Uporedna Iskustva Uprava

UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA
Izdava~: MAGNA AGENDA
Za izdava~a: Mijat Damjanovi}
Lektor i korektor: Irena Popovi}
Dizajn korica: Du{an Damjanovi}
Tira`: 500
[tampa:
Studentski trg 13 e-mail: chigoja@eunet.yu
ISBN: 86-83775-11-9
Copyright, 2003 MAGNA AGENDA, Beograd

Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez dozvole autora, u
pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja
i profesionalnog rada.
Urednik Prof. dr MIJAT DAMJANOVI]
UPOREDNA
ISKUSTVA
DR@AVNIH
UPRAVA
Beograd, 2003
SADR@AJ
UVODNE NAPOMENE (Mijat Damjanovi}) ........................ 7

Zoran R. Tomi}
ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE
U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE ............................ 21
Stevan Lili}
DR@AVNA UPRAVA – INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA
(Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo o dràvnoj upravi u Srbiji) 37
Dragoljub M. Popovi}
REGIONALIZAM U SRBIJI ............................................... 69
STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI:

Alfredo Korpa~i
ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE .......................... 85
Karlo Marcuoli
DELATNOST UPRAVE ......................................................... 91
Domeniko Sora}e
LOKALNA SAMOUPRAVA ................................................ 106
[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA:

Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo
Moratalja
ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG GRA\ANSKOG PRAVA 115
Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual
PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE .................... 116
Agustin Domingo Mortalja
GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO GRA\ANSKO DRU[TVO 126
Tomas Flajner
UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU –
Upravno pravo u kontinentalnom evropskom pravu
s posebnim osvrtom na {vajcarsko upravno pravo ................. 129
Pjer Sadran
DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ .............................. 151
Gerd [mid-Ajh{ted
JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ
(Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i
implementaciju zakona kojima se reguli{e) ............................ 169
Uporedna iskustva dràvne samouprave 7
UVODNE NAPOMENE
Javna uprava i javno upravljanje predstavljaju izuzetno va`no podru~je sa-

vremene politi~ke, pravne i ekonomske misli i empirijskih generalizacija. Po-
sebno su vredna iskustva razvijenih i prosperitetnih sistema, koji su pravovre-
meno prepoznali potrebu i svrsishodnost dobro ure|ene dràve i kvalitetne, dobre
vladavine. U ovim kapitalnim podru~jima otvorene su brojne nedoumice oko
klju~nih instituta i kategorija dràve i vlasti, privrede i trì{ta, zajednice i
dru{tva. Iz mno{tva kontroverznih procesa, odnosa i solucija izdvojili bismo
samo neke od osnovnih dilema koje prate organizaciju i funkcionisanje javne
uprave – dràvne uprave i upravljanja, javni sektor u razvijenim demokratskim
dru{tvima. Odnosno, nazna~ili bismo pravce promena u ovim sektorima, od ~ije
transformacije i modernizacije u zna~ajnoj meri zavise sveobuhvatnost, kvalitet i
dinamika usvajanja i utemeljivanja demokratizacije u dru{tvima koja imaju
sasvim ogran~ena iskustva sa sadràjima i formama demokratskog ustrojstva, u
regionima centralno-isto~ne i jugoisto~ne Evrope. Kona~no, ukazali bismo na
osnovne orijentire strategije preusmeravanja i preoblikovanja dràvne/javne uprave
u Srbiji.
I
Moderna i napredna dru{tva, sa razvijenim demokratskim standardima i eko-
nomski presti`na, otvorila su nove sadràje starih i novih kategorija i vrednosti, u
brojnim domenima dràvne, privredne i dru{tvene institucionalizacije i orga-
nizacije radi njihove ve}e funkcionalne adaptibilnosti, efektivnosti i efikasnosti.
Novi socijetalni konstitucionalizam neumitno podsti~e i razvija institucionalne
reforme, raznorodne i raznovrsne invencije i inovacije. Zbog toga, aktuel-ne
rasprave o uslovima i implikacijama kvalitetne vladavine usmerene su pre-
vashodno na preispitivanje racionalnosti podeljene vlasti, u funkcionalnom i
teritorijalnom smislu, kao i procene ostvarljivosti uslova za ja~anje me|usobne
podrìvosti i zajedni~ke odrìvosti vi{eslojne i vi{ezna~ne vlasti. Nijedna od
8 Uporedna iskustva dràvne samouprave
ovih vlasti (zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska) nije po sebi i od sebe

dovoljna da obezbedi pouzdanu demokratsku orijentaciju i verifikaciju. Tek
njihova rezultanta, njihov sinergijski efekat demokratiji daje ili oduzima
supstanci-jalne sadràje, ~ini je fakti~kom, formalnom ili fiktivnom. Bez
izuzetka, sve savremene dràve suo~avaju se sa potrebom stalnog
preispitivanja i traènja sklada izme|u realnih institucionalnih kapaciteta i
ciljanih razvojnih projekcija, objektivnih ograni~enja i samoograni~enja. U
tom procesu neizbe`na je stalna evalu-acija legitimiteta strategijske politike i
odluka vladaju}ih elita, legaliteta akata i delanja administracije i devolucije
instrumentalnih i operativnih kompetencija, njihove neizbe`ne
dekoncentracije, decentralizacije i delegacije.
Bez sumnje, brojni i komplementarni pojmovi i kategorije kao {to su:
politika (politics), vladavina (governance), javna politika (public policy),
vlast/mo} (power), poredak (order), javna/dràvna uprava (public
administration), javno upravljanje (public management), javne usluge (civil
services), vo|stvo (leader-ship), birokratija (bureaucracy), funkcioneri, nosioci
dràvnih funkcija (autho-rities), postavljeni ili izabrani (javni) ~inovnici
(public officials) i dr. dobijaju nova zna~enja, sadràje i forme u
institucionalnim i institutskim modelima sa-vremenih, ali pre svega modernih
dru{tava. Ove promene su vidljive i u horizontalnoj organizaciji spomenutih
vrsta vlasti i u njihovim vertikalnim funkcionalnim i teritorijalnim
ustrojstvima, od centralne (dràvne), preko regionalne do lokalno-
samoupravne, prenete (ustupljene) i izvorne vlasti. Nova zajedni~ka ka-
rakteristika u normativnom ure|ivanju svih spomenutih instanci i kategorija
je u politici jasne i dosledne deregulacije i ustanovljavanju novih standarda i
novih procedura, kao i raznorodnih i raznovrsnih partnerstava (javnih i
javno-privat-nih) u javnom sektoru. Sve ove epohalne i delotvorne promene
podstaknute su op{tijim trendovima evropeizacije, vesternizacije i
globalizacije ekonomskog, politi~kog, pravnog, dru{tvenog, tehnolo{kog i
kulturolo{kog konteksta. U svim ovim kapitalnim i dinami~nim promenama
bez presedana, sasvim razumljivo, opstaju brojne nedoumice,
kontradiktornosti pa i konfuzije, kako u vezi sa su{tinom, vrlinama i manama
demokratije tako i u vezi sa poloàjem i ulogom ~ove-ka (pojedinca, individue
i li~nosti) u njegovim brojnim i raznovrsnim emanaci-jama,
samoostvarenjima i samoaktuelizacijama.
Evolutivni razvoj dràvne/javne uprave (administracije), uop{teno
zaklju~uju}i, delio je sudbinu zna~ajnih civilizacijskih promena: karaktera
dràve, odnosa izme|u centralne i lokalne vlasti; javnog, me{ovitog i
privatnog sektora (od administrativne ka preduzetni~koj dràvi); na~ina
organizacije vlasti (borbe i saradnje zakonodavne i izvr{ne vlasti);
parlamentarizma (reprezentativnog legitimiteta i eti~kog legaliteta);
demokratizacije konstituisanja organa vlasti (na strani svih aktera -
politi~kih partija, kandidata i bira~a) i njihovog funkcionisa-nja (javnosti i
kontrolisanosti); novih nacionalnih i internacionalnih, supranaci-
onalnih zajednica i njihovih korelacija (novih shvatanja suvereniteta i civilite-
ta); {irokih i dubokih socijetalnih reformi (strukturalnih, svojinskih i menadèri-
jalnih); pro{irivanja i oboga}ivanja sloboda i prava ljudi, gra|ana, li~nosti itd.
Sledstveno spomenutim evolutivnim institucionalnim promenama (u norma-
tivnoj politi~koj teoriji tako|e), jasno su vidljivi i dokazi o zna~ajnim modifika-
cijama javnog upravljanja, odnosno upravljanja javnim poslovima i slu`bama. U
pro{lom, 20. veku, dogodile su se sveobuhvatne reforme u sferi tradicionalne
dràvne administracije, koja se sve izrazitije prilago|avala potrebama modernog
javnog upravljanja, ,,novog menadèrijalizma”. Pored intrainstitucionalnih i
intraorganizacijskih promena, postepene eliminacije rigidnih hijerarhijskih od-
nosa i delegiranja sve {irih krugova kompetencija, sa vi{ih instanci na srednje i
niè, zapaàju se istovrsne tendencije i na strani interinstitucionalnih i interorga-
nizacijskih relacija, izme|u organa vlasti, javnih institucija i biznisa, u odnosu na
njihove funkcionalne i teritorijalne ravni. Tako nastaju brojni modaliteti de-
koncentracije i decentralizacije ovla{}enja i odgovornosti, po veoma razli~itim
osnovama – politi~kim, administrativnim, pravnim, ekonomskim, fiskalnim i dr.
Tako dinami~ni, otvoreni, fleksibilni i adaptibilni aran`mani razli~itih instituci-
ja i njihovih klju~nih funkcija postaju realnost savremenih sistema, me|u kojima
po svojim implikacijama centralnu poziciju imaju upravo sistemi dràvne/ javne
uprave.
Nesumnjivo da neke od slede}ih specifi~nosti na su{tinski na~in uti~u na
prirodu i karakter javnog sektora i na~ine upravljanja njime: prvo, u sistemu i
procesu odlu~ivanja u ovom sektoru izrazitije i sudbonosnije su prisutni elementi
prinude, ~ije granice u demokratskom dru{tvu moraju biti sasvim vidljive;
drugo, javnost i kontrola rada javnog sektora druga~ija je po svojoj prirodi u
odnosu na privatni sektor; tre}e, administracija, javni ~inovnici, u ve}oj meri su
zavisni od politi~kog vo|stva, nego {to je to slu~aj sa biznisom, naravno u uslo-
vima prisustva liberalne ekonomije; ~etvrto, u javnom sektoru postoje ve}a ogra-
ni~enja u evaluaciji u~inaka, odnosno druga vrsta standarda za ocenu njegove
efikasnosti; peto, veli~ina, sloènost i raznolikost javnog sektora objektivno ote-
àvaju koordiniranje i kontrolisanje njegovog rada.
Uop{teno govore}i, i sam javni sektor, usled navedenih promena ali i onih koje
se ti~u i tehnolo{kog ,,buma”, internacionalne kompetitivnosti i sve sna`ni-je i
koncepcijski uobli~enije globalizacije, sve presudnije uti~e na redefinisanje i
rekonceptualizaciju javne (dràvne) uprave i javnog (menadèrijalnog) upra-
vljanja – reinvenciju sistema vlasti i modaliteta vladavine. Ta promena se ogleda u
~injenici da sve prete`nije javne usluge (servisi) postaju vi{e menadèrijalni nego
{to ostaju administrativni, da je birokratski model i u teorijskom i u emprij-skom
smislu diskreditovan a da je novi model javnog upravljanja zasnovan na novim
eti~kim principima, na~elima javnosti i odgovornosti. Novi modeli so-
bom nose i nove probleme i brojne neizvesnosti, ali svakako postoji izvesnost da
nema povratka na minuli i u mnogo ~emu prevazi|eni tradicionalan, centralizo-
van i hijerarhizovan administrativni sistem.
U razvijenim demokratskim sistemima i ekonomski prosperitetnim dru{tvi-
ma pravovremeno je prevladalo opredeljenje za prednosti postepenog formiranja
dobre administracije (efektivne, efikasne i ekonomi~ne) umesto traènja le-ka (,,
{ok terapija”) za lo{u administraciju. Dobra, kvalitetna administracija je
preokupirana nastojanjem da simultano uspostavlja, razvija i garantuje kako esen-
cijalna (supstantivna) tako i proceduralna prava. To zna~i po{ten, pravedan i
pravi~an odnos administratora prema svakom subjektu – stranci, klijentu, kori-
sniku, bez obzira na statusne i druge razlike koje postoje me|u njima. Postojanje
kvalitetne administracije zavisi od mnogo faktora. Me|u njima moèmo pretpo-
staviti zna~ajan udeo dobre pripreme i uspostavljanje sistema kvalitetnih normi,
konsekventno izvr{avanje, odnosno primenjivanje usvojenih normi, sudsku kon-
trolu i za{titu udela ~injenja i/ili ne~injenja referentnih institucija prevencije i
kontrole – sudova, tribunala, ombudsmana, vladinih i nevladinih agencija.
Ve~ita tema politi~ke i administrativne evolucije ti~e se odnosa politi~kih i
administrativnih (birokratskih) elita, dràvnika, politi~ara i javnih funkcionera,
imenovanih i biranih administrativnih ~inovnika. Ove personalne, grupne i indi-
vidualne relacije, tako|e najneposrednije uslovljavaju karakter i prirodu vlada-
vine i javnog upravljanja. Od profesionalnog u~inka ovih elita veoma zavise
reputacija dràve, reìma, poretka, odnosno stavovi i pona{anje gra|ana, njihovo
podràvanje i/ili pristajanje na dràvnu politiku, odnosno prepoznavanje i
po{tovanje dràvnog identiteta. Stepen lojalnosti gra|ana prema dràvi oduvek se
nalazio u recipro~nom odnosu podràvanja i brige dràve za gra|ane, uspe-{nost u
zadovoljavanju njihovih ìvotnih interesa i prioritetnih potreba. Od njihovog me|
usobnog poverenja i kooperativnog odnosa veoma zavisi priroda legitimnosti
politi~kog i upravnog sistema, kao i realna vrednost institucionalnih kapaciteta
kvalitetne vladavine. Dobra i efektivna vladavina pretpostavlja postojanje
profesionalne i efikasne birokratije, oslobo|ene laicizma i amaterizma. Tako|e, od
postojanja ili nepostojanja ovog sklada zavisi stepen suprotstavlje-nosti
demokratije, kao forme eti~ke vladavine, i birokratije, kao poluge admini-
strativnog upravljanja, ali u slu`bi gra|ana i pod kontrolom javnosti.
Naravno, novi duh menadèrijalizma i preduzetni{tva nije ovladao svim sfe-
rama i svim aspektima javnog administriranja i javnog upravljanja. Ta~na je oce-
na da u njemu jo{ uvek ima primesa starih navika i pona{anja, ~ija prva briga
nije bila modernizacija i optimalizacija usluga, uz stalno smanjivanje tro{kova za
njihovu svrsishodnu realizaciju. Pod pritiskom novih i visokokvalitetnih zah-teva,
to nije ostala samo briga za vrednost postignu}a administrativnog aparata, ve} i
vrednost sveukupnih dometa zna~ajno promenjenih funkcija i delatnosti
dràve i vlasti, javnog sektora uop{te. Zbog toga je va`no ista}i da

menadèrijali-zam i profesionalizam, zatvaraju}i vrata umornoj birokratiji,
jalovom birokratizmu i tragikomi~nom filistarstvu, ne otvara vrata novoj
opasnosti, sofisticiranoj tehnokratiji i nevidljivom ali stigmatiziraju}em
tehnokratizmu U tom slu~aju, ponovo, ali u izmenjenim okolnostima, bili bi
ugroèni interesi velike ve}ine gra|ana i vitalni ciljevi demokratije. Opreznost
nalaè da u pogledu vrednosti novog menadèrijalizma ne do|e do apriornog
poistove}ivanja njegovih o~ekivanja i probu|enih nada sa njegovim realnim
u~incima i krajnjim dometima. Vreme }e pokazati da li je novi pristup
dovoljno fleksibilan i adaptibilan da obezbedi istovremeno o~uvanje starih,
dobrih vrednosti administrativnog upravljanja i aspiracija i ciljeva modernog
javnog upravljanja. Va`no je da nostalgija prema tradicionalnim re{enjima ne
odnese vi{e pa`nje i energije nego {to to ona zasluùju. Kona~-no, snaga novog
talasa meri}e se prema osposobljenosti da na dovoljno pouzdan na~in
postepeno postaje pouzdana brana protiv jalove politizacije, kvazistru~nja-
{tva, bolesne pristrasnosti, pada eti~kih standarda i slabog morala.
U procesima reartikulacije sadràja i preoblikvanja formi institucija i
organizacija javnog sektora va`nu misiju je imala sve prisutnija dinamika
ekspanzije javne politike (public policy) i teorijsko/empirijska analiza u ovoj
oblasti (po-licy analysis), kao va`na informaciona podloga za kreatore politike
(policy ma-kers) i donosioce odluka (decision makers). Novi analiti~ki pristupi
i novi analiti~ki alati, rastere}eni krutih i uniformnih vrednosnih odre|enja i
ograni~enja, postali su va`na podr{ka izvr{no-upravnoj vlasti. Snaga ovih
analiza leì u njihovoj objektivnoj, neutralnoj, kriti~koj i interdisciplinarnoj
opredeljenosti, koja o dometima javne administracije i javnih menadèra
(public manager) sudi pre-vashodno na osnovu njihovih realnih rezultata,
ekonomskih postignu}a, a ne deklarativnih politi~kih opredeljenja. Tako
rezultati postaju ve}a preokupacija i briga od pretpostavki za njihovo
projektovanje, odnosno ishodi i implikacije u odnosu na menadèrijalne
postupke i procedure. Me|utim, imaju}i u vidu interdisciplinarne korelacije,
opravdano je podsetiti da je javna politika (javni poslovi, javne slu`be, javne
usluge) jo{ uvek pod ki{obranom dràvne/javne administracije, a ova pod
krovom politi~kih nauka.
Budu}nost modernog javnog upravljanja (public management), koje je vi{e-
struko nadraslo, kako smo ve} istakli, tradicionalnu javnu upravu (public
admi-nistration) uslovljena je komplementarnim razvojem novih modaliteta
sistema upravljanja u javnom sektoru. Tu svakako spadaju: finansijsko
upravljanje, upravljanje personalom, upravljanje rezultatima, upravljanje
promenama, upravljanje neizvesnostima, upravljanje rizicima, upravljanje
konfliktima itd. Otvoreni su i novi disciplinarno referentni horizonti u
oblastima organizacijske, administrativne i korporativne kulture i etike. Iz
novog ugla ba~eno je svetlo na unutra-
{nje ustrojstvo organizacije, strukturu, odnose i procese u internom

organizacijskom okviru, kao i raznovrsne relacije u vi{edimenzionalnom
eksternom organizacijskom okruènju. U pitanju su kapitalne promene koja
zna~e mnogo vi{e od lagodnog i predvidljivog reformisanja utilitarnog
javnog servisa. Re~ je o pro-meni su{tine funkcionisanja javnih slu`bi,
odnosa prema dràvnom i privatnom sektoru, kao i uspostavljanju sistema
efikasnog nadzora. Te promene su bile omogu}ene znanjima stru~njaka novih
profila i povratno su postavile nove zahteve za unapre|ivanjem studija,
obrazovanja i reinovacionih treninga za vo|enje i kvalitetan rad javnog
sektora, odnosno njegovih specijalizovanih ali nagla{eno komplementarnih,
me|usobno povezanih i uslovljavaju}ih segmenata.
Ovom kursu, novoj tendenciji, zna~ajnim delom je pogodovao i specifi~an
razvoj javnih preduze}a, koja ne samo da su doìvela velike promene u
pogledu interne organizacije i upravljanja, ve} i prirode njihovog formiranja
i imovinskog situiranja, odnosno multivarijantne prirode vlasni{tva. Njihova
kvantitativna i kvalitativna svojstva zna~ajno su promenjena ra{irenim i
poodmaklim procesima privatizacije ovih preduze}a, prodajom javnih
preduze}a privatnom sektoru, koja su, kada je vlasni{tvo promenjeno,
demonstrirala ve}u poslovnost, funkcionalnost, produktivnost, efikasnost i
ekonomi~nost. Ima, me|utim, i mi{ljenja da kvalitet usluga koje pruàju ova
preduze}a manje zavisi od tipa vlasni{tva a vi{e od njihovih institucionalnih i
alokacijskih performansi, funkcionalne osposobljenosti za inovativna
preduzetni{tva i trì{nu kompeticiju. Tek na realnom trì{tu i u uslovima
stvarne konkurencije mo}i }e da se prepozna i pro-ceni snaga njihove
profesionalne misije. Tada }e mo}i da se preciznije odmeri i prisustvo ili
odsustvo poèljne simbioze ekonomskih zahteva i dru{tvenih potreba,
posebnog i op{teg dobra, pojedina~nog i zajedni~kog interesa. Privatizacija
moè da da dobre rezultate, ali ne u svim prilikama i ne sve vreme.
Javno upravljanje (public management) postalo je neka vrsta rezultante
odnosa politike (politics) i administracije (administraton), ~ija izvorna
podvojenost i interesna udaljenost ne odgovaraju stanju realnih odnosa.
Njihova me|usobna proètost i funkcionalna me|uuslovljenost sasvim su
o~igledne i o~ekivane. Iz tog razloga, ostaje nesporna potreba obezbe|ivanja
javnosti, odgovornosti i kontrolisanosti u radu i odlu~ivanju, kao i me|
usobnoj interakciji njihovih institucija. Te promene su, osim ve} nazna~enih,
tako|e uticale na promenu karaktera i prirode javnog upravljanja, od
administrativnog birokratskog modela ka trì{nom modelu javnog
upravljanja, otvorenom za saradnju sa privatnim sektorom i brojne varijacije
javno-privatnih partnerstava. Naravno, i novokonstitu-isano podru~je javnog
upravljanja nalazi se u procesu permanentne rekonceptu-alizacije klju~nih
korelacija dràve i privrede (vlasti i trì{ta), zakonodavne i izvr{no-upravne
vlasti, centralnog i lokalnog nivoa, vlasti i gra|ana, administracije i gra|ana.
U tom procesu teorijskog, normativnog i empirijskog inoviranja
sektora javne politike, javnog upravljanja (poslova, slu`bi i usluga) veliki

pod-sticaj i doprinos dala je teorija javnog izbora (public choice theory).
U procesu stvaranja moderne javne uprave vidljive su promene
prestrukturisa-nja funkcija i uloga dràvne/javne uprave, menadèrijalnog i
organizacijskog re-dizajniranja, posebno podstaknutih {irenjem novih
informacionih tehnologija. U stalnom preispitivanju je sklad izme|u
raznovrsnih ,,inputa” (razli~itih resursa) i postignutih, odnosno o~ekivanih
,,outputa”, s gledi{ta sve ve}ih zahteva da uprava bude efektivna, efikasna i
nadasve ekonomi~na. U istom smeru je i nastojanje da se promeni i unapredi
odnos uprave prema gra|anima, ali i gra|ana prema upravi. Tako|e,
pretpostavlja se da }e organi uprave i javno ~inovni{tvo imati i uvaàvati
eti~ka na~ela i principe, odnosno da }e postojati spremnost da se osujete teè i
opasnije deformacije naru{avanja ovih na~ela i principa. Problem morala
otvara se u svim prilikama u kojima su data pre{iroka diskreciona prava
javnim ~inovnicima, u okolnostima u kojima se praktikuju tajna ugovaranja i
skriveni aran`mani, kada se javljaju nezadovoljstvo, demotivisanost i
demoralisanost upravnih funkci-onera i upravnih radnika. Naravno, eroziji
etike i krizi morala pogoduje i stanje op{teg nezadovoljstva dràvom,
privredom i dru{tvom.
Budu}nost javne uprave i upravljanja, sude}i po uverljivim indikatorima,
sasvim izvesno se prete`nije preusmerava prema trì{nim standardima i
merilima (,,marketizacija javnog sektora”) u potrazi za fleksibilnijim
formama organizo-vanja i upravljanja. I u javnom sektoru, poput privatnog,
bi}e potencirani filozofija novog menadèrijalizma i poo{treni kompetitivni
odnosi. Uprava }e vero-vatno, koliko god to zva~alo paradoksalno, ostati pod
sna`nijim pritiskom i uti-cajem institucija visoke politike - centara realne
politi~ke mo}i, ali uz prisustvo simultane potrebe slabljenja te uticajnosti i
ja~anja delotvornosti organa i organizacija ,,nezavisne” uprave. S druge
strane, otvorenost i dostupnost kontrole i odgovornosti rada i odlu~ivanja
organa i javnih administratora/menadèra po-sta}e pravilo pona{anja.
Realna su o~ekivanja da }e sledstveno rasti snaga uticajnosti njihovih
korisnika, odnosno da }e biti sve vidljiviji putevi i tragovi dvosmernog i
uzvratnog komuniciranja. Istovremeno, bi}e sve uporniji i glasniji zahtevi za
potrebom regrutovanja i promovisanja visokoprofesionalnog kadra, dovoljno
spremnog i motivisanog da prihvati profesionalne inovacije i timski rad. Ne
mali broj autora smatra da su ovi procesi ireverzibilni.
II
Epohalnim uru{avanjem i raspadom sveta realsocijalizma u zemljama
centralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope zapo~eo je vaàn proces politi~ke
demokratizacije i ekonomske liberalizacije, u kome je postepeno napu{tana
koncepcija
hipertrofirane simbioze dràve i partije, komandne ekonomije i zatvorenog dru-

