidova
diskriminacije. To utoliko pre, to ustavne i zakonske odredbe nisu konkretizo-
vane u podzakonskim aktima pojedinih organa dravne uprave, ukljuujui tu
i slube bezbednosti. Zbog toga, imajui u vidu uporedna iskustva iz modernih
evropskih zakonodavstava, postoji predlog da problem diskriminacije bude ce-
lovito i detaljno ureen jednim posebnim zakonom. Uz to je podjednako vano
da budu usvojeni politiki dokumenti o borbi protiv diskriminacije i da budu
osnovana specijalizovana dravna tela koja bi se bavila nadzorom njihovog
sprovoenja i unapreenjem stanja u ovoj oblasti.
Inae, podaci o internim pravnim aktima ili drugim merama kojima se obez-
beuje i podstie prijem ena i pripadnika manjinskih grupa na rad, kao i podaci
o polnoj i nacionalnoj strukturi zaposlenih potrebni za izradu ovog projekta nisu
dobijeni od slubi bezbednosti. Jedini podatak koji nam neto govori o tome
mogao bi da bude oglas o prijemu u radni odnos, u kom je BIA pre dve godine
nastojala da posebno podstakne pripadnike nacionalnih manjina da se prijave
za rad u Agenciji. Takoe, od slubi bezbednosti nismo dobili ni podatke o tome
kolika je procentualna zastupljenost ena i nacionalnih manjina na rukovode-
im pozicijama u slubama.
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
Tajnost predstavlja jedno od glavnih naela rada slubi bezbednosti. No,
kako se one staraju o bezbednosti demokratskog poretka, u kome je javnost
rada dravnih institucija glavni formativni princip, od slubi bezbednosti oe-
kuje se odreeni stepen transparentnosti rada. Meutim, pravu meru javnosti
i tajnosti rada nije nimalo lako odrediti. Svaka zemlja konkretan odnos izmeu
ova dva principa odreuje u zavisnosti od toga sa kojim se bezbednosnim izazo-
vima, rizicima i pretnjama suoava. U tome, ipak, postoje optepriznati standar-
di i reenja koje svaka drava mora ispuniti ukoliko eli da bude demokratska.
329
Zakon o radu, Slubeni glasnik RS, br. 70/01 i 73/01.
234
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Prema tim standardima i reenjima, slube bezbednosti imaju dunost da, u
skladu sa osetljivom prirodom svoje uloge i znaajem koji imaju za itavo dru-
tvo, obezbede potovanje naela javnosti u svom radu i omogue slobodan pri-
stup informacijama od javnog znaaja koje se nalaze u njihovom posedu.
Saglasno tome, u vie od 30 zemalja graanima se ustavom garantuje pravo
na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja koje se nalaze u posedu
dravnih organa, dok je preko 50 zemalja ostvarivanje ovog prava uredilo zako-
nom.
330
U Srbiji je ovo pravo najpre ureeno Zakonom o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja
331
, koji je donet 2004. godine, odnosno nakon
etiri godine dugog insistiranja nevladinih organizacija i dela medija u dijalogu
voenom izmeu civilnog drutva i dravnih institucija. Dve godine nakon toga
Srbija je dobila novi Ustav, u kome se lanom 51 svakome garantuje pravo na pri-
stup podacima koji su u posedu dravnih organa i organizacija kojima su poverena
javna ovlaenja, u skladu sa zakonom. Isto tako, u lanu 15 Zakona o osnovama
ureenja slubi bezbednosti propisano je da slube bezbednosti imaju obavezu
da informiu javnost o izvravanju svojih zadataka, u skladu sa zakonom.
Meutim, uprkos tome to je dostupnost informacija od javnog znaaja
ustavna i zakonska kategorija, u praksi i dalje postoje veliki problemi. Tokom
vie decenija sticana navika dravnih organa, naroito onih u sektoru bezbed-
nosti, da javnosti ne polau raun o svom radu oigledno se sukobljava sa no-
vim zahtevima i potrebno je izvesno vreme da ona bude promenjena. Otud ne
udi to to je u Izvetaju Poverenika za informacije od javnog znaaja
332
nave-
deno da upravo BIA predstavlja najdrastiniji primer nepostupanja po donetim
reenjima Poverenika (radi se o est reenja u 2006. godini) i konstatovano da
u njenom sluaju nije re samo o krenju prava na pristup informacijama u po-
sedu organa vlasti, ve o potpunom neprimenjivanju Zakona o slobodnom pri-
stupu informacijama od javnog znaaja
333
. U jednom sluaju, BIA nije postupila
ni po sudskoj presudi koja se odnosila na podatke o ukupnom broju prisluki-
vanih lica u toku 2005. godine, tvrdei da ti podaci predstavljaju dravnu tajnu.
Takoe, BIA nije Povereniku dostavila ni godinji izvetaj o primeni Zakona, niti
je izradila i objavila informator o svom radu. Mogue je pretpostaviti da bi se u
istom periodu nailo na identine ili sline probleme u primeni ovog Zakona i
kada su u pitanju vojne slube bezbednosti, na koje se ovaj Zakon nije odnosio
sve do prestanka postojanja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora.
330
Pored drava, principom javnosti u svom radu i principom dostupnosti informacija poele su
da se rukovode i meunarodne organizacije, to se najbolje moe videti na primeru Evropske
unije. O tome videti: Jadranka Jelini, Vodi kroz Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama
(Beograd: Fond za otvoreno drutvo, 2005).
331
Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j a od j avnog znaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04 i
54/07.
332
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu
i nformaci j ama od j avnog znaaj a u 2006. godi ni (Beograd, mart 2007. godine)
333
Ibid.
235
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
O nedovoljnoj transparentnosti rada slubi bezbednosti govore i neke
druge injenice. Na primer, one esto odbijaju da daju informacije medijima i
uskrauju poslanicima odgovor na njihova pitanja, pozivajui se na to da je re
o dravnoj tajni. Ponajvie, slube bezbednosti, ali i organi kojima one dostav-
ljaju izvetaje, ne obavetavaju javnost o izvravanju svojih zadataka. Razloge za
ovakvo postupanje slubi treba traiti i u injenici da jo uvek nije usvojen zakon
o zatiti tajnosti podataka, kojim bi jasno i precizno bili odreeni nivoi tajnosti
dokumenata, postupak njihove klasifkacije i deklasifkacije, izdavanje sertif-
kata za pristup klasifkovanim podacima, ali kojim bi bile propisane i kazne za
odavanje tajne. S druge strane, kao pozitivne pomake moemo navesti izvesno
poboljanje komunikacije sa organizacijama civilnog drutva i uestvovanje na
razliitim konferencijama i okruglim stolovima, na kojima su predstavnici slubi
izlagali o problematici organizacije, rada i reformi slubi.
Ocena: 2 (dva)
Finansijska transparentnost
Transparentnost budeta bezbednosno-obavetajnih slubi jedno je od naj-
osetljivijih pitanja u svim zemljama, posebno kada je re o konkretnoj strukturi
fnansijskih sredstava i njihovom troenju za pojedine namene. Ukupan iznos
budetskih sredstava (aproprijacija) za pojedine slube bezbednosti dostupan
je najiroj javnosti putem Zakona o budetu koji Parlament usvaja svake godine.
Meutim, konkretniji fnansijski podaci dostupni su samo lanovima parlamen-
tarnih odbora nadlenih za bezbednost, budet i fnansije, dok uvid u poverljive
podatke budeta slubi bezbednosti ima nezavisna institucija dravnog revizo-
ra. Poverljivost podataka titi se na taj nain to revizioni izvetaj sadri miljenje
o zakonitosti i svrsishodnosti potronje novca, kao i o eventualnim nepravilno-
stima, ali ne otkriva one podatke koji bi mogli da ugroze metode i ciljeve prikri-
venih operacija. U nekim zemljama, kao na primer u Nemakoj, kontrolu rau-
na i fnansijskog upravljanja sredstvima slubi bezbednosti vri posebno telo u
okviru dravne revizorske institucije.
334
Srbija je tek odskora uinila prve korake koji vode ka poveanju fnansijske
transparentnosti slubi bezbednosti. Naime, tek posle izdvajanja BIA u posebnu
organizaciju javnosti je omogueno da u zakonima o budetu Republike Srbije
vidi koliko se dravnog novca izdvaja za tu agenciju. U 2005. godini usvojen je
Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji
335
, a u novom Ustavu je ovoj instituciji dat
334
Videti vie u: Hans Born and Jan Li, Post i zanj e odgovornost i u obavet aj noj del at nost i : pravni
st andardi i naj bol j i nai ni nadzora obavet aj ni h sl ubi (Geneva: Democratic Control of Armed
Forces DCAF, 2005).
335
Zakon o Dravnoj revi zorskoj i nst i t uci j i, Slubeni glasnik RS, br. 101/05.
236
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
rang ustavnog organa (lan 96). Meutim, ovde se ponovo suoavamo sa od-
laganjem primene jednog zakona u praksi. Naime, iako je Zakon usvojen 2005.
godine, lanovi Saveta Dravne revizorske institucije izabrani su tek septembra
meseca 2007. godine, tano godinu dana nakon isteka roka za formiranje ovog
tela. Do kraja 2007. godine ova institucija jo uvek nije dobila prostorije i opre-
mu, tako da se Savet, po reima njegovog predsednika, i dalje sastaje u dve sale
Skuptine Srbije, u zavisnosti od toga koja je kada slobodna
336
.
Finansijskoj transparentnosti slubi bezbednosti nisu doprineli ni skuptin-
ski odbori nadleni za odbranu i bezbednost i za fnansije. Oni nijednom javno-
sti nisu predoili to da li slube bezbednosti troe sredstva iz budeta na zakonit
i svrsishodan nain. Uz sve to, slube bezbednosti izuzete su iz primenjivanja
procedura propisanih Zakonom o javnim nabavkama, pa bi tim pre nadleni
skuptinski odbori i Dravna revizorska institucija bili u obavezi da redovno kon-
troliu troenje sredstava u slubama i da o tome izvetavaju javnost. U pro-
tivnom, fnansiranje rada slubi bezbednosti ostae i dalje podlono razliitim
mistifkacijama i (zluradim) tumaenjima.
Dakle, kada je re o fnansijskoj transparentnosti slubi bezbednosti uinje-
ni su tek poetni i uglavnom normativni koraci.
Ocena: 2 (dva)
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
Ustav donesen 2006. godine u lanu 53 jemi graanima pravo da uestvuju
u upravljanju javnim poslovima, a Zakon o dravnoj upravi donesen 2005. godi-
ne
337
obavezuje organe dravne uprave da sprovedu javnu raspravu u postupku
pripremanja zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili ko-
jim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (lan 77). Takoe, Zakon
o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije u lanu 21 naelno
ureuje javni nadzor nad slubama bezbednosti, tako to obavezuje slube da
obavetavaju javnost o svom radu posredstvom organa kojima dostavljaju izve-
336
Aleksandar Miloevi, Za dravnog revizora prepolovljen budet , Gl as j avnost i , 12. decembar
2007, http://www.glas-javnosti.co.yu/clanak/glas-javnosti-12-12-2007/za-drzavnog-revizora-
prepolovljen-budzet (pristupljeno 12. novembra 2008).
337
Zakon o dravnoj upravi , Slubeni glasnik RS, br. 79/05 i 101/07.
237
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
taje, kao i tako to slubama daje mogunosti da neposredno obavetavaju
javnost o pojedinim bezbednosnim pojavama i dogaajima.
Uprkos postojanju pravnog okvira, uestvovanje graana u kreiranju poli-
tike na ovom polju na veoma je niskom nivou, a za takvo stanje postoje brojni
razlozi. U prvom redu, slube bezbednosti u Srbiji su i dalje predmet mistifka-
cija, pa je u iroj javnosti rasprostranjeno miljenje da su one svemone i ne-
dodirljive, kao i da sve ono to one rade predstavlja veliku tajnu, te da bi bilo
kakvo interesovanje za njihov rad moglo predstavljati opasnost. Otud postoji
elementarna neobavetenost graana o tome ta su slube bezbednosti i po
kojim principima rade, pa stoga graani nisu spremni da uestvuju u kreiranju
bezbednosne politike. Ni slube bezbednosti se ne trude da bilo ta uine kako
bi promenile takvo stanje. Takoe, ni politika elita nije nita znaajnije uini-
la kako bi podelila sa graanima svoju odgovornost za rad slubi bezbednosti
i motivisala ih da uestvuju u reavanju nasleenih problema. tavie, ta elita
je zbog nedostatka politikog konsenzusa ispoljila nesposobnost da usvoji ja-
snu i celovitu Strategiju reforme slubi bezbednosti. Stoga su svi novi zakoni o
slubama donoeni na brzinu, te strunoj javnosti nije bilo ostavljeno dovolj-
no vremena za sprovoenje dublje analize i organizovanje javne rasprave. Tako
je, na primer, od trenutka kada je Vlada predstavila nacrt Zakona o osnovama
ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, pa do njegovog usvajanja u Na-
rodnoj skuptini, proteklo svega mesec dana iako je za pripremanje tog Zakona
bilo predvieno vie od godinu dana.
338
Isto tako, Vlada nije pokazala spremnost
da uvai sugestije strunjaka, koje su oni davali tokom postupka pripremanja
zakona ili u vezi sa izmenama, o emu najbolje svedoi donoenje Zakona o
BIA. Konano, u Srbiji se mali broj akademskih institucija i organizacija civilnog
drutva celovito i sistematino bavi pitanjima slubi bezbednosti (i sektora bez-
bednosti u celini).
Kada je re o uestvovanju graana i njihovih udruenja u sprovoenju i eva-
luaciji politike, situacija je ista, ako ne i gora. Glavnu prepreku toj vrsti uestvo-
vanja graana, kao to je ve izneto, predstavlja uskraivanje podataka o radu
slubi bezbednosti. Jedini pozitivan pomak u ovome predstavlja injenica da su
slube bezbednosti u izvesnoj meri poveale saradnju sa akademskim instituci-
jama i organizacijama civilnog drutva uestvovanjem na meunarodnim konfe-
rencijama i okruglim stolovima. Meutim, sve ove aktivnosti su ad hoc prirode.
Slube bezbednosti nemaju u svojoj organizacionoj strukturi ustanovljeno
odeljenje za odnose sa javnou. Takoe, vojne slube bezbednosti nemaju ni
svoju veb-stranicu putem koje bi informisale graane o svojim aktivnostima, a
338
Poreenja radi, u Velikoj Britaniji je javna rasprava o formiranju nezavisne specijalizovane
agencije za borbu protiv organizovanog kriminala (Serious Anti Organized Crime Agency) trajala
vie od godinu dana. Vie o tome videti u: Glen Segell, Reform and Transformation: The UKs
Serious Organized Crime Agency, Int ernat i onal Journal of Int el l i gence and Count erInt el l i gence,
Volume 20, Issue 2 (2007): 217239; Clive Harfeld, SOCA-A Paradigm Shift in British Policing,
Bri t i sh Journal of Cri mi nol ogy, no. 46 (2006): 743761.
238
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
na internet stranici BIA postoji ukupno trinaest vesti koje se odnose na period
od 2005. do sredine 2008. godine. Nepostojanje informacija ili davanje turih
informacija, meutim, otvara prostor za razliite spekulacije, pa je za same slu-
be bezbednosti veoma vano to da imaju strategiju komunikacije sa javnou
i specijalizovane slube za njeno sprovoenje. To utoliko pre to je, po reima
direktora BIA Radeta Bulatovia, od 2004. do jula 2008. godine, u interesu BIA
da se sa Agencije skine hipoteka i vrati poverenje
339
.
Ocena: 2 (dva)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Meu najznaajnija reformska dostignua svakako spada i stvaranje zakon-
skog okvira za delovanje slubi bezbednosti i uspostavljanje mehanizama de-
mokratske civilne kontrole i nadzora, to je ostvareno u periodu 20022007. go-
dine. Donoenjem Zakona o slubama bezbednosti SRJ to je postignuto kada
je re o vojnim slubama bezbednosti. One su potinjene demokratski izabra-
nim civilnim organima vlasti i parlamentarnoj kontroli, iji je zakonski nosilac
postala Komisija za kontrolu slubi bezbednosti Savezne skuptine. Zatim je,
mada na mnogo manje uspean nain, Zakonom o Bezbednosno-informativ-
noj agenciji bila ureena kontrola nad ovom agencijom. Konano, posle usvaja-
nja novog Ustava, koji parlamentarnom nadzoru slubi bezbednosti daje rang
ustavne kategorije, donet je Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti
Republike Srbije, u kome se dosta precizno i sadrajno ureuju parlamentarna
kontrola i nadzor slubi bezbednosti, kao i poloaj i uloga Saveta za nacionalnu
bezbednost. Uz navedeno, lan 3 ovog Zakona propisuje to da se rad slubi
bezbednosti, osim pod demokratskom civilnom kontrolom Narodne skuptine
i Saveta za nacionalnu bezbednost, nalazi i pod kontrolom predsednika Repu-
blike, Vlade, drugih dravnih organa i javnosti u skladu sa zakonom. Meutim,
on ne razrauje kontrolnu ulogu drugih navedenih organa i javnosti. Sa ovim bi
Zakonom trebalo to pre uskladiti zakone o pojedinim slubama bezbednosti i
u njima utvrditi koje korelativne obaveze imaju rukovodioci slubi u odnosu na
nadzorne organe.
339
Bojan Toni, Ratko Mladi je boravio u Srbiji do 2005, intervju sa Radetom Bulatoviem,
Danas, 31. avgust 2007, http://www.danas.co.yu/20070831/terazije1.html
239
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
Kontrolna uloga izvr%ne vlasti
Kontrolna uloga izvrne vlasti nad slubama bezbednosti u Srbiji odvija se
pomou nekoliko mehanizama. Najpre, Vlada ima iroka funkcionalna, organi-
zaciona i personalna ovlaenja u odnosu na ove slube. Ona ukljuuju usme-
ravanje i usklaivanje njihovog rada, odobravanje akata o njihovoj unutranjoj
organizaciji i sistematizaciji, kao i postavljanje i razreavanje rukovodilaca slubi
i odreenih rukovodeih kadrova. Kao organi koji se nalaze u sastavu Ministar-
stva odbrane, vojne slube bezbednosti nalaze se pod neposrednim nadzorom
tog Ministarstva. Pored ostalog, slube bezbednosti dune su da Vladi dostav-
ljaju svoje godinje planove rada i izvetaje o svom radu, koji sadre opis stanja
u njihovom delokrugu rada, podatke o izvravanju zakona, drugih akata i zaklju-
aka Vlade, kao i podatke o preduzetim merama iz delokruga njihovog rada.
Kontrolna ovlaenja predsednika Republike, iako nisu blie regulisana za-
konom, oigledno su u vezi sa njegovim poloajem efa drave i sa ovlaenjima
koja on ima u oblasti bezbednosti i odbrane.
Savet za nacionalnu bezbednost ima znaajnu ulogu u usmeravanju i ko-
ordinaciji rada slubi bezbednosti, kao i u nadzoru nad njihovim radom. Savet
razmatra obavetajno-bezbednosne procene i donosi zakljuke kojima odreu-
je prioritete i naine zatite, usmeravanja i ostvarivanja nacionalnih interesa koji
se sprovode obavetajno-bezbednosnim delatnostima. Donosi zakljuke u vezi
s radom slubi bezbednosti, kao i zakljuke kojima usmerava i usklauje rad
slubi bezbednosti. On prati izvravanje zakljuaka koje je doneo, daje miljenja
o predlozima godinjih i srednjoronih planova rada slubi bezbednosti, kao i
miljenja Vladi o predlozima budeta slubi bezbednosti. Prati realizaciju odo-
brenih budetskih sredstava i daje miljenje Vladi o predlogu za postavljenje i
razreenje direktora slubi bezbednosti.
Za pravilno ostvarivanje kontrolne uloge izvrne vlasti posebno je vano
to da postoje mehanizmi kojima e biti obezbeena politika neutralnost rada
slubi bezbednosti. Radi toga, Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbed-
nosti Republike Srbije propisano je da pripadnici slubi bezbednosti ne mogu
biti lanovi politikih stranaka, kao i da su prilikom obavljanja svog posla duni
da postupaju saglasno principu zakonitosti, prema pravilima struke i politiki
neutralno (lan 3, st. 2 i 3). Takoe, Zakon o dravnoj upravi obavezuje organe
dravne uprave da potuju naela strunosti, nepristrasnosti i politike neutral-
nosti (lan 8), a Zakon o dravnim slubenicima propisuje da je dunost tih slu-
benika da postupaju u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema
pravilima struke, nepristrasno i politiki neutralno. Zabranjeno im je da tokom
izvravanja svog posla izraavaju i zastupaju svoja politika uverenja (naelo za-
konitosti, nepristrasnosti i politike neutralnosti, lan 5). Ponavljanje ovih naela
u navedenim zakonima potpuno je opravdano, posebno kada je re o sluba-
ma bezbednosti, budui da problem njihove depolitizacije predstavlja jedan od
najtee reivih problema u ukupnom korpusu njihovog naslea. Slino tome,
240
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ne treba potcenjivati ni uvek obnovljivu sklonost Vlade da slube bezbednosti
koristi kako bi sebe odrala na vlasti. Spreavanju te mogunosti slue drugi
mehanizmi nadzora.
Ocena: 3 (tri)
Parlamentarna kontrola i nadzor
Pravo Narodne skuptine da nadzire rad slubi bezbednosti utemeljeno je
lanom 99, stavom 1, takom 6 Ustava Republike Srbije. Teinu ulogu u tom
nadzoru, kao i u drugim demokratskim dravama, ima posebno radno telo
Odbor Narodne skuptine koji je nadlean za odbranu i bezbednost. Uloga ovog
Odbora propisana je lanom 16 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbedno-
sti Republike Srbije. Odbor nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbed-
nosti, usklaenost tog rada sa Strategijom nacionalne bezbednosti, Strategijom
odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbije, potovanje
politike, ideoloke i interesne neutralnosti u radu slubi bezbednosti, zakoni-
tost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka, kao
i zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad. Takoe, ovlaen je
da razmatra i usvaja izvetaje o radu slubi bezbednosti, da razmatra predloge
zakona i drugih propisa i optih akata, da pokree inicijative i da podnosi pred-
loge zakona iz nadlenosti slubi. Uz to, ovaj Odbor razmatra predloge, peticije
i predstavke graana koji su upueni Narodnoj skuptini u vezi sa radom slubi
bezbednosti, predlae mere za njihovo reavanje i o tome obavetava podno-
sioca. Ima i ovlaenje da utvruje injenice o uoenim nezakonitostima ili ne-
pravilnostima u radu slubi, kao i u radu njihovih pripadnika, i da o tome donosi
zakljuke, te da o svojim zakljucima i predlozima izvetava Narodnu skuptinu.
Konano, Odbor ima pravo da izvri neposrednu kontrolu rada slubi bezbed-
nosti. Direktori slubi duni su da tom prilikom njegovim lanovima omogue
pristup u prostorije slube, dozvole uvid u dokumentaciju, prue podatke i in-
formacije o radu slubi, kao i da odgovore na njihova pitanja.
ini se nespornim to da su irokim ovlaenjima Odbora utemeljene mo-
gunosti za ostvarivanje kvalitetnog parlamentarnog nadzora nad radom slubi
bezbednosti. No, ostaje i dalje pitanje kako e taj nadzor funkcionisati, s obzirom
na dosadanja skromna iskustva i na injenicu da Odbor pokriva itav sektor
bezbednosti i da je sainjen od dosta lanova, kao i na to da bi njegovi lanovi
trebalo da poseduju specifna struna znanja i da budu veoma posveeni svom
poslu. Takvi momenti do sada su uticali na to da efkasnost parlamentarne kon-
trole ne bude na zadovoljavajuem nivou, jer se ona gotovo iskljuivo svodila na
razmatranje estomesenih izvetaja o radu BIA. Izvesno opravdanje za ovakvu
situaciju moe biti objektivna injenica da je uspostavljanje parlamentarnog
241
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
nadzora slubi bezbednosti na samom poetku, budui da ona postoji tek od
sredine 2002. godine.
Ocena: 2 (dva)
Sudska kontrola
Sudska kontrola rada slubi bezbednosti zasniva se, pre svega, na kontroli
zakonitosti mera tajnog prikupljanja podataka, odnosno ostvaruje se tako to
je slubama bezbednosti neophodno da dobiju pismenu sudsku saglasnost za
zakonsku upotrebu ovih mera. Mada javnosti nisu dostupni podaci o broju odo-
brenih mera za tajno prikupljanje podataka (o emu je bilo rei), kao ni o tome
da li ima sluajeva nepotovanja zakonskih odredaba koje ureuju proceduru
odobravanja tih mera, moglo bi se pretpostaviti da u ovom domenu sudske kon-
trole ne postoje veliki problemi. Ovo moe biti zakljueno na osnovu toga to
nadleni sudovi u svojim izvetajima nisu posebno skretali panju na to pitanje.
Pored ovoga, sudovi su nadleni da u upravnom sporu odluuju o zakonito-
sti upravnih akata, o eventualnoj krivinoj odgovornosti pripadnika slubi, kao
i o naknadi tete koju one nanesu graanima. Svi ovi oblici kontrole, meutim,
pojavljuju se sporadino, odnosno predstavljaju posledice. Kontrola u uprav-
nom sporu sporadina je, jer slube bezbednosti retko donose akte koji imaju
karakter upravnih akata, dok se sudska kontrola nad upravnim radnjama, koje
slube znatno ee preduzimaju, kod nas i ne obavlja. U posmatranom periodu
bilo je nekoliko sluajeva u kojima su sudovi odluivali o krivinoj odgovornosti
pripadnika slubi i o odgovornosti za tete priinjene njihovim radom. Iako je
broj tih sluajeva bio veoma mali, oni su, svaki za sebe, predstavljali veliki uspeh
pravosudnih organa (u poreenju sa stanjem do 2000. godine), a treba oekivati
i to da e se broj takvih sluajeva poveavati, zavisno od tempa i uspeha reformi
pravosudnih organa.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Javna kontrola
Javni nadzor nad radom slubi bezbednosti veoma je turo regulisan Zako-
nom o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. lanom 21 tog
Zakona slube bezbednosti se obavezuju da, posredstvom organa kojima dostav-
ljaju izvetaje, a na nain kojim se ne ugroavaju prava graana, nacionalna bez-
bednost i drugi interesi Republike Srbije, obavetavaju javnost o svom radu. One
mogu i neposredno obavetavati javnost o pojedinim bezbednosnim pojavama i
242
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dogaajima. Rezultata, kao to je ve konstatovano, za sada gotovo da nema, pa
je otud nemogue govoriti ni o postojanju nekog primetnijeg javnog nadzora.
Kada su u pitanju nezavisne institucije, u koje ovde prema ulozi u kontroli
slubi bezbednosti ubrajamo Poverenika za informacije od javnog znaaja, Za-
titnika graana i Dravnu revizorsku institucija, injenica je da su one tek ne-
davno poele da rade, savlaujui niz prepreka koje su postojale od trenutka
njihovog osnivanja do poetka rada. U kratkom periodu svog postojanja jedino
je Poverenik za informacije od javnog znaaja ispoljio to da u svom polju delo-
vanja ima kapacitet za kontrolu slubi, a od ostale dve institucije oekuje se da
to uine u bliskoj budunosti, saglasno svojoj znaajnoj ulozi.
Dakle, uinjeni su znaajni normativni napori da budu stvoreni uslovi i pret-
postavke za vrenje demokratske civilne kontrole i nadzora nad radom slubi
bezbednosti, ali su u praktinom ostvarivanju kontrole i nadzora postignuti tek
poetni rezultati.
Ocena: 2 (dva)
Vladavina prava
Ustav iz 2006. godine ve u defniciji Republike Srbije (lan 1) istie naelo
vladavine prava kao jednu od vrednosti na kojima se drava zasniva. U razra-
di ovog naela, Ustav utvruje itav niz posebnih principa, ukljuujui u to i
principe podreenosti vlasti Ustavu i zakonu, zakonitosti uprave, jednakosti
svih pred zakonom, podele vlasti, nezavisnosti sudstva i sudske zatite ljudskih
prava i sloboda. Da potuju naela vladavine prava, posebno su obavezani svi
organi dravne uprave u zakonodavstvu o dravnoj upravi, a slube bezbed-
nosti u matinim zakonima kojima se ureuje njihov poloaj i uloga. Kao prvo
od naela delovanja slubi bezbednosti, u Zakonu o osnovama ureenja slubi
bezbednosti Republike Srbije propisano je da slube bezbednosti deluju na
osnovu i u okviru Ustava, zakona, drugih propisa i optih akata, strategije naci-
onalne bezbednosti, strategije odbrane i utvrene bezbednosno-obavetajne
politike Republike Srbije (lan 2, stav 1). U okviru svoje nadzorne uloge, nad-
leni odbor Narodne skuptine nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bez-
bednosti (lan 16, stav 2, alineja 1). Slino tome, lanom 3, stavom 1 Zakona o
slubama bezbednosti Savezne Republike Jugoslavije propisano je da slube
bezbednosti svoju delatnost vre na osnovu i u okviru Ustava i zakona, a u la-
nu 4, stavu 1 da obavljaju poslove u skladu sa naelima ustavnosti i zakonitosti,
potovanja ljudskih prava i sloboda, profesionalizma i srazmernosti u primeni
ovlaenja.
243
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
Pokazalo se, meutim, da je obezbeivanje punog potovanja vladavine
prava u radu slubi bezbednosti jedan od tee ostvarivih zahteva, i to ne samo
u tranzicionim zemljama, ve i u zemljama razvijene demokratije. Centralni pro-
blem predstavljaju, naravno, posebne mere i ovlaenja slubi za tajno prikuplja-
nje podataka i mogunosti da primenom tih mera zadiru u pravo na privatnost.
U Jugoslaviji je sve do poetka devedesetih godina dvadesetog veka primena
posebnih mera i ovlaenja za tajno prikupljanje podataka bila normativno zasno-
vana na podzakonskim aktima tajnog karaktera. U Srbiji je tek Zakonom o unu-
tranjim poslovima donetim 1991. godine regulisana mogunost odstupanja od
naela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava optenja na osnovu odluke
predsednika Vrhovnog suda Srbije. To reenje je bilo predmet brojnih kritika stru-
ne javnosti
340
, a potom je isto pitanje ureeno u Zakoniku o krivinom postupku
2001. godine
341
, kao i u Zakonu o BIA i Zakonu o slubama bezbednosti SRJ do-
netim 2002. godine. Osnovni nedostatak ovih zakona je u tome to nisu meu-
sobno usaglaeni, kako terminoloki, tako ni sadrinski. Kritike strune javnosti
posebno se odnose na Zakon o BIA, prema kome odluku o odstupanju od naela
nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava optenja odlukom odobrava,
na predlog direktora Agencije, predsednik Vrhovnog suda Srbije ili sudija koji je
odreen da ga u tome zamenjuje (lan 14). To je, zapravo, ponovno oivljavanje
ranijeg reenja iz lana 13 republikog Zakona o unutranjim poslovima, koje je
iroko osporavano i osporeno kao nesaglasno Ustavu SRJ.
342
Takoe, ova odredba
nije u saglasnosti sa lanom 232 Zakonika o krivinom postupku koji propisuje da
je za primenu mera tajnog nadzora i snimanja komunikacija neophodno pribaviti
odobrenje istranog sudije. Slube bezbednosti mogu koristiti i ovaj pravni put za
dobijanje odobrenja, to dodatno komplikuje kontrolu njihovog rada.
Kao krupan nedostatak Zakona o BIA i Zakonika o krivinom postupku istie
se to to je izostalo utvrivanje obaveze slubama bezbednosti da lice koje je bilo
pod primenom pomenutih mera upoznaju sa prikupljenim podacima. To je pro-
tivno lanu 42 Ustava, koji propisuje da svako ima pravo da bude obaveten o
prikupljenim podacima o svojoj linosti, u skladu sa zakonom, i pravo na sudsku
zatitu zbog njihove zloupotrebe. Inae, Savet Evrope je 1999. godine u svojoj
preporuci izloio stav o tome da slube bezbednosti moraju potovati Evropsku
konvencije o ljudskim pravima, koja u lanu 8 propisuje da graanin ima pravo
da bude obaveten o meri nadzora i o rezultatima njene primene.
343
Zakon o
340
Vie o tome: Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno
prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, u Demokrat ski nadzor nad pri menom
posebni h ovl aenj a, ur. Mi rosl av Hadi i Predrag Petrovi (Beograd: Centar za civilno-vojne
odnose), 69-70.
341
Narodna skuptina usvojila je novi Zakonik o krivinom postupku 2006. godine, ali je njegova
primena odloena do 31. decembra 2008. godine.
342
Bogloljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, 102.
343
Vie videti u: Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno
prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, 72.
244
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
slubama bezbednosti SRJ jedini sadri odredbe koje obavezuju VBA da graani-
na, na njegov pisani zahtev, obavesti o tome da li su prema njemu preduzimane
mere tajnog prikupljanja podataka i stavi mu na uvid dokumente o prikupljenim
podacima (lan 34), ali se ova obaveza, koliko je poznato, ne potuje.
Mada je zakonskim regulisanjem primene posebnih mera za tajno prikuplja-
nje podataka uinjen znaajan korak napred u odnosu na prethodno stanje, i-
njenica je da to regulisanje nije zadovoljavajue. Nije dobro to to postoji neko-
liko pravnih reima za primenu posebnih mera, jer se takva situacija negativno
odraava na pravnu sigurnost graana i neminovno oteava nadzor nad prime-
nom tih mera. Ovaj problem mora biti prevazien usvajanjem zakonskih reenja
koja bi ovo znaajno pitanje uredila na sveobuhvatan, sadrajan i precizan nain
u skladu sa Ustavom. Isto tako, neophodno je usvojiti novi zakon o zatiti poda-
taka o linosti, budui da je postojei Zakon koji regulie ovu materiju donet pre
vie od deset godina i da ne zadovoljava standarde postavljene novim Ustavom
i razvijene u praksi primene Evropske konvencije o ljudskim pravima.
Ocena: 2 (dva)
Ekasnost
Efkasnost slubi bezbednosti je veoma teko oceniti, jer najvei broj poda-
taka na osnovu kojih bi mogla biti formirana ocena o tome nije dostupan jav-
nosti. Jedini izvori podataka su istupi elnih ljudi slubi bezbednosti u javnosti.
Prema izjavi direktora BIA Radeta Bulatovia, datoj oktobra meseca 2006. godi-
ne, Agencija je pretrpela znaajne kadrovske i organizacione promene i uinila
dosta da povea svoju efkasnost. Radi obezbeivanja uslova za efkasniji rad,
promenjena je i maksimalno pojednostavljena unutranja organizacija Agenci-
je, te je ukinut vei broj rukovodeih radnih mesta, a povean broj neposrednih
izvrilaca, i to uglavnom u delu operative.
344
Takoe, radi poveanja efkasnosti
rada BIA, po reima njenog direktora, uvedena je unutranja budetska kontro-
la. Ujedno je od 2002. do polovine 2007. godine u Agenciji promenjena treina
operativnog sastava, a ukupan broj pripadnika smanjen je za 15 odsto, ali samo
u delu logistike.
345
Od ukupnog broja zaposlenih u BIA (koji nije poznat), oko 50
344
Rade Bulatovi, Reforma sistema bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, u Reforma
sekt ora bezbednost i u Srbi j i : dost i gnua i perspekt i ve, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2007), 7778.
345
Bojan Toni, Ratko Mladi je boravio u Srbiji do 2005, intervju sa Radetom Bulatoviem,
Danas, 31. avgust 2007, http://www.danas.co.yu/20070831/terazije1.html
245
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
procenata ima visoku strunu spremu, a prosena starost zaposlenih u Agenciji
je 37 godina, odnosno samo desetak pripadnika starije je od 50 godina. No, da
ipak nije ba sve tako sjajno, govori i sam direktor Agencije, koji kae da je RDB,
odnosno BIA, pretrpela veliki broj radikalnih rezova u kojima je bilo nekontro-
lisanog odliva kadrova, a da u kontinuitetu nije bilo odgovarajue popune. To
stanje prevazilazimo uz redovne aktivnosti, ali je za potpunu stabilizaciju po-
trebno vreme.
346
Uz to, dugogodinje sankcije koje su UN uvele SRJ ostavile su
traga i na kvalitet tehniko-tehnoloke opremljenosti slubi bezbednosti, pa je
oprema BIA stara, daleko od operativnih standarda koji su usvojeni u zemljama
EU, operativno neefkasna, nepouzdana i, u tom smislu, sasvim loe reenje za
kriminalistike istrage.
347
Situacija je slina i u vojnim slubama bezbednosti. Prema reima nael-
nika VBA Svetka Kovaa, izreenim oktobra meseca 2006. godine, Agencija je
pretrpela organizacione promene, a intenzivno se radi i na reformi kadra, to
predstavlja najtei zadatak. Tako je, od sadanjeg kadra VBA, njih 50% primljeno
posle 2002. godine, a u periodu od 2001. do 2006. godine otputeno je oko 360
pripadnika, meu kojima je bilo najvie ofcira. Najvei broj zaposlenih u VBA,
njih 52%, starosti je izmeu 30 i 40 godina, dok je 13% pripadnika starosti do 30
godina. Kada su u pitanju dodatna znanja i usavravanja, 19% pohaa razliite
oblike poslediplomskog usavravanja, a 22% pripadnika ima zavren kurs stra-
nih jezika, od ega je samo njih 8% zavrilo drugi nivo.
348
Grafkon 18: St runa sprema pri padni ka VBA
346
Toni O. C.
347
Dragan Jovanovi, Posebna prava i ovlaenja koja primenjuje policija, u Demokrat ski nadzor
nad pri menom posebni h ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno vojne-odnose, 2008), 86.
348
Svetko Kova, Reforma obavetajno-bezbednosnih slubi u Srbiji, u Reforma sekt ora
bezbednost i u Srbi j i : dost i gnua i perspekt i ve, ur. Miroslav Hadi (Beograd: Centar za civilno-vojne
odnose, 2007), 82.
246
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Meutim, osnovni problem je u tome to podatke koje su naveli efovi slubi
bezbednosti nije mogue proveriti kod nezavisnih izvora. Vrlo je verovatno da e
svaki direktor svoju organizaciju u javnosti predstavljati u najboljem moguem
svetlu. U tom smislu su pojedini od direktora slubi u nekoliko navrata javno tvr-
dili kako su njihove slube najbolje u regionu. Svesni smo toga da su podaci koji
ukazuju na (ne)efkasnost slubi bezbednosti osetljivi, ali stoji injenica da nijed-
no dravno telo koje kontrolie slube bezbednosti nije do sada ni u jednoj prilici
obavestilo javnost o situaciji u slubama bezbednosti i o njihovoj efkasnosti.
Prilikom ocenjivanja efkasnosti bezbednosno-obavetajnih slubi moramo
imati na umu injenicu da navedeni podaci mogu (mada i ne moraju) biti nepo-
uzdani i da su slube bezbednosti sastavni deo dravne administracije ija obe-
leja neminovno nose, kao i injenicu da je transparentnost slubi bezbednosti u
poreenju sa drugim delovima dravne uprave znatno manja, pa da otud njihova
efkasnost realno moe biti upitnija. Zbog svega reenog smatramo da nemamo
dovoljno pouzdanih podataka na osnovu kojih bismo ocenili ovu dimenziju.
Ocena: 2 (dva)
Efektivnost
Integrisanost
Donedavno u Srbiji nije, a pre toga ni u SRJ i SCG, postojalo jedinstveno telo
koje bi koordiniralo i operativno usklaivalo rad slubi bezbednosti. Taj nedosta-
tak bitno je uticao na ostvarivanje jedinstva funkcionisanja bezbednosno-oba-
vetajnog sistema. Usvajanjem Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti
Republike Srbije, krajem 2007. godine, i formiranjem Savet za nacionalnu bez-
bednost taj problem je normativno, a nadamo se, i stvarno prevazien. Slube
bezbednosti su ovim Zakonom defnisane kao deo jedinstvenog bezbednosno-
obavetajnog sistema Republike Srbije, a Savetu za nacionalnu bezbednost po-
vereno je usmeravanje i usklaivanje rada slubi bezbednosti i njihove saradnje
sa organima nadlenim za odbranu i unutranje poslove i sa drugim nadlenim
dravnim organima, kao i saradnje sa organima i slubama bezbednosti stranih
drava i meunarodnih organizacija. U sastavu Saveta nalaze se predsednik Re-
publike, predsednik Vlade, ministri odbrane, unutranjih poslova i pravde, na-
elnik Generaltaba Vojske Srbije i direktori slubi bezbednosti. Za operativno
247
B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
O
-
O
B
A
V
E
#
T
A
J
N
E

