KOMENTAR ZAKONA O ZABRANI

DISKRIMINACIJE
- RECENZIJA Sevima Sali-Terzi
efica Apelacionog odjela Ustavnog
suda Bosne i Hercegovine
i lanica Upravnog odbora FOD
BiH
Miljenja u ovoj recenziji odraavaju iskljuivo line stavove recenzentice
Sarajevo, maj 2010. godine

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

Nakon iniciranja procesa donoenja jedinstvenog zakona protiv diskriminacije i

dvogodinjih, vrlo intenzivnih zagovarakih aktivnosti organizacija civilnog drutva u Bosni i
Hercegivini, u julu 2009. godine usvojen je Zakon o zabrani diskriminacije. Ovaj proces nije bio
lagan i nije, u cijelosti, rezultirao zakonom kakav su prvobitno predloile nevladine organizacije.
Naime, u BiH je evidentan nedostatak demokratske politike kulture, vlasti u BiH su jo u
velikoj mjeri netransparentne u svom radu, a civilno drutvo je jo prilino iskljueno iz procesa
donoenja odluka bez obzira da li se radi o zakonima, politikama, budetima, stratgijama ili
akcionim planovima. Naroito je zakonodavni proces udaljen od oiju i utjecaja javnosti, a taj
proces ukljuuje ne samo donoenje zakona, ve i definisanje politika djelovanja vlasti,
donosenje strategija i budeta, te provoenje reformi u razliitim oblastima. Rijetki su primjeri u
kojima je civilno drutvo odigralo znaajnu ulogu u donoenju nekih zakona u skladu sa najviim
meunarodnim standardima, kao to je Zakon o ravnopravnosti spolova i Zakon o zabrani nasilja
u porodici, i evo, Zakon o zabrani diskriminacije.
Princip nediskriminacije je ugraen u sve vane meunarodne dokumente o ljudskim pravima i
predstavlja neodvojiv element svih drugih garantovanih ljudskih prava. Ovaj princip je ugraen i
u Ustav Bosne i Hercegovine, a zabrana diskriminacije je propisana i u entitetskim Zakonima o
radu, Zakonu o ravnopravnosti spolova, Zakonu o slobodi vjere i pravnom poloaju crkava i
vjerskih zajednica i Zakonu o pravima pripadnika nacionalnih manjina, te u Kodeksu o
emitovanju RTV programa Regulatorne agencije. Meutim, kolikogod bili vani, domet svakog
od ovih propisa ogranien je njihovom prirodom i svrhom, a zatita je u velikoj mjeri
deklaratorna i ne uspostavlja mehanizme za zatitu od diskriminacije, sa izuzetkom Zakona o
radu i Kodeksa o emitovanju RTV programa te, donekle, Zakona o ravnopravnosti spolova. S
druge strane, krivini zakoni u BiH zabranjuju diskriminaciju kroz krivino djelo povrede
ravnopravnosti ovjeka i graanina kojom mu se daju neopravdane povlastice ili pogodnosti,
uskrauje ili ograniava upotreba jezika ili pisma, odnosno zapoljavanje na cijelom
podruju, te kao krivino djelo Izazivanja nacionalne, rasne i vjerske mrnje, razdora i
netrpeljivosti meu konstitutivnim narodima i ostalim u BiH, kao i drugima koji ive ili
borave u BiH. Ni ova zatita nije sveobuhvatna i svakako je potrebno jo doraditi ove odredbe
da bi se njihov opseg prilagodio meunarodnim standardima zatite od diskriminacije. Ovo je jo
jedna potvrda koliko je jedinstven i sveobuhvatan Zakon o zabrani diskriminacije, sa jasnim
definicijama i mehanizmima zatite bio potreban, a njegov stvarni domet ogranien je samo
nainom i uestalou adekvatnog traenja njegove primjene.
Publikacija koja je pred nama, ambiciozno nazvana komentarom, predstavlja, ustvari, analizu
odredaba Zakona o zabrani diskriminacije i, istovremeno, vrijedan i koristan prirunik za
pravnike praktiare, ali i za organizacije civilnog drutva koje se bave zatitom ljudskih prava.
Naime, ova publikacija je nastala prerano nakon donoenja zakona da bi zaista mogla biti
komentar jer na osnovu ovog zakona jo nije izgraena sudska praksa, a jo nema ni podataka

