Godisnjak PDF

GODINJAK REFORME
SEKTORA BEZBEDNOSTI
U SRBIJI
Centar za civilno-vojne odnose

Beograd, 2009.
GODINJAK REFORME SEKTORA BEZBEDNOSTI U SRBIJI
Urednici:
Miroslav Hadi, Predrag Petrovi i Sonja Stojanovi
Izdava:
Centar za civilno-vojne odnose, Beograd
www.ccmr-bg.org
Istraivaki tim:
Miroslav Hadi, Milorad Timoti, Bogoljub Milosavljevi, ore Vukovi, Filip Ejdus, Sonja
Stojanovi, Zorana Atanasovi, Marko Miloevi, Jelena Petrovi, Predrag Petrovi,
ore Popovi, Jelena Radoman, Marko Savkovi i Jelena Unijat
Staisti istraivai:
Ivan Dimitrijevi, Miljana Golubovi, Nikola ivkovi, Biljana orevi
Lektura i korektura:
Tanja Hadi
Prevodioci:
Ljija Nikoli, Nataa Ristovi, Vesna Podgorac, Zorica Nenadovi i Ivana Meklvejn
Dizajn korica i kompjuterska priprema:
Saa Janji i ore Milii
tampa:
GORAGRAF, Beograd,
Tira:
500 srpski, 500 engleski
ISBN: 978-86-83543-70-0
Beograd, 2009.
Sadraj
Uvod
O Projektu, Miroslav Hadi i Filip Ejdus
Skraenice
Spisak tabela, antrfilea, grafikona i ilustracija
5
11
Prvi deo: Nalazi, indeksi i preporuke
Drugi deo: Analitiki okvir

Koncept reforme sektora bezbednosti, Filip Ejdus
Pristup merenju napretka u reformi sektora bezbednosti, Sonja Stojanovi
Konteksti reforme sektora bezbednosti, Miroslav Hadi
Trei deo: Reforma sektora bezbednosti u Republici Srbiji
Glava I: Dravni akteri koji koriste silu
Vojska, ore Popovi
Policija, Sonja Stojanovi

Pravna ureenost delovanja policije, Bogoljub Milosavljevi
Bezbednosno-obavetajne slube, Bogoljub Milosavljevi i Predrag Petrovi
Dravni organi sa odreenim policijskim ovlaenjima, Marko Savkovi
Glava II: Dravni akteri koji ne koriste silu
Narodna skuptina, Filip Ejdus
Pravosudni sistem, Bogoljub Milosavljevi i Jelena Unijat
Zatvori, Bogoljub Milosavljevi i Jelena Unijat
UVOD
Bilans reforme, Miroslav Hadi

Glavni nalazi
Indeksi reformisanosti
Preporuke
Glava III: Nedravni akteri koji koriste silu

Privatne bezbednosne kompanije, Marko Miloevi
353
Glava IV: Nedravni akteri koji ne koriste silu

1. Organizacije civilnog drutva, Zorana Atanasovi
etvrti deo: Prilozi
Hronologija reforme sektora bezbednosti u Srbiji
Predmetni indeks
Istraivaki tim
O centru
Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije
556
UVOD
UVOD

6
O PROJEKTU
Miroslav Hadi i Filip Ejdus
Politiki i bezbednosni kontekst istraivanja

Demokratske reforme u Srbiji, koje su zapoete 5. oktobra 2000. godine, nisu
na podjednak nain zahvatile sva podruja drutva i drave. U nekim delovima
drutvenog sistema, kao to su, na primer, ekonomski i finansijski, dogodile su
se radikalne izmene, pre svega, svojinskih odnosa. Za razliku od toga, sektor bezbednosti u Srbiji jo uvek je optereen nasleem iz 1990-ih godina prolog veka.
tavie, ovaj se sektor naao pred novonastalim politikim i bezbednosnim izazovima, na koje srpsko drutvo i njegove elite jo uvek nisu pronale valjane od1
Videti deo koji govori o konceptu RSB: Drugi deo, str.
UVOD
Knjiga koju predajemo javnosti plod je dvogodinjeg rada istraivaa i saradnika Centra za civilno-vojne odnose. U njoj su skupljeni i predoeni podaci i nalazi do kojih se dolo tokom realizacije projekta Mapiranje i monitoring reforme
sektora bezbednosti u Srbiji. Istraivanje je zapoeto 2006. godine, a dovreno
krajem 2008. godine. Ova knjiga je namenjena svima onima koji su zainteresovani za teoriju i praksu reforme sektora bezbednosti. Ona moe posebno biti
zanimljiva studentima nacionalne i meunarodne bezbednosti, kao i profesionalcima iz sektora bezbednosti Srbije koji ele da upotpune svoja saznanja o
tokovima njegove reforme.
Ovde je reforma sektora bezbednosti shvaena holistiki, odnosno kao skup
politika i postupaka koji tee ka efikasnijem i efektnijem pruanju ljudske i dravne bezbednosti u okvirima demokratske vladavine. U skladu sa tim, u analitiki
okvir uli su ne samo dravni organi koji upotrebljavaju silu, ve i njihovi civilni
naredbodavci i kontrolori, kao i nedravne i privatne organizacije, bilo da su zaduene za pruanje bezbednosnih usluga bilo za javni nadzor.1 Istraivanjem je
zahvaen period od 5. oktobra 2000. godine do kraja 2008. godine. Meutim,
2006. godina izabrana je kao nulta taka od koje je meren i ocenjivan napredak
u reformi sektora bezbednosti u Srbiji. To stoga, to je Srbija tek nakon osamostaljenja Crne Gore, kao i nakon usvajanja svog Ustava (2006) preuzela potpunu
nadlenost nad zateenim sektorom bezbednosti i njegovim akterima.
Valja napomenuti da je re o prvom istraivanju ove vrste, u kome je na jednom mestu konceptualno holistiki, teorijski utemeljeno i metodoloki sistematizovano analizirano stanje i ocenjivan napredak ostvaren u procesu reforme
sektora bezbednosti u Srbiji.
govore. Ubistvo prvog demokratskog premijera u martu 2003. godine, u kome

su uestvovali i neki pripadnici sektora bezbednosti, kao i nesposobnost drave
da okona saradnju sa Tribunalom u Hagu samo su neki od nereenih problema
iz prolosti, koji direktno utiu na tempo i domete reforme mesnog sektora bezbednosti. Takoe, zbog nepostojanja krovnih dokumenata, poput Nacionalne
strategije bezbednosti i Strategije odbrane, teko je rei da Republika Srbija ima
jasnu politiku bezbednosti. U prilog tome svedoi i injenica da se jo uvek ne
zna da li e, kada e i kako e biti operacionalizovana odluka Narodne skuptine
o vojnoj neutralnosti Republike Srbije, doneta u decembru 2007. godine. Ne
udi stoga da je tu skoro dolo do javnog i, navodno, samo koncepcijskog razilaenja izmeu Generaltaba i Ministarstva odbrane. Ovo razmimoilaenje je, da
podsetimo, kulminiralo u decembru 2008. godine kada je Naelnik Generaltaba javno ustvrdio da Srbija jo uvek nije definisala svoju politiku odbrane.
Problemi, naalost, ne postoje samo u sistemu odbrane. Tokom poslednjih
nekoliko godina je, na primer, znaajno porastao broj dravnih organa koji su dobili pravo da upotrebljavaju neka policijska ovlaenja kojima se zadire u osnovna ljudska prava i slobode. To znai da u Srbiji, pored tradicionalnih aktera kao
to su slube bezbednosti, policija i sudovi, ta ovlaenja sada imaju i poreska
policija, carina i Uprava za spreavanje pranja novca.2 Da stvar bude ozbiljnija,
primenjuju se razliite procedure za odobravanje primene posebnih mera. Povrh
svega, nosioci ovih ovlaenja su u nejednakoj meri podvrgnuti parlamentarnoj,
sudskoj i javnoj kontroli i nadzoru. O stanju u sektoru bezbednosti dodatno svedoi i podatak o tome da status privatnog sektora bezbednosti u Srbiji jo uvek
nije zakonski ureen uprkos tome to je, prema nekim procenama, u njemu zaposleno oko 50.000 ljudi, odnosno vie nego u vojsci ili policiji.3
Razlozi za sprovoenje istraivanja

Reforma sektora bezbednosti je predstavljala jedan od deklarisanih ciljeva svih
demokratskih vlada u Srbiji od 2000. godine do danas. Znaajna ekonomska
sredstva i politika energija uloeni su u menjanje sektora koji je dugo godina
bio vie deo unutranjeg bezbednosnog problema nego deo reenja. Istini za
volju, u meuvremenu je dolo do brojnih pozitivnih promena, ali je ostalo jo
mnogo toga da se uradi. Meutim, do danas niko nije na jednom mestu i na sistematizovan nain izneo pregled postignua i propusta u dosadanjoj reformi
sektora bezbednosti Republike Srbije. Nadoknaivanje tog nedostatka glavni je
cilj publikacije koja se nalazi u Vaim rukama.
Miroslav Hadi i Predrag Petrovi, urs., Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 7.
3
Sonja Stojanovi, ur., Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja? (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 51-58.
Tok istraivanja
Tokom prve godine (2007) istraivai su se prvenstveno bavili razradom teorijskog i metodolokog okvira za istraivanje. Najvei izazov predstavljalo im je
oblikovanje postupaka i sredstava za merenje napretka reforme sektora bezbednosti. To je istraivae suoilo sa nizom teorijskih i metodolokih, ali i sa nizom
praktinih problema i pitanja. Trebalo je prvo utvrditi da li je uopte mogue egzaktno meriti i numeriki vrednovati napredak u reformi sektora bezbednosti.
Ako pak jeste, onda je trebalo utvrditi u odnosu na ta treba meriti ovaj napredak,
kao i po kojim ga indikatorima treba meriti. Takoe, nametalo se i pitanje da li je
re o optevaeim indikatorima ili samo o indikatorima koji postoje u specifinom kontekstu Srbije ili Zapadnog Balkana. Ovo su samo neka od mnogobrojnih
pitanja sa kojima se Istraivaki tim suoio tokom prve faze istraivanja i koja su
ga pratila do samog kraja.4
4
Videti deo o postupcima za merenje: Drugi deo, str.
UVOD
Ona je, kao to je ve reeno, plod dvogodinjeg rada istraivaa i saradnika

Centra za civilno-vojne odnose na projektu pod nazivom Mapiranje i monitoring
reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Za tu svrhu su u okviru Projekta prvo razvijani postupci i instrumenti za sveobuhvatno mapiranje sektora bezbednosti. Njima
se najpre htelo ustanoviti to ko sve u Srbiji pripada ovom sektoru, te koja ovlaenja i nadlenosti poseduje. Ovi su postupci potom, uz nuna prilagoavana,
iskorieni za analizu i sticanje sistematskog uvida u stanje i domete dosadanje
reforme sektora bezbednosti u Srbiji, kao i za analizu prepreka na koje se tom prilikom nailazilo. Centar je, uz ostalo, na ovaj nain eleo da prui dodatnu a konkretnu podrku daljoj reformi ovog sektora, kao i podrku ukljuenju Srbije u evropsku
i evroatlantsku bezbednosnu zajednicu. Nalazi izloeni u ovoj publikaciji bi ujedno
u godinama koje slede trebalo da omogue redovno beleenje promena u ovom
sektoru, kao i javno nadgledanje tokova reformi i merenje njihovog napretka, te
napretka ostvarenog u bezbednosnoj saradnji i integraciji Republike Srbije.
Publikovanjem svojih nalaza Centar za civilno-vojne odnose ujedno eli da
doprinese boljoj obavetenosti graana, kao i podizanju njihovih znanja o ovim
temama. Na taj nain Centar istovremeno hoe da pomogne mesnim organizacijama civilnog drutva da lake i uspenije nadziru ceo sektor bezbednosti,
a posebno dravne aparate sile. Ovim on eli i da podstakne bri protok javnih
informacija o sektoru bezbednosti meu politikim odluiocima, profesionalcima i nezavisnim strunjacima u Srbiji. To bi pak moglo da doprinese unapreenju politike nacionalne bezbednosti, te zasnivanju ove politike na akademskim
istraivanjima, kao i na zasadima demokratske bezbednosne kulture. Projektni
tim se ujedno nada da e primenjeni postupci i instrumenti za merenje napretka
reforme izazvati interesovanje domae i strane akademske javnosti i doprineti
daljem razvoju studija bezbednosti u Srbiji.
10
Uprkos tome to nije naao neoborive i konane odgovore na neka od ovih

pitanja, on je, ini se, uspeo da barem preliminarno razvije i primeni postupke
i instrumentarijum za merenje napretka reforme mesnog sektora bezbednosti.
Za tu svrhu istraivai su prvo utvrdili tri glavne dimenzije reforme ovog sektora
i njegovih aktera, du kojih su kasnije pratili i ocenjivali napredak: (I) demokratsko upravljanje sektorom i/ili akterima, (II) efikasnost i (III) efektivnost, odnosno
delotvornost. Oni su ujedno za svaku od ovih dimenzija izabrali i definisali kljune pokazatelje (indikatore), to im je dozvolilo da utvrde vremensku taku (nulto stanje) od koje u Srbiji zapoinje reforma ovog sektora i/ili reforma njegovih
aktera. Time je stvoren etalon spram koga su kasnije, a po istim pokazateljima
beleene i merene nastale promene.
U drugoj godini je, na osnovu prethodno usvojenog analitikog i metodolokog okvira, primenjen sloen postupak merenja napretka reforme sektora
bezbednosti u Srbiji. Za tu svrhu je najpre popisano ko to sve u Srbiji poseduje
bezbednosna zaduenja i ovlaenja, na osnovu ega ih poseduje i kakva zaduenja i ovlaenja poseduje. Analiza je potom tekla na nekoliko nivoa i kretala se
u nekoliko pravaca. Krenulo se od pravne ureenosti sektora bezbednosti. Tim
povodom su ispitivana zateena ustavna i zakonska reenja u oblasti bezbednosti, kao i njihova meusobna usaglaenost. U zahvatu su se, dakako, nali i javno
dostupni podzakonski akti, kao i propisi nieg ranga. U sklopu toga su posebno
analizirane nadlenosti, postupci i sredstva za sprovoenje demokratske civilne
kontrole i javnog nadzora sektora bezbednosti i njegovih konstituenasa. To je
pak nuno zahtevalo da se sazna da li su reeni akteri na bilo koji nain meusobno povezani i/ili objedinjeni, a ako jesu, kako su povezani, odnosno objedinjeni. Htelo se, drugim reima, proveriti to da li Srbija poseduje objedinjen i
delatan holistian sistem nacionalne bezbednosti. To je nalagalo ispitivanje
politikih, konceptualnih, strategijskih i doktrinarnih oslonaca preovlaujueg
naina miljenja i praktikovanja bezbednosti u Srbiji. Sve to je pak razmatrano u
zateenom socijalnom, politikom, ekonomskom i bezbednosnom kontekstu.
Istraivaki tim je na poetku imao ambiciju da na osnovu analize prikupljenog empirijskog materijala razvije postupak za redovno nadgledanje i merenje
dometa reforme. Stoga je sebi bio postavio zadatak da za te potrebe kreira Indeks reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB). Time se, naime, htelo doi do
jedinstvene alatke za merenje ne samo performansi sektora bezbednosti, ve
i stepena njegove reformisanosti. Oekivalo se da e nakon primene Indeksa i
analize dobijenih rezultata, pored ostalog, biti mogue utvrditi i listu prioriteta
u daljoj reformi sektora i njegovih aktera. To je ujedno javnosti Srbije trebalo da
pomogne da na osnovu redovne godinje ili dvogodinje primene i objavljivanja Indeksa jasno utvrdi doprinos, ali i odgovornost politikih i vladajuih
elita za postignua, odnosno propuste u reformi sektora bezbednosti. U skladu
sa tim, pritisak javnosti ne bi bio usmeren samo na prioritetne poslove, ve bi
mogao doprineti i boljem planiranju i usklaivanju reformi u celokupnom sektoru bezbednosti.
Vie o tome u delu koji govori o pristupu merenju
11
UVOD
Pokazalo se, meutim, da u ovoj fazi istraivanja nije bilo mogue izraditi
jedinstveni Indeks kojim bi bio obuhvaen ceo sektor i svi njegovi akteri.5 Prva
je potekoa nastala zbog nemogunosti da se ustanove istovetni indikatori i
primene isti postupci za precizno beleenje vrste, obima, smera, sadraja i dometa promena u etiri grupe raznorodnih aktera: (1) dravni akteri koji koriste
silu, (2) dravni akteri koji ne koriste silu, (3) nedravni akteri koji koriste silu i (4)
nedravni akteri koji ne koriste silu. Eventualne promene su, dodue, mogle biti
praene du svake od predoenih dimenzija, ali one nisu mogle biti metodoloki korektno merene i ocenjivane po istovetnim kriterijumima. Zbog toga je
Istraivaki tim odluio da u ovoj fazi izradi i primeni zasebne indekse za svaku
od grupa aktera.
Ubrzo je, isto tako, postalo jasno da za sada nije mogue egzaktno izmeriti
progres reforme svake od grupa aktera po dimenziji efikasnosti, odnosno efektivnosti. Pre svega zbog injenice da ove dimenzije kod razliitih aktera imaju
drugaiji smisao, te zato ne mogu biti merene po istovetnim kriterijumima. Potom i zbog toga to istraivaima, pogotovo u sluaju dravnih aktera koji koriste
silu, nisu bili dostupni podaci na osnovu kojih bi mogli da razmotre i da eventualno izmere efikasnost ili efektivnost vojske, policije, slubi bezbednosti i/ili dravnih organa koji imaju odreena policijska ovlaenja. Pored toga, Istraivaki
tim je ustanovio da mu za ovaj poduhvat nedostaju dovoljna specijalistika i tehnika znanja. Na stranu to to ni profesionalci, a ni njihovi civilni naredbodavci ne
raspolau dovoljno preciznim instrumentima i postupcima za ocenjivanje bezbednosnih sposobnosti dravnih aparata sile. Odatle je napredak u pomenutim
dimenzijama meren samo na osnovu indikatora koji ukazuju, najoptije reeno,
na dobro upravljanje celim sektorom, odnosno grupama aktera.
Reeni indeksi utoliko nude pouzdan uvid u stepen demokratinosti sektora bezbednosti Srbije. Drugim reima, nakon njihove primene znae se mnogo
vie o tome u kojoj meri su ovaj sektor i njegovi akteri stavljeni pod demokratsku civilnu kontrolu i nadzor.
Uprkos predoenim ogranienjima, istraivai su, ini se, uspeli da stvore
prvu, ma koliko nepotpunu, sistematizovanu bazu znanja o reformi sektora bezbednosti u Srbiji. Oni se ujedno nadaju da e ponueni nalazi olakati ne samo
voenje politike, donoenje odluka i javni nadzor nad sektorom bezbednosti u
Srbiji, ve i da e se ove delatnosti ubudue oslanjati na saznanja dobijena kontinuiranim, nezavisnim i multidisciplinarnim empirijskim istraivanjem.
U sledeoj fazi (2009/2011) ovo istraivanje bie razvijano u dva pravca. U
godinama koje slede prvo e biti nastavljeno sistematsko nadgledanje dometa
reformi sektora bezbednosti u Srbiji. Tokom ovog procesa stvoreni postupci i
instrumenti bie praktino primenjivani, proveravani i dalje razvijani. U skladu
sa tim bie redovno objavljivani Indeksi RSB za Srbiju. Potom e, u saradnji sa
istraivakim centrima iz regiona, ovi postupci i instrumenti biti primenjeni u
zemljama Zapadnog Balkana. Za tu je svrhu Centar za civilno-vojne odnose u saradnji sa enevskim centrom za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DCAF)
ve oformio regionalni konzorcijum istraivakih organizacija. Nakon okonanja
ovog, inae trogodinjeg, projekta strunoj i iroj javnosti e, u formi Regionalnog godinjaka RSB, biti predoeni kvalitativni i kvantitativni pokazatelji tempa
i dometa reforme sektora bezbednosti u svakoj od zemalja Zapadnog Balkana.
Sekundarni proizvodi istraivanja
12
Da bi se stekao sveobuhvatni i dokumentovan uvid u tokove reforme sektora

bezbednosti u Srbiji, lanovi Istraivakog tima i njihovi saradnici proizveli su
nekoliko sekundarnih dokumenata i analiza. Uraena je prvo opta hronologija
politikih procesa i dogaaja u Srbiji, koja obuhvata period od 5. oktobra 2000.
godine do kraja 2008. godine. U njoj su popisani i kratko obrazloeni kljuni
politiki dogaaji i njihovi uesnici. Potom je po istom principu napravljena hronologija reforme sektora bezbednosti u Srbiji, koja je uvrtena u ovaj Godinjak.
Izraene su, isto tako, i hronologije za svakog od dravnih aktera koji koriste silu.
Uporedo su sastavljene bibliografije objavljenih radova i liste vanih elektronskih izvora o sektoru bezbednosti Srbije i o reformi njegovih aktera. Izraene
su, takoe, line karte (CV) pojedinih bezbednosnih aktera u Srbiji. Neke od
vanih bezbednosnih tema i pojmova posebno su obraene i izloene u pojmovnicima (Backgrounder).
Istraivaki tim
U ovom poduhvatu je uestvovao vei broj istraivaa, te domaih i stranih saradnika Centra za civilno-vojne odnose, odnosno saradnika njegove Beogradske
kole za studije bezbednosti.6 Uloge i poslovi u Timu raspodeljivani su u skladu
sa strunim i linim preferencijama istraivaa i saradnika, kao i u skladu sa potrebama Projekta. Utoliko predoeni rezultati jesu delo imenovanih autora, ali
su oni istovremeno i u krajnjoj instanci plod zajednikog rada. Odatle i odgovornost za kvalitet pojedinih analiza i nalaza snose potpisani autori, ali to ostale
uesnike u Projektu ne oslobaa odgovornosti za eventualne propuste. Prilikom
prikupljanja empirijskog materijala, Centru za civilno-vojne odnose u susret su
izale i pojedine dravne institucije, koje su popunile upitnike i omoguile intervjue tamo gde je to bilo neophodno.
Centar se nada e uspeti da obezbedi podrku koja bi trebalo da mu omogui da i ubudue redovno godinje ili dvogodinje izvetava javnost Srbije
o tokovima i postignuima reforme lokalnog sektora bezbednosti. To e mu
ujedno dati priliku da dalje razvije i usavri ovde predoen koncept, kao i ko6
Detaljan pregled podele posla i odgovornosti u Istraivakom timu, kao i spisak autora priloeni
su na kraju ove knjige.
riene postupke. Sve to u dobroj veri da e tom prilikom ipak uspeti da konstruie jedinstven Indeks za merenje napretka reforme sektora bezbednosti.
Takoe, ve formirani konzorcijum za komparativna istraivanja u regionu Zapadnog Balkana primenjivae, ali i e i dalje razraivati postupke i instrumente
koji su korieni u studiji sluaja Srbija. Konano, ali ne i najmanje vano, Centar
za civilno-vojne odnose eli posebno da se zahvali Vladi Kraljevine Norveke,
enevskom centru za demokratsku kontrolu oruanih snaga, Balkan Trust fondaciji i Fondu za otvoreno drutvo, uz iju je finansijsku podrku sproveden
ovaj istraivaki projekat.
UVOD
13
Skraenice
14
BIA
BiH
CCVO
CEN
CESID
CFSP
CHRIS
COPO
SSR
DOS
DS
DSS
DSZ
DZ SCG
EBCO
ECDL
ESDP
EU
FENS
FOJ
FOS
FTO
GIGN
HDZ
IPA
IRSB
ISAC
JNA
JSO
KiM
KIPRED
KOS
KPA
MIP
MO
MSP
MUP
MUP
Bezbednosno informativna agencija

Bosna i Hercegovina
Centar za civilno-vojne odnose
Customs Enforcement Network
Centar za slobodne izbore i demokratiju
Common Foreign and Security Policy
Mrea Odbora za ljudska prava u Srbiji
Centar za osnovnu policijsku obuku u Sremskoj Kamenici
ehoslovaka Socijalistika Republika
Demokratska opozicija Srbije
Demokratska stranka
Demokratska stranka Srbije
Drutvena samozatita
Dravna zajednica Srbija i Crna Gora
Evropski biro za prigovor savesti
European Computer Driving Licence
European Security and Defence Policy
Evropska unija
Federacija nevladinih organizacija
Finansijsko obavetajna jedinica
Finansijsko obavetajna sluba
Fiziko-tehniko obezbeenje
Groupe dIntervention de la Gendarmerie nationale
Hrvatska demokratska zajednica
Instrument for Pre-accession Assistance
Indeks reformisanosti sektora bezbednosti
Fond Centar za meunarodne i bezbednosne poslove
Jugoslovenska narodna armija
Jedinica za specijalne operacije
Kosovo i Metohija
Kosovski institut za istraivanja politike i razvoja
Kontraobavetajna sluba
Kriminalistiko-policijska akademija
Ministarstvo inostranih poslova
Ministarstvo odbrane
Ministarstvo spoljnih poslova
Ministarstvo unutranjih poslova
Severnoatlantski savez
Narodno oslobodilaka vojska
Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju
Narodna skuptina Republike Srbije
Nevladina organizacija(e)
Organizacija(e) civilnog drutva
Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju
Ovlaeno slubeno lice
Oslobodilaka vojska Preeve, Medvee i Bujanovca
Odelenje za zatitu naroda
Policijska akademija
Privatna bezbednosna kompanija
Program Partnerstvo za mir
Privredna komora Srbije
Protivteroristika jedinica
Resor dravne bezbednosti
Regional Inteligence Liaison Offices
Reforma sektora bezbednosti
Radio televizija Srbije
Sjedinjene Amerike Drave
Specijalna antiteroristika jedinica
Special Air Squadron
Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija
Sluba bezbednosti
Special Boat Squadron
Svetska carinska organizacija
Stranka demokratske akcije
Sluba dravne bezbednosti
Savet Evrope
Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija
Sluba za istraivanje i dokumentaciju
Srpski pokret obnove
Socijalistika partija Srbije
Savezna Republika Jugoslavija
Srpska radikalna stranka
Savez Sovjetskih Socijalistikih Republika
Standardization Agreement
Savezna uprava carina
Trade and Transport Facilitation in South East Europe Program
Uprava carina
Uprava carina Crne Gore
Uprava za spreavanje pranja novca
Vojnobezbednosna agencija
15
UVOD
NATO
NOV
NPI
NSRS
NVO
OCD
OEBS
OSL
OVPMB
OZNA
PA
PBK
PfP
PKS
PTJ
RDB
RILOs
RSB
RTS
SAD
SAJ
SAS
SB UN
SB
SBS
SCO
SDA
SDB
SE
SFRJ
SID
SPO
SPS
SRJ
SRS
SSSR
STANAG
SUC
TTFSE
UC
UCCG
USPN
VBA
VOA
VOS
VRS
VRSK
VS
VSCG
VSS
VUP
YUCOM
ZKP
ZoP
ZSPI
16
Vojnoobavetajna agencija
Vojnoobavetajna sluba
Vojska Republike Srpske
Vojska Republike Srpske Krajine
Vojska Srbije
Vojska Srbije i Crne Gore
Vrhovni sud Srbije
Via kola unutranjih poslova
Komitet pravnika za ljudska prava
Zakonik o krivinom postupku
Zakon o policiji
Zakon o slobodnom pristupu informacijama
Spisak tabela, antrfilea,

grafikona i ilustracija
str 12
17
UVOD
Tabela 1: Indeks napretka reforme dravnih aktera koji

primenjuju silu
Tabela 2: Dravni akteri koji primenjuju silu Ocena
demokratskog upravljanja
Tabela 3: Ocena efikasnosti za dravne aktere koji primenjuju silu
Tabela 4: Ocena efektivnosti za dravne aktere koji primenjuju silu
Tabela 5: Indeks reformisanosti Narodna skuptina
Republike Srbije
Tabela 6: Indeks reformisanosti Pravosue i zatvori
Tabela 7: Indeks reformisanosti Privatne bezbednosne kompanije
Tabela 8: Indeks reformisanosti Organizacije civilnog drutva (OCD)
Tabela 9: Holistika matrica aktera u sektoru bezbednosti
Tabela 10: Karakteristike razliitih konteksta RSB
Tabela 11: Analiza politikih aktera
Tabela 12: Dimenzije, kriterijumi i potkriterijumi reformisanosti
sektora bezbednosti Holistika matrica aktera
u sektoru bezbednosti
Tabela 13: Kontekst RSB u Centralnoj Evropi i na Zapadnom Balkanu
Tabela 14: Zastupljenost ena u operativnom sastavu policije
Tabela 15: Broj ena primljenih na Policijsku akademiju pre
transformacije u Kriminalistiko-policijsku akademiju
Tabela 16: ene u Ministarstvu koje imaju status u
martu 2006. godine
Tabela 17: Zastupljenost nacionalnih manjina u sastavu
policije u tri optine na jugu Srbije
Tabela 18: Zastupljenost pripadnika odreenih etnikih
manjina u MUP
Tabela 19: Presek odgovora MUP na zahteve za slobodnim
pristupom informacijama u 2006. i 2007. godini
Tabela 20: Pregled podataka o ljudskim resursima u MUP
Tabela 21: Prve asocijacije na policiju
Tabela 22: Oblasti koje pokrivaju organizacije graanskog drutva
Tabela 23: Uestalost aktivnosti koje su organizacije civilnog
drutva sprovele u oblasti bezbednosti
Tabela 24: Vrste istraivakih aktivnosti koje su sprovele

organizacije civilnog drutva
Tabela 25: Oblici obrazovnih aktivnosti koje su sprovele
Tabela 26: Vrste publikacija iz oblasti bezbednosti koje su
izdavale organizacije civilnog drutva
Tabela 27: Oblici javnog zastupanja koje su sprovele
Tabela 28: Kadrovska struktura organizacija civilnog
drutva zainteresovanih za bezbednosne teme
Tabela 29: Domai izvori finansiranja koje su organizacije
civilnog drutva do sada koristile
Tabela 30: Strani izvori finansiranja koje su organizacije
civilnog drutva do sada koristile
Tabela 31: lanstvo u mreama institucija i/ili organizacija
18
Antrfile 1: Budet MUP u 2007. godine

Antrfile 2: Koreni slubi bezbednosti
Antrfile 3: Nadlenosti Narodne Skuptine za kontrolu i
nadzor sektora bezbednosti u Republici Srbiji
Antrfile 4: Postojei relevantni pravni propisi za rad
privatnih bezbednosnih kompanija
Antrfile 5: Interna pravila Udruenja FTO registrovanih u
Privrednoj komori Srbije
Antrfile 6: Podzakonska akta koja reguliu rad PBK
Antrfile 7: Kljune brojke u privatnom sektoru bezbednosti
Antrfile 8: Najvee FTO firme u Srbiji
Grafikon 1: Indeks reformisanosti aktera sektora bezbednosti
Grafikon 2: Ocene demokratskog upravljanje dravnih
aktera koji primenjuju silu
Grafikon 3: Istraivanja javnog mnjenja koja govore u prilog
ena policajaca
Grafikon 4: Zastupljenost ena u MUP
Grafikon 5: Stavovi o policiji srednjokolaca razliitog etnikog porekla
Grafikon 6: Interesovanje srednjokolaca za rad u policiji
Grafikon 7: Nain na koji anketirani graani percipiraju
mogunosti uticaja na kreiranje prioriteta rada
policije u njihovoj sredini
Grafikon 8: Ocena saradnje sa graanima na teritoriji cele republike
Grafikon 9: Uticaju politike na operativni rad policije i na
izbor rukovodstva MUP
Grafikon 10: U ijem interesu deluje policija u Srbiji?

Grafikon 11: Nediskriminatorno ponaanje policije
Grafikon 12: Poverenje u policiju od 2000. do 2008. godine
Grafikon 13: Bliskost vs. otuenost policije
Grafikon 14: Percepcija policije i MUP u odnosu na druge institucije
Grafikon 15: Percepcija pripadnika policije
Grafikon 16: Kako graani procenjuju efikasnost policije?
Grafikon 17: ta bi trebalo da budu prioriteti reforme policije?
Grafikon 18: Struna sprema pripadnika VBA
Grafikon 19: Okruenje FTO firmi u Srbiji
Grafikon 20: Poverenje u nevladine organizacije
Ilustracija 1: Kapacitet aktera i njihovih odnosa
Ilustracija 2: ene u crnom tokom antiratnog protesta u Beogradu
Ilustracija 3: Plakat organizacije EBCO Balkan
Nivoi analize konteksta reforme sektora bezbednosti
19
UVOD
Shema 1:

20
PRVI DEO
NALAZI, INDEKS I PREPORUKE
21

22
Bilans reforme sektora

bezbednosti Srbije
Miroslav Hadi
Za poslednjih osam godina (20002008) u sektoru bezbednosti Republike Srbije

dogodile su se znaajne i pozitivne promene. One su, dabome, jedan od vanih
produkata njene postepene, mada mukotrpne a nedovrene, demokratizacije i
liberalizacije. ini se, tavie, da mesne elite i aktuelni nosioci vlasti postepeno
usvajaju proireni i produbljeni koncept bezbednosti, te da na njemu hoe da
grade svoju politiku nacionalne bezbednosti. Zahvaljujui svemu ovome, Srbija
je prestala da bude jedan od generatora krize i nosilaca pretnji po bezbednost
svojih prvih suseda i regiona Zapadnog Balkana, tj. Region Jugoistone Evrope.
Ukljuivi se u procese meunarodne bezbednosne saradnje, ona zajedno sa
svojim partnerima sve vie doprinosi dostizanju i unapreenju odrive nacionalne i (sub)regionalne bezbednosti.
Drava Srbija je, isto tako, prestala da bude glavna pretnja za bezbednost
svojih graana. Njeni aparati sile su u znatnoj meri depolitizovani i stavljeni
pod delatnu kontrolu legalnih i legitimnih nosilaca vlasti. elne stareine vojske, policije i slubi bezbednosti, kao i njihovi potinjeni povukli su se, izgleda
neopozivo, sa javne politike scene. Stvorene su i poetne, ustavne i zakonske,
pretpostavke za primenu i dalji razvoj postupaka i sredstava za sprovoenje demokratske civilne kontrole nad dravnim akterima u sektoru bezbednosti. Zahvaljujui tome, i nezavisna dravna tela se Zatitnik ljudskih prava, Dravni
revizor i Poverenik za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja postepeno ukljuuju u kontrolu i nadzor nad dravnim posednicima sile. Poveana
je, ujedno, i javna vidljivost (transparentnost) poslovanja drave i njenih organa
u oblasti bezbednosti. Pored toga, javnosti Srbije, te graanima i njihovim udruenjima sada je i formalno priznato pravo na uestvovanje u nadzoru nad nekim
od dravnih aparata sile. U meuvremenu je u znatnoj meri povean i stepen
zatite ljudskih prava ne samo graana, kada se nau u bezbednosnom zahvatu
drave, ve i pripadnika zvaninih oruanih formacija.
Nakon usvajanja novog Ustava Republike Srbije (2006) stvorene su dodatne
pretpostavke za nastavak i ubrzanje reforme mesnog sektora bezbednosti. U
Ustavu i potom pristiglim sistemskim zakonima sada su jasnije odreene misije,
zadaci i nadlenosti vojske, policije i slubi bezbednosti. Dodatno su, takoe,
precizirani civilni lanac vrhovnog komandovanja vojskom i nadlenosti vlade i
resornih ministarstava za upravljanje dravnim aparatima sile. Nakon osnivanja
23
24
Saveta za nacionalnu bezbednost zapoeto je postepeno uspostavljanje objedinjenog i funkcionalno povezanog sistema nacionalne (dravne) bezbednosti
Srbije. Na taj su nain vrhovni politiki odluioci i centralni bezbednosni izvrioci dodatno povezani i sistemski uvezani. Time su stvoreni uslovi za unapreenje
njihove meusobne saradnje, ali i za jaanje kontrole izvrne vlasti nad dravnim delom sektora bezbednosti. Savet je ujedno zaduen za to da obezbedi efikasnije a zdrueno delovanje civilne i vojnih slubi bezbednosti.
Centralni aparati dravne sile se, od momenta svrgavanja starog reima u
Srbiji, nalaze u procesu stalne reorganizacije i postepene modernizacije. Usledila su uzastopna smanjenja brojanog sastava vojske i policije, a zapoeta je
i kadrovska obnova i profesionalizacija njihovih borbenih sastava. Oni se time
postepeno privode bezbednosnim potrebama, kao i socioekonomskim mogunostima Srbije. Uporedo se tei usvajanju standarda i procedura za dostizanje
interoperabilnosti vojske, odnosno za uspenije ukljuivanje policije i slubi
bezbednosti u meunarodnu saradnju. Za tu je svrhu, a po meri naraslog uverenja politikih elita da bezbednost Srbije sve vie ugroavaju nevojne pretnje,
ubrzana diversifikacija i specijalizacija dravnih organa i aktera koji su ovlaeni
da primenjuju silu. U okviru vojske i policije stvoren je itav niz specijalizovanih
jedinica i zdruenih sastava, koji su prvenstveno namenjeni borbi protiv terorizma, spreavanju proliferacije oruja za masovno unitenje, kao i borbi protiv
raznih oblika organizovanog kriminala. Ujedno su pojedini dravni organi, kao
na primer carina, poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novca, dobili
odreena policijska ovlaenja na osnovu kojih mogu da primenjuju posebne
mere i postupke u obavljanju svojih poslova. Skoranjim usvajanjem seta pravosudnih zakona, kao i osnivanjem specijalnih odeljenja sudova i tuilatava Srbija
je uveala svoje kapacitete za progon i kanjavanje ratnih zloinaca i pripadnika
organizovanih kriminalnih grupa.
Kad se svedu dometi izvrenih promena, osnovano se moe zakljuiti da je
tokom prethodnih osam godina u Srbiji zavrena, manje ili vie uspeno, prva
generacija reforme sektora bezbednosti. U istoj toj meri je, meutim, tana i
ocena po kojoj je postmiloevievska vlast tokom ovog perioda propustila priliku da radikalno, a to znai sveobuhvatno, sistematski i planski reformie nasleeni sektor bezbednosti, a pre svega dravne aparate sile. Deo vanih razloga i
objanjenja za nepovratno proputene anse istie iz injenice da je Srbija reformu svog sektora bezbednosti zapoela i sve vreme ostvarivala u nepovoljnim,
unutranjim i meunarodnim, uslovima.
Vidljivo je, naime, da postepeno, poevi od oktobra 2000. godine, opada
supstancijalna podrka kljunih aktera meunarodne zajednice demokratizaciji
Srbije, a time i reformi njenog sektora bezbednosti. Istini za volju, tome je znatno doprinelo izbegavanje domaih vlasti da na vreme i u potpunosti ispune ranije preuzete meunarodne obaveze, a pre svega one prema Tribunalu u Hagu.
Dometi spoljanje podrke su, meutim, dodatno i neprestano umanjivani rigidnom i nedoslednom politikom uslovljavanja, koju prema Srbiji vode SAD, EU
25
i NATO. Neprekidnim menjanjem i proirivanjem liste uslova koje Srbija treba da

ispuni oni su joj dodatno oteavali ukljuivanje u evropske i evroatlantske integracione procese. Kulminaciona taka dostignuta je u trenutku kada je veina
lanica EU i NATO, predvoenih SAD, podrala i priznala jednostrano i nelegalno
stvaranje drave Kosovo na teritoriji Republike Srbije.
Sve to je dodatno pothranilo ve postojea unutranja kolebanja i doprinelo
daljem zaotravanju politikih (partijskih) sukoba oko budue spoljnopolitike i
bezbednosne orijentacije Srbije. Ne udi, stoga, da su njene vlasti tokom ovog perioda od poetne spremnosti za potpuno, pa time i za bezbednosno ukljuenje u
evropske i evroatlantske integracije stigle, uoi proglaenja nezavisnosti Kosova,
do vojne neutralnosti. Odatle je potencijalni ulazak Srbije u NATO skinut, izgleda
za due vreme, sa dnevnog reda, a njeni odnosi sa Alijansom svedeni su sada
samo na, inae simbolinu, saradnju u okviru programa Partnerstvo za mir.
U skladu sa tim, itava je spoljanja, pa i unutranja politika Srbije sada preusmerena na njeno bre ukljuenje u Evropsku uniju. Aktuelne vlasti su, pri tom,
naglasak stavile na ekonomsko i pravno-politiko upodobljavanje Srbije standardima EU, dok je bezbednosna dimenzija ovog procesa svedena samo na to
da to bre budu ispunjeni uslovi za stizanje na tzv. belu engensku listu. Ne
udi, stoga, to to reforma mesnog sektora bezbednosti nije vidno prisutna u
evrointegracijskom diskursu u Srbiji. Moda je to i zbog toga to ni EU jo uvek
nije u potpunosti prihvatila holistiki koncept RSB, niti ga primenjuje prilikom
nadgledanja i ocenjivanja napretka zemalja koje joj se kandiduju za ulanjenje.
Nepovoljan meunarodni kontekst je, uz ostalo, doprineo tome da u Srbiji
osnai javni diskurs u obrascu bezbednosne dileme. Odatle je dravocentrini pristup, sazdan na potencijalnoj vojnoj odbrani srpske nacije, drave i teritorije, ponovo i sve ee u centru lokalnih bezbednosnih razmatranja. Nakon
poslednjih dogaaja na Kosovu i oko njega deo politikih elita ak najavljuje,
dodue implicitno, da je u ime ouvanja (obnavljanja) teritorijalne celovitosti
Srbije spreman da uspori, a po potrebi i da odloi njenu dalju demokratizaciju.
Zahvaljujui ovome, ponovo su oivljeni unutranji politiki sporovi, koji nastaju
oko bezbednosnih potreba i interesa Srbije, a pre svega oko koncepta i ciljeva
reforme njene vojske. U skladu sa tim, ve je najavljeno odlaganje potpune profesionalizacije vojske, a zaustavljeno je i smanjivanje njenog brojanog sastava.
Istini za volju, na to snano deluju i pristigle posledice tekue svetske ekonomske i finansijske krize, u ijem se zahvatu nuno nala i Srbija.
Mnogo vei uticaj na neujednaen i krivudav tok, kao i na ograniene domete dosadanje reforme sektora bezbednosti u Srbiji imale su, meutim, nepovoljne unutranje okolnosti. U prvoj instanci one su bile nuna posledica njenog
produenog obitovanja u dravnoj zajednici sa Crnom Gorom. Ovo tim lake,
to su postmiloevievske vlasti (DOS) u Srbiji sve do samog kraja pokuavale da
Crnu Goru na razliite naine zadre u treoj Jugoslaviji (19922003) ili barem u
Dravnoj zajednici Srbija i Crna Gora (20032006). Odatle je DOS, nakon osvajanja vlasti u Srbiji, imao ambicije da svojim reformskim projektom u meri u
26
kojoj ga je uopte posedovao obuhvati obe drave lanice. Meutim, poto su

saveznoj dravi jo za vreme Miloevia odrekli legitimitet, crnogorski vlastodrci nisu hteli da uestvuju u bilo kakvim zajednikim reformskim poduhvatima. U
skladu sa tim, oni su odbijali da sudeluju u izradi, a pogotovo u primeni, ikakvog
zajednikog plana za celovitu reformu sektora bezbednosti. Odatle su u SRJ, a
potom i u SCG sve vreme postojala tri meusobno odvojena i suprotstavljena, a
potencijalno i neprijateljska sistema bezbednosti: jedan na nivou savezne drave, koji je inila vojska, i po jedan u svakoj od drava lanica, koji je bio sastavljen
od lokalnih tajnih slubi i raznorodnih policijskih sastava.
U skladu sa tim, crnogorska vlast nije ni po koju cenu htela da uestvuje
u ponovnom uspostavljanju zajednikog bezbednosnog prostora, a pogotovo
ne u stvaranju objedinjenog ili barem zdruenog (koordinisanog) sistema bezbednosti. Ovo tim manje, to su joj militarizovana policija i sveprisutna sluba
dravne bezbednosti bile kljune poluge za ouvanje svoje apsolutne moi nad
Crnom Gorom. Mnogo vanije bilo je to to su oni bili uvereni da do dravne
nezavisnosti mogu uspeno stii jedino ako poseduju jake snage za oruano
odvraanje Vojske SRJ/SCG. Odatle su crnogorske vlasti u ovom periodu jedino
bile zainteresovane za to da se savezna vojska i njene slube bezbednosti stave
pod vrstu kontrolu Vrhovnog saveta odbrane i Skuptine SRJ/SCG. One su time
pokuavale da preduprede i otklone svaku potencijalnu opasnost od unutranje (zlo)upotrebe vojske do koje bi, kako su procenjivali, eventualno moglo da
doe u momentu konanog izlaska Crne Gore iz zajednike drave.
Nesporno je, stoga, da su Srbija i njene nove vlasti tokom produenog boravka u zajednici sa Crnom Gorom izgubile tempo u reformi nasleenog sektora bezbednosti. To je pak dovelo do rasipanja reformske energije ne samo
graana, ve i pripadnika dravnih aparata sile. Zbog oklevanja novih vlasti u
Srbiji obesmiljene su i njihove nade, koje su bile nabujale nakon uspene smene starog reima. Pokazalo se, isto tako, da je Srbija ovom prilikom uzaludno
istroila vreme i materijalna sredstva koja su joj za najavljivanu reformu bila na
raspolaganju. O tome svedoi i kasnija sudbina zapoete reorganizacije vojske.
Srbija je, naime, nakon odlaska Crne Gore morala ponovo da reorganizuje vojsku, ali sada po drugim merilima i uz dodatni utroak vremena i novca. Glavni
deo odgovornosti za to ipak snose tadanje vlasti Srbije. Tim vie, jer je vojska
od oktobra 2000. godine bila pod direktnom kontrolom novog predsednika SRJ
Vojislava Kotunice, inae jednog od elnika tadanjeg DOS. Ova injenica umanjuje odgovornost Crne Gore za nastale tete, jer su promene u vojsci presudno
zavisile od ondanjih politikih potreba i nauma predsednika Kotunice. Kao to
su, uostalom, promene u policiji i slubi dravne bezbednosti Srbije u to vreme
direktno zavisile od potreba i nauma drugog dela DOS, na ijem je elu prvo bio
predsednik vlade Zoran ini, a potom njegovi naslednici.
Tegobni i konfliktni tokovi tranzicije u Srbiji jasno su pokazali to da novoustoliena vlast, oliena u DOS i njegovim kasnijim koalicionim derivatima, nije
imala valjana reenja za probleme pred kojima se bila nala. Ovaj manjak delom
27
moe biti objanjen injenicom da je ondanja socioekonomska i politika dinamika u Srbiji, kao i potonja uostalom, bila oblikovana pod snanim dejstvom
njenog postautoritarnog i postkonfliktnog naslea. Pored toga, nova je vlast esto bila primorana da u iznudici i u hodu redefinie dravni status Srbije, kao i da
proba da ouva njenu teritorijalnu celovitost.
Zahvaljujui tome, usporeni izlazak Srbije iz rata i autoritarnosti sadrao je
brojne bezbednosne nepoznanice i rizike unutranjeg porekla. Ovo tim pre, to
su nove vlasti nakon svrgavanja Slobodana Miloevia izbegle da politiki izvedu i sankcioniu ratni saldo Srbije, kao i da javnosti predoe sve posledice dugotrajne, unutranje i spoljanje, zloupotrebe vojske, policije i slubi bezbednosti.
Istom prilikom one su odustale od radikalnih personalnih promena u vrhovima
dravnih aparata sile, kao to su izbegle i da otvore dosije tajnih slubi, koje su
ove vodile o graanima. tavie, one ak nisu ni pokuale, mada su se na to bile
obavezale Zakonom o slubama bezbednosti iz 2002. godine, da reene dosije
barem izuzmu iz poseda ovih slubi i stave ih pod kontrolu posebnog dravnog
tela. Da paradoks bude vei, elnici DOS su dojueranje Miloevieve poslunike promovisali u nosioce navodne reforme u sektoru bezbednosti. U tome lei
jedan od vanih razloga zbog kojeg su kasniji zastoji u njenom ekonomskom i
socijalnom razvoju, udrueni sa politikim otporima tranziciji, stalno pretili da
prerastu u unutranje, a nasilne sukobe. Srbija je odatle sve vreme bila izloena
opasnosti od izbornog i/ili vaninstitucionalnog, a potencijalno i nasilnog zaustavljanja zapoete demokratizacije. tavie, politiko ubistvo premijera inia
(12. marta 2003. godine) jasno je pokazalo da su skriveni delovi vojske, policije i
slubi bezbednosti spremni da i orujem podre restauraciju starog poretka.
Nakon sticanja nezavisnosti Srbija je i formalno pod svoju komandu stavila
sve nasleene i zateene aparate dravne sile. Od tog trenutka vladajue partije i njihovi elnici snose direktnu odgovornost za dalji tempo i domete reene reforme u Srbiji. Utoliko i promena dravnog ustrojstva predstavlja (novu)
nultu taku u kojoj je Srbija ponovo dobila priliku da zapone celovitu reformu
svog sektora bezbednosti. Ovo tim lake, jer je u tom asu dolo i do formalno-pravnog raskida (diskontinuiteta) sa bezbednosnim sektorom (sistemom)
SRJ/SCG. Meutim, izmenom dravne forme nije nestao, niti je znaajno bio
promenjen drutveni kontekst u kome je trebalo ponovo zapoeti i/ili nastaviti
reformu.
U stvari, zadati je kontekst u meuvremenu postao jo sloeniji, pa su Srbiju
nakon obnove svoje dravnosti saekale i sustigle posledice preanjeg sporog, stihijskog i neodlunog reformisanja sektora bezbednosti. Drugim reima,
njene su vlasti i dalje morale da reavaju poetne, a nasleene bezbednosne
probleme, kao i da otklanjaju strukturne i situacione prepreke za sprovoenje
reforme ovog sektora. Povrh svega, u tom je trenutku belodano postalo to da
Srbiji nedostaju konstitucionalni, konceptualni, strategijsko-doktrinarni i institucionalni oslonci za plansko i ciljno reformisanje zateenog sektora bezbednosti. Odnosno, da su vlasti Srbije propustile priliku da ih prigotove tokom boravka
28
u zajednici sa Crnog Gorom. Odatle izmeu reformskih mera, koje su u sektoru

bezbednosti Srbije preduzete nakon 2006. godine, i promena koje su u okrilju
SRJ/SCG bile zapoete nakon oktobra 2000. godine postoji jasan, sadrinski i
vremenski, kontinuitet. Tim pre to su Srbijom sve ovo vreme vladale koalicije,
dodue promenljive, koje su bile sastavljene od partija lanica izvornog DOS. To
to su im se nakon izbora 2008. godine u vladanju pridruili i politiki naslednici
Slobodana Miloevia iz SPS, sutinski nita ne menja na stvari.
Nesporno je, stoga, da su svi dosadanji propusti, kao i pozitivni pomaci u
RSB u prvoj liniji nuna konsekvenca protivurenih unutranjih politikih procesa i napetosti u Srbiji. U sledeoj liniji, dometi RSB predstavljaju krajnji produkt
promena kojima od oktobra 2000. godine upravljaju partije ija se vladavina
(samo)legitimie kao demokratija. Dakako, razliito shvaena i praktikovana. U
skladu sa tim i njihov je politiki (partijski) odnos prema potrebi i nainima reformisanja predmetnog sektora, a pre svega dravnih aparata sile, nuno bio
razliit. Ove su pak razlike bile samo jo jedan oblik ispoljavanja i materijalizacije odsustva minimalne saglasnosti o putevima i svrhama (pro)demokratskog
preobraaja Srbije. To je pak rezultiralo izbijanjem stalnih sukoba oko reformske
strategije i taktike, odnosno oko trokova i cene zapoete tranzicije.
Kada se, meutim, zae iza mnotva manifestnih i (dnevno)politikih razlika
i sukoba oko RSB, otkriva se da su u pristupima svakog od krila DOS i njihovih
partnera na vlasti postojale brojne, ali sutinske slinosti. Ove pak slinosti potiu iz injenice da reene partije ni tokom svog opozicionog delovanja nisu
znale ili nisu htele da oblikuju optimalan koncept (nacionalne) bezbednosti, kao
ni operativni plan za buduu reformu sektora bezbednosti. To ih je po dolasku
na vlast nuno dovelo u reaktivnu poziciju, te su promene preduzimali uglavnom u vremenskoj i/ili politikoj iznudici, ili pod pritiskom estih bezbednosnih
incidenata. Ovo tim pre, to se interes trenutno vladajuih partija i koalicija za
RSB uglavnom svodio na hitro stavljanje dravnih aparata sile pod svoju politiku, odnosno partijsku i/ili linu kontrolu. U skladu sa tim, a po ritmu njihovog
smenjivanja na vlasti, jednokratno su menjani pravci i ciljevi reforme (reorganizacije). Uporedo su sledile, a po partijskim kriterijumima, i kadrovske istke u
vojsci, policiji i tajnim slubama, odnosno u nadlenim ministarstvima. Zahvaljujui tome, ovi su aparati sile trajno zadrani u klijentskom statusu. Ne postoje
odatle znaajne razlike izmeu naina na koji je svaka od ovih grupacija tokom
svoje vladavine intervenisala u sektor bezbednosti. Stoga su one svojim aktima
proizvodile i sline posledice.
O tome, nadasve, svedoi injenica da ove partije nisu za proteklih osam
godina uspele, htele ili znale da oblikuju, a potom i primene, relativno zaokruen koncept i politiku nacionalne bezbednosti. tavie, one su propustile priliku
da bezbednost ustolie i tretiraju kao opte, odnosno kao javno dobro. Zbog
toga je njihov reformski diskurs presudno bio zasnovan na partijskim i/ili ideolokim interpretacijama nacionalne bezbednosti po meri situacionih okolnosti i
dnevno-politikih potreba. Zahvaljujui tome, drava, odnosno vladajue parti-
29
je ouvale su svoj monopol nad kreiranjem i ostvarivanjem politike nacionalne

bezbednosti. Odatle one (vladajue partije) nisu mogle, ali nisu ni htele da se
meusobno saglase ak ni oko bazinih nacionalnih vrednosti i interesa, pa time
ni oko naina njihove zatite. Zbog toga Srbija jo uvek nema zvaninu Strategiju
nacionalne bezbednosti. Istini za volju, njenu vlast na to ne obavezuju ak ni novi
Ustav. Meutim, nosioci vlasti u Srbiji do sada nisu usvojili ni Strategiju odbrane i
Vojnu doktrinu iako ih na to obavezuju Ustav i Zakon. Ne udi, stoga, da onda Srbija nema ni posebne strategije za zatitu od kljunih nevojnih pretnji (na primer,
terorizam, organizovani kriminal i korupcija) ili za borbu protiv njih.
Zbog ovih manjkavosti graani Srbije su i dalje lieni prava da od svojih izabranika na vlasti uju odgovore na pitanja o tome da li im ko, kako, u kojoj meri
i zato ugroava jedinanu i kolektivnu bezbednost. Oni, isto tako, ne znaju pouzdano ni to kako e, kojim e sredstvima i po kojoj e im ceni njihova drava
pruiti bezbednost, odnosno zatitu od postojeih i/ili potencijalnih pretnji. Njihova im vlast, isto tako, do sada nije predoila trokovnik i cenovnik potencijalnog bezbednosnog ukljuenja Srbije u evropske i/ili evroatlantske integracije,
odnosno cenu njene novoproklamovane vojne neutralnosti.
Sve ovo se, dakako, moe razumeti kao neizbena posledica manjkavosti
politikih strategija vladajuih partija i oko njih okupljenih koalicija. A u njima
su tranzicija i reforma sektora bezbednosti konceptualno i delatno odeljeni, pa
i u praksi teku po odvojenim kolosecima. O tome, nadasve, svedoe pokuaji
reenih partija da u Srbiji uspostave (pro)demokratski poredak, a da pre toga i
uporedo sa tim radikalno ne reformiu barem nasleene dravne aparate sile.
Kao to su one, isto tako, pokuavale da reformiu (reorganizuju) dravni deo
sektora bezbednosti, a da pri tom nisu stvorile dovoljne uslove za neopozivu
uspostavu i uspeno dejstvovanje demokratskog poretka. tavie, ove su partije
svojim (ne)injenjem presudno uticale na usporavanje demokratizacije Srbije.
Zbog toga su one svoje konceptualne manjkavosti sve vreme pokuavale da
nadomeste reformskim novogovorom i beskrajnom javnom (medijskom) proizvodnjom velikih obeanja i ciljeva. U nita manjoj meri, one su istovremeno i
neprekidno dramatizovale i sekuritizovale bezbednosnu poziciju Srbije, ime su
stvarale dodatne unutranje prepreke za izvoenje RSB.
Nema, isto tako, dokaza ni za to da su partije koje posle Slobodana Miloevia
vladaju Srbijom ikada usvojile holistiki pristup sektoru bezbednosti i njegovoj reformi. Na to ukazuje i injenica da Ustav Srbije nije naloio stvaranje jedinstvenog
(objedinjenog) sektora, odnosno sistema nacionalne bezbednosti, niti je uredio
njegovo delovanje. Izvan su ustavne regulative, tavie, ostali svi nedravni akteri
u ovom sektoru. Da bude gore, privatne bezbednosne kompanije i organizacije civilnog drutva zadrane su izvan sektora (sistema) bezbednosti Srbije, poto
njihovo osnivanje i delovanje nije ureeno posebnim zakonom. Povrh svega, u
Ustavu nije bilo mesta ni za sve one brojnije dravne organe koji funkcionalno pripadaju ovom sektoru (sistemu), zato to koriste odreena policijska ovlaenja,
ukljuujui u to i mere tajnog prikupljanja podataka o graanima.
30
U sledeem koraku vidljivo postaje to da su nosioci vlasti izbegli da u Ustavu i zakonima dosledno razviju i primene naela i postupke za demokratsku
civilnu kontrolu i nadzor nad celim sektorom bezbednosti, kao i nad svim
njegovim akterima. Istine radi, ustavopisci su Narodnu skuptinu ovlastili da
kontrolie i nadzire tradicionalne aparate dravne sile. Poto su vladajue partije, u sadejstvu sa opozicijom, Parlament liile politike moi, one mu nisu
omoguile ni to da valjano obavlja ovaj posao. Odatle je kontrolna mo nad
dravnom silom Srbije de facto i sve vreme u posedu izvrne grane vlasti i njenih vrhovnika.
Dodajmo tome i injenicu da je ustavnom izrekom pod demokratsku civilnu kontrolu stavljena samo Vojska Srbije, ali ne i policija. Isto tako, tek su
naknadno donesenim Zakonom ovoj kontroli, barem nominalno, podvrgnute
civilna i vojne slube bezbednosti. Izvan su njenog dohvata, meutim, ostali svi ostali dravni organi koji poseduju odreena policijska ovlaenja, kao i
privatne bezbednosne kompanije, uprkos injenici da oni svojim delovanjem,
kao i sredstvima koja im stoje na raspolaganju, mogu direktno ugroziti osnovna prava graana Srbije koja im garantuje Ustav. Ovo je tim lake, to reeni
organi i kompanije mogu, za razliku od policije i slubi bezbednosti, tajno da
prikupljaju podatke o graanima i drugim subjektima, bez posebnih odobrenja
nadlenih sudova i bez ikakvog nadzora Narodne skuptine ili njenih tela.
Zbog nedostatka koncepta (strategije) i sistema, Srbija jo uvek nema jasno
formulisanu politiku bezbednosti. Iz istih razloga vlasti u Srbiji do sada nisu ni
pokuale da izrade i usvoje dravni plan za sprovoenje sinhrone reorganizacije, a potom i za sprovoenje reforme nasleenog sektora bezbednosti ili bar
njegovog dravnog dela. Ne udi onda to to one do sada nisu usvojile sve
potrebne zakone kojima bi sveobuhvatno i konzistentno uredile sektor i sistem
nacionalne bezbednosti. Teko je odatle dokuiti na osnovu kojih su parametara preanji, ali i sadanji nosioci vlasti utvrivali bezbednosne potrebe Srbije i
projektovali nastajui sistem bezbednosti, odnosno razvoj i modernizaciju zateenih oruanih formacije drave. Jo manje se zna koliko su kotale do sada
izvrene promene, kao to se ne zna ni koliko novca i iz kojih izvora treba jo
uloiti da bi ova reorganizacija bila dovrena.
Iz naznaenih manjkavosti proistekle su dve vrste meusobno povezanih
tendencija i posledica, koje su presudno odredile tokove, ali i ograniile domete svih dosadanjih pregnua u reformi sektora bezbednosti Srbije. Re je, pre
svega, o tome da su zahvat, tempo i dostignua u dosadanjoj RSB direktno i
presudno zavisili od trenutne partijske i personalne kompozicije centralnih i
nadlenih dravnih organa. U skladu sa tim su i tempo, smer i ciljevi RSB u Srbiji
neposredno zavisili od linih i partijskih preferencija, te od politikih interesa i
potreba civilnih naredbodavaca koji su na smenu, a po ritmu izbornih ciklusa,
komandovali vojskom, policijom i slubama bezbednosti. Zbog svega toga je
reforma sektora bezbednosti i dravnih aparata sile u Srbiji e sve vreme bila redukovana, parcijalizovana i usporena.
Utoliko bi se pre, na kraju, moglo rei da u Srbiji jesu stvorene poetne, ali
ne i sve dovoljne pretpostavke za obavljanje zahvata iz druge generacije reforme sektora bezbednosti. Vrlo je verovatno da e taj proces i ubudue biti
spor i dugotrajan, te da u skladu sa tim postoje mali izgledi za eventualno naglo
ubrzavanje reforme sektora bezbednosti ili za radikalnije promene u dravnim
aparatima sile.
31
Glavni nalazi istraivanja 7

I DIMENZIJA: DEMOKRATSKO UPRAVLJANJE
1. Reprezentativnost
32
Obaveza dravnih aktera u sektoru bezbednosti Srbije da prilikom popune svojih sastava i voenja kadrova primenjuju naelo reprezentativnosti, odnosno
jednake i/ili srazmerne rodne i nacionalne zastupljenosti proistie iz ustavnog
garantovanja jednakosti svih graana i zabrane diskriminacije. Ove su garantije
potom detaljnije razraene u prateem zakonodavstvu o dravnoj upravi i o
radu, te su time postale obavezujue i za dravne organe koji su nadleni za
bezbednost. Ustav ujedno utvruje i to da se diskriminacijom nee smatrati
posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija moe uvesti radi postizanja pune rodne ravnopravnosti, odnosno ravnopravnosti izmeu pripadnika nacionalnih manjina i pripadnika veinskog naroda. Meutim, ustavne i
zakonske odredbe zbog svoje relativne uoptenosti ne predstavljaju dovoljno
precizan pravni okvir za otklanjanje ili suzbijanje moguih oblika diskriminacije. Odatle je nadlenim dravnim organima preputeno to da ovu materiju
dodatno razrade i konkretizuju u svojim podzakonskim aktima, te da u skladu
sa tim razrade postupke i kriterijume za zapoljavanje i kretanje u slubi, koji e
podstai dostizanje rodne ravnopravnosti i srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina.
Nisu, meutim, svi dravni organi koji pripadaju sektoru bezbednosti u
svojim aktima podjednako razradili primenu naela reprezentativnosti. Odatle,
meu njima postoje razlike u primeni ovog naela. Istraivaki nalazi pokazuju da je u proteklom periodu Ministarstvo unutranjih poslova (MUP) postiglo
najvei napredak u poboljanju reprezentativnosti. To, pre svega, vai za primenu naela rodne ravnopravnosti. Tako je broj ena u operativnom sastavu
u meuvremenu narastao na blizu tri hiljade, to ini 32,6% od ukupnog broja
danas zaposlenih ena u MUP. Vidljiv je, takoe, napredak u rodnoj zastupljenosti u Narodnoj skuptini, te u sadanjem skuptinskom sazivu ima 23% ena.
Meutim, svega jedna ena (5,8%) lan je skuptinskog Odbora za odbranu i
bezbednost. Zadovoljavajua rodna ravnopravnost postignuta je u pravosudnom sistemu, kao i u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija. Pored toga, Vojska
Srbije je izjednaavanjem uslova za prijem u profesionalnu vojnu slubu, kao
7
Glavne nalaze je na osnovu izvetaja lanova Istraivakog tima saeo i izradio Predrag Petrovi,
koordinator za istraivanja u CCVO.
i prijemom ena na kolovanje u Vojnoj akademiji uinila vaan iskorak u tom

pravcu.
Nacionalne manjine nisu, meutim, u dovoljno meri zastupljene u dravnim
organima koji su nadleni za bezbednost, ali su zato srazmerno zastupljene u
Narodnoj skuptini. Isti nivo zastupljenosti ne postoji, meutim, prilikom izbora
poslanika u Odbor za odbranu i bezbednost, u kome se nalaze samo predstavnici bonjake manjine. Treba dodati i to da je izvestan napredak u ovome postigao MUP, koji je u policijskim stanicama u tri optine na jugu Srbije zaposlio vei
broj pripadnika albanske nacionalne manjine. U ostalim dravnim institucijama
u meuvremenu nije poboljana zastupljenost nacionalnih manjina. tavie, u
njima jo uvek nije formulisana ni politika kojom bi se podstakla njihova bolja
zastupljenost. Izuzetak donekle ini BIA, koja je u svom oglasu za prijem na posao, istina samo jednom reenicom, pozvala i podstakla pripadnike nacionalnih
manjina da konkuriu za rad u ovoj instituciji.
a. Opta transparentnost
U posmatranom periodu u Srbiji su stvorene poetne normativne pretpostavke i uslovi za podizanje javne vidljivosti rada dravnih aktera u sektoru bezbednosti. Najpre zato to je pravo na slobodan pristup informacijama od javnog
znaaja zagarantovano novim Ustavom Srbije. Ostvarivanje ovog prava potom
je detaljnije razraeno u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Tom je prilikom uveden i institut Poverenika za informacije od javnog znaaja. Isto tako, svi dravni organi obavezani su na to da javno objave i da
graanima uine dostupnim informator o svom radu.
Nesporna je injenica da je u meuvremenu poveana transparentnost rada
Narodne skuptine. Pre svega zbog toga to javni servis (RTS) direktno prenosi
skuptinske sednice. Isto tako, najvei broj sednica njenog Odbora za odbranu
i bezbednost bio je javan. Njihov tok je sniman, a rasprave su stenografisane, te
je njihov saetak javnosti dostupan na redovno auriranoj skuptinskoj internet
prezentaciji.
Vidljivo je i to da je poboljana i komunikacija izmeu udruenja graana, te
akademskih institucija i dravnih aktera u sektoru bezbednosti. O tome, pored
ostalog, svedoi i njihovo zajedniko uestvovanje na veem broju konferencija i okruglih stolova. Posebno treba istai injenicu da veina nadlenih ministarstava sve ee organizuje javne rasprave o nacrtima zakona, kao i nacrtima
strategija iz svog delokruga.
Dostupni podaci, meutim, upozoravaju na to da i dalje postoje znatni problemi u praktinoj primeni prava na slobodan pristup informacijama od javnog
33
2. Transparentnost
znaaja. Kljuni razlog proistie iz injenice da jo ne postoji zakon o klasifikaciji

podataka. Zahvaljujui tome, na primer, slube bezbednosti esto poslanicima,
novinarima i javnosti uskrauju pruanje traene informacije uz obrazloenje da
one predstavljaju dravnu tajnu.
b. Finansijska transparentnost
34
Dobijeni nalazi pokazuju da je finansijska transparentost u sektoru bezbednosti, a posebno kod dravnih aktera, jo uvek nezadovoljavajua. Situacija je
takva uprkos injenici da su stvorene poetne, normativne i institucionalne,
pretpostavke za njeno poveanje. Izvestan napredak ostvaren je od 2006. godine uvoenjem prakse da se podaci o optim izdacima slubi bezbednosti navode u Zakonom o budetu. Na malu javnu vidljivost finansijskog poslovanja
u ovom sektoru znatno utie to to se Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji praktino jo uvek ne primenjuje. Isto tako, skuptinski Odbor za odbranu i
bezbednost i Odbor za finansije nisu javnost Srbije do sada nikad obavestile
o tome da li dravni potroai, kao to su vojska, policija i slube bezbednosti,
sredstva iz budeta koriste na zakonit i svrsishodan nain. Na nedovoljnu finansijsku transparentnost utie i injenica da su Ministarstvo odbrane, Ministarstvo
unutranjih poslova, kao i slube bezbednosti izuzeti iz zakonskih procedura za
javne nabavke.
Zanimljivo je primetiti i to da nezadovoljavajuu finansijsku transparentnost
imaju i organizacije civilnog drutva. Naime, rezultati istraivanja pokazuju da
veina ovih organizacija ne dostavlja javnosti na uvid svoje godinje budete.
Jedan od razloga za to proistie iz injenice da njihov status jo uvek nije ureen
posebnim zakonom.
3. Participacija graana i njihovih udruenja

Tokom istraivanja zabeleen je porast uestvovanja graana i njihovih udruenja u kreiranju, sprovoenju i evaluaciji bezbednosne politike Srbije. Napredak je
posebno primetan ako se uporedi sa stanjem koje je postojalo tokom vladavine
autoritarnog reima. U prilog tome ilo je stvaranje normativnih pretpostavki za
uestvovanje graana i njihovih udruenja u kreiranju i sprovoenju bezbednosne politike. Naime, Ustav iz 2006. godine jemi graanima pravo da uestvuju
u upravljanju javnim poslovima. Potom je Zakon o dravnoj upravi (2005) obavezao organe dravne uprave da sprovode javnu raspravu tokom pripremanja
zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili kojim se ureuju
pitanja posebno zanimljiva javnosti. O postignutom napretku svedoi, izmeu
ostalog, i podatak da su dravni akteri prestali da organizacije civilnog drutva,
4. O
dgovornost demokratska civilna
kontrola i javni nadzor
Usvajanjem Ustava 2006. godine, kao i seta sistemskih zakona iz oblasti odbrane i bezbednosti u decembru 2007. godine stvoren je poetni normativni okvir
za sprovoenje demokratske civilne kontrole i nadzora veine aktera u sektoru bezbednosti. Iako taj okvir jo uvek nije dovren, on je znatno unapreen u
odnosu na onaj koji je postojao u periodu pre 2000. godine. Treba, meutim,
naglasiti da se pod ovim nadzorom jo uvek na nalaze dravni organi koji imaju
odreena policijska ovlaenja (carina, poreska policija, Uprava za spreavanje
pranja novca), kao i privatni sektor bezbednosti.
a. Izvrna vlast
Preciznije ureenje civilnog lanca komandovanja i upravljanja, kao i uspostavljanje mehanizama za kontrolu izvrne vlasti nad dravnim aparatima sile
predstavljaju neke od najznaajnijih dometa dosadanje reforme sektora bezbednosti. Institucije izvrne vlast predsednik Republike, Vlada, ministarstva i
Savet za nacionalnu bezbednost sada imaju ira funkcionalna, organizaciona
i personalna ovlaenja, koja im omoguavaju ne samo da delatno upravljaju
dravnim akterima u sektoru bezbednosti, ve i da kontroliu njihov rad. Isto
35
barem javno, tretiraju kao dravne neprijatelje i strane plaenike. Isto tako,
zabeleen je porast strune i akademske saradnje dravnih aktera sa domaim
univerzitetima i fakultetima, kao i sa organizacijama civilnog drutva.
Postalo je uobiajeno i to da dravni organi javnosti na uvid stavljaju pojedine nacrte zakona i strategija iz sfere bezbednosti. Neki od njih su, kao na primer
Ministarstvo odbrane, tom prilikom esto odreivali kratke vremenske rokove
za javnu raspravu, to je spreavalo voenje kvalitetne debate o ponuenim reenjima. Pored toga, veina dravnih organa ne preduzima nita da podstakne
graane i javnost da uestvuju u javnim raspravama o bezbednosnim temama.
Usled toga su pojedini akteri iz sektora bezbednosti, a naroito slube bezbednosti, i dalje predmet mistifikacija, te su u iroj javnosti jo uvek prisutni stavovi
o tome da bavljenje ovom temom moe biti opasno.
Deo razloga zbog kojih graani i javnost nedovoljno uestvuju u raspravama
o bezbednosnim temama proistie iz slabosti postojeih organizacija civilnog
drutva. Naime, u Srbiji postoji veliki broj OCD koje se bave nekim od bezbednosnih tema, ali uglavnom po ad hoc principu. Uz to, veina njih nema strateki
plan razvoja i projekciju trokova za narednih pet godina, a ni sigurne izvore
finansiranja, pa je i izbor tema kojima se bave uglavnom situaciono uslovljen.
36
tako, prepotinjavanje vojnih slubi bezbednosti ministru odbrane predstavlja

veoma vaan reformski iskorak. Ujedno, u veini bezbednosnih institucija drave formirani su organi unutranje kontrole.
Pokazalo se, meutim, da Zakonom uspostavljeni i u praksi primenjeni mehanizmi za sprovoenje efektivne kontrole izvrne vlasti nad dravnim delom
sektora bezbednosti imaju niz nedostataka. Zbog neprecizne regulative postoji previe prostora za meanje izvrne vlasti u operativne i strune poslove
potinjenih joj organizacija. Ovo je posebno izraeno u MUP, u kojem ministar
ima velika diskreciona ovlaenja. Zbog svega toga u javnosti postoji utisak da
bezbednosne institucije drave i dalje deluju u interesu vlade i politiara. Tako
je u jednom istraivanju javnog mnjenja utvreno da 74% graani smatra da
policija ne predstavlja servis graana, te da vlada i politiari imaju veliki uticaj na
njen operativni rad. Ovo tim vie, to je u Srbiji i dalje na snazi nepisano pravilo
po kome pojedini resori bezbednosti esto, na osnovu koalicionih sporazuma,
postaju partijski zabrani pod kontrolom svojih vrhovnika ili namesnika. To pak
dovodi u pitanje sposobnost, ali i spremnost Vlade i njenih ministara da kreiraju
i primenjuju zajedniku bezbednosnu politiku, odnosno da osiguraju delatnu
saradnju izmeu dravnih posednika sile.
Aktuelna vlast je ovaj nedostatak pokuala da nadomesti naknadnim uspostavljanjem Saveta za nacionalnu bezbednost, koji bi, pored ostalog, trebalo da
omogui i bolju koordinaciju rada nadlenih dravnih organa. Zakonodavci su,
meutim, i ovom prilikom propustili da propiu nadlenosti i postupke za vrenje parlamentarnog i javnog nadzora rada Saveta. Slian je propust, naime,
uinjen i prilikom izrade Ustava, kojim nisu predviene nikakve procedure za
utvrivanje i politiko sankcionisanje odgovornosti predsednika Republike za
eventualne propuste u svom komandovanju Vojskom Srbije. Odatle su zakonopisci svojim propustima uinili moguim to da predsednik Republike, koji predsedava Savetom, stekne nasuprot Ustavu znatnu formalnu, ali i neformalnu mo
nad vojskom, policijom i slubama bezbednosti.
Primetno je, takoe, da se celokupan privatni sektor bezbednosti nalazi
izvan bilo kakve kontrole i nadzora. Zakon koji bi regulisao privatni sektor bezbednosti nije usvojen, a postojei mehanizmi kontrole, koji postoje u zakonima
i koji vae za ovaj sektor, u praksi se ne primenjuju. Tako se, na primer, dogaa
da MUP, iako prema Zakonu o oruju i municiji ima pravo da vri inspekciju privatnih bezbednosnih kompanija, do sada nije koristio to svoje pravo. Ako pak
jeste, nema podataka o tome da je o svojim nalazim izvestio Narodnu skuptinu ili javnost.
b. Parlamentarna kontrola i nadzor

Prema postojeim zakonskim reenjima Narodna skuptina i Odbor za odbranu i bezbednost imaju znatna ovlaenja u nadzoru i kontroli dravnog dela
37
sektora bezbednosti. To posebno vai za pravo da nadziru rad slubi bezbednosti. Valja, meutim, zabeleiti i to da su trenutno u opticaju tri zakona o ovim
slubama, to poslanicima znatno oteava posao.
Mada postoje dovoljne pravne osnove za parlamentarnu kontrolu i nadzor,
pokazalo se da su oni u proteklom periodu bili najmanje delotvorni. Ovo se, pre
svega, moe objasniti injenicom da je glavnina vlasti i politike moi u rukama
izvrne vlasti, odnosno partija koje je ine. Time je ozbiljno narueno naelo podele vlasti, te Narodna skuptina esto slui za legalizovanje odluka koje su prethodno donete u vrhovima koalicionih partija, odnosno u telima izvrne vlasti.
U sluaju Srbije se, naalost, pokazalo i to da postavljanje predstavnika opozicionih partija na elo kljunih parlamentarnih odbora ne mora nuno, ili ak
uopte, dovesti do bolje kontrole i nadzora nad vladom i dravnim aparatima
sile. To, dakako, ne demantuje demokratsku valjanost ovog principa, ve govori
o tome da najjae opozicione partije, iz samo njima znanih razloga, proputaju
da posredstvom Odbora za odbranu i bezbednost sistematski kontroliu i nadziru rad nadlenih ministarstva i njima potinjenih dravnih aparata sile. Ovome
pogoduje i injenica da je vaeim Poslovnikom uloga Odbora svedena samo
na razmatranje, odnosno na usvajanje zakonodavnih predloga iz oblasti bezbednosti. tavie, ovakve predloge Odbor esto usvaja po hitnom postupku, to
ga liava prilike dao ovim predlozima, na primer, prethodno pribavi miljenje
nezavisnih institucija i strunjaka. Odbor se, takoe, o izvetajima koje mu podnose nadleni ministri ili direktor BIA uglavnom promptno izjanjava, te nema
dokaza da ih je prethodno dublje analizirao. Isto tako, Skuptina i njen Odbor za
odbranu i bezbednost jo uvek nisu iskoristili mogunost, koju im nudi Poslovnik NS RS, da se pozabave nadzorom troenja budetskih sredstava ili tokovima
nabavke oruja i opreme.
Povrh svega, podaci pokazuju da parlamentarne partije i njihovi poslanici
ne pokazuju previe interesovanja za sprovoenje kontrole i nadzora nad sektorom bezbednosti i nad njegovim dravnim akterima. One, odatle, i ne koriste
sve mogunosti koje im trenutno stoje na raspolaganju. Dodatnu tekou predstavlja i to to reeni Odbor pokriva celokupni sektor bezbednosti. To od njegovih lanova pak zahteva da poseduju dovoljno znanja o slubama bezbednosti,
vojsci, policiji i privatnom sektoru bezbednosti. Situaciju dodatno oteava i istovremena angaovanost poslanika u vie razliitih skuptinskih odbora. Pored
toga, Odbor ima malobrojnu strunu slubu. Konano, usled nedostatka zakona
o klasifikaciji podataka, lanovi Odbora esto ne znaju koje informacije imaju
pravo da trae i/ili dobiju i od koga.
Dodajmo prethodnom i to da su zatvori i privatni sektor bezbednosti potpuno van parlamentarne kontrole i nadzora. Tako, na primer, Narodna skuptina
jo uvek nije obrazovala posebnu komisiju, ije je postojanje predvieno zakonom, za spoljnu a nezavisnu kontrolu zatvorskog sistema.
Isto tako, izvan parlamentarnog nadzora ostali su i dravni organi koji poseduju odreena policijska ovlaenja. Odatle sledi da niko ne nadzire to kako i u
koje svrhe carina, poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novaca koriste
policijske ovlasti, te da li tom prilikom ugroavaju prava graana zagarantovana
Ustavom.
c. Sudska kontrola
38
Ustavom i Zakonom predvieni su i ureeni osnovni mehanizmi za vrenje

sudske kontrole dravnih aktera u sektoru bezbednosti. To se, pre svega, odnosi
na kontrolu zakonitosti primene mera tajnog prikupljanja podataka. Zakonom
su, naime, slube bezbednosti i policija obavezane da trae pismenu sudsku saglasnost za primenu ovih mera, te ih mogu primenjivati tek nakon dobijanja
sudskog odobrenja. Sudovi su, isto tako, nadleni da odluuju o zakonitosti konanih upravnih akata u upravnom sporu o krivinoj odgovornosti pripadnika
slubi, kao i o naknadi tete koju one eventualno nanesu graanima. Takve nadlenosti imaju okruni sudovi i Vrhovni sud Srbije. Sudska kontrola zatvorskog
sistema sastoji se u tome da Vrhovni sud Srbije odluuje o albama osuenika i
o njihovom uslovnom otpustu.
Meutim, u praktikovanju sudske kontrole jo uvek postoji niz problema.
Tako predstavnici suda istiu da se u Srbiji ee nego u drugim zemljama izdaju
odobrenja za upotrebu posebnih dokaznih radnji. Uz to, sudovi esto nemaju
tehnike mogunosti da fiziki uvaju i/ili unitavaju podatke prikupljene posebnim merama, te neki od ovih podataka esto neovlaeno stiu u javnost.
Svemu ovome treba dodati i to da su sudovi prenatrpani predmetima, te da
voenje postupaka pred njima traje veoma dugo.
d. Javni nadzor
Ovaj vid nadzora je u posmatranom periodu donekle unapreen delovanjem organizacija civilnog drutva, akademskih institucija, te osnivanjem institucija Poverenika za informacije od javnog znaaja, Zatitnika graana i Dravne
revizorske institucije. No, injenica je da su ove institucije tek nedavno poele
da rade, te da jo uvek nisu savladale niz prepreka koje ih spreavaju da valjano
obavljaju svoj posao.
5. Vladavina prava
a. Pravna drava
39
U razmatranom period postignut je znaajan napredak u ostvarivanju principa vladavine prava u sektoru bezbednosti Srbije, delom i zbog toga to vladavina prava kao naelo zauzima istaknuto mesto u Ustavu i u domaem zakonodavstvu. O napretku svedoi i podatak da su usvojeni gotovo svi sistemski
zakoni za ureenje sektora bezbednosti. Tako je u prethodnom periodu, prvi
put nakon Drugog svetskog rata, zakonom ureen status i delokrug vojnih slubi bezbednosti. U sklopu toga ureeni su i postupci za primenu posebnih mera,
odnosno za tajno prikupljanje podataka.
Prilikom pravnog ureenja ovog sektora nainjen je, meutim, itav niz propusta. Tako, na primer, sistemski zakoni nisu donoeni po unapred utvrenom
planu, niti po dinamici i u obimu koji je bio potreban za sprovoenje uspene
reforme. Odatle je i pravno ureenje ovog sektora u velikoj meri zavisilo od politikih potreba i volje nadlenih ministarstva i njihovih elnika. Dodatni problem
predstavlja to to je jedan broj zakona i stratekih dokumenata usvojen pre
nego to je usvojen Ustav. Odatle sledi da sada treba ekati to da budu doneti
novi zakoni ili da postojei budu usklaeni sa Ustavom.
Povrh toga, ustovopisci su vrlo turo, odnosno vrlo nepotpuno uredili sektor
bezbednosti. Tako, na primer, Ustavom nije predvieno to da Srbija ima Strategiju nacionalne bezbednosti, te je njeno postojanje, ali ne i postupak stvaranja i
usvajanja, ureen Zakonom o osnovama slubi bezbednosti. Dodatnu tekou
predstavlja i to to je Srbija iz prethodne Dravne zajednice SCG preuzela neke
zakone, od kojih pojedini vae i danas, kao na primer Zakon o slubama bezbednosti SRJ. Ne udi stoga da su neki zakoni ne samo meusobno neusaglaeni, ve i da su u koliziji sa Ustavom. Istraivaki nalazi, takoe, upozoravaju da
pojedine oblasti u sektoru bezbednosti nisu ureene postojeim zakonima na
adekvatan nain.
To je posebno uoljivo kod zakonskih reenja kojima se ureuje primena
posebnih mera, odnosno izdavanje ovlaenja za tajno prikupljanje podataka.
Prvi problem nastaje zbog toga to je primena mera tajnog prikupljanja podataka regulisana u vie zakona. To ne samo da umanjuje pravnu sigurnost graana,
ve i oteava parlamentarni nadzor nad primenom tih mera. Dodatni problem
nastao je zbog poveavanja broja dravnih organa, koji sada mogu primenjivati
neku od posebnih mera. Postoje, dabome, valjani bezbednosni razlozi zbog kojih su ova prava data carini, poreskoj policiji ili Upravi za spreavanje pranja novca. Nema, meutim, opravdanja za to to oni za primenu tih mera, za razliku od
slubi bezbednosti i policije, ne moraju prethodno da pribave odobrenje suda.
Isto tako, Zakonom nije odreeno ni to ko je nadlean da kontrolie i nadzire nain na koji ovi dravni organi primenjuju reene mere, te po kojim uzusima vode
evidencije, odnosno kako arhiviraju i unitavaju prikupljene podatke.
Veoma krupan nedostatak u postizanju vladavine prava predstavlja to to

status privatnog sektora bezbednosti nije ureen posebnim zakonom. Isto tako,
do danas jo nije usvojen Zakon o tajnosti podataka. Prethodnom dodajmo i to
da je zakon koji regulie oblast organizovanja civilnog drutva zastareo.
b. Zatita ljudskih prava
40
Srbija je u meuvremenu uinila znaajan napredak u zatiti ljudskih prava

graana i zaposlenih u dravnom delu sektora bezbednosti. To je posebno vidljivo onda kada se raspoloivi podaci uporede sa podacima iz perioda pre 2000.
godine kada su ljudska prava bila sistematski krena. U tom je pogledu veliki
napredak ostvarilo MUP, jer je pravna regulativa koja se odnosi na ovu oblast
u velikoj meri usklaena sa meunarodnim standardima zatite ljudskih prava.
Uz to, sadraji o zatiti ljudskih prava i nedeskriminativnom postupanju policije
uvedeni su u osnovnu policijsku obuku i program redovnog godinjeg usavravanja zaposlenih u MUP, a formiran je i Sektor unutranje kontrole. Meutim,
pored ovog napretka izvetaji meunarodnih organizacija, kao i domaih organizacija civilnog drutva ukazuju na postojanje sluajeva u kojim je iskazana
policijska brutalnost, te na postojanje neadekvatnih uslova tokom zadravanja
u pritvoru.
Ostale institucije ostvarile su neto skromnije rezultate u stvaranju uslova
za bolju zatitu ljudskih prava. Tako, na primer, slube bezbednosti jo uvek nisu
formirale sektor unutranje kontrole. Takoe, nakon usvajanja Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti zaposleni u vojnim slubama bezbednosti
izgubili su pravo da sluaj u kome su im prava u slubi povreena prijave parlamentarnom kontrolnom telu. Takoe, prema nalazima Evropskog komiteta za
spreavanje torture stanje ljudskih prava zatvorenika u Srbiji nalazi se na osrednjem nivou. Konano, opti nedostatak predstavlja i to to podaci o eventualnim krenjima ljudskih prava nisu javno dostupni.
II DIMENZIJA: EFIKASNOST
III DIMENZIJA: EFEKTIVNOST

Na efektivnost rada aktera sektora bezbednosti znaajno utie nedostatak
zaokruenog sistema nacionalne bezbednosti. U prilog tome deluje i injenica
da Ustav Srbije, ak ni implicitno, nosioce vlasti ne obavezuje na to da uspostave
jedinstven sistem nacionalne bezbednosti. Ovaj problem je delimino nadometen osnivanjem Saveta za nacionalnu bezbednost. Meutim, Savet predstavlja
hibridno telo, jer su u njemu istovremeno zastupljeni i vrhovni donosioci politiki odluka i njima potinjeni struni rukovodioci pojedinih resora. Nejasno je, isto
tako, zato ministar spoljnih poslova nije stalni lan Saveta iako je bezbednosna
politika sastavni i tvorei deo spoljne politike Srbije ili bi bar to trebalo da bude.
Povrh svega, Zakonom nije predvien nadzor nad radom Saveta, niti je on obavezan da ikome podnosi izvetaje o svom radu.
Isto tako, vidljivo je da se nadlenosti nekih institucija bezbednosti meusobno preklapaju, kao to su, na primer, delovanje u vanrednim situacijama,
41
Efikasnost rada dravnih aktera u sektoru bezbednosti veoma je teko oceniti iz nekoliko razloga. Prvo, najvei broj podataka na osnovu kojih bi mogla
biti formirana ocena nije dostupan javnosti. Jedini izvori podataka predstavljaju javni istupi elnih ljudi bezbednosnih institucija, tokom kojih oni uglavnom
tvrde da su mnogo uinili u reorganizaciji, obnovi i podmlaivanju kadrova,
te u njihovoj obuci, obrazovanju i slino. Dodatni problem ini to to podatke
koje navode elnici bezbednosnih institucija nije mogue proveriti iz nezavisnih
izvora. Takoe, dravna tela koja su nadlena za kontrolu sektora bezbednosti
do sada Narodnu skuptinu nisu obavestila o efikasnosti vojske, policije ili slubi
bezbednosti.
Uprkos tome, na osnovu dostupnih podataka procenjeno je da efikasnosti
institucija koje se bave bezbednosnim poslovima nije na zadovoljavajuem nivou. Jedan od razloga ovakve situacije jeste taj to su za borbu protiv savremenih izazova, rizika i pretnji neophodna stalna ulaganja u sofisticiranu opremu
i obuku kadra, a to dosta kota. U uslovima ekonomske krize, kao i u uslovima
sveopte drutvene transformacije tako velika sredstva nije lako obezbediti. Meutim, razloge za nedovoljnu efikasnost valja traiti i u osobenostima dravne
uprave koja, u odnosu na moderne principe upravljanja ljudskim i materijalnim
resursima u javnoj upravi, upravlja na previe centralizovan, politizovan, neekonomian i zastareo nain.
borba protiv terorizma i organizovanog kriminala. Jo jedan od krupnih problema koji postoje u postizanju pune efektivnosti sistema bezbednosti predstavlja
i to to je privatni sektor iskljuen iz ovog sistema iako je u poslednjih nekoliko
godina veoma narastao i dobio na znaaju. Takoe, vaan nedostatak je i to to
Narodna skuptina jo uvek nije usvojila Strategiju nacionalne bezbednosti, te
je Srbija tako jedina zemlja u Jugoistonoj Evropi koja nema ovaj dokument.
Donoenjem ovog dokumenta, u kome bi trebalo da budu definisani bezbednosni ciljevi i sredstva, kontrolni i nadzorni organi dobili bi vane parametre za
procenu efektivnosti sektora i njegovih aktera.
42
Indeksi reformisanosti
20062008. godine
Grafikon 1: Indeks reformisanosti aktera sektora bezbednosti
43
Dravni akteri koji primenjuju silu
44
Tabela 1: Indeks napretka reforme dravnih aktera koji primenjuju silu
OCENA DEMOKRATSKOG UPRAVLJANJA

45
Tabela 2: Ocena demokratskog upravljanja
46
Grafikon 2: Ocene demokratskog upravljanje

dravnih aktera koji primenjuju silu 2006 2008
EFIKASNOST
Tabela 3: Ocena efikasnosti za dravne aktere koji primenjuju silu
EFEKTIVNOST
Dravni akteri koji ne koriste silu
Tabela 5: Indeks reformisanosti Narodne skuptine Republike Srbije
47
Tabela 4: Ocena efektivnosti za dravne aktere koji primenjuju silu
48
Tabela 6: Indeks reformisanosti za pravosue i zatvore
Nedravni akteri koji koriste silu
Tabela 7: Indeks reformisanosti privatnih bezbednosnih kompanija
49
Nedravni akteri koji nemaju pravo da primenjuju silu
50
Tabela 8: Indeks reformisanosti organizacije civilnog drutva
Preporuke za dalju reformu

sektora bezbednosti
Uspostavljanje objedinjenog sistema bezbednosti

1. Treba izraditi Strategiju nacionalne bezbednosti Republike Srbije na osnovu
strategije drutvenog razvoja, spoljnopolitike strategije i drugih komplementarnih stratekih dokumenata Republike Srbije i usvojiti je u Narodnoj
skuptini.
3. Zakonom o Narodnoj Skuptini treba proiriti i precizirati, odnosno urediti nadlenosti Narodne Skuptine i njenih tela u kontroli i nadzoru sistema
bezbednosti i svih njegovih aktera.
4. Posebnim zakonom treba utvrditi nadlenosti Saveta za nacionalnu bezbednost Republike Srbije za usmeravanje, koordinaciju i nadzor nad sistemom
bezbednosti, kao i odgovornost koju Savet ima prema Narodnoj skuptini.
5. Treba doneti zakon o demokratskoj civilnoj kontroli i javnom nadzoru sistema bezbednosti i svih njihovih aktera, a posebno dravnih i nedravnih
aktera koji su ovlaeni da nose oruje i koriste silu.
6. Treba doneti zakon o zatiti tajnosti podataka, postupcima njihove klasifikacije i deklasifikacije, kao i o izdavanju sertifikata za pristup klasifikovanim
podacima.
7. Treba doneti zakon o spreavanju diskriminacije i osnovati specijalizovana
dravna tela koja bi se bavila nadzorom njegovog sprovoenja i unapreenjem stanja u ovoj oblasti.
8. Treba usvojiti Nacionalnu strategiju za poboljanje poloaja ena i Zakon o
ravnopravnosti polova i njima dodatno potvrditi antidiskriminacione i afirmativne mere vezane za zapoljavanje i napredovanje ena u slubi.
9. Treba razviti posebne programe za integraciju Roma, kao jedne od najmanje zastupljenih nacionalnih manjina, u dravne institucije koje koriste silu,
posebno u policiju.
51
2. Strategijom nacionalne bezbednosti treba utvrditi jedinstveni sistem bezbednosti Republike Srbije, te odrediti njegovu optu strukturu i nain upravljanja sistemom.
10. Treba osigurati postojanje transparentne procedure dodele sredstava iz

budetske linije 481 namenjene organizacijama civilnog drutva.
11. Posebnim zakonom ili dopunom postojeih dodatno treba razraditi postupke i mere za zatitu ljudskih prava pripadnika dravnih aparata sile, kao i
graana kad se nau u njegovom zahvatu.
12. Dopunom zakona treba obavezati sve inioce sistema bezbednosti da redovno izvetavaju Narodnu skuptinu i javnost o stanju ljudskih prava i o
eventualnim krenjima ljudskih prava pripadnika ovog sistema i ostalih graana.
13. Dopunom zakona ili podzakonskim aktima dodatno treba urediti i precizirati obaveze koje akteri sistema bezbednosti imaju prema nezavisnim dravnim organima Republike Srbije.
14. Treba obezbediti uslove za nesmetan rad Dravne revizorske institucije, kao
i za redovnu kontrolu troenja budetskih sredstava svih dravnih aktera u
sistemu bezbednosti.
52
15. Kako bi Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja bio

potpuno primenjivan, nuno je hitno doneti komplementarne propise, a
posebno Zakon o klasifikaciji tajnih podataka.
16. U svim institucijama u sektoru bezbednosti treba to pre prei sa linijskog
na programski budet kako bi namena budetskih sredstava bila jasnije
predstavljena.
Dravni akteri koji koriste silu

Vojska srbije
1. Na predlog ministra odbrane treba usvojiti Strategijski pregled odbrane i
Belu knjigu odbrane Republike Srbije i predoiti ih Narodnoj Skuptini.
2. Treba izraditi i usvojiti Strategiju odbrane i Vojnu doktrinu.
3. Zakonom treba urediti procedure i nadlenosti za sprovoenje demokratske
civilne kontrole i javnog nadzora nad Vojskom Srbije i sistemom odbrane.
4. Treba doneti nov zakon o vojnim slubama bezbednosti.
5. Treba otkloniti nesaglasnosti koje postoje izmeu Ustava, Zakona o odbrani
i Zakona o Vojsci Srbije, i to u delovima koji se odnose na komandne nadlenosti Predsednika Republike, kao i u delovima koji se odnose na upravljanje
sistemom odbrane.
7. Dopunom Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije treba jasno utvrditi mesto i nadlenosti ministra odbrane u civilnom lancu komandovanja Vojskom,
odnosno u rukovoenju i upravljanju Vojskom i sistemom odbrane.
8. Zakonom treba obavezati predsednika Republike na to da pre postavljenja
ili pre razreenja naelnika Generaltaba i rukovodilaca vojnih slubi bezbednosti pribavi miljenje Odbora Narodne skuptine nadlenog za poslove odbrane, kao i miljenje ministra odbrane.
9. Dopunom zakona ili podzakonskim aktom treba omoguiti veu javnu vidljivost rada i neklasifikovanih nalaza Inspektorata odbrane, te javnu vidljivost postupanja po njegovim preporukama.
10. Posebnim zakonom treba ustanoviti dravni fond za reformu vojske, kojim
bi, uz ostalo, trebalo urediti upravljanje, konverziju i prodaju vika dravne
imovine koju koristi Vojska Srbije, te urediti usmeravanje sredstava dobijenih prodajom ove imovine u Fond.
11. Treba dopuniti Zakon o Vojsci Srbije odredbama o postupku i kriterijumima
za vanredno unapreivanje profesionalnih vojnih lica.
12. Dopunom Zakona o Vojsci Srbije dodatno treba razraditi nadlenosti i delovanja vojne policije ili treba doneti poseban zakon o vojnoj policiji.
13. Na predlog ministra odbrane treba utvrditi mere, postupke i rokove za uspostavljanje srazmere broja i vrste zaposlenih civilnih i vojnih lica u Ministarstvu odbrane.
53
6. Dopunom Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije dodatno treba razgraniiti nadlenosti Ministarstva odbrane i Generaltaba VS, kao i utvrditi njihov meusobni odnos subordinacije i saradnje.
14. Aktom Vlade treba utvrditi, odnosno treba ograniiti broj dravnih sekretara
u Ministarstvu odbrane, te precizno propisati njihove nadlenosti i odgovornosti.
15. Na predlog ministra odbrane posebnim aktom treba utvrditi i naloiti primenu sistemskih mera za podsticanje i ostvarivanje rodne ravnopravnost u
Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
16. Na predlog ministra odbrane posebnim aktom treba utvrditi i naloiti primenu sistemskih mera za podsticanje i ostvarivanje srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina u Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
17. Dosledno treba potovati obavezu Ministarstva odbrane da Vladu, Skuptinu i javnost redovno i potpuno izvetava o nainu troenja godinjeg
budeta za Vojsku i odbranu.
18. Na predlog ministra odbrane treba usvojiti poseban plan za reformu vojnog
kolstva.
54
19. Posebnim aktom treba utvrditi postupke za redovno izvetavanje Skuptine,

Vlade, predsednika Republike i javnosti o eventualnom krenju pravnih normi, a posebno o krenju ljudskih prava u sistemu odbrane i u Vojsci Srbije.
Policija
1. Treba ukinuti gornji prag za prijem ena na obuku i kolovanje za policijske
poslove, kao i omoguiti da sve kandidatkinje koje ispunjavaju potrebne
uslove, te uspeno poloe prijemni ispit za pohaanje Kursa osnovne policijske obuke i Kriminalistiko-policijske akademije budu primljene na kurseve, kao i da im se kolovanje finansira iz budetskih sredstava.
2. Treba razviti i uspostaviti aktivne mere za zadravanje ena na policijskim
poslovima, kao i za podsticanje njihovog napredovanja ka rukovodeim
mestima u operativnom sastavu bez pozitivne diskriminacije.
3. Treba odvojiti posebna budetska sredstva za oglaavanje konkursa
za policajce na jezicima manjina i u njihovim medijima i obezbediti

to da pripadnike manjina koji su primljeni na obuku i kolovanje za
policijske poslove ne diskriminiu njihovi vrnjaci.
4. Iz lana 5 Zakona o policiji treba izbaciti termin opravdani interes, jer je u

suprotnosti sa meunarodnim standardima o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.
5. Informator MUP treba dopuniti podacima o vrstama usluga koje MUP prua,
o procedurama za ostvarivanje prava pred tim organom, o najznaajnijim
miljenjima i stavovima u vezi sa primenom zakona za kojima postoji veliki
interes, kao i aurirati ga redovno. Ovaj Informator treba dopuniti i podacima o raspoloivim budetskim sredstvima, kao i o drugim sredstvima, te podacima o njihovom troenju. Posebno ga treba dopuniti podacima o broju
zaposlenih, o platama, o javnim nabavkama, o raspoloivoj opremi i o drugim sredstvima rada. U okviru Informatora, ili kao zasebne izvetaje, treba
objavljivati pregled o ostvarivanju dopunskih sredstava pruanjem usluga
MUP (lan 182 ZoP), kao i informacije o vanbudetskim sredstvima prikupljenim za poboljanje rada policije, kao to su pomo ili donacije domaih
i stranih nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan 18 ZoP). Najmanje
dva puta godinje treba, pored Liste zakona koje primenjuje policija, objavljivati i objanjenja najvanijih zakonskih promena.
6. to pre treba prei sa linijskog na programski budet radi jasnijeg predstavljanja namene budetskih sredstava. Treba to pre obezbediti i sve potrebne uslove za rad Dravne revizorske institucije, a njene slubenike dodatno
obuiti za kontrolu finansijskog poslovanja policije i MUP u celosti.
8. Treba usvojiti i objaviti Nacionalni plan za rad policije u lokalnoj zajednici

i obezbediti sredstva za njegovo sprovoenje. U sklopu sprovoenja ovog
plana, treba podrati osnivanje i rad savetodavnih grupa graana na nivou
mesnih zajednica, kao i rad interagencijskih tela za saradnju policije sa optinskim vlastima i graanima u svim optinama u Srbiji.
9. Radi uspenijeg reorganizovanja MUP i policijske slube treba podstai i propisima naloiti dalju dekoncentraciju odluivanja u operativnim poslovima.
10. Poveavanjem ovlaenja direktora policije treba smanjiti mogunosti za
politizaciju operativnog rada policije, te dodatno obezbediti to da policija
operativno ne zavisi od nadlenog ministarstva.
11. Treba promeniti lanove 177, 178 i 175 Zakona o policiji koji suavaju operativnu nezavisnost neophodnu za efikasno delovanje unutranje kontrole.
Takoe, treba opremiti regionalne centre Sektora za unutranju kontrolu i
dodeliti im vei broj izvrilaca kako bi se omoguila efikasna kontrola rada
policije i van Beograda. Sektor unutranje kontrole treba podstai da posebno ispituje i spreava korupciju u policiji.
12. Poslanici Narodne skuptine RS, a posebno lanovi Odbora za odbranu i
bezbednost treba da preuzmu inicijativu za nadzor rada MUP i da koriste
sve mehanizme koji su im na raspolaganju. Pored razmatranja Izvetaja o
55
7. Treba uspostaviti mehanizme obavljanja redovnih konsultacija MUP sa

predstavnicima graanskog drutva i graana o prioritetima politike, kako
na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. Takoe, treba razmotriti osnivanje stalnih konsultativnih tela sa organizacijama graanskog drutva kako
bi bio unapreen proces izrade predloga praktine politike i zakona iz nadlenosti MUP kljunih za pribliavanje Srbije EU, kao i za konkurisanje za
pretpristupnu pomo iz IPA fondova.
radu ministarstva i stanju bezbednosti u RS, koji ministar, u skladu sa Zakonom o policiji (lan 9), mora da podnese jednom godinje, Odbor moe
da zahteva i poseban izvetaj o radu sektora unutranje kontrole MUP (lan
179), kao i druge izvetaje iz delokruga rada Ministarstva, a moe i da postavlja usmena i pisana pitanja o konkretnim aktivnostima MUP.
13. U izvetajima o radu sudova i javnih tuilatava treba posebno da budu prikazani podaci o rezultatima pojedinih oblika kontrole rada policije, kao i podaci koji ukazuju na eventualne tekoe prilikom ostvarivanja te kontrole. Ti
podaci treba da budu dostupni i javnosti.
14. Javna tuilatva i sudovi treba posebnu panju da posvete efikasnom progonu i kanjavanju svih nezakonitosti u radu policije, kao i da, bez odugovlaenja postupka, odluuju o naknadama tete koja je priinjena zbog nezakonitog ili nepravilnog rada policije.
15. Sudovi treba da unaprede odluivanje o zakonitosti konanih upravnih akata policijskih organa, ukljuujui u to i upravne akte kojima se odluuje o
pravima i dunostima pripadnika policije.
56
16. Treba to pre obezbediti sve potrebne uslove za rad Zatitnika graana, Poverenika za slobodan pristup informacijama i Dravne revizorske kue, a njihove slubenike dodatno obuiti za kontrolu i nadzor rada policije. Usvojiti
mehanizam koji bi osigurao sprovoenje reenja ovih nezavisnih organa u
MUP i policiji.
17. Vlada RS treba da usvoji plan za usaglaavanje postojeeg pravnog okvira za
organizovanje i delovanje policije sa Ustavom i potvrenim meunarodnim
ugovorima, ciljevima reforme policije i preuzetim obavezama u Sporazumu
o saradnji i pridruivanju (lanovi 8087), kao i sa obavezama preuzetim u
okviru regionalne saradnje (materijalno usaglaavanje).
18. Treba izvriti temeljnu reviziju zakona i podzakonskih akata koji ureuju rad
policije iz ugla zatite ljudskih prava i proveriti njihovu usklaenost sa meunarodnim propisima. Posebnu panju treba posvetiti internim propisima
policije kojima se ureuju pojedina pitanja znaajna za njen rad (interne instrukcije i uputstva).
19. Treba sprovesti sveobuhvatnu analizu i reviziju kadrova u saglasnosti sa
Stratekim planom. Na osnovu analize treba osmisliti adekvatan socijalni
program i rasporediti finansijska sredstva neophodna za smanjenje broja
zaposlenih. Takoe, na osnovu revizije kadrova treba sprovesti nezavisnu
reviziju primanja u MUP.
20. Upravu za ljudske resurse treba osposobiti za to da transparentno i u skladu
sa kriterijumima kvaliteta vodi odabir i obuku kadrova, unapreuje i razvija
karijeru svih policajaca i pomonog osoblja u skladu sa savremenim principima upravljanja ljudskim resursima.
21. Treba doraditi mehanizme za efikasnu koordinaciju i standardizaciju specijalistike obuke u MUP, te Upravu za struno obrazovanje, osposobljavanje,
usavravanje i nauku zaduiti za to da, u saradnji sa organizacionim jedinicama MUP i Upravom za ljudske resurse, planira i sprovodi ovu obuku.
22. Treba dati prednost razvoju funkcionalnih i odrivih kapaciteta kriminalistiko-obavetajne analitike u policijskoj slubi, ime bi njihovi nalazi bili
dostupni svim operativnim jedinicama kojima su potrebni.
23. Ministarstvo unutranjih poslova treba da razvije i posebne kampanje kojima e poveati poverenje onih grupa koje imaju najmanje poverenje u rad
policije, kao to su to mlada urbana populacija i pripadnici odreenih nacionalnih manjina.
24. Treba usvojiti Strategiju MUP koja bi jasno istakla prioritete reforme policije
u toku sledeih tri do pet godina.
26. Treba razmotriti mogunost prebacivanja upravnih poslova (izdavanje linih

dokumenata i slino) iz nadlenosti MUP u Ministarstvo za dravnu upravu
i lokalnu samoupravu.
Bezbednosno-obavetajne slube
1. Dopunom i usaglaavanjem postojeih zakona, kao i lanovima u novim zakonima o civilnoj i vojnim slubama bezbednosti na jedinstven nain treba
urediti ovlaenja, nadlenosti i procedure za odobravanje i primenu posebnih mera, kao i za nadzor primene posebnih mera kojima se privremeno
ograniavaju Ustavom zajamena ljudska prava, a time u potpunosti potvrditi i opredeljenja Ustava RS o vladavini prava i potovanju ljudskih prava,
kao i o primeni najviih evropskih standarda u ovoj oblasti.
2. Treba doneti novi zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji kojim, uz
ostalo, precizno treba urediti nadlenosti, procedure i instrumente za sprovoenje demokratske civilne kontrole i nadzora nad njenim radom.
3. Treba usvojiti plan Vlade Srbije za reformu slubi bezbednosti i za tu svrhu
predvideti posebna budetska sredstva.
57
25. Dodatno treba razviti analitike kapacitete u svim organizacionim jedinicama u MUP, posebno u Upravi za analitiku u okviru Direkcije policije, kao i
raditi na poboljanju statusa analitikih poslova unutar MUP. Ovo bi trebalo
da obezbedi to da policija pree na rad zasnovan na znanju (knowledgebased policing).
4. Zakonom treba obavezati predsednika Vlade da pre postavljanja ili pre razreavanja direktora BIA pribavi miljenje Odbora za odbranu i bezbednosti
Narodne skuptine i miljenje Saveta za nacionalnu bezbednost.
5. Posebnim zakonom treba urediti postupanje sa tajnim dosijeima koje su o
graanima vodile slube bezbednosti Srbije i Jugoslavije od 13. maja 1944.
godine, te naloiti njihovo izuzimanje iz slubi, odnosno smetanje u dravne arhive ili u odreeni, za tu svrhu posebno osnovan, dravni organ.
6. U novim zakonima o civilnoj slubi bezbednosti i vojnim slubama bezbednosti posebno treba razraditi i precizirati obaveze slubi prema nadzornim
organima i dopuniti ih onim oblicima kontrole i nadzora koji nisu razraeni
u Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije.
7. Treba unaprediti izvetavanje javnosti o nalazima Dravne revizorske institucije, Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za finansije Narodne skuptine, koji su proistekli iz kontrole finansijskog poslovanja slubi bezbednosti.
58
8. Zakonom i sistemskim merama treba podrati sudove u tome da postanu

potpuno nezavisni u odnosu na izvrnu vlast i time im omoguiti da uspeno nadziru rad slubi bezbednosti, a ujedno ih obavezati na to da javnosti
predoavaju podatke o rezultatima i eventualnim tekoama koje imaju prilikom ostvarivanja ove svoje uloge.
9. Posebnim aktom i merama treba osigurati to da slube bezbednosti u potpunosti ispunjavaju obaveze koje proistiu iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, kao i one koje proistiu iz lana 15
Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti.
10. Treba to pre obezbediti sve potrebne uslove za rad Dravne revizorske institucije, a njene slubenike dodatno obuiti za kontrolisanje finansijskog
poslovanja slubi bezbednosti.
11. Posebnim aktom treba utvrditi sistemske mere za podsticanje i ostvarivanje
rodne ravnopravnost u slubama bezbednosti i naloiti njihovu primenu.
12. Posebnim aktom treba utvrditi sistemske mere za podsticanje i ostvarivanje
srazmerne zastupljenosti etnikih zajednica u slubama bezbednosti i naloiti njihovu primenu.
13. Treba izraditi i primeniti strategiju komunikacije sa javnou za svaku od
slubi bezbednosti, koja e, izmeu ostalog, doprineti boljoj obavetenosti
javnosti o ulozi slubi bezbednosti u demokratskom drutvu i osigurati redovno izvetavanje javnosti o znaajnim bezbednosnim pojavama i dogaajima u Srbiji i njenom okruenju.
14. U izvetaje o radu slubi bezbednosti koje one podnose dravnim nadzornim organima treba ugraditi podatke koji omoguavaju pouzdano ocenjivanje efikasnosti njihovog rada.
15. U izvetaje o radu slubi bezbednosti koje one podnose dravnim nadzornim organima treba ugraditi podatke koji omoguavaju pouzdano ocenjivanje efektivnosti njihovog rada.
16. Akademska zajednica i organizacije civilnog drutva treba sistematski da
podstiu javnu raspravu o svrsi, ulozi i nadlenostima, kao i o rezultatima
rada slubi bezbednosti u demokratskom poretku Srbije.
17. Sistematski treba istraivati stavove graana Srbije o slubama bezbednosti i o njihovoj reformi, a rezultate redovno saoptavati javnosti i nadlenim
dravnim organima.
18. Unapreivanjem delovanja organizacija civilnog drutva, nezavisnih dravnih institucija i medija treba doprineti jaanju javnog nadzora nad slubama
bezbednosti.
Dravni organi sa odreenim policijskim ovlaenjima
2. Dopunom zakona treba trajno urediti postupke i nadlenosti za skladitenje

i unitavanje obavetajnih podataka kojima raspolau UC, USPN i poreska
policija.
3. U nacrt novog Carinskog zakona treba ukljuiti odredbe o zabrani diskriminacije.
4. Zakon o proizvodnji i prometu naoruanja i vojne opreme treba dopuniti
odredbama o postupcima i nadlenostima dravnih organa prilikom nabavljanja naoruanja i vojne opreme.
5. Dosledno treba realizovati kratkorone i srednjorone prioritete rada UC,
odreene Nacionalnim programom integracije Srbije u Evropsku uniju.
6. Treba stvoriti sve potrebne uslove za ubrzanu modernizaciju Odeljenja za
unutranju kontrolu UC.
7. Novim nacrtom Zakona o spreavanju pranja novca i finansiranja terorizma
treba definisati to koji organ kontrolie USPN prilikom evidentiranja linih
podataka.
59
1. Carinski zakon treba dopuniti odredbama o parlamentarnoj kontroli i javnom nadzoru korienja oruja i sile, kao i postupaka za tajno prikupljanje
podataka o carinskim obveznicima.

Narodna skuptina republike srbije
1. Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom dodatno treba precizirati obavezu Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za finansije Narodne skuptine da redovno kontroliu i nadziru troenja budetskih sredstava dodeljenih slubama bezbednosti, odnosno drugim dravnim akterima u sistemu
bezbednosti, kao i obavezu da o svojim nalazima obavetavaju Skuptinu i
javnost .
2. Treba usvojiti plan i program dodatnog strunog osposobljavanja poslanika
koji su lanovi Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za finansije NSRS
za obavljanje parlamentarne kontrole i nadzora nad sistemom bezbednosti
i njegovim akterima.
60
4. Treba izraditi skuptinski prirunik za parlamentarnu kontrolu i nadzor nad

sistemom bezbednosti i njegovim akterima.
3. U okviru Odbora za odbranu i bezbednost NSRS treba osnovati posebnu

Komisiju za nadzor slubi bezbednosti.
5. Treba izraditi srednjoroni program i godinji plan Odbora za odbranu i

bezbednost radi ostvarivanja redovne i sistematske kontrole i nadzora nad
sistemom bezbednosti i njegovim akterima.
6. Treba izraditi poseban godinji plan Odbora za odbranu i bezbednost i Odbora za finansije Narodne skuptine, po kome e obavljati budetsku kontrolu slubi bezbednosti i drugih dravnih aktera u sistemu bezbednosti.
7. Treba obezbediti dodatna budetska sredstva za osnivanje specijalizovane
strune slube Narodne skuptine, odnosno za osnivanje Odbora za odbranu i bezbednost, kao i za angaovanje nezavisnih strunjaka koji e uestvovati u njegovom radu.
8. Dopunom zakona ili uredbom Vlade treba osigurati to da svi organi dravne
uprave u potpunosti potuju zakonsku obavezu o sprovoenju javne rasprave prilikom pripremanja zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj
oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (lan 77
Zakona o dravnoj upravi), te ih obavezati da za javnu raspravu osiguraju
sve potrebne uslove i obezbede dovoljno vremena.
9. Zakonom o Narodnoj skuptini i Poslovnikom treba utvrditi obaveze koje
Odbor za odbranu i bezbednost ima prilikom kontrole i nadzora primene
policijskih ovlaenja u privatnom sektoru bezbednosti.
10. Treba unaprediti saradnju Narodne skuptine, odnosno saradnju Odbora za
odbranu i bezbednost sa akademskim institucijama i istraivakim organizacijama civilnog drutva.
11. Treba podsticati odravanje povremenih zajednikih sednica Odbora za odbranu i bezbednost i drugih odbora, kao to su, na primer, Odbor za inostrane poslove, Odbor za pravosue i Odbor za finansije.
12. Treba razmotriti potrebu osnivanja jedinstvenog odbora Skuptine koji bi bio
zaduen za spoljnu, bezbednosnu i odbrambenu politiku (MIP, evropske bezbednosne integracije, VBA, VOA), odnosno odbora koji bi bio zaduen za unutranju bezbednosnu politiku (MUP, BIA, privatne agencije za obezbeenje).
13. Treba izraditi i primeniti strategiju komunikacije sa javnou Narodne
skuptine.
Pravosue
61
1. Dopunama i izmenama krivinog procesnog zakonodavstva, kao i dopunama i izmenama zakona o civilnoj i vojnim slubama bezbednosti, treba
utvrditi jedinstvene i precizne procedure odobravanja posebnih postupaka
i sredstava za tajno prikupljanje podataka, kojima se privremeno odstupa
od ustavnih prava i sloboda graana, kao i vrenje sudskog nadzora nad
sprovoenjem odobrenih mera i obaveze obavetavanja graana o prikupljenim podacima.
2. U sklopu daljih reformi pravosua posebnu panju treba posvetiti unapreenju uloge koju sudovi i javna tuilatava imaju prilikom kontrole rada vojske, policije i slubi bezbednosti. Potpuno postizanje nezavisnosti sudstva,
koje bi tako bilo odvojeno od izvrne vlasti, predstavlja jednu od vanih
pretpostavki efikasnosti te kontrole.
3. Programima i planovima strunog osposobljavanja i usavravanja sudija i tuilaca treba posebno da budu obuhvaeni sadraji kojima se podie nivo znanja o specifinostima i znaaju kontrole rada aktera u sistemu bezbednosti.
4. U izvetajima o radu sudova i javnih tuilatava treba posebno da budu prikazani podaci o rezultatima pojedinih oblika kontrole rada vojske, policije
i slubi bezbednosti, kao i podaci koji ukazuju na eventualne tekoe prilikom ostvarivanja te kontrole. Ti podaci treba da budu dostupni i javnosti.
5. Javna tuilatva i sudovi treba posebnu panju da posvete efikasnom progonu i kanjavanju svih nezakonitosti koje se javljaju u radu policije, vojske i
slubi bezbednosti i da, bez odugovlaenja postupka, odluuju o naknadama tete koja je priinjena njihovim nezakonitim i nepravilnim radom.
6. Sudovi treba da unaprede odluivanje o zakonitosti konanih upravnih akata
vojnih i policijskih organa, ukljuujui u to i upravne akte kojima se odluuje
o pravima i dunostima pripadnika vojske, policije i slubi bezbednosti.
7. Sudskom kontrolom treba da bude obuhvaen i rad pritvorskih i zatvorskih
ustanova, kao i organa carine, poreske policije i Uprave za spreavanje pranja novca, koji su ovlaeni da primenjuju pojedina policijska ovlaenja.
8. lanovima Odbora za pravosue i upravu Narodne skuptine treba omoguiti da imaju pravo uvida u sudske odluke kojima se nalae upotreba specijalnih dokaznih tehnika.
9. Treba poveati kapacitete Nadzornog odbora i Slube za predstavke i pritube VSS kako bi bilo ubrzano reavanje po pritubama.
Zatvori
62
1. Treba izraditi i usvojiti strategiju kojom bi bili odreeni ciljevi, zadaci i oblici
saradnje svih institucija koje mogu da doprinesu uspenijoj resocijalizaciji
lica koja su izdrala kaznu liavanja slobode.
2. Treba obezbediti potrebna sredstva i osposobiti nadlene institucije za primenu alternativa kazni zatvora (uslovne osude sa zatitnim nadzorom i rad
u javnom interesu).
3. to hitnije treba osnovati Komisiju Narodne skuptine koja e biti zaduena
za nadzor izvrenja krivinih sankcija, kao i doneti poslovnik o njenom radu.
4. Izvetaj Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, koji sadri podatke o trokovima i finansijskom poslovanju zavodskih ustanova, treba da bude dostupan javnosti.
5. Aktom Vlade treba obavezati Upravu za izvrenje zavodskih sankcija da redovno obavetava javnost o stanju u zatvorima i o eventualnim pojavama
koje su znaajne za sigurnosti zatvorenika i bezbednost zajednice.
6. Treba unaprediti uslove ivota zatvorenika i upoznati ih sa postupcima zatite njihovih prava pred VSS i drugim organima, kao i pruiti zatvorenicima
besplatnu pravnu pomo za voenje albenog postupka. Treba doneti podzakonski propis kojim bi bio regulisan postupak koji se vodi po pritubama
zatvorenika.
7. Treba ojaati kapacitete Zatitnika graana i Pokrajinskog ombudsmana
potrebne za reavanje pritubi zatvorenika, kao i kapacitete nevladinog
sektora potrebne za javni nadzor izvravanja krivinih sankcija i za nadzor
rada zatvora.
8. Treba osigurati to da zatvorenici koji su pripadnici nacionalnih i verskih manjina u potpunosti ostvaruju pravo na korienje svog jezika, pravo na upranjavanje verskih obreda, kao i pravo na posebnu ishranu.
9. U slubi obezbeenja zatvora bi trebalo zaposliti vie ljudi i istovremeno
sprovesti posebnu obuku o potovanju ljudskih prava zatvorenika.
Nedravni akteri koji koriste silu

Privatni sektor bezbednosti
1. Treba usvojiti Zakon o privatnoj delatnosti obezbeenja kojim bi bila propisana bezbednosna ovlaenja i nadlenosti PBK, kao i njihov odnos sa dravnim akterima u sistemu bezbednosti.
2. Zakonom o privatnoj delatnosti obezbeenja treba propisati uslove pod kojima zaposleni u privatnom sektoru bezbednosti dobijaju dozvolu za rad u
ovim firmama.
3. U Strategiji nacionalne bezbednosti i Strategiji odbrane treba definisati bezbednosnu ulogu PBK.
4. Posebnim zakonom ili dopunom postojeih zakona treba urediti nain saradnje privatnih i dravnih aktera u sistemu bezbednosti.
6. Zakonom treba propisati neophodne standarde za obuku i kolovanje zaposlenih u ovom sektoru i naloiti posebnu edukaciju o poznavanju i potovanju ljudskih prava.
7. Treba izvriti dopune Zakona o oruju i municiji, kojima bi se smanjilo trajanje procedure provere.
8. Treba utvrditi zakonsku odgovornost vlasnika i rukovodilaca za punu primenu zakonskih odredbi o klasifikaciji podataka, kao i za primenu zakonskih
odredbi o zatiti podataka o linosti.
9. Dopunama treba proiriti dejstvo Zakona o slobodnom pristupu informacija od javnog znaaja, Zakona o odbrani i Zakona o krivinom postupku na
PBK.
10. Treba ustanoviti centralni registar PBK (bilo kao nezavisno telo, bilo kao poseban ogranak MUP), koji bi sadrao podatke o bezbednosnom delovanju
PBK, koji imaju javni znaaj.
11. Na osnovu nalaza istraivanja uporednih iskustava treba osiguravajue
kompanije podstai na to da uvedu premije za poveani kvalitet obezbeenja, odnosno penale za lo kvalitet obezbeenja uvanih vrednosti (ljudi
i materijalnih sredstava).
12. Istraivanjem saznati stavove javnosti Srbije o privatnom sektoru bezbednosti, te utvrditi stepen poverenja koje graani imaju u PBK.
63
5. Dopunom Ustava, Zakona i Poslovnika treba utvrditi nadlenosti koje Narodna skuptina ima u kontroli i nadzoru naina na koji PBK koriste oruje i
primenjuju silu, kao i naina na koji primenjuju mere za tajno prikupljanje
podataka.

64
Nedravni akteri koji ne koriste silu

Civilno drutvo
1. Strategijom nacionalne bezbednosti i Strategijom odbrane potrebno je definisati ulogu organizacija civilnog drutva u ouvanju bezbednosti Republike Srbije i u njenoj odbrani.
2. Dopunom postojeih zakona koji ureuju rad sektora i aktera bezbednosti
potrebno je stvoriti pravnu osnovu za saradnju organizacija civilnog drutva
i aktera sistema bezbednosti.
3. Zakonskim odredbama potrebno je dodatno urediti nadlenosti, postupke,
procedure i instrumente javnog nadzora nad sektorom i sistemom bezbednosti u Republici Srbiji.
4. Potrebno je usvojiti Zakon o udruenjima kako bi pravno bili ureeni rad i
finansiranje organizacija civilnog drutva.
6. Organizacije civilnog drutva mogu uveati svoj kredibilitet meu akterima

sektora bezbednosti i u drutvu tako to e raditi na nadogradnji svoje ekspertize za uestvovanje u javnom nadzoru sistema bezbednosti.
7. Vei broj zajednikih aktivnosti organizacija civilnog drutva ojaae njihov
uticaj i, verovatno, dovesti do poveanja poverenja u rad ovih organizacija.
8. Potrebno je da organizacije civilnog drutva i drugi akteri sektora bezbednosti rade na razvijanju mera i postupaka koji e poveati poverenje koje
akteri sistema bezbednosti imaju u organizacije civilnog drutva.
9. Organizacije civilnog drutva poveae poverenje koje predstavnici sektora
bezbednosti i drutvo imaju u njihov rad ukoliko poveaju javnu vidljivost
svog delovanja i finansijskog poslovanja.
65
5. Treba uvesti poreske i carinske olakice za rad neprofitnih organizacija civilnog drutva.

66
DRUGI DEO
ANALITIKI OKVIR
ANALITIKI OKVIR
67

68
Koncept reforme sektora

bezbednosti
Filip Ejdus
Koncept reforme sektora bezbednosti, na kome se zasniva ovaj projekat,

nastao je u okviru donatorske i akademske zajednice tokom devedesetih godina 20. veka. Od tada je ovaj koncept doiveo brojne transformacije.8 Reforma
sektora bezbednosti moe se definisati kao proces adaptacije aktera sektora
bezbednosti na politike i organizacione zahteve transformacije9, a reformisan
sektor bezbednosti kao sektor koji efikasno i efektno prua ljudsku i dravnu
bezbednost u okvirima demokratske vladavine10. Ova definicija RSB ima pet
osnovnih delova. Prvo, efikasnost predstavlja racionalni sklad izmeu ostvarenih rezultata i upotrebljenih sredstava. Drugo, efektivnost se moe definisati kao
sklad izmeu postavljenih ciljeva i ostvarenih rezultata. Tree, ljudska bezbednost podrazumeva slobodu od straha i pretnji po ljudska prava, po sigurnost i
po ivot pojedinca. Ljudska bezbednost ima dva aspekta. Najpre, ona podrazumeva bezbednost koja oveka oslobaa hroninih pretnji, kao to su ubistvo,
glad, bolest i represija. Zatim, ona obuhvata zatitu oveka od iznenadnih i bolnih poremeaja u obrascima svakodnevnog ivota bez obzira na to da li je re
o kui, poslu ili zajednici.11 etvrto, dravnu bezbednost definiemo kao ouvanje teritorijalnog integriteta, nezavisnosti i suvereniteta jedne drave, te politike stabilnosti njenih institucija.12 Peto, demokratska vladavina se u kontekstu
RSB odnosi na legitimnost, reprezentativnost, transparentnost, participativnost
(uestvovanje graana), zakonitost i odgovornost prilikom upravljanja sektorom bezbednosti. Kriterijum demokratske vladavine, koji postoji u okviru ovog
koncepta, upozorava na to da RSB ne predstavlja jednostavan tehniki proces
reorganizacije sektora bezbednosti, kao i na to da koncept RSB nije vrednosno
8
Michael Brzoska, Development Donors and the Concept of Security Sector Reform (Geneva:
Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2003).
9
Timothy Edmunds, Security sector reform in transforming societies: Croatia, Serbia and Montenegro
(Manchester: Manchester University Press, 2007).
10
Heiner Hnggi, Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction (Geneva: Democratic
Control of Armed Forces DCAF, 2004), 275.
11
United Nations Human Development Report 1994 (New York: Oxword University Press, 1994).
12
Barry Buzan, People, States and Fear: an agenda forinternational security studies in the post-cold
war era (London: Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1991).
69
ANALITIKI OKVIR
neutralan. Koncept RSB inkorporira vrednosti liberalne demokratije i podrazumeva napor uloen u to da te vrednosti budu i usvojena. 13
Elementi koncepta
Koncept RSB sastoji se od etiri elementa. Ti elementi, koje emo detaljno razmotriti u narednom delu teksta, jesu akteri, kontekst, ciljevi i dimenzije. Aktere
RSB ine organizacije odgovorne za zatitu drave i zajednice.14 Autori projekta
usvojili su holistiki pristup akterima RSB15 i stoga ih dele u etiri grupe.16
70
Tabela 9: Holistika matrica aktera u sektoru bezbednosti
Prvu grupu, dakle, ine dravni akteri koji upotrebljavaju silu. Meu njima se
nalaze vojska, policija, slube bezbednosti i drugi dravni organi koji primenjuju
pojedina policijska ovlaenja. Zbog injenice da je re o dravnim aparatima
koji imaju dravni monopol nad legitimnom upotrebom sile, moemo rei da
ove ustanove ine tvrdo jezgro sektora bezbednosti. U drugu grupu aktera spadaju dravni organi koji ne upotrebljavaju silu, koji su direktno zadueni za uprav13
Wilfried Bredow and Wilhelm N. German, Assessing Success and Failure Practical Needs and
Theoretical Responses DCAF Working Paper No.12 (Geneva: Democratic Control of Armed Forces
DCAF, 2002), 162174.
14
Nicole Ball, Spreading Good Practices [in] Security Sector Reform: Policy Options for the British
Government (London: Saferworld, 1998).
15
Opirnije o razlici izmeu uih i irih definicija sektora bezbednosti videti u: Timothy Edmunds,
Security sector reform: Concepts and Implementation, in Towards security sector reform in post
Cold War Europe: a framework for assessment, eds. Wilhelm N. Germann and Timothy Edmunds.
(Baden-Baden: Nomos, 2002), 1531.
16
17
Ovde uslovno moemo ubrajati i one privatne aktere koji silu upotrebljavaju nelegitimno, kao to
su organizovane kriminalne i teroristike grupe itd. Budui da ove grupe predstavljaju deo sektora
nebezbednosti i pretnju za dravnu i ljudsku bezbednosti, smatramo da ih ipak treba izdvojiti.
Meutim, ove grupacije potrebno je posmatrati u onoj meri u kojoj se meaju sa legitimnim
sistemom bezbednosti unutar pomenute tree grupe aktera (npr. sprega dravne bezbednosti i
organizovanog kriminala, integracija bivih teroristikih organizacija u politiki sistem itd.).
18
Sveobuhvatan pregled pogledati u: Direktorijum organizacija i institucija zainteresovanih za
bezbednosne teme (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
19
Na primer, ukoliko ne bismo iscrtali jasne granice sektora, mogli bismo doi do banalnog
zakljuka da je i seksualno obrazovanje u osnovnim kolama zbog znaaja koji ima za zdravlje
nacije takoe deo sektora bezbednosti.
20
71
ANALITIKI OKVIR
ljanje sektorom bezbednosti. Meu njima se nalaze Parlament, Vlada, odnosno

Ministarstvo odbrane, Ministarstvo unutranjih poslova, Ministarstvo finansija,
pravosudni sistem itd. Ove institucije su ujedno zaduene za demokratsku civilnu kontrolu i nadzor dravnih aparata sile, te zbog toga imaju centralni znaaj
za RSB. Treu grupu aktera u sektoru bezbednosti ine oni nedravni organi koji
imaju ovlaenja da upotrebljavaju silu. Meu njima se nalaze privatne organizacije koje legitimno upotrebljavaju silu, kao to su privatne bezbednosne,
obavetajne i vojne kompanije.17 Konano, u poslednju grupu spadaju sve one
institucije graanskog drutva koje ne koriste silu, ali koje uestvuju u javnom
nadzoru i u diskursu o bezbednosti. To su brojna udruenja graana, mediji, univerzitet, drutveni pokreti itd.18
Autori projekta smatraju da holistiki pristup ima nekoliko prednosti u odnosu na tradicionalni pristup koji ukljuuje samo dravne aktere direktno zaduene za pruanje bezbednosnih usluga (polja a i b u tabeli 1). Prvo, praksa
pokazuje da je, ukoliko u konceptualizovanje RSB nisu ukljueni civilno drutvo
i privatni sektor bezbednosti, nemogue u potpunosti izraziti raznovrsnost potreba za bezbednou u pluralistikom drutvu, a samim tim ga je nemogue
temeljno i trajno reformisati. Drugo, holistiki pristup stvara najbolji preduslov
za izgradnju bezbednosnog sistema u kome e se sprovoditi koherentna i konzistentna bezbednosna politika. Meutim, ovaj pristup ima i svoje mane. Ukoliko
se jasno ne iscrtaju granice i ne utvrdi to koji akteri ne spadaju u sektor bezbednosti, postoji pretnja da e ovaj pristup biti bezobalan, pa time i neupotrebljiv.19
Ovo je ujedno i najvei izazovi koji holistiki pristup treba da savlada.
Kontekst je drugi vaan element RSB. U literaturi se generalno govori o tri
konteksta postautoritarnom, postkonfliktnom i razvojnom kontekstu.20 Pored
ova tri konteksta, moemo govoriti i o kontekstu RSB u jakim, razvijenim dravama. Svaki od ovih konteksta ima niz osobenosti i problema koje treba reiti
reformom. Za postautoritarni kontekst najznaajnija je demokratizacija bezbednosnog sektora, u koju izmeu ostalog spadaju uvoenje civilne i demokratske
kontrole oruanih snaga, otvaranje tajnih dosijea, lustracija bivih pripadnika
sektora koji su uestvovali u krenju ljudskih prava itd. Na primer, drave cen-
72
tralne i istone Evrope su se nakon kraja Hladnog rata suoile sa postautoritarnim izazovima reforme sektora bezbednosti. U postkonfliktnom kontekstu
kljuni zadatak predstavlja postepena pacifikacija sektora bezbednosti, u koju
spadaju, izmeu ostalog, i problemi demobilizacije, razoruanja, reintegracije,
razminiranja, spreavanja proliferacije lakog i linog naoruanja itd. Dobri primeri drava koje se prevashodno suoavaju sa problemima iz postkonfliktnog
konteksta jesu Liban i BiH. Razvojni kontekst je karakteristian za siromane zemlje koje, pre svega ostalog, optereuju problemi ekonomskog razvoja drutva.
U takvim okolnostima, RSB se najee fokusira na smanjenje bezbednosnog
aparata i na preusmeravanje izdvajanja za bezbednost na ekonomski produktivnije delatnosti.21 U stvarnosti, veliki broj drava se, kao to je sluaj i sa dravama
Zapadnog Balkana, suoava sa kombinovanim problemima iz sva tri pomenuta
konteksta. U tom pogledu Srbija ne predstavlja izuzetak. Naslee nekoliko autoritarnih poredaka koji su prethodili parlamentarnoj demokratiji u Srbiji donosi
niz problema, kao to su slab parlament, postojanje nevidljivih centara moi u
sektoru bezbednosti, sprega drave i organizovanog kriminala itd. Naslee etiri izgubljena rata tokom devedesetih godina dvadesetog veka generie drugu
grupu problema. Tu su, najpre, nereena bezbednosna pitanja koja po inerciji
prete da dalje destabilizuju region. Takva su, na primer, pitanja nereenog statusa Kosova i Metohije i potencijalnih arita na jugu Srbije i u Sandaku. Dalje,
tu su problemi demobilizacije i razoruanja, kao i reintegracije kako redovnih
jedinica iji se obim svake godine smanjuje, tako i paramilitarnih jedinica poput
Jedinice za specijalne operacije ili jedinice korpion. Konano, tu je i problem
suoavanja aktera i pripadnika sektora bezbednosti sa prolou i poinjenim
ratnim zloinima, ali i sa budunou i evroatlantskim integracijama.
etvrti kontekst transformacije odnosi se na jake i ekonomski razvijene drave. Nove asimetrine pretnje bezbednosti, poput pojave globalnog terorizma i
proliferacije oruja za masovno unitenje, pokrenule su proces transformacije
oruanih snaga jakih drava i tzv. revoluciju u vojnim poslovima. Ovaj kontekst
je najmanje relevantan za istraivanje Mapiranje i nadgledanje sektora bezbednosti u Srbiji. Jedina dodirna taka ovog konteksta sa sektorom bezbednosti u Srbiji
jeste injenica da e tokom evroatlantskih integracija njen sektor bezbednosti
biti suoen sa tehnolokim jazom koji postoji izmeu kapaciteta i kompatibilnosti srpskih oruanih snaga i snaga zemalja starih lanica NATO i EU, od kojih
neke prolaze kroz proces transformacije, odnosno kroz proces revolucije u vojnim poslovima.22
21
Zahtev da drava na efikasan nain distribuira bezbednost svim graanima u razvojnom

kontekstu korespondira sa standardima razvijenim u okviru koncepta dobrog upravljanja(eng.
good governance). Nesposobnost drave da ispunjava svoju funkciju raspodele bezbednosti kao
javnog dobra generie novi bezbednosni problem, jer drava (u ovom sluaju definisana kao
slaba ili propala drava) ugroava bezbednost svojih graana i postaje izvor nesigurnosti.
22
U zemljama konsolidovane demokratije ostaje aktuelan i problem ostvarivanja demokratske
civilne kontrole nad oruanim snagama, naroito u kontekstu upotrebe domaih oruanih snaga
Nivoi analize
U ovom istraivanju e osnovni nivoi analize RSB biti dravni i individualni nivo.24 Time se lokalni, regionalni i transregionalni nivoi stavljaju u drugi plan.25
Dravni nivo obuhvata bezbednosnu dinamiku koja je u vezi sa stabilnou institucija i teritorijalnim suverenitetom Republike Srbije. Individualni nivo obuu misijama pod meunarodnim autoritetom (na primer, misije u Avganistanu i Iraku).
23
Misli se na to da graani nemaju dovoljno poverenja u institucije i da postoji nizak nivo
sociopolitike kohezije izmeu graana i dravnih institucija.
24
U anglosaksonskoj literaturi ova dva nivoa nazvana su nacionalna bezbednost (eng. national
security) i ljudska bezbednost (eng. human security). Videti u: Barry Buzan, People, States and Fear:
an agenda forinternational security studies in the post-cold war era (London: Prentice Hall, Harvester
Wheatsheaf, 1991) i Roland Paris, Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?, Intrenational
Security, Vol. 26, no. 2 (2001): 87-102.
25
Tokom 2009. godine Centar za civilno-vojne odnose, zajedno sa enevskim centrom za
demokratsku kontrolu oruanih snaga i konzorcijumom istraivakih organizacija iz regiona
Zapadnog Balkana, obavie regionalno mapiranje i nadgledanje reforme sektora bezbednosti,
koristei pri tom metodologiju koja je izneta u ovom Godinjaku.
73
ANALITIKI OKVIR
Trei element koncepta RSB ine ciljevi. U skladu sa gore navedenim kontekstima, moemo uopteno govorei izdvojiti tri cilja RSB. To su uveavanje bezbednosnih kapaciteta, demokratizacija i ekonomski razvoj. Meutim, ovi ciljevi
mogu doi u meusobnu koliziju. Na primer, poto zahteva izuzetne materijalne i socijalne trokove, uveavanje bezbednosnih kapaciteta moe tetiti ekonomskom razvoju. I obrnuto, smanjenje bezbednosnih kapaciteta moe ubrzati
ekonomski razvoj, ali samo do one take u kojoj je sektor bezbednosti uspeo
da pronae adekvatne odgovore na unutranje i spoljne pretnje. Takoe, demokratizacija moe privremeno oslabiti bezbednosne kapacitete jedne drave.
Na primer, u drutvu u kome su institucije izuzetno slabe23 a graansko drutvo
nerazvijeno, domai ili strani nosioci bezbednosnih pretnji mogu pod platom
demokratizacije veoma lako zloupotrebiti naelo demokratske kontrole. I obrnuto, poveanje broja aktera koji imaju posebna ovlaenja za prikupljanje podataka u ime poveavanja bezbednosti smanjuje transparentnost, odgovornost
i zakonitost u sektoru bezbednosti, suava ljudska prava i ugroava sam proces
demokratizacije. Zbog svega pomenutog, potrebno je u svakom drutvu koje
se suoava sa RSB napraviti adekvatnu i jedinstvenu prioritizaciju ciljeva. Ova
prioritizacija mora biti zasnovana na validnoj i objektivno utemeljenoj proceni unutranjih i spoljnih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji, te materijalnih i
ljudskih kapaciteta, kao i na proceni politikih procesa koji se deavaju u irem
drutvenom kontekstu. Autori projekta Mapiranje i nadgledanje sektora bezbednosti u Srbiji smatraju da je holistiki pristup RSB najpogodniji za izradu ovakvih
procena, kao i za stvaranje ire slike o sektoru bezbednosti.
74
hvata bezbednosnu dinamiku koja se odnosi na sve pojedince koji ive ili koji
se nalaze na teritoriji Republike Srbije. Ovakav izbor nivoa analize ima nekoliko prednosti. Najpre, on omoguava jasnu demarkaciju predmeta istraivanja.
Drugo, zadravanje analitikog nivoa iznad lokalnog, a ispod regionalnog nivoa
otvara prostor za uticanje na proces formulisanja politike i donoenja odluka na
dravnom nivou. Ipak, ubacivanjem individualnog nivoa, istraivanje zauzima
jasnu vrednosnu poziciju, po kojoj pojedinac jeste i treba da bude elementarni
referentni objekat bezbednosti. Drava ili region ne mogu biti bezbedni ukoliko
nisu bezbedni svi pojedinci koji se u njemu nalaze. Meutim, autori projekta
svesni su da se bezbednosna dinamika i politiko okruenje u kome se nalazi
sektor bezbednosni u Srbiji ne mogu razumeti van regionalnog okruenja.26 Naime, jedan deo bezbednosnih pretnji sa kojima se graani Srbije i njihova drava
suoavaju potiu iz regiona, odnosno generiu se i materijalizuju na regionalnom nivou. Isto tako, nijedna drava u regionu svoje bezbednosne probleme ne
reava sama, ve to ini uz pomo regionalne saradnje. Zbog svega pomenutog,
autori projekta e, nakon to mapiraju sektor bezbednosti u Srbiji (prva faza),
iste instrumente i metode primeniti na nivou regiona Zapadnog Balkana (druga
faza). Subregionalni (jug Srbije, Sandak itd.) i transregionalni nivo, u sluaju Srbije to je Evroatlantski region (EU, NATO i PfP), bie ukljueni u sve istraivake
faze kao sekundarni nivo analize.27
26
Teoriju regionalnog bezbednosnog kompleksa videti: Barry Buzan and Ole Waever, Regions and
Powers: The Structure of International Security (Cambridge: Cambridge University Press, 2003).
27
Primer transregionalne analize sektora bezbednosti pogledati u: David Law, Security Sector
Reform in the Euro Atlantic Region: unfinished business, in Reform and Reconstruction of the
Security Sector, eds. Alan Bryden and Heiner Hnggi. (Geneva: Democratic Control of Armed
Forces DCAF, 2004).
Pristup mapiranju i merenju

reforme sektora bezbednosti

Sonja Stojanovi
ovek koji zna cenu svake stvari, ne zna vrednost nijedne.

