Savremena politologija 2012

1. Grupe, interesi i pokreti

Obrasci politikih odnosa promjijenili su se u dvadesetom vijeku zbog porasta oraganizovanih

grupa i interesa. 50-tih i 60-tih godina dvdesetog vijeka, poslovne interesne grupe, sindikati,
poljoprivredi lobiji i slini preuzeli su ulogu kljunih politikih aktera.
Grupe se mogu podijeliti na tri tipa:

Obiajne
Institucionalne
Asocijativne

Obiajne grupe su ukorijenjene u strukturi drutva, poto se njima pripada samim

roenjem,a ne ukljuivanjem(porodica, pleme, kasta i etnika grupa). Obiajne grupe se
zasnivaju na zajednikom porijeklu i tradicionalnim vezama i odnosima, najznaajniju ulogu
imaju u zemljama u razvoju.
Insticucionalne grupe su dio vladinog aparata i pokuavaju da vre uticaj u njemu i kroz
njega. Nisu autonomne ili nezavisne, birokratija i vojska su najizrazitiji primjeri
institucionalnih grupa.
Asocijativne grupe osnivaju ljudi koji se ujedinjuju radi ostvarivanja zajednikih,
ogranienih ciljeva. Obiljeja su : dobrovoljno djelovanje i zajedniki interesi, tenje ili
stavovi. Grupe su za pritisak, obino se smatraju obiljejem industrijskih drutava. Kada je
osnovna uloga ovih grupa da odravaju odnose sa vladom i drugim javnim tijelima, obino se
nazivaju interesnim.
Interesne grupe se razlikuju po veliini i obliku. Dvije su najee podjele:

Grupe posebnih interesa i promotivne grupe

Insajderske i autsajderske grupe

Grupe posebnih interesa (nazivaju se jo i protektivne ili funkcionalne) postoje da zastupaju

li tite interese svojih lanova. Sindikati, poslovna, trgovaka i profesionalna udruenja su
najistaknutiji primjeri ovog tipa. Predstavljaju odreenio dio drutva: radnike, poslodavce,
potroae, etnike ili vjerske zajdenice . . samo one grupe koje su ukljuene u proizvodnju,
raspodjelu i razmjenu robe i uloga mogu se smatrati funkcionalnim.
Promotivne grupe nastale su radi zastupanja zajdenikih vrijednosti, ideala i principa. Zalau
se za kolektivne,a ne posebne interese.
Insajderske grupe imaju redovan, privilegovan i obino institucionalizovan pristup vladi u
vidu uobiajenih kosnultacija ili prisustva u vladinim tijelima

Savremena politologija 2012

Autsajderske grupe vlada ili ne konsultuje ili to radi neredivno i obino ne na najviem
nivou.

Modeli uestvovanja u politici

Najznaajniji modeli politike interesnih grupa su:

Pluralizam
Korporativizam
Nova desnica

Pluralistike teorije prikazju uestvovanje grupa u politici u najboljem svijetlu. Osnovna

teza pluralizma je da je politika mo podijeljena i iroko rasprostranjena. Prema
pluralistikom gleditu, uestvovanje grupa u politici je u osnovi demokratskog procesa. Po
ovoj teoriji, sve grupe i interesi sposobni su da se oragnizuju i ostvare pristup vladi,
unutranje su otvoreni tako to voe prestavlaju interese i vrijednosti njenih lanov, a politiki
uticaj priblian je njihovoj veliini i snazi podrke koju uivaju. Otuda, politiku grupa
odlikuje priblinna ravnotea snaga. Ovakvo optimistino vuenje grupa kritikovali su
marksisti i elitisi. Elitisti osporavaju emirijske vrijednosti pluralista, prizaju samo jedno lice
moi. Marksisti istiu da je politika mo tijesno povezana sa svojinom nad proizvodnim
bogatstvom, ime sugerie postojanje kapitalistike vladajue klase. Za neomarksiste to se
ogleda u takmienju nejednakig grupa poslodavaca i radnika gdje prvi kontroliu privredne
resurse, drtveni8 status i pristup vladi, s kojim se drugi ne mogu mjeriti.
Korporativistiki modeli pokuavaju da spoznaju posljedice bliih veza koje u industrijskom
drutvu postoje izmeu grupa i drave. Korporativizam je drutvena teorija u kojoj se
naglaava privilegovan poloaj odreenih grupa u odnosu na vladu, to im daje mogunost da
utiu na formulisanje i sprovoenje javne politike.
Pomijeranje ka korporativizmu u razvijenim kapitalistikim drvama izazvalo je veliku
bojazan zbog uloge i moi interesnih grupa. Prvo, korprativizam je znaajno smanjio broj i
raznolikost grupa koje su imale pristup vladi. Drugo, kororativizam prikazuje intersene grupe
kao hijerarijski organizovane asocijacije kojima dominiraju voe koje nisu neposredno
odgovorne lanovima. Korporativizam djeluje kao mehanizam kontrole drutva. Tree,
izraena je zabrinutost zbog prijetnje koju korporativizam predstavlja predstavnikoj
demokratiji.
Model nove desnice: nenaklonost nove desnice prema interesnim grupama ideoloki potie
od individualizma koje je osnov neoliberalne ekonomije. Zato se na drutvene grupe i
kolektivna tijela svih vrsta gleda s nepovjerenjem, to se jasno oituje u prvenstvu koje nova
desnica daje trinoj privredi, zasnovanoj na preduzetnitvu i autonomiji pojedniaca.

Savremena politologija 2012

Oblici uestvovanja grupa u politici
Najznaajniji inioci koji odreuju uticaj grupa su:

Politika kultura
Institucionalno ureenje
Priroda partijskog sistema
Priroda i nain voenja javne politike

Politika kultura je kljuna iz dva razloga. Prvo, odreuje da li se na interesne grupe gleda
kao na legitimne ili nelegitimne aktere, da li su njihovo osnivanje i uticaj dozvoljeni i
podstaknuti i obrnuto. Drugo, utie na spremnost ljudi da osnivaju udruenja i prikljuuju se
organizovanim intersima i uestvuju u politici grupa. Reimi mogu da sprovode monizam i
gue sve oblike dobrovoljnog udruivanja da bi osigurali jedan dravni centar moi, koji se ne
moe dovesti u pitanje. S druge strane, pluralistiki reimi ne samo da dozvoljavaju politiku
grupa ve je podstii, a u nekim sluajevima i zahtijevaju.
Institucionalno ureenje vlasti je znaajno za djelatnost interesnih grupa, jer omoguava
pristup politikom procesu. Unitarni i ventralizovani politiki sistemi tee da suze oblast
politikog djelovanja grupa i usmjere ga na izvrnu last. Ovim se snaan naglasak stavlja na
status insajdera i poveava mogunost aktuelne vlade da odlui da li e odgovoriti na pritiske
interesnih grupa.
Na politiku interesnih grupa utie i partijski sistem. U sistemu sa dominatnom partijom,
prirodno se tei suavanju fokusa politike grupa, koja je usmjerena na vladajuu partiju.
Nivo aktivnosti grupa zavisi od promjena u javnoj politici, naroito od stepena intervencije
drave u privrednom i politikom ivotu. Po pravilu, intervencionizam ide uporedo sa
korporativizmom iako postoji rasprava o tome ta je uzrok, a ta posljedica.
Priroda grupa i sredstva koja im stoje na raspolaganju odreuju njihovu politiku strategiju:

Naklonost javnosti prema grupi i njenim ciljevima

Veliina lanstva ili baza aktivista
Financijska mo i organizacione sposobnosti
Sposobnost da se primjene sankcije
Veze sa politikim partijama ili vladinim institucijama

Osnovni kanali pristupa su: birokratija, skuptina, sudovi, politike partije, mas-mediji,
nadnacionalne institucije.
Interesne grupe se koncerntriu na birokratija kao kljunu instituciju u procesu usvajanja
politike. Pristup je obin ogranien na najznaajnije funkcionalne i ekonomske grupe, kao to
su velike korporacije, udruenja poslodavaca,sidikati, interesi poljoprivrednika i uticajne
profesije. Najznaajniji je odnos izmeu visokih birokrata i podeih poslovnih, industrijskih
interesa. Ovaj odnos je obino uvren rotirajuim vratima , kroz koja poslije
3

