UNIVERZITET U TUZLI

EKONOMSKI FAKULTET
Raunovodstvo i revizija
Akademska 2015/2016 godina

SEMINARSKI RAD iz predmeta: Raunovodstvo javnog sektora

Tema: Pokrie budeta

Predmetni mentor:

Student:

Dr.sc.Selma Novalija Islambegovi, vanr.prof.

Avdija Gulam, I-3248/13

Tuzla, mart, 2016.

Sadraj

UVOD.........................................................................................................................................1
1.POJAM BUDETA.................................................................................................................2
1.1.

Karakteristike budeta..................................................................................................3

1.2.

Budetska procedura....................................................................................................5

2.POKRIE BUDETA.............................................................................................................7
2.1. Sveobuhvatnost budeta...................................................................................................7
2.2. Izdaci finansirani vanjskim zajmovima i grantovima......................................................8
2.3. Izvanbudetski fondovi....................................................................................................8
2.4. Vanbudetski izdaci.......................................................................................................10
2.5. Specijalni arazmani upravljanja.....................................................................................10
2.6. Sredstva za posebne namjene.........................................................................................11
2.7. Korisnike naknade.......................................................................................................12
2.8. Fondovi socijalnog osgiranja.........................................................................................13
3.PRIMJERI NAPLAIVANJA KORISNIKIH NAKANADA U OECD ZEMLJAMA......14
ZAKLJUAK...........................................................................................................................16
LITERATURA..........................................................................................................................17

UVOD
U ovom seminarskom radu prvenestveno se razrauje tema pokria budeta, koja
je sama po sebi zanimljiva za razmatranje. U poetnom dijelu rada napravljen je
uvod u tematiku, te je objanjen pojam i uloga budeta.Pored toga ukazano je na
karakteristike budeta, budetske procedure itd. To je veoma bitno za
razumijevanje daljnjeg teksta u radu i glavnog dijela koji se tie pokria budeta,
koji je centralna tema rada. To se uglavnom odnosi na sredstva koja drava
prikuplja radi zadovoljenja javnih potreba, to jest stanovnitva drave.U tom
dijelu detaljno je obraena sveobuhvatnost budeta, zatim izdaci finansirani
vanjskim zajmovima i grantovima, obraeni su i izvanbudetski fondovi,
vanbudetski izdaci, specijalni aramani upravljanja, sredstva za posebne
namjene, korisnike naknade, kao i fondovi socijalnog osiguranja. U zadnjem,
treem dijelu rada nalazi se primjer naplaivanja naknada u OECD zemljama kako
bi se korisniku pribliila tema za bolje razumijevanje. Ovo je posljednjih godina
aktuelna tema svih zemalja u razvoju. Nije samo problem troenje javnih
sredstava. Da bi se troila ta sredstva, potrebno ih je na adekvatan nain i
prikupiti da bi se pokrio budet. Koliko je vana upravo ta uloga prikupljanja
sredstava i da li je to vano pitanje jedne drave, otkriveno je u nastavku ovog
rada.

1. POJAM BUDETA

Svaka drava ima svoje izdatke, kao i prihode koji trebaju pokriti te izdatke. U tom smislu
govorimo o budetu jedne drave. Budet (kona kesa, novanik) je po nekoj optoj definiciji
jednogodinji zakon kojim se predviaju, prethodno odobravaju i prethodno rasporeuju svi
dravni prihodi i rashodi u jednoj budetskoj godini.1
Moderno dravno ureenje zahtjeva jasno definisan poloaj budeta u pravnom poretku jedne
zemlje. Budet predstavlja instrument kojim se iskazuju prihodi i rasporeuju sredstva
rashodi za finansiranje, ustavom utvrenih funkcija i zakonom utvrenih obaveza.
U naem sistemu budet je pravni akt, izmeu ostalog i zato to se njegovo donoenje odvija
po proceduri predvienoj i za druge zakone. Ono to je za budet karakteristino jeste da
postoje rokovi za pripremu i njegovo usvajanje. Za ove procedure odgovorno je ministarstvo
nadleno za poslove finansija. esto se prilikom usvajanja budeta usvajaju i zakoni koji su u
tijesnoj vezi sa budetom. To su najee zakoni koji definiu izvore prihoda budeta.
Na budet se moe gledati kao statistiku kategoriju. Budetski dokument i jeste neka vrsta
matematikog dokumenta koja prikazuje plan prihoda s jedne strane i strukturu trokova s
druge strane. Budet ima karakter finansijskog plana drave za jednu godinu i predstavlja
jednu prognozu. 2
Slika br.1 Planirani budet Tuzlanskog kantona za 2016. god.

1 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 08.03.2016.)

2 Javne i monetarne finansije, Izudin K., Tuzla, CPA-Tojii, 2009.
4

Izvor: https://www.google.ba/search?q=budzetski+prihodi&espv

Znaaj budeta ogleda se u velikom interesovanju javnosti prilikom njegovog donoenja.

Privrednike indirektno interesuje struktura prihoda koja se direktno ogleda kroz poreske
propise. Budetske korisnike kao i zaposlene u javnom sektoru interesuje struktura rashoda i
njihovo uee u njemu. Posmatrajui sveukupno, interesuje nas odnos izmeu prihoda i
rashoda. Budet mora biti koncipiran na najbolji mogui nain, jer loa struktura budeta
moe imati posljedice u narednih nekoliko godina.

