I.

SPLONO O EVROPSKI UNIJI

1. Nastanek in razvoj Evropske unije
Evropska unija je zdruenje 27 drav, ki izvira iz treh skupnosti:
Evropska skupnost za premog in jeklo (ESPJ 1951); sprva je imela
est lanic (Belgija, Nizozemska, Luksemburg, Nemija, Francija, Italija).
Pogodbo o ESPJ pogosto imenujemo tudi Parika pogodba.
Evropska gospodarska skupnost (EGS 1957)
Evropska skupnost za jedrsko energijo (EURATOM 1957).
ESPJ je bila ustanovljena za obdobje petdesetih let (do l. 2002), medtem ko sta
bili ostali dve ustanovljeni za nedoloen as.
Leta 1993 se je Evropska gospodarska skupnost s Pogodbo o Evropski uniji
preimenovala v Evropsko skupnost.
Pomembni mejniki v razvoju skupnosti:

1965: Pogodba o zdruitvi institucij (Merger Treaty)

1986: Enotna evropska listina (Single European Act)
1992: Pogodba o Evropski uniji (Maastrichtska pogodba); ustanovljena
EU, del katere so postae vse tri skupnosti
1997: Amsterdamska pogodba
2000: Sprejeta Listina o temeljnih pravicah Evropske unije, ki ima
naravao sveane deklaracije
2001: Pogodba iz Nice
2004: Pogodba o ustavi za Evropo v Atenah
2007: Lizbonska pogodba

Ena prvih medevropskih organizacije je bila Organizacija za evropsko

gospodarsko sodelovanje (OEEC). Na irem podroju drubenega ivljenja, ne
samo na ekonomskem, je prva bila na podlagi severnoatlantske pogodbe
ustanovljeni NATO (1948), nekaj let zatem pa e Zahodnoevropska unija
(1954).
Leta 1949 je bil ustanovljen Svet Evrope, ki je pridobil na pomenu s sprejetjem
Evropske konvencije o varstvu lovekovih pravic (EKP), ki je predvidela
ustrezni sodni mehanizem v okviru Evropskega sodia za lovekove pravice
(ESP).
1.2

Pogodba o Evropski uniji - Maastrichtska pogodba (1992)

Pogodba o EU je sestavljena iz dveh vsebinsko loenih delov:

v 1. delu je ne na novo uvedena Evropska unija,
v 2. delu je Pogodba o EU spreminjala ustanovne pogodbe Evropskih
skupnosti.
Z ekonomskega vidika je pogodba pomembna zaradi doloitve tretje in zadnje

faze vzpostavitve evropske monetarne unije ter opredelitve monetarnih

institucij (evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke).
Z organizacijskega vidika je pogodba pomembna zaradi poveanja vloge
Evropskega parlamenta (EP), uvedbe t.i. postopka soodloanja, ki pomeni vejo
enakopravnost pri zakonodajnih zadevah.
S pogodbo je urejeno tudi evropsko dravljanstvo, kot komplementarno
dravljanstvo.
Pogodba tudi vpelje dva nova organa: parlamentarni ombudsman in odbor
regij.
Najveja novost pogodbe sta drugi in tretji steber Evropske unije:
drugi steber EU je posveen skupni zunanji in varnostni politiki,
tretji steber EU je primarno usmerjen navznoter v delovanje Evropske
unije z namenom zagotavljanja varnosti in svobode. Ta steber je z
Amsterdamsko pogodbo bil okrnjen, saj so se v prvi steber prenesle
zadeve, ki se nanaajo na azilno, imigracijsko in tujsko politiko.
Oba stebra sta loena od institucionalnih in pravnih struktur Evropskih
skupnosti , vendar imajo v okviru obeh stebrov pristojnosti tudi temeljni organi
EU in Skupnosti (Svet, Evropski svet, Evropski parlament, Komisija), vendar je
njihova vloga drugana kot v okviru prvega stebra. Gonilno vlogo v okviru teh
dveh stebrov imata Svet in Evropski svet. Naelno sporov s podroja teh dveh
stebrov ne reuje Sodie evropskih skupnosti.
S to pogodbo so lanice pristale na prenos suverenih pravic na Evropske
skupnosti.
Dva pomembna dejavnika v politinem nastajanju Evropske unije sta:
oblikovanje ekonomske in monetarne unije, katere konni cilj je uvedba
skupne evropske valute (evro),
zaetek oblikovanja skupne migracijske politike in politike na mejah
(Schengenski sporazumi).
Vse drave lanice niso vkljuene v oba reima. Podpisnice Schengenskih
sporazumov pa so tudi nekatere drave, ki niso del EU (Norveka, Islandija,
vica).
1.3

Amsterdamska pogodba

Pogodba je bila namenjena odpravljanju nekaterih pomanjkljivosti

Maastrichtske pogodbe in ne vsebinskim reformam pogodb:
pretevilenje lenov v pogodbah,
ureditev postopka ob morebitni dalji kritvi lovekovih pravic in
temeljnih svoboin posamezne lanice (mogo je celo suspenz pravic
drave),
prenos nekaterih pristojnosti iz tretjega v prvi steber (prost pretok oseb,
vize, azil, imigracije, sodno sodelovanje v civilnih zadevah). V tretjem
stebru je tako ostalo le e policijsko in sodno sodelovanje v kazenskih
zadevah.
1.4

Pogodba iz Nice

Pogodba je uredila tisto, za kar v Amsterdamu ni bilo interesa:

vpraanje iritve (srednje in vzhodne Evrope),
doloitev najvijega mogoega tevila poslancev,
ve soodloanja Evropskega parlamenta,
Statut Sodia.
1.5

Pogodba o ustavi za Evropo

Pogodba je sestavljena iz tirih delov:

I. Institucionalni okvir EU
II. Listina o temeljnih pravicah EU
III. Politike in delovanje EU (najobseneji)
IV. Splone in konne dolobe
+ protokoli in izjave
2. Pravna narava in zgradba Evropske unije
Evropska unija je razvejana in kompleksna tvorba, katere pravna narava se
izmika znanim pravnim opredelitvam.
V grobem lahko govorimo o naddravni skupnosti, ki ima dvojno naravo. Po
svojem nastanku in urejanju temeljnih razmerij med dravami lanicami je
tvorba mednarodnega prava, torej mednarodna organizacija, ki je ustanovljena
na podlagi mednarodne pogodbe, sklenjene med dravami lanicami zaradi
sodelovanja na razlinih podrojih.
Na drugi strani pa je po svoji institucionalni zgradbi in nainu delovanja
nekakna (nad)dravna tvorba, ki ima e zelo veliko lastnosti (federativne)
drave, ker izvaja oblast, ki ima enake lastnosti in uinke kot dravna oblast.
Vse skupaj dodatno zapleta dejstvo, da kakrenkoli poskus definiranja ne velja
enako za vsa podroja njenega delovanja.
Ugotovimo lahko, da je Evropska unija z razvojem vse manj mednarodna
organizacija in vse bolj podobna zvezni dravi.
2.1

Tristebrna zgradba Evropske unije

EVROPSKA UNIJA (Maastrichtska pogodba 1992):

I. steber: Evropske skupnosti
II. steber: Zunanja in varnostna politika
III. steber: Policijsko in pravosodno sodelovanje
Unija sprejema acquis communitaire (tj. skupnostno pravo, kot ga razlaga
Evropsko sodie) kot doseeno stopnjo evropske integracije, od katere ni
dopustno odstopiti.
Sodelovanje ni enako tesno in povezano na vseh podrojih. Bistvene so
predvsem razlike med podroji iz pristojnosti Evropskih skupnosti in drugimi
dvemi stebri. Na podroju Evropskih skupnosti je Evropska unija dosegla e
tako stopnjo povezanosti drav lanic, ki v marsiem spominja federativno
dravno ureditev. Na podroju drugih dveh stebrov je povezanost ohlapneja in

precej bolj podobna obiajnemu mednarodnemu oziroma medvladnemu

sodelovanju samostojnih in suverenih drav. Iz navedenega je razvidno, da je
jedro Evropske unije prvi steber, ki se po stopnji integracije bistveno razlikuje
od drugih dveh podroij, med katerima pa so tudi bistvene razlike, Delovanje
na podrojih iz tretjega stebra je v nekaterih stvareh e podobno delovanju v
okviru prvega stebra, medtem ko gre v drugem stebru za najohlapneje
sodelovanje drav lanic.
Z institucionalnega vidika je pomembno dejstvo, da v vseh treh stebrih delujejo
isti organi, ki pa imajo v razlinih stebrih razline pristojnosti, delujejo na
razlinih pravnih podlagah in sprejemajo razline pravne akte. Za Evropske
skupnosti je znailen trend vedno bolj veinskega odloanja (manji vpliv
posameznih drav), medtem, ko je v drugem in tretjem stebru odloanje po
mednarodnem principu soglasja vseh udeleenih drav.
Pogodba o Evropski uniji uvaja nekaj novosti, ki so skupne vsem trem stebrom
in pomenijo pravno vez med posameznimi stebri:
postopek po katerem se spreminjajo pogodbe (ustavnorevizijski
postopek),
postopek za sprejem novih drav,
temeljna pravna naela na katerih temelji Evropska unija (naelo
svobode, demokracije, spotovanja lovekovih pravic, temeljnih
svoboin in pravne drave)
Drave ne smejo obiti strojih in jasnejih pravil skupnosti z ohlapnejimi pravili
drugega in tretjega stebra; Evropsko sodie odloa kje so meje med
posameznimi stebri.
Jedro prvega stebra so pravila glede konkurence ter vzpostavitev in ohranjanje
notranjega trga, ki je opredeljen kot obmoje brez notranjih meja, kjer so
zagotovljene tiri temeljne svoboine prosto gibanje oseb, storitev,
blaga in kapitala.
Med druga podroja iz prvega stebra e sodijo: kmetijstvo, ribitvo,
prometna politika, okolje, raziskave in razvoj, varstvo potronikov,
industrija in energetika, turizem, zaposlovanje, varovanje zdravja,
socialna politika, izobraevanje, poklicno usposabljanje in kultura. Od
Amsterdamske pogodbe dalje pa e podroje vizumov, azila, priseljevanja in
drugih ukrepov v zvezi s prostim gibanjem oseb. Sprva (obdobje 5-ih let)
je odloanje na podrojih dodanih z Amsterdamsko pogodbo bilo drugano
(soglasno odloanje Sveta), ter tudi Sodie ni bilo pristojno za nekatere
ukrepe. Z evropsko ustavo bo to podroje popolnoma enako obravnavano kot
druge pristojnosti Unije.
Pomemben del prvega stebra je ekonomska in monetarna politika.
Dravljanstvo Evropske unije dopolnjuje nacionalno dravljanstvo. Politine
pravice, ki izhajajo iz dravljanstva so; voliti, biti izvoljen, v dravah
prebivalia sodelovati na lokalnih volitvah, peticija Evropskemu parlamentu,
pritoba pri evropskem varuhu lovekovih pravic, diplomatska in konzularna
zaita (pri predstavnitvih bilo katere lanice, enaka kot za njihove
dravljane).
V drugem stebru se Evropska unija ukvarja z zunanjo in varnostno politiko.
Poglavitno vlogo na tem podroju ima Evropski svet, ki je pravzaprav samo

organ Unije, ne pa tudi organ Skupnosti.

Evropski svet doloa naela in splone smernice skupne zunanje in varnostne
politike, tudi glede vpraanj, ki zadevajo skupno obrambo.
Pristojnost konkretnega odloanja ima Svet, saj sprejema odloitve, potrebne
za izvajanje skupne politike, kot jo je v smernicah doloil Evropski svet. Svet
sprejema skupne sklepe, skupna stalia in sklepa mednarodne sporazume s
tretjimi dravami.
Vloga Evropskega parlamenta je le posvetovalna, Sodie pa je v celoti
izkljueno. Svet praviloma odloitve sprejema le s soglasjem.
V tretji steber spada policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih
zadevah. V okviru tega stebra tudi deluje Evropski policijski urad (EUROPOL).
Poglavitni organ odloanja je Svet, ki odloitve sprejema soglasno. Pravni akti,
sprejeti v tretjem stebru nimajo neposrednega uinka, kar je kljuna razlika v
primerjavi s prvim stebrom. V primerjavi z drugim stebrom pa v tretjem stebru
ni avtomatino v celoti izkljuena pristojnost Sodia. Sodie je pristojno v
nekaterih zadevah, vendar samo za tiste drave, ki so to pristojnost Sodia
izrecno priznale s posebno izjavo. Z 42. lenom PEU je omogoeno, da se
ukrepi iz tretjega stebra preselijo v prvi steber in s tem postanejo skupnostno
pravo.
Z veljavnostjo evropske ustave bosta nadomeeni obstojei pogodbi o
Evropski skupnosti in Evropski uniji in spremenjena poenostavljena bo
tristebrna struktura Evropske unije.
Razlikovanje med skupnostnim in unijskim delom bo izginilo, saj bo celotno
delovanje Unije podvreno bolj ali manj enakemu, z nekaterimi izjemami,
pravnemu reimu. Z ustavo dobiva EU pravno osebnosti, esar do zdaj ni imela,
ker so bile pravne osebe le Skupnosti.
Ustava opua strogo delitev na tri stebre, obstajala in delovala bo le ena
organizacija drav z enotno pravno strukturo, eprav je po drugi strani res, da
trije stebri le ne bodo popolnoma pravno poenoteni.
Bistveno bo poenotenje na podroju policijskega in pravosodnega sodelovanja v
kazenskih zadevah (postopek soodloanja Evropskega parlamenta in Sveta).
Na podroju skupne varnostne in zunanje politike ostane znailnost
meddravnega sodelovanja, zlasti odloanje s soglasjem v Evropskem svetu in
Svetu ob le posvetovalni vlogi Evropskega parlamenta.
Ustava ne razlikuje med pravnimi uinki, sprejetih na razlinih podrojih, za vsa
velja naelo primarnosti evropskega prava.
Podroje zunanje in varnostne politike bo ohranilo ibko nadzorno vlogo
Sodia, saj bo presojalo le zakonitost aktov Unije, e bodo ti predstavljali
restriktivne ukrepe uperjene zoper fizine ali pravne osebe.
2.2

