Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str.

89100

89

Izvorni znanstveni ~lanak

324:33

Bira~i, politi~ari i birokracija u svjetlu teorije javnog

izbora
ZAGORKA BRUNSKO*
Sa`etak
Teorija javnog izbora znaajan je doprinos povezivanju politike i ekonomske
znanosti. Rije je o ekonomskom prouavanju donoenja netrinih odluka,
odnosno o primjeni ekonomske analize na politiko odluivanje. Predstavnici teorije javnog izbora najvie povjerenja imaju u trite i trine institucije. Oni
politiko odluivanje nastoje objasniti mjerilima i kriterijima kojima je podlono
trino ponaanje.
Pristup teorije javnog izbora zasnovan je na postavci o metodolokom individualizmu i na postavci o homo oeconomicusu. Pojedinci i na tritu i u politici
nastoje promicati vlastite interese.
Teoretiari javnog izbora bave se ponaanjem biraa, ulogom politiara, politikih stranaka i interesnih skupina u kompleksnim demokratskim drutvima. U
sreditu njihova istraivanja politiki je proces u kojemu se birai ponaaju kao
kupci, politiari kao specifini poduzetnici, a birokrati tee za poveanjem veliine i ugleda svoga ureda.
Teorija javnog izbora stavlja naglasak na kategoriju razmjene (politika razmjena), odnosno na katalaktiki pristup ekonomiji.

Javni izbor je ekonomsko prouavanje donoenja netrinih odluka

(Mueller, 1979.)
Teorija javnog izbora jest teorija koja politiko odluivanje promatra s ekonomskog
stajalita, nastojei ga objasniti mjerilima i kriterijima kojima je podlono trino ponaanje. Ona, takoer, primjenjuje neke od ekonomskih metoda u prouavanju politikog ponaanja. Njezini predstavnici, od kojih su otprilike polovica ekonomisti, a druga
polovica politolozi, smatraju da politiku treba temeljito izuavati skupa s ekonomskim
instrumentarijem. Primjenjujui logino, deduktivno rasuivanje, oni nastoje otkriti to
je racionalni akter (poduzetnik, politiar, sindikalist i sl.) uinio kako bi maksimalno
poveao svoje izglede da postigne ono to eli.
Bit teorije javnog izbora ukratko je izloio njezin rodonaelnik, nobelovac James
Buchanan, u svom djelu The Economics of Politics, rekavi kako se u osnovi itava
teorija opeg izbora ili ekonomska teorija politike moe saeti kao otkrie ili ponovno
*

Zagorka Brunsko, docent na Fakultetu za turizam i vanjsku trgovinu u Dubrovniku.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

90

otkrie da bi svi ljudi trebali biti tretirani kao racionalna bia koja maksimiraju korisne
imbenike u svim oblastima svoga ponaanja.1
Pojedinci i na tritu i u politici tee maksimiranju vlastitih koristi, nastoje promicati
svoje interese.
Za nas je, nastavlja Buchanan izazov stvaranje ili preinaka politikog sustava
koji e usmjeravati ponaanje pojedinca koje slui njegovoj vlastitoj koristi k zajednikom dobru, na nain to blii onome koji je opisao Adam Smith, s uvaavanjem ekonomskog sustava.2
Teorija javnog izbora predstavlja oivljavanje interesa za klasini liberalizam. U
tom smislu ona je svojevrsno proirenje postavki A. Smitha o funkcioniranju ekonomije
na podruju politikih procesa. Teoretiari javnog izbora opisuju kako vlade donose
odluke o javnim prihodima i rashodima, reguliranju i drugim politikama.3 Pritom se
vie bave pravilima i procedurama donoenja odluka nego samim odlukama. To je ono
specifino to, po miljenju Buchanana i Tullocka, razlikuje kolu javnog izbora od
ostalih.
U ranijim istraivanjima teoretiari javnog izbora ponajvie su se bavili ponaanjem
biraa (glasaa), za razliku od novijih istraivanja, u kojima se naglasak sve vie stavlja
na ponaanje politiara, birokrata, interesnih skupina i sl.