Savremena politologija 2012

penzionisanja na dobro plaene poslove u privatnom biznisu, dolaze birokrate.Dva su inioca
koja su dodatno ojaala kontrolu nad misnistrima i birokratima jesu mogunost lakeg
premjetanja proizvodnje i investiranje u globalnu ekonomiju.
Uticaj koji se ostvaruje preko skuptine,obino se naziva lobiranje, znaajan je vid aktivnosti
interesnih grupa. Znaaj skuptine ili zakonodavnog tijela zavisi od dva inioca: prvo, od
uloge koju lobisti imaju u politikom sistemu i stepena njihovog uticanja na politiku, i drugo,
od snage i discipline interesnih grupa.
U sistemima u kojima sudovi ne mogu da ospore zakone i rijetko kontroliu djelovanje
izvrne vlasti,aktivnost interesnih grupa usmjerene na pravosue imaju samo ogranien
znaaj.
Pritisak interesnih intersenih grupa vri se i preko politikih partija.Ponekad su partije i grupe
blisko povezane historijskim,ideolokim i institcionalnim vezama. Osnovni nain na koji
grupe utiu na partije jeste finansiranje njihovih predizbornih kampanja.
Grupe pokuavaju da utiu na vladu i preko mas-medija i kampanja usmjerenih na javno
mijenje. Primjenjuju se peticije,protesti,demonstracije, graanska neposlunosti upotreba
nasilja. To se dogaa iz jednog od dva razloga:Mogu da ukau na autsajderski status grupe i
njenu mogunost da ostvari direktan pristup kreatorima vlade ili su posljedica rada njenih
aktivista odnosno prirode ideolokih ciljeva.
Posljednih decenija 20.-tog vijeka djelovanje intersenih grupa sve vie se prilagoava uticaju
globalizacije i jaanju nadnacionalnih tijela. Istiu se humanitarne i ekoloke organizacije
koje ve imaju meunarodnu organizaciju i lnove u mnogim zemljma.
Drutveni pokreti
Prvo je nastao radniki pokret koji se zalagao za poboljanje uslova rada i ivota radnike
klase, zatim razliiti nacionalni pokreti koji su se ugl.borili ua nezavisnot od vienacionalnih
europskih imperija, katoliki pokret kojise zalagao za emancipaciju, davanjem prava
katolicima. Na faistike i desniarske autoritarne grupe uglavnom se gledalo kao na pokretea
ne kao na politike partije.
Novi drutveni pokreti, novina je dok su njihovi tradicionalni pandani bili bili pokreti
potlaenih ili diskrimisanih, savremeni pokreti su uglavnom privukli mlade,dobro obrazovane
i relativno imune. Ovo je povezano sa drugom razlikom: novi pokreti obino imaju
postmaterijalistiko usmjerenje jer su vie za pitanja kvaliteta ivota2 nego za drutveni
poredak. Njihovo ideoloko stanovite je povezano sa novom desnicom,ona dovodi u pitanje
preovaldavajue drutvene ciljeve i prihvata libertalijanske tenje. Jo jedna razlika izmeu
tradiiconalnih i novih drutvenih pokreta je da ovi drugi uglavnom imaju organizacionu
strukturu koja naglaava decentralizaciju i participativno donoenje odluka i da su razvili
nove oblike politikog aktivizma. Prema masovnim teoretiarima,novi dr.pokreti uglavnom se
objanjavaju kao racionalni i instrumentalni akteri. Tee je ocijeniti uticaj drutvenih
grupa,nego politike partije i interesne grupe,zbog ire prirode ciljeva.
4

Savremena politologija 2012

Pojmovi:
Asocijacija: dobrovoljno stvorena grupa koja ima zajednike interese ili interesovanja.
Interes: ono to koristi pojedincuili grupi;interesi obino se shvataju kao objektivni ili stvarni.
Interesna grupa: jeste organizovano udruenje iji je cilj uticanje na politiku ili na djelovanje
vlade.Razlikuju se od politikih partija po tome to utiu spolja,ane da osvoje vlast ili je vre.
Razlikuju se od drutvenih pokreta po tome to inaju formalniju organizaciju,ali nemaju
formalno lanstvo.
Direktna akcija:politika akcija koja se sprovodi van ustavnog i pravnog okvira,obuhvata
djelovanja od pasivnog otpora do terorizma.
Korporativizam je sredstvo kojim se organizovane interesne grupe ukljuuju u proces
vladavine.Autoritarni korporativizam je ideologija ili ekonomski oblik,dovodi se u vezu sa
italijanskim faizmom.Liberalni se odnosi na tendenciju u zrelim liberalnim demokratijama da
organizovani interesi imaju privilegije i institucionalizovani pristup odreivanju politike.
Tripartitnost: mrea organizacije koje predstvaljaju vladu,poslodavce i sindikate,cilj je
institucionalizovanje dogovaranja meu grupama.
Javni izbor je dio teorije racionalnog izbora i zasniva se na postavkama neoklasine
ekonomije.
Monizam: vjerovanje samo u jednu teoriju ili vrijednost,politiki se iskazuje u iznuenoj
poslunosti unitarnoj vlasti i zato je implicitno totalitaran.
Intervencionizam: vladina politika iji je cilj regulisanje privrede ili upravljanje
njome,politika angaovanja ili uestvovanja.
Lobi se moe poistovjetiti sa intersnom grupom jer je cilj i jednih i drugih uticanje na javnu
politiku.Lobirati znaci neposredno zastupati interese i direktno se obraati kreatorima politike.
Graanska neposlunost je krenje zakona koje se opravdava viim vjerskim,moralnim ili
politikim principima.
Drutveni pokret je poseban oblik kolektivnog ponaanja u kojem motiv za djelovanje i
velikoj mjeri potie od stavova i tenji lanova, odvija se u okviru slabe organizacione
strukture..esto obuhvataju intersene grupe i mogu da dovedu do nastanka politikih partija.
Nova levica:obuhvata mislioce i intelektualne pokrete koji su teili obnovi socijalistike misli
radikalnom kritikom razvijenog industrijskog drutva.
Masovno drutvo:drutvo ija su obiljeja atomizam i kulturna i politika
neukorjenjenost,istuu se negativne pojave u savremenim drutvima.
Postindustrijsko drutvo:drutvo koje je prestalo da zavisi od ind.proiz.i sve vise se zasniva na
znanju i komunikaciji,informaciono drutvo.
5

Savremena politologija 2012

2. Ustavi, pravo i sudstvo
Ustavi su se tradicionalno smatrali znaajnim iz dva razloga. Prvo, vjerovalo se da daju opis
same vlasti kao i precizan uvod u ulogu znaajnih insitucija. Drugo, smatrali su se
najvanijim dijelom liberalne demokrtije i njenom odreujuom osobinom. Cilj ustava je da
uspostave odreena metapravila politikog sistema. Ustav obezbjeuje
stabilnost,predvidjljivost i red u vladinim djelatnostima.
Ustavi se mogu klasifikovati na razliite nacine :

U zavisnosti od oblika i statusa njegovih odredaba

U zavisnosti od naina na koji se moe promjeniti
U zavisnosti od stepena u kojem se primjenjuje
U zavisnosti od sadrine i institucionalnog ureenja koje uspostavlja

Tradicionalno, naglaava se razlika izmeu pisanih i nepisanih ustava. Pisani ustavi su

sadrani u zakonima, dok se nepisano oslanjaju na obiaje i tradiciju. Nijedan ustav nije u
potpunosti pisan, u smisku da su sva njegova pravila formalna i pravno primjenjiva. Takoer,
ni jedan ustav nije potpuno nepisan,u smislu da njegove odredbe nemaju pravilnu sutinu,
odnosno da su sve konvencije,obiaji i tradicije. Svaki ustav je mjeavina pisanih i nepisanih
pravila, iako se ravnotea meu njima znatno razlikuje. Od podjele na pisane i nepisane
ustave,jeste razlikovanje kodifikovanih i nekodifikovanih ustava. U kodfikovanom ustavu
kljune ustavne odredbe sakupljene su na jednom mjestu u okviru jednog pravnog dokumenta,
koji je poznat kao pisani ustav ili ustav. Znaaj kodifikovanja:
1) U kodifikovanom ustavu dokument je sam po sebi najvii,poto predstavlja vie
pravo,najvii zakon u zemlji. Ustav obavezuje sve politike institucije ukljuujui i
one koje usvajaju obine zakone,na taj nain se uspostavlja hijerarhija zakona.
2) Status kodifikovanog dokumenta obezbjeen je time to su makar neke od odredaba
ukorjenjene,odnosno teko ih je promjeniti ili ponititi.
3) Logika kodifikovanja namee ustav, poto odreuje obaveze,ovlatenja i funkcije
institucija vlasti kao i vii zakon,mora da bude pravedan,to znai da sva politika
tijela moraju da potpadaju pod vlast sudova,posebno vrhovnog ili ustavnog.
Nekodifikovani ustav i nisu brojni,imaju razliita obiljeja. Najznaajniji su: statutarni
zakoni,koje usvaja Parlament,obiajno pravo,konvencije i djela nacionalno znaajnih autora.
Nepostojanje kodifikovanog dokumenta podrazumjeva da legislatura imna
suverenu,neogranienu vlast.
Prema altrenativnoj klasifikacii,pravi se razlika itmeu vrstih i mekih ustava. Kodifikovani
ustavi su uglavnom relativno vrsti,poto su njihove odredbe na neki nain sadrane u viem
zakonu. Nekodifikovani se pokazuju kao meki i prilagodljivi zato to od ustavnog znaaja
mogu da se projene redovnom zakonodavnom procedurom,a konvencije su po svojoj prirodi
zasnovane na tradiciji i primjeni.Ne postoji jednostavan odnos izmeu pianih ustava i
rigidnosti ili nepisani i fleksibilnosti.
6

Savremena politologija 2012

Zatita slobode
U liberalnim demokratijama se esto podrazumjeva da je osnovna svrha ustava da ogranii
vlast kako bi se zatitile individualne slobode. Otuda se ustavi obino smatraju sredstvom
uspostavljanja i odravanja ograniene vlade. Liberalni konstitucionalizam je uticao da se u
mnogim sluajevima obezbjede klasine ili tradicionalne graanske slobode (sloboda
izraavanja,ispovjedanja vjere,okupljanja i govora)koje se smatraju fundamentalnim jer su
ustavno zagarantovane. Negativna prava imaju liberalno obiljeje time to spreavaju dravu
da narui slobodu pojedinca,(sfera vladine neaktivnosti).Pozitivna prava izazivaju sporove,jer
su povezana sa poveanjem,a ne smanjivanjem vlade i zato to ispunjivanje njihovih odredbi
zavisi od ekonomskih i drutvenih resursa koje stoje na raspolaganju dravi.
Proces legitimizacije ima dvije dimenzije. Postojanje ustava gotovo je preduslov da drava
pripada meunarodnoj zajednici kao i da je ostale drave priznaju. Znaajnije od toga je da se
ustav upotrijebi za stvaranje legitimiteta u okviru drave.

