Nauni asopis za ekonomiju - 04/12

2
0
UVOD
Kao i cijelo drutvo, i lokalna samouprava u Republici Srpskoj je u procesu
transformacije. Planska privreda i dogovorna ekonomija zamijenjene
su trinom privredom i konkurentskom ekonomijom, jednopartijsko
ureenje zamijenjeno je viepartijskim i pluralistikim politikim siste-
mom, a drutveni odnosi postali su u cjelini manje rigidni i vie elastini.
Prelaz se odvija u vie sfera, poinje u normativnoj, a realizuje
se u stvarnoj, koja je viedimenzionalna i viestruko uslovljena
nizom socijalnih, politikih, kulturnih, ekonomskih i drugih faktora.
U normativnom pogledu, reforma lokalne samouprave u Republici
Srpskoj poela je donoenjem Zakona o lokalnoj samoupravi
1999. godine, a nastavljena donoenjem novog Zakona o lokalnoj
samoupravi 2004. godine.
Iako je s poetkom procesa tranzicije ekonomski poloaj lokalnih
zajednica bio drastino pogoran, broj njihovih nadlenosti nije
sutinski smanjen. One su izgubile samo ona ovlatenja koja su
proizlazila iz prirode osnovnog svojinskog odnosa u socijalizmu:
prestale su kontrolisati lokalnu privredu i imenovati direktore
lokalnih dravnih preduzea. Ostale su sve njihove obaveze u po-
gledu komunalnog razvoja, optinskih inspekcija, socijalne i djeije
zatite, predkolskog vaspitanja i osnovnog i srednjeg obrazovanja,
primarne zdravstvene zatite, sporta, turizma, zatite okoline,
protivpoarne zatite, itd.
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2004. godine je usvojio uobiajenu
podjelu optinskih nadlenosti na samostalne i prenesene nadle-
nosti, a one samostalne, koje sainjavaju najvei dio optinskih
poslova, sistematizovao je na jasan i pregledan nain u dvije grupe
u regulatorno-upravljake i u uslune.
Pravi obim optinskih nadlenosti moe se sagledati tek ka-
da se one izloe u pojedinostima i kada se predoi ta je sve
potrebno za njihovo ostvarivanje. Tek tada se vidi da optine
naroito urbani centri s razvijenom infrastrukturom i zahtjev-
nim graanstvom moraju raspolagati znaajnim nansijskim
i materijalnim sredstvima i kvalitetnim kadrovskim potenci-
jalom da bi mogle da realizuju sve ono to im zakon daje u
nadlenost. Istovremeno, ruralne optine trebaju velika sredstva da
razviju svoju infrastrukturu i zadre stanovnitvo u odlijevanju prema
gradovima koji nude vii drutveni standard i bolje javne usluge.
Finansiranje lokalnog razvoja nije jednostavna stvar. Bez obzira na
to da li se radi o budetskim sredstvima, donacijama, kreditima ili o
nekom od oblika javno-privatnog partnerstva, pronalaenje i sklad-
no kombinovanje izvora nansiranja za implementaciju razvojnih
projekata predstavlja jedan od najveih izazova lokalnog razvoja.
Finansiranje nije rutinska stvar, pa su kvalitetno planiranje i pra-
gmatina rjeenja i inovativni odgovori na probleme i izazove
lokalnog razvoja presudan faktor koji odvaja uspjene od neu-
spjenih. Efektivna implementacija kompleksnih razvojnih projekata
Miroslava Gruji-Kalkan
*
Finansiranje razvoja
lokalnih zajednica
u Republici Srpskoj
Rezime
Postojea koncepcija nansiranja lokalne uprave u RS se zasniva na stavu da lokalna zajednica treba da ima dovoljno sredstava za svoje
funkcionisanje. Zakonom o budetskom sistemu RS preciziran je nain i omjer u kojem se javni prihodi dijele izmeu budeta Republike
Srpske i budeta optina i gradova. Lokalne zajednice u RS karakterie visok nivo zavisnosti od prihoda koji im se transferiu sa viih
nivoa vlasti i nemaju mogunosti da utiu na visinu kljunih izvora nansiranja, osim na neke lokalne takse i naknade.
Za nansiranje veih projekata optine mogu oekivati pomo kroz preraspodjelu sredstava iz entitetskih budeta putem podsticajnih
sredstava za razvoj pojedinih sektora i djelatnosti. Donacije se takoe ubrajaju u tradicionalne izvore nansiranja. Kreditiranje projekata
lokalnog razvoja iz sredstava entitetskih investiciono-razvojnih banaka takoe je izvor zaduivanja.
Praksa je pokazala da je sa aspekta rizika najbolja kombinacija kombinovano nansiranje projekata emisijom obveznica i iz drugih
izvora. Mogue su kombinacije obveznica i pretpristupnih fondova, obveznica i javno-privatnog partnerstva, obveznica i lizinga, itd. Javno-
privatna partnerstva do sada nisu bila dovoljno koritena u praksi u Republici Srpskoj i pored toga to u poreenju sa drugim izvorima
nansiranja otvaraju znaajno vee mogunosti za nansiranje razvoja, obavljanje javnih usluga i zadovoljenje potreba graana.
Kljune rijei: lokalne zajednice, budet, donacije, zaduivanje, krediti, lizing, obveznice, fondovi, javno-privatno partnerstvo.
* Poreska uprava Republike Srpske, e-mail: pjsokolac@poreskaupravars.org
UDK 336.748.12:338.22(497.6 RS) PREGLEDNI RAD
10.7251/FIN1204020G
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
1
podrazumijeva kvalitetno planiranje i briljiv odabir odgovarajuih
modaliteta i izvora nansiranja prilagoenih potrebama intervencija
sa aspekata izvora sredstava i ronosti.
1. OBIM NADLENOSTI I VELIINA OPTINA
U Republici Srpskoj prisutne su velike teritorijalne, demografske,
ekonomske i druge razlike izmeu optina i veliki raskorak izme-
u normativnog denisanja i stvarnog ispunjavanja nadlenosti:
jednoobrazno denisane nadlenosti optine ostvaruju sa velikim
razlikama i u pogledu obima i u pogledu kvaliteta.
S jedne strane, ogromne su razlike izmeu optina u prostornoj i u
demografskoj veliini, u ekonomskoj snazi, stepenu urbanizacije, i
sl. S druge strane, zakonodavstvo ne pravi razliku izmeu optina
(i gradova) sa stanovita njihovih nadlenosti, bez obzira na njihovu
veliinu (teritorijalnu, demografsku), ekonomsku snagu i stepen
urbanizacije.
U stvarnosti, optine se selektivno odnose prema ostvarivanju svojih
zakonom denisanih nadlenosti. Drugim rijeima, ne izvravaju u
potpunosti svoje nadlenosti onako kako je to zakonom propisa-
no. Iako formalno na to nema pravo, veina optina prilagoava
stvarni obim ta e vriti, a ta ne i stepen ostvarivanja nadle-
nosti u kojoj mjeri e ispunjavati zakonom postavljene standarde
u pruanju usluga sredstvima kojima raspolae i okolnostima na
terenu.
Male i nerazvijene optine do 80% svog budeta koriste za
funkcionisanje administracije, tj. za plate slubenika i odbor-
nika i za materijalne trokove uprave, a neke ak i transfe-
re od vlade pretau u plate
1
. Logino je da takve optine ne
mogu dobro ispunjavati svoje zakonske nadlenosti i da su
njihovi graani uskraeni za kvalitetne optinske usluge.
Nadlenosti koje su optine dobijale zakonima o lokalnoj samo-
upravi su u Republici Srpskoj prilagoene razvijenim sredinama;
problem je u tome to je i danas vie od polovine optina, prema
kategorizaciji koju svake godine sainjava Vlada, svrstano u grupu
nerazvijenih ili izrazito nerazvijenih sredina, to znai da ne mogu
obavljati veinu zakonom im namijenjenih nadlenosti.
Sve nadlenosti lokalne samouprave praktino su denisane kao
izvorne. Jedna od posljedica je da su optine i gradovi duni da
ostvarivanje svih tih nadlenosti nansiraju iz svojih sredstava. S
druge strane, Republika zadrava sebi pravo da donosi i mijenja
normative i standarde kojih se optine moraju pridravati; tako
svako poskupljenje koje podizanje standarda donosi pada na teret
optinskog budeta a on se u nansijskom smislu ne usaglaava
automatski s promjenama koje donosi izmjena zakonskih propisa.
U svakom sluaju, postoji potreba preciznijeg denisanja i razvr-
stavanja nadlenosti na izvorne i prenesene, u skladu sa evropskim
praksama i standardima.