Kratak prikaz razvoja teorije javnog izbora

Teorija javnog izbora relativno je mlada znanstvena disciplina. Rani prilozi u ovoj
domeni mogu se nai u radovima Duncana Blacka, Josepha Kennetha Arrowa i
Anthonyja Downsa iz pedesetih godina.
Nastanak teorije javnog izbora esto se vezuje uz objavljivanje Blackovog lanka o
racionalnosti grupe donosilaca odluke (1948.) i Arrowljeve knjige Social Choice and
Individual Values (1951.), u kojoj je on prvi dao zaokruenu teoriju o javnim izborima
i njihovom socijalnom i gospodarskom znaenju.
Meu ranim prilozima istie se i knjiga A. Downsa An Economic Theory of
Democracy (1957.), u kojoj autor tvrdi kako su politike stranke veoma nalik poduzetnicima u smislu to oblikuju odredbe za koje vjeruju da e maksimirati njihove glasove, slino kao to privatne kompanije proizvode dobra za koja vjeruju da e maksimirati njihove dobiti.4
Downs je, takoer, pokazao zanimljivu injenicu kako je bira u velikoj mjeri
racionalni neznalica koji se ne mui mnogo oko toga da bude dobro informiran o
1

Buchanan, James M., The Economics of Politics, IEA Reading 18, London 1978., str. 17.

Ibid., str. 17.

Samuelson, P. A. Nordhaus, W. D., Ekonomija, Ma Te, Zagreb, 1993., str. 304.

Downs, A., An Economic Theory of Democracy, Harper & Row, New York, 1957., str. 295.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

91

onome za to treba dati svoj glas. Interes obinog biraa za politiku malen je, pa ga
profesionalni politiari mogu na razliite naine kupiti.
Svi spomenuti pokuaji da se znanstveno objasni glasovanje i ponaanje stranaka
bili su polazite razvoja nove teorije koja je uobliena poetkom ezdesetih godina u
radovima J. Buchanana i G. Tullocka. Posebna zasluga za razvoj teorije javnog izbora
pripada amerikom ekonomistu, nobelovcu, Jamesu Buchananu.5
On je 1962. godine, skupa s Gordonom Tullockom (takoer utemeljiteljem ove
kole), objavio poznatu knjigu: The Calculus of Concent (Raun suglasnosti) u kojoj
su obojica ukazali na potrebe irenja i primjene ekonomske analize na politiko odluivanje. Godine 1963. Buchanan i Tullock su osnovali Drutvo za javni izbor i pokrenuli
asopis Public Choice, svrha kojega je irenje istraivanja problematike u domeni javnog izbora. U istu su svrhu est godina kasnije na Virdinijskom politehnikom institutu i Dravnom sveuilitu utemeljili Centar za studiranje javnog izbora, iju djelatnost
1982. godine prebacuju na sveuilite George Mason u Fairfaxu.
Od svog osnivanja do danas kola javnog izbora neprestano se razvijala, osobito
nakon 1986. godine kada je Buchanan dobio Nobelovu nagradu za ekonomiju.
Razgranala se u nekoliko pravaca, od kojih su danas najpoznatiji virdinijska kola
na elu sa J. Buchananom i G. Tullockom, roesterska kola (na elu s W. H. Rikerom)
i blumingtonska kola na elu sa V. Ostromom. Svaka od tih kola, osim slinosti, ima
specifinosti po kojima se razlikuje od ostalih. Virdinijski pristup doivio je afirmaciju
u domeni ekonomije, a ostala dva u domeni politike znanosti.6

Birai i proces glasovanja

U ranijim radovima pozornost teoretiara javnog izbora uglavnom je usmjerena na
birae i proces glasovanja. Ovim se pitanjima najvie bavio G. Tullock, dok se Buchanan vie bavio objanjenjem politike kao razmjene.
Tullock na politiki proces gleda kao na odnos biraa koji razmiljaju poput kupaca
(potroai) i politiara koji razmiljaju poput poduzetnika (proizvoai). I jedni i drugi
nastoje maksimirati svoje interese i unaprijediti vlastito blagostanje. Inspiraciju za svoje
stavove o ponaanju biraa Tullock nalazi u radovima D. Blacka i A. Downsa.

5
James M. Buchanan roen je 1919. godine u malom mjestu Murfreesboro, Tennessee. kolovanje je
zapoeo u svom rodnom mjestu gdje je zavrio osnovnu i srednju kolu. Diplomirao je na Universiy of
Tennesse, gdje je i magistrirao iz podruja ekonomije. Nakon toga odlazi u New York gdje zavrava Naval
War College. Doktorat znanosti stekao je na Sveuilitu u Chicagu. Nakon toga odlazi jo junije i postaje
profesor na Sveuilitu G. Mason u Fairfaxu (Virginia). Od 1969. godine ravnatelj je Centra za studij javnog
izbora.
J. M. Buchanan utemeljitelj je i vodei teoretiar kole javnog izbora (Public Choice School) za to mu je
1986. godine dodijeljena Nobelova nagrada za ekonomiju.
6