S
L
U
!
B
E
usklaivanje slubi bezbednosti zaduen je Biro za koordinaciju, koji ine direk-
tori slubi bezbednosti i sekretar Saveza za nacionalnu bezbednost.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Odnos ciljeva sredstava i rezultata
Druga bitna pretpostavka potrebna za procenu efektivnosti slubi bezbed-
nosti jo nije stvorena, jer Republika Srbija jo uvek nema usvojenu Strategiju
nacionalne bezbednosti. Poto se efektivnost uobiajeno shvata kao sklad iz-
meu postavljenih ciljeva, uloenih sredstava i postignutih rezultata, postavlja
se razumno pitanje na osnovu ega se mogu ocenjivati rezultati slubi bezbed-
nosti kada za davanje te ocene nedostaje neophodan parametar defnisani
bezbednosni ciljevi i sredstva. Osim toga, Zakonom je propisano da slube bez-
bednosti deluju na osnovu i u okviru Ustava, zakona, drugih propisa i optih
akata, strategije nacionalne bezbednosti, strategije odbrane i utvrene bezbed-
nosno-obavetajne politike Republike Srbije, pa se postojanje Strategije na-
cionalne bezbednosti pojavljuje kao jedan od preduslova za njihovo zakonito
i plansko delovanje. Njeno postojanje je i pretpostavka za kontrolu rada slu-
bi bezbednosti, budui da je nadleni skuptinski odbor ovlaen da nadzire
usklaenost rada slubi bezbednosti sa strategijom nacionalne bezbednosti,
strategijom odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbi-
je. Takoe, Strategija nacionalne bezbednosti znaajna je kao vaan preduslov
za uspean rad Saveta za nacionalnu bezbednost. Naime, ovaj organ treba da
usklauje rad slubi bezbednosti tako to razmatra obavetajno-bezbednosne
procene i donosi zakljuke kojima odreuje prioritete i naine zatite i usmerava
ostvarivanje nacionalnih interesa koji se sprovode putem obavljanja obavetaj-
no-bezbednosne delatnosti.
Zbog svega to je reeno, izradi i usvajanju Strategije nacionalne bezbed-
nosti treba pristupiti to pre, a ona treba da izraava iri drutveni konsenzus o
pitanjima bezbednosti, odnosno treba da bude rezultat prethodnih detaljnih
istraivanja i analiza u kojima bi uestvovali dravni organi, akademske instituci-
je i organizacije civilnog drutva. Dodatni razlozi za hitan rad na izradi i usvajanju
Strategije nacionalne bezbednosti nalaze se u injenici da ovaj dokument treba
da prethodi stratekim dokumentima u oblasti odbrane (postojea Strategija
odbrane i Strategijski pregled odbrane doneti su u uslovima postojanja zajed-
nike drave Srbije i Crne Gore). Konano, Srbija je jedina zemlja u Jugoistonoj
Evropi koja nema usvojenu Strategiju nacionalne bezbednosti.
Ocena: 2,5 (dva i po)
248
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Legitimnost
Do sada reenom valja dodati i to da ne postoje javno dostupni podaci koji
bi se odnosili na efektivnost slubi bezbednosti, kao ni podaci o tome kako gra-
ani Srbije ocenjuju rad slubi bezbednosti Republike Srbije.
Ocena: 2 (dva)
249
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
Dr!avni organi sa odre#enim
policijskim ovla%$enjima
Marko Savkovi
Uprava carine (UC), Uprava za spreavanje pranja novca (USPN) i poreska poli-
cija mogu, za razliku od drugih organa Ministarstva fnansija Republike Srbije,
prilikom obavljanja svojih poslova koristiti neka od policijskih ovlaenja. To ih
ini zasebnim dravnim akterima sektora, odnosno sistema bezbednosti u Sr-
biji. Zbog toga e u prvom delu teksta biti prikazana i analizirana ova njihova
ovlaenja. Potom e u sklopu analize tokova i dometa reforme ovih dravnih
organa biti, na osnovu jedinstvene metodologije, izmereni i ocenjeni njihovi
bezbednosni kapaciteti.
Mada je osnovni zadatak UC da omogui brz protok robe i putnika, zapo-
sleni u ovoj instituciji ujedno su duni da ostvare punu efkasnost i efektivnost
kontrole, odnosno otkrivanja i suzbijanja carinskih i drugih delikata, a poseb-
no terorizma, organizovanog kriminala i korupcije
349
. Zakonom koji je usvojen
2003. godine, carinska sluba je ukljuena u grupu institucija drave, koje su an-
gaovane u borbi protiv kriminaliteta. Njenim slubenicima poverena su ovla-
enja za upotrebu oruja
350
, kao i za zaustavljanje, pregled i pretres vozila
351
na
celom carinskom podruju
352
.
Zakonom o poreskom postupku i administraciji utvrena su ovlaenja
poreske policije, koja su gotovo jednaka ovlaenjima kriminalistike policije u
pretkrivinom postupku.
353
Poreskoj policiji su tako data sva ovlaenja klasine
policije, osim onog koje se tie ogranienja slobode kretanja. Radi otkrivanja po-
reskih krivinih dela i njihovih izvrilaca, poreska policija je ovlaena da poziva
graane, prikuplja od njih potrebna obavetenja, ostvari uvid u dokumentaciju
349
Dejan Carevi, Reforma carinske slube u Srbiji, u Reforma sekt ora bezbednost i u Srbi j i : dost i gnua
i perspekt i ve, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose 2007), str. 97.
350
Cari nski zakon, l. 276, stav 6, Slubeni glasnik RS, br. 73/2003 i 61/05.
351
Cari nski zakon, l. 278.
352
Cari nski zakon, l. 6, Carinsko podruje Srbije obuhvata teritoriju, teritorijalne vode i vazduni
prostor iznad Srbije. Carinsko podruje je ogranieno carinskom linijom koja je istovetna sa
granicom Srbije.
353
Zakon o poreskom post upku i poreskoj admi ni st raci j i, Slubeni glasnik RS, br. 80/2002, 84/2002,
23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005, 62/2006 i 63/2006, lan 135.
250
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dravnih organa, preduzea, radnji i drugih pravnih lica, vri pregled prevoznih
sredstava, putnika i prtljaga, vri pregled odreenih objekata i prostorija drav-
nih organa, preduzea, radnji i drugih pravnih lica, raspie potragu za licima i
stvarima za kojima se traga
354
.
Krivino delo pranja novca predstavlja relativno novi oblik privrednog krimi-
nala. To je specifna kriminalna aktivnost koja predstavlja posledicu prethodno
poinjenog krivinog dela, ali i polaznu osnovu za izvrenje buduih krivinih
dela.
355
Pranjem novca se onaj novac koji je steen na ilegalan nain proputa
kroz legalne fnansijske tokove da bi postao legalan u nacionalnom ili meuna-
rodnom platnom prometu.
356
Kako sposobnost kriminalnih grupa da legalizuju
prljavi novac raste, uveava se i njihova ukupna mo u drutvu. Ako je, pri tom,
re o drutvu koje se nalazi u tranziciji, rastua mo ovih grupa postaje poten-
cijalna pretnja za uspeh tranzicionih reformi. Krivino delo pranja novca ima
mnogo iri negativni uticaj na drutvo u celini, zato to je njegova osnovna svr-
ha prikrivanje izvrenja drugih ozbiljnih krivinih dela, posebno njihovih organi-
zovanih oblika, i nastavljanje kriminalne aktivnosti bez straha od otkrivanja.
357
Formiranje posebne fnansijske obavetajne slube (FOS
358
) bio je, stoga, je-
dan od najhitnijih zadataka reforme u Srbiji. Tako je 27. septembra 2001. godine
Savezna skuptina usvojila Zakon o spreavanju pranja novca
359
kojim je, kao
nezavisna komisija za spreavanje pranja novca na nivou tada postojee fede-
racije, ustanovljena Finansijska obavetajna jedinica (FOJ). Ova jedinica preime-
novana je u Upravu za spreavanje pranja novca (USPN) aprila 2003. godine,
nakon to je Narodna Skuptina usvojila Zakon o ministarstvima
360
kojim je, u
skladu sa odredbama Beogradskog sporazuma, borba protiv pranja novca pre-
baena na nivo republika.
361
Pored novijeg fenomena pranja novca, korupcija ini deo naslea dravnih
institucija sa odreenim policijskim ovlaenjima u Srbiji. Ona je najzastuplje-
nija u domenu privrednog i fnansijskog poslovanja, budui da organizovanim
kriminalnim grupama omoguava nesmetanu privrednu aktivnost, ali im i ga-
rantuje to da e im dravni organi sa kojima su sklopili kriminalne veze pruiti
354
Boris Batarilo, Poreska policija, u Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h mera i ovl aenj a,
ur. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi 2008. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose 2008), 99
100.
355
Borba protiv pranja novca u Srbiji, Pul s (Magazi n o korupci j i ), maj-jun 2006, 26.
356
Mio Bokovi, Oblici ispoljavanja organizovanog kriminaliteta u privredno-fnansijskom
poslovanju, Bezbednost , broj 6 (2005): 915.
357
Milovan Milovanovi, Pranje novca: neka otvorena pitanja, Revi j a za bezbednost , broj 5 (2008): 32.
358
Eng. fnanci al i nt el l i gence uni t ili FIU.
359
Zakon o Agenci j i za osi guranj e depozi t a, sanaci j u, st eaj i l i kvi daci j u banaka, Slubeni list SRJ, br.
53/2001.
360
Zakon o mi ni st arst vi ma, Slubeni glasnik SCG, br. 35/2003.
361
Misija USPN, Int ernet prezent aci j a Uprave za spreavanj e pranj a novca, http://www.fcpml.org.
yu/misija.htm (pristupljeno 23. avgusta 2008).
251
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
odgovarajuu zatitu.
362
Uestvovanje u aktivnostima organizovanih kriminal-
nih grupa, kao i odgovornost za fnansiranje odreenih oruanih formacija koje
su u sukobima na prostoru bive Jugoslavije poinile ratne zloine posledica
su naina na koji je Savezna uprave carina (SUC) poslovala tokom devedesetih
godina prolog veka.
U prvom delu naeg rada upoznaemo se, prikazom inilaca koji odreuju
kontekst razvoja UC, sa teinom njenog politikog i institucionalnog naslea.
Bie, zatim, razmotreni tokovi unutranje reforme institucija sa odreenim poli-
cijskim ovlaenjima, uz osvrt na javni imid koji one danas imaju u Srbiji. U dru-
gom delu rada ispitaemo domete reforme institucija sa odreenim policijskim
ovlaenjima u 2008. godini.
Na upit Centra za civilno-vojne odnose koji je UC, USPN i poreskoj policiji
upuen u junu 2008. godine odgovorila je samo carinska sluba. Zato smo u is-
pitivanju dimenzija reprezentativnosti i transparentnosti, kao i kriterijuma kon-
trole upotrebe posebnih mera i ovlaenja, bili primorani da se usredsredimo
samo na rad ove institucije.
Nasle#e Savezne uprave carina (SUC)
Meunarodna izolacija u kojoj se Savezna Republika Jugoslavija nala nakon
maja 1992. godine negativno se odrazila i na rad carinske slube. Uporedo sa ra-
stom infacije, do kog je dolo u periodu od 1995. do 2000. godine, u Srbiji je bez
posla ostalo oko 270.000 ljudi. U datim okolnostima jedino je sivo trite moglo
da zadovolji potrebe ljudi. Meutim, zarad smanjenja socijalne napetosti, plae-
na je visoka cena zbog mogunosti cvetanja ilegalne trgovine i korupcije.
363
Pojedincima koji su bili bliski reimu Slobodana Miloevia rukovodstvo
SUC, na ijem je elu bio Mihalj Kertes, omoguilo je da ilegalno uvoze akciznu
robu sa visokom marginom profta (naftu, duvan, alkohol), kao i hranu i lekove.
Izmetanje spoljnotrgovinske razmene iz zakonom regulisanog okvira vodilo je
politizaciji i korupciji institucija policije, carine, fnansijske policije i pravosua.
Reim Slobodana Miloevia tolerisao je novonastalo stanje iz tri razloga.
Najpre, na ovaj nain se novac zaraen u uslovima meunarodne izolacije i ne-
postojanja platnog prometa mogao zadrati pod kontrolom reima, kako bi
se fnansirala strateki vana preduzea i institucije.
364
Zatim, ovim putem su
pribavljana fnansijska sredstva neophodna za fnansiranje oruanih formacija
362
Mio Bokovi, Oblici ispoljavanja organizovanog kriminaliteta u privredno-fnansijskom
poslovanju, Bezbednost , broj 6 (2005): 915.
363
Jelena Unijat, Organizovani kriminal: sluaj Srbija, Bezbednost Zapadnog Bal kana, br. 1 (2006): 15.
364
Kertes: Branim se istinom, Bet a, 8. oktobar 2007, http://www.mail-archive.com/sim@antic.
org/msg37495.html (pristupljeno 17. juna 2008)
252
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
pripadnika srpskih zajednica u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini.
365
Najzad, tako je
omogueno kontinuirano fnansiranje Socijalistike partije Srbije.
366
Opte uruavanje sistema vrednosti i meunarodna izolacija inile su samo
dve pretpostavke za nastanak predoenog sistema distribucije prihoda. Bilo je jo
neophodno da se na elu Uprave nae osoba u koju je reim imao apsolutno pove-
renje. To je bio Mihalj Kertes, koji je postao direktor SUC 4. maja 1994. godine.
367
Prema optunici koja je podignuta u martu 2007. godine, Kertes je, kao lan
kriminalne grupe koju je predvodio Slobodan Miloevi (a iji su lanovi ujed-
no bili i Jovan Zebi i Nikola ainovi), jedan deo prihoda SUC bez zakonskog
osnova uplaivao na raune pravnih lica, politikih organizacija i Dravne bez-
bednosti Srbije. Deo deviznih sredstava je, bez odobrenja Narodne banke Srbije,
po nalogu lanova ove grupe iznet na Kipar. Grupa je optuena da je otetila
budet za najmanje 120 miliona nemakih maraka.
368
Po nalogu Mihalja Kertesa, SUC je Resor dravne bezbednosti Srbije snab-
devala automobilima i drugim transportnim sredstvima, pruajui tako logisti-
ku podrku aktivnostima iji je cilj bio zastraivanje politikih protivnika. Kada
je u oktobru 1999. godine pokuan atentat na Vuka Drakovia, predsednika
Srpskog pokreta obnove, ivote je izgubilo etvoro ljudi.
Mada je nekadanji direktor SUC prvi put priveden na informativni razgovor
ve 6. decembra 2000. godine, dva meseca nakon politikih promena, prote-
klo je osam godina pre nego to je pravosnano osuen. Vidljiv je nedostatak
politike volje da se ovaj sluaj rei, jer je proces koji je voen pred specijal-
nim odeljenjem okrunog suda u Beogradu odugovlaen, usled ega je dolo
do zastarevanja krivinog postupka. Tako je postupak protiv Kertesa i njegovih
saradnika vie puta obustavljan, a optueni su oslobaani svake odgovornosti.
Najzad, Kertes je za sauesnitvo u navedenom etvorostrukom ubistvu i za po-
kuaju atentata na lidera SPO osuen na osamnaest meseci zatvora.
369
Na sudu
je dokazano da je po Kertesovom nalogu bio obezbeen kamion kojim je izvr-
en atentat.
370
Ostali sudski procesi koji se protiv Kertesa vode zbog zloupotrebe
slubenog poloaja jo uvek su u toku.
365
Milo Vasi, Jovan Dulovi i Davor Konjikui, Hapenje direktora Savezne uprave carina:
udesni svet Bracike Kertesa, Vreme, rubri ka Dosi j e Vremena, http://www.vreme.com/arhiva_
html/520/12.html (pristupljeno 17. juna 2008).
366
Kertes: Politiki montirano, B92, 5. septembra 2007, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2007&mm=09&dd=05&nav_category=120 (pristupljeno 17. juna 2008).
367
Mihalj Kertes (Ko se boji Srba jo?), Gl as j avnost i , 20. maj 2000, http://arhiva.glas-javnosti.
co.yu/arhiva/2000/05/21/srpski/P00052006.shtm (pristupljeno 17. juna 2008).
368
Kertes: Politiki montirano, B92, 5. septembar 2007, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2007&mm=09&dd=05&nav_category=120 (pristupljeno 17. juna 2008).
369
Maksimalne kazne za Ibarsku, B92, 19. jun 2008, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2008&mm=06&dd=19&nav_id=304459 (pristupljeno 20. juna 2008).
370
Dragoljub Todorovi, Nema nikakve zbrke: povodom poetka suenja za zloin na Ibarskoj
magistrali, Gl as j avnost i , http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2001/10/16/pisma/srpski/pisma.
shtml (pristupljeno 20. juna 2008).
253
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
Po"etak reforme
Saveznu upravu carina je 6. oktobra ujutru zauzela grupa naoruanih ljudi, pred-
voena Duanom Zabunoviem, vlasnikom frme MPS. Na prvi pogled, ovaj
dogaaj se nije mnogo razlikovao od obrasca po kome su dravne institucije od
stratekog znaaja preuzimane neposredno nakon sloma reima Socijalistike
partije Srbije. Prema navodima emisije Insajder televizije B92, problem je bio u
tome to je Zabunovi poetkom devedesetih godina nastojao da se nametne
drugim akterima verca akciznom robom u Srbiji. Njegov sukob sa Kertesom,
kako se u emisiji tvrdi, datira jo od odluke koju je Kertes doneo, sledei instruk-
cije Marka Miloevia, da treba sruiti novootvoreni dut y free shop na graninom
prelazu Preevo, koji je otvorio Zabunovi.
371
Nakon promene reima institucije sa odreenim policijskim ovlaenjima
morale su proi kroz etiri D: dekriminalizaciju, demilitarizaciju, depolitizaciju i
decentralizaciju
372
. Za potrebe ovog rada, njihovu reformu u Srbiji posmatramo
kao proces koji se odvijao u dva pravca, odnosno posmatramo reformu carinske
slube i stvaranje novih institucija USPN i poreske policije.
Izazov korupcije
Uprava carina se, usled prirode ovlaenja koja su poverena njenim zaposleni-
ma, suoava sa problemom korupcije kao malo koji organ dravne administra-
cije. U protekle tri godine veliku panju javnosti privukle su dve velike policijske
akcije, preduzete radi razbijanja kriminalnih grupa povezanih sa korupcijom u
carinskoj slubi. U novembru 2006. godine, policija je u vie gradova Srbije za-
poela akciju Ma, tokom koje je uhapsila sedamnaest osoba, odnosno carini-
ka i malih privrednika. Oni su osumnjieni da su u duem vremenskom periodu
delovali kao zloinako udruenje koje je primalo i davalo mito, zloupotreblja-
valo slubeni poloaj i bavilo se krijumarenjem robe.
Krajem maja 2007. godine, specijalni tuilac za organizovani kriminal Slo-
bodan Radovanovi podigao je optunicu protiv dvadeset i osam osoba zbog
korupcije na carini, primanja mita i zloupotrebe slubenog poloaja, kao i zbog
krijumarenja. Ova kriminalna grupa radila je na tome da odreeni korisnici na-
vodnog uvoza budu izuzeti iz carinskog nadzora i kontrole (carinjenja), kao i
na tome da im se omogui krijumarenje akcizne robe i naftnih derivata. Re je
bila o uvozu komercijalne robe velike vrednosti iz Kine, Turske, Bugarske i Make-
donije. Kako je tom prilikom rekao portparol Specijalnog tuilatva Toma Zori,
371
Kako je Marko vercovao cigarete, B92, Insj ader, 20. februar 2006, http://www.b92.net/info/
emisije/insajder.php?mm=02&nav_id=190194&yyyy=2006 (pristupljeno 20. juna 2008).
372
Unijat, Organizovani kriminal: sluaj Srbija, 14.
254
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
drava je na ime neplaenog poreza i carine oteena za vie desetina miliona
evra
373
. Kao organizator ove kriminalne grupe, koja je u meuvremenu sa dva-
deset i osam spala na samo osamnaest pripadnika, optuen je Velibor Lukovi,
bivi ef Odseka za suzbijanje krijumarenja i koordinator Uprave carina za po-
druje juno od Beograda.
374
Obnavljanje me#unarodne saradnje
i po"etak reforme carinske slu!be
Aprila 2001. godine SRJ je postala lanica Svetske carinske organizacije (SCO). Pri-
stupanje ovoj organizaciji je za carinsku slubu u Srbiji bilo viestruko vano. Pod
okriljem SCO usvojeno je dvanaest meunarodnih konvencija i veliki broj prepo-
ruka. Ove konvencije i preporuke usvojene su kako bi bile pojednostavljene i usa-
glaene carinske procedure, a samim tim i ubrzan prometa roba preko granica.
375
Od 1. januara 2002. godine SUC vie nije bila direktno odgovorna Vladi SRJ,
ve je podreena Saveznom ministarstvu fnansija.
376
Tri meseca kasnije, novi
direktor SUC Vladan Begovi najavio je poetak reorganizovanja carinske slu-
be, koje je trebalo da se obavlja u saradnji sa Evropskom unijom (EU). Begovi
je tom prilikom rekao da je strategija razvoja carinske slube uraena u saradnji
sa Svetskom bankom.
377
Odmah zatim, SRJ ulazi u TTFSE (Trade and Transpor t
Faci l i t at i on i n Sout h East Europe Program), regionalni projekat modernizacije ca-
rinskih uprava.
378
U maju 2003. godine, UC postaje deo mree Regionalnih obavetajnih kan-
celarija za vezu (Regional Int eligence Liaison Ofces, RILOs), koja je pod pokrovitelj-
stvom Svetske carinske organizacije. Tako je, ujedno, steeno i pravo na pristupa-
nje Carinskoj mrei podataka za suzbijanje krijumarenja (Cust oms Enforcement
Net work, CEN), to e omoguiti bru i laku saradnju u oblasti suzbijanja krijum-
arenja, kao i razmenu informacija. U drugoj polovini 2003. na snagu je stupio
373
Optunica za carinsku mafju, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2007&mm=05&dd=28&nav_id=248670 (pristupljeno 24. decembra 2007).
374
Poelo suenje carinskoj mafji, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2007&mm=12&dd=10&nav_id=275828 (pristupljeno 24. decembra 2007).
375
Internet prezentacija Svetske carinske organizacije, http://www.wcoomd.org/home.htm
376
Internet prezentacija Uprave carina Republike Srbije, http://www.fcs.yu
377
Internet prezentacija Direkcije za informisanje Saveta ministara Dravne zajednice Srbija i Crna
Gora, http://ssinf.sv.gov.yu/saveznavlada/print.php?idteksta=5
378
Pristupajui TTFSE, drava izraava spremnost da smanji trokove i optereenja na
granicama, koji nisu poreklom carinska, te da utie na smanjenje krijumarenja na graninim
prelazima: Internet prezentacija Trade and Transport Facilitation in South East Europe Program,
http://www.ttfse.org
255
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
novi Carinski zakon (avgust), kao i Kodeks ponaanja carinskih slubenika
379
(no-
vembar), kojim su utvrena pravila ponaanja carinskih slubenika u odnosima sa
kolegama, rukovodiocima i graanima u toku radnog vremena i van njega.
Carinska sluba suoila se u periodu nakon 5. oktobra 2000. godine sa pro-
blemom koji je bio rezultat naruenih odnosa unutar federacije, odnosno unutar
zajednice Srbije i Crne Gore. Vlasti u Crnoj Gori su u prvoj polovini 1998. godine,
nakon to je njihov zahtev da Mihalj Kertes ne bude ponovo izabran za direkto-
ra SUC odbaen u Beogradu, preuzele kontrolu nad carinarnicama na teritoriji
ove republike. Posle Kertesovog reizbora Crna Gora je prestala da prihode od
carina uplauje u savezni budet.
380
Odluka crnogorskih vlasti bila je politiki
motivisana. Podgorica nije vie bila spremna da fnansira politiku koju diktirana
Beograd.
U svom prvom redovnom izvetaju o progresu uinjenom na putu pridruiva-
nja EU, sainjenom aprila 2002. godine, Evropska komisija (EK) kritikovala je to to
Republika Srbija i Republika Crna Gora imaju odvojene carinske administracije,
dva razliita carinska koda i dva razliita informatika sistema. Evropska komisija
bila je zabrinuta zbog tada aktuelne politike da se na SRJ (a godinu dana kasnije
SCG) gleda kao na jednu dravu kandidata za ulanjenje u EU.
Po potpisivanju Beogradskog sporazuma, dogovoreno je da UC i UCCG za-
ponu pravno regulisanje administrativne carinske linije, da usaglase standarde
koji se odnose na podnoenje dokumenata potrebnih u carinskoj proceduri i
da zaponu postepeno smanjivanje carinske stope u Srbiji, odnosno poveanje
ove stope u Crnoj Gori. Odsustvo volje da bude ostvareno ono to je dogovo-
reno dovelo je do nove negativne ocene koju je dala EK. Ona e se, praktino,
ponavljati sve do izvetaja iz 2006, u kome je konstatovano da e referendum o
nezavisnosti Crne Gore biti odran u maju.
Formiranje novih dr!avnih organa sa
odre#enim policijskim ovla%$enjima
Prvim Zakonom o spreavanju pranja novca, koji je 27. septembra 2001. godi-
ne usvojila Savezna skuptina, predvieno je uspostavljanje saveznog organa
nadlenog za spreavanje pranja novca, iju bi organizaciju i delokrug rada na-
knadno utvrdila Savezna vlada.
381
Usvojenom defnicijom obuhvaeno je samo
379
Kodeks ponaanja carinskih slubenika, Uprava cari na, http://www.fcs.yu/srpski/o_nama/
kodeks.htm (pristupljeno 24. decembra 2007).
380
Ratomir Petkovi, Federacija samo na papiru: Srbija i Crna Gora nisu vie u istoj dravi?,
AIM Press, http://www.aimpress.ch/dyn/pubs/archive/data/199806/80622-019-pubs-beo.htm
(pristupljeno 8. septembra 2008).
381
Zakon o spreavanj u pranj a novca, l. 11, Slubeni list SRJ, br. 53/2001.
256
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ulaganje novca
382
steenog obavljanjem nezakonite delatnosti na raune ba-
naka i drugih fnansijskih institucija [...] koje domaa i strana fzika i pravna lica
vre radi obavljanja dozvoljene privredne ili fnansijske delatnosti
383
. Prikrivanje
nezakonitog porekla novca ili imovine, ali i naredne dve faze pranja novca ra-
slojavanje i integracija nisu smatrane sastavnim delom krivinog dela.
384
Ubrzo po usvajanju Zakona o poreskom postupku i administraciji, formira-
na je Poreska policija kao jedna od najmlaih institucija u sektoru bezbednosti.
Izmenama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, izmenjena
je i koncepcija ovlaenja poreske policije, tako da se ona [] posle toga osa-
mostalila u vrenju i primeni ovlaenja koja joj pripadaju.
385
Ovlaenja ove institucije koja nazivamo policijskim pod kontrolom su
javnog tuilatva. Mere prinude, bile one potrane ili istrane, poreska policija
ne sprovodi samostalno, ve u saradnji sa Ministarstvom unutranjih poslova
(MUP). Prema Zakonu, ova saradnja MUP i Poreske policije zasniva se na poseb-
nom sporazumu. Taj sporazum su, nakon stupanja Zakona na snagu, potpisali
ministri fnansija i unutranjih poslova. U njemu su jasno defnisani oblici i naini
saradnje poreske policije i Ministarstva unutranjih poslova.
386
Nakon promene karaktera zajednice Srbije i Crne Gore, borba protiv pranja
novca prela je sa saveznog nivoa na nivo drava lanica. Umesto Savezne ko-
misije za spreavanje pranja novca, stvorena je USPN. Novi Zakon o spreavanju
pranja novca Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je 28. novembra 2005.
godine.
387
Na sednici odranoj 25. septembra 2008. godine, Vlada Republike Srbije
donela je Nacionalnu strategiju za borbu protiv pranja novca i fnansiranja te-
rorizma i utvrdila Predlog zakona o spreavanju pranja novca i fnansiranja te-
rorizma.
388
Meutim, ovaj Zakon, koji predstavlja i odgovor na meunarodne
obaveze koje je Republika Srbija preuzela, u trenutku pisanja ovog teksta (sep-
tembar 2008) jo uvek nije bio usvojen.
382
U krivinom delu pranja novca, razlikujemo fazu ulaganja, fazu raslojavanja (ili prikrivanja) i
fazu integracije. Navedeno prema: Miroslava Milenovi, Pranje novca, Pul s (Magazi n o korupci j i ),
(julavgust 2004): 1.
383
Borba protiv pranja novca u Srbiji: 29.
384
Ibid.
385
Miodrag Vukovi, Uloga poreske policije u reformi sektora bezbednosti, u Reforma sektora
bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-
vojne odnose 2007), 118.
386
Vukovi, 119.
387
Slubeni glasnik RS, broj 107/2005, 117/2005, 62/2006.
388
Obavetenje, Int ernet prezent aci j a Uprave za spreavanj e pranj a novca, http://www.apml.org.
rs/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=6&Itemid=6&lang=rs&lim
itstart=4 (pristupljeno 11. novembra 2008).
257
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
Reprezentativnost
Zastupljenost !ena
lanom 21 Ustava Republike Srbije zabranjena je svaka diskriminacija po
osnovu pola, posredna ili neposredna.
389

Zakon o radu u lanu 18 sadri jo obuhvatniju zabranu.
390
Za razliku od
Ustava Republike Srbije, u ovom Zakonu objanjeni su pojmovi neposredne i
posredne diskriminacije. Dok je neposredna diskriminacija svako postupanje
[] kojim se lice koje trai zaposlenje, kao i zaposleni, stavlja u nepovoljniji po-
loaj u odnosu na druga lica u istoj ili slinoj situaciji, posredna diskriminaci-
ja [] postoji kada odreena naizgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa
stavlja [] u nepovoljniji poloaj u odnosu na druga lica lice koje trai zaposle-
nje [] zbog odreenog svojstva, statusa, opredeljenja ili uverenja
391
.
lanom 9 Zakona o dravnim slubenicima defnisano je da su prilikom za-
poljavanja presudni struna osposobljenost, znanje i vetina kandidata.
392
Od
toga da li dravni slubenik poseduje ove kvalitete, zavisie, prema slovu zako-
na, i njegovo ili njeno napredovanje. To je potvreno i lanom 11, koji u tom
smislu utvruje jednake mogunosti zaposlenih.
393
U lanu 318 Carinskog zakona, kojim su propisani uslovi za zapoljavanje
carinskih slubenika, pripadnost odreenom polu nije defnisana kao jedan od
uslova. Presudni kriterijumi za zapoljavanje odreene osobe, pored zadovolje-
nja uslova formalne prirode
394
, jesu vrsta i stepen strune spreme koji treba da
odgovaraju obavljanju posla zbog kog e kandidat i biti primljen u radni odnos.
lanom 322 Zakona, u kome se govori o uslovima za unapreenje, utvreno je
da je jedini uslov napredovanja odgovarajui rezultat do koga se dolazi redov-
nom procenom radne sposobnosti carinskog slubenika.
395
Prema podacima koje je Centar za civilno-vojne odnose dobio od Biroa di-
rektora Uprave carina (u daljem tekstu: UC) 25. juna 2008. godine, ova institucija
u radni odnos prima kandidate bez obzira na pol, rasu ili nacionalnu pripadnost.
389
Ust av Republ i ke Srbi j e, l. 18, Slubeni glasnik RS, br. 98/2006.
390
Zakon o radu, l. 18, Slubeni glasnik RS, br. 24/2005, 61/2005.
391
Zakon o radu, l. 19.
392
Zakon o dravni m sl ubeni ci ma, l. 9, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005 i 83/2005.
393
Zakon o dravni m sl ubeni ci ma, l. 11.
394
Da je (lice, prim. aut.) dravljanin Srbije i Crne Gore, da nije osuivano za krivino delo na kaznu
zatvora od najmanje tri meseca, niti je osuivano za dela u vezi sa prevarom, nasiljem, drogom i
opojnim sredstvima, da ispunjava posebne zdravstvene i psihofzike uslove za vrenje odreenih
poslova, da mu nije prestao radni odnos u dravnom organu zbog izreene disciplinske mere.
Cari nski zakon, l. 318, Slubeni glasnik RS, br. 73/2003, 61/2005.
395
Cari nski zakon, l. 322.
258
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Uslovi za obavljanje poslova, kae se u dalje u tekstu, ne odreuju se prema polu.
U skladu sa pozitivnim propisima, obuke [] usavravanja se organizuju prema
potrebama carinske slube i pol nikada nije uslov za struno napredovanje
396
.
Navedeno je da je javnim konkursom, koji je raspisan za prijem pedeset i
pet izvrilaca u radni odnos, 2006. godine primljeno trideset ena i dvadeset i
pet mukaraca. Kao ilustracija ove tvrdnje moe posluiti konkurs objavljen na
internet stranici Infostud u martu 2008, u kome se trai lice za popunu radnog
mesta upravnika carinarnice u Kraljevu. Ni u ovom konkursu se pripadnost odre-
enom polu ne pominje kao uslov za primanje u radni odnos.
397
Procentualno, u optoj populaciji zaposlenih ena ima 40,25%. Ovako vi-
sok procenat ena zaposlenih u ovoj slubi posledica je najpre injenice da one
obavljaju administrativne poslove (70% zaposlenih), dok ih znatno manji pro-
cenat obavlja operativne poslove (37,2% zaposlenih). Ovakav odnos procenata
govori o tome da je uobiajena, a neformalna podela na muke i enske po-
slove znatno manje prisutna u UC, ali i o tome da administrativne poslove ee
obavljaju osobe enskog pola.
Konstatovali smo da su nadleni u UC opredeljeni tako da se prilikom zapo-
ljavanja i unapreivanja kandidata rukovode propisima, a ne polnom pripad-
nou. Udeo ena u optoj populaciji zaposlenih iznad je republikog proseka za
dravnu upravu.
398
Meutim, izostale su mere afrmacije rodne ravnopravnosti,
kojima bi se poveao broj ena zaposlenih na obavljanju operativnih poslova.
Ocena: 3 (tri)
Zastupljenost nacionalnih manjina
Odredbe Ustava, Zakona o dravnim slubenicima i Zakona o radu, koje smo
naveli u delu posveenom rodnoj ravnopravnosti, odnose se i na zastupljenost
nacionalnih manjina. U Carinskom zakonu, u pomenutim lanovima 318 i 322,
pripadnost odreenoj etnikoj manjini ne navodi se kao preduslov za zapolja-
vanje, odnosno za napredovanje.
Meutim, kako je u odgovoru UC navedeno, ova institucija vodi rauna o
proporcionalnoj zastupljenosti nacionalnih manjina, naroito u unutranjim je-
dinicama koje se nalaze na podrujima na kojima ove manjine ive. U tim jedini-
396
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose od 23. maja
2008. godine, upuen u tampanoj formi 25. juna 2008.
397
Konkurs za radno mesto: upravnik carinarnice, Int ernet prezent aci j a Posl ovi Infost ud.com,
http://poslovi.infostud.com/oglasi/dbk.php?posaoID=31351 (pristupljeno 3. novembra 2008).
398
Udeo ena u dravnoj upravi i slubama socijalnog osiguranja, koje je kao jednu kategoriju
obraunao Republiki zavod za statistiku, iznosi 38,5%. Republiki zavod za statistiku, Anketa
o radnoj snazi za april 2008, Saopt enj e, br. 373 (2008): 9-10, http://webrzs.stat.gov.rs/axd/
dokumenti/saopstenja/RS10/rs10102008.pdf
259
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
cama je kao uslov obavljanja poslova navodno propisano i znanje jezika i pisma
nacionalne manjine.
Nadleni su opredeljeni tako da se prilikom zapoljavanja i unapreivanja
kandidata rukovode propisima, a na pripadnou odreenoj nacionalnoj manji-
ni. Mera pozitivne diskriminacije, koja se primenjuje prilikom raspisivanja kon-
kursa u unutranjim jedinicama gde ive etnike manjine, u saglasnosti je sa na-
elom efkasnosti. Konkursi za popunu radnih mesta ipak nisu dovoljno vidljivi.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja ustanov-
ljeno je pravo graana, medija i drugih lica na slobodan pristup informacijama
koje su u posedu organa javne vlasti. Ovim Zakonom ustanovljena je i institucija
Poverenika za informacije od javnog znaaja. On je nezavisan u vrenju nad-
lenosti a njegova osnovna funkcija je da obezbeuje ostvarivanje ovog prava.
lanom 51 Ustava Republike Srbije iz 2006. godine ovo pravo dobilo je i svoju
ustavnu garanciju.
Meutim, Poverenik se tokom rada suoava sa problemom nepostojanja
adekvatnog normativnog okruenja. Pravo na slobodan pristup informacijama
ogranieno je: a) formulacijom prema kojoj se pristup dozvoljava samo odree-
nim licima ili na osnovu zahteva prema kome postoji opravdan ili osnovan
interes za pristupanje informacijama; b) formulacijom prema kojoj se pristup
ograniava pozivanjem na tajnost podataka i c) formulacijom prema kojoj se
informacije koje se odnose na pojedina pitanja iz nadlenosti odnosnog Zakona
jednostavno izuzimaju iz ovog prava.
399
Primena Zakona o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja oteana je i nepostojanjem komplementarnih
propisa, kao to su zakon o klasifkaciji informacija i o zatiti podataka o linosti.
Usvajanjem ova dva zakona, odmeravanje pretenosti interesa izmeu prava
javnosti da zna i zatite tajnih podataka postalo bi jednostavnije.
400
399
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu
i nformaci j ama od j avnog znaaj a u 2007. godi ni (Beograd, mart 2008. godine), 17.
400
Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u
2007. godini, 18.
260
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
U odgovoru koji je UC dao na upit Centra za civilno-vojne odnose navedeno
je da je ova institucija odgovorila na svih devet zahteva za dostavu podataka
koji su pristigli tokom 2007. godine. Pet zahteva je usvojeno, tri nije, a jedan je
samo delimino usvojen.
lanom 39 Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja
propisana je obaveza organa javne vlasti da izrade Informator u kome bi obja-
vili osnovne podatke o svom radu. Informator, koji bi morao da bude objavljen
barem jednom godinje, sadrao bi osnovne podatke o radu jedne ustanove.
Poverenik je u uputstvu datom u julu 2005. godine ovim organima preporuio
da Informator objave u elektronskom obliku na svojim internet stranama.
401
Informatorom bi dravni organ uinio da graanima i medijima budu do-
stupne najvanije informacije o njegovom radu, kadrovskim kapacitetima, or-
ganizaciji, nadlenostima, troenju budetskih sredstava, kao i o vrstama infor-
macija kojim raspolae. Od izrade Informatora korist bi imala i sama institucija,
jer bi se zaposlenima pruila prilika da preispitaju svoju organizaciju i utvrene
procedure, te da otklone nedostatke ukoliko oni postoje.
402
Informator o radu koji smo obuhvatili istraivanjem UC je objavila u junu
2008. godine. Za ocenjivanje kriterijuma opte transparentnosti znaajne su
sledee rubrike Informatora: podaci o vrstama informacija koje UC poseduje,
podaci o vrstama informacija koje UC stavlja na uvid i podaci UC koji su od
znaaja za javnost. Nadleni UC su ustalili praksu da u Informatoru objavljuju
zahteve graana koji se odnose na informacije od javnog znaaja. U izdanju iz
juna 2008. godine, prikazano je svih pet zahteva za dostavu podataka koji su
bili usvojeni u 2007. godini.
403
Kada je re o podacima koje UC moe posedovati, autori Informatora upu-
uju nas na lan 312 Carinskog zakona. U ovom lanu se kae da carinski slu-
benik ne sme, ukoliko je vrei svoju dunost doao do poverljivih informacija
(osim ako su defnisane kao javne), te informacije prenositi neovlaenim licima
ili ih koristiti za ostvarivanje sopstvene dobrobiti. Napominjemo i to da je zahtev
tajnosti informacija ovim lanom defnisan kao trajan.
404

Deo podataka koje UC poseduje objavljuje se u periodinim izdanjima koja
prate rad ove institucije (St at i st i ki bi l t en i Cari ni k). Drugi deo tih podataka odno-
si se na carinske propise, koji su dosta pristupano objanjeni u publikacijama
Putniki promet i Carinski vodi. Sluba za odnose sa javnou sastavni je
deo UC. U njenoj nadlenosti je plasiranje informacija u javnost putem izdava-
nja saoptenja, ali i ureivanje internet prezentacije www.fcs.yu , na kojoj je mo-
gue preuzeti i Informator.
401
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Uput st vo za i zrai vanj e i nformat ora o radu dravnog
organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/2005.
402
Uputstvo za izraivanje informatora o radu dravnog organa, 26.
403
Informator o radu Uprave carina, Uprava cari na (jun 2008): 3, http://www.fcs.yu/srpski/right/
Informator.pdf
404
Cari nski zakon, l. 312.
261
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
Na uvid UC stavlja sve informacije kojim raspolae, a koje su nastale u radu
ili u vezi sa radom UC
405
. Podaci, dokument u kome su podaci sadrani ili kopija
tog dokumenta, bie dostavljeni na uvid onome ko trai informacije, osim onda
kada postoje uslovi za iskljuivanje ili ograniavanje slobodnog pristupa.
406
Na internet prezentaciji USPN mogu se proitati pitanja koja obveznici po-
stavljaju ovoj instituciji u vezi sa Zakonom o spreavanju pranja novca. Izmeu
ostalog, to je uinjeno da bi bile razjanjene nedoumice vezane za evidentiranje
podataka koji se odnose na fnansijsku transakciju i lica koja su u transakciji ue-
stvovala. Lista esto postavljanih pitanja redovno se aurira.
407

Prikazivanjem podnetih zahteva u Informatoru, nadleni u UC izabrali su do-
bar nain da pokau kako su spremni za primenu Zakona o slobodnom pristu-
pu informacijama od javnog znaaja. Na slian nain postupilo je i rukovodstvo
USPN. Ostaje problem nedovoljne normiranosti.
Ocena: 3 (tri)
Finansijska transparentnost
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2008. godinu, predvieno je 5.512,5
miliona dinara za fnansiranje UC. Od toga, prihodi iz budeta ine 4.437,3 mi-
liona dinara, a sopstveni prihodi budetskih korisnika 1.075,2 miliona dinara.
Donacije meunarodnih organizacija budetu UC iznose svega 4,5 miliona di-
nara.
408
Sredstva odobrena UC uveana su tako za jednu treinu u odnosu na
2007. godinu kada su iznosila 3.696,6 miliona dinara.
409
Iznos odobren za 2008.
godinu manji je od iznosa budeta koji je predloila UC i koji bi u tome sluaju
iznosio 5.610 miliona dinara.
410
Prema podacima dostupnim u Informatoru UC, nerasporeeni viak priho-
da iz ranijih godina potroen je na nagrade, bonuse i ostale posebne rashode;
usluge po ugovoru; tekue popravke i odravanje; materijal, maine i opre-
405
Informator o radu Uprave carina, 43.
406
Informator o radu Uprave carina, 44. Uslovi za ograniavanje ili iskljuivanje slobodnog
pristupa stiu se tamo gde postoji mogunost da budu ugroene vrednosti ivota, zdravlja,
sigurnosti, pravosua, odbrane zemlje, nacionalne i javne bezbednosti, ekonomske dobrobiti
zemlje i tajne: Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a, l. 9, Slubeni glasnik
RS, br. 120/2004.
407
esto postavljana pitanja, Int ernet prezent aci j a Uprave za spreavanj e pranj a novca, http://www.
apml.org.rs/index.php?view=category&cid=6%3A---&option=com_quickfaq&Itemid=5&lang=rs
(pristupljeno 5. novembra 2008).
408
Zakon o budet u Republ i ke Srbi j e za 2008. godi nu, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
409
Informator o radu Uprave carina, Uprava cari na (jun 2008): 24, http://www.fcs.yu/srpski/right/
Informator.pdf.
410
Informator o radu Uprave carina, 27.
262
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
mu. Korienje ovih sredstava u navedene svrhe odobrilo je Ministarstvo fnan-
sija. Ovako odobrena sredstva su, u najveoj meri, potroena, osim onih koja se
odnose na usluge po ugovoru: od odobrenih 78,5 miliona dinara, potroeno je
tek 36 miliona.
411
U 2008. godini, najvei deo usluga po ugovoru bie, takoe,
fnansiran iz sopstvenih prihoda UC, u odnosu 5:1.
412
Ako se u obzir uzme to
da su plate i pripadajue obaveze za lica angaovana na specijalnim zadacima-
projektima (u diplomatsko-konzularnim predstavnitvima i meunarodnim
misijama) ve uraunata u ekonomske klasifkacije 411 i 412 budeta UC (plate
i dodaci zaposlenih, socijalno osiguranje), neophodno je razjasniti ta spada u
kategoriju usluge po ugovoru.
Projekcija sredstava koje UC planira za narednu, 2008. godinu, pokazuje da
e najvei deo sredstava biti utroen na plate i socijalna davanja za zaposlene.
U pitanju je 2.080 miliona dinara ili 37% odobrenog budeta. Indikativno je to
da nema ekonomske klasifkacije koja se odnosi na investicije, ali zato postoje
stavke, kao to su stalni trokovi, tekue popravke i odravanje i materijal,
na koje odlazi 835,6 miliona dinara. Kako smo ve rekli, klasifkacija usluge po
ugovoru se i u 2008. godini najveim delom fnansira iz sopstvenih prihoda UC.
U ove svrhe bie potroeno 186 miliona dinara. Mada je u pitanju suma koja ini
tek 3% budeta UC, zbog fnansijske transparentnosti je neophodno razjasniti
kako e ova sredstva biti utroena.
U Zakonu o budetu Republike Srbije za 2008. godinu lanom 20 utvreno
je da se, prema Zakonu o javnim nabavkama, javnom nabavkom male vredno-
sti smatra nabavka ija se procenjena vrednost kree u rasponu od 270.000 do
2.700.000 dinara.
413
Ovo, praktino, znai da se na nabavke ija je procenjena
vrednost na godinjem nivou do 270.000 dinara ne primenjuju odredbe Zako-
na, a da se na javne nabavke ija je procenjena vrednost na godinjem nivou od
270.000 dinara do 2.700.000 dinara primenjuju procedure predviene za nabav-
ke male vrednosti.
U lanu 124 Zakona o javnim nabavkama
414
ureeno je to da je naruilac
duan da posebnim internim aktom, odnosno Pravilnikom o nabavkama male
vrednosti preciznije uredi ovaj postupak. Prema odgovoru koji smo dobili iz UC,
nabavke ija je vrednost manja od vrednosti gornjeg limita u budetskoj godi-
ni, na koje naruioci nisu obavezni da primenjuju odredbe Zakona, predstavlja-
ju manje od 1% vrednosti nabavki koje se sprovode u UC.
415
Pretpostaviemo
da UC, zbog malog broja nabavki ovog tipa, nije utvrdila poseban Pravilnik.
411
Informator o radu Uprave carina, 25.
412
Informator o radu Uprave carina, 26.
413
Zakon o budet u Republ i ke Srbi j e za 2008. godi nu, l. 20, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
414
Zakon o j avni m nabavkama Republ i ke Srbi j e, l. 124, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
415
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose.
263
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
U Informatoru, stoga, nedostaje objanjenje o tome koja je to organizacijska
jedinica UC odgovorna za sprovoenje procedure javnih nabavki. Ostalo je ne-
jasno to da li je nadlenost podeljena, tako da je organizacijska jedinica za ije
se potrebe poziv upuuje jedina nadlena da odluuje o rezultatu konkursa ili
postoji jedna jedinica koja je nadlena za itavu UC.
Budui da carinski slubenici imaju pravo da raspolau orujem
416
, postavlja
se i pitanje o buduim nabavkama naoruanja. Prema lanu 2, stavu 4 Zakona o
javnim nabavkama, nabavka naoruanja smatra se poverljivom i odreena je po-
sebnim propisima. Relevantan propis jeste Zakon o proizvodnji i prometu naoru-
anja i vojne opreme, koji nezadovoljavajue i uopteno regulie ovu materiju.
417
Najvei deo budetskih sredstava odobrenih za tekuu godinu UC potroie
na line dohotke i socijalna davanja zaposlenima. Nedostaje objanjenje eko-
nomske klasifkacije usluge po ugovoru. Procedura realizacije javnih nabavki
se potuje, ali nedostaje odgovarajui zakonski okvir koji bi uredio nabavku
naoruanja, kao i mogunost kontrole. Nedostaje objanjenje koja je organiza-
cijska jedinica UC odgovorna za sprovoenje procedure javnih nabavki. Pregle-
dom budeta nije mogue ustanoviti kolika se sredstva izdvajaju za izvravanje
posebnih dokaznih radnji.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
U"estvovanje u kreiranju politike
Prema podacima kojima smo raspolagali u naem istraivanju, graana i nji-
hovih udruenja minimalno uestvuju u kreiranju politike koju sprovode institu-
cije sa odreenim policijskim ovlaenjima.
Ocena: 1 (jedan)
416
Cari nski zakon, l. 276, stav 6.
417
Preduslovi koje naruilac mora da zadovolji kako bi kupovina naoruanja bila ostvarena,
svedeni su na svega jedan lan Zakona (l. 26): Zakon o proi zvodnj i i promet u naoruanj a i voj ne
opreme, Slubeni list SRJ, br. 41/96, Slubeni list SCG, br. 07/05, Slubeni glasnik RS, br. 85/05.
264
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
U"estvovanje u sprovo#enju i u evaluaciji politike
Uprava carina je sa nizom preduzea zakljuila memorandume o razume-
vanju kako bi bio uspostavljen okvir za intenzivniju saradnju u borbi protiv ca-
rinskih zloupotreba. Ovim memorandumima se posebno ele spreiti carinske
zloupotrebe, kao to su krijumarenje droga, krenje prava intelektualne svo-
jine, te sva dela kojim se ugroava bezbednost lanca nabavke roba. Prateim
uputstvima blie su defnisane obaveze i prava strana potpisnica, kao i vidovi
saradnje. Pored mera za ostvarivanje opte bezbednosti, bezbednosti prostorija
i osoblja, uputstva defniu i naine dostavljanja informacija koje Upravi carina
mogu pomoi prilikom otkrivanja i istraivanja pokuaja prevara.
418
Otvorena je
i posebna info-linija UC, koju graani mogu da koriste kako bi prijavili sluajeve
carinskih zloupotreba. Na internet prezentaciji USPN postoji rubrika u kojoj su
navedena pitanja koje najee postavljaju fzika i pravna lica, kao i odgovori
na njih. Ova rubrika se redovno aurira.
Na konferencijama Reforma sektora bezbednosti u Srbiji: dostignua i
perspektive, odranoj u oktobru 2006. godine, i Demokratski nadzor nad pri-
menom posebnih mera i ovlaenja, koju je Centar za civilno-vojne odnose or-
ganizovao u novembru 2007. godine, predstavnici UC, USPN i Poreske policije
pokuali su da u svojim izlaganjima obuhvate tokove i domete reforme institu-
cija koje su predstavljali.
Ostvarene su osnovne pretpostavke uestvovanja graana u sprovoenju i
u evaluaciji politike. Meutim, ne postoji formalizovani oblik saradnje graana i
njihovih udruenja sa institucijama koje imaju odreena policijska ovlaenja.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrola upotrebe odre#enih policijskih ovla%$enja
Rad Uprave carina nadzire Vlada. Kao organ dravne uprave, UC sprovodi za-
kone, druge propise i opte akte Narodne skuptine i Vlade tako to preduzima
418
Naci onal ni program za i nt egraci j u Republ i ke Srbi j e u Evropsku uni j u: radna verzi j a, Vlada Republike
Srbije (2008): 594, http://web.uzzpro.gov.rs/kzpeu/dokumenti/npi/npi_radna_verzija_maj2008.pdf
265
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
upravne radnje ili izvrne poslove. Meutim, kao organ uprave koji se nalazi u sa-
stavu Ministarstva, Uprava carina ne moe donositi propise.
419
Neposredan nad-
zor nad radom UC vri i Upravna inspekcija.
420