Jedan od najveih problema jedinica lokalne samouprave u Re-
publici Srpskoj svoju genezu ima u postojeoj neujednaenoj
prostorno-demografskoj slici jedinica lokalne samouprave, koju
ne prati i kodikacija u skalnoj politici i obimu nadlenosti. Op-
tinski budet, kao najvaniji instrument u ispunjavanju zakonom
predvienih nadlenosti, esto nije u mogunosti da zadovolji sve
potrebe graana i sve lokalne poslove predviene Zakonom o
lokalnoj samoupravi.
Najvee razlike u mogunostima optina se vide u strukturi raspo-
reenih rashoda u optinskim budetima. Iako nadlenosti optina
predviene Zakonom o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj
obuhvataju i socijalnu zatitu, u malim optinama su ovi poslovi
uglavnom zanemareni zbog nedostatka sredstava. Prema funkcio-
nalnoj strukturi rashoda u budetima, primjeuje se da male optine
izdvajaju svega 15% svog budeta na socijalnu zatitu, dok se
taj broj kod velikih optina kree do ak 1520%.
2
Slino je i sa
izdvajanjem za obrazovanje, zdravstvo i rekreaciju, kulturu i religiju.
Usljed neophodnosti funkcionisanja administracije i izvravanja
brojnih poslova, te velike zastupljenosti administrativnih trokova
u budetu, male optine nemaju mogunosti da se posvete ovim
poslovima, to zbog materijalnih, to zbog ljudskih resursa. Osim
izdvajanja za trokove administracije, male optine najvie izdva-
jaju za odravanje, rekonstrukciju i skromnu izgradnju komunalne
i putne infrastrukture, to im ne ostavlja prostora za razvoj tzv.
socijalne infrastrukture koju je zakonodavac dao u nadlenosti
svim optinama.
Jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj karakterie visok
nivo zavisnosti od prihoda koji im se transferiu sa viih nivoa vla-
sti, tako da nemaju mogunosti da utiu na visinu kljunih izvora
nansiranja, osim na neke lokalne takse i naknade. Dosadanja
praksa se sastojala u injenici da su kriterijume u raspodjeli za-
jednikih poreza odreivali vii nivoi vlasti, istovremeno deniui
i uee pojedinih nivoa u raspodjeli, naplatu zajednikih poreza i
kontrolu primjene zakonskih propisa. Jedinice lokalne samouprave
nisu imale mogunost da kontroliu ili utiu na prikupljanje onih
poreza koji predstavljaju njihove izvorne prihode i koji im u potpu-
nosti pripadaju, kao to je sluaj sa porezom na imovinu. Novim
zakonom o oporezivanju nepokretnosti lokalnim samoupravama je
data mogunost da odreuju stopu za oporezivanje procijenjene
vrijednosti nepokretnosti u intervalu izmeu 0,05% i 0,5%.
U potpunosti je jasno da jedinice lokalne samouprave imaju vei
interes i motiv za ekasniju naplatu ovog poreza, ali za to nemaju
nadlenosti niti razvijene infrastrukture. U vezi sa gorenavedenim,
pojavljuje se potreba za preispitivanjem postojee organizacije Po-
reske uprave i eventualnim uvoenjem novih lokalnih i regionalnih
poreskih organa koji bi u potpunosti bili posveeni naplati i kontroli
primjene zakonskih propisa u vezi sa izvornim prihodima jedinica
lokalne samouprave.
2. POJAM I MJESTO LOKALNIH PRIHODA
U SISTEMU JAVNIH PRIHODA
Lokalni javni prihodi predstavljaju prihode lokalnih organa vlasti iz
kojih se, po unaprijed utvrenim pravilima, nansiraju njihovi javni
poslovi. Lokalna samouprava mora imati na raspolaganju obim
sredstava koji e biti dovoljan za nansiranje vrenja pripadajuih
joj funkcija u datoj drutveno-politikoj konstelaciji odnosa unutar
dravnog ureenja jedne zemlje. U tom smislu, jako je bitno izba-
lansirati odnos izmeu rashodne strane, koja proistie iz ustavom i
zakonom utvrenih nadlenosti i, na osnovu toga izvedenih, javnih
poslova, i prihodne strane bilansa njihovih budeta. Njihova neu-
jednaenost dovodi do vertikalne neravnotee u odnosima izmeu
centralnog nivoa i jedinica na lokalnom nivou vlasti. Drava mora
izgraditi mehanizme za uravnoteenje tog bilansa, a institucionali-
zovanje lokalnih javnih prihoda predstavlja jedan od naina rjeenja
tog problema.
1
Strategija razvoja lokalne samouprave u Republici Srpskoj za period 20092015, Banja Luka, mart 2010; str. 7.
2
Strategija razvoja lokalne samouprave u Republici Srpskoj za period 20092015, Banja Luka, mart 2010; str. 9.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
2
Lokalni javni prihodi mogu biti modelirani u obliku derivativnih
i originarnih, tj. neskalnih oblika javnih prihoda. Pri tome treba
istai da se kako u teoriji, tako i u praksi javljaju odreene dileme
koje su, prije svega, vezane za odreivanje stepena samostalnosti
koji bi lokalni nivoi vlasti trebalo da imaju pri uvoenju i utvrivanju
skalnih oblika javnih prihoda. U tom smislu, treba odrediti uslove
koje lokalni skalni oblici treba da ispune da bi se mogli inkorporirati
u sistem javnih prihoda kome pripadaju. Pored ispunjenja optih
uslova i karakteristika koje, po deniciji, skalni oblici javnih
prihoda treba da posjeduju, lokalni, u odnosu na sistem javnih
prihoda kome pripadaju, treba da ispune i odreene zahtjeve
koji su dati relacijom opte posebno. Naime, oni predstavljaju
integralni dio sistema vieg reda, te njihovo ustanovljenje ne smije
da ugrozi njegove osnovne postavke i realizaciju glavnih ciljeva.
Pri tome, treba da posjeduju i odreene elemente koji e ih initi
posebnim i dovoljno funkcionalnim da ispune zahtjeve nansiranja
posebnog entiteta vlasti u jednoj dravi.
Pitanje ostvarivanja neskalnih oblika ne bi trebalo da izaziva po-
sebne dileme. Prirodno je i sasvim opravdano da lokalni nivoi vlasti
posjeduju imovinu, da mogu osnivati ustanove i javna preduzea i iz
njih crpiti odreenu nansijsku snagu. Postojanje odreenih oblika
imovine, u smislu da mogu posluiti kao odreeni vid garancije,
daje osnov, odnosno mogunost za korienje javnih zajmova,
kao posebne vrste prihoda koji se, isto tako, mogu koristiti kao
izvor njihovog nansiranja. Korienjem originarnih prihoda jaa
se nansijska snaga lokalnih vlasti, a da se pri tome ne remeti
funkcionisanje makroekonomskog sistema odreene zemlje. Znaaj
ovih oblika javnih prihoda proizlazi iz utvrenog koncepta politike i
ekonomske uloge drave, denisanog javnog interesa i prilaza u
rjeavanju problema koji proistiu iz karakteristika istih i mjeovitih
javnih dobara, kao i postignutog nivoa razvijenosti trita u zemlji.
U odreenim politikim, kao i u krugovima pojedinih teoretiara
mogu se sresti miljenja da se omoguavanjem fiskalne ne-
zavisnosti i davanjem prava na samostalno uvoenje lokalnih
skalnih oblika javnih prihoda, izmeu jedinica lokalnih nivoa
vlasti mogu stvoriti uslovi za njihovo meusobno takmienje i
konkurenciju.
3
Time bi se stvorili uslovi za uspostavljanje tri-
ta jedinica lokalnog nivoa vlasti. Po zastupnicima ove ideje,
konkurencija koja bi mogla prouzrokovati seljenje ljudi i kapitala u
druge lokalne jedinice vodila bi ih ka znatno viem nivou skalne
i nansijske odgovornosti. Trini signali bi ih podsticali da ne-
prestano poboljavaju svoju ekasnost, efektivnost i kvalitet rada.
Tim procesom bi se spustila cijena ukupnih javnih usluga u datoj
dravi i njeno funkcionisanje, odluke i intervenciju pribliilo princi-
pima i racionalnosti trinog modela. Sve to bi vodilo ka skalnom
rastereenju i pruanju vee slobode i podsticaja za ekonomske
aktivnosti privrede i stanovnitva.