1.1.
Karakteristike budeta
Budet se moe definisati na razliite naine, meutim svaka definicija budeta sadri
njegove karakteristike, sve ili nekoliko njih, kao to su:3

budet je javni akt;

budet je planski akt kojim su istovremeno predvieni prihodi i rashodi;

budet je utvren za period od jedne godine;

struktura budeta sadri sva obiljeja drutveno-ekonomskih i politikih odnosa

zemlje u kojoj je budet donijet.

Budetski teoretiari definiu budet kao finansijski plan drave plan prihoda i rashoda.
Budet je i zakon, jer se donosi po posebnim procedurama. Budet kao javni akt ima
zakonsku i administrativnu snagu.
Prilikom stvaranja planskog akta budeta potrebno je precizno odrediti prihode i rashode na
osnovu prethodnih analiza potreba i predvianja za budunost. Loe struktuiran budet moe
imati ogromne posljedice ak i u narednih nekoliko godina.
Budetski period je jedna godina, uglavnom kalendarska, to ne mora uvek biti sluaj. U SAD
i Britaniji ovaj period poinje 1. jula, odnosno 1. aprila. U tom periodu se budet izvrava.
Najee se to uzima i kao period trajanja fiskalne godine.
Finansijsko pravo, u delu koji se odnosi na budet, skupom normi regulie odnose onih
organa, iji se zadatak vezuje za aktivnosti predvianja, ostvarivanja i korienja javnih
prihoda. Jedan deo oblasti finansijskog prava ini budetsko pravo skup propisa koji
reguliu postupak donoenja, izvravanja i kontrole budeta.
Budetski prihodi jesu javni prihodi. Najvei udio u javnim prihodima imaju porezi,
ponajvie porez na dodanu vrednost (u bivem sistemu porez na promet roba i usluga). Manji
je dio akciza, taksi i sopstvenih prihoda drave (dravna imovina, profit javnih preduzea). U
odreenim okolnostima veliko je uee zajmova i kredita.
3 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 08.03.2016.)
5

Kada su u pitanju budetski rashodi tu imamo dvije podjele. Prva je administrativna,

odnosno po dravnim institucijama kao nosiocima rashoda (skuptina, ministarstva, agencije,
sudovi, zdravstvo, prosveta itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate i socijalna
davanja za zaposlene, materijalni trokovi, investicije, otplata dugova, subvencije, budetska
rezerva itd). Obino se ove dve podele kombinuju i dobija sloena klasifikacija.

Slika br.2 Budetski prihodi

Izvor: https://www.google.ba/search?q=budzetski+prihodi&espv

Budetski rashodi imaju funkciju finansiranja redovnih izdataka drave, koji su potrebni za
nesmetano funkcionisanje drave, kao i drugih obaveza drave. Najvea izdavanja jesu za
finansiranje odbrane (vojske), zdravstvenu i socijalnu zatitu, obrazovanje i druge koji
spadaju u kategoriju budetskih korisnika. Takoe, budet moe imati i drugaije izdatke, kao
to su kapitalne investicije drave, podsticaji i subvenicje u raznim oblastima (uglavnom
privredi), vraanje zajmova, procesiranje kamata, ouvanje dugorone stabilnosti zemlje i
slino.4

4 http://www.oscebih.org/documents/osce_bih_doc_2010091614472512bos.pdf
(pristupljeno 04.03.2016.)
6

Budet donosi ekonomske efekte na vie naina: 5

1.2.

svojim postojanjem, jer ubiranje budetskih prihoda smanjuje privatne investicije i

uopte ekonomsku aktivnost, dok rashodi pozitivno utiu na ekonomiju, kako kroz
potronju drave, tako i kroz usluge koje ona prua;
svojom veliinom, jer se vjeruje da u optem sluaju privatni akteri produktivnije
koriste novac nego drava, pa da je bolje da je uee dravne potronje u drutvenom
proizvodu manje;
postojanjem deficita ili suficita u budetu, jer postojanje i finansiranje deficita moe
imati za posljedicu inflaciju, suficit obino predstavlja konicu ekonomskoj aktivnosti,
te je veina ekonomista stoga naklonjena uravnoteenom budetu.

Budetska procedura

Budetska procedura je zakonski odreena djelatnost ovlatenih organa za postupak

sastavljanja, utvrivanja, donoenja i izvrenja budeta. Moe se izdvojiti nekoliko faza:6

izrada budeta (budetska inicijativa, planiranje rashoda i prihoda budeta, izrada

nacrta i predloga budeta);

donoenje budeta;

izvravanje budeta;

kontrola izvravanja budeta;

planiranje rashoda i prihoda budeta;

izrada nacrta, predloga, odobrenja i donoenje budeta.