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi
da je pokrenut bilo koji postupak s pozivom na ovaj zakon. Bez sudske prakse kroz koju bi se
mogla analizirati primjena ovog zakona u praksi, ne moe se, naravno, govoriti o komentaru
zakona. Meutim, to ovoj publikaciji nikako ne oduzima vrijednost niti umanjuje doprinos koji
ona moe imati za razumijevanje diskriminacije i njenih pojavnih oblika, te za efikasno
koritenje mehanizmima zatite i za izgraivanje sudske prakse.
U uvodu ove analize Zakona o zabrani diskriminacije, kroz predstavljanje sadraja lana 14.
Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Evropska konvencija), date su
ope napomene o osnovnim pojmovima ije je razumijevanje neophodno da bismo se odmakli
od laikog razumijevanja diskriminacije koje danas preovlauje u javnosti ali, na alost, i u
pravnoj struci. Naime, u javnosti se esto svako razlikovanje pogreno naziva diskriminacijom.
To je rezultat nerazumijevanja i nepoznavanja meunarodnih standarda i prakse meunarodnih
zatitnih mehanizhama prema kojima nema diskriminacije ako za odreeno razlikovanje postoji
razumno i objektivno opravdanje, odnosno ako postoji proporcionalan odnos izmeu sredstava
koja se koriste i legitimnog cilja koji se eli postii. Dalje, u uvodu se daju korisne napomene o
Protokolu br. 12 uz Evropsku konvenciju, koji je stupio na snagu 1. aprila 2005. godine. Ovim
Protokolom je znaajno proiren domet zabrane diskriminacije u odnosu na lan 14. Evropske
konvencije. Naime, dok lan 14. Evropske konvencije titi od diskriminacije samo u odnosu na
prava garantovana Evropskom konvencijom, lan 1. Protokola br. 12 garantuje uivanje svih
prava odreenih domaim zakonom bez diskriminacije po bilo kom osnovu. Evropski sud za
ljudska prava je do danas tumaio ovu odredbu samo u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH u
dijelu koji se tie diskriminacije u vezi sa kandidaturom za Predsjednitvo BiH. Sud je ukazao
da, uprkos tome to postoji razlika u opsegu izmeu lana 14. Evropske konvencije i lana 1.
Protokola br. 12, znaenje ovog potonjeg je u sutini identino znaenju odredbe l. 14.
Evropske konvencije, te da nema razloga da sud odustane od tumaenja diskriminacije koje je
prihvaeno kod tumaenja lana 14. Evropske konvencije. Budui da je ve bio utvrdio krenje
lana 14. Evropske konvencije u vezi sa lanom 3. Protokola br. 1 u vezi sa kandidaturom za
Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH, Evropski sud je zakljuio da postoji krenje lana 1.
Protokola br. 12 u vezi sa kandidaturom za Predsjednitvo BiH iz istih razloga kao i krenje
lana 14. Evropske konvencije, dakle zato to za razlikovanje kakvo je propisano Ustavom BiH
nema razumnog i objektivnog opravdanja. Potencijal Protokola br. 12 tek treba istraiti i
testirati, a sigurno je da s obzirom na irinu zatite koju prua predstavlja izuzetno sredstvo koje
se moe i treba koristiti prvenstveno pred domaim sudovima.
Prvih pet od ukupno 24 lana Zakona o zabrani diskriminacije odnosi se na pojam i oblike
diskriminacije, te na izuzetke od principa jednakog postupanja. Analiza ovih lanova zakona
predstavlja sutinu ove publikacije jer daje vrlo detaljno tumaenje pojmova neophodnih za
razumijevanje sadraja zabrane diskrmininacije. Zatim, kroz prikaz prakse Evropskog suda za
ljudska prava, Evropskog suda pravde, te Komiteta UN za ljudska prava i Komiteta UN za