{tva. Kreiranje nove strategije razvoja, uvo|enje novih parametara, indikatora i
standarda – planiranja, odlu~ivanja, organizovanja, koordinisanja i kontrolisa-
nja – u novoj institucionalnoj i organizacijskoj matrici i novoj filozofiji upra-
vljanja, otkrilo je svu sloènost, te{ko}e i neizvesnosti koje su pratile i koje }e
pratiti duboke i dalekose`ne reforme dràve, privrede i dru{tva.
U tom istorijskom i verovatno epohalnom preokretu, promenjena je razvojna
misija ovih dràva, anahroni sistem vrednosti i razvojni prioriteti. Nastupilo je
vreme razbijanja brojnih monopola u gotovo svim sektorima javnog ìvota i
stvaranja klime kompeticije i samoodrìvosti. Strategijom i politikom dekon-
centracije i decentralizacije vlasti, delegacije i deregulacije pravnih nadle`nosti i
ovla{}enja, promenom svojinskih odnosa i prestrukturisanjem privrede, stvorena
je sudbonosna promena relacija centra (nacionalne dràve) i periferije (lokalne
samouprave), politike i ekonomije, dràve i gra|ana. Umesto rigidnih i udaljenih
institucionalnih struktura, hijerarhijski ustrojenih organizacija, prednost se sve
vi{e i doslednije pruàla fleksibilnim i autonomnim modalitetima organi-zovanja
i upravljanja.
Promeni slike i predstave o ovom delu sveta nesumnjivo su doprineli krupni
reformski zahvati u domenu vitalnih infrastrukturnih sistema, reaktiviranje veli-
kih privrednih sistema uz komplementarnu podr{ku srednjih i malih privrednih
agensa, procesi sveobuhvatne i realne privatizacije. Reinvencija dràvne vlasti –
modernizacija javne administracije na svim nivoima, reinvencija korporacijskog/
kompanijskog sistema – modernizacija menad`menta i uvo|enje preduzetni{tva,
podsticanje sektora javnih politika, javnih i komunalnih preduze}a i promena
stava dràve prema privatnom sektoru, uz opona{anje prepoznatljivih i uspe{nih
primera saradnje (partnerstava) javnog i privatnog sektora iz iskustva (naj)razvi-
jenih zemala ,,prvog sveta”, objektivno je pribliìlo ove zemlje novim suprana-
cionalnim zajednicama. Postepeno pribliàvanje ovih zemalja, njihovih institu-
cija i organizacija spomenutim zajednicama ozna~ilo je istovremeno njihovo
nesumnjivo i definitivno udaljavanje od te{kog totalitarnog i birokratskog na-
sle|a, a sude}i po aposteriornim funkcionalnim efektima, bri`ljivo konstruisa-
nog antisistema.
Za razliku od teorijskih i empirijskih iskustava razvijenih demokratskih za-
jednica i dru{tava, koja su sopstvene institucionalne kapacitete podizala racio-
nalno i postepeno, zemlje na{eg regiona su, pod pritiskom unutra{njih sila i uz
podr{ku me|unarodnih institucija, zapo~ele procese politi~ke demokratizacije,
pravne konsolidacije i ekonomske stabilizacije bez brojnih vitalnih pretpostavki i
u stalno prete}oj vremenskoj oskudici. Takva ograni~enja su objektivno usporila
celovite reformske poduhvate. Ipak, ti opse`ni procesi reinstitucionalizacije i
reorganizacije stvaraju novi administrativni sistem (kao rezultantu promena
politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema), novi poredak, sa sve manje primesa

starih re{enja, koja nisu izdràla konfrontaciju sa izazovima modernog doba,
odnosno koja su izgubila privla~nost za svoje narode, za svoje gra|ane.
Suvi{no je napominjati da o pravcima, sadràjima, formama, metodama i di-
namici reformisanja dràvne/javne uprave i javnog upravljanja nije bilo jedno-
stavno uspostaviti neophodan dru{tveni konsenzus. U uslovima te{kih politi~-kih
konfrontacija, kroz koje se slamao otpor pristalaca starog reìma, indiferentnih i
dezorijentisanih socijalnih grupacija i ni{ta manjih nedoumica i nesagla-snosti
na strani reformski orijentisanih snaga, mukotrpno se projektovala, gradila i
pokretala arhitektura novog sistema vlasti. Sve se to odigravalo u uslovima
skromnih demokratskih kapaciteta, ograni~ene parlamentarne kulture i uz prisu-
stvo kvaziopozicije, koja se po starim i oprobanim kli{eima prete`nije formirala
po ideolo{koj okosnici, a manje i re|e po dugoro~nim razvojnim projekcijama.
Time je bila ugroèna pa i izgubljena zna~ajna dru{tvena energija, opstala je
inercija, a time je olak{ano odràvanje socijalnih napetosti i institucionalnih
sapetosti.
U takvom ambijentu, u zemljama centralne i isto~ne Evrope, potro{ena je
poslednja decenija 20. veka, da bi se uspe{no obavio veliki reformski preokret,
izme|u ostalog, i u domenu javne politike i vlasti. To je pretpostavljalo usposta-
vljanje politi~kog konsenzusa o strategiji sveukupne rekonstrukcije politi~kog,
ekonomskog, pravnog i dru{tvenog sistema. Time je bila otvorena obespokoja-
vaju}a duga lista potrebnih promena koje su se morale obaviti da bi se uhvatio
korak sa organizacijskim i upravlja~kim standardima razvijenog sveta: usposta-
vljanje diskontinuiteta u odnosu na domete prethodnog poretka, su{tinska pro-
mena sistema vlasti; redefinisanje klju~nih institucija i instituta politike, prava i
ekonomije; utemeljivanje racionalno pode{ene, podeljene i transparentne vlasti,
me|usobno ograni~avane ali ne i blokirane; obezbe|ivanje principa vladavine
prava nad praksom bespravlja i neeti~nosti; pokretanje i funkcionisanje eko-
nomskog ìvota po na~elima trì{ne privrede, sa svim rizicima koje sobom nosi
visokokompetitivna i otvorena ekonomija; razbijanje tabua isklju~ivosti potreba
za ja~anjem institucionalne efikasnosti i demokratske efektivnosti, svrsishod-nog
visokoprofesionalnog birokratizma i pokreta~kog preduzetni{tva; postepena
promena odnosa izme|u sila centralizacije i decentralizacije, koncentracije i
dekoncentracije, monopolizacije i delegacije vlasti; istovremeno podizanje ka-
paciteta, odnosno su{tinsko reformisanje institucija centralne i lokalne vlasti, uz
posebno stimulisanje razvoja lokalne samouprave; reformisanje, odnosno tran-
sformisanje javnog sektora, uslu`nih slu`bi, javnih preduze}a; otvaranje procesa
vi{edimenzionalnih i vi{esmernih internih i eksternih regionalizacija; inostrana
tehni~ka pomo} za svrhe vi{ezna~ne legislativne i administrativne interne
koordinacije i eksterne harmonizacije politike i prakse odlu~ivanja u sferama
javnih poslova; obezbe|ivanje podr{ke javnosti i sticanje poverenja gra|ana za

izborne opcije modernizacije i reformisanja institucija i organizacija dràve, pri-
vrede i dru{tva.
Naravno, i u zemljama centralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope problem mo-
dernizacije javne administracije, centralne i lokalne, traì preispitivanje posred-
stvom univerzalnih vrednosti i o~ekivanja ve}e efikasnosti, efektivnosti i eko-
nomi~nosti njihovih institucija i pouzdanije identifikacije interesa gra|ana sa
interesima organa i organizacija vlasti. Pored uspostavljanja nu`ne i dovoljne
konsenzualnosti klju~nih politi~kih aktera za strategijsku viziju razvoja sistema,
neophodno je formiranje dru{tvene svesti o redosledu i jasnim prioritetima neza-
obilaznih etapa u poslu kompleksne transformacije globalnih sistema spomenutih
regiona. Jasno je da su putevi i postignu}a pojedinih dràva ovog regiona u
efektima reformisanja javnog sektora dali razli~ite rezultate, imaju}i u vidu nji-
hove razli~ite tradicije, polazi{ta, prioritete socijalne rekonstrukcije, ambicio-
znost sopstvenog projekta, otvorenost za iskustva drugih, istrajnost u realizaciji i
okon~avanju zapo~etog posla i sl. Drugim re~ima, potvr|ena je pretpostavka o
necelishodnosti stvaranja modela reformi, koji bi imao realnu upotrebnu vred-
nost, ~ak i za srodne dràvne entitete, odnosno pokazana su i dokazana sva orga-
nizacijska i funkcionalna ograni~enja koja proizilaze iz pouka zasnovanih na tu|
im neuspesima i gre{kama. Ovim reformskim rezultatima je ipak zajedni~ko to
{to su ireverzibilnog karaktera, odnosno {to fakti~ki onemogu}uju vra}anje na
stare odnose i procese, koji su svojevremeno bili dominantni u sistemima
spomenutih podru~ja.
III
Utvr|ivanje strategije reformisanja javne uprave u Srbiji pretpostavlja
po{tovanje svih etapa koje tako kompleksan projekat podrazumeva. Realna
procena stanja u kome se nalazi javna uprava Srbije, sa ~itavim nizom ograni~enja,
slabosti i pretnji, ali i sa odre|enim prednostima, izglednostima i postignu}ima,
jeste preduslov koji na bitan na~in uslovljava viziju, misiju i strategiju promena
ovog va`nog sektora. U traènju optimalne reformske orijentacije, svrsishodno je
oslanjanje na one sisteme koji su na tom planu dostigli zavidan nivo, ali i na
iskustva tranzicionih dràva ovog i susednih regiona, s obzirom na srodne
socijetalne performanse.
Reforma javne uprave nije autohton proces, jer je uslovljen sadràjem i dina-
mikom transformacije ukupnog spektra dràve, privrede i dru{tva, organizaci-
jom i javnim upravljanjem zakonodavne, izvr{ne i sudske vlasti. U tom
prethodnom pripremnom periodu potrebno je razre{iti ~itav niz veoma krupnih
problema: utemeljivanje dràvno-pravnog statusa Srbije; obavljanje rekonceptua-
lizacije dràvnog ure|enja, sa preoblikovanjem sveukupne strukture dràvnih

institucija i organizacija; procenjivanje (ne)postojanja sklada izme|u teritorijalnog
i funkcionalnog ustrojstva organa i organizacija vlasti – vertikalnog, dijagonal-
nog i horizontalnog povezivanja instanci i kompetencija; su~eljavanje koncepcija
dobre i lo{e vladavine, dràvnog, javnog i privatnog sektora; modernizovanje
javnog sektora, javne politike i javnog upravljanja.
Sistem javne uprave je na su{tinski na~in uslovljen kapitalnim izmenama u
koncipiranju ekonomskih parametara, javnih finansija i relacijama izme|u razli-
~itih administrativnih nivoa i entiteta. Koncepcija nove javne uprave, javnog
preduze}a, javne usluge, javne potro{nje upu}uje na novu filozofiju prihodova-
nja, toka i kontrole finansijske politike i fiskalne decentralizacije.
U koncipiranju reforme javne uprave jedna od inicijalnih pretpostavki je
promena fizionomije pravnog sistema, pravne regulative. To je prvi talas
transformacije, preduslov op{te i {iroke modernizacije sistema koji kre}e putem
ireverzibilne tranzicije. U pitanju je promena ukupne konfiguracije pravnih nor-
mi, ustanovljenih po principu uè fokusirane regulative, koja je ~istije profilisa-
na i koja isklju~uje praksu anticipacijskih normi, odnosno odràvanja latentnog
raskoraka izme|u normativnih projekcija i stvarnih stanja i situacija.
Udeo informacionih tehnologija, elektronskih sistema, e-vlade i e-uprave, tek
treba da bude predmet ozbiljnih debata, kako bi se izbegla lutanja, nekonzi-
stentnosti i nekoherentnosti u njenoj konceptualizaciji (hardvera i softvera). U
modernizaciji javne uprave, od centralne do lokalne uprave, novi informacioni
sistemi mogu zna~ajno da unaprede procese rada u njima, sa gledi{ta ve}e
efektivnosti, efikasnosti i ekonomi~nosti. One sobom povla~e i komfornije usluì-
vanje gra|ana, egzaktniju i brù komunikaciju, koja istovremeno smanjuje rizike
razli~itih tuma~enja i nesporazuma, koji su ~esto prerastali u konflikte od kojih
je zapravo svaka strana bila na gubitku.
Sve prethodno navedene o~ekivane transformacije postavile bi na dnevni red i
osobenosti moderne administracije, administratora i javnih menadèra. Logikom
ove vi{edimenzionalne transformacije smanjio bi se manevarski prostor za
nekontrolisano bujanje administracije, postavio bi se racionalniji pristup
personalnoj politici, izboru profila, struka i stepena o~ekivane profesionali-
zovanosti javnih slu`benika. Time bi se i otvorio put ustanovljenju nove etike
upravnih radnika, dovoljno solidne da izdrì pritisak poznatih biropatolo{kih
pojava, inkriminisanih radnji, mita, korupcije i sl.
Da bi sistem javne uprave u Srbiji postepeno poprimio obele`ja savremenih
upravnih sistema koje prepoznajemo u razvijenim dru{tvima, potrebno je
sprovo|enje krupnih intervencija u politici pripremanja kadra za nove uloge. U
tom smislu, nezaobilazni su reformski zahvati u sistemu redovnog i specija-
lizovanog obrazovanja, kurseva reinovativnog znanja, seminara dokvalifikacije i

raznovrsnih ciljno uè orijentisanih treninga. Za uspeh reforme javne uprave
nezaobilazno je formiranje novih profila ~inovnika i slu`benika, koji sa novim,
pro{irenim i produbljenim znanjima mogu oja~ati dignitet javnih institucija i
po{tovanje gra|ana, njihovih interesa i potreba. Time }e se po prvi put uspostaviti
realni identiteti obe strane, uprave i gra|ana, a sledstveno i me|usobna interesna
identifikacija.
Ovaj zama{ni posao svakako }e pokrenuti brojne i nesumnjive promene, od
kojih smo nagovestili samo one najmarkantnije, i ponuditi nova re{enja koja }e
definitivno izmeniti ambijent na{eg javnog i politi~kog ìvota. Da bi ta promena
bila obezbe|ena, neophodno je stvoriti novu mreù institucija i organizacija, sa
znatno vi{im kapacitetom, koje bi mogle da obezbede sistem kvalitetnije
vladavine, uprave i upravljanja. O~ekivani preobraàj je toliko zna~ajan da se
pre moè govoriti o promeni sistema, nego njegovoj korekciji. U pitanju je tran-
sformacija sveukupne organizacije vlasti, ne samo javne uprave, javne
administracije, ve} i organizacije privrednog i dru{tvenog òvota. Tek me|u-
sobnom uslovljeno{}u modernizacije dràve, privrede i dru{tva pribliàvamo se
poèljnom pristupu prestrukturisanja i preoblikovanja klju~nih institucija i or-
ganizacija koje ~ine tvrdo jezgro celovitog sistema.
Celovitost preobraàja spomenutih blokova institucija i organizacija
podrazumeva sve nivoe teritorijalne i funkcionalne organizacije dràve, privrede i
dru{tva. U njima se pretpostavlja promena odnosa i procesa, pre svega napu{ta-
njem centralizovanog i hijerahijskog sistema, koji funkcioni{e isklju~ivo putem
odnosa nadre|enosti i podre|enosti, odnosno putem nekontrolisanog birokratskog
voluntarizma. Sude}i po iskustvu uspe{nih sistema, izlaz je na suprotnoj strani, u
procesima decentralizacije, odnosno dekoncentracije, delegacije i devolucije
ovla{}enja i prepu{tanja onom nivou organizacije vlasti koji je moè
najefektivnije i najefikasnije ostvarivati.
Kako smo ve} istakli, ovaj su{tinski preobraàj ra~una na promenu globalnog
ambijenta, klime i kapaciteta ~itavog spektra komplementarnih sistema – pravne
regulative, ekonomskih resursa, funkcionalnih ingerencija klju~nih institucija,
ljudskog resursa i tehnolo{kih dometa, pre svega novih informacionih
tehnologija. Taj preobraàj je uslov pribliàvanja ovog sistema na~elima, princi-
pima i standardima koji vladaju u zemljama ~lanicama EU i Uniji kao supranaci-
onalnoj tvorevini.
Me|utim, za promenu odnosa dràve i gra|ana va`na je priprema i ovih drugih,
koji }e postepeno, zbog promenjene klime, korigovati svoj stav prema javnim
institucijama i organizacijama. Tu su potrebna velika ulaganja u podizanje
obrazovnog nivoa gra|ana, ja~anje njihove politi~ke zrelosti, podizanje nivoa
politi~ke kulture, gra|anske svesti i tolerancije. Samo takvi gra|ani mogu biti
realni u~esnici u javnom ìvotu, uticajni partneri i pouzdani kontrolori nosilaca
javnih ovla{}enja. Tek u takvim okolnostima bi}e postepeno dokidan dugotrajan
antagonizam dràve i gra|ana.
Ovu va`nu misiju sveobuhvatnih promena mogu projektovati, oblikovati i
realizovati samo timovi stru~njaka iz institucija nauke, obrazovanja, istraìva-
nja, administracije, vladinog i nevladinog sektora, pre svega ekspertskih grupa.
Ali, tu je potrebna i pomo} inostranih eksperata, bez ~ije podr{ke predstoje}a
transformacija javne uprave i javnog upravljanja nije izgledna i izvesna. Ostaje,
me|utim, problem kreiranja modela koji bi bio dovoljno aplikativan za specifi~no
stanje savremene srpske dràve, privrede i dru{tva, odnosno najbliì interesima i
potrebama njenih gra|ana. Jer, inostrana re{enja su do te mere udaljena od na{ih
uslova, da bi njihovo adaptiranje bilo prakti~no neizvodljivo, odnosno zahtevalo bi
ispunjenje veoma visokih uslova u preskromnim okvirima i izrazitom
vremenskom deficitu.
Za inicijalno pokretanje rasprave o putevima reforme javne uprave u Srbiji
nazna~ili bismo tri osnovne projekcione ravni, koje bi se mogle dubinski
elaborirati putem SWOT analize: vizija nove srpske dràvnosti, strategija nove
demokratske vlasti i politika inoviranog javnog upravljanja.
Vizija srpske dràvnosti temeljila bi se na osnovi novog konstitucionalizma u
izmenjenim geostrategijskim okolnostima u regionu. Takva politi~ko-pravna re-
orijentacija podrazumeva precizno i pouzdano identifikovanje klju~nih razvoj-
nih resursa, pre svih onih koji se odnose na podizanje kvaliteta informacija i
znanja. Otvorenost, odsustvo straha od promena, spremnost da se upusti u vi{e-
zna~nu modernizaciju i gra|enje politike odrìvog razvoja postaju imperativi
izgledne socijetalne obnove, preobraàja i prosperiteta. U tom zna~ajnom i vi{e-
stranom preokretu sve je uo~ljivija potreba za stvaranjem stabilnih i kvalitetnih
institucionalnih i organizacijskih re{enja, koja bi izdràla test velikih neizve-
snosti, promenljivosti i protivure~nosti koje pritiskaju modernu eru. Iz ovih raz-
loga novi i delotvorni steitizam ne moè izbe}i stvaranje solidnih regulacionih
mehanizama, nedvosmislenih procedura i demokratskih pravila pona{anja svih
agensa politi~kog, pravnog, ekonomskog i dru{tvenog ìvota.
Strategija nove vlasti, koja je objektivno ugroèna te{kim nasle|em autorita-
rizma i populizma, zasnovana je na poku{ajima uspostavljanja i postepenog ob-
likovanja demokratskih sadràja i formi putem kojih bi se ovaj sistem kona~no
pribliìo standardima realnih demokratskih poredaka. Nova politi~ka opredelje-
nja, nova politika, morala bi biti zasnovana na nizu va`nih pretpostavki kao {to
su: garantovanje konstituisanja vlasti po demokratskim principima, uspostavljanje
demokratskog ustrojstva decentralizovane vlasti (legalitet i legitimitet), obezbe|i-
vanje demokratskog funkcionisanja vlasti (ustavnost i zakonitost) i praksa

demokratskog nadzora institucija i nosilaca javnih ovla{}enja (javnost i
transparentnost). U tom procesu reprogramiranja filozofije i logike vlasti, u nje-
nom totalitetu, neizbe`no je otkrivanje novih sadràja i formi koordinacije zako-
nodavne, izvr{ne, upravne i sudske vlasti, ali i njenih brojnih i sloènih relacija
prema privredi i dru{tvu. U tim relacijama i procesima o~igledna je potreba za
racionalizacijom sistema i procesa demokratskog odlu~ivanja, koje bi vremenom
postalo pouzdana brana degradaciji demokratskih vrednosti i vrlina.
Politika inoviranog javnog upravljanja, administrativnog menadèrijalizma,
efektivne, efikasne i ekonomi~ne javne uprave na svim teritorijalnim nivoima i u
svim funkcionalnim okvirima organizacije vlasti, stvorila bi potpuno novi dru-
{tveni ambijent. U njemu bi se prepoznali novi modaliteti dràvnog, javnog i
privatnog sektora, njihove me|usobne upu}enosti i me|uzavisnosti, novi tipovi
partnerstava zasnovanih na realnim potrebama i interesima. Dugoro~nost pro-
gramiranja i planiranja u ovim sektorima nikako ne zna~i odustajanje od konti-
nuiranog traganja za fleksibilnim institucionalnim re{enjima i odbacivanje eks-
perimentalnih organizacijskih zona, asimetri~nih re{enja, pri ~emu kapital i vre-
me kona~no postaju neizbe`ni, va`ni i realni parametri. Ova jedinstvena dru-
{tvena prilika, te{ko ponovljiva okolnost za epohalnu institucionalnu rekoncep-
tualizaciju i rekonstrukciju kona~no mora afirmisati pojedinca, individuu, li~-
nost – gra|anina, sa novim dignitetom i identitetom, koji povratno i trajno ja~a
identitet dràve i vlasti i dokida njihovo me|usobno nepoverenje, nerespektova-nje
i nepodràvanje.
14. juni 2003. u
Beogradu prof. dr Mijat Damjanovi}
Zakonodavna evolucija dràvne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine 21
Zoran R. Tomi}*
ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE U JUGOSLAVIJI POSLE 1945.

GODINE
UVOD
Na samom po~etku za potrebe ovoga rada, treba odrediti zna~enje izraza
„dràvna uprava” posebno razliku od sintagme „javna uprava”. U
najkra}em, dràvna uprava se moè definisati kako formalno-organizaciono,
tako i sadrìnski-fukcionalno. Formalno-organizaciono, to je skup organa i
organizacija koji pripadaju dràvnom aparatu, a podre|eni su dràvnoj vladi.
Sadrìnski-funkcionalno, dràvna uprava je operativni, nepoliti~ki, ~isto
stru~ni deo izvr{ne vlasti - ~ija je glavna uloga da, u primeni zakona na
pojedina~ne slu~ajeve, obezbedi neposredno, sigurno i odmereno
ostvarivanje onih sloboda, prava i du`nosti gra|ana i njihovih organizacija u
kojima su angaòvani i odgovaraju}i javni interesi. Drugim re~ima - da
obezbedi nesmetano, uredno i delotvorno odvijanje javnih slu`bi,
zadovoljavanje egzistencijalnih zajedni~kih i pojedina~nih potreba
(svr{avanje svakodnevnih dru{tvenih poslova). Razume se da sadrìna pojma
dràvne uprave, u oba navedena zna~enja, nosi pe~at datog vremena i
socijalne sredine, posebno vaè}ih pravnih propisa na odre|enom prostoru.
U odnosu na dràvnu upravu, javna uprava ima, naj~e{}e, {iri smisao.
Javna uprava standardno sluì da pojmovno pokupi sve pravne subjekte - i
one iz dràvne strukture, i one izvan nje (teritorijalno i funkcionalno
decentralizovane kolektivitete) - koji obavljaju malo~as pomenutu vrstu
va`nih javnih izvr{nih poslova.
Zadatak na{ega priloga je da prikaè i analizira zakonsku evoluciju
dràvne uprave u Jugoslaviji posle Drugog svetskog rata, nakon 1945. godine,
da ozna~i glavne deonice toga razvoja i da ukaè na osnovna normativna
obele`ja
*
Prof. dr Zoran R. Tomi}, Pravni fakultet u Beogradu.
22 Zoran R. Tomi}
posmatrane pojave u svakom od tih razdoblja. Takav poduhvat moè da bude od

koristi ne samo za kriti~ko sagledavanje i ranijeg i postoje}eg pravnog ure|enja
dràvne uprave, ve} i za opredeljivanje u pogledu poèljnih tendencija i pravaca
odgovaraju}e reforme, de lege ferenda.
Predstoje}i spis ima}e, tako, osim uvoda, pet odlomaka. Prvi, o dràvnoj upravi u
Jugoslaviji od 1945. do 1953. godine; drugi }e pratiti njen pravni put u vremenu
izme|u 1953. i 1963. godine; tre}i }e se baviti narednim, politi~ki velikim
periodom, sve do 1990, odnosno 1992. godine. Slede}i }e biti, najsaètije,
posve}en pravnom stanju dràvne uprave u devedesetim godinama stole}a koje smo
nedavno napustili. Najzad, zavr{ni deo ima za cilj svo|enje rezultata celokupne
analize, sa blagim upu}ivanjem na samo neke mogu}e strategijske promene na
polju koje prou~avamo.
I
Op{ta obele`ja po~etnog ustavnog ambijenta (od 1946-1953. godine) tzv.
druge Jugoslavije (ograni~avamo se na ono {to je od zna~aja za ustrojstvo i
delatnost dràvne uprave) - uglavnom su slede}a. Re~ je o posleratnom
periodu, tzv. administrativnom (dràvnom) socijalizmu. Najpre, u prvom
Ustavu1 (1946. godine) posle Drugog svetskog rata izraèno je na~elo
„jedinstva narodne vlasti” (~lan 6). Ali, normiranje organizacione i
funkcionalne raspodele u dràvnom aparatu nije se moglo izbe}i.
U tom novom sistemu mogla su se uo~iti ~etiri nivoa dràvne vlasti: (1)
savezni, (2) republi~ki, (3) nivo autonomne pokrajine i autonomne oblasti,
kao i (4) nivo dràvne vlasti „administrativno-teritorijalnih jedinica” (mesta,
srezova, gradskih regiona, gradova, okruga i ostalih). Poslednji nivo imao je
poloàj teritorijalne (lokalne) samouprave. Lokalni organi uprave su bili
dvostruko pot~injeni: organima vlasti (narodnim odborima) iste
administrativno-teritorijalne jedinice i vi{im organima uprave (~lan 113.
Ustava).
Ina~e, sve do Ustavnog zakona iz 1953, dràvna organizacija je bila strogo
hijerarhijski i posebno centralisti~ki ure|ena. Iz toga je, generalno re~eno,
proisticalo i pravo kontrole vi{ih organa uprave u odnosu na niè (glava XV
Ustava). Status dràvnih organa imali su i vr{ioci privrednih delatnosti
-dràvna privredna preduze}a, kao i subjekti kojima su bile poverene tzv.
dru{tvene delatnosti - dràvne ustanove. Svi oni su bili podre|eni
odgovaraju}im organima uprave. Sve u svemu, moglo se govoriti o trojnoj
podeli „oblika organa dràvne uprave”: na nadle{tvo, ustanovu i preduze}e.2
1
Slu`beni list FNRJ, br. 10/46.
2
Op{irnije: I. Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 87-
88.
Izvr{na i upravna vlast (~lan 77) bila je u tom periodu koncentrisana u

