Professional Documents
Culture Documents
Parlament Ariza M
Parlament Ariza M
Parlament Ariza M
PARLAMENTARIZAM
U BOSNI I HERCEGOVINI
priredili
Saa Gavri
Damir Banovi
Sarajevo, 2012.
PARLAMENTARIZAM U
BOSNI I HERCEGOVINI
prireivai
lektura_korektura/
indeks_pojmova
prelom_naslovnica
Fea Bobi
tehnika priprema
Dalila Mirovi
izdavai
za izdavae
ISBN 978-9958-536-01-4
PARLAMENTARIZAM
U BOSNI I HERCEGOVINI
PARLAMENTARIZAM U BiH
SADRAJ
Predgovor
Judith Illerhues 7
Predgovor
Izmir Hadiavdi 9
Uvod
Saa Gavri, Damir Banovi 11
137
163
217
251
293
323
Biografije
379
Indeks pojmova
384
PARLAMENTARIZAM U BiH
PREDGOVOR
Parlament je jezgro reprezentativne demokratije. U optimalnom sluaju
on zastupa volju naroda. Uloga stranaka je da povezuju individualne interese
biraa i zastupaju ih u interesu zajednikog dobra. Meutim, ne samo u Bosni i Hercegovini, diljem svijeta gubi se povjerenje u demokratiju. Kod mnogih
graana javlja se utisak da parlament donosi odluke, usvaja zakone i potie
trendove koji ne odgovaraju zajednikom dobru.
Kada zastupnici ne postupaju u skladu s voljom graana, kredibilitet politike pada, izlaznost biraa se smanjuje, a legitimnost parlamenta postaje upitna. Uslijed krize reprezentativne demokratije, u brojnim zemljama pa tako
naprimjer i u Njemakoj sve su glasniji pozivi za neposrednim demokratskim procesima. Populistiki zahtijevajui da se mo da u ruke graana, kroz
plebiscite, odluke naroda i referendum, oekuje se da se odluke donose to je
mogue dalje od parlamenta.
S aspekta Fondacije Friedrich-Ebert parlament ostaje centralni element
dananje demokratije. Treba se vrsto drati ideje da se zajedniko dobro predstavlja putem kvalificiranih predstavnika. Iako se stalno iznova pojavljuju negativne tendencije, iako politike predstavnice i predstavnici nisu imuni na manipulaciju, korupciju i zloupotrebu, reprezentativna demokratija se ne moe odrati
bez jakog i funkcionalnog parlamenta. On je kao jedini akter u politikom sistemu po definiciji u stanju donositi obavezujue odluke u ime naroda uzimajui
u obzir individualne i grupne interese usmjerene prema zajednikom dobru.
Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) se, shodno tome, kao politika fondacija,
irom svijeta zauzima za jaanje i funkcionalnost demokratskih institucija. U
saradnji s parlamentima i u dijalogu sa zastupnicima nastojimo unaprijediti
PARLAMENTARIZAM U BiH
PREDGOVOR
Predstavljanje zbornika radova Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini prihvatio sam s velikim zadovoljstvom uvjeren da, zbog dugogodinjeg
iskustva u izvrnoj i zakonodavnoj vlasti postdejtonske Bosne i Hercegovine,
mogu kompetentno prosuivati o ovoj vanoj temi koju je grupa mladih
bosanskohercegovakih strunjaka odluila obraditi, siguran sam, na korist
cijele nae strune i openito drutvene javnosti kojoj je zbornik i namijenjen.
Kao i u svim savremenim demokratskim dravama, tako i u izgradnji
bosanskohercegovakog drutva i drave, uloga parlamenata, na razliitim
nivoima vlasti, bit e nezamjenjiva i, usuujem se rei, najznaajnija poluga.
Stoga ovaj zbornik predstavlja vrijedan pokuaj da se kritiki prikae
sadanje stanje parlamentarizma u Bosni i Hercegovini s njegovim nedostacima i manama nastalim i kao posljedica raspada bive Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije, ija je Bosna i Hercegovina bila jedna od est
federalnih jedinica, te njene odluke da svoje pravno postojanje nastavi kao samostalna, suverena, nezavisna, demokratska drava.
Kao to je poznato, odluka o osamostaljenju bila je povod za rat na nau
zemlju koji je trajao etiri godine (19921995), a koji je okonan Opim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini postignutim u Daytonu
21. novembra 1995, a potpisanim u Parizu 14. decembra 1995. godine. Prethodno je zakljuen Vaingtonski mirovni sporazum izmeu zaraenih Hrvata
iz Bosne i Hercegovine i formalnih predstavnika Republike Bosne i Hercegovine, a potpisan u Washingtonu i Beu u martu 1994. godine.
Autori zbornika kao mladi ljudi jedva da se sjeaju ovih vremena
10
PARLAMENTARIZAM U BiH
11
UVOD
12
PARLAMENTARIZAM U BiH
13
Nermina Saraevi
ULOGA PARLAMENTA U
MODERNIM DEMOKRACIJAMA
Legitimitet politikog predstavljanja i predstavnike demokracije se
sublimira kroz koncept drutvenog ugovora, to podrazumijeva delegiranje suverenog prava graana na upravljanje u zajednici, te se kroz
drutveni ugovor prenosi na izabrane predstavnike vlasti koji zauzvrat
trebaju da zastupaju opte interese graana i tite njihova lina prava i
slobode. Autorica u lanku preispituje ulogu parlamenta kao centralne
politike institucije u razvoju modernih demokratskih drutava, s posebnim osvrtom na vicarski model direktne demokracije. Iako u veini
politikih sistema sve vie slabi uloga parlamenta kao primarnog inicijatora zakona, njegova kontrolna uloga u odnosu na izvrnu i sudsku
vlast sve vie jaa, ime se osigurava adekvatna protutea vlasti i postie stabilnost politikog sistema.
Kljune rijei: drutveni ugovor, predstavniko tijelo, opti interes,
predstavnika demokracija, multikulturalne dravne zajednice
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
17
UVOD
Veina modernih demokratskih sistema podrazumijeva postojanje nekog oblika predstavnikog tijela parlamenta, kao sredinje politike institucije koja predstavlja volju naroda, brani opte interese i prava graana i
slui kao forum za usaglaavanje i raspravu javnih politika. Naziv parlament potie od latinske rijei parlare to znai govoriti, a parlament je
izraz za narodno predstavnitvo, mjesto gdje se razgovara, debatira. Ideja
politikog predstavljanja, odnosno zastupanja interesa pojedinaca ili grupa
se razvila u srednjem vijeku sa uspostavom ranih evropskih feudalnih drava. Tadanji feudalni vladari su u izvrenju svojih prerogativa ovisili o podrci plemstva i svetenstva, te se tako formiraju staleke skuptine i savjeti
gdje je vladar morao konsultovati stalee oko svih vanijih odluka za kraljevstvo. Donoenjem Velike povelje sloboda (Magna Charta Libertatum)1
1215. godine u Engleskoj je uspostavljeno naelo da nema oporezivanja bez
predstavljanja, kao jedno od prava podanika prema suverenu. Na ovaj nain su svi oni koji su plaali doprinose vladaru, stekli pravo da budu pitani,
odnosno konsultovani u procesu odluivanja, ime se utemeljio princip modernog politikog predstavnitva. (Petrov 2010: 36)
1
Magna Charta Libertatum se smatra prvim pisanim ustavnim aktom u Engleskoj i uopte u svijetu, kojeg je engleski kralj Ivan Bez Zemlje sklopio s plemstvom prihvativi uslove
kojim se ograniava njegova mo, daju povlastice plemstvu te slobodnim ljudima garantuju
graanska prava i vladavinu zakona.
18
PARLAMENTARIZAM U BiH
19
20
PARLAMENTARIZAM U BiH
21
legitimiteta u demokratskim ureenjima je zasnovan na principima zastupljenosti interesa graana i podloan je suverenoj volji naroda. Politiki legitimitet u tom kontekstu podrazumijeva potivanje uspostavljenih procedura koje su dio zakona jedne drave; bez minimuma legitimiteta vlada e
esto nailaziti na blokade u svom radu (Dahl 1997).
U politikoj organizaciji drutvene zajednice, sublimacija koncepta predstavljanja je formalizirana kroz predstavniki model demokracije.
Moderni koncept predstavnike demokracije kao dominantni oblik politikog ureenja u veini dananjih svjetskih politikih sistema se temelji
na gornjoj liniji argumenta teoretiara drutvenog ugovora. Legitimitet sistema je opteprihvaen kroz postojanje nekog oblika zastupnikog tijela,
pri emu se drutveni ugovor u praksi ostvaruje kroz djelovanje parlamenta
kao glavnog instrumenta predstavljanja i zatite prava i interesa graana. Pri
tome trebamo razlikovati da se prvobitni koncept zatite prava i interesa graana u Lockovom i Rousseauvom drutvenom ugovoru odnosio na zatitu
graana od drugih pojedinaca unutar zajednice koji naruavaju prirodne
zakone, a ne na zatitu od vlasti, jer je vlast samo servis graana i sama po
sebi nema prava u ugovornom odnosu nego obaveze prema drugoj strani,
odnosno graanima. Meutim, kako prirodno stanje nije isto to i drutveno uspostavljena zajednica, u svim politikim sistemima s nekom vrstom
politike hijerarhije postoji tendencija ka zloupotrebi ovlasti od strane izvrne ili sudske vlasti prema graanima, te je uloga modernih parlamenata da
tite prava i interese pojedinaca i zajednice od ovakvih zloupotreba. Prema
teoretiarima drutvenog ugovora, graani imaju pravo da potuju ili promijene vlast kada ona nije u stanju da im osigura odnosno garantuje njihova
prirodna prava (Locke) ili da zastupa opti interes graana (Rousseau).
Stub svakog modernog demokratskog drutva je shodno tome parlament kao institucija koja garantuje i titi osnovna prava i opte interese
graana i donosi zakone koje su graani pristali da potuju u zamjenu za
sigurnost i garanciju njihovih socijalnih i prirodnih prava. Danas gotovo svi
politiki sistemi imaju neki oblik zakonodavnog tijela, koji graani uglavnom biraju na optim izborima, i na taj nain se formalno omoguava predstavljanje demosa, tj. birai delegiraju parlamentarnim zastupnicima svoja
lina prava vezano za odluivanje o optim i javnim politikama u zamjenu
za linu sigurnost i zatitu njihovih interesa i sloboda. Legitimitet predstavnikih tijela u modernim demokratskim drutvima se bazira na univerzalnoj prihvaenosti ovakvih tijela kao najpragmatinije forme agenta putem
kojeg je mogue sprovoenje drutvenog ugovora u praksi.
22
2.
ARTIKULACIJA INTERESA
OKRUENJE
Potrebe
(interesi)
INPUT
Podrka
POLITIKI
SISTEM
Odluke i
mjere
OUTPUT
Feedback
Izvor: Preuzeto od Easton, David. (1965) A Framework for political analysis. (str.
112)
PARLAMENTARIZAM U BiH
23
24
ili se formiraju ad hoc, po potrebi, kada treba rjeavati odreeni problem ili
pitanje. U veini demokratskih drutava, politike partije slue kao kanal za
ostvarivanje interesa interesnih grupa. Uticaj interesnih grupa na parlamentarne partije je izrazito snaan, jer se partije oslanjaju na finansijsku i glasaku podrku ovih grupa. U nekim politikim sistemima, poput njemakog,
se ovi interesi najee artikuliu kroz parlamentarne odbore. Interesne grupe lobiraju za usvajanje odreenog zakona ili odluke tako to vre pritisak
na parlamentarne stranke i zastupnike, i u tom sluaju njihov uticaj ovisi od
jaine partijske discipline unutar parlamenta, odnosno da li e zastupnici
glasati kako njihov vrh stranke ili poslaniki klub odredi ili e odstupati od
stranake politike(Almond et al. 2009: 8799).
U tom smislu, esto se deava da se odreeni zakon izglasa iako moda
nije od opteg interesa za cijelo drutvo, ime se naruava princip drutvenog ugovora i vladavine veine u savremenim predstavnikim demokracijama. Ukoliko unutar odreenog politikog sistema, postoje vrlo uticajne i
mone interesne grupe, onda e njihov pritisak na parlamentarne stranke
i zastupnike esto proizvesti neujednaene i diskriminatorne politike, koje
e biti od koristi manjem dijelu zajednice, na tetu optih interesa i dobra
veeg dijela zajednice. Ako u tom sluaju nisu dovoljno razvijene ostale
demokratske institucije vlasti, ukljuujui i neovisne medije, koji bi mogli
korigovati ovakvo stanje, takav politiki sistem bi izgubio svoj legitimitet u
oima graana, a predstavnika demokracija svoj raison dtre. Upravo
iz prethodno navedenog razloga, moderne predstavnike demokracije danas sve vie gube povjerenje i legitimitet birakog tijela jer su interesi veine i javnog dobra zanemareni i podreeni interesima manjih grupa, koje iz
ekonomskih ili politikih razloga vre jak uticaj na parlamentarne odluke.
U sluajevima kada se iscrpe legalni kanali za artikulaciju interesa, graani
mogu primijeniti radikalne i nasilne oblike protesta, i to je najee sluaj u
manje razvijenim demokratskim drutvima, odnosno u drutvima u kojima
politiki sistem nema dovoljno jak legitimitet gdje bi graani mogli izraziti
svoje nezadovoljstvo i postii promjene unutar sistema putem postojeih legalnih institucija i instrumenata.
PARLAMENTARIZAM U BiH
3.
KOMPETENCIJE I STRUKTURA
PARLAMENATA U FEDERALNIM
DRAVAMA
3.1.
25
26
PARLAMENTARIZAM U BiH
27
28
-
-
-
PARLAMENTARIZAM U BiH
29
30
na izborima) ima funkciju odabira saveznog kancelara. Meksiki Senat (gornji dom direktno izabran od strane naroda) moe smjenjivati guvernere pokrajina odnosno federalnih jedinica i rasputati njihova zakonodavna tijela.
U predsjednikim sistemima kao to je onaj Sjedinjenih Amerikih
Drava, Kongres (donji dom parlamenta SAD-a) ima kontrolna ovlatenja i prema izvrnoj vlasti (predsjedniku SAD-a) i prema sudskoj vlasti
(Vrhovnom sudu SAD-a). Kongres npr. moe da odbije neki prijedlog zakona kojeg predloi ili zatrai predsjednik, da uskrati saglasnost na imenovanje visokih politikih dunosnika koje predsjednik predloi pa ak i da
zajedno sa Senatom optui i smijeni nosioce izvrne vlasti ukljuujui i samog predsjednika (eng. impeachment). Ameriki Kongres moe ograniiti
apelacionu presudu Vrhovnog suda, i uskratiti potvrdu imenovanja sudija,
te na taj nain vriti svoju kontrolnu funkciju i prema nosiocima sudske vlasti u cilju postizanja ravnotee unutar politikog sistema. Nasuprot predsjednikim sistemima gdje se kroz razdvajanje tri grane vlasti tei osigurati
ravnotea unutar politikog sistema, a putem kontrolnih mehanizama sprijeiti dominacija i zloupotreba ovlasti, u parlamentarnim sistemima se kroz
fuziju moi, odnosno, spajanjem izvrne i zakonodavne vlasti tei osigurati
stabilnost i bolja funkcionalnost sistema. U parlamentarnim sistemima izvrna vlast, odnosno kabinet vlade s premijerom na elu, dobija legitimitet
za svoj rad i direktno je odgovorna narodnom predstavnikom tijelu, odnosno parlamentu. Kada nije zadovoljan nainom na koji vlada vodi odreenu vrstu politike ili uopte nainom rada premijera ili lanova kabineta,
parlament moe odluivati o davanju ili uskraivanju povjerenja vladi. U
sluaju kada parlament odlui da uskrati povjerenje vladi, tada odreeni
vladin dunosnik mora dati ostavku, i biti zamijenjen drugim koji e stei
povjerenje parlamenta, ili se mora raspustiti parlament i odrati vanredni
izbori. Za razliku od predsjednikih sistema u kojima se neslaganja i blokade izmeu izvrne i zakonodavne vlasti mogu u odreenoj mjeri tolerisati,
u parlamentarnim sistemima je to nedopustivo i situacija se mora prevazii
promjenom naina rada i ponaanja ili predstavnika izvrne ili zakonodavne vlasti, kako bi se ponovo uspostavila ravnotea i saradnja unutar sistema
(Ranney 1996: 230231).
Parlament moe vriti svoju kontrolnu funkciju na razliite naine.
Njemaki Bundestag je, na primjer, preuzeo praksu britanskog parlamenta
uvoenjem sata za poslanika pitanja, kada svaki od poslanika moe u pisanoj formi postaviti pitanje za lanove vlade koji onda u predvienom vremenu odgovaraju na ta pitanja. Kontrolna funkcija parlamenta se takoer
moe vriti i kroz sisteme parlamentarnih odbora i komisija, gdje se vode
rasprave i sueljavanja sa predstavnicima izvrne vlasti oko nekog pitanja ili
mjere politike koju vlada predlae(Almond et al. 2009: 294).
PARLAMENTARIZAM U BiH
4.
31
32
potrebno dobiti od strane kantona, pri emu svaki kanton bez obzira na veliinu i sastav ima jednako pravo glasa u Vijeu kantona. Pri tome je mogue
da manji kantoni stave veto na odreeni prijedlog zakona ili odluku jer se
mogu udruiti i prevagnuti nad veim kantonima. Na ovaj nain, u direktnoj
demokraciji pravilo dvostruke veine predstavlja snaan mehanizam veta,
pri emu moe doi do kolizije izmeu demokratske veine i federalne, odnosno, kantonalne veine, kada nastupa tzv. status quo ante 4(Linder/Vatter
2001: 99).
U vicarskoj Konfederaciji, Savezna skuptina ima vrhovnu vlast i sastoji se iz Narodnog vijea (koji predstavlja Savez, odnosno federalnu dravu) i od Vijea kantona (koje je predstavniko tijelo 26 kantona). Oba doma
su ravnopravna i oba se biraju direktno od strane graana. Teritorijalna zastupljenost je osigurana kroz Vijee kantona, a socijalna kroz proporcionalni
izborni sistem za Narodno vijee. Domovi generalno zasjedaju odvojeno, i
u odvojenim zakonodavnim procedurama usvajaju prijedloge zakona, koji
prolaze kroz postupak ujednaavanja. Pored osnovnih zakonodavnih funkcija, kao to su donoenje saveznih zakona i propisa, izbora i potvrivanja
funkcionera savezne vlade i sudstva, odobrenja budeta, ratifikacije meunarodnih ugovora te kontrolne funkcije, Savezna skuptina moe davati naloge Saveznom vijeu, odnosno saveznoj vladi, te time vriti i izvrnu funkciju (Moeckli 2010: 6668).
Slika: Prikaz vicarske politike strukture na saveznom nivou
VLADA
PRAVOSUE
PARLAMENT
Nacionalno vijee
200 zastupnika
Izbor
Izbor
Savezno vijee
7 lanova
Vijee kantona
Savezni sud
Savezni
upravni sud
Savezni
krivini sud
46 zastupnika
priprema
usvaja
primjenjuje
tuma
Ustav
Zakoni
ustavna
inicijativa
obavezni
referendum
fakultativni
referendum
Izbor
PARLAMENTARIZAM U BiH
33
Na slici 2 je predstavljena politika struktura vicarske na saveznom, odnosno, dravnom nivou, te meusobna korelacija izmeu tri grane vlasti i
biraa. Vidimo da je uloga parlamenta u odnosu na Savezno vijee i savezne
sudske organe superiorna, s obzirom na to da jedino parlament ima ovlatenje da odluuje o sastavu vlade i pravosua kao jedini legitimni organ koji
direktno predstavlja volju naroda. Kod pripreme i izrade zakonskih prijedloga savezna vlada i parlament obino zajedno sarauju, dok pravosue primjenjuje i tumai zakone i pravnu praksu. Birai imaju pravo inicirati ustavne prijedloge, kao i oboriti zakone koje je donio parlament (zakonodavna
procedura)(Moeckli 2010: 53).
U vicarskom parlamentu Saveznoj skuptini, Narodno vijee je dom
koji zastupa narod (200 delegata koji se biraju na osnovu opteg prava glasa
na proporcionalnoj osnovi) tj. opte interese graana, a Vijee kantona je uvar interesa i suverenosti kantona (sastoji se od 46 delegata, po dva delegata
iz svakog kantona). Meutim, Vijee kantona ne moemo posmatrati kao
federalistiku jedinicu, kao to je npr. njemaki Bundesrat, koji iskljuivo
zastupa interese federalnih izvrnih vlada ili ruski Savjet Federacije, u koji
se imenuju predstavnici izvrne i zakonodavne vlasti ruskih pokrajina, koji
takoer direktno zastupaju zvaninu politiku neke ruske pokrajine, jer su
delegirani od strane pokrajinskih izvrnih ili zakonodavnih organa, a ne direktno od naroda. U vicarskom modelu, Vijee kantona skoro uvijek zastupa istu grupu interesa kao i Narodno vijee, jer je odgovorno kantonalnim
izbornim tijelima, koja su ujedno i izborna tijela Narodnog vijea. Ovdje,
dakle, ne moemo govoriti o nekoj specijalnoj, izolovanoj politici zastupanja
interesa kantona u odnosu na saveznu vladu. Zbog principa jednake zastupljenosti senatora u Vijeu kantona (svaki kanton daje po dva zastupnika
bez obzira na veliinu i broj stanovnika), u prolosti su manji ruralni, konzervativni kantoni bili prezastupljeni i esto su blokirali inovativne prijedloge
zakona ili odluka, jer 23 senatora koji predstavljaju 20% stanovnitva, mogu
blokirati bilo koju odluku saveznog parlamenta. Uloga drugog, manjeg
doma u vicarskom parlamentu nije, dakle, primarno zastupanje ili borba
za specifine interese kantona, nego je cilj da se kroz blokiranje inovativnih
politika i kroz konzervativni pristup osigura politika stabilnost i konsenzusni nain voenja politike (Linder/Vatter 2001: 100102).
Unutar Savezne skuptine, zastupnici se organizuju u razliite poslanike klubove ili frakcije koje obuhvataju poslanike iz oba doma, gdje obino
pripadnici jedne te iste stranke pripadaju istom klubu, kojem se mogu prikljuiti poslanici iz nekih manjih stranaka. U parlamentarnim komisijama
su klubovi zastupljeni srazmjerno svojoj veliini, i tijesno su povezani s lanovima vlade iz stranke koja dominira odreenim klubom. Ovdje je bitno
istai da se u klubovima formiraju stavovi kako e se glasati po odreenom
pitanju, i oekuje se od svakog lana poslanikog kluba da zastupa takav
34
PARLAMENTARIZAM U BiH
35
36
5.
DOPRINOS PARLAMENTA
DEMOKRATIZACIJI DRUTVA
Veliki broj modernih politikih sistema u svijetu je opredijeljeno ka potivanju osnovnih principa demokratskog ureenja: narodne suverenosti
(krajnje pravo na politiko odluivanje je u rukama cijelog naroda, odnosno
demosa, a ne nekolicine graana ili jednog graanina), politike jednakosti
(svi odrasli graani imaju jednake mogunosti da uestvuju u politikom
procesu odluivanja), javnih konsultacija (graani trebaju odluiti koje su
mjere politike ispravne za njih), vladavini veine (ukoliko postoji neslaganje
unutar zajednice, vlast treba da djeluje prema interesima i eljama veine,
a ne manjih grupa). (Ranney 1996: 9496) Postoje razliiti modeli demokracije irom svijeta, poevi od starih tradicionalnih demokracija (SAD,
Zapadna Evropa), pa sve do novih demokracija koje se razvijaju na postkolonijalnim osnovama (Afrika, Azija), odnosno na tranzicijskim osnovama
(zemlje biveg istonog, komunistikog bloka).
Demokratija u svom najirem smislu podrazumijeva vladavinu naroda,
a oblici ove vladavine su u svakoj zemlji razliito definisani i ureeni u ovisnosti od historijskog nasljea, stepena socioekonomske razvijenosti i politike kulture te drave. Dva su glavna principa na kojima se razvija demokratsko drutvo: jednakost i uestvovanje u politikim procesima. Prvi princip podrazumijeva da su lanovi odreene drutvene ili politike zajednice
ravnopravni u svojim pravima, te da svi imaju jednak tretman pred zakonom
i jedni u odnosu na druge (Rousseaov princip socijalne jednakosti). Drugi
princip podrazumijeva da svi lanovi zajednice imaju pravo da uestvuju i
utiu na donoenje odluka koje su od opteg interesa za sve graane unutar
te zajednice, pa tako i za svakog pojedinca, te na taj nain ostvaruju odreenu kontrolu nad politikim procesima. Ravnopravnost i uestvovanje u
odluivanju se u dananjim dravnim sistemima ostvaruje putem razliitih
politikih struktura i institucija koje garantuju potivanje ovih principa, izmeu ostalog, kroz ustav koji jami graanska prava putem institucija vlasti,
te kroz aktivno civilno drutvo, politike stranke i medije.
Meutim, koncept demokratije kao univerzalne vrijednosti5 koja dominira svjetskom politikom scenom od okonanja Hladnog rata, nije u
praksi donijela oekivane rezultate, i paradoks demokracije se susree
kako u starim demokracijama tako i u novim demokracijama u nastajanju. Paradoks demokracije pobija teoriju prema kojoj bi bolje obrazovana
populacija trebala proizvesti bolju demokraciju. Iako je opti nivo obrazovanja poboljan u cijelom svijetu, graani su generalno razoarani u politiare
5
Demokratija je proglaena kao univerzalna vrijednost na 60. zasjedanju Generalne
skuptine UN, 24. 10. 2005.
PARLAMENTARIZAM U BiH
37
-
-
-
-
Adekvatna predstavljenost: parlament treba da osigura predstavljanje najireg dijela stanovnitva, ukljuujui rodne i nacionalne
specifinosti, i da omogui jednake uslove za rad svim poslanicima
u izvravanju svojih mandata
Transparentnost: parlament treba da bude otvoren i transparentan
u svom radu za javnost i medije, i da ih informie redovno o svom
radu
Dostupnost: parlament treba da olaka pristup graana svojim izabranim predstavnicima, te na taj nain da omogui njihovu ukljuenost u izradu zakonskog prijedloga, da olaka provoenje javnih
konsultacija, mogunost peticije i lobiranja u okviru pravnih propisa
Polaganje rauna: poslanici treba da polau raune birakom tijelu
vezano za nain na koji obavljaju svoj mandat
Efikasnost u radu: parlament treba da organizuje svoj rad u skladu
s demokratskim vrijednostima, kako bi postigao maksimalnu efikasnost u vrenju svoje zakonodavne i kontrolne funkcije kako na nacionalnom i lokalnom, tako i na meunarodnom nivou.
Ovaj okvir se u praksi razlikuje od sistema do sistema, i esto se u demokratskim drutvima moraju praviti kompromisi oko naina na koji e se
odreeno pitanje ili politika urediti kako bi se uravnoteili interesi to veeg
broja graana unutar te zajednice. Uloga parlamenta je da kroz odreivanje
38
zakonodavnih prioriteta olaka izvrnoj vlasti odluivanje o najvanijim pitanjima javne politike, i tako zajedniki sa vladom slui kao servis graanima. U pogledu stvarnog uticaja kojeg parlament danas ima ili kojeg treba
da ima u politikom sistemu, politiki teoretiar Nelson W. Polsby sugerie da predstavnika tijela trebamo posmatrati kroz spektrum izmeu dva
krajnja modela: transformativni i arena modela predstavnikog tijela. U
transformativnom modelu parlament ima neovisnu mo i ovlatenja da
oblikuje i transformie prijedloge zakona bez obzira na to iz kojeg izvora
oni dolaze. Na drugom kraju spektruma se nalazi arena model u kojem
parlament slui kao formalizirani forum za meudjelovanje razliitih politikih struktura (izvrna vlast, birokratski aparat, politike partije i interesne
grupe). Veina politikih teoretiara smatra da predstavnika tijela danas
uglavnom naginju ka arena modelu, jer su parlamenti mahom prepustili
zakonodavnu inicijativu izvrnoj vlasti i administraciji. U parlamentarnim
sistemima, nosioci izvrne vlasti, premijeri i lanovi kabineta, ne samo da su
preuzeli inicijativu za donoenje najvanijih zakona, nego esto odreuju i
samu satnicu, dnevni red, te upravljaju nainom glasanja unutar parlamenata. (Ranney 1996: 253) Meutim, iako je parlament izgubio svoju primarnu
ulogu kao inicijator zakona, njegova kontrolna uloga je i dalje neupitna kada
se radi o balansiranju moi unutar politikog sistema, kroz provjeru i nadziranje prijedloga zakona i naina na koji vlada provodi javnu politiku.
PARLAMENTARIZAM U BiH
39
6. ZAKLJUAK
Posmatrajui razliite primjere organizacije i rada predstavnikih tijela
irom svijeta, bez obzira na to da li je rije o totalitarnim ili demokratskim
reimima, namee se pitanje da li se funkcionisanje ovih tijela i pored svih
kontrolnih mehanizama svelo na formalno legitimiranje interesa politikih elita, odnosno interesnih grupa s jakim ekonomskim uticajem, koji u
odsustvu volje ili mehanizama za politikom participacijom graana, postaje poligon za vladavinu manjine. Veina graana bi se sloila s ovakvom
konstatacijom i shodno tome stepen uea graana u javnim politikama i
demokratskim procesima je zadnjih godina sve manji, to ozbiljno ugroava
vladavinu demokracije u mnogim drutvima diljem svijeta. U novim demokracijama, ije institucije jo uvijek nisu dovoljno sazrele da omogue slobodno izraavanje demokratske volje graana u sluajevima kada politike
strukture naruavaju princip ravnotee drutvenog ugovora, tee je osigurati
potivanje osnovnih graanskih sloboda i prava nego u tradicionalnim demokratskim drutvima, koje se i dalje mogu oslanjati na jainu medija, nevladinih udruga i razliitih formalnih interesnih skupina koje e korigovati
devijacije politikog sistema.
I pored raznih kontroverzi oko naina na koji funkcioniu dananji parlamenti u modernim drutvima, primjeri dobre prakse dokazuju da veina
parlamenata u svijetu ipak pokuava da unaprijedi svoju efikasnost i da odgovori na izazove tehnokratskog vremena. Transformacija parlamenta u tijelo koje podstie demokratske procese i osigurava adekvatnu zastupljenost
graana u formiranju javnih politika e i dalje biti kontinuirani proces u cilju
uspostave pravednijih i odgovornijih politikih sistema u cijelom svijetu
takvih koji e garantovati potivanje principa drutvenog ugovora.
40
LITERATURA
Almond, Gabrijel A. et al. (2009). Komparativna politika danas- svjetski pregled. Podgorica: CEDEM- Centar za demokratiju i ljudska prava, Univerzitet Crne
Gore, Fakultet politikih nauka;
Beetham, David (2008). Parlament i demokratija u dvadeset prvom veku
Vodi za dobru praksu. Beograd: Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP)
Srbija;
Bill, James A. i Hardgrave, Robert L. Jr. (1973). Comparative politics: The Quest
for theory. Columbia: A Bell & Howell Company;
Easton, David (1965). A Framework for political analysis. New Jersey:
Prentice-Hall;
Harmon, Judd M. (1994). Political Thought from Plato to the Present. New
York: McGraw-Hill Inc.;
Kutlei, Vladan (2004). Ustavi bivih socijalistikih drava Evrope: uporednopravna studija. Beograd: Slubeni list SCG. Dostupno na: http://old.fpn.bg.ac.
rs/pages/p_id2/n_cv/V-Kutlesic_knjiga2.pdf;
Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy. Government Forms and
Performances in Thirty-Six Countries. New Haven/ London: Yale University Press;
Linder, Wolf i Vatter, Adrian (2001). Institutions and outcomes of Swiss
federalism: The role of the cantons in Swiss politics, West European Politics
Vol. 24, Issue 2. Dostupno na: http://portal.uam.es/portal/page/portal/UAM_
ORGANIZATIVO/Departamentos/CienciaPoliticaRelacionesInternacionales/
personal/Fabiola%20Mota/SeminarioPC/Linder%20y%20Vatter.pdf;
Moeckli, Silvano (2010). Politiki sistem vajcarske. Sarajevo i Zagreb:
University Press-Magistrat i Politika kultura;
Pavlovi, Vukain i Orlovi, Slavia ur. (2007). Dileme i izazovi parlamentarizma. Beograd: Fondacija Konrad Adenauer Stiftung i Fakultet politikih nauka;
Parlamentarna skuptina BiH Istraivaki sektor (2008). Gornji domovi
evropskih parlamenata. Dostupno na: https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/
istrazivanja/default.aspx?id=20299&langTag=bs-BA&pril=b;
Parlament Ujedinjenog Kraljevstva. O parlamentu. Dostupno na: http://www.
parliament.uk/about;
Petrov, Vladan (2010). Parlamentarno pravo. Beograd: Pravni fakultet
Univerziteta u Beogradu;
Ranney, Austin (1996). Governing, an Introduction to Political Science (7th
Edition). New Jersey: Prentice-Hall;
vicarski parlament. Institucionalni okvir. Dostupno na: http://www.parlament.ch/E/WISSEN/Pages/default.aspx;
Ujedinjeni narodi. Rezolucija br. 60/., lan 135. Dostupno na: http://unpan1.
un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf).
Nermina Saraevi
PARLAMENTARNA SKUPTINA
BOSNE I HERCEGOVINE
lanak opisuje Parlamentarnu skuptinu BiH, njen razvitak, ustrojstvo, legitimitet i funkcionalnost koja se zasniva na premisama entitetski
izdiferenciranog birakog tijela i etniki delegiranih parlamentarnih zastupnika. Sam model s aspekta konsocijativne politike paradigme je u
prethodnom periodu ovisio o vanjskom izvoru vlasti (Ured visokog predstavnika za BiH) za postizanje kljunih dogovora vezanih za provoenje
glavnih reformskih procesa u dravi. Meutim, u zadnja dva sastava
Parlamentarne skuptine BiH, umjesto preuzimanja vlasnitva nad procesom odluivanja i uspostave kontinuiranog politikog dogovora izmeu
vodeih politikih stranaka u dravi, evidentiran je smanjeni broj usvojenih zakona posebice onih neophodnih za proces euroatlantskih integracija, najee zbog entitetske blokade glasanja unutar dravnog parlamenta, to je izravna posljedica toga to Predstavniki dom nema savezni
(dravni) nego regionalni predstavniki karakter. Sve dok se reprezentativni karakter Parlamentarne skuptine BiH ne promijeni od zastupanja
graana po ekskluzivnim etnikim i entitetskim linijama, do opteg zastupanja interesa svih naroda i narodnosti u Bosni i Hercegovini (demosa),
defragmentacija procesa odluivanja e i dalje onemoguavati postizanje politikog dogovora oko budueg pravca razvoja i ureenja drave.
Kljune rijei: etno-teritorijalno zastupanje, politika fragmentacija, partnerski odnos vladajuih stranaka, entitetska blokada, politiki legitimitet
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
45
UVOD
46
PARLAMENTARIZAM U BiH
47
izgradnja eljeznica u Bosni i Hercegovini i drugih trajnih objekata, ovo je takoer zahtijevalo odluivanje i potvrdu oba parlamenta. (Juzbai 1999: 47)
Sabor je imao provincijski karakter u prostranoj Austro-Ugarskoj monarhiji,
i ogranieno pravo na suodluivanje, to je znailo da sve odluke koje se donesu u Saboru moraju dobiti saglasnost austrijske i ugarske vlade prije njihovog podnoenja na odobrenje monarhu. Sabor nije imao svoje izaslanstvo
u parlamentima Austrije i Ugarske, te tako nije mogao uestvovati u odnoenju bitnih odluka koje su se ticale uprave nad Bosnom i Hercegovinom.6
Kako bi djelimice ublaila ovakav nepovoljni poloaj vezano za odluivanja o bitnim pitanjima, Carska vlada formira Zemaljski savjet koji je mogao
zauzimati stavove o poslovima o kojima Sabor nije imao pravo odluivati i
ovaj savjet se putem Zajednikog ministarstva mogao obraati vladama obiju drava Monarhije vezano za odreena pitanja. (Juzbai 1999: 5051) U
ovakvim tekim uvjetima ogranienog zakonodavnog rada, Bosanski sabor
je morao da balansira s jedne strane izmeu zemaljske vlade koje je u ime
monarha upravljala zemljom, a s druge strane da sve svoje odluke prilagoava u zavisnosti od politikih strujanja iz Pete i Bea, kako bi se izborio
za minimum autonomije u stvarima od interesa za bosanskohercegovako
stanovnitvo (jeziko pitanje, stvaranje domae nacionalne industrije,
agrarno pitanje, i dr.).
Izborni sistem u doba austrougarskog namjesnitva bio je zasnovan na
konfesionalnim kurijama. (Juzbai 1999: 39) Postojale su tri glavne kurije, ili izborne staleke jedinice, unutar svake se birako tijelo dalje dijelilo
prema konfesiji:
- Prva izborna kurija se sastojala od velikakog stalea (veleposjednici, visokooporezovani i fakultetski obrazovani graani, svetenici,
aktivni i pasivni dravni slubenici)
- Druga izborna kurija se sastojala od stanovnitva iz gradova (zanatlije, trgovci, sitna buroazija)
- Trea izborna kurija se sastojala od seoskog stanovnitva i kmetova
U ovakvom izbornom sistemu nije postojala jednakost i ista teina glasa,
jer je izborni sistem favorizirao aristokratsku klasu. Naime, najvie teine su
imali glasovi iz prve izborne kurije, zatim iz druge, pa iz tree. Tako je prvoj
izbornoj kuriji pripadalo 18 mandata koje je biralo 6,866 biraa, drugoj 20,
koje je biralo 4,725 biraa, a treoj najbrojnijoj kuriji seoskog stanovnitva
samo 34 poslanika na 347,573 biraa. (Juzbai 1999: 4041) Po socijalnoj
strukturi najvie poslanika je bilo iz redova svjetovne i duhovne inteligencije,
6
Ovo pravo su imale neke druge pokrajine u sastavu austrijske polovine carstva, kao
npr. Kraljevina Hrvatske i Slavonije, koja je imala autonomnu Zemaljsku vladu odgovornu
Saboru. (Juzbai 1999: 53)
48
PARLAMENTARIZAM U BiH
49
50
PARLAMENTARIZAM U BiH
51
kralja, ime je ovaj Ustav svojim karakterom predstavljao prikriveni apsolutizam. (ulinovi 1961: 3336) S obzirom na to da se oktroisanim Ustavom
reorganizovalo unutranje ureenje Kraljevine Jugoslavije, koja je podijeljena
na 9 banovina, Bosna i Hercegovina u ovom periodu gubi svoj teritorijalni
integritet u zajednikoj dravi i njena teritorija se dijeli na 4 banovine. Dvije
banovine su bile unutar granica BiH: Drinska (sjedite Sarajevo) i Vrbaska
(sjedite Banja Luka), te dvije van granica BiH, Primorska (sjedite Split) i
Zetska (sjedite Cetinje). Zbog ovakve administrativne podjele, jako je teko
izdvojiti podatke o broju poslanika iz BiH u Narodnoj skuptini kao i o njihovom politikom angamanu. U periodu izmeu 19291941. odrana su
tri izbora za Narodnu skuptinu: 1931, 1935 i 1938, i u sva tri sluaja bile su
istaknute zemaljske liste s kandidatima. Na sva tri izbora vladine su liste (tzv.
dvorska stranka) osvojile najvie mandata: na izborima 1935. godine 67,25%,
na izborima 1935. godine 60,64% i na izborima 1938. godine 54,09%, to je
postignuto terorom i pritiskom na birae te falsificiranjem izbornih rezultata. (Vasi 1991: 238) Na izborima 1935. i 1938. godine primjetno je jaanje
Udruene opozicione liste graanskih partija naspram vladine liste kandidata. U ovom periodu izraeno je pitanje federalizma i decentralizacije jedinica koje su ule u sastav Kraljevine Jugoslavije, te su s tim u vezi istaknuti i
zahtjevi iz Bosne i Hercegovine za veom autonomijom u odnosu na vladu u
Beogradu. KPJ je 1921. godine proglaena ilegalnom strankom, ali je djelovala svojim legalnim krilom preko Stranke radnog naroda i uestvovala na
izborima 1938. godine na Udruenoj listi opozicije (Vasi 1991: 235).
Za vrijeme 2. svjetskog rata, politiki rad se organizovao kroz djelovanje
KPJ u narodnooslobodilakom ratu protiv nacistike okupacije. U tim uslovima 25. 11. 1943. godine na 2. zasjedanju Antifaistikog vijea narodnog
osloboenja Jugoslavije (AVNOJ) formirana je Bosna i Hercegovina u svojim
dananjim teritorijalnim granicama, kao ravnopravna zajednica srpskog, hrvatskog i muslimanskog naroda unutar jugoslovenske socijalistike federacije, u kojoj je egzistirala kao jedna od ravnopravnih federalnih jedinica sa
samostalnim organima vlasti. U novoj federativnoj zajednici se uvodi jednopartijski sistem na elu s KPJ7. Zakonodavno tijelo Bosne i Hercegovine
u novonastaloj zajednici bila je Narodna skuptina BiH do 1974. godine,
kada je ustavnim amandmanima preimenovana u Skuptinu Socijalistike
Republike Bosne i Hercegovine (SRBiH) u skladu s uvoenjem socijalistike samoupravne demokratije 8 . Skuptina SRBiH bila je sastavljena iz tri
7
KPJ 1952. godine mijenja naziv u Savez komunista Jugoslavije (VII Kongres
Komunistike partije Jugoslavije, 27. novembar 1952. godine, Zagreb). KPJ je predstavljala interese i opredijeljenost naroda za uspostavljanje socijalnog samoupravnog drutvenog
ureenja, i bila simbol narodnog otpora i pobjede nad terorom nacizma u 2. svjetskom ratu.
8
Republikim Ustavom iz 1963. umjesto narodne demokratije uvodi se socijalistika
samoupravna demokratija, i shodno tome mijenja se naziv federativne jedinice iz Narodna
52
PARLAMENTARIZAM U BiH
53
54
2.
2.1.
PARLAMENTARIZAM U BiH
55
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 167169) i Poslovnik Doma naroda (l. 164166).
14
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 170171) i Poslovnik Doma naroda (l. 167168).
15
56
odreenom smislu odlika polupredsjednikih sistema (savremeni dualistiki parlamentarizam) (Sadikovi 2004: 143) u kojima predsjednik drave ima
pravo raspustiti parlament. lan 44. Poslovnika o radu Predsjednitva BiH,
propisuje mogunost rasputanja Doma naroda PS BiH, ukljuujui sluajeve promjene parlamentarne veine. Proceduru za rasputanje Doma naroda
moe pokrenuti lan Predsjednitva BiH iz reda srpskog naroda u Narodnoj
skuptini Republike Srpske, u Bonjakom klubu Doma naroda Parlamenta
Federacije BiH (bonjaki lan) i u Hrvatskom klubu Doma naroda Parlamenta
Federacije BiH (hrvatski lan). Meutim, kontrolna uloga Predsjednitva
BiH prema parlamentu je u bh. modelu ograniena, jer Predsjednitvo BiH
moe da raspusti samo Dom naroda, ali se nigdje ne spominje rasputanje
Predstavnikog doma, tj. ne postoji zakonom predvien mehanizam za njegovo rasputanje.16 Odredbe o rasputanju su u pravnom smislu ostale nedoreene, jer se ni u jednom pravnom aktu ne spominje da e rasputanje Doma
naroda automatski voditi ka rasputanju i Predstavnikog doma, i objavljivanju novih izbora. Dakle, rasputanje Doma naroda koje moe izvriti svaki
lan Predsjednitva BiH u svom pripadajuem entitetskom Domu naroda,
odnosno njegovom klubu, pretpostavlja promjenu parlamentarne veine i
u entitetskim parlamentima, koji delegiraju poslanike u Dom naroda, pa se
shodno tome, kod svake promjene parlamentarnih veina u entitetima treba
promijeniti i stranaka struktura delegata u Domu naroda.
Kako je izmjena Ustava Bosne i Hercegovine17 u iskljuivoj nadlenosti
Parlamentarne Skuptine BiH, ona je direktno uslovljena politikim dogovorom vodeih parlamentarnih stranaka. U izostanku ovog dogovora, institucija Ureda visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini je u prethodnom
periodu osiguravala funkcionalnost politikog sistema. Visoki predstavnik
je na osnovu lana II i lana V Aneksa 10. Sporazuma o implementaciji civilnog dijela Mirovnog ugovora, ovlaten da prati implementaciju mirovnog
sporazuma to u praksi znai da moe donositi odluke i nametati zakone
na osnovu ovlasti povjerenih mu u tumaenju i implementaciji Dejtonskog
mirovnog sporazuma. Kapacitet dravnog parlamenta da funkcionie kao
16 Prijedlog ustavnih amandmana iz tzv. Aprilskog paketa iz 2006. g. je u poglavlju Parlamentarna skuptina BiH predloio odredbu kojom se propisuje rasputanje PS
BiH, koja moe samu sebe raspustiti u sluaju kada Predstavniki dom ne uspije izabrati
predsjedavajueg Vijea ministara BiH ni nakon tri kruga glasanja. Prijedlog paketa ustavnih amandmana usaglaen je izmeu tada est vodeih parlamentarnih stranaka (Stranke
demokratske akcije, Saveza nezavisnih socijaldemokrata, Stranke za BiH, Hrvatske demokratske zajednice BiH, Hrvatske demokratske zajednice 1990 i Partije demokratskog progresa) uz posredovanje visokog predstavnika i drugih meunarodnih medijatora u Bosni i
Hercegovini, ali ga je Predstavniki dom PS BiH odbio na svojoj sjednici od 26. 4. 2006.
17 U mandatu 20062010. bile su tri inicijative za izmjenu Ustava Bosne i Hercegovine:
Aprilski paket iz 2006, Sporazum iz Pruda iz 2009. i Butmirski proces iz oktobra 2009
(Banovi/Gavri, 2010: 1315).
PARLAMENTARIZAM U BiH
57
58
entiteti, jer su manje strukturne jedinice stvarni nosioci dravnih nadlenosti, i one ih prenose prema svojoj slobodnoj procjeni na dravu, uz mogunost da ih mogu ponovno vratiti nazad. U klasinom ustavnom federalizmu
ustav je taj koji dodjeljuje kompetencije, drava stoga ne zavisi od dobre volje svojih manjih strukturnih jedinica. To znai da se nadlenosti drave ne
odreuju po volji ili na osnovu dogovora manjih strukturalnih jedinica, jer
svoj legitimitet drava ne crpi iz volje manjih strukturalnih jedinica, ve iz
samog ustava. (Hartwig 2007: odjeljak 3.3) Dejtonski ustav, meutim, ne
predstavlja izvor legitimnosti neophodan za neovisno funkcionisanje drave kao homogenog sistema. Problemi oko formiranja vlasti nakon zadnjih
optih izbora iz 2006. i 2010. pripisuju se rastuoj fragmentaciji politikih
stranaka unutar parlamenta i njihove orijentacije u iskljuivom zastupanju
etnikih i/ili etno-teritorijalnih interesa jednog dijela glasakog tijela, bez
uzimanja u obzir optih interesa svih graana koji ive na teritoriji Bosne i
Hercegovine, to bi trebala biti uloga dravnih parlamentaraca. Ako imamo
u vidu da su entitetski interesi ve zastupljeni u pripadajuim entitetskim
parlamentima, postavlja se pitanje zato se opti interesi graana BiH ne
zastupaju i ne tite u dravnom parlamentu?
3.
NADLENOSTI I FUNKCIJE
PARLAMENTA
3.1
Opta struktura i nadlenosti dravnog parlamenta propisani su lanom IV Ustava Bosne i Hercegovine. Osnovne nadlenosti PS BiH odreene su lanom IV, taka 4. One su dale ogranienu ulogu dravnom parlamentu u smislu donoenja dravnog zakonodavstva i kao da je namjera tvoraca Ustava bila da se uloga dravnih institucija u to veoj mjeri ogranii na
iskljuivo one funkcije koje su neophodne za minimalno odranje dravnog
suvereniteta. To su sljedee ovlasti:
- Donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka
Predsjednitva ili za vrenje funkcije Skuptine prema Ustavu
- Odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i
Hercegovine i za meunarodne obaveze BiH
- Odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine
- Odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora
- Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu dunosti PS BiH,
ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta (Ustav
Bosne i Hercegovine, lan IV, taka 4.)
PARLAMENTARIZAM U BiH
59
Zanimljivo je da taka a) podrazumijeva donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva, to implicira ulogu dravnog
parlamenta kao servisa Predsjednitva BiH koje ne kreira politiku per se,
nego slui tehniki da legalizuje politike odluke i mjere od jednog dijela
dravne egzekutive (ovdje: trolano Predsjednitvo BiH). Take b) i c) definiu finansijsku nadlenost u pogledu odobravanja budeta za rad institucija Bosne i Hercegovine, a taka d) nadlenost za ratifikaciju meunarodnih
ugovora. Meutim, u taki e) se paljivo ostavlja mogunost da se zakonodavna uloga parlamenta proiri, tj. da ona evoluira u zavisnosti od zajednikog sporazuma entiteta u pogledu prijenosa nadlenosti iz odreenih oblasti. I ove odredbe reflektiraju ponavljajui princip tranzitivne legitimnosti na
kojem je koncipiran Ustav i koji je rezultirao takoer tranzitivnim dravnim
institucijama iji kontinuitet i funkcionalnost ovise o volji entitetskih politikih elita.
U odnosu drava vs. entiteti, dolo je do ogranienog prijenosa odreenih nadlenosti s entitetskog na dravni nivo. Ove nadlenosti ukljuuju
zajedniku odbrambenu i sigurnosnu politiku (osnivanje Oruanih snaga
BiH, uspostava Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH te Dravne agencije
za istrage i zatitu (SIPA), osnivanje Visokog sudskog i tuilakog vijea, koje
predstavlja dravnu instituciju nadlenu za izbor, opoziv i kontrolu rada sudija i tuilaca u cijeloj Bosni i Hercegovini (Banovi/Gavri 2010: 10), osnivanje dravne kompanije za prijenos elektrine energije u Bosni i Hercegovini
Elektroprijenosa BiH, regulisanje statusa Brko distrikta BiH i uspostavu
indirektne poreske politike na dravnom nivou. Takoer je dolo do uvoenja principa paralelne nadlenosti kada se radi o odluivanju o okvirnim
i optim zakonima, koji je uobiajen u sloenim dravama i prema kojem
drava zakonom utvruje politiku i principe ureivanja odreenih oblasti,
a nie jedinice (ovdje su to entiteti, kantoni i Brko distrikt BiH) u okviru
svoje nadlenosti detaljnije ureuju te odnose. Ustav Bosne i Hercegovine
takoer daje mogunost uspostavljanja konkurentne nadlenosti drave i
entiteta (koja je esta u sloenim, multikulturalnim zajednicama) u pitanjima koja su u nadlenosti oba nivoa vlasti kao to su ostvarivanje i zatita
ljudskih sloboda i prava. (Trnka et al. 2009: 87) Proces izgradnje i jaanja
dravnih institucija, koje su neophodne za adekvatno voenje pregovora u
okviru procesa evropskih integracija, i dalje e biti uslovljavan entitetskim
pristajanjem na prijenos nadlenosti na dravne organe ukoliko ne doe do
znaajnih promjena Ustava Bosne i Hercegovine.
60
3.2.
PARLAMENTARIZAM U BiH
-
-
61
62
4.
STRUKTURA PARLAMENTARNE
SKUPTINE BIH
4.1.
PARLAMENTARIZAM U BiH
63
taju entitetske politike, tako da drava, per se, i nema svoje zastupniko
tijelo koje bi titilo dravne interese. 21 Dom naroda s druge strane, titi vitalni nacionalni interes tri konstitutivna naroda, gdje je skoro nerelevantno
iz kojih politikih opcija dolaze delegati ovog doma jer su njihova politika opredjeljenja pretpostavljena etnikim interesima. Oba doma PS BiH u
praksi, dakle, djeluju kao regionalna (etno-teritorijalna) predstavnika tijela,
a nijedan dom ne zastupa iskljuivo savezne (dravne) interese.