Pravna narava Evropske skupnosti in Evropske unije

Govorimo lahko o pravni naravi Evropske unije v ojem smislu in Evropske unije
v irem smislu.
Pravno naravo Evropske skupnosti je natanno pojasnilo Sodie Evropske
skupnosti v dveh znamenitih odlobah Gend en Loos (1963) in Costa/ENEL
(1964). Iz teh dveh odlob je mogoe povzeti nekaj temeljnih znailnosti, ki

opredeljujejo pravno naravo Evropske skupnosti:

lastna institucionalna zgradba (od drav loene institucije),
prenos ve pristojnosti s lanic na skupnosti, kot je to obiajno za druge
mednarodne organizacije,
lasten pravni red, ki je neodvisen od nacionalnih pravnih redov,
primarnost evropskega prava nad nacionalnimi pravi,
neposredna uporabljivost skupnostnega prava.
Temeljna razmerja med dravami ter dravami in Skupnostjo temeljijo na
mednarodni pogodbi. e pa opazujemo delovanje Evropske skupnosti
navznoter, vidimo, da gre za avtonomno entiteto s svojimi lastnimi suverenimi
pravicami in s pravnim redom, ki je neodvisen od drav lanic, ki pa so mu v
okviru pristojnosti skupnosti podrejene drave lanice in njihovi dravljani.
V Evropski skupnosti prevladujejo elementi po katerih jo lahko opredelimo kot
podobno zvezni dravi. Razmerja med lanicami Evropske skupnosti so
podobna razmeram v zvezni dravi (federaciji). Obstajata samo e dva bistvena
elementa zaradi katerih Skupnosti ne moremo opredeliti kot dravne tvorbe
strictu sensu:
ustava je e vedno mednarodna pogodba, ki se lahko spremeni samo s
soglasjem vseh drav;
Evropsko skupnost e vedno sestavljajo suverene drave, ki samostojno
in avtonomno nastopajo v mednarodnih odnosih s tretjimi dravami in
skrbijo za lastno varnost in obrambo.
Ker Evropsko skupnost ni mogoe v celoti obrazloiti, niti s kategorijami
mednarodnega prava, niti z ustavno teorijo o federalizmu, je najblije dejanski
naravi Evropske skupnosti opredelitev, da gre za skupnost sui generis za
katero se je uveljavil izraz supranacionalizem.
Od pravne narave Evropske skupnosti je treba loiti pravno naravo Evropske
unije. Ko govorimo o pravni naravi Evropske unije, pravzaprav govorimo o
pravni naravi njenega drugega in tretjega stebra. Pravna narava
neskupnostnega (unijskega dela) prevlada nad pravno naravo Evropske
skupnosti, tako da se Unija kot celo pogosto obravnava kot mednarodna
organizacija:
deluje kot mednarodna organizacija;
drugi in tretji steber nista podvrena materialnim in procesnim pravilom
prvega stebra;
odloitve se navadno sprejemajo s soglasjem;
pravni akti nimajo neposrednih uinkov v pravnih redih drav lanic;
Evropska unija kot celota nima pravne osebnosti.
Vendar pa tudi pravne narave Evropske unije ni mogoe isto jasno opredeliti,
ker:
EU kot svoj subjekt dojema tudi posameznike in ne samo drav;
ima enotno institucionalno zgradbo v vseh treh stebrih.
Na pravno naravo EU bo nedvomno mono vplivala tudi uveljavitev evropske
ustave:
EU bo dobila pravno osebnost (lahko bo sklepala mednarodne pogodbe z
dravami in mednarodnimi organizacijami);
odprava tristebrne strukture (okrepitev naddravne identitete na

podroju prvega in tretjega stebra, le zunanja in varnostna politika bo

ostala izjema).
3. Poloaj drave lanice v EU
PES in PEU nimata posebne dolobe, ki bi vsaj na naelni ravni urejala odnose
med Skupnostjo oz. Unijo in lanicami.
V PEU je doloeno, da Unija spotuje nacionalno identiteto lanic.
PES pa vzpostavlja za drave dolnost lojalnega ravnanja. Drave imajo
pozitvno dolnost, da storijo vse, kar je v njihovi moi za uresnievanje svojih
obveznosti in negativno dolnost, da se vzdrijo vsake aktivnosti, ki bi pomenila
kritev evropskega pravnega reda.
Ve pozornosti poloaju lanic v razmerju do Unije namenja evropska ustava (I
5. len ustave). Po dolobah tega lena Unija spotuje:
enakost drav lanic pred ustavo;
njihovo nacionalno identiteto;
njihove temeljne dravne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske
nedotakljivosti drave, vzdrevanje javnega reda in miru ter varovanje
nacionalne varnosti.
lanice imajo e zmeraj dolnost lojalnega ravnanja.
3.1

Pristop in izstop iz EU

Pristop je do Maastrichtske pogodbe urejala vsaka pristopna pogodba posebej.

Enotno je vkljuitev v polnopravno lanstvo uredila Pogodba o Evropski uniji. S
tem, ko drava postane lanica Evropske unije, se teje, da je pristopila k vsem
pogodbam na katerih temelji Evropska unija.
Za pristop drave k EU sta bistvena dva pogoja:
drava mora biti evropska;
spotovati mora naela svobode, demokracije, spotovanja lovekovih
pravic in temeljnih svoboin ter pravne drave.
Pogodba predvideva, da se dravi, ki huje in vztrajno kri navedena naela,
zamrznejo nekatere pravice. Svet na predlog ene tretjine lanic ali Komisije po
privolitvi Evropskega parlamenta soglasno ugotovi, da drava kri navedena
naela. Po taki ugotovitvi lahko Svet s kvalificirano veino sklene, katere
pravice mirujejo.
Postopek pristopa se zane s pronjo drave, da eli postati lanica Unije, ki jo
naslovi na Svet. O pristopu nove drave odloa Svet soglasno, pred tem pa se
mora posvetovati s Komisijo in si pridobiti privolitev (soglasje) Evropskega
parlamenta, ki pa svojo odloitev sprejme z absolutno veino poslancev.
V praksi postopek poteka tako;
da Komisija sprejme mnenje (preliminarno) na podlagi katerega Svet
sploh zane postopek pristopa;
temu sledijo dolgotrajna pogajanja prosilke z organi Unije (zlasti s

Komisijo);
po konanih pogajanjih Komisija sprejeme svoje mnenje in Parlament
poda svojo privolitev in na tej podlagi Svet sprejme svojo dokonno
odloitev;
ko vse evropske institucije sprejmejo zahtevane odloitve, drava prosilka
z dravami lanicami sprejme sporazum (t.i. sporazum o pristopu) v
katerem se opredelijo pogoji pristopa in potrebne prilagoditve temeljnih
pogodb Unije. Ker gre za mednarodno pogodbo, morajo pridruitveni
sporazum ratificirati vse drave lanice v skladu s svojimi ustavnimi
pravili.

Pristop drave lanice skoraj identino ureja tudi evropska ustava, s to razliko,
da se o pronji drave prosilke obvestijo tudi nacionalni parlamenti.
Glede izstopa iz EU je treba ugotoviti, da so bile pogodbe, razen tiste o ESPJ
sklenjene za nedoloen as. Nobena pogodba ni predvidela postopka za izstop
in zato zanje glede teh vpraanj velja mednarodno pravo. Po Dunajski
konvenciji lahko v zvezi z izstopom iz pogodbe loimo dve osnovni situaciji:
e mednarodna pogodba sama ureja postopek svoje odpovedi, za izstop
veljajo te dolobe;
e mednarodna pogodba postopka odpovedi ne ureja, za izstop veljajo
dolobe Dunajske konvencije, ki pa doloa, da ni mogoe odpovedati
mednarodne pogodbe, ki nima doloil glede svojega prenehanja oziroma
ki ne predvideva izrecne odpovedi oziroma izstopa.
Glede tega sta doloeni dve izjemi v primerih:
e se ugotovi, da so stranke nameravale dopustiti monost odpovedi;
e je pravica do odpovedi implicitno vsebovana.
Nobena od teh izjem pri Evropski uniji ne pride v potev. Takno stalie je
vekrat potrdilo tudi Sodie. Po PEU bi lahko tako drava izstopila le po
postopku spreminjanja pogodb, torej le s soglasjem vseh lanic.
Postopek za izstop pa ureja evropska ustava v I.60. lenu ustave. Ta len pravi,
da drava, ki eli izstopiti o tej nameri uradno obvesti Evropski svet. S tem se
zanejo pogajanja o sporazumu o izstopu. Sporazum sklene Svet s kvalificirano
veino po pridobitvi odobritve Evropskega parlamenta. Ustava za drave
preneha veljati z dnem, ko zane veljati sporazum o izstopu, v primeru da ta ni
sklenjen, pa ustava preneha veljati dve leti po uradnem obvestilu drave, da
eli izstopiti.
S lanstvom v Uniji, drava sprejme celoten acquis communitaire.
V principu velja, da ustanovne pogodbe veljajo na celotnem ozemlju drav
lanic, vkljuno z vsemi ezmorskimi ozemlji, ki so pod njihovo suverenostjo.
Izjema od tega pravila so Ferski otoki za katere to ne velja in Kanalski otoki ter
otok Man za katere velja le delno.
Sekundarna zakonodaja EU ima praviloma enako teritorialno veljavnost kot
pogodbe. V nekaterih primerih pa se veljavnost sekundarne zakonodaje razteza
ez drave lanice. Takni primeri so Monako (carinski predpisi, evro), San
Marino in Vatikan (evro).

4. Prani red Evropske unije

Pravni red EU vkljuuje vsa pravna pravila, ki urejajo organizacijo in delovanje
Unije, ne glede na njihovo obliko ali nain nastanka, poleg tega pa tudi vsa
pravna pravila, sprejeta v evropskih institucijah, ki urejajo pravice in dolnosti
drav lanic ali posameznikov.
Pravo EU je sploen pojem in zajema celotno pravo, ki nastaja v okviru treh
stebrov Unije (tristebrna struktura je ukinjena z Lizbonsko pogodbo).
eprav v vseh treh stebrih delujejo iste institucije, se v okviru vsakega
posameznega stebra sprejemajo razlini pravni akti, ki imajo zlasti razline
pravne uinke. Pravo prvega stebra se bistveno razlikuje od prava drugega in
tretjega stebra v tem, da je neposredno veljavno v dravah lanicah in je pod
doloenimi pogoji praviloma tudi neposredno uinkovito, kar pomeni, da
neposredno ustvarja pravice in obveznosti za posameznike. Po Lizbonski
pogodbi je enaka ureditev za vse bive tri strebre.
Pravo EU tako delima na:
t.i. primarno pravo (temeljna razmerja med dravami in Unijo),
t.i. sekundarno pravo, ki je sprejeto na podlagi in v okviru primarnega
prava.
Te zakonodajni akti uinkujejo neposredno.
4.1

Pravo EU

Pravo EU je pravo, ki ureja delovanje Unije, drav lanic in posameznikov.

Delimo ga na:
primarno,
sekundarno,
judikatura sodia Evropske skupnosti in Sodia prve stopnje.
V primarno pravo tejemo:
ustanovne pogodbe z vsemi spremembami in dopolnitvami
nekatera splona pravna naela ustavnega pomena, ki jih je oblikovalo
Sodie s svojimi odlobami.
Primarno pravo sprejemajo drave lanice v obliki mednarodnih pogodb, torej
enakopravno in s soglasjem.
Sekundarno pravo so vsi pravni akti evropskih institucij, sprejeti na podlagi in v
okviru primarnega prava:
sploni akti,
neobvezni pravni akti,
posamini akti,
mednarodne pogodbe,
poslovniki,
statuti raznih organov,
sporazumi med evropskimi institucijami.
Sekundarno pravo mora biti v skladu s primarnim pravom.

4.1.1

Primarno pravo

Pravo EU so neposredno sprejele drave lanice kot ustanoviteljice skupnosti.

Ustanovne pogodbe skupaj s splonimi pravnimi naeli, kot jih je izoblikovalo
Sodie, tvorijo ustavno pravo EU. Urejajo klasino ustavnopravno materijo,
vendar so pogodbe dosti bolj podrobne kot obiajne ustave in vkljuujejo stvari,
ki po vsebini ne spadajo v temeljni pravni akt ustavne narave.
Poleg ustanovnih pogodb v primarno pravo spadajo vse pogodbe o pristopu
novih drav lanic. Pomemben vir primarnega prava so tudi razni protokoli in
druge priloge k pogodbam in njihovim spremembam.
Evropska ustava je za zdaj raztresena po mnogih pravnih aktih, ki pa kljub
temu imajo vsak zase najvijo pravno mo, kar je sicer znailnost ustavnih
aktov. Ustavni akti Skupnosti se sprejemajo in spreminjajo po posebnem
postopku, ki se bistveno razlikuj od zakonodajnih postopkov in tudi po
posebnem organu. Ustavne akte namre sprejemajo drave lanice in ne
evropske institucije. Prav zaradi tega posebnega ustavnorevizijskega postopka
lahko reemo, da imajo ustanovne pogodbe in z njimi povezani akti ustavno
naravo.
Spremembe ustavnih pogodb (vseh) se praviloma sprejemamo po postopku, ki
ga enotno za vse pogodbe ureja Pogodba o Evropski uniji; PES in druge
pogodbe nimajo posebej predvidenega postopka.
Sploni ustavnorevizijski postopek (48. len PEU) poteka v dveh fazah:
zane se s predlogom za spremembo pogodbe, ki ga lahko vloijo vlade
drav lanic ali Komisija. Predlog se predloi Svetu, ki se posvetuje z
Evropskim parlamentom pa tudi s Komisijo (v zvezi z monetarnimi
zadevami pa tudi z Evropsko centralno banko). e se po tem
posvetovanju Svet strinja z nadaljevanjem postopka, sklie (z navadno
veino) konferenco predstavnikov vlad drav lanic, na kateri se s
soglasjem pripravijo potrebne spremembe pogodb;
druga faza ustavnorevizijskega postopka poteka v dravah lanicah, in
sicer spremembe zanejo veljati, ko jih ratificirajo vse drave lanice v
skladu s svojimi ustavnimi pravili.
Poleg tega splonega ustavnorevizijskega postopka, se glede nekaterih dolob
predvidevajo posebni postopki, ki so predvsem nekoliko enostavneji v
primerjavi s splonim postopkom. Znailnost teh postopkov je, da ni treba
sklicati medvladne konference, temve dokonen predlog spremembe s
soglasjem sprejme Svet. Pogodbe predvidevajo le pet primerov takega
postopka. Vendar tudi v teh primerih pravzaprav ne gre za spreminjanje
pogodb, temve za sprejem nekaterih novih aktov, ki dopolnjujejo pogodbe in
zaradi naina sprejemanja del primarnega prava.
Iz ustavne narave pogodbe in njihovih sprememb ter dopolnitev izhaja tudi
pomembna ugotovitev, da Sodie ni pristojno za presojo veljavnosti in
zakonitosti primarnega skupnostnega prava; saj ne obstaja viji akt, v razmerju

do katerega bi sodie sploh lahko presojalo veljavnost pogodb.

