Prof.

dr Bogoljub Milosavljevi
USTAVNO PRAVO
I
ORGANIZACIJA
PRAVOSUA
USTAVNO PRAVO
I. USTAV KAO OSNOVNI IZVOR USTAVNOG PRAVA
1. Izvori ustavnog prava
2. Pojam ustava
3. Materija i svojstva ustava
4. Vrste ustava
5. Promena ustava.
6.Ustav RS od 2006.godine: donoenje, obeleja I sistematika.
II. NAELA I OSNOVNE INSTITUCIJE USTAVNOG PRAVA
1. Pojam i obeleja Republike Srbije
2. Dravna teritorija i dravni simboli Republike Srbije
3. Dravljanstvo Republike Srbije
4. Jezik i pismo u slubenoj upotrebi
5. Naelo narodne (graanske) suverenosti
6. Naelo podele vlasti
7. Naelo vladavine prava, ustavnost i zakonitost
8. Naelo politikog pluralizma
9. Naelo zabrane sukoba interesa
10. Odnos izmeu crkve i drave
11. Odnos unutranjeg i meunarodnog prava
12. Naelo jedinstva privrednog podruja i jedinstva trita
13. Nadlenost Republike Srbije
III. LJUDSKAIMANJINSKA PRAVAI SLOBODE
1. Ustavna koncepcija i podela ljudskih
i manjinskih prava i sloboda
2. Lina prava i slobode
3. Politika prava i slobode
4. Ekonomska, socijalna i kulturna p ra v a
5. Prava pripadnika nacionalnih manjina
6. Ustavne dunosti
7. Prava i dunosti stranaca
8. Ostvarivanje i zatita ljudskih i manjinskih prava i sloboda
8.1. Zatita pred domaom organima
8.2. Zatita pred meunarodnim organima
9. Meunarodne konvencije o ljudskim pravima i slobodama
IV. EKONOMSKO UREENjE I JAVNE FINANSIJE
1. Naela ekonomskog ureenja
2. Svojinski odnosi
3. Javne finansije
1

V. ZAKONODAVNA VLAST
1. Narodna skuptina
1.1. Nadlenost i nain rada
1.2. Sastav, izbor i mandat narodnih poslanika
1.3. Konstituisanje, prestanak mandata i rasputanje
1.4. Imunitet narodnih poslanika i drugih funkcionera
1.5. Unutranja organizacija, radna tela i funkcioneri
1.6. Postupak donoenja zakona i ratifikacije
meunarodnih ugovora
2. Referendum i narodna inicijativa u Republici Srbiji
VI. IZVRNA VLAST
1. Predsednik Republike
1.1. Nadlenost
1.2. Izbor i prestanak mandata
1.3. Odgovornost predsednika Republike
2. Vlada
2.1. Sastav i izbor
2.2. Nadlenost i akti
2.3. Odgovornost Vlade i ministara
2.4. Organi dravne uprave
3. Vojska Srbije
VII. USTAVNI SUD
1. Poloaj i nadlenost Ustavnog suda
1.1. Poloaj Ustavnog sud a
1.2. Nadlenost Ustavnog suda
2. Izbor i imenovanje sudija i ureenje Ustavnog suda
3. Pokretanje i tok postupka pred Ustavnim sudom
4. Pravno dejstvo odluka Ustavnog suda
VIII. TERITORIJALNA AUTONOMIJA
1. Pojam i jedinice teritorijalne autonomije
2. Prava i dunosti autonomnih pokrajina
3. Organi autonomnih pokrajina, njihove nadlenosti i akti
IX..LOKALNA SAMOUPRAVA
1. Pojam lokalne samouprave i jedinice lokalne samouprave
2. Izvomi i povereni poslovi optine
3. Finansiranje poslova optine
4. Uee graana u obavljanju poslova lokalne samouprave
5. Organizacija, nadlenost i akti optinskih organa
6. Nadzor drave nad lokalnom samoupravom
7. Zatita lokalne samouprave
X.USTAVNOST U VANREDNOM I RATNOM STANjU
1. Pojam vanrednog i ratnog stanja
2. Odstupanja od ljudskih prava
2

ORGANIZACIJA PRAVOSUA
I. SUDOVI
1. Pojam suda i sudske funkcije
2. Ustavna naela o sudovima i suenju
3. Vrste sudova
4. Nadlenost osnovnih sudova
5. Nalenost viih sudova
6. Nadlenost apelacionih sudova
7. Nadlenost privrednih sudova
8. Nadlenost Upravnog suda
9. Prekrajni sudovi
10. Nadlenost Vrhovnog kasacionog suda
11. Sudska odeljenja i sednica svih su d ija
12. Opta sednica Vrhovnog kasacionog sud a
13. Sudska uprava
14. Pravosudna uprava
15. Sudski poslovnik
16. Organizacija i rad sudske pisamice
17. Nadzor nad sudovima u pogledu postupanja u rokovima
18. Visoki savet sudstva
19. Izbor sudija i sudija porotnika
20. Prestanak sudijske funkcije i dunosti sudije porotnika
21. Sudsko osoblje i pravosudna straa
22. Odgovomost za tetu koju prouzrokuje sudija
23. Obuka i struno usavravanje sudija (i tuilaca)
24. Arbitrae
II. JAVNO TUILATVO
1. Funkcija javnog tuilatava i nain njenog obavljanja
2. Organizacijairadjavnogtuilatva
3. Nadlenost i ovlaenja javnog tuilatva
4. Dravno vee tuilaca
5. Izborjavnih tuilaca i njihovih zamenika
6. Prestanak funkcije i razreenje javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca
7. Javnotuilako osoblje
III. ADVOKATURA
1. Funkcije advokature i nain njihovog obavljanja
2. Uslovi za obavljanje advokatske profesije
3-Prava i dunosti advokata
4. Zabrana i prestanak obavljanja advokatske profesije
5. Disciplinska odgovomost advokata i advokatskih pripravnika
6. Advokatski pripravnici
7. Advokatska komora
IV. JAVNO PRAVOBRANILATVO
V..JAVNO BELENITVO
VI. SLUBE PRAVNE POMOIJEDINICA LOKALNE SAMOURPAVE

USTAVNO PRAVO
I. USTAV KAO OSNOVNI IZVOR USTAVNOG PRAVA
1. Izvori ustavnog prava
-Poznavanje izvora ustavnog prava ima za svrhu da nam prui odgovor na pitanje
o tome gde se nalaze norme ove grane prava. Misli se prvenstveno na opte
pravne akte u kojima su sadrane te norme, na tzv. Formalne izvore prava.
-Formalni izvori prava uopte, pa tako i izvori ustavnog prava, imaju razliitu
pravnu snagu i odnosi meu njima ureeni su na naelu hijerahije.
-Iz tog naela sledi da norme u aktu nie pravne snage moraju biti saglasne
normama u pravnom aktu vie pravne snage, kao i da se samo aktom vie pravne
snage mogu menjati akti nie pravne snage (a ne i obratno).
-Pravnu snagu propisa ne treba meati sa njihovom pravnom obaveznou. Svi
pravni propisi podjednako obavezuju subjekte na koje se odnose. Meutim, kada
izmeu dva propisa postoji neslaganje, takva situacija razreava se pomou
naela hijerarhije, pa e prednost imati onaj propis koji je vie pravne snage.
- Ako se, meutim, neslaganje tie dva propisa koji su iste pravne snage i stepena
optosti (na primer, dva zakona o istom predmetu), prednost e imati onaj koji je
noviji (lex posterior derogate priori),
-a ako je neslaganje izmeu dva propisa o istom predmetu I iste pravne snage od
kojih je jedan optiji a drugi konkretniji - prednost e imati ovaj drugi (lex specialis
derogat legi generali). (npr. karakter specijalnog zakona imaju zakoni o vojsci i
policiji, a karakter opteg zakona ima Zakon o dravnoj upravi.
-Izvore ustavnog prava, pored ustava, ine: odreeni zakoni, uredbe sa
zakonskom snagom, podzakonski akti, poslovnici parlamenta i drugih dravnih
organa, opti akti teritorijalnih jedinica, odluke sudova, obiaji, norme
meunarodnog i komunitarnog prava.
1) Ustav je osnovni i najvii izvor ustavnog prava. Ali, u ustavu se ne
nalaze sve norme koje ine ustavno pravo, ve samo odreeni, vei ili manji,broj
takvih normi. Upravo zato uz ustav postoje i drugi izvori ustavnog prava, pa se
tek i njihovim prouavanjem moe upoznati sadrina ove grane prava. To isto
moe se rei i na ovaj nain: ustav u formalnom smislu jeste jedan, a ree vie od
jednog pisanog pravnog akta, dok ustav u materijalnom smislu jesu sva pravna
pravila koja se tiu organizacije vlasti I ljudskih prava. Ona se nalaze ne samo u
ustavu u formalnom smislu, ve I u zakonima, drugim pisanim pravnim aktima i
obiajnim pravnim pravilima.Ustav u materijalnom smislu je iri pojam od ustava
u formalnom smislu. Zato se i sadrina ustava (ustav u materijalnom smislu)
jedino moe doznati prouavanjem svih navedenih izvora ustavnog prava. Osim
to norme u drugim izvorima ustavnog prava ne mogu biti nesaglasne ustavu,
ima jo neto to je potrebno uoiti. Uobiajeno je, naime, da postoji jedan
izvestan krug pitanja koji se moe ureivati samo ustavom, a ne i propisima niim
od njega. Taj krug pitanja ini tzv. Ustavne rezervate. Ustavotvorac je rezervisao
takva pitanja za sebe i izriito utvrdio (u ustavu) da ih ne moe ureivati niko
drugi (zakonodavac ili izvrna vlast). To znai da kod ustavnih rezervata nema
drugih izvora ustavnog prava do samog ustava.
2) Meu zakonima koji ine izvore ustavnog prava razlikuju se ustavni i
organski zakoni, na jednoj, od obinih zakona, na drugoj strani. Ustavni I organski
zakoni su po snazi odmah iza ustava, a pre obinih zakona.
Izrazom ustavni zakon oznaavaju se razliiti akti.
4

(l) Prvo, to mogu biti zakoni kojima se, posle donoenja ustava, ureuju
odreena pitanja koja spadaju u ustavnu materiju, a koja nisu ureena ustavom ili
su ureena samo naelno (na primer, takav zakon moe biti zakon o ljudskim
pravima, donet posle ustava u kome ta prava nisu ureena).
(2) Istim izrazom nazivani su ponekad i akti o promeni ustava (na primer,
takav je bio Ustavni zakon od 1953. godine, kojim je izvrena delimina revizija
Ustava FNRJ od 1946. godine).
(3) Jedno vreme su i najvii pravni akti autonomnih pokrajina (1968-1974)
bili unapreeni u ustavne zakone, i to u smislu kategorije koja je ispod ustava a
iznad zakona. Istorija naziva tih akata je inae bila promenljiva: sve do 1968.
godine nosili su naziv statuta, od 1968. do 1974. naziv ustavnih zakona, od 1974.
do 1990. naziv ustava i od tada naovamo naziv statuta.
(4) Konano, ustavnim zakonom se moe oznaiti i zakon donet radi
sprovoenja ustava. Njime se ureuje reim prelaska sa starog na novo ustavno
ureenje i donosi se istovremeno sa donoenjem ustava. Na primer, Ustavnim
zakonom za sprovoenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine ureuje se
nain primene pojedinih odredaba Ustava, vaenje zateenih zakona i rokovi za
njihovo usklaivanje sa Ustavom, rokovi za sprovoenje izbora i jo neka pitanja.
Izraz organski zakon odnosi se na zakone kojima se, na osnovu ustava,
ureuje nain izbora, nadlenost i nain rada pojedinih dravnih organa. Takvi bi
bili zakoni o parlamentu, efu drave, vladi, ministarstvima, sudovima i drugim
dravnim organima. U zemljama koje takvim zakonima daju poseban karakter (na
primer, u Francuskoj), postoji pravilo da se oni donose u naroitom oteanom
postupku i da imaju jau pravnu snagu od obinih zakona. Kod nas se organskim
zakonima ne pridaje takav karakter, jer se donose na isti nain kao i drugi zakoni i
imaju pravnu snagu jednaku svim zakonima. Iako nemaju poseban karakter, oni
se u pravnim analizama izdvajaju kao zakoni koji dolaze u red najvanijih izvora
ustavnog
prava.
Meu ostalim zakonima kao izvori ustavnog prava znaajni su naroito
izborni zakoni, zakoni o ureenju teritorijalnih jedinica i njihovih poslova, zakoni
koji ureuju ostvarivanje i zatitu pojedinih ljudskih prava, nain uea graana
u vrenju vlasti i jo neka pitanja.
3) Uredbe sa zakonskom snagom jesu akti izvrne vlasti kojima se
primarno
ureuje zakonska materija na osnovu ustava. One mogu da, najpre, postoje kao
tzv. uredbe-zakoni (dekreti-zakoni), kada se donose od strane vlade na osnovu
zakonodavnih ovlaenja koja joj delegira ustav ili parlament. Posebnu vrstu
takvih uredbi predstavljaju tzv. Uredbe po nudi, koje se donose za vreme
vanrednog i ratnog stanja i koje traju privremeno (dok traje takvo stanje), a za
njihovo donoenje nadlena je vlada, ef drave ili drugi ustavom odreeni organ.
Kad je i koliko je to ustavom doputeno, takvim uredbama se mogu propisati mere
odstupanja od pojedinih ljudskih prava u obimu koji je neophodan, pa su u tom
smislu i one izvor ustavnog prava.
4) Podzakonski akti izvrne vlasti (tzv. sekundamo zakonodavstvo) retko
predstavljaju izvore ustavnog prava. Donose se radi razrade i konkretizacije
zakona, i to kao uredbe (spontane i izvrne uredbe), pravilnici, naredbe, uputstva
i slini akti. Razliku izmeu izvrnih i spontanih uredbi ini to to je kod prvih
5

izvrnoj vlasti potrebno izriito ovlaenje dato zakonom za svaki pojedini sluaj,
a kod drugih se to ovlaenje daje ustavom kao generalno. Za razliku od njih,
podzakonski akti parlamenta i centralnog organa za sprovoenje izbora (tj.
dravne izborne komisije) mogu biti u izvesnoj meri izvori ustavnog prava. Svi
podzakonski akti moraju biti saglasni zakonu.
5) Poslovnik parlamenta predstavlja opti akt kojim parlament ureuje
svoju organizaciju i porocedure za rad. Kada parlament ima dva ili vie domova,
donose se i poslovnici domova. Takvi akti mogu biti znaajan izvor ustavnog
prava, naroito kada ne postoji poseban zakon o parlamentu. Poslovnici vlade i
drugih dravnih organa mogu biti u odreenoj meri izvori ustavnog prava.
6) Opti akti teritorijalnih jedinica predstavljaju statute autonomnih
pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao i njihove pojedine odluke kojima se
ureuju nadlenosti, organizacija i nain rada organa tih jedinica.
7) Odluke redovnih sudova u zemljama kontinentalnog prava ne
predstavljaju izvore ustavnog prava, dok u zemljama anglosaksonskog prava
takve odluke (precedenti) mogu biti izvori ove grane prava ukoliko se tiu ustavne
materije (Judge-made law). Na drugoj strani, odluke ustavnih sudova ili drugih
organa za kontrolu ustavnosti redovno predstavljaju izvore ustavnog prava, jer se
njima tumae pojedine ustavne norme.
8) Obiaji mogu biti izvor ustavnog prava u izuzetnim sluajevima, kako u
zemljama anglosaksonskog, tako i u zemljama kontinentalnog prava. Poto se tiu
ustava, nazivaju se ustavnim obiajima, a nastaju u praksi dravnih organa, i to
dugotrajnim ponavljanjem istog ponaanja koje je praeno sveu o obaveznosti
tog ponaanja. Moe se raditi o potrebi da uoptena norma ustava bude obiajem
precizirana (obiaj secundum constitutionem) ili da se obiajem dopuni pravna
praznina u ustavnom tekstu (obiaj praeter constitutionem). Takoe, kada ustavi
ostaju dugo na snazi dogaa se da pojedine njihove norme budu prevaziene i da
se u praksi stvori obiaj koji u sutini menja odreenu normu ustava (obiaj
contra constitutionem). to se tie pravne snage ustavnih obiaja, oni dolaze
posle pisanih izvora.
-Pored ovih tipova ustavnih obiaja, postoji i naroita vrsta njima slinih nepisanih
pravila pod imenom ustavnih konvencija. Karakteristine su naroito za Veliku
Britaniju, gde imaju znaaj nepisanih drutvenih pravila koja nastaju u praksi
dravnih organa i koja ne uivaju sudsku zatitu, ali se veoma potuju. Primer
ustavne konvencije u V. Britaniji je, recimo, obaveza monarha da pozove vou
pobednike stranke da posle izbora sastavi vladu. Od takvog se ponaanja nikad
ne odstupa, iako ni jedan politiar ne moe da se obrati sudu za zatitu, ukoliko bi
monarh drukije postupio. Ustavnu konvenciju predstavlja isto tako obaveza
ministra da odstupi i podnese ostavku onda kad je, prilikom glasanja, izgubio
podrku parlamenta. Takvu obavezu ne nalae ministru nikakav zakon, ali se ova
uvek potuje. Nezamislivo je da neko iju politiku radnju parlament ne odobrava
ostane i dalje ministar.
9) Norme meunarodnog prava - na ustav propisuje da su potvreni
meunarodni ugovori i opteprihvaena pravila meunarodnog prava deo
pravnog poretka Republike Srbije, odnosno da mogu biti izvori ustavnog prava,
ukoliko se odnose na ustavnu materiju. Takvi su prvenstveno oni ugovori i pravila
koji se tiu ljudskih prava.
6

10) Pravo Evropske unije (EU) ili komunitarno pravo predstavlja izvor
ustavnog prava u zemljama lanicama te unije. Ono je po svom karakteru
nadnacionalno pravo i obuhvata tzv. primarno (ugovori o osnivanju evropskih
zajednica i ugovori o EU) i sekundamo zakonodavstvo (propisi koje donose organi
EU). Kao takvo, komunitamo pravo direktno ili indirektno obavezuje drave
lanice.
-Izvora ustavnog prava poreani po njihovoj hijerarhiji su:
(1) ustav;
(2) opteprihvaena pravila meunarodnog prava i potvreni meunarodni
ugovori, kao i komunitarno pravo (za zemlje lanice EU);
(3) zakoni (ustavni, organski i obini zakoni) i uredbe sa zakonskom snagom;
(4) opti akti teritorijalnih jedinica, podzakonski akti i poslovnici o radu dravnih
organa vlasti; (5) sudske odluke (u zemljama koje takvim odlukama daju karakter
precedenata) i odluke ustavnih sudova ili drugih organa za kontrolu ustavnosti; i
(6) ustavni obiaji i ustavne konvencije.
2. Pojam ustava
1) Postanak ustava. - Do pred kraj 18. veka nema pisanih ustava, ustava
u formalnom smislu. Ustavnost je, dakle, jedno od velikih dostignua modernog
doba. To, meutim, ne znai da pre tog vremena nisu postojale ideje o ustavu,
kao ni to da u pojedinim zemljama nisu postojali obiaji i izvesni pisani akti koji su
delom ureivali organizaciju vlasti i ograniavali vlast putem utvrivanja garantija
odreenih prava i sloboda podanika. Jo u staroj Grkoj bilo je pokuaja da se
ustanove naroita pravila koja bi se odnosila na dravno ureenje i vrenje vlasti,
a za njih je korien pojam politeia. Aristotel i njegov uitelj Platon dali su osnovne
pojmove o upravljanju dravom, zakonima, oblicima vladavine, pravinosti, pravdi
i slobodi. U starom Rimu inila se razlika izmeu zakona koji se odnose na dravu
i ostalih, obinih zakona. Iz rimskog prava potie i termin constitutio, kojim su
ozna avani akti imperatora. Od tog izraza vodi poreklo dananja re za ustav u
engleskom i romanskim jezicima. Rimski pravnici su sebavili pojedinim funkcijama
drave, naroito nosiocima upravne funkcije. Ureenje rimske drave u doba
republike bilo je najpriblinije poimanju ustavne drave, ali se ni ovde nije znalo
za pojam ustava. Tokom srednjeg veka donose se prvi akti koji ureuju neka od
pitanja za koja se moe rei da ine ustavnu materiju, ustav u materijalnom
smislu. Takvi su akti najee nastajali kao rezultat borbe plemstva za
ograniavanje vladarske vlasti i dobijanje izvesnih prava i sloboda. Danas su nam
najvie poznati takvi akti koji su doneti u Engleskoj (Velika povelja 0 slobodama
od 1215. godine, na primer), poto oni i dalje ine glavne izvore ustavnog prava
te zemlje. Takvih akata je bilo i u drugim zemljama u srednjem veku (paniji,
Ugarskoj, Francuskoj i nemakim zemljama), ali su oni kasnije potisnuti u zaborav,
jer su u tim zemljama, za razliku od Engleske, doneti pisani ustavi. Postojali su i
statuti srednjovekovnih gradova, koji imaju najvie slinosti sa modernim
ustavima, jer ureuju organizaciju vlasti u gradovima i prava stanovnika grada.
Postojala su i dva pisana ustava veoma starog datuma (sicilijanski Ustav iz Melfija
od 1231. godine I Kromvelov Instrument vladavine od 1653. godine), ali su oni
veoma kratko vaili i nisu imali trajniji odraz na razvoj ustavnosti. Srednjovekovna
Srbija je takoe imala propise ustavnog karaktera, od kojih se po znaaju izdvaja
Duanov zakonik (1349. i 1354. godine). U njemu postoje odredbe kojima se
7

ureuje sudstvo, odnosi meu staleima I delatnost uprave. esto je citirana

odredba lana 172. tog zakonika, koja propisuje obavezu sudijama da sude po
zakonu, a ne po volji cara: Sve sudije da sude po zakoniku, pravo, kako pie u
zakoniku, a da ne sude po strahu od carstva mi. Time se ograniava vladar, a
zakon stavlja iznad njegove volje. Uz to, lanom 171. tog zakonika sudije su
izriito ovlaene da odbace carsku naredbu suprotnu zakonu: Ako pie pismo
carstvo mi, ili iz srdbe, ili iz ljubavi, ili iz milosti za nekoga, a to pismo razara
zakonik, nije po pravdi i po zakonu, kako pie zakonik, sudije tome pismu da ne
veruju, nego da sude i vre kako je po pravdi. Ve u 15. veku, a naroito u dva
naredna veka, dolazi do jaanja prakse apsolutistike monarhije i njoj
odgovarajuih shvatanja o dravi kao apsolutnoj vlasti (Makijaveli, Boden, Hobs).
Kao reakcija na tu praksu, prodire i hvata duboke korene uenje o drutvenom
ugovoru i prirodnom pravu na otpor tiranskoj vladavini. Ubrzo se uobliavaju ideje
o konstitucionalizmu,
naroito u delima Loka, Monteskjea i Rusoa. Oni utiru put ideji o ustavu kao
osnovnom i najviem zakonu u kome se postavljaju granice vladalakoj vlasti i
garantuju prava pojedincima kao njihova prirodna prava. Te ideje su bile upravo
one koje je mlada buroazija pretvorila u svoje revolucionarne ciljeve i zatim ih
uobliila u prve ustavne tekstove.
2) Termin ustav. - Termin ustav (constitutio) u dananjem znaenju, prema
nekim tvrdnjama, prvi je upotrebio De Vatel sredinom 18. veka u svome
udbeniku meunarodnog prava, kada je napisao da je ustav drave (la
constitution de l'Etat) ono to odreuje nain vrenja javne vlasti. Amerika i
Velika francuska revolucija, krajem 18. veka, prihvataju pisani ustav kao ideju
vodilju svoje borbe i pretpostavku moderne drave. U srpskom jeziku je za pojam
konstitucije skovan sopstveni izraz - ustav, a tvorcem te rei smatra se pisac
naeg prvog ustava, Sretenjskog od 1835. godine, Dimitrije Davidovi. On je u
ustavu video branu, prepreku ili ustavu, koja vlast spreava da ini to hoe.
Etimoloki posmatrano, ustav bi dakle, bio ono to zaustavlja samovolju vlasti.
3) Politiki, socioloki i pravni pojam ustava. - Sve to je reeno do
sada ukazuje na prethodni pojam ustava kao akta ili sredstva ograniavanja
politike vlasti. Taj pojam je, zapravo, izraz politikog ili, bolje, politikolokog
shvatanja ustava. Ovo shvatanje u ustavu vidi jedan od glavnih naina za
ograniavanje vlasti. Utakmica za osvajanje vlasti biva pomou ustava
podvrgnuta pravu (juridizacija politike), a oni koji osvoje vlast ne mogu da je vre
samovoljno i zloupotrebljavaju. Ipak, ustav nije jedini nain, niti jedino sredstvo
ograniavanja nosilaca vlasti. U modernome drutvu tome slue i sredstva javnog
obavetavanja (mediji), udruivanje graana u politike stranke, spontano
delovanje raznih drutvenih grupa (protesti, kampanje), delovanje nevladinih
organizacija i drugi oblici angaovanja tzv. civilnog sektora.
-Socioloko shvatanje vidi u ustavu skup normi o ureenju drutva, pravila koja
daju drutvu ustrojstvo i dre njegove lanove na okupu. Kao to je govorio
Ciceron, svako drutvo uvek ima neke norme po kojima se upravlja (Ubi societas
ibi ius). Te norme ne moraju biti u pisanom ustavu, niti ono to pie u ustavu mora
odgovarati realnom stanju. Pisani ustav moe biti tek list hartije, a stvarni je ustav
skup onih pravila po kojima se drutvo upravlja. To je svojevremeno izrekao F.
Lasal, a na svoj nain I francuski predsednik, general De Gol, koji je kazao kako
ustav nije drugo do ,,duh ustanova (i) jedna praksa".
8

-Pravni pojam ustava najpre u ustavu vidi jedan zakon, ali zakon naroit i razliit
od drugih. Ustav je osnovni i najvii zakon, razliit od drugih zakona po nainu
donoenja, po nainu promene i po sadrini. Razlikovanje ustava od drugih zakona
po nainu donoenja i promene vodi nas pojmu ustava u formalnom smislu, a
razlikovanje po sadrini pojmu ustava u materijalnom smislu.
Ustav u formalnom smislu predstavlja osnovni i najvii pravni akt zemlje
koji se donosi i menja od strane naroitog organa i po naroitom postupku. U
najveem broju drava nema podvajanja ustavotvornog i zakonodavnog organa.
Parlament donosi zakone I istovremeno je ovlaen da donese ustav, ali se tada
za donoenje ustava koristi drugaiji postupak i zahteva naroita veina. Kada se
radi o nainu promene ustava, vano je uoiti da se on ne moe menjati kao i
obian zakon, ve na poseban nain koji se po pravilu predvia u samom ustavu.
Ustav u materijalnom smislu predstavlja pravni akt zemlje u kome se
ureuju organizacija vlasti i granice njenog vrenja, odnosno ljudska prava.
Sadrina ustava je, dakle, ono to ga odlikuje od drugih zakona, ono to ustav ini
ustavom. Idealna je situacija ona u kojoj se pojmovi ustava u materijalnom i
formalnom smislu poklapaju. Tada postoji formalni pravni akt nazvan ustavom i
donet po naroitoj proceduri u kome se ureuju organizacija vlasti I ljudska prava
u jednoj zemlji. Mogue je, meutim, da se ustav u materijalnom i ustav u
formalnom smislu razlikuju. Tako, dogaa se da se u aktu koji predstavlja ustav u
formalnom smislu nau i norme koje se ne odnose ni na organizaciju vlasti, ni na
ljudska prava. Te norme su onda, s formalnog stanovita, ustavne norme, ali sa
materijalnog stanovita to nisu (na primer, norme o poloaju preduzea u
jugoslovenskim ustavima od 1963. I 1974. godine). Na drugoj strani, Velika
Britanija, kao postojbina moderne ustavnosti, predstavlja zemlju koja nema pisani
kodifikovani ustav u formalnom smislu, ali itekako ima ustav u materijalnom
smislu.
3. Materija i svojstva ustava
Sadrinu ili materiju ustava (materiae constitutionis), tj. ono to ustav ureuje,
ine ljudska prava i organizacija vlasti. To su dve velike grane ustavne materije.
-Ljudska prava su prava koja svaki pojedinac uiva samim tim to je ljudsko bie i
ona danas predstavljaju taku susreta meunarodnoga prava s ustavnim. Ona su
postala redovan i obavezan element sadrine ustava,
ali i ustanova
meunarodnog prava, kako bi se, ak i nasuprot volji pojedinih drava, obezbedilo
njihovo potovanje.
-Organizacija vlasti obuhvata odreivanje naina formiranja dravnih organa i
granica njihove vlasti. Ustav rasporeuje dravnu vlast (zakonodavnu, izvrnu i
sudsku) meu dravnim organima. Nain na koji se to ini u pojedinim dravama
daje razliite obrasce poele vlasti, od kojih su najpoznatiji parlamentarni i
predseniki obrazac, a uz njih polupredsedniki i tzv. konsocijativni obrazac
(power sharing). Uz takve obrasce, opstaje I obrazac demokratskog jedinstva
vlasti (tzv. skuptinski sistem). Pored takve, horinzontalne podele vlasti, ustav
odreuje i uspravnu podelu vlasti u dravi, odnosno udele razliitih teritorijalnih
jedinica u vlasti. Na ovaj drugi nain dolazimo do razliitih oblika dravnog
ureenja i decentralizacije.
-Ustavu se pripisuju pravna i politika svojstva. Prvima se podvlai da je on opti
pravni akt, a drugima da je ideoloko-politiki i programski dokument. Kao opti
9

pravni akt, ustav je osnovni i najvii zakon. Osnovni je po tome to ustanovljava

organizaciju vlasti i njena ogranienja, razdvajajui tako sferu dravne vlasti od
sfere line slobode. Najvii je po tome to iz njega proizlazi pravni sistem zemlje i
to stoji na vrhu lestvice optih pravnih akata. Svi drugi opti pravni akti moraju
biti u saglasnosti sa ustavom, a u njemu se odreuje pravna snaga svih drugih
pravnih akata. Akti koji nisu saglasni ustavu liavaju se pravne snage i uklanjaju iz
pravnog poretka. Iako je ustav prevashodno pravni akt, u njemu se nalaze i
odreeni sadraji koji ga ine ideoloko-politikim i programskim dokumentom.
Tvorci ustava, obino u preambuli, istiu odreene ideoloke i politike stavove o
karakteru i ulozi drave i navode ciljeve koji se ele postii stvaranjem ustava i
njegovim funkcionisanjem (na primer, privrenost demokratiji, miru u svetu,
pravima i slobodama oveka, federalizmu, socijalnoj pravdi i slinim idealima).
Problem nastaje kada se ideoloko-politiki I programski sadraji unose u
normativni deo ustava (umesto u preambulu, gde im je mesto). Tada u
normativnom delu ustava postoje dve vrste odredaba: programske (neprave) i
propisujue (prave pravne norme). Samo ove druge su podobne da budu
dosledno potovane i da im se pribavi sudska zatita.
Iz dva navedena svojstva ustava proistiu i njegove dve najvanije funkcije.
-Ustav, najpre, ima funkciju da ogranii dravnu vlast i zatiti line slobode,
tako to definie organizaciju vlasti i njenu nadlenost, na jednoj strani, i slobode
graana, na drugoj. Odreujui nadlenost dravne vlasti, ustav odreuje sferu u
kojoj je dravna vlast suverena. Izvan nje ostaje sfera line slobode, sfera u kojoj
se graanima i nedravnim subjektima garantuje sloboda od meanja dravne
vlasti. U tom smislu, ustav je instrument koji ograniava dravnu vlast i iskljuuje
njenu samovolju, jer titi pojedince i nedravne subjekte od samovoljnog
zadiranja dravne vlasti u njihovu slobodu.
-Druga funkcija ustava stoji u vezi sa njegovim ideoloko-politikim I
programskim svojstvom. Kao dokument koji izraava odreene politike vrednosti
i ciljeve drutva, ustav slui kao skup nacionalnih ideala ijem ostvarenju treba da
tee svi organi vlasti, politike snage i svi lanovi drutva. U tom smislu, ustav
ima funkciju nacionalnog politikog programa oko kog se okuplja nacija i integriu
njeni napori. On je neka vrsta racionalnog plana za budunost jedne nacije ili,
kako kae italijanski autor ovani Sartori, ustavi su kao trase, oni su kao
saobraajnice.
Pored dve navedene, ustavu se pripisuju i druge funkcije, od kojih
izdvajamo tri.
Prvo, ustavu se pripisuje simbolika funkcija, on simbolizuje nezavisnost
drave i nacionalno jedinstvo. Ustav moe doneti samo nezavisna drava i in
donoenja prvog ustava smatran je u mnogim sluajevima zavrnim inom borbe
za nezavisnost (ameriki ustav, indijski ustav I ustavi mnogih drugih bivih
kolonija). Takoe, ustav simbolizuje jedinstvo zemlje, kao zastava, grb, himna ili
valuta.
Drugo, ustav potpomae legitimisanju vlasti, jer se samo vlast koja se
uspostavlja prema pravilima ustava moe smatrati elementamo legitimnom. Tu
funkciju ustav ima i prema meunarodnoj zajednici, jer je postojanje ustava u
jednoj zemlji preduslov da ona bude priznata od drugih drava. Zato i diktatorski
reimi, koji mnogo nemare za ustav, tee da imaju i ouvaju ustav, svejedno to
ga smatraju samo fasadom za neogranienu vlast.
10

Tree, ustav ima fimkciju da obezbeuje stabilnost vlasti, jer on utvruje

odnose meu organima vlasti, njihova ovlaenja i mehanizme za prevazilaenje
sukoba meu njima.
4. Vrste ustava
Ustavi mogu razvrstati po nainu donoenja, po nainu promene i obliku, kao i po
drugim merilima.
Po nainu donoenja, odnosno organu koji donosi ustav, ini se razlika
izmeu ustava koji donosi monarh (oktroisani ustav), ustava koji usvaja narodno
predstavnitvo (narodni ustav) i ustava koji u sadejstvu donose monarh i narodno
predstavnitvo (ustavni pakt). Ovo je razlikovanje mahom istorijskog znaaja, jer
moderne ustavne monarhije retko daju ustavotvomu vlast monarhu.
Po nainu promene, odnosno po tome da li se teko ili lako menjaju,
ustavi se razlikuju na vrste i gipke. Prvi su, na primer, na vaei Ustav I onaj
prethodni od 1990. godine, zatim ustavi Crne Gore od 1992. i 2007. godine i
Ustav SAD od 1787. godine. Postupak promene tih ustava je veoma otean i takvi
ustavi danas preovlauju u svetu, a teina njihove promene smatra se garantijom
ustavnosti. Nasuprot vrstim ustavima, gipki ustavi se mogu menjati nainom koji
nije preterano teak i koji se obino svodi na kvalifikovanu veinu u parlamentu ili
na proceduru jednaku onoj za donoenje zakona. (O ovoj podeli govori se
detaljnije u okviru narednog pitanja).
Po obliku razlikuju se najpre pisani i nepisani ustavi. Prvi su danas pravilo,
a itava ova podela se zadrava zbog sluaja Velike Britanije. Ustav u toj zemlji
ine vie pisanih dokumenata, ali i splet nepisanih obiajnih odredaba (ustavne
konvencije) koje su nastale u engleskoj ustavnoj povesnici i potom proirene na
celu zemlju. Iako ne uivaju nikakvu sudsku zatitu, ustavni konvencije smatraju
se obaveznim i upravo menjaju smisao nekih starih pisanih odredaba, koje su se,
kao puka forma, do danas odrale. Zbog vrlo velike uloge obiaja u ustavnom
pravu te zemlje kae se da je britanski ustav nepisan, za razliku od ostalih koji su,
po pravilu, pisani.
Po obliku razlikuju se jo kodifikovani i nekodifikovani ustavi. Prvi su oni ije su
norme sakupljene u jedan dokument i takve ustave ima veina savremenih
drava. Nekodifikovani ustav je ustav sadran u vie razliitih zakonskih akata. U
19. veku je takav ustav imala francuska Trea republika, a danas ga ima Izrael.
Takav ustav imala je i dravna zajednica Srbija i Crna Gora, sastavljen od dve
ustavne povelje.
-Pored navedenih, mogue su i druge podele ustava, kao to su, na primer, podele
po ideolokim kriterijumima (na ustave kapitalistikih i komunistikih zemalja, na
ustave liberalnih i neslobodnih zemalja i slino). Uzimajui kao kriterijum odnos
ustava prema drutvenoj stvarnosti, neki dele ustave na normativne (realne ili
ustave-bilanse) i nominalne (nerealne ili ustave-programe).
-Konano, prema kriterijumu trajnosti, ustavi se mogu podeliti na stabilne i
nepostojane. Pored naih ustava u doba socijalizma, koji su se menjali na otprilike
desetak godina, navodi se slina praksa zemalja Latinske Amerike. Tamonjih
dvadesetak drava je od sticanja nezavisnosti do kraja 20. veka donelo oko 260
ustava, od ega je Brazil imao osam, a Venecuela ak 25 ustava.
S tim u vezi, a imajui u vidu i podelu ustava na vrste i meke, moe se postaviti
pitanje kakvi treba da budu ustavi da se ne bi esto menjali? Naelno, ustav ne
11

treba da bude toliko teko promenljiv da koi razvoj drutva. Tvorci francuske
Deklaracije prava oveka i graanina, koja je usvojena kao prvi deo Ustava od
1793. godine, zapisali su u njenom lanu 28. sledee:Narod uvek ima pravo da
pregleda, popravlja i menja svoj ustav. Ni jedno pokoljenje ne moe potiniti
svojim zakonima budua pokoljenja. S druge strane, ustav ne treba da bude ni
takav da ga je mogue menjati kao obian zakon, zavisno od promenljive volje i
potreba trenutnih nosilaca vlasti. Takav ustav i ne bi bio ustav, jer ne bi
ograniavao nosioce vlasti. Dobar ustav treba da bude okrenut budunosti (da
omoguuje drutveni razvoj), ali i istovremeno da bude realan a ne neki
dalekoseni program za utopijsku budunost (kakvi su bili, na primer, socijalistiki
ustavi).
Upravo nerealnost i utopijski karakter ustava mogu biti razlog za njegovo esto
menjanje (i krenje). Uspenost ustava, dakle, podrazumeva ispunjenje dva
zahteva koja nije lako pomiriti. S jedne strane, oni treba da budu dovoljno
fleksibilni da bi se u okviru ireg obrasca koji daju mogle odvijati promene i
napredak drutva. S druge strane, ta fleksibilnost mora da podrazumeva oteani
postupak za menjanje ustava, jer, kako jedan ameriki autor (Endiju Hejvud) s
pravom primeuje, ustavi koji su beskonano fleksibilni, uopte nisu ustavi."
5. Promena ustava
Za donoenje prvog ustava u nekoj zemlji ne postoje unapred propisana pravila,
jer takvih pravila prosto nema. Ona se jedino mogu propisati ustavom. U tom
smislu, ustavotvorac koji donosi prvi ustav slobodan je da originerno uredi ustavni
poredak. Njegova je vlast tada u punoj meri neograniena i po tome suverena.
Izvan navedenog sluaja, donoenje svakog narednog ustava i njegova delimina
promena potpadaju pod unapred propisana pravila. Ta pravila se propisuju u
samom ustavu, obino u posebnom delu koji se nalazi na kraju ustavnog teksta.
Svrha je tih pravila da obezbede stabilnost ustavnog poretka i zatite ustav od
estih promena koje bi mogle biti potaknute dnevno-politikim interesima
nosilaca vlasti. S tim u vezi, treba se podsetiti podele ustava na vrste i gipke,
koja se izvodi prema nainu njihove promene.
Ve je reeno da se ustav odlikuje i time to njegovo donoenje i promena
potpadaju pod naroita pravila koja propisuju jednu drugaiju I teu proceduru od
one koja vredi za donoenje i menjanje zakona. Ta pravila pretpostavljaju da se
ustav moe potpuno izmeniti i umesto njega doneti novi ustav (to je sluaj
potpune ustavne revizije) ili izvriti promena pojedinih delova, odnosno odredaba
ustava (to je delimina revizija), ali samo od strane u ustavu oznaenog organa i
u postupku koji je propisan ustavna revizija potpadaju pod ista pravila. Svaka
promena ustava se mora, dakle, izvesti u naroitom postupku, koji sam ustav
predvia i to je ono to ga odlikuje i odvaja od obinog zakona. U naelu,
postupak delimine ili potpune promene ustava moe da bude manje ili vie
otean (u odnosu na zakonodavni postupak). Ustavna praksa poznaje itavu
lepezu reenja o tom pitanju. Postupak promene ustava ne mora se poklopiti s
onim postupkom koji je vaio za donoenje ustava. Na primer, Ustav Austrije je
donela ustavotvorna skuptina, ali sam ustav ne predvia nov saziv tog organa za
sopstvenu promenu. Redovna skuptina je ovlaena da menja ustav, ali u
posebnom postupku. Slino je i u SAD. Ustavotvorna skuptina je 1787. godine
donela ustav, ijim se promenama pristupilo vie puta, ali ni jednom uz pomo
12

sazivanja davnanjeg ustavotvornog organa. Po pravilu, vlast menjanja ustava

(reviziona vlast) daje se zakonodavnom organu (parlamentu), a u nekim
sluajevima zahteva se i uee narodne volje (obavezni ili fakultativni
referendum) ili se reviziona vlast daje naroitom ustavotvomom organu. Kada se
reviziona vlast daje iskljuivo parlamentu, obino se zahteva da odluku o promeni
ustava parlament donese na jedan od sledeih naina: kvalifikovanom veinom
(na primer, dvotreinskom veinom), putem dva uzastopna glasanja (u
odreenom vremenskom razmaku) ili u dva razliita saziva.
Uee narodne volje u reviziji ustava mogue je u obliku fakultativnog ili
obaveznog referenduma. U prvom sluaju, parlament usvaja akt o promeni ustava
i potom ima pravo da taj akt, ako tako odlui, iznese na potvrdu birakom telu. U
drugom sluaju, akt o promeni ustava koji je usvojio parlament mora se izneti na
referendum, jer tu fazu u donoenju akta 0
promeni ustava kao obaveznu predvia sam ustav.
Kao naroiti ustavotvomi organ, koji se obrazuje iskljuivo za donoenje odluke o
promeni ustava, ima se u vidu ustavotvorna skuptina ili konstituanta. Ona se bira
samo za tu svrhu i po donoenju akta o promeni ustava njena funkcija prestaje.
Postupak za promenu naeg Ustava ureen je u posebnom, devetom delu Ustava
(l. 203. do 205). Postupak se sastoji od:
(1) podnoenja predloga za promenu Ustava i
(2) odluivanja o samom aktu o promeni Ustava.
1) Predlog za promenu Ustava mogu podneti
- najmanje 1/3 od ukupnog broja narodnih poslanika,
- predsednik Republike,
- Vlada ili
- najmanje 150.000 biraa (ovlaeni predlagai).
O predlogu odluuje Narodna skuptina 2/3 veinom. Ako NS usvoji predlog,
pristupa se izradi akta o promeni Ustava ili njegovom razmatranju (u zavisnosti od
toga da li je predlaga ve podneo takav akt ili nije).
2) U drugoj fazi odluuje se o samom aktu o promeni Ustava, a donoenje
takve odluke predviena su dva razliita puta. Koji e se put koristiti, zavisi od
toga na koje se delove Ustava promene odnose. Ako se promena odnosi na
preambulu Ustava, naela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, ureenje
vlasti, proglaavanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i
manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili na sam postupak za promenu
Ustava, onda je za usvajanje akta o promeniUstava potrebno da taj akt najpre
usvoji Narodna skuptina dvotreinskom veinom i da zatim on bude potvren na
republikom referendumu. Za razliku od toga, promene koje se odnose na ostale
delove Ustava usvaja Narodna skuptina dvotreinskom veinom, s tim to i ovde
ona moe odluiti da usvojeni akt o promeni Ustava iznese radi potvrde na
republiki referendum. U prvom je sluaju referendum obavezan, a u drugom
fakultativni.
U oba sluaja, promena Ustava smatra se potvrenom na referendum ako za akt
o promeni Ustava glasa veina izalih biraa. Potom, Narodnoj skuptini ostaje jo
da proglasi usvojenu promenu Ustava. Pored toga, u lanu 204. izriito je
propisano da Ustav ne moe biti promenjen za vreme ratnog ili vanrednog stanja.
Svrha je ove zabrane da se ouva ustavnost od autokratskih izazova kojih moe
biti vie u neredovnim nego u redovnim vremenima.
13

Opisani postupci za promenu ustava, ma koliko teki, najee se potuju i kada

je to sluaj govorimo o pravnoj ili formalnoj reviziji ustava. Dogaa se ipak da
ustav bude menjan i bez potovanja propisane procedure i tada govorimo o
faktikoj reviziji ustava ili o revolucionarnoj promeni ustava.
1) Kod faktike revizije ustava radi se o promeni pojedinih odredaba ustava
putem ustavnih obiaja, sudske prakse ili zakona. Ustavnim obiajima se menjaju
pojedina reenja ustava tako to se u praksi formiraju ponaanja drugaija od onih
u ustavu. Slino tome, kada sudovi imaju ovlaenje da tumae ustav, oni mogu
da svojim odlukama izmene pojedine odredbe ustava. Konano, promena ustava
putem zakona mogua je u onim sistemima koji ne poznaju ocenu ustavnosti
zakona, pa se dogaa da zakon odstupa od ustava.
2) Kod revolucionarne promene ustava novi posednici vlasti, koju su osvojili
revolucijom ili dravnim udarom, donose ustav ne drei se procedure propisane
ranijim ustavom. Time se prekida ustavni kontinuitet, a takav je sluaj, na primer,
bio sa Ustavom FNRJ od 1946. godine.
6. Ustav Republike Srbije od 2006. godine: donoenje, obeleja i
sistematika
Do novembra 2006. godine u Srbiji je bio na snazi Ustav donet septembra 1990.
godine. Taj ustavje donela ondanja jednopartijska skuptina - Skuptina
Socijalistike Republike Srbije, u vreme nasilnog rasturanja drave SFRJ. U odnosu
na ranije ustave starog poretka, taj ustav je sadrao mnoge novine i poboljanja,
ali je imao i brojne slabosti i nedostatke.
Jamio je drutvenu svojinu kao oblik jednak drugim svojinskim oblicima, slabo je
ureivao materiju ljudskih prava i sadrao je odredbe o svom odnosu prema
Ustavu SFRJ.
Te slabosti i okolnost da drave SFRJ i njenog ustava vie nema bile su povod
neuspenim brojnim pokuajima opozicije da izdejstvuje ustavnu reviziju pod
reimom Miloevia. Meutim, tek posle demokratskih promena od oktobra 2000.
godine ustavna revizija je uvrena u dnevni red srpskog parlamenta. Uprkos
tome, od tada pa sve do septembra 2006. godine izgledalo je kao da je Srbija jo
uvek daleko od novog ustava.
Tom zastoju bilo je vie uzroka. Izboma koalicija nazvana Demokratskom
opozicijom Srbije (skraeno DOS), koja je odnela ubedljivu pobedu na izborima u
Srbiji decembra 2000. godine, bila je sastavljena od 18 stranaka.
Neminovno raslojavanje te koalicije, koje je usledilo relativno brzo, uinilo je
gotovo nemoguim da u parlamentu bude postignuta dvotreinska veina za
predlog novog ustava. Ustav od 1990. godine je, naime, predviao dva teko
ostvariva uslova za svoju promenu. Akt 0 promeni ustava trebalo je da bude
najpre usvojen glasovima dve treine poslanika, a zatim potvren na referedumu i
to veinom glasova od ukupnog broja upisanih biraa.
U nameri da zaobie navedene teke uslove, veina u Narodnoj skuptini koja je
podravala vladu usvojila je aprila 2003. godine zakon po kome je za usvajanje
akta o promeni ustava dovoljna veina od ukupnog broja poslanika umesto
dvotreinske veine. Ublaen je i uslov za potvrivanje akta na referendumu, tako
to je predvieno kao dovoljno da na referendum izae vie od polovine biraa i
veina od njih glasa za ustav. Legitimnost tog zakona bila je dvostruko spoma.
Donet u vreme vanrednog stanja, koje je uvedeno posle ubistva premijera Zorana
14

inia (12. marta 2003), zakon je predstavljao oigledan pokuaj uzurpacije

ustavotvorne vlasti od strane zakonodavne. Iz tih razloga je ovaj zakon stavljen ad
acta. Potom je Vlada izala u javnost sa svojim nacrtom ustava (2004), a uskoro je
javnosti bio predstavljen i model ustava koji je, na poziv predsednika Republike
Srbije, izradila jedna ekspertska grupa. U tom momentu ve je postojalo desetak
drugih modela koje su izradile pojedine politike stranke, nevladine organizacije i
pojedinci. Na tekstu novog ustava radila je i Ustavna komisija Narodne skuptine,
ali se u njenom radu nije napredovalo. Referendum o nezavisnosti Crne Gore od
21. maja 2006. godine I injenica da je Srbija postala samostalna drava, a zatim i
intenziviranje pregovora o konanom statusu Kosova i Metohije, uticali su na
ubrzanje priprema za donoenje ustava. Po ,,dobrom srpskom obiaju, tekst
ustava je posle skoro est godina oklevanja skrojen na brzinu i takorei bez
valjane pravne redakcije dospeo u skuptinu gde je odmah usvojen. Narodna
skuptina je 30. septembra usvojila dvotreinskom veinom Ustav, a zatim je on
konano bio usvojen na republikom referendumu 28. i 29. oktobra. Prema
zvaninim podacima, za novi ustav glasalo je 53,04% od ukupnog broja graana
Srbije sa birakim pravom. Na osnovu takve odluke graana, Narodna skuptina
je sveano proglasila Ustav 8. Novembra 2006. godine. U toku referendumske
kampanje, kao kvaliteti novog Ustava isticana su u prvi plan sledea dva: 1)
unoenje u ustavni tekst nedvosmislenog opredeljenja o tome da je Pokrajina
Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije i 2) ustavnopravno zaokruivanje
Srbije kao suverene i samostalne drave i njeno jasno opredeljivanje za
pripadnost evropskim principima i vrednostima. esto je isticano i da ovim
ustavom Srbija posle 103 godine (tj. raunajui od Ustava donetog 1903. godine)
konano dobija ustav kao samostalna drava i okonava gotovo devet decenija
dugi period razliitih oblika dravnog suivota sa drugim narodima na ovim
prostorima. Nezavisno od izvesnih pravnotehnikih mana, pa i velike slinosti
najveeg broja reenja o organizaciji vlasti sa prethodnim ustavom, injenica je da
Ustav od 2006. godine predstavlja jedan moderan ustav koji je po nizu svojih
reenja (ne i svih!) na visini zadatka. To, ipak, ne znai da nisu mogua i potrebna
njegova poboljanja. Prema obimu, kao formalnom obeleju, ovaj Ustav sa svojih
206 lanova dolazi meu ustave srednje duine. S tim u vezi, obino se navodi da
je Ustav SAD jedan od najkraih na svetu (sa svega sedam lanova i 27
amandmana, pri emu su lanovi tog ustava prilino opirni i podeljeni u 21
odeljak), a na drugoj strani za najdue ustave na svetu smatraju se ustavi Indije
od 1949. godine (395 lanova) i Brazila od 1988. godine (245 lanova plus 200
prelaznih odredaba), ali je dui od njih bio Ustav SFRJ od 1974. godine, sa svojih
406 lanova. Novi ustavi pojedinih latinskoamerikih zemalja su jo dui: Ustav
Bolivije ima 411 lanova, a Ustav Ekvadora 444 lana.
Prema sadrinskom merilu, Ustav od 2006. godine ukazuje se kao standardan, jer
se zadrava na ureivanju svih onih pitanja koja ine ustavnu materiju. On, dakle,
ureuje sve bitne principe o organizaciji vlasti i ljudskim pravima, s tim to su
neka od pitanja ostala nedovoljno, a druga preterano detaljno ureena. Pisci ovog
akta izgleda da nisu u tome uspeli da nau pravu meru.
to se tie rasporeda ustavne materije u odgovarajue celine (sistematike
ustava), Ustav potuje uobiajene standarde u tome. On ima krau preambulu i
normativni deo rasporeen u 10 delova. U preambuli se podvlai da graani
Republike Srbije donose Ustav polazei od: 1) dravne tradicije srpskog naroda i
15

ravnopravnosti svih graana i etnikih zajednica u Srbiji i 2) ,,od toga da je

Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije, da ima poloaj sutinske
autonomije u okviru suverene drave Srbije i da iz takvog poloaja Pokrajine
Kosovo i Metohija slede ustavne obaveze svih dravnih organa da zastupaju i tite
dravne interese Srbije na Kosovu i Metohiji u svim unutranjim i spoljnim
politikim odnosima".
Preambula inae predstavlja deo ustava koji prethodi normativnom delu. Ona je
neka vrsta kratkog uvoda u ustav (re praeambulum u latinskom znai predgovor,
uvod) i predstavlja sveanu izjavu politiko-programske prirode. Preambule obino
sadre pozivanje na ciljeve koji se ele postii donoenjem ustava, istiu glavne
principe na kojima se zasniva ustavno ureenje i imenuju donosioca ustava, kao i
istiu posebne okolnosti u kojima se donosi ustav. U njima se esto mogu nai
isticanje privrenosti miru u svetu i ljudskim pravima i sline vrednosne
orijentacije, kao I pozivanja na nacionalnu istoriju i tradiciju.
Po pozivanju na istoriju je preambula Ustava Republike Hrvatske od 1991. godine
meu najduima na svetu, jer se u njoj na itave dve stranice teksta reaju,
poev od VII stolea na ovamo, povijesna zbivanja" koja bi graanima Hrvatske i
svima u svetu trebalo da potvrde tisuljetnu nacionalnu samobitnost i dravnu
opstojnost hrvatskoga naroda". to se tie pravne prirode preambule, postoje
ustavi u kojima se izriito utvruje da ona ini sastavni deo ustava, ime se
odreuje njen obavezujui karakter. Kada to nije sluaj, postavlja se pitanje njene
pravne prirode. Po jednom miljenju, ona je samo politika izjava a ne pravna
norma, pa i nema pravno obavezujui karakter. To miljenje polazi od
programskog, svearskog i ideolokog karaktera preambule, kao i injenice da
ona fiziki prethodi normativnom delu ustava. Na drugoj strani, smatra se da
preambula ima pravno obavezujui karakter, jer se nalazi na poetku ustava I
njegov je najvaniji deo. Tree miljenje, koje smatramo najprihvatljivijim,
podvlai da u svakom pojedinom sluaju treba ispitati karakter preambule. Ona
moe da sadri jasno pravilo ponaanja, kao to je to sluaj sa drugim
stavom u preambuli naeg Ustava (koji utvruje obavezu svih dravnih organa da
zastupaju i tite dravne interese Srbije na Kosovu i Metohiji), pa bi tada imala i
pravno obavezujui karakter. Za razliku od toga, u preambuli ne moraju biti
formulisana pravila ponaanja, pa bi ona tada bila samo politika izjava (neka
vrsta tzv. mekog prava - soft law). Njena uloga je u
tom sluaju da slui prilikom utvrivanja smisla pojedinih normi ustava, da
predstavlja orijentir prilikom tumaenja normativnog dela ustava (kao vrstog
prava - hard law).
Normativni deo ustava predstavlja glavni i obavezni deo svakog ustava. U tom
delu ustava sadrane su pravne norme o organizaciji vlasti i ljudskim pravima, o
onome to ini ustavnu materiju. Pravne norme se formuliu u lanovima, koji
mogu da sadre jednu ili vie pravnih normi. Kada se u jednom lanu formulie
dve ili vie normi, kao i kada se jedna norma razrauje, onda se u takvom lanu
nalaze dva ili vie stavova, a stavovi se mogu dalje deliti u take i alineje. lanovi
mogu da budu oznaeni naslovima, koji kratko izraavaju njihovu sadrinu i takav
se naslov naziva rubrum. Vie lanova koji ureuju jedno ili slina pitanja grupiu
se u glave, odeljke i delove ustava.
Na Ustav ima sledee delove: l. Naela Ustava, 2. Ljudska i manjinska prava i
slobode, 3. Ekonomsko ureenje i javne finansije, 4. Nadlenost Republike Srbije,
16

5. Ureenje vlasti, 6. Ustavni sud, 7. Teritorijalno ureenje, 8. Ustavnost i

zakonitost, 9. Promena Ustava, i 10. Zavrna odredba.
Posle normativnog dela ustava mogu postojati dodaci i prilozi ustavu, u kojima se
detaljnije razrauju pojedine odredbe ustava i oni imaju istu pravnu snagu kao i
normativni deo ustava. Izdvajaju se radi rastereenja ustavnog teksta, a u njima
mogu biti, na primer, precizirane nadlenosti savezne drave i drava lanica,
sastav domova parlamenta, opisi teritorije drava lanica i slina pitanja (dodaci i
prilozi se ee sreu u ustavima bivih britanskih kolonija). Amandmani
predstavljaju sastavne delove ustava u sluaju kada su prihvaeni kao posebna
tehnika za dopunjavanje ili izmene pojedinih delova ustava. Njima se, dakle,
mogu ureivati pitanja koja uopte nisu u ustavu ureena (dopuna ustava) ili
vriti izmena pojedinih ustavnih normi (izmena ustava). Poto se donose
naknadno, tj. posle donoenja ustava, dodaju se na kraju ustavnog teksta i ine
sastavni deo ustava. Imaju istu pravnu snagu kao i norme ustava i donose se po
postupku predvienom za promenu ustava. Ve je pomenuto da je Ustav SAD
dopunjen i menjan sa 27 amandmana u toku vie od dva veka njegovog vaenja.
Kao negativan primer za preterano intervenisanje putem amandmana u prvobitni
ustavni tekst moe se navesti sluaj kratkotrajnih Ustava SFRJ od 1963. i 1974.
godine (na prvi je bilo doneto 42, a na drugi 48 amandmana, kojima se uveliko
naruavala prvobitna koncepcija ustava).
II. NAELA I OSNOVNE INSTITUCIJE USTAVNOG PRAVA
1. Pojam i obeleja Republike Srbije
Republika Srbija je lanom l. Ustava definisana kao drava srpskog naroda i svih
graana koji u njoj ive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, naelima
graanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti
evropskim principima i vrednostima. Iz ove definicije mogu se izvesti kao
osnovna sledea tri obeleja Republike Srbije: prvo, ona je drava sa
republikanskim oblikom vladavine; drugo, titular suverenosti u Srbiji jeste srpski
narod zajedno sa svim graanima drugih nacionalnosti koji u njoj ive; i, tree,
osnovne vrednosti na kojima se ona zasniva i kojima se njeni organi imaju da
rukovode jesu vladavina prava i socijalna pravda, naela graanske demokratije,
ljudska i manjinska prava i slobode i pripadnost evropskira principima i
vrednostima. Navedena obeleja zasluuju krai komentar.
1) Republikanski oblik vladavine podrazumeva biranog predsednika kao efa
drave. Na odgovarajuem mestu bie rei o nainu njegovog izbora,
ovlaenjima i odgovornostima. Napomenimo ovde da ovakvo reenje odraava
kontinuitet sa oblikom vladavine uspostavljenim neposredno posle Drugog
svetskog rata. Mada je u Srbiji sve do stvaranja prve jugoslovenske drave (1918),
kao i u toj prvoj jugoslovenskoj dravi, postojao monarhijski oblik vladavine, ideja
o eventualnom ponovnom uspostavljanju monarhije umesto republike nije u ovoj i
protekloj deceniji imala relevantanbroj pristalica.
2) Odreenje Republike Srbije kao drave srpskog naroda i svih graana koji u
njoj ive saglasno je tradiciji poimanja narodne suverenosti. Takva je definicija
rezultat uspene i ne ba lako postignute kompromisne formule izmeu dve
varijante koje su bile postavljene kao oprene i gorljivo branjene tokom
pripremanja ustava: dok su jedni smatrali da Srbiju treba definisati kao dravu
17

srpskog naroda, drugi su iskljuivo bili za definiciju Srbije kao drave njenih
graana. Prva je definicija loe primana od graana Srbije koji ne pripadaju
srpskom narodu, a druga formulacija koriena je u naem ranijem ustavu (iz
1990. godine), ijim je lanom 1. Republika Srbija bila definisana kao
demokratska drava svih graana koji u njoj ive, zasnovana na slobodama i
pravima oveka i graanina, na vladavini prava i na socijalnoj pravdi". Ta
formulacija, meutim, ne kazuje nita, jer drava inae ne moe pripadati bilo
kome drugom do njenim graanima.
3) Osnovne vrednosti na kojima se drava zasniva kao sastavni deo definicije
Republike Srbije (vladavina prava, socijalna pravda, naela graanske
demokratije, ljudska i manjinska prava i slobode i pripadnost evropskim
principima i vrednostima), kao to se moe videti, predstavljaju skup onih
vrednosti kojima tei veina modernih demokratskih drava. Smisao
njihovog nabrajanja u definiciji drave jeste u tome da ona obavezuju kao
temeljna naela i usmerenja za voenje politike i delovanje zakonodavca I drugih
dravnih organa. Kao takva, ona su uoptena i pre mogu ostati sa politikom nego
pravnom sadrinom, naroito kad ih ustavotvorac blie ne razrauje u samom
ustavu. Ovo je drugo inae teko uiniti sa promenljivim skupom evropskih
principa i vrednosti", za koja nije uvek jasno ta tano obuhvataju i koji smisao
imaju, uprkos nespornoj potrebi i faktikoj nunosti da se Srbija izgrauje kao
moderna demokratija evropskog prostora kome jedino i pripada.
2. Dravna teritorija i dravni simboli Republike Srbije
Teritorija Republike Srbije je Ustavom odreena kao jedinstvena I nedeljiva, a
granica Republike Srbije kao nepovrediva (lan 8. st. 1. i 2).
Takvo oreenje je u skladu sa iroko prihvaenim ustavnim nainom odreenja
dravne teritorije (naelo integriteta i nepovredivosti dravne teritorije). Dodatno i
dosledno tome, utvreno je da se granica Republike Srbije moe promeniti samo
po postupku predvienom za promenu Ustava. Mogunost menjanja dravne
granice na taj nain upravo osnauje stav o njenoj nepovredivosti bilo kojim
drugim putem. Republika Srbija je unitarno ureena drava, u ijem teritorijalnom
ureenju postoje autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave
(optine,gradovi i grad Beograd) kao teritorijalne zajednice i oblici teritorijalne
decentralizacije. Autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave izraz su
prava graana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje im Ustav
garantuje i kojim je, uz to, ograniena dravna vlast (lan 12). To pravo graana
podlee samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Teritorijalnom ureenju je
posveen i poseban deo Ustava (sedmi deo, l. 176. do 193), u kome se detaljnije
razrauje naelo pokrajinske autonomije I lokalne samouprave. Poto se ta pitanja
izlau detaljno na drugom mestu, napomenimo ovde samo jo to da se teritorija
autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave odreuje zakonom, s tim to
se teritorija autonomnih pokrajina ne moe menjati bez saglasnosti njenih
graana izraene na referendumu, dok promeni teritorije jedinice lokalne
samouprave prethodi savetodavni referendum na teritoriji te jedinice (lan 182.
stav 4. i lan 188. stav 3. Ustava).
Kao i druge drave, Republika Srbija ima svoje dravne simbole (insignije): grb,
zastavu i himnu (lan 7. Ustava). Za dravni grb je u Ustavu reeno da se koristi
kao Veliki grb i kao Mali grb, za zastavu da postoji i da se koristi kao Narodna
18

zastava i kao Dravna zastava, a za himnu da ona jeste sveana pesma Boe
pravde". Izgled i upotreba grba, zastave i himne, ureuju se zakonom. Zakon o
izgledu i upotrebi grba, zastave i himne Republike Srbije donet je 2009. godine. U
posebnom lanu Ustava (lan 9) utvreno je da je Beograd glavni grad Republike
Srbije, iz ega sledi da su u njemu sedita dravnih organa, izuzev onih koji su
detairani ili iji su delovi detairani u druga mesta (dekoncentracija). Poloaj
grada Beograda, kao glavnog grada i kao jedinice lokalne samouprave, ureuje se
zakonom o glavnom gradu i njegovim statutom (lan 189. stav 5).
3. Dravljanstvo Republike Srbije
Kao jedno od osnovnih prava svakog oveka, pravo na dravljanstvo garantovano
je najvanijim meunarodnim dokumentima. lanom 15. Univerzalne deklaracije
0 pravima oveka (1948) utvreno je da svako ima pravo na jedno dravljanstvo i
da niko ne sme biti samovoljno lien dravljanstva niti prava da promeni
dravljanstvo. U lanu 24. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima
(1966) utvreno je, kao jedno od prava deteta, i pravo svakog deteta na
dravljanstvo. Svrha je ovih garantija u izbegavanju situacija apatridije i
bipatridije kao nepoeljnih i neredovnih.
Dravljanstvo predstavlja poseban pravni odnos javnopravnog karaktera koji se
uspostavlja kao lina veza izmeu fizikog lica i drave. U pitanju je dvostrani
odnos, jer iz njega proizlaze meusobna prava i obaveze, tj. prava i obaveze
graana prema dravi i prava i obaveze drave prema njima. Za dravljanstvo se
esto kae da predstavlja odnos redovnog i trajnog karaktera. Redovan je po
tome to se odsustvo dravljanstva (apatridija) i posedovanje vie od jednog
dravljanstva (bipatridija) pojavljajuju kao izuzeci, a trajan po tome to se obino
zasniva roenjem i retko se kasnije menja. Inae, pravni poredak jedne zemlje je
u celini vaei za domae dravljane, dok za strance (tj. strane dravljane) i lica
bez dravljanstva (apatride) mogu da vae odreena ogranienja u pravima, kao i
u pogledu utvrivanja odreenih obaveza (koje se mogu nametnuti samo
domaim dravljanima). Postoje i odreena prava koja se garantuju samo
strancima (npr. pravo na azil). Na izloenim postavkama bazirana su i reenja
naeg Ustava. U njegovom lanu 38. najpre se utvruje da sticanje i prestanak
dravljanstva Republike Srbije ureuje zakon. Zatim se dravljanima Republike
Srbije garantuje da ne mogu biti proterani, ni lieni dravljanstva ili prava da ga
promene. Konano, posebnim stavom navedenog lana priznaje se princip ius
soli, prema kome dete roeno u Republici Srbiji ima pravo na dravljanstvo
Republike Srbije, ako nisu ispunjeni uslovi da stekne dravljanstvo druge drave.
(O materiji dravljanstva, ukljuujui naine sticanja i prestanka dravljanstva,
izlae se detaljnije u upravnom pravu). Novi Ustav, za razliku od onog iz 1990.
godine, ne izjanjava se o izruenju (ekstradiciji) domaih dravljana drugim
dravama. Iz toga sledi da je izruenje mogue, oigledno u skladu sa
meunarodnim obavezama zemlje. Novi Ustav Crne Gore (2007) sadri o tom
pitanju sledeu odredbu: Crnogorski dravljanin ne moe biti prognan niti izruen
drugoj dravi,,osim u skladu sa meunarodnim obavezama Crne Gore (lan 12.
stav 3). Kao jednu od novina, Ustav izriito ustanovljava naelo zatite domaih
dravljana i Srba u inostranstvu (lan 13). S jedne strane, Republika Srbija ima
obavezu da titi prava i interese svojih dravljana u inostranstvu. S druge strane,
kada se radi o onom delu srpske dijaspore koji ne poseduje dravljanstvo
19