U periodu od 19962002. mandat PS BiH je trajao dvije godine, a od
2002. g. duina mandata se poveava na 4 godine. Nain organizacije rada
oba doma parlamenta je propisan Poslovnikom o radu Predstavnikog doma
i Poslovnikom o radu Doma naroda. Ako uporedimo ova dva poslovnika,
dolazimo do zakljuka da ne postoji neki ekskluzivni primat u pogledu rada
jednog Doma nad drugim, pa se tako Predstavniki dom ne moe striktno
definisati kao donji dom niti se Dom naroda moe posmatrati kao gornji
dom Parlamenta. Oba doma imaju skoro identine organizacione strukture, poput kolegija, komisija, naina na koji se vodi zakonodavni postupak,
te drugih aktivnosti koje su svojstvene jednom zakonodavnom organu. U
praksi, Predstavniki dom je uvar entitetskih interesa, jer se predstavljanje, tj. zastupanje zasniva na entitetskim parametrima, dok Dom naroda
garantira zatitu vitalnih nacionalnih interesa tri konstitutivna naroda bez
obzira na kojoj teritoriji BiH oni ive. Ovakve ustavne odredbe direktno kre
ljudska prava i zatitu interesa ostalih naroda i narodnosti koji ive u Bosni
i Hercegovini, jer pretpostavljaju zatitu interesa tri konstitutivna naroda
interesima ostalih, nekonstitutivnih naroda, iji vitalni nacionalni interesi nisu jednako zatieni kao kod tri konstitutivna naroda. S druge strane,
ovim se ne implicira da je uloga Doma naroda ograniena iskljuivo na provjeru usklaenosti prijedloga zakona s nacionalnim interesima konstitutivnih naroda. Naprotiv, zakonodavna procedura u Domu naroda odvija se u
identinim fazama neovisno od zakonodavne procedure u Predstavnikom
domu, i o prijedlozima zakona se zasebno raspravlja, vre dorade ili izmjene, pri emu se pored provjere da li je neki prijedlog zakona u suprotnosti s
vitalnim nacionalnim interesom nekog od naroda, vre i druge vrste izmjena
u skladu s aktuelnim socioekonomskim potrebama.
Ako se zakonodavne procedure neovisno odvijaju u oba doma, postavlja
se pitanje dolazi li moda do dupliciranja posla, to se direktno odraava na
duinu trajanja postupka za usvajanje nekog zakona? S obzirom na to da se
zakonodavni postupci odvijaju paralelno i neovisno jedan od drugog, rezultirajui tekstovi prijedloga zakona moraju biti istovjetni da bi neki zakon bio
21 Ovdje se misli na ustavne nadlenosti drave kao i minimum funkcija koje je neophodno da neka drava ima kako bi mogla odrati svoj meunarodni subjektivitet.
64
usvojen. 22 Pri tome se mora ispuniti uslov usaglaenosti teksta izmeu oba
doma, koji se ostvaruje radom Zajednike komisije za postizanje sporazuma o identinom tekstu zakona. Iz tog razloga je i u prijedlozima ustavnih
amandmana iz 2006. izvrena rekonstrukcija procedure, prema kojoj bi se
osnovna procedura donoenja zakona provodila u Predstavnikom domu, a
Dom naroda bi iskljuivo razmatrao usvojene zakone s aspekta zatite vitalnog nacionalnog interesa.
Funkcionisanje Parlamenta poiva na dva principa:
- Etno-teritorijalna zastupljenost. Kod izbora poslanika/delegata,
glasanja i lanstva u radnim tijelima u PS BiH primjenjuje se princip zastupljenosti naroda prema kojem 1/3 poslanika/delegata mora
biti s teritorije Republike Srpske, odnosno iz reda srpskog naroda,
a najvie 2/3 s teritorije Federacije BiH, odnosno iz reda hrvatskog i
bonjakog naroda;
- Ravnopravnost domova. Kod predsjedavanja zajednikim kolegijem, komisijama i sjednicama naizmjenice se smjenjuju predstavnici
oba doma; takoer, prijedlog zakona mora proi odvojene procedure u oba doma da bi bio usvojen, osim ako nije u nadlenosti zajednike komisije oba doma.
Domovi se konstituiraju na poetku svakog mandata odravanjem prve
konstituirajue sjednice, koju saziva Kolegij doma iz prethodnog saziva,
kada se biraju klubovi poslanika/delegata, predsjedavajui domova i njihovi
zamjenici (predsjedavajui i njegova dva zamjenika moraju biti iz razliitih
konstitutivnih naroda).
Rad oba doma PS BiH je organizovan kroz sljedea radna tijela:
- Kolegij doma
- Klubovi poslanika/delegata
- Komisije doma
Zajednika radna tijela oba doma PS BiH se formiraju radi usaglaavanja oko pitanja koja su od zajednikog interesa i znaaja za rad oba doma. S
aspekta funkcionalnosti, skrauje se zakonodavna procedura jer se komisijska faza provodi u jednom tijelu (komisiji), za razliku od redovne procedure kada se prijedlog zakona razmatra odvojeno u dvije komisije oba doma.
Osnovna uloga Zajednikog kolegija jeste koordiniranje saradnje izmeu
domova, imenovanje lanova privremenih delegacija koji uestvuju na meuparlamentarnim skupovima, odluivanje o pitanjima vezanim za odluke
koje zahtijevaju saglasnost oba doma, utvrivanje kriterija za izbor lanova
stalnih delegacija, sazivanje zajednike sjednice oba doma, sazivanje zajed22
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 124) i Poslovnik Doma naroda (l. 115).
PARLAMENTARIZAM U BiH
65
23
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 25) i Poslovnik Doma naroda (l. 21).
24
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 9496) i Poslovnik Doma naroda (l. 8789).
25
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 53-59) i Poslovnik Doma naroda (l. 4153).
66
4.2.
Predstavniki dom PS BiH ima 42 poslanika. Dvadeset osam poslanika (2/3) biraju direktno graani s teritorije Federacije BiH dok preostalih 14 (ili 1/3) poslanika biraju graani s teritorije Republike Srpske (Ustav
Bosne i Hercegovine, lan IV, taka 2.). Prema izbornom zakonu Bosne i
Hercegovine (Poglavlje 4. lan 4.4.), da bi stekle status akreditovanog kandidata na izborima za Predstavniki dom, politike stranke i koalicije moraju
prikupiti najmanje 3,000 potpisa registriranih biraa s teritorije entiteta za
koji se natjeu, dok nezavisni kandidati moraju prikupiti 1,500 potpisa registriranih biraa. 26 Od 28 mjesta iz Federacije BiH, 21 poslanik se bira iz
vielanih izbornih jedinica prema formuli proporcionalne zastupljenosti,
a sedam su kompenzacijski mandati. Takoer, od 14 mandata s teritorije
Republike Srpske devet se bira iz vielanih izbornih jedinica, a pet su kompenzacijski mandati. Na raspodjelu kompenzacijskih mandata imaju pravo
samo politike stranke i koalicije. Da bi uestvovala u raspodjeli mandata,
politika stranka, koalicija ili nezavisni kandidat mora osvojiti minimum 3%
od ukupnog broja vaeih glasakih listia u izbornoj jedinici. 27
Domom rukovodi Kolegij, koji se sastoji od predsjedavajueg te prvog
i drugog zamjenika predsjedavajueg, koji se meusobno rotiraju na mjestu predsjedavajueg svakih 8 mjeseci. U aktuelnom sazivu 20102014.
lanovi kolegija su zastupnici iz tri parlamentarno najjae politike stranke, Socijaldemokratske partije BiH, Hrvatske demokratske zajednice
1990 Hrvatske stranke prava i Saveza nezavisnih socijaldemokrata, i
oni ujedno prema Ustavu moraju biti iz reda sva tri konstitutivna naroda.
U Predstavnikom domu, Kolegij moe da radi i u proirenom sastavu
(Proireni kolegij koji ukljuuje predstavnika svakog od klubova poslanika
Doma) kada je potrebno obaviti konsultacije i odluiti o pripremi plenarnih
sjednica, radnog plana, trajanju rasprave o nezakonodavnim pitanjima i o
drugim pitanjima koja se tiu funkcioniranja Doma. Sjednicama Kolegija i
Proirenog kolegija mogu prisustvovati predstavnici Vijea ministara BiH,
predstavnici komisija domova, i druga lica koja pozove predsjedavajui, ali
bez prava odluivanja. Kolegij doma je zaduen za koordinaciju i rjeavanje poslova koji se odnose na poslanike doma, saradnju s drugim domom,
saradnju doma s Predsjednitvom BiH i Vijeem Ministara BiH, saradnju s
politikim strankama, organizacijama i udruenjima graana, odluivanje
kod zakonodavne procedure o nadlenosti odreene komisije za neki prijedlog zakona, kao i za razmatranje inicijativa i prijedloga koji se podnose
26
27
PARLAMENTARIZAM U BiH
67
4.3.
28
68
31
32
PARLAMENTARIZAM U BiH
69
33
34
70
5.
PARLAMENTARNA DINAMIKA I
MEHANIZMI RADA
5.1.
Zakonodavni proces
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 99) i Poslovnik Doma naroda (l. 92).
37
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 132-135) i Poslovnik Doma naroda (l. 127129).
71
PARLAMENTARIZAM U BiH
Preliminarna faza
1. itanje
Komisijska faza I
Komisijska faza II
DOM NARODA
2. itanje
( usvajanje )
DOM NARODA
Usaglaavanje
teksta zakona
DA
usvojen
NE
odbijen
72
PARLAMENTARIZAM U BiH
73
74
PARLAMENTARIZAM U BiH
75
45 Prijedlog amandmana na Ustav iz aprila 2006. kao vitalni nacionalni interes spominje
sljedee kategorije: pravo zastupljenosti u institucijama vlasti i donoenju odluka, teritorijalnu organizaciju, identitet, obrazovanje, jezik i pismo, donoenje amandmana na Ustav,
zatitu duhovnog nasljea i sl.
46 Za odluke Ustavnog suda BiH o vitalnom nacionalnom interesu pogledati na: http://
www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2&pr=Vml0YWxuaSBuYWNpb25hbG5pIGludG
VyZXM=&nr=16 (preuzeto 7. 9. 2012).
76
glasanja, to predstavlja direktan veto kojim se odreeni zakonski akt zaustavlja u parlamentarnoj proceduri. Nasuprot tome, instrument zatite vitalnog nacionalnog interesa podrazumijeva intervenciju Ustavnog suda kao
medijatora u deblokiranju procesa parlamentarnog odluivanja. Na osnovu
toga, moe se zakljuiti da je entitetsko glasanje koriteno kao supstitut zatite vitalnog nacionalnog interesa. (Trnka et al. 2009: 93)
5.3.
Izvor: CCI (2012): Godinji izvjetaj o monitoring rada PS BiH za 2011. godinu
47
PARLAMENTARIZAM U BiH
77
78
Izvor: CCI (2012): Godinji izvjetaj o monitoringu rada PS BiH za 2011. godinu
PARLAMENTARIZAM U BiH
79
80
6.
PARLAMENTARIZAM U BiH
81
Meutim, bez obzira na pad popularnosti partnerskih stranki, rezultati posljednjih izbora nisu dali oekivane promjene u smislu izbora novih
politikih partija koje e moi formirati zajedniku koaliciju i donijeti neophodne reforme i progres u Bosni i Hercegovini. Opti izbori 2010. godine
potvrdili su trend zapoet na prethodnim izborima za mandat 20062010.
Naime, na prethodnim izborima 2006. godine dolazi do raslojavanja unutar
tri etnika korpusa tako to jaaju politike stranke koje se javljaju kao rivali dosadanjim tradicionalnim nositeljima popularnosti unutar tri etnike
grupacije. Tako se unutar bonjakog korpusa javljaju Stranka za Bosnu i
Hercegovinu (SBiH) i Stranka za bolju budunost BiH (SBB BiH), unutar
srpskog korpusa javlja se Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD)49, a
unutar hrvatskog korpusa Hrvatska demokratska zajednica 1990 (HDZ
1990). Ovaj blok rivalskih, unutaretnikih, politikih partija osvaja na izborima 2006. godine ukupno 40% (17) poslanikih mandata, a na izborima
2010. godine 38%, odnosno 16 poslanikih mandata, to predstavlja vei postotak u odnosu na tradicionalno popularne stranke SDA-SDS-HDZ BiH.
Partnerski odnos izmeu vodeih parlamentarnih stranaka predstavlja dominantan model parlamentarne saradnje. Na izborima 1996. g. i
1998. g. veinu glasova dobija etniki blok stranaka: SDA, SDS i HDZ BiH,
koje formiraju veinu na partnerskoj osnovi, ali ne postiu usaglaenost
49 SNSD je tek deklarativno opredijeljen za naela socijaldemokratije; ova stranka je na
XXIV kongresu Socijaldemokratske internacionale u Cape Townu zvanino iskljuena iz
Socijalistike internacionale zbog provoenja ekstremistike i desniarske politike i odstupanja od principa socijaldemokratije. Odluka o iskljuenju iz lanstva preuzeta 5. 9. 2012. sa
http://www.socialistinternational.org/viewArticle.cfm?ArticlePageID=1697 .
82
oko zajednikog politikog koalicionog programa potrebnog za donoenje kljunih dravnih zakona (ovu funkciju nadomjeta institucija visokog
predstavnika kao to je prethodno pojanjeno). Ovakav trend se nastavlja
ponovo nakon kratkog prekida vladavine Alijanse za demokratske promjene (20002002). Znaaj vladavine Alijanse za demokratske promjene je
u tome to predstavlja izuzetak u obliku koalicione vladavine koja za osnov
ima usaglaeni politiki program za rjeavanje drutvenih problema, za razliku od partnerskog odnosa na kojem se zasnivala vladavina vodeih etnikih parlamentarnih stranaka u drugim mandatima. Povratak na partnersku
vladavinu nastupa odmah nakon toga u narednim etverogodinjim mandatima (izbori 2002., 2006. i 2010.). U toku mandata 20022006. propadaju pregovori oko promjene Ustava Bosne i Hercegovine kao i pregovori o
reformskim zakonima, ali kako ne postoji program koalicione vladavine ne
dolazi do raspada parlamentarne veine i prijevremenih izbora. U mandatu
20062010. takoer nije dolo do formiranja stabilne veine, kao ni u aktuelnom mandatu 20102014. Direktna posljedica toga jeste trend opadajue
efikasnosti u donoenju zakona, pa se s pravom postavlja pitanje da li su
parlamentarni zastupnici izabrani da odbijaju zakone i na koji nain vladajue elite nose odgovornost za to?
Tabela: Politike stranke prema broju osvojenih mandata u periodu 19962014
Politika stranka
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
SDA
SDS
HDZ BiH
SDP
SBiH
SNSD
PDP
DNZ
19961998
19982000
20002002
20022006
19
9
8
2*
-
17*
4
6
4
1
8
6
5
8
4
1*
2
1
10
5
5*
4
5
3
2
1
*izborne koalicije
Izvor: Parlamentarna skuptina BiH (2012)
20062010
9
3
3
5
8
7
1
1
20102014
Ukupno
7
4
3
8
2
8
1
1
70
31
30
31
19
20
6
5
PARLAMENTARIZAM U BiH
7.
83
ZAKLJUAK
U reprezentativnoj demokraciji pitanje uspostave odgovarajueg odnosa izmeu birakog tijela i poslanika jedno je od najstarijih i najee preispitivanih koncepata. Polazei od mandatne teorije ranih demokratskih
teoretiara kao to su J. Lilburne i J. J. Rousseau (Ranney 1996: 249) prema
kojoj poslanici iskljuivo trebaju registrovati elje i interese irokih masa u
ije ime su izabrani i koje bi trebalo da zastupaju, te shodno tome i oblikovati politiku, suprotstavlja se teorija neovisnosti (E. Burke) prema kojoj je stvar
politikog odluivanja vezana za mjesto i okolnosti, pa zastupnici prema
tome trebaju biti neovisni u odlukama radei u najboljem interesu za svoje
birako tijelo (Ranney 1996: 250). Obje teorije su relevantne u modernim
politikim sistemima, pokuavajui odgovoriti na pitanje o prirodi odnosa
izmeu biraa i njihovih legalnih predstavnika te o stepenu legitimiteta (odnos prema autoritetu, inkluzija, socijalni dijalog) kojeg zastupnici imaju u
predstavljanju interesa biraa.
Pred opte izbore 2006. godine oko pola miliona graana iz BiH potpisalo je Graansku platformu, u kojoj su navedena oekivanja graana od
parlamentaraca u izbornom mandatu 20062010. Prema izvjetaju Centara
civilnih inicijativa za ovaj mandatni period, oko 54,5% svih usvojenih zakona u ovom periodu bilo je povezano sa zahtjevima iz Graanske platforme,
to predstavlja jedan od pozitivnih segmenata u radu ovog saziva i rezultat
je kontinuiranog javnog pritiska na rad zastupnika. (CCI 2010: 9) S obzirom
na injenicu da je institucija Ureda visokog predstavnika u BiH u zadnja dva
saziva PS BiH znaajno smanjila intervencije u smislu nametanja odluka i
prepustila bh. vlastima da meusobno usaglase osnovne pravce budueg
razvoja zemlje i provedu reformske procese neophodne za euroatlantske
integracije, u odsustvu ovakve jedne institucije neizostavno e u budunosti rasti pritisak javnosti i graana za poboljanjem ivotnog standarda. To
bi trebalo donijeti pozitivne promjene u radu PS BiH kao i veu odgovornost bh. politiara u smislu ispunjenja predizbornih obeanja i poboljanja uslova ivota svih graana, a ne samo jednog dijela njih. Pored toga, da
bi se adekvatno zastupali i artikulisali opti interesi svih graana Bosne i
Hercegovine, neophodno je da se reprezentativna priroda Predstavnikog
doma promijeni kako bi ovaj dom predstavljao interese graana na saveznom (dravnom) nivou, a ne da predstavlja entitetske interese, jer ve postoje entitetska zastupnika tijela kao i Dom naroda koji titi vitalni nacionalni
interes tri konstitutivna naroda. Politika fragmentacija e u tom smislu i dalje biti veliki izazov za ovakvu organizaciju dravnog predstavnikog tijela,
sve dok se na premisama politike kooperacije i inkluzivnosti ne unaprijede
84
ustavne odgovornosti poslanika vezano za zastupanje optih interesa graana i garancije njihovih prava i sloboda.
PARLAMENTARIZAM U BiH
85
LITERATURA
Arnautovi, Suad (1996). Izbori u BiH 1990. analiza izbornog procesa.
Sarajevo: Promocult;
Agencija za statistiku BiH (2011). Demografija 2010, Tematski bilten TB02.
Dostupno na: http://www.bhas.ba/tematskibilteni/DEM_2010_001_01-bh.pdf;
Banovi, Damir i Gavri, Saa (2010). Ustavna reforma u Bosni i Hercegovini.
Zagreb: Politika misao;
Bill, James A. and Hardgrave, Robert L. Jr. (1973). Comparative politics: The
Quest for theory. Columbia: A Bell & Howell Company;
Centar za humanu politiku (2006). Predizborna obeanja i rezultati vrenja
vlasti (verzija za informativne medije). Doboj: Centar za humanu politiku;
Centri civilnih inicijativa (2012). Godinje izvjee o monitoringu rada PS BiH
za period 01.01.31 .12 .2011. Dostupno na: http://www.cci.ba/monitoring/1/7/1.
html;
Centri civilnih inicijativa (2010). Mandatno izvjee o monitoringu rada PS
BiH za period 01. 11. 2006.01. 09. 2010. godine. Dostupno na: http://www.cci.ba/
monitoring/1/7/1.html;
ulinovi, Ferdo (1961). Jugoslavija izmeu 2 rata (II). Zagreb: JAZU;
Dahl, Robert (1997). Poliarhija: participacija i opozicija. Beograd: Filip
Vinji;
Dodig, Radoslav (2004). Bosanskohercegovaki panoptikum 1990. iz hrvatskog kuta, Status magazin za politiku kulturu i socijalna pitanja br. 3;
Doznajemo, online magazin (2012). Amandmani na Ustav Bosne i Hercegovine
(Aprilski paket ustavnih promjena). Dostupno na: http://doznajemo.com/wpcontent/uploads/2012/05/Aprilski_paket1.pdf
Fink Hafner, Danica i Pejanovi, Mirko ur. (2006). Zbornik: Razvoj politikog
pluralizma u Sloveniji i Bosni i Hercegovini. Sarajevo/ Ljubljana: Promocult;
Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija). Miljenje
o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika.
Dostupno na: www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-bos.pdf;
Habermas, Juergen (1998). Postnacionalna konstelacija-politiki eseji.
Frankfurt a. M: Suhrkamp;
Hartwig, Matthias (2007). Miljenje o nacrtu izmjena Ustava BiH. Heidelberg:
Max-Planck institut za strano javno pravo i meunarodno pravo;
Ibrahimagi, Omer (2005). Dravno ureenje Bosne i Hercegovine. Lukavac:
Mimnes;
Izborni zakon BiH, Slubeni list Bosne i Hercegovine br. 23/01;
Juzbai, Devad (1999). Nacionalno-politiki odnosi u Bosanskohercegovakom saboru i jeziko pitanje 1910.-1914. Sarajevo: ANU BiH;
Lijphart, Arend (1977). Democracy in Plural Societies: A Comparative
Exploration. New Haven: Yale University Press;
86
PARLAMENTARIZAM U BiH
87
Vasi, Miroljub (1991). Parlamentarni izbori i KPJ u Jugoslaviji 1929-1941. godine u: Vojnoistorijski glasnik br. 2, XLII;
Poslovnik o radu Vijea ministara Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://
www.vijeceministara.gov.ba/pdf_doc/Default.aspx?id=8096.
Enis Omerovi
PARLAMENTI ENTITETA
U BOSNI I HERCEGOVINI
90
dok Vijee naroda svoj saziv dobija odlukom poslanika Narodne skuptine. Entitetska razlika postoji i u izboru delegata u Dom naroda
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. Autor stoga dokazuje
asimetrini federalizam u Bosni i Hercegovini, zbog prisutnosti nesimetrinih rjeenja u entitetskim zakonodavnim tijelima.
Kljune rijei: entitet, Federacija Bosne i Hercegovine, Republika
Srpska, zakonodavno tijelo, Parlament Federacije, Predstavniki dom,
Dom naroda, Narodna skuptina Republike Srpske, Vijee naroda, zakonodavni postupak, asimetrini federalizam.
1.
UVOD
92
2.
Status federalnih jedinica unutar federacije odreuju dva osnovna principa: princip jednakosti i princip ravnopravnosti. Iz ovoga slijedi da sve federalne jedinice naelno imaju jednak status, odnosno poloaj u federaciji.
Tako, bez obzira na faktike razlike izmeu federalnih jedinica (veliina,
broj stanovnika, gustina naseljenosti, teritorijalni poloaj, prirodne karakteristike, ekonomska razvijenost) one su ravnopravne. Pravna ravnopravnost
se oituje u injenici da postoje jednake pravne mogunosti da svaka federalna jedinica jednako sudjeluje u odluivanju u federaciji i upravljanju
federalnim poslovima (Pajvani, 2008: 365). Iz prethodnoga proizlazi pravo federalnih jedinica na samoorganiziranje u smislu da federalna jedinica ima pravo propisivati i regulirati diobu, organizaciju i strukturu vlasti u
federalnoj jedinici.
Federacija BiH i Republika Srpska, kao ravnopravni entiteti, posjeduju
temelje ustavnog ureenja: viestranaki sistem, parlamentarnu demokraciju, podjelu vlasti i slobodne (ope i lokalne) izbore. Entiteti imaju svoj
ustav, a time i pravo na samoorganiziranje. Proces samoorganiziranja je takav da se moraju potivati osnovni principi Ustava Bosne i Hercegovine, te
je sam proces ogranien obavezom da entitetski ustavi i ukupan pravni poredak entiteta moraju biti u skladu s dravnim Ustavom. 50 Vlast(i) entiteta
50 Prema l. III (3) (b) Ustava Bosne i Hercegovine entiteti i sve njihove administrativne jedinice e se u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage [...]
ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne. Prema l. XII (2) Ustava Bosne
i Hercegovine u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost s ovim Ustavom
[...]. Meutim, entiteti nisu bili agilni i ekspeditivni u izmjenama i dopunama svojih ustava,
odnosno njihovom usklaivanju s Ustavom Bosne i Hercegovine. Ovu tvrdnju ilustrira injenica da sve do odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2000.
i intervencije visokog predstavnika meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: visoki predstavnik, Ured visokog predstavnika) iz 2002. entiteti nisu konsekventno proveli princip konstitutivnosti sva tri naroda (Bonjaci, Srbi i Hrvati) na svojoj teritoriji
PARLAMENTARIZAM U BiH
93
94
potrebne za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine.
Do danas entiteti su sklopili dva sporazuma u skladu s prethodnom
ustavnom odredbom, 52 koji se odnose na oblast indirektnog oporezivanja
i jedinstvenih dravnih oruanih snaga 53 (Steiner/Ademovi, 2010: 546). U
vezi tree vrste izvora dravne nadlenosti, a u smislu l. III (5) (a) Ustava
Bosne i Hercegovine, drava je formirala nove institucije. 54
Amandmanom XXVIII na Ustav Federacije BiH55 od 19. aprila 2002.
Federacija BiH definirana je na slijedei nain (1) Federacija Bosne i
Hercegovine je jedan od dva entiteta drave Bosne i Hercegovine i ima svu
vlast, nadlenosti i odgovornosti koje Ustavom Bosne i Hercegovine nisu
date u iskljuivu nadlenost institucija Bosne i Hercegovine (Odluka visokog predstavnika Wolfganga Petritscha, br. 149/02).
Prema izvornom entitetskom Ustavu, Federacija BiH je bila nadlena za:
a) voenje vanjskih poslova; b) organiziranje i voenje odbrane Federacije
i zatita njenih granica, ukljuujui ustanovljene zajednike komande armijskih snaga Federacije, nadzor nad vojnom proizvodnjom i zakljuivanje vojnih sporazuma; c) dravljanstvo; d) utvrivanje ekonomske politike,
52 No, mogu li entiteti vratiti nadlenost koju su ve prenijeli na dravu? Moe li se jedan od entiteta unilateralno povui iz odnosnih sporazuma? Naili smo na miljenje da iako
Ustav Bosne i Hercegovine dozvoljava pravo entitetima da prenesu nadlenosti na dravu,
istovremeno ne postoji odredba Ustava Bosne i Hercegovine koja odobrava prijenos nadlenosti (ili vraanje jednom prenesene nadlenosti) s drave na entitete. Dakle, jednom
prenesene, nadlenosti ne mogu biti vraene entitetima (Steiner/Ademovi, 2010: 555).
Nadalje, unilateralno (entitetsko) povlaenje nadlenosti je protuustavno, uzimajui u obzir
prevashodno konsenzualnu osnovu za prijenos nadlenosti (Steiner/Ademovi, 2010: 555).
53 Sporazum izmeu Federacije BiH i Republike Srpske o prenosu nadlenosti u oblasti
odbrane (Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 4/06).
54 Na temelju ovog pravnog osnova, dolo je do utemeljenja Dravne granine slube, odnosno Granine policije Bosne i Hercegovine, odnosno do osnivanja novog pravosudnog
organa na razini Bosne i Hercegovine, koji ima nadlenost suditi krivinim djelima propisanim krivinim zakonodavstvom na dravnoj razini i da rjeava upravne predmete koji proizlaze iz aktivnosti upravnih organa drave (Steiner/Ademovi, 2010: 558559). Dakle, Bosna
i Hercegovina je imala ustavno pravo uspostaviti novi sudski organ (Sud i Tuilatvo Bosne i
Hercegovine).
Sporazum o osnivanju Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine postignut je
na temelju l. III (5) (b) Ustava Bosne i Hercegovine, koji predvia pregovore entiteta s ciljem
ukljuivanja i drugih pitanja u nadlenost drave. Prema l. 1. Sporazuma, zakljuuje se da
su se entiteti sporazumjeli da prenesu relevantne nadlenosti na dravu (Odluka o odobravanju Sporazuma o prenosu odreenih nadlenosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, br. 16/04 i
Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 24/04)).
55 Do 2012. Ustav Federacije BiH dopunjen je s 109 amandmana. Posljednji amandman
na Ustav Federacije BiH doneen je 30. decembra 2008. (http://www.parlamentfbih.gov.ba/
bos/parlament/o_parlamentu/ustavfbih.html, 14. juni 2012).
PARLAMENTARIZAM U BiH
95
96
PARLAMENTARIZAM U BiH
97
koji je za svoj osnov imao Ustav BiH (Begi, 1997: 324). U tom smislu, postoji supremacija Ustava BiH nad entitetskim i kantonalnim ustavima, te statutom Brko distrikta BiH. Kod konkurentne nadlenosti drave i entiteta,
Parlamentarna skuptina BiH (kao dravno legislativno tijelo) usvaja najee okvirne ili osnovne zakone koji reguliraju samo osnovna pitanja (naela,
osnove, principi) u odreenoj oblasti, a zakoni koje donose federalne jedinice konkretiziraju i blie reguliraju materiju koja je naelno regulirana federalnim zakonom (u opem smislu: Pajvani, 2008: 363).
3.
ZAKONODAVNA VLAST NA
ENTITETSKOJ RAZINI
Zakonodavnu vlast na entitetskoj razini vre predstavnika tijela graana, odnosno naroda, koji imaju razliite nazive: u Federaciji BiH to je
Parlament Federacije (bez oznake drave BiH u nazivu, slijedei odredbe
Ustava Federacije BiH), a u Republici Srpskoj Narodna skuptina i Vijee
naroda. Parlament Federacije ima dvodomnu strukturu, a Republika Srpska
dvije zakonodavne institucije. U pogledu oblika dvodomnosti, u Parlamentu
Federacije prisutna je ravnopravna dvodomnost, koju karakterizira podjednak kvalitet ovlatenja svakoga od parlamentarnih domova i jednaka prava
uea u odluivanju (Pajvani, 2008: 86). No, u Republici Srpskoj zakonodavna tijela nisu ravnopravna u ovom smislu. 57
Ustav BiH ne predvia ustavno ureenje i podjelu vlasti u entitetima.
Ustav BiH iskljuivo u l. III navodi nadlenosti i odnose izmeu institucija
BiH i entiteta, te u tom smislu naznauje nadlenosti entiteta. Zakonodavna
vlast na entitetskoj razini u BiH58 odreena je entitetskim ustavima, na nain
da je prihvaena klasina trihotomija (trodioba) vlasti: legislativa, egzekutiva i judikatura, odnosno zakonodavna, izvrna i sudska vlast. Legislativno
tijelo vlasti (parlament) reprezentira graane (Pajvani, 2008: 19). S tim u
vezi, veina ustava u svijetu izriito propisuje nositelja (titulara) suverenite57 Ova distinkcija primjeuje se i u terminolokim okvirima. Poslanik na razini Federacije
BiH je lan Parlamenta Federacije, a u Republici Srpskoj, narodni poslanik je lan Narodne
skuptine, a delegat Vijea naroda.
58 Prvi opi izbori (inter alia i za Predstavniki dom Parlamenta Federacije i Narodnu
Skuptinu Republike Srpske) u Bosni i Hercegovini nakon meunarodnog oruanog sukoba provedeni su, prema odredbama Sporazuma o izborima (Aneks 3. Dejtonskog mirovnog
sporazuma). Organizacija za evropsku sigurnost i saradnju (OSCE) na temelju l. II Aneksa
3. imala je ulogu da usvoji i uspostavi program izbora za Bosnu i Hercegovinu, da vri nadzor nad provoenjem izbora u saradnji s drugim meunarodnim organizacijama koje OSCE
smatra neophodnim, da uspostavi privremenu izbornu komisiju. Danas, ope (i lokalne)
izbore u Bosni i Hercegovini u potpunosti samostalno provodi Centralna izborna komisija
Bosne i Hercegovine (CIK).
98
PARLAMENTARIZAM U BiH
99
63
Prvi saziv Vijea naroda izabran je krajem 2002, a aktuelni trei saziv 23. decembra 2010.
64 http://vijecenarodars.net/index.php?option=com_content&view=article&id=2&Itemi
d=6&lang=sr-lat, 11. juni 2012.
65 Problemsko pitanje lei u stvarnom odnosu Vijea naroda naspram Narodne skuptine u pogledu mehanizma zatite vitalnog nacionalnog interesa. Iz Republike Srpske mogu
se uti promiljanja da se ublae mehanizmi kojima raspolae Vijee naroda, jer se pitanje
vitalnog nacionalnog interesa na zakone usvojene u Narodnoj skuptini preesto pokree
(razglasaj.ba/momir-malic-ublaziti-mehanizme-veta-kojima-raspolaze-vijece-naroda-rs-a/
od 8. januara 2012). Milorad Dodik, predsjednik Republike Srpske, govori o pokretanju
inicijative za ukidanje Vijea naroda jer se, institutom zatite vitalnog nacionalnog interesa,
odnosno zatite kolektivnih prava jednog konstitutivnog naroda koi vrenje zakonodavne
vlasti u Republici Srpskoj (www.slobodnaevropa.org/content/republika_srpska_vijece_naroda/24302174.html od 19. augusta 2011). Jedna od mogunosti je izmjena entitetskog Ustava
i odreivanje Vijeu naroda drukije uloge ili pootravanje kriterija za koritenje mehanizma
zatite vitalnog nacionalnog interesa ili potpuno ukidanje predmetnog mehanizma ili potpuno ukidanje ovog tijela entitetske zakonodavne vlasti. No, poto je institucija Vijea naroda
ustavna kategorija, time se njena ovlatenja i nadlenosti mogu mijenjati iskljuivo ustavom,
i. e. izmjenom i dopunom entitetskog Ustava. Prema tome, svaka izmjena entitetskog Ustava
mora doi na Vijee naroda, tako da je malo vjerovatno da niti jedan klub konstitutivnih naroda u tom sluaju nee pokrenuti mehanizam zatite svoga vitalnog nacionalnog interesa.
Ukidanje ili ograniavanje upotrebe ovog mehanizma oteava i injenica to je odnosni mehanizam zatien naelom ravnopravnosti naroda na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine,
100
4.
(NORMATIVNA) NADLENOST
ENTITETSKIH PARLAMENATA
Najvanija nadlenost jednog zakonodavnog tijela je svakako normativna nadlenost, koja se dijeli na formalnu i materijalnu. Formalna normativna nadlenost ogleda se u formi ili obliku dokumen(a)ta koji usvaja zakonodavno tijelo, a materijalna normativna nadlenost ogleda se u stvarnim
(nekada i taksativnim) nadlenostima zakonodavnog tijela.
Parlament Federacije i Narodna skuptina Republike Srpske stvaraju
pravo na entitetskoj razini, usvajajui zakone u zakonodavnoj proceduri. O
zakonima se uglavnom odluuje na plenarnim zasjedanjima zakonodavnoga tijela. Pored toga to usvajaju nove zakonske tekstove i rjeenja, oni su
nadleni i za postupak izmjene/a i dopune/a zakona. Osim zakonodavne
vlasti, entitetska zakonodavna tijela imaju i ustavotvornu vlast. Oni donose, usvajaju, mijenjaju i dopunjuju amandmanima entitetske ustave, to je
neophodno za neometano funkcioniranje entiteta. Entitetska zakonodavna
tijela usvajaju godinje javne proraune (budete) iz kojih se finansiraju entitetske institucije i svi izdaci iz iskljuive entitetske nadlenosti.
Pored opih pravnih akata, entitetska zakonodavna tijela donose i pojedinane pravne akte, npr. odluke (o internom izboru svojih lanova na
odreena mjesta u zakonodavnom tijelu) i zakljuke. Zakonodavna tijela
usvajaju i ope politike akte, kao to su deklaracije ili rezolucije, kojim izraavaju svoj opi stav ili miljenje o odreenom vanom pitanju. Takoer,
svaki dom ima pravo donijeti sopstveni poslovnik o radu koji na detaljan i
sistematian nain regulira njegov svakodnevni rad i najvanije postupke
i procedure, zatim pravilnike i programe rada. U konanici, zakonodavno
tijelo daje autentino tumaenje zakona ili drugog akta, kao i preporuke,
kojima se izvrnoj vlasti predlau mjere za rjeavanje odreenih pitanja, te
druge odluke.
4.1.
PARLAMENTARIZAM U BiH
101
102
saglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, osim za sporazume one vrste za koje Parlamentarna skuptina zakonom odlui da im nije
potrebna takva saglasnost (Glava IV A 7. l. 20. st. 1. f); 2) imenovanje ombudsmena Federacije BiH. Prema Glavi II B 1. l. 1. Ustava Federacije BiH postoje tri (3) ombudsmena koje imenuje Parlament Federacije. Po jedan ombudsmen se imenuje iz svakog konstitutivnog naroda Bosne i Hercegovine.
Ovo znai da Ostali nemaju pravo na svog ombudsmena68; 3) izbor sudija
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i Ustavnog suda Federacije BiH. Na
osnovu l. VI 1. a) Ustava Bosne i Hercegovine, etiri lana Ustavnog suda
Bosne i Hercegovine biraju poslanici u Predstavnikom domu Parlamenta
Federacije. Na osnovu Glave IV C 2. l. 6. st. 1 b) Ustava Federacije BiH, za
imenovanje svih devet sudija Ustavnog suda Federacije BiH potrebna je potvrda veine delegata Doma naroda koji su prisutni i glasaju. ini nam se
da je ovdje podijeljena nadlenost izmeu dva doma. Predstavniki dom
nadlean je za izbor sudija dravnog Ustavnog suda, a Dom naroda za izbor sudija entitetskog Ustavnog suda; 4) potvrivanje imenovanja dunosnika drugih organa u skladu sa zakonom (l. 129. Poslovnika o radu Doma
naroda).
Gorenavedene nadlenosti Parlament Federacije ostvaruje ravnopravno u oba doma (osim naznaenih izuzetaka kod imenovanja i potvrivanja
imenovanja dunosnika u dravnim tijelima), to znai da je u Parlamentu
Federacije prihvaeno naelo potpune ravnopravnosti i jednakosti domova
zakonodavnog tijela. Sve odluke, u opem smislu, donose se prostom veinom, odnosno veinom glasova od ukupnog broja poslanika u domu (verificiranih delegata), ako drukije nije odreeno Ustavom Federacije i poslovnicima domova (l. 146. st. 3. Poslovnika Predstavnikog doma, l. 138. st. 3.
Poslovnika Doma naroda). Ustav Federacije se u Predstavnikom domu mijenja ili dopunjuje, odnosno predloeni amandman(i) na Ustav Federacije
usvaja(ju) se dvotreinskom ili kvalificiranom veinom (l. 224. Poslovnika
Predstavnikog doma), a u Domu naroda usvaja(ju) se prostom veinom,
ukljuujui veinu bonjakih, veinu hrvatskih i veinu srpskih delegata
(l. 222. st. 1. Poslovnika Doma naroda).
PARLAMENTARIZAM U BiH
4.2.
103
Shodno l. 69. Ustava Republike Srpske, ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skuptina. St. 2. l. 69. dopunjen je takom 1.
Amandmana LXXVI, koji glasi: Zakonodavnu vlast e u Republici Srpskoj
vriti Narodna skuptina i Vijee naroda. Zakoni i drugi propisi koje izglasa Narodna skuptina, a koji se tiu pitanja vitalnog nacionalnog interesa
bilo kojeg od konstitutivnih naroda stupaju na snagu tek nakon usvajanja
u Vijeu naroda. Ovo potvruje nau tvrdnju da Vijee naroda nije ravnopravno Narodnoj skuptini kao to je to ostvareno u Federaciji BiH izmeu
donjeg i gornjeg doma Parlamenta Federacije. U Republici Srpskoj, Vijee
naroda je samo intervenirajui dom, u smislu da Narodna skuptina o zakonima odluuje kao jednodomno tijelo, dok se u Vijeu naroda, nakon
to je Narodna skuptina usvojila akt, moe, prije njegovog objavljivanja, zatraiti zatita vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg konstitutivnog naroda
(Trnka, 2006: 211).
Na temelju l. 70. Ustava Republike Srpske, Narodna skuptina (u pogledu stvarnih nadlenosti): 1) odluuje o promjeni Ustava; 2) donosi zakone,
druge propise i ope akte;69 3) donosi plan razvoja, prostorni plan, budet
i zavrni raun; 4. utvruje teritorijalnu organizaciju Republike; 5. raspisuje referendum u Republici; 6. bira, imenuje i razrjeava funkcionere; 7. vri
kontrolu rada Vlade i drugih organa koji su joj odgovorni; 8. obavlja i druge
poslove u skladu s Ustavom i zakonom. l. 70. dopunjen je Amandmanom
LIX, u kojem se stipulira da Narodna skuptina bira delegate iz Republike u
Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, te da ratificira
sporazume koje Republika zakljui s dravama i meunarodnim organizacijama uz pristanak Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. St. 3. l.
70. zamijenjen je Amandmanom CVII u kojem stoji da Narodna skuptina,
u skladu s Ustavom i zakonom, proglaava: Vanredno stanje za Republiku
ili dio Republike u sluaju ugroavanja sigurnosti, usljed elementarnih nepogoda (poplava, zemljotresa i poara), prirodnih katastrofa, epidemija, povreda ljudskih prava i sloboda i normalnog funkcionisanja ustavnih organa
Republike.
Na temelju l. 182. Poslovnika Narodne skuptine, ovo zakonodavno tijelo, pored Ustava, donosi zakone, prostorni plan, budet, deklaracije, rezolucije, preporuke, odluke i zakljuke i daje autentino tumaenje akata koje
donosi. Prema l. 79. st. 1. Poslovnika Vijea naroda, ovo tijelo razmatra
69 Narodna skuptina donosi i program rada za svaku godinu. U 2011. odnos realiziranih
i nerealiziranih zakona bio je 65 naspram 101, dok je u 2012. taj odnos 15 od 79 planiranih
zakona. Utvrujemo da je rad Narodne skuptine u ovom smislu produktivniji od rada oba
doma Parlamenta Federacije. Supra note 17, 18.
104
zakone, druge propise ili akte koje Narodna skuptina izglasa i dostavi Vijeu
naroda. Prema Poslovniku Vijea naroda, zakoni i drugi propisi i opi akti
koje je usvojila Narodna skuptina dostavljaju se odmah Vijeu naroda (l.
126. st. 2). Ovdje se nadlenost Vijea naroda izravno vezuje za normativnu
nadlenost Narodne skuptine, dok se l. 107. utvruje da Vijee naroda iz
svoje nadlenosti donosi Poslovnik, odluke i zakljuke i daje autentino tumaenje ovih akata. St. 2. istog l. predvia normativnu nadlenost Vijea
naroda i u smislu donoenja deklaracija, rezolucija i preporuka. Sve akte iz
l. 107. Vijee naroda donosi veinom glasova od ukupnog broja delegata u
ovom tijelu.
U smislu vrste postupaka, Narodna skuptina samostalno bez Vijea
naroda: 1) provodi zakonodavni postupak, osim u situaciji koja je objanjenja institutom vitalnog nacionalnog interesa; 2) daje autentino tumaenje
zakona; 3) vri ratifikaciju i zakljuivanje meunarodnih ugovora i sporazuma; 4) provodi postupak izbora, imenovanja i razrjeenja (izbor predsjednika i lanova Vlade, izbor i imenovanje republikih funkcionera, nositelja
ustavnosudskih funkcija i ombudsmena za djecu, razrjeenje i ostavka republikih funkcionera); 5) postupak za praenje izvravanja zakona, drugih
propisa i opih akata; i 6) postavljanje poslanikih pitanja. Postupak promjene Ustava Republike Srpske i postupak za ocjenjivanje ustavnosti zakona, drugog propisa ili opeg akta nadlenost je i Narodne skuptine i Vijea
naroda70.
Izraz zakljuivanje meunarodnih ugovora i sporazuma znai da
Narodna skuptina svaki meunarodni ugovor iz nadlenosti Republike
potvruje zakonom (l. 232. st. 2. Poslovnika Narodne skuptine; kurziv
autora).
Prijedlog amandmana na Ustav Republike Srpske71 e biti usvojen ako
za njega glasaju najmanje dvije treine od ukupnog broja narodnih poslanika (l. 243. Poslovnika Narodne skuptine). Promjena Ustava usvojena je
ako za nju glasa veina lanova Vijea naroda iz svakog konstitutivnog naroda i Ostalih (l. 122. st. 1. Poslovnika Vijea naroda).
Narodna skuptina bez Vijea naroda, a shodno l. VI 1. a) Ustava
Bosne i Hercegovine, vri izbor dva (2) od devet sudija Ustavnog suda Bosne
i Hercegovine, a prema l. 10. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike
Srpske, predsjednika i sudije entitetskog Ustavnog suda bira Narodna skuptina i Vijee naroda na prijedlog predsjednika Republike Srpske. Iznosimo
70 Vijee naroda prijedlogom moe pokrenuti postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Srpske samo o pitanjima iz okvira Ustavom utvrenih nadlenosti (l. 4. st. 2. c) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske).
71 Ustav Republike Srpske do 2012. amendiran je sa 122 amandmana. Posljednji put to je
uinjeno 22. marta 2011. U tom smislu: http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=137&
kat=19&vijest=1617, 14. juni 2012.
PARLAMENTARIZAM U BiH
105
5.
STRUKTURA I ORGANIZACIJA
ENTITETSKIH PARLAMENATA
106
na Dom naroda. Prva dva dijela ne sadre odredbe o strukturi i organizaciji Parlamenta Federacije ve odredbe o poslanicima, odnosno delegatima
(njihov broj, mandat, nain izbora). Jedino l. 11. iz Glave IV (A) 3. propisuje
da Svaki dom, iz reda svojih lanova, bira predsjedavajueg i zamjenika
predsjedavajueg Doma, koji ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda, i
donosi svoje poslovnike kojima se mogu utvrditi i drugi funkcioneri. Ostali
lanovi Glave IV (A) 3. stipuliraju opa pitanja koja se odnose na lanove
oba doma Parlamenta (imunitet, naknada za rad), nadlenost Parlamenta
u donoenju zakona, javnost rada. l. 17. 18. i 19. pruaju iskljuivo usvojena naela u pogledu odluivanja i donoenja odluka, dok l. 20. predvia
osnovne stvarne nadlenosti Parlamenta Federacije. Poslovnici (o radu) domova Parlamenta Federacije najpotpunije i najcjelovitije reguliraju strukturu i unutranju organizaciju domova.
Ustav Republike Srpske u Glavi V 1. l. 71. 72. 73. i 74. sadrava odredbe
koje se odnose na broj, mandat i imenovanje zastupnika u Narodnoj skuptini, odnosno delegata u Vijeu naroda. Za ovaj dio najznaajnija su dva
posljednja lana iz Glave V 1, a to su l. 78. i 79. l. 78. kae da Narodna
skuptina [svojim aktima] ureuje svoj rad i organizaciju i nain ostvarivanja prava i dunosti zastupnika. l. 79. odreuje da Narodna skuptina ima
predsjednika i dva potpredsjednika koje bira na period od etiri godine.73
Poslovnici Narodne skuptine i Vijea naroda detaljno reguliraju unutranju organizaciju, nain ostvarivanja prava i dunosti narodnih poslanika,
odnosno delegata i druga pitanja od znaaja za rad i ostvarivanje zadataka
zakonodavnog tijela (l. 1. Poslovnika Narodne skuptine, l. 1. Poslovnika
Vijea naroda). Odnosno, Poslovnikom Vijea naroda ureuje se organizacija i rad Vijea naroda i njegovih radnih tijela (l. 108. st. 1. Poslovnika
Vijea naroda).
Iako mandat u parlamentu ne pripada politikoj stranci iji je poslanik
lan, ve izravno izabranom poslaniku, ne smijemo zanemariti znaaj politikih stranaka u predstavnikoj vladavini. Zastupnik je, naime, pravno
neovisan i slobodan u svom djelovanju i odluivanju unutar predstavnikog
tijela ali je zbiljski [...] odgovoran politikoj stranci kao iji kandidat je izabran (Sokol/Smerdel, 1995: 123). ini nam se da su politike stranke i stranaki sistem istinski krvotok predstavnike vladavine u svim savremenim
demokratskim dravama (Sokol/Smerdel, 1995: 123).74
PARLAMENTARIZAM U BiH
107
108
Mandatni period
2006-2010
2010-2014
17
28
0
7
24
3
3
1
2
0
3
1
4
1
1
1
2
28
23
13
11
9
5
3
2
1
1
1
1
0
0
0
0
0
PARLAMENTARIZAM U BiH
109
110
Predstavnikog doma, l. 34 36. Poslovnika Doma naroda). Za razmatranje pitanja koja su u nadlenosti Predstavnikog doma, za razmatranje
nacrta i prijedloga zakona i drugih opih akata Predstavnikog doma i za
pripremanje i obavljanje drugih poslova za Predstavniki dom obrazuju se
stalna i povremena radna tijela, koja nose naziv odbor ili komisija (l. 44.
Poslovnika Predstavnikog doma, l. 41. Poslovnika Doma naroda). Svako
radno tijelo ima predsjednika, zamjenika predsjednika i sekretara. l. 56.
Poslovnika Predstavnikog doma navodi sljedea radna tijela: 1. Ustavnu
komisiju; 2. Zakonodavno-pravnu komisiju; 3. Administrativnu komisiju;
4. Komisiju za zatitu ljudskih prava i sloboda; 5. Komisiju za sigurnost; 6.
Komisiju za izbor i imenovanje; 7. Komisiju za informiranje; 8. Komisiju za
jezika pitanja; 9. Mandatno-imunitetsku komisiju; 10. Komisiju za jednakopravnost spolova; 11. Komisiju za lokalnu samoupravu; 12. Komisiju za
pitanja mladih; 13. Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku; 14. Odbor
za energetiku, rudarstvo i industriju; 15. Odbor za promet i komunikacije;
16. Odbor za denacionalizaciju i privatizaciju; 17. Odbor za pravdu i opu
upravu; 18. Odbor za povratak izbjeglih i raseljenih osoba; 19. Odbor za obrazovanje, nauku, kulturu i sport; 20. Odbor za boraka i invalidska pitanja;
21. Odbor za rad i socijalnu zatitu; 22. Odbor za zdravstvo; 23. Odbor za
poljoprivredu, vodoprivredu i umarstvo i 24. Odbor za prostorno ureenje, stambeno-komunalnu politiku, ekologiju i turizam. Predstavniki dom
ima i Komisiju za izbor i imenovanje. Zakljukom Predstavnikog doma od
2008. konstituirana je i Komisija za evropske integracije.
Dom naroda ima 19 radnih tijela. U pogledu stvarne nadlenosti, radna
tijela pokrivaju identina pitanja kao i radna tijela Predstavnikog doma, s
tim da Domu naroda nedostaje radno tijelo za energetiku, rudarstvo i industriju te radno tijelo za promet i komunikacije. Primjeujemo da ova pitanja
u Domu naroda pokriva Odbor za privredu.
U Parlamentu Federacije mogu se osnovati i zajednika radna tijela domova Parlamenta Federacije. Ukoliko se tekst zakona u domovima usvoji u
razliitim tekstovima, tada se obrazuje Zajednika komisija za usaglaavanje razliito usvojenih tekstova zakona u domovima Parlamenta shodno l.
81. Poslovnika Predstavnikog doma. Ova komisija je zapravo stalno radno tijelo Parlamenta sainjeno od pet poslanika Predstavnikog doma i pet
delegata Doma naroda sa zadatkom da domovima uputi prijedlog rjeenja
spornih pitanja nastalih zbog razliito usvojenih tekstova zakona u domovima Parlamenta. Sporne odredbe zakona se stoga usaglaavaju (l. 82. i 83.
Poslovnika Predstavnikog doma).
U Predstavnikom domu i Domu naroda osnivaju se kolegiji, koji su sastavljeni od predsjedavajueg doma, potpredsjedavajuih doma, sekretara i
predsjednika klubova poslanika, odnosno klubova delegata konstitutivnih
111
PARLAMENTARIZAM U BiH
SNSD
SDS
PDP
SRS
RS
SBIH
SDA
SDP
BIH
1996
45
1998
19
14
10
11
2000
11
31
11
2002
2006
19
26
41
17
2010
37
18
NHI
SP
DNS
HDZ
BIH
NDS
10
10
3
4
112
kluba poslanika ili njegov zamjenik, a poslaniku grupu odreeni narodni poslanik (l. 1214. Poslovnika Narodne skuptine). Nadalje, Narodna
skuptina ima predsjednika i dva do etiri78 potpredsjednika, generalnog
sekretara i njegovog zamjenika. Predsjednik Narodne skuptine zajedno s potpredsjednicima ini Predsjednitvo Narodne skuptine (l. 32.
Poslovnika Narodne skuptine). Kolegij Narodne skuptine je vei organ od
Predsjednitva. Njega ine predsjednik i potpredsjednici Narodne skuptine, predsjednici klubova poslanika i predstavnici poslanikih grupa (l. 34.
st. 2. Poslovnika Narodne skuptine). Za razmatranje pitanja iz nadlenosti
Narodne skuptine, predlaganje akata i vrenje drugih poslova iz nadlenosti Narodne skuptine obrazuju se komisije, odbori i savjeti kao stalna radna tijela Narodne skuptine (l. 35. st. 1. Poslovnika Narodne skuptine).
Naznaujemo da Narodna skuptina ostvaruje svoj cjelokupni normativni
rad kroz radna tijela, koje ima svog predsjednika, zamjenika i odreeni broj
lanova (biraju se iz redova narodnih poslanika) (l. 21. Poslovnika Narodne
skuptine). Postoje dvije komisije Narodne skuptine: Komisija za izbor
i imenovanje i Administrativna komisija, dok stalnih odbora ima ukupno
dvadeset: 1. Odbor za ustavna pitanja; 2. Zakonodavni odbor; 3. Odbor za
politiki sistem, pravosue i upravu; 4. Odbor za reviziju; 5. Odbor za privredu; 6. Odbor za finansije i budet; 7. Odbor za praenje stanja u oblasti
penzijsko-invalidskog osiguranja; 8. Odbor za zatitu ivotne sredine; 9.