(Lord Darlington u knjizi Lepeza gospoe Vindermer
Oskara Vajlda iz 1896. godine).
Razlozi za merenje napretka u RSB

Postoji nekoliko grupa razloga koji su podstakli istraivae Centra da se upuste
u merenje napretka reforme sektora bezbednosti. Prvi motiv bio je elja da se
nadomesti nedostatak postupaka i instrumenata za praenje i merenje dometa
reforme celog sektora, posmatrano sa stanovita graana u zemljama u tranziciji. Vidno je bilo da organizacijama civilnog drutva, ne samo u Srbiji, nedostaju
pouzdani postupci i instrumenti za praenje toka, kao i za merenje dostignua
75
ANALITIKI OKVIR
U ovom tekstu emo prikazati na kojim se pretpostavkama zasnivalo istraivanje koje je tim Centra za civilno-vojne odnose obavio u okviru projekta Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji. U prvom delu emo
objasniti razloge zbog kojih smo merili RSB u Srbiji. Potom emo pokazati kako je
taj izbor uticao na odreenje predmeta istraivanja, te na postupak merenja, kao
i na merila koja smo koristili. Za tu svrhu emo, takoe, kratko opisati postupak za
analizu konteksta reforme sektora bezbednosti, kao i to kako su nalazi te analize
uticali na formulisanje glavnog istraivakog pitanja. Zatim emo opisati proces
nastanka Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB). Predoiemo, ujedno, i izazove sa kojima se istraivaki tim susretao tokom testiranja postupaka za
merenje napretka reforme sektora bezbednosti na studiji sluaja Srbija. Na kraju
emo navesti neke od dilema koje smo imali i pouka do kojih smo doli tokom
praenja tokova i ocenjivanja dometa RSB u Srbiji. U sklopu toga izdvojiemo
neka od steenih saznanja za koja procenjujemo da mogu biti od koristi prilikom
istraivanja i merenja RSB u drugim zemljama. Na samom kraju, kratko emo
izloiti to kako Istraivaki tim namerava da razvija predoene postupke.
76
u reformi ovog sektora. Istovremeno bili smo inspirisani i novim konceptom holistikog pristupa reformi sektora bezbednosti, jer pokuava da pomiri ljudsku i
nacionalnu bezbednost kao ciljeve bezbednosne politike. Takoe, ovaj pristup
uoava doprinos koji i nedravni i tradicionalni dravni akteri daju ostvarenju
ovih ciljeva. Re je o relativno novom konceptu, koji je ubrzano razvijan sredinom i krajem 90-ih godina prolog veka, pre svega, u razvijenim zemljama.28
Njegovim razvojem posebno su se bavili istraivai iz evroatlantskih zemalja, i to
uglavnom u kontekstu pruanja pomoi zemljama koje su izale iz konflikta, kao
i u kontekstu sprovoenja mirovnih misija.29 Zamisao RSB je ujedno inspirisana
i irim reformama u razvijenim zemljama poznatim pod nazivom nova javna
uprava. A u njima se, izmeu ostalog, preporuuje horizontalna koordinacija
rada razliitih dravnih aktera radi iznalaenja valjanih i optimalnih odgovora na
savremene bezbednosne izazove, rizike i pretnje.30
Sledea grupa razloga za istraivanje istekla je iz injenice da je veina poznatih metoda i instrumenata za ocenjivanje dometa RSB oblikovana prema
potrebama i interesima donatora. To podjednako vai za pojedinane zemlje
donatore31, kao i za meunarodne organizacije koje podravaju reforme u zemljama kandidatima za ulanjenje (NATO i EU), odnosno u zemljama lanicama
(UN, OEBS). Time se, barem delimino, moe objasniti to zato nijedna od ovih
organizacija nije razvila sveobuhvatni pristup merenju napretka reformi sektora
28
Za dobar prikaz razvoja koncepta reforme sektora bezbednosti videti tekstove: Michael
Brzoska, The concept of security sector reform, in BICC Brief 15 Security Sector Reform (Bonn:
Bonn International Center for Conversion, 2000) i Michael Brzoska, Development Donors and the
Concept of Security Sector Reform (Geneva: Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2003).
29
Ujedinjene nacije razvijaju novi koncept integrisanih mirovnih misija (integrated missions), a
NATO sveobuhvatni pristup mirovnim operacijama (comprehensive approach). Za vie detalja videti:
Heiner Hanggi and Vincenza Scherrer, Towards an Integrated Security Sector Reform Approach in
UN Peace Operations, International Peacekeeping, Volume 15, Issue 4 (August 2008): 486500
30
Videti teoretske radove o zdruenoj upravi (joined-up governance), tj. o saradnji unutar dravne
uprave videti: B Guy Peters and Jon Pierre, eds., Handbook of Public Administration (London: Sage
Publications Ltd, 2003), a o zajednikom pristupu cele Vlade reformama politike bezbednosti
npr. u borbi protiv terorizma (whole-of-government approach) videti: Alyson Bailes, Terrorism
and the International Security Agenda since 2001, in Combating Terrorism and its Implications for
the Security Sector, eds. Alyson Bailes and others. (Geneva: Democratic Control of Armed Forces
DCAF, 2005).
31
Najvie konceptualizacije reforme sektora bezbednosti dolo je iz Ujedinjenog Kraljevstva,
Holandije i Nemake. Za kljune izvore iz Velike Britanije videti: Jeniffer Sugden, Security Sector
Reform: the role of epistemic communities in the UK, Journal of Security Sector Management, Vol.
4, No. 4 (2006), http://www.ssronline.org/jofssm/index.cfm, zatim Safety, Security and Accessible
Justice Putting Policy into Practice (London: Department for International Development, 2002)
i Understanding and Supporting Security Sector Reform (London: Department for International
Development, 2004). Za holandske modele videti: Nicole Ball, Tsjeard Bouta and Luc van de Goor,
Enhancing Democratic Governance of the Security Sector: An Institutional Assessment Framework
(The Hague: Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, 2003) i Suzanne Verstegen, Luc van de
Goor and Jeroen de Zeeuw, The stability assessment framework: designing integrated responses for
security, governance and development (The Hague: Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, 2005).
32
Za detaljniji pregled standarda i modela reforme sektora bezbednosti koji promoviu razliite
meunarodne organizacije videti: David M. Law, ed., Intergovernmental Organisations and Security
Sector Reform (Geneva: Democratic Control of Armed Forces DCAF, 2007)
33
The OECD DAC Handbook on Security Sector Reform (SSR): Supporting Security and Justice (Paris,
OECD, 2007), http://www.oecd.org/dataoecd/43/25/38406485.pdf
34
DAC Development Assistance Committee glavno je telo unutar koga zemlje lanice OECD
koordiniraju svoje programe pomoi, http://www.oecd.org/dac
35
What gets measured gets managed, citirano iz preglednog teksta o merenju uinka i njegovim
nedostacima u sklopu reforme nove javne uprave u: Christopher Pollitt, How Do We Know How
Good Public Services Are, in Governance for the Twenty-First Century, eds., B. Guy Peters and
Donald J. Savoie (Montreal: McGill-Queens University Press, 2000), 121.
77
ANALITIKI OKVIR
bezbednosti. Odnosno, zato one panju primalaca svoje pomoi usmeravaju

samo na neke delove i aspekte RSB. Tako je NATO, na primer, ustanovio brojne
pokazatelje za merenje uspeha reforme vojske i sistema odbrane. Za razliku od
toga, EU tokom svog proirenja najvie panje posveuje reformi policije i ostalih organa sa odreenim policijskim ovlaenjima. Isto tako, OEBS i Savet Evrope
uglavnom se bave ocenjivanjem stepena potovanja ljudskih prava graana i
pripadnika dravnih tela koja koriste silu. Kao to su, uostalom, Svetska banka
i MMF usredsreeni na merenje ekonominosti upravljanja, kao i na rezultate
borbe protiv korupcije u dravnim institucijama bezbednosti, dok je u centru
panje UN reforma sektora bezbednosti u postkonfliktnom kontekstu.32 Do sada
je jedino OECD, u svom Priruniku za reformu sistema bezbednosti: podrka bezbednosti i pravdi33 iz 2007. godine, razvio smernice i instrumentarijum za holistiki pristup RSB i za merenje njenog progresa. U Priruniku su navedeni uputi
kojima bi veliki donatori, lanovi Odbora za razvojnu pomo OECD34, trebalo da
se rukovode prilikom pruanja pomoi reformi sektora bezbednosti u zemljama
koje primaju njihovu pomo. Iako su autori Prirunika tokom njegove pripreme
konsultovali veliki broj organizacija i pojedinaca iz nerazvijenih zemalja i zemalja u tranziciji, navedeni postupci i merila za ocenjivanje napretka RSB namenjeni su pre svega donatorima.
Zbog svega toga Istraivaki tim Centra je tokom prethodne dve godine
pokuao prvo da razvije postupke za mapiranje sektora bezbednosti, a potom
i za merenje dometa njegove reforme u zemljama u tranziciji, i to pre svega sa
stanovita potreba i uloge graana i graanskog drutva u njima. U skladu sa
tim su i kriterijumi za ocenjivanje napretka u RSB oblikovani spram nadzorne
uloge koju bi graansko drutvo trebalo da ima u ovoj reformi. Ovi kriterijumi
bi, stoga, trebalo dovoljno da uvae, a potom i da izraze osobenosti konteksta u
kome se reforma odvija u tranzicijskim zemljama.
Druga velika grupa razloga za pokretanje istraivanja bila je potreba da se na
osnovu jasno odreenih kriterijuma i empirijskih podataka javno zastupa unapreenje demokratskog upravljanja sektorom bezbednosti, kao i unapreenje efikasnosti i efektivnosti pruanja ljudske i nacionalne bezbednosti u Srbiji. U tome
su se rukovodili uverenjem da se moe upravljati samo onim to je izmereno35.
78
Ovo uverenje poiva na pretpostavci da tek tokom merenja mogu biti otkriveni
glavni problemi u reformi SB kao i korelacije izmeu identifikovanih problema,
preduzetih mera i njihovog uinka. Stoga bi merenje trebalo da prui bolji uvid
u unutranju bezbednosnu dinamiku, kao i u tokove oblikovanja bezbednosne
politike u Srbiji. To bi pak trebalo da rezultira popisom konkretnih problema u
RSB, a nakon toga i izradom preporuka za unapreenje upravljanja sektorom bezbednosti. Ovo zbog toga to se tek na osnovu redovnog praenja i ocenjivanja
napretka u celom sektoru ili u njegovim delovima moe privui i usmeriti panja
izvrne vlasti i javnosti na dinamiku reforme i eventualne zastoje u njoj.
U skladu sa ovim, nadamo se da emo predstavljanjem rezultata istraivanja kreirati podsticajnu klimu za javnu raspravu o unapreivanju upravljanja u
sektoru bezbednosti. Rezultati merenja bi onda mogli da poslue kao empirijski
zasnovan i objektivan predloak za raspravu o doprinosu dosadanjih aktuelnih
nosilaca vlasti napretku RSB, odnosno o njihovoj odgovornosti za eventualne
zastoje i propuste. Sve to bi ujedno trebalo da suzi prostor za politizaciju i sekuritizaciju javnih zahteva da se redovno preispituju i ocenjuju dometi reformi
u sektoru bezbednosti. Ovo je posebno vano, jer reforma sektora bezbednosti
spada u domen visoke politike36, to jest u oblast javne politike koja je posebno
znaajna za suverenost jedne drave i za zatitu nacionalnog identiteta njenih
itelja. Utoliko se ona razlikuju od tzv. niskih politika, to jest od javnih politika
koje se bave svakodnevnim ivotom graana i u kojima su vlasti uglavnom spremnije da dozvole javno preispitivanje dometa svog delovanja, kao i da prihvate
ogranienja nekih svojih nadlenosti u procesu meunarodnih integracija. U
visoke politike se najee ubrajaju politike nacionalne bezbednosti i spoljnih
poslova. Poto se obe, u krajnjoj instanci, bave i legitimiu ouvanjem fizikog
opstanka politike zajednice, esto su izuzete iz javnog i kritikog preispitivanja.
Dodatnu prepreku za javno propitivanje ini i to to je re o politikama koje su
veoma esto nabijene emocijama, predrasudama, verovanjima i ideologijom(a).
Da bi, meutim, rasprava o ovim temama bila zasnovana na racionalnim argumentima, potrebno je raspolagati sistematino prikupljenim podacima i jasnim
kriterijumima za merenje uspeha i/ili neuspeha svake od ovih politika. Ovo
je posebno vano za mlade demokratije kakva je srpska. To stoga, jer u njima
ne postoji duga tradicija uestvovanja graana i njihovih udruenja u javnom
nadzoru nad sektorom bezbednosti. Takoe, u njima tradicionalni bezbednosni akteri imaju znaajno vei javni ugled i iskustvo od organizacija graanskog
drutva. Utoliko bi pre rezultati ovog istraivanja, kao i model Indeksa mogli da
doprinesu rastu ugleda organizacija civilnog drutva u strunoj i iroj javnosti
Srbije. Oni bi, dakako u meri u kojoj izdre strunu proveru, mogli da podstaknu
javnu raspravu o poeljnim ciljevima reforme sektora bezbednosti u Srbiji.
36
Stanley Hoffmann, Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation State and the Case
of Western Europe, Daedalus, No. 95 (1996): 892908.
Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti

Ako prihvatimo injenicu da je reforma sektora bezbednosti pre svega politiki proces koji se odvija nejednakom dinamikom u razliitim zemljama, onda
je potrebno analizirati i razumeti domai kontekst u kome ona tee. Iako meunarodni i regionalni kontekst esto u znatnoj meri odreuju bezbednosnu i
politiku dinamiku unutar jedne zemlje, smisao bezbednosnih izazova, rizika i
pretnji, kao i poeljnost moguih odgovora na njih, najee su definisani na nivou jedne politike zajednice, u evropskom kontekstu najee oliene u obliku
79
ANALITIKI OKVIR
Istraivaki tim Centra nije se, dabome, odrekao ni ambicije da izradom i

proverom postupaka za merenje uspenosti RSB doprinese obogaivanju postojeih naunih saznanja, a posebno onih o viestrukoj povezanosti izmeu
reforme sektora bezbednosti u jednom drutvu i procesa njegove demokratizacije i ekonomskog razvoja. Nauna istraivanja obino tee tome da utvrde
osobenosti nekih procesa u odreenoj zemlji, kao i da otkriju i objasne njihove
slinosti sa istim procesima u drugim zemljama, na primer u zemljama u tranziciji. Zbog toga je prilikom osmiljavanja postupaka za merenje uspenosti (progresa) RSB velika panja posveena analizi specifinosti ovog procesa u Srbiji.
U skladu sa tim, veliki deo ovog istraivanja posveen je analizi konteksta kako
bi detaljnije bio ispitan uticaj lokalnih politikih deavanja na RSB. Uporedo je
istraivaki time sve vreme imao na umu i potreba da isti postupci i instrumenti budu primenljivi, odnosno proverljivi (falsifikacija) u drugim zemljama. Zato
smo pokuali, najbolje to smo znali, da kriterijume i indikatore u Indeksu RSB
formuliemo tako da budu primenljiva merila i u drugim zemljama, te da omogue komparativna istraivanja. Iako publikacijom, koja je pred itaocima, elimo pre svega da doprinesemo unapreenju praktine politike u Srbiji, nadamo
se da e njena empirijska graa i ponueni uvidi ukazati na potencijalne tekoe merenja, te da e ujedno podstai dalja akademska istraivanja o tokovima
RSB u drutvima u tranziciji.
Dakle, cilj naeg poduhvata izrade Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB) bio je odabir kombinacije kvalitativnih i kvantitativnih istraivakih metoda zarad ustanovljavanja dinamike reformisanja sektora bezbednosti,
prepoznavanja kritinih taaka te dinamike, kao i zarad stvaranja uslova za
longitudinalno praenje tog procesa u Srbiji i u ostalim zemljama. Kako bismo
doli do merenja koje odraava specifinosti procesa reformi u zemlji koju analiziramo, a koje istovremeno omoguava i uporedivost sa reformama u drugim
zemljama, naa metodologija podrazumeva dvostepeno istraivanje. Prvu fazu
empirijskog istraivanja predstavlja analiza ireg drutvenog konteksta u kome
se odvija reforma sektora bezbednosti. Drugu fazu empirijskog istraivanja ini
primena modela IRSB na predmetnu reformu u Srbiji.
80
drave. Budui da je re o prvom pokuaju da se mapira i ocenjuje napredak u

RSB Srbije, u pilot fazi ovog projekta analiziran je samo mesni kontekst. Ukoliko
projekt bude nastavljen, u sledeim fazama istraivanja bie analiziran i iri (regionalni) kontekst, a u tom sklopu i politika uslovljavanja EU i NATO. Zbog toga
e u nastavku ovog teksta biti predstavljen, a na osnovu pregleda literature, modelski postupak za analizu konteksta reforme sektora bezbednosti. To stoga to
se u tekstu Miroslava Hadia37, izloenog u ovoj publikaciji, mogu nai rezultati
njegove primene na kontekst RSB u Srbiji.
Analiza konteksta RSB unutar jedne drave obino se izvodi na tri nivoa.
Analizi se prvo podvrgava iri drutveno-politiki kontekst. Potom se analiziraju
dinamika i glavna obeleja sektora bezbednosti i njegovih konstitutivnih elemenata. Na kraju, analizi biva podvrgnuto delovanje kljunih politikih aktera.
Time se eli naglasiti da se napredak ili zastoj u reformi sektora bezbednosti ne
moe meriti izvan konteksta, niti samo na osnovu idealnog modela reforme. To
je tako zato to tumaenje i merenje stepena reformisanosti, pre svega, zavisi od
zateenog politikog naslea, od tipa aktera, kao i od njihovih motiva za izbor
odreene bezbednosne politike.
Napominjemo, pri tome, da se nae razumevanje pojma kljuni politiki
akteri donekle razlikuje od naina na koji ga tumai i koristi Hangi38. On, naime, razlikuje etiri grupe institucija i aktera na osnovu toga to ih po dvodimenzionalnoj skali razvrstava na dravne i nedravne, kao i na one koji koriste,
odnosno ne koriste silu. Istraivaki tim Centra usvojio je i koristio ovu podelu
aktera prilikom merenja dometa RSB u Srbiji. Meutim, u analizi konteksta, za
razliku od Hangija, tim pojmom politiki akteri obuhvata sve drutvene grupe
koje aktivno uestvuju u definisanju i primeni bezbednosne politike poevi
od stranakih i ekonomskih elita, pa do profesionalnih interesnih grupa unutar
sektora bezbednosti, kao i od organizovanih grupa koje ih nadziru. To znai da
smo u politike aktere ukljuili sve formalne i neformalne grupe koje mogu da
utiu na politike odluke o RSB, odnosno one grupe koje zbog svojih posebnih
interesa mogu da podre ili opstruiu reforme. Ovo je vano zbog toga to se u
ovom istraivanju polo od pretpostavke da su tokovi RSB u Srbiji bili samo delimino uslovljeni nasleenim stanjem na poetku tranzicije, te da su u skladu sa
tim lokalni politiki akteri imali priliku, ali i dovoljno moi da to stanje, u manjoj
ili veoj meri, preoblikuju i usmere u skladu sa svojim zamislima RSB.
37
38
Referenca na tekst M.H. kad se prelomi i vidi broj strane

Referenca na Filipov tekst o RSB kad se prelomi i vidi broj strane
Shema 1: Nivoi analize konteksta reforme sektora bezbednosti
1. Obeleja drutveno-politikog konteksta

Kako bi merenjem dometa reforme bili obuhvaeni ceo sektor bezbednosti
i dinamika njegovih promena, neophodno je prvo analizirati iri drutveno-politiki kontekst u kome je sektor nastao i u kome se reforma odvija.39 Na osnovu
toga bi trebalo da bude napravljen popis kljunih obeleja datog konteksta.40
39
Videti detaljnije parametre za skeniranje drutveno-politikog konteksta u The OECD DAC
Handbook on Security Sector Reform (SSR): Supporting Security and Justice, 5057 i Suzanne
Verstegen, Luc van de Goor and Jeroen de Zeeuw, The stability assessment framework: designing
integrated responses for security, governance and development (The Hague: Netherlands. Ministry
of Foreign Affairs, 2005), 25-35 i 46-48.
40
Istraivai holandskog Instituta za meunarodne odnose Klingendel razvili su trendovsku analizu
na nivou dvanaest kljunih indikatora koji odreuju stepen i prirodu (ne)stabilnosti u jednom
ANALITIKI OKVIR
81
Drugim reima, rezultati ove analize trebalo bi da omogue to da budu pronaeni odgovori na etiri kljuna pitanja, koja potom mogu i treba da budu razloena na brojna potpitanja:
1. Kakav je bezbednosni kontekst? Da li data zemlja uiva blagodeti dugog
perioda mira ili je skoro iskusila spoljanji ili unutranji konflikt? Kakve su
drutvene posledice konflikta, te kako se one manifestuju u sektoru bezbednosti?
2. Kakav je politiki kontekst (da li postoji drava ili se tek formira, kakvi su tip
vladavine, stepen zatite i praktikovanja ljudskih sloboda i prava, kakvi su
autonomija i razvijenost graanskog drutva, ko su marginalizovane grupe
itd.)?
3. Kakav je nivo ekonomskog razvoja (ta koi ekonomski razvoj, da li izdavanja za dravne organe u sektoru bezbednosti ugroava obezbeivanje drugih javnih dobara, da li je korupcija iroko rasprostranjena, kakve su razlike
u ekonomskom razvoju unutar zemlje)?
82
4. Da li postoji potranja za sprovoenje reforme sektora bezbednosti? Ako

postoji, do kog dela ili cilja reforme je javnosti (graanima) najvie stalo?41
Ko u javnom diskursu kreira oekivanja od RSB i kakva su ta oekivanja?
Na osnovu analize prethodnih pitanja treba napraviti hronologiju reforme
u kojoj bi bile jasno definisane kljune faze i dogaaji prekretnice koji su uticali na sadanji kontekst reforme. Pod uslovom da je utvrena nulta taka reforme, treba odrediti svega nekoliko kljunih faza i dogaaja u nedavnoj prolosti
tokom kojih su ispregovarana i formulisana politika i/ili javna oekivanja od
itavog sektora bezbednosti i od njegovih pojedinih delova. Da bi bi bila odreena periodizacija reforme, treba otkriti granine momente, odnosno take
preokreta42 u tokovima politike transformacije, tokom kojih je dolo do znaajnih promena u percepciji mesnog sektora bezbednosti, kao i do promene
smera u nacionalnoj politici bezbednosti. Prilikom odreivanja taaka preokreta
treba u obzir uzeti formalne promene u politikom ureenju, kao to su mirovni sporazumi, usvajanje novog ustava, izbori prekretnice. Pored toga bi trebalo
zabeleiti i promene u oekivanjima koja graani imaju od sektora bezbednosti,
kao i promene u stepenu njegove legitimnosti. Varijacije u stepenu legitimnosti
drutvu: (1) indikatori dobre uprave: (a) legitimnost drave, (b) pruanje javnih usluga, (c) vladavina
prava i ljudska prava, (d) obrasci vostva elita; (2) bezbednosni indikatori: (a) bezbednosni aparat,
(b) regionalno okruenje; (3) socioekonomski indikatori: (a) demografski pritisci, (b) izbeglice i
interno raseljena lica, (c) neprijateljstva na osnovu grupnog indentiteta, (d) emigracije iz zemlje, (e)
ekonomske anse za sve grupe, (f ) stanje ekonomije. Izvor: Verstegen, de Goor and de Zeeuw, 26.
41
Videti mnogo detaljniji upitnik u priruniku u The OECD DAC Handbook on Security Sector Reform
(SSR): Supporting Security and Justice, 5256 za (a) analizu konflikta i politike ekonomije, (b)
kapaciteta i tipa upravljanja institucijama pravosua i bezbednosti, (c) potrebe ljudi, posebno
siromanih ljudi za bezbednou i pravdom.
42
Termini su pozajmljeni iz teorija tranzicije i izvorno na engleskom glase: specific tresholds
(granini momenti), tipping points (take preokreta) i critical junctures (kritini momenti).
43
U Srbiji to mogu biti istraivanja javnog mnjenja o reformi vojske, bezbednosnim problemima
i evroatlantskim bezbednosnim integracijama koje je CCVO radio od 2003. do 2005. godine,
viktimoloka istraivanja Viktimolokog drutva Srbije, istraivanja o radu policije koje je naruio
OEBS 2002. i 2008. godine itd.
83
ANALITIKI OKVIR
sektora bezbednosti i njegovih aktera se tada mogu tumaiti kao vaan pokazatelj mena u javnoj potranji za reformom.
Promene u potranji za reformom u datoj zemlji mogu biti otkrivene na
osnovu analize rezultata ispitivanja lokalnog javnog mnjenja, kao i primenom
teorije sekuritizacije na politike procese. To bi trebalo da omogui to da bude
utvreno kada je i kako reforma sektora bezbednosti stigla na dnevni red dravne (nacionalne) politike. U skladu sa tim, a na osnovu nalaza iz specijalizovanih
istraivanja javnog mnjenja43, kao i iz delova redovnih istraivanja javnog mnjenja o poverenju graana u dravne institucije, mogue je saznati stavove graana o (ne)legitimnosti sektora bezbednosti, njihova oekivanja od promena, kao
i reakcije na njih. Ovakav pristup u skladu je sa normativnom pretpostavkom
koncepta reforme sektora bezbednosti, po kojoj ona treba da omogui zadovoljavanje prava i potreba graana za bezbednou u skladu sa idejom ljudske
bezbednosti. Analiza distribucije stavova i trendova iskazanih u istraivanjima
javnog mnjenja pokazae, izmeu ostalog, i to koliki znaaj reformi sektora bezbednosti pridaju ispitanici (graani), te da li je oni smatraju vanijom od reformi
ostalih sektora dravne uprave. Stepen legitimnosti sektora i njegovih pojedinih
elemenata ujedno posredno upuuje i na socijalni kapital kojim raspolau akteri reforme, odnosno na strpljenje javnosti i manevarski prostor koji elite imaju
na poetku tranzicije.
Nalazi istraivanja javnog mnjenja mogu biti od velike pomoi prilikom tumaenja liste prioriteta koje politike elite imaju u reformi sektora bezbednosti.
Na osnovu toga se onda moe i saznati zato su nosioci vlasti neke od promena
u pojedinim delovima sektora smatrali manje vanim, te ih nisu ni podsticali.
Tako se, na primer, nezainteresovanost novih vlasti u Srbiji posle 2000. godine
za reformu sistema civilne zatite ili za pravno ureenje statusa privatnog sektora bezbednosti moe delimino objasniti i time da javno mnjenje ovim temama
nije pridavalo veu vanost, niti ih je doivljavalo kao potencijalnu pretnju za
svoju bezbednost. To istovremeno govori da ove teme nije bilo lako sekuritizovati, za razliku od onih koje su povezane sa reformom vojske, policije ili bezbednosnih slubi. Naime, u javnosti Srbije su na poetku tranzicije policija i bezbednosne slube, kao i vrh vojske uostalom, bili posmatrani kao glavni represivni
aparati prethodnog reima, pa je javnost zahtevala i oekivala da oni budu brzo
i radikalno reformisani. Nasuprot tome, oblast civilne zatite bila je nevidljiva
u javnom prostoru sve do velikih incidenata i prirodnih nepogoda, kao to su
eksplozija skladita municije u Parainu 2007. godine i poplave 2006. godine.
Da bi se stekao valjan uvid u prirodu i obeleja konteksta, nalaze o javnom
mnjenju treba dopuniti analizom dominantnih procesa sekuritizacije u Srbiji. Sekuritizacija e, pri tom, biti shvaena kao diskurzivni proces kojim se neka pojava
84
proglaava bezbednosnom pretnjom za opstanak politike zajednice, na koju se

zbog toga mora odgovoriti primenom vanrednih sredstava (van normalnih politikih tokova).44 Analiza kljunih sekuritizujuih aktera, tipova pretnji i zahtevanih
specijalnih mera omoguava ostvarivanje dodatnih uvida u tokove i mehanizme
legitimizacije reformi, kao i u naine na koji su pojedini akteri reforme sticali javni autoritet.45 U prilog upotrebi ovakvog pristupa govori i injenica da je re o
turbulentnom periodu tranzicije tokom koga njeni akteri, u procesu oblikovanja
novog identiteta zajednice, ponovo i intezivno pregovaraju o mnogim drutvenim normama. Dodajmo i to da je, to iz svega do sada navedenog sledi, pretpostavka istraivaa Centra da reforma sektora bezbednosti nije neto to se moe
objektivno izmeriti samo na osnovu vidljivih materijalnih pokazatelja. Utoliko je
za njeno razumevanje i merenje neophodno na umu imati i to da su bezbednosne pretnje, kao i reformski prioriteti konstruisani diskurzivnim delovanjem mesnih aktera. Zbog toga je teko izmeriti i iskazati sloenu politiku prirodu ovog
procesa i njegove protivrene tokove samo pomou materijalnih pokazatelja.
Analiza drutveno-politikog konteksta bi na kraju trebalo da omogui to
da bude utvreno koji su to dominantni procesi uticali na oblikovanje RSB u
jednoj zemlji, da li je to pre svega postkonfliktni, postautoritarni, razvojni kontekst ili pak kontekst snane drave.46 Tokom analize je mogue kombinovati
kontekste, ali dinamika i mehanizmi uticaja ovih procesa na reforme u sektoru bezbednosti moraju biti objanjeni to je mogue preciznije i konkretnije za
zemlju koja je analizirana. ira drutveno-politika analiza trebalo bi da prui
kratku periodizaciju i analizu kljunih dogaaja, ili taki preokreta, iz nedavne
prolosti, koji su uticali na oekivanja graana i mogunosti politikih aktera da
usmeravaju reforme u sadanjem trenutku. Ova analiza bi trebalo da ukae i na
rezonantnost koju reforme sprovedene u sektoru bezbednosti imaju u javnom
diskursu i u javnom mnjenju.
44
Barry Buzan and others, Security: A New Framework for Analysis (London/Boulder: Lynne Rienner,
1998).
45
Ian Loader, Policing, securitization and democratization in Europe, Criminology and Criminal
Justice, Vol. 2, No. 2 (2002): 125153.
46
Za mogue kontekste reforme videti tabelu Konteksti RSB. Vie o Hangijevoj definiciji etiri
mogua konteksta videti u tekstu o konceptu RSB, a o potekoama njihove operacionalizacije na
sluaju Srbije u tekstu o kontekstu RSB.
ANALITIKI OKVIR
85
86
Tabela 10: Karakteristike razliitih konteksta RSB
2. Sektorska analiza
U sledeem koraku sputamo se sa analize drutveno-politikog nivoa na
analizu osobenosti koje ima sektor bezbednosti u odnosu na ostatak dravne
uprave, kao i na analizu unutranje dinamike u ovom sektoru. Ova bi analiza
trebalo da iznedri:
1. popis svih dravnih i nedravnih aktera sektora bezbednosti
2. opis stanja i vrste odnosa unutar sektora, posebno izmeu posednika sile i njegovog civilnog dela47
3. procenu kapaciteta svakog aktera
4. polje ekspertize svakog od aktera i
47
Ali i nepisane odnose moi izmeu vojske i policije, bezbednosno-obavetajnih agencija i

ostatka sektora. Ovo se moe vizuelno ilustrovati krugovima razliitih veliina, koji odraavaju
relativnu mo razliitih delova unutar sektora bezbednosti, to je sastavni deo mapiranja sektora.
48
Safety, Security and Accessible Justice Putting Policy into Practice (London: Department for
International Development, 2002), 18.
49
The OECD DAC Handbook on Security Sector Reform (SSR): Supporting Security and Justice, 54, 73.
87
ANALITIKI OKVIR
5. dominantne obrasce upravljanja sektorom i svakim od aktera.

Analizom postojeih kapaciteta i ekspertize elimo saznati vrstu, obim i
kvalitet materijalnih, finansijskih i ljudskih resursa kojim raspolau sektor i njegovi akteri. Istom prilikom treba ustanoviti institucionalni okvir u kome deluje
dravna uprava. To bi trebalo da omogui laku identifikaciju potencijalnih prepreka, ali i prilika za reformu. Analiza obrazaca upravljanja sektorom (quality of
governance) ujedno prua i uvid u demokratinost sektora, jer se ispitivanjem
odnosa izmeu bezbednosnih institucija, ireg dravnog aparata i javnosti
saznaje njihova definisanost (jasnost), otvorenost i sposobnost dravnog aparata da odgovori na potrebe graana (responsiveness)48. U ve pomenutom
priruniku OECD49 navedeni su jo neki parametri pomou kojih se moe dodatno proveriti demokratinost odnosa unutar sektora, kao to su: odgovornost,
legitimnost (poverenje), nezavisnost (depolitizacija), vladavina prava, sistem
provera i balansa (podela vlasti), horizontalna odgovornost, kao i participativnost (mogunost graana da utiu na formulisanje, sprovoenje i ocenjivanje
politike u ovoj oblasti).
Odatle ovakva analiza vodi pronalaenju specifinosti u ureenju i praktinom upravljanju unutar sektora bezbednosti, koje ga ine razliitim od ostalih
delova dravne uprave. Na primer, sektor bezbednosti u svim zemljama karakterie poseban odnos izmeu profesionalaca i civilnih donosilaca odluka. To stoga
to prvi poseduju specijalizovana znanja i vetine koje ovi drugi ne mogu lako
stei. Zahvaljujui tome, profesionalci mogu znatno uticati na tok, domete i ciljeve RSB. Ovo je posebno izraeno u postautoritarnom kontekstu reforme, jer
je u nedemokratskom poretku celokupno obrazovanje o bezbednosti u nad-
88
lenosti zatvorenih sistema kolovanja i obuke koji pripadaju vojsci, policiji ili
slubama bezbednosti. Odatle treba oekivati da novopristigli politiki donosioci odluka u sektoru bezbednosti, a posebno civilni elnici dravnih aparata
prinude, ne raspolau uvek dovoljnim znanjem za uspeno upravljanje reformom. Pored toga, nivo transparentnosti dravnih aktera u sektoru bezbednosti
uvek je manji nego kod ostalih organa javne uprave. Razlike u nainu upravljanja koje postoji izmeu sektora bezbednosti i ostatka dravnog aparata jo su
izraenije tamo gde je na delu kombinacija postkonfliktnog i postautoritarnog
konteksta ili konteksta slabe drave. U ovim kontekstima je, naime, est sluaj
da su dravni akteri koji koriste silu bili ne samo van dometa javnog nadzora,
ve i da su kao jedna od glavnih poluga nedemokratske vlasti bili privilegovani
i izrazito politizovani.
Analizom sektora bezbednosti ujedno treba otkriti i popisati razlike koje
postoje izmeu entiteta (jedinica) koji ga ine. Zato ona treba da se pozabavi
formalnim odlikama sektora i aktera (na primer, postojanje odgovarajueg zakonodavstva), ali i neformalnim (na primer, dominantna organizaciona kultura, presti odreenih profesionalnih grupa unutar sektora i sl.). Tako je vojska
u Srbiji tradicionalno uivala vie poverenja graana nego bilo koji drugi deo
sektora bezbednosti, moemo rei vie ak i od mnogih civilnih ustanova, na
primer od skuptine ili vlade. Da bismo razumeli uoene razlike izmeu aktera
u sektoru treba pripremiti i dodatnu analizu institucionalnog naslea svakog
od aktera unutar sektora, kojom treba saznati njihove materijalne performanse (npr. brojanost, obuenost, opremljenost, postojanje zakona i sl.), a potom
i neformalne odlike upravljanja. Razumevanje neformalne logike prikladnog/
poeljnog upravljanja unutar ovih institucija omoguava to da budu otkriveni
razlozi unutranje blokade ili nekonsolidovanosti reforme, pogotovo u sluajevima u kojima za nju (reformu) postoji odgovarajui formalni okvir (nadlena
tela i zakonodavstvo)50. Na primer, iako je centralizovano odluivanje unutar
MUP bila predmet kritika nakon demokratskih promena, iroke administrativne
nadlenosti51 koje MUP ima zadrale su svoju logiku prikladnosti52 dosta dugo
nakon otpoinjanja procesa demokratizacije u dravama naslednicama SFRJ.
Ovo moemo objasniti korporativnom prirodom novonastalih politikih zajednica. U svim postjugoslovenskim dravama preivelo je oekivanje graana da
policija, kao najefikasniji organ centralne uprave, treba da nastavi da prua administrativne usluge53 na uniformni nain, umesto da se pruanje ovih usluga
decentralizuje i prenese na optinske uprave. Oekivanje da legitimnost dolazi
50
Wade Jacoby, Tutors and Pupils: International organizations, Central European elites, and
western models, Governance, Volume 14, Issue 2 (2001): 169200.
51
Adminsitrativne nadlenosti obuhvataju sve od registrovanja udruenja graana i javnih
skupova, izdavanja pasoa i linih karti, pa do odravanja knjige dravljana i matinih knjiga.
52
James G. March and Johan P. Olsen, Elaborating the New Institutionalism ARENA Working
Papers (2005), http://www.arena.uio.no/publications/working-papers2005/papers/wp05_11.pdf
53
Npr. Izdavanje linih dokumenata, prijava boravka i slino.
odozgo54, tj. iz centralne vlade kljuna je karakteristika kontinentalnog policijskog sistema, a njena logika organizacije preivela je i do danas u policiji Srbije.
Ilustracija 1: Prikaz k apaciteta aktera i njihovih odnosa
Reenom dodajmo i to da na poetku istraivanja treba, a radi otkrivanja

specifinosti datog sektora bezbednosti, popisati sve vane i dostupne javne
izvore o ovom sektoru. Potom treba izraditi bibliografije o reformi svakog od
delova sektora bezbednosti. Izrada bibliografija i pregled postojee literature u
konkretnoj zemlji nisu samo koristan nain za prikupljanje informacija, ve se iz
njih mogu saznati i vienja domaih autora o vanosti RSB. Pored toga, potrebno je uraditi i hronologiju reforme celog sektora bezbednosti, kao i detaljne hronologije tokova reforme svakog od njegovih delova (npr. hronologija reforme
vojske, hronologije reforme policije itd.). Sve to omoguava da blie budu utvrena obeleja ueg (mikro) konteksta u kojima je tekla reforma svakog od aktera. Na osnovu toga e biti mogue analizirati karakteristinu politiku dinamiku
unutar razliitih delova sektora bezbednosti, kao i postaviti ealon u odnosu na
koji e biti meren napredak primenom Indeksa reformisanosti sektora bezbed54
Arianit Koci, Legitimation and culturalism: towards policing changes in the European postsocialist countries, in Policing In Central And Eastern Europe: Comparing Firsthand Knowledge
with Experience from the West, ed. Milan Pagon (Ljubljana: College of Police and Security Studies,
1996).
ANALITIKI OKVIR
89
90
nosti. Takoe, prouavajui reformu u kratkom istorijskom kontekstu pokuali

smo da prepoznamo zahteve reformi. Naime, da bi se ispoljili rezultati reforme,
odnosno da bi postali vidljivi iroj javnosti, potrebno je da proe odreeno vreme. Takoe, oekivanja od ustanova mogu biti drastino preoblikovana tokom
dramatinih dogaaja ili kriza. Na taj e nam nain mini analize konteksta reformi za svakog aktera kojeg smo posmatrali omoguiti da poveemo politike
odluke aktera sa institucionalnim promenama.
Stoga su istraivai CCVO, kako bi stekli bolji uvid u dinamiku unutar sektora
bezbednosti, posebno analizirali kontekste u kojima je tekla reforma svakog od
aktera. To je trebalo da im pomogne da lake prepoznaju i razumeju razliite
startne pozicije sa kojih su akteri iji je napredak meren krenuli u reformu. Zato
svako poglavlje o reformi pojedinanih aktera poinje saetom analizom njihovog naslea i analizom mikrokonteksta u kome se ona odvijala. Analiziranjem
mikrokonteksta pokuali smo da utvrdimo to da li je postojala javna potranja
za reformom datog aktera. Potom, i da li je bilo pretnji koje su posebno sekuritizovane u ovoj oblasti javne politike, te koje su se vane institucionalne i politike promene dogodile od poetka tranzicije. Nadasve, opis dinamike, kao i popis
prethodno izvrenih promena dozvoljava nam da uspostavimo etalon u odnosu
na koji e biti meren kasniji napredak u reformi svakog od aktera.
3. Analiza politikih aktera RSB

Ovom analizom treba obuhvatiti sve kljune politike aktere koji imaju mogunost da zvanino ili nezvanino donose odluke o RSB, odnosno da utiu na
njeno sprovoenje ili nesprovoenje. Lista politikih aktera e se, svakako, razlikovati u zavisnosti od zemlje i na njoj se mogu, na primer, nai politike partije,
crkve, sindikati, organizovane kriminalne bande, paravojske, kao i razliite interesne grupe unutar dravnih aparata sile. Da bi analiza kljunih politikih aktera
bila valjana, te da bi omoguila utvrivanje sposobnosti i motiva za delovanje
svakog od njih, ona treba da bude zasnovana na sledeim pokazateljima55:
1) tip aktera (dravni/nedravni)
2) interes aktera (politika agenda), odnosno njihova motivacija da
doprinose stabilnosti ili nestabilnosti, kao i izazivanju unutranjih
konflikta
3) tip strategija i/ili uobiajeni metodi koje akter preduzima da bi
ostvario svoje ciljeve (posebno treba obratiti panju na njihovu
sklonost da upotrebljavaju silu i kre ljudskih prava svih graana ili
odreenih grupa)
55
Suzanne Verstegen, Luc van de Goor and Jeroen de Zeeuw, The stability assessment framework:
designing integrated responses for security, governance and development (The Hague: Netherlands.
Ministry of Foreign Affairs, 2005), 46-48.
4) kapaciteti (raspoloiva finansijska sredstva, ubojna snaga, kontrola

nad delom teritorije, kohezija unutar grupe, tip liderstva, vrsta ekspertize, mogunost umreavanja i slino)
5) glavni odnosi sa drugim akterima (ko su im saveznici, a ko protivnici,
da li su sposobni da pridobiju podrku ili politiki mobiliu odreene grupe graana, koja im je socijalna i politika baza).
Tabela 11: Analiza politikih aktera
Na osnovu rezultata dobijenih ovakvom analizom bie mogue utvrditi to

da li je i na koji je nain nasleeno stanje (oekivanja graana, materijalni i ljudski kapaciteti, obrasci dobre uprave) promenjeno zbog intervencija razliitih
politikih aktera. Zato je prilikom pravljenja popisa vano utvrditi to da li neko
od aktera nedostaje, odnosno da li je neki od njih previe prisutan. U sklopu
toga treba otkriti i to da li neki od njih moe biti veto igra, odnosno ko je od
njih podstreka reforme (agent of change). Osnovano je, potom, pretpostaviti
da broj aktera i stepen njihovog uticaja u odreenom trenutku mogu ukazati
na nepostojanje ili postojanje tekoa u reformi. Tako se, na primer, esto tvrdi da bez postojanja organizacija ili grupa civilnog drutva koje imaju znanja i
sposobnosti da obavljaju javni nadzor nad sektorom bezbednosti nema ni delotvorne demokratske kontrole. esto se, isto tako, smatra da odreene interesne
grupe, sastavljene od pripadnika dravnih aparata koji koriste silu, mogu zbog
sile (moi) i znanja koje poseduju biti veto igrai u reformi. Tako jedan broj
autora navodi da su bezbednosno-obavetajni krugovi najvie uticali na dono-
ANALITIKI OKVIR
91
sioce politikih odluka, kako pre smene Miloevievog reima, tako i nakon njegove smene, te da im je to omoguavalo da blokiraju reforme.56
Meutim, ovakve tvrdnje nije lako potkrepiti proverljivim dokazima. Odatle,
najveu prepreku istraivaima prilikom analize aktera predstavlja nedostatak
pouzdanih i javno dostupnih podataka o njihovom delovanju, kao i nepostojanje dovoljne vremenske distance. Zbog toga se ovaj deo analize uglavnom
zavrava popisom aktera i opisom njihovih kapaciteta koji su zasnovani na stavovima i nalazima opte i strune javnosti.
Glavno istraivako pitanje
92
Rezultati koji isteknu iz analize drutveno-politikog i sektorskog konteksta, kao

i iz analize kljunih politikih aktera treba da omogue preciznije utvrivanje
dominantnog konteksta u kome se izvodi RSB. Tek na osnovu toga moe biti pouzdano utvreno koja je generacija reformi na delu u datoj zemlji.57 Zato emo
ovde usvojiti stanovite Timoti Edmundsa (Timothy Edmunds) po kome postoje prva i druga generacija reformi sektora bezbednosti. Po njegovom miljenju
prva generacija obuhvata donoenje ustavnih normi i osnovnih zakona, kao i
uspostavu sistemskih struktura. Sve to bi trebalo da dovede do prepotinjavanja
bezbednosnih organa demokratski izabranim civilnim vlastima. Ovo pak predstavlja jedan od prvih koraka u procesu demokratizacije. Teite reformi tokom
prve generacije stavljeno na uspostavljanje formalnih struktura za civilnu kontrolu, kao i na jasniju podelu nadlenosti izmeu razliitih aktera unutar sektora
bezbednosti. Time bi ujedno trebalo da bude postavljen osnov za demokratsku
civilnu kontrolu unutar sektora. Isto tako, tokom prve generacije bi trebalo da
doe do demilitarizacije i depolitizacije upravljanja sektorom bezbednosti. Sve
bi to trebalo da otkloni potencijalne opasnosti od toga da delovi sektora bezbednosti koji koriste silu, bilo dravni bilo nedravni, dou u situaciju da mogu
da ugroze demokratsko funkcionisanje date politike zajednice.
Druga generacija reformi poklapa se sa procesom konsolidacije demokra58
tije. Ovo, naravno, vai pod pretpostavkom da je u datoj zajednici dovreno
56
Peter Andreas, Criminalized Legacies of War The Clandestine Political Economy of the Western
Balkans, Problems of Post-Communism (May/June 2004). 3-9 i Ognian Shentov, Boyko Todorov
and Alexander Stoyanov, Partners in Crime: The Risk of Symbiosis Between the Security Sector and
Organized Crime in Southeast Europe (Sofia: Center for the Study of Democracy CSD, 2004).
57
Timothy Edmunds, Security sector reform: concepts and implementation, in Towards Security
Sector Reform in Post Cold War Europe: A Framework for Assessment, eds. Wilhelm N. German and
Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 1125.
58
Huan Linc i Alfred Stepan, Problemi demokratske tranzicije i konsolidacije (Beograd: Filip Vinji,
1998), 6. navode pet arena konsolidovane demokratije: (1) autonomno politiko drutvo, (2)
uslovi za slobodno organizovanje graana i civilnog drutva, odnosno (3) vladavina prava, (4)
institucionalizacija ekonomske sfere, kao i (5) postojanje administrativnih kapaciteta izvrne vlasti
koji je ine sposobnom da kreira i sprovodi novu politiku.

59
Parafraza definicije konsolidovane demokratije Linza i Stepana.
93
ANALITIKI OKVIR
formiranje drave, odnosno da su otklonjene pretnje po njen opstanak. Ukoliko

je to tako, oekuje se da tokom druge generacije, u meuvremenu osnaeno
graansko drutvo, pored politiara, postane aktivan uesnik demokratske civilne kontrole i nadzora. To bi pak u znatnoj meri trebalo da doprinose socijalnoj
legitimizaciji institucija bezbednosti u matinom drutvu. Uporedo se oekuje
da reforme sprovedene u prvoj generaciji budu konsolidovane i na niim nivoima upravljanja, te da se srednji upravljaki kadar identifikuje sa reformom.
Zahvaljujui tome, trebalo bi da osnovne demokratske vrednosti postanu deo
organizacione i profesionalne kulture pripadnika dravnih aparata sile. Ovi bi
aparati ubudue trebalo da deluju oslanjajui se na naela politike i interesne
neutralnosti. U ovoj fazi, glavno pitanje vie nije da li i zato reformisati sektor
bezbednosti, ve kako to najdelotvornije i najefikasnije uraditi. Zbog toga je
tokom druge faze neophodno, a radi konsolidovanja reformi prve generacije,
podii takozvane administrativne kapacitete dravnih slubi za upravljanje resursima unutar sektora bezbednosti. To zahteva da dravni slubenici i institucije budu osposobljeni za uinkovito planiranje, budetiranje, programiranje, praenje, nadziranje i sprovoenje mera reforme. Iz predoene skice idealtipskih
faza proizilazi to da druga generacija reforme sektora bezbednosti nema jasno
naznaen zavretak. Ova faza korespondira sa modelom konsolidovane demokratije, iji nastanak ne zahteva samo uspostavljanje novih struktura, ve i promenu ponaanja i uvreenih stavova pripadnika sektora bezbednosti. Odatle
sledi da tek kada se ovo dogodi, demokratsko i delotvorno upravljanje reenim
sektorom postaje jedina igra u gradu59.
U skladu sa tim, reforma sektora bezbednosti u Srbiji razmatrana je pre svega posmatranjem procesa njene demokratizacije i postkonfliktnog oporavka.
Naime, polo se od pretpostavke da je iri kontekst u kome je zapoeta reforma
sektora bezbednosti u Srbiji bio oblikovan pod uticajem potreba da se simultano izvri etvorostruka tranzicija, i to iz nedemokratskog u demokratsko politiko ureenje, iz planskog u trini sistem upravljanja ekonomijom, iz monotipnih
u pluralizovane drutvene odnose i iz ratnog (konfliktnog) stanja u stanje postkonfliktne normalizacije, stabilizacije i rekonstrukcije. Zbog svega toga, neophodno je bilo paljivo ispitati to na koji nain su tokovi ovako kompleksne tranzicije uticali na reformu sektora bezbednosti. Tek na osnovu toga e biti mogue
pouzdano proceniti to da li je u Srbiji zavrena i konsolidovana prva generacija
reformi, te da li je ona prela u svoju drugu fazu. Utoliko bi dobijeni nalazi trebalo da dozvole timu CCVO da odgovori na centralno pitanje svog istraivanja,
odnosno da proceni da li je reforma sektora bezbednosti u Srbiji konano prela
taku bez povratka nakon koje ovaj sektor i/ili njegovi pojedini akteri vie ne
mogu i nee ugroziti demokratsko funkcionisanje drave i politike zajednice.
Razvoj postupaka za merenje napretka

u reformi sektora bezbednosti
94
Budui da je koncept RSB nedovoljno teoretski izgraen i da problem merenja

napretka RSB nije dovoljno istraen, te da je re o sloenom fenomenu, odlueno je da se tokom izrade plana ovog istraivanja koristi kvalitativnu metodu
istraivanja poznatu kao utemeljena teorija tj. grounded theory approach. Ovaj
pristup podrazumeva da se teorija razvija tokom samog istraivanja i to kroz
kontinuirano meusobno delovanje analize i prikupljenih podataka60. Polo
se zato od nalaza Silvermana61 o tri faze izgradnje teorije, koje su jo daleke
1967. godine razvili Glazer i traus62:
1. Prvi korak zahteva definisanje kategorija koje e osvetliti podatke i
dati im smisao. U ovom sluaju to je nalagalo da prvo pokuamo da
razradimo i razdelimo definiciju reformisanog sektora bezbednosti
na konkretne kriterijume kojima se moe pratiti stepen ostvarenosti tri dimenzije reformisanosti: demokratsko upravljanje, efikasnost
pruanja ljudske i nacionalne bezbednosti i delotvornost pruanja
bezbednosti. Do liste moguih kriterijuma smo doli pregledom
postojeih istraivanja i literature o RSB, a onda smo kroz strune
rasprave pokuali da utvrdimo koji su kriterijumi najvaniji za celokupnu reformu u zemlji poput Srbije i doli do spiska od deset kriterijuma Ti kriterijumi su dodatno razraeni u indikatore, pa je tako
nastao Indeks reformisanosti sektora bezbednosti. U okviru Indeksa
smo posebno eleli da ispitamo kategoriju holistinosti, odnosno
stepen integrisanosti mesnog sektora bezbednosti.
2. U drugom koraku bi ove kategorije trebalo natopiti tojest ispuniti
konkretnim sadrajima kako bismo mogli ispitati njihovu vanost.
To je u sluaju Srbije znailo da na etiri razliite vrste aktera, kako ih
razvrstava Hangi, treba primeniti Indeks RSB, tj. jedinstvene kriterijume za (pr)ocenu njihove reformisanosti. Meutim, odmah se pokazalo da primena istog arina na etiri razliite vrste aktera stvara
brojne potekoe. Potom je usledio dorada mernih postupaka i instrumenata kako bi bila oslikana specifinosti razliitih organizacija
u sektoru, te proraunat Indeks reformisanosti. Trebalo je, ujedno,
definisati postupke i kriterijume analize drutvenog konteksta re60
Halmi, Aleksandar (1996): Kvalitativna metodologija u drutvenim znanostima. Zagreb: Pravni

fakultet u Zagrebu, Studijski centar socijalnog rada, 278
61
David Silvermann, Doing Qualitative Research A Practical Handbook (London: Sage Publications,
2005), 179.
62
Barney G. Glaser and Anselm Strauss, The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative
Research (Chicago: Aldine, 1967).
forme kako bi bile otkrivene specifinosti karakteristine za Srbiju.

Tokom analize konteksta treba utvrditi i nultu taku u odnosu na
koju e biti mereni dometi reforme.
3. Ako uspeno budu reeni prethodni zadaci, izabrane kategorije
treba zatim meusobno povezati i smestiti u optiji analitiki okvir
kako bi on bio upotrebljiv i van konteksta u kome je prvobitno primenjen. Na osnovu iskustva steenog primenom IRSB, unapredili
smo poetni instrument i uputstva za merenje i uvideli glavne trendove u RSB Srbije.
1. Izrada instrumenata za merenje
63 Timothy Edmunds, Security sector reform: concepts and implementation, in Towards Security
Sector Reform in Post Cold War Europe: A Framework for Assessment, eds. Wilhelm N. German and
Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 1125.
64 Wilfried von Bredow and Wilhelm N. Germann, Assessing success and failure: practical needs
and theoretical answers, in Towards Security Sector Reform in Post Cold War Europe: A Framework
for Assessment, eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC, 2003), 161
174.
95
ANALITIKI OKVIR
Pre nego to je zapoeto prikupljanje empirijske grae, istraivai su morali

da pronau odgovor na pitanje ta znai reformisani sektor bezbednosti. Kao
to navodi Timoti Edmunds63, na ovo pitanje se moe odgovoriti iz tri razliite
perspektive: (a) iz ugla idealnog tipa reformisanog sektora, (b) na osnovu regionalnih standarda reformisanosti i (c) na osnovu analize i ocene procesa reforme
u odreenoj zemlji.
Prvi pristup zahteva to da prethodno bude osmiljen generiki okvir ili idealni tip reformisanog sektora. U ovom istraivanju za tu svrhu je iskoriena definicija koju je ponudio Hangi, iz koje su potom izluene tri agregatne dimenzije
RSB: (1) demokratsko upravljanje, (2) efikasno pruanje bezbednosti i (3) efektivno ili delotvorno pruanje ljudske i nacionalne bezbednosti. Ove se dimenzije
istovremeno mogu tumaiti i kao krajnji ciljevi svake RSB, koji jo nisu u potpunosti dostignuti ni u razvijenim demokratijama. Kako navode Vilferd fon Bredov
i Vilhem German (Wilfried von Bredow and Wilhelm N. Germann)64, u pitanju je
uspeh bez precizno definisanog kraja: optimalno uveati zatitnu ulogu sektora
bezbednosti, a smanjiti rizik korienja prinudnih mera koje ugroavaju demokratsku kulturu. Uspeh se obino meri u kriznim situacijama, ije izbegavanje
takoe predstavlja cilj ove reforme.
Budui da je re o procesu, istraivai CCVO poli su od stanovita da se
pouzdano moe meriti samo presek stanja RSB u izabranom vremenu, i to na
osnovu unapred utvrene skale, koja je izraena na osnovu modela idealno reformisanog sektora. Da bi takva skala bila postavljena, potrebno je za svaku od
96
dimenzija reforme dodatno precizirati kriterijume i njihove sadraje. To zahteva

da budu utvrene analitike jedinice za svaku dimenziju, kao i lista specifinih
indikatora za svaku od etiri grupe aktera. Zato je, na primer, uestvovanje graana i njihovih udruenja u politici bezbednosti usvojeno kao jedan od kriterijuma u okviru dimenzije demokratsko upravljanje. Ovaj kriterijum je, potom,
razdeljen na dva potkriterijuma: prvi, postojanje uslova i formi za konsultovanje
graana prilikom izrade bezbednosne politike i drugi, postojanje metoda i kanala za uticaj graana na sprovoenje i ocenjivanje reene politike. U skladu sa
tim, u okviru prvog potkriterijuma ustanovljeni su razliiti indikatori za razliite
aktere, kao to su, na primer, odravanje savetodavnih sastanaka sa graanima
u njihovom kraju, na kojima e se govoriti o bezbednosti (indikator za policiju) ili
korienje fokus grupa za proveru efekata nekih novih mera pre njihovog uvoenja (indikator i za policiju i za vojsku).
Na umu smo imali i to da tri dimenzije sadrane u definiciji RSB nisu apsolutne, niti da se na isti nain ispoljavaju u svim zemljama, te da stoga one podleu subjektivnoj interpretaciji istraivaa prilikom njihove operacionalizacije i
pretakanja u specifine kriterijume i indikatore. Ovo tim pre, to opta definicija
RSB poiva na normativnoj pretpostavci o postojanju demokratskog politikog
ureenja ili o voljnom kretanju ka njemu. Meutim, nain na koji e ova norma
biti sprovoena u delo u velikoj meri zavisi od dominantne politike kulture,
kao i od tradicije javne uprave u datoj zemlji. Tako je, na primer, ista norma o
demokratskom nadzoru nad bezbednosno-obavetajnim agencijama razliito
operacionalizovana u razliitim zemljama, a u zavisnosti od odnosa izmeu
izvrne, zakonodavne i sudske vlasti, kao i od njihovog odnosa sa civilnim drutvom. Podjednako je, odatle, demokratian i legitiman nadzor nad bezbednosno-obavetajnim agencijama koji vri odbor koji imenuje vlada (Velika Britanija), odnosno poseban parlamentarni odbor (Nemaka) ili odbor za odbranu i
bezbednost (Srbija), koji pored ovih slubi nadzire i rad vojske i policije, ili kada
je u skuptinski nadzor ukljueno i posebno telo koje ine predstavnici graanskog drutva, poput Vjea za graanski nadzor sigurnosno-obavetajnih agencija u Hrvatskoj.
Dodajmo reenom i to da je postupak odabira odreenih kriterijuma za merenje takoe zasnovan na nekim vrednostima i normama, i to obino na vrednostima i normama onoga koji meri ili onoga u ije ime se meri. Zbog toga
je vano znati kojom su se logikom prikladnosti vodili istraivai CCVO prilikom
specifikovanja kriterijuma za svaku od dimenzija, kao i prilikom utvrivanja indikatora. Odatle se model Indeksa, koji je korien u ovom istraivanju, oslanja se
na kontinentalno pravno i upravno naslee, kao i na standarde meunarodnih
organizacija, pre svega, iz Evrope. Zbog pretpostavke postojanja ideje o dravi
kao poeljnom modelu drutvenog organizovanja, model koji smo razvili verovatno nee biti primenljiv u onim delovima sveta, gde je koncept drave nametnut spolja i gde nije ukotvljen.
ANALITIKI OKVIR
97
Tabela 12: Dimenzije, kriterijumi i potkriterijumi reformisanosti sektora bezbednosti
Dimenzije idealno reformisanog sektora bezbednosti dodatno smo stoga

precizirali na osnovu standarda koji su zapisani u dokumentima UN i u dokumentima nekih regionalnih organizacija (OEBS, Savet Evrope, EU, NATO). Time
smo eleli postii sklad sa tzv. regionalnim principom merenja reformisanosti.
Meutim, ovaj pristup i pomenuti standardi nisu opremljeni instrumentarijumom koji obezbeuje holistiko sagledavanje i procenjivanje dometa pojedinane reforme. Ipak, iz analize minimalnih zajednikih standarda deriviran je
98
spisak osnovnih analitikih jedinica, koje su potom pretoene u kriterijume reformisanosti sektora bezbednosti po pojedinim dimenzijama. Tako je napravljena prva verzija indeksa, koja je sadrala listu od dvadeset i dva mogua i relativno razgraniena kriterijuma. Potom je na vie rasprava i radionica u odranih
u Centru, na kojima su uestvovali i spoljni eksperti65, ispitivana vanost razliitih kriterijuma, a onda je, da bi u prvoj godini projekta moglo biti zapoeto
prikupljanje grae, smanjen njihov broj.66 Nakon to je uraeno sedam verzija
indeksa, izbor je suen na pet grupa kriterijuma, za koje je procenjeno da mogu
posluiti za merenje stepena demokratskog upravljanja u sektoru bezbednosti
Srbije. U izboru su se nali sledei kriterijumi: (1) zastupljenost, odnosno reprezentativnost, (2) transparentnost (javna vidljivost), (3) uestvovanje graana i
njihovih udruenja u kreiranju, sprovoenju i evaluaciji politike, (4) odgovornost, tj. demokratska civilna kontrola i javni nadzor i (5) vladavina prava. Polo
se, pri tome, i od uverenja da navedeni kriterijumi mogu vaiti i biti zajedniki
svim zemljama u kojima je sektor bezbednosti reformisan u skladu sa demokratskim uzusima.
Potom su za svaki kriterijum razraeni potkriterijumi, koji slue kao pomone analitike jedinice pomou kojih se utvruje to u kojoj su meri reformom
ispunjeni zahtevi svakog pojedinog kriterijuma. Tako je, na primer, odlueno da
se reprezentativnost procenjuje samo na osnovu zastupljenosti ena i zastupljenosti nacionalnih manjina u sektoru bezbednosti, odnosno u brojnom sastavu
njegovih aktera. Tom je prilikom procenjeno da se u inicijalnoj fazi projekta na
osnovu ovih potkriterijuma moe stei barem delimina slika o stepenu zastupljenosti pojedinih drutvenih grupa i slojeva u dravnim institucijama koje pripadaju sektoru bezbednosti. Odlueno je, takoe, da u ovoj fazi bude izostavljeno prikupljanje podataka o zastupljenosti brojnih drugih drutvenih grupa, kao
na primer, verskih ili seksualnih manjina. Ovo delom zbog toga to o tome ne
postoje validni podaci, a delom zbog toga to to u ovom trenutku reforme nije
glavni zahtev javnosti u Srbiji.
65
Pored doprinosa istraivaa CCVO i spoljnih strunih saradnika ora Vukovia (CESID),
Bogoljuba Milosavljevi i David Lova (David Law), koji su uestvovali u operacionalizaciji Indeksa,
korisne komentare dobili smo i od Helene Ziherl iz enevskog centra za kontrolu oruanih snaga,
istraivaa Norvekog instituta za meunarodne odnose, posle prezentacije odrane u maju 2008.
godine, zatim od studenata master programa Meunarodne bezbednosti na Fakultetu politkih
nauka, kao i od uesnika programa Young Faces, sa kojima smo tokom seminara testirali ovaj
instrument.
66
Zanimljiv nain za odreenje vanosti pojedinih kriterijuma smislio je tim Instituta za demokraciju
koji je radio na izradi Indeksa otvorenosti drutva. U sklopu svog istraivanja oni su angaovanim
strunjacima dali dva upitnika sa listom kriterijuma i indikatora otvorenosti drutva. Prvi upitnik
je sadrao skalu procene otvorenosti drutva, po kojoj su oni ocenjivali stepen ostvarenosti
poonuenih kriterijuma u hrvatskom drutvu. Drugi upitnik sadrao je skalu vanosti, po kojoj
su angaovani strunjaci ocenjivali znaaj ponuenih kriterijuma za dostizanje idealnog nivoa
otvorenosti u bilo kom drutvu. Za vie detalja videti Simon Goldstein, Indeks otvorenosti drutva
Hrvatska 2006 (Zagreb: iDEMO, 2006).
67
Citirano u Zoltn Martinusz, Measuring success in security sector reform: a proposal to improve
the toolbox and establish criteria, in Towards Security Sector Reform in Post Cold War Europe: A
Framework for Assessment, eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Geneva: DCAF, BICC,
2003), 183.
99
ANALITIKI OKVIR
U sledeem koraku postignuta je saglasnost oko zahvata radnih definicija

potkriterijuma. Time smo, pre svega, eleli izbei opasnost od toga da iste pojave budu vie puta merene u sklopu razliitih kriterijuma. U skladu sa tim, iz
merenja po potkriterijumu javni nadzor izostavljeni su, na primer, uinci Poverenika za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja koje je imao tokom nadzora dravnih aktera u sektoru bezbednosti, jer je to mereno u okviru
kriterijuma transparentnost. Iz istog kriterijuma, izostavili smo i nadzor koji
praktikuju individualni graani i/ili njihova udruenja, jer je meren unutar kriterijuma uestvovanje u bezbednosnoj politici. Najdua rasprava voena je o
operativnoj definiciji kriterijuma legitimnost. Odlueno je da se, za svrhe ovog
istraivanja, iz zahvata legitimnosti iskljui posmatranje i ocenjivanje demokratinosti izbora. Umesto toga, panja je suena i usmerena na stepen poverenja
javnosti u bezbednosne institucije drave i njihova rukovodstva, kao i na javnu
percepciju pretnji po bezbednost Srbije i njenih itelja. U okviru ovog kriterijuma analizirali smo i to da li postoje znaajnije razlike u stepenu poverenja ili
u percepciji pretnji izmeu odreenih drutvenih grupa (na primer, nacionalnih manjina, mladih ili ena) i veinskog stanovnitva. Na osnovu toga bi pak u
sledeim fazama istraivanja mogle biti razmotrene i eventualne bezbednosne
posledice ispoljenih razlika.
Proces izbora i oblikovanja optimalnog postupka je, dakako privremeno, okonan izradom dvodimenzionalne skale za merenje napretka u RSB. Na
njenoj vertikalnoj osi su, pod oznakom dimenzije, upisana opta (idealtipska)
obeleja demokratskog sistema bezbednosti. Ona su, potom, na horizontalnoj
osi razraena i grupisana u posebne kriterijume i potkriterijume za svaki od
elemenata sektora bezbednosti. Meutim, kao to Dejn ana (Jane Chanaa)
podsea, relativno je lako sastaviti podsetnik za reformu sektora bezbednosti, a
mnogo tee je definisati naine na koji ti saeti principi mogu biti sprovedeni67.
Usledio je zato popis i izbor indikatora na osnovu kojih je trebalo analizirati prikupljenu grau kako bismo saznali da li su i u kojoj su meri, te kod kog aktera su
ovi kriterijumi primenjeni i ispunjeni. Zbog toga su istraivai CCVO u ovoj fazi
rada najvie vremena potroili na razvijanje indikatora, koji bi uvaili i vidljivo
iskazali specifinu funkciju, kao i razliita profesionalna, institucionalna, socijalna, vrednosna i kulturna obeleja svakog od aktera u sektoru bezbednosti.
Pri tome je trebalo voditi rauna o tome da izabrani indikatori budu primenljivi
makar na veinu aktera u jednoj grupi kako bi dobijeni nalazi bili meusobno
uporedivi i merljivi. Da to uopte nije lako, govori i sledei primer: nespornim
se, naime, smatra to da se ne moe oekivati da u operativnom sastavu policije
i vojske postoji ista zastupljenost ena. Pekinkom deklaracijom postavljen je
standard po kome bi 30% operativnog sastava policije trebalo da ine ene, dok
100
se 10% ena u sastavu vojske smatra znaajnim postignuem, ak i u konsolidovanim demokratijama.

Zbog pomenutih razlika, svaki je istraiva imao zadatak da na osnovu ve
definisanih dimenzija i kriterijuma reformisanosti izradi indikatore za aktera iju
je reformu pratio. Tom prilikom je potvrena pretpostavka po kojoj opte dimenzije i kriterijumi reformisanosti nisu podjednako vani za sve aktere, kao i
to da oni ne mogu biti u potpunosti primenjeni na svakog od njih. Ne moe se,
na primer, oekivati da transparentnost u upravljanju i obavljanju posla bude
ista kod privatnih bezbednosnih kompanija i kod Ustavom ovlaenih dravnih
aktera koji koriste silu. Besmisleno bi bilo, isto tako, oekivati da graani uestvuju u kreiranju i sprovoenju bezbednosne politike privatnih kompanija jer
su ovi privredni nedravni subjekti. Meutim, sa stanovita nacionalne i ljudske
bezbednosti ima smisla istraivati to da li su ove kompanije integrisane u sistem
bezbednosti. Jo je vanije saznati to da li je i kako je ureena upotreba metoda
i sredstava kojima one mogu ugroziti ljudska prava graana, te i to da li iko ima
nadzor nad njihovom upotrebom. Do slinih nalaza doli bismo i kada bismo
uporeivali delovanje parlamenta, organizacija civilnog drutva i pravosua u
sektoru bezbednosti. Budui da svaki od ovih entiteta ima razliite uloge, nadlenosti i izvore moi, jedino je bilo mogue pokuati to da se ustanovi da li,
kako i u kojoj meri svaki od njih uestvuje u kontroli i nadzoru nad dravnim
akterima u sektoru bezbednosti.
Na osnovu preliminarne analize prikupljene grae, kao i na osnovu ve steenih uvida, zakljueno je da napredak u RSB kod sve etiri grupe aktera moe
biti meren samo na osnovu kriterijuma koji su im zajedniki: integrisanost, transparentnost i legitimnost. Poto primenjivanje ostalih kriterijuma nije moglo biti
bez vee greke i problema, odlueno je da se umesto jednog modela indeksa
razviju tri modela, koja bi trebalo da uvae razliite funkcije aktera. Zbog toga
su izraeni posebni indeksi za (1) dravne organe koji koriste silu, (2) nedravne
aktere koji koriste silu i (3) dravne i nedravne aktere koji imaju kontrolnu i
nadzornu ulogu u sektoru bezbednosti. Na osnovu toga napravljena je lista devet aktera, pa je za svakog od njih razvijana lista posebnih indikatora i upitnika
kojima je procenjivana njihova reformisanosti.
Lista odabranih kriterijuma jasno govori o tome da je merenje vreno iz
perspektive lokalnog graanskog drutva, te da je tenja merenja bila stei vie
znanja o dostignutom stepenu demokratinosti u sektoru bezbednosti Srbije. To
je i razlog zbog koga nisu dovoljno razvijeni indikatori i postupci za merenje efikasnosti i efektivnosti delovanja, posebno dravnih, aktera sektora bezbednosti.
U prilog tome ila su jo dva dodatna i vanija razloga. Prvi istie iz injenice da je
za ozbiljno procenjivanje efikasnosti delovanja dravnih aktera koji koriste silu,
kao to su vojska, policije i slube, potrebno raspolagati specijalistikim znanjima i tehnikom ekspertizom. Da bi, na primer, mogla biti izmerena efikasnost
delovanja policije, odnosno da bi bili definisani adekvatni indikatori njene efikasnosti u suzbijanju kriminala, potrebno je imati veliko kriminoloko predznanje.
101
ANALITIKI OKVIR
Ova se pak vrsta tehnike eskpertize teko moe stei bez dugogodinjeg rada
u policiji. Drugi razlog proistie iz nedostupnosti izvornih i pouzdanih podataka na osnovu kojih bi onda bilo mogue preciznije izmeriti efikasnost svakog
od aktera prilikom pruanja, recimo, fizike bezbednosti graanima Srbije. Jo
manje su dostupne interne procene borbene gotovosti militarizovanih delova
policije ili vojske. To je sasvim razumljivo, jer su ovakvi podaci u svim zemljama
opravdano klasifikovani kao poverljivi. Odatle je odlueno da u okviru dimenzije
efikasnosti budu mereni samo oni aspekti efikasnosti koji vae za sve organe
javne uprave u Srbiji. U skladu sa tim, ocenjivano je upravljanje materijalnim i
ljudskim resursima, kao i postupci za kreiranje i sprovoenje politike (planiranje,
budetiranje, ocenjivanje). ak i nakon dodatnog suavanja, ozbiljnom merenju
efikasnosti izmiu slube bezbednosti zbog prirode svog posla.
Najtee je, svakako, bilo definisati, a potom izmeriti efektivnost delovanja
aktera u sektoru bezbednosti. Tim pre, to su se ovom prilikom ispreili isti oni
razlozi koje smo ve obrazloili povodom tekoa koje se javljaju tokom merenja efikasnosti. Povrh svega, efektivnost pojedinih dravnih aktera, kao to su na
primer vojska ili slube bezbednosti, teko moe biti merena u regularnim (mirnodopskim) okolnostima. Drugim reima, o efektivnosti neke vojske pouzdanije
se moe suditi tek u ratu ili nakon njega. A tad moe biti kasno ili ono usled
poraza moe postati bespredmetno. Isto tako, o efektivnosti slubi bezbednosti
moe se naelno suditi samo na osnovu onoga to njihovi civilni naredbodavci
ili struni rukovodioci saopte javnosti, odnosno na osnovu nastalih teta za ije
su spreavanje one zaduene. Ovo u velikoj meri vai i za procenu efektivnosti
rada dravnih organa sa odreenim policijskim ovlaenjima. Naime, samo carina i moda policija mogu nagaati koliko je ega provercovano preko dravne
granice. Isto tako, jedino poreska policija moe, barem priblino, proceniti koliku
tetu drava trpi zbog postojanja sive ekonomije, kao to i Uprava za spreavanje
pranje novca moe prognozirati koliko je novca i po kojoj ceni oprano u Srbiji.
Odatle je u ovom istraivanju efektivnost praena i merena samo na osnovu tri kriterijuma: na osnovu legitimnosti, na osnovu integrisanosti i na osnovu
odnosa ciljeva, sredstava i rezultata. U prethodnom delu teksta su ve data potrebna objanjenja za kriterijum legitimnosti. U okviru kriterijuma integrisanosti
prvo je merena integrisanost na gore. Ona je trebalo da pokae to da li je i u
kojoj je meri svaki akter ukljuen u objedinjeni sektor, odnosno u sistem nacionalne bezbednosti. Tom e prilikom, naravno, biti provereno i to da li uopte
postoji takav sistem. Uporedo je razmatrana i integrisanost na dole, koja bi trebalo da pokae stepen unutranje integrisanosti svakog od aktera. Kako bi bila
proverena vertikalna linija, analizirani su strateki i zakonodavni akti kojima bi
trebalo da budu utvreni elementi sektora (sistema), kao i uloge svih aktera.
Zato je prvo trebalo ustanoviti da li uopte postoji Strategija nacionalne bezbednosti, te da li Ustav Republike Srbije igde pominje i/ili na holistiki nain
ureuje barem obrise sektora bezbednosti. Isto tako, trebalo je ustanoviti i to da
li su uopte i na koji su nain u ovim aktima odreene i razdeljene uloge izmeu
102
razliitih aktera u sektoru bezbednosti. Ujedno je proveravano i da li su akti nieg ranga usklaeni sa Ustavom i Nacrtom strategije. Pored toga, istraivano je
da li postoje ureene procedure i instance za horizontalnu koordinaciju i saradnju unutar sektora, kao na primer za saradnju vojske i policije u vanrednim situacijama. Na isti ovaj nain analizirana je i procenjivana integrisanost na dole, tj.
procenjivano je da li su na adekvatan nain ureene horizontalna komunikacija
i koordinacija unutar svakog aktera.
Prilikom pokuaja da se razviju indikatori za procenu odnosa ciljeva, sredstava i rezultata, dolo je do slinih problema kao i prilikom razmatranja efikasnosti. Pre svega, podaci o uloenim sredstvima i postignutim rezultatima nisu
dostupni. To posebno vai za bezbednosno-obavetajne slube, jer su informacije o njihovim operacijama skrivene od javnosti. tavie, kad javnosti i budu saopteni rezultati neke njihove akcije, ona ne moe da sazna koliko je to kotalo,
te da li su i u kojoj su meri slube bile efikasne i delotvorne. Tim povodom nastao je i problem oko definisanja uspeha i merenja efektivnosti (delotvornosti)
sektora bezbednosti, odnosno njegovih aktera. Postavljeno je, naime, pitanje
da li je delotvoran onaj sektor koji prevencijom uspeva da spreava ili da smanjuje upotrebu nasilja u zemlji, ili onaj koji samo uspeno odgovora na nasilje
ili na neku drugu bezbednosnu pretnju (na primer, na prirodnu nepogodu). ta
god da bude izabrano, ostaje problem kako proceniti da li je, na primer, previe
resursa uloeno u reavanje nekog bezbednosnog problema. To pak zahteva
od nas da na umu imamo i to kako je koji bezbednosni cilj rangiran u politikoj
areni ili u javnom mnjenju. Ako pak o delotvornosti sudimo samo na osnovu
zahteva (oekivanja) javnog mnjenja i trenutnih politikih prioriteta, kasnije se
moe ispostaviti da je takva delotvornost izazvala negativne posledice po druge
delove javne uprave ili po celo drutvo.
Odatle je odlueno da se u ovoj fazi istraivanja meri samo to da li su i u kojoj su meri postignuti rezultati u skladu sa ciljevima reforme, koji su na poetku
tranzicije bili definisani u govorima politikih lidera i u stratekim dokumentima zemlje. Ocenjivanje delotvornosti dodatno je oteavala injenica da u Srbiji
samo sistem odbrane poseduje strateki dokument koji je, istini za volju, zastao
iz prethodne dravne tvorevine. Mnogo vei problem proistekao je iz injenice
da je srpsko drutvo duboko podeljeno kada su u pitanju ciljevi daljeg drutvenog razvoja, pa samim tim i ciljevi i cene reforme sektora bezbednosti. Odatle
nema ni saglasnosti oko toga kako treba da izgledaju delotvoran sistem nacionalne bezbednosti i njegovi tradicionalni akteri. Na primer, jedan deo drutva
eli veliku stajau vojsku iji e prvenstveni zadatak biti samostalna odbrana
teritorijalnog integriteta. To pak zahteva da za vojsku bude izdvajano mnogo
vie sredstava iz budeta nego to je to injeno do sada, i to verovatno na raun
drugih delova sektora ili dravne uprave. Drugi pak deo drutva preferira malu a
profesionalnu vojsku, koja e u saradnji sa drugim meunarodnim akterima braniti zemlju. Nema, meutim, podataka ni o tome koliko bi ovakva vojska kotala
poreske obveznike u Srbiji.
2. Suavanje istraivakog zahvata
103
ANALITIKI OKVIR
Predoeni problemi su Istraivaki tim primorali da svoje kriterijume za merenje uskladi sa vanou koja im se pridaje u pruanju ljudske i nacionalne bezbednosti, a potom i da projektovani zahvat uskladi sa sopstvenim resursima. Za
tu su svrhu iz analize konteksta prvo iskljueni spoljanji uticaji na RSB u Srbiji.
Potom je delotvornost prilikom pruanja bezbednosti ocenjivana samo na nacionalnom nivou i spram zahteva za potovanje i zatitu ljudskih prava, dok je
izostavljeno njeno merenje na nivou pruanja lokalne bezbednosti. Jedino je u
sluaju policije procenjivano to da li je njena reforma prilagoena zahtevima
za pruanje bezbednosti u lokalnoj zajednici. Poto se skoro svi kriterijumi reformisanosti oslanjaju na neko od osnovnih ljudskih prava, uvereni smo da je
ponueni model indeksa u skladu sa konceptom ljudske bezbednosti.
Odlueno je, isto tako, da pilot fazom projekta ne budu obuhvaeni svi akteri koji bi na osnovu iroke definicije mogli da pripadaju sektoru bezbednosti.
Umesto toga, meren je napredak reforme nekoliko grupa aktera, od ije uspenosti po naoj proceni zavisi i sudbina prve generacije RSB u Srbiji. U ui izbor
su stoga uli (1) dravni akteri koji koriste silu vojska, policija, bezbednosnoobavetajne slube i dravni organi sa odreenim policijskim ovlaenjima, (2)
dravni akteri koji ne koriste silu Narodna skuptina i pravosue, (3) nedravni
akteri koji koriste silu privatne bezbednosne kompanije i, na kraju, (4) nedravni akteri koji ne koriste silu organizacije civilnog drutva. Zbog ogranienih
istraivakih resursa i tekoa do kojih je dolazilo prilikom pristupanja podacima odustalo se, izmeu ostalog, od prouavanja uticaja medija i akademske
zajednice (nedravni akteri koji ne koriste silu), zatim od istraivanja uloge ministarstva spoljnih poslova i drugih delova Vlade koji uestvuju u upravljanju
sektorom bezbednosti (dravni akteri koji ne korite silu), kao i od izuavanja
paravojnih formacija i kriminalnih grupa (nedravni akteri koji koriste silu). Isto
tako, izostalo je istraivanje i drugih organizacija i formi civilnog drutva, kao to
su lokalne inicijative ili marginalizovane grupe.
U skladu sa prethodnim, sueni su ciljevi, pa time i ogranieni dometi ovog
istraivanja. Isto tako, kvalitet predoenih nalaza u velikoj meri zavisio je od dostupnosti potrebnih podataka, kao i od stepena prethodne istraenosti sektora bezbednosti u Srbiji. Uprkos tome, sve vreme se vodilo rauna o tome da u
uzorku budu zastupljene sve etiri grupe aktera. U uzorak su ujedno ukljueni
i oni akteri ije delovanje do sada nije dovoljno istraeno, a koje smo oznaili
kao dravne organe sa odreenim policijskim ovlaenjima (carina, poreska policija i uprava za spreavanje pranja novca). To stoga to svaki od njih poseduju
odreena ovlaenja za upotrebu sredstava prinude ili za primenu mera kojima
moe da ugrozi pravo graana na privatnost.
Istraivakom timu je poseban izazov predstavljao izbor (utvrivanje) poetne take reforme, u odnosu na koju treba da bude meren njen napredak. Tim
vie, to od izbora etalona u velikoj meri zavisi i to kako e biti definisan napre-
dak (uspeh) reforme. Poto je re o sluaju Srbija, odlueno je da se napredak

RSB meri u periodu od 2006. godine, kada je ona postala samostalna drava, pa
do kraja 2008. godine kada je zavreno ovo istraivanje. Istraivai su, meutim,
bili obavezani na to da sve vreme na umu imaju prethodno stanje, te da u svoje
analize i nalaze ukljue tokove i domete promena koje su se dogodile u ovom
sektoru, ili kod njegovih aktera, nakon smene Miloevieve vlasti oktobra 2000.
godine. To im je, ujedno, nalagalo da prilikom davanja ocene, odnosno prorauna Indeksa reformisanosti, u vidu stalno imaju rezultate analize konteksta,
naslee sektora bezbednosti i njegovih pojedinih institucija, kao i oekivanja
graana od RSB. Utoliko i nalazi do kojih se dolo u ovoj fazi mogu predstavljati
etalon za budua merenje napretka RSB Srbije. To bi pak trebalo da dozvoli dalji
razvoj mernih instrumenata kako bi njima mogao biti beleen eventualni napredak u jedinici vremena, ali i uoeni i prikazani kljuni trendovi u reformi.
3. Postupak ocenjivanja
104
Nakon to je redefinisan predmet merenja, te potvrena lista dimenzija, kriterijuma i indikatora reformisanosti izabranih aktera sektora bezbednosti, trebalo je doneti odluku o nainu merenja. Poto su razmotreni razliiti postupci,
odlueno je da se, po ugledu na godinji Indeks slobode68 u svetu koji radi amerika organizacija Fridom haus (Freedom House), uspostavi skala reformisanosti
sektora bezbednosti u rasponu od najnie ocene (1) do najvie ocene (5). Utvreno je, pri tome, da najnia ocena indicira izostanak RSB, odnosno to da u datoj
zemlji postoji nereformisani sektor bezbednosti. Nasuprot ovome, najvia ocena
bi trebalo da znai to da je u reenoj zemlji uspeno dovrena druga generacija
RSB, te da je u njoj na delu demokratsko upravljanje reformisanim sektorom.
Za ovaj model smo se odluili, zato to podrazumeva manji broj indikatora ija
ostvarenost se zasniva na analizi i kvantitativnih i kvalitativnih podataka.
Ovaj model ocenjivanja prilagodili smo svakom akteru i prvo raunali reformisanost svakog pojedinanog aktera, a zatim i trendove u celom sektoru
bezbednosti. To je od istraivaa zahtevalo da, u zavrnoj fazi merenja, ranije
prikupljene podatke i date ocene po svakom od kriterijuma pretoe u zakljunu
(svodnu) ocenu stepena reformisanosti po svakoj od dimenzija i to za svakog
pojedinanog aktera. U sledeem koraku istraivai su sabrali sve ocene i potom
dobijeni zbir delili sa brojem dimenzija. Time su dobili srednju ocenu napretka
reforme za svakog od aktera. Potom su po istom principu izraunavali i srednju
ocena napretka RSB za svaku grupu aktera.
To znai da je Indeks reformisanosti pojedinanog aktera proistekao iz ocena koje su mu dodeljene na osnovu seta indikatora za svaki od potkriterijuma,
a potom i kriterijuma. Tako je, na primer, na osnovu analize indikatora o zastu68
Za vie detalja vidi: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15
105
ANALITIKI OKVIR
pljenosti ena u policiji procenjivano to koja ocena u rasponu od 1 (najloiji

scenario) do 5 (najbolji scenario) verodostojno izraava stvarnu zastupljenost
ena u policiji u Srbiji. Zatim je na osnovu prosene vrednosti ocena po svim
potkriterijumima izraunata srednja ocena za svaki kriterijum. Da bi, na primer,
policiji bila data ocena po kriterijumu zastupljenosti (reprezentativnosti) prvo su
sabrane ocene koje su date za zastupljenost ena i za zastupljenost nacionalnih
manjina, te dobijeni zbir podeljen sa dva. Po istom postupku je potom izraunat indeks reformisanosti za svaku pojedinu dimenziju. To znai da je on nastao
kao prosek ocena reformisanosti, koje su prethodno date svakom od kriterijuma
unutar pojedine dimenzije. Tako, na primer, ocena demokratskog upravljanja
kod dravnih aktera koji koriste silu predstavlja, u stvari, prosek ocena datih po
sledeim kriterijumima: (1) zastupljenost ena i nacionalnih manjina, (2) transparentnost, (3) uestvovanje graana i njihovih udruenja u kreiranju, sprovoenju
i evaluaciji politike, (4) demokratska civilna kontrola i javni nadzor i (5) vladavina
prava. Kao to je, isto tako, ocena data dimenziji efikasnosti dobijena na osnovu
prosene vrednosti ocena dodeljenih upravljanju (1) ljudskim i (2) materijalnim
resursima. U skladu sa tim i ocena data dimenziji efektivnosti predstavlja srednju
vrednost ocena izreenih po kriterijumima (1) legitimnosti, (2) integrisanosti i (3)
odnosa ciljeva, sredstava i rezultata. Odatle je i Indeks reformisanosti pojedinanog aktera dobijen izraunavanjem srednje ocene, koja je pak izvedena iz ocena
datih ovom Indeksu po svakoj od tri dimenzije. To znai da je Indeks reformisanosti vojske, na primer, izraunat na osnovu proseka ocena koje su joj dodeljene
u dimenzijama demokratskog upravljanja, efikasnosti i efektivnosti.
Da bi jo vie bio suen prostor za proizvoljnost, dozvoljena je mogunost
i davanja pola ocene (0,5) za svaku od vrednosti od 1 do 5. Isto tako, istraivai
su bili duni da uz ocenu za svaki kriterijum priloe kratko pisano objanjenje u kome dodatno preciziraju glavne razloge za dodelu konkretne ocene. Iz
objanjenja bi pak trebalo da se, izmeu ostalog, vidi kako je nasleeno stanje
uticalo na napredak, te na osnovu kojih indikatora, meunarodnih standarda
ili uporednih praksi su se oni opredelili za odreenu ocenu. Na osnovu grube podele, moe se rei da su ocene od 1 do 3 uglavnom davane na osnovu
indikatora o postojanju ili o manjku formalnih pravila (rules-based indicators)
za delovanje datog aktera. Za razliku od toga, da bi bila dodeljena ocena 4 ili
5 potrebno je bilo raspolagati dokazima da je dotini akter uao u drugu generaciju reformi. To, izmeu ostalog, podrazumeva da on u praksi primenjuje
novousvojene norme, te da je dolo do pozitivnih promena u javnoj percepciji
bezbednosti, odnosno sektora i/ili njegovog aktera, kao i da se organizaciona
kultura i sistem upravljanja u njemu zasnivaju na novim (demokratskim) vrednostima. Utoliko ove indikatore moemo imenovati kao indikatore ishoda (outcome-based indicators).
Nakon ocenjivanja pojedinanih aktera izraunate su prosene ocene za grupe aktera. Odustalo se, meutim, od izraunavanja Indeksa reformisanosti celog
sektora bezbednosti (IRSB). Naime, tokom istraivanja dolo se do saznanja da
106
bi metodoloki bilo nekorektno, a zbiljski neodrivo, jednostavno sabrati ocene

svake od grupe aktera, pa ih potom podeliti sa brojem ovih grupa. Ovo, pre svega, zbog toga to sektor bezbednosti nije prost zbir etiri grupe aktera. Potom i
zato to je svaka grupa sainjena od raznorodnih jedinanih aktera. Povrh toga,
svaka od grupa aktera, kao i njihovih jedinanih lanova, ima razliite uloge i
nejednake moi u sektoru. Zbog toga su, na kraju, izraunati odvojeni indeksi
reformisanosti samo za (1) dravne aktere koji koriste silu, (2) nedravne aktere
koji koriste silu i (3) dravne i nedravne aktere koji su ovlaeni da kontroliu i
nadziru delovanje aktera koji koriste silu. Mada, za sada, nije uspeo pokuaj da se
izradi jedinstveni Indeks na osnovu kvantitativnih pokazatelja o reformisanost
sektora bezbednosti, primenjeni postupak merenja obezbedio je nekoliko vanih saznanja:
1. Pokazalo se da je mogue otkriti glavne trendove u RSB, te da je
mogue, barem preliminarno, rangirati kljune aktere prema stepenu njihove reformisanosti. Odatle se, na primer, iz uporedne analize
indeksa po grupama aktera moe zakljuiti da je rad veine aktera
i dalje nedovoljno transparentan, te da su finansijski tokovi, kao i
naini troenja budetskih sredstava i dalje skriveni (nepoznati).
Vidljivo je, isto tako, odsustvo sistematske i delatne parlamentarne
kontrole i nadzora nad dravnim posednicima sile u sektoru bezbednosti Srbije.
2. Mogue je, takoe, prepoznati i izdvojiti aktere o ijoj se reformi
najmanje zna, odnosno one kod kojih reforma prema dostupnim
podacima tee najsporije. U sluaju Srbija re je, pre svega, o bezbednosno-obavetajnim slubama, kao i o privatnom sektoru bezbednosti.
3. Primenom nekoliko istih kriterijuma na sve aktere, kao to su transparentost, demokratska civilna kontrola i javni nadzor, te integrisanost, moe se opravdati i potvrditi upotreba holistikog pristupa
reformi i merenju reformisanosti datog sektora bezbednosti.
4. Primenljivost instrumenta i neke pouke

Primetno je da je u ovoj fazi istraivanja na instrument, u odnosu na indikatore koji ocenjuju praksu rada, u velikoj meri zasnovan na formalnim normama
(npr. postojanju zakona i podzakonskih akata). Veina indikatora su procesni (da
li je usvojen ovaj ili onaj standard), ali ne ukazuju na rezultat promene. Ovakav
nedostatak naeg instrumenta moe dovesti do preporuivanja reenja koja bi
vodila prekomernoj regulisanosti sektora bezbednosti. Svesni ovog nedostatka,
smatramo da vano da objasnimo kako je dolo do ovakvog odabira indikatora. Odabir je uslovljen glavnim istraivakim pitanjem koje se bavi time da li je
5. Sledea faza istraivanja

Tokom sledee godine nalazi ovog istraivanja bie dodatno proveravani. Za
tu svrhu Centar e prvo pokuati da svoje rezultate predstavi javnosti i da tom
prilikom organizuje konsultacije sa razliitim grupama iz bezbednosne zajednice Srbije, kao to su zaposleni u dravnim institucijama nadlenim za bezbednost, nosioci vlasti koji su zadueni da upravljaju sektorom i koji kontroliu rad
njegovih aktera, kao i druge organizacije civilnog drutva. Konsultacije e biti
obavljene i sa vlasnicima i zaposlenima u privatnim firmama za bezbednost.
Istraivai, takoe, oekuju da e izloeni analitiki koncept, kao i pratei
postupci i instrumenti biti dodatno testirani i unapreeni tokom zapoetog
107
ANALITIKI OKVIR
zavrena prva generacija reformi u sektoru bezbednosti i da li su uspostavljane

norme neophodne za prepotinjavanje demokratskim civilnim vlastima.
Dodajmo i to da izreene ocene esto mnogo vie govore o stepenu transparentnosti u radu odreenog aktera, kao i o uinkovitosti njegove slube za
odnose sa javnou. To znai da su institucije, koje su istraivaima omoguile
da pristupe potrebnim podacima, stekle priliku da njihov eventualni napredak
u reformi bude javno notiran i koliko-toliko objektivno vrednovan. Za razliku od
toga, netransparentne institucije su se izloile riziku da ak i eventualne promene koje su izvele ostanu izvan uvida javnosti, kao i da zbog manjka podataka o
svom radu dobiju nie ocene. Tako, na primer, MUP RS, bezbednosno-obavetajne agencije, pravosue i zatvori nisu istraivaima na uvid stavili podatak o broju zaposlenih u ovim institucijama, niti su pruile bilo kakve podatke o upravljanju ljudskim resursima. Ovaj manjak istraivai su pokuali da nadomeste
prikupljanjem potrebnih podataka iz sekundarnih izvora, kao i triangulacijom
sa izvorima iz medija, te su i svoje ocene o ovim akterima formirali tek nakon to
su pribavili dostupne podatke.
Uprkos tome, Istraivaki tim je uveren da predoeni Indeks moe biti izuzetno koristan u situacijama kada se eli utvrditi i izmeriti to da li je u nekoj
zemlji, u naem sluaju u Srbiji, zavrena prva generacija reformi u sektoru bezbednosti. Odnosno, da li su u njoj uspostavljene sve ustavne i zakonske norme
koje obezbeuju efektivnu potinjenost pre svega dravnih aparata sile demokratski izabranim i legitimnim civilnim vlastima.
Treba, isto tako, napomenuti da se iz konanih ocena ne moe nita saznati
o namerama ili htenjima, pa makar i najboljim, predmetnih aktera, ve one manje ili vie tano odslikavaju stanje u datoj oblasti praktine politike.
ini se, isto tako, da primenjeni sistem vrednovanja ne moe dovoljno uvaiti
i iskazati dinamiku reformi, to jest brzinu kojom se menja, ako se uopte menja,
javna percepcija bezbednosnih pretnji. Budui da je reforma sektora bezbednosti meta u pokretu, prilikom interpretiranja brojanog skora treba uvek imati
na umu to da je napredak u RSB ocenjivan za period od 2006. do 2008. godine.
komparativnog istraivanja napretka reforme sektora bezbednosti u zemljama

Zapadnog Balkana. Pored toga to bi ovo istraivanje trebalo da doprinese utvrivanju slinosti i razlika izmeu ovih zemalja, te da rezultira preporukama koje
e biti korisne vladama iz regiona i meunarodnim akterima, bie to prilika da
se dodatno standardizuju postupci i instrumenti za merenje napretka RSB.
108
Konteksti reforme sektora

bezbednosti Republike Srbije
Miroslav Hadi
Pristojno je pretpostaviti da je Istraivaki tim Centra za civilno-vojne odnose uspeo da razvije i primeni poetni a odbranjiv postupak za mapiranje sektora
bezbednosti u Srbiji, kao i za merenje dometa njegove reforme (RSB). Takoe,
da je, barem za potrebe ovog projekta, otklonio i/ili razreio neke od teorijskih i
metodolokih problema na koje upozoravaju drugi istraivai.69 Oekuje se i da
su lanovi tima tom prilikom ispunili neke od kljunih zahteva bez kojih nema
uspenog merenja.70 U tom poslu su im od znatne koristi bile predloene alatke,
kao i poetni kriterijumi za merenje uspenosti RSB.71 Podsticajna im je ujedno
bila i opaska jednog od pomenutih autora, po kojoj je za merenje napretka i
uspenosti RSB potrebno razvijati postupke i instrumente koji su prilagoeni
osobenostima konkretne zemlje. Odatle e, tek nakon izrade serije studija sluaja, biti poznato da li je uopte mogue napraviti idealtipski i delatan model za
merenje uspeha RSB. Drei se navedenih uputa, ovaj je tim primenio postupak
koji bi u zavrnoj fazi trebalo da dozvoli kvantifikaciju napretka RSB Srbije. Dabome, u sluaju da ga je bilo. Iz toga bi, potom, trebalo da proistekne Indeks
reformisanosti ovog sektora. O valjanosti itavog postupka struna e i druga
javnost, nadamo se, izrei svoj sud na osnovu nalaza koji su izloeni u narednim
poglavljima i prilozima ovog Godinjaka.
U tekstu koji sledi draemo se, stoga, pretpostavke po kojoj oznaeni postupak omoguava utvrivanje i merenje glavnih dometa RSB u Srbiji. Shodno
tome, smatraemo da su prikupljeni podaci i dobijeni nalazi valjano kvantifikovani i pretoeni u Indeks. Drimo, isto tako, da se iz priloenih opisa tokova reforme pojedinanih aktera moe neto vie saznati o uslovima u kojima su one
69
Wilhelm N. German and Timothy Edmunds, eds., Towards Security Sector Reform in Post Cold War
Europe A Framework for Assessment (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003).
70
Wilfried Bredow and Wilhelm N. German, Assessing success and failure: Practical needs and
theoretical answers, in Towards Security Sector Reform in Post Cold War Europe A Framework
for Assessment, eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft, 2003).
71
Zoltan Martinusz, Measuring success in security sector reform: A proposal to improve the
toolbox and establish criteria, in Towards Security Sector Reform in Post Cold War Europe A
Framework for Assessment, eds. Wilhelm N. German and Timothy Edmunds. (Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft, 2003).
109
ANALITIKI OKVIR
110
izvoene. Dopunski se podaci o tome mogu nai u optoj i posebnim hronologijama, jednim od produkata istraivanja, u kojima su zabeleeni glavni dogaaji u reformi kljunih aktera sektora bezbednosti Srbije u periodu od 2000. do
2008. godine. Sve to bi, uzeto zajedno, trebalo pak da uzvratno olaka itanje,
tumaenje i primenu Indeksa.
Opravdano je, meutim, upitati se da li se iz priloenih pregleda i opisa glavnih dogaaja moe stei dovoljno realna i celovita slika o drutvenom i politikom kontekstu u kome je izvoena data reforma. I, to je mnogo vanije, da li se
iz njih moe saznati kako je to mesni kontekst uticao na tokove i domete RSB u
Srbiji. Odnosno, da li su njegova obeleja, i koja od njih, predstavljala prepreku
ili podsticaj za uspean(ij)u reformu, a ako jesu, zato. Tim se povodom otvara i
dilema koja nastaje oko toga da li kljuna obeleja konteksta mogu biti precizno
utvrena i izmerena, a potom i brojano iskazana. Ako pretpostavimo da uticaj
konteksta moe biti relativno tano utvren, onda nastaje problem oko toga
kako taj uticaj izraunati, te ukljuiti u Indeks reformisanosti.
Namera nam je, stoga, da na sledeim stranicama kratko razmotrimo samo
ona obeleja konteksta koja, po naem miljenju, izmiu preciznom merenju i
kvantifikaciji, a bez ijeg se uvaavanja ne mogu valjano razumeti tokovi i dometi
RSB u Srbiji. Nadamo se da e iz toga proizai upotrebljivi nalazi i metodski uputi
koji bi trebalo da olakaju procenu dometa RSB Srbije u zbiljskim uslovima. Ovako postavljen cilj oslobaa nas obaveze da u ovom tekstu sistematski navodimo
svu potrebnu empirijsku grau. Tim pre, to e ona biti predoena in extenso u
ostalim dokumentima Godinjaka, kao i u prateim proizvodima Projekta.
Pod obelejima konteksta ovde emo, pri tom, podrazumevati koloplet
meuzavisnih a posredujuih i interferirajuih politikih (i drutvenih) procesa
i dogaaja u Srbiji, od kojih su, direktno ili indirektno, zavisili tempo i dometi
reforme njenog sektora bezbednosti. Dodajmo ovome i to da je akterima RSB
u Srbiji kontekst bio i jeste dat i zadat. Drugim reima, oni nisu mogli da biraju
u kojim e i kakvim uslovima zapoeti reformu, niti su pak te uslove mogli da
proizvoljno ili jednokratno menjaju. Zbog toga je i njihov pristup RSB u velikoj
meri zavisio od naina na koji su oni, sebi i javnosti Srbije, tumaili ovu (za)datost i procenjivali izglede za izvoenje reformskih zahvata. Njihov je pak diskurs
u krajnjoj instanci bio odreen, izmeu ostalog, i nainom na koji su oni (akteri)
projektovali i tumaili sadraje i ciljeve reforme Srbije, kao i vrstom sredstava
koja su birali za njeno ostvarenje.
Svoja emo razmatranja razvrstati u tri odeljka. U prvom sledi diskusija o
tome koliko su oznake kojima se u literaturi imenuju razliiti konteksti RSB u
saglasnosti sa reformskim ambijentom u Srbiji. U drugom emo ispitati odnos
izmeu procesa sekuritizacije, odnosno izmeu procesa desekuritizacije i RSB u
Srbiji. Sve to bi trebalo da nam dozvoli da u zavrnom odeljku popiemo i kratko
obrazloimo dodatne tekoe koje se javljaju prilikom merenja RSB u Srbiji.
(Ne)saglasnost oznaka i stvarnosti
72
Timothy Edmunds, Prilagoavanje demokratiji: misli o tranziciji u Srbiji i na Zapadnom

Balkanu, Bezbednost Zapadnog Balkana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 410.
73
Prvi je presedan uinjen prijemom Grke i Turske (1952), pa potom panije i Portugalije, dok
ulazak Bugarske i Rumunije predstavlja pravi uvod u skori prijem Albanije i Hrvatske.
74
Tako, na primer, Slovenija nije imala nikakvih smetnji zbog izostanka radikalne reforme svojih
slubi bezbednosti, kao to i visok nivo (sistemske) korupcije nije omeo Rumuniju i Bugarsku.
111
ANALITIKI OKVIR
Koncept RSB je politiki uobliavan u uslovima radikalne izmene poretka sveta

krajem 80-ih i poetkom 90-ih godina prolog veka, iji je epicentar tada bio u
Evropi. Teorijski je pak profilisan unutar glavnog toka akademskih debata o tranziciji, tj. o demokratizaciji njenih bivih socijalistikih drava. Oba diskursa odatle batine teorijski (i politiki) optimizam sadran u (implicitnom) uverenju da
e u ovim dravama, pre ili kasnije i uz manje ili vee tekoe, nastati liberalnodemokratski poredak.72 U tome se moda nalaze neki od razloga vidnog manjka
interesovanja teoretiara demokratizacije za sektor bezbednosti. Odnosno, neki
od razloga to teoretiari RSB nisu dublje istraivali meuzavisnost demokratskih promena i reforme sektora bezbednosti. Zato je za one prve, uproeno reeno, reforma ovog sektora oekivana (nuna) posledica demokratizacije i samo
jedno od inih polja njene materijalizacije. Ovi drugi pak indirektno sugeriu da
je sektor bezbednosti mogue reformisati uprkos malom napretku demokratizacije u jedinanoj zemlji.
Stie se, pored toga, utisak da su sadraji i profil ovih debata bili u znatnoj
meri uslovljeni tadanjim potrebama evroatlantskih kreatora nove bezbednosne zamisli i arhitekture. U njima je, odatle, vidljiv snaan peat evropocentrinog pristupa tranziciji. Zbog toga su i potencijalni bezbednosni rizici zaetih
promena promiljani, pre svega, sa stanovita njihovog uticaja na ouvanje i/ili
jaanje bezbednosti zemalja evroatlantskog kruga. Ovom se pristupu ne moe
sporiti racionalnost, jer je re o vremenu u kome je nakon pada Berlinskog zida u
Evropi nastao bezbednosni vakuum. Ovo je istraivae, ali i politiare upuivalo
na to da najpre tragaju za metodama ranog otkrivanja i otklanjanja bezbednosnih pretnji koje bi mogle da isteknu iz nekontrolisanog uruavanja socijalizma
i sloma sloenih, a slabih drava (SFRJ, SSSR, SSR). Bio je to jedan od glavnih
razloga kasnijeg ubrzanog bezbednosnog integrisanja tranzicijskih zemalja u
NATO i EU. Uporedo je lansiran koncept RSB, ija je primena trebalo da pomogne
zemljama u tranziciji da to pre postignu bezbednosnu samoodrivost, te da
time prestanu da budu izazov ili pretnja po bezbednost evroatlantske regije.
Ubrzo se, meutim, pokazalo da politike irenja NATO i EU pate ne samo od
arbitrarnosti, ve i da podstiu mimikrijsku i/ili fingiranu demokratizaciju zemalja
kandidata u periodu njihove pripreme za prijem u ove organizacije. Odatle je mogue da u NATO ve odavno ulaze i zemlje sa demokratskim deficitima73, a da EU
sve ee u svoj sastav prima i zemlje koje nisu radikalno reformisale svoj sektor
bezbednosti74. Ovim se, dabome, ne spori injenica da ulazak u NATO i/ili EU po-
112
vratno podstie i ubrzava reforme u pristiglim zemljama. Time se samo naglaava

znaaj meunarodnog konteksta, kao i vana, a neretko i presudna, uloga spoljanjih aktera u demokratizaciji i RSB u nekoj zemlji. To u znatnoj meri vai i za Srbiju.
Treba, meutim, naglasiti i to da su uticaji spoljanjeg okruenja i stranih
umeaa na demokratizaciju i RSB u Srbiji bili viestruko posredovani. Smer, intenzitet, domaaji i posledice spoljanjih uticaja su, kao uostalom i u drugim
slinim zemljama, uvek zavisili i jo uvek zavise od promenljivog i protivrenog,
a specifinog konteksta u Srbiji. Stepen i snaga ovih uticaja su, u nita manjoj
meri, zavisili od politike i bezbednosne dinamike, kao i od dominantnog reformskog diskursa u Srbiji. Zabeleimo usput i to da su ovi razlozi, udrueni sa
tekoama pouzdanog utvrivanja efekata spoljanjeg meanja, naveli Istraivaki tim da ovom prilikom izostavi merenje uticaja koji su meunarodni kontekst i strani akteri imali na RSB u Srbiji.
To znai da e u ovom razmatranju kontekst u Srbiji biti namenski izuzet iz
svog ireg okruenja. Poi emo, naime, od pretpostavke da je on (kontekst) bio
primarno oblikovan po diktatu socioekonomskih i politikih procesa u Srbiji i
pod dejstvom unutranjih, a relativno autonomnih uzroka i aktera. Imaemo,
pri tom, na umu to da je kontekst u Srbiji, dakako, bio oblikovan i da je menjan
i pod uticajem ireg okruenja. Taj se odnos meuzavisnosti moe predstaviti
koncentrinim krugovima u ijem se centru nalazi kontekst u Srbiji. Ve u prvom
sledeem krugu on je bio konstitutivni deo, ali i produkt konteksta koji je bio
oblikovan u Saveznoj Republici Jugoslaviji (SRJ, 19922003), odnosno u Dravnoj zajednici Srbija i Crna Gora (SCG, 20032006). U narednom krugu kontekst
Srbije, samo sada posredovan obelejima SRJ/SCG konteksta, uestvuje u oblikovanju subregionalnog konteksta Zapadnog Balkana (Jugoistone Evrope) da
bi povratno postao jedno od polja njegovog ozbiljenja. Kao to je, uostalom, i
ovaj poslednji (bio) oblikovan unutar i pod dejstvom evroatlantskog konteksta
da bi uzvratno doprinosio njegovom menjanju.
Analitike potrebe navele su istraivae da modelski specifikuju i razvrstaju
kontekste u kojima se odvija RSB.75 Iz toga su, potom, iznikli opti kriterijumi i
zbirni pokazatelji pomou kojih su prepoznata i izdvojena, a iz metodskih razloga i razdvojena, tri razliita konteksta RSB: razvojni (developmental), postautoritarni (post-authoritarian) i postkonfliktni (post-conflict). Nema sumnje da svaki
od njih moe biti korien u analizi sluaja Srbije. Drimo, meutim, da bilo koji
od njih, ako ga koristimo zasebno, nije dovoljan da bi se jasno iscrtale i objasnile
osobenosti konteksta u kome se odvija RSB u Srbiji. Ovo, dabome, ne zbog nekakve priroene kulturne, istorijske, ekonomske, socijalne, politike ili bezbednosne izuzetnosti Srbije, ve zbog toga to su u njoj uporedo bila, i jo uvek jesu,
prisutna i isprepletana brojna obeleja i uticaji svakog od ova tri konteksta.
75
Heiner Hanggi, Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction, in Reform and
Reconstruction of the Security Sector, eds. Alan Brayden and Heiner Hanggi. (Munster: Lite Verlag,
2004).
ANALITIKI OKVIR
113
Tabela 13: Glavna obeleja konteksta u Centralnoj Evropi i na Zapadnom Balkanu
114
Na to ukazuje i priloena tabela u kojoj su prikazana samo neka od glavnih obeleja koja kontekst RSB u zemljama Centralne Evrope ine razliitim od
konteksta koji je nastao u zemljama Zapadnog Balkana, ukljuujui u to i Srbiju
nakon okonavanja yu-ratova.
Posmatrano sa metodskog stanovita, najmanje je sporan model razvojnog
konteksta, kao i iz njega izvedeni razlozi za RSB, sazdani na socioekonomskim
koristima koje taj poduhvata moe doneti jedinanoj zemlji. Van sumnje je, isto
tako, da je evroatlantska donatorska zajednica bila glavni relej preko koga je
koncept RSB izvoen u brojne nerazvijene zemlje. Nesporno je i to da su donatori uslovljavanjem svoje pomoi pokuavali da vlast u ovakvim zemljama primoraju na RSB.76 Nema, meutim, dovoljno dokaza za to da su donatori previe
esto u tome uspevali. Jo bi tee bilo dokazati to da je nametanje koncepta vodilo efektivnoj reformi mesnih sektora bezbednosti. Spoljanji je pritisak u najboljem sluaju mogao da, kao u sluaju zemalja Zapadnog Balkana, podstakne
domicilne reime da bre usvoje reformsku frazeologiju i da po meri svojih potreba donekle reorganizuju ovaj sektor. Donatori nisu, meutim, mogli lokalne
vlastodrce privoleti na to da se voljno lie nasleenih mehanizama partijske i/
ili line kontrole nad sektorom bezbednosti i njegovim akterima. Odnosno, nisu
mogli da ih spree u nameri da za svoje dnevne i uske politike svrhe povremeno (zlo)upotrebljavaju dravne aparate sile, a posebno tajne slube.
Srbija se po svim pokazateljima uklapa u model razvojnog konteksta RSB77,
pre svega zato to pripada nedovoljno razvijenim zemljama. Mada, bilo bi preciznije rei da je re o zemlji koja je zbog yu-ratova i autoritarne prirode biveg
reima zaustavljena u razvoju.78 Odatle je u njoj, nakon svrgavanja Slobodana
Miloevia sa vlasti, na dnevnom redu bila sanacija, a ne razvoj. Zbog malih unutranjih resursa, njen su oporavak i dalji razvoj presudno zavisili od vanjske ekonomske i finansijske pomoi, kao i od tempa i efekata privatizacije. Meutim,
nasuprot modelu, u Srbiji nakon promene vlasti nije dolo do znaajnijeg prelivanja sredstva za drutveni razvoj u sektor bezbednosti. tavie, poto su sanacija i razvoj imali primat, usledio je trend opadanja ulaganja u dravne aparate
sile. O tome svedoi i injenica da u proteklom periodu (20002008) vlasti Srbije
nisu, na primer, pokazale ozbiljnu nameru da stvore poseban dravni fond za reformu ovog sektora ili bar za reformu njegovih najveih i najskupljih elemenata,
kao to su vojska i policija.79
Mesni nosioci vlasti do sada nisu, tavie, uspeli, ili nisu hteli, da prepoznaju
i uvae vezu izmeu RSB i drutvenog razvoja Srbije. Kao to su, uostalom, propustili i to da otkriju mogue ekonomske i razvojne dobiti od breg dostizanja
76
Hanggi, 1112.
Hanggi, 10.
78
Vil Bartlet, Privredna tranzicija u Srbiji od 2000. godine: trendovi i mogunosti, Bezbednost
Zapadnog Balkana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 56-64
79
Istini za volju, Uredbom je bio osnovan Fond za reformu Vojske SRJ koji, meutim, nije postao
delatan.
77
115
ANALITIKI OKVIR
odrive, nacionalne i individualne, bezbednosti. Nema, isto tako, dokaza za to da

je donatorska zajednica uspela da podstakne, a pogotovo ne da primora, vlasti u
Srbiji da zbog dobijene ili obeane pomoi bre i uspenije reformiu nasleeni
sektor bezbednosti. Ovome ne protivree, na primer, ni postepeno smanjenje
vojnog budeta, reorganizacija vojske i Ministarstva odbrane, delimina a odloena demilitarizacija policije ili pak znatno smanjenje broja zaposlenih u dravnim aparatima sile. Tim manje, jer je vlast u Srbiji bila prinuena da vue ove poteze zbog ogranienih resursa kojima raspolau razoreno i opljakano drutvo, te
iscrpljena a nedelotvorna ekonomija. Ona je zbog toga morala vei deo budeta i
dravnih investicija da ulae u sanaciju socijalnih i ekonomskih posledica yu-ratova i Miloevieve vladavine. U tome treba traiti neke od razloga zbog kojih nova
vlast nikad nije RSB tretirala kao jedan od kljunih preduslova za demokratizaciju
Srbije, odnosno kao jednu od vanih poluga za njen bri razvoj. O tome, pored
ostalog, svedoi i izbegavanje da se utvrdi cena kotanja bezbednosti Srbije ili
da se izraunaju i javnosti predoe socioekonomski i bezbednosni trokovi, ali i
dobiti od njenog potencijalnog ulaska u NATO i/ili EU. Kao to je, uostalom, i poslednja Vlada Vojislava Kotunice izbegla da Narodnu skuptinu i javnost izvesti o
znaenju, dometima i ceni proklamovane vojne neutralnosti Srbije.
Postoji jo jedan vaan razlog zbog kojeg se RSB Srbije ne moe valjano
istraivati ukoliko se posmatra iskljuivo u razvojnom kontekstu. On proistie iz
injenice da ovim, istini za volju modelski konstruisanim, kontekstom nisu obuhvaene bezbednosne nepoznanice i rizici tranzicije u Srbiji. To jaa nae uverenje da je ovaj pristup uglavnom izveden iz iskustava zemalja Centralne Evrope,
u kojima je nakon sloma socijalizma izmeu veine graana, politikih i bezbednosnih elita bila postignuta visoka saglasnost oko strategije budueg razvoja,
pa time i oko potrebe sprovoenja RSB. U Srbiji, meutim, takva saglasnost jo
uvek ne postoji. To pak olakava politike i ideoloke manipulacije ekonomskom
i socijalnom, a videemo kasnije, i bezbednosnom cenom tranzicije zbog koje
su njeni gubitnici u periodima zaotravanja unutranje krize lako bili pretvarani
u protivnike demokratizacije Srbije. Odatle emo, ako RSB analiziramo samo u
razvojnom kontekstu, ostati bez objanjenja toga zato su, na primer, zastoji u
ekonomskom i socijalnom razvoju Srbije, udrueni sa politikim otporima njenoj tranziciji, ciklino pretili da prerastu u unutranje sukobe. Odnosno, zato je
stalno bila prisutna opasnost od izbornog ili vaninstitucionalnog zaustavljanja
demokratizacije Srbije, a potencijalno i od retrogradne involucije poretka u njoj.
Neke od predoenih manjkavosti moemo nadoknaditi ako RSB Srbije razmotrimo u postautoritarnom kontekstu. Pre toga bi, dakako, trebalo otkloniti
nejasnoe koje bi mogle nastati oko znaenja ove sintagme. To je tim potrebnije, jer prefiks post moemo tumaiti barem na dva naina. Ako ga shvatimo
doslovno, on nam onda sugerie da je re o drutvu u kome je autoritarni poredak nepovratno demontiran, te da su, u skladu sa tim, u njemu ukinuti nedemokratski naini sticanja i raspodele moi i vlasti, kao i stare tehnologije vladanja.
Odnosno, da su stvorene dovoljne pretpostavke za uspostavu demokratskog
116
poretka po uzusima modernog drutva. Iz toga bi se onda dalo zakljuiti da je

u takvom drutvu ve uspeno dovrena RSB ili da se ona nesmetano obavlja
uz punu podrku javnosti, te politikih i bezbednosnih elita. Ako je to pak tako,
onda u takvim drutvima nestaje postautoritarni kontekst, te i analiza zasnovana na njemu prestaje biti delotvorna.
Uzet, meutim, u uem znaenju prefiks post upuuje na zemlje u kojima
su, za poetak, jednokratnim aktom (izbori, pu, masovna pobuna stanovnitva,
strana intervencija) svrgnuti autoritarni vladalac i njegovi prvi doglavnici i u kojoj su se vojska, policija i tajne slube, kao i veina njihovih pripadnika prepotinili, barem nominalno, novoj vlasti. Tad nam ova oznaka govori da su smenom
vlasti stvoreni tek poetni, a nuni preduslovi za (pro)demokratsku konsolidaciju drutva. Ali i to da ona (konsolidacija) nije unapred zagarantovana, te da tek
sledi simultani i rizian, a dugotrajan proces uklanjanja autoritarnog poretka,
odnosno ukorenjivanja demokratskog poretka. To znai da u takvim zemljama
liberalno-demokratska reforma, kao i inherentna joj RSB, mogu biti i jesu strateki prioritet i cilj nove vlasti i njenih glasaa, ali ne nuno i prioriteti ostalih politikih aktera ili celokupnog drutva. Zato projekt demokratske reforme esto,
kao na primer u Srbiji, (p)ostaje samo jedna od konkuriuih opcija na mesnom
politikom tritu. Tim lake, jer novoj vlasti sleduje da graanima (biraima)
predoi, isporui i naplati visoke trokove tranzicije. Usled toga moe doi do
znatnog pada podrke javnosti reformi i njenim izvoaima. To pak nove posednike vlasti moe podstai na uveavanje i gomilanje svoje moi u ime bre
reforme ili u ime borbe protiv njenih protivnika (opozicije). U skladu sa tim moe
onda ojaati i njihova sklonost ka usvajanju i primeni autoritarnih i populistikih
obrazaca vladanja koje su koristili njihovi prethodnici. Ukoliko razvoj dogaaja krene u ovom pravcu, treba oekivati da e zbog toga biti znatno umanjeni
izgledi za demokratski usmerenu reformu sektora bezbednosti, a posebno za
radikalnu reformu dravnih aparata sile. Odnosno, da e u skladu sa tim i interes
vladajuih elita za RSB opasti onog trenutka kad dravne aparate sile stave, makar i nominalno, pod svoju politiku kontrolu.
Srbija se, bez ikakve sumnje, uklapa u ovako skiciran postautoritarni mizanscen. U tom okruenju postaju jo oigledniji ogranieni reformski dometi
zbacivanja Miloevia i konceptualno-strateki nedostaci njegovih naslednika
(demokratske opozicije DOS). Tim pre, jer je izostanak radikalnog raskida sa
starim reimom podstakao mutaciju i olakao maskiranje autoritarnih obrazaca
vladanja u Srbiji. Zahvaljujui tome, ratovima izvrena preraspodela drutvenog
bogatstva i moi ostala je, u osnovi, nedirnuta. Nova je vlast lako usvojila reformsku retoriku, ali se nije sasvim odrekla stare tehnologije vladanja. Politika
je scena Srbije pluralizovana, ali njom jo uvek dominiraju partije ustrojene po
firer principu.80 Podela je vlasti ustavno zagarantovana i sistemski izvedena,
80
Vladimir Goati, Politike partije i partijski sistemi (Podgorica: Fakultet politikih nauka, Univerzitet
Crne Gore, 2008), 168-76.
81
Bogoljub Milosavljevi, Reforma policije i slubi bezbednosti u Srbiji i Crnoj Gori: ostvareni
rezultati i izneverena oekivanja, u Smisao reforme sektora bezbednosti, eds. Miroslav Hadi,
Milorad Timoti i Bogoljub Milosavljevi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004).
82
Filip Ejdus, Bezbednost, kultura i identitet u Srbiji, Bezbednost Zapadnog Balkana, br. 78
(oktobar 2007mart 2008): 65-93.
117
ANALITIKI OKVIR
ali je u praksi vidna dominacija njene, inae po meri iznuenih koalicija feudalizovane, izvrne grane. Glavni je paket moi ostao u rukama lidera i vrhuki vladajuih partija i/ili koalicija, pa vlada i parlament uglavnom slue za naknadnu
legalizaciju i legitimizaciju odluka donetih izvan sistema. Stvorene su, dodue,
nezavisne institucije za nadzor sistema i vlasti (poverenik za informacije, ombudsman, dravni revizor), ali njihov rad na razne naine opstruiu, pre svega,
vlastodrci. Dravni aparati sile jesu stavljeni pod politiku kontrolu aktuelne
vlasti, ali ne i pod demokratsku civilnu kontrolu parlamenta, sudstva i javnosti.
Izostala je lustracija, a tajni dosijei graana jo uvek su u posedu tek delimino
reformisanih slubi bezbednosti.81 Da bude tee, srpsko je drutvo po raznim
osnovama nanovo i snano ideologizovano i politizovano. Politika je ponovo
prepokrila celinu ivota u Srbiji, ime je zadugo spreena uspostava autonomije
drutvenih sfera. Ujedno, potraga za novim kolektivnim identitetom odvija se u
koordinatama mitologizovane nacionalne prolosti, kao i uz puzeu desekularizaciju, odnosno klerikalizaciju drave i drutva.82
Odatle se prave razmere uticaja razvojnih tegoba i autoritarnog naslea na
tok i domete RSB u Srbiji mogu, uvereni smo, otkriti tek ukoliko ih razmotrimo u
postkonfliktnom kontekstu. Pre nego to to uinimo, kratko emo ispitati osnovno znaenje ove oznake. Uvoenjem prefiksa post jasno se saoptava da je re
o zemlji u kojoj su konflikt i nasilje netom prekinuti ili okonani. To bi onda moglo znaiti da su steene poetne pretpostavke za njenu pacifikaciju, odnosno
za njenu normalizaciju i stabilizaciju, a potom i za razvoj. A u sklopu toga, i za
postepeno otklanjanje glavnih uzroka sukoba, te za ublaavanje i saniranje njegovih najteih posledica. Razumno je oekivati da su tom prilikom sukobljene
strane i eventualni medijatori zapoeli stvaranje i uvoenje postupaka za predupreivanje i/ili rano zaustavljanje buduih sukoba. Sve to bi trebalo da, barem u
naelu, pogoduje brem demokratskom preoblikovanju dotine zemlje.
Meutim, ak i tamo gde je to tako, postkonfliktni kontekst nije sasvim lien
potencijala za obnavljanje starog sukoba ili za njegovo situaciono preusmeravanje prema spolja/unutra, odnosno prema novom protivniku. U takvim uslovima izgledi za izvoenje prodemokratske reforme i RSB u velikoj meri zavise od
uzroka, prirode i posledica sukoba u datoj zemlji. Meutim, oni jo vie zavise od
toga kako taj sukob i njegov ishod tumae unutranji politiki akteri. Nesporno
je, isto tako, da e se postkonfliktni kontekst u zemlji koja je tek izala iz meudravnog sukoba (rata) veoma razlikovati od onog koji nastaje u zemlji gde je tek
zavren unutranji sukob. Odatle su ovakve zemlje u nejednakoj meri podlone
reformskim zahvatima. U oba sluaja mirovni i/ili konfliktni potencijali konteksta
dodatno zavise od naina na koji je sukob okonan. Zbog toga e kontekst imati
118
jedna obeleja u zemlji gde je mir posledica kompromisa sukobljenih strana,

druga tamo gde je mir plod poraza jednog od uesnika, a sasvim trea tamo gde
je mir nametnut politikom i/ili vojnom intervencijom spolja.
No, u svakom od ovih scenarija je u prvom koraku nuan prelaz zemlje
(drutva) iz ratnog u mirnodopsko stanje. Malo je, meutim, verovatno da taj
posao uspeno mogu, kao i da hoe obaviti protagonisti dojueranjih, pogotovo unutranjih, sukoba. Odatle hitra smena ratovoa i njihovih bezbednosnih
elita postaje neizbena. To bi pak trebalo da bude samo poetni, a nuan korak
u radikalnoj reformi zateenog sektora bezbednosti i nasleenih aparata sile.
Na nivou naela, to u podjednakoj meri, ali iz razliitih razloga, vai kako za pobedniku, tako i za poraenu stranu. U prvom sluaju da bi bilo spreeno to da
u ratu steena vojna (sve)mo nakon njegovog okonanja bude pretoena u
politiku. U drugom pak da bi bila umanjena opasnost od redirekcije sukoba
prema unutra i od politike zloupotrebe poraza radi opstajanja na vlasti ratovoa i njihovih izvrilaca. Tanost ove (pret)postavke potvruju i iskustva ratom
stvorenih zemalja Zapadnog Balkana. Naime, tek kada su, na primer, u Srbiji i
Hrvatskoj sa vlasti 2000. godine otili glavni tvorci rata (Slobodan Miloevi i
Franjo Tuman) umanjena je opasnost od obnavljanja meudravnih sukoba,
odnosno od njihovog pretakanja u unutranji sukob. Time, dakako, nije nestala
potreba za sprovoenje reforme nasleenih bezbednosnih snaga i formacija.
Dapae, ona je tad postala urgentna, kao to su, barem nominalno, bili narasli
i izgledi za njen uspeh. Za tu je svrhu trebalo prvo smeniti centralni kor vojnih,
policijskih i tajnoslubujuih monika. Pokazalo se, meutim, na primeru Srbije
i Hrvatske, dakako iz razliitih razloga, da to nije jednostavan poduhvat. Deo
objanjenja treba, drimo, potraiti u razliitim obelejima i u nejednakom dejstvu postkonfliktnog konteksta u svakoj od pomenutih zemalja.
Neko bi, dabome, mogao negirati postojanje postkonfliktnog konteksta u
Srbiji, pozivajui se na injenicu da Srbija nikad nije objavila rat svojim prvim
zapadnim susedima (bivim republikama SFRJ), te da zvanino nije bila uesnik
yu-ratova. Neko drugi bi pak mogao da ustvrdi da je u Srbiji takav kontekst nastao tek nakon NATO agresije na Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ) i posledinog izuzimanja Kosova i Metohije (KiM) iz nadlenosti Srbije (martjun 1999.
godine).
Ako iz formalnih razloga i prihvatimo uslovno prvu tvrdnju, to nee otkloniti
injenicu da su brojni graani Srbije, milom ili silom, uestvovali u poetku
kao vojnici JNA, a potom i kao borci Vojske Republike Srpske Krajine (VRSK) ili
Vojske Republike Srpske (VRS), odnosno Vojske SRJ, te kao pripadnici brojnih
paravojnih formacija u ratovima u Sloveniji, Hrvatskoj i BiH. O tome, pored
ostalog, svedoe presude koje je Tribunal u Hagu, do sada civilnim i vojnim komandantima zapadnih srpskih vojski, kao i manjem broju njihovih potinjenih,
izrekao za zloine poinjene tokom ratova u Hrvatskoj i BiH. Tome treba dodati
i presude sudova u Srbiji, BiH i Hrvatskoj izreene voama i pripadnicima raznih
paravojnih jedinica koje su nastupale pod srpskim obelejima. Podsetimo i na
83
Miroslav Hadi, Bezbednosni dometi NATO intervencije na Kosovu (Beograd: Centar za antiratnu
akciju Politiki tim, 2000).
84
okica Jovanovi, Legalitet ili diskretna odbrana nacionalizma, u Revolucija i poredak, urs. Ivana
Spasi i Milan Suboti. (Beograd: Institut za filozofiju i drutvenu teoriju, 2001).
119
ANALITIKI OKVIR
to da su u Hagu u toku i suenja prvim Miloevievim saradnicima kojima se

na teret stavljaju ne samo pruanje vojne i logistike podrke VRSK i VRS tokom
ratova u Hrvatskoj i BiH, ve i zloini za koje se tvrdi da su ih njihovi potinjeni
poinili protiv Albanaca na Kosovu i Metohiji tokom 1998. i 1999. godine. Ve
reeno dovoljno je da moemo tvrditi da su drava Srbija i njeni itelji u periodu od 1991. do 1999. godine i bez objave rata faktiki iveli ne samo u ratnom
okruenju, ve i u ratnom stanju. Za nau je temu, meutim, daleko vanije to da
su Srbija i njeni stanovnici sve ovo vreme snosili, kao i da danas jo uvek snose,
razorne ekonomske, socijalne, politike, demografske, kulturne, bezbednosne
posledice svog (ne)uestvovanja u reenim ratovima.
Jednako je sporan i drugi, u sutini redukcionistiki, argument. Pre svega
zato to se njime NATO upad na KiM eli tumaiti odvojeno od tokova i posledica prethodnih, a prelivajuih yu-ratova. tavie, time se eli iskljuiti ikakva odgovornost Slobodana Miloevia i njegovog reima za ratove na prostoru bive
Jugoslavije, a potom i za prethodne sukobe na KiM i vojno-policijsku represiju,
koji su na kraju ne samo podstakli i legitimisali masovnu oruanu pobunu Albanaca, ve su i posluili kao povod i izgovor za NATO bombardovanje.83 Zbog toga
je ve postojei postkonfliktni kontekst u Srbiji, nakon povlaenja Vojske SRJ i
policije sa Kosova (11. jun 1999), poprimio samo dodatna obeleja i znaenja.
Belodanim je tada, nadasve, postalo to da je Srbija na KiM, nezavisno od Miloevieve objave pobede nad NATO, doivela vojni i politiki poraz. U tom trenutku
su se u politiko, socijalno, ekonomsko i bezbednosno polje Srbije udrueno slile sve negativne posledice prethodeih yu-ratova da bi u njemu, pored ostalog,
izotrile stare i uspostavile nove politike i ideoloke podele. Pod snanim
dejstvom ovih posledica, kao i pod dejstvom naraslog nezadovoljstva veine
stanovnitva ubrzo je sklonjen i Miloeviev reim (5. oktobar 2000).
Pokazalo se, meutim, da su ustolienjem nove, po samonajavi demokratske, vlasti samo delimino umanjene, ali ne i otklonjene sve opasnosti od izbijanja sukoba u Srbiji. Izmeu ostalog i zato to su elnici DOS ve 6. oktobra
poeli da, zbog meusobnih opreka i sukoba interesa, umnoavaju i uveavaju
konfliktne potencijale zateenog konteksta. Linije tadanjih i potonjih podela i
sukoba unutar nove vlasti, ali i izmeu graana (biraa) isticale su iz dva glavna izvora i njihovih brojnih utoka. U manifestnoj ravni na delu je bio politiki i ideoloki sukob oko tempa, sadraja, zahvata, metoda i ciljeva zapoetih i
projektovanih promena. Jedni su, predvoeni Demokratskom partijom Srbije
(DSS) i tadanjim predsednikom SRJ Vojislavom Kotunicom, navodno hteli da
menjaju stari poredak, ali da pri tom u ime legalizma sauvaju njegove ustavne
i sistemske temelje.84 U tome su ih, dabome, snano podravale partije pretekle
iz biveg reima Srpska radikalna stranka (SRS) i Socijalistika partija Srbije
120
(SPS). Drugi su pak, predvoeni Demokratskom partijom (DS) i ondanjim predsednikom Vlade Srbije Zoranom iniem, bili skloni da zarad brih reformi to
pre, pa ako treba i tzv. revolucionarnim metodama, demontiraju stari reim i
uklone njegove preostale nosioce.
Dalji e sled dogaaja pokazati da su se iza tekuih opreka oko reforme krile
dijametralno suprotne vizije budueg izgleda i ustrojstva Srbije. Odatle i sporovi
oko toga ko, kako i kuda treba da je vodi. Jedni su Srbiju hteli to pre da uvedu u
NATO i EU, a drugi da je neopozivo priveu uz Rusku Federaciju. Otre su nesaglasnosti nastajale i tokom tumaenja sadanjosti u Srbiji. Usledilo je, potom, opreno itanje i dnevno-politiko korienje njene skoranje i davnanje prolosti.
Odatle su za nedae u kojima se Srbija nala optuivani krivci sa raznih strana i
iz razliitih vremena.85 Pod pritiskom krizne stvarnosti naglasak je veoma brzo sa
yu-ratova i uloge Srbije u njima prenesen na pristigle posledice. Ujedno je taka
politike polarizacije i kristalizacije izmetena iz unutranjeg (socioekonomskog)
u meunarodno polje. U njenom se strogom centru pak odmah naao, da bi tu
ostao do danas, spor oko tumaenja i ispunjavanja obaveza Srbije (SRJ) prema
Tribunalu u Hagu. Bilo je to, u stvari, samo drugo ime za opreke oko uloge Srbije u
yu-ratovima. Vojislav Kotunica i njegovi epigoni odricali su ikakvu odgovornost
Srbije za ratno rasturanje Jugoslavije, tvrdei da su za to jednako krivi svi ondanji akteri bive republike, narodi i njihove voe. U skladu sa tim oni su, uprkos
obavezama SRJ koje je preuzeo jo Slobodan Miloevi, prvo odbijali, a potom
i dugo odlagali to da osumnjiene za ratne zloine izrue Tribunalu u Hagu. To
ih, istini za volju, nije spreilo da tokom mandata dve vlade koje su predvodili
(20032008) patentiraju i delom uspeno primene model tzv. dobrovoljne predaje okrivljenih iz Srbije. Za razliku od njih, Vlada Zorana inia je nakon kraeg
oklevanja, izbegavi pri tome raspravu o doprinosu Srbije yu-ratovima, reila da
sudu u Hagu, pravdajui se ranije preuzetim meunarodnim obavezama Srbije,
isporui neke od optuenih, ukljuujui u to i Slobodana Miloevia (jun 2001).
Zbog velikih razlika i snanih sukoba unutar DOS, reformski je diskurs brzo
izgubio primat, a javnost Srbije bila je ponovo zaokupljena velikim nacionalnim
i dravnim temama. Uporedo je menjana politika mapa Srbije, u koju su unoene nove linije unutranjih podela i sukoba, te je odnos prema starom reimu vrlo
brzo prestao da bude centralna politika vododelnica. Podele su pak primarno
ishodile iz posvemanje i ubrzane politike potrage za novim nacionalnim i
dravnim identitetom, ali su bile i njena posledica. Na jednoj strani su se nali
(samozvani) posednici (pred)znanja o unapred datom i nepromenljivom sutastvu srpskog nacionalnog identiteta koje, po njihovom miljenju, da bi ostalo
netaknuto, zahteva vraanje Srbije i Srba svojim svetosavskim korenima i tradicionalnim vrednostima. Oni su, pri tome, sebi namenili ulogu vrhovnih tumaa
i meraa tue nacionalne pravovernosti. Na drugu su stranu stigli svi oni koji su,
85
Jovan Bajford, Teorija zavere, Srbija poritv novog svetskog poretka (Beograd: Beogradski centar
za ljudska prava, 2006).
86
Neboja Popov, ur., Srpska strana rata, Trauma i katarza u istorijskom pamenju, tom I i II, drugo
izdanje (Beograd: Samizdat FREEB92, 2002).
87
O tome ubedljivo svedoi injenica da su njihovi poslanici u razmaku od nekoliko dana tokom
jula 2002. godine usvojili, prvo u Skuptini SRJ, a potom i u Narodnoj skuptini Srbije, dva potpuno
razliito postavljena i oblikovana zakona o slubama bezbednosti. Zakon kojim je ureen status
saveznih slubi bio je opremljen potrebnim instrumentima i procedurama za demokratski, a
nadasve parlamentarni nadzor njihovog rada. Nasuprot tome, Zakon o novoformiranoj Bezbednoinformativnoj agenciji (BIA) bio je lien takvih procedura. U prvom sluaju bilo je vidljivo htenje da
se pod kontrolu stave vojne slube, koje su zbog prethodnog hapenja potpredsednika republike
vlade Periia, doivljene kao velika pretnja. U drugom je pak sluaju bila vidljiva elja da se
BIA potini tadanjem premijeru (ire o tome: Bogoljub Milosavljevi, Reforma policije i slubi
bezbednosti u Srbiji i Crnoj Gori: ostvareni rezultati i izneverena oekivanja, u Smisao reforme
sektora bezbednosti, urs. Miroslav Hadi, Milorad Timoti i Bogoljub Milosavljevi. (Beograd:
Centar za civilno-vojne odnose, 2004).
121
ANALITIKI OKVIR
ma koliko nemuto, hteli da u Srbiji premoste jaz izmeu modernosti i tradicije, a da nacionalni identitet, makar i bez te namere, ostave otvorenim za (pre)
oblikovanje po meri novog vremena i njegovih (srpskih) savremenika. Tako su
politike elite ponovo uspele da sklone panju itelja Srbije sa tegoba tranzicije, te da ih zabave ontolokim pitanjima svoga sopstva. Isto je tako i Miloevi
pre njih uspevao, barem povremeno i delimino, da slomom socijalizma i druge
Jugoslavije motivisano nezadovoljstvo svojih podanika u Srbiji, ali i Srba izvan
nje, prenese u politiku i ideoloku (nacionalno-versku) ravan, a potom pretoi
u strah od Drugih, sa kojima se onda ulo u (neobjavljeni) rat radi konanog
namirivanja istorijskih rauna.86
Budui da je (novi) rat protiv vanjskih Drugih sada bio zabranjen, Srbe su njihove elite uputile na to da Drugog nau u sebi i da ponovo krenu u meusobni
politiki i ideoloki obraun. Ovo je bilo tim lake, to su zbog spolja nametnutog mira snage i energije rata i destrukcije, generisane u Srbiji tokom 90-ih,
sada bile usmerene prema unutra. Zahvaljujui tome, u Srbiji su se nakon smene
Slobodana Miloevia susrele, uvezale i iskristalisale stare, samo sada preoblikovane, i novonastale prepreke uspenog sprovoenja reforme drutva i sektora
bezbednosti. Njihovom je izrastanju presudno doprinelo politiko, ideoloko
i interesno sprezanje dela novih vladajuih elita, blago reeno nesklonih reformi, sa ratnim elitama, kriminalnim grupama i skrivenim delovima dravnih
aparata sile. U prilog tome ilo je i oklevanje tzv. reformske struje DOS nastalo
povodom opsega i svrhe promena u slubama bezbednosti, vojsci i policiji.87
Utoliko je i ubistvo premijera inia (12. mart 2003) bio jasan, a opasan znak
spremnosti ratnih elita i njihovih, novih i starih, politikih zastupnika da svim
sredstvima ouvaju steene ratne dobiti. Odnosno, bio je to znak njihove reenosti da po svaku cenu spree politiko i sudsko utvrivanje i sankcionisanje
svoje odgovornosti za rat i propadanje Srbije. Odatle je serija vojnopolicijskih
incidenata tokom 2001. i 2002. godine, krunisana ubistvom premijera inia,
uz ostalo pokazala i to da nova vlast nema efektivnu kontrolu nad aparatima
dravne sile. tavie, u tom je trenutku postalo jasno da su se skriveni delovi
vojske, policije i tajnih slubi svrstali uz protivnike reforme, te da su spremni da

svoju silu stave na raspolaganje politikim restauratorima starog reima.
Zbog svega ovoga je (pro)demokratski preobraaj postkonfliktne i postautoritarne a nerazvijene Srbije sve vreme bio suoen sa novim i dodatnim
bezbednosnim pretnjama. Samo su one ovog puta bile unutranjeg porekla.
One su bile, izmeu ostalog, krajnji proizvod izbegavanja DOS da javnosti Srbije jasno predoi njen ratni saldo i da je suoi sa svodnim porazom. Odnosno,
izbegavanja da je suoi sa, u meuvremenu naraslom, cenom tranzicije, kao i sa
vremenskom iznudicom u kojoj Srbija mora (treba) tu tranziciju da ostvari. Zbog
toga je u uslovima periodinog zaotravanja drutvene krize bila mogua ne
samo politika blokada reformi, ve je sve vreme realnom ostajala i mogunost
restauracije starog poretka. Zahvaljujui svemu tome, sve do danas nije potpuno razreena dilema oko toga da li je reforma u Srbiji konano dospela do take
nakon koje vie nema povratka u nedemokratski poredak.
122
Tokovi sekuritizacije i desekuritizacije u Srbiji