Znaaj ustava
Pretpostavka je da ustav prua korist kao to su politika stabilnost,ograniena vlada i
garantovana prava i slobode. Ustavi funkcioniu u odreenim uslovima. Oni ispunjavaju svoje
razliite uloge samo kada ih podrava niz drugih kulturnih,politikih,ekonomskih i drutvenih
uslova.Ustavi naroito moraju da budu u skladu sa politikom kulturom i da ih ona
podrava,uspjeni ustavi su u istoj mjeri proizvod politike kulture koliko i njen tvorac. Drugi
veoma znajan faktor je da li ustav potuju vladari i da li je u skladu sa interesima i
vrijednostima preovlaujuih grupa.

Pravo, moral i politika

Pravo je poseban obilk drutvene kontrole,koja je podrana sredstvima prinude,ono odreuje
sta se moe,a ta ne uiniti.Moral se odnosi na etika pitanja i razliku izmeu pravilnog i
pogrenog,on odreuje ta bi trebalo,a ta ne bi trebalo da bude uinjeno. Moral se obino
smtra subjektivnim.
Svrha nauke pozitivnog prava bila je da poimanje prava jednostavno razdvoji od
moralnih,vjerskih i mistinih pretpostavki
Teorijom pravnog pozitivizma (D.Ostin) zakon se nije definisao saglasno viim moralnim
ili vjerskim naelima,ve prema injenici da je ustanovljen i da se primjenjuje,pravo je pravo
zato to se potuje. Primarna pravila reguliu drutveno ponaanje i mogu se smatrati
sadrinom pravnog sistema. Sekundarna pravila su ona kojima se oblatenja prenose na
isntiucije vlasti.Njima se definie nain na koji se primarna pravila stvaraj,primjenjujui sudski
tumae,ime se odreuje i njihova vanost.
Poimanje prava dijelom potie od liberalne teorije prema kojoj je prava osnovi garant
ureenog civilizovanog ivota i u znaajnoj mjeri zasniva se na teoriji drutvenog ugovora.
Uloga prava je da zatiti prava svakog lana drutva i sprei naruavanje njegovih prava i
7

Savremena politologija 2012

sloboda.Liberali insistiraju na tome da je pravo neutralno,tj.iznad politke.Liberali istiu
univerzalni autoritet prava,koji je sadran u principu vladavine prava,posebno sudije koje
moraju da budu nezavisne,u smislu da su iznad ili izvan vladinog aparata i da ne potpadaju
pod politki uticaj. Alternativno poimanje prava izneli su konzervativni teoretiari.Po njima
pravo je u tolikoj mjeri povezano sa poretkom da pravo i poredak postaju jedan,jedinstvan
pojam.Ovakvo shvatanje potie iz dva izvora.Prvo,izrazito pesimistiko,ak i hobovsko
vienje ljudske prirode.Drugo,gledita o znaaju prava jeste vjerovanja da drutvena
stabilnost zavisi od kulture i postojanja zajednikih vrijednosti.

Sudstvo je grana vlasti koja ima ovlatenje da odluuje u pravnim sporovima.Osnovna uloga
sudija je da odreuju tumaenje zakona,u smislu da tumae ili ili konstriu pravo.ova uloga se
razlikuje od drave do drave i njihovih sistema.Jedna od osnovnih odlika sudstva jste da su
sudije potpuno nezavisni i nepolitiki akteri,to je u liberalno-demokratskim sistemima
odreujue obiljeje.Sposobnost sudija da budu iznad politike obino se smatra osnovnim
garantom razdvojenosti prava i politike.
Pojmovi:
Ustav: skup pravila,pisanih ili nepisanih, kojima se odreuju obaveze,ovlatenja i funkcije
razliitih isnstitucija vlasti,njihovi meusobni odnosi kao i odnosi izmeu drave i pojedinca.
Konvencija:ustvana konvencija ja pravilo ponaanja koje se ne zasniva na pravu,ve na
obiaju ili presedanu.
Obiajno pravo:pravo zasnovano na obiajima i presedanu,i koje je zajednikoza sve.
Izborna diktatura:ustavna neravnotea u kojoj izvrnu vlast kontrolie samo elja da se
pobjedi na sljedeim izborima.
Kostitucionalizam: postojanje ograniene vlade koja osigurava ustav,postoji kada su vladine
institucije i politiki procesi efikasno ogranieni ustavnim pravilima.
Ograniena vlada:vlada koja djeluje u okviru ogranienja,koja obino nameu zakoni,ustav ili
institucionalna kontrola i ravnotea.
Negativna prava:prava koja oznaavaju domen neogranienog djelovanja graana i tako
kontroliu odgovornost vlade.
Pozitivna prava:prava na osnoju kojih se iznose zahtjevi vladi za davanje resursa i
podrke,ime se proiruju njene odgovornosti.
Sloboda:znai da se misli i djeluje na nain na koji se eli,pozitivna sloboda se dovodi u vezu
sa postizanjem odreenog cilja ili koristi,negativna sloboda znai nametanje,nepostojanje
spoljanjih ogranienja.
Parlamentarni suverenitet je apsolutna i neograniena vlast parlamenta,legislature koje se
iskazuje u sposobnosti da se donese,promjeni i poniti bilo koji zakon.
8

Savremena politologija 2012

Pravo skup javnih i primjenjivih pravila koja se sprovode u politikoj zajdenici,pravo se
obino smatra obavezujuim.
Ljudska prava su prava oja pripadaju ljudima samim roenjem,ona su savremen i sekularan
oblik prirodnih prava.
Vladavina prava je naelo prema kojem bi zakon trbalo da vlada jer uspostavlja obrazac sa
kojim cjelokupno ponaanje treba da bude u skladu.
Boansko pravo:doktrina prema kojoj vladare bira Bog,te stoga imaju neogranienu
vlast,odbrana monarhijskog apsolutizma.
Libertijaniza,:vjerovanje sa domen individualne slobode treba da bude to vei,obino se
dovodi u vezu sa pokuajem da se to vie ogranii sfera javne vlasti.
Ratni zloini:inovi kojima se kre meunarodne konvencije o voenju rada,obino ukljuuju
agresivno voenje rata ili zloine koji se ine nad civilima ili ratnim zarobljenicima.
Neutralnost je odsustvo bilo kojeg oblika privrenosti ili pristrasnosti,odbijanje da se stane na
neiju stranu.
Nezavisnost sudstva:ustavni princip prema kojem treba da postoji striktna podjela izmeu
sudske i ostalih grana vlasti,primjena principa podjele vlasti.
Ocjena ustavnosti je ivlatenje sudstva da ocijeni i eventualno poniti zakone,dekrete i
djelovanja drugih grana vlasti,naroito zakonodavne i izvrne.
Derimandering manipulacija granicama izbornih jednica da se obezbjedila prednost za
odreenu partiju ili kandidata.
Sudski aktivizam spremnost sudija da arbitriraju u politikim sporovima,naspurot toma da
samo sapotavaju tumaenje zakona.
3. Skuptine
Predstavljanje
Skuptine igraju vanu predstavniku ulogu i veza su izmeu vlade i naroda. Predstavljanje
jeste sloen princip koji ima vise suprotstavljenih imlikacija, u drugoj teoriji predstavljanja,
doktrini ovlatenja stranke se doivljavaju kao glavni mehanizmi kojima se sprovodi
predsttavljanje, a ne skuptine.
Politika porcije svinjetine:Obiljeje ovog stila politike je usvajanje prijedloga zakona da bi se
obezbijeile privilegije odreenim izbornim oblastima. Skuptine su esto mehanizmi
zastupanja interesa. To je naroito sluaj u zemljama gdje one znaajno utiu na kreiranje
politike,a stranaki sistemi su dovoljno labavi da omoguavaju pristup interesnim sferama.
Skuptine sve vie postaju kontrolna tijla ija je glavna uloga da proizvede odgovornu vladu i
veina je razvila institucionalne mehanizme da bi olakala ovu ulogu. S obzirom na to da se
9

