Fenomen birokratizma u upravi, ljudi u upravi

Preduslovi za pojavu birokratije - stvaranje pravne drave, postojanje birokratije apstraktnim

pravilima, robno novanih odnosa.
Dva glavna znaenja rijei birokratija - Jedno je birokracija kao odreen tip upravne
organizacije, bez obzira na posebna obiljeja. Tako je za Herbst Simona birokracija (bureaucracy)
sinonim za veliku organizaciju, dok Paul Appleby smatra karakteristinim ''povezivanje meusobno
ovisnih ljudi i funkcija tako da slue centralnim i zajednikim vrednotama.
R. Konig koji je blii njemakim iskustvima i nadovezuje se na Webera, dri najvanijim
''postojanje sloja inovnika meusobno povezanih u hijerarhijskim stupnjevima koji djeluju u
neosobnom postupku''. U tom smislu definirana je buroazija (burocrazia), kao skup pojedinaca u
dravnoj slubi ili u slubi drugoga javnog tijela koji su organizirani hijerarhijski, a rad im je
obiljeen profesionalizmom i plaom radi se o tipu uprave koji se sastoji od javnih slubenika, u
opreci prema upravi putem poasnih funkcionara.
U drugom znaenju ''birokracija'' je skup negativnih pojava u svakodnevnu poslovanju upravnih
organizacija, bez obzira koje se negativnosti posebno naglaavaju. J.A. Vieg vidi u birokraciji
''nepsretnost, proizvoljnost, neekonominost, inovniku prepotentnost i regimentaciju. A. Sauvy
doivljava birokraciju kao ''itav svijet papira, neodgovornosti, sporosti, a katkada i nametanja i
proizvoljnosti.
itavog problema birokracije, kao pomalo smijenog formalizma i sporosti, dohvatili su se,
opravdano, humoristi. Najpoznatiji meu njima C. Northcote Parkinson (1969) polazi od iskustva
engleske uprave, gdje se nakon Drugoga svjetskog rata broj slubenika u ministarstvu mornarice
stalno poveavao unato stalnom smanjivanju broja brodova, kao i u ministarstvu kolonija nakon
osamostaljivanja kolonija. Na osnovi toga on je spoznao da se ''radni zadaci ire kako bi ispunili
vrijeme raspoloivo za njihovo obavljanje.
Dravna se uprava, dakle, poveava i onda kad se njezini poslovi smanjuju ili posve nestanu. Je li
zbog toga to svaki upravni ef voli poveati broj svojih podreenih, i to svaki put najmanje za
dvojicu (kako bi se oni meusobno sukobljavali, a ne ugroavali njegov poloaj) ili zbog toga to
upravni slubenici samim svojim postojanjem stvaraju jedan drugom posla ili zbog nekog drugog
''znanstvenijeg'' razloga ostavljamo da odgovore budui analitiari uprave.
Harold Laski definira birokraciju kao ''sustav vladavine gdje je kontrola tako potpuno u rukama
inovnika da njihova vlast dovodi u opasnost slobode obinih graana.
Istorijski tipovi birokratije
- patrimonijalna tehnokratska birokratija, ideokratska birokratija mandoritskog birokrata, teokratska
birokratija rimokatolike crkve, robovsko feudalna birokratija Otomanske Turske, kolonijalna
birokratija zapadnoevropskih sila, ruska birokratija kao upravni stale, revolucionarno
komunistika birokratija, te zapadno nacionalno legalistika birokrataija kao savremene
savremene pravna drava i najprimjenjeniji tip birokratije.
Problem birokracije
Institucije politikog sustava dijele se na dvije osnovne skupine: one u kojima se legitimno stvara
politika volja zajednice, u kojima se donose politike odluke, i one u kojima se ta volja ostvaruje,
donesene odluke izvravaju.
Uprava predstavlja, pod normalnim okolnostima, izvrnu organizaciju politikog sustava. To znai
da upravni slubenici u naelu nisu lanovi skupine koja donosi politike odluke, tj. politiki
odluujue skupine, a upravne organizacije u cjelini znae, u usporedbi s tom skupinom, instrument
vlasti, dodue potreban instrument, ali ne i vie od instrumenta.
Tvrdnja o upravi kao izvrnoj ili provedbenoj organizaciji, openito postavljena, namee dva
problema a) konkretno razgranienje izmeu uprave kao provedbene organizacije i politiki
odluujuih tijela; b) problem stanovitog refleksnog utjecaja, pod normalnim okolnistima, uprave
na odluujua tijela i na nain na koji ta tijela obnaaju vlast.
Kako god se rijeio problem razgranienja za konkretni politiki i upravni sustav, moemo raunati
s time da e pripadnici gornjeg sloja upravnog sustava teiti sudjelovanju u politikom
odluivanju, - da e politiki odluujua skupina nastojati u vodei sloj upravnog sustava ukljuiti
svoje lanove radi osiguranja transmisije svojih odluka na upravne organizacije, - da e izmeu
politiki odluujuih tijela i upravnog sustava postojati prijelazno mjeovito podruje u kojem se i
donose odluke politikog znaaja i izvravaju odluke irih politikih foruma.