Potrebno je stoga upitati se zbog ega je u Srbiji, uprkos mirnoj smeni starog reima, sve vreme postajala, a periodino i rasla, opasnost od izbijanja unutranjih
sukoba. Odnosno, zbog ega su nova vlast, ali i njeni oponenti, svoje politike
opreke oko smera, svrhe i cene tranzicije sve vreme predstavljali kao sudbonosne za opstanak srpske nacije i drave.
Do deliminih se odgovora na ova pitanja moe doi ako za analizu konteksta u Srbiji upotrebimo koncept sekuritizacije, koji su osmislili autori tzv. Kopenhake kole studija bezbednosti.88 Pre toga, oni su za analitike svrhe ustanovili
postojanje pet sektora bezbednosti vojnog, politikog, ekonomskog, socijetalnog, ekolokog ime su proirili zahvat i znaenje pojma bezbednosti. Potom
su za analizu svakog od sektora koristili svoj koncept sekuritizacije.89 U sklopu
toga ustvrdili su da je kolektivni (nacionalni) identitet glavni referentni objekat
u sektoru socijetalne bezbednosti. Nacionalna drava se, u toj interpretaciji, pojavljuje kao taka (prostor) susretanja i proimanja kolektivnog identiteta i bezbednosti.90 U temelju se njihove bezbednosne uzajamnosti, smatraju ovi autori,
nalazi problem opstanka i jednog i drugog entiteta.
Odatle je za Vivera (Waever) bezbednost delatnost koja referie na samu
sebe (self-referential practice). Odnosno, delatnost kojom se nekim dogaajima
88
Ralf Emmers, Securitization, in Contemporary Security Studies, ed. Alan Collins. (Oxford: Oxford
University Press 2007), 10925.
89
Barry Buzan and others, Security: A New Framework for Analysis (London: Lynne Reinner
Publishers, 1998), 11920.
90
Ole Weaver, European Security Identities, Journal of Common Market Studies, Vol. 34, no. 1
(March 1996): 104.
91
Weaver, 104.
Barry Buzan and others, Security: A New Framework for Analysis (London: Lynne Reinner
Publishers, 1998).
93
Na ovom mestu podseamo na upozorenje Buzana i saradnika da je mo za vrenje sekuritizacije
asimetrino rasporeena meu akterima, te da samo oni koji svoj jeziki akt mogu de pretvore
u delo mogu efektivno definisati bezbednosne pretnje i alternativne strategije za dostizanje
bezbednosti. Videti u Barry Buzan and others, Security: A New Framework for Analysis (London:
Lynne Reinner Publishers, 1998).
92
123
ANALITIKI OKVIR
ili procesima primarno daju, zahvaljujui preovlaujuem javnom diskursu i zateenoj politikoj konstelaciji, bezbednosna znaenja. Shodno tome, nastavlja
on, studije bezbednosti usmerene su ka istraivanju razloga i postupaka zbog
kojih neko pitanje (dogaaj, proces) postaje bezbednosno pitanje.91
Utoliko je i koncept sekuritizacije zasnovan na poimanju bezbednosti kao
jezikog akta (speech-act). U skladu sa tim Buzan i saradnici bezbednost, uproeno reeno, opisuju kao osobiti postupak jezikog tumaenja i oblikovanja
nekog pitanja (dogaaja, procesa) u datom drutvenom (politikom) kontekstu.
Bezbednosni diskurs, po njihovom miljenju, poiva na (politikoj) dramatizaciji
datog pitanja, odnosno dogaaja ili procesa. Ovaj se efekat postie tako to se ta
pitanja, procesi ili dogaaji javnosti (publici) predstavljaju i tumae kao egzistencijalna pretnja za opstanak njihove nacije i/ili drave. Poto takvu pretnju treba
otkloniti odmah, uspostava (obnova) bezbednosti date drave i/ili nacije (treba
da) ima apsolutni (politiki) prioritet. U to ime onda nosioci vlasti od javnosti
(publike) trae podrku za primenu posebnih (vanrednih) ovlaenja i mera, odnosno trae da ona pristane na (privremeno) suspendovanje i/ili krenje postojeih (ustavnih, zakonskih i politikih) normi i procedura. Drugim reima, poto
je opstanak nacije i drave vrhovni cilj koji opravdava upotrebu svih raspoloivih
sredstava i metoda, od publike (javnosti) se trai da pristane na to da se reavanje
sekuritizovanog pitanja izmesti iz politikog konstitucionalnog i institucionalnog polja. Ako publika prihvati i podri ovaj zahtev, tad se moe, tvrde oni,
zakljuiti da je dotini problem (dogaaj, proces) uspeno sekuritizovan.92
Analogno ovome, desekuritizaciju bismo mogli saeto opisati kao postupak
jezike (diskurzivne) reinterpretacije nekog pitanja (procesa, dogaaja). U toku
ovog postupka reeno pitanje biva lieno, prethodno mu pripisanih, bezbednosnih znaenja, te zahvaljujui tome prestaje biti predstavljano i tumaeno kao
pretnja za opstanak nacije i njene drave. Kada se to dogodi, dato se pitanje vraa u regularni politiki saobraaj i za njegovo reavanje koriste se samo politika
sredstva i institucionalizovane procedure.
Da bi koncept (de)sekuritizacije bio uspeno iskorien za bolje razumevanje
osobenosti konteksta u Srbiji, prethodno bi trebalo uraditi kvantitativnu i kvalitativnu analizu dominantnih diskursa u posmatranom periodu (20002008).
Tom bi prilikom trebalo saznati i ko su bili glavni sekuritizujui akteri, te kojom
su vrstom socijalnog kapitala raspolagali.93 Iz dobijenih bi nalaza potom trebalo izdvojiti centralne teme (dogaaje, procese) preanjih ili tekuih postupaka
124
(de)sekuritizacije. U sklopu toga bi, dabome, trebalo posebno istraiti da li je a

ako jeste, zato je, kada je i kako je reforma sektora bezbednosti Srbije ili njenih
pojedinanih aktera bila, kao i koliko dugo je bila, predmet (de)sekuritizacije, te
koje su posledice toga. Zatim bi trebalo utvrditi da li su i koji su procesi sekuritizacije u Srbiji (bili) okonani pribavljanjem saglasnosti mesne publike za primenu vanrednih mera i postupaka. Ako pak saglasnost nije pribavljena, trebalo bi
onda otkriti zato je predmetna sekuritizacija bila neuspena. Odnosno, u sluajevima kada je ona bila uspena, trebalo bi utvrditi da li su, a ako jesu, kada su i
zato ukinute posebne mere, te kako su nakon toga tekli procesi desekuritizacije. Tek nakon pribavljanja svih ovih nalaza bili bi stvoreni dovoljni uslovi za blie
ispitivanje vrste i stepena povezanosti procesa (de)sekuritizacije i RSB u Srbiji.
Budui da ovakva istraivanja u Srbiji do sada nisu raena, nai e uvidi o
tokovima (de)sekuritizacije nuno biti hipotetiki. Upravo emo zato ovom prilikom pokuati da samo u glavnim crtama predoimo njenu unutranju dinamiku, te da ukaemo na neke od njenih moguih konsekvenci. Ovom se riziku
izlaemo, jer smo uvereni da ak i preliminarni uvidi, koji ekaju kasniju empirijsku proveru i potvrdu, odnosno opovrgavanje, mogu baciti dodatno svetlo na
kontekst u kome se izvodi(la) RSB u Srbiji.
Ovde emo zastupati tezu da je sekuritizacija bila sastavni, vaan i pratei
deo, ali i krajnji proizvod kljunih politikih procesa koji su u Srbiji tekli od sredine
80-ih godina prolog veka do danas. Utoliko je sekuritizacija bila jedan od oblika njihovog jezikog imenovanja i ospoljavanja, te izotravanja i oivotvorenja.
Ona je, odatle, nuno ishodila iz neprekidne i snane unutranje, a ekstremne
politizacije opstanka Srbije i srpskog naroda da bi uzvratno postajala povod za
dodatnu dramatizaciju politike. U nita manjoj meri ona se moe razumeti i kao
simultana diskurzivna reakcija na sistematsku spoljanju sekuritizaciju Srbije,
kojom je ova od poetka 90-ih predstavljana kao glavna pretnja po bezbednost
svojih prvih suseda i drugih etnikih zajednica, te imenovana kao glavni krivac
za yu-ratove. Posvemanja i trajna politizacija opstanka Srba i Srbije tendencijski
je pak vodila ka unutranjoj sekuritizaciji, to je njene aktere podsticalo na to da
javnosti stalno i iznova ispostavljaju zahteve, kao to su i pokazivali, i htenje da
napuste polje (ureene) politike i da primene posebne mere.
Povodi i motivi za sekuritizaciju su u Srbiji isticali iz razliitih izvora, te je i
ona poprimala raznovrsne oblike. Tempo joj je bio nejednak, a menjao se i njen
intenzitet. U skladu sa tim, ona je imala i promenljiv uspeh. Bre ili sporije su se,
takoe, menjali ui i iri kontekst u kome je ona nastajala i na koji je delovala.
Odatle se tokovi sekuritizacije u Srbiji jedino mogu valjano razumeti ukoliko ih
shvatimo kao deo meusobno povezanih procesa sekuritizacije prvo u SFRJ, a
potom i u podregionu Zapadnog Balkana. Kada su se u yu-rat ukljuili i spoljanji umeai, narastao je broj sekuritizujuih aktera, a proiren je i zahvat sekuritizacije. To u istoj meri, dabome, vai i za procese sporadine i/ili postepene,
odnosno privremene desekuritizacije nekih od pitanja koja se javljaju u meusobnim odnosima naroda i zemalja ovog podruja.
94
Sekuritizujui akteri su, po mikhenju Buzana i saradnika, svi oni akteri koji svojim jezikim aktom
imenuju glavni objekat zatite, kao i egzistencijalnu pretnju za njegov opstanak da bi na osnovu
toga zahtevali primenu posebnih mera. Reeni autori ovu mo pripisuju politikim voama,
dravnoj birokratiji (ukljuujui tu i vojnu, policijsku i tajnoslubujuu), kao i vladi, lobistima i
grupama za pritisak (Barry Buzan and others, Security: A New Framework for Analysis (London: Lynne
Reinner Publishers, 1998), 40. U funkcionalne aktere oni pak svrstavaju sve one koji znaajno utiu
na dinamiku u sektoru bezbednosti, odnosno one koji mogu da utiu na donoenje bezbednosnih
odluka i koji oekuju da e im sekuritizacija doneti neke koristi (Buzan, 36).
95
Na opasnost od ponovne ekstremne politizacije, a potencijalno i od sekuritizacije srpskohrvatskih odnosa upozorava i reagovanje javnosti u Beogradu i Zagrebu na odluku Meunarodnog
suda pravde u Hagu da se proglasi nadlenim za postupanje po tubi Hrvatske protiv Srbije, kojom
se tuenoj strani na teret stavlja genocid.
125
ANALITIKI OKVIR
U Srbiji su se, isto tako, tokom reenog vremena, a po tempu promena na

vlasti, menjali i smenjivali sekuritizujui i funkcionalni akteri94, ali se delimino
menjala i publika, odnosno njena podatnost sekuritizaciji. Kao to je, uostalom,
i lista posebnih mera, za iju se primenu eleo dobiti pristanak mesne publike,
bivala uglavnom nedoreena i promenljiva, a neretko i nedovriva. Uprkos svim
menama, sekuritizacija je, po naem miljenju, poslednjih dvadeset godina bila
jedna od konstanti, ali i determinanti politike i bezbednosne dinamike u Srbiji.
Utoliko se moe rei da su Srbija i njeni itelji sve ovo vreme bili izloeni sekuritizaciji. U istoj su ih meri ujedno i neprekidno sustizale negativne posledice sekuritizacije, koje su potom postajale novi razlog za njeno povremeno, manje ili vie
uspeno, obnavljanje i intenziviranje. Na to upozorava, pored ostalih, i injenica
da je snana sekuritizacija u Srbiji zapoeta povodom dogaaja na Kosovu i Metohiji sredinom 80-ih da bi se ista tema u njen centar vratila marta 2008. godine,
nakon jednostranog proglaenja nezavisnosti Kosova.
Odatle se moe ustvrditi da se sekuritizacija u Srbiji tokom poslednjih dvadeset godina odvijala u talasima. Poprimala je raznovrsne forme i tekla u vie
uporednih, ali i ukrtajuih pravaca, doivljavajui pri tome uspone i padove.
Meutim, povremeno menjanje referentnog objekta ili oscilacije u njenom intenzitetu nisu nuno bile i uvod u desekuritizaciju, sva je prilika, samo privremeno naputanih ili odlaganih tema.95
Prvi i presudni talas sekuritizacije se u Srbiji dogaao tokom druge polovine 80-ih godina prolog veka. Neraskidivo je bio povezan sa procesima meusobne sekuritizacije republikih i nacionalnih aktera u jugoslovenskom krugu.
Poetne pretpostavke za interaktivnu sekuritizaciju stvarane su politikom dramatizacijom krize socijalizma. Kriza je na povrinu izvela temeljne manjkavosti i
protivrenosti Jugoslavije da bi one, udruenom sekuritizacijom, ubrzo postale
kljuni preduslov za njeno politiko, a potom i ratno ukidanje. Postepeno naputanje, a zatim i odbacivanje ideje i poretka socijalizma nepovratno je liilo
drugu Jugoslaviju legitimiteta. Usledili su sporovi oko izgleda budue politike
zajednice (konfederacija vs. moderna federacija), koji su ubrzo pretoeni u meunacionale sukobe i omraze. Za tu je svrhu svakodnevno proizvoena nova i
drugaija prolost, koja je potom postajala glavni dokaz za to da je ostanak u
126
bilo kakvoj yu-zajednici ne samo nemogu, ve i tetan, odnosno opasan. U centru se sporova, a time i u centru meusobne sekuritizacije, ubrzo naao nain
izlaska iz Jugoslavije. Budui da nacionalrepublike elite nisu htele i/ili mogle
da se dogovore oko toga kako da je sporazumno ukinu, usledila su jednostrana
istupanja koja su, potom, postala povod za njeno nasilno prekrajanje.
Javnom scenom Srbije tog vremena dominirala su dva, u poetku meusobno sukobljena, diskursa, iji su protagonisti pripadali razliitim politikim
opcijama i kulturama. Zastupnici prvog vladajua politika elita okupljena
oko Slobodana Miloevia, kao i njeni akademski, pesniki, medijski i generalski
saputnici krizu socijalizma i Jugoslavije dugo su objanjavali po komunistikom i ideolokom kljuu. Sebe su predstavljali braniocima i jednog i drugog.
tavie, ak i u trenutku kada su se nakon poetka rata, a u iznudici otvoreno
legitimisali kao jedini ovlaeni zatitnici srpske nacije za ta su dobili i snanu podrku pravoslavnog klera i tadanje opozicije oni nisu bili spremni da
zbog toga napuste projekat Jugoslavija, dakako, oblikovan po meri njihovog
vienja srpskih nacionalnih i dravnih interesa. Zato je i bilo mogue to da Slobodan Miloevi, u ime borbe za zatitu navodnih srpskih interesa, sve vreme
uva i odrava ivom Jugoslaviju, a da Srbija na kraju (2006) do dravne samostalnosti stigne protiv svoje volje, odnosno odlukom referendumskih glasaa iz
Crne Gore.
Na scenu su uporedo sa Slobodanom Miloeviem stupali i raznorodni zastupnici i tvorci drugog i drugaijeg diskursa. Oni su, u zavisnosti od svoje ideoloke orijentacije, krizu socijalizma prikazivali ili kao priliku za obnovu srpske
monarhije i devetnaestovekovne tradicije ili kao ansu za demokratsku obnovu
Srbije i Jugoslavije. Uprkos razlikama koje su postojale izmeu vlasti i opozicije
tokom 80-ih i 90-ih sa izuzetkom malobrojnih zastupnika liberalno-demokratske i graanske opcije oba su diskursa poivala na nizu zajednikih postulata, te bila oblikovana oko slinih narativnih tokova i konstrukata. tavie, vlast i
opozicija su se sve vreme nadmetale ne bi li stekle primat u konstruisanju razloga za rat i oruano spasavanje srpske nacije.
Stoga je sekuritizacija, uprkos situacionim varijacijama, imala vrsto i nepromenljivo tematsko jezgro. U njegovom se centru sve vreme nalazio problem
opstanka Srba i Srbije, odnosno strah da e zbog jednostranog ukidanja Jugoslavije i nicanja novih drava kako se tvrdilo, po scenariju i pod patronatom
spoljanjih umeaa biti do krajnosti ugroen srpski nacionalni i bioloki supstrat. Dominacija zaverenikog, a u osnovi samoamnestirajueg96 tumaenja
uzroka i razloga za ratno rasturanje Jugoslavije nuno je vodila samoviktimizaciji97. U skladu sa tim, Srbija i Srbi su, pre svega sami sebi, bili predstavljani kao
nedune rtve (svetske) antisrpske zavere.
96
Miroslav Hadi, Sudbina partijske vojske (Beograd, Samizdat FreeB92, 2001), 932.
Vlasta Jalui, Rod i viktimizacija nacije, u Nasilno rasturanje Jugoslavije, ur. Miroslav Hadi.
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004), 14566.
97
98
Vie o tokovima sekuritizacije Srba u Hrvatskoj videti u studiji Ozrena uneca, Goli
ivot: socijetalne dimenzije pobune Srba u Hrvatskoj (Zagreb: Demetra, 2007).
99
Wilberg Haakan, Third Party Intervention in Yugoslavia: Problems and Lessons, in Organized
Anarchy in Europe, eds. Jaap de Wilde and Haakan Wiberg. (London: Tauris Academic Studies,
1996), 20326.
127
ANALITIKI OKVIR
Iz ovog su jezgra pak proisticale tri meusobno povezane i nepromenljive

linije sekuritizacije u Srbiji. Uzdu prve linije srpski su akteri trajno sekuritizovali
meunarodnu zajednicu i njene glavne eksponente (SAD, NATO, Nemaka itd.).
Lista ovih poslednjih bila je, dabome, promenljiva i situaciono uslovljena, pa su
po potrebi na nju povremeno stavljani Vatikan, Austrija, Velika Britanija i tako
redom. Kretanje po drugoj liniji vodilo je sekuritizaciji tadanjih jugoslovenskih
partnera i rivala (nacija i republika), te je rezultiralo njihovim predstavljanjem
prvo kao politikih i nacionalnih, a potom i kao ratnih protivnika. Du tree linije
tekla je unutarsrpska sekuritizacija sopstvenog Drugog, zasnovana na binarnoj,
a manihejskoj konstrukciji pravih srpskih patriota i izdajnika srpstva.
Povrh svega toga, srpska je (samo)sekuritizacija od poetka bila geografski,
ali i tematski decentralizovana i pluralizovana. U krug vodeih sekuritizujuih
aktera odmah su uli elnici politikih i nacionalnih pokreta (partija) Srba izvan
Srbije, a posebno onih iz Hrvatske98 i BiH. Oni su sekuritizacijski temat proirili i
osnaili oivljenim srpskim traumama iz II svetskog rata. Svoje su akte sekuritizacije opravdavali injenicom da su bili suoeni sa obnovom i brzim porastom
ekstremnog hrvatskog i bonjakog nacionalizma srbofobine provenijencije.
Emitovana zabrinutost za sudbinu srpskog naroda u Hrvatskoj i BiH postala je
jo uverljivija nakon izborne pobede Franje Tumana i HDZ u Hrvatskoj, odnosno nakon pobede Alije Izetbegovia i SDA u BiH.
Prvi je talas sekuritizacije, uz puno sadejstvo aktera iz ondanjih yu-republika i nacija, uspeno okonan juna 1991. godine stupanjem pripadnog stanovnitva u meusobni rat. U njegovom su se zahvatu ujedno nali svi pripadnici
srpske etnike zajednice u Jugoslaviji, ali i svi tadanji itelji Srbije. Sukcesivno je
potom usledio drugi, viedelni i viesmerni, talas sekuritizacije, koji je trajao od
izbijanja yu-rata do svrgavanja Slobodana Miloevia sa vlasti.
U srpskom je krugu dominantni diskurs bio oblikovan u skladu sa dinamikom
rata, te poetnim uspesima, kao i kasnijim porazima srpskih vojski i paravojski.
On je u istoj meri bio uslovljen tempom i opsegom, kao i posledicama direktnog stranog (third part interventions) meanja u yu-ratove, odnosno tempom,
opsegom i posledicama spoljanjeg nametanja mirovnih solucija.99 U skladu sa
tim, srpski su akteri tokom ovog perioda u iznudici menjali referentne objekte,
kao i naglaske u postupku sekuritizacije. Tako je, na primer, centralni referentni
objekat do potpisivanja Dejtonskog sporazuma (1995) bio izvoen iz direktne
ratne ugroenosti Srba izvan Srbije, te njihovih dravolikih tvorevina Republika Srpska Krajina i Republika Srpska. Nakon Dejtona, u Srbiji se obnavlja, da
bi ubrzo postao dominantan, kosovski sekuritizacijski ciklus, u ijem se centru
128
nalazi ne samo politiki, ve i fiziki opstanak drave Srbije i njenih itelja. Uporedo, a po meri pristizanja ratnih trokova i gubitaka, ali i po meri priprema za
rat za KiM, Miloeviev reim sve snanije sekuritizuje svoj opstanak na vlasti. Da
bi to ostvario, on opoziciji ponovo dodeljuje status unutranjeg i nacionalnog
neprijatelja, te javnosti u obliku predloga zakona o terorizmu, univerzitetu i
tampi ispostavlja zahteve za primenu posebnih mera protiv opozicije. Nakon
iznuenog povlaenja srpskih oruanih formacija sa KiM, Slobodanu Miloeviu
je za sekuritizaciju, sve do njegovog odlaska sa vlasti, bila preostala jo jedino
opozicija. I obratno.
Uprkos ratnom kontekstu i ratnohukakoj propagandi, te cezaristikoj involuciji Miloevievog poretka, drugi talas sekuritizacije u Srbiji nije bio uspean. I to zato to mesna publika, ili barem njen najvei deo, nije prihvatila posebne mere koje reim, ma koliko to paradoksalno zvualo, nije nikad ni uveo.
Utoliko bi se pre moglo rei da su tokom 90-ih godina u Srbiji samo bile materijalizovane, a potom i izvoene krajnje konsekvence uspene ratne finalizacije
prvog talasa sekuritizacije. U prilog tome, izmeu ostalog, govori i injenica da
je Slobodan Miloevi od samog poetka odluno, dodue nikad javno i izriito,
odbijao zahteve voa zapadnih srpskih zemalja da se prisajedine Srbiji. On je,
isto tako, uporno izbegavao to da Srbiju (SRJ) i zvanino ukljui u yu-rat. Povrh
svega, Srbija (SRJ) nije htela (smela?) da, uprkos masovnom progonu i egzodusu
Srba iz Hrvatske, vojno odgovori na zavrne operacije hrvatskih oruanih snaga
(Bljesak i Oluja). Svemu ovome treba dodati i neuspeh viekratnih mobilizacija u Srbiji, kao i stalni rast broja dezertera, zbog ega je reim pribegao nasilnoj
popuni zapadnih srpskih vojski. O otpornosti dela itelja Srbije na sekuritizaciju
dodatno govori i podatak da je tada, uprkos proglaenju ratnog stanja nakon
zapoinjanja agresije NATO na SRJ (Srbiju) i uprkos injenici da je Srbija tada
prvi put imala jasan, obnarodovan i opravdan ratni cilj, mobilizaciju izbeglo oko
27.000 vojnih obveznika. Ovoj listi dodajmo na kraju i to da je rapidni rast unutranjeg graanskog i politikog otpora spreio Slobodana Miloevia da
krajem 1999. godine otvoreno uspostavi diktatorski poredak u Srbiji.
Nakon izbornog sloma Miloevievog reima trei je talas sekuritizacije u Srbiji tekao u znatno izmenjenom kontekstu i sa promenljivim intenzitetom. Moglo
bi se ak rei da su od tada na delu bili samo ciklini, ali neuspeni pokuaji da se
obnovi sekuritizacija. Ovaj nalaz ne opovrgava, ini nam se, ni uvoenje vanrednog stanja nakon ubistva premijera Zorana inia. To stoga to je re o ad hoc
odluci tadanje Vlade, kojom je ne samo legalizovana operacija Sablja, ve je i
zapoeta, dodue oscilirajua, sekuritizacija organizovanog kriminala u Srbiji.
Utoliko je sekuritizacija vremenom (p)ostala samo jedna od potencijalno
moguih zavrnica snane i neprekidne politizacije Srbije iznutra. Tim pre, to
je ona gubila na snazi i zbog uporedno zapoetih procesa desekuritizacije. Tako
je, na primer, odnos vlasti i opozicije u Srbiji postepeno desekuritizovan. Krunski
dokaz za to su viekratne mirne smene partija na vlasti mada za sada samo
onih iz izvornog gnezda DOS kao i svestrano prihvatanje i potovanje vaeih
100
Miroslav Hadi, The Yugoslav Peoples Agony (Hampshire: Ashgate, 2002).

Miroslav Hadi, Moderatori nasilja skrivena strana yu-rata, u Nasilno rasturanje Jugoslavije,
ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2004), 13344.
101
129
ANALITIKI OKVIR
izbornih pravila i procedura. Da je to tako, svedoi i skoranji ulazak Socijalistike partije Srbije u koaliciju sa Demokratskom strankom. Zahvaljujui tome,
Demokratska stranka uspela je da formira Vladu. Istini za volju, predizborne
kampanje u Srbiji su u dobroj meri bile, i jo uvek jesu, nabijene obostranim sekuritizujuim potezima i znaenjima, ali nisu bile praene zahtevima za primenu
posebnih mera.
Isto tako, nova je vlast po tempu povratka Srbije u meunarodne organizacije, kao i zbog svog stratekog opredeljenja za ukljuivanje u evroatlantsku zajednicu, zapoela postepeno da desekuritizuje kljune meunarodne aktere (SAD,
NATO, EU), a potom i svoje prve susede. To, dakako, nije u potpunosti otklonilo
pokuaje njihovog ponovnog sekuritizovanja tokom, istini za volju, fingiranih
pregovora o statusu Kosova, odnosno nakon to su reeni meunarodni akteri
bili glavni nosioci meunarodnog priznavanja ove samoproklamovane drave.
Moglo bi se, pored toga, ustvrditi da je, u meuvremenu, u Srbiji ak i tema
Kosova izgubila negdanji sekuritizacijski naboj. To se desilo uprkos snanim
sekuritizacijskim potezima tadanjeg predsednika vlade Vojislava Kotunice i
njegovih saveznika najveih opozicijskih partija (SRS, SPS) i ultradesniarskih i
nacionalistikih pokreta. On je, naime, prvo probao da sekuritizuje paradravni
teror kosovskih Albanaca nad Srbima marta 2004. godine, a potom i samoproglaenje nezavisne drave Kosovo februara 2008. godine. Zabeleimo i to da je
on u intermecu, ali bez uspeha, pokuao da sekuritizuje i referendumsko osamostaljenje Crne Gore. U prilog naoj tezi govori i injenica da Vojislav Kotunica ni u jednoj od pomenutih prilika nije zvanino zahtevao uvoenje ili primenu
nekakvih posebnih mera. Pre bi se moglo rei da je na delu bio pokuaj da se
pomou kosovskog temata sekuritizujua forma ekstremne politizacije ugroenosti Srba i Srbije iskoristi za obraun sa unutranjim politikim protivnicima, ali
i za jaanje sopstvene vlasti.
Tokom reene dve decenije vrtlogom je sekuritizacije Srbije nuno bio zahvaen i njen sektor bezbednosti. Odnosno, prvo su bili zahvaeni dravni, a
nakon izbijanja yu-rata i nedravni posednici sile: vojska, policija, tajne slube,
paramilitarne i parapolicijske snage, kao i privatne i partijske oruane formacije.
Jedan od njih je, kao na primer JNA, u finiu yu-politike krize samostalno nastupao kao sekuritizujui, ali i kao funkcionalni akter. On je potom, od izbijanja rata
pa do svog nestanka (1992), izgubio svaki politiki uticaj, a netom i profesionalnu
autonomiju.100 Neki su pak bili, kao na primer tajne slube, kljuni moderatori
nasilja, te time i funkcionalni akter koji je imao dovoljno skrivene moi da snano
utie na bezbednosnu dinamiku u Srbiji i na ratnu dinamiku diljem Jugoslavije.101
Sve ostale formacije su pak bile puki instrumenti za realizaciju vrhovne politike
volje Miloevievog reima. Ne udi odatle da je reim tokom 90-ih policiji bio
130
namenio ulogu unutranje vojske, odnosno ulogu glavnog uvara svog reima,
pa ju je za tu svrhu i militarizovao. Isto tako, glavni zadatak svih paraformacija bio
je da etniki motivisanim terorom podstiu, ire i sele rat po svim regijama izvan
Srbije koje su nastanjene Srbima. Njihovo se delovanje utoliko moe razumeti
kao oblik krvave materijalizacije glavnog sekuritizacijskog toka, ali i kao oblik samoobnavljajue, a zastraujue sekuritizacije na lokalnom (mikro) nivou.
Odatle se za trajanja Miloevievog reima nije ni mogla oekivati ikakva
reforma ovog sektora i/ili njegovih inilaca. tavie, oni su bili nepovratno privedeni ratnim i politikim potrebama autokratskog reima. U skladu sa tim bili
su i oblikovani, a po potrebi i reorganizovani. Odatle je reforma ovog sektora, a
nadasve reforma dravnih aparata sile naelno postala mogua tek nakon to
je DOS doao na vlast. Meutim, ova je mogunost, kao to je pokazao kasniji
razvoj dogaaja, u velikoj meri ostala neiskoriena. U prilog tome snano je
delovao i, ranije ve skicirani, trei talas unutranje sekuritizacije.
Naime, zbog produene javne proizvodnje straha ubrzo je u Srbiji bila sekuritizovana i sama reforma sektora bezbednosti. Njeni su protivnici svaki dublji
reorganizacijski zahvat (na primer, u vojsci) ili orijentaciju Srbije ka bezbednosnim integracijama u NATO i/ili EU predstavljali kao namerno slabljenje njenih
odbrambenih sposobnosti, te kao korak ka nepovratnom gubitku dravnog
suvereniteta i nacionalnog identiteta. Sekuritizacija RSB je pak izluila nekoliko
vrsta posledica, koje su odmah postale prepreka za njeno uspeno realizovanje.
Politiki rabei svoje tekue sekuritizacijske akte, nosioci su vlasti sebi, uz ostalo,
pribavljali i dodatni alibi za odlaganje radikalne RSB, odnosno alibi za uspostavu partijske i line kontrole nad dravnim aparatima sile. Idui tragom sekuritizacije, oni su ujedno obnovili i nametnuli dravocentrini pristup bezbednosti.
Zahvaljujui tome, povratili su monopol politikih elita nad definisanjem i postizanjem nacionalne bezbednosti. Zadravi je opet u domenu visoke politike,
to e rei u svojoj nadlenosti, oni su je dodatno tabuizovali. Odatle nisu ni
pokuali da, na primer, zakonski urede domen dravne i vojne tajne, ostavljajui
time prostor za njihovo diskreciono tumaenje i primenu. Time su bezbednost
drave i nacije opet izmestili iz javnog polja, te spreili njeno kritiko preispitivanje. Istom su prilikom, dabome, skrajnuli problem (ne)bezbednosti graana, te
ga funkcionalno i politiki podredili bezbednosti nacije (kolektiviteta) i drave.
To im je pak pomoglo da lako otklone pritisak dela javnosti koji je oekivao i/ili
zahtevao radikalnu RSB. Da bude gore, oni su ujedno sami sebe oslobodili obaveze da razveu nasleeni ratni prtljag srpskih oruanih formacija, kao i da utvrde i sankcioniu njihov ratni uinak. Direktnu korist iz toga su, dakako, izvukle
lokalne bezbednosne elite. Prvo im je dozvoljeno da i nakon poraza Slobodana
Miloevia ostanu na vlasti, da bi potom preutno bili osloboeni odgovornosti
za yu-ratove, kao i za decenijski teror nad graanima Srbije. Zahvaljujui tome,
Miloevievi vojni i policijski generali, kao i elnici tajnih slubi, odnosno njihovi
naslednici zadrali su izvrnu kontrolu nad tokovima i tempom reforme sektora
bezbednosti, a posebno nad promenama u dravnim aparatima sile.
Dodatne tekoe u merenju
102
Duan Pavlovi i Slobodan Antoni, Konsolidacija demokratskih ustanova u Srbiji posle 2000.
godine (Beograd: Slubeni glasnik, 2007).
103
Tim je to neophodnije, jer u javnom polju Srbije ve due vreme cirkuliu teze o presudnoj
ulozi stranih drava i njihovih slubi, kao i njihovih domaih plaenika u svrgavanju Slobodana
Miloevia sa vlasti. U opticaju su ujedno i teze istog znaenja, po kojima je izborni prevrat postao
mogu tek kad su se vrhovi tajnih slubi i njihovi kriminalizovani trabanti, zarad ouvanja svog
interesa, odrekli Slobodana Miloevia.
104
Miroslav Hadi, Dometi reforme sektora bezbednosti u Srbiji, u Reforma sektora bezbednosti
u Srbiji, ur. Mirolav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2007), 1318.
131
ANALITIKI OKVIR
Umesno je, stoga, pitati se da li su nove vlasti ve propustile priliku da neopozivo ukorene demokratski poredak u Srbiji. A ako jesu, slede dodatna pitanja o
tome kada su, zato su i kako su je propustile. Pre nego to bude odgovoreno na
njih, trebalo bi otkriti gde se, kako se i zato se zaglavila reforma u Srbiji. Slikovito reeno, trebalo bi pronai tranzicijske epove zbog kojih Srbija predugo
boravi negde izmeu.102 Da bi to pak bilo mogue, potrebno je prvo saznati
zbog ega su se i kako su se neke promene u Srbiji dogodile.103 Na osnovu toga
bi onda bilo lake objasniti zato su neke od najavljenih, odnosno neophodnih promena izostale. Tek kad dodatnim istraivanjima budu otklonjene ove
nepoznanice, bie mogue pouzdanije tumaiti nevelike domete RSB u Srbiji.
Time bi onda narasli i izgledi za pouzdanije merenje uticaja mesnog konteksta
i produene sekuritizacije na tokove i dostignua, odnosno na manjkavosti reforme ovog sektora i dravnih aparata sile. Radi toga bie potrebno razmotriti,
a potom i otkloniti jo neke od dodatnih tekoa koje se mogu pojaviti prilikom
merenja i ocenjivanja dosadanjih dometa RSB u Srbiji.
Dogaaji koji su se odigrali nakon svrgavanja biveg reima upozoravaju na
to da su dostignua u reformi sektora bezbednosti Srbije u velikoj meri zavisila
od naina na koji su mesne elite i nosioci vlasti razumeli i tumaili sadraje i
ciljeve ovog poduhvata. Utoliko bi pre trebalo otkriti zbog ega su lideri DOS
prevideli notornu injenicu koja upozorava na to da je u postautoritarnoj i postratnoj, a iznutra duboko podeljenoj Srbiji (bilo) nemogue stvoriti ak ni poetne pretpostavke za uspostavu demokratskog poretka bez prethodnog sprovoenja simultane, a radikalne reforme celog sektora bezbednosti. Odnosno,
treba otkriti zbog ega je njihov pristup RSB sve vreme bio redukcionistiki.104 U
prvom koraku oni su ovaj zahvat sveli samo na uvoenje ogranienih i doziranih
promena u vojsci, policiji i tajnim slubama. tavie, tom su prilikom propustili
ne samo to da odmah razvlaste Miloevieve opunomoenike sile i nasilja, ve
su od ovih oekivali da budu glavni nosioci promena. U skladu sa tim, novi su
vlastodrci reformu u sledeem koraku sveli na reorganizaciju, pa su promene u
brojnom sastavu, unutranjoj organizaciji i formaciji ovih aparata prikazivali kao
glavni i jedini sadraj reforme.
132
Zahvaljujui tome, izvan su javnog i strunog vidokruga ostali drugi dravni i nedravni nosioci bezbednosnih ovlaenja u Srbiji. Neprimeeno je odatle
prolo davanje ovlaenja poreskim i carinskim organima za primenu posebnih
mera za tajni nadzor graana, koje tradicionalno pripadaju slubama bezbednosti. tavie, ovi novi posednici (tajne ili skrivene) moi nad graanima i drutvom
ostali su izvan dohvata parlamentarne kontrole i javnog nadzora.105 Isto tako, uprkos enormnom rastu broja privatnih kompanija koje pruaju bezbednosne usluge, njihov delokrug i nadlenosti jo uvek nisu ureeni posebnim zakonom.106
Da bude tee, reformi se sektora bezbednosti u Srbiji najee pristupa(lo)
parcijalno. O tome, pored ostalog, svedoi i nain na koji su trenutni vlastodrci uredili sektor bezbednosti u Ustavu Srbije.107 Oni su, naime, opet propustili
priliku da ovim aktom za poetak imenuju i urede jedinstven sektor i sistem
bezbednosti. tavie, ustavopisci su propustili (izbegli?) da ustanove Strategiju
nacionalne bezbednosti, kao i da oforme Savet za nacionalnu bezbednost. Ne
udi onda to da Srbija jo uvek nema Strategiju nacionalne bezbednosti. Isto
tako, Vojska Srbije se jo uvek oslanja na Strategiju odbrane koju je nasledila od
Dravne zajednice SCG, a nedostaje joj i Vojna doktrina.
Ustavom je ujedno pod demokratsku civilnu kontrolu stavljena samo Vojska,
dok se izvan njenog dohvata i dalje nalaze policija, tajne slube i ostale parapolicijske snage. Povrh svega, nedostaju valjani ustavni, zakonski i institucionalni
okviri i procedure za saradnju unutar sektora bezbednosti. Ne udi, stoga, to
da promene u svakom od reenih aparata teku relativno izolovano i nezavisno
jedne od drugih. Nema, na primer, nikakvih dokaza za to da izmeu promena u
tajnim slubama, odnosno u policiji ili u vojsci postoji, makar i posredna, konceptualna, strategijska ili operativna veza. Zbog toga operativna saradnja aktera
sektora bezbednosti, a pogotovo onih koji koriste silu, direktno zavisi od dobre
volje elnih joj profesionalaca i trenutne kadrovske (partijske) kompozicije Vlade i nadlenih ministarstva. Sve ovo je pak oekivani proizvod odsustva dravne
strategije i dravnog plana za sprovoenje reforme oruanih snaga, odnosno
sektora bezbednosti. Da bude gore, nadleni javnosti do sada nisu predoili bilo
kakav dravni proraun o ceni nameravane reforme. Jo manje se zna o tome iz
kojih e izvora taj novac eventualno pristii.
Kad se sve reeno uzme u obzir, namee se pitanje o tome da li je uopte
mogue holistiki meriti reformu sektora bezbednosti u zemlji u kojoj reeni
koncept nikada zvanino nije usvojen i primenjen, odnosno u zemlji u kojoj jo
nije funkcionalno i institucionalno uspostavljen celovit sektor bezbednosti.
105
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
106
107
Bogoljub Milosavljevi, Ustavno pravni status policije i drugih snaga bezbednosti u Srbiji posle
donoenja Ustava 2006. godine, u Zbornik predavanja sa IX kole reforme sektora bezbednosti, ur.
Pavle Jankovi. (Beograd, ISAC Fond, 2007).
108
Timothy Edmunds, Security sector reform in transforming societies Croatia, Serbia and
Montenegro (Manchester: Manchester University Press, 2007).
109
Ivana Spasi i Milan Suboti, Revolucija i poredak (Beograd: Institit za filozofiju i drutvenu
teoriju, 2001).
133
ANALITIKI OKVIR
Treba, takoe, imati na umu i to da je koncept RSB u Srbiju stigao, prvo u

akademski, a potom i u politiki krug, iz anglosaksonskog dela donatorske zajednice i posredstvom meunarodnih nevladinih organizacija, kao to je na primer
enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga. Utoliko je i recepcija
koncepta RSB, a napose i njegova primena, u znatnoj meri zavisila od politike
dinamike u Srbiji, kao i od stanja njenih (bilateralnih, multilateralnih) odnosa sa
izvoznicima koncepta. Dodajmo tome i da su mesnoj javnosti nedostupni podaci
o vrstama, iznosima i efektima dravne i nedravne, materijalne i nematerijalne
pomoi, koju su Srbiji u reformi sektora bezbednosti do sada pruili spoljanji akteri (jedinane drave, meunarodne vladine i/ili nevladine organizacije). Ne zna
se, isto tako, ni ta donatori misle o nainu na koji je njihova pomo iskoriena,
te da li je i kome je ona bila od koristi. Jo manje se zna ta primaoci u Srbiji dravne institucije i organi, kao i akteri civilnog drutva misle o pristigloj pomoi,
odnosno kako su je, u koje svrhe i sa kojim efektima iskoristili.
Uz to, svaki pokuaj merenja dometa RSB u Srbiji nailazi na jo neke metodoloke i saznajne prepreke. U njih, dakako, spadaju i one koje mogu nastati tokom
prikupljanja i obrade dostupnog empirijskog materijala. Otvoreno, pri tome,
ostaje pitanje da li je taj materijal dovoljan za pouzdano (pr)ocenjivanje tokova
i dometa reene reforme. Na raspolaganju za sada stoje detaljni nalazi proistekli
iz analize primene koncepta RSB na tranziciju nedemokratskih (iliberalnih) poredaka u Hrvatskoj, odnosno u Srbiji.108 Uglavnom su popisane i kljune promene
koje su se poslednjih godina dogodile u nekim od dravnih aparata sile u Srbiji.
Meutim, re je o podacima iz sekundarnih izvora, na osnovu kojih se ne moe
stei dovoljno pouzdana predstava o tokovima i problemima RSB u Srbiji.
Sledei problem nastaje prilikom utvrivanja vremenske take od koje treba zapoeti popis, a netom i merenje dometa reene reforme. To stoga to za
Srbiju, kao uostalom i za preostale drave yu-porekla sem Slovenije, zbog tek
minulih ratova ne vai kalendar tranzicije po kome novo vreme tee od pada
Berlinskog zida (1989). Odatle se svrgavanje Slobodana Miloevia (oktobar
2000) najee uzima kao poetna taka prodemokratskih promena u Srbiji.109
Meutim, isto tako bi protok reformskog vremena u Srbiji mogao biti beleen
tek od momenta njenog aktima Crne Gore iznuenog dravnog osamostaljenja (maj 2006). Ovo stoga to je produeni opstanak Savezne Republike Jugoslavije (19922003), odnosno Dravne zajednice Srbija i Crna Gora (20032006)
nuno uticao na tempo i domete reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Ako ni
zbog ega drugog, ono barem zbog injenice da su vojska i odbrana u ovom
periodu bile, makar i nominalno, u federalnoj nadlenosti. Tome treba dodati
i injenicu da su uporedo postojala tri relativno odeljena sistema bezbednosti
dva u dravama lanicama i jedan u Zajednici koji ne samo da nisu bili pove-
134
zani i koordinirani, ve su bili i meusobno konkurentni. A u sluaju Crne Gore,

preostala dva tretirana su i kao potencijalno neprijateljska.
Utoliko bi se moglo rei da je Srbija tek nakon obnavljanja svoje dravnosti i usvajanja novog Ustava (2006) stekla neophodne uslove za kreiranje svog
sektora bezbednosti i delatno upravljanje njegovom reformom. U skladu sa tim
bi onda i postmiloevievski period koji je Srbija provela u zajednici sa Crnom
Gorom mogao biti oznaen kao faza reformske inkubacije i akumulacije, tokom
koje je samo reorganizovana veina njenih aparata sile, ali i kao vreme u kome
je izgubljen tempo, odnosno u kome su iilile ili se rasule reformske energije
istekle iz smene starog reima. Opravdano je zbog toga pitati se da li je preena
kritina taka u reformi ovog sektora. Ovo tim pre, to demokratski poredak u
Srbiji jo uvek nije ukorenjen, zbog ega i dalje ostaje otvorena mogunost unutranjeg politikog (involutivnog) preokreta.
U sledeem koraku suoavamo se sa problemom izbora (definisanja) etalona spram koga e biti mereni dometi reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Na
prvi pogled bi se reklo da on moe biti prevladan uporeivanjem reforme u Srbiji sa dometima istih procesa u zemljama Centralne Evrope, odnosno u ostalim
zemljama Zapadnog Balkana. Oba su izbora, meutim, manjkava zbog nekoliko
vanih razloga. U prvom sluaju temeljne slinosti izmeu Srbije i bivih zemalja
realsocijalizma prestale su biti vane, odnosno prestale su biti uporedive od trenutka kada je zapoeta ratna disolucija druge Jugoslavije. To stoga to je ovim
ratom spreen i dugorono odloen izlazak njenih konstituenasa (novonastalih
drava) iz socijalizma (autoritarizma). tavie, istom je prilikom nedemokratski
poredak u Srbiji sebi pribavio ne samo novu (etnoversku) legitimaciju, ve je
poeo i da poprima totalitarna (cezaristika) obeleja.
U ovoj bi se taki mogle utvrditi dodatne slinosti izmeu ratom nastalih poredaka u Srbiji i poredaka u ostalim dravama isteklim iz druge Jugoslavije. To
posebno vai za Hrvatsku tokom vladavine Franje Tumana (19912000). U skladu sa tim, ini se da je jedino opravdano uporedno meriti i ocenjivati domete reforme sektora bezbednosti u zemljama Zapadnog Balkana, a nadasve u Srbiji i u
Hrvatskoj. Tim se povodom, meutim, otvara novi krug teko reivih problema.
Postavlja se, naime, odmah pitanje da li su, kako su i u kojoj su meri dometi
reforme sektora bezbednosti u predmetnim zemljama (bili) uslovljeni rezultatima yu-rata, odnosno postavlja se pitanje kako utvrditi i meriti mogui uticaj
ratnog naslea na RSB.
Uprkos opreka izmeu lokalnih aktera oko uzroka rata, kao i uprkos injenici
da je on zaustavljen (zabranjen) tek spoljanjom intervencijom, nema sumnje
da su jedni iz njega izali kao pobednici, a da su drugi u njemu doiveli poraz.
Razumno bi bilo oekivati (pretpostaviti) da je reenu reformu bilo lake ostvariti u zemlji pobednici, nego u onoj koja je doivela poraz. Dakako, pod uslovom
da je u svakoj od njih zapoet demokratski preobraaj drutva i drave. Mogu se,
meutim, nai i naelni razlozi koji govore u korist suprotne tvrdnje. Slobodni
smo da podsetimo na to da vojske i ostali aparati sile pobedom u ratu uz slavu
110 Semjuel P. Hantington, Vojnik i drava (Beograd: CSES, Diplomatska akademija, 2004).
111 Ozren unec, Rat i drutvo, Ogledi iz sociologije vojske i rata (Zagreb: Naklada Jesenski i Turk,
Hrvatsko socioloko drutvo, 1998).
112 Miroslav Hadi, The Yugoslav Peoples Agony (Hampshire: Ashgate, 2002).
135
ANALITIKI OKVIR
stiu i znatnu politiku mo, koje se nakon okonanja sukoba ne odriu tako
lako.110 Ako pri tom jo steknu i status dravotvorca, kao to je, na primer, bio
sluaj u Hrvatskoj111, treba oekivati da e rasti njihov otpor prema ikakvim promenama, a pogotovo prema onim koje bi mogle da im ugrozile steenu mo i
povlaenu poziciju u drutvu i dravi. Primer Srbije, meutim, upozorava na to
da iz vojnog poraza, pogotovo nepriznatog, ne mora nuno da sledi smanjenje
ili ukidanje ratom steene moi vojnopolicijskih i tajnoslubujui elita. tavie,
njihov otpor reformama moe ak i da raste.112
Nesporno je tako, na primer, da je Hrvatska iz rata izala kao pobednik. Zahvaljujui tome, ona ne samo da je postala meunarodno priznata i suverena
drava u zateenim granicama, ve je i trajno reila hrvatsko nacionalno pitanje.
To ne spore ni injenice da je Hrvatska svoje ciljeve, izmeu ostalog, postigla
i masovnim proterivanjem Srba tokom akcija Bljesak i Oluja, odnosno da je
bila direktno umeana u rat u Bosni i Hercegovini. Pobeda Hrvatsku nije, dakako,
liila iskuenja i potekoa tokom prevoenja drave i drutva iz ratnog u mirnodopsko stanje. Ne udi, stoga, to da je i reforma njenog sektora bezbednosti
dobila na ubrzanju tek nakon smrti Franje Tumana i izborne smene njegovog
reima. Razumno je, meutim, pretpostaviti da je ratna pobeda olakala postizanje saglasnosti izmeu mesnih graana i elita oko tempa i ciljeva reformi u
Hrvatskoj. Kao to je ona (pobeda), uostalom, posluila i kao kljuni, a naknadni
dokaz za odricanje ikakve odgovornosti Hrvatske za izbijanje yu-rata. vrstim
opredeljenjem za ulazak u NATO i EU mesne su elite i reformi sektora bezbednosti u Hrvatskoj (nehotice?) dale drugaije znaenje. Stavljanjem naglaska na
ispunjavanje uslova i dostizanje, makar i samo formalno, evroatlantskih standarda, one su ovaj reformski zahvat oslobodile inherentnog politikog naboja,
koji nuno nastaje prilikom smanjivanja i/ili ograniavanja ratom steene moi
nomenklature dravnih aparata sile.
Mnogo je tee pronai valjan odgovor na gore postavljeno pitanje u sluaju
Srbije. Tim je tee, jer se tvrdnjom da Srbija (SRJ) zvanino nije uestvovala u
yu-ratu takvo pitanje eli obesmisliti. Njom se, tavie, eli izbei svaki ozbiljan
razgovor o njenoj ulozi u rasturanju Jugoslavije. To to Srbija tokom 90-ih godina prolog veka nikome nije zvanino objavila rat ne menja injenicu da je
on zavren istorijskim porazom srpskih politikih elita. Izvan je sumnje i to da
su one pogubne posledice svog poraza isporuile svim ostalim pripadnicima
srpskog naroda i graanima drave Srbije. Stoga je politiki ivot u Srbiji, i ne
samo on, zasnovan na paradoksu. Vlastovoljne elite i privreni im sugraani (birai) nedvosmisleno odbacuju svaku primisao o porazu Srbije, ali i pored svih
pokuaja ne mogu da pobegnu od njegovih posledica. Utoliko nam se ini da
poraz, nezavisno od toga da li je ili nije javno priznat, predstavlja vorinu taku
136
srpskog tranzicijskog kolopleta. Budui nepriznat, njegovo je mesto opet popunjeno tlapnjama o svetskoj antisrpskoj zaveri, iz koje se potom crpu i proizvode ideoloki i emocionalni otpori modernizaciji i demokratizaciji Srbije. Iza njih
se, dakako, kriju sasvim merljivi ekonomski i politiki (partijski) interesi elnih
im glasnogovornika. Odatle se do dokaza koji govori u prilog tezi po kojoj su
tempo i dometi tranzicije u Srbiji, a time i reformi njenog sektora bezbednosti,
presudno bili i jo uvek jesu odreeni nepriznatim (skrivenim) porazom moe
doi jedino posrednim putem. Odnosno, do njega se moe doi istraivanjem
brojnih formi politikog i javnog bekstva od suoavanja sa porazom, te istraivanjem metoda njegovog upornog skrivanja i preimenovanja.
Tokom tog postupka reviziji bi nuno bio podloan i set dominantnih razloga koji se koriste za objanjavanje i/ili opravdavanje tegobnog toka i slabanih
rezultata reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Veina njih bi odmah nakon toga
izgubila oaravajui arm jednostavnosti, odnosno samorazumljivosti i sveprimenljivosti. Tipian primer predstavlja objanjenje po kome glavni uzroci za odloenu i/ili blokiranu reformu, i to ne samo sektora bezbednosti Srbije, istiu iz
manjka politike volje onih koji njom vladaju od oktobra 2000. godine.
Nije, meutim, uopte lako utvrditi znaenje i sadraj kvalifikativa manjak
politike volje. Tome treba dodati i tekou utvrivanja njenih pokazatelja, odnosno tekou merenja njenog opsega i jaine. Tek je nakon toga mogue tragati za izvorima i nainima njenog nastanka i obnavljanja. ini nam se, odatle,
da tome treba da prethodi ozbiljna rasprava o odnosu izmeu eljenog, mogueg i do sada ostvarenog u pokuaju demokratskog preobraaja Srbije. Bez
toga bismo se izloili opasnosti da, takorei proizvoljno i spram linih preferencija, izdvajamo neke od manifestacija tekueg manjka politike volje vladalaca
Srbijom. Reena se opasnost za poetak moe izbei analizom statusa reforme
sektora bezbednosti koji mu, u svojoj viziji demokratskog preobraaju Srbije,
daju vladajue politike partije.
Letimini uvid u dominantni diskurs upozorava na politiku razdvojenost
ova dva procesa. Nema, odatle, dovoljno dokaza koji bi nas uverili u to da nosioci
vlasti u Srbiji razumeju njihovu temeljnu povezanost i meuzavisnost. Ne udi,
stoga, to da prodemokratske reforme drutva i sektora bezbednosti u Srbiji teku,
takorei, odvojeno jedna od druge. Delom se to moe objasniti i injenicom da
u Srbiji jo uvek dominira dravocentrini nain promiljanja bezbednosti. U prilog tome deluju unutranje i meunarodne kontroverze nastale oko sadanjeg
i budueg statusa Kosova i Metohije. Za nau je raspravu vano skrenuti panju
na injenicu da su ne samo vlast, ve i opozicija u Srbiji snano sekuritizovali ovu
temu, ime su proizveli teko otklonjive prepreke sprovoenju daljih reformi
sektora bezbednosti i celog drutva. Nije otuda lako dokuiti zbog ega nosioci
vlasti izbegavaju i odlau da definiu i ozvanie sopstvenu bezbednosnu politiku i strategiju. Moglo bi se, na primer, posumnjati da oni ovim manevrom hoe
sebi da ostave prostor za menjanje spoljnopolitike i bezbednosne orijentacije
Srbije prema svojim dnevnim potrebama i interesima.
137
ANALITIKI OKVIR
Nedostaju, takoe, pouzdana saznanja o razmerama i efektima eventualnih,

a sasvim oekivanih, otpora reformi u dravnim aparatima sile. Na to upozorava
i injenica da sporadine personalne smene u vojsci, policiji i tajnim slubama
nisu nikad obrazlagane potrebom da se pospei RSB, ve su sledile nakon izborne smene partija na vlasti. Jo je tee saznati da li su i u kojoj su meri bezbednosne elite privrene reformi, odnosno utvrditi gde poinju i gde prestaju njihova
verbalna mimikrija i fingiranje promena.
Ne udi, stoga, da u delu javnosti, a posebno u medijima, dominira shvatanje da glavnu odgovornost za sporu reformu, na primer, vojske, policije i tajnih
slubi snose generali, odnosno direktori bezbednosnih agencija. Gubi se iz vida
to da su oni, u krajnjoj instanci, samo neposredni izvrioci politike volje i odluka civilnih nosilaca vlasti. To, dabome, ne spori injenicu da reeni generali i
direktori mogu, zahvaljujui moi koju poseduju, opstruisati reformu. eli se,
meutim, rei da dravni aparati sile ne mogu, pa ak i da hoe, sami sebe reformisati. Da bi obavili valjano svoj posao, oni prethodno moraju da od civilnih
vlasti dobiju jasna i precizna uputstva i nareenja. To pak ove vlasti obavezuje
da oruanim snagama stvore sve potrebne uslove i pretpostavke za uspeno
reformisanje. Odatle, kljunu odgovornost za tokove i rezultate reforme sektora
bezbednosti u Srbiji snose parlamentarne politike partije i njihovi predstavnici koji obavljaju kljune dravne funkcije. Tek potom listi odgovornih treba
pridodati elnike svake od komponenti oruanih snaga. Jer, ako i kada zakau
generali ili direktori, ne smeju zakazati oni kojima su graani, u svom najboljem
interesu, poverili to da u njihovo ime upravljaju sektorom bezbednosti, odnosno komanduju posednicima dravne sile.
138
TREI DEO
REFORMA SEKTORA BEZBEDNOSTI U REPUBLICI SRBIJI
REFORMA SEKTORA
BEZBEDNOSTI U
REPUBLICI SRBIJI
139
140
DRAVNI AKTERI
KOJI KORISTE SILU
GLAVA I
141
142
1. Vojska Srbije
ore Popovi
Nastanku Vojske Srbije (VS, 2006) prethodile su brojne promene u politikoj

i vojnoj konfiguraciji na prostorima bive Jugoslavije, odnosno na prostorima
Zapadnog Balkana. Podsetimo da je ona postala mogua tek nakon raspada Dravne zajednice Srbija i Crna Gora. Bila je to, meutim, samo poslednja etapa
mnogo ranije zapoetog sloenog procesa. Pre toga je, na poetku yu-ratova,
iz Jugoslovenske Narodne Armije (JNA, 19411992) stvorena Vojska Jugoslavije
(VJ, 19922003), koja je potom u skladu sa promenom prirode politike zajednice preimenovana u Vojsku Srbije i Crne Gore (VSCG). Ova poslednja je pak pod
tim imenom delovala samo tri godine (2003 2006).
Utoliko je nesporno to da je Vojska Srbije naslednik svih kljunih, socijalnih
i profesionalnih, obeleja svojih prethodnica. Odatle su tokovi i dometi njene
reforme bili i jo uvek jesu u znatnoj meri uslovljeni prirodom i sadrajem (po)
ratnog naslea (srpskih) vojski koje su joj prethodile. U nita manjoj meri ovi su
dometi zavisili od tempa i dometa, pa time i od tekoa, konsolidacije demokratije u Srbiji nakon svrgavanja reima Slobodana Miloevia (oktobar 2000).
U skladu sa tim, i reforme koje su se tokom ove dve godine dogodile u Vojsci
Srbije treba posmatrati i analizirati kao nastavak ranije zapoetih ili (ne)ostvarenih promena u VJ i VSCG. Kao to se, uostalom, i tekui zastoji u reformi VS
dobrim delom mogu objasniti tek na osnovu analize propusta i razloga za (ne)
injenje onih koji su posle 2000. godine vladali Srbijom, SRJ i SCG. Odatle su
tokom poslednjih osam godina promene u Vojsci (vojskama) bile pod snanim
uticajem politikih potresa u Srbiji i bivstvovanja u zajednici sa Crnom Gorom.
Ne udi, stoga, to da je pristup (novih) vladajuih elita reformi zateene vojske
sve vreme i presudno zavisio od njihovih dnevnopolitikih potreba i interesa. Da
bude tee, sve se to odvijalo u postkonfliktnom i postautoritarnom kontekstu.
Zahvaljujui svemu tome, reforma Vojske je dugo bila usporena, pored ostalog,
i zbog manjka jasnih ustavnih i zakonskih odredbi kojima bi valjano bili ureeni
njen poloaj, misije i zadaci. Dodajmo tome i injenicu da civilni lanac komandovanja vojskom nije bio precizno utvren, kao i injenicu da je ona u praksi
bila van domaaja demokratske civilne kontrole. Izloene sumarne nalaze emo
detaljnije objasniti i dokumentovati u prvom delu ovog teksta. To bi trebalo da
nam omogui da u drugom delu, primenom postupka za merenje reforme koji
143
je utvren u Projektu, utvrdimo i ocenimo domete u reformi Vojske Srbije od

2006. godine do danas.
Naslee Vojske Srbije
144
Jedan od najznaajnijih faktora koji utiu na reformu Vojske Srbije ini njeno naslee. Postoje dve dimenzije tog naslea: postkonfliktno i postautoritarno. Teko
bi bilo rei koja od te dve dimenzije vie utie, kao i kako utie na njenu reformu.
Ono to se zasigurno moe tvrditi je da specifinosti reforme Vojske Srbije treba
traiti u njenoj neposrednoj prolosti, odnosno u njenom ratnom nasleu, iako
Srbija nikada zvanino nije uestvovala u sukobima koji su u poslednjoj deceniji
dvadesetog veka potresali Zapadni Balkan. Stoga, nakon pomenutih sukoba nikada nije izveden bilans stanja i nikada nije utvreno zato su i kako su u njima
uestvovale prethodnice Vojske Srbije. Zbog toga se jo manje zna u kojoj su
meri i kako su ove injenice uticale na njenu reformu.
Mada je krajem 80-ih godina prolog veka bila najbrojnija vojska u Jugoistonoj Evropi113 i oruani stub jugoslovenskog drutva, JNA se poetkom 1991.
godine nala u nezavidnoj poziciji. Zemlja koju je ona trebalo da titi poela je
da se raspada. Da situacija bude tea, tadanji vojni vrh je u tom procesu imao
jednu od vodeih uloga. Srpski reim je, u saradnji sa elnim generalima, zloupotrebio vojsku, gurajui je u konflikt koji je ponitio samu svrhu njenog postojanja. Ne udi, stoga, to da je JNA na kraju okrenula oruje protiv graana koje je
trebalo da brani.114 To je bio rat koji je bio izgubljen na samom poetku.
Kada se jugoslovenska drava raspala, JNA je de facto postala srpska vojska.
Meutim, ona nije ostala jedinstvena oruana sila, nego se razdelila na tri vojske:
Vojsku Jugoslavije, Vojsku Republike Srpske Krajine vojsku Srba u Hrvatskoj i
Vojsku Republike Srpske vojsku Srba u Bosni. Ovo ratno pregrupisavanje nije
donelo i neophodnu reformu. Tadanji vrh VJ je komunistiku ideologiju zamenio nacionalistikom i stavio se pod neformalnu komandu Slobodana Miloevia, koji je posredstvom odanih generala kontrolisao vojsku.115
Meutim, Slobodan Miloevi se nikada u potpunosti nije pouzdao u vojsku. Iako je kontrolisao vojni vrh, on nikada nije mogao biti siguran u odanost niih oficirskih kadrova. Zbog toga je odluio da stvori oruane snage koje e mu
113
Prema podacima Meunarodnog instituta za strategijske studije, u periodu izmeu 1990. i
1991. godine JNA se sastojala od 180.000 ljudi, od kojih je bilo 101.400 regruta. U svom arsenalu je
imala 1.850 tenkova, preko 2.000 komada razliitog artiljerijskog naoruanja, 4 fregate, 15 raketnih
amaca, 14 torpednih i 30 patrolnih amaca, 25 obalnih baterija, 455 borbenih i aviona za obuku,
198 helikoptera... Za vie informacija pogledati The Military Balance 1990-1991 (London: IISS, 1991).
114
Vie o ratnoj ulozi JNA u: Miroslav Hadi, Sudbina partijske vojske (Beograd: Samizdat B92,
2001).
115
Ljubodrag Stojadinovi, Reforma vojske i ideologija (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose,
2004).
Ustavni poloaj
Jedan od kljunih preduslova za sprovoenje reforme vojske predstavlja jasno
regulisanje njenog poloaja u politikoj zajednici i u sistemu. Ustav kao najvii
pravni akt postavlja okvir za utvrivanje poloaja vojske, ali predstavlja i vezu sa
politikom koja upravlja vojskom.
Misije i zadaci vojske su obino propisani ustavom, a onda blie definisani i
dalje razraeni u zakonima o vojsci i odbrani. Tako je Ustav Savezne Republike
Jugoslavije iz 1992. godine propisivao da Vojska Jugoslavije brani suverenost,
116
Filip varm, Jedinica: neispriana pria o Crvenim beretkama, B92, http://www.b92.net/
specijal/jedinica (pristupljeno Jul 18, 2008).

117
Miroslav Hadi, Sudbina partijske vojske (Beograd: Samizdat B92, 2001), 211214.
145
biti potpuno lojalne. Okrenuo se policiji i tajnim slubama koje je militarizovao,

kako uvoenjem opreme i inova, tako i sprovoenjem obuke. Ubrzo su pojedine formacije u sastavu policije i slubi bezbednosti postale mnogo opremljenije
i obuenije od formacija same vojske.116
Kada je 1997. godine postao predsednik Savezne Republike Jugoslavije, Slobodan Miloevi je i formalno preuzeo komandu nad vojskom. Nedugo zatim,
Jugoslavija ulazi u sukob sa NATO savezom, najmonijom vojnom alijansom na
svetu. Slobodan Miloevi se tada okree vojsci koja je imala presudnu ulogu u
odbrani zemlje. Nakon tri meseca estokog bombardovanja, reim je morao da
kapitulira. Iako su Slobodan Miloevi i ljudi u vrhu reima pokuavali da ovaj
poraz predstave kao pobedu, apsolutno je bilo jasno da su srpske snage poraene i da su morale da napuste teritoriju Kosova, na koju su ule snage NATO
saveza da bi se tu zadrale do danas.
Vojni vrh je 5. oktobra 2000. godine odluio da ne intervenie i ne upotrebi silu protiv demonstranata iako mu je to bilo nareeno. Generali su procenili
da nema smisla braniti ve sruen reim, nadajui se da bi nakon demokratskih
promena moda mogli da zadre svoje poloaje ukoliko budu pokazali lojalnost novoj vlasti. Ova taktika je donekle urodila plodom, prevashodno u sluaju
naelnika Generaltaba Neboje Pavkovia, koji je ostao na tom poloaju dve
godine nakon demokratskih promena.
Nova demokratska vlast je, naalost, pokazala da nije spremna za to da
upravlja sektorom bezbednosti, a ni vojskom kao njegovim najveim delom.
Reforma ovog sektora nije bila prioritet nove Vlade, pa se ak ni u izjavama novih odluilaca nije ilo mnogo dalje od izgovaranja deklarativnih tvrdnji o tome
da je zemlji potrebna manja, moderna, opremljenija i efikasnija vojska. Vlada
nije imala unapred pripremljen set dugoronih i kratkoronih mera kojima bi se
sprovela korenita reforma vojske.117
146
teritoriju, nezavisnost i ustavni poredak.118 Ovu donekle jasnu formulaciju119 je,

nakon nastanka Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, u Ustavnoj povelji zamenila prilino iroka i nejasna formulacija, po kojoj Vojska Srbije i Crne Gore ima
zadatak da brani zemlju u skladu sa Ustavnom poveljom i principima meunarodnog prava koji reguliu upotrebu sile.120 Ova formulacija preneta je i u novi
Ustav Republike Srbije iz 2006. godine.121 Meutim, nekoliko meseci pre usvajanja Ustava, Ministarstvo odbrane je usvojilo Strategijski pregled odbrane koji
precizno definie misije i zadatke Vojske Srbije, tako da je danas ova materija
znatno bolje regulisana. Misije Vojske Srbije su: (1) odbrana Republike Srbije od
vojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti odvraanjem oruanog ugroavanja,
odbranom teritorije i odbranom vazdunog prostora; (2) uestvovanje u izgradnji i ouvanju mira u regionu i svetu, i to uestvovanjem u meunarodnoj vojnoj
saradnji, uestvovanjem u mirovnim operacijama i uestvovanje u sistemu kolektivne odbrane i (3) pruanje podrke civilnim vlastima prilikom suprotstavljanja nevojnim pretnjama bezbednosti, i to pruanje podrke tokom suprotstavljanja terorizmu i organizovanom kriminalu i podrke u sluaju da doe do
prirodnih nepogoda i industrijskih i drugih katastrofa.122
Iako je najvaniji, ustav je samo jedan od pravnih akata kojim je regulisan
poloaj vojske. Odluujui znaaj za regulisanje ovog poloaja imaju zakoni o
odbrani i vojsci. Zakoni iz ove oblasti koji su vaili sve do kraja 2007. godine doneti su 1994. godine za vreme Miloevieve vladavine. Osim toga to je Vojska
Jugoslavije, koja je formirana 1992. godine, u to vreme ve dve godine funkcionisala van zakonskog okvira, ovi zakoni nisu bili u skladu sa osnovnim naelima
demokratske civilne kontrole vojske i bili su odavno prevazieni. Sve doskora
politiki odluioci su oigledne nedostatke ovih zakonskih reenja pokuavali
da isprave donoenjem niza uredbi, umesto usvajanjem novih i modernih zakona iz ove oblasti. Najbolji primer toga je uvoenje civilne slube za prigovarae
savesti, koju je Savet ministara Dravne zajednice odobrio uredbom iz 2003.
godine, a koja nije bila predviena ni Ustavnom poveljom ni tada vaeim zakonima o odbrani i vojsci.
Domaa, kako struna, tako i ira javnost dugo je oekivala donoenje novih
zakona o odbrani i vojsci. Dalja reforma vojske, sa zakonima koji datiraju iz devedesetih godina, bila je onemoguena. Najbolji dokaz za to je pristupanje Srbije
programu Partnerstvo za mir. Postojea zakonska reenja nisu predviala mogunost bezbednosnih integracija, pogotovo ne u programe NATO saveza. Novi
zakoni, za koje se pre moe rei da predstavljaju izmene i dopune zateenih
118
Ustav Savezne Republike Jugoslavije, l. 133, Slubeni list SRJ, br. 1/92.
Zatita ustavnog poretka je formulacija koja je preuzeta iz Ustava SFRJ, a koja nikada nije bila
dovoljno precizna i koja je esto bila osnov zloupotrebe vojske u politike svrhe.
120
Ustavna povelja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, l. 55, Slubeni list Srbije i Crne Gore, br.
1/2003.
121
Ustav Republike Srbije, l. 139, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
122
Vojska Srbije, http://www.vojska.mod.gov.yu.
119
zakona nego potpuno nova reenja, ipak vie odgovaraju postojeoj situaciji u
vojsci i ne predstavljaju prepreku za sprovoenje dalje reforme.
Demokratska civilna kontrola
123
1/2003.
124
Zakon o Vojsci Srbije, l. 29, Slubeni glasnik RS, br. 11607.
147
Uspostavljanje demokratske civilne kontrole nad dravnim aparatima sile, pa

samim tim i nad vojskom, predstavlja jednu od najznaajnijih pretpostavki za
uspenu reformu sektora bezbednosti. esto smo u blioj prolosti bili svedoci
situacija u kojima je politika elita pokuavala da uspostavi kontrolu nad vojskom i da je na taj nain zloupotrebi. Takoe, postojale su situacije u kojima se
vojska meala u dnevnu politiku i pokuavala da se nametne kao najmonija sila
u dravi. Da bi bilo kakva vrsta meanja bila spreena, neophodno je pravnim
putem implementirati demokratsku civilnu kontrolu nad vojskom.
Pre 5. oktobra 2000. godine ne moe se govoriti o bilo kakvom obliku demokratske kontrole nad vojskom. Ova kontrola jeste bila civilna, ali je iskljuivo bila
u rukama reima. Demokratska civilna kontrola je prvi put uvedena Ustavnom
poveljom Dravne zajednice SCG 2003. godine.123 Meutim, iako je deklarativno
propisala to da je Vojska Srbije i Crne Gore pod ovom vrstom kontrole, Ustavna
povelja nije ponudila instrumente i mehanizme kojima bi ona bila primenjivana.
Ako u vidu imamo to da je tada jo uvek vailo zakonodavstvo iz Miloevievog
perioda, onda je jasno da demokratska civilna kontrola nije primenjivana, ve
samo proklamovana.
Identina je situacija bila prilikom usvajanja novog Ustava Republike Srbije 2006. godine. Reenje iz Ustavne povelje je bukvalno preneto u novi Ustav.
Tek krajem 2007. godine, kada je donet novi Zakon o Vojsci Srbije, demokratska civilna kontrola je preciznije regulisana. Ovaj Zakon sadri odredbu po kojoj
demokratsku i civilnu kontrolu vojske vre Narodna skuptina, Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, kao i graani i javnost.124 Do ovakvog reenja dolo se nakon velikog pritiska civilnog drutva na
zakonodavce, a samo reenje garantuje to da e ova vrsta kontrole sve vie biti
na agendi, ako ne drave, a onda civilnog drutva. Smisao demokratske civilne
kontrole nad vojskom je upravo u tome da graani kao nosioci suvereniteta u
svakoj dravi, a ne manje vano i kao finansijeri sektora bezbednosti, imaju pravo da znaju na koji se nain i za koje svrhe koristi njihov novac.
U sklopu demokratske civilne kontrole vojske, neophodno je precizno odrediti lanac komandovanja, kako civilni, tako i vojni. Ustav SRJ je, na primer, propisivao to da vojskom komanduje predsednik drave, kako u ratu, tako i u miru, u
skladu sa odlukama Vrhovnog saveta odbrane.125 Ustavna povelja je pak vrhovnu komandu nad vojskom poverila kolektivnom telu Vrhovnom savetu odbrane.126 Veliki problem u oba ova sluaja predstavlja to to predsednik, odnosno
Vrhovni savet odbrane, nije nikome odgovoran za svoj rad. Novim Ustavom Republike Srbije predvieno je da vojskom komanduje iskljuivo predsednik Republike.127 Ovo reenje umnogome pojednostavljuje lanac komandovanja, ali
jo uvek ne predvia odgovornost predsednika za komandovanje vojskom.
Jedan od rezultat reforme vojske u Srbiji i njenog stavljanja pod demokratsku civilnu kontrolu predstavlja i potinjavanje Generaltaba Ministarstvu
odbrane. Sve do 2004. godine, kada je Vrhovni savet odbrane doneo ovakvu
odluku, Ministarstvo odbrane je bilo potpuno iskljueno iz komandnog lanca i
iskljuivo se bavilo administrativnim poslovima koji su se ticali vojske. Stvarnu
komandu nad vojskom imao je Generaltab i zbog toga je mesto njegovog naelnika oduvek bilo veoma vano donosiocima politikih odluka.
148
Reforma vs. reorganizacija

Kada se govori o dometima reforme vojske, vrlo se esto istiu primeri njene
reorganizacije, koja je zapravo samo jedan deo reforme. Vojska Srbije je prilino uspeno prola fazu reorganizacije, iji su rezultati vidljivi. Najbolji primer
rezultata ove reorganizacije predstavlja Generaltab koji sada obuhvata zdruenu operativnu komandu. Prema projektovanoj strukturi Vojsku Srbije e do
2015. godine initi 15% oficira, 25% podoficira, 45% vojnika i 15% civila. Takoe, predvieno je da e za vojni budet biti izdvajano 2,4% bruto drutvenog
proizvoda Srbije. U ovom periodu Vojska Srbije bie organizovana na tri nivoa:
strategijskom, operativnom i taktikom. Strategijski nivo obuhvata Generaltab
sa Zdruenom operativnom komandom. Na operativnom nivou se organizuju
komande vidova kopnene vojske, vazduhoplovstva i protivvazduhoplovne
odbrane. Na taktikom nivou postojae brigadne komande.128
Meutim, postoje drugi, vaniji elementi reforme vojske, koji jo uvek nisu u
potpunosti primenjeni u Srbiji. Pored ve pomenute demokratske civilne kontrole, jedan od proklamovanih ciljeva reforme Vojske Srbije jeste i njena postepena
profesionalizacija. Strategijskim pregledom odbrane iz 2006. godine predvieno je da do 2010. godine srpska vojska bude svedena na 21.000 profesionalnih
pripadnika. U meuvremenu, broj trupa e biti postepeno smanjivan, uporedo
sa smanjivanjem i zamenom nepotrebne zastarele opreme i naoruanja, kao i
125
Ustav Savezne Republike Jugoslavije, l. 135, Slubeni list SRJ, br. 1/92.
1/2003.
127
Ustav Republike Srbije, l. 112, Slubeni glasnik, br. 98/06.
128
Strategijski pregled odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, Beograd, jun 2006.
126
uporedo sa reorganizacijom koja je u skladu sa NATO standardima. Predvieni

broj vojnika u mirnodopskim uslovima zahvata od 0,2% do 0,4% ukupne populacije, dok bi za vreme rata taj broj bio tri puta vei.129
Nepostojanje Strategije nacionalne bezbednosti, kao i Strategije odbrane
koja bi proistekla iz ovog najvanijeg stratekog dokumenta predstavlja jo jedan od bitnih, a moda i najvanijih, nedostataka reforme srpske vojske. Ovi
dokumenti bi dali okvir i trasirali put reforme sektora bezbednosti u skladu sa
spoljno-politikom orijentacijom zemlje. Meutim, razvoj koncepta nacionalne
bezbednosti predstavlja zadatak politikih elita, i to je jedan od prvih koje bi
nova srpska vlada trebalo da obavi. Do sada su postojali samo nacrt Strategije nacionalne bezbednosti koji je sainio tim okupljen oko predsednika Borisa
Tadia i nacrt koji je sainio tim okupljen oko biveg premijera Vojislava Kotunice.130 Da li e neki od ova dva predloga konano biti usvojen ili e ipak biti pronaeno neko novo reenje, koje bi za razliku od postojeih reenja bilo stavljeno
na javnu raspravu, ostaje da se vidi.
Reprezentativnost
Zastupljenost ena
Rodna ravnopravnost predviena je Ustavom Republike Srbije koji zabranjuje diskriminaciju po bilo kom osnovu132 i koji predvia da svi graani pod
jednakim uslovima mogu da stupaju na javne funkcije133, kao i to da su svima
pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta.134 Takoe, Zakon o Vojsci
Srbije naglaava da se sve odredbe tog Zakona podjednako odnose na osobe
enskog i mukog pola.135 Naalost, ne postoje posebne sistemske mere koje bi
podsticale rodnu ravnopravnost u Vojsci Srbije i sistemu odbrane.
129
Strategijski pregled odbrane

Nacrt strategije bezbednosti, B92,
http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2006&mm=10&dd=11&nav_id=215021&nav_category=11 (pristupljeno Jul 18, 2008).
131
Podaci neophodni za ocenu tempa i dometa reforme Vojske Srbije pribavljeni su u Ministarstvu
odbrane Republike Srbije uz pomo Vidaka Anelia.
132
133
Ustav Republike Srbije, l. 53.
134
Ustav Republike Srbije, l. 60.
135
Zakon o Vojsci Srbije, l. 11, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
130
149
TEMPO I DOMETI REFORME 131
150
Ukupan broj ena u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije iznosi 18,05% ukupnog broja zaposlenih. Od toga, 17,46% ine ene zaposlene u svojstvu civilnih
lica, dok je samo 0,6% ena u uniformi. Broj ena profesionalnih vojnih lica u
sistemu odbrane iznosi 171, i to: 15 oficira, 29 podoficira i 127 profesionalnih
vojnika.136 Razlog ovako malog broja ena u sistemu odbrane bila je doskora vaea odredba Zakona o Vojsci Jugoslavije, koja je predviala to da profesionalni vojnik moe postati samo lice koje je, izmeu ostalog, odsluilo vojni rok.137
Zakon o Vojsci Srbije otklonio je ovu smetnju.138 Danas su izjednaeni uslovi za
prijem u profesionalnu vojnu slubu, postoje ista pravila odevanja, a iste su i
plate i druga novana primanja. Takoe, ene u Ministarstvu odbrane i Vojsci
Srbije najvie rade u administrativnom sektoru, a najmanje ih je na rukovodeim poloajima. Tako u administrativnom sektoru sistema odbrane radi 23,94%
ena, a u operativnom sektoru 17,7%. Od toga, 22,17% ena radi na izvrilakim
poslovima, dok je na rukovodeim poslovima zaposleno samo 3,09%.139
Ozbiljnije pristupanje afirmaciji rodne ravnopravnosti u Vojsci Srbije vezano
je za odravanje meunarodne konferencije ene u vojsci, koju je Ministarstvo
odbrane zajedno sa misijom OEBS u Srbiji organizovalo 2006. godine. Godinu
dana kasnije, prvi put u istoriji postojanja vojnog kolstva, Ministarstvo odbrane Republike Srbije je u konkursu za prijem kandidata iz graanstva u Vojnu
akademiju dalo mogunost osobama enskog pola da konkuriu, odnosno da
upiu Vojnu akademiju. U kolskoj 2007/2008. godini Vojna akademija primila
je 30 devojaka na redovno kolovanje.140 Predoeni podaci ukazuju na to da je
uinjen napredak u afirmaciji rodne ravnopravnosti u Vojsci Srbije. I pored toga,
navedeni statistiki podaci govore da trenutno stanje rodne ravnopravnosti u
sistemu odbrane jo uvek nije na zadovoljavajuem nivou.
Ocena: 2,5 (dva i po)

Zastupljenost nacionalnih manjina
Ustavom Republike Srbije zagarantovana je ravnopravnost svih graana,
bez obzira na njihovu etniku pripadnost. To znai da se na sve pripadnike Voj136
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int.
br. 5734-1 od 28. 5. 2008.
137
Zakon o Vojsci Jugoslavije, l. 21, Slubeni list SRJ, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/2002 i
37/2002 dr. zakon i Slubeni list SCG, br. 7/2005.
138
139
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int. br.
5734-1 od 28. 5. 2008.
140
kolovanje devojaka, Vojna Akademija, http://www.va.mod.gov.yu/cms/view.php?id=1831
(pristupljeno Jul 24, 2008).
ske Srbije, bez obzira na njihovu etniku pripadnost, podjednako primenjuju kriterijumi odluivanja o prijemu i napredovanju u slubi. Ovi kriterijumi zasnivaju
se iskljuivo na kvalifikovanosti i ostalim pokazateljima uspenog obavljanja
dunosti. Meutim, ne postoje druge norme i olakice, koje dodatno podstiu i
afirmiu srazmernu zastupljenost pripadnika etnikih manjina u Vojsci i sistemu
odbrane. Podatak o tome da se od svih pripadnika Vojske Srbije njih 91,21%
izjasnilo kao Srbi, govori u prilog ovoj tvrdnji i ukazuje na potrebu usvajanja
posebnih sistemskih mera kojima bi se u dogledno vreme postigla srazmerna
zastupljenost pripadnika etnikih manjina u sistemu odbrane. 141
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Obaveza Ministarstva odbrane da osigura slobodan pristup informacijama
ureena je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Ministar odbrane je unutar Pravne uprave Sekretarijata Ministarstva odredio
lica koja postupaju po zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog
znaaja.142 Takoe, Ministarstvo je sainilo i Informator o radu koji je dostupan
na sajtu Ministarstva.143 Informacije se klasifikuju, uvaju i arhiviraju prema propisima o kancelarijskom poslovanju u Vojsci Srbije. Procedura za dobijanje podataka od javnog znaaja regulisana je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.144
Za klasifikovanje podataka se u Ministarstvu odbrane primenjuje Uredba
o kriterijumima za utvrivanje podataka znaajnih za odbranu zemlje koji se
moraju uvati kao dravna ili slubena tajna i o utvrivanju zadataka i poslova
od posebnog znaaja za odbranu zemlje koje treba tititi primenom posebnih
141
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektor za ljudske resurse, Uprava za kadrove, int.
br. 5734-1 od 28. 5. 2008.
142
Postupak po Zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, Ministarstvo
Odbrane Republike Srbije, http://www.mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/8.php (pristupljeno
Sep. 4, 2008).
143
Informator o radu Ministarstva odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, http://www.
mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/inf_index.php (pristupljeno Jul 25, 2008).
144
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, l. 15, Slubeni glasnik RS, br.
120/04.
151
Opta transparentnost
mera bezbednosti.145 Takoe, primenjuje se i Pravilnik o kriterijumima za utvrivanje podataka o Vojsci Jugoslavije koji predstavljaju vojnu tajnu, stepen vojne
tajne i mere njihove zatite.146 Pomenuti podzakonski akti su danas dosta zastareli. Stoga bi posebnim zakonom trebalo ponovo regulisati materiju klasifikacije, ali i deklasifikacije podataka, ime bi ona bila jedinstveno regulisana, te bi
podjednako vaila za sve dravne organe.
Najzad, Ministarstvo odbrane duno je da na primeren nain, u prostorijama
u kojima radi sa strankama, obavetava stranke o njihovim pravima, obavezama
i nainu ostvarivanja prava i obaveza, kao i o svom delokrugu rada, organu dravne uprave koji nadzire njihov rad i nainu kontaktiranja. Ministarstvo mora
stranke obavestiti i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa strankama, kao i pruiti informacije telefonom i drugim sredstvima veze kojima je
tehniki opremljeno.147
Prema Godinjem izvetaju Povereniku za informacije od javnog znaaja za
2007. godinu, bilans zahteva za dobijanje podataka od javnog znaaja podnetih
Ministarstvu odbrane iznosi: ukupno podnetih zahteva je bilo 23, potpuno ili
delimino usvojeno je 16 zahteva, 2 zahteva su odbaena, a 5 ih je odbijeno.148
152
Ocena: 3 (tri)
Finansijska transparentnost
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2008. godinu su za finansiranje odbrane predviena sredstva u visini od 65.069.033.000 dinara. To iznosi 10,2%
ukupnog budeta, odnosno 2,4% projektovanog bruto domaeg proizvoda.
Takoe, budetom su predvieni i prihodi u iznosu od 944.028.000 dinara koje
Ministarstvo odbrane samo ostvaruje, kao i prihodi od prodaje vojne imovine u
iznosu od 833.904.000 dinara.149 Iako su u Zakonu o budetu navedene stavke
prema kojima se raspodeljuje budet Ministarstva odbrane, ove odrednice su
opte, nedovoljno precizne i ne omoguavaju pravi uvid u nain na koji Ministarstvo alocira finansijska sredstva namenjena odbrani. Informacije o jednom
delu budeta odbrane svakako moraju ostati nedostupne javnosti zbog speci145
Uredba o kriterijumima za utvrivanje podataka znaajnih za odbranu zemlje koji se moraju uvati
kao dravna ili slubena tajna i o utvrivanju zadataka i poslova od posebnog znaaja za odbranu
zemlje koje treba tititi primenom posebnih mera bezbednosti. Slubeni list SRJ, br. 54/94.
146
Pravilnik o kriterijumima za utvrivanje podataka o Vojsci Jugoslavije koji predstavljaju vojnu
tajnu, stepen vojne tajne i mere za njihovu zatitu, Slubeni vojni list, br. 22/01.
147
Zakon o dravnoj upravi, l. 79, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07.
148
Informator o radu Ministarstva odbrane, Ministarstvo odbrane Republike Srbije, http://www.
mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/inf_index.php (pristupljeno Jul 25, 2008).
149
Zakon o budetu Republike Srbije za 2008. godinu, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
150
Zakon o budetu Republike Srbije za 2008. godinu

Prvih sto dana Minstarstva odbrane, intervju Dragana utanovca dat RTS, http://www.rts.
rs/page/stories/ci/story/1//22941/+100+++.html
(pristupljeno Nov. 4, 2008).
152
Odluka o ovlaenjima za raspolaganje novanim sredstvima, nabavku pokretnih stvari i usluga i
raspolaganje pokretnim stvarima u MO i VSCG. Slubeni vojni list, br. 21/05.
153
Zakon o javnim nabavkama Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
154
Odluka o ovlaenjima za raspolaganje novanim sredstvima, nabavku pokretnih stvari i usluga i
raspolaganje pokretnim stvarima u MO i VSCG. Slubeni vojni list, br. 21/05.
155
Javne nabavke male vrednosti su nabavke ija procenjena vrednost iznosi izmeu 270.000 i
2.700.000 dinara. Zakon o budetu Republike Srbije za 2008. godinu, l. 19, Slubeni glasnik RS, br.
123/07.
156
Zakon o javnim nabavkama Republike Srbije, l. 124, Slubeni glasnik RS, br. 39/02, 43/03, 55/04,
101/05.
157
Pravilnik o javnim nabavkama male vrednosti, Slubeni vojni list, br. 29/07.
151
153
finosti samog sistema, ali informacije o ostatku budeta moraju biti transparentnije prikazane. Treba primetiti da je budet Vojnoobavetajne agencije, jedne od dve vojne slube bezbednosti koje se uz Inspektorat odbrane posebno
finansiraju iz budeta Republike Srbije, vei od budeta Ministarstva odbrane.150
Razlozi zbog kojih je to tako ne vide se iz stavki budeta prema kojima se ova
sredstva alociraju.
injenica da je Vojska u potpunosti vratila sve dugove nasleene iz prethodnog perioda predstavlja jedan od pozitivnih uinaka Ministarstva odbrane.
Moemo rei da e izmirenje dugova ubudue predstavljati znaajnu finansijsku olakicu za vojsku, imajui u vidu da je u toku 2007. godine samo na kamate
dugovanja potroeno 500 miliona dinara.151 Mada, javnosti je ostalo nepoznato
iz kojih izvora su ova sredstva pribavljena, te da li su za tu svrhu, po kojoj proceduri i na iji raun (tetu) vrene preraspodele dobijenog budeta.
Iako je finansijsko poslovanje ureeno pravnim propisima, ne postoje mogunosti za valjanu kontrolu. to se tie procedura za javne nabavke, postoji
nekoliko nivoa na kojima su one regulisane. Nadlenost za nabavku pokretnih
stvari i usluga u Ministarstvu odbrane regulisana je Odlukom o ovlaenjima za
raspolaganje novanim sredstvima, nabavku pokretnih stvari i usluga i raspolaganje pokretnim stvarima u MO i VSCG. Ova odluka predvia to da je za nabavku
ovih stvari i usluga nadlena Uprava za snabdevanje Ministarstva odbrane.152
Materijalna sredstva se u Vojsci Srbije nabavljaju po proceduri propisanoj Zakonom o javnim nabavkama Republike Srbije.153 Nadlenost za vrenje
nabavki u Ministarstvu odbrane nije odreena prema vrednosti nabavke, ve
prema vrsti sredstava i usluga, pa su ove nabavke u nadlenosti organizacijskih
jedinica.154 Poseban sluaj ine javne nabavke male vrednosti.155 Postupak javne nabavke male vrednosti svaki naruilac regulie svojim internim aktom.156
Ministarstvo odbrane je proceduru za javne nabavke male vrednosti regulisalo
posebnim pravilnikom.157
154
Zakon o javnim nabavkama propisuje to da se njegove odredbe ne odnose

na nabavke naoruanja i druge nabavke koje su posebnim propisima odreene kao poverljive.158 Naoruanje i vojna oprema pribavljaju se prema proceduri
koja je regulisana Uredbom o pokretnim stvarima za posebne namene. O pribavljanju ovih stvari odluuje ministar odbrane, a postupak sprovodi komisija
sainjena od najmanje pet lanova, koju obrazuje naelnik Uprave za snabdevanje. Poverljiva nabavka obavlja se neposrednim ugovaranjem.159 Naalost, ne
postoji mogunost kontrole poverljivih nabavki, to je do sada bilo izvor nekoliko korupcionakih afera u vojsci.160
Procedura ugovaranja usluga za potrebe Vojske Srbije ista je kao i procedura nabavke materijalnih sredstava i regulie se Zakonom o javnim nabavkama.
Izuzetak ine usluge poverljivog karaktera, na koje se primenjuje procedura iz
Pravilnika o planiranju i materijalnom i finansijskom poslovanju u Saveznom ministarstvu za odbranu i Vojsci Jugoslavije, to znai da se ovim povodom organizuje javno nadmetanje.161
Osnovni problem koji postoji kod javnih nabavki u Ministarstvu odbrane
jeste nepostojanje stalnog i preciznog izvetavanja javnosti o trokovima ovog
sistema. Takoe, ne postoje javno dostupni podaci o nadzoru i kontroli finansijskog poslovanja Ministarstva odbrane, koje sprovode nadleni dravni organi.
To bi prevashodno trebalo da bude u nadlenosti Dravne revizorske institucije, kojoj je Ustavom Republike Srbije dodeljeno to da kontrolie nain troenja
sredstava svih budeta.162 Naalost, skoro tri godine nakon osnivanja ove institucije nisu obezbeeni uslovi za njen nesmetan rad, tako da ne postoji sistemska kontrola troenja budeta svih dravnih organa, pa i Ministarstva odbrane.
158
101/05.
159
Uredba o pokretnim stvarima za posebne namene, Slubeni list SCG, br. 28/05.
160
Poznatije afere su afera Mile Dragi i afera Satelit, ijim se akterima sudi za zloupotrebu
slubenog poloaja i sklapanje ugovora tetnih po vojni budet.
161
Pravilnik o planiranju i materijalnom i finansijskom poslovanju u Saveznom ministarstvu za
odbranu i Vojsci Jugoslavije, Slubeni vojni list, br. 18/97, 22/98, 17/01, 22/02.
162
Participacija graana
i njihovih udruenja
Uestvovanje u kreiranju politike
(stratekog i zakonskog okvira)
Ocena: 3 (tri)
163
Zakon o dravnoj upravi, l. 76, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07.
Zakon o dravnoj upravi, l. 77.
165
Obaveze Ministarstva odbrane iz delokruga javnog informisanja, Ministarstvo odbrane
Republike Srbije, http://www.mod.gov.yu/cir/aktuelno/informator/10.php (pristupljeno Jul 25,
2008).
164
155
Zakon o dravnoj upravi propisano je to da su svi dravni organi, pa time

i Ministarstvo odbrane, duni da sredstvima javnog informisanja obavetavaju
javnost o svom radu.163 Takoe, Ministarstvo je duno da, tokom pripreme zakona kojim se bitno menja pravni reim u oblasti odbrane i Vojske Srbije ili kojim
se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, sprovede javnu raspravu.164
Ova obaveza je delom potovana prilikom usvajanja Zakona o odbrani i Zakona
o Vojsci Srbije, iji su nacrti bili objavljeni na sajtu Ministarstva. Problem je bio
u tome to su nacrti ovih zakona prezentovani u avgustu mesecu, usred sezone
godinjih odmora, i to je za javnu raspravu bilo ostavljeno samo dva meseca. Ovakva prezentacija nacrta zakonskih reenja izazvala je veliku panju, jer
predstavlja novinu i pozitivan presedan koji e, verovatno, slediti i ostali dravni
organi koji ine sektor bezbednosti. Nacrt Zakona o odbrani, koji se nalazi na
veb-stranici Ministarstva odbrane, pregledan je oko 75.000 puta.165
Da se uestvovanje graana u kreiranju bezbednosne politike Srbije i politike
odbrane smatra nevanim, potvruje i injenica da je Ministarstvo odbrane odredilo da javna rasprava o nacrtima Strategije nacionalne bezbednosti RS i Strategije odbrane traje od 14. do 30. decembra 2008. godine. Istini za volju, treba
zabeleiti i to da je Ministarstvo pozitivno odgovorilo na zahtev grupe nevladinih
organizacija i produilo trajanje javne rasprave do 31. januara 2009. godine.
Stavljanjem nacrta strategija i predloga zakona na javnu raspravu uinjen
je presedan u radu dravnih organa koji su deo sektora bezbednosti. Vidno je,
meutim, da je potencijalnim uesnicima u raspravi po pravilu ostavljen kratak
vremenski period, to u velikoj meri obesmiljava njenu svrhu.
Uestvovanje u sprovoenju i evaluaciji

(ocenjivanju) primene politike
156
Ministar odbrane je u martu 2008. godine doneo Smernice za strategiju komunikacije Ministarstva odbrane i Vojske Srbije, koje je sainila Uprava za odnose sa javnou ovog Ministarstva. Ovaj dokument, koji sadri viziju reforme
Vojske Srbije do 2015. godine, sadri i smernice za komuniciranje Ministarstva
sa eksternom i internom javnou. Dokument je donet radi javne afirmacije i
boljeg razumevanja reformskih procesa u sistemu odbrane, kao i radi pridobijanja podrke graana za njihovo ostvarivanje i dovravanje. Svojom strategijom,
Ministarstvo je u glavne a eksterne ciljne grupe svrstalo medije, graane, strunu javnost, mlade i lokalne zajednice. Donoenjem ovog dokumenta, Ministarstvo je istaklo svoju nameru da uspostavi transparentnu, proaktivnu, dvosmernu, jedinstvenu i konzistentnu komunikaciju sa najirom javnou. Strategija je
obavezujua za sve zaposlene u sistemu odbrane i konkretizovana je akcionim
planom komunikacije koji se godinje izrauje.166
U komunikaciji sa eksternom javnou Ministarstvo je posebnu panju posvetilo odnosu koji ima sa strunjacima. Uspostavljena je saradnja sa organizacijama civilnog drutva koje se bave ovom materijom, sa akademskom zajednicom i sa nezavisnim ekspertima. Ova saradnja je naroito bila intenzivna u
periodu pre donoenja novih zakona o odbrani i o vojsci, u jesen 2007. godine.
Niz reenja na koje je struna javnost ukazala tokom javne rasprave uvrteno je
u konanu verziju Zakona.167
Manje uspena bila saradnja je prilikom izrade Nacrta strategije odbrane Republike Srbije, u prolee 2007. godine. Nacrt koji je Ministarstvo izradilo bio je
prosleen strunim akademskim institucijama i organizacijama civilnog drutva.
Odran je bio ak i okrugli sto na kome su predstavnici ovih institucija predoili
svoje komentare i izneli sugestije o predloenom tekstu. Meutim, nakon ovog
sastanka svaki vid saradnje sa strunom javnou izvan Ministarstva odbrane
bio je, po naim saznanjima, prekinut.
U Ministarstvu odbrane ne postoje posebne slube koje su iskljuivo zaduene za saradnju sa graanima. Kao deo uspostavljanja bolje saradnje sa graanima, a u skladu sa misijom Vojske Srbije po kojoj treba da prua podrku
civilnim vlastima u suprotstavljanju nevojnim pretnjama bezbednosti168, u Generaltabu je formirano Odeljenje za civilno-vojnu saradnju (J-9).169 Zbog spe166
Smernice za strategiju komunikacije Ministarstva odbrane i Vojske Srbije, Ministarstvo odbrane

Republike Srbije, Beograd, 2008.
167
Vie o tome u: Popovi ore, Komentar nacrta Zakona o Odbrani i Vojsci Srbije, Bezbednost
Zapadnog Balkana, br. 78 (oktobar 2007mart 2008): 120-131.
168
169
Videti organizacionu emu Ministarstva odbrane Republike Srbije, http://www.mod.gov.yu/cir/
organizacija/index_cir.php (pristupljeno Jul 26, 2008).
cifine bezbednosne situacije, poseban akcenat stavljen je na unapreenje civilno-vojne saradnje na jugu Srbije, u Kopnenoj zoni bezbednosti, tako da je i u
Vranju otvorena Kancelarija za civilno-vojnu saradnju.
Ocena: 3 (tri)
Odgovornost demokratska
civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna uloga izvrne vlasti
170

Zakon o Vojsci Srbije
172
Predsednik Srbije razreio Zdravka Ponoa sa mesta naelnika Generaltaba, Saoptenje sa
veb-strane predsednika Republike Srbije, http://www.predsednik.yu/mwc/default.asp?c=301500&
g=20081230124247&lng=cir&hs1=0 (preuzeto Jan. 23, 2009).
171
157
Ispunjeni su poetni formalni uslovi za uspenu kontrolu koju izvrna vlast

vri nad Vojskom Srbije. Da li se ona u praksi i primenjuje nije bilo mogue ustanoviti tokom ovog istraivanja. Predsednik Republike i Vlada Republike Srbije,
odnosno njeno Ministarstvo odbrane predstavljaju izvrne organe vlasti koji
imaju kontrolu nad Vojskom Srbije. Osim to komanduje vojskom u ratu i miru170, predsednik postavlja i razreava naelnika Generaltaba uz prethodno dobijeno miljenje ministra odbrane, koje nije obavezujue171. Na ovaj nain predsednik ostvaruje kontrolu nad najviim operativnim organom komandovanja i
rukovoenja Vojskom Srbije. Meutim, Zakon o Vojsci Srbije ne sadri nijednu
odredbu o tome koga predsednik i kada izvetava o toku i rezultatima svog komandovanja vojskom. Nije predviena ni bilo kakva odgovornost predsednika
za komandovanje vojskom. Takoe, bilo bi dobro ukoliko bi predsednik zakonom bio obavezan da prilikom postavljanja i razreavanja naelnika Generaltaba pored miljenja Ministra odbrane zatrai i miljenje parlamentarnog odbora nadlenog za poslove odbrane. Smena generala Zdravka Ponoa sa mesta
naelnika Generaltaba predstavlja jedan od primera kontrole koju predsednik
vri nad Vojskom Srbije. Predsednik Tadi je smenio generala Ponoa nakon to
je u javnost izneo injenice o sukobu koji je imao sa ministrom odbrane.172 Tom
prilikom je izneo niz optubi protiv ministra utanovca, tvrdei da u Srbiji ne
158
postoji politika odbrane, da je reforma vojske stala i da se budetska sredstva

troe nenamenski.173
Zakon o Vojsci Srbije daje mogunost predsedniku, ministru odbrane i naelniku Generaltaba da vanredno unapreuju profesionalna vojna lica, to je
jo jedan od naina na koji izvrna vlast kontrolie vojsku.174 Naalost, Zakon
je propustio to da utvrdi postupak i kriterijume po kojima bi se profesionalna
vojna lica vanredno unapreivala.
Vlada Republike Srbije svoju kontrolu nad vojskom ostvaruje tako to utvruje i sprovodi politiku odbrane, ali i predlae i izvrava zakone i druga opta
akta, koji se odnose na odbranu.175 Vlada, takoe, postavlja ministra odbrane,
njegove pomonike i dravne sekretare koji sprovode akte predsednika, Vlade
i Narodne skuptine. Nadalje, Vlada na predlog ministra odbrane ureuje nain
ocenjivanja rada vojnih lica radi utvrivanja njihovog uspeha u slubi, nain odluivanja o unapreenju, kao i nain podsticanja vojnih lica na struno usavravanje i vee zalaganje.176 Jo jednom je odsustvo jasne procedure i kriterijuma
otvorilo mogunost za proizvoljno ocenjivanje rada vojnih lica.
Dodatnu kontrolu nad sistemom odbrane Ministarstvo odbrane ostvaruje
pomou Inspektorata odbrane. Ovaj organ obavlja inspekcijske poslove vezane
za izvravanje zakona u oblasti odbrane i zakona od znaaja za odbranu, te propisa donetih na osnovu tih zakona, kao i planova i mera dravnih organa i organizacija i Vojske Srbije koji se odnose na odbranu.177 Zakon o odbrani predvia
to da Inspektorat odbrane o svojim nalazima redovno izvetava predsednika
Republike i ministra odbrane.178 Nije, meutim, poznato da li se i koliko se ova
odredba zakona potuje u praksi. Javnost, takoe, nema uvid u ove izvetaje,
kao ni u sam rad Inspektorata odbrane.
Ocena: 3,5 (tri i po)

Parlamentarna kontrola i nadzor
Parlamentarna kontrola i nadzor nad Vojskom Srbije vri se posredstvom
nadlenog skuptinskog odbora, u ovom sluaju Odbora za odbranu i bezbednost. Ovaj Odbor ima pravo nadzora nad ustavnou i zakonitou rada sistema
173
Politika odbrane zemlje ne postoji, intervju generala Zdravka Ponoa listu Politika, objavljen
24. 12. 2008, http://www.politika.rs/rubrike/Politika/Politika-odbrane-zemlje-ne-postoji.lt.html
(pristupljeno Dec 31, 2008).
174
175
Zakon o odbrani, l. 12, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
176
177
178
Zakon o odbrani, l. 18.
Ocena: 2 (dva)
179
Izvetaj o radu odbora Narodne skuptine u 2007. godine, Narodna skuptina Republike Srbije,
Beograd, februar 2008.
181
Dopis Narodne Skuptine Republike Srbije, 30. 7. 2008.
182
Dopis Narodne Skuptine Republike Srbije
183
184
185
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektora za politiku odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.
180
159
odbrane, nad usklaenou rada sa osnovnim stratekim dokumentima, kao i

nad troenjem budetskih sredstava. Narodna skuptina, takoe, odluuje o visini sredstava za finansiranje odbrane i nadzire rad vojnih slubi bezbednosti.179
Meutim, Odbor vrlo retko primenjuje svoja ovlaenja. U toku 2007. godine
Odbor za odbranu i bezbednost bavio se u domenu odbrane samo analizom
novih zakona o odbrani i o vojsci.180 Uvidom u izvetaj o radu Odbora moe se
zakljuiti da je izostala bilo kakva rasprava o funkcionisanju sistema odbrane, ali
i o troenju budetskih sredstava. Odbor se u prethodne tri godine nijednom
nije bavio javnim nabavkama vojnog naoruanja.181 U istom periodu nije osnovan nijedan anketni odbor i komisija, niti je postavljeno bilo koje poslaniko
pitanje iz oblasti odbrane.182 lanovi Odbora u protekle tri godine nisu imali nijednu terensku posetu institucijama sistema odbrane.183 Iz navedenih podataka
je opravdano zakljuiti da se parlamentarna kontrola i nadzor nad sistemom
odbrane ne sprovode u potpunosti.
Poseban problem u delovanju Odbora za odbranu i bezbednost predstavlja
nedostatak strunog osoblja koje bi moglo adekvatno da pomogne njegov rad.
U Odboru je zaposlena svega jedna osoba, a pridodata su jo dva zaposlena iz
skuptinskog odeljenja za odbranu i nacionalna pitanja, od kojih je jedan pripravnik.184
Ministarstvo odbrane je u okviru Sektora za politiku odbrane u aprilu 2006.
godine formiralo Referat za saradnju sa Parlamentom, ija je nadlenost unapreivanje saradnje sa Narodnom skuptinom Republike Srbije.185 Dobro je to to
je Ministarstvo odbrane prepoznalo Parlament kao jednog od kljunih nosilaca
demokratske civilne kontrole nad vojskom. Meutim, nije poznato to da li je
ovim potezom saradnja izmeu pomenutih institucija intenzivirana i u kom se
obimu sprovodi.
Sudska kontrola
160
Sudska kontrola Vojske Srbije odvija se dvostrano. Na jednoj strani je Ustavni sud koji ceni ustavnost i zakonitost rada organa koji ine sistem odbrane. Sa
druge strane nalaze se sudovi opte nadlenosti. U Ustavnoj povelji Dravne zajednice Srbija i Crna Gora iz 2003. godine propisano je prelaenje nadlenosti sa
vojnih sudova na nivo republika lanica. Ovo prenoenje nadlenosti okonano
je tek usvajanjem Zakona o preuzimanju nadlenosti vojnih sudova, vojnog tuilatva i vojnog pravobranilatva 2004. godine. Zakonom je propisano da e za
sluajeve koji se odnose na vojsku umesto vojnih biti nadleni okruni sudovi,
unutar kojih e biti formirana posebna vojna odeljenja.186
Kao i u prethodno posmatranim kriterijumima, postoje formalni uslovi za
vrenje sudske kontrole nad Vojskom Srbije. Meutim, u praksi je situacija drugaija, prevashodno zbog prenatrpanosti sudova predmetima, kao i zbog njihove neefikasnosti. Poseban problem postoji kada su u pitanju upravni sporovi
o pravima i dunostima vojnih lica koji se vode protiv Ministarstva odbrane. Ovi
sporovi su voeni pred Vrhovnim vojnim sudom i pred Sudom Dravne zajednice SCG nakon njenog nastanka i preuzimanja nadlenosti vojnih sudova. Nakon raspada Dravne zajednice predmeti ovih sudova preneti su u nadlenost
Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije. Tokom 2007. godine pred ovim odeljenjem Vrhovnog suda nalazilo se 26.069 predmeta, od kojih je reeno samo
9.657 ili 41,61%.187 Ukoliko u obzir uzmemo ove podatke, moemo zakljuiti da
veliki problem predstavlja zaguenost nadlenog suda predmetima, to utie
na njegovu efikasnost, ali i na poloaj brojnih pripadnika sistema odbrane.
Ocena: 2 (dva)
Javni nadzor
Ovu vrstu nadzora nad Vojskom Srbije sprovode razne nezavisne institucije
poput revizorskih tela, ombudsmana, organizacija graanskog drutva, medija, akademske zajednice, ali i najira javnost. Zakon o Vojsci Srbije propisuje da
ovu vrstu nadzora nad vojskom vre Zatitnik graana, sami graani i javnost.188
Uprkos znaajnom pomaku u afirmaciji javnog nadzora nad Vojskom Srbije, trenutna situacija u ovoj materiji jo uvek nije u potpunosti zadovoljavajua.
186
Zakon o preuzimanju nadlenosti vojnih sudova, vojnog tuilatva i vojnog pravobranilatva, l. 3

i 4, Slubeni glasnik RS, br. 137/04.
187
Izvetaj o radu Vrhovnog suda Srbije sa prikazom rada sudova opte nadlenosti za 2007. godinu,
Vrhovni sud Srbije, 2007.
188
Nezavisne institucije koje sprovode javni nadzor nad vojskom bave se prevashodno nadgledanjem primene zakona, kao i primene stratekih dokumenata koji reguliu sistem odbrane. Pored obavljanja ove vrste nadzora, nezavisne
institucije ukazuju na znaajne teme koje se odnose na reformu sistema odbrane, uestvuju u kreiranju politike odbrane i bezbednosti, ali i sprovode nadgledanje institucija sistema odbrane. Naalost, retke su nezavisne institucije i
organizacije civilnog drutva koje imaju kapacitet za obavljanje javnog nadzora
nad sistemom odbrane.
Ocena: 3 (tri)
Vladavina prava
Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine sektor bezbednosti nije regulisan

u celosti, ve je regulisan samo jedan njegov element Vojska Srbije. Meutim, deo Ustava koji se odnosi na vojsku sastavljen je od tri lana koji odreuju
nadlenost Vojske Srbije, propisuju da Vojska Srbije ne moe biti upotrebljena
van teritorije Srbije bez odobrenja Narodne skuptine i proklamuju da je Vojska
Srbije pod demokratskom civilnom kontrolom.189 U Ustavu se ne pominje postojanje jedinstvenog sistema bezbednosti. Ureivanje ovog sistema pokuano
je tek donoenjem Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike
Srbije.190 Iako je ovim Zakonom predvieno da slube bezbednosti budu deo
jedinstvenog bezbednosno-obavetajnog sistema Republike Srbije, ostalo je
nejasno ko ini taj sistem i koja je njegova uloga. Ustavotvorcu moe biti i postavljeno pitanje zbog ega je u tekst Ustava uvrstio samo Vojsku Srbije, a ne i
ostale elemente sektora bezbednosti, kao i zato je propisao da se samo vojska
nalazi pod demokratskom civilnom kontrolom.
Ustavom nije predvieno ni postojanje Strategije nacionalne bezbednosti
koja bi dala okvir za funkcionisanje sistema bezbednosti. Ova Strategije je predviena Zakonom o odbrani191. Meutim, Zakon o Vojsci Srbije je takoe propustio da predvidi postojanje ovog najvieg stratekog dokumenta. U navedenom
189
Ustav Republike Srbije, l. 139, 140, 141, Slubeni glasnik RS, br. 98/06.
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, l. 1, Slubeni glasnik RS, br.
116/07.
191
190
161
Pravna drava
162
sluaju postoji jasan nesklad izmeu najvanijih pravnih akata koji reguliu sistem odbrane i Ustava Republike Srbije. Takoe, postoje i neslaganja izmeu
Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci Srbije. Najbolji primer predstavlja injenica
da Zakon o odbrani propisuje da predsednik Republike komanduje vojskom192,
dok je Zakon o Vojsci Srbije precizniji, te propisuje da predsednik komanduje
vojskom u ratu i u miru.193 Ova nejasnoa moe biti predmet spekulacija i bilo bi
poeljno da oba ova zakona istu materiju reguliu na isti nain.
Kada je re o podzakonskim aktima, moemo rei da su oni do donoenja
novih zakona o odbrani i vojsci 2007. godine bili osnovno sredstvo regulisanja
sistema odbrane. Politiki odluioci su se pre odluivali na to da donose uredbe
i da na taj nain menjaju sistem odbrane, nego na to da donose nove i moderne
zakone. Najslikovitiji primer je moda Uredba o vrenju vojne obaveze koja je
uvela civilno sluenje vojnog roka i prigovor savesti iako je to bilo protivno tada
vaeem zakonodavstvu, u kome nije bila predviena ovakva mogunost ispunjenja opte vojne obaveze.194 Nesklad koji je postojao izmeu podzakonskih i
zakonskih akata otklonjen je Zakonom o odbrani. Njim je propisano da svi propisi koji su doneti radi izvrenja starog Zakona iz 1994. godine ostaju na snazi,
osim ako nisu u suprotnosti sa novim Zakonom, sve dok ne budu doneti novi
akti za izvrenje novog Zakona.195
Vidno je dakle, da sistem bezbednosti nije pravno zaokruen. Odatle, i sistem odbrane i Vojska Srbije zajedno funkcioniu kao zasebni entitet. Dodajmo
i to da, iako je znatno smanjen, nesklad izmeu pravnih akata koji reguliu materiju odbrane i dalje postoji.
Ocena: 3 (tri)
Zatita ljudskih prava
Ne postoji posebna ustavna i zakonska zatita ljudskih prava pripadnika Vojske Srbije. Ustav Republike Srbije ovu materiju regulie tako to propisuje da
svako ima pravo na zatitu ako mu je povreeno ili uskraeno neko ljudsko ili
manjinsko pravo, kao i pravo na uklanjanje posledica nastalih tim inom.196
Podaci o krenju pravnih normi, pa i onih koje se odnose na ljudska prava,
nalaze se u Vojnom disciplinskom sudu. O ovim krenjima se godinje izvetavaju predsednik Republike i ministar odbrane. Naalost, ovi izvetaji nisu javno
192

194
Uredba o vrenju vojne obaveze, l. 26, Slubeni list SRJ, br. 36/94, 7/98 i Slubeni list SCG, br.
37/03, 4/05.
195
196
193
dostupni, tako da ne moemo sa sigurnou tvrditi u kojoj meri se kre pravne norme u sistemu odbrane. Pogotovo ne moe biti utvreno u kojoj se meri
potuju ljudska prava pripadnika ovog sistema, ali i graana koji po bilo kom
osnovu dolaze u dodir sa Ministarstvom odbrane.
Ocena: 3 (tri)
Efikasnost
Ljudski resursi
197
planiranje.
198
199
planiranje.
163
Dananja organizaciona struktura Ministarstva odbrane uspostavljena je

najveim delom u maju mesecu 2005. godine.197 Ve u trenutku uspostavljanja,
ovakva struktura imala je odreeni broj nedostataka. To se, pre svega, odnosi
na postojanje prevelikog broja organizacionih jedinica Ministarstva, te na veliki
broj zaposlenih u Ministarstvu i u njemu potinjenih sastava. Takoe, organizacija vojnog zdravstva, logistike i kolstva nije sasvim u skladu sa potrebama
sistema, a nije ni prilagoena ekonomskim mogunostima i raspoloivim resursima Republike Srbije. Zato je bilo planirano da jedan deo vojnih ustanova bude
skinut sa liste onih koji se finansiraju iz budeta odbrane. Uoeno je, takoe,
da informacione tehnologije nisu bile dovoljno iskoriene, kao i da zateena
struktura kadra nije bila povoljna.198
Ipak, 2007. godine je uspostavljena nova organizaciona struktura Ministarstva, koja je znatno funkcionalnija. Smanjen je broj radnih mesta i donekle uravnoteen odnos broja vojnih lica i broja civila. Takoe, objedinjene su funkcije
civilne zatite, kao i vojne, radne i materijalne obaveze.199 Zaustavljen je, meutim, ranije zapoeti proces demilitarizacije Ministarstva, te se sada u njemu
na veini upravnih ili rukovodeih dunosti, ispod nivoa dravnog sekretara i
pomonika ministara odbrane, nalaze oficiri koji imaju vie i visoke inove. O
ovome svedoi i skoranja izjava generala Zdravka Ponoa, biveg naelnika Generaltaba Vojske Srbije, u kojoj on tvrdi da, na primer, u Generaltabu postoje
164
192 pukovnika mesta, a u Ministarstvu 476, kao i da u Vojsci Srbije postoji 28

generalskih mesta, dok ih u Ministarstvu ima 15.200
U poslednjih par godina dodatno je smanjen profesionalni kadar u Vojsci
Srbije. Danas ukupan broj pripadnika iznosi 28.000.201 Predvieno je da do 2010.
godine broj profesionalnih pripadnika Vojske Srbije bude sveden na 21.000.202
Smanjenje kadra raeno je po tano definisanim kriterijumima za svaki nivo,
odnosno za svaki in. Ovim su kadrovi podeljeni na perspektivan kadar, poluperspektivan kadar, koji dodatnom edukacijom moe doi do nivoa perspektivnog kadra, i neperspektivan kadar koji e napustiti Vojsku Srbije.203 Podaci o
kvalifikacionoj strukturi napravljenoj prema kategorijama kadra u Ministarstvu
odbrane pokazuju da 47,07% uniformisanih lica i 18,42% civila zaposlenih u Ministarstvu ima visoku strunu spremu.204 Od ukupnog broja zaposlenih 13,77%
radi administrativne poslove, dok 86,23% radi operativne poslove.205
Poetkom 2006. godine Vojna akademija je potpisala sporazum sa Univerzitetom u Beogradu, po kome e pitomci koji budu zavrili svoje kolovanje na
Vojnoj akademiji 2010. godine ujedno dobiti i diplomu Univerziteta u Beogradu. Na Vojnoj akademiji je, takoe, razvijen i program uenja engleskog jezika u
skladu sa STANAG standardom koji propisuje NATO. Pored ovog, uveden je i program usavravanja rada na raunaru, koji je u skladu sa ECDL standardom. Na
osnovu ovog standarda polaznici programa stiu evropski sertifikat za razliite
nivoe informatikog znanja.206 Nema sumnje da su sve ove mere uvedene kako
bi mladima u Srbiji oficirski poziv uinile atraktivnijim i kako bi poveale njihovo
interesovanje za upis na Vojnu akademiju. Ostalo je, meutim, nepoznato to da
li su ovom prilikom, i u kojoj su meri, Ministarstvo i Vojna akademija imali u vidu
injenicu da reene mere, pogotovo dobijanje diplome Univerziteta u Beogradu, mogu podstai nagli ili nekontrolisani odlazak znatnog broja mladih oficira
iz Vojske Srbije.
Ocena: 3 (tri)
200
Politika odbrane zemlje ne postoji, intervju generala Zdravka Ponoa listu Politika, objavljen
24. 12. 2008, http://www.politika.rs/rubrike/Politika/Politika-odbrane-zemlje-ne-postoji.lt.html
(pristupljeno Dec. 31, 2008).
201
Jefti Zoran, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, u Reforma
sektora bezbednosti u Srbiji, dostignua i perspektive, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za
Civilno-vojne Odnose, 2007), 23-28.
202
203
Jefti, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, 23-28.
204
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektora za ljudske resurse, Uprave za kadrove,28.
5. 2008.
205
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije
206
Jefti, Razvoj organizacije Ministarstva odbrane i reforma Vojske Srbije, 23-28.
Materijalni resursi
Efektivnost
Integrisanost sistema odbrane
Iako je sistem odbrane uspostavljen, u Srbiji ne postoji jedinstven i zaokruen sistem bezbednosti. Zakon o odbrani ne sadri odredbu po kojoj je sistem
odbrane deo sistema nacionalne bezbednosti. Time ne postoji ni jedinstven
oblik organizovanja priprema za izvravanje zadataka odbrane, kao ni oblik
sprovoenja mera i radnji za rad graana, dravnih organa i privrednih drutava
i drugih pravnih lica, koji omoguavaju upotrebu Vojske Srbije i drugih snaga
odbrane u ratnom i vanrednom stanju.209 Meutim, i dalje ne postoji Dugoroni
207
Jefti, 23-28.
Jefti, 23-28.
209
208
165
Zapoeta je, takoe, i reforma vojnog zdravstva. Ideja je bila da se sauva

deo vojnog zdravstva, ali i da se on funkcionalno ukljui u sistem civilnog zdravstva.207 Sledei ovu ideju, Vojnomedicinska akademija je svoje kapacitete ve
stavila na raspolaganje civilima.
Jedan od velikih problema sa kojima se Ministarstvo odbrane suoava jeste
i pitanje vojnih penzija. Naime, danas postoji blizu 50.000 vojnih penzionera, a
u aktivnoj slubi je neto manje od 17.000 oficira i podoficira. Imajui u vidu ove
brojke, ne iznenauje podatak da se oko 80% procenata vojnog budeta troi
na personalne trokove.208 Preostalih 20% zasigurno nije dovoljno da podmiri
ostale potrebe sistema odbrane. Ovaj problem e biti reen time to e vojne
penzije biti izuzete iz sistema odbrane i prebaene na republiki budet, odnosno time to e biti integrisani civilni i vojni penzioni fond.
Vrlo je teko efikasnost vojske procenjivati u mirnodopskim uslovima. Nesporno je da je mnogo toga uinjeno kada je re o poboljanju vojnog obrazovanja i smanjenju brojnog stanja. Meutim, i dalje ostaju nereeni veliki problemi
prouzrokovani nedostatkom finansijskih sredstava. Naoruanje i oprema Vojske
Srbije dosta su zastareli, pa ona, objektivno gledano, teko moe efikasno ispunjavati svoje zadatke i ostvarivati ciljeve.
166
plan razvoja sistema odbrane, tako da ne moemo tvrditi da postoji organizovan, sistemski pristup upravljanju ovim sistemom.
Znaajan nedostatak predstavlja i injenica da srpski Ustav ne predvia postojanje sistema bezbednosti Republike Srbije. Zakonom o osnovama ureenja
slubi bezbednosti Republike Srbije osnovan je 2007. godine Savet za nacionalnu bezbednost. Nadlenosti Saveta se uglavnom svode na ostvarivanje saradnje
i na koordinaciju elemenata sektora bezbednosti. U radu Saveta, izmeu ostalih,
uestvuju ministar odbrane, naelnik Generaltaba i direktori vojnih slubi bezbednosti.210 Savet bi trebalo da bude organ koji okuplja predstavnike najvanijih delova sektora bezbednosti i koji koordinira njihov rad. Meutim, akcenat u
radu Saveta stavljen je na slube bezbednosti, odnosno moemo konstatovati
da zakonodavac nije posvetio panju uspostavljanju jednog zaokruenog sistema bezbednosti.
tavie, nakon javnog sukoba ministra odbrane i naelnika Generaltaba u
decembru 2008. godine, postalo je jasno da je potrebno dodatno sistemski i
normativno urediti status i odnose Ministarstva odbrane i Generaltaba VS.
Sudei po javnim izjavama uesnika sukoba, vidno je da postoje znaajne koncepcijske razlike u radu ova dva organa koji bi, svako u svom domenu, trebalo
da rukovode i komanduju vojskom. To pak sugerie da meu njima postoje razlike kada je re o tumaenju i praktikovanju principa i zahvata subordinacije i
meusobnih nadlenosti.