Odbor za evropske integracije i regionalnu saradnju; 10. Odbor za sigurnost;
11. Odbor za obrazovanje, nauku, kulturu i informiranje; 12. Odbor za predstavke, prijedloge i drutveni nadzor; 13. Odbor za zatitu prava izbjeglica,
raseljenih osoba i povratnika; 14. Odbor jednakih mogunosti; 15. Odbor za
poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu; 16. Odbor za borako invalidsku
zatitu; 17. Odbor za zdravstvo, rad i socijalnu politiku; 18. Odbor za pitanja
djece, mladih i sporta; 19. Odbor za lokalnu samoupravu i 20. Odbor za trgovinu i turizam (l. 59. Poslovnika Narodne Skuptine). Kao povremeno
radno tijelo za izvravanje posebnih zadataka Poslovnik predvia uspostavu Anketnog odbora. Poslovnik u l. 100. predvia osnivanje savjeta (vijea)
78 Aktuelni predsjednik Narodne skuptine je Igor Radojii (Savez nezavisnih socijaldemokrata SNSD), a potpredsjednici Snjeana Boi (Srpska demokratska stranka SDS),
Predrag Gluhakovi (Socijalistika partija i Partija ujedinjenih penzionera) iz reda hrvatskog
naroda i Ramiz Salki (SDA) iz reda bonjakog naroda. Zanimljivo je navesti da se na elu
ovog tijela nalazi Crnogorac, kao predstavnik nacionalne manjine u Bosni i Hercegovini,
dok Predrag Gluhakovi, kao trei potpredsjednik, nije izabran na konstituirajuoj sjednici
Narodne skuptine dana 15. novembra 2010, s obzirom na to da je tada Ustav Republike
Srpske predviao da ovo tijelo ima samo dva potpredsjednika. Iako predstavnici Narodne
skuptine predstavljaju graane Republike Srpske, a ne konstitutivne narode i Ostale, shodno naelu o konstitutivnosti naroda i njegovoj razradi, predstavnici ovog tijela (predsjednik i
tri potpredsjednika) moraju biti iz reda razliitih konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini.
PARLAMENTARIZAM U BiH
113
114
6.
Graani jedne drave su u zakonodavnom tijelu reprezentirani (predstavljeni) na razliite naine to ovisi o kriteriju reprezentiranja graana koji
usvoji parlament u dravnom ustavu, zakonu i poslovniku. Postoji generalno predstavljanje graana u smislu da svaki predstavnik (poslanik) zastupa
interese svih graana jedne drave. No, u parlamentarnoj praksi graani se
predstavljaju kroz predstavnike (dravotvornih) naroda, kroz predstavnike
politikih stranaka, predstavnike izbornih jedinica odnosno geografskih regija. I pripadnici nacionalnih manjina se na razliite naine reprezentiraju.
Jedan od rasprostranjenih je uspostavljanje vijea nacionalnih manjina u
zakonodavnom tijelu. U Bosni i Hercegovini postoji kategorija Ostali kojoj
ne pripadaju konstitutivni narodi, dok se pripadnici nacionalnih manjina
svrstavaju u odnosnu kategoriju. U Vijeu naroda Republike Srpske njima
pripadaju etiri delegatska mjesta. U gornjim domovima federalnih drava,
graani se posredno predstavljaju kroz reprezentiranje federalnih jedinica.
U Federaciji BiH u Domu naroda predstavljaju se narodi kroz delegate koji
se delegiraju na tu poziciju iz kantonalnih skuptina. Moemo konstatirati
da se u gornjem domu Parlamenta Federacije konstitutivni narodi i Ostali81
zastupaju na neposredan, dok su kantoni, kao federalne jedinice, posredno
zastupljeni. U Vijeu naroda Republike Srpske takoer se na neposredan
nain reprezentiraju konstitutivni narodi i pripadnici Ostalih.
U smislu spolne strukture parlamentarnih predstavnika, utvrujemo da
su ene u Bosni i Hercegovini podzastupljene, to se vidi i iz prethodnih
grafikona. 82 U cilju poveanja njihove zastupljenosti, Izborni zakon Bosne i
Hercegovine utvruje obavezne izborne kvote. Tako se u l. 4.19 st. (4) propisuje da: Svaka kandidatska lista ukljuuje kandidate mukog i enskog
spola. Kandidati spola koji je manje zastupljen rasporeuju se na kandidatskoj listi na sljedei nain: najmanje jedan kandidat manje zastupljenog
spola meu prva dva kandidata, dva kandidata manje zastupljenog spola
meu prvih pet kandidata i tri kandidata manje zastupljenog spola meu
prvih osam kandidata, itd. Broj kandidata manje zastupljenog spola mora
biti najmanje jednak ukupnom broju kandidata na listi podijeljenom sa tri,
81
Predstavnici Ostalih imaju pravo na sedam delegatskih mjesta u Domu naroda
Parlamenta Federacije.
82 Osnovni princip u Bosni i Hercegovini jeste da se izbalansira nacionalno predstavljanje. No, i u smislu rodne jednakosti postoje institucionalni mehanizmi u entitetskim parlamentima. Radi se o komisijama za ravnopravnost spolova, koje su organizirane u sklopu
Doma naroda Parlamenta Federacije i Narodne skuptine Republike Srpske (Kulenovi,
2008: 8).
115
PARLAMENTARIZAM U BiH
zaokruenim na prvi vii cijeli broj. Ovaj se lan odnosi i na entitetska zakonodavna tijela.
Tabela: Prikaz spolne strukture poslanika u Predstavnikom domu i
Narodnoj skuptini u mandatnom periodu 2010 2014
SPOL
PREDSTAVNIKI
DOM PARLAMENTA
FEDERACIJE
NARODNA SKUPTINA
REPUBLIKE SRPSKE
MUKARCI
76
64
ENE
22
19
UKUPNO ZASTUPNIKA/
POSLANIKA
98
83
116
84 U pravnoj doktrini postoji i druga podjela poslanikog imuniteta na materijalni i procesni imunitet. Materijalni imunitet odgovara imunitetu neodgovornosti, a procesni imunitetu nepovredivosti (Pajvani, 2008: 206207, 220).
85 Parlamenti, odnosno parlamentarni odbori i komisije koji su zadueni za pitanje imuniteta poslanika, odluuju o skidanju ili ukidanju imuniteta odreenom poslaniku, najee po zahtjevu dravnih pravosudnih organa kada postoji osnovana sumnja da je poslanik
uinio ili uestvovao u injenju krivinog djela ili meunarodnog zloina. V. primjer kada
je Mandatno-imunitetno povjerenstvo Sabora Republike Hrvatske odobrilo zahtjev za
odobrenje za pokretanje krivinog postupka (i u tom smislu ukidanje imuniteta) protiv Ive
Sanadera, zastupnika u hrvatskom Saboru. Odluka hrvatskog Sabora s ovim u vezi donesena je jednoglasno (od prisutnih zastupnika na 24. sjednici 6. saziva) 30. septembra 2011
(www.sabor.hr/Default.aspx?art=41052&sec=4314, 22. septembar 2012). Usp. s primjerom
Fatmira Ljimaja, poslanikom u kosovskoj skuptini u 2011. i s institucionalnim deavanjima
po pitanju poslanikog imuniteta odnosne osobe.
PARLAMENTARIZAM U BiH
117
6.1.
Poslanici za Predstavniki dom Parlamenta Federacije biraju se na opim i neposrednim izborima, demokratskim putem, tajnim glasanjem putem sistema otvorenih lista, na teritoriji cijele Federacije. Predstavniki dom
za izbor poslanika utvruje broj i veliinu izbornih jedinica u Federaciji BiH,
kojih ne moe biti manje od deset (10)86, sugerirajui da se izborne jedinice podudaraju s brojem kantona (l. 10.2. st. 3. Izbornog zakona Bosne i
Hercegovine; Trnka, 2006: 209). Predstavniki dom opim aktom utvruje
i broj poslanika koji se bira u svakoj izbornoj jedinici, a koji ne moe biti
manji od tri (3) i vei od petnaest (15) (l. 10.2. st. 3. Izbornog zakona Bosne
i Hercegovine). Broj poslanika koji se biraju u svakoj izbornoj jedinici proporcionalan je broju registriranih biraa u toj jedinici. Mandat poslanika
u Predstavnikom domu je etiri godine (l. 1.3a. st. 2. Izbornog zakona
Bosne i Hercegovine, l. 7. i 8. Poslovnika Predstavnikog doma) i pripada
izabranom nositelju mandata, a ne politikoj stranci (l. 1.9. st. 1. Izbornog
zakona Bosne i Hercegovine). Kao prvo, poslanik ima i pravo i dunost da
prisustvuje sjednici Predstavnikog doma i sjednicama radnih tijela iji je
lan i da uestvuje u njihovom radu i odluivanju (l. 9. st. 1. Poslovnika
Predstavnikog doma). Poslanik ima pravo i dunost da pokree inicijative za donoenje i izmjenu Ustava Federacije, zakona i drugih propisa i
opih akata Predstavnikog doma, da pokree raspravu o izvravanju ovih
akata, kao i pitanja provoenja politike, da postavlja poslanika pitanja u
okviru djelokruga Predstavnikog doma i pokree inicijative od interesa
za narode i graane i politike stranke ije interese neposredno izraava u
Predstavnikom domu (l. 11. Poslovnika Predstavnikog doma). 87
86 Za izbore poslanika u Predstavniki dom, eg. 2002, 2006. i 2010. Federacija BiH podijeljena je na ukupno dvanaest (12) izbornih jedinica (br. jed. 401412) (http://www.izbori.ba,
16. juni 2012).
87 Prema istraivanju i monitoringu rada parlamenata u Bosni i Hercegovini, koji provode Centri civilnih inicijativa BiH (CCI BiH), ini nam se da postoje poslanici i delegati koji
vrlo rijetko ili ak nikada ne postavljaju poslanika pitanja, odnosno ne pokreu inicijative. Takoer postoje poslanici i delegati koji ne prisustvuju svim sjednicama parlamenta u
koji su izabrani. (Tako: www.vlastibih.com, 22. septembar 2012). Predlaemo da i Parlament
118
PARLAMENTARIZAM U BiH
119
88
89
120
7.
ZAKONODAVNI POSTUPAK U
ENTITETSKIM PARLAMENTIMA
Zakonodavni postupak je najvaniji i najznaajniji postupak90 zakonodavnog tijela koji se sastoji od donoenja i usvajanja zakona. Drugim rijeima, to je skup procesnih radnji koje se odvijaju u zakonodavnom tijelu od
momenta podnoenja inicijative ili prijedloga za donoenje zakona, pa do
donoenja zakona. Postupak se ureuje ustavom, zakonom i poslovnikom
zakonodavnog tijela. Moe biti jednofazan, dvofazan i viefazan (Pajvani:
2008: 226). No, donoenje i usvajanje zakona predstavljaju zavrnu parlamentarnu procesnu aktivnost unutar predmetnog postuka. Nakon parlamentarnog zakonodavnog postupka slijedi promulgacija i objavljivanje zakona (Viskovi, 1997: 171172) u slubenom listu/novinama/glasniku i tek
po isteku odreenog roka (vacatio legis) zakon stupa na snagu, odnosno
poinje ureivati jedan drutveni odnos.
Zakonodavni postupak je po pravilu redovni, odnosno, ukoliko je viefazni, tada se sastoji iz tano utvrenih faza i procedura. Naelno se zakoni, kao opi pravni akti, ne mogu donositi u hitnom postupku. Meutim,
hitni postupak je iznimka i donoenje zakona po ovoj proceduri zahtijeva
zadovoljavanje odreenih uvjeta, koji se ogledaju u tome da postoji neodlona potreba za donoenje zakona, te ako bi donoenje zakona u redovnom
postupku moglo izazvati tetne posljedice po entitet i njegov ustavnopravni
poredak, integritet i sigurnost njegovih stanovnika.91
PARLAMENTARIZAM U BiH
121
Pored redovnog i hitnog postupka za donoenje zakona, teorija o parlamentarizmu poznaje donoenje zakona i po skraenom postupku, koji se
ee koristi od hitnog postupka i koji se moe provoditi kada nije u pitanju
sloen i obiman zakon. U tom sluaju, podnosilac prijedloga zakona moe
umjesto nacrta podnijeti prijedlog zakona i predloiti da se prijedlog zakona pretresa po skraenom postupku bez nacrta zakona. Kada je u pitanju
dvodomna struktura zakonodavnog tijela, zakoni se donose i stupaju na
snagu kada su usvojeni u oba doma u istovjetnom tekstu. Ukoliko su zakoni
usvojeni u dijelom razliitom ili slinom tekstu, formira se zajednika komisija sastavljena od jednakog broja lanova oba doma zakonodavnog tijela
radi usaglaavanja istovjetnog i konanog teksta zakona ili drugog akta ili
propisa.
Prema postojeim propisima, na entitetskoj razini nije ustanovljen (posebni) dravni organ, ija bi iskljuiva obaveza bila analiza efekata izmjene
zakonske regulative i prateih podzakonskih akata u Bosni i Hercegovini
(auevi/Marui, 2006: 123). Utvrujemo da se za sistematinom analizom efekata usvajanja zakona i drugih opih akata namee odreena potreba, jer bi ova analiza omoguila znatno objektivniju procjenu utjecaja i kvalitete usvojenih zakona u odnosu na postojee drutveno-politiko stanje.
Naznaujemo da se institut analize efekata propisa razumije kao svojevrsna
kontrola kvaliteta usvojenih propisa.
U korelaciji s odnosnim institutom je mehanizam praenja primjene
usvojenih zakona, koju vre entitetski parlamenti najee preko organa
uprave. Nadzor nad primjenom zakona vri zakonodavno tijelo kroz zahtjeve izvrnoj vlasti da mu se dostavljaju izvjetaji, analize, informacije i odgovori na odreena pitanja (auevi, 2006: 133; usp. l. 235. Poslovnika
Predstavnikog doma Parlamenta Federacije; l. 287. st. 1. Poslovnika
Narodne skuptine Republike Srpske92) meu kojima moe biti i ocjena
kvaliteta provedbe i stepena primjene odreenog pravnog propisa, koji je
prethodno usvojen u parlamentu.
92 Citirani lan (stav) glasi: Vlada podnosi Narodnoj skuptini izvjetaj o svom radu, o
stanju u odreenoj oblasti drutvenog ivota i o izvravanju pojedinih zakona, drugih propisa i optih akata Narodne skuptine, kao i o drugim pitanjima iz nadlenosti Narodne
skuptine.
122
PARLAMENTARIZAM U BiH
123
95 Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva, Zakon o utvrivanju i nainu izmirenja neizmirenih obaveza nastalih po Zakonu o osnovama socijalne zatite, zatite civilnih rtava
rata i zatite porodice s djecom, Zakon o linom imenu, Zakon o predmetima od plemenitih
metala u Federaciji BiH i Zakon o izvravanju Budeta Federacije BiH za 2012.
96
124
2011.
DO 23. 9. 2012.
17
KALENDARSKA GODINA
7.2.
98 Ova odredba je najprije uvedena u Ustav Republike Srpske na nain da je l. 76. zamijenjen Amandmanom XXXVIII.
PARLAMENTARIZAM U BiH
125
126
kroz referendum i narodnu inicijativu. S druge strane, oba entitetska zakonodavna tijela prihvataju formalni oblik narodne inicijative u zakonodavnom postupku. To je kolektivno pravo biraa da, pod uvjetima utvrenim
ustavom i zakonom, odnosno parlamentarnim poslovnicima, podnesu prijedlog za donoenje ustava ili zakona, odnosno za njihovu izmjenu ili dopunu (Pajvani, 2008: 209).
Prijedlog zakona se podnosi u obliku u kome se donosi zakon i mora
biti obrazloen (l. 208. st. 1. Poslovnika Predstavnikog doma). I prijedlog
zakona prolazi iste faze postupka kao i nacrt zakona (razmatranje prijedloga zakona u radnim tijelima i razmatranje prijedloga zakona na sjednici
Narodne skuptine). Prema l. 212. st. 1. Prijedlog za izmjenu i dopunu prijedloga zakona amandman se podnosi predsjedniku Narodne skuptine
u pisanom obliku s obrazloenjem sve do zakljuivanja razmatranja prijedloga. U vezi s ostalim zakonodavnim postupcima, zanimljivo je naznaiti
da Poslovnik Narodne skuptine, dok sadri odredbe o hitnom postupku,
ne predvia skraeni postupak donoenja zakona.
l. 223. regulira proglaenje zakona koji vri predsjednik Republike
Srpske. Naime, usvojeni zakon predsjednik Narodne skuptine ima dostaviti Vijeu naroda, a po dostavljenom obavjetenju od Vijea naroda, dostavlja zakon predsjedniku Republike na proglaenje (promulgaciju).99
Narodna skuptina je u 2012, s 23. septembrom, usvojila dvadeset i devet (29) zakona, od toga etrnaest (14) novih zakonskih rjeenja100 i etrnaest
(14) izmjena i dopuna zakona te jedan zakon o prestanku vaenja zakona.
U 2011. usvojeno je sedamdeset i tri (73) zakona. Ova brojka obuhvata kako
nove zakone tako i izmjene i dopune postojeih zakona. Nadalje, u 2012.
usvojeno je devetnaest (19) odluka te dvadeset i sedam (27) zakljuaka. U
ostala akta koja donosi Narodna skuptina ubrajaju se: budet, rebalans
budeta, programi rada skuptine, ekonomska politika, preporuke, amandman na ustav, deklaracije, rezolucije, orijentacioni programi, protokol o saradnji, sporazumi, statistiki programi. Od ovih akata, Narodna skuptina
u 2012.101 nije usvojila niti jedan. Komparativnom analizom utvrujemo da
je Narodna skuptina 2011. imala znatno obimniji zakonodavni postupak u
odnosu na 2012.
127
PARLAMENTARIZAM U BiH
8.
KALENDARSKA GODINA
2011.
73
DO 23. 9. 2012.
29
128
skladu s odredbama Izbornog zakona BiH, te da tako nisu bili ispunjeni svi uvjeti za njegovo
konstituiranje. Sve odluke takvog Doma naroda su protuustavne i ne mogu ostati na pravnoj snazi. S druge strane, ono to posebno zabrinjava je nepostojanje mehanizma, odnosno
sankcije za kantonalne skuptine ukoliko one u roku od 30 dana od dana svoga konstituiranja ne izaberu odreeni broj delegata u Dom naroda. Da bi se ubudue ove i sline situacije
izbjegle i da bi se dolo do pravovremenog i pravno valjanog konstituiranja zakonodavnih
tijela u Bosni i Hercegovini, nuno je inkorporirati odreene sankcije za kanjenje u izboru,
to se nekada ima tumaiti i kao spreavanje uspostavljanja zakonite vlasti.
103 Model Amandmana VII na Ustav Bosne i Hercegovine (Zavrni dokument s prijedlozima novih ustavnih rjeenja u Bosni i Hercegovini radne grupe pravnika s Pravnog instituta
u Bosni i Hercegovini iz 2010. http://www.lawinstitute.ba/media/doc/Amandmani_BiH.pdf,
(13. juni 2012).
PARLAMENTARIZAM U BiH
129
Entitetska zakonodavna tijela, naelno, imaju ogranieno pravo na vrenje meunarodnih aktivnosti, jer entiteti nemaju vanjski suverenitet. S tim u
vezi, uzima se da entitetska zakonodavna tijela ostvaruju limitiranu formalnu saradnju s parlamentima drugih drava i skuptinama meunarodnih
organizacija, pri emu drimo da je prethodna saglasnost Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine u ovom smislu nuna. Entitetski parlamenti
sa susjednim dravama ostvaruju saradnju poglavito na temelju prava na
uspostavljanje posebnih paralelnih odnosa.104 Nau tvrdnju s poetka pasusa dokazujemo s pravom entiteta na potvrdu/ratifikaciju meunarodnih
ugovora i sporazuma iz njihove nadlenosti.
ini se da su se u entitetima izvravale mnogo vee i ee promjene
entitetskih ustava nego to je to uinjeno s Ustavom Bosne i Hercegovine105.
Istina, amandmane na ustave Federacije BiH i Republike Srpske su u velikoj mjeri nametali visoki predstavnici na temelju tzv. Bonskih ovlatenja
(Evropska komisija za demokraciju kroz pravo Venecijanska komisija,
2005: 20) Vijea za implementaciju mira iz decembra 1997. i Aneksa 10.
Dejtonskog mirovnog sporazuma.106
Venecijanska komisija u tom smislu utvruje da su ovakve aktivnosti
visokog predstavnika (amandmanske izmjene i dopune entitetskih ustava) bile korisne, jer bez njih Bosna i Hercegovina kao drava, ne bi mogla
ostvariti napredak. No, ustavotvorna i zakonodavna nadlenost Ureda visokog predstavnika i na entitetskoj i na dravnoj razini potvruje teoriju
da se drava Bosna i Hercegovina nalazi pod meunarodnim nadzorom
od meunarodne zajednice drava i meunarodnih organizacija, odnosno
Organizacije ujedinjenih nacija (OUN).
104 Na tom tragu je potpisivanje Sporazuma o parlamentarnoj saradnji izmeu Republike
Srbije i Republike Srpske, odnosno o saradnji Narodne skuptine Republike Srpske i
Narodne skuptine Republike Srbije, koji je potpisan u Banjaluci 9. januara 2008. Takoer
utvrujemo da Narodna skuptina Republike Srpske ima tjeniju vezu s Narodnom skuptinom Republike Srbije negoli to Parlament Federacije ostvaruje saradnju sa Saborom
Republike Hrvatske, odnosno s Narodnom skuptinom Republike Srbije.
105 Ustav Bosne i Hercegovine dopunjen je samo jednom, Amandmanom I, kojim je restrukturirano dravno ureenje, time to je Distrikt Brko uao u ustavnopravni poredak
Bosne i Hercegovine. Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine objavljen je u Slubenom
glasniku Bosne i Hercegovine, br. 25/09 od 31. marta 2009. (Usp. Ibrahimagi/Seizovi/
Arnautovi, 2010: 32).
106 Kao ilustrativni primjer navodimo odluke Ureda visokog predstavnika i. e. Wolfganga
Petritscha od 19. aprila 2002. i 23. maja 2002, kojima je prisilno donio amandmane na Ustav
Federacije BiH, odnosno ispravio amandmane na Ustav Republike Srpske, s osnovnim ciljem potpunog provoenja odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti tri
naroda na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine iz 2000. I Paddy Ashdown je 7. oktobra 2002.
s ovim u vezi donio odluke o amendiranju entitetskih ustava (http://www.ohr.int/decisions/
archive.asp?m=&yr=2002, 16. juni 2012).
130
9.
ZAKLJUAK
PARLAMENTARIZAM U BiH
131
je u pitanju zakonodavni postupak, Vijee naroda ima neravnopravnu poziciju u odnosu na Narodnu skuptinu, jer Vijee naroda raspravlja i odluuje
o zakonima, opim pravnim aktima i drugim propisima iskljuivo i jedino
ukoliko se radi o ugroavanju vitalnog nacionalnog interesa jednog ili vie
konstituentnih naroda u Bosni i Hercegovini. S tim u vezi, Vijee naroda ima
intervenirajuu, korektivnu i nadzornu ulogu u zakonodavnom postupku,
kao najvanijoj funkciji parlamenta. Vijee naroda, kao takvo, nalazi se u
jednakom poloaju s Narodnom skuptinom samo u dvije stvari: u postupku izbora sudija za entitetski ustavni sud i u ustavotvornom postupku. U
svim ostalim sluajevima, Vijee naroda je sinonim za instituciju u kojoj
se na entitetskoj razini koristi mehanizam za zatitu vitalnog nacionalnog
interesa. Naznaujemo, dakle, da na razini Republike Srpske nije prihvaeno naelo potpune jednakosti i ravnopravnosti Vijea naroda i Narodne
skuptine.
Vijee naroda razlikuje se od Doma naroda u vie segmenata. Najprije
se radi o (1) izboru delegata, gdje se delegati Vijea naroda imenuju i biraju u
Narodnoj skuptini Republike Srpske, dok se delegati Doma naroda imenuju i biraju u deset kantonalnih skuptina. Nain njihova izbora je istovjetan,
radi se o posrednom nainu, meutim institucije u kojima se oni imenuju i
biraju nisu jednake; (2) Broj delegata je takoer razliit. Vijee naroda broji dvadeset i osam (28) delegata, a Dom naroda pedeset i osam (58). I po
broju delegata se moe izvui zakljuak o neravnopravnom poloaju Vijea
naroda u odnosu na Narodnu skuptinu, odnosno o odnosu Doma naroda i Predstavnikog doma Parlamenta Federacije; (3) Nadlenost je materijalna karakteristika razliitosti Vijea i Doma naroda. Dom naroda ima
potpuno istu ulogu u zakonodavnom postupku kao i Predstavniki dom,
te se uzima da je Dom naroda potpuno autonomno tijelo, u ovom smislu,
u odnosu na donji dom entitetskog parlamenta. Nadlenost Vijea naroda
naznaili smo u prethodnom paragrafu; (4) U uskoj vezi s nadlenou nalazi se i odnos Vijea naroda i Narodne skuptine, koji se razlikuje od pravnog odnosa Doma naroda i Predstavnikog doma Parlamenta Federacije
gdje je prisutan onakav odnos kakav primjeujemo izmeu dva doma u
jednom parlamentu federalne drave; (5) I kod izbora sudija u entitetske
ustavne sudove postoji distinkcija. Sudije Ustavnog suda Republike Srpske
bira i Narodna skuptina i Vijee naroda, dok je za sudije Ustavnog suda
Federacije BiH potrebna potvrda veine delegata Doma naroda koji su prisutni i koji glasaju. ini nam se da je ovdje nadlenost podijeljena izmeu
dva doma Parlamenta Federacije. Predstavniki dom nadlean je za izbor
sudija dravnog Ustavnog suda, dok Dom naroda ima ulogu u izboru sudija entitetskog Ustavnog suda; (6) I delegati u Dom naroda Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine biraju se na posredan nain, no razliito u pogledu institucije koja vri njihovo imenovanje i izbor. Nominirane
132
PARLAMENTARIZAM U BiH
133
LITERATURA
134
PARLAMENTARIZAM U BiH
135
Maja Sahadi
U ustavnopravnom ustrojstvu (Federacije) Bosne i Hercegovine, kantonalne skuptine su jednodomni zakonodavni organi vlasti koji su prvenstveno nositelji ustavotvornih i zakonodavnih nadlenosti u kantonima.
Kantonalne skuptine imaju uobiajene funkcije i nadlenosti predstavnikih tijela u sloenim dravama. No, postoje i izvjesne specifinosti.
Ovaj rad opisuje ustavno ustrojstvo kantona, ulogu kantona u Federaciji
Bosne i Hercegovine, nadlenosti i funkcije kantona i njihov odnos s drugim granama vlasti. Rad se posebice fokusira na strukturu skuptina kantona, zastupnike u kantonalnim skuptinama i zakonodavni postupak u
skuptinama kantona.
Kljune rijei: kantoni, skuptine kantona, funkcije, nadlenosti, struktura, zastupnici, zakonodavni postupak
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
139
UVOD
140
2.
PARLAMENTARIZAM U BiH
141
113 U vie odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine navodi se da Ustav
Federacije Bosne i Hercegovine ne poznaje naziv upanija ve se koristi naziv kanton
za pojam federalnih jedinica i stoga upotreba naziva upanija umjesto naziva kanton
nije u skladu s Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine. Vidjeti: Odluka Ustavnoga suda
Federacije Bosne i Hercegovine U 7/98, par. 8; U 24/98, par. 7; U 25/98, par. 7; U 29/98, par. 5;
U 39/98 par. 4; itd.
114 Kanton (ital. cantone, fr. canton) srez, okrug, oblast; u Francuskoj: jedan dio arondismana; u vicarskoj: savezna dravica (25 saveznih republika) (Vujaklija, 1980: 395).
115 Zakon o federalnim jedinicama, Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br.
3/96. Tijekom 2008. godine, u parlamentarni postupak upuen je Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o federalnim jedinicama koji je usvojen u Predstavnikom domu,
ali nije usvojen u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Tijekom 2009.
godine u parlamentarni postupak je upuen Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o federalnim jedinicama koji je takoer usvojen u Predstavnikom domu, ali ne i u
Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
142
PARLAMENTARIZAM U BiH
143
144
usvajanje propisa o koritenju lokalnog zemljita, poslovnim i humanitarnim djelatnostima, lokalnim energetskim postrojenjima;
stvaranje politike i usvajanje propisa glede radijskih i televizijskih
postaja;
provedba socijalne politike i uspostava slubi socijalne zatite;
stvaranje i provedba politike turizma u kantonima i razvoj turistikih resursa;
financiranje djelatnosti kantonalnih vlasti ili njenih agencija oporezivanjem, posudbom ili drugim sredstvima.
Sukladno lanku V 1 4 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine svaki kanton ima svoj ustav kojim se osigurava institucionalni sustav kantona prema
naelu o podjeli vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudbenu kao i zatita prava
i sloboda to je utvreno u Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavom
se uvelike utvruje ustavna samostalnost kanton u Federaciji Bosne i
Hercegovine, te definiraju ustrojstvo i ovlasti zakonodavnih, izvrnih i sudbenih organa vlasti, a zatim se ta pitanja definiraju i u ustavima kanton.
Pritom zakonodavne organe vlasti ine kantonalne skuptine, izvrne kantonalne vlade na elu s premijerom i sudbene kantonalni i opinski sudovi.
Kantoni u odnosu na Federaciju Bosne i Hercegovine imaju samostalnost
koja se potvruje putem organizacije vlasti, nadlenosti kao i utvrenog prava uea u organiziranju i nadlenostima Federacije Bosne i Hercegovine.
3.
PARLAMENTARIZAM U BiH
145
uloga kantona Federaciji Bosne i Hercegovine ispunjava u poticanju i potpori gospodarskog razvoja i boljeg meusobnog infrastrukturnog (u)vezivanja,
to nije sluaj. Tako i arevi (2010), moda i najbolje, istie da [a]ko se
paljivije pogledaju kantonalne granice, lako se uoava ona mjera proizvoljnosti, ona nepredvidiva doza neloginog zaobilaenja prometnih, rijenih i
gospodarsko-infrastrukturnih veza, o kulturno-povijesnim da se i ne govori, koja doputa zakljuak da je kantonalno rjeenje potpuno suvian element teritorijalnog preoblikovanja dijela Bosne i Hercegovine (303304).
Ovome treba dodati i da vijea kantona, ije je uspostavljanje propisano
lankom V 1 3 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u cilju uskladbe politike i djelatnosti u pitanjima od zajednikog interesa za zajednice kantona
kao i mogunosti osnivanja koordinacijskih tijela radi razmjene informacija
i usklaivanja djelatnosti pojedinih kantona u provedbi njihovih ovlasti, za
sada nisu zaivjela u onom obujmu u kojem su predviena.117
Na temelju navedenoga, teko se moe stei utisak o svrsishodnosti
kantona, s obzirom na to da se ini da uloga kantona kao administrativnoteritorijalnih jedinica u ustavnopravnom ureenju Bosne i Hercegovine postoji tek dacis causa. Stoga se moe i rei da je [o]dgovor je jednostavan:
kantoni su bili neophodni zbog potrebe da se privremenim rjeenjem reagira na teke posljedice rata za Bosnu [i Hercegovinu], da se odri jedinstvo uz
davanje koncesija nacionalistiki inspiriranim pokretima i njihovim vojnim
korelatima, da se uspostavi privremena meuinstanca do dostizanja stabilnih dravnih struktura (arevi, 2010: 305). Slinog miljenja je i Pobri
(2000) koji smatra da se teritorijalna podjela vlasti u Bosni i Hercegovini
moe objasniti jedino nekim trenutanim pragmatinim razlozima i naelom oportuniteta, ali ne razlozima pravne, politoloke, povijesne, socijalne
ili sline prirode (345).
117 Slino rjeenje postoji i u vicarskoj konfederaciji gdje je 1993. godine uspostavljena
Konferencija kantonalnih vlasti ija se uloga temelji na posredovanju izmeu kantona i federalnih vlasti i olakavanju podjele nadlenosti izmeu njih.
146
4.
Amandmanom I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine iz 1994. godine118 uspostavljeni su kantoni sa zasebnim reimom Kanton Sredinja
Bosna i Hercegovako-neretvanski kanton. Tim amandmanom bilo je predvieno: delegiranje nadlenosti kantona ukoliko to opina zahtijeva; da odluke koje su od vitalnog interesa za bilo koji od konstitutivnih naroda u kantonu zahtijevaju suglasnost veine zastupnika u zakonodavnom tijelu kantona, ukljuujui veinu hrvatskih zastupnika i veinu bonjakih zastupnika; definiranje institucija predsjednika i zamjenika predsjednika kantona;
organiziranje vlade kantona prema zasebnom reimu; i definiranje odredbi
u ustavima kantona sa zasebnim reimom kojima e se otkloniti blokade
u odluivanju zakonodavnog tijela prilikom usvajanja nunih zakona. Ovaj
amandman kasnije je ukinut amandmanom LXXXV iz 2002. godine.119
injenica je da se sveobuhvatan ustavnopravni sustav u Federaciji Bosne i
Hercegovine temelji na konstitutivnosti tri naroda u organima dravne vlasti
i njihovom nainu odluivanja. Stoga je neodrivo bilo rjeenje u kojem bi
prevladavajui bio paritetni sustav odnosa dva naroda (Bonjaka i Hrvata)
koji se temeljio na Amandmanu I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
Slino stajalite imaju i Steiner, Ademovi et al. (2010) koji govore o naelu
multietninosti pri emu teritorijalna podjela ne smije da vodi ka odravanju rezultata etnikog ienja za vrijeme rata i institucionalne segregacije i
nacionalne homogenizacije u dravnim institucijama nakon rata (74).
PARLAMENTARIZAM U BiH
5.
5.1.
Funkcije i nadlenosti
147
148
PARLAMENTARIZAM U BiH
6.
149
Struktura i nain rada skuptine kantona definirani su ustavom kantona, ali se detaljnije utvruju poslovnikom o radu skuptine kantona.
Poslovnikom se blie definiraju sva pitanja koja su od znaaja za rad kantonalne skuptine poput sastava i konstituiranja.
6.1. Sastav
Skuptina kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine je unikameralno
predstavniko tijelo, odnosno zakonodavni organ vlasti. Broj zastupnika u
kantonalnoj skuptini kree se izmeu 20 i 35. Taj broj se razlikuje u kantonima s obzirom na to da se utvruje na temelju broja biraa upisanih u
Sredinji biraki spisak. Tako se Izbornim zakonom utvruje da se za kantone s brojem biraa upisanih u Sredinji biraki spisak manjim od 75 000
broj zastupnika kantonalnih skuptina kree izmeu 20 i 25; za kantone s
brojem biraa upisanih u Sredinji biraki spisak od 75 000 do 200 000 broj
zastupnika se kree izmeu 25 i 30, te za kantone sa brojem biraa upisanih
u Sredinji biraki spisak veim od 200 000 broj zastupnika u kantonalnoj
skuptini kree se izmeu 30 i 35. Tako, primjera radi, najvei broj zastupnika imaju skuptine u Tuzlanskom, Zeniko-dobojskom i Kantonu Sarajevo.
Ove kantonalne skuptine sastoje se od po 35 zastupnika. Najmanji broj zastupnika imaju skuptina Posavskog kantona, koju ini 21 zastupnik i skuptina Zapadno-hercegovakog kantona koju ini 23 zastupnika. Ustavom
Federacije definira da se broj zastupnika u skuptinama odreuje razmjerno
nacionalnom sastavu puanstva. Sukladno tomu, prilikom izbora zastupnika osigurava se odgovarajua zastupljenost predstavnika sva tri konstitutivna naroda i Ostalih razmjerno nacionalnoj strukturi puanstva na podruju
kantona.121 Mandat zastupnika u kantonalnoj skuptini je etiri godine.
6.2. Konstituiranje
Kantonalna skuptina prvi put se saziva najkasnije 10 dana nakon
objave rezultata izbora. Prvu sjednicu saziva predsjedavajui skuptine iz
prethodnog saziva koji predsjedava sjednicom do izbora predsjedavajueg u novom sazivu. Predsjedavajui zatim predoava izvjee Sredinjeg
izbornog povjerenstva o osobama kojima je ovjeren zastupniki mandate.
121 Nacionalna struktura puanstva na podruju kantona temelji se na rezultatima popisa
puanstva iz 1991. godine. V: Dravni zavod za statistiku Bosne i Hercegovine (1993). Popis
stanovnitva, domainstava, stanova i poljoprivrednih gazdinstava 1991. Sarajevo: Statistiki
bilten.
150
PARLAMENTARIZAM U BiH
151
povjerenstvo za gospodarstvo, ekonomsku i financijsku politiku, povjerenstvo za proraun i financije, povjerenstvo za obrazovanje znanost, kulturu,
sport i mlade, povjerenstvo za poljoprivredu i umarstvo, povjerenstvo za
pitanje boraca, povjerenstvo za pitanja zdravstva, rada i socijalne politike,
povjerenstvo za jednakopravnost spolova.
Osim navedenoga, a radi praenja odreenih oblasti i predlaganja rjeenja u okviru nadlenosti kantona, skuptina kantona moe uspostaviti
struna tijela poput povjerenstava, timova strunjaka i sl. Nadlenost, broj
lanova, financiranje definiraju se odlukom o uspostavljanju tih strunih
tijela.
7.
ZASTUPNICI U KANTONALNIM
SKUPTINAMA
7.1.
152
153
PARLAMENTARIZAM U BiH
Predsjedavajui
Zamjenik
SDP
ASDA
SDP
SDP
SDP
SDP
SDP
DNZ
DNZ
DNZ
DNZ
SDP
SDP
NSRB
NSRB
SDA
SDA
SDA
SDA
ASDA
ASDA
ASDA
SDA
SDA
SDA
SBB
SBB
SBB
SBiH
SBiH
POZICIJA
OPOZICIJA
SKUPTINA KANTONA 10
Zamjenik
Predsjedavajui
Zamjenik
SNSD
HDZ BiH
SDA
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
H D Z
1990
SNSD
HSS-RS
HDZ BiH
HDZ BiH
NSRB
NSRB
NSRB
H D Z
1990
HSP
HSP
HSP
DNS
SDP
POZICIJA
OPOZICIJA
Predsjedavajui
Zamjenik
SDP
HDZ BiH
SDA
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
SBB
SBB
HDZ BiH
SDA
SDA
SDA
SDA
SBB
SZ
SDP
SDP
SDP
SDP
SDP
SBiH
SBiH
SDP
NSRB
NSRB
HDZ 1990
HDZ 1990
HSS
POZICIJA
OPOZICIJA
124 Podatci u tabelama preuzeti su 9. rujna 2012. godine s web stranice www.vlastibih.com.
154
7.2
7.3
PARLAMENTARIZAM U BiH
155
Izborni zakon Bosne i Hercegovine u lanku 20.16 A definira da se do organiziranja novog popisa, kao osnov koristi popis stanovnitva iz 1991. godine
tako da svaki kanton bira sljedei broj delegata: (a) iz zakonodavnog tijela
Kantona br. 1, Unsko-sanski kanton, bira se pet delegata, ukljuujui dva iz
reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i dva iz reda srpskog naroda; (b)
iz zakonodavnog tijela Kantona br. 2, Posavski kanton, biraju se tri delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i jednog
iz reda srpskog naroda; (c) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 3, Tuzlanski
kanton, bira se osam delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, jednog iz
reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih; (d) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 4, Zeniko-dobojski kanton, bira se osam delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog, dva iz reda
srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (e) iz zakonodavnog tijela Kantona
br. 5, Bosansko-podrinjski kanton Gorade, biraju se tri delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda
srpskog naroda; (f) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 6, Srednjobosanski
kanton, bira se est delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, tri iz
reda hrvatskog, jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (g) iz
zakonodavnog tijela Kantona br. 7, Hercegovako-neretvanski kanton, bira
se est delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, tri iz reda hrvatskog,
jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (h) iz zakonodavnog
tijela Kantona br. 8, Zapadnohercegovaki kanton, biraju se etiri delegata,
ukljuujui jednog iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda
srpskog naroda; (i) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 9, Kanton Sarajevo,
bira se 11 delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog, pet iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih; i (j) iz zakonodavnog
tijela Kantona br. 10, Kanton 10, biraju se etiri delegata, ukljuujui jednog
iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda.
U ustavnopravnoj teoriji i praksi smatra se da gornji dom u predstavnikom/zakonodavnom tijelu ima, izmeu ostaloga, funkciju predstavljanja
federalnih jedinica koje na taj nain mogu utjecati na vrenje vlasti na federalnoj razini. No, u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine kantoni,
iako definirani kao federalne jedinice, nisu predstavljeni. Predstavljeni su,
prema principu pariteta konstitutivni narodi i odreeni broj Ostalih to jasno ukazuje da se radi o domu u kojem se preferira etniko predstavljanje.
156
8.
ZAKONODAVNI POSTUPAK U
SKUPTINAMA KANTONA
Inicijativu za usvajanje zakona moe pokrenuti svaki zastupnik, radno tijelo skuptine, vlada, ministarstva, javne tvrtke i druge pravne osobe,
opinska i gradska vijea, graani i njihove udruge. Inicijativa se dostavlja
predsjedavajuem skuptine kantona, odnosno zakonodavnopravnom povjerenstvu skuptine i vladi kantona koji dostavljaju miljenje, a skuptina
na sjednici donosi zakljuak o prihvaanju ili odbijanju inicijative. U sluaju
prihvaanja inicijative, utvruju se nositelji izrade nacrta zakona. Prije podnoenja nacrta zakona, u prethodnom postupku, predlaga zakona moe
pokrenuti prethodnu raspravu o potrebitostima usvajanja zakona. Nacrt zakona mogu podnijeti svaki zastupnik, radno tijelo skuptine, vlada. Nacrt se
dostavlja predsjedavajuem skuptine i zamjenicima te se upuuje zastupnicima. Rasprava o nacrtu zakona odrava se nakon isteka roka od 14 dana
od dana dostavljanja zastupnicima. Nakon odrane rasprave zakljukom e
se utvrditi ili odbijanje nacrta ili nacrt zakona uz eventualne primjedbe. O
nacrtu zakona provodi se javna rasprava kojoj su obvezni prisustvovati predstavnici kantonalnih organa uprave i jedinica lokalne samouprave, javnih
tvrtki i kantonalnih ustanova na koje se zakon odnosi. Na koncu, ukoliko
nacrt zakona bude usvojen, podnosi se prijedlog zakona o kojem se provodi
rasprava u skuptini po isteku roka od 14 dana od dana dostavljanja zastupnicima. Postupak izmjene i dopune zakona pokree se u vidu podnoenja
amandmana koji imaju pravo predloiti svaki zastupnik, klub naroda, klub
zastupnika, radna tijela skuptine i vlada. Zakon se moe usvojiti i prema
skraenom postupku kada je to predvieno programom rada skuptine, odnosno kada se ne radi o sloenom i obimnom zakonu. Takoer, mogue je
usvojiti zakon prema hitnom postupku, kada se radi neodlonoj potrebi za
ureivanje odreenih pitanja odnosno ako bi usvajanje zakona u redovnom
postupku moglo izazvati kodljive posljedice za drutvene interese u kantonu. Odluke se donose natpolovinom veinom od ukupnog broja zastupnika u kantonalnoj skuptini.
Poslovnikom se propisuju i osnovne odredbe o postupcima za usvajanje
drugih akata kantonalne skuptine poput: postupka za usvajanje prorauna, planskih dokumenata i prostornog plana kantona, odluka, deklaracija,
rezolucija, preporuka, statuta i drugih opih akata pravnih osoba, autentino tumaenje zakona.
Postupak za promjenu ustava kantona moe inicirati svaki zastupnik,
a amandman mogu podnijeti klubovi zastupnika, klubovi naroda, veina
zastupnika u skuptini i vlada kantona. Amandman se podnosi predsjedavajuem skuptine, odnosno dostavlja se zastupnicima, povjerenstvu za
PARLAMENTARIZAM U BiH
157
158
9.
OCJENA PODATAKA O
ZAKONODAVNOM POSTUPKU U
SKUPTINAMA KANTONA
Za potrebe istraivanja i analize, svrsishodno bi bilo prikazati i usporediti zakonodavnu aktivnost u pojedinim skuptinama kantona. No, takvo
to nije mogue primjereno prikazati s obzirom na to da je odziv skuptina
kantona u pogledu dostavljanja informacija nezadovoljavajui. Takoer, oni
podatci koji su dostavljeni su nepotpuni, poput primjerice podataka koji su
dostavljeni iz Skuptine Kantona Sredinja Bosna. Prema dopisu tajnika
Skuptine Kantona Sredinja Bosna, Skuptina ne raspolae podatcima o
neusvojenim zakonima za mandatne periode 19962005. godine s obzirom
na to da je tek 2006. godine uspostavljen informacijski sustav o realiziranju
Programa rada Skuptine koji sadri podatke o zakonima koje je Skuptina
razmatrala, a koji nisu prihvaeni. Bez navedenih podataka veoma je teko
izvesti odgovarajue zakljuke o zakonodavnoj aktivnosti prema mandatnim periodima i uope usporediti zakonodavnu aktivnost izmeu kantona
prema mandatnim periodima. Stoga su prikaz i usporedba zakonodavne
aktivnosti prema pojedinim skuptinama izostali.
Tabela: Zakonodavna aktivnost u skuptini kantona Sredinja Bosna prema mandatnim periodima
ZAKONODAVNA AKTIVNOST U SKUPTINI KANTONA SREDINJA BOSNA
PREMA MANDATNIM PERIODIMA
Mandatni period
Usvojeni zakoni
Neprihvaeni prijedlozi
zakona
19961998.
29
n/a
19982000.
27
n/a
42
20002002.
20022006.
63
20062010.
24
20102014.
15
n/a
PARLAMENTARIZAM U BiH
10.
159
ZAKLJUAK
160
LITERATURA
American Society of International Law (1994). Bosnia and Herzegovina
Croatia: Preliminary Agreement Concerning the Establishment of a Confederation
and Bosnia (and further), International Legal Materials vol. 33, no. 3;
Dopis broj 03sl/12 tajnika Skuptine Kantona Sredinja Bosna;
Dravni zavod za statistiku Bosne i Hercegovine (1993). Popis stanovnitva,
domainstava, stanova i poljoprivrednih gazdinstava 1991. Sarajevo: Statistiki
bilten;
General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, UN Doc.
A/50/790 (1995) i S/1995/999 (1995);
Izborni zakon Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br.
23/01, 07/02, 09/02, 20/02, 25/02, 04/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06,
24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 31/10;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 24/98;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 25/98;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 29/98;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 39/98;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 7/98;
Okvirni Sporazum o stvaranju Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 1/94;
Pobri, Nurko (2000). Ustavno pravo. Mostar: Slovo;
Softi, Mevla. (2012a). Kanton 10 u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za
statistiku;
Softi, Mevla. (2012b). Unsko-sanski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni
zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012c). Hercegovako-neretvanski kanton u brojkama,
Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012d). Posavski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012e). Bosansko-podrinjski kanton u brojkama, Sarajevo:
Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012f). Tuzlanski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012g). Kanton Sarajevo u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012h). Zeniko-dobojski kanton u brojkama, Sarajevo:
Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012i). Kanton Sredinja Bosna u brojkama, Sarajevo:
Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012j). Zapadno-hercegovaki kanton u brojkama, Sarajevo:
Federalni zavod za statistiku;
PARLAMENTARIZAM U BiH
161
Nedim Kulenovi
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
165
UVOD
Skuptina Brko distrikta BiH (Skuptina) svojevrsna je pravno-politika himera, budui da u sebi objedinjuje elemente dravnosti i komunalne samouprave (Karpen 2010: 809). S jedne strane ona ima zadatak da
predstavlja i normativno opsluuje lokalno stanovnitvo u njegovim svakodnevnim potrebama, dok istovremeno vri i jednu od dravnih funkcija na cjelokupnom teritoriju opine Brko u granicama od 1. januara 1991.
godine, te se svojom statutarnom i zakonodavnom funkcijom namee kao
najvanije politiko tijelo u Brko distriktu Bosne i Hercegovine (Brko
distrikt). Drugim rijeima, ona obavlja klasine funkcije vijea jedne jedinstvene administrativne jedinice lokalne samouprave koja je pod suverenitetom [BiH], kako Statut (Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine) u
l. 1. definie Brko distrikt, ali takoer i funkcije koje je nepovratno udaljavaju od modela opinskog vijea, te je pribliavaju dravnom i entitetskim
parlamentima, odnosno kantonalnim skuptinama. Takoer, kao to e biti
ukazano u nastavku, po svojoj strukturi, veliini i unutranjoj organizaciji,
Skuptina ne odstupa znaajno od modela opinskog vijea, ali po razuenosti viestranakog sistema, te po kompleksnosti procedure odluivanja
Skuptina, ak vie od bilo kojeg drugog nivoa vlasti, lii na Parlamentarnu
skuptinu BiH (PS BiH).
Sve prethodno navedene politiko-pravne odlike Skuptine mogu biti
predmet iskljuivo deskriptivne analize, meutim, samo takav pristup ne
bi bio zadovoljavajui. Naime, Brko distrikt nerijetko se predstavlja kao
rjeenje zagonetke nestabilnog bosanskohercegovakog politikog sistema. Iz razloga koji e biti ukratko naznaeni ve u nastavku, meunarodna
166
PARLAMENTARIZAM U BiH
2.
NASTANAK SKUPTINE
2.1.
167
168
tumaenje. Istovremeno, rijetko ko porie da je to bilo i jedino odrivo (politiko) rjeenje. Ovo posljednje nam je vano utoliko to potcrtava injenicu
znatne, odnosno ak neograniene, slobode koju je uivala meunarodna
zajednica, odnosno supervizor, kako u uspostavi Brko distrikta, tako i u
oblikovanju njegovih institucija. Naime, kao to e biti istaknuto u nastavku,
odluke Tribunala za Brko dosta su oskudne po pitanju Skuptine, za koju
samo odreuju da e biti zakonodavno tijelo ije e se lanstvo birati putem
demokratskih izbora koje zakazuje supervizor, te da e biti dio Vlade distrikta. Aneks na Konanu odluku dodjeljuje diskreciju supervizoru u konanom ustrojstvu Skuptine.
2.2.
Normativni okvir
Pravni akti znaajni za rad Skuptine su, prije svega, Statut Brko distrikta, odnosno Poslovnik o radu Skuptine, ali i Ustav i zakoni BiH. Tako,
na primjer, Ustav BiH, odnosno l. VI/4, propisuje proceduru odluivanja u
Skuptini povodom pokretanja spora pred Ustavnim sudom BiH, dok relevantne odredbe Statuta, te Poslovnika, samo upuuju na tu odredbu Ustava
BiH. Ovo treba razumijevati i u svjetlu odredaba Statuta o osnovnim principima, gdje se istie da su Ustav BiH, odnosno vaei zakoni i odluke institucija BiH, direktno primjenjivi u Brko distriktu, odnosno da zakoni i
odluke svih vlasti Brko distrikta moraju biti u skladu s vaeim zakonima i
odlukama institucija BiH, a samim tim, naravno, i Ustavom BiH (l. 1, stav 4
Statuta). Pored ovih akata, za rad Skuptine znaajan je i Kodeks ponaanja
zastupnika Skuptine Brko distrikta.
Pojedini autori meu pravno relevantnim aktima za Brko distrikt istiu
i ustave entiteta, injenicom da Konana odluka Tribunala za Brko, kao i
Amandman I na Ustav BiH, odreuju da je Brko distrikt u suvlasnitvu
entiteta FBiH i RS (Karpen 2011: 820). Istovremeno, meutim, injenica
tako istaknute kondominijumske prirode Brko distrikta nema nikakvu
neposrednu pravnu relevantnost za Distrikt (Pobri 2000: 326; Blagojevi
2010c: par. 7; Karpen 2010: 816; Mujki 2011: 200), te da ustavi entiteta ak i
neposredno ureuju neko pitanje koje se odnosi na Brko distrikt, takvi akti
danas ne bi imali nikakvu pravnu vanost u njemu. To se ogleda i u injenici da entiteti ak ni svojom saglasnou ne mogu pravno promijeniti status
Brko distrikta samo na osnovu svog suvlasnitva nad njim. Zbog toga
odredbe o suvlasnitvu nad Brko distriktom u Konanoj odluci Tribunala
za Brko treba razumijevati kao pravno nategnut pokuaj predsjedavajueg
arbitra da uskladi poredak koji je uspostavio na teritoriji Brko distrikta, s
odredbama Ustava BiH o sastavu drave koji propisuje postojanje samo
dva entiteta. Iz tog razloga, kao to e biti istaknuto i u nastavku, odustao je
od prvobitne namjere usvajanja modela Washingtona, Distrikta Kolumbije
PARLAMENTARIZAM U BiH
169
3.