Savremena politologija 2012

ispitivanje i rasprava vri tokom skuptinskog zasjedanja mogu da budu upoteni , vei dio
kontrolnog rada skuptina obavljau odbori oformljeni u ove svrhe. Skuptine nisu uvjek
djelotvorne u pozivanju izvrnih tijela na odgovornost.Partijska disciplina ograniava
parlamentarnu kontrolu na mnogim mjestima.Posao kontrole prelazi na opozicione partije
koje nemau mo da smijene vladu dok ona ima veinu. Vaan inilac skuptine je da dobija
informacije od izvrne vlasti. Efikasno nadgledanje izvrne vlasti zahtjeva da predstavnci
parlamenta imaju dobre izvore i da su im dosupne slube za istraivanje i struni savjeti.
Skuptine esto slue kao znaajno mjesto regrutovanja, jer imaju more talenata iz kojeg
izranjaju vodei donosioci odluka.Skuptine regrutuju i obuavaju narednu generaciju
politikih lidera,jer oni u njima stiu iskustvo u politikim raspravama i analizi. U ovom
pogledu,skuptine mogu da budu i nepodobne.Svakako da lanovi parlamenta stiu iskustvo u
politici shvaenoj kao retorika,ali nemaju bas mnogo prilika da steknu birokratske i
menaerske vjetine koje su potrebne da bi se vodila ministarstva i nadgledao proces kreiranja
politike.
Funkcija skuptine je i da podrava legitimitet reima tako to e podsticati javnost da sistem
vladavine doivi kao pravedan.Sposobnost skuptina da mobiliu saglasnost umnogome zavisi
od njihove moi da funkcionisu kao narodne skuptine,podravanjem zakona i politike u ime
naroda i u njegovom interesu.
Propagandno-edukativnu ulogu skuptina sve vie preuzimaju masovni mediiji.Uspon
elektronskih medija pruio je vladi direktan pristup bukvalno milionima glasaa,tako da vie
ne mora da se oslanja na izvjetaje o parlamentarnim zasjedanjima i raspravama. Posljedica je
status koji skuptine danas imaju sve vie zavisi od medijske panje koju dobijaju,a manje od
ustavne pozicie.
Skuptine se meusobno razlikuju na vie naina. Glavna strukturna razlika meu
skuptinama je da u tome da li se one sastoje od jednog ili dva doma kao i u prirodi i ulozi
njihovih sistema odbora.
Predstavnike prednosti dvodomosti posebno su vane u federalnim dravama,gdje podjela
suvereniteta stvara stalnu opasnost od nerazrijeivog konflikta centra i periferije. Federalne
drave imaju dvodoma zakonodavna tijela. Veina drugih domova je ustavno i politiki
podreena prvim domovima,kojima se obino smatraju sjeditem vlasti naroda. Ovo se
naroito odnosi na parlamentarne sisteme u kojima je vlada obino odgovorna donjem domu o
djelimino ili potpuno sastavljena od njegovih lanova. Jedan od najveih nedostataka podjele
zakonodavstva jeste mogunost sukoba dva doma. Kada domovi imaju otprilike jednaku
mo,potreban je mehanizam koji bi mirio razlike i spreio paralizu institucija.
Sistemi odbora
Gotovo sve skuptine imaju neku vrstu sistema odbora. Na sisteme odbora sve ee se gleda
kao na pogonski dio skuptina,sam stoer zakonodavnog postupka, dok parlamentarni domovi
slue za priu,dotle odbori obavljaju posao. Skuptinski odbori uglavnom vre jednu od tri
funkcije. Prvo,oni detaljno mogu da razmatraju zakonske i financijske prijedloge, zatim se
10

Savremena politologija 2012

bave temeljnijom i zahtjevnijom analizom koja nije mogua na samom zasijedanju skuptine.
Odbori se mogu ustanoviti da bi kontrolisali vladinu administraciju i nadgledali sprovoenje
izvrne vlasti.Takvi odbori treba da su trajni i specijalizovani,jer da bi bili djelotvorni,moraju
da budu na ravnoj nozi sa izvrnim tijelom u pogledu znanja i strunosti. I konano, ad hoc
odbori mogu istraivati pitanja od javnog interesa.
U pokuaju da se ojaa Parlament u odnosu na izvrno tijelo, u Velikoj Britaniji je
1979.godine , ustanovjen sistem odbora za ispitivanja rada resora,ali je eksperiment iz vie
razloga zavrio poraavajue. Prvo,odbori nisi postali ita manje pristrasni kao to je to
prieljkivano,poto se vlada postarala da stranaka disciplina narui njihov rad. Drugo, odbori
za ispitivanje rada resora imaju neodgovarajua sredstva i ogranienu mo.Tree, radom u
odborimane postoji mogunost graenja druge karijere,poslanici i dalje pokuavaju da
napreduju radei poslove u vladi,te su zato vie podloni stranakom nego parlamentarnom
pritisku.
Skuptine se mogu podijeliti na tri kategorije:

Skuptine koje kreiraju politiku, sa znaajnom autonomijom i aktivnim uticajem na

praktinu politiku;
Skuptine koje utiu na politku,sposobne da je promjene,ali samo kao odgovor na
vladine incijative;
Skuptine gdje dominira izvrna vlast,koje imaju zanemarljiv utica i samo potvruju
odluke vlade;

Skuptine koje kreiraju politku su rijetke. Da bi pozitivno uticale na politiki proces,skuptina

mora da ispuni tri kriterija. Prvo,mora da ima znaajna ustavna ovlatenja i da uiva
potovanje. Drugo,treba da bude u dobroj mjeri politiki nezavisna od vlade i tree mora da
ima dovoljno organizaciono jedinstvo za preduzimanje odlune akcije.
Skuptine vie utiu na politku nego to je kreiraju. Osnovni pokreta parlamentarnog sistema
je suprotstavljenost vlade i opozicije, koja se obino naziva politika sukobljavanja. Uticaj
skuptine na politiku u najveoj mjeri zavisi od dva inioca: snaga vladajue partije u
parlamentu i njene sposobnosti da ouva unutranje jedinstvo.
U parlamentarnim sistemima u kojima dugo postoji dominacija jedne partije,skuptine su
slabe,njima dominira izvrna vlast.
Skuptine slabe zbog:

Nastanka disciplinovanih politikih partija

Poveavanje velike vlade
Organizacione slabosti skuptina
Uspon interesnih grupa i jaanje moi medija

Disciplinovane politike partije

11

Savremena politologija 2012

Nastanak partija sa masovnim lanstvom doveo je do slabljenja skuptina po velikom broju
pitanja. Na prvom mjestu,prelazak od lavavih frakcija ka disciplinovanim partijskim
grupama,onemoguio je pojedinane lanove da predstavljaju birako tijelo kao povjerenici sa
sopstvenim rasuivanjem i svojom savjeu. Partijska odanost je takoer oslabila partije kao
mjesta za raspravu. Daleko od kontrolisanja ili dovoenja vlade u nezgodan poloaj ,veliki
broj skuptina djeluju kao njeni voljni saradnici ili odluni branioci.
Velika vlada
Porast uloge vlade,naroito u oblasti socijalne zatite i upravljanja ekonomijom,obino se
povezuje sa prebacivanjem moi sa skuptina na izvrnu vlast.Ovo se dogaa iz tri
razloga.Prvo,to dovodi do poveanja birokratije i uzdizanja njenog statusa,jer je odgovorna za
vladinu politiku i nadgledanje sve veeg broja javnih servisa.Drgo,stavlja se vei naglasak na
proces pokretanja politike i njeno formulisanje. Tree, velika vlada odraava veu sloenost
vladine politike.
Odsustvo vostva
Skuptine odlikuje veliki broj organizacionih slabosti. Posebno zbog toga to ih obino ini
nekoliko stotina formalno ravnopravnih lanova, u smislu da svi mogu da glasaju i uestvuju
u raspravi. Skuptine organizovane na partijskom principu, svakako su sposobnije da usvoje
jasnu i usaglaenu unutranju i spoljanju politiku,ali u tom sluaju vostvo obezbjeuju
partije,samo kroz skuptine. Uglavnom je izvrna vlast,a ne skuptina u stanju da odgovori na
potrebu za liderstvom,poto ima vee organizaciono jedinstvo i predvoena je jednom
linou,obino predsjednikom ili premijerom.
Mo interesnih grupa i medija
Ne samo da su mo i panja javnosti preli sa skuptina na izvrnu vlast ve su izgubljeni i u
korist interesnih grupa koje su van vlade. Uspon interesnih grupa ugrozio je skuptine
dvostruko. Prvo,grupe su pruile javnosti alternativni mehanizam predstavljanja. Drugi faktor
je taj da dok su skuptine sve vie iskljuene iz procesa formulisanja politike, organizovane
interesne grupe su postale znaajnije kao predstavnici zainteresovanih grupa i izvori strunih
saveta i informacija.
Jaanje skuptina
Dok se teko moe ospriti da im je opao znaaj kao zakonodavnih tijela i organa koji oblikuju
politiku,mnogi se slau da su ako nita drugo, skuptine postale znaajniji mehanizmi
komunikacije. Mas-mediji mogu da im poveaju ili smanje znaaj. ire posmatrano, postoje
dokazi da skuptine postaju sve vie kritike i nezavisne usled slabljenja partija kao veoma
disciplinovanih blokova. Opte shvatanje da su legitimitet i stabilnost politikog sistema
povezani navodno djelotvornou skuptine, garantuje da e se kad god je mo skuptine
oslabljena,javiti glasovi protesta. Ravnotea izmeu skuptine i vlade svodi se na normativnu
ocjenu i potrebi za predstavljanje i odgovornou, s jedne strane i za vostvom i jakom
vladom, s druge.
12

Savremena politologija 2012

Pojmovi:
Odgovornost : vlada moe sebe nazvati odgovornom kada odolijva izbornim pritiscima i
razlikuje nepopularnost,vodei politku koja se kreira tako da odgovori na dugorone javne
interese.
Retorika: vjetina koritenja govora u svrhe ubjeivanja i vrenja uticaja;ovaj termin moe
oznaavati zvuan,ali u sutini prazan govor.
Prijedlog zakona: predloeni zakon u obliku nacrta zakonske odredbe,ako se usvoji,prijednog
zakona postaje zakon.
Makartizam: lov na vjetice i bezobzirne istrahe,nalik onima koje je 50-tih god.20.-tog vijeka
protiv komunista sprovodio ameriki senator D.Makarti.
Politiki pluralizam: postojanje razliitih politikih vrijednosti,filozofija i pokreta,
naroito,takmiarski partijski sistem.
4.