4.1.2

Sekundarno pravo

V sekundarno pravo tejemo vse tiste pravne akte, ki jih sprejemajo evropske
institucije, predvsem Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska
komisija. Prav prek sekundarnih virov se kae avtonomnost prava, ki
formalno nastaja neodvisno od posameznih drav.
Po 249. lenu PES Evropski parlament skupaj s Svetom ter tudi Svet in Komisija
samostojno za izpolnjevanje svojih nalog izdajajo uredbe in direktive,
sprejemajo odlobe, pripravljajo priporoila in dajejo mnenja.
Sekundarno pravo torej zajema splone in individualne pravne akte, pri emer
pa imajo naravo obveznih pravnih aktov samo uredbe, direktive in sklepi.
Vendar pa 249. len ni izrpen, ker lahko naveden pravne akte sprejemajo tudi
druge institucije Unije (npr. ECB).
Poleg teh aktov, obstaja e cela vrsta drugih aktov, ki jih vkljuujemo v
sekundarno pravo (t.i. medinstitucionalni sporazumi, statuti, poslovniki).
Najuinkoviteji pravni instrument so uredbe, saj so povsem zavezujoe in se
neposredno uporabljajo v vseh dravah lanicah. Uredbe so poglavitni pravni
instrument poenotenja zakonodajnega urejanja doloenega pravnega podroja.
Drave sprejetih in objavljenih uredb ne prenaajo v notranji pravni red, temve
uredbe veljajo neposredno in avtomatino v vseh dravah lanicah, povsem
tako kot v federacijah veljajo zakoni neposredno na vsem ozemlju federacije.
Direktive zavezujejo drave lanice, na katere so naslovljene, in opredeljujejo
cilje oziroma rezultate, ki jih morajo drave dosei v doloenem asovnem
okviru. Od uredb se razlikuje predvsem po tem, da niso avtomatino
neposredno veljavne, temve doloajo le cijlje, drave pa same izberejo oblike
in metode za uresniitev teh ciljev. Direktive s sprejetjem in objavo ne
postanejo neposredno del pravnega reda drave lanice, temve to postanejo
ele s predpisom, ki ga sprejmejo organi drave lanice. Zaradi navedenega so
direktive instrument harmonizacije (prilagajanja) zakonodaje. Direktiva
navadno doloa minimalne standarde, ki jih morajo drave vnesti v svoj pravni
red, vendar jim ne prepreuje, da ne bi predpisale strojih meril. Direktive
spominjajo na t.i. okvirne zakone v nekaterih sodobnih federacijah.
Uredba in direktiva sta poglavitna zakonodajna akta, s katerima se splono in
abstraktno urejajo zadeve v Evropski skupnosti, eprav se njuni pravni uinki
razlikujejo. Vendar pa je o zakonodajnih aktih potrebno govoriti s pridrkom, da
to velja samo v formalnem smislu. Pogosto je namre uredba ali direktiva
izvrilni predpis, kar kae, da je meja med zakonodajno in izvrilno funkcijo v
Skupnosti e precej zabrisana, vendar pa je konkretno izvrevanje evropskih
predpisov dolnost drav lanic in ni v pristojnosti Skupnosti.
Sklepi so individualni pravni akti, zavezujoi za naslovnike, ki so v njih izrecno
navedeni (ena, ve ali vse drave lanice oziroma ena ali ve fizinih oziroma
pravnih oseb. Naelno imajo institucije proste roke glede uporabe odlobe,
razen na nekaterih podrojih kjer pogodba zahteva izdajo odlobe.
Priporoila, ki predlagajo doloeno smer ravnanja, in mnenja, ki ocenjujejo

trenutni poloaj ali nekatera dejstva o Skupnosti, niso zavezujoa za drave

lanice.
Resolucije, ki niso zavezujoe narave, sprejemata Svet in Parlament in z njim
izraata politino voljo po ukrepanju na doloenem podroju.
Za veljavnost uredb, direktiv in sklepov je potrebno, da so ustrezno objavljene.
Akti splone narave se objavijo v Uradnem listu Evropske unije in zanejo veljati
dvajseti dan po njihovi objavi, razen e je drugae doloeno (vacatio legis).
Direktive in sklepi, ki imajo individualno naravo, se pole naslovnikom, veljati
pa zanejo s takim obvestilom.
Poseben sekundaren vir so mednarodne pogodbe, ki jih sklepa svet s
sodelovanjem Evropskega parlamenta. To so sporazumi med EU in eno ali ve
dravami ali mednarodnimi organizacijami. Takne pogodbe so del evropskega
prava in so neposredno veljavne (ni ratifikacije), ob upotevanju vsebine pa so
lahko tudi neposredno uinkovite za posameznike. Tudi v tem primeru velja
naelo primarnosti evropskega prava nad nacionalnim pravom. Od drugih aktov
se razlikujejo v tem, da so jim nadrejene in torej v hierarhiji spadajo med
primarno pravo in sekundarno zakonodajo (takno stalie je zavzelo Sodie,
ki presoja skladnost notranjih aktov z mednarodnimi pogodbami).
Izjemno pomemben pravni vir so tudi sodbe Sodia in Splonega sodia, ki jih
ni mogoe uvrstiti izkljuno v primarno oziroma v sekundarno pravo, kajti
Sodie pri svojem delu uporablja obe sferi prava in vpliva nanju. Sodie
presoja skladnost avtonomnih aktov z ustanovnimi pogodbami, v postopku
predhodnega odloanja pa tudi o razlagi samih pogodb. Sodbe Sodi so
obvezne in imajo precedenne uinke. Sodie ima vlogo nekaknega
ustavnega sodia EU in njegove odlobe so imele odloilno vlogo pri razvoju
evropskega prava. Vsa temeljna pravna naela so pravzaprav rezultat sodnih
odlob. Sodie presoja in z interpretacijo tudi tvori pravna pravila.
Pravo EU neposredno uinkuje v dravah lanicah. Njegovo izvrevanje je
naloga dravnih organov. V tem smislu je EU podobna sistemu t.i. izvrilnega
federalizma (angl. executive federalism), kjer je zakonodajna pristojnost v
rokah osrednjih organov, izvrilna pa v rokah federalnih enot.
Obstajajo tudi primeri ko so organi EU odgovorni za implementacijo evropskega
prava. To se zgodi kadar Svet prenese na Komisijo pristojnost, da sprejema
izvrilne akte, takrat govorimo o delegirani normodajni funkciji (Svet 1999 &
2006; Sklep o komitologiji (angl. comitology decision) s katerim je vzpostavil
sistem odborov (angl. commitees)). Govorimo o delegirani zakonodaji, kadar
gre za delni prenos zakonodajnih pristojnostih (na Komisijo).
Svet (kot organ, ki predstavlja drave) in Parlament (organ, ki predstavlja
dravljane) sprejmata zakonodajne akte skupaj. Komisija ima monopol nad
zakonodajno iniciativo.
Nekateri k sekundarni zakonodaji tejejo e:
deklaracije, priporoila in mnenja (politini akti), t.i. soft law; ta izraz
velikokrat zasledimo v zvezi s Svetom Evrope

Vsi akti sekundarnega prava morajo biti v skladu s primarnim pravom.

5. Razmerje med nacionalnim in evropskim pravnim redom

Razmerja med pravnimi redi drav lanic in pravnim redom EU je podvreno
trem temeljnim pravnim naelom:
naelo avtonomnosti,
naelo primarnosti (supremacije),
naelo neposredne uinkovitosti.
S temi naeli so definirana podobna razmerja, kot veljajo v federativnih
dravah med zveznim pravom in pravnimi redi federalnih enot. Ta preboj od
mednarodne organizacije k ureditvi podobni federaciji je naredilo Sodie s
svojimi odlobami. Takna ureditev je do Lizbonske pogodbe veljala le za bivi
prvi steber, od odprave treh stebrov pa ta naela veljajo bolj ali manj za vsa
podroja, vendar e zmeraj najbolj za podroje bivega prvega stebra.
5.1

Naelo avtonomnosti

Naelo avtonomnosti pomeni, da je pravni red EU samostojen in se razvija

neodvisno od pravnih sistemov drav lanic. Nedvomno pravo EU ogromno
vpliva nacionalne pravne sisteme, vendar pa avtonomnost tega prava pomeni,
da njegova veljavnost ni odvisna od nobenega notranjega pravnega pravila
drav lanic, tudi ne od temeljnih ustavnih nael.
Naelo avtonomnosti je Sodie razloilo v zadevi Van Gend en Loos, kjer je
zapisalo, da Skupnost predstavlja nov pravni red mednarodnega prava, v
dobro katerega so drave na doloenih podrojih omejile svoje suveren pravice
in katerega subjekti so ne samo drave lanice, ampak tudi njihovi dravljani.
Neodvisno od zakonodaj drav lanic, skupnostno pravo ne nalaga
posameznikom samo obveznosti, temve jim priznava tudi pravice, ki
postanejo del njhove pravne dediine.
Sodie s to odlobo prebije mednarodni pravni red;

drave so omejile svojo suverenost s trajnim prenosom dela suverenih

pravic na EU,
subjekti niso ve samo drave, temve tudi dravljani,
pravo EU je neodvisno in o njegovi veljavnosti je mogoe odloati le na
podlagi njegovih lastnih nael,
evropski pravni sistem ne bi bil uinkovit, e bi njegova veljavnost in
uinki bili odvisni od notranjega prava drav (zadeva: Internationale
Handelsgesellschaft iz l. 1970),
na avtonomnost kae tudi to, da drave nimajo pri tem nobene besede
(razen v organih) saj gre praviloma za veinski sistem sprejemanja
zakonodajnih aktov, kar pomeni, da te veljajo, tudi e se posamezne
drave niso strinjale

argument sodia je uinkovirost,

pravo EU ni podvreno presoji sodi drav lanic, temve o njem
avtoritativno in dokonno odloa Sodie in se nujno ne ozira na pravne
rede lanic; skozi to se kae samostojnost razvoja prava EU prek sodne
razlage.

Naelo avtonomnosti je izhodino naelo iz katerega je Sodie nato razvilo e

ostala naela, ki pa imajo bolj praktine posledice.
5.2

Naelo primarnosti

Naelo primarnosti, pogosto poimenovano tudi naelo supremacije prava, je

sodie razvilo e lata 1964 v zadevi Costa/ENEL: Prava, ki izvira iz Pogodbe o
Evropski skupnosti kot neodvisnega pravnega vira, zaradi posebne in izvirne
narave ni mogoe razveljaviti z domaimi pravnimi dolobami, ne glede na
njihovo obliko, saj bi s tem bila prizadeta njegova znailnost kot skupnostnega
prava in bi bil pod vpraaj postavljen sam pravni temelj, na katerem Skupnost
obstoji,
Naelo primarnosti razreuje vpraanje, katero pravo naj se uporabi v
konkretnem primeru, e si pravo EU in nacionalno pravo nasprotujeta. Da se
tako vpraanje sploh pojavi, morata biti izpolnjeni dve domnevi:
pravno razmerje mora biti urejeno s pravom EU,
predpis EU in dravni predpis morata biti v knfliktu.
Stalie Sodia je od vsega zaetka, da ima pravo EU prednost pred
nacionalnim pravom, in od zaeve Internationalle Handelsgesellschaft celo pred
dravnim ustavnim pravom, vkljuno s temeljnimi lovekovimi pravicami in
svoboinami. e tako nepomemben pravni akt EU prevlada nad najvijimi
ustavnimi pravili drav lanic. Med pravom EU in dravnim pravom tudi ne
veljajo splona interpretativna naela. Drave imajo celo dolnost, da ne
sprejemajo predpise, ki bi nasprotovalo prej sprejetemu predpisu EU. To lahko
sproi postopek zoper dravo pred Sodiem. e obstojee predpise pa morajo
kar se da hitro prilagoditi s pravom EU. Vendar pa naelo primarnosti ne
pomeni, da je nacionalni predpis razveljavljen ali da ga je treba razveljaviti,
temve samo, da se ne sme uporabljati v razmerjih, ki spadajo pod reim
evropskega prava.
Po staliu Sodia (zadeva Simmenthal 1978) naelo primarnosti prava
pomeni, da je razmerj med dolobami pogodbe in neposredno uporabljivimi
ukrepi organov EU na eni strani ter notranjim pravom na drugi strani tako, da
so dolobe notranjega prava avtomatino neuporabljive, e nasprotujejo
veljavnemu pravu EU. Sodie je tudi reklo da morajo vsa dravna sodia in
vsi oblastni organi, ki odloajo o pravicah in dolnostih posameznikov v celoti
uporabljati pravo EU in varovati pravice, ki jih to daje posameznikom ter mora
spregledati vsako predhodno ali naknadno dolobo domaega prava, ki je z
njim v nasprotju.
V zadevi Francovich (1990) pa je Sodie vzpostavilo naelo odkodninske
odgovornosti drave zaradi kritve skupnostnega prava. Podlago za to je
Sodie odkrilo v dolnosti lojalnega ravnanja iz 10. lena PES. koda nastane

lahko tako s storitvijo ali opustitvijo.

V zadevah, ki so sledile zadevi Francovich je Sodie natanneje oblikovalo
pogoje odkodninske odgovornosti:
namen krenega pravila je, da posameznikom prizna doloene pravice,
kritev mora biti dovolj resna,
podana mora biti neposredna vzrona zveza med dravno kritvijo
pogodbenih obveznosti in nastalo kodo.
5.3

Naelo neposredne uinkovitosti

Tesno povezano z naelom primarnosti je tudi naelo neposredne uinkovitosti,

ki za posameznika pomeni konkretno in praktino relevantno izpeljavo naela
primarnosti. O primarnosti spolh ne bi mogli govoriti, e to pravo ne bi na
ozemljih drav lanic neposredno uinkovalo.
Neposredna uinkovitost pomeni, da pravo EU ustvarja pravice za
posameznike, ki jih lahko ti na tej podlagi neposredno uveljavljajo nasproti
dravnim organom. Neposredno uinkovitost je treba razlikovati od neposredne
veljavnosti (tudi neposredne uporabljivosti) predpisov EU. Neposredna
veljavnost pomeni, da so evropski predpisi neposredno in avtomatino veljavni
v vseh lanicah takoj, ko zanejo veljati. Neposredna uinkovitost pa se nanaa
na vpraanje, ali je vsebina predpisa tako doloena, da za posameznike in
dravo ustvarja jasno doloene pravice in obveznosti, na katere se lahko ti
sklicujejo v postopkih pred domaimi sodii in drugimi organi. Tudi predpisi, ki
niso neposredno uinkoviti so neposredno veljavni. O tem katere dolobe so
neposredno uinkovite odloa Sodie.
Stalie, da lahko posamezniki pridobivajo pravice neposredno na podlagi
prava je Sodie zavzelo e leta 1963 v zadevi Van Gend en Loos.
Neposredno so lahko uinkovite tiste dolobe, v katerih je to izrecno doloeno,
poleg teh pa tudi vse tiste, pri katerih iz besedila, konteksta in namena izhajajo
jasno opredeljene pravice in obveznosti za posameznike in dravo.
Pogoji za neposredno uinkovitost so naelno enaki za dolobe ustanovnih
pogodb in predpise sekundarnega prava, kar velja zlasti za uredbe, pri
direktivah pa morajo biti izpolnjeni nekateri dodatni pogoji.
Doloba je neposredno uinkovita:
sklicevanje v razmerju do dravnih organov (vertikalni neposredni
uinek),
sklicevanje v razmerju do drugi posameznikov (horizontalni neposredni
uinek).
Za uredbe smo e ugotovili, da so splono veljavne, kar pomeni, da pravna
razmerja urejajo na sploen in abstrakten nain. So tudi neposredno
uporabljive. Po staliu Sodia drave ne smejo vsebine uredb prenaati v
notranje pravo. Neposredna uporabljivost pa ne prepreuje dravam oziroma jih
celo zavezuje, da sprejmejo za uresnievanje uredb potrebne izvedbene
predpise, bodisi zakone bodisi podzakonske predpise.
Od uredb se razlikujejo direktive, ki zavezujejo samo drave lanice in e to
samo glede cilja, ki ga je treba dosei, izbira oblik in metod pa je prepuena
dravnim organom. Direktive zasledujejo naelo subsidiarnosti, vendar zaradi