170
3.1.
Nadlenosti Skuptine
Statut Brko distrikta u l. 22. propisuje da Skuptina ima sljedee nadlenosti: a) usvajanje Statuta Distrikta i Poslovnika o radu Skuptine i njihovih izmjena i dopuna; b) usvajanje budeta Distrikta i njegova izmjena i dopuna; c) usvajanje zakona Distrikta i njihova izmjena i dopuna; d) usvajanje
odluka i rezolucija u skladu sa Statutom i Poslovnikom o radu Skuptine; e)
odluivanje, na prijedlog gradonaelnika, o javnim zajmovima i zaduivanjima Distrikta, u skladu s pravilima i politikom Centralne banke Bosne i
Hercegovine; f) izbor i razrjeenje predsjednika i potpredsjednika Skuptine
i gradonaelnika Distrikta, i davanje saglasnosti na imenovanje zvaninika
kako je predvieno Statutom, Poslovnikom o radu Skuptine i zakonom
Distrikta; g) nadgledanje rada Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta,
naroito u pogledu upravljanja prihodima i rashodima Distrikta, te u ovu
svrhu Skuptina moe formirati posebnu komisiju od svojih lanova da bi
ispitala rad bilo koje javne institucije Distrikta; h) zvanina procjena rada
gradonaelnika, direktora Direkcije za finansije Distrikta, direktora Trezora,
direktora Porezne uprave, efa Policije, direktora Kancelarije za upravljanje
javnom imovinom, glavnog revizora Ureda za reviziju i zvaninika koji se
imenuju uz saglasnost Skuptine, najmanje jednom godinje na redovno
zakazanoj sjednici; i) razmatranje godinjih finansijskih izvjetaja koje sainjavaju institucije Distrikta za finansijsku kontrolu, ukljuujui Ured za
reviziju; j) pokretanje spora pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine u
skladu s lanom VI.4 Ustava Bosne i Hercegovine; te konano k) obavljanje
drugih nadlenosti u skladu sa Statutom i zakonom.
Ukoliko okvirno uporedimo nain na koji je normirana nadlenost
Skuptine, te nadlenosti vijea jedinica lokalne samouprave u entitetima,
odnosno Narode skuptine RS, Parlamenta FBiH, te skuptina kantona, primijetit emo da se veim dijelom poklapaju: svi imaju nadlenosti usvajanja
ili promjene ustava/statuta, odluivanja o budetu, o poslovniku, o zaduenjima, o izboru i razrjeavanju odreenih dunosnika ili unutranjih radnih
tijela, kontrolne funkcije nad izvrnom vlau (u odreenoj mjeri), odnosno
donoenja razliitih vrsta normativnih akata i sl. Sva ova tijela imaju vie
ili manje detaljne poslovnike koji ureuju pitanja unutranje organizacije,
kvoruma, prava i obaveza zastupnika i dr. Nadalje, ono to je slinost svih
ovih tijela, osim izriito skuptina kantona po Ustavu FBiH, jeste da njihova nadlenost nije samo ustavna, odnosno statutarna, ve i zakonska kategorija. Jedna od temeljnih taaka razlikovanja ovih tijela, odnosno naroito
od vijea lokalne samouprave, jeste zakonodavna nadlenost koju uivaju parlamenti entiteta, skuptine kantona, odnosno Skuptina Distrikta.
Druga temeljna znaajka jeste u njihovom openitom djelokrugu, to zavisi
od nadlenosti politiko-teritorijalne jedinice ije su tijelo. Kao to e biti
PARLAMENTARIZAM U BiH
171
172
PARLAMENTARIZAM U BiH
173
174
predstavniko tijelo graana koje odluuje u okviru svojih nadlenosti i odgovornosti, odnosno donose akte koji nemaju zakonsku snagu (Mujaki
2011: 55). Posljednje, odnosno injenica da jedinice lokalne samouprave
nemaju nadlenost donoenja zakona, opredijelilo je pojedine autore da u
tome prepoznaju temeljno razlikovanje Skuptine i vijea jedinica lokalne
samouprave (Mujaki 2011: 88). Istina je, meutim, da vijea jedinica lokalne samouprave nisu samo predstavnika tijela, ve da vre normativnu
vlast u okviru svog djelokruga. Ipak, ispravno je primijeeno da zakoni koji
ureuju materiju lokalne samouprave, naroito u FBiH, nedovoljno reguliu pitanje vrste akata koje donose jedinice lokalne samouprave, to moe
stvarati tekoe u praksi, ali da okvirno prate ope teorijsko shvatanje da taj
nivo vlasti donosi ope normativne akte, prije svega statut, budet i odluke,
odnosno pojedinane akte, u prvom redu rjeenja i zakljuke (Dedi 2011:
166).
Kontrolna funkcija ogleda se u nadlenosti Skuptine u kontroli izvrne vlasti, dijela javne uprave, odnosno pojedinih zvaninika. Ve u spomenutom ovlatenju donoenja budeta, odnosno njegovim izmjenama i
dopunama, uvia se (de jure) jedno od najvanijih sredstava Skuptinske
kontrole izvrne vlasti, odnosno Vlade Distrikta. Posredno izabrani gradonaelnik, a preko njega i Vlada Distrikta, politiki su odgovorni Skuptini,
koja nad izvrnom vlau vri oba tradicionalna sredstva kontrole, odnosno ona kojima se obavjetava o radu Vlade, odnosno sredstva kojima
moe pokrenuti politiku odgovornost gradonaelnika, odnosno Vlade u
Skuptini. Funkcija kontrole ogleda se i u davanju saglasnosti Skuptine,
odnosno njenom pravu veta, na imenovanja i razrjeenja zvaninika, u skladu sa Statutom i zakonom (tabela 2). Pored funkcije zvanine procjene rada
gradonaelnika, Statut propisuje (l. 22., stav 2., taka h) da se isto odnosi
i na direktora Direkcije za finansije Distrikta, direktora Trezora, direktora
Porezne uprave, efa Policije, direktora Kancelarije za upravljanje javnom
imovinom, glavnog revizora Ureda za reviziju i zvaninika koji se imenuju
uz saglasnost Skuptine, i to najmanje jednom godinje na redovno zakazanoj sjednici. Statut takoer propisuje da su upravni odbori javnih preduzea
odgovorni Skuptini za rad javnih preduzea, te da Skuptina moe razrijeiti lanove upravnih odbora u skladu sa Statutom i zakonom. Istovremeno,
meutim, Skuptina nema direktnu nadlenost nad radom upravnih odbora, koja bi se ogledala, na primjer, u ponitavanju odluka upravnog odbora,
odnosno zaduivanju upravnog odbora javnog preduzea da poniti svoju
odluku s kojom se Skuptina ne slae (Presuda Apelacionog suda Brko
Distrikta BiH, od 28. 3. 2012; Presuda Apelacionog suda Brko Distrikta
BiH, od 28. 3. 2012). Konano, u okviru funkcije uvida u finansije, svi zastupnici Skuptine, gradonaelnik i njegov zamjenik, efovi odjeljenja Vlade,
glavni koordinator Vlade, savjetnici gradonaelnika, ef Policije i njegov
PARLAMENTARIZAM U BiH
175
zamjenik, direktor Direkcije za finansije, direktori Trezora i Porezne uprave u okviru Direkcije za finansije, glavni revizor i zamjenici glavnog revizora
Ureda za reviziju, sudije sudova Distrikta, tuioci i pravobranioci Distrikta,
koordinator i pomonici koordinatora u Kancelariji koordinatora Distrikta
pri Vijeu ministara BiH, te lanovi Pravosudne komisije, pojedinano imaju dunost podnoenja na uvid Skuptini godinji finansijski izvjetaj o
svim svojim ukupnim prihodima, njihovim izvorima, imovini i dugovanjima, odnosno svojih bliskih lanova porodice, do prvog stepena srodstva, te
o njihovim nainima sticanja (l. 21, stav 1 Statuta). S tim u vezi, treba istai
da Skuptina moe osnivati i ad hoc istrane komisije za nadgledanje rada
Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta, naroito u pogledu upravljanja prihodima i rashodima Distrikta (l. 22., stav 2., taka g Statuta), odnosno da funkcije kontrole, kao to e biti istaknuto u nastavku, imaju i neke
njene stalne komisije.
Izborna funkcija ogleda se u nadlenosti Skuptine u izboru (i razrjeavanju) gradonaelnika, odnosno predsjednika i potpredsjednika
Skuptine.
Amnestija nebitno da li donoenje zakona o amnestiji za krivina djela
razumijevamo kao posebni oblik kvazisudske funkcije Skuptine (Markovi
2010: 282; Pobri 2000: 233), ili kao zasebnu funkciju (Trnka 2006: 286),
Skuptina je sebi priznala pravo donoenja Zakona o amnestiji, iako sam
Statut izriito ne predvia ovu nadlenost Skuptine.
3.3.
176
vlasti, i tako kompenzirala sistemske manjkavosti u politikom odluivanju (Trnka 2009: 94100; Steiner/Ademovi 2010: 723759). Specifinost
Brko distrikta je, meutim, u intenzitetu meunarodnog nadzora koji
je nad njim vren, kojeg autori zbog njegove robusnosti opisuju kao vrsti/puni protektorat, nasuprot onom mekom OHR-a u Sarajevu (Bieber
2005: 426; Perry 2010: 37).126 To se ogleda u injenici izriitog i detaljnog
odreenja nadlenosti supervizora za Brko distrikt u odlukama Tribunala
za Brko, koje su ukljuivale i cjelokupan spektar intervenijentnih nadlenosti visokog predstavnika kroz tzv. bonska ovlatenja, ali i druga koja
sam visoki predstavnik nije uivao, zatim u presudnoj ulozi supervizora u
izgradnji samih temelja pravnog, politikog i ekonomskog sistema u Brko
distriktu, te konano u njegovoj sveobuhvatnoj kontroli politikih procesa,
koja je bila naroito izraena do 2004. godine, u kojem periodu je supervizor po sopstvenom nahoenju lino imenovao i razrjeavao cjelokupnu
izvrnu, zakonodavnu i sudsku vlast u Brko distriktu. Iako je supervizor
bio formalno zamjenik visokog predstavnika, injenica razliitog pravnog
osnova ustanovljavanja, te specifinosti njegovih funkcija, oznaile su uspostavljanje paralelnog nadzornog reima u BiH (Karnavas 2003: 114; Karpen
2010: 828), to je vidljivo i u povremenim ozbiljnim sukobima za prevlast na
tom podruju izmeu supervizora i OHR-a (Montgomery 2005: 9; Farrand
2011: 51), koje su u trenucima imale oblik otvorenog [diplomatskog] rata
(Parish 2010: 176). Tome treba dodati i injenicu da, za razliku od visokog
predstavnika koji je odgovarao Vijeu sigurnosti UN-a, odnosno Vijeu za
implementaciju mira (PIC), supervizor je, u onoj mjeri u kojoj se uope
moe govoriti o njegovoj politikoj odgovornosti, prije svega bio odgovoran
amerikom State Departmentu (Parish 2010: 123).
Distrikt, naroito u periodu do 2004. godine, predstavlja najekstremniji
primjer onoga to se u teoriji izgradnje mira u postkonfliktnim drutvima
naziva post-liberalni pristup (Parish 2010: 9), po kojem nije mogue u takvim drutvima izvriti neposrednu transplantaciju demokratskih institucija i procesa, budui da drutvo za njih nije spremno, ve je neophodno prethodno paternalistiki pripremiti teren nametanjem rjeenja odozgo, uz ozbiljne politike mjere starateljstva (dobrog upravljanja) nad politikim institucijama i procesima. Drugim rijeima, u ovoj situaciji suoavamo se s fenomenom demokratskog paradoksa (Jeffrey 2007a: 454; Perry 2009: 42),
koji se ogleda u pokuaju uspostavljanja demokratskih institucija i izgradnji
demokratske politike kulture kroz nedvosmisleno nedemokratske procese, odnosno autokratske mehanizme. Nedvosmisleno dijagnosticiranje
126 Izraz protektorat ne koristimo kao tehniki pojam meunarodnog javnog prava, to
ne bi bilo tano u ovom kontekstu (arevi 2010: 330; Steiner/Ademovi 2010: 731), ve kao
politoloku konstrukciju za objanjavanje prirode politikih procesa u situacijama meunarodne administracije i nadzora.
PARLAMENTARIZAM U BiH
177
178
179
PARLAMENTARIZAM U BiH
29
25
30
17
101
2009
2010
2011
2012 (...)
Ukupno
20
22
22
3
67
Komparacija
20002004
2004/52008/9;
2008/92012 (...)
Odluke
Prvi lokalni izbori
379
137
128
135
779
Novi saziv
154
104
146
34
438
Rezolucije
Sjednice
2
2
54
50
68
52
224
4
2
45
38
41
12
136
Zakoni
203
Odluke
1196
Rezolucije
Sjednice
100
168
1217
358
180
Statuta iz 2005. pod Vladom distrikta podrazumijeva se gradonaelnik, zamjenik gradonaelnika, glavni koordinator Vlade, te efovi odjela (l. 45.),
kojih je trenutno dvanaest. Imajui u vidu odredbe koje se odnose na podjelu vlasti, kao i injenicu da se javna uprava po Statutu ne ubraja u Vladu
Distrikta, Dedi primjeuje da stoga u Brko distriktu izvrnu vlast ine dva
subjekta, odnosno da se izvrna vlast razlae na politiko-izvrnu, koju
vri Vlada Distrikta, te upravnu funkciju, koju vri javna uprava (Dedi 2011:
174).
Posredni izbor gradonaelnika Brko distrikta odreuje i kvalitet i opseg
kontrole kojeg Skuptina ima prema gradonaelniku, kao nosiocu politiko-izvrne funkcije, i Vladi Distrikta openito. Skuptina bira gradonaelnika iz reda lanova Skuptine, na svojoj prvoj sjednici, odnosno na poetku
svakog novog mandata, te gradonaelnik obavlja svoje dunosti za vrijeme
trajanja mandata Skuptine koja ga je izabrala (l. 46, stav 1; l. 56, stavovi
12.). Gradonaelnika Skuptina moe i razrijeiti, samo iz opravdanih razloga, a po Zakonu o vladi Brko Distrikta to moe biti i sukob interesa, a
nakon prijedloga najmanje pet zastupnika (l. 59, stav 1.). Skuptina, takoer, moe staviti i veto na gradonaelnikov izbor njegovih savjetnika (l. 46,
stav 3.), kao i na njegov izbor ili smjenu zamjenika gradonaelnika, glavnog
koordinatora Vlade ili efova odjela (l. 47., stav 1.), dok na njegovo imenovanje efa policije daje svoju saglasnost (l. 64., stav 2.).
Gradonaelnik je odgovoran Skuptini za pravilno rukovoenje i upravljanje Distriktom, te u ime Vlade Skuptini podnosi nacrte zakona i daje prijedloge (primjerice o javnim zajmovima i zaduenjima Distrikta), predlae
budet Distrikta kojeg je pripremila Direkcija za finansije Distrikta shodno njegovim instrukcijama, podnosi finansijske izvjetaje, te obavlja ostale
dunosti u skladu sa Statutom i zakonima (l. 52.). S tim u vezi, na kraju
svake kalendarske godine gradonaelnik podnosi Skuptini godinji izvjetaj o radu Vlade, kao i program rada Vlade za narednu godinu (l. 58.), a
takoer ima dunost podnositi Skuptini i kvartalne, te godinje izvjetaje
o realizaciji budeta (l. 41., stav 6.). Treba napomenuti da u situaciji kad
Skuptina ne usvoji predloeni budet u odreenom duem periodu (90
dana), gradonaelnik nema pravo da sam proglasi budet, odnosno da ga
objavi u slubenom glasniku Distrikta, to su inae ovlasti koje imaju neposredno birani naelnici opina u FBiH.
U odredbi Statuta koja se odnosi na uee Vlade distrikta u radu
Skuptine (l. 55.), propisuje se da je Vlada Distrikta duna izvjetavati Skuptinu o svim pitanjima o kojima Skuptina zatrai izvjetavanje, te
o svim pitanjima od javnog interesa koja proizlaze iz rada Vlade. Takoer,
svaki lan Vlade mora bez odlaganja dati sve informacije koje od njega
budu traene, a koje se odnose na upravljanje Distriktom. Poslovnik o radu
Skuptine, takoer, u svojim lanovima 106.115., detaljno ureuje materiju
PARLAMENTARIZAM U BiH
181
zastupnikih pitanja, odnosno interpelacije. S tim u vezi, propisuje se pravo Vlade Distrikta i gradonaelnika da uestvuju na sjednicama Skuptine,
bez prava glasa, s naznakom da gradonaelnik ima pravo da uzme rije u
svakom trenutku o svakoj taki dnevnog reda. Iako je ovo pravo bilo predvieno jo u izvornoj, i neznatno izmijenjenoj, odredbi Statuta iz 1999. ini
se da je ono u periodu do 2003. godine rijetko koriteno. Tako autori Vasi i
Mujki istiu sljedee:
Meusobni odnosi Skuptine i Vlade podignut (sic!) je u 2003. i 2004.
godini na viu razinu meusobnog komuniciranja i uvaavanja to je osobito dolo do izraaja u izravnom sudjelovanju gradonaelnika i lanova
Vlade odnosno efova odjela na pripremnim sastancima za skuptinska
zasjedanja. Suradnja se takoer ispoljavala u radu skuptinskih komisija,
redovitim sastancima predsjednika skuptinskih komisija i efova odjela u
izravnom sudjelovanju na skuptinskim zasjedanjima, javnim raspravama,
koje je organizirala Skuptina, itd. (Vasi/Mujki 2006: 44)
Prethodno je i razumljivo s politikog aspekta ukoliko imamo u vidu, a
to je bilo naglaeno i u prethodnom odjeljku, da gradonaelnika do 2004.
godine nije birala Skuptina ve supervizor, koji je u tom periodu figurirao
kao subjekat s najveom politikom moi u Distriktu. Ipak, u 2006. godini
jo uvijek je bio aktuelan problem implementacije odluka koje je donosila
Skuptina, a to je naroito bilo predmet razmatranja Komisije za nadzor
nad radom Vlade, dok su gradonaelnik i lanovi Vlade ukazivali na meusobne neusklaenosti glede nadlenosti i ingerencija koje ove institucije
imaju, kao i na potrebu preciznijeg definisanja zahtjeva graana, zastupnikih pitanja i inicijativa (Vasi/Mujki 2006: 45).
Konano, Statut propisuje da Direkcija za finansije Distrikta, koja je dio
javne uprave, podnosi izvjetaje Skuptini o raspoloivosti prihoda za godinji budet Distrikta, kao i predvianje prihoda i finansijsko stanje Distrikta
(l. 48., stav 1.). U okviru finansijskog izvjetavanja i kontrole, meu ostalima i nosioci izvrne vlasti u Distriktu, odnosno pojedinani subjekti, imaju
dunost Skuptini podnositi svoje godinje finansijske izvjetaje (l. 21.).
Ovdje treba ponovo istai mogunost osnivanja posebne istrane komisije
za nadgledanje rada Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta, posebno
s aspekta upravljanja prihodima i rashodima Distrikta (l. 22, stav 2, taka
g), odnosno meu stalnim komisijama naroito Komisiju za praenje rada
Vlade, institucija Distrikta i predstavke graana, te Komisiju za javnu sigurnost i nadzor nad radom Policije.
Iz svega navedenog jasno je da je Skuptina, de jure, najmoniji subjekt
vlasti u Distriktu, te da zbog svojih nadlenosti, naroito u izboru i razrjeavanju, ima personalnu vlast nad gradonaelnikom (ain 2011: 513).
Funkcija kontrole koju uobiajeno vri Skuptina nuno je oslabljena u situaciji postojanja koncentracijskih koalicija, poput onih trenutno u Brko
182
PARLAMENTARIZAM U BiH
183
4.
STRUKTURA SKUPTINE
184
4.1.
PARLAMENTARIZAM U BiH
185
sastava Skuptine, koja potom, izmeu ostalog, pristupa izboru predsjednika i potpredsjednika Skuptine, odnosno gradonaelnika.
Mandat Skuptine je etiri godine. Skuptina je u stalnom zasjedanju,
osim perioda od 1. do 31. avgusta tekue godine, osim ukoliko sama drugaije ne odlui, te se saziva najmanje dva puta mjeseno.
4.2.
186
PARLAMENTARIZAM U BiH
187
188
U tom sluaju glasa se za svaku komisiju ponaosob, te se usvaja onaj prijedlog koji dobije natpolovinu veinu prisutnog broja zastupnika. U svakom
sluaju, ne postoji zahtjev za prisustvom minimalnog broja pripadnika konstitutivnih naroda u komisijama. Istovremeno, imajui u vidu razuenost
politikih stranaka u Skuptini (tabela 3), moe se oekivati da e u praksi
morati doi do usaglaavanja oko sastava komisija, dok je proces odluivanja u Skuptini dovoljan da kompenzira odsustvo zahtjeva za prisustvom
pripadnika konstitutivnih naroda u svakoj komisiji. Iako se iz Statuta moe
zakljuiti da samo Skuptina moe odluiti da imenuje i strunjake za pomo u radu komisija, koji imaju svojstvo njihovih lanova, ali bez prava glasa, Poslovnik pravo imenovanja strunjaka povjerava i samim komisijama,
koje tim strunjacima imaju i pravo odreivati naknadu, ukoliko su ih same
angaovale.
Odluke ili drugi akti komisije usvajaju se prostom veinom glasova
prisutnih lanova komisije, s tim da je kvorum zadovoljen ukoliko je na
sjednici prisutno vie od polovine ukupnog broja lanova komisije (l. 44.
Poslovnika).
5.
ZAKONODAVNI POSTUPAK
Zakonodavni postupak u Skuptini ureen je Statutom (l. 36.38.), odnosno najveim dijelom Poslovnikom o radu Skuptine (l. 118.130.), s tim
da je dodatno ureena procedura usvajanja budeta, odnosno izmjena i dopuna Statuta. Zakonodavna aktivnost uobiajeno se odvija u redovnom postupku (slika 1), uz mogunost donoenja zakona u hitnom postupku, kada
se nacrt razmatra u jednom itanju, u kojem sluaju se ne podnose amandmani, odnosno u skraenom postupku, kada se svi rokovi skrauju za pola.
Slika: Redovni postupak donoenja zakona
Statut propisuje da svaki zastupnik, gradonaelnik u ime Vlade, te pravosudna komisija iz svoje nadlenosti, imaju pravo predlagati zakone. Kada se
radi o prijedlozima zakona o kojima Vlada mora odluivati kvalifikovanom
veinom koja ukljuuje afirmativne glasove odreenih lanova Vlade, gradonaelnik moe predloiti takve zakone tek nakon to se Vlada o njima pozitivno odredila. Kao to je ve istaknuto, Poslovnik takoer odreuje da su
skuptinske komisije ovlateni predlagai zakona ili drugih akata Skuptine
PARLAMENTARIZAM U BiH
189
(l. 40., stav 2.). Poslovnik dodatno ureuje i pitanje inicijative za donoenje
zakona, te propisuje da takvu inicijativu mogu pokrenuti zainteresovane institucije Distrikta, privredni subjekti, graani, udruenja graana, politike
partije, dravni ili entitetski organi, organizacije privrednika ili sindikata,
da se inicijative predaju gradonaelniku ili zastupnicima, te konano da se
predlagai zakona mogu u obrazloenju nacrta prilikom podnoenja istog
pozivati na takve inicijative. Za razliku od, primjerice, Parlamenata FBiH (l.
152. Poslovnika o radu Doma naroda Parlamenta FBiH; l. 160. Poslovnika
Predstavnikog doma Parlamenta FBiH) i RS (l. 191. Poslovnika Narodne
skuptine RS), inicijativa u Distriktu ne prosljeuje se nuno zakonodavno-pravnoj komisiji, niti se inicijator mora obavijestiti o konanoj sudbini
inicijative.
Prije stavljanja nacrta zakona u redovni postupak usvajanja, odnosno
raspravljanja pred Skuptinom, on se dostavlja zastupnicima, gradonaelniku, odnosno prvenstveno nadlenim komisijama koje dostavljaju Skuptini
svoje izvjetaje i miljenja o nacrtu, to mogu uiniti u roku od deset dana.
Ukoliko zakonodavna komisija da miljenje da nacrt zakona nije u skladu
sa Ustavom BiH i/ili Statutom, propisuje se da zastupnici, prilikom glasanja, to miljenje uzimaju u obzir. Dalje, u redovno zakazanim sjednicama
Skuptine prije usvajanja nacrta zakona potrebna su najmanje dva itanja.
Pet dana prije drugog itanja svaki zastupnik i gradonaelnik imaju pravo
ulaganja amandmana na nacrt zakona, dok zakonodavna komisija nije vezana tim rokom. U sluaju ulaganja amandmana Skuptina svaki razmatra
posebno, te o njemu glasa, nakon ega se pristupa glasanju o tekstu zakona
u cijelosti. Poslovnik takoer propisuje i proceduru kod odlaganja rasprave,
te povlaenja nacrta zakona to predlaga moe uiniti prije poetka rasprave, ili u samom njenom toku. Skuptina moe odluiti da se o nacrtu zakona, akta ili o pojedinom pitanju iz nacrta zakona, ukoliko se radi o pitanjima
od naroite vanosti za Distrikt, odnosno uvijek kada se radi o prijedlogu
amandmana na Statut, odri javna rasprava. Poslovnik propisuje i to da se
nacrti zakona mogu razmatrati i po skraenom, odnosno hitnom postupku (l. 75., 76.). Konano, Zakoni se objavljuju u Slubenom glasniku Brko
Distrikta.
5.1.
Kvorum
190
odnosno Poslovnikom, potreban za odluivanje o predloenoj odluci dnevnog reda. Pri utvrivanju kvoruma ubrajaju se i zastupnici koji se suzdre od
glasanja, meutim nije najjasnije da li se u kvorum ubrajaju i zastupnici koji
ne mogu uestvovati u donoenju odluka o pojedinim pitanjima zato to im
je utvren sukob interesa.
Prisustvo odreenog broja zastupnika iz pojedinog konstitutivnog naroda zahtijeva se kod odluivanja o onim pitanjima na koja se primjenjuje
procedura spreavanja preglasavanja. U takvim sluajevima, za donoenje
odluka, sjednici mora prisustvovati najmanje tri zastupnika iz svakog konstitutivnog naroda, te se sjednica odgaa dok se ne obezbijedi takvo prisustvo, osim ukoliko sprijeenost za prisustvovanje nije opravdana. Pod
opravdanim razlogom podrazumijeva se ono koje je uinjeno uz blagovremeno obavjetenje predsjednika skuptine ili predsjednika skuptinske komisije iji je lan, u kojem se treba opravdati razlog neprisustva. Ukoliko su
to propustili uiniti smatrat e se da su takvi zastupnici neopravdano odsutni, u kojem sluaju se ne primjenjuje odredba o spreavanju preglasavanja,
tako da se odluka moe donijeti i bez afirmativnih glasova preostalih prisutnih zastupnika iz tog konstitutivnog naroda (l. 99, stav 5 Poslovnika). Ove
odredbe o kvorumu su takve prirode da podstiu prisustvovanje sjednicama Skuptine, odnosno prisustvo barem est zastupnika iz reda odreenog
konstitutivnog naroda, budui da po Statutu minimum od jedne treine
potvrdnih glasova koji je potreban u skladu s procedurom o spreavanju
preglasavanja ne moe biti vei od tri glasa (l. 33a, stav 2). Treba imati u
vidu, meutim, da se suzdrani glasovi ne ubrajaju pri utvrivanju potrebne
veine niti se ubrajaju u ukupan broj glasova zastupnika koji su glasali u
proceduri spreavanja preglasavanja.
5.2.
PARLAMENTARIZAM U BiH
191
192
Kao to se moe primijetiti, prvobitni model odluivanja bio je u potpunosti etniki neutralan, te je rezultat prihvatanja preporuke meunarodnih eksperata o izbjegavanju etnicizacije u odluivanju (Farrand 2001: 558),
meutim mjera kompenzacije sastojala se u znatno oteanom kvalifikovanom odluivanju tropetinskom veinom od ukupnog broja zastupnika u
Skuptini (18 od 29), i to o svim znaajnim pitanjima, ukljuujui i sve zakone bez obzira na njihov sadraj. Ukoliko imamo u vidu paljivo imenovani
sastav Skuptine u periodu do 2004. godine, odnosno pretpostavljeni nacionalni sastav (12 Bonjaka, 12 Srba, 5 Hrvata), ni jedna nacionalna skupina nije
mogla samostalno donositi odluke ni o jednom bitnom pitanju. Istovremeno,
kvorum za usvajanje bitnih odluka, doputao je laku blokadu Skuptine i samim nepojavljivanjem na sjednici. I pored postojanja bitnih taaka faktikog
veta, u periodu do 2004. godine, i iz razloga na koje smo ve ukazali, zakonodavne odluke nije morao nametati supervizor, ve ih je donosila Skuptina.
Jedini izuzetak predstavljao je tadanji, i u meuvremenu derogirani, Zakon
o obrazovanju u osnovnim i srednjim kolama, kojeg je supervizor morao
nametnuti u sklopu projekta reintegracije kolstva u Distriktu. I pored etnike neutralnosti odredaba, prethodno opisani proces odluivanja paljivo je
osmiljen tako da, kroz broj zastupnika, kvalifikovanu veinu, pravila o kvorumu, te imenovani sastav, posredno zatiti nacionalne interese. Prvi problemi nastali su 2004. godine, kada su rezultati lokalnih izbora poremetili paljivo konstruisani etniki balans u Skuptini. Tadanji sastav (13 Bonjaka,
11 Srba, 5 Hrvata), doputao je preglasavanje jedne nacionalne skupine, te
su naroito stranke tradicionalno srpskog nacionalnog sastava insistirale na
mijenjanju Statuta, uz primjedbe da je model koji je postojao stvarao neravnoteu izmeu predstavnika FBiH i RS (Parish 2010: 157), to je svojevrstan
recidiv diskursa o suvlasnitvu nad Distriktom. U praksi e se pokazati da u
etiri godine, do izmjene Statuta iz 2008., ni jednom nije dolo do nacionalnog preglasavanja, te da je jedina situacija koja je sugerisala tu mogunost,
povodom imenovanja efa Policije 2007. godine, to bi u tadanjoj situaciji
poremetilo nacionalni klju, izbjegnuta intervencijom supervizora, koji je
djelovao prije nego to se i pristupilo odluivanju (Parish 2010: 157).
Stoga, po sadanjem modelu, pravilo je da je za donoenje opih akata
Skuptine potrebna prosta veina glasova zastupnika, osim u sluajevima
kada se za usvajanje takvih akata zahtijeva veina glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika Skuptine (natpolovina veina), tropetinska veina
glasova zastupnika koji su prisutni i glasaju, odnosno tropetinska veina glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika (kvalifikovana veina), te konano troetvrtinska veina od ukupnog broja izabranih zastupnika Skuptine
(apsolutna veina). Na odluivanje o pojedinim pitanjima primjenjiva je procedura spreavanja preglasavanja, po kojoj su za usvajanje takvih akata, pored veine koja se za njih uobiajeno zahtijeva, potrebni afirmativni glasovi
193
PARLAMENTARIZAM U BiH
najmanje jedne treine zastupnika svakog konstitutivnog naroda koji su prisutni i glasaju (tabela 2). Jedna treina takvih glasova ni u kojem sluaju ne
moe biti vea od tri glasa, s tim da moe iznositi i dva glasa, u sluaju da
sjednici prisustvuje od est do osam zastupnika jednog konstitutivnog naroda, odnosno samo jedan glas, ukoliko sjednici prisustvuje od dva do pet
zastupnika jednog konstitutivnog naroda. Kao to je prethodno naglaeno u
dijelu o kvorumu, mogue je da se odluka o nekom pitanju na koje se uobiajeno primjenjuje procedura spreavanja preglasavanja donese i bez potvrdnih
glasova zastupnika nekog konstitutivnog naroda, u sluaju da odsustvo nije
opravdano. Po trenutnom sastavu Skuptine, i u situaciji da na sjednici prisustvuju svi zastupnici, jedna treina zastupnika pojedinanog konstitutivnog
naroda iznosila bi: tri glasa Bonjaka, tri glasa Srba, te jedan glas Hrvata.128
Tabela: odluivanje u Skuptini129
Predmet odluivanja
1.
PV
NV KV1 KV2
AV
SP
X
X
3.
4.
129 Legenda: PV (prosta veina), NV (natpolovina veina), KV1 (tropetinska veina glasova zastupnika koji su prisutni i glasaju), KV2 (tropetinska veina od ukupnog broja glasova),
AP (apsolutna veina), SP (spreavanje preglasavanja). Svi ostali akti iz take 12. podrazumijevaju: odluke, deklaracije, rezolucije, preporuke, zakljuke, te autentina tumaenja svih
akata osim zakona, odnosno Statuta kojeg svakako ne moe tumaiti. Skuptina odluuje i
o pokretanju spora pred Ustavnim sudom BiH, u skladu s l. VI/4 Ustava BiH.
194
Predmet odluivanja
PV
NV
KV1 KV2
AV
SP
4.1.
c) nacionalnih praznika i
spomenika
4.2.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
6.
6.1.
7.
8.
X
X
X
X
195
PARLAMENTARIZAM U BiH
Predmet odluivanja
8.1.
8.2.
9.
10.
11.
12.
12.
PV
NV
KV1 KV2
SP
AV
X
X
Odluke o:
a) nacionalnim praznicima i
spomenicima;
12.1.
b) godinjem budetu i
njegovim izmjenama
c) prostorno-planskoj
dokumentaciji i njene
izmjene;
d) obrazovanju, religiji, jeziku
i kulturi
12.2. Autentino tumaenje zakona
196
PARLAMENTARIZAM U BiH
197
veto igraa. Budui da odluuje posebnim kvalifikovanim veinama o znaajnim pitanjima, koalicije su nune, te u njima, po Tsebelisu, svaka pojedinana
stranka ima status veto igraa (Tsebelis 2002: 96), osim u sluaju prenapuenih koalicija, to je sluaj i u Distriktu, a o emu e biti rijei ispod.
Najvei broj znaajnih odluka usvaja se prvim oblikom kvalifikovane
veine, uz proceduru spreavanja preglasavanja. ak i ako iskljuimo iz zakljuka odluivanje o pitanjima koja zahtijevaju jo vei broj glasova, moemo vidjeti da je odluivanje u Skuptini znatno oteano u poreenju s drugim slinim tijelima u BiH. U preambularnom dijelu odluke supervizora iz
2008. godine, kojom su u Statut unesene odredbe o odluivanju u sadanjem obliku, istie se i to da je procedura spreavanja preglasavanja osmiljena na nain da ne ometa rad Skuptine. To je tano utoliko to su odredbe o kvorumu destimulirale mogunost blokiranja rada Skuptine nedolaskom na njene sjednice, to je inae bila otvorena mogunost u periodu prije
ovih izmjena i dopuna Statuta. Mimo toga, predmetna procedura, naroito
u trenutnoj konstelaciji politikih odnosa, predstavlja mehanizam efikasne
zatite, odnosno potencijalno i efikasne blokade, ili nemogunosti usvajanja,
znaajnog dijela odluka. Model odluivanja u Skuptini, po svojoj kompleksnosti, odnosno broju veto igraa, konkurie onom u Parlamentarnoj skuptini BiH, koji se opisuje esto kao jedan od najkomplikovanijih parlamentarnih postupaka u svijetu (Trnka 2009: 43), s izuzetkom da se u Skuptini
ne osigurava izriito i zatita interesa entiteta. I pored odsustva drugog doma
u Skuptini, u kojem bi se titili interesi konstitutivnih naroda u Distriktu, injenica da Ustavni sud BiH meritorno odluuje u proceduri o zatiti vitalnog
nacionalnog interesa, to je u ostalom sluaj i s vijeima za zatitu vitalnog
interesa u entitetima u proceduri koju nisu pokrenuli predsjednik i barem
jedan od potpredsjednika Doma/Vijea naroda, u kojem sluaju moe doi
do neutralizacije etnikog veta, ukazuje da zatita interesa konstitutivnih
naroda u Skuptini, kroz proceduru spreavanja preglasavanja, ostavlja vie
prostora za blokade odluivanja, jer je veto igra efikasniji. Ukoliko imamo u
vidu dosadanju politiku konstelaciju snaga u Skuptini vidljivo je da je zatita interesa konstitutivnih naroda ekskluzivno u rukama nacionalnih stranaka, budui da je unutarstranaki pluralizam neznatan. Drugim rijeima,
trenutno je teko apsorbovati tog veto igraa.
Pokretanje spora pred Ustavnim sudom BiH, za zatitu utvrenog
statusa i ovlatenja Brko distrikta, ureeno je Amandmanom I na Ustav
BiH, odnosno l. VI/4 Ustava, na kojeg upuuju odredbe Statuta, odnosno
Poslovnika Skuptine, te ga moe pokrenuti veina zastupnika u Skuptini,
koja mora ukljuivati i najmanje jednu petinu izabranih zastupnika iz rada
svakog od konstitutivnih naroda. Iako se predsjedavajui arbitar za Brko
prvobitno protivio ovom rjeenju, ono je naposljetku usvojeno kao nuan
198
kompromis, naroito na insistiranje predsjednika SNSD-a.130 Ipak, odredba Amandmana moe se tumaiti na nain da spor mogu pokrenuti i subjekti koji su svakako ovlateni Ustavom BiH u drugim situacijama, tako da
se time izbjegla neugodna situacija blokiranja pokretanja spora za zatitu
statusa Distrikta, od uzurpacije entiteta i drave BiH, glasovima pojedinih
pripadnika konstitutivnih naroda upravo u Skuptini Distrikta koji bi se tom
procedurom trebao tititi (Karpen 2010: 819).
Ukoliko imamo u vidu nain formiranja Vlade Distrikta, odnosno injenicu da se i na njen rad odnose sline odredbe o afirmativnim glasovima (l.
53. Statuta), te da se naroito za odluivanje o budetu zahtijeva u Skuptini
kvalifikovana veina glasova od ukupnog broja zastupnika, uz proceduru
spreavanja preglasavanja, jasno je da je za mogunost samog funkcionisanja Skuptine neophodna izrazito iroka koalicija stranaka. Ona je trenutno,
meutim, takve prirode (koncentraciona koalicija) da ukljuuje sve stranke u Skuptini, odnosno pripadnike nacionalnih manjina, tako da opozicija ne postoji (Postizborni politiki sporazum za bolji Brko Distrikt BiH;
Pravilnik o funkcionisanju vladajue koalicije u Skuptini Brko distrikta
BiH). Jasno je da ovo nije neophodno, da se radi o prenapuenoj koaliciji,
te da je, imajui u vidu trenutnu politiku sliku Skuptine (tabela 3), mogue u odreenim kombinacijama iz koalicije iskljuiti etiri stranke/koalicije
i nezavisne zastupnike, a opet imati dovoljno zastupnika za kvalifikovanu
veinu drugog tipa i spreavanje preglasavanja. Poslovnik o funkcionisanju
vladajue koalicije u Skuptini Distrikta istie, izmeu ostalog, da se interni
rad vladajue koalicije zasniva na jednakosti i konsenzusu u okviru vladajue koalicije. Nadalje, predvia se da vladajuom koalicijom predsjedava
Koordinaciono tijelo koje odluuje o nainu rada vladajue koalicije, njenim gleditima i stavovima u vezi sa zakonodavnim aktivnostima Vlade,
sopstvenim zakonodavnim inicijativama, politici i strategiji za sjednice
Skuptine i odnosima sa javnou. To tijelo sastoji se od tri zastupnika, razliitih nacionalnosti, koje izabire vladajua koalicija, te koje sve odluke donosi konsenzusom. Iz ovoga je jasno da je Tsebelisov zakljuak o strankama
u koaliciji kao veto igraima sasvim opravdan.
Pojedini autori u ovom modelu vide uspjean liberalno-demokratski
projekat multietnike zajednice (Mujki 2008: par 1; Mujki 2011: 198), meutim na sceni je konsocijacijski model predstavnike demokratije sasvim
specifinog tipa, ija uspjenost zavisi od (gotovo) jednoglasnog politikog
130 Donedavno povjerljivi dopisi ambasadora SAD sadravaju historiju pregovora oko
amandmana I na Ustav BiH, kao i naznaku spornih pitanja, koje zbog izmjetenosti pregovora iz institucija BiH nije mogue primijetiti u cijelosti iz samih zapisnika domova
Parlamentarne Skuptine BiH. Vidi, npr: Ambasador SAD Charles English, Bosnia - Time
to Seize An Opportunity on Brko, 2. 2. 2009, 09SARAJEVO151, Wikileaks id#189983, izvor:
http://wikileaks.org/cable/2009/02/09SARAJEVO134.html (pristupljeno: 4. 4. 2012).
PARLAMENTARIZAM U BiH
199
konsenzusa o upravljanju u dobroj vjeri. Stoga, da li e koncentracijske koalicije biti uspjene ili ne naposljetku je empirijsko pitanje, na koje e nuno utjecati i razvoj situacije u drugim dijelovima BiH, to pak znai da je
konstantno ugroena. U tom kontekstu bit e zahvalne analize procesa odluivanja u Evropskoj uniji gdje i pored velikog broja veto igraa i nekoliko
kvalifikovanih veina u odluivanju prijedlozi Komisije ipak bivaju najveim dijelom usvajani, i pored toga to mnogi pozivaju na reformu trenutnog
sistema. Ovaj svojevrsni paradoks se objanjava na razliite naine, isticanjem da Komisija veoma paljivo priprema svoje prijedloge da bi zadovoljila sve interese, ali i time da je prisutno znaajno trgovanje glasovima po
sistemu quid pro quo (logrolling), koje, meutim, ima svoje ograniene
domete (Knig/Junge 2010: 177182). Takvo trgovanje glasovima moglo bi se
oekivati u odreenoj mjeri i u Skuptini, imajui u vidu da bi dugotrajnija
nemogunost postizanja dogovora o nekim pitanjima mogla voditi blokadi tog tijela koje onda ne moe vriti ni svoje funkcije prema lokalnim, odnosno svakodnevnim potrebama stanovnitva Distrikta, a to se moe destruktivnije odraziti na uspjenost politikih stranaka na izborima. Koliko je
posljednje tano trebalo bi provjeriti detaljnim empirijskim istraivanjima.
200
6.
STRANKE I ZASTUPNICI
Glasovi
Procenat
Br.
mandata
5,743
18,60%
Stranka
Glasovi
Procenat
B r .
mandat.
SDP
10,104
22,43%
SDSSDS
5,340
17,29%
DNS-
8,448
18,75%
SDA
3,192
10,34%
PDP-SRS
SNSD
5,878
13,05%
SBiH
2,546
8,24%
SBiH
3,712
8,24%
HDZ
2,358
7,64%
HDZ
3,618
8,03%
SPRS
2,049
6,64%
NDS-DSS
2,750
6,10%
2,630
5,84%
HDZ1990
SNSD
1,537
4,98%
HSS-NHI
HSP
HSSHNI
1,344
4,35%
SDA
2,188
4,86%
DS
1,089
3,53%
SP-PS
RS
1,969
4,37%
Manjine
158/71
35,51/
19,96%
PARLAMENTARIZAM U BiH
201
6.1.
Status i odgovornosti
202
PARLAMENTARIZAM U BiH
7.
203
Karakter Skuptine konano e zavisiti i od pravne prirode politiko-teritorijalne jedinice kojoj slui. Brko distrikt se s pravom istie kao
specifinost ionako osebujnog ustavnog ureenja Bosne i Hercegovine
(Miljko 2004: 199), odnosno kao jedinstvena i teko ponovljiva tvorevina
(Blagojevi 2010a: par. 1). To je izraeno i injenicom polifonije u strunoj
literaturi koja pravnu prirodu Distrikta odreuje na irokom kontinuumu od
jedinice lokalne samouprave (Sommers 2002: 2; Karnavas 2003: 111; Perry
2006: 57; Vasi/Mujki 2006: 18; Mujki 2008: par 1; Mujaki 2009: 432;
Dedi 2011: 171; Mujaki 2011: 85), preko jedinice teritorijalne autonomije
(Parish 2010: 142; Markovi 2012: 177-179), te konano (kvazi)federalne jedinice, odnosno de facto (treeg) entiteta (Miljko 2004: 204; Bieber 2006:
154; Miljko 2006: 220; Lili 2009: 434; arevi 2009: 66; Dmii 2010:
216; Karpen 2010: 810; Blagojevi 2010d: par 7). Svakako uz sve prethodne
kategorije se esto pripisuje ve neizbjeni pridjev bosanskohercegovake
pravne i politike teorije sui generis, s ciljem isticanja injenice da i ovaj
pokuaj teorijskog uramljivanja fenomena nuno odstupa od centralnih sluajeva, ukoliko uope o njima postoji saglasnost.
Razlozi koji se najee navode u prilog odreenja Brko distrikta kao
jedinice lokalne samouprave formalne su prirode, gdje se istie, odnosno
prihvata, neizbjena injenica da svi pravni akti koji ureuju pitanje Distrikta
isti karakteriu upravo kao jedinicu lokalne samouprave, te da postoji nepodijeljenost domaih i stranih politikih subjekata po tom pitanju. Najei
argumenti sutinske prirode ukazuju na negativno odreenje, odnosno da
Distrikt ne moe biti nita drugo do jedinica lokalne samouprave, budui da
mu nedostaju odlike koje se veu za federalne jedinice, poput toga da njegovi stanovnici nemaju dravljanstvo Distrikta, da Statut nema status ustava,
da Distrikt ne participira u dravnoj vlasti i sl. Istovremeno, veina autora
koja Distrikt razumijeva kroz kategoriju lokalne samouprave, najee ne
pokuava da teorijski opravda normativno ureenje Distrikta, odnosno da
ga smjesti meu poznate komparativne modele. Nain na koji se ustavotvorac suoio s ovim pitanjem, bio je taj da je istakao u Amandmanu I na Ustav
BiH da je ovdje rije o jedinici lokalne samouprave s vlastitim institucijama,
zakonima i propisima i s ovlatenjima i statusom koji je odreen odlukama
Tribunala za Brko. Uz ovakvo odreenje nije bilo ni potrebno isticati da se
u ovom sluaju radi o posebnoj/sui generis jedinici lokalne samouprave
to nije sporno, jer ni jedna druga jedinica lokalne samouprave u BiH nema
takve odlike. Kao kratak pregled svojstava Distrikta zbog kojih mu veina
autora s pravom porie teorijsko odreenje kao jedinice lokalne samouprave, navodimo sljedee zakljuke autora Markovia:
204
-
-
-
-
Razmatranje pitanja da li je Brko distrikt ispravnije smatrati (kvazi)federalnom jedinicom, odnosno (kvazi)entitetom, ili pak oblikom teritorijalne
autonomije kompleksno je teorijsko pitanje koje bi zahtijevalo i odreivanje
bitnih svojstava razliitih pravnih koncepata, odnosno uputanje u detaljnu
komparativnu analizu, to na ovom mjestu ne moemo uiniti. Problem je
utoliko vei to u pravnoj teoriji, zbog velike raznolikosti pojavnih oblika, ne
postoji jedinstveno shvatanje, odnosno model teritorijalne autonomije koji
bi je jasno razlikovao od federalne jedinice. Moe se naznaiti da se odreenje Distrikta kao vrste treeg entiteta bazira na poreenju njegovog statusa
sa entitetima, odnosno u upuivanju na mnoge take preklapanja, najveim
dijelom na one na koje smo ve ukazali kao razloge zbog kojih se Distrikt
ne moe teorijski oznaiti kao jedinica lokalne samouprave. Autori koji osporavaju odreenje Distrikta kao kvazientiteta, odnosno federalne jedinice,
istiu odsustvo elemenata koje smatraju sutinskim u takvom definisanju,
prije svega injenicu da Distrikt ne participira u vrenju dravne vlasti kroz
institucije BiH, u kojima nema svoje predstavnike, odnosno da ne uestvuje
u njenom formiranju (Markovi 2012: 180). Vodei teoretiari u ovom polju
jo uvijek pokuavaju da iznau minimum definicijskog okvira koji bi dopustio konceptualno razgranienje izmeu idealnog tipa federalne jedinice,
odnosno teritorijalne autonomije, te njihovih atipinih oblika, gdje bi se potom pojedinani primjeri situirali du kontinuuma, uzimajui zatim u obzir i druge faktore poput mogunosti vanjskih odnosa i sl. (Suksi 2011: 131).
Budui da je participacija u dravnoj vlasti jedan od temeljnih elemenata za
odreivanje krajnjih granica takvog modela, izbacivanje tog elementa kao
irelevantnog, to sugerie autor Blagojevi, uinilo bi demarkaciju razliitih
slinih konceptualnih oblika nemoguim. Autor osporava znaaj ove injenice, te kao presudno pitanje za demarkaciju teritorijalne autonomije od
(kvazi)federalne jedinice, odnosno entiteta, vidi u koliini i kvalitetu dravne vlasti koju ta cjelina vri unutar svojih granica, te u odgovoru na pitanje
PARLAMENTARIZAM U BiH
205
206
zakonodavne funkcije nad glavnim gradom na lokalnu samoupravu (odjeljak 102 HRA), odnosno izabranog gradonaelnika i trinaestolano Vijee
Distrikta Kolumbije, upravu nad gradom vrio je neposredno Kongres
SAD-a. HRA je obiman i izrazito detaljan pravni akt kojim se ureuju sva relevantna pitanja upravljanja u Washingtonu. Pored gradonaelnika i Vijea,
koji vre izvrnu i zakonodavnu vlast, Washington ima i svoju sudsku vlast,
koju vri Vii sud, odnosno Apelacioni sud Distrikta Kolumbije (odjeljak
431434 HRA), dok paralelni federalni sudovi, kao i u drugim dijelovima
SAD-a, vre nadlenost po federalnim zakonima. Zakonodavna vlast lokalne samouprave u Washingtonu protee se na sve oblasti koje nisu izriito
iskljuene iz te nadlenosti odredbama HRA, kao primjera radi nemogunost mijenjanja sastava ili nadlenosti lokalnih sudova (odjeljak 602 HRA),
uz potovanje Ustava SAD. Istovremeno, svi zakonodavni akti koje donosi Vijee mogu biti predmet osporavanja u Kongresu, odnosno nadlenim
komisijama za nadzor Predstavnikog doma i Senata, te da bi bili usvojeni
Kongres ih ne smije osporiti u periodu koji je odreen (odjeljak 601 HRA).
Najznaajnija, meutim, jeste nadlenost Kongresa da ukine lokalnu samoupravu u Washingtonu u bilo kojem trenutku, i bez konsultovanja s lokalnim
vlastima, te sam nastavi s vrenjem funkcija koje je delegirao. Dvadeset i
trei amandman na Ustav SAD (ratificiran 1961.) dodijelio je Washingtonu
onaj broj elektora u izboru predsjednika, koliko ih ima savezna drava s najmanjim brojem stanovnika odnosno, trenutno, tri elektora. Pored toga, u
Predstavnikom domu Washington ima jednog delegata bez prava glasa,
osim u komisijama i po proceduralnim pitanjima. Kao to je vidljivo iz ove
kratke skice, Distrikt Kolumbije, s odreenim izuzecima, poput Brko distrikta, vri ono to bi se moglo okarakterisati kao dravne funkcije, ukljuujui i nadlenost nad policijom. On takoer na veoma ogranien nain
participira u federalnoj vlasti, to je i posljedica injenice da on nema status
savezne drave u SAD. Istovremeno, iz prethodnog izlaganja sasvim je jasno
da je Brko distrikt u bitno drugaijoj situaciji, naroito da samostalno, bez
mogunosti jednostranih intervencija dravnih institucija, odnosno bez njihovog prethodnog odobravanja pojedinanih akata, tvori svoj pravni poredak, potujui Ustav i zakone BiH. Takoer, Ustav BiH nije stvorio trenutni
poredak u Distriktu ve je postojei priznao, te iako l. VI/4 Ustava BiH nije
zatien vjenom klauzulom, u najmanjem sluaju moe se rei da je status
Distrikta u znaajnoj mjeri zatieniji od radikalnih promjena.
PARLAMENTARIZAM U BiH
8.