Odnos ciljeva, sredstava i rezultata
U strategijske ciljeve reforme sistema odbrane koje je propisalo Ministarstvo odbrane spadaju: (1) izgradnja efikasnog i ekonomski odrivog sistema odbrane; (2) izgradnja moderne, profesionalne i efikasne vojske i (3) uspostavljanje
demokratske civilne kontrole vojske i ostalih snaga odbrane.211
Strategijski pregled odbrane predvia i to koji e inioci najvie uticati na
ispunjavanje propisanih ciljeva: (1) izazovi, rizici i pretnje bezbednosti; (2) procesi u Republici Srbiji i reavanje statusa Kosova i Metohije; (3) dostignuti stepen
ukljuenosti u evroatlantske bezbednosne integracije; (4) ekonomske i demografske mogunosti Republike Srbije; (5) dostignuti stepen doktrinarne, norma-
210
Zakon o o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br.
116/07.
211
Dopis Ministarstva odbrane Republike Srbije, Sektora za Politiku Odbrane, Uprave za strategijsko
planiranje.

Legitimnost
Javnost o promenama u Vojsci Srbije ima podeljeno miljenje. Srpsko drutvo je uvek imalo veliko poverenje u vojsku. Meutim, istraivanja javnog mnjenja, koja je u periodu od 2003. do 2005. godine sproveo Centar za civilno-vojne
odnose, pokazuju da je to poverenje postepeno opadalo.214 Posebno je ilustrativan nagli pad popularnosti vojske nakon afere Topider 2004. godine. Ovom prilikom su pod jo uvek nerazjanjenim okolnostima ubijena dva pripadnika Gardijske brigade, koja su uvala tajni vojni objekat Kara.215 Graani su imali veliko
poverenje u vojsku zbog uverenja da je vojska glavni garant bezbednosti i mira,
da je ona uspeno titila nacionalne interese i da se u njoj tano zna ta ko radi,
odnosno zbog uverenja da je vojska dobra kola ivota. Nasuprot tome, glavni
212
214
Miroslav Hadi, Poverenje graana Srbije u vojsku, u Javnost i vojska, urs. Miroslav Hadi i
Milorad Timoti. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2006), 84.
215
Hadi, 99.
213
167
tivne i organizacione razvijenosti sistema odbrane i Vojske Srbije; (6) strana iskustva i meunarodni standardi.212
Uspenost reforme Vojske ocenjuje se posmatranjem tri sfere: stratekodoktrinarne, pravno-normativne i organizacijsko-funkcionalne.213 Oigledno je
da je do danas najvei napredak ostvaren u treoj, organizacijsko-funkcionalnoj
sferi. Ostvarena je projektovana organizacija vojske, a veim delom ispunjeni
su i pravno-normativni ciljevi, tj. usvojeni su novi Zakoni o odbrani i Zakoni o
Vojsci Srbije. Nedovrena je ostala reforma u prvoj, strateko-doktrinarnoj sferi.
U Srbiji jo uvek ne postoje osnovni dokumenti, kao to su Strategija nacionalne
bezbednosti, Strategija odbrane, Dugoroni plan razvoja sistema odbrane, Strategijski pregled odbrane i Doktrina Vojske Srbije. Tek kada ovi dokumenti budu
usvojeni, moi emo da govorimo o profesionalizaciji i modernizaciji Vojske Srbije, ali i o reavanju socijalnih problema, pa i o uspostavljanju novog sistema
vrednosti u vojsci.
Od proklamovanih ciljeva Vojske Srbije ispunjeni su organizacijsko-funkcionalni ciljevi i vei deo pravno-normativnih ciljeva. Strateko-doktrinarni ciljevi,
meutim, nisu ispunjeni uopte. Nedostatak politike saglasnosti na najviem
nivou odluivanja o pravcu u kome e se reforma odvijati najvie je uticao na
ispunjenje, odnosno na neispunjenje proklamovanih ciljeva u reformi sistema
odbrane. Na ispunjenje ciljeva posebno utie i manjak finansijskih sredstava namenjenih reformi VS.
razlozi nepoverenja lee u ocenama da je vojska slabo obuena i naoruana, da

se opire reformama i da u njoj jo uvek ima oficira koji podravaju bivi reim.216
Prema istraivanju Centra za slobodne izbore i demokratiju iz juna 2007. godine, u Vojsku Srbije poverenje ima 43% graana Srbije.217 Godinu dana kasnije,
tanije u septembru 2008. godine, poverenje graana u Vojsku Srbije poraslo
je na 48%.218 Iz pomenutih istraivanja moemo zakljuiti da Vojska Srbije ima
konstantnu, relativno visoku popularnost, te da blizu polovine graana Srbije
ima poverenje u nju.
Ocena: 3 (tri)
168
216
Hadi, 100101.
Istraivanje javnog mnjenja Srbije, rano leto 2007. godine (Beograd: Centar za slobodne izbore i
demokratiju, 2007)
218
Resurs 2008 (Beograd: Centar za slobodne izbore i demokratiju, 2008)
217
2. Policija
Sonja Stojanovi
Policija u Srbiji prevalila je, prema naim uvidima, znaajan put od 2000. godine do sada. Postavljene su osnove demokratskog rada nove policije koja e biti
u slubi graana. Reforma policije ima etiri najvanija dostignua otvaranje
prema meunarodnoj zajednici; povratak uma umesto sile, tj. jaanje kapaciteta kriminalistike policije u odnosu na kapacitete uniformisane policije koja je
bila privilegovana tokom Miloevieve vladavine; redefinisanje identiteta policije i prelaenje sa reimskog aparata prisile na servis graana i postavljanje normativnog okvira za ureivanje ovog sektora. Kljuno pitanje je da li su ova dostignua stigla do take iz koje nema povratka, odnosno do trenutka kada policija
vie ne moe da odmae procesu demokratizacije drutva. Tako moemo rei
da je, po ugledu na model koji je izradio britanski politikolog Timoti Edmunds,
uspeno okonana prva generacija reformi u policiji. Prva generacija reformi
podrazumeva uspostavljanje mehanizma za sprovoenje civilne kontrole nad
policijom i usvajanje osnovnog zakonskog okvira za ovu oblast. Policija u Srbiji
ula je u drugu fazu konsolidaciju reformi, tokom koje je formalne reforme
neophodno internalizovati u sistem. Cilj druge generacije reformi jeste konsolidacija prethodno ostvarenih reformi i efektivno i efikasno funkcionisanje institucija i procedura uz trokove koji omoguavaju odrivi razvoj i drave i drutva
(Edmunds, 2003: 16). Da bi to bilo ostvareno, neophodno je da budu smanjene
mogunosti politizacije policijskog rada, a efikasnost upravljanja poveana unapreenjem sistema rukovoenja ljudskim resursima i finansijama, u skladu sa
glavnim smerovima reforme dravne uprave. Zatim, neophodno je da to pre
bude doneta srednjorona strategija razvoja MUP, koja bi pojasnila to koji su
prioriteti reforme policije u sledeem periodu koji obuhvata od tri do pet godina. Pored novih sistema, neophodno je u praksi potvrditi i opredeljenje za dalju demokratizaciju policije uveavanjem i praktikovanjem unutranje kontrole,
potpunim uvoenjem naela rada policije u lokalnoj zajednici i internalizacijom
nove policijske kulture u novom sistemu policijskog obrazovanja i obuke. I na
kraju, vano je i to da naa policija nastavi da se otvara, kako na domaem planu
intenzivnijom saradnjom sa drugim delovima dravne uprave i udruenjima
graana, tako i na meunarodnom intenziviranjem procesa evropskih integracija i adekvatnom raspodelom sredstava namenjenih ovim svrhama.
169
TEMPO I DOMETI REFORME
Reprezentativnost
Zastupljenost ena
170
Tabela 14: Zastupljenost ena u operativnom sastavu policije
Od 2000. godine postignut je veliki napredak kada je re o zastupljenosti

ena u operativnom sastavu MUP. Ovo je jedna od najvidljivijih reformi koja je
uticala i na poveanje poverenja graana u policiju. Ova reforma inicirana je
na preporuku meunarodnih organizacija, pre svega OEBS i Saveta Evrope219.
Pored autoriteta meunarodnih organizacija iz kojih su dole ove preporuke,
pretpostavljamo da je Vlada bila posebno zainteresovana za sprovoenje ove
reforme, jer su njeni rezultati bili odmah vidljivi na ulicama Srbije i mogli su da
utiu na to da graani prestanu da doivljavaju policiju kao pretnju sopstvenoj
bezbednosti. U prilog ovome govore i ispitivanja javnog mnjenja koja ukazuju
na to da je poveanje broja ena u policiji podravalo 68,8% stanovnitva. Zato
ne udi to je u gotovo svim dokumentima MUP iz tog perioda kao jedan od
219
Riard Monk, Studija o radu policije u SRJ (Beograd: Misija OEBS u SRJ, 2001) i Don Slejter,
Izvetaj o proceni stanja ljudskih prava, etike i standarda policijskog funkcionisanja u SRJ, Srbiji i Crnoj
Gori (Strazbur: Savet Evrope Komitet za rad policije, 2001).
ciljeva reforme policijske obuke i obrazovanja navoeno dostizanje odreenog

procenta (30%) ena u uniformisanom sastavu MUP.220 Ovaj indikator je u skladu
sa preporukama Pekinke deklaracije i platforme za akciju A/CONF.177/20 (1995) i
A/CONF.177/20/Add.1 (1995)221.
Grafikon 3: Istraivanja javnog mnjenja koja govore u prilog ena policajaca222
Prvi korak koji je nainjen kako bi bio dostignut postavljeni cilj (30% ena u
operativnom sastavu) bio je sistematsko primanje ena na osnovnu policijsku
obuku, tj. na Kurs za policajce. Radi poveanja broja policajki organizovani su
ubrzani kursevi za obuku ena. Tokom 2002. i 2003. godine odrana su ukupno
tri kursa namenjena iskljuivo enama. Ovi kursevi trajali su etiri meseca, za
razliku od estomesenih kurseva na kojima su polaznici bili mukarci.223 Kursevi za policajke izvoeni su po vaeem nastavnom planu i programu za obuku
220
Marina Blagojevi, Iskustva policije Srbije u osposobljavanju ena za poslove u oblasti

bezbednosti u ene u vojsci zbornik radova sa meunarodne konferencije. (Beograd: Ministarstvo
odbrane RS i Misija OEBS u Srbiji, 2007). 155 i Sneana Novovi i Dijana Petrovi, ene u policiji
(Beograd: MUP, VUP, 2006), 39.
221
Fourth World Conference on Women, Beijing Declaration and Platform for Action A/
CONF.177/20 (1995) and A/CONF.177/20/Add.1 (1995).
222
Opaanje policije u Srbiji (Partner Marketing Research Agency, 2002), 80. Istraivanje o tome
kako graani Srbije opaaju policiju izvedeno je za potrebe Misije OEBS u SR Jugoslaviji i u saradnji
sa radnom grupom Ministarstva unutranjih poslova Srbije u periodu od 29. novembra do 12.
decembra 2002. godine.
223
Predlog odgovora na pitanja CCVO indikatori za Indeks reformisanosti sektora bezbednosti u
Srbiji, MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 2.
171
172
policajaca, bez terenske obuke.224 Izuzetak su bili kursevi za graninu policiju,

na kojima su isti program pohaali i mukarci i ene.225 U izvetaju OEBS iz 2004.
godine, u kom su sagledani dometi reforme policije od 2000. do tada, ukazano
je da nedostatak predstavlja organizovanje odvojenih obuka za ene i mukarce226. Glavna primedba bila je da ne postoji razlog zbog koga bi nastavni planovi
obuke za mukarce i ene trebalo da se razlikuju, jer bi i jedni i drugi trebalo da
rade isti policijski posao, te da stoga nema opravdanja za organizovanje odvojenih obuka. Ova preporuka usvojena je 2004. godine i od tada se kursevi osnovne obuke istovremeno organizuju i za mukarce i ene.
Sledei pozitivan pomak dogodio se 2002. godine kada je ukinuta kvota
od 10% polaznica za upis na Viu kolu unutranjih poslova (VUP) i kada je
svim devojkama koje poloe prijemni omogueno da se kvalifikuju za upis pod
istim uslovima kao i muki kandidati. Svi kriterijumi za upis isti su za oba pola,
osim normi za proveru bazino-motorikog statusa, koja je prilagoena razliitim predispozicijama ena i mukaraca. Iste godine je na Policijsku akademiju,
devet godina nakon njenog osnivanja (1993. godine), prvi put dozvoljen upis
studentkinja, ali je bio postavljen gornji prag broja upisanih kandidatkinja koji
je iznosio 20% u odnosu na ukupan broj studenata.
Tabela 15: Broj ena primljenih na Policijsku akademiju

pre transformacije u Kriminalistiko-policijsku akademiju
Najvei pomak u institucionalizovanju prijema ena u policijsku slubu napravljen je kada je usvojen novi model obuke za osnovne policijske poslove u
Strategiji razvoja sistema obuke i obrazovanja za potrebe policije227 iz decembra
224
Marina Blagojevi, Iskustva policije Srbije u osposobljavanju ena za poslove u oblasti

bezbednosti u ene u vojsci zbornik radova sa meunarodne konferencije. (Beograd: Ministarstvo
odbrane RS i Misija OEBS u Srbiji, 2007). 156.
225
Novovi, Petrovi, ene u policiji, 41.
226
Mark Downes, Reforma policije u Srbiji Ka stvaranju savremene i odgovorne policijske

slube (Beograd: Misija OEBS u Srbiji i Crnoj Gori, Odeljenje za sprovoenje zakona,
2004), str. 33.
227
Dostupno na: http://prezentacije.mup.sr.gov.yu/upravazaobrazovanje/strategija/Strategija
%20razvoja%20sistema%20obuke%20i%20obrazovanja_221205-.htm
228
Srbiji, MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 12.
229
Srbiji, MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra 2008, str. 1
230
Danijela Spasi, ene u sistemu policijskog obrazovanja stanje i perspektiva enskih

ljudskih prava, Temida (septembar 2008): 51.
173
2005. godine. Njime je predvieno da umesto estomesenog kursa svi budui

zaposleni u MUP moraju proi standardizovanu obuku u trajanju od 18 meseci
(12 meseci na obuci u Centru za osnovnu policijsku obuku COPO u Sremskoj
Kamenici i est meseci na terenskoj praksi). Novi model osnovne policijske obuke predvia to da polaznice mogu biti ene starosti od 19 do 25 godina. Prilikom
promocije novog kursa uloeni su znaajni napori da se popularie zapoljavanje ena u policiji i da se na kurs prijavi to vie kandidatkinja. Rezultat je bio
vidljiv, jer je od 3.850 kandidata koji su se 2007. godine prijavili za upis polaznika
prve klase COPO bilo 1.015 ena (26%). U odabranih 129 polaznika prve klase
nalazile su se i 32 ene (24, 8%). U drugoj klasi, 2008. godine, od 120 polaznika,
bilo je 30 ena (25%).
Pored napora uloenog u to da se povea zastupljenost ena u policiji, koje
svakako treba pohvaliti, treba ukazati i na nedostatke. Jo uvek postoji ogranienje, odnosno kvota za prijem ena na osnovnu policijsku obuku (do 30 polaznica) i na osnovne studije Kriminalistiko-policijske akademije (KPA), koje se finansiraju iz budeta228. Kriminalistiko-policijska akademija nastala je 2006. godine
sjedinjavanjem Vie kole unutranjih poslova (VUP) i Policijske akademije (PA)
u jedinstvenu visokoobrazovnu ustanovu, koja prua trogodinje strukovne i
etvorogodinje akademske studije. Na akademskim studijama KPA, od ukupno
70 mesta za upis, 15 mesta mogu zauzeti ene, odnosno devojke (do 21%), a na
strukovnim studijama od ukupno 50 studenata, 15 moe biti enskog pola, to
iznosi 30%.229 Ova ogranienja ne vae kada su u pitanju upis na osnovne studije
gde kolarinu plaaju sami studenti, kao ni na specijalistike ili na master studije. Od osnivanja KPA 2006. godine, pa do poetka kolske 20082009. godine
upisano je ukupno 300 redovnih i samofinansirajuih studenata, meu kojima
ukupno ima 30 devojaka, tj. devojke ine svega 10% upisanih studenata.230 Saglasnost za ovakve upisne kvote dalo je Ministarstvo unutranjih poslova (MUP).
Ovi podaci ukazuju na to da nisu svi nivoi policijskog obrazovanja podjednako
dostupni kandidatima oba pola, to bi bilo u skladu sa naelom postojanja jednakih mogunosti. Ograniavanjem broja kandidatkinja koje e moi da steknu
visoko obrazovanje, enama koje ele da grade ovu vrstu karijere posredno se
ograniava i mogunost zapoljavanja i napredovanja u policijskim poslovima.
Imajui u vidu veliko interesovanje devojaka za posao u policiji, kao i injenicu da vei broj devojaka poloi prijemni nego to ih bude primljen na obuku
ili kolovanje, smatramo da je potrebno ukinuti gornji prag za prijem ena na
obuku i kolovanje u MUP i omoguiti im da se na osnovu postignutih rezultata
174
takmie sa svojim mukim kolegama za upis na mesta finansirana iz budeta.

Kako bi bila nadoknaena neravnomerna, u poreenju sa brojem u drutvu231,
zastupljenost ena u policiji, moemo rei da treba zadrati mere aktivne promocije zapoljavanja ena u MUP, kao to su postavljanje minimalne kvote za
prijem ena na sve obuke i oblike kolovanja u MUP, organizovanje promotivnih
kampanja namenjenih posebno kandidatkinjama i sl.
Drugo oito ogranienje predstavlja injenica da uslovi rada i kriterijumi napredovanja nisu prilagoeni potpunoj integraciji ena u policijsku slubu i nisu
u skladu sa meunarodnim standardima. Uprkos postpetooktobarskim naporima da se povea zastupljenost ena u operativnom sastavu policije, veina ena
zaposlenih u MUP i dalje radi van operativnog sastava. U jesen 2008. godine u
MUP je bilo zaposleno 8.913 ena. Od ovog broja, 2.909 ena ima status uniformisanog ovlaenog slubenog lica i ovlaenog slubenog lica (operativni
sastav), to ini 32,6% ukupnog broja zaposlenih ena u MUP. Preostale dve treine uglavnom obavljaju upravne i obrazovne poslove. Na rukovodeim poloajima je 298 ena, od ega je 78 u operativnom sastavu.232 Poto nam u svom
odgovoru na pitanja postavljena za potrebe ovog istraivanja MUP nije dostavio
podatke o broju zaposlenih i kadrovskoj strukturi MUP, ne moemo precizno
utvrditi trenutni procenat zastupljenosti ena u MUP, kako u odnosu na sve zaposlene, tako ni u odnosu na celokupno operativno ljudstvo i rukovodei sastav.
Pod pretpostavkom da se broj zaposlenih u MUP nije bitno promenio u odnosu
na poslednje javno dostupne podatke233 iz 2005. godine i da u MUP radi priblino 44.000 zaposlenih, moemo zakljuiti da svega 4,94% svih zaposlenih ine
ene. Ako pretpostavimo da se i broj popunjenih radnih mesta u operativnom
sastavu MUP nije poveao u odnosu na 2005. godinu i da iznosi 33.284, moemo zakljuiti da 2.909 ena koje rade na tim poslovima ine 11,44% operativnog
sastava MUP. Ako se broj zaposlenih u MUP i broj popunjenih radnih mesta sa
statusima uniformisanog ovlaenog slubenog lica i ovlaenog slubenog lica
poveao, onda je udeo ena u ukupnom broju zaposlenih i u operativnom sastavu MUP jo manji.
ene su gotovo nevidljive na rukovodeim pozicijama, posebno u operativnom sastavu MUP. Prema podacima iz avgusta 2005. godine, koje navode
Novovi i Petrovi234, meu rukovodiocima Ministarstva bile su svega 164 ene.
Na kraju 2008. godine na rukovodeim poloajima radilo je 298 ena, od ega 78
u operativnom sastavu.235 Ovo nam ukazuje na injenicu da je znatno vei broj
ena rukovodilaca u upravnim poslovima, nego u operativnom sastavu policije.
231
Prema popisu stanovnika iz 2002. godine, u Srbiji ivi 3.852.071 ena (51,3%), i 3.645.930
mukaraca (48,7%).
232
Predlog odgovora MUP, str. 1
233
234
Izvetaj o radu MUP RS u periodu od novembra 2004. do aprila 2005. godine, str. 28.

235
Predlog odgovora MUP, 1.
Grafikon 4: Zastupljenost ena u MUP
S obzirom na kratak vremenski period u kom je znatno povean broj ena u

uniformi, mali broj ena u komandnom kadru nije neoekivan. Obeshrabruje,
meutim, injenica da od ena koje su zavrile nekadanju VUP i zaposlile se u
MUP, mnogo vei broj njih radi poslove koje nisu policijski nego to je to sluaj
sa njihovim mukim kolegama koji su zavrili istu kolu i koji u znatno veem
broju zauzimaju rukovodea i komandna mesta236.
Tabela 16: ene u Ministarstvu koje imaju status u martu 2006. godine237
Pretpostavljamo da je uzrok ovakvog stanja neadekvatna politika upravljanja ljudskim resursima. Pored mera koje podstiu poveanje broja ena koje e
biti primljene u policijsku slubu, treba uspostaviti i aktivne mere za zadravanje
ena na policijskim poslovima, kao i mere koje podstiu njihovo napredovanje
bez favorizacije. Potrebno je ispitati da li postojei sistem plata, nagrada i penzionog osiguranja favorizuje odreene poslove, koje stoga ee od policajki obavljaju njihove muke kolege. Ako je to sluaj, treba prilikom revizije opisa radnih
mesta i vetina neophodnih za obavljanje tih poslova podjednako vrednovati
sposobnosti kao to su reavanje problema bez upotrebe sredstava prinude,
strunost za rad sa lokalnom zajednicom i za saradnju sa ostalim dravnim orga236
237

Adaptirana na osnovu tabele iz Novovi, Petrovi, 43.
175
nima, i policijski rad uz upotrebu sile. Na taj nain e biti osigurano to da radna
mesta koja najee zauzimaju policajke (npr. poslovi maloletnike delikvencije,
seksualnih delikata, rad sa decom rtvama nasilja u porodici, rodno zasnovano
nasilje) ne budu prilikom odluivanja o napredovanju neformalno manje vrednovana od drugih radnih mesta u policiji. Da bi ovo bilo ostvareno, potrebno
je da postoji transparentan sistem upravljanja ljudskim resursima, koji vrednuje
strunost i inicijativu, to trenutno nije sluaj u MUP. Vie o ovoj temi reeno je u
delu koji se bavi ocenjivanjem sistema upravljanja ljudskim resursima.
Ocena: 3 (tri)
176
Nedovoljna zastupljenost nacionalnih manjina u policiji jedna je od glavnih

posledica postkonfliktnog konteksta reforme sektora bezbednosti. Zbog upotreba policije tokom oruanih sukoba u bivim republikama SFRJ i na Kosovu i
Metohiji, kao i zbog diskriminativnog i represivnog delovanja protiv tzv. nelojalnih manjina, uglavnom pripadnika albanske i bonjake nacionalne manjine238
tokom devedesetih godina prolog veka, policija je u znaajnoj meri izgubila
legitimitet delovanja u manjinskim zajednicama. Upravo su zbog toga pripadnici nacionalnih manjina u velikom broju naputali policiju. Njihova mesta esto
su bila popunjena srpskim policajcima izbeglim iz Bosne i Hercegovine i sa Kosova i Metohije239, koji su neretko bili traumatizovani i nespremni za delovanje
u multietnikim sredinama. Vraanje poverenja u nepristrasno postupanje policije preduslov je za masovnije prijavljivanje pripadnika nacionalnih manjina
za posao u policiji. Zarad otklanjanja nepoverenja prema policiji, proisteklog iz
iskustva etniki motivisane diskriminacije tokom devedesetih godina prolog
veka, neophodno je pravovremeno procesuirati sve sluajeve policijske torture
koji su bili usmereni protiv pripadnika nacionalnih manjina.240 Ova preporuka
posebno se odnosi na policijske uprave u Sandaku i u tri optine na jugu Srbije,
gde je tokom devedesetih zabeleena sistemska policijska tortura pripadnika
nacionalnih manjina.
238
Prema navodima Sandakog odbora za ljudska prava samo u periodu 19911995. godine
policija je u ovoj oblasti sasluala preko 15.000 ljudi.
239
Radna verzija Zavrnog izvetaja prve faze projekta Odnos policije i manjinskih i socijalno ranjivih
grupa (Britanski savet i Misija OEBS u Srbiji), 11.
240
Za vie podataka o sluajevima krenja ljudskih prava nacionalnih manjina videti izvetaje
Fonda za humanitrano pravo i Sandakog odbora za ljudska prava.
Grafikon 5: Stavovi o policiji srednjokolaca razliitog etnikog porekla241
241
Rezultate ovog istraivanja obavljenog na uzorku od 1.686 maturanata etvorogodinjih

srednjih kola dobili smo tokom intervja sa Biljanom Pukar, direktorkom Centra za osnovnu
policijsku obuku u Sremskoj Kamenici, obavljenim 1. avgusta 2008. godine. Istraivanje je
obavljeno u srednjim kolama u Beogradu, Niu, Novom Sadu, Vranju, Subotici, apcu, Uicu,
Sremskoj Mitrovic, Vrcu, Kanjii, Bakom Petrovcu, Bakoj Topoli, Preevu, Bujanovcu, Novom
Pazaru, Zajearu, Niu i Kragujevcu.
242
Trajanje obuke za MEPE bilo je duplo krae od tada vaeih estomesenih kurseva za
policajce.
177
Prekretnicu koja moe dovesti do promene politike prema nacionalnim manjinama predstavlja mirovni sporazum kojim je okonan oruani sukob sa tzv.
Oslobodilakom vojskom Preeva, Medvee i Bujanovca (OVPMB) koji je trajao
od kraja 2000. do sredine 2001. godine. Stvaranje tzv. multietnikog elementa
policije (MEPE) bio je deo mirovnog sporazuma nazvanog po tadanjem potpredsedniku Vlade RS Neboji oviu. U skladu sa odredbama ovievog sporazuma zapoeta je ubrzana obuka i provera bivih pripadnika OVPMB i ostalih koji
su bili zainteresovani za prijem u sastav policije u ove tri optine. U vrlo kratkom
roku odrani su, uz pomo instruktora OEBS, ubrzani tromeseni kursevi242 za policajce u Mitrovom Polju, to je rezultiralo znatnim poveanjem broja policajaca
albanske nacionalnosti (vidi ilustraciju u tabeli ispod). Ovo je vodilo poveanju
poverenja u lokalnu policiju, to je istaknuto u istraivanju UNDP, u kom je policija, posle decenije u kojoj je doivljavana iskljuivo kao represivni organ, izabrana
za najreprezentativniji dravni organ. Ipak, posle prvih uspeha usledile su albe
lokalnih predstavnika albanske nacionalne manjine zbog nedovoljnog angaovanja i napredovanja pripadnika multietnikog sastava policije. Oni su, naime,
na poetku svog mandata, umesto da budu ukljueni u dnevne policijske poslo-
ve u policijskim stanicama, bili smeteni u montanim objektima u udaljenim i

retko naseljenim mestima. Kada je postalo jasno da poetna ubrzana obuka nije
bila dovoljna, Ministarstvo je u periodu od 2002. do 2006. godine sprovelo dodatnu obuku. Ovo je uinjeno na zahtev Radne grupe za jug Srbije koju su inili
predstavnici lokalnih vlasti, lokalne policije, Ministarstva i OEBS.243 Ove reforme
dovele su do toga da zastupljenost nacionalnih manjina u policijskom sastavu u
ove tri optine na jugu Srbije u velikoj meri odgovara sastavu stanovnitva.
178
Tabela 17: Zastupljenost nacionalnih manjina u sastavu policije

u tri optine na jugu Srbije244
Osim u tri optine na jugu Srbi je, pripadnici manjina nisu adekvatno zastupljeni u veini podrunih policijskih uprava na ijim su teritorijama koncentrisani.
Situacija je slina kao i kad je re o nezastupljenosti ena. Pripadnici nacionalnih
manjina su gotovo nevidljivi na komandnim poloajima u operativnom sastavu.
Ove zakljuke doneli smo na osnovu poslednjih dostupnih podataka o etnikom sastavu MUP iz 2004. godine, jer nam za potrebe ovog istraivanja MUP
nije odgovorio na pitanje o broju zaposlenih pripadnika nacionalnih manjina.
Kao glavni problem MUP navodi nezainteresovanost pripadnika odreenih nacionalnih manjina za rad u policiji, to je i ilustrovano rezultatima istraivanja o
zainteresovanosti srednjokolaca za rad u policiji.245 Na osnovu ovog istraivanja
oigledno je da ak 63,4% srednjokolaca albanskog porekla, 54,5% bonjakog
porekla i 53,4% maarskog porekla nije zainteresovano za rad u policiji.
243
Thorsten Stodiek, The OSCE and the Creation of Multi- EthnicPolice Forces in the Balkans (Hamburg:
Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg, 2006), 43.
244
South Eastern Europe Clearinghouse for the Control of Small Arms and Light Weapons 2004b,
Public Perception of Small Arms and Security in South Serbia, Belgrade. str. 11
245
Istraivanje na uzorku od 1.686 srednjokolaca.
Grafikon 6: Interesovanje srednjokolaca za rad u policiji
U prolee 2006. godine MUP je u saradnji sa Misijom OEBS i Britanskim savetom odrao jedanaest okruglih stolova sa manjinskim, socijalno ugroenim i
marginalizovanim grupama.246 Tokom ovih razgovora identifikovane su neke od
prepreka koje postoje u saradnji policije i manjinskih zajednica. Uesnici maarskog porekla su kao razlog nezainteresovanosti za policijsku profesiju najee
navodili niske plate i lo socijalni poloaj policajaca, dok su ispitanici albanskog
i bonjakog porekla ukazali na primere diskriminacije do kojih dolazi onda
kada se obuka odvija daleko od njihovog mesta prebivalita. Jo jedan problem
predstavlja nedovoljno poznavanje srpskog jezika. To se pokazalo i 2007. godine, kada je u okviru kampanje za prijem prve generacije polaznika osnovne
policijske obuke, mnogo kandidata manjinskog porekla imalo potekoa sa polaganjem psiholokih testova na srpskom jeziku. Zbog toga su uz pomo Misije
OEBS u Srbiji testovi naknadno prevedeni, a za kandidate romske nacionalne
manjine organizovani su i posebni kursevi srpskog jezika, kao i pripremna nastava. Tokom kampanje upoznavanja sa ovim kursom prvi put je, radi promovisanja prijavljivanja graana manjinskog porekla na ovaj kurs, ostvarena saradnja
sa Savetima nacionalnih manjina. Zbog toga su u kampanji korieni konkurs,
246
Radna verzija Zavrnog izvetaja prve faze projekta Odnos policije i manjinskih i socijalno ranjivih
grupa (Britanski savet i Misija OEBS u Srbiji).
179
promotivne broure, plakati i radio oglasi na jezicima manjina. Ovakvu praksu

treba nastaviti, a treba razmotriti i mogunost da se na konkursima za sve nivoe obuke i za unapreenje policajaca koji rade u etniki meovitim sredinama
prednost, izmeu dva isto rangirana kandidata, da onima koji znaju jezik nacionalne manjine koja ivi u toj oblasti. Ova mera podstai e i policajce srpskog
porekla da ue jezike manjina, a i ohrabriti pripadnike nacionalnih manjina da
se prijavljuju za rad u policiji.
Uprkos ovim naporima, odreene etnike zajedice i dalje su nevidljive u
policiji, kao na primer Romi i Hrvati. Posebno je vano da se cela dravna uprava
ukljui u reavanje problema integracije Roma, kao jedne od najnezastupljenijih nacionalnih manjina u drutvu, pa i u policijskom sastavu. Ukoliko postoji
elja da se povea broj policajaca Roma, potrebno je, u saradnji sa socijalnim i
prosvetnim sistemom, osmisliti posebne mere za poveanje broja Roma koji e
zavriti srednju kolu, kao i mere koje e ih ohrabriti da konkuriu za dobijanje
posla u policiji.
180
Tabela 18: Zastupljenost pripadnika odreenih nacionalnih manjina u MUP
Rukovodstvo MUP Srbije kao jedan od dugoronih reformskih ciljeva treba

da postavi to da sastav policije pone da oslikava sastav stanovnitva, kako na
lokalnom nivou, posebno u etniki meovitim sredinama, tako i na nivou drave.
Posebnu panju treba posvetiti tome koliko su manjine zastupljene u obavljanju
operativnih poslova i na rukovodeim poloajima. Treba aktivno promovisati viziju i imid policije kao dravnog organa u kome su zastupljene sve nacionalne
manjine. Za ovu svrhu treba omoguiti uvoenje novina u rad sa lokalnim zajednicama i medijima. Tu, pre svega, mislimo na institucionalizaciju saradnje sa Save-
tima nacionalnih manjina, lokalnim samoupravama i udruenjima graana koja

zastupaju interese nacionalnih manjina. Ova saradnja trebalo bi da pomogne
promovisanju profesije policajca u etniki meovitim sredinama jo od osnovnokolskog uzrasta. Predlaemo da se za tu svrhu predvide budetska sredstva
namenjena oglaavanju konkursa za policajce na jezicima manjina i u njihovim
medijima, kao i da se u kampanju ukljue pripadnici nacionalnih manjina koji se
nalaze na rukovodeim pozicijama u MUP. Da bi bilo omoguilo napredovanje
pripadnika nacionalnih manjina zaposlenih u MUP, neophodno je im omoguiti
da se koluju i na KPA, kao i na kursevima za struno usavravanje van njihovog
rodnog mesta, bez straha da e ih vrnjaci i kolege diskriminisati. Za kreiranje
bezbednog i neutralnog kolskog i radnog okruenja treba direktno da budu zadueni neposredni rukovodioci. Oni treba da osiguraju to da svi zaposleni budu
tretirani jednako na osnovu zasluga i da se svi oblici diskriminacije, ukljuujui
neformalne oblike maltretiranja koje vre kolege ili vrnjaci, kanjavaju.
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
U posmatranom periodu ostvaren je znaajan, ali nedovoljan napredak u
transparentnom funkcionisanju MUP. Posebno znaajne promene u rad Ministarstva uvedene su nakon usvajanja Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja 2004. godine. Tada je Ministarstvo poelo redovno da
objavljuje Informator i imenovalo osobe ovlaene za davanje informacija od
javnog znaaja. Uprkos tome, MUP je i u oima javnosti i u izvetajima poverenika za slobodan pristup informacijama vie puta istican kao primer nedovoljno
transparentnog dravnog organa. On se izdvaja od drugih dravnih organima
na republikom nivou po broju odbijenih zahteva ili uskraenih informacija, kao
i zbog injenice da u prethodne tri godine nije postupio po ukupno etrnaest
pravosnanih reenja Poverenika.247 Glavne prepreke ostvarivanju adekvatnog
nivoa transparentnosti MUP mogli bismo podeliti na zakonske prepreke, prepreke koje nastaju zbog nedostatka resursa i prepreke koje nastaju zbog naslea organizacione kulture.
247
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja u 2008. godini (Beograd, mart 2009. godine), 11.
181
Tabela 19: Presek odgovora MUP na zahteve za slobodnim pristupom

informacijama u 2006. i 2007. godini248
182
Nepotpun i neadekvatno ureen zakonski okvir predstavlja prvu prepreku

za transparentniji rad MUP. Zakon o policiji na neadekvatan nain reava pravo
na dostupnost informacija od javnog znaaja, uvodei kvalifikaciju opravdanog
interesa za dobijanje informacije koja se potrauje (lan 5). To je u suprotnosti
sa standardima o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja koji su
sadrani u Preporuci Komiteta ministara Saveta Evrope br. 2002, lan 5. Slini
zakoni u konsolidovanim demokratijama ne predviaju to da graani treba da
dokazuju zato su zainteresovani za dobijanje traene informacije. Pored toga,
usled nedostatka zakona o tajnosti ili o klasifikaciji podataka, poveava se mogunost da zahtev za dobijanje traenog podatka bude odbijen, uz opravdanje da je u pitanju poverljiv podatak, a da pri tome nije jasno na koji je nain i
po kom kriterijumu toj informaciji dodeljen status tajne. Ovo je posebno bitno,
kada u vidu imamo to se da u svim izvetajima o radu Poverenika od 2006. godine do sada istie da je pozivanje na poverljivost dokumenta jedan od najeih
razloga koje je MUP navodio prilikom odbijanja zahteva. Poverenik dalje navodi
i to da je ovo objanjenje neretko upotrebljavano i kad se radilo o informacijama koje se odnose na nedozvoljene ili kriminalne radnje (npr. sluaj drumske
mafije).249 Zbog toga bi, umesto odredbe o opravdanom interesu, u Zakonu u
policiji trebalo staviti samo odredbe koje upuuju na Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (ZSPI). Takoe, neophodno je to pre
doneti zakon o klasifikaciji (tajnih) podataka, koji bi u skladu sa savremenim
evropskim standardima uredio pojam dravne, vojne i slubene tajne.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja predvia tri
grupe obaveza organa javne vlasti (odnosno dravnih organa): prvo, objavljivanje informatora (lan 39); drugo, organizovanje obuke zaposlenih za postupanje
po ovim zahtevima (lan 42) i tree, podnoenje izvetaja Povereniku (lan 43).
U prethodnom periodu MUP je ispunjavao sve tri vrste obaveza, sa neujednaenim uspehom. Informator o radu Ministarstva objavljen je i dostupan na sajtu
248
Na osnovu odgovora dostavljanih u: Predlog odgovora na pitanja CCVO indikatori za Indeks

reformisanosti sektora bezbednosti u Srbiji, MUP, Direkcija policije, Uprava za analitiku, novembra
2008, str. 8.
249
Predlog odgovora na pitanja CCVO, 20.
250
Uputstvom za objavljivanje informatora o radu dravnog organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/05
od 5. jula 2005. godine.
251
Pored imena ovlaenih lica nisu dati potanska ili elektronska adresa iako se oekuje da zahtev
bude podnet u pisanoj formi.
252
Na sajtu Ministarstva postoji posebna stranica Najee postavljana pitanja (http://www.mup.
sr.gov.yu/domino/mup.nsf/pitanja), u okviru koje su predstavljeni uglavnom tehniki saveti, kao
na primer o promeni dokumenata. Na stranicama Uprave policije i Sektora za spaavanje i zatitu,
do kojih je mnogo tee doi usled nepregledne organizacije sajta MUP, dostupni su i saveti koji se
odnose na prava graana i obaveze policajaca.
253
Ibid.
254
Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u 2006.
godini, 31. i Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja
u 2008. godini, 30.
255
MUP je ocenjen ocenom 1,78 na skali od 1 do 5, kako se navodi u Izvetaju o sprovoenju Zakona
o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u 2008. godini, 30.
256
Ibid.
183
MUP, ali nije redovno auriran i sadri samo manji deo informacija propisanih
Uputstvom za objavljivanje informatora o radu dravnog organa250. U Informatoru
su navedena imena i telefoni osoba ovlaenih za slobodan pristup informacijama251, predstavljena su u nekoliko reenica organizacija MUP (u seditu i teritorijalno) i ovlaenja organa. U ovom dokumentu nedostaju informacije o vrstama
usluga koje MUP prua, procedurama za ostvarivanje prava pred tim organom,
najznaajnijim miljenjima i stavovima u vezi sa primenom Zakona za koje postoji veliko interesovanje252, kao i informacije o budetskim i drugim sredstvima
i o njihovom troenju koje su propisane kao obavezne u Uputstvu za objavljivanje informatora253. Smatramo da je potrebno dopuniti Informator i objanjenjem
o tome kome treba da se obrate razliite javnosti koji ne spadaju u medije. Na
primer, koga mogu da kontaktiraju organizacije graanskog drutva, lokalne samouprave ili firme zainteresovane za saradnju sa MUP.
Zbog oskudnog sadraja Informatora i neredovnog auriranja podataka,
MUP je posebno kritikovan u izvetajima o sprovoenju ZSPI u 2006. i 2008.
godini.254 Organizacija Transparentnost Srbija je, na osnovu analize osamdeset
informatora organa na republikom i pokrajinskom nivou i na osnovu njihove
usklaenosti sa Zakonom i Uputstvom poverenika, najslabije ocenila kvalitet
informacija predoenih u Informatoru MUP.255 Redovno auriranje sadraja Informatora zahteva sistematino praenje promena do kojih dolazi u organizaciji
i radu MUP. Ono moe pomoi i rukovodiocima da uvide propuste u radu, a zainteresovanim graanima i medijima da ostvare neposredniju interakciju sa ovim
Ministarstvom. Zbog toga je Uputstvom za objavljivanje informatora propisana
obaveza dravnih organa da najmanje jednom meseno auriraju sadraj podataka objavljenih u Informatoru256, to MUP ne radi. On ne ispunjava ni obavezu
propisanu lanom 196 Zakona o policiji, po kojoj treba najmanje dva puta godinje da, pored spiska zakona koje primenjuje policija, objavljuje i objanjenja
najvanijih zakonskih promena. Spisak zakona i podzakonskih akata, koji stoji
184
van Informatora kao zasebna stranica na sajtu MUP, sadri akta koja nisu vaea257, a nedostaju i objanjenja najvanijih zakonskih promena.
Druga grupa prepreka odnosi se na prezauzetost osoba ovlaenih za postupanje po ovim zahtevima, jer oni ovaj posao obavljaju uz druge redovne
poslove. Takoe, osobe zaduene za ovu vrstu posla nisu dovoljno obuene i
nemaju dovoljno informatikih i analitikih kapaciteta koji bi mogli da podre
pravovremeno pruanje traenih informacija. Posle prvih kritika upuenih zbog
neefikasnosti postupanja po zahtevima za slobodan pristup informacijama od
javnog znaaja, rukovodstva MUP su od 2006. godine konstantno poveavala
broj ljudi zaduenih za postupanje po ovim zahtevima. Trenutno ove poslove
obavlja sto est osoba u svim organizacionim jedinicama MUP.258 Oni ovaj zadatak obavljaju uz redovne poslove koje imaju na radnim mestima na kojima
su rasporeeni. Zbog preoptereenosti redovnim zadacima, deava se da ne
stignu da prikupe traene podatke u zakonom propisanom roku. U skladu sa
lanom 42 ZSPI, neophodno je pripremiti program i sredstva za obuku lica koja
e biti ovlaena za postupanje po ZSPI, kao i upoznati sve zaposlene u MUP
sa osnovama ovog prava.259 Poslednja obuka ove vrste odrana je poetkom
juna 2006. godine koja je bila organizovana posebno za zaposlene MUP koji su
ovlaeni za davanje IJZ. Zato predlaemo da Uprava za struno obrazovanje,
osposobljavanje, usavravanje i nauku MUP uvrsti u Program godinjeg usavravanja sadraje vezane za ZSPI, kao i poseban program obuke za lica ovlaena
da postupaju po ZSPI. I na kraju, da bi bilo osigurano pravovremeno pruanje
odgovora na zahteve za dobijanje informacija iz nadlenosti MUP, neophodno
je podrunim jedinicama dati ovlaenja da na odreene zahteve odgovaraju
bez provere sedita MUP. Ovo je nuno ukoliko se eli osigurati efikasan rad ovako velikog dravnog organa koji svojim radom obuhvata celu Srbiju. Da bi ovaj
sistem funkcionisao, neophodno je i unapreivanje analitikih kapaciteta van
sedita MUP, kao i uvoenje elektronske uprave koja bi omoguila bru dostupnost i razmenu neophodnih dokumenata putem interneta.
Posebna grupa prepreka koje spreavaju poveanje transparentnosti rada
MUP podrazumeva nedostatak politike volje i postojanje otpora unutar MUP
povodom toga da informacije o planovima, ciljevima MUP i rezultatima rada
budu aktivno objavljivane. Tako je od polovine 2005. godine ukinuta praksa da
se na sajtu MUP objavljuju izvetaji o radu Ministarstva, koji se najmanje jednom
godinje podnose skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost. Takoe, na
vie pitanja koje je autorka ovog teksta u pisanoj formi uputila MUP, nije odgovoreno bez ikakvog objanjenja. Najizraenije je nepostojanje odgovora na pitanje
257
Na primer, na spisku se nalazi Kodeks policijske etike iz 2003. godine iako je, u meuvremenu,
donet novi kodeks 2006. godine.
258
259
Obuka je i preporuka u Izvetaju GRECO (Grupe zemalja za borbu protiv korupcije pod okriljem
Saveta Evrope) za Srbiju, od 9. 10. 2006.
o broju sistematizovanih i popunjenih radnih mesta u MUP. Potrebno je i objaviti

standarde informisanja graana kako bi svima bilo jasno koje informacije mogu,
a koje ne mogu biti dostupne. U policijama u demokratskim zemljama sve
informacije koje se odnose na ciljeve i nain rada policije dostupne su onda
kada njihovo objavljivanje ne kompromituje policijsku istragu, ne ugroava
pretpostavku nevinosti ili onda kada u pitanju nije poverljiva informacija koja
je relevantna za odravanje javne bezbednosti. Kako bi bilo omogueno pravovremeno i efikasno informisanje graana, neophodno je znaajno unaprediti saradnju policije i medija, ali i edukaciju javnosti o vanim bezbednosnim
pitanjima. Zato treba unaprediti Uputstvo za saradnju sa medijima, imenovati i obuiti portparole u svim podrunim policijskim upravama i obuku o
odnosima sa medijima uiniti obaveznim delom obuke rukovodeeg kadra.
Ocena: 2 (dva)
U prethodnih osam godina primetno je da MUP izuzetno nije spreman da

javno objavljuje informacije o finansijskim, ljudskim i drugim sredstvima kojima
raspolae, kao i informacije o troenju ovih sredstava i o javnim nabavkama. Ovo
su sve obaveze koje MUP ima u skladu sa Uputstvom za objavljivanje informatora o radu dravnog organa (Slubeni glasnik RS 57/05, 5. 7. 2005). Objavljivanje
ove vrste informacija je posebno bitno ukoliko u vidu imamo injenicu da MUP
jedan od najveih budetskih korisnika, na kog se troi priblino 7% budeta
Republike Srbije, odnosno oko 2% bruto nacionalnog proizvoda.260 Posebno je
bitno u okviru Informatora ili kao zasebne izvetaje objaviti pregled ostvarivanja
dopunskih sredstava pruanjem usluga MUP (lan 182 ZoP)261, kao i informacije
o vanbudetskim sredstvima prikupljenim za poboljanje rada policije koje su
bile u obliku pomoi ili donacije nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan
18 ZoP). Ovaj sadraj treba makar jednom godinje aurirati na internet stranici
MUP kako bi svi zainteresovani graani mogli da nadziru to da li je dolo do
sukoba interesa u delovanju MUP.
260
Predlog odgovora na pitanja CCVO, 10

Pravilnik o vrstama usluga ijim pruanjem MUP moe da ostvaruje dopunska sredstva, Slubeni
glasnik RS, br. 64/2006, 71/2007 i 14/2008.
261
185
Antrfile 1: Budet MUP je 2007. godine iznosio 2%

projektovanog bruto domaeg proizvoda
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2007. godinu za finansiranje rada
MUP predviena su sredstva u visini od 41.454.312.000 dinara. To iznosi 7%
ukupnog budeta, odnosno 2% projektovanog bruto domaeg proizvoda.
Takoe, budetom su predvieni i prihodi koje Ministarstvo samo ostvaruje u iznosu od 4.067.785.000 dinara262, donacije koje dobija od nevladinih
organizacija i pojedinaca u iznosu od 7.500.000 dinara, kao i nerasporeeni viak prihoda iz ranijih godina u iznosu od 22.437.922 dinara.
186
U to kraem moguem roku potrebno je prei sa linijskog na programski

budet kako bi na jasniji nain bila predstavljena namena budetskih sredstava.
I dok linijski budet samo uopteno navodi razliite tipove trokova (npr. izdaci za zaposlene, trokovi putovanja, materijal i sl.), programski budet navodi
svrhu troenja (npr. odravanje javnog reda i mira, istraga krivinih dela i sl.).
Sadanji nain izrade i predstavljanja stavki u budetu nije dovoljno precizan
i ne omoguava pravi uvid u nain na koji Ministarstvo rasporeuje finansijska
sredstva namenjena radu policije. Deo budeta MUP svakako mora biti nedostupan javnosti zbog specifinosti samog sistema, ali ostatak budeta mora biti
transparentnije prikazan. Graani nisu upoznati sa nainom troenja budetskih
sredstava koje su na raspolaganju MUP, poto do sada nikada nisu bili objavljeni
ni Izvetaj o utroenim budetskim sredstvima, iskazan u formi obrasca broj 5
(regulisano Zakonom o budetskom sistemu) koji MUP podnosi Upravi za trezor,
a ni zavrni raun Vlade iz 2002. godine. Zbog svih ovih nejasnoa nije udo ni
to to ni predstavnici MUP nemaju pregled namene i troenja sredstava. Tako je
na pitanje autora ovog teksta o troenju sredstava iz budetske linije 481 dotacije nevladinim organizacijama, MUP odgovorio da nema iskazana sredstva na
ekonomskoj klasifikaciji 481263, iako je u Zakonu o budetu za 2007. godinu za
to predvieno 3.500.000,00 din. U odgovoru na pitanja koje je postavio CRNPS
u okviru istraivanja Budetska linija 481 (20032007), predlog budeta Srbije za
2008. i budunost264, MUP je pak naveo da u 2007. godini nije bilo realizacije pomenutih 3.500.000,00 din, priznajui da su imali na raspolaganju ova sredstva.
Ovaj problem je jo izraeniji kada su u pitanju javne nabavke, jer MUP
predstavlja jedan od najveih delova dravne uprave koji je, pri tom, Uredbom
o sredstvima za posebne namene (Slubeni glasnik RS, broj 29/2005) delimino
izuzet iz sistema javnih nabavki, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. O
262
264
Transparentnost Srbija, http://www.transparetnost.org.rs
263
Ocena: 2 (dva)
i njihovih udruenja
Uestvovanje graana i njihovih udruenja
u kreiranju politike
Na poetku tranzicije, s izuzetkom nekih organizacija za ljudska prava, graanskom drutvu nedostajalo je osnovno razumevanje funkcionisanja policije
da bi moglo efikasno da nadgleda rad MUP ili da doprinosi predlaganju alternativnih predloga mera za reforme u dravnom sektoru bezbednosti. Nedostatak
ekspertize o bezbednosnoj politici unutar graanskog drutva i medija, uz sklonost politiara da zapoljavaju osoblje prema partijskoj pripadnosti, omoguilo
je policijskoj birokratiji da ostvaruje korist iz svoga jedinstvenog iskustva, kao i
265
Tamara Markovi-Subota, Zbog nabavke nekvalitetnih uniformi uhapeni samo referenti, Blic,
Decembar 15, 2008, http://www.blic.rs/hronika.php?id=70055
187
pribavljanju sredstava za posebne namene odluuje ministar unutranjih poslova u skladu sa Planom izvrenja budeta za odreenu budetsku godinu. Sredstva za posebne namene ine pokretne i nepokretne stvari za posebne namene,
koje su u svojini Republike, a njihov korisnik je MUP. Ona se koriste za potrebe
odravanja bezbednosti i poverljivog su karaktera (oruje, municija, sredstva za
protiveskplozivnu zatitu, oprema za kriptozatitu, detektori i sl.). Ipak veliki korupcionaki skandali, kao to je to krajem 2008. godine bio sluaj nabavke nekvalitetnih uniformi, kojim je policija oteena za vie desetina miliona dinara265,
ukazuju na potrebu da se dodatno proveri i pod kontrolu stavi primena odredbi
Zakona o javnim nabavkama.
Kako bi efikasna finansijska kontrola rada MUP zaivela, neophodno je to
pre za rad osposobiti Dravnu revizorsku instituciju (DRI). Slubenike DRI treba
posebno obuiti za nadzor nabavki sredstava posebne namene, koja su iskljuena iz redovnog sistema javnih nabavki (lan 183 ZoP), za isplaivanje sredstava
namenjenih posebnim operativnim potrebama (lan 184 ZoP), za ostvarivanje
dopunskih sredstava pruanjem usluga MUP (lan 182 ZoP), kao i za prikupljanje
vanbudetskih sredstava namenjenih poboljanju rada policije koja su o obliku
pomoi ili donacije nedravnih subjekata i drugih pravnih lica (lan 18 ZoP).
da stekne ulogu kreatora programa transformacije. Sve zakone podnoene na

usvajanje tokom tog perioda, kao i odreivanje prioritetnih oblasti koje e dobiti meunarodne donacije predlagala je sama policijska sluba. Retki predlozi zakona i strategija iz nadlenosti MUP266 koje su davale organizacije civilnog
drutva uglavnom su bili ignorisani prilikom izrade novih zakona.
Nedovoljna transparentnost, nedostatak jasnih prioriteta i preterana centralizacija odluivanja unutar MUP, predstavljaju i danas glavne prepreke pravovremenom i otvorenom kreiranju mogunosti za uestvovanje graana u procesu
kreiranja politike. Ministarstvo unutranjih poslova bi trebalo ee da postavlja
nacrte novih zakonskih i stratekih reenja iz svoje nadlenosti na sajt, kao i da koristi javne nastupe za pozivanje svih zainteresovanih graana i udruenja da daju
svoje komentare, kao to je to bio sluaj sa predlogom Zakona o bezbednosti saobraaja. Pored konsultacija sa odabranim strunim predstavnicima civilne aka-
188
Grafikon 7: Nain na koji anketirani graani percipiraju mogunosti

uticaja na kreiranje prioriteta rada policije u njihovoj sredini
demske zajednice i organizacija graanskog drutva, neophodno je uvek ostaviti

mogunost i drugim zainteresovanim graanima da iznesu svoj stav o predloenim reenjima makar i putem elektronske pote. Ovo do sada nije bio sluaj, jer
266
Do sledeih primera alternativnih predloga zakona i politike doli smo tokom intervjua sa
predstavnicima MUP i organizacija civilnog drutva u avgustu 2008. godine. Najpoznatiji primeri
neusvojenih nacrta su nacrt Zakona o policiji koje je izradio LEX (2004), tri alternativna nacrta
Zakona o fiziko-tehnikom obezbeenju koje su sainili eksperti CCVO, LEX i Udruenja za
fiziko-tehniko obezbeenje, kao i nacrt Nacionalne strategije za borbu protiv organizovanog
kriminala, koju je sainila radna grupa okupljena oko Centra za studije bezbednosti. Izuzetak
od ovog pravila ine predlozi izmena u Krivinom zakonu, koji se odnose na regulisanje pitanja
nasilja u porodici i trgovine ljudima, gde su tzv. enske organizacije ravnopravno uestvovale u
izradi zakonskih reenja.
Ocena: 2 (dva)
267
Strategic Marketing Research (novembar 2008. godine), Javno mnjenje o reformama policije
(za Misiju OEBS u Srbiji). Dostupno na http://www.mup.gov.rs
189
su javne rasprave bile namenjene samo odabranim organizacijama. U ispitivanju

javnog mnjenja koje se bavilo stavovima graana o policiji, obavljenom krajem
2008. godine uz sponzorstvo Misije OEBS, ak 74% graana ne prepoznaje mogunost da utie na kreiranje prioriteta rada policije u njihovoj sredini.267
Ministarstvo unutranjih poslova bi trebalo da osmisli proces redovnih konsultacija sa predstavnicima graanskog drutva i graana o prioritetima politike,
kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou, kao i da obavetava sve zainteresovane graane i njihova udruenja o mogunostima obavljanja konsultacija. Pored redovnog praenja stavova javnog mnjenja, neophodno je stvoriti i
kanale za obavljanje neposrednih konsultacija, kao to su otvaranje telefonskih
brojeva i elektronskih adresa na koje bi mogli stizati predlozi i pitanja iz nadlenosti MUP, a zatim i osnivanje stalnih konsultativnih tela sa predstavnicima
graanskog drutva i akademske zajednice. Tokom intervjuisanja koje je obavljeno u avgustu 2008. godine u okviru projekta Poveanje uea graana u
bezbednosnoj politici, rukovodioci MUP istakli su da nisu dovoljno informisani
o postojeoj ekspertizi u graanskom drutvu, kao i da ih dominanti centralizovani stil upravljanja obeshrabruje u pokuajima da sklope partnerstava sa predstavnicima organizacija civilnog drutva.
Partnerstva sa organizacijama civilnog drutva mogu posebno koristiti
unapreenju kapaciteta MUP, to bi mu omoguilo da ispuni svoje obaveze u
procesu pribliivanja Srbije EU. Rukovodstvo MUP treba da razmotri mogunost
osnivanja stalnog konsultativnog tela sastavljenog od predstavnika organizacija civilnog drutva i predstavnika akademske zajednice koji imaju dovoljno
strunog znanja za reavanje pitanja reforme policije i evropskih integracija.
Ovo bi telo imalo savetodavnu ulogu prilikom izrade predloga praktine politike i zakona iz nadlenosti MUP, koji su kljuni za pribliavanje Srbije EU, kao i
tokom programiranja pretpristupne pomoi iz fondova IPA. Takoe, kako bi bila
unapreena spremnost MUP da uskladi zakonodavstvo i politike sa politikama
EU, poeljno je angaovati civilne akademske i istraivake institucije, koje bi
izradile komparativne studije o reenjima koja su primenile druge zemlje. Zbog
svega toga, treba razmotriti mogunost korienja sredstava iz budetske linije
481 (dotacije za nevladine organizacije) i upotrebiti ih za naruivanje alternativnih predloga politika i analiza, koje e izraditi organizacije graanskog drutva
u skladu sa prioritetima Ministarstva u datom periodu.
Uestvovanje graana i njihovih udruenja

u sprovoenju i evaluaciji politike
190
Odnos koji policija ima prema organizacijama graanskog drutva popravljen je u odnosu na devedesete godine kada su ove organizacije tretirane kao
neprijatelji reima i strani plaenici. Zakon o policiji predvia obavezu saradnje policije sa graanima, neformalnim i organizovanim grupama i lokalnim
vlastima268, a posebnu novinu ini obaveza da u drugostepenom postupku razmatranja albi na rad policije uestvuju i predstavnici graana koji su izabrani
za lanove Komisije za reavanje pritubi protiv policijskih slubenika. U praksi,
pomaci su posebno zabeleeni kad je re o saradnji sa organizacijama koje se
bave zatitom prava dece i ena269, kao i sa organizacijama koje pruaju usluge. Mnogo je slabija i sporadinija saradnja sa organizacijama koje poseduju
ekspertizu potrebnu za kreiranje i nadzor politike, odnosno sa nezavisnim istraivakim centrima koji se bave istraivanjem tokova reforme policije, kao i sa organizacijama koje redovno objavljuju rezultate posmatranja potovanja ljudskih
prava. Najloija je saradnja sa organizacijama koja zastupaju interese odreenih
manjinskih, socijalno ugroenih i marginalizovanih grupa, posebno seksualnih
manjina, mada su i tu nainjeni pozitivni pomaci u okviru programa spreavanja zloina mrnje i rada policije u lokalnoj zajednici. Predstavnici graanskog
drutva smatraju da policija jo uvek radi preteno ablonski i da bi trebalo da
dela aktivno i transparentno kako bi se pribliila graanima. Zaposleni u MUP
pak smatraju da im preterano centralizovano odluivanje i dominantna organizaciona kultura ne omoguavaju pravovremeno uspostavljanje partnerstava sa
predstavnicima graana.270 Najvei pomaci u saradnji sa graanima i njihovim
udruenjima na lokalnom nivou postignuti su u optinama u kojima je sprovoen koncept bezbedne zajednice i program Policija u lokalnoj zajednici.271
268
Zakon o policiji, l. 6, 17, 144, 180 i 188, Slubeni glasnik, br. 101/05
elimir Keetovi, Zavrni izvetaj prve faze projekta Odnos policije i manjinskih i socijalno ranjivih
grupa (Beograd, London: Misija OEBS u Srbiji, Britanski savet, 2006), 5.
270
Ovi zakljui su doneti na osnovu intervjua obavljenih sa rukovodiocima u MUP i predstavnicima
organizacija civilnog drutva u avgustu 2008. godine u okviru projekta Poveanje uea graana
u bezbednosnoj politici.
271
Pilot program policije u lokalnoj zajednici sprovoen je u optinama Baka Palanka, Kragujevac,
Novi Beej, Novi Sad, Poega, Vrnjaka Banja, Zvezdara, Poega, Bujanova, Preevo i Medvea, a
u okviru programa UN Habitat bezbedna optina u jo jednom broju optina intezivirana je
saradnja policije, lokalnih vlasti i graana (npr. Valjevo, Ni).
269
Grafikon 8: Ocena saradnje sa graanima na teritoriji cele Republike272
272
273
Predstavnik MUP je na prezentaciji za poslanike, odranoj 29. februara u Ekoj uz pokroviteljstvo
OEBS, izneo podatak da u Srbiji trenutno radi oko stotinak razliitih interagencijskih tela koje kao
cilj imaju reavanje odreenih bezbednosnih problema na nivou optina.
191
Zbog toga je neophodno da to pre bude usvojen i objavljen Nacionalni

plan za rad policije u lokalnoj zajednici, da nain organizacije i rada MUP bude
prilagoen i da budu odvojena sredstva neophodna za njegovo sprovoenje.
Ovo je i obaveza koju ima MUP u skladu sa Nacionalnom strategijom Republike Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji iz 2005. godine. Potrebno je osigurati i to da u plan budu ugraene pouke izvuene iz primene
razliitih modela saradnje policije i lokalne zajednice u 10 pilot optina u Srbiji,
u kojima je program policije u zajednici eksperimentalno sprovoen od 2002.
godine, kao i iz iskustva ostalih optina u kojima su pokrenute sline inicijative. U sklopu ove inicijative treba osigurati to da nain rada i organizacije policije bude prilagoen aktivnom nainu rada koji podrazumeva partnerstvo sa
ostalim dravnim organima, lokalnim vlastima i graanima. Ministarstvo treba,
posredstvom Odeljenja za prevenciju i rad policije u lokalnoj zajednici u Upravi
policije, da prui podrku uspenijem organizovanju i institucionalizaciji saradnje sa lokalnim stanovnitvom. To e najbolje uiniti redovnim organizovanjem
savetodavnih grupa graana na nivou mesnih zajednica, kao i saradnjom sa
optinskim vlastima i lokalnim organizacijama graanskog drutva u okviru interagencijskih tela osnovanih u nekim optinama u Srbiji (npr. optinski saveti
i odbori za bezbednost, optinski odbori za prevenciju bolesti zavisnosti, saveti
za bezbednost dece u kolama i sl.).273 Treba ohrabriti osnivanje ovakvih tela na
192
celoj teritoriji Srbije i osposobiti timove iz podrunih policijskih uprava za to

da uspeno uestvuju u njihovom radu. Da bi to uspelo, neophodno je u delo
sprovesti strategiju dekoncentracije odluivanja o operativnim pitanjima. Ovo
bi podrazumevalo to da ovlaenja u vezi s pitanjima koja se odnose na obavljanje zadataka policije u lokalnim zajednicama budu prenesena na optinske i
regionalne organe policije. Ova promena nuan je preduslov za uspostavljanje
efikasne saradnje rukovodilaca podrunih policijskih uprava sa predstavnicima
lokalnih vlasti i organizacijama civilnog drutva.
Postoji jo veliki broj neiskorienih mogunosti za ukljuivanje graana
u sprovoenje politike bezbednosti na lokalnom, regionalnom i nacionalnom
nivou. Tako treba omoguiti i ohrabriti posete graanskih grupa pritvorskim jedinicama, rad komisija za razmatranje opravdanosti primene najteih sredstava
prinude, stvaranje stalnih partnerstava za zatitu rtava (recimo trgovine ljudima, nasilja u porodici, azilanata), sprovoenje zajednikih akcija i kampanja sa
lokalnim organizacijama civilnog drutva i neformalnim grupama, ukljuujui
u to i manjinske, marginalizovane i socijalno ranjive grupe. Treba organizovati
obuke i kampanje informisanja predstavnika organizacija graanskog drutva
o radu policije kako bi na adekvatan nain mogli da kreiraju partnerstva sa policijom potrebno za reavanje bezbednosnih problema, kao i da delotvorno nadziru njen rad.
Novi Zakon o policiji274, usvojen 2005. godine, uveo je de jure podelu na
profesionalnu i operativnu komponentu (direkciju policije, slubu spasavanja
i zatite), koja je razdvojena od komponente zaduene za izradu i praenje
sprovoenja politike unutranjih poslova (Ministarstva). Ova formalna podela
nadlenosti trebalo bi da smanji mogunost uplitanja politiara u operativno
rukovoenje radom policije. Dublja analiza teksta Zakona ukazuje, meutim, na
to da je nadlenost za donoenje veine odluka i dalje u rukama ministra.275 Na
274
Zakon o policiji, Slubeni glasnik RS, br. 101/05.
275
ak etrdeset i etiri lana ovog Zakona pominju razliite naldenosti ministra unutranjih
primer, ministar je i dalje taj koji imenuje i razreava naelnike podrunih
policijskih uprava iako su te uprave u lancu komandovanja podreene

direktoru policije. Ministar je zadrao i mnoga diskreciona prava, poput
odluivanja o upotrebi specijalnih jedinica i izuzimanju MUP iz redovne
procedure za javne nabavke ili o izuzimanju odreenih podataka iz istrage unutranje kontrole.
Grafikon 9: Uticaj politike na operativni rad policije i na izbor rukovodstva MUP

poslova, dok svega osam lanova regulie iskljuivo nadlenosti direktora policije.
276
193
Rad policije je i u posmatranom periodu bio politizovan zbog svakodnevnog meanja politikog vrha Ministarstva u donoenje odluka na svim nivoima. To je jasno identifikovano i u istraivanju javnog mnjenja, u kojem je ak
74% graana konstatovalo da postoji veliki uticaj politiara na operativni rad
policije i da policija, pre svega, deluje kao instrument za zatitu interesa Vlade i
politikih partija, a u znatno manjoj meri kao servis graana.276 Radi smanjenja
politizacije operativnog rada policije i omoguavanja efikasnog delovanja MUP
u celini, neophodno je stvoriti pretpostavke za samostalno delovanje Sektora
unutranje kontrole prilikom nadzora zakonitosti rada zaposlenih u MUP, kao
i za efikasnu kontrolu inspekcijskih organa MUP i drugih delova izvrne vlasti.
Kao to dole navedeni nalazi istraivanja javnog mnjenja ilustruju, veina graana smatra da se politiari meaju u operativno rukovoenje policijom i u izbor
policijskog rukovodstva.
Grafikon 10: U ijem interesu deluje policija u Srbiji?
194
Treba poveati ovlaenja direktora policije kako bi bila smanjena mogunost politizacije operativnog rada policije i obezbeena operativna nezavisnost
policije u odnosu na Ministarstvo. Zato treba uneti izmene u Zakon o policiji koje
bi omoguile da direktor policije, a ne ministar, imenuje i razreava naelnike
podrunih policijskih uprava (lan 24), jer su te uprave u lancu komandovanja
podreene direktoru policije. Takoe, treba razmotriti i to da li bi ministar trebalo da zadri ranije navedena diskreciona prava. Trebalo bi promeniti lanove
177, 178 i 175 Zakona o policiji koji suavaju operativnu samostalnost koje su
neophodne za efikasno delovanje unutranje kontrole. Umesto ministra unutranjih poslova, kontrolu rada naelnika Sektora unutranje kontrole i u njemu
zaposlenih policijskih slubenika (lan 177) trebalo bi da vre Vlada i nadleni
Odbor Narodne skuptine. Pored toga, ne treba ostaviti mogunost da ministar, za izvrenje odreenih zadataka pojedinane kontrole nad policijom, moe
zaduiti policijske slubenike koji ne rade u Sektoru unutranje kontrole (lan
175) ili ograniiti uvid u dokumenta, pristup u prostorije i dostavljanje odreenih podataka neophodnih za obavljanje poslova iz nadlenosti Sektora (lan
175). Treba raspodeliti i vei broj izvrilaca i opremiti regionalne centre Sektora
za unutranju kontrolu kako bi bilo omoguen efikasan rad ove jedinice izvan
Beograda. Takoe, treba poveati aktivnost rada Sektora unutranje kontrole,
posebno kada je u pitanju ispitivanje korupcije u policiji, i dati mu ovlaenja da
preventivno testira spremnost policijskih slubenika da odstupe od delovanja
koje je u skladu sa zakonom. Istovremeno, bitno je stvoriti mehanizme zatite
policajaca od zlonamernih optubi, kao i od onih koji bi zloupotrebili sistem
pritubi graana na rad policije u line svrhe.
Ocena: 3 (tri)
195
Parlamentarni nadzor i kontrola predstavljaju najslabiju kariku u procesu

demokratizacije policije, pre svega zbog nedostatka volje i zainteresovanosti
politikih stranaka i poslanika da aktivno uestvuju u nadzoru i da koriste sve
mogunosti koje im stoje na raspolaganju. Obaveza podnoenja Izvetaja o radu
Ministarstva i o stanju bezbednosti u Republici Srbiji najmanje jednom godinje
Narodnoj skuptini predviena je lanom 9 ZoP. Takoe je propisano da podaci
o broju sluajeva neopravdane i nepravilne upotrebe sredstava prinude, kada
najee dolazi do povrede ljudskih prava, predstavljaju sastavni deo izvetaja,
koji ministar unutranjih poslova dostavlja Narodnoj skuptini jednom godinje i ovi podaci treba da budu dostupni javnosti. lan 179 posebno predvia
mogunost podnoenja izvetaja o radu Sektora unutranje kontrole policije
na zahtev radnog tela Narodne skuptine nadlenog za bezbednost i policijske poslove, odnosno na zahtev Odbora za odbranu i bezbednost. Ovaj Zakon
predvia i mogunost eeg podnoenja ovog i drugih izvetaja po zahtevu
Narodne skuptine, Odbora za odbranu i bezbednost ili po potrebi. Predviena
je i mogunost da lokalnim samoupravama budu dostavljani slini izvetaji i po
zahtevu Odboru za bezbednost Skuptine Autonomne Pokrajine (lan 17).
U periodu od 5. oktobra 2000. godine do kraja 2008. godine odrano je ukupno dvadeset sednica Odbora za odbranu i bezbednost, na kojim su razmatrani
neki aspekti rada ili neki zakonski predlozi iz nadlenosti MUP. Na osnovu analize tema sastanaka, moemo zakljuiti da je u najveem broju sluajeva tema
bio Izvetaj o radu Ministarstva (deset puta), zatim izvetaji o rezultatima akcije
Sablja i o potovanju ljudskih prava tokom ove akcije (pet puta), izvetaji o
stanju bezbednosti (dva puta), izvetaji o stanju meunacionalnih odnosa na
podruju Autonomne Pokrajine Vojvodina, izvetaj o okolnostima hapenja biveg predsednika Republike Srpske Radovana Karadia, izvetaj o spaljivanju
dosijea tajne policije posle demokratskih promena i izvetaj o predlogu Zakona
o putnim ispravama (jedanput). Vano je napomenuti da je veina zakonodavnih predloga iz delokruga rada policije razmatrana u plenumu po hitnom postupku, bez odravanja rasprave u Odboru i bez ukljuivanja spoljnih strunjaka
u razmatranje predloenih reenja. Izvetaji o radu policije i o stanju bezbednosti u Republici Srbiji razmatraju se jednom ili dva puta godinje, bez aktivnog
pokretanja tema i udubljivanja u strategije koje je policija pokrenula. Poslednji
izvetaj o radu MUP predstavljen je Odboru u oktobru 2007. godine. To ukazuje
na neadekvatnost formulacije u Zakonu o policiji, koja MUP ne obavezuje da
podnosi izvetaj Odboru, osim ako to lanovi Odbora ne trae, ali i na to da lanovi Odbora nisu dovoljno aktivni. Jedine teme iz delokruga rada policije koje
su do sada bile razmatrane na sednicama Odbora jesu politizovano ispitivanje
196
upotrebe policije tokom operacije Sablja, odnos policije prema maarskoj manjini nakon navoda o postojanju etniki motivisanih incidenata u Vojvodini i
razmatranje informacija o hapenju Radovana Karadia. Ni Skuptina, ni Odbor
za odbranu i bezbednost jo nijednom nisu iskoristili mogunost iz Poslovnika
Narodne Skuptine Republike Srbije da pokrenu pitanje nadzora troenja sredstava i nabavke oruja ili da trae poseban izvetaj o radu Sektora unutranje
kontrole. Podjednako nije iskoriena ni mogunost informisanja graana o
vanim pitanjima iz domena rada policije i MUP.
Parlamentarna kontrola i nadzor policije moraju biti mnogo razvijeniji ukoliko postoji elja da se depolitizuje operativni rad policije, uz zadravanje instrumenata politikog nadgledanja njenog funkcionisanja. Poslanici, a posebno lanovi Odbora za odbranu i bezbednost, treba da preuzmu inicijativu za nadzor
rada MUP i da koriste sve mehanizme koji su im na raspolaganju. Zbog toga je
neophodno to pre izraditi plan delatnosti Odbora, kojim bi pored razmatranja
predloga zakona bile obuhvaene i teme kojima bi se Odbor bavio tokom jedne
godine (npr. pitanje upravljanja finansijskim resursima MUP, odnos policije prema manjinskim, marginalizovanim i socijalno ranjivim grupama i sl.). Da bi bila ispunjena osnovna dva zadatka Odbora podrobno analiziranje predloga zakona
i sagledavanje stanja voenja politike MUP neophodno je da sednice Odbora
budu ee odravane. Skuptina bi trebalo da razmotri uvoenje redovnih sednica odbora, kako bi oni pravovremeno mogli da reaguju na politike situacije.
Da bi javnost stekla bolje razumevanje situacije i uvid u rad Odbora za odbranu i bezbednost, sastanci bi trebalo da budu javni, a zapisnike sa tih sastanaka i ostale razmatrane materijale trebalo bi objavljivati ako nisu klasifikovani
kao poverljivi. Odbor, takoe, treba da odgovora na pitanja javnosti i medija.
Zbog toga bi Odbor trebalo da objavljuje informacije o buduim sednicama i
da napravi spiskove adresa (mejling liste) kojima bi mediji, organizacije graanskog drutva i ostali zainteresovani mogli da se informiu o njegovom radu
i da mu, ukoliko ele, doprinesu. Trebalo bi stvoriti mehanizam kojim bi Odboru
bilo omogueno da zahteva informacije od Vlade i da efikasno odgovara na pitanja ire javnosti, jer bi to pozitivno uticalo na utisak koji se u javnosti formira
o poslanicima i o samoj Skuptini. To je i ekonomian nain poboljavanja stava
javnosti o Skuptini i o legitimnosti rada policije.
Ocena: 2 (dva)
Sudska kontrola
Sudska kontrola rada policije i MUP podrazumeva, pre svega, kontrolisanje
zakonitosti posebnih dokaznih radnji i zakonitosti upravnih akata u upravnom
sporu, zatim razmatranje eventualne krivine odgovornosti policajaca i nakna-

Javni nadzor
U posmatranom periodu usvojeni su zakoni kojima su stvorene normativne
pretpostavke za obavljanje spoljanjeg nadzora nad radom policije, pre svega
osnivanjem tela kao to su Poverenik za slobodan pristup informacijama i zatitu podataka o linosti, Zatitnik graana, Dravna revizorska institucija, Komisija
za spreavanje sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija itd. Do sada su samo
Poverenik za slobodan pristup informacijama i Zatitnik graana praktikovali
nadzor nad radom MUP i njihove preporuke i zakljuci naili su na veliki odjek
277
Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje

podataka, u Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag
Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 5976.
278
Dragan Jovanovi, Posebna prava i ovlaenja koje primenjuje policija, u Demokratski nadzor
nad primenom posebnih ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2008), 8597.
197
da tete koju policija nanese graanima. Neophodno je dobiti pisanu sudsku

saglasnost za zakonsku upotrebu posebnih dokaznih radnji, kao to su tajni
zvuni i optiki nadzor osumnjienog, pruanje simuliranih usluga i sklapanje
simuliranih pravnih poslova, angaovanje prikrivenog islednika, kontrolisanje
isporuka i automatsko raunarsko pretraivanje linih i drugih podataka, koje
je, pre svega, regulisano Zakonikom o krivinom postupku.277 Mada javnosti
nisu dostupni podaci o broju odobrenih mera za tajno prikupljanje podataka,
predstavnici suda istiu da se, usled sekuritizacije organizovanog kriminala u
srpskom drutvu, odobrenja za upotrebu posebnih dokaznih radnji izdaju ee
nego u drugim zemljama.278 Pored toga, zbog neadekvatnih kapaciteta sudova,
oni u posmatranom periodu nisu bili u mogunosti da fiziki uvaju i unitavaju
tako prikupljene podatke, pa su ih ostavljali u posedu MUP. Sudovi su nadleni
da u upravnom sporu odluuju o zakonitosti upravnih akata, o eventualnoj krivinoj odgovornosti policajaca, kao i o naknadi tete koju nanesu graanima.
Svi ovi oblici kontrole, meutim, pojavljuju se sporadino iako je situacija mnogo bolja nego to je bila do 2000. godine. Zbog svega toga, programima i planovima strunog osposobljavanja i usavravanja sudija i tuilaca treba posebno
da budu obuhvaeni sadraji kojima se podie nivo znanja o specifinostima i
znaaju kontrole nad akterima u sistemu bezbednosti. U izvetajima o radu sudova i javnih tuilatava treba posebno da budu prikazani podaci o rezultatima
pojedinih oblika kontrole rada policije, kao i podaci koji ukazuju na eventualne tekoe do kojih dolazi prilikom ostvarivanja te kontrole. Ti podaci treba da
budu dostupni i javnosti.
u javnosti iako nisu uvek bili sprovedeni u delo. To je zato to im na raspolaganju nisu mehanizmi za sprovoenje odluka. Oekujemo da e izmenama relevantnih zakona u skorijoj budunosti biti stvorene pretpostavke za efikasan
rad ovih tela, kao i da e ostale pomenute ustanove dobiti adekvatna sredstva i
uslove za rad. U narodnom periodu treba posebno ojaati mogunosti koje ove
ustanove imaju za vrenje kontrole zatite podataka o linosti i kontrole finansijskog poslovanja MUP.
Ocena: 3 (tri)
Vladavina prava
Pravna drava
198
Detaljna analizu pravne ureenosti organizovanja i delovanja policije data

je u tekstu Bogoljuba Milosavljevia u ovoj publikaciji279. Kao to se u tom tekstu
ukazuje, najvei broj zakonskih i podzakonskih propisa koji ureuju rad policije
nije usklaen sa Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine, a mnogi od njih datiraju iz perioda pre poetka reformi 2001. godine. Da bi reforma policije mogla
u potpunosti biti sprovedena, neophodno je pravni okvir za organizovanje i delovanje policije uskladiti sa Ustavom i ratifikovanim meunarodnim ugovorima
(formalno pravno usaglaavanje), kao i sa ciljevima reforme policije i preuzetim obavezama iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (lanovi 8087), ali
i sa preuzetim obavezama u okviru regionalne saradnje (materijalno usaglaavanje). Da bi ovo bilo uraeno na najracionalniji nain, Vlada treba da donese
plan za usklaivanje zakonodavstva relevatnog za rad MUP. Od ideja koje bi u
tom poslu trebalo da budu prisutne, posebnu panju treba posvetiti tome da se
MUP rastereti i oslobodi obavljanja odreenih upravnih poslova, koje bi mogla
obavljati i druga ministarstva, odnosno drugi delovi dravne uprave.
Ocena: 3 (tri)
279
Bogoljub Milosavljevi, Pravna ureenost policije, str.
199
Stanje zatite ljudskih prava i prava graana i zaposlenih u MUP znatno je

poboljano u odnosu na period pre 2000. godine kada su ljudska prava graana sistematski krena. Stvorene su normativne pretpostavke za zatitu ljudskih
prava, jer su novi Zakon o policiji, Kodeks policijske etike i novousvojena podzakonska akta u velikoj meri usklaena sa meunarodnim standardima zatite
ljudskih prava, osim u oblastima dostupnosti podataka od javnog znaaja, poverljivosti podataka i zatite linih podataka. U sklopu temeljne revizije zakona
i podzakonskih akata koji ureuju rad policije, treba posebno obratiti panju na
aspekt zatite ljudskih prava i proveriti usklaenost sa meunarodnim propisima koje je Srbija potpisala. Posebno je vano u potpunosti primeniti preporuke
i zakljuke iznete u izvetaju Komiteta Saveta Evrope za borbu protiv torture i
Komiteta UN za borbu protiv torture. Za tu svrhu neophodno je da Vlada obezbedi sredstva za poboljanje situacije u pritvorskim jedinicama i u prostorijama
za voenje informativnog razgovora. Pored toga, kao to Bogoljub Milosavljevi
istie u svom tekstu, prilikom revizije posebnu panju treba posvetiti internim
propisima policije kojima se ureuju pojedina pitanja koja su znaajna za njen
rad (interne instrukcije i uputstva). Te propise donosi ministar unutranjih poslova i oni se ne objavljuju, a veina njih potpada pod tzv. klasifikovane dokumente.
Poto oni esto najneposrednije utiu na postupanje policajaca, bilo bi veoma
vano da postoji neki vid kontrole njihove sadrine. Stoga treba omoguiti da o
njihovoj usklaenosti sa ciljevima reforme policije, kao i sa Ustavom i zakonom,
sude spoljni akteri nakon uvida u njihovu sadrinu.
Sadraji dokumenata o zatiti ljudskih prava i nedeskriminativnom postupanju policije uvedeni su u osnovnu policijsku obuku i program redovnog godinjeg usavravanja zaposlenih u MUP, ali se obrauju u svega nekoliko asova.
Najvei pomak u ostvarivanju zatite ljudskih prava, posebno u borbi protiv prekomerne upotrebe sile, ostvaren je uspostavljanjem Sektora unutranje kontrole
i oglaavanjem toga da postoji mogunost albi graana na rad policije. Zakon
o policiji predvia da podaci o broju sluajeva neopravdane i nepravilne upotrebe sredstava prinude budu sastavni deo izvetaja koji ministar unutranjih
poslova dostavlja Narodnoj skuptini jednom godinje, kao i da budu dostupni
javnosti. U poslednje dve godine, od smene rukovodstva unutranje kontrole,
podaci o broju pritubi graana na rad policije i upotrebi sile ree se objavljuju
i tee ih je nai na sajtu MUP. Najmanji pomak ostvaren je u zatiti kolektivnih
prava, na primer u slubenoj upotrebi jezika nacionalnih manjina, kao i u zatiti
prava na privatnost. Neka od vanih dokumenata za ostvarivanje prava graana,
kao to su Kodeks policijske etike, broura sa uputstvom za podnoenje albi i
pohvala rada policije i konkurs za osnovnu policijsku obuku, prevedena su na jezike manjina. Ipak, policija se oprema tehnikom koja je prilagoena za rad tako
da je samo na irilinom pismu, a u mnogim mestima se potvrde i dokumenta
ne izdaju na jezicima manjina.
Grafikon 11: Nediskriminatorno ponaanje policije280
200
Pored toga, izvetaji meunarodnih organizacija i domaih organizacija

graanskog drutva ukazuju na postojanje incidenata brutalnosti, kao i na postojanje neadekvatnih uslova zadravanja u pritvorskim jedinicama.281 Tako je,
na primer, u izvetaju delegacije Komiteta Saveta Evrope za borbu protiv torture
navedeno da je delegacija upoznata sa sluajevima verbalnog i fizikog maltretiranja, pogotovu tokom ispitivanja osumnjienih, kao i da su u nekim policijskim
stanicama na upadljivim mestima naene palice za bejzbol i metalne ipke.282 U
izvetajima o stanju ljudskih prava u Srbiji Beogradskog centra za ljudska prava
navodi se da policija esto optuuje rtve koje je zlostavljala da su je ometali u
vrenju slubene dunosti (kontraoptube), tako da praktino postoji razraen
sistem voenja paralelnih postupaka u saradnji sa sudovima283. Postupci koji se
vode protiv policajaca se veoma retko zavre, a i onda kada se donese presuda
protiv njih, ona se najee ne izvrava. I dok je u veim gradovima vidljiv napredak u potovanju ljudskih prava graana, u manjim mestima policija je jo
uvek nedodirljiva.
Nasleena situacija u kojoj postoje reaktivni, represivni standardi ponaanja
verovatnije e potrajati zbog neformalne socijalizacije u takvu policijsku kulturu, do koje dolazi iako se uvode mnogi novi formalni profesionalni standardi.
To moe biti prevazieno samo tokom dugotrajnog procesa upravljanja pro280
281
Videti: Ana Jerosimi, ur., Ljudska prava u Srbiji u 2007. godini (Beograd: Beogradski centar za
ljudska prava, 2007).
282
Report to the Government of Serbia on the visit to Serbia carried out by the European Comittee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 19 to 29
November 2007, 14.
283
Ana Jerosimi, ur., Ljudska prava u Srbiji u 2007. godini (Beograd: Beogradski centar za ljudska
prava, 2007).
menama, koji bi obuhvatio promenu koncepta policijske obuke i uvoenje demokratske policijske etike i standarda. Jo je vanija spremnost rukovodstva da
te nove vrednosti stalno primenjuje, pokazujui potovanje i za ljudska prava i
za inicijative potinjenih. U praksi to moe zahtevati smenu generacija rukovodeeg kadra. Pored unapreenja zatite prava graana, potrebno je unaprediti
zatitu socijalnih i ekonomskih prava zaposlenih u MUP i stvoriti mehanizme
zatite policajaca od zlonamernih optubi.
Ocena: 3 (tri)
Efikasnost
Ljudski resursi
Prioritet reforme policije treba da bude i osposobljavanje Uprave za ljudske
resurse za voenje odabira i obuke kadrova, kao i za unapreenje i razvoj karijera svih policajaca i ostalog osoblja u skladu sa savremenim naelima upravljanja
ljudskim resursima. Ovo zahteva potpunu promenu naina rada u ovoj Upravi,
izradu novih procedura, organizovanje dodatnih obuka zaposlenih i zapoljavanje strunjaka za ljudske resurse. Treba, zatim, sprovesti sveobuhvatnu analizu
i reviziju kadrova u saglasnosti sa stratekim planom. Kao to se moe zakljuiti
iz podataka u tabeli Pregled podataka o ljudskim resursima u MUP, broj sistematizovanih i popunjenih radnih mesta u MUP znaajno je varirao u nekoliko
prethodnih godina. Stabilne trendove u Izvetajima koje MUP podnosi Skuptini predstavlja podatak o nezainteresovanosti Beograana, Poarevljana i graana nekih vojvoanskih gradova za posao policajca, kao i nedostatak inenjera,
201
Jednu od najslabijih taaka reforme policije predstavlja dominantni stil

upravljanja, koji je previe centralizovan, politizovan, neekonomian i zastareo
u odnosu na moderna naela upravljanja ljudskim i materijalnim resursima u
javnoj upravi. Imajui u vidu obim budetskih sredstava koje MUP troi, kao i
veliinu ovog dravnog organa, prioritet reforme policije treba da bude sveobuhvatna revizija resursa kojima MUP raspolae, revizija ekonominosti njihove
upotrebe (na primer zadravanja velikog broja radnika u pomonim slubama) i
uvoenje novog sistema upravljanja ljudskim i materijalnim resursima u skladu
sa naelima odgovorne javne uprave.
202
diplomiranih pravnika, psihologa i drugih strunjaka. Zbog toga vredi razmotriti

mogunost stipendiranja studenata i poslediplomaca odreenih profila, ime
bi bila popunjena mesta za koje nedostaju strunjaci potrebni policijskoj slubi.
Trebalo bi i uvesti sistem ubrzanog napredovanja talentovanih pojedinaca, kao
i mogunost zamene vojne slube radom na mestima u policiji koja ne podrazumevaju primenu policijskih ovlaenja. Sa druge strane, neke jedinice u seditu
MUP, poput Uprave za smetaj i ishranu, imaju previe zaposlenih, s obzirom na
posao koji obavljaju. Takoe, injenica je da neke podrune policijske uprave sa
manjim brojem izvrilaca postiu bolje ili podjednako dobre rezultate kao i brojnije podrune uprave koje rade u optinama sline veliine i obima problema.
Revizija kadrova trebalo bi da ukae na ove neloginosti i da, u skladu sa Stratekim planom, definie obrazovni profil potreban za razliita radna mesta, kao
i da definie radna mesta koja vie nisu potrebna. Revizija kadrova trebalo bi da
dovede do izmena u sistematizaciji radnih mesta u MUP. Na osnovu nalaza ove
revizije valjalo bi osmisliti adekvatan socijalni program i rasporediti finansijska
sredstva neophodna za smanjenje broja zaposlenih. Takoe, na osnovu revizije
kadrova treba sprovesti nezavisnu reviziju primanja zaposlenih u MUP kako bi
bili uspostavljeni novi platni razredi koji su u skladu sa potrebama predvienim
Stratekim planom i sa standardima predvienim za celu javnu upravu.
Treba preispitati ona reenja iz Zakona u policiji koja nisu u skladu sa modernim naelima voenja karijere, jer se njima kao preduslov napredovanja vrednuje pre svega duina radnog staa.284 Sve vie rukovodee i komandne poloaje u
policiji treba popunjavati raspisivanjem otvorenih konkursa, a ne imenovanjem
ili lobiranjem. Napredovanje u slubi treba da bude zasnovano na kvalitetu rada
i da bude uslovljeno uspenim polaganjem kurseva za rukovodioce. Treba razviti razliite kurseve za nie, srednje i vie rukovodee poloaje. Pored toga, da bi
bilo postignuta bolja usaglaenost znanja i vetina unutar MUP, neophodno je
standardizovati specijalistiku obuku koju prolaze zaposleni u razliitim oblastima rada. Treba osposobiti mehanizme za efikasnu koordinaciju i standardizaciju
specijalistike obuke u MUP time to bi za planiranje i sprovoenje ove obuke,
pre svega, bila zaduena Uprava za struno obrazovanje, osposobljavanje, usavravanje i nauku, koja bi blisko saraivala sa organizacionim jedinicama MUP i
Upravom za ljudske resurse. Standardizacija specijalistike obuke treba da doprinese ekonominijem sprovoenju ove obuke, a da istovremeno ostavi dovoljno prostora za razliite sadraje koje zaposleni u razliitim organizacionim
jedinicama MUP treba da savladaju.
284
Zakon o policiji predvia napredovanje bez konkursa ukoliko je zaposleni dobio pozitivnu
ocenu u poslednje dve godine, to znai prelaznu ocenu 2(dovoljno), 3(dobro), 4(vrlo dobro) ili 5
(odlino).
203
204
Tabela 20: Pregled podataka o ljudskim resursima u MUP
Ocena: 2 (dva)
Materijalni resursi
Ocena: 3 (tri)
205
injenica je da su u posmatranom periodu uloena znaajna sredstva iz

budeta Republike Srbije, iz Nacionalnog investicionog plana, kao i iz donacija
meunarodnih partnera u opremanje policije savremenim sredstvima za rad.
Ona je, pre svega, opremljena za obavljanje poslova forenzike, istrage ozbiljnih
krivinih dela i borbe protiv organizovanog kriminala, a delimino su obnovljena i sredstva veze i informatiki sistem. Na primer, u prethodnom periodu su uz
pomo stranih organizacija i partnera stvoreni i osposobljeni regionalni forenziki centri u Beogradu, Novom Sadu i Niu, DNK laboratorija i laboratorija za bioloka vetaenja. Nabavljena je i nova oprema za izradu personalnih dokumenata, ukljuujui u to i sisteme AFIS i FIS (automatizovani sistem za identifikaciju
otisaka prstiju i sistem za identifikaciju lica), kao i oprema za izgradnju digitalne
radio mree po TETRA standardu itd. S obzirom brz tehniko-tehnoloki razvoj i
na to da kriminalne grupe sve ee upotrebljavaju sofisticirana tehnika sredstva, bie potrebna stalna ulaganja u opremanje i odravanje postojee opreme
MUP. Pretpostavljamo da e u narednom periodu najvie biti potrebno ulagati
u graninu policiju kako bi uspela da ispuni uslove predviene engenskim sporazumom. Da bi se ekonomino raspolagalo postojeim sredstvima, neophodno je napraviti reviziju postojeih sredstava i efikasnosti njihove upotrebe pre
nego to budu identifikovane nove potrebe. Treba obezbediti i to da strunjaci
i ostali dravni organi uestvuju u analizi trokova modernizacije informatike,
komunikacione i druge opreme. Ovakva analiza trebalo bi da ukae na srednjorone i dugorone posledice nabavke odreene opreme kako ne bi dolo do
stvaranja zavisnosti u odnosu na jednog proizvoaa i kako bi bilo ostvarena
kompatibilnost sa drugim sistemima komunikacija i informatikim sistemima u
dravnoj upravi u Srbiji.
Takoe, treba na prvo mesto staviti razvoj funkcionalnih i odrivih kapaciteta kriminalistike obavetajne analitike u policijskoj slubi, koji bi bili dostupni
svim operativnim jedinicama. Ovom promenom bie omogueno to da policija
pree na rad zasnovan na informacijama (intelligence-led policing). Preporuuje
se da, u skladu sa unapred utvrenim kriterijumima vezanim za efikasnost, bude
napravljena sveobuhvatna kritika revizija naina prikupljanja, skladitenja i pristupanja informacijama kako bi bila utvrena budua vrednost tih podataka i
pruena informacija o potrebi uvoenja informatike opreme.
Efektivnost
Integrisanost sistema
206
Postoji veliki broj oblasti u kojima se nadlenosti MUP poklapaju sa nadlenostima ostalih organima u sektoru bezbednosti, kao to su, na primer, delovanje u vanrednim situacijama ili borba protiv terorizma i organizovanog kriminala. Usvajanjem Strategije nacionalne bezbednosti i izmenama Ustava trebalo
bi da budu pojanjene nadlenosti razliitih dravnih organa u politici bezbednosti, a saradnjom u okviru Nacionalnog saveta za bezbednost treba da bude
koordinisano njihovo operativno delovanje, ali i saradnja tokom izrade zajednike politike. Strategija MUP mora biti usklaena sa Nacionalnom strategijom
bezbednosti i sa ostalim stratekim dokumentima Vlade, kao to su Strategija
pristupanja Srbije i Crne Gore EU.
Da bi saradnja sa drugim dravnim organima bila unapreena, neophodno je promeniti dominantan sistem upravljanja, koji je do sada postojao. Njega
karakterie centralizovano odluivanje i mikromenadment, tojest meanje u
najobinije odluke koje se donose prilikom upravljanja svakodnevnim poslovima. Za veinu policija uobiajeno je to da zadre jasnu hijerarhijsku strukturu,
ali ako je naglasak stavljen iskljuivo na vertikalne linije odgovornosti, koje vode
do nekoliko odluilaca na vrhu piramide, bie spreen razvoj horizontalnih linija
komunikacije i koordinacije razliitih organizacionih jedinica MUP. Treba, stoga,
dodatno ojaati mehanizme horizontalne saradnje unutar MUP unapreenjem
sistema unutranjeg informisanja, kao i veom dekoncentracijom285 odluivanja. Promena naina upravljanja preduslov je i za unapreenje komunikacije i
koordinacije rada jedinica MUP sa radom ostalih organa dravne uprave. Predstavnici ostalih ministarstava pohvalili su MUP da je znatno otvoreniji za saradnju, nego to je bio u periodu nedemokratske vladavine. U isto vreme, kritikovali
su MUP da reaguje samo na zahteve drugih ministarstava i da retko aktivno trai
uspostavljanje partnerstva sa ostalim organima dravne uprave, kao i sa organizacijama graanskog drutva. U sledeem periodu, rukovodstvo MUP treba
da podri uspostavljenje mehanizama horizontalne saradnje sa ostalim dravnim organima, posebno sa onima koji nisu zastupljeni u Nacionalnom savetu
285
Dekoncetracija je process kojim upravlja centralna Vlada ili u ovom sluaju sedite ministarstva i u
kom se odreene nadlenosti za donoenje odluka prenose na nie nivoe upravljanja unutar i dalje
hijerahijski ustrojenog sistema MUP, npr. na rukovodice podrunih policijskih uprava. Dekoncetracija
podrazumeva zadravanje hijerrhije odluivanja i odgovornosti u seditu ministarstva, ali
istovremno omoguava da se vei broj svakodnevnih odluka donosi na niim nivoima upravljanja
u konusltaciji sa graanima. Za razliku od dekoncetracije, decentralizaicja bi podrazumevala
prenoenje nadlenosti na organe ili pojedince koje je direktno birala lokalna populacijal, npr. na
Optinsko vee ili direktno izabranog naelnika policijske uprave odn. u SAD na erifa.
za bezbednost, na poslovima izrade zajednikih praktinopolitikih i zakonskih

predloga, kao i mehanizama operativne saradnje.

Legitimnost
Grafikon 12: Poverenje u policiju od 2000. do 2008. godine287
286
Samo crkva,vojska i obrazovni i sistem imaju vei procenat poverenja nego nepoverenja.
U grafikonu se nalaze rezultati istraivanja Centra za politikoloka istraivanja i javno mnenje
Instituta drutvenih nauka u Beogradu (http://www.idn.org.yu). Istraivanje iz 2008. godine
realizovao je Strategic Marketing za Misiju OEBS u Srbiji.
287
207
Dosadanje reforme doprinele su porastu poverenja graana u policiju. Ipak,

i dalje postoji vee nepoverenje nego poverenje u policiju. Prema istraivanju
Stratedik marketinga sprovedenom krajem 2008. godine, pozitivno miljenje o
policiji ima 28% graana, a negativno 30%, to policiju, u atmosferi opteg nepoverenja u ustanove, svrstava meu one u koje graani imaju vie poverenja.286
Miljenje graana o policiji pozitivnije je od miljenja o MUP: 23% graana ima
pozitivno miljenje, 32% negativno. Priblino pola graana smatra da je policija
otuena od graana, dok druga polovina smatra da su bliski graanima (grafikon 10). Iz rezultata analize pitanja o asocijacijama koje graani imaju na policiju i policajce, oigledno je da ima vie pozitivnih i neutralnih asocijacija nego
negativnih. Kao to je reeno, veina graana policiju i dalje doivljava kao politizovanu slubu, koja dela u interesu stranaka i vlasti, a ne u interesu graana.
Vlada Srbije mora da osigura stranaki neutralno delovanje policije i da pomogne promovisanju policije kao servisa graana. Za ovu svrhu potrebno je promeniti odreene procedure unutar MUP, nastupe politikog rukovodstva u javnosti,
kao i redovno pratiti to kako graani doivljavaju politizovanost rada policije.
Pored toga, odreene grupe graana, posebno gradsko stanovnitvo mlae generacije i pripadnici odreenih nacionalnih manjina, nemaju dovoljno poverenja
u rad policije zbog njenog diskriminatorskog postupanja u prolosti i zbog neadekvatnog komuniciranja sa ovim grupama. Ministarstvo unutranjih poslova
treba da razvije kreativne metode kojima e poveati poverenje kod grupa koje
imaju najmanje poverenje u rad policije. To podrazumeva voenje kampanja
namenjenih ovim ciljnim grupama i saraivanje sa organizacijama graanskog
drutva koje ih okupljaju, kao i sa obrazovnim sistemom i lokalnim zajednicama.
208
Grafikon 13: Bliskost i otuenost policije
Grafikon 14: Percepcija policije i MUP u odnosu na druge institucije
209
210
Tabela 21: Prve asocijacije na policiju
Grafikon 15: Percepcija pripadnika policije
Ocena: 3 (tri)
211
Odnos ciljeva, resursa i rezultata

Na osnovu rezultata analize javnog mnjenja obavljenog krajem 2008. godine, moemo zakljuiti da graani smatraju da je policija najefikasnija u odravanju javnog reda i mira, a najneefikasnija u borbi protiv organizovanog kriminala
i u otkrivanju ubistva novinara. Analiza grafikona koji ilustruje stavove graana
o trenutnim i poeljnim prioritetima reforme policije, takoe, ukazuje na to da
bi graani eleli da policija vie resursa uloi u borbu protiv korupcije, u odravanje javnog reda i mira na lokalu, u depolitizaciju i u uspostavljanje sistema
kontrole u policiji.
212
Grafikon 16: Kako graani procenjuju efikasnost policije?
Grafikon 17: ta bi trebalo da budu prioriteti reforme policije?
Glavna prepreka uspostavljanju delotvornije organizacije MUP bila je nedostatak konsenzusa povodom kljunih prioriteta reforme policije, ali i nedostatak
pojanjenja tih prioriteta usvajanjem stratekog plana MUP. Neophodno je da
to pre bude doneta srednjorona strategija razvoja/reforme MUP, kojom bi bili
pojanjeni prioriteti reforme policije u sledeem periodu (od tri do pet godina).
Sa strategijom razvoja MUP treba na godinjem nivou uskladiti operativni plan
MUP, kao i ostale strategije iz nadlenosti MUP, ali i planiranje sredstava u budetu. Prilikom izrade strategije vano je definisati merljive indikatore uspeha reforme, koji bi mogli da budu korieni za nadgledanje napretka reformi. Prilikom
usvajanja strategije razvoja treba definisati i uestalost objavljivanja periodinih
procena napretka na putu ka ostvarivanju dogovorenih kljunih indikatora uspenosti. Istovremeno, treba ukazivati na oblasti kojima je potrebno posvetiti
dodatnu panju. Potrebno je zaposlene u Birou za strateko planiranje i analitiko izvetavanje u Kabinetu ministra, kao i glavne analitiare na ovim poslovima u podrunim policijskim upravama osposobiti za to da uestvuju u stratekom planiranju i auriranju stratekih dokumenta. Vetine stratekog planiranja
moraju biti pokrivene obukom rukovodilaca. Da bi rad policije bio delotvorniji,
neophodno je dodatno razviti analitike kapacitete u svim organizacionim jedinicama, a posebno u Upravi za analitiku u Direkcije policije, kao i kapacitete
za kriminalistiku operativnu analitiku. Ovo bi trebalo da obezbedi prelazak na
aktivniji rad policije, koji e biti zasnovan na znanju (eng. knowledge-based po-
213
214
licing). Treba razmotriti mogunost prebacivanja upravnih poslova (poput izdavanja linih dokumenata) u nadlenost Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu
samoupravu, ime bi bio smanjen obim nepolicijskih poslova MUP.
Osnaivanjem kapaciteta Biroa za strateko planiranje i analitiko izvetavanje u Kabinetu ministra ili osnivanjem posebne Jedinice za merenje uinka u okviru MUP treba stvoriti pretpostavke za redovan nadzor svrsishodnosti rada organizacionih jedinica MUP i policije. To je sada naelno uloga rukovodilaca razliitih
jedinica i Uprave za analitiku koja priprema razliite statistike analize uspenosti rada (eng. performance) organizacionih jedinica u borbi sa razliitim vrstama
kriminaliteta. Kako bi bili identifikovani problemi produktivnosti rada, a radni
proces analiziran i kontrolisan, te osigurano unapreenje organizacije sistema i
metoda rada, potrebno je uspostaviti Jedinicu za nadzor. Ona bi bila zaduena
za periodino ocenjivanje uinka rada organizacionih jedinica (eng. performance assessments), a posebno njihove delotvornosti, ekonominosti i optimalnosti
prilikom organizovanja poslova. Samo redovno ocenjivanje rada moe doneti
relevantne i pouzdane podatke potrebne za ocenjivanje uinka organizacionih
jedinica i itavih linija rada. Pomou ovih podataka bie blagovremeno dobijene
objektivnije analize slabog uinka i disfunkcionalnih, to e opet omoguiti da
bude smanjena teta i izbegnuto rasipanje resursa. U izvetaje o radu policije i
MUP, koji oni podnose dravnim nadzornim organima, treba unositi i podatke
koji omoguavaju pouzdano ocenjivanje efikasnosti i delotvornosti rada.
Ocena: 2 (dva)
2.1 Pravna ureenost

delovanja policije

Bogoljub Milosavljevi
Oblast organizovanja i delovanja policije ureena je brojnim zakonskim i podzakonskim propisima. Samo deo tih propisa donet je u periodu posle 2001. godine (kada poinju reforme policije u Srbiji), a od tih propisa, tek je nekolicina
usaglaena sa novim Ustavom Republike Srbije donetim 2006. godine (u daljem
tekstu: Ustav). To znai da ostatak propisa, koji i ine njihov najvei deo, potie iz
perioda pre 2001. godine, kao i da jo uvek nije usklaen sa Ustavom i ciljevima
reforme policije.
U ovom prilogu e u kratkim crtama biti oznaen pravni i politiki kontekst
reforme policije (I), zatim e biti pruen osnovni uvid u stanje propisa o organizovanju i delovanju policije (II), bie ukazano na propise kojima je pravni reim
obavljanja policijskih poslova proiren na druge oblasti, odnosno slube (III) i,
na kraju, bie naznaeni glavni izazovi (IV).
I. Pravni i politiki kontekst

Reforma propisa koji ureuju organizovanje i delovanje policije odvija se u jedom irem pravnom i politikom kontekstu, koji ine (1) Ustav, (2) potvreni
meunarodni ugovori, ukljuujui u to i Sporazum o saradnji i pridruivanju
(naslov VII: Pravosue, sloboda i bezbednost), kao i druge meunarodne pravne
i politike dokumente u kojima su sadrani standardi ljudskih prava za postupanje policije i (3) strateka opredeljenja Vlade o reformi policije. Mada Vlada nije
usvojila posebnu Strategiju reforme policije, postoji jedan broj stratekih dokumenata Vlade koji se odnose na reformu policije (na primer, Nacionalna strategija za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma, Strategija regulatorne
reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine).
215
II. P
ropisi o organizovanju i delovanju policije:
osnovni uvid u postojee stanje
Celina propisa o organizovanju i delovanju policije mogla bi biti razdeljena u
sledee grupe propisa: (1) organski propisi o policiji; (2) propisi iz oblasti unutranjih poslova koje policija neposredno sprovodi ili vri nadzor nad njihovim
sprovoenjem; (3) propisi koji ureuju pojedina ovlaenja, zadatke i nain rada
policije i (4) propisi koji ureuju kontrolu rada policije i uslove za transparentnost njenog rada.
1. Organski propisi
216
1.1. U organske propise spada Zakon o policiji (2005), koji ima esnaest podzakonskih akata (donetih 2006. i 2007. godine), a uz koje postoji jo est
podzakonskih akata donetih na osnovu ranije vaeeg Zakona o unutranjim poslovima. Njih treba usaglasiti sa Zakonom o policiji. Takoe,
Zakon o policiji treba i formalno usaglasiti sa Ustavom.
1.2. Delokrug Ministarstva unutranjih poslova ureen je Zakonom o ministarstvima (2008), a na policiju se supsidijarno primenjuju (tj. na pitanja
koja nisu ureena Zakonom o policiji) propisi o dravnim slubenicima.
Na pitanja koja nisu ureena ni propisima o dravnim slubenicima primenjuju se odredbe Zakona o radu. Poto je policija jedan od organa
dravne uprave, na nju se primenjuju Zakon o dravnoj upravi i drugi
propisi koji ureuju organe dravne uprave i njihove obaveze prema
Vladi, a na njeno upravno postupanje primenjuje se Zakon o optem
upravom postupku (ukoliko za pojedine upravne oblasti nisu propisani
posebni upravni postupci).
1.3. Policija ima i svoje interne propise kojima se ureuju pojedina pitanja
znaajna za njen rad (interne instrukcije i uputstva). Te propise donosi
ministar unutranjih poslova i oni se ne objavljuju. Veina njih potpada
pod tzv. klasifikovane dokumente. Poto oni esto najneposrednije utiu na nain postupanja policajaca, bilo bi veoma znaajno to da postoji
neki vid kontrole njihove sadrine. Meutim, takvi propisi izmiu uobiajenim mehanizmima spoljne kontrole. Stoga, ni o pitanju njihove
usklaenosti sa ciljevima reforme policije, kao ni sa Ustavom i Zakonom,
nije mogue suditi bez uvida spoljnih aktera u njihovu sadrinu.
2. Propisi iz oblasti unutranjih poslova koje policija neposredno izvrava ili vri nadzor nad njihovim sprovoenjem
U ovoj grupi nalazi se veliki broj propisa za ije je sprovoenje ili nadzor nad
sprovoenjem utvrena nadlenost koja ide u korist organa unutranjih poslova, odnosno iz kojih izvire delokrug Ministarstva unutranjih poslova. Deo tih
propisa (naroito onih isto upravnog karaktera) mogli bi da izvravaju i drugi
organi uprave, to je i bila jedna od ideja prisutnih prilikom koncipiranja reforme
policije. Poto za sada na tome nita bitnije nije uraeno, ovde su navedeni svi
ili barem veina propisa koji odreuju nadlenosti organa unutranjih poslova.
Radi se o ukupno devetnaest zakona i pedeset i pet podzakonskih akata:
2.1. Zakon o javnom redu i miru (1992. godine, sa izmenama)

2.2. Zakon o okupljanju graana (1992. godine, sa izmenama)
2.3. Zakon o spreavanju nasilja i nedolinog ponaanja na sportskim
priredbama (2003. godine, sa izmenama)
2.3. Zakon o osnovama bezbednosti saobraaja na putevima (1988. godine, sa izmenama) i deset podzakonskih akata; Zakon o bezbednosti saobraaja na putevima (1974. godine, sa izmenama) i osam
podzakonskih akata
2.4. Zakon o zatiti dravne granice (2008) i etiri podzakonska akta
2.5. Zakon o strancima (2008) i dva podzakonska akta; Zakon o azilu
(2007) i pet podzakonskih akata
2.6. Zakon o oruju i municiji (1992. godine, sa izmenama) i tri podzakonska akta
2.7. Zakon o prometu eksplozivnih materija (1985. godine, sa izmenama); Zakon o prevozu opasnih materija (1990. godine, sa izmenama) i etiri podzakonska akta; Zakon o eksplozivnim materijama,
zapaljivim tenostima i gasovima (1977. godine, sa izmenama) i
jednim podzakonskim aktom
2.8. Zakon o zatiti od poara (1988. godine, sa izmenama) i osam podzakonskih akata
2.9. Zakon o dravljanstvu Republike Srbije (2004. godine, sa izmenama)
i tri podzakonska akta
2.10. Zakon o prebivalitu i boravitu graana (1971. godine, sa izmenama) i jednim podzakonskim aktom
2.11. Zakon o uvoenju jedinstvenog matinog broja graana (1976)
i dva podzakonska akta; Zakon o jedinstvenom matinom broju
graana (1978. godine, sa izmenama) i jednim podzakonskim aktom
2.12. Zakon o linoj karti (2006) i dva podzakonska akta
2.13. Zakon o putnim ispravama (2007) i dva podzakonska akta.
217
Kao to se moe videti, etrnaest od devetnaest navedenih zakona doneto

je pre donoenja Ustava, tako da bi oni trebalo da budu usaglaeni sa Ustavom.
Deo tih zakona potie jo iz perioda postojanja drave SFRJ ili drave SRJ (kada
je predmet njihovog ureivanja bio u podeljenoj nadlenosti savezne drave i
republika lanica) i na njih se esto ukazuje kao na one koji ne predstavljaju pogodan pravni okvir za efikasan rad policije i za uspeno ostvarivanje bezbednosnih interesa (naroito u oblastima bezbednosti saobraaja na putevima, javnog
reda i mira, oruja i municije, kao i zatite od poara). Ima i pitanja koja bi trebalo
da se nau u ovoj grupi zakona, a koja jo uvek nisu regulisana, kao to je, na
primer, pitanje o privatnom sektoru bezbednosti.
3. Propisi koji ureuju pojedina ovlaenja,

zadatke i nain rada policije
218
3.1. Na pojedina ovlaenja, zadatke i nain rada policije naroito se odnose
Zakonik o krivinom postupku (2001. godine, odnosno 2006) i Zakon
o prekrajima (1989. godine, odnosno 2005). Prvim zakonom ureuju
se ovlaenja policije u pretkrivinom postupku, ukljuujui u to i ovlaenja za prikupljanje obavetenja, pronalaenje i hapenje uinilaca
krivinih dela, zadravanje, utvrivanje identiteta, obezbeenje dokaza
i tragova, privremeno oduzimanje predmeta, pretresanje stanova i lica,
sasluanje osumnjienog i prikupljanje podataka primenom specijalnih
istranih metoda (prislukivanjem, na primer), kao i obaveze policije
prema organima gonjenja i sudskim organima. Zakon o prekrajima
ureuje ovlaenja policije u vezi sa podnoenjem prekrajnih prijava i
prikupljanjem dokaza, voenjem prvostepenog prekrajnog postupka
i izricanjem mandatnih kazni, kao i obaveze policije prema prekrajnim
organima.
3.2. Postoji i jedan broj specijalnih propisa kojima se ureuju ovlaenja,
zadaci i nain postupanja policije, kao i nain njenog organizovanja za
obavljanje specijalnih poslova, kakvi su, na primer, suzbijanje organizovanog kriminala (Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u
suzbijanju organizovanog kriminala, 2002. godine, sa izmenama), suzbijanje visokotehnolokog kriminala (Zakon o organizaciji i nadlenosti
dravnih organa za borbu protiv visokotehnolokog kriminala, 2005) i
postupanje u vezi sa ratnim zloinima (Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u postupku za ratne zloine, 2003. godine, sa izmenama). Takoe, Zakonom o programu zatite uesnika u krivinom
postupku (2005) i Zakonom o oduzimanju imovine proistekle iz krivinih dela (2008) ustanovljavaju se posebne organizacione jedinice Mini-
starstva unutranjih poslova namenjene zatiti, odnosno sprovoenju

finansijske istrage, te ureuju njihove uloge.
3.3. Ministarstvo unutranjih poslova, odnosno policija, ima posebne obaveze prilikom izvravanja potvrenih meunarodnih ugovora koji se odnose na suzbijanje prekograninog organizovanog kriminala i terorizma.
Ministarstvo je nosilac znaajnih obaveza u uspostavljenim oblicima meunarodne saradnje koji se odnose na vize, kontrolu granice, azil i migracije, spreavanje i kontrolu ilegalne imigracije, suzbijanje pranja novca i
finansiranja terorizma, suzbijanje nedozvoljenih droga, kao i na borbu
protiv organizovanog kriminala i terorizma. Neka od navedenih pitanja
tek treba da budu regulisana domaim zakonima, to je inae utvreno i
kao jedan od uslova za stavljanje Srbije na tzv. belu engensku listu.
4. Propisi koji ureuju kontrolu rada policije i uslove

za transparentnost njenog rada
III. Propisi kojima je pravni reim obavljanja policijskih poslova proiren na druge oblasti, odnosno slube
Znaaj reforme policijskog zakonodavstva je objektivno iri od reforme same
policije, jer je vaenje zakona, a u pojedinim sluajevima i podzakonskih propi-
219
4.1. Na spoljanju kontrolu policije neposredno se odnose Poslovnik Narodne

skuptine, Zakon o Vladi i Poslovnik Vlade, kao i Zakon o zatitniku graana (2005. godine, sa izmenama). Isto tako, na kontrolu rada policije odnose se procesni zakoni koji sudu i tuilatvu omoguavaju sprovoenje
prethodne kontrole rada policije, kao i propisi koji predviaju pojedina
pravna sredstva i postupke za korienje tih sredstva u okviru naknadne
kontrole rada policije (albena procedura, sudska zatita i naknada tete
pred redovnim sudovima, kao i ustavna alba pred Ustavnim sudom).
4.2. Propisi kojima se obezbeuju uslovi za transparentnost rada policije zapravo su isti oni propisi koji se odnose na itavu dravnu upravu i druge organe javnih vlasti: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od
javnog znaaja (2004. godine, sa izmenama), Zakon o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija (2004), Zakon o zatiti podataka o
linosti (2008), Zakon o Dravnoj revizorskoj instituciji, Zakon o javnim
nabavkama (u meri u kojoj nabavke za potrebe policije nisu izuzete iz
opteg reima javnih nabavki).
sa, kojima se utvruju ovlaenja policije i reim obavljanja policijskih poslova,

proireno i na pojedine druge delove dravnog aparata (organe i slube). U svim
takvim sluajevima se unapreenjem kvaliteta policijskog zakonodavstva istovremeno postie i iri efekat, koji se ogleda u unapreenju pravnog okvira za
obavljanje poslova drugih organa i slubi drave, na koje se primenjuje pravni
reim obavljanja policijskih poslova. To se odnosi na sledee organe i slube:
220
1.1. Zakonom o Vojsci Srbije (2007) propisano je da ovlaena slubena lica

Vojne policije u postupanju prema zaposlenima u Ministarstvu odbrane
i pripadnicima Vojske Srbije, a tokom postupka sprovoenja kriminalistikih obrada, imaju obaveze i ovlaenja u skladu sa zakonom kojim se
ureuje krivini postupak, sa zakonom kojim se ureuje policija, kao i sa
propisima donetim na osnovu tog zakona (podvukao B. M.).
1.2. Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji (2002) utvreno je
kako se propisi o ovlaenjima, kao i propisi o pravima, dunostima i
odgovornostima pripadnika policije primenjuju na pripadnike te agencije.
1.3. Z
akonom o slubama bezbednosti SRJ (2002), koji se primenjuje na dve
vojne slube bezbednosti (VBA i VOA), takoe je predvieno da ove slube u pretkrivinom postupku imaju ovlaenja policije (organa unutranjih poslova).
1.4. Carinskim zakonom propisano je da ovlaeni carinski slubenici, pored
drugih ovlaenja, imaju i pravo da nose oruje i municiju, kao i pravo da
to oruje upotrebe pod uslovima i na nain koji su propisani za ovlaena slubena lica policije. Zakonom o poreskom postupku i administraciji (2002. godine, sa izmenama) propisano je da poreska policija ima
ovlaenje da postupa kao organ unutranjih poslova u pretkrivinom
postupku radi otkrivanja poreskih krivinih dela i prekrilaca.
1.5. Mada se ovlaenja za postupanje pravosudne strae i slubi u zavodima
za izvrenje krivinih sankcija ureuje posebnim zakonima (Zakonom o
ureenju sudova i Zakonom o izvrenju krivinih sankcija), injenica je
da se nain na koji pripadnici tih slubi upotrebljavaju sredstava prinude ureuje tako da u osnovi prati nain na koji je ovo pitanje ureeno
kada je re o policiji.
IV. Izazovi
221
Promene u pravnom okviru za organizovanje i delovanje policije u Srbiji ostvarene su do sada samo delimino, a najvei napredak ostvaren je donoenjem
novog Zakona o policiji, kao i donoenjem zakona o zatiti dravne granice,
strancima, azilu i putnim ispravama. Meutim, reforma policije u Srbiji pretpostavlja dalje usaglaavanje pravnog okvira za organizovanje i delovanje policije.
To usaglaavanje bi trebalo da poiva na dva temeljna zahteva, od kojih se prvi
odnosi na usaglaavanje sa Ustavom i potvrenim meunarodnim ugovorima
(formalno-pravno usaglaavanje), a drugi na usaglaavanje sa ciljevima reforme
policije i preuzetim obavezama u Sporazumu o saradnji i pridruivanju (lan 80
87), kao i sa obavezama preuzetim u okviru regionalne saradnje (materijalno
usaglaavanje). Racionalno je da oba navedena zahteva budu istovremeno realizovana, kao i da za to postoji usvojen plan. Taj plan bi trebalo da usvoji Vlada,
na predlog Ministarstva unutranjih poslova, a Ministarstvu bi trebalo da bude
pruena odgovarajua struna pomo prilikom pripremanja novih zakona.
Meu idejama koje bi tom prilikom trebalo da budu prisutne, posebnu panju
bi trebalo posvetiti tome da Ministarstvo bude rastereeno obavljanja odreenih upravnih poslova, koji bi mogli biti obavljani i u drugim ministarstvima, odnosno posredstvom drugih subjekata uprave.
3. Bezbednosno-obavetajne
slube Republike Srbije

222
Bogoljub Milosavljevi, Predrag Petrovi
U svakoj zemlji bezbednosno-obavetajne slube (dalje u tekstu: slube bezbednosti) predstavljaju jednog od najvanijih izvrnih aktera u sistemu nacionalne bezbednosti. Pod slubama bezbednosti ovde podrazumevamo iskljuivo specijalizovane civilne i vojne organizacije sa bezbednosno-obavetajnom
funkcijom, koje se osnivaju unutar dravnog aparata i koje su pod kontrolom
vlade. Slube bezbednosti treba da, pre svega, najviim dravnim organima
pruaju blagovremene, relevantne i precizne informacije, kao i da svojim aktivnostima tite ustavni poredak i nacionalne interese od prodora stranih obavetajnih slubi i delatnosti organizovanih kriminalnih i teroristikih grupa.
Ovlaene su da prikupljaju podatke iz javnih izvora, ali i putem tajnih metoda,
tehnika i sredstava.288
Takav karakter i ulogu imaju danas u Srbiji tri organizacije: Bezbednosnoinformativna agencija (skraeno: BIA), Vojnobezbednosna agencija (VBA) i Vojnoobavetajna agencija (VOA). Bezbednosno-informativna agencija je direktno
podreena Vladi i ima status posebne republike organizacije, dok su VBA i VOA
organizacione celine (organi uprave) koje se nalaze u sastavu Ministarstva odbrane i podreene su ministru odbrane, a preko njega i Vladi.
Funkcije obavetajnih slubi konkretno su utvrene u pozitivnopravnim
propisima289 i podrazumevaju najpre zadatke koji ine standardno polje obavetajne delatnosti: (1) prikupljanje i analizu informacija znaajnih za nacionalnu
bezbednost, odbranu i zatitu vitalnih ekonomskih, spoljnopolitikih i drugih
interesa zemlje i (2) dostavljanje takvih informacija donosiocima politikih odluka, organima za sprovoenje zakona i drugim nadlenim dravnim organima.
288
Osnovni problem u demokratskim drutvima predstavlja to kako izmiriti potrebu za tajnou
rada slubi bezbednosti sa osnovnim formativnim iniocem demokratskog poretka, odnosno sa
javnou rada dravnih institucija. Zbog toga se esto istie da slube bezbednosti predstavljaju
socijalni dinamit u demokratskom drutvu, Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajnobezbednosnih slubi: sluaj Srbije, u Prva kola reforme sektora bezbednosti: zbornik predavanja, ur.
Pavle Jankovi. (Beograd: Centar za prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 95.
289
Videti: Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, Slubeni glasnik RS,
br. 116/07; Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji, Slubeni glasnik RS, br. 42/02; Zakon o
slubama bezbednosti Savezne Republike Jugoslavije, Slubeni list SRJ, br. 37/02 i Slubeni list SCG,
br. 17/04.
223
Pored takvih zadataka, BIA i VBA obavljaju i odreene bezbednosne zadatke

radi otkrivanja, spreavanja i dokumentovanja pretnji po ustavni poredak, nacionalnu bezbednost i druge vrednosti demokratskog drutva. To se u prvom
redu odnosi na teroristike aktivnosti i oruane pobune, odreene oblike organizovanog kriminala, krivina dela protiv ustavnog ureenja i bezbednosti
drave, dela protiv ovenosti i drugih dobara zatienih meunarodnim pravom, dela protiv Vojske Srbije i protiv odreenih drugih zatienih vrednosti.
Iste dve slube (BIA i VBA) obavljaju i kontraobavetajne zadatke radi otkrivanja
i spreavanja delovanja stranih obavetajnih slubi, kao i radi zatite domaih
institucija. Nijedna od slubi bezbednosti nije zakonom ovlaena da planira i
izvodi tajne operacije u inostranstvu radi ostvarivanja spoljnopolitikih ciljeva
i zatite nacionalnih interesa Srbije. U popisu njihovih zadataka ne nalaze se ni
zadaci kontrole politikih i ideolokih neistomiljenika reima, to je bila karakteristika delovanja slubi bezbednosti u periodu komunistikog reima, kao i u
poslednjoj deceniji prolog veka, koja im je davala karakter politike policije.
Veze slubi bezbednosti i ostalih aktera sa izvrnom funkcijom u javnom
sektoru bezbednosti, a posebno veze sa vojskom i policijom, postoje kao trajne i neraskidive, a njihova tesna, delotvorna i sa opisima njihovih nadlenosti
usaglaena saradnja jedna je od pretpostavki uspenog funkcionisanja bezbednosno-obavetajnog sistema svake zemlje. Bezbednosno polje delovanja slubi
bezbednosti pojavljuje se, meutim, kao podruje u kome su mogua meanja
nadlenosti tih slubi i nadlenosti policije, kao i nadlenosti vojnih organa bezbednosti. U praksi je tokom proteklih nekoliko godina bilo, i za javnost vidljivih,
sluajeva u kojima se oigledno radilo o sukobu nadlenosti izmeu slubi bezbednosti, s jedne, i policijskih organa, s druge strane. Moglo se zakljuiti da su
slube bezbednosti u takvim sluajevima teile tome da imaju vodeu ulogu, pa
i uspevale da to ostvare, odnosno uspevale su da sopstvene ciljeve nametnu kao
dominantne u odnosu na ciljeve rutinskih policijsko-bezbednosnih operacija. Policijske operacije su, meutim, preduzimane radi sprovoenja zakona, pa je ostajao utisak da se u takvim sluajevima, u ime viih a za javnost nesaznatih interesa
nacionalne bezbednosti, odstupalo od sprovoenja zakona. To je, sa svoje strane,
svakako vodilo naruavanju poverenja javnosti u inae krhku vladavinu prava, ali
i zamagljivanju linija odgovornosti izmeu institucija u sektoru bezbednosti.
Dodatno, sve do sredine 2006. godine postojao je snaan utisak o konkurentskom ostvarivanju uloge vojnih slubi bezbednosti i civilne slube bezbednosti.
Do toga je dolazilo zbog nepostojanja dravnog mehanizma za usmeravanje i
koordinaciju rada slubi bezbednosti, ali i zbog injenice da su vojne slube bezbednosti delovale kao organi SRJ/SCG, dok su civilne slube bile organizovane
iskljuivo na nivou dveju republika lanica zajednike drave Srbije i Crne Gore.
Slube bezbednosti Republike Srbije imaju svoje poreklo u istovrsnim institucijama stvorenim pri kraju i neposredno po zavretku Drugog svetskog rata u
socijalistikoj Jugoslaviji (dravi SFRJ ili tzv. drugoj Jugoslaviji, 19451992). Njihov organizacioni i funkcionalni kontinuitet ouvan je i tokom postojanja zajed-
224
nike drave Srbije i Crne Gore (dravi SRJ i SCG ili tzv. treoj Jugoslaviji, 1992
2006). Da li i u kojoj meri taj kontinuitet postoji i danas i kako se on odraava na
poloaj i ulogu slubi bezbednosti Republike Srbije pitanje je na koje treba da
odgovori ovaj projekat. S tim u vezi, moe se ve ovde izneti opti utisak dananje srpske javnosti da slube bezbednosti, upravo zbog viedecenijske tradicije
koja je obeleavala njihov poloaj i ulogu u sektoru bezbednosti i u itavom
jugoslovenskom drutvu, i dalje predstavljaju najmanje kontrolisanog, ali izvanredno monog i najuticajnijeg aktera itavog javnog sektora bezbednosti.290
Naime, viedecenijsko opstajanje autoritarnih reima na prostoru Jugoslavije uticalo je na to da se dravni i nacionalni interesi podreuju konkretnim
interesima vladajue grupacije. Usled toga, glavni zadatak slubi bezbednosti
bio je zatita vlastodraca i njihovih uskih interesa, to je dovelo do toga da one
progone politike neistomiljenike i kritiare vlasti, odnosno da deluju prvenstveno kao politika policija. Takva uloga slubi bezbednosti zadrala se sve do
demokratskih promena, odnosno do oktobra 2000. godine kada se nova politika elita suoila sa nunou reforme sektora bezbednosti. Na sledeim stranicama opisani su naslee sa kojima su se reformatori suoili i ostvareni dometi
reforme slubi bezbednosti, a potom su predloene mere za dalje poboljavanje
situacije na ovom polju.
Antrfile 2: Koreni slubi bezbednosti Srbije (tekst boks)

Korene dananjih slubi bezbednosti Republike Srbije moemo pronai
jo u Kraljevini Srbiji, u kojoj je 17. oktobra 1899. godine u okviru Ministarstva unutranjih dela stvoreno Odeljenje za poverljive policijske poslove
(tajna policija). Taj se datum od 2001. godine slavi kao dan BIA. U Kraljevini Jugoslaviji postojali su Vojna obavetajna sluba, Kontraobavetajna
sluba i ifarsko odeljenje u Ministarstvu vojske i mornarice, kao i Direkcija nacionalne bezbednosti u Ministarstvu unutranjih poslova, koja je
imala politiko odeljenje (suzbijanje aktivnosti politikih protivnika reima), kontraobavetajno odeljenje i odeljenje specijalne bezbednosti (evidencije lica znaajnih za nacionalnu bezbednost).
U toku Drugog svetskog rata partizanski pokret je najpre formirao
Drugi (obavetajni) odsek pri Vrhovnom tabu Narodnooslobodilake
vojske (1942), sa obavetajnim poverenicima u tabovima operativnih
jedinica. Prva ustanova koja je imala obeleja obavetajno-bezbednosne
slube osnovana je 13. maja 1944. godine kao Odeljenje za zatitu naroda
(OZNA), a 13. maj je sve do 2001. godine slavljen kao Dan bezbednosti,
290
Taj se momenat od 2000. godine do sada redovno manifestovao prilikom sastavljanja novih
vlada, naroito u vidu dugih pogaanja koalicionih patnera u vladi oko izbora linosti koja e
biti na elu Bezbednosno-informativne agencije.
Skica nasleenog stanja

