E-Horizontalna I Vertikalna Koordinacija

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI
ANALIZA
HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA

U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA
ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI
ANALIZA

Izdava
PALGO centar
Za izdavaa
Duan Damjanovi
Kneginje Ljubice 14, Beograd
Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842
office@palgo.org, www.palgo.org
Urednici
Duan Damjanovi, Jelena Jerini, Tatijana Pavlovi-Kriani
Lektura i korektura
Ivana Andri
Ilustracija na koricama
Milan Pavlovi
Prelom i dizajn
Tijana Dini
tampa
Standard2, Beograd
Ova publikacija je sainjena zahvaljujui podrci Programa Jaanje lokalne

samouprave u Srbiji, Faza 2, koji predstavlja zajedniku inicijativu Evropske
komisije i Saveta Evrope. Miljenja izneta u ovoj publikaciji izraavaju stavove
autora i Savet Evrope ne snosi odgovornost za njih.
ANALIZA

Beograd, 2011.
Predgovor

11
1.
Uvod (postavljanje problema, svrha analize)
11
2.
Horizontalna koordinacija organa na republikom

nivou u postupku donoenja odluka od znaaja za
lokalnu samoupravu
12
2.1.
Pravni okvir: postupci donoenja stratekih dokumenata i propisa od

znaaja za lokalnu samoupravu
12
2.2.
Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou

Republike Srbije donose odluke od znaaja za lokalnu samoupravu
(raspodela nadlenosti)
Dravni organi koji utiu na normativni poloaj lokalne samouprave
16
2.2.2.
Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog poloaja

lokalne samouprave
19
2.3.
Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i

donoenja propisa (institucionalna i ad hoc saradnja)
20
2.4.
Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije

prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne
samouprave
Postavljanje problema
21
Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u domenu

oblikovanja politika i pripreme propisa
Nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja za lokalnu
samoupravu
Novoosnovanim telima na dravnom nivou koja se iskljuivo bave lokalnom
samoupravom i decentralizacijom ne poveravaju se normativno jasno
definisana ovlaenja
24
3.
Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka

od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji
28
3.1.
Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja

odluka i glavni akteri u procesu
28
3.2.
Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka
29
3.3.
29
3.3.1.
Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom

usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne
samouprave
Postavljanje problema
3.3.2.
Sporazumi o saradnji
30
3.3.3.
Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata
30
3.3.4.
Uee u zakonodavnom postupku
30
SADRAJ
2.2.1.
2.4.1.
2.4.2
2.4.3.
2.4.4.
16
21
26
27
29
4.
Pregled mehanizama koordinacije u evropskim

dravama
33
4.1.
Austrija
34
4.2.
Italija
37
4.3.
Poljska
38
4.4.
Holandija
39
4.5.
Hrvatska
41
4.6.
Republika eka
42
5.
Zakljuna razmatranja
43
5.1.
Osnovni problemi u primeni postojeih modela horizontalne i vertikalne

koordinacije u procesu donoenja odluka od znaaja za lokalnu
samoupravu
43
5.2.
Iskustva evropskih drava koja je mogue primeniti da bi se poboljali

mehanizmi koordinacije u Srbiji
44
Korieni izvori
45
PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE

KOORDINACIJE
49
PREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE

KOORDINACIJE
55
SADRAJ
PREDGOVOR
PREDGOVOR
PREDGOVOR
Jedna od osnovnih prepreka boljem funkcionisanju sistema lokalne samouprave u Srbiji
lei u nedovoljnoj i neadekvatnoj koordinaciji razliitih nivoa vlasti. To se odnosi kako na
meusobnu koordinaciju mnogobrojnih organa centralne vlasti koji uestvuju u donoenju odluka od znaaja za funkcionisanje lokalne samouprave (horizontalna koordinacija),
tako i na koordinaciju izmeu centralnog i lokalnog nivoa vlasti (vertikalna koordinacija).
Koordinacija je neophodna u procesu definisanja novih sektorskih politika i strategija,
izmene postojeih politika i donoenja i izmene propisa, naroito kada se menja obim
nadlenosti lokalne samouprave.
Gotovo svaki segment naih ivota na neki nain je u dodiru sa lokalnom samoupravom,
a oko tri etvrtine svih propisa u bilo kom pravnom sistemu se u odreenoj meri primenjuje na lokalnom nivou. Posmatran iz te perspektive ovaj problem posebno dobija na
znaaju. Nedovoljna koordinacijautie kako na kvalitet propisa, tako i na nivo spremnosti dravnih organa da odgovore na potrebe gradova i optina u pogledu tumaenja
zakona i drugih propisa. Dugorono, smatramo da bi ovakva situacija mogla ozbiljnije da
ugrozi ostvarivanje osnovnih prava graana i drugih subjekata u oblastima u kojima to
zavisi od delovanja lokalne uprave i javnih slubi.
Analiza funkcionisanja horizontalne i vertikalne koordinacije u postupku donoenja
odluka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji pripremljena je u periodu septembar
novembar 2010. godine za potrebe PALGO centra, a podrala ju je Kancelarija Saveta
Evrope u Beogradu. Ideja autorki Analize bila je da se za potrebe Nacionalnog saveta za
decentralizaciju, Stalne konferencije gradova i optina i resornih ministarstava pripremi
analiza pravnog okvira i faktikog stanja u domenu horizontalne i vertikalne koordina
cije u procesu donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu, analiziraju uoeni
problemi i daju preporuke za njihovo prevazilaenje, odnosno definiu mogua reenja problema. Nakon izraene Analize, ekspert Saveta Evrope, Viktor osan izradio je
PREDGOVOR
preporuke za unapreenje mehanizama vertikalne i horizontalne koordinacije, iz perpsektive najboljih evropskih iskustava i u svetlu definisanja budue sveobuhvatne strategije decentralizacije.
Ova publikacija je sainjena zahvaljujui podrci Programa Jaanje lokalne samouprave
u Srbiji, Faza 2, koji predstavlja zajedniku inicijativu Evropske komisije i Saveta Evrope.
Cilj Programa je pruanje podrke centralnim i lokalnim vlastima u Srbiji u daljoj razradi
strategije decentralizacije i primeni institucionalnih i pravnih reformi u oblasti lokalne
samouprave u Srbiji. Jedna od aktivnosti programa je i jaanje graanskog uea i podizanje nivoa znanja o lokalnoj samoupravi.
PALGO centar poziva sve zainteresovane, posebno predstavnike i predstavnice razliitih nivoa vlasti i zaposlene u organima dravne uprave i lokalnim upravama, da svojim
komentarima i sugestijama pomognu da se javna diskusija o opisanim problemima nastavi u cilju pronalaenja kvalitetnijih i efikasnijih reenja. Nadamo se da e ova i druge
analize na kojima je poslednjih godina radio PALGO centar posluiti donosiocima odluka
kao korisna osnova za definisanje mera javne politike u razliitim oblastima od znaaja
za dalji razvoj lokalne samouprave.
Jelena Jerini
ANALIZA
HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U

POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA
LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI
ANALIZA
10
ANALIZA
HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U

POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA
LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI
Jelena Jerini, Tatijana Pavlovi-Kriani, septembar-novembar 2010.
1.
Uvod (postavljanje problema, svrha analize)
U Srbiji je od 2002. godine uspostavljen stabilan sistem organizacije lokalne samouprave,

koji karakterie poveanje odgovornosti i transparentnosti postupaka lokalnih vlasti, postepeno jaanje strunosti i kapaciteta zaposlenih u gradskoj, odnosno optinskoj upravi, poboljanje kvalifikacione strukture zaposlenih, poveanje kapitalnih budeta i ulaganja u infrastrukturu itd. U sistemskom smislu, jedna od osnovnih slabosti postojeeg
ureenja lokalne samouprave kod nas izvire iz jo uvek nedovoljne koordinacije organa
vlasti na republikom nivou, kako meusobno (horizontalna koordinacija), tako i sa lokalnim samoupravama (vertikalna koordinacija), u procesu definisanja novih sektorskih
politika i strategija, izmena postojeih politika i donoenja i izmene propisa, posebno
kada se radi o prenoenju novih nadlenosti na lokalne samouprave.
Nedovoljna vertikalna koordinacija, koja se ogleda u uglavnom nesistematskom, ad hoc
uticaju lokalnih samouprava na proces donoenja odluka o pitanjima koja vitalno utiu na
njihov poloaj, onemoguava donosioce odluka da propise prilagode potrebama i kapacitetima lokalnih samouprava, to na kraju rezultira donoenjem nedovoljno kvalitetnih
propisa. Ovi propisi se esto ne mogu primeniti, njihova primena izaziva nedoumice i probleme u primeni ili se njihov cilj u praksi ne moe ostvariti jer mehanizmi primene nisu odgovarajui. Nedovoljna horizontalna koordinacija dravnih organa u postupku donoenja
propisa i definisanja sektorskih politika takoe utie kako na kvalitet propisa, tako i na nivo
spremnosti dravnih organa da odgovore na potrebe gradova i optina u pogledu tumaenja zakonski odredbi i sprovedbenih propisa. Ovakva situacija na dui rok moe ozbiljnije
da ugrozi ostvarenje osnovnih prava graana i pravnih lica u oblastima u kojima ostvarenje
tih prava zavisi od delovanja lokalne uprave, javnih slubi i preduzea.
11
ANALIZA
Savremeni koncept javne uprave poiva na efikasnoj saradnji i paralelnom funkcionisanju

izvrnih organa vlasti na svim nivoima upravljanja. Punu realizaciju javnog interesa je nemogue postii ukoliko se akteri, na koje se odgovarajua politika odnosi, ne konsultuju ve
u inicijalnoj fazi oblikovanja sektorske politike ili propisa. Saradnja koja se ostvaruje u zavrnoj fazi, kada je praktino nemogue uticati na izmenu osnovnih postavki ve uspostavljenog sistema regulacije ili je konsultativna funkcija tih aktera samo deklarativna, ne doprinosi ostvarenju javnog interesa i cilju zbog koga se odreena strategija ili propis donosi.
Analiza funkcionisanja horizontalne i vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji pripremljena je u periodu septembarnovembar 2010. godine, a podrala ju je Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu. Ideja autora
bila je da se za potrebe Nacionalnog saveta za decentralizaciju, Stalne konferencije gradova i optina i resornih ministarstava pripremi analiza pravnog okvira, kao i faktikog
stanja u domenu horizontalne i vertikalne koordinacije u procesu donoenja odluka od
znaaja za lokalnu samoupravu, da se analiziraju uoeni problemi i daju preporuke za
njihovo prevazilaenje, odnosno definiu mogua reenja problema.
2. Horizontalna koordinacija organa na republikom