Republike Srbije, reeno je da Republika Srbija ima obavezu da razvija i

unapreuje odnose Srba koji ive u inostranstvu sa matinom dravom. U red
posebnih naela Ustava uvreno je i naelo o poloaju stranaca (lan 17). Oni, u
skladu sa meunarodnim ugovorima, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemena
Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po vu i zakonu imaju samo dravljani
Republike Srbije. Svojinska prava stranaca (tj. stranih fizikih i pravnih lica) i
njihov poloaj na tritu ureuju se u delu Ustava o ekonomskom ureenju.
4. Jezik i pismo u slubenoj upotrebi
U Republici Srbiji u slubenoj upotrebi su srpski jezik i iriliko pismo, a slubena
upotreba drugih jezika i pisama ureuje se zakonom, na osnovu Ustava (lan 10).
Ovo praktino znai da se zakonom moe urediti da na pojedinim podrujima
Srbije (na kojima ive nacionalne manjine u znatnijem broju) bude u slubenoj
upotrebi i drugi jezik i pismo, pored srpskog jezika i irilikog pisma. Naime,
lanom 79. Ustava, kao jedno od prava pripadnika nacionalnih manjina, utvreno
je njihovo pravo na to ,,da u sredinama gde ine znaajnu populaciju postupak
pred dravnim organima, organizacijama kojima su poverena javna ovlaenja,
organima autonomnih pokrajina i lokalne samouprave bude voen i na njihovom
jeziku. To je reenje u skladu sa Okvirnom konvencijom za zatitu nacionalnih
manjina, koju je Srbija ratifikovala.
Pod slubenom upotrebom jezika i pisama smatra se upotreba jezika i pisama u
radu dravnih organa, organa autonomnih pokrajina, optina I gradova, kao i
javnih slubi i drugih organizacija koje vre javna ovlaenja. To se odnosi na
voenje sudskih, upravnih i drugih postupaka u kojima se ostvaruju prava,
dunosti i odgovornosti graana i pravnih lica, na meusobno komuniciranje
organa i organizacija, voenje propisanih evidencija i izdavanje javnih isprava, na
ispisivanje naziva mesta, ulica, firmi i drugih javnih natpisa, na ispisivanje
obavetenja i upozorenja za javnost i slino. injenica da se sudski i upravni
postupci vode samo na slubenom jeziku (jezik postupka) ne moe da stoji u
suprotnosti sa pravima onih koji ne poznaju jezik postupka. U tom cilju su lanom
199. Ustava utvrene dve posebne garantije: (1) da svako ima pravo da koristi
svoj jezik u postupku pred sudom, drugim dravnim organom ili organizacijom
koja vri javna ovlaenja, kada se reava o njegovom pravu ili obavezi; i (2) da
neznanje jezika na kome se postupak vodi ne sme biti smetnja za ostvarivanje i
zatitu ljudskih i manjinskih prava. Ovome treba dodati i posebne garantije prava
lica lienog slobode, meu kojima je i obaveza dravnog organa koji sprovodi
lienje slobode da takvo lice odmah, i to na jeziku koji ono razume, obavesti o
razlozima lienja slobode, optubi koja mu se stavlja na teret i njegovim pravima
(lan 27. stav 2. Ustava).
5. Naelo narodne (graanske) suverenosti
Ideja narodne suverenosti esto se vezuje uz ime ana aka Rusoa, mada je ona
postepeno razvijana jo u okviru kole prirodnog prava i po tora u delima Dona
Loka, arla Monteskjea i drugih pisaca. Ona je znaila odbacivanje starog mita o
suverenosti kao pojma u kome se identifikuju drava i nosilac suverene vlasti.
Suverenost, dakle, lei u narodu, pa od naroda mora poticati sva vlast u dravi.
Narodu stoga pripada pravo da neposredno vri vlast ili da izabere svoje
predstavnike koji e vladati u skladu sa dobijenim mandatom, a u oba sluaja
20

narodna suverenost ne znai nita drugo do zahtev za demokratskom vladavinom

i potovanjem prava i sloboda oveka. Upravo na tim idejama zasnivaju se
amerika Deklaracija o nezavisnosti (1776) i francuska Deklaracija prava oveka i
graanina (1789), kao dokumenti koji su prethodili prvim pisanim ustavima. Narod
je nosilac suverenosti u tom smislu to od njega potie vlast u dravi i to on tu
vlast ree vri neposredno, a ee preko svojih predstavnika. Narod u oba
sluaja znai birako telo - graane sa birakim pravom, a narodnoj suverenosti
logino odgovaraju opte i jednako pravo glasa I demokratski reim vladavine.
Veina modernih ustava i polazi od ideje narodne suverenosti, odreujui narod,
naciju ili graane kao nosioce suverenosti. U naem Ustavu utvruje se da
suverenost potie od graana koji je vre referendumom, narodnom inicijativom i
preko svojih slobodno izabranih predstavnika, kao i da nijedan dravni organ,
politika organizacija, grupa ili pojedinac ne moe prisvojiti suverenost od
graana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izraene volje graana (lan 2). Kao
to se moe videti, Ustav jasno podvlai da se pravo graana na uee u vrenju
vlasti ostvaruje na dva osnovna naina: neposredno (putem referenduma i
narodne inicijative) i posredno (preko izabranih predstavnika). Prvi nain daje
neposrednu, drugi posrednu, a njihova kombinacija poluneposrednu demokratiju.
Puna neposredna demokratija postoji kada svi graani vre zakonodavnu vlast,
bez obrazovanja posebnog zakonodavnog organa. Takav oblik demokratije
postojao je u staroj Atini u V i IV veku pre nove ere. U savremeno doba, meutim,
tako neto je teko zamislivo i u tehnikom smislu je neizvodljivo, ne samo na
dravnom nivou, ve i u lokalnim zajednicama koje su postale mnogoljudnije.
Zbog toga su isti oblici neposredne demokratije ouvani u dananje vreme kao
istorijski kurioziteti" jedino u malim vajcarskim kantonima i seoskim optinama
vajcarske, SAD i jo nekih zemalja.
Kao jedan od modaliteta za prevazilaenje tehnike strane ovog problema (tj.
nemogunosti okupljanja velikog broja graana na jednom mestu), nudi se izlaz u
elektronskim debatama i elektronskom glasanju. Takva vrsta debate I glasanja
mogla bi, prema izvesnim vienjima, da bude supstitucija klasinim okupljanjima
graana na skuptine i da osnai neposrednu demokratiju. Na takvim idejama
sprovode se eksperimenti u vajcarskim kantonima eneva, Cirih i Nojatel od
2003. godine. Elektronsko glasanje se odvija posle debate, putem elektronskih
glasakih listia, koje birai alju izbornim komisijama, a primeuje se da glavnu
brigu izaziva problem obezbeenja sigurnosti procedure (tj. zatite tajnosti
glasanja i spreavanja zloupotreba).
Posredna ili predstavnika deomokratija je u novovekovnoj dravi postala glavni
oblik demokratije. Ona svodi graane na birae, jer je njihovo uee u vrenju
vlasti vidljivo jedino u inu glasanja, u imenovanju onih koji e u njihovo ime da
vre vlast. Pri tom, birai nemaju dovoljna sredstva za efektivnu kontrolu rada
predstavnikih organa. Jo je Ruso nalazio da predstavnici naroda iskrivljuju
narodnu volju (volju biraa) I da vladaju u ime aristokratije (danas bi rekli u ime
politikih partija i interesnih grupa), a ne u ime svojih biraa i njihovih interesa.
Time se otuuje suverenitet od naroda. Rusoove kritike ponovo su postale
aktuelne u prolom veku, naroito zbog uoavanja izvesnih problema
predstavnike demokratije, kakvi su pasivnost birakog tela i tekoe u
obezbeenju legitimiteta. Stoga se nanovo pristupilo izgradnji ustanova
poluneposredne demokratije u mnogim zemljama sveta.
21

Poluneposredna demokratija postoji onda kada se u okviru predstavnike

demokratije uvedu ustanove neposredne demokratije. Tim ustanovama se
graanima omoguuje da neposredno uestvuju u vrenju vlasti, tako to se jedan
broj najvanijih pitanja rezervie za njihovo neposredno odluivanje (referendum)
i, uz to, prua im se mogunost da budu aktivni
u predlaganju odluka i utvrivanju politike (narodna inicijativa). Predstavniki
organ tada ne moe uopte ili ne moe bez uea graana doneti odluke o onim
pitanjima koja su rezervisana za graane. Uz to, graani dobijaju pravo da
predlau donoenje zakona i drugih odluka, da pokreu reavanje pojedinih
pitanja i uestvuju u realizaciji pojedinih odluka. Vlast
tada mora da informie graane o svom radu i odlukama koje namerava da
donese i omogui im da postanu njeni partneri i kritiari. Osnovni i pravno
najvaniji oblici uea graana u vrenju vlasti jesu referendum i narodna
inicijativa. Pored tih oblika, graani imaju pravo na peticiju i javnu kritiku, pravo
da budu konsultovani o namerama organa vlasti, kao i pravo da budu informisani
o radu tih organa i da kontroliu njihov rad.
6. Naelo podele vlasti
Prihvatajui naelo podele vlasti kao jedno od osnovnih, na Ustav u lanu 4.
utvruje da ureenje vlasti poiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvrnu i
sudsku, zatim da se odnos izmeu tri grane vlasti zasniva na ravnotei i
meusobnoj kontroli, kao i da je sudska vlast nezavisna.
Mada je podela vlasti jedno od starih demokratskih naela, moda nije suvino da
se ovde ukratko podsetimo nekih od njegovih elemenata, jer je ono kod nas
uvedeno 1990. godine, posle poluvekovne primene njemu su protnog naela
jedinstva vlasti. Najoptije odreeno, podela vlasti je takvo naelo za ureenje
vlasti koje prvenstveno znai to da svaka grana dravne vlasti treba da ima
sopstvenog nosioca. Prema preovlaujuoj trijalistikoj (trojnoj) koncepciji o podeli
vlasti, koju je utemeljio Monteskje, postoje tri dravne funkcije, odnosno vlasti
(zakonodavna, izvrna i sudska) i svaku od njih treba da vre razliiti organi vlasti.
Zakonodavna vlast formulie opte pravna pravila i nju vri parlament, uz
eventualno uee graana. Izvrna vlast ostvaruje konkretne i neposredne
interese i ciljeve drave I svojim aktima izvrava zakon, a nju vre ef drave i
vlada sa upravom. Konano, sudska vlast reava sporove o primeni prava i nju
vre sudovi. Upravo takve uloge organa vlasti, uz dodatno apostrofiranje nosioca
ustavotvorne vlasti i funkcije zatite ustavnosti, bile su naznaene u pet stavova
lana 9. Ustava od 1990. godine: (1) Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada
Narodnoj skuptini; (2) Republiku Srbiju predstavlja i njeno dravno jedinstvo
izraava predsednik Republike; (3) Izvrna vlast pripada Vladi; (4) Sudska vlast
pripada sudovima; (5) Zatita ustavnosti, kao i zatita zakonitosti u skladu s
Ustavom, pripada Ustavnom sudu. U pogledu znaaja naela podele vlasti vredi
pomenuti da su jo autori francuske Deklaracije prava oveka i graanina (1789)
izrekli stav da drutvo u kome nije sprovedena podela vlasti uopte nema ustava,
pa je podela vlasti po tome jedan od glavnih sastojaka svakog ustava. Zapravo, u
iznetom stavu se, polazei od Monteskjeove tvrdnje da poveravanje istom nosiocu
zakonodavne i izvrne vlasti vodi despotizmu, insistira na podeli vlasti kao uslovu
slobode. Bez podele vlasti nema, dakle, ni line slobode, pa su ustav i podela
vlasti nerazdvojni. Na tim idejama ureena je podela vlasti u Ustavu SAD od 1787.
22

godine, a zatim i u nizu drugih ustava. Moe se rei da je podela vlasti danas, uz
manji broj izuzetaka, dominantna pojava u svetu. U primeni naela podele vlasti
nastalo je vie varijanti, koje se nazivaju sistemima organizacije vlasti. Pre kratkog
osvrta na te sisteme, potrebno je dati dve napomene.
Prvo, sredino pitanje tih sistema jeste pitanje o odnosu izmeu izvrne I
zakonodavne vlasti i taj se odnos moe razliito uspostaviti. Kada se radi 0
sudskoj vlasti, njoj se u svim sistemima priznaje svojstvo samostalne I nezavisne
vlasti, a njeno se vrenje organizuje tako da ona bude pod zakonom, ali da ostane
nezavisna od zakonodavne i izvrne vlasti.
Drugo, podela vlasti ne znai mogunost apsolutnog podvajanja nosilaca
pojedinih funkcija vlasti, jer bi to opet moglo da vodi despotizmu i drugim loim
ishodima. Stoga podela vlasti uvek podrazumeva to da organi jedne vlasti u
izvesnoj manjoj meri zalaze u poslove drugih, ali i jo neto vanije od toga: da
postoje instrumenti za meusobno uravnoteavanje, ograniavanje i kontrolu
organa vlasti (checks and. balances).
Parlamentarni sistem organizacije vlasti jeste sistem koji preovlauje u svetu i koji
se sree u vie podvrsta (dvostranaki i viestranaki, moni stiki i dualistiki,
nepojaani i pojaani). Njegovu glavnu odliku predstavlja odnos izmeu vlade i
parlamenta: vlada je nosilac izvrne vlasti, bira je parlament i ona opstaje dok
uiva poverenje veine u parlamentu. S druge strane, vlada ima pravo
rasputanja parlementa, koje obino vri zajedno sa efom drave. U
parlamentarnom sistemu postoji i ef drave, koji ima manji udeo u izvrnoj vlasti,
pa se kae da je izvrna vlast dvoglava (bicefalna), jer je vre dva organa.
Na drugoj strani, predsedniki sistem, naroito u njegovoj amerikoj varijanti,
poiva na krutoj podeli zakonodavne i izvrne vlasti, a ovu drugu u celini vri
predsednik kao inokosni organ biran od graana. Zbog toga se kae da je izvrna
vlast u predsednikom sistemu jednoglava ili monocefalna. Postoji i mogunost
ukrtanja predsednikog i parlamentarnog sistema: takav je sluaj bio u
Vajmarskoj republici, a danas postoji i sa uspehom funkcionie u Francuskoj (tzv.
polupredsedniki sistem). U novije vreme polupredsedniki sistem je primenjen u
veem broju zemalja, meu kojima su Rusija, Ukrajina, Poljska, Portugal i
Rumunija. Ovaj se sistem odlikuje irim ovlaenjima predsednika u polju izvrne
vlasti i njegovim izborom od strane graana.
U krilu parlamentarnog sistema nastao je i jedan specifian system organizacije
vlasti, koji se naziva konsocijativnim sistemom ili sistemom udeone vladavine
(power sharing). Ovde se tei jednom paljivijem deljenju vlasti meu razliitim
drutvenim i politikim iniocima i takvi se sistemi grade za nehomogena drutva.
Razlog tome je u uvianju da demokratsko naelo, shvaeno kao bukvalna
vladavina veine (51%), moe u takvim drutvima biti tetno po poloaj manjina.
Pomenuti manji broj izuzetaka od naela podele vlasti tie se zadravanja
suprotnog naela - naela jedinstva vlasti. I kod jedinstva vlasti se zakonodavna i
izvrna vlast poveravaju razliitim organima, ali ovde zakonodavni organ ima
punu nadmo nad izvrnim i radnju ovog drugog podreuje svojoj punoj volji, jer
je on predstavnitvo graana. To je skuptinski sistem organizacije vlasti, ije
poreklo nalazimo jo u Velikoj francuskoj revoluciji (1789) i njenom Ustavu od
1795. godine. Takav sistem ve dugo vremena uspeno funkcionie u vajcarskoj
(od 1848. godine), dok su se pokuaji primene skuptinskog sistema u drugim
zemljama pokazivali manje uspenim, ukljuujui tu i na sluaj (1946-1990).
23

Postoje, meutim, ozbiljno utemeljene tvrdnje prema kojima u vajcarskom

sistemu prevlast ipak ima izvrna vlast, a ne skuptina. Podela vlasti u naem
Ustavu izvedena je u u okvirima obrasca parlamentarnog sistema. Nema
elemenata za miljenje da taj obrazac naginje polupredsednikom. Postoje ipak
nekoliko slabih reenja ili odstupanja od obrasca parlamentarnog sistema, koja bi
trebalo otkloniti zakonima, odnosno potovanjem zakona, ili promenama Ustava,
a koja se tiu prvenstveno vlasnitva nad poslanikim mandatom, nedostatka
kontrole nad finansiranjem politikih stranaka, nedovoljne meusobne kontrole i
ravnotee meu organima vlasti, nedovoljne sudske nezavisnosti, slabe
budetske kontrole, naputanja merit sistema u upravi (u korist sistema plena),
nepotovanja sudskih odluka od strane organa vlasti, slabosti izbornog sistema i
slino. Iste slabosti su istovremeno indikatori nedostataka u vladavini prava i
utemeljenju ustavne drave.
Napomenimo na kraju i to da je upotreba izraza podela vlasti na izloeni nain
uobiajena, ali da se isti izraz koristi u jo jednom znaenju. Naime, osim njene
podele na zakonodavnu, izvrnu i sudsku, vlast se moe deliti na jo jedan nain izmeu razliitih nivoa. Podela vlasti izmeu razliitih nivoa na kojima se ona vri
naziva se uspravnom ili vertikalnom podelom vlasti, a njena podela na
zakonodavnu, izvrnu i sudsku naziva se horinzontalnom ili vodoravnom podelom
vlasti. Vertikalna podela vlasti u ustavnom pravu obuhvata se pojmovima oblika
dravnog ureenja i teritorijalne decentralizacije.
7. Naelo vladavine prava, ustavnost i zakonitost
Pored toga to je u definiciji Republike Srbije (lan 1. Ustava) reeno da je ona
drava koja se zasniva na vladavini prava (i drugim u tom lanu navedenim
vrednostima), naelu vladavine prava posveen je i poseban lan Ustava. To je
lan 3, u ijem se prvom stavu kae da je vladavina prava osnovna pretpostavka
Ustava i da poiva na neotuivim ljudskim pravima. Drugi stav tog lana glasi:
Vladavina prava se ostvaruje slobodnim I neposrednim izborima, ustavnim
jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom
vlau i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu.
Navedeno ustavno odreenje vladavine prava je znatno ire nego ono u Ustavu
od 1990. godine, koji je vladavinu prava svodio na vladavinu ustava i zakona, tj.
na vezanost vlasti (i svih drugih) ustavom i zakonom. Tu istu misao sadri i
citirana formulacija u lanu 3. stav 2. in fine, kada utvruje da se vladavina prava
ostvaruje povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu. Taj ui pristup naelu vladavine
prava bio je ispoljen i u tzv. abljakim ustavimaod 1992. godine: Ustavu SRJ i
Ustavu Republike Crne Gore. Upravo je taj smisao vladavini prava bio i najpre dat
u zemlji porekla - Engleskoj, gde se jo u 17. veku tvrdilo da je kraljevska vlast
potinjena pravu (sudija Edvard Kouk). Istu je ideju podrazumevao i koncept
pravne drave u kontinentalnoj Evropi, koji je naroito insistirao na vezivanju
uprave pravom. Pored povinovanja vlasti pravu koje treba da iskljui arbitrerno
vrenje vlasti, vladavina prava znai jo barem dve bitne stvari: pravnu jednakost
svih i sudsku zatitu ljudskih prava koju prua nezavisno sudstvo. Vladavina prava
(Rule o f Law) vremenom je postala bitna odlika pojma ustavne drave i ona
danas poiva na vie posebnih naela i ustav nih garantija. U teoriji i uporednoj
ustavnoj praksi, kao i u naem Ustavu, meu naelima i garantijama vladavine
prava istiu se: legitirrmost vlasti (zahtev da vlast bude izabrana ustavnim putem
24

na slobodnim i demokratskim izborima i da nain njenog vrenja odobrava veina

graana), podela vlasti, nezavisnost sudske vlasti, ustavna jemstva Ijudskih
prava, ustavnost i zakonitost, jednakost svih pred zakonom, sloboda privreivanja
i slina naela i garantije. Poto je o znaenju veine tih naela i garantija bilo ili
e biti posebno rei, ostaje nam da ovde pod okrilje sadraja vladavine prava
jasno podvedemo one garantije tog naela koje se nalaze u okviru osmog dela
Ustava (l. 194. do 202), posveenog ustavnosti i zakonitosti.
Ustavnost i zakonitost izraava formalnu stranu vladavine prava, jer ona
prvenstveno znai saglasnost svih ponaanja i niih pravnih akata sa ustavom i
zakonom (naelo legaliteta). Kao to je reeno, vladavina prava podrazumeva
znatno vie od toga: da pozitivnopravni poredak poseduje odreene kvalitete, tj.
da bude saglasan odreenim naelima i da prua odreene garantije od
zloupotreba vlasti.
Prema Ustavu (l. 194. do 197), ustavnost i zakonitost ukljuuje vie vanih
elemenata. Najpre, pravni poredak Republike Srbije je jedinstven, a Ustav je
najvii pravi akt (suprematija ustava). Svi zakoni i drugi opti akti doneti u
Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom i ne smeju biti u suprotnosti sa
potvrenim
meunarodnim
ugovorima
i
opteprihvaenim
pravilima
meunarodnog prava. Ti meunarodni ugovori i pravila takoe su deo domaeg
pravnog poretka, a za meunarodne ugovore se jo utvruje da ne smeju biti u
suprotnosti sa Ustavom. (O odnosu izmeu unutranjeg i meunarodnog prava
govori se posebno).
Dalje, Ustav utvruje princip zakonitosti, izrekom da svi opti akti nii od zakona
moraju biti saglasni zakonu (podzakonski akti dravnih organa, opti akti
organizacija koje vre javna ovlaenja, politikih stranaka, sindikata i udruenja
graana, kolektivni ugovori, statuti, odluke i svi drugi opti akti pokrajina, optina
i gradova). Da bi se hijerarhija domaih optih pravnih akata potpuno utvrdila,
Ustav posebno sadri i zahtev da svi opti akti pokrajina, optina i gradova moraju
biti saglasni njihovim statutima (tzv. princip statutarnosti).
Objavljivanje zakona i drugih optih akata pre njihovog stupanja na snagu takoe
je podignuto na rang ustavne obaveze, s tim to je utvreno da se Ustav, zakoni i
podzakonski opti akti Republike Srbije objavljuju u republikom slubenom glasilu
(Slubeni glasnik Republike Srbije), a statuti i opti akti pokrajinskih i lokalnih
organa u pokrajinskom, odnosno
lokalnom slubenom glasilu. Svi opti akti stupaju na snagu najranije osmog dana
od dana objavljivanja (vacatio legis - vreme u kome se subjekti mogu da upoznaju
sa aktom). Po izuzetku, opti akti mogu da stupe na snagu ranije (tj. u periodu
kraem od osam dana, obino danom objavljivanja) samo ako za to postoje
naroito opravdani razlozi, utvreni prilikom njihovog donoenja.
Zabrana retroaktivnosti jedan je od poznatih, ali ne uvek i potovanih principa
vladavine prava. Prema lanu 197, zakoni i svi drugi opti akti ne mogu imati
povratno dejstvo, a izuzetno to mogu samo pojedine odredbe zakona ako to
nalae opti interes utvren pri donoenju zakona. Za razliku od toga, odredba
krivinog zakona moe imati povratno dejstvo samo ako je blaa za uinioca
krivinog dela.
Poseban lan u ovom delu Ustava posveen je principu zakonitosti uprave (lan
198), koji se izraava najpre u zahtevu da svi pojedinani akti i radnje uprave
moraju biti zasnovani na zakonu, a zatim i u utvrivanju pravila da su konani
25

upravni akti podloni preispitivanju njihove zakonitosti pred sudom u upravnom

sporu. Izuzetak od ovog pravila (tj. Iskljuenje upravnog spora) mogu je samo
kad je u odreenom sluaju zakonom predviena drugaija sudska zatita.
Konano, u delu Ustava o ustavnosti i zakonitosti sadrana su i naroita pravila o
proglaavanju vanrednog i ratnog stanja i propisivanju mera odstupanja od
Ustavom zajemenih ljudskih i manjinskih prava (l. 200. do 202). O tome e biti
posebno rei.
8. Naelo politikog pluralizma
Poev od 1990. godine i raspada SKJ, kada je u Srbiji naputen dotadanji
jednostranaki komunistiki sistem, naelo stranakog ili politikog pluralizma
postaje sastavni deo naeg ustavnog ureenja. Ono je u samoj logici stvari, jer je
vlast jedne partije uvek tiranija manjine nad veinom naroda (partija je tekjedan
deo naroda i njeno ime se izvodi od latinske reipars
koja upravo znai deo celine). Pluralizam omoguuje konkurentsku ulogu politikih
stranaka i njihovo nadmetanje za glasove graana, koji u ulozi biraa periodino
vre izbor izmeu vie ponuenih politikih programa.
Inae, praksa da se u ustavima izriito utvruje uloga politikih stranaka vezana
je za novije vreme, tj. za vreme posle Drugog svetskog rata. Stariji ustavi, za
razliku od toga, ne sadre posebne odredbe o politikim strankama (u njima se
garantuje ira i optija sloboda graana na udruivanje, koja obuhvata politiko,
sindikalno i drugo udruivanje). Uz to, u nizu zemalja postoje posebni zakoni o
politikim strankama ili samo o njihovom finansiranju, dok se njihovo uee na
izborima ureuje izbornim propisima.
Prema naem Ustavu, najpre se ,jami i priznaje uloga politikih stranaka u
demokratskom oblikovanju politike volje graana" (lan 5. Stav 1). Kada se radi o
ueu stranaka u oblikovanju politike volje graana, moda je potrebno
napomenuti da se to njihovo uee, barem teorijski gledano, ostvaruje na taj
nain to one: (a) formuliu ciljeve razvoja drutva, (b) pomau u artikulaciji i
objedinjavanju razliitih interesa u drutvu, i (v) doprinose politikom obrazovanju
i mobilizaciji birakog tela.
Uz navedenu ulogu, stranke se nalaze u ulozi predstavnika volje graana i
uestvuju u organizovanju i vrenju vlasti. Takoe, one regrutuju I obuavaju
budue politiare. Njihova je uloga, dakle, trojaka. to se tie uea stranaka u
organizovanju i vrenju vlasti, to je injenica koju su prihvatila sva savremena
demokratska drutva. Istovremeno, to je i glavni cilj osnivanja stranaka. One su,
posle biraa, najvaniji inilac izbornog procesa i njihovi predstavnici ine
parlament, a stranke koje imaju veinu u parlamentu obrazuju vladu. Stranke u
manjini obrazuju parlamentarnu opoziciju i imaju vanu ulogu da ogranie volju
veine, koriguju i kritikuju njene poteze. U tom smislu se i kae da su stranke
prave maine za osvajanje vlasti. S tim u vezi, na ustavotvorac je utvrdio da
politike stranke ne mogu neposredno vriti vlast, niti je potiniti sebi (lan 5.
stav 4. Ustava). Time se oigledno elelo da stane na put mogunosti srastanja
stranaka I drave i pretvaranju drave u instrument potinjen ostvarivanju
stranakih ciljeva, tj. u partijsku dravu.
Sledea stvar koja se u Ustavu ureuje jeste ta da je osnivanje politikih stranaka
slobodno (lan 5. stav 2), a ta sloboda inae proizlazi iz ireg prava na
udruivanje, zajemenog u lanu 55. stav 1. Ustava. Prema toj odredbi, jami se
26

sloboda politikog, sindikalnog i svakog drugog udruivanja, kao i pravo da se

ostane izvan svakog udruenja. Na osnovu tog prava, graani mogu da slobodno
osnivaju politike stranke, sindikalne organizacije i druge vrste udruenja koja
nemaju politike i sindikalne, ve neke druge ciljeve, kakvi su, na primer,
humanitarni ciljevi, zatita prirode i drugi ciljevi. Pravo na udruivanje spada u
politika prava i garantovano je najvanijim meunarodnim dokumentima o
ljudskim pravima (Univerzalnom deklaracijom o pravima oveka, Meunarodnim
paktom o graanskim i politikim pravima i Evropskom konvencijom o ljudskim
pravima). Zbog razliite prirode i uloge politikih stranaka i udruenja graana,
njihovo osnivanje se ureuje posebnim zakonima (Zakon o politikim strankama i
Zakon o udruenjima, oba iz 2009. godine). Pravo na udruivanje u politike
stranke je ire od prava njihovog osnivanja, jer obuhvata dva povezana prava:
pravo da se organizuje politika stranka i pravo da se pripada takvoj stranci.
Socijalistiki ustavi priznavali
su samo drugo pravo, dok je prvo bilo izriito uskraeno da bi se ouvao poloaj
jedine - komunistike stranke.
Osnivanje politikih stranaka mogue je po dva sistema: sistemu prijave i sistemu
odobrenja. Na Ustav je prihvatio liberalniji sistem system prijave. Prema tom
sistemu, politika stranka se osniva bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar
stranaka koji vodi nadleni dravni organ (lan 55. stav 3). Suprotnost tom
sistemu predstavlja sistem odobrenja, koji podrazumeva prethodnu dozvolu za
osnivanje stranke. Loa strana tog sistema ogleda se u diskrecionoj moi dravnih
organa da uskrate odobrenje za osnivanje politike stranke, odnosno u ostavljanju
prostora slobodne ocene u rukama dravnih organa i mogunosti njihovog uticaja
na izged politike scene.
Stranaki sistem u Srbiji odlikovao se do nedavno mnotvom stranaka, od kojih je
veina bila minorna, a dobar deo pasivan. Da bi se preistio ogromni spisak
stranaka, Zakonom o politikim strankama (2009) propisano je da stranku moe
osnovati najmanje 10.000, a stranku nacionalne manjine najmanje 1.000
punoletnih i poslovno sposobnih graana.
Postojee stranke su bile obavezne da se preregistruju, pa je tako spisak od preko
600 stranaka sveden na neto preko 70. Osnivanje politikih stranaka u
demokratskom drutvu moe biti ogranieno u pogledu ciljeva njihovog osnivanja.
Prema naem Ustavu, politike stranke se ne mogu osnivati kao tajna i paravojna
udruenja, ve kao javna i nenaoruana udruenja sa politikim ciljevima (javnost
bi podrazumevala i transparentnost koje uglavnom nema). Osim toga, Ustavom je
zabranjeno osnivanje i delovanje stranaka koje je usmereno na nasilno ruenje
ustavnog poretka, krenje zajemenih ljudskih i manjinskih prava ili izazivanje
rasne, nacionalne ili verske mrnje. Zabranu politike stranke koja bi tako
delovala moe izrei Ustavni sud (lan 5. stav 3. i lan 55. Stav 4). Posebnim
zakonom od 2009. godine su kod nas zabranjene manifestacije neonacistikih ili
faistikih organizacija i udruenja i upotreba neonacistikih ili faistikih simbola
i obeleja.
Razlozi za zabranu stranaka mogu biti u pojedinim zemljama jo obuhvatniji. Na
primer, Ustavom Poljske zabranjuje se osnivanje politikih stranaka iji su
programi zasnovani na totalitarnim metodama i nacistikim, faistikim ili
komunistikim nainima delovanja. Slino tome, Osnovnim zakonom (Ustavom)
SR Nemake kao protivustavne kvalifikovane su stranke koje su po ciljevima i
27

ponaanju svojih pristalica usmerene na podrivanje ili ruenje temelja slobodnog

demokratskog poretka ili ugroavanje opstanka zemlje. I pravo da se bude lan
politike stranke moe se po izuzetku ograniiti.
To se ini u pogledu graana koji zauzimaju odreene dravne funkcije ili
obavljaju odreene poslove u dravnom aparatu. Takva ogranienja nisu
nesaglasna meunarodnim dokumentima o ljudskim pravima, a njihova je svrha u
ouvanju politike neutralnosti nosilaca odreenih dravnih funkcija. Prema lanu
55. stav 5. Ustava, ne mogu biti lanovi politikih stranaka sudije Ustavnog suda,
sudije, javni tuioci, Zatitnik graana, pripadnici policije i vojske. Uz to je
Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije (2007) i
pripadnicima tih slubi zabranjeno lanstvo u politikim strankama.
Pored izloenih elemenata, pojedini ustavi sadre naela o finansiranju stranaka,
njihovoj organizaciji i jo nekim pitanjima. Tako, portuglaski, maarski i grki
ustavi predviaju da e se finansiranje stranaka urediti zakonom, a nemaki Ustav
obavezuje stranke da javno polau raun o poreklu svojih sredstava i imovine. Na
drugoj strani, panski Ustav propisuje
da unutranje ureenje i delovanje stranaka mora biti demokratsko, a portugalski
Ustav da niko ne moe istovremeno biti lan vie od jedne politike stranke, kao i
da se strankama mora upravljati na naelima transparentnosti, demokratskog
ureenja i uestvovanja svih lanova.
9. Naelo zabrane sukoba interesa
Unoenju naela zabrane sukoba interesa u Osnovna naela Ustava prethodilo je
donoenje Zakona o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija od
2004. godine, kao jednog od pravnih akata koje do tada nismo imali. (U
meuvremenu je ovaj zakon prestao da vai, jer su njegove odredbe preuzete u
Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije od 2008. godine).
Naelo zabrane sukoba interesa predstavlja, dakle, ustavnu novinu, poto su nai
raniji ustavi poznavali jedino naelo nespojivosti (inkompatibiliteta) izmeu
odreenih funkcija i poslova, koje je ueg znaenja. Naime, inkompatibilitet
podrazumeva zabranu istovremenog obavljanja vie funkcija koje su tano
utvrene. Zabrana sukoba interesa, pored toga, podrazumeva onemoguavanje
korienja poloaja, tj. dravne i javne funkcije, radi ostvarivanja sopstvenih linih
i drugih privatnih interesa, kao I odreene druge obaveze nosilaca funkcija, koje
su utvrene zakonom (davanje podataka o imovini, prijavljivanje mogueg sukoba
interesa i drugo).
Moe se rei da je naelo zabrane sukoba interesa takvo da u sebi konzumira
naelo nespojivosti izmeu odreenih funkcija i poslova, ali da podrazumeva i
odreene druge sadraje, odnosno ogranienja i odgovomosti pri obavljanju
dravnih i javnih funkcija.
Ustavna formulacija naela zabrane sukoba interesa data je u dva stave lana 6,
od kojih se prvim stavom utvruje da niko ne moe vriti dravnu ili javnu funkciju
koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim
interesima, a drugim stavom upuuje na to da se postojanje sukoba interesa i
odgovornost u vezi s tim odreuju Ustavom I zakonom.
U delu Ustava o organizaciji vlasti blie je ureeno koje su funkcije i poslovi
nespojivi sa odreenim funkcijama, odnosno utvreno ovlaenje za zakonodavca
da uredi koje su funkcije, poslovi ili privatni interesi u sukobu sa odreenim
28

funkcijama. Tako, lanom 102. stav 3. ureeno je to pitanje u odnosu na narodne

poslanike, lanom 115. u odnosu na predsednika Republike, lanom 126. u
odnosu na lanove Vlade, lanom 152. U odnosu na nosioce sudijske funkcije i
lanom 163. u odnosu na nosioce tuilake funkcije. Na isti nain je postupljeno i
u odnosu na sudije Ustavnog suda (lan 173). Nespojivost pojedinih funkcija
utvrena je i u pojedinim zakonima (npr. u Zakonu o lokalnoj samoupravi).
10. Odnos izmeu crkve i drave
Odnos izmeu crkve i drave postavljen je u Ustavu Republike Srbije na naelu
svetovnosti drave. Po tom naelu, crkva i verske zajednice su odvojene od
drave, a u dravi nema religije koja bi se mogla smatrati dravnom ili
obaveznom.
Upravo nam te elemente ustavnog ureenja saoptava lan 11. Ustava, ija tri
stava glase: (1) Republika Srbija je svetovna drava; (2) Crkve I verske zajednice
su odvojene od drave; i (3) Nijedna religija ne moe se uspostaviti kao dravna ili
obavezna.
Sagalasno ovom naelu, u lanu 44. Ustava (st. 1. i 2) utvreno je da su crkve i
verske zajednice ravnopravne i slobodne da samostalno ureuju svoju unutranju
organizaciju i verske poslove, da javno vre verske obrede, da osnivaju verske
kole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, u skladu sa
zakonom. Nijedna od crkava nije u Ustavu izriito pomenuta, ime je dodatno
pojaan stav o njihovoj ravnopravnosti.
Stavom 3. lana 44. propisano je da Ustavni sud moe zabraniti versku zajednicu
samo ako njeno delovanje ugroava odreene, tano utvrene vrednosti, i to:
pravo na ivot, pravo na psihiko i fiziko zdravlje, prava dece, pravo na lini i
porodini integritet, pravo na imovinu, javnu bezbednost i javni red ili ako izaziva i
podstie versku, nacionalnu ili rasnu netrpeljivost.
U posebnoj odredbi Ustava, u okviru poglavlja o ljudskim pravima I slobodama,
blie je ureena i sadrina slobode veroispovesti (lan 43).
11. Odnos unutranjeg i meunarodnog prava
Unutranje i meunarodno pravo posmatrani su u jednom dugom period vremena
kao dva odvojena kruga pravnih normi ili dva pravna sistema, od kojih je prvi
vaio unutar drave, a drugi u meusobnim odnosima drava (dualistiko
gledite). Iz toga je sledilo da norme meunarodnog prava nikada ne mogu biti
vie pravne snage od normi unutranjeg prava. Time se naglaavala puna
suverenost drave u regulisanju unutranjih odnosa, a na ustavno pravo se
gledalo kao na najvii izraz te suverenosti.
Razvoj meunarodnog prava u prolom veku, a naroito razvoj ljudskih prava u
drugoj polovini tog veka, doveo je do nunih promena u gledanjima na ovo
pitanje. Meunarodno i unutranje pravo ine jedan system normi (monistiko
gledite), a normama meunarodnog prava esto se priznaje primat u odnosu na
norme unutranjeg prava. U ovom smislu kod nas se po prvi put izjasnila Ustavna
povelja dravne zajednice SCG (2003), u ijem je lanu 17. stajalo sledee:
Ratifikovani meunarodni ugovori I opteprihvaena pravila meunarodnog
prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne Gore i pravom drava lanica".
U stavu 2. lana 16. naeg Ustava prihvaeno je, najpre, monistiko gledite o
odnosu unutranjeg i meunarodnog prava, izrekom da su potvreni meunarodni
29

ugovori i opteprihvaena pravila meunarodnog prava deo pravnog poretka

Republike Srbije i da se neposredno primenjuju, s tim to je izriito reeno da
potvreni meunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom. Iz toga
sledi mogunost ocene njihove saglasnosti sa Ustavom od strane Ustavnog suda.
to se tie pravne snage potvrenih meunarodnih ugovora i opteprihvaenih
pravila meunarodnog prava, oni su odmah ispod Ustava, to znai da zakoni i
drugi opti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa njima (l.
16. st. 2.i l. 194. st. 4. i 5. Ustava).
U pogledu neposredne primene meunarodnog prava, Ustav sadri najpre reenje
po kome se njime jeme, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska
prava zajemena opteprihvaenim pravilima meunarodnog prava, potvrenim
meunarodnim ugovorima i zakonima (pored onih prava zajemenih Ustavom).
Ovim se korpus ljudskih i manjinskih prava zajemenih Ustavom dosledno
proiruje novim pravima koje jeme meunarodno pravo i zakoni. Pored toga je u
lanu 142. Stav 2. utvreno da sudovi sude na osnovu Ustava, zakona,
opteprihvaenih pravila meunarodnog prava i potvrenih meunarodnih
ugovora. Kao to se vidi, meunarodno pravo je navedeno posle zakona. U lanu
145. Stav 2. propisano je, meutim, da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu,
zakonu, potvrenom meunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu
zakona. Ovde je, takoe, meunarodni ugovor naveden posle zakona, a uz to su
opteprihvaena pravila meunarodnog prava, verovatno grekom, izostavljena.
12. Naelo jedinstva privrednog podruja
i jedinstva trita
U delu Ustava o ekonomskom ureenju i javnim finansijama, kao jedno od
osnovnih naela tog ureenja, izriito je utvreno da je Republika Srbija
jedinstveno privredno podruje sa jedinstvenim tritem robe, rada, kapitala i
usluga (lan 82. stav 2).
Iz ovog naela sledi jedinstveno pravno ureenje uslova privrednog poslovanja,
odnosno sistema obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti na teritoriji
Republike Srbije, kao i jednakost pravnog poloaja svih privrednih subjekata na
tritu. To dalje ukljuuje jedinstven monetarni, bankarski, devizni, carinski i
poreski sistem, kao i jedinstvenu politiku ekonomskih i kreditnih odnosa sa
inostranstvom. Iz jedinstva privrednog podruja slede i jedinstvena politika
razvoja, politika i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova
Republike Srbije, ukljuujui i razvoj nedovoljno razvijenih podruja i druge
politike i mere.
Jedinstveno trite robe, rada, kapitala i usluga, prema Ustavu, podrazumeva
najpre jednak pravni poloaj svih subjekata na tritu, kao i zabranu svih akata
kojima se, suprotno zakonu, ograniava slobodna konkurencija putem stvaranja ili
zloupotrebe monopolskog ili dominantnog poloaja. U sadrinu ovog naela
uvrene su jo dve bitne garantije: (l) prava steena ulaganjem kapitala na
osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena, i (2) strana lica izjednaena su
na tritu sa domaim.
13. Nadlenost Republike Srbije
U etvrtom delu Ustava, koji sadri samo jedan obiman lan, ureuje se
nadlenost Republike Srbije (lan 97). Ta je nadlenost utvrena u 17 taaka,
30

nabrajanjem pojedinih oblasti, odnosno pitanja, koja Republika Srbija ureuje i

obezbeuje. Meu tim pitanjima nalaze se sva ona pitanja koja inae dolaze u
nadlenost suverenih, unitamo ureenih drava. Primera radi, u prvoj taki su
suverenost, nezavisnost, teritorijalna celovitost i bezbednost Republike Srbije,
njen meunarodni poloaj i odnosi sa dmgim dravama i meunarodnim
organizacijama, a u sedmoj taki su svojinski i obligacioni odnosi i zatita svih
oblika svojine. (Za ostale take videti lan 97). O razgranienju nadlenosti
izmeu dravnih organa Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne
samouprave (lan 177. i drugi lanovi Ustava), bie rei kod izlaganja teritorijalne
autonomije i lokalne samouprave.
III. LJUDSKAI MANJINSKA PRAVA I SLOBODE
1. Ustavna koncepcija i podela ljudskih i manjinskih prava i sloboda
Koncepcija ljudskih prava razvijana je na ideji o pravednom ureenju odnosa
izmeu pojedinca i dravne vlasti. Ta su prava, kao to smo ve videli, postala
jedna od dve glavne grane ustavne materije i njima se odreuju granice vrenja
dravne vlasti. To se postie utvrivanjem jemstava prava i sloboda pojedinaca, a
time i prostora njihove suverene slobode u koji dravne vlasti ne mogu da
proizvoljno poseu. Time to ograniavaju vlast, ljudska prava su i pretpostavka
ustavne vladavine. Za ljudska prava se obino kae da pripadaju svakom oveku
samim tim to je ljudsko bie, odnosno da su univerzalna, a pored toga se
redovno naglaava da je ,,graevina ljudskih prava utemeljena na sledeim
principima: potovanju ljudskog dostojanstva, neotuivosti (ne mogu se nikome
oduzeti, niti ih se iko moe odrei) i jednakosti (svako ljudsko bie ima ista ljudska
prava, bez ikakve diskriminacije).
U naem Ustavu je njegov drugi deo posveen materiji ljudskih i manjinskih prava
i sloboda. Taj deo Ustava je veoma obiman i obuhvata blizu treine od ukupnog
broja lanova Ustava (l. 18. do 81), a podeljen je u tri odeljka: 1) osnovna naela,
2) ljudska prava i slobode i 3) prava pripadnika nacionalnih manjina. Uz to,
odreena pitanja u vezi sa ljudskim pravima ureuju se u drugim odredbama
Ustava. Pri tom, sama lista ljudskih prava koja je utvrena u Ustavu, mada je
dosta iroka i uticala je na obim itavog Ustava, ipak nije iscrpna, jer se u lanu
18. stav 2. kae da se Ustavom jeme, i kao takva, neposredno primenjuju
ljudska i manjinska prava zajemena opteprihvaenim pravilima meunaronog
prava, potvrenim meunarodnim ugovorima i zakonima." Odredbe Ustava
svrstane u prvi odeljak (osnovna naela, l. 18. do 22) sadre nekoliko bitnih
naela. Najpre, to je naelo neposredne primene
ljudskih prava zajemenih Ustavom (lan 18), prema kome se ljudska prava
primenjuju neposredno, bez intervencije zakonodavca. Zakonom se moe
propisati nain ostvarivanja pojedinih prava samo kad je to Ustavom izriito
predvieno ili kad je to neophodno zbog njihove prirode. U istom lanu Ustava
proklamovan je i progresivni princip u tumaenju ustavnih odredaba o ljudskim
pravima, na taj nain to je utvreno da se te odredbe tumae u korist
unapreenja vrednosti demokratskog drutva, a saglasno vaeim meunarodnim
standardima ljudskih prava i praksi meunarodnih institucija koje nadziru njihovo
sprovoenje.
Svrha ustavnih jemstava Ijudskih prava (lan 19) sastoji se u ouvanju ljudskog
dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca. Sloboda i
31

jednakost su inae oduvek (od Aristotelovog doba) smatrane temeljnim

vrednostima demokratije i svake pravedne vladavine.
Ogranienja Ijudskih prava (lan 20) mogua su samo zakonom kad to doputa
Ustav, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ogranienja zadovolji i uz
potovanje principa srazmernosti. Prilikom ogranienja pojedinog prava, svako
ogranienje mora biti legitimno, opravdano i njime se ne sme zadirati u sutinu
zajemenog prava. Vaan princip koji se mora potovati prilikom primene mera
ogranienja pojedinih prava jeste princip srazmemosti ili proporcionalnosti, prema
kome mera ogranienja mora biti srazmerna legitimnoj svrsi ogranienja. Od
ogranienja pojedinih prava, treba jasno razlikovati mogunost privremenog
odstupanja od nih ljudskih prava, koja strogo stoji u vezi sa ratnim i vanrednim
stanjem.
Konano, mogu postojati i posebne mere ogranienja pojedinih prava koje slue
zatiti demokratskog poretka, kakva je ve pomenuta mera zabrane politike
stranke.
Princip jednakosti svih pred zakonom i zabrane svake diskriminacije, garantovan
je posebno u lanu 21. kao preduslov ostvarivanja svih ljudskih prava. S tim u
vezi, svako izazivanje i podsticanje rasne, nacionalne, verske i druge
neravnopravnosti, mrnje i netrpeljivosti zabranjeno je i kanjivo (lan 49). Oblici
diskriminacije i mere za njeno spreavanje I suzbijanje ureuju se posebnim
zakonom (Zakon o zabrani diskriminacije od 2009. godine). Tim je zakonom
ustanovljen i poseban dravni organ - Poverenik za zatitu ravnopravnosti. Postoji
i poseban Zakon o ravnopravnosti polova od 2009. godine, koji ima za cilj da
onemogui diskriminaciju po osnovu pola, odnosno da podstakne ostvarivanje
pune ravnopravnosti polova. Od diskriminacije, kao zabranjene i negativne
pojave, potrebno je razlikovati tzv. pozitivnu diskrminaciju. Ona obuhvata mere
koje treba da unaprede poloaj odreenih diskriminisanih grupa, odnosno da
otklone postojeu neravnopravnost.
Konano, poto utvrivanje jemstava ljudskih prava u Ustavu ne vredi mnogo bez
predvianja pravnih sredstava za njihovu zatitu, lanom 22. utvreno je pravo
na sudsku zatitu, kao ipravo obraanja meunarodnim institucijama radi zatite
prava i sloboda zajemenih Ustavom.
Poto su ljudska prava brojna i po odreenim obelejima razliita, mogue su
njihove podele po raznim merilima.
(1) Prema oblasti, odnosno predmetu, mogu se razlikovati lina, politika,
ekonomska, socijalna i kulturna prava (na toj je podeli ovde organizovano njihovo
izlaganje).
(2) Prema etapama njihovog nastanka i priznavanja, ljudska prava se okvirno
svrstavaju u tri generacije: graanska i politika prava su najpre nastala (u 18. i
19. veku) i ona se oznaavaju pravima prve generacije; ekonomska, socijalna i
kulturna prava su mlaa po nastanku (preteno nastala u 20. veku) i oznaavaju
se pravima druge generacije; dok prava
tree generacije, kao najnovija, obuhvataju prava kolektiviteta (u njih spadaju, na
primer, pravo na razvoj i pravo na zdravu ivotnu sredinu).
(3) Prema obavezama drave u odnosu na pojedina prava, mogu se razlikovati
prava negativnog statusa (u njih drava ne sme posezati i tu je pojedinac zatien
od akcije dravne vlasti) i prava pozitivnog statusa (drava je ovde duna da
deluje u korist ostvarivanja prava graana, a oni ovlaeni da od nje zahtevaju
32

injenje). U posebnu grupu izdvajaju se prava aktivnog statusa, a to su ona koja

pojedinca ovlauju na uee u politikom ivotu.
(4) Prema nosiocu prava, govori se o pojedinanim i grupnim ili kolektivnim
pravima; nosilac prava je u prvom sluaju pojedinac, a u drugom sluaju je to
grupa ljudi, odnosno pojedinci kao pripadnici grupe (manjinska prava, na primer).
U okviru ove poslednje podele mogue je dalje razlikovati prava koja se garantuju
bilo kom pojedincu, tj. ljudskom biu, nezavisno od toga da li je dravljanin,
stranac ili lice bez dravljanstva (Ustav tada koristi formulaciju svako ima pravo
ili drugu iz koje je vidljivo da se odnosi na sva lica). Postoje zatim prava koja se
garantuju samo domaim dravljanima (na primer, birako pravo) ili pojedincima
s obzirom na odreena svojstva (na primer, dete, zaposleni, stranac ili drugi
titulari posebnih prava). Konano, odreena prava utvruju se u korist pravnih lica
(na primer, univerzitet, udruenja, privredni subjekti).
2. Lina prava i slobode
Razvijena grupacija linih prava i sloboda ima za cilj da to potpunije obezbedi
privatnu linost oveka, da zatiti njegov fiziki i psihiki integritet i prui mu
prostor line slobode od drave i njenih organa. Poto se radi o veem broju
posebnih prava i sloboda, neka od njih e biti samo ovla komentarisana ili
pomenuta uz druga. Dakle, lina prava i slobode, utvrene u l. 23. do 45. i lanu
47. Ustava, jesu:
1) Pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj linosti. - Svi su duni da potuju i tite
ljudsko dostojanstvo kao neprikosnoveno. Pravo na Slobodan razvoj linosti
garantuje se svakome, a njegove su granice u zabrani krenja ustavnih prava
drugih.
2) Pravo na ivot i nepovredivost fizikog i psihikog integriteta. - Ljudski ivot je
neprikosnoven, a ivot se titi po pravilu od momenta roenja (u nekim zemljama
od momenta zaea). Smrtna kazna je u Srbiji ukinuta i zabranjeno je kloniranje
ljudskih bia. Fiziki i psihiki integritet je nepovrediv i zabranjen je svaki oblik
torture (muenja), neovenog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja.
Podvrgavanje medicinskim i naunim ogledima nije mogue bez lino i slobodno
datog pristanka.
3) Zabrana ropstva, poloaja slinog ropstvu i prinudnog rada. - Ropstvo, poloaji
slini ropstvu, svaki oblik trgovine ljudima i prinudni rad su zabranjeni. Prinudnim
radom se smatra i seksualno ili ekonomsko iskoriavanje lica koja su u
nepovoljnom poloaju, a ne smatra se: rad ili sluba lica na izdravanju kazne
lienja slobode (ako je zasnovan na principu dobrovoljnosti, uz novanu naknadu),
rad ili sluba lica na vojnoj slubi, kao ni rad ili sluba za vreme ratnog ili
vanrednog stanja.
4) Pravo na slobodu i bezbednost i lienje slobode. - Lina sloboda moe se
ograniiti zakonitim lienjem slobode, koje moe biti na osnovu odluke suda ili bez
takve odluke, ali u oba sluaja samo iz razloga i u postupku koji su predvieni
zakonom. Dravni organ koji sprovodi lienje slobode duan je da odmah obavesti
lice, na jeziku koji ono razume, o razlozima lienja, optubi koja mu se stavlja na
teret i njegovim pravima, a ono ima i pravo da bez odlaganja o lienju obavesti
lice po svom izboru.
Svako lice lieno slobode ima pravo albe sudu, koji je duan da hitno odlui o
zakonitosti lienja i naredi putanje na slobodu ako je lienje bilo nezakonito.
33