Upravom carina rukovodi direktor koga postavlja i razreava Vlada, na pred-
log ministra fnansija.
421
Direktor UC i ministar fnansija nalaze se u odnosu po-
dreenog i nadreenog. Ministar, na predlog direktora UC, ureuje unutranju
sistematizaciju radnih mesta UC, odluuje o pravima i obavezama zaposlenih u
UC, utvruje broj radnih mesta, njihov opis i strukturu. Najzad, ministar je taj koji
odluuje o prigovorima koje zaposleni imaju na odluke o pravima i obavezama
iz radnog odnosa.
422
Na drugoj starni, primarni zadatak direktora je da obezbedi koordina-
ciju rada i jedinstvenu primenu propisa iz delokruga UC na celom carinskom
podruju.
423
Zatim, direktor UC raspolae ovlaenjem da carinskog slubenika
suspenduje i rasporedi u niu grupu, da mu izrekne meru prestanka radnog od-
nosa ili da rehabilituje carinskog slubenika kojeg je prethodno rasporedio u
niu grupu.
424
On moe novano stimulisati lice koje je pomoglo u rasvetljivanju
carinskih krivinih dela i prekraja.
425
Takoe, na osnovu prijave linijskog ruko-
vodioca, on pokree postupak za utvrivanje nedolinog ponaanja ili povrede
radne dunosti.
426
Najzad, duan je da, u skladu sa Zakonikom o krivinom po-
stupku, nadlenom dravnom tuiocu prijavi krivino delo za koje se goni po
slubenoj dunosti.
427
Kao samostalna organizaciona jedinica u okviru UC, Odeljenje za unutra-
nju kontrolu postoji od septembra 2003. godine. Od brojnih ovlaenja koja
poseduje, Odeljenje za unutranju kontrolu najpre odreuje mere za uvanje i
obezbeivanje poverljivih materijala. Zatim, vodi istrage i priprema izvetaje o
istragama pokrenutim na osnovu postojanja osnovane sumnje da su se carinski
slubenici neprofesionalno ponaali ili da su korumpirani. Odeljenje za unutra-
nju kontrolu, takoe, pribavlja neophodne sudske naloge kako bi bili prikupljeni
dokazi o postojanju krivinih dela i radi toga ostvaruje saradnju sa drugim dr-
avnim organima, meunarodnim organizacijama, kao i sa odreenim nauno-
istraivakim, obrazovnim i kulturnim institucijama.
428
419
Zakon o dravnoj upravi , l. 14, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005.
420
Zakon o dravnoj upravi , l. 45.
421
Cari nski zakon, l. 255, stav 1.
422
Cari nski zakon, l. 256 i 258.
423
Cari nski zakon, l. 255, stav 2.
424
Cari nski zakon, l. 265.
425
Cari nski zakon, l. 266.
426
Cari nski zakon, l. 267.
427
Cari nski zakon, l. 275.
428
Informator o radu Uprave carina, 14.
266
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Uprava carina procenjuje da je jedan od prioriteta modernizacije carinske
slube upravo poveanje resursa koji stoje na raspolaganju Odeljenju za unu-
tranju kontrolu. Tu se prevashodno misli na postojanje veeg broja sistematizo-
vanih radnih mesta u Odeljenju, kao i na poveanje radnog prostora.
429
Ispunjeni su formalni preduslovi koji izvrnoj vlasti omoguavaju da kontro-
lie rad Uprave carina. Meutim, nismo bili u mogunosti da iz postojee zakon-
ske regulative ustanovimo na koji nain izvrni organi vlasti ostvaruju nadzor
nad primenom odreenih policijskih ovlaenja.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Parlamentarna kontrola upotrebe
odre#enih policijskih ovla%$enja
Narodna skuptina nadzire rad UC tako to nadzire rad Vlade i lanova
Vlade. Meutim, pregledom izvetaja sa sednica Odbora za fnansije Narodne
skuptine Republike Srbije, ustanovili smo da od 18. januara 2005. godine, kada
je odrana 24. sednica ovog Odbora pod mandatom Vlade Vojislava Kotunice,
pa sve do poslednje sednice odrane u trenutku obavljanja ovog istraivanja
(5. septembra 2008) nijednom nije voena rasprava o radu UC, Poreske policije
i USPN.
Budui da je Ministarstvo fnansija izradilo nacrt novog Carinskog zakona (i
podzakonskih akata), ije se usvajanje oekuje do kraja 2008. godine, treba oe-
kivati da se nacrt uskoro nae pred poslanicima u Odboru. injenica da je Srbija
prola dva izborna ciklusa u protekle dve godine, nakon kojih su sledili vieme-
seni pregovori o formiranju Vlade, odrazila se i na rad Parlamenta. Usledila je
grozniava zakonodavna aktivnost kako bi se zaokruio normativni okvir po-
stavljen Ustavnim zakonom, ali i oekivanjima Evropske komisije. Zbog toga su
poslanici u Odboru za fnansije najvei deo svog vremena potroili na raspravu
o nacrtima zakona, kao i o personalnim reenjima za novouspostavljene organe,
poput Dravne revizorske institucije.
430
Nakon pregleda izvetaja sa zasedanja Odbora za odbranu i bezbednost u
2007. i 2008. godini, konstatovali smo da ovaj Odbor nije imao interesovanje da
radi sa institucijama koje imaju odreena policijska ovlaenja.
Ocena: 1 (jedan)
429
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose.
430
Aktivnosti i sednice Odbora, Narodne skupt i ne Republ i ke Srbi j e, http://www.parlament.sr.gov.
yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_odbor_lista.asp?Id=42 (pristupljeno 5. septembra 2008).
267
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
Sudska kontrola primene odre#enih policijskih ovla%$enja
Prema Zakoniku o krivinom postupku, odluku o primeni posebnih mera
donosi sud, odnosno istrani sudija na osnovu pisanog obrazloenog predlo-
ga ili zahteva javnog tuioca, koji sadri injenice i podatke na osnovu kojih se
osnovano moe sumnjati da jedno ili vie lica vre krivino delo. Takoe, kada
se zahteva primena mere za otkrivanje dela organizovanog kriminala, potrebno
je objasniti da delo organizovanog kriminala nije mogue na drugi nain otkriti,
dokazati ili spreiti.
431
Kada istrani sudija proceni da su ispunjeni uslovi za odobrenje posebne
mere, on donosi pisanu obrazloenu naredbu. U suprotnom, donosi reenje ko-
jim odbija primenu mere. Naredba mora sadrati podatke o licu na koji se mera
primenjuje i objanjenje o kom se krivinom delu radi, ali i nain, obim, mesto i
trajanje mere, kao i to ko e je sprovoditi. Uz sve to mora sadrati i obrazloenje
primene ove mere.
432
Nadzor nad primenom posebnih mera istrani sudija vri tako to zahteva
da mu budu podneseni izvetaji o primeni mera, pa ak i dnevno onda kada su
pitanju dela organizovanog kriminala.
433
Kada se mera primeni, organi unutranjih poslova dostavljaju istranom su-
diji i dravnom tuiocu poseban izvetaj sa prikupljenim materijalom. Ukoliko
prikupljeni materijal ne bude upotrebljen kao dokaz za voenje krivinog po-
stupka, unitava se pod nadzorom istranog sudije. O tome on sainjava zapi-
snik, s tim to ovakvi podaci predstavljaju slubenu tajnu.
434
Na osnovu Zakona
o krivinom postupku, u posebnom odeljenju za suzbijanje organizovanog kri-
minala Okrunog suda u Beogradu postoje upisnici u koje se upisuju osnovni
podaci o svakom predmetu u kome se odluuje o primeni posebnih mera. Tu se
ulae zahtev ili predlog tuioca sa prilozima i svi akti koji se odnose na nadzor
istranog sudije nad primenom mera, izvetaji policije, zapisnik o dostavljenom
materijalu, sa popisom materijala, zapisnik o unitenju materijala ili naznaka da
se materijal koristi za krivini postupak, kopija obavetenja licima na koja se od-
nose uniteni podaci itd.
435
Nije bilo mogue doi do podataka o tome koliko je sudska kontrola prime-
ne posebnih mera uspena.
Ocena: 1 (jedan)
431
Vuko Miri, Uloga sudstva u primeni posebnih mera od strane razliitih dravnih ustanova,
u Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h mera i ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag
Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 106.
432
Ibid.
433
Ibid.
434
Ibid.
435
Ibid.
268
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Javni nadzor primene odre#enih policijskih ovla%$enja
Prema svim raspoloivim podacima, nismo upeli da ustanovimo postojanje
primera javnog nadzora nad primenom odreenih policijskih ovlaenja.
Ocena: 1 (jedan)
Vladavina prava
Primena posebnih mera i ovla%$enja u postupku istrage
U posebne dokazne mere, kako ih defnie Zakon o krivinom postupku,
spadaju tajni zvuni i optiki nadzor osumnjienog, pruanje simuliranih po-
slovnih usluga i sklapanje simuliranih pravnih poslova, angaovanje prikrive-
nih islednika, uvid u evidencije linih i sa njima povezanih podataka osumnji-
enog i kontrola bankarskih i fnansijskih transakcija osumnjienog.
436
Uprava carina prikuplja line i druge podatke posrednim putem, iz ve po-
stojeih evidencija. Ovlaeni carinski slubenik nije duan da o tom inu oba-
vesti lice na koje se podaci odnose ako bi to onemoguilo ili otealo izvravanje
odreenog zadatka.
437
U okviru Sektora za kontrolu carinskih propisa Uprave carina radi poseban
Operativni centar, iji je zadatak prikupljanje, obrada i prosleivanje obavetaj-
nih podataka. Obavetajni podaci proizvod su rada unutranjih jedinica Uprave
carina i drugih dravnih organa, a do njih se moe doi i putem Otvorene carin-
ske linije. Operativni centar zaduen je za proveru svakog dobijenog podatka i
za njegovu obradu, kao i za prosleivanje nadlenoj unutranjoj jedinici Uprave
carina radi preduzimanja daljih operativnih mera. Ovi su podaci poverljivi i u
potpunosti zatieni. Ukoliko obavetajni podaci sadre osnovanu sumnju da
postoje elementi krivinog dela, oni se prosleuju nadlenim organizacionim
jedinicama MUP. Problem unitenja i skladitenja ovako dobijenih podataka,
meutim, jo uvek nije reen.
Kada je re o pravu na noenje i na upotrebu oruja, ovlaeni carinski slube-
nik ima pravo i obavezu da nosi oruje i municiju pod uslovima i na nain koji je
propisao ministar fnansija. Carinski slubenik oruje moe upotrebiti pod uslovima
436
Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava i slobode
graana, u Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h mera i ovl aenj a, urs. Miroslav Hadi i
Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 4950.
437
Cari nski zakon, l. 296, stav 1.
269
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
i na nain propisan Pravilnikom o naoruanju ovlaenih slubenih lica i radnika
zaposlenih na odreenim dunostima u Ministarstvu unutranjih poslova.
438
Ako postoji osnovana sumnja da je izvreno poresko krivino delo, pore-
ska policija moe prisilno dovesti osumnjienog kako bi ga sasluala. Slubenici
poreske policije imaju pravo da pretresu stan, poslovne i druge prostorije, kao
i prevozna sredstva i lica. Najzad, sve predmete koji mogu posluiti kao dokaz
u krivinom postupku poreska policija moe prisilno oduzeti.
439
Ipak, prilikom
izvravanja radnje privoenja i oduzimanja poreska policija sarauje sa Mini-
starstvom unutranjih poslova.
440
Poreska policija nije ovlaena da primenjuje mere nadzora i snimanja tele-
fonskih razgovora, mere nadzora komunikacije drugim tehnikim sredstvima,
kao i optiko snimanje.
441
Podaci koji se odnose na fnansijsku transakciju i identitet stranaka koje u
njoj uestvuju, koji su relevantni za spreavanje pranja novca, kvalifkovani su
kao slubena tajna. Ovi se podaci evidentiraju i razmenjuju u trouglu koji ine
obveznik
442
, carinski organi i USPN. Najpre obveznici evidentiraju podatke koji-
ma se utvruje identitet stranke. Carinski organi evidentiraju podatke o prenosu
gotovog novca, ekova, hartija od vrednosti, plemenitih metala i dragog kame-
nja preko dravne granice. Zatim, USPN evidentira sve gotovinske transakcije
koje prelaze iznos od 15.000 evra u dinarskoj protivrednosti. Takoe, ona evi-
dentira svaki prenos efektive, ekova, hartija od vrednosti, plemenitih metala i
dragog kamenja preko dravne granice u iznosu veem od dozvoljenog. Upra-
va, takoe, registruje i sve inicijative nadlenih organa preduzete radi provere
podataka kako bi bila ispitana sumnja da postoji krivino delo pranja novca.
Najzad, belei se i svaka razmena podataka i informacija koja se obavlja izmeu
USPN i nadlenih domaih i stranih dravnih organa i meunarodnih organi-
zacija. Obveznici, carinski organi i sama USPN duni su da navedene podatke
uvaju najmanje pet godina od dana izvrenja transakcije ili prenosa.
Prema stavu 3, lana 25 Zakona, line podatke kojima raspolae Uprava
moe dostaviti nadlenim organima stranih drava pod uslovom da drava ko-
joj se podaci dostavljaju ima ureenu zatitu linih podataka i uz potvrdu da e
438
Cari nski zakon, l. 276, stav 6.
439
Boris Batarilo, Poreska policija, str. 100.
440
Ibid.
441
Ibid.
442
Obveznici, u smislu ovog zakona, su banke i druge fnansijske organizacije (tedionice, tedno-
kreditne organizacije i tedno-kreditne zadruge), menjai, preduzea potansko-telefonsko-
telegrafskog saobraaja i druga preduzea i zadruge, osiguravajue organizacije, investicioni
fondovi i druge institucije koje posluju na fnansijskom tritu, berze, brokersko-dilerska drutva,
kastodi banke, ovlaene banke za trgovanje hartijama od vrednosti i drugi subjekti koji se
bave transakcijama u vezi sa hartijama od vrednosti, plemenitim metalima i dragim kamenjem,
prireivai klasinih i posebnih (kazina, automat-klubovi, kladionice) igara na sreu, kao i drugih
igara na sreu, zalagaonice. (Zakon o spreavanj u pranj a novca, l. 4)
270
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nadleni organi te drave koristiti line podatke samo u cilju otkrivanja i sprea-
vanja pranja novca.
Izostala je, meutim, jasna odredba o tome ko kontrolie USPN prilikom vr-
enja nadlenosti koje se tiu evidentiranja linih podataka, to smatramo veli-
kim propustom zakonodavca.
Sutinski nedostatak, kakav je nepostojanje posebnog Zakona o zatiti po-
dataka o linosti, samo je delimino kompenzovan utvrenom procedurom pri-
kupljanja, obrade i prosleivanja operativnih podataka UC. Zabrinjava injenica
da skladitenje i unitavanje podataka dobijenih ovim putem nije reeno. Ne
postoji odredba o tome koji organ kontrolie USPN prilikom evidentiranja linih
podataka.
Ocena: 1,5 (jedan i po)
Ekasnost
Ljudski i materijalni resursi
U praktino svim istraivanjima o korupciji graani su proglaavali carinsku
slubu najkorumpiranijom dravnom slubom. Meutim, u godinjem izvetaju
Transparentnosti Srbija za 2007. godinu, nedostaju podaci o korupciji u carin-
skoj slubi. Uprava carina jednostavno nije bila obuhvaena istraivanjem.
443
Da
su razmere korupcije u ovoj slubi i danas velike, potvruje i aktuelni direktor
UC Predrag Petronijevi: Nije sporno da je korupcija kao pojava prisutna u ca-
rinskoj slubi. Vie od 50 zaposlenih u Upravi carina, koji su trenutno suspendo-
vani, obuhvaeni su postupcima istranih i pravosudnih organa. Za neke od njih
istragu vodi specijalni tuilac za organizovani kriminal Okrunog suda u Beogra-
du i oni e verovatno biti procesuirani pred posebnim odeljenjem u Specijalnom
sudu. injenica da je vie od dva odsto zaposlenih u jednom dravnom organu,
koji treba da bude izuzetno odgovoran, na neki nain procesuirano predstavlja
podatak pred kojim treba da se zamislimo i koji zahteva urgentno reagovanje
kako bismo stepen korupcije sveli na najmanju moguu meru.
444
Do sada je
443
Kako se na kraju prezentacije kae, broj aktuelnih sluajeva podmiivanja koje graani ine
je sigurno vei, jer neka pitanja i oblasti nisu bila obuhvaena istraivanjem (npr. carinske slube,
podmiivanje radi zapoljavanja, podmiivanje inspekcijskih organa). Globalni barometar
korupcije 2007, Transparent nost Srbija i Kancelarija UN za borbu prot iv droge i kriminala, http://www.
transparentnost.org.yu/aktivnosti/antikorupc_sav/07122007.htm (pristupljeno 4. sptembra 2008).
444
Promene iz temelja Intervju sa Predragom Petronijeviem, Ekonomi st , 8. oktobra 2007.
271
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
protiv osumnjienih mogla biti preduzeta jedino mera suspenzije, bez mogu-
nosti da na njihova radna mesta budu primljeni novi slubenici.
445
Petronijevi je reenje ovog problema video u kadrovskim rotacijama i si-
stemskim merama. Uvoenjem elektronskog carinjenja robe izbei e se direk-
tan fziki kontakt carinika i uvoznika ili peditera, ime e jedan od kljunih
preduslova za korupciju biti eliminisan. S druge strane, jaanjem nekih slubi
unutar carine, pre svega slube unutranje kontrole [] pokazaemo jasno da
je suprotstavljanje korupciji jedan od naih osnovnih ciljeva.
446
Uvoenje dobre uprave u UC oteano je neadekvatnom strukturom zapo-
slenih. Direktor UC je prole godine izjavio da je od ukupno 2.465 zaposlenih
u Carini na neodreeno vreme, oko 47 odsto sa srednjom strunom spremom
[] Broj zaposlenih sa visokom strunom spremom pokuaemo da poveamo
novom sistematizacijom radnih mesta, koju bi trebalo da uradimo do kraja ove
godine.
447
Direktor UC Petronijevi najavio je i rad na specifnoj edukaciji za-
poslenih, rekonstrukciju kolskog centra UC i osavremenjivanje obuke radnika
putem interneta (takozvano uenje na daljinu ili e-l earni ng). Da je broj kadrova
koji imaju visoku strunu spremu i dalje nedovoljan, potvreno nam je i iz Upra-
ve carina.
448
Obuka carinskih slubenika u Centru za struno obrazovanje UC vri se to-
kom prvih est meseci po prijemu carinskog slubenika u radni odnos. Sistem
izvoenja nastave u Centru za struno obrazovanje UC sastoji se iz praktine
obuke koja se obavlja u carinarnicama i iz seminara teorijske obuke. Teorijska
obuka se posebno organizuje za slubenike koji poseduju srednju, a posebno
za one koji poseduju viu i visoku strunu spremu. Nakon zavretka seminara
polaznici polau posebni deo strunog ispita. Takoe, postoje i specijalistiki se-
minari, koji se organizuju za odreene kategorije carinskih slubenika, koji traju
krae i na kojima se obrauju ue, specijalistike teme.
449
Prepreku planovima UC da obnove struni kadar moe predstavljati najava
Vlade Srbije da e se pobrinuti da budu zaposleni radnici koji su posle proglae-
nja nezavisnosti Kosova bili primorani da daju otkaz u institucijama privremene
samouprave. U Ministarstvo fnansija je, prema reima tadanjeg ministra Mirka
Cvetkovia, stigao zahtev da se odreeni broj ljudi primi u UC i Poreske uprave,
kao i da se to sprovodi na osnovu internog uputstva, koje podrazumeva da ti ljudi
moraju podneti dokumenta o prethodnom zaposlenju na Kosovu i Metohiji.
450
445
Novi zakon o spreavanju pranja novca i fnansiranja terorizma u skuptinskoj proceduri u
oktobru, Vl ada Republ i ke Srbi j e, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=72722&q=carina
(pristupljeno 26. avgusta 2008).
446
Novi zakon o spreavanju pranja novca i fnansiranja terorizma u skuptinskoj proceduri u
oktobru
447
Promene iz temelja Intervju sa Predragom Petronijeviem, Ekonomi st , 8. oktobra 2007.
448
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose.
449
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose.
450
Zapoljavanje radnika koji su ostali bez posla u institucijama Kosova i Metohije, Vl ada
272
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Na unapreenje kvaliteta rada UC znaajno su uticale donacije EU, koje su
implementirane angaovanjem Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). Za-
jedno sa Delegacijom Evropske komisije, EAR je fnansirala izgradnju novog
graninog prelaza sa Maarskom Horgo, rekonstrukciju graninih prelaza sa
Hrvatskom Batrovci i graninih prelaza sa Makedonijom Preevo, kao i rekon-
strukciju eleznikog graninog prelaza sa Bugarskom Dimitrovgrad. Tako je
od poetka politikih promena u oktobru 2000. godine, EU uloila ukupno 23
miliona evra u rekonstrukciju graninih prelaza.
451
Obnovljeni kolski centar za obuku carinika, u ije je renoviranje Evropska
agencija za rekonstrukciju uloila 170.000 evra, otvoren je 10. septembra 2008.
godine. Nastavna sredstva su osavremenjena, a najzad je omogueno i elek-
tronsko uenje na daljinu, koje vre eksperti SCO. Predstavnik Evropske komisije
u Srbiji Alberto Kamarata tom je prilikom pohvalio UC reima da je srpska carina
u praksi dosta uspela da uskladi domae zakonodavstvo sa propisima EU.
452
Pozitivna ocena rada UC koju je Kamarata izneo potvrena je u poslednjem
Izvetaju o napretku Evropske komisije, objavljenom u novembru 2008. godi-
ne. Kao naroito znaajno, ocenjeno je uspostavljanje posebnih organizacijskih
jedinica, koje e u okviru UC biti zaduene za tarife, odnosno za naknadnu revi-
ziju. Zatim je istaknuta vanost primene metode analize rizika, koja je dovela da
veih zaplena narkotika i krijumarene robe. Najzad, u Izvetaju se navodi kako
je primenom novog Kodeksa ponaanja carinskih slubenika otkriven vei broj
zloupotreba slubenog poloaja i stvoren osnov za pokretanje postupaka pred
sudom
453
.
U obraanju novinarima povodom otvaranja obnovljenog kolskog centra,
direktor Uprave carina Predrag Petronijevi rekao je da je sluba postavljena
na zdrave noge, tako to je izvreno vie od 60 kadrovskih promena na ruko-
vodeem nivou. On je naglasio da se korupcija kao drutvena pojava ne moe
iskoreniti, ali da e biti svedena na drutveno prihvatljiv nivo.
454
Nakon to je Uprava carina primljena u SCO, reforma obrazovanja kadra doi-
vela je ubrzan razvoj. Afere koje su obeleile 2006. i 2007. godinu samo pokazuju
koliko je znaajno da ovaj proces bude uspeno okonan. Transformacija Uprave
carina u instituciju koja e pruati primer dobre uprave nemogua je bez sarad-
nje sa meunarodnim organizacijama relevantnim za njen rad. Primena Strategije
Republ i ke Srbi j e, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=86424&q=carina (pristupljeno 4.
septembra 2008).
451
Otvoren Centar za obuku carinika, Del egaci j a Evropske komi si j e u Srbi j i, http://www.europa.
org.yu/code/navigate.php?Id=593 (pristupljeno 15. septembra 2008).
452
Uprava carina otvorila kolski centar, Bet a, http://www.beta-video.tv/?page=play&id=481&nasl
ov=Uprava%20carine%20otvorila%20%C5%A1kolski%20centar, (pristupljeno 10. septembra 2008)
453
Serbia 2008 Progress Report, European Commi si on (2009): 34, http://ec.europa.eu/enlargement/
pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/serbia_progress_report_en.pdf
454
Dan Uprave carina, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2008&mm=05&dd=
25&nav_id=300360 (3. septembar 2008).
273
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
integrisanog upravljanja granicom dae novi podstrek reformi koja je u toku. Ipak,
struktura kadra jo uvek u potpunosti ne odgovara potrebama UC.
Ocena: 3 (tri)
Efektivnost
Integrisanost sistema
U Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti uveden je novi pojam
bezbednosno-obavetajni sistem Republike Srbije.
455
Meutim, pored Bez-
bednosno-informativne agencije, koja je posebna organizacija, i Vojnobezbed-
nosne agencije i Vojnoobavetajne agencije, koje su organi uprave u sastavu
Ministarstva odbrane, nije precizirano koje su to institucije koje ine preostali
deo ovog sistema.
Specifnost poloaja UC pokuao je da objasni Dejan Carevi. Na raspola-
ganju Upravi carina nalazi se informatiki sistem kojim je pokrivena teritorija
itave zemlje. To je robustan sistem, sa preko 2.000 radnih stanica, koji koristi
2.500 carinskih slubenika, umreenih pomou 50 lokalnih servera, koji su pove-
zani sa centralnim serverom (mai nframe).
456
Zatim, Uprava carina je, poput malo
kog drugog subjekta, angaovana na prevenciji kriminaliteta, pri emu raspo-
lae mogunou kontrole robe, prevoznih sredstava, putnika i dokumenata.
Sposobna je da prilikom prevencije ukljui i druge aktere. Najzad, Uprava carina
integrie aktivnosti planiranja, rukovoenja, usmeravanja, prikupljanja i distri-
bucije podataka. Sve to govori da je, pored fskalne i zatitne funkcije, Uprava
carina stekla i bezbednosnu, informatiku i koordinativnu funkciju. Dejan Ca-
revi, meutim, zapaa da UC svoja ovlaenja ne vri poput MUP i BIA. Uprava
carina svoj cilj ostvaruje pravovremenom distribucijom podataka ostalim slu-
bama bezbednosnog sistema Srbije, ali ona ne preduzima izvrne mere.
457
Uprava carina i druge institucije sa odreenim policijskim ovlaenjima jav-
nost jo uvek ne prepoznaje kao aktere sistema bezbednosti Srbije.
Ocena: 1,5 (jedan i po)
455
Zakon o osnovama ureenj a sl ubi bezbednost i , l. 3, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
456
Naci onal ni program za i nt egraci j u Republ i ke Srbi j e u EU, 594.
457
Carevi, Reforma carinske slube u Srbiji, 98.
274
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Odnos ciljeva, sredstava i rezultata
Nacionalnim programom integracije (NPI) Srbije u EU, proklamovana su dva
kratkorona prioriteta. Prvi je usvajanje novog Carinskog zakona, koji bi trebalo
usvojiti do kraja 2008. godine. Ovaj Carinski zakon u potpunosti je usaglaen
sa Carinskim zakonom EU, osim u delu koji se odnosi na specifne odredbe,
rezervisane samo za drave lanice. Drugi prioritet predstavlja usvajanje novog
Kodeksa ponaanja carinskih slubenika, u kome bi norme njihovog ponaanja
bile ureene detaljnije i konkretnije nego to je to ranije bio sluaj, ime bi bio
ojaan integritet carinske slube i spreena korupcija.
458
Kada su srednjoroni prioriteti u pitanju, prvi prioritet predstavlja imple-
mentacija projekta Jaanje kapaciteta Sektora za kontrolu primene carinskih
propisa UC Srbije u skladu sa najboljom praksom EU, koji e biti postupno reali-
zovan u periodu do 2014. godine, a bie fnansiran putem Instrumenta za pret-
pristupnu pomo (IPA) EU. Drugi srednjoroni prioritet predstavlja usvajanje
nove Strategije razvoja Informacionog sistema carinske slube, kojim bi trebalo
da budu pojednostavljene postojee procedure.
459
Permanentna implementacija Strategije za integrisano upravljanje granicom
defnisana je kao kratkoroni, srednjoroni i dugoroni prioritet. Prema Strate-
giji, Uprava carina ini jednu od etiri slube koje deluju na granici. Preostale
tri ine granina policija MUP, Veterinarska inspekcija i Fitosanitarna inspekcija
Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Zajednikim radom, ove
etiri slube treba da obezbede preduslove za efkasan sistem kontrole i nadzo-
ra granice.
460
Pet godina nakon poetka reforme Uprave carina, tadanji direktor Dragan
Jerini ocenio je da je efkasnost ove institucije znaajno poveana. Mada su
sprovedene tri racionalizacije (i smanjenja) kadra, naplata carinskih dabina je
od 2000. godine poveana deset puta. Nivo otkrivenih prekraja se svake godi-
ne poveava za 20 odsto. To znai da smo (UC, prim. aut.) za pet godina poveali
nivo otkrivanja prekraja za skoro pet puta iako sa smanjenim brojem ljudi.
461
U prvoj polovini 2007. godine Uprava carina naplatila je 61% sredstava
predvienih budetskim planom.
462
Do 18. decembra 2007. naplatila je 54,35
milijardi dinara carinskih dabina, premaivi planirani prihod za 1%. Pri tome,
prihodi su, ukoliko se urauna i naplata poreza na dodatu vrednost kod uvoza,
uveani za 21,05% u odnosu na isti period 2006. godine. U isto vreme, podneta
458
Naci onal ni program za i nt egraci j u Republ i ke Srbi j e u EU, 595.
459
Naci onal ni program za i nt egraci j u Republ i ke Srbi j e u EU, 595.
460
St rat egi j a i nt egri sanog upravl j anj a grani com u Republ i ci Srbi j i, Vlada Republike Srbije (15.
septembar 2008); 13, http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/strategija_granice.pdf
461
Za etiri meseca naplaeno 60 milijardi dinara, Danas, 4. maj 2006.
462
Novi zakon o spreavanju pranja novca i fnansiranja terorizma u skuptinskoj proceduri u
oktobru, Vl ada Republ i ke Srbi j e, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=72722&q=carina
(pristupljeno 26. avgusta 2008).
275
D
R
!
A
V
N
I
O
R
G
A
N
I
S
A
O
D
R
E
"
E
N
I
M
P
O
L
I
C
I
J
S
K
I
M
O
V
L
A
#
$
E
N
J
I
M
A
su i 92 zahteva za pokretanje prekrajnih postupaka, to je dva puta vie nego
2006. godine.
463
U istom vremenskom periodu, carinici su zaplenili 226 kilograma heroina,
139 kilograma marihuane, 42 kilograma opijuma, 2,5 kilograma kokaina i pri-
blino 58.000 hiljada tableta efedrina. Prema podacima amerike Uprave za
suzbijanje droga, zaplena 163 kilograma heroina na carinskom prelazu Gradina
krajem oktobra 2007. godine predstavlja treu zaplenu po veliini zabeleenu u
Evropi u poslednjih pet godina.
464
Uprava carina suoila se sa problemom da ne moe da utvrdi tanu vred-
nost i koliine robe kineskog porekla. Zato je, radi smanjivanja zloupotrebe, u
oktobru 2007. godine promenjen nain prikupljanja podataka o robi koja se do-
prema na carinjenje, a koja je poreklom iz Azije. Istovremeno, organizovane su i
obuke o primeni CEFTA sporazuma kako bi carinski radnici znali na koji nain da
postupaju sa robom koja dolazi iz zemalja potpisnica tog sporazuma.
Primenom novih ovlaenja i sprovoenjem Strategije za integrisano uprav-
ljanje granicom, Uprava carina postaje organ uprave koji e redom vriti infor-
matiku, koordinativnu i bezbednosnu funkciju. Meutim, aktivnosti Uprave ca-
rina bile su do sada prvenstveno svedene na funkciju naplate carinskih dabina
i na spreavanje carinskih delikata.
Ocena: 3 (tri)
Legitimnost
Javno mnjenje u Srbiji carinsku slubu prevashodno doivljava kao visoko
korumpiranu instituciju. To shvatanje izgraivano je tokom devedesetih godina
prolog veka, o emu smo vie govorili u uvodnom delu teksta. Rastu korupci-
je pogodovali su: neodgovarajui zakonski propisi kojima je regulisan carinski
sistem i postupak, a koji su bili prepisani iz zakonodavstva SFRJ; postojanje razli-
itih oblika svojine; nedefnisanost granice SRJ prema bivim republikama SFRJ
to je trajalo u duem vremenskom periodu; politiki voluntarizam reima Slobo-
dana Miloevia; povezivanje organizovanih kriminalnih grupa koje su imale po-
litiku podrku prethodnog reima sa dravnim organima na graninim prelazi-
ma i u unutranjosti zemlje; stalno pogoravanje materijalnog poloaja carinskih
radnika, kao i postojanje velikog broja diskrecionih zakonskih odredbi koje su
carinskim radnicima ostavljale mogunost da postupak vode kako im je volja.
465
463
Ibid.
464
Uprava carina u 2007. ostvarila dobre rezultate u zapleni narkotika, Vl ada Republ i ke Srbi j e,
http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=80415&q=carina (pristupljeno 26. avgusta 2008).
465
Borba protiv korupcije, Uprava cari na, http://www.fcs.yu/srpski/right/borba_protiv_korupcije.
htm (pristupljeno 15. septembra 2008).
276
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Uprava za spreavanje pranja novca i poreska policija nisu predstavljale za-
sebne predmete istraivanja u ispitivanjima javnog mnjenja.
Grupa zemalja protiv korupcije GRECO, posebno telo Saveta Evrope, spro-
velo je do 2006. godine drugi krug evaluacije sistema za borbu protiv korupcije
u zemljama lanicama. Prvi krug bavio se telima za borbu protiv korupcije i imu-
nitetom zvaninika, a drugi krug konfskacijom imovine steenom korupcijom,
javnom administracijom i pravnim licima. Za Srbiju, koja je lanica GREKO od
2003. godine, sprovedena je zajednika evaluacija za prvi i drugi krug. Izvetaj,
koji obuhvata analizu kapaciteta UC i USPN, usvojen je u junu 2006. godine. Od
oktobra te godine izvetaj predstavlja javni dokument, poto su srpske vlasti za
to dale saglasnost.
466
Vie znaajnih preporuka iz 2006. godine uvedeno je u pravni sistem ili u
praksu. Uspostavljena je institucija ombudsmana, izabran je Savet Dravne revi-
zorske institucije, usvojene su zakonske osnove za primenu specijalnih istranih
tehnika, a zaiveo je i sistem zatite svedoka. Usvojen je, kako je i preporueno,
Akcioni plan za sprovoenje Antikorupcijske strategije, ali je izostala njegova
efkasna primena.
467
Izvetajem GRECO iz 2006. godine Srbiji je preporueno da treba da pobolj-
a primenu zakona o javnim nabavkama, naroito kada je re o obuci admini-
strativnih radnika, koji su ukljueni u proces nabavki. Preporuuje se i uspostav-
ljanje bolje saradnje tuioca i policije u istranom postupku, ali bez posebnog
osvrta na primenu posebnih mera i ovlaenja.
Srpske vlasti imale su rok da do kraja 2007. godine podnesu izvetaj o pri-
meni preporuka. Eksperti GRECO su u prvoj polovini 2008. godine proveravali
to da li je uraeno sve to je u izvetaju zahtevano. Prema podacima dostupnim
na internet prezentaciji GRECO, novi izvetaj o Srbiji nije usvojen do septembra
2008. godine, niti je uinjen javnim.
468
Korupcija i danas predstavlja jednu od prepreka reforme institucija sa odre-
enim policijskim ovlaenjima. Graani generalno loe percepiraju Upravu ca-
rina, dok nedovoljno poznaju ovlaenja USPN i Poreske policije.
Ocena: 2 (dva)
466
Korupcija najvia prepreka na putu ka EU, Por t al Argus, http://www.korupcija.org/
paragraf/7769.html (pristupljeno 15. septembra 2008).
467
Joint frst and second evaluation Report Evaluation Report on the Republic of Serbia, GRECO
Group of St at es agai nst corrupt i on (2008): 5-6, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/
evaluations/round2/GrecoEval1-2(2005)1rev_Serbia_EN.pdf
468
Tabela sa pregledom statusa izvetaja dostupna je na linku http://www.coe.int/t/dghl/
monitoring/greco/evaluations/round3/ReportsRound3_en.asp
GLAVA II
DR(AVNI AKTERI
KOJI NE KORISTE SILU

279
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
Narodna skup%tina
Fi l i p Ej dus
Institucije parlamenta i parlamentarizma u modernoj srpskoj istoriji nemaju du-
boko ukorenjenu tradiciju.
469
Iako su prve skuptine odravane jo u periodu Pr-
vog i Drugog srpskog ustanaka (18041815) Skuptina je kao ustanova u Srbiji
ozakonjena tek 1858. godine kada je odrana Svetoandrejska narodna skupti-
na.
470
Tokom itavog 20. veka ustanova skuptine je u Srbiji bila slabo razvijena.
Iako se Ustavom iz 1903. godine prvi put odstupilo od principa prevlasti kralja
nad skuptinom, a Srbija nominalno postala moderna parlamentarna monarhi-
ja, Skuptina je i dalje imala vie formalnu nego stvarnu ulogu u politikom i-
votu Srbije.
471
Nakon Prvog svetskog rata nastavljen je fktivni parlamentarizam
poto su partije, vlade i kralj, a neretko i zaverenike organizacije poput Crne
ruke, imali znaajniju ulogu od predstavnikog tela. Drugi svetski rat je ubrzo
na vlast u Jugoslaviji doveo partizane i komuniste, koji su ukinuli demokratiju, a
uveli jednopartijski sistem. To je Narodnu skuptinu pretvorilo u telo koje ritual-
no izglasava odluke koje su prethodno usvojene u Komunistikoj partiji, a insti-
tuciju parlamentarizma u potpunosti obesmislilo tokom narednih 45 godina.
Uvoenjem viestranaja u Srbiju 1990. godine unapreena je uloga Skup-
tine. Meutim, ona je u narednih deset godina i dalje bila u velikoj meri mar-
ginalizovana, najpre zbog cezaristike, a u kasnijim fazama i zbog sultanistike
prirode vladajueg reima Slobodana Miloevia.
472
Narodni poslanici previe su
469
Konstantin Nikiforov, Parlamentarizam u Srbiji u XX veku, Ist ori j a 20. veka, Vol. 23, br. 1 (2005):
9-26. Veb-prezentacija Narodne skuptine Republike Srbije, http://www.parlament.sr.gov.yu
470
U avgustu 2008. godine su u depou arhiva Republike Srbije pronaeni do tada neotkriveni
spisi koji su vezani za rad Narodne skuptine tokom 19. veka. To su izmeu ostalog zapisnik sa
tajne sednice Narodne skuptine odrane povodom Berlinskog kongresa 1878, kao i akta sa
Svetoandrejske skuptine 1858. godine.
471
Potrebno je pomenuti da je u ovom periodu vraen Ustav iz 1888. godine, najliberalniji Ustav
koji je Srbija imala do tada. Neki autori period od 1903. do 1918. godine nazivaju zlatnim dobom
srpskog parlamentarizma. Vie o tome pogledati Slavica Vukovi, Zlatno doba s epoletama,
Republ i ka, br. 263 (2001).
472
Dok cezaristiki reim poseduje nekakav protodemokratski legitimitet, u sultanizmu reim
poiva na istoj sili i prinudi. Slobodan Antoni, Priroda poretka u Srbiji u poslednijm godinama
Miloevieve vlasti, Soci ol ogi j a, Vol. 42, br. 4 (2000): 44. i Slobodan Antoni, Parlamentarizam u
Jugoslaviji 1990-1996, Arhi v za pravne i drut vene nauke, Vol. 83, br. 2, (1997): 177-198.
280
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
zavisili od politikih stranaka, Skuptina od Vlade, a poslovnik je neretko kren
radi marginalizovanja opozicije.
473
Dovoljno ilustrativan primer toga koliko je
Skuptina bila neaktivna kada je u pitanju demokratska kontrola oruanih snaga
u ovom periodu jeste i podatak da je, u periodu od 1992. do 2001. godine, Od-
bor za odbranu i bezbednost odrao svega jedanaest sednica, od ega je skoro
polovina njih bila konstitutivna.
474
Mada je Srbija nakon 5. oktobra 2000. godine,
makar deklarativno, zakoraila u demokratiju, Skuptinu su sve do drugog post-
miloevievskog saziva 2004. godine nastavili da optereuju slini, a ponekad i
vei problemi nego za vreme Miloevieve vladavine.
475
Sektor bezbednosti bio
je suoen sa postautoritarnim nasleem Titovog i Miloevievog reima, kao i
sa postkonfiktinim nasleem devedesetih godina. Paradoksalno, zbog velikog
broja reformskih zahvata kojima je teila tadanja Vlada Zorana inia, kao i
zbog potrebe da se zakoni usvajaju veoma brzo, institucija Skuptine je izmeu
2000. i 2003. godine na momente bila u goroj poziciji nego u periodu Miloevi-
eve vlasti. To se posebno odnosilo na protivustavno oduzimanje mandata po-
slanicima DSS 2002. godine, kao i na praksu krivotvorenja glasanja, to je i bio
jedan od povoda za pad Vlade krajem 2003. godine.
Bez sumnje, negativna ocena moe biti izreena i kada je u pitanju rad Od-
bora za odbranu i bezbednost Narodne skuptine Republike Srbije (NSRS) u tom
periodu. Saveznoj skuptini SRJ (od 2003. do 2006. godine Skuptina SCG), koja
je u okviru svojih ovlaenja nominalno imala i nadzor nad Vojskom Jugoslavije,
nedostajale su kako konkretno defnisane nadlenosti, tako i politika volja za
vrenje efektivnog nadzora oruanih snaga. Na primer, Skuptina SCG nije mogla
da vri budetsku kontrolu, jer su to obavljale Skuptine drava lanica, niti da
kontrolie predsednika SRJ i Vrhovni savet odbrane. Takoe, ona nije imala uticaja
na izbor, unapreenje i postavljenje, odnosno na razreenje generala VJ.
476
Dalje,
Skuptina je kontrolisala samo vojne slube bezbednosti (Vojnoobavetajnu i Voj-
nobezbednosnu agenciju) i slube u okviru Ministarstva spoljnih poslova (Sluba
za istraivanje i dokumentaciju i Sluba bezbednosti), dok je nadlenost za civil-
ne slube bezbednosti (Bezbednosno informativna agencija u Srbiji i Agencija za
nacionalnu bezbjednost u Crnoj Gori) pripadala republikim parlamentima. Od-
bor za odbranu saveznog parlamenta imao je veoma ograniene formalne nad-
lenosti, a to je podrazumevalo da razmatra predloge zakona, drugih propisa i
optih akata i pitanja u vezi sa obavljanjem kontrole Vea nad radom Savezne
vlade i drugih saveznih organa i funkcionera odgovornih Saveznoj skuptini (l.
473
Duan Pavlovi i Slobodan Antoni, Konsol i daci j a demokar t ski h ust anova u Srbi j i posl e 2000.
godi ne. (Beograd: Slubeni glasnik, 2007), 91.
474
Prema navodima Dragana utanovca, tadanjeg lana Odbora za odbranu i bezbednost. Vie
u Duka Anastasijevi, Tribina: strategija odbrane u svetlu evroatlanstkih integracija, Vreme, br.
811. jul, 2006.
475
Pavlovi i Antoni, Konsolidacija demokartskih ustanova u Srbiji posle 2000, 92.
476
Miroslav Hadi, Nova ustavna pozicija vojske, Voj no del o, Vol. 55, br. 1 (2003).
281
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
67).
477
Meutim, iako je samo Odbor za odbranu radio relativno dobro u zadatim
uslovima, nedostatak politike volje u Crnoj Gori za to da bude ouvana zajedni-
ka drava bila je svakako najvea prepreka radu Skuptine SCG kao celine.
Institucija Narodne skuptine Republike Srbije poela je da se konsoliduje tek
nakon drugog postmiloevievskog saziva (20042007).
478
Tome su posebno do-
prineli raspad Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, posledini prelazak nadzora
vojske u nadlenost NSRS (jun 2006. godine), promena poslovnika koji je u tom
smislu proirio nadlenosti Odbora za odbranu i bezbednost (septembar 2006),
kao i usvajanje novog Ustava (novembar 2006. godine). U novom Ustava propi-
sano je da se Vojska Srbije nalazi pod demokratskom i civilnom kontrolom (l.
141), a Narodnoj skuptini je, izmeu ostalog, data nadlenost da odluuje o ratu
i miru, da proglaava ratno i vanredno stanje, da nadzire rad slubi bezbedno-
sti i da usvaja Strategiju odbrane (l. 99). Osim toga, zakonodavna aktivnost je u
ovom periodu bila najintenzivnija u istoriji srpskog parlamentarizma.
479
U periodu
od februara 2004. godine do decembra 2006. godine, Odbor je odrao ukupno
dvadeset i etiri sednice. Takoe, formiran je i jedan pododbor za ispitivanje po-
tovanja ljudskih prava tokom akcije Sablja 2003. godine, koji je odrao ukupno
sedam sednica.
480
Kada je re o izvetajima aktera u sektoru bezbednosti koji su
podnoeni Narodnoj skuptini i Odboru za odbranu i bezbednost, situacija je bila
sledea: tokom 2004. godine dva izvetaja podnela je Bezbednosno-informativna
agencija (BIA), a etiri izvetaja Ministarstvo unutranjih poslova (MUP); sledee,
2005. godine stigla su dva izvetaja MUP i dva izvetaja BIA, a 2006. godine jedan
izvetaj MUP i dva izvetaj BIA. Svi podneti izvetaji su usvojeni, osim Izvetaja o
radu Ministarstva unutranjih poslova Republike Srbije u 2003. godini.
481

Skup%tinski nadzor sektora bezbednosti u 2007.
godini i u prvih osam meseci 2008. godine
Rad Skuptine bio je tokom 2007. i 2008. godine uslovljen i usporen burnim
politikim deavanjima. Najpre su, nakon proglaenja Ustava 21. januara 2007.
godine, odrani novi parlamentarni izbori da bi nova Skuptina bila konstitui-
477
Vee Republika Savezne Skuptine SRJ, Posl ovni k sa i zmenama i dopunama, 2001.
478
Pavlovi i Antoni, Konsolidacija demokartskih ustanova u Srbiji posle 2000, 112.
479
Usvojeno je 260 zakona od ega 70% predstavljaju zakoni koji ureuju potpuno nove oblasti.
Vie informacija u Narodna skuptina Republike Srbije, 1000 dana rada Narodne skupt i ne Republ i ke
Srbi j e: Redovni i zvet aj 2004-2006 godi ne, decembar 2006. Izvetaj je dostupan na veb-stranici
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/aktivnosti/predsednicke_detalji.asp?Id=155&t=P
480
Sektor za poslove radnih tela Narodne skuptine, Izvet aj o radu odbora 2004-2006, decembar
2006, 56. Izvetaj je dostupan na veb-stranici http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/
izvestaji.asp
481
Izvetaj o radu odbora 2004-2006, 56-61.
282
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
sana 14. februara 2007. godine. Druga pauza u radu napravljena je nakon pro-
glaenja nezavisnosti Kosova 17. februara 2008. godine i nakon smene druge
Kotuniine Vlade. Zatim su odrani novi parlamentarni izbori 11. maja 2008.
godine, a nova Skuptina konstituisana je 11. juna. Ova Skuptina izabrala je Vla-
du Mirka Cvetkovia 27. juna 2008. godine. Uprkos ovim dogaajima, u ovom
periodu napravljen je veliki pomak u zakonskom ureenju sektora bezbednosti,
pre svega usvajanjem tri kljuna zakona 11. decembra 2007. godine. To su Za-
kon o odbrani, Zakon o Vojsci Srbije i Zakon o osnovama ureenja slubi bez-
bednosti Republike Srbije. Tokom 2007. godine Odbor za odbranu i bezbednost
odrao je jedanaest sednica i razmatrao dva izvetaja o radu koja su mu podneli
MUP i BIA. Tokom 2008. godine, Odbor se sastao svega sedam puta. Ovde je
potrebno istai to da Ministarstvo odbrane od prelaska pod nadzor NSRS juna
2006. godine, pa do kraja avgusta 2008. godine, nije podnelo nijedan izvetaj
NSRS.
482
Osim toga, od ukupno trideset amandmana, koliko su skuptinski od-
bori podneli na zakonske predloge, Odbor za odbranu i bezbednost uloio je
ukupno devet amandmana.
483
Takoe, Odbor se u ovom periodu nije bavio jav-
nim nabavkama naoruanja i vojne opreme. Konano, tokom 2006, 2007. i prvih
osam meseci 2008. godine, predstavnici Odbora nisu vrili terenske posete usta-
novama u sektoru bezbednosti, kao ni posete ustanovama vojske ili policije.
TEMPO I DOMETI REFORME
Nadle!nosti
Usvajanjem novog Ustava na referendumu 2006. godine stvorene su ustav-
ne pretpostavke za sprovoenje demokratske civilne kontrole, pa time i za vre-
nje skuptinskog nadzora sektora bezbednosti. Takoe, u decembru iste godine
doneta su tri veoma vana zakona kojima se ureuje parlamentarni nadzor sek-
tora bezbednosti. To su Zakon o Vojsci Srbije, Zakon o odbrani i Zakon o osno-
482
Potrebno je napomenuti da Ministarstvo odbrane po zakonu i nema tu obavezu, to je veliki
nedostatak u sistemu demokrataske civilne kontrole oruanih snaga. Ministarstvo odbrane je
podnosilo izvetaje Povereniku za informacije od javnog znaaja (februar 2008), kao i Izvetaj
javnosti o prvih 200 dana rada Ministarstva odbrane (jun 2008). Meutim, ovi izvetaji spadaju
pod nadzor nezavisnih organa i javnosti, ali ne i pod parlamentarni nadzor.
483
Ovaj podatak slui kao ilustracija aktivnosti ovog odbora u odnosu na druge odbore. Narodna
Skuptina, Izvet aj o radu odbora Narodne skupt i ne u 2007. godi ni , februar 2008. Dostupan na
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/izvestaji.asp
283
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
vama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Konano, poslovnik NSRS,
kojim je defnisana nadlenost ovog Odbora u oblasti odbrane i bezbednosti,
znaajno je proiren u septembru 2006. godine, tako da ona, izmeu ostalog,
ukljuuje i civilnu demokratsku kontrolu Vojske Srbije, razmatranje Strategije
odbrane, kontrolu, proizvodnju, promet i prevoz oruja, kao i integrisano uprav-
ljanje granicom.
Iako su ovim izmenama ustavne, zakonske i podzakonske nadlenosti NSRS
daleko poboljane, postoje izvesni propusti i neusklaenosti. Iako u l. 141 Usta-
va jasno stoji da je Vojska Srbije pod demokratskom i civilnom kontrolom, u
l. 99, kojim se odreuju nadlenosti NSRS, stoji da ona nadzire rad slubi bez-
bednosti, ali ne i ostalih aktera u sektoru bezbednosti koji upotrebljavaju silu,
kao to su vojska, policija, privatne frme za fziko-tehniko obezbeenje itd.
Takoe, dok po Ustavu NSRS usvaja samo Strategiju odbrane, Zakon o odbrani
predvia i usvajanje Strategije nacionalne bezbednosti koja zbog svoje sveobu-
hvatnosti, po logici stvari, predstavlja znaajniji dokument. Osim toga, po Zako-
nu o vojsci Srbije demokratsku civilnu kontrolu Vojske vre Narodna skuptina,
Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, kao
i graani i javnost (l. 29).
484
Meutim, Zakon o odbrani previa da demokrat-
sku civilnu kontrolu Vojske vri samo Narodna skuptina, dok se ostali dravni i
nedravni subjekti u tom kontekstu uopte ne pominju. Ipak, Zakon o odbrani
predvia da Narodna skuptina ima nadlenosti u oblasti upotrebe oruanih
snaga van zemlje, koje Zakon o vojsci Srbije ne sadri.
485
Konano, poslovnik
NSRS predvia da samo MUP podnosi izvetaje, ali ne i druge dravne instituci-
je, poput BIA i MO.
486