nivou u postupku donoenja odluka od znaaja za
lokalnu samoupravu
2.1. Pravni okvir: postupci donoenja stratekih dokumenata i propisa od
znaaja za lokalnu samoupravu
Pre svega, potrebno je, barem okvirno, definisati pojam propisa i stratekih dokumenata
od znaaja za lokalnu samoupravu. Procenjuje se da se oko tri etvrtine propisa u svakom pravnom sistemu u odreenoj meri primenjuju na lokalnom nivou i to skoro u svim
oblastima. Ti propisi se odnose na skoro sve oblasti drutvenog ivota, a jedine oblasti
za koje bismo mogli rei da ne ulaze u ovu grupu verovatno su odbrana i spoljni poslovi.
Za svrhe ove analize, sve propise koji se primenjuju ili su na neki nain od znaaja za lokalnu
samoupravu, moemo podeliti na tri grupe. U prvu grupu spadaju propisi kojima su definisani temelji sistema lokalne samouprave u jednoj dravi propisi o teritorijalnoj organizaciji, sistemu lokalne samouprave, lokalnom izbornom sistemu, sistemu finansiranja lokalne samouprave i poloaju zaposlenih u organima lokalne samouprave. Zatim, tu su propisi
koji ureuju oblasti (pitanja) u izvornoj nadlenosti lokalne samouprave npr., propisi o
komunalnim delatnostima. I, konano, tu su propisi koji ureuju poverene poslove, koji su
verovatno i najbrojniji. Poto se odnose na toliko raznovrsnih oblasti, u proces donoenja
ovih propisa ukljuen je veliki broj aktera (o emu e detaljnije biti rei u taki 2.2).
12
Ono to je ovde reeno za raznovrsnost propisa kad je re o oblastima koje ureuju, vai
i za strateke dokumente od strategija decentralizacije do akcionih planova u odreenim oblastima. Veliki broj stratekih dokumenata zahteva sprovoenje odreenih mera
na lokalnom nivou, najee od strane organa lokalne samouprave.
Pod pojmom propisi ovde podrazumevamo zakone i podzakonske akte iji su donosioci
vlada (uredbe) i organi dravne uprave (pravilnici, naredbe i uputstva).1 Za jedinice lokalne samouprave su posebno vani pravilnici, jer se zakonima koji se primenjuju na lokalnom nivou vrlo esto ostavlja irok prostor za podzakonsko regulisanje, te od efikasnosti
njihovog usvajanja i njihove sadrine u velikoj meri zavisi obavljanje (posebno poverenih)
poslova lokalne samouprave. U poslednjih nekoliko godina je bilo primera kanjenja u
usvajanju podzakonskih propisa potrebnih za poetak primene odreenog zakona, to je
ponekad u velikoj meri uticalo na delovanje organa lokalne samouprave.
ANALIZA
Analizu koja sledi i definisane preporuke treba interpretirati u smislu ovih prethodnih
napomena.
Zakonodavni postupak u Srbiji je ureen pre svega Ustavom, Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom Narodne skuptine, Zakonom o dravnoj upravi, Zakonom o Vladi i
Poslovnikom Vlade.2
U pogledu zakonodavnog postupka, Ustav predvia ovlaene predlagae zakona (lan
107) i nadlenost Narodne skuptine za usvajanje zakona (lan 99), odnosno predsednika Republike za njihovo proglaenje (lan 113). Zakon o Narodnoj skuptini i Poslovnik o
radu Narodne skuptine detaljnije ureuju postupak usvajanja zakona nakon upuivanja
predloga zakona od strane ovlaenih predlagaa ulogu skuptinskih odbora, raspravu
o predlogu zakona i njegovo usvajanje. Zakonom o dravnoj upravi na opti nain ureuje se postupak pripreme nacrta zakona i drugih akata koje resorna ministarstva predlau
vladi, kao i postupak pribavljanja miljenja drugih organa dravne uprave. Ti postupci su
blie ureeni Poslovnikom Vlade.
Ovlaeni predlagai zakona su jedan narodni poslanik, vlada, skuptina autonomne pokrajine ili 30.000 biraa. Zatitnik graana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja
zakona iz svoje nadlenosti. Najvei broj predloga zakona u Skuptinu dolazi od vlade.3
Za izradu nacrta zakona zaduena su resorna ministarstva. U skladu sa Poslovnikom
Vlade, ministarstva pre podnoenja nacrta Vladi pribavljaju miljenja drugih resornih
ministarstava i slubi Vlade (lanovi 46. i 47). O nacrtima zakona predlaga pribavlja miljenja Republikog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva finansija i Kancelarije
za evropske integracije, odnosno ministarstava inostranih poslova ili pravde, za nacrte
odreenih zakona. Takoe, miljenja se pribavljaju i od organa dravne uprave sa ijim delokrugom je povezano pitanje na koje se akt odnosi, s tim to Poslovnik ne precizira detaljnije
o kakvoj povezanosti bi trebalo da se radi. Ne postoji posebna odredba koja bi se odnosila na
zakone od znaaja za lokalnu samoupravu.
1
O karakteru pojedinih vrsta upravnih propisa videti lan 15. Zakona o dravnoj upravi.
Ustav Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 86/06), Zakon o Narodnoj skuptini (Slubeni glasnik RS, br. 9/10), Poslovnik Narodne skuptine (Slubeni glasnik RS, br. 52/10), Zakon o dravnoj upravi (Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07),
Zakon o Vladi (Slubeni glasnik RS, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08).
Jednostavna analiza predloga zakona koji trenutno ekaju usvajanje u Narodnoj skuptini, prema podacima sa
zvanine internet stranice Skupine (http://www.parlament.gov.rs/content/lat/akta/predzakoni.asp verzija od
23.10.2010.), pokazuje da je od ukupno 92 predloga zakona njih 68 (74 %) predloila Vlada, 16 (17 %) narodni poslanici, i to
opozicioni, 5 (6 %) Narodna banka i 3 (3 %) graani.
13
ANALIZA
Uz obrazloeni nacrt zakona Vladi se obavezno dostavlja i jedan broj priloga (lan 40. Poslovnika Vlade): izjava o usklaenosti sa propisima Evropske unije (model izjave je usvojila
Vlada); analiza efekata zakona (Poslovnik predvia sadraj analize), odnosno posebno
obrazloenje zato predlaga procenjuje da uz nacrt ne treba da priloi analizu efekata;
spisak propisa i drugih optih akata kojima se nacrt zakona izvrava i rokova u kojima ih
treba doneti. Nije predvieno da analiza efekata mora sadrati procenu uticaja primene
datog zakona na jedinice lokalne samouprave.
Poslovnik Vlade (lan 41) gotovo u potpunosti ponavlja odredbu Zakona o dravnoj upravi (lan 77) o sprovoenju javne rasprave u pripremi zakona. Obaveza sprovoenja javne
rasprave postoji ako se zakonom bitno menja ureenje nekog pitanja ili ureuje pitanje
koje posebno zanima javnost. Ako predlaga zakona to ne uini, na to e ga obavezati
nadleni odbor Vlade. Poslovnik ne sadri detaljnije ili objektivnije kriterijume za procenu
koji konkretni nacrti zakona moraju proi javnu raspravu, kao ni konkretnije odredbe o
sprovoenju javne rasprave nainu sprovoenja, trajanju, izjanjavanju o predlozima
iznetim u toku javne rasprave i sl. Izmenama i dopunama Poslovnika Vlade ovaj lan je
dopunjen odredbom da se javna rasprava moe sprovoditi i u pripremi strategije razvoja.
Takoe, Poslovnik ne sadri odredbe o eventualnim obavezama konsultovanja zainteresovanih subjekata u pripremi nacrta zakona ili sprovoenju javne rasprave na primer, u
vezi sa temom ove analize, jedinica lokalne samouprave ili njihove asocijacije.
Nakon prijema nacrta generalni sekretar Vlade nacrt dostavlja nadlenom odboru Vlade.
O pitanjima teritorijalne organizacije Republike Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne
samouprave odluuje Odbor za pravni sistem i dravne organe (lan 26. Poslovnika Vlade). Poslovnik ne predvia o kojim pitanjima lokalne samouprave Odbor raspravlja. Odbor sastavlja izvetaj za Vladu kojim joj preporuuje da utvrdi ili ne utvrdi predlog zakona.
Nakon usvajanja predloga zakona, Vlada ga dostavlja Narodnoj skuptini. Predloge odreenih zakona na dnevni red stavlja predsednik Skuptine, s tim to Skuptina moe odluiti da odreeni zakon bude usvojen po hitnom postupku. Razlozi za usvajanje po hitnom
postupku ukljuuju ureivanje pitanja i odnosa nastalih usled okolnosti koje nisu mogle
da se predvide, a nedonoenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje tetne posledice po ivot i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija, i ispunjenje meunarodnih obaveza i usklaivanje propisa s propisima Evropske unije (lan
168. stav 2. Poslovnika Narodne skuptine).
14
U svakom sluaju, pre rasprave u plenumu, o predlozima zakona i amandmanima podnetim na predloge raspravljaju resorni odbori Narodne skuptine. Trenutno postoji 19
odbora. Od 2005. godine u Narodnoj skuptini je postojao poseban Odbor za lokalnu
samoupravu. Do formiranja ovog odbora je dolo na inicijativu Stalne konferencije gradova i optina. Novim Poslovnikom, usvojenim u julu 2010. godine, znatno je smanjen
broj skuptinskih odbora, te je ukinut poseban odbor za lokalnu samoupravu, a pitanja
o kojima je on odluivao stavljena su u delokrug Odbora za pravosue, dravnu upravu i
lokalnu samoupravu.
Meutim, treba imati u vidu da ovaj odbor nee raspravljati o svim predlozima zakona
od znaaja za lokalnu samoupravu ve samo o onim koji se odnose na teritorijalnu organizaciju Republike Srbije, ureenje lokalne samouprave i izbore, finansiranje i nain rada
organa i slubi jedinica lokalne samouprave, matine knjige (lan 51. Poslovnika Narodne
skuptine). Drugi predlozi zakona, pa ak i oni koji se tiu poslova u izvornom delokrugu
lokalne samouprave, bie predmet rasprave pred drugim resornim odborima.
ANALIZA
Postupak usvajanja uredbi Vlade ureen je Poslovnikom Vlade i skoro identian postupku
usvajanja predloga zakona od strane Vlade. Osnovne razlike su u tome to u postupku
usvajanja uredbe ne postoji obaveza sprovoenja javne rasprave, to se predlog uredbe
dostavlja na miljenje samo Republikom sekretarijatu za zakonodavstvo i Ministarstvu
finansija i to predlog uredbe ne prati analiza efekata.
Postupak usvajanja podzakonskih akata ureen je u najveom meri Zakonom o dravnoj
upravi. Zakon o dravnoj upravi kao propise koje donose organi dravne uprave navodi
pravilnike, naredbe i uputstva (lan 15). Za ove podzakonske akte koristi se i naziv upravni
propisi. Pravilnikom se razrauju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Naredbom
se nareuje ili zabranjuje neko ponaanje u jednoj situaciji koja ima opti znaaj. Uputstvom se odreuje nain na koji organi dravne uprave i imaoci javnih ovlaenja izvravaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa. Kao to je ve reeno, za jedinice lokalne
samouprave su posebno vani pravilnici.
Zakon dalje postavlja ogranienja u pogledu donoenja upravnih propisa (lan 16). Ministarstva i posebne organizacije mogu donositi propise samo kad su na to izriito ovlaeni zakonom ili propisom Vlade. Ministarstva i posebne organizacije ne mogu propisom
odreivati svoje ili tue nadlenosti, niti fizikim i pravnim licima ustanovljavati prava
i obaveze koje nisu ve ustanovljene zakonom. Najvei broj upravnih propisa, posebno
pravilnika, donose ministarstva. Nacrti propisa se dostavljaju Republikom sekretarijatu
za zakonodavstvo, koji proverava njihovu usaglaenost sa drugim aktima u pravnom sistemu i stara se o njihovoj normativno-tehnikoj i jezikoj valjanosti.4
Moe se rei da je detaljnije ureenje procesa usvajanja stratekih dokumenata poelo
2008. godine, kada je u Poslovnik Vlade uneto jo nekoliko odredaba o tome. Strateki dokumenti se usvajaju na slian nain kao predlozi zakona, odnosno uredbe Vlade. Obino ih
usvaja Vlada, ali ponekad to ini i Narodna skuptina. Vaeim propisima nisu predvieni
kriterijumi kojima bi se mogla objasniti ta razlika.5 Usvojene strategije uglavnom prate akcioni planovi, koje, ako ne ine sastavni deo strategije, mogu samostalno usvajati i resorna
ministarstva. Poslovnikom Vlade je predvieno da za nacrt strategije razvoja treba pribaviti miljenja Republikog sekretarijata za zakonodavstvo i Ministarstva finansija (kao kod
uredbi), ali se u postupku njihovog usvajanja moe sprovesti i javna rasprava. Poslovnik ne
sadri detaljnije smernice o tome kada bi trebalo sprovesti takvu raspravu.
4
V. lan 31. Zakona o ministarstvima (Slubeni glasnik RS, br. 65/2008).
Na primer, od 2005. godine Narodna skuptina je usvojila 5 strategija: Strategiju razvoja energetike Republike Srbije
do 2015.godine, Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije, Nacionalnu strategiju reforme pravosua, Strategiju
nacionalne bezbednosti Republike Srbije, Strategiju odbrane Republike Srbije.
15
ANALIZA
Iz napred opisanog moe se zakljuiti da domai propisi koji ureuju zakonodavni i postupak usvajanja podzakonskih propisa i stratekih dokumenata ne poznaju poseban reim,
odnosno poseban postupak za donoenje propisa ili usvajanje stratekih dokumenata od
znaaja za lokalnu samoupravu, ak i kada se radi o propisima iz navedene prve grupe.
lan 79. Zakona o lokalnoj samoupravi predvia da organi i slube jedinica lokalne samouprave, izmeu ostalog, uestvuju, samostalno ili preko svojih asocijacija, u pripremi zakona i drugih propisa ija je sadrina od posebnog znaaja za ostvarivanje i razvoj lokalne
samouprave. Isto je predvieno lanom 89, koji navodi uloge asocijacija jedinica lokalne
samouprave.6 Sline odredbe je sadrao i raniji Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine.7 Meutim, ovo pravo jedinica lokalne samouprave nije ni na koji nain operacionalizovano, odnosno nisu predviene odgovarajue obaveze organa dravne uprave, Vlade i
Narodne skuptine da u postupak donoenja propisa ukljue jedinice lokalne samouprave, odnosno da ih konsultuju .
2.2. Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou

Republike Srbije donose odluke od znaaja za lokalnu samoupravu
(raspodela nadlenosti)
Imajui u vidu sveobuhvatni i raznovrsni delokrug lokalne samouprave, ne moe se napraviti ni priblino iscrpna lista dravnih organa i tela koji donose odluke od znaaja za
lokalnu samoupravu. Osim ministarstava i drugih organa dravne uprave, u donoenju
odluka od znaaja za lokalnu samoupravu uestvuju i drugi dravni organi i organizacije,
odnosno tela i strukture unutar dravnih organa, posebno u procesu usvajanja stratekih
dokumenata.
Prilikom analize institucionalnog okvira, prvo bi trebalo definisati osnovne kategorije
odluka od znaaja za lokalnu samoupravu i grupe dravnih organa koji su nadleni za
njihovo donoenje.
2.2.1. Dravni organi koji utiu na normativni poloaj lokalne samouprave

Glavni organi koji uestvuju u zakonodavnom postupku uopte jesu resorna ministarstva
(i drugi organi dravne uprave), Vlada, Narodna skuptina i njeni odbori. Njihova uloga u
zakonodavnom postupku i postupku usvajanja drugih propisa i stratekih dokumenata
opisana je u taki 2.1.
U ovoj taki e biti detaljnije objanjena uloga organa koji pripremaju strategije, zakone
ili druge propise od znaaja za lokalnu samoupravu. U ovoj fazi pripreme propisa koordinacija je najbitnija. Kljuni propisi od znaaja za lokalnu samoupravu ureuju statusni
16
lan 89. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi: Asocijacije jedinica lokalne samouprave zastupaju interese svog lanstva pred dravnim organima, a posebno u postupku donoenja zakona i drugih akata od znaaja za zatitu, unapreenje i finansiranje lokalne samouprave, kao i drugih propisa od znaaja za ostvarivanje poslova jedinice lokalne
samouprave.
Slubeni glasnik RS, br. 9/02.
poloaj organa lokalne samouprave, njenih javnih slubi i preduzea. Ovi organi obavljaju i poslove nadzora ili vre inspekcijska ovlaenja u vezi sa praenjem zakonitosti sprovoenja zakona u ovim oblastima. Ministarstvo koje je nadleno za pripremu krovnih
propisa od znaaja za lokalnu samoupravu je Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu
samoupravu, a ovo ministarstvo ima i veoma vana nadzorna i inspekcijska ovlaenja
u odnosu na lokalnu samoupravu. Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu donosi propise kojima se ureuje broj i vrsta organa u lokalnoj samoupravi, propisuju
njihove nadlenosti i meusobni odnosi, ureuje vrsta lokalnih izbora i nain njihovog
organizovanja, definiu radni odnosi i plate zaposlenih u lokalnoj samoupravi itd. U tom
smislu, ovo ministarstvo je nadleno za propise kojima se ureuje institucionalna infrastruktura u lokalnim samoupravama. Treba naglasiti da Ministarstvo za dravnu upravu
nema koordinacionu ili neku posebnu ulogu u donoenju zakona od znaaja za lokalnu
samoupravu koji nisu direktno u njegovom delokrugu, i koji uglavnom ine prvu grupu
propisa identifikovanu u taki 2.1.8
ANALIZA
Sa druge strane se nalazi Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, koje je nadleno za propise kojima se ureuje razvojna, pre svega ekonomska infrastruktura, u gradovima
i optinama. Uloga ovog ministarstva podrazumeva izradu analiza razvojnih potreba i
mogunosti gradova i optina, pripremu nacrta zakona i drugih propisa u ovoj oblasti,
pripremu razvojnih strategija i predlaganje razvojnih programa i projekata, kao i planiranje i sprovoenje neophodnih obuka. To ministarstvo je 2009. godine pripremilo Zakon o
regionalnom razvoju, kao i podzakonske propise u ovoj oblasti. Ovo ministarstvo takoe:
a. predlae mere za stvaranje preduslova za smanjenje razlika u stepenu ekonomske
razvijenosti;
b. definie i primenjuje kriterijume i merila za ocenu stepena ekonomske i ukupne
drutvene razvijenosti;
c. priprema mapiranje teritorijalnih delova Republike Srbije sa ciljem da se definie
stepen regionalne razvijenosti i priprema mere kako bi se poveala konkurentnost
nerazvijenih regiona i ukupan stepen njihove drutvene razvijenosti.
Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja je zadueno i za deo programiranja IPA
fondova iz domena regionalnog razvoja, kao i za obavljanje poslova u vezi sa EU integracijama u domenu usklaenosti propisa u pripremi sa propisima EU. Ni ovo ministarstvo nema neku znaajniju ulogu u procesu koordinacije aktivnosti na pripremi propisa od znaaja za lokalnu samoupravu koji imaju razvojnu komponentu. U tom smislu
ilustrativan je primer nedostatka koordinacije izmeu Ministarstva za ivotnu sredinu
i prostorno planiranje, koje je u finalnoj fazi pripreme novog Zakona o komunalnim delatnostima i Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, koje ve dve godine priprema
Strategiju za restrukturiranje javnih preduzea (videti Analizu sluaja: Nacrt Strategije za
8
Pitanja od znaaja za lokalnu samoupravu koja su u delokrugu Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu
su: sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije i izbori za organe lokalne samouprave; radni odnosi u jedinicama lokalne samouprave i autonomnim pokrajinama; teritorijalna organizacija Republike Srbije. V. lan 12. Zakona o
ministarstvima.
17
ANALIZA
restrukturiranje javnih komunalnih preduzea). Nedovoljna koordinacija ova dva organa

rezultira injenicom da se zakon koji ureuje osnovna pitanja funkcionisanja komunalne
privrede u Srbiji, kao i zakljuivanje javno-privatnih partnerstava u komunalnoj oblasti
donosi bez stratekih smernica za ije je predlaganje nadleno Ministarstvo ekonomije i
regionalnog razvoja.
Veliki broj resornih ministarstava je nadlean za izradu nacrta zakona koji su od znaaja
za lokalnu samoupravu (npr. Ministarstvo finansija, Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvete itd.). Praktino bi se moglo
rei da su to sva ministarstva u sastavu Vlade Srbije, osim Ministarstva odbrane i Ministarstva spoljnih poslova, jer obavljaju poslove dravne uprave u oblastima u kojima su
lokalnoj samoupravi poverene nadlenosti ili u oblastima koje imaju direktnog uticaja na
realizaciju izvornih nadlenosti.
Slino, i delokrug resornog skuptinskog odbora pokriva samo pitanja sistema lokalne
samouprave, dok se predlozi zakona kojima se ureuju oblasti u (izvornoj ili poverenoj)
nadlenosti lokalne samouprave razmatraju u drugim resornim odborima.
Pored gore opisanih dravnih organa koji uestvuju u postupku donoenja propisa, moe
se navesti jo nekoliko tela i slubi Vlade koji mogu da utiu na donoenje odluka od znaaja za lokalnu samoupravu.
Vlada Srbije je u junu 2009. donela odluku o formiranju Nacionalnog saveta za decentralizaciju, iji zadatak je da sa Ministarstvom za dravnu upravu i lokalnu samoupravu
uestvuje u pripremi Strategije decentralizacije Republike Srbije. Za lanove Saveta su,
pored poslanika u Narodnoj skuptini, izabrani i predstavnici strunih i akademskih organizacija. Odmah zatim Vlada je usvojila Uredbu o osnivanju Kancelarije Nacionalnog
saveta za decentralizaciju Srbije.
Vlada je usvojila Strategiju regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do
2011. godine sa Akcionim planom i zapoela njenu realizaciju. Kao prioriteti u sprovoenju regulatorne reforme definisani su, pre svega, unapreenje analize efekata propisa,
sistema kontrole kvaliteta prilikom njihovog usvajanja i primene i jednokratno i sveobuhvatno stavljanje van snage ili izmena propisa koji su prevazieni i/ili tetni za privredu. U
okviru takozvane sveobuhvatne reforme propisa planirano je ukidanje zastarelih i propisa koji usporavaju efikasnost uprave i privredni rast. Strategijom je predvieno da se
zaposleni na normativnim poslovima u organima lokalne samouprave obue za sprovoenje analize efekata propisa, koja bi trebalo da se sprovodi po jedinstvenoj metodologiji
na sva tri nivoa vlasti.
18
Generalni sekretarijat Vlade ima koordinacionu ulogu u postupku usvajanja akata Vlade
(kao to je gore opisano u vezi sa usvajanjem predloga zakona). Takoe, njegova koordinaciona uloga dolazi do izraaja i kroz staranje o izvravanju akata Vlade kojima se nalau
obaveze ministarstvima i posebnim organizacijama. Zajedno sa Republikim sekretarijatom
za zakonodavstvo, na osnovu programa rada organa dravne uprave, Generalni sekretarijat

priprema godinji program rada Vlade, odnosno priprema izvetaj o radu Vlade.
ANALIZA
Poetkom 2009. godine je zapoeta reforma Generalnog sekretarijata, posebno jaanje njegove uloge u koordiniranju politika. Podeljen je na etiri sektora, od kojih je jedan Sektor za
planiranje, nadzor i koordinaciju politika. Unutar tog sektora postoji Odsek za poslove koordinacije i analizu politika, koji obavlja poslove koordinacije politika organa dravne uprave,
stratekog planiranja, razvoja metodologije planiranja, nadzora realizacije planom utvrenih poslova i prioriteta organa dravne uprave i razvoja metodologije povezivanja poslova
planiranja sa procesom izrade programskog budeta.
Takoe, jo neke slube ili tela Vlade imaju koordinacione uloge u odreenim oblastima
npr., Kancelarija za evropske integracije, Tim potpredsednika Vlade za socijalno ukljuivanje i smanjenje siromatva i sl.
2.2.2. Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog

poloaja lokalne samouprave
Organi koji donose kljune odluke od znaaja za lokalnu samoupravu a kojima se utie
na finansijski poloaj lokalne samouprave, kako u domenu normativnog ureivanja (broj
i karakter prihoda, nain upravljanja ovim prihodima i kriterijumi za njihovo dodeljivanje), tako i u domenu konkretne raspodele sredstava iz budetskih razdela ministarstava
i drugih budetskih korisnika jesu Ministarstvo finansija i Ministarstvo za Nacionalni investicioni plan.
Najvanija uloga koju Ministarstvo finansija ima, a u vezi je sa koordinacijom aktivnosti
od znaaja za lokalnu samoupravu jeste priprema budeta Republike Srbije, u kome se
opredeljuju transferna sredstva iz opteg transfera za ujednaavanje razvojnih nejednakosti u Republici Srbiji, na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Transferna
sredstva slue da bi se umanjile razlike u fiskalnom kapacitetu (visini budeta) izmeu
fiskalno bogatijih i fiskalno siromanijih optina. Ministarstvo finansiranja administrira
i dodeljivanje sredstava za obavljanje poslova iz delokruga svih dravnih organa i organizacija, a u okviru kojih se planira i dodeljivanje posebnih, takozvanih namenskih transfera, koje odobravaju sektorska ministarstva za tano odreene namene.
U ovom segmentu vertikalne koordinacije aktivnosti u vezi sa dodeljivanjem opteg
transfera, ali i namenskih transfera, veoma je vana uloga Komisije za finansiranje lokalne samouprave, koja je osnovana Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006.
godine. Naime, u cilju obezbeenja naela pravinosti, efikasnosti i otvorenosti sistema
finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapreenje, Zakonom
je osnovana Komisija za finansiranje lokalne samouprave, koja ima predsednika i deset
lanova, koji se imenuju na period od 5 godina (da bi se premostio etvorogodinji izborni
ciklus). Predsednika Komisije i pet lanova imenuje Vlada, a pet lanova Stalna konferencija gradova i optina, od kojih najmanje tri lana moraju biti predstavnici jedinica
lokalne samouprave. Zakonom je uspostavljena obaveza da se komisija sastaje jednom u
19
ANALIZA
tri meseca. Odluke Komisije se donose veinom glasova prisutnih lanova, pod uslovom
da sednici prisustvuje najmanje est lanova Komisije.
Nadlenosti Komisije se odnose na analiziranje kriterijuma i merila za dodelu nenamenskih i funkcionalnih transfera i utvrivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave, na analiziranje programa za dodeljivanje namenskih transfera u uem smislu,
ukljuujui postupke dodeljivanja i kriterijume za izbor, praenje vertikalne i horizontalne ujednaenosti sistema, stepena zaduenosti jedinica lokalne samouprave i rezultata
izmena sistema finansiranja lokalne samouprave, pisanje godinjih izvetaja, najkasnije
do 30. maja za prethodnu budetsku godinu, pripremu predloga za izmenu i poboljanje
sistema finansiranja lokalne samouprave itd.
Zakonom je propisana obaveza da Ministarstvo finansija dostavlja Komisiji i Stalnoj konferenciji gradova i optina podatke o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave za
prethodnu godinu, najkasnije do 30. aprila tekue godine. Nadlena ministarstva i drugi
organi i organizacije Republike Srbije i Autonomne pokrajine koji obezbeuju transfere
lokalnoj samoupravi, imaju obavezu da do 30. aprila tekue godine dostave Ministarstvu
i Komisiji podatke o svim transferima lokalnoj samoupravi, po nameni transfera i po jedinicama lokalne samouprave. Ni etiri godine nakon stupanja na snagu Zakona Komisija
nije poela da dobija podatke o kriterijumima i visini dodeljenih sredstava na ime namenskih transfera od sektorskih ministarstava, a dodeljivanje namenskih transfera gradovima i optinama ostaje jedna od najmanje transparentnih procedura koje se odnose na
lokalnu samoupravu u Srbiji (o tome videti Analizu sluaja: Nedostatak saradnje u koordinaciji raspodele namenskih transfera).
Ministarstvo za Nacionalni investicioni plan (NIP) osnovano je u maju 2008. godine, na
osnovu izmena Zakona o ministarstvima. Vlada je predvidela osnivanje Ministarstva za
NIP kao organizacionog dela dravne uprave u celini zaduenog za pripremu procedura za
konkurisanje iz sredstava nacionalnog investicionog plana, prioritizaciju nacionalnih investicionih projekata u skladu sa ve usvojenim strategijama i razvojnim politikama, obezbeivanje strune podrke u procesu pripreme projekata, selekciju i evaluaciju projekata.
tavie, Ministarstvo za NIP je nadleno za definisanje i primenu postupaka nadzora nad
upravljanjem projektima, direktno upravljanje projektima, izvetavanje o upravljanju, kao
i uspostavljanje elektronske baze podataka o sistemu upravljanja projektima. Ni ovo ministarstvo nema zapaenu ulogu u koordinaciji aktivnosti u vezi sa lokalnom samoupravom,
ak ni kada su u pitanju aktivnosti koje su striktno u njegovom delokrugu.
2.3. Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i

donoenja propisa (institucionalna i ad hoc saradnja)
20
Kao to je prikazano, propisi detaljnije ureuju zakonodavni postupak od trenutka kada

nadleni organ dravne uprave ve ima pripremljen nacrt zakona i eli da ga prosledi Vladi na usvajanje. Isto se odnosi i na akte koje usvaja Vlada i strateke dokumente.
Postupak izrade nacrta (zakona ili stratekog dokumenta) nije detaljnije ureen. Postoje, meutim, ustaljeni naini koje slede gotovo sva resorna ministarstva.
ANALIZA
Nacrte najee izrauju radne grupe koje imenuju ministri (ili direktori posebnih organizacija ako je izrada nacrta u njihovom delokrugu). U ovim grupama, osim predstavnika resornog ministarstva, ponekad iz vie sektora unutar ministarstva, esto uestvuju
i predstavnici drugih organa dravne uprave ili drugih dravnih organa, odnosno slubi i
tela Vlade. Kao to e biti prikazano u delu 3, u njima ponekad uestvuju i strunjaci, odnosno predstavnici drugih nivoa vlasti.
Kao to je opisano ranije, dalji koraci u zakonodavnom postupku su: prikupljanje miljenja od drugih organa dravne uprave, razmatranje nacrta na sednici resornog odbora
Vlade, usvajanje predloga zakona od strane Vlade i upuivanje Narodnoj skuptini, razmatranje u skuptinskim odborima, rasprava i usvajanje zakona na plenarnom zasedanju Skuptine. Poto su svi ovi koraci ve opisani u prethodnim takama, ovde emo se
detaljnije osvrnuti samo jo na postupak pribavljanja miljenja na nacrt zakona.
Organi kojima je nacrt ili predlog dostavljen radi davanja miljenja, dostavljaju miljenja
u roku od 10, odnosno 20 dana, ako se radi o sistemskom zakonu. Ako miljenje ne bude
dostavljeno u tom roku, smatra se da nije bilo primedaba. Predlaga e ponovo traiti
miljenja ako nacrt izmeni na drugi nain ili u veoj meri nego to nalae usklaivanje s
primedbama iz pribavljenih miljenja.
Kada predlaga dostavlja Generalnom sekretarijatu nacrt ili predlog akta usklaen s primedbama iz pribavljenih miljenja za koje je ocenio da ih moe prihvatiti, on dostavlja i
sama miljenja i izvetaj o javnoj raspravi, ako je voena. Takoe, posebno je duan da se
pismeno izjasni o primedbama iz miljenja koje nije prihvatio. Poslovnik ne sadri detaljnije smernice u pogledu izvetaja o javnoj raspravi, odnosno prihvatanju ili neprihvatanju
primedaba koje su iznete u toku javne rasprave.
2.4. Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije

prilikom usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne
samouprave
2.4.1. Postavljanje problema
Postupak donoenja propisa kod nas, o kome je bilo vie rei u prethodnim delovima ove
studije, jo uvek nosi znaajne tragove nasleenog etatistikog modela dravne uprave.
Iako dravna uprava u Srbiji danas ima dovoljno iskustva i sposobnosti za uvoenje novih modela, koji bi doveli do unapreenja i sistemske koordinacije u vrenju nadlenosti,
saradnja ministarstava u domenu donoenja propisa jo uvek se svodi na dva osnovna
oblika:
a. ad hoc saradnju, ukoliko ministarstvo ili drugi organ koji je prema Zakonu o ministarstvima nadlean za pripremu odreenog zakonskog ili podzakonskog akta ili
stratekog dokumenta, proceni da mu je u postupku pripreme nacrta potrebna
21
ANALIZA
saradnja drugih tela i organa; tada se reenjem predsednika Vlade ili reenjem resornog ministra formira meuresorna radna grupa za pripremu teksta propisa ili
stratekog dokumenta;
b. institucionalizovanu saradnju, koja se odnosi na dostavljanje ve pripremljenog teksta nacrta propisa ili strategije ostalim ministarstvima i dravnim organima kako
bi se prikupila njihova miljenja; ovaj obavezni deo postupka donoenja propisa
(prema Pravilniku o Vladi Republike Srbije) formalizovan je; na sednici Vlade na kojoj se konano usvaja predlog teksta dokumenta, konsultovana ministarstva imaju priliku da istaknu svoje stavove o dokumentu i da zatrae da se oni jo jednom
razmotre.
Broj ministarstava i drugih organa i organizacija dravne uprave koji obavljaju poslove dravne uprave u oblastima u kojima gradovi i optine vre poverene poslove ili u oblastima
koje imaju direktnog uticaja na ostvarenje izvornih nadlenosti lokalne samouprave, veoma je veliki. U prvom redu, tu su Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu,
a zatim i Ministarstvo finansija, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, kao i druga resorna ministarstva: Ministarstvo trgovine, Ministarstvo za nacionalni investicioni
plan, Ministarstvo za infrastrukturu, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, Ministarstvo za omladinu i sport, Ministarstvo kulture, Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo
prosvete.
Druga veoma vana grupa organa koja treba da uestvuje u postupcima koordinacije i
oblikovanja politika i pripreme propisa od znaaja za lokalnu samoupravu jesu organi
u sastavu ministarstava, kao to je Uprava za rodnu ravnopravnost, koja je kao organ u
sastavu formirana u okviru Ministarstva rada i socijalne politike, Poreska uprava u okviru
Ministarstva finansija, Republika direkcija za vode, u okviru Ministarstva poljoprivrede,
umarstva i vodoprivrede, Agencija za zatitu ivotne sredine, u okviru Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja, kao i posebne organizacije, kao to su Republika
direkcija za imovinu Republike Srbije ili Republiki geodetski zavod.
Trea grupa dravnih organa koji bi trebalo da imaju uticaja na oblikovanje politika od
znaaja za lokalnu samoupravu, iako formalno nemaju ulogu obraivaa u postupku
pripreme zakonskih i podzakonskih propisa, a sa kojima je neophodno koordinirati procese donoenja zakona i drugih propisa od znaaja za lokalnu samoupravu, jesu tela i
organi obrazovani da bi ostvarili strateke ciljeve u procesu pridruivanja Evropskoj uniji
i reformi javne uprave (ukljuujui i lokalnu samoupravu). To su:
a. institucije osnovane da bi se ubrzao proces decentralizacije i stvorio nov strateki
okvir za decentralizaciju: Nacionalni savet za decentralizaciju, sa svojom Kancelarijom za decentralizaciju;
22
b. institucije osnovane da bi se poboljao kvalitet propisa i smanjio broj nepotrebnih

optih akata: Jedinica za sveobuhvatnu reformu propisa (SRP), odnosno Savet za
regulatornu reformu;
c. nezavisne institucije za vansudsku kontrolu obavljanja nadlenosti javne uprave:

Zatitnik graana Republike Srbije, Poverenik za informacije od javnog znaaja i
zatitu podataka o linosti, Agencija za borbu protiv korupcije i Dravna revizorska
institucija.
ANALIZA
Nedostatak saradnje dravnih organa sa drugim institucijama koje su osnovane da bi se

ostvarili kljuni ciljevi reforme javne uprave se veoma ozbiljno reflektuje na lokalne samouprave, realizaciju njihovih nadlenosti, kao i dalje procese decentralizacije. Nedostatak osmiljene i konzistentne politike i odgovarajue institucionalne podloge ostavljaju
ozbiljne posledice na dalji razvoj svih gradova i optina u Srbiji.
Analiza sluaja: Nedostatak saradnje u koordinaciji

raspodele namenskih transfera
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine po prvi put je uveden
transparentan i predvidiv sistem raspodele nenamenskog transfera za ujednaavanje razvojnih dispariteta izmeu gradova i optina. Dok je utvrivanje i raspodela nenamenskih transfera iz centralnog budeta budetima lokalnih samouprava
u potpunosti regulisana, Komisija za finansiranje lokalne samouprave, u kojoj su
zastupljeni, sa pet od ukupno jedanaest lanova, i predstavnici Stalne konferencije gradova i optina, nema saznanja o nainu raspodele tzv. namenskih transfera,
odnosno sredstava koja veina sektorskih ministarstava (i drugih dravnih organa,
kao to je Agencija za zatitu ivotne sredine) raspodeljuje gradovima i optinama
po razliitim osnovima. Namenski transferi su Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uvedeni u cilju finansiranja prenosa nadlenosti sa centralne vlasti na
nivo lokalne samouprave i stvaranja mogunosti uea centralne vlasti u finansiranju konkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo,
obrazovanje, socijalna zatita, zatita ivotne sredine i upravljanje otpadom, podrka privlaenju investicija, investicioni projekti u komunalnim delatnostima i dr.). Ni
etiri godine nakon stupanja Zakona na snagu nije uspostavljena saradnja izmeu
Ministarstva finansija i sektorskih ministarstava kako bi se na jednom mestu prikupljali i analizirali i javnosti uinili dostupnim podaci o svim transferima sa centralnog nivoa vlasti lokalnim samoupravama po razliitim osnovama. Komisija za
finansiranje lokalne samouprave, iako je to deo njene zakonom utvrene nadlenosti, zbog nedostatka saradnje sa ostalim ministarstvima ni do danas nema podatke o tome koja sve ministarstva i drugi organi dravne uprave dodeljuju namenske
transfere, koje su vrste transfera koji se prenose jedinicama lokalne samouprave,
kakva je metodologija utvrivanja ukupne visine ovih transfera, a kakvi kriterijumi i
metodologija njihove raspodele.
23
ANALIZA
2.4.2. Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u

domenu oblikovanja politika i pripreme propisa
Nedovoljno jasno odreene nadlenosti ministarstava i drugih samostalnih organizacionih celina dravne uprave, kako u domenu oblikovanja sektorskih politika, tako i u
domenu pripreme propisa i njihovog praenja, kao i veoma este izmene Zakona o ministarstvima, kojima se menjaju broj i organizacija ministarstava i drugih organa dravne
uprave u njihovom sastavu i njihove nadlenosti, veoma esto u praksi dovode do nedoumica i same obraivae, odnosno delove dravne uprave koji su prema Zakonu o ministarstvima nadleni za inicijalnu pripremu propisa (zakona ili podzakonskog akta).
Ministarstva najee dogovorom, sporazumno, reavaju sukob nadlenosti u graninim
oblastima nadlenosti. Proces pregovora oko preuzimanja nadlenosti za pripremu propisa ili formulisanje sektorske politike, meutim, jeste dugotrajan, neizvestan, komplikovan i najee na dui rok odlae reavanje urgentnih pitanja od znaaja za ostvarenje
nadlenosti lokalne samouprave.
24
Analiza sluaja: Nacrt Zakona o platama u lokalnoj

samoupravi
ANALIZA
Posle dueg perioda neizvesnosti, sporazumno je reen problem oko nadlenosti

za pripremu Zakona o platama zaposlenih u lokalnoj samoupravi (radni naziv) koji
se nalazi u graninoj zoni nadlenosti dva ministarstva Ministarstva finansija i
Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Sistem zarada u gradskoj,
odnosno optinskoj upravi ureuje propis koji vie ne vai za zaposlene u dravnoj
upravi, jer je od 1. januara 2007. godine zamenjen savremenijim Zakonom o platama
dravnih slubenika i nametenika. Od tog datuma, Zakon o platama u dravnim
organima i javnim slubama i pratei podzakonski propisi primenjuju se samo na
odreivanje visine plata zaposlenih u gradskoj, odnosno optinskoj upravi i javnim
slubama iji je osniva lokalna samouprava (domovi kulture, predkolske ustanove, biblioteke, obrazovanje, zdravstvo i socijalna zatita). Podzakonski propisi
(Uredba o koeficijentima za obraun i isplatu plata zaposlenih u javnim slubama)
sadre koeficijente kojima se ne odslikava u pravoj meri sloenost i odgovornost
radnih mesta u pojedinim oblastima uprave i javnim slubama, te direktor biblioteke, na primer, ima veu platu od naelnika optinske uprave, koji obavlja neuporedivo sloenije i odgovornije poslove. Poslednje tri godine lokalne samouprave i Stalna
konferencija gradova i optina nisu bile u stanju da jasno definiu ko je kljuni akter
na republikom nivou sa kojim bi trebalo otpoeti pregovore o donoenju novog
Zakona, te su razgovori i sve koordinativne aktivnosti voene paralelno i simultano
sa oba ministarstva (Ministarstvom za dravnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija).
Tokom 2010. godine na nivou Vlade Republike Srbije odlueno je da ovaj zakon pripremi Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, u saradnji sa Ministarstvom finansija i uz uee tog ministarstva. Ministarstvo za dravnu upravu i
lokalnu samoupravu je osnovalo radnu grupu za pripremu ovog zakonskog akta, u
ijem sastavu e se nai i predstavnici Ministarstva finansija. Uz podrku strunjaka
Saveta Evrope, Nacrt ovog zakona je pripremljen poetkom 2011. godine. U normativnom smislu, sistem zvanja i koeficijenata bi trebalo da bude preuzet iz Zakona o
radnim odnosima u organima lokalne samouprave, koji je takoe jo uvek u ranoj
fazi pripreme. Sa druge strane, imajui u vidu da Ministarstvo finansija Republike
Srbije od 2006. godine na razliite naine kontrolie kako visinu fonda zarada, tako
i broj zaposlenih u lokalnoj upravi, ini se, makar u 2011. godini, ovaj sistem neposredne administrativne kontrole zarada u lokalnoj samoupravi pod uticajem Ministarstva finansija nee biti menjan. Izmena statusa quo u pogledu zarada u novom
Zakonu o platama podrazumevala bi izmene makroekonomskog okvira utvrenog
Zakonom o budetu za 2011, ija je osnovna postavka smanjenje javne potronje, to
makar za 2011. godinu, sa aspekta Ministarstva finansija, nije mogue.
25
ANALIZA
2.4.3. Nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja za lokalnu