Politike egzekutive

Potencijalna mo politike egzekutive je toliko velika da je preteni dio politikih aktivnosti

pokuaj da se ona kontrolie ili ogranii,primoravajui je da djeluje u ustavnom okviru i da
bude odgovorna narodnoj skuptiniili demokratskom birakom tijelu. Politika egzekutiva
svakako su dio poltike koji je optoj javnosti najpoznatiji. Razlog tome je to je izvrna vlast
izvor politikog vostva.
Uloga izvrne vlasti
Izvrna vlast je grana vlasti koja je odgovorna za sprovoenje i izvravanje i primjenu
politike. Pripadnici izvrne vlasti mogu da se klasifikuju na dva naina: prvo, obino se pravi
razlika izmeu politikih i dravnih slubenika,i ire gledano izmeu politike i
administracike. Drugo,razliiti statusni nivoi i stepeni odgovornosti mogu da se idnetifikuju u
okviru izvrne vlasti. Izvrna vlast je obino piramidalna,organizovana prema jasnoj liderskoj
strukturi.
U parlamentarnim sistemima,politika izvrna vlast se sastoji od izabranih politiara koje je
skuptina izabrala i u kojoj su odgovorni. Birokratsku izvrnu vlast ine imenovani i
profesionalni dravni slubenici iji je posao da daju savjete i sprovode politiku u skaladu sa
zahtjevima politike neutralnosti.
U poreenju sa podjelom izmeu politikog i birokratskog, hijerarijske podjele u okviru
izvrne vlasti jednostavnije je identificirati. Izvrna vlast tei da bude koncentrisana u u
rukama pojedinca,odnosno voe. Dva razliita poloaja ipak mogu da budu
odentifikovana,iako moe da ih obavlja ista osoba. Postoji ef drave koji ima formalnu vlast i
izuzetan simboliki znaaj,a s druge strane, ef vlade, to je poloaj koji sa sobom nosi
poliku odgovornost i obavezu za kreiranje praktine politike. Kabineti imaju odgovornost
13

Savremena politologija 2012

koje se kreu od podjele moi u donoenju politikih odluka u obliku kolektivonog
vostva,do davanja savjeta i iroke koordinacije izvrne politike.
Funkcije politike egzekutive
Zadatak politike egzekutive je da prui vostvo. Ova uloga donosi razliite oblasti i
podrazumijeva da lanovi politike egzekutive ponekad obavljaju vie funkcija istovremeno.
Najznaajnije meu njima su :

Ceremonijalne dunosti
Kontrola kreiranja politike
Popularno politiko vostvo
Upravljanje birokratijom
Reavanje kriza

Ceremonijalno vostvo
efovi drava,predsjednici vlada rade u korist drave. Ta uloga je prevashodno formlna i
ceremonijalna i odnosi se, npr.na dravne praznike,posjete stranih zvaninika, meunarodne
konferencije, kao i ratifikaciju ugovora i zakona. Ipak njihova uloga ima vei znaaj iz dva
razloga,prvo oni predstavljaju centar jedinstva i politike odanosti i tako doprinose izgradnji
legitimiteta. Drugo, onima na vrhu iizvrne vlasti pruaju mogunost da se prikazuju kao
nacionalne voe to je od izuzetnog znaaja za odravanje podrke javnosti i i izborni
kredibilitet.
Vostvo u kreiranju politke
Osnovna funkcija politike egzekutive je da usmjerava i kontrolie proces praktine politike.
Od politike egzekutive posebno se oekuje da razvije usaglaen ekonomski i socijalni
program, koji je u skladu sa potrebama sloenijih i politiki prefinjenijih drutava i da
kontrolie razliite spoljne odnosu u sve vie meuzavisnom svijetu, jedna od posljedica ovog
je porast zakonodavne moi vlade i zadiranje u tradicionalne odgovornosti skuptine.
Popularno vostvo
Popularnost vlade veoma je vana za karakter i stabilnost reima u cjelini. Popularnost se
ogleda u sposobnosti vlade da pridobije podrku koja obezbjeuje pristanak i saradnju opte
javnosti.
Birokratsko vostvo
Zadatak politike egzekutive da nadgleda sprovoenje politike znai da ona ima najveu
birokratsku i administrativnu odgovornost. Djelotvornost birokratskog vostva dovodi se u
pitanje. Prvo, vlade ine da politiari koji su esto nestruni, bez upravljakog iskustva i
administrativnog znanja da efikasno kontroliu sve vei birokratski aparat.

14

Savremena politologija 2012

Drugo, odreena ministarstva imaju sopstvene interese. Tree, birokratija kao cjelina, moe
da titi interese drugaije od vladini,koje podstiu da se odupre kontroli svojih formalnih
politikih gospodara.
Vostvo u krizama
Najvea prednost koju politika egzekutiva ima u odnosu na skuptinu jeste mogunost da
brzo i odluno djeluje. Kada doe do krize, vlada je ta koja nemonovno odgovara zbog svoje
hijerarijske strukture i prostora koju prua linom vostvu. Uobiajeno je da u vrijeme rata,
skuptine daju vladi gotovo diktatorska ovlatenja,kao i da vlada preuzme vanredna ovlatenja
u vrijeme unutranjih kriza kao to su prirodne katastrofe, teroristika opasnost,privredna
nestabilnost i graanski nemiri.
Mo u izvrnoj vlasti
Sloena struktura izvrne vlasti moe se blie istraiti ukoliko se razmotre uloge predsjednika,
premijera i kabineta.
U svakom od tri sluaja moraju se uzeti u obzir tri dimenzije moi:

Formalna dimenzija : ustavna uloga i odgovornosti slubenika izvrne vlasti i

institucionalni okvir u kojem djeluju;
Neformalna dimenzija: uloga linosti, politikih vjetina i iskustva, uticaj inilaca kao
to su partije i mas-mediji;
Spoljna dimenzija: politiko, ekonomsko i diplomatkso okruenje vlade i iti pritisci
koji se vre na izvrnu vlast

Predsjednici
Predsjednik je formalni ef drave. Ustavni ili predsjednici koji nemaju izvrnu vlast postoje i
obiljeje su parlametarnih sistema, a njihove odgovornosti se prije svega svode na
cerominijalne obaveze. Predsjednici su obine figure,jer izvrnu vlast vre kabineti ili
premijeri. Izvrni predsjednici spajaju formalne odgovornosti efa drave sa politikom moi
predsjednika vlade. Predsjednika izvrna vlast moe da bude ograniena i neograniena.
Ograniena djeluje u okviru ustavnih ogranienja politike demokratije,partijskog takmienja
i nekog oblika podjele vlasti. Ovlatenja predsjednika su u ravnotei sa ovlatenjima skuptine
koja je odgovorna narodu. U neograninoj predsjednik ima gotovo nekontrolisanu vlast,to
znai da su ti reimi praktino diktatorski. Kongres moe da objavi rat i odbaci predsjedniki
veto,a senat ima ovlatenje da potvrdi imenovanja i ratifikuje ugovore.
Kljuna mo amerikog predsjednika je mo ujeivanja,sposobnost da pregovara. Sposobnost
amerikih predsednika da ostvare namjerovano zavisi od 4 kljuna odnosa: kongresom,
federalnom birokratijom,vrhovnim sudom i mas-medijima.
Najvaniji je odnos koji predsjednik ima sa Kongresom, uspijeh predsjednika se esto
kvantifikuje na osnovu procenata uspjenosti sa Kongresom,odnosno dijela zakonodavnog
programa koji Kongres usvoji.
15

Savremena politologija 2012

Federalna birokratija posoji da bi sluila predsjedniku,ali u praksi esto djeluje kao neprijatno
ogranienje.
Sud ima znaajnu ulogu u amerikom politikom ivotu jer primorava predsjednike da
odreuju dnevni red djelimino tako utiu na njega.
Posljednji kljuni odnos je izmeu amerikog predsjednika i mas-medija. Mediji su bitni za
predsjednike koji ele direktno da se obraaju javnosti zaobilazei Kongres.
Permijeri
Parlamentarne vlade imaju tri osnovna obiljeja.Prvo, izvrna vlast potie iz skuptine i
tijesno je povezana sa partijskom politikom.Drugo,politiku egzekutivu bira skuptina,to
znai da u parlamentarnim sistemima nema razdvajanja osoblja izmeu zakonodavne i izvrne
vlasti,to je odlika prsednikih sistema. Tree, vlada je neposredno odgovorna skuptini ili bar
njenom onjem domu.
Parlamentarne vlade su primorane da vladaju u skuptinama i preko njih, domse presjednike
uglavnom zasnivaju na linom mandatu i nezavisnom skupu ustavnih ovlatenja.
Premijeri jesu elnici vlade ija mo proizilazi iz vostva u veinskoj partiji ili koaliciji
partija u skuptini. Ovlatenja koja ima premijer su skromna,kontrola imenovanja,mogunost
da se zaposle i otpuste i postave i smijene ministri.
Dvije kljune grupe odnosa premijera. Prva grupa su odnosi sa kabinetom,pojedninanim
ministrima i ministarstvima, druga sa njegovom ili njenom partijom,a preko nje sa skuptinom
i javniu. Podrka kabineta posbeno je znaajna za premijere koji su imenovani kao primus
inter pares(prvi meu jednakima).
Savremeni premijeri su u najveoj mjeri rezultat nastanka disciplinovanih politikih parija.
Poloaj premijera se dodjeljuje na osnu vostva u partiji i njegovom nosiocu se obezbjeuje
da kontrolie skuptinu i daje osnov za stvaranje predstave o nacionalnom voi.
Poseban nivo moi koji imaju premijeri potie od razliitih izvora:

Nivo i obim imenovanja koja vre;

Kontrola kabinetskog sistema;
Mogunost da dominiraju skuptinom;
Poloaj efa dravnih slubenika i kontrola koju im on daje nad birokratskim
aparatom;
Direktan pristup medijima;

Premijeri se nalaze na vrhu administrativnog i politikog dijela vlade, to znai da kabinet

postao savjetodavno tijelno na ameriki nain i vie ne odgovara za kreiranje politike.
Obiljeja prezidencijalizma:

16

Savremena politologija 2012

Vostvo sa distancom: sklonost premijera da se distaniciraju od svojih partija i

vlada,prikazujui se kao autsajderi ili razvijajui sopstveno ideoloko gledite;
Populistike tenje: pokuaji premijera da budu u neposrednom kontaktu s javnou,
tvrdei da izraavaju njena najdublja nadanja i strepnje;
Personalizovane predizborne kampanje: opsjednutost novih medija linou i sklonost
da prikazuju voe kao brend like njihovih partija i vlada;
Lini mandati: trend da premijeri imaju izborni autoritet i da se samtraju ideolokom
savjeu svojih partija ili vlada;
Specijalni savjetnici:tendencija da se premijeri uzdaju u paljivo odabrane politike
savjetnike,a ne u kabinete, ministre ili visoke dravne slubenike.

Premijeri su moni onoliko koliko im kabineti,partije i opti politiki uslovi dozvoljavaju da

to budu.
Kabineti
Gotovo sve politke egzekutive imaju neku vrstu kabineta. Kabinet je odbor najvanijih
ministara koji predstavljaju razliita ministarstva. Ovaj naziv ne treba mijeati sa istoimenim
nazivom koji oznaava malu grupu politikih savjetnika koji pomau ministrima. Kabineti
omoguavaju vladama da se kolektivno obraaju skuptini i javnosti. Bez kabineta, vlada
moe da izgleda kao instrument u rukama pojedinca.Drugo,kabineti su administrativno
sjedite iji je cilj da obezbjede uspjeno usaglaavanje vladine politike. Kada ne bi bilo
kabineta, vlada bi se sastojala od suprotstavljenih birokratskih imeprija koje tee uveavanju.
Jansa uloga i politiki znaaj kabineta zavise od sistema i drave. Pun sastav kabineta je
centar kabinetskog sistema koji se sastoji od odbora strunjaka za odreenu oblast. Oni su u
stanju detaljnije i dublje da izvue politike prijedloge bego to to moe da uini sama vlada.
Ovaj sistem slabi vladu, jer jaa instrumente kontrole koji stoje na raspolaganju
premijeru,koji osniva odbore i odreuje njihov sastav,kao i zato to kabineti u punom sastavu
nemaju niti vremena niti strunost da dovedu u pitanje prijedloge koje daju odbori. S rudge
strane, bilo bi pogreno otpisati kabinete kao pune poasne institucije.
Politika vostva
Demokratska politika moda nije uklonila potrebu za vostvom,ali je svakako nametnula
ogranienja vostvu, naroito inei lidere odgovornim javnsoti i stvarajui instistucionalni
mehanizam kojim mogu biti smijenjeni.
Dobre strane vostva:

Mobilie i inspirie ljude koji bi u suprotnom bili inertni i bez cilja;

Doprinosi jedinstvu i podstie pripadnike grupe da idu u istom smijeru;
Jaa organizacije, jer uspostavlja hijerarhiju odgovornosti i podjelu uloga

Opasnosti koje sa sobom nosi vostvo:

Koncentrie mo,moe da dovede do korupcije i tiranije;

17

Savremena politologija 2012

Podstie poslunost i potovanje;jer odvraa kide od prihvatanja odgovornosti za

sopstvene ivote;
Suava raspravu,jer podrava ideje koje dolaze sa vrha,a ne odozdo

Teorije vostva:

Vostvo kao lini dar;

Vostvo kao socioloka pojava;
Vostvo kao organizaciona potreba;
Vostvo kao politiko umijee.

Vostvo je individualni kvalitet i izraavalo se u linostima onih o kojima se tradicionalno

mislilo kao o ljudima sudbine. Najekstreminiji oblik ove teorije iskazuje se u faistikom
firer principu. On je zasnovan na ideju o jednom,vrhovnom voi(uvijek mukarcu) koji se
sposoban da sam izvodi mase ka ispunjenju njihove sudbine.
Udredsredivi se na ono to se naziva predsjedniki karakter2,Barber je kategorizovao
amerike predjsednike na osnovu dvije promjenljive:prvo,da li su bili aktivni ili pasivni,u
smislu energije koju su ulagali u posao,i drugo, da su bili pozitivni ili negativni,na osnuvu
toga kako su gledali na svoj politiki poloaj. Tako je odredio etiri tipa karaktera:

Aktivno-pozitivni (Kenedi,D. Bu Stariji, Klinton)

Aktivno-negativni(Harding,Regan)
Pasivno pozitivni(Nikson)
Pasivno negativni(Kulid,Ajzenhauer)

Prema alternativnom vienju vostva,ono je socioloka,a ne psiholoka pojava.Drugim

rijeima,lidere stvaraju osobene socioistorijske snage. Oni ne nameu toliko svoju volju
svijetu,koliko su sretdvo kojim se izraavaju historijske snage. Linosti pojedinanih voa su
manje vane od irih klasnih interesa koje artikuliu.Marks je prizano a je bonapartizam
izuzetak.To je pojava zasnovana na dravnom udaru kojim je uspostavljena lina dikatatura u
uslovima kad je buroazija izgubila vlast,a proleterijat nije bio dovoljno razvijen da je
preuzme. Takoer. Trocki je analizirajui staljinizam u SSSR-u,naglasio stepen u kojem je
Staljinova mo bila ukorjenjena u dominaciji dravne birokratije. U svom uticajnom djelu
Psihologija gomila,Gistav le Bon je analizirao dinamiki psihologije gomile,tvrdei da lideri se
potinjavaju kolektivnom ponaanju masa,a ne obrnuto. Prema treoj teoriji,vostvo se shvata
preteno tehniki,kao racionalno i birokratsko sredstvo.Tako je liderstvo organizaciona
potreba koja proistie iz neophodnosi postojanja usaglaenosti,jedinstva i pravca djelovanja u
svakoj sloenoj ustanovi.Vostvo ide uz birokratiju.Birokratsko vostvo je u skaldu sa pravno
racionalnom vlau,jer je u sutini bezlina i zasnovana na formalnim,pisanim pravilima.Po
posljednjoj teoriji,liderstvo je u najveoj mjeri vjetaki proizvod,odnosno politika vjetina
koja moe da se naui i primjenjuje.
Stilovi vostva :

Lasefer
18

Savremena politologija 2012

Transakciono
Transformalno

Osnovno obiljeje lesefer vostva jeste odbijanje lidera da se bavi pitanjima koja su van
njegove ili njene line odgovornosti.
Transakciono vostvo podrazumjeva stil koji ukljuuje vise mijeanja. Transkacioni lideri
prihvataju pozitivnu ulogu u kreiranju politike i upravljanju vladom,ali su prevashodno
motivisani pragmatinim ciljevima.
U treem,transformacionom stilu liderstva,voa nije u tolikoj mjeri kordinator ili menader,
ve inspirator ili vizionar. Takve lidere podstiu jaka ideoloka ubjeenja i odlunost i
politika volja da ostvara svoje ciljeve.