Vladi FNRJ (na nivou narodnih republika postojali su istovrsni njihovi
organi). Ona, naro~ito, „donosi uredbe za primenu zakona i uredbe na osnovu
zakonskog ovla-{}enja, kao i uputstva i naredbe radi izvr{enja saveznih
zakona,...stara se o izvr{enju saveznih zakona i kontroli{e njihovo sprovo|
enje” (~lan 78. stav 2) - i „usmerava i uskla|uje rad svojih ministarstava,
komisija i komiteta” (~lan 80. stav 1). A „ministri Savezne vlade, predsednik
Savezne planske komisije i pred-sednik Savezne kontrolne komisije izdaju
pravilnike, uputstva i naredbe na osnovu i radi sprovo|enja saveznih zakona,
uredaba, uputstava i naredaba Savezne vlade” (~lan 85. stav 2). Ministri
rukovode granama dràvne uprave koje ulaze u nadle`nost Federativne
Narodne Republike Jugoslavije (~lan 85. stav 1). „Ministri se staraju o
pravilnom izvr{enju saveznih zakona, uredaba, uputstava i naredaba Savezne
vlade i odgovaraju za njihovu primenu u grani dràvne uprave kojom
rukovode” (stav 3. istog ~lana).
U periodu administrativnog socijalizma u Jugoslaviji va`nu ulogu i zna~aj
imale su komisije dràvne kontrole - „poseban kontrolni resor koji se
isklju~ivo bavi poslovima kontrole i koji zahvata poslove svih upravnih
resora”.3 Ova kontrola je osnovana Zakonom o op{toj dràvnoj kontroli (od
1946), da bi (posle odre|enih izmena i dopuna) 1949. godine bio donet Zakon o
dràvnoj kontroli.4 Putem odgovaraju}ih prate}ih propisa, odnosna kontrola
je bila organizovana na svim no-voima5 - pri ~emu je kao najvi{i organ
dràvne kontrole obrazovana Komisija dràvne kontrole FNRJ, savezno-
republi~ki organ Vlade FNRJ. Zadaci Komisije dràvne kontrole bili su
trojaki: a) da nadzire izvr{enje propisa vlade i ostalih vi{ih dràvnih organa
uprave; b) da nadzire evidenciju i utro{ak dràvnih finansijskih sredstava, kao
i evidenciju, utro{ak i rashodovanje materijalnih dobara koja se nalaze kod
razli~itih subjekata (od dràvnih nadle{tava do preduze}a); c) da kontroli{e
„ostvarenje demokratskih prava gra|ana FNRJ”. Ovla{}enja opisanog po-
sebnog kontrolnog resora sastojala su se, u prvom redu, u privremenom
obustavljanju akata i radnji za koje se utvrdi da su „protivni zakonima,
uredbama, pravilnicima, uputstvima i re{enjima” (~lan 5. Zakona o dràvnoj
kontroli). Kona~nu odluku o njihovoj pravilnosti donosio je drugi
odgovaraju}i organ dràvne uprave. Protiv odluka i mera vr{ilaca kontrole,
kontrolisana lica (pojedinci, kao i stare-{ina organa podvrgnutog kontroli)
mogla su uloìti prigovor kontrolnoj komisiji.6
3
4
Isto, str. 575.
Detaljnije: N. Stjepanovi}, Administrativno pravo FNRJ, materijal za
svesku 3, Beo
grad, 1948, str. 120. i dalje; V. Ivan~evi}, Upravni akt i njegova kontrola (d.d.,
neobj.), Zagreb,
1954,
5
str. 475-478.
Ona se odvijala „nad radom organa Vlade FNRJ, vlada narodnih
republika, narodnih
odbora, dràvnih i zadru`nih ustanova i preduze}a nad kojima dràva vr{i
kontrolu na temelju
zakona”
6
(~lan 1. stav 1. Zakona o dràvnoj kontroli).
Prema Z.R.Tomi}, Upravno pravo, upravna kontrola uprave, Beograd,
1990, str. 121.
24 Zoran R. Tomi}
Predo~eni onda{nji pravni materijal upu}uje na dva generalna zaklju~ka:
Prvo - u formalnom smislu, subjektivno-organski posmatrano, uprava se
pro{irila daleko preko svojih klasi~nih okvira. Drugo, u sadrìnskom smislu,
funkcija vlade (politi~ko-izvr{na funkcija) i standardna upravna funkcija su
gotovo sra-sle, grade}i mo}nu skupinu izvr{nih poslova. Oni su bili
prevashodno autoritativne prirode, kako na op{tem, tako i na individualnom
planu.7 Ovaj period ju-goslovenske dràvne uprave, sve do 1950. godine,
Pusi} naziva „razdobljem ekspanzije”8.
II
Ustavni zakon o osnovama dru{tvenog i politi~kog ure|enja FNRJ i saveznim
organima vlasti (iz 1953. godine)9 izrazio je i potvrdio elemente po~etne demo-
kratizacije dru{tvenih odnosa (uvo|enje samoupravljanja proizvo|a~a u
privredi) i obrise decentralizacije (pove}anje prava narodnih republika i
narodnih odbora) u Jugoslaviji, zapo~ete nekoliko godina ranije.
Prema ~lanu 90. Ustavnog zakona - „Savezna uprava”, „za neposredno
vr{enje odre|enih izvr{nih poslova iz nadle`nosti federacije obrazuju se
dràvni sekretarijati, samostalne uprave, upravne ustanove i drugi samostalni
organi uprave” (stav 1). „Savezni organi uprave neposredno izvr{uju zakone
i druge akte Savezne narodne skup{tine, uredbe i druge akte Saveznog
izvr{nog ve}a kad je njihovo izvr{enje stavljeno u nadle`nost federacije” (stav
2). S druge strane, „za neposredno vr{enje odre|enih izvr{nih poslova iz
nadle`nosti narodne republike obrazuju se republi~ki dràvni sekretarijati i
drugi republi~ki organi uprave, kao i saveti u kojima u~estvuju predstavnici
samoupravnih ustanova, dru{tvenih organizacija i gra|ana” (~lan 110. stav 1).
Time je, u osnovi, komponovan subjektivno-organski (formalni) pojam
uprave.
Privredne organizacije od tada ne ~ine vi{e deo dràvne uprave, ve} predsta-
vljaju samoupravne dru{tvene organizacije prema kojima dràvni organi
imaju samo ona ovla{}enja koja su im data zakonom ili na zakonu
zasnovanim propisom.
[to se ti~e ustanova, postojale su, najop{tije posmatrano, dve grupe:
dràvne i nedràvne. Prve - „upravne ustanove”, spadale su u organe dràvne
uprave. Imale su oblik zavoda, instituta, ureda, arhiva i sl. 10 Druge,
nedràvne ustanove - „samostalne ustanove”, vr{ile su javnu slu`bu, a u njima
je bio primenjen prin-
7
Za {ire upoznavanje: S.Popovi} - P. Dimitrijevi}, Organizacija i
funkcionisanje dràvne
uprave,
8
Beograd, 1951.
V. E. Pusi}, Upravni sistem, II, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985,
str. 78-81.
9
10
Vidi: ~l. 19. i 45-46. Zakona o dràvnoj upravi (Slu`beni list FNRJ, br.
13/56).
cip tzv. dru{tvenog samoupravljanja (prosvetne, kulturne, zdravstvene

ustanove, ustanove za socijalno staranje...).11 Me|u njima izdvajale su se
ustanove sa samostalnim finansiranjem koje: „vr{e javnu slu`bu i svojom
delatno{}u ostvaruju prihode kojima mogu pokriti, u celini ili delimi~no,
svoje rashode, i koje su osnovane kao ustanove sa samostalnim finansiranjem
ili su kao takve progla{ene re{enjem nadle`nog dràvnog organa”.12
U to vreme se, osobito u pravnoj doktrini, u~vr{}uje uverenje da
nedràvne tj. samostalne ustanove, za razliku od preduze}a, obavljaju one
delatnosti od op{teg interesa koje su izvan oblasti privrede. Za predmetne
aktivnosti - javne slu`be neprivrednog karaktera - bio je rezervisan izraz
„dru{tvene slu`be”. Tako, Krbek kaè da „ustanova u tehni~kom
smislu...zna~i takvu organizaciju koja obavlja poslove neposredne uprave, i
to u pravilu poslove dru{tvenih slu`bi”.13 Stjepanovi} konstatuje da su
ustanove „...takve organizacione jedinice javne uprave preko kojih se
neposredno ostvaruju kulturni, socijalni, zdravstveni, prosvet-ni i sl. zadaci
koje zakoni i drugi propisi stavljaju pred njih...”14
Nadalje, odstranjuju se u velikoj meri hijerarhijski elementi iz odnosa
organa uprave razli~itih politi~ko-teritorijalnih zajednica: svaka
teritorijalno-politi~ka zajednica (op{tina, autonomna pokrajina, autonomna
oblast, narodna republika i federacija) ima svoje organe dràvne uprave koji
nisu podru~ni organi {ire zajednice. Me|usobni odnosi organa uprave posle
1953. godine zasnivaju se na pravima, du`nostima i odgovornostima utvr|
enim odgovaraju}im propisima. Prema odredbi ~lana 8 (st. 1-2) Ustavnog
zakona, „republi~ki organi vlasti imaju prema narodnim odborima prava
utvr|ena zakonom”, pri ~emu i „pravo nadzora u pogledu zakonitosti rada
narodnih odbora”.
Princip tzv. jedinstva vlasti, skup{tinskog sistema, bio je (bar normativno)
poja~an, te{njim vezivanjem novih izvr{nih organa - predsednika Republike
(~l. 71-78) i Saveznog izvr{nog ve}a (~l. 79-89) - za predstavni~ko telo.
Time su stvorene po~etne ustavne pretpostavke za jasnije uobli~avanje ~iste
upravne funkcije, koja pripada organima uprave. Uz to, jasno je re~eno da je
upravna delatnost na~elno izvr{nog karaktera. „Savezni organi uprave nepo-
sredno izvr{uju zakone i druge akte Savezne narodne skup{tine, uredbe i
druge akte Saveznog izvr{nog ve}a, kad je njihovo izvr{enje stavljeno u
nadle`nost Federacije” (~lan 90. stav 2). „U neposrednom izvr{enju zakona,
savezni organi
11
Pogledati kod Z.R. Tomi}, Pojam javne ustanove u na{em pravu, Pravni
ìvot, br. 11-12/
94,12II tom, Beograd, 1994, pos. str. 2410-2411.
Osnovna uredba o ustanovama sa samostalnim finansiranjem (Slu`beni list
FNRJ, br. 5/
53,13~lan 1. stav 1).
I. Krbek, Pravo jugoslovenske javne uprave II, Organizacija uprave i
slu`beni~ka pra
va,
14
Zagreb, 1961, str. 146. i dalje.
N. Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 113-
114.
26 Zoran R. Tomi}
uprave donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje i donose propise
na koje su ovla{}eni” (~lan 90. stav 4).
Potonjom formulom precizirane su dve vrste pravnih instrumenata organa
uprave: (1) upravni akti i upravne radnje, koji se ti~u konkretnih slu~ajeva;
(2) propisi podzakonskoga ranga - pravilnici, naredbe, uputstva (~lan 95),
kojima se ure|uju op{te, apstraktne pravne situacije. Razume se, zadatak
pravne nauke je da se, na temelju ustavnih solucija, izjasni i obrazloì {ta bi
tu bila sr` upravne delatnosti, koji su to sadrìnski karakteristi~ni upravni
instrumenti, glavne poluge upravnog rada. Me|utim, takva diskusija nije
tema ovih stranica.
Najzad se otvorilo jedno kapitalno teorijsko pitanje, o kome nije
raspravljeno do danas. Da li je uop{te mogu}e dati sadrìnsku definiciju
uprave - ili je ona nu`no samo formalna? Da li je uprava sve ono {to je
propisima stavljeno u delo-krug organa uprave - ili se ipak moè izdvojiti i
definisati kvalitativno tipi~na upravna delatnost, iz okvira delatnosti organa
uprave?15
Razra|uju}i odgovaraju}e ustavne norme, Zakon o dràvnoj upravi (iz 1956.
godine)16 propisuje da se „dràvna uprava kao funkcija jedinstvene vlasti
radnog naroda vr{i preko organa uprave, ukoliko na osnovu zakona pojedini
upravni poslovi nisu povereni drugim dràvnim organima, samostalnim
ustanovama ili organizacijama.” (~lan 1). Ipak, on je nastojao (i) da
normativno zaokruì delatnost organa uprave: „Organi uprave neposredno
izvr{uju zakone, dru{tvene planove i druge propise i akte donete na osnovu
zakona, staraju se o njihovom izvr{enju, organizuju upravne i druge stru~ne
slu`be, vr{e stru~ne poslove za predstavni~ka tela i njihove izvr{ne organe i u
predvi|enim slu~ajevima ure|uju odre|ene odnose” (~lan 2. toga teksta). Me|
utim, ni ovom hibridnom formulom (me{avima izvr{nih, organizaciono-
stru~nih i regulativnih aktivnosti) nije se pre-tendovalo na sadrìnsko
definisanje kvintesencije javne uprave.
„U vr{enju poslova iz svoje nadle`nosti, organi uprave odgovaraju
nadle`nom izvr{nom ve}u odnosno narodnom odboru” (~lan 12. stav 1. propisa o
kome je re~). Njihova podre|enost izvr{nom ve}u (odnosno narodnom odboru,
na lokalnom nivou) imala je, naro~ito, nekolike elemente: (1) postavljanje i
razre{avanje stare{ina organa uprave; (2) staranje toga ve}a o obezbe|enju
materijalnih sredstava za njihov rad; (3) utvr|ivanje sisitematizacije radnih
mesta; (4) nadzor nad zakonito{}u rada, sa mogu}no{}u ukidanja ili
poni{tavanja nezakonitih akata organa uprave; (5) davanje smernica za rad; (6)
obaveza organa na podno{enje izve{taja o radu - i drugo.
Oblici organa uprave, saveznih i republi~kih, u smislu Zakona iz 1956.
godine (~lan 19. i slede}i), jesu: dràvni sekretarijati, komiteti, sekretarijati
izvr{nog ve}a, uprave, direkcije, upravne ustanove, inspektorati i komisije.
Isto tako, „zakonom ili uredbom Saveznog izvr{nog ve}a mogu se za vr{enje
izvanrednih i
15
Za mogu}i odgovor, v. Z.R.Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998,
str. 59-63.
16
povremenih poslova osnivati posebni organi uprave” (stav 3. ~lana 19). U

ve}ini tih organa uprave bilo je primenjeno monokratsko na~elo, dok su
komiteti i komisije bili tela kolegijalnog tipa rukovo|enja.
Organi uprave obavljaju poslove iz svoje nadle`nosti „na osnovu i u okviru
zakona i drugih propisa”, uz pridràvanje „smernica nadle`nog izvr{nog
ve}a, odnosno narodnog odbora i njegovog saveta” (~lan 7).
Me|usobni odnosi organa dràvne uprave (~l. 97-110) po~ivali su na nekoliko
glavnih principa: a) pravna pomo} i saradnja; b) ingerencije saveznih organa
uprave prema republ~kim organima uprave i organima uprave narodnih
odbora, u domenu staranja o izvr{enju saveznih propisa: traènje izve{taja o
izvr{enju i primeni saveznih propisa, ukazivanje na nezakonitosti itd; c) obaveza
saveznih, republi~kih i sreskih organa uprave da daju instrukcije, supstitucije
nadle`nosti i jo{ {to-{ta (~lan 103) - ,,u poslovima iz isklju~ive nadle`nosti
federacije i u drugim poslovima od op{teg interesa za federaciju odnosno narodnu
republiku”, prema odgovaraju}im republi~kim, pokra-jinskin, oblasnim,
sreskim, odnosno op{tinskim organima uprave.
Ovim se, izme|u ostalog, ~uvala federalna priroda tada{nje jugoslovenske
dràve (primat op{tijeg, zajedni~kog interesa nad posebnijim), teìlo se da se
obezbedi jedinstveno i efikasno obavljanje dràvnih i dru{tvenih poslova,
koherentnost pravnoga poretka.
III
Ustavni sistem Jugoslavije iz 1963. godine (Ustav SFRJ i ustavi republika,
kao i ustavi autonomnih pokrajina) nije, sve do pred kraj svoga vaènja,
uneo neke krupnije promene u pravnu sliku uprave. Naime, Federalni
ustavni akt,17 zadràvaju}i model skup{tinske vladavine, govori o
kolegijalnim izvr{nim organima skup{tine svake dru{tveno-politi~ke zajednice
(od op{tine do federacije, ~lan 79) i organima uprave, obrazovanim na istim
nivoima teritorijalno-politi~kog organizovanja (~lan 80). „Politi~ko-izvr{ni
organi staraju se o ostvarivanju politike i o izvr{avanju zakona, dru{tvenih
planova i drugih akata skup{tine, daju pred-loge za utvr|ivanje politike
skup{tine i za dono{enje njenih akata, donose propise za koje su ovla{}eni,
utvr|uju op{te smernice, izvr{avaju zakone, dru{tvene planove i druge akte
skup{tine, sprovode utvr|enu politiku, prate stanje u odre|enoj oblasti,
organizuju i vr{e odre|ene slu`be, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni
nadzor i druge upravne delatnosti, pripremaju akte i vr{e druge stru~ne
poslove za skup{tine i njihove politi~ko-izvr{ne organe” (~lan 80. stav 2).
Citirani ustavni tekst jasno pokazuje da je politi~ko-izvr{na funkcija
na~elno razdvojena od upravne funkcije, i po nosiocima i po sadrìni. Sli~ne
odredbe imali su i ustavni propisi republika, kao i autonomnih pokrajina.
17
Slu`beni list SFRJ, br. 14/63.
28 Zoran R. Tomi}
S druge strane, Ustav kod nabrajanja poslova i zadataka organa uprave,

pominje i „upravne delatnosti”. To su „re{avanje u upravnim stvarima”,
vr{enje upravnog nadzora i „druge upravne delatnosti”. Time se, po svemu
sude}i, èlelo podvu}i da me|u celinom aktivnosti organa uprave postoje i
odre|eni, supstancijalno upravni, sadrìnski homogeni poslovi, razli~iti od
ostalih.
Ustavni koncept Jugoslavije od 1974. godine (amandmanski zapo~et par
godina ranije) i njegovo razvijanje, davali su osnova za slede}i op{ti pravni
smer dràvne uprave: postepeno uve}anje primesa konfederalnog (ja~anje
tzv republi~kih dràva, sa specifi~no{}u Srbije, u ~ijem sastavu su
neprestano, sve do 1989. godine, „podebljavane” crte dràvnosti pokrajina),
predecentralizo-vanog, a slabo povezanog i nekonzistentnog ustrojstva, kao i
osetno politizo-vanog rada.18
Na saveznom nivou, Ustav Jugoslavije iz 1974. godine19 isti~e - na prvome
mestu - da u dru{tveno-politi~kom sistemu „funkcije vlasti i upravljanja
drugim dru{tvenim poslovima u dru{tveno-politi~kim zajednicama vr{e
skup{tine dru-{tveno-politi~kih zajednica... i drugi skup{tinama odgovorni
organi” (~lan 92. stav 1), a da „sudsku funkciju vr{e redovni sudovi, kao
organi dràvne vlasti, i samoupravni sudovi” (~lan 92. stav 2).
Bilo je propisano (~lan 149) da: „Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice
obrazuje organe uprave” (stav 1). „Organi uprave sprovode utvr|enu
politiku i izvr{avaju zakone, propise i druge op{te akte skup{tina i izvr{nih
ve}a, sprovode smernice skup{tina, odgovorni su za stanje u oblastima za
koje su obrazovani, prate stanje u odre|enim oblastima i daju inicijativu za
re{avanje pitanja u tim oblastima, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e
upravni nadzor i druge upravne poslove, pripremaju propise i druge op{te
akte i vr{e druge stru~ne poslove za skup{tinu dru{tveno-politi~ke zajednice i
izvr{no ve}e” (stav 2).
Prethodnom ustavnom normom bila je sastavljena globalna lista aktivnosti
dràvnih organa uprave u na{em sistemu, odnosno izvr{eno pozitivnopravno
nabrajanje zadataka i poslova koje imaju u okviru svake dru{tveno-politi~ke
zajednice. Kao i prethodni, onda{nji ustav u okviru pomenutog spiska navodi
i „re{avanje u upravnim stvarima, upravni nadzor i druge upravne poslove”.
To je, pored ostalog moglo da posluì i kao dobar orijentir prilikom teorijskog
traganja za materijalnim odrednicama uprave.
Odgovaraju}a konkretizacija federalnih ustavnih regula bila je u~injena
Zakonom o osnovama sistema dràvne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i
saveznim organima uprave iz 1978. godine20 (dalje: ZOSDU).
18
Upu}ujem na Z.R. Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998, str. 51-
52.
19
Slu`beni list SFRJ, br. 9/74.
20
Slu`beni list SFRJ, br. 23/78, 21/81, 18/85,37/88, 18/89, 42/90, 74/90,
35/91; dalje:
ZOSDU.
Zakonski pojam dràvne uprave (~l. 1-2)21 bio je prili~no {iroko posta-
vljen: obuhvatao je ne samo „poloàj i ulogu” organa uprave, ve} i samih
„kolegijalnih izvr{nih organa skup{tina dru{tveno-politi~kih zajednica”,
~ime je, u stvari, objedinjena (bolje re}i, normativno poja~ana!) cela dràvna
funkcija izvr{enja. Moglo bi se ~ak i zaklju~iti da je, mimo Ustava, zakonski
koncentrisana politi~ko-izvr{na i ~isto izvr{no-upravna funkcija.22
ZOSDU propisuje da je izvr{ni organ odgovoran skup{tini dru{tveno-
politi~-ke zajednice za „stanje u dru{tveno-politi~koj zajednici”, za „sprovo|
enje politike i izvr{avanje propisa i drugih op{tih akata skup{tine dru{tveno-
politi~ke zajednice”, kao i za „usmeravanje i uskla|ivanje rada organa
uprave" (~lan 19). Poslovi i zadaci organa uprave su, uglavnom, standardno
popisani (~lan 26), po malo~as citiranom ustavnom obrascu (~lan 149.
saveznog Ustava).
Dràvni organi uprave bili su formirani na vi{e teritorijalno-politi~kih
nivoa. Postojali su u organizacionoj {emi svake dru{tveno-politi~ke zajednice,
od op-{tine do federacije. Tako, prema tada{njem Ustavu Srbije,23 osim
centralnih dràvnih organa uprave (ministarstava, za celinu Republike), svoje
organe uprave imaju i autonomne pokrajine, grad Beograd i op{tine.
Amandmanima na taj Ustav (re~ je, konkretno, o amandmanu XXXI), u
pogledu izvr{avanja republi~kih zakona, umnogome su poja~ane ingrencije
republi~kih organa prema drugim organima uprave u Srbiji, posebno onim
pokrajinskim. To je bio prvi korak ka predstoje}oj sna`noj centralizaciji
dràvne uprave u Srbiji.
Dràvni organi uprave bili su inokosno ustrojeni. Proklamovana pravna
samostalnost dràvnih organa uprave ostvarivala se isklju~ivo „u okviru
njihovih ovla{}enja” (~lan 149. stav 3. saveznog Ustava). Ali, opet, oni su bili
dvostruko pot~injeni: i odgovaraju}oj skup{tini i njenom izvr{nom organu.
Me|usobni odnosi organa dràvne uprave bili su na~elno dvojakog
karaktera: (1) odnosi izme|u organa „{irih” i „uìh” dru{tveno-politi~kih
zajednica -nisu bili hijerarhijskog tipa i zasnivali su se na „me|usobnim
pravima i obavezama” utvr|enim merodavnim propisima (saradnja i
obave{tavanje, ali i davanje obaveznih instrukcija, vr{enje upravnog nadzora
i sli~no - u slu~ajevima kada je tako ne{to bilo propisima izri~ito predvi|eno,
osobito u izvr{avanju odre|enih grupa saveznih, odnosno republi~kih
zakona); (2) klasi~ni hijerarhijski odnosi (tako kod relacija centralnih i
podru~nih organa).
U analiziranom razdoblju tzv jedinstva (a ne podele /funkcija/ vlasti),
dràvni organi uprave bili su, normativno, vi{e vezani za skup{tinu
pripadaju}eg poli-
21
Uporedi sa R. Cijan, V. Lemberger, Komentar Zakona o osnovama
sistema dràvne
uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd,
1978.
22
O izvr{noj vlasti vidi: produbljeno i teorijski kod R. Markovi}, Izvr{na
vlast, Beograd,
1980.
23
Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 8/74.
30 Zoran R. Tomi}
ti~ko-teritorijalnog nivoa, nego za „izvr{ni organ skup{tine dru{tveno-
politi~ke zajednice”.24
Dràvnim organom uprave rukovodi funkcioner, stare{ina organa. On
odgovara skup{tini za stanje u tom resoru (u oblasti za koju je organ
osnovan), za rad organa kojim rukovodi, kao i za sopstveno slu`beno
postupanje. Pandan toj njegovoj „spoljnoj” odgovornosti, bila su brojna
priznata ovla{}enja unutar celine kojom rukovodi, prema ~lanovima „radne
zajednice organa” (na primer, izdavanje naloga i obaveznih uputstava). Ina~e,
funkcioner je i sam ~lan radne zajednice istog organa (~lan 140. stav 2.
ZOSDU-a). Pored funkcionera u njegovog zamenika, radnu zajednicu organa
uprave (~lan 97. i dalje) sa~injavali su: (1) „rukovode}i radnici”; (2) „radnici
sa posebnim ovla{}enjima i odgovornostima”; (3) „ostali radnici”. Pri tome,
funkcioner i njegov zamenik mogli su da odgovaraju politi~ki, materijalno i
krivi~no (~l. 111-118), dok su drugi ~lanovi radne zajednice podlegali
disciplinskoj, materijalnoj i krivi~noj odgovornosti (~l. 125-127. predmetnog
teksta).
ZOSDU je ure|ivao i elemente nekakvog samoupravljanja u radnim
zajednicama organa uprave (v ~lan 139. i slede}i). No, zbog prirode zadataka
i poslova ovih organa, kao i interno-hijerarhijske pozicije stare{ine - ono je, i
normativno i stvarno, bilo ograni~enog doma{aja i slabijeg (da ne kaèmo
utopisti~kog) kvaliteta u pore|enju proklamovanim samoupravljanjem u
dru{tveno-ekonomskoj sferi.25
Republi~ki Zakon o dràvnoj upravi (Srbija) iz 1980. godine26, polaze}i od
jedinstvenih osnova dràvne uprave, normiranih na saveznom nivou, ure|uje,
prvo, ko su vr{ioci poslova dràvne uprave. Osim izvr{nog organa i organa
uprave, tu spadaju: (1) „organizacije koje vr{e poslove od interesa za
dru{tveno-politi~ku zajednicu” - tzv upravne organizacije; (2) drugi dràvni
organi, u pogledu pojedinih poslova, a u skladu sa merodavnim propisima;
(3) ,,samoupravne organizacije i zajednice koje vr{e javna ovla{}enja”; (4)
organi me|uop{tin-skih regionalnih zajednica, kao poverene poslove.27
Organi uprave osnivani su kao inokosni - sekretarijati, uprave i
inspektorati, i kolegijalni - komiteti (~l. 34-37), a formirani su i organi
uprave u sastavu sekretarijata, odnosno komiteta. Upravne organizacije,
pak, „osnivaju se kao zavodi, direkcije i druge upravne organizacije” (~lan
41).
24
Z.R.Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 227.
25
Vidi posebno: O. Cvitan, Samoupravljanje u upravnoj organizaciji (d.d.),
Pravni fakultet
Split, 1978. i Radna zajednica u organima uprave, Na{a zakonitost, br. 2/79,
Zagreb,
26
str. 76-85.
Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 9/80, sa brojnim kasnijim novelama, tako da
je pre~i}eni
tekst
27
objavljen u br. 52/89.
Pogledati: M. Petrovi}, M. Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa
komentarom, Beo
grad, 1990.
Prava, du`nosti i odgovornosti „radnika u radnim zajednicama organa