Analizirajui zahtjeve koje, prema datom sistemu javnih prihoda,
lokalni skalni oblici treba da ispune i naine nansiranja jedinica
lokalnog nivoa vlasti koje su zasnovane na trinoj logici, dolazi se do
zakljuka da osnove uvoenja, odnosno utvrivanja lokalnih skalnih
oblika javnih prihoda treba da budu zasnovane na primjeni pore-
skih naela i naela makroekonomskog i politikog sistema kome
pripadaju. Ispunjenje ovih zahtjeva iziskuje postavljanje adekvatnog
modela raspodjele javnih prihoda izmeu centralnog i lokalnog nivoa
vlasti. Drava bi polugama sistema raspodjele i upravljanjem siste-
mom javnih prihoda trebalo da ima dovoljno mogunosti da ispuni
ciljeve uspostavljanja horizontalne i vertikalne skalne ravnotee,
garantovanja odreenog nivoa u kvalitetu pruanja javnih dobara i
usluga privredi i graanima koji ive na njenoj teritoriji, kao i vrenja
neutralizacije negativnih eksternih efekata koji bi se mogli pojaviti
izmeu jedinica lokalnih nivoa vlasti, uz istovremeno ispunjavanje
ciljeva makroekonomske stabilizacione i razvojne politike.
Sistemi raspodjele javnih prihoda koji se, izmeu odreenih nivoa
vlasti, mogu primijeniti u skalnom sistemu jedne drave mogu se
konstruisati po osnovu sljedea tri metoda:
4

metod vlastitih poreza,
metod poreskog preklapanja i
metod zajednice prihoda.
Po osnovu metoda vlastitih poreza, nii nivoi vlasti, u okviru svoje
jurisdikcije, imaju pravo da slobodno i samostalno utvruju i uvode
sopstvene skalne oblike javnih prihoda. Iz njega mogu proizai
dvije krajnje varijante sistema: sistem slobodnog i sistem vezanog
oporezivanja. Sistem slobodnog oporezivanja daje potpunu skalnu
nezavisnost niim nivoima vlasti, tako da oni samostalno oporezuju
razliite poreske objekte i ureuju poresku osnovicu i visinu poreske
stope. Kod sistema vezanog oporezivanja, centralni nivo odreuje
i utvruje skalne oblike koje nii nivoi vlasti mogu da uvedu, a
sloboda i nezavisnost im je data pri propisivanju poreske osnovice
i visine poreske stope.
Po osnovu metode poreskog preklapanja, centralni nivo vlasti
utvruje kako poreske oblike, tako i poresku osnovicu koja vai za
poreze koji pripadaju niim nivoima vlasti. Nii nivoi vlasti imaju
slobodu da, na tako utvren poreski oblik i osnovicu, samostalno
odrede visinu poreske stope.
Po osnovu metode zajednice prihoda, centralni nivo vlasti utvruje
kako poreske oblike, tako i poreske osnovice, kao i stope poreza.
Nii nivoi vlasti nemaju nikakav oblik slobode i skalne nezavi-
snosti u tom pogledu, ve samo pravo da, po unapred utvrenim
kriterijuma i formuli, sa centralnim nivoom dijele ostvarenje tako
odreenih prihoda.
Imajui u vidu navedene odlike ovih metoda, odnosno moguih
naina raspodjele pripadnosti poreza u sistemu javnih prihoda, moe
se izvui zakljuak da je njihovo kombinovanje put koji je najblii
uspostavljanju optimalnog reenja prilikom modeliranja skalnog
sistema odreene drave.
3. RAZVOJNI RESURSI I RAZVOJNI PROJEKTI
Razvojni resursi su ogranieni, stalno i svuda. Dobro upravljanje
razvojem uvijek polazi iz ove take, nastojei da maksimizira ko-
risti od raspoloivih materijalnih, ljudskih i nansijskih potencijala.
S obzirom na zahtjevnost u pogledu potrebnih resursa i vremena
za implementaciju, projekti lokalnog razvoja mogu se razvrstati u
dvije osnovne grupe:
5
projekte brzog djelovanja i
katalitike projekte.
Projekti brzog djelovanja su konkretni, jednostavni, praktini pro-
jekti, koji treba da daju rezultate u vrlo kratkom roku, esto od
samo nekoliko mjeseci, i po pravilu su manje zahtjevni u pogledu
potrebnih resursa. Njihova implementacija treba da pokae da
3
Prokopijevi, M., Trina demokratija, Graanske inicijative, Beograd, 2001, str. 4950.
4
Popovi, D.: Nauka o porezima i poresko pravo, Institut Otvoreno drutvo, Institut za ustavnu i zakonodavnu politiku, Savremena administracija, Beograd, 1997, str. 62.
5
Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka, 2009, str. 14.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
3
inicijative lokalnog razvoja mogu da daju brze, vidljive i konkretne
rezultate, to motivie lokalne aktere na aktivnije uee u procesu
lokalnog razvoja.
S druge strane, katalitiki projekti predstavljaju intervencije sa zna-
ajnim potencijalom multiplikacije usmjerene na kreiranje javnih, a
ne individualnih dobara i koristi. Kao takvi, oni imaju dejstvo poluge,
oslobaaju zarobljene resurse, stvaraju pretpostavke za pokretanje
novih razvojnih aktivnosti i otvaraju put novim poslovnim prilikama.
Katalitiki projekti su, u pravilu, usmjereni na rjeavanje problema
koji predstavljaju prepreku razvoju, a za koje trini mehanizmi
ne mogu samostalno da se pobrinu, bilo zbog prevelikog rizika,
predugog roka povrata investicije ili nedovoljnog prota.
Katalitike projekte karakterie potreba za:
6
znaajnijim nansijskim sredstvima (npr. za ulaganja u in-
frastrukturu, obnovu i prenamjenu zaputenih industrijskih
kapaciteta),
intenzivnom saradnjom (npr. prevazilaenje nedostataka u
razvoju vjetina, povezivanje razvojnih agencija sa malim i
srednjim preduzeima MSP),
specinim znanjima (npr. povezivanje MSP sa istraivako-ra-
zvojnim centrima, sertikacija) i politikom podrkom (reforme).
Finansiranje lokalnog razvoja najproblematinije je u domenu upravo
ovih, kompleksnih i zahtjevnih, razvojnih projekta, gdje optinska
budetska sredstva i lokalno znanje nisu dovoljni za njihovo nan-
siranje, otpoinjanje i uspjenu implementaciju.
U pogledu nansiranja razvojnih planova optinama najvie nedo-
staju nansijski resursi, a isti vie nedostaju malim nego velikim
optinama. Optine najvie raunaju na vlastite (budetske) izvore
nansiranja i na domae fondove.
Pridavanje najveeg znaaja nansijskim resursima najvie ukazuje
na nedovoljnu nansijsku samostalnost optina, ali istovremeno
upuuje i na njihovu nepripremljenost na koritenje eksternih izvora
nansiranja. Vea nansijska zavisnost malih optina reeksija je
njihove loije nansijske i materijalne pozicije, ali i kritinog ne-
dostatka kadrovskih i organizacionih kapaciteta. Relativno velika
upuenost na vlastite budete i domae fondove vie govori o tome
koliko su optine u stvari nepripremljene za nansiranje iz drugih
izvora, nego to svjedoi o postojanju kvalitetnih domaih fondova
za nansiranje razvoja.
Znaajniji lokalni (katalitiki) projekti, koji stvaraju dugorone
razvojne pretpostavke, u pravilu se ne nansiraju iskljuivo iz
budetskih izvora ni u mnogo bogatijim zemljama. Iako su suo-
ene sa nedostatkom vlastitih sredstava potrebnih za nansiranje
razvoja, sa visokom cijenom i ogranienjima u pogledu mogu-
nosti kreditnog zaduivanja, kao i sa opadajuom donatorskom
podrkom, praksa pokazuje da lokalne zajednice u RS jo uvijek
nedovoljno koriste raspoloive nansijske izvore, kao to su fondovi
EU i entiteta. Vrlo je malo optina u RS pripremilo ozbiljne planove
implementacije razvojnih projekata koji kombinuju vie razliitih
modaliteta nansiranja.
Nedostajua sredstva za nansiranje razvoja mogu se obezbijediti
kroz nadolazee pretpristupne i pristupne evropske fondove i kroz
znaajnije koritenje privatnog kapitala (u formi javno-privatnog
partnerstva ili zaduivanjem putem municipalnih obveznica), a
velike mogunosti postoje i u domenu meuoptinske saradnje.
Uspjeno nansiranje i implementacija skupljih i dugoronijih
(posebno infrastrukturnih) projekata podrazumijeva da je nansi-
ranje usklaeno sa zahtjevima pojedinih intervencija i prilagoeno
potrebama investicije sa aspekata izvora i ronosti. Kvalitetno
planiranje, uz usklaivanje razliitih izvora nansiranja u pripremi
i primjeni odgovarajuih modaliteta nansiranja razvojnih projekta
(javno-privatno partnerstvo, koncesije, obveznice...), pretpostavka
je efektivnijeg koritenja potencijala instrumenata lokalnog razvoja,
kao to su poslovne zone, parkovi i inkubatori, marketing lokacija,
unapreenje investicione klime, privlaenje investitora i mnogi drugi.