Izrada nacrta i prijedloga budeta

Ministarstvo finansija izrauje nacrt budeta i dostaviti ga vladi na razmatranje. Vlada e ovaj
nacrt razmotriti i donijeti odluku o budetu. Nacrt budeta sadri predraun prihoda,
predraun rashoda, bilans, poseban i normativni deo.
Odobravanje i donoenje budeta
5 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 05.03.2016.)
6 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 05.03.2016.)
7

Vlada prijedlog budeta dostavlja narodnoj skuptini. Poslanicima e ovaj prijedlog

obrazloiti predstavnik ministarstva finansija. U naoj praksi ovde se radi o prijedlogu
zakona. Takav predlog moe pretrpeti izmene amandmanima. Tada se glasa za budet, i po
njegovom izglasavanju on biva objavljen u slubenim novinama. Neophodno je da budet
bude donijet prije poetka budetske godine. U suprotnom primjenjivae se, reciprono,
postojei budet. U procesu izvrenja budeta moe se konstantovati nepravilnost donijetog
budeta. Tada e vlada pripremiti prijedlog izmjena rebalans budeta i dostaviti ga narodnoj
skuptini na usvajanje.7
Izvrenje budeta
Budet se moe primjenjivati tek nakon njegovog usvajanja. Ukoliko je donijet prije poetka
budetske godine primjenjivae se njenim poetkom. Budet donijet u toku godine se moe
primenjivati tek nakon njegovog donoenja i objavljivanja u glasniku. Proces izvrenja
budeta zapoinje prvom uplatom u korist javnih prihoda. Obezbeivanjem sredstava stvaraju
se uslovi za izvrenje rashodne strane. Za to su odgovorni nadleni organi. To su organi
dravne uprave koji vode rauna o budetskom izvravanju i imaju pravo da raspolau
prikupljenim sredstvima. Oni e, na osnovu plana izvrenja, prenositi sredstva korisnicima
budeta. Rasporeivanje sredstava odvija se na osnovu periodinih planova. Najprije se
izrauju tromjeseni planovi, a po potrebi mjeseni planovi. Nadleni organi vode rauna i o
dinamici uplate javnih prihoda. U periodu slabe naplate odreenih oblika javnih prihoda, to
jest pojave trenutnog budetskog deficita Vlada mora intervenisati zaduivanjem kod
Narodne banke ili prijedlogom za poveanje odreenih akciza ili drugih budetskih prihoda.8
Zavrni raun budeta
Po isteku godine u kojoj je budet primjenjivan pristupie se izradi zavrnog rauna budeta.
Zavrni raun predstavlja i instrument kontrole izvrenja budeta od strane narodne skuptine.
Zavrni raun sadri sledee: bilans stanja, bilans prihoda i rashoda, izvjetaj o kapitalnim
rashodima i finansiranju, izvjetaj o novanim tokovima, izvjetaj o izvrenju budeta - sa
pregledom odobrenih (planiranih) i ostvarenih iznosa, objanjenje velikih odstupanja izmeu
odobrenih sredstava i sredstava utroenih u toku izvrenja, izvjetaj o primljenim donacijama i
kreditima, domaim i inostranim, kao i o izvrenim otplatama dugova, izvetaj o korienju
sredstava iz stalne i tekue budetske rezerve, izvetaj o garancijama datim u toku fiskalne
godine, izvjetaj eksterne revizije o finansijskim izvjetajima.9
Zavrni raun, u skladu sa principom potpunosti, sadri sve pozicije u bruto iznosima, bez
prebijanja.

7 Javne i monetarne finansije, Izudin K., Tuzla, CPA-Tojii, 2009.

8 http://www.oscebih.org/documents/osce_bih_doc_2010091614472512bos.pdf
(pristupljeno 06.03.2016.)
9 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 06.03.2016.)
8

2. POKRIE BUDETA
Teorija budeta polazi od principa da budetski rashodi moraju biti pokriveni budetskim
prihodima, obino porezima kao redovnim izvorima javnih sredstava. Prilikom analize javnog
duga moe se zakljuiti da je i javni dug jedan od estih izvora finansiranja javnh rashoda
ukoliko javni prihodi nisu dovoljni za to.

2.1. Sveobuhvatnost budeta

Da bi budet bio djelotvoran instrument trebalo bi biti to je mogue sveobuhvatniji. ovdje se
radi o dva velika pitanja.
1. Prvo, ukoliko budet iskljui glavne izdatke onda nema sigurnosti da e skromni
resursi biti raspodijeljeni na prioritetne programe i da e pravna kontrola i javna
odgovornost biti na odgovarajui nain primijenjeni.
2. Drugo, iznos izdataka koji nije ukljuen u budet je sam po sebi esto nejasan i
nedostaje mu transparetnost. Sa druge strane, oteava se makroekonomsko planiranje i
poveava rizik od korupcije i rasipanja.
Sveobuhvatnost budeta ne znai da svim izdacima treba upravljati u skladu sa istim
proceduralnim mjerama. Kako bi se promovirala efikasnost, trebali bi biti uspostavljeni
posebni sporazumi za administriranje nekih programa, koji nee voditi ka fragmentiranom
pristupu u budetskom planiranju, izradi politike potronje i gubitku kontrole nad izdacima.
Standardi nadzora i odgovornosti koji se primjenjuju na izdatke koji su finansirani iz fondova,
autonomnih agencija ili sa specijalnih rauna, ne bi trebali biti nii od onih koji se primjenjuju
na ostale izdatke. Zbog toga, odreena minimalna pravila se trebaju primjenjivati na svaki
program troenja bez obzira na nain upravljanja i izbor finansiranja. Ta minimalna pravila su
sledea:
-

Procjene svih prihoda i izdataka trebaju biti iskazani u budetu.