Takoe, dok Zakon o policiji predvia da MUP Skuptini dostavlja jedan redo-
van izvetaj godinje, a po ukazanoj potrebi i na zahtev NSRS i ee, poslovnik
NSRS predvia da MUP izvetaje podnosi samo na zahtev Skuptine. Konano,
NSRS i njeni poslanici jo uvek u praksi ne koriste sve nadlenosti koje im stoje
na raspolaganju. Primera radi, izuzetno moan institut poslanike interpelacije
narodni poslanici nisu upotrebili nijednom u oblasti odbrane i bezbednosti. Oni
u 2007. godini i u prvih osam meseci 2008. godine nisu koristili mogunosti an-
ketnih odbora ili postavljanja poslanikih pitanja predstavnicima izvrne vlasti,
kao ni mogunost terenskih poseta objektima u sektoru bezbednosti.
487
To je, iz-
meu ostalog i rezultat spora oko tumaenja lana 19 Zakona o osnovama ure-
enja slubi bezbednosti Republike Srbije kojim se regulie neposredni nadzor.
484
Odredba u l. 29 Zakona o vojsci da javnost i graani takoe uestvuju u demokratskoj-
civilnoj kontroli, ula je na predlog Centra za civilno-vojne odnose tokom javne rasprave koja je
voena u leto 2007. Vie o tome vidi u ore Popovi, Komentar nacrta zakona o odbrani i vojsci,
Bezbednost Zapadnog Bal kana. br. 7-8 (2008): 121-130.
485
Posebno u l. 40 Zakona o odbrani.
486
Uopte gledano, poslovnik NSRS je bespotrebno preobiman zbog nastojanja da se u njemu
precizno refektuju zakonske promene. Stoga esto dolazi do ovakvih neusaglaenosti
487
Informacije dobijene od Narodne skuptine 30. 7. 2008. godine.
284
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Prema ovom lanu, direktor slube duan je da na zahtev Odbora omogui la-
novima Odbora pristup u prostorije slube, dozvoli im uvid u dokumentaciju,
prui podatke i informacije o radu slube, odgovori na njihova pitanja u vezi sa
radom slube.
488
Meutim, dok opozicija ovaj lan tumai prilino ekstenzivno,
vlast ima prilino restriktivno razumevanje direktnog nadzora. Osim toga, osta-
lo je nejasno kome i na koji nain lanovi Odbora o svom neposrednom nadzo-
ru podnose izvetaj.
489
Zbog svega toga, tokom 2008. godine, iako su postojale
formalne nadlenosti, nije bilo neposrednog nadzora Odbora za odbranu i bez-
bednost nad radom slubi bezbednosti.
490
Takoe, ni kada je kontrola policije u
pitanju, Odbor nije koristio u potpunosti svoje nadlenosti. Tako, na primer, od
MUP nije traen izvetaj o unutranjoj kontroli na koju Odbor ima pravo prema
vaeem Zakonu o policiji.
491
Skuptinske nadlenosti za nadzor sektora bezbednosti u 2007. i 2008. go-
dini nisu idealne i mogu biti pojaane i ujednaene, ali od toga mnogo vei pro-
blem predstavlja nedovoljna implementacija postojeih nadlenosti u praksi.
Ocena: 3 (tri)
Antrle 3: Nadle!nosti Narodne skup%tine za kontrolu i
nadzor sektora bezbednosti u Republici Srbiji
Ustav Srbije u lanu 141 propisuje sledee: Vojska Srbije je pod demo-
kratskom i civilnom kontrolom. Navodei nadlenosti Narodne skuptine,
Ustav u l. 99 propisuje da Narodna skuptina u okviru svojih nadlenosti,
izmeu ostalog, odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno sta-
nje, nadzire rad slubi bezbednosti i usvaja Strategiju odbrane.
Zakon o Vojsci Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 29 propi-
suje sledee: Vojska Srbije je pod demokratskom i civilnom kontrolom.
Demokratska i civilna kontrola Vojske Srbije naroito obuhvata kontrolu
upotrebe i razvoja Vojske Srbije, internu i eksternu kontrolu trokova za
vojne potrebe, praenje stanja i obavetavanja javnosti o stanju priprema
Vojske Srbije, obezbeenje slobodnog pristupa informacijama od javnog
znaaja i utvrivanje odgovornosti za vrenje vojnih dunosti u skladu
sa zakonom. Demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije vre Narodna
488
l. 19 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije.
489
Treba napomenuti i da nedostaje i Zakon o klasifkaciji podataka.
490
lanovi Odbora su se na desetoj sednici odranoj 9. aprila 2009. dogovorili o prvoj poseti VBA,
VOA i BIA, koja bi trebalo da se odvije tokom maja meseca.
491
Na zahtev Vlade i radnog tela Narodne skuptine nadlenog za bezbednost I policijske poslove,
ministar podnosi izvetaj o radu Sektora unutranje kontrole policije, Zakon o policiji, l. 179
285
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
skuptina, Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nad-
lenostima, graani i javnost.
Zakon o odbrani, (Slubeni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 9 propisuje
nadlenosti Skuptine u sistemu odbrane. Narodna skuptina donosi za-
kone i druga opta akta u oblasti odbrane i ostvaruje demokratsku i civil-
nu kontrolu Vojske Srbije. Narodna skuptina u oblasti odbrane:
1) odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno stanje;
2) usvaja Strategiju nacionalne bezbednosti Republike Srbije;
3) usvaja Strategiju odbrane Republike Srbije;
4) usvaja Dugoroni plan razvoja sistema odbrane Republike Srbije;
5) donosi zakone o potvrivanju meunarodnih ugovora u oblasti
odbrane i vojne saradnje;
6) propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u rat-
nom i vanrednom stanju;
7) usvaja godinji izvetaj Vlade o stanju priprema za odbranu;
8) odluuje o upotrebi Vojske Srbije van granica Republike Srbije;
9) odluuje o ueu osoblja civilne zatite i zaposlenih u organima
dravne uprave u humanitarnim i drugim aktivnostima u ino-
stranstvu;
10) odluuje o visini sredstava za fnansiranje potreba odbrane;
11) razmatra ostvarivanje Plana odbrane Republike Srbije;
12) nadzire rad slubi bezbednosti;
13) vri i druge poslove odreene zakonom.
Zakon o policiji (Slubeni glasnik RS, br. 101/2005): Ministar podnosi je-
danput godinje, a po zahtevu Narodne skuptine ili po ukazanoj potrebi i
ee, Narodnoj skuptini izvetaj o radu Ministarstva i stanju bezbednosti
u Republici Srbiji, a radnom telu Narodne skuptine nadlenom za bez-
bednost, na njegov zahtev, i izvetaje o pitanjima iz njegovog delokruga.
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije (Slu- Slu-
beni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 16 propisuje da Narodna skuptina
obavlja nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- slubi bezbednosti neposredno i preko nadle- bi bezbednosti neposredno i preko nadle- bi bezbednosti neposredno i preko nadle- bezbednosti neposredno i preko nadle- bezbednosti neposredno i preko nadle- neposredno i preko nadle- neposredno i preko nadle- i preko nadle- i preko nadle- preko nadle- preko nadle- nadle- nadle-
nog odbora Narodne skuptine [...] Odbor naroito:
nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbednosti;
nadzire usklaenost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- nadzire usklaenost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- usklaenost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- usklaenost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- enost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- enost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- slubi bezbednosti sa Strategijom nacio- bi bezbednosti sa Strategijom nacio- bi bezbednosti sa Strategijom nacio- bezbednosti sa Strategijom nacio- bezbednosti sa Strategijom nacio- sa Strategijom nacio- sa Strategijom nacio- Strategijom nacio- trategijom nacio- nacio- nacio-
nalne bezbednosti, Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetaj- bezbednosti, Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetaj- bezbednosti, Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetaj- , Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetaj- Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetaj- odbrane i bezbednosno-obavetaj- odbrane i bezbednosno-obavetaj- i bezbednosno-obavetaj- i bezbednosno-obavetaj- bezbednosno-obavetaj- bezbednosno-obavetaj- -obavetaj- obavetaj- taj- taj-
nom politikom Republike Srbije;
nadzire potovanje politike, ideoloke i interesne neutralnosti u
radu slubi bezbednosti;
nadzire zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno pri-
kupljanje podataka;
nadzire zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad;
razmatra i usvaja izvetaje o radu slubi bezbednosti;
286
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata iz nadle-
nosti slubi bezbednosti;
pokree inicijative i podnosi predloge zakona iz nadlenosti slubi;
razmatra predloge, peticije i predstavke graana koji su upueni Na-
rodnoj skuptini u vezi sa radom slubi bezbednosti i predlae mere
za njihovo reavanje i o tome obavetava podnosioca;
utvruje injenice o uoenim nezakonitostima ili nepravilnostima u
radu slubi i njihovih pripadnika i o tome donosi zakljuke;
izvetava Narodnu skuptinu o svojim zakljucima i predlozima.
Poslovnik Narodne skuptine (Slubeni glasnik RS, broj 53/05) u l. 46
predvia da Odbor za odbranu i bezbednost razmatra predlog zakona,
drugog propisa i opteg akta, kao i druga pitanja koja se odnose na Voj-
sku Srbije; odbranu Republike Srbije; integrisano upravljanje pograni-
nim poslovima; proizvodnju, promet i prevoz oruja; razmatra Strategiju
odbrane, pitanja u vezi sa ostvarivanjem civilne i demokratske kontrole
Vojske Srbije i odbrambenog sistema, kao i pitanja iz oblasti javne i drav-
ne bezbednosti; izvetaj o radu Ministarstva unutranjih poslova o stanju
bezbednosti u Republici Srbiji, dostavljen Narodnoj skuptini na njen za-
htev; vri kontrolu nad radom slubi bezbednosti, kao i druga pitanja iz
oblasti bezbednosti, u skladu sa zakonom.
Resursi
U ovom delu teksta analiziraemo ljudske i vremenske resurse koji su bili
na raspolaganju Narodnoj skuptini, a posebno njenom Odboru za odbranu i
bezbednost, prilikom vrenja nadzora nad sektorom bezbednosti tokom 2007.
i 2008. godine. Kada je re o vremenskim resursima, moemo rei da skuptin-
ski Odbor u kljunom momentu usvajanja sistemskih zakona u decembru 2007.
godine nije posvetio mnogo vremena razmatranju zakonskih predloga. tavie,
graani Srbije imali su mnogo vie vremena za razmatranje ovih nacrta zakona,
nego to su ga imali njihovi predstavnici u Narodnoj skuptini i u nadlenom
Odboru za odbranu i bezbednosti.
492
Ovi zakonski predlozi su u skuptinsku
492
Zakoni o Vojsci Srbije, odbrani i slubama bezbednosti predstavlju redak primer pozitivne prakse,
ne samo u sektoru bezbednosti, ve uopte u Srbiji, o tome kako se nacrti zakona mogu ex ant e
staviti na javnu raspravu. O interesovanju javnosti da u ovoj raspravi uestvuje, govori podatak da je
od 1. do 31. avgusta koliko je javna rasprava o nacrtima zakonskih predloga trajala, ova dokumenta
otvorilo 65.576 posetioca, a usvojeno je ak 75% predloga koje su graani poslali! http://www.mod.
gov.yu/novi_lat.php?action=fullnews&showcomments=1&id=590 i http://www.mod.gov.yu/novi_
lat.php?action=fullnews&showcomments=1&id=606 (poseeno 28. avgusta 2008).
287
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
proceduru poslati poetkom decembra 2007. godine, a bili su usvojeni ve 11.
decembra. U tom periodu, nadleni Odbor za odbranu i bezbednost sastao se
dva puta, i to prvi put 3. decembra (10. sednica) kada su predstavnici izvrne
vlasti predstavili predloge zakona i 5. decembra (11. sednica) kada su narodni
poslanici razmatali amandmane na predloge zakona.
Posebno u oi upada injenica da je peta sednica drugog redovnog zaseda-
nja NSRS, na ijem su se dnevnom redu nalazila pomenuta tri predloga zakona,
poela 3. decembra u 10 asova.
493
Istog dana, odravala se i prva sednica Odbo-
ra na kojoj su ti zakoni prvi put predstavljeni poslanicima. Ona je rad poela u 9
asova i 20 minuta, a zavrila u 11 asova i 25 minuta. Dakle, Odbor za odbranu i
bezbednost je imao ravno 40 minuta za razmatranje predloga ova tri zakona pre
nego to je poela sednica u plenumu Skuptine, na ijem su se dnevnom redu
nalazili predlozi ova tri zakona. Sa donoenjem zakona urilo se zato to je Za-
kon o sprovoenju Ustava Republike Srbije (Slubeni Glasnik 9806) predviao
da zakoni iz oblasti vojske i odbrane moraju biti doneti najkasnije godinu dana
nakon donoenja Ustava, kao i da usvajanje ovih zakona predstavlja jedan od
preduslova za raspisivanje predsednikih izbora. ta god da je bio razlog, vreme
koje je Odbor za odbranu i bezbednosti posvetio razmatranju ovih zakona bilo
je neprihvatljivo kratko.
Kada je re o ljudskim resursima, treba rei da Odbor ini sedamnaest posla-
nika. Predsednik Odbora predstavnik je opozicije dok je potpredsednik iz redo-
va vladajue koalicije. Uvidom u njihovu strunu spremu i obrazovanje, stie se
utisak da stranke do sada nisu u dovoljnoj meri vodile rauna o strunosti i isku-
stvu poslanika koji ulaze u ovaj Odbor. Na primer, 2008. godine je samo jedan
narodni poslanik imao profesionalno obrazovanje i iskustvo u sektoru bezbed-
nosti (general u penziji), jedan poslanik je pravnik i bivi zamenik ministra unu-
tranjih poslova, trojica su pravnici, a dva poslanika imaju diplome ekonomskog
i fakulteta politikih nauka. Meu ostalim narodnim poslanicima ima inenjera,
menadera, turistikih vodia, informatiara, knjievnika i istaknutih estradnih
umetnika. Meutim, ovi nedostaci bi, uz podrku strunog i administrativnog
osoblja, mogli da budu prevazieni. Naalost, u okviru administrativnog i stru-
nog osoblja Odbora radi samo jedna osoba po reenju, a dodeljena su mu jo
dva radnika iz Odeljenja za odbranu i nacionalna pitanja, od ega je jedan pri-
pravnik.
494
U toku 2007. i 2008. godine, Odbor za odbranu i bezbednost nije or-
ganizovao pododbore, niti je odrao zajednike sednice sa drugim odborima.
Ocena: 2 (dva)
493
Sazvana peta sednica drugog redovnog zasedanja Narodne skuptine Republike Srbije u
2007. godini, Narodna skupt i na Republ i ke Srbi j e, http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/
aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=664&t=I (pristupljeno 28. avgusta 2008).
494
Od toga, dve osobe su sa visokim obrazovanjem, a jedna sa srednjom strunom spremom.
Informacije dobijene od Narodne skuptine 30. 7. 2008. godine.
288
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Praksa
Ukoliko bismo o praksi skuptinskog nadzora sektora bezbednosti sudili
na osnovu aktivnosti Odbora, kao i na osnovu broja zakona i drugih odluka
koje je Skuptina usvojila iz oblasti odbrane i bezbednosti tokom 2007. i 2008.
godine, mogli bismo zakljuiti da je situacija prilino dobra. Odbor za odbranu i
bezbednost sastao se ukupno osamnaest puta, to je skoro jedanput meseno,
a usvojena su tri pomenuta sistemska zakona iz ove oblasti, kao i nekoliko dru-
gih akata koji neposredno ureuju oblast odbrane i bezbednosti. Ti zakoni su
Zakon o spoljnim poslovima (11. 12. 2007), Zakon o potvrivanju Sporazuma
izmeu Republike Srbije i Evropske zajednice o readmisiji lica koja nezakonito
borave (7. 11. 2007), Zakon o putnim ispravama (24. 9. 2007), Zakon o azilu (24.
11. 2007) i Zakon o potvrivanju konvencije o policijskoj saradnji u Jugoisto-
noj Evropi (23. 7. 2007). Takoe, u ovom periodu usvojena je i Rezolucija Narod-
ne skuptine Republike Srbije o zatititi suvereniteta, teritorijalnog integriteta i
ustavnog poretka Republike Srbije (26. 12. 2007) kojom je proklamovana vojna
neutralnost Srbije sve dok graani na referendumu ne budu doneli odluku o
tom pitanju. Meutim, Skuptina nije razmatrala, niti je usvojila ijedan strate-
ki dokument Strategiju nacionalne bezbednosti, kao ni Strategiju odbrane.
Osim toga, u Narodnoj skuptini nije bilo rei ni o eventualnom slanju orua-
nih snaga u inostranstvo, ne zbog toga to je Vlada zaobila Skuptinu kada je
re o ovom pitanju, nego zato to Vlada takve zahteve Skuptini uopte nije ni
upuivala.
Poslednji put je slanje vojnika VS u inostranstvo razmatrano krajem 2006.
godine kada je medicinski tim vojske Srbije trebalo da, u sklopu norvekog kon-
tigenta u okviru ISAF, bude poslat u Avganistan. Nakon toga dolazi do poste-
penog intenziviranja sekuritizacije odnosa sa dravama lanicama NATO zbog
neslaganja povodom statusa Kosova i Metohije, to je slanje vojnika VS u me-
unarodne vojne misije do danas stavilo ad act a. U ovom periodu Skuptina je
raspravu o vojsci i odbrani povodom usvajanja pomenutih sistemskih zakona
vodila 3. decembra 2007.
495
Poslanici u ovom periodu nisu postavljali skuptin-
ska pitanja i interpelacije predstavnicima izvrne vlasti u sektoru bezbednosti.
Nisu ni sprovoene skuptinske istrage, niti je pokretan anketni odbori iz oblasti
odbrane i bezbednosti. Odbor za odbranu i bezbednost se u ovom periodu nije
posebno bavio budetskom kontrolom u sektoru bezbednosti. Konano, Odbo-
ru ne podnose izvetaj svi organi u sektoru bezbednosti (Ministarstvo odbrane
nije u posmatranom periodu dostavilo nijedan izvetaj), a ostali to ine nere-
495
Pet a sedni ca drugog redovnog zasedanj a Narodne Skuptine Republike Srbije u 2007. godini,
Narodna skupt i na Republ i ke Srbi j e http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/
skupstinske_detalji.asp?Id=1432&t=A (pri st upl j eno 3. sept embra 2008).
289
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
dovno.
496
Posebno je zanimljiva poslednja esta sednica Odbora za odbranu i
bezbednost, koja je odrana 25. 12. 2008. godine. Na ovom sastanku Odbora
prevashodno je bilo rei o javnom istupanju naelnika Generaltaba general-
potpukovnika Zdravka Ponoa, koji je na pomenutoj sednici saoptio da Re-
publika Srbija nema politiku odbrane, ali i da civilna kontrola nije sveta krava.
Odbor je u prisustvu generala Ponoa, ali ne i u prisustvu ministra odbrane Dra-
gana utanovca kome je takoe bio upuen poziv, razmatrao izreene stavove
generala Ponoa i doneo zakljuak da aktuelna deavanja u odnosima Ministar-
stva odbrane i Vojske Srbije mogu da predstavljaju ozbiljnu pretnju stabilnosti
sistema odbrane Republike Srbije i da dovedu u pitanje civilnu kontrolu Vojske
Srbije. Zbog toga je Odbor zahtevao da predsednica Skuptine od Vlade zatrai
izvetaj o stanju priprema za odbranu zemlje.
497
Narodna skuptina RS je tokom 2007. i 2008. godine usvojila kljune i dugo
ekane zakone iz oblasti odbrane i bezbednosti, a njen Odbor za odbranu i bez-
bednost bio je izuzetno aktivan. Meutim, izostala je primena brojnih nadleno-
sti, pre svega, u oblasti budetske kontrole, nadzora nad Vojskom Srbije, kao i u
oblasti nadzora nad privatnim bezbednosnim kompanijama.
Ocena: 3 (tri)
Legitimnost
Legitimnost Narodne skuptine moemo oceniti analizirajui podrku koju
ova ustanova ima u javnosti, kao i posmatrajui reprezentativnost i zastuplje-
nost raznih drutvenih i politikih grupa u Skuptini. Za razliku od institucija kao
to su vojska i crkva, Narodna skuptina tradicionalno ne uiva veliko poverenje
graana. tavie, postoji trend opadanja poverenja javnosti u instituciju Skup-
tine. Prema istraivanju iz 2008. godine, potpuno poverenje u Skuptinu ima
samo 2,2 %, a delimino 4, 6 % graana. Potpuno nepoverenja izraava 35,3 %,
a delimino nepoverenje 16,4 % graana.
498
Prema jednom istraivanju iz juna
496
Podseamo da je po Zakonu o policiji MUP obavezan da podnosi izvetaj Odboru minimum
jedanput godinje a po potrebi i ee. Sa druge strane, po poslovniku NSRS, Odbor razmatra
samo izvetaj MUP podnet na zahtev Skuptine.
497
est a sedni ca Odbora za odbranu i bezbednost , Narodna Skuptine Republike Srbije, http://www.
parlament.sr.gov.yu/content/lat/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1707&t=A (pristupljeno
14. januara 2009).
498
Iako je poverenje u ostale dravne institucije prema istom istraivanju takoe malo, druge
institucije sektora bezbednosti stoje dosta bolje od NSRS. Na primer, u policiju potpuno ili
delimino poverenje ima 19,1 %, a u vojsku 25,1 %. Izvor: Resource CESID, 2008.
290
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
2007. godine, Parlament je uivao poverenje samo 18% graana (3 % graana
je imalo puno poverenje), to je relativno malo u odnosu na druge instituci-
je, kao to su, na primer, crkva (62%), vojska (43%), policija (31%), predsednik
(31%), sudstvo (23%) i predsednik Vlade (22%). Ovo je opet bio znaajan pad u
odnosu na 2005. godinu kada je 27% graana imalo poverenje u Skuptinu (4%
potpuno poverenje).
499
Do pada poverenja javnosti na ovako alarmantno nizak
nivo je dolo iz nekoliko razloga. Glavni je, svakako, nedovoljno jaka uloga ove
institucije u politikom sistemu Srbije. Ustav Srbije je u l. 102 konstitucionali-
zovao praksu tzv. blanko ostavki kojima poslanici mandat neopozivo stavljaju
na raspolaganje svojim strankama, na iji su predlog i izabrani na tu funkciju. U
sluaju neslaganja sa svojim partijskim vrhom, poslanici mogu biti smenjeni,
a na njihovo mesto politike stranke mogu postaviti nove ljude. Drugo, politi-
ke stranke, posebno vladajue, i dalje u poslanike klupe delegiraju uglavnom
drugi tim, odnosno rezervne igrae, dok najistaknutije stranake linosti i
lideri ulaze u organe izvrne vlasti. Tree, skuptinska govornica i u posmatra-
nom periodu neretko je sluila za iznoenje uvreda, kleveta i za govor mrnje. S
obzirom na to da se sednice emituju na RTS, nije udno to to graani nemaju
mnogo poverenja u ovu instituciju. Konano, NSRS nije dovoljno uradila kako bi
promovisala pozitivne rezultate svoga rada, to utie na to da se poruena slika
parlamenta iz prolosti i dalje odrava u iroj javnosti.
Kada je re o reprezentativnosti, stvari stoje mnogo bolje. Iako ne postoje
obavezujui propisi koji reguliu neophodan procenat ena u skuptinskim klu-
pama, tokom 2007. i 2008. godine procenat ena u Narodnoj skuptini je vie
nego udvostruen. Dok je do januara 2007. godine bilo samo 11% ena, u sazivu
koji je konstituisan u februaru 2007. godine od 250 poslanika bilo je 50 ena, to
je inilo 20%. U najnovijem sazivu, procenat ena je jo vie povean tako da su
sada u ulozi poslanika 53 ene, to predstavlja 23,3%.
500
Iako je to i dalje daleko
od preporuke OEBS da u skuptinskim klupama sedi minimum 30% ena, ovaj
procenat bolji je od svetskog proseka (18,8%)
501
i od evropskog proseka (21,2%),
ali i od proseka veine zemalja u regionu.
502
Meutim, u Odboru za odbranu i bez-
bednost najnovijeg saziva NSRS, taj odnos nije toliko izbalansiran, poto u njemu
meu sedamnaest poslanika sedi samo jedna osoba enskog pola, to predstav-
lja samo 5,8%. Iako je u NSRS sve vie poslanika koji imaju do trideset godina, u
Odboru za odbranu i bezbednost oni nisu nita bolje zastupljeni od ena, te ih
predstavlja samo jedan poslanik. to se tie predstavnika manjinskih stranaka, u
499
Rezultati istraivanja javnog mnenja: jun 2007, CESID, http://www.cesid.org/articles/
download/fles/saopstenje%20za%20javnost.doc?id=52 (pristupljeno 3. septembra 2008).
500
Spisak narodnih poslanika, Int ernet prezent aci j a Narodne skupt i ne Republ i ke Srbi j e, http://
www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/sastav/poslanici.asp (pristupljeno 3. septembra 2008).
501
Women in National Parliaments, http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm
502
Hrvatska (20,9%), Bosna i Hercegovina (11,9%), Crna Gora (11,1%), Makedonija (31,7 %),
Rumunija (9,4%), Bugarska (21,4%). World Classifcation, Women i n Parl i ament s, http://www.ipu.
org/wmn-e/classif.htm (pristupljeno 3. septembra 2008).
291
N
A
R
O
D
N
A

S
K
U
P
!
T
I
N
A
Odboru za odbranu i bezbednost sede dva predstavnika ovih partija iz Sandaka,
ali naalost nijedan predstavnik romske, maarske ili albanske manjine. Politi-
ke partije su ravnopravno zastupljene u Odboru. Na mestu predsednika Odbora
sedi predstavnik opozicije, dok je na mestu potpredsednika Odbora lan stranke
vladajue koalicije. Meu tri osobe zaposlene u administrativnom osoblju Odbo-
ra, rade dve ene i jedan mukarac, a nijedan predstavnik manjina.
503
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Opta transparentnost rada Narodne skuptine je u posmatranom periodu
bila veoma dobra. Sednice NSRS se emituju uivo na RTS. Osim toga, sve sednice
Odbora za odbranu i bezbednost snimaju se i stenografu, a svi poslanici koji su
lanovi ovog Odbora potpisuju izjavu o obavezi uvanja tajni i poverljivih infor-
macija do kojih dou prilikom obavljanja nadzora nad slubama bezbednosti.
504

Takoe, u posmatranom periodu bilo je svega osam albi podnesenih protiv
Narodne skuptine zbog slobodnog pristupa informacijama od javnog znaaja,
koje su upuene Povereniku za slobodan pristup informacijama. Sve su odbije-
ne iz formalnih razloga, s obzirom na to da se po Zakonu o slobodnom pristupu
informacija od javnog znaaja (Slubeni glasnik 120/04 i 54/07) albe ne mogu
upuivati Povereniku na rad Narodne skuptine, kao i na jo pet drugih najviih
organa vlasti.
505
Narodna skuptina RS ima izuzetno kvalitetnu i stalno auriranu
internet prezentaciju, gde postoje detaljne informacije o aktivnostima Skupti-
ne i njenih odbora. Skuptina ima kapacitete da graanima brzo i ekonomino
prua informacije od javnog znaaja.
Ocena: 5 (pet)
503
Informacije dobijene od Narodne skuptine 30. 7. 2008. godine.
504
Druga sednica Odbora za odbranu i bezbednost, Narodna skupt i na Republ i ke Srbi j e,
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1524&t=A
(pristupljeno 3. septembra 2008).
505
Informacije dobijene od Poverenika za informacije od javnog znaaja 4. 8. 2008. godine.
292
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Pravosu#e
Bogol j ub Mi l osavl j evi , Jel ena Uni j at
Sudovi i javno tuilatvo ostvaruju dve znaajne funkcije unutar sektora bez-
bednosti. Prva je suzbijanje kriminaliteta, putem gonjenja i kanjavanja izvrila-
ca krivinih dela, a druga je sudska kontrola izvrnih aktera u sektoru bezbedno-
sti. Kontrolna funkcija je naroito znaajna za rad policije, ali se takoe ne moe
zanemariti ni kada su u pitanju slube bezbednosti i Vojska. Da bi ovi zadaci bili
uspeno obavljeni i da bi ceo pravosudni sistem bio efkasan, neophodno je is-
puniti minimum polaznih naela, propisanih u Ustavu Republike Srbije.
506

Cilj ovog teksta nije u tome da prui prikaz i analizu kompletne reforme srp-
skog pravosua, ve da obuhvati one segmente te reforme koji su u neposred-
nijoj vezi sa navedenim ulogama pravosua u sektoru bezbednosti. Radi dobi-
janja to kompletnije slike, prvo emo se osvrnuti na opta obeleja poloaja
sudova i tuilatava tokom devedesetih godina, kao i na organizacione i druge
promene koje su se desile posle petog oktobra 2000. godine, a koje su od inte-
resa za sektor bezbednosti. Zatim e biti rei o pojedinim aspektima kontrolne
uloge pravosua u sektoru bezbednosti da bi, na kraju, bile date preporuke za
unapreenje uloge ovog aktera u sektoru bezbednosti.
Polo!aj pravosu#a tokom devedesetih
U devedesetim godinama je drastino pogoran poloaj pravosudnih organa,
a nosioci pravosudnih funkcija bili su dovedeni dotle da potpuno zavise od po-
litike vlasti. To je u odreenoj meri bilo omogueno i neadekvatnim ustavnim
poloajem pravosua, jer su po ustavnim reenjima (Ustav SRJ iz 1992. i Ustav
Republike Srbije iz 1990. godine) sudije (i tuioce) birale skuptine (savezna i
republika), s tim to je mandat sudija u Srbiji bio stalan, dok je na nivou fede-
racije iznosio devet godina. Presudan uticaj na izbor i razreenje sudija u Srbiji
506
Ustav Rrepublike Srbije od 2006. godine sadri vei broj naela, kojima treba da se obezbedi
nezavisnost sudova i sudija (naelo jedinstva sudske vlasti, samostalnosti i nezavisnosti u radu,
zakonitosti, javnosti, zbornosti u suenju, imuniteta, stalnosti sudijske funkcije i druga). Takoe, Ustav
ureuje Visoki savet sudstva kao organ koji obezbeuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova
i sudija, i propisuje osnovna pravila o izboru sudija i prestanku sudijske funkcije. Videti l. 142155
Ustava. Naela o samostalnosti i organizaciji javnog tuilatva propisana su u l. 156165 Ustava.
293
P
R
A
V
O
S
U
"
E
u itavom tom periodu imala je partija koja je bila na vlasti (SPS sa JUL), a njena
mo nad sudovima sprovoena je irokim nadlenostima koje su imali izvrna
vlast i njeno Ministarstvo pravde.
507
Umesto strunosti i integriteta, bili su odlu-
ujui kriterijumi politike, odnosno partijske podobnosti i poslunosti, kako
prilikom izbora sudija, tako i prilikom njihovog razreenja. Napredovanje u kari-
jeri i razne pogodnosti (dobijanje stana, na primer) uglavnom su bile povezane
sa uslugama vladajuoj politikoj eliti. Tako se navodi da je Ministarstvo pravde
dodelilo stanove i povoljne kredite svim sudijama koje su uestvovale u izbor-
nim kraama 1996. i 1997. godine.
508

Uticaj vladajuih politikih elita na rad pravosua i lo fnansijski poloaj
509

dovode do toga da veliki broj (jedna treina) sudija naputa pravosue i odlazi
u proftabilniju advokaturu, a sudstvo generalno postaje pogodno tlo za razvoj
korupcije. Pred sud su dolazili samo oni koji nisu imali nekakvu politiku zale-
inu, a organi gonjenja murili su pred pravim procvatom organizovanog i
drugog kriminala. Tim pre, tuilatva i sudovi ne usuuju se da krenu u akciju
protiv prekrilaca zakona koji dolaze iz redova pripadnika bezbednosnih snaga.
Na neki nain, to ilustruje i podatak da se u razdoblju od samo est godina broj
osuenih za krivina dela protiv slubene dunosti vie nego trostruko smanjio
(sa 2.903 osuena u 1989. godini, pao je na 909 osuenih u 1995. godini).
510

Stanje u sistemu vojnog pravosua nije bilo nimalo povoljnije. Sudije vojnih
sudova je postavljao i razreavao predsednik SRJ. Ovako postavljene sudije za-
dravale su status vojnih lica, koja po prirodi stvari ne mogu da budu nezavisni
arbitri u sudskim procesima u kojima je objekt zatite vojska. Ovi sudovi bili su
naroito aktivni nakon NATO bombardovanja 1999. godine kada se u Srbiji vodi-
lo oko 20.000 postupaka zbog krivinih dela koja se odnose na izbegavanje voj-
ne slube.
511
Minimalna kazna koja je izricana za neodazivanje vojnom pozivu, u
vrlo kratko i brzo voenom postupku, bila je dve godine zatvora.
512
507
Slobodan Vueti, Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojeih reformi,
Pravni i nformat or, br. 4 (2001).
508
Bruno Vekari, Institucionalno suzbijanje korupcije, u Ot voreno o korupci j i pravosue, ur.
Radojka Nikoli. (Beograd: Friedrich Ebert Stifung, 2002), 17.
509
Prosena sudijska plata 1998. godine bila je 200 DEM za sudije optinskih sudova, a 250 DEM
za sudije okrunih sudova. Zbog loeg materijalnog poloaja 700 sudija (treina ukupnog broja)
naputa pravosue u periodu od etiri godine. U: Vojin Dimitrijevi, ur., Lj udska prava u Jugosl avi j i
1998, (Beograd: Beogradski centar za ljudska prava, 1999): 216. Ovome treba dodati da plate u to
vreme nisu bile bolje ni u itavom sektoru javne uprave (primedba B. M.).
510
Pol oaj j avni h t ui l aca St at i st i ka anal i za (Beograd: Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006): 10.
511
Vojin Dimitrijevi, ur., Lj udska prava u Jugosl avi j i 1998, (Beograd: Beogradski centar za ljudska
prava, 1999): 212.
512
Dimitrijevi, 213.
294
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Period od 2000. do 2008. godine
Posle petooktobarskih promena 2000. godine poelo se sa postepenim reforma-
ma pravosudnog sistema da bi, konano, 2006. godine bila usvojena i Nacionalna
strategija reforme pravosua.
513
Narodna skuptina je 2001. godine donela pet
temeljnih propisa iz oblasti pravosua: Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudija-
ma, Zakon o Visokom savetu pravosua, Zakon o javnom tuilatvu i Zakon o se-
ditima i podrujima sudova i javnih tuilatava, koji su objavljeni u Slubenom
glasniku Republike Srbije, broj 63/2001. Najkrupniju novinu predstavlja uvo-
enje Visokog saveta pravosua, u ijoj je nadlenosti to da Narodnoj skuptini
predlae izbor predsednika sudova, sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tui-
laca, kao i imenovanje sudija porotnika. S druge strane, Upravni sud i apelacioni
sudovi, koji su predvieni Zakonom o ureenju sudova, nisu jo uvek formirani.
Pored donoenja ovih sistemskih zakona, usledile su i izvesne personalne
promene. Tako je od 2000. do 2002. godine promenjeno 150 predsednika su-
dova od ukupno 165, a imenovano je i 166 novih sudija
514
. Materijalni poloaj
sudija bitno je popravljen 2002. godine donoenjem Zakona o izmenama i do-
punama zakona o sudskim taksama, koji predvia samostalni sudski budet u
visini od 50 % iznosa sudskih taksi.
U tom periodu bilo je i snanih zalaganja za lustraciju sudija i tuilaca, jer
je veliki deo srpske javnosti bio ogoren uestvovanjem sudija u izbornim kra-
ama i politikim procesima za vreme Miloevievog reima, izuzetno sporim
radom sudova, preterano blagom kaznenom politikom prema kriminalcima koji
su povezani sa bivim reimom, kao i izostankom krivinog progona odgovornih
funkcionera biveg reima. Javnost je naroito bila nezadovoljna slabim rezulta-
tima postignutim u zatiti ljudskih prava i sloboda, kao i izostankom progona i
osuda slubenih lica policije i slubi bezbednosti koja su uestvovala u batinja-
nju stotina graana i likvidacijama ili koja su bila povezana sa kriminalnim kla-
novima. Meutim, ideja o lustraciji naila je na snane otpore pravosua, koje
se pozivalo na nezavisnost sudske funkcije, previajui sopstvenu odgovornost
za prole dogaaje. Snagu njihovom otporu dala su i neslaganja unutar koalicije
DOS, iji je deo snano kritikovao ministra pravde i nosioce ideje lustracije, tako
da se od ove ideje odustalo.
Sve u svemu, znaajnije faktike promene u sudovima i tuilatvima, koje
su bile ostvarene do kraja 2002. godine, ali i posle toga, nisu ni izbliza bile ravne
oekivanjima i realnim potrebama. Otud ne udi to je poverenje graana u rad
pravosudnih organa i dalje bilo na jako niskom nivou. Prema rezultatima istra-
ivanja javnog mnjenja Centra za civilno-vojne odnose iz 2003. godine
515
, ak
46,9 % graana izjavilo je da nema poverenje u pravosue. Najvei problemi
513
Slubeni glasnik RS, br. 44/06.
514
Vekari, Institucionalno suzbijanje korupcije, 17.
515
Javnost SCG o reformi voj ske (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2003).
295
P
R
A
V
O
S
U
"
E
sudova bili su neefkasnost koja prouzrokuje krenje i drugih prava, osim prava
na pravino suenje, nedelotvornost postojeih pravnih lekova, kao i neblago-
vremeno izvrenje sudskih presuda. Jedan od najveih nedostataka predstavlja
sporost postupka. Uzroci tome su brojni, a meu njima su neaurnost i nestru-
nost samih sudija, namerno odugovlaenje koje je praeno korupcijom, prena-
trpanost predmetima, loi uslovi rada i dr.
516

Neefkasnost sudova i dalje ini jedan od najkrupnijih problema naeg pravo-
sua. To pokazuje i analiza dosadanjih sedamnaest presuda Evropskog suda za
ljudska prava, donetih u predmetima graana Srbije. Te presude jasno ukazuju na
to da je odugovlaenje postupka glavni problem, koji lanano prouzrokuje kre-
nje i drugih ljudskih prava, osim prava na pravino suenje. Od sedamnaest pre-
suda, u etrnaest je konstatovana povreda prava na suenje u razumnom roku, a
u ostala tri sluaja krenje prava na slobodu izraavanja, na mirno uivanje imo-
vine i neuvaavanje pretpostavke nevinosti.
517
Isti problem ubedljivo ilustruju po-
daci o predstavkama i pritubama graana na rad sudova. U Slubi za predstavke
i pritube Vrhovnog suda Srbije bilo je u 2007. godini ukupno 1.629 pritubi, od
ega je 963 reeno, a stranke su najee urgirale da se ubrza sudski postupak.
518
Meu objektivnim razlozima sporosti sudova stoji i jedan koji se izvesno
moe pripisati nebrizi zakonodavne vlasti. Naime, u Narodnoj skuptini je do-
lo do potpunog zastoja u razreenju i izboru nosilaca pravosudnih funkcija (od
avgusta 2005. godine). Poto nije bio razreen nijedan sudija, pa ak ni oni koji
su ispunili uslove za penziju, na mesta tih sudija ne mogu biti birane nove su-
dije. Kako sudije koje su ispunile uslove za penziju ne mogu obavljati sudijsku
funkciju, iako ostvaruju punu zaradu, to je u javnosti dodatno krunilo ugled pra-
vosua. Taj ugled jo vie je naruavala injenica da do razreenja sudija koje
je Veliko personalno vee predloilo za razreenje nije dolo zbog nesavesnog
i nestrunog rada, kao i da je jedan od sudija, i to Vrhovnog suda Srbije, bio
pravnosnano osuen na kaznu zatvora od est meseci zbog korupcije, ali da ga
Narodna skuptina nije razreila sudijske dunosti.
Kada je re o javnim tuilatvima i njihovoj reformi posle petooktobarskih
promena, panju privlai injenica da se u njihovom radu, pored odranije po-
znatih slabosti, pojavio trend smanjivanja brzine i efkasnosti. Naime, zajedno sa
politikim promenama 2000. godine dogodile su se i promene kvantiteta i kva-
liteta krivinih prijava, koje su bile dostavljane tuilatvima. Prijava je bivalo sve
vie (kvantitativna promena), ali su one bile veoma sloene ili esto olako pisane
ili podnoene protiv politikih protivnika radi njihove diskvalifkacije (kvalitativ-
516
Nekoliko ilustrativnih primera: U Palati pravde sudije i dalje sede po troje u kabinetu i sude svaki
trei dan (Javnost SCG o reformi vojske, 5); Sudije 20 do 30 posto vremena koriste na diktiranje u
zapisnik, odnosno sudije vie diktiraju u spise nego to sude, Gl as j avnost i , 7. oktobar 2004.
517
Potrebna su nam efkasnija zakonska reenja (Intervju sa Slavoljubom Cariem, zastupnikom
Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu), Por t al Argus, http://www.korupcija.
org/intervjui/8866.html
518
Izvet aj o radu Vrhovnog suda Srbi j e sa pri kazom rada sudova opt e nadl enost i za 2007. godi nu.
296
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ne promene).
519
U javnosti se sticao utisak da su pred sud dolazili samo oni koji
vie nisu imali nikakvu zaleinu, odnosno oni koji ni na koji nain nisu mogli da
izbegnu krivini progon i osuujuu presudu.
520
Poznata je stvar da tuilatvo
moe postati mono oruje politiara i vladajuih elita, a verovatno je zbog toga
Zakon o javnom tuilatvu iz 2001. godine za pet godina doiveo isti toliki broj
(pet) izmena i dopuna.
521
Imajui u vidu izuzetan znaaj efkasnog rada tuila-
tva za itavo krivino pravosue, trebalo bi oekivati da tuilatva doista posta-
nu samostalni organi i da njihovoj reformi drava posveti punu panju.
Usvajanje novog Ustava Republike Srbije novembra 2006. godine donelo
je novine i na polju rada sudova i tuilatava. Umesto jedinstvenog tela (Visoki
savet pravosua), koje je bilo nadleno za sudove i tuilatva, osnovana su dva
posebna organa Visoki savet sudstva i Dravno vee tuilaca. Znaajnu novinu
predstavlja uvoenje novog naina izbora sudija i tuilaca. Sudije i zamenike
javnih tuilaca koji se prvi put biraju na funkciju bira Narodna skuptina na pred-
log Visokog saveta sudstva, odnosno na predlog Dravnog vea tuilaca (na
trogodinji period). Potom Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje
sudijske funkcije, a on donosi i odluku o prestanku sudijske funkcije. Javne tui-
oce bira Narodna skuptina na predlog Vlade (mandat od est godina), dok za-
menike javnih tuilaca za trajno obavljanje funkcije bira Dravno vee tuilaca, a
ova dva organa odluuju i o prestanku njihove funkcije. Uvoenjem Vrhovnog
kasacionog suda, umesto dosadanjeg Vrhovnog suda Srbije, novi Ustav namet-
nuo je i potrebu uvoenja organizacionih promena u mreu redovnog sudstva.
Takve promene, kao i izvesne novine koje bi trebalo da podstaknu istinsku re-
formu pravosua, nale su odraza u novom setu pravosudnih zakona, usvojenih
22. decembra 2008. godine (Sl. glasnik RS, broj 116/08). Kada je re o mrei
redovnih sudova, nju pored Vrhovnog kasacionog suda ine osnovni sudovi, vii
sudovi i apelacioni sudovi, koji treba da ponu rad 1. januara 2010. godine. Spe-
cijalizovani sudovi su privredni sudovi, prekrajni sudovi i Upravni sud.
Promene koje su od posebnog interesa
za sektor bezbednosti
Od promena u pravosuu (izvrenih u periodu od 2000. do 2008. godine) koje
se posebno tiu sektora bezbednosti najoiglednije su one organizacione priro-
de. Najvanije od njih su osnivanje posebnog odeljenja za suenje u sluajevi-
ma organizovanog kriminala, zatim osnivanje vea za ratne zloine i pripajanje
vojnog pravosua civilnom.
519
Pol oaj j avni h t ui l aca St at i st i ka anal i za (Beograd: Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006), 7.
520
Poloaj javnih tuilaca Statistika analiza, 9.
521
Momilo Gruba, Putevi i stranputice reforme javnog tuilatva u Srbiji, Arhi v za pravne i
drut vene nauke, XCII, br. 34 (2006): 12731300.
297
P
R
A
V
O
S
U
"
E
Posebno odeljenje Okrunog suda u Beogradu nadleno za suenje uini-
ocima krivinih dela sa elementima organizovanog kriminala, kao i Specijalno
tuilatvo za krivino gonjenje uinilaca ove vrste dela, osnovani su 1. maja
2003. godine.
522
Proteklih godina, njihov rad obeleila su suenja optuenima
za ubistvo prvog demokratskog premijera Srbije dr Zorana inia i pripadni-
cima Zemunskog klana, kao i podizanje niza optunica protiv aktera steajne,
drumske i carinske mafje, a potom i protiv nekih drugih kriminalnih grupa.
Ovom odeljenju je dodeljena takozvana koncentrisana nadlenost, odno-
sno nadlenost za itavu teritoriju Republike Srbije. To je uinjeno zbog prirode
organizovanog kriminala, koji predstavlja transnacionalni i transregionalni vid
kriminala. U Specijalnom sudu se vode procesi i protiv stranih dravljana. Na
primer, Zemunski klan je drogu uvozio iz inostranstva, imao je rairenu mreu
distribucije po celoj Srbiji, a lanovi ove kriminalne grupe umeani su i u neka
ubistva koja su se dogodila van Beograda, gde je delovala centrala ove kriminal-
ne grupe.
523
U prve dve godine rada, sudije ovog odeljenja donele su 20 presuda
524
, od
kojih je dve treine pravnosnano, to je nailo na odobravanje javnosti i poelo
da vraa poverenje u pravosue. Jedna od presuda za trgovinu ljudima doneta
je za samo est dana, to ukazuje na visok stepen efkasnosti ovog odeljenja.
Prvi put u istoriji srpskog pravosua osuen je sudija Vrhovnog suda zbog ko-
rupcije, a u toku je i postupak protiv predsednika Trgovinskog suda.
Vee za ratne zloine Okrunog suda u Beogradu osnovano je 1. oktobra
2003. godine.
525
Njegova nadlenost odnosi se na suenja za:

krivina dela protiv ovenosti i meunarodnog prava odreena u Kri-

vinom zakoniku i

teka krenja meunarodnog humanitarnog prava izvrena na teritoriji

bive Jugoslavije od 1. januara 1991. godine, koja su navedena u Statutu
Meunarodnog tribunala za krivino gonjenje lica odgovornih za teka
krenja meunarodnog humanitarnog prava poinjena na teritoriji bive
Jugoslavije.
Sudije u Vee za ratne zloine rasporeuje predsednik suda na period od e-
tiri godine iz reda sudija tog suda, a uz njihovu saglasnost. Postupak pred ovim
veem moe se voditi protiv lica koja su navedena dela izvrila na teritoriji bive
SFRJ, bez obzira na njihovo dravljanstvo ili na dravljanstvo rtve.
522
Zakon o organi zaci j i i nadl enost i dravni h organa u suzbi j anj u organi zovanog kri mi nal a, Slubeni
glasnik RS, br. 39/03, 67/03 i 29/04.
523
http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2006/07/14/srpski/T06071302.shtml
524
Ukidaju sud na mala vrata, Gl as j avnost i , http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2006/07/14/
srpski/T06071302.shtml
525
Zakon o organi zaci j i i nadl enost i dravni h organa u post upku za rat ne zl oi ne, Slubeni glasnik
RS, br. 67/03 i 135/04.
298
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Vojno pravosue prelo je u nadlenost redovnih sudova 1. januara 2005.
godine.
526
Ukinuti su vojni sudovi, vojna tuilatva i vojno pravobranilatvo.
Time se prelo na takozvani francuski model, odnosno time je nadlenost voj-
nih sudova preneta na civilne okrune sudove. U javnosti je postojalo pogreno
miljenje o tome da se rad vojnih sudova odvijao na nekakav specifan nain.
Meutim, u ovim sudovima korieni su Krivini zakonik i Zakonik o krivinom
postupku, a razlika je bila samo u njihovoj nadlenosti (za krivina dela protiv
Vojske Jugoslavije) i u nedovoljnom stepenu njihove nezavisnosti (o emu je
bilo rei).
Ova reorganizacija uinjena je zbog obezbeivanja nezavisnosti i samostal-
nosti u suenju, kao i zbog svrsishodnosti. Rauna se da e predstojea pro-
fesionalizacija Vojske Srbije uticati na smanjenje broja uinilaca krivinih dela
protiv vojske, a neka od njih koja su i najbrojnija, kao to je izbegavanje sluenja
vojne obaveze, ieznue sa ukidanjem opte vojne obaveze. Takoe, mali je
broj predmeta u kojima se pojavljuju specifnosti vezane za dokazivanje, a i
taj problem reava se odabirom vetaka strunjaka. Stoga je ocenjeno da je ne-
potrebno izdvajati posebna fnansijska sredstva za rad specijalizovanog vojnog
pravosua i da se nadlenosti tog pravosua mogu inkorporirati u nadlenost
sudova opte nadlenosti.
Kontrolna uloga pravosu#a u sektoru bezbednosti
Kao jedan od znaajnih ciljeva reforme sektora bezbednosti namee se i jaanje
kontrolne uloge sudskih organa nad policijom, vojskom i slubama bezbedno-
sti. Ta vrsta kontrole je pre 2000. godine bila veoma slaba i nju je neophodno
vidno unaprediti kako bi se rad policije, vojske i slubi bezbednosti potpunije
podveo pod pravo i time obezbedilo jaanje vladavine prava. Opte je poznato
to da policija i slube bezbednosti imaju ovlaenja za posezanje u pojedina
ljudska prava i da ta prava od neprimerenih akcija najpotpunije mogu zatititi
sudovi, koji moraju nadzirati potovanje zakonitosti prilikom primene pome-
nutih ovlaenja i koji pojedincima moraju pruati zatitu od povreda njihovih
prava. Istu vrstu kontrole sudovi treba da obavljaju nad vojnom policijom, kao i
nad drugim vojnim organima kada su oni u situaciji da prekre neko od ljudskih
prava lica u zahvatu Vojske. Uz to, kontrolom sudova treba da budu obuhva-
eni i oni organi dravne uprave koji su snabdeveni ovlaenima za primenu
odreenih policijskih ovlaenja (zatvorski straari, carinski ovlaeni slubenici,
poreska policija), kao i sama pravosudna straa.
526
To je uinjeno Zakonom o prenoenj u nadl enost i voj ni h sudova, voj ni h t ui l at ava i voj nog
pravobrani l at va na organe drava l ani ca, Slubeni list SCG, br. 55/04 i Zakonom o preuzi manj u
nadl enost i voj ni h sudova, voj ni h t ui l at ava i voj nog pravobrani l at va, Slubeni glasnik RS, br.
137/04.
299
P
R
A
V
O
S
U
"
E
Sudska kontrola policije svakako bi morala da bude najobuhvatnija, budui
da policija raspolae irokim korpusom klasinih ovlaenja u otkrivanju krivi-
nih dela i njihovih uinilaca, ali podjednako i u odravanju javnog reda, uklju-
ujui u to naroito ekskluzivno ovlaenje policije da primenjuje mere nepo-
sredne prinude prema graanima, pod uslovima utvrenim zakonom. Takoe,
kontrola vojske zahteva veliku panju sudova, naroito zbog osobenosti vojne
organizacije, odnosno zbog njene izrazite zatvorenosti i hijerarhijske ureeno-
sti, te tome priroene obaveze poslunosti prema nareenjima pretpostavlje-
nih, ali i sklonost te organizacije da svojim primarnim ciljevima podreuje druge
vane ciljeve i vrednosti drutva. U vojci, a izvan oiju javnosti, deluje i vojna
policija, koja raspolae svim klasinim policijskim ovlaenjima prema vojnim
licima. Istim ovlaenjima (policijskim) raspolau i dve od tri slube bezbednosti
(BIA i VBA), a dodatni razlog za sprovoenje efkasne sudske kontrole nalazi se u
injenici da slube bezbednosti deluju tajno i da tom prilikom raspolau znaaj-
nim ovlaenjima za prikupljanje podataka primenom posebnih mera i sredsta-
va kojima se privremeno ograniavaju pojedina ljudska prava i slobode.
Saglasno znaaju sudske kontrole u sektoru bezbednosti, sudovi raspolau
sa vie kontrolnih mehanizama, od kojih se po znaaju izdvajaju:
sudska (i tuilaka) kontrola rada policijskih organa i primene njihovih ovla- 1.
enja u pretkrivinom postupku (posebno ovlaenja za pretresanje stano-
va i lica, privremeno oduzimanje predmeta, liavanje slobode, zadravanje
lica, upotrebu sredstava prinude i primenu mera ciljane potrage);
odobravanje i nadzor primene posebnih mera i sredstava za tajno priku- 2.
pljanje podataka koje obavljaju policija i slube bezbednosti (prislukivanje
i druge mere kojima se privremeno odstupa od zagarantovanih prava i slo-
boda);
odluivanje o odgovornosti za krivina dela poinjena protiv slubene du- 3.
nosti koja poine pripadnici policije, vojske i slubi bezbednosti;
odluivanje o zakonitosti konanih upravnih akata koje donose policijski i 4.
vojni organi (upravni spor);
pruanje sudske (i ustavno-sudske) zatite licima ija su prava i slobode po- 5.
vreeni nezakonitim akcijama (radnjama i aktima) policije, vojske i slubi
bezbednosti;
odluivanje o naknadi tete koju graanima i pravnim licima nanesu polici- 6.
ja, vojska i slube bezbednosti svojim nezakonitim i nepravilnim radom i
pruanje sudske zatite pripadnicima vojske, policije i slubi bezbednosti u 7.
sluaju da su im organi u kojima rade povredili prava, kao i pruanje zatite
drugim licima koja se trajno ili privremeno nalaze u vojnoj slubi.
Osnovne slabosti u sistemu sudske kontrole koji je bio nasleen 2000. godi-
ne delom su proizlazile iz nepostojanja jasnih zakonskih ovlaenja i procedu-
ra za vrenje te kontrole, ali daleko vie iz nespremnosti sudova da tu kontrolu
300
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
obavljaju. Krivino zakonodavstvo poznavalo je krivina dela poinjena protiv
slubene dunosti, a odredbe krivinog procesnog zakonodavstva omoguavale
su i sudovima i tuilatvima da vre kontrolu postupanja policije u pretkrivinom
postupku. Preterani uticaj politike na rad sudova i tuilatava, meutim, vodio je
neprimenjivanju kontrolnih ovlaenja, a policija je umela i da ne potuje naloge
suda i tuilatva, stavljajui tako sebe u poziciju onoga od kog presudno zavisi
ishod sudskog postupka. Javni tuioci se u tom periodu nisu ni usuivali da u po-
stupak uzimaju krivine prijave protiv policajaca, pa je zbog svega toga broj osu-
da za krivina dela uinjena protiv slubene dunosti, kao to je ve navedeno,
drastino opadao. Zahtevi graana da ima bude nadoknaena teta priinjena
nezakonitim i nepravilnim radom policije nisu bili brojni, a oni koji su podneti bili
su uglavnom ignorisani, kako zbog sprege policije, tuilatva i suda, tako i zbog
injenice da su te zahteve podnosili pripadnici opozicionih partija i pokreta.
Kada je re o kontroli vojske, moemo rei da vojno pravosue i nije bilo za-
miljeno kao telo koje kontrolie vojsku, ve kao telo koje interese vojske brani
od drugih (neposlunih civila i poinilaca krivinih dela usmerenih protiv voj-
ske), dok civilno pravosue nije imalo nadlenosti u toj oblasti. Konano, sud-
ska kontrola nad slubama bezbednosti, u delu u kom je bila ureena, potpuno
je izostala, jer je jedini njen posednik bio predsednik Vrhovnog suda Srbije, od
koga se bezrezervno zahtevalo da posluno odobrava sve zahteve Resora drav-
ne bezbednosti za prislukivanje graana.
U prve korake koji su preduzeti radi jaanja sudske kontrole posle 2000. go-
dine, svakako moe biti uvrteno zakonsko regulisanje procedure odobravanja
primene posebnih mera i sredstava koje primenjuju slube bezbednosti i policija
prilikom tajnog prikupljanja podataka, a kojima se odstupa od ustavnih garantija
prava na privatnost. To je pitanje bilo regulisano Zakonikom o krivinom postup-
ku iz 2001. godine, kao i Zakonom o slubama bezbednosti SRJ i Zakonom o
Bezbednosno-informativnoj agenciji iz 2002. godine. Mada ta usvojena zakon-
ska reenja pate od izvesnih i ne ba malih nedostataka
527
, njima su sudovi dobili
priliku da postanu znaajniji nosilac kontrole, nego to su to bili u prethodnom
periodu i da tako doprinesu zatiti prava u ovom izuzetno osetljivom polju za-
tite ljudskih prava i vladavine prava. U tome pogledu, situacija je od uvoenja
navedenih reenja do danas vidno poboljana mada ne i zadovoljavajua.
528
Evidentno je i poveanje broja krivinih prijava i okonanih krivinih po-
stupaka u kojima je utvrena odgovornost pripadnika policije i slubi bezbed-
527
O kvalitetu i nedostacima tih reenja detaljnije se govori u delu ovog dokumenta koji se odnosi
na slube bezbednosti. O tome videti i tamo navedenu literatutu.
528
Videti: Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava i
slobode graana, i Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za
tajno prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, i Vuko Miri, Uloga sudova
u primeni posebnih mera od strane razliitih dravnih ustanova, u Demokrat ski nadzor nad
pri menom posebni h mera i ovl aenj a, ur. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2008).
301
P
R
A
V
O
S
U
"
E
nosti za krivina dela uinjena protiv slubene dunosti, kao i poveanje broja
presuda kojima je dosuena naknada tete graanima, priinjene nezakoni-
tim i nepravilnom radom policije, vojske i slubi bezbednosti. Mada se dobar
deo pravnosnanih presuda odnosi na krivina dela i nanete tete iz perioda
pre 2000. godine, postoji i znaajan broj takvih presuda iz novijeg perioda (na
primer, posebno u vezi sa akcijom Sablja). Iz toga bi se moglo zakljuiti da su
tuilatva i sudovi postali spremniji da pokrenu i okonaju sudske postupke u
svim sluajevima u kojima su organi bezbednosti prekrili zakon, to je znaajan
napredak u ostvarivanju njihove kontrolne uloge. Naravno, na putu ostvariva-
nja efkasne kontrole stoje sve one prepreke o kojima je bilo rei u vezi sa op-
tim ocenama reforme pravosua, kao to su neefkasnost sudova i njihova jo
uvek neosigurana nezavisnost. S tim u vezi, vredi napomenuti i to da su sudski
predmeti u kojima se odluuje o odgovornosti pripadnika snaga bezbednosti
upravo tipini po mogunosti da se snano utie na tuilatvo i sud, kao i da je
ta karakteristika ove vrste predmeta vidljiva i u pojedinim zemljama razvijene
demokratije. Dodatnu teinu ovoj vrsti predmeta daje injenica da presude
donete u korist oteenih graana najee povlae isplatu novane naknade
tete iz dravnog budeta.
Da bi se nadomestile slabosti koje postoje u radu domaih pravosudnih or-
gana na polju zatite ljudskih prava, a koje podrazumevaju mogunosti povreda
koje tim pravima, meu ostalima, nanose i snage bezbednosti, uspostavljeni su
meunarodni instrumenti za zatitu ljudskih prava. Najvaniji takav instrument
u Evropi jeste Evropski sud za ljudska prava, meu ijim se presudama nalazi pri-
lian broj onih koje se upravo odnose na krenja ljudskih prava koje su poinile
snage bezbednosti. Ratifkacijom Evropske konvencije o ljudskim pravima (26.
12. 2003. godine) i graani Srbije su stekli pravo obraanja tom sudu, a njegove
presude bi trebalo pozitivno da utiu i na unapreivanje rada domaih pravo-
sudnih organa.
Jo jednu od novina, koju vredi posebno istai kao pozitivnu promenu u
sudskoj kontroli sektora bezbednosti, predstavlja uvoenje instituta ustavne
albe, koja je predviena Ustavom od 2006. godine. Tu albu je mogue koristiti
protiv pojedinanih akata ili radnji dravnih organa i organizacija kojima su po-
verena javna ovlaenja, a kojima se povreuju ili uskrauju ljudska ili manjinska
prava i slobode zajemene Ustavom, i to u sluaju kada su iscrpljena ili kada
nisu predviena druga pravna sredstva za njihovu zatitu.
529
Upravo ova dru-
ga mogunost za korienje ustavne albe (kada nisu predviena druga prav-
na sredstva za zatitu ljudskih prava i sloboda) ima poseban znaaj za kontrolu
u sektoru bezbednosti, poto u delatnosti vojske, slubi bezbednosti i policije
postoji jedan prilian broj akata i radnji od kojih nije obezbeena zatita pred
redovnim sudovima.
529
lan 170 Ustava Republike Srbije.
302
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Konano, u sistemu sudske kontrole sektora bezbednosti vano mesto bi
trebalo da ima i kontrola zakonitosti konanih upravnih akata koje donose vojni
i policijski organi. Tim se aktima odluuje o brojnim pravima, obavezama i prav-
nim interesima graana i pravnih lica. Istom vrstom pravnih akata odluuje se i o
pravima i dunostima pripadnika vojske, policije i slubi bezbednosti. Reavanje
upravnih sporova u Srbiji ima, meutim, izvesnih nedostataka, koji bi trebalo da
budu prevazieni radom Upravnog suda, kao i dogradnjom zakonskih reenja o
upravnim sporovima. Pored poslovine sporosti i niske efkasnosti sudova, jav-
ljaju se i naroiti problemi u oblasti upravnih sporova koji se vode po tubama
vojnih lica protiv odluka o njihovim pravima i dunostima. Naime, ukidanjem
Vrhovnog vojnog suda i Suda Dravne zajednice Srbije i Crne Gore, koji su iz-
meu ostalog bili nadleni za reavanje upravnih sporova pripadnika vojske, svi
upravni predmeti ova dva suda preneti su u nadlenost Vrhovnog suda Srbije.
Krajem 2006. godine, u jednom danu Upravno odeljenje Vrhovnog suda Srbije
primilo je ak 4.605 predmeta od Suda DZ SCG (koji, uzgred budi reeno, nikada
nije ni radio) i Vrhovnog vojnog suda. Tako je u 2007. godini u Upravnom ode-
ljenju Vrhovnog suda Srbije bilo ukupno 26.069 predmeta.
530
Od ukupnog broja
predmeta reeno je 9.657 (41,61%), a nereeno je ostalo 16.412 (58,84%). Od
ukupnog broja predmeta preuzetih od Vrhovnog vojnog suda i Suda DZ SCG
reeno je 975, a nereeno je ostalo 3.730. Iz ovih podataka moemo izvesti za-
kljuak da je rad ovog odeljenja generalno zaguen i spor, a da pripadnici Vojske
jako sporo stiu do pravde.
Pored svega to je izloeno o aspektima sudske kontrole sektora bezbedno-
sti, vano je na umu imati jo i to da sudskom kontrolom, pored vojske, policije i
slubi bezbednosti, posebno treba da budu obuhvaeni zatvori i pritvorske jedi-
nice, kao i organi dravne uprave sa odreenim policijskim ovlaenjima, kakvi
su carina i poreska policija. Tokom rada svih ovih organa, koji delom pripadaju
sektoru bezbednosti i koji prilikom obavljanja svojih poslova imaju ovlaenja
za upotrebu sredstava prinude ili neka druga policijska ovlaenja, mogua su
krenja ljudskih prava, podjednako teka kao i ona do kojih dolazi prilikom de-
lovanja vojske, policije i slubi bezbednosti.
530
Izvet aj o radu Vrhovnog suda Srbi j e sa pri kazom rada sudova opt e nadl enost i za 2007. god, str. 1.
303
P
R
A
V
O
S
U
"
E
TEMPO I DOMETI REFORME
Reprezentativnost
Zastupljenost !ena
Zastupljenost ena regulisana je Ustavom i Zakonom o dravnim slubeni-
cima (o emu je bilo rei prilikom analize drugih aktera sistema bezbednosti),
kao i Zakonom o radu (lanovi 1823).
531
S druge strane, u Zakonu o sudijama
532

i Zakonu o javnom tuilatvu
533
rodna ravnopravnost ne pominje se ni u jednom
lanu.
534

ene su u sudovima sasvim zadovoljavajue zastupljene iako ne zauzimaju
veliki broj rukovodeih funkcija i iako se u neto manjem broju od mukaraca
nalaze u krivinim veima. Od ukupno 146 sudova opte nadlenosti i 18 trgo-
vinskih sudova, u 61 sudu, ukljuujui tu i Vrhovni sud Srbije, predsednik je bila
ena, a u 103 suda mukarac (podaci za 2005. godinu).
535