uprave” (~lan 137. i slede}i) ure|eni su uglavnom po uzoru na saveznu ravan,
u poku{aju da budu ukomponovana dva ina~e nepomirljiva na~ela:
hijerarhijsko i samoupravno. U opisanom kontekstu, „ceh” pla}a „neko
tre}i” - podrazumava-ju}e geslo efikasnosti i profesionalnosti upravnog
delovanja.
IV
Hronolo{ki, jo{ uvek neizmenjeni Ustav Srbije (1990. godina, dalje: URS)28
prethodio je narednim ustavnim reformama na saveznom nivou. U tom
vremenu (1990-1992) u Srbiji su, pored drugih, doneti: Zakon o
ministarstvima29, Zakon o radnim odnosima u dràvnim organima30 i Zakon o
javnim slu`bama31, kao i, ne{to docnije - Uredba o vr{enju poslova
ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedi{ta32 (skra}eno:
Uredba o okruzima). Najzad, 1992. godine donet je i danas vaè}i Zakon o
dràvnoj upravi (dalje: ZODUS).33 Da samo pribeleìmo, na kraju ovoga
nepotpunog kataloga, i Republi~ku uredbu o na~elima unutra{nje
organizacije i sistematizacije radnih mesta u ministarstvima i posebnim
organizacijama.34
Stvarni, politi~ki i pravni sunovrat „druge” Jugoslavije je poznat. Ustavni
sistem, odnosno vremenom sve vi{e kvazisistem tzv tre}e Jugoslavije (po~ev od
1992. godine), kao federacije Republike Srbije i Republike Crne Gore,
uspostavljen je Ustavom Savezne Repubike Jugoslavije (dalje: USRJ).35 On utvr|
uje princip podele vlasti (~l. 77. i sl., ~l. 99. i sl.). Dodeljuje izvr{nu granu
Saveznoj vladi i njoj pot~injenoj saveznoj dràvnoj upravi, naro~ito saveznim
ministarstvima. „Savezna ministarstva izvr{uju savezne zakone, druge propise i
op{te akte Savezne skup{tine i Savezne vlade, re{avaju u upravnim stvarima,
vr{e upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvr|ene saveznim
zakonom” (~lan 107. stav 1).
U pravnom smislu, saveznu dràvnu upravu ~ine36: (1) savezni organi - mi-
nistarstva, uprave, inspektorati i „drugi savezni organi uprave”, osnovani
mero-
28
29
Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90.
3
Slu`beni glasnik RS, br. 7/91, sa kasnijim brojnim izmenama.
0 Slu`beni glasnik RS, br. 48/91.
31
32
Slu`beni glasnik RS, br. 42/91
33
Slu`beni glasnik RS, 3/92.
34
Slu`beni glasnik RS, br. 20/92, 48/93.
35
Slu`beni glasnik RS, br. 45/94.
36
Slu`beni list SRJ, br. 1/92, 35/92, amandiran u br. 29/200.
U „tre}oj” Jugoslaviji do nedavno je vaìla Uredba o obrazovanju
saveznih ministarsta
va i drugih saveznih organa i organizacija (Slu`beni list Savezne Republike
Jugoslavije, br. 27/
98, 42/98, 3/99, 36/99, 36/99, 57/99, 64/99, 71/99, 72/99). Ona je stavljena van
snage Uredbom
o Saveznoj vladi (Slu`beni list SRJ, br. 67/2000).
32 Zoran R. Tomi}
davnom uredbom; (2) savezne organizacije - sekretarijati, zavodi, direkcije,
arhivi i „druge savezne organizacije” (~lan 2. Uredbe o Saveznoj vladi). 37 Obe
podvrste imaju, osim standardnih inokosnih, i svoje kolegijalne oblike
(komiteti, komisije i sl.). Dok se savezni dràvni organi uprave osnivaju za
vr{enje, po pravilu, autoritativnih aktivnosti izvr{no-upravne prirode (~l. 3-
5), dotle se savezne dràvne organizacije, budu}i specijalizovanog karaktera,
osnivaju za obavljanje „stru~nih i upravnih poslova” (~lan 6). Postoje, na
kraju, i posebni organizacioni oblici imenovani „slu`be”, „za vr{enje stru~nih
i drugih poslova” za potrebe savezne dràvne uprave (~lan 7, primerice -
Slu`ba protokola).
Na saveznom nivou su, i dan-danas, upadljive pravne praznine u ure|
ivanju dràvne uprave. Tako, najuo~ljivije je da jo{ uvek nije donet novi
federalni zakonski tekst o radnopravnom poloàju slu`benika savezne
uprave, pa su - s obzirom na odredbu ~lana 14. Ustavnog zakona za sprovo|
enje USRJ - ostale na snazi (sic!) pravila starog ZOSDU (~ija je ve}ina normi
ina~e odavno prestala da vaì) ,,o poloàju i pravima radnika u saveznim
organima uprave” (~l. 289-388. toga teksta)!
Da ne zaboravimo, u USRJ je zapisano i da se „odre|ena javna ovla{}enja
zakonom... mogu poveriti preduze}u ili drugoj organizaciji” (~lan 118. stav
1).
Na republi~kom nivou (Srbija), URS inauguri{e princip podele vlasti izme|u
slede}ih organa: (1) Narodne skup{tine (~l. 73-82) - koja ima zakonodavnu
vlast; (2) predsednika Republike (~l. 83-89) i Vlade (~l. 90-94), uklju~uju}i tu i
ministarstva - u ~ijim je rukama politi~ko-izvr{na (funkcija {efa dràve i
funkcija vlade) i upravna funkcija; (3) sudova i javnih tuìla{tava (~l. 95-106),
kao i Ustavnog suda (~l. 125-131) - koji su nosioci pravosudne (sudstvo i
javno tuìla{tvo), odnosno ustavno-sudske funkcije (Ustavni sud).
„Poslove dràvne uprave obavljaju ministarstva” (~lan 94. stav 1), koja su
„samostalna u vr{enju Ustavom i zakonom odre|enih nadle`nosti” (stav 3). A
sadrì-nu funkcije dràvne uprave, URS je definisao slede}im re~ima:
„Ministarstva pri-menjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne
skup{tine i Vlade, kao i op{te akte predsednika Republike, re{avaju u
upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove
utvr|ene zakonom” (~lan 94. stav 2). Time je najvi{i pravni akt Republike
nesumnjivo stavio do znanja da upravnu funkciju utemeljuje kao skup
homogenih upravnih, prete`no autoritativnih poslova. Njihove op{te sadrìnske
odlike, mogu se, dalje, relativno precizno ustanoviti, uz pomo} merodavnih
zakonskih propisa ({to nije tema na{ih razmatranja).
37
Naziv ovoga op{teg pravnog akta uop{te ne odgovara njegovoj sadrìni:
nije re~ o samoj Saveznoj vladi, ve} o vrstama i oblicima organa i
organizacija dràvne uprave na federalnom nivou, njihovom ustrojstu (ne i
pravnom poloàju zaposlenih) i delokrugu. Tako|e, neprecizno se kaè da „za
obavljanje svojih upravnih funkcija Savezna vlada...” obrazuje odnosne
vr{ioce (~lan 1).
Tako|e, URS nas obave{tava da se, osim glavnih vr{ilaca upravnih poslova
(poslova dràvne uprave) - ministarstava, za obavljanje odre|enih poslova dr-
àvne uprave, obrazuju „... organi uprave u sastavu ministarstva, a za
vr{enje stru~nih poslova obrazuju se posebne organizacije” (~lan 94. stav 4),
{to se utvr|uje zakonom (stav 5). Tako|e, „odre|ena upravna ovla{}enja
zakonom se mogu poveriti preduze}ima i drugim organizacijama” (stav 6).
ZODUS (rekosmo, iz 1992) u dràvne vr{ioce poslova dràvne uprave uvr-
{tava, u prvome redu, ministarstva. Ostaje mogu}nost obrazovanja organa
uprave u sastavu ministarstava. Predvi|a i postojanje posebnih (upravnih)
organizacija na republi~kom nivou. Delatnost ministarstava ~ine poglavito
~isto upravni poslovi (~lan 8), a posebne dràvne organizacije obavljaju
stru~ne poslove od zna~aja za ostvarivanje prava i du`nosti Republike, kao i
pojedine poslove dràvne uprave odre|ene zakonom (~lan 17. st. 1-2).
I nedràvni vr{ioci mogu da budu nadle`ni za neke poslove dràvne uprave,
njima poverene. Srpsko pravo poznaje (~lan 2. ZODUS-a) dve grupe takvih
subjekata: a) organe decentralizovanih teritorijalnih zajednica (op{tina,
grada Beograda, drugih gradova, kao i autonomnih pokrajina); b)
preduze}a, ustanove i druge organizacije pri vr{enju upravno-javnih
ovla{}enja.
Prekobrojno centralizovano osnivanje drugoozna~enih kolektiviteta, pretvo-
rilo ih je, me|utim, u paradràvne organizacije, odlu~uju}e zavisne, i to ne jedi-
no svojinski, od dràvne izvr{ne vlasti. A, ina~e - sasvim suprotno tome - samo-
stalnost, specijalizovanost i gipkost, uz dozirani dràvni nadzor nad
zakonito{}u njihovog nastanka i delovanja, radi pobolj{avanja a ne ko~enja
nezamenjive i stalne dru{tvene misije koja im pripada - supstancijalna su i
markantna obele`ja ovih javnih tela (sa mno{tvom modaliteta).
Zalaù}i se za otvoreniju i puniju decentralizaciju obeju grupacija (i onih
teritorijalnih i onih funkcionalnih) nedràvnih subjekata, posebno za ustavno
ustoli~enje i razmah (dalju razradu) prave lokalne samouprave - stavljamo u
prvi plan, de constitutione i de lege ferenda, pro{irivanje i normativno obezbe-|
enje sopstvenog, samostalnog delokruga respektivnih lokalnih zajednica. To, u
su{tini, zna~i smanjivanje centralnih dràvnoupravnih ingerencija, kako na
polju njima prenetog tako, jo{ vi{e, onog sopstvenog (izvornog) delokruga tih
nedràvnih potcelina.
Nadalje, podse}amo da je Srbija, i danas, nezavisno od teritorijalno-
politi~ke strukture, administrativno izdeljena na okruge, u kojima se
obavljaju poslovi dràvne uprave izvan sedi{ta odgovaraju}ih ministarstava
(u smislu ranije citirane Uredbe o okruzima). Okruga ima ukupno dvadeset
devet. Ministarstva (i posebne dràvne organizacije) mogu u okrugu obavljati
slede}e poslove dràvne uprave: (1) upravni nadzor; (2) re{avanje u upravnim
stvarima u prvom stepenu; (3) re{avanje u upravnim stvarima u drugom
stepenu, „kada je organima op{tina,
34 Zoran R. Tomi}
preduze}ima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povereno, kao

upravno ovla{}enje, re{avanje u prvom stepenu”; (4) poslove nadzora nad
poverenim poslovima dràvne uprave; (5) poslove stru~nog nadzora nad
radom preduze}a, ustanova i drugih organizacija; (6) „druge poslove iz
nadle`nosti ministarstava i posebnih organizacija, osim poslova ure|ivanja,
studijsko-analiti~kih i poslova programiranja i unapre|ivanja stanja u oblasti
za koju su ministarstva i posebne organizacije obrazovane” (~lan 2. Uredbe o
okruzima).
Teorijski gledano, opisana pravna pojava odnosa „mati~ni centar” (sedi{te
organa) - „podru~ni centar” (okrug), nije ni{ta drugo do jednostavna admini-
strativna dislokacija izme{tanje istih organa i njihovih poslova, a nipo{to
nekakva decentralizacija dràvne uprave! Odnosna mreà okruga umnogome
potiskuje, marginalizuje ionako tanu{nu lokalnu samoupravu.
Vredi ukazati i na ~l. 56-59. ZODUS-a, koji su derogirani Republi~kim
zakonom o lokalnoj samoupravi38 (~l. 203-213), u pogledu odnosa republi~kih
organa uprave i organa jedinica lokalne samouprave - u korist jo{ ja~eg upliva
dràve.39
Uop{teno uzev, na sada{njem jugoslovenskom prostoru, tri su osnovne grupe
relacija samih dràvnih organa uprave. Prvo: odnosi dràvnih organa uprave
razli~i-tih resora Oni se zasnivaju na me|usobnoj saradnji u pitanjima od
zajedni~kog interesa. Re~ je o razli~itim obave{tenjima, dostavljanju podataka,
obrazovanju me-{ovitih komisija i slu`bi, organizovanju stru~nih savetovanja i
sl. Drugo - odnosi centralnih i njihovih podru~nih, centralizovanih organa. To su
ortodoksni hijerarhijski odnosi vi{ih i niìh organa. Tre}e: odnosi samostalnih
organa i organa u njihovom sastavu. Organ u sastavu je pod neposrednim
nadzorom mati~nog organa.
U ovom trenutku, u jugoslovenskom pravu, prilikom izvr{avanja zakona
nominalno vredi princip egzekutivne razdvojenosti. Savezne zakone i druge
savezne propise neposredno izvr{avaju savezni organi, formiraju}i za to
svoje podru~ne organe, odnosno podru~ne organizacione jedinice.40
Republika ~lanica, preko svojih organa, neposredno izvr{ava republi~ke
zakone i druge republi~ke propise. Zbog toga se u sferi izvr{enja ne
uspostavljaju (~ak ni normativno) neki posebni odnosi izme|u saveznih i
republi~kih organa uprave.41
V
Svo|enje razmatranja o doma}oj zakonadavnoj evoluciji dràvne uprave posle
Drugog svetskog rata zapo~injemo generalnom i lapidarnom dijagnozom:
38
Slu`beni glasnik RS, br. 49/99 – u pitanju je klauzula iz ~lana 217. ta~ka 2.
Prelaznih i
zavr{nih
39
odredaba.
Dalja diskusija uveliko prema{uje unapred postavljene granice na{ega
~lanka.
40
41
V. ~lan 77. USRJ, uvodna re~enica.
Z. R. Tomi}, Upravno pravo, 1998, str. 227-228.
mestimi~na „krivudavost”, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normiranja

- sa gotovo neprekinutim naglaskom na autoritarnosti i precentralizaciji
dràvne uprave (bilo u domenu saveznog dràvnog aparata, bilo na prostoru
dràva ~lanica), u daleko preovla|uju}em zna~enju pukog oru|a dràvne vlasti
(tj. politi~ke volje oligarhijskih struktura) umesto delotvorne javne slu`be. Oso-
bito u protekloj deceniji, na sceni je demokratski nesputana, arbitrerna i
diskre-cionarna, slabo (ili nikako) parlamentarno nadzirana mo}, krute i
neprozirne republi~ke dràvne uprave (prvenstveno policija) - dok se, paralelno
posmatra-no, umnogome razvla{}ena savezna dràvna uprava bukvalno
raspada.
[to se ti~e tendencija i perspektive razvoja dràvne uprave ({to, dakako, nije
krucijalna tema ovoga priloga), konstatujmo slede}e: izloène opaske, tokom
prikaza pravnoga puta o kome je re~, dodu{e uglavnom samo uzgredne i
nesiste-mati~ne (zbog profila na{ega {tiva), upu}uju na konstataciju da su,
zapravo, i to ne samo sa gledi{ta javne uprave kao celine, neplodonosne
promene u sistemu, naro~ito stoga {to (i) pravno - ovde i sada - sistema (vi{e) i
nema!
Zaklju~ak sledi: neizbe`ne su promene „sistema”, odnosno uspostavljanje
novog, evropeizovanog socijalnog poretka slobode i harmonije, koji podrazu-
meva savremeno, racionalno poimanje javne uprave kao unapre|uju}eg, opti-
malno decentralizovanog i nezatvorenog ~inioca, komplementarnog trì{nom pri-
vre|ivanju. Dràvne, odnosno javne uprave koja respektuje, ostvaruje i {titi kako
zajedni~ke dru{tvene vrednosti, tako i zagarantovane individualne pozicije gra|
ana i njihovih organizacija nema. Ukratko, nema demokratske alternative
stru~noj, kontrolisanoj i odgovornoj javnoj, pa tako i dràvnoj upravi: onoj ko-
ja razume i blagotvorno razvija i celinu i pojedinca, sprovode}i i bespogovornu
jednakopravnost i prirodno pravo na razli~itost.
Literatura:
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 73-430.
Slavoljub Popovi} – Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i funkcionisanje dr-
àvne uprave, Beograd, 1951.
Eugen Pusi}, Upravni sistemi 2, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985.
Milan Ramljak, Centralna i lokalna uprava u razvoju, Zagreb, 1982.
Rafael Cijan – Vladimir Lemberger, Komentar Zakona o osnovama sistema dràv-ne
uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd, 1978.
Miodrag Petrovi} – Milan Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa komenta-
rom, Beograd, 1990.
Zakon o osnovama sistema dràvne uprave i njegovo ostvarivanje u zakono-
davstvu Republike i pokrajine, Beograd, 1983.
36 Stevan Lili}
Dràvna uprava – instrument vlasti ili javna slu`ba 37
Stevan Lili}*
DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA

SLU@BA
(Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo o dràvnoj upravi u Srbiji)
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA

U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje
se jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu,
rimski pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija
pravna na~ela, na primer Ius ex iniuria non oritur (tj. pravo ne moè nastati
iz zlodela1), kako raznorazni mo}nici, prevrtljivi demagozi i okrutni tirani ne
bi zloupotrebili plemenite i moralne ideale prava. Kako se isti~e: „Misao
anti~kog doba, ma koliko davno nastala, postaje sve blià i savremenicima
(...). Mnogo dokaza za to (...) pruìle su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo
i do visokog stepena razvilo pravnu nauku ~ija su brojna re{enja zadràla
svoju aktuelnost sve do na{ih dana u tolikoj meri da ih je, u nizu slu~ajeva,
nakon bezuspe{nog traganja za 'boljim' solucijama, na kraju trebalo ponovo
prihvatati.”2
Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne moè svesti na
puku silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to
su od anti~kih vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Tako, ve} vi{e od
dve hiljade godina opstaje i ìvi maksima pripisana Ulpijanu (170-223): Dura
lex, sed lex (tj. zakon je surov, ali je zakon 3), koja zna~i da zakon - takav
kakav je -
*
1
Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu.
Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris –
Latinska pravna
pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno
izdanje, Savremena
administracija, Beograd, 1980, str. 221.
2
Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.
3
Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iurisi, str. 113.
38 Stevan Lili}
obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku,

Sv Augustin (354-430) tvrdi: „Iustitia remota, quid sunt regna nisi magna
latrocinia” (tj. ako nestane pravde, {ta su dràve nego velika razbojni{tva 4),
dok Jirgen Habermas (1929), jedan od najpoznatijih savremenih pravnih
filozofa, stoji na stanovi{tu da pravne norme vrede zbog toga {to moralno
obvezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije „...one ne bi
obavezivale, ve} bi samo prisiljavale na pokornost”5.
I srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869-1958), 6 jo{
po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem
„opravdanja dràve” isti~e: „Teorija koja uzima dràvu kao silu (...) polazi
od toga da svako ima onoliko prava, koliko ima sile...” i zaklju~uje:
„...teorija o pravu ja~ega nemo}na je da dokaè pretvaranje sile u pravo,
po{to i po toj teoriji sila ne moè imati trajnijeg dejstva od onoga koje bi
ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.”7
U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski
ideali i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u
na~elu zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dràve (Rechtsstaat)
i na~elu vladavine prava (Rule of Law).8
Me|utim, osim „svetle tradicije”, istorija beleì niz dramati~nih i ~esto
tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i
pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim
manipulacijama (npr. navodno „u ime boga” ili „u ime naroda”) ~inili brojni
zlo~ini i druga nedela od kojih se najteìm smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Kako u jednoj studiji navodi poznati ameri~ki antropolog
Marvin Harris, rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i formalno
odobrio osnivanje jedne „specijalne paravojne formacije” Rimokatoli~ke crkve
sa zadatkom da u jednom posebnom postupku prona|e, optuì i osudi
nevernike (jeretike).9 Tako je ro|ena „inkvizicija” koja je
4
Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milisavljevi} i Mijo
ôlak), ZIZ,
Beograd,
5
str. 123.
Jirgen Habermas, Theorie des Kommunikativen Handels, Band 2,
Shurkamp, Frankfurt
am Main, 1981, str. 72, (vidi - E.Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb,
1989,
6
str. 88).
Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom
vremenu i danas,
Zbornik
7
radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, drugo, prera|eno i
pro{ireno izda
nje,
8
Geca Kon, Beograd, 1914, str. 25-26.
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dràva – Poreklo
i budu}nost
jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991;
Vladan Vasilijevi}
(urednik), Pravna dràva, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i
sociolo{ka istraìvanja,
Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova,
Books,
New York, 1978, str. 186.
vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih

i nemo}nih ljudi „u ime Boga”. Prema sopstvenim podacima, Crkva je u toku
svoja dva najaktivnijna veka „spasla” (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila)
najmanje 500.000 „jeretika, nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika”10. Osim
inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj
evropskoj tradiciji prava. U oksfordskoj studiji o marksizmu i pravu, Hugh
Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog posebnog
fenomena koji se moè nazvati ,,pravo”, s obzirom na to da marksizam pristupa
pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao jedno od mnogih politi~kih i
dru{tvenih sredstava koje se odnose na kori{}enje vlasti u cilju regulisanja
odnosa u proizvodnji, i zaklju~uje: „...Kada je re~ o pravu, marksizam ne
ose}a obavezu da se pridràva su{tine i smisla zna~enja zakona...”. 11 Padom
Berlinskog zida, me|utim, nije nestala i „bolj{evi~ka” logika u zemljama u
kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kom-partija. Koliko je
„princip” nepridràvanja sopstvenih zakona jo{ uvek ìv i aktuelan u
politi~kom ìvotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u
zakonodavnoj i pravnoj praksi doskora{nje vlasti u Srbiji, izme|u ostalog,
ilustruje pravna regulativa u oblasti tzv. dràvne uprave.
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE

U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i zna~aju upravne
reforme, posebno u uslovima tzv. postkomunisti~ke tranzicije, odnosno
transformacije upravnog sistema od „aparata vlasti” u „organizaciju za
socijalnu regulaciju”.12
Moè se re}i da je sve ja~a tendencija napu{tanja apstraktnog
normativisti~kog pristupa upravi kao „skupu organa koji vr{e upravnu vlast” i
sve ve}a orijentacija ka jednom pragmati~nom pristupu koji polazi od empirijski
proveljivog principa da je „dobra” ona uprava koja se pokaè kao „uspe{na”. U
tom smislu, uspe{na je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomi~niji i
najracionalniji na~in ostvari svoje ciljeve, vode}i pri tome strogo ra~una o tome da
je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i za{tita ljudskih sloboda i prava,
sa jedne, kao i pove}anje op{te dobrobiti dru{tva kao celine, sa druge strane. Kako
se isti~e: „Pravna dràva je projekat za nacionalne strategije razvoja ~ija nam
priprema predstoji. (...) Pravna dràva nije danas mogu}a bez racionalne, visoko
profesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.”13
10
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches - The Riddles of Culture,
str.11178.
Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford University Press, Oxford -
New York, 1982,
str.
12
13.
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo, (drugo izdanje), Beograd, 1998,
str.13122-12.
Dragoljub Kavran, Pravna dràva i reforma javne uprave, Pravni ìvot,
br. 9, 1996, str.
607-608.
40 Stevan Lili}
U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme
upravnih sistema, izme|u ostalog, ogleda se u ostvarivanju slede}ih
pretpostavki:
- Uspostavljanje fer odnosa izme|u uprave i gra|ana. Ovo podrazumeva
pravo gra|ana da se u svakom slu~aju kada je u pitanju neko njihovo
pravo ili interes -mogu obratiti ne samo organu uprave, ve} i sudu op{te
nadle`nosti ili nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu.
- Uvo|enje transparentnosti i ta~nosti u upravnu proceduru, {to
podrazumeva da se u svakom trenutku moè ta~no utvrditi ko je i kada
doneo neku upravnu odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora
zasnivati na ta~no utvr|enim ~injenicama.
- Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata

ekonomi~nost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlu~ivanju.
Efikasnost podrazumeva poseban odnos izme|u „uloènog i ostvarenog” u
smislu da, sa jedne strane, vodi ra~una o zahtevima ekonomi~nosti a, sa
druge, o politi~kim imperativima po{tovanja ljudskih prava u ostvarenju
legitiminih socijalnih ciljeva.14
- Legitimitet upravnog delovanja, {to podrazumeva da se uprava ne
moè pozivati na to da je njeno postupanje „zakonito”, tj. pokriveno
formalnim zakonskim i drugim propisima, ve} da se u svakom trenutku
moè postaviti pitanje opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.15
Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne
reforme. U tom smislu, jedan od najva`nijih zadataka je kako pristupiti
upravnoj reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se
isti~e, na negativan na~in, upravna reforma bi se mogla definisati kao
„ve{ta~ko uvo|enje upravnih promena nasuprot otporu”.16 Strategije
upravne reforme razlikuju se od zemlje do zemlje. Medutim, ~etiri glavne
grupe obele`ja ozna~avaju strategije koje su se javile u toku poslednje
dekade.17
Prva grupa mogla bi se ozna~iti nazivom institucionalno-legalisti~ke
strategije. Bitno obele`je ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha
kontroli{e dràvna organizacija i odlu~uje o tipu, dometu i sadràju reforme
donose tvorci politike u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Francuskoj su
gotovo sve upravne reforme koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovo|ene ili
na osnovu zakona (Zakon o nacionalizaciji, Zakon o javnim slu`benicima,
Zakon o demokratizaciji javnog sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta
(akata ministarstava), koje je predlagalo ministarstvo nadle`no za upravnu
reformu - Ministarstvo za upravnu
14
Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiency,
New15
York, 1986.
Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracy, The Politics of
Insitutional Choi-
ce,
16
Englewood Clifs, 1987.
17
Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969.
Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare
(Zimbabwe),
1989.
reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od

jula 1984. godine.18
Druga grupa strategija mogla bi se ozna~iti kao eksperimentalno-
projektivne strategije. Ova grupa strategija razvija model reforme i
eksperimentalno ga pri-menjuje u nekim delovima - npr. u Francuskoj u
departmanima, u Nema~koj u provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom
modelu ili pre dono{enja odluke da se ovaj model primeni na celoj teritoriji
zemlje (npr. ~uvena reforma „uprava na usluzi”, tzv administration a votre
service u Francuskoj).
Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je na
decentralizaciju, pro{irenje javnog sektora nacionalizacijom ili na
pojednostavljenje birokratskog postupka, pove}anje u~e{}a gra|ana u vi{e
razli~itih oblika itd.
Centralno pitanje ~etvrte grupe je strategija upravne reforme, tj.
organizacionih strategija, organizaciona struktura ministarstava i organa
uprave, pove}ana koordinacija izme|u organa, ~ime se izbegava paralelizam i
preklapanje, pobolj{ana organizaciona fleksibilnost sa ciljem prilago|avanja
ubrzanim prome-nama u politi~kom okruènju, uslovima trì{ta ili dru{tva.
Ove strategije ispituju metode i tehnike upravljanja javnim sektorom,
dono{enja odluka, postupke i alternativne pristupe u rukovo|enju,
kvantitativne metode, uvo|enje informaci-one tehnologije, uvo|enje ili
oìvljavanje upravlja~kih koncepata kao {to su „upravljanje putem ciljeva”
(tzv. MBO, tj. management by objectives), „upravljanje putem rezultata” (tj.
management by results), „nulto budètiranje” (tj. zero base budgeting) itd. Sva
navedena pitanja su usmerena na porast produktivnosti i pove}anje rezultata
pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou pojedinih sektora.
Upravne reforme mogu sadràti samo neke ili sve elemente ovih strategija.
Me|utim, {to je reforma obuhvatnija, njeno sprovo|enje izaziva ve}i otpor, a
~e{}e su i gre{ke i naknadne krize zbog neispunjenih o~ekivanja u pogledu
pro-mena. Mada je zahtev za upravnom reformom u ma kom obliku prisutan
u politi~kom okruènju gotovo svake zemlje, pojam upravne reforme u tzv.
„postsoci-jalisti~kim zemljama prelaznog perioda” sasvim je razli~it od
pojma upravne reforme u razvijenim dru{tvima. Upravna reforma mora biti
vrednosno orijenti-sana i mora uìvati jaku podr{ku politi~ke vlasti. U tom
kontekstu, reforma uprave je istovremeno i pretpostavka za odgovaraju}u
ekonomsku reformu.
Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno
je da se iz osnova promeni predstava o ulozi dràvne organizacije u ve}ini
post-socijalisti~kih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim
kulturnim, ekonomskim i tehnolo{kim okruènjem i prevladavaju}im
politi~kim trendovima. Koji modalitet upravne reforme najvi{e odgovara
uslovima tranzicije, tj. nakon prvog (i drugog) kruga vi{epartijskih izbora i
prelaska sa centralno-planske na
18
Uperedi: Gerard Timsit, Administration et l'etat, Paris, 1987.
42 Stevan Lili}
trì{nu privredu i „otvoreno civilno dru{tvo”, zavisi od mnogih okolnosti.