svoje posebne pravne ureditve niso neposredno uporabljive in zato tudi ne

neposredno uinkovite v dravah lanicah. Skladno s staliem iz zadeve
Francobivh lahko drava za opustitev prenosa direktive v notranji pravni red
tudi odkodninsko odgovarja pred nacionalnimi sodii.
Sodie je zaeni s primerom Van Duyn (1974) oblikovalo obseno prakso, v
skladu s katero lahko pod nekaterimi pogoji tudi direktive uinkujejo
neposredno. Za ta namen je potrebno, da je pravna doloba direktive dovolj
jasna in nepogojna, poleg tega mora potei tudi rok za njen prenos. Bistveno je
tudi, da je neposredno uinkovitost mogoe uveljavljati le vertikalno, ne pa tudi
horizontalno.
Sklepi so individualni akti, ki v celoti zavezujejo tiste, na katere so naslovljeni.
Za sklepe tudi velja naelo primarnosti. Sklepi pa so lahko tudi neposredno
uinkoviti, in sicer za tiste subjekte, na katere niso izrecno naslovljeni (Grad
Franz 1971).
Naelo neposredne uinkovitosti velja tudi za mednarodne pogodbe, ki jih
sklene EU. Pogodbe so avtomatino veljavne, brez kakrne koli ratifikacije in se
morajo uporabljati kot integralni del prava EU in dravnega prava. Koliko se
lahko posameznik zanese na dolobe teh mednarodnih sporazumov v postopkih
pred sodie, je odvisno od tega, ali je vsebina pogodbenih dolob taka, da
lahko imajo neposredni uinek.
5.4 Naelo primarnosti in neposredne uinkovitosti v praksi
drav lanic
Evropsko sodie je vztrajno in kontinuirano oblikovalo sodno prakso, s katero
je utrjevalo poloaj skupnostnega prava v dravah lanicah. Veliko ve teav s
sprejemanjem primarnosti so imele drave in njihova sodia, predvsem
ustavna sodia. Z vidika pristojnosti ustavnih sodi se je postavljalo
vpraanje, ali ima evropsko pravo prednost pred nacionalnim ustavnim redom
oziroma kakna naj bo vloga ustavnega sodia, e evropsko pravo nasprotuje
domaemu ustavnemu pravu.
Doktrina primarnosti evropskega prava iz zadeve Costa/ENEL je dejansko
nadaljevanje primera, ki je pred tem potekal pred italijanskim ustavnim
sodiem in v katerem je ustavno sodie zavrnilo primarnost evropskega
prava. Kasneje je italijansko sodie v zadevi San Michele poudarilo, da
evropski pravni red ni inkorporiran v notranji pravni red in da gre za popolnoma
loen pravni sistem, ki ni podvren suverenim pravicam drave in je na svojih
podrojih neposredno uporaben. Tako se je ustavno sodie elelo pribliati
Sodiu Evropske skupnosti in vsaj de facto uveljaviti primarnost evropskega
prava, eprav odloba poudarja, da ta primarnost velja samo v okviru
pristojnosti Skupnosti.
Stalia Sodia, da nacionalno pravo nikakor ne more imeti prednosti pred
evropskim pravom, niso nikoli popolnoma sprejela najvija sodia drav lanic,
ki so primarnost evropskega prava vedno priznavale le prek nacionalnega
ustavnega pravnega reda.
Za nacionalna sodia je temeljna norma e vedno nacionalna ustava, evropsko

pravo pa se pravzaprav ne razlikuje od obiajnega mednarodnega prava. Po

drugi strani pa je res, da ustavna sodia v primerih, ki so bili naperjeni proti
evropskemu pravu, nikoli niso ugodila pobudnikom oziroma pritonikom. Nikoli
ni nobeno ustavno sodie odloilo, da se neki evropski pravni akt ne sme
uporabljati, kjer je v nasprotju z nacionalno ustavo.
Vloga ustavnih sodi, zlasti nemkega, je bila predvsem v tem, da so mono
vplivala na politino in pravno integracijo Evropske unije. S pritiski na Evropsko
sodie so izsilila sodelovanje in dialog med evropskimi sodnimi in drugimi
institucijami ter nacionalnimi sodii. Rezultat tega dialoga je razvoj
evropskega ustavnega prava zlasti temeljnih lovekovih pravic.
6. TEMELJNA PRAVNA NAELA V EVROPSKI UNIJI
Treba je upotevati, da pravna pravila, zapisana v zakonodaji ali tudi drugih
pravnih virih, ne morejo razreiti vseh vpraanj, ki se pojavijo pred sodii. Zato
mora sodnik pri svojem odloanju na podlagi dodatnih smernic oblikovati
pravno pravilo, ki bo uporabljeno za razreitev konkretnega primera. Najlaje si
pomaga s posploenimi pravili, ki odsevajo cilje in namen doloene ureditve.
6.1

Oblikovanje pravnih nael v Evropski uniji

Splona pravna naelo so oblikovana na podlagi temeljnih lastnosti pravnih

pravil, ki se z abstrahiranjem (razloevanje bistvenega od nebistvenega)
posploijo v splone principe, ki naj bi veljali za podobne situacije in ne samo
tisto, iz katere je bilo naelo izvedeno. Pravna naela morajo biti e zato
splona. Naelo mora tudi uivati iroko soglasje v pravnem sistemu. ele na
podlagi takega strinjanja glede uporabe teh nael je mogoe na njihovi podlagi
oblikovati konkretna pravila, ki se uporabijo za doloen primer.
Sodie je razvilo doktrino, da se pravna pravila EU smejo izvesti ne samo iz
formalnih pravnih virov, temve tudi iz splonih nael prava.
S prvo, induktivno fazo, sodie najprej oblikuje splono pravno naelo iz
doloenega pravnega pravila. V drugi, deduktivni fazi, se to naelo uporabi kot
zgornja premisa pri presoji nekega primera. Sodie v drugi fazi teje kot vir
prava e splono pravno naelo in ne ve, na primer, dolobe pogodbe.
Kot skupni imenovalec vseh splonih pravnih nael lahko doloimo naelo
pravne drave, ki je najbolj abstrahirana toka vseh drugih, bolj specifinih
nael in tista gonilna sila, ki jo je Sodie vseskozi uporabljalo za zagotavljanje
upotevanja pravnega reda.
6.2

Pravna podlaga za oblikovanje splonih pravnih nael

Ustanovne pogodbe nimajo izrecne dolobe, da spadajo splona pravna naela

med formalne pravne vire Evropske unije. Kako je torej prilo do oblikovanja
pravnih nael v EU? Kje je sodie nalo pravno podlago za oblikovanje splonih
pravnih nael? Sodie se pri oblikovanju splonih ravnih nael predvsem opira
na dolobe temeljnih pogodb Evropskih skupnosti, delno pa rpa ideje tudi iz

sekundarne zakonodaje ter pravnih sistemov drav lanic. Sodie v pogodba

nima izrecne pravne podlage za oblikovanje splonih pravnih nael in za
njihovo uinkovanje. Vendar PES daje Sodiu, vsaj posredno, pooblastilo, da
taka naela izoblikuje. V 220. lenu je namre doloeno, da Sodie zagotavlja
upotevanje prava pri razlagi in uporabi te pogodbe.
6.3

Pravna narava in uinki splonih pravnih nael

Na podlagi navedenega je mogoe skleniti, da predstavljajo splona pravna

naela samostojen vir evropskega prava. To je zlasti pomembno, ker se lahko
posameznik ali kdor koli drug sklicuje tudi na ta naela, ko izpodbija akt EU. e
ve, splona pravna naela je mogoe uporabiti tudi za presojo skladnosti aktov
drav lanic s predpisi EU.
Praksa Sodia je tudi, da se ne sklicuje vedno na splona pravna naela v
svojih odloitvah, zlasti e je mogoe uporabiti neko izrecno dolobo v
temeljnih pogodbah, ni nobenega razloga, da bi prilo do sklicevanja na
splona pravna naela.
6.4

Splona pravna naela v praksi Sodia

Obseg splonih pravnih nael ni dokonen, saj Sodie prek svojih odlob lahko
dopolni seznam splonih pravnih nael, vendar se je v teoriji ustvarilo trdno
jedro splonih pravnih nael, ki jih sodie pogosto uporablja in kamor spadajo
naslednja naela:
a) naela varstva lovekovih pravic in temeljnih svoboin;
Ustanovne pogodbe prvotno niso imele nobene dolobe o lovekovih pravicah
in temeljnih svoboinah. To je tudi razumljivo, kajti namen ustanovitve
Skupnosti se je nanaal predvsem na oblikovanje enotnega evropskega trga. Pri
tem je treba upotevati, da se je s sprejemom EKP vzpostavil vzporedni
mehanizem v okviru Sveta Evrope, katerega lanice so tudi vse ustanovne
lanice skupnosti. Do bistvenih premikov na tem podroju prilo leta 1992 z
oblikovanjem Evropske unije. Sodie je v svojem odloanju vse ve vpletalo
lovekove pravice. Z Lizbonsko pogodbo pa je postala del prava tudi Listina o
temeljnih pravicah EU.
b) naelo sorazmernosti;
Naelo sorazmernosti je zapisano tudi v temeljnih aktih Evropske unije, tako je
v 5. lenu PES zapisano, da noben ukrep Skupnosti ne sme prekoraiti okvirov,
ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe. Naelo sorazmernosti
zapoveduje, da mora vsak ukrep biti sorazmeren ciljem tega ukrepa. To naelo
je pomembno predvsem na podroju ekonomskih politik.
Pri presoji sorazmernosti mora Sodie odloiti o treh vpraanjih:
ali je sredstvo primerno za dosego cilja,
ali je sredstvo potrebno, da se dosee eleni cilj,
in ali sredstvo predstavlja za posameznika breme, ki je ezmerno glede

na cilj, ki naj bi se dosegel.

c) naelo subsidiarnosti;
Z razvojem EU se je bolj ali manj opazno pokazal trend, da se vse ve
drubenih dejavnikov ureja na ravni EU in manj na ravni drav lanic. To ni
sporno glede izkljunih zakonodajnih pristojnosti Unije, kjer drave lanice
smejo urejati zadeve le na podlagi izrecnega dovoljenja v aktih Unije. Prav tako
glede zakonodajnih pristojnosti, ki so pridrane dravam lanicam, vela, da se
naelno ne smejo urejati na ravni Unije. Naelo subsidiarnosti pomeni, da v
zadevah, ki niso v izkljuni pristojnosti EU, ukrepa ta le takrat in e drave
lanice ne morejo zadovoljivo dosei ciljev predlaganih ukrepov in jih torej
zaradi obsega ali uinkov predlaganih ukrepov lae dosee EU. Iz tega sledi, da
velja domneva pristojnosti v korist lanic, kar je ena temeljnih znailnosti vseh
federativnih oz. konfederativnih ureditev. Hkrati se poudarja tudi naelo
sorazmernosti, saj noben ukrep EU ne sme prekoraiti okvirov, ki so potrebni za
doseganje ciljev te pogodbe.
Naelo subsidiarnosti je najbolj eksplicitno razvito v EU. Po naelu
subsidiarnosti v primerih, ko imamo dve ravni oblasti, naj vse zadeve, ki jih
lahko opravlja nija, upravlja ta, vija pa le e nija tega ni sposobna. S tem
naelom se v EU omejuje iritev pristojnosti. Predstavnika telesa lanic EU
imajo pravico opozoriti, ko pride do kritve naela subsidiarnosti.
d) naelo pravne varnosti in naelo legitimnih priakovanj;
Pomemben vidik naela pravne drave je tudi naelo pravne varnosti. Gre za
naelo, ki je vsajeno v vse pravne sisteme, vendar v skupnostnem pravu
dobiva konkretnejo vlogo, ki se odraa z naelom prepovedi povratne veljave
predpisov, naelo pridobljenih pravic in naelom legitimnih priakovanj.
Naelo prepovedi retroaktivnosti zajema dve razlini situaciji:
prava retroaktivnost: predpis se uporablja za dejanja ali pravne akte, ki
so bili izvreni, e preden je predpis zael veljati ter tudi takrat, ko naj bi
predpis zael veljati e pred objavo;
neprava retroaktivnost; uveljavljeni predpis posega v trajajoa pravna
razmerja.
V pravnih ureditvah drav lanic in v pravu EU ni dvoma, da je prava
retroaktivnost naelno prepovedana. Za veljavnost neprave retroaktivnosti ni
tako enopomenskega odgovora kot za veljavnost prave retroaktivnosti. Dejstvo,
da je nekdo prikrajan v svojih obstojeih pravicah zaradi drugane pravne
ureditve, samo po sebi e ne daje zadostne opre, da je prilo do posega v
legitimna priakovanja. Posebnost glede neprave retroaktivnosti je v tem, da je
mogoe legitimna priakovanja graditi ne le ob upotevanju formalnih aktov
EU, temve se posameznik lahko zanaa tudi na obvestila, smernice in druge
neobvezne akte (t.i. soft-law).
e) naelo nediskriminacije

Naelo nediskriminacije je le druga plat naela enakosti. Preverjanje, ali gre za

neupravieno razlikovanje, zajema dve fazi. V prvi se preveri, ali je prilo do
razlikovanja v pravnem poloaju ali pravicah med dvema posameznikoma. V
drugi pa je treba presoditi, e tako razlikovanje v pravnih poloajih ali pravicah
temelji na neutemeljenih razlogih. Bistvo naela je, da arbitrarno in
neupravieno neenako obravnavanje dveh posameznikov na podroju
pristojnosti EU predstavlja kritev.
f) naelo preglednosti delovanja (transparentnosti)
Naelo preglednosti delovanja je eno od novejih splonih pravnih nael,
kateremu vsi ne dajejo te veljave. Z naelom transparentnosti predvsem
razumemo zahtevo po odloanju organov na javnih zasedanjih in sejah, pravico
do informacij javnega znaaja in pravico dostopa do dokumentov.
II. TEMELJNE ZNAILNOSTI USTAVNE UREDITVE EVROPSKE UNIJE
1.1