Ocena: 4 ("etiri)
Zastupljenost etni"kih manjina
U Ustavu Republike Srbije detaljno je utvrena lista ljudskih i manjinskih pra-
va i sloboda (lanovi 1881). U okviru tih odredaba, nalazi se i lan 76, koji u stavu
3 propisuje da je mogue doneti posebne propise i mere radi postizanja pune rav-
nopravnosti, kao i lan 77, kojim se pripadnicima nacionalnih manjina garantuje
ravnopravnost u voenju javnih poslova i zapoljavanju u dravnim organima,
javnim slubama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.
Takoe, u Zakonu o dravnim slubenicima (l. 7, 9 i 11) i Zakonu o radu (lanovi
1823) propisana je zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu. U Zakonu o sudi-
531
Zakon o radu, Slubeni glasnik RS, br. 24/05, 61/05.
532
Zakon o sudi j ama, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 17/03 odluka USRS, 25/03 ispr.
odluke USRS, 27/03, 29/04, 35/04 odluka USRS, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06 dr. zakon).
533
Zakon o j avnom t ui l at vu, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 39/03, 44/04, 61/05, 46/06 dr.
zakon i 106/06 odluka USRS.
534
S obzirom na to da u periodu na koji se odnosi ova analiza vae zakoni o pravosuu iz 2001.
godine, to su oni i bili predmet ocena.
535
Indeks reforme sudst va za Srbi j u (Vaington: ABA/CEELI, 2005), 23.
304
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
jama i Zakonu o javnom tuilatvu ova pitanja, meutim, nisu ureena posebno,
to znai da se primenjuju opta pravila navedenih drugih zakona.
Pripadnika nacionalnih manjina ima u sudovima, ali nismo uspeli da dobi-
jemo konkretne podatke o tome koliko tano ima pripadnika nacionalnih ma-
njina i na kojim su funkcijama. Kao izvesna indicija nezadovoljavajueg stanja u
tom pogledu izdvajaju se tekoe koje postoje u voenju sudskih postupaka na
albanskom i na maarskom jeziku.
536
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
Pravni okvir u kome se ostvaruje transparentnost u radu pravosudnih or-
gana, pored Ustava i Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog
znaaja
537
, ine i procesni zakoni (ZKP, zakoni o prekrajnom, izvrnom, parni-
nom i drugim postupcima), kao i Zakon o zatiti podataka o linosti. Procesni
zakoni, pri tom, sadre odredbe kojima se pristup informacijama o sudskim
postupcima dozvoljava samo odreenim licima (npr. strankama u postupku i
njihovim braniocima) ili se to uslovljava dokazivanjem postojanja opravdanog
ili osnovanog interesa za pristup informacijama. Mada je ta vrsta restriktivno-
sti opravdana i saglasna potrebi nesmetanog voenja sudskih postupaka, kao i
potrebi zatite podataka o linosti, injenica je da se njome ponekad bezrazlo-
no spreava i pristup onim informacijama koje nisu takvog karaktera, a jesu od
javnog znaaja.
Prema odredbama lana 39 Zakona o slobodnom pristupu informacijama
od javnog znaaja, kao i prema Uputstvu za objavljivanje informatora o radu
dravnih organa, svi dravni i drugi organi javne vlasti na koje se ovaj Zakon
odnosi u obavezi su da izrade informator u elektronskom obliku i da ga objave
na nain propisan Uputstvom (putem interneta, tj. na svojoj veb-prezentaciji, uz
mogunost da ga uz to objave i u nekom drugom obliku). Prema Izvetaju Po-
verenika za informacije od javnog znaaja za 2007. godinu, informatore o svom
radu izradili su i na svom sajtu objavili Ministarstvo pravde, Vrhovni sud Srbije,
deset okrunih sudova, devetnaest optinskih sudova, jedno okruno javno tu-
ilatvo, Tuilatvo za ratne zloine i osam optinskih javnih tuilaca. Informatore
536
Indeks reformisanosti sudstva za Srbiju
537
Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a, Slubeni glasnik RS, br. 120/04.
305
P
R
A
V
O
S
U
"
E
su izradili, ali nisu objavili na sajtu sledei organi: est okrunih i etrdeset i est
optinskih sudova, Republiki javni tuilac, sedamnaest okrunih i etrdeset i
sedam optinskih javnih tuilatava. Poverenik za informacije od javnog znaaja
ukazuje na to da se, i pored problema vezanih za tehniku opremljenost pravo-
sua, stanje pozitivno menja i da se poveava broj objavljenih informatora na
sajtu organa, kao i da ima sve vie tampanih informatora.
538
Znaajni su i rezul-
tati koje su postigla javna tuilatva, jer su vidno bolji u odnosu na prethodnu
godinu, a zatim i rezultati rada organa za prekraje.
Prema podacima koji su dostavljeni Povereniku za informacije od javnog
znaaja, pravosudnim organima je podneto ukupno 1.396 zahteva, od kojih je
1.170 usvojeno, 58 odbijeno, a 61 je odbaeno. Povereniku je protiv pravosudnih
organa u 2007. godini izjavljeno ukupno 237 albi, od ega je reena 161 alba,
a 76 albi je u postupku. Prema optem zapaanju slube Poverenika, sadrina
zahteva upuenih pravosudnim organima odnosila se na budet i kapacitete
pravosudnih organa, na statistike podatke za odreenu vrstu krivinih dela, na
kopije spisa predmeta, najee krivinih, na postupanje u odreenim predme-
tima, na ispunjavanje propisanih uslova za pojedine sudije i sl.
U 2007. godini Vrhovni sud Srbije izdao je dvesta pedeset saoptenja za me-
dije, organizovane su tri konferencije za novinare, objavljeno je trinaest intervjua
predsednika suda. Svakog dana u dnevnim i nedeljnim novinama i u elektron-
skim medijima, u proseku ima oko dvadeset objava u vezi sa radom Vrhovnog
suda Srbije. U VSS ovlaena su etiri lica za postupanje po zahtevima graana,
shodno Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Vrhov-
nom sudu Srbije su se u 2007. godini
539
obratila devedeset i tri lica, u potpunosti
je usvojeno osamdeset zahteva, devet je delimino usvojeno, a etiri su odbije-
na. Na sve zahteve stranaka odgovoreno je u zakonskom roku od 15 dana, odno-
sno najdue u roku od 40 dana od dana podnoenja preciziranog zahteva.
Ocena: 3 (tri)
Finansijska transparentnost
Izvetaj o izvrenju budeta sudova i tuilatava za 2007. godinu objavljen
je na sajtu Ministarstva pravde, ali nije razmatran u Narodnoj skuptini, niti je
bio predmet nezavisne spoljne revizije. Prema ovom izvetaju, ukupna sredstva
izdvojena iz budeta za pravosudne organe iznosila su 1.637.789.000,00 dinara,
a prihodi od taksi iznosili su 3.906.334.018,00 dinara. Od sudova, najvee stavke
pripadaju optinskim sudovima kao najbrojnijim, a zatim okrunim sudovima i
538
Izvet aj o sprovoenj u Zakona o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a, 2007.
539
Izvet aj o radu Vrhovnog suda Srbi j e sa pri kazom rada sudova opt e nadl enost i za 2007. godi nu,
str. 26.
306
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Vrhovnom sudu Srbije. Slino tome, od svih tuilatva najvea stavka je name-
njena optinskim, pa okrunim i na kraju Republikom javnom tuilatvu.
Ocena: 3 (tri)
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
U"estvovanje u kreiranju politike
(strate%kog i zakonskog okvira)
Prema lanu 77 Zakona o dravnoj upravi
540
, ministarstva i posebne organi-
zacije duni su da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni reim u jed-
noj oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost sprovedu
javnu raspravu. Kao to je ve napomenuto, u toku 2008. godine (22. decem-
bra) usvojeni su novi zakoni o pravosuu, o kojima je bila organizovana i javna
rasprava. Mada je van spora injenica da se radi o zakonima kojima se bitno
menja pravni reim u jednoj oblasti, odnosno kojima se ureuju pitanja koja
posebno zanimaju javnost, do pravog ukljuivanja javnosti u raspravu ipak
nije dolo. Naime, u raspravi je dominirao dijalog izmeu pripadnika sudijske
profesije i Ministarstva pravde, dok je ira javnost praktino ostala izvan tog
dijaloga.
Ocena: 2 (dva)
U"estvovanje u sprovo#enju i evaluaciji
(ocenjivanju) primene politike
Graani i njihova udruenja imaju objektivno veoma malo mogunosti da
utiu na sprovoenje i evaluaciju primene politike u ovoj oblasti ukoliko u to ne
raunamo uobiajene ustavne mogunosti za podnoenje predloga i peticija
ili izuzetne prilike u kojima ministar pravde prima telefonske pozive graana i
odgovara na njihova pitanja (samo u jednoj prilici u itavoj 2007. godini). S dru-
ge strane, udruenja graana, a posebno nevladine organizacije koje se bave
540
Slubeni glasnik RS, br. 79/05 i 101/07.
307
P
R
A
V
O
S
U
"
E
zatitom ljudskih prava, u veoj su meri nastojale da svojim aktivnostima skreu
panju na slabosti u radu pravosudnih organa, naroito u vezi sa zatitom prava
i sloboda graana pred sudovima i u vezi sa preteranom duinom sudskih po-
stupaka. Meutim, na inicijative, predloge i ocene udruenja graana general-
no su slabo reagovali, kako izvrna vlast, tako i sami pravosudni organi.
Ocena: 3 (tri)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna uloga izvr%ne vlasti
U okviru Ministarstva pravde postoji Odeljenje za nadzor rada sudova, orga-
na za prekraje i tuilatava. U odnosu na sudove, nadzor se vri nad tzv. poslo-
vima pravosudne uprave. Posebno se nadzire to da li se u sudskim predmetima
postupa u propisanim rokovima, kao i to kako se postupa po pritubama i pred-
stavkama graana na rad sudova.
541
Posle obavljenog nadzora ovo Odeljenje
pie zapisnik koji dostavlja predsedniku suda u kome je vren nadzor, predsed-
niku neposredno vieg suda i predsedniku Vrhovnog suda Srbije. Rok za ukla-
njanje eventualno uoenih nedostataka je petnaest dana, dok je za dostavljanje
izvetaja o preduzetim merama rok osam dana.
Unutranje ureenje i rad sudova regulisani su Sudskim poslovnikom
542
, koji
donosi ministar pravde, uz saglasnost predsednika VSS. Prema odredbi lana 2
Sudskog poslovnika, unutranja organizacija i rad sudova (sudska uprava) od-
vojeni su od suenja i obuhvataju upravne, administrativne, tehnike, strune,
informacione, fnansijske i ostale pratee poslove znaajne za sudsku vlast. O
pravilnoj primeni Poslovnika stara se predsednik suda, a primenu Poslovnika
nadzire Ministarstvo pravde. Prema odredbi lana 4 Poslovnika, Ministarstvo
posredstvom nadzornika kontrolie obavljanje poslova sudske uprave, kance-
larijskog poslovanja u sudu i druge poslove vezane za unutranju organizaciju
i rad suda. On pribavlja izvetaje od predsednika suda ili vri neposredni uvid.
Odeljenje za nadzor, zajedno sa naelnikom odeljenja, ima osam izvrilaca.
Nadzor koji vri Ministarstvo pravde, uz sve svoje pozitivne efekte, oigled-
no ne daje prave rezultate u svom najvanijem domenu, tj. u postupanju sudova
541
Zakon o ureenj u sudova, l. 66 i 71, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 27/03, 29/04, 101/05,
46/06.
542
Sudski posl ovni k, Slubeni glasnik RS, br. 65/03, 115/05, 4/06.
308
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u zakonom propisanim rokovima, nezavisno od spleta okolnosti zbog kojih do
ovog krupnog problema srpskog pravosua dolazi.
Ocena: 2 (dva)
Parlamentarna kontrola i nadzor
Parlamentarni nadzor poveren je Odboru za pravosue i upravu. Ovlaenja
Odbora propisana su u lanu 48 Poslovnika Narodne skuptine
543
, pa shodno
tome on razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata, kao i druga
pitanja iz oblasti organizacije i postupanja pravosudnih organa i organa za pre-
kraje, zatim razmatra izvrenje krivinih sankcija, meunarodnu pravnu pomo,
organizaciju i rad organa dravne uprave i vrenje javnih ovlaenja, organizaciju
vlasti i izbornog sistema, kao i udruivanje graana. Odbor daje miljenje o pred-
lozima odluka o izboru predsednika sudova i sudija, javnih tuilaca i zamenika
javnih tuilaca i drugih funkcionera u oblasti pravosua i uprave, odreenih zako-
nom, i podnosi predloge odluka o prestanku njihove funkcije, odnosno o razre-
enju. Predsednik Odbora je lan Visokog saveta pravosua po poloaju, a Odbor
ima sedamnaest lanova. lanovi Odbora nemaju pravo uvida u sudske odluke
kojima se nalae upotreba specijalnih istranih tehnika, niti se posebni podaci o
tome dostavljaju na uvid lanovima Odbora i javnosti. U 2007. godini odrano je
ukupno dvanaest sednica Odbora za pravosue i upravu. Ministarstvo pravde jo
uvek ovom Odboru nije podnelo izvetaj o radu za 2007. godinu.
Narodna skuptina utie na rad pravosua i putem propisivanja zakonskog
okvira (ureenje organizacije i nadlenosti pravosudnih organa, sudskih po-
stupaka, poloaja nosilaca pravosudnih funkcija i drugih pitanja), kao i putem
izbora i razreenja sudija i javnih tuilaca na predlog Visokog saveta pravosu-
a. Takoe, poslanici Narodne skuptine glasaju o skidanju imuniteta nosilaca
pravosudnih funkcija. U prethodnom delu rada je ve bilo rei o neopravdanom
zastoju rada Narodne skuptine na reavanju pitanja razreenja i izbora nosilaca
pravosudnih funkcija.
Ocena: 2 (dva)
Unutra%nja sudska kontrola
Kontrola rada niih sudova koja se odnosi na njihovo postupanje u stvarima
iz sudske nadlenosti obavlja se jedino putem postupaka povodom redovnih i
543
Posl ovni k Narodne skupt i ne, Slubeni glasnik RS, br. 56/05 preieni tekst i 81/06.
309
P
R
A
V
O
S
U
"
E
vanrednih pravnih lekova pred viim sudovima, to znai da nijedan drugi organ
vlasti ne moe menjati sudske odluke (naelo nezavisnosti sudske vlasti). Prema
podacima o preispitivanju odluka sudova, vii sudovi potvrde oko 60% odluka
niih sudova, dok preostalih 40% odluka biva unito ili preinaeno. S druge stra-
ne, u sudskom sistemu postoji ureena unutranja kontrola koja je ima veliki
znaaj za njihovo pravilno funkcionisanje. Predsednik suda je odgovoran za pra-
vilan i blagovremen rad suda i ovlaen je da zahteva zakonitost, red i tanost
u sudu, da otklanja nepravilnosti u radu i da se stara o odravanju nezavisnosti
sudija i ugledu suda. Poto je sudski sistem ureen prema naelu hijerarhije,
predsedniku vieg suda pripada pravo da nadzire sudsku upravu nieg suda, da
trai obavetenja o primeni propisa i o problemima u suenju, da trai podatke
o radu, kao i da naloi neposredan uvid u rad nieg suda. Iz ovoga sledi i to da je
predsednik najvieg suda u zemlji istovremeno i pojedinac koji je najodgovor-
niji za stanje u sudovima.
Meu sredstvima koja predsednicima sudova stoje na raspolaganju za ot-
klanjanje nepravilnosti u radu sudija nalaze se i pritube graana. Kada stran-
ka ili drugi uesnik u postupku podnesu pritubu, predsednik suda duan je
da pritubu razmotri i da o njenoj osnovanosti i preduzetim merama obavesti
podnosioca u roku od petnaest dana od dana prijema pritube. Kad je prituba
podneta preko Ministarstva pravde ili preko vieg suda, o osnovanosti pritube
obavetavaju se i ministar i predsednik vieg suda. U 2007. godini u radu Slube
za predstavke i pritube VSS bilo je ukupno 1.629 pritubi. Od tog broja, reeno
je 963 predmeta, 82 je preneto iz 2006. godine. Predsednik suda je razmatrao i
odgovorio na 584 pritube, dok je 82 predmeta ostalo u radu. Stranke su naj-
ee urgirale da se ubrza postupak. Iz ovoga moemo zakljuiti da je jedan od
najveih nedostataka sporost postupka.
U Vrhovnom sudu Srbije postoji i Nadzorni odbor, koji takoe moe imati
znaajnu ulogu u obezbeivanju pravilnosti rada niih sudova. Taj Odbor je u
2007. godini
544
primio 1.835 predmeta, tako da je sa 1.624 prenetih iz 2006. go-
dine u postupku reavanja bilo 3.459 predmeta. Reeno je 1.703 (manje od po-
lovine), a nereeno je ostalo 1.756 predmeta. Nadzorni odbor je odrao trideset
i pet sednica na kojima je odluivao o osnovanosti pritubi, na osnovu izvetaja
koje je pribavio od predsednika sudova. U sluaju nepotpunih izvetaja traeni
su novi izvetaji, a u znatnom broju sluajeva na uvid su traeni i predmeti. Na-
kon izvrene kontrole, Odbor moe pred Velikim personalnim veem pokrenuti
postupak za razreenje sudija zbog nesavesnog ili zbog nestrunog vrenja du-
nosti, ili predloiti izricanje disciplinske mere sudiji.
Ocena: 2 (dva)
544
Izvet aj o radu Vrhovnog suda Srbi j e sa pri kazom rada sudova opt e nadl enost i za 2007. god., 30.
310
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Javni nadzor
Uloga Poverenika za informacije od javnog znaaja ve je opisana (videti
deo pod naslovom: Transparentnost). Zatitnik graana nema ovlaenja da
kontrolie rad pravosudnih organa, a u 2007. godini mu je pristiglo 119 pri-
tubi (29,31% od ukupnog broja pritubi) koje se odnose na rad pravosudnih
organa.
545
Podnete pritube odnose se na sledee organe: javna tuilatva dve
(0,49%), neizvravanje sudskih odluka sedamnaest (4,19%), pravo na pravino
suenje sedamdeset (17,24%), pravo na pravnu zatitu jedanaest (2,71%), pravo
na suenje u razumnom roku trinaest pritubi (3,20%).
Odbor za spreavanje sukoba interesa nema nadlenosti nad nosiocima
pravosudnih funkcija. Zakon o spreavanju sukoba interesa prilikom vrenja jav-
nih funkcija
546
, u lanu 2, stav 2, propisuje da e sukob interesa prilikom vrenja
funkcija sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca biti ureen posebnim
zakonima. Postoji uredba po kojoj se vri popis i provera imovine sudija i tuila-
ca koji obavljaju poslove u posebnim organizacionim jedinicama za suzbijanje
organizovanog kriminala.
547
Ocena: 2 (dva)
Vladavina prava
Pravna dr!ava
Poloaj sudske vlasti ureen je u Ustavu, u lanovima 142155. Garantuju
se samostalnost i nezavisnost suda i sudija, stalnost sudijske funkcije, nepreme-
stivost sudija i drugi moderni principi na kojima poiva sudska vlast u demo-
kratskim sistemima vlasti. Sudska vlast je jedinstvena i pripada sudovima opte
i posebne nadlenosti, ije se osnivanje, organizacija i nadlenosti ureuju za-
konom. Izriito je zabranjeno osnivanje privremenih, prekih i vanrednih sudova.
Propisano je i osnivanje Visokog saveta sudstva, koji garantuje i obezbeuje ne-
zavisnost suda i sudija.
545
Izvet aj Zat i t ni ka graana za 2007. godi nu, 29.
546
Slubeni glasnik RS, br. 43/04.
547
Uredba o evidentiranju imovnog stanja lica koja vre funkciju, odnosno obavljaju poslove i
zadatke u posebnim organizacionim jedinicama iz Zakona o organi zaci j i i nadl enost i dravni h
organa u suzbi j anj u organi zovanog kri mi nal a, Slubeni glasnik RS, br. 72/03.
311
P
R
A
V
O
S
U
"
E
Poloaj javnog tuilatva regulisan je u Ustavu lanovima 156165. Javno
tuilatvo predstavlja samostalni dravni organ koji je nadlean za gonjenje po-
inilaca krivinih i drugih kanjivih dela, kao i za preduzimanje mera za zatitu
ustavnosti i zakonitosti. Javno tuilatvo vri svoju funkciju na osnovu Ustava,
zakona, potvrenog meunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu za-
kona. O samostalnosti javnog tuilatva stara se Dravno vee tuilaca.
Narodna skuptina Republike Srbije je 2001. godine donela set reformskih
zakona iz oblasti pravosua (Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama, Za-
kon o Visokom savetu pravosua, Zakon o javnom tuilatvu i Zakon o sediti-
ma i podrujima sudova i javnih tuilatava), ali tokom proteklih sedam godina
nisu ostvarene najvanije reformske mere iz ovih zakona. Saglasno Ustavnom
zakonu za sprovoenje Ustava Republike Srbije, na samom kraju 2008. godine
doneti su novi pravosudni zakoni (Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama,
Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tuilatvu, Zakon o Dravnom
veu tuilaca i Zakon o seditima i podrujima sudova i javnih tuilatava), a Na-
rodna skuptina treba da u roku od tri meseca izabere lanove Visokog saveta
sudstva i Dravnog vea tuilaca. Veina reenja iz novih zakona primenjivae se
od 1. januara 2010. godine.
Obezbeivanje punog potovanja naela vladavine prava, posebno temelj-
nog zahteva tog naela po kome sudska vlast mora biti istinski nezavisna od
drugih vlasti, predstavlja dugoroan cilj svih tranzicionih zemalja. U tom pogle-
du je u Srbiji ostvaren izvestan, ali jo uvek ne i zadovoljavajui napredak. Taj na-
predak je, u svakom sluaju, za sada vei na normativnom, nego na praktinom
planu, a za njegovo istinsko oivotvorenje bie neophodni stvarni i kontinuirani
napori nosilaca sve tri grane vlasti, kao i civilnog drutva. S tim u vezi, posebno
je znaajno to da nosioci pravosudnih funkcija shvate jednostavnu injenicu da
njihova nezavisnost i samostalnost ne mogu znaiti samo oslobaanje od ne-
zakonitih uticaja na njihov rad i autonomiju u raspolaganju sudskim budetom,
ve prvenstveno njihovu punu odgovornost za zakonito, profesionalno i uredno
obavljanje izuzetno vane funkcije. Takvim obavljanjem sudijske funkcije stva-
ra se i osnova za potovanje vladavine prava u postupanju svih aktera sistema
bezbednosti.
Ocena: 3 (tri)
Za%tita ljudskih prava
Ustav Republike Srbije, kao to je ve navedeno, sadri iroku listu ljudskih
i manjinskih prava i sloboda i ureuje mehanizme za zatitu tih prava. Sudska
zatita tih prava oznaena je kao primarni vid zatite, tako da svako ima pravo
na ovu zatitu ako mu je povreeno ili uskraeno neko ljudsko ili manjinsko
312
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
pravo zajemeno Ustavom, kao i na pravo uklanjanja posledica koje su nastale
tom povredom (lan 22 Ustava). Za dalji napredak u reformi sistema bezbedno-
sti posebno je znaajno to da sudska zatita ljudskih prava bude delotvorna u
svim onim sluajevima u kojima se ine povrede ljudskih prava postupanjem
vojske, policije, slubi bezbednosti i drugih aktera sistema bezbednosti. Kao to
je ve konstatovano, primetan je napredak na tom polju, ali nije ravan stvarnim
potrebama. Da bi sudovi postali doista pouzdan instrument za zatitu ljudskih
prava, u njima mora biti formirano uverenje o vrednostima ljudskih prava, kao
i to da su upravo oni presudan uvar tih vrednosti. To uverenje moraju da dele
svi pripadnici sudijske profesije. Bilo je rei i o nekim od prepreka koje stoje na
putu efkasnijoj sudskoj zatiti ljudskih prava, kojima se pojedinac titi od povre-
da nanetih nezakonitim postupanjem organa bezbednosti, kao i o generalnim
slabostima sudova koje se refektuju i na to podruje njihovog rada.
Ocena: 2 (dva)
Ekasnost
U Srbiji ima neto manje od 2.300 sudija
548
u svim sudovima, kao i gotovo
osam puta vie ostalog sudskog osoblja (preko 18.000). U VSS je u 2007. godini
radilo osam sudija manje nego u 2006. godini. Dok predstavnici sudske vlasti
esto iznose ocene po kojima je broj sudija nedovoljan, a stepen njihove op-
tereenosti, mereno brojem sudskih predmeta, preterano visok, moe se, na
drugoj strani, od predstavnika izvrne vlasti i strune javnosti uti ocena da je
broj sudija u Srbiji vei od broja sudija u zemljama koje imaju slian broj stanov-
nika, kao i da meu nosiocima sudijske funkcije ima dosta onih koji svoj posao
obavljaju nestruno i nedovoljno savesno. injenica je i da sudska nadlenost u
Srbiji obuhvata odreene poslove koje bi mogli da vre drugi, nesudski organi
(poslovi notarijata, na primer). Ukupan broj javnih tuilaca i njihovih zamenika u
Republici Srbiji iznosi oko 1.000.
549

Merila za ocenu strunosti i savesnosti vrenja sudijske dunosti su: broj
predmeta u postupku reavanja svakog od sudija, vrsta i sloenost predmeta,
broj predmeta koji bi sudija trebalo da rei meseno, broj ukinutih, potvrenih
i preinaenih odluka, broj predmeta u kojima je u postupku po albi protiv
548
Ustavni poloaj sudstva ustavna naela, organizacija i poloaj sudova i sudija, Drut vo sudi j a
Srbi j e, http://www.sudije.org.yu/static_content/forum/public/481971887437 (pristupljeno Jul 28,
2007).
549
Pol oaj j avni h t ui l aca St at i st i ka anal i za (Beograd: Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006), 12.
313
P
R
A
V
O
S
U
"
E
odluke prvostepenog suda otvorena rasprava pred drugostepenim sudom,
vreme izrade odluke, blagovremeno i aurno postupanje u predmetu, kao i
odnos prema uesnicima postupka.
550

Radi sprovoenja permanentne i strune obuke nosilaca pravosudnih funk-
cija 2001. godine obrazovan je Pravosudni centar. Broj korisnika Pravosudnog
centra iznosi blizu 15.000, i to: oko 2.400 sudija, vie od 700 tuilaca i njihovih
zamenika, oko 1.000 pripravnika, strunih saradnika i savetnika u sudovima i u
tuilatvima i oko 11.000 zaposlenih u pravosudnoj administraciji. Vrste i nain
sprovoenja obuke sudija i tuilaca regulisane su Zakonom o obuci sudija, jav-
nih tuilaca, zamenika javnih tuilaca i sudijskih i tuilakih pomonika. Prema
Nacionalnoj strategiji reforme pravosua, Pravosudni centar treba da bude reor-
ganizovan osnivanjem Nacionalnog sistema za obuku u pravosuu.
Ocena: 2 (dva)
Efektivnost
Integrisanost sistema
Naelo jedinstva sudske vlasti utvreno je u Ustavu Republike Srbije kao
polazno naelo organizovanja i funkcionisanja ove grane vlasti (lan 142, stav 1).
Ono znai da izmeu sudova postoji jasna podela nadlenosti, da postoje ure-
eni odnosi izmeu viih i niih sudova, kao i da postoji obaveza usklaivanja
prakse primene zakona. Osnivanje, organizacija, nadlenost, ureenje i sastav
sudova propisuju se zakonom. Sudovi su stalni, zakonom ustanovljeni organi i
ne mogu se osnivati kao privremeni, preki ili vanredni sudovi. Ustav ureuje naj-
vii sud Republike Srbije Vrhovni kasacioni sud, dok ureivanje ostalih sudova
(sudova opte nadlenosti i specijalizovanih sudova) preputa zakonodavcu.
Nasleeni sistem sudova ocenjen je na poetku reforme kao neadekvatan,
tako da je ve 2001. godine bio donet zakon kojim su redefnisani organizacija
i nadlenost sudova (uvoenjem apelacionih i Upravnog suda, kao i promena-
ma u nadlenosti svih sudova, o emu je bilo rei). Zakonom o prekrajima iz
2005. godine utvreno je da e umesto sadanjih prekrajnih organa biti stvore-
ni posebni prekrajni sudovi. Pokretanje nove organizacije sudova nije, meu-
tim, bilo ostvareno do donoenja novog Ustava, da bi tek krajem 2008. godine
bili doneti novi zakoni o organizaciji i nadlenostima sudova. U meuvremenu
550
Merila za ocenu minimuma uspenosti vrenja sudijske dunosti koja e se privremeno
primenjivati do dana poetka primene odredbe l. 2128 Zakona o ureenj u sudova, Slubeni
glasnik RS, br. 80/05, l. 1.
314
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
je (2006. godine) doneta Nacionalna strategija reforme pravosua
551
, kojom se
itav sudski sistem podvrgava nizu reformskih zahvata. Meutim, sprovoenje
te Strategije odvija se usporeno, tako da se reformski ciljevi za sada u celini pre
ostvaruju na normativnom planu nego u ivotu.
Ocena: 2 (dva)
Odnos ciljeva, sredstava i rezultata
Ciljevi utvreni Nacionalnom strategijom za reformu pravosua, ije je ispu-
njenje predvieno do kraja 2007. i 2008. godine, veoma su brojni, a veina njih
nije ostvarena. Tako, predvieno je formiranje Visokog saveta sudstva i Drav-
nog vea tuilaca, do ega nije dolo zbog nedonoenja novih zakona o pravo-
sudnom sistemu. Iz istih razloga nije bilo mogue ni ostvarenje pojedinih dru-
gih ciljeva (prenoenje nadlenosti sa Velikog personalnog vea i Nadzornog
odbora VSS na Visoki savet sudstva i stvaranje prelaznog budetskog modela, u
ijem bi formiranju trebalo da uestvuje Visoki savet sudstva). Slino tome, nije
ostvaren ni cilj koji je podrazumevao efkasniju i aktivniju ulogu javnih tuilaca u
istrazi radi ubrzavanja krivinog postupka, jer se primena novog Zakonika o kri-
vinom postupku, koji obezbeuje ovu vrstu promena, stalno odlae. Isto tako,
nije donet ni novi zakon koji bi uspostavio celovit sistem pravne pomoi.
Za razliku od izloenih ciljeva koji nisu ostvareni zbog izostanka odgovara-
jue zakonodavne aktivnosti, dolo je do delimine realizacije sledea dva cilja
postavljena Nacionalnom strategijom za reformu pravosua. Prvo, poboljana
je transparentnost donoenjem pravila i procedura koje omoguavaju uvid ire
javnosti u sudske postupke i odluke, tako to su odabrane odluke VSS postav-
ljene na sajt tog suda. Drugo, u pojedinim sudovima organizovani su pultovi, na
kojima se zainteresovanim graanima prua preko 10.000 informacija mese-
no.
552
Istovremeno, nije dolo do osnivanja Kancelarije za odnose sa javnou i
informacionog pulta u Visokom savetu sudstva.
Nedovoljna zakonodavna aktivnost Narodne skuptine, a uz to i manjak f-
nansijskih sredstava namenjenih reformi mogu biti oznaeni kao faktor koji je
odluujue uticao na neispunjenje proklamovanih ciljeva u reformi pravosua.
Na usporavanje reforme delovao je i oekivani unutranji otpor pravosua pre-
ma uvoenju novina i promena u zateeno stanje.
Ocena: 2 (dva)
551
Naci onal na st rat egi j a reforme pravosua, Slubeni glasnik RS 44/06.
552
Golubovi, 20.
315
P
R
A
V
O
S
U
"
E
Legitimnost aktera
Merena poverenjem graana, legitimnost sudova ini se veoma upitnom
kategorijom, jer ak 61% graana Republike Srbije ima negativnu sliku o sud-
stvu.
553
Deo te negativne slike izvesno je projektovan stanjem u prethodnom
periodu (do 2000. godine), tako da je u javnosti i dalje ukorenjeno miljenje da
pred sudom nisu svi jednaki, da postoje povlaeni i oni koji to nisu, da je put
do pravde pred sudom veoma komplikovan i teak. Posebno znaajno za ovu
analizu jeste uverenje znatnog broja graana da sudovi i tuilatva nisu dovolj-
no spremni da graane zatite od posezanja u njihova prava koja ine organi
drave, naroito oni koji predstavljaju aparat dravne sile. Dodatno, sudovi loe
prolaze i u merenjima stavova graana o korumpiranosti dravnih institucija.
Ocena: 2 (dva)
553
Mirjana Golubovi, Odnosi s j avnou u sudovi ma (Beograd: Sekretarijat za sprovoenje
Nacionalne strategije za reformu pravosua, 2007), 8.
316
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Zatvori
Bogol j ub Mi l osavl j evi , Jel ena Uni j at
Kao specijalizovane dravne ustanove u kojima se izvrava kazna lienja slobo-
de, zatvori predstavljaju aktera sistema bezbednosti u dva osnovna smisla. Prvo,
oni su to s gledita ispunjenja svrhe kanjavanja, koja se sastoji u resocijalizaci-
ji osuenika, odnosno u njihovom osposobljavanju za potovanje drutvenih
normi i ivota u zajednici posle odsluene kazne.
554
Zatvori bi, dakle, doprinosili
stanju bezbednosti ukoliko bi prestupnici, ili barem znatna veina njih, posle
izdrane kazne lienja slobode bili sposobni da se integriu u zajednicu tako da
potpuno potuju zakon, tj. tako da ne poine ponovo kanjiva dela. Kao to e
kasnije biti ilustrovano podacima, u Srbiji je ostvarivanje ovog glavnog cilja ka-
zne lienja slobode u najmanju ruku problematino, jer je procenat recidivizma
visok (65%).
Drugo, lica koja u zatvorima izdravaju kaznu lienja slobode (zatvorenici)
ili lica koja su pritvorena moraju biti zatiena od torture, tj. uprava zatvora i za-
tvorsko osoblje se moraju humano odnositi prema njima. Humano postupanje
prema zatvorenicima i pritvorenicima pretpostavlja postojanje i strogo poto-
vanje pravila o upotrebi sredstava prinude i disciplinskih mera, ali i postojanje
efkasnog spoljanjeg nadzora i kontrola. Isto tako, zatvorske vlasti moraju se
starati o linoj bezbednosti i zdravlju zatvorenika i pritvorenika, spreavati nji-
hove meusobne sukobe i nasilje, pokuaje samoubistava i samopovreivanja,
upotrebu droga i druge oblike ugroavanja line bezbednosti i zdravlja. Kona-
no, zajednica oekuje i to da zatvori budu bezbedna mesta, tj. da se u njima ne
dogaaju pobune, da iz njih nema bekstva i da se u njima ne planiraju ili ne vre
nova krivina dela. I u pogledu ostvarivanju navedenih zahteva stanje u Srbiji
nije zadovoljavajue, to e kasnije biti i ilustrovano podacima.
Zatvori u Srbiji: op%ti pogled
Pravni okvir za postupanje prema zatvorenicima i pritvorenim licima postoji u
Ustavu, Zakonu o izvrenju krivinih sankcija, Zakoniku o krivinom postupku,
554
Resocjalizacijom kao svrhom izdravanja zatvorske kazne zamenjuje se stari, socijalistiki
koncept prevaspitavanja. Ostaci starog koncepta u tretmanu osuenika, meutim, tek treba da
budu otklonjeni temeljnom reformom.
317
P
R
A
V
O
S
U
"
E
kao i u odreenim posebnim zakonima i nizu podzakonskih akata. Ustav za-
branjuje diskriminaciju i torturu i proklamuje itav niz prava koja se odnose na
poloaj lica lienih slobode (lan 2735). lanom 28 Ustava posebno se utvruje
obaveza ovenog postupanja prema licu koje je lieno slobode, kao i obave-
za uvaavanja dostojanstva njegove linosti, a zabranjuje se svako nasilje pre-
ma takvom licu, kao i iznuivanje iskaza. Kaznu koja obuhvata lienje slobode
moe izrei samo sud (lan 27, stav 4 Ustava). Pritvor je mogue odrediti samo
na osnovu odluke suda, a pritvorenik koji nije sasluan prilikom donoenja od-
luke o pritvoru mora biti izveden pred nadleni sud u roku od 48 asova. Svaki
pritvorenik ima pravo da izjavi albu na reenje suda o pritvoru, a odluku o albi
sud donosi i dostavlja pritvoreniku u roku od 48 asova (lan 30 Ustava). U celini
gledano, ustavne odredbe pruaju moderan opti pravni okvir za postupanje
prema zatvorenicima i pritvorenim licima, koji je usaglaen sa Evropskom kon-
vencijom o ljudskim pravima i sa drugim meunarodnim dokumentima.
Vaei Zakon o izvrenju krivinih sankcija (u daljem tekstu: ZIKS) donet je
2005. godine
555
, a njegovo donoenje bilo je rezultat opredeljenja za to da se
uvedu reforme i obezbedi postojanje savremenog i evropskim standardima
primerenog sistem izvravanja sankcija. Od drugih novina, istie se uvoenje
sistema alternativnih kazni, koji podrazumeva postojanje kazne rada u javnom
interesu, kao i uslovne osude sa zatitnim nadzorom. Slinim idejama bilo je
istovremeno rukovoeno i ureivanje posebnog reima izvravanja krivinih
sankcija prema maloletnicima u Zakonu o maloletnim izvriocima krivinih dela
i krivinopravnoj zatiti maloletnika
556
Oba ova zakona stupila su na snagu 1. ja-
nuara 2006. godine, ali je za njihovo potpuno primenjivanje (u sutinskom smi-
slu), a pogotovo za evaluaciju efekata njihove primene potrebno izvesno vre-
me. Da bi se to vreme skratilo, vano je da to pre budu ispunjene neophodne
materijalne, kadrovske, prostorne i druge pretpostavke za uvoenje najvanijih
novina. S tim u vezi treba naglasiti da je najmanje objanjiva injenica da se
podzakonski akti za primenu navedenih zakona sporo usaglaavaju, to se moe
pripisati nebrizi izvrne vlasti. Neki od tih akata mogu biti sporni i sa stanovita
usaglaenosti sa novim Ustavom.
Organizaciono, zatvori pripadaju Upravi za izvrenje zavodskih sankcija Mi-
nistarstva pravde. U Srbiji se zavodske sankcije i pritvor izvravaju u dvadeset i
osam ustanova:

osam kazneno-popravnih zavoda (jedan strogo zatvorenog tipa KPZ u

Poarevcu/Zabela; tri zatvorenog tipa KPZ u Sremskoj Mitrovici, KPZ u
Niu i KPZ za maloletnike u Valjevu; etiri otvorenog tipa KPZ u Beogra-
du/Padinska Skela, KPZ u Somboru, KPZ u upriji i KPZ u apcu);
555
Slubeni glasnik RS, br. 85/05.
556
Slubeni glasnik RS, br. 85/05.
318
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I

tri posebne ustanove (Kazneno popravni dom bolnica u Beogradu zatvo-

renog tipa, Vaspitno-popravni dom u Kruevcu poluotvorenog tipa i Ka-
zneno-popravni zavod za ene u Poarevcu poluotvorenog tipa) i

sedamnaest okrunih zatvora.

557
Raspoloivi prostorni kapaciteti u zatvorima u Srbiji su, po domaim meri-
lima, adekvatni za smetaj oko 6.000 osoba. Meutim, po standardima koji se
primenjuju u Evropskoj uniji (etiri kvadratna i osam kubnih metara po zatvo-
reniku), bilo bi mesta za oko 4.500 zatvorenika.
558
Meutim, u zatvorima u Srbiji
se 2007. godine nalazilo 8.532 lica, od ega 6.057 osuenih, 1.863 pritvorenih
i 212 kanjenih lica u prekrajnom postupku.
559
Na izvravanju vaspitne mere
bilo je 168 maloletnika, a na izdravanju kazne maloletnikog zatvora 35. U
specijalizovanim ustanovama vri se tretman lica kojima su izreene mere bez-
bednosti obaveznog psihijatrijskog leenja i uvanja, a takvih je lica bilo 509. U
Kazneno-popravnom zavodu za ene kaznu je izdravalo ukupno 187 osuenih
ena. Prosena starost zatvorenika je ispod 30 godina. Do kraja 2008. godine
broj zatvorenika i pritvorenika poveao se za oko 1.700 osoba, tako da su zatvori
postali pretrpani
560
zbog ega se jednom broju osuenih lica odlae poetak
izdravanja kazne. Kako se istie, broj zatvorenika, poev od 2003. godine, pove-
ava se svake godine za oko 1.000, pa je u proteklih pet godina ukupna zatvor-
ska populacija narasla za 60%. Dnevna fuktuacija (prijem u zatvore i otputanje
iz zatvora) iznosi, pri tom, izmeu 250 i 300 osoba, a na izvrenje kazne zatvora
u Srbiji eka izmeu 5.500 i 6.000 osuenika. Reenje ovog problema vidi se
u primeni alternativnih sankcija i pojednostavljivanju procedure za uslovni ot-
pust, na jednoj strani, kao i u izgradnji novih zatvorskih kapaciteta, na drugoj
strani. Pre dve godine izgraen je objekat posebne namene u Zabeli za smetaj
osoba osuenih za dela organizovanog kriminala i za ratne zloine (kapaciteta
150200 osuenika)
561
, a do jeseni 2009. godine bi trebalo da bude zavren za-
tvor maksimalnog obezbeenja u Padinskoj Skeli za oko 450 zatvorenika. Plani-
ra se izgradnja objekata u Prokuplju, Panevu, Kragujevcu i Kruevcu, od kojih bi
svaki mogao da primi od 400 do 500 zatvorenika.
562

557
U Beogradu, Vranju, Zajearu, Zrenjaninu, Kragujevcu, Kraljevu, Kruevcu, Leskovcu, Negotinu,
Novom Pazaru, Novom Sadu, Panevu, Prokuplju, Smederevu, Subotici, Uicu i aku.
558
Intervju Damira Joke, naelnika Odeljenja za tretman i alternativne sankcije u Upravi za
izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde, Pol i t i ka, 8. februar 2009, 1213.
559
Ministarstvo pravde, http://mpravde.mvcore.net/active/sr-latin/home/zatvori/statistika_
zatvori.html, (pristupljeno 6. decembra 2007).
560
Na primer, broj osuenih i pritvorenih osoba u KPZ Ni je za oko 500 vei od optimalnih
kapaciteta (izjava upravnika KPZ Ni, Pol i t i ka, 8. februar 2009, 12).
561
Ovaj se objekat jo ne koristi, jer prethodno treba izmenama zakona regulisati mogunost
izdravanja kazne u posebnim zatvorskim odeljenjima.
562
Intervju Damira Joke, naelnika Odeljenja za tretman i alternativne sankcije u Upravi za
izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde, Pol i t i ka, 8. februar 2009, 1213.
319
P
R
A
V
O
S
U
"
E
U Upravi za izvrenje zavodskih sankcija zaposleno je 3.687 lica koja rade sa
razliitim kategorijama osuenih i pritvorenih lica. Meutim, ima svega 2.200
straara, a istie se da bi ih trebalo biti barem hiljadu vie. To namee i zakljuak
da u toj upravi verovatno postoji viak ostalog osoblja.
Trokovi Uprave za izvrenje zavodskih sankcija ine znaajnu stavku u
budetu Republike Srbije. Rauna se da zatvorenik dnevno dravu kota najma-
nje 1.000 dinara, dok je troak za maloletne zatvorene osobe oko 5.000 dinara.
563