Procjene izdataka u budetu trebaju biti iskazane u bruto a ne neto iznosima, bez
obzira na oblik zakonodavnih aproprijacija za te izdatke.
Svi izdaci i prihodi trebaju biti klasificirani po istom sistemu kasifikacija.

Rauni autonomnih fondova i specijalni rauni moraju redovno biti predmet vanjske
revizije.
Finansijski izvjetajii vlade trebaju konsolidirati aktivnosti autonomnih fondova i
agencija sa redovnim vladinim aktivnostima.10

2.2. Izdaci finansirani vanjskim zajmovima i grantovima

Izdaci finsansirani iz vanjskih izvora (zajmovi i grantovi) trebaju biti sastavni dio budeta kao
i ostali izdaci vlade. Neophodno je uspostaviti procedure za davanje ovlatenja za potpisivanja
zajmova i kontole zaduenosti. Iskljucivo jedno tijelo vlade (ministarstvo finansija) treba biti
ovlateno za potpisivanje sporazuma o vanjskom pozajmljivanju i davanju garancija. U nekim
zemljama svaki projektni sporazum o pozajmljivanju mora dobiti odobrenje parlamenta.
Takva procedura omoguava parlamentu da kontrolira takve zajmove. Meutim postoji rizik
od poveanja budetskih izdataka ukoliko se projektni zajmovi odobravaju od sluaja do
sluaja. Zato mora biti jasno da se izdaci odobravaju godinjim zakonom o budetu ili
dadatnim budetom,a ne putem davanja suglasnosti na finasijske sporazume. Nadalje, ukupni
iznos zajmova koje vlada namjerava uzet tokom fiskalne godine treba biti odobren od strane
parlamenta kao sastavni dio zakona o budetu. Popis tih projektnih zajmova i grantova treba
biti u obliku priloga koji je dio budeta. Popis treba naglasit oekivane iznose u finasijskom
smislu npr: oekivani period otplate i kamata od zajma.
Izdaci koji se finansiraju iz partnerskih fondova( eng. counterpart funds) koji se odnose na
koritenje vanjskih zajmova i grantova takoe trebaju biti ukljueni u budet. S
makroekonomskog stanovita isplata sa rauna partnerskih fondova prestavlja domae
finansiranje koje ima uticaj na fiskalnu masu.

2.3. Izvanbudetski fondovi

Kod mnogih zemalja znaajni udio izdataka vlade se odnosi na specijalne fondove; trgoviske
fondove za poslovne aktivnosti i ostale komercijalne usluge koje osigurava vlada ; fonodve za
hitne situacije; specijalne fondove za posebne izdatke ( kao sto su fondovi za puteve i
zdravstvo) kojima se upravlja na sektoralnom nivou; izdatke koji se finansiraju iz vanjskih
dugova; partnerske fondove; budete autonomnih i decentraliziranih agencija uglavnom za
visoko kolstvo i zdravstvenih sektor; te specijalne raune kojima upravlja ministarstvo
finansija ili njegov odjel za trezor.
U velikom broju zemalja izdaci nad kojima se upravlja na takav nain nisu iskazani u budetu
i njima se upravlja kroz izvan budetske fondove( EBF). Izvan budetski fondovi se odnose
na aktivnosti vlade koje nisu sastavni dio budetskih dokumenata i koje obino ne podlijezu
normalnim procedurama izvrenja budeta. Izvan budteski fondovi koji su obino
uspstavljeni u skladu sa posebnim propisima mogu se razlikovati od vanbudetskih
izdataka koji trebaju biti sastavni dio budeta.
10 Raunovodstvo budetskih organizacija, Hrvoje ., Meliha B., Benina V.,
Libertas, Sarajevo, 2012. str. 24
10

Mnogo je razloga za uspostavljanje izvanbudetskih fondova u razliim zemljama i oni

odraavaju ciljeve kao sto su :11
-

zatita prioritetnih izdataka od budetskih smanjenja;

izbjegavanje problema u izvrenju budeta;
izbjegavanja neprimjenjivosti nekih pravila oko upravljanja aproprijacijama na
odreene vrste izdataka;
udovoljavanje zahtjevima monih politiara ili lobija i ispunjenje zahtjeva koje su
uspostavili donatori za izoliranje njihovih prijekata i programa u prioritetnim
sektorima.