Pojmovi:
Izvrna vlast: je grana vlasti koja je odgovorna za sprovoenje zakona i politike koju je
usvojila zakonodavna vlast.
Kabinet: grupa najznaajnijih ministara koji se formalno i redovno sastaju,kabineti mogu da
kreiraju politku li samo da budu konsultativni.
Polupredsjedniki sistem: sistem vlasti u kojem posebno izabrani predsjdnik predsjedava
vladom koju je izabrala skuptina i kojoj je odgovorna.
Predsjednika vlada-obiljeja: vlada i skuptina se posebno biraju i svaka ima niz nezavisnih
ustavnih ovlatenja;uloga efa drave i predsjednika vlade ujedinjene su u kancelariji
predsjednika;izvrna vlast je koncentrisana u rukama predsjdnika,dok su kabineti i
ministarstva samo savjetnici koji su njemu odgovorni;postoji formalna podjela osoblja
zakonodavne i izvrne vlasti;izborni mandati su nepromjenljivi.
Impiment:formalni proces smjenjivanja dravnog zvaninika u sluaju tekih ilinih ili
profesionalnih propusta ili zloupotreba.
Taerizam: ideoloka pozicija Margaret Taer koja podrazumijeva slobodno trite i jaku
dravu;britanski vid politikog projekta nove desnice.
Prezidencijalizam: personalizovano vostvp u vidu izvrnog predsjednika,koje je odvojeno od
partija ili drugih vladinih tijela.
Populizam koristi se za opisivanje razliitih politikih pokreta, kao i posebne tradicije
politike misli.
19

Savremena politologija 2012

5. Birokratija
U domeni politike,pod birokratijom se podrazumijeva administrativni dravni aparat,odnosno
ogroman broj dravnih slubenika i zvaninika koji su zadueni da sprovode vladinu politiku,
drugi slijede vebera,i na birokratiju gledaju kao na poseban oblik organizacije koji se ne
nalazi samo u vladi ve i u svim sferama savremenog drutva.
Olborov je idntifikovao sedam savremenih koncepata birokratije:

birokratija kao racionalna organizacija

Birokratija kao organizaciona nedjelotvornost
Birokratija kao vladavina inovnika
Birokratija kao dravna administracija
Birokratija kao organizacija
Birokratija kao savremeno drutvo

Ovi suprotstavljeni koncepti i njihova upotreba ukazuju u izvjesnoj mjeri na injenicu da se

birokratija razliito shvata u zavisnosti od akademske discipline. D. S. Mil napravio je raliku
izmeu birokratije i predstavnikih oblika vlade,vladavine izabranih i odgovornih politiara.
Da bi se razliiti naini koritenja pojma birokratija bili jasniji,razmatraju se tri teorije:

Birokratija kao racionalno-administrativni aparat

Birokratija kao konzervativni blok moi
Birokratija kao izvor prevelike ponude vlade

Racionalno-administrativni model
Po Maksu Veberu, birokratija je idealan tip vladavine,zasnovan na sistemu racionalnih
pravila, nasuprot tradiciji ili harizmi. Skup naela koja odlikuju bitokratsku organizaciju su :

Domeni ovlatenja su strogo odreeni i potvreni,regulisani zakonima ili pravilima

Postoji vrsto struktuirisana hijerarhija
Posao se obavlja na osnovu pisanih dokumenata i sistema arhiviranja
Vlast zvaninika je bezlina i u potpunosti proistie iz poloaja koje zauzimaju,a ne iz
linog statusa
Birokratska pravila dovoljno su precizna da do krajnjih granica smanjuju koritenje
lnog suda
Imenova i napredak u okviru birokratije zasnivaju se na profesionalnim
kriterijumima(strunost,administrativne vjetine)

Prema Veberu osnovno obiljeje birokratije je njena racionalnost,jer odrava

pouzdana,predvidljiva i pouzdana sredstva drutvene organizacije. On smatra da je njeno
poveanje nezaustavljivo. Veber je smatrao da e usvajanjem birokratskih oblika
upravljanja,proces racionalizacije dovesti do toga da sva industrijska drutva(komunistika ili
20

Savremena politologija 2012

kapitalistika) lie jedni na druge. Takoer,bio je svjestan da birokratija ima dva lica. Prije
svega,organizaciona efikasnost bi se postigla na utrb demokratskog uestvovanja.
Birokratizacija bi osnaila hijerarhijske tendencije iako su one zasnovane na strunosti, to
znai da bi najvii slubenici upravljali odozgo,a ne mase odozdo.
Model bloka moi
Marks je na birokratiju gledao kao na mehanizam kojim se podravaju interesi buroazije i
brani kapitalistiki sistem. Jedan od nedostataka marksistike teorije birokratije jeste da se u
njoj posveuje mala panja problemu birokratizacije u socijalistikim sistemima. Za Marksa i
Engelsa,ovaj problem je bio praktino rijesen pretpostavkom da e birokratija,zajedno sa
dravom odumrijeti,nastankom besklasnog drutva,to je drutvenim teorteiarima ,poput
Vebera i Mihelsa,otvorilo prostor za kritiku marksizma. Oni su tvrdili da je birokratija ira
drutvena pojava koju socijalistiko isticanje zajednike svojine i planiranja moe samo da
osnai. Lav Trocki je ukazao na problem birokratskog izopaenja. Po njegovu miljenu, spoj
ruske zaostalosti i nedovoljne politike istananosti proleterijata stvorio je uslove u kojima se
dravna birokratija mogla da iri i blokira naoredak ka socijalizmu.
Model prevelike birokratske ponude
U sreditu ovog modela teorije birokratije nalazi se zanimanje za interese i motivaciju samih
birokrata. Teorija racionalnog izbora zasniva se na istim pretpostavkama o ljudskoj prirodi
kao i neoklasina ekonomija,pojednici tee linom ispunjenju ili ostvarivanju to vee
koristi. Teorija javnog izbora dovodi se u vezi sa vridinijskom kolom politike analize, ovaj
model donoenja ekonomskih odluka primjenjuje se na javni sektor. Birokratija sadri mou
unutranju dinamiku,koja dovodi do poveanja vlade i irenja odgovornosti prema javnosti.
Pripadnici nove desnice vjeruju da je svaki pokuaj ostvarivanja slobodnotrisne politike
osuen na propast ukoliko se mo birokratije ne ogranii ili kontrolie. Birokratija nije
motivisana da ostvaruje dobit,dravna birokratija je obino monopolista i zasto se ni na koji
nain ne moe primorati da se povinuje trinim pritiscima. Filozofija nove desnice privatnodobro,javno-loe, namee tenju ne samo za smanjivanje dravne birokratije,ve i kada je to
mogue za uvoenje tehnika upravljanja z privatnog sektora. Kritiari teorije javnog izbora
tvrde da je ona pogrena,jer izdvaja pojedinca iz njegovog ili njenog okruenja.
Funkcija birokratije
Birokratija ima jednu,ali kljunu funkciju. Njena osnovna briga je sprovoenje zakona koje je
donijela legislatura i politike koju je usvojila politika egzekutiva. Bez obzira na formalnu
potinjenost i neutralnost,birokrate imaju znaajan uticaj na politiki proces i tako obavljaju
niz znaajnih funkcija u svakom olitikom sistemu:

Voenje administracije
Davanje politikih savjeta
Artikulacija i agregacija interesa
Odravanje politike stabilnosti
21

Savremena politologija 2012

Administracija
Osnovna funkcija birokratije je da primjenjuje ili sprovodi pravo i politku,njoj je posveeno
administrira vladine poslove. Zato se ponekad birokratija oznaava kao administracija,a
politika izvrna vlast kao vlada. Ova razlika podrazumijeva da se moe povui jasna razlika
izmeu uloge kreiranja politike koju imaju politiari i uloge sprovoenja politike koju obavlja
birokratija. Predstava o birokratima kao funkcionerima koji samo primjenjuju pravila i
sprovode nareenja kojja su drugi donijeli,umije da bude pogrena.Prvo,poto veliki dio
administrativnog posla neminovno ostavljen dravnim slubenicima,oni mogu da imaju
znaajnu slobodu u odluivanju na koji e nain sprovoditi politiku. Drugo, stepen politike
kontrole nad birokratima veoma se razlikuje od drave do drave.
Davanje politikih savjeta
Politiki znaaj birokratije u najveoj mjeri proizilazi iz njene uloge najvanijeg izvora
politikih informacija i savjeta koje stoje na raspolaganju vladi. Praktinu politiku stvaraju
olitiari,a birokrate samo daju savjete. Tako se politika uloga dravnih inovnika svodi na
dvije funkcije:predstavljanje politikih opcija koje stoje na raspolaganju ministrima i
razmatranje politikih prijedloga.
Artikulacija interesa
Birokratija esto doprinosi artikulaciji,a ponekad i agregaciji interesa. Klijentelizam moe biti
koristan za politiki sistem ukoliko doprinosi odravanju koncensusa.
Politika stabilnost
Vana funkcija birokratije je i da obezbjedi stabilnost i kontinuitet politikog sistema. Ta
sabilnost u velikoj mjeri ovisi od statusa birokrata kao stalnih i profesionalnih javnih
slubenika:ministri i vlade dolaze i odlaze,birokratija je uvijek tu. Nepostojanje efikasne
kontrole i odgovornosti prema javnosti dovodi do korupcije.
Organizacija birokratije
Organizovanost birokratije je vana iz dva razloga,prvo, ona utie na djelotvornost
upravljanja vlade i stepen politike kontrole i odgovornosti prema javnosti. Sve birokratije su
na neko nain organizovane prema svrsi. Ovo se postie stvaranjem deartmana,ministarstva i
organa koji su odgovorni za odreene oblasti politike. Najznaajnije obiljeje funkcionalno
definisane birokratije jeste stepen centralizacije,odnosno decentralizacije. Federalna
birokratije djeluje pod formalnom vlau predsjednika kao efa administracije. Ali toliko je
sloena i teka za upavljanje ,tako da svi predsjednici imaju problema da usaglase i usmjere
njene aktivnosti. Jedan od razloga ovakve podjeljenosti je to to se odgovornost je to to se
odgovornost federalne vlade poklapaju sa odgovornostimavlada na nivou drava i lokalnom
nivou,ija je saradnja neophodna za uspjenu primjenu programa. Drugi razlog je uticaj
podjele vlasti. Trei razlog je to postoji napetost izmeu stalnih dravnih slubenika,koji se
22