samoupravu
U Srbiji trenutno ne postoji horizontalni koordinacioni mehanizam koji bi omoguio
tekue usklaivanje stratekih i zakonodavnih aktivnosti ministarstava, drugih organa
uprave i Vlade Republike Srbije u oblasti lokalne samouprave i decentralizacije. Imajui
u vidu neprecizno ureene nadlenosti ministarstava u Zakonu o ministarstvima (taka
2.4.2), injenica da ne postoji formalizovana saradnja ministarstava u postupku izrade
propisa i strategija u oblasti lokalne samouprave ozbiljno dovodi u pitanje kvalitet ostvarenja ustavnih i zakonskih nadlenosti gradova i optina.
Analiza sluaja: Nedostatak saradnje sa Jedinicom

za sveobuhvatnu reformu propisa novi zakoni
nemaju kvalitetnu analizu efekata predloenih mera
26
Nedostatak saradnje resornih ministarstava sa Jedinicom za sveobuhvatnu reformu propisa ogleda se u injenici da ni jedan od zakona kojima se uvode sistemske
mere u domenu lokalne samouprave i menja nain obavljanja izvornih nadlenosti i
poverenih poslova nema adekvatno sprovedenu analizu efekata predloenih mera,
koja bi sadrala statistike, makroekonomske, budetske, demografske i druge pokazatelje trenutnog stanja i planiranih efekata novih mera. Iako je Poslovnikom Vlade Republike Srbije uvedena obaveza da sva ministarstva, odnosno drugi obraivai
u predlogu nacrta navedu koji su efekti predloenih mera na subjekte na koje e se
zakon ili drugi propisi primenjivati, Ministarstva esto ovu obavezu prenebregavaju, pa se analiza efekata svodi na nekoliko optih reenica o planiranim, odnosno
eljenim politikim ili drutvenim efektima predloenih mera. Direktna posledica
injenice da nove zakone ne prati odgovarajua analiza efekata jeste menjanje novousvojenih zakona u prvoj godini njihove primene, ili odlaganje poetka primene
zakona dok se ne stvore svi uslovi za to (na godinu dana ili dve). U cilju unapreenja
situacije, Vlada RS je 2003. godine ustanovila Savet za regulatornu reformu i poela sa primenom Analize efekata propisa (Regulatory Impact Assesment). Ipak, u
formi u kojoj se sada priprema, analiza efekata je i dalje od male pomoi lokalnoj
samoupravi u razmatranju da li e izmene zakona kojima se utie na ostvarivanje
nadlenosti iz njenog delokruga ili poverenih poslova imati pozitivne, negativne ili
nee imati efekte na lokalnu samoupravu, privredu i graane jer nije uspostavljena
praksa koordinacije zakonodavnih aktivnosti sektorskih ministarstava u pripremi
propisa sa Savetom za regulatornu reformu, odnosno sa Jedinicom za sveobuhvatnu pripremu propisa.
Nedostatak institucionalizovane saradnje resornih organa i tela u postupku pripreme

propisa koji su od vitalnog znaaja za ostvarenje nadlenosti lokalne samouprave direktno se odraava na primenjivost donetih propisa, a time i na nivo pravne sigurnosti graana i privrede i na kvalitet usluga koje lokalna samouprava prua svojim korisnicima.
ANALIZA
Analiza sluaja: Nacrt Strategije za restrukturiranje

javnih komunalnih preduzea
Imajui u vidu aktuelne probleme sa kojima se suoava sektor komunalnih delatnosti u Srbiji, krajem 2008. godine Vlada Republike Srbije je formirala Radnu grupu
za pripremu Strategije o restrukturiranju javnih komunalnih preduzea, u iji sastav
su uli predstavnici Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, Ministarstva za
ivotnu sredinu i prostorno planiranje, Ministarstva energetike i rudarstva, kao i
predstavnici nekih drugih dravnih organa i tela. Ova radna grupa je odrala samo
dva sastanka, nakon ega je itav postupak pripreme radnog teksta Strategije preuzelo Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja. Uz saradnju sa predstavnicima
pet najveih meunarodnih donatora i meunarodnih programa (Svetska banka,
Evropska banka za obnovu i razvoj, Nemaka razvojna banka KfW, program Evropske unije MISP i program USAID-a MEGA), Ministarstvo je preuzelo koordinacionu
ulogu u procesu izrade Strategije. Postupak pripreme prve verzije teksta trajao je tri
meseca. Nakon toga, u narednih godinu dana, meuresorna radna grupa se nije sastajala, tekst nacrta Strategije nije razmatran i zaustavljen je itav postupak usvajanja Strategije (koji bi u drugoj fazi podrazumevao i vertikalnu saradnju sa gradovima i optinama, kao i sa SKGO).
2.4.4. Novoosnovanim telima na dravnom nivou koja se iskljuivo bave

lokalnom samoupravom i decentralizacijom ne poveravaju se normativno
jasno definisana ovlaenja
U junu 2009. godine formiran je Nacionalni savet za decentralizaciju, ija je nadlenost
(prema Odluci o Nacionalnom savetu za decentralizaciju Republike Srbije9) da prati i
prouava iskustva drugih zemalja u procesu decentralizacije; da prati i prouava zakonodavstvo Republike Srbije od znaaja za decentralizaciju; da sarauje sa meunarodnim
institucijama u toj oblasti i da organizuje okrugle stolove, tribine i druge vidove edukacije
o sutini i prednostima decentralizacije i decentralizovane drave.
9
Slubeni glasnik RS, br. 21/09.
27
ANALIZA
Nadlenosti Nacionalnog saveta i Kancelarije su veoma usko i nedovoljno jasno odreene. U skladu sa Odlukom, aktivnosti Nacionalnog saveta su do sada uglavnom bile usmerene na pripremu Nacionalne strategije za decentralizaciju. Kancelarija priprema i izdaje
i meseni asopis koji se bavi lokalnom samoupravom, regionalizacijom i decentralizacijom Decentralizator.
U organizacionoj strukturi dravne uprave Kancelarija nema upravna ni normativna
ovlaenja. Za sada, Nacionalni savet i Kancelarija nemaju nikakvu koordinativnu ili savetodavnu ulogu u zakonodavnom procesu, resorna ministarstva ih ne konsultuju prilikom
izrade propisa koji direktno utiu na ostvarenje ustavnih i zakonskih nadlenosti lokalne
samouprave i veina propisa koji su bili u zakonodavnoj proceduri tokom 2009. i 2010. godine, a odnose se na lokalnu samoupravu pripremljeni su bez uea Nacionalnog saveta
i Kancelarije. Imajui u vidu veoma znaajnu nadlenost koju Kancelarija ima kada je u
pitanju priprema Nacionalne strategije za decentralizaciju, postavlja se logino pitanje
o kvalitetu funkcionalne veze koju e budui nacrt strategije imati sa drugim stratekim
dokumentima i propisima u oblastima za koje su nadlena resorna ministarstva.
3. Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka

od znaaja za lokalnu samoupravu u Srbiji
3.1. Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja
odluka i glavni akteri u procesu
Zakon o lokalnoj samoupravi predvia da predstavnici lokalnih vlasti, samostalno ili preko svoje asocijacije, imaju pravo da uestvuju u procesu pripreme zakona od posebnog
znaaja za ostvarivanje i razvoj lokalne samouprave. Meutim, kako je ve reeno, ove
odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi nisu pretoene u propise kojima je ureen zakonodavni postupak, u smislu obaveze dravnih organa da obezbede to pravo jedinicama
lokalne samouprave.
U Srbiji postoji jedna asocijacija lokalnih vlasti (Stalna konferencija gradova i optina,
SKGO), ije lanice su svi gradovi i optine.
SKGO je 2003. godine zakljuila sporazum o saradnji sa tada formiranim Ministarstvom
za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Od 2005. godine SKGO je inicirala potpisivanje novih sporazuma o saradnji sa resornim ministarstvom, Vladom i Narodnom skuptinom. Izmeu ostalog, kao rezultat sporazuma sa Skuptinom, formiran je poseban
Odbor za lokalnu samoupravu.
28
Kao redak primer institucionalizovanog mehanizma vertikalne koordinacije, treba navesti Komisiju za finansiranje lokalne samouprave, formiranu Zakonom o finansiranju
lokalne samouprave iz 2006. godine. Komisija ima predsednika, koga imenuje Vlada, i
deset lanova, od kojih 5 imenuje Vlada, a 5 Stalna konferencija gradova i optina, nacionalna asocijacija lokalnih vlasti. Ciljevi Komisije su obezbeenje naela pravinosti,
efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka

za njegovo unapreenje. Komisija analizira kriterijume i merila za dodelu nenamenskih
i funkcionalnih transfera i utvrivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave;
analizira programe za dodeljivanje namenskih transfera u uem smislu, ukljuujui postupke dodeljivanja i kriterijume za izbor; prati vertikalnu i horizontalnu ujednaenost
sistema, stepen zaduenosti jedinica lokalne samouprave i rezultate izmena sistema finansiranja lokalne samouprave i priprema godinje izvetaje o tome, i priprema predloge
za izmenu i poboljanje sistema finansiranja lokalne samouprave.
ANALIZA
3.2. Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka

Kao to je ve reeno, neka resorna ministarstva pozivaju predstavnike lokalnih vlasti,
odnosno njihovih asocijacija da uestvuju u radnim grupama za izradu nacrta zakona.
Resorna ministarstva esto, iako takva obaveza ne postoji, u okviru procesa javne rasprave, pozivaju jedinice lokalne samouprave da daju komentare na pripremljene nacrte
zakona. Iz slinih razloga se organizuju okrugli stolovi, prezentacije i sline rasprave. To
se nekad ini na inicijativu samog resornog ministarstva, a ponekad na inicijativu SKGO
ili strunih organizacija.
3.3. Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom

usvajanja propisa i stratekih dokumenata u domenu lokalne
samouprave
3.3.1. Postavljanje problema
Saradnja Vlade RS i Narodne skuptine sa Stalnom konferencijom gradova i optina, kao i
pojedinanim lokalnim samoupravama u Srbiji u domenu oblikovanja sektorskih politika
i pripreme propisa od znaaja za lokalnu samoupravu je jo u ranoj fazi. Iako do sada nije
sprovedeno nikakvo empirijsko istraivanje na ovu temu, na osnovu analize postupka
pripreme zakonskih i podzakonskih propisa, kao i stratekih dokumenata koji su doneseni u poslednjih nekoliko godina u Srbiji, dolazi se do zakljuka da su domaaji ove saradnje jo uvek ogranieni, uprkos razliitim oblicima komunikacije i razliitim vidovima
institucionalizovane koordinacije. U tom smislu, dosadanji kvalitet i rezultati saradnje
drave i lokalne samouprave u celini odslikavaju stanje i probleme sa kojima se Srbija suoava u periodu politike, socijalne i ekonomske tranzicije. Mora se naglasiti da saradnja
dva sektora ipak poinje da daje prve znaajnije i opipljive rezultate, to navodi na zakljuak da je pre svega Vlada Republike Srbije finansijsko i institucionalno jaanje lokalne
samouprave poela da doivljava kao jedan od svojih stratekih prioriteta.
Poslednjih nekoliko godina uspostavljeno je nekoliko oblika saradnje izmeu dravnih organa i SKGO, odnosno gradova i optina. Ovi oblici saradnje obuhvataju pojedinane sporazume o saradnji koje su potpisali Narodna skuptina i pojedini dravni organi sa SKGO,
uee u formulaciji nacionalnih strategija i drugih nacionalnih planskih dokumenata i
29
ANALIZA
stalne i ad hoc konsultacije. Uprkos dosadanjim uspesima, glavne odlike odnosa Vlade prema SKGO i lokalnim samoupravama su i dalje fragmentirana saradnja, selektivan i ponekad
politizovan pristup saradnji sa pojedinanim jedinicama lokalne samouprave i odsustvo dugorono odrivih institucionalnih mehanizama za saradnju sva sektora.
3.3.2. Sporazumi o saradnji

Kao to je ve navedeno, potpisivanje sporazuma esto je prvi korak ka uspostavljanju ireg
institucionalnog mehanizma saradnje drave sa SKGO i lokalnim samoupravama. U primere dobre prakse spadaju zakljuivanje sporazuma o saradnji izmeu SKGO i Vlade, Narodne
skuptine, Ministarstva za ivotnu sredinu i prostorno planiranje, Ministarstva za dravnu
upravu i lokalnu samoupravu itd. Saradnja SKGO sa ovim ministarstvima pokazuje da je uspeh mogu, pre svega pomou unapreenja i sistemske institucionalizacije odnosa.
3.3.3. Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata

Dosadanje iskustvo u Srbiji kazuje da Vlada najee trai partnere u SKGO u fazi formulisanja nacionalnih strategija za iju je primenu Vlada odgovorna. U Srbiji danas postoji
desetak nacionalnih strategija u ijoj je izradi delom uestvovala i SKGO. Strategija za
smanjenje siromatva, koja je usvojena 2003 godine, trasirala je put za uee SKGO u
stratekim procesima. Strategija odrivog razvoja, nacionalni planovi i akcije za osobe
sa invaliditetom i za rodnu ravnopravnost, Strategija za mlade, samo su neki od primera
saradnje dravnih organa sa SKGO u pripremi nacionalnih razvojnih dokumenata. U tom
smislu, u zemlji se uspostavila dobra praksa konsultovanja SKGO i tokom kreiranja stratekih dokumenata.
3.3.4. Uee u zakonodavnom postupku
30
Poslednjih nekoliko godina SKGO je konsultovana u postupku izrade zakona, a njeni

lanovi su reenjima ministara imenovani u sastav meuresornih radnih grupa koje su
pripremale neke od najvanijih organizacionih sistemskih propisa u domenu lokalne samouprave. Jedan od najsveijih primera je Nacrt zakona o radnim odnosima u lokalnoj
samoupravi, koji priprema Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Ministarstvo je ukljuilo SKGO i u proces izmena Zakona o lokalnim izborima i Zakona o platama u lokalnoj samoupravi. Naravno, dravni organi u Srbiji i dalje imaju monopol na
pripremu i predlaganje propisa. Iako u poslednjih nekoliko godina ima sve vie veoma
pozitivnih i vrednih primera u radu pojedinih ministarstava (posebno rad Ministarstva
za dravnu upravu i lokalnu samoupravu ili osnivanje i rad Odbora za lokalnu samoupravu Narodne skuptine) u veini sluajeva SKGO (uprkos tome to je nacionalna i jedina
asocijacija lokalnih vlasti u Srbiji) i dalje ima poloaj obinog uesnika u javnoj raspravi,
ak iako se zakonom menja karakter poverenih ovlaenja ili definiu pitanja od znaaja
za ostvarivanje prava graana na lokalnu samoupravu. Posledice nedovoljnog uea u
donoenju propisa trpe ne samo gradovi i optine, graani i svi drugi korisnici usluga kojima je ogranieno pravo na lokalnu samoupravu, ve i drutvo u celini jer se smanjuje
mogunost da akteri na lokalnom nivou daju svoje miljenje o kvalitetu predloenih zakonskih reenja i nameu se reenja koja je veoma teko sprovesti jer nisu u skladu sa
zahtevima iz prakse.
ANALIZA
Analiza sluaja: rad radne grupe za izradu Nacrta

zakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupravi
Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu je formiralo sredinom 2009.
godine Radnu grupu za pripremu Nacrta zakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupravi. Radnu grupu ine predstavnici MDULS-a, Republikog sekretarijata za
zakonodavstvo, Ministarstva finansija, SKGO i Slube za upravljanje kadrovima, a
posmatraku ulogu imaju predstavnici Sindikata zaposlenih u lokalnoj samoupravi.
Stalnu konferenciju gradova i optina u Radnoj grupi predstavlja grad Beograd pomonik direktora Slube naelnika Gradske uprave, Slavica Stanojevi. Rad Radne
grupe podrava Program Jaanje lokalne samouprave u Srbiji, faza 2 koji finansira
EU, a sprovodi Savet Evrope. SKGO je partner u ovom Programu.
Tokom 2010. godine aktivnosti na pripremi ovog zakonskog teksta su bile veoma
intenzivne. MDULS je od poetka veoma sistematino ukljuilo Stalnu konferenciju
gradova i optina u rad Radne grupe, a pojedinani gradovi i optine su ukljueni
u konsultativni proces koji je sproveden nakon to je pripremljena prva verzija zakonskog teksta. Veina primedbi SKGO, kao i pojedinanih lokalnih samouprava je
ukljuena u drugu verziju nacrta. Ova verzija je bila predmet dodatnih razmatranja
na proirenoj sednici Radne grupe, koja je odrana poetkom oktobra 2010. U periodu oktobar 2010 mart 2011. proces konane izrade ovog zakonskog teksta je uao
u fazu stagnacije. Iako su predstavnici lokalne samouprave prihvatili u celini predloeni tekst koji je predstavljen u oktobru 2010. i koji je trebalo da bude prosleen
Vladi RS, predlaga razmatra mogunost da jo jednom izmeni celokupan koncept
zvanja u lokalnoj samoupravi, to proces vraa na poetak.
U svom Programskom dokumentu o funkcionisanju politikog i pravnog sistema, koji

je predstavljen na Godinjoj skuptini Stalne konferencije gradova i optina u decembru
2009. godine, SKGO je usvojila preporuku usmerenu ka Vladi Republike Srbije i dravnim
organima o neophodnosti daljeg poboljanja procesa konsultovanja razliitih aktera u
zakonodavnom procesu, razmatranjem mogunosti donoenja posebnog zakona kojim
bi se uredio proces izrade zakona i podzakonskih akata i konsultativna uloga SKGO i drugih vanih aktera (komore, privredna udruenja, profesionalne asocijacije) u procesu pripreme propisa ili eventualnom izmenom Poslovnika Vlade i Skuptine kojima bi se institucionalizovalo uestvovanje ovakvih organizacija u zakonodavnom procesu i postupku
formulisanja sektorskih politika.
31
ANALIZA
Analiza sluaja: Promena sastava Komisije za

finansiranje lokalne samouprave
Jedan od najvanijih koraka ka institucionalnom jaanju poloaja lokalne samouprave u procesu pregovaranja o visini transfera, kao i o nainu i kriterijumima finansiranja lokalne samouprave u celini jeste osnivanje Komisije za finansiranje lokalne
samouprave. Komisija je ustanovljena Zakonom o finansiranju lokalne samouprave
2006. godine. Iako Komisija nije opravdala sva oekivanja u prve etiri godine svog
postojanja, ona je svojim postojanjem i radom predstavljala izuzetno vaan i koristan forum za dijalog izmeu predstavnika republikih organa (a pre svega Ministarstva finansija) i lokalne samouprave. Korisnost Komisije u dosadanjem radu
je naroito potvrena odlukama koje su razmatrane, odnosno donoene u okviru
Komisije, a koje se tiu prilagoavanja sistema transfera novim nadlenostima optina i gradova, odnosno promenjenom statusu veeg broja jedinica lokalne samouprave. Od poetka rada Komisije postavilo se pitanje da li je Komisija struno ili
politiko telo. Stalna konferencija gradova i optina, koja je u Komisiji od jedanaest
lanova (deset lanova i predsednik) zastupljena sa pet lanova, kontinuirano je od
poetka rada Komisije zastupala stav da bi Komisija imala vei uticaj i znaaj kada
bi od est lanova Komisije, koje imenuje Vlada Republike Srbije, makar dva ili tri
trebalo da budu izabrana, imenovana ili postavljena lica, to bi doprinelo reprezentativnosti sastava same Komisije i efikasnosti rada.
Sredinom septembra 2010. godine Vlada je donela reenje o razreenju dotadanjih
svojih est lanova komisije i istovremeno za predsednika komisije imenovala Dianu Dragutinovi, ministarku finansija u Vladi Republike Srbije. Iz sektorskih ministarstava, za lanove su imenovani dravni sekretari:
1. Nemanja Komazec, dravni sekretar u Ministarstvu ivotne sredine i prostornog planiranja,
2. Zoran Martinovi, dravni sekretar u Ministarstvu rada i socijalne politike,
3. Duko Radakovi, dravni sekretar u Ministarstvu za dravnu upravu i lokalnu samoupravu.
4. Radivoje Mitrovi, dravni sekretar u Ministarstvu prosvete
5. Jovica uki, pokrajinski sekretar za finansije.
32
Kada je u pitanju SKGO od presudnog je znaaja uee nacionalne asocijacije u pripremi

onih propisa koji imaju uticaj na ostvarenje ustavne i zakonske uloge lokalne samouprave. Takoe, u saradnji sa Narodnom skuptinom, Vladom RS i resornim ministarstvima
potrebno je uspostaviti konkretne modalitete sutinske saradnje u domenu razmatranja
zakonodavnih inicijativa i konsultovanja SKGO prilikom menjanja propisa od interesa za

funkcionisanja lokalne samouprave, za koje opti osnov ve postoji u potpisanim sporazumima o saradnji.
ANALIZA
4. Pregled mehanizama koordinacije u evropskim

dravama
Napomena: Uporedni pregled koji sledi ne predstavlja detaljnu analizu mehanizama koordinacije
politika u oblasti lokalne samouprave u svim odabranim dravama, ve samo prikaz dostupnih karakteristinih reenja, koja se mogu upotrebiti za poreenje sa analizom situacije u Srbiji. Razlozi
za to su, pre svega, obim ove studije, koji ne dozvoljava previe detaljnu analizu, kao i mala dostupnost odgovarajuih zvaninih izvora na engleskom jeziku, odnosno slinih uporednih studija na
ovu temu.
Za potrebe ove analize odabrano je est zemalja, ija e osnovna reenja u pogledu horizontalne i vertikalne koordinacije u usvajanju odluka od znaaja za lokalnu samoupravu
biti navedena u ovom delu. Posebno su navedeni obavezni mehanizmi koordinacije predvieni propisima i oni razvijeni u praksi. Osnovne karakteristike tih reenja prikazane su i
u uporednoj tabeli koja se nalazi u prilogu.
U vezi sa koordinacijom centralnih tela u pitanjima relevantnim za lokalnu samoupravu,
fokus analize je bio na postojanju posebnih centralnih organa ili tela zaduenih za koordinaciju javnih politika u vezi sa lokalnom samoupravom i posebnih procedura za usvajanje tih politika. Posebna panja je posveena i ulozi ministarstava finansija, odnosno
usvajanju politika u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave.
U pogledu vertikalne koordinacije, u veini evropskih zemalja danas postoje odreeni
mehanizmi konsultovanja lokalnih od strane centralnih vlasti, u pogledu izmena propisa ili u postupku donoenja budeta. U konsultacijama uglavnom uestvuju asocijacije lokalnih vlasti. U mnogim dravama, meu kojima su i one analizirane ovde, postoje
formalne strukture za konsultovanje (konferencije, komisije, radne grupe i sl.) koje se
periodino sastaju (godinje, polugodinje i sl.). U sloenim dravama se ove strukture
ponekad nalaze na regionalnom nivou, a ponekad na saveznom.10
U veini odabranih zemalja ti mehanizmi su zasnovani na sporazumima izmeu razliitih
nivoa vlasti. Meutim, ti sporazumi imaju jau snagu pravnu ili faktiku od onih koji
su zakljueni izmeu srpske asocijacije lokalnih vlasti i raznih dravnih organa (opisanih
u taki 3.1) Sa druge strane, postoje primeri regulisanja zakonima ili propisima sline snage (npr. poslovnikom parlamenta). Sve odabrane drave su ratifikovale Evropsku povelju
10 Saet pregled mehanizama konsultovanja u tridesetak zemalja lanica Saveta Evrope, videti u: The relationship between
central and local authorities, Report of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Situation in
2007 https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1364497&Site=DG1-CDLR&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIn
tranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679#P1023_60763 (21.12.2010).
33
ANALIZA
o lokalnoj samoupravi, koja predvia da lokalne vlasti moraju biti konsultovane, u najveoj moguoj meri, pravovremeno i na odgovarajui nain, u procesu planiranja i donoenja odluka u svim stvarima koje ih se direktno tiu (lan 4. stav 6. EPLS).
4.1. Austrija
Austrija je federalna drava. Obim ove analize dozvoljava samo analizu mehanizama horizontalne i vertikalne koordinacije na centralnom, saveznom nivou, iako slini mehanizmi mogu postojati i na nivou federalnih jedinica. Takoe, imajui u vidu da se uporedna
analiza ovde vri u cilju definisanja preporuka za unapreenje ovakvih mehanizama u
Srbiji, koja je unitarna drava, taj deo analize nije neophodan.
Horizontalna koordinacija
U okviru Sekretarijata austrijske Savezne vlade (Bundeskanzleramt) postoji Odeljenje za
koordinaciju (Odeljenje IV od ukupno sedam odeljenja, Sektion fr Koordination), koje je,
izmeu ostalog, zadueno za pripremu vladinih politika i obezbeivanje konzistentnosti
u saradnji saveznih ministarstava u svim oblastima javne politike.11 Pored toga, Odeljenje
je zadueno za koordinaciju politika i u pojedinim oblastima, kao to su privredni razvoj,
makroekonomija, lanstvo Austrije u EU i drugim organizacijama, planiranje i regionalna
politika na saveznom i nivou federalnih jedinica, strukturna politika i sl.
Prema Zakonu o broju, nadlenostima i uspostavljanju saveznih ministarstava, Sekretarijat ima status ministarstva. Prema istom Zakonu, Ministarstvo unutranjih poslova je
nadleno za poslove u vezi sa optinama i asocijacijama optina, u stvarima koje nisu u
nadlenosti Sekretarijata.12
Mnogi aspekti zakonodavnog postupka u Austriji nisu detaljno regulisani propisima.13
Nacrte propisa obino izrauju nadlena ministarstva na osnovu smernica iji je donosilac Ustavna sluba Vlade (Verfassungsdienst).14 Prethodne konsultacije, unutar Vlade,
organizuje samo nadleno ministarstvo, obino objavljujui nacrt na svojoj internet
stranici. Ministarstvo finansija se konsultuje u ranijim fazama, kada se radi o oblastima
koje dolaze u dodir sa njihovim nadlenostima. Nadleno ministarstvo obino posebno
obavetava o nacrtu druga ministarstva u ijem delokrugu su odreeni aspekti nacrta,
kako bi se izbegao veto u Savetu ministara (Vladi). Interno konsultovanje drugih nadlenih ministarstava, dakle, nije formalna faza u zakonodavnom postupku, a koordinaciju
izmeu resornih ministarstava i agencija vri uglavnom Sekretarijat Vlade.
11
Detaljnije o poslovima Odeljenja za koordinaciju: http://www.austria.gv.at/site/3362/default.aspx na nemakom

jeziku ili http://www.austria.gv.at/site/3859/default.aspx na engleskom jeziku (21.12.2010).
12 Tekst Zakona na nemakom i engleskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfr

age=Erv&Dokumentnummer=ERV_1986_76 (21.12.2010).
13 Osnovne karakteristike zakonodavnog postupka u Austiji su ovde navedene prema: Better Regulation in Europe: Austria
2010, OECD.
34
14 Tekst smernica dostupan je na internet stranici sekretarijata austrijske vlade, na nemakom jeziku: http://www.bundeskanzleramt.at/DesktopDefault.aspx?TabID=3513&Alias=BKA (21.12.2010).
Nakon upuivanja nacrta zakona Vladi, Ustavna sluba (Verfassungsdienst) proverava njegovu usklaenost sa nacionalnim propisima, pravom EU i meunarodnim pravom, kao
i kvalitet i konzistentnost samog zakonskog teksta. U tom smislu, njena uloga je slina
ulozi Sekretarijata za zakonodavstvo Republike Srbije. Konsultovanje Ustavne slube je
obavezno uvek kada je pokrenut tzv. konsultativni mehanizam (Konsultationsmechanismus), o kome e kasnije biti rei.
ANALIZA
Predlog zakona koji usvoji Vlada prosleuje se parlamentu. Najvei deo zakona donosi
Nacionalno vee (Nationalrat), dok Savezno vee (Bundesrat) uglavnom samo ima pravo
veta.15 Pre odluivanja u plenumu, o predlozima zakona odluuju odbori. Tzv. struni odbori, zadueni za odreenu oblast, formiraju se na poetku svakog mandata parlamenta.16
Ako je potrebno, u cilju pojanjenja, pozivaju se predstavnici resornog ministarstva, kao
i drugi strunjaci, predstavnici socijalnih partnera i sl. da predstave svoje stavove. Nakon
usvajanja u parlamentu, zakon potpisuje predsednik Republike, zakon se proglaava i
stupa na snagu.
Priprema propisa i mera u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave je u nadlenosti Ministarstva finansija. Osnovni principi fiskalnih odnosa izmeu razliitih nivoa vlasti su
regulisani Fiskalnim ustavnim zakonom iz 1948. godine (Finanz-Verfassungsgesetz). Oni se
detaljnije razrauju Zakonom o fiskalnom ujednaavanju (Finanzausgleichsgesetz), koji se
menja otprilike svake etiri godine.17
Vertikalna koordinacija
Austrija vai za jednu od evropskih drava sa posebno dobro razvijenim i delotvornim
mehanizmima konsultovanja regionalnih i lokalnih vlasti u procesu donoenja odluka.18
Austrija predstavlja interesantan primer za ovu studiju i zbog toga to su, pored zakona, mehanizmi konsultovanja u velikoj meri razvijeni u praksi i definisani sporazumima
izmeu tri nivoa vlasti. Kako je Austrija sloena drava, lokalne vlasti se konsultuju i prilikom donoenja saveznih propisa i propisa federalnih jedinica.
Tzv. mehanizam konsultovanja je sporazum izmeu razliitih teritorijalnih entiteta,
odnosno savezne drave, federalnih jedinica i dve asocijacije lokalnih vlasti. Zasnovan je
na lanu 15a saveznog Ustava Austrije, a kada u njemu uestvuju i optine, primenjuje
se i poseban ustavni zakon. Osnovni sporazum o mehanizmu konsultovanja zakljuen
15 Pravila postupka u Nacionalnom veu, na engleskom jeziku: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GOGNR/gog01_P1-8.shtml (21.12.2010)
16 Prema podacima sa zvanine internet stranice Nacionalnog vea, poetkom 2010. godine bilo je tridesetak takvih
odbora.
17
Detaljniji podaci o sistemu fiskalnih odnosa izmeu razliitih nivoa vlasti: The Fiscal Equalisation System in Austria, dostupni su na engleskom jeziku na zvaninoj internet stranici Saveznog ministarstva finansija: http://english.bmf.
gv.at/budget/intergovernmentalfi_252/fiscal_equalisation_system.pdf (20.12.2010).
18 Za poreenje sa drugim dravama lanicama Evropske unije videti, npr: Consultation procedures within European states:
An assessment of the systems for consultation between central governments and the national associations of local and regional
government, Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2007, str. 1522.
35
ANALIZA
je 1999. godine, sa prevashodnim ciljem da unapredi koordinaciju sistema za fiskalno