Nedostatak sredstava koji je potreban za izdravanje zatvorenika nadometa
se delimino organizovanjem izvesnih oblika proizvodnje u zatvorima. Veina
zatvora ima sopstvene farme za uzgoj stoke i obradivo zemljite za proizvod-
nju povra. U pojedinim zatvorima postoji i proizvodnja zanatskih proizvoda,
a u nekima manji proizvodni pogoni (Deligrad u Niu, Preporod u Zabeli,
Dubrava u Sremskoj Mitrovici). Navodi se da je ta proizvodnja izgubila eko-
nomsku funkciju (zbog nekonkurentnosti na tritu), ali da je zadrala eduka-
tivnu funkciju (omoguuje zatvorenicima da po izlasku iz zatvora lake dou do
zaposlenja).
564
Pojedini problemi, kao i ostvareni napredak u reformi, prikazani su u tekstu
koji sledi (u okviru svakog od indikatora).
TEMPO I DOMETI REFORME
Reprezentativnost
Zastupljenost !ena
Ustav Republike Srbije i zakoni koji utvruju zabranu diskriminacije (Zakon
o dravnim slubenicima i Zakon o radu) podjednako se odnose i na ostvariva-
nje rodne ravnopravnosti prilikom zapoljavanja i rada u zatvorskim slubama.
Kada je re o zapoljavanju na radna mesta zatvorskih uvara, moemo rei da
naelno ne postoje neke posebne dileme povodom rodne ravnopravnosti ena,
jer u enskim zatvorima u slubi obezbeenja mogu raditi samo lica enskog
pola, dok u u zatvorima u kojima kaznu izdravaju lica mukog pola mogu raditi
samo mukarci. Meutim, pitanje zastupljenosti ena postaje relevantno onda
kada doemo na teren politike unapreivanja u slubi i postavljanja ena na
563
Ibid. 12-13.
564
Ibid. 12-13.
320
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
rukovodea mesta, kao i na teren prijema ena u druge slube. Naalost, do ova-
kvih podataka nismo doli, pa je i ocena koju emo dati ovom kriterijumu strogo
uslovna.
Ocena: 4 ("etiri)
Zastupljenost nacionalnih manjina
Ustav i zakoni (Zakon o dravnim slubenicima i Zakon o radu) utvruju oba-
vezu voenja rauna o nacionalnom sastavu prilikom zapoljavanja za rad u dr-
avnim organima, kao i mogunost uvoenja afrmativnih mera za ostvarivanje
odgovarajue zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Takve mere, me-
utim, nedostaju iako objektivno postoji potreba da one budu donesene. Imaju-
i u vidu to da podaci o nacionalnoj pripadnosti zaposlenih u Upravi za izvrenje
zavodskih sankcija nisu dobijeni, i ovde je mogue dati samo uslovnu ocenu.
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
Op%ta transparentnost
Obaveza postojanja transparentnosti rada proizlazi iz Ustava i Zakona o slo-
bodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.
565
Na osnovu Zakona, Pove-
renik je doneo Uputstvo za objavljivanje informatora o radu dravnih organa
566
,
zatim Prirunik za sprovoenje Zakona, pod nazivom Vodi kroz Zakon
567
, koji
je objavljen na srpskom jeziku i na est jezika nacionalnih manjina. Povereniku
je protiv Uprave za izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde izjavljeno
devet albi, od kojih je osam reeno, a jedna je u proceduri reavanja. Povodom
podnetih albi Poverenik je doneo tri reenja kojima je naloeno da se omogui
pristup informacijama. U dva sluaja je postupljeno u celosti, a u jednom de-
limino. U ostalim sluajevima postupak je obustavljen, jer je postupljeno po
565
Zakon o sl obodnom pri st upu i nformaci j ama od j avnog znaaj a, Slubeni glasnik RS, br. 120/04.
566
Uput st vo za obj avl j i vanj e i nformat ora o radu dravnog organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/05.
567
Vodi kroz Zakon, Slubeni glasnik RS, br. 67/05 i 74/06.
321
P
R
A
V
O
S
U
"
E
zahtevu nakon izjavljene albe i intervencije Poverenika. Opte je zapaanje da
se sadrina zahteva odnosila na uvid ili na dobijanje kopija dokumenata koji su
od interesa za pojedine zatvorenike, a u vezi su sa tretmanom, leenjem, ostva-
rivanjem prava zatvorenika (glasanjem i sl.).
Postojanje transparentnosti je posebno obezbeeno i u Zakonu o izvrenju
krivinih sankcija, koji u lanu 29 propisuje da je rad Uprave za izvrenje zavod-
skih sankcija javan. Sadraj sajta Ministarstva pravde, u delu koji se odnosi na
rad ove uprave, prua dovoljno informacija i redovno se aurira. Ministar pravde
i direktor uprave, neposredno ili posredstvom upravnika zavoda, obavetavaju
javnost o izvravanju sankcija, pod uslovom da se time ne povreuje slubena
tajna i da se ozbiljno ne ugroava bezbednost ili odravanje reda u zavodu u
kome se izvrava sankcija. U lanu 30 Zakona propisano je da pojedinane i gru-
pne posete moe odobriti direktor Uprave. Razgovor sa osuenicima moe biti
odobren tako da njemu prisustvuju ili ne prisustvuju zatvorski uvari.
Uprava za izvrenje zavodskih sankcija ima i obavezu da godinje izvetaje
o radu dostavlja Narodnoj skuptini, njenom nadlenom radnom telu i ministru
pravde. Izvetaji o radu Uprave za izvrenje zavodskih sankcija predstavljeni su
javnosti u 2007. i 2008. godini.
568
Ocena: 3 (tri)
Finansijska transparentnost
Podaci o budetu Uprave za izvrenje krivinih sankcija su, isto kao i podaci
drugih korisnika budetskih sredstava, dostupni nadlenim organima i javnosti,
ali Narodna skuptina u nekoliko proteklih godina nije razmatrala zavrni raun
budeta. Takoe, ne ostvaruje se ni nezavisna spoljna revizija troenja sredsta-
va zbog odlaganja poetka rada Dravne revizorske institucije. Takva revizija
utoliko je vanija to se za zatvore izdvajaju znatnija budetska sredstva. Tako
je samo u toku 2007. godine iz Nacionalnog investicionog plana za izgradnju
Odeljenja bez droge izdvojeno osamdeset miliona dinara, a ovim sredstvima f-
nansira se i izgradnja jo dva paviljona zavoda u Sremskoj Mitrovici, za ta e biti
izdvojeno oko tri miliona evra.
569
U specijalno zatvorsko odeljenje koje je izgra-
eno za zatvorenike osuene za dela organizovanog kriminala i ratnih zloina
uloeno je 160 miliona dinara.
570
Osim toga, zatvori ostvaruju i izvesne prihode
568
Godinji izvetaj Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, Danas, Jul 6, 2007, http://www.danas.
co.yu/20070706/hronika1.html, (pristupljeno 31. jula 2008).
569
Investicije u zatvore, B92, http://www.b92.net/info/komentari.php?nav_id=268271 (pristuplje-
no 17. oktobra 2007).
570
Osuene za ubistvo inia eka novi zatvor, Gl as j avnost i , http://www.glas javnosti.co.yu/
danas/srpski/T07052402.shtml (pristupljeno 20. jula 2008).
322
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
od rada zatvorenika, pa je vrenje kontrole njihovog fnansijskog poslovanja
znaajno i sa tog aspekta. To je pogotovo znaajno, jer je ova oblast poslovanja
zatvora ureena zakonom (Zakon o organizaciji privrednih jedinica ustanova za
izvrenje krivinih sankcija
571
), koji je donet u jednom drugom vremenu kada su
vredela drugaija pravila poslovanja i kada su vladali znatno nii kriterijumi u
vezi sa transparentnou rada.
Ocena: 2 (dva)
Participacija gra#ana
i njihovih udru!enja
U"estvovanje u kreiranju politike
(strate%kog i zakonskog okvira)
Kao i u drugim oblastima, i u ovoj postoje relativno male, odnosno nedo-
voljno razvijene mogunosti za uestvovanje graana i njihovih udruenja u
kreiranju politike. Osim toga, u 2007. i 2008. godini nisu bili u zakonskoj proce-
duri propisi kojima bi znaajnije bio promenjen rad Uprave za izvrenje zavod-
skih sankcija i poloaj zatvorenika. Ipak, stoji injenica da je oblast izvravanja
krivinih sankcija u ii interesovanja niza strunih udruenja i da se ona vrlo
esto pojavljuju kao inicijatori i predlagai promena, koje nadleno Ministarstvo
redovno razmatra.
Ocena: 2 (dva)
U"estvovanje u sprovo#enju i evaluaciji politike
I ovim povodom moemo rei da graani i njihova udruenja objektivno
nemaju velike mogunosti, ukoliko u to ne ubrajamo uobiajene ustavne mo-
gunosti za podnoenje predloga i peticija, da utiu na sprovoenje i evaluaciju
primene politike u ovoj oblasti. S druge strane, udruenja graana, a posebno
nevladine organizacije koje se bave zatitom ljudskih prava, kao i mediji nasto-
571
Slubeni glasnik RS, br. 12/98.
323
P
R
A
V
O
S
U
"
E
jali su da svojim aktivnostima skreu panju na slabosti koje postoje u sistemu
izvravanja kazni lienja slobode, a naroito da ukazuju na lo poloaj pritvore-
nih lica i zatvorenika. Meutim, na inicijative, predloge i ocene udruenja gra-
ana, generalno, nisu posebno reagovale ni izvrne vlasti, a ni sami pravosudni
organi. Za razliku od toga, mediji su pokazivali to da predstavljaju snanije sred-
stvo vrenja uticaja.
Ocena: 2 (dva)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna uloga izvr%ne vlasti
Vlada raspolae znaajnim kontrolnim ovlaenjima i adekvatnim sredstvi-
ma kojima moe uticati na rad Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, budui
da je ta Uprava deo sistema dravne uprave. Direktor te Uprave direktno je od-
govoran za njen rad ministru pravde. U okviru Uprave obrazovano je Odeljenje
za nadzor koje: nadzire rad zavoda, kontrolie planiranje i rad svih slubi i zapo-
slenih u zavodima, predlae mere za otklanjanje uoenih nepravilnosti, kontro-
lie njihovo sprovoenje i na osnovu izvrenog nadzora analizira i procenjuje
funkcionisanje sistema izvrenja zavodskih sankcija, nadzire realizaciju planova
i programa slube za prevaspitavanje, nalae mere za unapreivanje i ujednaa-
vanje prakse u vaspitnom radu sa osuenim licima, nadzire klasifkaciju i rekla-
sifkaciju osuenika, nadzire to kako zavod ostvaruje bezbednost i organizaciju
slube za obezbeenje, nadzire fziku i radnu sposobnost zaposlenih u slubi
za obezbeenje, nadzire primenu propisa o uniformi, oznakama, zvanjima, i-
novima, naoruanju i primeni prinude, kao i propisa o radnom angaovanju za-
tvorenika, nadzire materijalno-fnansijsko poslovanje zavoda, nadzire troenje
investicija i odravanje objekata itd.
Inspekciju medicinske slube u kazneno-popravnim zavodima vri Mini-
starstvo zdravlja (lan 276 ZIKS). Inspektori ovog ministarstva mogu slobodno
ulaziti u zatvore i obavljati nadzor, a zatvorenici imaju pravo da im se direktno
obrate.
Efekti primenjivanja navedenih kontrolnih i nadzornih ovlaenja nisu mo-
gli biti analizirani zbog nedostatka specifkovanih podataka o tome. Stoga je
324
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
ocena koju dajemo zasnovana na solidnom stanju normativne ureenosti tih
ovlaenja, kao i na uvidu u podatke o optem stanju u zatvorima, koje je manje
solidno.
Ocena: 3 (tri)
Parlamentarna kontrola
Zbog toga to je izuzetno vano da nadziranje zatvora vri nezavisno spo-
ljanje telo, to pitanje je posebno ureeno u lanu 278 ZIKS. Prema tom reenju,
Narodna skuptina, na predlog Odbora za pravosue i upravu, formira komisiju
od pet lanova, sastavljenu od lica koja poznaju probleme izvrenja krivinih
sankcija, a koja nisu zaposlena u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija. Komisija
u svom radu ne zavisi ni od koga, a Uprava je duna da obezbedi sve podatke
koji joj mogu biti znaajni za rad. Komisija podnosi izvetaj o stanju izvrenja
krivinih sankcija najmanje jedanput godinje i dostavlja ga Narodnoj skuptini
i ministru nadlenom za pravosue. Ova skuptinska komisija jo nije imenova-
na, niti je izraen poslovnik o njenom radu.
Skuptinski Odbor za pravosue i upravu za sada delimino ostvaruje funk-
ciju nadzora nad radom zatvora. On se bavi pritubama zatvorenika i obradio je
preko 200 takvih pritubi i zahteva u 2006. godini.
572
lanovi Odbora su 2006.
godine posetili Centralni zatvor u Beogradu kako bi izvrili neposredan nadzor.
Ocena : 2 (dva)
Sudska kontrola
Vrhovni sud Srbije predstavlja nadleni sud u upravnim sporovima do ko-
jih dolazi nakon administrativne odluke Uprave za izvrenje zavodskih sankcija.
Protiv odluka direktora Uprave za izvrenje zavodskih sankcija moe biti podneti
alba Upravnom odeljenju Vrhovnog suda, koje proverava zakonitost te odluke.
Samo u sluaju kada je odluka odbaena, a direktor Uprave se ne povinuje toj
odluci, Vrhovni sud ima ovlaenje da odluuje i o albi. Osam sluajeva vezanih
za razliite pojave nalo se 2006. godine pred Vrhovnim sudom. etiri odluke
direktora Uprave su podrane, a etiri odbaene.
573
Zatvorenicima nije dovoljno
572
Sistem pritubi i inspekcije zatvora u Srbiji, Poseta 910. oktobra, 2006, Beograd i Novi Sad,
Izvet aj eksperat a Savet a Evrope, 18. 12. 2006, 21.
573
Ibi d., 14.
325
P
R
A
V
O
S
U
"
E
poznat upravni postupak koji se vodi pred Vrhovnim sudom, a i onda kada jeste,
oni nisu u stanju da taj vid zatite koriste bez adekvatne pravne pomoi.
Prema saoptenju predstavnika Uprave, sredinom 2008. godine voeno je
desetak postupaka protiv zatvorskih uvara zbog prekomerne upotrebe sile.
574
O sudskoj kontroli moemo govoriti i onda kada se odluuje o uslovnom
otpustu. Prema odredbama Krivinog zakonika
575
, o uslovnom otpustu odluu-
je sud. Ranije je ovo pitanje bilo u nadlenosti Uprave. Prilikom odluivanja o
uslovnom otpustu sud razmatra izvetaje o vladanju zatvorenika za vreme iz-
dravanje kazne. Prilikom poseta Helsinkog odbora za ljudska prava zatvorima
u Srbiji, osoblje je istaklo da se veoma esto deava da sud ne prihvata njihove
pozitivne predloge za uslovni otpust.
576
Ista vrsta prigovora koja se odnosi na
komplikovanost zakonske procedure za uslovni otpust, kao i na mali broj pri-
hvaenih predloga Uprave, ponavlja se i dalje.
577
Meutim, ova vrsta prigovora
mogla bi se shvatiti i kao nezadovoljstvo osoblja zbog gubitka jedne nadleno-
sti Uprave, koja je sada u rukama sudske vlasti.
Ocena : 3 (tri)
Javni nadzor
U ostvarivanju javnog nadzora angaovane su pojedine nezavisne dravne
institucije, meunarodne institucije i domae nevladine organizacije.
Od 2007. godine poela je da radi institucija Zatitnika graana koja se, iz-
meu ostalog, bavi i reavanjem problema lica lienih slobode. Zatitniku gra-
ana je omoguen nesmetan kontakt sa zatvorenicima, a tome niko ne staje na
put. Tokom 2007. godine Zatitnik graana primio je dvanaest pritubi (2,96%
od ukupnog broja pritubi) koja se odnose na prava lica lienih slobode
578
, a
takvih je pritubi bilo i u 2008. godini.
579
Pokrajinski ombudsman je kontrolisao rad zatvora na podruju Autonomne
pokrajine Vojvodine. Prema njegovom izvetaju, znatan broj pritubi zatvoreni-
ka odnosi se na sporost postupka izruenja, duinu kazne i nepravedne osude,
a manji broj na lou hranu, nepostojanje halal-hrane za Muslimane, neobez-
beivanje ortopedskih pomagala i slabu snabdevenost zatvorske prodavnice.
Zatvorenici romske nacionalnosti esto se ale na to kako sa njima postupaju.
574
Nema torture u zatvorima u Srbiji, Dnevni k, 27. jun 2008, 8.
575
Krivini zakonik, Slubeni glasnik RS, br. 85/05, 88/05, 107/05 (l. 46).
576
Marija Jeli, Zat vori u Srbi j i 20042005 (Beograd: Helsinki odbor za ljudska prava, 2005) 154.
577
Izjava upravnika KPZ Ni, Pol i t i ka, 8. februar 2009, 12.
578
Izvet aj za 2007. godi nu, 15. 3. 2008, 29.
579
Izvetaj Zatitnika graana za 2008. godinu trebalo bi da bude objavljen u martu mesecu 2009.
godine.
326
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Mnoge pritube dostavljaju i zatvorenici koji su u pretkrivinom postupku, a
kojima je potrebna dozvola istranog sudije za ostvarivanje bilo kakve komuni-
kacije sa spoljnim svetom. Ova kategorija zatvorenika ali se i na to da zatvorski
straari prekomerno upotrebljavaju silu. Pokretanje disciplinskog postupka pro-
tiv zatvorskih straara krajnje je teko, poto oni nikada ne svedoe jedni pro-
tiv drugih. Pokrajinski ombudsman prima oko stotinu pritubi godinje, obino
grupnih. Da bi bila reena jedna prituba, potrebno je oko mesec dana. Gotovo
polovina pritubi biva povoljno reena, ali nema povratnih informacija o tome
da li se zatvorske vlasti pridravaju stavova i preporuka ombudsmana.
Helsinki odbor je jedini posetio svih dvadeset i osam kazneno-popravnih
ustanova kako bi izvrio nadzor. Takoe, on esto kontaktira sa zatvorenicima
i bavi se njihovim pritubama. Problemi zatvorenika esto su u centru panje
i drugih nevladinih organizacija. Zaista nezavisne i efkasne inspekcije zatvora
obavljaju Evropski komitet za spreavanje muenja i meunarodna organizacija
Crvenog krsta. O njihovim nalazima bie rei na narednim stranicama.
Ocena: 3 (tri)
Vladavina prava
Pravna dr!ava
Kao to je ve navedeno, pravna ureenost rada kazneno-popravnih usta-
nova poiva na Ustavu, Zakonu o izvrenju krivinih sankcija i Zakonu o malo-
letnim izvriocima krivinih dela i krivinopravnoj zatiti maloletnika (oba zako-
nu su doneta 2005. godine), kao i na Zakonu o organizaciji privrednih jedinica
ustanova za izvrenje krivinih sankcija iz 1998. godine i jednom veem broju
podzakonskih akata (Uredba o osnivanju zavoda za izvrenje zavodskih sankcija
u Republici Srbiji, Pravilnik o kunom redu u kazneno-popravnim zavodima i
okrunim zatvorima, Pravilnik o kunom redu za primenu mere pritvora, Pravil-
nik za odravanje reda i bezbednosti u zavodima za izvrenje zavodskih sank-
cija, Pravilnik o sprovoenju Programa zatite uesnika u krivinom postupku
u zavodima za izvrenje zavodskih sankcija, Pravilnik o kunom redu kazne-
no-popravnog zavoda za maloletnike, Pravilnik o organizaciji, radu i postupa-
nju sa pritvorenicima u posebnoj pritvorskoj jedinici, Pravilnik o kunom redu
vaspitno-popravnog doma, Pravilnik o nainu voenja evidencija o izreenim
vaspitnim merama i kazni maloletnikog zatvora i drugi). Tu su i podzakonski
327
P
R
A
V
O
S
U
"
E
akti koji se odnose na unutranje ureenje Uprave za izvrenje krivinih sank-
cija, kao to su Pravilnik za odreivanje poslova ije je obavljanje nespojivo sa
radom u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija, Pravilnik o slubenoj legitimaciji
pripadnika slube za obezbeenje Uprave za izvrenje krivinih sankcija, Pravil-
nik o uniformi i oznakama zvanja pripadnika slube za obezbeenje u Upravi
za izvrenje zavodskih sankcija i drugi. Veina navedenih podzakonskih akata
(mada ne i svi) usaglaena je sa odredbama novog ZIKS, pa u celini moemo
konstatovati da pravni okvir za rad zatvora postoji i da je solidan, ali i da, s druge
strane, ovu oblast, kao i niz drugih u Srbiji, prati izvestan nesklad izmeu norma-
tivnog i stvarnog stanja. Primena zakona i pravila u podzakonskim aktima nije,
naime, uvek korektna, niti je njeno rukovodno naelo ono koje pravna drava i
na Ustav pretpostavljaju, a to je dosledno uvaavanje garantija poloaja zatvo-
renih i pritvorenih lica. Na to ukazuju podaci iz podnetih pritubi, kao i rezultati
sprovedenih kontrola koje su obavila nezavisna tela.
Ocena: 2 (dva)
Za%tita ljudskih prava
U Ustavu i posebno u ZIKS sadrane su detaljne odredbe koje reguliu po-
loaj zatvorenika i utvruju standarde za humano postupanje prema njima.
Prilikom posete zatvorima u Srbiji
580
, Evropski komitet za prevenciju torture i
nehumanih postupaka i kanjavanja konstatovao je da su glavni problemi pre-
natrpanost zatvora i neadekvatnost prostora za smetaj zatvorenika. Pored
toga, konstatovano je da nije razvijen sistem pritubi zatvorenika i da im nije
omogueno da kontaktiraju sa ombudsmanom, da nedostaju registri o upotrebi
sredstava prinude u zatvorima, da se ne preduzimaju mere prema onim pripad-
nicima zatvorske strae koji prekorauju svoja ovlaenja, kao i da nije razvijen
sistem alternativnih sankcija. Uz to, postoje pojedinani sluajevi maltretiranja
zatvorenika, a torturi su najee izloeni Romi, strani dravljani i pripadnici na-
cionalnih manjina. Kada je re o jeziku, verskim ili prehrambenim navikama ili
potrebama, moemo rei da je jo uvek pitanje koliko se potuju prava zatvore-
nika-pripadnika nacionalnih manjina. Zatvorenici koji su strani dravljani sme-
teni su zasebno u zatvoru u Sremskoj Mitrovici. Ukazano je i na posebno loe
uslove u pojedinim objektima, kao i na nepostojanje posebnog zakona koji bi
regulisao zatitu osoba sa mentalnim poremeajima.
Uprava za izvrenje zavodskih sankcija je vei broj preporuka koje je Komi-
tet dao u vezi sa navedenim nedostacima sprovela u delo. Meutim, u odgovoru
580
Repor t t o t he Government of Serbi a and Mont enegro on t he vi si t t o Serbi a and Mont enegro carri ed
out by t he European Commi t t ee for t he Prevent i on of Tor t ure and Inhuman or Degradi ng Treat ment or
Puni shment (CPT) from 16 t o 28 Sept ember 2004, Strazburg 2006, p. 41.
328
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
koji je dalo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava istie se da glavni prigovor
Komiteta, koji se odnosi na prenatrpanost i loe uslove smetaja u zatvorima,
nije mogue lako, a ni brzo otkloniti zbog nedostatka materijalnih sredstava.
injenica je, naime, da je najvei broj objekata koji se koriste za zatvore izgraen
pre vie od 70 godina.
Veliki problem koji postoji kod podnoenja pritubi zatvorenika predstavlja
nedostatak podzakonskog propisa kojim bi bio ureen postupak podnoenja i
reavanja pritubi. Iako to nije propisano zakonom, alba mora biti podneta u
pisanoj formi, pa nepismeni zatvorenici u potpunosti zavise od drugih zatvore-
nika onda kada ele da podnesu albu. Zatvorenicima su na raspolaganju stan-
dardni obrasci za pritube ili albe. Pritube mogu da budu napisane na mater-
njem jeziku zatvorenika. Od januara 2005. do 1. oktobra 2005. godine ukupno je
podneto 150 pritubi
581
zbog krenja prava zatvorenika. Najvie je bilo pritubi
na nepruanje adekvatne zdravstvene nege. Tokom istog perioda, podneta je
31 alba na odluke direktora Uprave na te pritube.
Ocena: 2 (dva)
Ekasnost
Odnos izmeu broja lica lienih slobode i zaposlenih u zatvorima priblino
iznosi tri prema jedan. Ve je navedeno da od ukupnog broja zaposlenih u Upra-
vi za izvrenje zavodskih sankcija (3.687) ima svega 2.200 straara. Primera radi,
u Austriji pripadnici slube obezbeenja ine 85% zaposlenih. Razlog neade-
kvatnog stanja kod nas nije teko pretpostaviti, budui da se u domaim uprav-
nim strukturama redovno pojavljuje disproporcija izmeu broja onih koji rade
na osnovnim poslovima i broja onih koji obavljaju sporedne i pratee poslove,
koja ide u korist ove druge grupe zaposlenih. U ZIKS je predvieno obrazovanje
Centra za obuku zaposlenih u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija, koji bi tre-
balo da doprinese prevazilaenju problema nedovoljne obuenosti za rad. Uz te
probleme, problem predstavljaju i neadekvatni vozni park, dotrajala i zastarela
oprema, nepostojanje ili postojanje zastarelog video-nadzora i sl.
U zatvorima je verifkovano dvadeset i sedam osoba sa HIV infekcijom, 1.931
sa hepatitisom B i C, 83 sa TBC. Istraivanja, takoe, pokazuju da je 91% malo-
letnika u Vaspitno-popravnom domu u Kruevcu imalo iskustva s narkoticima
i psihostimulansima. Tokom 2007. godine zabeleeno je etrnaest bekstava iz
581
Si st em pri t ubi i i nspekci j e zat vora u Srbi j i, 14.
329
P
R
A
V
O
S
U
"
E
zatvora, a taj broj obuhvata i osmoricu pritvorenika koji su istovremeno pobegli
iz Odeljenja pritvora u Vrcu. Mnogo je vei broj osuenika koji zloupotreblja-
vaju dodeljene pogodnosti. To su pojedinci koji se ne vrate sa vikend poseta ili
napuste gradilite ili ekonomiju, to se 2007. godine desilo u 254 sluaja.
U toku 2007. godine zabeleeno je 414 sukoba u kojima je uestvovalo 596
osoba, a u njima je lake povreeno 72 osobe, a tee osam. Zaplenjeno je 106
komada hladnog oruja i 514 mobilnih telefona koji su esto izvor sukoba. Za-
plenjeno je 470 grama heroina i kokaina, 520 grama marihuane i haia, 22 litre
alkohola i vie od etiri hiljade psihoaktivnih medikamenata.
Devet osoba je u zatvorima izvrilo samoubistvo, dok je njih ezdeset i se-
dam to pokualo da uini. Samopovreivanja je bilo u 215 sluajeva. trajk gla-
u je zabeleen u 352 sluaja, a glavni razlog zbog kog se osuenici odluuju na
to jeste nezadovoljstvo izazvano neaurnou suda.
Jedan od najveih bezbednosnih problema predstavljaju pobune u zatvo-
rima, kojih u 2008. godini nije bilo. Najvea po posledicama bila je pobuna u
novembru 2000. godine, u kojoj je, prema izjavi ministra pravde, bilo 36 rtava, a
koja je izbila u zatvorima u Sremskoj Mitrovici, Niu, Zabeli i Padinskoj Skeli. Jula
meseca 2006. godine protestvovalo je sedamdesetak zatvorenika u Okrunom
zatvoru u Beogradu. Oni su zaili usta koncem i federima iz hemijskih olovaka.
U oktobru iste godine zatvorenici u zatvorima u Niu, Zabeli, Sremskoj Mitrovici,
Prokuplju i Valjevu trajkovali su glau, traei donoenje zakona o amnestiji.
I narednog meseca izbila je velika pobuna u nizu zatvora (Ni, Zabela, Srem-
ska Mitrovica, Zrenjanin, Valjevo, Novi Sad, Sombor, Subotica i Leskovac), koja
je smirena i intervenisanjem andarmerije (povreeno vie od 55 zatvorenika,
20 izvrilo samopovreivanje, a bilo je i znatne materijalne tete na objektima).
U julu 2007. godine je u Zabeli 125 zatvorenika protestovalo odbijajui hranu, a
njihov zahtev je ponovo bio donoenje zakona o amnestiji.
Ocena: 2 (dva)
Efektivnost
Integrisanost sistema
Sistem izvrenja kazne zatvora je, posmatrajui iskljuivo delatnost zatvora,
uspostavljen na naelu jedinstva i u njegovim okvirima primenjene su uobia-
jene klasifkacije zatvorenika. U tom pogledu ne postoje posebni predlozi za
330
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
njegovo usavravanje. Meutim, odnosi izmeu tog sistema i drugih zavisnih
sistema nisu funkcionalno uspostavljeni, pa se ini da zatvori predstavljaju si-
stem po sebi i za sebe. Tako, postoje veoma ozbiljni prigovori zbog izostajanja
adekvatne (programima utvrene i institucionalizovane) saradnje izmeu Upra-
ve za izvrenje zavodskih sankcija, sudova koji odluuju o uslovnom otpustu,
slubi za socijalno staranje, jedinica lokalne samouprave i drugih institucija koje
bi trebalo da doprinesu ostvarivanju krajnjeg cilja kazni lienja slobode resoci-
jalizaciji lica koja su kaznu izdrala.
Ocena: 2 (dva)
Legitimnost kazneno-popravnog sistema
Nisu raena posebna istraivanja javnog mnjenja o zatvorima. Mediji se sta-
njem u zatvorima bave sporadino, uglavnom kada se dogodi korupcija, pobu-
na, bekstvo iz zatvora, nasilna smrt ili samoubistvo u zatvoru ili kada doznaju
neki detalj o boravku poznatih linosti u zatvorima (na primer, uivanje pogod-
nosti, posete i slino).
Ocena: 1 (jedan)
Odnos ciljeva, sredstava i rezultata
Procenat recidivizma u naem sistemu iznosi priblino 65%, to je sa sta-
novita resocijalizacije veoma nepovoljan pokazatelj. I pored visokog procenta
recidivizma, u naem sistemu akcenat je stavljen na izdravanje kazne u poluo-
tvorenim i otvorenim uslovima u ustanovama. Taj problem, kao i problem pre-
natrpanosti zatvora mogao bi biti ublaen primenom alternativa kazni zatvora,
koje poznaju i druge zemlje. Iz tih je razloga u naem zakonodavstvu (ZIKS), uz
uslovnu osudu koja je i ranije postojala, predviena i uslovna osuda sa zatitnim
nadzorom, kao i rad u javnom interesu. Primenom takvih mera, prema izvesnim
raunicama, trokovi drave za odravanje zatvora bili bi smanjeni za oko 2,5
miliona evra godinje.
582
Uslovna osuda sa zatitnim nadzorom i rad u javnom
interesu se, meutim, jo ne primenjuju u praksi.
Ocena: 2 (dva)
582
Sistem alternativnih sankcija, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2008&mm=
07&dd=04&nav_id=307051&nav_category=12 (pristupljeno 31. 7. 2008).
GLAVA III

NEDR(AVNI AKTERI
KOJI KORISTE SILU
333
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E


K
O
M
P
A
N
I
J
E
Privatne bezbednosne
kompanije
Marko Mi l oev
Privatne bezbednosne kompanije (PBK) pripadaju kategoriji nedravnih aktera
koji koriste silu. Procenjuje se da je u ovakvim kompanija danas u Srbiji zaposle-
no izmeu 20.000 i 60.000 ljudi. One uglavnom pruaju usluge fziko-tehnike
zatite, obezbeuju pratnju novca i vrednosti i obavljaju detektivski posao. Upr-
kos tome, nadlenosti i rad PBK u Srbiji nisu ureeni posebnim zakonom. tavi-
e, privatne bezbednosne kompanije nisu ni u jednom stratekom dokumentu
RS prepoznate kao akter u sistemu bezbednosti.
Proces privatizacije bezbednosti u Srbiji moemo podeliti na tri perioda:
prvi, period do 1993. godine u kome se poslovalo u okviru Zakona
583
, drugi,
period od 1993. do 2000. godine u kome je ukinut Zakon o ONO i DSZ, pa su
PBK poslovale nedovoljno regulisano zakonom u uslovima ekonomske blokade
Srbije i trei, period posle 2000. godine u kome je dolo do politike tranzicija i
ekonomskog otvaranja zemlje.
Politi"ko/institucionalno nasle#e do 2000. godine
Nema sistematizovanih podataka o broju i vrsti PBK u periodu od 1990. do 2000.
godine. Postojanje ovih frmi nije zabranjivao nijedan zakon, a registrovale su se
kao privredni subjekti.
Puzea militarizacija jugoslovenskog drutva izraena donoenjem Zakona
o osnovama drutvene samozatite (DSZ) 1973. godine, kao i potonjeg Zakona o
sistemu drutvene samozatite 1986. godine dovela je do stvaranja samozatit-
nih slubi koje su poslovale u okviru velikih preduzea. U procesu ekonomske
transformacije devedesetih godina prolog veka, privatizacijom ovih samoza-
583
Zakon o osnovama drut vene samozat i t e i Zakon o si st emu drut vene samozat i t e iz 1973.
godine.
334
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
titnih slubi stvorene su prve PBK.
584
Prvi Zakon je ideju bezbednosti postavio
na najiru drutvenu osnovu, spustivi je sa dravnog nivoa na nivo privrednih
organizacija, dok je drugi Zakon ukljuivanjem graana, njihovih udruenja i
privatnih institucija bezbednosti u sistem bezbednosti praktino omoguio da-
lji razvoj nedravne bezbednosti u novim uslovima trine privrede.
585
U skla-
du sa ovim samoupravnim Zakonom, pripadnici fzikog obezbeenja imali su
nadlenosti da upravljaju bezbednosnim funkcijama preduzea, ukljuujui u
to i nadlenost da smene rukovodstvo kolektiva zbog bezbednosnih propusta.
Meutim, one nisu imale nadlenost ovlaenog slubenog lica
586
koja bi im
omoguavala da privode i pritvaraju ljude. Takoe, pravo da upotrebe oruje im
je bilo dozvoljeno u istoj meri kao i drugim graanima.
587
Samozatitna sluba
bila je poznata i kao industrijska policija.
588
U prvim godinama viestranaja,
tanije 1993. godine, Narodna skuptina Republike Srbije ukinula je zakone o
ONO i DSZ. Od tada, poslovanje privatnih bezbednosnih kompanija nije bilo
regulisano jednim posebnim zakonom, ve ga regulie deset optih zakona, kao
i brojni podzakonski akti i interni pravilnici.
589
Drugi period u razvoju sektora privatne bezbednosti u Srbiji odnosi se na
period od 1993. do 2000. godine. Tada su bili ukinuti zakoni o ONO i DSZ iz 1973.
i 1986. godine, privredne aktivnosti su bile oteane uvoenjem meunarodnih
ekonomskih sankcija i hiperinfacije. U tome periodu osnovane su i prve pri-
vatne bezbednosne kompanije.
590
Iako je klimu u Srbiji devedesetih godina XX
veka karakterisao nedostatak bezbednosti zbog ratnog okruenja i kriminali-
zacije drutva, privatne bezbednosne kompanije nisu imale veliki obim posla.
Neposredno ratno okruenje i ekonomski kolaps uticali su na pojavu jo nekih
nedravnih aktera bezbednosti. Pored privatnih bezbednosnih kompanija, koje
su imale odreeno
591
zakonsko pokrie za svoje delovanje, kao nelegalni akteri
u polju bezbednosti javljaju se i paravojne formacije i kriminalni sindikati
592
(or-
ganizovani kriminal). injenica da su u to vreme, u atmosferi graanskog rata na
tlu bive Jugoslavije, operisale brojne paravojne formacije
593
koje su bile tesno
584
Sigurnost Vraar i Sigurnost Beograd su neke od njih..
585
Zoran Kekovi, Predgovor u Hrest omat i j a Si st emi bezbednost i , ur. Zoran Kekovi. (Beograd:
Fakultet bezbednosti Univerziteta u Beogradu, 2007).
586
policijska ovlaenja
587
bez ikakvih posebnih ovlaenja koja su dozvoljena pripadnicima policije i vojske
588
Podatak dobijen u intervjuu tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije prijatelj ili
pretnja?, CCVO, Beograd 2008.
589
Pogledati antrfle sa zakonima koji reguliu PBK.
590
Progard
591
Antrfle postojei pravni propisi za rad privatnih bezbednosnih kompanija
592
Petrovi Predrag, Privatizacija bezbednosti u Srbiji , Bezbednost zapadnog Bal kana, broj 4
(2007): 18
593
Osvetnici, Tigrovi, Beli orlovi, http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2001/10/24/srpski/
H01102309.shtml
335
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

povezane sa organizovanim kriminalom, uticala je na to da klijenti PBK nisu shva-
tali kao efkasne aktere koji im mogu pruiti bezbednost. Zajedno sa prestankom
ratnih dejstava, znaaj gube i paravojne formacije
594
, pa neki od pripadnika ovih
formacija prelaze u PBK. Nije, meutim, poznat njihov broj, a nepoznanica je i
itav proces transfera u privatni sektor. injenica je da su tokom ratnih dejstava
postojale i PBK, ali one nisu operisale kao vojne kompanije, niti su uestvovale u
ratovima, to je inae karakteristino za ove kompanije u svetu.
595
Ve esnaest godina ne postoji zakon kojim bi bile regulisane specifnosti
rada sektora privatne delatnosti obezbeenja. Privatne bezbednosne kompani-
je deluju na osnovu desetak zakona i propisa, meu kojima su najbitniji Zakon
o oruju i municiji, Zakon o radu, Zakon o zatiti od poara itd. Ovi zakoni treti-
raju PBK kao privredne aktere, ali specifnosti njihovog rada, poput upotrebe
naoruanja, primene specijalnih mera, kontrole i nadzora nad ovim frmama, i
dalje nisu regulisane. Zakoni i pravilnici koji reguliu sektor privatne bezbedno-
sti izloeni su u antrfleima.
Antrle 4: Postoje$i relevantni pravni propisi za rad
privatnih bezbednosnih kompanija
Zakoni

Zakon o radu, Sl. glasnik R. Srbije, 24/05

Zakon o oruju i municiji, Sl. glasnik R. Srbije, 44/98

Zakon o izmenama Zakona o oruju i municiji, Sl. glasnik R. Srbije, 39/03

Zakon o preduzeima, Sl. list SRJ, br. 29/96, 33/96 ispr., 29/97, 59/98,
74/99, 9/2001 odluka SUS i 36/2002

Krivini zakonik, Sl. glasnik R. Srbije, 85/05

Zakon o zatiti od poara, Sl. glasnik R. Srbije, 48/94

Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu, Sl. glasnik R. Srbije, 101/05

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o spreavanju nasilja i nedolinog

ponaanja na sportskim priredbama, Sl. glasnik R. Srbije, 90/07

Zakon o prevozu u drumskom saobraaju, Sl. glasnik R. Srbije, 32/90

Zakono dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraaju, Sl. glasnik

R. Srbije, 62/06

Zakon o telekomunikacijama, Sl. glasnik R. Srbije, 44/03

Zakon o planiranju i izgradnji, Sl. glasnik R. Srbije, 47/03

594
Izuzetak su Arkanovi Tigrovi koji su inkorporirani u JSO.
595
Fred Schreier and Marina Caparini, Pri vat i zi ng Securi t y: Law, Pract i ce and Governance of Pri vat e
Mi l i t ary and Securi t y Companies (Geneva: Centre for the Democratic Control of Armed Forces,
2005), 1.
336
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I

Zakon o eksplozivnim materijama, zapaljivim tenostima i gasovima, Sl.

glasnik R. Srbije, Sl. glasnik R. Srbije, 44/77, 45/84, 18/89

Zakon o transportu, distribuciji i korienju prirodnog gasa, Sl. glasnik R.

Srbije 66/91, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96

Zakon o prevozu opasnih materija, Sl. list SFRJ, 27/90, 45/90, Sl. list SRJ,
24/94, 28/96, 21/99, 68/02
Antrle 5: Interna pravila Udru!enja FTO u
Privrednoj komori Srbije

Konana pravila poslovne etike

Program pripreme standarda

Program za odreivanje nivoa kvaliteta usluga

Odluka o donoenju minimalnih cena usluga

Odluka o minimalnim cenama usluga

Antrle 6: Podzakonska akta
koja reguli%u rad PBK

Uredba o prevozu opasnih materija u drumskom i eleznikom saobra-

aju, Sl. list SRJ, 35/95

Pravilnik o nainu prevoza opasnih materija u eleznikom saobraaju,

Sl. list SFRJ, 25/92

Pravilnik o nainu prevoza opasnih materija u drumskom saobraaju, Sl.

list SFRJ 82/90

Pravilnik o tehnikim normativima za zatitu skladita od poara i ek-

splozije, Sl. list SFRJ, 24/87

Pravilnik o tehnikim normativima za zatitu visokih objekata od poara,

Sl. list SFRJ, 7/84

Pravilnik o tehnikim normativima za hidrantsku mreu za gaenje po-

ara, Sl. list SFRJ, 30/91

Pravilnik o obaveznom atestiranju elemenata tipskih graevinskih kon-

strukcija na otpornost prema poaru i o uslovima koje moraju ispunja-
vati organizacije udruenog rada ovlaene za atestiranje tih proizvoda,
Sl. list SFRJ, 24/90

Pravilnik o tehnikim normativima za projektovanje i izvoenje zavrnih

radova u graevinarstvu, Sl. list SFRJ, 21/90
337
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

Pravilnik o tehnikim normativima za pristupne puteve, okretnice i ure-

enje platoa za vatrogasna vozila u blizini objekata poveanog rizika od
poara, Sl. list SRJ 8/95

Pravilnik o tehnikim uslovima i normama za bezbedan transport tenih

ugljovodonika i gasovitih ugljovodonika magistralnim gasovodima i naf-
tovodima i gasovodima za meunarodni transport, Sl. list SFRJ, 26/85

Pravilnik o tehnikim normativima za unutranje gasne instalacije, Sl. list

SRJ, 20/92, 33/92

Pravilnik o tehnikim normativima za elektrine instalacije niskog napo-

na, Sl. list SFRJ, 53/88, 54/88, 28/95

Pravilnik o tehnikim normativima za zatitu od statikog elektriciteta,

Sl. list SFRJ, 62/73

Pravilnik o tehnikim normativima za izradu tehnike dokumentacije

kojom moraju biti snabdeveni sistemi, oprema i ureaji za otkrivanje
poara i alarmiranje, Sl. list SRJ, 30/95

Pravilnik o tehnikim normativima za stabilnu instalaciju za dojavu po-

ara, Sl. list SRJ, 87/93

Pravilnik o tehnikim normativima za stabilne instalacije za detekciju

eksplozivnih gasova i para, Sl. list SRJ, 24/93

Pravilnik o tehnikim normativima za zatitu elektro energetskih postro-

jenja i ureaja od poara, Sl. list SFRJ, 74/90

Pravilnik o bliim uslovima obavljanja, nainu sprovoenja i progra-

mu obuke za rukovanje vatrenim orujem, Sl. glasnik R. Srbije, 1/99,
30/2000

Pravilnik o bliim uslovima i nainima smetaja i uvanja oruja i muni-

cije, Sl. glasnik R. Srbije, 1/99
Stanje u periodu od 5. oktobra
2000. godine do danas
Politike promene do kojih je dolo oktobra 2000. godine uticale su i na srpsko
trite PBK. Veliki broj stranih frmi postepeno ulazi na srpsko trite, procenju-
jui da je rizik ulaganja znatno manji nego to je bio za vreme nedemokratske
vlasti. Za PBK je najvaniji trenutak razvoja bio ulazak stranih banaka u Srbiju.
Bankama je bila neophodna fziko-tehnika zatita, a tu zatitu nisu mogle da
im prue odreene politike stranke
596
, paravojne formacije ili kriminalni sindi-
kati kao tokom devedesetih godina, ve legalni entiteti, odnosno PBK. Pruanje
596
Stranka Srpskog Jedinstva, politika stranka koju je osnovao eljko Ranatovi Arkan, pruala
je usluge zatite automobila, na koje je lepljena nalepnica te stranke.
338
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
usluga bankama podrazumevalo je obezbeivanje svih flijala na teritoriji Srbije,
a vei obim posla uticao je i na poveano regrutovanje osoblja, kao i na rast sek-
tora. Ovo je jo vie ukazalo na potrebu da sektor PBK bude zakonski regulisan,
te je 2003. godine MUP dao Skuptini na razmatranje predlog zakona o PBK
597
.
Ovaj predlog je ubrzo povuen na doradu i vie o njemu nije ni bilo rei u Skup-
tini.
598
Porast broja frmi i broja zaposlenih u tim frmama, zahvaljujui potrebi
koja je postojala na tritu, uticao je na artikulisanje zajednikih interesa u obla-
sti privatne delatnosti obezbeenja.
Osnivanje Udruenja FTO u Privrednoj komori Srbije (PKS) krajem 2005. go-
dine predstavlja jedan od vanijih trenutaka za funkcionisanje PBK u Srbiji. Ovo
Udruenje okuplja predstavnike PBK, predstavnike detektiva, predstavnike frmi
samozatitne delatnosti
599
, a jedno vreme
600
i menadere bezbednosti u banka-
ma. Udruenje je 2006. godine sastavilo svoj predlog zakona o privatnoj delat-
nosti obezbeenja, a u istom periodu svoje nacrte zakona o delatnosti privatne
bezbednosti
601
uradile su i dve organizacije civilnog drutva.
Klju"ni akteri u privatnom sektoru bezbednosti
Kljune aktere kada je re o delovanju PBK ine Odbor za bezbednost i odbranu,
Narodna skuptina Republike Srbije (NSRS), MUP, klijenti i osiguravajua dru-
tva. Postoje dve vrste uticaja na sektor privatne bezbednosti zakonski uticaj i
trini uticaj. Prema Zakonu o oruju i municiji MUP ima izvrnu funkciju nadzo-
ra nad PBK. Odbor za bezbednost i odbranu NSRS ima mogunost da posredno
vri nadzor nad sektorom PBK, time to nadzire rad MUP. Ova teoretska mogu-
nost nadzora Odbora do sada nije realizovana.
602
Klijenti ovih frmi i osigurava-
597
Iskaz ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost, dat tokom
intervjua raenog u okviru projekta Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja, krajem 2007. godine.
598
Iskaz ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost, dat tokom
intervjua raenog u okviru projekta Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja, krajem 2007. godine.
599
Pod samozatitnom delatnou podrzumeva se funkcija pruanja obezbeenja unutar velikih
frmi.
600
Isprva su bezbednosni menaderi banaka bili, kao sekcija, deo udruenja FTO u PKS, ali se
kasnije ova sekcija menadera, zbog suprotstavljenih poslovnih interesa, izdvojila iz Udruenja i
prikljuila ogranku Bankarstvo i osiguranje.
601
Nacr t Zakona o pri vat noj del at nost i obezbeenj a l i ca i i movi ne i det ekt i vskoj del at nost i , Liga
eksperata LEX, 2006. i Model zakona o pri vat noj del at nost i obezbeenj a, Centar za civilno-vojne
odnose, 2006.
602
Iskaz ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost, dat tokom
intervjua raenog u okviru projekta Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja, krajem 2007. godine.
339
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

jua drutva eksponenti su trinog uticaja na sektor PBK. Svojim zahtevima kli-
jenti utiu na vrstu i kvalitet pruanja usluge, dok osiguravajua drutva svojom
politikom treba da stimuliu pruanje dobrih usluga, a da sankcioniu propuste
i lo kvalitet usluge PBK.
Grafkon 19: Okruenj e FTO frmi u Srbi j i
Privatne bezbednosne kompanije
U Srbiji trenutno posluje oko 3.000 privatnih bezbednosnih kompanija.
603

Privatne bezbednosne kompanije registruju se za pruanje razliitih vrsta delat-
nosti u skladu sa Zakonom o preduzeima, pa tako u registru preduzea mogu
biti pronaene pod nekoliko razliitih ifri delatnosti, to oteava utvrivanje
tanog broja registrovanih frmi. Broj zaposlenih varira izmeu 20 i 60 hiljada
604
,
603
Iskaz ispitanika koji pripadaju PBK, dat tokom intervjua raenog u okviru projekta Privatne
bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja, krajem 2007. godine.
604
Podatak dobijen tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja, krajem 2007. godine.
340
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u zavisnosti od toga kakva slika treba da bude stvorena
605
. Procena je da u ovom
sektoru postoji i etrdeset i sedam hiljada komada lakog i linog naoruanja.
Firme se registruju u optinama, te su za njih nadlene optinske policijske sta-
nice. U MUP ne postoji centralizovan spisak frmi i zaposlenih u njima, kao ni
podatak o koliini naoruanja kojom one raspolau.
606
Jedino telo koje okuplja
frme iz ove brane jeste Udruenje frmi za FTO u Privrednoj komori Srbije. lan-
stvo u ovom strukovnom udruenju nije obavezno, pa ima frmi koje nisu la-
nice ovog udruenja, jer im nije isplativo to da plaaju lanarinu. Iako je zasno-
vano na dobrovoljnoj osnovi, ovo telo okuplja najvei broj frmi, a gotovo sve
vee frme koje se bave ovim poslom lanice su ovog udruenja.
607
Udruenje je
uestvovalo u izradi dva predloga zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja,
dok su prilikom izrade standarda u oblasti privatne bezbednosti konsultovani i
predstavnici osiguravajuih drutava i bezbednosni menaderi banaka. U ovim
predlozima zakona predvieno je da udruenje bude meritorno telo koje e do-
deljivati licence za rad frmama i zaposlenima.
Dr!avni akteri
Budui da je sektor PBK zakonski nedovoljno precizno regulisan, uputno je
u obzir uzeti aktere koji utiu ili mogu uticati na ovaj sektor. Relevantne dravne
organe predstavljaju Odbor za odbranu i bezbednost NSRS i Ministarstvo unu-
tranjih poslova.
Prema Zakonu o oruju i municiji kontrolu i nadzor nad PBK vri MUP. On je
jedino telo koje ima kontrolnu ulogu u bezbednosnoj proveri
608
zaposlenih u
ovim frmama, kao i u izdavanju dozvola za nabavku oruja (frmama) i u izda-
vanju dozvola za noenje oruja zaposlenima. Problem koji postoji u odnosima
MUP i PBK potie od injenice da MUP ima pravo da ostvaruje dodatne priho-
de
609
na tritu pruanjem odreenih usluga, poput usluge praenja novca ili
usluge obezbeenja skupova. Poto ove usluge pruaju i PBK, postoji mogu-
605
Iskazi strunjaka blii su nioj navedenoj cifri, dok predstavnici PBK iznose veu cifru, istiui
time znaaj ovih frmi i neophodnost zakonskog regulisanja ove oblasti.
606
Podatak dobijen tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja. Ispitanici u MUP nisu imali traene podatke, dok su ispitanici iz PBK izneli stav o tome gde
se registruju i savet da prilikom registrovanja treba ii od optine do optine, jer objedinjenog
spiska nema.
607
O Udruenju i lanicama vie pogledati na veb-stranici http://pks.komora.net/PrivredauSrbiji/
Privrednegrane/Privatnoobezbedjenje/tabid/1717/Default.aspx
608
Zakon o oruj u i muni ci j i, l. 6, Slubeni glasnik RS, br. 9/92, 53/93, 67/93, 48/94, 44/98, 39/2003,
101/2005 dr. zakon i 85/2005 dr. zakon.
609
Pravilnik o vrstama usluga ijim pruanjem Ministarstvo unutranjih poslova moe da ostvaruje
dopunska sredstva, Slubeni glasnik RS, br. 64/2006, 71/2007 i 14/2008.
341
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

nost da doe do konfikta interesa, pa i do toga da MUP vri diskriminaciju PBK
prilikom izdavanja dozvola za nabavku oruja ili prilikom bezbednosne provere
zaposlenih kako bi na tritu favorizovao svoje usluge.
610