Priroda politikog reima odredila je kakvu e ulogu i zadatke slube bezbednosti imati u dravi SFRJ. U uslovima neprikosnovene vladavine jedne partije
komunistike, osnovni interes svih aktera u sistemu nacionalne bezbednosti bio
je zatita monopola vlasti te partije. Kao vaan oslonac reima, slube bezbednosti uivale su privilegovan poloaj, a na elne pozicije ovih slubi i niza velikih, uglavnom trgovinskih, preduzea koja su osnivana za obezbeenje znatnih
291
O istorijatu bezbednosno-obavetajnih struktura u Srbiji videti vie na veb-stranici BIA, Istorijat

obavetajno-bezbednosnih struktura na teritoriji Srbije, Bezbednosno-informativna agencija,
http://www.bia.gov.rs/istorijat.htm.
225
odnosno kao praznik slubi bezbednosti i policije. Od delova OZNE, Radio

centra i Grupe za ifru Ministarstva narodne odbrane stvorena je 1946.
godine Uprava dravne bezbednosti (Udba). Uprava dravne bezbednosti je bila savezna institucija, sa organima u republikim ministarstvima
(sekretarijatima) unutranjih poslova, koji su usmeravali rad oblasnih
odeljenja u srezovima. Posle Brionskog plenuma 1966. godine, Udba je
transformisana u Sluba dravne bezbednosti (SDB), federalnu instituciju
pri Saveznom sekretarijatu unutranjih poslova, koja je koordinirala rad
slubi bezbednosti u republikim sekretarijatima unutranjih poslova.291
Proces osamostaljivanja republikih SDB u odnosu na saveznu SDB zaokruen je Ustavom SFRJ donetim 1974. godine. Savezna SDB prestaje da
postoji poetkom 1992. godine.
Vojna-obavetajna sluba nastala je od Drugog (obavetajnog) odseka
koji je postojao pri Vrhovnom tabu Narodnooslobodilake vojske i funkcionisala je kao Druga uprava Generaltaba Vojske Jugoslavije, a kasnije
JNA. Takoe, jedno vreme nosila je naziv Obavetajne uprave, da bi 2002.
godine u Zakonu o slubama bezbednosti SRJ bila oznaena kao Vojna
obavetajna sluba (VOS), a potom u novembru 2003. godine preimenovana u Vojnoobavetajnu agenciju (VOA).
Druga vojna sluba bezbednosti VBA nastala je 1946. godine od
delova OZNE i bila je poznata kao Kontraobavetajna sluba Jugoslovenske armije (KOS JA i kasnije JNA). Preimenovana je 1955. godine u Upravu
bezbednosti, poznatu kao XII uprava Generaltaba Jugoslovenske armije.
Posle donoenja Zakona o slubama bezbednosti SRJ (2002) reorganizovana je i preimenovana u Vojnu slubu bezbednosti (VSB), a novembra
2003. godine u Vojnobezbednosnu agenciju (VBA).
Antrfile 1: Koreni slubi bezbednosti
226
novanih fondova za finansiranje operacija slubi, postavljani su ljudi u koje je

dravno-partijska elita imala veliko poverenje. Njoj su jedino i polagali raun o
svom radu. titei reim vlasti od sopstvenih graana neistomiljenika, one su
u potpunosti opravdavale svoj kolokvijalni naziv tajne policije. Mada saldo ovih
slubi jo uvek nije izveden, rauna se da su one samo na podruju Srbije formirale oko 400.000 dosijea politikih neistomiljenika292, kao i da su sprovodile
dravno nasilje prema sopstvenim graanima, raunajui tu i oko 200 ubijenih
emigranata za ije se ubistvo sumnjii SDB.293
Slube bezbednosti su imale veoma iroka i zakonom nedovoljno omeena
ovlaenja, karakteristina i za druge autoritarne reime tog tipa. Tako, od zavretka Drugog svetskog rata pa sve do jula 2002. godine, ni u jednom zakonskom
propisu nije eksplicitno imenovana nijedna cvilna ili vojna sluba. Kada je posle smrti predsednika Tita, kao i pod pritiskom liberalnijeg krila Partije konano
bio donet Zakon o osnovama sistema dravne bezbednosti (1984. godine), taj
zakon ureivao je samo opta mesta (nebitna pitanja), a preputao je izvrnoj
vlasti i elnicima monih slubi da svojim internim uputstvima tajnog karaktera
reguliu itavu uobiajenu zakonsku materiju (osnivanje, funkcije, ovlaenja,
organizaciju, nain delovanja i odgovornost slubi).294 Za sve to vreme najvaniji propis za rad slubi bila su Pravila o radu Slube dravne bezbednosti, koja su
predstavljala tajni javnosti nedostupni propis ministra (saveznog sekretara)
za unutranje poslove.295
Nakon raspada SFRJ malo toga se promenilo, osim to je savezna SDB faktiki prestala da postoji 1992. godine. Ona je formalno bila ukinuta jula meseca
2002. godine. U obe republike postojali su Resori dravne bezbednosti (RDB),
koji su se nalazili u sastavu republikih ministarstava za unutranje poslove. Novoformirana drava SRJ preuzela je iz SFRJ dve vojne slube VOS i KOS, kao i
dve manje slube pri Ministarstvu inostranih poslova SID i SB. Naelni Zakon o
osnovama sistema dravne bezbednosti ostao je na snazi sve do 2002. godine
i predstavljao je jedini zakonski dokument u toj oblasti. Meutim, on nije imao
ikakvu stvarnu funkciju u pravnom poretku. Delokrug rada, sedita i podru292
Opti citat, Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, u
Prva kola reforme sektora bezbednosti: zbornik predavanja, ur. Pavle Jankovi. (Beograd: Centar za
prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 97.
293
Ozren unec, Democratic Oversight and Control Over Intelligence and Security Agencies, in
Defence and Security Sector Governance and Reform in South East Europe: Insights and Perspectives,
eds. J. A. Trapins and Ph. H. Fluri. (Geneva/Belgrade: DCAF, 2003), 382.
294
295
Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, 98.
Poslednja takva pravila u SFRJ doneta su 1990. godine. Po ondanjem obiaju, objavljena su
u tajnom (poverljivom) slubenom glasilu (Sl. list SFRJ Poverljivo glasilo, br. 18/90), koje je bilo
nedostupno graanima, a time je sve akte objavljene u njemu liavalo obeleja pravnosti. Vie o
tome: Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno prikupljanje
podataka: domai propisi i evropski standardi, u Demokratski nadzor nad primenom posebnih
ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose,
2008), 6970.
296
Bogoljub Milosavljevi i Aleskandar Resanovi, Dravno nasilje nad graanima u Jugoslaviji

(Beograd: Centar za antiratnu akciju, 2001), 70.
297
Zvonko Horvat, Reforma vojnih slubi bezbednosti, u Zbornik predavanja sa IX kole reforme
sektora bezbednosti, ur. Pavle Jankovi. (Beograd: ISAC Fund, 2007).
298
Duan Pavlovi, Srbija za vreme i nakon Miloevia, Socioloki pregled, Vol. XXXIX, No. 2, (2005):
183196.
299
Vie o tome videti u: Jens Stilhoff Sorensen, War as social transformation: Wealth, class,
power and an illiberal economy in Serbia, Civil Wars, Volume 6, Issue 4 (2003): 5582; Mia Gleni,
Kriminalci kao kljuni ekonomski igrai, B92, http://www.b92.net/info/intervju/index.php?nav_
id=304428 (pristupljeno Jan. 23, 2009).
300
O razlici izmeu sive i crne ekonomiji, te o ulozi koju su imale u Srbiji tokom devedesetih
godina videti vie u: Jens Stilhoff Sorensen, o. c.
301
Jedna od potvrda kriminalnog naslea slubi bezbednosti je pronalazak 660 kg heroina (marta
2001. godine) u sefu Komercijalne banke koji je iznajmio RDB.
227
ja rada, te metodi i nain rada RDB i dalje su bili utvrivani tajnim aktima, to
predstavlja pravi paradoks, jer u pravnoj dravi ne mogu postojati tajni propisi,
odnosno takvi propisi ne ine deo dravnog pravnog poretka i ne mogu obavezivati graane () sankcije za povrede takvih propisa ne mogu izricati sudovi,
ve samo disciplinski organi donosioca.296 Takoe, za primenu posebnih istranih tehnika i metoda kojima se odstupa od ustavom garantovanih prava i sloboda graana (kao to su prislukivanje i otvaranje pisama) nije bila potrebna
saglasnost suda. Reeno vai i za vojne slube bezbednosti.297 Tako su slube i u
novonastaloj dravi SRJ, koja je, meutim, Ustavom iz 1992. godine proklamovana kao demokratska viestranaka parlamentarna republika, zasnovana na
principima vladavine prava i potovanju sloboda i prava graana, nastavile da
deluju u potpunom odsustvu efikasnog pravnog okvira i van svake demokratske civilne kontrole.
Nasilni raspad SFRJ i (ne)umeanost Srbije u ratom pogoena podruja, te
priroda reima (izborni autoritarizam298) na ijem se elu nalazio Slobodan Miloevi predstavljaju inioce koji su doveli do kriminalizacije i militarizacije drutva
i drave. Naime, zbog umeanosti SRJ u rat u Bosni i Hercegovini, Savet bezbednosti UN uveo je sankcije SRJ. Kasnija istraivanja e pokazati da ovaj dogaaj
(u kombinaciji sa ratom) predstavlja faktor koji je kljuno uticao na to da kriminal postane sastavni element funkcionisanja drutva i drave SRJ, ali i susednih
drava Rumunije i Bugarske.299 Zbog nemogunosti da neophodni energetski
resursi i druga dobra, ukljuujui u to i pojedine robe za iroku potronju, budu
dobavljeni legalnim tokovima iz inostranstva, stvorena je gusta mrea regionalnih ilegalnih nabavnih puteva. Time je u SRJ nastala ogromna zona sive (i crne)
ekonomije300, ije je uee u drutvenom proizvodu 1994. godine iznosilo ak
50%. Dakle, nastala je siva drava koja je obavljala one funkcije sistema koje
zvanina drava nije mogla da obavlja. Kao znaajan akter u organizovanju ovih
mrea i poslova, pre svega onih koji su se odnosili na nabavku energenata, bile
su upravo slube bezbednosti.301
228
Rat je uticao i na neuobiajeno veliku militarizaciju slubi bezbednosti. Naime, 1996. godine formirana je Jedinica za specijalne operacije (JSO), koja se do
januara meseca 2002. godine nalazila u sastavu RDB MUP Republike Srbije (a
potom je kao posebna organizaciona jedinica MUP postojala sve do donoenja
odluke o njenom rasputanju 25. marta 2003. godine). Jedinica je bila najveim
delom popunjena ratnim veteranima koji su se, kao pripadnici razliitih paravojnih snaga, borili na srpskoj strani na podrujima Hrvatske i Bosne i Hercegovine.
Do danas nije u potpunosti rasvetljena ratna uloga ove jedinice, pa samim tim
ni umeanost RDB u ratna zbivanja na podruju bive Jugoslavije. No, ono to
je izvesno jeste to da su slube bezbednosti putem paravojnih jedinica skriveno
uredovale yu-ratovima, to im i nije bio veliki problem, jer su jo u drugoj Jugoslaviji stekle mo i znanje za nasilno upravljanje krizom, za iju je svrhu bila
smiljena tzv. strategija specijalnog rata, koja je imala naglasak na tzv. unutranjem neprijatelju.302 Reim Slobodana Miloevia iskoristio je rat i paravojne i
parapolicijske jedinice da proiri svoju mo nad drutvom i da ojaa autoritarnu
osnovu svog vladanja. Tim lake, jer je tokom rata cementirana interesna sprega izmeu politikih, vojno-policijskih i kriminalnih elita.303
Specifian i naroito teak element naslea slubi bezbednosti, u prvom redu
srpskog RDB, predstavlja njeno otvoreno stavljanje na stranu reima Slobodana
Miloevia tokom devedesetih godina prolog veka. Branei reim koji je, naroito od sredine devedesetih godina, naglo gubio podrku javnosti, RDB je zajedno
sa policijom uestvovao u progonu lidera opozicije, guenju mirnih demonstracija i batinjanju stotina graana na ulicama Beograda i drugih gradova Srbije.
Drastinije od toga, po posledicama koje je imalo, bilo je pretvaranje JSO u
udarnu pesnicu autokratske vladavine Slobodana Miloevia, iji su pripadnici, samostalno ili u sadejstvu sa organizovanim kriminalnim klanovima, poinili
vie tekih krivinih dela.304 Komandantu jedinice Miloradu Ulemeku Legiji, pojedinim oficirima i pripadnicima ove jedinice, ali i tadanjem efu RDB Radomiru
Markoviu, izreene su sudske presude za uestvovanje u organizovanju i izvrenju vie politikih ubistava: u otmici i ubistvu biveg predsednika Predsednitva Srbije Ivana Stambolia avgusta 2000. godine, u ubistvu etvorice visokih
funkcionera opozicione partije Srpski pokret obnove (SPO) na Ibarskoj magistrali oktobra 1999. godine305 i u pokuaju ubistva Vuka Drakovia, lidera SPO u
302
Miroslav Hadi, Moderatori nasilja skrivena strana yu-rata, u Nasilno rasturanje Jugoslavije:
uzroci, dinamika i posledice, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2006),
199.
303
Mirolsav Hadi, Razliitost prividno istog, Centar za civilno-vojne odnose, http://www.ccmrbg.org/analize/rec/rec59.htm (pristupljeno Jan. 27, 2009).
304
O nastanku JSO, te o sprezi vrha i pojedinih pripadnika jedinice sa organizovanim kriminalnim
grupama, kao i o njihovoj umeanosti u organizovanje i izvrenje vie tekih krivinih dela videti:
Filip varm, Jedinica, B92, http://www.b92.net/specijal/jedinica/ (pristupljeno Dec. 12, 2008).
305
Vuk Drakovi, lider SPO, ocenio je presudu za zloin na Ibarskoj magistrali kao istorijsku,
jer je to bio prvi put da je od 1945. godine jedan ef tajne policije osuen za zloin, kao i da je
Budvi, juna 2000. godine. Postupak koji se vodi povodom ubistva Slavka uruvije, vlasnika lista Nedeljni Telegraf, aprila 1999. godine, i dalje je u toku.306 Kada
je o svim ovim zloinima re, postoji sumnja da je predsednik SRJ Miloevi u
njima uestvovao kao nalogodavac, ali ta sumnja nije sudski dokazana. Izreene
presude pak jasno ilustruju nasleeni mehanizam funkcionisanja tajne policije,
odnosno jasno ilustruju nain na koji je politiki vrh drave slube bezbednosti
transformisao iz zatitnika nacionalnog interesa i bezbednosti drutva i drave
u instrumente za razraunavanje sa politikim neistomiljenicima.
Demokratske promene i politizacija reforme
dobio zatvorsku kaznu. Maksimalne kazne za Ibarsku, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.

php?yyyy=2008&mm=06&dd=19&nav_id=304459 (pristupljeno Dec. 14, 2008)
306
Moe se zapaziti da je stepen nasilja koji je Slobodan Miloevi primenjivao prema sopstvenim
graanima, kritiarima i protivnicima svoje vladavine, rastao uporedo sa gubitkom politike
podrke stanovnitva.
229
Nakon promene vlasti oktobra 2000. godine, Srbija je napravila poetni otklon
od autoritarnog naina upravljanja dravom, kvazitrinog ekonomskog sistema (sutinski komandnog) i patrijarhalne politike kulture, te otpoela tranziciju
ka liberalno-demokratskom modelu drutva. Jedan od urgentnih zadataka nove
demokratske vlasti bila je reforma sektora bezbednosti, naroito slubi bezbednosti. Njih su pobednika koalicija DOS i najira demokratska javnost s razlogom
doivljavali kao otvorenu pretnju demokratizaciji drutva, dok su za vei deo
graana one predstavljale izvorite straha i nepoverenja prema itavom sektoru
bezbednosti.
Upravo zbog toga su kao prioritetni zadaci nove vlasti u reformi dravnih
institucija, proklamovani u Ugovoru sa narodom u deset taaka (predizborna
platforma DOS), oznaeni: stavljanje na uvid nadlenim skuptinskim odborima
svih tajnih policijskih dosijea u roku od sto dana i formiranje nezavisne komisije
eksperata koja e preispitati i obnarodovati sve relevantne dokumente, audio i
video zapise koje je tadanja vlast drala u tajnosti, a koji se odnose na voenje
unutranje i spoljne politike Srbije i Jugoslavije u periodu 19872000. godine.
Kao ostali veoma vani zadaci, nametali su se: definisanje nacionalnih interesa;
rad na izradi i usvajanju kljunih dokumenata iz oblasti bezbednosti (Strategije
nacionalne bezbednosti i Strategije i doktrine odbrane); usvajanje novih zakona o delovanju i organizaciji bezbednosno-obavetajnog sistema i sprovoenje
lustracije.
No, inicijalna politika volja za sprovoenje reforme slubi bezbednosti ubrzo je splasnula. Do toga je dolo pod dejstvom niza faktora koji su doveli do
odlaganja sprovoenja bilo kakvih ozbiljnijih reformskih mera u narednih godinu i po dana. Pored oekivanih tekoa, koje su inae karakteristine za refor-
230
mu sektora bezbednosti (otpori samih struktura bezbednosti i politikih snaga

biveg reima, ali i dela javnosti koji je sklon starom gledanju na nacionalnu
bezbednost kao na neupitnu kategoriju otuene moi), u sluaju Srbije je na
odlaganje i politizaciju reforme slubi bezbednosti delovao jedan naroiti splet
objektivnih i subjektivnih faktora.
S jedne strane, koalicija DOS je nakon petooktobarskih promena bila u poziciji da pokrene reformski proces u vojnim slubama bezbednosti (na nivou SRJ),
ali je za taj proces trebalo pridobiti i crnogorsku politiku elitu, koja je bila vie
zainteresovana za osamostaljivanje Crne Gore, nego za unapreenje institucija
SRJ. U Republici Srbiji je, meutim, bila obrazovana prelazna vlada koja je trajala
do odravanja parlamentarnih izbora 23. decembra iste godine i do konstituisanja Narodne skuptine i Vlade u januaru naredne godine. Meutim, ta Vlada nije
raspolagala reformskim kapacitetom. Tako je, na osnovu postignutog dogovora
sa predsednikom SRJ Kotunicom, u toku naredna etiri meseca na elu RDB
ostao Miloeviev ovek Radomir Markovi, to je dalo dosta vremena elnicima
RDB da unite deo dokumentacije iz arhiva slube, ali i da se posvete konsolidovanju svojih pozicija kod novih politikih odluilaca u Srbiji. To vreme DOS nije,
s druge strane, iskoristio da pripremi adekvatan kadar i odgovarajue planove
za reformu slubi bezbednosti, kao ni za reformu policije i vojske. Umesto toga,
meu strankama koje su sainjavale pobedniku koaliciju DOS dolo je do sve
izraenijih neslaganja oko smera i tempa reforme drutva i drave, ali i do proizvoenja meustranakih afera u koje su bile umeane slube bezbednosti.
Na drugoj strani, nepovoljna bezbednosna situacija u Kopnenoj zoni bezbednosti prema Kosovu i Metohiji i na jugu Srbije uticala je na to da oslabi poetna reenost da se sprovede brza i temeljna reforma slubi bezbednosti. Tu su
situaciju, ne sporei njenu punu ozbiljnost i teinu, stalno i iznova koristile slube i druge snage bezbednosti, ali i najvii organi vlasti, kao snaan argument
protiv sprovoenja bilo kakvih krupnijih zahvata u reformi sektora bezbednosti.
U logici tog argumenta traena su opravdanja za odlaganje otvaranja dosijea
koje su slube vodile iz politikih i ideolokih motiva (jer bi to, navodno, moglo
ozbiljno da ugrozi saradniku mreu i tako oslabi efikasnost slubi), kao i za protivljenje lustraciji pripadnika slubi koji su krili ljudska prava i za sprovoenje
svakog drugog temeljitijeg zahvata u strukturu i kadrovski sastav slubi. Slian
u odnosu na dejstvo koje je imao na odlaganje i usporavanje reforme slubi
bezbednosti, ali drugaije prirode, bio je teret ratnog naslea i s tim u vezi duboka podela u znatnom delu srpskog drutva koja je nastala povodom saradnje
Srbije sa Hakim tribunalom za ratne zloine poinjene na prostoru bive Jugoslavije, kao i povodom izruenja optuenih za te zloine.
U narednim pasusima izloeni su primeri delovanja pojedinih faktora na
proces politizacije i na odlaganja reformi slubi bezbednosti. Svi ovi dogaaji
prvenstveno ukazuju na to da nije postojao politiki konsenzus kljunih politikih aktera oko reforme slubi bezbednosti i da je to bila glavna prepreka njihovom reformisanju. Jedino u tom kontekstu mogue je razumeti elementarnu
307
Intervju Gorana Petrovia, Nedeljni telegraf, Aug. 1, 2001).

Uredba o stavljanju na uvid odreenih dosijea voenih o graanima Republike Srbije u slubi
dravne bezbednosti, Slubeni glasnik RS, br. 30/01.
309
Uredba o stavljanju na uvid odreenih dosijea voenih o graanima Republike Srbije u slubi
dravne bezbednosti, Slubeni glasnik RS, br. 31/01.
310
Jovica Trkulja, Pravno savladavanje autoritarne prolosti, Hereticus, 2003-1, http://www.
hereticus.org/arhiva/2003-1/pravno-savladavanje-autoritarne-proslosti.html/2.
311
Uvid u dosijea SDB regulisati zakonom, Danas, Jul 5-6, 2003. O potrebi otvaranja tajnih dosijea,
te o dilemama i problemima koji se tom prilikom javljaju videti vie u: Boguljub Milosavljevi
i ore Pavievi, Tajni dosijei: otvaranje dosijea slubi dravne bezbednosti (Beograd: Centar za
antiratnu akciju, 2001).
312
Zakon o odgovornosti za krenje ljudskih prava, Slubeni glasnik RS, br. 58/03 i 61/03.
308
231
protivrenost izmeu izjave Gorana Petrovia, prvog naelnika RDB kog je postavila Vlada Republike Srbije 27. januara 2001. godine, u kojoj je tvrdio da je
nasleena situacija u RDB bila najblae reeno katastrofalna307, i injenice da su
u 2001. godini, pa i u polovini sledee godine, sasvim izostale preko potrebne
reforme u toj slubi ukoliko ne raunamo manje kadrovske promene.
Kao dobar primer koji ilustruje poetnu reformsku nedoslednost i nespremnost Vlade Srbije da sprovede odluniju reformu slubi bezbednosti moe
nam posluiti neadekvatan pokuaj otvaranja dosijea slubi bezbednosti. Naime, Vlada je, pod snanim pritiskom javnosti da konano otpone ispunjavanje
svojih predizbornih obeanja, aprila meseca 2001. godine donela Uredbu o skidanju oznake poverljivosti sa dosijea voenih o graanima Republike Srbije u
Slubi dravne bezbednosti308. Ubrzo potom (na svojoj narednoj sednici) Vlada
je promenila naziv ove uredbe u Uredbu o stavljanju na uvid odreenih dosijea
voenih o graanima Republike Srbije u Slubi dravne bezbednosti.309 Uredbom je bilo predvieno to da RDB najkasnije do 20. juna 2001. godine utvrdi
koji se graani nalaze na spisku onih koji imaju dosijea voena pod kategorijom
unutranji neprijatelj. Tako su, po svemu sudei, van tog spiska ostali oni koji su
voeni kao ibeovci, graanska desnica, liberali, anarholiberali, opozicioni
lideri, borci za promene i slino. Zbog toga je ova Uredba graanima pruila
samo jedno nekompletno pravo uvida u akta SDB310, i to pod nadzorom RDB i
bez mogunosti da dosijea budu uzeta iz poseda RDB. Otvaranje dosijea tajnih
slubi trebalo je da oznai zatvaranje nedemokratske i diktatorske epohe, a razlog to dosijea dravne bezbednosti nisu bila potpuno otvorena valja traiti
u injenici da za mnoge u DOS ta epoha (od 1945. do 2000. godine) nije bila
diktatorska i nedemokratska311. Pored toga to nije bila pogodan instrument za
ispunjenje postavljenog cilja, ova je Uredba, kao podzakonski akt koji je ureivao zakonsku materiju suprotno Ustavu, bila i pravno manjkava zbog ega ju je
Ustavni sud Srbije u junu 2003. godine proglasio neustavnom.
Ista vrsta nedoslednosti manifestovala se ponovo krajem 2003. godine kada
je bio donet dugo oekivani Zakon o odgovornosti za krenje ljudskih prava
(lustraciji)312. Mada je Srbija jedina zemlja u regionu koja je ovo pitanje uredila
232
zakonom, do sprovoenja lustracije po ovom Zakonu nikada nije dolo, jer u Narodnoj skuptini nije bilo potrebne veine koja bi omoguila da se izaberu lanovi lustracione komisije i obezbede drugi uslovi za njen rad. Sprovoenje ovog
Zakona pretpostavljalo je mogunosti uvida u dosijea slubi bezbednosti.
Drugu, i po posledicama koje je imala na politizaciju reforme znatno teu
ilustraciju stanja predstavljaju afere u koje su bili umeani pojedini pripadnici
i delovi slubi bezbednosti, kao to su, na primer, afera Gavrilovi (ubijen je
bivi visoko rangirani pripadnik RDB Momir Gavrilovi), afera Perii (uhapen
je bivi naelnik Generaltaba i tadanji potpredsednik Vlade Srbije Momilo Perii) i afera Pavkovi (pokuaj da se u junu 2001. godine specijalne jedinice
Vojske Jugoslavije upotrebe za upad u Biro za komunikacije Vlade Srbije zbog
navodnog prislukivanja). U svim ovim aferama dve kljune partije koalicije DOS
Demokratska stranka (DS) i Demokratska stranka Srbije (DSS) optuivale su
jedna drugu da zloupotrebljavaju slube bezbednosti za ostvarivanje uskih stranakih interesa.
Trei primer predstavlja dogaaj koji je na drastian nain pokazao koliko
su velike opasnosti odlaganja reforme slubi bezbednosti i pruio jasan dokaz o
teini nasleenog stanja u njima. To je bila pobuna Jedinice za specijalne operacije, iji su pripadnici pod punom opremom i naoruanjem blokirali saobraajnice u Kuli i autoput kod Centra Sava u Beogradu. Oni su traili smenu ministra
policije Duana Mihajlovia i elnika RDB, ali i javno manifestovali neslaganje sa
hapenjem i izruivanjem optuenih sa liste Hakog tribunala za ratne zloine
poinjene na prostoru bive Jugoslavije. U sledu meustranakih sukoba unutar
DOS, predsednik SRJ Kotunica okarakterisao je taj dogaaj kao uobiajeni radniki protest ljudi koji umesto radnikih mantila imaju uniformu i naoruanje.
Situacija je, meutim, bila veoma ozbiljna. Pobunjenici su uspeli da iznude
smenu naelnika RDB Gorana Petrovia i njegovog zamenika Zorana Mijatovia. Kao odgovor na novonastalu situaciju, Vlada Republike Srbije formirala je
Savet za dravnu bezbednost. Predsednik Saveta bio je predsednik Vlade Srbije
dr Zoran ini313, a Savet je bio zamiljen kao telo koje e nadzirati operativni
rad RDB do uspostavljanja parlamentarne kontrole.314 Takoe, Vlada je potvrdila
akt315 kojim je JSO izdvojena iz RDB u posebnu organizacionu jedinicu Ministarstva unutranjih poslova, o ijoj je nameni i upotrebi odluivao ministar unutranjih poslova, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade. Ovim potezima
Vlada je pokuala da uspostavi kontrolu nad JSO. Istovremeno, pokuaj predsednika SRJ da na saveznom nivou formira Savet za nacionalnu bezbednost nije
313
Defense & Security, Issue No. 043, January 24, 2002.

Ovo telo rasputeno je nakon formiranja vlade Vojislava Kotunice u prolee 2004.
315
Pravilnik o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Jedinici za specijalne
operacije Ministarstva unutranjih poslova (DT 01 broj 255/2002, 15. 1. 2002. godine)
314
316
Dejan Anastasijevi, Savet za avet, Vreme, broj 758, Jan. 19, 2006.
Ove slube su kasnije preimenovane u VBA i VOA.
318
Opti citat, Zvonko Horvat, Reforma vojnih slubi bezbednosti, u Zbornik predavanja sa IX
kole reforme sektora bezbednosti, ur. Pavle Jankovi. (Beograd: ISAC Fund, 2007), 128.
317
233
uspeo zbog otpora Vlade Republike Srbije, koja je smatrala da on nije ovlaen
za formiranje takvog tela.316
Uprkos visokom stepenu politizacije reforme i otrom politikom sukobu
dve glavne vladajue politike partije, u julu mesecu 2002. godine konano su
usvojena dva zakona, od kojih jedan ureuje rad civilnih i vojnih slubi na saveznom nivou, dok je drugim zakonom RDB Srbije transformisan u Bezbednosno-informativnu agenciju. Meutim, ubistvo predsednika Vlade Srbije Zorana
inia, koje se dogodilo marta 2003. godine, pokazalo je da stvaranje zakonskog okvira za delovanje slubi bezbednosti, kao i organizacione izmene nisu
dovoljne za ostvarivanje uspene reforme. Naime, atentat na premijera poinila
je grupa sastavljena od pojedinih pripadnika JSO i pripadnika organizovane kriminalne grupe poznate kao Zemunski klan, ali i uz uestvovanje jednog broja pripadnika BIA. Pokazalo se, dakle, da je najpre neophodno ukloniti ljude iz
slubi bezbednosti koji su bili umeani u teka krenja ljudskih prava ili koji su
bili povezani sa kriminalnim grupama, odnosno da je bilo neophodno izvriti kadrovsku obnovu, kao i preduzeti niz drugih reformskih zahvata koji e obezbediti
to da slube funkcioniu na nov, demokratskom drutvu prikladan nain. Reju,
pokazalo se da do tada nije bilo stvarne reforme i da je, barem u ovom trenutku,
trebalo osmisliti i sprovesti istinsku reformu, ali se to jo jednom nije dogodilo.
Gotovo dve godine nakon demokratskih promena, poetkom jula mesecu
2002. godine, usvojen je Zakon o slubama bezbednosti SRJ. Neposredan motiv
za ubrzano pripremanje ovog zakona bila je afera Perii, u kojoj se jasno pokazalo da ne postoji civilna kontrola nad vojnim slubama bezbednosti i oruanim snagama. Zakonom su ureeni poloaj, funkcije, ovlaenja i kontrola slubi
bezbednosti na saveznom nivou: Vojne slube bezbednosti i Vojne obavetajne
slube317, kao i Slube bezbednosti i Slube za istraivanje i dokumentaciju u
okviru Ministarstva inostranih poslova. Najznaajnije promene koje je ovaj Zakon doneo odnosile su se na vojne slube bezbednosti, koje su tada prvi put bile
jednim zakonom definisane i obavezane da za primenu posebnih postupaka i
metoda kojima se privremeno ograniavaju ustavom i zakonom garantovana
ljudska prava i slobode moraju da dobiju prethodnu sudsku saglasnost. Osim
toga, vojna policija odvojena je od vojnih slubi bezbednosti. Na ovaj nain je
postignuto da sluba koja koristi tajne metode za prikupljanje podataka nema
vojnu policiju kao izvrni organ, to je jedan od demokratskih standarda.318
Vaan doprinos ovog Zakona bilo je uspostavljanje mehanizma demokratske civilne kontrole. Vojne slube podreene su ministru odbrane i Saveznoj vladi, to predstavlja znaajan iskorak koji vodi uspostavljanju civilne kontrole, jer
su vojne slube ranije bile potinjene naelniku Generaltaba, a na niim nivo-
234
ima komandantima jedinica. Zakon je predvideo i parlamentarne mehanizme

kontrole rada slubi. Formirana je i parlamentarna Komisija za kontrolu slubi
bezbednosti SRJ koja, meutim, nije funkcionisala zbog brojnih tekoa u funkcionisanju Saveznog parlamenta. Struna javnost ocenila je da ovaj Zakon jasno, sadrajno i celovito ureuje poloaj, funkcije, ovlaenja, kontrolu i nadzor
rada slubi bezbednosti, a jedina kritika odnosila se na reenje po kojem je VBA
zadrala policijska ovlaenja. Nakon raspada Dravne zajednice Srbija i Crna
Gora, Zakon je inkorporiran u pravni poredak Srbije i jo uvek predstavlja kljuni
pravni okvir za rad vojnih slubi bezbednosti.
Samo dve nedelje nakon donoenja navedenog Zakona, Narodna skuptina Srbije usvojila je Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji. Njime je RDB
izdvojen iz sastava Ministarstva unutranjih poslova i transformisan u Bezbednosno-informativnu agenciju (BIA), koja je neposredno podreena Vladi Republike Srbije i nalazi se pod njenom kontrolom. U odnosu na svoje funkcije ona
predstavlja slubu meovitog tipa, jer istovremeno obavlja obavetajne i kontraobavetajne zadatke, ali i funkciju slube bezbednosti (zatita ustavom utvrenog poretka). Meutim, javnost je, i pored toga to je pozdravila usvajanje
dugo oekivanog zakona, otro kritikovala kako Zakon u celini, tako i pojedine
njegove odredbe. Naveemo samo najbitnija zapaanja.
Najpre, Zakon se sastoji od svega 28 lanova319, koji nepotpuno i neprecizno
reguliu materiju na koju se Zakon odnosi. Nisu jasno razdvojene obavetajna i
kontraobavetajna komponenta, kao ni funkcije slube bezbednosti.320 Takoe,
za razliku od Zakona o slubama bezbednosti SRJ, u ovom Zakonu neprecizno
su navedeni i definisani metodi rada Agencije, jer ona u obavljanju poslova iz
svoje nadlenosti primenjuje odgovarajue operativne metode, mere i radnje,
kao i odgovarajua operativno-tehnika sredstva321, pri emu se ne odreuje
jasno koji su to metodi, mere, radnje i sredstva. Posledica ovog nedostatka jeste
to da kontrola nad primenom postupaka i metoda kojima se privremeno ograniavaju ustavom i zakonom utvrena ljudska prava i slobode (lan 13 Zakona)
nije dovoljno razraena.322 Sporna je i odredba po kojoj pripadnici Agencije angaovani na pojedinim poslovima (koji su dosta iroko odreeni) imaju ovlaenja koja imaju i pripadnici klasine policije.
Konano, kontrola nad radom BIA nije sadrajnije odreena, te je ona svedena na obavezu BIA da Narodnoj skuptini i Vladi podnosi dva polugodinja
319
Radi poreenja naveemo to da Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu Republike

Hrvatske (2006) sadri 126 lanova, kojima sveobuhvatno i detaljno ureuje sva pitanja koja se
odnose na rad slubi bezbednosti.
320
Mladen Bajagi, Reforma slubi bezbednosti, u Druga kola reforme sektora bezbednosti:
zbornik predavanja, ur. Pavle. Jankovi. (Beograd: CEPROB, G17 Institut, 2003), 215.
321
Zakon o Bezbednosnoj-informativnoj agenciji, l. 9, Slubeni glasnik RS, br. 42/02.
322
Vie o tome videti u Bogoljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj
Srbije, u Prva kola reforme sektora bezbednosti: zbornik predavanja, ur. Pavle Jankovi. (Beograd:
Centar za prouavanje odbrane i bezbednosti, G17 Institut, 2003), 102.
323
Milosavljevi, 103.
235
izvetaja o radu, kao i na to da se pridrava naelnih stavova i smernica Vlade, to je inae standardna obaveza svih republikih organa uprave i upravnih
organizacija323.
Nakon uvida u osnovna reenja ova dva zakona kao logino namee se pitanje kako je mogue to da su ova dva zakona, koja su usvojena gotovo istovremeno, toliko razliita po svojoj sadrini jedan ispunjava elementarne standarde
demokratske civilne kontrole tajnih slubi, dok drugi te standarde ne ispunjava.
Osnovano je pretpostaviti da je i ovde bila kljuna politika dinamika. Naime,
deo vladajue politike elite koji u tom momentu nije kontrolisao vojne slube
bezbednosti, plaei se da se ne nae u njihovom zahvatu, usvojio je moderan
zakon (Zakon o slubama bezbednosti SRJ) kojim se regulie rad vojnih i slubi
bezbednosti pri MIP. Meutim, ta ista politika elita usvojila je i Zakon o BIA koji
ne ispunjava savremene standarde regulisanja rada bezbednosno-obavetajnih
slubi. Razloge za to treba traiti u injenici da je politika elita kontrolisala rad
civilne slube bezbednosti na republikom nivou i da nije elela da zakonom
umanji mo te slube, jer bi time, verovatno, umanjila i sopstvenu mo.
Ipak, donoenjem navedenih zakona ostvaren je izvestan napredak u eljenom reformskom pravcu. Slube bezbednosti su, mada ne i temeljno reformisane, prvi put podvedene pod pravni okvir koji definie njihove zadatke i ovlaenja. Uz to, procedura za primenu njihovih specijalnih ovlaenja za prikupljanje
podataka stavljena je pod kontrolu nadlenih sudova, a Parlamentu je pruena
mogunost da obavlja kontrolu njihovog rada. S druge strane, navedeni zakoni,
koji su jo uvek na snazi, zahtevaju dalju doradu kako bi bili postignuti najbolji
standardi koji vae u ovoj znaajnoj oblasti. Dodatno, oni jo uvek nisu praeni
neophodnim dokumentom, odnosno Strategijom nacionalne bezbednosti, koja
bi definisala glavne izazove, rizike i pretnje po bezbednost Republike Srbije, kao
i naine na koje e bezbednosno-obavetajni sistem na njih odgovarati.
S obzirom na to da su oba pomenuta zakona doneta u uslovima postojanja
savezne drave, struna javnost u Srbiji oekivala je da e, posle donoenja novog Ustava Republike Srbije, a po uzoru na uporedna iskustva, biti donet i zakon
koji bi na sveobuhvatan, jasan i precizan nain uredio celokupni bezbednosnoobavetajni sistem. Umesto toga, krajem 2007. godine u velikoj urbi usvojen je
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, koji kao predmet ima jedino nadzor i koordinaciju slubi bezbednosti. Zadaci i ovlaenja,
kao i druga pitanja bitna za rad slubi bezbednosti, bie regulisana naknadno u
posebnim zakonima o civilnoj i vojnim slubama. Donoenje tih zakona je predvieno, ali nije oroeno.
Pored uspostavljanja Saveta za nacionalnu bezbednost, znaajnija novina
koju ovaj Zakon donosi odnosi se na proirenje i preciziranje nadzorne uloge
odbora Narodne skuptine nadlenog za odbranu i bezbednost. Odbor je, izmeu ostalog, ovlaen i za to da nadzire zakonitost primene posebnih postupa-
ka i mera za tajno prikupljanje podataka i da izvri neposrednu kontrolu slubi

bezbednosti. Pri tome, direktori slubi duni su da lanovima Odbora omogue
pristup u prostorije slube, dozvole uvid u dokumentaciju, prue podatke i informacije o radu slubi i odgovore na njihova pitanja.
Reprezentativnost
236
Na normativnom planu, reprezentativnost u slubama bezbednosti obezbeuju ustavne i zakonske garantije naela jednakosti svih graana i zabrane
diskriminacije, kao i odredbe o merama za postizanje pune ravnopravnosti (tzv.
pozitivnoj diskriminaciji). Tako je u lanu 15 Ustava Republike Srbije od 2006. godine utvreno da drava jemi ravnopravnost ena i mukaraca i razvija politiku
jednakih mogunosti, a u lanu 21 proklamovano je naelo jednakosti svih pred
Ustavom i zakonom i zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna,
po bilo kom osnovu, a naroito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti,
drutvenog porekla, roenja, veroispovesti, politikog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihikog ili fizikog invaliditeta. lanom 53
graanima se jami pravo da pod jednakim uslovima stupaju u javne slube i na
javne funkcije, dok se lanom 60 svim graanima jami jednako pravo na rad,
slobodan izbor rada, dostupnost svih radnih mesta svima pod jednakim uslovima, kao i druga prava po osnovu rada, ukljuujui u to i posebnu zatitu koja
se garantuje enama, omladini i invalidima. U posebnom odeljku Ustava (lan
7581) garantuju se prava pripadnika nacionalnih manjina i utvruje to da se
diskriminacijom ne smatraju posebni propisi i privremene mere koje Republika
Srbija moe uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti izmeu pripadnika nacionalne manjine i graana koji pripadaju veini, kao i da je pri zapoljavanju u dravnim organima i slubama neophodno voditi rauna o nacionalnom sastavu
stanovnitva i odgovarajuoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina.
Izvesna razrada navedenih ustavnih naela ostvarena je u zakonodavstvu
o dravnoj upravi. Tako se Zakonom o dravnim slubenicima324 zabranjuje povlaivanje ili uskraivanje prava ili dunosti dravnog inovnika i propisuje da
su kandidatima prilikom zapoljavanja u dravne organe dostupna sva radna
324
Zakon o dravnim slubenicima, Slubeni glasnik RS, br. 79/05, 81/05 ispr., 83/05 ispr. i
64/07.
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
Tajnost predstavlja jedno od glavnih naela rada slubi bezbednosti. No,
kako se one staraju o bezbednosti demokratskog poretka, u kome je javnost
rada dravnih institucija glavni formativni princip, od slubi bezbednosti oekuje se odreeni stepen transparentnosti rada. Meutim, pravu meru javnosti i tajnosti rada nije nimalo lako odrediti. Svaka zemlja konkretan odnos izmeu ova
dva principa odreuje u zavisnosti od toga sa kojim se bezbednosnim izazovima, rizicima i pretnjama suoava. U tome, ipak, postoje optepriznati standardi
i reenja koje svaka drava mora ispuniti ukoliko eli da bude demokratska. Pre325
Zakon o radu, Slubeni glasnik RS, br. 70/01 i 73/01.
237
mesta pod jednakim uslovima (l. 7 i 9). Takoe, Zakon o radu325 u lanovima
1823 propisuje zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu i blie odreuje ta
se sve smatra diskriminacijom.
Uprkos navedenim ustavnim naelima i zakonskim odredbama, u strunoj
javnosti se smatra da ta naela i odredbe zbog svoje relativne uoptenosti ne
mogu predstavljati dovoljno efikasan pravni okvir za suzbijanje pojavnih vidova
diskriminacije. To utoliko pre, to ustavne i zakonske odredbe nisu konkretizovane u podzakonskim aktima pojedinih organa dravne uprave, ukljuujui tu
i slube bezbednosti. Zbog toga, imajui u vidu uporedna iskustva iz modernih
evropskih zakonodavstava, postoji predlog da problem diskriminacije bude celovito i detaljno ureen jednim posebnim zakonom. Uz to je podjednako vano
da budu usvojeni politiki dokumenti o borbi protiv diskriminacije i da budu
osnovana specijalizovana dravna tela koja bi se bavila nadzorom njihovog
sprovoenja i unapreenjem stanja u ovoj oblasti.
Inae, podaci o internim pravnim aktima ili drugim merama kojima se obezbeuje i podstie prijem ena i pripadnika manjinskih grupa na rad, kao i podaci
o polnoj i nacionalnoj strukturi zaposlenih potrebni za izradu ovog projekta nisu
dobijeni od slubi bezbednosti. Jedini podatak koji nam neto govori o tome
mogao bi da bude oglas o prijemu u radni odnos, u kom je BIA pre dve godine
nastojala da posebno podstakne pripadnike nacionalnih manjina da se prijave
za rad u Agenciji. Takoe, od slubi bezbednosti nismo dobili ni podatke o tome
kolika je procentualna zastupljenost ena i nacionalnih manjina na rukovodeim pozicijama u slubama.
238
ma tim standardima i reenjima, slube bezbednosti imaju dunost da, u skladu sa osetljivom prirodom svoje uloge i znaajem koji imaju za itavo drutvo,
obezbede potovanje naela javnosti u svom radu i omogue slobodan pristup
informacijama od javnog znaaja koje se nalaze u njihovom posedu.
Saglasno tome, u vie od 30 zemalja graanima se ustavom garantuje pravo
na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja koje se nalaze u posedu
dravnih organa, dok je preko 50 zemalja ostvarivanje ovog prava uredilo zakonom.326 U Srbiji je ovo pravo najpre ureeno Zakonom o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja327, koji je donet 2004. godine, odnosno nakon
etiri godine dugog insistiranja nevladinih organizacija i dela medija u dijalogu
voenom izmeu civilnog drutva i dravnih institucija. Dve godine nakon toga
Srbija je dobila novi Ustav, u kome se lanom 51 svakome garantuje pravo na pristup podacima koji su u posedu dravnih organa i organizacija kojima su poverena
javna ovlaenja, u skladu sa zakonom. Isto tako, u lanu 15 Zakona o osnovama
ureenja slubi bezbednosti propisano je da slube bezbednosti imaju obavezu
da informiu javnost o izvravanju svojih zadataka, u skladu sa zakonom.
Meutim, uprkos tome to je dostupnost informacija od javnog znaaja
ustavna i zakonska kategorija, u praksi i dalje postoje veliki problemi. Tokom
vie decenija sticana navika dravnih organa, naroito onih u sektoru bezbednosti, da javnosti ne polau raun o svom radu oigledno se sukobljava sa novim zahtevima i potrebno je izvesno vreme da ona bude promenjena. Otud ne
udi to to je u Izvetaju Poverenika za informacije od javnog znaaja328 navedeno da upravo BIA predstavlja najdrastiniji primer nepostupanja po donetim
reenjima Poverenika (radi se o est reenja u 2006. godini) i konstatovano da
u njenom sluaju nije re samo o krenju prava na pristup informacijama u posedu organa vlasti, ve o potpunom neprimenjivanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja329. U jednom sluaju, BIA nije postupila
ni po sudskoj presudi koja se odnosila na podatke o ukupnom broju prislukivanih lica u toku 2005. godine, tvrdei da ti podaci predstavljaju dravnu tajnu.
Takoe, BIA nije Povereniku dostavila ni godinji izvetaj o primeni Zakona, niti
je izradila i objavila informator o svom radu. Mogue je pretpostaviti da bi se u
istom periodu nailo na identine ili sline probleme u primeni ovog Zakona i
kada su u pitanju vojne slube bezbednosti, na koje se ovaj Zakon nije odnosio
sve do prestanka postojanja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora.
326
Pored drava, principom javnosti u svom radu i principom dostupnosti informacija poele su
da se rukovode i meunarodne organizacije, to se najbolje moe videti na primeru Evropske
unije. O tome videti: Jadranka Jelini, Vodi kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama
(Beograd: Fond za otvoreno drutvo, 2005).
327
Zakon o slobodnom pristupu informacija od javnog znaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04 i
54/07.
328
informacijama od javnog znaaja u 2006. godini (Beograd, mart 2007. godine)
329
Izvetaj,
O nedovoljnoj transparentnosti rada slubi bezbednosti govore i neke

druge injenice. Na primer, one esto odbijaju da daju informacije medijima i
uskrauju poslanicima odgovor na njihova pitanja, pozivajui se na to da je re
o dravnoj tajni. Ponajvie, slube bezbednosti, ali i organi kojima one dostavljaju izvetaje, ne obavetavaju javnost o izvravanju svojih zadataka. Razloge za
ovakvo postupanje slubi treba traiti i u injenici da jo uvek nije usvojen zakon
o zatiti tajnosti podataka, kojim bi jasno i precizno bili odreeni nivoi tajnosti
dokumenata, postupak njihove klasifikacije i deklasifikacije, izdavanje sertifikata za pristup klasifikovanim podacima, ali kojim bi bile propisane i kazne za
odavanje tajne. S druge strane, kao pozitivne pomake moemo navesti izvesno
poboljanje komunikacije sa organizacijama civilnog drutva i uestvovanje na
razliitim konferencijama i okruglim stolovima, na kojima su predstavnici slubi
izlagali o problematici organizacije, rada i reformi slubi.
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost budeta bezbednosno-obavetajnih slubi jedno je od najosetljivijih pitanja u svim zemljama, posebno kada je re o konkretnoj strukturi
finansijskih sredstava i njihovom troenju za pojedine namene. Ukupan iznos
budetskih sredstava (aproprijacija) za pojedine slube bezbednosti dostupan
je najiroj javnosti putem Zakona o budetu koji Parlament usvaja svake godine.
Meutim, konkretniji finansijski podaci dostupni su samo lanovima parlamentarnih odbora nadlenih za bezbednost, budet i finansije, dok uvid u poverljive podatke budeta slubi bezbednosti ima nezavisna institucija dravnog
revizora. Poverljivost podataka titi se na taj nain to revizioni izvetaj sadri
miljenje o zakonitosti i svrsishodnosti potronje novca, kao i o eventualnim nepravilnostima, ali ne otkiva one podatke koji bi mogli da ugroze metode i ciljeve
prikrivenih operacija. U nekim zemljama, kao na primer u Nemakoj, kontrolu
rauna i finansijskog upravljanja sredstvima slubi bezbednosti vri posebno
telo u okviru dravne revizorske institucije.330
Srbija je tek odskora uinila prve korake koji vode ka poveanju finansijske
transparentnosti slubi bezbednosti. Naime, tek posle izdvajanja BIA u posebnu
organizaciju javnosti je omogueno da u zakonima o budetu Republike Srbije
vidi koliko se dravnog novca izdvaja za tu agenciju. U 2005. godini usvojen je
Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji331, a u novom Ustavu je ovoj instituciji dat
330
Videti vie u: Hans Born and Jan Li, Postizanje odgovornosti u obavetajnoj delatnosti: pravni
standardi i najbolji naini nadzora obavetajnih slubi (Geneva: Democratic Control of Armed
Forces DCAF, 2005).
331
Zakon o Dravnoj revizorskoj instituciji, Slubeni glasnik RS, br. 101/05.
239
240
rang ustavnog organa (lan 96). Meutim, ovde se ponovo suoavamo sa odlaganjem primene jednog zakona u praksi. Naime, iako je Zakon usvojen 2005.
godine, lanovi Saveta Dravne revizorske institucije izabrani su tek septembra
meseca 2007. godine, tano godinu dana nakon isteka roka za formiranje ovog
tela. Do kraja 2007. godine ova institucija jo uvek nije dobila prostorije i opremu, tako da se Savet, po reima njegovog predsednika, i dalje sastaje u dve sale
Skuptine Srbije, u zavisnosti od toga koja je kada slobodna332.
Finansijskoj transparentnosti slubi bezbednosti nisu doprineli ni skuptinski odbori nadleni za odbranu i bezbednost i za finansije. Oni nijednom javnosti nisu predoili to da li slube bezbednosti troe sredstva iz budeta na zakonit
i svrsishodan nain. Uz sve to, slube bezbednosti izuzete su iz primenjivanja
procedura propisanih Zakonom o javnim nabavkama, pa bi tim pre nadleni
skuptinski odbori i Dravna revizorska institucija bili u obavezi da redovno kontroliu troenje sredstava u slubama i da o tome izvetavaju javnost. U protivnom, finansiranje rada slubi bezbednosti ostae i dalje podlono razliitim
mistifikacijama i (zluradim) tumaenjima.
Dakle, kada je re o finansijskoj transparentnosti slubi bezbednosti uinjeni su tek poetni i uglavnom normativni koraci.
Ocena: 2 (dva)
i njihovih udruenja
Ustav donesen 2006. godine u lanu 53 jemi graanima pravo da uestvuju
u upravljanju javnim poslovima, a Zakon o dravnoj upravi donesen 2005. godine333 obavezuje organe dravne uprave da sprovedu javnu raspravu u postupku
pripremanja zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (lan 77). Takoe, Zakon
o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije u lanu 21 naelno
ureuje javni nadzor nad slubama bezbednosti, tako to obavezuje slube da
obavetavaju javnost o svom radu posredstvom organa kojima dostavljaju izve332
Aleksandar Miloevi, Za dravnog revizora prepolovljen budet, Glas javnosti, Dec. 12,
2007,
http://www.glas-javnosti.co.yu/clanak/glas-javnosti-12-12-2007/za-drzavnog-revizoraprepolovljen-budzet (pristupljeno Nov. 12, 2008).
333
Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 79/05 i 101/07.
334
Poreenja radi, u Velikoj Britaniji je javna rasprava o formiranju nezavisne specijalizovane

agencije za borbu protiv organizovanog kriminala (Serious Anti Organized Crime Agency) trajala
vie od godinu dana. Vie o tome videti u: Glen Segell, Reform and Transformation: The UKs
Serious Organized Crime Agency, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,
Volume 20, Issue 2 (2007): 217239; Clive Harfield, SOCA-A Paradigm Shift in British Policing,
British Journal of Criminology, no. 46 (2006): 743761.
241
taje, kao i tako to slubama daje mogunosti da neposredno obavetavaju

javnost o pojedinim bezbednosnim pojavama i dogaajima.
Uprkos postojanju pravnog okvira, uestvovanje graana u kreiranju politike na ovom polju na veoma je niskom nivou, a za takvo stanje postoje brojni
razlozi. U prvom redu, slube bezbednosti u Srbiji su i dalje predmet mistifikacija, pa je u iroj javnosti rasprostranjeno miljenje da su one svemone i nedodirljive, kao i da sve ono to one rade predstavlja veliku tajnu, te da bi bilo
kakvo interesovanje za njihov rad moglo predstavljati opasnost. Otud postoji
elementarna neobavetenost graana o tome ta su slube bezbednosti i po
kojim principima rade, pa stoga graani nisu spremni da uestvuju u kreiranju
bezbednosne politike. Ni slube bezbednosti se ne trude da bilo ta uine kako
bi promenile takvo stanje. Takoe, ni politika elita nije nita znaajnije uinila kako bi podelila sa graanima svoju odgovornost za rad slubi bezbednosti
i motivisala ih da uestvuju u reavanju nasleenih problema. tavie, ta elita
je zbog nedostatka politikog konsenzusa ispoljila nesposobnost da usvoji jasnu i celovitu Strategiju reforme slubi bezbednosti. Stoga su svi novi zakoni o
slubama donoeni na brzinu, te strunoj javnosti nije bilo ostavljeno dovoljno vremena za sprovoenje dublje analize i organizovanje javne rasprave. Tako
je, na primer, od trenutka kada je Vlada predstavila nacrt Zakona o osnovama
ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije, pa do njegovog usvajanja u Narodnoj skuptini, proteklo svega mesec dana iako je za pripremanje tog Zakona
bilo predvieno vie od godinu dana.334 Isto tako, Vlada nije pokazala spremnost
da uvai sugestije strunjaka, koje su oni davali tokom postupka pripremanja
zakona ili u vezi sa izmenama, o emu najbolje svedoi donoenje Zakona o
BIA. Konano, u Srbiji se mali broj akademskih institucija i organizacija civilnog
drutva celovito i sistematino bavi pitanjima slubi bezbednosti (i sektora bezbednosti u celini).
Kada je re o uestvovanju graana i njihovih udruenja u sprovoenju i evaluaciji politike, situacija je ista, ako ne i gora. Glavnu prepreku toj vrsti uestvovanja graana, kao to je ve izneto, predstavlja uskraivanje podataka o radu
slubi bezbednosti. Jedini pozitivan pomak u ovome predstavlja injenica da su
slube bezbednosti u izvesnoj meri poveale saradnju sa akademskim institucijama i organizacijama civilnog drutva uestvovanjem na meunarodnim konferencijama i okruglim stolovima. Meutim, sve ove aktivnosti su ad hoc prirode.
Slube bezbednosti nemaju u svojoj organizacionoj strukturi ustanovljeno
odeljenje za odnose sa javnou. Takoe, vojne slube bezbednosti nemaju ni
svoju veb-stranicu putem koje bi informisale graane o svojim aktivnostima, a
na internet stranici BIA postoji ukupno trinaest vesti koje se odnose na period
od 2005. do sredine 2008. godine. Nepostojanje informacija ili davanje turih
informacija, meutim, otvara prostor za razliite spekulacije, pa je za same slube bezbednosti veoma vano to da imaju strategiju komunikacije sa javnou
i specijalizovane slube za njeno sprovoenje. To utoliko pre to je, po reima
direktora BIA Radeta Bulatovia, od 2004. do jula 2008. godine, u interesu BIA
da se sa Agencije skine hipoteka i vrati poverenje335.
Ocena: 2 (dva)
242
Meu najznaajnija reformska dostignua svakako spada i stvaranje zakonskog okvira za delovanje slubi bezbednosti i uspostavljanje mehanizama
demokratske civilne kontrole i nadzora, to je ostvareno u periodu 20022007.
godine. Donoenjem Zakona o slubama bezbednosti SRJ to je postignuto kada
je re o vojnim slubama bezbednosti. One su potinjene demokratski izabranim civilnim organima vlasti i parlamentarnoj kontroli, iji je zakonski nosilac
postala Komisija za kontrolu slubi bezbednosti Savezne skuptine. Zatim je,
mada na mnogo manje uspean nain, Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji bila ureena kontrola nad ovom agencijom. Konano, posle usvajanja novog Ustava, koji parlamentarnom nadzoru slubi bezbednosti daje rang
ustavne kategorije, donet je Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti
Republike Srbije, u kome se dosta precizno i sadrajno ureuju parlamentarna
kontrola i nadzor slubi bezbednosti, kao i poloaj i uloga Saveta za nacionalnu bezbednost. Uz navedeno, lan 3 ovog Zakona propisuje to da se rad slubi
bezbednosti, osim pod demokratskom civilnom kontrolom Narodne skuptine
i Saveta za nacionalnu bezbednost, nalazi i pod kontrolom predsednika Republike, Vlade, drugih dravnih organa i javnosti u skladu sa zakonom. Meutim,
on ne razrauje kontrolnu ulogu drugih navedenih organa i javnosti. Sa ovim bi
Zakonom trebalo to pre uskladiti zakone o pojedinim slubama bezbednosti i
u njima utvrditi koje korelativne obaveze imaju rukovodioci slubi u odnosu na
nadzorne organe.
335
Bojan Toni, Ratko Mladi je boravio u Srbiji do 2005, intervju sa Radetom Bulatoviem,
Danas, Aug. 31, 2007, http://www.danas.co.yu/20070831/terazije1.html
243
Kontrolna uloga izvrne vlasti nad slubama bezbednosti u Srbiji odvija se

pomou nekoliko mehanizama. Najpre, Vlada ima iroka funkcionalna, organizaciona i personalna ovlaenja u odnosu na ove slube. Ona ukljuuju usmeravanje i usklaivanje njihovog rada, odobravanje akata o njihovoj unutranjoj
organizaciji i sistematizaciji, kao i postavljanje i razreavanje rukovodilaca slubi
i odreenih rukovodeih kadrova. Kao organi koji se nalaze u sastavu Ministarstva odbrane, vojne slube bezbednosti nalaze se pod neposrednim nadzorom
tog Ministarstva. Pored ostalog, slube bezbednosti dune su da Vladi dostavljaju svoje godinje planove rada i izvetaje o svom radu, koji sadre opis stanja
u njihovom delokrugu rada, podatke o izvravanju zakona, drugih akata i zakljuaka Vlade, kao i podatke o preduzetim merama iz delokruga njihovog rada.
Kontrolna ovlaenja predsednika Republike, iako nisu blie regulisana zakonom, oigledno su u vezi sa njegovim poloajem efa drave i sa ovlaenjima
koja on ima u oblasti bezbednosti i odbrane.
Savet za nacionalnu bezbednost ima znaajnu ulogu u usmeravanju i koordinaciji rada slubi bezbednosti, kao i u nadzoru nad njihovim radom. Savet
razmatra obavetajno-bezbednosne procene i donosi zakljuke kojima odreuje prioritete i naine zatite, usmeravanja i ostvarivanja nacionalnih interesa koji
se sprovode obavetajno-bezbednosnim delatnostima. Donosi zakljuke u vezi
s radom slubi bezbednosti, kao i zakljuke kojima usmerava i usklauje rad
slubi bezbednosti. On prati izvravanje zakljuaka koje je doneo, daje miljenja
o predlozima godinjih i srednjoronih planova rada slubi bezbednosti, kao i
miljenja Vladi o predlozima budeta slubi bezbednosti. Prati realizaciju odobrenih budetskih sredstava i daje miljenje Vladi o predlogu za postavljenje i
razreenje direktora slubi bezbednosti.
Za pravilno ostvarivanje kontrolne uloge izvrne vlasti posebno je vano
to da postoje mehanizmi kojima e biti obezbeena politika neutralnost rada
slubi bezbednosti. Radi toga, Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije propisano je da pripadnici slubi bezbednosti ne mogu
biti lanovi politikih stranaka, kao i da su prilikom obavljanja svog posla duni
da postupaju saglasno principu zakonitosti, prema pravilima struke i politiki
neutralno (lan 3, st. 2 i 3). Takoe, Zakon o dravnoj upravi obavezuje organe
dravne uprave da potuju naela strunosti, nepristrasnosti i politike neutralnosti (lan 8), a Zakon o dravnim slubenicima propisuje da je dunost tih slubenike da postupaju u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema
pravilima struke, nepristrasno i politiki neutralno. Zabranjeno im je da tokom
izvravanja svog posla izraavaju i zastupaju svoja politika uverenja (naelo zakonitosti, nepristrasnosti i politike neutralnosti, lan 5). Ponavljanje ovih naela
u navedenim zakonima potpuno je opravdano, posebno kada je re o slubama bezbednosti, budui da problem njihove depolitizacije predstavlja jedan od
najtee reivih problema u ukupnom korpusu njihovog naslea. Slino tome,
ne treba potcenjivati ni uvek obnovljivu sklonost Vlade da slube bezbednosti

koristi kako bi sebe odrala na vlasti. Spreavanju te mogunosti slue drugi
mehanizmi nadzora.
Ocena: 3 (tri)
244
Pravo Narodne skuptine da nadzire rad slubi bezbednosti utemeljeno je

lanom 99, stavom 1, takom 6 Ustava Republike Srbije. Teinu ulogu u tom
nadzoru, kao i u drugim demokratskim dravama, ima posebno radno telo
Odbor Narodne skuptine koji je nadlean za odbranu i bezbednost. Uloga ovog
Odbora propisana je lanom 16 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Odbor nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbednosti, usklaenost tog rada sa Strategijom nacionalne bezbednosti, Strategijom
odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbije, potovanje
politike, ideoloke i interesne neutralnosti u radu slubi bezbednosti, zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka, kao
i zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad. Takoe, ovlaen je
da razmatra i usvaja izvetaje o radu slubi bezbednosti, da razmatra predloge
zakona i drugih propisa i optih akata, da pokree inicijative i da podnosi predloge zakona iz nadlenosti slubi. Uz to, ovaj Odbor razmatra predloge, peticije
i predstavke graana koji su upueni Narodnoj skuptini u vezi sa radom slubi
bezbednosti, predlae mere za njihovo reavanje i o tome obavetava podnosioca. Ima i ovlaenje da utvruje injenice o uoenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu slubi, kao i u radu njihovih pripadnika, i da o tome donosi
zakljuke, te da o svojim zakljucima i predlozima izvetava Narodnu skuptinu.
Konano, Odbor ima pravo da izvri neposrednu kontrolu rada slubi bezbednosti. Direktori slubi duni su da tom prilikom njegovim lanovima omogue
pristup u prostorije slube, dozvole uvid u dokumentaciju, prue podatke i informacije o radu slubi, kao i da odgovore na njihova pitanja.
ini se nespornim to da su irokim ovlaenjima Odbora utemeljene mogunosti za ostvarivanje kvalitetnog parlamentarnog nadzora nad radom slubi
bezbednosti. No, ostaje i dalje pitanje kako e taj nadzor funkcionisati, s obzirom
na dosadanja skromna iskustva i na injenicu da Odbor pokriva itav sektor
bezbednosti i da je sainjen od dosta lanova, kao i na to da bi njegovi lanovi
trebalo da poseduju specifina struna znanja i da budu veoma posveeni svom
poslu. Takvi momenti do sada su uticali na to da efikasnost parlamentarne kontrole ne bude na zadovoljavajuem nivou, jer se ona gotovo iskljuivo svodila na
razmatranje estomesenih izvetaja o radu BIA. Izvesno opravdanje za ovakvu
situaciju moe biti objektivna injenica da je uspostavljanje parlamentarnog
nadzora slubi bezbednosti na samom poetku, budui da ona postoji tek od

sredine 2002. godine.
Ocena: 2 (dva)
Sudska kontrola

Javna kontrola
Javni nadzor nad radom slubi bezbednosti veoma je turo regulisan Zakonom o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. lanom 21 tog
Zakona slube bezbednosti se obavezuju da, posredstvom organa kojima dostavljaju izvetaje, a na nain kojim se ne ugroavaju prava graana, nacionalna bezbednost i drugi interesi Republike Srbije, obavetavaju javnost o svom radu. One
mogu i neposredno obavetavati javnost o pojedinim bezbednosnim pojavama i
245
Sudska kontrola rada slubi bezbednosti zasniva se, pre svega, na kontroli
zakonitosti mera tajnog prikupljanja podataka, odnosno ostvaruje se tako to
je slubama bezbednosti neophodno da dobiju pismenu sudsku saglasnost za
zakonsku upotrebu ovih mera. Mada javnosti nisu dostupni podaci o broju odobrenih mera za tajno prikupljanje podataka (o emu je bilo rei), kao ni o tome
da li ima sluajeva nepotovanja zakonskih odredaba koje ureuju proceduru
odobravanja tih mera, moglo bi se pretpostaviti da u ovom domenu sudske kontrole ne postoje veliki problemi. Ovo moe biti zakljueno na osnovu toga to
nadleni sudovi u svojim izvetajima nisu posebno skretali panju na to pitanje.
Pored ovoga, sudovi su nadleni da u upravnom sporu odluuju o zakonitosti upravnih akata, o eventualnoj krivinoj odgovornosti pripadnika slubi, kao
i o naknadi tete koju one nanesu graanima. Svi ovi oblici kontrole, meutim,
pojavljuju se sporadino, odnosno predstavljaju posledice. Kontrola u upravnom sporu sporadina je, jer slube bezbednosti retko donose akte koji imaju
karakter upravnih akata, dok se sudska kontrola nad upravnim radnjama, koje
slube znatno ee preduzimaju, kod nas i ne obavlja. U posmatranom periodu
bilo je nekoliko sluajeva u kojima su sudovi odluivali o krivinoj odgovornosti
pripadnika slubi i o odgovornosti za tete priinjene njihovim radom. Iako je
broj tih sluajeva bio veoma mali, oni su, svaki za sebe, predstavljali veliki uspeh
pravosudnih organa (u poreenju sa stanjem do 2000. godine), a treba oekivati
i to da e se broj takvih sluajeva poveavati, zavisno od tempa i uspeha reformi
pravosudnih organa.
dogaajima. Rezultata, kao to je ve konstatovano, za sada gotovo da nema, pa

je otud nemogue govoriti ni o postojanju nekog primetnijeg javnog nadzora.
Kada su u pitanju nezavisne institucije, u koje ovde prema ulozi u kontroli
slubi bezbednosti ubrajamo Poverenika za informacije od javnog znaaja, Zatitnika graana i Dravnu revizorsku institucija, injenica je da su one tek nedavno poele da rade, savlaujui niz prepreka koje su postojale od trenutka
njihovog osnivanja do poetka rada. U kratkom periodu svog postojanja jedino
je Poverenik za informacije od javnog znaaja ispoljio to da u svom polju delovanja ima kapacitet za kontrolu slubi, a od ostale dve institucije oekuje se da
to uine u bliskoj budunosti, saglasno svojoj znaajnoj ulozi.
Dakle, uinjeni su znaajni normativni napori da budu stvoreni uslovi i pretpostavke za vrenje demokratske civilne kontrole i nadzora nad radom slubi
bezbednosti, ali su u praktinom ostvarivanju kontrole i nadzora postignuti tek
poetni rezultati.
Ocena: 2 (dva)
246
Vladavina prava
Ustav iz 2006. godine ve u definiciji Republike Srbije (lan 1) istie naelo
vladavine prava kao jednu od vrednosti na kojima se drava zasniva. U razradi
ovog naela, Ustav utvruje itav niz posebnih principa, ukljuujui u to i principe podreenosti vlasti Ustavu i zakonu, zakonitosti uprave, jednakosti svih pred
zakonom, podele vlasti, nezavisnosti sudstva i sudske zatite ljudskih prava i
sloboda. Da potuju naela vladavine prava, posebno su obavezani svi organi
dravne uprave u zakonodavstvu o dravnoj upravi, a slube bezbednosti u matinim zakonima kojima se ureuje njihov poloaj i uloga. Kao prvo od naela
delovanja slubi bezbednosti, u Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije propisano je da slube bezbednosti deluju na osnovu
i u okviru Ustava, zakona, drugih propisa i optih akata, strategije nacionalne
bezbednosti, strategije odbrane i utvrene bezbednosno-obavetajne politike
Republike Srbije (lan 2, stav 1). U okviru svoje nadzorne uloge, nadleni odbor Narodne skuptine nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbednosti
(lan 16, stav 2, alineja 1). Slino tome, lanom 3, stavom 1 Zakona o slubama
bezbednosti Savezne Republike Jugoslavije propisano je da slube bezbednosti
svoju delatnost vre na osnovu i u okviru Ustava i zakona, a u lanu 4, stavu 1
da obavljaju poslove u skladu sa naelima ustavnosti i zakonitosti, potovanja
ljudskih prava i sloboda, profesionalizma i srazmernosti u primeni ovlaenja.
336
Vie o tome: Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno
prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, u Demokratski nadzor nad primenom
posebnih ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi (Beograd: Centar za civilno-vojne
odnose), 69-70.
337
Narodna skuptina usvojila je novi Zakonik o krivinom postupku 2006. godine, ali je njegova
primena odloena do 31. decembra 2008. godine.
338
Bogloljub Milosavljevi, Reforme obavetajno-bezbednosnih slubi: sluaj Srbije, 102.
339
Vie videti u :Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije i drugih dravnih organa za tajno
prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, 72.
247
Pokazalo se, meutim, da je obezbeivanje punog potovanja vladavine

prava u radu slubi bezbednosti jedan od tee ostvarivih zahteva, i to ne samo
u tranzicionim zemljama, ve i u zemljama razvijene demokratije. Centralni problem predstavljaju, naravno, posebne mere i ovlaenja slubi za tajno prikupljanje podataka i mogunosti da primenom tih mera zadiru u pravo na privatnost.
U Jugoslaviji je sve do poetka devedesetih godina dvadesetog veka primena
posebnih mera i ovlaenja za tajno prikupljanje podataka bila normativno zasnovana na podzakonskim aktima tajnog karaktera. U Srbiji je tek Zakonom o unutranjim poslovima donetim 1991. godine regulisana mogunost odstupanja od
naela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava optenja na osnovu odluke
predsednika Vrhovnog suda Srbije. To reenje je bilo predmet brojnih kritika strune javnosti336, a potom je isto pitanje ureeno u Zakoniku o krivinom postupku
2001. godine337, kao i u Zakonu o BIA i Zakonu o slubama bezbednosti SRJ donetim 2002. godine. Osnovni nedostatak ovih zakona je u tome to nisu meusobno usaglaeni, kako terminoloki, tako ni sadrinski. Kritike strune javnosti
posebno se odnose na Zakon o BIA, prema kome odluku o odstupanju od naela
nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava optenja odlukom odobrava,
na predlog direktora Agencije, predsednik Vrhovnog suda Srbije ili sudija koji je
odreen da ga u tome zamenjuje (lan 14). To je, zapravo, ponovno oivljavanje
ranijeg reenja iz lana 13 republikog Zakona o unutranjim poslovima, koje je
iroko osporavano i osporeno kao nesaglasno Ustavu SRJ.338 Takoe, ova odredba
nije u saglasnosti sa lanom 232 Zakonika o krivinom postupku koji propisuje da
je za primenu mera tajnog nadzora i snimanja komunikacija neophodno pribaviti
odobrenje istranog sudije. Slube bezbednosti mogu koristiti i ovaj pravni put za
dobijanje odobrenja, to dodatno komplikuje kontrolu njihovog rada.
Kao krupan nedostatak Zakona o BIA i Zakonika o krivinom postupku istie
se to to je izostalo utvrivanje obaveze slubama bezbednosti da lice koje je bilo
pod primenom pomenutih mera upoznaju sa prikupljenim podacima. To je protivno lanu 42 Ustava, koji propisuje da svako ima pravo da bude obaveten o
prikupljenim podacima o svojoj linosti, u skladu sa zakonom, i pravo na sudsku
zatitu zbog njihove zloupotrebe. Inae, Savet Evrope je 1999. godine u svojoj
preporuci izloio stav o tome da slube bezbednosti moraju potovati Evropsku
konvencije o ljudskim pravima, koja u lanu 8 propisuje da graanin ima pravo
da bude obaveten o meri nadzora i o rezultatima njene primene.339 Zakon o
slubama bezbednosti SRJ jedini sadri odredbe koje obavezuju VBA da graanina, na njegov pisani zahtev, obavesti o tome da li su prema njemu preduzimane
mere tajnog prikupljanja podataka i stavi mu na uvid dokumente o prikupljenim
podacima (lan 34), ali se ova obaveza, koliko je poznato, ne potuje.
Mada je zakonskim regulisanjem primene posebnih mera za tajno prikupljanje podataka uinjen znaajan korak napred u odnosu na prethodno stanje, injenica je da to regulisanje nije zadovoljavajue. Nije dobro to to postoji nekoliko pravnih reima za primenu posebnih mera, jer se takva situacija negativno
odraava na pravnu sigurnost graana i neminovno oteava nadzor nad primenom tih mera. Ovaj problem mora biti prevazien usvajanjem zakonskih reenja
koja bi ovo znaajno pitanje uredila na sveobuhvatan, sadrajan i precizan nain
u skladu sa Ustavom. Isto tako, neophodno je usvojiti novi zakon o zatiti podataka o linosti, budui da je postojei Zakon koji regulie ovu materiju donet pre
vie od deset godina i da ne zadovoljava standarde postavljene novim Ustavom
i razvijene u praksi primene Evropske konvencije o ljudskim pravima.
Ocena: 2 (dva)
248
Efikasnost
Efikasnost slubi bezbednosti je veoma teko oceniti, jer najvei broj podataka na osnovu kojih bi mogla biti formirana ocena o tome nije dostupan javnosti. Jedini izvori podataka su istupi elnih ljudi slubi bezbednosti u javnosti.
Prema izjavi direktora BIA Radeta Bulatovia, datoj oktobra meseca 2006. godine, Agencija je pretrpela znaajne kadrovske i organizacione promene i uinila
dosta da povea svoju efikasnost. Radi obezbeivanja uslova za efikasniji rad,
promenjena je i maksimalno pojednostavljena unutranja organizacija Agencije, te je ukinut vei broj rukovodeih radnih mesta, a povean broj neposrednih
izvrilaca, i to uglavnom u delu operative.340 Takoe, radi poveanja efikasnosti
rada BIA, po reima njenog direktora, uvedena je unutranja budetska kontrola. Ujedno je od 2002. do polovine 2007. godine u Agenciji promenjena treina
operativnog sastava, a ukupan broj pripadnika smanjen je za 15 odsto, ali samo
u delu logistike.341 Od ukupnog broja zaposlenih u BIA (koji nije poznat), oko 50
340
Rade Bulatovi, Reforma sistema bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, u Reforma

sektora bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2007), 7778.
341
Bojan Toni, Ratko Mladi je boravio u Srbiji do 2005, intervju sa Radetom Bulatoviem,
Danas, Aug. 31, 2007, http://www.danas.co.yu/20070831/terazije1.html
Grafikon 18: Struna sprema pripadnika VBA
342
Toni
Dragan Jovanovi, Posebna prava i ovlaenja koja primenjuje policija, u Demokratski nadzor
nad primenom posebnih ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno vojne-odnose, 2008), 86.
344
Svetko Kova, Reforma obavetajno-bezbednosnih slubi u Srbiji, u Reforma sektora
bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, ur. Miroslav Hadi (Beograd: Centar za civilno-vojne
odnose, 2007), 82.
343
249
procenata ima visoku strunu spremu, a prosena starost zaposlenih u Agenciji

je 37 godina, odnosno samo desetak pripadnika stariji su od 50 godina. No, da
ipak nije ba sve tako sjajno, govori i sam direktor Agencije, koji kae da je RDB,
odnosno BIA, pretrpela veliki broj radikalnih rezova u kojima je bilo nekontrolisanog odliva kadrova, a da u kontinuitetu nije bilo odgovarajue popune. To
stanje prevazilazimo uz redovne aktivnosti, ali je za potpunu stabilizaciju potrebno vreme.342 Uz to, dugogodinje sankcije koje su UN uvele SRJ ostavile su
traga i na kvalitet tehniko-tehnoloke opremljenosti slubi bezbednosti, pa je
oprema BIA stara, daleko od operativnih standarda koji su usvojeni u zemljama
EU, operativno neefikasna, nepouzdana i, u tom smislu, sasvim loe reenje za
kriminalistike istrage.343
Situacija je slina i u vojnim slubama bezbednosti. Prema reima naelnika VBA Svetka Kovaa, izreenim oktobra meseca 2006. godine, Agencija je
pretrpela organizacione promene, a intenzivno se radi i na reformi kadra, to
predstavlja najtei zadatak. Tako je, od sadanjeg kadra VBA, njih 50% primljeno
posle 2002. godine, a u periodu od 2001. do 2006. godine otputeno je oko 360
pripadnika, meu kojima je bilo najvie oficira. Najvei broj zaposlenih u VBA,
njih 52%, starosti su izmeu 30 i 40 godina, dok je 13% pripadnika starosti do 30
godina. Kada su u pitanju dodatna znanja i usavravanja, 19% pohaa razliite
oblike poslediplomskog usavravanja, a 22% pripadnika ima zavren kurs stranih jezika, od ega je samo njih 8% zavrilo drugi nivo.344
Meutim, osnovni problem je u tome to podatke koje su naveli efovi slubi

bezbednosti nije mogue proveriti kod nezavisnih izvora. Vrlo je verovatno da e
svaki direktor svoju organizaciju u javnosti predstavljati u najboljem moguem
svetlu. U tom smislu su pojedini od direktora slubi u nekoliko navrata javno tvrdili kako su njihove slube najbolje u regionu. Svesni smo toga da su podaci koji
ukazuju na (ne)efikasnost slubi bezbednosti osetljivi, ali stoji injenica da nijedno dravno telo koje kontrolie slube bezbednosti nije do sada ni u jednoj prilici
obavestilo javnost o situaciji u slubama bezbednosti i o njihovoj efikasnosti.
Prilikom ocenjivanja efikasnosti bezbednosno-obavetajnih slubi moramo
imati na umu injenicu da navedeni podaci mogu (mada i ne moraju) biti nepouzdani i da su slube bezbednosti sastavni deo dravne administracije ija obeleja neminovno nose, kao i injenicu da je transparentnost slubi bezbednosti u
poreenju sa drugim delovima dravne uprave znatno manja, pa da otud njihova
efikasnost realno moe biti upitnija. Zbog svega reenog smatramo da nemamo
dovoljno pouzdanih podataka na osnovu kojih bismo ocenili ovu dimenziju.
Ocena: 2 (dva)
250
Efektivnost
Integrisanost
Donedavno u Srbiji nije, a pre toga ni u SRJ i SCG, postojalo jedinstveno telo
koje bi koordiniralo i operativno usklaivalo rad slubi bezbednosti. Taj nedostatak bitno je uticao na ostvarivanje jedinstva funkcionisanja bezbednosno-obavetajnog sistema. Usvajanjem Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti
Republike Srbije, krajem 2007. godine, i formiranjem Savet za nacionalnu bezbednost taj problem je normativno, a nadamo se, i stvarno prevazien. Slube
bezbednosti su ovim Zakonom definisane kao deo jedinstvenog bezbednosnoobavetajnog sistema Republike Srbije, a Savetu za nacionalnu bezbednost povereno je usmeravanje i usklaivanje rada slubi bezbednosti i njihove saradnje
sa organima nadlenim za odbranu i unutranje poslove i sa drugim nadlenim
dravnim organima, kao i saradnje sa organima i slubama bezbednosti stranih
drava i meunarodnih organizacija. U sastavu Saveta nalaze se predsednik Republike, predsednik Vlade, ministri odbrane, unutranjih poslova i pravde, naelnik Generaltaba Vojske Srbije i direktori slubi bezbednosti. Za operativno
usklaivanje slubi bezbednosti zaduen je Biro za koordinaciju, koji ine direktori slubi bezbednosti i sekretar Saveza za nacionalnu bezbednost.

Odnos ciljeva sredstava i rezultata
251
Druga bitna pretpostavka potrebna za procenu efektivnosti slubi bezbednosti jo nije stvorena, jer Republika Srbija jo uvek nema usvojenu Strategiju
nacionalne bezbednosti. Poto se efektivnost uobiajeno shvata kao sklad izmeu postavljenih ciljeva, uloenih sredstava i postignutih rezultata, postavlja
se razumno pitanje na osnovu ega se mogu ocenjivati rezultati slubi bezbednosti kada za davanje te ocene nedostaje neophodan parametar definisani
bezbednosni ciljevi i sredstva. Osim toga, Zakonom je propisano da slube bezbednosti deluju na osnovu i u okviru Ustava, zakona, drugih propisa i optih
akata, strategije nacionalne bezbednosti, strategije odbrane i utvrene bezbednosno-obavetajne politike Republike Srbije, pa se postojanje Strategije nacionalne bezbednosti pojavljuje kao jedan od preduslova za njihovo zakonito
i plansko delovanje. Njeno postojanje je i pretpostavka za kontrolu rada slubi bezbednosti, budui da je nadleni skuptinski odbor ovlaen da nadzire
usklaenost rada slubi bezbednosti sa strategijom nacionalne bezbednosti,
strategijom odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbije. Takoe, Strategija nacionalne bezbednosti znaajna je kao vaan preduslov
za uspean rad Saveta za nacionalnu bezbednost. Naime, ovaj organ treba da
usklauje rad slubi bezbednosti tako to razmatra obavetajno-bezbednosne
procene i donosi zakljuke kojima odreuje prioritete i naine zatite i usmerava
ostvarivanje nacionalnih interesa koji se sprovode putem obavljanja obavetajno-bezbednosne delatnosti.
Zbog svega to je reeno, izradi i usvajanju Strategije nacionalne bezbednosti treba pristupiti to pre, a ona treba da izraava iri drutveni konsenzus o
pitanjima bezbednosti, odnosno treba da bude rezultat prethodnih detaljnih
istraivanja i analiza u kojima bi uestvovali dravni organi, akademske institucije i organizacije civilnog drutva. Dodatni razlozi za hitan rad na izradi i usvajanju
Strategije nacionalne bezbednosti nalaze se u injenici da ovaj dokument treba
da prethodi stratekim dokumentima u oblasti odbrane (postojea Strategija
odbrane i Strategijski pregled odbrane doneti su u uslovima postojanja zajednike drave Srbije i Crne Gore). Konano, Srbija je jedina zemlja u Jugoistonoj
Evropi koja nema usvojenu Strategiju nacionalne bezbednosti.
Legitimnost
Do sada reenom valja dodati i to da ne postoje javno dostupni podaci koji
bi se odnosili na efektivnost slubi bezbednosti, kao ni podaci o tome kako graani Srbije ocenjuju rad slubi bezbednosti Republike Srbije.
Ocena: 2 (dva)
252
4. Dravni organi sa odreenim

policijskim ovlaenjima
Marko Savkovi
Uprava carine (UC), Uprava za spreavanje pranja novca (USPN) i poreska policija mogu, za razliku od drugih organa Ministarstva finansija Republike Srbije,
prilikom obavljanja svojih poslova koristiti neka od policijskih ovlaenja. To ih
ini zasebnim dravnim akterima sektora, odnosno sistema bezbednosti u Srbiji. Zbog toga e u prvom delu teksta biti prikazana i analizirana ova njihova
ovlaenja. Potom e u sklopu analize tokova i dometa reforme ovih dravnih
organa biti, na osnovu jedinstvene metodologije, izmereni i ocenjeni njihovi
bezbednosni kapaciteti.
Mada je osnovni zadatak UC da omogui brz protok robe i putnika, zaposleni u ovoj instituciji ujedno su duni da ostvare punu efikasnost i efektivnost
kontrole, odnosno otkrivanja i suzbijanja carinskih i drugih delikata, a posebno terorizma, organizovanog kriminala i korupcije345. Zakonom koji je usvojen
2003. godine, carinska sluba je ukljuena u grupu institucija drave, koje su angaovane u borbi protiv kriminaliteta. Njenim slubenicima poverena su ovlaenja za upotrebu oruja346, kao i za zaustavljanje, pregled i pretres vozila347 na
celom carinskom podruju348.
Zakonom o poreskom postupku i administraciji utvrena su ovlaenja
poreske policije, koja su gotovo jednaka ovlaenjima kriminalistike policije u
pretkrivinom postupku.349 Poreskoj policiji su tako data sva ovlaenja klasine
policije, osim onog koje se tie ogranienja slobode kretanja. Radi otkrivanja poreskih krivinih dela i njihovih izvrilaca, poreska policija je ovlaena da poziva
graane, prikuplja od njih potrebna obavetenja, ostvari uvid u dokumentaciju
dravnih organa, preduzea, radnji i drugih pravnih lica, vri pregled prevoznih
345
Dejan Carevi,Reforma carinske slube u Srbiji, u Reforma sektora bezbednosti u Srbiji: dostignua
i perspektive, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose 2007), str. 97.
346
Carinski zakon, l. 276, stav 6, Slubeni glasnik RS, br. 73/2003 i 61/05.
347
Carinski zakon, l. 278.
348
Carinski zakon, l. 6, Carinsko podruje Srbije obuhvata teritoriju, teritorijalne vode i vazduni
prostor iznad Srbije. Carinsko podruje je ogranieno carinskom linijom koja je istovetna sa
granicom Srbije.
349
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Slubeni glasnik RS, br. 80/2002, 84/2002,
23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005, 62/2006 i 63/2006, lan 135.
253
254
sredstava, putnika i prtljaga, vri pregled odreenih objekata i prostorija dravnih organa, preduzea, radnji i drugih pravnih lica, raspie potragu za licima i
stvarima za kojima se traga350.
Krivino delo pranja novca predstavlja relativno novi oblik privrednog kriminala. To je specifina kriminalna aktivnost koja predstavlja posledicu prethodno
poinjenog krivinog dela, ali i polaznu osnovu za izvrenje buduih krivinih
dela.351 Pranjem novca se onaj novac koji je steen na ilegalan nain proputa
kroz legalne finansijske tokove da bi postao legalan u nacionalnom ili meunarodnom platnom prometu.352 Kako sposobnost kriminalnih grupa da legalizuju
prljavi novac raste, uveava se i njihova ukupna mo u drutvu. Ako je, pri tom,
re o drutvu koje se nalazi u tranziciji, rastua mo ovih grupa postaje potencijalna pretnja za uspeh tranzicionih reformi. Krivino delo pranja novca ima
mnogo iri negativni uticaj na drutvo u celini, zato to je njegova osnovna svrha prikrivanje izvrenja drugih ozbiljnih krivinih dela, posebno njihovih organizovanih oblika, i nastavljanje kriminalne aktivnosti bez straha od otkrivanja.353
Formiranje posebne finansijske obavetajne slube (FOS354) bio je, stoga, jedan od najhitnijih zadataka reforme u Srbiji. Tako je 27. septembra 2001. godine
Savezna skuptina usvojila Zakon o spreavanju pranja novca355 kojim je, kao
nezavisna komisija za spreavanje pranja novca na nivou tada postojee federacije, ustanovljena Finansijska obavetajna jedinica (FOJ). Ova jedinica preimenovana je u Upravu za spreavanje pranja novca (USPN) aprila 2003. godine,
nakon to je Narodna Skuptina usvojila Zakon o ministarstvima356 kojim je, u
skladu sa odredbama Beogradskog sporazuma, borba protiv pranja novca prebaena na nivo republika.357
Pored novijeg fenomena pranja novca, korupcija ini deo naslea dravnih
institucija sa odreenim policijskim ovlaenjima u Srbiji. Ona je najzastupljenija u domenu privrednog i finansijskog poslovanja, budui da organizovanim
kriminalnim grupama omoguava nesmetanu privrednu aktivnost, ali im i garantuje to da e im dravni organi sa kojima su sklopili kriminalne veze pruiti
350
Boris Batarilo, Poreska policija, u Demokratski nadzor nad primenom posebnih mera i ovlaenja,
urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi 2008. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose 2008),
99100.
351
Borba protiv pranja novca u Srbiji, Puls (Magazin o korupciji), Maj-Jun 2006, 26.
352
Mio Bokovi, Oblici ispoljavanja organizovanog kriminaliteta u privredno-finansijskom
poslovanju, Bezbednost, broj 6 (2005): 915.
353
Milovan Milovanovi, Pranje novca: neka otvorena pitanja, Revija za bezbednost, broj 5 (2008): 32.
354
Eng. financial intelligence unit ili FIU.
355
Zakon o Agenciji za osiguranje depozita, sanaciju, steaj i likvidaciju banaka, Slubeni list SRJ, br.
53/2001.
356
Zakon o ministarstvima, Slubeni glasnik SCG, br. 35/2003.
357
Misija USPN, Internet prezentacija Uprave za spreavanje pranja novca, http://www.fcpml.
org.yu/misija.htm (pristupljeno Avg. 23, 2008).
odgovarajuu zatitu.358 Uestvovanje u aktivnostima organizovanih kriminalnih grupa, kao i odgovornost za finansiranje odreenih oruanih formacija koje
su u sukobima na prostoru bive Jugoslavije poinile ratne zloine posledica
su naina na koji je Savezna uprave carina (SUC) poslovala tokom devedesetih
godina prolog veka.
U prvom delu naeg rada upoznaemo se, prikazom inilaca koji odreuju
kontekst razvoja UC, sa teinom njenog politikog i institucionalnog naslea.
Bie, zatim, razmotreni tokovi unutranje reforme institucija sa odreenim policijskim ovlaenjima, uz osvrt na javni imid koji one danas imaju u Srbiji. U drugom delu rada ispitaemo domete reforme institucija sa odreenim policijskim
ovlaenjima u 2008. godini.
Na upit Centra za civilno-vojne odnose koji je UC, USPN i poreskoj policiji
upuen u junu 2008. godine odgovorila je samo carinska sluba. Zato smo u ispitivanju dimenzija reprezentativnosti i transparentnosti, kao i kriterijuma kontrole upotrebe posebnih mera i ovlaenja, bili primorani da se usredsredimo
samo na rad ove institucije.
Naslee Savezne uprave carina (SUC)

Meunarodna izolacija u kojoj se Savezna Republika Jugoslavija nala nakon
maja 1992. godine negativno se odrazila i na rad carinske slube. Uporedo sa rastom inflacije, do kog je dolo u periodu od 1995. do 2000. godine, u Srbiji je bez
posla ostalo oko 270.000 ljudi. U datim okolnostima jedino je sivo trite moglo
da zadovolji potrebe ljudi. Meutim, zarad smanjenja socijalne napetosti, plaena je visoka cena zbog mogunosti cvetanja ilegalne trgovine i korupcije.359
Pojedincima koji su bili bliski reimu Slobodana Miloevia rukovodstvo
SUC, na ijem je elu bio Mihalj Kertes, omoguilo je da ilegalno uvoze akciznu
robu sa visokom marginom profita (naftu, duvan, alkohol), kao i hranu i lekove.
Izmetanje spoljnotrgovinske razmene iz zakonom regulisanog okvira vodilo je
politizaciji i korupciji institucija policije, carine, finansijske policije i pravosua.
Reim Slobodana Miloevia tolerisao je novonastalo stanje iz tri razloga.
Najpre, na ovaj nain se novac zaraen u uslovima meunarodne izolacije i nepostojanja platnog prometa mogao zadrati pod kontrolom reima, kako bi se
finansirala strateki vana preduzea i institucije.360 Zatim, ovim putem su pribavljana finansijska sredstva neophodna za finansiranje oruanih formacija pri358
Mio Bokovi, Oblici ispoljavanja organizovanog kriminaliteta u privredno-finansijskom

poslovanju, Bezbednost, broj 6 (2005): 915.
359
Jelena Unijat, Organizovani kriminal: sluaj Srbija, Bezbednost Zapadnog Balkana, br. 1 (2006): 15.
360
Kertes: Branim se istinom, Beta, Okt. 8, 2007, http://www.mail-archive.com/sim@antic.org/
msg37495.html (pristupljeno Jun 17, 2008)
255
256
padnika srpskih zajednica u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini.361 Najzad, tako je

omogueno kontinuirano finansiranje Socijalistike partije Srbije.362
Opte uruavanje sistema vrednosti i meunarodna izolacija inile su samo
dve pretpostavke za nastanak predoenog sistema distribucije prihoda. Bilo je
jo neophodno da se na elu Uprave nae osoba u koju je reim imao apsolutno poverenje. To je bio Mihalj Kertes, koji je postao direktor SUC 4. maja 1994.
godine.363
Prema optunici koja je podignuta u martu 2007. godine, Kertes je, kao lan
kriminalne grupe koju je predvodio Slobodan Miloevi (a iji su lanovi ujedno bili i Jovan Zebi i Nikola ainovi), jedan deo prihoda SUC bez zakonskog
osnova uplaivao na raune pravnih lica, politikih organizacija i Dravne bezbednosti Srbije. Deo deviznih sredstava je, bez odobrenja Narodne banke Srbije,
po nalogu lanova ove grupe iznet na Kipar. Grupa je optuena da je otetila
budet za najmanje 120 miliona nemakih maraka.364
Po nalogu Mihalja Kertesa, SUC je Resor dravne bezbednosti Srbije snabdevala automobilima i drugim transportnim sredstvima, pruajui tako logistiku podrku aktivnostima iji je cilj bio zastraivanje politikih protivnika. Kada
je u oktobru 1999. godine pokuan atentat na Vuka Drakovia, predsednika
Srpskog pokreta obnove, ivote je izgubilo etvoro ljudi.
Mada je nekadanji direktor SUC prvi put priveden na informativni razgovor
ve 6. decembra 2000. godine, dva meseca nakon politikih promena, proteklo je osam godina pre nego to je pravosnano osuen. Vidljiv je nedostatak
politike volje da se ovaj sluaj rei, jer je proces koji je voen pred specijalnim odeljenjem okrunog suda u Beogradu odugovlaen, usled ega je dolo
do zastarevanja krivinog postupka. Tako je postupak protiv Kertesa i njegovih
saradnika vie puta obustavljan, a optueni su oslobaani svake odgovornosti.
Najzad, Kertes je za sauesnitvo u navedenom etvorostrukom ubistvu i za pokuaju atentata na lidera SPO osuen na osamnaest meseci zatvora.365 Na sudu
je dokazano da je po Kertesovom nalogu bio obezbeen kamion kojim je izvren atentat.366 Ostali sudski procesi koji se protiv Kertesa vode zbog zloupotrebe
slubenog poloaja jo uvek su u toku.
361
Milo Vasi, Jovan Dulovi i Davor Konjikui, Hapenje direktora Savezne uprave carina:
udesni svet Bracike Kertesa, Vreme, rubrika Dosije Vremena, http://www.vreme.com/arhiva_
html/520/12.html (pristupljeno Jun 17, 2008).
362
Kertes: Politiki montirano, B92, Sep. 5, 2007, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2007&mm=09&dd=05&nav_category=120 (pristupljeno Jun 17, 2008).
363
Mihalj Kertes (Ko se boji Srba jo?), Glas javnosti, Maj 20, 2000, http://arhiva.glas-javnosti.
co.yu/arhiva/2000/05/21/srpski/P00052006.shtm (pristupljeno Jun 17, 2008).
364
Kertes: Politiki montirano, B92, Sep. 5, 2007, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2007&mm=09&dd=05&nav_category=120 (pristupljeno Jun 17, 2008).
365
Maksimalne kazne za Ibarsku, B92, Jun 19, 2008, http://www.b92.net/info/vesti/index.
php?yyyy=2008&mm=06&dd=19&nav_id=304459 (pristupljeno Jun 20, 2008).
366
Dragoljub Todorovi, Nema nikakve zbrke: povodom poetka suenja za zloin na Ibarskoj
Poeci reforme
Saveznu upravu carina je 6. oktobra ujutru zauzela grupa naoruanih ljudi, predvoena Duanom Zabunoviem, vlasnikom firme MPS. Na prvi pogled, ovaj
dogaaj se nije mnogo razlikovao od obrasca po kome su dravne institucije od
stratekog znaaja preuzimane neposredno nakon sloma reima Socijalistike
partije Srbije. Prema navodima emisije Insajder televizije B92, problem je bio u
tome to je Zabunovi poetkom devedesetih godina nastojao da se nametne
drugim akterima verca akciznom robom u Srbiji. Njegov sukob sa Kertesom,
kako se u emisiji tvrdi, datira jo od odluke koju je Kertes doneo, sledei instrukcije Marka Miloevia, da treba sruiti novootvoreni duty free shop na graninom
prelazu Preevo, koji je otvorio Zabunovi.367
Nakon promene reima institucije sa odreenim policijskim ovlaenjima morale su proi kroz etiri D: dekriminalizaciju, demilitarizaciju, depolitizaciju i decentralizaciju368. Za potrebe ovog rada, njihovu reformu u Srbiji posmatramo kao proces koji se odvijao u dva pravca, odnosno posmatramo reformu
carinske slube i stvaranje novih institucija USPN i poreske policije.
Izazov korupcije
Uprava carina se, usled prirode ovlaenja koja su poverena njenim zaposlenima, suoava sa problemom korupcije kao malo koji organ dravne administracije. U protekle tri godine veliku panju javnosti privukle su dve velike policijske
akcije, preduzete radi razbijanja kriminalnih grupa povezanih sa korupcijom u
carinskoj slubi. U novembru 2006. godine, policija je u vie gradova Srbije zapoela akciju Ma, tokom koje je uhapsila sedamnaest osoba, odnosno carinika i malih privrednika. Oni su osumnjieni da su u duem vremenskom periodu
delovali kao zloinako udruenje koje je primalo i davalo mito, zloupotrebljavalo slubeni poloaj i bavilo se krijumarenjem robe.
Krajem maja 2007. godine, specijalni tuilac za organizovani kriminal Slobodan Radovanovi podigao je optunicu protiv dvadeset i osam osoba zbog
korupcije na carini, primanja mita i zloupotrebe slubenog poloaja, kao i zbog
krijumarenja. Ova kriminalna grupa radila je na tome da odreeni korisnici
navodnog uvoza budu izuzeti iz carinskog nadzora i kontrole (carinjenja), kao i
na tome da im se omogui krijumarenje akcizne robe i naftnih derivata. Re je
magistrali, Glas javnosti, http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2001/10/16/pisma/srpski/pisma.
shtml (pristupljeno Jun 20, 2008).
367
Kako je Marko vercovao cigarete, B92, Insjader, Feb. 20, 2006, http://www.b92.net/info/
emisije/insajder.php?mm=02&nav_id=190194&yyyy=2006 (pristupljeno Jun 20, 2008).
368
Unijat, Organizovani kriminal: sluaj Srbija, 14.
257
bila o uvozukomercijalne robe velike vrednosti iz Kine, Turske, Bugarske i Makedonije.Kako je tom prilikom rekao portparol Specijalnog tuilatva Toma Zori,
drava je na ime neplaenog poreza i carine oteena za vie desetina miliona
evra369. Kao organizator ove kriminalne grupe, koja je u meuvremenu sa dvadeset i osam spala na samo osamnaest pripadnika, optuen je Velibor Lukovi,
bivi ef Odseka za suzbijanje krijumarenja i koordinator Uprave carina za podruje juno od Beograda.370
Obnavljanje meunarodne saradnje

i poetak reforme carinske slube
258
Aprila 2001. godine SRJ je postala lanica Svetske carinske organizacije (SCO). Pristupanje ovoj organizaciji je za carinsku slubu u Srbiji bilo viestruko vano. Pod
okriljem SCO usvojeno je dvanaest meunarodnih konvencija i veliki broj preporuka. Ove konvencije i preporuke usvojene su kako bi bile pojednostavljene i usaglaene carinske procedure, a samim tim i ubrzan prometa roba preko granica.371
Od 1. januara 2002. godine SUC vie nije bila direktno odgovorna Vladi SRJ,
ve je podreena Saveznom ministarstvu finansija.372 Tri meseca kasnije, novi
direktor SUC Vladan Begovi najavio je poetak reorganizovanja carinske slube, koje je trebalo da se obavlja u saradnji sa Evropskom unijom (EU). Begovi
je tom prilikom rekao da je strategija razvoja carinske slube uraena u saradnji
sa Svetskom bankom.373 Odmah zatim, SRJ ulazi u TTFSE (Trade and Transport
Facilitation in South East Europe Program), regionalni projekat modernizacije carinskih uprava.374
U maju 2003. godine, UC postaje deo mree Regionalnih obavetajnih kancelarija za vezu (Regional Inteligence Liaison Offices, RILOs), koja je pod pokroviteljstvom Svetske carinske organizacije. Tako je, ujedno, steeno i pravo na pristupanje Carinskoj mrei podataka za suzbijanje krijumarenja (Customs Enforcement
369
Optunica za carinsku mafiju, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2007&mm=05&dd=28&nav_id=248670 (pristupljeno Dec. 24, 2007).
370
Poelo suenje carinskoj mafiji, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=
2007&mm=12&dd=10&nav_id=275828 (pristupljeno Dec. 24, 2007).
371
Internet prezentacija Svetske carinske organizacije, http://www.wcoomd.org/home.htm
372
Internet prezentacija Uprave carina Republike Srbije, http://www.fcs.yu
373
Internet prezentacija Direkcije za informisanje Saveta ministara Dravne zajednice Srbija i Crna
Gora, http://ssinf.sv.gov.yu/saveznavlada/print.php?idteksta=5
374
Pristupajui TTFSE, drava izraava spremnost da smanji trokove i optereenja na granicama,
koji nisu poreklom carinska, te da utie na smanjenje krijumarenja na graninim prelazima:
Internet prezentacija Trade and Transport Facilitation in South East Europe Program, http://www.
ttfse.org
Formiranje novih dravnih organa sa

odreenim policijskim ovlaenjima
Prvim Zakonom o spreavanju pranja novca, koji je 27. septembra 2001. godine usvojila Savezna skuptina, predvieno je uspostavljanje saveznog organa
nadlenog za spreavanje pranja novca, iju bi organizaciju i delokrug rada na375
Kodeks ponaanja carinskih slubenika, Uprava carina, http://www.fcs.yu/srpski/o_nama/

kodeks.htm (pristupljeno Dec. 24, 2007).
376
Ratomir Petkovi, Federacija samo na papiru: Srbija i Crna Gora nisu vie u istoj dravi?,
AIM Press, http://www.aimpress.ch/dyn/pubs/archive/data/199806/80622-019-pubs-beo.htm
(pristupljeno Sep. 8, 2008).
259
Network, CEN), to e omoguiti bru i laku saradnju u oblasti suzbijanja krijumarenja, kao i razmenu informacija. U drugoj polovini 2003. na snagu je stupio
novi Carinski zakon (avgust), kao i Kodeks ponaanja carinskih slubenika375 (novembar), kojim su utvrena pravila ponaanja carinskih slubenika u odnosima sa
kolegama, rukovodiocima i graanima u toku radnog vremena i van njega.
Carinska sluba suoila se u periodu nakon 5. oktobra 2000. godine sa problemom koji je bio rezultat naruenih odnosa unutar federacije, odnosno dravne unutar zajednice Srbije i Crne Gore. Vlasti u Crnoj Gori su u prvoj polovini
1998. godine, nakon to je njihov zahtev da Mihalj Kertes ne bude ponovo izabran za direktora SUC odbaen u Beogradu, preuzele kontrolu nad carinarnicama na teritoriji ove republike. Posle Kertesovog reizbora Crna Gora je prestala
da prihode od carina uplauje u savezni budet.376 Odluka crnogorskih vlasti
bila je politiki motivisana. Podgorica nije vie bila spremna da finansira politiku
koju diktirana Beograd.
U svom prvom redovnom izvetaju o progresu uinjenom na putu pridruivanja EU, sainjenom aprila 2002. godine, Evropska komisija (EK) kritikovala je to to
Republika Srbija i Republika Crna Gora imaju odvojene carinske administracije,
dva razliita carinska koda i dva razliita informatika sistema. Evropska komisija
bila je zabrinuta zbog tada aktuelne politike da se na SRJ (a godinu dana kasnije
SCG) gleda kao na jednu dravu kandidata za ulanjenje u EU.
Po potpisivanju Beogradskog sporazuma, dogovoreno je da UC i UCCG zaponu pravno regulisanje administrativne carinske linije, da usaglase standarde
koji se odnose na podnoenje dokumenata potrebnih u carinskoj proceduri i
da zaponu postepeno smanjivanje carinske stope u Srbiji, odnosno poveanje
ove stope u Crnoj Gori. Odsustvo volje da bude ostvareno ono to je dogovoreno dovelo je do nove negativne ocene koju je dala EK. Ona e se, praktino,
ponavljati sve do izvetaja iz 2006, u kome je konstatovano da e referendum o
nezavisnosti Crne Gore biti odran u maju.
260
knadno utvrdila Savezna vlada.377 Usvojenom definicijom obuhvaeno je samo

ulaganje novca378 steenog obavljanjem nezakonite delatnosti na raune banaka i drugih finansijskih institucija [...] koje domaa i strana fizika i pravna lica
vre radi obavljanja dozvoljene privredne ili finansijske delatnosti379. Prikrivanje
nezakonitog porekla novca ili imovine, ali i naredne dve faze pranja novca raslojavanje i integracija nisu smatrane sastavnim delom krivinog dela.380
Ubrzo po usvajanju Zakona o poreskom postupku i administraciji, formirana je Poreska policija kao jedna od najmlaih institucija u sektoru bezbednosti.
Izmenama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, izmenjena
je i koncepcija ovlaenja poreske policije, tako da se ona [] posle toga osamostalila u vrenju i primeni ovlaenja koja joj pripadaju.381
Ovlaenja ove institucije koja nazivamo policijskim pod kontrolom su
javnog tuilatva. Mere prinude, bile one potrane ili istrane, poreska policija
ne sprovodi samostalno, ve u saradnji sa Ministarstvom unutranjih poslova
(MUP). Prema Zakonu, ova saradnja MUP i Poreske policije zasniva se na posebnom sporazumu. Taj sporazum su, nakon stupanja Zakona na snagu, potpisali
ministri finansija i unutranjih poslova. U njemu su jasno definisani oblici i naini
saradnje poreske policije i Ministarstva unutranjih poslova.382
Nakon promene karaktera zajednice Srbije i Crne Gore, borba protiv pranja
novca prela je sa saveznog nivoa na nivo drava lanica. Umesto Savezne komisije za spreavanje pranja novca, stvorena je USPN. Novi Zakon o spreavanju
pranja novca Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je 28. novembra 2005.
godine.383
Na sednici odranoj 25. septembra 2008. godine, Vlada Republike Srbije
donela je Nacionalnu strategiju za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma i utvrdila Predlog zakona o spreavanju pranja novca i finansiranja terorizma.384 Meutim, ovaj Zakon, koji predstavlja i odgovor na meunarodne
obaveze koje je Republika Srbija preuzela, u trenutku pisanja ovog teksta (septembar 2008) jo uvek nije bio usvojen.
377
Zakon o spreavanju pranja novca, l. 11, Slubeni list SRJ, br. 53/2001.
U krivinom delu pranja novca, razlikujemo fazu ulaganja, fazu raslojavanja (ili prikrivanja) i
fazu integracije. Navedeno prema: Miroslava Milenovi, Pranje novca, Puls (Magazin o korupciji),
(julavgust 2004): 1.
379
Borba protiv pranja novca u Srbiji: 29.
380
Ibid.
381
Miodrag Vukovi, Uloga poreske policije u reformi sektora bezbednosti, u Reforma sektora
bezbednosti u Srbiji: dostignua i perspektive, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilnovojne odnose 2007), 118.
382
Vukovi, 119.
383
Slubeni glasnik RS, broj 107/2005, 117/2005, 62/2006.
384
Obavetenje, Internet prezentacija Uprave za spreavanje pranja novca, http://www.apml.org.
rs/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=6&Itemid=6&lang=rs&lim
itstart=4 (pristupljeno Nov. 11, 2008).
378
Reprezentativnost
Zastupljenost ena
385

Zakon o radu, l. 18, Slubeni glasnik RS, br. 24/2005, 61/2005.
387
Zakon o radu, l. 19.
388
Zakon o dravnim slubenicima, l. 9, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 81/2005 i 83/2005.
389
Zakon o dravnim slubenicima, l. 11.
390
Da je (lice, prim. aut.) dravljanin Srbije i Crne Gore, da nije osuivano za krivino delo na kaznu
zatvora od najmanje tri meseca, niti je osuivano za dela u vezi sa prevarom, nasiljem, drogom i
opojnim sredstvima, da ispunjava posebne zdravstvene i psihofizike uslove za vrenje odreenih
poslova, da mu nije prestao radni odnos u dravnom organu zbog izreene disciplinske mere.
Carinski zakon, l. 318, Slubeni glasnik RS, br. 73/2003, 61/2005.
391
386
261
lanom 21 Ustava Republike Srbije zabranjena je svaka diskriminacija po

osnovu pola, posredna ili neposredna.385
Zakon o radu u lanu 18 sadri jo obuhvatniju zabranu.386 Za razliku od
Ustava Republike Srbije, u ovom Zakonu objanjeni su pojmovi neposredne i
posredne diskriminacije. Dok je neposredna diskriminacija svako postupanje
[] kojim se lice koje trai zaposlenje, kao i zaposleni, stavlja u nepovoljniji poloaj u odnosu na druga lica u istoj ili slinoj situaciji, posredna diskriminacija [] postoji kada odreena naizgled neutralna odredba, kriterijum ili praksa
stavlja [] u nepovoljniji poloaj u odnosu na druga lica lice koje trai zaposlenje [] zbog odreenog svojstva, statusa, opredeljenja ili uverenja387.
lanom 9 Zakona o dravnim slubenicima definisano je da su prilikom zapoljavanja presudni struna osposobljenost, znanje i vetina kandidata.388 Od
toga da li dravni slubenik poseduje ove kvalitete, zavisie, prema slovu zakona, i njegovo ili njeno napredovanje. To je potvreno i lanom 11, koji u tom
smislu utvruje jednake mogunosti zaposlenih.389
U lanu 318 Carinskog zakona, kojim su propisani uslovi za zapoljavanje
carinskih slubenika, pripadnost odreenom polu nije definisana kao jedan od
uslova. Presudni kriterijumi za zapoljavanje odreene osobe, pored zadovoljenja uslova formalne prirode390, jesu vrsta i stepen strune spreme koji treba da
odgovaraju obavljanju posla zbog kog e kandidat i biti primljen u radni odnos.
lanom 322 Zakona, u kome se govori o uslovima za unapreenje, utvreno je
da je jedini uslov napredovanja odgovarajui rezultat do koga se dolazi redovnom procenom radne sposobnosti carinskog slubenika.391
Prema podacima koje je Centar za civilno-vojne odnose dobio od Biroa direktora Uprave carina (u daljem tekstu: UC) 25. juna 2008. godine, ova institucija
u radni odnos prima kandidate bez obzira na pol, rasu ili nacionalnu pripadnost.
262
Uslovi za obavljanje poslova, kae se u dalje u tekstu, ne odreuju se prema polu.

U skladu sa pozitivnim propisima, obuke [] usavravanja se organizuju prema
potrebama carinske slube i pol nikada nije uslov za struno napredovanje392.
Navedeno je da je javnim konkursom, koji je raspisan za prijem pedeset i
pet izvrilaca u radni odnos, 2006. godine primljeno trideset ena i dvadeset i
pet mukaraca. Kao ilustracija ove tvrdnje moe posluiti konkurs objavljen na
internet stranici Infostud u martu 2008, u kome se trai lice za popunu radnog
mesta upravnika carinarnice u Kraljevu. Ni u ovom konkursu se pripadnost odreenom polu ne pominje kao uslov za primanje u radni odnos.393
Procentualno, u optoj populaciji zaposlenih ena ima 40,25%. Ovako visok procenat ena zaposlenih u ovoj slubi posledica je najpre injenice da one
obavljaju administrativne poslove (70% zaposlenih), dok ih znatno manji procenat obavlja operativne poslove (37,2% zaposlenih). Ovakav odnos procenata
govori o tome da je uobiajena, a neformalna podela na muke i enske poslove znatno manje prisutna u UC, ali i o tome da administrativne poslove ee
obavljaju osobe enskog pola.
Konstatovali smo da su nadleni u UC opredeljeni tako da se prilikom zapoljavanja i unapreivanja kandidata rukovode propisima, a ne polnom pripadnou. Udeo ena u optoj populaciji zaposlenih iznad je republikog proseka za
dravnu upravu.394 Meutim, izostale su mere afirmacije rodne ravnopravnosti,
kojima bi se poveao broj ena zaposlenih na obavljanju operativnih poslova.
Ocena: 3 (tri)
Odredbe Ustava, Zakona o dravnim slubenicima i Zakona o radu, koje smo
naveli u delu posveenom rodnoj ravnopravnosti, odnose se i na zastupljenost
nacionalnih manjina. U Carinskom zakonu, u pomenutim lanovima 318 i 322,
pripadnost odreenoj etnikoj manjini ne navodi se kao preduslov za zapoljavanje, odnosno za napredovanje.
Meutim, kako je u odgovoru UC navedeno, ova institucija vodi rauna o
proporcionalnoj zastupljenosti nacionalnih manjina, naroito u unutranjim jedinicama koje se nalaze na podrujima na kojima ove manjine ive. U tim jedini392
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose od 23. maja
2008. godine, upuen u tampanoj formi 25. juna 2008.
393
Konkurs za radno mesto: upravnik carinarnice, Internet prezentacija Poslovi Infostud.com,
http://poslovi.infostud.com/oglasi/dbk.php?posaoID=31351 (pristupleno Nov. 3, 2008).
394
Udeo ena u dravnoj upravi i slubama socijalnog osiguranja, koje je kao jednu kategoriju
obraunao Republiki zavod za statistiku, iznosi 38,5%. Republiki zavod za statistiku, Anketa
o radnoj snazi za april 2008, Saoptenje, br. 373 (2008): 9-10, http://webrzs.stat.gov.rs/axd/
dokumenti/saopstenja/RS10/rs10102008.pdf
cama je kao uslov obavljanja poslova navodno propisano i znanje jezika i pisma
nacionalne manjine.
Nadleni su opredeljeni tako da se prilikom zapoljavanja i unapreivanja
kandidata rukovode propisima, a na pripadnou odreenoj nacionalnoj manjini. Mera pozitivne diskriminacije, koja se primenjuje prilikom raspisivanja konkursa u unutranjim jedinicama gde ive etnike manjine, u saglasnosti je sa naelom efikasnosti. Konkursi za popunu radnih mesta ipak nisu dovoljno vidljivi.
Transparentnost
Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja ustanovljeno je pravo graana, medija i drugih lica na slobodan pristup informacijama
koje su u posedu organa javne vlasti. Ovim Zakonom ustanovljena je i institucija
Poverenika za informacije od javnog znaaja. On je nezavisan u vrenju nadlenosti a njegova osnovna funkcija je da obezbeuje ostvarivanje ovog prava.
lanom 51 Ustava Republike Srbije iz 2006. godine ovo pravo dobilo je i svoju
ustavnu garanciju.
Meutim, Poverenik se tokom rada suoava sa problemom nepostojanja
adekvatnog normativnog okruenja. Pravo na slobodan pristup informacijama
ogranieno je: a) formulacijom prema kojoj se pristup dozvoljava samo odreenim licima ili na osnovu zahteva prema kome postoji opravdan ili osnovan
interes za pristupanje informacijama; b) formulacijom prema kojoj se pristup
ograniava pozivanjem na tajnost podataka i c) formulacijom prema kojoj se
informacije koje se odnose na pojedina pitanja iz nadlenosti odnosnog Zakona
jednostavno izuzimaju iz ovog prava.395 Primena Zakona o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja oteana je i nepostojanjem komplementarnih
propisa, kao to su zakon o klasifikaciji informacija i o zatiti podataka o linosti.
Usvajanjem ova dva zakona, odmeravanje pretenosti interesa izmeu prava
javnosti da zna i zatite tajnih podataka postalo bi jednostavnije.396
395
informacijama od javnog znaaja u 2007. godini (Beograd, mart 2008. godine), 17.
396
Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja u
2007. godini, 18.
263
264
U odgovoru koji je UC dao na upit Centra za civilno-vojne odnose navedeno

je da je ova institucija odgovorila na svih devet zahteva za dostavu podataka
koji su pristigli tokom 2007. godine. Pet zahteva je usvojeno, tri nije, a jedan je
samo delimino usvojen.
lanom 39 Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja
propisana je obaveza organa javne vlasti da izrade Informator u kome bi objavili osnovne podatke o svom radu. Informator, koji bi morao da bude objavljen
barem jednom godinje, sadrao bi osnovne podatke o radu jedne ustanove.
Poverenik je u uputstvu datom u julu 2005. godine ovim organima preporuio
da Informator objave u elektronskom obliku na svojim internet stranama.397
Informatorom bi dravni organ uinio da graanima i medijima budu dostupne najvanije informacije o njegovom radu, kadrovskim kapacitetima, organizaciji, nadlenostima, troenju budetskih sredstava, kao i o vrstama informacija kojim raspolae. Od izrade Informatora korist bi imala i sama institucija,
jer bi se zaposlenima pruila prilika da preispitaju svoju organizaciju i utvrene
procedure, te da otklone nedostatke ukoliko oni postoje.398
Informator o radu koji smo obuhvatili istraivanjem UC je objavila u junu
2008. godine. Za ocenjivanje kriterijuma opte transparentnosti znaajne su
sledee rubrike Informatora: podaci o vrstama informacija koje UC poseduje,
podaci o vrstama informacija koje UC stavlja na uvid i podaci UC koji su od
znaaja za javnost. Nadleni UC su ustalili praksu da u Informatoru objavljuju
zahteve graana koji se odnose na informacije od javnog znaaja. U izdanju iz
juna 2008. godine, prikazano je svih pet zahteva za dostavu podataka koji su
bili usvojeni u 2007. godini.399
Kada je re o podacima koje UC moe posedovati, autori Informatora upuuju nas na lan 312 Carinskog zakona. U ovom lanu se kae da carinski slubenik ne sme, ukoliko je vrei svoju dunost doao do poverljivih informacija
(osim ako su definisane kao javne), te informacije prenositi neovlaenim licima
ili ih koristiti za ostvarivanje sopstvene dobrobiti. Napominjemo i to da je zahtev
tajnosti informacija ovim lanom definisan kao trajan.400
Deo podataka koje UC poseduje objavljuje se u periodinim izdanjima koja
prate rad ove institucije (Statistiki bilten i Carinik). Drugi deo tih podataka odnosi se na carinske propise, koji su dosta pristupano objanjeni u publikacijama
Putniki promet i Carinski vodi. Sluba za odnose sa javnou sastavni je
deo UC. U njenoj nadlenosti je plasiranje informacija u javnost putem izdavanja saoptenja, ali i ureivanje internet prezentacije www.fcs.yu , na kojoj je mogue preuzeti i Informator.
397
Poverenik za informacije od javnog znaaja, Uputstvo za izraivanje informatora o radu dravnog

organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/2005.
398
Uputstvo za izraivanje informatora o radu dravnog organa, 26.
399
Informator o radu Uprave carina, Uprava carina (jun 2008): 3, http://www.fcs.yu/srpski/right/
Informator.pdf
400
Na uvid UC stavlja sve informacije kojim raspolae, a koje su nastale u radu

ili u vezi sa radom UC401. Podaci, dokument u kome su podaci sadrani ili kopija
tog dokumenta, bie dostavljeni na uvid onome ko trai informacije, osim onda
kada postoje uslovi za iskljuivanje ili ograniavanje slobodnog pristupa.402
Na internet prezentaciji USPN mogu se proitati pitanja koja obveznici postavljaju ovoj instituciji u vezi sa Zakonom o spreavanju pranja novca. Izmeu
ostalog, to je uinjeno da bi bile razjanjene nedoumice vezane za evidentiranje
podataka koji se odnose na finansijsku transakciju i lica koja su u transakciji uestvovala. Lista esto postavljanih pitanja redovno se aurira.403
Prikazivanjem podnetih zahteva u Informatoru, nadleni u UC izabrali su
dobar nain da pokau kako su spremni za primenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Na slian nain postupilo je i rukovodstvo USPN. Ostaje problem nedovoljne normiranosti.
Ocena: 3 (tri)
Zakonom o budetu Republike Srbije za 2008. godinu, predvieno je 5.512,5

miliona dinara za finansiranje UC. Od toga, prihodi iz budeta ine 4.437,3 miliona dinara, a sopstveni prihodi budetskih korisnika 1.075,2 miliona dinara.
Donacije meunarodnih organizacija budetu UC iznose svega 4,5 miliona dinara.404 Sredstva odobrena UC uveana su tako za jednu treinu u odnosu na
2007. godinu kada su iznosila 3.696,6 miliona dinara.405 Iznos odobren za 2008.
godinu manji je od iznosa budeta koji je predloila UC i koji bi u tome sluaju
iznosio 5.610 miliona dinara.406
Prema podacima dostupnim u Informatoru UC, nerasporeeni viak prihoda iz ranijih godina potroen je na nagrade, bonuse i ostale posebne rashode;
usluge po ugovoru; tekue popravke i odravanje; materijal, maine i opre401
Informator o radu Uprave carina, 43.

Informator o radu Uprave carina, 44. Uslovi za ograniavanje ili iskljuivanje slobodnog
pristupa stiu se tamo gde postoji mogunost da budu ugroene vrednosti ivota, zdravlja,
sigurnosti, pravosua, odbrane zemlje, nacionalne i javne bezbednosti, ekonomske dobrobiti
zemlje i tajne: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, l. 9, Slubeni glasnik
RS, br. 120/2004.
403
esto postavljana pitanja, Internet prezentacija Uprave za spreavanje pranja novca, http://www.
apml.org.rs/index.php?view=category&cid=6%3A---&option=com_quickfaq&Itemid=5&lang=rs
(pristupljeno Nov. 5, 2008).
404
405
Informator o radu Uprave carina, Uprava carina (jun 2008): 24, http://www.fcs.yu/srpski/right/
Informator.pdf.
406
402
265
266
mu. Korienje ovih sredstava u navedene svrhe odobrilo je Ministarstvo finansija. Ovako odobrena sredstva su, u najveoj meri, potroena, osim onih koja se
odnose na usluge po ugovoru: od odobrenih 78,5 miliona dinara, potroeno je
tek 36 miliona.407 U 2008. godini, najvei deo usluga po ugovoru bie, takoe,
finansiran iz sopstvenih prihoda UC, u odnosu 5:1.408 Ako se u obzir uzme to
da su plate i pripadajue obaveze za lica angaovana na specijalnim zadacimaprojektima (u diplomatsko-konzularnim predstavnitvima i meunarodnim
misijama) ve uraunata u ekonomske klasifikacije 411 i 412 budeta UC (plate
i dodaci zaposlenih, socijalno osiguranje), neophodno je razjasniti ta spada u
kategoriju usluge po ugovoru.
Projekcija sredstava koje UC planira za narednu, 2008. godinu, pokazuje da
e najvei deo sredstava biti utroen na plate i socijalna davanja za zaposlene.
U pitanju je 2.080 miliona dinara ili 37% odobrenog budeta. Indikativno je to
da nema ekonomske klasifikacije koja se odnosi na investicije, ali zato postoje
stavke, kao to su stalni trokovi, tekue popravke i odravanje i materijal,
na koje odlazi 835,6 miliona dinara. Kako smo ve rekli, klasifikacija usluge po
ugovoru se i u 2008. godini najveim delom finansira iz sopstvenih prihoda UC.
U ove svrhe bie potroeno 186 miliona dinara. Mada je u pitanju suma koja ini
tek 3% budeta UC, zbog finansijske transparentnosti je neophodno razjasniti
kako e ova sredstva biti utroena.
U Zakonu o budetu Republike Srbije za 2008. godinu lanom 20 utvreno
je da se, prema Zakonu o javnim nabavkama, javnom nabavkom male vrednosti smatra nabavka ija se procenjena vrednost kree u rasponu od 270.000 do
2.700.000 dinara.409 Ovo, praktino, znai da se na nabavke ija je procenjena
vrednost na godinjem nivou do 270.000 dinara ne primenjuju odredbe Zakona, a da se na javne nabavke ija je procenjena vrednost na godinjem nivou od
270.000 dinara do 2.700.000 dinara primenjuju procedure predviene za nabavke male vrednosti.
U lanu 124 Zakona o javnim nabavkama410 ureeno je to da je naruilac
duan da posebnim internim aktom, odnosno Pravilnikom o nabavkama male
vrednosti preciznije uredi ovaj postupak. Prema odgovoru koji smo dobili iz UC,
nabavke ija je vrednost manja od vrednosti gornjeg limita u budetskoj godini, na koje naruioci nisu obavezni da primenjuju odredbe Zakona, predstavljaju manje od 1% vrednosti nabavki koje se sprovode u UC.411 Pretpostaviemo
da UC, zbog malog broja nabavki ovog tipa, nije utvrdila poseban Pravilnik.
407

409
Zakon o budetu Republike Srbije za 2008. godinu, l. 20, Slubeni glasnik RS, br. 123/07.
410
101/05.
411
Odgovor Biroa direktora Uprave carina na upit Centra za civilno-vojne odnose.
408
i njihovih udruenja
Prema podacima kojima smo raspolagali u naem istraivanju, graana i njihovih udruenja minimalno uestvuju u kreiranju politike koju sprovode institucije sa odreenim policijskim ovlaenjima.
Ocena: 1 (jedan)
412
Carinski zakon, l. 276, stav 6.

Preduslovi koje naruilac mora da zadovolji kako bi kupovina naoruanja bila ostvarena,
svedeni su na svega jedan lan Zakona (l. 26): Zakon o proizvodnji i prometu naoruanja i vojne
opreme, Slubeni list SRJ, br. 41/96, Slubeni list SCG, br. 07/05, Slubeni glasnik RS, br. 85/05.
413
267
U Informatoru, stoga, nedostaje objanjenje o tome koja je to organizacijska jedinica UC odgovorna za sprovoenje procedure javnih nabavki. Ostalo je
nejasno to da li je nadlenost podeljena, tako da je organizacijska jedinica za
ije se potrebe poziv upuuje jedina nadlena da odluuje o rezultatu konkursa
ili postoji jedna jedinica koja je nadlena za itavu UC.
Budui da carinski slubenici imaju pravo da raspolau orujem412, postavlja
se i pitanje o buduim nabavkama naoruanja. Prema lanu 2, stavu 4 Zakona o
javnim nabavkama, nabavka naoruanja smatra se poverljivom i odreena je posebnim propisima. Relevantan propis jeste Zakon o proizvodnji i prometu naoruanja i vojne opreme, koji nezadovoljavajue i uopteno regulie ovu materiju.413
Najvei deo budetskih sredstava odobrenih za tekuu godinu UC potroie
na line dohotke i socijalna davanja zaposlenima. Nedostaje objanjenje ekonomske klasifikacije usluge po ugovoru. Procedura realizacije javnih nabavki
se potuje, ali nedostaje odgovarajui zakonski okvir koji bi uredio nabavku
naoruanja, kao i mogunost kontrole. Nedostaje objanjenje koja je organizacijska jedinica UC odgovorna za sprovoenje procedure javnih nabavki. Pregledom budeta nije mogue ustanoviti kolika se sredstva izdvajaju za izvravanje
posebnih dokaznih radnji.
Uestvovanje u sprovoenju i u evaluaciji politike
268
Uprava carina je sa nizom preduzea zakljuila memorandume o razumevanju kako bi bio uspostavljen okvir za intenzivniju saradnju u borbi protiv carinskih zloupotreba. Ovim memorandumima se posebno ele spreiti carinske
zloupotrebe, kao to su krijumarenje droga, krenje prava intelektualne svojine, te sva dela kojim se ugroava bezbednost lanca nabavke roba. Prateim
uputstvima blie su definisane obaveze i prava strana potpisnica, kao i vidovi
saradnje. Pored mera za ostvarivanje opte bezbednosti, bezbednosti prostorija
i osoblja, uputstva definiu i naine dostavljanja informacija koje Upravi carina
mogu pomoi prilikom otkrivanja i istraivanja pokuaja prevara.414 Otvorena je
i posebna info-linija UC, koju graani mogu da koriste kako bi prijavili sluajeve
carinskih zloupotreba. Na internet prezentaciji USPN postoji rubrika u kojoj su
navedena pitanja koje najee postavljaju fizika i pravna lica, kao i odgovori
na njih. Ova rubrika se redovno aurira.
Na konferencijama Reforma sektora bezbednosti u Srbiji: dostignua i
perspektive, odranoj u oktobru 2006. godine, i Demokratski nadzor nad primenom posebnih mera i ovlaenja, koju je Centar za civilno-vojne odnose organizovao u novembru 2007. godine, predstavnici UC, USPN i Poreske policije
pokuali su da u svojim izlaganjima obuhvate tokove i domete reforme institucija koje su predstavljali.
Ostvarene su osnovne pretpostavke uestvovanja graana u sprovoenju i
u evaluaciji politike. Meutim, ne postoji formalizovani oblik saradnje graana i
njihovih udruenja sa institucijama koje imaju odreena policijska ovlaenja.
Kontrola upotrebe odreenih policijskih ovlaenja
Rad Uprave carina nadzire Vlada. Kao organ dravne uprave, UC sprovodi
zakone, druge propise i opte akte Narodne skuptine i Vlade tako to preduzi414
Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju: radna verzija, Vlada Republike
Srbije (2008): 594, http://web.uzzpro.gov.rs/kzpeu/dokumenti/npi/npi_radna_verzija_maj2008.pdf
415
Zakon o dravnoj upravi, l. 14, Slubeni glasnik RS, br. 79/2005.

Zakon o dravnoj upravi, l. 45.
417
418
Carinski zakon, l. 256 i 258.
419
420
421
422
423
424
416
269
ma upravne radnje ili izvrne poslove. Meutim, kao organ uprave koji se nalazi
u sastavu Ministarstva, Uprava carina ne moe donositi propise.415 Neposredan
nadzor nad radom UC vri i Upravna inspekcija.416
Upravom carina rukovodi direktor koga postavlja i razreava Vlada, na predlog ministra finansija.417 Direktor UC i ministar finansija nalaze se u odnosu podreenog i nadreenog. Ministar, na predlog direktora UC, ureuje unutranju
sistematizaciju radnih mesta UC, odluuje o pravima i obavezama zaposlenih u
UC, utvruje broj radnih mesta, njihov opis i strukturu. Najzad, ministar je taj koji
odluuje o prigovorima koje zaposleni imaju na odluke o pravima i obavezama
iz radnog odnosa.418
Na drugoj starni, primarni zadatak direktora je da obezbedi koordinaciju rada i jedinstvenu primenu propisa iz delokruga UC na celom carinskom
podruju.419 Zatim, direktor UC raspolae ovlaenjem da carinskog slubenika
suspenduje i rasporedi u niu grupu, da mu izrekne meru prestanka radnog odnosa ili da rehabilituje carinskog slubenika kojeg je prethodno rasporedio u
niu grupu.420 On moe novano stimulisati lice koje je pomoglo u rasvetljivanju
carinskih krivinih dela i prekraja.421 Takoe, na osnovu prijave linijskog rukovodioca, on pokree postupak za utvrivanje nedolinog ponaanja ili povrede
radne dunosti.422 Najzad, duan je da, u skladu sa Zakonikom o krivinom postupku, nadlenom dravnom tuiocu prijavi krivino delo za koje se goni po
slubenoj dunosti.423
Kao samostalna organizaciona jedinica u okviru UC, Odeljenje za unutranju kontrolu postoji od septembra 2003. godine. Od brojnih ovlaenja koja
poseduje, Odeljenje za unutranju kontrolu najpre odreuje mere za uvanje i
obezbeivanje poverljivih materijala. Zatim, vodi istrage i priprema izvetaje o
istragama pokrenutim na osnovu postojanja osnovane sumnje da su se carinski
slubenici neprofesionalno ponaali ili da su korumpirani. Odeljenje za unutranju kontrolu, takoe, pribavlja neophodne sudske naloge kako bi bili prikupljeni
dokazi o postojanju krivinih dela i radi toga ostvaruje saradnju sa drugim dravnim organima, meunarodnim organizacijama, kao i sa odreenim naunoistraivakim, obrazovnim i kulturnim institucijama.424
Uprava carina procenjuje da je jedan od prioriteta modernizacije carinske

slube upravo poveanje resursa koji stoje na raspolaganju Odeljenju za unutranju kontrolu. Tu se prevashodno misli na postojanje veeg broja sistematizovanih radnih mesta u Odeljenju, kao i na poveanje radnog prostora.425
Ispunjeni su formalni preduslovi koji izvrnoj vlasti omoguavaju da kontrolie rad Uprave carina. Meutim, nismo bili u mogunosti da iz postojee zakonske regulative ustanovimo na koji nain izvrni organi vlasti ostvaruju nadzor
nad primenom odreenih policijskih ovlaenja.