Uporedo sa pomjeranjem fokusa jedinica lokalne samouprave
sa administrativnog na projektni i razvojni pristup, vlastiti struni
kapaciteti i eksterna struna podrka sve vie dobijaju na znaaju.
Razvoj ljudskih i organizacionih kapaciteta klju je za uspjeno
planiranje, koritenje raspoloivih i razvoj novih modaliteta nansi-
ranja lokalnog razvoja i presudan faktor za efektuiranje potencijala
lokalnih razvojnih instrumenata.
4. IZVORI FINANSIRANJA LOKALNOG
RAZVOJA
Visok nivo zavisnosti od prihoda koji se transferiu sa viih nivoa
vlasti, kao i nemogunost znaajnijeg uticaja na visinu kljunih
izvora nansiranja (osim na neke lokalne takse i naknade) ograni-
ava nansiranje kapitalnih investicija na nivou lokalnih zajednica.
Kriterijume u raspodjeli zajednikih poreza odreuju vie instance
vlasti, koje istovremeno deniu i uee pojedinih nivoa u raspodje-
li, naplatu zajednikih poreza i kontrolu primjene zakonskih propisa.
Kao mogui izvori nansiranja lokalnih projekata pojavljuju se:
budet,
donacije,
zaduivanje (krediti kod banaka, lizing, izdavanje obveznica),
domai i meunarodni fondovi,
privatni kapital putem javno-privatnog partnerstva (partnerstva
javnog i privatnog sektora).
Budet lokalnih zajednica, entiteta i drugih nivoa vlasti je tradicionalni
izvor nansiranja javnog sektora i kapitalnih investicija od javnog
znaaja. Budetska sredstva se obezbjeuju iz prihoda koji mogu
biti poreski prihodi i neporeski prihodi. Poreske prihode ine direktni
i indirektni porezi koji se koriste u skladu sa Zakonom o izvrenju
budeta i drugim propisima. Neporeski prihodi imaju znaajno uee
u ukupnim budetskim prihodima lokalnih zajednica sa tendencijom
rasta. Neporeske prihode ine prihodi od imovine, prihodi od kamata
na depozite, prihodi od zemljine rente, prihodi od taksi i pruanja
javnih usluga, lokalne komunalne takse, boravine takse, naknade
za koritenje uma, optinske novane kazne, prihodi od zakupa,
rente i sl., prihodi od zemljita i druge imovine koja se nalazi na
koritenju kod drugih pravnih i zikih lica i ostali neporeski prihodi.
Prihodi koji se dijele izmeu budeta Republike, budeta optina i
gradova i drugih korisnika su:
7
1. prihodi od indirektnih poreza, uplaeni u budet Republike Srp-
ske sa Jedinstvenog rauna Uprave za indirektno oporezivanje,
koji se nakon izdvajanja dijela sredstava za servisiranje spoljnog
duga Republike Srpske dijele na sljedei nain:
6
Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka, 2009, str. 15.
7
Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske (Slubeni glasnik RS, br. 54/08, 126/08. i 92/09).
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
4
budet Republike Srpske 72,0%,
budeti optina i gradova 24,0% i
JP Putevi Republike Srpske 4,0%;
2. porez na dohodak:
porez na prihode od samostalne djelatnosti i
porez na lina primanja, koji se dijele izmeu budeta
Republike i budeta optina i grada u razmjeri 75:25;
3. naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljita koja
se dijeli izmeu budeta Republike i budeta optina i grada u
razmjeri 30:70;
4. koncesiona naknada za korienje mineralnih sirovina koja se
dijeli izmeu budeta Republike i budeta optina i grada u
razmjeri 30:70;
5. posebne vodne naknade:
naknade za zahvatanje povrinskih i podzemnih voda,
naknade za proizvodnju elektrine energije dobijene kori-
enjem hidroenergije,
naknade za vaenje materijala iz vodotoka, koje se dijele
izmeu budeta Republike i budeta optina i grada u
razmjeri 70:30 i
naknade za zatitu voda koje se dijele izmeu budeta
Republike, budeta optina i grada i Fonda za zatitu ivotne
sredine Republike Srpske u razmjeri 55:30:15;
6. oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena od prodaje oduzetih
predmeta iz nadlenosti Republike uprave za inspekcijske
poslove, koja se dijeli izmeu budeta Republike i budeta
optina i grada u razmjeri 70:30.
Pojedinano uee optina i gradova u raspodjeli prihoda vri se
na osnovu formule, a u skladu sa sljedeim kriterijumima:
8
75% na osnovu broja stanovnika optine i grada,
15% na osnovu povrine optine i grada i
10% na osnovu broja uenika u srednjim kolama.
Sredstva doznaena optinama i gradovima smatraju se optim
transferom, te ih optine i gradovi troe u skladu sa svojim
budetima.
Prihodi koji pripadaju budetu optine su:
1. porez na nepokretnosti,
2. novane kazne izreene u prekrajnom postupku za prekraje
utvrene odlukama optina,
3. optinske administrativne takse,
4. komunalne takse,
5. posebne vodne naknade naknada za zatitu od voda,
6. optinske naknade za korienje prirodnih i drugih dobara od
opteg interesa,
7. porez na dobitke od igara na sreu,
8. ostali prihodi:
prihodi od donacija i prihodi koje budetski korisnici ostvare
vrenjem redovne i dopunske djelatnosti, koja nije u su-
protnosti sa zakonom kojim se ureuje njihova djelatnost,
u procentu utvrenom odlukom o izvrenju budeta i
ostali optinski prihodi.
U iznalaenju naina modaliteta nansiranja lokalnog razvo-
ja potrebno je pravovremeno rezervisati sredstva u optinskim
budetima. Takoe je korisno i potrebno izraditi analize kreditne
sposobnosti optine i pripremiti program viegodinjeg nansiranja,
najmanje za trogodinji period.
Donacije (grantovi) takoe se ubrajaju u tradicionalne izvore nan-
siranja. U RS, ovakav nain nansiranja bio je veoma znaajan i
zastupljen, posebno u poslijeratnim godinama. U tom periodu ovo
je esto bio jedini izvor nansiranja za mnoge lokalne zajednice,
preduzea i preduzetnike. Donacije su se uglavnom plasirale putem
meunarodnih projekata, a imale su za cilj povratak stanovnitva,
oporavak privrede i stvaranje novih radnih mjesta. Prema obliku
davanja bile su u stvarima ili u novcu, uslovne i bezuslovne, i esto
vezane za odreeno geografsko podruje, regiju ili optinu.
Danas se donacije kao izvori nansiranja plasiraju u vidu gran-
tova, subvencija i bespovratnih podsticajnih sredstava od strane
meunarodnih multilateralnih ili domaih entitetskih, kantonalnih
i optinskih institucija i organizacija. Donacije domaih institucija i
organizacija na razliitim nivoima vlasti predstavljaju institucionalnu
podrku razvoju i kao takve su sastavni dio izvora nansiranja u
veini razvojnih planova. Ova sredstva se planiraju u budetima i
plasiraju pod odreenim uslovima.
Proces pristupanja donatorskim sredstvima sastoji se iz etiri
osnovna koraka:
9
prikupljanje informacija o raspoloivim sredstvima i uslovima
pod kojima su ta sredstva dostupna,
procjena izvora nansiranja i pronalaenje optimalnih izvora,
provjera usklaenosti ciljeva donatora i implementatora (s
obzirom na to da donator denie ciljeve i odreuje namjenu
plasmana sredstava, to je mogue provjeriti u pozivima za
podnoenje prijedloga projekata),
priprema kvalitetnog projektnog prijedloga, u skladu sa priorite-
tima, i budeta, u skladu sa procedurama koje donator zahtijeva.
Problemi koji se pojavljuju pri koritenju donacija kao izvora nan-
siranja ukljuuju:
nedovoljnu informisanost potencijalnih korisnika o raspoloivim
sredstvima i uslovima pod kojima su ona dostupna,
ogranienost obima raspoloivih sredstva kod domaih donato-
ra, odnosno previsoku minimalnu vrijednost za apliciranje kod
meunarodnih institucija,
dugotrajnost postupka odobravanja nansiranja,
visoke zahtjeve u vezi sa kvalitetom aplikacije (projektnog prijed-
loga ili poslovnog plana), uz prilaganje potrebne dokumentacije.
Zaduivanje kao oblik nansiranja lokalnih zajednica moe da
ukljui:
kreditiranje komercijalnih banaka,
lizing,
izdavanje obveznica i
institucionalnu podrku.
8
Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske (Slubeni glasnik RS, br. 54/08, 126/08. i 92/09).