U nekim sluajevima osnovni motiv za uspstavljanje izvanbudetskih fondova je elja za

prikirvanjem transakcija od nazora parlamenta, a takvi fondovi mogu biti izvor prevara i
korupcije. Nisu svi razlozi za uspostavaljnje izvan budetskih fondova negativni sa
ekonomskog i socijalnog stanovita. U veini zapadnih zemalja programima zdravstvene i
socijalne zatite, koji se u potpunosti ili djelimino plaaju iz poreza sa utvrenom namjenom,
se efikasno i djelotvorno upravlja putem izvanbudetskih fondova. Bez obzira na motiv, takvi
fondovi prestavljaju problem kod raspodjele sredstava. Izvanbudetske transakcije vjerovatno
nece biti predmetom iste fiskalne discipline kao budetske, djelimino radi njihove finansijske
neovisnosti, a djelimino radi toga jer se te transakcije eksplicitno ne porede sa ostalim
izdacima. Zbog toga aktivnosti koje obino ne bi preivjele pregled kroz regularni budetski
proces obino opstaju po vlastitoj inerciji ili silom uloenih interesa. Broj izvanbudetskih
fondova treba biti striktno kontrolisan i minimum pravila koja smo ranije naveli treba biti
sistematino primijenjen. Budetski dokumenti koji se dostavljaju parlamentu trebaju
ukljuivati procjenu prihoda i izdataka za izvanbudetske fondove zajedno sa izvjetajem o
tokovima i bilansima. Kada je to moguce, izvrenje budeta i procedure kontrole bi trebale
biti integrirane sa procedurama koje se odnose na nacijonalni budet, npr. da sva plaanja iz
izvanbudetskih fondova idu kroz jedinstveni raun trezora.
Neki odjeli za trezor imaju specijalne raune a neki od tih rauna se koriste za upravljanje
izvanbudetskim fondovima, koji nisu pod nadlenosti ministarstva finansija ili linijskog
ministarstva i zbog toga predstavljaju slian problem za ostale izvanbudetske fondove u
smislu raspodjele sredstava. U nekim sluajevima transakcije na takvim specijalnim raunima
se prije odnose na interne finansijske transfere unutar vlade nego na stvarne izdatke. Ti
aramani su esto komplicirani i zahtijevaju mnogo vremena. Nadalje, u stvarnosti,
netransparentni i istinski izdaci obino dolaze iz tih fondova. Na slian nain i rauni
fondova rezerve i partnerskih fondova za strane zajmove i grantove esto nisu
transpratentni.12
U mnogim zemljama est je sluaj da se dodatni prihodi i neki neporezni prihodi alociraju na
odreene programe kako bi se stvorio fond za njihovo upravljanje. Sa aspekta fiskalne
odrivosti, najefikasnije je izvriti neoekivane dodatne prihode za otplatu skupljih vrsta
11 IBID, str.26
12 IBID str.27
11

dugova iz portofolija vlade. U neobiajnim okolnostima moda bi bilo adekvatno pripisati

dodatne prihode nekim specifinim potrebama, ali ovo ne smije dovesti do fragmentiranja
budeta tako sto e se dozvoliti uspostava izvanbudetskog fonda.

2.4. Vanbudetski izdaci

U naelu, izvanbudetski fondovi su regulisani zakonom i glavnom se nad njema upravlja u
skladu sa definisanim procedurama i pravilima. Meutim, u nekim zemljama, injenica da se
izvanbudetski fondovi pune od namjenski odreenih prihoda koji se dre na odvojenim
bankovnim raunima, uzrokuje vanbudetsku potronju. Drugi oblici vanbudetske potronje
ukljuuju izdatke koji se finansiraju iz vanjskih zajmova i viegodisnjih investicijskih
projekata jer esto odgovarajui instrumenti za upravljanje nad tim izdacima ne postoje.
U nekim zemljama informacije o izvorima i koritenju odreenih prihoda vlade - posebno
prihodi od minerela i ostalih prirodnih resursa- esto nisu predmet razmatranja od strane
parlamenta i ire javnosti. Ti prihodi se obino tretiraju vie kao doprinosi u korist presjednika
ili kao politiki fond za podmiivanje koji koriste nadleni ministri, a ne kao prihodi
budeta. Njihovo ukljuivanje u budet je preduslov za unapreenje transparentnosti i
promovisanje dobre vladavine, meutim mogu postojati neki izuzeci koji su uglavnom vezani
za sigurnosne razloge. Ipak rijetko postoji dobar razlog za stavljanje u tajnovitosti odreenih
prihoda i izdataka. U naelu, postojanje takvih crnih kutija ili tajnih fondova za
podmicinjanje treba biti protumaeno kao vjerodostojan dokaz slabog upravljanja ili potpune
korupcije.

2.5. Specijalni arazmani upravljanja

Formiranje fondova sa specijalnim aramanom upravljanja je ponekad uzrokovano
nedostatkom fiskalne discipline, ali takoe moe biti opravdano injenicom da standardne
budetske procedure nisu usvojene za odreene kategorije izdataka. Pravila za upravljanje
budetskim apropijacijama, kao to su pravila za transfer sredstava izmeu linijskih stavki ili
za ponitavanje apropijacije na kraju fisklane godine, su potrebna ali ne bi trebala biti previe
rigidna. Naelno, ukoliko postojee budetske procedure nisu adekvatne za upravljanje
odreenim aktivnostima, optimalno rjeenje je ili jaanje budetskih porocedura i/ili
uspostavljanje posebnih procedura radi tih aktivnosti. Takve aktivnosti, ipak, ne bi trebale biti
tretirane vanbudeta.13
Revolving sredstva mogu takoe biti potrebna radi nabavke robe koja nee odmah biti
isporuena i plaanja koje bi sa druge strane bilo ugroeno radi principa jednogodinjosti
budeta. Javna preduzea trebaju takve mehanizme kako bi obavljala svoje trgovinske
aktivnosti. Dio autonomnih agencija je uspstavljen u nekoliko zemalja i radi fleksibilnosti i
iz institucijonalanih razloga ( kao to je poseban status odreenih profesija ili aktivnosti), u
glavnom sektoru visokog obrazovanja. te agencije se uglavnom finansiraju putem budetskih
13 IBID str.28
12