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

eliminaciju rasne diskriminacije, upoznaje nas sa tumaenje standarda nediskriminacije i na taj

nain daje smjernice za efikasnu zatitu od diskriminacije. Ono na ta analiza naroito ukazuje u
odnosu na lan 1. Zakona o zabrani diskriminacije je termin jednakih mogunosti koji se u
ovom lanu koristi kao i na razliku izmeu tog pojma i pojma zabrane diskriminacije. Iako se
nekada kae da su nediskriminacija i jednakost samo razliiti naini izraavanja iste ideje,
obaveza jednakih mogunosti ili jednake zatite u sebi nosi vie pozitivnih obaveza nego to
je sluaj sa pojmom nediskriminacije. Analiza ispravno ukazuje da upravo ovakvo definisanje
predmeta ovog Zakona moe biti mehanizam za postizanje ideala jednakih mogunosti jer,
kako se obrazlae, dok se drugim zakonima koji u razliitim oblastima ele omoguiti uivanje
prava i sloboda uzimajui u obzir i efekte koje ti zakoni imaju na sve lanove drutva, ovim se
Zakonom moe postii korigiranje pravnog sistema ukoliko je to neophodno.
lan 2. i 3. Zakona vrlo su detaljno analizirani, poev od subjekata i adresata obaveze, rtava
diskriminacije, njenog sadraja i posljedica te pitanja namjere. Ono na ta je s pravom stavljen
naglasak je da obavezu da se uzdre od diskriminacije imaju ne samo javni organi, ve i sva
pravna i fizika lica, to je izuzetno vano. Naime, obaveza zatite ljudskih prava je, prema
meunarodnom pravu, obaveza drave izraena kroz njenu negativnu obavezu - da se uzdri od
krenja, te kroz pozitivnu obavezu - da sprijei i sankcionie krenje prava. Zakonom o zabrani
diskriminacije stvoren je okvir za zabranu diskriminatornog ponaanja fizikih lica tako da je,
kako se to analizom i obrazlae, zabrana iz javne prela i u privatnu sferu. Takoer je vano
istai dio analize kojim se, kroz odgovarajuu praksu meunarodnih organa, obrazlae da pitanje
namjere nije od vanosti za utvrivanje diskriminacije. Ovo je veoma bitno razumjeti za
sluajeve posredne diskriminacije, tj. kada neutralna odredba, kriterij ili praksa dovodi
pojedinca ili grupu u nepovoljan ili manje povoljan poloaj, u kom sluaju bi namjeru donosioca
takve odredbe bilo veoma teko dokazati.
Analizom se, dalje, jasno objanjavaju neposredna i posredna diskriminacija, a naroito se
objanjava potreba pronalaska uporeivaa. Naime, postojanje uporeivaa ili
komparatora je bitan element dokazivanja razliitog tretmana, pa ako se uporeiva dobro i
paljivo ne odabere, zahtjev za zatitu od diskriminacije nee rezulitrati uspjehom, jer se nee
moi dokazati da se oni s kojima se podnosilac zahtjeva za zatitu nalaze u slinim situacijama,
to je neophodno da bi se tzv. test diskriminacije dalje provodio. Ono to je bitno istai je daje
pronalaenje komparatora zadatak onoga ko tvrdi da je diskriminiran po nekom zabranjenom
osnovu i ne moe se oekivati da sud ili drugi organ kojem se neko obrati za zatitu odreuje
komparator po slubenoj dunosti. Ovo dalje govori o ozbiljnosti procesa pripremanja predmeta
u kojima se eli argumentirati diskriminacija u sudskom postupku od ega zavisi uspjeh zahtjeva
za zatitu.