207
208
strogo kontrolisanog zakonodavstva. Na koji nain razumijevati taj uslov nakon 2004. godine? Period nakon lokalnih izbora oznaen je znatno veom
nestabilnou, odnosno periodima ozbiljne politike krize, visokog stepena
korupcije, te loe uprave (Parish 2010: 108; International Crisis Group 2011:
1). Drugim rijeima, viegodinja postliberalna politika kultivacija nije urodila rezultatima, a Tsebelisova teorija objanjava i zato. Takoer, moglo bi
se uiniti da bi se trenutno rjeenje moglo ak pospjeiti uz uvoenje neke
vrste opozicije na politiku scenu. Tako bi se moglo razmisliti o prednostima koje bi neposredno izabrani gradonaelnik mogao nositi sa sobom
(Pejanovi 2005: 152, 154155), naroito kao politiki legitimna vlast nasuprot podijeljenoj, ili tromoj Skuptini, gdje bi mogao istupiti i kao nezavisan
politiki arbitar. Da bi gradonaelnik mogao imati takav status bilo bi potrebno osmisliti nain njegovog neposrednog izbora koji bi zahtijevao iroku podrku stanovnitva Distrikta. Trenutno znatno oteani nain njegovog
razrjeenja ini se sasvim pogodnim imajui u vidu komparativne probleme
u jedinicama lokalne samouprave sa zloupotrebom instituta razrjeenja neposredno izabranog naelnika u situacijama njegovog sukoba s opinskim
vijeem (Behrem-Stojanov 2011: 30). Dugorono, to bi moglo ak biti poticaj
i za kulturu unutarstranakog pluralizma. Istovremeno, meutim, moralo
bi se paljivo pristupiti odreenju njegovih nadlenosti u odnosu na zakonodavstvo, zbog jednog od zakljuaka teorije veto igraa koji ukazuje na to
da vie takvih igraa nikako ne moe promjenu zakonodavnog statusa quo
uiniti lakim, ve eventualno mogu biti prema tom pitanju neutralni.
Budui da je PIC sredinom 2012. godine podrao odluku supervizora
o zatvaranju (Komunike Upravnog odbora Vijea za provedbu mira), odnosno suspendiranju (Pavkovi 2012: par. 9) njegovog rada jedini je zakljuak da je prethodni uslov trajne, i efektivno funkcionalne Skuptine i Vlade
Distrikta u znaajnoj mjeri ispunjen. Ostaje da se vidi da li je to bila preuranjena odluka. Brko distrikt sada ima ansu da ue u historiju kao jedina
internacionalizovana teritorija koja je preivjela prestanak meunarodnog
nadzora (Parish 2010: 114).
PARLAMENTARIZAM U BiH
209
LITERATURA
Baros, Miroslav (1998). The Arbitral Tribunals Award for the Dispute over the
Inter-Entity Boundary in the Brcko Area: A Devastating Blow to the Principle
of Consensuality or an Ephemeral Adjudicative Episode u: Journal of Conflict &
Security Law vol. 3, no. 2;
Bieber, Florian (2005). Local Institutional Engineering: A Tale of Two Cities,
Mostar and Brko u: International Peacekeeping vol. 12, no. 3;
Bieber, Florian (2006). Post-War Bosnia: Ethnicity, Inequality and Public
Sector Governance. New York: Palgrave Macmillan;
Binnendijk, Hans et al. (2006). Solutions for Northern Kosovo: Lessons
Learned in Mostar, Eastern Slavonia, and Brko. Dostupno na: http://www.dtic.
mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA454065;
Behrem-Stojanov, Maida (2011). Neposredni izbori naelnika opina u BiH,
Sveske za javno pravo br. 6;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Pravna priroda Brko Distrikta (1).
Dostupno na: http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-pravna-priroda-brcko-distrikta-1.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Statut nema snagu ustava (4). Dostupno na:
http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-statut-nema-snagu-ustava-4.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Kondominijuma nema u praksi (5).
Dostupno na: http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-kondominijuma-nema-upraksi-5.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Najvea podvala (6). Dostupno na: http://
www.ebrcko.net/feljton/feljton-distrikt-najveca-podvala-6.html;
Clark, Janine Natalya (2010). Bosnias Success Story? Brko District and the
View from Below, International Peacekeeping vol. 17, no. 1;
Chollet, Derek (2005). The Road to the Dayton Accords: A Study of American
Statecraft. New York: Palgrave Macmillan;
Copeland, Carla S. (1999). The Use of Arbitration to Settle Territorial Disputes,
Fordham Law Review vol. 76, no. 6;
Dedi, Sead (2011). Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini. Sarajevo:
Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu i Sead Dedi;
Dmii, Mile (2010). Bosna i Hercegovina kao dravna zajednica sui generis
privremeno rjeenje ili model za budunost, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu
br. 1;
Dopuna Naloga supervizora kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju
distrikta Brko Bosne i Hercegovine i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu od 4. avgusta 2006. godine. Dostupno na: http://
www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=41145;
Dopuna Naloga supervizora od 04. avgusta 2006. godine kojim se ukidaju
entitetski zakoni na podruju Brko Distrikta Bosne i Hercegovine i proglaava
210
PARLAMENTARIZAM U BiH
211
212
PARLAMENTARIZAM U BiH
213
Pejanovi, Mirko (2005). Izborna volja graana kao osnova drutvene moi i
odgovornosti optinskog naelnika u vrenju lokalne vlasti, Pravna misao: asopis za pravnu teoriju i praksu br. 3 4;
Perry, Valery (2009). At Cross Purposes? Democratization and Peace
Implementation Strategies in Bosnia and Herzegovinas Frozen Conflict, Human
Rights Review vol. 10;
Perry, Valery (2006). Democratic Ends, (Un)democratic Means? Reflections
on democratization strategies in Brko and in Bosnia and Herzegovina u: Innes,
Michael A. ur. Bosnian Security After Dayton: New Perspectives. New York:
Routledge;
Pobri, Nurko (2000). Ustavno pravo. Mostar: Slovo;
Poslovnik o radu Skuptine Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno
na: http://www.skupstinabd.ba/statut/Poslovnik%20o%20radu%20Skupstine-B.
pdf;
Poslovnik Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Dostupno
na: http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/dom_naroda/poslovnik/
index.html;
Poslovnik Predstavnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20;
Poslovnika Narodne skuptine Republike Srpske. Dostupno na: http://www.
narodnaskupstinars.net/cyrl/?page=132;
Postizborni politiki sporazum za bolji Brko Distrikt Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://www.bdcentral.net/images/stories/Vazni_akti/Ostalo/Ba/
Postizborni_politicki_sporazum-Ba.pdf;
Pravilnik o funkcionisanju vladajue koalicije u Skuptini Brko distrikta
Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.sdp-brcko.org/content/view/557;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUZ-12-000002, od 28.03.2012;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUZ-12-000002, od 28.03.2012;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUS-11-000003, od 20.06.2011;
Schreuer, Christoph (1998). The Brko Supplemental Award of 15 March 1998
u: Leiden Journal of International Law vol. 11;
Schreuer, Christoph (1999). The Brko Final Award of 5 March 1999 u: Leiden
Journal of International Law vol. 12;
Sommers, William (2002). Brcko Distrikt: Experiment to Experience.
Dostupno na: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/
unpan003596.pdf;
Suksi, Markku (2011). Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A
Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions.
New York: Springer;
214
Mirna Jusi
OPINSKA
PREDSTAVNIKA TIJELA
U BOSNI I HERCEGOVINI
Opinska predstavnika tijela osnova su lokalne demokratije, ali je
njihovo funkcionisanje u Bosni i Hercegovini malo istraeno. Zbog toga
u ovom poglavlju posveujemo posebnu panju formalnopravnom i institucionalnom okviru kao kljunom preduvjetu za obavljanje najvanijih funkcija lokalnih predstavnikih tijela i nastojimo ustanoviti u kojoj mjeri ureenje i funkcionisanje opinskih vijea i skuptina u Bosni i
Hercegovini korespondira s meunarodnim standardima i dobrim praksama u toj oblasti.
Kljune rijei: lokalna samouprava, lokalna demokratija, opinsko
vijee, skuptina optine, lokalni izbori, funkcionalna i fiskalna decentralizacija, javna odgovornost
PARLAMENTARIZAM U BiH
219
1. UVOD
Neposredno i slobodno birana lokalna predstavnika tijela koja odraavaju preference stanovnitva temelj su lokalne demokratije. U Bosni i
Hercegovini (BiH), prvi poslijeratni lokalni izbori odrani su 1997. godine,
i od tada se odravaju na redovnoj osnovi.131 U okviru ire funkcionalne i
fiskalne decentralizacije u zemlji, opinska i gradska vijea odnosno skuptine (u daljem tekstu: OV/SO)132 takoer su zahvaena procesom reforme.
Meutim, njihova uloga u lokalnoj demokratiji u BiH vrlo je malo istraena zapravo ne znamo koje su implikacije njihovog djelovanja na lokalne
zajednice i da li istinski svoju funkciju obnaaju u skladu s meunarodno
priznatim normama i relevantnim zakonskim odredbama.
Upravo zbog toga, u ovom poglavlju dajemo pregled i analizu pravnog
i institucionalnog okvira za funkcionisanje opinskih i gradskih vijea i
skuptina u BiH133 i poredimo ga s relevantnim meunarodnim standardima. Polazimo od pretpostavke da je zakonski i institucionalni okvir kljuan
preduvjet za obavljanje najvanijih funkcija lokalnih predstavnikih tijela,
poput efektivnog donoenja odluka i pozivanja na odgovornost lokalne izvrne vlasti. Takoer se osvremo, tamo gdje su dostupni, na raspoloive se131 Nakon 1997. godine, lokalni izbori odrani su i 2000, 2004. i 2008. godine.
132 U Republici Srpskoj se koristi termin skuptina optine (SO) a u Federaciji BiH opinsko vijee (OV). U daljem tekstu koristimo ove skraenice zasebno kada je rije o specifinom entitetu, a u kombinaciji OV/SO kada se tekst odnosi na vijea odnosno skuptine u
oba entiteta.
133 U poglavlju se neemo baviti predstavnikim tijelom Brko distrikta BiH; za vie informacija, pogledati posebno poglavlje o Brko distriktu u ovoj publikaciji.
220
kundarne izvore o primjeni zakonskog okvira u praksi, odnosno o funkcionisanju OV/SO kako bismo stekli to bolji uvid u ovu vanu, ali neistraenu
oblast predstavnike demokratije u BiH.
Poglavlje najprije daje pregled meunarodnih standarda koji se odnose
na regulisanje, uspostavu i rad OV/SO, ime se definie okvir za dalju analizu. Zatim slijedi analiza ustavnih odredbi vanih za funkcionisanje lokalne
uprave i OV/SO, nakon ega se posebna panja posveuje zakonskom okviru u oblasti lokalne samouprave u BiH. Poglavlje se nakon toga detaljnije
bavi pitanjima nadlenosti OV/SO, procedurama izbora vijenika/odbornika, nainima odluivanja, mehanizmima i procesima rada u OV/SO, njihovom nadzornom funkcijom nad radom naelnika, javnou rada OV/SO,
neposrednom interakcijom graana i OV/SO, te odnosom OV/SO sa viim
nivoima vlasti. U zakljunom dijelu poglavlja razmatramo u kojoj mjeri nain ureenja i funkcionisanja OV/SO u BiH korespondira s utvrenim meunarodnim standardima i preporuenim dobrim praksama u toj oblasti.
2.
Postojanje parlamentarnih tijela na lokalnom nivou koja se biraju na redovnim izborima odavno je postala meunarodna norma. Dva dokumenta koja u irem smislu istiu pravo na posredno politiko uee graana
i na povremene i slobodne izbore jesu Opa deklaracija o pravima ovjeka Ujedinjenih nacija (1948.),134 kao i Meunarodni pakt o graanskim i
politikim pravima UN-a (1966.), koji je stupio na snagu 1976. godine.135
Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Vijea
Evrope (VE) iz 1950. godine u svom prvom Protokolu (1952.) takoer referira na pravo na slobodne izbore: prema lanu 3, ugovorne strane se obavezuju da u primjerenim vremenskim razmacima odravaju slobodne izbore
s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbjeuju slobodno izraavanje
miljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela (Evropska konvencija za
zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda VE).
Prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: EPLS)
VE iz 1985. godine, najznaajnijem meunarodnom sporazumu u oblasti
lokalne samouprave, u odnosu na lokalnu zakonodavnu vlast vaan je lan
3, prema kojem se pod lokalnom samoupravom podrazumijeva pravo i
134 Pogledati lan 21. Deklaracije. Vano je napomenuti da Deklaracija nije pravno obavezujua, i ne ratificira se od strane drava.
135 Posebno pogledati lan 25. Meunarodnog pakta.
PARLAMENTARIZAM U BiH
221
222
U uvodu Preporuke izraeno je uvjerenje Kongresa da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje kroz vlasti koje su demokratski izabrane
(Preporuka 113: l. 4) i ukazuje se na to da svi oblici demokratske lokalne
samouprave podrazumijevaju postojanje predstavnikih skuptina koje su
direktno birane od strane naroda (ibid: l. 5).
Principi u dodatku Preporuke, izmeu ostalog, ukazuju na to da se
predstavnika demokratija treba odvijati zajedno s direktnom demokratijom (ibid, Prilog: l. 1.b, c) i da se treba jaati odnos izmeu lokalnih vlasti,
izabranih predstavnika i javnosti kroz ukljuivanje graana u razliita savjetodavna vijea ili vijea susjedstva, putem informisanja javnosti i javnosti
rada lokalnih vlasti, ukljuujui i javnost sjednice lokalne skuptine, kroz
mogunost graana da upute pitanja i da se konsultuju s lokalnim zvaninicima, te pravo na pristup administrativnim dokumentima u skladu sa zakonima drave (ibid: l. 2.a, b,c).
Principi takoer ukljuuju i vrlo vaan dio koji se odnosi na odnose izmeu lokalne skuptine i izvrne vlasti, ali i na vane funkcije predstavnike
vlasti na lokalnom nivou. Naime, predstavnika skuptina je ta koja mora
da se bavi pitanjima od najveeg znaaja za lokalnu zajednicu, kao to su
budetska ili poreska pitanja (ibid: l. 3.b). Druga funkcija predstavnike
skuptine je pozivanje izvrne vlasti na odgovornost (ibid: l. 3.a). Izvjetaj
o provedbi EPLS-a koji je prethodio kreiranju ove preporuke ustanovio je
da u nekim zemljama lanicama postoji diskusija o rebalansiranju sistema
lokalne vlasti u korist skuptine, pa Kongres smatra da se treba teiti ka institucionalnom balansu gdje skuptina ima sredstva na raspolaganju kako
bi ostvarila efektivan nadzor izvrne vlasti (ibid: l. 3.d).
Principi daju niz preporuka kako ostvariti takav balans: Najprije, apsolutni minimum jeste uvoenje sistema nadzora izvrne vlasti od strane
skuptine, kojim se dozvoljava redovan uvid u aktivnosti izvrne vlasti. To se
moe ostvariti tako to e se sa skuptine skinuti odreene obaveze upravljanja kako bi joj se dozvolilo da se fokusira na funkciju donoenja javnih
politika (prevashodno budetskih i poreskih odluka) i na obaveze nadzora. Upravljake funkcije se s predstavnike trebaju prebaciti na izvrnu vlast
gdje god je to mogue. Funkciju nadzora predstavnika vlast moe izvravati tako to e prihvatiti budete i izvjetaje o izvrenju budeta, glasati o
lokalnim porezima, usvajati podzakonske akte, regulatorne akte, planove
urbanog razvoja, razrjeavati sporove, itd.137 (ibid: l. 3.e.i).
137 Drugi oblici nadzora mogu podrazumijevati pruanje prava izabranim predstavnicima
da zahtijevaju odravanje sjednice skuptine, da odreenu taku uvrste u dnevni red i da dostave pismena ili usmena pitanja izvrnoj vlasti. S druge strane, moe se unaprijediti kapacitet opozicije tako to e se organizovati posebne sjednice skuptine na kojima se razmatraju
prijedlozi opozicije i opoziciji se daje mogunost da izrazi svoje miljenje u slubenom biltenu jedinice lokalne samouprave, ili tako to e se kreirati sistem u kojem opina olakava
lanovima opozicije da vre svoje obaveze (ibid: l. 3.f. i-ii).
PARLAMENTARIZAM U BiH
223
Zatim, u duhu odgovornosti, trebalo bi se traiti od direktno izabrane izvrne vlasti da predstavi politiki program na poetku svog mandata. Kako
bi se rijeile eventualne nesuglasice izmeu lokalne skuptine i (direktno
izabrane) izvrne vlasti, neophodno je uvoenje procedura kojima se bilo
kakve blokade u donoenju odluka mogu razrijeiti. Kongres smatra da bi
se blokade mogle izbjei ako se izbori za izvrnu i predstavniku vlast odravaju istovremeno (ibid: l. 3.e.ii).
I konano, moraju postojati procedure nadzora koje bi skuptini dozvolile da predstavniku vlast moe da pozove na odgovornost prije isteka mandata izvrne vlasti, a to moe dovesti do njene smjene. Procedure
smjene trebaju ipak garantovati stabilnu lokalnu upravu. Konkretnije, precizno trebaju biti definirana pitanja o kojima se izvrna vlast moe pozvati
na odgovornost, kvalificirana veina za izglasavanje nepovjerenja, i razumni
rokovi za provedbu takve procedure138 (ibid: l. 3.ii).
Naravno, koncept odgovornosti ne mora nuno podrazumijevati da izvrna vlast mora biti smijenjena iskljuivo od strane lokalne skuptine (ibid:
l. 3.e.i). Ovo se treba raditi uz uee javnosti tamo gdje je izvrna vlast
direktno birana (ibid: l. 3.e.ii).
Preporuka daje podrku izvrnoj vlasti koja se bira direktno, napominjui da direktan izbor naelnika postaje sve rasprostranjeniji nain biranja efa izvrne lokalne vlasti u zemljama lanicama Vijea Evrope (ibid: l.
610). Na koji nain naelnik dolazi na svoju poziciji ipak nije toliko vano u
smislu odgovornosti izvrne vlasti na lokalnom nivou. Naime, EPLS je ustanovila generalni princip da izvrna vlast odgovara predstavnikim tijelima,
bez obzira na to da li je imenovana ili direktno izabrana (ibid, Prilog: l. 3.a).
Takoer treba spomenuti da je KLRV usvojio i Preporuku 60 (1999) o politikom integritetu lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika, koja kao dodatak sadri Evropski kodeks ponaanja za politiki integritet lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika. Ovaj kodeks, koji prvenstveno tretira pitanja
poput prevencije sukoba interesa i korupcije javnih zvaninika, po preporuci
Kongresa, zemlje lanice mogu internalizirati i promovisati (Preporuka 60).
Sumarno, moemo rei da je acquis Vijea Evrope u pogledu funkcioniranja lokalnih parlamentarnih tijela sveobuhvatan i tretira razliite aspekte,
poput politikog uea, odnosa izmeu predstavnike i izvrne vlasti i graana, kao i ponaanje izabranih zvaninika. S druge strane, on odreuje niz
principa poput efikasnosti i efektivnosti u donoenju vanih odluka, javne
odgovornosti (kroz nadzor izvrne vlasti), neposrednog uea graana u
zahtijevanju javne odgovornosti, te javnosti rada, ukljuujui i pravo na pristup informacijama.
138 Istie se da bi u sluaju da je izvrna vlast imenovana od strane regionalnih ili dravnih
vlasti ili drugog nezavisnog tijela, u zakonodavstvu trebale postojati procedure koje bi osigurale da lokalna skuptina moe smijeniti izvrnu vlast (ibid, Prilog: l. 3.e.iii).
224
3.
PARLAMENTARIZAM U BiH
225
Prema lanu VI.3.Ustava FBiH, opina ima vijee i naelnika, s mandatom od etiri godine, a vijenike i naelnike birai biraju demokratskim putem na neposrednim i tajnim izborima na cijelom podruju opine na nain
utvren zakonom. Isti lan odreuje birako pravo, pa tako svaki bira, u
skladu sa zakonom, moe biti biran za opinskog vijenika ili naelnika.141
Ustav FBiH takoer regulira javnost rada sjednica opinskog vijea
(osim u izuzetnim okolnostima predvienim poslovnikom vijea) i voenje zapisnika o njegovim odlukama (ibid: VI.5(2)). Opinski naelnik142 je
prema Ustavu FBiH nadlean za podnoenje izvjetaja vijeu i javnosti o
provoenju opinske politike, kao i svojim aktivnostima (ibid: VI.6.d).143
Ustavi kantona u Federaciji BiH vrlo su meusobno slini. Obino imaju poseban dio koji se odnosi na organe lokalnih vlasti i njihove nadlenosti.
Takoer, u kantonalnim ustavima je obino istaknuto da su vijenici izabrani demokratskim putem, kao i trajanje njihovog mandata, te da je njihov broj
utvren statutom. Kantonalni ustavi propisuju i da se nadlenosti vijea,
kao i postupak izbora predsjedavajueg vijea, dalje utvruje opinskim
statutom.
Takoer, skoro svi kantoni144 imaju gotovo jednake odredbe iz Ustava
FBiH koje se odnose na javnost rada opinskog vijea i one koje se odnose na obavezu izvjetavanja opinskog vijea i javnosti od strane naelnika (ovo takoer vai za gradsko vijee/gradonaelnika tamo gdje postoje
odredbe o gradskim vlastima).
226
4.
Bosna i Hercegovina ratifikovala je Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 2002. godine, nakon to je postala lanica Vijea Evrope. Lokalnu
samoupravu u BiH ine 143 opine i grada,145 preciznije, 78 opina i dva grada u FBiH i 57 opina i est gradova u RS-u.146 Takoer, Brko distrikt je
posebna jednica lokalne samouprave pod ingerencijom drave.147
U RS-u je za pitanja lokalne samouprave nadlean entitetski nivo vlasti,
a ta oblast regulisana je entitetskim Zakonom o lokalnoj samoupravi RS-a (u
daljem tekstu: ZOLS RS), usvojenim 2004. godine. U FBiH nadlenosti za
lokalnu samoupravu podijeljene su izmeu entitetskog i kantonalnog nivoa
vlasti,148 a oblast lokalne samouprave regulisana je entitetskim i kantonalnim ustavima i zakonima o lokalnoj samoupravi. Najvaniji zakon u FBiH
u toj oblasti je Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH (u daljem
tekstu: ZOPLS FBiH), usvojen 2006. godine, te kantonalni zakoni o lokalnoj
samoupravi.
Kantoni su bili duni uskladiti svoje zakone sa ZOPLS FBiH, kao i izvriti prenos poslova, nadlenosti i odgovornosti koje su zakonom na federalnom nivou dodijeljene opinama i gradovima, u roku od est mjeseci od
dana njegovog stupanja na snagu (ZOPLS 2006: l. 58). Ipak, do danas veina kantona nije ispunila ovu obavezu.149
145 U daljem tekstu naizmjenino koristimo pojmove opina i jedinica lokalne samouprave, iako su formalno opine i gradovi jedinice lokalne samouprave u BiH. Pojam grada koristimo tamo gdje referiramo na gradska vijea/skuptine i njihov odnos s opinskim vijeima/
skuptinama.
146 U FBiH su gradovi Mostar i Sarajevo, a u RS-u Banja Luka, Bijeljina, Doboj, Istono
Sarajevo, Prijedor i Trebinje. Bijeljina, Doboj, Prijedor i Trebinje dobili su status grada 2012.
godine nakon to je Narodna skuptina RS-a usvojila zakone o ovim gradovima.
147 Prema Amandmanu I na Ustav BiH iz 2009. godine.
148 Prema monitoring izvjetaju KLRV iz 2006. godine, Ustav FBiH Vladi Federacije eksplicitno ne daje ovlatenja za provedbu zakona koji se odnose na lokalnu samoupravu. Iz
ovog razloga moe se zakljuiti da je zakonodavstvo u oblasti lokalnih vlasti ili ekskluzivna
nadlenost kantona, ili, sasvim suprotno, zakljuiti na osnovu pravila koja su navedena u
Ustavu, posebno u Poglavlju IV, lan 2, para. 1, u pogledu opinske strukture, tumaeno zajedno sa generalnom klauzulom u Poglavlju IV A, lan 20 d), u kojem su ovlasti povjerene
FBiH zakonodavnom tijelu, da odgovornost za usvajanje zakonodavstva lei na Federaciji
(KLRV 2006, C.20).
149 Samo su dva kantonalna zakona o lokalnoj samoupravi do danas usklaena sa Zakonom o principima lokalne samouprave na federalnom nivou. To su Zakon
o lokalnoj samoupravi Unsko-sanskog kantona (2011.) i Zakon o lokalnoj samoupravi
Zapadnohercegovakog kantona (2009.). Svi drugi zakoni datiraju iz perioda 19962000, s
PARLAMENTARIZAM U BiH
227
228
4.1.
U oba entiteta, opinske skuptine odnosno vijea kao organi odluivanja imaju vrlo sline nadlenosti. U RS-u je, izmeu ostalog, SO zaduena za donoenje statuta, odluka i drugih optinskih akata (za koje daje i
autentino tumaenje), budeta i zavrnog rauna, planova i programa (poput ekonomskog, plana razvoja, urbanistikog plana, itd), odluka i drugih
optih akata koji se odnose na razliite oblasti (poput kulture, obrazovanja,
sporta, zdravstva, socijalne zatite, turizma, itd), odluka koje se odnose na
javne prihode, zaduivanje i na raspolaganje imovine optine, osnivanje i
upravljanje preduzeima i ustanovama komunalnih i drugih djelatnosti koje
obavljaju poslove od interesa za optinu, odluke i druge opte akte u oblasti
civilne zatite, kao i brojne druge akte u razliitim oblastima (za kompletnu
listu pogledati ZOLS RS: l. 30).
SO je takoer nadlena da bira i razrjeava predsjednika i potpredsjednika SO, kao i zamjenika naelnika optine, sekretara skuptine optine,
kao i lanove stalnih i privremenih radnih tijela SO, te usvaja poslovnik kojim se regulira njen rad. Nadzorna funkcija SO odnosi se na razmatranje
151 U praksi su nadlenosti lokalnih vlasti upitne ili ograniene od strane viih nivoa vlasti,
to su izvjestiteljima Kongresa tokom monitoring misije potvrdili ustavni sudovi oba entiteta. Sudovi su ukazali na to da opine i gradovi mogu koristiti mehanizme zatite prava na
lokalnu samoupravu, ali sama provedba odreenih odluka Suda, posebno u FBiH, mnogo
manje je izvjesna (ibid: 72).
PARLAMENTARIZAM U BiH
229
4.2.
Kao to je prethodno navedeno, u BiH se lokalni izbori redovno odravaju od 1997. godine. Posljednji lokalni izbori, odrani 2008. godine, protekli su u skladu s meunarodnim standardima (Evropska komisija 2008:
11), tako da su stvoreni uslovi za vrenje funkcija slobodno izabrane lokalne
predstavnike vlasti.
Ako govorimo o samim procedurama izbora, u BiH je izbor vijenika
i odbornika na lokalnom nivou ureen Izbornim zakonom BiH (2001.).
Entiteti su duni svoje zakone i propise uskladiti s ovim zakonom (IZ BiH:
l. 20.11).152 Prema Izbornom zakonu BiH,153 izbor lanova svih organa vlasti vri se na osnovu slobodnih izbora, opeg i jednakog birakog prava direktno od biraa tajnim glasanjem, osim ako ovim Zakonom nije drugaije
odreeno (ibid: l. 1.3).
152 RS takoer ima svoj Izborni zakon (Slubeni glasnik RS, br. 34/02, 35/03, 24/04, 19/05
i /11).
153 Izborni zakon obuhvata i pravila ponaanja u izbornoj kampanji, koja ovdje nee biti
detaljno tretirana (ibid, l. 7.17.4). Ovdje takoer ne ulazimo u posebne odredbe koje se
odnose na izbor vijenika Grada Mostara, odnosno na izbore u Brko distriktu, a koje su
sadrane u poglavljima 19, odnosno 13 Izbornog zakona.
230
lanovi predstavnikih organa ne mogu biti opozvani osim u sluajevima utvrenim istim zakonom, a njihova prava i dunosti poinju danom
konstituiranja predstavnikih organa (ibid: l. 1.3.a.1)154. Mandat traje etiri
godine, i tee od dana objavljivanja rezultata izbora u Slubenom glasniku
BiH (ibid: l. 1.3.a.2). lan 1.4.a regulie birako pravo graana BiH.
Prema lanu 1.8.4. Izbornog zakona BiH jedno lice moe obavljati najvie jednu neposredno izabranu javnu dunost ili najvie jednu neposredno
i jednu posredno izabranu dunost, osim ako ovim Zakonom nije drugaije regulisano. Nespojivo je istovremeno vrenje ovih funkcija sa vrenjem
funkcija u izvrnim organima vlasti. Takoer je nespojivo istovremeno vrenje vie od jedne funkcije u izvrnim organima vlasti (ibid).
Vano je takoer spomenuti da mandat pripada izabranom nosiocu, a
ne politikoj stranci, koaliciji ili listi nezavisnih kandidata koja je izabranog
nosioca predloila na kandidatskoj listi (ibid: l. 1.9.1). Istupanjem iz politike stranke, koalicije ili liste nezavisnih kandidata na ijoj je kandidatskoj
listi bio, izabrani nosilac mandata postaje samostalni vijenik, odnosno odbornik (ibid: l. 1.9.2).
Sam postupak kandidovanja za izbore podrazumijeva da politika
stranka koja eli ovjeriti svoje uee na izborima Centralnoj izbornoj komisiji BiH mora podnijeti prijavu za uestvovanje u izborima koja, za izbore
za OV/SO, odnosno naelnika opine, sadri 100 potpisa za izbore u opini
u kojoj broj biraa upisanih u Centralni biraki spisak na dan raspisivanja
izbora nije bio vei od 10,000 biraa, a 200 ukoliko je bio vei od 10,000 biraa (ibid: l. 4.4.5.5). Sline odredbe vrijede i za nezavisne kandidate, s tim
da je neophodno prikupiti 100 potpisa biraa upisanih u Centralni biraki
spisak za izbore za opinsko vijee (ibid: l. 4.8.5.). U sluaju da broj biraa upisanih u Centralni biraki spisak na dan raspisivanja izbora nije bio
vei od 1000 biraa, potrebno je prikupiti pet posto potpisa upisanih biraa
(ibid: l. 4.4.5.6; l. 4.8.6). Prema lanu 4.5, politike stranke iji lan je nosilac mandata u istom organu za koji se podnosi prijava za ovjeru kandidature osloboena je obaveze prikupljanja potpisa, a isto vrijedi kada se podnosi
prijava za ovjeru kandidature za organ koji je na istom ili niem nivou od
organa u kojem lan politike stranke ve ima mandat (ibid: l. 4.5.1 i 4.5.2).
Za nezavisne kandidate vrijede gotovo identine odredbe (ibid: l. 4.9).
Zakonom je propisano da svaka kandidatska lista mora ukljuiti kandidate mukog i enskog spola, i da manje zastupljeni spol na listi mora biti
rasporeen na nain da je najmanje jedan takav kandidat meu prva dva
kandidata, da su dva takva kandidata meu prvih pet kandidata, i tri takva
kandidata meu prvih osam kandidata, itd. (ibid: l. 4.19.4.). 155
154 to je regulirano lanom 1.10 Izbornog zakona.
155 Takoer, broj kandidata manje zastupljenog spola treba biti najmanje jednak ukupnom
PARLAMENTARIZAM U BiH
231
232
PARLAMENTARIZAM U BiH
233
4.3.
164 Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi RS-a, poslovnikom SO ureuje se nain rada
SO, sazivanje, utvrivanje dnevnog reda i odluivanje, kao i druga pitanja znaajna za rad
SO i njenih radnih tijela (ZOLS RS: l. 37). Kako se navodi u jednoj publikaciji Saveza opina
i gradova FBiH, parlamentarne procedure u normativnom smislu propisane su jedino poslovnicima. Parlamentarne procedure parlamenti ( skuptine kantona, gradska i opinska
vijea odnosno skuptine optina) detaljno i precizno propisuju svojim internim aktima
poslovnicima. Poslovnik kao normativni akt ne podlijee nikakvoj kontroli bilo kojevanparlamentarne institucije/sudova, organa uprave (SOG FBiH 2009: 25).
165 Model Poslovnika SO u RS-u (2005.) je zvanini model Saveza optina i gradova
Republike Srpske koji je, prema ovom dokumentu, sainila pravna kancelarija Saveza u namjeri da opinama i gradovima olaka izradu ovih akata; drugim rijeima, opine i gradovi
dokument mogu koristiti pri izradi poslovnika skuptina. U obrazloenju se navodi da opine i gradovi mogu drugaije rijeiti odreene stvari, npr. broj i vrstu komisija odnosno radnih tijela SO, mogu odluiti da li e naelnik biti dio Kolegija ili ne, itd. (Model poslovnika
RS). U sluaju FBiH, radi se o nezvaninom dokumentu koji je pripremio OSCE BiH, a ija
namjena je da pomogne opinama kao primjer pri izradi poslovnika opinskih vijea.
234
PARLAMENTARIZAM U BiH
235
236
4.4.
PARLAMENTARIZAM U BiH
237
pitanja o radu naelnika/uprave u pogledu izvravanja zakona, drugih propisa i akata OV/SO, te rad institucija koje imaju javne ovlasti; na predlaganje
rasprave o pitanjima koja se odnose na rad OV/SO i radnih tijela, naelnika
i uprave, institucija s javnim ovlatenjima, na obavjetavanje graana, organizacija graana i zajednice o pitanjima o kojima se u OV/SO odluuje, itd.
(MP FBiH: l. 7; MP RS: l. 13). Model poslovnika u RS-u takoer precizira
nain ulaganja amandmana na prijedloge.175 Odbornici odnosno vijenici
takoer imaju pravo traiti pomo strune slube ili administrativne slube
da im obezbijede ili prezentuju potrebne informacije i strunu pomo (MP
RS: l. 15; MP FBiH: l. 8).
U kontekstu lana 7 EPLS neophodno je spomenuti da nekoliko kantonalnih zakona o lokalnoj samoupravi propisuje da vijenici imaju pravo na
naknadu za rad u vijeu (neki takoer spominju i naknadu trokova, odnosno naknadu izgubljene zarade, odnosno pravo na socijalno osiguranje)176.
Pravo na naknadu takoer se spominje i u modelima poslovnika (MP RS:
l. 19; MP FBiH: l. 10).
238
PARLAMENTARIZAM U BiH
239
240
PARLAMENTARIZAM U BiH
241
242
PARLAMENTARIZAM U BiH
243
4.7.
Odnos s viim nivoima vlasti u principu je zakonima o lokalnoj samoupravi utvren u odredbama o upravnom nadzoru nad radom opine (pogledati ZOLS RS: l. 8391; ZOPLS FBiH: l. 4749). U RS-u su procedure
administrativnog nadzora detaljnije ureene nego u FBiH, sa snanijom
ulogom entitetskog nivoa u RS-u u vrenju nadzora, posebno Ministarstva
uprave i lokalne samouprave RS-a. U FBiH upravni nadzor vre nadleni
federalni i kantonalni organi u okviru podruja svoje nadlenosti (ZOPLS
FBiH: l. 47). Nadzor nad primjenom zakona vre Federalno ministarstvo
pravde i Federalno ministarstvo finansija u okviru svojih nadlenosti (ibid:
l. 57).
U RS-u je predvieno da se nadzor nad izvrenjem poslova iz samostalnog djelokruga opine ograniava na zakonitost preduzetih radnji, a nadzor
180 Postupak pokretanja javne rasprave o prijedlogu opeg akta o kojem odluuje OV/SO
detaljnije je opisan u modelima poslovnika (MP RS: l. 121124; MP FBiH: l. 115119).
244
u odnosu na zakonitost i ekspeditivnost donesenih odluka moe se izvravati u odnosu na zadatke ija je realizacija prenesena na organe opine; sline odredbe sadrane su i u zakonu FBiH (ZOLS RS: l. 83; ZOPLS FBiH: l.
47).
Prema zakonu u RS-u, izmeu ostalog, predmet nadzora zakonitosti
mogu biti opi akti koje donosi SO, kao i druge odluke navedene u zakonu (ibid: l. 84.a). Procedure nadzora i postupka u sluaju da je utvrena
nezakonitost odnosno neekspeditivnost akata, ureene su zakonom, kao i
procedure zatite prava na lokalnu samoupravu. Pravno ili fiziko lice moe
traiti da Ministarstvo obavi nadzor nad zakonitou odreenog akta ako
smatra da su njegova prava ili pravni interesi njime povrijeeni (ibid: l. 86).
Kao to je prethodno spomenuto, SO odnosno naelnik od Ministarstva takoer moe traiti da kontrolie zakonitost akata koje donosi naelnik opine, a isto takoer moe zatraiti i naelnik u odnosu na SO (ibid: l. 85).
Zakon FBiH odreuje proceduru arbitrae koju vri tijelo koje formira nadleno federalno ministarstvo u sluaju da naelnik odnosno OV smatra da
usvojeni budet u odreenoj poziciji moe ugroziti funkcionisanje opine
(ZOPLS FBiH; l. 19).
Zakon FBiH takoer namee obavezu federalnim, odnosno kantonalnim vlastima, da razmotre inicijative, prijedloge i sugestije opina i da o
svom stavu i preduzetim aktivnostima opine u zakonom predvienom
roku obavijeste (ZOPLS FBiH: l. 53).
5.
ZAKLJUAK
Ako posmatramo zakonski i institucionalni okvir za rad opinskih predstavnikih tijela u BiH, moemo rei da on u velikoj mjeri odgovara standardima koje postavlja acquis Vijea Evrope. Zakon stvara povoljno okruenje
za potivanje razliitih principa poput transparentnosti i slobode pristupa
informacijama, odgovornosti ili uea graana. Takoer treba napomenuti
da se lokalni izbori odvijaju u skladu s meunarodnim standardima, to je
preduslov za istinsku lokalnu demokratiju.
Opinskim vijeima i skuptinama omogueno je da obnaaju svoje
najvanije funkcije: donoenja za opinu vanih odluka koje se odnose na
budetsku ili poresku politiku, kao i vrenje nadzora nad radom izvrne vlasti. Nadzorna funkcija vijea i skuptine posebno je osnaena procedurama
za opoziv naelnika. Takoer, zakonskim okvirom predviene su mogunosti neposrednog uea graana, ukljuujui i mehanizme direktne demokratije poput graanske inicijative ili referenduma, mogunost informisanja
o radu lokalnih vlasti, prisustvovanja sjednicama ili ostvarivanja uvida u dokumente lokalne uprave.
PARLAMENTARIZAM U BiH
245
246
LITERATURA
Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH br. 25/09.
Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/Amandman_I_na_Ustav_BiH_
bos.pdf;
Amandmani II- IV na Ustav Hercegbosanske upanije, Narodne novine
Hercegbosanske upanije br. 09/04. Dostupno na: http://www.vladahbz.com/
nn/2004/NN_09_2004.pdf;
Amandman na Ustav Hercegbosanske upanije, Narodne novine
Hercegbosanske upanije 09/00;
Centri civilnih inicijativa BiH (2011). Izvjetaj o stanju uea graana u procesima odluivanja u BiH. Tuzla: CCI BiH. Dostupno na: http://www.cci.ba/download/
docs/CCI+IZVJESTAJ+2011.pdf/a20b4908e2823a385fbd2fb4d83ebe00;
Centri civilnih inicijativa BiH (2009). Odnos naelnika i skuptina u BiH.
Tuzla: CCI BiH. Dostupno na: http://www.cci.ba/download/docs/Odnos+nacelni
ka+i+skupstina+u+BiH.pdf/eed792ad3c 8ffb3d3d2dabf342d6d409;
Centralna izborna komisija BiH (2012). Odluka o odgaanju izbora za izbor
vijenika u Gradsko vijee Grada Mostara. Dostupno na: http://www.izbori.ba/
Documents/Izbori2012/odluka%20o%20odgadanju%20Mostar-hrv.pdf;
Congress of Local and Regional Authorities (2012a). Local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.
jsp?id=1919969&Site=Congress;
Congress of Local and Regional Authorities (2012b). Recommendation 324
(2012) on local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno
na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1925863&Site=Congress&BackColorInte
rnet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679;
Congress of Local and Regional Authorities (2006). Local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: https://wcd.coe.int/wcd/
ViewDoc.jsp?id=1052891&Site=COE;
Congress of Local and Regional Authorities (2002). Recommendation 113
(2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in
local democracy (the institutional framework of local democracy). Dostupno na:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=821513&Site=COE;
Congress of Local and Regional Authorities (1999). Recommendation 60 (1999)
on political integrity of local and regional elected representatives. Dostupno na:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=REC%281999%29060&Language=lanEngli
sh&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF 2&BackColorIntranet=
FDC864&BackColorLogged=FDC864;
Council of Europe (2009). Additional Protocol to the European Charter of
Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority. Dostupno na: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/207.htm;
PARLAMENTARIZAM U BiH
247
248
Ujedinjene nacije (1966). Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima (prevod na hrvatski). Ministarstvo pravosua Republike Hrvatske. Dostupno
na: http://www.mprh.hr/lgs.axd?t=16&id=1557;
Ujedinjene nacije (1948). Opa deklaracija o pravima ovjeka (prevod
na bosanski jezik). The Office of the United Nations High Commissioner for
Human Rights (OHCHR). Dostupno na: http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/
Language.aspx?LangID=src;
Ustav Hercegbosanske upanije (preien tekst), Narodne novine
Hercegbosanske upanije 03/96. Dostupno na: http://www.vladahbz.com/
nn/1996/NN_03_1996.pdf;
Ustav Republike Srpske (sa amandmanima), Slubeni glasnik Republike
Srpske br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02,
69/02, 31/03, 98/03, 115/05, 117/05. Dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.
net/?id=78;
Ustav Unsko- sanskog kantona (preieni tekst), Slubeni glasnik Unskosanskog kantona br. 1/04. Dostupno na: http://vladausk.ba/dokumenti/ustav.pdf;
Ustavni sud Bosne i Hercegovine (1995). Ustav Bosne i Hercegovine (prevod na bosanski jezik). Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/USTAV_
BOSNE_I_HERCEGOVINE_bos.pdf;
Vijee Evrope (1985). Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Dostupno na:
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/PDF/Croatian/122-Croatian.pdf;
Vlada Bosansko- podrinjskog kantona (2004). Ustav Bosansko-podrinjskog
kantona (preieni tekst). Dostupno na: http://www.bpkg.gov.ba/zakoni/ustav_
bpk_gorazde.pdf;
Vlada Hercegovako- neretvanske upanije (1996). Ustav Hercegovakoneretvanske upanije. Dostupno na: http://www.vlada-hnz-k.ba/home.
php?mod=ustav;
Vlada Hercegovako- neretvanske upanije (n/d). Amandmani na ustav
Hercegovako-neretvanske upanije. Dostupno na: http://www.vlada-hnz-k.ba/
home.php?mod=ustav&mod2=amandmani;
Vlada Kantona Sarajevo (2008). Ustav Kantona Sarajevo i Amandmani I-XLII
na Ustav Kantona Sarajevo. Dostupno na: http://www.ks.gov.ba/sites/vlada.
ks.gov.ba/files/VLADA_ustavKantona.pdf;
Vlada Srednjobosanskog kantona (2004). Ustav Srednjobosanskog
kantona i amandmani. Dostupno na: http://www.sbk-ksb.gov.ba/index.
php?option=com_content&task=view&id=18&Itemid=33;
Vlada Zeniko- dobojskog kantona (1995). Ustav Zeniko-dobojskog kantona. Dostupno na: http://www.zdk.ba/ustav/ustav-zenicko-dobojskog-kantona;
Vlada upanije Posavske (2004). Amandmani na Ustav upanije Posavske.
Dostupno na: http://www.zupanijaposavska.ba/nova2/index.php?option=com_co
ntent&view=category&layout=blog&id=34&Itemid=155;
PARLAMENTARIZAM U BiH
249
Zlatiborka Popov-Mominovi
PARLAMENTARNE
POLITIKE STRANKE U
BOSNI I HERCEGOVINI
U ovom radu se analiziraju mehanizmi predstavljanja graanki i graana u parlamentima kroz politike stranke. Ukazuje se na razvoj i funkcije ovih mehanizama, a u kontekstu bh. drutva procese koji su bili najkarakteristiniji. Poseban fokus je stavljen na period posle okonanja ratnih
sukoba, i sa kritike, ali i angaovane distance ukazivano je na glavne
tendencije, ali i aporije delovanja politikih stranaka u parlamentima u
razliitim izbornim periodima posle potpisivanja Dejtonskog sporazuma, imajui u vidu i iri drutveni kontekst.
Kljune rei: politike stranke, izbori, koalicije, demokratija, ideologija
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
253
UVOD
254
Politike stranke nastupaju kao mehanizam za predstavljanje graanki i graana u institucijama sistema, i reflektuju navedeni diverzitet modernog drutva.
Osnovni elementi politike partije su: posedovanje organizacije, tenja
ka osvajanju vlasti, borba za ostvarenje interesa irih drutvenih grupa i ideologija (Goati, 2001: 18). Osnovne funkcije politikih partija su: predstavljanje, stvaranje i regrutacija elita, odreivanje ciljeva, artikulacija i agregacija
interesa, politika socijalizacija i mobilizacija, organizovanje vlasti (Hejvud,
2004: 470). Posebno je bitno podvui da stranke prave poveznicu izmeu
drutva i drave, odn. izmeu onih zahteva koji dolaze iz drutvene baze i
koje stranke kanaliu i usmeravaju kroz zvanine institucije. Iz tih, razloga
stranke neizbeno trpe uticaj i drutva i drave u kojoj deluju (Goati, 2004:
312). Uz pomo i preko politikih stranaka razliiti drutveni interesi postaju vidljivi u sferi dravnih institucija u kojima se donose odluke (no ne treba zaboraviti da neki zahtevi i interesi ostaju nevidljivi, preueni). Takoe,
stranke omoguavaju politiku mobilizaciju koja je znaajna u okolnostima
individualistike atomizacije koja dominira u modernim drutvima, kao i
artikulaciju odreenih interesa koji bi bez stranakih organizacionih struktura ostali raspreni i nevidljivi. U odreenoj meri, politike stranke takoe
informiu javnost (npr. opozicija informie o loim uincima odreenih vladinih mera, dok nas stranke na vlasti npr. ire informiu o odreenim odlukama koje je donela vlada, a koja ih esto samo deklarativno saoptava).
Kao to smo ve istakli, moderna drutva su sloena, heterogena, tee
umnoavanju pluralnosti te se, osim okvirnog naela prava na imati prava
u ovakvim okolnostima ne mogu definisati neki opti interesi prihvatljivi za
sve. Politike partije se grupiu i organizuju du glavnih linija sukoba koji
dolaze iz socijalne baze, i ovi izvori sukoba su podloni promenama usled
politikog, ekonomskog i uopte drutvenog razvoja (Lipset i Rokkan, 1967:
54). Tako su dramatini periodi stvaranja nacionalnih drava doveli do sukoba izmeu centra i periferije, centripetalnih i centrifugalnih sila, ali i du
linije religijsko-sekularno budui da je npr. Katolika crkva dugo bila jezgro
otpora modernim tendencijama stvaranju nacionalne drave i politikih
institucija na sekularnim osnovama. Tada dolazi do stvaranja regionalnih
partija ali i partija nastalih na verskoj osnovi. Druga linija rascepa ide sa
napredovanjem industrijske revolucije koja dovodi do velikih drutvenih
raslojavanja i tada dolazi do formiranja seljakih-agrarnih, odn. radnikih-socijalistikih-komunistikih partija. Trea linija rascepa dolazi sa tzv.
onih kojima se vlada. Problem ovog koncepta uestvovanja u odluivanju preko izabranih
predstavnika/ca se, na taj nain, svodi na proizvodnju politike elite koja svojim politikama
proizvodi drutvo samo budui da izmeu njegovih lanova i lanica nema starih poveznica
(npr. etike u antikom smislu, religije u srednjovekovnom smislu), a niti se ono moe izgraditi kroz direktno uestvovanje u zajednikom odluivanju po pitanjima koje se tiu onog to
je res publika.
PARLAMENTARIZAM U BiH
255
postindustrijskom revolucijom i stvaranjem tzv. postmaterijalistikih vrednosti u kojima je naglasak na kvalitetu ivota, linoj autonomiji i samoupravi
nasuprot vrednostima levog-desnog materijalizma kao to su sigurnost,
ekonomski rast i blagostanje. Kao posledica ovog rascepa najee se formiraju stranke zelenih. Lipset i Rokan posebno istiu da, ne samo da stranke
reflektuju drutvene sukobe koji sa javljaju sa razvojem modernog politikog ivota, ve ih delom i produbljuju i zamrzavaju te stoga govore o tzv.
zamrznutom partijskom sistemu (Lipset i Rokkan, 1967: 50). U tom kontekstu se da primetiti da stranke u BiH reflektuju multikulturalni diverzitet BiH
ali i produbljuju i zamrzavaju razlike i razliitosti na ovoj osnovi.
Postoje razliiti tipovi partija, kao i razliiti tipovi partijskih sistema. U
naunim tipologijama najvie dominiraju dihotomne tipologije, npr. podela
na partije levice i desnice, kadrovske i masovne, reprezentativne i integrativne, ustavne i revolucionarne (Hejvud, 2004: 466). U kretanjima i promenama
posle Drugog svetskog rata, sve je izraenija i pojava tzv. sveobuhvatnih partija (catch-all) u kojima se gube ideoloke razlike, fokus je na maksimizaciji
glasova a zbog razvoja sredstava masovnih komunikacija i mogunosti da
se vrh stranke biraima obraa direktno, preko medija, obesmiljava potrebu za postojanjem brojnog i aktivnog lanstva (Goati, 2001: 27). Takoe,
kao poseban tip, sedamdesetih godina prolog veka javljaju se i kartelske
partije, koje nisu zastupnici drutva, fokus stavljaju na dravu i prihode koje
ostvaruju u okviru dravnih institucija te unutranji ivot ovakvih partija
faktiki zamire (Goati, 2001: 28). Izbori se svode na smenjivanje kartelskih
partija na vlasti te su graanke i graani lieni istinske politike alternative
i ponude (Goati, 2011: 29). U tranzicijskim zemljama partije su sinkretika
meavina razliitih tipova (ovi tipovi inae ni u razvijenim demokratijama
ne postoje u istom vidu ve se preklapaju), imajui pri tom neke svoje
lokalne osobenosti (Goati, 2011: 29).
Od negativnih obeleja kada je o delovanju i funkcijama politikih partija re, posebno se istiu izborna demagogija, supstitucija naroda i drave,
zatupljivanje uglova ili pak produbljivanje drutvenih rascepa, oligarhija, liderstvo (Kecmanovi, 2011: 199206). U savremenom kontekstu se takoe
govori o tzv. partijskoj dekadenciji, koja zapravo predstavlja posledicu njihovog klimaksa, odn. tendencije da apsorbuju itav politiki ivot, a to je
na kraju i odvelo u njihovu ispranjenost i dekadenciju (Kecmanovi, 2011:
208).
256
2.
PARLAMENTARIZAM U BiH
257
veka (Mujki, 2008a: 60). Kada je o srpskom korpusu u BiH re, najvie glasova je osvajala Narodna radikalna stranka, koja je bila u slubi dinastije
Karaorevi i zagovornik centralizma (Simovi, 2011: 335). Kada je pak o
hrvatskom korpusu re, najveu podrku je imala Hrvatska seljaka stranka, desne i konzervativne orijentacije, i protivnik centralizacije. Ova stranka je esto bila i lider opozicije u Kraljevini, a najtei period za stranku je
nastao kada je 1928. poslanik radikala Punia Rai u Narodnoj skuptini
pucao na poslanike HSS, posle ega je kralj Aleksandar suspendovao Ustav
i Parlament i uveo diktaturu. Novi Ustav koji je Kralj Aleksandar oktroisao
uvodi sistem tzv. vanparlamentarne vlade, i vlada ne odgovara parlamentarnoj veini ve kralju (Arnautovi, 2009: 129). Ubistvom Stjepana Radia,
lidera HSS-a, na scenu stupa Vladko Maek, predvodi udruenu opoziciju (Simovi, 2011: 335336), i ostaje upamen po istorijskom sporazumu
Cvetkovi-Maek kojim dolazi do formiranja Banovine Hrvatske, ime je
inaugurisana podela BiH izmeu Srbije i Hrvatske, ali koja nije sprovedena
do kraja jer nije dolo do formiranja Banovine Srpske usled otpoinjanja
Drugog svetskog rata (Arnautovi, 2009: 127). Kao znaajna politika opcija
delovala je i Jugoslovenska demokratska stranka, formirana u Sarajevu 1919.
a ije je osnivanje inicirao Svetozar Pribievi, Srbin iz Hrvatske. JDS je okupila i stranke iz Srbije i tzv. preanske stranke, meu kojima i Hrvatskosrpsku koaliciju. U stranci je dolo do sukoba na regionalnoj osnovi i na
osnovu drugaijih pogleda na ureenje zemlje, te u BiH nije uspela osvojiti
znaajan broj glasova. Stranka je najpre bila zagovornik integralnog jugoslovenstva, da bi se posle zalagala za koncept federalnog ureenja te ulazi u
koaliciju Udruena opozicija na elu sa Vladkom Maekom (Simovi, 2012:
336). Generalno govorei, parlamentarni i stranaki ivot u Kraljevini bio
je buran i nestabilan, o emu takoe svedoi i esta promena vlada: tako je
od 6. januara 1929. do 27. marta 1941. bilo formirano 14 vlada (Arnautovi,
2009: 130). Znaajan uticaj imala je i Komunistika partija Jugoslavije (KPJ),
ali je njen rad bio zabranjen kraljevim ukazom poznatim kao Obznana i
ona odlazi u ilegalu. Pokrenuvi masovan otpor okupatoru za vreme Drugog
svetskog rata KPJ je pokrenula i socijalnu revoluciju i po zavretku rata, iz
kojeg je izala kao pobednika politika i drutvena snaga, inicira radikalne
drutvene promene.