O spomenutim pravcima vidjeti detaljnije u Brunsko, Z., Virdinijska, roesterska i blumingtonska kola
javnog izbora, Ekonomska misao i praksa br. 2/1994.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

92

U svojoj knjizi An Economic Theory of Democracy ameriki ekonomist i politolog A. Downs dao je klasian prikaz racionalnosti glasovanja. Objanjenje zbog ega je
obian bira racionalni neznalica Downs nalazi u injenici to su izbori sa stajalita
biraa uvijek povezani s oportunitetnim trokovima. Za glasovanje je potrebno vrijeme
da bi se upisalo u biraki spisak, upoznale stranke i njihovi programi, izalo na biralita
i glasovalo. To isto vrijeme moglo bi se iskoristiti na drugi nain (npr., za trgovanje i
sl.). Osim toga, racionalni bira zna kako je neznatna vjerojatnost da e njegov glas
utjecati na ishod glasovanja, odnosno poremetiti ravnoteu u odnosu 50:50.
Upravo je iz spomenutih razloga interes obinog glasaa za politiku malen, pa javni
izbor smatra neizlazak milijuna ljudi na biralita (u demokratskim zemljama) racionalnim inom.7
Poput Downsa, i Tullock je prouavao posljedice politikog neznanja. Birai su,
smatra Tullock, slabo obavijeteni o pitanjima o kojima se raspravlja tijekom izbornih
kampanja. Po Tullocku to je razumljivo, s obzirom na biraeve stvarne okolnosti. To se
moe objasniti ako se usporedi mo graana u izboru proizvoda u trgovini s njegovom
moi pri izboru politikih kandidata. U trgovini e kupcu i te kako koristiti ako je dobro
obavijeten o onome to eli kupiti. Vrijeme koje utroi dok se informira o vrsti i
kvaliteti dostupnih mu artikala korisno je utroeno. S glasakim izborom nije tako. Mo
pojedinca, kae Tullock, je tako mala da unato tome koliko dobro bio obavijeten,
njegov e utjecaj na ishod ostati vrlo malen i vjerojatno beznaajan.8
Postavlja se pitanje, zbog ega onda glasovati? Teoretiari na njega nastoje odgovoriti na razliite naine. Jedno od objanjenja jest i to da neki ljudi glasuju zato to ne
shvaaju kako je mala vjerojatnost da njihov glas odlui o rezultatu. Drugi e glasovati
zato to vjeruju kako e njihov postupak ohrabriti ostale da uine isto. Meutim, to ne
mogu biti uvjerljiva objanjenja na postavljeno pitanje.
Po miljenju Iaina McLeana, britanskog politologa i teoretiara javnog izbora,
rjeenje paradoksa zato uope glasovati zahtijeva poman opis altruistikih motiva
kakav je dao Margolis u svojoj knjizi Selfishness, Altruism and Rationality: a theory
of social choice.9
S gledita altruizma pojedinac razmilja na sljedei nain: Ako moja omiljena
stranka namjerava stvoriti javna dobra, nadam se da e svakome biti bolje u jednakoj
mjeri kao i meni. Premda je svjestan da je mala vjerojatnost da e upravo on biti odluujui bira, pojedinac ipak smatra da je s gledita altruizma vrijedno glasovati. Drugi
argument glasujte za spas demokracije opet je altruizam dobara. Vjerojatno je da e
ljudi glasovati iz osjeaja odgovornosti koju prihvaaju kao lanovi demokratskog dru-

Vidjeti detaljnije o tome u Downs, A., An Economic Theory of Democracy, New York, 1957.

Tullock, G., The Vote Motive, London, IEA 1976., str, 14-25. (Nav. prema: M. Pukari, Teorija
ekonom-skog liberalizma, Zagreb, 1993., str. 25.)
9

Margolis, H., Selfishness, Altruism and Rationality: a theory of social choice, Cambridge University
Press, Cambridge, 1982.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