Splono o ustavi

EU doslej ni imela ustave v formalnem pomenu, torej pisanega in kodificiranega

akta z najvijo pravno veljavo. eprav se vsebina ustave v materialnem
pomenu in ustave v formalnem pomenu obiajno prekriva, to ni vedno tako.
Materija ustave v formalnem pomenu je hkrati v ustavi v materialnem pomenu,
nasprotno to ne velja. Ustava v formalnem pomenu praviloma obsega samo
najpomembneji del ustave v materialnem pomenu.
Ustava v formalnem pomenu vsebuje nekatere znailnosti, zaradi katerih se
mono razlikuje od vseh drugih pravnih aktov. Ustava je po eni strani najviji
pravni akt, po drugi strani pa najviji politini dokument drave, ki vsebuje tudi
vrednosti sistem neke drube.
Temeljna vsebina ustave je zagotavljanje lovekovih pravic in svoboin ter
doloanje poloaja in naina oblikovanja temeljnih dravnih organov ter
njihovih medsebojnih razmerij.
Ustavni razvoj je povezan s politinim razvojem, zato se navadno ustava
sprejme ob pomembnih zgodovinskih prelomnicah neke drave. Enkrat je pria
in potrditev velik zgodovinskih, predvsem politinih premikov, drugi samo
uzakonitev dalj asa trajajoega drubenega razvoja.
V Evropski unije je ustavna tvarina vsebovana v razlinih pravnih aktih, ki
urejajo tudi zelo konkretna in praktina vpraanja. Kljub temu pa je mogoe
ugotoviti, da so te norme preteno vsebovane v primarni zakonodaji, torej v
pogodbah, ki urejajo organizacijo in delovanje Evropske unije. V glavnem se je
uveljavilo preprianje o tem, da EU e ima nekakno ustavi, ki je sicer precej
drugana od ustave drave, kar je seveda posledica nejasne narave
institucionalne zgradbe in delovanja te organizacije.
1.2

Konstitucionalizacija Evropske unije

Konstitucionalizem je zgodovinsko nastal kot zahteva po omejitvi vladarjeve

oblasti. Za razliko od prvotnega pojmovanja se v zdajnih razmerah sodobni

kostitucionalizem ne ukvarja ve z vpraanjem, kdo vlada, temve z
vpraanjem, kako vlada. Ideja konstitucionalizma je neloljivo povezana tudi z
idejo o suverenosti ljudstva, po kateri vsa oblasti izvira iz ljudstva in se izvaja v
njegovem imenu. Po tej ideji je oblast demokratino izvoljena, politini
funkcionarji pa so sluabniki ljudstva, njemu odgovorni in zamenljivi.
Pravni vidiki konstitucionalizma se kaejo predvsem v obstoju ustave kot
najvijega pravnega akta, s katerim motajo biti v skladu vsi drugi pravni akti in
na katerem morata temeljiti organizacija dravne oblasti in njeno delovanje.
Pravni izraz konstitucionalizacije je ustava v formalnem smislu.
Ustava je najbolj uinkovit nain nadzora oblasti.
S procesom krepitve EU so se krepile ustavne norme EU. Veinoma velja, da
ustanovitvene pogodbe e pomenijo ustavno ureditev, ker vzpostavljajo
temeljno institucionalno zgradbo Unije in doloajo nain njenega delovanja.
Vendar so tudi glede tega mnenja zelo razlina. Tako imenovani
internacionalisti trdijo, da gre vsekakor le za mednarodno organizacijo, ki
temelji na mednarodnih pogodbah, nasprotno pa konstitucionalisti trdijo, da je
pravni red Unije povsem primerljiv s pravnim redom oziroma ustavno ureditvijo
drav, saj vsebuje razmejitve pristojnosti med Unijo in lanicami, ureja poloaj,
pristojnosti in oblikovanje njenih organov ter njihova medsebojna razmerja ,
kakor izrecno razume pravno naravo ustanovitvenih pogodb tudi Evropsko
sodie, ki je s svojimi sodbami razvijalo in dograjevalo ustavno ureditev Unije,
jo torej konstitucionaliziralo. To je bil proces, ki je krepil naddravno naravi
Unije, obenem pa postavljal in razvijal pravila za njeno organizacijo in
delovanje, zato ga lahko tejemo za proces konstitucionalizacije EU.
Zaradi preprianja mnogih, da EU potrebuje ustavo v formalnem smislu je skozi
as nastalo ve osnutkov:
Spinellijev osnutek (1984),
Hermanov osnutek (1994),
osnutek Centra Robert Schuman (2000),
Zveza evropskih federalistov izdela prispevke za konvencijo o prihodnosti
Evrope (2002),
Laekenska deklaracija (2000); zelo pomemben dokument, ki ni bil
zavezujo in poudarja dva problema:
demokratini deficit,
neuinkovitost delovanja
Konvencija o prihodnosti Evrope pripelje do predloga ustavne pogodbe, ki
je bil sprejet leta 2004, vendar nikoli ratificiran (pade v Franciji in na
Irskem),
Lizbonska pogodba, ki je zaela veljati 1.12.2009 (povzame velik del
vsebine Pogodbe o ustavi za Evropo).
Evropska unija se je skozi as spreminjala od samo mednarodne organizacije v
nekakno naddravno organizacijo, hkrati pa so se krepili elementi ustavne
ureditve.
Konstitucionalizacija Unije je proces, v katerem so se pogodbe iz niza pravnih

dogovorov, ki so zavezovali suverene drave, razvile v vertikalno integriran

pravni sistem, ki podeljuje sodno iztoljive pravice in dolnosti vsem pravnim
osebam in entitetam, javnim in zasebnim, v prostoru, kjer velja pravo Unije.
1.3

Ustave Evropske unije

eprav so mnenja med teoretiki deljena, prevladuje preprianje, da ima

Evropska unija e e nima ustave v formalnem pomenu vendarle ustavno
ureditev, ki ni dana v obliki ustave, vendar vsebinsko in funkcionalno ustreza
vlogi, ki jo ima v dravi ustava. Lahko bi torej rekli, da ima Evropska unija
ustavo v materialnem pomenu, kajti pravna ureditev poloaja, medsebojnih
razmerij in naina delovanja organov v Uniji obstaja in tudi deluje. Ustavna
materija v Evropski unije je urejena predvsem v t.i. primarni zakonodaji, torej v
mednarodnih pogodbah, in deluje v praksi. Pogodbe celo delno ustrezajo
opredelitvi ustave v formalnem pomenu, saj so pisani dokumetni, tudi postopek
njihovega sprejemanja je zahtevneji kot pri navadni zakonodaji in konno
imajo tudi najvije mesto v pravnem redu Unije.
Razumljivo je, da je ustavna zgradba Unije zgrajena na sodobnih ustavnih
naelih, kakrna veljajo v njenih lanicah in so znailna za celotno zahodno
civilizacijo. V razlinih pogodbah je poudarjeni, da Unija temelji na vrednotah
spotovanja lovekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne
drave in spotovanja lovekovih pravic, vkljuno s pravicami pripadnikov
manjin.
1.4 Pogodba o ustavi za Evropo (preberi v knjigi str. 118)
Gre za pogodbo, ki nikoli ni bila ratificirana, saj so proti glasovali na
referendumu v Franciji in na Nizozemskem, vendar je kljub temu pomembna,
saj predstavlja pomemben korak v razvoju EU. Po padcu Pogodbe o ustavi za
Evropo je bila kasneje sprejeta Lizbonska pogodba, ki je zaela veljati
1.12.2009 in ki v veliki meri povzema vsebino Pogodbe o ustavi za Evropo.
Po vsebini se ustava precej razlikuje od ustav drav, zlasti po svojem tretjem
poglavju, ki podrobno ureja politike Unije, esar sodobne ustave ne poznajo.
Vsebina Pogodbe o ustavi za Evropo:
Preambula (podobna ameriki ustavi)
I. del: splona naela, vrednote, cilji, organizacija oblasti
II. del: Listina Unije o temeljnih pravicah; to poglavje se zane s
preambulo
III. del: zelo obiren; Politike in delovanje Unije; posamezne pristojnosti
razlenjene, postopek za spremembo (potrebno soglasje); del, ki se
najbolj razlikuje od ustave drave
IV. del: prehodne in konne dolobe
+ protokoli, priloge, deklaracije
1.6

Razmerje med ustavnim pravom Evropske unije in ustavnim

pravom drav lanic

Tradicionalna razdeljenost Evrope na suverene drave je razlog za razline
ustavne ureditve v evropskih dravah. Res je sicer, da imajo te ureditve veliko
skupnega, saj temeljijo na isti pravni tradiciji, na drugi strani pa so ustavne
ureditve evropskih drav med seboj bolj razlikujejo kot drugi deli njihove pravne
ureditve. Ko govorimo o delitvah in razlikah med evropskimi pravnimi
ureditvami je gotovo pomembna temeljna delitev na britanski model in
kontinentalni evropski model.
Zasnova evropske integracije je e sama po sebi nujno zahtevala priblievanje,
vzpostavljanje skupnih standardov, vendar ob upotevanju razlik, ki so veljale
med dravami, ki so se zdruevale. Seveda so v vsem obdobju razvoja
ustavnega prava v Evropi delovale tudi silnice medsebojnega priblievanja.
Zlasti je to veljalo za drave, ki so bile tudi sicer pod vplivom (kulturnim in
politinim) pomembnejih evropskih drav.
Za razmerje med ustavnim pravom EU in drav lanic je znailno;
da gre za dvosmeren odnos,
da je odloilen t.i. zahodnoevropski krog,
da je ustavno pravo nastajalo pod vplivom lanic,
da ima evropsko ustavno pravo vpliv na lanice (predvsem na nove,
eprav se mu pribliujejo tudi ustave prvotnih lanic.
Proces medsebojnega priblievanja ustavnih ureditev v lanicah je potekal e
od same ustanovitve Skupnosti. Prihajalo je do razlinega prilagajanja ustavnih
ureditev v lanicah, v nekaterih dravah pa tudi do spreminjanja ustav. Najbolj
neposredno se je to pokazalo po sprejemu Maastrichtske pogodbe, ko je vrsta
lanic v svojih ustavah vzpostavila potrebni ustavni most do Evropske unije,
predvsem z ustavno utemeljitvijo prenosa dela suverenosti na Evropsko unijo.
1.7

Viri ustavnega prava Evropske unije

Viri ustavnega prava so pravni akti, ki vsebujejo norme ustavnega pomena in

znaaja, ki urejajo temeljna pravila drubenega soitja in delovanja drave.
Pravne vire EU delimo predvsem na primarne in sekundarne. Primarni vir so
ustanovne pogodbe in njihove pozneje dopolnitve in pristopne pogodbe, ki jih
sprejemajo lanice EU.
Sekundarni vir pomenijo pravni akti, ki jih sprejemajo organi EU ter mednarodni
sporazumi, ki jih sklene EU, pravni obiaji in splona pravna naela ter
judikatura Sodia.
3. Elementi konfederalizma in federalizma v ustavni ureditvi
Evropske unije
3.1

Ustavnopravna narava Evropske unije

Pod drugi svetovni vojni je opazno slabljenje klasinega koncepta suverene

drave, ki se kae zlasti v novih oblikah mednarodnega povezovanja. Vendar pa

je EU tudi v tem procesu nekaj posebnega, saj je bistveno bolj posegla v
suverenost svojih lanic kot katera koli druga mednarodna organizacija.
EU se izmika doslej znanim pravnim opredelitvam, saj ima dvojno naravo, saj
ima dvojno pravno naravo. Po svojem nastanku in urejanju temeljnih razmerij
med dravami lanicami je tvorba mednarodnega prava. Po svoji institucionalni
zgradbi in nainu delovanja pa je Evropska unija nekakna naddravna tvorba,
ki ima e zelo veliko lastnosti drave, ker izvaja oblast, ki ima enake lastnosti in
uinke kot dravna oblast. Kljub temu ni drava, ker ji manjkajo nekateri njeni
bistveni atributi.
Nekateri poudarjajo njen mednarodnopravni element, po katerem se ne
razlikuje bistveno od drugih mednarodnih organizacij. Drugi opozarjajo, da so
razmerja med Evropsko unijo in njenimi lanicami vsebinsko in funkcionalno
bistveno drugana kot v tradicionalnih mednarodnih organizacijah, kar velja za
irino in globino sodelovanja, zlasti pa prevladujoi veinski nain sprejemanja
odloitev. Tudi z vsebinskega vidika je mogoe trditi, da Unija deluje na
podrojih, ki imajo bistvene elemente dravnosti oziroma dravne oblasti.
Morda najpomembneje pa je, da Unija sprejema pravne predpise, ki imajo
neposredne pravne uinke na dravljane lanic in ne samo na drave, kar je
sicer tipino za mednarodne organizacije. Glede na to so razmerja podobna kot
razmerja v federaciji.
Videti je, da je dejanski naravi Evropske unije najblije opredelitev, po kateri gre
za skupnost sui generis, ki je med mednarodno organizacijo oziroma
konfederacijo in federacijo oziroma vsebuje elemente eni in druge.
3.2

Temeljne znailnosti federacije in konfederacije

Zgodovinsko poznamo dve veliki konfederaciji:

vica (traja 600 let); preoblikovanje v federacijo kasneje kot ZDA; kantoni
bolj samostojni
ZDA (traja 7 let); kasneje prva moderna ustava in federacija
Znailnosti konfederacije:
ni drava, temve zveza samostojnih in neodvisnih drav, ki nastane z
mednarodno pogodbo in se tudi razdre kot mednarodna pogodba;
lanice v celoti suverene drave in subjekti mednarodnega prava;
tesneja in trajneja povezanost, kot pri mednarodni organizaciji;
skupni organ je konfederalna skupina, ki odloa o zadevah doloenih v
konfederalni pogodbi;
v pomembnejih zadevah ponavadi potrebno soglasje;
obstaja samo pravni red lanic; odloitve konfederalnih organov ne
veljajo neposredno v lanicah, te jih morajo preliti v svoj pravni red;
ni dravljanstva konfederacije, le dravljanstvo lanic;
lanica ima pravico, da se ne strinja z odloitvijo skupnega organa
(pravica do nulifikacije), veto;
lanica ima pravico, da izstopi (pravica do secesije);
o pristojnostih odloajo lanice;

Temeljne znailnosti federacije:

tvorijo jo zveza in zvezne enote;
sestavljena drava, drava drav
nastopa kot enoten mednarodnopravni subjekt, kar pomeni, da federalne
enote nimajo lastne mednarodnopravne subjektivitete;
utemeljena na zvezni ustavi; ustava ureja obiajno ustavno tvarino za vso
federacijo, e posebej razmejuje pristojnosti med zvezo in federalnimi
enotami;
pristojnosti doloene v ustavi;
sprememba ustave z veino lanic;
pristojnost o pristojnosti pripada zvezni dravi in ne zveznim enotam;
drava na dveh nivojih
funkcijo dravne oblasti skupaj opravljata zveza in zvezne enote;
podvojitev organov;
konstitutivna elementa sta drave in dravljani;
zvezni pravni red deluje neposredno;
pravni red federacije je nadrejen;
razmejitev dveh ravni dravne oblasti je tudi eden izmed treh temeljnih
pogojev za federativno ureditev drave; druga dva sta omejitev oblasti
vsake od ravni v njenih pravno doloenih pristojnosti in udeleba nije
ravni oblasti pri odloanju na viji ravni oblasti, in sicer na podroju
ustavodajne in zakonodajne oblasti
soglasje doloene veine lanic pri spreminjanju ustave
praviloma je predstavniko telo dvodomno; en dom predstavlja vse
dravljane zvezne drave, drugi pa predstavlja federalne enote
ponavadi le dravljanstvo zveze
3.3