Ukoliko postsocijalisti~ke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu
prome-nu u dràvnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje funkcije
i na~in delovanja, odnosno ukoliko ne podignu nivo profesionalnih i
upravlja~kih spo-sobosti, razra|uju}i sistem obrazovanja, vaspitanja i
strategiju razvoja upravljanja, upravna (i ekonomska) reforma bi}e veoma
te{ko ostvarljive. Kako se isti~e, prelazak na trì{nu privredu daleko manje
omogu}ava prevlast birokratije, odugovla~enja, sporosti i elemente
birokratske kontrole nad ekonomijom nego {to je to jo{ uvek uobi~ajeno u
mnogim postsocijalisti~kim zemljama u prelaznom periodu.19
Niz indikatora (neefikasnost u radu, politi~ko nasle|e, enormni tro{kovi,
nezadovoljavaju}a stru~nost, nizak tehnolo{ki nivo itd.) nedvosmisleno
ukazuju na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja osnovnih
orijentacija i pravaca savremene upravne reforme i u na{oj zemlji. Polaze}i
od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja
sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu
projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor
prevazilaènju (na{eg) postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu
treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta ,,uprave kao sloènog sistema za
dru{tvenu regulaciju”, i u tom smislu konstruktivnom aktiviranju
odgovaraju}ih kadrovskih, tehnolo{kih i organizacionih faktora u
koordinaciji i realizaciji ovako izazovnog poduhvata.20
Podr{ka op{toj demokratskoj reformskoj orijentaciji istovremeno zna~i i
pravovremeno ukazivanje na neka od klju~nih pitanja u vezi sa pripremom i
realizacijom reforme upravnog sistema. Uz nu`no otklanjanje nekih
prethodnih „politi~kih pretpostavki” (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira,
okon~anje sprovo|enja vi{estrana~kih parlamentarnih izbora; postizanje
dogovora o na~elima budu}eg ure-djenja zemlje i dr.), moè se re}i da je
„kucnuo ~as” da se, u interesu realizacije „pluralisti~ko-trì{no” opcije,
pristupi pripremi i realizaciji reforme upravnog sistema, i to na savremenim
funkcionalnim i organizacionim osnovama.
Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo {to
uzrokuju potrebu prilago|avanja na{eg upravnog zakonodavstva ovim
promenama, ve} i na{u upravnu i pravnu nauku i upravne stru~njake
stavljaju pred probu spremnosti, sposobnosti i ume{nosti za „upotrebljive”
nau~ne rasprave i objektivne analize u vezi sa pitanjima reforme
organizacije i rada uprave.
U ovom kontekstu, dva su klju~na pitanja upravne reforme: jedno je
konceptualnog karaktera i odnosi se na tzv dràvnu upravu, dok je drugo
operativnog
19
Dragoljub Kavran, Elements for Administrative Reform and
Reorganization, Ulaanbaa-
tar20(Mongolia), 1990, str. 1-3.
Uporedi: Stevan Lili}, Polazne osnove strukturalne transformacije
upravnog sisitema,
Pravni ìvot, Beograd, br. 1-2, 1991.
karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila „u

funkciji” stabilizacije i razvoja trì{nog privrednog sistema, odnosno
vi{estrana~kog demokratskog pluralizma, kao i ostvarivanja i za{tite ljudskih
prava, jer savreme-na uprava predstavlja veoma kompleksno podru~je
dru{tvenog razvoja.21
Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i na{u, karakteristi~no je
da se pitanjima reforme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv normativnog
stano-vi{tva, tj. isklju~ivo sa stanovi{ta normativne regulacije („ono {to treba
da bude”) organizacije i funkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga
teorijska i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), ~esto
raspravljaju u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima
visokorazvijene tehnolo{ke civilizacije mnoge nau~ne discipline, posebno one
srodne, sve vi{e me|usobno konvergiraju, ~ime se ujedno ostvaruje i njihovo
metodolo{ko i konceptualno „oplemenjavanje” (enhancement). Kako na ove
procese nisu imune ni pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u dana{njim
uslovima bilo delotvorno i „upotrebljivo”, ne moè mimoi}i nu`nost svog
„oplemenjavanja” uporedo sa ostalim disciplinama koje se bave upravom. 22
Razlog tome je {to savremena pravna nauka argumentovano ukazuje na
ozbiljne nedostatke tradicionalnog nor-mativisti~kog pristupa, na osnovu
kojeg se uprava svodi samo na „pravnu pojavu”. Kako se u teoriji isti~e,
normativisti~ki (kao pravno-dogmatski, odnosno formalno-logi~ki) pristup,
nastao je prvenstveno iz „prakti~kih razloga” - radi {to preciznijeg odre|
ivanja pona{anja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz prou~avanju uprave
ujedno otkriva i „...svu ograni~enost ovog metoda kako za potpuno
saznavanje prava, tako i za prou~avanje upravnog prava”.23 Sa stanovi{ta
savremene, tzv. postlegalisti~ke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup
smatra jednostranim. Pravna je predrasuda, kaè jedan od najeminentnijih
savremenih pravnih filozofa, Jirgen Habermas, da se pravo moè neposredno
prevesti u organizaciju dru{tvenog ìvota ljudi: „Pravne norme vrede zbog
toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije,
one ne bi obavezivale, ve} prisiljavale na pokornost”.24
Sa nau~nog i stru~nog stanovi{ta, uprava se ne moè isklju~ivo svesti na
pravni fenomen, po{to je uprava sloèna pojava koju, pored pravnog,
karakteri{e i niz drugih elemenata, kao {to su, recimo, funkcionalni,
organizacioni, tehnolo{ki,
21
22
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985.
Uporedi: Stevan Lili}, Pravna informatika - Uvod u primenu informatike
u pravu, sa
posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za ud`benike i nastavna sredstva,
Beograd,
23
1991.
Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo - I, Slu`beni list,
Beograd, 1986,
str.24317.
Jiirgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2,
Shurkamp, Frankfurt
am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusi}, Dru{tvena regulacija,
Globus, Zagreb, 1989,
str. 88).
44 Stevan Lili}
psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije
(npr. o „upravi kao dràvnoj vlasti”) mogu zastupati i braniti i iz odre|enih
„prak-ti~no-politi~kih” razloga i motiva.
Polaze}i od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna
transformacija i reforma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na
slede-}a pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi
legimiteta i legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen efikasnosti
upravnog sistema; {ta se podrazumeva pod tehnolo{kom transformacijom
upravnog sistema i da li se ostvaruje efikasna kontrola upravnog sistema.
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja nedvosmisleno ukazuju na to da
se savremenim upravnim sistemom ne moè smatrati model uprave koji je
koncipiran kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem moè
projektovati kao normativnopravni model autoritativnih administrativnih
struktura i procedura. Istovremeno, iskustva postsocijalisti~kih zemalja
suo~enih sa razvojnim te{ko}ama tako|e nedvosmisleno pokazuju da su
autoritativni administrativni modeli iscrpli svoje organizacione,
funkcionalne, tehnolo{ke i finansijske mogu}nosti, ~ime postaju prakti~no
neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti naro~ito ukazuje
dinamika razvoja uprave u evropskim zemljama u poslednjih dvadesetak
godina. Posebno je ilustrativna aktuelna situacija u postsocijalisti~-kim
zemljama centralne i isto~ne Evrope, u kojima, na o~igled celog sveta, nestaju
~itava podru~ja pod posebnim administrativnim reìmima regulacije (npr.
administrativna ograni~enja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska
granice; carinske, monetarne i trgovinske restrikcije itd.).
Za razliku od prevazi|enih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni
upravni sistemi, kao kompleksni sistemi ljudske saradnje, ne mogu se
koncipirati (niti se njima moè delotvorno upravljati) samo na osnovu
pozitivisti~kog pristupa i normativisti~ke dogmatike. Ovo iz razloga {to su
upravni sistemi realni i otvoreni dinami~ki sistemi, a ne zatvorene i
apstraktne misaono-logi~ke pravne konstrukcije. Tzv dràvno-pravni
pristup, koji upravu vidi kao deo dràvnog aparata sa osnovnim zadatkom da
vr{i „upravnu vlast”, nastao je u Nema~koj u drugoj polovini pro{log veka, da
bi prakti~no ve} posle Prvog svetskog rata bio napu{ten. Ovaj pristup upravi,
me|utim, stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dràve i prava, naro~ito
dolazi do izraàja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a puni zamah
dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovremeno, model
uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model „dràvne uprave”), biva
prihva}en i u drugim socijalisti~kim zemljama, uklju~uju}i i na{u. Ilustracije
radi, evo kako se uprava odre|uje u vode}em sovjetskom ud`beniku tog
vremena (koji je svojevremeno kori{}en i kod nas): „Uprava je (...)
manifestacija vlasti koja u sebe uklju~uje prikupljanje poreza, politi~ku
represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja i tsl.), upravljanje vojskom,
organizaciju {pijunaè i kon-
tra{pijunaè...”25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pri-

stup (tj. da je upravna funkcija manifestacija politi~ke vlasti) i danas sre}e
kod nas, iako se ova koncepcija ve} prakti~no bila napu{ta i u samom
Sovjetskom Savezu neposredno pre njegovog raspada: „Prema tome, nisu svi
odnosi u oblasti javne uprave konstruisani po modelu vlasti i
subordinacije”.26
Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno
evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije uprave i njene delatnosti.27
Prema ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog
dru{tvenog razvoja, dràva i dràvna vlast se transformi{u od aparata vlasti i
prinude u organizaciju sa socijalnom funkcijom pruànja javnih usluga gra|
anima i obavljanja javnih slu`bi (obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena
za{tita, nau~na istraìvanja, za{tita prirode, privredni razvoj itd.).28 U vr{enju
socijalne funkcije, dolazi do tvz. preobraàja javne vlasti u javnu slu`bu,
odnosno do preobraàja uprave iz modela „dràvne”, u model, javne uprave”.
Polaze}i od ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, posebno se isti~e da se:
„Savremena uprava mora razumeti kao posledica koncepta dràve koja pruà
javne usluge (~ime se) javne slu`be i javna uprava poistove}uju. (...) Prema
tome, savremeni ustavni (i upravni - dodao S.L.) sistemi prete`no po~ivaju na
konceptu dràve kao organizacije koja pruà javne usluge.”29
Transformacija sistema dràvne uprave u sistem javne uprave koja pruà
javne usluge i obavlja javne slu`be, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj.
uvo|enje standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji }e se, umesto
na kri-terijumima politi~ke podobnosti (pripadnost politi~koj grupaciji),
zasnivati na principima stru~nosti i profesionalne etike. Savremena uprava
mora biti ekspert-no orijentisana, a ne aparat za realizaciju politi~kih
smernica aktuelne vlasti.
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja sa parlamentarnom
demokratijom i trì{nom privredom potvr|uju da se savremeni upravni
sistemi ne mogu svesti na skup normi (tj. na zakone i propise) koji reguli{e
upravu, pogotovu ne na skup normi koji reguli{e dràvnu upravu. Razlog
tome je {to su upravni sistemi sloèni i dinami~ki dru{tveni sistemi, koje osim
pravnog, karakteri{u brojni funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki,
psiholo{ki, eti~ki i drugi elementi. Otuda proizilazi da svaki savremeni
projekt strukturalne transformacije uprave, pa i na{e, mora po}i od modela
uslu`no orijentisane javne uprave (service-oriented public administration) kao
svoje konceptualne osnove.
25
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava,
Arhiv za pravne i
dru{tvene
26
nauke, Beograd, 1949, str. 165.
Akademija nauka SSSR, Institut za dràvu i pravo (kolektiv autora),
Introduccion al
Derecho
27
Sovietico (na {panskom), Moskva, 1988, str. 127.
28
Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava, Beograd, 1929.
29
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998.
Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-
Basel, 1982,
str. 3-4.
46 Stevan Lili}
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of
law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu,
poseban zna~aj pravne dràve je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost)
upravnih odluka. Bez pravne dràve nezamisliv je i svaki savremeni upravni
sistem. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva
normativisti~ki model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima
i drugim op{tim aktima (naro~ito upravnim propisima) propisuju pravila
dru{tvenog pona{anja. Me|utim, koncept pravne dràve u svom izvornom
vidu (koji podrazumeva da je neki postupak opravdan samim tim {to je u
skladu sa nekim propisom) danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike
opasnosti po op{te demokratske tekovine (dovoljno je samo spomenuti
nacisti~ke i rasisti~ke reìme). Iz tih razloga, pravna dràva danas ne moè
predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava,
ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dràve, prema koma
dràvna vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem30, odnosno prema
koma su dràvni postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni
(doneti po propisu), savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da
postupci dràve i delovanje uprave mogu ste}i svoj legitimitet samo
odgovaraju}im delanjem. Prema tome, neki postupak ne postaje legitiman
samim tim {to ga je preduzela dràva, odnosno uprava, ve} se opravdanost
svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadrìne (npr. da li vre|a
dostojanstvo li~nosti).
Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vr{enjem, to i
koncept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog
delo-vanja. Ovakav pristup ozna~ava i savremenu orijentaciju u odre|ivanju
uloge javne uprave, ~ime upravno delovanje prestaje da bude samo pravna
manifestacija dràvne vlasti i postaje aktivni pokreta~ brojnih dru{tvenih
tokova. U na{im uslovima, transformacija uprave od aparata vlasti u pruàoca
javnih usluga, ozna~ila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv klasne
(zatvorene) funkcije upravnog sistema.
Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni u~esnici u dru{tvenim
tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog
razvoja savremenog dru{tva. Ovo name}e potrebu odre|ivanja standarda na
osnovu kojih se mogu planirati, primenjivati i kontrolisati stvarni efekti
njihovog rada. Zbog toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema,
osim legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti)
upravnih odluka, mora voditi ra~una i o efikasnosti rada javne uprave.
Poznato je da tzv. dràvna uprava nikada nije bila posebno efikasna:
uostalom, to se od nje nije ni traìlo. Sa aspekta vr{enja vlasti, od uprave se
traìlo da bude onoliko efikasna koliko je to bilo neophodno da se „ne izgubi
vlast”. U krajnjoj liniji, to se moralo ostvariti
30
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1956.
po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu

optimalnog odnosa izme|u uloènih sredstava i ostvarenog cilja.
Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni
sistemi, me|utim, pod pritiskom su enormnih tro{kova. Nedostatak
finansijskih sredstava i pove}ana potra`nja njihovih usluga, suo~avaju
upravne sisteme sa velikim te{ko}ama. U ovakvim uslovima, zahtevi za
racionalnim i ekonomi~nim kori-{}enjem resursa, posebno sa razvojem
ekolo{ke svesti, postaje prioritet od najve}eg zna~aja. Za razliku od privrede,
javna uprava ne moè da „prodaje” usluge koje pruà. Zbog toga savremena
uprava mora, uz pove}anje efikasnosti svog rada, istovremeno da smanjuje
svoje tro{kove. To se postiè uvo|enjem nove tehnologije i racionalnom
organizacijom rada, kojom se pobolj{avaju organizacioni i funkcionalni
uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj na~in, u obavljanju svojih
aktivnosti, savremeni upravni sistemi na~elno konvergiraju standardima
funkcionisanja ekonomskih sistema.
Razvijena dru{tva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji
odgovaraju njihovim potrebama, zbog toga {to zadràvanje modela krutih
hijerarhijskih odnosa i ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno
uti~e ne samo na aktivnosti ekonomskog sistema, ve} i na op{tu dinamiku
nau~no-tehnolo{kog razvoja. Kao posledica toga, kategorije kao {to su
„deregulacija” i „privatizacija” nisu vi{e isklju~ivo rezervisane za ekonomiju,
ve} se sve ~e{}e koriste kao op{ti pojmovi kojima se obeleàva {iroko podru~je
upravnih reformi, ~ija je svrha da se upravne aktivnosti podvrgnu strogoj
disciplini trì{ne logike. „U naj{irem smislu, privatizacija (odnosno deregulacija)
naj~e{}e se koristi kao op{ti pojam kojim se obeleàva {iroki spektar reformskih
poduhvata, ~ija je svrha da upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini
trì{nog mehanizma. (...) To su vi{edimenzionalni i sloèni fenomeni koji su
tesno povezani sa ostalim novim koncepcijama u javnoj upravi.”31
Orijentacija u radu javne uprave, usmerena na to da olak{a rad privrede,
mora postati osnovna programska orijentacija u naporima za transformaciju
postoje}eg modela upravnog sistema kod nas: „Dru{tvo se mora opredeliti za
takav model uprave koji }e u sada{njem trenutku odgovarati njegovim
potrebama, jer bi dalje zadràvanje krutih hijerarhijskih odnosa,
pothranjivanje tendencija funkcionerske uprave, uz ostatke ~inovni~kog
mentaliteta zaposlenih u upravi, onesposobilo akcije u eko-nomsko-privrednom
sistemu i organizaciji nau~no-tehnolo{kog razvoja u dostizanju ritma razvoja u
svetu koji nas okruùje. Ova „ekonomska orijentacija” i racionalizacija rada
uprave, usmerena na to da olak{a rad privrednih subjekata, treba da dobije
ubedljivi i nesporni prioritet u radu na transformaciji dràvne uprave.”32
31
Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative
Privatization, Interna
tional
32
Revue of Administrative Sciences, Vol. 56, No.1, 1990, str. 8, 11.
Stru~ni savet za oblast dràvne uprave, Informacije, Savezni zavod za unapre|
enje uprave,
br. 30, 1987, str. 30-31.
48 Stevan Lili}
Tehnologija i informatika nezadrìvo prodiru i u upravne sisteme i bitno

uti~u na strukturalne transformacije i reforme uprave.33 Prikupljanje, obrada
i kori-{}enje podataka oduvek su igrali zna~ajnu ulogu u vo|enju dru{tvenih
poslova. U savremenim uslovima moè se re}i da je upravo obrada podataka i
informacija osnovna funkcija savremene dràve, te je i informati~ka
aktivnost upravnih i drugih podsistema dràve bitna pretpostavka za
zakonito, efikasno i ekonomi~no ostvarivanje uloge dràve i upravnog
sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju mnogi primeri iz najrazli~itijih oblasti
javnog ìvota - od popisa stanovni{tva do vo|enja najraznovrsnijih slu`benih i
drugih evidencija (mati~ne knjige, prebivali{te i boravi{te, li~no ime itd.).
Informati~ka tehnologija moè se koristiti prakti~no u svim oblastima
upravne aktivnosti: od projektovanja unutra{nje organizacione strukture
upravnih organizacija do vo|enja informaciono-dokumentacionih i
upravlja~kih sistema na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije,
saobra}aj, komunalni poslovi itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo
upravnih poslova rutinske i repetitivne prirode, {to omogu}ava njihovu
standardizaciju i automatizaciju, kako u prikupljanju i obradi podataka za
dono{enje i realizaciju upravnih odluka i vo|enja upravnog postupka, tako i u
oblasti kompjuterske obrade teksta i op{te informatizacije kancelarijskog
poslovanja.
Najnovija dostignu}a na podru~ju tehnolo{ke modernizacije javne uprave
pojedinih zemalja (Norve{ke, SAD, Francuske i dr.) polaze od primene
sofisticirane tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao {to su tzv
inteligentni informaci-oni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.34 Svetska iskustva
govore o potrebi inoviranja duha postoje}e upravne strukture, kako bi se
uklju~ila u savremene tokove: „Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija
kako bi se adaptirala za transformaciju u informacijskom dru{tvu. Savremena
tehnologija, pored tehni~kih, o~igledno obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva
„informacijsko orijentisani” pristup javnoj upravi. (Zbog toga) uvo|enje i
razvijanje informati~ke tehnologije u upravi traì re{enja koja }e obuhvatiti
uzajamno prilago|avanje kako same tehnologije, tako i javne uprave.”35 S
obzirom na to da na{a zemlja u znatnoj meri kasni u svom op{tem tehnolo{kom
razvoju, pa i na podru~ju informatizacije uprave, tehnolo{ka transformacija
na{e uprave javlja se kao prioritet od najve}eg zna~aja.
O potrebi transformacije „sistema dràvne uprave” u „upravni sistem” na
pri-nicipima visoke tehnolo{ke efikasnosti; o po{tovanju principa „pravne
dràve”
33
Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme
Administrative, Revue
Fran
34
5ais d'Administration Publique, No. 37, 1986.
Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Systems for
Public Administra-
tion,
35
Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987.
Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information
Management, Brus-
sels, 1987, str. 19.
kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja „vladavine

prava"; o nu`nosti ostvarivanja na~ela ustavnosti i zakonitosti; o po{tovanju
profesionalne i li~ne etike upravnih radnika; o informatizaciji i tehnolo{koj
inovaciji uprave; o slobodama i pravima gra|ana u upravnim (i drugim
oblastima), u razvijenom svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog
toga, treba posebno ista}i da je vreme istraìvanja vezanih za prevazi|ene
hijerarhijsko-normativi-sti~ke konceptualne modele uprave (kao {to su na
primer rasprave na temu: „odnosi izvr{ne i upravne vlasti”; „funkcije
dràvne uprave”, „upravna kontrola uprave” i sli~no - kao aktuelne upravne
problematike sa kraja pro{log i po~etka ovog veka) u razvijenom svetu
odavno pro{lo.
Prvi korak u re{avanju sloènih pitanja upravne reforme je „utvr|ivanje
pravog stanja stvari”. Problem treba postaviti tako da „misao prethodi
akciji” - a ne obrnuto, pa da se re{enja traè ex post facto, {to je od posebnog
zna~aja za istraìvanje uprave i upravnih fenomena, posebno sa stanovi{ta
preobraàja kompleksne celine dràvne i javne uprave od „aparata prinude”
u „uslu`no orijenti-sani upravni sistem”.
Da bi se utvrdile „relevantne” ~injenice, treba pitanjima upravne reforme
pristupiti sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja
sistema. Da bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim
procesima, treba se orijentisati na izradu (i to prema najstroìm standardima
sistemske analize) -projekta upravne reforme u uslovima: a) trì{ne privrede,
b) vi{estrana~kog pluralizma i c) tehnolo{ke inovacije. Iskustva pokazuju da
su takvi projekti vitalni preduslov za uklju~ivanje u savremene svetske
tokove.
Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije pro-
jektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti
izradu projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni
odgovor prevazi-laènja na{eg postoje}eg modela „dràvne uprave”.
Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta „uprave kao sloènog
sistema”, i u tom smislu mobilisati sve kadrovske, tehnolo{ke i organizacione
faktore u koordinaciji i realizaciji ovako izazovnog poduhvata.
POZITIVNOPRAVNI POJAM DR@AVNE UPRAVE

Za razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivnopravni pojam uprave
odre|uje upravu polaze}i od vaè}ih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propi-
sa.36 Dok je odre|ivanje teorijskog pojma uprave zna~ajno za utvr|ivanje op{te
koncepcije uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu, dotle odre|ivanje
36
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1973, str. 27-31;
Slavoljub Popovi}, Upravno pravo – op{ti deo, Beograd, 1989, str. 42-45, i dr.
50 Stevan Lili}
pozitivnopravnog pojma uprave ima zna~aja za prakti~nu primenu

konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji uprave.
U jugoslovenskom pravu, pozitivnopravni pojam uprave mogu}e je
konstrui-sati polaze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija uprave
koje su date u ustavima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore, kao i odgovaraju}im
saveznim i republi~kim zakonima i drugim propisima koji reguli{u poslove i
organizaciju uprave. Po{to ustavotvorac i zakonodavac, po pravilu, ne odre|
uju pojam uprave na izri~it i jedinstven na~in, pri odre|ivanju
pozitivnopravnog pojma uprave potrebno je pristupiti tuma~enju i izvr{iti
sistematizaciju odgovaraju}ih vaè}ih normi iz ove oblasti. Iako teorijski i
pozitivnopravni pojmovi uprave imaju odre|ene zajedni~-ke karakteristike,
nije retko da se oni u potpunosti sadrìnski i terminolo{ki ne podudaraju. To
je slu~aj i u na{em pravu, budu}i da se u na{im vaè}im ustavnim i zakonskim
propisima pojam uprave, po pravilu, odre|uje polaze}i od autoritativnih
elemenata (tj. uprava se odre|uje kao funkcija vlasti), a ne od savremenih
koncepcija prema kojima se uprava odre|uje kao javna slu`ba.
Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivnopravnog pojma uprave
mogu}e je utvrditi pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu i
pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu.
Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu podrazumeva utvr|i-
vanje konkretnih poslova koji su u jugoslovenskom pravu odgovaraju}im
propisima ozna~eni kao „poslovi dràvne uprave”.
Prema vaè}im propisima, poslovi dràvne uprave obuhvataju slede}e
aktivnosti:
a) izvr{avanje zakona, tj. dono{enje podzakonskih op{tih (npr. pravilnika,
naredbi i uputstava) i pojedina~nih (upravnih) akata, drugih propisa i
op{tih akata skup{tine (npr. odluka) i vlade (npr. uredbi i odluka);
b) re{avanje u upravnim stvarima (dono{enjem re{enja u upravnom
postupku);
c) vr{enje upravnog nadzora (npr. kontrola zakonitosti upravnih akata i
obavljanje inspekcijske kontrole);
d) obavljanje drugih upravnih (npr. preduzimanje tzv upravnih mera) ili
stru~-nih poslova (npr. stru~na obrada i priprema teksta nacrta nekog
zakona ili drugog propisa) koji su utvr|eni zakonom ili drugim propisom.
Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi poslove dràvne uprave odre|uju na
slede}i na~in.
Saveznim Ustavom37 je propisano (~lan 107) da savezna ministarstva: a)
izvr{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i
Savezne
37
Ustav Savezne Republike Jugoslavije (Slu`beni list Savezne Republike
Jugoslavije, br. 1/92).
vlade; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju

druge upravne poslove utvr|ene saveznim zakonom.
Ove odredbe saveznog Ustava o upravnim zadacima i poslovima razra|ene su
Uredbom o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i
organizacija38 koja predvi|a da (~lan 3) savezna ministarstva, u svom delokru-gu:
a) izvr{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i
Savezne vlade; b) pripremaju predloge za utvr|ivanje i vo|enje politike Savezne
vlade i predloge zakona, drugih propisa i op{tih akata; c) re{avaju u upravnim
stvarima; d) vr{e upravni nadzor; e) obavljaju druge upravne poslove utvr-|ene
saveznim zakonom.
Ustavom Republike Srbije39 propisano je (~lan 94) da ministarstva: a) prime-
njuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te
akte predsednika Republike; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni
nadzor i d) obavljaju druge upravne poslove utvr|ene zakonom.
Prema Zakonu o dràvnoj upravi,40 poslovi organa dràvne uprave koje oba-
vljaju ministarstva su: (~lan 8) a) primena zakona i drugih propisa i op{tih akata
Narodne skup{tine i Vlade i op{tih akata predsednika Republike, odnosno obez-be|
ivanje njihovog izvr{avanja; b) re{avanje u upravnim stvarima; c) vr{enje
upravnog nadzora; d) priprema zakona i obavljanje drugih poslova utvr|enih
zakonom i drugim propisom.
Ustavom Republike Crne Gore41 propisano je (~lan 99) da poslove dràvne
uprave vr{e ministarstva i organi uprave, s tim {to se pojedini poslovi dràvne
uprave mogu zakonom preneti na lokalnu samoupravu, dok Zakon o na~elima
organizacije dràvne uprave42 , suprotno na{oj uobi~ajenoj praksi da nabrajanje
poslova uprave po~inje sa onim poslovima koji su po svojoj prirodi autoritativni,
na prvom mestu navodi stru~ne poslove uprave, pa tek onda ostale. Osim toga,
ovim Zakonom je u poslove koji su povereni upravi uvr{teno i re{avanje u
prekr{ajnim stvarima. U tom smislu, prema ovom Zakonu poslovi dràvne uprave
su (~lan 1): a) pripremanje predloga za utvr|ivanje i vo|enje politike Vlade
Republike Crne Gore, sprovo|enje i obezbe|enje sprovo|enja utvr|ene politike; b)
pripremanje zakona, drugih propisa i op{tih akata koje predlaè ili donosi Vlada;
c) izvr{avanje i obezbe|enje izvr{avanja zakona, drugih propisa i op{tih akata; d)
re{avanje u upravnim stvarima; e) vr{enje upravnog nadzora; f) re{ava-nje u
prekr{ajnom postupku; g) drugi poslovi uprave utvr|eni zakonom.
38
Uredba o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i
organizacija
(Slu`beni
39
list Savezne Republike Jugoslavije, br. 7/94, 86/94).
40
Ustav Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90).
Zakon o dràvnoj upravi (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br.
20/92,48/93).
41
Ustav Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore, br.
48/92).
42
Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave (Slu`beni glasnik Republike
Crne Gore,
br. 56/93).
52 Stevan Lili}
Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvr|

ivanje tzv nomenklature, tj. konkretnih vrsta i oblika upravnih organa, koji
su odgovaraju}im propisima ozna~eni kao vr{ioci „dràvne uprave”. U
ustavnim i zakonskim tekstovima, me|utim, vr{ioci dràvne uprave
ozna~avaju se razli~itim izrazima, a i njihova podela nije uvek jasna, {to
stvara te{ko}e u razlikovanju pojedinih vrsta i oblika ovih organizacionih
oblika. Prema vaè}im propisima, mogu se uglavnom razlikovati slede}e vrste
i oblici vr{ilaca dràvne uprave: a) ministarstva (kao osnovni vr{ioci dràvne
uprave); b) organi uprave (naj~e{}e u sastavu ministarstva); c) posebne
(upravne) organizacije (obrazovane radi vr{enja stru~nih poslova iz
delokruga ministarstva), kao i d) nedràvni subjekti kojima su poverena
upravna javna ovla{}enja (npr. preduze}a i druge organizacije).
Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi vr{ioce dràvne uprave odre|uju na
slede}i na~in.
Saveznim Ustavom (~lan 107) propisano je da poslove uprave obavljaju
savezna ministarstva. Prema Uredbi o obrazovanju saveznih ministarstava i
drugih saveznih organa i organizacija obrazuju se: a) savezna ministarstva, b)
drugi savezni organi uprave i c) savezne upravne organizacije (~lan 1). Sa
druge strane, ovom Uredbom predvi|ena je i podela na: a) savezne organe (tj.
savezna ministarstva, savezne uprave i savezne inspektorate) i b) savezne
organizacije (tj. savezne sekretarijate, savezne zavode, savezne direkcije i
arhive).
Ustavom Republike Srbije (~lan 94) propisano je da se za obavljanje poslova
dràvne uprave obrazuju: a) ministarstva, b) organi uprave u sastavu
ministarstva (za obavljanje odre|enih poslova dràvne uprave), c) posebne
organizacije (za vr{enje stru~nih poslova), s tim {to se odre|ena upravna
ovla{}enja mogu zakonom poveriti d) preduze}ima i drugim organizacijama.
Prema Zakonu o ministarstvima, poslove dràvne uprave obavljaju: a)
ministarstva (~lan 1), s tim {to se za obavljanje odre|enih upravnih poslova za
koje je potrebno posebno organizovanje i samostalnost u radu mogu
obrazovati b) organi uprave u sastavu ministarstva (i to kao sekretarijati,
uprave i inspektorati), dok se za obavljanje prete`no stru~nih poslova mogu
obrazovati c) posebne organizacije u sastavu ministarstva (kao zavodi i
direkcije) (~lan 4).
Ustavom Republike Crne Gore (~lan 99) propisano je da poslove dràvne
uprave vr{e ministarstva i organi uprave, dok Zakon o na~elima organizacije
dràvne uprave (~l. 2-6) predvi|a da poslove dràvne uprave vr{e: a)
ministarstva i b) organi uprave (s tim {to se organi uprave osnivaju kao
sekretarijati, uprave i upravne organizacije), dok se za vr{enje stru~nih i drugih
poslova za potrebe ministarstva, organa uprave i drugih dràvnih organa mogu
osnivati c) slu`be.
Na osnovu iznetog, moè se odrediti pozitivnopravni pojam uprave u jugo-
slovenskom pravu. U funkcionalnom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u
jugoslovenskom pravu, pre svega, obuhvata tzv. poslove dràvne uprave, tj.
vr{enje upravne vlasti u vezi sa izvr{avanjem zakona (i drugih op{tih akata),
re{a-vanjem u upravnim stvarima i vr{enjem upravnog nadzora, s tim {to se
mogu obavljati i stru~ni poslovi (kao {to je priprema nacrta zakona). U
organizacionom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom
pravu, pre svega, obuhvata tzv vr{ioce dràvne uprave, tj. ministarstva i
organe uprave u sastavu ministarstva (kao osnovne vr{ioce poslova dràvne
uprave), s tim {to se mogu osnivati i posebne (upravne) organizacije za
obavljanje stru~nih poslova u vezi sa vr{enjem poslova dràvne uprave. Osim
toga, vr{enje pojedinih upravnih ovla-{}enja u vezi sa vr{enjem odre|enih
poslova dràvne uprave mogu se zakonom poveriti i nedràvnim subjektima
(npr. preduze}ima i drugim organizacijama). Prema tome, moè se zaklju~iti
da pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu po~iva na modelu
„dràvne uprave” koji polazi od autoritativne koncepcije uprave kao vlasti. U
tom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu znatno
odstupa od savremenog teorijskog pojma uprave. Ovaj koncept zastupaju i
pojedini na{i autori (posebno Pavle Dimitrijevi},43 Ratko Markovi}44 i Zoran
Tomi}45). Me|utim, ukoliko se èli uhvatiti korak sa razvijenim zemljama
Evrope i sveta, neophodno je {to pre pristupiti reformi upravnog
zakonodavstva u pravcu preobraàja modela uprave kao „dràvne uprave” u
sa-vremeni model uprave kao „javne slu`be”, odnosno upravnog sistema za
dru{tvenu regulaciju.
POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE
Op{ti i javni interes

Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evrop-
skim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dràve i uprave. Prvobitni kon-
cept pravne dràve u smislu da je pravna dràva ona u kojoj je vr{enje vlasti
regulisano pravom, zamenjuje koncept socijalne dràve (welfare state), odnosno
dràve koja se stara o dobrobiti svojih gra|ana i op{tem dru{tvenom, kulturnom i
socijalnom blagostanju. Ove promene u teorijskom pristupu uzrokovale su
promenu koncepta dràvne uprave (uprave kao vlasti) i stvaranje koncepta
uprave kao sistema za socijalnu regulaciju dru{tvenih procesa, prema kome se
vr{enje upravnih aktivnosti ne moè svesti isklju~ivo na vr{enje dràvne vlasti
ve} ono mora obuhvatati i vr{enje onih aktivnosti kojima se stvaraju neophodni
43
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Osnovi upravnog prava, Beograd, 1983, str.
50-91.
44
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo, Beograd,
1986, str. 107-
111.
45
Uporedi: Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.
54 Stevan Lili}
uslovi za nesmetan ìvot i rad gra|ana i napredak dru{tva kao celine.46 Sa stano-vi{ta
ovog modela, uprava se ne razume kao vlast i dràvna represija, ve} kao javna
slu`ba ~ija je osnovna funkcija ostvarivanje op{teg interesa odnosno dru-{tvene
dobrobiti (bono publico). Iz tog razloga je neophodno, da se, pre upu{ta-nja u
odre|ivanje pojma i pravne prirode javnih slu`bi, odredi pojam op{teg i pojam
javnog interesa. êsto se ovi pojmovi uzimaju kao sinonimi. Me|utim, treba
ukazati na toda je pojam op{ti interes politi~ka, a pojma javni interes pravna
kategorija. Iz navedenih savremenih shvatanja o dràvi i upravi proizilazi da
dràva i njena uprava nisu vi{e hegelovska apsolutna vlast, odnosno primarna
dogma, odnosno da ona nije zloglasno biblijsko ~udovi{te Levijatan, sa kojim je
svojevremeno engleski i politi~ki i pravni filozof Tomas Hobs uporedio dràvu (i
njenu upravu), ve} je to organizacija koja treba da obezbedi dobrobit i sigurnost
gra|ana, te da je njen osnovni zadatak da pruì javne usluge kojima se ostvaruje
op{ti interes.
Op{ti interes, kao politi~ka kategorija, jeste pojam koji ozna~ava privredni,
politi~ki, kulturni i nau~ni razvoj dru{tvene zajednice, koji se u jednom {irem
smislu moè meriti odgovaraju}im pokazateljima, kao {to su dohodak po glavi
stanovnika, smanjena smrtnost novoro|ene dece, pove}anje proizvodnosti i rada i
sl. Ostvarivanjem op{teg interesa stvaraju se uslovi za razvoj i unapre|enje
individualnih sloboda i prava ~oveka i gra|anina, ~ime se obezbe|uje ostvarivanje
ideje ljudskih prava. Kako je osnovni zadatak dràva u savremenim uslovi-ma da
obezbede ostvarivanje op{teg interesa kao politi~ke kategorije, taj op{ti interes je
neophodno formalizovati u zakonu, ~ime se on preobraàva u javni interes. Javni
interes je, kao pravna kategorija, utvr|en zakonima koje donosi parlament,
odnosno skup{tina kao predstavni~ko telo koje biraju gra|ani na slobodnim i
demokratskim izborima, ~ime ispoljavaju javni interes jedne dru{tvene zajednice.
Uprava, ostvaruju}i svoju socijalnu funkciju, obezbe|uju}i izvr{enje zakona,
obezbe|uje i ostvarivanje javnog interesa vr{enjem autoritativih i neau-toritativnih
aktivnosti. Prema tome, javni interes je pravna kategorija koja je kao takava odre|
ena zakonom i koji stoji iznad pojedina~nih (individualnih i grupnih) interesa,
ali ~ijim se ostvarenjem unapre|uju li~ne slobode i prava ~oveka i gra|ana i
razvija ideal ljudskih prava.
Dru{tvo je materijalna sredina nu`na za egzistenciju ljudi. Javne slu`be su
nastale upravo iz razloga {to je ~ovek, da bi uop{te mogao da opstane, prinu|en da
ìvi u dru{tvu u kome se obavljaju izvesne delatnosti ~ije je postojanje, odnosno
stalno i neprekidno funkcionisanje, nu`no i za samu dru{tvenu zajednicu i za
svakog pojedinca. Upravo ove delatnosti i ~ine su{tinu javnih slu`bi, ali ako bismo
se zapitali {ta sve one obuhvataju, ne bismo mogli dati jedan precizan
46
Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom
pravu, Pravni fakultet u Beogradu, 1999.
odgovor. Budu}i da se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju i kretanju,

potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam razvitak ovih
slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka. Izvesnim dru{tvenim delatnostima se daje
karakter javne slu`be i ona se podvrgava posebnom reìmu kada je dru{tvena
zajedinaca smatra naro~ito zna~ajnom za svoju egzistenciju. Osim op{teg interesa
koji se zadovoljava obavljanjem takvih delatnosti, i volja onih koji upravljaju je
tako|e od velikog zna~aja kada se odre|uje da li }e se neka delatnost smatrati,
odnosno uvesti kao javna slu`ba.47 Pojam javne slu`be u sebi krije dve vrste
elemenata: sociolo{ke i pravne. Ti elementi su: 48
1. Javne slu`be se osnivaju sa ciljem da se zadovolje odre|ene potrebe od
op{teg interesa. Op{ti interes predstavlja su{tinski element pri odre|ivanju poj-
ma javne slu`be. One se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg
interesa, koje su zna~ajne i za celu dru{tvenu zajednicu i za svakog pojedinca.
Svaka delatnost uprave nije istovremeno i javna slu`ba, ve} su to samo one de-
latnosti kojima se zadovoljavaju potrebe od op{teg interesa i koje se najcelis-
hodnije i najpogodnije mogu zadovoljiti putem osnovane javne slu`be. Prema
tome, organizacija javnih slu`bi se moè osnivati samo za obavljanje takvih
delatnosti, a te delatnosti su: komunalna delatnost, nau~na, kulturna, prosvetna,
zdravstvena i socijalna delatnosti, kao i delatnosti koje imaju za cilj unapre|enje
odre|enih grana privrede, uprave ili zadovoljenja op{tih potreba stanovni{tva.
2. Javne slu`be odgovaraju obavezi upravlja~a da se staraju za op{te dobro.
Od namere onih koji upravljaju zavisi uvo|enje javne slu`be. Me|utim, da bi se
starali za op{te dobro, oni koji upravljaju imaju i obavezu da organizuju i
obez-bede normalno funkcionisanje odre|ene delatnosti (slu`be) koje su od
op{teg dru{tvenog interesa. Upravlja~ima se name}e pravna obaveza da
organizuju i obezbede normalno i stalno funkcionisanje odre|enih delatnosti
(slu`bi), kao korelativ vr{enja vlasti, jer je svaki pojedinac nadahnut idejom da
oni koji upravljaju upravljaju u interesu onih nad kojima upravljaju.
3. Delatost i organizacija javne slu`be kao takva mora biti odre|ena zako-
nom. Da bi se jedna delatnost smatrala javnom slu`bom, neophodno je da kao
takva bude progla{ena zakonom. Te delatnosti obavljaju one organizacije koje
su zakonom progla{ene za javne slu`be. Zakonima iz ove oblasti utvr|en je po-
seban pravni reìm javnih slu`bi kojima je regulisan njihov pravni poloàj i
koje karakteri{u posebna pravila koja zavise od potreba pojedine javne slu`be.
4. Neprekidno funkcionisanje. Javne slu`be funkcioni{u bez ikakvog prekida
s obzirom na svoju va`nost i prirodu. One se osnivaju radi zadovoljenja op{tih
potreba stanovni{tva, {to nu`no name}e potrebu za neprekidnim funkcionisa-
47
Uporedi: Dimitrije Prodanovi}, Gra|anin i javne slu`be, Kultura, Beograd,
1960,
48
str. 5.
Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be,
Arhiv za prav
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 181-186.
56 Stevan Lili}
njem. Primena principa neprekidnog (kontinuiranog) funkcionisanja zna~i da

oni koji upravjaju ne mogu dozvoliti prekid javne slu`be, jer svaki zastoj u nji-
hovom radu izaziva poreme}aj u redovnom zadovoljenju odre|enih potreba koje
su u datom momentu od kapitalne va`nosti za dru{tvo. Ovo neprekidno funk-
cionisanje dovodi do toga da princip rentabiliteta u radu organizacija putem kojih
se poslovi javnih slu`bi obavljaju mora ponekad biti zanemaren, odnosno da
organ koji je ovakve organizacije osnovao ili nad njima vr{i nadzor mora pokri-
vati eventualne gubitke koje one u svom poslovanju pretrpe.
5. Uvek mogu}a promenljivost. Po{to se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekid-
nom razvoju, potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam
razvitak ovih slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka civilizacije. Nadleì organ
moè uvek modifikovati organizaciju i rad javnih slu`bi, {to zavisi od
razvoja potreba od op{teg interesa. Istovremeno, protokom vremena mogu i
prestati iz-vesne okolnosti ~ime prestaje i potreba za postojanjem neke javne
slu`be.
6. Svi gra|ani su jednaki u kori{}enju javne slu`be. Javne slu`be su du`ne da
svoje usluge i ~inidbe pruàju svim licima koja ispunjavaju odre|ene uslove za
kori{}enje tih usluga i ~inidbi. Pri kori{}enju usluga javnih slu`bi, primenjuje
se na~elo jednakosti koje se manifestuje u dva pravca: prvo, javne slu`be su
du`ne da svoje usluge pruè svima koji ispunjavaju odre|ene uslove za njihovo
kori-{}enje, mada je u izvesnim slu~ajevima ostavljeno organizacijama koje
obavljaju poslove javnih slu`bi da same odre|uju koje }e kategorije gra|ana
imati pravo na njihove usluge; drugo, organizacija javne slu`be je du`na da
svim korisnicima pruì uz jednake uslove i jednake usluge i ~inidbe.
Koncepcija javnih slu`bi posluìla kao osnov za pro{irenje teorijskog pojma
uprave u materijalnom smislu tako da ovaj pojam danas obuhvata i one aktivnosti
uprave koje predstavljaju vr{enje javnih slu`bi. Pod uticajem teorije javnih
slu`bi, teorijski koncept upravne funkcije ustupio je mesto konceptu upravne
delatnosti kao vr{enju javnih slu`bi.
Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

Pri odre|ivanju teorijskog pojma javne slu`be, polazi se od navedenih
sociolo{kih i pravnih elemenata koji ~ine sadrìnu ovog pojma. Op{ti interes,
namera upravlja~a, pravna regulacija, neprekidno funkcionisanje, uvek
mogu}a promen-ljivost i jednakost gra|ana treba da do|u do izraàja u
teorijskoj definiciji ovog pojma. Me|utim, pojam javne slu`be je veoma
rastegljiv, usled ~ega ga je veoma te{ko obuhvatiti jednom jedinstvenom
definicijom.
Uporednopravno posmatrano, pojam javne slu`be (service public,
offentlicher dienst) stvorila praksa francuskog Dràvnog saveta, a dalje
razradila francuska teorija administrativnog prava. Zatim su javne slu`be
prihva}ene i u belgijskoj i
nema~koj teoriji i praksi, kao i u pravu drugih zapadnih zemalja. U novije

vreme ovaj institut je na{ao oslonac i u engleskom pravu.49
U jugoslovenskoj upravnoj teoriji, i pre i posle Drugog svetskog rata, pod
uticajem francuske pravne teorije i prakse dato je vi{e definicija pojma javne
slu`be. Javna slu`ba je bila nezaobilazni predmet opservacije najve}ih
jugoslo-venskih teoreti~ara upravnog prava. S druge strane, jugoslovensko
zakonodavstvo je pokazalo dosta kolebljivosti u pogledu ovog instituta.
Razlog leì u tome {to je u socijalisti~kom pravu, sve do sloma komunizma
1990. godine, dominirao model dràvne uprave, odnosno uprave kao vlasti.
Ve} u drugoj polovini pro{log veka, Dràvi savet u Francuskoj je, re{avaju}i
sporna pitanja u vezi sa radom uprave, po~eo da pro{iruje pojam upravne
funkcije i da u okvire njenog vr{enja uklju~uje i neautoritativne aktivnosti
dràve koje su dobile obele`ja tzv javnih slu`bi. Na taj na~in je pojam uprave
u Francuskoj pro{iren, tako da se pod njim, osim upravne funkcije (kao
pravno regulisanog vr{enja upravne vlasti), podrazumevalo i vr{enje javnih
slu`bi. Koncepcija francuskog Dràvnog saveta o javnim slu`bama bila je
formulisana u jednoj odluci koja je bila doneta 1903. godine povodom slu~aja
„Terije” (Terrier). Odlukom je zapravo, utvr|eno da se podrazumeva da sve
{to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slu`bi spada u upravnu
delatnost.50
U zaklju~ku koji je povodom ove odluke dao tada{nji komesar Vlade Ro-
mije isti~e se: „Ako je po nalogu Generalnog saveta u interesu zajednice gra|
ana preduzeto uni{tavanje {tetnih ìvotinja u departmanu, ono ima karakter
prave javne slu`be (...). Tu postoji prava javna slu`ba, delatnost od op{teg
interesa (...). Sve {to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slu`bi,
op{tih ili lokalnih, bilo da uprava deluje putem ugovora, bilo da primenjuje
akt vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi spada u
nadle`nosti uprave”.51
Teorija javnih slu`bi, pro{irila je sadrìnu materijalnog pojma uprave, s ob-
zirom da to u francuskom pravu, u skladu sa u~enjem o javnim slu`bama i
stavovima francuskog Dràvnog saveta, uprava po~inje da obuhvata ne samo
aktivnosti izvr{enja zakona putem dono{enja op{tih i pojedina~nih pravnih
akata kao i vr{enje materijalnih radnji prinude, ve} i aktivnosti vr{enja
javnih slu`bi - koje se obavljaju po reìmu administrativnog prava.
Najstarija teorijska konstrukcija koja je nastala u Francuskoj je ona koju su
istakli najpre Laferier a zatim i
49
Arhiv za prav
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, 175-188.
50
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd
1986,
5
str. 35.
1 Uporedi: Jean Paul Buffelan, Les grandes teories de base du droit
administratif frangais,
~lanak u ~asopisu Recueil de jurisprudence du droit administratif et du
Conseil d'Etat, Bruxelles,
1967, No. 4, str. 252.
58 Stevan Lili}
Bertelami52, prema kome dràva donosi dve vrste pravnih akata: „akte vlasti”
i „akte poslovanja”. Dok kod akata vlasti dolazi do punog izraàja dràvna
suverenost, kod drugih ona nastupa kao imovinskopravna li~nost. Na osnovu
ove podele pravila se i razlika u ~iju nadle`nost spada re{avanje sporova iz
ovih akata. Svi akti vlasti su u upravno-sudskoj nadle`nosti, dok su akti
poslovanja u nadle`nosti redovnih sudova (osim onih koji su po izri~itoj
odredbi nekog specijalnog zakona u nadle`nosti upravnih sudova). Na ovaj
na~in izvr{eno je razgrani~enje upravno-sudske nadle`nosti.
Najve}i doprinos formiranju teorije javnih slu`bi dao je Leon Digi, osniva~
{kole socijalne funkcije dràve i teorije javnih slu`bi u francuskoj i evropskoj
pravnoj nauci.53 U duhu svoje solidaristi~ke koncepcije o dràvi i pravu, tj. da
dràva i pravo nisu isklju~ivo „instrumenti u rukama vladaju}e klase”, ve}
organizacija koja ima za cilj da ostvari interese dru{tva kao celine, Digi je
smatrao da se osnovni zadatak dràve u novim uslovima, po~etkom 20. veka
promenio (tj. transformisao) i da, umesto vr{enja javne vlasti, dràva ima
zadatak da vr{i javne slu`be. Prema Digiju, javne slu`be treba da zamene
suverenu li~nost dràve, odnosno za njega je dràva samo „skup javnih
slu`bi” i pri tom isti~e: „ Ono {to je glavno, to vi{e nije pravo zapovedanja, ve}
obaveza da se prakti~no radi. (...) Oni koji vladaju nemaju subjektivno pravo na
javnu vlast, ve} imaju du`nost da upotrebe svoju vlast radi organizovanja javnih
slu`bi i da obezbede i kontroli{u njihov rad. (...) Dràva vi{e nije suverena vlast
koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koja raspolaè silom, i koji su du`ni
ovu silu upotrebiti radi stvaranja i upravljanja javnim slu`bama. Pojam javne
slu`be postaje osnovni pojam savremenog javnog prava”.54
Prema tome, „osnova javnog prava nije vi{e pravo zapovedanja, ve}
pravilo o ure|enju i upravljanju javnim slu`bama. Kada dràva daje nastavu,
deli pomo} siroma{nima, kad obezbe|uje saobra}aj ljudi i stvari, u svim tim
radnjama dràve nema ni traga vr{enja kakvog prava zapovedanja. Ako je
dràva po samoj definiciji i po samoj svojoj prirodi zajednica koja zapoveda,
ona treba da to uvek bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svojih delatnosti
nije suverena, to je zato {to ona to nikada nije ni bila. Pri vr{enju svih tih
slu`bi, (...) postoji dràvna intervencija, koja treba da bude pot~injena pravu,
regulisana i podre|ena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moè
vi{e osnivati na pojmu suverenosti, po{to se primenjuje na akte u kojima se ne
vidi nikakav trag vlasti zapovedanja”.55
52
Henri Berthelemy, Elemente de droit administratif, II izd., Paris, 1926,
str.53706.
Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929;
êdomir Marko-
vi}, Digijeva pravna teorija, Subotica, 1927. i dr.
54
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. XIX-XX.
55
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 32-33.
Umesto javne vlasti, suverenosti, subjektivnog prava, prava zapovedanja

dràve, pojavljuje se pojam javne slu`be, socijalne funkcije, du`nosti
vladaju}ih. Digi ukazuje na to da pojam javne slu`be nije nov, ve} da je
stvoren onda kada se pojavila razlika izme|u upravlja~a i onih nad kojima se
upravlja. „Zaista, jo{ se od tog trenutka shvatilo da se upravlja~ima name}u
izvesne obaveze prema onima kojima upravljaju, i da je izvr{enje tih obaveza u
isto vreme posledica i opravdavanje njihove ve}e sile. To je u su{tini pojam javne
slu`be”.56 Za Digija javna slu`ba je „svaka delatnost ~ije obavljanje mora biti
obezbe|eno, regulisa-no i kontrolisano od strane onih koji vladaju jer je
obavljanje ove delatnosti neohodno za ostvarivanje i razvoj dru{tvene
uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moè biti ostvareno bez intervencije
vladaju}e sile”.57 Digi smatra da kao javne slu`be treba organizovati one
delatnosti ~ija i najkra}a obustava izaziva dru{tveni nered, te kao primer
navodi {trajk francuskih èlezni~ara koji je nedvosmisleno pokazao da
èleznica u sebi, u prvom redu, nosi elemente javne slu`be.
Me|utim, prema shvatanjima @eza, Bonara, Valina i drugih francuskih
teoreti~ara, Digijeva definicija je nepotpuna jer ne daje precizne elemente
pojma javne slu`be a istovremeno joj se zamera da je vi{e sociolo{ka nego
pravna. Dok je za Digija dràva samo skup javnih slu`bi, a osnov dràvne
organizacije vidi u dràvnoj uzajamnosti, Moris Oriju smatra da je javna
slu`ba „samo jedan od najefikasnijih postupaka koje koristi uprava da bi
obavila svoju misiju”.58 Digi-jev sledbenik Gaston @ez kritikuje, ali i
produbljuje njegovu definiciju javnih slu`bi. @ez posebno ukazuje da je za
„utvr|ivanje pojma javne slu`be bitna volja onih koji vladaju, jer isti~e da }e se
isklju~ivo smatrati kao javne slu`be one op{te dru{tvene potrebe od op{teg
interesa za koje su oni koji vladaju u odre|enoj zemlji, odlu~ili da se te potrebe
zadovoljavaju postupkom javne slu`be. Namera onih koji vladaju je jedino
merodavna (...)”.59 @ez dolazi do slede-}ih zaklju~aka: l. javne slu`be su
tehni~ki postupak putem koga se zadovoljavaju potrebe od op{teg interesa; 2.
reìm javnih slu`bi karakteri{e podre|ivanje privatnih interesa op{tem
interesu; 3. organizacija javnih slu`bi se menja u skladu sa potrebama od
op{teg interesa; 4. javna slu`ba je legalna situacija.60
Za Lobadera, u pojmu javne slu`be op{ti interes predstavlja esencijalni
ele-menat, odnosno (...) „javna slu`ba je svaka delatnost nekog javnog
kolektiva
56
57
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 34.
58
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 51.
Maurice Hauriou, Precis de droit administratif et de Droit general, Paris,
1921,
5
str. 344.
9 Gaston Jeze, Les principles generaux de droit administratif, Paris, T. II,
La notion de
service public 1925-1936, str. 16 (navedeno prema: Draga{ Denkovi}, Javne
slu`be u francu
skom upravnom pravu, Anali pravnog fakulteta u Beogradu, br. 5, 1970, str.
465).
60
Arhiv za prav
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175.
60 Stevan Lili}
koji ima za cilj da zadovolji neki op{ti dru{tveni interes (...)”.61 Javna slu`ba je za
Lobadera svaka aktivnost javne li~nosti koja je usmerena na zadovoljenje
potreba od op{teg interesa. Takvo zadovoljenje potreba od op{teg interesa
opravdava i proìma javnu slu`bu i upravo ta ideja defini{e javnu slu`bu i
razlikuje je od privatnih poduhvata uprave.62 Javne slu`be mogu obrazovati
razli~ita javna tela, tako da postoje javne slu`be dràve, departmana i op{tina.
Na primer, narodno obrazovanje je javna slu`ba dràve, a slu`ba gradskog
saobra}aja je gradska javna slu`ba.63 Lobader smatra da se domen javnih
slu`bi menja prema vremenu i koncepcijama onih koji drè vlast (...). Namera
vladaju}ih je bitna i merodavna pri ispitivanju da li je re~ o javnoj slu`bi ili ne,
a to zna~i da se mora ustanoviti da li je javna vlast stvarno htela da je osnuje.
To je subjektivna koncepcija javne slu`be uz koju egzistira i objektivna
koncepcija koja ima u vidu prirodu, odnosno su{tinu izvesne delatnosti i utvr|
uje da li ta delatnost objektivno ~ini javnu slu`bu.64
Javnu slu`bu Roè Bonar tretira kao preduze}e koje, za razliku od
privatnog preduze}a, funkcioni{e pod posebnim uslovima a to su:
pretpostavljeno prvenstvo interesa slu`be i njenih korisnika tako da taj
interes treba uvek da bude u prvom planu i prvenstveno zadovoljen;
neprekidno funkcionisanje i uvek mogu}a promenljivost (koja proizilazi iz
veoma promenljivih potreba korisnika, te organizacija javne slu`be treba da
bude tako postavljena da u svakom momentu moè biti adaptirana aktuelnim
zahtevima i potrebama korisnika)65
Pri odre|ivanju pojma javne slu`be Luj Rolan isti~e da se, po jednom
organskom i formalnom stanovi{tu, kao javna slu`ba moè uzeti preduze}e,
odnosno ustanova od op{teg zna~aja koja je pod vrhovnom upravom
vladaju}ih a sluì zadovoljenju op{tih potreba. Po drugom, materijalnom, pri
odre|ivanju pojma javne slu`be uzima se u obzir samo karakter op{teg -
javnog interesa.
Marsel Valin odre|uje javnu slu`bu na slede}i na~in: „(...) javna slu`ba se
sastoji u jednoj delatnosti od javnog interesa za koju javni organ nesumnjivo
nema nu`no u svim slu~ajevima finansijsku odgovornost, ali za ~iju je
delatnost ipak on uzeo inicijativu i nad kojom je rezervisao vi{u kontrolu,
ukoliko, prirodno, sam ne vr{i tu delatnost (...)” . 66 [to se ti~e organizacije
javnih slu`bi, Valin isti~e da postoje tri glavne posebne vrste: l. javne slu`be u
neposrednoj reìji uprave kada uprava neposredno obezbe|uje gra|anima
izvesnu ~inidbu, odnosno vr{i javnu slu`bu na svoj teret, preuzimaju}i na
sebe odgovornost za uspe-{no vo|enje jedne aktivnosti u javnom interesu. To
je eksploatacija javne slu`be
61
Andre de Laubadere, Traite elementaire de droit administatif, 3.ed.,
Paris,
62
1953. str.40.
Andre de Laubadere, Traite elementaire de droit administatif , 3. ed.,
Paris,
63
1953, str. 40.
Andre de Laubadere, Traite elementaire de droit administatif , 3. ed.,
Paris,
64
str. 40.
Andre de Laubadere, Manual de droit administratif Paris, 1963, str. 23-
24.
65
66
Roger Bonnard, Precis de droit administratif, Paris, 1940, str. 443.
Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 624.
u direktnoj reìji; 2. koncesionirana javna slu`ba – kada uprava samo provocira

organizaciju javne slu`be i zadovoljava se time {to je kontroli{e dok privatno lice
organizuje i obavlja delatnost i 3. zainteresovana reìja javne slu`be u kojoj
pojedinac koji preuzima obavljanje neke javne slu`be nema pravo napla}ivanja
usluga od korisnika javne slu`be, jer to pravo pripada samo javnom telu koje je
osnovalo javnu slu`bu. Prema ugovorima, koji mogu biti razli~iti, utvr|uje se
renta za pojedinca koji preuzima obavljanje zainteresovane reìje javne slu`be. 67
Praksa Dràvnog saveta u Francuskoj inicirala je nastanak teorije javnih slu-`bi u
francuskom pravu, koju je zatim prihvatila i upravnopravna nauka drugih
zapadnih zemalja.
Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

