Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str.

OBRAZAC
SUDJELOVANJA U INTERNETSKOM SAVJETOVANJU O NACRTU PRIJEDLOGA ZAKONA O IZMJENAMA
ZAKONA O UDBENICIMA ZA OSNOVNU I SREDNJU KOLU
Naziv nacrta zakona, drugog propisa
ili akta o kojem se provodi
savjetovanje
Naziv tijela nadlenog za izradu
nacrta
Razdoblje internetskog savjetovanja
(poetak i zavretak)

Nacrt prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za

osnovnu i srednju kolu

Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta

12. srpnja 29. srpnja 2013.

Ime i prezime osobe, odnosno, naziv

predstavnika zainteresirane javnosti
(OCD, ustanove i sl.) koja daje svoje
miljenje, primjedbe i prijedloge na
predloeni Nacrt prijedloga

Udruga za pravnu zatitu Juris protecta,

Interes, odnosno kategorija i brojnost

korisnika koje predstavljate

zatita i promicanje prava graana

Naelne primjedbe s obrazloenjem

1. Elementi za javnu raspravu mijenjani su tijekom trajanja

same javne rasprave. Od 12. do 24. srpnja 2013. na javnu je
raspravu bio ponuen Nacrt prijedloga Zakona o
izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju
kolu, s konanim Prijedlogom Zakona (180 KB), a takav je
naslov imao i ovaj obrazac sudjelovanja u internetskom
savjetovanju. A onda je na mrenim stranicama na kojima je
javna rasprava oglaena netko na oba mjesta potajice, bez
obavijesti javnosti i obrazloenja, izbrisao rijei: s konanim
prijedlogom zakona.

zastupa je predsjednik Zlatko Zeljko

2. Ta promjena nije lektorska, kozmetika ili tehnika nego

srna. Stoga je nejasno koji je predmet savjetovanja, tj. o
emu se zapravo vodi javna rasprava: o nacrtu zakona (za
prvo itanje) ili o nacrtu s konanim prijedlogom zakona (za
hitni postupak).
3. Budui da Hrvatski sabor prema Ustavu redovito ne
zasjeda do 15. rujna, a ovdje predloeni zakon eli se donijeti
kako bi ciklus uvrtenja udbenika na Popis zapoeo 1. rujna
2013., u Nacrtu nigdje nije navedeno kako se to misli izvesti
pa to vano nomotehniko pitanje ostaje nejasno.
4. Koordinator javne rasprave to je sigurno znao jer je javnu
raspravu otvorio tri dana prije ljetne saborske stanke, i
planirao ju je u vrlo skraenom razdoblju od samo 16 dana,
dok je javnu raspravu o propisu nie pravne snage (za samo
jedan predmetni sadraj, zdravstveni odgoj) nedavno
proveo u trajanju od 42 dana! Ovdje je pak rije o zakonu
kojim se ureuju svi udbenici, tj. prenosi nastavno gradivo za
sve predmete koji se predaju u osnovnoj i srednjoj koli.
5. Premda se jo ne zna kako bi Hrvatski sabor mogao
donijeti zakon dok ne zasjeda, alternative nema budui da

Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str. 2

je ustavnopravno neprihvatljiva i zakonski iskljuena

mogunost da se Zakon o udbenicima promijeni Vladinom
uredbom sa zakonskom snagom jer Zakon o ovlasti Vlade
Republike Hrvatske da uredbama ureuje pojedina pitanja iz
djelokruga Hrvatskoga sabora (NN 108/12) u lanku 1.
odreuje: Ovlauje se Vlada Republike Hrvatske da
uredbama ureuje pitanja tekue gospodarske politike iz
djelokruga Hrvatskoga sabora, osim... Predmet ureenja
Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima, prema nacrtu
od 12. srpnja 2013. (http://public.mzos.hr/fgs.axd?id=20378)
jesu promjene lanaka 11, 13, 17, 18, 22, 23 i 25, tj. postupak
uvrtavanja, odobravanja, izbora i povlaenja iz uporabe
udbenika i dopunskih nastavnih sredstava. Rije je materiji
kojom se ne ureuje gospodarska politika nego iskljuivo
kulturna prava, dotino pravo na obrazovanje kakvo je
zajameno lankom 65. stavkom 1. Ustava: Obrazovanje je
u Republici Hrvatskoj svakomu dostupno, pod jednakim
uvjetima, u skladu s njegovim sposobnostima. Dapae,
budui da se tim lankom Ustava svima jami dostupnost
obrazovanja, pod jednakim uvjetima, i proglaava da je
obvezatno obrazovanje besplatno, oito je da materija
udbenika i obrazovanja ne pripada u pitanja tekue
gospodarske politike te da se stoga ne moe ureivati
Vladinim uredbom.
6. U prilog takvom razmiljanju ide i injenica to javna
rasprava nije sazvana ni odrana o nacrtu Uredbe nego
Zakona. Komutacija tu vrijedi, nije rije o nominalizmu nego
o temeljnim zasadama demokracije i parlamentarizma
budui da ne ivimo u diktaturi nego u parlamentarnoj
demokraciji gdje Vlada nije zakonodavna nego izvrna vlast.
7. U ocjeni stanja (str. 2-3) predlagatelj istie kako 1. lipnja
kao krajnji rok za pokretanje postupka smatra nedostatno
promiljenim zato to on, bez obzira na to o kojoj je godini
rije, pada u vrijeme ljetnog odmora kada je teko pronai
velik broj osoba koje su voljne raditi na tako zahtjevnom
poslu kao to je prosudba udbenika. ... veina nakladnika
... eka krajnji rok ... za dostavu zahtjeva kojima pokreu
postupak uvrtavanja udbenika i pripadajuih dopunskih
nastavnih sredstava na Popis. Posljedino, to znai da je u
vremenu smanjenog intenziteta rada (lipanj - kolovoz),
intenziviran rad na udbenicima kako od Ministarstva tako i
od strunih povjerenstava koja u razdoblju lipanj kolovoz
prosuuju naslove odnosno izrauju pisano struno miljenje
o usklaenosti udbenika i pripadajuih dopunskih nastavnih
sredstava s nacionalnim i predmetnim kurikulumom i
Udbenikim standardom. No, na istoj stranici predlagatelj
nasuprot tomu tvrdi: Za provedbu ovog zakona nije
potrebno osigurati dodatna sredstva u Dravnome
proraunu Republike Hrvatske. Kako je to mogue? Pa tko
e pregledati, procijeniti, dati pisano miljenje (najmanje
trolano Struno povjerenstvo za svaki naslov, a njih je
ovoga trena u Katalogu sveukupno 2.981 naslov: 1.313 za
osnovnu kolu, 573 za gimnazije, 1075 za strukovne kole i 20
atlasa), prihvatiti cijenu, uvrstiti u Katalog (peterolano
povjerenstvo za provoenje postupka uvrtavanja u Katalog
l. 18. st. 7. Zakona o udbenicima). Zato se onda u Ocjeni
potrebnih sredstava za provedbu zakona govori neistina da

Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str. 3

nije potrebno osigurati dodatna sredstva u Dravnome

proraunu? Zar e svi oni raditi pro bono? Zato se Dravni
proraun potkopava ovakvim minama iznenaenja umjesto
da se ree istina i procijeni koliki e to stvarno kotati? Ili e
se taj novac preraspodijeliti uskratom struje, vode ili grijanja
po kolama?
Primjedbe na pojedine lanke
nacrta zakona, drugog propisa ili
akta s obrazloenjem (Ako je
primjedaba vie, prilau se obrascu,
a ovdje se navode samo lanci ili
dijelovi nacrta na koje se odnose.)