9
Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka, 2009, str. 20.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
5
Finansiranje koritenjem kredita poslovnih banaka ubraja se u tra-
dicionalne izvore nansiranja i jo uvijek je najee koriten nain
nansiranja kapitalnih investicija. Ovaj nain nansiranja ujedno je i
najskuplji sa aspekta lokalne zajednice kao korisnika kredita.
Lizing predstavlja nansiranje uz uee korisnika lizinga u nan-
siranju. Postoje dvije osnovne vrste lizinga, nansijski i operativni.
Finansijski lizing predstavlja nansiranje kupovine sa pravom koritenja
predmeta lizinga do isteka ugovora, s tim da se pravo svojine prenosi
na korisnika lizinga po isplati posljednje rate. Operativni lizing je forma
koritenja izabranog sredstva. Ova vrsta lizinga ne nudi vlasnitvo, ve
koritenje i upravljanje predmetom lizinga.
Obveznica je dunika hartija od vrijednosti kojom izdavalac pozajmlju-
je sredstva od kupca. Izdavalac obveznice (emitent) obavezuje se da e
licu koje je naznaeno na njoj ili donosiocu iste (zavisno da li se radi o
obveznici na ime ili na donosioca) isplatiti navedeni iznos (nominalnu
vrijednost obveznice) i platiti kamatu za odreeni vremenski period.
Vlasnitvo nad obveznicom se stie ispunjenjem obaveza u novcu.
Postoje razliite vrste obveznica, u zavisnosti od emitenta, rokova
dospjea, naina obrauna kamate, vlasnika, obezbjeenja glavnice
i drugih obiljeja. Prema emitentu, obveznice se dijele na:
dravne obveznice, koje emituje drava odnosno ovlaeni dravni
organi, najee zbog obezbjeenja sredstava iz realnih izvora
radi usklaivanja priliva i odliva iz bueta, odnosno za pokrie
trenutnih budetskih decita i oekivane budetske potronje, kao
i radi izmirenja obaveza gdje se drava javlja kao garant (npr. u
sluaju izmirenja duga po osnovu stare devizne tednje),
municipalne (optinske) obveznice, koje emituju organi lokalne
uprave, najee radi nansiranja infrastrukturnih objekata i pro-
jekata od javnog interesa.
Primjer emisije dravnih obveznica je emisija obveznica RS za izmi-
renje obaveza po osnovu stare devizne tednje. Pored obveznica za
staru deviznu tednju, vrena je emisija obveznica za dug RS prema
dobavljaima i za isplatu ratne tete.
Karakteristike municipalnih obveznica, osnov za njihovu emisiju i
promet odreen je kroz:
10
Zakon o zaduivanju, dugu i garancijama Bosne i Hercegovine
(Slubeni glasnik BiH, broj 52/05. od 02.08.2005. godine),
entitetske zakone o zaduivanju, dugu i garancijama,
zakon o tritu hartija od vrijednosti i odgovarajuu podzakonsku
regulativu,
interne propise emitenta optine/ grada.
Prema Zakonu o zaduivanju, dugu i garancijama, optina se moe
zaduiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva
za otplatu, po predloenom dugu i cjelokupnom dospjelom neizmirenom
postojeem dugu, u bilo kojoj narednoj godini ne prelazi 18% iznosa
njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj skalnoj godini. Kratko-
roni dug ni u jednom trenutku ne moe prelaziti 5% redovnih prihoda
ostvarenih u prethodnoj skalnoj godini.
5. FONDOVI
5.1. Domai fondovi
Pored kreditnih proizvoda poslovnih banaka, kao mogui izvori
nansiranja na tritu se pojavljuju i fondovi nansirani iz budeta
institucija i organizacija vlasti na razliitim nivoima, od entitetskih,
do jedinica lokalne samouprave, koji najee ukljuuju kreditne
linije i kreditno-garantne fondove. Ovi instrumenti mogu da djeluju
vrlo stimulativno na postojea preduzea, ali i da doprinesu privla-
enju novih investitora.
U domae izvore nansiranja ubrajaju se fondovi regionalnih
razvojnih agencija (npr. SERDA Sarajevska razvojna agencija)
i razvojnih agencija jedinica lokalne samouprave (npr. CIDEA
Razvojna agencija grada Banja Luka i DAM Razvojna agencija
Mrkonji Grada). Posebnu ulogu ima Razvojno-investiciona banka
RS, koja kroz povoljne uslove nansiranja treba da podstie rast i
razvoj privrednih subjekata i sektora. Entitetska investiciona banka
kreditna sredstva plasira preko poslovnih banaka, ali su uslovi
plasmana diktirani od strane davaoca kredita.
Kreditno-garantni fondovi su kvalitetno sredstvo podrke razvoju
malih i srednjih preduzea i privrede na lokalnom nivou. Omoguuju
jaanje privatnog preduzetnitva i doprinose ukupnom privrednom
razvoju lokalne zajednice ili ireg podruja koje obuhvataju. S obzi-
rom na to da je kvalitetno obezbjeenje kapitala jedna od najveih
prepreka za razvoj malih i srednjih preduzea, kreditno-garantni
fondovi se pojavljuju kao dobar model za laki i povoljniji pristup
bankarskim kreditima obezbjeujui podjelu rizika izmeu banaka
i fonda. Prednosti garantnog fonda za korisnika ukljuuju laki
pristup kreditnim sredstvima uz povoljnije uslove kreditiranja (nia
kamatna stopa), a najee obuhvataju i pruanje strune pomoi
kod pripreme kreditnog zahtjeva. Prednosti za banku oituju se u
smanjenju rizika plasmana (ugovoreni dio rizika snosi fond), dok
lokalne zajednice, kroz pruanje konkretne pomoi malim i srednjim
preduzeima, doprinose otvaranju novih radnih mjesta, boljem
punjenju budeta i ekonomskom razvoju zajednice.
Investiciono-razvojna banka Republike Srpske (IRBRS) ima za cilj
podsticanje investicija i stimulisanje razvoja u RS. Pored toga, uloga
IRBRS je i profesionalno i ekasno upravljanje imovinom RS, koja je
formalno-pravno registrovana u est fondova. Sredstva se obezbje-
uju iz portfolija fondova kojima upravlja IRBRS, a plasman se vri
prema Pravilima plasmana sredstava po kreditnim linijama, kojima
se, izmeu ostalog, odreuju korisnici, namjena kredita, nansijski
posrednici, kamatne stope, naknade i drugi elementi. IRBRS ne vri
plasman sredstava namijenjenih razvojnim projektima direktno,
ve posredstvom poslovnih banaka i mikrokreditnih drutava, a
podrku u odreenim projektima pruaju i meunarodne nansijske
institucije, kao to su Svjetska banka, Evropska investiciona banka,
Evropska banka za obnovu i razvoj, itd.
5.2. Meunarodni fondovi
Evropska unija prua podrku zemljama koje su u procesu pristu-
panja, izmeu ostalog, i nansiranjem intervencija kroz razliite
programe. U proteklom periodu, zemlje pristupnice su na raspola-
ganju imale sljedee instrumente podrke EU:
11
PHARE (konsolidacija institucija, uee u programima zajed-
nice, regionalni i socijalni razvoj, restrukturisanje industrije i
razvoj sektora MSP),
ISPA (razvoj transportne i infrastrukture za zatitu ivotne
sredine),
SAPARD (modernizacija poljoprivrede i razvoj ruralnih podruja),
CARDS (rekonstrukcija, demokratska stabilizacija, pomirenje
i povratak izbjeglih lica, razvoj institucija i zakonodavstva,
ukljuujui usklaivanje sa EU normama i pristupima, demo-
10
Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka, 2009, str. 25.
11
www.dei.gov.ba
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
6
kratizacija i vladavina zakona, ljudska prava, podrka civilnom
drutvu i medijima, funkcionisanju slobodnog trita, odrivom
ekonomskom i socijalnom razvoju, ukljuujui strukturalne
reforme, promocija zbliavanja i regionalne saradnje izmeu
zemalja kandidata i EU).
Od 2007. godine, EU nansira intervencije u BiH putem IPA fonda
(Instrument pretpristupne pomoi Instrument for Pre-Accession
Assistance). Pored BiH, IPA stoji na raspolaganju Hrvatskoj, Turskoj,
BJR Makedoniji, Albaniji, Crnoj Gori i Srbiji.
Program IPA ukljuuje pet komponenti:
12
podrka u tranziciji i izgradnji institucija,
regionalna i prekogranina saradnja,
regionalni razvoj,
razvoj ljudskih resursa i
razvoj ruralnih podruja.
Prve dvije komponente su raspoloive i zemljama kandidatima i
potencijalnim kandidatima (meu kojima je i BiH), dok pravo na
uee u posljednje tri imaju samo zemlje kandidati.