Odbor za odbranu i bezbednost ima mogunost da vri kontinuirani nadzor
nad sektorom privatne bezbednosti. Naime, parlamentarni Odbor za bezbed-
nost kontrolie i nadzire rad MUP, a kako MUP vri nadzor nad privatnim sekto-
rom bezbednosti, Odbor tako moe da stekne uvid i u stanje u sektoru privatne
bezbednosti. Dosadanja praksa nije pokazala
611
da je Odbor ikada traio infor-
macije o ovom sektoru.
612
lanovi Odbora su o ovom pitanju nedovoljno obave-
teni, pa je samim tim i mogunost kontrole smanjena.
613
Bez drugih zakonskih
ovlaenja, ovaj Odbor ne moe direktno vriti kontrolu nad sektorom PBK. Od
2003. godine, kada je povuen MUP predlog zakona, nijedan predlog zakona o
PBK nije uao u skuptinsku proceduru, niti je ikada razmatran u odborima.
614
Nedr!avni akteri
U razvoju privatnog sektora bezbednosti kljunu ulogu imali su klijenti PBK.
Trini princip ponude i potranje vie je uticao na profesionalizaciju ovog sek-
tora nego to su to uinile dosadanje zakonske i podzakonske norme. Ulaskom
stranih frmi na srpsko trite, prevashodno banaka, poveala se potreba za spe-
cijalizovanim bezbednosnim uslugama. Nekoliko veih kompanija
615
bilo je u sta-
nju da prui adekvatne usluge, ali su i ove frme morale da se prilagode zahtevima
610
Podatak dobijen tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja. Ispitanik iz jedne PBK alio se na ponaanje MUP, objanjavajui da je policija stalno
zaustavljala transport novca vren za jednu banku i da je vozilo upuivala na vanredni tehniki
pregled. Banka je sa tom frmom raskinula ugovor. Na ovaj se nain moe opstruirati rad PBK, bilo
za raun druge PBK, bilo za raun MUP koji moe nastupati na tritu.
611
Iskaz dva ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odbora za odbranu i bezbednost, dat tokom
intervjua raenog u okviru projekta Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja,
krajem 2007. godine.
612
Sonja Stojanovi, ur., Pri vat ne bezbednosne kompani j e u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a? (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2007).
613
Ibid.
614
Stav predstavnika Odbora za odbranu i bezbednost, iznet tokom javne rasprave Pri vat ne
bezbednosne kompani j e u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a?, organizovane u Medija centru 10. 6. 2008.
godine.
615
Velike kompanije imale su dovoljan broj ljudi prema tenderskim uslovima za dobijanje po-
sla. Posao sa bankom se obino sklapa u Beogradu u centrali banke, a ugovor podrazumeva
obezbeivanje imovine banke na celoj teritoriji Srbije. Ovakvi uslovi su favorizovali vee frme, dok
frme sa manjim brojem zaposlenih nisu mogle da ispune tenderske uslove. Videti vie u: Marko
Miloevi, Uticaj trita na privatni sektor bezbednosti, u Pri vat ne bezbednosne kompani j e u Srbi j i
pri j at el j i l i pret nj a?, ur. Sonja Stojanovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 62.
342
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
klijenata. Militarizovani izgled koji su zaposleni imali na poetku (kombinezoni,
izme, ponekad i duge cevi) zamenjen je kasnije civilnom garderobom (koulja,
kravata, legitimacija). Klijenti su zahtevali i veu profesionalizaciju zaposlenih, to
se odnosilo na podnoenje dnevnih i mesenih izvetaja, a veu ulogu poeli
su da dobijaju i tehniki sistemi obezbeenja.
616
Jedna od novina koja je uvede-
na u nekim preduzeima jeste nenaoruano fziko obezbeenje. Obezbeenje
nema ovlaenje da upotrebljava vatreno oruje, a i da imaju tu mogunost,
verovatno bi oklevali da ga upotrebe, s obzirom na to da bi bili krivino gonjeni.
Postojanje naoruanog obezbeenja uticalo bi na to da potencijalni pljakai
budu srazmerno ili jae naoruani od obezbeenja banke koju pljakaju, to po-
veava rizik od upotrebe vatrenog oruja tokom pljake. Paradoksalno je to da
naoruano obezbeenje poveava nesigurnost klijenata i osoblja banke ume-
sto da je smanjuje.
Osiguravajua drutva su drugi vaan nedravni akter koji utie na PBK.
Osiguravajua drutva u dravnom vlasnitvu (Dunav i, do kraja 2007. godine,
DDOR Novi Sad) drala su oko 90% srpskog trita.
617
Predstavnici PBK i bezbed-
nosni menaderi banaka bili su jednoglasni
618
u tome da osiguravajua drutva
mogu dosta uticati na podizanje kvaliteta usluge privatne bezbednosti, ali da taj
potencijal nije iskorien. Premije osiguranja jednake su bez obzira na sredstva
koja su uloena u zatitu osigurane imovine, odnosno u kvalitet obezbeenja.
Neki od aktera na tritu jednostavno nisu eleli da ulau previe u svoje obez-
beenje, jer im to nije bilo isplativo. Na nedovoljnu angaovanost osiguravaju-
ih drutava mogu uticati dva inioca. Jedna je privatizacija (DDOR Novi Sad je
pre privatizacije pokrivalo oko 30% trita), a druga je izrada standarda usluga
privatne bezbednosti, u kojoj uestvuju predstavnici Udruenja FTO u PKS, kao
i predstavnici osiguravajuih drutava.
U sektoru privatne bezbednosti u Srbiji jo uvek nije prepoznat znaaj koji
ima sindikat. U Evropi funkcionie sindikat zaposlenih u PBK
619
, dok u Srbiji sin-
dikat postoji samo u frmama samozatitne delatnosti, i to kao relikt socijaliz-
ma. Uloga sindikata je u sektoru privatne bezbednosti marginalizovana, pa ni u
jednoj PBK, sem u frmama samozatitne delatnosti pod dravnim vlasnitvom,
nema sindikalnog organizovanja zaposlenih. Zaposleni u PBK imaju niske line
dohotke, to utie na prelivanje radnika u druge sektore, a rast plata i bolje uslo-
ve rada moe obezbediti samo delovanje sindikata.
Kao to su klijenti postavljali svoje standarde pruaocima bezbednosnih
usluga, tako su i strane PBK dolaskom na srpsko trite donele svoje standar-
de. Nain ulaska stranih PBK na srpsko trite nalik je ulasku stranih banaka, te
616
Ibid.
617
Ibid.
618
Podatak dobijen tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja.
619
UNI Property Services Global Union, http://www.union-network.org/unipropertyn.nsf
343
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

one ulaze kupovinom domaih banaka, odnosno kupovinom domaih PBK ili
kupovinom veinskog paketa akcija u tim kompanijama. Nekoliko frmi je na
taj nain dolo na srpsko trite. Dve najvee strane PBK u Srbiji jesu G4S i Secu-
ri t as. Britanska frma G4S kupila je frmu DMD alarm i veinski deo akcija frme
Progard. Ova frma ima ogroman budet i preko pola miliona zaposlenih irom
sveta. Securi t as je u 2008. godini ula na srpsko trite kupovinom frme SCP In-
ternacional. Ona zapoljava oko 250.000 ljudi irom sveta i jedna je od vodeih
frmi u ovoj oblasti. Strane kompanije mogu uticati na razvoj PBK u Srbiji na dva
naina. Prvi podrazumeva to da nastave da koriste jeftinu radnu snagu i izvlae
proft sa srpskog trita, jer ih nita ne obavezuje da dodatno ulau u obuku
zaposlenih radi sticanja licence za rad
620
frmi i zaposlenih. Drugi podrazumeva
to da primene postojee standarde koji vae u toj kompaniji na ovom tritu.
Ukoliko bi tako postupale bile bi, kratkorono gledano, u gubitku. Meutim, du-
gorono gledano one bi, kada klijenti prepoznaju ta im to kvalitativno donosi,
nametnule standarde i procedure, koje bi potom i druge PBK morale da imple-
mentiraju ako ele da opstanu na tritu.
Antrle 7: Klju"ne brojke u privatnom sektoru bezbednosti

izmeu 20.000 i 60.000 zaposlenih u FTO sektoru

47.000 komada linog naoruanja u ovom sektoru

oko 3.000 frmi registrovanih za obavljanje ove delatnosti

vrednost srpskog trita na godinjem nivou iznosi 148 miliona evra

Antrle 8: Najve$e FTO rme u Srbiji

Sistem FTO, G4S (Progard i DMD alarm), Sigurnost

Vraar, SCP Internacional (Securitas), Telus
620
Trenutno ne postoji obaveza zaposlenog da poseduje bilo kakvu licencu kao dokaz
osposobljenosti za obavljanje posla. Jedini neophodni sertifkati su lekarsko uverenje, potvrda o
tome da kandidat nije osuivan i zavrena obuka gaanja iz vatrenog oruja.
344
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Bezbednosni kapaciteti privatnih
bezbednosnih kompanija
Merenje i ocenjivanje dimenzija privatnog sektora bezbednosti u Srbiji bio je
veliki izazov. S jedne strane, to je inovativni poduhvat, jer se dosad niko nije
bavio dometima reformisanosti reenog sektora u Srbiji. S druge strane, veli-
ku potekou predstavljalo je odsustvo pravnih propisa koji specifno reguli-
u ovaj sektor. Postavljajui osnove za longitudinalno praenje reformisanosti
sektora bezbednosti u Srbiji, a time i sektora privatne bezbednosti, ograniili
smo se na upotrebu javno dostupnih podataka zakona i naunih istraivanja.
Najveu prepreku mapiranju predstavljalo je nepostojanje Zakona o privatnim
bezbednosnim kompanijama, to je i nalaz u svakoj od posmatranih dimenzi-
ja. Nepostojanje Zakona o klasifkaciji podataka oteava kontrolu i nadzor nad
primenom posebnih mera i postupaka. Uoeno je i da su neophodna prilagoa-
vanja Zakona o policiji, Zakona o oruju i municiji, kao i Zakona o zatiti poda-
taka o linosti. Drugi vredan izvor podataka predstavljala su nauna istraivanja
koja su se direktno ili indirektno bavila sektorom privatne bezbednosti. Ovde
prvenstveno mislimo na pionirsko istraivanje Pri vat ne bezbednosne kompani j e
u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a, ali i na podatke dobijene omnibus istraivanjem jav-
nog mnjenja Resource j esen 2008, koje je sproveo CeSID septembra te godine. U
njemu je prvi put ispitivano poverenje graana u PBK.
Transparentnost
Transparentnost u privatnom sektoru bezbednosti odnosi se na ona polja
koja su od javnog znaaja, kao to je, na primer, broj pripadnika, koliina oruja,
nadzor nad primenom posebnih mera i postupaka, ovlaenja i licenci, i obuka
pripadnika ovih kompanija.
Ne postoji Ustavna, a ni zakonska obaveza PBK da obezbede transparentnost,
osim obaveza koje proizilaze iz njihovog statusa aktera u privredi, a koje su nalaze
u Zakonu o radu (Slubeni glasnik 24/05) ili u Zakonu o poreskom postupku i po-
reskoj administraciji (Slubeni glasnik 80/02). Zakon o dostupnosti informacija od
javnog znaaja odnosi se mahom na dravne aktere, ali i na one organe koji vre
javna ovlaenja (lan 3), te se u ovom smislu, od Poverenika za informacije od
javnog znaaja mogu traiti neke informacije o PBK. Zakoni koji ovu oblast treba
da reguliu, uvaavajui specifnost privatnog sektora, jesu zakoni o privatnoj
delatnosti obezbeenja i o klasifkaciji podataka, koji do sada nisu usvojeni.
Nedostatak ovih zakona prouzrokuje i nedostupnost informacija o ovlae-
njima, licenci, obuci, opremi i naoruanju privatnih aktera, koje se sporadino
345
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

mogu nai na internet prezentacijama pojedinih frmi. Situaciju oteava, s jedne
strane, nedostatak zakonske obaveze, a sa druge strane, veliki broj frmi (3.000
frmi) koje se registruju na razliite naine, a koje pruaju bezbednosne usluge.
U nedostatku zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, ove frme u Srbiji nisu
u obavezi da poseduju licence za svoj rad, odnosno licence za rad svojih zapo-
slenih. Podaci o koliini i vrsti naoruanja koje se nalazi u posedu PBK mogu
se dobiti samo od MUP, jer ne postoji zakonska obaveza po kojoj PBK javnosti
treba da daju informacije o svom naoruanju, poslovanju, obuci ili licencama.
Posebnu dimenziju ovog problema ini to to podaci koje MUP ima o oruju i
broju privatnih bezbednosnih kompanija nisu centralizovani. Zahteve za izda-
vanje dozvola za nabavku, kao i dozvola za noenje oruja PBK podnose stanici
policije u optini u kojoj je PBK registrovana.
Oblast primene posebnih mera takoe nije zakonski regulisana, pa ne
postoji ni obaveza da podaci o primeni posebnih mera, klasifkaciji, uvanju
i dostavljanju prikupljenih podataka o graanima i drugim subjektima budu
dostupni. Ostaje nepoznato to u kojoj meri dolazi do zloupotrebe podataka do-
bijenih metodama tajnog prikupljanja, kao i koji zakon titi graane od ovakve
zloupotrebe.
Transparentnost u privatnom sektoru bezbednosti ocenjujemo ocenom
2 (dva). Ne postoje specifni zakoni koji reguliu ovu oblast, a samim tim ne
postoji ni zakonska obaveza postojanja transparentnosti. S druge strane, otvo-
renost privatnog sektora bezbednosti ogleda se u uestvovanju na javnim ra-
spravama, u radu sa organizacijama civilnog drutva na izradi predloga Zakona
o privatnoj delatnosti obezbeenja, kao i u spremnosti da uestvuju u istraiva-
njima o privatnom sektoru bezbednosti.
Ocena: 2 (dva)
Odgovornost demokratska civilna
kontrola i javni nadzor nad privatnim
sektorom bezbednosti
Javni nadzor i kontrola nad privatnim sektorom bezbednosti u Srbiji sprovo-
di se nad onim elementima reenog sektora koji su od javnog znaaja. S druge
strane, privatni sektor bezbednosti nije uniforman poput drugih dravnih aktera
346
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u polju bezbednosti, ve ga ini veliki broj (oko 3.000) privatnih kompanija. Ne
postoji, meutim, organ koji vodi jedinstvenu evidenciju o ovim kompanijama,
te to sve oteava kontrolu i nadzor nad ovim sektorom.
Ustav i zakoni ne vide privatni sektor bezbednosti kao posebnog aktera, ve
se na njega primenjuju zakoni koji su optijeg karaktera i koji se primenjuju jed-
nako na ostale graane, odnosno na privredne subjekte. Nadzor koji dravni or-
gani sprovode nad PBK ostvaruje se posredstvom MUP, poreske policije i inspek-
cije rada. Prema lanu 6 Zakona o oruju i municiji MUP ostvaruje kontrolu nad
privatnim sektorom bezbednosti. Ovim lanom predvia se nadzor nabavke,
posedovanja, skladitenja i upotrebe naoruanja iako taj Zakon PBK ne defnie
kao posebnog aktera nad kojim treba sprovoditi nadzor. Drava sprovodi i mere
nadzora nad poslovanjem PBK koje su standardne za sve privredne subjekte, ali
ova kontrola nije u vezi sa bezbednosnim funkcijama koje PBK obavlja. Poresku
kontrolu obavlja poreska policija prema Zakonu o poreskom postupku i pore-
skoj administraciji (Slubeni glasnik RS br. 80/02, l. 135139), dok inspekcija
rada obavlja svoj nadzor prema odredbama Zakona o radu (Slubeni glasnik RS
br. 24/05 i 61/05, l. 268272).
Zakonodavac PBK posmatra isto kao i druge privredne subjekte u oblasti nji-
hovog poslovanja, a specifnost ovog sektora noenje i upotreba naoruanja
regulisana je Zakonom o oruju i municiji. Zakon o oruju i municiji ne sadri
nikakve odredbe koje bi regulisale na koji nain i pod kojim uslovima pripadnici
PBK mogu nositi i upotrebiti naoruanje. Na njih se primenjuju one odredbe
koje vae za bilo koje graansko lice koje poseduje vatreno oruje. Kontrolu i
nadzor MUP vri prema lanovima 17, 19, kao i prema lanu 35, stavu 7 ovog
Zakona. Postojee pravne osnove ne predviaju posebne postupke za kontro-
lu primene sile i vatrenog oruja. injenica da osoblje PBK nema ovlaenja da
upotrebi oruje, uinila je da su zaposleni u ovim frmama postali posmatrai
pljake, jer oni u takvim sluajevima treba samo da upamte opis poinioca i sve
relevantne podatke, kao i da obezbede mesto zloina do dolaska policije. Pored
kontrole izdavanja dozvole za noenje i nabavku naoruanja, MUP ne vri nika-
kvu sistematinu i periodinu kontrolu rada ovog sektora. Tanije, bezbednosne
provere koje MUP vri prilikom obrade zahteva za nabavku i noenje naoruanja
predstavljaju jedinu vrstu kontrole koju MUP sprovodi nad sektorom PBK.
Jedini zakon koji regulie upotrebu posebnih mera i postupaka jeste Zako-
nik o krivinom postupku, ali on se odnosi samo na dravne aktere, a ne i na
privatna i pravna lica. Pod posebnim merama podrazumevaju se mere tajnog
prikupljanja podataka kojima se privremeno ograniavaju neka ustavna prava i
slobode. Pod ovim merama podrazumevamo:
621

1. tajni nadzor telekomunikacionih usluga, delatnosti i prometa:
a) tajni nadzor sadraja komunikacija
621
Miroslav Hadi i Predrag Petrovi, ur., Demokrat ski nadzor nad pri menom posebni h ovl aenj a
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 39-58.
347
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

b) tajni nadzor podataka o telekomunikacionom prometu
c) tajni nadzor lokacije korisnika
d) tajni nadzor meunarodnih telekomunikacionih veza;
2. tajni nadzor potanskih i drugih poiljaka;
3. tajni nadzor i tehniko snimanje unutranjosti objekata, zatvorenih pro-
stora i predmeta;
4. tajni pretres prebivalita osumnjienog/ih;
5. tajno praenje i motrenje osoba u otvorenom prostoru i na javnim
mestima;
6. tajno tehniko snimanje osoba u otvorenom prostoru i na javnim
mestima;
7. tajni otkup dokumenata i predmeta.
Nijedan zakon ne regulie to na koji nain i u kojim sluajevima privatne
bezbednosne kompanije mogu upotrebljavati posebne mere. Nije poznato ni
to koliko se i na koji nain ove mere koriste iako nepostojanje zakonske regu-
lative ostavlja prostor za brojne zloupotrebe. Regulisanje upotrebe specijalnih
mera treba da poiva na zakonima o privatnoj delatnosti obezbeenja i o kla-
sifkaciji podataka, ali nijedan od tih zakona nije do sada usvojen. Jedini zakon
koji donekle tretira oblast primene specijalnih mera je Zakon o zatiti podataka
o linosti (Sl. glasnik RS br. 97/08), koji propisuje nadzor nad sprovoenjem i iz-
vravanjem zakona, koji vri Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu
podataka o linosti.
Ne postoje tela koja bi bila zaduena za celovitu i sistematinu analizu na-
laza kontrole i nadzora. Optinski MUP vri kontrolu nad frmama registrovanim
u njihovoj optini, ali ne postoji centralni registar MUP o ovim kompanijama, pa
shodno tome, ne postoji ni celovita i sistematina informacija o kontroli i nadzo-
ru nad ovim sektorom. Javnosti nije dostupna informacija o kontroli i nadzoru
nad sektorom PBK.
622
U izvetaju Poverenika za informacije od javnog znaaja za
2007. godinu nije registrovan nijedan sluaj koji se tie PBK.
623
Parlament nikada
do sada (kako je ve reeno) nije praktikovao mogunost posrednog nadzora
nad sektorom PBK.
Demokratsku civilnu kontrolu i javni nadzor nad privatnim sektorom bez-
bednosti moemo oceniti ocenom 1,5 (jedan i po). Ne postoje specifni zakoni
koji reguliu ovaj sektor, tako da se kontrola i nadzor nad pripadnicima ovog
sektora sprovode kao i nad bilo kojim drugim fzikim licima, bez uvaavanja
specifnosti rada ovog sektora. Ne postoji ni jedinstveno telo putem koga jav-
622
Tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja?, od MUP su
traene infomacije o broju pripadnika PBK, koliini oruja koje ove frme poseduju, kao i o broju
oruanih incidenata u kojima su uestvovali pripadnici ovih frmi. Odgovor MUP bio je da oni
nemaju centralni registar i da ne raspolau takvim podacima.
623
Izvetaj Poverenika za 2008. godinu kada je usvojen Zakon o zatiti podataka linosti, koji jo
uvek nije dostupan javnosti.
348
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
nost moe vriti nadzor nad elementima privatnog sektora u poslovima koji su
od javnog znaaja.
Ocena: 1,5 (jedan i po)
Vladavina prava
Pravna dr!ava
Privatni sektor bezbednosti nije prepoznat ni zakonski, ni strateki. U Ustavu
Republike Srbije, Ustavnom zakonu za sprovoenje Ustava Republike Srbije, Za-
konu o slobodnom pristupu informacija od javnog znaaja, Zakonu o odbrani,
kao i u Zakonu o krivinom postupku ni na jednom mestu nije pomenut privat-
ni sektor bezbednosti, a ve je naglaeno da ovaj sektor ne regulie poseban
zakon kao to je to praksa u Evropi.
624
Strateki dokumenti, Strategija odbra-
ne i Bela knjiga odbrane ne prepoznaju privatni sektor bezbednosti kao aktera
bezbednosti u Srbiji. Poslednji dokument kojim je privatni sektor bezbednosti
integrisan u sistem bezbednosti, Zakon o ONO i DSZ ukinut je 1993. godine.
Zadnjih esnaest godina privatni sektor bezbednosti u Srbiji funkcionie, sudei
po zakonskoj regulativi, samo kao akter u privredi, a ne i u bezbednosti.
Regulativa koja postoji o privatnom sektoru bezbednosti deo je pravnog si-
stema, ali ne ureuje njegove bezbednosne nadlenosti i ovlaenja. Naime, ovaj
sektor regulie desetak zakona optijeg karaktera, koji se primenjuju i na druge
aktere. Neki od zakona koji se primenjuju na ovaj sektor imaju reenja koja nisu
adekvatna potrebama ovog sektora. Tako, na primer Zakon o oruju i municiji ne
propisuje rokove za izdavanje dozvole za nabavku i noenje naoruanja, a inje-
nica je da su dugi rokovi tetni za poslovanje PBK na tritu. Zbog odsustva va-
lidnih pravnih normi, ovlaenja zaposlenih u PBK ista su kao i ovlaenja drugih
graana, pa su esto, u situacijama kada je potrebno upotrebiti silu, zaposlenima
u ovom sektoru ruke vezane. Interni propisi donose se i funkcioniu na nivou po-
jedinanih frmi i esto slue samo da popune rupe u zakonima.
625
Nije poznato
624
Sonja Stojanovi, ur., Pri vat ne bezbednosne kompani j e u Srbi j i pri j at el j i l i pret nj a? (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2007). Videti tabelarni prikaz zakonskih reenja. Osim Srbije,
nedostatak zakona o PBK karakteristian je i za Republiku eku.
625
Tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja? saznali smo da
su u jednoj frmi zaposlenima davane istrukcija kako da se ponaaju u sluaju upotrebe vatrenog oru-
ja, gde se predvia da zaposleni ispali jo jedan metak kako bi se tokom rekonstrukcije moglo tvrditi
da je pre kljunog pucnja postojao i hitac upozorenja, na ta su obavezni pripadnici vojske i policije.
349
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

to da ijedno telo kontrolie njihovu usklaenost sa Ustavom i zakonima Srbije.
Interna regulativa u privatnom sektoru nije deo pravnog sistema, ali je raena po
ugledu na zakone o privatnoj delatnosti obezbeenja u inostranstvu, odnosno
prema Zakonu o oruju i municiji i prema Zakonu o policiji, pa postoji mogunost
da doe do integracije onda kada bude donesen Zakon o privatnoj delatnosti
obezbeenja. Zaposleni u PBK imaju ista prava kao ostali graani kada je re o
ovlaenjima i upotrebi oruja. Za razliku od ovlaenih slubenih lica koja mogu
upotrebljavati oruje u uslovima propisanim zakonom (npr. Zakon o policiji, lan
38), zaposleni u PBK mogu koristiti oruje kad i drugi graani, tj. u sluaju samo-
odbrane. U protivnom, oni mogu krivino odgovarati.
Privatne bezbednosne kompanije nemaju zakonsko pravo primene poseb-
nih mera i ovlaenja. Dravni akteri primenjuju te mere i postupke prema Za-
konu o krivinom postupku, u jasno odreenim uslovima i sa predvienim tra-
janjem. Nepostojanje Zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, kao i Zakona
o klasifkaciji podataka utie na neregulisanost primene ovih mera, to ostavlja
prostor za zloupotrebu. Privatne bezbednosne kompanije imaju dovoljno resur-
sa i kapaciteta da zloupotrebe privatnost graana upotrebom specijalnih mera
i nepostojanjem zakonske regulative koja bi ograniila i utvrdila obim i zahvat
njihove primene mera. Podaci o graanima skupljeni na ovaj nain, odnosno
bez sudskog naloga, ne mogu biti korieni u sudskim procesima, ali se njima
mogu ucenjivati graani o kojima su podaci prikupljani.
Kontrolu i nadzor nad privatnim sektorom bezbednosti sprovodi MUP pre-
ma Zakonu o oruju i municiji, zatim poreska policija u domenu fnansija, a In-
spekcija rada u domenu potovanja odredbi Zakona o radu. Meutim, nije pred-
viena kontrola koja bi se odnosila na bezbednosne aspekte poslovanja PBK,
kao to su nabavke, noenje, skladitenje i upotreba naoruanja, zatim potova-
nje procedura, te upotreba podataka prikupljenih snimanjem javnih povrina.
Donoenje zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja i o klasifkaciji poda-
taka predstavlja prvi i neophodan korak ka tome da se zakonodavstvo uskladi
sa meunarodnim propisima i standardima. S obzirom da ne postoje kljuni za-
koni, nema smisla govoriti o harmonizaciji zakona optijeg tipa primenljivih na
ovaj sektor.
S obzirom na sve izreeno, pokazatelj pravna drava moemo oceniti naj-
niom ocenom, jer sektor privatne bezbednosti ne ureuju ni Ustav, ni zakoni,
a ni strateka dokumenta. Mali broj zakona koji se primenjuje na ovaj sektor ne
ukljuuje specifne karakteristike (vreme neophodno za bezbednosne provere)
i kapacitete (mogunost upotrebe specijalnih mera) ovog sektora, pa tu postoji
prostor za unoenje promena koje bi dovele do poboljanja.
Ocena: 1 (jedan)
350
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Za%tita ljudskih prava
Zatita ljudskih prava nije posebno defnisana u sektoru privatnog obezbe-
enja. Nepostojanje zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja utie na to da
su ljudska prava graana i zaposlenih u ovom sektoru zatiena samo Ustavom,
ali ne i posebnim zakonima koji bi tu zatitu operacionalizovali.
Privatne bezbednosne kompanije ne predstavljaju samo privredni subjekt,
ve njihovo delovanje utie i na ostale graane koji nisu direktni korisnici nji-
hovih usluga. Na javnim mestima, tokom odreenih poslova koje vre privatne
bezbednosne kompanije
626
, moe doi do naruavanja ljudskih prava graana.
Graanima je po novodonesenom Zakonu o zatiti podataka o linosti (Zakon
o zatiti podataka o linosti, Sl. glasnik 97/08, l. 816) garantovano to da nee
doi do neovlaene upotrebe audio-vizuelnih zapisa, koje su zabeleile kame-
re na javnim mestima, odnosno na prostoru koji obezbeuju.
Nepostojanje licenci utie na to da obuka pripadnika ovih frmi nije stan-
dardizovana, a esto je zapravo vrlo jednostavna i ne sadri informacije o zatiti
ljudskih prava koje bi zaposleni trebalo da poznaju. Zaposleni u ovim frmama
moraju zavriti obuku gaanja vatrenim orujem. U zavisnosti od obima i vrste
posla kojim se bavi, frma zaposlene moe uputiti i na pohaanje nekih dodat-
nih kurseva, kao to su, na primer, vatrogasni kurs, kurs prve pomoi, obuka
za praenje novca i druge sline kurseve. S druge strane, zaposleni ne dobijaju
nikakve instrukcije o poznavanju ljudskih prava iako je u prirodi njihovog posla
to da legitimiu ljude u prostoru koji obezbeuju, da ograniavaju slobodu kre-
tanja ili da vre pretres linih stvari. Te aktivnosti zadiru u domen ljudskih prava
i po Zakonu ih mogu obavljati samo ovlaena slubena lica.
Ne postoji nikakva specifna zakonska ureenost procedura, metoda i
instrumenata za zatitu ljudskih prava u ovom sektoru. Zatitu ljudskih prava
zaposlenih i graana u zahvatu ovog sektora donekle reguliu Zakonik o kri-
vinom postupku (ZKP) (l. 81 i 111) i Zakon o oruju i municiji (l. 13, 27 i 35).
Nedostatak zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja i o klasifkaciji podataka
utie i na nepostojanje zakonskih odrednica o zatiti ljudskih prava u sluajevi-
ma primene posebnih mera i postupaka, a ZKP graane titi samo od delovanja
dravnih aktera. Nema nikakve evidencije o uestalosti, vrsti i oblicima krenja
ljudskih prava graana i zaposlenih u ovom sektoru. Podaci o stanju ljudskih
prava u ovom sektoru nisu dostupni javnosti, to je uslovljeno odsustvom zako-
na, postojanjem velikog broja frmi i odsustvom efkasne kontrole i nadzora nad
ovim sektorom.
626
Tokom transporta novca dolazi do uzurpacije javnog prostora onda kada se ispred objekta iz
kog se novac iznosi parkira vozilo, a pripadnici obezbeenja privremeno blokiraju prilaze vozilu,
ograniavajui slobodu kretanja graana na javnom mestu. Za ove aktivnosti ovlaeni su dravni
organi policija ili vojska.
351
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

Zatitu ljudskih prava u privatnom sektoru bezbednosti moemo oceniti
prelaznom ocenom. Ljudska prava u ovom sektoru titi jedino Ustav, jer ne po-
stoji zakon koji bi ih titio. Samim tim, procedure za zatitu ljudskih prava nisu
propisane, te su pripadnici PBK zatieni koliko i drugi graani u svim oblastima,
ukljuujui u to i upotrebu oruja i primenu specijalnih mera.
Ocena: 2 (dva)
Integrisanost privatnog
sektora bezbednosti
Privatni sektor bezbednosti u Srbiji nalazi se u takozvanoj sivoj zoni. Nijedan
strateki dokument ne prepoznaje ovaj sektor, a od 1993. godine ovaj sektor
nije regulisan posebnim zakonom. Nepostojanje pravne regulative znai da sek-
tor privatne bezbednosti nije formalno integrisan u sistem bezbednosti Srbije. U
sektoru PBK posluju razliite vrste frmi, koje moemo razvrstati po veliini, vrsti
delatnosti i vlasnitvu. U Srbiji trenutno postoji est najveih frmi koje su, shod-
no svojoj veliini, najzastupljenije na tritu i koje zapoljavaju vie od hiljadu
radnika. Manje frme zapoljavaju 50200 radnika i manje su vidljive na tritu.
Najmanje frme, koje broje nekolicinu zaposlenih, bave se detektivskim poslom
ili tehnikom zatitom. Kada je re o vlasnitvu, izuzetak predstavlja nekolicina
frmi samozatitne delatnosti
627
koje su u dravnom vlasnitvu, odnosno koje su
podsistemi javnih preduzea. Ove frme se po poslu koji obavljaju, ali i po ovla-
enjima koje poseduju ne razlikuju od drugih PBK.
Funkcionalna integrisanost PBK u sistem bezbednosti predstavlja pre izuze-
tak nego pravilo. Postoje primeri koji govore o tome da i dravne institucije an-
gauju privatno obezbeenje
628
, ali to ne znai da radnici PBK u ovim dravnim
institucijama imaju vea ovlaenja od svojih kolega koji sarauju sa privatnim
frmama. Integraciju u sistem bezbednosti oteava i preklapanje nadlenosti,
odnosno postojanje nelojalne konkurencije. Policiji je, naime, Uredbom o vrsta-
ma usluga omogueno da ostvaruje dopunska sredstva (Sl. glasnik RS, br. 64/06,
71/07, i 14/08), te ona moe nastupati na tritu, pruajui iste usluge koje pru-
aju i PBK. Problem je u tome to se policija fnansira iz budeta, tj. parama po-
reskih obveznika, a onda svoje resurse upotrebljava da bi na tritu ostvarila
627
NIS, Kolubara usluge, Telus, JKP Vodovod
628
Usluge PBK koriste VMA, brojni muzeji, instituti i javne ustanove.
352
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dobit. Na tom tritu ona, meutim, ima konkurenciju (PBK). Problem nastaje
zbog toga to upravo policija ima mogunost kontrole nad ovim frmama, od-
nosno mogunost zloupotrebe svojih ovlaenja radi ostvarivanja profta.
629
Ne
postoje nikakva tela, nadlenosti i procedure za koordinaciju privatnog i drav-
nog sektora bezbednosti.
Privatne bezbednosne kompanije nas prvenstveno zanimaju kao deo sek-
tora bezbednosti, te i njihovu efkasnost treba posmatrati sa stanovita njihove
sposobnosti da uestvuju u ouvanju i/ili poveanju individualne i nacionalne
bezbednosti. U Srbiji posluje oko 3.000 PBK, koje upoljavaju izmeu 30.000 i
60.000 ljudi. Ove frme se meusobno takmie na tritu za dobijanje poslova,
to oteava njihovo funkcionalno povezivanje. Jedina organizacija koja repre-
zentuje stavove i interese ovih frmi jeste Udruenje frmi za fziko-tehniko
obezbeenje u Privrednoj komori Srbije. Ovo Udruenje osnovano je na princi-
pu dobrovoljne participacije, pa samim tim i odluke ovog tela nisu obavezujue
za sve PBK. Nepostojanje zakonskih i stratekih smernica ne deluje stimulativno
na integraciju (formalnu i funkcionalnu) PBK u sistem nacionalne bezbednosti,
a samim tim oteava i merenje doprinosa ovih kompanija polju nacionalne i
individualne bezbednosti.
Merenje efkasnosti PBK oteano je raznolikou kompanija koje postoje u
ovom sektoru, a sa druge strane njihovim privatnim vlasnitvom i pozicijom na
tritu. Uzusi koji su u ovoj studiji korieni za dravne aktere nisu primenljivi na
ovaj sektor, jer e o valjanosti organizacije PBK, njenoj funkcionalnosti i racional-
nosti u krajnjoj liniji presuivati trite, kao to e i o promenama, koje e u PBK
uvesti na osnovu toga, odluivati vlasnik.
Na stepen integrisanosti PBK u sistem bezbednosti utie nedostatak zakona
o ovoj oblasti, te nepostojanje ujednaenog sistema obuke pripadnika ovih fr-
mi. Jedna od frmi ima svoju akademi j u na kojoj se odravaju kursevi za zaposle-
ne, a postojao je i program obuke na Vioj koli unutranjih poslova. Odsustvo
obrazovnog sistema i zakonske obaveze o posedovanju specifnih znanja (po-
tvrenih nekim sertifkatom relevantne obrazovne institucije) ukazuje na to da
je neophodno da postoje sistem i plan stalnog obrazovanja, kao i obuavanje i
ocenjivanje zaposlenih na nivou celog sektora PBK. Postojanjem ujednaenog
sistema obuke mogla bi biti poveana funkcionalna integrisanost samog sekto-
ra PBK, a potom i njegova integrisanost u sektor bezbednosti. Integraciju PBK
u sistem nacionalne bezbednosti oteava nedostatak zakona koji bi propisao
kriterijume i, posledino, dugoroan i ujednaen sistem edukacije. Privatne bez-
bednosne kompanije jesu akteri na tritu i upravljanje njima zavisi od njihove
veliine: dobro upravljanje je i trino motivisano, jer se poslovi dobijaju zbog
629
Iskaz jednog ispitanika tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj
ili pretnja. Po prii tog ispitanika, vozila koja su vrila transport novca za jednog klijenta u vie
navrata zaustavljala je policija i slala na vanredne tehnike preglede, pa je zbog kanjenja, ta frma
izgubila posao sa tim klijentom. Poto MUP moe da prua uslugu praenja novca, mogua je
ovakva zloupotreba ovlaenja zarad preuzimanja klijenata.
353
P
R
I
V
A
T
N
E

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
N
E

K
O
M
P
A
N
I
J
E

kvaliteta pruene usluge. Nizak stepen profesionalizacije, karakteristian za fzi-
ko obezbeenje, posledica je nepostojanja ujednaene i obavezne edukacije.
Ocena: 1 (jedan)
Legitimnost
Prilikom merenja legitimnosti PBK suoavamo se sa problemom postojanja
privatnog vlasnitva, kao i sa problemom konkurencije kojoj su ove frme izlo-
ene na tritu. Dravni akteri se fnansiraju iz budeta, novcem poreskih obve-
znika i ispunjavaju bezbednosne funkcije neophodne za funkcionisanje drave
nezavisno od trine isplativosti njihovog rada. Utoliko je njihova legitimnost
veoma bitna. S druge strane nalaze se PBK, ije se usluge ne distribuiraju celom
drutvu, ve onim pravnim i fzikim licima koji te usluge sebi mogu priutiti.
Poto su PBK privredni akteri, nedostatak legitimnosti bi za njih znaio poslov-
ni neuspeh, pa stoga moemo rei da obim poslova (meren brojem zaposle-
nih ljudi u sektoru ili godinjim proftom frmi) govori u prilog legitimnosti PBK
u Srbiji. Privatno vlasnitvo i trina orijentacija specifnosti su ovih frmi, pa
stoga PBK vie brinu o poverenju koje klijenti imaju u njih, nego o slici koju e
ostaviti u javnosti, jer njih plaaju klijenti, a ne graani od svoga poreza
630
. S
druge strane, prema naem uvidu za sad postoji samo jedno istraivanje javnog
mnjenja
631
iz 2008. godine koje ispituje poverenje graana u ove frme. Prema
tom istraivanju samo 25% graana ima poverenja u PBK, dok njih 44% smatra
da PBK svojim radom vie doprinose nebezbednosti graana. Moglo bi se rei
da zbog neintegrisanosti PBK u sistem nacionalne bezbednosti, graani PBK ne
doivljavaju kao legitimnog aktera u polju nacionalne bezbednosti (kao nekog
ko ima pravo ili obavezu da uestvuje u ouvanju nacionalne bezbednosti).
Ocena: 1,5 (jedan i po)
Ukupna ocena reforme sektora bezbednosti u delu koji se odnosi na privat-
ne bezbednosne kompanije je 1,5 (jedan i po). Ne postoje sistemski preduslovi
za optimalnije funkcionisanje ovog sektora, to predstavlja krivicu drave i njenih
zakonodavnih tela. Bez adekvatnih zakonskih usmerenja, privatni sektor samoini-
cijativno nalazi strategije svog poslovanja, koje se razlikuju od frme do frme.
630
Stav predstavnika jedne PBK iznet na javnoj raspravi Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji
prijatelj ili pretnja?, odranoj u Medija centru 10. 6. 2008. godine.
631
Istraivanje Resource j esen 2008, koje je sproveo CESID u septembru 2008. godine.
GLAVA IV
NEDR(AVNI AKTERI
KOJI NE KORISTE SILU
357
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E

C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A
Organizacije
civilnog dru%tva
Zorana At anasovi
Civilno drutvo je, najoptije reeno, skupina raznovrsnih, nacionalnih i transna-
cionalnih, nedravnih, nepolitikih i neproftnih organizacija i institucija, koje
osnivaju pojedinci ili grupe ljudi radi udruenog ostvarivanja i/ili zatite jedi-
nanih, grupnih i/ili kolektivnih interesa.
632
U ovu skupinu spadaju raznorodna
udruenja graana, mediji, sindikati, obrazovne institucije, istraivaki instituti,
grupe za pritisak, verske zajednice, sportska udruenja itd.
633

U skladu sa tim, organizacije civilnog drutva (OCD) moemo defnisati kao
oblik samoorganizovanja graana radi ostvarivanja i/ili zatite svojih odreenih
interesa i potreba. Cilj njihove aktivnosti nije sticanje profta, a ako ga i ostvare,
odnosno onda kada ga ostvare, one bi trebalo da ga ulau u svoj dalji razvoj.
One, isto tako, nisu usmerene, barem deklarativno, na osvajanje politike moi.
Odatle su institucionalno i funkcionalno odvojene od drave, ali i od politikih
partija. To, dakako, ne iskljuuje mogunost da neke od njih mogu stei i zna-
tan politiki uticaj. Organizacije civilnog drutva imaju feksibilnu organizacionu
strukturu, te njihovi lanovi samostalno odluuju o svom unutranjem ustroj-
stvu, kontroli i upravljanju.
634

Poslednjih decenija organizacije civilnog drutva postale su jedan od aktera
u sektoru bezbednosti. To govorimo stoga to dobro upravljanje sektorom bez-
bednosti ne podrazumeva samo efektivno ostvarivanje ekonomskih, politikih
i administrativnih nadlenosti drave, ve zahteva i to da se u nadzor nad insti-
tucijama drave ukljue i nedravni akteri.
635
Na ovaj nain se, izmeu ostalog,
obezbeuje javni dijalog izmeu drave i graana, to moe poveati poverenje
632
Detaljnije o konceptu civilnog drutva: Marina Caparini, Civil Society and Democratic Oversight
of the Security Sector: A Preliminary Investigation, in Sourcebook on Securi t y Sect or Reform, eds.,
Philip Flury and Miroslav Hadi (Geneva, Beograde: DCAF, CCMR, 2004), 176-177.
633
ire defnicije ukljuuju i privrednu zajednicu.
634
Detaljnije: Sreko Mihailovi, Kako NVO vide politiku mo i kako politika mo vidi NVO, u
St runi skup: Anal i za NVO okruenj a i zazovi t ranzi ci j e. (Beograd: ProConcept, Fond za otvoreno
drutvo-Srbija, 2005), 25-48.
635
Caparini, Civil Society and Democratic Oversight of the Security Sector: A Preliminary
Investigation, 178179.
358
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
graana u dravne institucije i organe. Akteri javnog nadzora nad sektorom bez-
bednosti bi nadasve trebalo da, u sadejstvu sa dravnim nosiocima kontrolnih i
nadzornih ovlaenja, doprinose dostizanju i ouvanju ljudske i nacionalne bez-
bednosti kao javnog dobra, te uspostavi dobre i odgovorne vladavine (good go-
vernance) u datoj politikoj zajednici (dravi). Za tu svrhu OCD nadziru, izmeu
ostalog, i to da li dravni aparati sile potuju i u kojoj meri potuju naela ustav-
nosti i zakonitosti u svom radu, te da li deluju u skladu sa zahtevima profesional-
nosti, stranake i interesne neutralnosti. To bi pak trebalo da doprinese sprea-
vanju politizacije dravnih aparata prinude, odnosno spreavanju toga da one
prerastu u zatvorene, samodovoljne i otuene centre (drutvene) moi.
636

U ovom tekstu bie analizirana uloga organizacija civilnog drutva u nad-
zoru nad sektorom bezbednosti u Srbiji. Ove organizacije spadaju u nedravne
aktere koji ne koriste silu i na holistikoj matrici zauzimaju polje d.
637
Delovanje organizacija civilnog dru%tva u sektoru
bezbednosti Srbije (do 2000. godine)
Prve organizacije clvllnog drutva nastaju u Srbiji poetkom devedesetih godi-
na dvadesetog veka, nakon formalnog uvoenja politikog pluralizma.
638
Nji-
hov razvoj uslovno moemo podeliti na tri perioda. Ista periodizacija vai i za
organizacije civilnog drutva koje su se specijalizovale za bezbednosne teme.
Prvi period obuhvatao bi vreme na poetku devedesetih godina dvadesetog
veka kada su nastale prve organizacije civilnog drutva. Drugi period je trajao
od 1997. do 2000. godine. Tokom njega vidno narasta broj OCD, a veina njih se
razvija i deluje kao opozicija tadanjem autoritarnom reimu. Trei period koji
traje od 2000. godine obeleen je nastojanjima sve razvijenijeg civilnog drutva
da se aktivno ukljui u proces demokratizacije Srbije.
Organizacije civilnog drutva u Srbiji nastajale su na osnovu Zakona o udru-
ivanju graana u udruenja, drutvene organizacije i politike organizacije koji
se osnivaju za teritoriju SFRJ iz 1990.
639
Ovaj novi korak u razvoju civilnog dru-
636
Prema: Nicole Ball, Tsjeard Bouta and Luc van de Goor, Enhanci ng Democrat i c Governance of t he
Securi t y Sect or: An Inst i t ut i onal Assessment Framework (The Hague: Clingendael Institute for the
Netherlands Ministry of Foreign Afairs, 2003), 67.
637
Holistika matrica, str. 66.
638
Prema: arko Paunovi, Deset godina NVO u SR Jugoslaviji: od ilegalaca i neprijatelja do vanih
aktera drutvenih promena, Veb-saj t Ci vi l no drut vo, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-za-
sajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristupljeno 22. jula 2008).
639
Ibid, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-za-sajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristu-
pljeno 22. jula 2008).
359
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

tva u Srbiji ubrzali su ratovi voeni u bivim republikama SFRJ, poto su prve
inicijative civilnog drutva zapravo bile reakcija na ratove. Prve inicijative gra-
anskog drutva poetkom devedesetih bile su vezane za bezbednosne teme,
odnosno nastale su iz potrebe graana da organizovano izraze svoje neslaganje
sa politikom drave i da protestvuju protiv rata. Ove inicijative su najpre bile ne-
formalne, a iz njih su izrasle prve organizacije (npr. Subotika akcija mira iz 1990,
Centar za antiratnu akciju i Pokret za mir Vojvodine, osnovani 1991, Fondacija za
mir i reavanje kriza iz 1992. godine i drugi). Organizacije civilnog drutva su se
suprotstavile ratu, nasilju i militarizaciji i svojim aktivnostima razvile autonomnu
javnu sferu debate i izraavanja graanske neposlunosti, koja je bila u suprot-
nosti sa dravnom politikom. Takoe, radile su na podizanju svesti graana o
tome koliko je vano da uestvuju u debati o drutveno znaajnim pitanjima.
640

Il ust raci j a 2: ene u crnom t okom ant i rat nog prot est a u Beogradu
641
U to vreme nije postojao konsenzus politikih elita, dravnih institucija i civil-
nog drutva povodom toga koji su ciljevi drutvenih promena i na koji ih je nain
mogue dostii. Demokratizacija Srbije za koju se zalagala veina organizacija
clvllnog drutva od samog osnivanja nije bila prioritet politike dravnih institu-
cija, pa stoga institucije drave i organizacije civilnog drutva nisu saraivale.
640
Ibid, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-za-sajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristu-
pljeno 22. jula 2008).
641
Fotografja preuzeta sa sajta organizacije civilnog drutva ene u crnom, http://www.
zeneucrnom.org/
360
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Politike elite i institucije drave doivljavale su organizacije civilnog drutva kao
neprijatelje i konkurente.
U drugom periodu organizacije civilnog drutva se razvijaju, a javljaju se i
one koje su specijalizovane za bezbednosne teme. Saradnja institucija drave i
organizacija civilnog drutva ni tokom ovog perioda nije postojala. Ove orga-
nizacije su u medijima nazivane neprijateljima, izdajnicima, pijunskim organi-
zacijama.
642
este fnansijske kontrole, iznenadni upadi policije i sline metode
opstrukcije i zastraivanja bile su svakodnevica organizacija civilnog drutva.
Organizacije su uprkos tome radile, a njihove aktivnosti su, pre svega, podrazu-
mevale zatitu ljudskih prava i manjina i neformalno obrazovanje o demokratiji.
Ve 1994. godine bilo je registrovano ukupno 196 organizacija, a njihov broj je
tokom 1997. porastao na 695. Krajem devedesetih se broj organizacija ubrzano
uveava, pa ih je 2000. godine bilo oko 2000.
643
Organizacije civilnog drutva su i
u ovom periodu pokrenule razmatranje znaajnih bezbednosnih tema.
644
U poli-
tiki diskurs uvedeni su zatita ljudskih i manjinskih prava, kao i mirno reavanje
sukoba. Teme o kojima do druge polovine devedesetih godina javnost nije imala
informacije, kao to su civilna demokratska kontrola nad oruanim snagama, ci-
vilno-vojni odnosi i civilno-policijski odnosi, postale su deo politikog diskursa
zahvaljujui organizacijama graanskog drutva. U ovom su periodu one poele
da razvijaju i kapacitete za nadgledanje sektora bezbednosti, kao i mehanizme
zatite ljudskih prava koje drava nije bila u stanju da prui graanima.
645

Organizacije civilnog drutva su znaajnu ulogu imale u demokratskim pro-
menama 2000. godine. Pored toga to su graane (posebno mlade) motivisale
da izau na izbore, ostvarile su i partnerstvo sa politikim partijama koje su se
borile za politike promene, a koje su tada bile u opoziciji.
Trei period traje od 2000. godine do danas. Smena vlasti 2000. godine bila
je prilika da se redefnie odnos izmeu organizacija civilnog drutva i institucija
drave. Nova politika elita je, nakon promena, deo predstavnika organizacija
civilnog drutva ukljuila u dravne institucije, pa su mnogi eksperti preli iz ne-
vladinog u vladin sektor, a ekspertiza koja je postojala u graanskom drutvu
ugraena je u mnoge zakone i strateka dokumenta.
646

642
Prema: Tatjana Andrijaevi, Gordana Popovi, Ana Stankovi i Nada Veljkovi, Nevladine
organizacije pre i posle 5. oktobra 2000: Nepotrebni prijatelji, Vreme 678, 1. januar 2004.
643
Ibid.
644
U ovom radu emo prihvatiti iru defniciju bezbednosti koja je shvaena kao tenja ka slobodi
koja je liena pretnji.
645
Na primer, Grupa 484 je organizacija koja od 1995. godine prua humanitarnu, psihosocijalnu,
pravnu i informativnu pomo izbeglima, a vei broj organizacija, kao to su Komitet pravnika za
ljudska prava (YUCOM), Fond za humanitarno pravo, Centar za civilno-vojne odnose, Evropski
biro za prigovor savesti i vei broj organizacija za zatitu ljudskih prava irom Srbije, prua pravnu
pomo i pravne savete graanima u konkretnim sluajevima (npr. izbeglicama, prigovaraima
savesti, graanima koji su doiveli policijsku torturu itd.).
646
Detaljnije: Miljenko Dereta, Civilno drutvo i demokratija, Mrea speci j al no i zdanj e, broj 45
(maj 2005).
361
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Meutim, pravni status organizacija ni nakon osam godina nije odgovara-
jue ureen. Poslednji predloen nacrt za ureenje ovog sektora bio je nacrt
Zakona o udruenjima, koji su 2007. godine pripremili Ministarstvo za dravnu
upravu i lokalnu samoupravu, radna grupa, savezi i udruenja Srbije i predstav-
nici organizacija civilnog drutva. Ovaj nacrt jo uvek nije uao u skuptinsku
proceduru. Delovanje organizacija graanskog drutva dodatno oteava i to to
su zakoni koji se primenjuju na njihovo poslovanje identini zakonima koji vae
za proftni sektor, a pri tome se ne stimulie ulaganje proftnog sektora u aktiv-
nosti graanskog drutva.
ini se da ira javnost o organizacijama civilnog drutva nema pozitivne sta-
vove ni nakon osam godina njihovog rada u atmosferi stvorenoj demokratskim
promenama. Prema istraivanju javnog mnjenja, koje je u novembru 2006. go-
dine u saradnji sa Stratekim marketingom sproveo Smart kolektiv iz Beograda,
graani nemaju jasnu predstavu o tome ime se bave organizacije graanskog
drutva, dok su njihovi stavovi o ovim organizacijama ambivalentni.
647
Tek neto
vie od polovine ispitanih graana (54%) znalo je na ta se odnosi termin orga-
nizacija civilnog drutva, dok je skoro polovina (47%) ispitanika imala negativne
asocijacije na spominjanje ovog pojma. Veoma mali procenat njih (14%) smatra
da organizacije civilnog drutva rade u najboljem interesu Srbije. Rad organizaci-
ja civilnog drutva ujedno opaaju kao najmanje koristan u oblastima koje utiu
na svakodnevni ivot graana, a kao najvie koristan u pruanju pomoi ranjivim
grupama (osobe sa posebnim potrebama, rtve porodinog nasilja i sl.).
Ni organizacije civilnog drutva nisu zadovoljne uslovima u kojima rade i
mogunostima koje imaju da utiu na reforme u drutvu. Prema istraivanju
koje su sprovele Graanske inicijative 2005. godine na uzorku od 516 organiza-
cija civilnog drutva
648
, preko polovine organizacija (54%) smatralo je da je tre-
nutna politika klima u zemlji veoma nepogodna za razvoj nevladinog sektora,
dok je saradnju tadanje Vlade Republike Srbije i NVO sektora 60% ispitanika
ocenilo kao lou ili veoma lou. Jedan od zakljuaka ovog istraivanja bio je da
ne postoje dobra umreenost i jasna struktuisanost sektora, kao i da nije dovolj-
no razvijena komunikacija unutar sektora. Ovi nedostaci verovatno ogrania-
vaju uticaj koji ove organizacije imaju na kreiranje dravne politike. Ohrabruje
nalaz da najvei broj donatora koji su uestvovali u istraivanju (41) smatra da je
stanje NVO sektora u Srbiji slino stanju u drugim zemljama u regionu.
649

Organizacije civilnog drutva su i nakon 2000. godine nastavile istraivaki
i obrazovni rad, kao i javno zagovaranje u oblasti bezbednosti. Programi nefor-
malnog obrazovanja koji su razvile organizacije civilnog drutva pruaju mo-
gunost graanima, medijima, ali i predstavnicima dravnog sektora da steknu
647
Javno mnjenje o organizacijama civilnog drutva u Srbiji Smart kolektiv i Strateki marketing,
(2006), http://www.smartkolektiv.org
648
NVO sekt or u Srbi j i (Beograd: Graanske inicijative, 2005). Publikacija je dostupna na sledeem
linku, http://www.gradjanske.org/admin/download/fles/cms/attach?id=94.
649
NVO sektor u Srbiji, 82-93.
362
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
dodatna znanja o reformi sektora bezbednosti. U ovom periodu su organizacije
civilnog drutva poele da sarauju sa predstavnicima dravnih institucija. Do-
brih primera ima mnogo. ISAC Fond iz Beograda je od 2003. godine organizovao
deset jednonedeljnih kurseva pod nazivom kola reforme sektora bezbedno-
sti kako bi profesionalcima omoguio to da proire svoja znanja i prate trendo-
ve. Centar za menadment iz Beograda je od 2001. godine organizovao deset
kurseva savremene antikorupcijske metodologije kako bi slubenicima koji su
svakodnevno u dodiru sa ovim problemom omoguio da bolje upoznaju sloe-
nu problematiku prepoznavanja i suzbijanja korupcije. Centar za civilno-vojne
odnose bio je prva organizacija civilnog drutva koja je 2004. i 2005. godine
organizovala seminare o reformi sektora bezbednosti i evropskoj bezbednosnoj
arhitekturi za predstavnike Ministarstva odbrane SCG i Vojske SCG u garnizoni-
ma u Srbiji i Crnoj Gori. Nekoliko organizacija civilnog drutva organizovalo je
poslediplomske studije na Univerzitetu u Beogradu.
Organizacije su nastavile da razvijaju istraivake kapacitete i da iniciraju
znaajna teorijska istraivanja. Kao primer akademskog istraivanja moglo bi
posluiti istraivanje pod nazivom Mapiranje i monitoring sektora bezbedno-
sti koje je u periodu 20072008. godine sproveo Centar za civilno-vojne od-
nose radi razvijanja metoda i instrumenata za merenje i nadgledanje nivoa i
dinamike reforme sektora bezbednosti i njegove integracije u evroatlanstke
strukture. Od istraivanja koja se sprovode radi unapreivanja praktine politike
dobar primer predstavlja istraivanje koje su sproveli Evropski pokret u Srbiji i
KIPRED 2005. godine i Zajednika evropska vizija. Ono se bavi slobodnim kre-
tanjem roba i ljudi na Kosovu i u Srbiji. Tim istraivanjem eleli su da podstaknu
debatu, a ono bi posluilo i kao osnov za zajednike vizije puteva ostvarivanja
evropskih standarda i integracije regiona.
650
Viktimoloko drutvo Srbije izdaje
akademski asopis Temida u kome se govori o viktimizaciji (stradanju), ljudskim
pravima i rodu. On izlazi redovno etiri puta godinje.
651