ujednaavanje. Sporazum se odnosi na pripremu zakona i podzakonskih akata i sadri
mnogobrojna pravila, ukljuujui obaveze razmene informacija, mogunost sazivanja
pregovora u okviru specifinog foruma za konsultacije (Konsultationsgremium) i podnoenje parlamentu zajednikih preporuka foruma za konsultacije o finansijskim aspektima
predloga propisa (Kostentragung).
Mehanizam ovlauje saveznu dravu, federalne jedinice i lokalne vlasti da pokrenu odreeno pitanje u vezi sa saveznim ili propisima federalnih jedinica, pre svega na osnovu
budetskih optereenja. Ako se jedna od strana pozove na mehanizam, pregovori su
obavezni. Konsultacije izmeu saveznog nivoa i federalnih jedinica su relativno intenzivne, iako esto ne budu formalizovane. Konsultacije obino traju etiri nedelje, a pored
konsultacija o samom aktu koji se donosi, vode se i konsultacije o finansijskim uticajima
propisa.
Takoe, austrijske asocijacije gradova i optina imaju veoma snanu poziciju, koja je garantovana Ustavom (lan 115. stav 3).19 Lokalne vlasti uestvuju u zakonodavnom procesu
iskljuivo preko svojih asocijacija. Asocijacije prikupljaju stavove svojih lanova o nacrtima zakona i sintetizuju ih u jedinstvene stavove.
Resorna ministarstva prosleuju asocijacijama nacrte zakona u poetnim fazama i asocijacije imaju etiri nedelje da reaguju. U tom periodu asocijacija moe traiti posebne
konsultacije (pregovore sa Saveznom vladom) o datom nacrtu. Posebne konsultacije se
mogu traiti pod odreenim uslovima, koji su predvieni sporazumom, npr., kada se radi
o zakonu koji e imati znaajan finansijski uticaj. U svakom sluaju, asocijacije lokalnih
vlasti su pozvane da daju svoja miljenja na nacrte zakona u redovnom postupku optih
konsultacija (javne rasprave). Asocijacije imaju mogunost da pokrenu konsultacije i kasnije u zakonodavnom postupku, nakon to Savezna vlada usvoji predlog zakona. Sporazum predvia i da u sluaju da pregovori izostanu ili ne dovedu do reenja, predstavnici
federalnih jedinica ili lokalnih vlasti mogu pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom.
U pogledu finansiranja lokalne samouprave, pre nego to Savezna vlada podnese parlamentu predlog zakona o fiskalnom ujednaavanju, obavljaju se konsultacije izmeu saveznog ministra finansija i predstavnika federalnih jedinica i lokalnih vlasti.
Skuptinskim odborima se dostavljaju stavovi asocijacija lokalnih vlasti, koji se objavljuju i na njihovoj internet stranici. Ustav Austrije posebno predvia da je savezna drava
obavezna da o projektima Evropske unije, to ukljuuje i donoenje propisa, informie
federalne jedinice i jedinice lokalne samouprave i omogui im da u razumnom roku iznesu svoje stavove o tome. To, meutim, ne podrazumeva njihovo pravo da o tome trae
posebne konsultacije (pregovore).
36
19 lan 115. stav 3. saveznog Ustava: Austrijska asocijacija optina i Austrijska asocijacija gradova su ovlaene da predstavljaju interese optina. Ova odredba uneta je u Ustav 1988. godine.
4.2. Italija
ANALIZA
Pitanja iz oblasti lokalne samouprave su u Italiji u nadlenosti Ministarstva unutranjih poslova, odnosno njegovog Odeljenja za unutranje i teritorijalne poslove (Dipartimento per gli
affari interni e territoriali).20 Ovi poslovi se odnose na sistem lokalne samouprave, odnosno
izbor i funkcionisanje organa lokalne samouprave i finansiranje lokalne samouprave.
Dakle, za razliku od veine drugih drava, gde su pitanja fiskalnih odnosa izmeu razliitih nivoa vlasti i finansiranja lokalne samouprave u delokrugu ministarstva finansija, u
Italiji je to u nadlenosti Ministarstva unutranjih poslova, u okviru kog postoji Direkcija
za lokalne finansije.
Kao i u drugim dravama, u oba doma italijanskog parlamenta (Komori predstavnika i
Senatu) o predlozima zakona raspravljaju odgovarajui odbori. Kao i u veini drugih primera, ne postoji poseban parlamentarni odbor koji bi raspravljao o svim predlozima zakona koji imaju uticaj na lokalnu samoupravu.21
Za razliku od Austrije, u Italiji postoje posebna tela formirana u cilju vertikalne koordinacije politika tzv. stalne konferencije. Mehanizmi vertikalne koordinacije su prvobitno
bili predvieni samo za konsultovanje regiona (osamdesetih godina 20. veka), da bi kasnije bili proireni i na autonomne provincije i lokalne vlasti (sredinom devedesetih).
Postoje tri konferencije: Konferencija za odnose drave i gradova i lokalnih samouprava (Conferenza Stato-citt ed autonomie locali); Stalna konferencija za odnose izmeu drave, regiona i
autonomnih provincija Trento i Bolzano (Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano) i Zajednika konferencija (Conferenza Unificata).
Konferencije su zajednika tela predstavnika razliitih nivoa vlasti i imaju savetodavnu
funkciju i funkciju donoenja odluka u cilju olakavanja saradnje izmeu njih. One se posebno bave pravnim okvirom za funkcionisanje lokalne samouprave. Kao i u Austriji, italijanske lokalne vlasti mogu uestvovati u konsultacijama samo preko svojih asocijacija.
U Italiji postoji nekoliko takvih asocijacija.
Druga od navedenih konferencija takoe saziva ad hoc sastanke o pitanjima u vezi sa politikama Evropske unije koje mogu biti od znaaja za lokalnu samoupravu. Zajednika
konferencija daje miljenja o godinjem zakonu o finansiranju i planskim dokumentima
u oblastima privrede i finansija. Takoe, ona ima savetodavnu ulogu u postupku reorganizacije uprave, posebno u vezi sa prenosom nadlenosti na regione i lokalne vlasti.
20 Osnovne informacije o poslovima iz oblasti lokalne samouprave koje obavlja Ministarstvo unutranjih poslova dostupne su na engleskom jeziku na zvaninoj internet stranici Ministarstva: http://www.interno.it/mininterno/export/
sites/default/en/themes/state-local_authority_relations/ (22.12.2010).
21
Npr., spisak odbora Senata: http://www.senato.it/english/business/28031/28046/genpagina.htm (20.12.2010).
37
ANALIZA
Konferencijom za odnose gradova i lokalnih samouprava predsedava predsednik vlade ili

ministar unutranjih poslova, a njegovi lanovi su i ministri ekonomije i finansija, infrastrukture, zdravlja i predstavnici asocijacija lokalnih vlasti, kao i est predsednika provincija i 14 gradonaelnika. Zakonom iz 2003. godine predvieno je da se odluke o merama
Vlade koje su usvojene bez prethodnog konsultovanja subjekata na koje se odnose prosleuju Konferenciji, koja moe traiti njihovo preispitivanje.
Poslovnik italijanskog Senata predvia da odbori mogu organizovati posebne rasprave u
cilju prikupljanja podataka, na koje se mogu pozvati i predstavnici lokalnih vlasti.22
4.3. Poljska
Pitanja sistema lokalne samouprave, odnosno lokalne uprave, u delokrugu su Ministarstva unutranjih poslova i uprave (tanije Odeljenja za javnu upravu, u okviru koga postoji Jedinica za organizaciju teritorijalne uprave). To je veoma slino delokrugu Ministarstva
za dravnu upravu i lokalnu samoupravu Srbije, u pogledu sistema lokalne samouprave.
U vezi sa korienjem strukturnih fondova Evropske unije, saradnja sa jedinicama lokalne samouprave po pitanjima regionalnog razvoja u nadlenosti je Ministarstva za regionalni razvoj.23
Takoe, i postupak donoenja odluka unutar Vlade (Saveta ministara) slian je onom koji
je predvien vaeim propisima u Srbiji. Nacrti akata se prvo prosleuju drugim resornim ministarstvima, a zatim prolaze kroz proceduru vladinih stalnih tela (odbora). Za
svaki nacrt zakona se moraju razmotriti oekivane finansijske posledice. Pre stavljanja
na dnevni red Vlade, tekst razmatra i Pravna komisija Sekretarijata predsednika vlade,
slino kao i Sekretarijat za zakonodavstvo kod nas. Takoe, miljenje o aktu daje i Odbor
za evropske integracije, slino kao Kancelarija za evropske integracije u Srbiji.
U poljskom parlamentu postoji Odbor za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku.24
U pogledu odluka koje donose Vlada (predloga zakona i akata Vlade) i resorna ministarstva, od 1993. godine postoji posebno telo Zajedniki komitet centralne i lokalnih/regionalnih vlasti, u okviru koga asocijacije lokalnih i regionalnih vlasti pregovaraju sa Vladom
i iznose svoje stavove o nacrtima zakona ili propisima Vlade i ministarstava. Do 2005.
godine osnov za funkcionisanje ovog tela bio je akt predsednika vlade, a 2005. je usvojen
22 lan 48. Poslovnika Senata teskt Poslovnika je dostupan na engleskom jeziku na adresi:

http://www.senato.it/english/business/28029/genpagina.htm (21.12.2010).
23 http://www.mrr.gov.pl/english/Strony/default.aspx (20.12.2010).
38
24 Spisak svih odbora na engleskom jeziku: http://www.sejm.gov.pl/english/organy/sc1.htm (18.12.2010).

Stranice posveene pojedinim odborima su dostupne samo na poljskom jeziku.
zakon o zajednikom komitetu. Pored tog mehanizma, odreena resorna ministarstva

ukljuuju predstavnike lokalnih vlasti u ranim fazama izrade nacrta propisa i organizuju
neformalne konsultacije.25
ANALIZA
Pored toga, predstavnici asocijacija uestvuju i u radu razliitih nacionalnih konsultativnih tela npr., Saveta nacionalnog fonda za zatitu ivotne sredine, Nacionalnog saveta
za zapoljavanje i sl.
Zakonom je predvieno da se Zajedniki komitet sastaje najmanje jednom u dva meseca, ali
se u praksi sastaje jednom meseno. U okviru Komiteta postoji devet tematskih potkomiteta (za pitanja evropske politike, javnih finansija, obrazovanja, kulture i sporta, zdravstvene zatite i socijalne politike, infrastrukture, lokalnog razvoja, regionalnog razvoja i zatite
ivotne sredine, javne sigurnosti, ruralnih sredina i poljoprivrede, informacionog drutva i
javne statistike). Potkomiteti pripremaju nacrte miljenja za sastanke Zajednikog komiteta. Vlada je obavezna da miljenje Zajednikog komiteta priloi predlogu zakona koji usvaja.
Sa druge strane, poslovnici parlamentarnih domova predviaju obavezu uea predstavnika lokalnih vlasti u postupku donoenja zakona od znaaja za lokalnu samoupravu. Na primer, lan 36. Poslovnika Sejma (donjeg doma parlamenta) predvia da se
u raspravi o aktima koji mogu prouzrokovati promene u funkcionisanju lokalnih vlasti
moraju konsultovati nacionalne asocijacije koje su deo Zajednikog komiteta centralne i
lokalnih i regionalnih vlasti.
Nacionalne asocijacije mogu da daju svoje miljenje o predloenim aktima u roku od 14
dana od prijema predloga. Miljenja upuuju ili lanovima resornih parlamentarnih odbora ili svim lanovima Sejma. Takoe, predstavnici lokalnih vlasti mogu da predstave
svoje stavove i na sednicama parlamentarnih odbora.
U praksi, Asocijacija poljskih gradova dobija sve predloge zakona i poziva se na uee
na sastancima razliitih odbora, a posebno Odbora za lokalnu samoupravu i regionalnu
politiku. Slino je i sa gornjim domom parlamenta, gde postoji Odbor za lokalnu samoupravu i dravnu upravu.
4.4. Holandija
Pitanja teritorijalne organizacije i lokalne samouprave su u delokrugu Ministarstva unutranjih poslova. U okviru ovog ministarstva postoje dva saveta koja su direktnije zaduena za ova pitanja i zbog svoje specifinosti e biti ovde prikazana.
Savet za javnu upravu (Raad voor het openbaar bestuur) i Savet za finansijske (fiskalne) odnose (Raad voor de financile verhoudingen) jesu savetodavna tela vlade i parlamenta.26 Savet
25 Navedeno prema: CEMR (1997), str. 165172.

26 Detaljnije na http://www.rob-rfv.nl/default.aspx?inc=detail&ref_id=English&skin=Rob&type=english (20.12.2010)
39
ANALIZA
za javnu upravu se bavi pitanjima strukture i funkcionisanja uprave, u cilju unapreenja

delotvornosti i efikasnosti. Savet za finansijske odnose bavi se fiskalnim odnosima izmeu centralnog nivoa vlasti, optina i pokrajina.
Saveti su osnovani zakonom, nezavisni su i mogu davati miljenja o odreenim pitanjima
kada se to od njih zatrai ili na sopstvenu inicijativu. U svakom sluaju, kada saveti daju
miljenje, vlada je obavezna da u roku od tri meseca saopti svoj stav povodom tog miljenja donjem domu parlamenta.
U daljem toku zakonodavnog postupka, nakon to vlada usvoji predlog zakona, ne postoje posebni mehanizmi kreirani iskljuivo za pitanja lokalne samouprave, te ovde taj
postupak nee biti posebno detaljno analiziran.27 U Holandiji, kao i u drugim dravama
koje imaju dravne savete koji, izmeu ostalog, imaju i savetodavnu ulogu u postupku
usvajanja propisa, oni ispituju usklaenost predloga sa nacionalnim propisima i pravilima meunarodnog prava. Kao i drugde, u donjem domu parlamenta e predlog razmatrati odgovarajue stalno radno telo (odbor).
Odbor moe organizovati javnu raspravu na koju poziva predstavnike centralnih vlasti
ili strunjake, o emu izvetaj dobijaju svi lanovi donjeg doma, a vlada odgovara na
njega.
Vaei mehanizmi vertikalne koordinacije i konsultovanja regulisani su Zakonom o optinama i Zakonom o provincijama (oba iz 1992). Njima je predviena obaveza vlade da konsultuje lokalne vlasti ili tela koja ih predstavljaju u svim pitanjima i o predloenim propisima koji se odnose na njih. Vlada je duna da lokalne vlasti obavesti o svojim stavovima
i namerama da donese odluke koje se odnose na njih. Mora im omoguiti da izraze svoje
stavove o tome i daju komentare na nacrte zakona. Predvieno je da ministar unutranjih poslova koordinira usvajanje mera koje utiu na lokalne vlasti i provincije.28
Pored ovih zakonskih mehanizama, od 1987. postoji ustaljena praksa da svaka nova vlada
zakljuuje sporazum sa asocijacijama lokalnih vlasti i provincija (VNG i IPO). Tim sporazumima se predviaju pravila u meusobnim odnosima tri nivoa vlasti, osnovni principi
raspodele javnih fondova i osnovni principi saradnje u odreenim oblastima javne politike i novi propisi.
Iako su mogui pregovori izmeu centralnih vlasti i pojedinane lokalne vlasti, konsultacije se obino obavljaju preko asocijacije. Konsultacije se uglavnom obavljaju u odnosima izmeu lokalnih vlasti i vlade, ali postoje i kontakti izmeu parlamentarnih domova i
predstavnika lokalnih vlasti.
40
27 Detaljnije o zakonodavnom postupku u Holandiji, npr. Better Regulation in the Netherlands, u: Better regulation in
Europe: An assessment of regulatory capacity in 15 member states of the European Union, OECD, 2009.
Do konsultacija obino dolazi na ad hoc osnovi, mada se u odreenim oblastima sastanci zakazuju u redovnim intervalima. Najvanija je tzv. konsultativni sastanak svih nivoa
vlasti, kojim predsedava predsednik vlade, a koji okuplja predsednike obe asocijacije i ministre. Odrava se najmanje dva puta godinje i prati realizaciju zajednike agende definisane sporazumom izmeu tri nivoa vlasti na poetku mandata vlade. Funkcionisanje
tih sastanaka je ureeno tzv. Kodeksom o odnosima izmeu nivoa vlasti.29 Pored toga,
redovno se obavljaju i posebne konsultacije u pojedinim oblastima npr., o budetu jednom godinje, o zatiti ivotne sredine dva ili tri puta godinje i o EU i Savetu Evrope na
mesenom nivou.
ANALIZA
4.5. Hrvatska
Slino primerima Poljske i Srbije, nadlenost za sistem lokalne samouprave je u Hrvatskoj
poverena Ministarstvu uprave, koje unutar Uprave za politiki sustav, dravnu upravu
te lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu ima Sektor za lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu, sa Odjelom za ustrojstvo i razvoj lokalne i podrune (regionalne)
samouprave i Odjelom za nadzor lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Meutim, Ministarstvo uprave je zadueno i za koordinaciju veine aktivnosti predvienih Smjernicama i naelima za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj,
samostalno ili u saradnji sa drugim resornim ministarstvima ili udruenjima lokalnih i
regionalnih vlasti. Ove smernice je usvojila Vlada Hrvatske u julu 2010. godine.
Takoe, Vlada je u oktobru 2010. odlukom formirala i Povjerenstvo za usuglaavanje kriterija za decentralizaciju poslova dravne uprave, telo iji je zadatak da usaglasi kriterijume za prenos poslova sa centralnog na druge nivoe vlasti i javnih ovlaenja na nedravna tela. ini ga 9 lanova, koji su predstavnici resornih ministarstava, uglavnom na nivou
dravnih sekretara.30
U decembru 2004. godine, Vlada Republike Hrvatske je usvojila Okvirni program decentralizacije za razdoblje 20042007, kojim je predviena dalja decentralizacija i izmena sistema finansiranja lokalne samouprave. Takoe, Vlada je imenovala Povjerenstvo za decentralizaciju, koje su inili predstavnici resornih ministarstava i predstavnici asocijacija
lokalnih vlasti (Hrvatske zajednice upanija i Saveza Udruge gradova i Udruge opina).31
Na elu Povjerenstva je bio dravni sekretar Sredinjeg dravnog ureda za upravu, a
29 Broura o ovom kodeksu i sporazumima izmeu predstavnika sva tri nivoa vlasti je dostupna na engleskom jeziku na
http://english.minbzk.nl//subjects/public/publications/@48362/code_of (21.12.2010)
30 Odluka preuzeta sa: www.vlada.hr/hr/content/download/145056/2106617/file/85-1.2.pdf (8.11.2010).
31 Navedeno prema: Nives Kopajtich-krlec, Od jednostepene do viestepene lokalne samouprave Lokalna samouprava u Hrvatskoj, u: Zdravko Zlokapa, Duan Damjanovi (ur.), Modeli organizacije lokalne samouprave: Slovenija, Hrvatska,
Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija, Beograd: Palgo centar, 2008, str. 5091.
41
ANALIZA
lanovi iz nadlenih ministarstava bili su na nivou pomonika ministra i dravnih sekretara. Povjerenstvo za decentralizaciju je bilo zadueno za realizaciju Okvirnog programa
i u te svrhe je formiralo strune grupe za oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalne zatite,
zatite ivotne sredine, poljoprivrede i jaanje fiskalnog kapaciteta. Meutim, kasnije je
ocenjeno da Povjerenstvo nije postalo pokretaka snaga procesa decentralizacije, te da
je Hrvatska kasnila sa implementacijom programa decentralizacije.32
Kao to je reeno, u julu 2010. godine, hrvatska vlada je usvojila Smjernice i naela za
funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, u formi zakljuka.33 Ovaj dokument
predstavlja korak u realizaciji Programa gospodarskog oporavka, koji je sadanja vlada
usvojila na poetku svog mandata, u kome je jedna od mera racionalizacija teritorijalne
organizacije i dalja decentralizacija. Smernice bi trebalo da budu osnov za izradu dugorone strategije decentralizacije, da definiu institucionalni i vremenski okvir i glavne nosioce tog procesa. Kao jedno od osnovnih naela budue strategije, Smernice predviaju
obavezu centralnih vlasti da konsultuju jedinice lokalne i regionalne samouprave.34
Prvi korak predvien Smernicama je formiranje radne grupe (Radne skupine), koju ine
predstavnici resornih ministarstava, nauno-istraivakih ustanova, privrednog sektora,
sindikata i udruenja jedinica lokalne i regionalne samouprave. Radnu grupu je hrvatska
vlada formirala 9. septembra 2010. godine.35
Prema odluci, Radna grupa bi trebalo da utvrdi poslove koje bi trebalo preneti sa centralnog na lokalni ili regionalni nivo vlasti, da utvrdi model optimalne teritorijalne organizacija za obavljanje decentralizovanih poslova, da utvrdi mehanizme obavezne i dobrovoljne
saradnje jedinica lokalne i regionalne samouprave, da analizira uinke teritorijalne reorganizacije na predloene modele. Radnu grupu ine 23 lana, od kojih su 12 predstavnici
centralnog nivoa vlasti, 3 regionalnog i lokalnog nivoa, 6 predstavnika strunih i akademskih institucija, 1 predstavnik sindikata i 1 predstavnik udruenja poslodavaca. Predsednik
Radne grupe je ministar uprave, a njegov zamenik dravni sekretar Ministarstva uprave.
4.6. Republika eka