Parlamentarna kontrola upotrebe
odreenih policijskih ovlaenja
270
Narodna skuptina nadzire rad UC tako to nadzore radom Vlade i lanova

Vlade. Meutim, pregledom izvetaja sa sednica Odbora za finansije Narodne
skuptine Republike Srbije, ustanovili smo da od 18. januara 2005. godine, kada
je odrana 24. sednica ovog Odbora pod mandatom Vlade Vojislava Kotunice,
pa sve do poslednje sednice odrane u trenutku obavljanja ovog istraivanja (5.
septembra 2008.) nijednom nije voena rasprava o radu UC, Poreske policije i
USPN.
Budui da je Ministarstvo finansija izradilo nacrt novog Carinskog zakona (i
podzakonskih akata), ije se usvajanje oekuje do kraja 2008. godine, treba oekivati da se nacrt uskoro nae pred poslanicima u Odboru. injenica da je Srbija
prola dva izborna ciklusa u protekle dve godine, nakon kojih su sledili viemeseni pregovori o formiranju Vlade, odrazila se i na rad Parlamenta. Usledila je
grozniava zakonodavna aktivnost kako bi se zaokruio normativni okvir postavljen Ustavnim zakonom, ali i oekivanjima Evropske komisije. Zbog toga su
poslanici u Odboru za finansije najvei deo svog vremena potroili na raspravu
o nacrtima zakona, kao i o personalnim reenjima za novouspostavljene organe,
poput Dravne revizorske institucije.426
Nakon pregleda izvetaja sa zasedanja Odbora za odbranu i bezbednost u
2007. i 2008. godini, konstatovali smo da ovaj Odbor nije imao interesovanje da
radi sa institucijama koje imaju odreena policijska ovlaenja.
Ocena: 1 (jedan)
425

Aktivnosti i sednice Odbora, Narodne skuptine Republike Srbije, http://www.parlament.sr.gov.
yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_odbor_lista.asp?Id=42 (pristupljeno Sep. 5, 2008).
426
Sudska kontrola primene odreenih policijskih ovlaenja
Ocena: 1 (jedan)
427
Vuko Miri, Uloga sudstva u primeni posebnih mera od strane razliitih dravnih ustanova,
u Demokratski nadzor nad primenom posebnih mera i ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag
Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 106.
428
Ibid.
429
Ibid.
430
Ibid.
431
Ibid.
271
Prema Zakoniku o krivinom postupku, odluku o primeni posebnih mera

donosi sud, odnosno istrani sudija na osnovu pisanog obrazloenog predloga ili zahteva javnog tuioca, koji sadri injenice i podatke na osnovu kojih se
osnovano moe sumnjati da jedno ili vie lica vre krivino delo. Takoe, kada
se zahteva primena mere za otkrivanje dela organizovanog kriminala, potrebno
je objasniti da delo organizovanog kriminala nije mogue na drugi nain otkriti,
dokazati ili spreiti.427
Kada istrani sudija proceni da su ispunjeni uslovi za odobrenje posebne
mere, on donosi pisanu obrazloenu naredbu. U suprotnom, donosi reenje kojim odbija primenu mere. Naredba mora sadrati podatke o licu na koji se mera
primenjuje i objanjenje o kom se krivinom delu radi, ali i nain, obim, mesto i
trajanje mere, kao i to ko e je sprovoditi. Uz sve to mora sadrati i obrazloenje
primene ove mere.428
Nadzor nad primenom posebnih mera istrani sudija vri tako to zahteva
da mu budu podneseni izvetaji o primeni mera, pa ak i dnevno onda kada su
pitanju dela organizovanog kriminala.429
Kada se mera primeni, organi unutranjih poslova dostavljaju istranom sudiji i dravnom tuiocu poseban izvetaj sa prikupljenim materijalom. Ukoliko
prikupljeni materijal ne bude upotrebljen kao dokaz za voenje krivinog postupka, unitava se pod nadzorom istranog sudije. O tome on sainjava zapisnik, s tim to ovakvi podaci predstavljaju slubenu tajnu.430 Na osnovu Zakona
o krivinom postupku, u posebnom odeljenju za suzbijanje organizovanog kriminala Okrunog suda u Beogradu postoje upisnici u koje se upisuju osnovni
podaci o svakom predmetu u kome se odluuje o primeni posebnih mera. Tu se
ulae zahtev ili predlog tuioca sa prilozima i svi akti koji se odnose na nadzor
istranog sudije nad primenom mera, izvetaji policije, zapisnik o dostavljenom
materijalu, sa popisom materijala, zapisnik o unitenju materijala ili naznaka da
se materijal koristi za krivini postupak, kopija obavetenja licima na koja se odnose uniteni podaci itd.431
Nije bilo mogue doi do podataka o tome koliko je sudska kontrola primene posebnih mera uspena.
Javni nadzor primene odreenih policijskih ovlaenja

Prema svim raspoloivim podacima, nismo upeli da ustanovimo postojanje
primera javnog nadzora nad primenom odreenih policijskih ovlaenja.
Ocena: 1 (jedan)
Vladavina prava
Primena posebnih mera i ovlaenja u postupku istrage
272
U posebne dokazne mere, kako ih definie Zakon o krivinom postupku,

spadaju tajni zvuni i optiki nadzor osumnjienog, pruanje simuliranih poslovnih usluga i sklapanje simuliranih pravnih poslova, angaovanje prikrivenih islednika, uvid u evidencije linih i sa njima povezanih podataka osumnjienog i kontrola bankarskih i finansijskih transakcija osumnjienog.432
Uprava carina prikuplja line i druge podatke posrednim putem, iz ve postojeih evidencija. Ovlaeni carinski slubenik nije duan da o tom inu obavesti lice na koje se podaci odnose ako bi to onemoguilo ili otealo izvravanje
odreenog zadatka.433
U okviru Sektora za kontrolu carinskih propisa Uprave carina radi poseban
Operativni centar, iji je zadatak prikupljanje, obrada i prosleivanje obavetajnih podataka. Obavetajni podaci proizvod su rada unutranjih jedinica Uprave
carina i drugih dravnih organa, a do njih se moe doi i putem Otvorene carinske linije. Operativni centar zaduen je za proveru svakog dobijenog podatka i
za njegovu obradu, kao i za prosleivanje nadlenoj unutranjoj jedinici Uprave
carina radi preduzimanja daljih operativnih mera. Ovi su podaci poverljivi i u
potpunosti zatieni. Ukoliko obavetajni podaci sadre osnovanu sumnju da
postoje elementi krivinog dela, oni se prosleuju nadlenim organizacionim
jedinicama MUP. Problem unitenja i skladitenja ovako dobijenih podataka,
meutim, jo uvek nije reen.
Kada je re o pravu na noenje i na upotrebu oruja, ovlaeni carinski slubenik ima pravo i obavezu da nosi oruje i municiju pod uslovima i na nain koji je
propisao ministar finansija. Carinski slubenik oruje moe upotrebiti pod uslovi432
Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava i slobode
graana, u Demokratski nadzor nad primenom posebnih mera i ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i
Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 4950.
433
434

Boris Batarilo, Poreska policija, str. 100.
436
Ibid.
437
Ibid.
438
Obveznici, u smislu ovog zakona, su banke i druge finansijske organizacije (tedionice, tednokreditne organizacije i tedno-kreditne zadruge), menjai, preduzea potansko-telefonskotelegrafskog saobraaja i druga preduzea i zadruge, osiguravajue organizacije, investicioni
fondovi i druge institucije koje posluju na finansijskom tritu, berze, brokersko-dilerska drutva,
kastodi banke, ovlaene banke za trgovanje hartijama od vrednosti i drugi subjekti koji se
bave transakcijama u vezi sa hartijama od vrednosti, plemenitim metalima i dragim kamenjem,
prireivai klasinih i posebnih (kazina, automat-klubovi, kladionice) igara na sreu, kao i drugih
igara na sreu, zalagaonice. (Zakon o spreavanju pranja novca, l. 4)
435
273
ma i na nain propisan Pravilnikom o naoruanju ovlaenih slubenih lica i radnika zaposlenih na odreenim dunostima u Ministarstvu unutranjih poslova.434
Ako postoji osnovana sumnja da je izvreno poresko krivino delo, poreska policija moe prisilno dovesti osumnjienog kako bi ga sasluala. Slubenici
poreske policije imaju pravo da pretresu stan, poslovne i druge prostorije, kao
i prevozna sredstva i lica. Najzad, sve predmete koji mogu posluiti kao dokaz
u krivinom postupku poreska policija moe prisilno oduzeti.435 Ipak, prilikom
izvravanja radnje privoenja i oduzimanja poreska policija sarauje sa Ministarstvom unutranjih poslova.436
Poreska policija nije ovlaena da primenjuje mere nadzora i snimanja telefonskih razgovora, mere nadzora komunikacije drugim tehnikim sredstvima,
kao i optiko snimanje.437
Podaci koji se odnose na finansijsku transakciju i identitet stranaka koje u
njoj uestvuju, koji su relevantni za spreavanje pranja novca, kvalifikovani su
kao slubena tajna. Ovi se podaci evidentiraju i razmenjuju u trouglu koji ine
obveznik438, carinski organi i USPN. Najpre obveznici evidentiraju podatke kojima se utvruje identitet stranke. Carinski organi evidentiraju podatke o prenosu
gotovog novca, ekova, hartija od vrednosti, plemenitih metala i dragog kamenja preko dravne granice. Zatim, USPN evidentira sve gotovinske transakcije
koje prelaze iznos od 15.000 evra u dinarskoj protivrednosti. Takoe, ona evidentira svaki prenos efektive, ekova, hartija od vrednosti, plemenitih metala i
dragog kamenja preko dravne granice u iznosu veem od dozvoljenog. Uprava, takoe, registruje i sve inicijative nadlenih organa preduzete radi provere
podataka kako bi bila ispitana sumnja da postoji krivino delo pranja novca.
Najzad, belei se i svaka razmena podataka i informacija koja se obavlja izmeu
USPN i nadlenih domaih i stranih dravnih organa i meunarodnih organizacija. Obveznici, carinski organi i sama USPN duni su da navedene podatke
uvaju najmanje pet godina od dana izvrenja transakcije ili prenosa.
Prema stavu 3, lana 25 Zakona, line podatke kojima raspolae Uprava
moe dostaviti nadlenim organima stranih drava pod uslovom da drava kojoj se podaci dostavljaju ima ureenu zatitu linih podataka i uz potvrdu da e
nadleni organi te drave koristiti line podatke samo u cilju otkrivanja i spreavanja pranja novca.
Izostala je, meutim, jasna odredba o tome ko kontrolie USPN prilikom vrenja nadlenosti koje se tiu evidentiranja linih podataka, to smatramo velikim propustom zakonodavca.
Sutinski nedostatak, kakav je nepostojanje posebnog Zakona o zatiti podataka o linosti, samo je delimino kompenzovan utvrenom procedurom prikupljanja, obrade i prosleivanja operativnih podataka UC. Zabrinjava injenica
da skladitenje i unitavanje podataka dobijenih ovim putem nije reeno. Ne
postoji odredba o tome koji organ kontrolie USPN prilikom evidentiranja linih
podataka.
Ocena: 1,5 (jedan i po)
Efikasnost
274
Ljudski i materijalni resursi

U praktino svim istraivanjima o korupciji graani su proglaavali carinsku
slubu najkorumpiranijom dravnom slubom. Meutim, u godinjem izvetaju
Transparentnosti Srbija za 2007. godinu, nedostaju podaci o korupciji u carinskoj slubi. Uprava carina jednostavno nije bila obuhvaena istraivanjem.439 Da
su razmere korupcije u ovoj slubi i danas velike, potvruje i aktuelni direktor
UC Predrag Petronijevi: Nije sporno da je korupcija kao pojava prisutna u carinskoj slubi. Vie od 50 zaposlenih u Upravi carina, koji su trenutno suspendovani, obuhvaeni su postupcima istranih i pravosudnih organa. Za neke od njih
istragu vodi specijalni tuilac za organizovani kriminal Okrunog suda u Beogradu i oni e verovatno biti procesuirani pred posebnim odeljenjem u Specijalnom
sudu. injenica da je vie od dva odsto zaposlenih u jednom dravnom organu,
koji treba da bude izuzetno odgovoran, na neki nain procesuirano predstavlja
podatak pred kojim treba da se zamislimo i koji zahteva urgentno reagovanje
kako bismo stepen korupcije sveli na najmanju moguu meru.440 Do sada je
439
Kako se na kraju prezentacije kae, broj aktuelnih sluajeva podmiivanja koje graani ine
je sigurno vei, jer neka pitanja i oblasti nisu bila obuhvaena istraivanjem (npr. carinske slube,
podmiivanje radi zapoljavanja, podmiivanje inspekcijskih organa). Globalni barometar
korupcije 2007, Transparentnost Srbija i Kancelarija UN za borbu protiv droge i kriminala, http://www.
transparentnost.org.yu/aktivnosti/antikorupc_sav/07122007.htm (pristupljeno Sep. 4, 2008).
440
Promene iz temelja Intervju sa Predragom Petronijeviem, Ekonomist, Oct. 8, 2007.
441
Novi zakon o spreavanju pranja novca i finansiranja terorizma u skuptinskoj proceduri u

oktobru, Vlada Republike Srbije, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=72722&q=carina
(pristupljeno Aug. 26, 2008).
442
oktobru
443
Promene iz temelja Intervju sa Predragom Petronijeviem, Ekonomist, Oct. 8, 2007.
444
445
446
Zapoljavanje radnika koji su ostali bez posla u institucijama Kosova i Metohije, Vlada Republike
275
protiv osumnjienih mogla biti preduzeta jedino mera suspenzije, bez mogunosti da na njihova radna mesta budu primljeni novi slubenici.441
Petronijevi je reenje ovog problema video u kadrovskim rotacijama i sistemskim merama. Uvoenjem elektronskog carinjenja robe izbei e se direktan fiziki kontakt carinika i uvoznika ili peditera, ime e jedan od kljunih
preduslova za korupciju biti eliminisan. S druge strane, jaanjem nekih slubi
unutar carine, pre svega slube unutranje kontrole [] pokazaemo jasno da
je suprotstavljanje korupciji jedan od naih osnovnih ciljeva.442
Uvoenje dobre uprave u UC oteano je neadekvatnom strukturom zaposlenih. Direktor UC je prole godine izjavio da je od ukupno 2.465 zaposlenih
u Carini na neodreeno vreme, oko 47 odsto sa srednjom strunom spremom
[] Broj zaposlenih sa visokom strunom spremom pokuaemo da poveamo
novom sistematizacijom radnih mesta, koju bi trebalo da uradimo do kraja ove
godine.443 Direktor UC Petronijevi najavio je i rad na specifinoj edukaciji zaposlenih, rekonstrukciju kolskog centra UC i osavremenjivanje obuke radnika
putem interneta (takozvano uenje na daljinu ili e-learning). Da je broj kadrova
koji imaju visoku strunu spremu i dalje nedovoljan, potvreno nam je i iz Uprave carina.444
Obuka carinskih slubenika u Centru za struno obrazovanje UC vri se tokom prvih est meseci po prijemu carinskog slubenika u radni odnos. Sistem
izvoenja nastave u Centru za struno obrazovanje UC sastoji se iz praktine
obuke koja se obavlja u carinarnicama i iz seminara teorijske obuke. Teorijska
obuka se posebno organizuje za slubenike koji poseduju srednju, a posebno
za one koji poseduju viu i visoku strunu spremu. Nakon zavretka seminara
polaznici polau posebni deo strunog ispita. Takoe, postoje i specijalistiki seminari, koji se organizuju za odreene kategorije carinskih slubenika, koji traju
krae i na kojima se obrauju ue, specijalistike teme.445
Prepreku planovima UC da obnove struni kadar moe predstavljati najava
Vlade Srbije da e se pobrinuti da budu zaposleni radnici koji su posle proglaenja nezavisnosti Kosova bili primorani da daju otkaz u institucijama privremene
samouprave. U Ministarstvo finansija je, prema reima tadanjeg ministra Mirka
Cvetkovia, stigao zahtev da se odreeni broj ljudi primi u UC i Poreske uprave,
kao i da se to sprovodi na osnovu internog uputstva, koje podrazumeva da ti ljudi
moraju podneti dokumenta o prethodnom zaposlenju na Kosovu i Metohiji.446
276
Na unapreenje kvaliteta rada UC znaajno su uticale donacije EU, koje su

implementirane angaovanjem Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). Zajedno sa Delegacijom Evropske komisije, EAR je finansirala izgradnju novog
graninog prelaza sa Maarskom Horgo, rekonstrukciju graninih prelaza sa
Hrvatskom Batrovci i graninih prelaza sa Makedonijom Preevo, kao i rekonstrukciju eleznikog graninog prelaza sa Bugarskom Dimitrovgrad. Tako je
od poetka politikih promena u oktobru 2000. godine, EU uloila ukupno 23
miliona evra u rekonstrukciju graninih prelaza.447
Obnovljeni kolski centar za obuku carinika, u ije je renoviranje Evropska
agencija za rekonstrukciju uloila 170.000 evra, otvoren je 10. septembra 2008.
godine. Nastavna sredstva su osavremenjena, a najzad je omogueno i elektronsko uenje na daljinu, koje vre eksperti SCO. Predstavnik Evropske komisije
u Srbiji Alberto Kamarata tom je prilikom pohvalio UC reima da je srpska carina
u praksi dosta uspela da uskladi domae zakonodavstvo sa propisima EU.448
Pozitivna ocena rada UC koju je Kamarata izneo potvrena je u poslednjem
Izvetaju o napretku Evropske komisije, objavljenom u novembru 2008. godine. Kao naroito znaajno, ocenjeno je uspostavljanje posebnih organizacijskih
jedinica, koje e u okviru UC biti zaduene za tarife, odnosno za naknadnu reviziju. Zatim je istaknuta vanost primene metode analize rizika, koja je dovela da
veih zaplena narkotika i krijumarene robe. Najzad, u Izvetaju se navodi kako
je primenom novog Kodeksa ponaanja carinskih slubenika otkriven vei broj
zloupotreba slubenog poloaja i stvoren osnov za pokretanje postupaka pred
sudom449.
U obraanju novinarima povodom otvaranja obnovljenog kolskog centra,
direktor Uprave carina Predrag Petronijevi rekao je da je sluba postavljena
na zdrave noge, tako to je izvreno vie od 60 kadrovskih promena na rukovodeem nivou. On je naglasio da se korupcija kao drutvena pojava ne moe
iskoreniti, ali da e biti svedena na drutveno prihvatljiv nivo.450
Nakon to je Uprava carina primljena u SCO, reforma obrazovanja kadra doivela je ubrzan razvoj. Afere koje su obeleile 2006. i 2007. godinu samo pokazuju
koliko je znaajno da ovaj proces bude uspeno okonan. Transformacija Uprave
carina u instituciju koja e pruati primer dobre uprave nemogua je bez saradnje sa meunarodnim organizacijama relevantnim za njen rad. Primena Strategi-
Srbije, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=86424&q=carina (pristupljeno Sep. 4, 2008).

447
Otvoren Centar za obuku carinika, Delegacija Evropske komisije u Srbiji, http://www.europa.
org.yu/code/navigate.php?Id=593 (pristupljeno Sep. 15, 2008).
448
Uprava carina otvorila kolski centar, Beta, http://www.beta-video.tv/?page=play&id=481&na
slov=Uprava%20carine%20otvorila%20%C5%A1kolski%20centar, (pristupljeno Sep. 10, 2008)
449
Serbia 2008 Progress Report, European Commision (2009): 34, http://ec.europa.eu/enlargement/
pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/serbia_progress_report_en.pdf
450
Dan Uprave carina, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2008&mm=05&dd=
25&nav_id=300360 (Sep. 3, 2008).
je integrisanog upravljanja granicom dae novi podstrek reformi koja je u toku.

Ipak, struktura kadra jo uvek u potpunosti ne odgovara potrebama UC.
Ocena: 3 (tri)
Efektivnost

451
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti, l. 3, Slubeni glasnik RS, br. 116/07.
Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u EU, 594.
453
Carevi, Reforma carinske slube u Srbiji, 98.
452
277
U Zakonu o osnovama ureenja slubi bezbednosti uveden je novi pojam

bezbednosno-obavetajni sistem Republike Srbije.451 Meutim, pored Bezbednosno-informativne agencije, koja je posebna organizacija, i Vojnobezbednosne agencije i Vojnoobavetajne agencije, koje su organi uprave u sastavu
Ministarstva odbrane, nije precizirano koje su to institucije koje ine preostali
deo ovog sistema.
Specifinost poloaja UC pokuao je da objasni Dejan Carevi. Na raspolaganju Upravi carina nalazi se informatiki sistem kojim je pokrivena teritorija
itave zemlje. To je robustan sistem, sa preko 2.000 radnih stanica, koji koristi
2.500 carinskih slubenika, umreenih pomou 50 lokalnih servera, koji su povezani sa centralnim serverom (mainframe).452 Zatim, Uprava carina je, poput malo
kog drugog subjekta, angaovana na prevenciji kriminaliteta, pri emu raspolae mogunou kontrole robe, prevoznih sredstava, putnika i dokumenata.
Sposobna je da prilikom prevencije ukljui i druge aktere. Najzad, Uprava carina
integrie aktivnosti planiranja, rukovoenja, usmeravanja, prikupljanja i distribucije podataka. Sve to govori da je, pored fiskalne i zatitne funkcije, Uprava
carina stekla i bezbednosnu, informatiku i koordinativnu funkciju. Dejan Carevi, meutim, zapaa da UC svoja ovlaenja ne vri poput MUP i BIA. Uprava
carina svoj cilj ostvaruje pravovremenom distribucijom podataka ostalim slubama bezbednosnog sistema Srbije, ali ona ne preduzima izvrne mere.453
Uprava carina i druge institucije sa odreenim policijskim ovlaenjima javnost jo uvek ne prepoznaje kao aktere sistema bezbednosti Srbije.
278
Nacionalnim programom integracije (NPI) Srbije u EU, proklamovana su dva

kratkorona prioriteta. Prvi je usvajanje novog Carinskog zakona, koji bi trebalo
usvojiti do kraja 2008. godine. Ovaj Carinski zakon u potpunosti je usaglaen
sa Carinskim zakonom EU, osim u delu koji se odnosi na specifine odredbe,
rezervisane samo za drave lanice. Drugi prioritet predstavlja usvajanje novog
Kodeksa ponaanja carinskih slubenika, u kome bi norme njihovog ponaanja
bile ureene detaljnije i konkretnije nego to je to ranije bio sluaj, ime bi bio
ojaan integriteta carinske slube i spreena korupcija.454
Kada su srednjoroni prioriteti u pitanju, prvi prioritet predstavlja implementacija projekta Jaanje kapaciteta Sektora za kontrolu primene carinskih
propisa UC Srbije u skladu sa najboljom praksom EU, koji e biti postupno realizovan u periodu do 2014. godine, a bie finansiran putem Instrumenta za pretpristupnu pomo (IPA) EU. Drugi srednjoroni prioritet predstavlja usvajanje
nove Strategije razvoja Informacionog sistema carinske slube, kojim bi trebalo
da budu pojednostavljene postojee procedure.455
Permanentna implementacija Strategije za integrisano upravljanje granicom
definisana je kao kratkoroni, srednjoroni i dugoroni prioritet. Prema Strategiji, Uprava carina ini jednu od etiri slube koje deluju na granici. Preostale
tri ine granina policija MUP, Veterinarska inspekcija i Fitosanitarna inspekcija
Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Zajednikim radom, ove
etiri slube treba da obezbede preduslove za efikasan sistem kontrole i nadzora granice.456
Pet godina nakon poetka reforme Uprave carina, tadanji direktor Dragan
Jerini ocenio je da je efikasnost ove institucije znaajno poveana. Mada su
sprovedene tri racionalizacije (i smanjenja) kadra, naplata carinskih dabina je
od 2000. godine poveana deset puta. Nivo otkrivenih prekraja se svake godine poveava za 20 odsto. To znai da smo (UC, prim. aut.) za pet godina poveali
nivo otkrivanja prekraja za skoro pet puta iako sa smanjenim brojem ljudi.457
U prvoj polovini 2007. godine Uprava carina naplatila je 61% sredstava
predvienih budetskim planom.458 Do 18. decembra 2007. naplatila je 54,35
milijardi dinara carinskih dabina, premaivi planirani prihod za 1%. Pri tome,
prihodi su, ukoliko se urauna i naplata poreza na dodatu vrednost kod uvoza,
uveani za 21,05% u odnosu na isti period 2006. godine. U isto vreme, podneta
454

456
Strategija integrisanog upravljanja granicom u Republici Srbiji, Vlada Republike Srbije (Sep. 15,
2008); 13, http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/strategija_granice.pdf
457
Za etiri meseca naplaeno 60 milijardi dinara, Danas, Maj 4, 2006.
458
oktobru, Vlada Republike Srbije, http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=72722&q=carina
(pristupljeno Aug. 26, 2008).
455
Ocena: 3 (tri)
Legitimnost
Javno mnjenje u Srbiji carinsku slubu prevashodno doivljava kao visoko
korumpiranu instituciju. To shvatanje izgraivano je tokom devedesetih godina
prolog veka, o emu smo vie govorili u uvodnom delu teksta. Rastu korupcije pogodovali su: neodgovarajui zakonski propisi kojima je regulisan carinski
sistem i postupak, a koji su bili prepisani iz zakonodavstva SFRJ; postojanje razliitih oblika svojine; nedefinisanost granice SRJ prema bivim republikama SFRJ
to je trajalo u duem vremenskom periodu; politiki voluntarizam reima Slobodana Miloevia; povezivanje organizovanih kriminalnih grupa koje su imale politiku podrku prethodnog reima sa dravnim organima na graninim prelazima i u unutranjosti zemlje; stalno pogoravanje materijalnog poloaja carinskih
radnika, kao i postojanje velikog broja diskrecionih zakonskih odredbi koje su
carinskim radnicima ostavljale mogunost da postupak vode kako im je volja.461
459
Ibid.
Uprava carina u 2007. ostvarila dobre rezultate u zapleni narkotika, Vlada Republike Srbije,
http://www.srbija.sr.gov.yu/vesti/vest.php?id=80415&q=carina (pristupljeno Aug. 26, 2008).
461
Borba protiv korupcije, Uprava carina, http://www.fcs.yu/srpski/right/borba_protiv_korupcije.
htm (pristupljeno Sep. 15, 2008).
460
279
su i 92 zahteva za pokretanje prekrajnih postupaka, to je dva puta vie nego

2006. godine.459
U istom vremenskom periodu, carinici su zaplenili 226 kilograma heroina,
139 kilograma marihuane, 42 kilograma opijuma, 2,5 kilograma kokaina i priblino 58.000 hiljada tableta efedrina. Prema podacima amerike Uprave za
suzbijanje droga, zaplena 163 kilograma heroina na carinskom prelazu Gradina
krajem oktobra 2007. godine predstavlja treu zaplenu po veliini zabeleenu u
Evropi u poslednjih pet godina.460
Uprava carina suoila se sa problemom da ne moe da utvrdi tanu vrednost i koliine robe kineskog porekla. Zato je, radi smanjivanja zloupotrebe, u
oktobru 2007. godine promenjen nain prikupljanja podataka o robi koja se doprema na carinjenje, a koja je poreklom iz Azije. Istovremeno, organizovane su i
obuke o primeni CEFTA sporazuma kako bi carinski radnici znali na koji nain da
postupaju sa robom koja dolazi iz zemalja potpisnica tog sporazuma.
Primenom novih ovlaenja i sprovoenjem Strategije za integrisano upravljanje granicom, Uprava carina postaje organ uprave koji e redom vriti informatiku, koordinativnu i bezbednosnu funkciju. Meutim, aktivnosti Uprave carina bile su do sada prvenstveno svedene na funkciju naplate carinskih dabina
i na spreavanje carinskih delikata.
280
Uprava za spreavanje pranja novca i poreska policija nisu predstavljale zasebne predmete istraivanja u ispitivanjima javnog mnjenja.
Grupa zemalja protiv korupcije GRECO, posebno telo Saveta Evrope, sprovelo je do 2006. godine drugi krug evaluacije sistema za borbu protiv korupcije
u zemljama lanicama. Prvi krug bavio se telima za borbu protiv korupcije i imunitetom zvaninika, a drugi krug konfiskacijom imovine steenom korupcijom,
javnom administracijom i pravnim licima. Za Srbiju, koja je lanica GREKO od
2003. godine, sprovedena je zajednika evaluacija za prvi i drugi krug. Izvetaj,
koji obuhvata analizu kapaciteta UC i USPN, usvojen je u junu 2006. godine. Od
oktobra te godine izvetaj predstavlja javni dokument, poto su srpske vlasti za
to dale saglasnost.462
Vie znaajnih preporuka iz 2006. godine uvedeno je u pravni sistem ili u
praksu. Uspostavljena je institucija ombudsmana, izabran je Savet Dravne revizorske institucije, usvojene su zakonske osnove za primenu specijalnih istranih
tehnika, a zaiveo je i sistem zatite svedoka. Usvojen je, kako je i preporueno,
Akcioni plan za sprovoenje Antikorupcijske strategije, ali je izostala njegova
efikasna primena.463
Izvetajem GRECO iz 2006. godine Srbiji je preporueno da treba da pobolja primenu zakona o javnim nabavkama, naroito kada je re o obuci administrativnih radnika, koji su ukljueni u proces nabavki. Preporuuje se i uspostavljanje bolje saradnje tuioca i policije u istranom postupku, ali bez posebnog
osvrta na primenu posebnih mera i ovlaenja.
Srpske vlasti imale su rok da do kraja 2007. godine podnesu izvetaj o primeni preporuka. Eksperti GRECO su u prvoj polovini 2008. godine proveravali
to da li je uraeno sve to je u izvetaju zahtevano. Prema podacima dostupnim
na internet prezentaciji GRECO, novi izvetaj o Srbiji nije usvojen do septembra
2008. godine, niti je uinjen javnim.464
Korupcija i danas predstavlja jednu od prepreka reforme institucija sa odreenim policijskim ovlaenjima. Graani generalno loe percepiraju Upravu carina, dok nedovoljno poznaju ovlaenja USPN i Poreske policije.
Ocena: 2 (dva)
462
Korupcija najvia prepreka na putu ka EU, Portal Argus, http://www.korupcija.org/

paragraf/7769.html (pristupljeno Sep. 15, 2008).
463
Joint first and second evaluation Report Evaluation Report on the Republic of Serbia, GRECO
Group of States against corruption (2008): 5-6, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/
evaluations/round2/GrecoEval1-2(2005)1rev_Serbia_EN.pdf
464
Tabela sa pregledom statusa izvetaja dostupna je na linku http://www.coe.int/t/dghl/
monitoring/greco/evaluations/round3/ReportsRound3_en.asp
DRAVNI AKTERI
KOJI NE KORISTE SILU
GLAVA II
281
282
1. Narodna skuptina
Filip Ejdus
Institucije parlamenta i parlamentarizma u modernoj srpskoj istoriji nemaju duboko ukorenjenu tradiciju.465 Iako su prve skuptine odravane jo u periodu Prvog i Drugog srpskog ustanaka (18041815) Skuptina je kao ustanova u Srbiji
ozakonjena tek 1858. godine kada je odrana Svetoandrejska narodna skuptina.466 Tokom itavog 20. veka ustanova skuptine je u Srbiji bila slabo razvijena.
Iako se Ustavom iz 1903. godine prvi put odstupilo od principa prevlasti kralja
nad skuptinom, a Srbija nominalno postala moderna parlamentarna monarhija, Skuptina je i dalje imala vie formalnu nego stvarnu ulogu u politikom ivotu Srbije.467 Nakon Prvog svetskog rata nastavljen je fiktivni parlamentarizam
poto su partije, vlade i kralj, a neretko i zaverenike organizacije poput Crne
Ruke, imali znaajniju ulogu od predstavnikog tela. Drugi svetski rat je ubrzo
na vlast u Jugoslaviji doveo partizane i komuniste, koji su ukinuli demokratiju, a
uveli jednopartijski sistem. To je Narodnu skuptinu pretvorilo u telo koje ritualno izglasava odluke koje su prethodno usvojene u Komunistikoj partiji, a instituciju parlamentarizma u potpunosti obesmislilo tokom narednih 45 godina.
Uvoenjem viestranaja u Srbiju 1990. godine, unapreena je uloga Skuptine. Meutim, ona je u narednih deset godina i dalje bila u velikoj meri marginalizovana, najpre zbog cezaristike, a u kasnijim fazama i zbog sultanistike
prirode vladajueg reima Slobodana Miloevia.468 Narodni poslanici previe
465
Konstantin Nikiforov, Parlamentarizam u Srbiji u XX Veku, Istorija 20. Veka, Vol. 23, br. 1 (2005):
9-26. Veb prezentacija Narodne Skuptine Republike Srbije, http://www.parlament.sr.gov.yu
466
U avgustu 2008. godine su u depou arhiva Republike Srbije pronaeni do tada neotkriveni
spisi koji su vezani za rad Narodne Skuptine tokom 19. veka. To su izmeu ostalog zapisnik sa
tajne sednice Narodne Skuptine odrane povodom Berlinskog kongresa 1878. kao i akta sa
Svetoandrejske skuptine 1858. godine.
467
Potrebno je pomenuti da je u ovom periodu vraen Ustav iz 1888. godine, najliberalniji Ustav
koji je Srbija imala do tada. Neki autori period od 1903. do 1918. godine nazivaju zlatnim dobom
srpskog parlamentarizma. Vie o tome pogledati Slavica Vukovi, Zlatno doba s epoletama,
Republika, br. 263 (2001).
468
Dok cezaristiki reim poseduje nekakav proto-demokratski legitimitet, u sultanizmu reim
poiva na istoj sili i prinudi. Slobodan Antoni, Priroda poretka u Srbiji u poslednijm godinama
Miloevieve vlasti, Sociologija, Vol.42, br. 4 (2000): 44. i Slobodan Antoni, Parlamentarizam u
Jugoslaviji 1990-1996, Arhiv za pravne i drutvene nauke, Vol. 83, br. 2, (1997): 177-198.
283
284
su zavisili od politikih stranaka, Skuptina od Vlade, a poslovnik je neretko kren radi marginalizovanja opozicije.469 Dovoljno ilustrativan primer toga koliko
je Skuptina bila neaktivna kada je u pitanju demokratska kontrola oruanih
snaga u ovom periodu jeste i podatak da je, od 1992. do 2001. godine, Odbor
za odbranu i bezbednost odrao svega jedanaest sednica od ega je skoro polovina njih bila konstitutivna.470 Mada je Srbija nakon 5. oktobra 2000. godine,
makar deklarativno, zakoraila u demokratiju, Skuptinu su sve do drugog postMiloevievskog saziva 2004. godine nastavili da optereuju slini, a ponekad i
vei problemi nego za vreme Miloevieve vladavine.471 Sektor bezbednosti bio
je suoen sa postautoritarnim nasleem Titovog i Miloevievog reima, kao i
sa postkonfliktinim nasleem devedesetih godina. Paradoksalno, zbog velikog
broja reformskih zahvata kojima je teila tadanja Vlada Zorana inia, kao i
zbog potrebe da se zakoni usvajaju veoma brzo, institucija Skuptine je izmeu
2000. i 2003. godine na momente bila u goroj poziciji nego u periodu Miloevieve vlasti. To se posebno odnosilo na protivustavno oduzimanje mandata poslanicima DSS 2002. godine, kao i na praksu krivotvorenja glasanja, to je i bio
jedan od povoda za pad Vlade krajem 2003. godine.
Bez sumnje, negativna ocena moe biti izreena i kada je u pitanju rad Odbora za odbranu i bezbednost Narodne skuptine Republike Srbije (NSRS) u tom
periodu. Saveznoj skuptini SRJ (od 2003. do 2006. Skuptina SCG), koja je u okviru svojih ovlaenja nominalno imala i nadzor nad Vojskom Jugoslavije, nedostajale su kako konkretno definisane nadlenosti, tako i politika volja za vrenje
efektivnog nadzora oruanih snaga. Na primer, Skuptina SCG nije mogla da vri
budetsku kontrolu, jer su to obavljale Skuptine drava lanica, niti da kontrolie
predsednika SRJ i Vrhovni savet odbrane. Takoe, ona nije imala uticaja na izbor,
unapreenje i postavljenje, odnosno na razreenje generala VJ.472 Dalje, Skuptina je kontrolisala samo vojne slube bezbednosti (Vojnoobavetajnu i Vojnobezbednosnu agenciju) i slube u okviru Ministarstva spoljnih poslova (Sluba za
istraivanje i dokumentaciju i Sluba bezbednosti), dok je nadlenost za civilne
slube bezbednosti (Bezbednosno informativna agencija u Srbiji i Agencija za
nacionalnu bezbjednost u Crnoj Gori) pripadala republikim parlamentima. Odbor za odbranu saveznog parlamenta imao je veoma ograniene formalne nadlenosti, a to je podrazumevalo da razmatra predloge zakona, drugih propisa i
optih akata i pitanja u vezi sa obavljanjem kontrole Vea nad radom Savezne
vlade i drugih saveznih organa i funkcionera odgovornih Saveznoj skuptini (l.
469
Duan Pavlovi i Slobodan Antoni, Konsolidacija demokartskih ustanova u Srbiji posle 2000.
godine. (Beograd: Slubeni glasnik, 2007), 91.
470
Prema navodima Dragana utanovca, tadanjeg lana Odbora za odbranu i bezbednost. Vie
u Duka Anastasijevi, Tribina: strategija odbrane u svetlu evroatlanstkih integracija, Vreme, br.
811. Jul, 2006.
471
Pavlovi i Antoni, Konsolidacija demokartskih ustanova u Srbiji posle 2000, 92.
472
Miroslav Hadi, Nova ustavna pozicija vojske, Vojno delo, Vol. 55, br. 1 (2003).
Skuptinski nadzor sektora bezbednosti u 2007.

godini i u prvih osam meseci 2008. godine
Rad Skuptine bio je tokom 2007. i 2008. godine uslovljen i usporen burnim
politikim deavanjima. Najpre su, nakon proglaenja Ustava 21. januara 2007.
godine, odrani novi parlamentarnih izbori da bi nova Skuptina bila konstitu473
Vee Republika Savezne Skuptine SRJ, Poslovnik sa izmenama i dopunama, 2001.

Pavlovi i Antoni, Konsolidacija demokartskih ustanova u Srbiji posle 2000, 112.
475
Usvojeno je 260 zakona od ega 70% predstavljaju zakoni koji ureuju potpuno nove oblasti.
Vie informacija u Narodna Skuptina Republike Srbije, 1000 dana rada Narodne Skuptine Republike
Srbije: Redovni izvetaj 2004-2006 godine., decembar 2006. Izvetaj je dostupan na veb stranici
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/aktivnosti/predsednicke_detalji.asp?Id=155&t=P
476
Sektor za poslove radnih tela Narodne Skuptine, Izvetaj o radu odbora 2004-2006, decembar
2006., 56. Izvetaj je dostupan na veb stranici http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/
izvestaji.asp
477
Izvetaj o radu odbora 2004-2006, 56-61.
474
285
67).473 Meutim, iako je samo Odbor za odbranu radio relativno dobro u zadatim
uslovima, nedostatak politike volje u Crnoj Gori za to da bude ouvana zajednika drava bila je svakako najvea prepreka radu Skuptine SCG kao celine.
Institucija Narodne skuptine Republike Srbije poela je da se konsoliduje tek
nakon drugog postmiloevievskog saziva (20042007).474 Tome su posebno doprineli raspad Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, posledini prelazak nadzora
vojske u nadlenost NSRS (jun 2006. godine), promena poslovnika koji je u tom
smislu proirio nadlenosti Odbora za odbranu i bezbednost (septembar 2006),
kao i usvajanje novog Ustava (novembar 2006. godine). U novom Ustava propisano je da se Vojska Srbije nalazi pod demokratskom i civilnom kontrolom (l.
141), a Narodnoj skuptini je, izmeu ostalog, data nadlenost da odluuje o ratu
i miru, da proglaava ratno i vanredno stanje, da nadzire rad slubi bezbednosti i da usvaja Strategiju odbrane (l. 99). Osim toga, zakonodavna aktivnost je u
ovom periodu bila najintenzivnija u istoriji srpskog parlamentarizma.475 U periodu
od februara 2004. godine do decembra 2006. godine, Odbor je odrao ukupno
dvadeset i etiri sednice. Takoe, formiran je i jedan pododbor za ispitivanje potovanja ljudskih prava tokom akcije Sablja 2003. godine, koji je odrao ukupno
sedam sednica.476 Kada je re o izvetajima aktera u sektoru bezbednosti koji su
podnoeni Narodnoj skuptini i Odboru za odbranu i bezbednost, situacija je bila
sledea: tokom 2004. godine dva izvetaja podnela je Bezbednosno-informativna
agencija (BIA), a etiri izvetaja Ministarstvo unutranjih poslova (MUP); sledee,
2005. godine stigla su dva izvetaja MUP i dva izvetaja BIA, a 2006. godine jedan
izvetaj MUP i dva izvetaj BIA. Svi podneti izvetaji su usvojeni, osim Izvetaja o
radu Ministarstva unutranjih poslova Republike Srbije u 2003. godini.477
286
isana 14. februara 2007. godine. Druga pauza u radu napravljena je nakon proglaenja nezavisnosti Kosova 17. februara 2008. godine i nakon smene druge
Kotuniine vlade. Zatim su odrani novi parlamentarni izbori 11. maja 2008.
godine, a nove Skuptine konstituisana je 11. juna. Ova Skuptina izabrala je Vladu Mirka Cvetkovia 27. juna 2008. godine. Uprkos ovim dogaajima, u ovom
periodu napravljen je veliki pomak u zakonskom ureenju sektora bezbednosti,
pre svega usvajanjem tri kljuna zakona 11. decembra 2007. godine. To su Zakon o odbrani, Zakon o Vojsci Srbije i Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Tokom 2007. godine Odbor za odbranu i bezbednost
odrao je jedanaest sednica i razmatrao dva izvetaja o radu koja su mu podneli
MUP i BIA. Tokom 2008. godine, Odbor se sastao svega sedam puta. Ovde je
potrebno istai to da Ministarstvo odbrane od prelaska pod nadzor NSRS juna
2006. godine, pa do kraja avgusta 2008. godine, nije podnelo nijedan izvetaj
NSRS.478 Osim toga, od ukupno trideset amandmana, koliko su skuptinski odbori podneli na zakonske predloge, Odbor za odbranu i bezbednost uloio je
ukupno devet amandmana.479 Takoe, Odbor se u ovom periodu nije bavio javnim nabavkama naoruanja i vojne opreme. Konano, tokom 2006, 2007. i prvih
osam meseci 2008. godine, predstavnici Odbora nisu vrili terenske posete ustanovama u sektoru bezbednosti, kao ni posete ustanovama vojske ili policije.
Nadlenosti
Usvajanjem novog Ustava na referendumu 2006. godine stvorene su ustavne pretpostavke za sprovoenje demokratske civilne kontrole, pa time i za vrenje skuptinskog nadzora sektora bezbednosti. Takoe, u decembru iste godine
doneta su tri veoma vana zakona kojima se ureuje parlamentarni nadzor sektora bezbednosti. To su Zakon o Vojsci Srbije, Zakon o odbrani i Zakon o osno478
Potrebno je napomenuti da Ministarstvo odbrane po zakonu i nema tu obavezu to je veliki

nedostatak u sistemu demokrataske civilne kontrole oruanih snaga. Ministarstvo odbrane je
podnosilo izvetaje Povereniku za informacije od javnog znaaja (februar 2008), kao i Izvetaj
javnosti o prvih 200 dana rada Ministarstva 0dbrane (jun 2008). Meutim, ovi izvetaji spadaju
pod nadzor nezavisnih organa i javnosti, ali ne i pod parlamentarni nadzor.
479
Ovaj podatak slui kao ilustracija aktivnosti ovog odbora u odnosu na druge odbore. Narodna
Skuptina, Izvetaj o radu odbora Narodne Skuptine u 2007. godini, februar 2008. Dostupan na
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/izvestaji.asp
480
Odredba u l. 29. Zakona o vojsci da javnost i graani takoe uestvuju u demokratskojcivilnoj kontroli, ula je na predlog Centra za civilno-vojne odnose tokom javne rasprave koja je
voena u leto 2007. Vie o tome vidi u ore Popovi, Komentar nacrta zakona o odbrani i vojsci,
Bezbednost Zapadnog Balkana. br.7-8 (2008): 121-130.
481
482
Posebno u l.40 Zakona o odbrani.
Uopte gledano, poslovnik NSRS je bespotrebno preobiman zbog nastojanja da se u njemu

precizno reflektuju zakonske promene. Stoga esto dolazi do ovakvih neusaglaenosti
483
Informacije dobijene od Narodne skuptine 30. 7. 2008. godine.
287
vama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Konano, poslovnik NSRS,

kojim je definisana nadlenost ovog Odbora u oblasti odbrane i bezbednosti,
znaajno je proiren u septembru 2006. godine, tako da ona, izmeu ostalog,
ukljuuje i civilnu demokratsku kontrolu Vojske Srbije, razmatranje Strategije
odbrane, kontrolu, proizvodnju, promet i prevoz oruja, kao i integrisano upravljanje granicom.
Iako su ovim izmenama ustavne, zakonske i podzakonske nadlenosti NSRS
daleko poboljane, postoje izvesni propusti i neusklaenosti. Iako u l. 141 Ustava jasno stoji da je Vojska Srbije pod demokratskom i civilnom kontrolom u l.
99, kojim se odreuju nadlenosti NSRS, stoji da ona nadzire rad Slubi bezbednosti, ali ne i ostalih aktera u sektoru bezbednosti koji upotrebljavaju silu, kao to
su vojska, policija, privatne firme za fiziko-tehniko obezbeenje itd. Takoe,
dok po Ustavu NSRS usvaja samo Strategiju odbrane, Zakon o odbrani predvia
i usvajanje Strategije nacionalne bezbednosti koja zbog svoje sveobuhvatnosti,
po logici stvari, predstavlja znaajniji i dokument. Osim toga, po Zakonu o vojsci Srbije demokratsku civilnu kontrolu Vojske vre Narodna skuptina, Zatitnik
graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, kao i graani
i javnost (l. 29).480 Meutim, Zakon o Odbrani previa da demokratsku civilnu
kontrolu Vojske vri samo Narodna skuptina, dok se ostali dravni i nedravni
subjekti u tom kontekstu uopte ne pominju. Ipak, Zakon o odbrani predvia
da Narodna skuptina ima nadlenosti u oblasti upotrebe oruanih snaga van
zemlje, koje Zakon o vojsci Srbije ne sadri.481 Konano, poslovnik NSRS predvia da samo MUP podnosi izvetaje, ali ne i druge dravne institucije, poput BIA
i MO.482
Takoe, dok Zakon o policiji predvia da MUP Skuptini dostavlja jedan redovan izvetaj godinje, a po ukazanoj potrebi i na zahtev NSRS i ee, poslovnik
NSRS predvia da MUP izvetaje podnosi samo na zahtev Skuptine. Konano,
NSRS i njeni poslanici jo uvek u praksi ne koriste sve nadlenosti koje im stoje
na raspolaganju. Primera radi, izuzetno moan institut poslanike interpelacije narodni poslanici nisu upotrebili nijednom u oblasti odbrane i bezbednosti.
Oni u 2007. godini i u prvih osam meseci 2008. godine nisu koristili mogunosti anketnih odbora ili poslanikih pitanja predstavnicima izvrne vlasti, kao ni
mogunost terenskih poseta objektima u sektoru bezbednosti.483 To je, izmeu
ostalog i rezultat spora oko tumaenja lana 19. Zakona o osnovama ureenja
slubi bezbednosti Republike Srbije kojim se regulie neposredni nadzor. Prema
ovom lanu, Direktor slube je duan da na zahtev Odbora, omogui lanovima Odbora pristup u prostorije slube, dozvoli im uvid u dokumentaciju, prui
podatke i informacije o radu slube odgovori na njihova pitanja u vezi sa radom
slube. 484 Meutim, dok opozicija ovaj lan tumai prilino ekstenzivno, vlast
ima prilino restriktivno razumevanje direktnog nadzora. Osim toga, ostalo
je nejasno kome i na koji nain lanovi Odbora o svom neposrednom nadzoru podnose izvetaj.485 Zbog svega toga, tokom 2008. godine, iako su postojale
formalne nadlenosti, nije bilo neposrednog nadzora Odbora za odbranu i bezbednost nad radom slubi bezbednosti.486 Takoe, ni kada je kontrola policije
u pitanju, Odbor nije koristio u potpunosti svoje nadlenosti. Tako, na primer,
od MUP-a nije traen izvetaj o unutranjoj kontroli na koju Odbor ima pravo
prema vaeem Zakonu o Policiji.487
Skuptinske nadlenosti za nadzor sektora bezbednosti u 2007. i 2008. godini nisu idealne i mogu biti pojaane i ujednaene, ali od toga mnogo vei problem predstavlja nedovoljna implementacija postojeih nadlenosti u praksi.
Zbog svega navedenog, skuptinske nadlenosti za nadzor sektora bezbednosti
ocenjujemo ocenom 3 (tri).
288
Antrfile 3: Nadlenosti Narodne skuptine za kontrolu i

nadzor sektora bezbednosti u Republici Srbiji
Ustav Srbije u lanu 141 propisuje sledee: Vojska Srbije je pod demokratskom i civilnom kontrolom. Navodei nadlenosti Narodne skuptine,
Ustav u l. 99 propisuje da Narodna skuptina u okviru svojih nadlenosti,
izmeu ostalog, odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno stanje, nadzire rad slubi bezbednosti i usvaja strategiju odbrane.
Zakon o Vojsci Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 29 propisuje sledee: Vojska Srbije je pod demokratskom i civilnom kontrolom.
Demokratska i civilna kontrola Vojske Srbije naroito obuhvata kontrolu
upotrebe i razvoja Vojske Srbije, internu i eksternu kontrolu trokova za
vojne potrebe, praenje stanja i obavetavanja javnosti o stanju priprema
Vojske Srbije, obezbeenje slobodnog pristupa informacijama od javnog
znaaja i utvrivanje odgovornosti za vrenje vojnih dunosti u skladu
sa zakonom. Demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije vre Narodna
484
l. 19 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije.

Treba napomenuti i da nedostaje i Zakon o klasifikaciji podataka.
486
lanovi Odbora su se na desetoj sednici odranoj 9. aprila 2009. dogovorili o prvoj poseti VBA,
VOA i BIA, koja bi trebalo da se odvije tokom maja meseca.
487
Na zahtev Vlade i radnog tela Narodne skuptine nadlenog za bezbednost I policijske poslove,
ministar podnosi izvetaj o radu Sektora unutranje kontrole policije, Zakon o policiji, l. 179
485
289
skuptina, Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, graani i javnost.
Zakon o odbrani, (Slubeni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 9 propisuje
nadlenosti Skuptine u sistemu odbrane. Narodna skuptina donosi zakone i druga opta akta u oblasti odbrane i ostvaruje demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije. Narodna skuptina u oblasti odbrane:
1) odluuje o ratu i miru i proglaava ratno i vanredno stanje;
2) usvaja Strategiju nacionalne bezbednosti Republike Srbije;
3) usvaja Strategiju odbrane Republike Srbije;
4) usvaja Dugoroni plan razvoja sistema odbrane Republike Srbije;
5) donosi zakone o potvrivanju meunarodnih ugovora u oblasti
odbrane i vojne saradnje;
6) propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju;
7) usvaja godinji izvetaj Vlade o stanju priprema za odbranu;
8) odluuje o upotrebi Vojske Srbije van granica Republike Srbije;
9) odluuje o ueu osoblja civilne zatite i zaposlenih u organima
dravne uprave u humanitarnim i drugim aktivnostima u inostranstvu;
10) odluuje o visini sredstava za finansiranje potreba odbrane;
11) razmatra ostvarivanje Plana odbrane Republike Srbije;
12) nadzire rad slubi bezbednosti;
13) vri i druge poslove odreene zakonom.
Zakon o policiji (Slubeni glasnik RS, br. 101/2005): Ministar podnosi jedanput godinje, a po zahtevu Narodne skuptine ili po ukazanoj potrebi i
ee, Narodnoj skuptini izvetaj o radu Ministarstva i stanju bezbednosti
u Republici Srbiji, a radnom telu Narodne skuptine nadlenom za bezbednost, na njegov zahtev, i izvetaje o pitanjima iz njegovog delokruga.
Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, br. 116/2007) u l. 16 propisuje da Narodna skuptina
obavlja nadzor nad radom slubi bezbednosti neposredno i preko nadlenog odbora Narodne skuptine [...] Odbor naroito:
nadzire ustavnost i zakonitost rada slubi bezbednosti;
nadzire usklaenost rada slubi bezbednosti sa Strategijom nacionalne bezbednosti, Strategijom odbrane i bezbednosno-obavetajnom politikom Republike Srbije;
nadzire potovanje politike, ideoloke i interesne neutralnosti u
radu slubi bezbednosti;
nadzire zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka;
nadzire zakonitost troenja budetskih i drugih sredstava za rad;
razmatra i usvaja izvetaje o radu slubi bezbednosti;
razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata iz nadlenosti slubi bezbednosti;
pokree inicijative i podnosi predloge zakona iz nadlenosti slubi;
razmatra predloge, peticije i predstavke graana koji su upueni Narodnoj skuptini u vezi sa radom slubi bezbednosti i predlae mere
za njihovo reavanje i o tome obavetava podnosioca;
utvruje injenice o uoenim nezakonitostima ili nepravilnostima u
radu slubi i njihovih pripadnika i o tome donosi zakljuke;
izvetava Narodnu skuptinu o svojim zakljucima i predlozima.
Poslovnik Narodne skuptine (Slubeni glasnik RS, broj 53/05) u l. 46
predvia da Odbor za odbranu i bezbednost razmatra predlog zakona,
drugog propisa i opteg akta, kao i druga pitanja koja se odnose na Vojsku Srbije; odbranu Republike Srbije; integrisano upravljanje pograninim poslovima; proizvodnju, promet i prevoz oruja; razmatra Strategiju
odbrane, pitanja u vezi sa ostvarivanjem civilne i demokratske kontrole
Vojske Srbije i odbrambenog sistema, kao i pitanja iz oblasti javne i dravne bezbednosti; izvetaj o radu Ministarstva unutranjih poslova o stanju
bezbednosti u Republici Srbiji, dostavljen Narodnoj skuptini na njen zahtev; vri kontrolu nad radom slubi bezbednosti, kao i druga pitanja iz
oblasti bezbednosti, u skladu sa zakonom.
290
Resursi
U ovom delu teksta analiziraemo ljudske i vremenske resurse koji su bili
na raspolaganju Narodnoj skuptini, a posebno njenom Odboru za odbranu i
bezbednost, prilikom vrenja nadzora nad sektorom bezbednosti tokom 2007.
i 2008. godine. Kada je re o vremenskim resursima, moemo rei da skuptinski Odbor u kljunom momentu usvajanja sistemskih zakona u decembru 2007.
godine nije posvetio mnogo vremena razmatranju zakonskih predloga. tavie,
graani Srbije imali su mnogo vie vremena za razmatranje ovih nacrta zakona,
nego to su ga imali njihovi predstavnici u Narodnoj skuptini i u nadlenom
Odboru za odbranu i bezbednosti.488 Ovi zakonski predlozi su u skuptinsku
488
Zakoni o Vojsci Srbije, odbrani i slubama bezbednosti predstavlju redak primer pozitivne prakse,
ne samo u sektoru bezbednosti, ve uopte u Srbiji, kako se nacrti zakona mogu ex ante staviti na
javnu raspravu. O interesovanju javnosti da u ovoj raspravi uestvuje, govori podatak da je od 1. do
31. avgusta koliko je javna rasprava o nacrtima zakonskih predloga trajala, ova dokumenta otvorilo
65,576 posetioca, a ak 75% predloga koje su graani poslali je usvojeno! http://www.mod.gov.yu/
novi_lat.php?action=fullnews&showcomments=1&id=590 i http://www.mod.gov.yu/novi_lat.ph
p?action=fullnews&showcomments=1&id=606 Stranice poseene 28. avgusta 2008.
489
Sazvana peta sednica Drugog redovnog zasedanja Narodne skuptinre Republike Srbije u
2007. godini, Narodna skuptina Republike Srbije, http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/
aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=664&t=I (pristupljeno 28. avgusta 2008).
490
Od toga, dve osobe su sa visokim obrazovanjem, a jedna sa srednjom strunom spremom.
291
proceduru poslati poetkom decembra 2007. godine, a bili su usvojeni ve 11.

decembra. U tom periodu, nadleni Odbor za odbranu i bezbednost sastao se
dva puta, i to prvi put 3. decembra (10. sednica) kada su predstavnici izvrne
vlasti predstavili predloge zakona i 5. decembra (11. sednica) kada su narodni
poslanici razmatali amandmane na predloge zakona.
Posebno u oi upada injenica da je peta sednica drugog redovnog zasedanja NSRS, na ijem su se dnevnom redu nalazila pomenuta tri predloga zakona,
poela 3. decembra u 10 asova.489 Istog dana, odravala se i prva sednica Odbora na kojoj su ti zakoni prvi put predstavljeni poslanicima. Ona je rad poela u 9
asova i 20 minuta, a zavrila u 11 asova i 25 minuta. Dakle, Odbor za odbranu i
bezbednost je imao ravno 40 minuta za razmatranje predloga ova tri zakona pre
nego to je poela sednica u plenumu Skuptine, na ijem su se dnevnom redu
nalazili predlozi ova tri zakona. Sa donoenjem zakona urilo se zato to je Zakon o sprovoenju Ustava Republike Srbije (Slubeni Glasnik 9806) predviao
da zakoni iz oblasti vojske i odbrane moraju biti doneti najkasnije godinu dana
nakon donoenja Ustava, kao i da usvajanje ovih zakona predstavlja jedan od
preduslova za raspisivanje predsednikih izbora. ta god da je bio razlog, vreme
koje je Odbor za odbranu i bezbednosti posvetio razmatranju ovih zakona bilo
je neprihvatljivo kratko.
Kada je re o ljudskim resursima, treba rei da Odbor ini sedamnaest poslanika. Predsednik Odbora predstavnik je opozicije dok je potpredsednik iz redova vladajue koalicije. Uvidom u njihovu strunu spremu i obrazovanje, stie se
utisak da stranke do sada nisu u dovoljnoj meri vodile rauna o strunosti i iskustvu poslanika koji ulaze u ovaj Odbor. Na primer, 2008. godine je samo jedan
narodni poslanik imao profesionalno obrazovanje i iskustvo u sektoru bezbednosti (general u penziji), jedan poslanik je pravnik i bivi zamenik Ministra unutranjih poslova, trojica su pravnici, a dva poslanika imaju diplome ekonomskog
i fakulteta politikih nauka. Meu ostalim narodnim poslanicima ima inenjera,
menadera, turistikih vodia, informatiara, knjievnika i istaknutih estradnih
umetnika. Meutim, ovi nedostaci bi, uz podrku strunog i administrativnog
osoblja, mogli da budu prevazieni. Naalost, u okviru administrativnog i strunog osoblja Odbora radi samo jedna osoba po reenju, a dodeljena su mu jo
dva radnika iz Odeljenja za odbranu i nacionalna pitanja, od ega je jedan pripravnik.490 U toku 2007. i 2008. godine, Odbor za odbranu i bezbednost nije organizovao pododbore, niti je odrao zajednike sednice sa drugim odborima.
Zbog injenice da su vremenski i ljudski resursi koji su Odboru za odbranu
i bezbednost NSRS bili na raspolaganju tokom 2007. i 2008. godine izuzetno
mali, ovaj indikator ocenjujemo ocenom 2 (dva).
Praksa
292
Ukoliko bismo o praksi skuptinskog nadzora sektora bezbednosti sudili na

osnovu aktivnosti Odbora, kao i na osnovu broja zakona i drugih odluka koje
je Skuptina usvojila iz oblasti odbrane i bezbednosti tokom 2007. i 2008. godine, mogli bismo zakljuiti da je situacija prilino dobra. Odbor za odbranu i
bezbednost sastao se ukupno osamnaest puta, to je skoro jedanput meseno,
a usvojena su tri pomenuta sistemska zakona iz ove oblasti, kao i nekoliko drugih akata koji neposredno ureuju oblast odbrane i bezbednosti. Ti zakoni su
Zakon o spoljnim poslovima (11. 12. 2007), Zakon o potvrivanju Sporazuma
izmeu Republike Srbije i Evropske zajednice o readmisiji lica koja nezakonito
borave (7. 11. 2007), Zakon o putnim ispravama (24. 9. 2007), Zakon o azilu (24.
11. 2007) i Zakon o potvrivanju konvencije o policijskoj saradnji u Jugoistonoj
Evropi (23. 7. 2007). Takoe, u ovom periodu usvojena je i Rezolucija Narodne
skuptine Republike Srbije o zatititi suvereniteta, teritorijalnog integriteta i
ustavnog poretka Republike Srbije (26. 12. 2007) kojom je proklamovana vojna
neutralnost Srbije sve dok graani na referendumu ne budu doneli odluku o
tom pitanju. Meutim, Skuptina nije razmatrala, niti je usvojila ijedan strateki
dokument Strategiju nacionalne bezbednosti, kao ni Strategiju odbrane. Osim
toga, u Narodnoj skuptini nije bilo rei ni o eventualnom slanju oruanih snaga
u inostranstvo, ne zbog toga to je Vlada zaobila Skuptinu kada je re o ovom
pitanju, nego zato to Vlada takve zahteve Skuptini uopte nije ni upuivala.
Poslednji put je slanje vojnika VS u inostranstvo razmatrano krajem 2006.
godine kada je medicinski tim vojske Srbije trebalo da, u sklopu norvekog kontigenta u okviru ISAF, bude poslat u Avganistan. Nakon toga dolazi do postepenog intenziviranja sekuritizacije odnosa sa dravama lanicama NATO zbog
neslaganja povodom statusa Kosova i Metohije, to je slanje vojnika VS u meunarodne vojne misije do danas stavilo ad acta. U ovom periodu Skuptina je
raspravu o vojsci i odbrani povodom usvajanja pomenutih sistemskih zakona
vodila 3. decembra 2007.491 Poslanici u ovom periodu nisu postavljali skuptinska pitanja i interpelacije predstavnicima izvrne vlasti u sektoru bezbednosti.
Nisu ni sprovoene skuptinske istrage, niti je pokretan anketni odbori iz oblasti
odbrane i bezbednosti. Odbor za odbranu i bezbednost se u ovom periodu nije
posebno bavio budetskom kontrolom u sektoru bezbednosti. Konano, Odboru ne podnose izvetaj svi organi u sektoru bezbednosti (Ministarstvo odbrane
nije u posmatranom periodu dostavilo nijedan izvetaj), a ostali to ine neredovno.492 Posebno je zanimljiva poslednja esta sednica Odbora za odbranu i
491
Peta sednica drugog redovnog zasedanja Narodne Skuptine Republike Srbije u 2007. godini,
Narodne Skuptine Republike Srbije http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/
skupstinske_detalji.asp?Id=1432&t=A (pristupljeno Sep. 3, 2008).
492
Podseamo da je po Zakonu o policiji MUP obavezan da podnosi izvetaj Odboru minimum
Legitimnost

Legitimnost Narodne skuptine moemo oceniti analizirajui podrku koju
ova ustanova ima u javnosti, kao i posmatrajui reprezentativnost i zastupljenost raznih drutvenih i politikih grupa u Skuptini. Za razliku od institucija kao
to su vojska i crkva, Narodna skuptina tradicionalno ne uiva veliko poverenje
graana. tavie, postoji trend opadanja poverenja javnosti u instituciju Skuptine. Prema istraivanju iz 2008. godine, potpuno poverenje u Skuptinu ima
samo 2,2 %, a delimino 4, 6 % graana. Potpuno nepoverenja izraava 35,3 %,
a delimino nepoverenje 16,4 %. graana.494 Prema jednom istraivanju iz juna
jedanput godinje a po potrebi i ee. Sa druge strane, po poslovniku NSRS, Odbor razmatra
samo izvetaj MUP-a podnet na zahtev Skuptine.
493
esta sednica Odbora za odbranu i bezbednost, Narodna Skuptine Republike Srbije, http://
www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1707&t=A
(pristupljeno Jan. 14, 2009).
494
Iako je poverenje u ostale dravne institucije prema istom istraivanju takoe nisko, druge
institucije sektora bezbednosti stoje dosta bolje od NSRS. Na primer u policiju potpuno ili
delimino poverenje ima 19.1 %, a u vojsku 25,1 %. Izvor: Resource CESID, 2008.
293
bezbednost, koja je odrana 25. 12. 2008. godine. Na ovom sastanku Odbora
prevashodno je bilo rei o javnom istupanju naelnika Generaltaba generalpotpukovnika Zdravka Ponoa, koji je na pomenutoj sednici saoptio da Republika Srbija nema politiku odbrane, ali i da civilna kontrola nije sveta krava.
Odbor je u prisustvu generala Ponoa, ali ne i u prisustvu ministra odbrane Dragana utanovca kome je takoe bio upuen poziv, razmatrao izreene stavove
generala Ponoa i doneo zakljuak da aktuelna deavanja u odnosima Ministarstva odbrane i Vojske Srbije mogu da predstavljaju ozbiljnu pretnju stabilnosti
sistema odbrane Republike Srbije i da dovedu u pitanje civilnu kontrolu Vojske
Srbije. Zbog toga je Odbor zahtevao da predsednica Skuptine od Vlade zatrai
izvetaj o stanju priprema za odbranu zemlje.493
Narodna skuptina RS je tokom 2007. i 2008. godine usvojila kljune i dugo
ekane zakone iz oblasti odbrane i bezbednosti, a njen Odbor za odbranu i bezbednost bio je izuzetno aktivan. Meutim, izostala je primena brojnih nadlenosti, pre svega, u oblasti budetske kontrole, nadzora nad Vojskom Srbije, kao i u
oblasti nadzora nad privatnim bezbednosnim kompanijama. Uzimajui u obzir
sve okolnosti, skuptinsku praksu u oblasti nadzora sektora bezbednosti tokom
2007. i 2008. godine ocenjujemo ocenom 3 (tri).
294
2007. godine, Parlament je uivao poverenje samo 18% graana (3 % graana

je imalo puno poverenje), to je relativno malo u odnosu na druge institucije, kao to su, na primer, crkva (62%), vojska (43%), policija (31%), predsednik
(31%), sudstvo (23%), i predsednik Vlade (22%). Ovo je opet bio znaajan pad u
odnosu na 2005. godinu kada je 27% graana imalo poverenje u Skuptinu (4%
potpuno poverenje).495 Do pada poverenja javnosti na ovako alarmantno nizak
nivo je dolo iz nekoliko razloga. Glavni je, svakako, nedovoljno jaka uloga ove
institucije u politikom sistemu Srbije. Ustav Srbije je u l. 102 konstitucionalizovao praksu tzv. blanko ostavki kojima poslanici mandat neopozivo stavljaju
na raspolaganje svojim strankama, na iji su predlog i izabrani na tu funkciju. U
sluaju neslaganja sa svojim partijskim vrhom, poslanici mogu biti smenjeni, a
na njihovo mesto politike stranke mogu postaviti nove ljude. Drugo, politike stranke, posebno vladajue, i dalje u poslanike klupe delegiraju uglavnom
drugi tim, odnosno rezervne igrae, dok najistaknutije stranake linosti i
lideri ulaze u organe izvrne vlasti. Tree, skuptinska govornica i u posmatranom periodu neretko je sluila za iznoenje uvreda, kleveta i za govor mrnje. S
obzirom na to da se sednice emituju na RTS, nije udno to to graani nemaju
mnogo poverenja u ovu instituciju. Konano, NSRS nije dovoljno uradila kako bi
promovisala pozitivne rezultate svoga rada, to utie na to da se poruena slika
parlamenta iz prolosti i dalje odrava u iroj javnosti.
Kada je re o reprezentativnosti, stvari stoje mnogo bolje. Iako ne postoje
obavezujui propisi koji reguliu neophodan procenat ena u skuptinskim klupama, tokom 2007. i 2008. godine procenat ena u Narodnoj skuptini je vie
nego udvostruen. Dok je do januara 2007. godine bilo samo 11% ena, u sazivu
koji je konstituisan u februaru 2007. godine od 250 poslanika bilo je 50 ena, to
je inilo 20%. U najnovijem sazivu, procenat ena je jo vie povean tako da su
sada u ulozi poslanika 53 ene, to predstavlja 23,3%.496 Iako je to i dalje daleko
od preporuke OEBS da u skuptinskim klupama sedi minimum 30% ena, ovaj
procenat bolji je od svetskog proseka (18,8%)497 i od evropskog proseka (21,2%),
ali i od proseka veine zemalja u regionu.498 Meutim, u Odboru za odbranu i bezbednost najnovijeg saziva NSRS, taj odnos nije toliko izbalansiran, poto u njemu
meu sedamnaest poslanika sedi samo jedna osoba enskog pola, to predstavlja samo 5,8%. Iako je u NSRS sve vie poslanika koji imaju do trideset godina, u
Odboru za odbranu i bezbednost oni nisu nita bolje zastupljeni od ena, te ih
predstavlja samo jedan poslanik. to se tie predstavnika manjinskih stranaka, u
495
Rezultati istraivanja javnog mnenja: Jun 2007, CESID, http://www.cesid.org/articles/
download/files/saopstenje%20za%20javnost.doc?id=52 (pristupljeno Sep. 3, 2008).
496
Spisak narodnih poslanika, Internet prezentacija Narodne Skuptine Republike Srbije, http://
www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/sastav/poslanici.asp (pristupljeno Sep. 3, 2008).
497
Women in National Parliaments, http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm
498
Hrvatska (20,9%), Bosna i Hercegovina (11,9%), Crna Gora (11,1%), Makedonija (31,7 %),
Rumunija (9,4%), Bugarska (21,4%). World Classification, Women in Parliaments, http://www.ipu.
org/wmn-e/classif.htm (pristupljeno Sep. 3, 2008).
Odboru za odbranu i bezbednost sede dva predstavnika ovih partija iz Sandaka,

ali naalost nijedan predstavnik romske, maarske ili albanske manjine. Politike partije su ravnopravno zastupljene u Odboru. Na mestu predsednika Odbora
sedi predstavnik opozicije, dok je na mestu potpredsednika Odbora lan stranke
vladajue koalicije. Meu tri osobe zaposlene u administrativnom osoblju Odbora, rade dve ene i jedan mukarac, a nijedan predstavnik manjina.499
Zbog izuzetno slabe podrke koju NSRS ima u javnosti, kao i zbog nedovoljne rodne i etnike ravnopravnosti u Odboru za odbranu i bezbednost, legitimnost NSRS ocenili smo ocenom 2 (dva).
Transparentnost
Opta transparentnost rada Narodne skuptine je u posmatranom periodu

bila veoma dobra. Sednice NSRS se emituju uivo na RTS. Osim toga, sve sednice
Odbora za odbranu i bezbednost snimaju se i stenografiu, a svi poslanici koji su
lanovi ovog Odbora potpisuju izjavu o obavezi uvanja tajni i poverljivih informacija do kojih dou prilikom obavljanja nadzora nad slubama bezbednosti.500
Takoe, u posmatranom periodu bilo je svega osam albi podnesenih protiv
Narodne skuptine zbog slobodnog pristupa informacijama od javnog znaaja,
koje su upuene Povereniku za slobodan pristup informacijama. Sve su odbijene iz formalnih razloga, s obzirom na to da se po Zakonu o slobodnom pristupu
informacija od javnog znaaja (Slubeni glasnik 120/04 i 54/07) albe ne mogu
upuivati Povereniku na rad Narodne skuptine, kao i na jo pet drugih najviih
organa vlasti.501 Narodna skuptina RS ima izuzetno kvalitetnu i stalno auriranu
internet prezentaciju, gde postoje detaljne informacije o aktivnostima Skuptine i njenih odbora. Skuptina ima kapacitete da graanima brzo i ekonomino
prua informacije od javnog znaaja.
Zbog opte vidljivosti aktivnosti, kako Skuptine, tako i njenog Odbora za
odbranu i bezbednost, ovaj indikator ocenjujemo najviom ocenom 5 (pet).
499

Druga sednica Odbora za odbranu i bezbednost, Narodna Skuptina Republike Srbije,
http://www.parlament.sr.gov.yu/content/cir/aktivnosti/skupstinske_detalji.asp?Id=1524&t=A
(pristupljeno Sep. 3, 2008).
501
Informacije dobijene od Poverenika za informacije od javnog znaaja 4. 8. 2008. godine.
500
295
2. Pravosue

296
Bogoljub Milosavljevi, Jelena Unijat
Sudovi i javno tuilatvo ostvaruju dve znaajne funkcije unutar sektora bezbednosti. Prva je suzbijanje kriminaliteta, putem gonjenja i kanjavanja izvrilaca krivinih dela, a druga je sudska kontrola izvrnih aktera u sektoru bezbednosti. Kontrolna funkcija je naroito znaajna za rad policije, ali se takoe ne moe
zanemariti ni kada su u pitanju slube bezbednosti i Vojska. Da bi ovi zadaci bili
uspeno obavljeni i da bi ceo pravosudni sistem bio efikasan, neophodno je ispuniti minimum polaznih naela, propisanih u Ustavu Republike Srbije.502
Cilj ovog teksta nije u tome da prui prikaz i analizu kompletne reforme srpskog pravosua, ve da obuhvati one segmente te reforme koji su u neposrednijoj vezi sa navedenim ulogama pravosua u sektoru bezbednosti. Radi dobijanja to kompletnije slike, prvo emo se osvrnuti na opta obeleja poloaja
sudova i tuilatava tokom devedesetih godina, kao i na organizacione i druge
promene koje su se desile posle petog oktobra 2000. godine, a koje su od interesa za sektor bezbednosti. Zatim e biti rei o pojedinim aspektima kontrolne
uloge pravosua u sektoru bezbednosti da bi, na kraju, bile date preporuke za
unapreenje uloge ovog aktera u sektoru bezbednosti.
Poloaj pravosua tokom devedesetih

U devedesetim godinama je drastino pogoran poloaj pravosudnih organa,
a nosioci pravosudnih funkcija bili su dovedeni dotle da potpuno zavise od politike vlasti. To je u odreenoj meri bilo omogueno i neadekvatnim ustavnim
poloajem pravosua, jer su po ustavnim reenjima (Ustav SRJ iz 1992. i Ustav
Republike Srbije iz 1990. godine) sudije (i tuioce) birale skuptine (savezna i
republika), s tim to je mandat sudija u Srbiji bio stalan, dok je na nivou federacije iznosio devet godina. Presudan uticaj na izbor i razreenje sudija u Srbiji
502
Ustav Rrepublike Srbije od 2006. godine sadri vei broj naela, kojima treba da se obezbedi
nezavisnost sudova i sudija (naelo jedinstva sudske vlasti, samostalnosti i nezavisnosti u radu,
zakonitosti, javnosti, zbornosti u suenju, imuniteta, stalnosti sudijske funkcije i druga). Takoe, Ustav
ureuje Visoki savet sudstva kao organ koji obezbeuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova
i sudija, i propisuje osnovna pravila o izboru sudija i prestanku sudijske funkcije. Videti l. 142155
Ustava. Naela o samostalnosti i organizaciji javnog tuilatva propisana su u l. 156165 Ustava.
503
Slobodan Vueti, Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojeih reformi,
Pravni informator, br. 4 (2001).
504
Bruno Vekari, Institucionalno suzbijanje korupcije, u Otvoreno o korupciji pravosue, ur.
Radojka Nikoli. (Beograd: Friedrich Ebert Stifung, 2002), 17.
505
Prosena sudijska plata 1998. godine bila je 200 DEM za sudije optinskih sudova, a 250 DEM
za sudije okrunih sudova. Zbog loeg materijalnog poloaja 700 sudija (treina ukupnog broja)
naputa pravosue u periodu od etiri godine. U: Vojin Dimitrijevi, ur., Ljudska prava u Jugoslaviji
1998, (Beograd: Beogradski centar za ljudska prava, 1999): 216. Ovome treba dodati da plate u to
vreme nisu bile bolje ni u itavom sektoru javne uprave (primedba B. M.).
506
Poloaj javnih tuilaca Statistika analiza (Beograd: Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006): 10.
507
Vojin Dimitrijevi, ur., Ljudska prava u Jugoslaviji 1998, (Beograd: Beogradski centar za ljudska
prava, 1999): 212.
508
Dimitrijevi, 213.
297
u itavom tom periodu imala je partija koja je bila na vlasti (SPS sa JUL), a njena
mo nad sudovima sprovoena je irokim nadlenostima koje su imali izvrna
vlast i njeno Ministarstvo pravde.503 Umesto strunosti i integriteta, bili su odluujui kriterijumi politike, odnosno partijske podobnosti i poslunosti, kako
prilikom izbora sudija, tako i prilikom njihovog razreenja. Napredovanje u karijeri i razne pogodnosti (dobijanje stana, na primer) uglavnom su bile povezane
sa uslugama vladajuoj politikoj eliti. Tako se navodi da je Ministarstvo pravde
dodelilo stanove i povoljne kredite svim sudijama koje su uestvovale u izbornim kraama 1996. i 1997. godine.504
Uticaj vladajuih politikih elita na rad pravosua i lo finansijski poloaj505
dovode do toga da veliki broj (jedna treina) sudija naputa pravosue i odlazi
u profitabilniju advokaturu, a sudstvo generalno postaje pogodno tlo za razvoj
korupcije. Pred sud su dolazili samo oni koji nisu imali nekakvu politiku zaleinu, a organi gonjenja murili su pred pravim procvatom organizovanog i
drugog kriminala. Tim pre, tuilatva i sudovi ne usuuju se da krenu u akciju
protiv prekrilaca zakona koji dolaze iz redova pripadnika bezbednosnih snaga.
Na neki nain, to ilustruje i podatak da se u razdoblju od samo est godina broj
osuenih za krivina dela protiv slubene dunosti vie nego trostruko smanjio
(sa 2.903 osuena u 1989. godini, pao je na 909 osuenih u 1995. godini).506
Stanje u sistemu vojnog pravosua nije bilo nimalo povoljnije. Sudije vojnih
sudova je postavljao i razreavao predsednik SRJ. Ovako postavljene sudije zadravale su status vojnih lica, koja po prirodi stvari ne mogu da budu nezavisni
arbitri u sudskim procesima u kojima je objekt zatite vojska. Ovi sudovi bili su
naroito aktivni nakon NATO bombardovanja 1999. godine kada se u Srbiji vodilo oko 20.000 postupaka zbog krivinih dela koja se odnose na izbegavanje vojne slube.507 Minimalna kazna koja je izricana za neodazivanje vojnom pozivu, u
vrlo kratko i brzo voenom postupku, bila je dve godine zatvora.508
Period od 2000. do 2008. godine
298
Posle petooktobarskih promena 2000. godine poelo se sa postepenim reformama pravosudnog sistema da bi, konano, 2006. godine bila usvojena i Nacionalna
strategija reforme pravosua.509 Narodna skuptina je 2001. godine donela pet
temeljnih propisa iz oblasti pravosua: Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o Visokom savetu pravosua, Zakon o javnom tuilatvu i Zakon o seditima i podrujima sudova i javnih tuilatava, koji su objavljeni u Slubenom
glasniku Republike Srbije, broj 63/2001. Najkrupniju novinu predstavlja uvoenje Visokog saveta pravosua, u ijoj je nadlenosti to da Narodnoj skuptini
predlae izbor predsednika sudova, sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca, kao i imenovanje sudija porotnika. S druge strane, Upravni sud i apelacioni
sudovi, koji su predvieni Zakonom o ureenju sudova, nisu jo uvek formirani.
Pored donoenja ovih sistemskih zakona, usledile su i izvesne personalne
promene. Tako je od 2000. do 2002. godine promenjeno 150 predsednika sudova od ukupno 165, a imenovano je i 166 novih sudija510. Materijalni poloaj
sudija bitno je popravljen 2002. godine donoenjem Zakona o izmenama i dopunama zakona o sudskim taksama, koji predvia samostalni sudski budet u
visini od 50 % iznosa sudskih taksi.
U tom periodu bilo je i snanih zalaganja za lustraciju sudija i tuilaca, jer
je veliki deo srpske javnosti bio ogoren uestvovanjem sudija u izbornim kraama i politikim procesima za vreme Miloevievog reima, izuzetno sporim
radom sudova, preterano blagom kaznenom politikom prema kriminalcima koji
su povezani sa bivim reimom, kao i izostankom krivinog progona odgovornih
funkcionera biveg reima. Javnost je naroito bila nezadovoljna slabim rezultatima postignutim u zatiti ljudskih prava i sloboda, kao i izostankom progona i
osuda slubenih lica policije i slubi bezbednosti koja su uestvovala u batinjanju stotina graana i likvidacijama ili koja su bila povezana sa kriminalnim klanovima. Meutim, ideja o lustraciji naila je na snane otpore pravosua, koje
se pozivalo na nezavisnost sudske funkcije, previajui sopstvenu odgovornost
za prole dogaaje. Snagu njihovom otporu dala su i neslaganja unutar koalicije
DOS, iji je deo snano kritikovao ministra pravde i nosioce ideje lustracije, tako
da se od ove ideje odustalo.
Sve u svemu, znaajnije faktike promene u sudovima i tuilatvima, koje
su bile ostvarene do kraja 2002. godine, ali i posle toga, nisu ni izbliza bile ravne
oekivanjima i realnim potrebama. Otud ne udi to je poverenje graana u rad
pravosudnih organa i dalje bilo na jako niskom nivou. Prema rezultatima istraivanja javnog mnjenja Centra za civilno-vojne odnose iz 2003. godine511, ak
46,9 % graana izjavilo je da nema poverenje u pravosue. Najvei problemi
509
Slubeni glasnik RS, br. 44/06.

Vekari, Institucionalno suzbijanje korupcije, 17.
511
Javnost SCG o reformi vojske (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2003).
510
512
Nekoliko ilustrativnih primera: U Palati pravde sudije i dalje sede po troje u kabinetu i sude svaki
trei dan (Javnost SCG o reformi vojske, 5.); Sudije 20 do 30 posto vremena koriste na diktiranje u
zapisnik, odnosno sudije vie diktiraju u spise nego to sude, Glas javnosti, Okt. 7, 2004.
513
Potrebna su nam efikasnija zakonska reenja (Intervju sa Slavoljubom Cariem, zastupnikom
Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu), Portal Argus, http://www.korupcija.
org/intervjui/8866.html
514
Izvetaj o radu Vrhovnog suda Srbije sa prikazom rada sudova opte nadlenosti za 2007. godinu.
299
sudova bili su neefikasnost koja prouzrokuje krenje i drugih prava, osim prava
na pravino suenje, nedelotvornost postojeih pravnih lekova, kao i neblagovremeno izvrenje sudskih presuda. Jedan od najveih nedostataka predstavlja
sporost postupka. Uzroci tome su brojni, a meu njima su neaurnost i nestrunost samih sudija, namerno odugovlaenje koje je praeno korupcijom, prenatrpanost predmetima, loi uslovi rada i dr.512
Neefikasnost sudova i dalje ini jedan od najkrupnijih problema naeg pravosua. To pokazuje i analiza dosadanjih sedamnaest presuda Evropskog suda za
ljudska prava, donetih u predmetima graana Srbije. Te presude jasno ukazuju na
to da je odugovlaenje postupka glavni problem, koji lanano prouzrokuje krenje i drugih ljudskih prava, osim prava na pravino suenje. Od sedamnaest presuda, u etrnaest je konstatovana povreda prava na suenje u razumnom roku, a
u ostala tri sluaja krenje prava na slobodu izraavanja, na mirno uivanje imovine i neuvaavanje pretpostavke nevinosti.513 Isti problem ubedljivo ilustruju podaci o predstavkama i pritubama graana na rad sudova. U Slubi za predstavke
i pritube Vrhovnog suda Srbije bilo je u 2007. godini ukupno 1.629 pritubi, od
ega je 963 reeno, a stranke su najee urgirale da se ubrza sudski postupak.514
Meu objektivnim razlozima sporosti sudova stoji i jedan koji se izvesno
moe pripisati nebrizi zakonodavne vlasti. Naime, u Narodnoj skuptini je dolo do potpunog zastoja u razreenju i izboru nosilaca pravosudnih funkcija (od
avgusta 2005. godine). Poto nije bio razreen nijedan sudija, pa ak ni oni koji
su ispunili uslove za penziju, na mesta tih sudija ne mogu biti birane nove sudije. Kako sudije koje su ispunile uslove za penziju ne mogu obavljati sudijsku
funkciju, iako ostvaruju punu zaradu, to je u javnosti dodatno krunilo ugled pravosua. Taj ugled jo vie je naruavala injenica da do razreenja sudija koje
je Veliko personalno vee predloilo za razreenje nije dolo zbog nesavesnog
i nestrunog rada, kao i da je jedan od sudija, i to Vrhovnog suda Srbije, bio
pravnosnano osuen na kaznu zatvora od est meseci zbog korupcije, ali da ga
Narodna skuptina nije razreila sudijske dunosti.
Kada je re o javnim tuilatvima i njihovoj reformi posle petooktobarskih
promena, panju privlai injenica da se u njihovom radu, pored odranije poznatih slabosti, pojavio trend smanjivanja brzine i efikasnosti. Naime, zajedno sa
politikim promenama 2000. godine dogodile su se i promene kvantiteta i kvaliteta krivinih prijava, koje su bile dostavljane tuilatvima. Prijava je bivalo sve
vie (kvantitativna promena), ali su one bile veoma sloene ili esto olako pisane
ili podnoene protiv politikih protivnika radi njihove diskvalifikacije (kvalitativ-
300
ne promene).515 U javnosti se sticao utisak da su pred sud dolazili samo oni koji
vie nisu imali nikakvu zaleinu, odnosno oni koji ni na koji nain nisu mogli da
izbegnu krivini progon i osuujuu presudu.516 Poznata je stvar da tuilatvo
moe postati mono oruje politiara i vladajuih elita, a verovatno je zbog toga
Zakon o javnom tuilatvu iz 2001. godine za pet godina doiveo isti toliki broj
(pet) izmena i dopuna.517 Imajui u vidu izuzetan znaaj efikasnog rada tuilatva za itavo krivino pravosue, trebalo bi oekivati da tuilatva doista postanu samostalni organi i da njihovoj reformi drava posveti punu panju.
Usvajanje novog Ustava Republike Srbije novembra 2006. godine donelo
je novine i na polju rada sudova i tuilatava. Umesto jedinstvenog tela (Visoki
savet pravosua), koje je bilo nadleno za sudove i tuilatva, osnovana su dva
posebna organa Visoki savet sudstva i Dravno vee tuilaca. Znaajnu novinu
predstavlja uvoenje novog naina izbora sudija i tuilaca. Sudije i zamenike
javnih tuilaca koji se prvi put biraju na funkciju bira Narodna skuptina na predlog Visokog saveta sudstva, odnosno na predlog Dravnog vea tuilaca (na
trogodinji period). Potom Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje
sudijske funkcije, a on donosi i odluku o prestanku sudijske funkcije. Javne tuioce bira Narodna skuptina na predlog Vlade (mandat od est godina), dok zamenike javnih tuilaca za trajno obavljanje funkcije bira Dravno vee tuilaca, a
ova dva organa odluuju i o prestanku njihove funkcije. Uvoenjem Vrhovnog
kasacionog suda, umesto dosadanjeg Vrhovnog suda Srbije, novi Ustav nametnuo je i potrebu uvoenja organizacionih promena u mreu redovnog sudstva.
Takve promene, kao i izvesne novine koje bi trebalo da podstaknu istinsku reformu pravosua, nale su odraza u novom setu pravosudnih zakona, usvojenih
22. decembra 2008. godine (Sl. glasnik RS, broj 116/08). Kada je re o mrei
redovnih sudova, nju pored Vrhovnog kasacionog suda ine osnovni sudovi, vii
sudovi i apelacioni sudovi, koji treba da ponu rad 1. januara 2010. godine. Specijalizovani sudovi su privredni sudovi, prekrajni sudovi i Upravni sud.
Promene koje su od posebnog interesa

za sektor bezbednosti
Od promena u pravosuu (izvrenih u periodu od 2000. do 2008. godine) koje
se posebno tiu sektora bezbednosti najoiglednije su one organizacione prirode. Najvanije od njih su osnivanje posebnog odeljenja za suenje u sluajevima organizovanog kriminala, zatim osnivanje vea za ratne zloine i pripajanje
vojnog pravosua civilnom.
515
Poloaj javnih tuilaca Statistika analiza (Beograd: Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006), 7.
516
Poloaj javnih tuilaca Statistika analiza, 9.
517
Momilo Gruba, Putevi i stranputice reforme javnog tuilatva u Srbiji, Arhiv za pravne i
drutvene nauke, XCII, br. 34 (2006): 12731300.
518
Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, Slubeni

glasnik RS, br. 39/03, 67/03 i 29/04.
519
520
http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2006/07/14/srpski/T06071302.shtml
Ukidaju sud na mala vrata, Glas javnosti, http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2006/07/14/

srpski/T06071302.shtml
521
Zakon o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u postupku za ratne zloine, Slubeni glasnik
RS, br. 67/03 i 135/04.
301
Posebno odeljenje Okrunog suda u Beogradu nadleno za suenje uiniocima krivinih dela sa elementima organizovanog kriminala, kao i Specijalno
tuilatvo za krivino gonjenje uinilaca ove vrste dela, osnovani su 1. maja
2003. godine.518 Proteklih godina, njihov rad obeleila su suenja optuenima
za ubistvo prvog demokratskog premijera Srbije dr Zorana inia i pripadnicima Zemunskog klana, kao i podizanje niza optunica protiv aktera steajne,
drumske i carinske mafije, a potom i protiv nekih drugih kriminalnih grupa.
Ovom odeljenju je dodeljena takozvana koncentrisana nadlenost, odnosno nadlenost za itavu teritoriju Republike Srbije. To je uinjeno zbog prirode
organizovanog kriminala, koji predstavlja transnacionalni i transregionalni vid
kriminala. U Specijalnom sudu se vode procesi i protiv stranih dravljana. Na
primer, Zemunski klan je drogu uvozio iz inostranstva, imao je rairenu mreu
distribucije po celoj Srbiji, a lanovi ove kriminalne grupe umeani su i u neka
ubistva koja su se dogodila van Beograda, gde je delovala centrala ove kriminalne grupe.519
U prve dve godine rada, sudije ovog odeljenja donele su 20 presuda520, od
kojih je dve treine pravnosnano, to je nailo na odobravanje javnosti i poelo
da vraa poverenje u pravosue. Jedna od presuda za trgovinu ljudima doneta
je za samo est dana, to ukazuje na visok stepen efikasnosti ovog odeljenja.
Prvi put u istoriji srpskog pravosua osuen je sudija Vrhovnog suda zbog korupcije, a u toku je i postupak protiv predsednika Trgovinskog suda.
Vee za ratne zloine Okrunog suda u Beogradu osnovano je 1. oktobra
2003. godine.521 Njegova nadlenost odnosi se na suenja za:
l k rivina dela protiv ovenosti i meunarodnog prava odreena u Krivinom zakoniku i
l teka krenja meunarodnog humanitarnog prava izvrena na teritoriji
bive Jugoslavije od 1. januara 1991. godine, koja su navedena u Statutu
Meunarodnog tribunala za krivino gonjenje lica odgovornih za teka
krenja meunarodnog humanitarnog prava poinjena na teritoriji bive
Jugoslavije.
Sudije u Vee za ratne zloine rasporeuje predsednik suda na period od etiri godine iz reda sudija tog suda, a uz njihovu saglasnost. Postupak pred ovim
veem moe se voditi protiv lica koja su navedena dela izvrila na teritoriji bive
SFRJ, bez obzira na njihovo dravljanstvo ili na dravljanstvo rtve.
302
Vojno pravosue prelo je u nadlenost redovnih sudova 1. januara 2005.

godine.522 Ukinuti su vojni sudovi, vojna tuilatva i vojno pravobranilatvo.
Time se prelo na takozvani francuski model, odnosno time je nadlenost vojnih sudova preneta na civilne okrune sudove. U javnosti je postojalo pogreno
miljenje o tome da se rad vojnih sudova odvijao na nekakav specifian nain.
Meutim, u ovim sudovima korieni su Krivini zakonik i Zakonik o krivinom
postupku, a razlika je bila samo u njihovoj nadlenosti (za krivina dela protiv
Vojske Jugoslavije) i u nedovoljnom stepenu njihove nezavisnosti (o emu je
bilo rei).
Ova reorganizacija uinjena je zbog obezbeivanja nezavisnosti i samostalnosti u suenju, kao i zbog svrsishodnosti. Rauna se da e predstojea profesionalizacija Vojske Srbije uticati na smanjenje broja uinilaca krivinih dela
protiv vojske, a neka od njih koja su i najbrojnija, kao to je izbegavanje sluenja
vojne obaveze, ieznue sa ukidanjem opte vojne obaveze. Takoe, mali je
broj predmeta u kojima se pojavljuju specifinosti vezane za dokazivanje, a i
taj problem reava se odabirom vetaka strunjaka. Stoga je ocenjeno da je nepotrebno izdvajati posebna finansijska sredstva za rad specijalizovanog vojnog
pravosua i da se nadlenosti tog pravosua mogu inkorporirati u nadlenost
sudova opte nadlenosti.
Kontrolna uloga pravosua u sektoru bezbednosti

Kao jedan od znaajnih ciljeva reforme sektora bezbednosti namee se i jaanje
kontrolne uloge sudskih organa nad policijom, vojskom i slubama bezbednosti. Ta vrsta kontrole je pre 2000. godine bila veoma slaba i nju je neophodno
vidno unaprediti kako bi se rad policije, vojske i slubi bezbednosti potpunije
podveo pod pravo i time obezbedilo jaanje vladavine prava. Opte je poznato
to da policija i slube bezbednosti imaju ovlaenja za posezanje u pojedina
ljudska prava i da ta prava od neprimerenih akcija najpotpunije mogu zatititi
sudovi, koji moraju nadzirati potovanje zakonitosti prilikom primene pomenutih ovlaenja i koji pojedincima moraju pruati zatitu od povreda njihovih
prava. Istu vrstu kontrole sudovi treba da obavljaju nad vojnom policijom, kao i
nad drugim vojnim organima kada su oni u situaciji da prekre neko od ljudskih
prava lica u zahvatu Vojske. Uz to, kontrolom sudova treba da budu obuhvaeni i oni organi dravne uprave koji su snabdeveni ovlaenima za primenu
odreenih policijskih ovlaenja (zatvorski straari, carinski ovlaeni slubenici,
poreska policija), kao i sama pravosudna straa.
522
To je uinjeno Zakonom o prenoenju nadlenosti vojnih sudova, vojnih tuilatava i vojnog

pravobranilatva na organe drava lanica, Slubeni list SCG, br. 55/04 i Zakonom o preuzimanju
nadlenosti vojnih sudova, vojnih tuilatava i vojnog pravobranilatva, Slubeni glasnik RS, br.
137/04.
2. odobravanje i nadzor primene posebnih mera i sredstava za tajno prikupljanje podataka koje obavljaju policija i slube bezbednosti (prislukivanje
i druge mere kojima se privremeno odstupa od zagarantovanih prava i sloboda);
3. odluivanje o odgovornosti za krivina dela poinjena protiv slubene dunosti koja poine pripadnici policije, vojske i slubi bezbednosti;
4. odluivanje o zakonitosti konanih upravnih akata koje donose policijski i
vojni organi (upravni spor);
5. pruanje sudske (i ustavno-sudske) zatite licima ija su prava i slobode povreeni nezakonitim akcijama (radnjama i aktima) policije, vojske i slubi
bezbednosti;
6. odluivanje o naknadi tete koju graanima i pravnim licima nanesu policija, vojska i slube bezbednosti svojim nezakonitim i nepravilnim radom i
7. pruanje sudske zatite pripadnicima vojske, policije i slubi bezbednosti u
sluaju da su im organi u kojima rade povredili prava, kao i pruanje zatite
drugim licima koja se trajno ili privremeno nalaze u vojnoj slubi.
Osnovne slabosti u sistemu sudske kontrole koji je bio nasleen 2000. godine delom su proizlazile iz nepostojanja jasnih zakonskih ovlaenja i procedura za vrenje te kontrole, ali daleko vie iz nespremnosti sudova da tu kontrolu
303
Sudska kontrola policije svakako bi morala da bude najobuhvatnija, budui

da policija raspolae irokim korpusom klasinih ovlaenja u otkrivanju krivinih dela i njihovih uinilaca, ali podjednako i u odravanju javnog reda, ukljuujui u to naroito ekskluzivno ovlaenje policije da primenjuje mere neposredne prinude prema graanima, pod uslovima utvrenim zakonom. Takoe,
kontrola vojske zahteva veliku panju sudova, naroito zbog osobenosti vojne
organizacije, odnosno zbog njene izrazite zatvorenosti i hijerarhijske ureenosti, te tome priroene obaveze poslunosti prema nareenjima pretpostavljenih, ali i sklonost te organizacije da svojim primarnim ciljevima podreuje druge
vane ciljeve i vrednosti drutva. U vojci, a izvan oiju javnosti, deluje i vojna
policija, koja raspolae svim klasinim policijskim ovlaenjima prema vojnim
licima. Istim ovlaenjima (policijskim) raspolau i dve od tri slube bezbednosti
(BIA i VBA), a dodatni razlog za sprovoenje efikasne sudske kontrole nalazi se u
injenici da slube bezbednosti deluju tajno i da tom prilikom raspolau znaajnim ovlaenjima za prikupljanje podataka primenom posebnih mera i sredstava kojima se privremeno ograniavaju pojedina ljudska prava i slobode.
Saglasno znaaju sudske kontrole u sektoru bezbednosti, sudovi raspolau
sa vie kontrolnih mehanizama, od kojih se po znaaju izdvajaju:
1. sudska (i tuilaka) kontrola rada policijskih organa i primene njihovih ovlaenja u pretkrivinom postupku (posebno ovlaenja za pretresanje stanova i lica, privremeno oduzimanje predmeta, liavanje slobode, zadravanje
lica, upotrebu sredstava prinude i primenu mera ciljane potrage);
304
obavljaju. Krivino zakonodavstvo poznavalo je krivina dela poinjena protiv

slubene dunosti, a odredbe krivinog procesnog zakonodavstva omoguavale
su i sudovima i tuilatvima da vre kontrolu postupanja policije u pretkrivinom
postupku. Preterani uticaj politike na rad sudova i tuilatava, meutim, vodio je
neprimenjivanju kontrolnih ovlaenja, a policija je umela i da ne potuje naloge
suda i tuilatva, stavljajui tako sebe u poziciju onoga od kog presudno zavisi
ishod sudskog postupka. Javni tuioci se u tom periodu nisu ni usuivali da u postupak uzimaju krivine prijave protiv policajaca, pa je zbog svega toga broj osuda za krivina dela uinjena protiv slubene dunosti, kao to je ve navedeno,
drastino opadao. Zahtevi graana da ima bude nadoknaena teta priinjena
nezakonitim i nepravilnim radom policije nisu bili brojni, a oni koji su podneti bili
su uglavnom ignorisani, kako zbog sprege policije, tuilatva i suda, tako i zbog
injenice da su te zahteve podnosili pripadnici opozicionih partija i pokreta.
Kada je re o kontroli vojske, moemo rei da vojno pravosue i nije bilo zamiljeno kao telo koje kontrolie vojsku, ve kao telo koje interese vojske brani
od drugih (neposlunih civila i poinilaca krivinih dela usmerenih protiv vojske), dok civilno pravosue nije imalo nadlenosti u toj oblasti. Konano, sudska kontrola nad slubama bezbednosti, u delu u kom je bila ureena, potpuno
je izostala, jer je jedini njen posednik bio predsednik Vrhovnog suda Srbije, od
koga se bezrezervno zahtevalo da posluno odobrava sve zahteve Resora dravne bezbednosti za prislukivanje graana.
U prve korake koji su preduzeti radi jaanja sudske kontrole posle 2000. godine, svakako moe biti uvrteno zakonsko regulisanje procedure odobravanja
primene posebnih mera i sredstava koje primenjuju slube bezbednosti i policija
prilikom tajnog prikupljanja podataka, a kojima se odstupa od ustavnih garantija
prava na privatnost. To je pitanje bilo regulisano Zakonikom o krivinom postupku iz 2001. godine, kao i Zakonom o slubama bezbednosti SRJ i Zakonom o
Bezbednosno-informativnoj agenciji iz 2002. godine. Mada ta usvojena zakonska reenja pate od izvesnih i ne ba malih nedostataka 523, njima su sudovi dobili
priliku da postanu znaajniji nosilac kontrole, nego to su to bili u prethodnom
periodu i da tako doprinesu zatiti prava u ovom izuzetno osetljivom polju zatite ljudskih prava i vladavine prava. U tome pogledu, situacija je od uvoenja
navedenih reenja do danas vidno poboljana mada ne i zadovoljavajua.524
Evidentno je i poveanje broja krivinih prijava i okonanih krivinih postupaka u kojima je utvrena odgovornost pripadnika policije i slubi bezbed523
O kvalitetu i nedostacima tih reenja detaljnije se govori u delu ovog dokumenta koji se odnosi
na slube bezbednosti. O tome videti i tamo navedenu literatutu.
524
Videti: Momilo Gruba, Posebna ovlaenja organa krivinog gonjenja i ustavna prava
i slobode graana, i Bogoljub Milosavljevi, Ovlaenja policije idrugih dravnih organa za
tajno prikupljanje podataka: domai propisi i evropski standardi, i Vuko Miri, Uloga sudova
u primeni posebnih mera od strane razliitih dravnih ustanova, u Demokratski nadzor nad
primenom posebnih mera i ovlaenja, urs. Miroslav Hadi i Predrag Petrovi. (Beograd: Centar za
civilno-vojne odnose, 2008).
525
lan 170 Ustava Republike Srbije.
305
nosti za krivina dela uinjena protiv slubene dunosti, kao i poveanje broja
presuda kojima je dosuena naknada tete graanima, priinjene nezakonitim
i nepravilnom radom policije, vojske i slubi bezbednosti. Mada se dobar deo
pravnosnanih presuda odnosi na krivina dela i nanete tete iz perioda pre
2000. godine, postoji i znaajan broj takvih presuda iz novijeg perioda (na primer, posebno u vezi sa akcijom Sablja). Iz toga bi se moglo zakljuiti da su
tuilatva i sudovi postali spremniji da pokrenu i okonaju sudske postupke u
svim sluajevima u kojima su organi bezbednosti prekrili zakon, to je znaajan
napredak u ostvarivanju njihove kontrolne uloge. Naravno, na putu ostvarivanja efikasne kontrole stoje sve one prepreke o kojima je bilo rei u vezi sa optim ocenama reforme pravosua, kao to su neefikasnost sudova i njihova jo
uvek neosigurana nezavisnost. S tim u vezi, vredi napomenuti i to da su sudski
predmeti u kojima se odluuje o odgovornosti pripadnika snaga bezbednosti
upravo tipini po mogunosti da se snano utie na tuilatvo i sud, kao i da je
ta karakteristika ove vrste predmeta vidljiva i u pojedinim zemljama razvijene
demokratije. Dodatnu teinu ovoj vrsti predmeta daje injenica da presude
donete u korist oteenih graana najee povlae isplatu novane naknade
tete iz dravnog budeta.
Da bi se nadomestile slabosti koje postoje u radu domaih pravosudnih organa na polju zatite ljudskih prava, a koje podrazumevaju mogunosti povreda
koje tim pravima, meu ostalima, nanose i snage bezbednosti, uspostavljeni su
meunarodni instrumenti za zatitu ljudskih prava. Najvaniji takav instrument
u Evropi jeste Evropski sud za ljudska prava, meu ijim se presudama nalazi prilian broj onih koje se upravo odnose na krenja ljudskih prava koje su poinile
snage bezbednosti. Ratifikacijom Evropske konvencije o ljudskim pravima (26.
12. 2003. godine) i graani Srbije su stekli pravo obraanja tom sudu, a njegove
presude bi trebalo pozitivno da utiu i na unapreivanje rada domaih pravosudnih organa.
Jo jednu od novina, koju vredi posebno istai kao pozitivnu promenu u
sudskoj kontroli sektora bezbednosti, predstavlja uvoenje instituta ustavne
albe, koja je predviena Ustavom od 2006. godine. Tu albu je mogue koristiti
protiv pojedinanih akata ili radnji dravnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlaenja, a kojima se povreuju ili uskrauju ljudska ili manjinska
prava i slobode zajemene Ustavom, i to u sluaju kada su iscrpljena ili kada
nisu predviena druga pravna sredstva za njihovu zatitu.525 Upravo ova druga mogunost za korienje ustavne albe (kada nisu predviena druga pravna sredstva za zatitu ljudskih prava i sloboda) ima poseban znaaj za kontrolu
u sektoru bezbednosti, poto u delatnosti vojske, slubi bezbednosti i policije
postoji jedan prilian broj akata i radnji od kojih nije obezbeena zatita pred
redovnim sudovima.
306
Konano, u sistemu sudske kontrole sektora bezbednosti vano mesto bi

trebalo da ima i kontrola zakonitosti konanih upravnih akata koje donose vojni
i policijski organi. Tim se aktima odluuje o brojnim pravima, obavezama i pravnim interesima graana i pravnih lica. Istom vrstom pravnih akata odluuje se i o
pravima i dunostima pripadnika vojske, policije i slubi bezbednosti. Reavanje
upravnih sporova u Srbiji ima, meutim, izvesnih nedostataka, koji bi trebalo da
budu prevazieni radom Upravnog suda, kao i dogradnjom zakonskih reenja o
upravnim sporovima. Pored poslovine sporosti i niske efikasnosti sudova, javljaju se i naroiti problemi u oblasti upravnih sporova koji se vode po tubama
vojnih lica protiv odluka o njihovim pravima i dunostima. Naime, ukidanjem
Vrhovnog vojnog suda i Suda Dravne zajednice Srbije i Crne Gore, koji su izmeu ostalog bili nadleni za reavanje upravnih sporova pripadnika vojske, svi
upravni predmeti ova dva suda preneti su u nadlenost Vrhovnog suda Srbije.
Krajem 2006. godine, u jednom danu Upravno odeljenje Vrhovnog suda Srbije
primilo je ak 4.605 predmeta od Suda DZ SCG (koji, uzgred budi reeno, nikada
nije ni radio) i Vrhovnog vojnog suda. Tako je u 2007. godini u Upravnom odeljenju Vrhovnog suda Srbije bilo ukupno 26.069 predmeta.526 Od ukupnog broja
predmeta reeno je 9.657 (41,61%), a nereeno je ostalo 16.412 (58,84%). Od
ukupnog broja predmeta preuzetih od Vrhovnog vojnog suda i Suda DZ SCG
reeno je 975, a nereeno je ostalo 3.730. Iz ovih podataka moemo izvesti zakljuak da je rad ovog odeljenja generalno zaguen i spor, a da pripadnici Vojske
jako sporo stiu do pravde.
Pored svega to je izloeno o aspektima sudske kontrole sektora bezbednosti, vano je na umu imati jo i to da sudskom kontrolom, pored vojske, policije i
slubi bezbednosti, posebno treba da budu obuhvaeni zatvori i pritvorske jedinice, kao i organi dravne uprave sa odreenim policijskim ovlaenjima, kakvi
su carina i poreska policija. Tokom rada svih ovih organa, koji delom pripadaju
sektoru bezbednosti i koji prilikom obavljanja svojih poslova imaju ovlaenja
za upotrebu sredstava prinude ili neka druga policijska ovlaenja, mogua su
krenja ljudskih prava, podjednako teka kao i ona do kojih dolazi prilikom delovanja vojske, policije i slubi bezbednosti.
526
Izvetaj o radu Vrhovnog suda Srbije sa prikazom rada sudova opte nadlenosti za 2007. god, str. 1.
Reprezentativnost
Zastupljenost ena
Ocena: 4 (etiri)
Zastupljenost etnikih manjina
U Ustavu Republike Srbije detaljno je utvrena lista ljudskih i manjinskih prava i sloboda (lanovi 1881). U okviru tih odredaba, nalazi se i lan 76, koji u stavu
3 propisuje da je mogue doneti posebne propise i mere radi postizanja pune ravnopravnosti, kao i lan 77, kojim se pripadnicima nacionalnih manjina garantuje
ravnopravnost u voenju javnih poslova i zapoljavanju u dravnim organima,
javnim slubama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.
Takoe, u Zakonu o dravnim slubenicima (l. 7, 9 i 11) i Zakonu o radu (lanovi
1823) propisana je zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu. U Zakonu o sudi527
Zakon o radu, Slubeni glasnik RS, br. 24/05, 61/05.

Zakon o sudijama, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 17/03 odluka USRS, 25/03 ispr.
odluke USRS, 27/03, 29/04, 35/04 odluka USRS, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06 dr. zakon).
529
Zakon o javnom tuilatvu, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 39/03, 44/04, 61/05, 46/06 dr.
zakon i 106/06 odluka USRS.
530
S obzirom na to da u periodu na koji se odnosi ova analiza vae zakoni o pravosuu iz 2001.
godine, to su oni i bili predmet ocena.
531
Indeks reforme sudstva za Srbiju (Vaington: ABA/CEELI, 2005), 23.
528
307
Zastupljenost ena regulisana je Ustavom i Zakonom o dravnim slubenicima (o emu je bilo rei prilikom analize drugih aktera sistema bezbednosti),
kao i Zakonom o radu (lanovi 1823).527 S druge strane, u Zakonu o sudijama528
i Zakonu o javnom tuilatvu529 rodna ravnopravnost ne pominje se ni u jednom
lanu.530
ene su u sudovima sasvim zadovoljavajue zastupljene iako ne zauzimaju
veliki broj rukovodeih funkcija i iako se u neto manjem broju od mukaraca
nalaze u krivinim veima. Od ukupno 146 sudova opte nadlenosti i 18 trgovinskih sudova, u 61 sudu, ukljuujui tu i Vrhovni sud Srbije, predsednik je bila
ena, a u 103 suda mukarac (podaci za 2005. godinu).531
jama i Zakonu o javnom tuilatvu ova pitanja, meutim, nisu ureena posebno,
to znai da se primenjuju opta pravila navedenih drugih zakona.
Pripadnika nacionalnih manjina ima u sudovima, ali nismo uspeli da dobijemo konkretne podatke o tome koliko tano ima pripadnika nacionalnih manjima i na kojim su funkcijama. Kao izvesna indicija nezadovoljavajueg stanje u
tom pogledu izdvajaju se tekoe koje postoje u voenju sudskih postupaka na
albanskom i na maarskom jeziku.532
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
308
Pravni okvir u kome se ostvaruje transparentnost u radu pravosudnih organa, pored Ustava i Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog
znaaja533, ine i procesni zakoni (ZKP, zakoni o prekrajnom, izvrnom, parninom i drugim postupcima), kao i Zakon o zatiti podataka o linosti. Procesni
zakoni, pri tom, sadre odredbe kojima se pristup informacijama o sudskim postupcima dozvoljava samo odreenim licima (npr. strankama u postupku i njihovim braniocima) ili se to uslovljava dokazivanjem postojanja opravdanog ili
osnovanog interesa za pristup informacijama. Mada je ta vrsta restriktivnosti
opravdana i saglasna potrebi nesmetanog voenja sudskih postupaka, kao i potrebi zatite podataka o linosti, injenica je da se njome ponekad bezrazlono
spreava i pristup onim informacijama koje nisu takvog karaktera, a jesu od javnog znaaja.
Prema odredbama lana 39 Zakona o slobodnom pristupu informacijama
od javnog znaaja, kao i prema Uputstvu za objavljivanje informatora o radu
dravnih organa, svi dravni i drugi organi javne vlasti na koje se ovaj Zakon
odnosi u obavezi su da izrade informator u elektronskom obliku i da objave ga
na nain propisan Uputstvom (putem interneta, tj. na svojoj veb-prezentaciji, uz
mogunost da ga uz to objave i u nekom drugom obliku). Prema Izvetaju Poverenika za informacije od javnog znaaja za 2007. godinu, informatore o svom
radu izradili su i na svom sajtu objavili Ministarstvo pravde, Vrhovni sud Srbije,
deset okrunih sudova, devetnaest optinskih sudova, jedno okruno javno tuilatvo, Tuilatvo za ratne zloine i osam optinskih javnih tuilaca. Informatore
532
533
Indeks reforme sudstva za Srbiju

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04.
Ocena: 3 (tri)
Izvetaj o izvrenju budeta sudova i tuilatava za 2007. godinu objavljen
je na sajtu Ministarstva pravde, ali nije razmatran u Narodnoj skuptini, niti je
bio predmet nezavisne spoljne revizije. Prema ovom izvetaju, ukupna sredstva
izdvojena iz budeta za pravosudne organe iznosila su 1.637.789.000,00 dinara,
a prihodi od taksi iznosili su 3.906.334.018,00 dinara. Od sudova, najvee stavke
pripadaju optinskim sudovima kao najbrojnijim, a zatim okrunim sudovima i
534
Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, 2007.

Izvetaj o radu Vrhovnog suda Srbije sa prikazom rada sudova opte nadlenosti za 2007. godinu,
str. 26.
535
309
su izradili, ali nisu objavili na sajtu sledei organi: est okrunih i etrdeset i est
optinskih sudova, Republiki javni tuilac, sedamnaest okrunih i etrdeset i
sedam optinskih javnih tuilatava. Poverenik za informacije od javnog znaaja
ukazuje na to da se, i pored problema vezanih za tehniku opremljenost pravosua, stanje pozitivno menja i da se poveava broj objavljenih informatora na
sajtu organa, kao i da ima sve vie tampanih informatora.534 Znaajni su i rezultati koje su postigla javna tuilatva, jer su vidno bolji u odnosu na prethodnu
godinu, a zatim i rezultati rada organa za prekraje.
Prema podacima koji su dostavljeni Povereniku za informacije od javnog
znaaja, pravosudnim organima je podneto ukupno 1.396 zahteva, od kojih je
1.170 usvojeno, 58 odbijeno, a 61 je odbaeno. Povereniku je protiv pravosudnih
organa u 2007. godini izjavljeno ukupno 237 albi, od ega je reena 161 alba,
a 76 albi je u postupku. Prema optem zapaanju slube Poverenika, sadrina
zahteva upuenih pravosudnim organima odnosila se na budet i kapacitete
pravosudnih organa, na statistike podatke za odreenu vrstu krivinih dela, na
kopije spisa predmeta, najee krivinih, na postupanje u odreenim predmetima, na ispunjavanje propisanih uslova za pojedine sudije i sl.
U 2007. godini Vrhovni sud Srbije izdao je dvesta pedeset saoptenja za medije, organizovane su tri konferencije za novinare, objavljeno je trinaest intervjua
predsednika suda. Svakog dana u dnevnim i nedeljnim novinama i u elektronskim medijima, u proseku ima oko dvadeset objava u vezi sa radom Vrhovnog
suda Srbije. U VSS ovlaena su etiri lica za postupanje po zahtevima graana,
shodno Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Vrhovnom sudu Srbije su se u 2007. godini535 obratila devedeset i tri lica, u potpunosti
je usvojeno osamdeset zahteva, devet je delimino usvojeno, a etiri su odbijena. Na sve zahteve stranaka odgovoreno je u zakonskom roku od 15 dana, odnosno najdue u roku od 40 dana od dana podnoenja preciziranog zahteva.
Vrhovnom sudu Srbije. Slino tome, od svih tuilatva najvea stavka je namenjena optinskim, pa okrunim i na kraju Republikom javnom tuilatvu.
Ocena: 3 (tri)
i njihovih udruenja
310
Prema lanu 77 Zakona o dravnoj upravi536, ministarstva i posebne organizacije duni su da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni reim u jednoj oblasti ili kojim se ureuju pitanja koja posebno zanimaju javnost sprovedu
javnu raspravu. Kao to je ve napomenuto, u toku 2008. godine (22. decembra) usvojeni su novi zakoni o pravosuu, o kojima je bila organizovana i javna
rasprava. Mada je van spora injenica da se radi o zakonima kojima se bitno
menja pravni reim u jednoj oblasti, odnosno kojima se ureuju pitanja koja
posebno zanimaju javnost, do pravog ukljuivanja javnosti u raspravu ipak
nije dolo. Naime, u raspravi je dominirao dijalog izmeu pripadnika sudijske
profesije i Ministarstva pravde, dok je ira javnost praktino ostala izvan tog
dijaloga.
Ocena: 2 (dva)
Uestvovanje u sprovoenju i evaluaciji
(ocenjivanju) primene politike
Graani i njihova udruenja imaju objektivno veoma malo mogunosti da
utiu na sprovoenje i evaluaciju primene politike u ovoj oblasti ukoliko u to ne
raunamo uobiajene ustavne mogunosti za podnoenje predloga i peticija
ili izuzetne prilike u kojima ministar pravde prima telefonske pozive graana i
odgovara na njihova pitanja (samo u jednoj prilici u itavoj 2007. godini). S druge strane, udruenja graana, a posebno nevladine organizacije koje se bave
536
Slubeni glasnik RS, br. 79/05 i 101/07.
zatitom ljudskih prava, u veoj su meri nastojale da svojim aktivnostima skreu

panju na slabosti u radu pravosudnih organa, naroito u vezi sa zatitom prava
i sloboda graana pred sudovima i u vezi sa preteranom duinom sudskih postupaka. Meutim, na inicijative, predloge i ocene udruenja graana generalno su slabo reagovali, kako izvrna vlast, tako i sami pravosudni organi.
Ocena: 3 (tri)
537
Zakon o ureenju sudova, l. 66 i 71, Slubeni glasnik RS, br. 63/01, 42/02, 27/03, 29/04, 101/05,
46/06.
538
Sudski poslovnik, Slubeni glasnik RS, br. 65/03, 115/05, 4/06.
311
U okviru Ministarstva pravde postoji Odeljenje za nadzor rada sudova, organa za prekraje i tuilatava. U odnosu na sudove, nadzor se vri nad tzv. poslovima pravosudne uprave. Posebno se nadzire to da li se u sudskim predmetima
postupa u propisanim rokovima, kao i to kako se postupa po pritubama i predstavkama graana na rad sudova.537 Posle obavljenog nadzora ovo Odeljenje
pie zapisnik koji dostavlja predsedniku suda u kome je vren nadzor, predsedniku neposredno vieg suda i predsedniku Vrhovnog suda Srbije. Rok za uklanjanje eventualno uoenih nedostataka je petnaest dana, dok je za dostavljanje
izvetaja o preduzetim merama rok osam dana.
Unutranje ureenje i rad sudova regulisani su Sudskim poslovnikom538, koji
donosi ministar pravde, uz saglasnost predsednika VSS. Prema odredbi lana 2
Sudskog poslovnika, unutranja organizacija i rad sudova (sudska uprava) odvojeni su od suenja i obuhvataju upravne, administrativne, tehnike, strune,
informacione, finansijske i ostale pratee poslove znaajne za sudsku vlast. O
pravilnoj primeni Poslovnika stara se predsednik suda, a primenu Poslovnika
nadzire Ministarstvo pravde. Prema odredbi lana 4 Poslovnika, Ministarstvo
posredstvom nadzornika kontrolie obavljanje poslova sudske uprave, kancelarijskog poslovanja u sudu i druge poslove vezane za unutranju organizaciju
i rad suda. On pribavlja izvetaje od predsednika suda ili vri neposredni uvid.
Odeljenje za nadzor, zajedno sa naelnikom odeljenja, ima osam izvrilaca.
Nadzor koji vri Ministarstvo pravde, uz sve svoje pozitivne efekte, oigledno ne daje prave rezultate u svom najvanijem domenu, tj. u postupanju sudova
u zakonom propisanim rokovima, nezavisno od spleta okolnosti zbog kojih do

ovog krupnog problema srpskog pravosua dolazi.
Ocena: 2 (dva)
312
Parlamentarni nadzor poveren je Odboru za pravosue i upravu. Ovlaenja

Odbora propisana su u lanu 48 Poslovnika Narodne skuptine539, pa shodno
tome on razmatra predloge zakona, drugih propisa i optih akata, kao i druga
pitanja iz oblasti organizacije i postupanja pravosudnih organa i organa za prekraje, zatim razmatra izvrenje krivinih sankcija, meunarodnu pravnu pomo,
organizaciju i rad organa dravne uprave i vrenje javnih ovlaenja, organizaciju
vlasti i izbornog sistema, kao i udruivanje graana. Odbor daje miljenje o predlozima odluka o izboru predsednika sudova i sudija, javnih tuilaca i zamenika
javnih tuilaca i drugih funkcionera u oblasti pravosua i uprave, odreenih zakonom, i podnosi predloge odluka o prestanku njihove funkcije, odnosno o razreenju. Predsednik Odbora je lan Visokog saveta pravosua po poloaju, a Odbor
ima sedamnaest lanova. lanovi Odbora nemaju pravo uvida u sudske odluke
kojima se nalae upotreba specijalnih istranih tehnika, niti se posebni podaci o
tome dostavljaju na uvid lanovima Odbora i javnosti. U 2007. godini odrano je
ukupno dvanaest sednica Odbora za pravosue i upravu. Ministarstvo pravde jo
uvek ovom Odboru nije podnelo izvetaj o radu za 2007. godinu.
Narodna skuptina utie na rad pravosua i putem propisivanja zakonskog
okvira (ureenje organizacije i nadlenosti pravosudnih organa, sudskih postupaka, poloaja nosilaca pravosudnih funkcija i drugih pitanja), kao i putem
izbora i razreenja sudija i javnih tuilaca na predlog Visokog saveta pravosua. Takoe, poslanici Narodne skuptine glasaju o skidanju imuniteta nosilaca
pravosudnih funkcija. U prethodnom delu rada je ve bilo rei o neopravdanom
zastoju rada Narodne skuptine na reavanju pitanja razreenja i izbora nosilaca
pravosudnih funkcija.
Ocena: 2 (dva)
Unutranja sudska kontrola
Kontrola rada niih sudova koja se odnosi na njihovo postupanje u stvarima
iz sudske nadlenosti obavlja se jedino putem postupaka povodom redovnih i
539
Poslovnik Narodne skuptine, Slubeni glasnik RS, br. 56/05 preieni tekst i 81/06.
Ocena: 2 (dva)
540
Izvetaj o radu Vrhovnog suda Srbije sa prikazom rada sudova opte nadlenosti za 2007. god, 30.
313
vanrednih pravnih lekova pred viim sudovima, to znai da nijedan drugi organ
vlasti ne moe menjati sudske odluke (naelo nezavisnosti sudske vlasti). Prema
podacima o preispitivanju odluka sudova, vii sudovi potvrde oko 60% odluka
niih sudova, dok preostalih 40% odluka biva unito ili preinaeno. S druge strane, u sudskom sistemu postoji ureena unutranja kontrola koja je ima veliki
znaaj za njihovo pravilno funkcionisanje. Predsednik suda je odgovoran za pravilan i blagovremen rad suda i ovlaen je da zahteva zakonitost, red i tanost
u sudu, da otklanja nepravilnosti u radu i da se stara o odravanju nezavisnosti
sudija i ugledu suda. Poto je sudski sistem ureen prema naelu hijerarhije,
predsedniku vieg suda pripada pravo da nadzire sudsku upravu nieg suda, da
trai obavetenja o primeni propisa i o problemima u suenju, da trai podatke
o radu, kao i da naloi neposredan uvid u rad nieg suda. Iz ovoga sledi i to da je
predsednik najvieg suda u zemlji istovremeno i pojedinac koji je najodgovorniji za stanje u sudovima.
Meu sredstvima koja predsednicima sudova stoje na raspolaganju za otklanjanje nepravilnosti u radu sudija nalaze se i pritube graana. Kada stranka ili drugi uesnik u postupku podnesu pritubu, predsednik suda duan je
da pritubu razmotri i da o njenoj osnovanosti i preduzetim merama obavesti
podnosioca u roku od petnaest dana od dana prijema pritube. Kad je prituba
podneta preko Ministarstva pravde ili preko vieg suda, o osnovanosti pritube
obavetavaju se i ministar i predsednik vieg suda. U 2007. godini u radu Slube
za predstavke i pritube VSS bilo je ukupno 1.629 pritubi. Od tog broja, reeno
je 963 predmeta, 82 je preneto iz 2006. godine. Predsednik suda je razmatrao i
odgovorio na 584 pritube, dok je 82 predmeta ostalo u radu. Stranke su najee urgirale da se ubrza postupak. Iz ovoga moemo zakljuiti da je jedan od
najveih nedostataka sporost postupka.
U Vrhovnom sudu Srbije postoji i Nadzorni odbor, koji takoe moe imati
znaajnu ulogu u obezbeivanju pravilnosti rada niih sudova. Taj Odbor je u
2007. godini540 primio 1.835 predmeta, tako da je sa 1.624 prenetih iz 2006. godine u postupku reavanja bilo 3.459 predmeta. Reeno je 1.703 (manje od polovine), a nereeno je ostalo 1.756 predmeta. Nadzorni odbor je odrao trideset
i pet sednica na kojima je odluivao o osnovanosti pritubi, na osnovu izvetaja
koje je pribavio od predsednika sudova. U sluaju nepotpunih izvetaja traeni
su novi izvetaji, a u znatnom broju sluajeva na uvid su traeni i predmeti. Nakon izvrene kontrole, Odbor moe pred Velikim personalnim veem pokrenuti
postupak za razreenje sudija zbog nesavesnog ili zbog nestrunog vrenja dunosti, ili predloiti izricanje disciplinske mere sudiji.
Javni nadzor
Uloga Poverenika za informacije od javnog znaaja ve je opisana (videti
deo pod naslovom: Transparentnost). Zatitnik graana nema ovlaenja da
kontrolie rad pravosudnih organa, a u 2007. godini mu je pristiglo 119 pritubi (29,31% od ukupnog broja pritubi) koje se odnose na rad pravosudnih
organa.541 Podnete pritube odnose se na sledee organe: javna tuilatva dve
(0,49%), neizvravanje sudskih odluka sedamnaest (4,19%), pravo na pravino
suenje sedamdeset (17,24%), pravo na pravnu zatitu jedanaest (2,71%), pravo
na suenje u razumnom roku trinaest pritubi (3,20%).
Odbor za spreavanje sukoba interesa nema nadlenosti nad nosiocima
pravosudnih funkcija. Zakon o spreavanju sukoba interesa prilikom vrenja javnih funkcija542, u lanu 2, stav 2, propisuje da e sukob interesa prilikom vrenja
funkcija sudija, javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca biti ureen posebnim
zakonima. Postoji uredba po kojoj se vri popis i provera imovine sudija i tuilaca koji obavljaju poslove u posebnim organizacionim jedinicama za suzbijanje
organizovanog kriminala.543
314
Ocena: 2 (dva)
Vladavina prava
Pravna drava
Poloaj sudske vlasti ureen je u Ustavu, u lanovima 142155. Garantuju
se samostalnost i nezavisnost suda i sudija, stalnost sudijske funkcije, nepremestivost sudija i drugi moderni principi na kojima poiva sudska vlast u demokratskim sistemima vlasti. Sudska vlast je jedinstvena i pripada sudovima opte
i posebne nadlenosti, ije se osnivanje, organizacija i nadlenosti ureuju zakonom. Izriito je zabranjeno osnivanje privremenih, prekih i vanrednih sudova.
Propisano je i osnivanje Visokog saveta sudstva, koji garantuje i obezbeuje nezavisnost suda i sudija.
541
Izvetaj Zatitnika graana za 2007. godinu, 29.

543
Uredba o evidentiranju imovnog stanja lica koja vre funkciju, odnosno obavljaju poslove i
zadatke u posebnim organizacionim jedinicama iz Zakona o organizaciji i nadlenosti dravnih
organa u suzbijanju organizovanog kriminala, Slubeni glasnik RS, br. 72/03.
542
Ocena: 3 (tri)
Ustav Republike Srbije, kao to je ve navedeno, sadri iroku listu ljudskih
i manjinskih prava i sloboda i ureuje mehanizme za zatitu tih prava. Sudska
zatita tih prava oznaena je kao primarni vid zatite, tako da svako ima pravo
na ovu zatitu ako mu je povreeno ili uskraeno neko ljudsko ili manjinsko
315
Poloaj javnog tuilatva regulisan je u Ustavu lanovima 156165. Javno

tuilatvo predstavlja samostalni dravni organ koji je nadlean za gonjenje uinilaca krivinih i drugih kanjivih dela, kao i za preduzimanje mera za zatitu
ustavnosti i zakonitosti. Javno tuilatvo vri svoju funkciju na osnovu Ustava,
zakona, potvrenog meunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona. O samostalnosti javnog tuilatva stara se Dravno vee tuilaca.
Narodna skuptina Republike Srbije je 2001. godine donela set reformskih
zakona iz oblasti pravosua (Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o Visokom savetu pravosua, Zakon o javnom tuilatvu i Zakon o seditima i podrujima sudova i javnih tuilatava), ali tokom proteklih sedam godina
nisu ostvarene najvanije reformske mere iz ovih zakona. Saglasno Ustavnom
zakonu za sprovoenje Ustava Republike Srbije, na samom kraju 2008. godine
doneti su novi pravosudni zakoni (Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama,
Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tuilatvu, Zakon o Dravnom
veu tuilaca i Zakon o seditima i podrujima sudova i javnih tuilatava), a Narodna skuptina treba da u roku od tri meseca izabere lanove Visokog saveta
sudstva i Dravnog vea tuilaca. Veina reenja iz novih zakona primenjivae se
od 1. januara 2010. godine.
Obezbeivanje punog potovanja naela vladavine prava, posebno temeljnog zahteva tog naela po kome sudska vlast mora biti istinski nezavisna od
drugih vlasti, predstavlja dugoroan cilj svih tranzicionih zemalja. U tom pogledu je u Srbiji ostvaren izvestan, ali jo uvek ne i zadovoljavajui napredak. Taj napredak je, u svakom sluaju, za sada vei na normativnom, nego na praktinom
planu, a za njegovo istinsko oivotvorenje bie neophodni stvarni i kontinuirani
napori nosilaca sve tri grane vlasti, kao i civilnog drutva. S tim u vezi, posebno
je znaajno to da nosioci pravosudnih funkcija shvate jednostavnu injenicu da
njihova nezavisnost i samostalnost ne mogu znaiti samo oslobaanje od nezakonitih uticaja na njihov rad i autonomiju u raspolaganju sudskim budetom,
ve prvenstveno njihovu punu odgovornost za zakonito, profesionalno i uredno
obavljanje izuzetno vane funkcije. Takvim obavljanjem sudijske funkcije stvara se i osnova za potovanje vladavine prava u postupanju svih aktera sistema
bezbednosti.
pravo zajemeno Ustavom, kao i na pravo uklanjanja posledica koje su nastale

tom povredom (lan 22 Ustava). Za dalji napredak u reformi sistema bezbednosti posebno je znaajno to da sudska zatita ljudskih prava bude delotvorna u
svim onim sluajevima u kojima se ine povrede ljudskih prava postupanjem
vojske, policije, slubi bezbednosti i drugih aktera sistema bezbednosti. Kao to
je ve konstatovano, primetan je napredak na tom polju, ali nije ravan stvarnim
potrebama. Da bi sudovi postali doista pouzdan instrument za zatitu ljudskih
prava, u njima mora biti formirano uverenje o vrednostima ljudskih prava, kao
i to da su upravo oni presudan uvar tih vrednosti. To uverenje moraju da dele
svi pripadnici sudijske profesije. Bilo je rei i o nekim od prepreka koje stoje na
putu efikasnijoj sudskoj zatiti ljudskih prava, kojima se pojedinac titi od povreda nanetih nezakonitim postupanjem organa bezbednosti, kao i o generalnim
slabostima sudova koje se reflektuju i na to podruje njihovog rada.
Ocena: 2 (dva)
Efikasnost
316
U Srbiji ima neto manje od 2.300 sudija544 u svim sudovima, kao i gotovo
osam puta vie ostalog sudskog osoblja (preko 18.000). U VSS je u 2007. godini
radilo osam sudija manje nego u 2006. godini. Dok predstavnici sudske vlasti
esto iznose ocene po kojima je broj sudija nedovoljan, a stepen njihove optereenosti, mereno brojem sudskih predmeta, preterano visok, moe se, na
drugoj strani, od predstavnika izvrne vlasti i strune javnosti uti ocena da je
broj sudija u Srbiji vei od broja sudija u zemljama koje imaju slian broj stanovnika, kao i da meu nosiocima sudijske funkcije ima dosta onih koji svoj posao
obavljaju nestruno i nedovoljno savesno. injenica je i da sudska nadlenost u
Srbiji obuhvata odreene poslove koje bi mogli da vre drugi, nesudski organi
(poslovi notarijata, na primer). Ukupan broj javnih tuilaca i njihovih zamenika u
Republici Srbiji iznosi oko 1.000.545
Merila za ocenu strunosti i savesnosti vrenja sudijske dunosti su: broj
predmeta u postupku reavanja svakog od sudija, vrsta i sloenost predmeta,
broj predmeta koji bi sudija trebalo da rei meseno, broj ukinutih, potvrenih
i preinaenih odluka, broj predmeta u kojima je u postupku po albi protiv od544
Ustavni poloaj sudstva ustavna naela, organizacija i poloaj sudova i sudija, Drutvo sudija
Srbije, http://www.sudije.org.yu/static_content/forum/public/481971887437 (pristupljeno Jul 28,
2007).
545
Poloaj javnih tuilaca Statistika analiza (Beograd:Centar za mir i razvoj demokratije, jul,
2006), 12.
luke prvostepenog suda otvorena rasprava pred drugostepenim sudom, vreme

izrade odluke, blagovremeno i aurno postupanje u predmetu, kao i odnos prema uesnicima postupka.546
Radi sprovoenja permanentne i strune obuke nosilaca pravosudnih funkcija 2001. godine obrazovan je Pravosudni centar. Broj korisnika Pravosudnog
centra iznosi blizu 15.000, i to: oko 2.400 sudija, vie od 700 tuilaca i njihovih
zamenika, oko 1.000 pripravnika, strunih saradnika i savetnika u sudovima u
tuilatvima i oko 11.000 zaposlenih u pravosudnoj administraciji. Vrste i nain
sprovoenja obuke sudija i tuilaca regulisane su Zakonom o obuci sudija, javnih tuilaca, zamenika javnih tuilaca i sudijskih i tuilakih pomonika. Prema
Nacionalnoj strategiji reforme pravosua, Pravosudni centar treba da bude reorganizovan osnivanjem Nacionalnog sistema za obuku u pravosuu.
Ocena: 2 (dva)
Naelo jedinstva sudske vlasti utvreno je u Ustavu Republike Srbije kao
polazno naelo organizovanja i funkcionisanja ove grane vlasti (lan 142, stav 1).
Ono znai da izmeu sudova postoji jasna podela nadlenosti, da postoje ureeni odnosi izmeu viih i niih sudova, kao i da postoji obaveza usklaivanja
prakse primene zakona. Osnivanje, organizacija, nadlenost, ureenje i sastav
sudova propisuju se zakonom. Sudovi su stalni, zakonom ustanovljeni organi i
ne mogu se osnivati kao privremeni, preki ili vanredni sudovi. Ustav ureuje najvii sud Republike Srbije Vrhovni kasacioni sud, dok ureivanje ostalih sudova
(sudova opte nadlenosti i specijalizovanih sudova) preputa zakonodavcu.
Nasleeni sistem sudova ocenjen je na poetku reforme kao neadekvatan,
tako da je ve 2001. godine bio donet zakon kojim su redefinisani organizacija
i nadlenost sudova (uvoenjem apelacionih i Upravnog suda, kao i promenama u nadlenosti svih sudova, o emu je bilo rei). Zakonom o prekrajima iz
2005. godine utvreno je da e umesto sadanjih prekrajnih organa biti stvoreni posebni prekrajni sudovi. Pokretanje nove organizacije sudova nije, meutim, bilo ostvareno do donoenja novog Ustava, da bi tek krajem 2008. godine
bili doneti novi zakoni o organizaciji i nadlenostima sudova. U meuvremenu
546
Merila za ocenu minimuma uspenosti vrenja sudijske dunosti koja e se privremeno

primenjivati do dana poetka primene odredbe l. 2128 Zakona o ureenju sudova, Slubeni
glasnik RS, br. 80/05, l. 1.
317
Efektivnost
je (2006. godine) doneta Nacionalna strategija reforme pravosua547, kojom se

itav sudski sistem podvrgava nizu reformskih zahvata. Meutim, sprovoenje
te Strategije odvija se usporeno, tako da se reformski ciljevi za sada u celini pre
ostvaruju na normativnom planu nego u ivotu.
Ocena: 2 (dva)
318
Ciljevi utvreni Nacionalnom strategijom za reformu pravosua, ije je ispunjenje predvieno do kraja 2007. i 2008. godine, veoma su brojni, a veina njih
nije ostvarena. Tako, predvieno je formiranje Visokog saveta sudstva i Dravnog vea tuilaca, do ega nije dolo zbog nedonoenja novih zakona o pravosudnom sistemu. Iz istih razloga nije bilo mogue ni ostvarenje pojedinih drugih ciljeva (prenoenje nadlenosti sa Velikog personalnog vea i Nadzornog
odbora VSS na Visoki savet sudstva i stvaranje prelaznog budetskog modela, u
ijem bi formiranju trebalo da uestvuje Visoki savet sudstva). Slino tome, nije
ostvaren ni cilj koji je podrazumevao efikasniju i aktivniju ulogu javnih tuilaca u
istrazi radi ubrzavanja krivinog postupka, jer se primena novog Zakonika o krivinom postupku, koji obezbeuje ovu vrstu promena, stalno odlae. Isto tako,
nije donet ni novi zakon koji bi uspostavio celovit sistem pravne pomoi.
Za razliku od izloenih ciljeva koji nisu ostvareni zbog izostanka odgovarajue zakonodavne aktivnosti, dolo je do delimine realizacije sledea dva cilja
postavljena Nacionalnom strategijom za reformu pravosua. Prvo, poboljana
je transparentnost donoenjem pravila i procedura koje omoguavaju uvid ire
javnosti u sudske postupke i odluke, tako to su odabrane odluke VSS postavljene na sajt tog suda. Drugo, u pojedinim sudovima organizovani su pultovi, na
kojima se zainteresovanim graanima prua preko 10.000 informacija meseno.548 Istovremeno, nije dolo do osnivanja Kancelarije za odnose sa javnou i
informacionog pulta u Visokom savetu sudstva.
Nedovoljna zakonodavna aktivnost Narodne skuptine, a uz to i manjak finansijskih sredstava namenjenih reformi mogu biti oznaeni kao faktor koji je
odluujue uticao na neispunjenje proklamovanih ciljeva u reformi pravosua.
Na usporavanje reforme delovao je i oekivani unutranji otpor pravosua prema uvoenju novina i promena u zateeno stanje.
Ocena: 2 (dva)
547
548
Nacionalna strategija reforme pravosua, Slubeni glasnik RS 44/06.