Sa dobijanjem statusa republike unutar socijalistike Jugoslavije posle Drugog svetskog rata stvaraju se zameci neega to e posle biti imenovano kao parlamentarni razvoj BiH (Richter/Gavri, 19). Jednopartijski
sistem je per se sputavao razvoj politike pluralnosti, ali je, baziran na
principima internacionalizma, socijalne pravde i leviarski pojmljene ravnopravnosti, ipak davao kakve takve okvire drutvenog delovanja i zajednikog ivljenja. Profesor urak npr. govori da je uprkos ogranienjima, jugoslovenska samoupravna utopija (...) inklinirala ka nekoj formi autentine
258
PARLAMENTARIZAM U BiH
259
demokratije jedan ovek jedan glas, gde je srpski korpus iako konstitutivan narod jednostavno preglasan, takoe ne treba zanemariti.
U okolnostima stravinih ratnih razaranja, etnikog ienja, urbicida, sveopte devastacije minimuma humanih vrednosti i krenja zakona i
obiaja ratovanja, iji vrhunac predstavlja genocid poinjen u Srebrenici, i
konstantne ratne propagande koja je teila da zatre sve to je nekad predstavljalo makar i seanje na nekadanji suivot, etnike stranke samo jo
dodatno radikalizuju svoje stavove. Sprovode se razliiti oblici proiavanja vlastitih redova, tako je npr. po nalogu Franje Tumana (dodue jo pre
poetka rata) najpre smenjen Davor Perinovi, a potom je i Stjepan Kljuji
bio prinuen da podnese ostavku ne mesto predsednika HDZ-a BiH. Njega
je potom zamenio Milenko Brki da bi i sam, iz slinih razloga, 24. X 1992
podneo ostavku na mesto predsednika, pa je na funkciju predsednika
HDZ-a BiH 14. XI 1992. doao Mate Boban predstavnik radikalne opcije
iz reda hrvatskog korpusa, koji je potom za manje od godinu dana postao
predsednik tzv. Hrvatske Republike Herceg-Bosne (Markei, 2010: 80). Ni
SDA takoe nije ostala izvan sukoba. SDA je pokuavala da, manje ili vie
uspeno kombinuje svoju naelnu privrenost BiH kao dravi svih njenih
graana i graanki sa postulatima islamske tradicije i kulture definiui
sebe kao stranku muslimanskog povjesnog kruga, to je lidera stranke
(po reima svedoka iz tog perioda) guralo as u verski radikalizam, as u
verski izolacionizam poslednji je omoguio stvaranje privida da se radi o
pomirljivom i tolerantnom lideru. U poetku, Izetbegoviu se najpre suprotstavila struja oko Adila Zulfikarpaia koja je bila privrena proislamskoj, a
ne probonjakoj identifikaciji bh. Muslimana, a koja se takoe zalagala za
dogovor sa Beogradom. Dramatiniji raskol unutar SDA dogodio se 1993.
kada struja okupljena oko Fikreta Abdia Babe, formira u Velikoj Kladui
Demokratsku narodnu zajednicu Bosne i Hercegovine (DNZ BiH). Kao novitet ova stranka se poziva na sekularne principe i nunost odvajanja vere od
drave i posebno je apostrofirala, kako se navodi, pogubnu politiku sarajevskog rukovodstva SDA za vreme rata (Markei, 2012: 58). Nakon proglaenja tzv. Autonomne pokrajine Zapadne Bosne/kasnije Republike Zapadne
Bosne, ova politika grupacija, koja je inae neskriveno odravala veze sa
srpskim vlastima i oruanim snagama u BiH i Hrvatskoj, ula je u krvavi
obraun sa Armijom BiH (Markei, 2012: 58). Kada je o SDS-u re, unutarstranaki sukobi su se uglavnom javno manifestovali nakon rata, kao liderski sukob koji je takoe imao regionalnu dimenziju (na liniji Pale Banja
Luka). Tokom rata, stranka se sve vie i vie radikalizovala (ak i po cenu sukoba sa zvaninim Beogradom u periodu velikog zaokreta i tzv. mirotvorske
politike Slobodana Miloevia, kada na politikoj sceni Srbije postaje sve
vie uticajniji JUL (stranka predsednikove supruge Mirjane Markovi). Kao
ilustracija moe se navesti npr. sledea izjava Biljane Plavii: Srba ima 12
260
miliona, neka ih est miliona pogine. Opet e ona druga polovica uivati u
plodovima rada i borbe (Markei, 2010: 158).
3.
3.1.
Na prvim posleratnim izborima koji su odrani 1996, pobedu bez premca odnose nacionalne stranke odn. stare politike snage, koje su, kako istiu
Richter i Gavri, taj nain konzervirale svoje ilegalne mree i legitimizirale rat, ali ovaj put drugim, navodno demokratskim sredstvima (Richter i
Gavri, 6). Profesor urak takoe podvlai sraslost partijskih i dravnog
aparata koji obitava kao svojevrstan pseudodravni pokret kojem odgovara status quo (urak, 2005: 45). Tri nacionalne stranke su u Predstavnikom
domu Parlamentarne skuptine BiH ukupno osvojile 85,72% mandata
(Kuki i utura, 2006: 202). No, uprkos tome u drutvenom eteru se oseaju i odreene promene. Na izborima 1996. uestvovalo je 99 politikih
stranaka (Pejanovi, 2012: 95), te na politikoj areni sada imamo daleko vei
broj politikih stranaka i subjekata. Iako, ponovo citirajui profesora urka,
moemo rei da je na delu zapravo ideologija parlamentarne inflacije i etnike manipulacije (urak, 2005: 42), imajui u vidu da je etniki momenat i na ovim izborima bio presudan, dolazi do formiranja stranaka razliite
ideoloke profilacije ak i one stranke koje se formiraju na etnikoj osnovi
dovode u pitanje tzv. monopol na predstavljanje tzv. vitalnog nacionalnog
interesa tri dominantne partije. No, ostaje injenica da je tzv. graanski
blok stranaka, udruen u koaliciju Zdruena lista koju su inile SDP BiH,
HSS, SRS, MBO i Republikanci osvojio samo 14% poslanikih mandata
(Pejanovi, 2012: 96). Meunarodna zajednica je na ovakve rezultate gledala negativno i nacionalne stranke u brojnim izjavama smatrala preprekom
demokratizacije zemlje, a ne predstavnicima demokratskog suvereniteta
(Chandler, 2000: 71). Politiari iz nacionalnih stranaka su esto isticali da
je ovakav stav u suprotnosti sa duhom Dejtona i principima konstitutivnosti tri naroda (Chandler, 2000: 71). Predstavnici meunarodne zajednice
su na ovakve navode odgovarali lakonski, da ti i ti, takvi i takvi politiari
nisu uopte ni potrebni u mukotrpnom procesu obnove i demokratizacije
zemlje (state-building), te su glavne odluke i donete tako to ih je unapred
formulisala meunarodna zajednica (Chandler, 2000: 71). Ovakva politika
261
PARLAMENTARIZAM U BiH
Zastupniki dom
Federacije BiH
(140 mandata)
Narodna
skuptina
Republike
Srpske
(83 mandata)
Stranka demokratske
akcije
19
78
14
Srpska demokratska
stranka
45
Hrvatska demokratska
zajednica BiH
35
Stranka za Bosnu i
Hercegovinu
11
11
10
Demokratska narodna
zajednica
Hrvatska stranka
prava
Srpska radikalna
stranka
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 19961998)
Ostale stranke
262
No, ono to je takoe potrebno podvui jeste da u ovom periodu dolazi do znaajnije profilacije civilnog drutva i graanske asocijacije i udruenja se, iz pukog uslunog servisa za pruanje humanitarne pomoi (kao
to je bio sluaj u ratu), sve vie politiziraju i ukljuuju u politika zbivanja,
daju preporuke, vre analize, lobiraju za nova reenja i pospeuju profilaciju alternativne politike kulture (v. Sejfija. 2008: 38). Ovaj trend politizacije civilnog drutva je utoliko znaajan imajui u vidu da politiki sistem
BiH, etniki centriran, vodi u opasnu depolitizaciju graanskog (V. Mujki,
2007), ime se zapravo pomera tlo pod nogama samim demokratskim institucijama. Jedan od znaajnih uspeha civilnog drutva u tom periodu je
svakako uvoenje tzv. enskih kvota koje su dovele do vee vidljivosti ena
to na partijskim listama to u samim parlamentima. Uslovno reeno, moe
se rei da je u tom periodu zapoet proces stvaranja odreene sinergije izmeu civilnog drutva i politikih stranaka graanske orijentacije koja je
rezultirala da kasnije, na izborima 2000. na vlast doe tzv. Alijansa za demokratske promjene.
263
PARLAMENTARIZAM U BiH
Mandati (83)
24
16
15
15
9
264
P a r l a m e n t a r n a Zastupniki dom
skuptina BiH (42 Federacije BiH
mandata)
(140 mandata)
Narodna
skuptina
Republike
Srpske (83
mandata)
Koalicija za cjelovitu i
demokratsku BiH
17
68
15
Socijaldemokratska partija
BiH (SDP)
19
Socijaldemokrati BiH
Demokratska narodna
zajednica BiH (DNZ)
Hrvatska demokratska
zajednica BiH (HDZ)
28
Koalicija NHI-HKDU
19
Koalicija Sloga
11
Radikalna stranka RS
Bosanskohercegovaka
patriotska stranka (BPS)
Socijalistika partija RS
10
Demokratska stranka
penzionera
Koalicija Centra
BOSS-Bosanska stranka
12
Srpska koalicija za RS
Koalicija za kralja i
otadbinu
PARLAMENTARIZAM U BiH
265
Izvori:
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/98results/seats_bih_house.pdf
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/98results/seats_fedbih_house.pdf
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/98results/seats_rs_nat_assembly.pdf
3.3.
Izbori 2000. donose pravi preokret budui da su to prvi izbori na kojima etnike stranke SDA, HDZ i SDS nisu pobedile (Pejanovi, 2012: 98).
One su zajedno osvojile 47% mandata u parlamentu BiH, to je otvorilo mogunost formiranja drugaije parlamentarne veine (Kuki i utura, 2006:
205). Na vlast je dola koalicija tzv. Alijansa za demokratske promjene, iju
je okosnicu inila Socijaldemokratska partija (SDP BiH) i u kojoj je bilo jedanaest stranaka. SDA je na izbore izala samostalno i prvi put se nala
u opoziciji. Alijansu su sainjavale partije umerenijeg politikog opredeljenja, i za vreme svog mandata Alijansa je uspela da, bez posredovanja visokog predstavnika, donese znaajne odluke na osnovu kojih je BiH ispunila
uslove za prijem u Vee Evrope, meu kojima je posebno bitna odluka o
konstitutivnosti naroda na celoj teritoriji BiH (Pejanovi, 2012: 109). Spreen
je i paralelizam vlasti HDZ-a BiH i SDA na kantonalnoj razini (Pejanovi,
2012: 98). No, na ekonomskom planu nije dolo do nekog vidljivijeg boljitka,
a usled internih konflikata unutar Alijanse nije dolo do znaajnijih pomaka
i supstancijalnije demokratizacije zemlje. Izneverena oekivanja su svakako
doprinela da na izborima 2002. pobedu odnesu tzv. nacionalne/nacionalistike stranke. Ne treba prenebregnuti da je neuspehu Alijanse doprinela i
promena na elu OHR-a, i politika novog visokog predstavnika, lorda Pedija
Edauna, koji je smatrao nevanim ko e formirati vlast nakon izbora jer
e svaka vlada morati da provodi njegov reformski paket Posao i pravda
(Turalo, 2008: 22). Na taj nain je, kako istie Turalo (2008) upuena poruka birakom telu od strane meunarodne zajednice da njihov glas nije bitan i da e svi politiari morati da sprovode programsku platformu visokog
predstavnika (22).
Treba takoe istai da je izbornoj pobedi tanije postizbornom formiranju ove koalicije doprinela i promena izbornog zakona uvoenje sistema kompenzacijskih mandata ime su profitirale manje stranke koje su se
potom okupile oko Alijanse. Pomou kompenzacijskih mandata su npr.
266
Zastupniki
dom Federacije
BiH
Narodna
skuptina
Republike Srpske
SDP
(42 mandata)
9
(140 mandata)
37
(83 mandata)
4
SDA
38
HDZ BiH
25
Stranka za BiH
21
NHI
DSP BiH
DNZ BiH
BPS
Srpska demokratska
stranka (SDS)
PDPRS
SNS RS Biljana
Plavi
SPRS
31
11
SNSD DSP
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 20002002)
267
PARLAMENTARIZAM U BiH
SNSD-Milorad Dodik
11
DSP
BOSS-Bosanska
stranka
Stranka penzionera
Federacije BiH
HKDU BiH
GDS
Republikanci
HSP
HSS
LDS
Demokratski narodni
savez
DS RS
PS RS
Izvori:
https://www.parlament.ba/istorija/default.aspx?id=28030&langTag=bsBA&pril=b
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20962002/2000gen/fbihhor-eng.pdf
268
Narodna
skuptina
Republike
Srpske
Predstavniki dom
Parlamentarne
skuptine BiH (42
mandata)
Zastupniki
dom Federacije
BiH (98
mandata)
10
32
(83 mandata)
6
15
26
16
15
19
269
PARLAMENTARIZAM U BiH
Penzionerska stranka RS
Demokratska stranka
Izvori:
http//www.parlament.ba/istorija/
defaultaspx?id=28030&langTag=bs-BA&pril=b
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-400.pdf
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-300.pdf
270
271
PARLAMENTARIZAM U BiH
Zastupniki dom
Federacije BiH
(98 mandata)
SDA
28
Narodna
skuptina
Republike
Srpske (83
mandata)
3
SBiH
20
SNSD
41
SDP BiH
17
SDS
15
Hrvatsko zajednitvo
(HDZ 1990 HZ HSS
HKDU Demokrani)
PDP
DNZ BiH
Bosanskohercegovaka
patriotska stranka Sefer
Halilovi
NSRB
DNS
Socijalistika partija
Nezavisni poslanik
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 20062010)
Izvor:https://www.parlament.ba/istorija/default.
aspx?id=28030&langTag=bs-BA&pril=b
Izvor: Markei, 2010: 4142, 44.
272
PARLAMENTARIZAM U BiH
4.
273
274
Zastupniki dom
Federacije BiH
(42 mandata)
(98 mandata)
Narodna skuptina
Republike Srpske
(83 mandata)
SDP
28
SNSD
37
SDA
23
SDS
18
SBB
13
HDZ BiH
12
SBiH
HDZ1990 HSP
NSRB
PDP
DNS
A SDA
Politika stranka
Koalicija
DNZ
DP
SP PUP
SRS
NDS
PARLAMENTARIZAM U BiH
275
godina prolog veka (Simovi, 2011: 350). Kritiari istiu da njen odnos prema tzv. komunistikom nasleu nije u potpunosti jasan za razliku npr. od
hrvatskog SDP-a koji se kritiki distancirao od ovog perioda, sa bh. SDPom to nije sluaj. SDP BiH sebe definie kao multietniku organizaciju slobodnih, ravnopravnih i odgovornih lanova, i zalae se za BiH kao socijalnu, pravnu i sekularnu dravu (Markei, 2010: 135136). Stranka se zalae
za demokratiju ne samo u politikoj, ve i u ekonomskoj sferi, u skladu sa
naelima tzv. demokratskog socijalizma, istiui kao postulat oslobaanje
pojedinca od svih oblika podjarmljenosti i otuenja (Markei, 2010: 136).
SDP BiH je parlamentarna stranka od uvoenja viestranaja, i lanica
Socijalistike internacionale. Prvi predsednik stranke je bio prof. dr Nijaz
Durakovi (kasnije je napustio stranku i formirao SDU), a lidersku poziciju
je preuzeo i do danas sauvao prof. dr Zlatko Lagumdija. Bivi potpredsednik stranke eljko Komi je u dva navrata biran za lana Predsjednitva
BiH iz reda hrvatskog naroda, a na poslednjim izborima 2010. je osvojio rekordnih 60,61% glasova za hrvatskog lana Predsjednitva BiH. Ovaj izbor
je bio legalan, ali su mu predstavnici hrvatskih nacionalnih stranaka osporili
legitimitet budui da u glasakom telu SDP-a BiH dominiraju Bonjaci. Po
miljenju Mirjane Kasapovi, SDP BiH je akomodacijska stranka u odnosu
na meunarodnu zajednicu, koja uprkos tome ne moe da ispuni oekivanja stranog faktora imajui u vidu etniku neuravnoteenost svoga lanstva
i birakog tela (Kasapovi, 2005: 150).
Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD), je druga stranka po broju
glasova osvojenim na prolim izborima. Nastala je na temelju nezavisnog
poslanikog kluba pod vostvom Milorada Dodika, koji je delovao tokom
rata u Narodnoj skuptini Republike Srpske, i koji su inili srpski poslanici
partija levice iz Saziva skuptine BiH 1990. (Simovi, 2011: 352). Po zavretku rata oni formiraju stranku Nezavisnih socijaldemokrata, i odigrali su
prelomnu ulogu u ruenju SDS-ovog reima podravi Biljanu Plavi, tadanju predsednicu RS-a, u njenim odlukama (Simovi, 2011: 352). Stranka
je vremenom jaala i irila svoj uticaj i na ostale delove RS-a (najpre je bila
fokusirana na dolinu reke Vrbas), a poseban uspeh stranke je to je doivela
nekoliko fuzionisanja pridruila joj se Socijalno-liberalna stranka a potom
i odcepljeno krilo Socijalistike partije Republike Srpske koje je predvodio
Neboja Radmanovi formiravi Demokratsku socijalistiku partiju, i dolazi
do nastanka Saveza nezavisnih socijaldemokrata. Posle izbora 2006. SNSD
postaje najjaa srpska stranka u BiH, a kritiari taj uspeh pripisuju odstupanju stranke od izvornih naela socijaldemokratije. SNSD sebe definie kao
stranku mira, slobode, demokratije, socijalne pravde i zalae se za dravu
blagostanja, pozivajui se na socijaldemokratske tradicije u srpskom narodu
(Markei, 2010: 129130). Republika Srpska se percipira kao uslov egzistencijalnog opstanka srpskog naroda u BiH, a BiH se u istupima zvaninika
276
ove stranke percipira kao vetaka tvorevina. Iz tih razloga moe se ustvrditi da je, kao i u sluaju SDS-a, re o protivdravnoj stranci, ali ne i protivreimskoj, budui da podrava dejtonsko politiko ureenje (Kasapovi,
2005: 181). Opozicija u RS-u SNSD-u stalno spoitava netransparentno
troenje budeta na megalomanske projekte i neprofitabilne objekte, i na
zapostavljanje razvoja istonog dela Republike Srpske (Simovi, 2011: 353).
Prema jednom istraivanju Transparency Internationala, SNSD je percipirana kao najkorumpiranija stranka u BiH, ali to misli vie Bonjaka i Hrvata
nego Srba, dok je SDA kao najkorumpiranija stranka u Federaciji vie tako
ocenjena od strane Bonjaka, nego Hrvata i Srba (pr. Zuber, 2012: 98).
Stranka demokratske akcije (SDA) je trea stranka po broju osvojenih glasova na izborima 2010. Stranka svoje osnivanje vidi kao odgovor
na dotadanje sistematsko potiskivanje jugoslovenskih muslimana, i sebe
smatra kljunom u njihovoj politikoj emancipaciji (Markei, 2010: 163).
Istovremeno se zalae za odbranu interesa graana koji pripadaju tzv. muslimanskom kulturno-povijesnom krugu, a ujedno i za afirmaciju bosanskog identiteta kao zajednikog identiteta svih graana Bosne i Hercegovine
(Markei, 2010: 165). Iako se po nekim karakteristikama moe svrstati u
kleronacionalnu stranku (Simovi, 2011: 347), uspenom diplomatijom dr
Harisa Silajdia za vreme rata, gradila je imid stranke graanske orijentacije. Na treem kongresu 13. oktobra 2001, sebe je definisala kao narodnu
stranku desnog politikog centra, otvorenu za sve graane BiH, a u decembru 2004. primljena je u Asocijaciju evropskih narodnih stranaka u svojstvu posmatraa (Simovi, 2011: 171). U postdejtonskom periodu stranka
se radikalno zalagala za centralizaciju i jaanje nadlenosti drave nautrb
entiteta, ali je dolaskom Sulejmana Tihia na elo stranke posle smrti Alije
Izetbegovia ublaila svoju retoriku i zahteve kada je o ustavnim promenama re (Richter i Gavri, 2010: 33), to je izazvalo odreene potrese meu
lanstvom (Topi, 2007: 39). Participirala je faktiki u svakoj vladi, izuzev
perioda 20002002. Posle pobede SDP-a na prolim izborima pristupila je Platformi koju je SDP ponudio, ali su uskoro izbili na videlo sukobi u
tzv. crveno-zelenoj koaliciji iji se rasplet jo oekuje. U stranci se i dalje paljivo neguje kult linosti prvog predsednika stranke, rahmetli Alije
Izetbegovia, no ostaje i kontroverza oko naina na koji je prvi predsednik
potisnuo istaknute Bonjake iz redova stranke Abdia, Zulfikarpaia,
Silajdia, Mahmutehajia itd.
Srpska demokratska stranka (SDS), je etvrta stranka po broju osvojenih glasova na poslednjim optim izborima. Re je o politikoj stranci koja
pretenduje na status dravotvorne stranke kada je re o bosanskim Srbima,
odn. one politike snage koja je uspeno izborila da Srbi u BiH dobiju svoj
entitet. Jedan od glavnih ciljeva stranke po statutu je ostvarivanje politikih, ekonomskih, kulturnih, vjerskih, obrazovnih i drugih interesa srpskog
PARLAMENTARIZAM U BiH
277
naroda u Republici Srpskoj i ire (Markei, 2010: 100). U politikoj platformi se istie da je SDS formiran nakon to su formirane druge dve nacionalne stranke SDA i HDZ BiH, ime se eli ustvrditi da je osnivanje SDS-a
bila reakcija na ove pretnje no ovaj podatak nije taan imajui u vidu da
je, kada je o trima nacionalnim strankama re, najpre formirana SDA, pa
SDS, i na kraju HDZ BiH (Markei, 2010: 151152). U periodu od 1996. do
2010., SDS je i poziciona i opoziciona stranka, najee u koaliciji sa PDPom i Srpskom radikalnom strankom (Simovi, 2011: 348). No, evidentan je
njen pad popularnosti u RS-u u odnosu na SNSD. Svoju silaznu putanju
na politikoj sceni stranka uglavnom pripisuje, kako se navodi u politikoj
platformi, povratku neokomunizma 2006. (Markei, 2010: 154). Stranka je
98, iako je ostala najvea parlamentarna stranka u RS-u otila u opoziciju, a prvi direktan poraz od naroda je doivela na izborima 2006. (Zuber,
2012: 102). U ideolokom spektru SDS spada u narodnjake partije, jake
antikomunistike orijentacije, i ima ogromnu ratnu hipoteku budui da je
faktiki itav vrh stranke koji je bio na njenom elu za vreme rata zavrio
na hakoj optuenikoj klupi. Dragan avi, nekadanji predsednik stranke
i Republike Srpske je pokuao da popravi ovaj imid i da SDS pretvori u
modernu narodnjaku partiju, ali bez uspeha (Gavri i Richter, 35). ovi je
2008. napustio SDS i formirao Demokratsku partiju. Od 2006., predsednik
SDS-a je Mladen Bosi.
Savez za bolju budunost (SBB), predstavlja jedno od iznenaenja prethodnih izbora, prevashodno kada je o broju osvojenih glasova re. Iako formirana faktiki pred izbore, uspela je da pridobije veliki deo glasakog tela.
Ilustracije radi, u trci za bonjakog lana Predsjednitva BiH kao pobednik je izaao kandidat SDA Bakir Izetbegovi sa osvojenih 34,87% glasova, a odmah iza njega je bio Fahrudin Radoni ispred SBB-a, sa osvojenih
30,49% glasova. U javnosti se nastoji prikazati kao stranka koja okuplja uspene ljude i eksperte, i koja akcenat stavlja na ekonomska pitanja. Simbol
uspenosti stranake platforme je svakako njen predsednik, medijski magnat i biznismen Fahrudin Radoni. No ova tehnokratska vizija budunosti
BiH nije pak sama sebi svrha, imajui u vidu neke kontroverzne izjave lidera
stranke (npr. prilikom estih napada na nekadanju urednicu F TV Duku
Jurii, izmeu ostalog je izjavio da ona kao nebonjakinja ne bi trebala
da obavlja tu funkciju). Stranka u svojoj programskoj deklaraciji ne dovodi
u pitanje postojanje entiteta imajui u vidu sloenost bh. drave, ali se zalae i za jaanje dravnog nivoa vlasti u cilju evrointegracija kao i za veu
lokalnu samoupravu (Programska deklaracija, str. 4750). Kritiari je najee imenuju tajkunskom strankom koja je osnovana radi dalje i nesmetane akumulacije profita njenih osnivaa, a slini epiteti se pripisuju i NSRzB
brae Lijanovi, hercegovakih biznismena. Optimisti pak smatraju da,
zbog pragmatskog usmerenja ove stranke, ona moe doprineti smanjenju
278
meuetnikih tenzija. Posle raskola u koaliciji SDP BiH i SDA, SBB je postao deo vlasti na federalnom i dravnom nivou.
Hrvatska demokratska zajednica BiH (HDZ BiH), je partija desnog centra, formirana po ugledu na i pod patronatom HDZ-a Hrvatske. Pretenduje
da bude narodna-puka, demokranska i socijalna stranka, koja okuplja
sve slojeve hrvatskog naroda i drugih graana na naelima demokratije i
hrianske civilizacije (Markei, 2010: 78). Prilikom osnivanja stranke istaknuta je privrenost BiH kao domovini hrvatskog naroda, da bi u kasnijim
istupanjima poprimala i obeleja antidravne stranke. HDZ BiH se zalae
za radikalne ustavne promene koje bi obezbedile hrvatskom korpusu entitet
u kojem bi on bio veina (Simovi, 2011: 350). Stranka je prola kroz brojne unutarstranake, prevashodno personalne konflikte, iz kojih su nastajale
nove stranke NHI na elu sa Kreimirom Zubakom i HDZ 1990 na elu sa
Boom Ljubiem. Velika stranaka kriza je nastupila kada je visoki predstavnik 2000. smenio Antu Jelavia sa mesta predsednika stranke zbog krenja Dejtonskog sporazuma (Simovi, 2011: 350). Njega je nasledio Beria
olak, da bi potom predsednik stranke postao Dragan ovi. Poslednji
je bio optuen zbog korupcionakih afera, te je stranka izgubila potporu i
Biskupske konferencije BiH i sestrinske HDZ iz Hrvatske (Gavri/Richter,
35). Kritiari i analitiari iz reda hrvatskog korpusa HDZ-u BiH zameraju intelektualnu inferiornost za razliku od npr. SDA i SDS nije uspeo da okupi
vodee hrvatske intelektualce iz BiH, politiki avanturizam sa Hrvatskom
samoupravom i brojne korupcionake afere, npr. oko Hercegovake banke
(Lui, 2005: 83-84). Uprkos tome, i dalje je re o najjaoj hrvatskoj stranci
u BiH.
Stranka za Bosnu i Hercegovinu (SBiH), formirana je 1996., kao graanska i sekularna alternativa Stranci demokratske akcije, pod vostvom dr
Harisa Silajdia. Stranka nastupa sa izrazito probosanske pozicije, tvrdei
da se zalae za BiH kao dravu svih njenih graana, no re je o izrazito bonjakoj stranci, koja nije uspela da sebe prikae u javnosti na uverljiv nain
kao multietniku stranku (Gavri i Richter, 33). Zalae se za koncept jake
centralne vlasti uz regionalizaciju po prevashodno geografskim i ekonomskim kriterijumima, a najee koriena stranaka parola je 100% BiH.
Od svog osnivanja 1996. do izbora 2010. SBiH je stalno bila na vlasti, bilo
u koaliciji sa nacionalnim bilo sa multietnikim strankama (Simovi, 2011:
352). Period 20062010, kada je predsednik SBiH dr Silajdi bio bonjaki lan Predsednitva, bie upamen po politikom radikalizmu i stalnim
sukobima i tenzijama na liniji SarajevoBanja Luka. Na lokalnim izborima
2008. i optim izborima 2010. stranka je doivela debakal i po prvi put otila u opoziciju. Izborni uspeh lidera stranke na krhotinama aprilskog paketa, kako je navedeno u jednom komentaru u Dnevnom avazu (Markei,
2010: 178), nije mogao biti dugog veka. Na svetlo dana izale su razliite
PARLAMENTARIZAM U BiH
279
280
PARLAMENTARIZAM U BiH
281
5.
STRANAKE KOALICIJE NA
DRAVNOM I ENTITETSKIM NIVOIMA
282
politikih partija u BiH ove esto tera da fokus stavljaju na traenje koalicionih partnera a manje na drutveno i socijalno ukorenjavanje (ijakovi,
2007: 66). Predizborne koalicije esto dovode do meanja i presipanja
biraa a neke teraju i u apstinenciju (ijakovi, 2007: 66). Kao i u veini postkomunistikih zemalja, i u BiH ni jedna partija ne moe ostvariti apsolutnu veinu, to zahteva promenu paradigme vladanja i veu spremnost na
koalicije i kompromise (Dmii, 2006: 84), a to naravno zahteva i model
konsocijacijske demokratije primenjen u BiH. No, u uslovima fragmentisane stranake scene kakva postoji u BiH, takoe se deava da, usled borbe
za osvajanje glasova faktiki istog birakog tela, dolazi do sukoba inae politiki srodnih stranaka i one esto trae partnere izvan sopstvene politike
familije (Stojiljkovi, 2006: 60).
Predizborne koalicije u BiH su bile kratkog veka, odn. trajale su samo
od izbora do izbora. Na izborima 1996. su tako, kao oponenti etnikim
strankama, stranke graanske opcije formirale koaliciju Zdruena lista
ivjeemo zajedno, no ona je osvojila samo 14% mandata. Koalicija se
programski oslanjala na tradiciju ZAVNOBiH-a i ondanju paradigmu zajednitva komunistike provinijencije, dok je prema inostranstvu vei naglasak stavljala na koncept zapadne graanske demokratije (Kecmanovi,
2007: 179). Okosnicu koalicije inili su bivi komunisti i bivi reformisti,
pridruile su se manje hrvatske partije HSS Ive Komia i Republikanska
stranka Stjepana Kljujia, dok je, kada je o RS-u re, odaziv doao samo od
usamljenog dr ivanovia listi se nisu pridruili ni Radiievi socijalisti ni
Dodikovi nezavisni socijaldemokrati (Kecmanovi, 2007: 179). Na prevremenim izborima 1997. u RS-u je formirana koalicija Sloga oko predsednice
RS-a Biljane Plavi i kao oponent SDS-u, ali se tokom 2000. poela dezintegrisati, poto je Socijalistika partija RS napustila koaliciju. Na prostoru
Federacije BiH je pred izbore 1998. formirana predizborna koalicija pod
nazivom Koalicija za cjelovitu i demokratsku Bosnu i Hercegovinu, koja je
ostvarila dobar rezultat u dravnom parlamentu je osvojila 40% mandata,
a koju su inile SDA, SBiH, LP i GDS. No, i ova koalicija se raspala na narednim izborima, iako faktiki ni tri dana nakon isteka roka za registraciju u
OSCE-u, u javnosti nije bilo poznato da li se koalicija raspala ili ne (Peanin,
1999: par. 2). Koalicija je poivala na linim vezama izmeu Izetbegovia i
Siladjia, a do sukoba je uglavnom dolazilo na lokalnoj i kantonalnoj razini
vlasti. Takoe, postojao je i pritisak Izetbegovievih najbliih saradnika da
se koalicija razvrgne, a to se da tumaiti i kao dinastiki sukob za titulu
bonjakog lidera imajui u vidu loe zdravstveno stanje Alije Izetbegovia
(Peanin, 1999: par. 10). Kada je o hrvatskim strankama re, 1996. sa formiranjem nove stranke NHI dolazi do stvaranja predizborne koalicije NHI
HKDU, koja je formirana kao oponent HDZ-u BiH. Najznaajnija predizborna koalicija unutar hrvatskog korpusa, formirana 2006. kao oponent
PARLAMENTARIZAM U BiH
283
284
PARLAMENTARIZAM U BiH
285
286
6.
ZAKLJUAK
Politiki i stranaki pluralizam u BiH, kao to smo ve istakli, karakterie izrazita dominacija etnonacionalnog kao kljune politike teme, i faktiki
se svaki politiko-drutveni problem posmatra kroz etnonacionalnu matricu. Partijski sistem u BiH je, moe se rei, jasno etniki podeljen, i nijedna
partija nema zaista multietniko birako telo (Hornstein Tomi, 2009: 19).
U KAS-ovoj komparativnoj studiji se istie da se, za analizirani period, od
veih partija jedino SDP BiH, a od manjih jedino Narodna stranka radom za
boljitak razumeju kao nadnacionalne, no i kod njih postoji tendencija da
u regrutaciji i mobilizaciji, ipak dominira jedan od tri konstitutivna naroda
(Hornstein Tomi, 2009: 19). Iako veina nacionalnih stranaka, bar naelno i kako stoji u njihovim statutima, tei da okupi ne samo pripadnike/ce
vlastitog naroda ve i ostale graane (i graanke), akcenat je ipak na onom
prvom. Takoe treba istai da politiari u BiH esto koriste sintagme-floskule kao to su narodna volja, narodni predstavnici, interes naroda,
pri emu se moe misliti na celokupan narod graane i graanke BiH, ili
pak na pripadnike/ce odreene etnike grupe, i to se esto koristi u svrhe
politike manipulacije (ijakovi, 2007: 63).
Razvoj stranakog pluralizma je iao tako da su na prvim demokratskim
i na prvim posleratnim izborima dominirale tri nacionalne stranke SDA,
SDS i HDZ BiH, koje su imale ulogu i status nacionalnih i populistikih pokreta. U tom periodu su faktiki imale identine ciljeve jedan narod, jedna drava, jedna partija, a ova njihova programska bliskost je bila i uzrok
nemogunosti dogovora o zajednikoj budunosti BiH (Kecmanovi, 2007:
177). No, ubrzo dolazi i do vee pluralizacije, odn. segmentacije politikog
spektra kod sva tri konstitutivna naroda, i postepeno ove tri stranke gube
monopol na predstavljanje vlastitog naciona. Javljaju se razliita stranaka pregrupisanja, i razliiti oblici koaliranja od pukih matematikih do
PARLAMENTARIZAM U BiH
287
koalicija koje su teile da budu programske i platformske. No ni ove poslednje nisu bitnije uspele doprineti supstancijalnijoj demokratizaciji zemlje i
ponuditi novi politiki kvalitet, izuzev delimino u periodu od 2000. do
2002. za vreme tzv. Alijanse za demokratske promjene. Od stranaka tvz.
graanske opcije, SDP BiH se uspeo isprofilirati kao najznaajnija stranka.
Ostale stranke graanske opcije su ili male, patuljaste stranke, a neke od
njih svojevrsnim utrkivanjem u tzv. graanskom patriotizmu i nastupanjem
sa pozicije tapije na bosanstvo odbijaju birako telo. Takoe, od uspostavljanja viestranaja, nije se desila neka jasna profilacija politikih opcija i
ponuda, izraen je otklon izmeu stranake doktrine i prakse, esto konvertiranje stranaka iz jedne kvaziideologije u drugu, a to vodi u atrofiranje pluralizma (Arapovi, 2012: 108). Takoe, ini se gotovo nemoguim pozicionirati politike stranke u BiH po standardnim politikolokim kriterijumima
levo vs. desno, liberalno vs. konzervativno, libertarno vs. totalitarno, kao ni
jasno svrstavanje u liberalne, narodnjake, konzervativne, socijaldemokratske, socijalistike, zelene, komunistike itd. stranke (Arapovi, 2012: 108).
injenica da nominalno u BiH deluje 97 stranaka (Arapovi, 2012: 107),
govori o postojanju ekstremnog viestranakog sistema, to je inae i esta
karakteristika tzv. konsocijacijskih demokratija (Lajphart, 2003: 98). No, nedovoljna profilacija stranaka u BiH na spektru levo centar desno, onemoguava neutralizaciju etnonacionalnih konflikata (Linder, 1998: 97)185, kao
to je npr. bio sluaj u tzv. uspenim konsocijacijama.
Politikolozi/kinje i analitiari/ke stoga najee istiu da se BiH jo
uvek nalazi u pretpolitikom stanju, kao drutvo koje jo uvek nije politiki
i pravno ureeno kao politika zajednica i u kojem se demokratija, politiki
i drutveni pluralizam fingira kroz forme tribalistikih borbi, autoritarnost i
politiki monizam, narodnjaku mobilizaciju i uopte, populistiki mentalitet vulgusa (Zgodi, 2006: 57). A u sluaju da u pretpolitikim drutvima i postoje neki oblici partijskog pluralizma, na delu je nedefinisanost i
konfuzija partija i birakog tela, nestabilnost koalicija, a ni politika elita kao
ni samo birako telo ne razume osnove demokratske procese i procedure
(Zgodi, 2006: 58). Tome svakako doprinosi i tzv. mega-stranaki pluralizam, odn. postojanje velikog broja politikih stranaka to stvara konfuziju
kako u birakom telu, tako i kod same politike elite, ali i meunarodnih
aktera. Poslednji su i sami doprineli ovakvom stanju, s obzirom na to da su
ad hoc menjanjem izbornih pravila (uvoenjem kompenzacijskih mandata i vielanih izbornih jedinica koje su omoguile da u parlamente uu i
male stranke), eleli da oslabe pozicije SDA, SDS i HDZ BiH. Takoe treba
podvui i globalni postpolitiki trend u kojem ideoloka pozicioniranja levo
centar desno gube na znaaju zbog dominacije neoliberalne ideologije
185 Ovim se ne ele negirati neka pozitivna reenja koja Platforma sadri, kao to je npr.
ukidanje diskriminacije Ostalih (Markovi, 2012: 25).
288
PARLAMENTARIZAM U BiH
289
LITERATURA
Arapovi, Adis (2012). Izborni sistem Bosne i Hercegovine: Kritika analiza i
kompilacija izbornog zakonodavstva. Tuzla: Centri civilnih inicijativa;
Arnautovi, Suad (2009). Politiko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeu. Sarajevo: Promocult;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Zastupniki dom
Parlamentarne skuptine BiH. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.
ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_
bih_house.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Zastupniki dom
Parlamentarne skuptine BiH. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.
ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_
fedbih_house.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Narodna skuptina Republike Srpske. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.ba/
Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_rs_
nat_assembly.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Opi izbori 2002- konani rezultati Dostupno na: http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20
izbora%2096-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-400.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Opi izbori 2002-konani
rezultati. Izborna utrka: Narodna skuptina Republike Srpske. Dostupno na:
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/
Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-300.pdf;
Chandler, David (2000). Bosnia: Faking Democracy after Dayton. London &
Sterling, Virginia: Pluto Press;
urak, Nerzuk. (2005). Zatvoreno drutvo i njegovi prijatelji - kritika monistikih koncepata politikog pluralizma u BiH u: Dvornik, Sran i Horvat, Vedran
prir. Slaba drutva i nevolje s pluralizmom. Zagreb: Fondacija Heinrich Bll;
Dmii, Mile (2006). Neki elementi stanja izbornog sistema, izbornog zakonodavstva i izbornih koalicija u Bosni i Hercegovini u: Milojevi, Aleksa ur.
Zbornik radova: Izbori i izborne koalicije. Bijeljina: IDES;
Friedrich Ebert Stiftung (2006). Analiza rezultata opih izbora u Bosni i
Hercegovini. Sarajevo;
Goati, Vladimir (2001). Politike partije i izbori u demokratskom poretku.
Beograd: CeSID;
Hejvud, Endru (2004). Politika. Beograd: Clio;
Hornstein Tomi, Caroline (2009). Interetnische Beziehungen in
Sdosteuropa: Ein Bericht zur Lage in Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Kroatien,
Mazedonien und Serbien. Berlin: Fondacija Konrad Adenauer;
290
PARLAMENTARIZAM U BiH
291
Maja Sahadi
VETO MEHANIZAM U
PARLAMENTIMA NA DRAVNOJ
I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
295
UVOD
Sudjelovanje konstitutivnih naroda u radu parlamenata na dravnoj i entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini sastavni je i izuzetno znaajan element
heterogenog bosanskohercegovakog drutva. Svojstvenost i istodobno i
proturjenost ustavnog sustava Bosne i Hercegovine je mijeanje i sjedinjavanje teritorijalnih i konstitutivnih obiljeja. Upravo je proporcija konstitutivnih obiljeja kljuna u postupcima odluivanja u parlamentima u Bosni
i Hercegovini. To posebice dolazi do izraaja u Parlamentarnoj skuptini
Bosne i Hercegovine, gdje umjesto da bude sintetizirajui inilac, generira
i sokoli logiku poricanja teritorijalnog i na koncu, graanskog predstavljanja u Bosni i Hercegovini. Time postaje delikatan, i ponekad dolozan, faktor
koji usporava i/li onemoguuje postupak odluivanja. Posljedice zastoja u
parlamentarnom odluivanju, posebice kada se radi o dravnoj razini, izraene su i postat e izraenije u kontekstu ispunjavanja uvjeta za pristupanje
Europskoj uniji. U Bosni i Hercegovini e nakon eventualnog pristupanja
Europskoj uniji i dalje trebati osigurati zadovoljenje proporcija konstitutivnih obiljeja. Meutim, ovo zadovoljenje morat e biti uinkovitije i funkcionalnije definirano u odnosu na zadovoljenje proporcije europskih obiljeja.
Postavlja se pitanje da li e, u kojoj mjeri i kako biti mogue upokoriti ustavna rjeenja koja se odnose na veto mehanizme u postupcima odluivanja
u Bosni i Hercegovini. No, jasno je da e to morati biti u onoj mjeri u kojoj e
se pojednostaviti ustavno ustrojstvo, time i postupci odluivanja, da bi bili
spojivi sa ustrojstvom Europske unije.
296
2.
USTAVNO DEFINIRANJE
PARLAMENTARNOG ODLUIVANJA NA
DRAVNOJ I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
2.1.
Struktura parlamenata u ustavnom sustavu Bosne i Hercegovine odgovara ustavnom ustrojstvu u Bosni i Hercegovini. Sukladno tomu, u strukturi
parlamenata u Bosni i Hercegovini na dravnoj i entitetskoj razini postoje
kako dvodomni ili bikameralni (dravna razina i razina Federacije Bosne i
Hercegovine) tako i jednodomni ili unikameralni (razina Republike Srpske,
razina kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine te Brko distrikt Bosne i
Hercegovine) oblik parlamenta.
Dvodomni parlamenti uobiajeno se uspostavljaju u dravama s federalnim ustrojstvom gdje je cilj da se predstave interesi graana te posebni
interesi, primjerice teritorijalni, regionalni, etniki, manjinski i sl. Sukladno
tomu, donji dom je uvijek predstavnitvo graana dok gornji dom najee
ima ulogu predstavljanja federalnih jedinica. Primjerice, Pobri (2000) navodi da se postojanje bikameralizma, opravdava i tvrdnjom da se u donjem
domu koji proizlazi iz opeg prava glasa, glasuje iskljuivo na temelju stranakih opredjeljenja, zbog ega je vano sasluati miljenje i drugog doma
u kojem se, s obzirom na njegov nain uspostavljanja i sastav raspravlja i odluuje meritornije i bez stranakih uputa i presija. Smatra se da gornji dom,
kao kontrolirajui i revizijski dom zastupa i ope interese politike zajednice
(drave), a ne samo regionalne ili sline interese, mada svrha njegovog postojanja upravo moe i biti zastupanje ovih interesa, posebice u federalno
ureenim dravama (236). U Republici Austriji, Kraljevini Belgiji i Saveznoj
Republici Njemakoj, dvodomnost parlamenata je povezana s federalnim
ustrojstvom. Meutim, to ne mora uvijek biti pravilo to je i vidljivo iz daljnjih obrazloenja poloaja Gornjeg doma u Parlamentarnoj skuptini Bosne
i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. S druge strane,
jednodomni parlamenti su uobiajeno prisutni u unitarnim i homogenim
dravama, jer se smatra da je gornji dom nepotreban. Takoer, nije neuobiajeno da federalne jedinice unutar drave imaju jednodomne parlamente.
To je sluaj s, primjerice, Kanadom, Ujedinjenim Kraljevstvom i australijskim Commonwealthom. Ovdje bi se mogao podvesti i primjer kantona u
Federaciji Bosne i Hercegovine.
PARLAMENTARIZAM U BiH
297
298
PARLAMENTARIZAM U BiH
299
300
2.2.
U najopenitijem smislu, temeljna nadlenost parlamenta je zakonodavna funkcija koja podrazumijeva usvajanje, neusvajanje, izmjenu i dopunu ustava, zakona i drugih opih pravnih akata, usvajanje prorauna, ratificiranje meunarodnih dokumenata itd. Vrlo bitna funkcija parlamenta je i
ona kontrolnog karaktera koja podrazumijeva kontrolu rada izvrnih organa
vlasti utjecanjem prvenstveno na kontroliranje javne potronje, a zatim i putem interpelacije i poslanikog pitanja. Nadlenost izbora nositelja izvrnih
organa vlasti, te sudaca kao i nadlenost suenja nositeljima izvrnih organa
vlasti jo su neke od nadlenosti koje se dodjeljuju zakonodavnim organima
vlasti dok se u nadlenost moe propisati i raspisivanje referenduma. Prve
dvije funkcije su ujedno i najvanije, te se uobiajeno propisuju u nadlenost
parlamenta. Ostale e u veem obimu, u odnosu na prethodne dvije, ovisiti
od oblika dravne vlasti, posebice kada se radi o izboru nositelja izvrnih organa vlasti, te ustavnog ustrojstva i ustavnih rjeenja u pojedinim dravama.
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine ima uobiajene nadlenosti parlamenta. Sukladno lanku IV 4 Ustava Bosne i Hercegovine,
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nadlena je za: donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva Bosne
i Hercegovine ili za vrenje funkcija Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine prema Ustavu Bosne i Hercegovine; odluivanje o izvorima i
iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za meunarodne
obveze Bosne i Hercegovine; odobravanje prorauna za institucije Bosne i
Hercegovine; odluivanje o suglasnosti za ratifikaciju ugovora; i ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dunosti, ili koja su joj dodijeljena
zajednikim sporazumom entiteta. Odredbe o zakonodavnoj nadlenosti
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine u Ustavu Bosne i Hercegovine
dosta su turo navedene, iako podrazumijevaju najee koritene funkcije
Skuptine, te se poblie utvruju poslovnicima oba doma Parlamentarne
skuptine. Problem koji vide Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) u pogledu zakonodavne nadlenosti Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine
odnosi se na neuobiajenost da predstavniko tijelo, prema izriito navedenoj ustavnoj odredbi, usvaja zakone radi izvravanja odluka najvieg organa izvrne vlasti. U gotovo svim sustavima, ef drave izravno ili neizravno
ima, i u velikom broju sluajeva ostvaruje, zakonodavnu inicijativu i utjee
na program i sadrinu rada parlamenta. Ipak, parlament nije obvezan da
PARLAMENTARIZAM U BiH
301
donosi zakone, ukoliko sam tako ne odlui, da bi provodio odluke efa drave (41). Ustav Bosne i Hercegovine propisuje i da Parlamentarna skuptina moe mijenjati i dopunjavati Ustav odlukom koja ukljuuje dvotreinsku
veinu prisutnih i koji su glasovali u Predstavnikom domu. Odluivanjem
o usvajanju prorauna, izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne
i Hercegovine i ispunjavanje meunarodnih obveza Parlamentarna skuptina je u mogunosti da odreuje dinamiku rada institucija na dravnoj
razini u Bosni i Hercegovini i ispunjavanja njihovih ciljeva i obveza. Valja
napomenuti i da osim navedenih, zakonodavne, proraunske i nadlenosti
voenja vanjske politike, Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine vri
i nadzornu funkciju koja se ispunjava imenovanjem predsjedatelja i lanova Vijea ministara Bosne i Hercegovine, podnoenjem godinjih izvjea
itd., a moe izglasati i nepovjerenje Vijeu ministara Bosne i Hercegovine.
Iako Predsjednitvo vodi vanjsku politiku Bosne i Hercegovine, ipak bez
suglasnosti Parlamentarne skuptine ne moe ratificirati meunarodne dokumente, ime ovom nadlenou Skuptina djeluje i na vanjsku politiku
Bosne i Hercegovine. Od ostalih nadlenosti Parlamentarna skuptina je u
mogunosti da sukladno lanku III 5 Ustava Bosne i Hercegovine preuzme
nadlenosti u onim stvarima u kojima se o tome postigne suglasnost entiteta; stvarima koje su predviene aneksima 58 Opeg okvirnog sporazuma
za mir u Bosni i Hercegovini; ili koje su neophodne za ouvanje suvereniteta,
teritorijalnog integriteta, politike neovisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, a sukladno podjeli nadlenosti izmeu institucija u
Bosni i Hercegovini.
Nadlenosti Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, sukladno lanku IV A 7 20) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, ukljuuju: izbor predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine; podnoenje prijedloga Ustavnome sudu o odluivanju o smjeni predsjednika ili potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine; potvrivanje lanova Vlade
Federacije; donoenje zakona o obnaanju dunosti u vlasti Federacije;
davanje ovlasti kantonima da zakljuuju meunarodne dokumente uz suglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine; odobravanje meunarodnih dokumenata uz suglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine; usvajanje prorauna Federacije i zakona kojima se razrezuje
porez ili na drugi nain osigurava potrebno financiranje; i obnaanje drugih
dodijeljenih dunosti. Iz navedenoga je vidljivo da Parlament Federacije ima
izbornu, nadzornu, zakonodavnu, nadlenost ratificiranja meunarodnih
dokumenata i proraunsku nadlenost. Osim toga, Parlament Federacije
Bosne i Hercegovine ostvaruje i neke od ostalih nadlenosti poput davanja
amnestije, kao i druge nadlenosti utvrene pozitivnim pravnim aktima.
Nadlenosti Narodne skuptine Republike Srpske sukladno odredbama lanka 70. Ustava Republike Srpske ine: odluivanje o promjeni Ustava
302
Republike Srpske; donoenje zakona, drugih propisa i opih akata; donoenje plana razvoja, prostornog plana, prorauna i zavrnog rauna; utvrivanje teritorijalne organizacije Republike Srpske; raspisivanje referenduma
u Republici Srpskoj; raspisivanje republikog javnog zajma i odluivanje o
zaduenju Republike Srpske; raspisivanje izbora za narodne poslanike i za
predsjednika Republike Srpske; izbor, imenovanje i razrjeavanje funkcionera, sukladno Ustavu Republike Srpske i zakonu; vrenje kontrole rada Vlade
Republike Srpske i drugih organa koji su joj odgovorni, sukladno Ustavu
Republike Srpske i zakonu; davanje amnestije; izbor delegata iz Republike
Srpske u Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine; ratificiranje meunarodnih dokumenata uz pristanak Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine; proglaavanje izvanrednog stanja u Republici Srpskoj;
obavljanje i drugih poslova, sukladno Ustavu Republike Srpske i zakonu.
Iz navedenih, Ustavom Republike Srpske utvrenih nadlenosti, vidljivo
je da Narodna skuptina ima uobiajene nadlenosti, koje su dodue neto ire postavljene u odnosu na nadlenosti Parlamenta Federacije Bosne
i Hercegovine, uz navoenje ostalih nadlenosti poput davanja amnestije,
raspisivanja referenduma, proglaavanja izvanrednog stanja.
U kontekstu nadlenosti i funkcija parlamenata na dravnoj i entitetskoj
razini u Bosni i Hercegovini vidljivo je da su u sva tri parlamenta prisutne
zakonodavna funkcija, kontrolna funkcija, izborna funkcija, dok su neke od
ostalih funkcija propisane na entitetskoj razini
3.
PARLAMENTARNO ODLUIVANJE NA
DRAVNOJ I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
3.1.
PARLAMENTARIZAM U BiH
303
304
uvjetom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine ili vie zastupnika, odnosno delegata iz svakog entiteta.
Odluivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda primjenjuje se u Domu naroda Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine kada veina delegata iz reda bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda, koji su prisutni i glasuju, smatra da se
radi o pitanju koje je tetno po vitalni interes konstitutivnog naroda iji su delegati istakli prigovor vitalnog nacionalnog interesa.