transfera od strane centralne vlade, ali imaju i svoje budete (u nekim zemljama se zovu
dodatni budeti).
Meutim, uspostavljanje revolving fondova ili autonomnih agencija radi operativne
efikasnosti nikada ne treba biti izgovor za iskljuivanje programa ili politika od uvida
parlamenta, a minimalna pravila koja smo malo prije spomenili trebaju biti sistematino
primijenjena.

2.6. Sredstva za posebne namjene

Izvanbudetski fondovi su najee finansirani od prihoda izdvojenih za posebnu namjenu
(npr. doprinosi za socijalno osguranje, fondovi za puteve, regionalni fondovi, energetski
fondovi itd.). Izdavanje za posebnu namjenu bi se moglo koristiti, u principu, kao instrument
za objelodanjivanje voljnosti poreznih obveznika da plate za eljene usluge, kao i za
donoenje odluke izmeu smanjenja poreza i poveavanja naknada za javna dobra. Time e i
nivo rezultata javnih usluga i poreza biti utvren koritenjem mehanizama za izdvajanje za
posebne namjene. U skladu sa filozofijom javnog izbora, to moe dovesti do optimalne
raspodjele sredstava i uravnoteenog budeta, ali samo pod restrikitivnim predpostavkama
koje generalno nepostoje za javna dobra( npr. kostantni povrat na istu razmjeru i nedostatak
eksternalija).
Ipak, u praksi, fiskalna disciplina ne moze biti primijenjena u procesu u kojem budet potie
od posebnih i neogranienih interesa. Naelno, izdvajanje prihoda za posebne namjene, ak i
kada su sredstva budetski konsolidirana, smanjuju fleksibilnost raspodjele sredstava i
ometaju adekvatnu prioritetizaciju programa, to programe ini ovisnim o posebnim
prihodima i moe dovesti do prekomjernih izdataka ukoliko su potrebna sredstva raspoloiva,
ili do manjka izdataka jer aktivnosti koje su u pitanju ne mogu se finansirati iz opih poreznih
prihoda.
Izdvajanje prihoda za posebne namjene najee obuhvata:14
-

Posebne poreze ili naknade usaglaene sa korespodentnim krajnjim korisnikom, npr.

porezi za socjalno osiguranje, porez na naftu, za investiranje u puteve itd.
Posebne poreze ili naknade za iru javnu upotrebu, npr. dobici od lutrije za
finansiranje investicijskih projekata koji obogauju okruenje.
Generalne poreze odreene za specificnu krajnju potronju, npr. fiksni procenat
prihoda od poreza na dohodak namijenjen za specijalne programe.

Ako postoji snana veza izmeu koristi i prihoda i kada se usluge pruaju jasno
indentificiranim korisnicima, izdvajanje za posebne namjene je poeljno kako bi se
agencije ohrabrile da poboljaju svoj uinak i da im se omogui da pokriju svoje trokove.
Upotreba poreza ija je namjena utvrena moe poveati znanje poreznih obveznika o
tome na koji nain se koriste naknade koje oni plaaju, to poveava anse da e oni
budno pratiti efikasnost pruenih usluga.
14 IBID str.29
13

2.7. Korisnike naknade

Radi prihoda i tehnike efikasnosti bitno je da vlada uvede korisnike naknade kada nudi
kvazi-javna dobra ili usluge, te da potroake agencije koje prikupljaju takve naknade
imaju slobodu da zadre znaajan dio tih prihoda. Npr. bolnice ili univerziteti sigurno ne
bi poduzeli incijativu za poboljanje svoje efikasnosti ukoliko ne bi imali slobodu
koritenja dijela prihoda koje ostvaruju prodajom svojih usluga. Meutim, ak i kad je
poeljno izdvajanje za posebne namjene, ipak je potrebno u budetu osigurati procjenu
prihoda i korospodentnih izudataka. Koristi od uvoenja korisnikih naknada takoer
treba mjeriti u odnosu na dodatne transakcijske trokove koje nastaju definiranjem i
prikupljanjem tih naknada.
Sistem uspostave i inplementacije korisnikih naknada mora biti transparentan i efikasan.
Pa sledei principi trebaju biti usvojeni:15
-