Prema licu lienom slobode mora se postupati oveno i s uvaavanjem

dostojanstva njegove linosti, nad njim se ne sme sprovoditi nasilje ili od njega
iznuivati iskazi. Kad je lice lieno slobode bez odluke suda, odmah mu se
saoptavaju njegova dopunska prava (da nita ne izjavi i da ne bude sasluano
bez prisustva branioca) i ono se mora bez odlaganja, a najkasnije u roku od 48
sati (vreme najdueg trajanja tzv. zadravanja lica ili policijskog pritvora) predati
nadlenom sudu ili pustiti na slobodu (Habeas corpus).
5) Prava pritvorenih lica. - Kao mera koja se moe primeniti prema licu za koje
postoji osnovana sumnja da je uinilo krivino delo i samo kad je to neophodno
radi voenja krivinog postupka, pritvor se moe sprovesti jedino na osnovu
odluke suda. Reenje o pritvoru uruuje se pritvoreniku najkasnije 12 asova od
pritvaranja, a odluka o albi na pritvor donosi se i dostavlja u roku od 48 asova.
Do podizanja optunice, pritvor moe trajati najdue est meseci, a posle toga
njegovo trajanje sud svodi na najkrae neophodno vreme ,,u skladu sa zakonom" i
ustavnim naelom prema kome se pritvorenik puta da se brani sa slobode im
prestanu razlozi zbog kojih je pritvor odreen (lan 31).
6) Pravo napravino suenje. - Ovo pravo, prema lanu 32, obuhvata pravo
svakoga na to da (1) nezavisan, nepristrasan i zakonom ustanovljen sud, (2)
pravino i u razumnom roku, (3) javno raspravi i odlui o njegovim pravima i
obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila osnov za pokretanje postupka i
optubama protiv njega. Ovamo dolazi i pravo na besplatnog
prevodioca i tumaa, kao i mogunost ogranienja javnosti u itavom ili delu
sudskog postupka radi zatite interesa nacionalne bezbednosti, javnog reda i
morala, interesa maloletnika ili privatnosti uesnika u postupku.
7) Posebna prava okrivljenog. - Kao sastavni deo prava na pravino suenje,
Ustav utvruje u lanu 33. posebna prava okrivljenog za krivino delo, a ta prava
proiruje i na sva ostala lica protiv kojih se vodi postupak za druga kanjiva dela
(prekraji i privredni prestupi). To su est sledeih prava: (1) pravo na
obavetenost o prirodi dela za koje se tereti i dokazima prikupljenim protiv njega;
(2) pravo na odbranu (da se sam brani i uzme branioca, da sa braniocem
nesmetano opti, da dobije vreme i uslove za pripremu odbrane, pravo na
besplatnog branioca); (3) pravo na suenje u prisustvu i uz davanje mogunosti
da bude sasluan i da se brani; (4) pravo iznoenja dokaza u svoju korist,
ispitivanja svedoka optube i pravo da se svedoci odbrane ispitaju pod istim
uslovima kao i svedoci optube; (5) pravo na suenje bez odugovlaenja; i (6)
sloboda od samooptuivanja, davanja iskaza protiv lica bliskih sebi i od
priznavanja krivice.
8) Pravna sigurnost u kaznenom pravu. - U okvire ovog ljudskog prava dolaze
nekoliko temeljnih naela itavog kaznenog prava: (1) naelo legaliteta (Nullum
crimen, nulla poena sine lege - Nema krivinog dela ni kazne bez zakona); (2)
naelo primene blaeg zakona (kazne se odreuju prema propisu koji je vaio u
vreme kad je delo uinjeno, izuzev kad je kasniji propis povoljniji za uinioca); (3)
pretpostavka nevinosti (svako se smatra nevinim dok se njegova krivica ne utvrdi
pravnosnanom odlukom suda); (4) Ne bis in idem (niko ne moe biti gonjen ili
kanjen za delo za koje je pravnosnanom presudom osloboen ili osuen ili za
koje je optuba pravnosnano odbijena ili postupak pravnosnano obustavljen); i
(5) nezastarivost gonjenja i izvrenja kazne za ratni zloin, genocid i zloin protiv
ovenosti. Uz to, Ustav utvruje mogunost i opte uslove za doputenost
34

ponavljanja postupka, ime se, u stvari, uobiajeno odstupa od naela Ne bis in

idem.
9) Pravo na rehabilitaciju i naknadu tete. - Neosnovano ili nezakonito pritvorena,
liena slobode ili osuena lica imaju pravo na rehabilitaciju, naknadu tete i druga
prava. Pravo na naknadu tete ima i svako kome je teta nanesena nezakonitim ili
nepravilnim radom uprave i drugih dravnih organa, imalaca javnih ovlaenja,
pokrajinskih ili lokalnih organa. tetu naknauje drava, a zakon odreuje uslove
pod kojima oteeni ima pravo da zahteva naknadu tete neposredno od lica koje
je tetu prouzrokovalo. Pored takve, uobiajene rehabilitacije, koja kao institut
uvek postoji, posebnim Zakonom o rehabilitaciji, koji je donet najpre 2006. A
potom 2011. godine, omoguena je rehabilitacija lica koja su sudskom ili
administrativnom odlukom ili bez takve odluke bila, iz politikih, verskih,
nacionalnih ili ideolokih razloga, liena ivota, slobode ili nekih drugih prava
(poev od 6. aprila 1941. godine). Od takve rehabilitacije i vraanja imovine su
izuzeta lica koja su proglaena za ratne zloince, odnosno uesnike u ratnim
zloinima.
10) Pravo najednaku zatitu prava i na pravno sredstvo. - Svima se jami pravo
na jednaku zatitu prava pred sudovima, drugim dravnim organima, imaocima
javnih ovlaenja i pokrajinskim i lokalnim organima. To proizlazi iz ve navedene
zabrane diskriminacije. Radi zatite prava, svakome se jami pravo na albu ili
drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odluuje o njegovom pravu,
obavezi ili pravnom interesu.
11) Pravo na pravnu linost i pravo na dravljanstvo. - Kao preduslov za
ostvarivanje drugih prava, pravo na pravnu linost (da se bude subject prava)
ukljuuje pravnu sposobnost (ima je svako lice od momenta roenja, a u nekim
sluajevima i pre roenja), zatim poslovnu sposobnost (stie se sa navrenih 18
godina, tj. punoletstvom, a ona znai sposobnost samostalnog odluivanja o
svojim pravima i obavezama) i pravo na izbor i korienje linog imena i imena
svoje dece.
12) Sloboda kretanja. - Puna sloboda kretanja podrazumeva pravo svakog da se
slobodno kree i nastanjuje u Republici Srbiji, da je napusti I da se u nju vrati.
Ogranienja slobode kretanja i nastanjivanja i prava da se napusti Republika
Srbija mogua su zakonom, i to zbog voenja krivinog postupka, zatite javnog
reda i mira, spreavanja irenja zaraznih bolesti ili odbrane Republike Srbije.
Ulazak i boravak stranaca, kao i mera njihovog proterivanja, ureuju se zakonom,
a proterivanje podrazumeva odluku nadlenog organa, obezbeeno pravo albe i
zabranu proterivanja tamo gde strancu preti progon ili ozbiljno krenje prava.
13) Pravo na privatnost. - U ovo, danas razvijeno pravo, dolaze zabrane
proizvoljnog meanja drave u privatni i porodini ivot, stan, prepisku i podatke o
linosti, kao i pravo na zakonsku zatitu od napada na privatnost. Najvanije su
garantije nepovredivosti stana, tajnosti pisama I drugih sredstava optenja, kao i
zatita podataka o linosti.
-Ulazak u tui stan ili druge prostorije protiv volje njihovog draoca i pretres istih
mogu je na osnovu pismene odluke suda i bez odluke suda. U prvom sluaju,
dralac stana ima pravo da uz jo dva svedoka prisustvuje pretresanju, a ako je
odsutan - pretresanje je doputeno u prisustvu dva svedoka. Drugi sluaj je
mogu kad je to neophodno radi lienja slobode uinioca krivinog dela ili
uklanjanja neposredne i ozbiljne opasnosti za ljude i imovinu.
35

-Odstupanja od tajnosti pisama i drugih sredstava optenja (komuniciranja)

mogua su na odreeno vreme i na osnovu odluke suda, radi voenja krivinog
postupka ili zatite bezbednosti drave.
-Podaci o linosti mogu se prikupljati, drati, obraivati i koristiti samo u skladu sa
zakonom, a zabranjena je i kanjiva njihova upotreba izvan svrhe za koju su
prikupljeni. Od te zabrane se moe odstupiti za potrebe voenja krivinog
postupka ili zatite bezbednosti drave. Svako ima pravo da bude obaveten o
prikupljenim podacima i pravo na sudsku zatitu zbog njihove zloupotrebe. Ova je
materija ureena konvencijama i Zakonom o zatiti podataka o linosti od 2008.
godine, a o zatiti se posebno stara Poverenik za informacije od javnog znaaja i
zatitu podataka o linosti.
14) Pravo na duhovni integritet linosti. - Ustav garantuje i jedan broj prava
kojima se posebno titi duhovni integritet linosti.
-Najpre, svakome je zajemena sloboda misli, savesti, uverenja i veroispovesti,
pravo da se ostane pri svom uverenju ili veroispovesti i da se oni promene. Niko
nije duan da se izjanjava o svojim verskim i drugim uverenjima, slobodan je da
ispoljava svoju veru i uverenja, a to ispoljavanje moe se ograniiti zakonom, ako
je to neophodno radi zatite odreenih vrednosti demokratskog drutva (ivot i
zdravlje ljudi, moral, slobode i prava drugih, javna bezbednost i javni red).
-Posebno je zagarantovana sloboda izraavanja nacionalne pripadnosti, koja
ukljuuje i pravo lica da se ne izjanjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti.
-Konano, prigovor savesti podrazumeva pravo lica, ijoj je veri ili ubeenjima to
protivno, da ne ispunjava vojnu ili drugu obavezu koja ukljuuje upotrebu oruja, s
tim to takvo lice moe biti pozvano da ispuni vojnu obavezu bez oruja.
3. Politika prava i slobode
Politika prava i slobode predstavljaju instrumente za uee graana u
politikom i javnom ivotu. Putem ovih prava I sloboda, graani uestvuju u
stvaranju dravnih vlasti i dravne volje, iznose svoje stavove o politikim
pitanjima i uestvuju u upravljanju javnim poslovima, kao i kontroliu organe
vlasti. Grupacija politikih prava i sloboda je brojna i nju, prema naem Ustavu (l.
46. i 50. do 56), sainjavaju:
1) Sloboda miljenja i izraavanja. - Svakome se jami sloboda izraavanja
miljenja, kao i sloboda da govorom, pisanjem, slikom ili na drugi nain trai,
prima i iri obavetenja i ideje. Ova se sloboda moe ograniiti zakonom, radi
zatite prava i ugleda drugih, uvanja autoriteta i nepristrasnosti suda, zatite
javnog zdravlja, morala i nacionalne bezbednosti.
2) Sloboda medija. - Novine i druga sredstva javnog obavetavanja mogu se
osnivati slobodno i bez odobrenja, na nain predvien zakonom, a televizijske i
radio stanice osnivaju se u skladu sa zakonom. Cenzura ne postoji, a nadleni sud
moe spreiti irenje informacija i ideja putem sredstava javnog obavetavanja
samo ako je to u demokratskom drutvu neophodno radi (1) spreavanja
pozivanja na nasilno ruenje ustavnog poretka ili naruavanje teritorijalnog
integriteta, (2) spreavanja propagiranja rata ili podstrekavanja na neposredno
nasilje, i (3) spreavanja zagovaranja rasne, nacionalne ili verske mrnje, kojim se
podstie na diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje. Ustav garantuje jo pravo na
ispravku (neistinite, nepotpune i netano prenete informacije kojom se povreuje
neije pravo ili interes) i pravo na odgovor (na objavljenu informaciju) i upuuje
36

da se ta prava ureuju zakonom. Ovde se moe jo napomenuti da Ustav u

posebnoj odredbi (lan 49) utvruje da je zabranjeno i kanjivo svako izazivanje i
podsticanje rasne, nacionalne, verske ili druge neravnopravnosti, mrnje i
netrpeljivosti.
3) Pravo na obavetenost i na pristup podacima u posedujavnih vlasti. - Pravo na
istinito, potpuno i blagovremeno obavetavanje o pitanjima od javnog znaaja
pripada svakome, a to pravo duna su da potuju sredstva javnog obavetavanja.
Takoe, Ustavposebno garantuje pravo na pristup podacima u posedu dravnih
organa i organizacija koje vre javna ovlaenja. Oba ova prava, meutim,
podrazumevaju neposredne obaveze za organe javnih vlasti (da obavetavaju
svakoga i naroito medije o pitanjima od javnog znaaja i da svakome omogue
pristup podacima u svom posedu). Slobodan pristup podacima od javnog znaaja
koji su u posedu organa javne vlasti blie je ureen posebnim zakonom od 2004.
godine, na
osnovu kog je ustanovljena i institucija poverenika, kao nezavisnog dravnog
organa koji se stara o potovanju tog zakona.
4. Ekonomska, socijalna i kulturna prava
Pregled linih i veine politikih prava i sloboda pokazuje nam da se kod obe
grupacije radi o pravima negativnog statusa - takvima gde se od drave zahteva
da ogranii slobodu akcije svojih organa i da pojedinca zatiti od proizvoljnog
meanja u sferu njegove slobode. Za razliku od toga, ekonomska, socijalna i
kulturna prava ukazuju se kao prava pozitivnog statusa, jer se ovde od drave
oekuje da deluje u korist dobrobiti graana, da injenjem pomogne njihov
ekonomski, socijalni i kulturni status. Drava ovde, dakle, intervenie u izvesne
socijalno-ekonomske i kulturne odnose, s tim to je ona duna da ini sve to je u
njenoj moi, a u zavisnosti od svojih materijalnih mogunosti. Otud su ova prava
zagarantovana u posebnom meunarodnom paktu (1966), za razliku od linih i
politikih prava koja su neposredno i neodlono primenljiva, pa su utvrena u
drugom meunarodnom paktu od iste godine. Uz takva prava, u ovoj grupaciji su i
prava kod kojih se od drave zahteva da zagarantuje njihovo uivanje I tako
graanima omogui da stiu ekonomska dobra i poboljaju svoj ekonomski i
socijalni poloaj. Takva prava su pravo na imovinu i nasleivanje, sloboda
preduzetnitva i pravo na rad. Napomenuto je da je ova grupacija ljudskih prava
utemeljena i obogaena u prolom veku i stoga se smatra pravima druge
generacije. Prema naem Ustavu (l. 58. do 74), grupaciju ekonomskih, socijalnih i
kulturnih prava ine:
1) Pravo na imovinu. - Ustav jemi mimo uivanje svojine i dragih
imovinskih prava steenih na osnovu zakona (otud bi bilo dolje da je ovo pravo
nazvano pravom na svojinu). Pravo svojine moe se oduzeti ili ograniiti samo u
javnom interesu i uz naknadu koja ne moe biti nia od trine (eksproprijacija).
Nain korienja imovine moe se ograniiti zakonom, a oduzimanje ili
ogranienje imovine radi naplate poreza i drugih dabina ili kazni, dozvoljeno je
samo u skladu sa zakonom.
2) Pravo nasleivanja. - Ovo pravo je zajemeno i ne moe biti iskljueno ili
ogranieno zbog neispunjavanja javnih obaveza.
3) Pravo na rad. - Pravo na rad je zajemeno, a svako ima i pravo na
slobodan izbor rada. Svima su, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna
37

mesta. Onima koji rade, Ustav garantuje prava po osnovu rada: na potovanje
dostojanstva linosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, zatitu na radu,
ogranieno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaeni godinji odmor,
pravinu naknadu za rad i na pravnu zatitu za sluaj prestanka radnog odnosa.
Tih se prava oni ne mogu odrei. Posebna zatita na radu i uslovi rada omoguuju
se enama, omladini i invalidima.
4) Pravo na trajk. - Zaposleni imaju pravo na trajk, u skladu sa zakonom i
kolektivnim ugovorom, a to pravo se moe ograniiti zakonom - shodno prirodi ili
vrsti delatnosti. Zakonom o policiji (2005) ogranieno je pravo na trajk
pripadnicima policije, a Zakonom o Vojsci Srbije (2007) je meutim utvreno da
pripadnici Vojske to pravo nemaju.
5) Zatita braka, porodice, dece i roditelja. - Ustav je u l. 62. Do 66.
posvetio znatnu panju zatiti braka, porodice, dece i roditelja. Odluivanje o
zakljuenju i raskidanju braka je slobodno, a brak poiva na ravnopravnosti
mukarca i ene. Vanbrana zajednica se izjednaava sa brakom. Odluivanje o
raanju dece je slobodno, a drava podstie roditelje da se odlue na raanje
dece i pomae im u tome. Deca uivaju ljudska prava primereno svom uzrastu i
duevnoj zrelosti, a kao posebna prava garantuju im se pravo na lino ime, upis u
matinu knjigu roenih, pravo da saznaju svoje poreklo i da ouvaju svoj identitet,
kao i zatita od psihikog, fizikog, ekonomskog i svakog drugog iskoriavanja ili
zloupotrebljavanja. Deca roena van braka imaju jednaka prava kao deca roena
u braku. Roditelji imaju pravo i dunost da izdravaju, vaspitavaju i obrazuju svoju
decu i u tome su ravnopravni. Oduzimanje pojedinih ili svih roditeljskih prava
mogue je samo odlukom suda. Porodica, majka, samohrani roditelj i dete uivaju
posebnu zatitu, u skladu sa zakonom. Posebna podrka i zatita prua se majci
pre i posle poroaja, a posebna zatita deci o kojoj se roditelji ne staraju i deci
ometenoj u psihikom ili fizikom razvoju. Deca mlaa od 15 godina ne mogu biti
zaposlena, a deca starija od 15 i mlaa od 18 godina ne mogu da rade na
poslovima tetnim po njihovo zdravlje i moral.
6) Pravo na pravnu pomo. - Ovo pravo se jemi svakome, a pravnu pomo
pruaju advokatura, kao samostalna i nezavisna sluba, i slube pravne pomoi
koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave. Zakonom se odreuje kad je
pravna pomo besplatna.
7) Zdravstvena zatita. - Ovo pravo pripada svakome, a drava obezbeuje
zdravstvenu zatitu iz javnih prihoda samo deci, trudnicama, majkama tokom
porodiljskog odsustva, samohranim roditeljima sa decom do sedme godine i
starima - i to ukoliko oni tu zatitu ne ostvaruju na drugi nain. Drava jo pomae
razvoj zdravstvene i fizike kulture.
8) Socijalna zatita. - Pravo na socijalnu zatitu imaju graani i porodice
kojima je neophodna drutvena pomo radi savladavanja socijalnih I ivotnih
tekoa i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih ivotnih potreba. Pruanje
te zatite zasniva se na naelima socijalne pravde, humanizma i potovanja
ljudskog dostojanstva. Zaposleni i njihove porodice imaju pravo na socijalno
obezbeenje i osiguranje, koje se ureuje zakonom. Zaposleni
imaju i pravo na naknadu zarade u sluaju privremene spreenosti za rad
(bolovanje), kao i u sluaju privremene nezaposlenosti. Invalidima, ratnim
veteranima i rtvama rata prua se posebna zatita.
38

9) Penzijsko osiguranje. - Ovo osiguranje ureuje se zakonom, a drava se

stara o ekonomskoj sigumosti penzionera.
10) Zdrava ivotna sredina. - Pravo na zdravu ivotnu sredinu, prema
naem Ustavu, obuhvata: (1) pravo svakoga na takvu sredinu i na blagovremeno i
potpuno obavetavanje o njenom stanju, (2) dunost svih da uvaju i poboljavaju
ivotnu sredinu i (3) odgovornost svakog, a posebno Republike Srbije i autonomne
pokrajine za zatitu ivotne sredine.
11) Pravo na obrazovanje. - Osim proklamacije da ovo pravo pripada
svakome, Ustav utvruje da je osnovno obrazovanje obavezno i besplatno, a
srednje obrazovanje - besplatno. Kada se radi o visokom obrazovanju, utvruje se
da pristup tom obrazovanju imaju svi pod jednakim uslovima i da drava
omoguuje uspenim i nadarenim uenicima slabijeg imovnog stanja besplatno
visokokolsko obrazovanje, u skladu sa zakonom.
12) Autonomija univerziteta. - Autonomija univerziteta, visokokolskih i
naunih ustanova se jemi, pa one samostalno odluuju o svome ureenju i radu,
u skladu sa zakonom.
13) Sloboda naunog i umetnikog stvaranja. - Uz proklamovanje slobode
naunog i umetnikog stvaralatva, Ustav jemi autorima naunih i umetnikih
dela moralna i materijalna prava (autorsko pravo), a drava se obavezuje da
podstie i pomae razvoj nauke, kulture i umetnosti. U odnosu na karakter
navedenih prava, u literaturi se esto navodi da prva etiri jesu ekonomska,
poslednja tri kulturna, a sva ostala socijalna prava.
5. Prava pripadnika nacionalnih manjina
Republika Srbija je zemlja sa multietnikim sastavom stanovnitva, zbog ega je
garantovanje posebnih prava pripadnicima nacionalnih manjina u njenom Ustavu
od naroitog znaaja. Upravo time su se rukovodili pisci Ustava i u njemu je
poseban odeljak posveen tim pravima (l. 75. do 81). Koncept ovih prava
podrazumeva to da su u pitanju dodatna prava (tj. Takva koja pripadnici manjina
imaju pored prava koja Ustav jemi svim graanima). Ta prava su individualna i
kolektivna prava. U prvom sluaju, ona se ostvaruju pojedinano, a u drugom u
zajednici sa drugima. Putem kolektivnih prava, pripadnici manjina uestvuju u
odluivanju ili sami odluuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu,
obrazovanje, obavetavanje i slubenu upotrebu jezika i pisama. Radi ostvarivanja
samouprave u navedenim oblastima, pripadnici manjina mogu obrazovati svoje
nacionalne
savete, u skladu sa zakonom (Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina
od 2009. godine). Zatita prava nacionalnih manjina ureena je posebnim
zakonom od 2002. godine (Zakon o zatiti sloboda i prava nacionalnih manjina).
Grupaciju dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina u naem Ustavu ine:
1) Zabrana diskriminacije nacionalnih manjina. - Pripadnicima manjina se
jemi ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zatita, a zabranjuje bilo
kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini. Ne smatraju se
diskriminacijom posebni propisi i mere koje drava moe uvesti radi postizanja
pune ravnopravnosti izmeu pripadnika nacionalnih manjina i graana koji
pripadaju veini (tzv. Pozitivna diskriminacija ili afirmativna akcija).
2) Ravnopravnost u voenjujavnih poslova. - Pripadnici nacionalnih manjina
imaju pravo da pod istim uslovima kao ostali graani uestvuju u upravljanju
39

javnim poslovima i da stupaju na javne funkcije. Pri zapoljavanju u dravnim

organima, javnim slubama i pokrajinskim i lokalnim organima vodi se rauna o
nacionalom sastavu stanovnitva i odgovarajuoj zastupljenosti pripadnika
nacionalnih manjina.
3) Zabrana nasilne asimilacije. - Zabranjena je nasilna asimilacija pripadnika
nacionalnih manjina, a njihova zatita od svake radnje usmerene tome ureuje se
zakonom. Pored toga, Ustav izriito zabranjuje preduzimanje mera koje bi
prouzrokovale vetako menjanje nacionalnog sastava stanovnitva na
podrujima gde pripadnici nacionalnih manjina ive tradicionalno i u znaajnom
broju.
4)Pravo na ouvanje posebnosti. - Radi ouvanja posebnosti, Ustav u lanu
79. garantuje pripadnicima nacionalnih manjina 10 posebnih prava, uz ostavljanje
mogunosti pokrajini da ona, na osnovu zakona i u skladu sa Ustavom, ustanovi
dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Meu 10 pomenutih prava nalaze
se prava na: izraavanje nacionalne posebnosti, upotrebu simbola, korienje
jezika i pisma, kolovanje na svom jeziku, osnivanje privatnih obrazovnih
ustanova, obavetavanje na svom jeziku I osnivanje sopstvenih sredstava javnog
obavetavanja.
5) Pravo na udruivanje i na saradnju sa sunarodnicima. Pripadnicima
nacionalnih manjina priznaje se pravo osnivanja prosvetnih i kulturnih udruenja,
koja dobrovoljno finansiraju i kojima drava priznaje posebnu ulogu u ostvarivanju
prava nacionalnih manjina. Imaju i pravo nesmetanog odravanja veza i saradnje
sa sunarodnicima izvan teritorije Republike Srbije.
6) Razvijanje duha tolerancije. - Drava putem mera u obrazovanju, kulturi i
javnom obavetavanju podstie duh tolerancije, meukulturnog dijaloga i
uzajamnog potovanja, razumevanja i saradnje meu svim ljudima, bez obzira na
njihov etniki, kulturni, jeziki ili verski identitet. Po sadrini ista odredba utvrena
je i lanom 48. Ustava, sa naslovom Podsticanje uvaavanja razlika.
6. Ustavne dunosti
Utvrivanje dunosti graana u samom ustavu (po emu bi one bile ustavne
dunosti) nije nikada odlikovalo ustavne tekstove. To je u samoj prirodi liberalnih
shvatanja o ustavnosti, koja u ustavu vide povelju graanske slobode i dokument
kojim se dravne vlasti obavezuju prema svojim graanima, a ne dokument koji
utvruje popis dunosti i obaveza graana preraa dravi. Iz tih razloga ustavi
utvruju samo manji broj dunosti gradana. Od tog pravila su odstupali
socijalistiki ustavi, koji su teili da utvrde iri popis dunosti graana. U skladu sa
izloenim, na novi Ustav izriito utvruje mali broj dunosti graana, a izostavlja
neke od dunosti koje je sadrao Ustav od 1990. godine. Meu dunostima koje su
izostavljene naroito je uoljivo izostavljanje dunosti odbrane zemlje, pruanja
pomoi drugome i uestvovanja u otklanjanju opte opasnosti. Promena u
pristupu ureivanju dunosti graana vidljiva je i u nazivima poglavlja o ljudskim
pravima u ta dva ustava: u Ustavu od 1990. godine to poglavlje nosi naziv
Slobode, prava i dunosti oveka I graanina", a u novom Ustavu Ljudska i
manjinska prava i slobode". Meu malobrojnim dunostima koje su u novom
Ustavu izriito utvrene, nalaze se sledee: dunost potovanja dostojanstva i
prava drugih (lan 23); dunost (i pravo) roditelja da izdravaju, vaspitavaju i
obrazuju
40

svoju decu (lan 65. stav 1); obavezno osnovno obrazovanje (lan 71. Stav 2);
dunost uvanja i poboljavanja ivotne sredine (lan 74. stav 3); dunost uvanja
prirodnih retkosti i naunog, kulturnog i istorijskog naslea (lan 89. stav 1);
obaveza plaanja poreza i drugih dabina (lan 91. stav 2). Iz naela vladavine
prava proizlazi i temeljna dunost svih da se pokoravaju ustavu i zakonu.
S druge strane, injenica da Ustav utvruje mali broj dunosti graana (ustavne
dunosti) ne znai to da graani nemaju i druge dunosti i obaveze, koje se
utvruju zakonom i drugim pravnim aktima. Naravno da takve druge dunosti i
obaveze graana postoje i da su veoma brojne, ali njihov rang nije ustavni, ve
zakonski. Ono to je za poloaj graana bitno to je
da nijedna od tih zakonskih dunosti i obaveza ne moe stajati u opreci sa
pravima i slobodama koje su im zajemena Ustavom. U tome i jeste svrha
ustavnih jemstava ljudskih prava i njihovog stalnog irenja. Moe se rei i ovako:
to je prostor zajemenih ljudskih prava iri, to je ui prostor za nametanje
zakonskih dunosti i obaveza.
7. Prava i dunosti stranaca
Poloaj stranaca opredeljen je naelno u lanu 17. Ustava, koji utvruje da stranci,
u skladu sa meunarodnim ugovorom, imaju u Republici Srbiji sva prava
zajemena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo
dravljani Republike Srbije. Ovo naelo praktino propisuje opte pravilo prema
kome stranci naelno imaju ista prava kao i domai dravljani, s tim to ne mogu
imati ona prava koja su iskljuivo rezervisana za domae dravljane (to su:
zabrana proterivanja i oduzimanja dravljanstva, birako pravo, pravo na uee
u upravljanju javnim poslovima, pristup visokokolskom obrazovanju, izvesna
prava iz socijalne zatite i drugo). Od tog opteg pristupa postoje i pozitivna
odstupanja, putem kojih se strancima garantuju izvesna dopunska prava koja
nemaju domai dravljani. Najvanije takvo pravo stranaca je pravo na utoite
(azil). Moe ga stei stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase,
pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili
zbog svojih politikih uverenja (lan 57). Strancima je zagarantovana i zatita od
proizvoljnog proterivanja. Naime, za razliku od domaih dravljana koji ne mogu
biti proterani iz Republike Srbije (lan 38. stav 2), stranci mogu biti proterani, ali
pod posebnim uslovima utvrenim u okviru odredaba o slobodi kretanja (lan 39.
stav 3). Utvreno je da se ulazak stranaca u Republiku Srbiju i boravak u njoj
ureuju zakonom, kao i da stranac moe biti proteran samo na osnovu odluke
nadlenog organa, u zakonom propisanom postupku i ako mu je obezbeeno
pravo albe, s tim da se ne moe proterati tamo gde mu preti progon (zbog
njegove rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, dravljanstva,
pripadnosti odreenoj drutvenoj grupi ili politikog miljenja) ili gde mu preti
ozbiljno krenje prava zajemenih ovim ustavom. Posebna prava stranaca
utvrena su u delu Ustava o ekonomskom ureenju i javnim finansijama. Najpre,
strana lica izjednaena su na tritu sa domaim (lan 84. stav 4). Zatim, strana
fizika i pravna lica mogu stei svojinu na nepokretnostima, u skladu sa zakonom
i meunarodnim ugovorom (lan 85. stav 1). Konano, stranci mogu stei pravo
koncesije na prirodnim bogatstvima i dobrima od opteg interesa, kao i druga
prava odreena zakonom (lan 85. stav 2).
41

8. Ostvarivanje i zatita ljudskih i manjinskih prava i sloboda

Propisivanje duge liste ljudskih prava u meunarodnim i domaim pravnim aktima
predstavlja znatno laki deo posla od obezbeivanja efektivnog ostvarivanja i
zatite tih prava u realnom ivotu. Ostvarivanje ljudskih prava moe da bude
oteano komplikovanim zakonskim procedurama i sporim radom uprave i sudstva,
trajnijim nedostatkom materijalnih i drugih drutvenih preduslova ili vanrednim
nepovoljnim okolnostima u kojima se drutvo nalazi, ali i otvorenim i grubim
nasrtajima na ljudska prava od strane dravnih i lokalnih organa vlasti. Ukratko,
ljudska prava, a naroito pojedina od njih, ne ostvaruju se lako, a isto tako se u
manjoj ili veoj meri kre, i to svuda u svetu.
Zbog svega toga se pokazuje veoma bitnim da postoje ustanovljene procedure i
tela za nadzor nad ostvarivanjem ljudskih prava, ali i obezbeeni adekvatni
mehanizmi i sredstva za pravnu zatitu od povreda ljudskih prava. Poto se tela i
mehanizmi za zatitu ljudskih prava grade na njem i meunarodnom planu,
uobiajeno je da se razlikuju dva sistema zatite ljudskih prava: unutranji i
meunarodni, odnosno sistem zatite ljudskih prava pred domaim i pred
meunarodnim organima. Odnos izmeu ta dva sistema zabeleio je znaajnu
evoluciju. Unutranji sistem je dugo vremena bio primaran i pojedincu jedino
dostupan, a on ostavljen savesti dravnih zvaninika i njihovoj spremnosti da
priznaju krenje prava. Meutim, sa prihvatanjem prava pojedinca da se obraa
meunarodnim institucijama radi zatite svojih prava, meunarodni system
zatite ljudskih prava je iz osnova izmenio svoj karakter. Pojedinac time stie
pravo da uputi predstavku protiv svoje drave i da dobije zadovoljenje od nje kao
prekrioca svojih prava, poto nju meunarodna institucija na to obavee. Da bi
stekao pravo obraanja meunarodnim institucijama, pojedinac pre toga treba da
iscrpi sredstva za zatitu pred domaim organima.
8.1. Zatita pred domaim organima
Ustav u lanu 22. stav 1. utvruje da svako ima pravo na sudsku zatitu ako mu je
povreeno ili uskraeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemeno Ustavom, kao
i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale.
U delu Ustava o nadlenosti Republike Srbije (lan 97), utvreno je da ona, pored
drugog, ureuje i obezbeuje ostvarivanje i zatitu sloboda I prava graana, kao i
odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava graana utvrenih Ustavom.
Kao nosioci zatite ljudskih prava, pored sudova i drave, oznaeni su u Ustavu
jo: Zatitnik graana (lan 138), Ustavni sud (lan 166), autonomne pokrajine
(lan 183. stav 3) i jedinice lokalne samouprave (lan 190. stav 3). Imajui to sve
u vidu, kao vanije domae organe pred kojima se ostvaruje zatita ljudskih prava
mogli bi da oznaimo organe uprave, sudove, Ustavni sud i Zatitnika graana.
1) Organi uprave. - Pred organima uprave (dravnim, pokrajinskim,
optinskim i gradskim) i organizacijama kojima su poverena javna ovlaenja (u
daljem tekstu: organi uprave) ostvaruju se i tite brojna ljudska prava. Organi
uprave u upravnom postupku odluuju o ostvarivanju velikog broja prava
graana, kao i o njihovim obavezama i pravnim interesima. U tom postupku
organi uprave donose upravne akte, bez kojih graani ne mogu da ostvare
izvesna svoja prava koja im jemi Ustav. Na drugoj strani, upravnim aktima se
moe obezbediti zatita pojedinih ljudskih prava od ugroavanja (na primer,
upravnim aktom se moe narediti obustavljanje radova ijim se izvoenjem
ugroava neije pravo svojine). Konano, policija je duna da prua bezbednosnu
42

zatitu ljudima i imovini, a ta zatita obuhvata policijsku zatitu ivota, prava,

sloboda i linog integriteta lica, kao i bezbednosnu zatitu imovine. Inae, upravni
postupak je dvostepen, tako da se protiv prvostepenih odluka moe uloiti alba
drugostepenom organu uprave. Zakonitost konanih upravnih akata moe se
proveriti od strane suda u upravnom sporu, na osnovu tube stranke koja je
nezadovoljna upravnim aktom. Dodajmo i da je uloga uprave u domenu ljudskih
prava dvojna: osim to je uprava nosilac aktivnosti kojima se ljudska prava
ostvaruju I tite, ona je i nosilac odreenih, zakonom dozvoljenih aktivnosti,
kojima se posee u ljudska prava (na primer, policijska ovlaenja, postupak
eksproprijacije i drugo). U ovoj svojoj drugoj ulozi, uprava se esto pojavljuje I kao
strana od ije akcije (pojedinanih akata i radnji) treba sudskim putem zatititi
ljudska prava.
2) Sudovi. - Ve smo videli da je sudska zatita Ustavom oznaena kao
glavni vid zatite ljudskih prava. Pored zatite u upravnom sporu, koja je
pomenuta, redovni sudovi su nadleni da odluuju po tubama koje svako moe
podnositi kada mu je povreeno ili uskraeno neko od ljudskih ili manjinskih
prava. Tubom se moe traiti prestanak i uzdravanje od radnji kojima se
povreuje neko pravo, uspostavljanje preanjeg stanja i naknada tete zbog
povrede ili uskraivanja prava. Postoje i posebni postupci u kojima sud odluuje o
rehabilitaciji i naknadi tete u sluaju neosnovanog ili nezakonitog lienja slobode,
pritvaranja ili osude za kanjivo delo.
3) Ustavni sud. - Ve u definiciji Ustavnog suda reeno je da je on
samostalan i nezavisan organ koji titi ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska
prava i slobode. Kao nosilac posebne, ustavnosudske zatite ljudskih prava,
Ustavni sud ostvaruje tu zatitu na dva naina: kontrolom ustavnosti i zakonitosti
(ime se obezbeuju vladavina ustava i zakona i pravna sigurnost) i odluivanjem
o ustavnim albama. Dok se za prvi nain moe rei da se njime ljudska prava
posredno tite, za ustavne albe je izvesno da predstavljaju nain za neposrednu
zatitu tih prava. Te su albe bile uvedene prvi put 1992. godine ustavima SRJ i
Cme Gore, a u Srbiji tek sadanjim ustavom. Osnovni elementi ustavne albe su
ovi: (1) moe se izjaviti protiv pojedinanih akata ili radnji dravnih organa ili
organizacija kojima su poverena javna ovlaenja, (2) izjavljuje se zbog povreda ili
uskraivanja ljudskih ili manjinskih prava i sloboda zajemenih Ustavom, i (3)
uslov za izjavljivanje ustavne albe jeste taj da su iscrpljena ili da nisu predviena
druga pravna sredstva za zatitu ili da ta sredstva nisu delotvorna. Drugi uslovi za
izjavljivanje ustavne albe (na primer, rok u kome se izjavljuje) i postupak pred
Ustavnim sudom, ureeni su Zakonom o Ustavnom sudu (2007). Ustavna alba
ima, dakle, dvojak karakter. U jednom sluaju (kada se koristi poto su dmga
sredstva iscrpena ili nisu delotvorna), ona ima karakter dopunskog ili
supsidijarnog sredstva, a u drugom sluaju (kada druga sredstva nisu
predviena), ona predstavlja jedino sredstvo za zatitu prava. S tim u vezi je i
pitanje da li je korienje ustavne albe preduslov za obraanje Evropskom sudu
za ljudska prava? Na ovo pitanje je dao odgovor sam taj sud u sluaju Vini i
drugiprotiv Srbije, koji je presuen 1. Decembra 2009. godine. Sud je zauzeo stav
da se u svim predstavkama graana Srbije, koje su podnete nakon 7. avgusta
2008. godine (datum objavljivanja prve meritorine odluke Ustavnog suda o jednoj
ustavnoj albi), ima uzeti da podnosioci predstavki nisu iskoristili unutranja
pravna sredstva ako se nisu obratili Ustavnom sudu sa ustavnom albom. Time je
43

ustavnoj albi dat znaaj delotvomog unutranjeg pravnog sredstva za zatitu

ljudskih prava, u smislu lana 35. Evropske konvencije o Ijudskim pravima.
4) Zatitnik graana. - U naem sistemu nova, a u itavom svetu pre toga
prihvaena, institucija ombudsmana dolazi u red posebnih organa za zatitu
ljudskih prava putem kontrole uprave. Institucija je nastala u vedskoj 1809.
godine, pa je i njen naziv iz vedskog jezika preuzet u mnoge dmge jezike. Kod
nas je ovaj naziv zadran u AP Vojvodini (Pokrajinski ombudsman), dok je na
lokalnom nivou (optine i gradovi) najpre bio nazvan graanskim braniocem
(Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2002) i zatim zatitnikom graana (Zakonom
o lokalnoj samoupravi od 2007). I na dravnom nivou je upotrebljen naziv
Zatitnik graana. Zamiljen je kao nezavisna institucija koja kontrolie rad
organa uprave i javnih slubi i titi prava graana od loeg postupanja tih organa i
slubi. Ombudsman ostvamje svoju ulogu tako to sprovodi istrage na osnovu
pritubi graana ili po sopstvenoj inicijativi i to rezultat tih istraga, sa
preporukom i miljenjem o tome kako treba ispraviti pogreke u radu, dostavlja
potom upravi. Njegova istraga obuhvata svaki vid nezakonitosti i nepravilnosti i
nije ograniena samo na kmpne propuste uprave, ve obuhvata i one koji se
tiu bilo kog vida loeg postupanja i nepravde koju uprava nanosi graanima. On
ne moe da menja odluke uprave donete u upravnom postupku, ali ako uprava ne
postupi po njegovoj prepomci i miljenju, ovlaen je da o tome obavesti
parlament i da se obrati javnosti, kao i da pokree postupke za utvrivanje
odgovornosti slubenika i funkcionera uprave. Od njegove kontrole izuzeti su rad
Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih
tuilatava, kao i rad pokrajinskih i lokalnih organa u vrenju poslova iz
sopstvenog delokruga. U jednom broju zemalja prihvaeni su izvesni oblici
kontrole ombudsmana nad sudovima u delu potovanja pravila postupka, sudske
uprave, odugovlaenja postupka i slino (vedska, Finska, eka, Slovaka,
Slovenija i Cma Gora, a delimino V. Britanija i Francuska). Pored ombudsmana, za
zatitu prava znaajan je Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu
podataka o linosti, kao samostalni dravni organ koji je nezavisan u vrenju
poslova iz svoje nadlenosti. Nadlenost Poverenika je da, na opravdan zahtev
fizikih i pravnih lica, obezbedi pristup informacijama od javnog znaaja kojima
raspolau organi javne vlasti, kao i da se stara o zatiti podataka o linosti.
Zakonom o zabrani diskriminacije ustanovljen je i Poverenik za zatitu
ravnopravnosti, takoe kao samostalan i nezavisan dravni organ, koji postupa u
sluajevima
naruavanja ravnopravnosti graana i diskriminacije. Ove poverenike, kao tzv.
nezavisna regulatoma tela, bira i razreava Narodna skuptina.
8.2. Zatita pred meunarodnim organima
Uvaavajui postojanje i znaaj meunarodnih institucija koje se bave zatitom
ljudskih prava, ali i ranije preuzete meunarodne obaveze, Ustav je u stavu 2.
lana 22. utvrdio da graani imaju pravo obraanja tim institucijama radi zatite
svojih sloboda i prava zajemenih Ustavom. Inae, u sistemu meunarodne
zatite ljudskih prava postoje razliiti mehanizmi, poev od onih koji imaju
ovlaenja da trae izvetaje od drava i vre izvesne oblike nadzora (monitoring)
nad primenom konvencija o ljudskim pravima, pa do onih koji su ovlaeni da
ispituju predstavke drava i pojedinaca zog krenja ljudskih prava i, konano,
pravih sudskih organa ije odluke obavezuju drave. Sa stanovita njihovog
44

prostiranja, razlikuju se univerzalni sistem zatite ljudskih prava ili sistem u okviru
poretka Ujedinjenih nacija (UN), na jednoj, i evropski sistem zatite ljudskih prava
kao regionalni, na drugoj strani.
1) Razvoj univerzalnog sistema zatite Ijudskih prava otpoeo je krajem 19.
veka (konvencije o humanitarnom pravu i zatita manjina) i lagano je napredovao
u prvoj polovini 20. veka (Versajski sistem zatite manjina, delatnost
Meunarodne organizacije rada i Drutva naroda). Tek sa Poveljom UN (1945),
stvaraju se organi sa optom nadlenou staranja 0 ljudskim pravima (Generalna
skuptina, Ekonomski i socijalni savet), a Univerzalna deklaracija o pravima
oveka (1948) i dva meunarodna pakta o ljudskim pravima (1966) stvaraju
iroke osnove za univerzalni system ljudskih prava. U tom sistemu mogu se,
naelno, razlikovati dve vrste organa i tela za zatitu ljudskih prava: (1.1.)
nadzorna tela stvorena pojedinim meunarodnim ugovorima i (1.2.) posebni
organi i tela koja se zasnivaju na Povelji UN.
1.1) Veina znaajnijih meunarodnih ugovora o ljudskim pravima, koji su nastali
pod okriljem UN, predvia uspostavljanje odgovarajuih nadzornih tela. Ona vre
nadzor nad potovanjem odnosnog ugovora od strane drava potpisnica i
preporuuju mere za unapreenje stanja ljudskih prava koja ugovor proklamuje i
titi. Kao primere takvih tela moemo uzeti Komitet za ljudska prava (osnovan
prema odredbama Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima) i
Komitet protiv torture (osnovan prema odredbama Konvencije UN protiv torture).
Konkretnije, Komitet za ljudska prava razmatra godinje izvetaje drava o
merama koje su preduzele radi ostvarivanja prava priznatih navedenim paktom i
usvaja preporuke i opte komentare na izvetaje. Pored toga, Komitet reava
albe koje drave potpisnice upuuju jedne protiv drugih (meudravne albe).
Najvanije ovlaenje Komiteta ustanovljeno je Fakultativnim protokolom uz Pakt,
prema kome se mogu podnositi individualne albe (predstavke) protiv drava
potpisnica. Na osnovu takvih albi, Komitet usvaja preporuku i upuuje je dravi
radi otklanjanja posledica krenja ljudskih prava. Od 2001. godine i nai graani
imaju pravo podnoenja takvih albi. Na drugoj strani, Komitet protiv torture ima,
pored sva tri pomenuta ovlaenja (razmatranje izvetaja drava, meudravnih
albi i individualnih albi), jo I ovlaenje da preduzima istrane aktivnosti na
sopstvenu inicijativu, ali pod uslovom da primi pouzdanu informaciju o postojanju
sistematskog muenja u nekoj zemlji i da se ta zemlja saglasi sa istragom.
1.2) Na samoj Povelji UN zasnivaju se sledea tela: Komisija za ljudska prava,
Potkomisija za spreavanje diskriminacije i zatitu manjina, Komisija za poloaj
ena, Visoki komesar za ljudska prava. Takoe, u UN postoje naroiti postupci za
bavljenje tekim krenjima ljudskih prava. Komisija za ljudska prava osnovana je
1946. godine, sa prvobitnom ulogom da podnosi predloge, preporuke i izvetaje
Ekonomskom i socijalnom savetu UN u vezi sa meunarodnim instrumentima o
ljudskim pravima, da promovie vrednosti ljudskih prava i izrauje predloge
meunarodnih ugovora o ljudskim pravima. U novije vreme, ona je postala
sredini deo sistema UN za ljudska prava i koordinira brojne radne grupe za
pojedina ljudska prava i specijalne izvestioce koji se bave odreenim temama ili
zemljama. Ima I sopstvene potkomisije, a angauje radne grupe i izvestioce da
razmotre individualne predstavke koje ukazuju na masovna krenja ljudskih
prava. Iz tih razmatranja mogu da ishode rezolucije Generalne skuptine, kojima
se odnosne vlade pozivaju na potovanje ljudskih prava.
45

1.3) Konano, u sistemu UN postoje i izvesni sudski organi sa odreenim

nadlenostima u oblasti zatite ljudskih prava. Pored Meunarodnog suda pravde,
stvoren je i Meunarodni krivini sud sa seditem u Rimu, kao i tribunali za bivu
Jugoslaviju i Ruandu.
2) Evropski sistem zatite Ijudskih prava razvijen je u krilu Saveta Evrope,
poev od usvajanja Evropske konvencije o ljudskim pravima (1950). Kasnije su
usvojene i druge regionalne konvencije o ljudskim pravima, kao to su ona protiv
muenja, Evropska socijalna povelja i konvencije o pravima manjina. Prvobitno
uspostavljeni sistem za nadzor nad potovanjem Evropske konvencije o ljudskim
pravima obuhvatao je Evropsku komisiju za ljudska prava i Evropski sud za ljudska
prava, uz izvesnu nadzornu ulogu Komiteta ministara Saveta Evrope. Taj je system
revidiran i unapreen 1994. godine, na osnovu Protokola broj 11 uz Evropsku
konvenciju o ljudskim pravima. Komisija za ljudska prava je ukinuta i neke od
nadlenosti Komiteta ministara su suene, a Evropski sud za ljudska prava postao
je najvanija od svih regionalnih institucija za zatitu ljudskih prava. Evropski sud
za ljudska prava poeo je sa radom 1961. godine, kada je reio svega dva
predmeta, da bi na poetku ovog veka reavao godinje blizu hiljadu predmeta.
Njegovo sedite je u Strazburu, a broj sudija jednak je broju drava lanica Saveta
Evrope. Po jednog sudiju iz svake zemlje bira Parlamentarna skuptina Saveta
Evrope na period od est godina, sa liste od tri kanidata koje predlae zemlja
lanica. Sud razmatra predmete u odborima od tri sudije, veima od sedam sudija
i Velikom veu od 17 sudija. Na optoj sednici suda biraju se predsednik i
potpredsednici suda, predsednici vea i sekretar suda, obrazuju vea i donosi
poslovnik o radu suda. Sudu mogu da se obraaju drave ugovomice u vezi sa
povredama Evropske konvencije o ljudskim pravima od strane druge ugovomice
(meudravni sporovi), kao i pojedinci, nevladine organizacije i gmpe lica koje
tvrde da su rtve povreda prava ustanovljenih Konvencijom i protokolima uz nju.
Uz to, sud moe davati savetodavna miljenja. Da bi pojedinana predstavka bila
prihvaena, zahteva se ispunjenje nekoliko uslova: iscrpenost svih unutranjih
pravnih lekova (izuzev onih koji su nedelotvorni ili nedostupni), blagovremenost
(da nije prolo vie od est meseci od pravnosnane odluke po unutranjim
pravnim lekovima), predstavka ne moe biti sutinski ista sa predstavkom koju je
sud ve razmatrao, mora biti potpisana i spojiva sa odredbama Konvencije (tj. da
je drava protiv koje se podnosi ratifikovala Konvenciju, da se povreda prava
dogodila posle ratifikacije
i na teritoriji drave potpisnice, da se predmet predstavke odnosi na neko od
prava iz Konvencije itd). Postupak se odvija u dve faze u prvoj se ispituje
prihvatljivost predstavke, a u drugoj odluuje o predmetu spora, s tim to je pre
druge faze mogue da se postigne poravnanje. Kada se presudom utvrdi prekraj
Konvencije, podnosilac predstavke ima pravo na pravino zadovoljenje, koje moe
da obuhvati otklanjanje posledica krenja njegovog prava, odtetu i naknadu
trokova. Presude postaju pravnosnane i izvrne posle preispitivanja u Velikom
veu, a njihovo izvrenje nadgleda Komitet ministara. Graani Srbije stekli su
pravo obraanja Sudu posle nae ratifikacije Evropske konvencije o ljudskim
pravima. Od tog vremena pa do sada, broj podnetih predstavki graana iz Srbije
izbio je u sam vrh (u poreenju s drugim zemljama). Meu presudama koje je taj
sud do sada doneo po predstavkama graana Srbije, ubedljivu veinu ine one
46

koje se tiu povrede prava na suenje u razumnom roku. (Svi podaci o tome
dostupni su na:www.zastupnik.gov.rs).
9. Meunarodne konvencije o ljudskim pravima i slobodama
Ljudska i manjinska prava utvrena meunarodnim ugovorima koje je naa zemlja
ratifikovala, kao i opteprihvaenim pravilima meunarodnog prava, sastavni su
deo naeg pravnog poretka, Ustavom se jeme i neposredno primenjuju (l. 16.
stav 2. i 18. stav 2). Iz ovih ustavnih odredaba proizlazi da domai sudovi i drugi
dravni organi moraju veoma dobro da poznaju pravila ratifikovanih
meunarodnih ugovora o ljudskim pravima i opteprihvaena pravila
meunarodnog prava koja se na ljudska prava odnose, jer su duni da ih
neposredno primenjuju. Skupina meunarodnih konvencija o ljudskim pravima je
veoma brojna, a medu njima je znatan udeo onih koje je naa zemlja ratifikovala,
odnosno koje je obavezuju na osnovu pravila o sukcesiji. Ovde je zbog toga jedino
mogue pomenuti vanije od njih, bez zalaenja u njihovu sadrinu. Pri tom je,
kao i u sluaju upoznavanja sistema meunarodne zatite ljudskih prava,
opravdano posebno ukazati na konvencije univerzalnog i regionalnog znaaja.
Obe su viestrani (multilateralni) ugovori, s tim to su prve otvorene za pristup
svim dravama sveta i zakljuuju se pod okriljem UN, a druge su one koje se
zakljuuju meu dravama odreenog regiona (Evrope, na primer). Kao
konvencija najblia pojmu univerzalnosti moe se oznaiti Konvencija o pravima
deteta (ratifikovana od strane 194 drave), a posle nje Konvencija o ukidanju svih
oblika rasne diskriminacije (170 drava) i Meunarodni pakt o graanskim i
politikim pravima (154 drave). Od drugih vanijih konvencija o ljudskim pravima
sa univerzalnim znaajem mogu se pomenuti Meunarodni pakt o ekonomskim,
socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija o ukidanju i spreavanju zloina
genocida, Meunarodna konvencija 0 ukidanju i kanjavanju zloina aparthejda,
Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije ena, Konvencija protiv muenja i
drugih svirepih, neovenih ili poniavajuih kazni i postupaka, Konvencija o
status izbeglica i Konvencija o ukidanju ropstva i trgovine robljem. Univerzalna (ili
opta) deklaracija o pravima oveka od 1948. godine, kao to se vidi iz njenog
naziva, nije usvojena kao ugovor, ve kao politiki dokument koji nema pravno
obavezujuu snagu. Meutim, ona je od usvajanja doivela transformaciju i danas
joj malo ko osporava pravnu snagu, s tim to postoje neslaganja o samoj prirodi
njene obaveznosti, tj. da li je ona deo obiajnog meunarodnog prava ili ima
status optih naela prava ili predstavlja obavezno tumaenje Povelje UN. U
evropskom sistemu zatite ljudskih prava, koji je, kao to je ve pomenuto,
razvijen pod okriljem Saveta Evrope, najvaniju konvenciju predstavlja Evropska
konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda od 1950. godine. Uslov za
njenu ratifikaciju je lanstvo u Savetu Evrope, tako da je Konvenciju i njenih 13
protokole ratifikovala dravna zajednica Srbija i Crna Gora 26. 12. 2003. godine.
Odredbe Konvencije i bogata praksa Evropskog suda za ljudska prava u njenoj
primeni predstavljaju ugaoni kamen temeljac u izgradnji efektivnog sistema
ljudskih prava u Evropi. Pored te konvencije, od velikog znaaja za zatitu ljudskih
prava jesu i sledee: Evropska socijalna povelja, Okvirna konvencija za zatitu
nacionalnih manjina, Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima i
Evropska konvencija o spreavanju muenja i neovenih ili poniavajuih
postupaka i kanjavanja.
47

IV. EKONOMSKO UREENjE I JAVNE FINANSIJE

l. Naela ekonomskog ureenja
Poseban deo Ustava (trei) posveen je ekonomskom ureenju i javnim
finansijama (l. 82. do 96). Sam obim ustavnog normiranja ekonomskog ureenja
je, pri tom, nevelik i primeren opredeljenju Republike Srbije za slobodnu privredu,
tako da se Ustav zadrava na utvrivanju jednog broja naela koja koncepcijski
odgovaraju tom opredeljenju. Osnove ekonomskog ureenja u Republici Srbiji,
prema lanu 82. Ustava, ine: trina privreda, otvoreno i slobodno trite,
sloboda preduzetnitva, samostalnost privrednih subjekata i ravnopravnost
private i drugih oblika svojine. Pored toga, u istom lanu je utvreno da je
Republika Srbija jedinstveno privredno podruje sa jedinstvenim tritem robe,
rada, kapitala i usluga (o emu je bilo posebno rei). Isti lan sadri i odredbu
prema kojoj se uticaj trine privrede na socijalni i ekonomski poloaj zaposlenih
usklauje kroz socijalni dijalog izmeu sindikata i poslodavaca.
Sloboda preduzetnitva podazumeva slobodu organizovanja i delovanja
privrednih subjekata pod jednakim uslovima. Preduzetnitvo moe da se ogranii
zakonom, radi zatite zdravlja ljudi, ivotne sredine i prirodnih bogatstava i radi
bezbednosti Republike Srbije. Drava ureduje I obezbeuje pravni poloaj
privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih
privredih i drugih delatnosti, ukljuujui delatnosti javnih slubi, poreski sistem i
kontrolu zakonitosti raspolaganja sredstvima pravnih lica, ekonomske odnose sa
inostranstvom i jo neke druge sisteme ili pitanja od znaaja za preduzetnitvo.
Autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju pravo i dunost da
ureuju pitanja od pokrajinskog, odnosno lokalnog znaaja, u odreenim
privrednim oblastima ili delatnostima (l. 183. stav 2. i l. 190).
Jednak poloaj na tritu zagarantovan je Ustavom svim domaim I stranim
licima. Da bi se takav poloaj mogao da ostvari zabranjuju se akti kojima se,
suprotno zakonu, ograniava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom
monopolskog ili dominantnog poloaja (lan 84). Istim lanom se posebno
utvruje da prava steena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu biti
zakonom umanjena. To znai da kasniji zakon ne moe derogirati prava steena
ulaganjem na osnovu ranijeg zakona.
Zatita potroaa predstavlja jednu od novina ovog Ustava (lan 90). U
prvom stavu ovog lana utvruje se da drava titi potroae, a u drugom da su
posebno zabranjene radnje usmerene protiv zdravlja, bezbednosti I privatnosti
potroaa, kao i sve neasne radnje na tritu.
2. Svojinski odnosi
Svojinski odnosi poivaju na pluralitetu oblika svojine, njihovoj ravnopravnosti i
jednakoj pravnoj zatiti koja im se prua. Prema lanu 86. Ustava, jeme se
privatna, zadruna I javna svojina. Pored ova tri oblika svojine, Ustav okonava
postojanje jo jednog oblika svojine - drutvene svojine, koja je bila dominantni
svojinski oblik u socijalistikom dobu. Postojea drutvena svojina pretvara se u
privatnu svojinu pod uslovima, na nain i u rokovima predvienim zakonom (stav
3. lan 86).
48

U pogledu privatne svojine utvreno je Ustavom jo i to da ravnopravnost

privatne i drugih oblika svojine predstavlja jedno od osnovnih naela ekonomskog
ureenja, ime je ovom svojinskom obliku dodeljeno mesto istaknute ekonomske
kategorije. U posebnom lanu Ustava (lan 88) utvrena je sloboda korienja i
raspolaganja poljoprivrednim zemljitem, umskim zemljitem i gradskim
graevinskim zemljitem u privatnoj svojini. Meutim, zakonom se mogu
ograniiti oblici korienja i raspolaganja, odnosno propisati uslovi za korienje i
raspolaganje, da bi se otklonila opasnost od nanoenja tete ivotnoj sredini ili da
bi se spreila povreda prava i na zakonu zasnovanih interesa drugih lica.
Javna svojina predstavlja zbirni pojam za dravnu svojinu, svojinu autonomne
pokrajine i svojinu jedinice lokalne samouprave, kao podoblike javne svojine.
Sredstva iz javne svojine otuuju se na nain i pod uslovima utvrenim zakonom.
Dravnu svojinu ine prirodna bogatstva, dobra za koja je zakonom odreeno da
su od opteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije, a u dravnoj
svojini (u Ustavu pie ,,u dravnoj imovini") mogu biti i druge stvari i prava u
skladu sa zakonom. Prirodna bogastva koriste se pod uslovima i na nain
predvien zakonom. Fizika i pravna lica mogu stei pojedina prava na odreenim
dobrima u optoj upotrebi, pod uslovima i na nain predvien zakonom. Svako je
duan da uva prirodne retkosti i nauno, kulturno i istorijsko naslee, kao dobra
od opteg interesa, a posebnu odgovornost za ouvanje naslea imaju drava,
pokrajine, gradovi i optine.
Imovina pokrajina i jedinica lokalne samouprave i nain njenog korienja i
raspolaganja, ureuju se zakonom. Pokrajine, optine i gradovi nisu imali
sopstvenu imovinu praktino od Drugog svetskog rata, a sva imovina koju su
koristili nalazila se u dravnoj svojini. Zakonom o javnoj svojini (2011) konano je
odreeno koja se imovina i imovinska prava nalaze u njihovoj, a koja u dravnoj
svojini. Ustavom je jo utvreno da pokrajine, optine i gradovi upravljaju svojom
imovinom (l. 183. stav 5. i l. 190. stav 4).
Svojinska prava stranaca, kao to je ve reeno, posebno su utvrena u lanu 85.
Ustava (mogunost sticanja svojine na nepokretnostima i prava koncesije na
prirodnim bogatstvima i dobrima od opteg interesa).
3. Javne finansije
Osnovna pitanja koja Ustav ureuje u vezi sa javnim finansijama jesu: izvori
sredstava, instrumenti za utvrivanje i raspolaganje sredstvima, namene koje se
finansiraju, kao i nain kontrole troenja sredstava. U odeljku Ustava pod
naslovom Javne finansije" utvren je i princip ujednaavanja razvoja, kao i
ureena Narodna banka Srbije.
Sredstva iz kojih se finansiraju nadlenosti Republike Srbije, pokrajina, optina i
gradova obezbeuju se iz poreza i drugih prihoda utvrenih zakonom. Obaveza
plaanja poreza i drugih dabina je opta i zasniva se na ekonomskoj moi
obveznika (lan 91). Republika, pokrajine, optine I gradovi mogu da se zaduuju
(javni dug), pod uslovima i po postupku ureenom zakonom (lan 93).
Autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadlenosti.
Vrste i visina tih prihoda, kao i uee pokrajine u delu prihoda Republike,
odreuju se zakonom (lan 184. st. 1. do 3). Poslovi jedinice lokalne samouprave
finansiraju se iz njenih izvornih prihoda, budeta Republike i budeta pokrajine 49

kada je pokrajina poverila optini I gradu obavljanje poslova iz svoje nadlenosti

(lan 188. stav 4).
Republika, pokrajine, optine i gradovi imaju budete u kojima moraju biti
prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadlenosti. Rokovi u
kojima budet mora biti usvojen i nain privremenog finansiranja odreuju se
zakonom (lan 92. st. 1. i 2). Na privremeno finansiranje se prelazi kada se budet
ne usvoji u roku i to finansiranje, kao to mu ime kae, jeste vremenski
ogranieno, tako da traje obino tri meseca. Budet Republike i zavrni raun
usvaja Narodna skuptina, na predlog Vlade (lan 99. Stav 1. taka 11). Budet AP
Vojvodina iznosi najmanje 7% u odnosu na budet Republike, s tim to se tri
sedmine od budeta AP Vojvodina koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (lan
184. stav 4). Pokrajine, optine I gradovi donose svoje budete i zavrne raune,
na predlog njihovih izvrnih organa. Jedinstvena pravila o pripremanju, usvajanju i
korienju budeta sadri Zakon o budetskom sistemu od 2009. godine.
Pored kontrole putem zavrnog rauna i drugih instrumenata za budetsku
kontrolu, izvravanje svih budeta kontrolie Dravna revizorska institucija, a
Narodna skuptina razmatra predlog zavrnog rauna budeta po pribavljenom
miljenju te institucije (lan 92. st. 3. i 4). Ova institucija je Ustavom definisana
kao najvii dravni organ revizije javnih sredstava u Republici. Samostalna je i
podlee nadzoru Narodne skuptine, kojoj I odgovara. O instituciji se donosi zakon
(lan 96).
Narodna banka Srbije jeste centralna banka Republike, samostalna je i podlee
nadzoru Narodne skuptine, kojoj i odgovara. Narodnom bankom rukovodi
guverner, koga bira Narodna skuptina, a o Narodnoj banci se donosi zakon (lan
95).
U ovom odeljku je i odredba Ustava o ujednaavanju razvoja, prema kojoj se
Republika stara o ravnomernom i odrivom regionalnom razvoju, u skladu sa
zakonom (lan 94).
V. ZAKONODAVNA VLAST
1. Narodna skuptina
Narodna skuptina je nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti i najvie
predstavniko telo. Osnovna pitanja u vezi sa Narodnom skuptinom ureena su
Ustavom, Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom Narodne skuptine.
Materija o Narodnoj skuptini ovde je razdeljena u est potpitanja.
1.1. Nadlenost i nain rada
Glavna funkcija parlamenta je donoenje zakona, zbog ega se on naziva
zakonodavnim telom ili predstavnitvom graana koje vri zakonodavnu vlast,
mada vri i druge funkcije. Kao nosilac najvie zakonodavne vlasti, parlament je
ogranien ustavom i u materijalnom i u formalnom smislu.
- Nadlenosti NS su:
l) donosi i menja Ustav;
2) odluuje o promeni granice Republike Srbije;
3)raspisuje republiki referendum;
4) potvruje meunarodne ugovore kada je zakonom predviena obaveza
njihovog potvrivanja;
5) odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno stanje;
50

6) donosi zakone i druge opte akte iz nadlenosti Republike;

7) daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine;
8) usvaja strategiju odbrane;
9) usvaja plan razvoja i prostorni plan;
10) usvaja budet i zavrni raun Republike Srbije, na predlog Vlade;
11) daje amnestiju za krivina dela. Pored toga, Narodna skuptina vri i druge
poslove odreene Ustavom i zakonom.
-U okviru svojih izbornih prava, Narodna skuptina:
1) bira i razreava Vladu i odluuje o prestanku mandata Vlade i ministara;
2) bira i razreava sudije Ustavnog suda;
3) bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republikog
javnog tuioca, javne tuioce, sudije i zamenike javnih tuilaca, u skladu sa
Ustavom i zakonom;
4) bira i razreava guvernera Narodne banke Srbije i Savet guvernera;
5) bira i razreava Zatitnika graana;
6) bira i razreava i druge funkcionere odreene zakonom.
U okviru kontrolne funkcije, koja se sastoji u vrenju parlamentarnog nadzora,
Narodna skuptina vri nadzor nad radom Vlade, slubi bezbednosti, guvernera
Narodne banke Srbije, Zatitnika graana i drugih organa i tela, u skladu sa
zakonom.
Uz tri navedene funkcije (zakonodavnu, izbornu i kontrolnu funkciju), prema
Zakonu o Narodnoj skuptini postoji i etvrta funkcija oznaena kao
predstavnika, a ona bi se sastojala u (1) razmatranju predstavki i predloga
graana i (2) odravanju sastanaka sa graanima u Narodnoj skuptini i u njenim
kancelarijama van sedita.
Narodna skuptina ostvaruje svoje funkcije radom svojih odbora i u plenumu, a
njen rad odvija se po naroitim procedurama, detaljno propisanim poslovnikom o
radu.
Razlikuju se skuptinska zasedanja i sednice. Zasedanja mogu biti redovna i
vanredna. Po pravilu, postoje dva redovna zasedanja u godini dana, od kojih, po
naem Ustavu, prvo poinje prvog radnog dana u martu mesecu, a drugo prvog
radnog dana u oktobru. Ona traju najdue po 90 dana.
Kada za to postoji potreba, mogue je sazvati vanredna zasedanja, koja se
odravaju izmeu redovnih. Prema lanu 106. Ustava, Narodna skuptina se
sastaje u vanredno zasedanje na zahtev najmanje jedne treine narodnih
poslanika ili na zahtev Vlade, sa unapred utvrenim dnevnim redom.
U toku jednog zasedanja odrava se vie sednica, na kojima skuptina ostvaruje
svoje funkcije u plenumu. Da bi skuptina mogla da radi na sednici, potrebno je
da bude prisutan utvreni broj poslanika (kvorum). Na poetku sednice utvruje
se dnevni red - redosled pitanja o kojima e se raspravljati i odluivati. Poto se
obavi rasprava o pojedinoj taki dnevnog reda, pristupa se odluivanju putem
glasanja, koje moe biti javno ili tajno. Mogue je i da se odredi posebna sednica
na kojoj e se obaviti glasanje o svim takama dnevnog reda (,,dan za glasanje).
Za donoenje odluka potrebna je veina glasova poslanika utvrena Ustavom ili
poslovnikom.
To moe biti obina veina (veina od prisutnog broja poslanika na sednici kojoj
prisustvuje vie od polovine poslanika) ili kvalifikovana veina. Ova druga se
zahteva za vanije odluke i ona se moe odrediti kao apsolutna veina (veina
51

glasova od ukupnog broja poslanika, tj. 50% plus jedan glas) ili kao dvotreinska
ili slina veina.
Pitanja 0 kojima Narodna skuptina odluuje veinom glasova od ukupnog broja
narodnih poslanika taksativno su pobrojana u lanu 105. Ustava ili u pojedinim
drugim njegovim odredbama.
Postoji i jedan broj najvanijih pitanja o kojima ona odluuje dvotreinskom
veinom glasova svih narodnih poslanika (o predlogu za promenu Ustava i aktu o
promeni Ustava, o zakonu iz lana 182. stav 2. i predlogu za osnivanje no novih ili
ukidanje ili spajanje postojeih pokrajina, o predlogu za razreenje predsedni ka
Republike). O ostalim pitanjima odluuje se veinom glasova narodnih poslanika
na sednici na kojoj je prisutna veina narodnih poslanika.
1.2. Sastav, izbor i mandat narodnih poslanika
Brojposlanika Narodne skuptine odreen je Ustavom kao taan broj (numerus
clausus). Ona ima 250 narodnih poslanika, koji se biraju na etvorogodinji period
vremena (mandat). Organizovana je kao jednodomni parlament i ima jednostavnu
strukturu. Svi narodni poslanici ine jedno telo i kao celina vre nadlenosti
Narodne skuptine. Narodni poslanici biraju se na neposredim izborima, tajnim
glasanjem, a u Narodnoj skuptini obezbeuje se ravnopravnost i zastupljenost
polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom. U vezi sa
obezbeenjem nesmetanog rada poslanika i njihove nezavisnosti u radu,
uspostavljena je i zabrana obavljanja poslova koji su nespojivi sa poslanikom
funkcijom - inkompatibilitet. Narodni poslanik ne moe biti poslanik u pokrajinskoj
skuptini, funkcioner u organima izvrne vlasti i pravosua, niti obavljati druge
poslove i dunosti za koje je zakonom utvreno da predstavljaju sukob interesa.
Izbore za narodne poslanike raspisuje predsednik Republike, 90 dana pre isteka
mandata Narodne skuptine, tako da se izbori okonaju u narednih 60 dana. Ovi
se izbori nazivaju parlamentarnim i odvijaju na osnovu posebnog izbomog zakona,
razliitog od zakona za predsednike i lokalne izbore. U logici izbora je njihovo
periodino odravanje, a s tim u vezi mogu se razlikovati redovni, prevremeni,
dopunski i ponovni izbori.
Nai parlamentami izbori odvijaju se prema proporcionalnom izbornom sistemu, a
itavo podruje Republike predstavlja jednu izbornu jedinicu. Poto predsednik
Republike raspie izbore, pristupa se obavljanju pripremnih radnji za sprovoenje
izbora, od kojih su najvanije ureivanje birakih spiskova i odreivanje birakih
mesta i organa za sprovoenje izbora.
Uredivanje birakih spiskova obuhvata (1) obavetavanje graana da mogu
izvriti uvid u biraki spisak i traiti upis, brisanje, izmenu, dopunu ili ispravku u
tom spisku, (2) reavanje o takvim zahtevima graana, (3) zakljuivanje birakog
spiska, (4) objavljivanje ukupnog broja biraa i (5) dostavljanje izvoda iz birakog
spiska za svako birako mesto. Bira koji nije upisan u biraki spisak ne gubi
birako pravo, ali ne moe glasati na izborima za koje je spisak zakljuen. Biraki
spisak je javna isprava u kojoj se vodi evidencija biraa - graana koji imaju
birako pravo. Pravila o njegovom voenju i ureivanju propisana su Zakonom o
jedinstvenom birakom spisku od 2009. godine.
Biraka mesta su mesta u izbornim jedinicama na kojima birai jedino mogu
obaviti glasanje, i to samo u vremenu odreenom za glasanje
(obuhvatajupodruja s najvie 2.500 biraa). Po izuzetku, doputa se glasanje
biraa van birakog mesta (putem pisma) kada je to opravdano (na primer, za
52

birae koji su bolesni ili na drugi nain spreeni da glasaju na birakom mestu),
mada se na taj nain glasanja esto upuuju prigovori.
Organi za sprovoenje izbora jesu Republika izborna komisija i biraki odbori za
svako birako mesto. Ovi organi su nezavisni u svom radu, imaju stalni i proireni
sastav, staraju se o pravilnosti izbora i utvruju rezultate izbora. Pored njih,
zatitu izbornog prava pruaju redovni sudovi i Ustavni sud.
Izborni proces u uem smislu zapoinje predlaganjem kandidata za poslanike, a to
pravo imaju politike stranke, bilo same ili udruene kao koalicije, a uz njih i grupe
graana. U ovom tipu izbornog sistema kandidati se predlau na listama
kandidata, a predlozi moraju biti podrani potpisima 10.000 biraa. Posle
kandidovanja, podnosioci izbomih lista I kandidati vode kampanju (izborna
kapmanja) radi pridobijanja glasaa za svoje izborne programe. Kampanja se
mora okonati pre dana glasanja, obino 48 sati pre poetka glasanja (tzv.
izborna tiina), kako bi se biraima ostavilo vreme da se nesmetano opredele za
ponuene opcije.
Pre dana odreenog za glasanje, izborna komisija priprema izborni materijal, koji
obuhvata overene glasake listie, kandidatske liste, zapisnike o glasanju i pribor
za glasanje (glasake kutije i drugo). tampanje I brojanje glasakih listia obavlja
se, takoe, pod nadzorom organa za sprovoenje izbora.
Na dan glasanja, a pre otvaranja birakih mesta, biraki odbori proveravaju
ispravnost primljenog izbornog materijala. Potom otvaraju biraka mesta i staraju
se o regularnosti glasanja, naroito o tome da na birae niko ne utie kako e
glasati i da glasanje bude tajno. Posle zatvaranja birakog mesta, biraki odbori
utvruju rezultate glasanja, sastavljaju zapisnik i dostavljaju ga, zajedno sa
izbornim materijalom, izbornoj komisiji. Ona utvruje rezultate glasanja,
saoptava ih javnosti i publikuje u slubenom glasilu.
Utvrivanje rezultata izbora obuhvata i raspodelu mandata, koja se kod nas odvija
po tzv. D 'Ontovom sistemu (nazvan po imenu belgijskog profesora, koji ga je
osmislio 1882. godine). Po ovom sistemu se broj glasova koji dobije svaka lista
deli sa 1, 2, 3, 4 i tako dalje, sve do ukupnog broja poslanika koji se bira u izbomoj
jedinici (u naem sluaju deli se brojevima od 1 do 250). Onda se izdvaja onoliko
najveih dobijenih kolinika koliko se bira poslanika, pa se listama dodeljuju
mandati prema tome koliko na njihove osvojene glasove dolazi tih kolinika.
Da bi se izbeglo da u parlament uu i stranke ije su liste dobile minoran broj
glasova, u veini proporcionalnih izbomih sistema utvruje se minimalna kvota
(izbomi prag ili cenzus) u vidu najmanjeg procenta glasova koji treba osvojiti da bi
se uestvovalo u raspodeli mandata. Kod nas je izborni prag utvren na 5%, s tim
to on ne vai za politike stranke nacionalnih
manjina. One uestvuju u raspodeli mandata i kad osvoje manje od 5% glasova
od ukupnog broja biraa koji su glasali, a da bi to pravo imale moraju se
deklarisati kao stranke nacionalnih manjina, to se i naznaava na njihovim
kandidatskim listama.
Mandat izabranog narodnog poslanika poinje da tee danom potvrivanja
mandata u Narodnoj skuptini i traje etiri godine, odnosno do prestanka mandata
poslanika tog saziva Narodne skuptine. Pojedinom poslaniku mandat moe
prestati pre isteka na neki od sledeih naina: gubitkom pasivnog birakog prava,
osudom na kaznu zatvora, preuzimanjem funkcije ili posla koji su nespojivi sa
poslanikom funkcijom, podnoenjem ostavke, smru poslanika i slino. U vezi sa
53

mandatom narodnog poslanika postoji jo jedno veoma bitno pitanje: kakve je

prirode taj njegov mandate i kome on, u krajnjoj liniji, pripada - njemu ili politikoj
stranci sa ije je liste izabran? Za odgovor na ovo pitanje potrebno je malo
teorijskog podseanja na prirodu predstavnitva.
Prvobitna ideja predstavnikog sistema bila je ta da su birai, kao titular
suverenosti, vlasni da u svako doba opozovu svoje predstavnike ukoliko nisu
zadovoljni njihovim radom. Birai su, dakle, vlasnici datog mandata i pravna veza
izmeu njih i izabranih predstavnika ostaje trajna. Na tom stavu izgraena je
radikalna teorija o vezanom ili imperativnom mandatu, koja je, barem formalno
vaila u SFRJ. Prema delegatskom sistemu, birai su imali pravo da daju uputstva
svojim predstavnicima (delegatima), a ovi obavezu da deluju po tim uputstvima,
uz mogunost opoziva u sluaju suprotnog ponaanja. Kao suprotnost tome,
nastala je teorija o slobodnom mandatu, prema kojoj birai imaju jedino funkciju
da izaberu predstavnike. Kada glasaju, biraito ine u ime itavog naroda kao
titulara suverenosti, pa se onda i oni koji su izabrani nalaze u ulozi predstavnika
itavog naroda a ne pojedinih biraa. Birai nemaju pravo da im izdaju obavezna
uputstva, niti da ih opozovu, a poslanici se opredeljuju po sopstvenoj savesti - u
ime itavog naroda. Teorija o slobodnom mandatu pretrpela je, meutim,
znaajne izmene sa ulaskom politikih stranaka u izbore i itav politiki proces. U
skladu s tim, ali i sa namerom da se okona praksa tzv. trgovine mandatima,
nastala devedesetih godina prolog veka, novi Ustav je u lanu 102. stav 2. Ovo
pitanje reio sledeom formulacijom: Narodni poslanik je slobodan da, pod
uslovima odreenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspoiaganje
politikoj stranci na iji predlog je izabran za narodnog poslanika." Ono to ovu
formulaciju ini neuobiajenom jeste upravo to to ona polazi od ideje da mandat
pripada poslaniku, dajui mu ,,slobodu da svoj mandate stavi na raspolaganje
stranci. Ta sloboda poslanika je, zapravo, samo iluzorna, jer se njemu kao
preduslov za kandidovanje u praksi trai da upravo uini korak odricanja od te
slobode: da stavi svoj budui mandat na raspolaganje stranci. On to ini
potpisivanjem tzv. blanko ostavke, koju njegova stranka moe da aktivira kad to
poeli i time okona njegov mandat. Meutim, u uporednoj evropskoj praksi takvo
reenje nije prihvaeno, jer ono radikalno suava slobodu poslanika da glasa po
svojoj savesti i biraa bukvalno svodi na glasaa (ovo drugo se postie pravom
stranaka da mandate dodeljuju kandidatima sa liste bez obzira na redosled).
Prema uporednoj praksi se, naime, tolerie sloboda poslanika da ne sledi uvek
stavove svojestranke, odnosno da se opredeljuje i glasa po sopstvenom uverenju,
kao I da napusti svoju stranku u toku trajanja mandata, ali mu se zabranjuje da se
prikljui drugoj stranci ili poslanikoj grupi.
Zakonodavac je, tek pod pritiskom Evropske unije, pristao da 2011. godine izmeni
Zakon o izboru narodnih poslanika i ukine blanko ostavke. Ostavku moe sada
podneti samo narodni poslanik lino, uz njenu prethodnu overu kod organa
nadlenog za overu potpisa. Uz to je dopunama zakona obezbeeno da na
izbornim listama meu svaka tri kandidata mora biti po jedan kandidat - pripadnik
pola koji je manje zastupljen na listi, kao i da se mandati dodeljuju kandidatima po
redosledu na izbornoj listi (tj. uvedena je tzv.vezana umesto tzv. nevezane liste).
Mada Ustav nije nita propisao u pogledu odbornikog mandata, Zakon o lokalnim
izborima (2007) je istu logiku primenio i na odnos odbornika i njegove stranke.
ak je sporazum izmeu stranke i budueg odbornika nazvan ugovorom. Sadrinu
54

tog nazovi ugovora ini regulisanje meusobnih odnosa izmeu podnosioca

izborne liste i kandidata za odbornika, a tim ugovorom podnosilac izborne liste
stie pravo da raspolae mandatom odbornika (lan 47). Ustavni sud je ovu
odredbu oglasio neustavnom 2010. godine, utvrujui da mandat pripada
odborniku a ne stranci sa ije je liste biran. Ukidanje blanko ostavke je, zatim,
reeno izmenama Zakona o lokalnim izborima (2011). Takoe su uvedena pravila
o obezbeenju zastupljenosti ena (svaki trei kandidat) i vezanoj listi.
1.3. Konstituisanje, prestanak mandata i rasputanje
Mandat parlamenta zapoinje danom njegovog konstituisanja. Prema naem
Ustavu, predsednik Narodne skuptine iz prethodnog saziva duan je da, posle
sprovedenih izbora, sazove prvu sednicu nove Narodne skuptine, i to u roku od
30 dana od dana proglaenja konanih rezultata izbora.
Na toj sednici potvruju se poslaniki mandati, biraju predsednik i potpredsednici
i imenuje sekretar Narodne skuptine, a ona se smatra konstituisanom kada se
potvrde mandati dve treine narodnih poslanika. Time prestaje i mandat
prethodnog saziva Narodne skuptine. Posle potvrivanja njihovog mandata,
narodni poslanici polau zakletvu.
Mandat parlamenta produava se u sluaju vanrednog ili ratnog stanja i tako
produeni mandat traje do okonanja tog stanja. To zbog toga to u takvim
stanjima nije mogue sprovesti izbore.
Nasuprot produenju mandata, postoje ustavi koji poznaju i mogunost skraenja
mandata od strane samog parlamenta. Odluku o tome do nosi parlament, na
nain odreen ustavom i to bi bio sluaj samorasputanja parlamenta.
Za razliku od skraenja mandata odlukom parlamenta, postoji institute
rasputanja parlamenta. Taj se institut nalazi u rukama egzekutive I njegova je
svrha da okona krupna neslaganja izmeu vlade i parlamenta, odnosno blokadu
u radu ustavnih organa. Kod nas predsednik Republike ima pravo da, na
obrazloeni predlog Vlade, raspusti Narodnu skuptinu.
Vlada, pri tom, ne moe predloiti rasputanje Narodne skuptine ako je u
skuptini ve podnet predlog da se Vladi izglasa nepoverenje ili ako je sama Vlada
postavila pitanje svoga poverenja, kao ni kada je Vladi prestao mandat.
Takoe, Narodna skuptina ne moe biti rasputena za vreme ratnog ili vanrednog
stanja.
Postoje i naroiti sluajevi predvieni Ustavom, u kojima se Narodna skuptina
rasputa, odnosno u kojima joj mandat prestaje po sili Ustava - im nastupi takav
sluaj. Po sili Ustava, mandat Narodnoj skuptini prestaje ako ne izabere Vladu u
roku od 90 dana od dana svog konstituisanja (lan 109. stav 3). Takav se sluaj
zamalo dogodio u maju 2007. godine,
kada je Vlada formirana pri isteku devedesetog dana od dana konstituisanja
skuptine. U dva naredna sluaja dolazi do rasputanja Narodne skuptine: prvi
takav sluaj je kada Narodna skuptina ne izabere novu Vladu u roku od 30 dana
od dana izglasavanja nepoverenja aktuelnoj Vladi (lan 130. stav 4), a drugi je
kada Narodna skuptina ne izabere novu Vladu u
roku od 30 dana od dana konstatacije ostavke predsednika Vlade (lan 132. stav
5).
Predsednik Republike donosi ukaz o rasputanju Narodne skuptine i istovremeno
raspisuje izbore za narodne poslanike, tako da se izbori okonaju najkasnije za 60
dana od dana njihovog raspisivanja. U toku tih 60 dana, Narodna skuptina koja je
55

rasputena postoji i dalje, ali vri samo tekue ili neodlone poslove, odreene
zakonom.
1.4. Imunitet narodnih poslanika i drugih funkcionera
Poslanici imaju odreena prava i dunosti koja stiu momentom verifikacije
njihovog mandata u parlamentu. Ta prava i dunosti ureuju se Ustavom,
izbornim zakonom, Zakonom o Narodnoj skuptini i poslovnikom o njenom radu.
Prava poslanika obuhvataju:
(1) pravo na obavljanje poslanike funkcije (koje se sastoji od prava da uestvuju
u svim oblicima rada parlamenta, da iznose i brane svoje stavove, podnose
amandmane, predlau zakone i podnose druge predloge i inicijative, da glasaju,
postavljaju poslanika pitanja i da, zajedno sa drugim poslanicima, podnose
interpelacije, zahtevaju sazivanje vanrednog zasedanja parlamenta i vre druga
svoja prava),
(2) materijalna prava (pravo na platu ili naknadu na ime razlike do poslanike
plate, pravo na naknadu trokova u vezi sa obavljanjem te funkcije, pravo na
besplatan prevoz ili trokove za korienje automobila, ishranu I hotelski smetaj,
pravo na osiguranje, poreske olakice i slina prava) i
(3) poslanike imunitete.
Dunosti poslanika su opisane turo. Pored opte dunosti potovanja Ustava,
zakona i poslovnika parlamenta, on je duan da uestvuje u radu skuptine i
njenih odbora, da uva podatke koji predstavljaju tajnu, da uva ugled, potuje
dostojanstvo i propisani red na sednicama i da se obraa drugim poslanicima sa
uvaavanjem.
Poslaniki imuniteti imaju za svrhu da se putem njih obezbedi nesmetani
rad poslanika kao narodnih predstavnika, odnosno u njihovoj zatiti od akcija
izvrne i sudske vlasti. Imuniteti obuhvataju:
(1) iskljuenje odgovornosti za izraeno miljenje i glasanje u parlamentu
(materijalni ili funkcionalni imunitet) i
(2) privremenu zatitu od hapenja i voenja krivinog i drugog kaznenog
postupka (procesni imunitet).
Iskljuenje odgovornosti za izraeno miljenje i glasanje prihvaeno je irom sveta
kao neophodan uslov za ostvarivanje poslanike funkcije. Poslanik je, dakle,
slobodan da govori i glasa, bez straha od krivine ili druge odgovornosti za ono
to je izrekao i nain na koji je glasao. Ova se zatita prostire i na vreme po
prestanku poslanike funkcije, kao i na sve elemente obavljanja te funkcije, tj. na
njegov rad u radnim telima i na sednicama parlamenta, kao i u drugim oblicima
njegovog poslanikog angaovanja (na primer, u parlamentarnim elegacijama i
misijama). To, meutim, ne znai da poslanik ne moe disciplinski odgovarati
zbog povrede poslovnika, ali se tu radi o ogranienju slobode koje namee sam
parlament. Za takve povrede izriu se
- mere upozorenja (opomena),
- oduzimanja rei i
- privremenog udaljenja sa sednice.
Osim toga, iskljuenje odgovornosti za izraeno miljenje i dati glas ne treba
meati sa ponaanjem poslanika van vrenja svoje funkcije. Ta ponaanja su
predmet zatite koja se prua preko druge vrste imuniteta - procesnog imuniteta.
Procesni imunitet postoji u veini zemalja sveta (ne u svim!) i prua privremenu
zatitu poslaniku od hapenja i krivinog gonjenja, i to za akte koje uini izvan
56

onih koje moe poiniti putem izraavanja miljenja i glasanja u parlamentu. Ovde
se radi o zatiti koja nije apsolutna, ve relativna. Poslanik koji se pozove na
imunitet, naime, ne moe bez odobrenja parlamenta biti uhapen ili pritvoren, niti
se protiv njega moe voditi krivini postupak ili drugi postupak u kome se moe
izrei kazna zatvora. Ako parlament odlui da mu ukine imunitet, navedeni
postupci e moi da se odmah potom vode, a ako parlament ne ukine imunitet takvi postupci nee moi da se vode sve dok poslaniku ne prestane poslanika
funkcija. Uspostavfjanje imuniteta ima, prema tome, privremeno dejstvo, pa se za
to vreme zaustavlja i tok rokova za voenje navedenih postupaka. Potrebno je
uoiti da se protiv poslanika koji se nije pozvao na imunitet moe, bez odobrenja
Narodne skuptine, voditi krivini ili drugi postupak u kome se moe izrei kazna
zatvora, s tim to se odlukom Narodne skuptine i takvom poslaniku moe
naknadno uspostaviti imunitet. Takoe, nema imuniteta za voenje prekajnog
postupka u kome se moe izrei samo novana kazna.
Znaajniji izuzetak od izloenih pravila o procesnom imunitetu predstavlja
uskraivanje tog imuniteta za teka krivina dela. Prema naem Ustavu, narodni
poslanik koji je zateen u izvrenju krivinog dela za koje je propisana kazna
zatvora u trajanju duem od pet godina moe biti pritvoren bez odobrenja
Narodne skuptine.
Na drugoj strani, postoje zemlje koje ovu vrstu imuniteta ne poznaju uopte. U tim
su zemljama poslanici koji poine kanjiva dela u poloaju obinih graana, a
takav je sluaj u Velikoj Britaniji i SAD. Po miljenju autora ovog prirunika, ovo se
reenje ini razumnim, jer je u vreme svog nastanka ustanova procesnog
imuniteta imala za svrhu da zatiti slabe (narodne predstavnike) od jakoga i
neogranienog vladaoca, a danas ona izgleda kao nepotrebna zatita onih koji
inae ine najvii organ vlasti.
Imunitetska prava, jednaka onima koja imaju narodni poslanici, uivaju
predsednik Republike, predsednik i lanovi Vlade, sudije Ustavnog suda i Zatitnik
graana. Po sadrini poseban imunitet imaju sudije i lanovi Visokog saveta
sudstva, kao i javni tuioci i lanovi Dravnog vea tuilaca (o tome e biti rei
kod izlaganja statusa sudija i javnih tuilaca).
1.5. Unutranja organizacija, radna tela I funkcioneri
Pod unutranjom organizacijom parlamenta imaju se u vidu radna tela,
parlamentami funkcioneri i poslanike grupe, a u zemljama sa dvodomnim
parlamentom i pitanje o organizaciji, radu i odnosima domova. S tim u vezi,
napomenimo samo to da je dvodomnost (bikameralizam) rairena pojava u svetu,
jer takvi parlamenti, osim u federalno ureenim dravama (u kojima jedan dom
predstavlja federalne jedinice, a drugi graane itave drave), postoje i u velikom
broju unitarno ureenih drava (gornji i donji dom).
Radna tela parlamenta predstavljaju oblik rada parlamenta, u okvim kog
se obavlja detaljno razmatranje predloga koji se potom iznose na sednicu
parlamenta, ostvaruje stalna kontrola rada vlade i uprave i obavljaju odreeni
povremeni zadaci. Za povremene zadatke obrazuju se ad hoc (povremena) radna
tela. Stalna radna tela se obrazuju kao odbori i komisije za pojedine oblasti
(budet, finansije, spoljna politika itd). U njihovom sastavu su poslanici, obino
birani u srazmeri sa zastupljenou stranaka u parlamentu. Kao ui sastavi
poslanika i specijalizovana tela za pojedine oblasti, odbori su veoma pogodni da
57

temeljno i u detalje analiziraju predloge zakona uz uee predstavnika vlade kao

predlagaa i eventualno dmgih strunjaka.
Znaaj odbora je dobro izrazio Vudro Vilson, bivi predsednik SAD, sledeim
reima: Vladavina Kongresaje vladavina odbora. Kongres u zasedanju je Kongres
na javnoj izlobi. Kongres u kabinetima svojih odbora je Kongres na delu. Tome
se dodaje da jaki parlamenti imaju jake odbore. Sistem odbora u SAD je moan iz
vie razloga, meu kojima se istiu bezrezervna finansijska podrka njihovom
radu, specijalizacija, pristup informacijama i jasna kontrolna ovlaenja. Na drugoj
strani, zapaa se da je sistem odbora manje uspean u parlamentima u kojima
vlada stroga stranaka disciplina i gde lanovi odbora deluju tako da jedni uvek
bivaju lojalni vladinoj veini a drugi uvek ostaju na opozicionoj liniji.
Parlamentarni funkcioneri su zvaninici parlamenta, koje bira parlament
iz svog sastava da bi organizovali njegov rad i predstavljali ga. Predsednik
parlamenta u sluaju jednodomnog parlamenta rukovodi radom parlamenta,
zakazuje sednice i priprema dnevni red sednica, predsedava sednicama, stara se
o redu na njima i organizuje rad parlamentamih slubi. On i predstavlja parlament
(potpisuje akte parlamenta, zastupa parlament u javnosti i odnosima s drugim
dravnim organima i slino). Moe da ima i odreene posebne dunosti, kao to je
po naem Ustavu zamenjivanje predsednika Republike i raspisivanje izbora za
predsednika Republike.
Uz predsednika, mogu postojati i potpredsednici parlamenta, koji pomau
predsedniku i zamenjuju ga u sluaju njegove odsutnosti. U organizovanju rada
parlamentamih slubi i pripremanju sednica parlamenta, predsedniku pomae
sekretar parlamenta (koji rukovodi Slubom Narodne skuptine).
Poslanike grupe obrazuju poslanici iste stranke ili stranaka slinih
uverenja. Uslove za formiranje utvruje poslovnik o radu parlamenta, a one se jo
nazivaju poslanikim klubovima. Njihova osnovna uloga se sastoji u usaglaavanju
stavova i aktivnosti poslanika odreene stranke, odnosno stranaka.
1.6. Postupak donoenja zakona i ratifikacije meunarodnih
ugovora
- Parlamentarne procedure ulaze u red veoma bitnih pitanja, jer one moraju da
slede precizno propisane uslove i faze za donoenje pojedinih vrsta odluka (na
primer, promena Ustava, donoenje zakona, razreenje predsednika Republike).
Otud se one mogu i moraju da meusobno razlikuju. Prema Zakonu o Narodnoj
skuptini razlikuje se ak 18 posebnih postupaka za donoenje pojedinih vrsta
akata ili obavljanje drugih nadlenosti (to su: postupak za promenu Ustava,
postupak za donoenje zakona, postupak za potvrivanje meunarodnih ugovora,
postupak za donoenje budeta, postupak za autentino tumaenje zakona,
postupak za izbor i prestanak funkcije i drugi). Svi takvi postupci se detaljno
ureuju Poslovnikom o radu Narodne skuptine.
Kao naroito sloena i po znaaju centralna, ukazuje se procedura za
donoenje zakona. Ona se odvija u nekoliko faza, a u njoj pored Narodne
skuptine uestvuju i drugi ovlaeni subjekti i organi vlasti.
Prvu fazu te procedure ini zakonodavna inicijativa, koja se sastoji u
pravu predlaganja zakona. To pravo kod nas imaju svaki narodni poslanik, Vlada,
skuptina autonomne pokrajine i najmanje 30.000 biraa, a u ogranienom obimu
jo Zatitnik graana i Narodna banka Srbije (u pogledu zakona koji se tiu
58

njihove nadlenosti). Inae, u parlamentarnom sistemu, najznaajniju ulogu u

predlaganju zakona ima vlada, koja tim putem ostvaruje svoj program rada.
Druga faza zakonodavne procedure obuhvata pretresanje i usvajanje
zakona u parlamentu. U toj fazi obavlja se rasprava o predloenom zakonu u
odborima parlamenta, a zatim na sednici parlamenta. Raspravlja se o predlogu
zakona u naelu i u pojedinostima. Ovlaeni predlagai imaju pravo da predlau
amandmane na predlog zakona (izmene i dopune). Potom se pristupa glasanju o
zakonu i on se usvaja veinom glasova, odreenom Ustavom.
Treu fazu ine proglaenje (promulgacija) i stupanje zakona na
snagu. U ovoj fazi obino dolazi do izraaja uloga izvrne vlasti, tanije efa
drave, koji moe imati suspenzivni veto (kakav je sluaj i kod nas) ili, ree, pravo
sankcije zakona (apsolutni veto). Apsolutni veto znai mogunost davanja ili
nedavanja potvrde zakonu, a suspenzivni mogunost odlaganja proglaenja
zakona i ponovno glasanje o zakonu u parlamentu. O tome e biti jo rei kod
razmatranja ovlaenja predsednika Republike. Potvreni, odnosno proglaeni
zakon se zatim obnaroduje i stupa na snagu u roku koji je odreen. Ako parlament
odlui da u donoenju zakona uestvuje i narodna volja ili ako je to predvieno
ustavom kao obavezan element zakonodavne procedure, parlament donosi
odluku o raspisivanju referenduma. Nadlean je i za raspisivanje referenduma u
svim drugim sluajevima predvienim ustavom. Ovlaenje parlamenta da donosi
zakone prostire se na sve oblasti drutvenog ivota, odnosno na originerno
zakonsko ureivanje svih takvih oblasti (uz izuzetak tzv. ustavnih rezervata).
Meutim, deo zakonodavne vlasti delegira se organima izvrne vlasti i tako
nastaje podzakonodavstvo. Ta delegacija ima svoj praktini uzrok, jer se
parlament, po prirodi stvari, ne moe i ne treba da bavi svim detaljima regulisanja
drutvenih odnosa. Osnovno je pravilo da egzekutiva moe donositi podzakonske
akte samo onda kad je za to izriito ovlaena (ustavom ili pojedinim zakonom) i
takvi se akti donose radi izvravanja zakona. Ima I zemalja u kojima egzekutiva
donosi akte sa zakonskom snagom, kojima autonomno i originerno ureuje
pojedine drutvene odnose. Uopte, zapaa se da je udeo egzekutive u
zakonodavstvu sve vei i da se time znatno suava zakonodavna vlast
parlamenta.
- U okviru vrenja zakonodavne vlasti, parlament u formi zakona potvruje
meunarodne ugovore koje zakljuuju vlada ili ef drave. Kao to je ve bilo
pomenuto, iz naeg Ustava sledi da se ne moe ratifikovati meunarodni ugovor
koji je u suprotnosti sa Ustavom. Zakoni kojima se potvruju meunarodni
ugovori, zajedno sa tekstom ugovcrra, objavljuju se na isti nain kao i drugi
zakoni, tj. u dravnom slubenom glasilu.
- Posebnu vrstu zakona predstavljaju zakoni o budetu. Odluivanje o budetu
obuhvata usvajanje budeta i zavrnog rauna, a te dokumente parlament usvaja
u formi zakona, na predlog vlade. Budet sadri plan dravnih prihoda i rashoda, a
zavrni raun pregled ostvarenih prihoda I rashoda u jednoj budetskoj godini. U
okvire budetskog prava parlamenta dolazi i kontrola nad troenjem budetskih
sredstava, koju parlament ostvaruje preko svojih radnih tela i posebnih institucija
koje se osnivaju za te svrhe (kod nas Dravna revizorska institucija).
- Pored zakona, parlament donosi druge propise i opte pravne akte (odluke,
poslovnik o svom radu i akte drugog naziva), zatim donosi pojedinane pravne
akte (akti o izboru funkcionera, ukidanju imuniteta I slino), zakljuke i politike
59

akte (rezolucije, deklaracije i preporuke). U vezi sa pripremanjem zakona i drugih

propisa, za pravnike a naroito one koji rade u dravnim organima uprave,
slubama Vlade i Narodne skuptine, od velikog znaaja je poznavanje
nomotehnike, odnosno metodolokih zahteva koje treba slediti prilikom izrade
propisa. Upravo da bi se kvalitet propisa unapredio, Narodna skuptina je donela
Jedinstvena metodoloka pravila za izradu propisa (Sl. glasnik RS, 21/10).
2. Referendum i narodna inicijativa u Republici Srbiji
Slino uporednim reenjima, na Ustav poznaje obavezni i fakultativni republiki
(dravni) referendum. Prvi se mora primeniti u ustavom ili zakonom unapred
tano odreenim sluajevima, a drugi kad se steknu formalin uslovi ijim se
ispunjenjem pokree mehanizam referenduma. Obavezni referendum predvien
je u dva sluaja: (1) kad se odluuje o osnivanju, ukidanju ili spajanju autonomnih
pokrajina (lan 182. stav 3); i (2) kad se odluuje o promeni Ustava (lan 203.
stav 7). Referendum o promeni Ustava (ustavotvorni referendum), osim
kaoobavezan (tj. po lanu 203. stav 7), mogu je i kao fakultativan (tj. po lanu
203. stav 6). Razliku ine pitanja na koja se promena Ustava odnosi: kod
obaveznog referenduma utvrena su pitanja (delovi Ustava) za iju reviziju je
neophodna potvrda na referendumu, a kod ostalih pitanja (delova Ustava)
ostavljena je mogunost Narodnoj skuptini da odlui da li e promenu koja se na
ta pitanja odnosi izneti na republiki referendum radi potvrivanja. Akt o promeni
Ustava iznosi se na referendum najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja
tog akta u Narodnoj skuptini, a smatra se potvrenim ako za taj akt na
referendumu glasa veina izalih biraa. Pored navedenog sluaja fakultativnog
referenduma, Ustav u lanu 108. predvia jo dva, bitno razliita sluaja. U
prvom, postoji mogunost da Narodna skuptina raspie referendum ako veinom
glasova svih narodnih poslanika odlui da o pojedinom pitanju iz njene
nadlenosti odluku donesu graani na republikom referendumu. U drugom
sluaju, Narodna skuptina je duna da raspie referendum o pitanju iz njene
nadlenosti ako to zahteva najmanje 100.000 biraa. Predmet referenduma moe
biti bilo koje pitanje iz nadlenosti Narodne skuptine, izuzev sledeih pitanja:
obaveze iz meunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska
prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budet i zavrni raun, uvoenje
vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiu izbornih nadlenosti
Narodne skuptine. Ta su pitanja, dakle, iskljuena iz predmeta referenduma kao
ona koja nisu pogodna za neposredno odluivanje graana. Ako bi birai podneli
zahtev da se neko od tih pitanja iznese na referendum, takva bi inicijativa bila
odbaena. Time je predmet referendum ogranien, a slina reenja postoje i u
uporednom pravu. Nain odluivanja graana na referendumu blie se ureuje
zakonom. Prema vaeem Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi od 1994.
godine, mogue je i raspisivanje referenduma radi prethodnog izjanjavanja
(prethodni referendum), kao i referenduma radi potvrivanja akta koji je doneo
nadleni organ (naknadni referendum). Takoe je, pored obavezujueg, mogu i
savetodavni referendum. Predvien je i mehanizam za zatitu prava graana od
povreda i nepravilnosti uinjenih tokom referenduma, a ovaj zakon treba da bude
usklaen s novim Ustavom. Inae, od 1990. godine do sada u Srbiji su odrana
etiri republika referenduma. Na referendumu odranom 1992. godine graani
su se izjanjavali radi potvrivanja Amandmana I na Ustav Republike Srbije, a iste
60

godine odran je i referendum o dravnim simbolima (ije rezultate vlast nije

uvaila). Zatim je 23. aprila 1998. godine bilo izjanjavanja graana o tome da li
prihvataju uee stranih predstavnika u reavanju problema na Kosovu i Metohiji.
Referendum o novom Ustavu odran je 28. i 29. oktobra 2006. godine. Prema
podacima Republike izbome komisije, na tom je referendumu od ukupno
6.639.385 upisanih biraa glasalo njih 3.645.517 (54,91%), a od toga je 3.521.724
ili 53,04% dalo svoj glas novom Ustavu i 97.49 7 ili 1,47% bilo protiv. Izloena
ustavna pravila se odnose na republiki referendum, a pored takvog referenduma
Ustav predvia mogunosti za referendume koji se organizuju na uim podrujima
Republike. Prema lanu 182. stav 4. Ustava, teritorija autonomnih pokrajina ne
moe se menjati bez saglasnosti njenih graana izraene na referendumu, u
skladu sa zakonom. Ovde se radi o zatiti granica autonomnih pokrajina i
referendumu koji se organizuje za njihovo podruje. Slian princip Ustav sadri i u
odnosu na granice jedinica lokalne samouprave, utvrujui da osnivanju, ukidanju
i promeni teritorije
tih jedinica prethodi savetodavni referendum nateritoriji odnosnejedinice (lan
188. stav 3).
Posebnu vrstu predstavlja optinski referendum, ije raspisivanje Ustav stavlja u
nadlenost skuptine optine (lan 191. stav 2). Za razliku od ranijeg Ustava, koji
je optinski referendum izriito utvrivao kao jedan od naina odluivanja o
poslovima optine, vaei Ustav je to uinio samo posredno. Inae, materiju
optinskog referenduma konkretnije ureuju Zakon o lokalnoj samoupravi i
optinski statuti, a ovaj oblik neposrednog odluivanja graana je u dosadanjoj
praksi korien ree nego to je to potrebno. Mogu je kao referendum za itavo
podruje optine i za deo njene teritorije (na primer, za podruje mesne
zajednice). I ovakvi referendum se mogu raspisati na osnovu odluke skuptine
optine i na osnovu inicijative odgovarajueg broja graana.
Narodna ili graanska inicijativa predstavlja drugi po znaaju oblik
neposrednog uea graana u vrenju vlasti ili, kako se jo kae, drugi stub
neposredne demokratije". Ona se sastoji u ovlaenju odreenog broja biraa da
predloe donoenje zakona ili reavanje odreenog pitanja i u obavezi
predstavnikog tela da o podnetom predlogu odri debatu i da se izjasni. U
sutini, narodna inicijativa je vid uea graana u zakonodavstvu i najee se
koristi tako to se njome parlamentu podnose predlozi zakona.
Prema svom predmetu, inicijativa se moe odnositi na promenu ustava
(ustavotvorna inicijativa), donoenje zakona, drugog propisa ili opteg akta
(zakonodavna inicijativa) ili na predlaganje reavanja kog drugog pitanja iz
nadlenosti predstavnikog tela (koje ne podrazumeva potrebu donoenja
pravnog akta).
Prema formi, odnosno stepenu konkretizacije, mogue su dve vrste inicijative.
Ona moe biti u formi opteg predloga, kojim se izraava opti politiki zahtev,
kao i u formi konkretnog predloga, kojim se podnosi formulisana nova pravna
odredba ili itav pravni akt. U prvom sluaju, predstavnikom telu se ostavlja da
samo formulie akt koji se inicijativom predlae, a u drugom to ine podnosioci
inicijative, iskazujui time na potpuniji nain svoju volju. U zavisnosti od toga da li
predstavniko telo moe posle debate prosto odbiti predlog ili je duno da uz
odluku o odbijanju predloga istovremeno raspie referendum, razlikuju se ui i iri
pravni domaaj narodne inicijative.
61

Ui domaaj svodi inicijativu na pravo biraa da stave na politiki dnevni red

pitanje koje ele. Predstavniko telo je tada u obavezi da odri debatu o predlogu i
o njemu odlui, pa ako predlog usvoji, inicijativa e uroditi rezultatom. U
protivnom, tj. ako predstavniko telo odbije predlog, inicijativa nee dovesti do
realizacije birake volje.
iri domaaj inicijative postoji kada je predstavniko telo duno da podneti
predlog koji ne usvoji iznese na konano izjanjavanje birakom telu. Ovde postoji
obaveza predstavnikog
tela da, u sluaju odbijanja predloga, raspie o tom predlogu referendum. Time se
neposredna demokratija ostvaruje u punom obimu, jer se zakonski predlog moe
pretvoriti u zakon i bez uea predstavnikog tela.
Narodnu inicijativu poznaje i na Ustav, koji joj daje ui pravni domaaj. Pravo
uestvovanja u narodnoj inicijativi imaju graani sa birakim pravom, a za njenu
punovanost potrebno je da ona bude podrana potpisima odgovarajueg broja
biraa. Predlog za promenu Ustava moe podneti najmanje 150.000 biraa, a za
njegovo usvajanje potrebna je dvotreinska veina od ukupnog broja narodnih
poslanika. Pravo predlaganja zakona, drugih propisa i optih akata (zakonodavna
inicijativa) ima najmanje 30.000 biraa. U oba sluaja, inicijativa se podnosi
Narodnoj skuptini, koja o njoj odluuje. U sluaju neprihvatanja predloga,
Narodna skuptina je duna da o tome obavesti podnosioce inicijative. Oni mogu
potom nanovo podneti istu inicijativu, s tim to se kod ustavotvorne inicijative
istovetni predlog moe podneti tek posle proteka godine dana. Inicijative se kod
nas mogu podnositi ne samo Narodnoj skuptini (na dravnom nivou), ve i
skuptinama autonomne pokrajine, optine i grada - svakoj od njih za pitanja iz
njene nadlenosti. Broj biraa koji treba da svojim potpisima podre inicijative
upuene pokrajinskoj, optinskoj I gradskoj skuptini utvruje se njihovim
statutima (u optinama i gradovima se trai najmanje pet odsto biraa). Detalje o
nainu zapoinjanja inicijative, prikupljanja potpisa, dostavljanju inicijative i
odluivanju o njoj
ureuje Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi.
VI. IZVRNA VLAST
1. Predsednik Republike
1.1. Nadlenost
Predsednik Republike je u naem Ustavu koncipiran kao ef drave koja ima
parlamentarni obrazac vlasti, tako da mu pripada jedan manji deo izvrne vlasti.
O predsedniku Republike donosi se zakon (Zakon o predsedniku Republike, 2007),
a njegove nadlenosti utvrene su lanom 112. Ustava, kao i pojedinim drugim
ustavnim odredbama. Sutinu tih nadlenosti moemo izraziti u narednih pet
grupa.
1) Predstavljanje drave u zemlji i inostranstvu. Kao funkcioner koji oliava
jedinstvo drave, predsednik Republike istupa u ime drave I predstavlja je na
javnim skupovima u zemlji i inostranstvu. On uestvuje u odravanju
meunarodnih odnosa, vodi meunarodne pregovore i prima akreditivna i
opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika, s jedne, kao i postavlja i
opoziva ambasadore svoje zemlje, s druge strane. Takoe, predsednik dodeljuje
dravna odlikovanja i priznanja, na osnovu predloga Vlade i drugih nadlenih
organa.
62

2) Predlaganje nosilaca odreenih dravnih funkcija. U ovlaenja

predsednika Republike spada pravo predlaganja mandatara za sastav Vlade, a to
pravo on vri uz konsultovanje sa predstavnicima stranaka zastupljenih u
parlamentu. Pored toga, on je ovlaen da Narodnoj skuptini predlae kandidate
za odreene druge funkcije (sudije Ustavnog suda i nosioce drugih funkcija).
3) Proglaenje zakona. U veini zemalja efu drave pripada ovlaenje na
suspenzivni veto i pravo proglaenja zakona. Prema naem Ustavu, predsednik
Republike ukazom proglaava zakone. On ima dunost da u roku od 15 dana,
odnosno u roku od sedam dana (kad se radi o zakonima donetim po hitnom
postupku), donese ukaz o proglaenju zakona ili da zakon, uz pismeno
obrazloenje, vrati Narodnoj skuptini na ponovno odluivanje. Meu razlozima za
takav postupak, nalazi se njegova ocean da zakon nije saglasan sa Ustavom ili da
je u suprotnosti sa potvrenim meunarodnim ugovorom ili da pri donoenju
zakona nije potovana propisana procedura ili da zakon ne ureuje neku oblast na
odgovarajui nain. Vraeni zakon skuptina moe da iznese na ponovno glasanje
i ako ga izglasa veinom od ukupnog broja poslanika, takav zakon je predsednik
Republike duan da proglasi svojim ukazom (ako to ne uini, ukaz e doneti
predsednik Narodne skuptine). Radi se, dakle, o suspenzivnom vetu, jer njime
predsednik ne moe da obustavi, ve moe da privremeno odloi donoenje
zakona. Narodna skuptina ima konanu re o sudbini zakona. Izuzetno od
izloenih pravila, predsednik Republike ne moe da vrati Narodnoj skuptini na
ponovno odluivanje zakon o kome su se graani izjasnili na referendumu pre
njegovog donoenja i zakon koji su graani potvrdili na referendumu.
4) Komandovanje oruanim snagama. efu drave u mnogim zemljama
pripada vrhovna komanda nad oruanim snagama. Prema naem Ustavu,
predsednik Republike, u skladu sa zakonom, komanduje Vojskom i postavlja,
unapreuje i razreava oficire Vojske Srbije. Za razliku od toga, u nekim zemljama
je komandovanje oruanim snagama povereno naroitom telu, iji je jedan od
lanova ef drave. Pored komandovanja oruanim snagama, efu drave
pripadaju i naroita ovlaenja u vezi sa vanrednim i ratnim stanjem. Prema
naem Ustavu, odluivanje o ratu i miru i proglaenju vanrednog i ratnog stanja
spada u nadlenosti Narodne skuptine. Meutim, kada ona nije u mogunosti da
se sastane, odluku o proglaenju vanrednog i ratnog stanja donose zajedno
predsednik Republike, predsednik Narodne skuptine i predsednik Vlade. Takoe,
kada Narodna skuptina nije u mogunosti da se sastane, Vlada je ovlaena da
uredbom propie mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom
stanju, a tu uredbu supotpisuje predsednik Republike. Za sluaj ratnog stanja,
takve mere propisuju predsednici Republike, Narodne skuptine i Vlade.
5) Ostala tradicionalna ovlaenja efa drave obuhvataju davanje
pomilovanja, kao i neke druge poslove (na primer, raspisivanje parlamentarnih
izbora i jo neki poslovi, kao to je njegova specifina uloga u rasputanju
parlamenta ili imenovanje jedne treine od ukupnog broja sudija Ustavnog suda).
1.2. Izbor i prestanak mandata
Predsednik republike dolazi na poloaj putem izbora, a moe biti biran na dva
naina: od strane naroda (neposredan izbor) i od strane parlamenta (posredan
izbor). U prvom sluaju, njegova legitimnost je jaa, a u drugom slabija.
Neposredan izbor je u logici predsednikog sistema. Drugi nain izbora
predsednika (u parlamentu) odgovara parlamentarnom sistemu. Meutim, postoje
63

i zemlje sa parlamentarnim sistemom u kojima se predsednik bira od strane

graana i tada je njegov udeo u izvrnoj vlasti neto prostraniji. Izbor predsednika
Republike Srbije obavlja se od strane graana, tj. na neposrednim izborima,
tajnim glasanjem svih biraa. Nain izbora ureen je posebnim zakonom (Zakon o
izboru predsednika Republike, 2007), koji regulie specifinosti predsednikih
izbora, tako da se na sva druga pitanja koja njime nisu ureena shodno
primenjuju odredbe zakona o izboru narodnih poslanika. Izbore raspisuje
predsednik Narodne skuptine, i to 90 dana pre isteka mandata predsedniku
Republike, a izbori treba da se okonaju u narednih 60 dana. Kandidat za
predsednika treba da bude punoletan, poslovno sposoban dravljanin Republike
Srbije i da ima prebivalite na njenoj teritoriji, a kandidate mogu da predlau
politike stranke, koalicije tih stranaka I grupe graana, uz 10.000 potpisa biraa.
Predlog se podnosi Republikoj izbomoj komisiji, najkasnije 20 dana pre dana
izbora. Ona utvruje listu kandidata, a redni broj kandidata na listi odreuje se
rebom. Za predsednika je izabran kandidat koji dobije veinu glasova biraa koji
su glasali (do 2004. godine zahtevalo se da na izbore izae najmanje polovina
biraa). Drugi krug glasanja mogu je kada u prvom nijedan kandidat ne dobije
potrebnu veinu. Na takvom glasanju uestvuju najmanje dva kandidata koji su
dobili najvei broj glasova, ili vie njih ako su dobili jednak I najvei broj glasova.
Pobednik u drugom krugu je onaj ko osvoji vie glasova. U rangu izuzetne
mogunosti, stoji mogunost odravanja treeg kruga izbora, do ega bi dolo ako
u drugom krugu kandidati osvoje isti broj glasova. Predsednik Republike ne moe
obavljati nijednu drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost. Duan je da
potuje propise o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija i da
obezbedi javnost u svom radu. On uiva isti imunitet kao i narodni poslanici, a o
njegovom imunitetu odluuje Narodna skuptina.
Trajanje mandata predsednika u veini zemalja iznosi etiri ili pet godina. U
manjem broju zemalja duina mandata je vea (est ili sedam godina). Na Ustav
utvruje period od pet godina, koji poinje da tee od dana polaganja zakletve
predsednika pred Narodnom skuptinom. Isto lice moe biti birano za predsednika
Republike najvie dva puta. Mandat predsedniku prestaje istekom vremena na
koje je izabran, a produava se za vreme vanrednog ili ratnog stanja. On ima
pravo i da podnese ostavku na svoju funkciju, koju ne treba meati sa
razreenjem (ostavka je lini in, a razreenje posledica utvrene odgovornosti).
Ostavka je punovana danom njenog podnoenja, a predsednik o njoj obavetava
javnost i predsednika Narodne skuptine.
Predsednik Republike nema zamenika (potpredsednika), a u sluaju njegove
spreenosti da obavlja dunost ili kad mu mandat prestane pre isteka vremena na
koje je biran, zamenjuje ga predsednik Narodne skuptine. To zamenjivanje po
slovu Ustava ne moe trajati due od tri meseca. U tom se periodu imaju odrati i
predsedniki izbori.
Napomenimo i to da je u dravama sa republikanskim ureenjem mogue da ef
drave bude kolegijalni organ - predsednitvo ili organ drugog naziva. Radi se o
izuzecima, kakvo je bilo osmolano Predsednitvo SFRJ, ustanovljeno Ustavom
SFRJ od 1974. godine, i predsednitva u republikama i pokrajinama iz istog
perioda. Tada postoji funkcija predsedavajueg, na koju se dolazi putem rotacije.
Drugi model kolegijalnog efa drave pojavljuje se u skuptinskom sistemu, kada
64

izvrni organ skuptine obavlja itavu izvrnu vlast. I za ovaj model imamo primer
u naoj ustavnoj istoriji - u Prezidijumu Narodne skuptine FNRJ (1946-1953).
1.3. Odgovornost predsednika Republike
Pitanje o odgovornosti efa drave postavlja se na potpuno drugaiji nain u
monarhijama i republikama. Monarh se oduvek smatrao pravno I politiki
neodgovornom linou i mada je njegova vlast kroz vekove pretrpela krupne
promene, dogma o njegovoj neodgovomosti je ouvana. Pro blem njegove
neodgovomosti prevazien je institutom premapotpisivanja akata koje on onosi.
Lice koje te akte premapotpisuje (resorni ministar ili premijer) time i preuzima
odgovornost za njih.
Za razliku od toga, predsednik republike moe potpasti pod odgovornost, s tim to
se tu radi o izuzetnim sluajevima i razliitim reenjima u pojedinim sistemima
organizacije vlasti. U predsednikom i parlamentarnom sistemu predsednik ne
snosi politiku odgovomost za obavljanje svoje funkcije, ali moe potpasti pod
pravnu odgovornost. Politika odgovornost predsednika u predsednikom sistemu
ne postoji zato to je izvrna vlast kmtom podelom vlasti odvojena od parlamenta
i njemu neodgovorna. U parlamentarnom sistemu, pak, predsednik nije politiki
odgovoran zato to se odgovomost izvrne vlasti ostvamje preko odgovomosti
vlade, a ne preko predsednike odgovomosti. Samo u skuptinskom sistemu
postoji politika odgovornost predsednika pred parlamentom. Pravna odgovornost
predsednika u sva tri sistema vlasti svodi se na odgovornost za veleizdaju i
povredu ustava. Postupci za utvrivanje njegove odgovornosti su razliito ureeni,
a u njima mogu da uestvuju parlament i ustavni sudovi ili najvii sudski organi
zemlje.
Tako, prema italijanskom Ustavu predsednik nije odgovoran za dela koja poini u
vrenju svoje funkcije, osim u sluajevima veleizdaje i krenja ustava, a tada ga
Parlament na zajednikoj sednici oba doma stavlja pod optubu i o tome odluuje
apsolutnom veinom glasova svojih lanova. Prema nemakom Ustavu,
predsednika savezne drave mogu optuiti Savezno vee ili Vee zemalja, i to
zbog namerne povrede Ustava. Za podizanje optube je potrebna dvotreinska
veina glasova poslanika jednog ili drugog vea, a o postojanju povrede Ustava
odluuje Savezni ustavni sud, koji i donosi odluku o razreenju predsednika.
Prema naem Ustavu, predsednik Republike moe biti razreen dunosti zbog
povrede Ustava, i to odlukom Narodne skuptine, koja se donosi dvotreinskom
veinom glasova narodnih poslanika. Postupak za razreenje moe da pokrene
Narodna skuptina, na predlog jedne treine narodnih poslanika, a taj predlog
zatim treba da usvoji veina od ukupnog broja poslanika. Poto se postupak
pokrene, Ustavni sud je duan da, najkasnije u roku od 45 dana, odlui o
postojanju povrede Ustava. Proizlazi da Narodna skuptina bez takve odluke
Ustavnog suda ne moe razreiti predsednika Republike. Naime, ako Ustavni sud
odlui da predsednik Republike nije povredio Ustav, postupak za njegovo
razreenje se obustavlja.
Meutim, ako taj sud odlui da je predsednik povredio Ustav, Narodna skuptina
odluuje o njegovom razreenju i za tu odluku je potrebna dvotreinska veina
poslanika.
Navedenim reenjem Ustava odstupljeno je od reenja iz ranijeg naeg ustava
(onog iz 1990. godine), prema kome je konanu re u postupku razreenja
predsednika Republike imao onaj ko ga je i birao - birako telo.
65

2. Vlada
2.1. Sastav i izbor
U parlamentarnom sistemu vlaa je nosilac izvrne vlasti. Manji deo te vlasti, kao
to smo videli, pripada efu drave. U Engleskoj je tokom l8. veka dolo do
nastanka prve vlade u dananjem smislu rei - posebnog organa koji obrazuje
parlamentarna veina, sa zadatkom da vodi unutranju i spoljnu politiku zemlje,
izvrava zakone i predvodi upravu. U pojmu vlade nalazi se i njena odgovornost
parlamentu. Za vladu se jo koriste nazivi ministarski savet, savet ministara i
kabinet, a ine je premijer (prvi ministar, predsednik) i lanovi - ministri.
U zavisnosti od toga da li parlamentarnu veinu koja obrazuje vladu ini jedna ili
vie stranaka, vlada moe bitijednostranaka ili koaliciona. Osim toga, vlada moe
biti manjinska i koncentraciona: prvu obrazuje stranka koja ima najvie poslanika
ali nema veinu u parlamentu, a drugu obrazuju sve parlamentarne stranke. Sve
takve vlade su, dakle, sastavljene od stranakih linosti. Za razliku od toga,
mogu je i tip vlade koju ine nestranake linosti. Takva vlada moe biti
inovnika i ekspertska: prva je prelaznog karaktera i ine je najvii upravni
funkcioneri, a druga je rezultat htenja da u vladu uu najbolji strunjaci zemlje da
bi se prevazila ekonomska i drutvena kriza.
Prema ulozi mandatara prilikom izbora vlade, one mogu biti kancelarske I
parlamentarne. Osobenost prve je ta da parlament bira samo premijera i da on
potom samostalno imenuje i razreava lanove vlade, uz obavezu da o tome
obavesti parlament. Drugi tip vlade postoji u veini zemalja sa parlamentarnim
sistemom i tu parlament bira premijera i lanove vlade.
Ove druge predlae premijer, a oni su odgovorni i njemu i parlamentu. U sluaju
kancelarske vlade, pred parlamentom je odgovoran samo premijer. Prema
mogunosti da lanovi vlade budu istovremeno i poslanici, razlikuju se poslanika,
neposlanika i meovita vlada. Neposlaniki tip vlade postao je na ideji da
parlament treba da konrolie vladu i da se ta dva organa moraju personalno da
razvoje. U naem Ustavu je utvrena nespojivost izmeu funkcije lana vlade i
poslanike funkcije. Osim toga, lan Vlade kod nas ne moe biti ni poslanik u
pokrajinskoj skuptini, odbornik u optinskoj i gradskoj skuptini, kao ni lan
izvrnog vea pokrajine, optine i grada.
Prema poloaju lanova vlade, razlikuju se vlade u kojima svi lanovi imaju isti
poloaj od vlada u kojima se ini razlika izmeu ueg i ireg sastava. Ui sastav
vlade naziva se kabinetom, a nastanak kabineta objanjava se prevelikom vladom
i potrebom njenog operativnijeg delovanja.
Konano, prema trajanju mandata vlade, mogu se razlikovati vlade ijije mandat
vezan za sudbinu parlamenta i traje koliko i mandat parlamenta, na jednoj, od
vlada sa kraim mandatom, na drugoj strani. Vlada sa kraim mandatom moe se
nazvati i prelaznom vladom. Za razliku od nje, vlada kojoj je mandat istekao ili
prestao na drugi nain, a koja obavlja tekue poslove do izbora nove vlade, naziva
se tehnikom vladom.
Vlada je uvek kolegijalni organ, a ine je predsednik (premijer) I lanovi - ministri,
koji mogu biti na elu upravnih resora (ministarstava) ili bez portfelja. Ovi drugi
ne rukovode ministarstvima, ve mogu da imaju neka druga zaduenja u vladi. Uz
to, u vladi moe biti jedan ili vie potpredsednika. Oni pomau predsedniku vlade i
66

koordiniraju rad organa dravne uprave u pojedinim oblastima, a jedan od njih

moe biti odreen da zamenjuje predsednika vlade za vreme njegovog odsustva.
Predsednik vlade vodi i usmerava rad vlade, usklauje rad lanova vlade I
predstavlja vladu. lan vlade koji rukovodi ministarstvom ima dvostruku
nadlenost i odgovornost: rukovoenje ministarstvom i odgovornost za rad
ministarstva, na jednoj strani, i uestvovanje u radu vlade i snoenje politike
odgovornosti za njen rad, na drugoj strani. Vlada donosi odluke na sednici,
veinom glasova svih lanova, a u sluaju da vlada ima paran broj lanova i
njihovi se glasovi jednako podele, prevagu e imati ona polovina u kojoj je glas
predsednika vlade (reenje naeg Zakona o Vladi).
Vlada ima svoje slube, a za pojedine svoje zadatke moe da obrazuje savete,
odbore i ua tela od ministara i drugih linosti (obino, visokih upravnih
funkcionera). Posle svakog konstituisanja parlamenta, pristupa se obrazovanju
vlade.
Mandatar za sastav vlade, koga odreuje ef drave, jeste kandidat za
predsednika budue vlade. On u parlamentu iznosi program vlade i predlae njen
sastav (parlamentarni tip vlade). Prema naem Ustavu, Vlada je izabrana ako za
njen izbor glasa veina od ukupnog broja narodnih poslanika.
Posle izbora, predsednik i lanovi Vlade polau zakletvu pred Narodnom
skuptinom, ime poinje da tee mandat Vlade.
Mandat vlade moe da traje do isteka mandata parlamenta koji ju je izabrao. Taj
mandat moe prestati i ranije na dva osnovna naina: izglasavanjem nepoverenja
vladi i ostavkom vlade. Ostavku u ime vlade podnosi premijer, ime prestaje
mandat itavoj vladi. Ostavka se samo konstatuje I potom se pokree postupak za
izbor nove vlade.
Izglasavanje nepoverenja ima sasvim drugaiju prirodu i stoji u vezi sa
odgovornou vlade. O tome se govori u potpitanju o odgovornosti vlade. Pored
ostavke i izglasavanja nepoverenja, vladi prestaje mandat i u sledeim
sluajevima: istekom vremena na koje je izabrana, rasputanjem parlamenta, kao
i u jo nekim Ustavom predvienim sluajevima.
Mandat pojedinim lanovima vlade moe prestati takoe ostavkom, koju podnose
predsedniku vlade, zatim izglasavanjem nepoverenja u parlamentu (nepoverenje
se moe izglasati itavoj vladi ili pojedinom njenom lanu) i razreenjem na
predlog predsednika vlade, kao i u svim sluajevima prestanka mandata vladi. 0
izglasavanju nepoverenja i razreenju lana vlade bie rei u okviru potpitanja o
odgovornosti vlade.
Predsednik i lanovi vlade uivaju imunitet, koji obuhvata iskljuenje odgovornosti
za miljenje izneto na sednici vlade i parlamenta, kao i za glasanje na sednici
vlade. Obim njihovog imuniteta jednak je imunitetu poslanika, a o imunitetu
predsednika i lanova Vlade odluuje Vlada.
2.2. Nadlenost i akti
Moderna vlada u parlamentarnom sistemu, pored izvravanja zakona, kreira i
sprovodi praktinu politiku zemlje, usmerava zakonodavnu aktivnost parlamenta,
uestvuje u stvaranju prava putem predlaganja zakona I vrenjem svoje
uredbodavne vlasti, gazduje dravnim budetom, upravlja dravnom
administracijom - jezgrom same drave i ima odluujuu ulogu
u reavanju kriza. Njena je uloga ojaala i dalje jaa na raun uloge parlamenta i
efa drave.
67