Gledano iz ugla optina, IPA je trenutno najatraktivniji evropski
fond, zbog toga to se iz ovog fonda mogu nansirati projekti
na lokalnom nivou. Pri tome, treba imati u vidu postupke prema
kojima se odobravaju i realizuju raspoloiva sredstva. Provoenje
kompletne procedure, od objavljivanja poziva za podnoenje prijed-
loga projekata, preko prikupljanja aplikacija, do odabira projekata
i sklapanja ugovora, u BiH je jo uvijek pod kontrolom Delegacije
Evropske komisije, mada su lokalne institucije sve vie ukljuene
u rad tijela koja vode ove procese.
Priprema kvalitetnih projektnih aplikacija preduslov je za kandido-
vanje projekata. Svaka lokalna zajednica treba da uloi sistematian
napor na izgradnji ovih kapaciteta, jer koristi koje se mogu ostvariti
koritenjem evropskih i drugih donatorskih fondova svakako oprav-
davaju uloene napore. Donatorska sredstva koja se dodjeljuju kroz
IPA fond ne pokrivaju sve trokove implementacije projekta, ve
obino izmeu 50 i 90% od njegove ukupne vrijednosti. Zato je
potrebno obezbijediti sunansiranje iz drugih domaih izvora, kao
to je budet optine, ili od drugih donatora.
6. JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO
Sredstva koja se ostvaruju putem budeta nisu dovoljna za nansi-
ranje svih funkcija koje se nalaze u nadlenosti lokalnih zajednica.
Polazei od velikog broja nerijeenih pitanja (komunalna infra-
struktura, socijalna izdvajanja, nezaposlenost, gaenje privrednih
subjekata, neuslovni prostori zdravstvenih i obrazovnih ustanova),
jasno je pod kakvim su sve pritiscima optinski budeti.
Da bi lokalne zajednice, u skladu sa svojim zakonskim obavezama i
nadlenostima, mogle izvravati svoje obaveze, namee se potreba
iznalaenja drugih, dodatnih izvora nansiranja pojedinih projeka-
ta. Jedno od moguih rjeenja je partnerstvo javnog i privatnog
sektora. Takav oblik nansiranja je tek u zaetku u RS, a njime se
u potpunosti mijenjaju ustaljene eme obezbjeenja sredstava za
nansiranje zajednikih potreba.
Javno-privatno partnerstvo (JPP) predstavlja skup inicijativa javnog
i privatnog (neprotnog i protnog sektora) u kojima svaka strana
obezbjeuje odreene resurse, uestvuje u odluivanju i ostvaruje
koristi od toga. Ako suzimo prethodnu deniciju, JPP podrazumi-
jeva zajednike poslovne poduhvate u kojima se udruuju resursi
i struna znanja u osmiljavanju i implementaciji projekata radi
ostvarivanja javnih potreba. U uslovima limitiranosti budetskih
sredstava, JPP se pojavljuje kao model kojim se bre dolazi do
stvaranja pretpostavki za kvalitetno pruanje javnih usluga i zado-
voljenje javnih potreba.
Aranmani JPP mogu biti veoma raznovrsni i mogu imati razliite
ciljeve. Mogue ih je uspostavljati u razliitim privrednim i nepri-
vrednim djelatnostima i mogu imati razliit obim i broj uesnika.
Bez obzira na to koji se oblik JPP koristi u realizaciji pojedinog
projekta, obaveze i prava potrebno je uvijek regulisati ugovorom.
JPP se u mnogim zemljama pokazalo kao veoma koristan i eksi-
bilan nain angaovanja kapitala, znanja, vjetina i drugih lokalnih
potencijala. Ono se moe ostvarivati institucionalno osnivanjem
zajednikog preduzea ili ugovornim regulisanjem ulaganja u za-
jedniki poslovni poduhvat. Od interesa partnera zavisi nain na koji
e regulisati svoje odnose, vodei rauna da to bude najekasniji
i najracionalniji pristup, sa to manje administriranja i trokova.
U najkraem, zakonska regulativa koja se odnosi na JPP obuhvata:
entitetske zakone koji reguliu rad lokalne samuprave, komu-
nalnu djelatnost, upravljanje graevinskim i poljoprivrednim
zemljitem i druge zakonske i podzakonske propise,
Zakon o zaduivanju, dugu i garancijama BiH (Slubeni glasnik
BiH, br. 52/05),
entitetske zakone o koncesijma,
Zakon o javno-privatnom partnerstvu RS,
13
Zakon o javnim nabavkama BiH.
U mnogim zemljama JPP je razvijeno ak i u onim oblastima o
kojima javni sektor tradicionalno vodi brigu. U situaciji budetskih
ogranienja, ovaj model se koristi za angaovanje privatnih resursa
u izgradnji i obavljanju javnih usluga. Pravni okvir za JPP u EU pred-
stavlja sistem javnih nabavki, a provoenje takvog naina izgradnje
objekata od javnog interesa razraeno je sljedeim dokumentima:
Zelena knjiga o javno-privatnim partnerstvima iz aprila 2004.
godine,
14
rezultati procesa konsultacija o Zelenoj knjizi o JPP iz maja
2005. godine,
15
smjernice za uspjena JPP, koje je usvojila Evropska komisija
u novembru 2005. godine,
16
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.
Iako je JPP esta praksa u evropskim zemljama, Evropska komisija
je tek 2004. godine usvojila Zelenu knjigu (papir) o JPP, a prethodno
su objavljene Smjernice za uspjena JPP. Svrha ovih dokumenata
nije da striktno reguliu ovu materiju, ve da poslue kao svo-
12
Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka, 2009, str. 31.
13
Slubeni glasnik RS, br. 59/09.
14
Commission of European Communities: Green Paper on Public Private Partnerships and community law on public contracts and concessions, COM(2004) 327, Com-
mission of European Communities, Brussels.
15
Report on the public consultation on the Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, Commission Staff
Working Paper, SEC (2005) 629.
16
COM (2005) 569, Evropska komisija.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
7
jevrstan vodi za mogunosti i modele JPP. Ovim dokumentima
Evropska komisija je inicirala raspravu o praksi i mogunostima JPP,
izbjegavajui da formalizuje JPP iz razumljivih razloga, jer svako
denisanje modela JPP moe biti smetnja novim inicijativama za
njihov razvoj. Sama praksa je oskudna i nedovoljno poznata, pa je
ovaj model uglavnom preputen inicijativama potencijalnih partnera.
JPP mogu da se grupiu u etiri kategorije:
17
ugovori za upravljanje i zakup,
koncesije,
projekti izgradnje od nule (greeneld projekti),
ustupanje vlasnitva.
Svaki od oblika JPP ima svoje podoblike udruivanja, a nazivi se
iskazuju skraenicom kojom se istie osnovni nain udruivanja i
preuzimanja rizika. Razvojem JPP od 80-ih godina prolog vijeka
naovamo stalno nastaju novi modeli udruivanja.
Modelima JPP se otvara prostor koritenju razliitih kombinacija
nansiranja javnog i privatnog sektora, a time i mogunost veeg
angaovanja vanbudetskih sredstava. Ubrzava se rjeavanje pro-
blema u lokalnim zajednicama i poboljava kvalitet upravljanja i
koritenja. Istovremeno, kroz razne vidove saradnje, uspostavlja se
i zajednika odgovornost javnog i privatnog partnera.
Prema Zelenoj knjizi o JPP, u zavisnosti od prirode, JPP se dijeli
na: ugovorno JPP, gdje se partnerstvo izmeu javnog i privatnog
sektora zasniva iskljuivo na ugovornom odnosu, i institucionalno
JPP, koje ukljuuje saradnju izmeu javnog i privatnog sektora u
okviru posebnog pravnog subjekta.
Pod pojmom ugovornog oblika JPP podrazumijeva se partnerstvo
zasnovano iskljuivo na ugovornom odnosu izmeu razliitih subje-
kata. Ovaj pojam podrazumijeva mnotvo modela u kojima se jedan
ili vie projekata, veeg ili manjeg obima, dodjeljuju privatnom par-
tneru, to moe ukljuiti u osmiljavanje, projektovanje, nansiranje,
izvoenje radova, obnovu, koritenje dobara i/ili pruanje usluga.
Osnovna karakteristika institucionalnog oblika JPP je osnivanje
zajednike institucije javnog i privatnog sektora radi realizacije odre-
enog javnog projekta ili pruanja javnih usluga. Ulozi, odgovornosti,
obaveze, raspodjela rizika i upravljanje takvom institucijom rezultat
su ugovora privatnog i javnog partnera. Institucionalni oblik JPP moe
biti uspostavljen osnivanjem nove institucije ili preuzimanjem udjela
i kontrole u postojeoj javnoj instituciji od strane privatnog partnera.