Francuska teorija javnih slu`bi je imala znatan uticaj i na jugoslovensku
teoriju upravnog prava. Jugoslovenski teoreti~ari koji su prou~avali teoriju
javne slu`be, i pre i nakon Drugog svetskog rata, razra|ivali su pojam javne
slu`be prvenstveno preko francuske teorije upravnog prava.
Tako je ~uveni jugoslovenski teoreti~ar upravnog prava profesor Ivo
Krbek, jo{ u periodu izme|u dva rata, pravio razliku izme|u materijalno-
teleolo{kog i formalnog pojma javne slu`be. Materijalni pojam javne slu`be,
smatra Krbek, odnosi se prvenstveno na njenu materijalnu sadrìnu i svrhu
slu`be, a to je obavljanje op{tekorisnih delatnosti koje zajednica smatra tako
zna~ajnim za svoju egzistenciju odnosno socijalni, ekonomski i kulturni
razvitrak, te joj daje zna~aj javne slu`be i podvrgava je jednom specijalnom
pravnom reìmu, razli~itom od reìma privatne slu`be, a pri tom je potpuno
svejedno koje lice tu slu`bu obavlja. Pri odre|ivanju formalnog pojma javne
slu`be Krbek teì{te stavlja na samog nosioca javne slu`be. Ovo gledi{te ne
posmatra slu`bu, ve} samo vlast, koja vr{i ovu slu`bu. Iz tog razloga, pojam
javne slu`be u formalnom smislu izvodi se iz pojma organa javne vlasti -
smatra Krbek.68
Lazo Kosti} je pod javnom slu`bom podrazumevao javne usluge koje su
name-njene zadovoljenju jedne odre|ene vrste potreba u op{tem ili javnom
interesu. ,,U svojoj ukupnosti, pojam javne slu`be je skoro identi~an sa
pojmom javne uprave. (...) Po francuskoj teoriji javne slu`be ne bi moglo da se
izvede razlikovanje na javnu i privatnu upravu. Sve {to vr{i dràva ili
javnopravno lice, sve je to javna slu`ba. Javnu slu`bu ili javne usluge vr{i
dràva obi~no direktno, (...) ali ponekad (...) njeno vr{enje dràva ustupa
privatnim licima (fizi~kim i pravnim)”.69
67
Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 502-503.
68
Ivo Krbek, Koncesionirana javna slu`ba, Mjese~nik, Zagreb, 1930, br. 2-3,
str.6951-53.
Lazo Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I - Ustrojstvo
uprave, Beo
grad, 1933, str. 91-92.
62 Stevan Lili}
Mihailo Ili} smatra da „(...) dràva svoje ciljeve i zadatke ostvaruje na taj
na~in {to vr{i tri vrste poslova. Naime, ona ili donosi zakone, ili izvr{ava
zakone i upravlja raznim slu`bama, ili najzad raspravlja i sudi sporove
(...)”.70 Pod uti-cajem Gastona @eza prihvatio je francusko u~enje o javnim
slu`bama i ugovorima koje javne slu`be zaklju~uju. Uticaj pojma javne
slu`be, smatra profesor Ili}, ogleda se, povodom ugovora koje zaklju~uje
administracija, u tome {to se ne primenjuju prosto propisi gra|anskih zakona
i uop{e zakona privatnog prava, ve} se oni kombinuju sa du`nostima
pravilnog i neprekidnog funkcionisanja javne slu`be.71
Iako profesor teorije prava, \or|e Tasi} zastupa koncepciju uprave kao
javne slu`be. ,,U modernoj dràvi administrativna vlast radi po zakonu, i zato
je tu tako vaàn pravni momenat pri administrativnom poslovanju. Ali, pored
sve va`nosti pravnog momenta, on ne ~ini glavni cilj administrativnog
poslovanja, nego je to rezultat ekonomski, kulturni i socijalni.”72
I nakon Drugog svetskog rata, jugoslovenski teoreti~ari su materiju javnih
slu`bi prvenstveno razra|ivali preko francuske teorije upravnog prava. Tako
profesor Nikola Stjepanovi} obja{njava pojam javne slu`be upravo na osnovu
koncepcija francuskog prava, i to prvenstveno polaze}i od Digijevih i
Bonarovih gledi{ta. On ukazuje na to da pojam javne slu`be ima dva
zna~enja, {ire i uè. Prvo, {ire zna~enje ozna~ava organizacione jedinice
odnosno organe, organizacije i druga javna tela. U formalnom pogledu, to su
organizacione jedinice dràve i javne uprave. U materijalnom - to je sve {to
dràva i drugi op{tedru{tveni organi rade. Drugo, uè zna~enje termina
javne slu`be ozna~ava izvesnu delat-nost op{tedru{tvenih organa, kao i
organizacione jedinice preko koje se te delat-nosti obavljaju.73 Profesor Lado
Vavpeti~ je smatrao da su javne slu`be delatno-sti koje su se izdvajale
osobeno{}u svog pravnog reìma koji obezbe|uje redov-nost i neprekidnost
njihovog funkcionisanja u skladu sa potrebama i razvitkom dru{tva.74
Profesor Velimir Ivan~evi} je smatrao da je specifi~nost materijalnog pojma
javne slu`be izraèna u specifi~nostima pravnog reìma kojima je podvrgnuto
obavljanje ovakve delatnosti i one su se u prvom redu izraàvale u na~inu
regulisanja odnosa izme|u nosilaca slu`be i korisika (obaveznost vr{enja uslu-
ga, jednakost korisnika, instrumenti pomo}u kojih se osigurava kontinuitet
slu-
70
Mihailo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928,
str.
71
9.
Mihajlo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928,
str.
72
138-139.
73
\or|e Taso}, Uvod u pravne nauke, Beograd, 1938, str. 76-77.
Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Upravno pravno FNRJ - op{ti deo, drugo
izdanje, Beo
grad,
74
1958, str. 29.
Uporedi: Lado Vavpeti~, O bivstvu na{ih javnih slu`bi in o organizacijah,
ki jih opravlja-
jo (O su{tini na{ih javnih slu`bi i o organizacijama koje ih obavljaju), Javna
uprava, Ljubljana,
br. 7-8, 1959, str. 179-212.
`be i sl.).75 Profesor Slavoljub Popovi} je ukazao na izvesne karakteristike javne

slu`be i organizacije koje se osnivaju za njeno vr{enje. Te karakteristike su:
a) javne slu`be se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg
intresa; b) poveravanje vr{enja javne slu`be vr{i se zakonom ili propisom
zasnovanim na zakonu; c) javnom slu`bom se mogu smatrati samo odre|ene
delatnosti te se organizacije javnih slu`bi mogu osnivati samo za vr{enje tih
delatnosti; d) delatnosti koje se vr{e u formi javne slu`be podvrgnute su
posebnom pravnom reìmu; e) neprekidno funkcionisanje javnih slu`bi; f)
jednakost gra|ana u kori{}e-nju javnih slu`bi; g) organizacije javnih slu`bi po
pravilu ne donose pravne akte u kojima se manifestuje vr{enje vlasti ali ipak
raspolaù izvesnim ovla{}enjima koja deluju prema svim licima koja se
koriste njihovim ~inidbama i uslugama; h) na~in kori{enja javnih slu`bi
moè biti fakultativan ili obavezan; i) usluge i ~inidbe koje vr{e organizacije
javnih slu`bi gra|ani mogu koristiti bilo uz naknadu, bilo potpuno
besplatno.76 S obzirom na oblasti delatnosti u kojima se osnivaju javne
slu`be, profesor Popovi} klasifikuje javne slu`be u na{em pravu na: a)
ustanove javne slu`be u oblasti dru{tvenih slu`bi, b) privredne javne slu`be i
c) ostale ustanove javne slu`be.
Zastupaju}i slu`beni stav o pojmu javne slu`be, Leon Ger{kovi} isti~e da su
javne slu`be sve one delatnosti od op{teg dru{tvenog zna~aja koje se
obavljaju primenom dru{tvenog upravljanja. To je delatnost koju je
„organizacija du`na da vr{i na odre|eni na~in bez obzira na svoj interes” i
ona ne mora biti „izri~ito progla{ena za javnu slu`bu”.77
Profesor Pavle Dimitrijevi} je odvojio pojam javne slu`be od pojma dru{tve-
ne slu`be. „Ako se po|e od ~isto formalnog stanovi{ta, kao javna slu`ba imala
bi se smatrati svaka delatnost koja je od zna~aja za dru{tvo”. Delatnosti koje
predstavljaju javne slu`be su one „~ije je nesmetano i neprekidno
funkcionisanje u interesu dru{tva, tako da bi svaki poreme}aj u tom pogledu
mogao naneti velike {tete u dru{tvu u celini”. Da bi se obezbedilo njihovo
funkcionisanje ove delatnosti moraju biti posebno organizovane i treba da
budu podvrgnute posebnom pravnom reìmu. Dru{tvena slu`ba je pojam
koji je uì od pojma javna slu`ba. Dru{tvene slu`be su, zapravo, podvrsta
javne slu`be i one sadrè dva osnovna elementa: s jedne strane, to je
op{tekorisna dru{tvena delatnost u ta~no odre|enim oblastima javne uprave
(tj. oblastima nauke, kulture, prosvete, narodnog zdravlja, socijalne za{tite,
kao i izvesnim privrednim delatnostima koje su od zna~aja za kulturu i
vaspitanje poput novinskih, filmskih i izdava~kih preduze-
75
Uporedi: Velimir Ivan~evi}, Upravno postupanje privrednih organizacija,
Zbornik ra
dova
76
pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 1, 1960, str. 93.
Arhiv za prav
ne
77
i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175-188.
Leon Ger{kovi}, Dràvna uprava Jugoslavije, Beograd, 1956, str. 18-19.
64 Stevan Lili}
}a) a, sa druge strane, to je delatnost koju vr{e organi (ili organizacije)

obrazovane po sistemu dru{tvenog upravljanja.78
Razmatraju}i pojam javne slu`be Rafael Cijan dolazi do zaklju~ka da
„javna slu`ba predstavlja zbir delatnosti koje su od zajedni~kog, op{teg
zna~aja za sve ljude i njihove organizacije na odre|enom podru~ju a ~ije je
obavljanje garanto-vano i {ti}eno pravnim propisima".79 Iz navedene
definicije proizilazi da su dva osnovna elementa pojma javne slu`be odre|ena
delatnost i pravna norma. To su, zapravo, njegova sociolo{ka i pravna
komponenta. Dok sociolo{ka komponenta ukazuje na va`nost i zna~aj
delatnosti koje se obavljaju, pravna ukazuje na to da je re~ o op{tedru{tvenoj,
op{tekorisnoj delatnosti, ~ije je funkcionisanje obezbe-|eno zakonom ili na
zakonom zasnovanom interesu.
Pojam javne slu`be u jugoslovenskom pozitivnom pravu

Odre|ivanje pozitivnopravnog pojma javne slu`be ima veliki zna~aj za prak-
ti~nu primenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji javne slu`be. U
Republici Srbiji, pozitivnopravni pojam javne slu`be mogu}e je konstruisati po-
laze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija javne slu`be koje su
date Ustavom Republike Srbije i odgovaraju}im republi~kim zakonima i drugim
propisima koji reguli{u delatnost i organizaciju javnih slu`bi. Istovremeno, treba
uzeti u obzir i savezno zakonodavstvo.
Ustavom Republike Srbije (1990) u jugoslovensko pozitivno pravo uveden je
pojam javne slu`be. Prema Ustavu Srbije, zakonom se utvr|uju uslovi, odnosno
na~in obavljanja delatnosti, odnosno poslova za koje se obrazuju javne slu`be (~l.
65), s tim {to Republika ure|uje i obezbe|uje sistem javnih slu`bi (~l. 72. st. 1. ta~.
7).
Ovu oblast reguli{u dva osnovna zakona, Zakon o javnim slu`bama (1991) 80 i
Zakon o javnim preduze}ima (1990).81 Osim navedenih zakona, za ovu oblast je
zna~ajan i jedan savezni zakon, Zakon o javnim ustanovama (1996). Osim
osnovnih zakona, ovu oblast u Srbiji danas reguli{u i brojni posebni zakoni ko-
jima se bliè ure|uju delatnost i organizacija pojedinih javnih slu`bi kao {to su
Zakon o sistemima veza82 , Zakon o radio-televiziji83 , Zakon o elektroprivedi84 ,
78
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne uprave,
Beograd, 1959.
79
Rafael Cijan, Odre|ivanje pojma javne slu`be, Anali Pravnog fakulteta u
Beogradu, br.
1-2,
80
1963, str. 158.
81
Zakon o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 42/91.
82
Zakon o javnim preduze}ima, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 6/90.
83
Zakon o sistemima veza, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 38/91.
Zakon o radio-televiziji, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 48/91,
55/93.
Zakon o univerzitetu85 , Zakon o osnovnoj {koli86 , Zakon o srednjoj {koli87 , Zakon

o nau~noistraìva~koj delatnosti88 i mnogi drugi.
Zakonom o javnim slu`bama89 regulisana je organizacija i delatnost javnih
slu`bi. Ovim Zakonom najpre je data pozitivnopravna definicija pojma javne
slu`be. Naime, pod javnom slu`bom u smislu ovog Zakona smatraju se ustanove,
preduze}a i drugi oblici organizovanja utvr|eni zakonom, koji obavljaju de-
latnost, odnosno poslove kojima se obezbe|uje ostvarivanje prava gra|ana, za-
dovoljavaju potrebe gra|ana i organizacija i obezbe|uje ostvarivanje drugog
zakonom utvr|enog interesa u odre|enim oblastima.90
Za ostvarivanje prava gra|ana utvr|enih zakonom, odnosno za ostvarivanje
drugog zakonskog interesa u oblasti: a) obrazovanja, b) nauke, c) kulture, d)
fizi~ke kulture, e) u~eni~kog i studentskog standarda, f) zdravstvene za{tite, g)
socijalne za{tite, h) dru{tvene brige o deci, i) socijalnog osiguranja i j) zdrav-
stvene za{tite ìvotinja osnivaju se ustanove.
Za obavljanje delatnosti, odnosno poslova utvr|enih zakonom u oblasti: a)
javnog informisanja, b) PTT saobra}aja, c) energetike, d) puteva, e) komunalnih
usluga, kao i u drugim oblastima odre|enim zakonom osnivaju se preduze-}a.91
Ustanovu, preduze}e i drugi oblik organizovanja za obavljanje navedenih
delatnosti odnosno poslova mogu osnivati: republika, autonomna pokrajina,
grad, op{tina, i druga pravna i fizi~ka lica. Obavljanje ovih delatnosti, odnosno
poslova mogu obezbediti republika, autonomna pokrajina, grad i op{ti-na
osnivanjem ustanova, odnosno preduze}a ili poveravanjem vr{enja tih de-
latnosti, odnosno poslova drugim pravnim, odnosno fizi~kim licima a njihova
me|usobna prava i obaveze utvr|uju se ugovorom.92 To zna~i da republika i njene
decentralizovane zajednice obezbe|uju obavljanje javnih slu`bi na dva zakonom
priznata na~ina: a) osnivanjem ustanova odnosno preduze}a; b) po-veravanjem
vr{enja javnih slu`bi drugim pravnim i fizi~kim licima ugovorom (tzv.
koncesionirana javna slu`ba). Upravo ova odredba Zakona o javnim slu-`bama
otvara pitanje u vezi sa postojanjem i primenom institucije upravnih ugovora u
jugoslovenskom pravu.
84
85
Zakon o elektroprivredi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 45/91.
86
Zakon o univerzitetu, Slu`beni glasnik Repubike Srbije, br. 54/92, 25/98.
87
Zakon o osnovnoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92.
88
Zakon o srednjoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92.
Zakon o nau~noistraìva~koj delatnosti, Slu`beni glasnik Republike
Srbije, br.
52/93.
89
Uporedi: Zakon o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br.
42/91.
90
91
Zakon o javnim slu`bama, ~lan 1.
Uporedi: Zakon o javnim slu`bama , ~lan 3.
92
Zakon o javnim slu`bama, ~l. 4, 6.
66 Stevan Lili}
KRITI^KI OSVRT NA ZAKON O DR@AVNOJ UPRAVI

Zakon o dràvnoj upravi Srbije93 u strukturalnom smislu obuhvata dvaneast
glava:
Glava prva „Osnovne odredbe”; (~l. 1-7);
Glava druga „Poslovi organa dràvne uprave” - 1. Vrste poslova (~l. 8-20);
2. Poveravanje poslova dràvne uprave (~l. 21); 3. Posebne odredbe o
inspekcijskom nadzoru (~l. 22-23); 4. Upravna inspekcija (~l. 34-37);
Glava tre}a „Organizacija organa dràvne uprave” - 1. Unutra{nja
organizacija (~l. 38-40); 2. Obavljanje poslova van sedi{ta organa dràvne
uprave (~l. 41-42); 3. Rukovo|enje radom organa dràvne uprave (~l. 43-52);
Glava ~etvrta „Odnosi organa dràvne uprave” - 1. Odnosi prema
Narodnoj skup{tini, predsedniku Republike i Vladi (~l. 53-55); 2. Odnosi
prema organima autonomne pokrajine, grada Beograda i op{tine (~l. 56-59);
3. Odnosi prema gra|anima, preduze}ima i drugim organizacijama (~l. 60-64),
4. Me|usobni odnosi organa dràvne uprave (~l. 64-65);
Glava peta „Javnost rada” (~l. 66);
Glava {esta „Pravni akti organa dràvne uprave” (~l. 67-71);
Glava sedma „Re{avanje sukoba nadle`nosti” (~l. 72-74);
Glava osma „Odlu~ivanje po àlbi” (~l. 75-76);
Glava deveta „Izuze}e slu`benog lica” (~l. 77);
Glava deseta „Kancelarijsko poslovanje” (~l. 78);
Glava jedanaesta „Sredstva za finansiranje poslova dràvne uprave” (~l. 79- 91);
Glava dvanaesta "Kaznene odredbe” (~l. 92-93);
„Primenjivanje odredaba zakona” (~l. 94-96);
„Prelazne i zavr{ne odredbe” (~l. 97- 101).
Ovom prilikom da}e se posebna osvrt na Glavu drugu - ,,Poslovi organa
dràvne uprave”, odnosno poglavlje 1. Vrste poslova (~l. 8-20). Prema
odrebama ovog zakona, poslovi dràvne uprave obuhvataju poslove
ministarstva koji: 1) primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne
skup{tine i Vlade i op{te akte predsednika Republike, odnosno obezbe|uju
njihovo izvr{avanje; 2) re{avaju u upravnim stvarima; 3) vr{e upravni nadzor;
4) pripremaju zakone, druge poslove utvr|ene zakonom i drugim propisom.
(~l. 8). U tom smislu, ministarstva neposredno primenjuju zakone i druge
propise i op{te akte dono{enjem upravnih i drugih akata, preduzimanjem
upravnih i drugih mera i vr{enjem upravnih i drugih radnji. Ministarstva
obezbe|uju izvr{avanje zakona, drugih propisa i op{tih akata dono{enjem
propisa, vr{enjem upravnog nadzora, pruànjem stru~ne pomo}i
93
Zakon o dràvnoj upravi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br.
20/92,48/93. Uporedi jo{ i: Zbirka propisa o Vladi i organima dràvne uprave
Republike Srbije (priredio B. Milosavlje-vi}), Beograd, 1992.
i staranjem o njihovom pravovremenom i zakonitom izvr{avanju. (~l. 9).

Osim toga, „ministarstva re{avaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama
i pravnim interesima gra|ana, pravnih lica ili drugih stranaka i vr{e upravni
nadzor: 1) nadzorom nad zakonito{}u rada preduze}a, ustanova i drugih
organizacija, kada je to zakonom utvr|eno, 2) nadzorom nad zakonito{}u
akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija kad oni na osnovu zakona
re{avaju o pravima, obavezama i pravnim interesima gra|ana i drugih
pravnih lica, 3) inspekcijskim nadzorom.” (~l. 10-11). U vr{enju nadzora nad
zakonito{}u rada ministarstva: ,,1) predlaù, odnosno pokre}u postupak za
ocenu zakonitosti op{tih akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija; 2)
predlaù prestanak, odnosno zabranu rada preduze}a, ustanova i drugih
organizacija; 3) nalaù izvr{avanje zakonom odre|enih obaveza; 4) pokre}u
inicijativu za druga~ije ure|ivanje zakonom ure|enih odnosa i 5) preduzimaju
druge mere za koje su ovla{}eni zakonom.” (~l. 12). S tim u vezi, „nadzorom
nad zakonito{}u akata ministarstva kontroli{u zakonitost upravnih akata
preduze}a, ustanova i drugih organizacija kojima su poverena upravna
ovla{}enja zakonom, dok inspecijskim nadzorom, ministarstva ostvaruju
neposredan uvid u poslovanje i postupanje preduze}a, ustanova i gra|ana, u
pogledu pridràvanja zakona i drugih propisa i op{tih akata, izri~u upravne
mere i preduzimaju druge radnje za koje su ovla{}eni zakonom” (~l. 12-13).
Kona~no, „ministarstva pripremaju zakone i druge propise i op{te akte iz
svog delokruga, u skladu sa svojim nadle`nostima i obavljaju druge poslove
utvr|ene zakonom. Ministarstva obavljaju poslove koji se odnose na razvoj,
programiranje, organizaciju i unapre|enje rada u oblasti za koju su
obrazovana. Ministarstva ne mogu preuzimati poslove iz nadle`nosti organa
op{tine, grada Beograda, gradova i autonomnih pokrajina. Ministarstva
mogu poveravati vr{enje pojedinih poslova iz svoje nadle`nosti u slu~ajevima
na na~in predvi|en zakonom.” (~l. 14-16).
Na osnovu kriti~ke analize tzv poslova dràvne uprave, iz izloènog se moè

zaklju~iti da je konceptualni model uprave u na{em pozitivnom pravu
postavljen kao funkcionalan, tj. da se pod „dràvnom upravnom”
podrazumevaju „poslovi”, a ne organizacione strukture koje pripadaju
dràvnoj organizacionoj strukturi. To dalje zna~i da uprava obavlja poslove
prevashodno autoritativnog karaktera („poslovi dràvne uprave”), a ne
poslove „javne slu`be”, kao neautoritativne aktivnosti koje su usmerene na
zadovoljavanje op{teg interesa i pobolj{anje kvaliteta ìvota gra|ana. Imaju}i
navedeno u vidu, postoji potreba da se normativno redefini{u poloàj i uloga
uprave koja je postavljena vaè}im propisima.
68 Dragoljub M. Popovi}
Regionalizam u Srbiji 69
Dragoljub M. Popovi}*
REGIONALIZAM U SRBIJI
POJAM REGIONALIZMA I REGIONALIZOVANE DR@AVE