93

tva. Tree, osjeaj pojedinca da je uinio svoj dio i da su to drugi vidjeli, primjer je
altruizma sudjelovanja.10
Teorija javnog izbora prikazuje kako se u procesu glasovanja osobne preferencije
(volje) glasaa pretvaraju u drutveni izbor (opu volju).
Kroz javne izbore graani se u demokratskim dravama neposredno opredjeljuju
glasovanjem za svoje predstavnike u parlamentu, koji nude razliite vrste programa
gospodarskoga, politikog, socijalnog, znanstvenog i kulturnog znaaja. Osim toga, na
javnim izborima oni se opredjeljuju neposredno putem referenduma (osobito na lokalnoj razini) ili posredno putem svojih izabranih predstavnika u parlamentu o konkretnim
programima i projektima u podruju javnog sektora, kao i o kriterijima financiranja
pojedinih vrsta programa i sl.
U dosadanjoj praksi funkcioniranja parlamentarnih demokracija afirmirala su se
dva pravila (principa) glasovanja: pravilo veine i pravilo jednoglasnosti ili jednodunosti. Prema pravilu veine, odluka se usvaja kad je odobri vie od polovice glasaa.
Npr., prilikom veinskog odluivanja u parlamentu o programu javnih potreba i o visini
sredstava za financiranje pojedinih vrsta potreba koje se utvruju u proraunima
pojedinih dravnih razina (lokalna, dravna i savezna), veinska grupa moe odluiti i
glasovati za svaki vladin prijedlog koji poveava njezin dohodak i poveava razinu zadovoljavanja njezinih potreba, a isto tako moe donijeti odluke i glasovati za prijedloge
vlade, koji su pravedni i jednaki za sve pripadnike nekog drutva (a mogue je da donese odluke i glasuje i za one prijedloge koji su nedjelotvorni).11
Pravilo veine vodi tzv. glasakom paradoksu koji nastaje kad ni jedan program ne
moe stei veinu prema drugim programima. Ovaj paradoks prvi je uoio Condorcet u
devetnaestom stoljeu, a detaljno ga je istraio J. K. Arrow. Glasaki paradoks pokazuje da dnevni red moe biti presudan za ishod, odnosno da redoslijed glasovanja
moe odrediti koji e program prevagnuti.
Primijeni li se pravilo jednoglasnosti (jednodunosti), odluka se usvaja kad je
odobre svi glasai. Pravilo jednoglasnosti sadri pravo univerzalnog veta koje moe
upotrijebiti svaki pojedinac ako se ne slae s nekom odlukom. Iz te bi injenice upotreba spomenutog pravila mogla u potpunosti blokirati zadovoljenje potreba za javnim
dobrima (svatko bi imao mogunost da blokira sve to mu se prohtije). Ovakav tip odluivanja prilikom donoenja kolektivnih odluka, odnosno programa zadovoljenja javnih potreba kao i njihova financiranja, u parlamentu iziskuje suglasnost i jednoglasnost
svih predstavnika u parlamentu (bez obzira na stranaku pripadnost).
Izmeu pravila veine i pravila jednodunosti srednje je rjeenje upotreba kvalificirane veine (odluka se u ovom sluaju obino usvaja kad je odobre dvije treine glasaa).
10
Vidjeti o tome detaljnije u McLean, Iain, Uvod u javni izbor, Fakultet politikih znanosti, Zagreb 1997.,
str. 61-62.
11

Vidjeti detaljnije u Samuelson, P. A. Nordhaus, W., Ekonomija, XIV izdanje, Mate, Zagreb, 1992.,
str. 307-308.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