U toj situaciji, predloena odluka e biti odbijena u Domu naroda. Meutim, ukoliko postoji protivljenje veine delegata iz reda
bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda, predsjedavajui Doma
naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine e sazvati
zajedniko povjerenstvo koje se sastoji od tri delegata, po jednog
iz reda svakog konstitutivnog naroda, u cilju razrjeenja tog pitanja. Ukoliko povjerenstvo ne uspije razrijeiti pitanje u roku od pet
dana, predmet e se uputiti Ustavnome sudu Bosne i Hercegovine,
iji je zadatak da preispita da li postoje nepravilnosti u postupku.
PARLAMENTARIZAM U BiH
305
neusvajanje prorauna kada je predsjednik Federacije duan da raspusti oba doma Parlamenta Federacije prema sili Ustava Federacije Bosne i
Hercegovine.
Za razliku od Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine kvorum u
Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ini veina delegata Doma naroda. U Zastupnikom domu Parlamenta Federacije kvorum ini veina zastupnika, osim ukoliko za odluivanje o odreenim pitanjima nije drugaije utvreno Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine
i Poslovnikom Zastupnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i
Hercegovine. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine uope ne propisuje kvorum za odluivanje, odnosno utvruje se u Poslovniku Zastupnikog doma.
Primjenjuju se dva oblika odluivanja:
- Odluivanje veinom glasova Ustavom Federacije Bosne i
Hercegovine i poslovnicima oba doma propisano je da se odluivanje vri veinom glasova ukupnog broja lanova u svakom od domova, osim ukoliko Ustavom Federacije ili poslovnikom odnosnog
doma nije drugaije propisano.
- Odluivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda
Postupak odluivanja koji se odnosi na isticanje povrede vitalnog
interesa provodi se, u prvom sluaju, ukoliko vie od jednog, predsjedatelja i potpredsjedatelja Doma naroda smatra da propis spada
u pitanje vitalnog nacionalnog interesa te se kao takav uvrtava u
dnevni red Doma naroda. Tada se postupak utvrivanja postojanja
vitalnog interesa i usuglaavanja odvija i okonava u Parlamentu
Federacije Bosne i Hercegovine. Predsjedatelj i potpredsjedatelji moraju donijeti odluku u roku od sedam dana. Ukoliko veina svakog
kluba koji ima delegate u Domu naroda glasuje za propis, smatrat e
se da je usvojen. Ukoliko se postigne suglasnost o amandmanima,
propis se ponovno podnosi Zastupnikom domu na odobravanje.
Meutim, ukoliko suglasnost nije mogua u Domu naroda, odnosno ukoliko se na prijedlog amandmana ne dobije suglasnost, uspostavlja se zajedniko povjerenstvo od predstavnika Zastupnikog
doma i Doma naroda i to na paritetnoj osnovi, a odluke se tada donose konsenzusom. Zajedniko povjerenstvo usuglaava tekst propisa. Ukoliko se postigne suglasnost, propis se smatra usvojenim,
ukoliko se suglasnost ne postigne, zakon nee biti usvojen nego e se
vratiti predlagau na novi postupak, s tim da predlaga ne moe ponovno predloiti isti tekst propisa. U drugom sluaju, postupak odluivanja koji se odnosi na isticanje povrede vitalnog interesa konstitutivnog naroda pokree se ukoliko samo jedan, predsjedatelj ili
potpredsjedatelj smatra da propis spada u pitanja vitalnog interesa.
Dvotreinska veina odgovarajueg kluba naroda moe proglasiti
306
da je rije o pitanju vitalnog interesa. U ovom sluaju pitanje u konanici razrjeava Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine. Tako
e u situaciji kada dvije treine jednog od klubova konstitutivnog naroda u Domu naroda odlue da se propisom naruava vitalni interes
konstitutivnog naroda, propis razmatrati Dom naroda. Ukoliko veina u Domu naroda glasuje za propis, on e biti usvojen. Ukoliko se
Dom naroda usuglasi o amandmanima, propis se ponovno dostavlja
Zastupnikom domu na odobravanje. Meutim, ukoliko prethodno
navedeno Zajedniko povjerenstvo ne postigne suglasnost, pitanje
se prosljeuje Ustavnome sudu Federacije Bosne i Hercegovine da
utvrdi da li se predmetni propis odnosi na vitalni interes. Pritom e
Vijee za zatitu vitalnog interesa pri Ustavnome sudu Federacije
Bosne i Hercegovine odluivati o prihvatljivosti dvotreinskom veinom u roku od sedam dana, a u roku od jednog mjeseca odluit
e o meritumu za one predmete koji se smatraju prihvatljivima. U
situaciji da postupak pokrene dvotreinska veina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dva suca da bi Ustavni sud Federacije
odluio da se radi o vitalnom interesu. Ukoliko Ustavni sud donese
odluku da se radi o povredi vitalnog interesa, propis e se smatrati neusvojenim i vratit e se predlagau da pokrene novi postupak,
ali on tada nee moi ponovno dostaviti isti tekst propisa. Ukoliko
Ustavni sud donese odluku da se predmetni propis ne odnosi na
vitalni interes, smatra se da je usvojen, odnosno da e biti usvojen
prostom veinom.
PARLAMENTARIZAM U BiH
307
308
4.
PARLAMENTARIZAM U BiH
309
310
PARLAMENTARIZAM U BiH
311
samo postupak s obzirom na to da ju Ustavni sud Bosne i Hercegovine koristi samo kao poetni test za ispitivanje dopustivosti zahtjeva, te je stanovita da Ustavni sud mora analizirati i meritum samog predmeta (578579).
Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) stanovita su da uloga Ustavnoga suda
Bosne i Hercegovine treba da bude meritorno kontroliranje postupka zatite
vitalnog interesa konstitutivnog naroda, to je pretpostavka za dopustivost
samog predmeta. U svezi s tim, uloga Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine
trebala bi da se sastoji u tome da svojom meritornom odlukom doprinese
deblokiranju rada Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, koja nije
u stanju da prevazie problem. U isto vrijeme, to znai da Ustavni sud preventivno djeluje na ustavnost akata koji su u parlamentarnom postupku u
smislu eliminiranja destruktivnosti po vitalni interes jednog ili vie konstitutivnih naroda (48). Meutim, arevi (2010) navodi da bi ustavne odredbe morale znaiti da uloga Ustavnoga suda ne izlazi izvan kontrole postupka koji je proveden povodom zatite vitalnog interesa, eventualno, kontrole
zakonodavnog postupka. U tom smislu, navodei Odluku Ustavnoga suda
Bosne i Hercegovine U 8/04187 smatra i da Ustavni sud ne primjenjuje pravilo da doslovni tekst Aneksa IV predstavlja vanjsku granicu tumaenja, nego
se (kazuistiki) uputa u iznalaenje pojmovnog okvira na temelju kojeg bi
mogao ustanoviti da li je u konkretnom sluaju doista uslijedila povreda
jednog stvarnog podruja koje se moe podvesti pod pojam nacionalnog
interesa. Na koncu zakljuuje da se Ustavni sud ne ograniava na provjeru
proceduralnih pitanja, nego ulazi u nesigurno podruje definiranja vitalnog
interesa iz entitetskih ustava, dijelom pomou presuda koje pojmovno-tematski indiciraju predmetni spor (388389). U entitetskim ustavima ne postoji dilema o ovom pitanju, s obzirom na to da ustavni tekstovi jasno propisuju da e Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odnosno Ustavni
sud Republike Srpske odluiti o meritumu. S obzirom na navedeno, opi
zastupljeni stav je da Ustavni sud Bosne i Hercegovine, koji prema Ustavu
Bosne i Hercegovine titi Ustav, mora da bude instanca koja e apsolvirati
zastoj u radu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. To je mogue
jedino onda kada Ustavni sud Bosne i Hercegovine donosi odluku o meritumu o postojanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda ija je pobuda da
prui krajnji i odreen odgovor o postojanju tetnosti po vitalni interes.
S obzirom na nepreciznu terminologiju u ustavima i poslovnicima parlamenata na entitetskoj razini, postavlja se pitanje na koje se pravne akte
moe isticati prigovor vitalnog nacionalnog interesa. Razlog tomu je to se
na razliitim mjestima propisuje da se radi o zakonu, drugom propisu ili
aktu odnosno samo zakonu. Pretpostavka je da se moe raditi o bilo kojem
aktu. Na dravnoj razini terminologija je neto preciznija s obzirom na to
187 Vidjeti: Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine U
8/04.
312
5.
PARLAMENTARIZAM U BiH
313
314
eventualnost blokiranja usvajanja odluke uporabom mehanizma zatite vitalnog interesa konstitutivnog naroda.
6.
315
PARLAMENTARIZAM U BiH
Pokreta
Klub
Bonjaka
Klub Hrvata
Klub Srba
UKUPNO
Broj
akata
Usuglaeno
na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Povuene
odluke o
pokretanju
zatite
vitalnog
nacionalnog
interesa
n/a
2
0
5
0
0
0
2
0
5
n/a
n/a
n/a
Vraeno
predlagau
na ponovni
postupak
n/a
n/a
n/a
n/a
Izvori: Dopis broj 03/09 Tajnitva/Zajednike slube Informacijskodokumentacijskog sektora i Trnka, Kasim, Zvonko Miljko, Miodrag Simovi et al.
(2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, stanje, komparativna rjeenja, prijedlozi. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer.
316
317
PARLAMENTARIZAM U BiH
Broj
akata
Usuglaeno na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Klub
Bonjaka
n/a
n/a
n/a
Klub Hrvata
n/a
n/a
n/a
Klub
Bonjaka i
Hrvata
n/a
n/a
n/a
Klub Srba
UKUPNO
11
n/a
n/a
n/a
Pokreta
318
Broj
akata
Usuglaeno
na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Klub Bonjaka
65
48
Klub Hrvata
Klub Bonjaka i
Hrvata
10
Klub Srba
Predsjedatelj i
potpredsjedatelj
iz reda
hrvatskoga
naroda
15
Dva
potpredsjedatelja
iz reda
hrvatskoga i
srpskog naroda
103
24
55
15
Pokreta
UKUPNO
PARLAMENTARIZAM U BiH
7.
319
ZAKLJUAK
Vidljivo je da u postupcima odluivanja u parlamentima postoje prekluzivna prava konstitutivnih naroda kao obiljeje njihovog singulariteta,
s naglaskom na odreena naela sukladno kojima multietniko drutvo u
Bosni i Hercegovini uope dejstvuje. Zbog toga i postoji vea eventualnost
da e odreena odluka jae utjecati na uinkovitost parlamenta na dravnoj
ili entitetskoj razini bez razlike da li se radi o tzv. entitetskom glasovanju ili
postupku za zatitu vitalnog interesa konstitutivnog naroda. Uzajamni odnosi koji nastaju u odluivanju u parlamentima razumiju se kao posljedica
naprijed navedenog singulariteta, makar on znaio sofistikaciju postupka
parlamentarnog odluivanja kada je, primjerice, u pitanju tzv. entitetsko glasovanje. Meutim, uinkovito sudjelovanje konstitutivnih naroda ne smije
deklasirati djelotvorni rad parlamen(a)ta jer tada konstitutivnost u smislu
zagovaranja kolektivnih prava predstavlja zlonamjeran faktor in favorem
onemoguavanja i spreavanja donoenja odluka u predstavnikom tijelu
u kojem su predstavljeni ili bi barem trebali biti predstavljeni svi graani
ponaosob. U postupku odluivanja interesi graana ne smiju biti zanemareni. Meutim, u trenutanom smjeru djelovanja, posebice parlamenta na
dravnoj razini u Bosni i Hercegovini, demokratinost postupka odluivanja u svom abnormitetu podrazumijeva ometanje i u konanici spreavanje
djelotvornosti postupka odluivanja. Valja zakljuiti da je mehanizam zatite vitalnog nacionalnog interesa na dravnoj i entitetskoj razini sasvim legitimno sredstvo osujeivanja nadmonosti i prevalentnog utjecaja jednog
konstitutivnog naroda. To stoga jer se njime elii zatita kolektiviteta i njegovih prava nautrb propisanog teritorijalnog i na koncu graanskog faktora. Kada je u pitanju drugi oblik veto mehanizma, tzv. entitetsko glasovanje,
sagledavi aspekte njegove, ponekad i kapriciozne, primjene, vidljivo je da
podriva uobiajenost graanskog predstavljanja fabriciranjem tumaenja
ustavnih odredbi koje se odnose na njegovu primjenu.
320
LITERATURA
Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i
Hercegovine br. 25/09;
Dopis broj 02/2-1013/12 generalnog tajnika Narodne skuptine Republike
Srpske;
Dopis broj 02/c-02-770/12 tajnika Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne
i Hercegovine;
Dopis broj 03/09 Tajnitva/Zajednike slube Informacijsko-dokumentacijskog
sektora;
Pobri, Nurko (2000). Ustavno pravo. Mostar: Slovo;
Poslovnik Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene
novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 27/03 i 21/09;
Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06 i 41/06;
Poslovnik Narodne skuptine Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike
Srpske br. 31/11;
Poslovnik Zastupnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 69/07 i 02/08;
Poslovnik Zastupnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06, 91/07, 87/09
i 28/12;
arevi, Edin (2009). Dejtonski ustav: karakteristike i karakteristini problemi. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
arevi, Edin (2010). Ustav iz nude, Konsolidacija ustavnog prava Bosne i
Hercegovine. Sarajevo: Rabic;
Steiner, Christian i Nedim Ademovi (2010). Ustav Bosne i Hercegovine, komentar. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
Trnka, Kasim (2006). Ustavno pravo. Sarajevo;
Trnka, Kasim, Zvonko Miljko, Miodrag Simovi et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, stanje, komparativna rjeenja, prijedlozi. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
Ustav Bosne i Hercegovine u: Opi okvirni sporazum za mir u Bosni i
Hercegovini, UN Doc. A/50/790 (1995) i S/1995/999 (1995) od 30. listopada 1995.
godine;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i
Hercegovine br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/94, 20/04, 33/04, 72/05,
71/05;
Ustav Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike Srpske br. 3/92, 6/92,
8/92, 15/92, 19/92, 150/02, 22/05, 48/11.
Goran Markovi
KRIZA PARLAMENATRIZMA U
BOSNI I HERCEGOVINI
324
1.
UVOD
O parlamentarizmu u Bosni i Hercegovini govorimo u smislu preovladavanja ili postojanja elemenata parlamentarnog sistema vlasti. Kako Bosna i
Hercegovina ima sloen ustavnopravni i politiki sistem, mogue je da na
nivou drave i entiteta postoje razliiti sistemi dravne vlasti. To i jeste sluaj, poto drava ima polupredsjedniki sistem vlasti, kao i jedan od entiteta
(Republika Srpska), dok drugi entitet (Federacija Bosne i Hercegovine) ima
parlamentarni sistem vlasti. Kako i polupredsjedniki sistem vlasti sadri
znaajne elemente parlamentarnog sistema, moe se govoriti o parlamentarizmu u Bosni i Hercegovini, u smislu postojanja ili dominacije obiljeja
parlamentarnog sistema vlasti.
Parlamentarizam poiva na nekoliko temeljnih principa: 1) parlament,
kao organ zakonodavne vlasti, izabran je neposredno od strane naroda, to
znai da treba biti politiki, ideoloki i socijalno heterogen; 2) ustavom je
proklamovano naelo podjele vlasti, koje u praksi treba da znai odsustvo
trajne prevage zakonodavne ili izvrne vlasti; 3) postoje sredstva uzajamnog
uticaja zakonodavne i izvrne vlasti, koja treba da obezbijede ravnoteu izmeu njih; 4) legislativa i egzekutiva imaju odvojene funkcije, ali njihova podjela nije kruta, tako da postoji saradnja dviju grana dravne vlasti.
Kriza parlamentarizma (Jovii 2006: 657665) postoji ukoliko ovi principi nisu adekvatno pravno ureeni ili se ne ostvaruju u politikom ivotu.
Njeni elementi bi bili: 1) trajna potpredstavljenost ili odsustvo predstavljenosti itavih drutvenih ili relevantnih politikih grupa; 2) trajna prevaga
izvrne vlasti nad zakonodavnom; 3) odsustvo uticaja jedne grane dravne
vlasti na drugu uprkos formalnopravnim mogunostima, ili mali politiki
znaaj tog uticaja; 4) funkcionisanje zakonodavne i izvrne vlasti na principu partitokratije; 5) mogunost vaninstitucionalnih inilaca da u procesu
odluivanja igraju znaajniju ulogu od lanova zakonodavnog tijela i biraa
kao formalnih nosilaca suverene vlasti; 6) svoenje zakonodavne funkcije
parlamenta na formalnost; 7) smanjivanje transparentnosti rada.
Drugim rijeima, kriza parlamentarizma ogleda se u nemogunosti politikih inilaca koji su zainteresovani za njegovo funkcionisanje da to trajno
obezbijede. Odnos politikih snaga ili drutveno-politika situacija mogu
biti inioci koji onemoguavaju ili oteavaju ostvarivanje nekog od principa
parlamentarizma. O krizi parlamentarizma moe se govoriti ako trajno ili
u duem vremenskom periodu ne moe da se ostvari veina ovih principa. Ovaj kriterij, istina, nije egzaktan, jer se ne moe precizno utvrditi koliki
treba da bude taj vremenski period, odnosno u kojoj mjeri treba da postoje
problemi u ostvarivanju principa parlamentarizma da bi se moglo govoriti o
njegovoj krizi.
PARLAMENTARIZAM U BiH
2.
325
PREDSTAVNIKI KARAKTER
PARLAMENTA I VLADE
326
Bosna i Hercegovina se kontinuirano suoava s problemom potpredstavljenosti ena u parlamentu. Nakon izbora 2010. godine, meu poslanicima u Predstavnikom domu ima 78,6% mukaraca (33 poslanika) i 21,4%
ena, odnosno devet poslanica (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, O Predstavnikom domu, 16.4.2012,https://
w w w.parlament.ba /sadr z aj/domovi/predstavnicki_ dom/default.
aspx?id=20420&langTag=bs-BA&pril=b). U mandatnom periodu 2006
2010. bilo je devet ena poslanica (Internet prezentacija Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine, Poslanici, 16. 4. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/poslanici/p/Archive.aspx?langTag=bs-BA&template_
id=6&pril=b&m=1). U periodu 20022006. 11 ena (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, Lista poslanika, 16.
4. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/arhiva_saziva/default.
aspx?id=18684&langTag=bs-BA&pril=b), u mandatnom periodu 2000
2002. samo dvije (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne
i Hercegovine, 16. 4. 2012, lanovi Predstavnikog doma PSBiH 20002002. na dan konstituiranja, https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/
arhiva_saziva/default.aspx?id=18686&langTag=bs-BA&pril=b), u mandatnom periodu 19982000. 11, a u mandatnom periodu 19961998. godina
samo jedna ena.
Iz statistikih podataka se moe izvesti nekoliko zakljuaka. Prvo, postoji velika neujednaenost u pogledu predstavljenosti ena u Predstavnikom
domu u pojedinim sazivima. Razlika u pogledu njihove predstavljenosti je,
od jednog do drugog mandata, bila i pet puta. Drugo, izborno zakonodavstvo samo po sebi ne moe garantovati veu predstavljenost ena u parlamentu, iako se ini da postoji tendencija poveanja te predstavljenosti nakon
to je Izborni zakon obavezao politike subjekte da na svojim listama imaju
odreen procenat ena. Iako je i u periodu prije donoenja Izbornog zakona
bilo sluajeva da u Predstavnikom domu ima vie ena (kao, na primjer, u
sazivu 19982000. godina), ta tendencija se ustalila nakon 2002. godine.
Tree, predstavljenost ena u parlamentu zavisi od njihove opte drutvene
i politike uloge, kao i od njihove uloge u politikim strankama. ene koje
su visoko pozicionirane u hijerarhiji politikih stranaka, mogu raunati na
poslaniki mandat. to je vie ena u vrhovima politikih stranaka, vei su
izgledi da budu zastupljene u parlamentu.188
188 ene su predstavljenije u parlamentima samo nekih razvijenih predstavnikih demokratija. U Bundestagu ih je, prema podacima iz 2002. godine, bilo skoro treina od ukupnog
broja poslanika (Saalfeld 2005: 219). Donekle je drugaije u britanskom Domu komuna, u
kome je nakon izbora odranih 1997. godine bilo 18% ena (Mitchell 2005: 172). U SAD-u,
ene su 2000. godine inile svega 23% lanova zakonodavnih tijela federalnih jedinica i manje od 14% lanova Kongresa SAD (Bowler/Donovan/van Heerde 2005: 195). U paniji ih je
2003. godine bilo 28,3%, a u Zapadnoj Evropi u cjelini 26% (Hopkin 2005: 388).
PARLAMENTARIZAM U BiH
327
3.
ZAKONODAVNA FUNKCIJA
PARLAMENTARNE SKUPTINE
328
49 ili 38% predloio je Savjet ministara. Od ukupnog broja zakonskih prijedloga poteklih od Savjeta ministara, nije prihvaeno 28%. Ovaj procenat
nikako ne znai da je sudbina zakonskih prijedloga Savjeta ministara neizvjesna, iako je vii nego u najznaajnijim parlamentarnim demokratijama.191
Ovoliki procenat odbijenih zakona moe se objasniti dvjema injenicama.
Jedna je da Savjet ministara uvijek predstavlja veliku koaliciju najvanijih
nacionalnih stranaka, to znai da koaliciona vlada nema jasan programski
karakter, pogotovo kad se radi o ustavnim pitanjima i politikim pitanjima
u uem smislu. Drugo, poslanici u nekoliko navrata nisu prihvatili zakonske
prijedloge Savjeta ministara koji su se odnosili na pravosudni sistem Bosne
i Hercegovine, to je jedno od najspornijih pitanja o kome nema konsenzusa
politikih elita. Da ovaj mandatni period ne predstavlja izuzetak, potvruju i podaci za mandatni period 20022006. godina, kada je Parlamentarna
skuptina usvojila 229 zakona, od kojih je 176 ili 77% predloio Savjet
ministara.
Uloga opozicije u zakonodavnom postupku je minorna. Od ukupno 104
zakonska prijedloga potekla od poslanika i delegata u Parlamentarnoj skuptini u periodu 20062010. godina,192 69 ili 66% podnijeli su poslanici i delegati iz reda parlamentarne veine. Prihvaena su 34 zakonska prijedloga, od
kojih su samo tri ili 9% potekla od opozicionih poslanika (ovom broju treba
dodati dva zakonska prijedloga u ijem predlaganju je uestvovao poneki
opozicioni poslanik zajedno s pojedinim poslanicima vladajuih stranaka).
Od ukupno 170 zakona usvojenih od 1. novembra 2006. do 1. septembra
2010. godine u Parlamentarnoj skuptini, samo tri su predloena od strane
poslanika iz reda opozicionih stranaka (Mandatno izvjee o monitoringu
rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine: 2010, 5789), a u dva sluaja u predlaganju su uestvovali predlagai i iz
vladajuih i iz opozicionih stranaka.
Poslanicima niko ne uskrauje pravo zakonodavne inicijative, a njihova prava u zakonodavnom postupku su ira nego u nekim drugim dravama, budui da Predsjednitvo Bosne i Hercegovine, kao kolektivni ef
drave, nema pravo veta. Na ove argumente se moe odgovoriti sljedeim
protivargumentima. Prvo, korienje prava zakonodavne inicijative bitno
je uslovljeno ukupnim poloajem parlamentaraca, u prvom redu u odnosu na vlastitu partiju. Kako politike stranke odlikuje visok stepen stranake discipline, poslanici nee postupati na svoju ruku i nee predlagati zakone ukoliko se s tim ne saglasi politika stranka kojoj pripadaju. Drugo,
kree oko 80% (Vasovi 2008: 182).
191 U Velikoj Britaniji, na primjer, oko 90% vladinih prijedloga postanu zakoni (Vasovi
2008: 345).
192 Ovdje nisu uzeti u obzir prijedlozi potekli od komisija domova.
PARLAMENTARIZAM U BiH
329
330
PARLAMENTARIZAM U BiH
331
veina u Parlamentarnoj skuptini nuno je nestabilna zbog svoje irine, odnosno naina na koji se stvara. Kako su u njoj uvijek predstavljene tri nacionalne politike elite, koje imaju razliite ciljeve, pogotovo ako potiu iz vie
od tri politike stranke, teko je postii saglasnost o zakonodavnom programu. Parlamentarna skuptina stoga planira da u mandatnom periodu obavi
odreeni zakonodavni rad, ali ga ne moe postii zbog nestabilnosti, fragmentiranosti i politike heterogenosti parlamentarne veine.
U mandatnom periodu 20062010. godina, u Parlamentarnoj skuptini je odbijeno 130 zakona, dok je taj broj u prethodnim sazivima bio znatno manji. Ukupno je od 1997. do 2005. godine, ne raunajui kalendarsku
2006. godinu, u kojoj su odrani parlamentarni izbori, odbijeno 186 zakona.
Od tog broja, 112 nije prihvaeno zbog odsustva saglasnosti dovoljnog broja poslanika iz jednog od entiteta (Trnka et al.: 2009, 89). Slino je u mandatnom periodu 20062010. godina, kada je, od ukupnog broja odbijenih
zakona, dvije treine odbijeno zbog neispunjavanja uslova vezanih za tzv.
entitetsko glasanje.
Ova analiza je vana za razumijevanje stvarnih razloga zbog kojih postoji tako velikih broj odbijenih zakona. Poto velika veina njih potie od izvrne vlasti, u prvom redu Savjeta ministara, povrnom posmatrau bi moglo
izgledati da je Parlamentarna skuptina nadmona u odnosu sa Savjetom
ministara, poto nije zanemarljiv broj njegovih zakonskih prijedloga koje
ona ne prihvati. U stvarnosti je drugaije, poto Parlamentarna skuptina ne
odbacuje njegove zakonske prijedloge zbog politikog neprijateljstva prema
njemu, ve zbog vlastite nestabilnosti, uslovljene nacionalnim i entitetskim
podjelama unutar parlamentarne veine.
4.
332
PARLAMENTARIZAM U BiH
333
334
5.
PARLAMENTARCI I POLITIKE
STRANKE
Izborni zakon Bosne i Hercegovine garantuje slobodan mandat izabranim predstavnicima. To rjeenje polazi od ideje da poslanici predstavljaju
narod kao cjelinu, a ne birae pojedine izborne jedinice. Glasajui za poslanike, birai nisu za sebe zadrali pravo da ih kontroliu i opozivaju. To je sutina teorije slobodnog mandata, koja je prihvaena i u Bosni i Hercegovini.
Prema ovoj teoriji, ne postoji pravna veza izmeu predstavnika i naroda.
Uprkos zakonskom rjeenju i teorijskim pretpostavkama, poslaniki
mandat nije slobodan. Iako formalno slobodan, mandat je faktiki imperativan. Meutim, umjesto da poslanici zavise od svojih biraa, oni faktiki
zavise od svojih politikih stranaka. Ta zavisnost se ogleda u dvije injenice.
Prvo, poslanici nikad ne glasaju suprotno odluci svog poslanikog kluba.
Drugo, vrlo rijetko se dogaa da poslanik napusti svoju politiku stranku ili
bude iskljuen iz nje. Ukoliko bi to uinio, zadrao bi svoj mandat, jer mu to
garantuje Izborni zakon. Poslanik to ne ini zato to je svjestan da bez podrke politike stranke ne moe biti reizabran, to je njegov politiki cilj. On
nepovjerenje. Za prijedlog je glasalo 16 poslanika, protiv je bilo 18, a uzdrana su bila tri poslanika. Predstavniki dom Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine je razmatrao prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Savjetu ministara i u decembru 2008. godine. Prijedlog
su podnijela tri poslanika (dva iz Federacije Bosne i Hercegovine i jedan iz Republike
Srpske), motiviui to kriminalom, korupcijom i siromatvom, koje Savjet ministara nije
ograniio. Kakav je odnos vladajue elite bio prema ovoj inicijativi, pokazuje injenica da
lanovi Savjeta ministara nisu prisustvovali raspravi o njegovom radu koja se vodila povodom prijedloga. Za prijedlog je glasalo sedam poslanika, 23 su bila protiv, a jedan je bio
uzdran.
197 Tako su poslanici SDS-a i PDP-a podrali prijedlog da se izglasa nepovjerenje Savjetu
ministara koji je predvodio Adnan Terzi, iako su tri godine ranije podrali njegov izbor.
PARLAMENTARIZAM U BiH
335
o tome nee brinuti samo u dva sluaja: ako uestvuje u osnivanju dovoljno
snane politike stranke, koja e ga kandidovati na narednim izborima; ako
pree u drugu politiku stranku koja ima izglede da ue u parlament, a on
bude na njenoj izbornoj listi.
U Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine su vrlo rijetki tzv. nezavisni poslanici. Ovaj pojam se koristi u razliitim znaenjima, pa ga treba
pojasniti. Prvo znaenje je da je to poslanik koji nije izabran na listi neke
politike stranke ili koalicije i ono se upotrebljava u Izbornom zakonu Bosne
i Hercegovine. Drugo znaenje je da se radi o poslaniku koji je iz bilo kog
razloga prestao biti lan politike stranke tokom mandata, pa je nezavisan
u smislu da nije lan poslanikog kluba neke parlamentarne stranke ili
koalicije.
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nema u svom sastavu poslanike koji su izabrani kao nezavisni poslanici. Sva mjesta pripadaju kandidatima politikih stranaka. U tom pogledu, parlament Bosne i
Hercegovine se ne razlikuje bitnije od parlamenata drugih drava, u kojima
su nezavisni poslanici takoe velika rijetkost.198 Poto je postala praksa da
se parlamentarci regrutuju iz redova politikih stranaka, moe se postaviti
pitanje da li se ovdje radi o krizi parlamentarizma ili o obiljeju modernog
parlamentarizma. Argument u prilog tezi da se radi o krizi parlamentarizma zbog odsustva nezavisnih poslanika je da se funkcija i svrha parlamenta
nisu promijenili, ali se vremenom smanjivao broj nezavisnih poslanika, dok
nisu iezli.199 Parlament je predstavnitvo graana. U njemu treba da budu
predstavljeni razliiti interesi i subjekti, koji e se slobodno ispoljavati i boriti za svoju prevlast. To oigledno nije mogue ako njime gospodare partije i
ako je parlament pretvoren u instituciju u kojoj se formalno potvruju odluke donesene na drugim mjestima, pri emu njegovi lanovi nemaju na raspolaganju djelotvorna sredstva uticaja u procesu odluivanja. Kako su politike stranke organizovane i funkcioniu na hijerarhijskom principu, njihovi
parlamentarci nee glasati onako kako od njih oekuju birai ili kako sami
misle da je najbolje, ve onako kako odlui partijski vrh. Time parlament sve
vie podsjea na transmisiju partija, a sve manje predstavlja instituciju koja
samostalno odreuje politiku.
Ne vrijedi mnogo protivargument da su birai glasali za kandidate sa stranakih listi uprkos tome to su mogli birati i nezavisne kandidate. Politike stranke dominiraju politikim ivotom. One su sveprisutne i
skoro jedine vidljive, imaju izgraenu infrastrukturu, znaajna finansijska
198 U aktuelnim sazivima, sva poslanika mjesta pripadaju partijama u parlamentima
Italije, panije, Njemake, Francuske. U Dom komuna britanskog parlamenta na izborima
2010. godine je izabran samo jedan nezavisni poslanik.
199 Na primjer, u Velikoj Britaniji je na izborima 1945. godine izabrano 15 nezavisnih poslanika u Dom komuna.
336
PARLAMENTARIZAM U BiH
337
stranake prvake, koje poznaju zahvaljujui estom pojavljivanju u sredstvima javnog informisanja. Rezultati koje su ostvarili pojedini kandidati na
stranakim listama ovo potvruju (Internet prezentacija Centralne izborne
komisije, Statistika izbora, 15. 6. 2012, http://www.izbori.ba/Default.aspx?
CategoryID=48&Lang=3&Mod=4).
Identifikujui se s politikom strankom, birai se identifikuju s njima.
Manje poznati i uticajni stranaki prvaci ili aktivisti ne mogu oekivati da
e dobiti dovoljno glasova za osvajanje mandata, jer nisu imali priliku da se
predstave biraima i steknu njihovu naklonost. Politike stranke promoviu
u izbornoj kampanji istaknute pripadnike stranake oligarhije zato to su
oni ve stekli mo u politikoj stranci, pa se mogu nametnuti kao vodei
kandidati, ili zato to imaju zasluge za politiku stranku koje u izborima ele
da naplate.
6.
ZAKLJUAK
Ustav Bosne i Hercegovine i drugi akti koji ureuju organizaciju i funkcionisanje parlamenta i njegov odnos s drugim politikim institucijama, sadre znaajne elemente parlamentarnog sistema vlasti. On poiva na naelu
podjele vlasti i ideji parlamenta kao organa zakonodavne vlasti, koji vri politiku kontrolu vlade. Po Ustavu, Parlamentarna skuptina je jedini nosilac
zakonodavne vlasti, iako i drugi subjekti mogu uestvovati u zakonodavnom
postupku, na nain propisan Ustavom i poslovnicima skuptinskih domova. U praksi, meutim, uloga Parlamentarne skuptine u vrenju zakonodavne vlasti je esto formalna i svodi se na prihvatanje zakonskih prijedloga
poteklih od Savjeta ministara.
Privid vee samostalnosti Parlamentarne skuptine u vrenju zakonodavne funkcije u odnosu na parlamente zapadnih predstavnikih demokratija proistie iz vieg procenta zakonskih prijedloga Savjeta ministara koji
nisu usvojeni. To, meutim, nije posljedica ravnotee zakonodavne i izvrne
vlasti, ve nestabilnosti tzv. velikih koalicija, koje su bitno obiljeje politikog sistema Bosne i Hercegovine. Parlamentarna opozicija je vrlo malobrojna i ne moe uticati na oblikovanje javnog mnijenja.
Parlamentarna skuptina ne koristi u dovoljnoj mjeri institute politike
kontrole Savjeta ministara, to slabi njenu kontrolnu funkciju. Politika zavisnost parlamentarne veine od Savjeta ministara, umjesto da bude obrnuto, dovodi do toga da se u Parlamentarnoj skuptini postavljaju poslanika
pitanja na koja Savjet ministara neredovno odgovara, a da je interpelacija
skoro nepoznata. Osim toga, poslovniko regulisanje ovog instituta je krajnje neobino i loe, to obesmiljava njeno korienje. Izglasavanje nepovjerenja Savjetu ministara je takoe nepoznato, a i kad bi se dogodilo, bilo
338
PARLAMENTARIZAM U BiH
339
LITERATURA
Bowler, Shaun i Donovan, Todd i Van Heerde, Jennifer (2009). The United
States of America: Perpetual Campaigning in the Absence of Competition u:
Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of Electoral Systems. Oxford:
Oxford University Press;
Hopkin, Jonathan (2009). Spain: Proportional Representation with
Majoritarian Outcomes u: Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of
Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press;
Jovii, Miodrag (2006). Savremeni politiki sistemi u: Izabrani spisi
Miodraga Joviia, knjiga 5. Beograd: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu i
Slubeni glasnik;
Mandatno izvjee o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine. Tuzla i Mostar: Centri civilnih inicijativa;
Mitchell, Paul (2009). The United Kingdom: Plurality Rule Under Siege u:
Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of Electoral Systems. Oxford:
Oxford University Press;
Petrov, Vladan (2010). Parlamentarno pravo. Beograd: Pravni fakultet
Univerziteta u Beogradu;
Poslovnik Predstavnikog doma, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br.
33/06, 41/06, 91/06, 91/07, 87/09;
Poslovnik Doma naroda, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06,
41/06, 91/06;
Saalfeld, Thomas (2009). Germany: Stability and Strategy in a MixedMember Proportional system u: Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics
of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press;
Tafro- Sefi, Lejla ur. (2010). Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine
(monografija). Sarajevo: Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine;
Trnka, Kasim et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini
Bosne i Hercegovine. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Vasovi, Vuina (2008). Savremene demokratije, tom I. Beograd: Slubeni
glasnik.
Aida Kreho
ULOGA I TRANSFORMACIJA
PARLAMENTARNE SKUPTINE
BOSNE I HERCEGOVINE U
PROCESU EVROPSKIH
INTEGRACIJA
lanstvo u Evropskoj uniji je jasno opredjeljenje i strateki cilj Bosne i
Hercegovine, koji zavisi od sposobnosti da se ispune sve pristupne obaveze. Dosadanji napredak zemlje u ovom pogledu ne daje razlog za
optimizam. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nije spremna
za ispunjavanje jednog od osnovnih uslova prikljuenja usklaivanje
nacionalnog zakonodavstva s acquis communautaire i time direktno
utie na spremnost same zemlje da postane lanicom Unije. Identificirani
problemi moraju se prepoznati kao prepreke evropskoj budunosti zemlje
i dobrobiti njenih graana, a neophodnost predloenih reformi ukljuujui transformaciju pozicije, uloge i kapaciteta Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine nametnuti kao neminovnost.
Kljune rijei: nacionalni parlamenti, Parlamentarna skuptina BiH,
acquis communautaire, usklaivanje zakonodavstva
PARLAMENTARIZAM U BiH
1.
343
UVOD
2.
2.1.
U skladu s lanom IV Ustava Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nadlena je za: donoenje zakona koji su potrebni
za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje funkcija Skuptine po
ovom Ustavu; odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija
Bosne i Hercegovine i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine; odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine; odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora; druga pitanja potrebna da se provedu njene
dunosti, ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta.
344
komunikacijskih sredstava; reguliranje meuentitetskog transporta; i kontrola vazdunog saobraaja. Sve funkcije i ovlatenja koja Ustavom nisu izriito
povjerena institucijama BiH pripadaju entitetima, ali predvieno je i da e
Bosna i Hercegovina, dakle dravni nivo vlasti, preuzeti nadlenost (i) u svim
pitanjima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta, potom (ii) u pitanjima koja su predviena u aneksima 58 Dejtonskog sporazuma ili (iii) u
pitanjima koja su potrebna za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta,
politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine.
Pored zakonodavne, Parlamentarna skuptina ima i finansijsku ulogu,
s obzirom na to da je u njenoj nadlenosti odluivanje o izvorima i iznosu
sredstava za rad institucija BiH i za meunarodne obaveze BiH, te odobravanje budeta za institucije BiH. Bez ulaska u sutinu, dovoljno je naglasiti
da se prilikom donoenja budeta primjenjuju iste odredbe koje reguliraju
osnovni zakonodavni postupak.
U direktnoj vezi s finansijskom ulogom Parlamentarne skuptine je
njena nadzorna uloga, koja se ogleda kako u obavezi izvrne vlasti da
Parlamentarnoj skuptini podnese izvjetaj o izvrenju budeta, tako i u
pravu Parlamentarne skuptine da taj izvjetaj prihvati ili ne.
Parlamentarna skuptina ovlatena je i da izvrnoj vlasti da, odnosno
uskrati saglasnost za ratifikaciju meunarodnog ugovora ili sporazuma,
odnosno njegovo otkazivanje. Ovo ovlatenje ukazuje da Parlamentarna
skuptina ima i kontrolnu ulogu, koja se ogleda, izmeu ostalog, i u njenom ovlatenju da potvruje imenovanje Vijea ministara BiH (koje vri
Predstavniki dom), prati i kontrolira njegov rad putem razliitih mehanizama, te izglasa mu nepovjerenje, ukoliko to ocijeni potrebnim.
U vrenju ovih ovlatenja, kontrolna uloga je nadopunjena izbornom
ulogom, koja je naroito dola do izraaja formiranjem Komisije za pripremu izbora Vijea ministara BiH sredinom 2006. godine. Komisija je nadlena da ispituje i analizira sve dostupne informacije dostavljene od strane Centralne izborne komisije i Dravne agencije za istrage i zatitu radi
ocjenjivanja i utvrivanja podobnosti kandidata za obavljanje dunosti
predsjedavajueg i lanova Vijea ministara dakle, za iste poslove koje
je do formiranja Komisije obavljao Ured visokog predstavnika za Bosnu i
Hercegovinu (OHR). Svojim (neobavezujuim) miljenjem Komisija daje
preporuku Domu za potvrivanje kandidata imenovanih na pozicije predsjedavajueg i lanova Vijea ministara.
Konano, treba spomenuti i da je jedino Parlamentarna skuptina BiH
ovlatena davati autentina tumaenja akata koje donosi, to znai da ima i
ulogu tumaa vaeeg zakonodavstva.
Dakle, prema Ustavu BiH, Parlamentarna skuptina ima zakonodavnu,
finansijsku, nadzornu, kontrolnu i izbornu ulogu, kao i ulogu tumaa. Sve
ove uloge, naravno, svojstvene su i organima zakonodavne vlasti na nivou
PARLAMENTARIZAM U BiH
345
2.3.
Meunarodni angaman
Parlamentarne skuptine BiH
346
od nacionalnih parlamenata, Parlamentarna skuptina Vijea Evrope je savjetodavno tijelo. ine je lanovi nacionalnih parlamenata, meu kojima
je i delegacija Parlamentarne skuptine BiH sastavljena od deset lanova.
U aktuelnom sazivu Parlamentarne skuptine BiH, delegaciju ine Saa
Magazinovi, Senad epi, Ismeta Dervoz, Milica Markovi, Boko Tomi,
Mladen Bosi, Nermina Kapetanovi, Borjana Krito, Krunoslav Vrdoljak i
Mladen Ivani. U okviru svojih aktivnosti, Parlamentarna skuptina Vijea
Evrope raspravlja o gotovo svim aktuelnim drutvenim problemima i politikim dogaajima i u tu svrhu je osnovano deset stalnih komiteta: Komitet
za politike poslove; Komitet za pravne poslove i ljudska prava; Komitet za
ekonomske poslove i razvoj; Komitet za socijalna, zdravstvena i porodina
pitanja; Komitet za migracije, izbjeglice i stanovnitvo; Komitet za kulturu,
nauku i obrazovanje; Komitet za okoli, poljoprivredu i lokalne i regionalne
poslove; Komitet za ravnopravnost spolova; Komitet za poslovnik, imunitete i institucionalna pitanja; te Komitet za potivanje obaveza i angamana
drava lanica Vijea Evrope. Odluke koje donosi Skuptina Vijea Evrope
donose se u formi rezolucija ili preporuka i, iako nemaju pravno obavezujui
karakter, potivanje tih dokumenata predstavlja izraz privrenosti organizaciji u ije lanstvo je zemlja stupila. Pored toga, Skuptina se svojom ekspertizom, posebno u oblasti ljudskih prava, nametnula kao respektabilan akter
na evropskoj politikoj sceni.
PARLAMENTARIZAM U BiH
347
348
PARLAMENTARIZAM U BiH
349
350
(Upravno i Izvrno vijee), te tri stalna komiteta (Komitet za mir i meunarodnu sigurnost, Komitet za odrivi razvoj, finansije i trgovinu, i Komitet za
demokratiju i ljudska prava). Budui da su pitanja mira i sigurnosti uvijek
bila visoko na listi prioriteta, IPU je 1994. godine uspostavila i poseban
Komitet za unaprjeenje potivanja meunarodnog humanitarnog prava, a
jo 1976. godine uspostavljen je i Komitet za ljudska prava parlamentaraca,
koji ima zadatak da istrauje krenje ljudskih prava parlamentaraca i pronalazi nain za njihovo rjeavanje. Organizacija, takoer, ima parlamentarni
komitet koji pomae razvijanju zadovoljavajueg rjeenja na Bliskom istoku,
te grupu koja pomae unaprjeenju dijaloga izmeu predstavnika politikih stranaka dva dijela Kipra.
Kada govorimo o delegaciji Parlamentarne skuptine BiH pri
Interparlamentarnoj uniji, nju u aktuelnom sazivu ini jedanaest lanova
i to Salko Sokolovi, Azra Hadiahmetovi, Nermin Puri, Ismeta Dervoz,
Mato Franjievi, Drago Kalabi, Darko Babalj, Nermina emalovi, Hasan
Beirovi, Krunoslav Vrdoljak i Dragutin Rodi.
Kako proizlazi iz navedenog, sve organizacije u ijem radu sudjeluje
Parlamentarna skuptina BiH imaju za cilj uspostavu mira i sigurnosti, regionalne stabilnosti, mirno rjeavanje sporova, borbu protiv organiziranog
kriminala i korupcije, vladavinu demokratije, potivanje ljudskih prava i
osnovnih sloboda, odrivi razvoj i slino, to su zapravo i osnovni postulati
Evropske unije. Upravo zato, uee Parlamentarne skuptine u radu parlamentarnih tijela tih organizacija omoguava vrijedna iskustva i smjernice za
unaprjeenje stanja u Bosni i Hercegovini, to je direktno relevantno za pristupanje BiH Evropskoj uniji i unaprjeenje realizacije uloge Parlamentarne
skuptine u tom procesu.
PARLAMENTARIZAM U BiH
351
3.
3.1.
Jedna od uobiajenih poruka iz Evropske unije jeste da je Evropska unija otvorena za sve evropske drave koje potuju njene vrijednosti. Poruka
istog sadraja upuena je i sa samita Evropskog vijea 1993. godine u
Kopenhagenu, gdje je reeno da e se zemljama Centralne i Istone Evrope
omoguiti da postanu lanice Evropske unije, ali uz jasnu naznaku da e
do pridruenja doi kada zemlja koja trai lanstvo bude spremna preuzeti
sve ekonomske i politike obaveze koje lanstvo u Evropskoj uniji sa sobom
nosi (Zakljuci Predsjednitva Evropskog vijea, 21.22. 6. 1993.: 13).
Naime, osim uslova propisanih lanom 49. Ugovora o Evropskoj uniji, u
kojem se navodi da bilo koja evropska drava koja potuje principe slobode, demokratije, ljudskih prava i osnovnih sloboda, te pravne drave, moe
aplicirati za lanstvo u Uniji, na samitu u Kopenhagenu usvojeni su i kriteriji koje svaka zemlja Centralne i Istone Evrope koja eli podnijeti aplikaciju
za lanstvo u Evropskoj uniji mora ispuniti. Ti kriteriji su:
- Politiki kriteriji, koji podrazumijevaju stabilnost institucija koje
garantiraju demokratiju, pravnu dravu, potivanje ljudskih prava i
prava manjina;
- Ekonomski kriteriji, koji podrazumijevaju postojanje funkcionalne
trine ekonomije koja bi trebalo da bude sposobna izdrati konkurentski pritisak na tritu Evropske unije;
- Pravni kriteriji, koji podrazumijevaju sposobnost preuzimanja obaveza lanstva u Uniji, ukljuujui i implementiranje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije, to znai usvajanje cjelokupnog
acquis communautairea.
Dvije godine kasnije, na sastanku Evropskog vijea 1995. godine u
Madridu, takozvanim Kopenhagenskim kriterijima pridodan je i etvrti,
kasnije nazvan Madridski kriterij. Radi se o administrativnom kriteriju, koji
se odnosi na prilagoavanje odgovarajuih administrativnih struktura, odnosno njihovo jaanje s ciljem efikasnijeg usvajanja i primjene zakonodavstva Evropske unije. 201 Nijedan od kriterija ne moe se, u potpunosti, samostalno posmatrati. To ukazuje na koherentnost i uslovljenost svih pristupnih
kriterija, koji, iako se opisuju i cijene pojedinano, samo paralelnim ostva201 Naime, pravno nasljee Evropske unije, odnosno acquis communautaire, ne moe se
samo prihvatiti, ve se njegove odredbe moraju na adekvatan nain i implementirati.
352
PARLAMENTARIZAM U BiH
353
koji su na snazi u Evropskoj uniji 202 dobije brojka od 170.000 stranica ili gotovo duplo od onog to Evropska komisija esto istie kao podatak o broju
stranica acquis communautairea. Od ovih 170.000 stranica, prema podacima Open Europe, 100.000 stranica je stvoreno u zadnjih deset godina,
te postoji trend daljeg rasta. Istraivanje pokazuje i da e do 2020. godine,
ukoliko se nastavi ovim tempom, acquis brojati oko 351.000 stranica.
Nadalje, prema podacima iz pisma Evropske komisije iz mjeseca maja
2009. godine, a na koje se poziva portal EUabc, acquis ini preko 10.785
razliitih direktiva i uredbi, te 10.014 akata kojima se mijenjaju ili dopunjuju ve postojei akti. Drugim rijeima, radi se o oko 20.799 propisa. U ovu
brojku, meutim, nisu uraunati sporazumi, meunarodni ugovori i drugi
pravni akti. Kada govorimo o aktima koji nisu pravno obavezujui, Ured za
informiranje Parlamenta Danske, na koji se takoer poziva EUabc, pronaao je podatak da je do sada doneseno ukupno 579 preporuka, 3.545 komunikea, 150 zelenih knjiga, te 51 bijela knjiga. Tvrdi se i da je Evropski sud
pravde u acquis communautaire ugradio svojih 7.968 presuda, a Sud prve
instance 2.354, to u totalu iznosi 10.322 presude kojima se na neki nain
utjecalo na zakonodavstvo.
Ipak, zvanini podaci kau da acquis communautaire obuhvaa 31 poglavlje i preko 100.000 stranica, te da njegov obim raste. Time se uveavaju i pretpristupne obaveze, imajui na umu obavezu zemalja kandidata da
prihvate acquis u potpunosti, te time garantiraju sustizanje nivoa usklaenosti nacionalnog zakonodavstva s drugim dravama lanicama Evropske
unije. Na primjer, takozvano Mediteransko proirenje Unije ili prikljuenje
panije, Grke i Portugala donijelo je tim zemljama naglaene demokratske
principe i brigu o ljudskim pravima, te automatsko poveanje broja obaveznih akata koji se odnose na ove oblasti. Proirenje iz 1995. godine, kada
su Uniji pristupile Austrija, Finska i vedska, dodatno je ovim zemljama
nametnulo obavezu prihvaanja ekonomske i monetarne unije, zajednike vanjske i sigurnosne politike, odbrambene politike, te saradnje u oblasti
pravosua i unutranjih poslova. Pred zemljama koje su meu posljednjim
pristupile lanstvu bila je obaveza prihvatanja Schengenskog acquisa koji
je Ugovorom iz Amsterdama prebaen iz treeg u prvi stub.
202 Prema istraivanju organizacije Open Europe, 26% propisa donesenih 1957. godine su
jo na snazi, dok su tri etvrtine ukupnog broja propisa zastarjele.
354
PARLAMENTARIZAM U BiH
355
356
PARLAMENTARIZAM U BiH
357
3.2.
U maju 1999. godine, Evropska unija je pokrenula Proces stabilizacije i pridruivanja, u skladu s lanom 310. Ugovora o Evropskoj uniji. Pa
ipak, zvanino, s Procesom stabilizacije i pridruivanja otpoinje se nakon
Samita odranog u Zagrebu 2001. godine, a njegov znaaj potvren je i dvije
godine kasnije, na Samitu u Solunu 2003. godine. 204
203 Prostor slobode, pravde i sigurnosti uveden je Amsterdamskim ugovorom.
204 Za vrijeme austrijskog predsjedavanja Evropskom unijom, koja je evropeizaciju
Balkana uinila centralnim pitanjem svog predsjedavanja, 2006. godine izdata je Salzburka
deklaracija o Zapadnom Balkanu. Deklaracija je potvrdila punu podrku zemalja lanica
planu koji je sainjen na samitu u Solunu 2003. godine, kao i Procesu stabilizacije i pridruivanja, koji i dalje ostaje okvir za zemlje Zapadnog Balkana. U vezi s tim, Evropska unija
je potvrdila da je budunost Zapadnog Balkana u EU. Dogovoreno je da napredak svake
zemlje prema EU i dalje zavisi od pojedinanog napretka koji svaka zemlja ostvari u ispunjavanju uslova i zahtjeva navedenih u Kopenhagenskim kriterijima, te u Procesu stabilizacije
i pridruivanja, ukljuujui i punu saradnju s Meunarodnim sudom za ratne zloine poinjene na teritoriji bive Jugoslavije (ICTY).
358
Proces stabilizacije i pridruivanja uspostavljen je prvenstveno kao instrument pomoi za pet zemalja Jugoistone Evrope, odnosno Albaniju, Bosnu i
Hercegovinu, Srbiju i Crnu Goru, Hrvatsku i Makedoniju, u cilju njihovog breg i lakeg pridruivanja Evropskoj uniji. Naime, Proces stabilizacije i pridruivanja nudi zemljama koje u njemu uestvuju mogunost integracije u strukture Evropske unije i sastoji se od razliitih ponuda zemljama Jugoistone
Evrope, ukljuujui asimetrinu liberalizaciju trgovine; ekonomsku i finansijsku pomo i podrku platnom bilansu; pomo za demokratizaciju i graansko drutvo; humanitarnu pomo za izbjeglice, povratnike i ostala lica u
stanju sline potrebe; saradnju u oblasti pravosua i unutarnjih poslova, te
razvoj politikog dijaloga; a tei pomoi zemlji da ispuni tri kljuna cilja: (1)
stabilizaciju i brzu tranziciju zemlje na trinu ekonomiju; (2) unaprjeenje
regionalne saradnje, te (3) perspektivu pristupanja Evropskoj uniji.