Kao i u sluaju prethodno navedenih drava, i u Republici ekoj su pitanja sistema lokalne samouprave u delokrugu Ministarstva unutranjih poslova. Takoe, prema pravilima
postupka vlade, nacrte zakona ispituju odgovarajue slube vlade (Generalni sekretarijat
vlade i pravne slube), odnosno odbori vlade, ako se radi o vanijim pitanjima.36
32 Navedeno prema Izvetaju Evropske komisije o napretku Hrvatske za 2008. godinu, SEC (2008) 2694, str. 8. Preuzeto
sa: http://www.nhs.hr/download/Izvjesce_o_napretku_RH_2008_hrv.pdf (8.11.2010).
33 Tekst ovog dokumenta je dostupan na internet stranici Ministarstva uprave Republike Hrvatske: http://www.uprava.
hr/default.aspx?ID=284 (preuzeto 8.11.2010).
34 Str. 7 Smernica.
42
35 Odluka o osnivanju i imenovanju radne grupe je dostupna na adresi: http://www.uprava.hr/UserDocsImages/novosti_dokumenti/468-100.pdf (preuzeto 8.11.2010).
36 Navedeno prema: A comparative analysis of government offices in OECD countries, OECD, 2004.
U postupku pred parlamentom (Senatom), o predlozima zakona se raspravlja u resornim

odborima, a o predlozima zakona koji se odnose na sistem lokalne samouprave u Odboru
o javnoj upravi, regionalnom razvoju i ivotnoj sredini.
ANALIZA
Odlukom Vlade iz 2004. godine predvieno je da ministarstva konsultuju Uniju gradova
i optina eke o predlozima zakona upuenim Parlamentu koji mogu imati uticaj na
optine. Pored toga, postoji i sporazum zakljuen izmeu Unije i Vlade 2005. godine, kao
i poseban sporazum o saradnji Unije sa ministarstvom regionalnog razvoja.37
Kao i u nekim drugim dravama, i u ekoj se konsultacije obavljaju preko asocijacija lokalnih i regionalnih vlasti.
Najmanje dva puta godinje se odrava sastanak lanova vlade i izvrnog odbora asocijacije lokalnih vlasti, na kojima vlada predstavlja predloge zakona i mera javne politike i
definiu se konkretne oblasti saradnje.
Takoe, poslovnik Senata predvia da tela Senata i pojedinani senatori imaju pravo da
zatrae informacije ili objanjenja od predstavnika centralnih ili lokalnih vlasti, koje su im
potrebne da bi doneli odgovarajue odluke. Predstavnici centralnih i lokalnih vlasti duni
su da na takav zahtev odgovore najkasnije u roku od 30 dana, osim ako bi to bilo suprotno propisima o objavljivanju tajni.38
5. Zakljuna razmatranja
5.1. Osnovni problemi u primeni postojeih modela horizontalne i
vertikalne koordinacije u procesu donoenja odluka od znaaja za
lokalnu samoupravu
Analiza propisa i institucionalnog okvira u Srbiji ukazuje na sledee probleme:
1. Pitanja znaajna za lokalnu samoupravu nisu posebno prepoznata u postupku donoenja propisa i usvajanja strategija.
Postupak usvajanja propisa i stratekih dokumenata je ureen na opti nain i ne
pravi se razlika u pogledu obaveznih koraka ili obaveznih uesnika u tom postupku
u zavisnosti od sadrine propisa. Odreena odstupanja u tom pogledu postoje jedino u pogledu propisa koji se donose u procesu harmonizacije domaih propisa sa
propisima Evropske unije.
2. Ne postoji dravni organ zaduen za koordinaciju postupka donoenja tih zakona i
usvajanja drugih dokumenata.
38 lanovi 12. i 46. Poslovnika. Tekst Poslovnika na engleskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.senat.cz/informace/zadosti/zak107-eng.php?ke_dni=23.12.2010&O=8 (21.12.2010).
43
ANALIZA
Osim u sluaju propisa koji su u delokrugu Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, ovo ministarstvo (niti neko drugo telo na nivou vlade) nije posebno zadueno za praenje usvajanja propisa koji direktno utiu na lokalnu samoupravu. Na primer, Poslovnikom Vlade nije predvieno u kojim sluajevima bi za
nacrte zakona obavezno trebalo pribaviti miljenje Ministarstva. Slino je i sa ranijim skuptinskim Odborom za lokalnu samoupravu, sada Odborom za pravosue,
dravnu upravu i lokalnu samoupravu.
3. Ne postoji institucionalizovani (odnosno, obavezni) nain za uee predstavnika
lokalnih vlasti u donoenju propisa i odluka od znaaja za lokalnu samoupravu na
centralnom nivou.
Uee predstavnika lokalnih vlasti u donoenju odluka od znaaja za lokalnu samoupravu je za sada zasnovano jedino na ad hoc praksi odreenih ministarstava,
odnosno angaovanju asocijacije lokalnih vlasti da se na neki nain ukljue u taj
proces.
5.2. Iskustva evropskih drava koja je mogue primeniti da bi se poboljali

mehanizmi koordinacije u Srbiji
Potrebno je odrediti organ dravne uprave ili posebno telo koje e biti zadueno za
koordinaciju donoenja odluka koje su od znaaja za, odnosno koje direktno utiu na jedinice lokalne samouprave. Ovaj organ dravne uprave moglo bi da bude
Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu. Imajui u vidu da je predstavnik Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu, na nivou dravnog
sekretara, od septembra 2010. godine, lan Komisije za finansiranje lokalne samouprave, davanje veih ovlaenja ovoj komisiji bi posredno ojaalo i oekivanu buduu koordinacionu ulogu Ministarstva. U sluaju formiranja posebnog tela, u njegovo lanstvo bi trebalo ukljuiti predstavnike lokalnih vlasti i/ili njihovih asocijacija.
Predstavnici lokalnih vlasti bi trebalo da budu ukljueni i u tela koja usvajaju vane strateke dokumente, a posebno nacionalnu strategiju decentralizacije (primer
Hrvatske).
Propisima koji ureuju zakonodavni postupak bi trebalo definisati obavezne korake u donoenju odluka (zakona i drugih propisa i stratekih dokumenata), koji
ukljuuju uee odgovarajuih organa dravne uprave, slubi i tela Vlade (kao
oblika horizontalne koordinacije) i asocijacija lokalnih vlasti (vertikalna koordinacija). Obavezni mehanizmi vertikalne koordinacije, odnosno konsultovanja lokalnih nivoa vlasti mogu se predvideti i zakonom o sistemu lokalne samouprave (primer Holandije).
44
Trebalo bi definisati odluke koje nije mogue doneti bez uea predstavnika lokalnog nivoa vlasti, odnosno mehanizme kojima bi predstavnici lokalnog nivoa mogli
da pokrenu obavezne konsultacije u pogledu odreenih pitanja (primer Austrije).
Korieni izvori
ANALIZA
Propisi i strateki dokumenti Republike Srbije

Ustav Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 86/06)
Zakon o dravnoj upravi (Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 i 95/10)
Zakon o Vladi (Slubeni glasnik RS, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08)
Zakon o ministarstvima (Slubeni glasnik RS, br. 65/08)
Zakon o Narodnoj skuptini ( Slubeni glasnik RS, br. 9/10)
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine. (Slubeni glasnik RS, br. 9/02)
Zakon o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik RS, br. 129/07)
Poslovnik Vlade (Slubeni glasnik RS, br. 61/06 - preien tekst, 69/08, 88/09, 33/10 i 69/10)
Poslovnik Narodne skuptine (Slubeni glasnik RS, br. 52/10)
Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine sa Akcionim planom.
Meunarodni izvori
Better regulation in Europe: An assessment of regulatory capacity in 15 member states of the European Union, OECD,
2009, http://www.oecd.org/document/52/0,3746,en_2649_34141_44216500_1_1_1_1,00.html (20.12.2010).
Better Regulation in Europe: Austria 2010, OECD, http://www.oecd-ilibrary.org/content/book/9789264094772-en
(20.12.2010).
Code of Inter-administrative relations, Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Netherlands, http://english.minbzk.nl//subjects/public/publications/@48362/code_of (21.12.2010).
A comparative analysis of government office in OECD countries, OECD, 2004, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/
public/documents/cafrad/unpan024508.pdf (20.12.2010).
Consultation procedures within European states: An assessment of the systems for consultation between central governments and the national associations of local and regional government, Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2007
The Fiscal Equalisation System in Austria, dostupno na engleskom jeziku na zvaninoj internet stranici Saveznog
ministarstva finansija http://english.bmf.gv.at/budget/intergovernmentalfi_252/fiscal_equalisation_system.
pdf (20.12.2010).
Izvetaj Evropske komisije o napretku Hrvatske za 2008. godinu, SEC (2008) 2694, str. 8. Preuzeto sa http://
www.nhs.hr/download/Izvjesce_o_napretku_RH_2008_hrv.pdf (20.12.2010).
Nives Kopajtich-krlec, Od jednostepene do viestepene lokalne samouprave Lokalna samouprava u Hrvatskoj, u: Zdravko Zlokapa, Duan Damjanovi (ur.), Modeli organizacije lokalne samouprave: Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija, Beograd: PALGO centar, 2008, str. 5091.
The relationship between central and local authorities, Report of the European Committee on Local and Regional
Democracy (CDLR), Situation in 2007 https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1364497&Site=DG1-CDLR&B
ackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679#P1023_60763 (21.12.2010).
White paper on consultation procedures of local and regional authorities in Europe, Council of European Municipalities
and Regions (CEMR), 1999
45
ANALIZA
Zvanine internet stranice dravnih organa u analiziranim evropskim dravama

Austrija
Zvanina internet stranica Savezne vlade: http://www.austria.gv.at.
Informacije o Odeljenju za koordinaciju Generalnog sekretarijata austrijske vlade: http://www.austria.
gv.at/site/3362/default.aspx na nemakom jeziku ili http://www.austria.gv.at/site/3859/default.aspx
na engleskom jeziku (21.12.2010).
Zvanina internet stranica Parlamenta Austrije: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/.
Pravila postupka Nacionalnog vea (donjeg doma Parlamenta), na engleskom jeziku: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GOGNR/gog01_P1-8.shtml (21.12.2010).
Italija
Zvanina internet stranica italijanske vlade: http://www.governo.it/.
Osnovne informacije o poslovima iz oblasti lokalne samouprave koje obavlja Ministarstvo unutranjih
poslova na engleskom jeziku: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/en/themes/state-local_authority_relations/ (22.12.2010).
Zvanina internet stranica italijanskog Parlamenta: http://www.parlamento.it/.
Spisak odbora Senata (gornjeg doma italijanskog parlamenta): http://www.senato.it/english/business/28031/28046/genpagina.htm (21.12.2010).
Poslovnik Senata na engleskom jeziku: http://www.senato.it/english/business/28029/genpagina.htm
(21.12.2010).
Poljska
Zvanina internet stranica Kancelarije predsednika poljske vlade: http://www.premier.gov.pl/en/.
Ministarstvo regionalnog razvoja: http://www.mrr.gov.pl/english/Strony/default.aspx (20.12.2010).
Zvanina internet stranica poljskog Parlamenta (Sejma): http://www.sejm.gov.pl/.
Spisak svih stalnih parlamentarnih odbora na engleskom jeziku: http://www.sejm.gov.pl/english/organy/sc1.htm (18.12.2010).
Holandija
Zvanina internet stranica holandske vlade: http://www.government.nl/.
Informacije o Savetu za javnu upravu (Raad voor het openbaar bestuur) i Savetu za finansijske odnose (Raad
voor de financile verhoudingen) na engleskom jeziku, na njihovom zajednikoj zvaninoj internet stranici:
http://www.rob-rfv.nl/default.aspx?inc=detail&ref_id=English&skin=Rob&type=english (20.12.2010).
Zvanina internet stranica holandskog Parlamenta: http://www.parlement.nl/.
Hrvatska
Zvanina internet stranica Vlade Republike Hrvatske: http://www.vlada.hr/.
Ministarstvo uprave Republike Hrvatske: http://www.uprava.hr.
Zvanina internet stranica Hrvatskog sabora: http://www.sabor.hr/Default.aspx.
Republika eka
Zvanina internet stranica eke vlade: http://www.vlada.cz/en/.
Zvanina internet stranica ekog Parlamenta (Senata): http://www.senat.cz/index-eng.php.
46
Poslovnik Senata na engleskom jeziku: http://www.senat.cz/informace/zadosti/zak107-eng.php?ke_

dni=23.12.2010&O=8 (21.12.2010).
ANALIZA
PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE KOORDINACIJE
47
ANALIZA
48
PREPORUKE
PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE KOORDINACIJE

Viktor osan (Victor Giosan), decembar 2010.
U predlogu programa JAANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI (Faza II) 20092011 naglaava se postojanje potrebe za daljim poboljanjima u okviru kreiranja politika i sprovoenja decentralizacije: koordinacija izmeu ministarstava ukljuenih u proces reforme
lokalne samouprave, Stalne konferencije gradova i optina i drugih zainteresovanih strana nije uvek bila efikasna i delotvorna tokom prve faze projekta. U kontekstu konanog
uspeha reforme koja za cilj ima decentralizaciju, jedan od vanih koraka je jaanje i poboljanje mehanizma horizontalne koordinacije.
Ove preporuke se ne odnose samo na horizontalnu koordinaciju, koja je usko vezana za
realizaciju strategije decentralizacije, ve pre na sve politike i zakonodavstvo u vezi sa
pitanjima lokalne samouprave uopte.
Najpre, celokupna horizontalna koordinacija karakteristina za pitanja lokalne samouprave (politike i propisi) trebalo bi da bude u potpunosti integrisana u opti sistem koordinacije i konsultacija na centralnom nivou. Nema potrebe i nije korisno imati dva (ili
vie) sistema horizontalne koordinacije na nivou vlade. Meutim, politike decentralizacije su specifine u tehnikom pogledu i zbog toga je ovom pitanju potrebno posvetiti
posebnu panju.
Moemo da ponudimo tri vee grupe preporuka za konsolidaciju horizontalne koordinacije u vezi sa strategijom decentralizacije i svim politikama i propisima koji se tiu pitanja
ili funkcija lokalne samouprave: preporuke koje se odnose na institucije, preporuke koje
se odnose na politike i preporuke koje se odnose na zakone i druge propise.
Preporuke koje se odnose na institucije