94

Uloga politiara
Prema teoretiarima javnog izbora, jednako kao to se biznismeni povode za motivom dobiti, tako bi se i politiari trebali povoditi za motivom glasa. Kao to ekonomska
konkurencija pod odreenim pretpostavkama nalae proizvoaima da slijede elje potroaa, tako i politiko natjecanje (uz odreene pretpostavke) nalae politiarima da se
ponaaju u skladu s interesima biraa.
Polazna je pretpostavka da je politiko djelovanje (kao i ekonomsko) racionalno.
Poput homo oeconomicusa, koji tei maksimalizaciji vlastite korisnosti, i politiari i birai djeluju u vlastitom interesu. Cilj politiara je maksimalno poveati glasove biraa,
kako bi se mogli odrati na vlasti. S druge strane, cilj biraa je maksimalizirati netokoristi koje proizlaze iz fiskalnih operacija, to znai imati vee koristi od dravnih
rashoda nego to su trokovi plaanja poreza. Birai e, dakle, glasovati za one za koje
smatraju da e bolje zastupati njihove interese. Politiari koji uspiju u najveoj mjeri
udovoljiti ovakvim zahtjevima, dobit e najvei broj glasova. Osnova njihova ponaanja usmjerena je poboljanju njihove pozicije u odnosu prema izbornoj osnovi. U politikoj domeni natjecanje politiara da pridobiju birae nalik je natjecanju proizvoaa
da pridobiju potroae u ekonomskoj domeni.
Meutim, zakljuak predstavnika javnog izbora jest da odluke politiara ne odraavaju uvijek volju glasaa.
Postoji, naime, niz pritisaka (od strane interesnih skupina i sl.) koje ih u tome
sprjeavaju. Iz toga razloga pie Buchanan, sve vane proraunske odluke nee uvijek
odraavati volju glasaa.12
Po Buchananu, tri su vrste politiara: ideolog, traitelj slave i profiter. Ideolog eli
uiniti dobro onako kako ga vidi. On koristi dravnu maineriju da unaprijedi svoje ciljeve. Traitelju slave osnovni je motiv fotelja. On e otkriti kako e vie glasova osigurati udovoljavajui posebnim interesnim skupinama, nego smanjivanjem poreza. Profiter tei vlastitom dobitku preko poloaja. Njegovi napori e takoer teiti za poveanjem poreza.13
Buchananova je konstatacija da proces djelovanja prema vlastitim interesima ima
tendenciju ubrzanja. Kad taj proces krene, svi mu se moraju pridruiti ili otpadaju. Politike stranke postaju koalicijama koje tragaju za sve veim brojem glasova. Svaka
politika ukljuuje koalicije. To, kako primjeuje Iain McLean, proizlazi iz injenice to
je puno biraa od kojih svaki ima politike preferencije, ali je samo nekoliko politikih
stranaka i samo jedna vlada.14
Tvorba koalicije poprima razliite oblike u zemljama s manjim brojem veih stranaka od zemalja u kojima postoji vie manjih stranaka. U prvom se sluaju koalicije
12

Buchanan, J. M., The Limits of Liberty, University of Chicago Press, 1975., str. 156. (Nav. prema M.
Pukari, Teorija ekonomskog liberalizma, Zagreb, 1993., str. 208).
13

Ibid., str. 208.

14

McLean, Iain, Uvod u javni izbor, Fakultet politikih znanosti, Zagreb, 1997., str. 118.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

95

formiraju uglavnom unutar stranaka, dok se u drugom sluaju formiraju meu njima.
Teorijom politikih koalicija dosta se bavio W. H. Riker, poznati predstavnik roesterske kole javnog izbora. Za razliku od Downsa, koji tvrdi da politiari nastoje dobiti to
vei broj glasova i zato se udruuju u koalicije, Riker kae da oni nastoje dobiti upravo
onoliko glasova koliko je dovoljno da steknu vlast. Po Rikerovu miljenju, vie glasova znai vie obeanja i obveza danih tijekom kampanje veem broju ljudi.15
S gledita teorije javnog izbora politiari se dakle mogu zamisliti kao racionalni
ljudi koji maksimiziraju glasove, osiguravajui popularne opcije, ime udovoljavaju
preferencijama biraa.

Interesne skupine
Interesne skupine jesu one koje se formiraju radi promicanja i zatite posebnih interesa u politikom sistemu. Za razliku od politikih stranaka, cilj interesnih skupina nije
osvajanje i vrenje dravne vlasti. Naprotiv, njihov je cilj ostvarenje konkretnih interesa
zbog kojih nastoje na razliite naine utjecati i na politike stranke i na razne odjele
vlade.
Interesi nekih skupina povezani su s programima (ili politikama) od kojih mali broj
pojedinaca dobiva velike dobitke uz troak koji u obliku malih gubitaka snosi veliki
broj drugih pojedinaca.
lanovi tih interesnih skupina dobro su informirani i u mogunosti su utjecati na
politiare. Svi ostali (koji e snositi male gubitke) najee su neinformirani i zato nezainteresirani za pitanja koja e lanovima interesnih skupina donijeti dobitke.
Politiari e interesnim skupinama poklanjati pozornost i esto puta podrati njihove
interese iz vie razloga.
McLean navodi najmanje tri razloga.16
Prvi je da skupine mogu imati glasaku mo. One esto pitaju politike kandidate
kakav je njihov odnos prema pitanjima skupine i na temelju odgovora savjetuju svojim
lanovima kako e glasovati.
Drugo, lanovi interesnih skupina spremni su financijski pomoi izbornu kampanju
politiara. Za politiare pritom ne postoji opasnost da izgube potporu ireg birakog
tijela koje, zbog neinformiranosti i zbog toga nezainteresiranosti, nee obraati pozornost na to da politiari promoviraju interese malih interesnih skupina (pogotovo ako
politiari tijekom izborne kampanje istaknu pitanja koja su od interesa za ire birako
tijelo).
Trei razlog je taj to su politiarima esto potrebni struno znanje i vjetina skupine, kako bi svoju politiku proveli na podruju neke skupine.
15

Riker, W. H., The Theory of Political Coalitions, Yale University Press, 1962.