Konkretnije, glavna ovlaenja vlade jesu:

1) Utvrivanje i sprovoenje unutranje i spoljne politike zemlje.
Parlament odreuje politiku zemlje samo u naelu, a vlada je konkretno utvruje i
sprovodi. Ona donosi strateke razvojne i konkretne politike dokumente i
preduzima mere za njihovo sprovoenje, kao i predlae zakone potrebne za
sprovoenje te politike. U oblasti spoljne politike, vlada utvruje politiku odnosa
sa pojedinim zemljama i meunarodnim organizacijama i stara se 0 njenom
sprovoenju, odrava meunarodne kontakte, vodi pregovore i uestvuje u
zakljuivanju meunarodnih ugovora. Kao to je ve reeno, odreenu ulogu u
oblasti spoljne politike moe imati i ef drave.
2) Izvravanje zakona i drugih optih akata parlamenta. U okviru ove
funkcije, vlada je duna da se stara o potpunom i pravilnom izvravanja zakona i
drugih optih akata parlamenta, a to ini najpre tako to donosi opte i
pojedinane akte iz svoje nadlenosti i preduzima druge mere na koje je
ovlaena. Teinu ulogu u praktinom izvravanju zakona imaju, naravno, organi
dravne uprave. Vlada nadzire i usmerava njihov rad u tome i reaguje kada oni
uine propuste.
3) Normativna funkcija vlade obuhvata njena ovlaenja za donoenje
uredaba i drugih optih akata radi izvravanja zakona. U nekim zemljama vlada
moe da ima i ovlaenje za originerno ureivanje odreenih drutvenih odnosa i
u tom sluaju njene uredbe imaju snagu zakona (autonomne uredbe, dekretizakoni, ordonanse). Kod nas je Vlada ovlaenja samo na donoenje uredbi i
drugih podzakonskih akata radi izvravanja zakona i drugih optih akata Narodne
skuptine. Takvih uredbi moe biti dve vrste: (1) one koje se donose na osnovu
generalnog ustavnog ovla enja i (2) one koje se donose na osnovu posebnog
(izriitog) ovlaenja datog u zakonu. Prve se nazivaju generalne ili spontane
uredbe, a druge konkretne ili izvrne uredbe.
4) Predlaganje zakona i drugih optih akata parlamentu. Kao glavni
nosilac zakonodavne inicijative, vlada priprema (uz pomo organa uprave) i
parlamentu predlae donoenje zakona, budeta i drugih optih akata. U sluaju
budeta i zavrnog rauna, ona je jedini ovlaeni predlaga. Kada drugi nosioci
zakonodavne inicijative (poslanici, graani i drugi) predloe zakon ili drugi opti
akt parlamentu, vlada o takvim predlozima daje svoje miljenje. To njeno pravo je
u saglasnosti sa njenom odgovornou za izvravanje zakona.
5) Ovlaenja prema organima dravne uprave. Poto je nosilac
izvrne vlasti, vlada je ovlaena da nadzire rad organa dravne uprave, da ih
usmerava u njihovom radu na izvravanju zakona i sprovoenju politike, kao i da
usklauje njihov rad. Ona i odgovara parlamentu za rad organa dravne uprave.
Otud su ti organi stavljeni pod njenu neposrednu kontrolu i uinjeni njoj
odgovornim. U okviru svojih ovlaenja prema organima dravne uprave, vlada
raspolae irokim organizacionim, personalnim i funkcionalnim pravima. Ona
propisuje njihovo unutranje ureenje i organizaciju, postavlja i razreava
odreene funkcionere, reava sukobe nadlenosti izmeu organa, ponitava i
ukida njihove propise koji su nesaglasni zakonu ili propisu vlade, odreuje im
konkretne zadatke I rokove za izvrenje zadataka, zahteva od njih izvetaje i
kontrolie njihov rad itd. Organi dravne uprave predstavljaju dravni aparat i taj
je aparat, dakle, pod komandom vlade. Taj aparat obuhvata i dravni aparat za
primenu sile u unutranjim odnosima (policija), kao i slube bezbednosti. Upravo
68

ta vlast vlade, zajedno sa raspolaganjem dravnim budetom I kontrolom

dravnih preduzea, ini vladinu mo doista velikom.
6) Ovlaenja u vanrednom stanju i upravljanju krizama. U nizu
zemalja, vlada dobija naroita ovlaenja za vreme vanrednog stanja, a takva
ovlaenja u drugim zemljama pripadaju efu drave. Kod nas Vlada moe
donositi uredbe u vanrednom stanju, ali uz supotpis predsednika Republike. Pravo
proglaenja vanrednog i ratnog stanja (kada Narodna skuptina nije u mogunosti
da se sastane) imaju zajedniki predsednici Republike, Narodne skuptine i Vlade.
Kada se radi o upravljanju krizama koje nemaju karakter vanrednog stanja, u
ustavima se to ovlaenje vlade i ne pominje kao posebno, ali ono proizlazi iz
njenih optih nadlenosti. U odnosu na parlament, vlada moe da brzo i odluno
deluje kada doe do krize, bilo na unutranjem ili meunarodnom planu. Moe se,
na primer, raditi o elementarnim nepogodama, teroristikom napadu, privrednim
poremeajima ili graanskim nemirima. U takvim krizama stavlja se na probu
efikasnost vlade, a njena ovlaenja ponekad preutno proiruju, ukoliko ve nisu
predviena posebnim zakonima.
7) Ostala ovlaenja vlade mogu da obuhvataju konkretne poslove
odreene ustavom i zakonom, kao to je kod nas sluaj sa ovlaenjem Vlade da
raspolae imovinom u dravnoj svojini, zastupa Republiku Srbiju kao pravno lice,
osniva javna preduzea, ustanove i druge organizacije, nadzire rad lokalne
samouprave i slino.
U ostvarivanju svojih funkcija, vlada donosi pravne i politike akte.
- Politiki akti vlade su deklaracije, kojima izraava svoje stavove o nekom
pitanju unutranje i spoljne politike, kao i strategije i planovi razvoja (politikousmeravajui akti, kojima se utvruju stanje i mere za razvoj pojedinih oblasti).
- Opti pravni akti vlade obuhvataju uredbe, odluke i akte drugog naziva. Kao
to je ve reeno, uredbi moe biti tri vrste: uredbe-zakoni, uredbe po nudi i
uredbe za izvravanje zakona (kod nas Vlada donosi samo ove tree). Odluke su
kod nas akti Vlade kojima ona osniva javna preduzea, ustanove i druge
organizacije, preduzima mere i ureuje pitanja od opteg znaaja ili odluuje o
drugim stvarima u skladu sa zakonom i uredbom. Naa Vlada donosi i zakljuke,
kao akte kojima se obino utvruju smernice i stavovi Vlade za rad organa
dravne uprave ili im se utvruju konkretni zadaci, obaveze i rokovi. Vlada donosi
i svoj poslovnik o radu.
- Vlada moe da donosi i pojedinane pravne akte u obliku reenja, kojima
odluuje o postavljenjima, imenovanjima i razreenjima lica, zatim u upravnim
stvarima i u drugim pitanjima od pojedinanog znaaja.
2.3. Odgovornost Vlade i ministara
Sutinsku ideju parlamentarnog sistema ini upravo specifian odnos izmeu
vlade i parlamenta. Parlament bira vladu i odluuje o prestanku njenog mandata,
a ona opstaje dok uiva poverenje parlamentarne veine. Vlada je u naelu
samostalna u okviru svojih nadlenosti, ali je istovremeno ograniena pravom
parlamenta da kontrolie njen rad i odgovorna pred njim. Odgovornost vlade pred
parlamentom je politika. Vlada je odgovorna Narodnoj skuptini za politiku
Republike Srbije, za izvravanje zakona i drugih akata Narodne skuptine i za rad
organa dravne uprave (lan 124. Ustava). Pored kolektivne odgovornosti vlade
kao celine, koja je politika, postoji i pojedinana - ministarska odgovornost, koja
moe biti politika i pravna.
69

Parlamentarna kontrola vlade poiva na vie sredstava ili mehanizama. Pored

donoenja budeta kao jednog od efikasnih sredstva kontrole vlade, parlament
ima na raspolaganju niz drugih sredstava za kontrolu, kakva su: stalna radna tela
i poverenici parlamenta, poslanika pitanja, interpelacije, anketne komisije i
glasanje o nepoverenju vladi ili pojedinom njenom lanu.
Svako od stalnih radnih tela parlamenta u svojoj oblasti preuzima zadatak
kontrole vlade. Uz to, kao specijalizovana kontrolna tela, parlament moe
obrazovati naroite odbore ili komisije za kontrolu slubi bezbednosti ili nekih
drugih naroito osetljivih oblasti delatnosti drave. Iz istih razloga, parlament
moe imenovati svog naroitog poverenika da u njegovo ime sprovodi kontrolu. To
moe biti, na primer, poverenik za kontrolu uprave - ombudsman (Zatitnik
graana), poverenik za slobodan pristup informacijama i za zatitu podataka o
linosti, poverenik za zatitu ravnopravnosti i slino.
Poslaniko pitanje vodi poreklo iz engleske parlamentarne prakse. Svaki
poslanik ima pravo da vladi ili njenom lanu postavi pitanje i zatrai odgovor, tj.
informacije i objanjenja o nekoj meri vlade ili problemu na koji bi vlada bila duna
da reaguje. Pitanja se mogu postaviti usmeno i pismeno, a odgovor se daje na
sednici na kojoj je pitanje postavljeno ili na narednoj sednici parlamenta. O
odgovoru se ne moe otvarati pretres, a poslanik koji je postavio pitanje ima
pravo da kratko komentarie odgovor i postavi dopunsko pitanje.
Interpelacija ima drugaiji karakter od poslanikog pitanja. I ona se tie rada
vlade ili pojedinog ministra i podnosi se pismeno u formi pitanja. Prema naem
Ustavu, interpelaciju moe podneti najmanje 50 narodnih poslanika, a Vlada je
duna da na nju da odgovor u roku od 30 dana. Kada se na nju da odgovor, dolazi
do otvaranja rasprave (debate) i glasanja o odgovoru. Ako se odgovor vlade ili
ministra prihvati, stvar se okonava. Meutim, kada se odgovor ne prihvati,
pristupa se glasanju o nepoverenju vladi ili ministru. Interpelacija tako moe
dovesti do pada vlade ili odlaska jednog od njenih lanova. Isto pitanje ne moe
se ponovo raspravljati pre isteka roka od 90 dana.
Anketni odbori su odbori preko kojih parlament sprovodi istragu da bi prikupio
injenice i obavetenja o nekom pitanju koje se tie rada vlade. Za te svrhe,
parlament obrazuje ad hoc odbor, sastavljen od poslanika. Izvetaj odbora se
razmatra na sednici parlamenta, a kao rezultat razmatranja moe se postaviti
pitanje nepoverenja vladi.
Glasanje o nepoverenju vladi ili pojedinom njenom lanu predstavlja
klasino sredstvo kontrole vlade u rukama parlamenta. Predlog za glasanje moe
podneti odreeni broj poslanika, koji prema naem Ustavu iznosi 60. O tom se
predlogu vodi najpre rasprava i potom glasa. Za izglasavanje nepoverenja
potrebna je veina poslanika koja se trai za izbor vlade. Kada se izglasa
nepoverenje vladi, pokree se postupak za izbor nove vlade, a kada
se izglasa nepoverenje pojedinom lanu vlade - postupak za izbor novog lana
vlade. Da bi se spreilo da vlada bude stalno na udaru takvih predloga, obino se
predvia jedan rok u kome isti poslanici ne mogu podnositi novi predlog (kod nas
je taj rok utvren na 180 dana).
Na drugoj strani, i sama vlaa ima pravo da postavi pitanje svog poverenja u
parlamentu. Ona to ini da bi proverila svoj kredibilitet i ostvarila pritisak na
parlament, ali je duna da podnese ostavku ukoliko joj parlament izglasa
nepoverenje. Pored toga, vlada ima na raspolaganju jo dva sredstva koja moe
70

koristiti da bi ouvala svoju samostalnost. To je, najpre, njeno pravo da podnese

ostavku, koje pripada premijeru i, s tim u vezi, mogunost da koristi pretnju
ostavkom. Ovom pretnjom ona vri pritisak na parlament da bi on odustao od
neke svoje mere ili podrao neki vladin predlog. Poto parlament mora raunati sa
injenicom da obrazovanje nove vlade moe naii na tekoe i time dovesti do
njegovog rasputanja, pretnja ostavkom vlade, ako je upotrebljena u pravom
trenutku, uzima se ozbiljno. Drugo sredstvo je predlog za rasputanje parlamenta,
koji vlada moe podneti obino efu drave i time okonati svoj i mandat
parlamenta.
Ministarska odgovornost je ira od odgovornosti vlade kao celine u tom smislu
to ona moe biti politika i pravna.
-Do politike odgovomosti ministara moe doi zbog gubitka poverenja u
parlamentu. Taj moment obino nastupa usled nezadovoljstva politikom koju
ministar vodi u svom resom i radom njegovog" ministarstva. Tu politiku i rad
parlament prosto ocenjuje kao necelishodnu ili pogrenu. Ministar kom je
parlament izglasao nepoverenje gubi mandat i duan je da odmah odstupi sa
poloaja.
-Pravna odgovornost ministra moe biti krivina i materijalna. U prvom sluaju,
on odgovara zato to je poinio krivino delo u vrenju slubene dunosti, a u
dragom je odgovoran za tetu koju je prouzrokovao nezakonitom radnjom prilikom
vrenja slubene dunosti. O krivici ministra u veini zemalja, kao i kod nas,
odluuje sud. Dok ministri imaju imunitet, za sudsku akciju bie potrebna odluka
vlade o ukidanju imuniteta, odnosno ekanje da mandat ministra prestane.
Pored odgovomosti parlamentu, ministri su odgovomi jo vladi i u nekim
zemljama lino predsedniku vlade. Prema lanu 125. stav 3. Naeg Ustava,
ministri su za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovomi
predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skuptini. Upravo s tim u vezi, predsednik
Vlade ima pravo da Narodnoj skuptini predloi razreenje pojedinog lana Vlade.
Ona razmatra taj predlog i glasa o njemu na prvoj narednoj sednici.
Od momenta podnoenja predloga za njegovo razreenje, pa do donoenja odluke
o tom predlogu u Narodnoj skuptini, ministar ne moe vriti svoja ovlaenja. Ta
ovlaenja preuzima lan Vlade kog odredi predsednik Vlade (on zastupa ministra
za ije je razreenje podnet predlog). Isto se pravilo o preuzimanju ovlaenja
primenjuje i poto ministm prestane mandat, a pre izbora novog ministra. Za
razliku od toga, kada minister podnese ostavku duan je da vri tekue poslove
sve dok mu ne prestane mandat, tj. dok Narodna skuptina ne konstatuje ostavku.
Sva ova pravila su nuna zbog toga to ministri kod nas nemaju svoje zamenike.
2.4. Organi dravne uprave
Odeljak Ustava o dravnoj upravi ima svega dva lana (l. 136. i 137), u kojima je
sadran izvestan broj osnovnih naela i reenja o ovoj vanoj delatnosti drave. U
prvom od ta dva lana ureuje se poloaj dravne uprave, a u drugom
poveravanje javnih ovlaenja i javne slube. U tekstu Ustava postoje i pojedine
druge odredbe u kojima se utvruju izvesna naela bitna za dravnu upravu.
Poetno naelo o dravnoj upravi u Ustavu glasi da je dravna uprava samostalna,
vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi.
Samostalnost uprave znai samostalnost u obavljanju upravnih poslova, tj. da
niko ne moe spolja uticati na organe uprave kada odluuju o pravima,
71

obavezama i interesima graana i drugih stranaka, donosei upravne akte i da su

u tome vezani samo zakonom.
Vezanost dravne uprave Ustavom i zakonom predstavlja rezultat duge borbe za
pravnu dravu i znai to da je uprava podreena naelu legaliteta. To naelo
ukljuuje zakonsko ureivanje nadlenosti, ovlaenja I postupka u kome uprava
donosi upravne akte, kontrolu zakonitosti konanih upravnih akata od strane
sudova u upravnom sporu, kao i odgovornost
drave za nezakonit i nepravilan rad uprave. Ova odgovomost drave je posebno
propisana Ustavom, o emu je bilo rei.
Odgovornost dravne uprave Vladi logina je posledica injenice da je Vlada
nosilac izvrne vlasti i da ona snosi pred Narodnom skuptinom odgovornost za
izvravanje zakona. Vlada propisuje unutranje ureenje ministarstava i dmgih
organa dravne uprave i organizacija. Kod razmatranja nadlenosti Vlade bilo je
rei o njenim irokim ovlaenjima prema organima dravne uprave.
Dravna uprava je, razume se, podreena i Narodnoj skuptini, ali preko Vlade i
instituta ministarske odgovornosti. Narodna skuptina zakonom odreuje poslove
dravne uprave ibroj ministarstava, odobrava organima dravne uprave sredstva
za rad u budetu, imenuje i razreava ministre, ureuje zakonima poslove uprave
i nain njihovog obavljanja. Ona bira i Zatitnika graana, koji titi prava graana
i kontrolie rad organa dravne uprave i imalaca javnih ovlaenja.
Prema sadanjim zakonskim reenjima, kao poslovi dravne uprave smatraju se:
uestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praenje stanja, izvravanje zakona,
drugih propisa i optih akata Narodne skuptine I Vlade, donoenje propisa
(pravilnika, naredaba i uputstava kao podzakonskih propisa koje uprava donosi
uvek po izriitom ovlaenju), reavanje u upravnim stvarima i donoenje
upravnih akata, vrenje inspekcijskog nadzora, staranje o javnim slubama i
podsticanje i usmeravanje razvoja.
Poslove dravne uprave obavljaju ministarstva, organi uprave u sastavu
ministarstava i posebne (upravne) organizacije. Za sve njih koristi se zajedniki
pojam organi dravne uprave.
Znaajan deo poslova iz nadlenosti Republike ne obavlja se od strane njenih
organa, ve preko drugih, nedravnih subjekata. Takvi poslovi se poveravaju kao
javna ovlaenja, najpre autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, i to
kada je to u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza
graana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za ivot i rad.
Pojedina javna ovlaenja mogu se poveriti i preduzeima, ustanovama,
organizacijama i pojedincima, kao i posebnim organima preko kojih se ostvaruje
regulatoma funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima. Javna ovlaenja se
mogu poveriti jedino zakonom, a onaj kome su ovlaenja poverena (imalac
ovlaenja) stie pravo da u obavljanju poverenih poslova istupa sa autoritetom.
Nad obavljanjem poverenih poslova zadrava se puni nadzor i odgovomost
organa dravne uprave.
U ovom delu Ustava naelno je utvreno da Republika, pokrajine I jedinice lokalne
samouprave mogu osnivati javne slube, kao i da se delatnosti i poslovi zbog kojih
se osnivaju javne slube, njihovo ureenja i rad propisuju zakonom. Napomenimo
da se delatnosti i poslovi javnih slubi obavljaju preko ustanova i javnih preduzea
u nizu znaajnih oblasti. Ustanove se osnivaju u oblastima obrazovanja, nauke,
kulture, fizike kulture, uenikog i studentskog standarda, zdravstvene i socijalne
72

zatite, dmtvene brige o deci, socijalnog osiguranja i zdravstvene zatite

ivotinja. Preduzea se osnivaju u oblastima javnog informisanja, potanskog,
eleznikog i vazdunog saobraaja, energetike, telekomunikacija, dobara od
opteg interesa, komunalnih delatnosti i odreenim dmgim oblastima. Pored
javnih slubi, na svim nivoima vlasti mogu se osnivati javne agencije, koje su
postale veoma brojne i koje ne spadaju u upravu. One, meutim, mogu obavljati
regulatorne, razvojne i strune poslove, kao i javna ovlaenja, tako da u osnovi
imaju karakter kvazi-uprave.
3. Vojska Srbije
-Vojska Srbije brani zemlju od oruanog ugroavanja spolja i izvrava druge misije
i zadatke, u skladu sa Ustavom, zakonom i principima meunarodnog prava koji
reguliu upotrebu sile.
-Vojska se moe upotrebiti van granica Republike Srbije, samo po odluci NS i u
skladu sa posebnim zakonom.
-Predsednik Republike komanduje Vojskom i postavlja, unapreuje i razreava
oficire Vojske. -U skladu sa odredbom o prigovoru savesti, lice nije duno da,
protivno svojoj veri i ubeenjima, ispunjava vojnu ili drugu obavezu koja ukljuuje
upotrebu oruja, kao i da ono moe biti pozvano da ispuni vojnu obavezu bez
obaveze da nosi oruje (lan 45).
-Inae, od 1. januara 2011. godine Vojska Srbije je prela na sistem
profesionalnog sastava, ime je ukinuta obaveza sluenja vojnog roka (regrutni
sastav vojske).
VII. USTAVNI SUD
l. Poloaj i nadlenost Ustavnog suda
1.1. Poloaj Ustavnog suda
Ustavni sud je samostalan i nezavisan dravni organ, ija je osnovna uloga da titi
ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode.
-Njegova samostalnost i nezavisnost ogledaju se u injenici da je on jedini organ
te vrste, da nije podreen ni jednom drugom organu vlasti i da ima mo
donoenja odluka koje su konane, izvrne i opteobavezujue. Ureenje
Ustavnog suda sadrano je u posebnom delu Ustava, koji obuhvata odredbe
lanova 166. do 175. Sam postupak pred Ustavnim sudom, kao i njegovo
ureenje i pravno dejstvo njegovih odluka, detaljnije se ureuju zakonom (Zakon
o Ustavnom sudu, 2007, 2011).
Za bolje razumevanje poloaja i nadlenosti Ustavnog suda potrebno je podsetiti
se pojma i sistema kontrole ustavnosti. Naime, sa pojavom pisane ustavnosti,
postao je zahtev da zakoni ne smeju protivreiti ustavu.
Kao akt manje pravne snage, svaki zakon mora biti saglasan ustavu imati
svojstvo ustavnosti. Ocena o tome da li je zakon saglasan ustavu naziva se
kontrolom ustavnosti. Kada ustav ne bi stajao na hijerarhijski viem mestu od
zakona, onda bi jednostavno mogao biti menjan voljom zakonodavca od sluaja
do sluaja. Ali, ustav tada ne bi ni mogao biti temelj organizacije vlasti i garant
ljudskih prava.
Pravilo o superiornosti ustava nad zakonom prosto znai to da ustav derogira
njemu suprotan zakon (lex superior derogat legi inferiori). To je pravilo bilo prvi
put istaknuto u jednom eseju Aleksandra Hamiltona, u vreme borbe za usvajanje
73

amerikog federalnog ustava. On je oznaio sudsku vlast kao uvara ustava i

individualnih prava, ali pravo sudova da cene
ustavnost zakona nije bilo izriito sadrano u Ustavu SAD od 1787. godine.
Za njegovo uvoenje u ivot zasluan je predsednik Vrhovnog suda SAD Maral
(John Marshall), koji je 1803. godine jasno formulisao pravo sudova da cene
ustavnost zakona (judicial revieiu) u sluaju Marberi protivMedisona (Marbury
versus Madison). Ameriki primer izazvao je veliko interesovanje u svetu, ali je
bilo potrebno vie od jednog veka da kontrola ustavnosti postane obavezni
institut svetskog ustavnog prava (sa izuzetkom V. Britanije i jo jednog manjeg
broja zemalja), pri emu je sudska kontrola ustavnosti postala jedan ali ne i jedini
oblik te kontrole. Poto postoji vie oblika kontrole ustavnosti, govorimo o
razliitim sistemima te kontrole. Razvrstavanje tih sistema uobiajeno se vri
prema
sledea dva kriterijuma: nosiocu kontrole i oblicima kontrole.
1) Prema nosiocu kontrole, razlikuju se sudska i vansudska kontrola ustavnosti.
Sudska kontrola moe biti poverena naroitom sudu ustavnom sudu ili redovnim
sudovima, a u ovom drugom sluaju najviem sudu zemlje (Japan, Indija, Brazil,
Urugvaj) ili svim redovnim sudovima (SAD, Argentina). Ustavno sudstvo je
prihvaeno u veini zemalja koje pripadaju evropskom kontinentalnom pravu, a
prvi takav sud stvoren je austrijskim Ustavom od 1920. godine, iji je pisac bio
Hans Kelzen. SFRJ je bila prva socijalistika zemlja sa ustavnim sudom, a krajem
prolog veka je ustavno sudstvo postalo redovni element ustavnog ureenja
evropskih zemalja nove demokratije.
U vansudskim sistemima se kontrola ustavnosti poverava naroitom telu ili
zadrava u okviru parlamenta (tj. kao samokontrola), a nastala je na temelju
stavova o suprematiji parlamenta i nepoverenju u sudove (istie se da je
parlament telo koje predstavlja suverenu volju naroda, dok su sudovi u sutini
inovniki organi koji ne treba da se bave ustavnim sporovima kao sporovima sa
politikom prirodom). U osnovi, zemlje koje zadravaju kontrolu ustavnosti u
rukama parlamenta i nemaju kontrolu ustavnosti, jer se tim putem parlament ne
spreava da donosi neustavne zakone. Najznaajniji primer posebnog tela za
kontrolu ustavnosti predstavlja francuski Ustavni savet, uoblien Ustavom od
1958. godine.
2) Prema oblicima kontrole, razlikuju se prethodna i naknadna kontrola
ustavnosti. Prva se vri posle usvajanja zakona, a pre njegovog stupanja na snagu
(1j. u vremenskom intervalu izmeu usvajanja zakona I njegovog proglaenja).
Ona je preventivnog karaktera i njena je svrha da se zakon usaglasi sa ustavom
pre stupanja na snagu i tako sprei primenjivanje neustavnog zakona. Naknadna
kontrola ustavnosti ostvaruje se posle stupanja zakona na snagu i ona je
preovlaujui model u svetu. Ona se moe vriti u dva podoblika: kao apstraktan
spor o ustavnosti i konkretan spor o ustavnosti. Oba navedena podoblika mogu da
istovremeno postoje (kao kod nas) ili da se jedan od njih uzme kao jedino
doputeni. Kod apstraktnog spora o ustavnosti kontrola se pokree akcijom
ovlaenog organa nezavisno od nekog konkretnog sluaja u kom je sporni zakon
primenjen. Tu, dakle, nije potrebno da se prvo zakon primeni i pojavi kao sporno
pitanje o njegovoj saglasnosti sa ustavom, pa da se onda pokrene postupak za
ocenu ustavnosti. Dovoljno je da ovlaeni subjekti zahtevaju ocenu (i da navedu
razloge za svoju sumnju u ustavnost zakona). Kod drugog podoblika (konkretan
74

spor o ustavnosti) do pokretanja postupka za ocenu ustavnosti moe doi tek

poto se primeni zakon na neki konkretan sluaj, tj. u vezi sa tim sluajem.
Reavanje konkretnog sluaja se tada prekida da bi se najpre reilo pitanje o
ustavnosti. Ovde je sumnja u ustavnost zakona konkretno osnovana. Ova vrsta
spora o ustavnosti jasno je predviena u naem Zakonu o Ustavnom sudu (lan
63): Ako se u postupku pred sudom opte ili posebne nadlenosti postavi pitanje
saglasnosti zakona ili drugog opteg akta sa Ustavom, opteprihvaenim
pravilima meunarodnog prava, potvrenim meunarodnim ugovorom ili
zakonom, sud e, ako oceni osnovanim takvo pitanje, zastati sa postupkom i
pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti tog akta pred Ustavnim
sudom. Ova situacija je pravnicima poznata kao ono to se uobiajeno smatra
prethodnim pitanjem u nekom sudskom ili upravnom postupku.
1.2. Nadlenost Ustavnog suda
Uporedno posmatrano, nadlenost ustavnih sudova u prvom redu obuhvata
kontrolu ustavnosti zakona i drugih propisa i optih akata.
Na Ustavni sud ima iroko postavljenu nadlenost, jer ocenu ustavnosti i
zakonitosti moe da vri kao prethodnu i naknadnu, a ovu drugu u apstraktnom i
konkretnom sporu o ustavnosti.
Pored navedene osnovne nadlenosti, ustavni sudovi mogu da imaju I druge
nadlenosti, kao to su:
I kod nas osnovnu nadlenost Ustavnog suda predstavlja kontrola ustavnosti i
zakonitosti koja obuhvata odluivanje o saglasnosti:
1. zakona i drugih optih akata sa Ustavom, opteprihvaenim pravilima
meunarodnog prava i potvrenim meunarodnim ugovorima,
2. potvrenih meunarodnih ugovora sa Ustavom,
3. drugih optih akata sa zakonom,
4. statuta i optih akata autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave sa
Ustavom i zakonom,
5. optih akata organizacija kojima su poverena javna ovlaenja, politikih
stranaka, sindikata, udruenja graana i kolektivnih ugovora sa Ustavom i
zakonom.
Druga grupa nadlenosti Ustavnog suda obuhvata reavanje sukoba nadlenosti
izmeu:
1. izmeu sudova i drugih dravnih organa,
2. republikih organa i pokrajinskih organa ili organa jedinica lokalne samouprave,
3. pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave,
4. organa razliitih autonomnih pokrajina ili razliitih jedinica lokalne samouprave,
5. odluuje o izbornim sporovima za koje zakonom nije odreena nadlenost
sudova,
6. vri i druge poslove odreene Ustavom i zakonom.
Ustavni sud odluuje o zabrani rada politike stranke, sindikalne organizacije ili
udruenja graana.
75

Treu grupu nadlenosti Ustavnog suda predstavlja odluivanje o ustavnim

albama i albama nosilaca pravosudnih funkcija. Ustavne albe se podnose
protiv pojedinanih akata ili radnji dravnih organa ili organizacija kojima su
poverena javna ovlaenja, a kojima se povreuju ili uskrauju ljudska ili
manjinska prava i slobode zajemene Ustavom. Takoe, Ustavni sud odluuje o
albama sudija, javnih tuilaca i njihovih zamenika na odluke o prestanku funkcije
(l. 148. stav 2. i l. 161. stav 4), kao i na odluke Visokog saveta sudstva (lan
155).
U oblasti izbomih sporova, Ustavni sud odluuje o onim od tih sporova za koje
zakonom nije odreena nadlenost sudova (supsidijama nadlenost). Konano,
Ustavni sud odluuje o zabrani rada politike stranke, sindikalne organizacije ili
udruenja graana i verske organizacije, kao I obavlja druge poslove predviene
Ustavom i zakonom. Meu tim drugim poslovima nalaze se: (1) odluivanje o
povredi Ustava od strane predsednika Republike i (2) odluivanje o albama za
zatitu teritorijalne autonomije i lokalne samouprave (l. 187. i 193). Ustavni sud
odluuje i o imunitetu svojih sudija, daje inicijative za razreenje svojih sudija,
donosi poslovnik o svom radu i obavlja odreene dmge poslove. Takoe, Ustavni
sud obavetava Narodnu skuptinu o stanju i problemima ostvarivanja ustavnosti
I zakonitosti, daje miljenja i ukazuje joj na potrebu donoenja i izmene zakona i
preduzimanja drugih mera radi zatite ustavnosti i zakonitosti
2. Izbor i imenovanje sudija i ureenje Ustavnog suda
Sastav naeg Ustavnog suda ini 15 sudija, iji mandat iznosi devet godina.
Pet sudija bira Narodna skuptina, izmeu 10 kandidata koje joj predloi
predsednik Republike. Narednih pet sudija imenuje predsednik Republike, izmeu
10 kandidata koje mu predloi Narodna skuptina. Preostalih pet sudija imenuje
opta sednica Vrhovnog kasacionog suda Srbije, izmeu 10 kandidata koje na
zajednikoj sednici predloe Vrhovni savet sudstva I Dravno vee tuilaca.
Kao posebne uslove za izbor sudija, na Ustav propisuje da kandidati moraju biti
istaknuti pravnici sa najmanje 40 godina ivota i 15 godina iskustva u pravnoj
struci. Uz to, sa svake od tri liste kandidata jedan od izabranih kandidata mora biti
sa teritorije autonomnih pokrajina.
Sudija Ustavnog suda moe ponoviti mandat jo jednom. On ne moe vriti drugu
javnu ili profesionalnu funkciju, niti posao, izuzev profesure na domaim pravnim
fakultetima (zabrana sukoba interesa). Sudije uivaju imunitet kao i narodni
poslanici, a o njihovom imunitetu odluuje Ustavni sud.
Dunost sudiji iprestaje istekom mandata, na njegov zahtev, kad ispuni zakonom
propisane opte uslove za starosnu penziju ili razreenjem.
Razreenje je mogue ako sudija povredi zabranu sukoba interesa, trajno izgubi
radnu sposobnost, bude osuen na kaznu zatvora ili za kanjivo delo koje ga ini
nedostojnim dunosti sudije Ustavnog suda. O prestanku dunosti odluuje
Narodna skuptina, na zahtev ovlaenih predlagaa za izbor, odnosno
imenovanje sudija. Inicijativu za pokretanje postupka za razreenje moe podneti i
Ustavni sud.
Sudije meu sobom biraju predsednika Ustavnog suda na period od tri godine, a
taj izbor se obavlja tajnim glasanjem. On predstavlja sud, saziva sednice suda i
predsedava im, usklauje rad suda i stara se o sprovoenju akata suda.
Ustav propisuje da Ustavni sud donosi odluke veinom glasova svih sudija, osim
odluke o samostalnom pokretanju postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti,
76

koja se donosi dvotreinskom veinom glasova svih sudija. Ova odredba nije bila
razraena u Zakonu o Ustavnom sudu (2007), tako da se sve odluke, ukljuujui i
one procesne prirode, donoene iskljuivo na sednici svih sudija. Poto je takav
nain odluivanja vodio usporavanju rada, Zakonom o izmenama i dopunama
Zakona o Ustavnom sudu (2011) uvedena su tri naina odluivanja. Na sednici
svih sudija donose se opti akti i odluke o oceni ustavnosti i zakonitosti, zabrani
rada politike stranke i udruenja, povredi Ustava od strane predsednika
Republike, odbijanju predloga za utvrivanje neustavnosti ili nezakonitosti, kao I
odluuje o drugim vanijim pitanjima. Na sednici Velikog vea, koje ine
predsednik Ustavnog suda i sedam sudija (a kojih ima dva), odluuje se o
izbornim sporovima, ustavnim albama, albama autonomnih pokrajina i jedinica
lokalne samouprave, albama sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca na
odluke o prestanku funkcije, donoenju procesnih reenja i jo nekim pitanjima.
Konano, na sednici Malog vea, koje ine troje sudija, donose se reenja o
odbacivanju ustavnih albi zbog neispunjenosti procesnih pretpostavki i zakljuci
o odbacivanju inicijativa, predloga i albi zbog nenadlenosti, neblagovremenosti,
neurednosti, zloupotrebe prava, anonimnosti podnosioca i slinih nedostataka.
Ustavni sud ima svoju strunu slubu i sekretara suda. Sredstva za rad Suda i
njegove slube obezbeuju se u budetu Republike Srbije. Izmenama i dopunama
Zakona 0 Ustavnom sudu (2011) ostvarena je vea finansijska samostalnost ove
institucije u sastavljanju i izvrenju njenog budeta, kao i poboljanje materijalnog
poloaja sudija i zaposlenih u strunoj slubi suda.
3. Pokretanje i tok postupka pred Ustavnim sudom
Postupak pred Ustavnim sudom, kao to je napomenuto, naelno se ureuje u
Ustavu, dok je njegovo detaljnije ureenje predmet zakona. Radi se o postupku
koji je specifian ne samo po tome to je drugaiji od standardnih sudskih
postupaka, ve i o postupku u okviru kog postoje vie razliitih postupaka ili
modaliteta za pokretanje i voenje postupka, prilagoenih
ostvarivanju pojedinih nadlenosti Ustavnog suda. To znai da e Ustavni sud
razliito postupati kada ostvaruje svoju glavnu nadlenost (ocenjuje ustavnost i
zakonitost optih akata) i kada, na primer, reava sukobe nadlenosti ili odluuje
o izbornim sporovima.
Kada se govori o pokretanju i toku postupka pred Ustavnim sudom obino se misli
na postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti optih akata, ije osnovne
elemente i propisuje Ustav. Taj postupak e i ovde biti u prvom planu.
Ustav ini razlikovanje izmeu postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti po
sistemu naknadne kontrole, na jednoj strani, i postupka za ocenu ustavnosti
zakona pre njegovog proglaenja (tj. po sistemu prethodne kontrole), na drugoj
strani. O prvom postupku govori se u lanu 168, a o drugom u lanu 169. Ustava.
(1) Prema lanu 168. Ustava, postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti mogu da
pokrenu dravni organi, organi pokrajine, organi lokalne samouprave i najmanje
25 narodnih poslanika (ovlaeni predlagai). Kada oni podnesu predlog za
pokretanje postupka, taj se postupak smatra pokrenutim danom podnoenja
predloga. Postupak moe da pokrene i sam
Ustavni sud, odlukom koja se donosi dvotreinskom veinom glasova svih sudija.
S druge strane, svako fiziko i pravno lice ima pravo na inicijativu za pokretanje
tog postupka. Tada Ustavni sud ceni da li ima osnova za pokretanje postupka
povodom inicijative, pa ako nae da ima osnova, prihvatie inicijativu i doneti
77

reenje o pokretanju postupka. Prilikom ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti

Ustavni sud nije ogranien zahtevom predlagaa, odnosno inicijatora. Uobiajeno
je da Ustavni sud od donosioca osporenog akta zatrai odgovor na predlog,
inicijativu i reenje o pokretanju postupka, a donosilac akta je duan da sudu
dostavi osporeni opti akt i potrebnu dokumentaciju i da mu prui podatke i
obavetenja od znaaja za voenje postupka i odluivanje. Ustavni sud ima pravo
da, do donoenja konane odluke o ustavnosti i zakonitosti, naredi obustavljanje
od izvrenja pojedinanih akata i radnji preduzetih na osnovu zakona ili opteg
akta iju ustavnost i zakonitost ocenjuje.
Time on moe da sprei dalje proizvoenje posledica osporenog opteg akta. S
druge strane, on ima i pravo da zastane sa postupkom, kako bi pruio mogunost
donosiocu osporenog akta da izmeni taj akt. Ako se time otkloni uoena
neustavnost ili nezakonitost, Ustavni sud moe da obustavipostupak. Osnovno je
pravilo da Ustavni sud ceni ustavnost i zakonitost optih akata koji su na snazi, ali
to moe initi ak i poto takvi akti prestanu da vae, pod uslovom da je postupak
pred njim pokrenut najkasnije u roku od est meseci od prestanka njihovog
vaenja. Smisao ove odredbe je u mogunosti otklanjanja tetnih posledica koje
su takvi akti proizveli u vreme njihovog vaenja.
(2) Ocena ustavnosti zakona pre njegovog proglaenja predstavlja novinu u
naem pravnom sistemu, koji do donoenja novog Ustava nije poznavao
prethodnu kontrolu ustavnosti zakona. Naime, na zahtev jedne treine narodnih
poslanika, Ustavni sud je duan da u roku od sedam dana oceni ustavnost zakona
koji je izglasan a ukazom nije jo proglaen. U sluaju da Ustavni sud oceni zakon
neustavnim, njegova odluka stupa na snagu danom proglaenja zakona. Kada,
nasuprot tome, Ustavni sud utvrdi da je zakon usklaen sa Ustavom, postupak za
ocenu ustavnosti tog zakona ne moe se kasnije pokrenuti. Ako, meutim, zakon
za koji je Ustavni sud zapoeo postupak ocene pre njegovog proglaenja u
meuvremenu bude proglaen, Ustavni sud nastavlja postupak ocene ustavnosti.
U vezi sa ovim postupkom, lako se mogu uoiti slabe strane reenja po kome se
ne moe pokrenuti postupak za naknadnu ocenu ustavnosti onog zakona koji je u
prethodnom postupku ocenjen kao usklaen sa Ustavom. U praksi to reenje
moe da predstavlja veliki problem, jer se pravi nedostaci jednog zakona, pa i
njegovo odstupanje od ustavnih pravila, otkrivaju tek njegovom primenom na
pojedinane, specifine sluajeve. Od ostalih postupaka, naroito je vano da
detaljno bude razraen postupak po ustavnoj albi, postupak za odluivanje o
povredi Ustava od strane predsednika Republike, kao i postupak odluivanja o
zabrani rada politike stranke, sindikalne organizacije, udruenja graana i verske
zajednice.
Kada se radi o postupku po ustavnoj albi, Ustavom je jedino utvreno da se
takva alba moe izjaviti samo kada su iscrpljena ili nisu predviena druga pravna
sredstva za zatitu ljudskih ili manjinskih prava I sloboda od povreda koje se
mogu uiniti pojedinanim aktima ili radnjama dravnih organa i organizacija
kojima su poverena javna ovlaenja. Zakonom je ureeno nekoliko sledeih
vanih pitanja: 1) ustavna alba se moe izjaviti i kad nisu iscrpljena pravna
sredstva, ako je podnosiocu albe uskraeno pravo na pravino suenje, tj. kada
je pravno sredstvo oigledno nedelotvorno (ovo je vano pravilo zbog poznate
prakse naih sudova da reavanje o zatiti pojedinanih interesa odugovlae
godinama); 2) ustavnu albu, pored lica koje smatra da su mu povreena ili
78

uskraena prava, moe, na osnovu njegovog pismenog ovlaenja, izjaviti i drugo

fiziko lice, dravni organ ili organ nadlean za zatitu ljudskih prava; 3) rok u kom
se ta alba moe izjaviti iznosi 30 dana, uz mogunost
povraaja u preanje stanje u roku od tri meseca; 4) izuzetno, alba moe imati
odlono dejstvo; 5) odluka Ustavnog suda ima dejstvo i na lica koja se nalaze u
istoj pravnoj situaciji a koja nisu izjavila albu; i 6) odluka Ustavnog suda kojom se
usvaja alba sadri i odluku o naknadi materijalne i nematerijalne tete kad je
takav zahtev postavljen, kao i o merama i radnjama za otklanjanje drugih tetnih
posledica. Inae, svaki postupak pred Ustavnim sudom, pored razlika koje su
naglaene u vezi sa ostvarivanjem pojedinih nadlenosti, ima naelno istu
prethodnu fazu (prethodni postupak). U toj se fazi ispituje da li postoje procesne
pretpostavke za voenje postupka (da li je Ustavni sud nadlean za odluivanje, a
predlog podnet od ovlaenog predlagaa, razumljiv i potpun i slino). Ustavni
sud moe da odbaci predlog za ocenu ustavnosti, ustavnu albu i drugi akt kojim
se pokree postupak kad utvrdi da ne postoje procesne pretpostavke za voenje
postupka (nije nadlean za odluivanje, proputen je rok, podnosilac je anoniman
ili nije otklonio nedostatke koji spreavaju postupanje i drugo). U ovom,
prethodnom postupku, pribavljaju se odgovori i obavetenja od uesnika u
postupku, struna i druga miljenja, dokazi i drugi podaci od znaaja za
odluivanje, kao I odreuje sudija izvestilac.
Pre donoenja odluke, pravilo je da se odrijauna rasprava, i to u (1) postupcima
ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti, (2) postupcima odluivanja o izbornim
sporovima i (3) postupcima za zabranu politike stranke, sindikalne organizacije,
udruenja graana ili verske zajednice. Rasprava se ne mora odrati ako je stvar
po oceni Ustavnog suda dovoljno razjanjena ili je o njoj ve odluivao ili kada
postoje uslovi za obustavu postupka. Na raspravu se pozivaju svi uesnici u
postupku radi izlaganja stavova I davanja obavetenja, kao i druga lica,
ukljuujui naune i javne radnike, radi davanja miljenja i objanjenja.
Ustavni sud donosi odluke, reenja i zakljuke. Odlukom se utvruje da opti akt
nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom, odluuje o izbornom sporu, ustavnoj
albi i albi nosilaca pravosudnih funkcija, zabranjuje rad stranke, sindikalne
organizacije, udruenja graana ili verske zajednice, odluuje u postupku za
utvrivanje povrede Ustava od strane predsednika Republike, kao i odbija predlog
za utvrivanje neustavnosti i nezakonitosti.
Reenjem se pokree postupak, reavaju sukobi nadlenosti izmeu dravnih i
drugih organa, obustavlja izvrenje pojedinanih akata i radnji, ne prihvata
inicijativa za pokretanje postupka, obustavlja postupak, odbacuje ustavna alba
zbog nepostojanja procesnih pretpostavki, kao i odbacuje zahtev za ocenjivanje
ustavnosti i zakonitosti opteg akta o kom je ve odluivano. Odluka i reenje
sadre uvod, izreku i obrazloenje.
Zakljucima se odluuje o ostalim pitanjima.
Odluke Ustavnog suda, izuzev odluka o ustavnim albama, objavljuju se u
Slubenom glasniku Republike Srbije", kao i slubenom glasilu u kom je objavljen
statut i drugi opti akt ili kolektivni ugovor 0 kom je Ustavni sud odluivao. Po
izuzetku, odluka o ustavnoj albi, kao i reenja od ireg znaaja za zatitu
ustavnosti i zakonitosti, mogu se objaviti u Slubenom glasniku.
4. Pravno dejstvo odluka Ustavnog suda
79

Odluke Ustavnog suda su konane, izvrne i opteobavezujue (lan 166. stav 2.

Ustava). To znai da protiv njih ne postoji pravni lek, da imaju svojstvo izvrnosti i
da deluju erga omnes. One, dakle, deluju prema svakome, a ne samo u
konkretnom sluaju povodom kog je pokrenut postupak. Za odluke Ustavnog suda
je u Ustavu jo reeno (u lanu 171) da je svako duan da ih potuje i izvrava, da
Ustavni sud u svojim odlukama ureuje nain njihovog izvrenja kad je to
potrebno, kao i da se zakonom ureuje izvrenje tih odluka.
Poetak pravnog dejstva odluka Ustavnog suda razlikuje se u zavisnosti od toga
da li se one tiu pojedinanih stvari ili optih akata. U prvom sluaju, odluke
Ustavnog suda proizvode pravno dejstvo od dana dostavljanja uesnicima
postupka ili nadlenom organu (odluke donete o ustavnim albama, albama
sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca, organa pokrajina, optina i
gradova, o zabrani politike stranke i udruenja, izbomim sporovima, sukobima
nadlenosti, povredi Ustava od strane predsednika Republike, odlaganju stupanja
na snagu opteg akta pokrajine). Na drugoj strani, odluke o oceni ustavnosti ili
zakonitosti optih akata poizvode pravno dejstvo od dana objavljivanja u
slubenom glasilu. Od ovog pravila postoji izuzetak u vidu posebnog reenja koje
vredi za odluku o prethodnoj oceni ustavnosti zakona, koja ima pravno dejstvo od
dana proglaenja zakona. Za poetak pravnog dejstva odluka Ustavnog suda,
kojima on ostvaruje svoju osnovnu nadlenost - ocenu ustavnosti i zakonitosti,
presudan je, dakle, momenat objavljivanja tih odluka. Konkretnije, kada Ustavni
sud utvrdi da zakon ili drugi opti akt nije u saglasnosti sa Ustavom,
opteprihvaenim pravilima meunarodnog prava i potvrenim meunarodnim
ugovorom, takav zakon ili opti akt prestaje da vai danom objavljivanja odluke
Ustavnog suda u slubenom glasilu. Isto tako, kada Ustavni sud utvrdi da opti akt
ili kolektivni ugovor nije u saglasnosti sa zakonom, taj opti akt ili kolektivni
ugovor prestaje da vai danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u slubenom
glasilu. Meutim, izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu (2011)
utvrena je mogunost odlaganja objavljivanja odluke, najdue za est meseci.
Odredba konstituie diskreciono pravo Ustavnog suda, a njen ratio jeste u davanju
mogunosti donosiocu osporenog opteg akta da donese novi opti akt kako bi se
izbeglo nastajanje pravne praznine.
Odlaganje objavljivanja odluke, s druge strane, odlae i moment prestanka
vanosti neustavnog ili nezakonitog opteg akta, omoguujui njegovu dalju
primenu. Naime, za prestanak vanosti takvih akata vezani su (1) nemogunost
njihovog primenjivanja na odnose koji su nastali pre dana objavljivanja odluke
Ustavnog suda, a koji nisu do tog dana pravnosnano reeni; (2) obustavljanje od
primene izvrnih propisa donetih za izvrenje takvih optih akata; i (3)
obustavljanje od izvrenja pojedinanih pravnih akata donetih na osnovu takvih
optih akata. Uz izloena dejstva, za fizika i pravna lica veoma je znaajno
naroito dejstvo odluka Ustavnog suda na konane ili pravnosnane pojedinane
akte, donete na osnovu zakona ili drugog opteg akta za koji je utvreno da nije u
saglasnosti sa Ustavom, opteprihvaenim pravilima meunarodnog prava,
potvrenim meunarodnim ugovorom ili zakonom. Svako ima pravo da trai od
nadlenog organa izmenu tog pojedinanog akta u roku od est meseci od dana
objavljivanja odluke Ustavnog suda, pod uslovom da se radi o pojedinanim
aktima koji nisu stariji od dve godine. Dodatno, Ustavni sud moe odrediti da se
posledice nastale usled primene pojedinanog akta, a koje se ne mogu otkloniti
80

njegovom izmenom, otklone povraajem u preanje stanje, naknadom tete ili

na drugi nain. Odluke Ustavnog suda, donete u drugim stvarima iz njegove
nadlenosti,
imaju pravna dejstva saglasna prirodi tih stvari. Tako, na primer, odluka o zabrani
rada politike stranke, sindikalne organizacije, udruenja graana ili verske
zajednice podrazumeva brisanje te stranke, organizacije, udruenja ili zajednice iz
odgovarajueg registra, a kad se radi o zabrani tajnih i paravojnih udruenja,
Ustavni sud odlukom konstatuje da je njihovo delovanje zabranjeno Ustavom i
moe odrediti mere koje su neophodne da se to delovanje sprei. Odluka o
izbomom sporu moe da ukljui ponitenje celog izbomog postupka ili dela tog
postupka. Kada usvoji ustavnu albu, Ustavni sud odlukom ponitava pojedinani
akt ili zabranjuje dalje vrenje odreene radnje, kao i odreuje naknadu tete i
mere za uklanjanje tetnih posledica u odreenom roku.
VIII. TERITORIJALNA AUTONOMIJA
1. Pojam i jedinice teritorijalne autonomije
Za odreivanje pojma teritorijalne autonomije (i kasnije, lokalne samouprave)
neophodno je podseanje na znaenje pojma decentralizacija. Taj je pojam
potrebno, najpre, razluiti od pojma dekonceritracije. U pitanju su pojmovi razliiti
po svojoj sutini: dekoncentracija ima administrativni, a decentralizacija politiki
sadraj.
Odlian primer za dekoncentraciju pruaju nai upravni okruzi. Oni su podruni
centri dravne uprave, u kojima se nalaze podrune jedinice i radnici
ministarstava i republikih organizacija. Ima ih 29 i obuhvataju podruja od tri do
12 optina i gradova (sa izuzetkom Beograda, za koji se ne obrazuje okrug, jer su
tu sedita organa dravne uprave). Na elu okruga je naelnik, kog postavlja
Vlada. Okrug nije, dakle, nikakav oblik regiona, samouprave ili druge vrste
decentralizacije, jer nema sopstvene nadlenosti.
U Francuskoj, u kojoj je pojam dekoncentracije i nastao, kae se da je
dekoncentracija plod priznanja da se upravljanje od strane drave ne moe vriti
iz prestonice, ve samo na licu mesta (,,iz blizine"). Na teritoriji drava mora da
razmesti ispostave svojih upravnih organa, da ima svoju administrativnu mreu
putem koje e efikasno upravljati. Ti detairani organi su delovi njenih
ministarstava podreeni centru, a ne organi nekih lokalnih vlasti. lanovi lokalne
zajednice time ne dobijaju nikakvu vlast, ve samo priliku da u detairanim
organima drave lake ostvare svoja prava i obaveze.
Decentralizacija, nasuprot tome, ima politiku sadrinu, jer se njome prenosi
izvestan deo poslova dravne vlasti na odluivanje nekom telu koje nije dravno,
koje je van dravne strukture vlasti. Drava priznaje tom telu izvesnu
samostalnost u obavljanju decentralizovanih poslova, a nad tim poslovima
zadrava samo kontrolu ustavnosti i zakonitosti, odriui se kontrole
celishodnosti.
Takva decentralizacija moe biti realna, personalna i teritorijalna. Razlikovanje
izmeu ove tri vrste decentralizacije moe se najlake izvesti po tome kakve je
prirode telo kome se prenose poslovi iz delokruga drave. Kod realne
decentralizacije radi se o telu koje ima karakter javne slube (na primer,
univerzitet, kola, zdravstvena ustanova, vodoprivredna zajednica, zajednica
stanovanja, uprava javnih parkova i slino). Kod personalne decentralizacije
81

prenos poslova vri se nekom od socijalnih kolektiviteta, kakvi su udruenje

graana, etnika grupa, jezika ili verska grupa. Teritorijalna decentralizacija
poiva na kolektivitetu koji se organizuje po teritorijalnom principu (pokrajina,
regija, optina, grad, selo i slino). Takav je kolektivitet, dakle, teritorijalna
zajednica stanovnitva, koja se organizuje na delu dravnog zemljita. Slino
dravi, ima svoju teritoriju (podruje), stanovnitvo i organe vlasti. Samo je svaki
od ova tri elementa drugaije prirode u poreenju sa elementima drave. Granice
teritorijalnih zajednica su unutranje ili administrativne granice, koje drava moe
menjati uz konsultovanje stanovnitva sa odnosnog podruja. Veza stanovnika i
takve zajednice izraava se prebivalitem i boravitem, a ne dravljanstvom.
Organi vlasti takvih zajednica su lokalni organi i nemaju suverenost, jer su
podreeni nadzoru dravnih organa kao suverenih. Teritorijalna decentralizacija,
po reima Slobodana Jovanovia, moe se objasniti i time to ona dovodi do
pluraliteta javnopravnih linosti. Pored drave postoje i druge javno-pravne
linosti, koje se od drave razlikuju time to je drava suverena, a one nisu. Te
javno-pravne linosti postaju tako, to izvesnim zajednicama socijalnog karaktera,
na prvom mestu, zajednicama koje postoje izmeu stanovnika istog mesta ili istog
kraja, drava priznaje sposobnost javno-pravne linosti, dajui im pravo
zapovedanja."
Pravo zapovedanja o kome govori Slobodan Jovanovi jeste pravo obavljanja
izvesnih poslova vlasti od lokalnog i regionalnog znaaja. Ti poslovi se daju u
nadlenost teritorijalnim zajednicama da ih obavljaju sa autoritetom dobijenim od
drave. One ih obavljaju kao sopstvene poslove i njima same upravljaju, pa se
kae da ti poslovi ine njihov izvomi delokrug. Saglasno naelu narodne
suverenosti, vlast nad obavljanjem tih poslova pripada graanima tih zajednica.
Graani, dakle, u domenu tih poslova upravljaju sami sobom (samouprava). To
pravo graanima garantuje ustav i titi ga od posezanja dravnih organa vlasti.
Upravo to nam saoptava na Ustav u lanu 12, koji glasi: Dravna vlast
ograniena je pravom graana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu.
Pravo graana na teritorijalnu autonomiju i lokalnu samoupravu podlee samo
nadzoru ustavnosti i zakonitosti.
Prema stepenu samostalnosti i obimu svojih poslova, teritorijalne zajednice u
pojedinim dravama mogu biti veoma razliite. Globalno uzev, moe se govoriti o
dva osnovna oblika takvih zajednica: teritorijalnoj autonomiji i lokalnoj
samoupravi. Prvi oblik ima jai stepen samostalnosti, a dmgi slabiji. Ili, dragaije
reeno, teritorijalna autonomija se odlikuje viim stepenom samostalnosti i irim
kragom poslova vlasti od lokalne samouprave. Oblici teritorijalne autonomije
postoje u veem broju drava, a meu razlozima za njihov nastanak istiu se
posebnosti odreenih podraja, kakve su etnike, istorijske, kulturne, jezike,
verske, geografske i drage posebnosti. Te posebnosti su takvog kvaliteta da
zahtevaju izvesnu politiku samostalnost tih podruja. Za njih se osnivaju
teritorijalne jedinice sa odreenom autonomijom. Mada se poloaj i obim
nadlenosti, kao i nazivi tih jedinica, mogu da u pojedinim zemljama znatnije
razlikuju, postoji ipak neto to ih zajedniki obeleava. To je njihov stepen
samostalnosti, koji je vii od samostalnosti lokalne samouprave, a nii od
samostalnosti koju imaju federalne jedinice. U tom smislu, teritorijalna autonomija
se nalazi
82

na pola puta izmeu lokalne samouprave i drava lanica u federalno ureenim

dravama.
Teritorijalna autonomija moe biti organizovana na teritoriji itave drave i tada
ona takvoj dravi daje oblik naroitog simetrinog ureenja, koje se oznaava
regionalnom dravom (takvo ureenje imaju Italija i panija). Druga je mogunost
da samo pojedina podruja unitarne drave imaju status teritorijalne autonomije,
kao to je to sluaj sa naim autonomnim pokrajinama, sa Sevemom Irskom,
kotskom i Velsom u Ujedinjenom kraljevstvu Velike Britanije i Severne Irske,
Alandskim ostrvima u Finskoj, Azorskim ostrvima i Maderom u Portugaliji ili sa
Farskim ostrvima u Danskoj.
Treu mogunost pruaju federalne drave, u kojima se na podrajima federalnih
jedinica mogu da uspostave oblici teritorijalne autonomije. Na primer, takve su
bile nae autonomne pokrajine dok je Srbija bila u sastavu SFRJ, a danas ima
takvih primera u Indiji, Kanadi i nekim drugim federacijama. U ova dva poslednja
sluaja, teritorijalno ureenje je asimetrino, jer autonomija postoji samo na
izvesnim podrujima zemlje. U pojmu teritorijalne autonomije nalazi se pravo
stanovnitva na delu dravne teritorije da samostalno donosi i izvrava pravna
pravila, i to (1) u okviru nadlenosti koja mu je dodeljena od strane drave i (2)
pod uslovom da ta pravna pravila budu saglasna dravnom pravu (ustavu i
zakonu).
To nam govori i sam pojam autonomije, koji je nastao spajanjem dveju rei grkog
porekla: autos - sam i nomos - zakon. Autonomija, prema tome, prvenstveno znai
samozakonodavstvo, koje nastaje prenoenjem dela zakonodavne vlasti sa drave
na podreene autonomne institucije. Jedinice teritorijalne autonomije nemaju svoj
ustav i ne uestvuju u dravnom suverenitetu, tj. u formiranju dravnih organa
(kao to je to sluaj sa federalnim jedinicama). Njihovi pravni akti mogu se u
formalnom smislu nazivati i zakonima, ali su to zakoni nieg reda od dravnih
zakona. Uobiajeno je da se teritorijalna autonomija garantuje ustavom, mada
ima i zemalja u kojima se ona garantuje samo dravnim zakonom. Ustavom se
mogu odrediti i oblasti u kojima organi teritorijalne autonomije imaju nadlenosti,
s tim to se ta nadlenost redovno precizira dravnim zakonima.
Ako ustav (kao kod nas) putem enumeracije utvrdi njihove nadlenosti, one se ne
mogu proirivati zakonom, a ako se ustavom ne zakljuuje popis nadlensoti,
onda ih je zakonom mogue iriti. U vrenju svojih nadlenosti, teritorijalna
autonomija potpada pod nadzor ustavnosti i zakonitosti koji vre dravni organi.
Zatita teritorijalne autonomije takoe se garantuje ustavom i zakonom, a njene
granice ne mogu se menjati bez njenog pristanka. U pojmu teritorijalne
autonomije jeste i njena finansijska autonomija, odnosno njeno pravo na
sopstvene izvore prihoda i budet. Bez toga bi autonomija bila svedena na obinu
formu.
Za pojam teritorijalne autonomije se na engleskom govornom podruju koristi
izraz devolucija (devolution). Pored tih pojmova, u novije vreme je veoma rairena
upotreba pojmova regioni i regionalizacija. Pojam regiona izveden je od latinske
rei regio, u znaenju oblast, pokrajina, kraj, podruje, regija. Regionalizacijom se,
s druge strane, oznaava proces stvaranja regiona i nain voenja politike drave
koji uzima u obzir specifine potrebe pojedinih podruja, a regionalizmom tenja
pojedinih podruja da budu priznata i konstituisana kao regioni sa odreenom
autonomijom. Sam pojam regiona, meutim, moe da ima razliita znaenja, od
83

kojih se samo jedno poklapa sa pojmom teritorijalne autonomije. Kao primer

takvog znaenja, ve smo naveli italijanske regione, koji tu zemlju ine
regionalnom dravom. Ue od toga je znaenje regiona kao najvieg stepena
lokalne samouprave, karakteristino za zemlje u kojima postoji viestepena
lokalna samouprava.
Takoe su ueg znaenja regioni sa ekonomskim i planskim funkcijama, u kojima
se ne organizuje sopstvena, regionalna vlast. Tom tipu pripadaju i nai
ekonomsko-planski i statistiki regioni (tzv. NUTS regioni), uvedeni Zakonom o
regionalnom razvoju od 2009. godine. Ideja o takvim regionima stvorena je u
Evropskoj uniji, da bi se unapredila evropska regionalna politika, bez zadiranja u
suvereno pravo drava da same odluuju o svojoj teritorijalnoj organizaciji. Radi
se o statistikoj klasifikaciji prostornih jedinica tipa regiona, za koju se koristi
skraenica NUTS (fr. Nomenclature dunites teritoriales statistiques). Klasifikacija
obuhvata prostorne jedinice koje imaju teritorijalnu ili administrativnu vlast, s
pravom donoenja administrativnih odluka ili odluka u vezi sa ekonomskim
razvojem.
U klasifikaciji se razlikuje pet nivoa: NUTS 1 obuhvata oblasti od tri do osam
miliona stanovnika, NUTS 2 oblasti od 800.000 do tri miliona stanovnika, a NUTS 3
oblasti od 150.000 do 800.000 stanovnika, dok se nivoi NUTS 4 i NUTS 5 odnose
na jedinice lokalne samouprave, manje od nivoa NUTS 3. Za ovu klasifikaciju
lanice EU ne moraju stvarati nove lokalne ili regionalne samouprave, ve mogu
da svrstaju postojee optine i druge jedinice u NUTS regione i obezbede im uticaj
na razvoj i raspodelu sredstava. Srbija je navedenim zakonom osnovala pet
regiona: Region Vojvodine, Beogradski region, Region umadije i Zapadne Srbije,
Region June i Istone Srbije i Region Kosova i Metohije. Oni su definisani kao
statistike funkcionalne celine, uspostavljene za potrebe planiranja i sprovoenja
politike
regionalnog razvoja, odgovaraju nivou NUTS 2, nisu administrativne jedinice i
nemaju pravni subjektivitet. Dele se odlukom Vlade na jednu ili vie oblasti
veliine NUTS 3. Vlada obrazuje Nacionalnu agenciju za regionalni razvoj, kao i
Regionalnu razvojnu agenciju i Regionalni razvojni savet za svaki region. S
obzirom na injenicu da rasprave o regionalizaciji u Srbiji jo uvek traju, ostaje da
se vidi kako e funkcionisati izloena zamisao NUTS regiona, odnosno da li e oni
eventualno dobiti status regiona u smislu regionalne samouprave.
Regionalna politika EU svakako ima i svoje politike dimenzije, a ne samo
razvojno-ekonomske. S jedne strane, interes zemalja za uvoenje regiona
podstie se mogunou direktne raspodele pomoi iz Evropskog fonda za
regionalni razvoj. S druge strane, od osamdesetih godina gradi se koncept
Evrope regiona, sa osnovnom idejom da se stvori protivtea rastuoj
centralizaciji u okviru najvee evropske intergacije. EU bi trebalo da ima
trostepenu strukturu odluivanja, koju bi sainjavali nadnacionalni nivo (tj. organi
i tela EU), zatim nacionalni (dravni) nivo i, kao trei, regionalni nivo. Regioni,
kojima se naziva svaki nivo vlasti koji se nalazi odmah ispod dravnog nivoa, bez
obzira na stepen njegove samostalnosti (federalna jedinica, teritorijalna
autonomija ili region kao najvii stepen lokalne samouprave), dobili su za sada
pravo saodluivanja, preko Komiteta regiona. Tim putem, regionalne institucije
dobijaju direktan pristup telima EU, zaobilazei nacionalne vlade.
2. Prava i dunosi autonomnih pokrajina
84