Golubovi, 20.
Legitimnost aktera
Merena poverenjem graana, legitimnost sudova ini se veoma upitnom
kategorijom, jer ak 61% graana Republike Srbije ima negativnu sliku o sudstvu.549 Deo te negativne slike izvesno je projektovan stanjem u prethodnom
periodu (do 2000. godine), tako da je u javnosti i dalje ukorenjeno miljenje da
pred sudom nisu svi jednaki, da postoje povlaeni i oni koji to nisu, da je put
do pravde pred sudom veoma komplikovan i teak. Posebno znaajno za ovu
analizu jeste uverenje znatnog broja graana da sudovi i tuilatva nisu dovoljno spremni da graane zatite od posezanja u njihova prava koja ine organi
drave, naroito oni koji predstavljaju aparat dravne sile. Dodatno, sudovi loe
prolaze i u merenjima stavova graana o korumpiranosti dravnih institucija.
Ocena: 2 (dva)
319
549
Mirjana Golubovi, Odnosi s javnou u sudovima (Beograd: Sekretarijat za sprovoenje

Nacionalne strategije za reformu pravosua, 2007), 8.
2.1. Zatvori
320
Kao specijalizovane dravne ustanove u kojima se izvrava kazna lienja slobode, zatvori predstavljaju aktera sistema bezbednosti u dva osnovna smisla. Prvo,
oni su to s gledita ispunjenja svrhe kanjavanja, koja se sastoji u resocijalizaciji osuenika, odnosno u njihovom osposobljavanju za potovanje drutvenih
normi i ivota u zajednici posle odsluene kazne.550 Zatvori bi, dakle, doprinosili
stanju bezbednosti ukoliko bi prestupnici, ili barem znatna veina njih, posle
izdrane kazne lienja slobode bili sposobni da se integriu u zajednicu tako da
potpuno potuju zakona, tj. tako da ne poine ponovo kanjiva dela. Kao to e
kasnije biti ilustrovano podacima, u Srbiji je ostvarivanje ovog glavnog cilja kazne lienja slobode u najmanju ruku problematino, jer je procenat recidivizma
visok (65%).
Drugo, lica koja u zatvorima izdravaju kaznu lienja slobode (zatvorenici)
ili lica koja su pritvorena moraju biti zatiena od torture, tj. uprava zatvora i zatvorsko osoblje se moraju humano odnositi prema njima. Humano postupanje
prema zatvorenicima i pritvorenicima pretpostavlja postojanje i strogo potovanje pravila o upotrebi sredstava prinude i disciplinskih mera, ali i postojanje
efikasnog spoljanjeg nadzora i kontrola. Isto tako, zatvorske vlasti moraju se
starati o linoj bezbednosti i zdravlju zatvorenika i pritvorenika, spreavati njihove meusobne sukobe i nasilje, pokuaje samoubistava i samopovreivanja,
upotrebu droga i druge oblike ugroavanja line bezbednosti i zdravlja. Konano, zajednica oekuje i to da zatvori budu bezbedna mesta, tj. da se u njima ne
dogaaju pobune, da iz njih nema bekstva i da se u njima ne planiraju ili ne vre
nova krivina dela. I u pogledu ostvarivanju navedenih zahteva stanje u Srbiji
nije zadovoljavajue, to e kasnije biti i ilustrovano podacima.
Zatvori u Srbiji: opti pogled

Pravni okvir za postupanje prema zatvorenicima i pritvorenim licima postoji u
Ustavu, Zakonu o izvrenju krivinih sankcija, Zakoniku o krivinom postupku,
550
Resocjalizacijom kao svrhom izdravanja zatvorske kazne zamenjuje se stari, socijalistiki

koncept prevaspitavanja. Ostaci starog koncepta u tretmanu osuenika, meutim, tek treba da
budu otklonjeni temeljnom reformom.
551
552

321
kao i u odreenim posebnim zakonima i nizu podzakonskih akata. Ustav zabranjuje diskriminaciju i torturu i proklamuje itav niz prava koja se odnose na
poloaj lica lienih slobode (lan 2735). lanom 28 Ustava posebno se utvruje
obaveza ovenog postupanja prema licu koje je lieno slobode, kao i obaveza uvaavanja dostojanstva njegove linosti, a zabranjuje se svako nasilje prema takvom licu, kao i iznuivanje iskaza. Kaznu koja obuhvata lienje slobode
moe izrei samo sud (lan 27, stav 4 Ustava). Pritvor je mogue odrediti samo
na osnovu odluke suda, a pritvorenik koji nije sasluan prilikom donoenja odluke o pritvoru mora biti izveden pred nadleni sud u roku od 48 asova. Svaki
pritvorenik ima pravo da izjavi albu na reenje suda o pritvoru, a odluku o albi
sud donosi i dostavlja pritvoreniku u roku od 48 asova (lan 30 Ustava). U celini
gledano, ustavne odredbe pruaju moderan opti pravni okvir za postupanje
prema zatvorenicima i pritvorenim licima, koji je usaglaen sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i sa drugim meunarodnim dokumentima.
Vaei Zakon o izvrenju krivinih sankcija (u daljem tekstu: ZIKS) donet je
2005. godine551, a njegovo donoenje bilo je rezultat opredeljenja za to da se
uvedu reforme i obezbedi postojanje savremenog i evropskim standardima
primerenog sistem izvravanja sankcija. Od drugih novina, istie se uvoenje
sistema alternativnih kazni, koji podrazumeva postojanje kazne rada u javnom
interesu, kao i uslovne osude sa zatitnim nadzorom. Slinim idejama bilo je
istovremeno rukovoeno i ureivanje posebnog reima izvravanja krivinih
sankcija prema maloletnicima u Zakonu o maloletnim izvriocima krivinih dela
i krivinopravnoj zatiti maloletnika552 Oba ova zakona stupila su na snagu 1. januara 2006. godine, ali je za njihovo potpuno primenjivanje (u sutinskom smislu), a pogotovo za evaluaciju efekata njihove primene potrebno izvesno vreme. Da bi se to vreme skratilo, vano je da to pre budu ispunjene neophodne
materijalne, kadrovske, prostorne i druge pretpostavke za uvoenje najvanijih
novina. S tim u vezi treba naglasiti da je najmanje objanjiva injenica da se
podzakonski akti za primenu navedenih zakona sporo usaglaavaju, to se moe
pripisati nebrizi izvrne vlasti. Neki od tih akata mogu biti sporni i sa stanovita
usaglaenosti sa novim Ustavom.
Organizaciono, zatvori pripadaju Upravi za izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde. U Srbiji se zavodske sankcije i pritvor izvravaju u dvadeset i
osam ustanova:
l osam kazneno-popravnih zavoda (jedan strogo zatvorenog tipa KPZ u
Poarevcu/Zabela; tri zatvorenog tipa KPZ u Sremskoj Mitrovici, KPZ u
Niu i KPZ za maloletnike u Valjevu; etiri otvorenog tipa KPZ u Beogradu/Padinska Skela, KPZ u Somboru, KPZ u upriji i KPZ u apcu);
t ri posebne ustanove (Kazneno popravi dom bolnica u Beogradu zatvorenog tipa, Vaspitno-popravni dom u Kruevcu poluotvorenog tipa i Kazneno-popravni zavod za ene u Poarevcu poluotvorenog tipa) i
l sedamnaest okrunih zatvora.553
l
322
Raspoloivi prostorni kapaciteti u zatvorima u Srbiji su, po domaim merilima, adekvatni za smetaj oko 6.000 osoba. Meutim, po standardima koji se
primenjuju u Evropskoj uniji (etiri kvadratna i osam kubnih metara po zatvoreniku), bilo bi mesta za oko 4.500 zatvorenika.554 Meutim, u zatvorima u Srbiji
se 2007. godine nalazilo 8.532 lica, od ega 6.057 osuenih, 1.863 pritvorenih
i 212 kanjenih lica u prekrajnom postupku.555 Na izvravanju vaspitne mere
bilo je 168 maloletnika, a na izdravanju kazne maloletnikog zatvora 35. U
specijalizovanim ustanovama vri se tretman lica kojima su izreene mere bezbednosti obaveznog psihijatrijskog leenja i uvanja, a takvih je lica bilo 509. U
Kazneno-popravnom zavodu za ene kaznu je izdravalo ukupno 187 osuenih
ena. Prosena starost zatvorenika je ispod 30 godina. Do kraja 2008. godine
broj zatvorenika i pritvorenika poveao se za oko 1.700 osoba, tako da su zatvori
postali pretrpani556 zbog ega se jednom broju osuenih lica odlae poetak
izdravanja kazne. Kako se istie, broj zatvorenika, poev od 2003. godine, poveava se svake godine za oko 1.000, pa je u proteklih pet godina ukupna zatvorska populacija narasla za 60%. Dnevna fluktuacija (prijem u zatvore i otputanje
iz zatvora) iznosi, pri tom, izmeu 250 i 300 osoba, a na izvrenje kazne zatvora
u Srbiji eka izmeu 5.500 i 6.000 osuenika. Reenje ovog problema vidi se
u primeni alternativnih sankcija i pojednostavljivanju procedure za uslovni otpust, na jednoj strani, kao i u izgradnji novih zatvorskih kapaciteta, na drugoj
strani. Pre dve godine izgraen je objekat posebne namene u Zabeli za smetaj
osoba osuenih za dela organizovanog kriminala i za ratne zloine (kapaciteta
150200 osuenika)557, a do jeseni 2009. godine bi trebalo da bude zavren zatvor maksimalnog obezbeenja u Padinskoj Skeli za oko 450 zatvorenika. Planira se izgradnja objekata u Prokuplju, Panevu, Kragujevcu i Kruevcu, od kojih bi
svaki mogao da primi od 400 do 500 zatvorenika.558
553
U Beogradu, Vranju, Zajearu, Zrenjaninu, Kragujevcu, Kraljevu, Kruevcu, Leskovcu, Negotinu,
Novom Pazaru, Novom Sadu, Panevu, Prokuplju, Smederevu, Subotici, Uicu i aku.
554
Intervju Damira Joke, naelnika Odeljenja za tretman i alternativne sankcije u Upravi za
izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde, Politika, Feb. 8, 2009, 1213.
555
Ministarstvo pravde, http://mpravde.mvcore.net/active/sr-latin/home/zatvori/statistika_
zatvori.html, (pristupljeno Dec. 6, 2007).
556
Na primer, broj osuenih i pritvorenih osoba u KPZ Ni je za oko 500 vei od optimalnih
kapaciteta (izjava upravnika KPZ Ni, Politika, Feb. 8, 2009, 12).
557
Ovaj se objekat jo ne koristi, jer prethodno treba izmenama zakona regulisati mogunost
izdravanja kazne u posebnim zatvorskim odeljenjima.
558
Intervju Damira Joke, naelnika Odeljenja za tretman i alternativne sankcije u Upravi za
izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde, Politika, Feb. 8, 2009, 1213.
Reprezentativnost
Zastupljenost ena
Ustav Republike Srbije i zakoni koji utvruju zabranu diskriminacije (Zakon
o dravnim slubenicima i Zakon o radu) podjednako se odnose i na ostvarivanje rodne ravnopravnosti prilikom zapoljavanja i rada u zatvorskim slubama.
Kada je re o zapoljavanju na radna mesta zatvorskih uvara, moemo rei da
naelno ne postoje neke posebne dileme povodom rodne ravnopravnosti ena,
jer u enskim zatvorima u slubi obezbeenja mogu raditi samo lica enskog
pola, dok u u zatvorima u kojima kaznu izdravaju lica mukog pola mogu raditi
samo mukarci. Meutim, pitanje zastupljenosti ena postaje relevantno onda
kada doemo na teren politike unapreivanja u slubi i postavljanja ena na
559
560
Intervju, 12-13.
Intervju, 12-13.
323
U Upravi za izvrenje zavodskih sankcija zaposleno je 3.687 lica koja rade sa

razliitim kategorijama osuenih i pritvorenih lica. Meutim, ima svega 2.200
straara, a istie se da bi ih trebalo biti barem hiljadu vie. To namee i zakljuak
da u toj upravi verovatno postoji viak ostalog osoblja.
Trokovi Uprave za izvrenje zavodskih sankcija ine znaajnu stavku u
budetu Republike Srbije. Rauna se da zatvorenik dnevno dravu kota najmanje 1.000 dinara, dok je troak za maloletne zatvorene osobe oko 5.000 dinara.559
Nedostatak sredstava koji je potreban za izdravanje zatvorenika nadometa
se delimino organizovanjem izvesnih oblika proizvodnje u zatvorima. Veina
zatvora ima sopstvene farme za uzgoj stoke i obradivo zemljite za proizvodnju povra. U pojedinim zatvorima postoji i proizvodnja zanatskih proizvoda,
a u nekima manji proizvodni pogoni (Deligrad u Niu, Preporod u Zabeli,
Dubrava u Sremskoj Mitrovici). Navodi se da je ta proizvodnja izgubila ekonomsku funkciju (zbog nekonkurentnosti na tritu), ali da je zadrala edukativnu funkciju (omoguuje zatvorenicima da po izlasku iz zatvora lake dou do
zaposlenja).560
Pojedini problemi, kao i ostvareni napredak u reformi, prikazani su u tekstu
koji sledi (u okviru svakog od indikatora).
rukovodea mesta, kao i na teren prijema ena u druge slube. Naalost, do ovakvih podataka nismo doli, pa je i ocena koju emo dati ovom kriterijumu strogo
uslovna.
Ocena: 4 (etiri)
Ustav i zakoni (Zakon o dravnim slubenicima i Zakon o radu) utvruju obavezu voenja rauna o nacionalnom sastavu prilikom zapoljavanja za rad u dravnim organima, kao i mogunost uvoenja afirmativnih mera za ostvarivanje
odgovarajue zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Takve mere, meutim, nedostaju iako objektivno postoji potreba da one budu donesene. Imajui u vidu to da podaci o nacionalnoj pripadnosti zaposlenih u Upravi za izvrenje
zavodskih sankcija nisu dobijeni, i ovde je mogue dati samo uslovnu ocenu.
324
Ocena: 3 (tri)
Transparentnost
Obaveza postojanja transparentnosti rada proizilazi iz Ustava i Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.561 Na osnovu Zakona, Poverenik je doneo Uputstvo za objavljivanje informatora o radu dravnih organa562,
zatim Prirunik za sprovoenje Zakona, pod nazivom Vodi kroz Zakon563, koji
je objavljen na srpskom jeziku i na est jezika nacionalnih manjina. Povereniku
je protiv Uprave za izvrenje zavodskih sankcija Ministarstva pravde izjavljeno
devet albi, od kojih je osam reeno, a jedna je u proceduri reavanja. Povodom
podnetih albi Poverenik je doneo tri reenja kojima je naloeno da se omogui
pristup informacijama. U dva sluaja je postupljeno u celosti, a u jednom delimino. U ostalim sluajevima postupak je obustavljen, jer je postupljeno po
561
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Slubeni glasnik RS, br. 120/04.
Uputstvo za objavljivanje informatora o radu dravnog organa, Slubeni glasnik RS, br. 57/05.
563
Vodi kroz Zakon, Slubeni glasnik RS, br. 67/05 i 74/06.
562
Ocena: 3 (tri)
Podaci o budetu Uprave za izvrenje krivinih sankcija su, isto kao i podaci
drugih korisnika budetskih sredstava, dostupni nadlenim organima i javnosti,
ali Narodna skuptina u nekoliko proteklih godina nije razmatrala zavrni raun
budeta. Takoe, ne ostvaruje se ni nezavisna spoljna revizija troenja sredstava zbog odlaganja poetka rada Dravne revizorske institucije. Takva revizija
utoliko je vanija to se za zatvore izdvajaju znatnija budetska sredstva. Tako
je samo u toku 2007. godine iz Nacionalnog investicionog plana za izgradnju
Odeljenja bez droge izdvojeno osamdeset miliona dinara, a ovim sredstvima finansira se i izgradnja jo dva paviljona zavoda u Sremskoj Mitrovici, za ta e biti
izdvojeno oko tri miliona evra.565 U specijalno zatvorsko odeljenje koje je izgraeno za zatvorenike osuene za dela organizovanog kriminala i ratnih zloina
uloeno je 160 miliona dinara.566 Osim toga, zatvori ostvaruju i izvesne priho564
Godinji izvetaj Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, Danas, Jul 6, 2007, http://www.danas.
co.yu/20070706/hronika1.html, (pristupljeno Jul 31, 2008).
565
Investicije u zatvore, B92, http://www.b92.net/info/komentari.php?nav_id=268271 (pristupljeno Okt. 17, 2007).
566
Osuene za ubistvo inia eka novi zatvor, Glas javnosti, http://www.glas javnosti.co.yu/
danas/srpski/T07052402.shtml (pristupljeno Jul 20, 2008).
325
zahtevu nakon izjavljene albe i intervencije Poverenika. Opte je zapaanje da

se sadrina zahteva odnosila na uvid ili na dobijanje kopija dokumenata koji su
od interesa za pojedine zatvorenike, a u vezi su sa tretmanom, leenjem, ostvarivanjem prava zatvorenika (glasanjem i sl.).
Postojanje transparentnosti je posebno obezbeeno i u Zakonu o izvrenju
krivinih sankcija, koji u lanu 29 propisuje da je rad Uprave za izvrenje zavodskih sankcija javan. Sadraj sajta Ministarstva pravde, u delu koji se odnosi na
rad ove uprave, prua dovoljno informacija i redovno se aurira. Ministar pravde
i direktor uprave, neposredno ili posredstvom upravnika zavoda, obavetavaju
javnost o izvravanju sankcija, pod uslovom da se time ne povreuje slubena
tajna i da se ozbiljno ne ugroava bezbednost ili odravanje reda u zavodu u
kome se izvrava sankcija. U lanu 30 Zakona propisano je da pojedinane i grupne posete moe odobriti direktor Uprave. Razgovor sa osuenicima moe biti
odobren tako da njemu prisustvuju ili ne prisustvuju zatvorski uvari.
Uprava za izvrenje zavodskih sankcija ima i obavezu da godinje izvetaje
o radu dostavlja Narodnoj skuptini, njenom nadlenom radnom telu i ministru
pravde. Izvetaji o radu Uprave za izvrenje zavodskih sankcija predstavljeni su
javnosti u 2007. i 2008. godini.564
de od rada zatvorenika, pa je vrenje kontrole njihovog finansijskog poslovanja

znaajno i sa tog aspekta. To je pogotovo znaajno, jer je ova oblast poslovanja
zatvora ureena zakonom (Zakon o organizaciji privrednih jedinica ustanova za
izvrenje krivinih sankcija567), koji je donet u jednom drugom vremenu kada su
vredela drugaija pravila poslovanja i kada su vladali znatno nii kriterijumi u
vezi sa transparentnou rada.
Ocena: 2 (dva)
i njihovih udruenja
326

Kao i u drugim oblastima, i u ovoj postoje relativno male, odnosno nedovoljno razvijene mogunosti za uestvovanje graana i njihovih udruenja u
kreiranju politike. Osim toga, u 2007. i 2008. godini nisu bili u zakonskoj proceduri propisi kojima bi znaajnije bio promenjen rad Uprave za izvrenje zavodskih sankcija i poloaj zatvorenika. Ipak, stoji injenica da je oblast izvravanja
krivinih sankcija u ii interesovanja niza strunih udruenja i da se ona vrlo
esto pojavljuju kao inicijatori i predlagai promena, koje nadleno Ministarstvo
redovno razmatra.
Ocena: 2 (dva)
Uestvovanje u sprovoenju i evaluaciji politike
I ovim povodom moemo rei da graani i njihova udruenja objektivno
nemaju velike mogunosti, ukoliko u to ne ubrajamo uobiajene ustavne mogunosti za podnoenje predloga i peticija, da utiu na sprovoenje i evaluaciju
primene politike u ovoj oblasti. S druge strane, udruenja graana, a posebno
nevladine organizacije koje se bave zatitom ljudskih prava, kao i mediji nasto567
jali su da svojim aktivnostima skreu panju na slabosti koje postoje u sistemu

izvravanja kazni lienja slobode, a naroito da ukazuju na lo poloaj pritvorenih lica i zatvorenika. Meutim, na inicijative, predloge i ocene udruenja graana, generalno, nisu posebno reagovale ni izvrne vlasti, a ni sami pravosudni
organi. Za razliku od toga, mediji su pokazivali to da predstavljaju snanije sredstvo vrenja uticaja.
Ocena: 2 (dva)
Vlada raspolae znaajnim kontrolnim ovlaenjima i adekvatnim sredstvima kojima moe uticati na rad Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, budui
da je ta Uprava deo sistema dravne uprave. Direktor te Uprave direktno je odgovoran za njen rad ministru pravde. U okviru Uprave obrazovano je Odeljenje
za nadzor koje: nadzire rad zavoda, kontrolie planiranje i rad svih slubi i zaposlenih u zavodima, predlae mera za otklanjanje uoenih nepravilnosti, kontrolie njihovo sprovoenje i na osnovu izvrenog nadzora analizira i procenjuje
funkcionisanje sistema izvrenja zavodskih sankcija, nadzire realizaciju planova
i programa slube za prevaspitavanje, nalae mere za unapreivanje i ujednaavanje prakse u vaspitnom radu sa osuenim licima, nadzire klasifikaciju i reklasifikaciju osuenika, nadzire to kako zavod ostvaruje bezbednost i organizaciju
slube za obezbeenje, nadzire fiziku i radnu sposobnost zaposlenih u slubi
za obezbeenje, nadzire primenu propisa o uniformi, oznakama, zvanjima, inovima, naoruanju i primeni prinude, kao i propisa o radnom angaovanju zatvorenika, nadzire materijalno-finansijsko poslovanje zavoda, nadzire troenje
investicija i odravanje objekata itd.
Inspekciju medicinske slube u kazneno-popravnim zavodima vri Ministarstvo zdravlja (lan 276 ZIKS). Inspektori ovog ministarstva mogu slobodno
ulaziti u zatvore i obavljati nadzor, a zatvorenici imaju pravo da im se direktno
obrate.
Efekti primenjivanja navedenih kontrolnih i nadzornih ovlaenja nisu mogli biti analizirani zbog nedostatka specifikovanih podataka o tome. Stoga je
327
ocena koju dajemo zasnovana na solidnom stanju normativne ureenosti tih

ovlaenja, kao i na uvidu u podatke o optem stanju u zatvorima, koje je manje
solidno.
Ocena: 3 (tri)
Parlamentarna kontrola
328
Zbog toga to je izuzetno vano da nadziranje zatvora vri nezavisno spoljanje telo, to pitanje je posebno ureeno u lanu 278 ZIKS. Prema tom reenju,
Narodna skuptina, na predlog Odbora za pravosue i upravu, formira komisiju
od pet lanova, sastavljenu od lica koja poznaju probleme izvrenja krivinih
sankcija, a koja nisu zaposlena u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija. Komisija
u svom radu ne zavisi ni od koga, a Uprava je duna da obezbedi sve podatke
koji joj mogu biti znaajni za rad. Komisija podnosi izvetaj o stanju izvrenja
krivinih sankcija najmanje jedanput godinje i dostavlja ga Narodnoj skuptini
i ministru nadlenom za pravosue. Ova skuptinska komisija jo nije imenovana, niti je izraen poslovnik o njenom radu.
Skuptinski Odbor za pravosue i upravu za sada delimino ostvaruje funkciju nadzora nad radom zatvora. On se bavi pritubama zatvorenika i obradio je
preko 200 takvih pritubi i zahteva u 2006. godini.568 lanovi Odbora su 2006.
godine posetili Centralni zatvor u Beogradu kako bi izvrili neposredan nadzor.
Ocena: 2 (dva)
Sudska kontrola
Vrhovni sud Srbije predstavlja nadleni sud u upravnim sporovima do kojih dolazi nakon administrativne odluke Uprave za izvrenje zavodskih sankcija.
Protiv odluka direktora Uprave za izvrenje zavodskih sankcija moe biti podneti
alba Upravnom odeljenju Vrhovnog suda, koje proverava zakonitost te odluke.
Samo u sluaju kada je odluka odbaena, a direktor Uprave se ne povinuje toj
odluci, Vrhovni sud ima ovlaenje da odluuje i o albi. Osam sluajeva vezanih
za razliite pojave nalo se 2006. godine pred Vrhovnim sudom. etiri odluke
direktora Uprave su podrane, a etiri odbaene.569 Zatvorenicima nije dovoljno
568
Sistem pritubi i inspekcije zatvora u Srbiji, Poseta 910. oktobra, 2006, Beograd i Novi Sad,
Izvetaj eksperata Saveta Evrope, 18. 12. 2006, 21.
569
Ibid., 14.
poznato upravni postupak koji se vodi pred Vrhovnim sudom, a i onda kada jeste, oni nisu u stanju da taj vid zatite koriste bez adekvatne pravne pomoi.
Prema saoptenju predstavnika Uprave, sredinom 2008. godine voeno je
desetak postupaka protiv zatvorskih uvara zbog prekomerne upotrebe sile.570
O sudskoj kontroli moemo govoriti i onda kada se odluuje o uslovnom
otpustu. Prema odredbama Krivinog zakonika571, o uslovnom otpustu odluuje sud. Ranije je ovo pitanje bilo u nadlenosti Uprave. Prilikom odluivanja o
uslovnom otpustu sud razmatra izvetaje o vladanju zatvorenika za vreme izdravanje kazne. Prilikom poseta Helsinkog odbora za ljudska prava zatvorima
u Srbiji, osoblje je istaklo da se veoma esto deava da sud ne prihvata njihove
pozitivne predloge za uslovni otpust.572 Ista vrsta prigovora koja se odnosi na
komplikovanost zakonske procedure za uslovni otpust, kao i na mali broj prihvaenih predloga Uprave, ponavlja se i dalje.573 Meutim, ova vrsta prigovora
mogla bi se shvatiti i kao nezadovoljstvo osoblja zbog gubitka jedne nadlenosti Uprave, koja je sada u rukama sudske vlasti.
Ocena: 3 (tri)
Javni nadzor
U ostvarivanju javnog nadzora angaovane su pojedine nezavisne dravne
institucije, meunarodne institucije i domae nevladine organizacije.
Od 2007. godine poela je da radi institucija Zatitnika graana koja se, izmeu ostalog, bavi i reavanjem problema lica lienih slobode. Zatitniku graana je omoguen nesmetan kontakt sa zatvorenicima, a tome niko ne staje na
put. Tokom 2007. godine Zatitnik graana primio je dvanaest pritubi (2,96%
od ukupnog broja pritubi) koja se odnose na prava lica lienih slobode574, a
takvih je pritubi bilo i u 2008. godini.575
Pokrajinski ombudsman je kontrolisao rad zatvora na podruju Autonomne
pokrajine Vojvodine. Prema njegovom izvetaju, znatan broj pritubi zatvorenika odnosi se na sporost postupka izruenja, duinu kazne i nepravedne osude,
a manji broj na lou hranu, nepostojanje halal-hrane za Muslimane, neobezbeivanje ortopedskih pomagala i slabu snabdevenost zatvorske prodavnice.
Zatvorenici romske nacionalnosti esto se ale na to kako sa njima postupaju.
570
Nema torture u zatvorima u Srbiji, Dnevnik, Jun 27, 2008, 8.

Krivini zakonik, Slubeni glasnik RS, br. 85/05, 88/05, 107/05 (l. 46).
572
Jeli Marija, Zatvori u Srbiji 20042005 (Beograd: Helsinki odbor za ljudska prava, 2005) 154.
573
Izjava upravnika KPZ Ni, Politika, Feb. 8, 2009, 12.
574
Izvetaj za 2007. godinu, 15. 3. 2008, 29.
575
Izvetaj Zatitnika graana za 2008. godinu trebalo bi da bude objavljen u martu mesecu 2009.
godine.
571
329
Mnoge pritube dostavljaju i zatvorenici koji su u pretkrivinom postupku, a

kojima je potrebna dozvola istranog sudije za ostvarivanje bilo kakve komunikacije sa spoljnim svetom. Ova kategorija zatvorenika ali se i na to da zatvorski
straari prekomerno upotrebljavaju silu. Pokretanje disciplinskog postupka protiv zatvorskih straara krajnje je teko, poto oni nikada ne svedoe jedni protiv drugih. Pokrajinski ombudsman prima oko stotinu pritubi godinje, obino
grupnih. Da bi bila reena jedna prituba, potrebno je oko mesec dana. Gotovo
polovina pritubi biva povoljno reena, ali nema povratnih informacija o tome
da li se zatvorske vlasti pridravaju stavova i preporuka ombudsmana.
Helsinki odbor je jedini posetio svih dvadeset i osam kazneno-popravnih
ustanova kako bi izvrio nadzor. Takoe, on esto kontaktira sa zatvorenicima
i bavi se njihovim pritubama. Problemi zatvorenika esto su u centru panje
i drugih nevladinih organizacija. Zaista nezavisne i efikasne inspekcije zatvora
obavljaju Evropski komitet za spreavanje muenja i meunarodna organizacija
Crvenog krsta. O njihovim nalazima bie rei na narednim stranicama.
Ocena: 3 (tri)
330
Vladavina prava
Pravna drava
Kao to je ve navedeno, pravna ureenost rada kazneno-popravnih ustanova poiva na Ustavu, Zakonu o izvrenju krivinih sankcija i Zakonu o maloletnim izvriocima krivinih dela i krivinopravnoj zatiti maloletnika (oba zakonu su doneta 2005. godine), kao i na Zakonu o organizaciji privrednih jedinica
ustanova za izvrenje krivinih sankcija iz 1998. godine i jednom veem broju
podzakonskih akata (Uredba o osnivanju zavoda za izvrenje zavodskih sankcija
u Republici Srbiji, Pravilnik o kunom redu u kazneno-popravnim zavodima i
okrunim zatvorima, Pravilnik o kunom redu za primenu mere pritvora, Pravilnik za odravanje reda i bezbednosti u zavodima za izvrenje zavodskih sankcija, Pravilnik o sprovoenju Programa zatite uesnika u krivinom postupku
u zavodima za izvrenje zavodskih sankcija, Pravilnik o kunom redu kazneno-popravnog zavoda za maloletnike, Pravilnik o organizaciji, radu i postupanju sa pritvorenicima u posebnoj pritvorskoj jedinici, Pravilnik o kunom redu
vaspitno-popravnog doma, Pravilnik o nainu voenja evidencija o izreenim
vaspitnim merama i kazni maloletnikog zatvora i drugi). Tu su i podzakonski
akti koji se odnose na unutranje ureenje Uprave za izvrenje krivinih sankcija, kao to su Pravilnik za odreivanje poslova ije je obavljanje nespojivo sa
radom u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija, Pravilnik o slubenoj legitimaciji
pripadnika slube za obezbeenje Uprave za izvrenje krivinih sankcija, Pravilnik o uniformi i oznakama zvanja pripadnika slube za obezbeenje u Upravi
za izvrenje zavodskih sankcija i drugi. Veina navedenih podzakonskih akata
(mada ne i svi) usaglaena je sa odredbama novog ZIKS, pa u celini moemo
konstatovati da pravni okvir za rad zatvora postoji i da je solidan, ali i da, s druge
strane, ovu oblast, kao i niz drugih u Srbiji, prati izvestan nesklad izmeu normativnog i stvarnog stanja. Primena zakona i pravila u podzakonskim aktima nije,
naime, uvek korektna, niti je njeno rukovodno naelo ono koje pravna drava i
na Ustav pretpostavljaju, a to je dosledno uvaavanje garantija poloaja zatvorenih i pritvorenih lica. Na to ukazuju podaci iz podnetih pritubi, kao i rezultati
sprovedenih kontrola koje su obavila nezavisna tela.
Ocena: 2 (dva)
U Ustavu i posebno u ZIKS sadrane su detaljne odredbe koje reguliu poloaj zatvorenika i utvruju standarde za humano postupanje prema njima.
Prilikom posete zatvorima u Srbiji576, Evropski komitet za prevenciju torture i
nehumanih postupaka i kanjavanja konstatovao je da su glavni problemi prenatrpanost zatvora i neadekvatnost prostora za smetaj zatvorenika. Pored
toga, konstatovano je da nije razvijen sistem pritubi zatvorenika i da im nije
omogueno da kontaktiraju sa ombudsmanom, da nedostaju registri o upotrebi
sredstava prinude u zatvorima, da se ne preduzimaju mere prema onim pripadnicima zatvorske strae koji prekorauju svoja ovlaenja, kao i da nije razvijen
sistem alternativnih sankcija. Uz to, postoje pojedinani sluajevi maltretiranja
zatvorenika, a torturi su najee izloeni Romi, strani dravljani i pripadnici nacionalnih manjina. Kada je re o jeziku, verskim ili prehrambenim navikama ili
potrebama, moemo rei da je jo uvek pitanje koliko se potuju prava zatvorenika-pripadnika nacionalnih manjina. Zatvorenici koji su strani dravljani smeteni su zasebno u zatvoru u Sremskoj Mitrovici. Ukazano je i na posebno loe
uslove u pojedinim objektima, kao i na nepostojanje posebnog zakona koji bi
regulisao zatitu osoba sa mentalnim poremeajima.
Uprava za izvrenje zavodskih sankcija je vei broj preporuka koje je Komitet dao u vezi sa navedenim nedostacima sprovela u delo. Meutim, u odgovoru
576
Report to the Government of Serbia and Montenegro on the visit to Serbia and Montenegro carried
out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment (CPT) from 16 to 28 September 2004, Strazburg 2006, p. 41.
331
koji je dalo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava istie se da glavni prigovor

Komiteta, koji se odnosi na prenatrpanost i loe uslove smetaja u zatvorima,
nije mogue lako, a ni brzo otkloniti zbog nedostatka materijalnih sredstava.
injenica je, naime, da je najvei broj objekata koji se koriste za zatvore izgraen
pre vie od 70 godina.
Veliki problem koji postoji kod podnoenja pritubi zatvorenika predstavlja
nedostatak podzakonskog propisa kojim bi bio ureen postupak podnoenja i
reavanja pritubi. Iako to nije propisano zakonom, alba mora biti podneta u
pisanoj formi, pa nepismeni zatvorenici u potpunosti zavise od drugih zatvorenika onda kada ele da podnesu albu. Zatvorenicima su na raspolaganju standardni obrasci za pritube ili albe. Pritube mogu da budu napisane na maternjem jeziku zatvorenika. Od januara 2005. do 1. oktobra 2005. godine ukupno je
podneto 150 pritubi577 zbog krenja prava zatvorenika. Najvie je bilo pritubi
na nepruanje adekvatne zdravstvene nege. Tokom istog perioda, podneta je
31 alba na odluke direktora Uprave na te pritube.
Ocena: 2 (dva)
332
Efikasnost
Odnos izmeu broja lica lienih slobode i zaposlenih u zatvorima priblino
iznosi tri prema jedan. Ve je navedeno da od ukupnog broja zaposlenih u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija (3.687) ima svega 2.200 straara. Primera radi,
u Austriji pripadnici slube obezbeenja ine 85% zaposlenih. Razlog neadekvatnog stanja kod nas nije teko pretpostaviti, budui da se u domaim upravnim strukturama redovno pojavljuje disproporcija izmeu broja onih koji rade
na osnovnim poslovima i broja onih koji obavljaju sporedne i pratee poslove,
koja ide u korist ove druge grupe zaposlenih. U ZIKS je predvieno obrazovanje
Centra za obuku zaposlenih u Upravi za izvrenje zavodskih sankcija, koji bi trebalo da doprinese prevazilaenju problema nedovoljne obuenosti za rad. Uz te
probleme, problem predstavljaju i neadekvatni vozni park, dotrajala i zastarela
oprema, nepostojanje ili postojanje zastarelog video-nadzora i sl.
U zatvorima je verifikovano dvadeset i sedam osoba sa HIV infekcijom, 1.931
sa hepatitisom B i C, 83 sa TBC. Istraivanja, takoe, pokazuju da je 91% maloletnika u Vaspitno-popravnom domu u Kruevcu imalo iskustva s narkoticima
i psihostimulansima. Tokom 2007. godine zabeleeno je etrnaest bekstava iz
577
Sistem pritubi i inspekcije zatvora u Srbiji, 14.
Ocena: 2 (dva)
Efektivnost
Sistem izvrenja kazne zatvora je, posmatrajui iskljuivo delatnost zatvora,
uspostavljen na naelu jedinstva i u njegovim okvirima primenjene su uobiajene klasifikacije zatvorenika. U tom pogledu ne postoje posebni predlozi za
333
zatvora, a taj broj obuhvata i osmoricu pritvorenika koji su istovremeno pobegli

iz Odeljenja pritvora u Vrcu. Mnogo je vei broj osuenika koji zloupotrebljavaju dodeljene pogodnosti. To su pojedinci koji se ne vrate sa vikend poseta ili
napuste gradilite ili ekonomiju, to se 2007. godine desilo u 254 sluaja.
U toku 2007. godine zabeleeno je 414 sukoba u kojima je uestvovalo 596
osoba, a u njima je lake povreeno 72 osobe, a tee osam. Zaplenjeno je 106
komada hladnog oruja i 514 mobilnih telefona koji su, esto, izvor sukoba. Zaplenjeno je 470 grama heroina i kokaina, 520 grama marihuane i haia, 22 litre
alkohola i vie od etiri hiljade psihoaktivnih medikamenata.
Devet osoba je u zatvorima izvrilo samoubistvo, dok je njih ezdeset i sedam to pokualo da uini. Samopovreivanja je bilo u 215 sluajeva. trajk glau je zabeleen u 352 sluaja, a glavni razlog zbog kog se osuenici odluuju na
to jeste nezadovoljstvo izazvano neaurnou suda.
Jedan od najveih bezbednosnih problema predstavljaju pobune u zatvorima, kojih u 2008. godini nije bilo. Najvea po posledicama bila je pobuna u
novembru 2000. godine, u kojoj je, prema izjavi ministra pravde, bilo 36 rtava, a
koja je izbila u zatvorima u Sremskoj Mitrovici, Niu, Zabeli i Padinskoj Skeli. Jula
meseca 2006. godine protestvovalo je sedamdesetak zatvorenika u Okrunom
zatvoru u Beogradu. Oni su zaili usta koncem i federima iz hemijskih olovaka.
U oktobru iste godine zatvorenici u zatvorima u Niu, Zabeli, Sremskoj Mitrovici,
Prokuplju i Valjevu trajkovali su glau, traei donoenje zakona o amnestiji. I
narednog meseca izbila je velika pobuna u nizu zatvora (Ni, Zabela, Sremska
Mitrovica, Zrenjanin, Valjevo, Novi Sad, Sombor, Subotica i Leskovac), koja je
smirena i intervenisanjem andarmerije (povreeno vie od 55 zatvorenika, 20
izvrilo samopovreivanje, a bilo je i znatne materijalne tete na objektima). U
julu 2007. godine je u Zabeli 125 zatvorenika protestvovalo odbijajui hranu, a
njihov zahtev je ponovo bio donoenje zakona o amnestiji.
njegovo usavravanje. Meutim, odnosi izmeu tog sistema i drugih zavisnih

sistema nisu funkcionalno uspostavljeni, pa se ini da zatvori predstavljaju sistem po sebi i za sebe. Tako, postoje veoma ozbiljni prigovori zbog izostajanja
adekvatne (programima utvrene i institucionalizovane) saradnje izmeu Uprave za izvrenje zavodskih sankcija, sudova koji odluuju o uslovnom otpustu,
slubi za socijalno staranje, jedinica lokalne samouprave i drugih institucija koje
bi trebalo da doprinesu ostvarivanju krajnjeg cilja kazni lienja slobode resocijalizaciji lica koja su kaznu izdrala.
Ocena: 2 (dva)
Legitimnost kazneno-popravnog sistema
334
Nisu raena posebna istraivanja javnog mnjenja o zatvorima. Mediji se stanjem u zatvorima bave sporadino, uglavnom kada se dogodi korupcija, pobuna, bekstvo iz zatvora, nasilna smrt ili samoubistvo u zatvoru ili kada doznaju
neki detalj o boravku poznatih linosti u zatvorima (na primer, uivanje pogodnosti, posete i slino).
Ocena: 1 (jedan)
Procenat recidivizma u naem sistemu iznosi priblino 65%, to je sa stanovita resocijalizacije veoma nepovoljan pokazatelj. I pored visokog procenta
recidivizma, u naem sistemu akcenat je stavljen na izdravanje kazne u poluotvorenim i otvorenim uslovima u ustanovama. Taj problem, kao i problem prenatrpanosti zatvora mogao bi biti ublaen primenom alternativa kazni zatvora,
koje poznaju i druge zemlje. Iz tih je razloga u naem zakonodavstvu (ZIKS), uz
uslovnu osudu koja je i ranije postojala, predviena i uslovna osuda sa zatitnim
nadzorom, kao i rad u javnom interesu. Primenom takvih mera, prema izvesnim
raunicama, trokovi drave za odravanje zatvora bili bi smanjeni za oko 2,5
miliona evra godinje.578 Uslovna osuda sa zatitnim nadzorom i rad u javnom
interesu se, meutim, jo ne primenjuju u praksi.
Ocena: 2 (dva)
578
Sistem alternativnih sankcija, B92, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2008&mm=

07&dd=04&nav_id=307051&nav_category=12 (pristupljeno 31. 7. 2008).
NEDRAVNI AKTERI
KOJI KORISTE SILU
GLAVA III
335
336
Privatne bezbednosne
kompanije
Marko Miloev
Privatne bezbednosne kompanije (PBK) pripadaju kategoriji nedravnih aktera

koji koriste silu. Procenjuje se da je u ovakvim kompanija danas u Srbiji zaposleno izmeu 20.000 i 60.000 ljudi. One uglavnom pruaju usluge fiziko-tehnike
zatite, obezbeuju pratnju novca i vrednosti i obavljaju detektivski posao. Uprkos tome, nadlenosti i rad PBK u Srbiji nisu ureeni posebnim zakonom. tavie, privatne bezbednosne kompanije nisu ni u jednom stratekom dokumentu
RS prepoznate kao akter u sistemu bezbednosti.
Proces privatizacije bezbednosti u Srbiji moemo podeliti na tri perioda:
prvi, period do 1993. godine u kome se poslovalo u okviru Zakona579, drugi,
period od 1993. do 2000. godine u kome je ukinut Zakon o ONO i DSZ, pa su
PBK poslovale nedovoljno regulisano zakonom u uslovima ekonomske blokade
Srbije i trei, period posle 2000. godine u kome je dolo do politike tranzicija i
ekonomskog otvaranja zemlje.
Politiko/institucionalno naslee do 2000. godine

Nema sistematizovanih podataka o broju i vrsti PBK u periodu od 1990. do 2000.
godine. Postojanje ovih firmi nije zabranjivao nijedan zakon, a registrovale su se
kao privredni subjekti.
Puzea militarizacija jugoslovenskog drutva izraena donoenjem Zakona
o osnovama drutvene samozatite (DSZ) 1973. godine, kao i potonjeg Zakona o
sistemu drutvene samozatite 1986. godine dovela je do stvaranja samozatitnih slubi koje su poslovale u okviru velikih preduzea. U procesu ekonomske
transformacije devedesetih godina prolog veka, privatizacijom ovih samoza-
579
Zakon o osnovama drutvene samozatite i Zakon o sistemu drutvene samozatite iz 1973.
godine.
337
338
titnih slubi stvorene su prve PBK.580 Prvi Zakon je ideju bezbednosti postavio
na najiru drutvenu osnovu, spustivi je sa dravnog nivoa na nivo privrednih
organizacija, dok je drugi Zakon ukljuivanjem graana, njihovih udruenja i
privatnih institucija bezbednosti u sistem bezbednosti praktino omoguio dalji razvoj nedravne bezbednosti u novim uslovima trine privrede.581 U skladu sa ovim samoupravnim Zakonom, pripadnici fizikog obezbeenja imali su
nadlenosti da upravljaju bezbednosnim funkcijama preduzea, ukljuujui u
to i nadlenost da smene rukovodstvo kolektiva zbog bezbednosnih propusta.
Meutim, one nisu imale nadlenost ovlaenog slubenog lica582 koja bi im
omoguavala da privode i pritvaraju ljude. Takoe, pravo da upotrebe oruje im
je bilo dozvoljeno u istoj meri kao i drugim graanima.583 Samozatitna sluba
bila je poznata i kao industrijska policija.584 U prvim godinama viestranaja,
tanije 1993. godine, Narodna skuptina Republike Srbije ukinula je zakone o
ONO i DSZ. Od tada, poslovanje privatnih bezbednosnih kompanija nije bilo
regulisano jednim posebnim zakonom, ve ga regulie deset optih zakona, kao
i brojni podzakonski akti i interni pravilnici.585
Drugi period u razvoju sektora privatne bezbednosti u Srbiji odnosi se na
period od 1993. do 2000. godine. Tada su bili ukinuti zakoni o ONO i DSZ iz 1973.
i 1986. godine, privredne aktivnosti su bile oteane uvoenjem meunarodnih
ekonomskih sankcija i hiperinflacije. U tome periodu osnovane su i prve privatne bezbednosne kompanije.586 Iako je klimu u Srbiji devedesetih godina XX
veka karakterisao nedostatak bezbednosti zbog ratnog okruenja i kriminalizacije drutva, privatne bezbednosne kompanije nisu imale veliki obim posla.
Neposredno ratno okruenje i ekonomski kolaps uticali su na pojavu jo nekih
nedravnih aktera bezbednosti. Pored privatnih bezbednosnih kompanija, koje
su imale odreeno587 zakonsko pokrie za svoje delovanje, kao nelegalni akteri u
polju bezbednosti javljaju se i paravojne formacije i kriminalni sindikati588 (organizovani kriminal). injenica da su u to vreme, u atmosferi graanskog rata na tlu
bive Jugoslavije, operisale brojne paravojne formacije589 koje su bile tesno po580
Sigurnost Vraar i Sigurnost Beograd su neke od njih..

Zoran Kekovi, Predgovor u Hrestomatija Sistemi bezbednosti, ur. Zoran Kekovi. (Beograd:
Fakultet bezbednosti Univerziteta u Beogradu, 2007).
582
policijska ovlaenja
583
bez ikakvih posebnih ovlaenja koja su dozvoljena pripadnicima policije i vojske
584
Podatak dobijen u intervjuu tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije prijatelj ili
pretnja?, CCVO, Beograd 2008.
585
Pogledati antrfile sa zakonima koji reguliu PBK.
586
Progard
587
Antrfile postojei pravni propisi za rad privatnih bezbednosnih kompanija
588
Petrovi Predrag, Privatizacija bezbednosti u Srbiji, Bezbednost zapadnog Balkana, broj 4
(2007): 18
589
Osvetnici, Tigrovi, Beli orlovi, http://arhiva.glas-javnosti.co.yu/arhiva/2001/10/24/srpski/
H01102309.shtml
581
vezane sa organizovanim kriminalom, uticala je na to da klijenti PBK nisu shvatali kao efikasne aktere koji im mogu pruiti bezbednost. Zajedno sa prestankom
ratnih dejstava, znaaj gube i paravojne formacije590, pa neki od pripadnika ovih
formacija prelaze u PBK. Nije, meutim, poznat njihov broj, a nepoznanica je i
itav proces transfera u privatni sektor. injenica je da su tokom ratnih dejstava
postojale i PBK, ali one nisu operisale kao vojne kompanije, niti su uestvovale u
ratovima, to je inae karakteristino za ove kompanije u svetu.591
Ve esnaest godina ne postoji zakon kojim bi bile regulisane specifinosti
rada sektora privatne delatnosti obezbeenja. Privatne bezbednosne kompanije deluju na osnovu desetak zakona i propisa, meu kojima su najbitniji Zakon
o oruju i municiji, Zakon o radu, Zakon o zatiti od poara itd. Ovi zakoni tretiraju PBK kao privredne aktere, ali specifinosti njihovog rada, poput upotrebe
naoruanja, primene specijalnih mera, kontrole i nadzora nad ovim firmama, i
dalje nisu regulisane. Zakoni i pravilnici koji reguliu sektor privatne bezbednosti izloeni su u antrfileima.
Zakoni
Z
akon o radu, Sl. glasnik R. Srbije, 24/05
Z
akon o oruju i municiji, Sl. glasnik R. Srbije, 44/98
lZ
akon o izmenama Zakona o oruju i municiji, Sl. glasnik R. Srbije, 39/03
lZ
akon o preduzeima, Sl. list SRJ, br. 29/96, 33/96 ispr., 29/97, 59/98,
74/99, 9/2001 odluka SUS i 36/2002
lK
rivini zakonik, Sl. glasnik R. Srbije, 85/05
lZ
akon o zatiti od poara, Sl. glasnik R. Srbije, 48/94
lZ
akon o bezbednosti i zdravlju na radu, Sl. glasnik R. Srbije, 101/05
lZ
akon o izmenama i dopunama Zakona o spreavanju nasilja i nedolinog
ponaanja na sportskim priredbama, Sl. glasnik R. Srbije, 90/07
lZ
akon o prevozu u drumskom saobraaju, Sl. glasnik R. Srbije, 32/90
lZ
akono dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraaju, Sl. glasnik
R. Srbije, 62/06
lZ
akon o telekomunikacijama, Sl. glasnik R. Srbije, 44/03
lZ
akon o planiranju i izgradnji, Sl. glasnik R. Srbije, 47/03
l
l
590
Izuzetak su Arkanovi Tigrovi koji su inkorporirani u JSO.

Fred Schreier and Marina Caparini, Privatizing Security: Law, Practice and Governance of Private
Military and Security Companies (Geneva: Centre for the Democratic Control of Armed Forces,
2005), 1.
591
339
Antrfile 4: Postojei relevantni pravni propisi za rad

privatnih bezbednosnih kompanija
Z
akon o eksplozivnim materijama, zapaljivim tenostima i gasovima, Sl.
glasnik R. Srbije, Sl. glasnik R. Srbije, 44/77, 45/84, 18/89
lZ
akon o transportu, distribuciji i korienju prirodnog gasa, Sl. glasnik R.
Srbije 66/91, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96
lZ
akon o prevozu opasnih materija, Sl. list SFRJ, 27/90, 45/90, Sl. list SRJ,
24/94, 28/96, 21/99, 68/02
l
Antrfile 5: Interna pravila Udruenja FTO u

Privrednoj komori Srbije
onana pravila poslovne etike
K
Program pripreme standarda
l Program za odreivanje nivoa kvaliteta usluga
l Odluka o donoenju minimalnih cena usluga
l Odluka o minimalnim cenama usluga
l
l
340
Antrfile 6: Podzakonska akta

koja reguliu rad PBK
U
redba o prevozu opasnih materija u drumskom i eleznikom saobraaju, Sl. list SRJ, 35/95
lP
ravilnik o nainu prevoza opasnih materija u eleznikom saobraaju,
Sl. list SFRJ, 25/92
lP
ravilnik o nainu prevoza opasnih materija u drumskom saobraaju, Sl.
list SFRJ 82/90
lP
ravilnik o tehnikim normativima za zatitu skladita od poara i eksplozije, Sl. list SFRJ, 24/87
lP
ravilnik o tehnikim normativima za zatitu visokih objekata od poara,
Sl. list SFRJ, 7/84
lP
ravilnik o tehnikim normativima za hidrantsku mreu za gaenje poara, Sl. list SFRJ, 30/91
lP
ravilnik o obaveznom atestiranju elemenata tipskih graevinskih konstrukcija na otpornost prema poaru i o uslovima koje moraju ispunjavati organizacije udruenog rada ovlaene za atestiranje tih proizvoda,
lP
ravilnik o tehnikim normativima za projektovanje i izvoenje zavrnih
radova u graevinarstvu, Sl. list SFRJ, 21/90
l
P
ravilnik o tehnikim normativima za pristupne puteve, okretnice i ureenje platoa za vatrogasna vozila u blizini objekata poveanog rizika od
poara, Sl. list SRJ 8/95
lP
ravilnik o tehnikim uslovima i normama za bezbedan transport tenih
ugljovodonika i gasovitih ugljovodonika magistralnim gasovodima i naftovodima i gasovodima za meunarodni transport, Sl. list SFRJ, 26/85
lP
ravilnik o tehnikim normativima za unutranje gasne instalacije, Sl. list
SRJ, 20/92, 33/92
lP
ravilnik o tehnikim normativima za elektrine instalacije niskog napona, Sl. list SFRJ, 53/88, 54/88, 28/95
lP
ravilnik o tehnikim normativima za zatitu od statikog elektriciteta,
lP
ravilnik o tehnikim normativima za izradu tehnike dokumentacije
kojom moraju biti snabdeveni sistemi, oprema i ureaji za otkrivanje
poara i alarmiranje, Sl. list SRJ, 30/95
lP
ravilnik o tehnikim normativima za stabilnu instalaciju za dojavu poara, Sl. list SRJ, 87/93
lP
ravilnik o tehnikim normativima za stabilne instalacije za detekciju
eksplozivnih gasova i para, Sl. list SRJ, 24/93
lP
ravilnik o tehnikim normativima za zatitu elektro energetskih postrojenja i ureaja od poara, Sl. list SFRJ, 74/90
lP
ravilnik o bliim uslovima obavljanja, nainu sprovoenja i programu obuke za rukovanje vatrenim orujem, Sl. glasnik R. Srbije, 1/99,
30/2000
lP
ravilnik o bliim uslovima i nainima smetaja i uvanja oruja i municije, Sl. glasnik R. Srbije, 1/99
l
Politike promene do kojih je dolo oktobra 2000. godine uticale su i na srpsko

trite PBK. Veliki broj stranih firmi postepeno ulazi na srpsko trite, procenjujui da je rizik ulaganja znatno manji nego to je bio za vreme nedemokratske
vlasti. Za PBK je najvaniji trenutak razvoja bio ulazak stranih banaka u Srbiju.
Bankama je bila neophodna fiziko-tehnika zatita, a tu zatitu nisu mogle da
im prue odreene politike stranke592, paravojne formacije ili kriminalni sindikati kao tokom devedesetih godina, ve legalni entiteti, odnosno PBK. Prua592
Stranka Srpskog Jedinstva, politika stranka koju je osnovao eljko Ranatovi Arkan, pruala
je usluge zatite automobila, na koje je lepljena nalepnica te stranke.
Stanje u periodu od 5. oktobra

2000. godine do danas
341
nje usluga bankama podrazumevalo je obezbeivanje svih filijala na teritoriji

Srbije, a vei obim posla uticao je i na poveano regrutovanje osoblja, kao i na
rast sektora. Ovo je jo vie ukazalo na potrebu da sektor PBK bude zakonski
regulisan, te je 2003. godine MUP dao Skuptini na razmatranje predlog zakona
o PBK593. Ovaj predlog je ubrzo povuen na doradu i vie o njemu nije ni bilo rei
u Skuptini.594 Porast broja firmi i broja zaposlenih u tim firmama, zahvaljujui
potrebi koja je postojala na tritu, uticao je na artikulisanje zajednikih interesa
u oblasti privatne delatnosti obezbeenja.
Osnivanje Udruenja FTO u Privrednoj komori Srbije (PKS) krajem 2005. godine predstavlja jedan od vanijih trenutaka za funkcionisanje PBK u Srbiji. Ovo
Udruenje okuplja predstavnike PBK, predstavnike detektiva, predstavnike firmi
samozatitne delatnosti595, a jedno vreme596 i menadere bezbednosti u bankama. Udruenje je 2006. godine sastavilo svoj predlog zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, a u istom periodu svoje nacrte zakona o delatnosti privatne
bezbednosti597 uradile su i dve organizacije civilnog drutva.
342
Kljuni akteri u privatnom sektoru bezbednosti

Kljune aktere kada je re o delovanju PBK ine Odbor za bezbednost i odbranu,
Narodna skuptina Republike Srbije (NSRS), MUP, klijenti i osiguravajua drutva. Postoje dve vrste uticaja na sektor privatne bezbednosti zakonski uticaj i
trini uticaj. Prema Zakonu o oruju i municiji MUP ima izvrnu funkciju nadzora nad PBK. Odbor za bezbednost i odbranu NSRS ima mogunost da posredno
vri nadzor nad sektorom PBK, time to nadzire rad MUP. Ova teoretska mogunost nadzora Odbora do sada nije realizovana.598 Klijenti ovih firmi i osigurava593
Iskaz ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odboru za odbranu i bezbednost, dat tokom
intervjua raenog u okviru projekta Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja
krajem 2007. godine.
594
595
Pod samozatitnom delatnou podrzumeva se funkcija pruanja obezbeenja unutar velikih
firmi.
596
Isprva su bezbednosni menaderi banaka bili, kao sekcija, deo udruenja FTO u PKS, ali se
kasnije ova sekcija menadera, zbog suprotstavljenih poslovnih interesa, izdvojila iz Udruenja i
prikljuila ogranku Bankarstvo i osiguranje.
597
Nacrt Zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja lica i imovine i detektivskoj delatnosti, Liga
eksperata LEX, 2006. i Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, Centar za civilno-vojne
odnose, 2006.
598
jua drutva eksponenti su trinog uticaja na sektor PBK. Svojim zahtevima klijenti utiu na vrstu i kvalitet pruanja usluge, dok osiguravajua drutva svojom
politikom treba da stimuliu pruanje dobrih usluga, a da sankcioniu propuste
i lo kvalitet usluge PBK.
Grafikon 19: Okruenje FTO firmi u Srbiji
Privatne bezbednosne kompanije

U Srbiji trenutno posluje oko 3.000 privatnih bezbednosnih kompanija.599
Privatne bezbednosne kompanije registruju se za pruanje razliitih vrsta delatnosti u skladu sa Zakonom o preduzeima, pa tako u registru preduzea mogu
biti pronaene pod nekoliko razliitih ifri delatnosti, to oteava utvrivanje
tanog broja registrovanih firmi. Broj zaposlenih varira izmeu 20 i 60 hiljada600,
599
Iskaz ispitanika koji pripadaju PBK, dat tokom intervjua raenog u okviru projekta Privatne
bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja krajem 2007. godine.
600
Podatak dobijen tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja krajem 2007. godine.
343
u zavisnosti od toga kakva slika treba da bude stvorena601. Procena je da u ovom

sektoru postoji i etrdeset i sedam hiljada komada lakog i linog naoruanja. Firme se registruju u optinama, te su za njih nadlene optinske policijske stanice.
U MUP ne postoji centralizovan spisak firmi i zaposlenih u njima, kao ni podatak
o koliini naoruanja kojom one raspolau.602 Jedino telo koje okuplja firme iz
ove brane jeste Udruenje firmi za FTO u Privrednoj komori Srbije. lanstvo u
ovom strukovnom udruenju nije obavezno, pa ima firmi koje nisu lanice ovog
udruenja, jer im nije isplativo to da plaaju lanarinu. Iako je zasnovano na dobrovoljnoj osnovi, ovo telo okuplja najvei broj firmi, a gotovo sve vee firme
koje se bave ovim poslom lanice su ovog udruenja.603 Udruenje je uestvovalo u izradi dva predloga zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, dok su
prilikom izrade standarda u oblasti privatne bezbednosti konsultovani i predstavnici osiguravajuih drutava i bezbednosni menaderima banaka. U ovim
predlozima zakona predvieno je da udruenje bude meritorno telo koje e
dodeljivati licence za rad firmama i zaposlenima.
344
Dravni akteri
Budui da je sektor PBK zakonski nedovoljno precizno regulisan, uputno je
u obzir uzeti aktere koji utiu ili mogu uticati na ovaj sektor. Relevantne dravne
organe predstavljaju Odbor za odbranu i bezbednost NSRS i Ministarstvo unutranjih poslova.
Prema Zakonu o oruju i municiji kontrolu i nadzor nad PBK vri MUP. On je
jedino telo koje ima kontrolnu ulogu u bezbednosnoj proveri604 zaposlenih u
ovim firmama, kao i u izdavanju dozvola za nabavku oruja (firmama) i u izdavanju dozvola za noenje oruja zaposlenima. Problem koji postoji u odnosima
MUP i PBK potie od injenice da MUP ima pravo da ostvaruje dodatne prihode605 na tritu pruanjem odreenih usluga, poput usluge praenja novca ili
usluge obezbeenja skupova. Poto ove usluge pruaju i PBK, postoji mogu601
Iskazi strunjaka blii su nioj navedenoj cifri, dok predstavnici PBK iznose veu cifru, istiii
time znaaj ovih firmi i neophodnost zakonskog regulisanja ove oblasti.
602
pretnja. Ispitanici u MUP nisu imali traene podatke, dok su ispitanici iz PBK izneli stav o tome gde
se registruju i savet da prilikom registrovanja treba ie od optine do optine, jer objedinjenog
spiska nema.
603
O Udruenju i lanicama vie pogledati na veb-stranici http://pks.komora.net/PrivredauSrbiji/
Privrednegrane/Privatnoobezbedjenje/tabid/1717/Default.aspx
604
Zakon o oruju i municiji, l. 6, Slubeni glasnik RS, br. 9/92, 53/93, 67/93, 48/94, 44/98, 39/2003,
101/2005 dr. zakon i 85/2005 dr. zakon.
605
Pravilnik o vrstama usluga ijim pruanjem Ministarstvo unutranjih poslova moe da ostvaruje
dopunska sredstva, Slubeni glasnik RS, br. 64/2006, 71/2007 i 14/2008
nost da doe do konflikta interesa, pa i do toga da MUP vri diskriminaciju PBK

prilikom izdavanja dozvola za nabavku oruja ili prilikom bezbednosne provere
zaposlenih kako bi na tritu favorizovao svoje usluge.606
Odbor za odbranu i bezbednost ima mogunost da vri kontinuirani nadzor
nad sektorom privatne bezbednosti. Naime, parlamentarni Odbor za bezbednost kontrolie i nadzire rad MUP, a kako MUP vri nadzor nad privatnim sektorom bezbednosti, Odbor tako moe da stekne uvid i u stanje u sektoru privatne
bezbednosti. Dosadanja praksa nije pokazala607 da je Odbor ikada traio informacije o ovom sektoru.608 lanovi Odbora su o ovom pitanju nedovoljno obaveteni, pa je samim tim i mogunost kontrole smanjena.609 Bez drugih zakonskih
ovlaenja, ovaj Odbor ne moe direktno vriti kontrolu nad sektorom PBK. Od
2003. godine, kada je povuen MUP predlog zakona, nijedan predlog zakona o
PBK nije uao u skuptinsku proceduru, niti je ikada razmatran u odborima.610
Nedravni akteri
606
pretnja. Ispitanik iz jedne PBK alio se na ponaanje MUP, objanjavajui da je policija stalno
zaustavljala transport novca vren za jednu banku i da je vozilo upuivala na vanredni tehniki
pregled. Banka je sa tom firmom raskinula ugovor. Na ovaj se nain moe opstruirati rad PBK, bilo
za raun druge PBK, bilo za raun MUP koji moe nastupati na tritu.
607
Iskaz dva ispitanika koji pripadaju skuptinskom Odbora za odbranu i bezbednost, dat tokom
608
609
Stojanovi
610
Stav predstavnika Odbora za odbranu i bezbednost, iznet tokom javne rasprave Privatne
bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja? , organizovane u Medija centru 10. 6. 2008.
godine.
611
Velike kompanije imale su dovoljan broj ljudi prema tenderskim uslovima za dobijanje posla. Posao sa bankom se obino sklapa u Beogradu u centrali banke, a ugovor podrazumeva
obezbeivanje imovine banke na celoj teritoriji Srbije. Ovakvi uslovi su favoprizovali vee firme,
dok firme sa manjim brojem zaposlenih nisu mogle da ispune tenderske uslove. Videti vie u: Marko
Miloevi, Uticaj trita na privatni sektor bezbednosti, u Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji
prijatelj ili pretnja?, ur. Sonja Stojanovi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 62.
345
U razvoju privatnog sektora bezbednosti kljunu ulogu imali su klijenti

PBK. Trini princip ponude i potranje vie je uticao na profesionalizaciju ovog
sektora nego to su to uinile dosadanje zakonske i podzakonske norme. Ulaskom stranih firmi na srpsko trite, prevashodno banaka, poveala se potreba
za specijalizovanim bezbednosnim uslugama. Nekoliko veih kompanija611 bilo
je u stanju da prui adekvatne usluge, ali su i ove firme morale da se prilago-
346
de zahtevima klijenata. Militarizovani izgled koji su zaposleni imali na poetku

(kombinezoni, izme, ponekad i duge cevi) zamenjen je kasnije civilnom garderobom (koulja, kravata, legitimacija). Klijenti su zahtevali i veu profesionalizaciju zaposlenih, to se odnosilo na podnoenje dnevnih i mesenih izvetaja,
a veu ulogu poeli su da dobijaju i tehniki sistemi obezbeenja.612 Jedna od
novina koja je uvedena u nekim preduzeima jeste nenaoruano fiziko obezbeenje. Obezbeenje nema ovlaenje da upotrebljava vatreno oruje, a i da
imaju tu mogunost, verovatno bi oklevali da ga upotrebe, s obzirom na to da
bi bili krivino gonjeni. Postojanje naoruanog obezbeenja uticalo bi na to da
potencijalni pljakai budu srazmerno ili jae naoruani od obezbeenja banke
koju pljakaju, to poveava rizik od upotrebe vatrenog oruja tokom pljake.
Paradoksalno je to da naoruano obezbeenje poveava nesigurnost klijenata i
osoblja banke umesto da je smanjuje.
Osiguravajua drutva su drugi vaan nedravni akter koji utie na PBK.
Osiguravajua drutva u dravnom vlasnitvu (Dunav i, do kraja 2007. godine,
DDOR Novi Sad) drala su oko 90% srpskog trita.613 Predstavnici PBK i bezbednosni menaderi banaka bili su jednoglasni614 u tome da osiguravajua drutva
mogu dosta uticati na podizanje kvaliteta usluge privatne bezbednosti, ali da taj
potencijal nije iskorien. Premije osiguranja jednake su bez obzira na sredstva
koja us uloena u zatitu osigurane imovine, odnosno u kvalitet obezbeenja.
Neki od aktera na tritu jednostavno nisu eleli da ulau previe u svoje obezbeenje, jer im to nije bilo isplativo. Na nedovoljnu angaovanost osiguravajuih drutava mogu uticati dva inioca. Jedna je privatizacija (DDOR Novi Sad je
pre privatizacije pokrivalo oko 30% trita), a druga je izrada standarda usluga
privatne bezbednosti, u kojoj uestvuju predstavnici Udruenja FTO u PKS, kao
i predstavnici osiguravajuih drutava.
U sektoru privatne bezbednosti u Srbiji jo uvek nije prepoznat znaaj koji
ima sindikat. U Evropi funkcionie sindikat zaposlenih u PBK615, dok u Srbiji sindikat postoji samo u firmama samozatitne delatnosti, i to kao relikt socijalizma. Uloga sindikata je u sektoru privatne bezbednosti marginalizovana, pa ni u
jednoj PBK, sem u firmama samozatitne delatnosti pod dravnim vlasnitvom,
nema sindikalnog organizovanja zaposlenih. Zaposleni u PBK imaju niske line
dohotke, to utie na prelivanje radnika u druge sektore, a rast plata i bolje uslove rada moe obezbediti samo delovanje sindikata.
Kao to su klijenti postavljali svoje standarde pruaocima bezbednosnih
usluga, tako su i strane PBK dolaskom na srpsko trite donele svoje standarde. Nain ulaska stranih PBK na srpsko trite nalik je ulasku stranih banaka, te
612
Stojanovi
Stojanovi
614
Podatak dobijen tokom istraivanjaPrivatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili
pretnja
615
UNI Property Services Global Union, http://www.union-network.org/unipropertyn.nsf
613
one ulaze kupovinom domaih banaka, odnosno kupovinom domaih PBK ili
kupovinom veinskog paketa akcija u tim kompanijama. Nekoliko firmi je na taj
nain dolo na srpsko trite. Dve najvee strane PBK u Srbiji jesu G4S i Securitas. Britanska firma G4S kupila je firmu DMD alarm i veinski deo akcija firme
Progard. Ova firma ima ogroman budet i preko pola miliona zaposlenih irom
sveta. Securitas je u 2008. godini ula na srpsko trite kupovinom firme SCP Internacional. Ona zapoljava oko 250.000 ljudi irom sveta i jedna je od vodeih
firmi u ovoj oblasti. Strane kompanije mogu uticati na razvoj PBK u Srbiji na dva
naina. Prvi podrazumeva to da nastave da koriste jeftinu radnu snagu i izvlae
profit sa srpskog trita, jer ih nita ne obavezuje da dodatno ulau u obuku
zaposlenih radi sticanja licence za rad616 firmi i zaposlenih. Drugi podrazumeva
to da primene postojee standarde koji vae u toj kompaniji na ovom tritu.
Ukoliko bi tako postupale bile bi, kratkorono gledano, u gubitku. Meutim, dugorono gledano one bi, kada klijenti prepoznaju ta im to kvalitativno donosi,
nametnule standarde i procedure, koje bi potom i druge PBK morale da implementiraju ako ele da opstanu na tritu.
Antrfile 7: Kljune brojke u privatnom sektoru bezbednosti

izmeu 20.000 i 60.000 zaposlenih u FTO sektoru
4
7.000 komada linog naoruanja u ovom sektoru
lo
ko 3.000 firmi registrovanih za obavljanje ove delatnosti
lv
rednost srpskog trita na godinjem nivou iznosi 148 miliona evra
l
l
Antrfile 8: Najvee FTO firme u Srbiji
l
l
616
S istem FTO, G4S (Progard i DMD alarm), Sigurnost

V
raar, SCP Internacional (Securitas), Telus
Trenutno ne postoji obaveza zaposlenog da poseduje bilo kakvu licencu kao dokaz
osposobljenosti za obavljanje posla. Jedini neophodni sertifikati su lekarsko uverenje, potvrda o
tome da kandidat nije osuivann i zavrena obuka gaanja iz vatrenog oruja.
347
Bezbednosni kapaciteti privatnih

bezbednosnih kompanija
348
Merenje i ocenjivanje dimenzija privatnog sektora bezbednosti u Srbiji bio je

veliki izazov. S jedne strane, to je inovativni poduhvat, jer se dosad niko nije
bavio dometima reformisanosti reenog sektora u Srbiji. S druge strane, veliku potekou predstavljalo je odsustvo pravnih propisa koji specifino reguliu ovaj sektor. Postavljajui osnove za longitudinalno praenje reformisanosti
sektora bezbednosti u Srbiji, a time i sektora privatne bezbednosti, ograniili
smo se na upotrebu javno dostupnih podataka zakona i naunih istraivanja.
Najveu prepreku mapiranju predstavljalo je nepostojanje Zakona o privatnim
bezbednosnim kompanijama, to je i nalaz u svakoj od posmatranih dimenzija.
Nepostojanje Zakona o klasifikaciji podataka oteava kontrolu i nadzor nad primenom posebnih mera i postupaka. Uoeno je i da su neophodna prilagoavanja Zakona o policiji, Zakona o oruju i municiji, kao i Zakona o zatiti podataka
o linosti. Drugi vredan izvor podataka predstavljala su nauna istraivanja koja
su se direktno ili indirektno bavila sektorom privatne bezbednosti. Ovde prvenstveno mislimo na pionirsko istraivanje Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja, ali i na podatke dobijene omnibus istraivanjem javnog
mnjenja koje je sproveo CeSID Resource jesen 2008. godine. U njemu je prvi put
ispitivano poverenje graana u PBK.
Transparentnost
Transparentnost u privatnom sektoru bezbednosti odnosi se na ona polja
koja su od javnog znaaja, kao to je, na primer, broj pripadnika, koliina oruja,
nadzor nad primenom posebnih mera i postupaka, ovlaenja i licenci, i obuka
pripadnika ovih kompanija.
Ne postoji Ustavna, a ni zakonska obaveza PBK da obezbede transparentnost,
osim obaveza, koje proizilaze iz njihovog statusa aktera u privredi, a koje su nalaze u Zakonu o radu (Slubeni glasnik 24/05) ili u Zakonu o poreskom postupku i
poreskoj administraciji (Slubeni glasnik 80/02). Zakon o dostupnosti informacija
od javnog znaaja odnosi se mahom na dravne aktere, ali i na one organe koji
vre javna ovlaenja (lan 3), te se u ovom smislu, od Poverenika za informacije
od javnog znaaja mogu traiti neke informacije o PBK. Zakoni koji ovu oblast treba da reguliu, uvaavajui specifinost privatnog sektora, jesu zakoni o privatnoj
delatnosti obezbeenja i o klasifikaciji podataka, koji do sada nisu usvojeni.
Nedostatak ovih zakona prouzrokuje i nedostupnost informacija o ovlaenjima, licenci, obuci, opremi i naoruanju privatnih aktera, koje se sporadino
Ocena: 2 (dva)
Odgovornost demokratska civilna

kontrola i javni nadzor nad privatnim
sektorom bezbednosti
Javni nadzor i kontrola nad privatnim sektorom bezbednosti u Srbiji sprovodi se nad onim elementima reenog sektora koji su od javnog znaaja. S druge
strane, privatni sektor bezbednosti nije uniforman poput drugih dravnih aktera
349
mogu nai na internet prezentacijama pojedinih firmi. Situaciju oteava, s jedne

strane, nedostatak zakonske obaveze, a sa druge strane, veliki broj firmi (3.000
firmi) koje se registruju na razliite naine, a koje pruaju bezbednosne usluge.
U nedostatku zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, ove firme u Srbiji nisu
u obavezi da poseduju licence za svoj rad, odnosno licence za rad svojih zaposlenih. Podaci o koliini i vrsti naoruanja koje se nalazi u posedu PBK mogu
se dobiti samo od MUP, jer ne postoji zakonska obaveza po kojoj PBK javnosti
treba da daju informacije o svom naoruanju, poslovanju, obuci ili licencama.
Posebnu dimenziju ovog problema ini to to podaci koje MUP ima o oruju i
broju privatnih bezbednosnih kompanija nisu centralizovani. Zahteve za izdavanje dozvola za nabavku, kao i dozvola za noenje oruja PBK podnose stanici
policije u optini u kojoj je PBK registrovana.
Oblast primene posebnih mera takoe nije zakonski regulisana, pa ne
postoji ni obaveza da podaci o primeni posebnih mera, klasifikaciji, uvanju i
dostavljanju prikupljenih podataka o graanima i drugim subjektima budu dostupni. Ostaje nepoznato to u kojoj meri dolazi do zloupotrebe podataka dobijenih metodama tajnog prikupljanja, kao i koji zakon titi graane od ovakve
zloupotrebe.
Transparentnost u privatnom sektoru bezbednosti ocenjujemo ocenom
2 (dva). Ne postoje specifini zakoni koji reguliu ovu oblast, a samim tim ne
postoji ni zakonska obaveza postojanja transparentnosti. S druge strane, otvorenost privatnog sektora bezbednosti ogleda se u uestvovanju na javnim raspravama, u radu sa organizacijama civilnog drutva na izradi predloga Zakona
o privatnoj delatnosti obezbeenja, kao i u spremnosti da uestvuju u istraivanjima o privatnom sektoru bezbednosti.
350
u polju bezbednosti, ve ga ini veliki broj (oko 3.000) privatnih kompanija. Ne

postoji, meutim, organ koji vodi jedinstvenu evidenciju o ovim kompanijama,
te to sve oteava kontrolu i nadzor nad ovim sektorom.
Ustav i zakoni ne vide privatni sektor bezbednosti kao posebnog aktera, ve
se na njega primenjuju zakoni koji su optijeg karaktera i koji se primenjuju jednako na ostale graane, odnosno na privredne subjekte. Nadzor koji dravni organi sprovode nad PBK ostvaruje se posredstvom MUP, poreske policije i inspekcije rada. Prema lanu 6 Zakona o oruju i municiji, MUP ostvaruje kontrolu nad
privatnim sektorom bezbednosti. Ovim lanom predvia se nadzor nabavke,
posedovanja, skladitenja i upotrebe naoruanja iako taj Zakon PBK ne definie
kao posebnog aktera nad kojim treba sprovoditi nadzor. Drava sprovodi i mere
nadzora nad poslovanjem PBK koje su standardne za sve privredne subjekte, ali
ova kontrola nije u vezi sa bezbednosnim funkcijama koje PBK obavlja. Poresku
kontrolu obavlja poreska policija prema Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji (Slubeni glasnik RS br. 80/02, l. 135139), dok inspekcija
rada obavlja svoj nadzor prema odredbama Zakona o radu (Slubeni glasnik
RS br. 24/05 i 61/05 l. 268272).
Zakonodavac PBK posmatra isto kao i druge privredne subjekte u oblasti njihovog poslovanja, a specifinost ovog sektora noenje i upotreba naoruanja
regulisana je Zakonom o oruju i municiji. Zakon o oruju i municiji ne sadri
nikakve odredbe koje bi regulisale na koji nain i pod kojim uslovima pripadnici
PBK mogu nositi i upotrebiti naoruanje. Na njih se primenjuju one odredbe
koje vae za bilo koje graansko lice koje poseduje vatreno oruje. Kontrolu i
nadzor MUP vri prema lanovima 17, 19, kao i prema lanu 35, stavu 7 ovog
Zakona. Postojee pravne osnove ne predviaju posebne postupke za kontrolu primene sile i vatrenog oruja. injenica da osoblje PBK nema ovlaenja da
upotrebi oruje, uinila je da su zaposleni u ovim firmama postali posmatrai
pljake, jer oni u takvim sluajevima treba samo da upamte opis poinioca i sve
relevantne podatke, kao i da obezbede mesto zloina do dolaska policije. Pored
kontrole izdavanja dozvole za noenje i nabavku naoruanja, MUP ne vri nikakvu sistematinu i periodinu kontrolu rada ovog sektora. Tanije, bezbednosne
provere koje MUP vri prilikom obrade zahteva za nabavku i noenje naoruanja
predstavljaju jedinu vrstu kontrole koju MUP sprovodi nad sektorom PBK.
Jedini zakon koji regulie upotrebu posebnih mera i postupaka jeste Zakonik o krivinom postupku, ali on se odnosi samo na dravne aktere, a ne i na
privatna i pravna lica. Pod posebnim merama podrazumevaju se mere tajnog
prikupljanja podataka kojima se privremeno ograniavaju neka ustavna prava i
slobode. Pod ovim merama podrazumevamo:617
1. tajni nadzor telekomunikacionih usluga, delatnosti i prometa:
a) tajni nadzor sadraja komunikacija
617
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008).
b) tajni nadzor podataka o telekomunikacionom prometu

c) tajni nadzor lokacije korisnika
d) tajni nadzor meunarodnih telekomunikacionih veza;
2. tajni nadzor nad potanskim i drugim poiljkama;
3. tajni nadzor i tehniko snimanje unutranjosti objekata, zatvorenih prostora i predmeta;
4. tajni pretres prebivalita osumnjienog/ih;
5. tajno praenje i motrenje osoba u otvorenom prostoru i na javnim mestima;
6. tajno tehniko snimanje osoba u otvorenom prostoru i na javnim mestima;
7. tajni otkup dokumenata i predmeta.
618
Tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja?, od MUP su
traene infomacije o broju pripadnika PBK, koliini oruja koje ove firme poseduju, kao i o broju
oruanih incidenata u kojima su uestvovali pripadnici ovih firmi. Odgovor MUP bio je da oni
nemaju centralni registar i da ne raspolau takvim podacima.
619
Izvetaj Poverenika za 2008. godinu kada je usvojen Zakon o zatiti podataka linosti, koji jo
uvek nije dostupan javnosti.
351
Nijedan zakon ne regulie to na koji nain i u kojim sluajevima privatne

bezbednosne kompanije mogu upotrebljavati posebne mere. Nije poznato ni
to koliko se i na koji nain ove mere koriste iako nepostojanje zakonske regulative ostavlja prostor za brojne zloupotrebe. Regulisanje upotrebe specijalnih
mera treba da poiva na zakonima o privatnoj delatnosti obezbeenja i o klasifikaciji podataka, ali nijedan od tih zakona nije do sada usvojen. Jedini zakon
koji donekle tretira oblast primene specijalnih mera je Zakon o zatiti podataka
o linosti (Sl. Glasnik RS br. 97/08), koji propisuje nadzor nad sprovoenjem i
izvravanjem zakona, koji vri Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti.
Ne postoje tela koja bi bila zaduena za celovitu i sistematinu analizu nalaza kontrole i nadzora. Optinski MUP vri kontrolu nad firmama registrovanim
u njihovoj optini, ali ne postoji centralni registar MUP o ovim kompanijama, pa
shodno tome, ne postoji ni celovita i sistematina informacija o kontroli i nadzoru nad ovim sektorom. Javnosti nije dostupna informacija o kontroli i nadzoru
nad sektorom PBK.618 U izvetaju Poverenika za informacije od javnog znaaja za
2007. godinu nije registrovan nijedan sluaj koji se tie PBK.619 Parlament nikada
do sada (kako je ve reeno) nije praktikovao mogunost posrednog nadzora
nad sektorom PBK.
Demokratsku civilnu kontrolu i javni nadzor nad privatnim sektorom bezbednosti moemo oceniti ocenom 1,5 (jedan i po). Ne postoje specifini zakoni
koji reguliu ovaj sektor, tako da se kontrola i nadzor nad pripadnicima ovog
sektora sprovode kao i nad bilo kojim drugim fizikim licima, bez uvaavanja
specifinosti rada ovog sektora. Ne postoji ni jedinstveno telo putem koga jav-
nost moe vriti nadzor nad elementima privatnog sektora u poslovima koji su
od javnog znaaja.
Vladavina prava
Pravna drava
352
Privatni sektor bezbednosti nije prepoznat ni zakonski, ni strateki. U Ustavu

Republike Srbije, Ustavnom zakonu za sprovoenje Ustava Republike Srbije, Zakonu o slobodnom pristupu informacija od javnog znaaja, Zakonu o odbrani,
kao i u Zakonu o krivinom postupku ni na jednom mestu nije pomenut privatni sektor bezbednosti, a ve je naglaeno da ovaj sektor ne regulie poseban
zakon kao to je to praksa u Evropi.620 Strateki dokumenti, Strategija odbrane i Bela knjiga odbrane ne prepoznaju privatni sektor bezbednosti kao aktera
bezbednosti u Srbiji. Poslednji dokument kojim je privatni sektor bezbednosti
integrisan u sistem bezbednosti, Zakon o ONO i DSZ ukinut je 1993. godine.
Zadnjih esnaest godina privatni sektor bezbednosti u Srbiji funkcionie, sudei
po zakonskoj regulativi, samo kao akter u privredi, a ne i u bezbednosti.
Regulativa koja postoji o privatnom sektoru bezbednosti deo je pravnog sistema, ali ne ureuje njegove bezbednosne nadlenosti i ovlaenja. Naime, ovaj
sektor regulie desetak zakona optijeg karaktera, koji se primenjuju i na druge
aktere. Neki od zakona koji se primenjuju na ovaj sektor imaju reenja koja nisu
adekvatna potrebama ovog sektora. Tako, na primer Zakon o oruju i municiji ne
propisuje rokove za izdavanje dozvole za nabavku i noenje naoruanja, a injenica je da su dugi rokovi tetni za poslovanje PBK na tritu. Zbog odsustva validnih pravnih normi, ovlaenja zaposlenih u PBK ista su kao i ovlaenja drugih
graana, pa su esto, u situacijama kada je potrebno upotrebiti silu, zaposlenima
u ovom sektoru ruke vezane. Interni propisi donose se i funkcioniu na nivou pojedinanih firmi i esto slue samo da popune rupe u zakonima.621 Nije poznato
620
Centar za civilno-vojne odnose, 2007). Videti tabelarni prikaz zakonskih reenja. Osim Srbije,
nedostatak zakona o PBK karakteristian je i za Republiku eku.
621
Tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj ili pretnja? saznali smo da su
u jednoj firmi zaposlenima davane istrukcija kako da se ponaaju u sluaju upotrebe vatrenog oruja,
gde se predvia da zaposleni ispali jo jedan metak kako bi se tokom rekonstrukcije moglo tvrditi da
je pre kljunog pucnja postojao i hitac upozorenja, na ta su obavezni pripadnici vojske i policije.
Ocena: 1 (jedan)
353
to da ijedno telo kontrolie njihovu usklaenost sa Ustavom i zakonima Srbije.

Interna regulativa u privatnom sektoru nije deo pravnog sistema, ali je raena po
ugledu na zakone o privatnoj delatnosti obezbeenja u inostranstvu, odnosno
prema Zakonu o oruju i municiji i prema Zakonu o policiji, pa postoji mogunost
da doe do integracije onda kada bude donesen Zakon o privatnoj delatnosti
obezbeenja. Zaposleni u PBK imaju ista prava kao ostali graani kada je re o
ovlaenjima i upotrebi oruja. Za razliku od ovlaenih slubenih lica koja mogu
upotrebljavati oruje u uslovima propisanim zakonom (npr. Zakon o policiji, lan
38), zaposleni u PBK mogu koristiti oruje kad i drugi graani, tj. u sluaju samoodbrane. U protivnom, oni mogu krivino odgovarati.
Privatne bezbednosne kompanije nemaju zakonsko pravo primene osebnih
mera i ovlaenja. Dravni akteri primenjuju te mere i postupke prema Zakonu
o krivinom postupku, u jasno odreenim uslovima i sa predvienim trajanjem.
Nepostojanje Zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, kao i Zakona o klasifikaciji podataka utie na neregulisanost primene ovih mera, to ostavlja prostor za zloupotrebu. Privatne bezbednosne kompanije imaju dovoljno resursa
i kapaciteta da zloupotrebe privatnost graana upotrebom specijalnih mera i
nepostojanjem zakonske regulative koja bi ograniila i utvrdila obim i zahvat
njihove primene mera. Podaci o graanima skupljeni na ovaj nain, odnosno
bez sudskog naloga, ne mogu biti korieni u sudskim procesima, ali se njima
mogu ucenjivati graani o kojima su podaci prikupljani.
Kontrolu i nadzor nad privatnim sektorom bezbednosti sprovodi MUP prema Zakonu o oruju i municiji, zatim poreska policija u domenu finansija, a Inspekcija rada u domenu potovanja odredbi Zakona o radu. Meutim, nije predviena kontrola koja bi se odnosila na bezbednosne aspekte poslovanja PBK,
kao to su nabavke, noenje, skladitenje i upotreba naoruanja, zatim potovanje procedura, te upotreba podataka prikupljenih snimanjem javnih povrina.
Donoenje zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja i o klasifikaciji podataka predstavlja prvi i neophodan korak ka tome da se zakonodavstvo uskladi
sa meunarodnim propisima i standardima. S obzirom da ne postoje kljuni zakoni, nema smisla govoriti o harmonizaciji zakona optijeg tipa primenljivih na
ovaj sektor.
S obzirom na sve izreeno, pokazatelja pravna drava moemo oceniti najniom ocenom, jer sektor privatne bezbednosti ne ureuju ni Ustav, ni zakoni,
a ni strateka dokumenta. Mali broj zakona koji se primenjuje na ovaj sektor ne
ukljuuje specifine karakteristike (vreme neophodno za bezbednosne provere)
i kapacitete (mogunost upotrebe specijalnih mera) ovog sektora, pa tu postoji
prostor za unoenje promena koje bi dovele do poboljanja.
354
Zatita ljudskih prava nije posebno definisana u sektoru privatnog obezbeenja. Nepostojanje zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja utie na to da
su ljudska prava graana i zaposlenih u ovom sektoru zatiena samo Ustavom,
ali ne i posebnim zakonima koji bi tu zatitu operacionalizovali.
Privatne bezbednosne kompanije ne predstavljaju samo privredni subjekt,
ve njihovo delovanje utie i na ostale graane koji nisu direktni korisnici njihovih usluga. Na javnim mestima, tokom odreenih poslova koje vre privatne
bezbednosne kompanije622, moe doi do naruavanja ljudskih prava graana.
Graanima je po novodonesenom Zakonu o zatiti podataka o linosti (Zakon
o zatiti podataka o linosti, Sl. Glasnik 97/08, l. 816) garantovano to da nee
doi do neovlaene upotrebe audio-vizuelnih zapisa, koje su zabeleile kamere na javnim mestima, odnosno na prostoru koji obezbeuju.
Nepostojanje licenci utie na to da obuka pripadnika ovih firmi nije standardizovana, a esto je zapravo vrlo jednostavna i ne sadri informacije o zatiti
ljudskih prava koje bi zaposleni trebalo da poznaju. Zaposleni u ovim firmama
moraju zavriti obuku gaanja vatrenim orujem. U zavisnosti od obima i vrste
posla kojim se bavi, firma zaposlene moe uputiti i na pohaanje nekih dodatnih kurseva, kao to su, na primer, vatrogasni kurs, kurs prve pomoi, obuka
za praenje novca i druge sline kurseve. S druge strane, zaposleni ne dobijaju
nikakve instrukcije o poznavanju ljudskih prava iako je u prirodi njihovog posla
to da legitimiu ljude u prostoru koji obezbeuju, da ograniavaju slobodu kretanja ili da vre pretres linih stvari. Te aktivnosti zadiru u domen ljudskih prava
i po Zakonu ih mogu obavljati samo ovlaena slubena lica.
Ne postoji nikakva specifina zakonska ureenost procedura, metoda i
instrumenata za zatitu ljudskih prava u ovom sektoru. Zatitu ljudskih prava
zaposlenih i graana u zahvatu ovog sektora donekle reguliu Zakonik o krivinom postupku (ZKP) (l. 81 i 111) i Zakon o oruju i municiji (l. 13, 27 i 35).
Nedostatak zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja i o klasifikaciji podataka
utie i na nepostojanje zakonskih odrednica o zatiti ljudskih prava u sluajevima primene posebnih mera i postupaka, a ZKP graane titi samo od delovanja
dravnih aktera. Nema nikakve evidencije o uestalosti, vrsti i oblicima krenja
ljudskih prava graana i zaposlenih u ovom sektoru. Podaci o stanju ljudskih
prava u ovom sektoru nisu dostupni javnosti, to je uslovljeno odsustvom zakona, postojanjem velikog broja firmi i odsustvom efikasne kontrole i nadzora nad
ovim sektorom.
622
Tokom transporta novca dolazi do uzurpacije javnog prostora onda kada se ispred objekta iz
kog se novac iznosi parkira vozilo, a pripadnici obezbeenja privremeno blokiraju prilaze vozilu,
ograniavajui slobodu kretanja graana na javnom mestu. Za ove aktivnosti ovlaeni su dravni
organi policija ili vojska.
Zatitu ljudskih prava u privatnom sektoru bezbednosti moemo oceniti

prelaznom ocenom. Ljudska prava u ovom sektoru titi jedino Ustav, jer ne postoji zakon koji bi ih titio. Samim tim, procedure za zatitu ljudskih prava nisu
propisane, te su pripadnici PBK zatieni koliko i drugi graani u svim oblastima,
ukljuujui u to i upotrebu oruja i primenu specijalnih mera.
Ocena: 2 (dva)
Integrisanost privatnog
sektora bezbednosti
623
624
NIS, Kolubara usluge, Telus, JKP Vodovod

Usluge PBK koriste VMA, brojni muzeji, instituti i javne ustanove.
355
Privatni sektor bezbednosti u Srbiji nalazi se u takozvanoj sivoj zoni. Nijedan

strateki dokument ne prepoznaje ovaj sektor, a od 1993. godine ovaj sektor
nije regulisan posebnim zakonom. Nepostojanje pravne regulative znai da sektor privatne bezbednosti nije formalno integrisan u sistem bezbednosti Srbije. U
sektoru PBK posluju razliite vrste firmi, koje moemo razvrstati po veliini, vrsti
delatnosti i vlasnitvu. U Srbiji trenutno postoji est najveih firmi koje su, shodno svojoj veliini, najzastupljenije na tritu i koje zapoljavaju vie od hiljadu
radnika. Manje firme zapoljavaju 50200 radnika i manje su vidljive na tritu.
Najmanje firme, koje broje nekolicinu zaposlenih, bave se detektivskim poslom
ili tehnikom zatitom. Kada je re o vlasnitvu, izuzetak predstavlja nekolicina
firmi samozatitne delatnosti623 koje su u dravnom vlasnitvu, odnosno koje su
podsistemi javnih preduzea. Ove firme se po poslu koji obavljaju, ali i po ovlaenjima koje poseduju ne razlikuju od drugih PBK.
Funkcionalna integrisanost PBK u sistem bezbednosti predstavlja pre izuzetak nego pravilo. Postoje primeri koji govore o tome da i dravne institucije angauju privatno obezbeenje624, ali to ne znai da radnici PBK u ovim dravnim
institucijama imaju vea ovlaenja od svojih kolega koji sarauju sa privatnim
firmama. Integraciju u sistem bezbednosti oteava i preklapanje nadlenosti,
odnosno postojanje nelojalne konkurencije. Policiji je, naime, Uredbom o vrstama usluga omogueno da ostvaruje dopunska sredstva (Sl. Glasnik RS, br. 64/06,
71/07, i 14/08), te ona moe nastupati na tritu, pruajui iste usluge koje pruaju i PBK. Problem je u tome to se policija finansira iz budeta, tj. parama poreskih obveznika, a onda svoje resurse upotrebljava da bi na tritu ostvarila
356
dobit. Na tom tritu ona, meutim, ima konkurenciju (PBK). Problem nastaje
zbog toga to upravo policija ima mogunost kontrole nad ovim firmama, odnosno mogunost zloupotrebe svojih ovlaenja radi ostvarivanja profita.625 Ne
postoje nikakva tela, nadlenosti i procedure za koordinaciju privatnog i dravnog sektora bezbednosti.
Privatne bezbednosne kompanije nas prvenstveno zanimaju kao deo sektora bezbednosti, te i njihovu efikasnost treba posmatrati sa stanovita njihove
sposobnosti da uestvuju u ouvanju i/ili poveanju individualne i nacionalne
bezbednosti. U Srbiji posluje oko 3.000 PBK, koje upoljavaju izmeu 30.000 i
60.000 ljudi. Ove firme se meusobno takmie na tritu za dobijanje poslova,
to oteava njihovo funkcionalno povezivanje. Jedina organizacija koja reprezentuje stavove i interese ovih firmi jeste Udruenje firmi za fiziko-tehniko
obezbeenje u Privrednoj komori Srbije. Ovo Udruenje osnovano je na principu dobrovoljne participacije, pa samim tim i odluke ovog tela nisu obavezujue
za sve PBK. Nepostojanje zakonskih i stratekih smernica ne deluje stimulativno
na integraciju (formalnu i funkcionalnu) PBK u sistem nacionalne bezbednosti,
a samim tim oteava i merenje doprinosa ovih kompanija polju nacionalne i
individualne bezbednosti.
Merenje efikasnosti PBK oteano je raznolikou kompanija koje postoje u
ovom sektoru, a sa druge strane njihovim privatnim vlasnitvom i pozicijom na
tritu. Uzusi koji su u ovoj studiji korieni za dravne aktere nisu primenljivi na
ovaj sektor, jer e o valjanosti organizacije PBK, njenoj funkcionalnosti i racionalnosti u krajnjoj liniji presuivati trite, kao to e i o promenama, koje e u PBK
uvesti na osnovu toga, odluivati vlasnik.
Na stepen integrisanosti PBK u sistem bezbednosti utie nedostatak zakona
o ovoj oblasti, te nepostojanje ujednaenog sistema obuke pripadnika ovih firmi. Jedna od firmi ima svoju akademiju na kojoj se odravaju kursevi za zaposlene, a postojao je i program obuke na Vioj koli unutranjih poslova. Odsustvo
obrazovnog sistema i zakonske obaveze o posedovanju specifinih znanja (potvrenih nekim sertifikatom relevantne obrazovne institucije) ukazuje na to da
je neophodno da postoje sistem i plan stalnog obrazovanja, kao i obuavanje i
ocenjivanje zaposlenih na nivou celog sektora PBK. Postojanjem ujednaenog
sistema obuke mogla bi biti poveana funkcionalna integrisanost samog sektora PBK, a potom i njegova integrisanost u sektor bezbednosti. Integraciju PBK
u sistem nacionalne bezbednosti oteava nedostatak zakona koji bi propisao
kriterijume i, posledino, dugoroan i ujednaen sistem edukacije. Privatne bezbednosne kompanije jesu akteri na tritu i upravljanje njima zavisi od njihove
veliine: Dobro upravljanje je i trino motivisano, jer se poslovi dobijaju zbog
625
Iskaz jednog ispitanika tokom istraivanja Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji prijatelj
ili pretnja. Po prii tog ispitanika, vozila koja su vrila transport novca za jednog klijenta u vie
navrata zaustavljala je policija i slala na vanredne tehnike preglede, pa je zbog kanjenja, ta firma
izgubila posao sa tim klijentom. Poto MUP moe da prua uslugu praenja novca, mogua je
ovakva zloupotreba ovlaenja zarad preuzimanja klijenata.
kvaliteta pruene usluge. Nizak stepen profesionalizacije, karakteristian za fiziko obezbeenje, posledica je nepostojanja ujednaene i obavezne edukacije.
Ocena: 1 (jedan)
Legitimnost

Ukupna ocena reforme sektora bezbednosti u delu koji se odnosi na privatne bezbednosne kompanije je 1,5 (jedan i po). Ne postoje sistemski preduslovi za optimalnije funkcionisanje ovog sektora, to predstavlja krivicu drave i
njenih zakonodavnih tela. Bez adekvatnih zakonskih usmerenja, privatni sektor
samoinicijativno nalazi strategije svoga poslovanja, koje se razlikuju od firme
do firme.
626
Stav predstavnika jedne PBK iznet na javnoj raspravi Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji
prijatelj ili pretnja?, odranoj u Medija centru 10. 6. 2008. godine.
357
Prilikom merenja legitimnosti PBK suoavamo se sa problemom postojanja

privatnog vlasnitva, kao i sa problemom konkurencije kojoj su ove firme izloene na tritu. Dravni akteri se finansiraju iz budeta, novcem poreskih obveznika i ispunjavaju bezbednosne funkcije neophodne za funkcionisanje drave
nezavisno od trine isplativosti njihovog rada. Utoliko je njihova legitimnost
veoma bitna. S druge strane nalaze se PBK, ije se usluge ne distribuiraju celom
drutvu, ve onim pravnim i fizikim licima koji te usluge sebi mogu priutiti.
Poto su PBK privredni akteri, nedostatak legitimnosti bi za njih znaio poslovni
neuspeh, pa stoga moemo rei da obim poslova (meren brojem zaposlenih ljudi u sektoru ili godinjim profitom firmi) govori u prilog legitimnosti PBK u Srbiji.
Privatno vlasnitvo i trina orijentacija specifinosti su ovih firmi, pa stoga PBK
vie brinu o poverenju koje klijenti imaju u njih, nego o slici koju e ostaviti u
javnosti, jer njih plaaju klijenti, a ne graani od svoga poreza626. S druge strane, prema naem uvidu za sad postoji samo jedno istraivanje javnog mnjenja iz
2008. godine koje ispituje poverenje graana u ove firme. Prema tom istraivanju samo 25% graana ima poverenja u PBK, dok njih 44% smatra da PBK svojim
radom vie doprinose nebezbednosti graana. Moglo bi se rei da zbog neintegrisanosti PBK u sistem nacionalne bezbednosti, graani PBK ne doivljavaju
kao legitimnog aktera u polju nacionalne bezbednosti (kao nekog ko ima pravo
ili obavezu da uestvuje u ouvanju nacionalne bezbednosti).
358
GLAVA IV
NEDRAVNI AKTERI
KOJI NE KORISTE SILU
359
360
ORGANIZACIJE CIVILNOG
DRUTVA
Zorana Atanasovi
Civilno drutvo je, najoptije reeno, skupina raznovrsnih, nacionalnih i transnacionalnih, nedravnih, nepolitikih i neprofitnih organizacija i institucija, koje
osnivaju pojedinci ili grupe ljudi radi udruenog ostvarivanja i/ili zatite jedinanih, grupnih i/ili kolektivnih interesa.627 U ovu skupinu spadaju raznorodna
udruenja graana, mediji, sindikati, obrazovne institucije, istraivaki instituti,
grupe za pritisak, verske zajednice, sportska udruenja itd.628
U skladu sa tim, organizacije civilnog drutva (OCD) moemo definisati kao
oblik samoorganizovanja graana radi ostvarivanja i/ili zatite svojih odreenih
interesa i potreba. Cilj njihove aktivnosti nije sticanje profita, a ako ga i ostvare,
odnosno onda kada ga ostvare, one bi trebalo da ga ulau u svoj dalji razvoj.
One, isto tako, nisu usmerene, barem deklarativno, na osvajanje politike moi.
Odatle su institucionalno i funkcionalno odvojene od drave, ali i od politikih
partija. To, dakako, ne iskljuuje mogunost da neke od njih mogu stei i znatan politiki uticaj. Organizacije civilnog drutva imaju fleksibilnu organizacionu
strukturu, te njihovi lanovi samostalno odluuju o svom unutranjem ustrojstvu, kontroli i upravljanju.629
Poslednjih decenija organizacije civilnog drutva postale su jedan od aktera
u sektoru bezbednosti. To govorimo stoga to dobro upravljanje sektorom bezbednosti ne podrazumeva samo efektivno ostvarivanje ekonomskih, politikih
i administrativnih nadlenosti drave, ve zahteva i to da se u nadzor nad institucijama drave ukljue i nedravni akteri.630 Na ovaj nain se, izmeu ostalog,
obezbeuje javni dijalog izmeu drave i graana, to moe poveati poverenje
627
Detaljnije o konceptu civilnog drutva: Marina Caparini, Civil Society and Democratic Oversight
of the Security Sector: A Preliminary Investigation, in Sourcebook on Security Sector Reform, eds.,
Philip Flury and Miroslav Hadi (Geneva, Beograde: DCAF, CCMR, 2004), 176-177.
628
ire definicije ukljuuju i privrednu zajednicu.
629
Detaljnije: Sreko Mihailovi, Kako NVO vide politiku mo i kako politika mo vidi NVO u,
u Struni skup: Analiza NVO okruenja izazovi tranzicije. (Beograd: ProConcept, Fond za otvoreno
drutvo-Srbija, 2005), 25-48.
630
Caparini, Civil Society and Democratic Oversight of the Security Sector: A Preliminary
Investigation, 178179.
361
graana u dravne institucije i organe. Akteri javnog nadzora nad sektorom bezbednosti bi nadasve trebalo da, u sadejstvu sa dravnim nosiocima kontrolnih i
nadzornih ovlaenja, doprinose dostizanju i ouvanju ljudske i nacionalne bezbednosti kao javnog dobra, te uspostavi dobre i odgovorne vladavine (good governance) u datoj politikoj zajednici (dravi). Za tu svrhu OCD nadziru, izmeu
ostalog, i to da li dravni aparati sile potuju i u kojoj meri potuju naela ustavnosti i zakonitosti u svom radu, te da li deluju u skladu sa zahtevima profesionalnosti, stranake i interesne neutralnosti. To bi pak trebalo da doprinese spreavanju politizacije dravnih aparata prinude, odnosno spreavanju toga da one
prerastu u zatvorene, samodovoljne i otuene centre (drutvene) moi.631
U ovom tekstu bie analizirana uloga organizacija civilnog drutva u nadzoru nad sektorom bezbednosti u Srbiji. Ove organizacije spadaju u nedravne
aktere koji ne koriste silu i na holistikoj matrici zauzimaju polje d.632
362
Delovanje organizacija civilnog drutva u sektoru

bezbednosti Srbije (do 2000. godine)
Prve organizacije civilnog drutva nastaju u Srbiji poetkom devedesetih godina dvadesetog veka, nakon formalnog uvoenja politikog pluralizma.633 Njihov razvoj uslovno moemo podeliti na tri perioda. Ista periodizacija vai i za
organizacije civilnog drutva koje su se specijalizovale za bezbednosne teme.
Prvi period obuhvatao bi vreme na poetku devedesetih godina dvadesetog
veka kada su nastale prve organizacije civilnog drutva. Drugi period je trajao
od 1997. do 2000. godine. Tokom njega vidno narasta broj OCD, a veina njih se
razvija i deluje kao opozicija tadanjem autoritarnom reimu. Trei period koji
traje od 2000. godine obeleen je nastojanjima sve razvijenijeg civilnog drutva
da se aktivno ukljui u proces demokratizacije Srbije.
Organizacije civilnog drutva u Srbiji nastajale su na osnovu Zakona o udruivanju graana u udruenja, drutvene organizacije i politike organizacije koji
se osnivaju za teritoriju SFRJ iz 1990.634 Ovaj novi korak u razvoju civilnog dru631
Prema: Nicole Ball, Tsjeard Bouta and Luc van de Goor, Enhancing Democratic Governance of the
Security Sector: An Institutional Assessment Framework (The Hague: Clingendael Institute for the
Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003), 67.
632
Videti str. (tamo gde se nalazi tabela sa holistickom matricom)
633
Prema: arko Paunovi, Deset godina NVO u SR Jugoslaviji: od ilegalaca i neprijatelja do vanih
aktera drutvenih promena, Veb sajt Civilno drutvo, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-zasajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristupljeno Jul 22, 2008).
634
Ibid, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-za-sajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristu-
tva u Srbiji ubrzali su ratovi voeni u bivim republikama SFRJ, poto su prve
inicijative civilnog drutva zapravo bile reakcija na ratove. Prve inicijative graanskog drutva poetkom devedesetih bile su vezane za bezbednosne teme,
odnosno nastale su iz potrebe graana da organizovano izraze svoje neslaganje
sa politikom drave i da protestvuju protiv rata. Ove inicijative su najpre bile neformalne, a iz njih su izrasle prve organizacije (npr. Subotika akcija mira iz 1990,
Centar za antiratnu akciju i Pokret za mir Vojvodine, osnovani 1991, Fondacija za
mir i reavanje kriza iz 1992. godine i drugi). Organizacije civilnog drutva su se
suprotstavile ratu, nasilju i militarizaciji i svojim aktivnostima razvile autonomnu
javnu sferu debate i izraavanja graanske neposlunosti, koja je bila u suprotnosti sa dravnom politikom. Takoe, radile su na podizanju svesti graana o
tome koliko je vano da uestvuju u debati o drutveno znaajnim pitanjima.635
Ilustracija 2: ene u crnom tokom antiratnog protesta u Beogradu636
Konsenzus politikih elita, dravnih institucija i civilnog drutva povodom

toga koji su ciljevi drutvenih promena i na koji ih je nain mogue dostii u
to vreme nije postojao. Demokratizacija Srbije za koju se zalagala veina organizacija civilnog drutva od svog samog osnivanja nije bila prioritet politike dravnih institucija, pa stoga institucije drave i organizacije civilnog drutva nisu
pljeno Jul 22, 2008).
635
Ibid, http://www.civilnodrustvo.org/Tekstovi-za-sajt/Deset-godina-NVO-u-Srbiji.pdf (pristupljeno Jul 22, 2008).
636
Fotografija preuzeta sa sajta organizacije civilnog drutva ene u crnom, http://www.
zeneucrnom.org/
363
364
saraivale. Politike elite i institucije drave doivljavale su organizacije civilnog

drutva kao neprijatelje i konkurente.
U drugom periodu organizacije civilnog drutva se razvijaju, a javljaju se i
one koje su specijalizovane za bezbednosne teme. Saradnja institucija drave i
organizacija civilnog drutva ni tokom ovog perioda nije postojala. Ove organizacije su u medijima nazivane neprijateljima, izdajnicima, pijunskim organizacijama.637 este finansijske kontrole, iznenadni upadi policije i sline metode
opstrukcije i zastraivanja bile su svakodnevica organizacija civilnog drutva.
Organizacije su uprkos tome radile, a njihove aktivnosti su, pre svega, podrazumevale zatitu ljudskih prava i manjina i neformalno obrazovanje o demokratiji.
Ve 1994. godine bilo je registrovano ukupno 196 organizacija, a njihov broj je
tokom 1997. porastao na 695. Krajem devedesetih se broj organizacija ubrzano
uveava, pa ih je 2000. godine bilo oko 2000.638 Organizacije civilnog drutva su i
u ovom periodu pokrenule razmatranje znaajnih bezbednosnih tema.639 U politiki diskurs uvedeni su zatita ljudskih i manjinskih prava, kao i mirno reavanje
sukoba. Teme o kojima do druge polovine devedesetih godina javnost nije imala
informacije, kao to su civilna demokratska kontrola nad oruanim snagama, civilno-vojni odnosi i civilno-policijski odnosi, postale su deo politikog diskursa
zahvaljujui organizacijama graanskog drutva. U ovom su periodu one poele
da razvijaju i kapacitete za nadgledanje sektora bezbednosti, kao i mehanizme
zatite ljudskih prava koje drava nije bila u stanju da prui graanima.640
Organizacije civilnog drutva su znaajnu ulogu imale u demokratskim promenama 2000. godine. Pored toga to su graane (posebno mlade) motivisale
da izau na izbore, ostvarile su i partnerstvo sa politikim partijama koje su se
borile za politike promene, a koje su tada bile u opoziciji.
Trei period traje od 2000. godine do danas. Smena vlasti 2000. godine bila
je prilika da se redefinie odnos izmeu organizacija civilnog drutva i institucija
drave. Nova politika elita je, nakon promena, deo predstavnika organizacija
civilnog drutva ukljuila u dravne institucije, pa su mnogi eksperti preli iz nevladinog u vladin sektor, a ekspertiza koja je postojala u graanskom drutvu
ugraena je u mnoge zakone i strateka dokumenta.641
637
Prema: Tatjana Andrijaevi, Gordana Popovi, Ana Stankovi i Nada Veljkovi, Nevladine
organizacije pre i posle 5. oktobra 2000: Nepotrebni prijatelji, Vreme 678, Jan. 1, 2004.
638
639
Andrijaevi, Popovi, Stankovi, Veljkovi
U ovom radu emo prihvatiti iru definiciju bezbednosti koja je shvaena kao tenja ka slobodi
koja je liena pretnji.
640
Na primer, Grupa 484 je organizacija koja od 1995. godine prua humanitarnu, psihosocijalnu,
pravnu i informativnu pomo izbeglima, a vei broj organizacija, kao to su Komitet pravnika za
ljudska prava (YUCOM), Fond za humanitarno pravo, Centar za civilno-vojne odnose, Evropski
biro za prigovor savesti i vei broj organizacija za zatitu ljudskih prava irom Srbije, prua pravnu
pomo i pravne savete graanima u konkretnim sluajevima (npr. izbeglicama, prigovaraima
savesti, graanima koji su doiveli policijsku torturu itd.).
641
Detaljnije: Miljenko Dereta, Civilno drutvo i demokratija, Mrea specijalno izdanje, broj 45
(maj 2005).
642
Javno mnjenje o organizacijama civilnog drutva u Srbiji Smart kolektiv i Strateki marketing,
(2006), http://www.smartkolektiv.org
643
NVO sektor u Srbiji (Beograd: Graanske inicijative, 2005). Publikacija je dostupna na sledeem
linku, http://www.gradjanske.org/admin/download/files/cms/attach?id=94.
644
NVO sektor u Srbiji, 82-93.
365
Meutim, pravni status organizacija ni nakon osam godina nije odgovarajue ureen. Poslednji predloen nacrt za ureenje ovog sektora bio je nacrt
Zakona o udruenjima, koji su 2007. godine pripremili Ministarstvo za dravnu
upravu i lokalnu samoupravu, radna grupa, savezi i udruenja Srbije i predstavnici organizacija civilnog drutva. Ovaj nacrt jo uvek nije uao u skuptinsku
proceduru. Delovanje organizacija graanskog drutva dodatno oteava i to to
su zakoni koji se primenjuju na njihovo poslovanje identini zakonima koji vae
za profitni sektor, a pri tome se ne stimulie ulaganje profitnog sektora u aktivnosti graanskog drutva.
ini se ira javnost o organizacijama civilnog drutva nema pozitivne stavove
ni nakon osam godina njihovog rada u atmosferi stvorenoj demokratskim promenama. Prema istraivanju javnog mnjenja, koje je u novembru 2006. godine u
saradnji sa Stratekim marketingom sproveo Smart kolektiv iz Beograda, graani
nemaju jasnu predstavu o tome ime se bave organizacije graanskog drutva,
dok su njihovi stavovi o ovim organizacijama ambivalentni.642 Tek neto vie od
polovine ispitanih graana (54%) znalo je na ta se odnosi termin organizacija
civilnog drutva, dok je skoro polovina (47%) ispitanika imala negativne asocijacije na spominjanje ovog pojma. Veoma mali procenat njih (14%) smatra da
organizacije civilnog drutva rade u najboljem interesu Srbije. Rad organizacija
civilnog drutva ujedno opaaju kao najmanje koristan u oblastima koje utiu
na svakodnevni ivot graana, a kao najvie koristan u pruanju pomoi ranjivim
grupama (osobe sa posebnim potrebama, rtve porodinog nasilja i sl.).
Ni organizacije civilnog drutva nisu zadovoljne uslovima u kojima rade i
mogunostima koje imaju da utiu na reforme u drutvu. Prema istraivanju
koje su sprovele Graanske inicijative 2005. godine na uzorku od 516 organizacija civilnog drutva643, preko polovine organizacija (54%) smatralo je da je
trenutna politika klima u zemlji veoma nepogodna za razvoj nevladinog sektora, dok je saradnju tadanje Vlade Republike Srbije i NVO sektora 60% ispitanika
ocenilo kao lou ili veoma lou. Jedan od zakljuaka ovog istraivanja bio je da
ne postoje dobra umreenost i jasna struktuisanost sektora, kao i da nije dovoljno razvijena komunikacija unutar sektora. Ovi nedostaci verovatno ograniavaju uticaj koji ove organizacije imaju na kreiranje dravne politike. Ohrabruje
nalaz da najvei broj donatora koji su uestvovali u istraivanju (41) smatra da je
stanje NVO sektora u Srbiji slino stanju u drugim zemljama u regionu.644
Organizacije civilnog drutva su i nakon 2000. godine nastavile istraivaki
i obrazovni rad, kao i javno zagovaranje u oblasti bezbednosti. Programi neformalnog obrazovanja koji su razvile organizacije civilnog drutva pruaju mogunost graanima, medijima, ali i predstavnicima dravnog sektora da steknu
366
dodatna znanja o reformi sektora bezbednosti. U ovom periodu su organizacije

civilnog drutva poele da sarauju sa predstavnicima dravnih institucija. Dobrih primera ima mnogo. ISAC Fond iz Beograda je od 2003. godine organizovao
deset jednonedeljnih kurseva pod nazivom kola reforme sektora bezbednosti kako bi profesionalcima omoguio to da proire svoja znanja i prate trendove. Centar za menadment iz Beograda je od 2001. godine organizovao deset
kurseva savremene antikorupcijske metodologije kako bi slubenicima koji su
svakodnevno u dodiru sa ovim problemom omoguio da bolje upoznaju sloenu problematiku prepoznavanja i suzbijanja korupcije. Centar za civilno-vojne
odnose bio je prva organizacija civilnog drutva koja je 2004. i 2005. godine
organizovala seminare o reformi sektora bezbednosti i evropskoj bezbednosnoj
arhitekturi za predstavnike Ministarstva odbrane SCG i Vojske SCG u garnizonima u Srbiji i Crnoj Gori. Nekoliko organizacija civilnog drutva organizovalo je
poslediplomske studije na Univerzitetu u Beogradu.
Organizacije su nastavile da razvijaju istraivake kapacitete i da iniciraju
znaajna teorijska istraivanja. Kao primer akademskog istraivanja moglo bi
posluiti istraivanje pod nazivom Mapiranje nadgledanje sektora bezbednosti koje je u periodu 20072008. godine sproveo Centar za civilno-vojne odnose radi razvijanja metoda i instrumenata za merenje i nadgledanje nivoa i
dinamike reforme sektora bezbednosti i njegove integracije u evroatlanstke
strukture. Od istraivanja koja se sprovode radi unapreivanja praktine politike
dobar primer predstavlja istraivanje koje su sproveli Evropski Pokret u Srbiji i
KIPRED 2005. godine i Zajednika evropska vizija. Ono se bavi slobodnim kretanjem roba i ljudi na Kosovu i u Srbiji. Tim istraivanjem eleli su da podstaknu
debatu, a ono bi posluilo i kao osnov za zajednike vizije puteva ostvarivanja
evropskih standarda i integracije regiona.645 Viktimoloko drutvo Srbije izdaje
akademski asopis Temida u kome se govori o viktimizaciji (stradanju), ljudskim
pravima i rodu. On izlazi redovno etiri puta godinje.646
U oblasti javnog zagovaranja nakon 2000. godine postoje i primeri dobre
saradnje organizacija civilnog drutva sa sektorom bezbednosti. Takva je i edukativna promotivna kampanja pod nazivom Novembar mesec bezbednosti,
koju je organizacija pod nazivom Zajearska inicijativa realizovala u saradnji sa
Policijskom upravom Zajear u novembru 2007. godine. Zajedniko delovanje
jo uvek je veoma znaajno za uspeh aktivnosti. Primer za to je zajednika inicijativa koju je pokrenulo dvadeset i devet organizacija civilnog drutva i lanova/
lanica akademske zajednice. Oni su krajem 2008. godine pozvali Ministarstvo
odbrane da produi rok predvien za javnu raspravu o nacrtima Strategije nacionalne bezbednosti i Strategije odbrane, pa da umesto petnaest dana, to je
bilo nedovoljno za davanje komentara, ona traje etrdeset i pet dana. Zajedni645
Vie informacija na sajtu Evropskog pokreta u Srbiji, http://www.emins.org/publikacije/knjige/

index.htm
646
Vie informacija na sajtu Viktimolokog drutva, http://www.vds.org.yu/temida.htm
ko delovanje veeg broja aktera uticalo je na to da Ministarstvo odbrane prihvati ovu inicijativu.
Predstavnici organizacija civilnog drutva, koji su uestvovali u istraivanju
koje je Centar za civilno-vojne odnose sproveo u okviru projekta Poveanje
uestvovanja graana u bezbednosnoj politici, napomenuli su da u Srbiji nema
dovoljno organizacija civilnog drutva koje su zainteresovane za bezbednosne
teme. Veina organizacija koje se bave bezbednosnim temama smetena je u
Beogradu, a civilno drutvo uopte ne prati ni rad pojedinih aktera u sektoru
bezbednosti (npr. institucije sa odreenim policijskim obelejima). Ne postoje
institucionalizovani mehanizmi saradnje izmeu organizacija civilnog drutva i
dravnih institucija, ve ona, prema iskustvima organizacija, zavisi od linih kontakata sa predstavnicima institucija.
Organizacije civilnog drutva u Srbiji naelno imaju nekoliko funkcija u sektoru

bezbednosti. Pre svega, one podravaju institucije drave u sprovoenju reformi sektora bezbednosti, to podrazumeva da one uestvuju u izradi i u javnoj
raspravi o ustavno-sistemskim i strateko-koncepcijskim dokumentima, kao i
da organizuju sprovoenje obrazovnih aktivnosti. Organizacije civilnog drutva
predstavljaju jedan od izvora civilne ekspertize i one mogu pruiti strunu podrku dravnim institucijama tokom kreiranja i sprovoenja politike bezbednosti. U Srbiji je zabeleeno vie primera dobre prakse uestvovanja organizacija
civilnog drutva u izradi zakonskih reenja i u izvoenju razliitih obuka.647 Ekspertiza organizacija civilnog drutva u Srbiji oliena je i u aktivnom uestvovanju u javnoj raspravi o postojeim zakonskim reenjima.648 Kao alternativni
izvori znanja, organizacije civilnog drutva mogu i treba da igraju vanu ulogu
647
Organizacije civilnog drutva pokuale su da nadomeste pravne praznine u normativnoj

ureenosti sektora bezbednosti izradom modela zakona. Na primer, organizacije graanskog
drutva su uoile da je privatna delatnost fiziko-tehnikog obezbeenja u Srbiji pravno
neregulisana i da postoji potreba da se usvoji zakon kojim bi se uredila delatnost ovih kompanija.
Ostvarivanju ovog cilja doprinele su dve organizacije Centar za civilno-vojne odnose iz Beograda
izradio je Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja 2005. (detaljnije: www.ccmr-bg.org),
a Liga eksperata iz Beograda izradila je Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja lica i
imovine i detektivskoj delatnosti 2006. godine (detaljnije: www.lex.org.yu).
648
Na primer, na inicijativu Centra za civilno-vojne odnose dopunjen je Zakon o Vojsci Srbije
(usvojen u decembru 2007) kako bi u demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije pored
Narodne Skuptine bili ukljueni i Zatitnik graana i drugi dravni organi u skladu sa svojim
nadlenostima, graani i javnost, detaljnije ore Popovi, Komentar Nacrta zakona o odbrani i
o vojsci, Bezbednost zapadnog Balkana, br 7-8 (Oktobar 2007-Mart 2008): 120-131.
367
Uloga organizacija civilnog drutva u sektoru

bezbednosti u Srbiji
368
u obrazovanju, tj. u sticanju novih znanja o bezbednosnim temama. Do sada su

organizacije civilnog drutva organizovale raznovrsne programe obuke, poev
od jednodnevnih seminara za predstavnike ministarstava koja su deo sektora
bezbednosti, pa do specijalistikih i poslediplomskih studija na Univerzitetu u
Beogradu, na kojima su polaznici bili predstavnici sektora bezbednosti.649
Druga uloga koju ostvaruju organizacije civilnog drutva predstavlja vrenje
javnog nadzora primene politike bezbednosti. Organizacije prate dogaaje u
sektoru bezbednosti i politiku bezbednosti ine predmetom javne debate. Sistematski javni nadzor nad sektorom bezbednosti u Srbiji nije razvijen iz dva razloga.
Nijedna pojedinana organizacija civilnog drutva nema kapacitete da samostalno prati celokupan sektor bezbednosti. Ne postoji ni kontinuirano praenje veih
institucija u sektoru bezbednosti, kao to su vojska ili policija, dok se o nadzoru
nad manje vidljivim dravnim organima (na primer, carina) ili nad nedravnim
(kompanije koje pruaju usluge fiziko-tehnikog obezbeenja) i ne govori. Sektor odbrane i bezbednosti bio je prvo predmet nadzora, pa ak i deo izvetaja
nadgledanja dravnih institucija. U tim izvetajima podaci o sektoru bezbednosti ili o pojedinanim institucijama zauzimali su jedno ili nekoliko poglavlja.650 U
Srbiji su organizacije civilnog drutva razvile nadgledanje pojedinih oblasti. Beogradski centar za ljudska prava od 1997. objavljuje godinji sintetiki izvetaj o
stanju ljudskih prava u dravi. Njim su obuhvaene funkcije sudova i policije koje
mogu ugroziti ljudska prava. Nekoliko organizacija prati suenja koja se odnose
na zatitu ljudskih prava i tranzicionu pravdu pred domaim i meunarodnim
sudovima.651 Postoje i drugi primeri nadgledanja bezbednosnih tema ire shvaenih. Na primer, Centar za politiku i evroatlantsko partnerstvo je 2007. godine
izradio Pregled stanja ljudske bezbednosti u Srbiji.652 Jo jedan primer predstavlja
praenje primene Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u radu Parlamenta
Republike Srbije, koje je sprovela organizacija Transparentnost Srbija. 653
649
Precizni podaci o broju seminara koje su organizovale organizacije civilnog drutva nisu
dostupni. Kao ilustracija moe posluiti podatak da je Centar za civilno-vojne odnose od osnivanja
1997. godine do danas organizovao oko 70 seminara, koje je pohaalo preko 1.500 polaznika.
Do sada je Centar organizovao dve serije seminara za pripadnike Vojske u kojima je uestvovalo
ukupno 700 uesnika. Kada je re o akademskom obrazovanju, Beogradski centar za ljudska prava
organizovao je poslediplomske Specijalistike strukovne studije humanitarnog prava i ljudskih
prava za tri generacije na Fakultetu politikih nauka, a na istom fakultetu Centar za civilno-vojne
odnose organizovao je Studije globalne i nacionalne bezbednosti za 4 generacije studenata.
650
Na primer, Godinji izvetaj : Srbija 2007, Samoizolacija: realnost i cilj (Beograd: Helsinki odbor
za ljudska prava u Srbiji, 2007). Publikacija je dostupna na sledeem linku, http://www.helsinki.
org.yu/serbian/doc/izvestaj2007.pdf
651
Monitoring suenja sprovode Beogradski centar za ljudska prava (detaljnije na http://bgcentar.
placebo.co.yu/page_sr?tag=47@sr), Komitet pravnika za ljudska prava (detaljnije na http://www.
yucom.org.yu) i Fond za humanitarno pravo (detaljnije na http://www.hlc-rdc.org/)..
652
Vie informacija na sajtu Centra za politiku i evroatlantsko partnerstvo, http://www.
atlanticpartnership.org.rs
653
Vie informacija na sajtu Transparentnost Srbija, http://www.transparentnost.org.rs/
Trea i podjednako znaajna aktivnost organizacija civilnog drutva jeste javno

zalaganje za sprovoenje reformi sektora bezbednosti. Zagovaranje reformi sektora bezbednosti obeleilo je rad organizacija civilnog drutva od njihovih poetaka
do danas. Jedan od primera je potovanje prava na prigovor savesti i uvoenje
instituta civilne slube, koje je priznato nakon angaovanja organizacija civilnog
drutva. Nakon javnog pritiska na dravne institucije pravo na prigovor savesti
pravno je regulisano (istina samo podzakonskim aktom) donoenjem Uredbe
o vrenju vojnog roka (27. avgusta 2003. godine). Ovom Uredbom zvanino je
uvedena kategorija civilne slube u vojsci, a predstavnici Evropskog biroa za
prigovor savesti (EBCO) Balkan, organizacije civilnog drutva iz Beograda, uestvovali su u izradi ovog dokumenta.
Ilustracija 3: plakat organizacije EBCO Balkan