16

McLean, Iain, Uvod u javni izbor, str. 83.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

96

Mo biraa ne premauje uvijek mo skupina, i obratno.

Mo lobija i mo biraa esto su suprotstavljene i vuku u suprotnim pravcima, ali
pravac koji izaberu politiari mora biti pod utjecajem obiju.17
Interesne skupine bitne su institucije suvremenog drutva. Osim klasinih oblika
(sindikata, udruenja poslodavaca, profesionalnih udruenja i sl.), postoje danas i drutva ljubitelja pojedinih gradova, planina, tipova automobila, kolekcionara i sl.
Lobiranje i drugi oblici grupnih pritisaka u stalnom su porastu. U novije vrijeme
dolo je ne samo do kvantitativnog porasta razliitih interesnih skupina nego i do promjena u njihovoj strukturi i djelovanju. Ranije su te grupe predstavljale iroke asocijacije razliitih interesa, dok se danas sve vie diferenciraju u grupe posebnih interesa.

Kritika birokracije
Teoretiari javnog izbora u svojim se radovima bave i kritikom birokracije. Birokracija je termin koji se obino upotrebljava za vladine slubenike i namjetenike, odnosno dravne inovnike. To je formalna organizacija koja obavlja iroki spektar administrativnih poslova pomou sustavne koordinacije rada veeg broja ljudi. Prema M.
Weberu (koji ju je prvi opisao), birokratska organizacija temelji se na zakonitom autoritetu, racionalnom donoenju odluka, znanju i sposobnostima, kao i strogim pravilima
u organizaciji. Ona je najracionalniji oblik drutvene organizacije. Glavna su joj obiljeja: hijerarhijska organizacija (svaka nia sluba pod nadzorom je vie), specijalizirana podjela rada, zapoljavanje na bazi dokazane strunosti. Za svaki rad postoji vrsti
sustav pravila koji osigurava uniformiranost, a o svakom obavljenom poslu postoji slubeno izvjee. Weber je pozitivna obiljeja birokracije vidio u specifinoj podjeli rada
koja omoguuje uinke, u preciznom lancu naredbi i kontroli njihova izvrenja, formalistikoj impersonalnosti koja onemoguuje favoriziranje subjektivnih interesa i ciljeva
i sl. Meutim, on je bio svjestan i loih strana birokracije: prevelike krutosti, bezline
komunikacije, inzistiranja na formalnostima, odugovlaenja s rjeenjima problema i sl.18
U domeni javnog izbora pitanjima birokracije najvie su se bavili William Niskanen
i Gordon Tullock. Njihova je polazna konstatacija kako birokrati, poput ljudi iz
privatnog sektora, djeluju racionalno, polazei od vlastitih interesa. Osnovna preokupacija birokrata je kako poveati veliinu vlastitog ureda, a time i svoje plae i mo.
Problem birokrata je, dakle, kako maksimirati svoj proraun.
U knjizi Konkurencija meu vladinim uredima, objavljenoj 1978. godine, prof.
Niskanen pie kako je natjecanje opeprihvaen poticaj u privatnom sektoru i pita se
zato nije tako i za dravnu birokraciju, zato je monopol poeljna znaajka ureda?19
17

Ibid., str. 84.

18

Vidjeti detaljnije u Weber, M., Privreda i drutvo, Knjiga I, Beograd, 1976., str. 173.

19

Niskanen, Competition Among Government Bureaus, 1978. (Nav. prema Pukari, Teorija ekonomskog
liberalizma), str. 208.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