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

Takoer, koristei praksu relevantnih meunarodnih tijela, analiza vrlo detaljno objanjava svaki
zabranjeni osnov diskriminacije. Ovo je vano i korisno jer je jo vrlo esto nerazumijevanje
mnogih od zabranjenih osnova diskriminacije. Tako se npr. esto ne razumije da diskriminacija
manjinskih grupa iji se identitet zasniva na jeziku, kulturi, vjeri, nacionalnom ili etnikom
porijeklu predstavlja u najirem smislu rasnu diskriminaciju. Kad se ovako razumije rasna
diskriminacija onda nije teko zakljuiti da u BiH postoji vrlo rasprostranjena diskrimicija po
ovom osnovu, na ta je ukazao i Komitet za eliminaciju rasne diskriminacije (CERD) u
Zakljunim komentarima po Izvjetaju o provoenju Konvencije o eliminaciji rasne
diskriminacije koji je BiH podnijela 2006. godine, te Evropska komisija za borbu protiv rasizma
i netolerancije (ECRI) u Izvjetaju o stanju u BiH iz 2005. godine. Uprkos praksi rasne
diskriminacije u BiH (npr. poloaj i ostvarivanje prava Roma, segregacija u javnim kolama), te
preporukama ovih i drugih meunarodnih organizacija, u BiH jo nema zabiljeenih predmeta u
kojima se ozbiljnim i sistematinim pristupom pokuala dokazati diskriminacija po ovom
osnovu, nemamo primjera efikasnog krivinog gonjenja, osuda i kazni za rasnu diskriminaciju,
pa samim tim ni sluajeva naknade tete rtvama rasne diskriminacije. Stoga e ova analiza,
zasnovana na predmetima koje su razmatrala meunarodna tijela za zatitu ljudskih prava, moi
biti od koristi u buduem radu na ovakvim predmetima odnosno kvalitetnijem argumentiranju
takvih predmeta.
Ono to je takoer bitno istai je i objanjenje koje se daje u vezi sa lanom 4. Zakona o zabrani
diskriminacije kojim su propisani ostali oblici diskriminacije: uznemiravanje, spolno
uznemiravanje, mobbing i segregacija, izdavanje naloga drugima za vrenje diskriminacije i
pomaganje, te podsticanje na diskriminaciju kroz zagovaranje nacionalne rasne ili vjerske
mrznje. Naime, uznemiravanje po nekom od zabranjenih osnova i podsticanje na diskriminaciju
u bosanskoheregovakom drutvu se veoma esto pojavljuje u obliku govora mrnje, koji
podstie, opravdava ili velia diskriminaciju na osnovu rase, etnike, spolne, vjerske, jezine ili
neke druge razlike. Iako Zakon o zabrani diskriminacije, na alost, ne nudi definiciju govora
mrnje, potencijali za sprjeavanje govora mrnje i za traenje zatite koje ovaj Zakon nudi
su znaajni. Naime, Zakon o zabrani diskriminacije propisuje mogunost podnoenja tube radi
bilo kojeg oblika diskriminacije kako bi se utvrdila diskriminacija, zabranilo poduzimanje
diskriminatorskih radnji, moe se traiti naknada tete ili objavljivanje presude u medijima kada
je diskriminacija poinjena kroz medije. S obzirom na rasprostranjenost govora mrnje kao
specifinog pojavnog oblika diskriminacije, moe se oekivati da e se znaajan broj tubi
odnositi na traenje zatite po ovom osnovu. Dalje, iako su spolno uznemiravanje i
uznemiravanje na osnovu spola definisani i u Zakonu o ravnopravnosti spolova, u analizi se nude
dodatna objanjenja koja e praktiarima i nevladinim organizacijama sigurno biti od velike
koristi za bolje razumijevanje ovih pojmova ne samo u iroj javnosti ve i u sudstvu, kako se ne
bi ponovila situacija u kojoj je bivi sudija Suda Bosne i Hercegovine, nakon prvostepene
osuujue presude Opinskog suda, presudom Kantonalnog suda u Sarajevu osloboen za
5