Odluujua skupina mora nuno infiltrirati upravne organizacije svojim vlastitim lanovima, ako
eli osigurati potreban ''radni kontakt''. Zbog te infiltracije lanova odluujue skupine na vodee
poloaje u upravnim organizacijama, ponekad je vrlo teko razgraniiti upravnu organizaciju, kao
provedbeni instrument, od politiki odluujue skupine.
Refleksni utjecaj upravnog sustava na politika odluujua tijela ije odluke taj sustav izvrava
proizlazi iz - injenice da odluujua tijela, u pravilu, nemaju drugog instrumenta do uprave za
ostvarivanje svoje politike, - uloga uprave u pripremanju sloenih politikih odluka, - uloga
uprave u provedbi politikh odluka, jer sadraj tih odluka uvijek ovisi o nainu i okolnostima
njihova provoenja neprestanog radnog kontakta izmeu uprave i politikih odluujuih tijela.
Birokratska vlast
Osnovna je znaajka birokratske vlasti da odluujua skupina nikada nije imala ili je izgubila,
odnosno svjesno raskinula vezu sa svojom politikom podlogom (tj. s biraima, proizvoaima i
sl.), i odravala se na vlasti mahom ili iskljuivo putem upravnih organizacija. Birokrtizam je nain
provoenja vlasti, kada upravna struktura ima preovladajui uticaj na donoenje odluka.
Birokratska vlast nije vlast uprave, ve vlast na temelju uprave. Patoloka drutvena situacija
birokratske vlasti dovodi do dviju vrsta posljedica u upravnom aparatu i u drutvu u cijelosti: --
prisilna pasivizacija stanovintva u politikom ivotu dovodi do otuenja ovjeka od politike
vlasti, - brojnost i drutveni utjecaj upravnih organizacija poveava se usporedno s izolacijom
uprave unutar drutva i zatvaranjem u sebe njezina rukovodeeg sloja, koji se sve rjee mijenja po
svom osobnom sastavu, sve manje obnavlja u izmjeni s drugim podrujima drutvenog ivota, -
postojanje savremenih velikih upravnih organizacija omoguava odluujuoj (vladajuoj) skupini
provoenje vlasti bez oslonca na bilo kakvu politiku podlogu, - postojanje trajnijih oblika vlasti
bez politikog legitimiteta omoguuje tek razvijeniji upravni aparat.-
Mogunost pojave birokratske vlasti poveava se s razvojem upravnih organizacija i njihove uloge
u drutvu. Prema sadanjem povijesnom iskustvu, ova je mogunost najvea u fazama koncentracije
politikog sustava. Osnovna opasnost birokratizacije politike vlasti sastoji se ipak u injenici da
samo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omoguuje odluujuoj skupini
provoenje vlasti i dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu politiku podlogu.
Idealtipski pojam birokratije Maxa Webera - Birokratija ''Najracionalniji oblik drutvene
organizacije ili tanije takve drutvene organizacije koji sistemski usklauje akt veliki broj
pojedinaca i sa najveim moguem uspjehu. Javlja se sa pojavom nacionalnog pravnog poretka i
nacionalne vlasti uopte kao najvii izrar.
Tano fiksirana hijerarhija - postoji jasna podjela rada, vezanost ponaanja bezlinim
propisima i pravilima slube, organizacija koja poiva na objektivnim slubama koje nisu vezane za
linost, pismeni akt komunikacije.
Idealtipski pojam birokratije podrazumijeva slubenike sljedeih karakteristika: zauzimanje
slubenikih mjesta na osnovu strunih kvalifikacija, vrenje slube kao pozive koje omoguuje
uspjeh u slubi zavisno od godina slube i doprinosa slubi - neophodan uslov za napredovanje
prema karijerij, nagraivanje koje zadovoljava potrebe odranja statusa i zavisi od duine vremena
slube, disciplina usljed koje se slubeni zadaci obavljaju prema unaprijed danim ciljevima bez
obzira na lini stav.
Moderna birokratska vlast i njena kritika. Pojam birokratije u svakodnevnom govoru ima negativno
znaenje. Oznake birokratskih organizacija su formalizam, nefleksibilnosti i sporost. N
Negativne osobine savremene birokratije; bezlinost, usitnjenost, tajnost, solidarnost, lagodnost, rad
po pravilima, razvuenost.
Pozitivne osobine savremene birokratije; ispravnost, standardizovanje, djelotvornost efektivnost,
ekonominost, objektivnost.
Tendencije tehnokracije; tehnokratija vladara tehniara. Dva osnovna tipa tehnokratije:
tehnopolitokratija, tehnobirokratija.