97

Niskanen smatra kako ni biznismeni ni birokrati nemaju nikakvu priroenu motivaciju za djelotvornost. Koliko e oni biti djelotvorni ovisi o poticajima i prisilama pod
kojima rade. Potrebno je znati koji su to poticaji i prisile?
Biznismenima je osnovni poticaj maksimiranje vlastite dobiti. Birokracija je financirana od jedne ili vladajue kolektivne organizacije. Sponzor (vlada) nema drugog nabavljaa i uredi nemaju drugog izvora financiranja. Postoji, dakle, biromonopol. No,
bez obzira na postojanje biromonopola, birokrati ne mogu prisvajati dobit. Osnovna je
pretpostavka da birokrati tee poveanju prorauna i poveanju veliine svoga ureda,
to ima predvidivu slinost s motivom dobiti u privatnim djelatnostima.
Niskanenova je pretpostavka da birokrati cijene plau, dodatne prihode, javni ugled,
mo, presti, rezultate svoga odjela, lagodan ivot i sl. Oni su kao i drugi ljudi
zabuavaju kad mogu, a djelotvorni su kad moraju biti takvi.20
Dakle, bez obzira na to to su birokrati obino monopolistiki nabavljai svojih dobara, u demokratskim drutvima moraju se zadovoljiti utvrenim plaama koje ne odraavaju dobit to je zaradio njihov odjel.
esto e poveanje veliine ureda zadovoljiti osobne interese efova. Takvo poveanje obino se opravdava poboljanjem i poveanjem usluga pruenih potroau,
makar to poveanje moe biti prividno. Argument za pretpostavku da se usluge nekog
odjela previe pribavljaju, ovisi o monopolu na informacije odjela.
Jo je Weber uoio da ljudi zadueni za odravanje kartoteka znaju bolje od ostalih
koliko je molbi bilo podneseno prole godine za planiranje iskoritavanja zemljita, te
koliko ih je osoblja obraivalo.21
Priope li vladi da im je za spomenuti posao potrebno vie osoblja (budui da je
postojee osoblje preoptereeno), vlada teko moe provjeriti takve tvrdnje a da ne uspostavi drugu birokraciju uz prvu, zadatak koje bi bio provjera tvrdnji to ih navodi
prva birokracija. Za takvu provjeru trebao bi, dakle, poseban odjel koji bi bio pripravan
i sposoban donositi odluke o kretanju prorauna svakoga drugog odjela. Meutim, ni
jedan pojedinani odjel ne bi mogao nadzirati sve rashode svih odjela.
Niskanenova je konstatacija da su svi uredi preveliki.
Slino miljenje zastupa i Gordon Tullock. Po miljenju Tullocka, birokrati, kao i
ljudi iz privatnog sektora, nastoje poveati ugled i presti svoga ureda. Meutim, taj
profesionalni ponos ograniava se u privatnom sektoru. Tullock navodi primjer rukovoditelja propilenskog ureda neke kemijske kompanije, koji nee moi poveati broj
proizvodnih objekata ako propilen nije osobito rentabilan, iako mu je to cilj. U tome e
ga sprijeiti glavni izvrni organ, odgovoran za krajnji rezultat. Za razliku od privatnog,
u javnom sektoru nema provjere rentabilnosti. Kongres osigurava rast birokratskih
agencija putem uzajamne pomoi.22 Ta metoda je tzv. logrolling, ili proces u kojem
20

Ibid., str. 167.

21

Vidjeti u McLean, Iain, Uvod u javni izbor, str. 105.

22

Shaw, J., Dejms Bjukenen i ekonomija po javnom izboru, Pregled, br. 240, str. 24.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

98

jedan zastupnik lan kongresa pristaje na potporu koleginog interesa, premda se moda
s njim ne slae, a zauzvrat dobiva koleginu potporu (podrku) u nekim drugim
pitanjima. Tullock navodi za primjer nekog lana kongresa koji podrava subvencioniranje stambene izgradnje da bi zauzvrat dobio podrku za farmerski program. Rezultat
je da obje agencije dobivaju novac koji ele, ili barem dio tog novca, a to dovodi do poveanja dravne uprave. Protagonisti javnog izbora zalau se za prebacivanje programa
to je vie mogue na privatni sektor i na lokalne uprave.
Pitanjima birokracije u domeni javnog izbora dosta su se bavili H. Hayes i L. L.
Wood. U radu Utility maximizing bureaucrats: The bureaucrats point of view
(Birokrati kao maksimizatori korisnosti birokratska toka gledita) nastoje istraiti
kako i do kojeg stupnja birokrati maksimiraju vlastitu korisnost. Polazei od ranijih istraivanja Williamsona i Simona u ovoj domeni, oni konstatiraju kako su birokrati
maksimalisti vlastite korisnosti, ali ne nuno i minimalisti trokova. Ako birokrati
imaju pozitivnu preferenciju trokova za osoblje, onda se moe dogoditi i biti uoljivo
irenje osoblja iznad toke gdje su marginalni trokovi jednaki marginalnoj korisnosti.23
Miljenje je teoretiara javnog izbora kako bi unutar samih ureda i meu njima trebalo postojati suparnitvo (konkurencija) kao i na tritu. Po Niskanenovom miljenju,
suparnitvo meu uredima utjecalo bi na poveanje koliina informacija dostupnih politiarima. Ono bi, takoer, povealo spektar tehnologija kojima se opskrbljuju uredi.
Tullock takoer govori o potrebi natjecanja meu uredima te predlae eksperimentalna
natjecanja izmeu regionalnih ureda socijalnog osiguranja, kako bi se dobile usporedbe
i mogla ocijeniti njihova uinkovitost.