U Republici Srbiji postoje dve autonomne pokrajine kao oblik teritorijalne

autonomije. Njihov status je ureen u delu Ustava koji nosi naziv Teritorijalno
ureenje i koji je posveen i lokalnoj samoupravi (l. 176. do 193). I u pojedinim
drugim lanovima Ustava postoje odredbe koje se tiu autonomnih pokrajina. Ve
je ranije citirana preambula Ustava, u kojoj se izraava stav ustavotvorca o
Autonomnoj pokrajini Kosovu i Metohiji.
Uz injenicu da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu (u daljem
tekstu: AP Vojvodina) i Autonomnu pokrajinu Kosovo I Metohiju, Ustav nam
saoptava da e se sutinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija
urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predvienom za promenu
Ustava (lan 182. stav 2). Takoe, Ustav utvruje da se nove autonomne
pokrajine mogu osnivati, a ve osnovane ukidati ili spajati, samo po postupku
predvienom za promenu Ustava. Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno
spajanje postojeih pokrajina, utvruju graani na referendumu, u skladu sa
zakonom. Uz to, Ustav utvruje zatitu granica autonomnih pokrajina i propisuje
da se teritorija autonomne pokrajine ne moe menjati bez saglasnosti njenih
graana izraene na referendumu.
U krugu prava i dunosti autonomnih pokrajina razlikuju se njihove izvorne
(sopstvene, autonomne) i poverene nadlenosti, odnosno poslovi. Ove dve vrste
nadlenosti ne treba meati, jer se time dobijaju ustavnopravno sumnjivi kokteli.
Generalno, odnosi izmeu republikih i pokrajinskih organa u vezi sa izvornim
nadlenostima zasnivaju se na meusobnoj saradnji i pravu republikih organa da
vre nadzor ustavnosti i zakonitosti, kao i na pravu pokrajinskih organa na pravnu
zatitu od posezanja republikih organa u teritorijalnu autonomiju.
Izvorne nadlenosti autonomne pokrajine, prema Ustavu, obuhvataju:
1) ureivanje pitanja od pokrajinskog znaaja u nizu Ustavom pobrojanih oblasti
(prostorno planiranje i razvoj, poljoprivreda, vodoprivreda, umarstvo, lov, ribolov,
turizam, ugostiteljstvo, banje i leilita, zatita ivotne sredine, industrija i
zanatstvo, drumski, reni i elezniki saobraaj I ureivanje puteva, prosveta,
sport, kultura, zdravstvena i socijalna zatita i javno informisanje na pokrajinskom
nivou);
2) staranje o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom;
3) utvrivanje simbola pokrajine i naina njihovog korienja;
4) upravljanje pokrajinskom imovinom na nain predvien zakonom; i
5) raspolaganje sopstvenim prihodima, donoenje svog budeta i zavrnog
rauna.
Stvarni obim nadlenosti pokrajina u oblastima navedenim u prethodnom stavu
pod l), precizira se zakonom. Kada se radi o nadlenostima AP Vojvodine, one su
blie odreene Zakonom o utvrivanju nadlenosti AP Vojvodine od 2009. godine.
Inae, Ustav sadri i jedan upuujui kriterijum za zakonodavca, kojim on treba da
se rukovodi prilikom razgranienja nadlenosti u pojedinim pitanjima izmeu
Republike, autonomnih pokrajina i lokalne samouprave (lan 177. Ustava). Prema
toj odredbi, jedinice lokalne samouprave nadlene su u pitanjima koja se, na
svrsishodan nain, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a
autonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan nain, mogu ostvarivati
unutar autonomne pokrajine, a u kojima nije nadlena Republika. Radi se o
formulaciji slinoj, ali ne i dentinoj principu supsidijamosti, koji je proklamovan
najpre u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi (1985), a zatim i u ureenju EU.
85

Prema tom principu, prvenstvo u vrenju javnih poslova treba da imaju one vlasti
koje su najblie graanima, osim kada priroda i obim poslova ili zahtevi
efikasnosti i ekonominosti nameu potrebu da se takvi poslovi utvrde kao poslovi
viih vlasti.
Ustav posebno garantuje pokrajinama pravo da sarauju sa odgovarajuim
teritorijalnim jedinicama drugih drava, u okviru spoljne politike Republike Srbije i
uz potovanje njenog teritorijalnog jedinstva I pravnog poretka. Pod tim istim
uslovima, AP Vojvodini je zakonom priznato pravo da zakljuuje meuregionalne
sporazume i osniva regionalna predstavnitva.
Finansijska autonomija pretpostavlja pravo autonomnih pokrajina na
sopstvene prihode kojima one mogu da finansiraju svoje izvorne nadlenosti.
Vrste i visina tih prihoda odreuju se zakonom, kao i visina uea pokrajina u
delu prihoda Republike. Ustavom je utvreno da budet AP Vojvodine iznosi
najmanje sedam odsto u odnosu na budet Republike, s tim to se tri sedmine
pokrajinskog budeta koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (lan 184. stav 4).
Autonomne pokrajine imaju svojstvo pravnog lica i pravo da se zaduuju (kao i
Republika, optina i grad). U pogledu imovine, Zakonom o javnoj svojini odreeno
je koja se imovina nalazi u svojini AP Vojvodine.
Pored izvornih nadlenosti, autonomne pokrajine mogu da obavljaju i pojedine
poslove koje im Republika poveri iz kruga svojih nadlenosti. U pitanju su
poverene nadlenosti ili poslovi, u ijem obavljanju pokrajina ima drugaiji
poloaj. Takvi poslovi ostaju poslovi drave, a pokrajinski organi su samo agenti
koji u ime i za raun drave obavljaju te poslove. Sredstva za obavljanje tih
poslova obezbeuje Republika u svom budetu i njeni organi imaju punu kontrolu
nad obavljanjem takvih poslova (tj. Kontrolu zakonitosti i celishodnosti, koja
ukljuuje niz posebnih prava ministarstava i Vlade u obavljanju te kontrole).
Novinu predstavlja i reenje iz Zakona o utvrivanju nadlenosti AP Vojvodine,
prema kome je ona nadlena da svojim propisom privremeno uredi pitanje
sprovoenja zakona na svom podruju, ako nadleni republiki organ ne donese
propis za izvravanje zakona u roku utvrenom zakonom.
To reenje moe biti ustavno spomo. I autonomne pokrajine imaju pravo da
pojedine poslove iz svoje izvorne nadlenosti povere jedinicama lokalne
samouprave na svom podmju.
Tada su dune da tim jedinicama obezbede i sredstva za obavljanje poverenih
poslova. Ovde treba jasno uoiti da pokrajina ne moe jedinicama lokalne
samouprave da poverava poslove koje je njoj poverila Republika, ve samo svoje
izvorne poslove.
U okvim prava nadzora nad radom organa autonomne pokrajine, Vlada moe pred
Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke
autonomne pokrajine, pre njenog stupanja na snagu. Ustavnom sudu je dato
pravo da u takvom sluaju, do donoenja svoje odluke, odloi stupanje na snagu
osporene odluke autonomne pokrajine (lan 186. Ustava). Ova vrsta nadzora se
odnosi na odluke pokrajine iz njenog izvornog delokruga, dok je nadzor u domenu
poverenih poslova, kao to je ve napomenuto, daleko potpuniji.
Kao specifina pravna sredstva za zatitu pokrajinske autonomije,
Ustav predvia dva takva stedstva. Prvo se sastoji u pravu organa, odreenog
statutom pokrajine, da podnese albu Ustavnom sudu ako se pojedinanim aktom
ili radnjom dravnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemoguava
86

vrenje nadlenosti autonomne pokrajine. Drugo sredstvo slui zatiti pokrajinske

autonomije od povreda koje bi mogle biti uinjene zakonom ili dmgim optim
aktom Republike ili optim aktom jedinice lokalne samouprave. U takvim
sluajevima, nadleni organ pokrajine moe da pokrene postupak pred Ustavnim
sudom za ocenu ustavnosti ili zakonitosti navedenih akata.
3. Organi autonomnih pokrajina, njihove nadlenosti i akti
Ureenje vlasti u autonomnim pokrajinama poiva na istim onim principima koji
vrede za ureenje itavog sistema vlasti. Otud se u Ustavu, najpre, utvruje da
graani svoje pravo na pokrajinsku autonomiju ostvamju neposredno i preko
svojih slobodno izabranih predstavnika (tj. Preko predstavnikih organa). U prvom
sluaju, uee graana u vrenju vlasti obuhvata njihovo pravo da odreene
odluke donose na referendumu, da podnose graanske (narodne) inicijative i
koriste druge oblike neposrednog uea. Pokrajinski referendum raspisuje
pokrajinska skuptina na osnovu odluke te skuptine i kada to zahteva najmanje
30.000 biraa (prema Statutu AP Vojvodine). Graansku inicijativu moe podneti
najmanje 15.000 biraa.
Skuptina autonomne pokrajine je predstavniki i najvii organ pokrajine, a
ine je poslanici, koji se biraju na etiri godine, na neposrednim izborima tajnim
glasanjem. Broj poslanika i nain njihovog izbora ureuju se pokrajinskim aktima,
a prema Statutu AP Vojvodine njena skuptina je jednodomna i ima 120 poslanika.
Oni se biraju po meovitom izbomom sistemu, tako to se polovina bira po
proporcionalnom a druga polovina po veinskom izbornom sistemu. U sastavu
skuptine obezbeuje se srazmema zastupljenost nacionalnih manjina. Poslanici
uivaju imunitet. Skuptina je nosilac normativne funkcije u okviru nadlenosti
pokrajine (donosi statut, odluke i dmge opte akte), usvaja budet i zavrni raun
pokrajine, bira I razreava predsednika i lanove pokrajinske vlade, nadzire rad
tog organa, osniva pokrajinske organe uprave i nadzire njihov rad i vri dmge
poslove.
Pravo predlaganja optih akata iz nadlenosti pokrajinske skuptine imaju
pokrajinska vlada, poslanici, skuptina optine i grada i najmanje 15.000 biraa.
Pokrajinski ombudsman moe predlagati donoenje odluka iz oblasti svoje
nadlenosti.
Osim najosnovnijeg ureenja pokrajinske skuptine, Ustav se nije uputao u dalje
ureivanje organa pokrajine. Saglasno pravu pokrajina na samostalno ureivanje
svojih organa, Ustav im preputa da propiu ureenje i nadlenost svojih organa i
javnih slubi. Prema sadanjem ureenju tih organa u AP Vojvodini, postoje
Pokrajinska vlada, pokrajinski organi uprave (sekretarijati i dmgi organi i
organizacije) i Pokrajinski ombudsman, kao i pokrajinske javne i stmne slube.
Pokrajine ne mogu osnivati sudove, jer se oni osnivaju iskljuivo kao organi
dravne vlasti.
Najvii pravni akt autonomne pokrajine jeste njen statut. Donosi ga njena
skuptina, uz prethodnu saglasnost Narodne skuptine (AP Vojvodina je donela
svoj statut 2009. godine). O pitanjima iz svoje nadlenosti, koja ureuje
samostalno u skladu sa Ustavom i zakonom, AP Vojvodina moe donositi
pokrajinske skuptinske odluke, pokrajinske odluke i uredbe i druge opte akte. AP
Vojvodina ima svoje simbole, koje ureuje svojim aktima. Novi Sad je oznaen kao
glavni, administartivni centar i sedite pokrajinskih organa.
87

to se tie AP Kosovo i Metohija, iji se status od 1999. godine nalazi u fazi

meunarodnog reavanja, podseamo na nekoliko poznatih injenica. Posle
masovnih demonstracija i pokuaja ugroavanja teritorijalnog integriteta Srbije od
1989. godine, Skuptina Socijalistike Republike Srbije donela je Zakon o
prestanku rada Skuptine i Izvrnog vea te pokrajine.
Prava tih organa preuzeli su republiki organi, a nakon donoenja Ustava od 1990.
godine bilo je predvieno da se u toj pokrajini odre izbori i konstituiu pokrajinski
organi. Zbog nepristajanja albanske veine na ustavna reenja, do toga nije dolo.
Takvo stanje je odravano sve do izbijanja velike teroristike pobune i neuspelih
pregovora" u Rambujeu i Parizu, nakon ega je 1999. godine usledila intervencija
NATO snaga i bombardovanje SRJ. Rezolucijom 1244 SB UN na teritoriji Kosova i
Metohije zavedena je privremena uprava UN (UNMIK), koja upravlja tom
pokrajinom zajedno sa lokalnim kosovskim vlastima. Kosovski Albanci su,
meutim, protivno navedenoj rezoluciji UN jednostrano proglasili nezavisnost te
pokrajine (17. februara 2008), a Republika Srbija odluno odbila priznanje tog
nelegalnog ina. Uprkos tome, nezavisnost Kosova je dobila priznanje jednog
broja drava (preko ezdeset). Na inicijativu Srbije, rezolucijom Generalne
skuptine UN zatraeno je od Meunarodnog suda pravde savetodavno miljenje
o legalnosti jenostranog akta kosovskih Albanaca. Po dobijanju tog miljenja,
usvojena je 9. septembra 2010. godine u Generalnoj skuptini UN rezolucija kojom
su Srbija i lokalne kosovske vlasti pozvane na dijalog, uz posredovanje EU.
IX. LOKALNA SAMOUPRAVA
1. Pojam lokalne samouprave I jedinice lokalne samouprave
Lokalna samouprava kakvu danas poznajemo ima veoma stare korene, a u
savremenim drutvima ona predstavlja vlast u lokalnim zajednicama koju
organizuju i vre stanovnici tih zajednica. Oni sami upravljaju sopstvenim,
lokalnim poslovima. To su javni poslovi, poslovi vlasti, ali od lokalnog znaaja
(ureenje naselja, vodosnabdevanje, urbanizam, odravanje stambenih zgrada,
odravanje ulica i lokalnih puteva, lokalni javni prevoz, lokalni ekonomski razvoj,
osnovno obrazovanje, osnovna zdravstvena zatita, kultura, turizam i slini
poslovi).
Politika teorija u lokalnoj samoupravi vidi institucionalni odgovor na dve temeljne
potrebe modernog drutva: da postoji politika protivtea vlasti dravnih organa,
na jednoj strani, i da postoji posebna organizacija za redovno obavljanje poslova
kojima se zadovoljavaju lokalne potrebe, na drugoj strani. U prvoj funkciji, lokalna
samouprava se oznaava civilizacijskom tekovinom slobodarskog duha i bitnim
obelejem demokratskog ureenja. U drugoj funkciji, ona je delotvornija i
senzibilnija solucija u poreenju sa dekoncentracijom kao drugim moguim
modelom obavljanja lokalnih poslova.
Da bi se moglo govoriti o lokalnoj samoupravi, smatra se da je potrebno da ona
ispunjava sledea etiri uslova ili principa:
1) postojanje utvrenog kruga javnih poslova lokalnog karaktera koje jedinice
lokalne samouprave obavljaju samostalno, uz nadzor ustavnosti I zakonitosti koji
sprovode dravni organi;
2) slobodan izbor lokalnih organa i funkcionera i njihova odgovomost prema
biraima u lokalnoj zajednici (a ne prema dravnim organima);
88

3) postojanje pravne nezavisnosti jedinica lokalne samouprave, koja im se

garantuje zakonom i, jo bolje, ustavom, uz priznavanje svojstva pravnog lica i
predvianje sredstava za pravnu zatitu od posezanja dravnih organa; i
4) postojanje finansijske autonomije (posebnih izvora prihoda za ostvarivanje
funkcija) i lokalne imovine (imovine u svojini jedinice lokalne samouprave).
Osnovne principe o lokalnoj samoupravi na evropskom prostoru utvruje
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi od 1985. godine. U njoj su, pored etiri
ve navedena principa, utvreni i pojedini drugi principi. Tako, lokalna
samouprava ima pravo da bude konsultovana o odlukama dravnih vlasti koje se
tiu njenog poloaja i interesa. Njene granice ne mogu da se menjaju bez
prethodnog konsultovanja stanovnitva, koje se, po pravilu, vri putem
referenduma. Lokalna samouprava treba da ima dovoljno zakonskog prostora da
organizuje lokalnu upravu koja je njoj odgovarajua I ustrojena kao profesionalna
uprava. Nosioci funkcija u lokalnim organima vlasti treba da budu zatieni od
nelegalnih pritisaka i uticaja i da na svoje poloaje dolaze po unapred propisanoj
demokratskoj proceduri. Takoe, lokalna samouprava treba da uiva pravo na
saradnju sa drugim jedinicama lokalne samouprave u zemlji i inostranstvu, kao i
pravo na udruivanje u asocijacije lokalnih vlasti.
Za razliku od teritorijalne autonomije koja moe postojati samo na delu dravne
teritorije, kod lokalne samouprave vai pravilo da se ona organizuje na itavoj
dravnoj teritoriji. U svetu se koristi razliiti sistemi organizovanja lokalne
samouprave, a u svakoj zemlji postoje izvesne specifinosti njenog ureenja. Ipak,
za potrebe upoznavanja glavnih sistema najee se koriste sledee etiri
klasifikacije:
1) Jednostepena i viestepena lokalna samouprava. Ova klasifikacija ima za osnov
broj nivoa na kojima se lokalna samouprava organizuje. Jednostepena lokalna
samouprava podrazumeva samo jedan njen nivo i taj je sistem rei od sistema
lokalne samouprave na dva ili vie nivoa. Prvi stepen ine najmanje jedinice,
najee optine. Drugi stepen podrazumeva ire podruje (okrug, distrikt, grad),
a trei i etvrti su obino regionalnog znaaja. Kada postoji vie od jednog
stepena lokalne samouprave, njihov meusobni odnos moe biti ureen na naelu
hijerarhije ili kao dva samostalna nivoa.
2) Monotipska i politipska lokalna samouprava. Kada su jedinice lokalne
samouprave ustrojene na isti nain i sa istim nadlenostima, govorimo o
monotipskoj, a kada im se prua mogunost da se razliito organizuju i imaju
razliite nadlenosti - o politipskoj lokalnoj samoupravi.
3) Neposredna i predstavnika lokalna samouprava. Prema nainu uea
graana u upravljanju poslovima lokalne samouprave, mogu se razlikovati sistemi
u kojima se odluuje neposredno od strane graana, sistemi koji su zasnovani na
posrednom ili predstavnikom odluivanju, kao I njihova kombinacija.
4) Nezavisna i podreena lokalna samouprava. Prema stepenu nezavisnosti od
dravnih vlasti, razlikuju se sistemi u kojima lokalna samouprava uiva vei
stepen samostalnosti od dravnih organa i sistemi u kojima je ona podreena tim
organima.
Postojei sistem lokalne samouprave u Srbiji je jednostepen i monotipski, s tim to
je monotipnost donekle ublaena postojanjem gradova. Inae, naa lokalna
samouprava je imala veoma dugu i burnu evoluciju. U socijalistikoj Jugoslaviji
umesto lokalne samouprave uvodi se komunalni sistem, koji lokalne vlasti
89

integrie u jedinstveni sistem vlasti. I sam pojam lokalne samouprave nestaje iz

upotrebe sve do Ustava od 1990. godine.
Meutim, taj ustav ini samo blagi pomak ka pravoj lokalnoj samoupravi, jer su po
njemu optine bile liene prava na sopstvenu imovinu, a itava vlast je bila
koncentrisana na dravnom nivou.
Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2002. godine i novim Ustavom konano se
konstituie jedan savremeni sistem lokalne samouprave, koji se zaokruuje novim
Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2007. godine. Optinama se vraa pravo na
imovinu u sopstvenoj svojini, a to pravo je oivotvoreno tek donoenjem Zakona o
javnoj svojini (2011). Osnovni ustavni principi o lokalnoj samoupravi poivaju na
istim onim sadrajima koje utvruje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.
Jedinice lokalne samouprave su optine, gradovi i grad Beograd. Osnivaju se i
njihova teritorija i sedita odreuju zakonom (zakon o teritorijalnoj
organizaciji). Osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jediriice lokalne samouprave
obavezno prethodi referendum na teritoriji jedinice lokalne samouprave
(savetodavni referendum).
Optine su osnovne jedinice lokalne samouprave i obrazuju se na itavoj teritoriji
Republike. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, optina se obrazuje za podruje
jednog ili vie naseljenih mesta, na kome ima najmanje 10.000 stanovnika, a po
izuzetku i na podruju sa manje od tog broja stanovnika. Ukupan broj optina u
Srbiji iznosi 150, od ega je 83 optine na podruju centralne Srbije, 39 na
podruju Vojvodine i 28 na podruju Kosova i Metohije.
Grad je definisan kao jedinica lokalne samouprave koja predstavlja ekonomski,
administrativni, geografski i kultumi centar ireg podmja I ima vie od 100.000
stanovnika, a po izuzetku manje od tog broja. Do kraja 2007. godine, tj. donoenja
novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji, bilo je svega pet gradova (pored
Beograda, taj status imali su Novi Sad, Kragujevac i Ni, kao i Pritina).
Navedenim zakonom je broj gradova povean na 24. Grad ima nadlenosti kao i
optina, s tim to mu se zakonom mogu poveriti i druge nadlenosti (tj. moe
imati ire nadlenosti od optine). Na teritoriji grada mogu se obrazovati dve ili
vie gradskih optina, a njihovo obrazovanje i poslovi koje vre opredeljuju se
statutom grada (postoje samo u Beogradu i Niu). Gradske optine oigledno
nemaju isti status kao optine van gradova. One u Ustavu i zakonu i nisu
oznaene kao jedinice lokalne samouprave. Organi grada su: skuptina grada,
gradonaelnik, gradsko vee i gradska uprava.
Poloaj grada Beograda je, pri tom, poseban zbog injenice da je glavni grad i taj
se poloaj ureuje posebnim zakonom o glavnom gradu (koji je po prvi put donet
krajem 2007. godine) i statutom grada. I on ima nadlenosti koje su Ustavom i
zakonom poverene optini i gradu, kao i dodatne nadlenosti koje mu se
poveravaju Zakonom o glavnom gradu. U svom sastavu, Beograd ima 17 gradskih
optina.
2. Izvorni i povereni poslovi optine
Optine obavljaju dve vrste poslova: izvorne i poverene poslove
Izvorni poslovi optine su:
1) ureivanje i obezbeivanje obavljanja I razvoja komunalnih delatnosti i
lokalnog prevoza, korienja graevinskog zemljita i poslovnog prostora;
90

2) staranje o izgradnji, odravanju i korienju lokalnih puteva i ulica i drugih

javnih objekata od optinskog znaaja, razvoju i unapreenju turizma, zanatstva,
ugostiteljstva i trgovine, zadovoljavanju potreba graana u oblasti prosvete,
kulture, zdravstvene i socijalne zatite, deje zatite, sporta i fizike kulture;
3) staranje o zatiti ivotne sredine i zatiti od elementamih i drugih nepogoda,
kao i o zatiti kultumih dobara od optinskog znaaja; 4) zatitu, unapreenje i
korienje poljoprivrednog zemljita; i
5) obavljanje i drugih poslova odreenih zakonom.
Pored navedenih poslova, optina donosi svoj budet i zavrni raun, urbanistiki
plan i program razvoja optine, utvruje simbole optine i njihovu upotrebu, stara
se o zatiti i unapreenju ljudskih i manjinskih prava i o javnom informisanju od
znaaja za optinu, upravlja svojom imovinom i propisuje prekraje za povrede
optinskih propisa.
Poslovi u poverenom delokrugu optine nastaju poveravanjem odreenih poslova,
odnosno pitanja iz nadlenosti drave. Poveravanje je mogue samo zakonom, a
optina poverene poslove obavlja za potrebe drave i pod punom njenom
kontrolom. Opti cilj i kriterijume za poveravanje poslova utvruje Ustav na
sledei nain: ,,U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza
graana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za ivot i rad,
zakonom se moe poveriti obavljanje odreenih poslova iz nadlenosti Republike
Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave" (lan 137. stav 1). O
poveravanju pojedinih pitanja govori lan 178. Ustava.
I autonomna pokrajina ima pravo da optinama na svom podruju poveri
odreene poslove iz svog izvornog delokruga. To znai, da pokrajina ne moe
optinama poveravati poslove koje je njoj Republika poverila. Za obavljanje
poverenih poslova Republika, odnosno pokrajina, duna je da optini obezbedi
posebna sredstva.
Nadzor nad obavljanjem poverenih poslova je potpun, jer obuhvata kako nadzor u
pogledu ustavnosti i zakonitosti, tako i nadzor u pogledu celishodnosti obavljanja
poverenih poslova (konkretni oblici tog nadzora prouavaju se u okviru upravnog
prava). Za razliku od nadzora nad obavljanjem poverenih poslova, nadzor drave
nad obavljanjem poslova iz izvornog delokruga optine je ui i drugaije je
prirode, a o njemu se govori ovde u okviru posebnog pitanja. Kao to je
napomenuto, grad ima iste nadlenosti kao i optina, s tim to se gradu mogu
poveriti dodatne nalenosti zakonom. Saglasno tome, Zakonom o lokalnoj
samoupravi utvreno je pravo gradova da obrazuju komunalnu policiju kao svoju
posebnu slubu (ta je sluba blie ureena Zakonom o komunalnoj policiji od
2009. godine). Zakonom o glavnom gradu utvrene su i izvesne dodatne
nadlenosti grada Beograda (u oblastima putne privrede, vodoprivrede, zatite od
poara i javnog informisanja).
3. Finansiranje poslova optine
Poslovi optine finansiraju se iz izvornih prihoda optine, budeta Republike Srbije
i budeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila optinama
obavljanje poslova iz svoje nadlenosti. Konkretnije ureenje naina finansiranja
sadri Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006). Prema njegovim
reenjima, optine se finansiraju iz tri vrste prihoda: (1) izvornih javnih prihoda
(porez na imovinu, naknada za korienje graevinskog zemljita, lokalne
91

komunalne takse i drugo); (2) javnih prihoda koje im Republika ustupa (od
odreenih poreza i naknada ubranih na njihovom podruju, kao to je, na primer,
porez na zarade u kom uestvuju sa 80% od 2011. godine); I (3) sredstava koje im
Republika prenosi iz svog budeta (transferna sredstva). U sluaju optina sa
podruja pokrajina, u te prihode treba pridodati i sredstva koja se optinama
prenose iz pokrajinskog budeta. Pod lokalnim komunalnim taksama treba
razumeti lokalne dabine koje se odlukom skuptine optine i grada mogu uvoditi
za korienje prava, predmeta i usluga, utvrenih zakonom.
Ve je pomenuto da je optinama i autonomnim pokrajinama tek novim Ustavom
priznato pravo na sopstvenu imovinu, kao i da je optinska imovina, kao oblik
javne svojine, odreena Zakonom o javnoj svojini. Takvu imovinu i u uporednom
pravu ine javni domen (lokalni putevi, ulice, trgovi) i privatni domen (dobra u
svojini optine kao pravnog lica). Uspostavljanjem svojinskih prava, optine
konano dobijaju sva obeleja pravnog lica i mogu biti nosioci prava, obaveza i
odgovornosti, ukljuujui i mogunost javnog zaduivanja.
4. Uee graana u obavljanju poslova lokalne samouprave
Ustavom se jami pravo graana na lokalnu samoupravu, kao pravo kojim se
ograniava vlast dravnih organa. To svoje pravo, graani ostvaruju, kao i u
sluaju teritorijalne autonomije, neposredno i preko svojih slobodno izabranih
predstavnika (poluneposredna demokratija). Zakon o lokalnoj samoupravi
predvia tri oblika neposrednog uea graana u odluivanju o poslovima
lokalne samouprave. To su: referendum, graanska inicijativa i zbor graana. Pri
tom je samo referendum oblik donoenja odluka, dok su ostala dva oblici uea
graana u predlaganju reavanja pitanja.
Referendum se moe raspisati za itavo podruje optine (optinski referendum)
ili na delu tog podruja. Odluku o raspisivanju donosi skuptina optine, po
sopstvenoj inicijativi ili na zahtev graana. Mada ne postoji ni jedno pitanje za
koje je zakonom ili statutima utvrena obaveza raspisivanja referenduma (tzv.
obavezni referendum), skuptina je duna da raspie referendum kada graani
podnesu zahtev u skladu sa zakonom i statutom optine. Takav zahtev treba da
bude potpisan od najmanje 10% biraa. Odluka na referendumu je doneta ako se
za nju izjasnila veina graana koji su glasali, pod uslovom da je glasalo vie od
polovine ukupnog broja biraa. Referendum na delu teritorije optine odrava se o
pitanjima koja se odnose na potrebe i interese stanovnika tog dela teritorije (na
primer, za naseljeno mesto).
Graanskom inicijativom birai predlau skuptini optine da donese opti akt ili
da na drugi nain rei neko pitanje iz izvornog delokruga. Prema Zakonu o lokalnoj
samoupravi, statutom optine utvruje se broj potpisa biraa potreban da
punovanost inicijative, s tim to taj broj ne moe biti manji od pet odsto biraa.
Krajnji domet inicijative sastoji se u obavezivanju skuptine da se izjasni o
predlogu sadranom u inicijativi I potom obavesti podnosioce da li prihvata ili
odbija predlog.
Zborovi graana odravaju se za delove teritorije optine, a na njima se raspravlja
i daju predlozi o pitanjima iz nadlenosti organa optine. Na zborovima se graani
mogu i da konsultuju o vanijim pitanjima i predlozima za njihovo reavanje.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, skuptina I drugi organi optine imaju
92

dunost da u roku od 60 dana razmotre predloge zbora graana, zauzmu o njima

stav i o tome obaveste graane.
Istim zakonom je predvieno da se na podruju optina mogu osnivati mesne
zajednice i drugi oblici mesne samouprave, kao oblik interesnog povezivanja
graana radi reavanja pitanja od zajednikog interesa. Oblici mesne samouprave
osnivaju se odlukom skuptine optine, kojom se ureuju
i njihovi poslovi, organizacija i nain finansiranja. Optina moe da njima poveri
obavljanje odreenih poslova iz svog izvornog delokruga. Oblici mesne
samouprave imaju statut kao osnovni pravni akt, kao i svojstvo pravnog lica u
okviru prava i dunosti utvrenih tim statutom i optinskom odlukom o osnivanju.
Sredstva za njihov rad ine sredstva koja im prenosi optina, sredstva koja
graani obezbede samodoprinosom, sredstva od naknada za usluge, pokloni i
druga sredstva.
5. Organizacija, nadlenost i akti optinskih organa
Optina, kao i pokrajina, ima pravo da svojim statutom propie ureenje i
nadlenost svojih organa. Upravo se u irini tog prava optine vidi razlika izmeu
njenog statusa i statusa pokrajine, jer pokrajina svoje organe ureuje samo u
skladu sa Ustavom, a optina u skladu sa Ustavom z zakonom.
To znai da se osnovni izgled optinskih organa i njihove nadlenosti, osim u
Ustavu, blie ureuju zakonom, tako da se odredbe optinskog statute u tom delu
moraju kretati u granicama ne samo Ustava, ve i zakona.
Inae, Ustav predvia da optina, kao svoj najvii predstavniki organ, ima
skuptinu, koju ine odbornici. Biraju se na period od etiri godine, na
neposrednim izborima tajnim glasanjem, a nain njihovog izbora propisuje se
zakonom (opet razliito od izbora poslanika pokrajinske skuptine). I u sastavu
skuptine optine treba da bude obezbeena srazmema zastupljenost nacionalnih
manjina. Izbori odbornika u skuptinu optine odvijaju se prema odredbama
Zakona o lokalnim izborima (2007). Primenjen je proporcionalni izborni sistem, a
itava optina predstavlja jednu izbornu jedinicu. Raspodela mandata obavlja se
primenom sistema najveeg kolinika. Uporedna reenja, meutim, po pravilu
usvajaju veinski tip izbornog sistema ili neki modalitet meovitog izbornog
sistema kao adekvatniji za lokalni nivo.
Skuptina je nosilac normativne funkcije (donosi statut kao najvii pravni akt
optine i druge opte akte iz svoje nadlenosti), usvaja budet i zavrni raun
optine, donosi plan razvoja i prostorni plan optine, raspisuje optinski
referendum i vri druge poslove. Ona odluuje i o izboru izvrnih organa optine,
u skladu sa zakonom i statutom.
Prema zakonu, skuptina optine ima od 19 do 75 odbornika (u okviru tih brojeva,
statutom optine odreuje se taan broj odbornika). Izvrni organi u optini su
predsednik optine i optinsko vee, koje bira skuptina optine. Inae,
predsednik optine i gradonaelnik u gradu bili su po ranijem zakonu definisani
kao nosioci izvrne funkcije u optini, odnosno gradu, i birani na neposrednim
izborima, na vreme od etiri godine. Pored tri navedena organa i optinske
uprave, u optinama se osnivaju saveti za meunacionalne odnose kao obavezni
organi optina sa nacionalno meovitim sastavom stanovnitva, a zatim i
odreeni fakultativni organi (zatitnik graana). Uz njih, optine mogu da osnivaju
Svoj ejavne slube.
93

Optinska uprava se obrazuje po dva osnovna modela:

(1) kao jedinstvena sluba (jedna optinska uprava) u optinama do 50.000
stanovnika I
(2) kao optinske uprave za pojedine oblasti (tj. dve ili vie optinskih uprava) u
optinama koje imaju vie od 50.000 stanovnika.
Radom optinske uprave rukovodi naelnik (naelnici) optinske uprave. Sve to
je reeno za optinu vai i za gradove. Jedino se skree panja na razliite nazive
gradskih organa: skuptina grada, gradonaelnik, gradsko vee, gradska uprava i
drugo. Postoji i ustavna mogunost da se zakonom
drugaije uredi izbor izvrnih organa grada (lan 191. stav 5).
Osnovni i najvii pravni akt optine i grada jeste statut. Donosi ga skuptina
optine, odnosno grada. Njegovu sadrinu, odnosno odreena pitanja koja se
njime ureuju, propisuje Ustav, a u Ustavu je utvreno i da svi opti akti optine i
grada moraju biti saglasni njihovim statutima (lan
195. stav 3). Pored statuta, u optinama i gradovima se donose i drugi opti akti,
od kojih se u Ustavu pominju odluke kao tipini i najvaniji opti akti. Za sve opte
akte optine i grada vae ustavna pravila o objavljivanju I stupanju na snagu,
propisana u okviru dela Ustava posveenog ustavnosti I zakonitosti. Isto tako,
pojedinani akti i radnje organa optina moraju biti zasnovani na zakonu i podleu
kontroli zakonitosti pred sudom u upravnom sporu.
6. Nadzor drave nad lokalnom samoupravom
U samom pojmu lokalne samouprave nalazi se izvestan stepen njene
samostalnosti od drave kada obavlja poslove u izvornom delokrugu. Bez te vrste
samostalnosti lokalna samouprava ne moe ni postojati. I sama re samouprava
nam govori da se ona sastoji u samostalnom upravljanju odreenim poslovima.
Isto znaenje ima i engleski termin local self-government.
Na drugoj strani, drava ne moe ostaviti bez ikakvog nadzora vrenje izvornih
poslova organa lokalne samouprave. Nadzor dravnih vlasti mora, dakle,
postojati, ali da bi bio primeren ideji lokalne samouprave, on se svodi na nadzor
ustavnosti i zakonitosti.
Prema Ustavu, Vlada u vrenju nadzora nad radom optine raspolae sa dva
posebna sredstva:
1) pravom i dunou da obustavi od izvrenja opti akt optine za koji smatra da
nije saglasan Ustavu ili zakonu i da u roku od pet dana pred Ustavnim sudom
pokrene postupak za ocenjivanje njegove ustavnosti ili zakonitosti; i
2) pravom da, pod uslovima odreenim zakonom, raspusti skuptinu optine
(prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, to pravo Vlada ima u tri sluaja: kada
skuptina ne zaseda due od tri meseca, kada ne donese budet ili statut u roku
utvrenom zakonom i ako ne izabere predsednika optine i optinsko vee u roku
od mesec dana od dana konstituisanja skuptine ili od dana njihovog razreenja ili
ostavke). Istovremeno sa rasputanjem skuptine, Vlada imenuje privremeni
organ koji obavlja poslove iz nadlenosti skuptine, vodei rauna o politikom i
nacionalnom sastavu rasputene skuptine optine.
Navedena ustavna ovlaenja podrazumevaju zakonsku razradu odreenih
kontrolnih mehanizama, pomou kojih bi organi dravne uprave mogli da predlau
Vladi preduzimanje mera nadzora ili da sami obavljaju nadzor. Prema reenjima iz
Zakona o dravnoj upravi i Zakona o lokalnoj samoupravi, organi dravne uprave
imaju pravo da od optinskih organa trae izvetaje, podatke i obavetenja o
94

obavljanju poslova iz izvomog delokmga, kao i o pitanjima od interesa za

ostvarivanje uloge i rad organa Republike. Uz to, nadleno ministarstvo ima pravo
da pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti statuta, propisa ili dmgog
opteg akta optine i grada pred Ustavnim sudom. Takoe, ministarstvo nadleno
za poslove lokalne samouprave ima pravo da ukae skuptini optine i grada na
to da opti akt organa optine i grada nije u saglasnosti sa statutom, pa ako
skuptina ne postupi po predlogu, ministarstvo moe pokrenuti postupak pred
Upravnim sudom i predloiti Vladi da obustavi od izvrenja taj akt. Konano, isto
ministarstvo ima pravo da predloi lokalnoj skuptini da pojedinani akt lokalnog
organa i slube, protiv kog nije obezbeena sudska zatita, ukine ili poniti, pa
ako skuptina ne postupi po tom predlogu, ministarstvo moe ukinuti ili ponititi
sporni akt. Na teritoriji pokrajina, odreena nadzorna ovlaenja nad lokalnom
samoupravom imaju i pokrajinski organi.
Na pitanje da li je nadzor nad lokalnom samoupravom efikasan, nije teko dati
negativan odgovor. Naroito je nerazvijen preventivni nadzor, a naknadni nadzor
je nedovoljno sistematian.
7. Zatita lokalne samouprave
Lokalna samouprava uiva zatitu od uzurpacije njenih prava, kako od strane
dravnih organa, tako i od strane pokrajinskih organa. Ustav predvia dva pravna
sredstva za zatitu lokalne samouprave.
Prvo je pravo albe Ustavnom sudu zbog onemoguavanja vrenja nadlenosti
optine, i to putem pojedinanog akta ili radnje dravnog organa ili organa
pokrajine.
Drugo sredstvo omoguuje zatitu od povreda prava optine uinjenih putem
optih akata Republike ili pokrajine. U tom sluaju, optina ima pravo da pred
Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona ili
drugog opteg akta.
X. USTAVNOST U VANREDNOM I RATNOM STANjU
1. Pojam vanrednog i ratnog stanja
Prema bogatom istorijskom iskustvu, sloboda, svojina i druge vrednosti liberalnog
ustavnog ureenja, pa i itavo to ureenje, najoitije se dovode u pitanje
privremenom koncentracijom moi u vreme rata i vanrednog stanja.
Tada se kao primami cilj postavlja odbrana zemlje ili neutralisanje neke drage
izuzetne opasnosti. Radi ostvarenja tog cilja se donose tzv. ratni zakoni I uredbe i
u njima utemeljuju iroka ovlaenja dravnih organa, umesto njihovih
uobiajenih ovlaenja. Takva ovlaenja ne smeju biti koriena van potreba
odbrane zemlje ili otklanjanja vanredne opasnosti, a ukoliko se radi 0 vanrednom
stanju onda su takva ovlaenja legitimna samo dok se koriste za odbranu
ustavnog poretka. Osnovno je, dakle, da legalitet ni u vanrednom stanju ,,ne
odlazi sasvim na odmor, nego da se tada stvaraju mogunosti za ira zakonska
ogranienja odreenih ljudskih prava, u meri koja je najnunija i srazmema cilju. U
teoriji ustavnog prava se istie da svi ustavi poznaju neki aranman za
prevladavanje kriznih stanja i da ti aranmani poivaju na koncentraciji ovlaenja
u mkama izvrne vlasti a na raun zakonodavne (privremeni poremeaj ustavnih
nadlenosti). Takvi se aranmani oznaavaju imenom ustavne diktature ili
95

krizne vladavine, poznati su jo od antikih vremena i njihova je osnovna svrha

u prevladavanju krize radi povratka redovnom funkcionisanju ustava. Upravo zbog
takvog znaaja ove materije, osvmuemo se na norme Ustava o vanrednom i
ratnom stanju, koje su sadrane u lanovima 200. do 202, u delu Ustava
posveenom ustavnosti i zakonitosti.
Vanredno stanje proglaava Narodna skuptina kada javna opasnost ugroava
opstanak drave ili graana, a odluka o vanrednom stanju vai najdue 90 dana,
uz mogunost produenja za isto toliko vremena. Ovde se, bez veeg napora,
moe primetiti da su pojmovi javna opasnost i ugroavanje opstanka drave ili
graana" prilino neodreeni (to se koristi i u uporednoj praksi, a pravda
potrebom da se takvim pojmovima obuhvate razliite mogue opasnosti), kao i da
je period vremena na koji se moe protegnuti trajanje vanrednog stanja prilino
dug. Kada proglasi vanredno stanje, Narodna skuptina moe propisati mere
kojima se odstupa od Ustavom zajemenih ljudskih i manjinskih prava. O tim
odstupanjima govori se u okviru posebnog pitanja.
Za vreme vanrednog stanja, Narodna skuptina se sastaje bez posebnog poziva i
ne moe biti rasputena. Za sluaj da Narodna skuptina nije u mogunosti da se
sastane, vanredno stanje mogu zajednikom odlukom proglasiti predsednici
Republike, Narodne skuptine i Vlade, a mere odstupanja moe tada uredbom
propisati Vlada uz supotpis predsednika Republike. Odluku o proglaenju
vanrednog stanja i uredbu o merama odstupanja potvruje Narodna skuptina u
roku od 48 sati, odnosno im bude u mogunosti da se sastane. Ako Narodna
skuptina ne potvrdi tu odluku, odnosno uredbu, one prestaju da vae. Ista pravila
koja su utvrena za proglaavanje vanrednog stanja u naelu vrede i za ratno
stanje: proglaava ga Narodna skuptina, a kada ona nije u mogunosti da se
sastane - odluku o proglaenju zajedniki donose predsednici Republike, Narodne
skuptine i Vlade. Proglaavajui ratno stanje, Narodna skuptina moe propisati
mere kojima se odstupa od Ustavom zajemenih ljudskih i manjinskih prava.
Kada, meutim, ona nije u mogunosti da se sastane, takve mere zajedniki
utvruju sva tri predsednika (to predstavlja razliku u poreenju sa vanrednim
stanjem, kod koga takve mere uredbom propisuje Vlada uz supotpis predsednika
Republike). Sve mere propisane u periodu ratnog stanja potvruje Narodna
skuptina kad bude u mogunosti da se sastane.
Ovome treba dodati da je u posebnoj odredbi Ustava utvrena zabrana promene
Ustava za vreme ratnog ili vanrednog stanja (lan 204).
2. Odstupanja od ljudskih prava
Mere kojima se privremeno odstupa od ljudskih prava imaju naroiti karakter, jer
se mogu uvesti jedino u vanrednim prilikama, kakve su vanredno i ratno stanje i
primenjivati dok takva stanja traju. Mogunost privremenog odstupanja od
ljudskih prava ureuje se u ustavima, obino u okviru posebnih odredaba o
vanrednom i ratnom stanju, a ne kod pojedinih prava (kao to je sluaj sa
ureivanjem mogunosti ogranienja tih prava zakonom u redovnim prilikama).
Pretpostavka za propisivanje mera kojima se privremeno odstupa od ljudskih
prava jeste prethodno zvanino proglaenje vanrednog ili ratnog stanja. Zahtev
da vanredno ili ratno stanje budu proglaeni zvaninim putem podrazumeva
odluku donetu od strane nadlenih dravnih organa, utvrenih ustavom.
96

Zbog nune neodreenosti pojma vanrednog stanja, ali i mogunosti da pojedine

drave takvo stanje proglase proizvoljno i time suspenduju odreena ljudska
prava, Evropska komisija za ljudska prava i Evropski sud za ljudska prava (organi
ustanovljeni Evropskom konvencijom o ljudskim pravima) utvrdili su izvesna
merila kao meunarodno prihvatljive razloge za proglaenje vanrednog stanja.
Prema tim merilima, opasnost mora biti izuzetna, neposredna, pretiti itavoj
dravi i ugroavati organizovani ivot u zemlji. Ukratko, svrha proglaenja
vanrednog stanja treba da bude legitimna, a to e biti ako cilj takve odluke nije
sraunat na uvoenje diktature ili krenje ljudskih prava, ve na otklanjanje
ozbiljnih opasnosti i brzi povratak zemlje normalnom funkcionisanju ustavnog
sistema i punom uivanju ljudskih prava.
Drava koja propisuju mere odstupanja od ljudskih prava stoji pod izvesnim
meunarodnim nadzorom. Ona je, prema lanu 4. Meunarodnog pakta o
graanskim i politikim pravima, duna da o tom inu odmah obavesti
Generalnog sekretara UN, sa navoenjem ljudskih prava od kojih se odstupa i
razloga zbog kojih je to uinila. Isto tako, duna je da uini novo saoptenje na
dan okonanja odstupanja od ljudskih prava. Identine obaveze sadri i lan 15.
Evropske konvencije 0 ljudskim pravima, s tim to se u ovom sluaju obavetenja
podnose generalnom sekretaru Saveta Evrope.
Posledica mera odstupanja od odreenih ljudskih prava su veoma ozbiljne, jer se
sastoje u privremenom opozivanju (derogiranju ili suspendovanju) tih prava, tj. u
nemogunosti njihovog privremenog uivanja. Zbog toga se postavlja jedan broj
vanih zahteva kojima akti odstupanja od ljudskih prava treba da udovolje.
Najpre, zahteva se da odstupanja budu samo ,,u najnunijoj meri koju iziskuje
hitnost situacije (lan 15. Evropske konvencije o ljudskim pravima), odnosno
samo ,,u obimu strogo odreenom zahtevima situacije (lan 4. Meunarodnog
pakta o graanskim i politikim pravima). U naem Ustavu se taj zahtev izraava
tako to se kae da su mere odstupanja dozvoljene samo u obimu u kojem je to
neophodno" (lan 202. stav 1). Drugo, takve mere ne smeju biti u neskladu sa
obavezama drave koje joj namee meunarodno pravo. I tree, mere odstupanja
ne smeju dovoditi do diskriminacije na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti,
nacionalne pripadnosti ili drutvenog porekla (lan 202. Stav 2). Preostala dva
zahteva tiu se ogranienog trajanja mera i prava od kojih se ne moe odstupati.
Privremenost ulazi u red sutinskih obeleja same ideje o mogunosti odstupanja
od ljudskih prava i, kao to je reeno, mere odstupanja od ljudskih prava u
vanrednom stanju vae najdue 90 dana, s tim to se po isteku tog roka mogu
obnoviti za isti period vremena. Mere odstupanja koje propisuje Vlada podleu
naknadnoj kontroli i odobrenju Narodne skuptine. Vlada je zato duna da uredbu
o takvim merama podnese na potvrdu Narodnoj skuptini u roku od 48 sati od
donoenja, odnosno im Narodnaskuptina bude u mogunosti da se sastane. Ako
Narodna skuptina tu uredbu ne potvrdi ili je Vlada ne podnese na potvrdu, mere
odstupanja prestaju da vae u roku od 24 sata od poetka prve sednice Narodne
skuptine odrane po proglaenju vanrednog stanja.
Sa merama odstupanja od ljudskih prava u ratnom stanju stvari stoje drukije
utoliko to se trajanje takvog stanja ne moe unapred znati. Zbog toga se
Ustavom utvruje samo to da sve mere propisane u periodu ratnog stanja
potvruje Narodna skuptina kad bude u mogunosti da se sastane (lan 201.
stav 5).
97

Privremena odstupanja su mogua samo u odnosu na pojedina Ijudska prava. To

znai da postoje i ljudska prava od kojih se ne moe nikada odstupati i koja se
zbog toga nazivaju neprikosnovenim Ijudskim pravima. Spisak tih prava prema
naem Ustavu obuhvata 17 prava, meu kojima su pravo na ivot i nepovredivost
fizikog i psihikog integriteta, zabrana ropstva, poloaja slinog ropstvu i
prinudnog rada, pravo na pravino suenje, pravo na dravljanstvo, sloboda misli,
savesti i veroispovesti i jo neka prava.
Kompletan spisak tih prava (sa lanovima Ustava u kojima su zajemena)
obuhvata: pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj linosti (23), pravo na ivot
(24), nepovredivost fizikog i psihikog integriteta (25), zabranu ropstva, poloaja
slinog ropstvu i prinudnog rada (26), postupanje s licem lienim slobode (28),
pravo na pravino suenje (32), pravnu sigurnost u krivinom pravu (34). pravo
na pravnu linost (37), pravo na dravljanstvo (38), slobodu misli, savesti i
veroispovesti (43), prigovor savesti (45), slobodu izraavanja nacionalne
pripadnosti (47), zabranu izazivanja rasne, nacionalne i verske mrnje (49). pravo
na zakljuenje braka i ravnopravnost suprunika (62), slobodu odluivanja o
raanju (63), prava deteta (64) i zabranu nasilne asimilacije (78).
Ostala ljudska prava mogu, dakle, biti podvrgnuta privremenom odstupanju.
Takva prava su, na primer, pravo na linu slobodu i dopunska prava lica lienih
slobode (61. 27, 29, 30. i 31), posebna prava okrivljenog (lan 33), sloboda
kretanja, nepovredivost stana i tajne pisama (l. 39. Do 41), sloboda delovanja
crkve i verske zajednice (lan 44), sloboda miljenja i izraavanja (lan 46),
sloboda medija i pravo na obavetenost (l. 50. i 51), izborno pravo i druga
politika prava, prava na imovinu, nasleivanje, rad, trajk i druga prava. Koja e
od tih prava biti izloena odstupanjima i u kom obimu, zavisi od tipa i zahteva
konkretne situacije, odnosno procene koju o tome uini organ nadlean za
propisivanje mera odstupanja. Kontrola te procene, kao i samih mera odstupanja,
postoji u obliku naknadne kontrole.
ORGANIZACIJA PRAVOSUA
I. SUDOVI
l. Pojam suda i sudske funkcije
Sudovi su dravni organi koji vre sudsku vlast i u tome su nezavisni od
zakonodavne i izvrne vlasti. Kao posebni i nezavisni dravni organi, sudovi su
nastali u novom veku, posle Velike francuske revolucije. Izuzetak predstavlja
Engleska, u kojoj se oni formiraju krajem 17. veka. Funkcija suenja pripadala je
do tada monarhu i parlamentu. Monarh je bio glavni nosilac funkcije suenja sve
do pred kraj srednjeg veka, a poslove suenja obavljali su i feudalci, crkva,
samoupravni i od monarha zavisni sudovi.
Parlament je pri kraju srednjeg veka preuzeo od monarha fimkciju suenja,da bi
se ona onda od njega odvojila kao posebna funkcija koja pripadasudovima.
Nezavisnost sudske vlasti predstavlja samu sutinu ustavne vladavine, uslov bez
kojeg, po reima Monteskjea, nema slobode (kao ni bez razdvajanja zakonodavne
i izvrne vlasti). Ako bi izvrna vlast, pisao je Harold Laski, udeavala sudske
odluke prema svojim eljama, ona bi bila neogranieni gospodar drave. U
takvom poretku stvari oigledno ne bi bilo mesta pravdi. A pravda je od Platona
na ovamo, podsea Karl Fridrih, tumaena kao primarna ili akjedina svrha
idealne vladavine", odnosno temelj vladavine, kako se govorilo jo u starom Rimu
98