Savremena politologija 2012

postavljaju na jedan od nivoa administracije na osnovu takmiarskih javnih ispita i znatno
manjeg broja plitikih postavljenika na takovanom nivou C. Jedna od prednosti jedinstvene
dravne slube jeste da podrava doktrinu ministarske odgovornosti,koja obezbjeuje da
imenovani zvaninici u krajnjoj mjeri budu odgovorni izabranim politiarima,a preko njih i
javnosti. S druge strane, zastupnici reorganizacije tvrde da se nastanak djelimino nezavisnih
agencija(prije svega kvangoa) moe nadoknaditi poboljanjem kvaliteta usluga koritenjem
ugovora i drugih vidova definisanja eljenih rezultatta. Drugi problem je taj da uveenje
tehnika upravljanja,ustrojstva i sve vie osoblja iz privatnog sektora moe da slabi etiku
javnog sektora koju je dravna birokratija teila da izgradi. Trei nedostatak je taj da moe da
doe do vee centralizacije i kontrole vlade.
Izvori birokratske moi
Posebnu zabrinutost zbog moi birokratije izraavaju ljudi na politikoj levici i desnici koji
odbacuju uobiajeno shvatanje o neutralnosti dravnih slubenika. Nova desnica insistira da
dravni inovnici zainteresovani za sopstevnu korist podstiu irenje drave i zato esto
pruaju otpor neoliberalnim,slobodno trinim birokratijama.
Tri osnovna izvora birokratske moi:

Strateki poloaj birokrata u politikom procesu

Logistiki odnos izmeu birokrata i ministara
Status i strunost birokrata

U svim modernim dravama,politiki proces je ureen na takav nain da otvara znaajan

prostor za uticaj dravnih slubenika. Najvaniji je pristup informacijama koji inovnici imaju
kao politiki savjetnici i kontrolisanje njihovog toka ka ministrima i efovima.
Veze koje su uspostavljene izmeu birokratije i organizovanih interesnih grupa jo vie
osnauju njen poloaj. Birokratija je u mogunosti da stvori mone saveze i igra kljunu
ulogu u foormulisanju i ocjeni politikih opcija,to je dovelo do nastanka politikih
mrea,odnosno sloenih odnosa izmeu visokih birokrata i predstvanika interesnih grupa koji
su uglavnom prilino otporni na uticaj javnosti i izabranih politiara. Za voenje razliitih
politika politiari mogu da trae alternativne izvore savjeta,ali su prinueni da sprovoenje
politike prepuste birokratiji,organizovanoj kao jedinstveno tijelo ili niz kvanziagencija. Drugi
izvor birokratske moi su operativne veze i raspodjela koristi izmeu ministara i dravnih
slubenika. Postoje razlozi na osnovu kojih se moe vjerovati da ovaj odnos u stvarnosti moe
biti drugaiji,pa i obratan,prvi razlog je taj to broj vodeih birokrata daleko nadmauje broj
politiara. Drugi inilac jeste razvoj karijere dravnih slubenika i izabranih politiara. Osim
u sistemu plena dravni slubenici su stalni,poto ostaju na funkciji bez obzira na promjenu
vlade. Trea prednost koju dravni slubenici imaju je ta da su u potpunosti posveeni
davanju savjeta za voenje odreenih politika.
Posljednji izvor birokratske moi je status i ugled koji esto se pripisuju dravnim
slubenicima. Osnovni uzrok tome je njihova strunost i specijalistiko znanje.
23

Savremena politologija 2012

Kako se birokrate mogu kontrolisati
Potreba za kontrolisanjem birokratije ukazuje na razliit bojazni. Nekontrolisana mo
birokratije vodi do propasti predstvanike i odgovorne vlade. Osnovni oblici kontrole nad
birokratijom :

Stvaranje mehanizma politike odgovornosti

Politizacija dravne slube
Stvaranje kontrabirokratije

Politika odgovornost
Najrazvijeni sistem kontrole izvrne vlasti postojao je u reimima dravnog socijalizma gdje
je hijerarhijski ureena mrea partijskih organa stvorena da paralelno upravlja dravnom
administracijom i da je nadgleda. U liberalnim demokratijama,poltika kontrola u najveoj
mjeri zavisi od potovanja ministarske odgovornosti. Mogunost da se obezbjedi politika
kontrola,ograniena je zbog tri inioca. Prvo, strunost,veliina i sloenost savremene
birokratije ine djelotvornu kontrolu ministara bukvalno nemoguom. Drugo,ministri su
nevoljni da rtvuju svoje poltike karijere podnoenjem ostavki zbog propusta inovnika,a
premijeri nerado podstiu ostavke koje privlae negativnu panju. Tree,skuptine obino
nemaju dovoljno strunosti i politike volje da ministre i dravne slubenike podvrgnu
djelotvornoj kontroli. Kontrola legislative moe da doprinese politikoj odgovornosti.
Djelotvorna skuptinska kontrola zavisi od obima finansija. Kontrola susatva nad birokratijom
prije svega postoji u sistemima u kojima je administrativno pravo ustanovljeno kao poseban
dio prava. Birokrate se na vie formalnih i neformanih naina mogu uini odgovornim
javnosti.Jedan od njih jeste sistem ombudsmana.Ovaj sistem prua mogunost da se izae u
susret individualnim albama, ombudsmani rijetko djeluju snagom zakona i obino nemaju
direktna sredstva za provoenje svojih odluka. U neformalne pritiske na birokratiju spadaju
oni koje vre mas-mediji i dobro organizovane interesne grupe.
Politizacija
Jedan od uobiajenih naina politike kontrole jeste prenoenje ideolokog entuzijazma
aktuelne vlade na najvie birokrate. elja za politizovanjem pripadnika najviih nivoa
birokraije proistie jednostavno iz potebe za obezbjeivanjem vee odanosti i posveenosti
nego to bi vjerovatno pruili poltiki nepristrasni dravni inovnici. Politika posveenost
ima i negativne strane.Prvo,politizacija je u potpunoj suprotnosti sa idejom preofesionalne i
stalne dravne administracije. Osim toga,u dravnoj administraciji teko je istvoremeno imati
poltiku posveenost i meritokratiju.Ozbiljnija opasnost je ideoloki entuzijazam koji moe
onemoguiti dravne sluebnike da primjete nedostatke politikih prijedloga.
Kontrabirokratija
Posljednji mehanizam poltike kontrole jesu strukture stvorene da pomognu poltiarima ili da
djeluju kao protivtea zvaninoj birokratiji.Najjednostvaniji meu tim sistemima je koritenje
politikih savjetnika ili autsajdera koji su sada odlika gotovo svih savremenih drava. Svrha
24

Savremena politologija 2012

kontrabirokratije je da ublai neravnoteu koja postoji izmeu amatreskih,privremenih i
izrazito manjinskih politiara i njihovih strunih,stalnih i profesionalnih slubenika. Ovaj
oblik ima svoje nedostatke:ona dovodi do udvostruenja vladinih agencija i tako izaziva
sukobe ovlatenja i unutar same birokratije,zatim kontrabiirokraija moe prije da uvea nego
da rijei problem poltike kontrole. Mogunost da se okrue odabranim savjetnicima,koja
stoji na raspolaganju politiarima,stvara opasnost da se odvoje od politike realnosti i da uju
samo ono to ele.
Pojmovi:
Birokratija: odnosi se na razliite pojave,kao to su vladavina zvaninika koji nisu
birani,administrativni vladin aparat i racionalni nain organizovanja.
Teza o konvergeniciji:teorija prema kojoj politiko-ekonosmki inioci uslovljavaju da
kapitalistike i socijalistike drave postaju sve slunije.
Menadersvo:teorija po kojoj su u savremenom drutvu na mjesto klasnih dole podjele
zasnovane na upravljakom poloaju i birokratskoj moi,tehnokratija.
Administracija: se upotrebljava za oznaavanje najvanijeg osoblja u izvrnoj grani
vlasti.Administracija je koordiniranje i sprovoenje politike.
Klijentelizam:odnos u kojem vladini organi slue intersima grupa klijenata,za ije su
regulisanje i nadgledanje odgovorni.
Korupcija je staje moralne iskvarenosti.To je kvazipravni pojam koji oznaava propust da se
na odgovarajui nain ispunjavaju javne odgovornosti,zbog sleenja spostvene koristi.Ima
materijalno ili usko financijsko obiljeje.
Departmentalizam se odnosi na centrifugalne sile u birokratskoj strukturi koje jaaju identitet
pojedinanih ministarstava ili agencija.
Novo javno upravljanje jste koritenje upravljakih tehnika privatnog sektora u vladi i prenos
vladinih funkcija na privatna tijela.
Balkanizacija:podjela politike jedinice na mnotvo sukobljenih entiteta.
Loa administracija:neodgovarajue koritenje ovlatenja,pristrasna primjena
pravila,nepotivanje procedura.
Doktrina ministarske odgovornosti definie odnos izmeu ministara i njihovih
ministarstava.Ima dvije osnovne osobine:Ministri su odgovorni za djelovanje i propuste u
svojim ministarstvima i ministri su odgovorni skuptini.
Ombudsman je slubenik drave koji je postavljen da titi prava graana u odreenoj oblasti i
istaje albe na lou administraciju.(od neodgovarajue upotrebe ovlatenja do nepotovanja
procedura i nestrunosti).

25

Savremena politologija 2012

26