Organizacije civilnog drutva esto zagovaraju reforme u saradnji sa drugim srodnim
organizacijama i uz podrku medija. Jedan od uspenih primera jeste Koalicija za slo-
bodu pristupa informacijama, koja je osnovana 2005. godine. Nastala je iz potrebe da se udruenom akcijom izvri pritisak na vlast u Srbiji Vladu i Narodnu
skuptinu da to pre donese zakon o slobodnom pristupu informacijama. Ovu
369
koaliciju ine sledee organizacije: Beogradski centar za ljudska prava, Centar

za antiratnu akciju, Centar za unapreivanje pravnih studija, Fond za otvoreno drutvo, Graanske inicijative, Komitet pravnika za ljudska prava Yucom i
Transparentnost Srbija. U rad su se vremenom ukljuile i organizacije iz gradova
irom Srbije. Ova Koalicija doprinela je odgovornijem sprovoenju zakona, kao
i tome da ova tema postane znaajna za demokratski proces. Tome je doprinela
izradom Vodia za primenu zakona654, izradom predloga o dopunama postojeeg zakona, izradom predloga zakona o klasifikaciji informacija i zatiti podataka o linosti koji e postojei zakon uiniti efikasnijim, predlaganjem praktine
politike koja e doprineti poboljanju dostupnosti informacija, organizovanjem
rasprava i informisanjem najire javnosti o ovoj temi.
Nadzorna uloga organizacija civilnog drutva
370
Organizacije civilnog drutva imaju, pre svega, nadzornu ulogu u sektoru bezbednosti. Nadzor i kontrola su srodni pojmovi. Oni podrazumevaju subordinaciju njihovih vrilaca, kao i odreen predmet i ukljuuju uticaj nadzornog, kontrolnog organa na lice koje trpi nadzor, odnosno kontrolu.655 Razlika je u tome
to nadzor podrazumeva kontinuitet aktivnosti, dok se kontrola obavlja jednokratno ili viekratno u toku nadzornog procesa.656 Druga razlika je u tome to
je kontrola predviena i regulisana pravnim normama. Kontrolor ima pravna
ovlaenja prema kontrolisanom u pogledu predmeta kontrole.657 To znai da
rezultat kontrole predstavlja odluku koja je pravno obavezujua za instituciju
koja je predmet kontrole, dok rezultat nadzora predstavljaju preporuke koje
nisu obavezujue. Prema tome, organizacije civilnog drutva vre neformalnu
kontrolu sektora bezbednosti.658
Nadzornu ulogu organizacije civilnog drutva vre stalnim javnim tematizovanjem tema znaajnih za bezbednost. To podrazumeva pisanje kritika, predloga, predstavki i pritubi na rad institucija sektora bezbednosti.659 Na ovaj nain
podstie se odgovornost svih aktera u sektoru bezbednosti.
654
Vodi je dostupan na sledeem linku, http://www.spikoalicija.org/index.php?option=com_

content&task=view&id=24&Itemid=48
655
Prema: Zoran R. Tomi, Normativna polazita za civilnu kontrolu vojske i policije, u Demokratska
kontrola vojske i policije, ur. Miroslav Hadi. (Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2001), 11-34.
656
Prema: Tomi, 12.
657
Prema: Tomi, 13.
658
Bogoljub Milosavljevi, Graanski nadzor nad policijom: Mogui model za Srbiju (Beograd:
Centar za antiratnu akciju, 2004), 62-65.
659
Milosavljevi, 64.
Ocena nadzorne uloge organizacija

civilnog drutva u Srbiji
Kapacitet civilnog drutva za

nadzor nad sektorom bezbednosti
Kapacitet organizacija civilnog drutva za nadzor nad sektorom bezbednosti
dimenzija je koja podrazumeva skup obeleja koja su preduslov za kompetentno uestvovanje ovih organizacija u nadzoru. Nadzorne kapacitete organizacija civilnog drutva ocenjivali smo u odnosu na nekoliko indikatora: broj specija660
Vie informacija na sledeem linku, http://www.crnps.org.yu/direktorijum
371
Ocenu sposobnosti organizacija civilnog drutva da vre nadzor nad sektorom

bezbednosti izveli smo na osnovu procene nekoliko dimenzija. To su dimenzije
koji podrazumevaju kapacitet civilnog drutva za nadzor nad sektorom bezbednosti, pravnu dravu, transparentnost organizacija civilnog drutva, integrisanost organizacija u sektor bezbednosti i legitimnost ovih organizacija.
Ocene navedenih dimenzija zasnovali smo na javno dostupnim podacima
o organizacijama civilnog drutva i na empirijskom materijalu prikupljenom
u okviru posebnog istraivanja koje je Centar za civilno-vojne odnose izveo
u okviru projekta Poveanje uea graana u bezbednosnoj politici tokom
2007. i 2008. godine. U istraivanju su uestvovale etrdeset i etiri organizacije
civilnog drutva koje su istraivai identifikovali u Direktorijumu NVO Centra za
razvoj neprofitnog sektora.660 Ovo je prvo empirijsko istraivanje sprovedeno o
organizacijama civilnog drutva koje se bave bezbednou i stoga ima brojna
ogranienja. Pre svega, uzorak organizacija koje su bile ukljuene u istraivanje
je, statistiki posmatrano, mali i stoga zakljui ne mogu biti u potpunosti pouzdani. Zatim, organizacije su same govorile o aktivnostima koje sprovode, a time
se u pitanje dovodi i objektivnost nalaza. Ovo je bio jedini nain da se podaci
prikupe s obzirom na resurse koji su bili na raspolaganju. Jedno od ogranienja
bilo je i to to u istraivanju nisu uestvovali desniarski pokreti i organizacije
koje su u Srbiji uglavnom zainteresovane za bezbednosne teme.
Takoe, ogranieni resursi onemoguili su to da u istraivanje bude ukljuen vei broj organizacija koje rade van Beograda. Napominjemo da je ovo istraivanje bilo deo pilot projekta i da e iskustva steena ovom prilikom posluiti
kao osnova za budua istraivanja.
372
lizovanih organizacija civilnog drutva i podruja njihovog delovanja; veliina,

kadrovska i tehnika opremljenost; stranaka, ideoloka i interesna neutralnost
(nezavisnost); izvori finansiranja i odrivost; nacionalna i prekogranina umreenost organizacija i prisustvo u javnosti i medijima.
Prvi indikator postojanje organizacija civilnog drutva koje su zainteresovane za bezbednost, odnosno njihova zainteresovanost za to da uestvuju
u debati o pitanjima znaajnim za bezbednost predstavlja osnovni preduslov
za ukljuivanje ovih organizacija u nedravne aktere sektora bezbednosti. irina interesovanja, odnosno irina podruja delovanja ovih organizacija govori
o razvijenosti sektora i o preduslovima potrebnim za uestvovanje u debati o
bezbednosnim pitanjima i nadzoru sektora bezbednosti.
Prema nekim procenama, danas u Srbiji ima preko 30.000 organizacija civilnog drutva.661 Veliki broj ovih organizacija, meutim, nije aktivan. Direktorijum
nevladinih organizacija koji je sainio Centar za razvoj neprofitnog sektora jedan
je od solidnih izvora informacija o aktivnosti graanskog drutva. Organizacije
se dobrovoljno prijavljuju za registrovanje u ovaj direktorijum, a trenutno je registrovano 2.041 organizacija.662 Od tog broja, 286 organizacija u svom nazivu ili
u svojoj misiji spominje bezbednosne teme, ukljuujui u to i organizacije koje
su usmerene ka zatiti ljudskih prava. Ovaj broj ne podrazumeva organizacije
koje se bave sociohumanitarnim problemima (njih 586). Neke od njih svojim
aktivnostima pokuavaju da odgovore i na bezbednosne izazove.
Istraivai Centra za civilno-vojne odnose identifikovali su etrdeset i etiri
organizacije koje se bave bezbednou. Neto manje od treine (13) organizacija izjasnilo se da je bezbednost glavno polje njihovih interesovanja. Vie od
polovine organizacija (23) navelo je da je bezbednost jedno od polja interesovanja njihove organizacije (jedan od stalnih elemenata u misiji). U istraivanju
je uestvovalo i osam organizacija koje povremeno sprovode aktivnosti u kojima su zastupljene bezbednosne teme. Ove organizacije bave se najznaajnijim
bezbednosnim temama, pa su tokom njihovih aktivnosti zastupljene sledee
teme: ljudska prava, manjinske grupe, vojska, policija, bezbednosno-obavetajna zajednica, korupcija, organizovani kriminal, energetska bezbednost, terorizam, bezbednosna saradnja i integracija. Najvei broj organizacija bavi se ljudskim pravima i manjinskim grupama. To nam govori da su one nastale iz potrebe
graana da se organizuju kako bi unapredili zatitu svojih prava. Vie od treine
organizacija zainteresovano je za tradicionalne bezbednosne teme, kao to su
praenje rada vojske, policije i bezbednosno-obavetajne zajednice. Interesantno je da su organizacije civilnog drutva zainteresovane i za usko specijalizovane oblasti, kao to je, na primer, energetska bezbednost. To svedoi o tome da
postoji spremnost ovih organizacija da se dodatno specijalizuju.
661
Prema arko Paunovi, Nevladine organizacije: potreba ili zavera (Beograd: Demokratska
stranka/istraivako-izdavaki centar, 2007), 8.
662
Vie informacija na sledeem linku, http://www.crnps.org/
Tabela 22: Oblasti koje pokrivaju organizacije civilnog drutva663

663
Prikaz mesta koje bezbednosne teme zauzimaju u aktivnostima pojedinanih organizacija se

moe nai u publikaciji Direktorijum organizacija i institucija zainteresovanih za bezbednosne teme
(Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2008), 17-19.
373
injenica da postoji vei broj organizacija civilnog drutva koje su zainteresovane za bezbednosne teme, kao i injenica da one prate najznaajnije aktere sektora bezbednosti ukazuje na to da postoji preduslov za uestvovanje organizacija civilnog drutva u nadzoru nad sektorom bezbednosti. Ovo je samo
poetni preduslov, jer broj organizacija, naravno, ne govori o kvalitetu njihovih
aktivnosti.
Mali broj organizacija civilnog drutva redovno izvodi istraivanja, obrazovne programe i aktivnosti javnog zagovaranja i to su upravo one organizacije
kojima je bezbednost glavno polje interesovanja.
374
Tabela 23: Uestalost aktivnosti koje su organizacije civilnog drutva

sprovele u oblasti bezbednosti
Skoro svaka organizacija koja je anketirana u ovom istraivanju radila je neko

istraivanje iz oblasti bezbednosti. Najree se izvode akademska istraivanja,
verovatno zbog visokih nauno-metodolokih kriterijuma, manjka eksperata i/
ili znanja, ili zbog opredeljenosti za javno zastupanje, lobiranje i vrenje pritisaka na vlast. Devet organizacija ispitanih u ovom istraivanju izvodilo je akademska istraivanja u dosadanjem radu. Tako je, na primer, Viktimoloko drutvo
Srbije izvelo istraivanje pod nazivom Trgovina ljudima u Srbiji. To je prvo istraivanje koje je kao cilj postavilo dolaenje do bliih i obuhvatnijih saznanja o
ovom fenomenu.664 Vie od etiri petine organizacija izvodilo je praktina istraivanja iji je cilj bio analiziranje stanja i davanje preporuka za praktino reavanje
problema. Takva su, na primer, istraivanja javnog mnjenja, koja su organizovali
Centar za civilno-vojne odnose i Atlantski Savet Srbije, a koja su, u vreme kada
su sprovedena, bila jedina istraivanja javnog mnjenja koja su se bavila pitanjima vezanim za bezbednost. Dve treine organizacija izvodilo je istraivanja
iji je cilj bio izrada predloga praktine politike i ije su preporuke postale deo
dokumenata koja je izradila Vlada Srbije. Na primer, preporuke istraivanja koje
je izveo Centar za prava manjina pod nazivom Zatita prava Roma unete su u
akcione planove za Rome koje je Vlada Srbije usvojila u januaru 2005. godine, a
Centar za prava manjina pominje se kao organizacija nadlena za nadgledanje
njihove implementacije.
Tabela 24: Vrste istraivakih aktivnosti koje su sprovele organizacije civilnog drutva665
Skoro svaka od organizacija obuhvaenih uzorkom izvodila je neki oblik

obrazovnih aktivnosti, to govori o tome da organizacije, ali i njihovi donatori
664
Detaljnije na veb sajtu, http://www.vds.org.yu/

U svakoj tabeli navedena je suma broja organizacija koja je vea od ukupnog broja uesnilka
u istraivanju, a suma procenata u kolonama vea je od 100% zbog toga to su organizacije imale
mogunost da izaberu vie od jednog ponuenog odgovora.
665
375
prepoznaju vanost koje ima obrazovanje. Organizacije graanskog drutva jo

uvek nisu razvile kapacitete za samostalno izvoenje programa obuke, poto,
kako same navode, tokom sprovoenja ovih aktivnosti najee angauju spoljne saradnike. Evaluacija ciljnih grupa, programa i predavaa, kao i broja i profila
uesnika ovih programa mogla bi pruiti informacije o kapacitetima organizacija civilnog drutva. Ove informacije prevazilaze sadraj upitnika koji je korien
u ovom istraivanju, a navedeni rezultati mogu posluiti kao polazna osnova
buduih istraivanja obrazovnih kapaciteta organizacija civilnog drutva.
376
Tabela 25: Oblici obrazovnih aktivnosti koje su sprovele organizacije civilnog drutva
Publikacije predstavljaju sredstvo koje organizacijama civilnog drutva

omoguava da rezultate svog rada ponude veem broju korisnika. U ovom istraivanju prikupljani su samo podaci o vrsti publikacija koje organizacije izdaju.
Skoro sve organizacije koje su uestvovale u ovom istraivanju izdavale su neku
vrstu publikacije u kojoj su bile obuhvaene bezbednosne teme.
Tabela 26: Vrste publikacija iz oblasti bezbednosti koje su

izdavale organizacije civilnog drutva
Priloeni rezultati govore o tome da se svaka organizacija civilnog drutva

zainteresovana za bezbednost javno zalagala za reforme u sektoru bezbednosti. Podaci o tome da je vie od polovine organizacija do sada realizovalo televizijske i radio emisije, da je vie od treine njih uestvovalo na promotivnim
aktivnostima i konferencijama i davalo saoptenja za medije dovodi do zakljuka da organizacije civilnog drutva imaju iskustvo i sposobnost za to da javno
pokreu teme znaajne za bezbednost. Stoga, dravne institucije u budunosti
sigurno mogu raunati na saradnju sa organizacijama civilnog drutva kada je
re o pribliavanju znaajnih bezbednosnih tema najiroj javnosti. Sakupljanje
potpisa za izmenu zakona predstavlja oblik aktivnosti koji je najree bio zastupljen u aktivnostima ovih organizacija. Verovatno postoji vie razloga za to.
Jedan je, pored broja potrebnih potpisa, sigurno i sporost procesa usvajanja i
izmene zakona. Takoe, organizacije verovatno procenjuju da postoje druge aktivnosti javnog zastupanja gde e biti lake ostvariti ciljeve i postii rezultate.
377
378
Tabela 27: Oblici javnog zastupanja koje su sprovele organizacije civilnog drutva
Drugi indikator znaajan je zbog toga to kapacitete organizacija civilnog

drutva odreuju ljudi koji ih ine, kao i njihova tehnika opremljenost. U istraivanju smo pokuali da ustanovimo kakav je profil rukovodilaca, lanova i saradnika organizacija zainteresovanih za bezbednost. Broj saradnika, prema reima
predstavnika organizacija, varira u zavisnosti od aktuelnih projekata i teko je
napraviti pouzdanu procenu. Najvei procenat zaposlenih ine visokoobrazovani saradnici kojima je rad u organizaciji civilnog drutva jedino zaposlenje.
Nastavnici i/ili istraivai zaposleni na univerzitetu ili u institutima ine vie od
polovine saradnika ovih organizacija, to poveava verovatnou da e organizacije biti kompetentne prilikom vrenja nadzora nad sektorom bezbednosti.
Prema rezultatima istraivanja, nekadanji pripadnici oruanih snaga takoe su
motivisani da uestvuju u aktivnostima ovih organizacija. Njihovo uestvovanje
pozitivno utie na rast kapaciteta i na kompetentnost civilnog sektora, jer nekadanji pripadnici oruanih snaga sistem bezbednosti poznaju iznutra.
Tabela 28: Kadrovska struktura organizacija civilnog drutva

zainteresovanih za bezbednosne teme
Tehnika opremljenost preduslov je za efikasan rad i nju je teko proceniti

zbog broja organizacija. Predstavnici organizacija koji su uestvovali u intervjuima bili su zadovoljni tehnikim uslovima u kojima rade.
Trei indikator stranaka, ideoloka i interesna neutralnost jedan od preduslova nezavisnosti nadzora. Saradnja organizacija civilnog drutva sa politikim partijama postojala je od samog njihovog osnivanja. Poetkom devedesetih
godina, deo organizacija civilnog drutva se zajedno sa tadanjim opozicionim
politikim partijama borio za demokratizaciju i sprovoenje reformi u drutvu.
Uporedo su se razvijali etnonacionalistiki pokreti, ije su antidemokratske tenje666, izmeu ostalog, izraene u stavu da civilno drutvo ne treba da vri nad666
Vukain Pavlovi, Civilno drutvo i politika u Izmeu autoritarizma i demokratije: Srbija, Crna
379
380
zor nad sektorom bezbednosti. Slian razvoj civilnog drutva karakteristian je i

za druge nekadanje republike SFRJ.667 Veliki broj organizacija civilnog drutva
podravao je do 5. oktobra 2000 godine, direktno ili indirektno, opozicione partije. Nakon demokratskih promena, odreeni broj ljudi preao je iz nevladinog
u vladin sektor. Na ovaj su nain politike partije posluile kao posrednik prelaska elite organizacija civilnog drutva u dravnu elitu.668 Neke organizacije, poput G17 i Otpor, pretvorene su, vie ili manje uspeno, u politike partije. I danas
pojedine organizacije civilnog drutva podravaju inicijative politikih partija ili
su njihovi lanovi ukljueni u organe partija. U ovom istraivanju neto vie od
etvrtine organizacija navelo je da su njihovi saradnici sadanji ili bivi politiki
aktivisti/aktivisti politikih partija. Neformalni uticaj koji politike partije imaju
na rad organizacija civilnog drutva gotovo je nemogue proceniti.
etvrti indikator odnosi se na izvore finansiranja i na odrivost. Podaci iz priloenih tabela govore da se organizacije civilnog drutva prvenstveno oslanjaju
na strane izvore finansiranja. Sredstva institucija drave Srbije koristilo je manje
od treine, dok je sredstva stranih vlada koristilo vie od etiri petine organizacija. Zavisnost od stranih sredstava moe uticati na to da aktivnosti organizacija zavise od interesa donatora i da organizacije svoje aktivnosti prilagoavaju
prioritetima koji su im nametnuti spolja. Takoe, moe uticati i na to da mesna
javnost organizacije doivljava kao strane plaenike i borce za ciljeve koji su
suprotni nacionalnim interesima. Ba zbog toga je vano da dravne institucije
shvate vanost nezavisnog nadzora i da izdvajaju sredstva za rad organizacija civilnog drutva. Najvei broj organizacija koje su uestvovale u istraivanju
naveo je da nema strateki plan razvoja i projekciju trokova za narednih pet
godina, to znai da su izvori finansiranja, a verovatno i teme kojima e se baviti, situaciono uslovljeni. Postojanje razvijenog plana prikupljanja sredstava posebno je znaajno za uspenost vrenja nadzora nad sektorom bezbednosti, jer
nadzor zahteva kontinuitet rada organizacija.
Gora, Hrvatska (Knjiga. 2, Civilno drutvo i politika kultura), ur. Dragica Vujadinovi, Lino Veljak,
Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004)
667
Uporedi sa Lino Veljak, Civilno drutvo i politika u Hrvatskoj, u Izmeu autoritarizma i
demokratije: Srbija, Crna Gora, Hrvatska (Knjiga. 2, Civilno drutvo i politika kultura), ur. Dragica
Vujadinovi, Lino Veljak, Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004)
668
Prema: Vladimir Goati, Partije i akteri civilnog drutva u Srbiji, u Izmeu autoritarizma i
demokratije: Srbija, Crna Gora, Hrvatska (Knjiga. 2, Civilno drutvo i politika kultura), ure. Dragica
Vujadinovi, Lino Veljak, Vladimir Goati, Veselin Pavievi. (Beograd: CEDET, 2004), 260.
Tabela 29: Domai izvori finansiranja koje su organizacije civilnog drutva do sada koristile
Peti indikator odnosi se na nacionalnu i prekograninu umreenost. Sprovoenje zajednikih inicijativa i aktivnosti poveava uticaj koji organizacije civilnog drutva imaju na procese i reforme u drutvu. Skoro polovina organizacija
koje su uestvovale u istraivanju stalno sarauje sa drugim organizacijama/
institucijama, a dve petine povremeno. Samo neto vie od treine organizacija
je formalizovalo ovu saradnju. Sprovoenje zajednikih projekata u kojima organizacije ravnopravno dele odgovornosti jo uvek je retko, to govori o tome
da organizacije nisu razvile meusobno poverenje.
Najvei broj organizacija prepoznao je znaaj umreavanja, jer time uveavaju vidljivost, uticaj i legitimnost svojih aktivnosti. To potvruje i podatak
dobijen u istraivanju koji govori o tome da je veina organizacija (80%) lan
razliitih, uglavnom neformalnih mrea. Stvaranje mrea i koalicija najzastupljenije je u aktivnostima javnog zastupanja, a primer uspenih mrea i koalicija su
Koalicija za slobodu pristupa informacijama, enska mirovna koalicija koja se
381
Tabela 30: Strani izvori finansiranja koje su organizacije civilnog drutva do sada koristile
382
zalae za primenu Rezolucije 1325/2000 SB UN669, Mrea odbora za ljudska prava u Srbiji CHRIS, koja uz pomo okupljenih partnera prua direktnu, besplatnu
pravnu pomo graanima u est gradova u Srbiji. Veina organizacija koje su
uestvovale u ovom istraivanju lanice su Federacije nevladinih organizacija
(FENS), najvee domae mree koja broji 519 lanica. Federacija se zalae za poboljanje poloaja organizacija graanskog drutva. Umreavanje je, verovatno,
i rezultat preovlaujuih trendova, poto donatori podravaju zajedniko delovanje. Vei procenat organizacija ukljuena je u prekogranine mree z meunarodne (55%) i u regionalne (25%). Meutim, skoro polovina (45%) organizacija deo je domaih mrea. Ovaj podatak nije neobian, poto u aplikacijama za
dobijanje sredstava stranih donatora gotovo uvek postoji pitanje o pripadanju
odreenim mreama organizacija/institucija.
669
Ova Rezolucija preporuuje da drave izgrade mehanizme za reavanje konflikata na osnovama
ravnopravnosti polova. Detaljnije na sajtu ene u crnom, http://www.zeneucrnom.org/
Tabela 31: lanstvo u mreama institucija i/ili organizacija
Ocena: 3 (tri)
670
ProConcpt i Fond za otvoreno drutvo Srbja, Struni skup Analiza NVO okruenja izazovi
tranzicije (Jun 2005), http://www.proconcept.rs/prog-civilno/zbirna_analiza.pdf
383
esti indikator prisustvo u javnosti i medijima znaajan je zbog toga to

mediji predstavljaju najznaajniji kanal prenoenja informacija. Veina organizacija koje su uestvovale u istraivanju saraivala je sa medijima. Meutim, kod
nas se ne izvode redovna empirijska istraivanja o prisutnosti organizacija civilnog drutva u medijima. Kao dobra ilustracija toga moe posluiti istraivanje
koje je sprovela organizacija Pro Concept krajem 2004. i poetkom 2005. godine. Oni su analizirali okruenje u kome rade organizacije civilnog drutva.670 U
delu ovog istraivanje praeno je i analizirano izvetavanje medija o organizacijama civilnog drutva. Prema rezultatima ovog istraivanja, organizacije civilnog drutva imaju marginalni publicitet u tampanim medijima, o emu govori
broj objavljenih lanaka (u proseku 10 tekstova u jednom listu meseno), kao i
njihova struktura (preovlauju kratke anrovske forme). Vrednosna konotacija tekstova koji su inili uzorak istraivanja u veem procentu bila je negativna
(29%), za razliku od afirmativne (15%). Vie od polovine tekstova (56%) prenosilo je informacije neutralno. Kontekst izvetavanja bio je posebno negativan
kada je re o onim organizacijama koje se bave ratnim zloinima i suenjima
u Hakom tribunalu. Navedeni rezultati navode na zakljuak da prisustvo ovih
organizacija u medijima nije dovoljno, a time ni njihov rad nije u potpunosti
dostupan najiroj javnosti.
Vladavina prava
384
Dimenzija koju smo nazvali vladavina prava treba da ponudi odgovor na

pitanje kakav je pravni status organizacija civilnog drutva, odnosno na pitanje
da li on olakava ili oteava vrenje nadzora nad sektorom bezbednosti i koje
zakonske mogunosti stoje na raspolaganju organizacijama prilikom vrenja
nadzora nad sektorom bezbednosti. Za tu svrhu pokuali smo da odgovorimo
na pitanja o tome da li je regulativa koja ureuje rad organizacija civilnog drutva usklaena sa pravnim sistemom, da li postoje ustavna i zakonska ovlaenja
za uestvovanje u javnom nadzoru sektora bezbednosti, da li su pravne norme
usklaene sa meunarodnim standardima i konvencijama i na koji nain su zakonom ureeni finansiranje i oporezivanje organizacija civilnog drutva.
Delovanje organizacija civilnog drutva regulie ve spomenuti Zakon o
drutvenim organizacijama i udruenjima graana iz 1982. godine. Ovaj Zakon
je zastareo, nije neadekvatan i izveden iz aktuelnog Ustava i zakona koji se uopteno odnose na poslovanje (Zakon o raunovodstvu i reviziji, Zakon o platnom
prometu, Zakon o radu), pa moemo konstatovati da regulativa namenjena civilnom sektoru nije usklaena sa pravnim sistemom.
Ustav nije eksplicitno definisao pravo graanskog drutva da uestvuje u
nadzoru nad sektorom bezbednosti. Zakoni usvojeni nakon 2000. godine prvi
put su dali neke instrumente koji su omoguili civilnom drutvu i graanima da
uestvuju u nadzoru nad sektorom bezbednosti. Zakon o Vojsci je jedini koji sadri odredbu prema kojoj graani uestvuju u demokratskoj civilnoj kontroli.671
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i Zakon o javnim
nabavkama, takoe, pruaju neke instrumente civilnom sektoru i graanima
koji im omoguavaju da vre javni nadzor. Zakon o javnim nabavkama definie transparentnost javnih nabavki, a Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja uvodi pojam informacije od javnog znaaja i instituciju
Poverenika za informacije, kome se trailac moe obratiti albom na to da mu
odgovarajue informacije nisu pruene. Ovi zakoni imaju i nedostatke koji onemoguavaju efikasno vrenje nadzora civilnog drutva. Odredba Zakona o Vojsci koja se odnosi na uestvovanje graana isuvie je uoptena i ostaje nejasno
kojim mehanizmima ovaj nadzor moe biti vren. Zakon o slobodnom pristupu
informacijama ne sadri kaznene odredbe kojima bi bilo sankcionisano njegovo
nepotovanje, pa se u praksi deava da institucije ne odgovaraju na zahteve civilnog drutva, a da zbog toga ne trpe posledice672. Da sektor bezbednosti pred671
Prema Zakon o vojsci, l. 29, Slubeni glasnik RS, br. 11607.

Organizacija Inicijativa mladih za ljudska prava je za 12 meseci koliko je pratila praenje primene
Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja podnela oko 747 zahteva za slobodan pristup informacijama i 214 albi povereniku zbog nepotovanja zakona. Na osnovu podnetih zahteva i albi Inicijativa je pokrenula 10 prekrajnih postupaka, izmeu ostalih i protiv: Bezbed672
nosno informativne agencije, Ministarstva unutranjih poslova i Ministarstva pravde. Detaljnije na

sajtu Inicijative mladih za ljudska prava, http://www.yi.org.yu/actions.php?id=5&lang=_bhs
673
Detaljnije u godinjim izvetajima Poverenika za informacije od javnog znaaja na sajtu
Poverenika, http://www.poverenik.org.yu/dokumentacija.asp?ID=6
674
Jedan od primera je odbijen zahtev koji je televizija B92 podnela MUP-u Srbije da dostavi slubenu beleku o razgovoru s prvooptuzenim za ubistvo premijera Srbije Miloradom Ulemekom,
u noi njegove predaje. Obrazloenje ministra policije je bilo da se pomenuta beleka ne moe
dostaviti na uvid dok je u toku sudski postupak. Portparol Posebnog odeljenja Okrunog suda je,
meutim, izjavio da za sud ova slubena beleka nema nikakvog znaaja jer se sud ne bavi onim
to se ne nalazi u optunici za ubistvo premijera. Detaljnije na sajtu Koalicije za slobodu pristupa
informacijama, http://www.spikoalicija.org/index.php?option=com_content&task=blogcategor
y&id=71&Itemid=59&limit=9&limitstart=18
675
Analiza je dostpuna na veb sajtu sajtu Koalicije za slobodu pristupa informacijama, http://
www.spikoalicija.org/
676
U lanu 7, stav 4 navodi se da nabavke za koje je posebnim propisom odreeno da mogu biti
proglaene poverljivim i koje je nadleni organ svojom odlukom, zasnovanom na ovlaenjima iz
posebnog propisa odredio kao poverljive, zbog toga to bi saznanje neovlaenih lica da se takve
nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju odreene specifikacije ili da se vre od
odreenog ponuaa, ugrozilo bezbednost drave ili graana.
677
Detaljnija analiza prava koja prepoznaju meunarodni standardi se moe nai u izvetaju
International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) and World Movement for Democracy Secretariat
at the National Endowment for Democracy (NED), Defending Civil Society: A Report of the World
Movement for Democracy (February 2008), http://www.wmd.org/documents/Defending%20
Civil%20Society%20-%20English.pdf
385
stavlja najmanje transparentan deo dravne uprave, govore i podaci koje iznosi
Poverenik za informacije od javnog znaaja. Po tim informacijama na vrhu liste
nalaze se institucije dve koje su se najvie puta ogluile o zahteve graana i koje
graanima nisu dostavile informacije Bezbednosno informativna agencija, a
zatim Ministarstvo unutranjih poslova.673 Drugi problem je to to se zbog nepostojanje zakona o klasifikaciji tajnih informacija, koji bi odgovarao dananjim
okolnostima, deava da se informacije nepotrebno oznaavaju kao tajne i da
se tako ograniava uestvovanje organizacija civilnog drutva u javnom nadzoru.674 Prema analizi Koalicije za slobodan pristup informacijama, neophodno je
usvojiti i zakon o klasifikaciji podataka i zakon o zatiti podataka o linosti da bi
ova oblast mogla biti potpuno zakonski ureena.675 Ograniavanje nadzora je,
prema Zakonu o javnim nabavkama, sadrano u lanu 7, u kome su definisane
poverljive nabavke koje ne podleu uvidu javnosti.676
Sledei meunarodni propisi artikuliu principe koji se odnose na aktivnosti
civilnog drutva: Univerzalna deklaracija UN o ljudskim pravima, Meunarodni
pakt o graanskim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih
prava. Standarde o delovanju organizacija civilnog drutva zainteresovanih za
bezbednost definiu Pravila ponaanja u politiko-vojnim aspektima bezbednosti, koja preporuuje OEBS. 677
Pravo udruivanja graana u organizacije prvi je standard koji prepoznaju
Univerzalna deklaracija UN o ljudskim pravima, Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava. Slobo-
386
da udruivanja ugraena je u lan 55 Ustava Srbije, u kome se jemi sloboda

politikog, sindikalnog i svakog drugog udruivanja i pravo da se ostane izvan
svakog udruenja. Drugo, pravo na slobodu delovanja i na delovanje koje e
biti nezavisno i zatieno od uplitanja drave, koje propisuju Meunarodni pakt
o graanskim i politikim pravima i Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava,
regulisano je takoe u lanu 55 Ustava. U njemu stoji da se udruenja osnivaju
bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi dravni organ, u skladu sa
zakonom. Tree, to je pravo na slobodu izraavanja i komunikaciju sa domaim
i meunarodnim partnerima koje se u Srbiji potuje, o emu svedoi i predoeni podaci o saradnji i umreenosti organizacija civilnog drutva. etvrto pravo
koje prepoznaju meunarodni standardi jeste pravo organizacija da sredstva za
rad trae i obezbede iz legalnih izvora. Tanije ono omoguava to da propisi ne
ograniavaju organizacije kada je re o donacijama, tako da one mogu primati
donacije iz inostranstva. Ovo pravo nije deo domaih propisa, ali se iz rezultata
istraivanja o organizacijama civilnog drutva zainteresovanim za bezbednost
moe zakljuiti da drava ne spreava organizacije da trae sredstva za svoj rad.
Veina organizacija sredstva za svoj rad obezbeuje donacijama iz inostranstva,
a drava ne podstie finansiranje aktivnosti civilnog drutva.
Meunarodni standardi u oblasti bezbednosti preporueni su u Pravilima
ponaanja u politiko-vojnim aspektima bezbednosti, koje preporuuje OEBS
(OSCE Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security). U VII delu ovog
Pravilnika, u stavu 20, jednu od preporuka koja je navedena u okviru demokratske politike kontrole vojnih, paravojnih snaga i snaga unutranje bezbednosti
predstavlja integracija oruanih snaga sa civilnim drutvom, to je znaajan izraz
demokratije. Ova odredba je opta, ali se njom naglaava to da je za demokratinost sektora bezbednosti znaajno da civilno drutvo ima svoje mesto u sektoru
bezbednosti. Uestvovanje civilnog drutva u demokratskoj civilnoj kontroli postoji uopteno shvaeno u Zakonu o Vojsci, pa se u lanu 29 navodi da demokratsku i civilnu kontrolu Vojske Srbije vre Narodna skuptina, Zatitnik graana,
i drugi dravni organi u skladu sa svojim nadlenostima, graani i javnost.
Meunarodne norme predstavljaju, pre svega, opte okvire iji je cilj da se
organizacijama civilnog drutva omogui sloboda delovanja i interesovanja za
bezbednosna pitanja. Te norme se ne odnose na specifina pitanja, kao to je
nadzor nad sektorom bezbednosti.
Zakonski propisi koji ureuju finansiranje i oporezivanje organizacija civilnog drutva u Srbiji isti su kao i propisi koji vae za sva druga pravna lica.
Podrazumevaju obavezu organizacija da otvore tekui raun u banci, da vode
sredstva na tom raunu i da plaanje vre preko rauna, u skladu sa Zakonom o
platnom prometu i ugovorom o otvaranju i voenju rauna zakljuenim sa bankom. Obaveza i nain voenja poslovnih knjiga, kao i sastavljanje i prezentacija
finansijskih izvetaja propisani su za sva pravna lica (Zakon o raunovodstvu i
reviziji), pa tako i za organizacije civilnog drutva. Organizacija koja zapoljava
ili povremeno angauje radnike za obavljanje odreenih poslova ima, prema
Zakonu o radu, sva prava i obaveze kao i svaki drugi poslodavac (poslodavac je
svako domae ili strano pravno i fiziko lice koje ima zaposlene). Zakonom nije
ureeno i stimulisano finansiranje (oslobaanje od poreza donatora) i nie oporezivanje (oslobaanje od poreza) organizacija civilnog drutva.
Ocena: 2 (dva)
Transparentnost
387
Organizacije civilnog drutva ne podleu odredbama Zakona o slobodnom

pristupu informacijama, poto ih ne osnivaju i ne finansiraju dravni organi. Svaka organizacija koja je uestvovala u ovom istraivanju predstavlja udruenje
graana i prema tome nije u delokrugu ovog Zakona.
Finansijsku transparentnost garantuju zakonska reenja prema kojima su
organizacije obavezne da vode poslovne knjige, kao i da sastavljaju i prezentuju
finansijske izvetaje koji su propisani za sva pravna lica (Zakon o raunovodstvu
i reviziji). Organizacije su obavezne da potuju ove propise.
Transparentnost organizacija civilnog drutva znaajna je zbog toga to
obelodanjivanjem informacija o svojim aktivnostima i poslovanju one daju dobar primer poslovanja, spreavaju mistifikacije o svojim ciljevima i jaaju poverenje kako aktera u sektoru bezbednosti, tako i ire javnosti. U posmatranje
dimenzije transparentnosti organizacija civilnog drutva ukljuili smo sledee
indikatore: javnu dostupnost podataka o misiji, ovlaenjima i delokrugu organizacija graanskog drutva, kao i o aktima, projektima i akcijama, a zatim i
javnu dostupnost podataka o izvorima i nainima finansiranja organizacija graanskog drutva i o troenju donacija (prihoda).
Veliki broj organizacija civilnog drutva u Srbiji ima veb-sajtove na kojima
se nalazi podaci o misiji, ovlaenjima i delokrugu organizacija. Samo dve od
etrdeset i etiri organizacije koje su bile obuhvaene istraivanjem nemaju svoj
veb-sajt. Na sajtovima organizacija nalaze se informacije o organizaciji, misiji organizacije i aktivnostima. Na veem broju ovih veb-sajtova mogue je preuzeti
publikacije organizacija, na nekima se nalaze i podaci o broju poseta.
U najveem broju sluajeva donatori obavezuju organizacija graanskog
drutva da istaknu informacije o tome ko je podrao sprovoenje odreenih aktivnosti. Organizacije su odgovorne za korienje resursa donatorima, a javnost
najee nema uvid u naine finansiranja i troenja sredstava. Nezavisna revizija
nije zakonska obaveza i skoro da se ne mogu nai podaci o tome koje su je organizacije do sada radile. Podaci o budetima organizacija nisu dostupni javnosti.
Informacije o aktivnostima organizacija civilnog drutva su uglavnom dostupne posredstvom veb-sajtova organizacija. Jo uvek ne postoji spremnost
organizacija da njihov rad bude finansijski transparentan.
Integrisanost organizacija civilnog

drutva u sektor bezbednosti
388
Integrisanost organizacija civilnog drutva je merena pomou dva indikatora. Prvi podrazumeva to da mesto organizacija civilnog drutva u sektoru bezbednosti bude prepoznato i definisano u normativnim i stratekim dokumentima. Drugi indikator odnosi se na stvarno uestvovanje organizacija civilnog
drutva u procesu kreiranja i sprovoenja politike bezbednosti.
Postojei zakoni koji ureuju sektor bezbednosti ne obavezuju oruane snage da prilikom kreiranja i sprovoenja politike bezbednosti u obzir uzimaju preporuke civilnog drutva. Tokom intervjuisanja predstavnika Ministarstva odbrane Srbije saznali smo da ne postoji nijedan interni pravilnik koji bi predstavnike
tog Ministarstva obavezao na to da sarauju sa organizacijama civilnog drutva.
Saradnja najee zavisi od neformalnih kontakata. Ne postoji institucionalizovana saradnja koju bi obavljala stalna tela i koja bi okupljala predstavnike organizacija graanskog drutva i vlasti. Jedino je Kancelarija za pridruivanje EU
Vlade Republike Srbije potpisala Memorandume o saradnji u procesu evropskih
integracija sa vie od trideset organizacija civilnog drutva u oblasti evropskih
integracija, a kao prioritetne oblasti saradnje oznaene su obrazovanje i obuka,
poljoprivreda, pitanja mladih, zatita ljudskih prava i zatita ivotne sredine.678
Inicijative za saradnju skoro uvek potiu od organizacija graanskog drutva,
a njihova sudbina najee zavisi od dnevne politike. Postoje i pokuaji izgradnje mehanizama kojima bi se institucionalizovala saradnja drave i graanskog
drutva, kao to je, na primer, pokuaj organizovanja Nacionalnog konventa o
EU radi okupljanja svih aktera koji su relevantni za proces pridruivanja Srbije EU. Takoe, time bi trebalo da se omogui i uspostavljanje dijaloga izmeu
drave i nedravnog sektora. Jedna radna grupa Konventa odnosi se na pravo-
678
Detaljnije na sajtu Kancelarije za pridruivanje Evropskoj uniji, http://www.seio.sr.gov.yu/code/

navigate.asp?Id=192
sue, slobodu i bezbednost.679 Konvent je pokrenut 2006. godine, ali ideja nije
zaivela zbog postojanja tehnike vlade i prekida pregovora sa EU, a ponovo je
pokrenuta krajem 2008. godine. Rezultat rada Konventa bie preporuke dravi
za zauzimanje stava, preduzimanje akcija, sastavljanja strategija koji bi se odnosili na odreeno pitanje.
Prema podacima koji su izneseni, moemo zakljuiti da organizacije civilnog drutva nisu integrisane u sektor bezbednosti, ali zbog pokuaja institucionalizacije saradnje koji su postojali od 2000. godine ovom indikatoru neemo
dati najniu ocenu.
Ocena: 2 (dva)
Legitimnost
Graani Srbije imaju izrazito malo poverenja u organizacije civilnog drutva.
Nepoverenje je u svim periodima istraivanja, koje je Institut drutvenih nauka
izveo od 2000. godine do danas, bilo vee od poverenja.680
Grafikon 20: poverenje u nevladine organizacije 681

679
Detaljnije o strukturi i radnim grupama Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji u Srbiji na

sajtu Evropskog pokreta u Srbiji, http://www.emins.org/projekti/aktivni/nkeu/index.htm
680
Detaljnije na sajtu Centra za politikoloka istraivanja i javno mnenje, http://www.cpijm.org.yu/
681
Napomena: Rezultat za 2007. godinu konstrusian je na osnovu ujednijenih rezultatao o
poverenju u domae i strane nevladine oragnizacije. U grafikonu se nalaze rezultati istraivanja
389
Razlozi ovakvog stanja su brojni. Verovatno deo nepoverenja potie od neinformisanosti graana o radu organizacija graanskog drutva, na ta upuuju
rezultati istraivanja koje je Smart kolektiv organizovao krajem 2006. godine.
Prema tom istraivanju je samo 16% ispitanika znalo ime se bave organizacije
graanskog drutva, dok vie od dve petine nije znalo da navede ime nijedne
organizacije. Prema rezultatima ovog istraivanja, graani smatraju da organizacije graanskog drutva nemaju znaajan uticaj u drutvu i ne prepoznaju ih
kao aktera u reformi sektora bezbednosti. Na to upuuju i nalazi prema kojima
graani kao oblasti koje su u delokrugu rada organizacija graanskog drutva
prepoznaju jedino oblast ljudska prava i pomo ranjivim grupama. Ocena koju
bismo mogli dati neutralnosti, odnosno nezavisnosti ovih organizacija nije bila
predmet istraivanja javnog mnjenja. Verovatno je da postojanju negativne slike o organizacijama graanskog drutva dodatno doprinosi negativna slika o
njima koja postoji u medijima.
Ocena: 2 (dva)
390
Centra za politikoloka istraivanja i javno mnjenje Instituta drutvenih nauka u Beogradu. Izvor:
http://www.idn.org.yu
TREI DEO
PRILOZI
PRILOZI
391
392
Hronologija reforme
sektora bezbednosti
u Srbiji 20002008682
2000.
5. Demokratska opozicija Srbije (DOS) organizovala je velike demonstracije,

koje su trajale od 24. septembra do 5. oktobra u Beogradu i u drugim gradovima Srbije, zbog izborne krae na izborima za predsednika Savezne Republike
Jugoslavije (SRJ). Nakon toga sa vlasti odlazi dotadanji predsednik Slobodan
Miloevi. Dunost predaje legalno izabranom predsedniku Vojislavu Kotunici.
Prema zvaninim podacima, Kotunica je dobio 2.470.304 ili 50,24% glasova, a
Miloevi 1.826.799 ili 37,15%.
7. Konstituisana je Skuptina SRJ. Vojislav Kotunica poloio je zakletvu pred
oba doma Parlamenta. U narednim danima Kotunica je primio brojne dravnike, a EU i SAD ukidaju ekonomske sankcije SRJ. Time je otvoren proces pomirenja, kao i normalizacije odnosa sa Zapadom i sa susednim zemljama.
9. Stranke zastupljene u Skuptini Srbije postigle su dogovor da se izglasa nepoverenje republikoj Vladi i da se formira prelazna vlada eksperata, kao i da se
raspiu novi, vanredni izbori za Skuptinu Srbije. Vlada je formirana na osnovu
sporazuma koji su 16. oktobra potpisali Socijalistika partija Srbije (SPS), Srpski
pokret obnove (SPO) i Demokratska opozicija Srbije (DOS). Njim je predvieno
kolektivno upravljanje Vladom koje e trajati do prevremenih parlamentarnih
izbora. Odlueno je da na elu prelazne Vlade bude visoki funkcioner Socijalistike partije Srbije Milomir Mini, a da potpredsednici Vlade budu Neboja ovi (DOS) i Spasoje Kruni (SPO). Ministarstvom unutranjih poslova rukovodie
Slobodan Tomovi iz SPS, Stevan Nikevi iz SPO i Boidar Prelevi iz DOS.
682
Priredio Iztok Bojovi
393
PRILOZI
oktobar
25. Savezna Republika Jugoslavija je, 25. oktobra 2000. godine u Bukuretu, zvanino primljena u Pakt za stabilnost Jugoistone Evrope kao punopravni lan.
31. Na zahtev SPO smenjeni su predsednik Vrhovnog suda Srbije Bala Govedarica i republiki dravni tuilac Dragia Krsmanovi. Na funkciji naelnika Resora
dravne bezbednosti (u daljem tekstu RDB) ostaje i dalje Radomir Markovi, to
izaziva krizu tek formirane prelazne Vlade Srbije, jer su lanovi SPO i DOS svoje
uestvovanje u Vladi uslovili njegovom smenom. Smeni Markovia otro se protivio predsednik Vojislav Kotunica.
novembar
1. Savezna Republika Jugoslavija je na zasedanju Generalne skuptine UN jednoglasno primljena u UN kao nova drava.
394
4. Na zajednikoj sednici oba doma jugoslovenskog Parlamenta izabrana je

nova Savezna vlada sastavljena od ministara iz DOS, Socijalistike narodne partije Crne Gore, Srpske narodne stranke Crne Gore i Grupe 17 Plus (u daljem tekstu G17 Plus). Za predsednika je izabran Zoran ii iz SNP.
10. Konsenzusom svih zemalja lanica, Stalni savet Organizacije za evropsku
bezbednost i saradnju (OEBS) primio je SR Jugoslaviju u ovu meunarodnu organizaciju.
24. Na Samitu EU i drava Zapadnog Balkana, odranom u Zagrebu (Hrvatska),
Evropska unija je pozvala Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ) da pristupi Procesu stabilizacije i pridruivanja (PSP). Na sastanku je usvojena Zavrna deklaracija, koja predstavlja jednu od vanih prekretnica daljeg razvoja politikih i
ekonomskih odnosa drava obuhvaenih PSP sa EU.
decembar
14. Vlada SRJ osnovala je Savet za odbranu i bezbednost, na ije je elo postavljen savezni premijer Zoran ii, a u njenom sastavu naao se i ministar odbrane Slobodan Krapovi. Savezni ministar finansija Dragia Pei objasnio je da je
Savet osnovan kao radno telo Vlade, da je savetodavnog karaktera i da se nee
meati u ingerencije Vrhovnog saveta odbrane (VSO).
23. Na prvim parlamentarnim izborima u postmiloevievoj Srbiji, DOS je odneo
ubedljivu pobedu, osvojivi 176 od 250 poslanikih mesta. Mandate u Skuptini
Srbije osvojili su, tada jo uvek vladajua partija, SPS (37), SRS (23) i Stranka srpskog jedinstva (14).
26. Vrhovni savet odbrane je na sednici kojom je predsedavao predsednik SRJ
Vojislav Kotunica prihvatio novi projekat obezbeenja dravne granice, doneo
odluku o rasformiranju komandi armija i o prelasku na korpusnu organizaciju
VJ, usvojio kadrovska reenja u VJ, kao i odluku o zatiti dokumenata sa tajnim
podacima koji imaju poseban znaaj za odbranu.
26. Oba vea jugoslovenske Skuptine usvojila su budet za 2002. godinu u
iznosu od 65,9 milijardi dinara. Od tog iznosa 43,5 milijardi dinara bilo je namenjeno za finansiranje odbrane zemlje. Tom prilikom usvojene su i izmene Zakona o Vojsci Jugoslavije, kojim je sluenje vojnog roka skraeno na devet meseci,
dok je duina civilnog sluenja vojske smanjena sa 24 na 13 meseci.
2001.
januar
11. Odlukom Stalnog saveta uspostavljena je misija OEBS u SRJ.
22. Konstituisana je nova Skuptina Republike Srbije.
25. Naelnik RDB Srbije Rade Markovi podneo je ostavku, a na mesto efa RDB
postavljen je Goran Petrovi, koji je 20. maja 1999. godine bio izbaen iz ove
slube pod optubom da je odavao dravne tajne.
30. Nakon to je razreila dunosti naelnika Resora javne bezbednosti (u daljem tekstu RJB) general-pukovnika Vlastimira orevia i naelnika Uprave policije Obrada Stevanovia, republika Vlada imenovala je general-potpukovnika
Sretena Lukia (od 1998. godine bio je naelnik MUP Republike Srbije za Kosovo
i Metohiju, a od juna 1999. godine pomonik naelnika RJB i naelnik Uprave
pogranine policije u MUP) za novog naelnika RJB Srbije i pomonika ministra
unutranjih poslova. Protiv Sretena Lukia i Vlastimira orevia su kasnije podignute optunice pred Hakim tribunalom zbog zloina poinjenih na prostoru Kosova i Metohije.
februar
24. Uhapeni su bivi ef RDB Srbije Radomir Markovi i jo dvojica aktera dogaaja na Ibarskoj magistrali oktobra 1999. godine u kome su poginula etvorica
funkcionera SPO, a lider te stranke Vuk Drakovi lake povreen.
395
PRILOZI
25. Skuptina Srbije izabrala je novu republiku Vladu iji je predsednik bio Zoran ini.
mart
4. Vojska Jugoslavije ula je u Kopnenu zonu bezbednosti nakon uspene saradnje jugoslovenske vlasti i NATO ostvarene prilikom reavanja krize na jugu
Srbije.
april
4. Formirana je Uprava za borbu protiv organizovanog kriminala. Za naelnika
Uprave postavljen je Radovan Kneevi, a za njegovog zamenika kapetan Dragan Karleua.
maj
396
22. i 30. Vlada Republike Srbije je, posle pritiska demokratske javnosti i podseanja na predizborna obeanja, donela Uredbu o skidanju oznake poverljivosti
sa dosijea voenih o graanima Republike Srbije u Slubi dravne bezbednosti. Na
narednoj sednici Vlade izmenjen je naziv Uredbe, tako da je njen novi naziv glasio Uredba o stavljanju na uvid odreenih dosijea voenih o graanima Republike
Srbije u Slubi dravne bezbednosti. Ta izmena zapravo je znaila da otvoreni
dosijei, koji se odnose samo na problematiku unutranjeg neprijatelja, odnosno
unutranjeg ekstremizma i terorizma, ostaju i dalje dravna tajna, pa ih graani ne mogu iznositi, kopirati i prepisivati, niti o njihovoj sadrini mogu govoriti
drugima.
jun
25. Kao osnovna manevarska jedinica Ministarstva unutranjih poslova Republike Srbije osnovana je andarmerija.
28. Bivi predsednik SRJ Slobodan Miloevi izruen je Tribunalu u Hagu na
osnovu Uredbe Vlade Srbije. Taj sud je 24. maja 1999. godine optuio Slobodana Miloevia i jo etvoricu visokih funkcionera za zloine protiv ovenosti i za
krenje zakona i obiaja rata nad kosovskim Albancima u prvoj polovini 1999.
godine. Predsednik SRJ Vojislav Kotunica ocenio je da se izruenje Slobodana
Miloevia ne moe smatrati zakonitim i ustavnim i takav potez nazvao ishitrenim i poniavajuim. Crnogorski predsednik Milo ukanovi i premijer Filip Vujanovi izrazili su zadovoljstvo zbog izruenja Slobodana Miloevia
jul
14. Vlada Srbije je saoptila da je u hladnjai koja je isplivala u akumulacionom
jezeru hidroelektrane Peruac pronaeno izmeu 50 i 60 leeva.
24. Skuptina SRJ izabrala je novu Saveznu vladu, iji je predsednik funkcioner
Socijalistike narodne partije Crne Gore Dragia Pei.
avgust
3. U Beogradu je ubijen bivi visoko rangirani pripadnik RDB Momir Gavrilovi.
Ovo ubistvo izazvalo je politiku krizu u odnosima predsednika SRJ (Kotunice) i
premijera Srbije (inia), kao i u odnosima dve vodee stranke DOS DS i DSS,
jer je iz kabineta predsednika SRJ u medije plasirana vest da je Gavrilovi neposredno pre ubistva savetnicima predsednika Kotunice izneo svoja saznanja o
sprezi organizovanog kriminala i funkcionera srpske vlade.
septembar
24. Odlukom veine lanova Generalne skuptine Interpola, SRJ je ponovo primljena u ovu organizaciju. Jugoslavija je 1993. godine iskljuena iz Interpola,
jer je ocenjeno da ne moe po automatizmu da nasledi lanstvo Socijalistike
Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ).
novembar
9. Pripadnici Jedinice za specijalne operacije RDB Srbije blokirali su put ka Centru za obuku u Kuli, protestvujui zato to su bili prevareni u sluaju hapenja
brae Banovi koji su izrueni Hakom sudu. Pobuna je bila zasnovana na strahu
da ovo hapenje nagovetava slina hapenja unutar njihovih redova koja su u
vezi sa Tribunalom u Hagu. Posle neuspelih razgovora s premijerom Srbije Zoranom iniem, u bazi JSO kod Kule, dolo je (12. novembra) do blokade celog
Centra za obuku i dela autoputa u Beogradu. U to vreme je Miodrag Lukovi Legija trebalo da se pojavi pred Okrunim sudom kao svedok u predmetu Ibarska
magistrala, to je zapravo bio jedan od kljunih razloga pobune. Zatraene su
ostavke ministra policije Duana Mihailovia koju je on ovom prilikom i ponudio, ali je Vlada odbila kao i naelnika RDB Gorana Petrovia. Centralno mesto
u operativnom organizovanju pobune imao je Ulemek koji je, i posle smene s
397
PRILOZI
31. Anketna komisija Narodne skuptine Srbije usvojila je izvetaj o tzv. aferi
Pavkovi. U njemu se navodi da je 5. juna 2001. godine pokuana upotreba specijalnih jedinica VJ za upad u Biro za komunikacije Vlade Srbije zbog navodnog
prislukivanja koje je vrio predsednik SRJ Kotunica. Ne postoji pisana naredba za izvrenje ovog upada, niti je mogue utvrditi koja je osoba izdala takvu
naredbu, jer predsednik SRJ i njegovi savetnici odbijaju da svedoe. Meutim,
prema izjavi penzionisanog naelnika Generaltaba Neboje Pavkovia (koji je
izjavu dao na dan svog penzionisanja) zakljueno je da je to bio savetnik predsednika SRJ Gradimir Nali.
mesta komandanta jedinice, imao veliki ugled i uticaj u kriminalnom okruenju. Predsednik stranke Nova Srbija, dananji ministar u Vladi Srbije, Velimir Ili
podrao je protest pripadnika JSO i procenio da su njihovi zahtevi opravdani.
Tadanji predsednik SRJ Vojislav Kotunica nije osudio protest, ve je posredno
odobrio nain iskazivanja nezadovoljstva i izjavio da bezbednost graana ovim
nije ugroena.
14. Vlada Srbije odluila je da prihvati ostavke naelnika Resora dravne bezbednosti MUP Srbije Gorana Petrovia i njegovog zamenika Zorana Mijatovia,
dok je ostavka ministra policije Duana Mihajlovia odbijena. Odlueno je i to
da Jedinica za specijalne operacije bude stavljena u nadlenost Javne bezbednosti.
398
27. Nakon iznuenih ostavki naelnika RDB i njegovog zamenika, naeno je

kompromisno reenje za smirivanje pobune JSO, te je za naelnika RDB postavljen Andrija Savi, a za njegovog zamenika Milorad Bracanovi, nekadanji pomonik komandanta za bezbednost u JSO. Bivi naelnik RDB Goran Petrovi
postavljen je na elo Slube za istraivanje i dokumentaciju Ministarstva spoljnih
poslova SRJ. Milorad Bracanovi je bio naelnik bezbednosti JSO i Legijin zamenik 1999. i 2000. godine kada su ubijeni lanovi SPO Ivan Stamboli i Slavko
uruvija i kada je pokuan atentat na Vuka Drakovia u Budvi. Postavljanje Milorada Bracanovia na ovo mesto bio je jedan od uslova pobunjenih pripadnika
JSO. Nakon smene zatraenih funkcionera umireni su protesti u jedinici, koja je
iz nadlenosti RDB prebaena u direktnu nadlenost ministra unutranjih poslova. Posle pristajanja na pravljenje ustupaka, Vlada je izgubila kontrolu nad RDB,
a postavljanjem Milorada Bracanovia Legija i ostali lanovi Zemunskog klana
obezbedili su pristup informacijama sa najvieg nivoa.
2002.
januar
11. Vlada Republike Srbije formirala je Savet za dravnu bezbednost. Predsednik
Saveta bio je premijer dr Zoran ini. Savet je zamiljen kao organ za nadzor
operativnog rada Resora dravne bezbednosti MUP, koji treba da funkcionie do
uspostavljanja parlamentarne kontrole.
15. Pravilnikom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u JSO
Ministarstva unutranjih poslova ova jedinica izdvojena je iz RDB i uinjena posebnom organizacionom jedinicom Ministarstva unutranjih poslova. O njenoj
nameni i upotrebi odluuje ministar unutranjih poslova, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade Republike Srbije.
29. Oba vea Savezne skuptine izabrala su funkcionera Socijalistike narodne

partije Crne Gore Velimira Radojevia za novog ministra odbrane, nakon to je
prethodni ministar odbrane Slobodan Krapovi 16. januara podneo ostavku.
februar
2. Pokuaj formiranja Saveta za nacionalnu bezbednost na saveznom nivou
na predlog predsednika SRJ Vojislava Kotunice nije uspeo zbog nedostatka
politi;ke volje i otpora rukovodstvo Crne Gore, jer smatra da predsednik SRJ nije
ovlaen da formira ovakvo telo.
mart
14. U Beogradu je potpisan Sporazum Polazne osnove za preureenje odnosa Srbije i Crne Gore. Sporazum su potpisali predsednik SRJ Vojislav Kotunica, predsednik Crne Gore Milo ukanovi, potpredsednik Savezne vlade Miroljub Labus,
premijeri te dve republike Zoran ini i Filip Vujanovi i visoki predstavnik EU
Havijer Solana. Prema tom sporazumu naziv budue dravne zajednice postao
je Srbija i Crna Gora (SCG).
1416. Pripadnici slube bezbednosti Vojske Jugoslavije priveli su potpredsednika republike Vlade i predsednika Pokreta za demokratsku Srbiju Momila
Periia, potpukovnika Miodraga Sekulia, pripadnika saveznog MUP Vladimira
Vlajkovia i slubenika amerike ambasade u Beogradu Dona Dejvida Nejbora,
zbog sumnje da su izvrili krivina dela pijunae i odavanja vojne tajne. Narednih dana je tim povodom odran sastanak najvieg dravnog i vojnog vrha.
Jugoslovenski predsednik Vojislav Kotunica izjavio je da zakonitost postupka
koji se vodi protiv Periia nije sporna, emu se usprotivio Zoran ini. On je
doveo u pitanje postojanje civilne kontrole nad Slubom vojne bezbednosti, ali
i postojanje vojne kontrole, s obzirom na to da ni vojni, a ni dravni organi nisu
bili obaveteni o deavanjima. Sjedinjene Amerike Drave uputile su otar protest jugoslovenskim vlastima povodom hapenja amerikog diplomate. Kako
niko od republikih, a ni saveznih funkcionera nije bio obaveten o hapenju,
smatra se da je afera Perii pokazala upravo to da ne postoji civilna kontrola
399
PRILOZI
27. Odlukom Predsednika SRJ Vojislava Kotunice, kojom se vri racionalizacija

i delimina reorganizacija Vojske Jugoslavije, prestale su da postoje komande
armija ratnog vazduhoplovstva, protivvazdune odbrane i ratne mornarice, kao
i Komanda Druge armije VJ u Niu. Uvedena je korpusno-brigadna organizacija, te VJ sada ima devet korpusa (est korpusa kopnene vojske Novosadski,
Beogradski, Uiki, Podgoriki, Niki i Pritinski korpus, Vazduhoplovni korpus,
Korpus protivvazdune odbrane, Korpus ratne mornarice), Gardijsku brigadu i
brigade rodova. Reorganizacija vojske izvrena je na osnovu odluke VSO donete 27. decembra 2001. godine.
oruanih snaga i da je ubrzala pripremu zakona o slubama bezbednosti. Pored

stranakog (DSS i DS) i linog sukoba (Kotunica i ini), u sukob su uvuene
savezne institucije i vojska (koje trae smenu Periia) i republika vlada (koja
trai smenu Ace Tomia, naelnika slube bezbednosti VJ).
april
10. U Skuptini SRJ usvojen je Zakon o saradnji SRJ sa Hakim tribunalom koji
omoguava da tom sudu budu izrueni jugoslovenski dravljani optueni za
ratne zloine.
400
25. Savezna vlada usvojila je informaciju o tome da e SRJ pristupiti programu

Partnerstvo za mir (PzM), u tekstu koji je dostavilo Savezno ministarstvo za
inostrane poslove, 23. aprila 2002. godine. Vlada je zaduila Savezno ministarstvo inostranih poslova i Savezno ministarstvo odbrane da kao nadleni resori
upravljaju procedurom pristupanja SRJ programu PzM. Ministar spoljnih poslova Goran Svilanovi uputio je 29. aprila pismo generalnom sekretaru NATO lordu Robertsonu, u kojem ga je obavestio o odluci Savezne vlade SRJ da zapone
proceduru za pristupanje PzM, to je ovaj pozitivno ocenio.
jun
10. U Beogradu je ubijen pomonik naelnika RJB MUP Srbije general-major
Boko Buha.
24. Ukazom predsednika SRJ Vojislava Kotunice smenjen je naelnik Generaltaba VJ Neboja Pavkovi, koji je 20. oktobra 2003. godine pred Hakim tribunalom optuen za zloine protiv ovenosti i krenje zakona i obiaja rata tokom sukoba na Kosovu, u prolee i leto 1999. godine. Za naelnika Generaltaba
VJ postavljen je general-potpukovnik Branko Krga. Premijer Srbije Zoran ini
ocenio je da Vojislav Kotunica nije trebalo da donese ukaz o smeni Pavkovia
bez saglasnosti VSO, dok je ministar inostranih poslova Goran Svilanovi izjavio
da je dobro to je donesena odluka o smenjivanju i da bi bilo bolje da je bila
doneta ranije.
jul
2. Donet je Zakon o slubama bezbednosti SRJ kojim se ureuje rad Vojne slube
bezbednosti i Vojnoobavetajne slube u okviru Savezne vlade, kao i rad Slube
za istraivanje i dokumentaciju i Slube bezbednosti u okviru saveznog ministarstva nadlenog za inostrane poslove. Ovim Zakonom slube bezbednosti
su prvi put institucionalno ureene i stavljene pod demokratsku i civilnu kontrolu.
18. Donet je Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji kojim je RDB izdvojen

iz Ministarstva unutranjih poslova i preimenovan u BIA, ime je postao autonomna i centralna obavetajno-bezbednosna ustanova, neposredno podreena
Vladi Srbije. Prema oceni domaih eksperata i Evropske komisije, ovaj Zakon nije
na zadovoljavajui nain uredio demokratsku civilnu kontrolu i nadzor nad BIA,
kao ni zatitu ljudskih prava.
avgust
28. Ministarstvo unutranjih poslova Srbije saoptio da je u, do tada otkrivenim,
masovnim grobnicama u Srbiji iskopano vie od 340 leeva.
septembar
18. Okruni sud u Beogradu saoptio da je iz masovne grobnice u Batajnici kod
Beograda iskopano najmanje 269 ljudskih leeva, mahom albanske nacionalnosti.
6. Nakon viemesenih usaglaavanja, Ustavna komisija je u Beogradu jednoglasno usvojila Ustavnu povelju Dravne zajednice Srbija i Crna Gora.
20. Postignut je dogovor izmeu NATO i SRJ o korienju vazdunog prostora
Jugoslavije za potrebe misija NATO u Bosni i na Kosovu. Za potrebe sprovoenja
ovog dogovora osnovan je Tehniki komitet NATO/SRJ. Potpuna realizacija ovog
sporazuma zapoeta je u martu 2003. godine.
24. Direktor BIA i ministar unutranjih poslova doneli su Uputstvo o obaveznim
oblicima i nainu ostvarivanja saradnje Bezbednosno-informativne agencije i Ministarstva unutranjih poslova, kojim su definisani oblici meusobni saradnje.
2003.
januar
23. Smenjeni su direktor Bezbednosno-informativne agencije Andrija Savi i njegov zamenik Milorad Bracanovi. Smatra se da se premijer Srbije fokusirao na
sektor bezbednosti, jer je nezadovoljan promenama u BIA (ali i u policiji uopte)
i jer nisu postignuti rezultati u lociranju hakih optuenika i u borbi protiv orga-
401
PRILOZI
decembar
nizovanog kriminala. Za direktora BIA postavljen je Mia Milievi, a za njegovog

zamenika Goran ivaljevi.
februar
4. U Skuptini SRJ je proglaenjem Ustavne povelje sveano uspostavljena Dravna zajednica Srbija i Crna Gora (SCG). Prema Ustavnoj povelji Vojska Srbije i
Crne Gore nalazi se pod demokratskom i civilnom kontrolom, a njen zadatak je
odbrana Srbije i Crne Gore, u skladu sa Ustavnom poveljom i principima meunarodnog prava koji reguliu upotrebu sile. Vrhovni komandant Vojske je Vrhovni savet odbrane, koji odluuje o njenoj upotrebi, a ine ga predsednik Srbije i
Crne Gore i predsednici drava lanica. Regrutima je omogueno da slue vojni
rok na teritoriji svoje republike, uz mogunost sluenja i u drugoj lanici. Ustavna povelja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora ne predvia parlamentarni nadzor nad radom slubi bezbednosti.
402
21. Pokuan je atentat na premijera Zorana inia kod Hale Limes u Beogradu. Voza kamiona (Dejan Milenkovi-Bagzi, lan Zemunskog klana) pokuao
je da pobegne sa lica mesta, ali je uhapen. Njemu je odreen osmodnevni pritvor, ali je ve 24. februara reenjem vanraspravnog vea etvrtog optinskog
suda u Beogradu puten iz pritvora, uz obrazloenje da ne postoje zakonski razlozi da bude zadran u pritvoru.
mart
12. Ubijen je predsednik Vlade Republike Srbije dr Zoran ini. Naredbu o
proglaenju vanrednog stanja na teritoriji Republike Srbije donela je Nataa Mii, vrilac dunosti predsednika Republike. Doneta je i Naredba o posebnim
merama koje se primenjuju za vreme vanrednog stanja, prema kojoj direktor
BIA moe i bez odluke nadlenog suda naloiti meru prislukivanja i otvaranja
privatne pote.
18. Zoran ivkovi, zamenik predsednika DS, izabran je za novog premijera Srbije.
25. Doneta je Odluka o rasputanju Jedinice za specijalne operacije Ministarstva unutranjih poslova. Istraga sprovedena povodom ubistva
premijera pokazala je da su komanda i veliki broj pripadnika jedinice bili
direktno odgovorni za izvrenje ovog zloina.
april
2. Donet je novi Zakon o ministarstvima kojim su otklonjene neusaglaenosti
u nadlenostima Ministarstva unutranjih poslova i Bezbednosno-informativne
agencije, u delu koji se odnosi na zatitu Republike Srbije i njenog ustavnog poretka.
3. Dravna zajednica SCG postala je punopravna lanica Saveta Evrope.
6. Pritvoren je Milorad Bracanovi, bivi zamenik naelnika BIA, koji je smenjen
u januaru 2003. godine. Na mesto zamenika naelnika BIA, Milorad Bracanovi
postavljen je posle pobune JSO, u novembru 2001. godine.
8. Uhapeni su general Aco Tomi, bivi naelnik Slube vojne bezbednosti, i
Rade Bulatovi, savetnik za bezbednost biveg predsednika SRJ Vojislava Kotunice, zbog sumnje da su se sastajali sa pripadnicima Zemunskog klana. Tim
povodom Vojislav Kotunica je izjavio da je Rade Bulatovi politiki zatvorenik.
15. Vrhovni savet odbrane doneo je odluku o formiranju vojnih slubi bezbednosti koje e biti u sastavu Ministarstva odbrane Srbije i Crne Gore. Ovom odlukom je praktino, prvi put od 1945. godine, vojna sluba bezbednosti stavljena
pod civilnu kontrolu, odnosno u nadlenost ministra odbrane.
22. U Srbiji je ukinuto vanredno stanje. Od njegovog uvoenja u Srbiji je privedeno vie od deset hiljada ljudi, a u pritvoru je zadrano etiri i po hiljade.
maj
6. Vrhovni savet odbrane usvojio je odluku po kojoj Generaltab Vojske Srbije
i Crne Gore postaje organizaciona jedinica Ministarstva odbrane Dravne zajednice. Odluka o novoj organizaciji nadlenosti Ministarstva odbrane bila je
kljuna u reformi Vojske Srbije i Crne Gore. Ovom odlukom su svi zaposleni u
Vojsci Srbije i Crne Gore postali slubenici Ministarstva odbrane, a Generaltab
je preao pod kontrolu Ministarstva, koje je imalo pet sektora i dve uprave.
22. Na regionalnoj konferenciji o bezbednosti granica u Ohridu (Makedonija),
koju su organizovale EU, OEBS, NATO i Pakt stabilnosti Jugoistone Evrope, usvojena je Zajednika platforma o upravljanju i bezbednosti granica (Common
Platform of the Ohrid Regional Conference on Border Security and Management).
Potpisivanjem ovog dokumenta, drave regiona obavezale su se na uspostavljanje otvorenih, ali kontrolisanih i sigurnih granica i na dalje jaanje stabilnosti
regiona, to je u sklopu njihovog pribliavanja Evropskoj uniji.
jun
19. Ustavni sud Srbije proglasio je neustavnom Uredbu Vlade Republike Srbije o
stavljanju na uvid odreenih dosijea voenih o graanima Republike Srbije u Slubi
dravne bezbednosti, obrazlaui odluku time da je Vlada ovom uredbom preko-
403
PRILOZI
19. Skuptina Srbije i Crne Gore formirala je Komisiju za kontrolu slubi bezbednosti SCG.
raila svoja ovlaenja. Naime, ona ima ovlaenje da donosi samo pravna akta
kojima se izvrava zakon, a ne ona kojima se reguliu odreene oblasti. Nakon
toga, Zakon o otvaranju dosijea nije donet.
jul
4. Ukinut pritvor Radetu Bulatoviu koji je, zbog navodnih kontakata sa pripadnicima Zemunskog klana, uhapen u okviru policijske akcije Sablja.
17. Ukinut je pritvor generalu Neboji Pavkoviu, nekadanjem naelniku Generaltaba VJ, koji je bio uhapen, jer je pomagao organizovanje atentata na Vuka
Drakovia u Budvi.
23. Milorad Bracanovi, bivi zamenik direktora BIA, puten je iz pritvora.
404
17. Ministar odbrane Srbije i Crne Gore Boris Tadi i ef Programa za razvoj Ujedinjenih nacija u SCG Frensis ODonel potpisali su sporazum o projektu civilne
kontrole i reforme Ministarstva odbrane SCG. Projekat podrazumeva formiranje reformskog tima u okviru Ministarstva odbrane i Vojske SCG, koji treba da
pomogne u izgradnji institucionalnih i ljudskih kapaciteta kroz osposobljavanje kadrova za civilnu kontrolu oruanih snaga i javno upravljanje finansijama i
sredstvima u Vojsci.
avgust
11. Savet ministara Srbije i Crne Gore odobrio je uestvovanje jedinica i pripadnika Ministarstva odbrane i Vojske u mirovnim operacijama i misijama Ujedinjenih nacija. U saoptenju je navedeno da je takva odluka doneta u skladu
sa opredeljenjem Srbije i Crne Gore da prua svoj doprinos unapreenju meunarodnog mira i bezbednosti. Srbija i Crna Gora, kao punopravna lanica
Ujedinjenih nacija, u potpunosti podrava koncept mirovnih misija koje su u
skladu sa Poveljom UN. Svojom odlukom Savet ministara je potvrdio spremnost
da vojnici SCG pod zastavom UN aktivno uestvuju u ulozi uvara mira u kriznim
podrujima sveta.
22. Savet ministara Srbije i Crne Gore doneo je Uredbu o civilnom sluenju
vojske koja je stupila na snagu 15. oktobra. Nakon brojnih konsultacija u organizaciji Ministarstva odbrane, u kojima su uestvovali istaknuti nauni radnici,
predstavnici nevladinih organizacija, verskih zajednica, dravnih organa i medija, utvren je konani tekst odluke, ime je stvoren pravni osnov za sluenje
vojnog roka u civilnoj slubi i za slubu bez oruja. Uredbom o civilnom sluenju
vojske, izvrene su potrebne pripreme kako bi bili prihvaeni obveznici koji iskoriste pravo na prigovor savesti i koji vojni rok nee sluiti pod orujem. Time je
Srbija i Crna Gora izala iz kruga retkih drava u kojima nije bilo mogue civilno
sluenje vojske.
decembar
26. Vojnobezbednosna agencija Vojske Srbije i Crne Gore postaje podreena
Ministarstvu odbrane. Direktor VBA, pukovnik Momir Stojanovi rekao je da je
VBA ustrojena po savremenim principima, da potpada pod civilnu kontrolu i da
ima kontraobavetajne nadlenosti, dok Vojna policija ostaje u nadlenosti Generaltaba VSCG. Vojnobezbednosna agencija dobija centre u Beogradu, Niu,
Novom Sadu, Kraljevu i Podgorici, a nadlena je i za borbu protiv organizovanog
kriminala.
28. Odrani su parlamentarni izbori u Srbiji.
29. Prema podacima Republike izborne komisije, poslanika mesta u Skuptini
Srbije osvojilo je est stranaka i koalicija: SRS 81 poslaniki mandat, DSS 53,
DS 37, G17 Plus 34, SPO 23, a SPS 22 poslanika.
2004.
mart
3. Skuptina Srbije izabrala je novu Vladu na ijem je elu premijer Vojislav Kotunica.
6. Vlada Srbije razreila je direktora BIA Miu Milievia i njegovog zamenika Gorana ivaljevia, a za novog efa BIA postavljen je Rade Bulatovi, bivi savetnik
za bezbednost Vojislava Kotunice i pritvorenik tokom operacije Sablja u aprilu
2003. godine.
april
17. Donet je Zakon o izmeni Zakona o slubama bezbednosti SRJ kojim je broj
lanova Komisije za kontrolu slubi bezbednosti povean sa osam na etrnaest
(devet iz Srbije i pet iz Crne Gore). Ova Komisija, inae, nikada nije obavljala
svoju funkciju.
maj
14. Vrhovni vojni sud vratio je u aktivnu slubu generala Acu Tomia, biveg naelnika vojne slube bezbednosti. Isti sud ga je 20. marta 2003. godine razreio
dunosti.
26. Vrhovni savet odbrane smenio je direktora Vojnobezbednosne agencije pukovnika Momira Stojanovia zbog medijskog nastupa prilikom koga je izjavio
PRILOZI
405
da je Vojnobezbednosna agencija operativno prisutna na teritoriji Kosova i Metohije. Na sednici Vrhovnog saveta odbrane usvojena je Strategija odbrane SCG,
kao i predlog za uspostavljanje nove organizacije Ministarstva odbrane SCG.
jul
9. Ustavni sud Srbije doneo je presudu kojom je potvrdio da se proglaenje vanrednog stanja u Srbiji 2003. godine nije kosilo sa Ustavom Republike, ali da su
prinudno zadravanje lica u policiji do 30 dana bez sudske odluke i prava na
branioca, mere donesene o tampi i pravosuu, kao i prislukivanje koje je BIA
vrila bez odluke nadlenih organa bili neustavni i nezakoniti.
oktobar
406
13. Narodna Skuptina Republike Srbije usvojila je Rezoluciju o pridruivanju

Evropskoj uniji. U Rezoluciji se potvruje da je ubrzani ulazak Republike Srbije, kao lanice Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, u punopravno lanstvo u
Evropskoj uniji i pristupanje Partnerstvu za mir, strateki i nacionalni cilj, kojem
e u buduem radu Narodna skuptina Republike Srbije davati punu i stalnu
podrku.
novembar
2. Skuptina Srbije usvojila je Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.
3. Vrhovni savet odbrane usvojio je osnove budue organizacije Vojske SCG. Odlueno je i to da sistem obezbeenja granica SCG na teritoriji Srbije preuzme
MUP Srbije.
18. Skuptina Srbije i Crne Gore usvojila je Belu knjigu odbrane i Strategiju odbrane Dravne zajednice Srbija i Crna Gora. Ovim dokumentima izraena su opta
odbrambena i bezbednosna opredeljenja drave, navedeni osnovni bezbednosni izazovi, istaknuta potreba transformisanja i modernizovanja vojske, kao i
potreba sprovoenja evroatlantskih integracija.
18. Skuptina SCG donela je Zakon o prenoenju nadlenosti vojnih sudova na
civilno pravosue, kojim je civilno pravosue u potpunosti preuzelo nadlenosti vojnog pravosua. Nadlenost vojnih tuilatava preuzela su okruna javna
tuilatva Beograda, Novog Sada i Nia, a predmete Vojnog pravobranilatva,
preuzelo je Republiko javno pravobranilatvo.
decembar
22. Skuptina je usvojila Predlog zakona o dobrovoljnom uestvovanju profesionalnih pripadnika Vojske SCG u mirovnim operacijama u inostranstvu.
24. Usvojen je Zakon o preuzimanju nadlenosti vojnih sudova, vojnih tuilatava i
vojnog pravobranilatva. Umesto ukinutih vojnih sudova i tuilatava, formirana
su posebna vojna odeljenja u okrunim sudovima u Beogradu, Novom Sadu i
Niu, dok je u Vrhovnom sudu Srbije organizovano Vojno odeljenje. Nadlenost
vojnih tuilatava preuzela su okruna javna tuilatva Beograda, Novog Sada i
Nia, a predmete Vojnog pravobranilatva preuzelo je Republiko javno pravobranilatvo. Vojno pravosue je, prema Zakonu o slubama bezbednosti, odobravalo primenu posebnih metoda i sredstava rada Vojne slube bezbednosti
(sada VBA).
2005.
januar
14. General-potpukovnik Dragan Paska je u Domu garde na Topideru od general-pukovnika Branka Krge zvanino preuzeo dunost naelnika Generaltaba Vojske Srbije i Crne Gore. General-pukovnik Branka Krga je, zajedno sa jo 11
generala, penzionisan.
februar
23. Ministar odbrane SCG Prvoslav Davini i ministar unutranjih poslova Republike Srbije (RS) Dragan Joi potpisali su sporazum o prenoenju kontrole
nad dravnim granicama sa vojske na policiju. Ministarstvo unutranjih poslova
(MUP) Srbije procenilo je da e proces prenoenja trajati oko dve i po godine,
tokom kojih e biti rasformirane granine jedinice Vojske SCG. Predvieno je da
proces prenoenja kontrole bude najpre izvren na granici sa Maarskom.
april
5. Promovisana je Bela knjiga odbrane SCG. Ovaj dokument potvruje, u Strategiji odbrane ve izneta, opredeljenja SCG za evoratlantske integracije. Izmeu
ostalog, u Beloj knjizi stoji da je SCG zainteresovana za uspostavljanje potpune
institucionalne saradnje sa NATO, ali da je pre svega zainteresovana za prikljuenje PzM, to je jedan od prioriteta spoljne politike SCG.
PRILOZI
407
8. Naelnik Generaltaba Vojske SCG general-potpukovnik Dragan Paska predstavio je novu organizaciju vojske, iji Generaltab ima etiri zamenika i sedam
uprava. Paska je naglasio da je do 2010. godine planirana potpuna profesionalizacija vojske.
7. Visoki predstavnik EU Havijer Solana i najvii dravni zvaninici potpisali su
Sporazum o promeni Ustavne povelje, kojim je otklonjena ustavna kriza i blokada rada Skuptine SCG. Ovaj Sporazum omoguio je i produenje mandata
poslanika Parlamenta SCG.
12. Dravna zajednica SCG dobila je pozitivnu ocenu u Studiji o izvodljivosti,
ime je naelno dato zeleno svetlo za poetak njenih pregovora o Sporazumu
o stabilizaciji i pridruivanju EU. To predstavlja poetak evropskog puta za SCG,
saoptio je Oli Ren, komesar za proirenje EU, nakon sastanka Kolegijuma Evropske komisije u Strazburu.
jun
408
17. Vlada Republike Srbije usvojila je Nacionalnu strategiju Srbije za pristupanje SCG Evropskoj uniji. Prema Strategiji, pridruivanje, a zatim i pristupanje EU
predstavlja strateko opredeljenje Srbije i njen opti cilj. Strategijom su postavljene smernice za sprovoenje aktivnosti svih aktera u procesu pridruivanja i
pristupanja EU. Takoe, definisano je i to ta je potrebno uraditi kako bi Srbija
ispunila postavljene uslove. Reforma vojske i postavljanje bezbednosne politike
na nove osnove proglaene su najviim prioritetima u demokratizaciji drutva.
Kada je re o policiji, u Strategiji je saopten stav o tome da je policiju potrebno
decentralizovati. Terorizam, organizovani kriminal i trgovina narkoticima, ljudima i orujem oznaeni su kao glavni izazovi bezbednosti Srbije.
jul
18. Ministar spoljnih poslova SCG Vuk Drakovi i generalni sekretar NATO Jap
de Hop Shefer potpisali su Sporazum o tranzitnim aranmanima za podrku mirovnim operacijama izmeu Srbije i NATO radi unapreenja logistike NATO operacija na Zapadnom Balkanu. Sporazumom je predvieno da snage NATO mogu
slobodno prolaziti kopnom, vazduhom i vodom, kao i da to vai za sve vrste tereta, opreme i materijala. Zatim, predvieno je potpuno i besplatno korienje
telekomunikacionog sistema NATO trupa. One ne podleu pasokim i viznim
propisima zemlje, a NATO osoblje ima imunitet, to podrazumeva da ne moe
biti hapeno i drano u pritvoru. Ovakve ili sline sporazume NATO je zakljuio
sa svim ostalim lanicama Partnerstva za mir, preko ije su teritorije prebacivane
njegove trupe. Skuptina SCG je 4. novembra ratifikovala ovaj Sporazum.
18. Za ubistvo Ivana Stambolia i pokuaj ubistva Vuka Drakovia u Budvi Vee
sudije Dragoljuba Albijania u Specijalnom sudu osudilo je prvooptuenog Milorada Ulemeka Legiju i trojicu pripadnika JSO na kaznu zatvora u trajanju od 40
godina, a Radomira Markovia na kaznu zatvora u trajanju od 15 godina. Ukupna kazna izreena svim optuenim iznosi 209 godina zatvora.
septembar
1. Ministar finansija Republike Srbije Mlaan Dinki obelodanio je aferu (Pancir) nastalu povodom nabavke vojne opreme od zrenjaninskog preduzea
Proizvodnja Mile Dragi. On je optuio ministra odbrane SCG Prvoslava Davinia da je odgovoran za potpisivanje tetnih ugovora sa tim preduzeem. Savet
ministara SCG je februara 2006. godine doneo odluku o ponitavanju ugovora
zakljuenih sa firmom Mile Dragi. Afera je bila jedan od razloga zbog kog se
ministar odbrane Prvoslav Davini povukao sa funkcije. Ona je dovela i do trvenja drava lanica, s obzirom da je za korupciju optuivan i predsednik SCG
Svetozar Marovi.
3. efovi diplomatija EU odobrili su poetak pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju sa SCG, ime je SCG dobila prvi kvalitativno vii ugovorni
odnos s evropskom dvadesetpetoricom.
21. Poslanici Skuptine SCG izabrali penzionisanog generala Zorana Stankovia
za novog ministra odbrane SCG. Za ovu odluku glasalo je 46 poslanika iz Srbije
(33 protiv i 2 uzdrana) i 26 poslanika iz Crne Gore (4 protiv). Pre toga Skuptina
je konstatovala ostavku dosadanjeg ministra Prvoslava Davinia, podnetu 9.
septembra 2005. godine.
novembar
4. Skuptina SCG ratifikovala je Sporazum o linijama komunikacije (LoC) sa NATO
i usvojila Dodatne aranmane koji se pripajaju Sporazumu. Ovim Sporazumom
i aranmanima regulisan je itav pravni reim tranzita snaga NATO kroz SCG, te
se prethodni pojedinani sporazumi nadometaju ovim (Aneks 1-A Dejtonskog
sporazuma, Aranman o tranzitu KFOR iz avgusta 2001, Sporazum o vazdunim
putevima za potrebe misija NATO iz decembra 2002, bilateralni sporazumi sa
Belgijom, Nemakom i SAD). Ujedno je regulisan i status stacioniranih snaga
NATO u SCG.
14. Skuptina Srbije usvojila je Zakon o policiji, kojim su u MUP uvedene znaajne organizacione promene. Umesto dosadanjeg principa zatite graana uvodi se princip zatite lica, ime su pod zatitu policije stavljeni i stranci. Jedna od
409
PRILOZI
oktobar
osnovnih organizacionih novina Zakona predstavlja reenje prema kom operativni stareina policije postaje direktor policije umesto ministra unutranjih poslova. Njegov mandat e biti pet godina, a bie biran javnim konkursom iskljuivo na osnovu strunosti. Zakon predvia ukidanje inova i rezervnog sastava
policije, a umesto toga uvodi pomonu policiju, iji e sastav biti popunjavan na
dobrovoljnoj osnovi.
2006.
januar
410
12. Vlada Srbije osnovala je Savet za nacionalnu bezbednost. U njega su uli

predstavnici svih dravnih organa koji brinu o bezbednosti zemlje, a njim naizmenino predsedavaju predsednik Boris Tadi i premijer Vojislav Kotunica.
Predsednik Tadi je odmah zatraio preispitivanje ove odluke uz obrazloenje
da se tom odlukom ne uvaava ustavna nadlenost predsednika Srbije. Vlada je
odgovorila da odluku nee menjati, te je ona stupila na snagu 13. januara.
26. Usvojena je Strategija integrisanog upravljanja granicom u Republici Srbiji.
Strategijom su definisani okviri sistema koji treba da omogui uspostavljanje,
odravanje i kontrolu takve dravne granice koja e biti otvorena za kretanje ljudi i dobara, ali zatvorena za sve vidove prekograninih kriminalnih aktivnosti.
mart
16. Vrhovni savet odbrane je, na sednici odranoj 16. marta, usvojio Doktrinu
Vojske Srbije i Crne Gore. Doktrinom Vojske usklaene su dotadanje organizacijske promene u Vojsci i potvrena postojea stremljenja ka postizanju
evropskih integracija. Predvieno je da Vojsku, dok ne bude izvrena potpuna
profesionalizacija, ine profesionalni, roni i rezervni sastav. Vojna doktrina je
pripremljena uz konsultantsku pomo meunarodnih vojnih eksperata i usaglaena je sa standardima evropskih i regionalnih integracija. Odlueno je da se
do zavretka referendumskog procesa u Republici Crnoj Gori ovaj dokument ne
primenjuje na komande, jedinice i ustanove locirane na prostoru te republike.
april
17. Skuptina Srbije usvojila je Zakon o amnestiji. Zakon je predvideo da se
amnestiraju ona lica koja su od 7. oktobra 2000. godine do dana stupanja na
snagu Zakona uinila krivina dela odbijanja primanja i upotrebe oruja, neodazivanja pozivu i izbegavanja vojne slube, kao i dela samovoljnog udaljavanja ili
bekstva iz Vojske. Time je omogueno da odgovornosti bude osloboeno oko

2.500 lica, protiv kojih je Vojska SCG podnela krivine prijave zbog injenja nekog od prethodno navedenih dela.
maj
21. Na referendum o dravnom statusu Crne Gore izalo je 86,3% upisanih biraa, a isto vee nezvanino je proglaena i proslavljena pobeda Bloka za nezavisnost te republike, ime je prestala da postoji Dravna zajednica Srbija i Crna
Gora. Prema konanim rezultatima obelodanjenim 31. maja, za nezavisnost je
glasalo 55,5% biraa. Lider Lige socijaldemokrata Vojvodine Nenad anak izjavio je da je pobeda opcije za nezavisnu Crnu Goru dokaz da sa Srbijom niko ne
eli da ivi u zajednici i da je Srbija na taj nain nezaslueno povratila nezavisnost.
jun
3. Skuptina Crne Gore formalno je odobrila rezultate referenduma odranog

21. maja i usvojila deklaraciju kojom se proglaava nezavisnost najnovije evropske drave.
7. Kolegijum ministra odbrane usvojio je Strategijski pregled odbrane Republike Srbije, najznaajniji dokument za planiranje, programiranje i ostvarivanje
procesa reforme sistema odbrane. Njime je prikazan politiki okvir unutar koga
se reforme sprovode, predstavljena je vizija izgleda i funkcionisanja Vojske Srbije do 2015. godine, dat je pregled stanja sistema odbrane i vojske i utvrene su
potrebne sposobnosti sistema odbrane do 2010. godine, kao i prioriteti njegovog razvoja.
15. Vlada Srbije donela je odluku kojom je priznata nezavisnost Crne Gore, a
njenim dravljanima koji imaju prebivalite u Srbiji data je mogunost da uzmu
i srpsko dravljanstvo. Istog dana, Vlada Srbije opozvala je crnogorske lanove
diplomatskog kora iz bive dravne zajednice i imenovala Milorada Veljovia za
direktora policije MUP Srbije.
411
PRILOZI
2. Nakon to je Crna Gora postala samostalna drava, to je znailo kraj Dravne

zajednice, odrana je poslednja sednica Vrhovnog saveta odbrane, na kojoj je
doneta odluka o otme da oruane snage SCG vie ne postoje. Komande dva
dela oruanih snaga prenete su na predsednike Srbije i Crne Gore Borisa Tadia i Filipa Vujanovia, u skladu sa Ustavnom poveljom.
septembar
7. Predsednik Republike Srbije Boris Tadi i dravni sekretar SAD Kondoliza Rajs
potpisali su Sporazum o statusu snaga SOFA sporazum (Status of Forces
Agreement). Ovim sporazumom je izmeu SAD i Srbije definisan pravni status
amerikog vojnog osoblja (prava i obaveze u pitanjima krivine i civilne nadlenosti, poreza i carina) i imovine koja se privremeno nalazila u Srbiji. Njime
je, takoe, omogueno i olakano planiranje i sprovoenje bilateralnih vojnih
aktivnosti, zajednikih vebi, poseta i razmene osoblja.
30. Na zasedanju Narodne Skuptine glasovima 242 prisutna poslanika usvojen
je Nacrt novog ustava Srbije, a narednog dana je predsednik Skuptine Predrag
Markovi raspisao referendum koji e biti odran 28. i 29. oktobra.
oktobar
412
2829. U Srbiji je odran referendum na kojem je potvren novi Ustav. Na referendumsko pitanje o tome da li su za potvrivanje novog Ustava Republike Srbije potvrdan odgovor dala su 3.521.724 glasaa, odnosno 53,04% ukupnog broja
upisanih glasaa, a negativan odgovor dalo je 97.497 glasaa, odnosno 1,47%.
Izlaznost na referendum bila je poveana u poslednjim satima referenduma, to
je doprinelo njegovom uspehu.
novembar
8. Ministar odbrane Srbije Zoran Stankovi i zamenik komandanta Evropske
komande oruanih snaga SAD general Vilijem Vord potpisali su u Domu garde
na Topideru Sporazum o snabdevanju i uzajamnim uslugama. Sporazum treba
da olaka bilateralnu vojnu saradnju izmeu Srbije i SAD, a naroito saradnju
dveju vojski u mirovnim misijama. Prethodno su potpisani Sporazum o saradnji
na zaustavljanju irenja oruja za masovno unitenje (WMD) i Sporazum o statusu
amerikih snaga (SOFA).
29. Na Samitu NATO koji je odran u Rigi, Srbija je pozvana da se pridrui programu Partnerstvo za mir.
decembar
14. Predsednik Srbije Boris Tadi potpisao je u seditu NATO u Briselu Okvirni
dokument programa Partnerstvo za mir, ime je i formalno otpoelo lanstvo
Srbije u tom Programu.
18. Ministar odbrane Republike Srbije Zoran Stankovi i zamenik generalnog
sekretara NATO Alesandro Minuto-Rico otvorili su Vojnu kancelariju NATO za
vezu u Beogradu. Kancelarija je osnovana radi uspostavljanja veze sa vojnim i

dravnim rukovodstvom Srbije, odnosno radi praktine primene Sporazuma o
tranzitu (potpisanog 18. jula 2005), pomaganja Grupe Srbija NATO za reformu
odbrane, olakavanja saradnje Srbije i NATO u okviru programa Partnerstvo za
mir, kao i radi pruanja podrke aktivnostima javne diplomatije NATO u regionu.
Vojna kancelarija smetena je u zgradu Ministarstva odbrane Republike Srbije, a
u njen sastav ulo je devetolano vojno osoblje iz razliitih NATO drava lanica,
kao i nekoliko zaposlenih iz Srbije. Za efa Kancelarije imenovan je brigadni general francuske armije Janik Ase.
18. Ministar spoljnih poslova Srbije Vuk Drakovi doneo je odluku o otvaranju
tajnih dosijea koje je sluba bezbednosti tog Ministarstva vodila o zaposlenima
od 1945. godine.
2007.
21. Na parlamentarnim izborima odranim u Srbiji najvie mandata dobila je SRS

81, zatim DS 64, DSS-NS 47, G17 Plus 19, SPS 16 i LDP 15 mandata.
februar
1. uvanje i kontrola dravne granice Srbije zvanino su preli u nadlenost policije Srbije, ime je zavren proces demilitarizacije dravne granice, koji je trajao
godinu i po dana. Ovo je na simbolian nain obeleeno razmenom povelja izmeu ministra odbrane Zorana Stankovia i ministra unutranjih poslova Dragana Joia. Demilitarizacija granica i uspostavljanje granine policije predstavljaju vane uslove koje Srbija treba da ispuni na svom putu ka Evropskoj uniji.
maj
15. Skuptina Srbije izabrala je novu Vladu Vojislava Kotunice, pola sata pre
ponoi, u trenutku kada je isticao ustavni rok za formiranje vlade.
23. Za ubistvo premijera Zorana inia, na kaznu zatvora od etrdeset godina
osueni su zamenik komandanta Jedinice za specijalne operacije Zvezdan Jovanovi, kao neposredni izvrilac, i nekadanji komandant te jedinice Milorad
Ulemek Legija, kao organizator. Specijalni sud proglasio je krivim dvanaestoricu
pripadnika crvenih beretki, tajne slube i zemunskog klana. Pored pomenute
dvojice, od pripadnika crvenih beretki osueni su jo i eljko Tojaga, koji je
413
PRILOZI
januar
dobio kaznu zatvora od 30 godina, i Saa Pejakovi, koji je dobio kaznu zatvora
od osam godina. Na izdravanje kazne zatvora od 30 godina osuen je Branislav
Bezarevi, pripadnik Bezbednosno-informativne agencije.
septembar
5. Ministar spoljnih poslova Srbije Vuk Jeremi uruio je u seditu NATO Prezentacioni dokument o ciljevima Srbije u programu Partnerstvo za mir. U Prezentacionom dokumentu nije definisano to da li e Srbija u budunosti postati lanica
NATO. Svaka drava koja se prikljuuje programu PzM dostavlja ovaj dokument
u kome identifikuje svoje namere prilikom postizanju ciljeva Partnerstva.
2008.
414
februar
3. Boris Tadi, kandidat Demokratske stranke, ponovo je izabran za predsednika
Srbije, poto je u drugom krugu predsednikih izbora dobio oko 100.000 glasova, odnosno oko dva odsto vie od kandidata Srpske radikalne stranke Tomislava Nikolia. To je drugi mandat Borisa Tadia, a prvi po novom Ustavu.
17. Skuptina Kosova usvojila je aklamacijom Deklaraciju o nezavisnosti. Vlasti
u Srbiji saoptile su da ne priznaju taj akt, a sledeeg dana Kosovo je priznalo
osam zemalja Avganistan, SAD, Francuska, Albanija, Turska, Velika Britanija,
Australija i Senegal.
april
29. Potpredsednik Vlade Srbije Boidar eli potpisao je, i pored protivljenja
tadanjeg premijera Vojislava Kotunice, Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju
Srbije Evropskoj uniji, kao i Prelazni trgovinski sporazum.
maj
11. Na vanrednim parlamentarnim izborima odranim u Srbiji Lista za evropsku Srbiju Boris Tadi dobila je 1.590.200 glasova i sto dva mandata u Parlamentu, a Srpska radikalna stranka 1.219.436 glasova i sedamdeset mandata.
Lista Demokratska stranka Srbije Nova Srbija dobila je 480.987 glasova i trideset mandata, a Socijalistika partija Srbije Partija ujedinjenih penzionera Srbije Jedinstvena Srbija 313.896 glasova i dvadeset mandata. Liberalno demo-
kratska partija osvojila je trinaest mandata, a Maarska koalicija etiri mandata.

Bonjaka lista za evropski Sandak dobila je dva, a Koalicija Albanaca Preevske
doline jedan mandat.
jul
7. Formirana je Vlada Republike Srbije. Vladu su formirale stranke liste Za evropsku Srbiju, koalicija Socijalistika partija Srbije Partija ujedinjenih penzionera
Srbije Jedinstvena Srbija i stranke nacionalnih manjina.
17. Vlada Srbije imenovala je Sau Vukadinovia za novog direktora Bezbednosno informativne agencije.
septembar
oktobar
1. Srpski ministar odbrane Dragan utanovac potpisao je u ime Vlade Srbije
Sporazum o bezbednosti informacija sa NATO, koji e regulisati bezbednost i
distribuciju poverljivih podataka u sluaju njihovog razmenjivanja. Sporazum
su u Briselu potpisali ministar utanovac i glavni sekretar NATO Jaap de Hoop
Scheffer i on predstavlja tipian ugovor koji je do sada potpisalo devedeset zemalja i meunarodnih organizacija. On je najavio da e Beograd inicirati proces
otvaranja kancelarije u okviru NATO.
23. Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je tri zakona koji ulaze u okvire
reforme policije Zakon o zatiti drave granice, Zakon o zatiti podataka o linosti i Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivinog dela.
decembar
11. Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je, nakon javne rasprave koja
je trajala od avgusta do kraja septembra 2007. godine, novi Zakon o odbrani i
Zakon o Vojsci Srbije.
26. Na inicijativu organizacija civilnog drutva predvoenih Centrom za civilnovojne odnose, Ministarstvo odbrane produilo je za mesec dana rok za javnu
raspravu o nacrtima Strategija nacionalne bezbednosti i Strategije odbrane. Mi-
415
PRILOZI
18. Prvi potpredsednik Vlade, zamenik predsednika Vlade, ministar unutranjih

poslova Ivica Dai i direktor Evropola Maks Peter Racel potpisali su Sporazum o
stratekoj saradnji Vlade Srbije i evropske policijske kancelarije. Sporazum predstavlja pravni okvir za jaanje saradnje sa Evropol u borbi protiv terorizma, trgovine ljudima, ilegalnih migracija i ozbiljnih oblika prekograninog kriminala.
nistarstvo je prvobitno odredilo rok od etrnaest dana za raspravu o stratekim

dokumentima koji se prvi put od sticanja nezavisnosti donose u Srbiji.
30. Predsednik Srbije Boris Tadi smenio je sa dunosti naelnika generaltaba
Vojske Srbije general-potpukovnika Zdravka Ponoa. Time je okonan sukob
izmeu naelnika Generaltaba i ministra odbrane Dragana utanovca, koji je
pratilo javno iznoenje niza optubi. Naelnik G optuivao je rukovodstvo Ministarstva da nema politiku odbrane i da neadekvatno sprovodi reforme sistema odbrane, dok je ministar utanovac kritikovao naelnika G za nepotovanje
principa subordinacije i civilne kontrole vojske.
416
Predmetni indeks
Banke
Begovi, Vladan
Beogradski sporazum
Bezbednosna provera
Bezbednosno-obavetajne slube
Bezbednost
BIA
Budet
Buto nacionalni proizvod
Carinska procedura
Carinski delikt
Carinski zakon
CEFTA (Prostor slobodne trgovine u
Centralnoj i Istonoj Evropi)
Centar za osnovnu policijsku obuku
(COPO)
Civilna sluba
Civilno drutvo
Customs Enforcement Network (CEN)
Decentralizacija
Dekoncetracija
Demokratizacija
Demokratska civilna kontrola

Demokratska kontrola
Demokratske promene
Demokratsko upravljanje
Depolitizacija
Desekuritizacija
Detektivi
Direktor policije
Diskriminacija
Dobra uprava
Druga generacija reforme
Drutveno-politiki kontekst reforme
Dravna revizorska institucija
Dravni akteri koji koriste silu
Dravocentrini
Dugoroni plan razvoja sistema
odbrane
Efektivnost
Efikasnost
Evropska agencija za rekonstrukciju
Evropska komisija (EK)
Evropski sud za ljudska prava
Finansijska obavetajna sluba
Fiziko-tehniko obezbeenje
Funkcije bezbednosno obavetajnih
slubi
417
PRILOZI
Agenda (Politika)
Akcizna roba
Akteri RSB
Analiza
Analiza kljunih politikih aktera
Analiza konteksta
Generaltab
Holistiki pristup
Indeks reformisanosti
Indikator
Informator o radu UC
Inspektorat odbrane
Instrumenti
Integrisanost
Istraivake metode
Istrane radnje
Izgradnja drave
418
Jaka drava
Javne nabavke
Javni nadzor nad sektorom
bezbednosti
Javno zalaganje/zastupanje za
reforme u sektoru bezbednosti
Javnost
Jedinica za specijalne operacije
Jerini, Dragan
Jugoslovenska narodna armija (JNA)
Konflikt
Konsolidacija
Kontekst
Kontrola
Kopnena zona bezbednosti
Koreni slubi bezbednosti Srbije
Korupcija
Kriminalistiko-policijska akademija
Kriminalizacija i militarizacija slubi
bezbednosti
Kriminalni sindikati
Kriterijumi
Krivina prijava
Krivini postupak
Krenje ljudskih prava
Lanac komandovanja
Legitimnost
Licenca
Linijski budet
Ljudska prava
Ljudski resursi
Logika prikladnosti
Maloletnik
Merenje
Ministar odbrane
Ministar unutranjih poslova
Ministarstvo odbrane
Ministarstvo pravde
Misije Vojske Srbije
Nacionalne manjine
Nacionalni program integracije Srbije
u EU (NPI)
Nadzor
Nadzor nad sektorom bezbednosti
Narodna Skuptina
NATO
Normativno (pre)ureenje slubi
bezbednosti
Ocena/-e
Odbor za odbranu i bezbednost
Odbor za pravosue i upravu
Odeljenje za unutranju kontrolu
Odgovornost demokratska civilna
kontrola i javni nadzor
OEBS
OECO
Ogranienje slobode kretanja
Operativni sastav
Organizacije civilnog drutva
Organizovani kriminal
Osiguravajua drutva
Oslobodilaka vojska Preeva,
Medvee i Bujanovca
Parametri
Paravojne formacije
Parlamentarna kontrola
Partnerstvo za mir
Percepcija pretnji
Petooktobarske promene
Petronijevi, Predrag
Policajac/policajci/policajka
Policija
Policija u lokalnoj zajednici
Policijska akademija
Politika policija
Politika ubistva
Politika volja
Politiki akteri
Poreska policija
Posebno odeljenje Okrunog suda
Postautoritarni kontekst
Postkonfliktni kontekst
Postupci
Potranja za reformom
Poverenik za informacije od javnog
znaaja
Pranje novca
Pratnja novca i vrednosti
Pravna drava
Predmet
Predsednik Republike
Prekonfliktni kontekst
Presude
Pretres stana, pretres vozila
Pristup informacijama od javnog
znaaja
Pritvor
Privatizacija
Privatizacija bezbednosti
Privatne bezbednosne kompanije

(PBK)
Profesionalna vojna sluba
Programski budet
Propisi
Prva generacija reforme
Razvoj
Razvojni kontekst
Reforma policije
Reforma sektora bezbednosti (RSB)
Reforma slubi bezbednosti
Reforma vojske
Reforme
Region, regionalni/-a/-o
Regional Intelligence Liaison Offices
(RILOs)
Reorganizacija
Resor dravne bezbednosti
Samozatitna delatnost
Sankcije
Savet nacionalnih manjina
Savezna uprava carina (SUC)
Sektor bezbednosti
Sektorska analiza konteksta
Sekuritizacija
Slobodan Miloevi
Slube bezbednosti
Socijalistika partija Srbije (SPS)
Specijalno tuilatvo
Sporazum o stabilizaciji i
pridruivanju
Sredstav za posebne namene
Srpski pokret obnove (SPO)
Strategija nacionalne bezbednosti
Strategija odbrane
Strategijski ciljevi reforme sistema
odbrane
Sud
Sudije
Sudska kontrola
419
PRILOZI
Ovlaeno slubeno lice

Otpor reformi
Ovlaenja
Ovlaeno slubeno lice (OSL)
OVPMB
Sudski postupak
Svetska banka
Svetska carinska organizacija (SCO)
Take preokreta
Tajna policija
Tajni dosijei
Tortura
Trade and transport Facilitation in
South East Europe (TTFSE)
Transformacija
Transparentnost
Tranzicija
Trite
Tuilatvo
420

Uestvovanje u sprovoenju i
ocenjivanju politike
Udruenje FTO u Privrednoj komori
Srbije
Udruenje graana
Umreavanje
Uniformisano slubeno lice
Unutranja kontrola
Upotreba oruja
Uprava carina (UC)
Uprava carina Crne Gore (UCCG)
Uprava za analitiku u MUP-u
Uprava za izvrenje zavodskih
sankcija
Uprava za spreavanje pranja novca
(USPN)
Uprava za struno obrazovanje,
osposobljavanje, usavravanje i
nauku
Uprava za unutranju kontrolu u
MUP-u
Upravljanje ljudskim resursima
Upravljanje materijalnim resursima
Upravni postupak
Uputstvo za objavljivanje informatora

o radu dravnih organa
Ustav Republike Srbije
Ustav Savezne Republike Jugoslavije
Ustavna povelja Dravne zajednice
Srbija i Crna Gora
Utemeljena teorija (grounded theory)
Vee za ratne zloine
Via kola unutranjih poslova (VUP)
Visoka politika
Visoki savet sudstva
Vladavina prava
Vlada Republike Srbije
Vojislav Kotunica
Vojna akademija
Vojna doktrina
Vojno pravosue
Vojnoobavetajna agencija
Vojska
Vojska Jugoslavije (VJ)
Vojska Srbije
Vojska Srbije i Crne Gore (VSCG)
Vrhovni kasacioni sud
Vrhovni Savet Odbrane
Vrhovni sud Srbije (VSS)
Zajednica
Zakon
Zakon o Bezbednosno informativnoj
agenciji
Zakon o budetu Republike Srbije za
2008. godinu
Zakon o dravnim slubenicima
Zakon o javnim nabavkama
Zakon o klasifikaciji podataka
Zakon o ministarstvima
Zakon o odbrani
Zakon o odbrani
Zakon o oruju i municiji
Zakon o osnovama drutvene
samozatite (DSZ)
Zakon o spreavanju pranja novca

(2005)
Zakon o udruenjima
Zakon o vojsci
Zakon o Vojsci Jugoslavije
Zakon o Vojsci Srbije
Zakon o zatiti podataka o linosti
Zakoni o slubama bezbednosti
Zakonik o krivinom postupku
Zatitnik graana
Zastupljenost ena
Zatvor
Zatvorenik
Zatvorski uvar
421
PRILOZI
Zakon o osnovama ureenja slubi

bezbednosti Republike Srbije
Zakon o policiji
Zakon o poreskom postupku i
administraciji
Zakon o poreskom postupku i
poreskoj administraciji
Zakon o privatnoj delatnosti
obezbeenja
Zakon o radu
Zakon o slobodnom pristupu
informacijama od javnog znaaja
Zakon o slubama bezbednosti SRJ
Zakon o spreavanju pranja novca
(2001)
422
Istraivaki tim
Milorad Timoti potpredsednik Upravnog odbora Centra i jedan od njegovih

osnivaa.
Roen je 1935. godine. Diplomirao je na Vojnoj akademiji KoV 1957. godine u
Beogradu i na Fakultetu politikih nauka 1965. godine, gde je i magistrirao. Zavrio je i Royal College of Defense Studies u Londonu 1985. godine. Radio je u
jedinicama JNA i u Saveznom sekretarijatu za narodnu odbranu. Penzionisan
1992. godine iz Centra za strategijske studije oruanih snaga. Od 1997. godine
aktivno je uestvovao u svim projektima i aktivnostima Centra.
Na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji bio je
angaovan kao vodei istraiva i konsultant. Uestvovao je u operacionalizaciji
Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti.
423
PRILOZI
Miroslav Hadi predsednik Upravnog odbora Centra za civilno-vojne odnose. Diplomirao na Vazduhoplovnoj vojnoj akademiji u Zadru 1966. godine. Na
Fakultetu politikih nauka u Beogradu diplomirao 1973. godine. Magistrirao je
1979. godine, a 1983. godine i doktorirao je na istom fakultetu. U periodu 1972
1973. godine radio je kao istraiva-saradnik u Vojnom centru za andragoka,
psiholoka i socioloka istraivanja u Beogradu. Najvei deo vojne karijere proveo je kao nastavnik u Visokoj vojnopolitikoj koli JNA (19721994). Od 1992.
do 1994. godine kao vanredni profesor predaje Vojnu sociologiju na Vojnoj
akademiji u Beogradu. Na sopstveni zahtev napustio je JNA u inu pukovnika
januara 1994. godine. Sledeih pet godina proveo je u Odeljenju za socioloka
istraivanja Instituta drutvenih nauka iz Beograda. Od 2002. godine radi kao
profesor na Fakultetu politikih nauka u Beogradu gde predaje na predmetima
Globalna i nacionalna bezbednost i Meunarodna bezbednost. Autor je brojnih
knjiga i lanaka.
Na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji bio
je angaovan kao vodei istraiva i voa metodolokog tima. Autor je tekstova Bilans reforme sektora bezbednosti u Srbiji, Konteksti reforme sektora sektora
bezbednosti Republike Srbije i koautor uvodnog poglavlja O projektu. Autor je i
pojmovnika Civilni lanac komandovanja.
Bogoljub Milosavljevi diplomirao na Pravnom fakultetu u Beogradu 1976.

godine, gde je 1981. godine i magistrirao, a doktorat iz Meunarodnog prava
stekao je 1983. godine. Radio je u nekoliko dravnih institucija, ukljuujui u to i
Savezno ministarstvo za pravdu, u kome je radio kao savetnik ministra. Od 1994.
do 1999. godine radio je kao docent i vanredni profesor na Policijskoj akademiji
u Beogradu. Od 2003. godine predaje na Pravnom fakultetu Univerziteta Union
u Beogradu, a od 2004. godine predaje i na Fakultetu politikih nauka na master
studijama iz Meunarodne bezbednosti. Autor je brojnih knjiga i lanaka.
Kao konsultant na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji uestvovao je u operacionalizaciji Indeksa reformisanosti sektora
bezbednosti. Autor je delova Godinjaka Pravna ureenost delovanja policije i
koautor indeksa i nalaza o reformisanosti bezbednosno-obavetajnih slubi Republike Srbije i pravosua.
424
ore Vukovi diplomirao na Fakultetu politikih nauka u Beogradu 1999.

godine, gde je 2004. godine stekao i magistraturu iz politike sociologije. Dugi
niz godina je radio u CESID na pozicijama koordinatora projekata i programskog
direktora, a trenutno radi kao direktor. Jedno vreme radio je kao asistent na Fakultetu politikih nauka, na predmetima Politika sociologija i Politika sociologija savremenog drutva.
Kao konsultant na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji uestvovao je u operacionalizaciji Indeksa reformisanosti sektora
bezbednosti.
Filip Ejdus roen je 1979. godine. Diplomirao je meunarodne studije na Fakultetu politikih nauka u Beogradu. Magistrirao je na Institutu politikih studija u Parizu 2005. godine, a 2006. godine magistrirao je i na Londonskoj koli
za ekonomiju (LSE). U periodu 20062009. godine radio je kao izvrni direktor
Centra za civilno-vojne odnose i istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Trenutno radi kao asistent na predmetima Globalna i nacionalna bezbednost i Meunarodna bezbednost na Fakultetu politikih nauka u Beogradu.
Posebna interesovanja: meunarodna bezbednost, Bliski istok, Evropska unija,
teorije meunarodne politike.
je angaovan kao vodei istraiva. Koautor je uvodnog poglavlja O projektu,
autor teksta Koncept reforme sektora bezbednosti, indeksa i nalaza o reformisanosti Narodne skuptine i pojmovnika Skuptinski nadzor sektora bezbednosti.
Sonja Stojanovi roena je 1978. godine. Diplomirala je japanski jezik i knjievnost na Filolokom fakultetu u Beogradu. Magistrirala je u oblasti Politika,
bezbednost i integracije na koli za slovenske i istonoevropske studije Univerzitetskog koleda u Londonu. U periodu 20022005. godine radila je kao saradnik na projektima Jedinice za strateki razvoj Odeljenja za sprovoenje zakona
Misije OEBS u SCG. Od 2006. godine radi kao direktor Centra za civilno-vojne
odnose i kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Posebna interesovanja: reforma policije, komparativna politika, proirenje i bezbednost EU,
javna i politika uprava, reavanje konflikata.
Na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji bila
je angaovana kao vodei istraivaica, sa posebnim zaduenjem za izradu Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti i uputstva za merenje. Autor je teksta
Pristup mapiranju i merenju reforme sektora bezbednosti, nalaza i indeksa reformisanosti policije i koautor hronologije i bibliografije policije.
Marko Miloevi roen je 1977. godine. Diplomirao je na Filozofskom fakultetu u Beogradu, odsek za sociologiju, a 2009. godine zavrio je i master studije
sociologije na istom fakultetu. Od 2006. godine radi kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Posebna interesovanja: drutveni razvoj i bezbednost.
je angaovan kao istraiva. Autor je indeksa i nalaza o reformisanosti privatnih
bezbednosnih kompanija, CV specijalnih jedinica i bibliografije privatnih bezbednosnih kompanija.
Jelena Petrovi roena je 1982. godine. Diplomirala je meunarodne studije
na Fakultetu politikih nauka u Beogradu, gde je zavrila i poslediplomske studije u istoj oblasti. Trenutno pohaa doktorske studije na Odeljenju za studije
konflikta Kings koleda u Londonu, gde radi disertaciju na temu Efektivnost
NATO uslovljavanja na Zapadnom Balkanu. U periodu 20062007. godine radila je kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti, a jedno vreme
bila je angaovana i kao istraiva na projektu Mapiranje i monitoring reforme
sektora bezbednosti u Srbiji. Uestvovala je u izradi bibliografije bezbednosnih
integracija Srbije u PfP i NATO.
425
PRILOZI
Zorana Atanasovi roena je 1976. godine. Diplomirala je psihologiju na Filozofskom fakultetu u Beogradu. Zavrila Specijalistike studije iz Nacionalne i
globalne bezbednosti na Fakultetu politikih nauka, a trenutno na istom fakultetu zavrava magistarske studije iz Globalne i nacionalne bezbednosti. U periodu 20042006. godine radila je kao saradnik Centra za civilno-vojne odnose, a
od 2006. godine radi kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti.
Posebna interesovanja: drutvena istraivanja, javno mnjenje o bezbednosnim
temama, politike partije.
je angaovana kao istraiva. Autor je indeksa i nalaza o civilnom drutvu, pojmovnika Javni nadzor nad sektorom bezbednosti i bibliografije NVO i mediji.
Predrag Petrovi roen je 1976. godine. Diplomirao je politikologiju na Fakultetu politikih nauka u Beogradu. Trenutno na istom fakultetu zavrava magistarske studije iz predmeta Politika sociologija. Od 2006. godine radi kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Posebna interesovanja: borba
protiv korupcije, bezbednosno-obavetajne slube i privatizacija bezbednosti.
je angaovan kao istraiva. Koautor je indeksa i nalaza o reformisanosti bezbednosno-obavetajnih slubi Republike Srbije, a na osnovu istraivanja lanova
istraivakog tima saeo je i izradio Glavne nalaze istraivanja. Autor je CV i bibliografije bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije, hronologije reforme
bezbednosno-obavetajnih slubi Republike Srbije.
426
ore Popovi roen je 1978. godine. Diplomirao je na Pravnom fakultetu u

Beogradu. Magistrirao je na Institutu za mirovne studije u Hamburgu. Od 2006.
godine radi kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Posebna
interesovanja: reforma sektora bezbednosti.
Na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji bio je
angaovan kao istraiva. Autor je indeksa i nalaza o reformisanosti Vojske Srbije
i CV Saveta za nacionalnu bezbednost.
Jelena Radoman roena je 1981. godine. Diplomirala je meunarodne studije na Fakultetu politikih nauka u Beogradu. Zavrila je master studije na predmetu Politika, bezbednost i integracije na koli za slovenske i istonoevropske
studije, Univerzitetski koled u Londonu. Od 2006. godine radi kao istraiva u
Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Posebna interesovanja: bezbednosni
profil Jugoistone Evrope i Zapadnog Balkana i reforma sektora bezbednosti.
Kao istraiva na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti
u Srbiji uestvovala je u razradi indeksa reformisanosti i CV Vojske Srbije.
Marko Savkovi roen je 1980. godine. Diplomirao je meunarodne studije
na Fakultetu politikih nauka u Beogradu. Trenutno na istom fakultetu zavrava
magistarske studije Evropske studije. Posebna interesovanja: drutveni razvoj
i bezbednost.
je angaovan kao istraiva. Autor je indeksa i nalaza o reformisanosti dravnih
organa sa odreenim policijskim ovlaenjima i CV Uprave carina i Uprave za pranje novca.
Jelena Unijat roena je 1979. godine. Diplomirala je na Pravnom fakultetu u
Beogradu, gde trenutno pohaa poslediplomske studije Kriminalistikih nauka.
U periodu 20062008. godine radila je kao istraiva u Beogradskoj koli za studije bezbednosti. Trenutno radi u Kancelariji Zatitnika graana.

je angaovana kao istraiva. Koautor je indeksa i nalaza o reformisanosti pravosua, CV Specijalnog suda i pojmovnika Piramida pravnih normi u sektoru bezbednosti. Autor je i bibliografija zatvora i pravosua.
Staisti
Ivan Dimitrijevi diplomirao je na Fakultetu za bezbednost u Beogradu. Trenutno pohaa master studije Meunarodne bezbednosti na Fakultetu politikih
nauka. Autor je nekoliko lanaka i recenzija u asopisima Ljudska bezbednost
i Bezbednost.
Kao saradnik na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti
u Srbiji uestvovao je u izradi hronologije i bibliografije civilne zatite i policije.
Nikola ivkovi studira meunarodne studije Fakulteta politikih nauka u Beogradu. Od 2006. godine radi kao nauni saradnik Centra za evropske integracije Beogradske otvorene kole.
u Srbiji uestvovao je u izradi opte politike hronologije.
Biljana orevi student na master studijama Politika analitika i menadment na Fakultetu politikih nauka u Beogradu. Na istom fakultetu angaovana je kao saradnik u nastavi na predmetu Savremene politike teorije. Oblasti
interesovanja: politika teorija, migracije, studije bezbednosti.
u Srbiji uestvovala je uzradi bibliografije i hronologije reforme bezbednosnoobavetajnih slubi.
427
PRILOZI
Miljana Golubovi diplomirala je meunarodne studije na Fakultetu politikih nauka u Beogradu, gde trenutno pohaa specijalistike akademske studije
Evropske studije. Zaposlena je u Ministarstvu trgovine i usluga, u Sektoru za
meunarodnu saradnju, Odeljenje za evropske integracije.
Kao saradnica na projektu Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji uestvovala je u izradi hronologije vojske.
428
O Centru
429
PRILOZI
Centar za civilno-vojne odnose je organizacija civilnog drutva koja je osnovana

1997. godine u Beogradu a u cilju javnog podravanja demokratizacije Srbije
i zalaganja za radikalnu reformu njenog sektora bezbednosti. U sreditu istraivanja i javnog delovanja Centra su dinamika i dometi reforme pre svega dravnih aparata sile, kao i problemi njihovog stavljanja pod demokratsku civilnu
kontrolu i javni nadzor. Vaan deo aktivnosti Centra je usmeren na istraivanje i
javno tematizovanje potrebe i izgleda za ukljuenje Srbije u procese regionalne
i globalne bezbednosne saradnje i integracije. Pored trinaest stalno zaposlenih
Centar na svojim projektima angauje veliki broj spoljanjih saradnika.
Beogradska kola za studije bezbednosti (BSB) je istraivako odeljenje Centra za civilno-vojne odnose. Osnovano je januara 2006. godine u cilju unapreivanja sistematskih istraivanja u polju bezbednosti kao i akademskog napretka
mladih istraivaa. Time se ujedno hoe doprineti daljem razvoju studija bezbednosti u Srbiji. Za tu svrhu Centar i Norveki institut za meunarodne odnose (NUPI) iz Osla su tokom 2008. godine zapoeli program estonedeljnog
akademskog usavravanja istraivaa kole u NUPI-ju, koji e trajati i tokom
2009. godine. U koli radi deset mladih istraivaa koji su angaovani na razliitim istraivakim i obrazovnim projektima. Oni uz to uestvuju u svim akcijama
javnog zastupanja koje organizuje Centar. kolu od njenog osnivanja finansijski
podravaju Vlada Kraljevine Norveke i Balkanski fond za demokratiju (BTD).
Centar je do sada stekao znaajno iskustvo u raznovrsnim akademskim
istraivanjima, kao i alternativnom obrazovanju i javnom zastupanju. Zahvaljujui tome Centar se uvrstio meu vodee nezavisne istraivake organizacije u
oblasti bezbednosti. To posebno vai za istraivanja reforme sektora bezbednosti u Srbiji i u regionu Zapadnog Balkana. O tome svedoe i rezultati nekih od
dosadanjih istraivanja, kao to su: Istraivanje i podizanje bezbednosne kulture
mladih (2008-2009.), Mapiranje i monitoring reforme sektora bezbednosti u Srbiji
(2007-2009.), Reforma sektora bezbednosti i evroatlantske integracije Slovake i Srbije: nauene lekcije (2007-2008.), Privatne bezbednosne kompanije u Srbij i- prijatelj ili ne? (2007-2008.), Vojska Srbije i Crne Gore i Srpska pravoslavna crkva potraga za novim identitetom (2005-2009.), Javno mnenje i mediji o oruanim snagama
430
Srbije i Crne Gore (2003-2005.), Nasilno rasturanje Jugoslavije uzroci, dinamika i

posledice (2004.), Zatita ljudskih prava u Vojsci i policiji u SRJ (2003.), Normativne
pretpostavke za civilnu kontrolu Vojske Jugoslavije (2001.).
Centar trenutno sprovodi, u saradnji sa enevskim centrom za demokratsku kontrolu oruanih snaga, projekt Poveanje kapaciteta organizacija civilnog
drutva za merenje i monitoring reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu 2009-201. Njegovom se realizacijom hoe uz ostalo doprineti poveanju
kapacititeta organizacija civilnog drutva u dravama Zapadnog Balkana za
efektivno nadgledanje tokova reforme mesnih sektora bezbednosti kao i procesa bezbednosne saradnje u regionu. Partneri u ovom projektu su Institut za
meunarodne odnose iz Zagreba, Centar za bezbednosne studije iz Sarajeva,
Centar za demokratiju i ljudska prava iz Podgorice, Analytica iz Skoplja, Institut
za demokratiju i medijaciju iz Tirane kao i Kosovski centar za studije bezbednosti iz Pritine. Zahvaljujui ovome stvorena je regionalna mrea specijalizovanih
organizacija civilnog drutva koja bi svojim delovanjem trebalo da doprinese
poveanju transparentnosti procesa reforme sektora bezbednosti u zemljama
regiona.
Strunjaci i saradnici Centra su u prethodnom periodu, pored toga, izradili
modele nekoliko zakona iz oblasti bezbednosti: Model zakona o civilnoj slubi,
Model zakona o privatnoj delatnosti obezbeenja, Model Zakona o nainu utvrivanja i postupanju sa tajnim podacima od znaaja za odbranu zemlje i Model
zakona o Vrhovnom savetu odbrane. Osloncem na to Centar je pokrenuo javnu
debatu o potrebi i vanosti sveobuhvatnog i skladnog pravnog ureivanja nacionalnog sistema bezbednosti u Srbiji. Isto tako, Centar je na zahtev nadlenog
odbora nekadanje Skuptine Srbije i Crne Gore izradio Nacrt zakona o demokratskoj i civilnoj kontroli vojske. Njegovi eksperti su takoe uestvovali u izradi
Nacrt zakona o slubama bezbednosti SCG. Oni su pre toga bili deo tima koji
je izradio Zakon o slubama bezbednosti SRJ, koji je usvojen jula 2002. godine.
Pored toga Centar je u septembru 2007. godine organizovao javnu raspravu o
nacrtima Zakona o odbrani i Zakona o Vojsci, a u januaru 2009. godine i javnu
raspravu o nacrtima Strategije nacionalne bezbednosti i Strategije odbrane Republike Srbije.
Vaan deo dosadanjih aktivnosti Centra inili su raznovrsni obrazovni i
informativni programi, koji su bili namenjeni aktivistima civilnog drutva, narodnim poslanicima kao i pripadnicima bezbednosnog sektora u Srbiji te lanovima akademske zajednice. Ovim programima je do sada bilo obuhvaeno
vie od 1800 polaznika. U saradnji sa Fakultetom politikih nauka Univerziteta
u Beogradu, Centar je dva puta uspeno sproveo jednogodinje poslediplomske specijalistike kurseve iz studija nacionalne i globalne bezbednosti (kolska
2004/2005 i 2005/2006). Potom su na istom fakultetu tokom 2006-2007. godine
po prvi put organizovane magistarske studije Nacionalne i globalne bezbednosti, a potom i master studije Meunarodne bezbednsoti. Trenutno je u toku
kolovanje druge generacije polaznika ovih studija. Zahvaljujui podrci dona-
431
PRILOZI
tora Centar je za svaku generaciju studenata uspevao da obezbedi najmanje

20 stipendija koje su koriene pre svega za kolovanje zaposlenih u dravnoj
upravi i njenim aparatima sile (Ministarstvo odbrane, Ministarstvo unutranjih
poslova, bezbednosno-obavetajne slube i Narodna skuptina), ali i polaznika
iz akademske zajednice, medija i organizacija civilnog drutva. Tokom 2007. godine Centar je pokrenuo i program stairanja za domae i strane studente, sa eljom da doprinese uveanju u jaanju zajednice civilnih istraivaa bezbednosti.
Do sada je u ovom programu uestvovalo 27 domaih i 6 stranih staista. Time
se ujedno hoe podstai aktivnije ukljuivanje akademske zajednice i civilnog
drutva u procese reforme sektora bezbednosti u Srbiji, regionu i u Evropi.
U toku 2007-2008. godine Centar je sproveo prvi interaktivni projekt Video
pitanja graana: pokretanje debate o stratekoj orijentaciji Srbije koji je nastao povodom obeleavanja godinjice pristupanja Srbije Partnerstvu za mir. U sklopu
toga je nastao dokumentarni film Da li Srbija treba da bude vojno neutralna? u
kome su na pitanja graana, poput onih o stratekoj orijentaciji Srbije i ceni njene
vojne neutralnosti, odgovore dali predstavnici Ministartsva odbrane, akademske
zajednice i strunjaci iz oblasti bezbednosne politike. U istom periodu pokrenut
je i projekat Poveanje uea graana u bezbednosnoj politici koji je za cilj imao
poveanje uea graanskog drutva i graana u procesima odluivanja o politici bezbednosti na lokalnom i nacionalnom nivou. Zahvaljujui tome nastala je
Mrea nacionalnih i lokalnih nevladinih organizacija i eksperata specijalizovanih
za bezbednosne teme, koju ine 44 organizacije civilnog drutva iz Srbije i koja
deluje kao grupa za javni pritisak koji je usmeren na ubrzanje reforme mesnog
sektora bezbednosti i jaanje demokratske civilne kontrole nad njim.
Realizacijom projekta Ekonomija i bezbednost ekonomska dimenzija lanstva Srbije u Partnerstvu za mir i mogue integracije u NATO (2008.) Centar je
meu prvima pokrenuo javnu debatu o povezanosti ekonomije, stabilnosti i
bezbednosti. U tom cilju, je u novembru 2008. godine organizovana meunarodna konferencija pod nazivom Ekonomija i bezbednost, na kojoj se raspravljalo o teorijskim i metodolokim problemima izraunavanja cene bezbednosti,
te cenom proklamovane vojne neutralnosti Srbije kao i ekonomskim i drutvenim dobitima i trokovima njene eventualne integracije u NATO. U njenom radu
su uestvovali predstavnici dravnih institucija, civilnog drutva i akademske
zajednice iz Srbije, kao i brojni gosti iz zemalja Zapadnog Balkana, centralne i
istone Evrope.
Centar je takoe dunu panju posvetio problemima zatite ljudskih prava
pripadnika dravnih aprata sile kao i graana kada se nau u njihovom zahvatu.
Za tu svrhu on je, izmeu ostalog, u periodu od 2005-2008 godine organizovao
Pravno savetovalite. Vrhunski advokati su pravnu pomo pruali u prostorijama Centra u Beogradu. Pored toga nekoliko sesija Savetovalita je odrano u
drugim gradovima irom Srbije. Po okonanju projekta Centar je objavio brouru Besplatno pravno savetovalite za aktivne i penzionisane pripadnike Vojske
i Policije Republike Srbije.
432
U cilju poveanja i irenja modernih znanja iz oblasti studija bezbednosti

Centar je u proteklom periodu objavio niz originalnih publikacija i analiza koje
su prostekle iz njegovih istraivakih, obrazovnih i aktivnosti javnog zastupanja. Veina publikacija i analiza su dostupne na veb sajtu Centra www.ccmr-bg.org,
odakle se mogu preuzeti besplatno. Do sada je objavljeno 38 razliitih publikacija- knjiga, prirunika, zbornika, pojmovnika od kojih je veina prevedena i na
engleski jezik, a neke od njih i na maarski i albanski jezik.
Centar od 2006. godine redovno objavljuje struni asopis Bezbednost Zapadnog Balkana. Do sada je objavljeno jedanaest brojeva asopisa koji su dostupni na srpskom i engleskom jeziku na veb sajtu Centra. asopis se tampa u
300 primeraka na srpskom i 300 primeraka na engleskom jeziku, dok je ukupan
broj pretplatnika na elektronsko izdanja asopisa dostigao brojku od 2,000.
Pokretanjem edicije Beogradske studije bezbednosti 2007. godine Centar je zapoeo da objavljuje prevode do sada neobjavljenih dela eminentnih
stranih autora iz ove oblasti. Edicija je zapoeta tampanjem dela Keneta Volca
Teorija meunarodne politike iz 1979. godine, kojom su postavljeni temelji za
savremene akademske diskusije u oblasti meunarodnih odnosa i bezbednosti.
U toku 2009. godine u ovoj ediciji bie objavljeno i delo Roberta Kagana The
Return of History and the End of Dreams.
Biblioteka Centra za civilno-vojne odnose je prva akademska biblioteka u
Srbiji specijalizovana za studije bezbednosti. Biblioteka je registrovana pri Narodnoj biblioteci Srbije, a sve publikacije su dostupne preko COBISS sistema
(objedinjeni regionalni sistem bibliotekih mrea koji ini vie od 500 biblioteka). Biblioteka trenutno broji preko 1,800 naslova i specijalizovanih domaih i
stranih asopisa.
Centar je lan ali i pokreta nekoliko nacionalnih i regionalnih mrea i organizacija civilnog drutva. On je, izmeu ostalog, lan Federacije nevladinih
organizacija Srbije, lan mree partnerskih nevladinih organizacija Kancelarije
Vlade Srbije za pridruivanje Evropskoj uniji i Informacionog foruma bezbednosnog sektora. Predstavnik Centra je ujedno i lan Meunarodnog savetodavnog
odbora enevskog centra za demokratsku kontrolu oruanih snaga. Centar je
takoe potpisao memorandume o meusobnom razumevanju i na taj nain
formalizovao saradnju sa Ministarstvom odbrane Srbije, Vladinom Kancelarijom za pridruivanje EU, Institutom za uporedno pravo, Nacionalnim institutom
za demokratiju, Udruenjem za evroatlantsku saradnju Jagello 2000 iz eke,
Centrom za evropske i severnoatlantske poslove iz Slovake, Centrom za demokratiju i ljudska prava (CEDEM) iz Crne Gore, Centrom za bezbednosnu saradnju
RACVIAC, Institutom za meunarodne odnose iz Hrvatske, Centrom za sigurnosne studije iz BiH, Analyticom iz Makedonije i Institutom za demokratiju i medijaciju iz Albanije. Centar je takoe potpisao i trinaest memoranduma o razmeni
asopisa i drugih publikacija sa relevantnim akademskim asopisima iz Srbije,
Slovenije, Slovake, Rumunije i Turske.

Godisnjak PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Godisnjak PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

GODINJAK REFORME

Centar za civilno-vojne odnose

GODINJAK REFORME SEKTORA BEZBEDNOSTI U SRBIJI

Prvi deo: Nalazi, indeksi i preporuke

Drugi deo: Analitiki okvir

Bilans reforme, Miroslav Hadi

Glava III: Nedravni akteri koji koriste silu

Glava IV: Nedravni akteri koji ne koriste silu 

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Politiki i bezbednosni kontekst istraivanja

Videti deo koji govori o konceptu RSB: Drugi deo, str.

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

govore. Ubistvo prvog demokratskog premijera u martu 2003. godine, u kome

Razlozi za sprovoenje istraivanja

Videti deo o postupcima za merenje: Drugi deo, str.

Ona je, kao to je ve reeno, plod dvogodinjeg rada istraivaa i saradnika

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Uprkos tome to nije naao neoborive i konane odgovore na neka od ovih

Vie o tome u delu koji govori o pristupu merenju

Sekundarni proizvodi istraivanja

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Da bi se stekao sveobuhvatni i dokumentovan uvid u tokove reforme sektora

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Bezbednosno informativna agencija

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Spisak tabela, antrfilea,

Tabela 1: Indeks napretka reforme dravnih aktera koji

Tabela 24: Vrste istraivakih aktivnosti koje su sprovele

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Antrfile 1: Budet MUP u 2007. godine

Grafikon 10: U ijem interesu deluje policija u Srbiji?

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

Bilans reforme sektora

Za poslednjih osam godina (20002008) u sektoru bezbednosti Republike Srbije

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

i NATO. Neprekidnim menjanjem i proirivanjem liste uslova koje Srbija treba da

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

kojoj ga je uopte posedovao obuhvati obe drave lanice. Meutim, poto su

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

u zajednici sa Crnog Gorom. Odatle izmeu reformskih mera, koje su u sektoru

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

je ouvale su svoj monopol nad kreiranjem i ostvarivanjem politike nacionalne

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Glavni nalazi istraivanja 7

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

i prijemom ena na kolovanje u Vojnoj akademiji uinila vaan iskorak u tom

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

znaaja. Kljuni razlog proistie iz injenice da jo ne postoji zakon o klasifikaciji

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

3. Participacija graana i njihovih udruenja

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Bezbednosno-obavetajne slube Republike Srbije

tako, prepotinjavanje vojnih slubi bezbednosti ministru odbrane predstavlja

b. Parlamentarna kontrola i nadzor

NALAZI, INDEKS I PREPORUKE

Prvi deo: Nalazi, indeksi i preporuke

Bilans reforme, Miroslav Hadi

Glava IV: Nedravni akteri koji ne koriste silu

Tabela 1: Indeks napretka reforme dravnih aktera koji

Tabela 24: Vrste istraivakih aktivnosti koje su sprovele