Postojea struktura centralnog nivoa vlasti u Srbiji je dovoljno komplikovana, sa mnogobrojnim dravnim institucijama koje imaju sektorsku ili koordinacionu ulogu i koje su, u
49
PREPORUKE
potpunosti ili delimino, ukljuene u proces donoenja odluka Vlade Srbije. U ovom kontekstu potrebno je pruiti jasniju sliku o zadacima i ovlaenjima tih tela i potrebna je
njihova primena u mnogo veoj meri.
1. Prvi korak je da se odredi jedna centralna institucija, najbolje bi bilo da to bude
ministarstvo, koje e biti koordinator i kontrolor kreiranja politika i izrade propisa
koji se tiu pitanja lokalne samouprave. To ne znai da e ova institucija biti jedina
odgovorna za kreiranje ili razradu svih politika ili normativno delovanje u vezi sa
lokalnom samoupravom, ali bi ona trebalo da ima vanu ulogu u proveri kvaliteta i
usklaenosti ovih dokumenata sa glavnim dravnim politikama koje se odnose na
lokalnu samoupravu (strategija decentralizacije ili reforme dravne uprave), kao i
da organizuje proces koordinacije i konsultacija po pitanju ovih dokumenata. Glavni zadaci ove centralne institucije bili bi:
a. da procenjuje (ex-ante evaluacija), proverava i verifikuje sve predloge politika i
normativnih akata koji imaju uticaj na lokalnu samoupravu;
b. da inicira, ako je potrebno, predloge politika ili pravnih akata koji se tiu funkcija lokalne samouprave ukljuujui ex-ante evaluaciju uticaja;
c. da sugerie organima koji predlau odreene politike ili pravne akte dodatne
analize njihovih uticaja na lokalnu samoupravu;
d. da koordinie posebne politike u oblasti decentralizacije (ili one koje se odnose
na lokalnu samoupravu) i optu politiku reforme dravne uprave;
e. da koordinie politike sektorske decentralizacije u skladu sa okvirnom strategijom decentralizacije;
f. da predlae posebne postupke u vezi sa odreenim instrumentima za ocenu
uticaja po pitanju decentralizacije i zadataka/funkcija lokalne samouprave;
g. da kreira i odobrava u ime Vlade Srbije skup vrednosti, naela i tehnikih pravila
po kojima bi se decentralizovale sektorske funkcije; ovo se moe uiniti na dva
naina: posebnim poglavljem u okviru strategije decentralizacije ili posebnom
politikom ili pravnim aktom (odnosno okvirnim zakonom o decentralizaciji);
h. da kreira i predlae Vladi na usvajanje posebne postupke za koordinaciju i konsultacije sa centralnim dravnim institucijama koje se uglavnom bave politikama lokalne samouprave: razliitim resornim ministarstvima, dravnim telima
sa specifinim meusektorskim ulogama (kao to je Savet za reformu dravne
uprave, Savet za reformu, Jedinica za sveobuhvatnu reformu propisa i druge);
i. da kreira i predlae Vladi posebne postupke za konsultacije sa strukturama
unutar zakonodavne vlasti (skuptinski odbori, saveti) i/ili predstavnicima organa lokalnih vlasti, NVO sektorom ili istraivakim institucijama;
50
j. da ex-post procenjuje/ocenjuje uticaj politika decentralizacije (u vezi sa lokalnom samoupravom);
k. da moe da naruuje analize uticaja (ex-ante, periodinih i ex-post) glavnih dravnih politika u domenu funkcija lokalne samouprave;
PREPORUKE
l. da sprovodi i prati okvirne (meusektorske) politike decentralizacije monitoring politika sektorske decentralizacije;
m. da vri monitoring rezultata i ishoda politika decentralizacije (u vezi sa lokalnom samoupravom) na lokalnom nivou;
Ova centralna institucija bi trebalo da ima na raspolaganju najadekvatnije alate i instrumente koji bi joj omoguili da delotvorno sprovodi svoja ovlaenja i izvrava zadatke.
2. Racionalizacija i pojednostavljivanje institucionalnog okvira U ovom trenutku
prisutna su preklapanja i rascepkanost, naroito po pitanju koordinacije centralnih
tela ili tela sa posebnim funkcijama. Uopteno, bilo bi bolje odrei se ad-hoc odbora
ili radnih grupa, koje imaju tendenciju irenja geometrijskom progresijom u korist
strogo ogranienog broja stalnih koordinacionih/konsultacionih odbora/saveta
na centralnom nivou, iji rad bi koordinisao Generalni sekretarijat Vlade. Takoe,
postoji potreba da se preciziraju ovlaenja i zadaci svih ovih institucija bilo bi
korisno imati opti pregled funkcija.
3. Uspostavljanje posebnog odnosa izmeu centralnog tela za koordinaciju i kontrolu
(osnovanog u skladu sa prvom preporukom) i Ministarstva finansija, Ministarstva
za ivotnu sredinu i prostorno planiranje i Ministarstva ekonomije i regionalnog
razvoja, kao i Generalnog sekretarijata Vlade.
4. Odustajanje u najveoj moguoj meri od ad-hoc procesa koordinacije i konsultacija.
Preporuke koje se odnose na politike

Ovo je glavna oblast u kojoj su potrebna znaajna poboljanja, naroito u zemljama sa
snanom legalistikom administrativnom kulturom. Preterano stavljanje akcenta na
pravne akte drastino smanjuje interes za procenu uticaja i predstavlja snaan podsticaj
za usvajanje ad-hoc reenja. U ovom kontekstu potrebno je razmotriti sledee preporuke:
1. Prilikom reavanja problema na nivou lokalne samouprave treba to vie staviti
akcenat na politike: svi zakonski predlozi treba da se zasnivaju na politikim dokumentima (strategijama, programima, konkretnim predlozima politike) i treba da
ih prati odgovarajua ex-ante procena uticaja. Naroito je poeljno proiriti upotrebu predloga politika kao osnove za zakonodavni proces u ovom domenu (i ne samo
u njemu). Predlog politike bi trebalo jasno da definie problem koji treba reiti, da
postavi jasan cilj koji treba dostii i aktivnosti i instrumente koji bi se pri tom koristili. Pravni akti bi bili konkretni instrumenti za sprovoenje predloga politike.
2. Razvijanje konkretnih metodologija za procenu uticaja (ukljuujui analizu trokova i koristi) koje se odnose na pitanja/funkcije lokalne samouprave, naroito u sledeim oblastima: raspodela nadlenosti lokalnim vlastima, lokalni porezi i prihodi,
51
PREPORUKE
fiskalni odnosi izmeu razliitih nivoa vlasti, prostorno i urbano planiranje i razvoj,
regionalni razvoj, pruanje javnih usluga.
3. Razvijanje i proirivanje upotrebe instrumenata za ex-ante analizu uticaja, ukljuujui i diskriminativne kriterijume: za sloene politike/zakone trebalo bi zahtevati
dublju procenu uticaja, za jednostavne politike/zakone dovoljna je osnovna procena uticaja. Ovo zahteva da se na nivou vlade kreiraju i odobre specifine procedure
i metodologije, a uz saradnju sa relevantnim institucijama Generalnim sekretarijatom Vlade i Jedinicom za sveobuhvatnu reformu propisa.
4. Koliko god je mogue, na parlamentarnom nivou treba proiriti pristup zasnovan
na politikama. Za ovo je neophodno ponuditi proirenu strunu pomo tehnikom
osoblju skuptinskih odbora, kao i poslanicima u Skuptini.
5. Unaprediti fazu konsultacija u procesu pripreme politika planiranjem konkretnog
perioda za te potrebe (izmeu 1 i 4 nedelje, u zavisnosti od sloenosti politike) i proiriti upotrebu elektronskih alata (instrumenti e-vlade).
6. Generalno, poboljati planiranje politika i organizaciju vremena u okviru kreiranja
politike kako bi se ostavilo dovoljno vremena za pravilnu i kvalitetnu ex-ante procenu uticaja i konsultacije sa glavnim zainteresovanim stranama. Pravi napredak
u ovoj oblasti umnogome e unaprediti kvalitet donetih odluka i ukloniti ad-hoc
reenja.
7. Poveati strune i institucionalne kapacitete na centralnom nivou, naroito u centralnim institucijama sa ulogom koordinatora i kontrolora , pre svega u vezi sa kreiranjem i sprovoenjem politika i stratekim planiranjem.
Preporuke koje se odnose na zakone i druge propise

Uopteno, preporuke koje se odnose na zakone i propise bi trebalo izvoditi iz preporuka
koje se odnose na institucije i politike njih treba sprovesti u delo putem pravnih akata.
Pored ovoga, moemo dati nekoliko vanih posebnih preporuka:
1. Neophodno je poboljati i dodatno objasniti zakone i propise koji se odnose na
transparentnost i javnu raspravu uopte. Ovaj proces zahteva ustanovljavanje jasnih postupaka i pravovremenost.
2. Propisi bi trebalo da omogue testiranje razliitih opcija politika na lokalnom nivou
za ta je potrebno mnogo vie pravne fleksibilnosti.
3. Konsolidacija konkretnih zakona koji reguliu funkcije lokalne samouprave bi predstavljala koristan i delotvoran korak ka poboljanju kvaliteta upravljanja u ovom
52
sektoru. Ovo je vrlo komplikovana i zahtevna aktivnost i trebalo bi je integrisati

u ceo proces konsolidacije zakona u Srbiji i zasnovati na vrlo jasnim konkretnim
politikama drave u vezi sa ovim sektorom.
PREPORUKE
PREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE KOORDINACIJE
53
PREPORUKE
54
PREPORUKE
PREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE KOORDINACIJE

Viktor osan (Victor Giosan), decembar 2010.
U predlogu programa JAANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI (Faza II) 20092011 naglaava se postojanje potrebe za daljim poboljanjima u okviru kreiranja politika i sprovoenja decentralizacije: koordinacija izmeu ministarstava ukljuenih u proces reforme
lokalne samouprave, Stalne konferencije gradova i optina i drugih zainteresovanih strana nije uvek bila efikasna i delotvorna tokom prve faze projekta. U kontekstu konanog
uspeha reforme koja za cilj ima decentralizaciju, jedan od vanih koraka je jaanje i poboljanje mehanizama horizontalne koordinacije.
Realizacija preporuka koje se tiu horizontalne koordinacije e reiti i mnoge probleme
u vezi sa vertikalnom koordinacijom, pa je prva i glavna preporuka da se uzmu u obzir
predlozi iz prethodnog dokumenta.
U izlaganju o vertikalnoj koordinaciji politika i pravnih akata koji se tiu zadataka/funkcija lokalne samouprave odrali smo istu strukturu: preporuke koje se odnose na institucije, preporuke koje se odnose na politike i preporuke koje se odnose na zakone i druge
propise.
Preporuke koje se odnose na institucije

Postojea struktura centralne i lokalne uprave u Srbiji je dovoljno sloena, te bi ovakve
vrste preporuka trebalo da ponude fleksibilne aranmane koji istovremeno pruaju delotvoran okvir.
1. Prvi korak je uspostavljanje odrivog institucionalnog okvira, koji mora da obuhvati izvrnu vlast na centralnom nivou, zakonodavnu vlast (Narodnu skuptinu) i
asocijaciju lokalnih vlasti (SKGO). Ovo ne zahteva formiranje mnogobrojnih saveta i odbora, ve je potrebno osmisliti jedan sistem koji bi se sastojao od centralne
55
PREPORUKE
institucije sa ulogom koordinatora i kontrolora, Ministarstva finansija, konkretnih

skuptinskih odbora zaduenih za pitanja lokalne samouprave i SKGO. Ova struktura bi trebalo da ima jasne procedure rada, delotvorne instrumente za primenu
politika i pravnog okvira i dovoljno politike moi.
2. Postepeno poboljanje planiranja politika, budeta, zakona i propisa u okviru postojeeg institucionalnog okvira i odbacivanje ad-hoc pristupa.
3. Proirivanje tehnikih sposobnosti za korienje e-vlade i e-konsultacija kako bi se
omoguilo iroko uee svih optina u procesu.
Preporuke koje se odnose na politike

Glavne preporuke koje se odnose na aspekt politika nalaze se u preporukama za mehanizme horizontalne koordinacije. Kao karakteristine za ovo pitanje neophodno je naglasiti sledee aspekte:
1. Predstavljanje procesa vertikalnih konsultacija u posebnim postupcima ex-ante
evaluacije svih politika koje se tiu decentralizacije (tj. odnose na lokalnu samoupravu). To znai da bi proces vertikalnih konsultacija trebalo da ima postavljen
vremenski rok, jasne ciljeve, kriterijume za odabir uesnik, pravila za iznoenje/
irenje predloga sa lokalnog nivoa, pravila za opisivanje rezultata i jasna objanjenja prihvaenih i odbijenih predloga.
2. Bilo bi dobro poboljati tehnike i institucionalne kapacitete za pristup zasnovan
na politikama na lokalnom nivou. Dugorono posmatrano, nemogue je imati
odrivu vertikalnu koordinaciju sa asimetrinim kapacitetima u vezi sa kreiranjem,
analizom i planiranjem politika na centralnom i lokalnom nivou.
3. Ovo takoe znai da se upotreba pristupa zasnovanog na politikama, u ogranienoj meri, proiri na upravljanje lokalnom samoupravom, naroito na program
budetskog i stratekog planiranja u optinama i gradovima. Jedna od kljunih
oblasti je i urbano i prostorno planiranje.
Preporuke koje se odnose na zakone i druge propise

1. Uvoenje konkretnog propisa za regulisanje obaveznog sistema vertikalne koordinacije (vertikalnih konsultacija). Nova regulativa trebalo bi da predvia minimalan
rok (1530 dana) predvien za ovaj proces, jasne kriterijume za odabir uesnika,
pravila koja se odnose na iznoenje lokalnih predloga, pravila o objanjenjima prihvaenih, odnosno odbijenih predloga.
56
2. Uvoenje konkretnih i obaveznih zakonskih zahteva u vezi sa konsultovanjem asocijacije koja zastupa lokalne samouprave (u Srbiji je to Stalna konferencija gradova
i optina).
3. Konsolidovanje zakonodavstva i uklanjanje svakog preklapanja u ovom domenu i

poboljanje instrumenata i alata za koordinaciju i konsultacije kako bi se poboljala delotvornost procesa.
PREPORUKE
4. Proirivanje prakse konsultacija na lokalnom nivou, ukljuivanje graana u kreiranje lokalnih politika, naroito prilikom planiranja i programiranja budeta, urbanog i prostornog planiranja, pruanja glavnih decentralizovanih javnih usluga:
komunalnih usluga, socijalnih usluga, obrazovanja i zdravstvene zatite.
57
ANALIZA
58
BELEKE
59
ANALIZA
CIP -
,
352.07(497.11)
342.25(497.11)
HORIZONTALNA i vertikalna koordinacija u
postupku donoenja odluka od znaaja za
lokalnu samoupravu u Srbiji / [urednici Duan
Damjanovi, Jelena Jerini, Tatijana
Pavlovi-Kriani]. - Beograd : PALGO centar,
2011 (Beograd : Standard2). - 57 str. ; 26 cm
Tira 500. - Str. 7-8: Predgovor / Jelena
Jerini. - Napomene i bibliografske reference
uz tekst.
ISBN 978-86-84865-07-8
60
a) -
COBISS.SR-ID 183864588

E-Horizontalna I Vertikalna Koordinacija

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

E-Horizontalna I Vertikalna Koordinacija

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOENJA ODLUKA OD ZNAAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA

Ova publikacija je sainjena zahvaljujui podrci Programa Jaanje lokalne

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA

Uvod (postavljanje problema, svrha analize)

Horizontalna koordinacija organa na republikom

Pravni okvir: postupci donoenja stratekih dokumenata i propisa od

Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou

Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog poloaja

Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i

Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije

Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u domenu

Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka

Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja

Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka

Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom

Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata

Uee u zakonodavnom postupku

Pregled mehanizama koordinacije u evropskim

Osnovni problemi u primeni postojeih modela horizontalne i vertikalne

Iskustva evropskih drava koja je mogue primeniti da bi se poboljali

PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE

PREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U

Uvod (postavljanje problema, svrha analize)

U Srbiji je od 2002. godine uspostavljen stabilan sistem organizacije lokalne samouprave,

Savremeni koncept javne uprave poiva na efikasnoj saradnji i paralelnom funkcionisanju

2. Horizontalna koordinacija organa na republikom

V. lan 31. Zakona o ministarstvima (Slubeni glasnik RS, br. 65/2008).

2.2. Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivou

2.2.1. Dravni organi koji utiu na normativni poloaj lokalne samouprave

Slubeni glasnik RS, br. 9/02.

restrukturiranje javnih komunalnih preduzea). Nedovoljna koordinacija ova dva organa

za zakonodavstvo, na osnovu programa rada organa dravne uprave, Generalni sekretarijat

2.2.2. Dravni organi koji imaju kljunu ulogu u odreivanju finansijskog

2.3. Oblici horizontalne saradnje u postupku stratekog planiranja i

Kao to je prikazano, propisi detaljnije ureuju zakonodavni postupak od trenutka kada

2.4. Situaciona analiza postojeih modela horizontalne koordinacije

b. institucije osnovane da bi se poboljao kvalitet propisa i smanjio broj nepotrebnih

c. nezavisne institucije za vansudsku kontrolu obavljanja nadlenosti javne uprave:

Nedostatak saradnje dravnih organa sa drugim institucijama koje su osnovane da bi se

Analiza sluaja: Nedostatak saradnje u koordinaciji

2.4.2. Zakonski nedovoljno jasno odreene nadlenosti dravnih organa u

Analiza sluaja: Nacrt Zakona o platama u lokalnoj

Posle dueg perioda neizvesnosti, sporazumno je reen problem oko nadlenosti

2.4.3. Nerazvijen mehanizam za usklaivanje aktivnosti od znaaja za lokalnu

Analiza sluaja: Nedostatak saradnje sa Jedinicom

Nedostatak institucionalizovane saradnje resornih organa i tela u postupku pripreme

Analiza sluaja: Nacrt Strategije za restrukturiranje

2.4.4. Novoosnovanim telima na dravnom nivou koja se iskljuivo bave

Slubeni glasnik RS, br. 21/09.

3. Vertikalna koordinacija u postupku donoenja odluka

efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka

3.2. Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donoenja odluka

3.3. Situaciona analiza postojeih modela vertikalne koordinacije prilikom

3.3.2. Sporazumi o saradnji

3.3.3. Uee u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenata

3.3.4. Uee u zakonodavnom postupku

Poslednjih nekoliko godina SKGO je konsultovana u postupku izrade zakona, a njeni

Analiza sluaja: rad radne grupe za izradu Nacrta