Konfederalni in federalni elementi v Evropski uniji

V Evropski unije so e od samega zaetka prisotni elementi konfederacije in

federacije. Evropska unija gre v smeri federalizacije. Drave so izgubile ogromni
del svoje suverenosti. e zmeraj to ni federacija, saj ni zvezne ustave, sloni na
mednarodnih pogodbah za spremembo katerih je potrebno soglasje vseh
lanic... Predvsem so organi Unije tisti, ki se zavzemajo za tesnejo integracijo,
kar posledino pomeni vejo federalizacijo. Ne glede na vse odpore pa je
proces federalizacije bolj ali manj potiho potekal vseskozi, zlasti po letu 1970,
vendar se iz politinih razlogov ni uveljavljal izrecno in formalni ravni, temve
vsebinsko. eprav so sprava prevladovali konfederalni elementi v naravi
skupnosti, v njenem ustroju in nainu delovanja, pa so posamezni elementi
federalizma vidni e v ustanovnih pogodbah skupnosti, e jasneje pa v evropski
ustavi. Velik dele k takemu razvoju pa je prispevalo Sodie s svojimi
odloitvami. Razvoj od konfederacije k federaciji ni enkraten v zgodovini, kajti
kar nekaj federacij (ZDA, vica, Nemija) je nastalo iz prejnjih konfederacij. Tak
razvoj je razumljiv, saj povezovanje drav po naravi stvari ne more ostati na
enaki ravni ali zveza razpade ali pa se krepi.
Med konfederalne elemente Unije bi lahko vkljuili zlasti to, da je bila Unija (in
skupnosti) ustanovljena z mednarodno pogodbo med lanicami in da se tako
tudi spreminja, zato so njene lanice e vedno povsem samostojne drave, celo

v mednarodnih odnosih, kar velja tudi za sprejem novih lanic. Unija se tudi
financira iz finannih prispevkov drav lanic, eprav so ti opredeljeni kot njeni
lastni viri. Evropska unija tudi nima pristojnosti o pristojnosti (Kompetenz
Kompetenz), kar je znailno prav za konfederacijo, eprav si je Sodie to
pristojnost e vekrat pridralo zase. Pristojnosti se lahko doloajo samo v
pogodbah, ki se sklepajo soglasno. Unija se razlikuje od zvezne drave tudi po
tem, da nima ustavodajnih pristojnosti, kot jih ima zvezna drava. Med
pomembne elemente konfederalizma spadata tudi sestava in nain odloanja
Sveta, zlasti kadar to odloa s soglasjem, kar je e vedno relativno pogosto.
Na drugi strani obstaja v zgradbi in delovanju Unije tudi vrsta federalnih
elementov, kot so ustavna vsebina tistih norm v pogodbah, ki urejajo razmerje
med Unijo in lanicami, zlasti nain doloitve pristojnosti organov Unije. Tipien
federalni element pa je predvsem v tem, da so drave lanice del svoje
suverenosti prenesle na organe Unije, ki izdajajo celo predpise, neposredno
obvezne na vsem ozemlju skupnosti. Ti predpisi (uredbe in direktive), ki
predstavljajo neodvisno pravo, dokazujejo, da ima Unija svoje zakonodajne
pristojnosti, prav tako kot jih ima zveza v federaciji. S tem je povezano tudi
veinsko odloanje v organih Unije. Gre za pravni poloaj, ki je podoben kot v
zvezni dravi, ki ima dva pravna reda, namre pravni red zvezne drave in
pravni red zvezne enote, ki je prvemu podrejen. Tipien element je tudi poloaj
Evropskega parlamenta in njegove pristojnosti kot enega izmed zakonodajnih
dejavnikov ter nain njegovega delovanja (neposredna izvolitev poslancev,
veinsko odloanje). Tudi razmerje med Svetom in Parlamentom je podobno
tistemu med domovoma zveznega parlamenta. Doloanje je e zmeraj v
pristojnosti lanic, vendar se pogodbe razlagajo v okviru Unije, saj jih razlaga
Sodie Evropske unije. Kot federalni element je treba omeniti tudi evropsko
dravljanstvo, ki dopolnjuje nacionalnega.
Ureditev, v kateri so navzoi konfederalni elementi in federalni elementi, ima
svoje prednosti in slabosti. Prednost je zlasti ohranitev suverenosti lanic in
neposrednega vpliva na odloanje, pomanjkljivost pa zlasti demokratini
deficit, neuinkovito odloanje, nejasna razporeditev pristojnosti.
Za Evropsko unijo lahko reemo da ni konfederacija, niti e ni federacija. Z
Lizbonsko pogodbo je bil narejen korak k federalizaciji, predvsem s krepitvijo
vloge Evropskega parlamenta.
4. Ureditev pristojnosti Evropske unije
4.1

Splono

Evropska unija izvaja oblast, ki je v okviru njenih pristojnosti nadrejena oblasti

drav lanic, zato je vpraanje pristojnosti kljuno vpraanje njene organizacije
in delovanja.
Pristojnost pomeni pravico in obveznost delovati na doloenem podroju.
eprav Evropska unija ni zvezna drava, je doloitev njenih pristojnosti in
njihova razmejitev od pristojnosti drav lanic enako pomembna kot v
federaciji. V federaciji funkcijo dravne oblasti opravljajo skupaj zveza in zvezne

enote. Zato je eden najpomembnejih in najbolj problematinih elementov

zvezne ustavne ureditve, razmejitev pristojnosti med zvezo in zveznim
enotami.
Razmejitev pristojnosti je lahko doloena na razline naine. V klasinih
federacijah (ZDA in vica) je praviloma doloena tako, da zvezna ustava
doloa, katere so zvezne pristojnosti, ki jih izvajajo zvezni organi. Druge
pristojnosti pripadajo zvezni enoti na podlagi naela domneve pristojnosti v
korist zveznih enot. V nekaterih federacijah (Kanada, SZ) namre zvezna ustava
ne doloa samo pristojnosti federacije, temve tudi federalnih enot.
Vrste pristojnosti:
eksplicitne ali izrecne; kot take v zvezni ustavi doloene, z uporabo t.i.
enumerativne metode brez rezervne klavzule (ki bi dopualo dodatno
iritev) t.i. zaprti spisek; federacije lahko in mora delovati na podrojih, ki
so doloene kot izrecne pristojnosti;
izvedene pristojnosti; ker so se v praksi izkljune pokazale kot preve
ozke, so se asoma poleg izrecnih razvile e dopolnilne pristojnosti, ki
izhajajo iz izrecnih, in pristojnosti, ki so nujne v razmerjih drugimi
dravami;
deljene pristojnosti (skupne); kaejo se lahko kot t.i. konkurirajoe ali
pa kot meane pristojnosti;
pri konkurirajoih pristojnostih gre za pristojnosti, ki jih lahko
izvaja ena ali druga raven oblasti, toda pravica federalne enote, da
sama uredi taka pravna razmerja, ugasne, ko jih uredi zvezna drava;
pri meanih pristojnostih gre za to, da zvezna drava s svojimi
predpisi ureja zadeve, ki morajo biti v osnovi urejene enako, znotraj
tega pa imajo zvezne enote dovolj manevrskega prostora, da ureditev
s svojimi predpisi prilagodijo svojim posebnostim; zveza le doloi
nekaken okvir
4.2

Ureditev pristojnosti Evropske unije

Dosedanja pravna ureditev Evropske unije ne vsebuje sistematine razmejitve

med pristojnostmi Unije in pristojnostmi drav lanic. Zaradi takega pristopa je
pravna ureditev pristojnosti Unije nesistematina, nejasna in zlasti
nepregledna, kar omogoa organom Unije teko nadzorovane posege v
suverenost drav lanic, hkrati pa je v nasprotju s proklamiranim naelom
pravne varnosti.
Glede na nastanek evropskih integracij je razumljivo, da so bile pristojnosti
doloene le na posameznih podrojih, na katerih deluje Evropska unija oziroma
njeni organi, v obliki t.i. omejenega posaminega pooblastila. Pristojnosti so
doloene v pogodbah, vendar nepregledno in ne dovolj transparentno. Temeljna
doloba je vsebovana v 5. lenu PES, ki doloa, da deluje Skupnost v mejah
pristojnosti in ciljev, ki jih doloa pogodba.
Evropska unija ima samo tiste pristojnosti, ki so doloene s pogodbo in jih
izvruje zaradi uresnievanja ciljev, opredeljenih s pogodbo. Vendar pa
pogodbe niso dovolj natanno doloile podroij pristojnosti ter vsebujejo

razline klavzule, ki dopuajo iritev teh pristojnosti. Taka fleksibilna doloitev

pristojnosti ima seveda svoje funkcionalne prednosti, ne zagotavlja pa varstva
pred iritvijo pristojnosti na raun drav.
Pristojnosti organov Evropske unije so doloene v ustanovitvenih pogodbah kot
izrecne (eksplicitne) pristojnosti, torej tiste pristojnosti, ki so kot take
izrecno opredeljene v pogodbah. Sodie pa je razvilo teorijo izvedenih
oziroma domnevanih (implicitnih) pristojnosti, ki niso izrecno doloene v
pogodbah, temve izhajajo iz izrecnih pristojnosti Unije, kar seveda pomeni
iritev pristojnosti Unije.
Z vidika razmejitve pristojnosti med Evropsko unijo in dravami lanicami pa
lahko delimo pristojnosti na izkljune in deljene, ire gledano pa lahko
govorimo tudi o dodatnih (komplementarnih) pristojnostih:
pri izkljunih pristojnostih gre za zadeve, ki jih urejajo samo organi Unije
(npr. carinska unija, skupna trgovinska politika, monetarna politika);
urejajo jih v celoti, torej popolno;
pri deljenih pristojnostih pa gre za zadeve, ki jih urejajo oboji, torej organi
Evropske unije in organi drav lanic (kot na primer kmetijstvo in ribitvo,
okolje in varstvo potronikov); na teh podrojih lahko drave lanice
urejajo samo tiste zadeve, ki jih ni uredila Evropska unija;
o dodatnih ali podpornih pristojnostih govorimo, ko gre v resnici za
pristojnosti lanic in je Evropska unija pristojna samo za izvajanje
ukrepov, s katerimi le podpira ali dopolnjuje ukrepe drav lanic (npr.
izobraevanje, poklicno usposabljanje, mladina in kultura);
Pri doloanju pristojnosti sta zelo pomembna naela subsidiarnosti in
sorazmernosti.
5. Demokratinost delovanja Evropske unije
5.1

Splono

lanice Evropske unije so demokratine drave, kar je tudi pogoj, da se lahko

vlanijo v Unijo. Zo izhaja iz zamisli njenega nastanka in razvoja, izrecno pa je
poudarjeno v 6. lenu PEU, da unija temeljni na naelu demokracije. Tudi na
podroju demokratinosti je razmerje med lanicami in Evropsko unijo
interaktivno.
Sodobne demokracije temeljijo na naelu ljudske suverenosti, po katerem je
nosilec suverene oblasti v posamezni drubeno urejeni skupnosti lahko samo
ljudstvo. Iz naela ljudske suverenosti izhaja tudi naelo demokratine drave.
Demokratina je tista dravna ureditev, v kateri vsa oblast izhaja iz ljudstva in
se izvaja v njegovem interesu. V demokraciji torej lahko vladajo le tisti, ki jih je
izvolilo ljudstvo, kateremu so tudi odgovorni. Demokratina drava na ustavno
institucionaliziran nain omogoa dravljanom vplivati na delovanje dravne
organizacije ter uveljavljanje njene odgovornosti in nadzor nad njima. Iz
suverenosti ljudstva izhaja ustavodajna oblast kot najvija pravna oblast, katere
izvrevanje ljudstvo kot suveren v celoti ali delno prenese na ustavodajno
skupino ali drug predstavniki organ.

5.2

Demokratini primanjkljaj

Problem demokratinega primanjkljaja (deficita) v delovanju Evropske unije se

pojavlja e dolgo in je nekako vsajen v strukturo in nain delovanja unije. e
posebno pa se okrepil po sprejemu Enotnega evropskega akta, ki je okrepil
veinsko odloanje in s tem poveal uinkovitost odloanja.
Evropska unija v svojem razvoju postaja vse bolj podobna dravi, vkljuno s
tem, da izvaja oblast nad dravljani in drugimi subjekti drav lanic. Zato je
tudi vse bolj pomembno vpraanje demokratinega nadzora in omejitve te
oblasti. Pomanjkanje demokratinega nadzora je neizogibno povezano s pravno
naravo Evropske unije, ki ni ne konfederacija ne federacija oziroma je e vedno
v svojem nainu sprejemanja temeljnih odloitev konfederacija, po svojem
nainu delovanja pa federacija. Zato demokratinega deficita ne bo mogoe v
celoti odpraviti, dokler bo Evropska unija imela naravo mednarodne
organizacije in se bodo odloitve v njej sprejemale tako kot zdaj.
Na naelni ravni se demokratini deficit kae v tem, da oblast Unije zaradi
njene organizacije in naina delovanja ne more izhajati iz suverenosti ljudstva.
Suverenega ljudstva v pomenu, kot ga poznamo v dravi, v Evropski uniji ni. Da
bi prila do suverena, bi se morala ta konstituirati na vseevropskih volitvah kot
enotno volilno telo.
Drugi bistveni element demokratine oblasti je demokratino nadzorstvo nad
delovanjem organov oblasti, ki se kae predvsem v nadzorstvu parlamenta nad
oblikovanjem in delovanjem izvrilne oblasti. Prvine takega nadzorstva
obstajajo v Evropski uniji in so se z razvojem okrepile, vendar so e zmeraj
podcenjene (Komisija je e zmeraj produkt Sveta in Parlamenta, pri emer ima
svet odloilno vlogo).
Na praktini ravni se je demokratini deficit vseskozi kazal predvsem v
pomanjkanju razumevanja in celo zanimanja dravljanov za delovanje Unije, ki
se ni mogla pribliati ljudem, temve se je kazala kot oddaljena zdruba.
Krepitev naddravne narave, ki je Unijo pribliala dravi, ni sledila ustrezna
krepitev vpliva dravljanov na oblikovanje in nadzor njene oblasti. Nasprotno,
vse pogosteje veinsko odloanje je skupaj s padanjem vpliva drav na
odloanje povzroilo tudi zmanjanje vpliva njihovih parlamentov na odloanje,
in sicer v korist izvrilne sfere dravne oblasti. Obenem postajajo postopki
odloanja v Uniji vse bolj zapleteni in nepregledni, kar e samo po sebi
zmanjuje monost vpogleda in demokratinega nadzora.
Najpomembnejo vlogo pri krepitvi demokratinosti izvajanja oblasti Unije ima
Evropski parlament. Za poloaj parlamenta je najpomembneje, da ni ve
predstavnik drav lanic, temve se naslanja pri svojem oblikovanju in
delovanju neposredno na dravljane Evropske unije. Kakor velja za v
parlamente v dravah, je tudi Evropski parlament neposredno izvoljen. Ne
glede na navedeno pa je treba ugotoviti, da pri oblikovanju Evropskega
parlamenta niso v celoti upotevana sodobna demokratina naela, kar zlasti
velja za naelo enake volilne pravice. Evropski parlament je namre oblikovan
na podlagi nekakne kombinacije naela paritete in naela sorazmernosti
(proporcionalnosti). To seveda pomeni, da v Evropskem parlamentu ni dosledno

zastopano niti naelo enakopravnosti drav lanic, niti naelo enakopravnosti

prebivalcev drav lanic.
Del zakonodajne oblasti pa predstavlja tudi Svet, ki bolj ali manj izhaja iz
volilnega izida v dravi preko vlade, ki pa ni neposredno izvoljena. Vse do
Lizbonske pogodbe pa je bila vloga Sveta moneja kot Evropskega
parlamenta, vendar ju je ta izenaila.
Ljudstvo ima v taki ureditvi zelo malo neposrednega vpliva na delovanje,
pomanjkanje te vezi je ena najpomembnejih pojavnih oblik demokratinega
deficita v Evropski uniji. Ima pa po Lizbonski pogodbi milijon dravljanov
Evropske unije pravico do ljudske iniciative.
Posredna posledica demokratinega deficita v delovanju Evropske unije je tudi
pomembna omejitev poloaja in funkcij parlamenta, na drugi strani pa bistveno
moneji poloaj vlade, kot ga ima v dravi (saj preko Sveta postane del
zakonodajne oblasti).
V iskanju odgovora na demokratino pomanjkljivost institucionalne zgradbe in
delovanja Evropske unije so drave lanice zaele krepiti vpliv svojih
predstavnikih teles na odloanje v Uniji, kar je bilo potrjeno tudi v zadnjih
pogodbah o Evropski uniji.
Okrepljena vloga v zvezi z odloanjem v Evropski uniji se kae v tem, da so
vlade lanic tako ali drugae dolne sodelovati s parlamentom, ga obveati o
sprejemanju aktov v Uniji in upotevati njegovo mnenje.
6. Sodelovanje predstavnikih teles drav lanic pri odloanju v
Evropski uniji
6.1