8. Uz predloeni lanak 1. Prema l. 18. st. 2. Zakona o

udbenicima, javni poziv za uvrtavanje udbenika i
pripadajuih dopunskih nastavnih sredstava u Katalog
obveznih udbenika i pripadajuih dopunskih nastavnih
sredstava objavljuje se, u pravilu, svake etiri godine. MZOS
je u vie navrata zadnjih tjedana ponovio da sklop u
pravilu, znai moe, a ne mora. Dokazi: Rijei "u pravilu"
ne mogu se tumaiti na nain da je obvezno trajanje od 30
dana jer iz takve terminologije ne moe proizlaziti
obvezatnost. Tako se ponavlja u javnim oitovanjima:
MZOS, 10. srpnja 2013.:
http://public.mzos.hr/fgs.axd?id=20344, str. 7
MZOS, 12. srpnja 2013.:
http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=12588
MZOS, 17. srpnja 2013.:
http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=12598
MZOS, 18. srpnja 2013.:
http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=12600
Budui da se javni poziv za uvrtenje udbenika u Katalog
objavljuje tek oko 15. oujka godine u kojoj se mijenja
Katalog obveznih udbenika, ostaje nejasno po emu e
autori, nakladnici, uitelji, nastavnici, roditelji i uenici
unaprijed znati da nakladnici najkasnije do 1. rujna trebaju
podnijeti zahtjev Ministarstvu za uvrtenje na Popis (l. 11. st.
1. Zakona o udbenicima). Ne bi li lankom 11. Zakona o
udbenicima trebalo propisati da postupak uvrtavanja na
Popis odlukom (opim upravnim aktom) proglaava/otvara
ministar i do kad? Ili e se iz l. 18. st. 2. Zakona o
udbenicima brisati rijei u pravilu, a propisati da se a)
uvrtenje na Popis pokree ili b) Katalog mijenja: a) svake
prijestupne godine, ili b) u godini nakon nje, ili c) u godini u
kojoj se odrava ljetna ili zimska olimpijada, ili d) u godini
nakon konstituiranja novoga saziva Sabora... (jer su to sve
etverogodinji ciklusi). U svakom sluaju, sintagma koja
prethodi godini u kojoj se, sukladno odredbama ovog
zakona, objavljuje ili mijenja Katalog ne odrava pravnu
sigurnost i jednoznanost pravne norme jer se Katalog ne
mijenja svake etiri godine, nego u pravilu, svake etiri
godine, a to nije isto, niti automatski.
9. Uz predloeni lanak 2. Predloenom promjenom ukida se
dosadanji rok od 90 dana u kojem je Struno povjerenstvo
trebalo izraditi pisano struno miljenje o usklaenosti
udbenika i pripadajuega dopunskog nastavnog sredstva s
nacionalnim i predmetnim kurikulumom i Udbenikim
standardom. No, takvo isputanje suprotno je onomu to je
netko time htio ili mislio postii. Time se, naime, Strunome
povjerenstvu ne produljuje nego skrauje rok u kojem mora
izraditi pisano struno miljenje. Razlog je vrlo jednostavan;
Hrvatska je pravna drava, pa se u nedostatku odredbe u
posebnome zakonu, mora primijeniti rok iz lanka 101. stavka

Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str. 4

1. Zakona o opem upravnom postupku (NN 47/09):

Slubena osoba duna je u sluajevima neposrednog
rjeavanja na zahtjev stranke rjeenje donijeti i dostaviti ga
stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana
podnoenja urednog zahtjeva.
10. Uz predloeni lanak 4. Kako je i zato MZOS-u proteklih
godina trebalo 30 dana (15. X. 15. XI.) da utvrdi za koje se
udbenike izjasnilo najmanje 10% uitelja ili nastavnika i
objavi javni poziv za uvrtavanje u Katalog, a sad e biti
dovoljan dvostruko krai rok, od 15 dana (1. 15. III.)? Tko ili
to jami da e MZOS stii taj posao obaviti u 15 dana? to
ako ne uspije? Zato nisu propisane kazne za odgovorne u
MZOS-u ako to ne uine?
11. Uz predloeni lanak 5. Ta je odredba nemogua,
neprovediva i na tetu osnovne kolske djelatnosti. Ako
Ministarstvo objavi Katalog tek 15. svibnja, uzimajui u obzir
rok iz l. 22. st. 4. Zakona o udbenicima, u razdoblju od 30
dana, tj. do 15. lipnja (a to je vrijeme zakljuivanja godinjih
ocjena po predmetima, polaganja ispita zrelosti, pisanja i
podjele svjedodbi): svaka kola treba pribaviti prethodno
miljenje Vijea roditelja, trebaju se sastati struni aktivi
uitelja razredne nastave, uitelja predmetne nastave i
nastavnika predmetne nastave, odabrati udbenike, a
ravnatelj dostaviti Ministarstvu miljenja vijea roditelja i
odluke aktiva.
12. Uz predloeni lanak 6. I ta se odredba ne ini moguom
i provedivom. Ako ravnatelji (l. 22. st. 4.) imaju rok od 30
dana od 15. svibnja (novelirani l. 22. st. 1.) da prikupe i
Ministarstvu poalju miljenje Vijee roditelje i odluke strunih
aktiva, onda taj rok istjee 15. lipnja pa Ministarstvo nema ni
jedan jedini dan vremena utvrditi konanu listu, a kamoli
provjeriti jesu li ispunjene pretpostavke da se donese
pretpostavljajua odluka iz l. 22. st. 5. Kad e, onda, dakle,
Ministarstvo utvrditi, agencijama i kolama dostaviti i samo
objaviti konanu listu najkasnije do 15. lipnja?
13. Uz predloeni lanak 7. Tom se odredbom unitava
osnovna svrha zakona kakav je donesen 2010. Tada je kao
veliko antistresno dostignue i smanjenje guvi te spokojno
planiranje ljetnoga odmora roditeljima i uenicima obeano
da e udbenike za sljedeu kolsku godinu moi nabaviti
ve 15. lipnja. Preraspodjelom rokova taj osnovni cilj nije
ouvan pa e ovaj zakon ponovno izazvati stare potekoe
i nezadovoljstva.
14. Uz predloeni lanak 8. Ovaj bi zakon stupio na snagu i
odmah poeo proizvoditi pravne uinke koji do njegova
donoenja nisu bili izvjesni ni predvidljivi, iako je za
postupanje po odredbama predloenoga zakona potrebno
dugo pripremno razdoblje pisanja, ureivanja, lektoriranja,
ilustriranja, prelamanja i korigiranja udbenika.
14.1. S jedne strane lankom 18. stavkom 2. Zakona o
udbenicima nije propisana kogentna promjena Kataloga
svako etiri godine, nego u pravilu, to se, prema
tumaenju pravnika u samome Ministarstvu ne moe
tumaiti na nain da je obvezno, jer iz odreenja u
pravilu nikako ne moe proizlaziti obvezatnost. To znai

Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str. 5

da zakonom nije jednoznano utvreno da novi udbenici

moraju biti u upotrebi od kolske godine 2014./2015.
Suglasnosti da su novi udbenici doista potrebni nema meu
elnim ljudima sustava. Novi Pravopis jo nije donesen, kao ni
Pravilnik o obveznim udbenicima, pa ne postoje ni
sadrajne pretpostavke prema kojima bi se novi udbenici
trebali sloiti i urediti.
14.2. S druge strane, aktualni zakonski rok za podnoenje
zahtjeva za uvrtenje u Popis je proao (ove je godine bio 3.
lipnja 2013.), a ovim se zakonom eli odrediti novi rok: 1. rujna
2013. Meutim, time se ne e ostaviti dovoljno vremena svim
zainteresiranima da mu se prilagode jer su oni zakonito
pretpostavljali da je prvi sljedei rok za predaju udbenika
na Popis 3. lipnja 2014. Ovim se taj rok preko noi (doslovce
preko ljeta) eli skratiti za punih devet mjeseci. Meutim,
zakonito oekivanje ogleda se u tvrdnji da oni koji djeluju u
dobroj vjeri temeljem propisa, takvih kakvi jesu, ili se ini da
jesu, ne bi trebali biti frustrirani u svojim oekivanjima. Stoga
je u europskome pravu ustaljeno da se ustanove ili lanice
Europske unije, nakon to su navele stranku na odreeni
pravac djelovanja, od toga ne smiju odstupiti ako bi pri
tome uzrokovali da stranka trpi gubitke. Europski sud pravde
razmatrao je zakonito oekivanje u brojnim sluajevima u
kojima je navoena povrjeda opega naela pravne
sigurnosti, poevi od predmeta Mudler protiv Ministra van
Landbouw en Visserij [1988.] ECR 2321, predmet 120/86. A i u
hrvatskome pravu postoji praksa zasnovana na odluci
Ustavnoga suda U-I-1156/1999 od 26. sijenja 2000. (NN
14/00) da je neustavna zakonska odredba koja ne ostavlja
razuman rok za prilagodbu.
14.3. S tree strane MZOS od roka (3. lipnja 2013.) koji je bio
odredio generalnim upravnim aktom klasa 602-09/1301/00010, ur. br. 533-21-13-0002, od 26. travnja 2013. nije
odustao i nije ga opozvalo. Ustavni je sud rjeenjem U-IIIB2560/2013 od 20. svibnja 2013. (NN 65/13) odgodio izvrenje
toga akta u odnosu na nedonoseni Pravopis i naloio
Upravnom sudu u Zagrebu da do 29. kolovoza 2013. donese
odluke donese odluke u predmetima UsI-1935/2013 i UsI2023/2013 s tim to ustavnosudska privremena mjera ostaje
na snazi do okonanja postupaka U-IIIB-2560/2013 i U-IIIB2738/2013 na Ustavnome sudu RH. Stoga se promjenom
Zakona o udbenicima stvari ne mogu ubrzati ni premostiti
nego u ovom sluaju samo zakomplicirati.
14.4. S etvrte strane, niz uglednih strunjaka i tijela
opredijelio se da novi udbenici nisu potrebni, posebno
uzimajui u obzir aktualnu gospodarsku krizu i velik novani
pritisak koji kupovanje novih udbenika predstavlja za
roditelje. Osim toga, brojni elni ljudi sustava izjasnili su se
protiv promjene udbenika: Nacionalno vijee za odgoj i
obrazovanje preporuilo je 29. travnja 2013. da se stane s
donoenjem novih i mijenjanjem postojeih udbenika dok
se ne donese Strategija znanosti, obrazovanja i tehnologije;
predsjednica Povjerenstva za analizu udbenika prof. dr.
Vedrana Spaji Vrka u Veernjem je listu 6. travnja 2013.
izjavila da novi udbenici ne trebaju bez novih kurikula;
ravnatelj Agencije za odgoj i obrazovanje Vinko Filipovi u

Juris protecta o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o udbenicima za osnovnu i srednju kolu, str. 6

intervjuu kolskim novinama od 26. oujka 2013. da nema

opravdanja za tiskanje novih udbenika, a prof. dr. Gvozden
Flego, predsjednik Savjeta za znanost i obrazovanje
vladajue stranke i lan Odbora za obrazovanje, znanost i
kulturu Hrvatskoga sabora kae: Posve je bespredmetno
donositi nove udbenike na temelju starih kurikuluma i
nastavnih planova i programa. Ne mogu dokuiti to je
motiv svega toga. Posebno je neprimjereno traiti od
izdavaa da nove udbenike izrade u roku od mjesec i pol
dana. (Veernji list, 3.5.2013.). Kod takvoga stanja stvari
predloena promjena Zakona o udbenicima pokazuje se
kao mehanizam kojim se kua u hodu popravljati stvar koja
od poetka nije stavljena na zdrave temelje.
14.5. Stoga se ini razboritijim ne forsirati novi Katalog za
2014./2015. nego cijeli projekt dobro pripremiti, promjene
zakona jo promisliti, donijeti u redovitom postupku tijekom
jeseni 2013., priekati donoenje pravopisa (koji jo nije
gotov), donijeti sve potrebne provedbene propise i odluku
da e se novi Katalog udbenika uspostaviti u kolskoj godini
2015./2016. Prije se, potujui Ustav i proceduru, vie
jednostavno ne stigne.
Ime i prezime osobe (ili osoba) koja
je sastavljala primjedbe i prijedloge ili
osobe koja predstavlja zainteresiranu
javnosti, e-mail ili drugi podaci za
kontakt

Udruga Juris protecta

Datum dostavljanja

25. srpnja 2013.

Taborska 17, 10000 Zagreb

e-pota: info@jurpro.hr

Vana napomena:
Popunjeni obrazac s prilogom zakljuno do 29. srpnja 2013. dostaviti na adresu
elektronike pote javnarasprava-izmjene_zakona_o_udzbenicima@mzos.hr.
Primjedbe koje nee biti dostavljene na priloenom obrascu, nee se razmatrati.