Jasna pravna osnova. Pravni temelj na osnovu koje organizacija naplauje svoje
usluge treba biti jasno definisan. Ipak, ta osnova treba biti generalni ovir i treba
dozvoljavati da se nivo korisnikih naknada mijenja bez dodatnih pravnih procedura.
Konsultacije sa korinicima. Konultacije slue radi izbjegavanja nesporazuma i korisne
su pri implementaciji i izradi sistema naknada.
Utvrivanje ukupnog troka. Ukupni troak pruanja usluga ( ukljuujui i operativne
trokove i trokove kapitalne imovine, amortizacije i kamata koje se stvaraju svake
godine) treba biti utvren bez obzira da li je namjena da se pokrije ukupni ili dio
trokova. Kod sluaja pokria svih trokova subvnencije koje dodjelila vlada prilikom
pruanja usluga bi trebale biti transparentne zahvaljujui informacijama o trokovima.
Rasmatranje pravinosti. Potrebno je razmotriti da li treba smanjiti korisnike
naknade ili ih besplatno dati odreenoj kategoriji korisnika, npr. penzionerima ili
invalidima.
Konkurentna neutralnost. Kod utvrivanja cijene usluga procedura mora biti precizna
i mora ukljuivati sve trokovne stavke sa kojima se suoavaju tijela javnog sektora
koja nude iste ili sline usluge.
Djelotvorno prikupljanje. Sistem za prikupljanje korisnikih naknada mora biti
efikasan. Sluajevi neplaanja korisnikih usluga trebaju biti momentalno praeni.
Revizija. Obavezna je redovna revizija organizacija koje nameu ili prikupljaju
naknade.
Evaluacija uinka. Uinak evaluacije treba redovno nadgledati kako bi se osigurao
odgovarajui nivo kvalitete i efikasnosti usluga.

Neke zemlje u svoje budete ukljuuju samo neto izdatke agencija koje obavljaju
komercijalne aktivnosti ili nameu korisnike naknade. Tada budetska aproprijacija
prestavlja razliku izmeu planiranih izdataka i oekivanih prihoda. Ukoliko su bruto iznosi
veliki, a iskazivanje neto iznosa moe sprijeiti dobru analizu aktivnosti vlade i tanost
procjene ekonomskih trokova. Prijelaz na neto budetiranje e smanjiti izmjerenu veliinu
15 IBID str.29
14

vlade i dovesti do smanjene uporedivosti podataka o izdacima koji se odnose na generalnu

vladu. Zahtjevi za efikasnost ne mogu nadjaati potrebu parlamenta da ima uvid u potpune
informacije o funkcioniranju vladinih agencija.

2.8. Fondovi socijalnog osgiranja

Obvezujua priroda socjalnog osiguranja i njene dalekosene socijalne, ekonomske i
finansijke implikacije iziskuju ukljuivanje fonda za socijalno osiguranje u budet. Mogui
izuzetak postoji u zemljama gdje se u upravi ovi fondova takoe ukljuuju i poslodavci i
sindikat, to je prije svega sluaj u nekim zemljama lanicama Evropske Unije. Teko bi bilo
integrirati u budet fondove socijalnog osiguranja na kojima direktno ne upravlja tijelo vlade.
Pored toga, imajui na umu injenicu da fondovi mogu prestavljati znaajan dio ukupnih
izdataka, bitno je, ako nita, konsolidirati fondove socijalnog osiguranja u jedinstven
finansijski izvjetaj. Ovi budeti trebaju predstavljati dodatak budetu centralne vlade i biti
dostavljeni parlamentu na razmatranje u isto vrijeme, a takoe trebaju biti predmet
ekvivalantne i paralelne prcedure razmatranja i revizije.16

16 IBID str.30
15

3. PRIMJERI NAPLAIVANJA KORISNIKIH NAKNADA U OECD

ZEMLJAMA
Jasna pravna osnova Finski Ustav eksplicitno zahtijeva da korisnike naknade budu propisane
zakonom. Parlament Finske je 1992. usvojio Zakon o naplati korisnikih naknada za usluge
vlade. Taj zakon propisuje generalne principe koje utvruju za koje vrste usluga vlade je
potrebno naplaivati korisnike usluge, kao i osnove na kojima e naknade biti izraunate. U
okviru ogranienja koje je propisano zakonom vlada ima slobodu da nametne naknade. Svako
ministarstvo odluuje koje e od njihovih usluga biti predmet plaanja naknada i nakon toga
objavljuje propis kako bi se implementirale potrebne procedure. Utvrivanje pune cijene
Uprava za socijalno osiguranje SAD-a je jedan od najveih svjetskih informacionotehnolokih operatora u svijetu. U prosjeku, ova Uprava obrauje 21 milion transakcija
dnevno. 1988. godine su donijeli odluku da uvedu sistem pripisivanja trokova gdje bi troak
svake transakcije bio pripisan korisniku te usluge. Prije toga, svi trokovi informacione
tehnologije su bili pripisani u Uredu za sistemske operacije. Uveden je opsean sistem
obrauna trokova. U ranoj fazi bilo je jedino mogue da se svaki etvrti do peti troak pripie
nekon specifinom korisniku. Uz poboljani sistem, sada je mogue pripisati skoro sve te
trokove. Kao rezultat toga, upravljanje tom funkcijom se unaprijedilo. Ordanance Survey u
Velikoj Britaniji prodaje vladinim organizacijama, javnim preduzeima, komercijalnim
organizacijama i optoj javnosti razne mape i ostale sline usluge u smislu osiguranja
podataka. Uspostavljen je konsultativni komitet koji predstavlja oko 160 organizacija koje
imaju interes za usluge Ordnance Survey-a. Ti komiteti daju miljenje o pokriu,
raspoloivosti i cijenama usluga koje nudi Ordnance Survey. Traenjem miljenja klijenata na
ovakav nain, Ordnance Survey je bio u mogunosti da bolje prilagodi svoje usluge
potrebama korisnika. Odgovarajua strategija utvrivanja cijene Kada Statistika vedske
dobije nalog za specijalizirane informacije koje oni imaju u svojim kompjuteriziranim
sistemima podataka, tada oni nude diferencirane cijene koje su bazirane na osnovu prioriteta
naloga. Premium cijene se primjenjuju za hitne naloge koji se moraju odmah obraditi a
umanjene cijene se primjenjuju na naloge koji se mogu obraditi tokom noi ili kada je pritisak
na sistem manji. Kada je Njemaka uvela sistem naplate koritenja autoputeva na vremenskoj
osnovi - Euro-Vignet, to je povuklo saradnju susjednih zemalja koje su uvele jedinstveni
sistem kojim e se zajedniki upravljati na jedinstven nain u svim zemljama. Neugodnosti za
vozae su minimizirane a proces prikupljanja svih naknada je usmjeren. Razmotriti pravinost
Kada se na Islandu uvele korisnike naknade za primarne i specijalistike doktorske usluge,
16