Ako postoji jedan sveobuhvatni cilj u BiH, onda je to cilj pridruivanja
nae zemlje Evropskoj uniji. Podrka javnosti lanstvu u EU je stalna i do danas nije zabiljeila pad, kao to je to bio sluaj u nekim od susjednih zemalja.
To se vidi i iz istraivanja Direkcije za evropske integracije BiH provedenog u
januaru 2012. godine uz podrku projekta EU Awareness II, koje pokazuje da
76,5% graana BiH podrava njenu integraciju u EU, to je istovjetan ili ak
vii procenat podrke u poreenju sa istraivanjem provedenim u decembru
2010. godine. tavie, i sve politike opcije, bez izuzetka, jednako podravaju
prikljuenje BiH Evropskoj uniji, bez znakova skepticizma prema Uniji.
Mapa puta prema EU za Bosnu i Hercegovinu (EU Road Map) objavljena je u martu 2000. godine. Sadravala je 18 bitnih koraka koji se trebaju napraviti od strane vladajue strukture u Bosni i Hercegovini, a u cilju zapoinjanja izrade Studije izvodljivosti o pregovaranju za sklapanje
Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju. Mapa puta prema EU sadravala
je tri vrste mjera:
- Politike mjere, koje podrazumijevaju: izborni zakon i finansiranje
izbora; jedinstveni paso; zakon o dravnoj slubi; stalni sekretarijat u Predsjednitvu; pravila i procedure za Parlamentarnu skuptinu; zakon o dravnoj graninoj slubi i finansiranje; finansiranje
Ustavnog suda.
- Ekonomske mjere, koje podrazumijevaju: zavod za platni promet;
dravni trezor; uklanjanje meuentitetskih trgovinskih barijera; jedinstveni bh. institut za standarde, mjeriteljstvo i intelektualno vlasnitvo i institut za akreditiranje; zakon o zatiti potroaa i zakon o
konkurenciji; zakon o direktnim stranim ulaganjima i restituciji.
- Demokratija, vladavina zakona i ljudska prava, to ukljuuje: donoenje imovinskih zakona; poboljanje uvjeta za odrivi povratak; institucije za ljudska prava (ombudsmeni); zakon o sudskoj i tuilakoj
PARLAMENTARIZAM U BiH
359
360
PARLAMENTARIZAM U BiH
361
362
S druge strane, vjerovatno se oslonivi na rad Direkcije za evropske integracije i Vijea ministara, u poslovnicima Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine iz 2000. godine nije postojala ni obaveza niti preporuka da se
prijedlozi zakona i drugih akata koji dolaze iz Vijea ministara kao predlagaa razmatraju s aspekta usklaenosti sa zakonodavstvom Evropske unije.
tavie, takva obaveza se u poslovnicima nije predviala ni za prijedloge
zakona ili drugih akata koje bi predlagali poslanici/delegati ili komisije domova Parlamentarne skuptine.
Stanje se, donekle, mijenja s novim sazivom Parlamentarne skuptine (mandatni period 2006.2010. godina), te donoenjem i stupanjem na
snagu Poslovnika Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine 2006. godine. Naime, u Poslovniku Predstavnikog doma, u
lanu 100. stav (2) taka e) kojim se regulira sadraj prijedloga zakona, navodi se da svaki prijedlog zakona koji se dostavlja u proceduru mora imati
obrazloenje u kojem je neophodno navesti i miljenje Direkcije za evropske
integracije Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom Evropske unije. U istom lanu, stavom (3), propisuje se da, ukoliko je predlaga zakona poslanik, miljenje Direkcije za evropske integracije
Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom
Evropske unije, pribavlja Kolegij Doma.
Za razliku od Poslovnika Predstavnikog doma, Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, u lanu 93. koji regulira
pitanje sadraja zakona, ne sadri odredbu prema kojoj se u obrazloenju
zakona mora navesti miljenje Direkcije za evropske integracije Bosne i
Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom Evropske
unije. Meutim, lan 98., koji razrauje proceduru prve faze razmatranja
akta pred nadlenom komisijom, regulira da je, ve prilikom rasprave o prijedlogu zakona u prvoj fazi, komisija koja je odreena za nadlenu komisiju za razmatranje prijedloga zakona duna pribaviti miljenje Direkcije za
evropske integracije Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona
sa zakonodavstvom Evropske unije.
U meuvremenu, tanije 16. juna 2008. godine, Bosna i Hercegovina
potpisuje Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju, ime ulazi u fazu obaveznog usklaivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom
Evropske unije acquis communautaire. Naime, Sporazumom o stabilizaciji i pridruivanju, Poglavljem VI koje i govori o usklaivanju zakona, navodi se da proces usklaivanja postaje obavezan od dana potpisivanja i da
e se postepeno proirivati na sve elemente pravne steevine Unije do kraja
prijelaznog perioda. Prijelazni period traje est (6) godina, a podijeljen je
na dvije faze: ranu i kasnu. U ranoj fazi, usklaivanje e biti fokusirano na
osnovne elemente pravne steevine Evropske unije, koji se odnose na unutranje trite i trgovinu. U kasnijoj fazi, zakonodavstvo e se usklaivati
PARLAMENTARIZAM U BiH
363
s preostalim dijelovima pravne steevine EU. Preuzeta obaveza usklaivanja zakonodavstva podrazumijeva, naravno, i njegovo efikasno provoenje, to e u budunosti biti osnov za ocjenu spremnosti BiH za prelazak
u status drave kandidata za punopravno lanstvo. Usklaivanje e se
provoditi na osnovu programa koji e dogovoriti Evropska komisija i Bosna
i Hercegovina, a bit e dogovoreni i naini njegovog praenja i poslovi na
provoenju zakona.
Svaki od sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju je jedinstven i posebno prilagoen zemlji s kojom se zakljuuje, pa tako postoje razlike i po
pitanju usklaivanja. Uzmimo, ilustracije radi, Sporazum o stabilizaciji
i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Hrvatske i Sporazum o
stabilizaciji i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Makedonije.
U Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju sklopljenim izmeu Evropske
unije i Hrvatske se, u lanovima od 69. do 74., navodi da e usklaivanje
zakonodavstva zapoeti danom potpisivanja Sporazuma i postepeno se
proirivati na sve elemente pravne steevine Zajednice do roka predvienog
u lanu 5. Sporazuma. Sporazumom se jasno precizira i da e se usklaivanje, posebno u ranoj fazi, usredotoiti na osnovne dijelove pravne steevine Zajednice, koji se odnose na unutarnje trite i druge oblasti vezane uz
trgovinu..., to znai da usklaivanje poinje s tritem konkurencije i dravne pomoi, intelektualnog, industrijskog i trgovakog vlasnitva, javnih
nabavki, infrastrukture kvaliteta, te zatite potroaa (Direkcija za evropske
integracije BiH, 2005.: 64).
S druge strane, Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Makedonije propisuje lanom 69. da e usklaivanje
zapoeti postepeno od dana potpisivanja Sporazuma i odvijati se u dvije
faze (tranzicioni period), od kojih e svaka trajati po pet (5) godina. U prvoj
fazi, usklaivanje e obuhvatiti osnovne elemente acquisa koji se odnose
na unutranje trite i druge oblasti u vezi s trgovinom. U drugoj fazi tranzicionog perioda, usklaivanje e se proiriti na sva poglavlja acquisa, izuzimajui zakone obuhvaene prvom fazom tranzicionog perioda (Direkcija za
evropske integracije BiH, 2005.: 64).
Da li je BiH, odnosno Parlamentarna skuptina BiH spremna za realizaciju obaveze usklaivanja zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske
unije? Da bi se odgovorilo na to pitanje, neophodno je osvrnuti se na zakonodavni proces na nivou BiH i organizaciju Parlamentarne skuptine BiH,
ne ulazei pri tome u ustavne nadlenosti same drave i eventualne ili neophodne promjene u tom smislu.
364
Zakonodavni postupak
208 Ukoliko komisije nisu ustanovile usklaenost prijedloga zakona sa Ustavom BiH i pravnim sistemom BiH, ili pak nisu podrale principe na kojima je prijedlog zakona zasnovan,
domu se dostavlja negativno miljenje. Ukoliko dom prihvati negativno miljenje, prijedlog
zakona smatra se odbijenim. Ukoliko dom, s druge strane, ne prihvati negativno miljenje,
prijedlog zakona vraa se komisiji ije je miljenje negativno na ponovno razmatranje.
PARLAMENTARIZAM U BiH
365
komisija nije prihvatila tekst prijedloga zakona)209. Dom u ovoj fazi obavlja
i raspravu o eventualno obnovljenim amandmanima koji nisu prethodno
uspjeno odbranjeni na sjednici komisije, te prihvata (ili odbacuje) prijedlog
zakona. Po okonanju opisane, potpuno identina procedura ponavlja se i
u drugom domu.
Skraeni zakonodavni postupak je po fazama isti kao i redovni zakonodavni postupak, samo to su rokovi dati za njihovo provoenje skraeni
na pola, dok hitni zakonodavni postupak podrazumijeva primjenu principa uzmi ili ostavi, odnosno podrazumijeva da se tekst predloenog zakona moe samo prihvatiti ili odbaciti bez mogunosti ulaganja amandmana.
Dakle, primjena hitnog zakonodavnog postupka podrazumijeva eventualnu raspravu samo na sjednici doma, bez rasprave na komisijama. Kako
je i propisano lanom 127. Poslovnika Predstavnikog doma i lanom 122.
Poslovnika Doma naroda, ovaj postupak se primjenjuje kada se radi o zakonu visokog stepena hitnosti ili kada je prijedlog zakona formuliran na tako
jednostavan nain da se samo moe usvojiti ili odbiti u cjelini. Treba naglasiti da se takvi prijedlozi zakona vrlo rijetko dostavljaju u proceduru, te je,
samim tim, i primjena hitnog zakonodavnog postupka iznimno rijetka.
U idealnom sluaju, dakle kada i u prvom i u drugom itanju i komisije i domovi obave raspravu o prijedlogu zakona i prihvate tekst prijedloga zakona, potrebno je cca. 45 dana da bi jedan zakon okonao svoj put u
jednom domu. U konanici, to je period od cca. 60 dana da Parlamentarna
skuptina usvoji jedan prijedlog zakona. Ako imamo u vidu da vrlo malo
prijedloga zakona ovako glatko proe sva radna tijela i sjednice domova, to
znai da se rok za usvajanje jednog zakona mora uveati bar za period od 15
dana do dva mjeseca (zavisno od toga koliko se puta razmatra na sjednicama komisija i dobija negativno miljenje/izvjetaj, te koliko puta domovi to
miljenje/izvjetaj odbijaju i vraaju prijedlog zakona na ponovno razmatranje komisiji). Treba uzeti u obzir i da se prijedlog zakona treba u identinom
tekstu usvojiti na oba doma. Ako se usvoji u razliitim tekstovima, sastavlja
se komisija za usaglaavanje teksta, iji izvjetaj, ako se komisije usaglase,
opet trebaju prihvatiti oba doma.
Pored sloenog zakonodavnog postupka, Ustav BiH propisuje i mehanizme koji dodatno optereuju efikasnost rada Parlamentarne skuptine
BiH: entitetsko glasanje i zatita vitalnog nacionalnog interesa.
Kada se sve navedeno uzme u obzir, nije iznenaujue da se
Parlamentarna skuptina ne moe pohvaliti dobrim rezultatima u dosadanjem zakonodavnom djelovanju. Prema podacima iz Mandatnog izvjetaja
Centra civilnih inicijativa o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH
209 Ukoliko dom prihvati negativan izvjetaj komisije o tekstu prijedloga zakona, prijedlog zakona smatra se odbijenim. Ukoliko dom odbije negativan izvjetaj komisije, prijedlog
zakona vraa se komisiji na ponovno razmatranje.
366
za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine, Parlamentarna skuptina je u prvom etverogodinjem mandatu (saziv 2002.2006. godina) usvajala po
47 zakona godinje, dok je u sazivu 2006.2010. godina (1. 11. 2006.1. 9.
2010.) usvojeno ukupno 170 od planiranih 506 zakona.
Prema podacima koji se navode u Godinjem izvjetaju Centra civilnih inicijativa o radu Parlamentarne skuptine BiH za 2011. godinu,
Parlamentarna skuptina je u toj godini usvojila samo 12 zakona, dok je
odbila njih 15. Od 15 odbijenih zakona, deset je odbijeno zbog entitetskog
glasanja, dok je pet zakona odbijeno prostom veinom. Za razliku od vrhovnog zakonodavnog tijela nae zemlje, a ponovno prema podacima Centra
civilnih inicijativa, Sabor Republike Hrvatske je za 10 mjeseci 2011. godine
(s obzirom na injenicu da je zbog izbora Sabor rasputen krajem oktobra
2011.) usvojio ak 233 zakona, dok je Narodna skuptina Republike Srbije
usvojila 206 zakonskih prijedloga. U prvom kvartalu 2012. godine, a kako
se navodi u Kvartalnom izvjetaju Centra civilnih inicijativa o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 1.31. 3. 2012. godine,
Parlamentarna skuptina usvojila etiri, Hrvatski sabor 38, a Narodna skuptina Republike Srbije 27 zakona.
3.2.2.2.
Pored samog zakonodavnog postupka, na izvrenje zakonodavne funkcije Parlamentarne skuptine direktno utie i organizacija Parlamentarne
skuptine.
U skladu s odredbama lana IV. Ustava BiH: Parlamentarna skuptina
Bosne i Hercegovine ima dva doma: Dom naroda i Predstavniki dom, koji
se tretiraju kao podjednako vani i daju im se gotovo identina ovlatenja.
Kako slijedi iz prethodne analize zakonodavnog postupka, takva organizacija ne doprinosi efikasnosti rada Parlamentarne skuptine BiH. Upravo se
stoga u Miljenju Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u BiH i ovlatenjima visokog predstavnika iz 2005. godine, u dijelu u kojem se govori o
organizaciji Parlamentarne skuptine, kae slijedee:
lan IV. Ustava predvia dvodomni sistem, sa Predstavnikim domom
i Domom naroda, oba sa istim ovlatenjima. Dvodomni sistemi tipini su
za federativne drave, te stoga i ne iznenauje da se Ustav BiH opredijelio za dva doma. Meutim, uobiajena svrha drugog doma u federativnim
dravama je da se osigura jaa zastupljenost manjih entiteta. Jedan dom
sastavljen je na osnovu broja stanovnitva (vicarska, SAD) ili su, barem,
manji entiteti sa veom zastupljenou (Njemaka). U BiH je ovo sasvim
drugaije: u oba doma dvije treine lanova dolaze iz FBiH, s razlikom da
su u Domu naroda iz Federacije zastupljeni samo Bonjaci i Hrvati, a iz RS
Srbi. Prema tome, Dom naroda nije odraz federativnog karaktera drave,
PARLAMENTARIZAM U BiH
367
3.2.2.3.
Organizacija domova
Parlamentarne skuptine BiH
U pogledu broja poslanika, Predstavniki dom ima 42 poslanika/zastupnika, koji se biraju direktno, dakle neposredno iz svog entiteta, od ega
se dvije treine bira s teritorije Federacije BiH, a jedna treina s teritorije
Republike Srpske. Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije
treine (pet Hrvata i pet Bonjaka) iz Federacije i jedna treina (pet Srba) iz
Republike Srpske, koje biraju delegati Doma naroda Parlamenta Federacije
BiH, odnosno poslanici Narodne skuptine Republike Srpske. Broj od 57
poslanika i delegata je apsolutno nedovoljan kako bi se zadovoljile potrebe koje namee i sadanje stanje, a pogotovo kada u obzir uzmemo obim
posla koji BiH tek eka na putu ka punopravnom lanstvu u EU, o emu se
jasno govori i u Polugodinjem izvjetaju Centra civilnih inicijativa o radu
Parlamentarne skuptine BiH za period 1. januar 30. juni 2007. godine:
Parlament BiH moe teko ispuniti sve obveze koje od njega oekuju
graani BiH, a posebno veliki broj meunarodnih obaveza, koje 57 zastupnika oba doma Parlamentarne skuptine BiH ne moe kvalitetno realizirati, s obzirom da je BiH lanica raznih meunarodnih asocijacija i poeljno
je da nai predstavnici budu zastupljeni u istima, jer je to prilika da se, u
kontaktima sa predstavnicima drugih drava, te elnicima meunarodnih
institucija, lobira za ubrzanje puta BiH ka europskim i euroatlantskim integracijama (Centri civilnih inicijativa, 2007.: 7).
Parlamentarna skuptina BiH je, inae, jedno od najmanjih zakonodavnih tijela u cijeloj Evropi, pa ak i entitetska zakonodavna tijela imaju vie
lanova. 210 Nedovoljan broj lanova Parlamentarne skuptine naroito dola210 Tako, na primjer, Parlament Federacije BiH broji ukupno 156 lanova, od ega je 98 u
Predstavnikom domu, a 58 u Domu naroda. Skuptina Republike Srpske ima jedan dom, a
on broji 83 narodna poslanika.
368
211 U Predstavnikom domu djeluju: Ustavnopravna komisija; Komisija za finansije i budet; Komisija za saobraaj i komunikacije; Komisija za vanjsku trgovinu i carine;
Komisija za vanjske poslove; Komisija za ravnopravnost spolova; Komisija za pripremu izbora Vijea ministara Bosne i Hercegovine.
212 Dom naroda ima samo tri komisije, s tim da one obavljaju iste poslove i pokrivaju sve
one oblasti koje pokrivaju i pojedinane komisije Predstavnikog doma. Dakle, u okviru
Doma naroda djeluju: Ustavnopravna komisija; Komisija za vanjsku i trgovinsku politiku,
carine, saobraaj i komunikacije; Komisija za finansije i budet.
213 Od komisija koje su zajednike za oba doma, odnosno u ijem radu istovremeno
uestvuju i poslanici i delegati, u Parlamentarnoj skuptini djeluju: Zajednika komisija za
administrativne poslove; Zajednika komisija za odbranu i sigurnost; Zajednika obavjetajno-sigurnosna komisija za nadzor nad radom obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i
Hercegovine; Zajednika komisija za evropske integracije; Zajednika komisija za ekonomske reforme i razvoj; Zajednika komisija za ljudska prava, prava djeteta, mlade, imigraciju,
izbjeglice, azil i etiku.
PARLAMENTARIZAM U BiH
369
jako je veliki uspjeh kada se uope uspije sastaviti kvorum za rad odreenog
radnog tijela, naroito onih radnih tijela zajednikih za oba doma. 214
3.2.2.4.
Od svih parlamentarnih komisija, osnovna pokretaka snaga u procesu prikljuivanja jedne zemlje u lanstvo Evropske unije svakako bi trebala
biti komisija koja se bavi pitanjima evropskih integracija. U skladu s tim, tek
je od prethodnog saziva Parlamentarne skuptine BiH (2006.2010. godina) uspostavljeno tijelo koje bi, zapravo, trebalo predstavljati glavnog nosioca veine aktivnosti ili igrati vitalnu ulogu u procesu prikljuenja Uniji
(Szalay, 2005.: 113). To tijelo je Zajednika komisija za evropske integracije
Parlamentarne skuptine. Zajednika komisija za evropske integracije oformljena je 2006. godine215 i, prema poslovnicima Parlamentarne skuptine
(lan 57. Poslovnika Predstavnikog doma, lan 51. Poslovnika Doma naroda), ima slijedee nadlenosti:
- Zajednika komisija za evropske integracije razmatra pitanja koja se
odnose na:
- raspravljanje opih pitanja koja su u vezi s evropskim integracijama;
- praenje izvravanja prava i obaveza BiH proizalih iz meunarodnih ugovora koji se odnose na Vijee Evrope;
- koordiniranje rada matinih radnih tijela u vezi s evropskim integracijama i dostavljanje miljenja, preporuka i upozorenja tim radnim
tijelima;
- analiziranje posljedica interakcijske strategije za BiH i pripremu sveobuhvatnih izvjetaja;
- nadziranje izrade studije izvodljivosti i praenje provoenja pretpristupne (Proces stabilizacije i pridruivanja) i pristupne strategije
BiH;
- nadziranje provoenja usklaivanja zakona BiH s acquis communautaire (pozitivnom legislativom EU) kada Komisija stekne uslove za to;
214
Kvorum kako se i navodi u poslovnicima oba doma Parlamentarne skuptine BiH, za
punovaan rad stalnih komisija oba doma ini veina lanova te komisije, dok kvorum za rad
zajednike komisije ini sedam lanova komisije uz uslov da je najmanje polovina prisutnih
lanova iz svakog doma.
215
Za razliku od Parlamentarne skuptine BiH, Dravni zbor Slovenije je, po uzoru na
parlamente drava lanica EU-a, svoju prvu Komisiju za evropska pitanja dobio 1996. godine
(Komisija za europske zadeve) i ona se, pored Odbora za vanjsku politiku, osobito bavila
pitanjima EU-a (Zajc, 2005.).
370
-
-
-
-
-
-
PARLAMENTARIZAM U BiH
371
3.2.2.5.
372
zaposlena u slubi jednog poslanika/delegata. Od njih 85, samo tri su zaduena za Zajedniku komisiju za evropske integracije.
4.
TRANSFORMACIJA KAO
PRETPOSTAVKA BRE INTEGRACIJE
Prethodna procjena spremnosti Parlamentarne skuptine BiH za realizaciju pravnog kriterija otkriva slabosti i ukazuje na potrebu transformacije
dravnog zakonodavca.
Reforma Ustava BiH predstavlja prvi korak u tom procesu. Ne ulazei
u pitanje sveobuhvatnih ustavnih promjena kojima bi se, izmeu ostalog,
dravnom nivou vlasti pa time i dravnom zakonodavcu dala nadlenost za ispunjavanje uslova vezanih za pristupanje BiH Evropskoj uniji,
reforma Ustava svakako bi morala rijeiti pitanje organizacije i efikasnosti
rada Parlamentarne skuptine BiH. S tim u vezi, trebalo bi razmotriti problem dvostruke ili duple nadlenosti domova Parlamentarne skuptine o
svim pitanjima, kao i koritenje postojeih mehanizama zatite entitetskog
i nacionalnog interesa. Takoer bi bilo potrebno poveati broj poslanika i
delegata kako bi se poboljala efikasnost i dinamika rada i Parlamentarne
skuptine i njenih radnih tijela.
Nakon reforme Ustava, trebalo bi pristupiti reformi poslovnika
Parlamentarne skuptine, odnosno svakog od domova pojedinano. Sudei
po dosadanjim rezultatima rada, u njima bi se trebalo predvidjeti poveanje broja komisija za razmatranje odreenih pitanja, adekvatne nadlenosti
i ovlasti Zajednike komisije za evropske integracije i, svakako, poveanje
broja lanova u svim radnim tijelima, a radi njihovog efikasnijeg rada.
Jedno od najznaajnijih pitanja pri reformi Poslovnika bilo bi pojednostavljenje zakonodavne procedure u Parlamentarnoj skuptini ili, bar,
zakonodavne procedure za zakone kojima se zakonodavstvo nae zemlje
usklauje sa acquis communautaireom. Rjeenje, u tom smislu, moglo bi
se traiti:
- u skraivanju postojeih rokova za razmatranje zakonskih prijedloga (openito, bez obzira na problematiku);
- u pojednostavljivanju procedure za zakonske prijedloge sa oznakom
EU/NATO;
- u prijenosu odreenih ovlasti na Zajedniku komisiju za evropske
integracije, kako su to uradile neke zemlje; ili
- u uspostavi Sistema ranog upozoravanja, koji bi unaprijedio koordinaciju izmeu predlagaa i zakonodavca, odnosno razmjenu informacija o sadraju zakona, te time potencijalno uticao i na kvalitet
i na brzinu donoenja zakona.
PARLAMENTARIZAM U BiH
373
5.
ZAKLJUAK
374
LITERATURA
Acquis Communautaire. Dostupno na: http://en.euabc.com/word/12;
Ademovi, Nedim, et al. (2010). Ustav Bosne i Hercegovine: Komentar.
Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Agostini, Maria Valeria (2001). Role of National Parliaments in the Future EU,
International Spectator Vol. XXXVI, No. 4;
CEEOL Political Thought, Croatian Political Science Review Issue 01/2005.
Dostupno na: http://www.ceeol.com;
Centri civilnih inicijativa (2007). Polugodinji izvjetaj o radu Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine, 1. januar 30. juni 2007. godine;
Centri civilnih inicijativa (2011). Godinji izvjetaj o radu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, 1. 1.31. 12. 2011. godine. Dostupno na: http://www.cci.
ba/download/docs/Godis....pdf/35ccc46ec5ee30963b8352c034e44fa1;
Centri civilnih inicijativa (2012). Kvartalni izvjetaj o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH, period 1. 1. 2012.31. 3. 2012. godine.
Dostupno
na:
http://www.cci.ba/download/docs/Tromj....pdf/
da24e30a65c1c47018cb0d0bdd894b4e;
Centri civilnih inicijativa (2012). Mandatni izvjetaj o monitoringu rada
Parlamentarne skuptine BiH, period 1. 11. 2006.1. 9. 2012. godine;
Deraji, Svjetlana i Halilovi, Zana i Hodi, Denana (2007). BiH na putu ka
EU Zbornik radova. Sarajevo: Centar za sigurnosne studije;
Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine (2005). Prirunik za
usklaivanje propisa Bosne i Hercegovine sa propisima Evropske unije;
Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine (2007). Pregled aktivnosti Direkcije za evropske integracije 2003.2006. godina;
Evropska komisija za demokratiju kroz pravo Venecijanska komisija (2005).
Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika. Sarajevo: Ured Vijea Evrope u Bosni i Hercegovini;
Grzeszczak, Robert (2002). The Role of National Parliaments in the European
Integration Process from the Perspective of Efforts Undertaken by the European
Union to Overcome the Phenomenon of Democratic Deficit, The Polish Foreign
Affairs Digest 3(4);
http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/?id=57;
http://www.euractiv.com/future-eu/national-parliaments-gratest-winners-lisbon-treaty-meps-news-219123;
http://www.europa.ba;
http://www.europa.eu;
http://www.mfa.ba;
http://www.mvep.hr/ei/download/2002/07/05/SSP_cjeloviti_tekst1.pdf;
http://www.parlament.ba;
PARLAMENTARIZAM U BiH
375
Istraivanje Direkcije za evropske integracije BiH uz podrku projekta EU Awareness II (2012). Dostupno na: http://www.dei.gov.ba/aktuelnosti/
vijesti/?id=9463;
Izvjetaj Evropskog vijea od 18.03.2003. godine. Dostupno na: http://www.
dei.gov.ba/bih_i_eu/NAJVAZNIJI_DOKUMENTI_EU/?1233;
Izvjetaj o radu Zajednike komisije za evropske integracije Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine za 2008. godinu. Dostupno na: https://www.
parlament.ba /sadrzaj/ komisje/zajednicke_komisije/integracije/default.
aspx?mid=1&langTag=bs-BA&template_id=5&pril=b&id=3160;
Izvjetaj o radu Zajednike komisije za evropske integracije Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine za 2009. godinu. Dostupno na: https://www.
parlament.ba /sadrzaj/ komisje/zajednicke_komisije/integracije/default.
aspx?mid=1&langTag=bs-BA&template_id=5&pril=b&id=3160;
Izvjetaj o radu Zajednike komisije za evropske integracije Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine za 2010. godinu. Dostupno na: https://www.
parlament.ba /sadrzaj/ komisje/zajednicke_komisije/integracije/default.
aspx?id_28466&mid=12langTag=bs-BA&pril=b;
Izvjetaj o radu Zajednike komisije za evropske integracije Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine za 2011. godinu. Dostupno na: https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisje/zajednicke_komisije/integracije/arhiva_sjednica/
Default.aspx?wsrid=26&wsid=462&_langTag=bs-BA&pril=b;
Janjevi, Milutin (2008). Reformski ugovor EU iz Lisabona. Beograd: Slubeni
glasnik;
Kiinova, Eva (2009). Lessons drawn from previous enlagements the experience of the Parliament of Slovak Republic in implementing the acquis communautaire presentation. Banja Luka;
Kokalj, Anton (2007). Funkcioniranje radnih tijela odgovornih za pitanja
Evropske unije u Dravnom zboru Republike Slovenije prezentacija. Sarajevo;
Odluka o procedurama u postupku usklaivanja zakonodavstva BiH sa acquis
communautaire, Slubeni glasnik BiH br. 44/03;
Opainova, Marijana (2008). How can Parliaments meet the challenge of the
EU acquis communautaire presentation. Brussels;
Opi okvirni sporazum za mir;
Open Europe Research Paper (2007). Dostupno na: http://www.openeurope.
org.uk/Content/Documents/PDFs/acquis.pdf;
Parliamentary seminar (2008). How can Parliaments meet the challenge of the EU acquis communautaire. Brussels: Directorat General for External
Policies of the Union Committee on Foreign Affairs and Regional Secretariat for
Parliamentary Cooperation in South East Europe;
Poslovnik o radu Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik BiH br. 27/00, 33/06, 41/06, 91/06, 91/07; 31/12;
376
PARLAMENTARIZAM U BiH
379
BIOGRAFIJE
PRIREIVAI
Damir Banovi (1983, Sarajevo) zavrio je studij prava 2006. godine na
Univerzitetu u Sarajevu, a 2012. magistrirao pravne nauke na Univerzitetu
u Sarajevu (BiH), gdje od 2007. radi kao asistent na naunoj oblasti teorija drave i prava. U Sarajevskom otvorenom centru angaovan je na naunoistraivakim programima u polju drutvenih nauka i prava manjina.
Radi na dva evropska istraivaka projekta, jedan o ustavnim politikama u
Istonoj Evropi, a drugi o parlamentarizmu na Balkanu. Istraivaka interesovanja: politika identiteta, multikulturalne pravne teorije, politiki sistemi
i prava manjina.
Najznaajniji radovi: zbornik radova Uvod u politiki sistem Bosne
i Hercegovine izabrani aspekti, priredio zajedno sa Saom Gavriem,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009; zbornik radova Drava, drutvo i politika u Bosni i Hercegovini analiza postdejtonskog politikog
sistema, priredio zajedno sa Saom Gavriem, Sarajevo: University Press/
Magistrat, 2011; publikacija Prava i slobode LGBT osoba seksualna
orijentacija i rodni identitet u pozitivnom pravu Bosne i Hercegovine,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2011.
Saa Gavri (1984, Tuzla) zavrio je osnovne studije iz politikih i
upravnih nauka 2007. godine na Univerzitetu u Konstanzu (Njemaka), a
2012. master-studij iz meunarodnih odnosa i diplomatije u Sarajevu. Od
2005. radi na razliitim programima u polju kulture, ljudskih prava i drutvenih istraivanja, te je trenutno uposlen kao izvrni direktor Sarajevskog
otvorenog centra, gdje radi na pitanjima ljudskih prava i politike participacije. Angaovan je na dva evropska istraivaka projekta, jedan o ustavnim politikama u Istonoj Evropi, a drugi o parlamentarizmu na Balkanu.
Istraivaka interesovanja: ustavne reforme, federalizam, ljudska prava.
Najznaajniji radovi: zbornik radova Uvod u politiki sistem Bosne i
Hercegovine izabrani aspekti, priredio zajedno sa Damirom Banoviem,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009; rad Das politische System
Bosnien-Herzegovinas, koautor sa Solveig Richter, u zborniku Die politischen Systeme Osteuropas, priredio Wolfgang Ismayr, Wiesbaden: VS
Verlag fr Sozialwissenschaften, 2010; zbornik radova Drava, drutvo i
politika u Bosni i Hercegovini analiza postdejtonskog politikog sistema, priredio zajedno sa Damirom Banoviem, Sarajevo: University Press/
Magistrat, 2011.
380
AUTORI I AUTORICE
Mirna Jusi (1983, Sarajevo) je diplomirala novinarstvo 2004. godine na Ithaca Collegeu, SAD. Godine 2007. magistrirala je na programu
Upravljanje dravom i humanitarni poslovi u Centru za interdisciplinarne
postdiplomske studije Univerziteta u Sarajevu. Godine 2009. magistrirala
je na Odsjeku za javnu politiku, Central European University, Maarska.
Od 2004. do 2009. godine radila je za Transitions Online, projekt FAO u
BiH, UNICEF BiH i kao urednica web-portala Mediacentar Online (www.
media.ba) u Mediacentru Sarajevo. Mirna je suosniva Centra za drutvena
istraivanja Analitika, gdje se bavi istraivanjima javnih politika. Takoer
predaje na Sarajevo School of Science and Technology (SSST). Istraivaka
interesovanja: razvoj javne i lokalne uprave, decentralizacija, razvoj javnih
politika, participacija graana u donoenju odluka.
Najznaajniji radovi: autor izvjetaja Procjena budetske transparentnosti u opinama u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Analitika, 2011; poglavlje Komunikacija kao preduvjet za participaciju na lokalnom nivou:
Sluaj Bosne i Hercegovine, koautorica sa Sneanom Mii-Mihajlovi
u knjizi Komunikacija i zajednica: Graani, mediji i lokalna uprava u
Bosni i Hercegovini, priredio Tarik Jusi, Sarajevo: Mediacentar Sarajevo i
Analitika Centar za drutvena istraivanja, 2010.
Aida Kreho (1982, Sarajevo) je diplomirala 2005. godine na Pravnom
fakultetu Univerziteta u Sarajevu, na kojem je i 2011. magistrirala. Od 2005.
angaovana je na pitanjima pravosua, vanjske i trgovinske politike Bosne
i Hercegovine, evropskih integracija, izbornog zakonodavstva, te ustavnog
ureenja i pravnog sistema Bosne i Hercegovine, openito. Zaposlena je u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, kao vii struni saradnik za
zakonodavno-pravna pitanja, te u tom kapacitetu sudjeluje u izradi zakonskih prijedloga i drugih pravnih akata. Kao ekspert, angaovana je i u radu
Demokratske inicijative za Evropu, koja predstavlja neformalno udruenje
lanova politikih stranaka, a iji je zadatak dati svoj doprinos to brem
prikljuenju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji. Takoer, imala je priliku
predavati na temu Uloga parlamenata i izvrne vlasti na Univerzitetu La
Sapienza (Italija, Rim), te sudjelovati u radu Meunarodne naune konferencije Bosna i Hercegovina i euro-atlantske integracije u ijem je zborniku objavila i rad Pravno-historijski aspekt EU integracija, Biha: Pravni
fakultet Univerziteta u Bihau, 2012.
Nedim Kulenovi (1987, Tuzla) je zavrio prvi ciklus studija 2009. godine na Pravnom fakultetu u Sarajevu, a 2012. godine drugi ciklus studija na
istom fakultetu (Katedra za dravno i meunarodno javno pravo), te je na
PARLAMENTARIZAM U BiH
381
382
interesovanja: meunarodna odgovornost drave i meunarodnih organizacija, zloini protiv ovjenosti i meunarodnog prava.
Najznaajniji radovi: rad Izruenje u svjetlu savremenoga meunarodnoga prava s posebnim osvrtom na Bosnu i Hercegovinu, Sarajevo: Znakovi
vremena, vol. 13, br. 4849, 2010; rad Criminal Adjudication in the Process
of Transitional Justice in the Post-Dayton Period. Criminal Responsibility
of the State within Criminal Adjudication de lege ferenda, u zborniku:
Bosnia and Herzegovina 15 Years of the Dayton Peace Agreement,
Sarajevo: University of Sarajevo, 2011; rad Ured visokog predstavnika meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, u zborniku: Drava, drutvo i
politika u Bosni i Hercegovini: analiza postdejtonskog politikog sistema,
priredili Damir Banovi i Saa Gavri, Sarajevo: University Press/Magistrat,
2011; rad Odgovornost drave za povredu meunarodne obaveze s posebnim osvrtom na meunarodno izvrno pravo, Zenica: Anali Pravnog
fakulteta u Zenici, br. 8, god. 4, 2011;
Zlatiborka Popov-Mominovi (1975, Vrac) je zavrila sociologiju
na Filozofskom fakultetu u Novom Sadu 2004, a paralelno je studirala i francuski jezik i knjievnost, i filozofiju. Od 2005. angaovana je kao asistentkinja na Filozofskom fakultetu Pale, gdje je i magistrirala. Pred odbranom je
doktorske disertacije o enskom pokretu u Bosni i Hercegovini. Objavila je
vie od trideset naunih radova. Zamjenica je urednika asopisa Diskursi
drutvo, religija, kultura. Trenutno uestvuje u istraivakom projektu
Religion and Reconciliation in BiH, u saradnji sa Univerzitetom Edinburgh.
Aktivna je i u civilnom drutvu, i pie priloge na portalima. Istraivaki interesi: politika kultura, civilno drutvo, drutveni pokreti, feminizam, vjeronauka, religija i politika.
Najznaajniji radovi: rad Religious education in Bosnia and Herzegovina
u zborniku Religion and Pluralism in Education: Comparative Approaches
in Western Balkan, priredili Zorica Kuburi i C. Moe, Novi Sad: Kotor
Network/CEIR, 2006, str. 73106 (u koautorstvu sa Anne Mette-Ofstad);
knjiga Religijska tolerancija u Bosni i Hercegovini (koautor Dragoljub
Krneta), Banja Luka: Nezavisni univerzitet, 2007; rad Drutveni aspekti politikog sistema u zborniku Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine
izabrani aspekti, priredili Saa Gavri, Damir Banovi i Christine Krause,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009, str. 134157; rad Religija i politika u postkonfliktnom drutvu politika ili politika u zborniku Opasna
sjeanja i pomirenje: Kontekstualno promiljanja o religiji u postkonfliktnom drutvu, priredili S. Sremac, Z. Grozdanov i N. Kneevi, Rijeka: Ex
Libris, 2011, str. 139146.
PARLAMENTARIZAM U BiH
383
384
INDEKS POJMOVA
A
acquis communautaire 223, 244, 341, 351,
352, 353, 355, 361, 362, 363, 369, 371, 372
Alijansa za demokratske promjene 80, 82,
262, 265, 267, 272, 280, 283, 287
Apelacioni sud Brko distrikta BiH 174, 182,
183, 196, 201, 202
Aprilski paket v. Ustav ustavne promjene
B
Bosanski divan 45, 46
Bosanski sabor 45, 46, 47, 48
saborski izbori 48
Butmirski paket v. Ustav ustavne
promjene
D
delegat 33, 56, 61, 62, 63, 64, 67, 68, 69, 70,
72, 74, 75, 77, 79, 89, 90, 91, 102, 103, 104, 105,
106, 107, 109, 113, 114120, 124, 127, 128, 131,
132, 147, 154, 155, 184, 297, 298, 299, 302, 303,
304, 305, 307, 308, 312, 332, 345, 367, 368,
371, 372
klub delegata (klub naroda) 64, 65, 109,
110, 113, 120, 128, 154, 157, 299, 305, 306,
307, 309, 310, 314, 316
Dejtonski ustav v. Ustav
demokratija
direktna demokratija 15, 20, 31, 32, 35,
222, 242, 244,
konsocijacijska demokratija 198, 282,
285, 287
predstavnika demokratija 15, 18, 21, 23,
24, 57, 61, 72, 198, 207, 220, 222
Demokratska narodna zajednica (DNZ) 82,
108, 152, 259, 264, 266, 271, 274, 280
direktna demokratija v. demokratija
Dom naroda Parlamenta Federacije BiH 56,
67, 89, 91, 98, 100, 101, 102, 106, 107, 109, 110,
114, 115, 118, 123, 124, 127, 128, 130, 131, 132,
141, 144, 145, 147, 154, 155, 184, 189, 266, 273,
297, 298, 299, 304, 305, 306, 366
Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH
13, 55, 56, 57, 60, 62, 63, 64, 67, 68, 69, 70, 71,
75, 83, 90, 103, 105, 128, 131, 284, 297, 302,
303, 304, 309, 314, 330, 362, 364, 366, 367,
368, 370
E
entitetsko glasanje 43, 57, 74, 75, 76, 77, 293,
303, 308, 309, 312, 313, 314, 315, 318, 319, 331,
365, 366
Evropska unija/evropske integracije 12, 59,
61, 62, 65, 79, 80, 110, 112, 125, 132, 199, 341,
343, 345, 347, 348, 350363, 369373
F
federalizam 25, 51, 58, 90, 130, 132, 163, 258
H
Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) 52,
53, 56, 68, 80, 81, 82, 108, 111 153, 200, 258, 259,
261, 262, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271,
272, 273, 274, 277, 278, 279, 282, 283, 284, 285,
286, 287, 336
Hrvatska demokratska zajednica 1990 (HDZ
1990) 66, 81, 108, 153, 185, 200, 270, 271, 273,
274, 275, 278, 279, 283, 284, 285, 336
Hrvatska stranka prava (HSP) 66, 108, 109,
153, 185, 200, 256, 261, 264, 267, 268, 271, 273,
274, 279, 285
I
imunitet 37, 106, 116, 118, 119, 154, 201
Interparlamentarna unija (IPU) 345, 349, 350
interpelacija 27, 55, 61, 148, 181, 300, 323, 331,
332, 337
izbori 57, 58, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 111, 116, 117,
178, 179, 192, 200, 201, 219, 229, 260, 261, 262,
264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 274,
275, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284,
285, 286, 325, 326, 331, 336
izborni sistem 27, 32, 47, 49, 196, 325, 338
proporcionalni izborni sistem 32, 325
Izborni zakon BiH 66, 107, 114, 117, 118, 149,
151, 154, 155, 200, 202, 229, 230, 231, 232, 238,
265, 266, 267, 326, 334, 335
K
kanton 59, 89, 95, 96, 101, 107, 114, 117, 122, 127,
137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148,
149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159,
190, 225, 226, 228, 231, 244, 296, 298, 299, 345
Bosansko-podrinjski 141, 142, 146, 155, 225
Hercegovako-neretvanski 140, 141, 146,
155
Kanton 10 Livanjski 127, 142, 153, 155
PARLAMENTARIZAM U BiH
Posavski 127, 142, 149, 155
Sarajevski 142, 148, 149, 154, 155, 225
Srednjobosanski (Sredinja Bosna) 140,
142, 146, 153, 155, 158
Tuzlanski 142, 149, 155, 227
Unsko-sanski 142, 153, 154, 155, 281
Zapadnohercegovaki 127, 142, 149, 155
Zeniko-dobojski 142, 149, 155
kantonalna skuptina 89, 91, 98, 114, 127, 128,
131, 137, 139, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153,
154, 156, 157, 158, 159, 170, 266, 298, 299
Koalicija za cjelovitu i demokratsku Bosnu i
Hercegovinu 262, 263, 264, 282
Kolegij doma
Parlamentarna skuptina BiH 63, 64, 65,
66, 68, 70, 105, 284, 330, 362
Parlament Federacije BiH 110
konsenzus 57, 65, 177, 191, 198, 305
konsocijacijska demokratija v. demokratija
Kontrolna funkcija (kontrolna uloga) 15, 23,
29, 30, 32, 37, 170, 302
Parlament Federacije BiH 29
Parlamentarna skuptina BiH 55, 56, 61,
332, 337, 344
Narodna skuptina RS-a 98, 99,
Brko distrikt BiH 174, 187
kvorum 65, 67, 69, 150, 170, 184, 185, 188, 189,
190, 192, 193, 197, 202, 303, 305, 306, 369
M
mandat 37, 47, 48, 49, 51, 52, 56, 57, 63, 64, 66,
67, 69, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 105,
106, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120,
124, 149, 152, 154, 158, 178, 180, 184, 185, 187,
200, 223, 225, 230, 231, 237, 238, 239, 260, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 268, 271, 273, 274, 282,
284, 287, 312, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 334,
335, 336, 337, 362, 365, 366, 36
mandatno-imunitetska komisija 110,
116, 202
mandatno-imunitetno povjerenstvo v.
mandatno-imunitetska komisija
multikulturalizam
multikulturalne zajednice 25, 50, 59
multikulturalne dravne zajednice 15, 31
N
Narodna skuptina Republike Srpske 53, 56,
62, 67, 89, 90, 91, 97, 98, 99, 100, 103, 104, 105,
106, 111, 112, 113, 114, 115, 118, 119, 120, 121, 124,
125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 170, 189,
261, 263, 264, 266, 268, 271, 274, 275, 297, 299,
385
386
251, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270,
271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 281,
282, 283, 284, 285, 286, 287, 325, 326, 328, 329,
331, 332, 334, 335, 336, 337
politiki sistem 15, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29,
30, 31, 36, 38, 39, 53, 54, 55, 56, 57, 74, 83, 92,
112, 165, 166, 196, 262, 288, 324, 337, 338
stabilni 15, 22
tranzicijski 22
polupredsjedniki sistem 54, 56, 323, 324
poslanika pitanja 29, 30, 55, 78, 104, 117, 118,
119, 148, 300, 323, 331, 332, 333, 337
predstavnika demokratija v. demokratija
Predstavniki dom Parlamenta FBiH
(Zastupniki dom) 97, 98, 100, 101, 102, 105,
107, 108, 109, 110, 115, 117, 118, 122, 123, 124, 125,
127, 128, 130, 131, 273
Predstavniki dom Parlamentarne skuptine
BiH (Zastupniki dom) 43, 55, 56, 57, 60, 61,
62, 63, 64, 66,67, 68, 69, 70, 71, 80, 83, 105,
260, 266, 271, 301, 325, 326, 327, 329, 330, 331,
332, 333, 334, 336, 344, 362, 364369
Proces stabilizacije i pridruivanja 61, 357,
358, 369,
Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju
80, 358, 359, 360, 361, 362, 363
Prudski sporazum v. Ustav ustavne
promjene
S
Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD)
56, 66, 81, 82, 108, 111, 112, 153, 198, 200, 263,
264, 267, 268, 269, 270, 272, 273, 275, 276, 277,
280, 281, 283, 284, 285
Skuptine optine/opinska vijea 122, 124,
128, 163, 165, 183, 184, 207, 208, 217, 219, 225,
226, 227, 228, 231, 232, 233, 237, 239, 241
Socijaldemokratska partija (SDP) 53, 80, 82,
108, 109, 111, 153, 185, 201, 209, 260, 262, 263,
264, 265, 266, 268, 271, 273, 274, 275, 276, 278,
283, 285, 286, 287
Socijalistika partija (SP) 112, 271, 275, 281,
282, 284, 285
Srpska demokratska stranka (SDS) 52, 53,
68, 80, 81, 82, 111, 112, 200, 256, 258, 259, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 267, 269, 270, 272,
273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 282, 284, 285,
286, 287, 334
Statut Brko distrikta BiH v. Brko distrikt
BiH
Stranka demokratske akcije (SDA) 52, 53, 56,
68, 80, 81, 82, 108, 109, 111, 112, 153, 200, 258,
259, 261, 262, 265, 267, 268, 270, 271, 272, 273,
274, 276, 277, 278, 280, 284, 285, 286, 287, 336
Stranka
nezavisnih
socijaldemokrata
(SNSD)
v.
Savez
nezavisnih
socijaldemokrata (SNSD)
Stranka za Bosnu i Hercegovinu (SBiH) 56,
81, 82, 108, 111, 153, 200, 261, 262, 266, 267,
268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 278, 282, 283,
284
U
Ured visokog predstavnika BiH 43, 56, 57, 61,
72, 73, 74, 82, 83, 92, 129, 130, 158, 171, 176, 265,
267, 269, 278, 280, 283, 285, 299, 344, 366
ustav
Ustav BiH (Dejtonski ustav) 53, 55, 56,
57, 59, 60, 65, 66, 68, 69, 70, 72, 75, 80,
82, 92, 93, 94, 98, 101, 104, 105, 128, 129,
133, 139, 168, 172, 173, 183, 197, 198, 206,
224, 226, 284, 297, 298, 300, 301, 303,
309, 310, 327, 330, 332, 333, 336, 337,
343, 344, 359, 364, 365, 366, 367
Ustav Federacije BiH 94, 95, 97, 98, 100,
102, 105, 107, 109, 117, 125, 129, 139, 140,
141, 142, 144, 146, 147, 149, 151, 154, 157,
159, 170, 189, 224, 225, 232, 298, 301, 304,
305
Ustav Republike Srpske 95, 96, 97, 98,
100, 103, 104, 106, 111, 112, 124, 125, 128,
129, 172, 224, 299, 301, 302, 306
ustav kantona 73, 97, 139, 140, 144, 146,
147, 148, 149, 156, 157, 159, 224, 225, 231,
232, 239, 242
ustavne promjene (reforme) 28, 59, 82,
104, 132, 156, 170, 273, 372
Aprilski paket 56, 62, 270, 278, 284, 336
Butmirski paket (proces) 56
Prudski sporazum 56
Ustavni sud BiH 75, 92, 93, 99, 102, 104, 105,
109, 129, 130, 172, 182, 183, 184, 193, 197, 205,
231, 304, 309, 310, 311, 313, 314, 315, 316, 358
Ustavni sud FBiH 102, 131, 141, 157, 306,
311, 316
Ustavni sud RS 104, 120, 131, 262, 307,
311, 316, 317
V
Veina (veinsko odluivanje) 29, 31, 32, 34,
65, 67, 68, 69, 74, 75, 81, 102, 104, 122, 123, 131,
146, 148, 150, 156, 157, 171, 186, 188, 189, 190, 191,
PARLAMENTARIZAM U BiH
192, 197, 198, 207, 232, 235, 239, 243, 301, 303,
304, 305, 306, 307, 308, 309, 312, 313, 366, 367
kvalificirana 74, 75, 102, 186, 188, 190,
191, 192, 197, 198, 199, 223, 303
prosta 29, 65, 67, 69, 74, 102, 188, 191, 192,
303, 306, 307, 308, 366
parlamentarna 27, 54, 55, 56, 80, 82, 108,
109, 257, 265, 266, 267, 278, 284, 285, 286,
328, 329, 331, 332, 333, 334, 337, 338
Velika koalicija 285, 328, 329, 333, 334, 337,
338
Vijee ministara/Savjet ministara 54, 55, 60,
61, 65, 66, 67, 68, 70, 72, 78, 175, 301, 323, 325,
327, 328, 329, 331, 332, 333, 334, 337, 338,
344, 361, 362, 368
izglasavanje nepovjerenja 61, 301, 323,
331, 333, 334, 337, 344
Vijee naroda Republike Srpske 89, 90, 91,
97, 99, 103, 104, 105, 106, 107, 111, 113, 114, 118,
119, 120, 126, 128, 130, 131, 132, 197, 299, 306,
307, 316
Visoki predstavnik v. Ured visokog
predstavnika
Viestranaki sistem 52, 92, 165, 200, 207, 287
Vitalni nacionalni interes (vitalni interes
konstitutivnih naroda) 63, 64, 74, 75, 76, 83,
99, 103, 104, 11, 113, 120, 131, 146, 157, 184, 190,
191, 197, 260, 269, 293, 299, 304, 305, 306,
307, 309, 310, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317,
318, 319, 365, 367
vlada 20, 21, 26, 28, 30, 38, 55, 61, 72, 204, 254,
257, 265, 276, 281, 329, 325, 331, 332, 333, 337,
355
izglasavanje nepovjerenja 27, 30, 55, 61,
101, 148, 301, 323, 331, 333, 334, 337, 344
vlada kantona 139, 144, 146, 147, 148,
156, 157, 231
Vlada Federacije BiH 101, 122, 123, 226,
301
Vlada Republike Srpske 103, 104, 121,
124, 125, 284, 302
Vlada Brko distrikta BiH 167, 168, 169,
170, 174, 175, 177, 178, 179, 180, 181, 185, 187,
188, 194, 195, 198, 201, 205, 208
Z
zakonodavna funkcija 28, 120, 145, 163, 165,
172, 206, 300, 302, 324, 328, 329, 330, 337, 366
zakonodavna inicijativa 35, 38, 55, 122, 123,
124, 126, 156, 198, 300, 327, 328, 329
zakonodavni
postupak
(zakonodavna
procedura, proces) 28, 32, 33, 34, 35, 50, 60,
63, 64, 66, 70, 71, 78, 80, 89, 99, 100, 101, 104,
387
111, 113, 115, 120, 121, 123, 126, 131, 132, 137, 156,
158, 177, 178, 188, 196, 304, 308, 311, 315, 328,
329, 330, 337, 344, 363, 364, 365, 366, 367,
372,
redovni (osnovni) 70, 120, 121, 124, 156,
177, 188, 189, 364, 365
skraeni 70, 121, 124, 126, 156, 188, 189,
364, 365
hitni 55, 70, 120, 121, 124, 126, 156, 188,
189, 364, 365
Zastupniki dom Parlamenta Federacije BiH
v. Predstavniki dom Parlamenta FBiH
Zastupniki dom Parlamentarne skuptine
BiH v. Predstavniki dom Parlamentarne
skuptine BiH
zastupnik 21, 24, 43, 55, 57, 62, 66, 67, 68, 76,
77, 78, 82, 83, 106, 107, 108, 115, 127, 137, 146,
148, 149, 150, 151, 152, 154, 156, 157, 168, 170,
171, 174, 178, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190,
191, 192, 193, 197, 198, 200, 201, 202, 266, 270,
297, 298, 299, 303, 308, 312, 367,
Klub zastupnika (poslanika) 64, 65, 66,
67, 105, 109, 110, 111, 112, 122, 128, 150, 156,
187, 299, 333, 334, 335, 336
BH