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

krivino djelo seksualnog uznemiravanja, uz skandalozno obrazloenje, izmeu ostalog, da u

odnosu na rtvu nije bio u nadreenom poloaju.
Nita manje znaajno nije ni razmatranje pojmova mobbinga i segregacije, jer su ovo fenomeni s
kojima je bosansko heregovako drutvo ve dugo suoeno, ali na koje nema efikasnog
odgovora kroz sudski sistem ili kroz dobro osmiljene zagovarake aktivnosti civilnog drustva.
Prikazom standarda i sudske prakse u vezi sa ovim pojavnim oblicima diskriminacije, ova
analiza svakako moe doprinijeti boljem razumijevanju ovih pojmova i prepoznavanju takvih
praksi, a zatim i osmiljavanju efikasnih naina suprotstavljanja ovim pojavama, kako kroz
pokretanje sudskih sporova, tako i kroz druge aktivnosti civilnog drutva.
Vaan dio analize Zakona o zabrani diskriminacije predstavlja i ukazivanje na znaaj
prikupljanja i razvrstavanja podataka o predmetima diskriminacije. Naime, da bi se moglo pratiti
provoenje meunarodnih dokumenata, analizirati praksa u vezi sa uivanjem u garantovanim
ljudskim pravima i slobodama, da bi se kreirale efikasne politike i da bi se osiguralo uivanje u
pravima i slobodama koje nije teoretsko i iluzorno, ve praktino i efektivno, kako to esto
naglaava Evropski sud za ljudska prava, neophodno je prikupljati i razvrstavati odgovarajue
podatke. Na alost, sistematsko prikupljanje i razvrstavanje podataka u Bosni i Hercegovini, bar
u ovoj oblasti, daleko je od zadovoljavajueg. Osim to propisuje da je institucija Ombudsmena
za ljudska prava Bosne i Hercegovine biti centralna institucija za zatitu od diskriminacije koja
e, izmeu ostalog, prikupljati i analizirati statistike podatke o sluajevima diskriminacije,
Zakon o zabrani diskriminacije obavezuje i sve druge nadlene institucije u BiH da vode redovnu
evidenciju svih sluajeva prijavljene diskriminacije, te da te podatke obavezno dostavljaju
Ministarstvu za ljudska prava i izbjeglice. Analiza se vrlo detaljno bavi vanou prikupljanja i
razvrstavanja podataka i ukazuje na vanost postojanja i koritenja statistikih podataka ne samo
za razvoj novih politika, ve i za pripremanje i voenje sudskih postupaka, te za zagovarake
aktivnosti civilnog drutva. Koliko je ovo vano vidi se i iz toga to je samo dobro prikupljenim
statistikim podacima mogue pred sudom dokazati vjerovatnou da je postojala diskriminacija,
nakon ega se, po Zakonu, teret dokazivanja prebacuje na stranu navodnog prekrioca.
Proceduralne odredbe koje se tiu podnoenja tubi, nadlenosti, rokova, izvrenja, privremenih
mjera obezbjeenja i uea treih lica su takoer analizirane i ukazano je na odgovarajua
rjeenja iz procesnih zakona u BiH. Dobro je to je ovo sistematizovano na jednom mjestu radi
lakeg koritenja onima koji nisu neophodno pravnici a bave se zatitom ljudskih prava, ali
onima koji se praktino bave pravom ovo nije nita novo i oslanja se na ve postojee komentare
procesnih zakona.
Meutim, ono to jeste novina u Zakonu i emu je u analizi posveena duna panja je
mogunost podnoenja kolektivne tube za zatitu od diskriminacije. Ovo je prvi put da je u
pravni sistem BiH uvedena tzv. class action, to predstavlja mogunost da se podnoenjem
6