Zakljuak
Teorija javnog izbora danas se sve vie afirmira i konstituira kao posebna znanstvena disciplina. Ona je sastavni dio konstitucionalne politike ekonomije iji su predstavnici uglavnom zaokupljeni ustavnom ekonomijom i iznalaenjem praktinih prijedloga odreenih promjena.
Osnovna ideja koju slijedi konstitucionalna ekonomija jest svojevrsno izraavanje
politikog kriticizma. Teoretiari javnog izbora imaju izriito kritiko miljenje o djelotvornosti politike i prirodi birokracije. Javni izbor je povezan s uvjerenjem da vlade
obino obavljaju poslove loije, a trite bolje. Istie se uloga poduzetnitva i zagovara
uravnoteeni budet. Vlade se trebaju ponaati kao poduzetnici te svoje djelovanje podrediti ekonomskim zakonitostima (sama teorija svojevrsna je reakcija na kejnzijanski
optimizam u zagovaranju i provoenju dravnog intervencionizma). Teoretiari javnog
izbora u svojim radovima bave se ponajvie biraima i procesom glasovanja, ulogom
politiara, birokrata i lobista u demokratskim drutvima.
Vjera u djelotvornost trita i trinih zakonitosti, metodoloki individualizam i racionalni izbor predstavljaju jezgru ovoga istraivakog programa.
23

Hayes, K. Wood, L. L., Utility maximizing bureaucrats; The bureaucratss point of view, Public
Choice, br. 82/1995., str. 69-83.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

99

Literatura
Brunsko, Zagorka, Virdinijska, roesterska i blumingtonska kola javnog izbora, Ekonomska
misao i praksa, br. 2, Dubrovnik, 1994.
Buchanan, James M., The Economics of Politics, IEA, Reading, London, 1978.
Buchanan, James M., The Constitution of Economic Policy, The American Economic Review,
Vol. 77, br. 3, 1987.
Downs, Anthony, An Economic Theory of Democracy, Harper & Row, New York, 1957.
Hayes, K. Wood, L. L., Utility Maximizing Bureaucrats: The Bureaucrat Point of View, Public
Choice, br. 32, 1993.
McLean, Iain, Uvod u javni izbor, Fakultet politikih znanosti, Zagreb, 1997.
Nikoli, Nika, Alokacija javnih dobara (O teoriji javnog izbora), Ekonomska misao i praksa, br.
1, Dubrovnik, 1996.
Pukari, Mladen, Teorija ekonomskog liberalizma, Sveuilina tiskara i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1993.
Riker, William H., The Theory of Political Coalitions, Yale University Press, 1962.
Samuelson, P. A. Nordhaus, W. D., Ekonomija, Ma Te, Zagreb, 1993.
Shaw, Jane, Dejms Bjukenen i ekonomija po javnom izboru, Pregled, br. 240.
Weber, Max, Privreda i drutvo, Prosveta, Beograd, 1976.

Brunsko, Z., Bira~i, politi~ari i birokracija..., Polit. misao, Vol XXXVI, (1999.), br. 3, str. 89100

Zagorka Brunsko
VOTERS, POLITICIANS, AND BUREAUCRACY AND
THE THEORY OF PUBLIC CHOICE
Summary
The theory of public choice is a major link between political science and
economic science. It includes economic research into the issue of non-market decision-making i.e. the application of economic analysis to political decisionmaking. The champions of the theory of public choice have most confidence in
the market and the market institutions. They try to explain political decisionmaking by means of the standards operating on the market.
The public choice theory approach is based on the concept of methodological
individualism and homo oeconomicus, since individuals try to promote their own
interests both on the market and in politics.
Theoreticians of public choice investigate voters behaviour, the roles of
politicians, political parties, and interest groups in complex democratic societies.
Central for their research is the political process in which voters behave as buyers,
politicians as entrepreneurs, while bureaucrats are prone to self-aggrandisement
and their ambition is to boost the significance of their office.
The theory of public choice emphasises the category of exchange (political
exchange) and the catalectic approach to economy.

100