Institucionalni oblici JPP-a se preporuuju pri pruanju javnih usluga
koje su od velike vanosti za javni sektor, zbog ega je potrebno da
javni sektor zadri dio kontrole i nadzora nad pruanjem usluga (npr.
kontrola vazdunog saobraaja, vodosnabdijevanje i sl.).
Koncesioni model predstavlja esto primjenjivan ugovorni oblik
JPP koji je u RS regulisan odgovarajuim zakonskim okvirom.
Karakterie ga direktna veza izmeu privatnog partnera i korisnika.
Privatni partner prua uslugu korisniku umjesto javnog partnera, ali
pod njegovim nadzorom. Prihod koncesionara (privatnog partnera)
sastoji se od naknade korisnicima usluga i, ukoliko je to potrebno,
dodatne subvencije javnog sektora.
U BiH postoji vie primjera nansiranja projekata po modelu JPP,
koji su primjenjivani sa manjim ili veim uspjehom. Ipak, s obzirom
na razvojne potrebe lokalnih zajednica u odreenim sektorima (vo-
dosnabdijevanje, kolstvo, zdravstvo...) i nedostatak tradicionalnih
izvora nansiranja, ne moe se rei da je ovaj pristup zastupljen
u dovoljnoj mjeri.
Izmeu privatizacije preduzea iz odreenih djelatnosti (komunalne
djelatnosti, proizvodnja i snabdijevanje) i JPP postoji snana veza.
U nastavku su dati primjeri JPP u oblasti komunalne infrastrukture,
zajednikog graenja i institucionalnog oblika JPP.
Optina Bijeljina
18
je imala problema sa prikupljanjem, odvoenjem i
preiavanjem otpadnih voda i 2005. godine je otpoela sa aktivno-
stima na izgradnji kanalizacionog sistema. Iz sredstava optinskog
budeta nansirana je investiciono-tehnika dokumentacija projekta
i izgradnja prve faze kanalizacione mree. Poto se radi o nastavku
zapoete investicije ija je vrijednost oko 7.000.000 , ista nije mo-
gla u predvienom roku biti nansirana ni iz budeta optine, niti iz
sredstava preduzea, pa se ulo u kreditni araman sa Evropskom
bankom za obnovu i razvoj. Izgradnju objekta komunalne infrastruk-
ture realizuju optina i akcionarsko drutvo Vodovod i kanalizacija
AD Bijeljina, na osnovu ugovora. Projekat je nansiran od strane
optine i graana (putem poveanja cijene vode i kanalizacije).
Optina e biti zakonski titular (nosilac je urbanistike saglasnosti i
graevinske dozvole), pa se investicija vodi u imovini optine, a ne
preduzea. Skuptina optine Bijeljina je prihvatila da se nastavak
realizacije ovog projekta nansira iz budetskih sredstava optine,
za to e se namjenski godinje u periodu od tri godine izdvajati
sredstva. Poveanje cijene komunalnih usluga je strogo namjenskog
karaktera i slui za servisiranje duga po kreditu Evropske banke za
obnovu i razvoj. Preduzee Vodovod i kanalizacija AD Bijeljina je
nosilac kreditnog zaduenja za realizaciju projekta u zajednikom
interesu, a koristie objekat za obavljanje usluga iz okvira osnovne
djelatnosti najmanje do otplate zajma (2022. godina). Obaveze po
zajmu se nansiraju iz sredstava koje preduzee obezbjeuje putem
poveanja cijene vodosnabdijevanja na dugoronoj osnovi (oko 60%)
i iz optinskog budeta (oko 40%). Ovo bi bio dobar primjer JPP
po modelu BOT (buildtransferoperate; izgradi prenesiposluj)
da nema naslijeenih problema koji su proizali iz nekonzistentne
privatizacije.
Zajedniko ulaganje pri izgradnji objekata u cilju obavljanja djelat-
nosti za koju je odgovorna lokalna zajednica najee se ogleda
u ulaganju javnog sektora u zemljite i kroz naknade za rentu,
projektnu dokumentaciju i vrenje kontrole, dok privatni sektor
obino nansira graenje, a nakon izgradnje objekat postaje njegovo
vlasnitvo. Privatni sektor koristi imovinu za obavljanje djelatnosti,
a ostvareni prihod dijele javni i privatni sektor prema kriterijumima
denisanim ugovorom. Ovaj model JPP egzistira u praksi BiH dui
niz godina (izgradnja trnih centara, sportskih dvorana, javnih
garaa) pod razliitim nazivima, kao npr. ugovor o zajednikom
ulaganju ili ugovor o zajednikom poduhvatu.
Preduzee Trnica a.d. Banjaluka je u centru Banjaluke izgradilo
moderan prodajni objekat (zelena pijaca, mesnice, ribarnice, malo-
prodajni objekti i druge uslune radnje kai, butici, robna kua,
frizeri, banka). Objekat koji je Trnica po uzoru na banjaluki izgradila
u Istonom Novom Sarajevu ima istu namjenu. Od ovog projekta
oekuju se indirektni efekti na razvoj ruralnih sredina koje gravitiraju
Istonom Novom Sarajevu.
19
Projektom su predvieni slini sadraji
kao i u Banjaluci: zelena pijaca, butici, banke, franizne radnje i
sl. Objekat se takoe nalazi na dobroj lokaciji, na zemljitu koje
je atraktivno zbog novih stambeno-poslovnih objekata u izgradnji.
Ovaj objekat e lokalnom stanovnitvu donijeti nove sadraje i nova
radna mjesta, i kao takav predstavlja jedan od primjera dobre prakse
17
Izvor: Iebrs, Svjetska banka
18
www.sobijeljina.org
19
Ivi, P.: Godina velikih investicija i uspjenog rada, Trnica a.d. Banja Luka, Poslovne novine, br. 1173, str. 24, 01/12/2007.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
8
JPP. Optina Istono Novo Sarajevo i Trnica a.d. Banjaluka su u
julu 2007. godine zakljuili ugovor o izgradnji poslovnog objekta
Gradska trnica Lukavica, po modelu JPP. U skladu sa Programom
unapreenja trnike funkcije u optini Istono Novo Sarajevo i
Regulacionim planom, optina je donijela odluku o zajednikom
ulaganju u izgradnju poslovnog objekta gradske trnice kao po-
slovne jedinice u sastavu preduzea Trnica a.d. Banja Luka.
Optina Istono Novo Sarajevo uloila je graevinsko zemljite,
naknadu za rentu, naknadu ranijim korisnicima zemljita, izradu
izvedbenog projekta projektne dokumentacije. Trnica a.d. Banja
Luka ula je u projekat izgradnjom objekta trnice sa izgradnjom
objekta internih saobraajnica u kompleksu Gradske trnice, kao i
izgradnjom pristupne saobraajnice sa parking prostorom prema
izvodu iz regulacionog plana i preuzimanjem pet radnika zaposlenih
u JKP Gradska trnica Lukavica. Optina Istono Novo Sarajevo
nansirala je projekat sa 501.752,07 KM ili 16,72%, a Trnica
a.d. Banja Luka sa 2.498.247,10 KM ili 83,28%. Ovaj model JPP
je DBFO model, odnosno raspodjela dobiti ili gubitka.
Institucionalni oblik JPP je oblik zajednikog ulaganja koji karakte-
rie osnivanje zajednike institucije javnog i privatnog sektora radi
realizacije odreenog javnog projekta ili pruanja odreene javne
usluge. Najee se osnivaju zajednika preduzea ili drugi oblici
organizovanja, gdje je znaajan udio javnog sektora u kapitalu.
Primjer ovakvog modela JPP je projekat izgradnje Vodenog parka
Aquana u Banjaluci, iji je jedan od osnivaa bio grad Banjaluka,
da bi kasnije postao jedini vlasnik kapitala.
20
Grad Banjaluka je
zajedno sa privatnim partnerima Atzwanger AG i GP Krajina
a.d. Banjaluka osnovao preduzee u formi drutva sa ogranienom
odgovornou iji je cilj osnivanja ostvarivanje poslovnog poduhvata
izgradnja i eksploatacija Vodenog parka u Banjaluci. Osnivaka
vlasnika struktura je sljedea: Grad Banjaluka 74,666% uea
u kapitalu, Atzwanger S.p.A Bronzolo 17,554% i GP Krajina a.d.