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

takve tube postignu rezultati za veliki broj lica i da se podstaknu promjene i ostvarivanju
spornog prava. Kolektivnu tubu mogu podnijeti udruenja, tijela, ustanove ili druge organizacije
koje imaju opravdan interes za zatitu interesa odreene grupe, pri emu moraju uiniti
vjerovatnim da je ponaanjem navodnog prekrioca dolo do diskriminacije veeg broja lica, a ne
pojedinca. Mogunost podnoenja kolektivne tube znaajno iri opseg eventualnih zagovarakih
aktivnosti civilnog drutva. Naime, strateka litigacija je jedna od zagovarakih aktivnosti
organizacija civilnog drutva koja se koristi u sklopu stratekog zagovaranja izmjena propisa ili
politika koje kre ljudska prava. Iako ovaj pojam nije nepoznat nevladinim organizacijama u
BiH, nemogunost podnoenja kolektivne tube na nain kako je to sada propisano nije ostavljao
prostora da se odaberu strateki vani predmeti, tj. predmeti koji, kako se u analizi kae, imaju
potencijala da podstaknu izmjene ili dosljednu primjenu zakona odnosno oni predmeti koji mogu
da dovedu do primjerene promjene u drutvu. Za nevladine organizacije koje se bave ili ele
baviti stratekim zagovaranjem u oblasti ljudskih prava, ova analiza e svakako predstavljati
odlian podsjetnik na osnovne ciljeve strateke litigacije ali i na ogranienja za provoenje ove
aktivnosti u BiH o kojima se mora voditi rauna kako kod odabira strateki vanog predmeta,
tako i kod osmiljavanja drugih zagovarakih aktivnosti koje se trebaju voditi uporedo sa
stratekom litigacijom na ostvarenju zagovarakog cilja.
Za nevladin sektor u BiH je takoer znaajno i to to se Zakonom o zabrani diskriminacije
propisuje obaveza saradnje nadlenih institucija sa organizacijama civilnog drutva. U analizi se
istie da se praksa konsultacija sa civilnim drutvom u procesu donoenja odluka poela
primjenjivati u okviru Ministarstva pravde BiH, ali se takoer ukazuje i na to da se modaliteti
saradnje vlasti i civilnog drutva moraju definisati na principima, izmeu ostalog, otvorenosti i
poziva na trajnu saradnju, finansijsku podrku projektima i aktivnostima, partnerstva u
projektima i obavezi konsultacija organizacija civilnog drutva u svim aktivnostima od znaaja
za pitanja zatite ljudskih prava i zabrane diskriminacije. Ovakva obaveza propisana zakonom je,
nesumnjivo, znaajno sredstvo koje organizacije civilnog drutva mogu i trebaju koristiti kako bi
proces donoenja odluka postao transparentniji i pristupaniji, to e u velikoj mjeri zavisiti od
dobro osmiljenih zagovarakih aktivnosti nevladinog sektora u oblasti zatite od diskriminacije.
Na kraju, umjesto zakljuka, moe se rei da je moda ovo pravo vrijeme da ovakva publikacija
ugleda svjetlo dana, iako jo nema sudske prakse u vezi sa primjenom Zakona o zabrani
diskriminacije. Naime, Zakon o zabrani diskriminacije irom otvara vrata zatiti od
diskriminacije koju poine organi vlasti i pojedinci, pred domaim sudovima, to je izuzetno
vano jer se najefikasnija zatita ljudskih prava ostvaruje tamo gdje je i najblia izvoru krenja.
Mogunosti koritenja su brojne, a zavisie u velikoj mjeri od posveenosti takvim predmetima
onih koji na njima budu radili. Osim toga, kao to je ve reeno, ova publikacija nudi analizu
odredbi Zakona o zabrani diskriminacije, te daje prikaz tumaenja i koritenja standarda
nediskriminacije kroz praksu relevantih meunarodnih tijela, to u velikoj mjeri moe olakati

Recencija Komentara Zakona o zabrani diskriminacije

Sevima Sali-Terzi

rad nadlenim vlastima koje su dune preduzeti mjere radi sprjeavanja diskriminacije po bilo
kom osnovu, zatim sudovima koji e se sada suoiti sa drugaijom vrstom predmeta i novim
izazovima direktne primjene meunarodnih standarda radi zatite od nediskriminacije, te
nevladinim organizacijama na osmiljavanju stratekih zagovarakih aktivnosti na eliminaciji
diskriminacije u razliitim oblastima.