Spremenjeni poloaj predstavnikih teles drav lanic

Z izrazom predstavniko telo oznaujemo kolegijski organ, ki predstavlja ljudi v

neki skupnosti in je praviloma voljen.
Predstavnika telesa v dravah lanicah so izgubila pomemben del
zakonodajnih pristojnosti e ob ustanovitvi Evropskih skupnosti, njihov obseg
pa se je zmanjeval tudi ob poznejih spremembah primarnih aktov v Skupnosti
in Evropski uniji.
Glede izkljunih pristojnosti nacionalni parlamenti nimajo nobenega formalnega
vpliva na njihovo izvrevanje, razen e evropski akt izrecno dopua urejanje
teh zadev dravam lanicam. Tudi v okviru deljenih pristojnosti se je obutno
zmanjala vloga zakonodajnega urejanja drav lanic, kar je najbolj prizadelo
nacionalne parlamente.
Obseg zakonodajnega urejanja nacionalnih parlamentov drav lanic je
zmanjan in se e naprej zmanjuje, vendar prenosu zakonodajnih pristojnosti z
drave lanice na Unijo ni vzporedno sledil prenos mehanizmov uveljavljanja
odgovornosti.
Na podlagi navedenega lahko pogojno govorimo o dvojnem demokratinem
deficitu saj obstaja neuravnoteenost med predstavnikim telesom in
izvrilnimi organi na ravni drav lanic in na ravni Evropske unije.

Demokratini deficit v Unije se lahko odpravi na dva naina: prvi, s

poveanjem pristojnosti Evropskega parlamenta nad delom Sveta in Komisije
(kar se je deloma e zgodilo z Lizbonsko pogodbo), ter drugi, z vkljuitvijo
nacionalnih parlamentov v evropske procese, e posebni prek kontrolnih
mehanizmov nad vladami drav lanic.
6.2 Sodelovanje predstavnikih teles drav lanic v procesih
Evropske unije
6.2.1 Neposredno sodelovanje pri odloanju v evropskih zadevah
Formalno gledano lahko izvedemo poloaj nacionalnih parlamentov v okviru
evropskih zadev na tri osnovne naloge:
ratificiranje temeljnih pogodb in sprememb teh pogodb, vkljuno s
sprejemom novih lanic
sprejem nacionalne zakonodaje v skladu z evropsko zakonodajo,
ter ratifikacijo nekaterih evropskih aktov, ki se morajo pred veljavnostjo
ratificirati v dravah lanicah.
Ugotoviti je mogoe, da lahko nacionalni parlamenti neposredno in odloujoe
vplivajo na delo evropskih organov le v izjemno ozkem segmentu.
Na drugih podrojih imajo parlamenti samo neformalen vpliv na odloanje v
Uniji, predvsem prek priporoil, resolucij, neformalnih sestankov, skupnih stali
nacionalnih parlamentov ter drugih oblik sodelovanja.
6.2.2
Posredno sodelovanje pri odloanju v evropskih
zadevah
Oblike sodelovanja:
najpomembneji instrument parlamentarnega nadzora je delo
parlamentarnih odborov, ki spremljajo delovanje zakonodajnih in drugih
procesov v uniji;
manj pomembni so instituti poroevalcev in preiskovalnih odborov;
naini sodelovanja med parlamenti drav lanic in Evropskim
parlamentom, kjer je vzpostavljena komunikacija med obema ravnema ali
pa med samimi dravami lanicami;
drava ima vpliv na imenovanje v evropske organe;
predstavnika telesa sugerirajo vladam;
nadzirajo nacionalne vlade v EU;
sprejemajo usmeritve, vlada pa ima dolnost poroati (ponavadi se s tem
ukvarjajo odbori za evropske zadeve znotraj predstavnikega telesa);
Svet, Parlament in Komisija morajo obveati lanice o dogajanju in jim
tudi predloiti razline osnutke;
nacionalni parlamenti imajo pravico opozarjati, zlasti glede subsidiarnosti
Z Lizbonsko pogodbo je bil sprejet tudi:
protokol o subsidiarnosti in sorazmernosti (ustrezno varstvo pred
Sodiem),
protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v EU (obveanje obseg in

roke)
V praksi parlamentarci zaradi velikega obsega in kompleksnosti delovanja EU
zelo teko sledijo njenem delu.
III. LOVEKOVE PRAVICE (preberi tudi str. 355)
Evropska unija, ki je bila ustanovljena kot gospodarske skupnosti, dolgo v
svojem razvoju ni posveala pozornosti lovekovim pravicam, razen tistih, ki so
pomembna v okviru ekonomskih interesov in predvsem povezana z naelom
prostega pretoka ljudi, blaga, storitev in kapitala.
V ustanovnih pogodbah ni bilo urejeno podroje lovekovih pravic (pri emer
lahko poveemo primerjavo z ZDA, ki sprva tudi ni imela urejenega tega
podroja).
Sodie je bilo tisto, ki je zaelo pri obrazloitvah sodb uporabljati lovekove
pravice.
Z razvojem Evropske unije in vse monejim politinim povezovanjem se pojavi
potreba po urejanju lovekovih pravic tudi znotraj Evropske unije.
Leta 2000 je bila sprejeta Listina o temeljnih pravicah EU (ki je dobila veljavo z
Lizbonsko pogodbo):
listina je sprva bila le deklaratorne narave in ni bila obvezujoa,
naslanja se na EKP, vendar je v mnogih pogledih sodobneja,
napredneja in popolneja,
kljub temu, da ni bila obvezujoa, jo je uporabljajo Sodie pri svojih
odloitvah,
Ustava jo je prevzela v II. del,
Lizbonska pogodba jo ni prevzela, vendar ji je izrecno podelila pravno
veljavnost kot pogodbi (Pogodba o EU + Pogodba o delovanju EU =
Lizbonska pogodba)
z Lizbonsko pogodbo se je EU zavezala, da bo pristopila k EKP
za minimalne standarde se teje EKP, Listina o temeljnih pravicah EU pa
za viji standard;
Listina ima omejen obseg:
zavezuje organe EU,
lanice pa zavezuje le na podrojih na katerih delujejo na podlagi
evropskega prava;
sama Listina temelji na EKP, vendar je ira (predvsem na podroju
socialnih in politinih pravic) in sodobneja;
Listina tudi upoteva judikaturo ESP;
ima preambulo in 7 naslovov poglavji.
PREGLED VSEBINE LISTINE O TEMELJNIH PRAVICAH EU
PREAMBULA
zelo iroka
govori o narodih in ciljih

univerzalne vrednote, demokracija

potrjuje pravice, ki izhajajo iz ustav lanic, mednarodnih obveznosti,
konvencij, judikature ES in ESP (Nobena doloba te listine se ne sme
razlagati kot omejevanje ali zoevanje lovekovih pravic in temeljnih
svoboin, ki jih priznavajo pravo Unije, mednarodno pravo i mednarodni
sporazumi, katerih podpisnice so Unija ali vse drave lanice, predvsem
Evropska konvencija o varstvu lovekovih pravic in temeljnih svoboin
ter ustave drav lanic.

I. NASLOV: Dostojanstvo
osebnostne pravice;
obravnavajo se razlini vidiki osebnega dostojanstva, kot so lovekov
dostojanstvo, pravica do ivljenja, pravica do osebne celovitost, prepoved
muenja in nelovepkega ali poniujoega ravnanja ali kaznovanja;
II. NASLOV: Svoboine
v drugem naslovu obravnava vrsto pravic s podroja osebnih svoboin,
kot so pravica do svobode in varnosti, spotovanje zasebnega in
druinskega ivljenja, varstvo osebnih podatkov, pravica sklepanja
zakonske zveze in pravica ustvarjanja druine, svoboda misli, vesti in
vere, svoboda izraanja in obveanja, svoboda zbiranja in zdruevanja,
svoboda umetnosti in znanosti, pravica do izobraevanja, svoboda izbire
poklica in pravica do dela, svoboda gospodarske pobude, lastninska
pravica, pravica do azila ter konno varstvo, e obstaja monost
odstranitve, izgona ali izroitve;
II. NASLOV: Enakost
v okviru tretjega naslova so urejeni razlini vidiki naela enakosti, kot so
enakost pred zakonom, prepoved diskriminacije (dovoljena pozitivna
diskriminacija, npr. po spolu), kulturna, verska in jezikovna raznolikost,
enakost med enskami in mokimi, pravice otroka (pri vsakem ukrepu je
potrebno upotevati koristi otroka), pravice starejih in vkljuenost
invalidov;
IV. NASLOV: Solidarnost
obravnavane so razline preteno ekonomske pravice, kot so pravica do
obveenosti in posvetovanju v podjetju, pravica do kolektivnih pogajanj
in ukrepov, pravico do dostopa do slub za posredovanje zaposlitev,
varstvo pri neupravieni odpustitvi, poteni in pravini delovni pogoji,
prepoved dela otrok in varstvo mladih pri delu, druinsko in poklicno
ivljenje, socialna varnosti in socialna pomo, varovanje zdravja, dostop
do slub splonega gospodarskega pomena, varstvo okolja in varstvo
potronikov;
V. NASLOV: Pravice dravljanov
namenjen je pravicam dravljanov, v tem okviru pa je obravnavana vrsta
pravic, ki bi jih lahko uvrstili med politine pravice; sem spadajo pravica
voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, pravica voliti in biti
voljen na obinskih volitvah, pravica do dobrega upravljanja, pravica
dostopa do dokumentov, pravica do peticije, svoboda gibanja in

prebivanja ter diplomatska in konzularna zaita, pravica dostopa do

evropskega varuha lovekovih pravic;
VI.
NASLOV: Sodno varstvo
posveen pravicam posameznika v zvezi s sodnimi postopki, kot so
pravica do uinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodia,
domneva nedolnosti in pravica do obrambe, naeli zakonitosti in
sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni ter pravica, da se za isto kaznivo
dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat;
VII. NASLOV: Splone dolobe
veljavnost, viina standardov, ne sme zoevati pravica
Listina je izredno pomemben korak k krepitvi ustavnosti Evropske unije.
Listina je aktualna in celovita. tako na primer obravnavo lovekove integritete
dograjuje s prepovedjo reproduktivnega kloniranja lovekih bitij, Velik
poudarek je posveen varstvu osebnih podatkov, ugovoru vesti in vsem
oblikam diskriminacije ter enakopravnosti mokih in ensk. Podobno velja za
podroje ekologije. Listina posebno poudarja kulturno, versko in jezikovno
raznolikost. Za Slovenije in njene dravljanke in dravljane je pomembno, da
ima vsak dravljan Evropske unije pisati organom v katerem koli od uradnih
jezikov in tudi pravico dobiti odgovor v tem jeziku. V primerjavi z EKP ima
listina ve ekonomsko-socialnih pravic (ki jih v okviru Sveta Evrope obravnava
Evropska socialna listina), na primer pravica do socialne varnosti, pravice v
zvezi z delovnimi pogoji, stavko in varstvom mladih pri delu ter varstvom
potronikov.
IV. ORGANIZACIJA IN DELOVANJE EVROPSKE UNIJE
Dvojna narava Evropske unije se odraa tudi v poloaju in delovanju njenih
organov. Ker se oblastno delovanje Evropske unije vse bolj krepi, je tudi njena
organizacija vse bolj primerljiva z organizacijo drave. Zato se vse bolj kae
potreba, da se tudi Unija organizira na naelih, na katerih sloni sodobna
dravna organizacija, kar zlasti velja za:
naelo demokratinosti,
naelo delitve oblasti in
naelo pravne drave.
Ta naela se lahko neposredno prenaajo v delovanje Unije iz drav lanic, kot
se lahko prenaajo v delovanje drugih mednarodnih organizacij. To pa ne velja
za naeli demokratinosti in delitve oblasti, ki sta imanentni dravni organizaciji
in je zato njuno uveljavljanje v delovanju Evropske unije problematino in
mogoe samo delno.
1.1

Naelo demokratinosti

Gre za naelo, ki je v Evropski unije na deklaratorni ravni precej izpostavljeno,

vendar se z njim v praksi pojavlja precej teav.