Banja Luka 7,780%. Aneksom ugovora o osnivanju, Atzwanger AG,
kao lan drutva i partner koji ima reference, tehniku infrastrukturu,
know-how i zaposlene, bio je generalni ugovara za angaovanje
izvoaa izgradnje Vodenog parka, uz zadravanje odgovornosti za
realizaciju, izgradnju i putanje u rad. U 2005. godini, zakljuen je
ugovor sa izvoaem radova predraunske vrijednosti 5 miliona
evra, a za isti iznos preduzee Aquana d.o.o. se kreditno zaduilo
kod poslovne banke. Kao obezbjeenje kredita su uzeti zalog na
udjelima osnivaa i sopstvene mjenice. Prema procjeni ekonom-
ske opravdanosti ovog projekta, preduzee je trebalo da servisira
obaveze po kreditnom zaduenju iz ostvarenih prihoda od pruanja
usluga, zakupa i drugih poslova iz registrovane djelatnosti i da iste
vrati u roku od dvije godine. Realizacija projekta je okonana i Vodeni
park sa prateom infrastrukturom i objektima puten je u upotrebu
u junu 2007. godine, a grad Banjaluka je u meuvremenu otkupio
udjele preostala dva osnivaa i postao jedini vlasnik preduzea. Iz
priliva koji se ostvaruju nije bilo mogue servisirati kreditne obaveze,
niti podmirivati trokove poslovanja. Grad je, kao jedini vlasnik i kao
garant za navedeno kreditno zaduenje, na osnovu odluke Skup-
tine grada i ugovora sa bankom preuzeo otplatu kredita sa ciljem
konverzije preuzete obaveze u kapital, odnosno poveanja kapitala
u visini otplaenog kredita. Na ovaj nain, preduzee Aquana (iji
je 100%-tni vlasnik udjela grad Banjaluka) rastereuje se obaveza,
to omoguuje poslovanje bez gubitka (najmanje za visinu kamate
na kredit), dok grad poveava svoj kapital i oekuje ostvarivanje
prihoda po osnovu ostvarene dobiti.
Iskustvo u zemljama u tranziciji, naalost, pokazuje da zajednika
preduzea osnovana putem JPP aranmana najee posluju sa
gubitkom i da ih lokalne vlasti u prvim godinama moraju subven-
cionisati, preko cijena usluga, preuzimanjem kamate na kredite ili
na neki drugi nain.
ZAKLJUAK
Budet je tradicionalni i najzastupljeniji izvor nansiranja projekata
lokalnog razvoja u Republici Srpskoj. Meutim, ovaj izvor nasiranja
postaje sve nesigurniji, izmeu ostalog, i zbog promjene u nainu
raspodjele poreskih prihoda, prenoenjem indirektnih poreza (PDV-a
i carine) sa entitetskog na dravni nivo. Jo od 2006. godine, lokalne
zajednice procentualno dobijaju manje ovih prihoda u odnosu na
preanje prihode od raspodjele poreza na promet na nivou entiteta.
Budet velikog broja lokalnih zajednica zadovoljava samo potrebe
nansiranja operativnih trokova, i to za interventno rjeavanje
socijalnih problema, za zdravstvenu zatitu, komunalne usluge i
sl. Budetska sredstva manjih i ruralnih sredina najee su jedva
dovoljna za nansiranje osnovnih trokova funkcionisanja optine,
dok se za nansiranje razvojnih projekata od lokalnog znaaja ne
mogu izdvojiti znaajnija sredstva iz ovog izvora.
Za nansiranje veih projekata optine mogu oekivati pomo kroz
preraspodjelu sredstava iz entitetskih budeta putem podsticajnih
sredstava za razvoj pojedinih sektora i djelatnosti (npr. poljopri-
vrede, MSP, zdravstvenu zatitu i sl.). Zaduivanje javnog sektora
kod poslovnih banaka i drugih kreditora ogranieno je Zakonom o
zaduivanju, dugu i garancijama BiH. Kreditiranje projekata lokal-
nog razvoja iz sredstava entitetskih investiciono-razvojnih banaka
takoe prua odreene pogodnosti. Zaduivanje optina i gradova
putem emisije obveznica, i pored ogranienja koje imaju emitenti i
rizika koji snosi investitor kupac, pokazalo se boljim i ekasnijim
izvorom nansiranja u odnosu na druge oblike zaduivanja.
Mogue su kombinacije obveznica i pretpristupnih fondova, obve-
znica i javno-privatnog partnerstva JPP, obveznica i lizinga, itd.
Direktni lizing u aranmanu lokalne zajednice podlijee zakonskim
ogranienjima u vezi sa zaduivanjem, tako da je i ovaj model nan-
siranja preporuljivo koristiti u kombinaciji sa privatnim sektorom
po nekom od modela JPP. JPP do sada nisu bila dovoljno koritena
u praksi u RS i pored toga to u poreenju sa drugim izvorima
nansiranja otvaraju znaajno vee mogunosti za nansiranje
razvoja, obavljanje javnih usluga i zadovoljenje potreba graana.
Bitna odrednica JPP je udruivanje resursa, a zemljite i nekretnine
predstavljaju najvaniji resurs u vlasnitvu lokalne zajednice. Po-
stoje brojne mogunosti izgradnje i stavljanja u funkciju objekata
drutvenog standarda, kao to su sportske dvorane, kole, bolnice,
vrtii, domovi za stara lica, zatim trnice, garae i sl. Kroz JPP
je mogue realizovati i komercijalne projekte koji e i javnom i
privatnom sektoru omoguiti ostvarivanje dobiti. Privatni kapital se
koristi za izgradnju javnih objekata i poboljanje kvaliteta javnih
usluga, dok je sredstva dobijena od poreskih obveznika mogue
usmjeriti u druge namjene. Tako se, pored budetskih sredstava,
mogu iskoristiti i drugi izvori nansiranja projekata u oblastima
koje je zakon o lokalnoj samoupravi dodjelio u nadlenost optina.
Brojni su primjeri uspjeno ostvarene saradnje javnog i privatnog
sektora u evropskim zemljama, ali i na prostoru RS, koji pokazuju
da je ovaj model nansiranja itekako primjenljiv i da daje dobre
rezultate.
20
Odluka o organizovanju Aquana d.o.o. Banjaluka kao javnog preduzea, Slubeni glasnik grada Banjaluka 22/08.
Nauni asopis za ekonomiju - 04/12
2
9
IZVORI
1. Ivi, P.: Godina velikih investicija i uspjenog rada, Trnica a.d.
Banja Luka, Poslovne novine, br. 1173, 01/12/2007;
2. Popovi, D.: Nauka o porezima i poresko pravo, Institut
Otvoreno drutvo, Institut za ustavnu i zakonodavnu politiku,
Savremena administracija, Beograd, 1997;
3. Prokopijevi, M., Trina demokratija, Graanske inicijative,
Beograd, 2001;
4. Savanovi, S.: Finansiranje lokalnog razvoja, EDA, Banja Luka,
2009;
5. Odluka o organizovanju Aquana d.o.o. Banjaluka kao javnog
preduzea, Slubeni glasnik grada Banjaluka 22/08.
6. Strategija razvoja lokalne samouprave u Republici Srpskoj za
period 20092015, Banja Luka, mart 2010;
7. Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske (Slubeni
glasnik RS, br. 54/08, 126/08. i 92/09);
8. Zakon o javno-privatnom partnerstvu RS (Slubeni glasnik
RS, br. 59/09);
9. Commission of European Communities: Green Paper on Public
Private Partnerships and community law on public contracts
and concessions, COM (2004) 327, Commission of European
Communities, Brussels;
10. COM (2005) 569, Evropska komisija;
11. Report on the public consultation on the Green Paper on
Public-Private Partnerships and Community Law on Public
Contracts and Concessions, Commission Staff Working Paper,
SEC (2005) 629;
12. www.dei.gov.ba
13. www.sobijeljina.org
Abstract
The current concept of nancing local government in Republic of Srpska is based on the view that local communities should have suf-
cient funds for their functioning. The budget system of Republic of Srpska species the manner and extent to which public revenues are
shared between municipalities and cities. Local communities in the RS are characterized by a high level of dependency on income that
is transferred from the higher levels of government and have no ability to affect the amount of the key sources of funding, besides some
local taxes and fees.
For the nancing of major projects municipalities can expect help by reallocation of funds from the entity budget through incentives for
the development of certain sectors and activities. Donations are also among the traditional sources of nancing. Financing local develop-
ment projects from the entity investment-development banks is also a source of borrowing.
Practice has shown that in the terms of risks, the best combination are mixed nance projects - by issuing bonds and from other sources.
Possible combinations are bonds and pre-accession funds, bonds and public-private partnerships, bonds and leases, etc. Public-private
partnerships have not been used enough in practice in Republic of Srpska despite the fact that in comparison with other sources of
funding they open signicantly greater opportunities for development funding, the provision of public services and fullling the needs of
citizens.
Key words: community, budget, grants, loans, loans, leases, bonds, funds, public-private partnership.