(iustitia regnorum fundamentum). U modemoj dravi, koja poiva na pravu,

pravda dobija izgled zakonske pravde i podrazumeva jednakost svih pred
zakonom. Stari koncept suenja, koji je postojao pre nastanka sudova kao
posebnih i nezavisnih organa, poivao je na suenju bez zakona, na nalaenju
pravde u nekim viim vrednostima.
Sudska funkcija u modernom dobu se sastoji u primenjivanju zakona na
pojedinane sluajeve radi reavanja sporova o pravu. Postojanje zakona,
odnosno prava, bilo ono pisano ili nepisano, ini temeljnu pretpostavku za
mogunost suenja. Kada reava sporove 0 pravu, sud tumai i primenjuje pravo
da bi na osnovu opte norme u svojoj presudi izrekao konkretno pravilo za sporni
sluaj. Sa stanovita suda, pravo se pojavljuje kao neophodna sistematizovana
celina autoritativnih smernica za odluivanje, navodi Rosko Paund.
Vezanost suda pravom izraava se naelom legaliteta, prema kome sudovi sude
na osnovu ustava, zakona i drugih optih akata, opteprihvaenih pravila
meunarodnog prava i potvrenih meunarodnih ugovora (lan 142. stav 2.
Ustava). Oni su, dakle, podreeni zakonu i vezani njime, pa ne mogu suditi
samovoljno ili po nalozima politiara ili pod kakvim drugim uticajima. Ipak, postoje
sluajevi u kojima sud nije do kraja vezan pravom. Takvi sluajevi obuhvataju
izuzetne mogunosti koje poznaju pojedini pravni sistemi i po kojima se sud, u
nedostatku pravnih pravila, moe rukovoditi prirodnom pravdom (prirodno pravo,
univerzalna pravda I razum) i principom pravinosti (equity). Takvi izuzeci ne
dovode u pitanje osnove naela legaliteta.
Od opteg shvatanja sudske vlasti kao vlasti izdavanja pojedinanih pravnih
pravila na osnovu i u granicama optih pravnih pravila (koje propisuje
zakonodavna vlast) postoji jedno znatnije odstupanje u vidu prakse precedenata
(presedana) u anglosaksonskom pravnom sistemu. Uloga anglosaksonskih sudova
je ira od sudova u zemljama sa evropskim kontinentalnim pravnim sistemom, jer
prvi mogu i da stvaraju precedente kada nema pravila zakona, a drugi ne mogu.
Precedent je pravilo postavljeno u prethodnoj odluci kojeg se sud mora drati u
narednoj odluci iste vrste.
Ranija odluka obavezuje sud da postupa po njoj, da se dri ve odluenog (stare
decisis), sve dok se sudska praksa ne izmeni. Na ovaj nain, obezbeuje se
usavravanje pravnog sistema (tj. popunjavanje pravnih praznina), njegov
kontinuitet i izvesnost (tj. izvesnost da e slini sluajevi biti reavani na slian
nain). Osim toga, precedenti pruaju sudu jednu dozu komoditeta, manjeg
napora u reavanju problema. S tim u vezi, Karl Fridrih navodi rei amerikog
sudije Kardoza (Cardozo), koji je mo precedenata ocenio kao mo ugaene
staze. Isti autor ukazuje da ovu drugu funkciju precedenata u evropskom
kontinentalnom pravu ima sudska praksa (usus fori), koju sudije, kao lanovi
jedne hijerarhijski organizovane birokratije, ue dugim egrtovanjem u sudu (pre
izbora za sudiju) i tokom svoje karijere koja poiva na ideji stalnosti.
Za pojam sudske funkcije bitno je postojanje spora o pravu. Po tome se sudska
funkcija razlikuje od funkcije uprave. I uprava, kao i sud, primenjuje zakon na
pojedinane sluajeve i, na osnovu toga, izdaje pojedinano pravno pravilo. U oba
sluaja se jedna pojedinana situacija podvodi pod pravilo zakona. Ali, upravna
akcija pokriva samo one situacije u kojima nema spora o tome da potpadaju pod
pravila odreenog zakona. im se pojavi spor o tome, takva situacija, kao spoma,
postaje sudska stvar: sud sada treba da odlui da li ona potpada pod pravila
99

odreenog zakona ili ne. Zato se kae da uprava reava vanspome pravne
situacije, a sud one koje su spome ili sporove o pravu.
Sudovi, dakle, reavaju sporove o pravu. Dve vrste takvih sporova ine sutinu
sudske funkcije. Prvo, to su sporovi izmeu privatnih lica o njihovim pravima i
obavezama, tzv. graanskopravne parnice, koje reava graanski sud. Dmgo, to
su sporovi koji se vode zbog uinjenog krivinog dela i izricanja sankcije - sporovi
o postojanju krivinog dela i kanjavanju poinioca. Njih reavaju krivini sudovi u
krivinom postupku. Uz te dve osnovne vrste sporova, sudska funkcija obuhvata i
reavanje niza drugih specijalnih vrsta sporova, kakvi su sporovi o zakonitosti
upravnih akata (upravni sporovi), izbomi sporovi, trgovinski, carinski, prekrajni,
radni I drugi sporovi.
Bez postojanja spora o pravu ne moe ni doi do pokretanja sudskog postupka.
Spor podrazumeva dve strane: jednu koja tvrdi da joj je uinjena nepravda
(povreeno neko pravo) i dmgu koju ona oznaava kao onog ko je uinio tu
nepravdu. Izmeu njih postoji spor, koji se iznosi sudu na reavanje.
Inicijativa prve strane je uslov za pokretanje sudskog postupka, to znai da sud
ne moe pokrenuti postupak bez spoljne inicijative. Ta inicijativa, dakle, uvek
dolazi od subjekta koji se nalazi van sudstva. On postavlja zahtev za reavanje
sporne situacije, a druga strana ima pravo da se brani od optubi
(kontradiktornos tpostupka). Sud odluuje u postupku koji se ureuje zakonom i
taj se postupak prilagoava potrebama reavanja odreenih vrsta sporova
(krivini sudski postupak, graanski sudski postupak i drugi).
Kad sud donese odluku u jednom sporu i njome razrei spornu situaciju, ta
njegova odluka (presuda) ima karakter zakonske istine, pa se kae da sudovi
izriu definitivan stav o pravu u pojedinanim sluajevima. Pravo tada glasi onako
kako je izrekao sud. Pravnosnano presuena stvar je zavrena stvar - res
iudicata. Otud pravilo o zabrani ponovnog suenja u istoj stvari (ne bis in idem).
Odluka suda je izvrna i moe se, kad je potrebno, sprovesti prinudnim putem.
Sudsku odluku ne mogu ni jedna dmga vlast ili privatno lice da osporavaju ili
menjaju. Bez donoenja nove sudske odluke, jedino se pomilovanjem ili
amnestijom moe da izreena kazna oprosti u celini ili delimino.
2. Ustavna naela o sudovima i suenju
Moderno sudstvo poiva na izvesnim naelima koja se tiu ureenja sudova,
naina suenja i nosilaca sudijske funkcije - sudija, kao i prava graana u
postupcima pred sudovima. Do tih se naela dolo stalnim unapreivanjem
shvatanja o znaaju sudske funkcije kao garanta slobode I ona su danas u samim
temeljima vladavine prava. Utvruju se ustavima, a razrauju u zakonima.
Pojedina od tih naela utvrena su i osnovnim meunarodnim dokumentima o
ljudskim pravima. Postoje i meunarodni dokumenti politike prirode koji naroito
razrauju naelo nezavisnosti sudova i garantije poloaja lica u sudskim
postupcima (Osnovna naela UN o nezavisnosti sudstva od 1985. godine i
Prepomka Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija od 1994.
godine). Osnovna naela o sudovima i suenju jesu:
1) Samostalnost i nezavisnost sudova. U svom radu, sudovi su samostalni i
nezavisni. Samostalnost podrazumeva organizacionu i funkcionalnu odvojenost
sudova od drugih vlasti (naroito od izvrne vlasti I javnog tuilatva), a
nezavisnost slobodu sudova od bilo kakvih politikih ili drugih pritisaka i meanja
100

u njihov rad. Njihove odluke ne moe niko menjati vansudskim putem (osim
pomenutog izuzetka u sluaju amnestije ili pomilovanja). Ovim se potvruje
pravilo da sud ima iskljuivu nadlenost u stvarima sudske prirode. Samo on
moe da menja svoje odluke u postupku njihovog preispitivanja (tj. vii sud moe
menjati odluke nieg suda). Sudska nezavisnost ima svoju granicu u naelu
legaliteta, a to znai da sud ne moe odluivati proizvoljno ili pod uticajima
drugih, ve da je u odluivanju podreen zakonu i vezan njime. Nezavisnost znai
i zahtev da se sudovi ne meaju u rad drugih vlasti, naroito uprave, izuzev
kada su ovlaeni da kontroliu zakonitost njenih akata. Isto tako, nezavisnost
suda podrazumeva zabranu njegovog meanja u politika pitanja drutva, izuzev
kada su ona predmet spora i imaju pravnu sadrinu. Nezavisnosti suda nije
protivna izvesna kontrola koja se obavlja u okviru tzv. pravosudne uprave ili
delatnosti ombudsmana, u oba sluaja bez meanja u tu nezavisnost.
2) Naelo dvostepenosti i pravo na albu. Suenje treba da se odvija u dve
instance (stepena), tako da stranke imaju mogunost da albom osporavaju
odluku suda (prvostepenu) i da o njihovoj albi odlui sud vieg stepena. U vezi sa
ovim naelom je i zahtev da sve odluke suda moraju biti obrazloene, kako bi se
videlo na kojim je injenicama i propisima sud zasnovao svoju odluku i omoguilo
korienje albe. Ovim putem se omoguuje instanciona kontrola sudskih odluka
unutar sudskog sistema i uklanjanje greaka u radu niih sudova od strane viih.
3) Zbornost suenja. Sudovi sude u veu, a samo zakonom se moe predvideti da
u odreenim stvarima (tj. po izuzetku) sudi sudija pojedinac. Osnovno pravilo je
da sudija pojedinac moe suditi samo u stvarima od manje vanosti. Suenje u
veu je jedna od garantija objektivnosti suda i kvalitetnijeg suenja. Zakonom se
odreuje koliko lanova imaju sudska vea (tri, pet ili vie lanova).
4) Uee graana u suenju. Pored profesionalnih sudija, u suenju uestvuju i
sudije porotnici. Ovo naelo u naem Ustavu, pri tom, nije postavljeno kao
apsolutno, jer je predviena mogunost da se zakonom propie da u odreenim
sudovima i u odreenim stvarima sude samo profesionalne sudije (lan 142. stav
5). Uee laika u suenju (sistem porote) prihvaeno je u mnogim zemljama
sveta. U korenu ideje o uvoenju laikog elementa u suenje bila je bojazan od
mogunosti da profesionalne sudije, kao slubenici drave, prilikom suenja slede
elje izvrne vlasti. Generalno, postoje dva sistema porotnog suenja. Po
anglosaksonskom sistemu, porota graana ima vaniju ulogu i ona u krivinim
stvarima odluuje 0 krivici optuenog, a profesionalni sudija odluuje o pravnim
pitanjima I izrie kaznu. Drugi sistem podrazumeva meovito sudsko vee,
sastavljeno od odreenog broja porotnika i profesionalnih sudija, koje
ravnopravno uestvuje u svih fazama suenja. Takav je i na sistem.
5) Javnost suenja. Svrha ovog naela je da obezbedi pravinije suenje, ali i
nezavisnost suda. Pod ovo naelo praktino potpada faza raspravljanja pred
sudom (javna rasprava) i samo izricanje presude, a ne i ostale faze sudskog
procesa (tj. faze koje prethode raspravi i faza donoenja presude). Javnost
rasprave moe se ograniiti, a to e biti sluaj kada se radi o zatiti tajne, morala,
interesa maloletnika ili drugih optih interesa. Kad je rasprava javna, njoj moe
prisustvovati zainteresovana javnost graani i mediji.
6) Stalnost sudijske funkcije. Da bi sudovi doista bili samostalni i nezavisni u svom
radu, neophodno je da se nosiocima sudijske funkcije obezbede garantije njihovog
101

poloaja. Te garantije obuhvataju stalnost sudijske funkcije, sudijski imunitet i

nespojivost sudijske funkcije.
Pod stalnou sudijske junkcije podrazumeva se da sudija, posle izbora na svoju
funkciju, ne podlee ponovnom izboru, da ne moe biti premeten protiv svoje
volje u drugi sud i da mu funkcija ne moe prestati izvan sluajeva utvrenih
zakonom. To naelo poznaje i na Ustav (sudijska funkcija je stalna, lan 146.
stav 1), ali predvia da se lice, koje se prvi put bira za sudiju, bira na trogodinji
period, tako da podlee reizboru (stav 2. navedenog lana). Uporedni ustavni
sistemi poznaju i reenja po kojima se sudije biraju na odreeni broj godina,
odnosno podleu reizboru, to je u neskladu sa idejom o stalnosti sudijske
funkcije.
Nepremestivost sudija znai da oni imaju pravo da vre sudijsku funkciju u sudu
za koji su izabrani. Dosledno tome, potreban je njihov pristanak za premetaj ili
upuivanje u drugi sud. Ovo ne vai za sluaj ukidanja suda, kada se sudija i bez
njegove saglasnosti moe trajno premestiti ili uputiti u drugi sud.
Prestanak sudijske funkcije mogu je na zahtev sudije, zatim nastupanjem
zakonom propisanih uslova (kad ispuni uslove za penziju) ili razreenjem.
Svakako, najosetljivije pitanje je ono o sluajevima u kojima se sudija moe
razreiti od dunosti i postupka u kom se razreenje obavlja.
U naelu, kao opravdani razlozi za razreenje smatraju se (1) ponaanja nespojiva
sa sudijskom funkcijom (ako poini krivino delo odreene teine, ako pone da
obavlja dunost nespojivu sa sudijskom i slino) i (2) nesposobnost za obavljanje
sudijske funkcije (nestrunost, nerad ili gubitak radnih sposobnosti). Prema naem
Ustavu, odluku o prestanku sudijske funkcije donosi Visoki savet sudstva, a protiv
odluke tog tela sudija ima pravo albe Ustavnom sudu. Sam postupak i razlozi za
prestanak sudijske funkcije ureuju se zakonom.
7) Sudijski imunitet. Sudija ne moe biti pozvan na odgovornost za izraeno
miljenje ili glasanje prilikom donoenja sudske odluke, osim ako time uini
krivino delo krenja zakona od strane sudije. Kada poini krivino delo u
obavljanju sudijske funkcije, ne moe biti lien slobode bez odobrenja Visokog
saveta sudstva. Van vrenja sudijske funkcije, sudije potpadaju pod odgovornost
kao i obini graani.
8) Nespojivost sudijske jiinkcije. Da bi bio nepristrasan u svom radu, sudija ne
moe obavljati odreene poslove ili funkcije, koje se blie odreuju zakonom.
Takoe, on ne moe da ima u konkretnom sluaju sopstvene privatne interese, a
ako je to sluaj (tj. radi se o njegovoj stvari ili stvari s njim povezanih lica),
primenjuje se institut izuzea. Dodatno, na Ustav izriito zabranjuje politiko
delovanje sudija (lan 152. stav 1).
3. Vrste sudova
Sudovi se organizuju i funkcioniu po naelu jedinstva sudskog sistema. Ono znai
da izmeu sudova postoji jasna podela nadlenosti, ureeni odnosi izmeu viih i
niih sudova i obaveza usklaivanja prakse u primeni zakona (sudska praksa).
Osnivanje, organizacija, nadlenost, ureenje i sastav sudova propisuju se
zakonom. Sudovi su stalni, zakonom ustanovljeni organi i ne mogu se osnivati kao
privremeni, preki ili vanredni sudovi. Ustavi se obino zadravaju na ureivanju
najvieg suda zemlje, dok ureivanje ostalih sudova preputaju zakonodavcu.
Takav je sluaj i u naem Ustavu.
102

Sistem sudova poiva na optim i specijalizovanim sudovima. Prvi su sudovi

opte nadlenosti i oni se u nekim zemljama posebno organizuju kao krivini i
graanski sudovi. U veini zemalja, sudovi opte nadlenosti su jedinstveni, s tim
to se u njima formiraju posebna odeljenja za graanska i krivina suenja. Takva
je organizacija primenjena i kod nas.
Sudovi opte nadlenosti moraju se organizovati kao prvostepeni i
drugostepeni, da bi se obezbedilo naelo dvostepenog suenja. Mogue je I da
postoje dve vrste prvostepenih sudova, od kojih e nii suditi manje sloene
graanske i krivine stvari, a vii one sloenije. Tada se moraju obrazovati i
naroiti drugostepeni sudovi (apelacioni), koji e odluivati o albama protiv
odluka provostepenih sudova. Logino je i da postoji jedan najvii sud zemlje, koji
ima i kasacionu vlast.
Sistem sudova opte nadlenosti kod nas su dugo vremena inili optinski,
okruni i Vrhovni sud Srbije. Od 1. januara 2010. godine mreu sudova opte
nadlenosti ine osnovni, vii, apelacioni i Vrhovni kasacioni sud.
Osnovnih sudova je 34 i osnivaju se za podruje jedne ili vie optina, a veina
njih ima sudske jedinice van svog sedita. Te jedinice su opredeljene kao
podrune jedinice suda, organizovane za teritoriju grada, odnosno jedne ili vie
optina sa podruja suda. U stvari, te jedinice se ukazuju kao podruni
(dekoncentrisani) sudski organi osnovnog suda, a u praktinom smislu kao izraz
snienog statusa za one optinske sudove koji nisu postal osnovni sudovi.
Osnovni sudovi imaju nadlenost da sude u prvom stepenu za krivina dela za
koja je propisana novana kazna ili kazna zatvora do 10 godina (osim onih za koja
je nadlean vii sud), u manje sloenim graanskopravnim sporovima, stambenim
i radnim sporovima i jo nekim stvarima.
Viih sudova je 26 i osnivaju se za podruje jednog ili vie osnovnih sudova. Vii
sud je prvostepeni za krivina dela za koja je propisana kazna zatvora preko deset
godina i za odreena krivina dela za koja je propisana manja kazna, kao i u
sloenijim graanskopravnim sporovima. Odluuje i kao drugostepeni sud o
albama na odreene odluke osnovnih sudova.
Apelacionih sudova je 4 i nalaze se u Beogradu, Kragujevcu, Niu i Novom Sadu.
Odluuju o albama na odluke viih sudova i o albama na odluke osnovnih
sudova za koje nije nadlean vii sud.
Vrhovni kasacioni sud odluuje o vanrednim pravnim lekovima izjavljenim na
odluke sudova, reava sukobe nadlenosti izmeu sudova i jo neke stvari.
Sedite Vrhovnog kasacionog suda je u Beogradu.
Specijalizovani sudovi osnivaju se za odreene vrste sporova i u tom smislu
imaju posebnu ili specijalizovanu a ne optu nadlenost. Takvi sudovi mogu biti
trgovinski (privredni), vojni, upravni, izborni i drugi. Kod nas postoje privredni
sudovi, Privredni apelacioni sud, prekrajni sudovi, Vii prekrajni sud i Upravni
sud.
Privredni sudovi reavaju sporove trgovinske prirode, odnosno sporove u vezi sa
obavljanjem privrednih delatnosti, i sude za privredne prestupe. Postoje
prvostepeni privredni sudovi, koji su organizovani za podruje vie optina (ima ih
16) i Privredni apelacioni sud (za teritoriju Republike), koji odluuje u drugom
stepenu o albama na odluke privrednih sudova i u prvom stepenu sudi sloenije
sporove. I ovde je primenjen princip sudskih jedinica, na nain kao kod osnovnih
sudova, tako da prvostepeni privredni sudovi imaju sedam takvih jedinica.
103

Prekrajni sudovi se osnivaju za teritoriju grada ili jedne i vie optina, ukupno ih
je 45 a veina njih ima odeljenja u pojedinim optinama (tj. kad se osnivaju za
podruje vie od jedne optine). Kao rugostepeni prekrajni sud postoji Vii
prekrajni sud, sa odeljenjima u Kragujevcu, Niu i Novom Sadu. Napomenimo da
su prekrajni sudovi po prvi put u punoj meri inkorporirani u sudski sistem. Kao
to im ime kae, prekrajni sudovi su nadleni za suenje u posebnoj vrsti
kanjivih dela koja se nazivaju prekraji. Ipak, nemaju nadlenost za sve
prekraje, jer su organi uprave nadleni da vode prvostepeni prekrajni postupak
za pojedine prekraje za koje se moe izrei novana kazna.
Upravni sud je jedan za itavu teritoriju Republike i ima nadlenost u upravnim
sporovima, kao i u jo nekim stvarima. Odeljenja Upravnog suda su u Kragujevcu,
Niu i Novom Sadu.
U ureenju sudova razlikuju se, dakle, sudske jedinice i sudska odeljenja van
sedita suda: prve postoje kod osnovnih sudova i privrednih sudova, a sudska
odeljenja kod prekrajnih sudova, Vieg prekrajnog suda I Upravnog suda. U oba
organizaciona oblika (jedinice i odeljenja) sud moe da sudi i preduzima druge
sudske radnje. I podruje na kom se organizuju odreeno je na isti nain: teritorija
grada, odnosno jedne ili vie optina sa podruja suda.
Do kraja 2004. godine postojali su i vojni sudovi kao specijalizovani. Oni su tada
ukinuti, a njihova nadlenost je najpre preneta na odreene okrune sudove i
potom (od 01. 01. 2010) na odreene vie sudove.
Inae, napori da se reformie pravosudni sistem u Republici Srbiji traju od 2001.
godine. Od seta pravosudnih zakona usvojenih te godine oekivalo se mnogo. Oni
su imali za cilj da otklone slabosti ranijeg zakonskog ureenja od 1991. godine i
nasleenog nezadovoljavajueg stanja upravosuu, a pored niza drugih novina,
njima je bilo predvieno uvoenje apelacionih sudova i Upravnog suda, kao i
otvoren put za promene u nadlenostima optinskih, okrunih i Vrhovnog suda
Srbije. Sa istim idejama usvojeni su 2006. godine Nacionalna strategija reforme
pravosua i Zakon o obuci sudija, javnih tuilaca, zamenika javnih tuilaca i
sudijskih i tuilakih pomonika.
Meutim, apelacioni sudovi i Upravni sud nisu poeli sa radom u prvobitno
utvrenom roku (1. oktobar 2002), kao ni u rokovima koji su pomerani sve do
donoenja novog Ustava. Umesto Vrhovnog suda, novim Ustavom je predvien
Vrhovni kasacioni sud, kao najvii sud u Republici, a u Ustavnom zakonu za
sprovoenje Ustava (lan 6. stav 2) propisano je da e rok za poetak rada
sudova, koji nisu poeli sa radom, biti odreen zakonima kojima se njihova
organizacija i nadlenost usklauju sa Ustavom.
Usklaivanje tih zakona obavljeno je krajem 2008. godine, i to tako to su doneti
novi pravosudni zakoni (Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o
Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tuilatvu, Zakon o Dravnom veu
tuilaca i Zakon o seditima i podrujima sudova I javnih tuilatava; svi objavljeni
u ,,S1. glasniku RS, 116/08). Sa izuzetkom poslednjeg od navedenih est zakona,
svi ostali su pretpreli manje ili vee promene u 2009, 2010. i 2011. godini. Krajem
2009. godine doneti su Zakon o Pravosudnoj akademiji (kojim je zamenjen
pomenuti Zakon o obuci sudija, javnih tuilaca, zamenika javnih tuilaca i
sudijskih i tuilakih pomonika), kao i novi Sudski poslovnik, a sredinom 2010.
godine i Zakon o sudskim vetacima.
104

Za razliku od normativne strane reforme koja je tekla uglavnom uspeno, drugi

ciljevi reforme ne ostvaruju se ni izbliza na uspean nain. O tome su svoje
stavove izrekli nadleni organi EU, a naroito domaa struna i opta javnost.
Izrazito veliki problemi su nastali u vezi sa tzv. reizborom sudija, o emu se govori
u okviru pitanja o izboru sudija I sudija porotnika.
4. Nadlenost osnovnih sudova
Osnovni sud je nadlean da:
u prvom stepenu sudi za krivina dela za koja je kao glavna kazna predviena
novana kazna ili kazna zatvora do deset i deset godina ako za pojedina od njih
nije nadlean drugi sud (vii sud) i odluuje o molbi za prestanak mere
bezbednosti ili pravne posledice osude za krivina dela iz svoje nadlenosti;
u prvom stepenu sudi u graanskopravnim sporovima ako za pojedine od njih
nije nadlean drugi sud i vodi izvrne i vanparnine postupke za koje nije
nadlean neki drugi sud;
sudi u stambenim sporovima, sporovima povodom zasnivanja, postojanja i
prestanka radnog odnosa; o pravima, obavezama i odgovornostima iz radnog
odnosa; o naknadi tete koju zaposleni pretrpi na radu ili u vezi sa radom;
sporovima povodom zadovoljavanja stambenih potreba po osnovu rada;
prua graanima pravnu pomo, meunarodnu pravnu pomo i vri druge
poslove odreene zakonom. Uz to, zakonom se moe predvideti da u odreenim
vrstama pravnih stvari postupaju samo neki osnovni sudovi sa podruja istog
vieg suda.
5. Nadlenost viih sudova
Vii sudovi imaju sledee nadlenosti:
sude u prvom stepenu za krivina dela za koja je kao glavna kazna predviena
kazna zatvora preko 10 godina;
sude u prvom stepenu za krivina dela protiv Vojske Srbije; odavanje dravne i
slubene tajne; pozivanje na nasilnu promenu ustavnog ureenja; izazivanje
nacionalne, rasne i verske mrnje I netrpeljivosti; povreda teritorijalnog
suvereniteta; udruivanje radi protivustavne delatnosti; organizovanje i
podsticanje na izvrenje genocida i ratnih zloina; povreda ugleda Republike
Srbije, strane drave ili meunarodne organizacije; pranje novca; krenje zakona
od strane sudije, javnog tuioca i njegovog zamenika; ugroavanje bezbednosti
vazdunog saobraaja; ubistvo na mah; silovanje; obljuba nad nemonim licem;
otmica; trgovina maloletnim licima radi usvojenja; nasilniko ponaanje na
sportskim priredbama; primanje mita;
sude u prvom stepenu u krivinom postupku prema maloletnicima;
odluuju u prvom stepenu 0 molbi za prestanak mere bezbednosti ili pravne
posledice osude za krivina dela iz svoje nadlenosti;
odluuju u prvom stepenu o zahtevima za rehabilitaciju;
odluuju u prvom stepenu o zabrani rasturanja tampe i irenja informacija
sredstvima javnog informisanja;
sude u prvom stepenu u graanskopravnim sporovima kad vrednost predmeta
spora omoguuje izjavljivanje revizije; u sporovima o osporavanju ili utvrivanju
oinstva i materinstva; o autorskim I srodnim pravima, zatiti i upotrebi
pronalazaka, modela, uzoraka, igova i oznaka geografskog porekla ako nije
105

nadlean drugi sud; u sporovima o objavljivanju ispravke informacije i odgovora

na informaciju i naknadi tete u vezi sa objavljivanjem informacija;
sude u prvom stepenu u sporovima povodom: trajka, kolektivnih ugovora ako
spor nije reen pred arbitraom, obaveznog socijalnog osiguranja ako nije
nadlean drugi sud, matine evidencije, izbora I razreenja organa pravnih lica
ako nije nadlean drugi sud;
odluuju u drugom stepenu o albama na odluke osnovnih sudova o odreivanju
mere obezbeenja prisustva okrivljenog; na reenja u graanskopravnim
sporovima; na presude u sporovima male vrednosti; u vanpraninim postupcima;
vode postupke za izdavanje okrivljenih i osuenih lica, izvravaju krivine
presude inostranog suda, odluuju 0 priznanju i izvrenju stranih sudskih i
arbitranih odluka ako nije nadlean drugi sud, odluuju o sukobu nadlenosti
osnovnih sudova sa svog podruja I vre druge poslove odreene zakonom.
Napomena: U delu Zakona o ureenju sudova, koji se bavi unutranjim ureenjem
suda, propisano je da se u pojedinim viim i apelacionim sudovima mogu
obrazovati odeljenja za krivina dela protiv Vojske Srbije, za krivina dela
organizovanog kriminala, ratnih zloina i visokotehnolokog kriminala, u skladu sa
zakonom (lan 39. stav 2). Za pravilno shvatanje ove odredbe potrebno je imati u
vidu da su, u vreme prethodnog ureenja sudova (tj. do 1. januara 2010),
postojale zakonima utvrene posebne nadlenosti pojedinih okrunih sudova, kao
proirene izvesnim specifinim materijama u odnosu na ostale okrune sudove.
Razlozi tome bili
su u ukidanju vojnih sudova, na jednoj strani, i potrebi da se stvore
specijalizovana sudska odeljenja za suenje u odreenim, naroito sloenim
krivinim stvarima, na drugoj strani.
Naime, posle ukidanja vojnih sudova, njihova nadlenost je preneta na okrune
suove u Beogradu, Novom Sadu i Niu. To je uinjeno Zakonom o prenoenju
nadlenosti vojnih sudova, vojnih tuilatava i vojnog pravobranilatva na organe
drava lanica (,,S1. list SCG, 55/04) i Zakonom o preuzimanju nadlenosti vojnih
sudova, vojnih tuilatava i vojnog pravobranilatva (,,S1. glasnik RS, 137/04).
Preneta nadlenost obuhvata suenje u prvom stepenu za krivina dela protiv
Vojske Srbije, pijunau, krivina dela protiv slubene dunosti uinjena u vezi sa
vrenjem slube u Vojsci Srbije i ministarstvu nadlenom za poslove odbrane,
krivina dela koja uine pripadnici Vojske i navedenog ministarstva kada su u
sastavu mirovnih snaga u inostranstvu i krivina dela koja uine ratni zarobljenici
ako za njih nije odreena nadlenost drugog suda.
U Okrunom sudu u Beogradu ustanovljena su posebna odeljenja za:
(1) suenje uiniocima krivinih dela organizovanog kriminala (na osnovu Zakona
o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog
kriminala, ,,S1. glasnik RS, 42/02 i niz izmena) i
(2) suenje za ratne zloine (na osnovu Zakona o organizaciji i nadlenosti
dravnih organa u postupku za ratne zloine, ,,Sl. glasnik RS, 67/03 i niz izmena).
U istom sudu formirano je i posebno vee za borbu protiv visokotehnolokog
kriminala (krivina dela kod kojih su objekti ili sredstvo izvrenja raunari,
raunarske mree, podaci i proizvodi). Ovo je vee organizovano na osnovu
Zakona o organizaciji i nadlenosti dravnih organa za borbu protiv
visokotehnolokog kriminala (,,Sl. glasnik RS, 61/05).
106

6. Nadlenost apelacionih sudova

Osnovnu nadlenost apelacionih sudova ini odluivanje o albama na odluke
viih sudova, kao i o albama na odluke osnovnih sudova donete u krivinim i
graanskim stvarima, a za koje nije nadlean vii sud. Oni su, dakle, drugostepeni
sudovi u odnosu na vie sudove, a delom i u odnosu na osnovne sudove. U ovom
drugom sluaju, odluuju samo o albama na odluke osnovnih sudova donete u
krivinom postupku, u skraenom krivinom postupku i u graanskopravnim
sporovima, ukoliko za odluivanje 0 albi nije utvrena nadlenost vieg suda.
Pored toga, apelacioni sudovi odluuju o sukobu nadlenosti izmeu niih sudova
sa svog podruja ako za odluivanje nije nadlean vii sud i o prenoenju
nadlenosti osnovnih i viih sudova kad su spreeni ili ne mogu da postupaju u
nekoj pravnoj stvari. Vre i druge poslove odreene zakonom.
7. Nadlenost privrednih sudova
Nadlenost privrednog suda u prvom stepenu obuhvata suenje u sporovima
izmeu domaih i stranih privrednih drutava, preduzea, zadruga i preduzetnika i
njihovih asocijacija (u daljem tekstu: privredni subjekti), u sporovima koji nastanu
izmeu tih subjekata i drugih pravnih lica u obavljanju privrednih delatnosti (pa i
kad je jedna od stranaka fiziko lice ako je sa strankom u odnosu materijalnog
suparniarstva), u sporovima izmeu privrednih subjekata o autorskom pravu i
zatiti i upotrebi pronalazaka, modela, uzoraka, igova i geografskih oznaka
porekla, u sporovima povodom izvrenja i obezbeenja iz nadlenosti privrednih
sudova, u sporovima povodom odluka izabranih sudova koje su donete u vezi sa
privredim subjektima, u sporovima povodom primene Zakona o privrednim
drutvima ili primene drugih propisa o statusu i organizaciji privrednih subjekata,
u sporovima o primeni propisa o privatizaciji, stranim ulaganjima, brodovima i
vazduhoplovima, plovidbi na moru i unutranjim vodama i sporovima u kojima se
primenjuje vazduhoplovno pravo (izuzev sporova 0 prevozu putnika), u sporovima
o zatiti firme, povodom upisa u sudski registar, povodom steaja i likvidacije.
Isti sud u prvom stepenu vodi postupak za upis u sudski registar pravnih lica i
drugih subjekata ako za to nije nadlean drugi organ; vodi postupak steaja i
reorganizacije; odreuje i sprovodi izvrenje na osnovu verodostojnih isprava kada
se odnose na privredne subjekte; odreuje i sprovodi izvrenje i obezbeenje
odluka privrednih sudova, odluuje o priznanju 1 izvrenju stranih sudskih i
arbitranih odluka u vezi sa sporovima iz svoje nadlenosti, odreuje i sprovodi
izvrenje i obezbeenje na brodovima I vazduhoplovima; vodi vanparnine
postupke koji proizlaze iz primene Zakona o privrednim drutvima.
Takoe, ovaj sud u prvom stepenu odluuje o privrednim prestupima i, s tim u
vezi, o prestanku zatitne mere ili pravne posledice osude, kao I vri druge
poslove odreene zakonom.
Privredni apelacioni sud odluuje o albama na odluke privrednih sudova i drugih
organa, u skladu sa zakonom. Pored toga, odluuje o sukobu nadlenosti i o
prenoenju nadlenosti privrednih sudova, utvruje pravne stavove radi
jedinstvene primene zakona iz nadlenosti privrednih sudova I vri druge poslove
odreene zakonom.
8. Nadlenost Upravnog suda
107

Suenje u upravnim sporovima, kao svoju glavnu nadlenost, ima Upravni sud. Uz
to, on vri i druge poslove odreene zakonom. O vanrednim pravnim sredstvima
izjavljenim na odluke Upravog suda odluuje Vrhovni kasacioni sud.
Prema Zakonu o upravnim sporovima (Sl. glasnik RS, 111/09), u upravnom
sporu sud odluuje o: (1) zakonitosti konanih upravnih akata, osim onih u
pogledu kojih je predviena drugaija sudska zatita; (2) zakonitosti konani
pojedinanih akata kojima se reava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom
interesu, ako u odreenom sluaju nije zakonom predviena drugaija sudska
zatita; i (3) zakonitosti drugih konanih pojedinanih akata kad je to zakonom
predvieno. Pored konanog upravnog i pojedinanog akta, predmet upravnog
spora moe biti i utanje uprave.
Sporedni predmet upravnog spora moe biti povraaj oduzetih stvari i naknada
tete koja je tuiocu naneta izvrenjem akta koji se osporava. Presude Upravnog
suda su pravnosnane. Protiv njih se mogu koristiti dva vanredna pravna
sredstva: zahtev za preispitivanje sudske odluke (o kome odluuje Vrhovni
kasacioni sud) i ponavljanje postupka (o zahtevu za ponavljanje odluuje Upravni
sud).
9. Prekrajni sudovi
Uvoenje prekrajnih sudova umesto ranijih prekrajnih organa bilo je predviena
jo krajem 2005. godine, kada je donet Zakon o prekrajima (,,Sl. glasnik RS,
101/2005). Taj zakon je, pored prekrajnih sudova, celovito uredio materiju
prekraja (pojam prkraja, uslove za prekrajnu odgovornost i propisivanje i
primenu sankcija, sistem sankcija, prekrajni postupak i postupak izvrenja
odluka). U njegovim prelaznim odredbama bilo je propisano da se primenjuje od
1. januara 2007. godine, od kada je trebalo da ponu sa radom i prekrajni sudovi.
Meutim, to se nije dogodilo.
Kao to je ve napomenuto, krajem 2008. godine je Zakonom o ureenju sudova
prekrajno sudstvo kao vrsta specijalizovanog sudstva potpuno inkorporirano u
sistem sudova, a u isto vreme su izvrene izmene i dopune Zakona o prekrajima
(,,Sl. glasnik RS, 116/2008).
Prekrajni postupak u prvom stepenu vode prekrajni sudovi, ukoliko za voenje
tog postupka nisu nadleni organi uprave. Nadlenost organa uprave za voenje
prekrajnog postupka propisuje se zakonom, a oni mogu voditi prvostepeni
postupak samo za pojedine prekraje za koje se moe izrei novana kazna. To je
saglasno Ustavu, prema kome kaznu koja obuhvata
lienje slobode moe izrei samo sud (lan 27. stav 4). Drugostepeni prekrajni
postupak vodi prekrajni sud u sluaju kad je u prvom stepenu odluivao organ
uprave, a Vii prekrajni sud u sluaju kad je u prvom stepenu odluivao
prekrajni sud.
Prekrajni sud, prema tome, u prvom stepenu sudi u prekrajnim postupcima za
koje nisu nadleni organi uprave i odluuje o albama na odluke koje u
prekrajnom postupku donose organi uprave. Uz to, prekrajni sud odluuje o
odreenim pitanjima u prekrajnom postupku koji se vodi pred organom uprave (o
dovoenju i zadravanju lica, jemstvu, zadravanju putne isprave, pretresanju i
drugim pitanjima za koja je po Zakonu o prekrajima iskljuivo nadlean sud) i vri
druge poslove odreene zakonom.
108

Vii prekrajni sud odluuje o albama na odluke prekrajnog suda, o sukobu i

prenoenju mesne nadlenosti prekrajnih sudova i vri druge poslove odreene
zakonom.
10. Nadlenost Vrhovnog kasacionog suda
Vrhovni kasacioni sud je najvii sud u Republici Srbiji. Neposredno je vii sud za
Privredni apelacioni sud, Upravni sud i apelacione sudove. Njegove nadlenosti u
suenju obuhvataju odluivanje o vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na
odluke sudova Republike Srbije i u
drugim stvarima odreenim zakonom, odluivanje o sukobu nadlenosti izmeu
sudova (kada za odluivanje nije nadlean drugi sud), kao i odluivanje o
prenoenju nadlenosti sudova radi lakeg voenja postupka ili drugih vanih
razloga. Ako zakonom nije drukije odreeno, o vanrednim pravnim srestvima
odluuje u veu od troje sudija.
Nadlenosti Vrhovnog kasacionog suda izvan suenja obuhvataju utvrivanje
pravnih stavova radi jedinstvene sudske primene prava; razmatranje primene
zakona i drugih propisa i rada sudova; imenovanje sudija Ustavnog suda (prema
lanu 172. Ustava, opta sednica Vrhovnog kasacionog suda imenuje pet sudija
Ustavnog suda izmeu 10 kandidata koje na zajednikoj sednici predloe Visoki
savet sudstva i Dravno vee tuilaca); davanje miljenja o kandidatu za
predsednika Vrhovnog kasacionog suda i vrenje drugih nadlenosti odreenih
zakonom. Odluke Vrhovnog kasacionog suda bitne za praksu sudova i svi naelni
pravni stavovi objavljuju se u posebnoj zbirci.
11. Sudska odeljenja i sednica svih sudija
Unutranja organizacija sudova poiva na sudskim odeljenjima (krivino,
graansko i druga), u kojima postoje vea i sudije. Odeljenjem rukovodi
predsednik odeljenja, koga po pribavljenom miljenju sudija odeljenja postavlja
predsednik suda. Sudska odeljenja se, po zakonu, formiraju u sudovima u kojima
vie vea i sudija pojedinaca postupa u istoj pravnoj oblasti.
Prema Sudskom poslovniku, odeljenja se mogu formirati kada najmanje tri sudije
u sudu postupa u istoj pravnoj oblasti, a pored pomentuih odeljenja, mogu se
formirati odeljenja za radne, porodine i statusne sporove, vanparnino,
ostavinsko, izvrno, odeljenje sudske prakse i druga. Moe se formirati i
pripremno odeljenje, koje ispituje ispunjenost procesnih pretpostavki za voenje
postupaka i dr. U viim i apelacionim sudovima postoje posebna odeljenja za
krivine postupke protiv maloletnika i za radne sporove. U pojedinim viim i
apelacionim sudovima mogu da se obrazuju odeljenja za krivina dela protiv
Vojske Srbije, organizovanog kriminala, ratnih zloina i visokotehnolokog
kriminala (o emu je ve bilo rei).
U prekrajnim sudovima mogu se formirati odeljenja za prekrajne postupke u
oblastima javnih prihoda, carinskog, deviznog, spoljnotrgovinskog poslovanja.
U sluaju Vrhovnog kasacionog suda ostavljeno je Poslovniku o ureenju i radu
tog suda da opredeli da li e taj sud imati odeljenja.
Na sednici odeljenja razmatraju se rad odeljenja, pravna pitanja, naini
poboljanja rada i strunosti sudija, sudijskih pomonika i pripravnika, kao i druga
pitanja od znaaja za odeljenje. Sednice odeljenja mogu sazvati predsednik
109

odeljenja i predsednik suda, a predsednik suda moe da uestvuje u radu i

odluivanju sednice odeljenja.
Odeljenje sudske prakse, kao posebno, postoji u sudu s veim brojem sudija, a
ono prati i prouava praksu sudova i meunarodnih sudskih organa i upoznaje
sudije, sudijske pomonike i pripravnike s pravnim shvatanjem sudova. I ovim
odeljenjem rukovodi sudija kog postavlja predsednik suda.
Zajednika sednica odeljenja saziva se kad je za razmatranje pravnog pitanja
potrebna saradnja najmanje dva odeljenja, a sazivaju je zajedno predsednici
odeljenja ili predsednik suda.
Na sednici svih sudija suda razmatraju se izvetaji o radu suda i sudija, odluuje o
pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa I drugih optih
akata, razmatra primena propisa kojima se ureuju pitanja iz delokruga sudova,
daje miljenje o kandidatima za sudije i sudije porotnike i odluuje o drugim
pitanjima vanim za ceo sud. Sednicom rukovodi predsednik suda, a saziva je po
svom nahoenju, na zahtev sudskog odeljenja ili etvrtine svih sudija.
12. Opta senica Vrhovnog kasacionog suda
Optu sednicu ine predsednik i sudije Vrhovnog kasacionog suda. Za punovano
odluivanje potrebno je uee veine sudija od ukupog broja, a odluke se donose
veinom glasova prisutnih sudija (prosta veina). Sednicom rukovodi predsednik
suda, a saziva je po potrebi, odnosno na zahtev sudskog odeljenja ili najmanje
treine svih sudija.
Opta sednica obavlja poslove iz nadlenosti ovog suda koje on ima van suenja.
Ona usvaja naelne pravne stavove, razmatra primenu zakona i drugih propisa i
rad sudova, imenuje sudije Ustavnog suda (tj. pet sudija tog suda), daje miljenje
o kandidatu za predsednika Vrhovnog kasacionog suda, donosi poslovnik o
ureenju i radu tog suda i vri druge poslove odreene zakonom i poslovnikom o
radu tog suda.
Posebno je predviena obaveza sazivanja opte sednice kad izmeu vea iz
razliitih odeljenja ili izmeu razliitih odeljenja nastane nesaglasnost u primeni
propisa, kad se u jednom odeljenju odstupi od naelnog pravnog stava ili kad na
sednici odeljenja ne moe da se usvoji pravno shvatanje.
Naelni pravni stav usvojen na optoj sednici obavezuje sva vea i odeljenja
Vrhovnog kasacionog suda.
13. Sudska uprava
Na elu suda nalazi se predsednik suda, koji
- predstavlja sud,
- rukovodi sudskom upravom i odgovara za pravilan i blagovremen rad suda
- obezbeuje zakonitost, red i tanost u sudu,
- nalae otklanjanje nepravilnosti i spreava odugovlaenje u radu,
- odreuje branioce po slubenoj dunosti po azbunom redu sa liste
advokata koje postavlja advokatska komora,
- stara se o odravanju nezavisnosti sudija i ugledu suda i
- vri druge poslove odreene zakonom i sudskim poslovnikom.
Predsednik suda je administrativni stareina suda i u tom svojstvu odluuje o
pravima sudija po osnovu rada, radnim odnosima sudskog osoblja, udaljenju
sudije i sudije porotnika sa dunosti, godinjem rasporedu poslova, odstupanju od
110

godinjeg rasporeda poslova i odstupanju od redosleda prijema predmeta u rad i

oduzimanju predmeta (prema tzv. pravu na prirodnog sudiju, sudija koji sudi
odreuje se nezavisno od toga ko su stranke i kakve su okolnosti pravne stvari, a
samo sudska vlast moe sudijama da rasporeuje predmete, po unapred
utvrenim pravilima).
Pod pojmom sudska uprava podrazumevaju se poslovi koje vre sudovi i koji slue
vrenju nadlenosti suda (tj. vrenju sudske vlasti).
Te poslove ine prvenstveno:
- ureivanje unutranjeg poslovanja u sudu,
- pozivanje i rasporeivanje sudija porotnika,
- poslovi vezani za stalne sudske vetake i tumae,
- razmatranje pritubi i predstavki,
- voenje statistike i izrada izvetaja,
- izvrenje krivinih i prekrajnih sankcija,
- finansijsko i materijalno poslovanje suda i
- overa isprava namenjenih upotrebi u inostranstvu.
Detaljnije ureenje sudske uprave je predmet sudskog poslovnika.
Kao to je reeno, predsednik suda rukovodi sudskom upravom. Prema zakonu,
svi sudovi imaju jednog ili vie zamenika predsednika suda, a kada ih je vie,
predesednik suda odreuje jednog od njih da ga zamenjuje u sluaju spreenosti
ili odsutnosti. Otud predsednik suda moe poveriti pojedine poslove sudske
uprave zameniku predsednika suda ili predsednicima odeljenja. Ne mogu se
poveravati odluivanje o pravima sudija na osnovu rada, utvrivanje godinjeg
rasporeda poslova, odluivanje o radnim odnosima sudskog osoblja u sluaju kad
je to zakonom odreeno, kao i odluivanje o udaljenju sudije i sudije porotnika sa
dunosti.
Svi sudovi imaju i sekretara suda, kog rasporeuje predsednik suda i koji mu
pomae u sudskoj upravi, dok Vrhovni kasacioni sud ima Sekretarijat, na elu sa
sekretarom (postavlja ga opta sednica, na predlog predsednika suda). U sudu
moe biti i menader(!) suda, koji pomae predsedniku u materijalnofinansijskom i administrativno-tehnikom poslovanju suda.
Predsednik neposredno vieg suda ima pravo da nadzire sudsku upravu nieg
suda, da trai obavetenja o primeni propisa, toku postupka i sve podatke o radu i
da naloi neposredan uvid u rad nieg suda (o emu se sainjava pismeni
izvetaj). Takoe, on ima pravo da pri neinjenju predsednika nieg suda donosi
akte iz njegovog delokruga (tj. nadlenosti).
Kada stranka ili drugi uesnik u postupku podnese pritubu, predsednik suda je
duan da pritubu razmotri i da o njenoj osnovanosti i preduzetim merama
obavesti podnosioca pritube i predsednika neposredno vieg suda u roku od 15
dana od dana prijema pritube. Kad je prituba podneta preko ministarstva
nadlenog za pravosue, vieg suda ili Visokog saveta sudstva, o osnovanosti
pritube i preduzetim merama obavetavaju se i organi preko kojih je podneta.
14. Pravosudna uprava
Za razliku od sudske uprave koju vre sami sudovi, postoji jedno posebno
podruje uzajamnih odnosa sudova i organa dravne uprave koje se tradicionalno
naziva pravosudnom upravom. Sam pojam implicira da se radi o poslovima u
nadlenosti organa dravne uprave i pod njim se podrazumeva jedan skup
111

upravnih poslova u vezi sa ureenjem i radom sudova, a ijim se obavljanjem ne

sme zadirati u samo vrenje sudske vlasti, tj. U samostalnost i nezavisnost suda i
sudija.
Pravosudna uprava obuhvata staranje o sprovoenju zakona i drugih propisa u
vezi sa radom i ureenjem sudova, a pre svega: staranje o personalnim,
materijalnim, prostornim i drugim uslovima rada sudova, ureenje i razvoj
pravosudnog informacionog sistema, prikupljanje statistikih i drugih podataka o
radu sudova, nadzor nad postupanjem u predmetima u pogledu propisanih rokova
i postupanjem po pritubama na rad sudova, postavljenje i razreenje stalnih
sudskih vetaka i tumaa, davanje saglasnosti na pravilnik o unutranjoj
organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu, voenje linih (personalnih)
listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja i nadzor nad finansijskim i
materijalnim poslovanjem suda.
Pri obavljanju poslova pravosudne uprave moraju se potovati samostalnost i
nezavisnost suda i sudija, pa je svaki pojedinani akt pravosudne uprave kojim se
dira u to nitav. Nitavost akta utvruje Upravni sud (lan 71. Zakona o ureenju
sudova).
Zakon o ureenju sudova deli poslove pravosudne uprave izmeu dva organa:
Visokog saveta sudstva i ministarstva nadlenog za pravosue. Visoki savet
sudstva obavlja sledee poslove pravosudne uprave: utvrivanje optih smernica
za unutranje ureenje sudova, voenje linih listova sudija, sudija porotnika i
sudskog osoblja, predlaganje dela budeta za rad sudova za tekue rashode i
raspodele ovih sredstava, vrenje nadzora nad namenskim korienjem
budetskih sredstava i finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova. Ostale
poslove pravosudne uprave obavljae ministarstvo nadleno za poslove
pravosua.
Kada se radi o finansiranju rada sudova, ono je u zakonu dobilo preciznije
ureenje, iju ideju vodilju oigledno predstavlja tenja da sudska vlast i u ovom
pogledu bude nezavisnija od izvrne vlasti. Visoki savet sudstva, uz prethodno
pribavljeno miljenje ministarstva nadlenog za pravosue, predlae obim i
strukturu budetskih sredstava neophodnih za tekue rashode (osim rashoda za
sudsko osoblje)1 i vri raspodelu tih sredstava na sudove (lan 83). Za razliku od
toga, predlaganje budetskih sredstva za investicije, projekte i druge programe za
rad pravosudnih organa, kao I rashoda za sudsko osoblje, ostaje u nadlenosti
ministarstva za pravosue.
Nadzor nad troenjem budetskih sredstava opredeljenih za rad sudova sprovode
Visoki savet sudstva, ministarstvo nadleno za pravosue i ministarstvo nadleno
za finansije. Zakonom je uz to, na trajnoj osnovi, reeno I pitanje prihoda od rada
sudova: ti prihodi se posebno iskazuju u republikom budetu i usmeravaju za
redovan rad pravosudnih organa, a visina I namena tih sredstava utvruju se
zakonom o budetu. Blie uslove, visinu i nain naknade iznosa koje stranke i
drugi uesnici u postupku plaaju za podmirenje trokova u sudskim postupcima
propisuje ministar nadlean za pravosue.
Lini listovi za sudije, sudije porotnike i sudsko osoblje, koje vodi Visoki savet
sudstva, obuhvataju niz podataka o kolovanju i usavravanju, kretanju u slubi,
ocenama rada, disciplinskim merama, imovnom stanju I drugim elementima
utvrenim zakonom. Ti podaci predstavljaju slubenu tajnu i mogu da se koriste
samo u svrhe utvrene zakonom.
112

15. Sudski poslovnik

Unutranje ureenje i nain rada suda detaljnije se propisuju sudskim
poslovnikom. U zakonu su kao pitanja koja se prvenstveno ureuju tim aktom
navedena brojna pitanja, kakva su: ureenje i rad odeljenja i ostalih unutranjih
jedinica suda, rad zajednike sednice odeljenja i sednice svih sudija,
obavetavanje javnosti o radu sudova, voenje postupka i dostavljanje odluka na
jezicima nacionalnih manjina, pruanje pravne pomoi I odravanje sudskih dana,
pruanje meunarodne pravne pomoi, evidentiranje, pozivanje i rasporeivanje
sudija porotnika, postupanje sudskog osoblja sa strankama, voenje upisnika i
pomonih knjiga, postupanje sa spisima, naplata novanih kazni i trokova
krivinog postupka, postupanje sa sudskim depozitima, odevanje sudija, sudskog
osoblja, stranaka i drugih koji obavljaju svoje poslove u sudu i drugo.
1 Zakonom o dopunama Zakona o ureenju sudova (Sl. glasnik RS, 101/11)
propisano je da rashode za sudsko osoblje predlae ministarstvo nadleno za
pravosue, poto to osoblje ima status dravnih slubenika i nametenika.
Istovrsna promena izvrena je u Zakonu o javnom tuilatvu, u pogledu osoblja u
javnim tuilatvima.
Poto se veina navedenih pitanja koja ureuje sudski poslovnik obrauje na
odgovarajuim mestima, ovde treba napomenuti neka od preostalih vanijih
pitanja. Tako, na primer, ureena je slubena odea sudija sudijska toga crne
boje, koja se razlikuje u pojedinim sudovima po boji detalja.
Sudskim poslovnikom su propisana i pravila za pisanje sudskih odluka I drugih
pismena, pravila o izvornicima i prepisima akata, obnavljanju spisa,
obavetavanju javnosti o radu suda i drugo.
Sudski poslovnik donosi ministar nadlean za pravosue, uz prethodno
pribavljeno miljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Primenjuje se
Sudski poslovnik iz 2009. godine (,,S1. glasnik RS, 110/09).
O sprovoenju poslovnika stara se predsednik suda. Primenu poslovnika nadzire
ministarstvo nadleno za poslove pravosua, preko posebnih dravnih slubenika
- nadzornika, za koje se mogu odrediti samo ona lica koja ispunjavaju uslove za
izbor u sud iji rad nadziru.
O izvrenom nadzoru sainjava se zapisnik, koji se dostavlja predsedniku suda u
kom je izvren nadzor, predsedniku neposredno vieg suda i predsedniku
Vrhovnog kasacionog suda. O tome ta je preduzeo da se otklone uoeni
nedostaci, predsednik suda u kom je izvren nadzor obavetava predsednike
neposredno vieg suda i Vrhovnog kasacionog suda, kao i ministra nadlenog za
pravosue. Rok za to se odreuje u sudskom poslovniku.
16. Organizacija i rad sudske pisarnice
Sudska pisarnica predstavlja organizacionu jedinicu u sudu, u kojoj se obavljaju
obimni administrativni i tehniki poslovi od znaaja za rad suda (prijem
podnesaka, uvanje i dostavljanje predmeta u rad, izrada i otpremanje pismenih
otpravaka akata i drugo). Sama organizacija sudske pisamice moe biti
jednostavnija i sloenija, u zavisnosti od obima poslova u sudu.
Ako je taj obim vei, a to e po pravilu biti sluaj kada u sudu postoje sudska
odeljenja, onda se u pisamici mogu organizovati odseci za rad sa predmetima
pojedinih odeljenja: odseci za krivine, parnine, izvrne ili vanparnine
113

predmete. Pored toga, u sudskoj pisarnici mogu postojati organizacione jedinice

za prijem podnesaka, prepise, ekspediciju pote i dmgo.
Sudska pisarnica se organizuje u seditu suda, a pojedini njeni poslovi mogu se
obavljati u jedinicama i odeljenjima van sedita suda. Pismena sudu se predaju u
seditu suda, kao i u jedinicama i odeljenjima van sedita suda, i to u dva
primerka za sud i dovoljnom broju primeraka za protivne stranke.
Radom sudske pisarnice rukovodi upravitelj, koji istovremeno moe biti i na elu
pojedinog odseka pisarnice. Radom odseka pisarnice rukovode efovi odseka.
Detaljnije odredbe 0 organizaciji i radu sudske pisamice sadri Sudski poslovnik.
17. Nadzor nad sudovima u pogledu postupanja u rokovima
Kao jedan od poslova pravosudne uprave, nadzor nad sudovima u pogledu
postupanja u rokovima obuhvata uvid u potovanje propisanih rokova za
postupanje u pojedinim vrstama predmeta. Taj nadzor sprovodi ministarstvo
nadleno za poslove pravosua preko svojih nadzornika. Ono je ovlaeno da
ukae predsedniku suda na uoene nedostatke, a on je u obavezi
da obavesti ministra pravosua (kao i predsednike neposredno vieg I Vrhovnog
kasacionog suda) o tome ta je preduzeo da otkloni te nedostatke.
Zakon je predsedniku suda stavio u dunost da zahteva red i tanost u sudu i da
otklanja nepravilnosti i odugovlaenje u radu. I vii sudovi imaju u tome odreene
obaveze prema niim sudovima. Sudskim poslovnikom je propisan vei broj mera
u cilju obezbeenja aurnosti. Predmeti treba da se reavaju po redu prijema, a od
toga se moe odstupiti u hitnim stvarima i drugim opravdanim sluajevima.
Posebno je naglaena odgovornost sudije za aurnost u postupanju, pa je sudija
obavezan da obavesti predsednika suda kad god prvostepeni postupak ne okona
u roku. S druge strane, meu razlozima za razreenje sudije od dunosti nalazi se
nesavesno i nestruno vrenje dunosti, a sudija nesavesno vri dunost ako,
pored drugog, odugovlai reavanje predmeta ili zanemaruje propisane rokove u
voenju postupka ili izradi odluka.
Meutim, uprkos svemu tome, pravo na suenje u razumnom roku, kao jedno od
ljudskih prava utvreno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i naim
Ustavom, kri se kod nas veoma esto. Otud je otklanjanje neaurnosti u radu
naih sudova jedan od najvanijih ciljeva reforme pravosua, ali je za sada taj cilj
teko dostian i razlog je opravdanom nezadovoljstvu mnogih graana.
18. Visoki savet sudstva
Sa osnovnom idejom da se obezbedi potpunija nezavisnost sudova i tuilatava
od izvrne vlasti, Zakonom o Visokom savetu pravosua od 2001. godine
ustanovljeno je ovo telo. Osnovna njegova uloga se sastojala upredlaganju
Narodnoj skuptini sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca i imenovanju
sudija porotnika.
Vrhovni savet sudstva, koji je zamenio Visoki savet pravosua, postao je ustavna
institucija i definisan je u lanu 153. Ustava kao nezavisan i samostalan organ,
koji ima naroitu ulogu u obezbeenju i garantovanju nezavisnosti i samostalnosti
sudova i sudija. ini ga 11 lanova, od kojih su tri lana lanovi po poloaju, a
osam su izborni. Po poloaju u sastav ovog tela ulaze predsednik Vrhovnog
kasacionog suda, ministar nadlean za pravosue i predsednik nadlenog odbora
Narodne skuptine.
114

Ostalih osam lanova bira Narodna skuptina, od kojih se est biraju meu
sudijama (jedan od njih mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina) i dva
ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje 15 godina iskustva u struci, od kojih je
jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta. lanovi
ovog tela uivaju imunitet kao sudije, a predsednici sudova ne mogu biti izborni
lanovi ovog tela. Izborni lanovi imaju mandat od pet godina.
Visoki savet sudstva bira i razreava sudije, predlae Narodnoj skuptini izbor
sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlae Narodnoj skuptini izbor
predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, uestvuje u
postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i
predsednika drugih sudova, odluuje o imunitetu sudija i vri druge poslove
odreene zakonom. Protiv odluka ovog tela moe se uloiti prigovor i potom alba
Ustavnom sudu, u sluajevima propisanim zakonom.
Poloaj, nadlenost, organizacija i nain rada Visokog saveta sudstva I druga
pitanja u vezi sa njegovim radom ureeni su Zakonom o Visokom savetu sudstva
(,,Sl. glasnik RS, 116/08,101/10, 88/11). Blie propise sadri Poslovnik Visokog
saveta sudstva (Sl. glasnik RS, 43/09, 22/11, 33/11).
Mandat izbornih lanova ovog tela traje pet godina. Savet ima stalna radna tela:
Komisiju za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova, Izbornu komisiju i
disciplinske organe, a moe osnivati i povremena tela za razmatranje pojedinih
pitanja iz svoje nadlenosti. Odluke donosi veinom glasova svih lanova i one
moraju biti obrazloene kad je protiv njih dozvoljen pravni lek i kad je to zakonom
i poslovnikom Saveta propisano. Savet podnosi godinji izvetaj o svom radu
Narodnoj skuptini i redovno obavetava javnost o svom radu. Za obavljanje
strunih, administrativnih i drugih poslova, Savet ima Administrativnu kancelariju,
kao i svog sekretara, a u radna tela Saveta mogu biti upuene sudije.
Narodna skuptina je izabrala privremeni sastav Saveta u toku prve polovine
2009. godine, ime je prestao sa radom dotadanji Visoki savet pravosua. Taj
privremeni sastav, koji inae nije bio ni kompletiran (nedostajao je lan iz reda
profesora pravnih fakulteta), sproveo je tzv. Reizbor sudija. Na osnovu izmena i
dopuna Zakona o Visokom savetu sudstva, sproveden je izbomi postupak za izbor
lanova stalnog sastava ovog organa.
19. Izbor sudija i sudija porotnika
Izbor sudija obavlja se u naroitom postupku. Da bi neko bio biran za sudiju mora
da ispunjava propisane uslove: da ima dravljanstvo, zavren pravni fakultet,
poloen pravosudni ispit, odreeni broj godina radnog iskustva, stranost,
osposobljenost i dostojnost za izbor u sudijsko zvanje I drage uslove.
Prvi izbor sudija (na trogodinji period) obavlja Narodna skuptina, na predlog
Visokog saveta sudstva. Ona bira i predsednike sudova. Za izbor predsednika
Vrhovnog kasacionog suda, u Ustavu je jo propisano da ga Narodna skuptina
bira na predlog Visokog saveta sudstva, po pribavljenom miljenju opte sednice
Vrhovnog kasacionog suda i nadlenog odbora Narodne skuptine. Predsednik
Vrhovnog kasacionog suda bira se na period od pet godina i ne moe biti ponovo
biran.
Sudije za trajno obavljanje funkcije (u istom ili drugom sudu) bira I razreava
Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom. Isti organ odluuje I o izboru sudija
koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili vii sud.
115

Broj sudija i sudija porotnika za svaki sud odreuje Visoki savet sudstva, a taj se
broj preispituje na svakih pet godina. Rad svih sudija i sudija porotnika podlee
vrednovanju (ocenjivanju), koje se obavlja za sudije na stalnoj funkciji i
predsednike sudova jednom u tri godine a za sudije koji su prvi put izabrani
jednom godinje, na osnovu kriterijuma i merila i u postupku koji utvruje Vrhovni
savet sudstva. Vrednovanje rada sudija u sudovima nieg stepena vre trolani
saveti koje ine sudije u sudu neposredno vieg stepena. Komisija Visokog saveta
sudstva vrednuje rad predsednika sudova i odluuje o prigovorima sudija na
ocenu njihovog rada.
Ocene su izuzetno uspeno obavlja funkciju", uspesno obavlja funkciju I ,,ne
zadovoljava i upisuju se u lini list. Sudija koji je prvi put biran i tokom
trogodinjeg mandata ocenjen ocenom izuzetno uspeno obavlja funkciju
obavezno se bira na stalnu funkciju, dok onaj koji je ocenjen ocenom ,,ne
zadovoljava" ne moe biti biran na stalnu funkciju.
Izloena osnovna reenja o izboru sudija i predsednika sudova propisana su novim
Ustavom i sa njime usklaenim Zakonom o sudijama (2008). Meutim, izmeu tih
reenja i onih koja su vaila pre toga, bilo je potrebno stvoriti jedan prelazni reim.
Potrebu za tim je nametala i nova
mrea sudova, a jo vie nunost da se konano otpone sa reformom pravosua
u kadrovskom smislu. Logino, donoenje novog Ustava bilo je prava prilika za to,
ali se potom pokazalo da u realizaciji te, u osnovi opravdane ideje, mogu biti
nainjene brojne pogreke.
Naime, lanom 7. Ustavnog zakona za sprovoenje Ustava, propisano je da se
izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija tog suda izvri
najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, a
izbor sudija i predsednika ostalih sudova najkasnije u roku od jedne godine od
dana konstituisanja Visokog saveta sudstva. Zatim je u prelaznim odredbama
Zakona 0 sudijama (2008) propisano da postojee sudije (izabrane po Zakonu o
sudijama od 2001. godine), kao i sudije u optinskim organima za prekraje i
veima za prekraje (imenovane po Zakonu o prekrajima od 1989. godine),
ostaju na funkciji do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa novim
zakonom. Pre tog izbora, Visoki savet sudstva treba da donese odluku o broju
sudija (u roku od 30 dana od izbora prvog sastava tog organa), a izbor sudija
treba da se izvri najkasnije do l. decembra 2009. godine, izuzev sudija Vrhovnog
kasacionog suda koji e biti izabrani u roku od 90 dana od dana konstituisanja
Visokog saveta sudstva. Izabrane sudije stupaju na funkciju 1. januara 2010.
godine.
Navedeni izbor sudija ima znaenje njihovog izbora za trajno obavljanje funkcije,
dok je u sluaju sudija za prekraje utvreno da e njihov izbor u navedenom roku
biti smatran prvim izborom (na trogodinji period). Sudijama koje ne budu
izabrane u skladu sa novim zakonom prestaje dunost, a imae pravo na naknadu
plate u trajanju od est meseci u visini plate koju su imali u trenutku prestanka
dunosti, uz mogunost produenja tog prava za jo est meseci ako u tom
periodu stiu pravo na penziju.
Osim to se u sprovoenju izloenih radnji kasnilo i to je izbor sudija okonan
bukvalno u poslednjem trenutku pred istek 2009. godine, na kvalitet i
zakonitost same izborne procedure pale su mnoge ozbiljne I teke sumnje. One
su, na jednoj strani, vezane za nepostojanje objektivnih kriterijuma i mogue
116

politike uticaje na postupak reizbora, a s druge, za oigledne povrede prava 837

neizabranih sudija. Upravo na te injenice ukazano je od strane Evropske komisije,
uz naglaavanje da reizbor nije bio transparentan, da neizabrane sudije i tuioci
nisu dobili priliku da iznesu svoje argumente, niti su dobili individualna
obrazloenja odluka itd.
Takoe, reizbor je izvren od strane privremenog i nekompletnog sastava Visokog
saveta sudstva. Ustavni sud je dobio albe gotovo svih neizabranih sudija, ali je u
toku 2010. godine odluio o samo dve. Da bi se ovi problem nekako prevazili,
donet je na kraju 2010. godine Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama
(Sl. glasnik RS, 101/10), kojim se stvara jedno palijativno reenje. Naime, albe,
odnosno ustavne albe, koje su sudije podnele Ustavnom sudu, smatraju se ex
lege okonanim stupanjem na snagu ovog zakona, a predmeti se ustupaju
Visokom savetu sudstva u stalnom sastavu, koji e preispitati sve odluke prvog
sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dunosti, izboru na stalnu
sudijsku funkciju i predloge za izbor sudija koji se prvi put biraju. Podnetim
albama sudija je pridat karakter prigovora na odluku Visokog saveta sudstva,
iako su upuene Ustavnom sudu. Od juna meseca 2011. do kraja februara 2012.
godine odlueno je u 318 sluajeva, od toga je 74 sudije vraeno na posao, 235
prigovora je
odbijeno a u devet sluajeva je postupak obustavljen. Preostale sudije i posle
26 meseci ekaju na odluku Visokog saveta sudstva.
Kada se radi o sudijama porotnicima, oni se imenuju meu dravljanima
Republike Srbije, koji imaju navrenih 18 godina ivota i dostojni su dunosti
sudije porotnika. Pri imenovanju vodi se rauna o polu, starosti, zanimanju i
drutvenom poloaju kandidata, o znanju, strunosti i sklonosti ka pojedinim
vrstama sudskih stvari. Imenuju se na pet godina i mogu biti ponovo imenovani.
Imenuje ih Visoki savet sudstva, na predlog ministra nadlenog za poslove
pravosua i uz pribavljeno miljenje suda za koji se imenuju. I sudije porotnici su
takoe nanovo imenovane u sklopu uvoenja nove mree sudova od 1. januara
2010.
20. Prestanak sudijske funkcije i dunosti sudije porotnika
Prema Ustavu (lan 148), sudiji moe prestati sudijska funkcija: (1) na njegov
zahtev, (2) ako ne bude izabran na stalnu funkciju (tj. posle isteka prvog
trogodinjeg izbora), (3) nastupanjem zakonom propisanih uslova i (4)
razreenjem iz zakonom utvrenih razloga. Zakonu je, prema tome, ostavljeno da
uredi postupak, osnove i razloge za prestanak sudijske funkcije.
Prema Zakonu o sudijama, sudiji prestaje funkcija na njegov zahtev, kad navri
radni vek (tj. 65 godina ivota ili 40 godina staa osiguranja, s tim to mu Visoki
savet sudstva moe produiti radni vek za jo dve godine), kad trajno izgubi radnu
sposobnost za obavljanje sudijske funkcije, kad ne bude izabran na stalnu funkciju
ili kad bude razreen. Sudija se razreava kad je osuen za krivino delo na
bezuslovnu kaznu od najmanje est meseci ili za kanjivo delo koje ga ini
nedostojnim sudijske funkcije, kad nestruno vri funkciju ili zbog uinjenog
tekog disciplinskog prekraja. Inicijativu za razreenje sudije moe dati svako
lice. Postupak za razreenje pokree se predlogom predsednika suda, predsednika
neposredno vieg suda, predsednika Vrhovnog kasacionog suda, organa
nadlenih za vrednovanje rada sudije i disciplinske komisije. Visoki savet sudstva
117

moe po slubenoj dunosti da pokrene postupak za razreenje sudije, a on

donosi i dluku o prestanku sudijske funkcije. Protiv te odluke moe se izjaviti
prigovor Visokom savetu sudstva u roku od 15 dana od dana dostavljanja odluke.
Ako Visoki savet sudstva potvrdi odluku o prestanku sudijske funkcije u postupku
po prigovoru ili prigovor ne bude izjavljen u roku, ta odluka postaje pravnosnana
i protiv nje sudija ima pravo albe Ustavnom sudu.
Izjavljena alba iskljuuje pravo na podnoenje ustavne albe. Predsedniku
Vrhovnog kasacionog suda prestaje funkcija pre isteka vremena na koje je izabran
na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova za prestanak sudijske
funkcije ili razreenjem iz zakonom propisanih razloga za razreenje predsednika
suda. Odluku o prestanku njegove funkcije donosi Narodna skuptina, u skladu sa
zakonom, pri emu odluku o razreenju donosi na predlog Visokog saveta sudstva.
U pogledu predsednika ostalih sudova, Ustavom je jedino propisano da se razlozi
za njihovo razreenje od dunosti ureuju zakonom, kao i da u postupku za
prestanak njihove funkcije uestvuje Visoki savet sudstva. Prema Zakonu o
sudijama, predsedniku suda prestaje funkcija na lini zahtev, prestankom sudijske
funkcije, izborom za sudiju drugog suda, zbog ukidanja suda, istekom mandata i
razreenjem (razlozi za razreenje su: krenje obaveza ustanovljenih propisima za
obavljanje poslova sudske uprave, naruavanje naela nezavisnosti sudije,
postupanje suprotno propisima o dodeljivanju predmeta, odstupanje od propisa
kojim se ureuje godinji raspored sudija, injenje tekog disciplinskog prekraja u
vrenju funkcije ili nestruno vrenje funkcije koje postoji kada je njegov rad
vrednovan ocenom ne zadovoljava). Visoki savet sudstva predlae razreenje
predsednika suda. Poto ih Narodna skuptina bira, ona i donosi odluku o
prestanku njihove funkcije.
Sudiji porotniku prestaje dunost ako bude ukinut sud, uini krivino delo, izgubi
radnu sposobnost ili nesavesno obavlja svoju dunost. Njemu dunost ne prestaje
zbog navretka radnog veka ili nestrunog vrenja dunosti.
Ovo prvo zato to on nije u radnom odnosu u sudu, a drugo zato to je on po
definiciji laik. Odluku o prestanku dunosti sudije porotnika donosi Visoki savet
sudstva, na predlog predsednika suda, predsednika vieg suda ili ministra
nadlenog za pravosue.
21. Sudsko osoblje i pravosudna straa
Pored sudija, u sudovima postoji sudsko osoblje, koje ine sudijski pomonici,
sudijski pripravnici i zaposleni na administrativnim, tehnikim, raunovodstvenim,
informacionim i drugim prateim poslovima u sudu.
Sudsko osoblje ima status dravnih slubenika. Broj sudskog osoblja odreuje
predsednik suda, aktom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u
sudu.
Sudijski pomonik pomae sudiji, prouava pravna pitanja, sudsku praksu i pravnu
literaturu, izrauje nacrte pravnih shvatanja i sudskih odluka i vri druge poslove
odreene zakonom i Sudskim poslovnikom. Sudijski pomonici stiu sledea
zvanja: sudijski saradnik (uslov je poloen pravosudni ispit), vii sudijski saradnik
(najmanje dve godine radnog iskustva posle poloenog pravosudnog ispita) i
sudski savetnik (uslovi kao za sudiju vieg suda). Zvanje sudskog savetnika
postoji u sudovima republikog ranga. Rad sudijskog pomonika ocenjuje
predsednik suda jednom godinje.
118