U oblasti javnog zagovaranja nakon 2000. godine postoje i primeri dobre
saradnje organizacija civilnog drutva sa sektorom bezbednosti. Takva je i edu-
kativna promotivna kampanja pod nazivom Novembar mesec bezbednosti,
koju je organizacija pod nazivom Zajearska inicijativa realizovala u saradnji sa
Policijskom upravom Zajear u novembru 2007. godine. Zajedniko delovanje
jo uvek je veoma znaajno za uspeh aktivnosti. Primer za to je zajednika inici-
jativa koju je pokrenulo dvadeset i devet organizacija civilnog drutva i lano-
va/lanica akademske zajednice. Oni su krajem 2008. godine pozvali Ministar-
stvo odbrane da produi rok predvien za javnu raspravu o nacrtima Strategije
nacionalne bezbednosti i Strategije odbrane, pa da umesto petnaest dana, to
je bilo nedovoljno za davanje komentara, ona traje etrdeset i pet dana. Za-
650
Vie informacija na sajtu Evropskog pokreta u Srbiji, http://www.emins.org/publikacije/knjige/
index.htm
651
Vie informacija na sajtu Viktimolokog drutva, http://www.vds.org.yu/temida.htm
363
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

jedniko delovanje veeg broja aktera uticalo je na to da Ministarstvo odbrane
prihvati ovu inicijativu.
Predstavnici organizacija civilnog drutva, koji su uestvovali u istraivanju
koje je Centar za civilno-vojne odnose sproveo u okviru projekta Poveanje
uestvovanja graana u bezbednosnoj politici, napomenuli su da u Srbiji nema
dovoljno organizacija civilnog drutva koje su zainteresovane za bezbednosne
teme. Veina organizacija koje se bave bezbednosnim temama smetena je u
Beogradu, a civilno drutvo uopte ne prati ni rad pojedinih aktera u sektoru
bezbednosti (npr. institucije sa odreenim policijskim obelejima). Ne postoje
institucionalizovani mehanizmi saradnje izmeu organizacija civilnog drutva i
dravnih institucija, ve ona, prema iskustvima organizacija, zavisi od linih kon-
takata sa predstavnicima institucija.
Uloga organizacija civilnog dru%tva u sektoru
bezbednosti u Srbiji
Organizacije civilnog drutva u Srbiji naelno imaju nekoliko funkcija u sektoru
bezbednosti. Pre svega, one podravaju institucije drave u sprovoenju refor-
mi sektora bezbednosti, to podrazumeva da one uestvuju u izradi i u javnoj
raspravi o ustavno-sistemskim i strateko-koncepcijskim dokumentima, kao i
da organizuju sprovoenje obrazovnih aktivnosti. Organizacije civilnog drutva
predstavljaju jedan od izvora civilne ekspertize i one mogu pruiti strunu po-
drku dravnim institucijama tokom kreiranja i sprovoenja politike bezbedno-
sti. U Srbiji je zabeleeno vie primera dobre prakse uestvovanja organizacija
civilnog drutva u izradi zakonskih reenja i u izvoenju razliitih obuka.
652
Ek-
spertiza organizacija civilnog drutva u Srbiji oliena je i u aktivnom uestvo-
vanju u javnoj raspravi o postojeim zakonskim reenjima.
653
Kao alternativni
izvori znanja, organizacije civilnog drutva mogu i treba da igraju vanu ulogu
652
Organizacije civilnog drutva pokuale su da nadomeste pravne praznine u normativnoj
ureenosti sektora bezbednosti izradom modela zakona. Na primer, organizacije graanskog
drutva su uoile da je privatna delatnost fziko-tehnikog obezbeenja u Srbiji pravno
neregulisana i da postoji potreba da se usvoji zakon kojim bi se uredila delatnost ovih kompanija.
Ostvarivanju ovog cilja doprinele su dve organizacije Centar za civilno-vojne odnose iz Beograda
izradio je Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja 2005. (detaljnije: www.ccmr-bg.org),
a Liga eksperata iz Beograda izradila je Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja lica i
imovine i detektivskoj delatnosti 2006. godine (detaljnije: www.lex.org.yu).
653
Na primer, na inicijativu Centra za civilno-vojne odnose dopunjen je Zakon o Vojsci Srbije
(usvojen u decembru 2007) kako bi u demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije pored Narodne
skuptine bili ukljueni i Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima,
graani i javnost, detaljnije ore Popovi, Komentar Nacrta zakona o odbrani i o vojsci,
Bezbednost zapadnog Bal kana, br 7-8 (oktobar 2007 mart 2008): 120-131.
364
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
u obrazovanju, tj. u sticanju novih znanja o bezbednosnim temama. Do sada su
organizacije civilnog drutva organizovale raznovrsne programe obuke, poev
od jednodnevnih seminara za predstavnike ministarstava koja su deo sektora
bezbednosti, pa do specijalistikih i poslediplomskih studija na Univerzitetu u
Beogradu, na kojima su polaznici bili predstavnici sektora bezbednosti.
654

Druga uloga koju ostvaruju organizacije civilnog drutva predstavlja vrenje
javnog nadzora primene politike bezbednosti. Organizacije prate dogaaje u
sektoru bezbednosti i politiku bezbednosti ine predmetom javne debate. Siste-
matski javni nadzor nad sektorom bezbednosti u Srbiji nije razvijen iz dva razloga.
Nijedna pojedinana organizacija civilnog drutva nema kapacitete da samostal-
no prati celokupan sektor bezbednosti. Ne postoji ni kontinuirano praenje veih
institucija u sektoru bezbednosti, kao to su vojska ili policija, dok se o nadzoru
nad manje vidljivim dravnim organima (na primer, carina) ili nad nedravnim
(kompanije koje pruaju usluge fziko-tehnikog obezbeenja) i ne govori. Sek-
tor odbrane i bezbednosti bio je prvo predmet nadzora, pa ak i deo izvetaja
nadgledanja dravnih institucija. U tim izvetajima podaci o sektoru bezbedno-
sti ili o pojedinanim institucijama zauzimali su jedno ili nekoliko poglavlja.
655
U
Srbiji su organizacije civilnog drutva razvile nadgledanje pojedinih oblasti. Be-
ogradski centar za ljudska prava od 1997. objavljuje godinji sintetiki izvetaj o
stanju ljudskih prava u dravi. Njim su obuhvaene funkcije sudova i policije koje
mogu ugroziti ljudska prava. Nekoliko organizacija prati suenja koja se odnose
na zatitu ljudskih prava i tranzicionu pravdu pred domaim i meunarodnim
sudovima.
656
Postoje i drugi primeri nadgledanja bezbednosnih tema ire shva-
enih. Na primer, Centar za politiku i evroatlantsko partnerstvo je 2007. godine
izradio Pregled stanja ljudske bezbednosti u Srbiji.
657
Jo jedan primer predstavlja
praenje primene Nacionalne st rat egije za borbu prot iv korupcije u radu Parlamen-
ta Republike Srbije, koje je sprovela organizacija Transparentnost Srbija.
658
654
Precizni podaci o broju seminara koje su organizovale organizacije civilnog drutva nisu
dostupni. Kao ilustracija moe posluiti podatak da je Centar za civilno-vojne odnose od osnivanja
1997. godine do danas organizovao oko 70 seminara, koje je pohaalo preko 1.500 polaznika.
Do sada je Centar organizovao dve serije seminara za pripadnike Vojske u kojima je uestvovalo
ukupno 700 uesnika. Kada je re o akademskom obrazovanju, Beogradski centar za ljudska prava
organizovao je poslediplomske Specijalistike strukovne studije humanitarnog prava i ljudskih
prava za tri generacije na Fakultetu politikih nauka, a na istom fakultetu Centar za civilno-vojne
odnose organizovao je Studije globalne i nacionalne bezbednosti za etiri generacije studenata.
655
Na primer, Godi nj i i zvet aj : Srbi j a 2007, Samoi zol aci j a: real nost i ci l j (Beograd: Helsinki odbor za
ljudska prava u Srbiji, 2007). Publikacija je dostupna na sledeem linku, http://www.helsinki.org.
yu/serbian/doc/izvestaj2007.pdf
656
Monitoring suenja sprovode Beogradski centar za ljudska prava (detaljnije na http://bgcentar.
placebo.co.yu/page_sr?tag=47@sr), Komitet pravnika za ljudska prava (detaljnije na http://www.
yucom.org.yu) i Fond za humanitarno pravo (detaljnije na http://www.hlc-rdc.org/)..
657
Vie informacija na sajtu Centra za politiku i evroatlantsko partnerstvo, http://www.
atlanticpartnership.org.rs
658
Vie informacija na sajtu Transparentnost Srbija, http://www.transparentnost.org.rs/
365
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Trea i podjednako znaajna aktivnost organizacija civilnog drutva jeste
javno zalaganje za sprovoenje reformi sektora bezbednosti. Zagovaranje re-
formi sektora bezbednosti obeleilo je rad organizacija civilnog drutva od nji-
hovih poetaka do danas. Jedan od primera je potovanje prava na prigovor
savesti i uvoenje instituta civilne slube, koje je priznato nakon angaovanja
organizacija civilnog drutva. Nakon javnog pritiska na dravne institucije pra-
vo na prigovor savesti pravno je regulisano (istina samo podzakonskim aktom)
donoenjem Uredbe o vrenju vojnog roka (27. avgusta 2003. godine). Ovom
Uredbom zvanino je uvedena kategorija civilne slube u vojsci, a predstavni-
ci Evropskog biroa za prigovor savesti (EBCO) Balkan, organizacije civilnog
drutva iz Beograda, uestvovali su u izradi ovog dokumenta.
Il ust raci j a 3: Pl akat organi zaci j e EBCO Bal kan
Organizacije civilnog drutva esto zagovaraju reforme u saradnji sa drugim
srodnim organizacijama i uz podrku medija. Jedan od uspenih primera jeste
Koalicija za slobodu pristupa informacijama, koja je osnovana 2005. godine. Na-
stala je iz potrebe da se udruenom akcijom izvri pritisak na vlast u Srbiji Vla-
du i Narodnu skuptinu da to pre donese zakon o slobodnom pristupu infor-
366
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
macijama. Ovu koaliciju ine sledee organizacije: Beogradski centar za ljudska
prava, Centar za antiratnu akciju, Centar za unapreivanje pravnih studija, Fond
za otvoreno drutvo, Graanske inicijative, Komitet pravnika za ljudska prava
Yucom i Transparentnost Srbija. U rad su se vremenom ukljuile i organizacije
iz gradova irom Srbije. Ova Koalicija doprinela je odgovornijem sprovoenju
zakona, kao i tome da ova tema postane znaajna za demokratski proces. Tome
je doprinela izradom Vodia za primenu zakona
659
, izradom predloga o dopu-
nama postojeeg zakona, izradom predloga zakona o klasifkaciji informacija i
zatiti podataka o linosti koji e postojei zakon uiniti efkasnijim, predlaga-
njem praktine politike koja e doprineti poboljanju dostupnosti informacija,
organizovanjem rasprava i informisanjem najire javnosti o ovoj temi.
Nadzorna uloga organizacija civilnog dru%tva
Organizacije civilnog drutva imaju, pre svega, nadzornu ulogu u sektoru bez-
bednosti. Nadzor i kontrola su srodni pojmovi. Oni podrazumevaju subordina-
ciju njihovih vrilaca, kao i odreen predmet i ukljuuju uticaj nadzornog, kon-
trolnog organa na lice koje trpi nadzor, odnosno kontrolu.
660
Razlika je u tome
to nadzor podrazumeva kontinuitet aktivnosti, dok se kontrola obavlja jedno-
kratno ili viekratno u toku nadzornog procesa.
661
Druga razlika je u tome to
je kontrola predviena i regulisana pravnim normama. Kontrolor ima pravna
ovlaenja prema kontrolisanom u pogledu predmeta kontrole.
662
To znai da
rezultat kontrole predstavlja odluku koja je pravno obavezujua za instituciju
koja je predmet kontrole, dok rezultat nadzora predstavljaju preporuke koje
nisu obavezujue. Prema tome, organizacije civilnog drutva vre neformalnu
kontrolu sektora bezbednosti.
663
Nadzornu ulogu organizacije civilnog drutva vre stalnim javnim tematizo-
vanjem tema znaajnih za bezbednost. To podrazumeva pisanje kritika, predlo-
ga, predstavki i pritubi na rad institucija sektora bezbednosti.
664
Na ovaj nain
podstie se odgovornost svih aktera u sektoru bezbednosti.
659
Vodi je dostupan na sledeem linku, http://www.spikoalicija.org/index.php?option=com_
content&task=view&id=24&Itemid=48
660
Prema: Zoran R. Tomi, Normativna polazita za civilnu kontrolu vojske i policije, u Demokrat ska
kont rol a voj ske i pol i ci j e, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2001), 11-34.
661
Prema: Tomi, 12.
662
Prema: Tomi, 13.
663
Bogoljub Milosavljevi, Graanski nadzor nad pol i ci j om: Mogui model za Srbi j u (Beograd:
Centar za antiratnu akciju, 2004), 62-65.
664
Milosavljevi, 64.
367
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Ocena nadzorne uloge organizacija
civilnog dru%tva u Srbiji
Ocenu sposobnosti organizacija civilnog drutva da vre nadzor nad sektorom
bezbednosti izveli smo na osnovu procene nekoliko dimenzija. To su dimenzije
koji podrazumevaju kapacitet civilnog drutva za nadzor nad sektorom bezbed-
nosti, pravnu dravu, transparentnost organizacija civilnog drutva, integrisa-
nost organizacija u sektor bezbednosti i legitimnost ovih organizacija.
Ocene navedenih dimenzija zasnovali smo na javno dostupnim podacima
o organizacijama civilnog drutva i na empirijskom materijalu prikupljenom
u okviru posebnog istraivanja koje je Centar za civilno-vojne odnose izveo
u okviru projekta Poveanje uea graana u bezbednosnoj politici tokom
2007. i 2008. godine. U istraivanju su uestvovale etrdeset i etiri organizacije
civilnog drutva koje su istraivai identifkovali u Direktorijumu NVO Centra za
razvoj neproftnog sektora.
665
Ovo je prvo empirijsko istraivanje sprovedeno o
organizacijama civilnog drutva koje se bave bezbednou i stoga ima brojna
ogranienja. Pre svega, uzorak organizacija koje su bile ukljuene u istraivanje
je, statistiki posmatrano, mali i stoga zakljuci ne mogu biti u potpunosti pouz-
dani. Zatim, organizacije su same govorile o aktivnostima koje sprovode, a time
se u pitanje dovodi i objektivnost nalaza. Ovo je bio jedini nain da se podaci
prikupe s obzirom na resurse koji su bili na raspolaganju. Jedno od ogranienja
bilo je i to to u istraivanju nisu uestvovali desniarski pokreti i organizacije
koje su u Srbiji uglavnom zainteresovane za bezbednosne teme.
Takoe, ogranieni resursi onemoguili su to da u istraivanje bude uklju-
en vei broj organizacija koje rade van Beograda. Napominjemo da je ovo istra-
ivanje bilo deo pilot projekta i da e iskustva steena ovom prilikom posluiti
kao osnova za budua istraivanja.
Kapacitet civilnog dru%tva za
nadzor nad sektorom bezbednosti
Kapacitet organizacija civilnog drutva za nadzor nad sektorom bezbednosti
dimenzija je koja podrazumeva skup obeleja koja su preduslov za kompeten-
tno uestvovanje ovih organizacija u nadzoru. Nadzorne kapacitete organizaci-
ja civilnog drutva ocenjivali smo u odnosu na nekoliko indikatora: broj specija-
665
Vie informacija na sledeem linku, http://www.crnps.org.yu/direktorijum
368
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
lizovanih organizacija civilnog drutva i podruja njihovog delovanja; veliina,
kadrovska i tehnika opremljenost; stranaka, ideoloka i interesna neutralnost
(nezavisnost); izvori fnansiranja i odrivost; nacionalna i prekogranina umree-
nost organizacija i prisustvo u javnosti i medijima.
Prvi indikator postojanje organizacija civilnog drutva koje su zaintere-
sovane za bezbednost, odnosno njihova zainteresovanost za to da uestvuju
u debati o pitanjima znaajnim za bezbednost predstavlja osnovni preduslov
za ukljuivanje ovih organizacija u nedravne aktere sektora bezbednosti. iri-
na interesovanja, odnosno irina podruja delovanja ovih organizacija govori
o razvijenosti sektora i o preduslovima potrebnim za uestvovanje u debati o
bezbednosnim pitanjima i nadzoru sektora bezbednosti.
Prema nekim procenama, danas u Srbiji ima preko 30.000 organizacija civil-
nog drutva.
666
Veliki broj ovih organizacija, meutim, nije aktivan. Direktorijum
nevladinih organizacija koji je sainio Centar za razvoj neproftnog sektora jedan
je od solidnih izvora informacija o aktivnosti graanskog drutva. Organizacije
se dobrovoljno prijavljuju za registrovanje u ovaj direktorijum, a trenutno je re-
gistrovano 2.041 organizacija.
667
Od tog broja, 286 organizacija u svom nazivu ili
u svojoj misiji spominje bezbednosne teme, ukljuujui u to i organizacije koje
su usmerene ka zatiti ljudskih prava. Ovaj broj ne podrazumeva organizacije
koje se bave sociohumanitarnim problemima (njih 586). Neke od njih svojim
aktivnostima pokuavaju da odgovore i na bezbednosne izazove.
Istraivai Centra za civilno-vojne odnose identifkovali su etrdeset i etiri
organizacije koje se bave bezbednou. Neto manje od treine (13) organiza-
cija izjasnilo se da je bezbednost glavno polje njihovih interesovanja. Vie od
polovine organizacija (23) navelo je da je bezbednost jedno od polja intereso-
vanja njihove organizacije (jedan od stalnih elemenata u misiji). U istraivanju
je uestvovalo i osam organizacija koje povremeno sprovode aktivnosti u koji-
ma su zastupljene bezbednosne teme. Ove organizacije bave se najznaajnijim
bezbednosnim temama, pa su tokom njihovih aktivnosti zastupljene sledee
teme: ljudska prava, manjinske grupe, vojska, policija, bezbednosno-obavetaj-
na zajednica, korupcija, organizovani kriminal, energetska bezbednost, terori-
zam, bezbednosna saradnja i integracija. Najvei broj organizacija bavi se ljud-
skim pravima i manjinskim grupama. To nam govori da su one nastale iz potrebe
graana da se organizuju kako bi unapredili zatitu svojih prava. Vie od treine
organizacija zainteresovano je za tradicionalne bezbednosne teme, kao to su
praenje rada vojske, policije i bezbednosno-obavetajne zajednice. Interesan-
tno je da su organizacije civilnog drutva zainteresovane i za usko specijalizova-
ne oblasti, kao to je, na primer, energetska bezbednost. To svedoi o tome da
postoji spremnost ovih organizacija da se dodatno specijalizuju.
666
Prema arko Paunovi, Nevl adi ne organi zaci j e: pot reba i l i zavera (Beograd: Demokratska
stranka/istraivako-izdavaki centar, 2007), 8.
667
Vie informacija na sledeem linku, http://www.crnps.org/
369
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Tabel a 22: Obl ast i koj e pokri vaj u organi zaci j e ci vi l nog drut va
668
668
Prikaz mesta koje bezbednosne teme zauzimaju u aktivnostima pojedinanih organizacija se
moe nai u publikaciji Di rekt ori j um organi zaci j a i i nst i t uci j a zai nt eresovani h za bezbednosne t eme
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 17-19.
370
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
injenica da postoji vei broj organizacija civilnog drutva koje su zaintere-
sovane za bezbednosne teme, kao i injenica da one prate najznaajnije akte-
re sektora bezbednosti ukazuje na to da postoji preduslov za uestvovanje or-
ganizacija civilnog drutva u nadzoru nad sektorom bezbednosti. Ovo je samo
poetni preduslov, jer broj organizacija, naravno, ne govori o kvalitetu njihovih
aktivnosti.
Mali broj organizacija civilnog drutva redovno izvodi istraivanja, obrazov-
ne programe i aktivnosti javnog zagovaranja i to su upravo one organizacije
kojima je bezbednost glavno polje interesovanja.
Tabel a 23: Uest al ost akt i vnost i koj e su organi zaci j e ci vi l nog drut va
sprovel e u obl ast i bezbednost i
Skoro svaka organizacija koja je anketirana u ovom istraivanju radila je neko
istraivanje iz oblasti bezbednosti. Najree se izvode akademska istraivanja,
verovatno zbog visokih nauno-metodolokih kriterijuma, manjka eksperata i/
371
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

ili znanja, ili zbog opredeljenosti za javno zastupanje, lobiranje i vrenje pritisa-
ka na vlast. Devet organizacija ispitanih u ovom istraivanju izvodilo je akadem-
ska istraivanja u dosadanjem radu. Tako je, na primer, Viktimoloko drutvo
Srbije izvelo istraivanje pod nazivom Trgovi na l j udi ma u Srbi j i . To je prvo istra-
ivanje koje je kao cilj postavilo dolaenje do bliih i obuhvatnijih saznanja o
ovom fenomenu.
669
Vie od etiri petine organizacija izvodilo je praktina istrai-
vanja iji je cilj bio analiziranje stanja i davanje preporuka za praktino reavanje
problema. Takva su, na primer, istraivanja javnog mnjenja, koja su organizovali
Centar za civilno-vojne odnose i Atlantski Savet Srbije, a koja su, u vreme kada
su sprovedena, bila jedina istraivanja javnog mnjenja koja su se bavila pita-
njima vezanim za bezbednost. Dve treine organizacija izvodilo je istraivanja
iji je cilj bio izrada predloga praktine politike i ije su preporuke postale deo
dokumenata koja je izradila Vlada Srbije. Na primer, preporuke istraivanja koje
je izveo Centar za prava manjina pod nazivom Zat i t a prava Roma unete su u
akcione planove za Rome koje je Vlada Srbije usvojila u januaru 2005. godine, a
Centar za prava manjina pominje se kao organizacija nadlena za nadgledanje
njihove implementacije.
Tabel a 24: Vrst e i st rai vaki h akt i vnost i koj e su sprovel e organi zaci j e ci vi l nog drut va
670
Skoro svaka od organizacija obuhvaenih uzorkom izvodila je neki oblik
obrazovnih aktivnosti, to govori o tome da organizacije, ali i njihovi donatori
669
Detaljnije na veb sajtu, http://www.vds.org.yu/
670
U svakoj tabeli navedena je suma broja organizacija koja je vea od ukupnog broja uesnika u
istraivanju, a suma procenata u kolonama vea je od 100% zbog toga to su organizacije imale
mogunost da izaberu vie od jednog ponuenog odgovora.
372
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
prepoznaju vanost koje ima obrazovanje. Organizacije graanskog drutva jo
uvek nisu razvile kapacitete za samostalno izvoenje programa obuke, poto,
kako same navode, tokom sprovoenja ovih aktivnosti najee angauju spolj-
ne saradnike. Evaluacija ciljnih grupa, programa i predavaa, kao i broja i profla
uesnika ovih programa mogla bi pruiti informacije o kapacitetima organizaci-
ja civilnog drutva. Ove informacije prevazilaze sadraj upitnika koji je korien
u ovom istraivanju, a navedeni rezultati mogu posluiti kao polazna osnova
buduih istraivanja obrazovnih kapaciteta organizacija civilnog drutva.
Tabel a 25: Obl i ci obrazovni h akt i vnost i koj e su sprovel e organi zaci j e ci vi l nog drut va
Publikacije predstavljaju sredstvo koje organizacijama civilnog drutva
omoguava da rezultate svog rada ponude veem broju korisnika. U ovom istra-
ivanju prikupljani su samo podaci o vrsti publikacija koje organizacije izdaju.
Skoro sve organizacije koje su uestvovale u ovom istraivanju izdavale su neku
vrstu publikacije u kojoj su bile obuhvaene bezbednosne teme.
373
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Tabel a 26: Vrst e publ i kaci j a i z obl ast i bezbednost i koj e su
i zdaval e organi zaci j e ci vi l nog drut va
Priloeni rezultati govore o tome da se svaka organizacija civilnog drutva
zainteresovana za bezbednost javno zalagala za reforme u sektoru bezbednosti.
Podaci o tome da je vie od polovine organizacija do sada realizovalo televizij-
ske i radio emisije, da je vie od treine njih uestvovalo na promotivnim aktiv-
nostima i konferencijama i davalo saoptenja za medije dovodi do zakljuka da
organizacije civilnog drutva imaju iskustvo i sposobnost za to da javno pokreu
teme znaajne za bezbednost. Stoga, dravne institucije u budunosti sigurno
mogu raunati na saradnju sa organizacijama civilnog drutva kada je re o pri-
bliavanju znaajnih bezbednosnih tema najiroj javnosti. Sakupljanje potpisa
za izmenu zakona predstavlja oblik aktivnosti koji je najree bio zastupljen u
aktivnostima ovih organizacija. Verovatno postoji vie razloga za to. Jedan je,
pored broja potrebnih potpisa, sigurno i sporost procesa usvajanja i izmene
zakona. Takoe, organizacije verovatno procenjuju da postoje druge aktivnosti
javnog zastupanja gde e biti lake ostvariti ciljeve i postii rezultate.
374
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Tabel a 27: Obl i ci j avnog zast upanj a koj e su sprovel e organi zaci j e ci vi l nog drut va
Drugi indikator znaajan je zbog toga to kapacitete organizacija civil-
nog drutva odreuju ljudi koji ih ine, kao i njihova tehnika opremljenost. U
istraivanju smo pokuali da ustanovimo kakav je profl rukovodilaca, lanova
i saradnika organizacija zainteresovanih za bezbednost. Broj saradnika, prema
reima predstavnika organizacija, varira u zavisnosti od aktuelnih projekata
i teko je napraviti pouzdanu procenu. Najvei procenat zaposlenih ine vi-
sokoobrazovani saradnici kojima je rad u organizaciji civilnog drutva jedino
zaposlenje. Nastavnici i/ili istraivai zaposleni na univerzitetu ili u institutima
ine vie od polovine saradnika ovih organizacija, to poveava verovatnou
da e organizacije biti kompetentne prilikom vrenja nadzora nad sektorom
bezbednosti. Prema rezultatima istraivanja, nekadanji pripadnici oruanih
snaga takoe su motivisani da uestvuju u aktivnostima ovih organizacija.
Njihovo uestvovanje pozitivno utie na rast kapaciteta i na kompetentnost
civilnog sektora, jer nekadanji pripadnici oruanih snaga sistem bezbednosti
poznaju iznutra.
375
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Tabel a 28: Kadrovska st rukt ura organi zaci j a ci vi l nog drut va
zai nt eresovani h za bezbednosne t eme
Tehnika opremljenost preduslov je za efkasan rad i nju je teko proceniti
zbog broja organizacija. Predstavnici organizacija koji su uestvovali u intervju-
ima bili su zadovoljni tehnikim uslovima u kojima rade.
Trei indikator stranaka, ideoloka i interesna neutralnost jedan od pre-
duslova nezavisnosti nadzora. Saradnja organizacija civilnog drutva sa politi-
kim partijama postojala je od samog njihovog osnivanja. Poetkom devedesetih
godina, deo organizacija civilnog drutva se zajedno sa tadanjim opozicionim po-
litikim partijama borio za demokratizaciju i sprovoenje reformi u drutvu. Upo-
redo su se razvijali etnonacionalistiki pokreti, ije su antidemokratske tenje
671
,
671
Vukain Pavlovi, Civilno drutvo i politika u Izmeu aut ori t ari zma i demokrat i j e: Srbi j a, Crna
Gora, Hrvat ska (Knj i ga 2, Ci vi l no drut vo i pol i t i ka kul t ura), ur. Dragica Vujadinovi, Lino Veljak,
Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004)
376
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
izmeu ostalog, izraene u stavu da civilno drutvo ne treba da vri nadzor nad
sektorom bezbednosti. Slian razvoj civilnog drutva karakteristian je i za druge
nekadanje republike SFRJ.
672
Veliki broj organizacija civilnog drutva podravao
je do 5. oktobra 2000 godine, direktno ili indirektno, opozicione partije. Nakon de-
mokratskih promena, odreeni broj ljudi preao je iz nevladinog u vladin sektor.
Na ovaj su nain politike partije posluile kao posrednik prelaska elite organizacija
civilnog drutva u dravnu elitu.
673
Neke organizacije, poput G17 i Otpor, pretvore-
ne su, vie ili manje uspeno, u politike partije. I danas pojedine organizacije civil-
nog drutva podravaju inicijative politikih partija ili su njihovi lanovi ukljueni
u organe partija. U ovom istraivanju neto vie od etvrtine organizacija navelo je
da su njihovi saradnici sadanji ili bivi politiki aktivisti/aktivisti politikih partija.
Neformalni uticaj koji politike partije imaju na rad organizacija civilnog drutva
gotovo je nemogue proceniti.
etvrti indikator odnosi se na izvore fnansiranja i na odrivost. Podaci iz pri-
loenih tabela govore da se organizacije civilnog drutva prvenstveno oslanjaju
na strane izvore fnansiranja. Sredstva institucija drave Srbije koristilo je manje
od treine, dok je sredstva stranih vlada koristilo vie od etiri petine organiza-
cija. Zavisnost od stranih sredstava moe uticati na to da aktivnosti organizaci-
ja zavise od interesa donatora i da organizacije svoje aktivnosti prilagoavaju
prioritetima koji su im nametnuti spolja. Takoe, moe uticati i na to da mesna
javnost organizacije doivljava kao strane plaenike i borce za ciljeve koji su
suprotni nacionalnim interesima. Ba zbog toga je vano da dravne institucije
shvate vanost nezavisnog nadzora i da izdvajaju sredstva za rad organizacija
civilnog drutva. Najvei broj organizacija koje su uestvovale u istraivanju na-
veo je da nema strateki plan razvoja i projekciju trokova za narednih pet godi-
na, to znai da su izvori fnansiranja, a verovatno i teme kojima e se baviti, si-
tuaciono uslovljeni. Postojanje razvijenog plana prikupljanja sredstava posebno
je znaajno za uspenost vrenja nadzora nad sektorom bezbednosti, jer nadzor
zahteva kontinuitet rada organizacija.
672
Uporedi sa Lino Veljak, Civilno drutvo i politika u Hrvatskoj, u Izmeu aut ori t ari zma i
demokrat i j e: Srbi j a, Crna Gora, Hrvat ska (Knj i ga 2, Ci vi l no drut vo i pol i t i ka kul t ura), ur. Dragica
Vujadinovi, Lino Veljak, Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004)
673
Prema: Vladimir Goati, Partije i akteri civilnog drutva u Srbiji, u Izmeu aut ori t ari zma i
demokrat i j e: Srbi j a, Crna Gora, Hrvat ska (Knj i ga 2, Ci vi l no drut vo i pol i t i ka kul t ura), ur. Dragica
Vujadinovi, Lino Veljak, Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004), 260.
377
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Tabel a 29: Domai i zvori fnansi ranj a koj e su organi zaci j e ci vi l nog drut va do sada kori st i l e
Peti indikator odnosi se na nacionalnu i prekograninu umreenost. Spro-
voenje zajednikih inicijativa i aktivnosti poveava uticaj koji organizacije civil-
nog drutva imaju na procese i reforme u drutvu. Skoro polovina organizacija
koje su uestvovale u istraivanju stalno sarauje sa drugim organizacijama/
institucijama, a dve petine povremeno. Samo neto vie od treine organizacija
je formalizovalo ovu saradnju. Sprovoenje zajednikih projekata u kojima or-
ganizacije ravnopravno dele odgovornosti jo uvek je retko, to govori o tome
da organizacije nisu razvile meusobno poverenje.
Najvei broj organizacija prepoznao je znaaj umreavanja, jer time uvea-
vaju vidljivost, uticaj i legitimnost svojih aktivnosti. To potvruje i podatak dobi-
jen u istraivanju koji govori o tome da je veina organizacija (80%) lan razlii-
tih, uglavnom neformalnih mrea. Stvaranje mrea i koalicija najzastupljenije je
u aktivnostima javnog zastupanja, a primer uspenih mrea i koalicija su Koalici-
ja za slobodu pristupa informacijama, enska mirovna koalicija koja se zalae za
378
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
Iprimenu Rezolucije 1325/2000 SB UN
674
, Mrea odbora za ljudska prava u Srbiji
CHRIS, koja uz pomo okupljenih partnera prua direktnu, besplatnu pravnu po-
mo graanima u est gradova u Srbiji. Veina organizacija koje su uestvovale
u ovom istraivanju lanice su Federacije nevladinih organizacija (FENS), naj-
vee domae mree koja broji 519 lanica. Federacija se zalae za poboljanje
poloaja organizacija graanskog drutva. Umreavanje je, verovatno, i rezultat
preovlaujuih trendova, poto donatori podravaju zajedniko delovanje. Vei
procenat organizacija ukljuena je u prekogranine mree u meunarodne
(55%) i u regionalne (25%). Meutim, skoro polovina (45%) organizacija deo je
domaih mrea. Ovaj podatak nije neobian, poto u aplikacijama za dobijanje
sredstava stranih donatora gotovo uvek postoji pitanje o pripadanju odreenim
mreama organizacija/institucija.
674
Ova Rezolucija preporuuje da drave izgrade mehanizme za reavanje konfikata na osnovama
ravnopravnosti polova. Detaljnije na sajtu ene u crnom, http://www.zeneucrnom.org/
Tabel a 30: St rani i zvori fnansi ranj a koj e su organi zaci j e ci vi l nog drut va do sada kori st i l e
379
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Tabel a 31: l anst vo u mreama i nst i t uci j a i / i l i organi zaci j a
esti indikator prisustvo u javnosti i medijima znaajan je zbog toga to
mediji predstavljaju najznaajniji kanal prenoenja informacija. Veina organi-
zacija koje su uestvovale u istraivanju saraivala je sa medijima. Meutim, kod
nas se ne izvode redovna empirijska istraivanja o prisutnosti organizacija civil-
nog drutva u medijima. Kao dobra ilustracija toga moe posluiti istraivanje
koje je sprovela organizacija ProConcept krajem 2004. i poetkom 2005. godine.
Oni su analizirali okruenje u kome rade organizacije civilnog drutva.
675
U delu
ovog istraivanje praeno je i analizirano izvetavanje medija o organizacija-
ma civilnog drutva. Prema rezultatima ovog istraivanja, organizacije civilnog
drutva imaju marginalni publicitet u tampanim medijima, o emu govori broj
objavljenih lanaka (u proseku 10 tekstova u jednom listu meseno), kao i nji-
hova struktura (preovlauju kratke anrovske forme). Vrednosna konotacija tek-
stova koji su inili uzorak istraivanja u veem procentu bila je negativna (29%),
za razliku od afrmativne (15%). Vie od polovine tekstova (56%) prenosilo je
informacije neutralno. Kontekst izvetavanja bio je posebno negativan kada je
re o onim organizacijama koje se bave ratnim zloinima i suenjima u Hakom
tribunalu. Navedeni rezultati navode na zakljuak da prisustvo ovih organizacija
u medijima nije dovoljno, a time da ni njihov rad nije u potpunosti dostupan
najiroj javnosti.
Ocena: 3 (tri)
675
ProConcept i Fond za otvoreno drutvo Srbija, Struni skup Analiza NVO okruenja izazovi
tranzicije (jun 2005), http://www.proconcept.rs/prog-civilno/zbirna_analiza.pdf
380
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Vladavina prava
Dimenzija koju smo nazvali vladavina prava treba da ponudi odgovor na
pitanje kakav je pravni status organizacija civilnog drutva, odnosno na pitanje
da li on olakava ili oteava vrenje nadzora nad sektorom bezbednosti i koje
zakonske mogunosti stoje na raspolaganju organizacijama prilikom vrenja
nadzora nad sektorom bezbednosti. Za tu svrhu pokuali smo da odgovorimo
na pitanja o tome da li je regulativa koja ureuje rad organizacija civilnog dru-
tva usklaena sa pravnim sistemom, da li postoje ustavna i zakonska ovlaenja
za uestvovanje u javnom nadzoru sektora bezbednosti, da li su pravne norme
usklaene sa meunarodnim standardima i konvencijama i na koji nain su za-
konom ureeni fnansiranje i oporezivanje organizacija civilnog drutva.
Delovanje organizacija civilnog drutva regulie ve spomenuti Zakon o
drutvenim organizacijama i udruenjima graana iz 1982. godine. Ovaj Zakon
je zastareo, nije neadekvatan i izveden iz aktuelnog Ustava i zakona koji se uop-
teno odnose na poslovanje (Zakon o raunovodstvu i reviziji, Zakon o platnom
prometu, Zakon o radu), pa moemo konstatovati da regulativa namenjena ci-
vilnom sektoru nije usklaena sa pravnim sistemom.
Ustav nije eksplicitno defnisao pravo graanskog drutva da uestvuje u
nadzoru nad sektorom bezbednosti. Zakoni usvojeni nakon 2000. godine prvi
put su dali neke instrumente koji su omoguili civilnom drutvu i graanima da
uestvuju u nadzoru nad sektorom bezbednosti. Zakon o Vojsci je jedini koji sa-
dri odredbu prema kojoj graani uestvuju u demokratskoj civilnoj kontroli.
676

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i Zakon o javnim
nabavkama, takoe, pruaju neke instrumente civilnom sektoru i graanima
koji im omoguavaju da vre javni nadzor. Zakon o javnim nabavkama defni-
e transparentnost javnih nabavki, a Zakon o slobodnom pristupu informacija-
ma od javnog znaaja uvodi pojam informacije od javnog znaaja i instituciju
Poverenika za informacije, kome se trailac moe obratiti albom na to da mu
odgovarajue informacije nisu pruene. Ovi zakoni imaju i nedostatke koji one-
moguavaju efkasno vrenje nadzora civilnog drutva. Odredba Zakona o Voj-
sci koja se odnosi na uestvovanje graana isuvie je uoptena i ostaje nejasno
kojim mehanizmima ovaj nadzor moe biti vren. Zakon o slobodnom pristupu
informacijama ne sadri kaznene odredbe kojima bi bilo sankcionisano njegovo
nepotovanje, pa se u praksi deava da institucije ne odgovaraju na zahteve ci-
vilnog drutva, a da zbog toga ne trpe posledice.
677
Da sektor bezbednosti pred-
676
Prema Zakon o vojsci, l. 29, Slubeni glasnik RS, br. 11607.
677
Organizacija Inicijativa mladih za ljudska prava je za 12 meseci, koliko je pratila praenje prime-
ne Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, podnela oko 747 zahteva za
slobodan pristup informacijama i 214 albi povereniku zbog nepotovanja zakona. Na osnovu pod-
netih zahteva i albi Inicijativa je pokrenula 10 prekrajnih postupaka, izmeu ostalih i protiv: Bez-
bednosno informativne agencije, Ministarstva unutranjih poslova i Ministarstva pravde. Detaljnije
na sajtu Inicijative mladih za ljudska prava, http://www.yi.org.yu/actions.php?id=5&lang=_bhs
381
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

stavlja najmanje transparentan deo dravne uprave, govore i podaci koje iznosi
Poverenik za informacije od javnog znaaja. Po tim informacijama na vrhu liste
nalaze se dve institucije koje su se najvie puta ogluile o zahteve graana i koje
graanima nisu dostavile informacije Bezbednosno informativna agencija, a
zatim Ministarstvo unutranjih poslova.
678
Drugi problem je to to se zbog ne-
postojanje zakona o klasifkaciji tajnih informacija, koji bi odgovarao dananjim
okolnostima, deava da se informacije nepotrebno oznaavaju kao tajne i da
se tako ograniava uestvovanje organizacija civilnog drutva u javnom nadzo-
ru.
679
Prema analizi Koalicije za slobodan pristup informacijama, neophodno je
usvojiti i zakon o klasifkaciji podataka i zakon o zatiti podataka o linosti da bi
ova oblast mogla biti potpuno zakonski ureena.
680
Ograniavanje nadzora je,
prema Zakonu o javnim nabavkama, sadrano u lanu 7, u kome su defnisane
poverljive nabavke koje ne podleu uvidu javnosti.
681

Sledei meunarodni propisi artikuliu principe koji se odnose na aktivnosti
civilnog drutva: Univerzalna deklaracija UN o ljudskim pravima, Meunarodni
pakt o graanskim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih
prava. Standarde o delovanju organizacija civilnog drutva zainteresovanih za
bezbednost defniu Pravila ponaanja u politiko-vojnim aspektima bezbed-
nosti, koja preporuuje OEBS.
682
Pravo udruivanja graana u organizacije prvi je standard koji prepoznaju
Univerzalna deklaracija UN o ljudskim pravima, Meunarodni pakt o graan-
skim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava. Sloboda
udruivanja ugraena je u lan 55 Ustava Srbije, u kome se jemi sloboda poli-
678
Detaljnije u godinjim izvetajima Poverenika za informacije od javnog znaaja na sajtu
Poverenika, http://www.poverenik.org.yu/dokumentacija.asp?ID=6
679
Jedan od primera je odbijen zahtev koji je televizija B92 podnela MUP Srbije da dostavi slu-
benu beleku o razgovoru s prvooptuenim za ubistvo premijera Srbije Miloradom Ulemekom,
u noi njegove predaje. Obrazloenje ministra policije je bilo da se pomenuta beleka ne moe
dostaviti na uvid dok je u toku sudski postupak. Portparol Posebnog odeljenja Okrunog suda je,
meutim, izjavio da za sud ova slubena beleka nema nikakvog znaaja, jer se sud ne bavi onim
to se ne nalazi u optunici za ubistvo premijera. Detaljnije na sajtu Koalicije za slobodu pristupa
informacijama, http://www.spikoalicija.org/index.php?option=com_content&task=blogcategor
y&id=71&Itemid=59&limit=9&limitstart=18
680
Analiza je dostpuna na veb-sajtu Koalicije za slobodu pristupa informacijama, http://www.
spikoalicija.org/
681
U lanu 7, stav 4, navodi se da nabavke za koje je posebnim propisom odreeno da mogu biti
proglaene poverljivim i koje je nadleni organ svojom odlukom, zasnovanom na ovlaenjima iz
posebnog propisa odredio kao poverljive, zbog toga to bi saznanje neovlaenih lica da se takve
nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju odreene specifkacije ili da se vre od
odreenog ponuaa, ugrozilo bezbednost drave ili graana.
682
Detaljnija analiza prava koja prepoznaju meunarodni standardi se moe nai u izvetaju
International Center for Not-for-Proft Law (ICNL) and World Movement for Democracy Secretariat
at the National Endowment for Democracy (NED), Defending Civil Society: A Report of the World
Movement for Democracy(February 2008), http://www.wmd.org/documents/Defending%20
Civil%20Society%20-%20English.pdf
382
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
tikog, sindikalnog i svakog drugog udruivanja i pravo da se ostane izvan sva-
kog udruenja. Drugo, pravo na slobodu delovanja i na delovanje koje e biti
nezavisno i zatieno od uplitanja drave, koje propisuju Meunarodni pakt o
graanskim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava,
regulisano je takoe u lanu 55 Ustava. U njemu stoji da se udruenja osnivaju
bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi dravni organ, u skladu sa
zakonom. Tree, to je pravo na slobodu izraavanja i komunikaciju sa domaim
i meunarodnim partnerima koje se u Srbiji potuje, o emu svedoi i predoe-
ni podaci o saradnji i umreenosti organizacija civilnog drutva. etvrto pravo
koje prepoznaju meunarodni standardi jeste pravo organizacija da sredstva za
rad trae i obezbede iz legalnih izvora. Tanije ono omoguava to da propisi ne
ograniavaju organizacije kada je re o donacijama, tako da one mogu primati
donacije iz inostranstva. Ovo pravo nije deo domaih propisa, ali se iz rezultata
istraivanja o organizacijama civilnog drutva zainteresovanim za bezbednost
moe zakljuiti da drava ne spreava organizacije da trae sredstva za svoj rad.
Veina organizacija sredstva za svoj rad obezbeuje donacijama iz inostranstva,
a drava ne podstie fnansiranje aktivnosti civilnog drutva.
Meunarodni standardi u oblasti bezbednosti preporueni su u Pravili-
ma ponaanja u politiko-vojnim aspektima bezbednosti, koje preporuuje
OEBS (OSCE Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security). U VII
delu ovog Pravilnika, u stavu 20, jednu od preporuka koja je navedena u okvi-
ru demokratske politike kontrole vojnih, paravojnih snaga i snaga unutranje
bezbednosti predstavlja integracija oruanih snaga sa civilnim drutvom, to je
znaajan izraz demokratije. Ova odredba je opta, ali se njom naglaava to da je
za demokratinost sektora bezbednosti znaajno da civilno drutvo ima svoje
mesto u sektoru bezbednosti. Uestvovanje civilnog drutva u demokratskoj
civilnoj kontroli postoji uopteno shvaeno u Zakonu o Vojsci, pa se u lanu 29
navodi da demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije vre Narodna skupti-
na, Zatitnik graana, i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima,
graani i javnost.
Meunarodne norme predstavljaju, pre svega, opte okvire iji je cilj da se
organizacijama civilnog drutva omogui sloboda delovanja i interesovanja za
bezbednosna pitanja. Te norme se ne odnose na specifna pitanja, kao to je
nadzor nad sektorom bezbednosti.
Zakonski propisi koji ureuju fnansiranje i oporezivanje organizacija ci-
vilnog drutva u Srbiji isti su kao i propisi koji vae za sva druga pravna lica.
Podrazumevaju obavezu organizacija da otvore tekui raun u banci, da vode
sredstva na tom raunu i da plaanje vre preko rauna, u skladu sa Zakonom o
platnom prometu i ugovorom o otvaranju i voenju rauna zakljuenim sa ban-
kom. Obaveza i nain voenja poslovnih knjiga, kao i sastavljanje i prezentacija
fnansijskih izvetaja propisani su za sva pravna lica (Zakon o raunovodstvu i
reviziji), pa tako i za organizacije civilnog drutva. Organizacija koja zapoljava
ili povremeno angauje radnike za obavljanje odreenih poslova ima, prema
383
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

Zakonu o radu, sva prava i obaveze kao i svaki drugi poslodavac (poslodavac je
svako domae ili strano pravno i fziko lice koje ima zaposlene). Zakonom nije
ureeno i stimulisano fnansiranje (oslobaanje od poreza donatora) i nie opo-
rezivanje (oslobaanje od poreza) organizacija civilnog drutva.
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Organizacije civilnog drutva ne podleu odredbama Zakona o slobodnom
pristupu informacijama, poto ih ne osnivaju i ne fnansiraju dravni organi. Sva-
ka organizacija koja je uestvovala u ovom istraivanju predstavlja udruenje
graana i prema tome nije u delokrugu ovog Zakona.
Finansijsku transparentnost garantuju zakonska reenja prema kojima su
organizacije obavezne da vode poslovne knjige, kao i da sastavljaju i prezentuju
fnansijske izvetaje koji su propisani za sva pravna lica (Zakon o raunovodstvu
i reviziji). Organizacije su obavezne da potuju ove propise.
Transparentnost organizacija civilnog drutva znaajna je zbog toga to
obelodanjivanjem informacija o svojim aktivnostima i poslovanju one daju do-
bar primer poslovanja, spreavaju mistifkacije o svojim ciljevima i jaaju po-
verenje kako aktera u sektoru bezbednosti, tako i ire javnosti. U posmatranje
dimenzije transparentnosti organizacija civilnog drutva ukljuili smo sledee
indikatore: javnu dostupnost podataka o misiji, ovlaenjima i delokrugu or-
ganizacija graanskog drutva, kao i o aktima, projektima i akcijama, a zatim i
javnu dostupnost podataka o izvorima i nainima fnansiranja organizacija gra-
anskog drutva i o troenju donacija (prihoda).
Veliki broj organizacija civilnog drutva u Srbiji ima veb-sajtove na kojima
se nalazi podaci o misiji, ovlaenjima i delokrugu organizacija. Samo dve od
etrdeset i etiri organizacije koje su bile obuhvaene istraivanjem nemaju svoj
veb-sajt. Na sajtovima organizacija nalaze se informacije o organizaciji, misiji or-
ganizacije i aktivnostima. Na veem broju ovih veb-sajtova mogue je preuzeti
publikacije organizacija, na nekima se nalaze i podaci o broju poseta.
U najveem broju sluajeva donatori obavezuju organizacija graanskog
drutva da istaknu informacije o tome ko je podrao sprovoenje odreenih ak-
tivnosti. Organizacije su odgovorne za korienje resursa donatorima, a javnost
najee nema uvid u naine fnansiranja i troenja sredstava. Nezavisna revizija
nije zakonska obaveza i skoro da se ne mogu nai podaci o tome koje su je orga-
nizacije do sada radile. Podaci o budetima organizacija nisu dostupni javnosti.
384
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Informacije o aktivnostima organizacija civilnog drutva su uglavnom do-
stupne posredstvom veb-sajtova organizacija. Jo uvek ne postoji spremnost
organizacija da njihov rad bude fnansijski transparentan.
Ocena: 2,5 (dva i po)
Integrisanost organizacija civilnog
dru%tva u sektor bezbednosti
Integrisanost organizacija civilnog drutva je merena pomou dva indikato-
ra. Prvi podrazumeva to da mesto organizacija civilnog drutva u sektoru bez-
bednosti bude prepoznato i defnisano u normativnim i stratekim dokumen-
tima. Drugi indikator odnosi se na stvarno uestvovanje organizacija civilnog
drutva u procesu kreiranja i sprovoenja politike bezbednosti.
Postojei zakoni koji ureuju sektor bezbednosti ne obavezuju oruane
snage da prilikom kreiranja i sprovoenja politike bezbednosti u obzir uzima-
ju preporuke civilnog drutva. Tokom intervjuisanja predstavnika Ministar-
stva odbrane Srbije saznali smo da ne postoji nijedan interni pravilnik koji bi
predstavnike tog Ministarstva obavezao na to da sarauju sa organizacijama
civilnog drutva. Saradnja najee zavisi od neformalnih kontakata. Ne posto-
ji institucionalizovana saradnja koju bi obavljala stalna tela i koja bi okupljala
predstavnike organizacija graanskog drutva i vlasti. Jedino je Kancelarija za
pridruivanje EU Vlade Republike Srbije potpisala Memorandume o saradnji u
procesu evropskih integracija sa vie od trideset organizacija civilnog drutva
u oblasti evropskih integracija, a kao prioritetne oblasti saradnje oznaene su
obrazovanje i obuka, poljoprivreda, pitanja mladih, zatita ljudskih prava i za-
tita ivotne sredine.
683

Inicijative za saradnju skoro uvek potiu od organizacija graanskog drutva,
a njihova sudbina najee zavisi od dnevne politike. Postoje i pokuaji izgrad-
nje mehanizama kojima bi se institucionalizovala saradnja drave i graanskog
drutva, kao to je, na primer, pokuaj organizovanja Nacionalnog konventa o
EU radi okupljanja svih aktera koji su relevantni za proces pridruivanja Srbi-
je EU. Takoe, time bi trebalo da se omogui i uspostavljanje dijaloga izmeu
drave i nedravnog sektora. Jedna radna grupa Konventa odnosi se na pravo-
683
Detaljnije na sajtu Kancelarije za pridruivanje Evropskoj uniji, http://www.seio.sr.gov.yu/code/
navigate.asp?Id=192
385
O
R
G
A
N
I
Z
A
C
I
J
E
C
I
V
I
L
N
O
G

D
R
U
!
T
V
A

sue, slobodu i bezbednost.
684
Konvent je pokrenut 2006. godine, ali ideja nije
zaivela zbog postojanja tehnike vlade i prekida pregovora sa EU, a ponovo je
pokrenuta krajem 2008. godine. Rezultat rada Konventa bie preporuke dravi
za zauzimanje stava, preduzimanje akcija, sastavljanja strategija koji bi se odno-
sili na odreeno pitanje.
Prema podacima koji su izneseni, moemo zakljuiti da organizacije civil-
nog drutva nisu integrisane u sektor bezbednosti, ali zbog pokuaja instituci-
onalizacije saradnje koji su postojali od 2000. godine ovom indikatoru neemo
dati najniu ocenu.
Ocena: 2 (dva)
Legitimnost
Graani Srbije imaju izrazito malo poverenja u organizacije civilnog drutva.
Nepoverenje je u svim periodima istraivanja, koje je Institut drutvenih nauka
izveo od 2000. godine do danas, bilo vee od poverenja.
685
Grafkon 20: Poverenj e u nevl adi ne organi zaci j e
686
684
Detaljnije o strukturi i radnim grupama Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji u Srbiji na
sajtu Evropskog pokreta u Srbiji, http://www.emins.org/projekti/aktivni/nkeu/index.htm
685
Detaljnije na sajtu Centra za politikoloka istraivanja i javno mnenje, http://www.cpijm.org.yu/
686
Napomena: Rezultat za 2007. godinu konstrusian je na osnovu ujednijenih rezultata o
poverenju u domae i strane nevladine oragnizacije. U grafkonu se nalaze rezultati istraivanja
Centra za politikoloka istraivanja i javno mnjenje Instituta drutvenih nauka u Beogradu. Izvor:
http://www.idn.org.yu
386
G
O
D
I
!
N
J
A
K

R
E
F
O
R
M
E

S
E
K
T
O
R
A

B
E
Z
B
E
D
N
O
S
T
I

U

S
R
B
I
J
I
Razlozi ovakvog stanja su brojni. Verovatno deo nepoverenja potie od ne-
informisanosti graana o radu organizacija graanskog drutva, na ta upuuju
rezultati istraivanja koje je Smart kolektiv organizovao krajem 2006. godine.
Prema tom istraivanju je samo 16% ispitanika znalo ime se bave organizacije
graanskog drutva, dok vie od dve petine nije znalo da navede ime nijedne
organizacije. Prema rezultatima ovog istraivanja, graani smatraju da organi-
zacije graanskog drutva nemaju znaajan uticaj u drutvu i ne prepoznaju ih
kao aktera u reformi sektora bezbednosti. Na to upuuju i nalazi prema kojima
graani kao oblasti koje su u delokrugu rada organizacija graanskog drutva
prepoznaju jedino oblast ljudskih prava i pomoi ranjivim grupama. Ocena koju
bismo mogli dati neutralnosti, odnosno nezavisnosti ovih organizacija nije bila
predmet istraivanja javnog mnjenja. Verovatno je da postojanju negativne sli-
ke o organizacijama graanskog drutva dodatno doprinosi negativna slika o
njima koja postoji u medijima.
Ocena: 2 (dva)
&ETVRTI DEO
PRILOZI