Demokratina je tista dravna ureditev, v kateri vsa oblast izhaja iz ljudstva in

se izvaja v njegovem interesu. V skladu z demokratinimi pojmovanji morajo
imeti dravljani monost vplivati na delovanje dravne organizacije, bodisi
neposredno ali posredno.
Evropska unija ne izvaja enake oblasti kot drava, je pa po svojem nainu
delovanja in uinkih z njo povsem primerljiva. Zato tudi za Evropsko unijo velja
sodobno razumevanje demokratine dravne oblasti, ki zahteva, da so osebe,
ki izvajajo dravno oblast, na svojo funkcijo postavljene z volitvami. Vendar
zaradi Unijine dvojne narave te zahteve niso na vseh podrojih popolnoma
zadovoljene.
Dravljani Evropske unije sicer imajo prek Evropskega parlamenta
pomembnejo vlogo pri odloanju Unije, vendar pa to ne velja pri sprejemanju
temeljnih odloitev, ki se sprejemajo v obliki mednarodnih pogodb, kjer torej
prevladujejo drave. Drugae kot pri dravi, ljudstvo tu nima ustavodajne
oblasti.
Delovanje Unije temelji na predstavniki demokraciji, kajti dravljani so
neposredno zastopani v Evropskem parlamentu, vendar pa v Evropskem svetu
lanice predstavljajo voditelje drav ali vlad in v Svetu njihove vlade. Tu se
ponovno kae temeljni ustavni problem Evropske unije, kajti zaradi svoje
dvojne narave se ne more izogni temu, da ne bi kljune vloge pri odloanju v
Uniji e vedno igrali predstavniki izvrilne oblasti drav lanic.
1.2

Delitev oblasti

Z naelom demokratinosti je povezano tudi naelo delitve oblasti. Obiajno se

oblastne funkcije drave delijo na zakonodajno, izvrilno in sodno funkcijo.
Pravno gledano pa se temeljne dravne funkcije loijo med seboj predvsem
glede na pravne akte, ki jih sprejemajo.
Oblastne funkcije tudi v Evropski unije izvajajo razlini organi, vendar se
njihove funkcije prepletajo, tako da jih je mogoe le v grobem primerjati z
organi in njihovimi oblastnimi funkcijami v dravah. Evropska unija izvaja
oblast, ki jo lahko primerjamo ne pa enaimo z zakonodajno, izvrilno in sodno
oblastjo v dravi. Delno so te oblasti loene, vendar pa tega spet ni mogoe
enaiti z delitvijo oblasti v dravi.
Izvrilno funkcijo opravljata Evropska komisija in Svet (Evropske unije).
Evropska komisija opravlja preteno izvrilno funkcijo in je po svoji funkciji in
poloaju med vsemi organi Evropske unije najblije vladi v dravi, zato se
pogosto o njej govori kot o evropski vladi. Vendar tudi to ne velja v celoti saj
je v delu svoje funkcije nosilka zakonodajne oblasti.
e bolj je poloaj zapleten na podroju zakonodajne funkcije, kjer delujeta
predvsem dva organa, in sicer Svet Evropske unije in Evropski parlament. Prvi
je medvladni organ, nekakna konfederalna skupina, in je po svoji sestavi in
nainu delovanja tipien odraz Evropske unije kot mednarodne organizacije.
Drugi je predstavniko telo ljudstev Evropske unije, ki je oblikovano podobno
kot parlamenti drav, vendar pa je njegov poloaj ibkeji.

Vendar funkcije v Evropski uniji niso povsem enake tistim v dravi. To velja e
za zakonodajno oblast, saj sprejemanje pravnih aktov sekundarne zakonodaje
ni povsem isto kot zakonodajna funkcija neke drave. e bolj se razlikuje
izvrilna funkcija, ki ji manjka najpomembneja stvar pri tej funkciji, namre
skrb in odgovornost za neposredno izvrevanje zakonov, kar e vedno pripada
dravnim organom. Tudi sodna funkcija se bistveno razlikuje od sodne funkcije
drave, med drugimi tudi zato, ker se opravlja na povsem drugani pravnih
podlagah za odloanje in tudi sicer v povsem druganem okolju.
Funkcije organov v Evropski unije se med seboj prepletajo in meajo, saj v
okviru vsake funkcije nastopajo razlini organi, kar je precej odvisno od tega za
katero podroje gre. Zato je o naelu delitve oblasti mogoe govoriti le pogojno
in omejenem obsegu. Evropska unija ima nekaken kvadrat oblasti, ki ga
sestavljajo Svet, Evropski parlament, Evropska komisija in Sodie Evropske
unije.
Opisane razlike med organizacijo oblasti v Evropski uniji in dravi so posledica
dvojne narave Evropske unije.
Najpomembneje institucije Evropske unije so:
Evropski parlament,
Evropski svet,
Svet,
Sodie Evropske unije;
Sodie
Splono sodie
2. Evropski parlament
2.1
Nastanek in razvoj
Evropski parlament je ustanovljen in deluje na podlagi ustavnih norm v
ustanovnih pogodbah.
Evropski parlament je imel sprva samo posvetovalno in nadzorstveno funkcijo.
Parlament ni bil izvoljen, temve so ga tvorili delegati parlamentov drav
lanic, ki so poleg svoje poslanske funkcije v nacionalnem parlamentu opravljali
tudi funkcijo evropskega poslanca.
V procesu krepitve povezovanja evropskih drav v Evropski uniji sta se vloga in
pomen Evropskega parlamenta mono poveala. Parlament se je zael krepiti
e z uvedbo neposrednih volitev leta 1976 (Bruseljski akt), ki so bile prvi
izvedene leta 1979, pozneje pa z vsako novo pogodbo. Pred tem je s
proraunskimi pogodbami (leta 1970 in 1975) e dobil pomembne pristojnosti
na proraunskem podroju, zlasti pravico zavrniti proraun.
Po uvedbi neposrednih volitev so se okrepile njegove zakonodajne pristojnosti
na podlagi sodb Sodia Evropske unije (zadeva Isoglucose), nove pristojnosti
pa je dobil z Enotnim Evropskim aktom, ki je uvedel postopek privolitve in
postopek sodelovanja s Svetom, v katerem je lahko parlament tudi zavrnil
sprejem nekega akta.
S pogodbo o Evropski unije je bilo razmerje med obema organoma pri izvajanju

zakonodajne funkcije postavljeno na bistveno drugane temelje, saj je bil

uveden postopek soodloanja, v katerem sta oba organa dobila priblino
enakopravno vlogo pri sprejemanju evropske zakonodaje.
Maastrichtska pogodba je bistveno okrepila tudi kadrovske pristojnosti
Evropskega parlamenta.
Z Lizbonsko pogodbo sta Svet in Evropski parlament izenaena kot
enakopravna zakonodajalca.
2.2

Poloaj

Evropski parlament je eden najpomembnejih organov Unije ter spada med

njene temeljne organe. Z vidika razdelitve oblastnih funkcij v Uniji lahko
tejemo Evropski parlament za zakonodajni organ, ki skupaj s Svetom sprejema
najpomembneje predpise in opravlja torej nekakno zakonodajno funkcijo v
institucionalni organizaciji Evropske unije.
Evropski parlament je izvoljen, toda ne izvoli ga nekakno evropsko ljudstvo,
izvolijo ga ljudstva v Unije, ki so organizirana v svojih dravah. ele z
neposrednimi volitvami je pridobil legitimnost, ki je blizu legitimnosti
predstavnikega organa v dravi.
Politini pomen Evropskega parlamenta je v tem, da je izraz politine volje
dravljanov Unije in da je pomembna institucija pri nadaljnjem razvoju
zdruene Evrope.
Poloaj Evropskega parlamenta je zapleten in nejasen, kot to velja za celotno
zgradbo Evropske unije. Glede na ambivalentno naravo Unije tudi ne more biti
drugae.
V svojem razvoju je Evropski parlament napredoval od predstavnikega telesa s
ibkimi pristojnostmi do organa, ki ima e veino funkcij in pristojnosti
predstavnikega organa drave, torej zakonodajno, nadzorstveno in volilno
funkcijo, pri emer je treba e posebej omeniti njegovo proraunsko funkcijo.
Evropski parlament je predstavniko telo, ki pa se od parlamenta drave
razlikuje po tem, da ne predstavlja suverenega ljudstva v neki dravi, temve
predstavlja suverena ljudstva vseh tistih drav, ki so lanice Evropske unije.
Vendar pa ljudstva Evropskega unije niso v parlamentu predstavljena vsako
posebej, temve skupaj, in predstavniki vseh ljudstev v Parlamentu oblikujejo
skupno voljo ter sprejemajo odloitve, ki veljajo za vso Evropsko unijo. Ne gre
torej za predstavnitvo interesov drav, ki se sicer izraajo v Svetu, temve za
predstavnitvo splonega interesa, ki ga oblikujejo ljudstva Evropske unije.
Evropski parlament je tudi zakonodajni organ, ki tako kot nacionalni parlamenti
sprejema temeljne odloitve v pravni obliki s pravno veljavo. Ti pravni akti torej
s formalnega vidika niso zakoni, vendar pa so z vsebinskega (materialnega)
vidika. Pri primerjanju Evropskega parlamenta s parlamenti drav je seveda
treba iskati primerjave predvsem s parlamentom zvezne drave.
Evropski parlament oziroma njegovi lani nima pravice do zakonodajne
iniciative, ki jo ima Komisija. Razmerje med Evropskim parlamentom in Komisijo

v marsiem spominja na razmerje med parlamentom in vlado v

parlamentarnem sistemu, eprav gre tudi za pomembne razlike. Podobnost s
parlamentarnim sistemom v evropski ureditvi je zlasti v tem, da Komisija
odgovarja Evropskemu parlamentu, da torej ta izvaja politino nadzorstvo nad
njenim delom in lahko uveljavlja njeno politino odgovornost. Komisija politino
ne izhaja iz Parlamenta, ta je oblikovana povsem po druganih merilih kot
vlada, saj so v njej zastopane drave. V tem se razmerje bistveno razlikuje od
drave.
2.3

Pristojnosti

Z vidika oblastnih funkcij drave govorimo o treh funkcijah predstavnikega

telesa: zakonodajni, nadzorstveni in volilni funkciji, ponekod pa e pogojno in
samo delno e sodni funkciji (impeachment). Med navedenimi tremi funkcijami
predstavnikega telesa je gotovo najpomembneja zakonodajna funkcija, zato
se parlament imenuje tudi zakonodajno telo.
Evropski parlament nima monopola nad zakonodajno funkcijo v Evropski uniji,
saj si jo deli s Svetom.
Posebno pomembna je funkcija Evropskega parlamenta pri sprejemanju
prorauna Evropske unije. Proraun skupaj sprejemata Evropski parlament in
Svet, vendar pa ima zadnjo besedo Parlament, ki lahko zavrne sprejem
prorauna. e pride do tega se postopek kona in se mora znova zaeti celotna
procedura sprejemanja prorauna.
Evropski parlament ima tudi pomembna pooblastila glede politino
nadzorstvene in volilne funkcije:
izvaja parlamentarno preiskavo glede kritev in nepravilnosti pri izvajanju
evropske zakonodaje preko preiskovalnih komisij,
politino nadzorstvo na delom Komisiji;
javna razprava o letnem splonem poroilu Komisije,
postavlja poslanska vpraanja Svetu in Komisiji,
sprejema in obravnava peticije,
lahko izglasuje nezaupnico Komisiji (zahteva jo desetina vseh
poslancev, izglasovano pa je z dvotretjinsko veino navzoih, ki pa
mora predstavljati veino vseh poslancev),
mogo je tudi odpoklic Komisije zaradi izvajanja prorauna;
v okviru svoje volilne funkcije imenuje nekatere najvije funkcionarje v
Evropski uniji, zlasti pa na razline naine potrjuje imenovanja;
imenuje Evropskega varuha lovekovih pravic,
potrjuje kandidata za predsednika Komisije in komisarje
Evropski parlament ima vse tri temeljne funkcije sodobnih parlamentov, vendar
pa nobena od teh treh funkcij ni povsem enakovredna funkcijam dravnega
parlamenta, ker jih Parlament deli z drugimi organi, zlasti s Svetom in s
Komisijo.
2.4

Organizacija in delovanje

Delo Evropskega parlamenta poteka na plenarnih sejah, v parlamentarnih

odborih in v politinih skupinah, podobno torej kot v nacionalnem parlamentu,
same procedure pri sprejemanju odloitev pa so podobne. Evropski parlament
deluje na podlagi svojega poslovnika.
Parlament deluje na letnih zasedanjih, med letom pa na sejah. Na prvi leti seji
se sestane drugi torek v marcu, ki traja do naslednjega leta. Parlament zaseda
v Strasbourgu enkrat meseno, njegovi odbori zasedajo v Bruslju, generalni
sekretariat pa deluje v Luksemburgu.
Evropski parlament je sklepen, e je na seji navzoa ena tretjina poslancev,
odloitve pa sprejema z absolutno veino poslancev, ki so glasovali, e ni
drugae doloeno.
Seje vodi predsednik Evropskega parlamenta, ki ga izvolijo poslanci izmed sebe
za mandatno dobo dveh in pol let.
Vodstveno telo se imenuje Bureau, ki ga izvoli sam Parlament za dobo dveh let
in pol. Sestavljajo ga predsednik in podpredsedniki, sodelujejo pa e kvestoriji
kot svetovalci.
Tudi v Evropskem parlamentu imajo izredno pomembno mesto v njegovem
delovanju odbori, ki imajo podobno vlogo kot odbori v parlamentih drav.
2.5

Sestava in oblikovanje

Evropski parlament je sicer neposredno izvoljen, toda pri njegovem oblikovanju

so le delno upotevana sodobna demokratina naela, kar zlasti velja za naelo
enake volilne pravice. Evropski parlament je namre oblikovan na podlagi
nekakne kombinacije naela paritete in naela sorazmernosti. Po naelu
paritete bi imele vse drave enako tevilo poslancev, po naelu sorazmernosti
pa bi imela toliko predstavnikov, ki bi ustrezalo tevilu njenih prebivalcev.
Vendar pa temu ni tako.
Po Lizbonski pogodbi ima 750 lanov, nobena drava nima manj kot 6
poslancev in ne ve kot 96.

2.6

Poslanci

Poloaj poslancev doloajo Bruseljski akti, na njegovi podlagi pa e Statut

poslancev Evropskega parlamenta ter poslovnik Evropskega parlamenta.
Poloaj poslancev je v glavnem podoben poloaju poslancev v parlamentih
drav lanic, v marsiem pa se tudi razlikuje od njega. V glavnem velja, da je z
evropskimi predpisi urejen tisti del poslanevega poloaja, ki zadeva vsebino in
nain izvrevanja njegovega mandata ter njegove pravice in dolnosti, ki jih
ima v delu Parlamenta, urejanje njegovega osebnega poloaja pa je v glavnem
prepueno dravam.

Poslanci se volijo za as petih let in so lahko ponovno izvoljeni. Petletno

obdobje se zane s prvo sejo parlamenta. Poslanski mandate se potrdi
(verificira) najprej v vsaki lanici po njenih pravilih, kar je logino, saj se
poslanci volijo po predpisih posameznih drav. Zatem pa se poslanski mandat
potrdi e v Evropskem parlamentu.
Mandat poslance je reprezentativen in ne imperativen.
eprav poslanci izvajajo mandat brez kakrnih koli omejitev, pa vendarle
obstajajo nekatere omejitve v zvezi z nezdruljivostjo funkcij, glede privilegijev
in imunitet ter glede nadomestil. B Bruseljskem aktu je tudi urejena
nezdruljivost funkcije poslanca v Evropskem parlamentu z notranje dravnimi
funkcijami in s funkcijami v organih Unije. Doloitev drugih nezdruljivosti, ki jih
ta akt ne omenja, je bila prepuena zakonodajam posameznih drav lanic in
se je sprva precej razlikovala med lanicami, kar e zlasti velja za nezdruljivost
funkcije poslanca v Evropskem parlamentu s funkcijo poslanca v nacionalnem
parlamentu.
V skladu s sodobnimi parlamentarnimi standardi imajo poslanci Evropskega
parlamenta poklicno (materialno) in nepoklicno (procesno) imuniteto, ki jim
zagotavlja enak poloaj, kot ga imajo praviloma poslanci nacionalnih
parlamentov. Nepoklicna imuniteta pa je le delno urejena na evropski ravni.

+ (manjka v zapiskih)
Evropski svet
Svet Evropske Unije
Evropska komisija
Sodie EU
Drugi organizacije
Pravo Sveta Evrope