Sudijski pripravnik jeste lice koje je zavrilo pravni fakultet i ispunjava opte
uslove za rad u dravnim organima. Prima se u u osnovni, vii, privredni i
prekrajni sud, a prvenstvo imaju kandidati koji su fakultet zavrili sa visokom
prosenom ocenom. Primaju se u radni odnos na tri godine, obuavaju i treba da
poloe pravosudni ispit do isteka pripravnikog staa.
Pripravnik koji na pravosudnom ispitu dobije ocenu poloio sa odlikom" prima se
u radni odnos na neodreeno vreme, u zvanju sudijskog saradnika.
Diplomirani pravnici mogu biti primljeni u sud radi sticanja uslova za polaganje
pravosudnog ispita, bez zasnivanja radnog odnosa (volonteri).
Meu ostalim zaposlenima posebnu ulogu ima pravosudna straa, uvedena prvi
put zakonom od 2001. godine kao naoruana i uniformisana sluba suda koja se
stara o sigumosti ljudi i imovine, redu i mim i nesmetanom sprovoenju slubenih
radnji u zgradi pravosudnih organa. Ima ovlaenja da utvruje identitet i razloge
dolaska lica, da pretresa lica i stvari, zabrani ulazak u zgradu licima sa orujem,
opasnim oruem, pod dejstvom alkohola ili drugih omamljujuih sredstava i udalji
iz zgrade lica koja remete red i mir. Ovlaenja ovih straara obuhvataju upotrebu
fizike sile I gumene palice, kao i vatrenog oruja pod strogim uslovima. Uvoenje
ove slube je saglasno ideji o prelasku poslova obezbeenja suda u ruke samog
suda, s tim to u sluaju potrebe, a na zahtev stareine suda, pomo pravosudnoj
strai prua policija. Stareina suda ima pravo i da od ministarstva nadlenog za
unutranje poslove zahteva da se sudiji, sudiji porotniku I njihovim porodicama ili
imovini, prui posebna zatita.
22. Odgovornost za tetu koju prouzrokuje sudi sudija
Prema lanu 35. Ustava, svako ima pravo na naknadu materijalne ili
nematerijalne tete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje
dravni organ, imalac javnog ovlaenja, organ pokrajine ili optine i grada.
Pored toga, lica koja su bez osnova ili nezakonito liena slobode, pritvorena ili
osuena za kanjivo delo imaju pravo na rehabilitaciju, naknadu tete od
Republike Srbije i druga prava utvrena zakonom. Konano, trei stav ovog lana
utvruje da se zakonom odreuju uslovi pod kojima oteeni ima pravo da
zahteva naknadu tete neposredno od lica koje je tetu prouzrokovalo. Iz izloenih
odredaba proizilazi da Republika Srbija odgovara za tetu koju prouzrokuje sudija
nezakonitim ili nepravilnim radom, s tim to je mogue da zakon utvrdi uslove
pod kojima oteeni moe zahtevati naknadu tete neposredno od sudije. Zakon o
sudijama, meutim, poznaje samo prvo pravilo - da za tetu koju sudija
prouzrokuje nezakonitim ili nepravilnim radom odgovara drava, kao i da drava
moe od sudije traiti naknadu isplaenog iznosa kada je tetu prouzrokovao
namerno ili iz grube nepanje. O postojanju uslova za naknadu isplaenog iznosa
odluuje Visoki savet sudstva, na zahtev ministarstva nadlenog za pravosue.
Za razliku od sudija, odgovornost sudskog osoblja za materijalnu tetu, priinjenu
sudu ili treim licima, regulisana je propisima o dravnim slubenicima. Kada je
teta na radu ili u vezi sa radom prouzrokovana sudu namerno ili iz grube
nepanje, zaposleni je odgovoran za takvu tetu, a ako odbije da takvu tetu plati,
pravo na naknadu tete moe se ostvariti pred sudom u parninom postupku.
Mogue je i delimino oslobaanje od plaanja naknade tete. U sluaju
nanoenja tete treem licu (graaninu I pravnom licu), pravilo je da za takvu
tetu odgovara drava, s tim to oteeni moe zahtevati naknadu tete i
119

neposredno od dravnog slubenika (postojee zakonsko reenje). Konano,

drava je odgovoma za tetu prouzrokovanu dravnom slubeniku na radu ili u
vezi sa radom, prema optim pravilima obligacionog prava.
23. Obuka i struno usavravanje sudija (i tuilaca)
Razlikuju se poetna i stalna obuka sudija, tuilaca i nosilaca odreenih drugih
dunosti u pravosudu (Zakon o Pravosudnoj akademiji, ,,S1. glasnik RS, 104/09).
Poetna je obuka ona koja se pohaa pre stupanja na dunost, a stalna ona koja
se pohaa od stupanja na dunost do okonanja karijere.
Program poetne obuke utvruju Visoki savet sudstva i Dravno vee tuilaca, na
osnovu predloga koji je utvrdio Programski savet, a usvojio Upravni odbor
Pravosudne akademije (u daljem tekstu: Akademija). Korisnici poetne obuke su
lica koja su po poloenom pravosunom ispitu primljena na tu obuku, na osnovu
javnog konkursa, a koja uz poloen pravosudni ispit treba da poloe prijemni ispit i
da ispunjavaju opte uslove za rad u dravnim organima. Broj korisnika utvruju
Visoki savet sudstva I Dravno vee tuilaca na osnovu procene broja slobodnih
sudijskih mesta u prekrajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika u
osnovnom javnom tuilatvu, uveanom za 30%. Poetna obuka traje dve godine,
a sastoji se od teorijskog i praktinog dela u oblasti ustavnog, graanskog,
krivinog i prekrajnog prava, kao i opte i profesionalne kulture. Praktini deo
obuke obavlja se u sudu, javnom tuilatvu, drugim dravnim organima,
advokatskim kancelarijama i drugim organizacijama. Na kraju obuke polae se
zavrni ispit. Korisnik obuke zasniva radni odnos na odreeno vreme u Akademiji
u trajanju od 30 meseci i prima platu u visini 70% od osnovne plate sudije
osnovnog suda.
Programe stalne obuke utvruje Upravni odbor Akademije, na predlog njenog
Programskog saveta, uz saglasnost Visokog saveta sudstva, odnosno Dravnog
vea tuilaca. Ova obuka moe biti dobrovoljna i obavezna.
Obavezna je za sudije i zamenike javnih tuilaca koji se prvi put biraju na funkciju
a nisu pohaali poetnu obuku, kao i kad je zakonom ili odlukom Visokog saveta
sudstva, odnosno Dravnog vea tuilaca, predviena kao takva (potrebe
specijalizacije, bitne promene propisa, nove tehnike rada, korektivna obuka).
Dobrovoljna obuka se odvija prema godinjem programu koji sainjava Akademija.
Postoje i posebni programi obuke mentora i predavaa, sudijskih i tuilakih
pomonika, pripravnika i sudskog i tuilakog osoblja. Inae, mentori mogu biti
sudije i zamenici javnih tuilaca, a predavai su stalni (na radu u Akademiji) i
povremeni.
Osniva Akademije je Republika Srbija, ona ima svojstvo pravnog lica, a po
karakteru predstavlja ustanovu tipa javnih slubi. Njeni organi su Upravni odbor,
direktor i Programski savet. Njenim osnivanjem prestala je potreba za ranijim
Pravosudnim centrom.
24. Arbitrae
U pojmu arbitrae jeste to da nju ine arbitri izabrani od stranaka u sporu da ree
njihov meusobni spor, pa se ona zbog toga i naziva izabranim sudom. Arbitraa
uvek nastaje sporazumom stranaka, bilo tako to ugovorne stranke, ureujui
neki svoj pravni odnos, unapred predviaju da e svoje meusobne sporove iz tog
ugovora reavati arbitranim putem (arbitrana klauzula) ili tako to stranke
120

jednog ugovora, obino kada doe do spora, zakljuuju poseban sporazum o

arbitrai (arbitrani sporazum).
Arbitraa se moe ugovoriti samo za one sporove koji se tiu prava imovinske
prirode i kojima stranke slobodno raspolau, tj. za koje nije utvrena
iskljuiva nadlenost sudova.
Po nainu organizovanja razlikuju se stalne i ad hoc arbitrae, a prema tome da li
se radi o sporovima sa inostranim elementom ili bez takvog elementa, razlikuju se
meunarodna i unutranja arbitraa. Stalne arbitrae mogu da osnivaju privredne
komore, profesionalna i strukovna udruenja I udruenja graana, pod uslovima
utvrenim Zakonom o arbitrai (,,S1. Glasnik RS, 46/06). Arbitrau za reavanje
odreenog spora mogu da osnuju stranke u sporu. One se sporazumevaju o tome
da li e svoj spor poveriti na reavanje nekoj od stalnih arbitraa ili osnovati ad
hoc arbitrau.
Arbitar moe biti svako fiziko lice koje je nezavisno i nepristrasno u odnosu na
stranke u sporu, a arbitrau moe da ini jedan arbitar ili arbitrano vee (tri ili
vie lanova).
Pravila arbitranog postupka odreuju stranke u sporu putem arbitranog
sporazuma ili upuuju na primenu odreenih (postojeih) pravila o tom postupku.
Postupak moe biti pismen ili uz odravanje usmene rasprave, a zapoinje
tubom, na koju tueni dostavlja odgovor. U postupku mogu da se koriste svedoci,
vetaci i druga dokazna sredstva. Ako stranke u sporu ne postignu sporazum pre
okonanja postupka ili tuilac ne povue tubu, arbitar pojedinac donosi odluku,
odnosno odluka se donosi veinom glasova arbitara u veu.
Odluka domae arbitrae ima snagu sudske odluke i predstavlja izvrnu ispravu, a
odluka strane arbitrae mora biti priznata od strane vieg suda ili privrednog
suda. I strana i domaa arbitrana odluka moe biti ponitena od strane suda
zbog bitnih povreda zakona (nepunovanost arbitranog sporazuma,
neuestvovanje druge strane u postupku, korienje lanih dokaza, kao i kada je
arbitrana odluka doneta o stvari iz iskljuive nadlenosti suda ili se njome
povreuje javni poredak). Tuba za ponitaj moe se podneti u roku od tri meseca
od dana prijema arbitrane odluke.
II. JAVNO TUILATVO
l. Funkcija javnog tuilatava i nain njenog obavljanja
Jednu od osnovnih odlika modeme sudske vlasti ini to to se mehanizam suenja
stavlja u pokret spoljnom akcijom. Jednostavnije reeno, da bi sud pokrenuo
postupak reavanja nekog spora o pravu, potrebno je da neko drugi iznese taj
spor pred njega. Kada se radi o pamicama privatnopravnih lica, tu inicijativu ima
jedna od zainteresovanih strana.
U sluaju krivinog suenja, ta vrsta inicijative nekada je poveravana samom
sudu. Sud je tada bio akter sve tri funkcije u krivinom postupku: optuivao je,
presuivao i vodio odbranu optuenog. Takva vrsta postupka (inkvizitorski
postupak) naputena je kao relikt prolosti. Modemo krivino suenje poiva na
optunom (akuzatorskom) naelu, po kome se funkcija optuivanja, suenja i
odbrane optuenog razdvajaju i predaju u mke razliitim subjektima. Podnoenje
optube kojom se inicira krivini postupak moe se, u naelu, poveriti trovrsnim
subjektima: oteenom graaninu (privatna tuba), bilo kom lanu javnosti graaninu koji se smatra pozvanim da brani opti interes iako nije neposredno
121

oteen (narodna ili populama tuba) ili naroitom dravnom organu - javnom ili
dravnom tuiocu (javna tuba). Ova trea mogunost nas dovodi do funkcije
javnog tuilatva. Javni tuilac je, dakle, poseban dravni organ koji ima pravo i
obavezu da preduzima mere za gonjenje uinilaca krivinih dela. Prema naem
Ustavu, javni tuilac je samostalni dravni organ koji goni uinioce krivinih i
drugih kanjivih dela i preduzima mere za zatitu ustavnosti I zakonitosti. Pored
krivinih dela, on goni i uinioce privrednih prestupa I prekraja kao drugih
kanjivih dela, a pod preduzimanjem mera za zatitu ustavnosti i zakonitosti
imaju se u vidu pravna sredstva koja on ulae u krivinom i drugim postupcima da
bi se titila ustavnost i zakonitost. Javni tuilac, pri tom, ne goni uinioce svih
krivinih dela, ve samo onih koja su odreene teine, odnosno veeg stepena
drutvene opasnosti. Korpus tih dela obuhvata se pojmom krivina dela koja se
gone po slubenoj dunosti, tj. od strane javnog tuioca. Za ostala krivina dela
(manje dmtvene opasnosti), pravo podnoenja tube ostaje u mkama oteenih
privatnih lica i uinioci se, otud, gone privatnom tubom.
Javno tuilatvo vri svoju funkciju na osnovu Ustava, zakona, potvrenog
meunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona. Osnivanje,
organizacije i nadlenost javnog tuilatva ureuju se zakonom. Organizuje se na
monokratskom i hijerarhijskom principu.
Napomenimo i to da su funkcije i poloaj javnog tuilatva u novom Ustavu
znatno detaljnije ureeni nego u prethodnom ustavu. Tome je oigledno razlog bio
u ozbiljnim prigovorima na raun samostalnosti i kvaliteta rada javnog tuilatva
tokom proteklih godina. U istom cilju, Ustavom je stvoren i naroiti organ Dravno vee tuilaca.
2. Organizacija i rad javnog tuilatva
Organizacija javnog tuilatva ureuje se zakonom. Prema Ustavu, postoji
Republiko javno tuilatvo kao najvie javno tuilatvo u Republici, na elu sa
Republikim javnim tuiocem. Postoje jo apelaciona (etiri), via (26) i osnovna
(34) javna tuilatva. Republiko javno tuilatvo osniva se za teritoriju Republike
Srbije i ima sedite u Beogradu. Apelaciona, via I osnovna javna tuilatva
osnivaje se za podruja apelacionih, viih i osnovnih sudova. Kao javna tuilatva
posebne nadlenosti za teritoriju Republike postoje Tuilatvo za organizovani
kriminal i Tuilatvo za ratne zloine Svako tuilatvo ine javni tuilac, zamenici
javnog tuioca i osoblje tuilatva, a svi u tuilatvu podreeni su javnom tuiocu.
Meusobni odnosi izmeu tuilatava ureeni su, takoe, na naelu hijerahije, i to
hijerahije vojnog tipa. Nii javni tuilac podreen je neposredno viem, a svi javni
tuioci podreeni su Republikom javnom tuiocu. Neposredno vii javni tuilac
moe izdavati niem obavezna uputstva za postupanje, a nii tuilac moe izjaviti
prigovor Republikom javnom tuiocu protiv takvog uputstva vieg tuioca.
Meutim, protiv obaveznog uputstva Republikog javnog tuioca prigovor nije
doputen, to znai da jedino osnovni javni tuilac moe izjaviti prigovor protiv
uputstva vieg javnog tuioca. Podrazumeva se da nii javni tuilac ne sme izvriti
obavezno upustvo vieg javnog tuioca kada je ono protivzakonito. Saglasno
principu hijerarhije u odnosima izmeu tuilaca, vii javni tuilac ima pravo da se
stavi na mesto nieg tuioca i da preduzima sve radnje iz njegove nadlenosti
(princip supstitucije). Takoe, vii javni tuilac moe nieg tuioca ovlastiti da
postupa u stvarima iz nadlenosti drugog nieg javnog tuioca, tj. da nadlenosti
122

jednog nieg tuioca poveri drugome (princip devolucije). Pojmovi devolucije i

supstitucije navedeni su ovde onako kako su dati u zakonu; oigledno je,
meutim, da su ti pojmovi pogreno upotrebljeni: ono to je u zakonu oznaeno
devolucijom u stvari je supstitucija, a ono to je u zakonu oznaeno supstitucijom
u stvari je delegacija nadlenosti.
Javni tuioci vre nadlenosti javnog tuilatva neposredno ili preko zamenika.
Zamenik moe bez posebnog ovlaenja da preduzme svaku radnju na koju je
javni tuilac ovlaen, a duan je da izvri sve radnje koje mu javni tuilac poveri i
da postupa po obaveznim uputstvima koja mu on izda. Ako smatra da je uputstvo
suprotno zakonu, duan je da pre njegove primene zatrai miljenje od
neposredno vieg tuioca, a to miljenje se trai preko javnog tuioca koji je
uputstvo izdao. Iz hijerarhijskih odnosa proistiu i pravila o odgovomosti javnih
tuilaca: zamenici odgovaraju za svoj rad javnom tuiocu; osnovni javni tuilac
odgovara za rad tuilatva i za svoj rad viem i Republikom javnom tuiocu I
Narodnoj skuptini; vii javni tuilac odgovara za rad javnog tuilatva i svoj rad
Republikom javnom tuiocu i Narodnoj skuptini; i Republiki javni tuilac
odgovoran je za rad javnog tuilatva i za svoj rad Narodnoj skuptini. Zakonom o
javnom tuilatvu je uveden i znatan broj novina koje status javnog tuilatva i
nosilaca javnotuilake funkcije pribliavaju u nizu elemenata statusu sudova i
sudija. To se odnosi na poslove uprave u javnom tuilatvu (koji su pandan
sudskoj upravi), pravosudnu upravu, materijalnu nezavisnost, princip potovanja
samostalnosti u vrenju funkcije, voenje linih listova, disciplinsku odgovornost i
neka druga pitanja.
3. Nadlenost i ovlaenja javnog tuilatva
Javni tuilac, prilikom gonjenja za krivina dela, privredne prestupe i prekraje,
postupa pred sudom i drugim dravnim organom i preduzima sve radnje na koje
je zakonom ovlaen. Pored toga, on postupa u parninom, upravnom, izvrnom,
vanpaminom i dmgom postupku, vrei radnje na koje je posebnim zakonima
ovlaen. Ima pravo i da zahteva odlaganje ili prekid izvrenja odluke, kad smatra
da postoje razlozi da se vanrednim pravnim sredstvom pobija odluka doneta u
sudskom ili dmgom postupku.
Republiki javni tuilac nadlean je da postupa pred svim sudovima i drugim
organima u Republici Srbiji i da preduzima sve radnje za koje je javno tuilatvo
ovlaeno. Ima i dmge nadlenosti, u skladu sa svojim poloajem najvieg tuioca
(stara se o izvrenju obaveznih uputstava koje je izdao, nadzire rad javnih
tuilatava, prati i prouava praksu tuilatava I sudova, ulae vanredna pravna
sredstva i vri dmge poslove).
Apelacioni javni tuilac postupa pred apelacionim sudom i dmgim sudovima i
organima u skladu sa zakonom, kao i nadzire i usmerava osnovna i via javna
tuilatva na svom podmju. Apelaciono javno tuilatvo u seditu Privrednog
apelacionog suda (Beograd) postupa i pred tim sudom.
Tuilatvo za organizovani kriminal i Tuilatvo za ratne zloine postupaju pred
nadlenim sudovima u prvom i dmgom stepenu. Vii javni tuilac postupa pred
viim sudom i dmgim sudovima i organima i nadzire i usmerava podruna
osnovna javna tuilatva. Osnovno javno tuilatvo postupa pred osnovnim
sudom, a ako je u seditu privrednog suda - i pred tim sudom.
123

4. Dravno vee tuilaca

Dravno vee tuilaca je definisano kao samostalni organ, koji obezbeuje i
garantuje samostalnost javnih tuilaca i njihovih zamenika. Ima 11 lanova, od
kojih su lanovi po poloaju Republiki javni tuilac, minister nadlean za poslove
pravosua i predsednik nadlenog odbora Narodne skuptine. Osam izbornih
lanova bira Narodna skuptina: est iz reda javnih tuilaca i njihovih zamenika
(od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina), jednog iz reda advokata i
jednog iz reda profesora pravnih fakulteta. Mandat lanova Dravnog vea
tuilaca traje pet godina, osim za lanove po poloaju, a lanovi vea uivaju
imunitet kao javni tuilac. Slino Visokom savetu sudstva, prvi izborni sastav
Dravnog vea tuilaca (privremeni sastav) zamenjen je izborom lanova stalnog
sastava.
Dravno vee tuilaca predlae Narodnoj skuptini kandidate za prvi izbor
zamenika javnog tuioca, bira zamenike javnog tuioca za trajno obavljanje
funkcije i odluuje u postupku prestanka funkcije zamenika javnog tuioca i vri
jo neke poslove. Na njegove odluke moe se uloiti prigovor i potom alba
Ustavnom sudu.
Detaljnim ureenjem poloaja, nadlenosti, izbora, organizacije I naina rada ovog
organa bavi se Zakon o Dravnom veu tuilaca. Veu predsedava Republiki
javni tuilac, a ono ima stalna (Izborna komisija I disciplinski organi) i povremena
radna tela, sekretara i Administrativnu kancelariju. U njegove nadlenosti spada i
predlaganje obima i structure budetskih sredstava za rad javnih tuilatava za
tekue rashode (osim rashoda za osoblje u javnim tuilatvima), kao i vrenje
nadzora nad troenjem tih sredstava.
5. Izbor javnih tuilaca i njihovih zamenika
Republikog javnog tuioca bira Narodna skuptina, na predlog Vlade i po
pribavljenom miljenju nadlenog odbora Narodne skuptine. Bira se na period od
est godina i moe biti ponovo biran. I ostale javne tuioce bira i razreava
Narodna skuptina, na predlog Vlade i na isti period vremena. Izbor zamenika
javnih tuilaca je drugaiji: prvi put se biraju na vreme od tri godine i tada ih bira
Narodna skuptina, na predlog Dravnog vea tuilaca. Zamenike javnih tuilaca
zatrajno obavljanje funkcije, meutim, bira Dravno vee tuilaca. Ono bira i
zamenike javnih tuilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike u drugom ili viem
javnom tuilatvu.
Kao i u sluaju sudija, na osnovu lana 8. Ustavnog zakona, propisan je reizbor
javnih tulaca i njihovih zamenika. Saglasno tome, Zakonom o javnom tuilatvu
(2008) propisano je da e Dravno vee tuilaca, uz pribavljeno miljenje
ministarstva nadlenog za pravosue, doneti odluku o broju zamenika javnih
tuilaca u roku od 30 dana od dana izbora prvog sastava tog organa. Zatim je
izvren izbor zamenika javnih tuilaca u decembru 2009. godine, a oni su stupili
na funkciju 1. januara 2010. godine. Taj izbor se smatra izborom za trajno
obavljanje funkcije. Izvren je, takoe, izbor Republikog javnog tuioca i ostalih
javnih tuilaca, koji su stupili na funkciju l. januara 2010. godine. Zateenim
javnim tuiocima i zamenicima javnih tuilaca koji nisu izabrani na izloeni nain
prestaje dunost 31. decembra 2009. godine, uz pravo na naknadu plate u
trajanju do est meseci i mogunost produenja tog prava za jo est meseci (kao
i u sluaju sudija). Meutim, slino situaciji sa reizborom sudija, ni reizbor tuilaca
124

i njihovih zamenika nije obavljen valjano. Stoga je i ovde na kraju 2010. godine
donet Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom tuilatvu (Sl. glasnik
RS, 101/10), kojim se postupci pred Ustavnim sudom, povodom albi neizabranih
tuilaca i zamenika, proglaeni ex lege okonanim i vraeni na preispitivanje
Dravnom veu tuilaca u stalnom sastavu. Takoe je uveden prigovor kao pravno
sredstvo protiv odluke Dravnog vea tuilaca kojom se utvruju razlozi za
razreenje.
Javni tuilac i zamenik uivaju imunitet. Oni ne mogu biti pozvani na odgovornost
za izraeno miljenje u vrenju svoje funkcije, osim ako se radi o krivinom delu
krenja zakona od strane javnog tuioca, odnosno zamenika javnog tuioca.
Takoe, oni ne mogu biti lieni slobode u postupku pokrenutom zbog krivinog
dela uinjenog u vrenju tuilake funkcije, odnosno slube, bez odobrenja
nadlenog odbora Narodne skuptine. Javnom tuiocu i zameniku je zabranjeno
politiko delovanje, a zakonom se odreuje koje su druge funkcije, poslovi ili
privatni interesi nespojivi sa tuilakom funkcijom.
Zakonom je ureen i nain ocenjivanja rada javnih tuilaca i njihovih zamenika,
kao i njihova disciplinska odgovornost. U javnom tuilatvu se obrazuju kolegijum,
kog ine javni tuilac i svi zamenici. Na kolegijumu se veinom glasova odluuje o
davanju miljenja Dravnom veu tuilaca o kandidatima za zamenike javnih
tuilaca u tom i niem tuilatvu i za javne tuioce u neposredno niem tuilatvu,
kao i razmatraju izvetaji o radu javnog tuilatva i pitanja od znaaja za struno
usavravanje i organizaciju tuilatva i obavljaju drugi poslovi.
6. Prestanak funkcije i razreenje javnih tuilaca i zamenika javnih
tuilaca
Ustavom je posebano ureen prestanak funkcije Republikom javnom tuiocu i
ostalim javnim tuiocima i njihovim zamenicima (pri emu izmeu tih reenja
nema razlike). U lanu 158. st. 4. i 5. utvreno je da Republikom javnom tuiocu
prestaje funkcija ako ne bude ponovo izabran, kada sam to zatrai, nastupanjem
zakonom propisanih uslova ili razreenjem iz zakonom propisanih razloga. Odluku
o prestanku funkcije donosi Narodna skuptina, u skladu sa zakonom, pri emu
odluku o razreenju donosi na predlog Vlade. Prema lanu 161. Ustava, javnom
tuiocu i zameniku javnog tuioca prestaje funkcija (1) na njegov zahtev, (2)
nastupanjem zakonom propisanih uslova ili (3) razreenjem iz zakonom propisanih
razloga. Pored toga, javnom tuiocu funkcija prestaje i ako ne bude ponovo
izabran, a zameniku javnog tuioca - ako ne bude izabran na stalnu funkciju.
Zakonom o javnom tuilatvu precizirani su uslovi (zakonom propisani uslovi") za
prestanak funkcije (to su: navrenje radnog veka i trajni gubitak radne
sposobnosti) i razlozi za razreenje. Ti razlozi su: pravnosnana osuda za krivino
delo na kaznu zatvora od najmanje est meseci ili za kanjivo delo koje ih ini
nedostojnim javnotuilake funkcije, nestruno vrenje funkcije ili uinjen teak
disciplinski prekraj. Postupak u kom se utvruju razlozi za razreenje i odluuje o
prestanku funkcije ureeni su istim zakonom.
Odluku o prestanku funkcije javnog tuioca donosi Narodna skuptina u skladu sa
zakonom, pri emu odluku o razreenju donosi na predlog Vlade. Odluku o
prestanku funkcije zamenika javnog tuioca, u sldadu sa zakonom, donosi
Dravno vee tuilaca.
125

Protiv odluke Dravnog vea tuilaca kojom su utvreni razlozi za razreenje, javni
tuilac i zamenik javnog tuioca mogu izjaviti prigovor tom veu u roku od 15
dana od dana dostavljanja odluke. Odluka kojom su utvreni razlozi za razreenje
postaje pravnosnana kad je potvrena u postupku po prigovoru ili istekom roka
za izjavljivanje prigovora ako prigovor nije izjavljen. Protiv odluke o prestanku
funkcije, javni tuilac i zamenik mogu uloiti albu Ustavnom sudu, a izjavljena
alba iskljuuje pravo na podnoenje ustavne albe.
7. Javnotuilako osoblje
Slino sudovima, u javnim tuilatvima postoji struno pravniko osoblje (tuilaki
pomonici i tuilaki pripravnici) i pomono osoblje (zaposleni na
administrativnim, tehnikim, raunovodstvenim, informacionim I drugim prateim
poslovima).
Tuilaki pomonik pomae javnom tuiocu i zameniku javnog tuioca, izrauje
nacrte podnesaka, prima na zapisnik prijave, podneske i izjave graana i
samostalno ili pod nadzorom i uputstvima vri druge poslove. Tuilaki pomonici
stiu sledea zvanja: tuilaki saradnik (uslov je poloen pravosudni ispit), vii
tuilaki saradnik (najmanje dve godine radnog iskustva posle poloenog
pravosudnog ispita) i savetnik (uslovi kao za zamenika vieg javnog tuioca), a u
Republikom javnom tuilatvu jo i vii savetnik (uslov je prethodno steeno
zvanje savetnika). Rad tuilakih pomonika ocenjuje javni tuilac.
Tuilaki pripravnik jeste lice koje je zavrilo pravni fakultet i ispunjava opte
uslove za rad u dravnim organima. Prima se u osnovno i vie javno tuilatvo, a
prvenstvo imaju kandidati koji su fakultet zavrili sa visokom prosenom ocenom.
Primaju se u radni odnos na tri godine, obuavaju i treba da poloe pravosudni
ispit do isteka pripravnikog staa. Pripravnik koji poloi pravosudni ispit sa
ocenom poloio sa odlikom" ima prednost prilikom prijema u radni odnos na
neodreeno vreme u zvanju tuilakog saradnika. Diplomirani pravnici mogu biti
primljeni u tuilatvo radi sticanja uslova za polaganje pravosudnog ispita, bez
zasnivanja radnog odnosa (volonteri).
Republiko javno tuilatvo ima sekretara, a sekretara mogu imati I druga javna
tuilatva. Sekretar pomae javnom tuiocu u obavljanju poslova uprave u javnom
tuilatvu.
III. ADVOKATURA
l. Funkcije advokature i nain njihovog obavljanja
Advokatura je Ustavom definisana kao nezavisna i samostalna sluba koja prua
pravnu pomo fizikim i pravnim licima. Samostalnost I nezavisnost oituju se u
pravu nesmetanog obavljanja advokature, pravu advokata na samoorganizovanje
u svoju organizaciju - komoru, koja donosi opte akte i, na osnovu javnog
ovlaenja, odluuje o prijemu u advokaturu i prestanku bavljenja advokaturom,
kao i u pravu stranke na Slobodan izbor advokata. Advokatura je vaan deo
sistema pravde i stoga znaajna drutvena ustanova koja obavlja profesionalnu
delatnost pruanja pravne pomoi uz naknadu. Izuzetna mogunost, prema kojoj
advokatska komora moe organizovati besplatno pruanje pravne pomoi, samo
potvruje njenu prirodu kao profesije uz koju se ne moe obavljati druga i koja se
otud realizuje uz plaanje naknade. Regulisana je Zakonom o advokaturi iz 2011.
godine (Sl. glasnik RS, 31/11) i propisima koje donosi advokatska komora
126

(statut, tarifa, etiki kodeks i drugo). Nain ostvarivanja advokatske uloge u

pojedinim postupcima, ureen je pravilima tih postupaka.
Advokatska sluba ima za predmet: davanje usmenih i pismenih pravnih saveta i
miljenja, sastavljanje podnesaka (tubi, albi, zahteva, pravnih lekova i drugih
podnesaka), sastavljanje ugovora, zavetanja, poravnanja izjava i drugih isprava,
sastavljanje nacrta optih i pojedinainh pravnih akata, zastupanje i odbranu
fizikih i pravnih lica, posredovanje u cilju zakljuenja pravnog posla ili mimog
reavanja sporova i spornih odnosa, obavljanje drugih poslova pravne pomoi u
ime i za raun domaih i stranih fizikih i pravnih lica, na osnovu kojih ta lica
ostvamju prava ili tite slobode i druge interese.
Svoju delatnost, advokati mogu da obavljaju inokosno (advokatska kancelarija), u
zajednikoj advokatskoj kancelariji (dva ili vie advokata, na osnovu meusobnog
ugovora) ili u ortakom advokatskom dmtvu (najmanje dva advokata). Advokat
moe imati samo jednu advokatsku kancelariju. Ortako advokatsko drutvo ima
svojstvo pravnog lica, upisuje se u poseban imenik i posluje po odgovarajuim
pravilima zakona o ortakim drutvima. Jedina delatnost tog drutva moe biti
advokatura, ono ne moe imati ogranke ni osnivati druga pravna lica. U takvom
drutvu samo advokati mogu pruati pravnu pomo.
2. Uslovi za obavljanje advokatske profesije
Da bi neko lice steklo pravo da se bavi advokatskom profesijom, mora biti upisano
u imenik advokata koji vodi advokatska komora i poloiti zakletvu. Upis se vri na
osnovu podnetog zahteva, a za upis je potrebno da se ispune sledei uslovi:
dravljanstvo Republike Srbije, zavren pravni fakultet, poloen pravosudni ispit i
poloen advokatski ispit, opta zdravstvena i potpuna poslovna sposobnost,
obezbeen radni prostor za bavljenje advokaturom, neosuivanost za krivino
delo koje lice ini nedostojnim za bavljenje advokaturom i dostojnost poverenja za
bavljenje advokaturom. Ispunjenost dva poslednja uslova ceni advokatska komora
po slobodnoj oceni. Pored toga, lice ne moe biti u radnom odnosu, ni obavljati
registrovanu samostalnu delatnost, niti imati status statutarnog zastupnika,
direktora ili predsednika upravnog odbora u pravnom licu, lana ili predsednika
izvrnog odbora banke, zastupnika dravnog kapitala, steajnog upravnika,
prokuriste, ni lice koje po ugovoru o radu ima utvrenu zabranu konkurencije.
Takoe, lice kom je odbijen zahtev za upis u imenik advokata, ne moe biti
upisano u naredne tri godine.
Kao novina, advokatski ispit se sastoji od provere poznavanja domaih i
meunarodnih propisa i pravnih akata koji se odnose na advokaturu. Da bi se
steklo pravo na polaganje ovog ispita, mora se prethodno poloiti pravosudni
ispit. Od obaveze polaganja advokatskog ispita osloboena su lica koja su
obavljala sudijsku ili javnotuilaku funkciju najmanje 12 godina(!).
Obaveza polaganja ovog ispita, prema lanu 90. Zakona o advokaturi, poinje da
se primenjuje za budue advokate nakon godinu dana od dana stupanja ovog
zakona na snagu (17. maja 2012). Program polaganja ispita propisuje Advokatska
komora Srbije, a polae se pred ispitnom komisijom za advokatski ispit.
Strani dravljanin moe biti upisan u upisnik A i upisnik B imenika advokata ako
se bavi advokaturom u matinoj dravi. Pored toga, za upis u upisnik A trai se
ispunjenje uslova kao za nae dravljane, izuzev uslova u pogledu dravljanstva,
pravosudnog i advokatskog ispita i diplome pravnog fakulteta. Za upis u upisnik
127

B, uz sve to, trai se jo polaganje pravosudnog i advokatskog ispita u Republici

Srbiji. Advokat strani dravljan iz upisnika A moe samo davati usmene i pismene
pravne savete i miljenja koji se odnose na primenu prava njegove matine
drave i meunarodnog prava. Upisani u upisniku B izjednaeni su sa slubom
domaeg advokata, uz uslov da u periodu od tri godine od dana upisa mogu
postupati samo zajedno sa domaim advokatom. Posle tri godine neprekidnog
bavljena advokaturom u Srbiji, oni stiu pravo da podnesu zahtev za upis u imenik
advokata bez ispitivanja uslova za upis.
3.Prava i dunosti advokata
Prema Zakonu o advokaturi, Statutu advokatske komore Srbije i Kodeksu
profesionalne etike advokata, prava advokata obuhvataju: bavljenje advokaturom
na celoj teritoriji Srbije, a na teritoriji druge drave - u skladu sa meunarodnim
ugovorom i propisima te drave; slobodno odluivanje o prihvatanju pruanja
pravne pomoi, izuzev kada ga kao zastupnika ili branioca postavi sud, drugi
dravni organ ili advokatska komora a nema zakonskih razoga koji ga obavezuju
na odbijanje zastupanja; pravo otkazivanja daljeg zastupanja, uz obavezu
pruanja pravne pomoi u narednih 30 dana; pravo da dobije od dravnih organa,
ustanova, preduzea i drugih organizacija informacije, spise i dokaze koji su mu
potrebni za pruanje pravne pomoi; pravo samostalnog odluivanja o metodima i
argumentima koje e koristiti u radu; pravo da zahteva i primi naknadu za rad i
naknadu trokova, u skladu sa tarifom o nagradama i naknadama trokova za rad
advokata; kao i pravo da izabere sedite svoje kancelarije i saradnike, da
uestvuje u radu advokatske komore i slino.
Dunosti advokata, prema istim aktima, jesu: da se advokaturom bavi stvarno i
stalno; da pravnu pomo prua struno i savesno; da uva kao tajnu ono to mu
je stranka poverila (advokatska tajna); da u profesionalnom radu i privatnom
ivotu koji je dostupan javnosti uva ugled advokature; da se struno usavrava u
skladu sa programom koji donosi Advokatska komora Srbije; da se ne bavi
poslovima koji su nespojivi sa ugledom i nezavisnou advokature; da odbije
pruanje pravne pomoi ako je u istoj stvari zastupao suprotnu stranku ili bio
sudija ili tuilac ili slubeno lice u dravnom organu, odnosno u drugim
sluajevima sukoba interesa; da zakljui ugovor o osiguranju od profesionalne
odgovomosti; da koristi samo doputena i asna sredstva; da se ne reklamira; da
uva i na zahtev stranke preda sve njene isprave i spise; da svoj peat i potpis
stavi na svaku ispravu i podnesak koji je sastavio i da stranci izda potvrdu na
iznos primljen na ime nagrade i trokova; da plaa lanarinu komori i porez dr.
Pored potovanja navedenog, advokati su duni da uvek postupaju u skladu sa
Ustavom i zakonom i da radnje zastupanja preduzimaju saglasno pravilima
procesnih zakona. Na znaaj njihove uloge jasno ukazuju i odgovarajui
meunarodni dokumenti, kakav je dokument UN pod nazivom Osnovni principi o
ulozi advokata (1990), koji slue potpori iroko garantovanog ljudskog prava na
odbranu i branioca. Advokata moe zameniti samo advokatski pripravnik koji je
zaposlen u njegovoj kancelariji ili dmgi advokat neposredno ili posredstvom svog
advokatskog pripravnika. Za propuste pripravnika odgovoran je advokat kod koga
je zaposlen.
Advokatima se obezbeuje izvesna zatita u obavljanju njihovog posla, kao to je:
zabrana pozivanja na krivinu ili prekrajnu odgovornost za pravno miljenje
128

izneto u postupku pruanja pravne pomoi pred sudom ili drugim organom;
nepovredivost advokatske kancelarije; zabrana pretresanja njihove kancelarije
bez odluke suda; obaveza obavetavanja advokatske komore o postupku protiv
advokata, odreivanju zadravanja ili pritvora; i zabrana sasluanja advokata o
onome to mu je okrivljeni kao svom braniocu poverio.
U vezi sa strunim usavravnjem, napomenimo jo da je zakon predvideo
Advokatsku akademiju, koju osniva Advokatska komora Srbije i koja bi
bila zaduena za strunu obuku advokata, advokatskih pripravnika, diplomiranih
pravnika i lica zaposlenih u advokatskim kancelarijama i drutvima,
kao i za struno usavravanje u teorijskim u praktinim znanjima i vetinama
advokata, ukljuujui njihovu specijalizaciju i izdavanje uverenja o tome.
4. Zabrana i prestanak obavljanja advokatske profesije
Obavljanje advokatske profesije moe se privremeno zabraniti advokatu
kada mu je odreen pritvor, kada je protiv njega pokrenut krivini
ili disciplinski postupak za delo koje ga ini nedostojnim za bavljenje
advokaturom ili ako je to neophodno da bi se disciplinski postupak mogao
uspeno da sprovede, kao i kad je pokrenut postupak za ponitaj upisa u
imenik advokata.
Zabranu odreuje nadlena advokatska komora reenjem, a o albi
na to reenje odluuje Advokatska komora Srbije. Protiv odluke donete po
albi, kao konane, moe se voditi upravni spor. Zabrana prestaje prestankom
razloga zbog kojih je odreena, a organ koji je doneo odluku o zabrani
moe svoju odluku i da ukine ili izmeni.
Prestanak obavljanja advokatske delatnosti mogu je: na zahtev samog
advokata, u sluaju smrti, zbog lienja poslovne sposobnosti, zbog
izricanja disciplinske mere brisanja iz imenika advokata, kao i zbog izricanja
mere bezbednosti zabrane bavljenja advokaturom, osude za krivino
delo koje ga ini nedostojnim za bavljenje advokaturom ili osude na bezuslovnu
kaznu zatvora u trajanju duem od est meseci. Pored toga, prestanak
obavljanja advokatske delatnosti moe se odrediti advokatu za koga se
utvrdi da se ne bavi advokaturom neprekidno due od est meseci, koji ne
zakljui ugovor o osiguranju od profesionalne odgovomosti, koji zasnuje
radni odnos izvan advokature ili koji u roku od 60 dana od pravnosnanosti
odluke o steaju ili likvidaciji ortakog advokatskog drutva iji je lan,
ili od istupanja iz tog dmtva, nije nastavio da se bavi advokaturom samostalno
ili u drugom ortakom advokatskom dmtvu.
Izuzev kada je advokat podneo zahtev za brisanje iz imenika advokata,
postupak za prestanak prava na obavljanje advokatske delatnosti pokree i
odluku donosi nadlena advokatska komora. Za albu i mogunost voenja
upravnog spora vai ono to je reeno za privremenu zabranu obavljanja
profesije. Kada se donese odluka o prestanku prava na obavljanje advokatske
delatnosti, upravni odbor advokatske komore odreuje preuzimatelja
advokatske kancelarije.
Advokat ima pravo da privremeno prestane sa obavljanjem advokatske
delatnosti zbog bolesti, strunog usavravanja, izbora na poslaniku
ili drugu funkciju, privremene spreenosti, odsustva i drugih opravdanih
razloga.
129

5. Disciplinska odgovornost advokata i advokatskih pripravnika

Pod disciplinskom odgovornou advokata i advokatskih pripravnika
podrazumeva se njihova odgovomost za tee i lake povrede dunosti i
ugleda profesije. U prvom redu, takve povrede nastaju nestmnim i nesavesnim
bavljenjem advokaturom ili naruavanjem njenog ugleda.
Meu lakim povredama su naruavanja dunosti i ugleda advokature
manjeg znaaja, kao to su neopravdano uzastopno izostajanje sa
sednica advokatske komore i neuredno plaanje lanarine i drugih materijalnih
obaveza advokatskoj komori, lake povrede Kodeksa profesionalne
etike i lake povrede obaveza prema advokatskom pripravniku.
Za ovakve povrede moe se izrei opomena i novana kazna (koja iznosi
najmanje desetostruki a najvie tridesetostruki iznos najnie nagrade
propisane tarifom).
Meu teim povredama nalaze se oigledno nesavesno, neblagovremeno
ili zastupanje koje je na dmgi nain suprotno zakonu, Statutu advokatske
komore i Kodeksu profesionalne etike, bavljenje poslovima koji su
nespojivi sa ugledom i nezavisnou advokature, povreda dunosti uvanja
advokatske tajne, traenje naknade vee od propisane tarifom, odbijanje
izdavanja stranci obrauna nagrade i naknade trokova, nedolino ponaanje
prema stranci, sudu, dmgom advokatu i advokatskom pripravniku,
nedostojno ponaanje u javnim aktivnostima i privatnom ivotu, davanje
netanih podataka organima komore i dmge tee povrede Kodeksa profesionalne
etike. Za ovakve prestupe moe se izrei novana kazna (u iznosu
od tridesetostrukog do ezdesetostrukog iznosa najnie nagrade propisane
tarifom) i mera brisanja iz imenika advokata u trajanju od est meseci do
trajnog gubitka prava na bavljenje advokaturom.
Disciplinski postupak vode disciplinski organi advokatske komore:
disciplinski tuilac i disciplinski sud. Prvi pokree disciplinski postupak,
a vee disciplinskog suda donosi odluku. Postupak je dvostepen, a protiv
konane odluke kojom je izreena mera brisanja iz imenika advokata moe
se voditi upravni spor.
6. Advokatski pripravnici
Diplomirani pravnici koji su upisani u poseban imenik advokatskih
pripravnika i poloili zakletvu, sa ciljem da se radom kod advokata ili u
advokatskom ortakom drutvu osposobe za samostalan rad, jesu advokatski
pripravnici. Oni se mogu upisati u imenik na osnovu podnetog zahteva,
ako su dravljani Republike Srbije, imaju zavren pravni fakultet, optu
zdravstvenu i poslovnu sposobnost, dostojni su za bavljenje advokaturom,
nisu osuivani za krivina dela koja ih ine nedostojnim za bavljenje
advokaturom,
nisu u radnom odnosu, niti imaju drugu samostalnu registrovanu
delatnost i nisu poloili pravosudni ispit. Ne mogu ni imati iskustvo potrebno
za polaganje tog ispita. Uz sve to, treba da imaju zakljuen ugovor
sa advokatom ili drutvom. Pri tom, advokat mora imati barem tri godine
advokatske prakse.
Tokom pripravnitva, advokatski pripravnici rade po uputstvima i u
okviru ovlaenja dobijenih od advokata kod kog obavljaju praksu. Na njih
130

se shodno primenjuju odredbe Zakona o advokaturi i Statuta advokatske

komore (u pogledu upisa u imenik, prava i dunosti, disciplinske odgovornosti
i brisanja iz imenika).
Pripravnik koji ne poloi pravosudni ispit ni posle dve godine od sticanja
prava na polaganje, gubi status. Njegov pripravniki sta moe trajati
jo godinu dana nakon polaganja pravosudnog ispita, a potom se brie iz
imenika advokatskih pripravnika.
Advokatski pripravnici mogu biti i volonteri. Na njih se tada shodno
primenjuju odredbe o advokatskim pripravnicima i posebni propisi o volonterskom
radu. Nemaju pravo na zaradu i ostala prava iz radnog odnosa.
7. Advokatska komora
Advokatska komora jeste samostalna i nezavisna profesionalna organizacija
pripadnika advokatske profesije, u koju se obavezno udruuju
advokati, ortaka advokatska drutva i advokatski pripravnici. Postoje
Advokatska komora Srbije, pokrajinske i regionalne advokatske komore (u
Beogradu, Zajearu, Kragujevcu, Niu, Poarevcu, aku i apcu), a njihovi
organi jesu skuptina, upravni i nadzomi odbor, predsednik, disciplinski
tuilac i disciplinski sud, savet i dmgi organi. Imaju svojstvo pravnog lica.
One raspolau izvesnim javnim ovlaenjima, koja ine: odluivanje o
upisu u imenik advokata, zajednikih advokatskih kancelarija, upisnik A i
upisnik B imenika advokata, ortakih advokatskih dmtava i advokatskih
pripravnika; privremenom prestanku bavljenja advokaturom, ponitaju
upisa i brisanju iz imenika; postavljanju privremenog zamenika, preseljenju
kancelarije i privremenoj zabrani bavljenja advokaturom; kao i donoenje
tarife o nagradama i naknadama za rad advokata, visini lanarine i
upisnine i jo nekim pitanjima. Izdaju i produuju advokatsku legitimaciju
i legitimaciju advokatskih pripravnika. Takoe, donose kodeks profesionalne
etike, a njihovi disciplinski organi pokreu i vode disciplinske
postupke i odluuju o disciplinskoj odgovornosti advokata i advokatskih
pripravnika.
IV. JAVNO PRAVOBRANILATVO
Javno pravobranilatvo se osniva kao organ Republike, pokrajine, optine
i grada, sa zadatkom da preduzima zakonom predviene mere i ulae
pravna sredstva za zatitu imovinskih prava i interesa drave, pokrajine,
optine i grada, kao i njihovih organa, organizacija, fondova i slubi, ukljuujui
i mesne zajednice. Takoe, zastupa navedene subjekte u upravnom
postupku, sudskim i drugim postupcima, a u vezi sa njihovim imovinskim
pravima i interesima. Pored toga, daje navedenim subjektima pravna miljenja
i prua strunu pomo u vezi sa zakljuivanjem imovinsko-pravnih
ugovora i o drugim imovinsko-pravnim pitanjima.
S druge strane, organi uprave i drugi organi i organizacije koje javno
pravobranilatvo zastupa imaju dunost da ga obavetavaju o sluajevima
koji spadaju u njegovu nadlenost, a naroito ako su ugroeni ili povreeni
njihovi imovinski interesi i prava.
Radom javnog pravobranilatva rukovodi pravobranilac, kome su odgovorni
i zamenici javnog pravobranioca. Za javnog pravobranioca i njegovog
131

zamenika moe biti postavljeno lice koje je domai dravljanin i ispunjava

druge opte uslove za rad u dravnim organima, koje ima zavren
pravni fakultet, poloen pravosudni ispit i odreeno iskustvo na pravnim
poslovima.
Republikog javnog pravobranioca postavlja Vlada na period od etiri
godine, uz mogunost ponovnog postavljenja. Pokrajinskog javnog pravobranioca
Vojvodine i njegove zamenike bira pokrajinska skuptina na
period od osam godina, a optinskog i gradskog javnog pravobranioca i
njihove zamenike biraju optinska i gradska skuptina.
V. JAVNO BELENITVO
Kao jedna od pravosudnih ustanova (u irem smislu), javno belenitvo
ili notarijat postoji u veini evropskih zemalja, a postojalo je i u Kraljevini
Jugoslaviji. Notari su pravni strunjaci ija se profesija smatra svojevrsnim
doprinosom pravnoj sigurnosti i u isto vreme nainom za rastereenje
sudova i upravnih organa od obavljanja odreenih, za njih necentralnih
poslova. Drava javnom beleniku daje javno ovlaenje da obavlja poslove
kakvi su sastavljanje javnih isprava, overa i izdavanje isprava, poslovi depozita
za isprave, hartije od vrednosti i drugo, kao i pojedini poslovi koje
mu poveri sud. Uvoenje javnih belenika omogueno je Zakonom o javnom
belenitvu iz maja meseca 2011. godine (Sl. glasnik RS, 31/11), koji
se primenjuje od 1. septembra 2012. godine.
Prema tom zakonu, javno belenitvo je sluba od javnog poverenja
koju obavljaju javni belenici u vidu stalnog zanimanja. U obavljanu svojih
poslova, oni su samostalni i nezavisni. Imenuje ih, na osnovu javnog
konkursa, ministar nadlean za poslove pravosua, po pravilu za podruje
jedne optine, grada ili gradske optine, s tim da u veim optinama
i gradovima na svakih 25.000 stanovnika dolazi po jedan javni belenik.
Imaju svoje slubeno podruje (koje se prostire na podruju osnovnog
suda), sedite i opremljenu kancelariju, istaknutu tablu, slubeni peat
i tambilje.
Delatnost javnih belenika obuhvata: sastavljanje, overavanje i izdavanje
javnih isprava o pravnim poslovima, izjavama i injenicama na kojima
se zasnivaju prava; overavanje privatnih isprava; preuzuimanje na uvanje
isprava, novca, hartija od vrednosti i drugih predmeta; obavljanje ovim zakonom
i odlukom suda poverenih poslova; i preduzimanje drugih radnji u
skladu sa zakonom. U obavljanju poslova, izdaju tri vrste isprava: javnobelenike
zapise (isprave o pravnim poslovima i izjavama koje su sastavili);
javnobelenike zapisnike (o pravnim i drugim radnjama koje su obavili
ili kojima su prisustvovali); i javnobelenike potvrde (o injenicama koje
su posvedoene). Zakon detaljno propisuje oblik svake od tih isprava, kao
i nain overavanja isprava. Vre i overe potpisa, prepisa, prevoda i izvoda.
Javni belenici mogu, zatim, obavljati poslove izvrioca testamenta, staratelja
zaostavtine i poslovno nesposobnog lica, poslove medijatora, arbitra
i sudskog prevodioca. Sud moe javnom beleniku poveriti niz poslova, kao
to su poslovi obezbeenja dokaza i radnje dostavljanja pismena i druge. U
javnobeleniki depozit mogu se predati novac, hartije od vrednosti, druge
isprave koje se mogu unoviti, isprave koje se ne mogu unoviti, spisi,
132

rukopisi, zapisi, lini arhivi, dokumenti, odlikovanja, umetniki predmeti,

plemeniti metali, nakit i dragocenosti. Ovaj depozit ima isti karakter kao i
sudski depozit, pa se na njega i shodno primenjuju propisi o sudskom depozitu.
Prostorije javnog belenika, slino advokatskoj kancelariji, uivaju
zatitu od pretresa, osim po odluci suda.
Javni belenik nije zastupnik stanke i ne moe obavljati poslove advokature,
niti drugo plaeno zanimanje ili funkciju ili poslove koji su nespojivi
sa ugledom, nezavisnou i karakterom svoje profesije. Zabranjeno mu je
da slubenom radnjom uestvuje u zakljuenju nedoputenog posla i izvrenju
zakonom nedoputene radnje, da strankama omoguuje izbegavanje
zakonskih obaveza ili nanoenje tete treim licima, da uspostavlja odnos
poslovne saradnje sa drugim licima radi obavljanja delatnosti i uestvuje
u aktivnostima politikih stranaka. Ne moe biti lan organa tih stranaka.
Odgovoran je za tetu koju prouzrokuje obavljanjem svoje aktivnosti, kao i
za tetu nastalu radom njegovog pomonika, pripravnika i osoblja. Otuda
je duan da se osigura od profesionalne odgovomosti.
Uslovi za imenovanje javnog belenika su dravljanstvo Republike Srbije,
opta zdravstvena i puna poslovna sposobnost, diploma pravnog fakulteta,
poloen pravosudni ispit i ispit za javne belenike, najmanje pet
godina iskustva posle poloenog pravosudnog ispita, dostojnost za obavljanje
posla, poznavanje srpskog jezika i jezika nacionalne manjine koji je u
slubenoj upotrebi na podmju optine ili grada (ako ne zna manjinski jezik,
moe zakljuiti sporazum sa sudskim prevodiocem za taj jezik), kao i
odgovarajua radna prostorija i oprema.
Javnobeleniki ispit moe polagati lice koje je zavrilo pravni fakultet
i ima najmanje dve godine radnog iskustva na pravnim poslovima u
javnobelenikoj
kancelariji, sudu ili advokaturi, odnosno tri godine na dmgim
pravnim poslovima. Ispit se sastoji iz pismenog i usmenog dela, polae se
pred komisijom koju obrazuje ministarstvo nadleno za pravosue (Pravilnik
o javnobelenikom ispitu, Sl. glasnik RS, 71/11).
Javni belenik moe imati zamenika, pomonike, pripravnike i administrativno
osoblje. Uslovi za pomonika su isti kao za javnog belenika,
postavlja ih ministar nadlean za poslove pravosua, uz miljene Javnobelenike
komore i saglasnost javnog belenika. Zamenik moe biti dmgi
javni belenik ili javnobeleniki pomonik, a on privremeno vodi kancelariju
javnog belenika kad je ovaj na godinjem odmom, bolovanju, na nekoj
javnoj funkciji, odsutan zbog izdravanja kazne zatvora do est meseci
ili mu je izreena privremena zabrana obavljanja delatnosti.
Nagrade za rad i naknade trokova odreuju se tarifom, koju donosi
ministar nadlean za pravosue po pribavljenom miljenu Javnobelenike
komore.
Javnobelenika komora predstavlja profesionalno udruenje javnih
belenika (obavezno je udmivanje i upis u imenik belenika). Komora
ima skuptinu, izvrni i nadzorni odbor, disciplinski sud i tuioca, predsednika
i druge organe. Stara se o uvanju ugleda profesije, predstavlja
svoje lanstvo, donosi odreene odluke, stara se o strunom usavravanju
i etikom obavljanju dunosti lanstva i drugo. Ima i svoju slubu sa
133

sekretarom.
VI. SLUBE PRAVNE POMOI JEDINICA LOKALNE SAMOURPAVE
Ustavom je utvreno da pravnu pomo, pored advokature, pruaju
slube pravne pomoi koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave,
u skladu sa zakonom. I ove slube stoga pripadaju ustanovama pravosua.
Zakonom o lokalnoj samoupravi je meu nadlenosti jedinica lokalne samouprave
uvrena i njihova nadlenost za organizovanje slube pravne
pomoi graanima (lan 20. taka 31). U nedostatku zakona o ovim slubama,
navedena ustavna odredba je ostala uglavnom nerealizovana. U jednom
broju optina i gradova takva sluba ipak postoji i to kontinuirano jo
od socijalistikog vremena (kada je bila i zakonom ureena).
Slube pravne pomoi su organizovane kao posebne optinske ili gradske
slube. Sredstva za rad njihov rad obezbeuju se u budetu optine i
grada. One daju pravne savete, sastavljaju podneske i isprave o pravnim
poslovima i obavljaju sline poslove pravne pomoi. Slube pravne pomoi
ne mogu zastupati graane pred sudovima i drugim organima.Uslovi pod
kojima se prua pravna pomo pojedinim kategorijama graana ureeni su
optim aktima lokalne skuptine, a po pravilu se to ini uz naplatu odreene
naknade koja je manja od advokatske tarife, a pod odreenim uslovima
i besplatno. Kvalifikacije lica koja pruaju pravnu pomo su razliito ureene:
uz zahtev da to budu diplomirani pravnici sa odreenim iskustvom,
sreu se kao uslov poloen struni ispit za rad u organima uprave i poloen
pravosudni ispit.
Imajui u vidu da se radi o ustavnoj obavezi adresiranoj zakonodavcu
i jedinicama lokalne samouprave, kao i o sasvim neadekvatnom stanju u
praksi, trebalo bi oekivati da e ministarstvo nadleno za poslove pravosua
uoiti ove injenice i injenicu da se radi o vanom ustavnom pravu
graana, pa u dogledno vreme pripremanje zakona koji bi uredio slube
pravne pomoi staviti meu svoje prioritete.
NAPOMENA: Saglasno promenama u nomenklaturi i nazivima zvanja koja se stiu
obrazovanjem u visokom kolstvu, u svim zakonima (i drugim propisima) u kojima
je kao uslov propisan zavren pravni fakultet ili zvanje diplomirani pravnik, trebalo
bi da stoji: diplomirani pravnik - master ili diplomirani pravnik koji je stekao
visoko
obrazovanje na osnovnim studijama u trajanju od najmanje etiri godine. Izmene
ove vrste unose se prilikom izmena i dopuna pojedinih zakona i drugih propisa.

134