drava je priznala da e to predstavljati nerazuman teret za osobe sa niskim primanjima. Kao

rezultat toga uvedene su kartice sa popustom koje korisnicima tih kartica omoguavaju
pristup tim uslugama po cijeni koja predstavlja jednu treinu regularne cijene. U
Luksemburgu se, prilikom naplate naknade za koritenje domova za penzionere ili starakih
domova, u obzir uzima finansijska sredstva svakog graanina. Ukoliko im je mjeseni prihod
manji ili jednak iznosu naknade, tada se naknada smanjuje, a graanima se ostavlja standardni
iznos za deparac. Postoje takoe i specijalni aranmani po kojima se u razmatranje uzima
imovine koje graanin posjeduje. Osiguravanje konkurentne neutralnosti U Finskoj je uinjen
veliki napor kako bi se osigurala konkurentna neutralnost.Vladine organizacije su ograniene
u smislu koje komercijalne usluge mogu ponuditi. Sve takve usluge moraju biti usko
povezane sa osnovnom statutarnom funkcijom organizacije. Posebne odredbe se primjenjuju
na utvrivanje cijena takvih usluga kako bi se osigurala tanost i kompletnost. Pridravanje
ovih odredbi nadgleda Ured za slobodnu konkurenciju koji moe narediti vladinoj organizaciji
da promijeni cijene svojih usluga.17

17 http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 06.03.2016.)

17

ZAKLJUAK
Na temu pokria budeta moglo bi se dosta pisati, meutim bitno je svesti ovaj
dio na jednu osnovu koja je najlaka za razumijevanje date tematike. Ovaj rad
dao je mnogo toga korisnog za proitati, kako bi se to bolje italac edukovao i
upoznao sa temom budeta i njegovog pokria u vidu javnih sredstava koja
drava prikuplja i troi na osnovu svog fiskalnog suvereniteta. Sveobuhvatnost
budeta je jedan temelj za proirenje znanja, kako bi se moglo govoriti o pokriu,
jer se tu spominju dva velika pitanja koja su razjanjena i pokazala da bez
odgovornog pristupa od strane nadlenih organa i institucija ne moemo dalje
govoriti o pravilnom donoenju, izvrenju ili pokriu budeta. Postoje jasna pravila
i procedure koja treba da se provode, s obzirom na vanost koju ima budet za
jednu dravu. Rad je prikazao koja je i kolika uloga budeta i jasno se vidi da je to
jedna od najbitnij stavki i vjerovatno najvaniji posao koji organi vlade vre tokom
svoje dunosti, i samim time snose veliku odgovornost. Okrenemo li se situaciji u
Bosni i Hercegovini vidjet emo da mnogo toga ne tima, da mnoga pravila i
procedure, s kojima se italac moe upoznati u ovom radu, ostaju samo u vidu
reenica i da ne nalazimo iru primjenu u praksi vlade BiH. S obzirom na veliku
ulogu budeta u jednoj dravi moemo konstatovati da pravilnim donoenjem,
izvrenjem, pokriem budeta itd., moe se znatno zdravije utjecati na
ekonomska i socijalna kretanja u jednoj zemlji, te da vremenom stanovintvo
drave koja slijedi praksu koja donosi rezultate, moe biti zadovoljno stanjem,
ivotom i radom u zemlji u kojoj djeluje.

18

LITERATURA
1. http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (preuzeto: 06.03.2016.)
2. Javne i monetarne finansije, Izudin K., Tuzla, CPA-Tojii, 2009.
3..http://www.oscebih.org/documents/osce_bih_doc_2010091614472512bos.pdf (pristupljeno
04.03.2016.
4. Raunovodstvo budetskih organizacija, Hrvoje ., Meliha B., Benina V., Libertas,
Sarajevo, 2012.
5. https://www.google.ba/search?q=budzetski+prihodi&espv

19