Regionalizam je pojam koji se danas ~esto koristi i pridaju mu se razli~ita
zna~enja. U osnovi, regionalizam je na~elo dràvne organizacije na ~ijim je
temeljima sagra|ena regionalizovana dràva. Zato je mnogo va`nije razmotriti
pojam regionalizovane ili regionalne dràve, koji je za pravnika, kao i za
politikologa, zna~ajniji od pojma regionalizma i moè bolje posluìti razumevanju
dru{tvene stvarnosti.
Regionalizovana dràva je, poput federacije, zasnovana na idejama o
autonomiji i demokratiji. U teoriji postoji tvrdnja da taj dràvni oblik poznaje
vi{e jedinstva nego federacija i da je u njemu vlast manje usredsre|ena nego u
unitarnoj dràvi.1
Misao o regionalizovanoj dràvi poti~e iz nema~ke pravne nauke. Rodona~elnik te
misli je Hugo Projs, koji je svoje ideje o dràvnom ure|enju izvodio iz nema~koga
tradicionalnog sistema samouprave gradova i oblasti, nastalih tokom srednjega
veka. Projs se suprotstavljao stavu o ure|enju nema~ke dràve koji je u doba
nema~kog ujedinjenja u 19. veku zastupao Bizmark. Stara teritorijalna struktura
je, prema Projsovom uverenju, u nema~koj ujedinjenoj dràvi morala biti sa~uvana.
Tradicionalna autonomija zemalja i gradova nije bila u suprotnosti s idejom
nema~koga jedinstva, nego je, naprotiv, mogla da omogu}i demokratski poredak.2
Projsove ideje o dràvnome ure|enju nisu bile prihva}ene u Nema~koj, ali su u
prvoj polovini 20. veka imale odjeka izvan Projsove otad`bine. Kad je u [paniji
1931. godine progla{ena republika, usvojen je ustav koji je dràvu organizovao
kao svojevrstan oblik izme|u federacije i unitarne dràve. Taj oblik je onda nazvan
* Prof. dr Dragoljub M. Popovi}, Pravni fakultet u Beogradu.
1
M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 16.
2
O Projsovim shvatanjima v. G.Kleyenheyer - J.Schroder, Deutsche
Juristen aus fiinf
Jahrhunderten, Heidelberg, 1989, p. 212-214.
integralnom dràvom (estado integral).3 Ustav integralne dràve i republika u [paniji

bili su kratkog veka, ali su ipak neke od onda{njih ustanova ostavile trag sve do
na{ih dana.
Naredni korak u razvitku ideje o regionalizovanoj dràvi u~inila je Italija.
Tamo je, po propasti fa{isti~koga poretka, 1947. godine, usvojen ustav, koji je tu
dràvu organizovao kao dràvu regiona ili regionalnu dràvu (stato regionale). 4
Regionalizovana dràva se u Italiji sporo razvijala, zato {to je njenom zaokruènju
nedostajalo odgovaraju}e zakonodavstvo.5 Po~ev od sedamdesetih godina 20. veka
regionalizam se u Italiji ustalio i zaokruìo, te je italijanski ustav iz 1947. godine
postao prvi dokument te vrste u evropskoj povesnici koji je posluìo kao osnov za
nov i uspe{no primenjen dràvni model.
U to isto vreme se i [panija ponovo obratila ranijem izvoru nadahnu}a. Kada je
pro{la Frankova era, donet je 1978. nov ustav, koji je [paniju u~inio dràvom
autonomija. Ovakav dràvni tip nazvan je u [paniji dràvom autonomnih
zajednica (Estado de las Comunidades Autonomas). Po shvatanju {panske nauke, to
je model koji spaja konstitutivno na~elo dràve s demokrati~no{}u nacionalno-
regionalnog pluralizma, ~ije je dejstvo integrativno.6
Italija i [panija su dve jedine evropske dràve u kojima se razvio nov dràvni
tip, koji odlikuje spajanje dobrih strana federalizma i unitarizma. Regionalizam
je, kao tre}e i najmla|e me|u na~elima dràvnog ure|enja, posluìo kao osnova za
uspostavljanje toga srednjeg dràvnog oblika.
Zbog svega ovog, ako smo skloni da poku{amo da defini{emo regionalizovanu
dràvu, trebalo bi po}i od onih osobina koje odlikuju federaciju. Federacija je,
prema veoma ra{irenom shvatanju, suverena dràva, koja se kao subjekt pojavljuje u
me|unarodnim odnosima. Takva dràva je zasnovana na ustavu i to bi bila njena
druga osobena crta. Tre}a karakteristika federacije sastoji se u tome {to je takva
dràva sloèna, odnosno sastavljena od vi{e jedinica.
Mora se, me|utim, kazati da se i decentralizovana unitarna dràva sastoji od vi{e
jedinica. Tako dolazimo do ~etvrte osobine federacije koja }e nam objasniti
3
Vidi : I. De Oto, Derecho Constitucional, Barcelona, 1989, str. 244 ; M.
Jovi~i}, Op.cit.
str. 37; moje kratko izlaganje - D.Popovi}, „Decentralizacija i regionalizacija
u Srbiji”, u: Ustav
na4i pravna pitanja jugoslovenske dràve, Beograd, 1999, str. 16-17.
Izraz stato regionale je stariji od ustava iz 1947. Taj izraz poti~e iz
tridesetih godina 20.
veka. Vidi : D.HVoss, Regionen und Regionalismus im Recht der Mitgliedstaaten
der Europaischen
Gemeinschaft, Frankfurt am Main 1989, p. 93.
Italijanski pisci nisu jedinstveni u kori{}enju tog izraza. Koristi ga, na
primer, L.Paladin, Diritto Costituzionale, Padova 1991, p. 56, 515-552. Ne
koristi ga, na primer, P.Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, Napoli
1989,
5
p. 744-809.
6
Vidi : L.Paladin, Op.cit, p. 515-518.
J.A.Gonzales Casanova, Teoria del Estado y Derecho Constitucional,
Barcelona, 1986,
p. 527-8.
razliku toga dràvnog tipa i u odnosu na unitarnu i u odnosu na regionalizovanu

dràvu.
Federalne jedinice, kaè se, u~estvuju u obrazovanju volje federalne dràve. Ovo
naprotiv, nije slu~aj s decentralizovanim teritorijalnim jedinicama unitarne
dràve. Utoliko se ta dva tipa dràve jasno razlikuju.
Teritorijalne jedinice u regionalizovanoj dràvi na~elno stoje izme|u ova dva
krajnja poloàja. Naime, dok decentralizovane jedinice unitarne dràve ne u~e-
stvuju u stvaranju volje sredi{njih organa vlasti, dotle federalne jedinice to ~ine
u~estvuju}i ne samo u zakonodavnom, nego i u ustavotvornom postupku. Fede-
racija, kazano drugim re~ima, ne moè doneti svoj temeljni akt bez sadejstva
federalnih jedinica. Ona bez toga, u stvari, ne moè da postoji.
Regionalna dràva je ure|ena tako {to u njoj teritorijalne jedinice u~estvuju u
odre|ivanju sopstvenog statusa, ali one to ne ~ine u ustavotvornom, nego u
zakonodavnom postupku. Pri tome, zakonodavni postupak u kome se utvr|uje
status regionalne jedinice moè biti naro~it, odnosno oteàn u odnosu na redovno
zakonodavstvo. Utoliko se regionalizovana dràva pribliàva federaciji a udaljava
od unitarne dràve.
Najzad, postoji jo{ jedna ta~ka razlikovanja regionalizovane dràve u odnosu
na preostala dva dràvna tipa. Takvo razlikovanje u najve}oj meri omogu}uje
postavljanje granice izme|u federacije i regionalizovane dràve. Federalne jedinice
su u su{tini dràve, pa je stoga federacija dràva-dràva.
Regioni u regionalizovanoj dràvi, naprotiv, nisu dràve i ne ispunjavaju dr-
àvne ciljeve kao {to to ~ine federalne jedinice jedne federacije. Dok ove druge
imaju u na~elu svoj sopstveni ustavni i pravni poredak, to s regionima nije slu~aj.
Zato se moè re}i da se regionalizovana dràva od federacije razlikuje upravo po
na~inu u~e{}a regiona u dono{enju odluka sredi{nje vlade. Taj oblik participacije i
nedostatak dràvnog karaktera jedinica odlikuju regionalizovanu dràvu i ~ine je
osobenim tipom, razli~itim od federacije, na koju ina~e moè da li~i.7
U Evropi postoje svega dve regionalizovane dràve pa nije lako u~initi teorijska
uop{tavanja. Ipak, bilo bi na ovom mestu korisno osvrnuti se na teritorijalnu
strukturu tih dveju dràva, bez zalaènja u pojedinosti. Uz mnoge razlike, u tome
pogledu postoji dodirna ta~ka dva primera – i Italija i [panija poznaju, naime,
~etvorostepenu strukturu teritorijalne organizacije. Italija je podeljena na op{tine,
provincije i regione, dok u [paniji postoje op{tine, provincije i autonomne zajed-
nice. U oba slu~aja ~etvrti stupanj teritorijalne organizacije je dràva.8
7
Vidi moje opse`nije izlaganje u knjizi : D.Popovi}, European
Regionalism - A Challen-
ge 8to New Democracies, Fribourg (izdanje u pripremi), glava 2.5.
Za Italiju vidi: L.Paladin, Op.cit., str. 515-555; P.Biscaretti di Ruffia,
Op.cit., str. 744-
809. Za [paniju vidi: J.A.Gonzales Casanova, Op.cit, str. 515-553; G.Peces-
Barba, La Constitu-
cion Espanola de 1978, Valencia, 1984, str. 171-203.
USTAVNE ODREDBE O DECENTRALIZACIJI VLASTI U NOVIM

DEMOKRATIJAMA
Evropske dràve koje su posle pada berlinskoga zida i okon~anja hladnoga
rata zakora~ile u demokratski poredak donele su svoje nove ustave. Ti ustavi
su, gotovo bez izuzetka, proglasili privrènost novih demokratija idejama o
vladavini prava, vi{estrana~kom politi~kom sistemu i po{tovanju ljudskih
prava. Uz sve to, nisu izostale ni odredbe o decentralizaciji vlasti. Takve su
odredbe izgledale neophodne upravo zato {to su sve nove demokratije u
Evropi - ukoliko se Rusija, kao osobena dràva kontinentalnih razmera
ostavi po strani - ure|ene kao unitarne dràve. Na~elo decentralizacije vlasti
postavljeno je u ustave novih demokratija kao protivteà unitarnom obele`ju
dràve. Ako se u posmatranje uzme nekoliko primera ustava novih
demokratija, onda se u pogledu shvatanja i doma{aja decentralizacije vlasti
moè izvesti zaklju~ak da postoje zajedni~ka obele`ja me|u tim dràvama, ali
i izvesne osobene crte svake od njih.9
Tako, bugarski ustav, na primer, predvi|a podelu dràvne teritorije na
op{tine i regione.10 Op{tine imaju svoje samoupravne organe i mogu se
udruìvati u zajednice.11 Za razliku od op{tina, prostranije teritorijalne
jedinice su podvrgnute na~elu administrativne decentralizacije. Regionima je
povereno vo|enje regionalne politike primenom mera sredi{nje vlade na
regionalnom nivou, da bi se obezbedio sklad me|u nacionalnim i regionalnim
interesima. Zbog toga, regionalnog na~elnika postavlja sredi{nja vlada. 12
Uprkos ovome, bugarski sistem decentralizacije nije zatvoren, jer ustavni
tekst dopu{ta mogu}nost obrazovanja i drugih teritorijalnih jedinica,
zasnovanih na samoupravnom na~elu.13
Rumunski ustav poznaje podelu dràvnog zemlji{ta na op{tine, gradove i
oblasti. Ta podela je u na~elu zasnovana na administrativnom razlogu.14 S
druge strane, opet, rumunski poredak poznaje na~elnu odredbu o
decentralizaciji vlasti, sadrànu u ~lanu 119. Ustava, koja kaè da se „javna
uprava u administrativ-no-teritorijalnim jedinicama zasniva na na~elu
lokalne samouprave i decentralizaciji javnih slu`bi”. Sve teritorijalne jedinice
u Rumuniji imaju svoje izabrane samoupravne organe, ali oblasti pored toga
imaju i prefekte, koje imenuje sredi{nja vlast. Prefekt je predstavnik sredi{nje
vlade u oblasti i njemu je istovremeno
9 Ustavi su u ovome tekstu navedeni prema engleskom prevodu, koji se

moè na}i na
internet
10
sajtu: www.uni-wuerzburg.de/law/home.html
11
^l. 135. stav 1. Const. B.
12
^l. 137-139.Const.B.
13
^l. 142-143. Const.B.
14
^l. 135. stav 2. ConstB.
^l. 3. stav 3. Const.Ro.
poverena uprava decentralizovanih slu`bi.15 Rumunija je podeljena na vi{e od

3.000 op{tina, koje obuhvataju preko dve stotine gradova, me|u kojima vi{e od
pedeset velikih. Te jedinice predstavljaju niì stupanj teritorijalne organizacije.
Uz ove, postoji 41 oblast, u kojoj se, kao {to smo upravo videli, samoupravni
sistem sprovodi uporedo s administrativnom decentralizacijom.16 Rumunski sistem
decentralizacije mnogo podse}a na francuski pre uvo|enja regionalisti~kih reformi
u toj zemlji. Na ovo ukazuje ustanova prefekta, koja ima francusko poreklo, kao i
uop{te oprezan pristup na~elu decentralizacije, odnosno samouprave i njegovo
kombinovanje sistemom druk~ije vrste, kao {to je administrativna de-
centralizacija.
Ma|arska predstavlja donekle osoben primer. Po ustavu, ta je dràva podelje-na
na ,,glavni grad, okruge, gradove i op{tine”, s tim {to i glavni grad i drugi
gradovi mogu biti podeljeni na okruge.17 Teritorijalne jedinice u Ma|arskoj imaju
svoje kolegijalne i inokosne organe koje biraju gra|ani.18 I u Ma|arskoj je sistem
decentralizacije vlasti kombinovao dva na~ela – administrativnu decentralizaciju i
samoupravu. Ovo postaje jasno u prisustvu ~lana 44B Ustava, koji predvi|a
mogu}nost da inokosni organ teritorijalne samouprave, iako izabran od gra|ana,
vr{i i administrativnu vlast dràvnog organa. Administrativna vlast u
teritorijalnoj jedinici moè biti poverena i posebnom ~inovniku lokalnog sa-
moupravnog tela, a u izuzetnim slu~ajevima i naro~itom direktoru ureda lokalne
vlasti. Ovakve odredbe pribliàvaju ma|arski sistem francuskome prefektorijal-
nom obrascu, kakav u osnovi postoji u Rumuniji.
Ma|arska je, dodu{e, ~im je oslobo|ena sovjetskog uticaja, uvela reforme u
svojoj teritorijalnoj organizaciji. Broj op{tina u zemlji je tim reformama vi{e-
struko uve}an. Danas taj broj dostiè 3.200, a prose~na ma|arska op{tina ima
svega 3.400 ìtelja. Ovo je svakako gra|anima pribliìlo poslove upravljanja
dràvom.19
S druge strane, opet, ma|arski sistem ima slabu ta~ku na nivou okruga, zato {to
je upravo tu, na tzv. srednjem stupnju teritorijalne organizacije, uloga lokalne
vlasti ostala nedovoljno odre|ena.20 Okruzi su ostavljeni bez dovoljno ovla-{}enja,
te su po pravilu prinu|eni da se nadme}u s organima drugih teritorijalnih jedinica,
ili decentralizovanim dràvnim slu`bama, kako bi osvojili {to vi{e pro-
15
16
^l. 120-122. Const.Ro.
Vidi: E.Baga - S.Balasa, ,,The Reform of Territorial Administration and
the Future Fra-
mework for Regional Policy in Romania”, in: M.Tatur (ed.), The Challenge of
Regional Policies,
Eschborn
17
1999, p. 59.
^l. 41. Const. H.
18
^l. 44. Const. H
19
Vidi: I.Palne Kovacs, “The New Institutional Order of Regional Policy
in Hungary”, in:
M.Tatur (ed.), Op. cit. str. 25.
20
Ibid., str. 26.
stora za sopstveno delovanje. Takvo nadmetanje je po pravilu neuspe{no sa

stanovi{ta okru`nih organa. Zbog toga ma|arski pisci i dalje smatraju da u
njihovoj zemlji nedoumica povodom izbora izme|u centralizma i
decentralizacije nije razre{ena.21 îtav problem postaje jasniji ako se u obzir
uzmu finansije. Naime, tri ~etvrtine prihoda lokalnih organa vlasti poti~u iz
dràvnih izvora. Zbog toga bi se, zajedno s Ilonom Palne Kova~, moglo kazati
kako je u Ma|arskoj „nezavisnost lokalne vlasti legalna, ali ne i realna”.22
Reforme koje su u Ma|arskoj uvedene po~ev od 1996. poku{ale su da bar
donekle osnaè srednji stupanj teritorijalne organizacije. Te reforme ipak
podse-}aju na regionalisti~ke novine u Francuskoj, pre svega zato {to su
povezane s pitanjima privrednog razvitka i planiranja. Uveden je i pojam
regionalne samouprave, ali samoupravni organi na regionalnome stupnju
nisu izabrani neposredno od gra|ana, nego, naprotiv, proisti~u iz posrednih
izbora.23
Pone{to razli~it pristup decentralizaciji vlasti od navedenih pokazuje ~e{ki
primer. ê{ki ustav na~elno jem~i autonomiju jedinica teritorijalne
samouprave. [tavi{e, ustavni tekst kaè da su jedinice teritorijalne
samouprave „zajednice gra|ana koji imaju pravo na samoupravu”. 24 ê{ki
sistem decentralizacije ostaje otvoren za zakonodavnu razradu u posebnom
postupku, ali Ustav jem~i srazmerno {irok krug ovla{}enja
decentralizovanim jedinicama razli~itog stepena.25 Dobija se utisak da je
~e{ki sistem vi{e od ostalih naklonjen jedinicama vi{eg nivoa od op{tinskoga,
premda Ustav nije kona~no opredelio takve jedinice poimeni~no.
Ako se jednim pogledom obuhvate razli~ite odredbe o decentralizaciji
vlasti u ustavima novih demokratija u Evropi, moglo bi se re}i da su nove
demokratije ure|ene kao unitarne dràve, koje dopu{taju decentralizaciju.
Stupanj decentralizacije i njeni oblici razlikuju se od dràve do dràve, ali
su{tina ostaje ista -nijedna od novih evropskih demokratija, nastalih posle
sloma komunizma kao sistema, nije ure|ena ni kao federacija ni kao
regionalna dràva. Na ovome me-stu ne bi bilo neophodno istraìvati razloge
za takvo stanje, mada se mogu po-menuti neki od najva`nijih.
U prvi red u tome pogledu, kao mogu} razlog za ovakvo dràvno ure|enje,
dolazi svakako jedna vrsta nacionalnog ose}anja, koje se ~esto grani~i s
nacionalizmom. Ne treba izgubiti iz vida ni nerazvijenost demokratskih
oblika dràvnoga ìvota u zemljama koje su desetle}a provele pod
komunisti~kim poretkom. Sve je to deo nasle|a koje ostavlja pe~at na ure|
enje evropskih dràva.
21
22
Ibid., eod. loc.
23
Ibid., str. 28.
24
Ibid., str. 29-30.
25
Vidi: ~l. 8. i ~l. 100. Const. Cz.
^l. 101-102. Const. Cz.
S takvim nasle|em nove demokratije stupaju u novo stole}e i traè mesto u

budu}oj, harmonizovanoj, tolerantnoj, me|usobno povezanoj, modernoj Evropi,
u kojoj }e glavnu re~ voditi upravo nadnacionalna tvorevina kakva je Evropska
unija. Njene su ustanove komplikovane i velikim delom po~ivaju na sloè-nim
procesima dono{enja odluka, koji po pravilu imaju nadnacionalna obele`ja. Na
ovoj ta~ki bi hegelijanci i marksisti svakako utvrdili postojanje protivre~no-sti. S
jedne strane stoje nadnacionalne te`nje moderne Evrope, dok su s druge ostali
ustavni sistemi novih demokratija, okrenuti tradiciji i pro{losti. Ne}e se mnogo
pogre{iti ako se kaè da su ustavi novih evropskih demokratija zasnovali te dràve
prema obrascu kakav je proistekao iz onih prilika i shvatanja koja su bila
vladaju}a jo{ u 19. veku. Kraj svega ovog valja re}i kako ipak postoje poku-{aji
modernijeg pristupa problemu decentralizacije vlasti u evropskim dràva-ma.
Donekle je to pokazao i primer ~e{kog ustava, ali je, koliko se iz izvora
dostupnih ovome piscu moè utvrditi, jedan zna~ajan korak u tome pravcu u~i-
nila Poljska. Zbog toga bi poljski primer trebalo posebno razmotriti.
NAJNOVIJA KRETANJA: POLJSKE REFORME

Poljski ustav je u pogledu odredaba o decentralizaciji vlasti u velikoj meri
sli~an ustavima drugih evropskih dràva koje su ìvele pod komunizmom.
Jedna na~elna odredba u tome tekstu kaè da }e „teritorijalni sistem
Republike Poljske obezbediti decentralizaciju javne vlasti”.26 Isti ustavni ~lan
je postavio rukovodna na~ela zakonodavcu kad bude odre|ivao podelu
dràvnog zemlji{ta na teritorijalne jedinice. Ustav, naime, nalaè da
teritorijalne jedinice moraju biti tako odre|ene da budu u stanju da
izvr{avaju javne obaveze u socijalnom, ekonomskom i kulturnom pogledu,
{to se sve mora posti}i zakonodavstvom o samoupravi.27 Sve ovo, iako
predstavlja unekoliko razvijeniji pristup problemu decentralizacije vlasti, ne
ide ipak suvi{e daleko. Poljska dràva je na~elno unitarna i tek bi je budu}e
zakonodavstvo moglo u~initi regionalizovanom. Takva mogu}nost postoji i u
~e{kome primeru, ali je u Poljskoj do{lo da zanimljivog i osobenog razvitka.
Zakonodavstvo o samoupravi i decentralizaciji vlasti nije u su{tini promenilo
karakter poljske dràve, ali je ipak u~inilo jedan vaàn korak u pravcu
regionalizacije zemlje.
Poljski ustav je, u stvari, predvideo jedino najniì stupanj teritorijalnih
jedinica, kakve predstavljaju op{tine, za koje u Poljskoj postoji termin
gmina.28 Jedinice ostalih nivoa teritorijalne organizacije moraju se, kao
uostalom i u ~e{kome slu~aju, zasnivati na zakonu.
26
27
Vidi: ~l. 15. stav 1. Const. P.
28
^l. 15. stav 2. Const. P.
Vidi: ~l. 164. Const. P.
Pitanje decentralizacije vlasti bilo je u Poljskoj postavljeno jo{ na po~etku

procesa osloba|anja od nasle|a komunisti~ke pro{losti i liberalizovanja
dràve. U toku pregovora za okruglim stolom, koje je opoziciona
,,Solidarnost” vodila s vladom, to pitanje je bilo toliko komplikovano, da su
pregovara~i jedino bili u stanju da se saglase o tome kako me|u njima nema
saglasnosti povodom decentralizacije.29 Reforme su ipak do{le na dnevni red
u devedesetim godinama i izvedene su u nekoliko koraka, posle izvesnog
saplitanja i zastoja. Kona~no su 1998. zapo~eli da se ostvaruju neki pilot-
programi decentralizacije.30
Poljska je uvela ~etvorostepeni model teritorijalne organizacije. Od najnièg
stupnja k najvi{em u toj zemlji postoje danas ovakve jedinice. Najpre, to su one
koje sam Ustav predvi|a - op{tine, za koje, kako smo videli, postoji u jednini
naziv gmina. Zatim dolazi okrug, ili poljski, powiat, dok najkrupniji tip
teritorijalne jedinice predstavlja region, odnosno vojvodstvo (u izvornom
obliku wojewodztwo).
U ~itavoj zemlji ima oko 2.500 op{tina, kao jedinica najnièg nivoa teritori-
jalne organizacije. Za ovima dolazi 308 okruga, kojima treba pridodati 65
gradova. U svakom od ovih ìvi vi{e od 100.000 stanovnika, te imaju posebno
ure|enje, kakvo odgovara okru`nom. Najzad, na tre}em stupnju teritorijalne
organizacije postoji 16 regiona ili vojvodstava.31 êtvrti stupanj teritorijalne
organizacije ~ini sama poljska dràva.
Kada je o poljskome sistemu decentralizacije vlasti re~, treba primetiti dve
osnovne stvari. Prvo, teritorijalnim jedinicama je u Poljskoj stavljen u nadle-
`nost srazmerno {irok krug poslova, koje je sredi{nja vlada, zakonodavnim
putem, prenela tim jedinicama. Drugo, ovakav zakonodavni prenos
nadle`nosti nije obavljen odjednom, nego je vr{en postupno, u razli~itim
prilikama i putem razli~itih zakonskih akata.32
Reforme kakve su u Poljskoj uvedene zna~ajno su izmenile teritorijalnu
organizaciju zemlje, kao i funkcionisanje vlasti, ali su poljski pisci podeljeni
u ocenama takvog zakonodavnog zahvata. Neki tvrde da su reforme stvorile
novo podru~je za razvoj regionalnih inicijativa, zato {to sredi{nja vlada sad
ima partnera u samoupravnim telima, izabranim od gra|ana.33 Drugi su, opet,
oprezniji u oceni i tvrde kako su sredi{nje vlasti zadràle mnoge nadle`nosti u
raznim sferama dru{tvenog ìvota i na nivou teritorijalnih jedinica.34
29
Vidi o tome: P.Swianiewicz, in : M.Tatur (ed.), The Challenge of
Regional Policies,
Eshborn
30
1999, str. 37.
31
Ibid., str. 42.
J.Regulsky, in: L’Etat federal et regional dans la perspective de
l’integration europeen-
ne, Strasbourg, 1999, str. 92.
32
P.Swianiewicz, Op.cit., str. 43-44.
33
34
P.Swianiewicz, Op.cit., str. 44.
J.Regulsky, Op.cit, str. 95, navode}i kao primer inspekcijska ovla{}enja
vojvode koga
imenuje sredi{nja vlada.
Verovatno je jo{ uvek rano za odlu~nu ocenu poljskoga sistema decentralizacije

vlasti, ali se ipak mora kazati da reforme zasad nisu u~inile Poljsku regiona-
lizovanom dràvom. Poljska je i dalje unitarna dràva u kojoj su uvedene zna-
~ajne reforme, koje jednog dana mogu dovesti zemlju do kompleksnije strukture,
odnosno izmene ili prepravke osnovnog dràvnog modela.
Pri oceni poljskih reformi klju~na je ~injenica da na regionalnom stupnju, u
vojvodstvima, vojvode imenuje sredi{nja vlada. To podse}a na tradicionalnu
ustanovu prefekta u Francuskoj, ~ije smo kopije susreli i u drugim isto~noevrop-
skim zemljama.
Re}i }e se, me|utim, kako vladin poverenik na regionalnome nivou postoji i u
Italiji i [paniji, dakle dràvama koje imaju osoben, regionalizovan model or-
ganizacije. Istorijski, ta ustanova i u regionalizovanim dràvama poti~e od starog,
napoleonovskog uzora. Pitanje na koje se u ovome trenutku ne moè prona-}i
zadovoljavaju}i odgovor glasilo bi: ho}e li ta stara ustanova u isto~noevrop-skim
prilikama i uslovima funkcionisati kao na svome francuskom izvoru, ili mo`da
u razvijenijem, sloènijem i rafinisanom obliku, kakav je uzela izvan
Francuske, u upravo pomenutim, regionalizovanim dràvama? Ovo pitanje ostaje
za sad bez odgovora, koji }e dati budu}i razvitak isto~noevropskih mladih
demokratija. Ono {to se, me|utim, zaklju~uju}i izlaganje o poljskim reformama,
mora re}i jeste da je ta zemlja svojim najnovijim zakonodavstvom o decentrali-
zaciji vlasti stavila sebe u poloàj da jednog dana postane regionalizovana drà-va.
Na taj na~in je, kako piscu ovih redova izgleda, stala malo ispred ve}ine drugih
novih demokratija u Evropi.
SRBIJA PRED USTAVNIM PROMENAMA

Srbija je, me|u evropskim dràvama koje su desetle}a provele pod komuni-
zmom, po mnogo ~emu u specifi~nom poloàju. Zajedno s Crnom Gorom Srbija je
federalna jedinica postoje}e dvo~lane jugoslovenske federacije, preostale po
raspadu nekada{nje, titovske Jugoslavije. Srbija je dugo trpela jednu od posled-
njih komunisti~kih diktatura u Evropi i jo{ uvek, zajedno s federalnom dràvom
kojoj pripada, ìvi po Ustavu usvojenom za vreme li~ne vladavine. Taj Ustav, kao
uostalom i ~itav ustavni poredak, u mnogo ~emu predstavlja proizvod onog
razvitka kroz koji je Srbija pro{la u zavr{noj etapi komunisti~koga sistema na
svome tlu.35
Poslednji stadijum razvitka komunizma u Srbiji odigravao se tako {to su ko-
munisti prihvatili nacionalizam kao politi~ki stav i jo{ vi{e kao osnovu legitima-
35
O ustavnom razvitku Srbije i SR Jugoslavije v. moj ~lanak : D.Popovi},
Constitutional History of the FR of Yugoslavia,
http://www.federalism.ch/iff/ircc/euroregions/su 2001/third we-
ek/yu/popovic/pdf
cije sopstvene vlasti. Umesto revolucije, do{la je onda u politi~koj retorici nacija,
umesto interesa radni~ke klase – interes srpskoga naroda i tome sli~no. Prirodno,
~itava ta predstava je bila izvedena zato da bi se na vlasti odràla izvesna politi~ka
grupa. Njeno je poreklo u staroj nomenklaturi, a bila je na àlostan na~in
podràna od jednog dela nacionalne duhovne elite.
Nacionalisti~ki komunizam, kao poslednja faza u razvitku autoritarne vlasti u
Srbiji, bio je u osnovi potpuno bezidejan i nesposoban da uvede novine. Ovo se
svakako ne odnosi na izvesne oblike pseudodemokratije, za koje su reìmski
protagonisti naivno verovali da }e im dati legitimaciju, kako u o~ima srpskih
gra|ana, tako i pred inostranstvom. Politi~ki pluralizam kakav je uveden u Srbiji i
Saveznoj Republici Jugoslaviji u su{tini se nije odmakao od jednopartijske
dràve i njene uobi~ajene strukture.36
Zbog svega toga je i u ure|enju Srbije zadràn stari, komunisti~ki sistem. Srbija je
podeljena na op{tine, dok je Ustav nejasno uredio poloàj glavnoga grada i ostavio dve
autonomne pokrajine kao izuzetak od pravila. Nacionalisti su likovali zato {to su dve-
ma pokrajinama, u mnogo ~emu nasuprot ustavnome tekstu, u praksi a i zakonskim
putem, bila uskra}ena zna~ajnija ovla{}enja. Uz to, autonomni reìm je u ju`noj pokra-
jini bio suspendovan. Mora se re}i da se i u onoj severnoj u mnogo ~emu samo formalno
odrào. Centralizacija vlasti je postala jedna od najizrazitijih odlika nacionalno-
komunisti~kog poretka u Srbiji. Istorijske posledice ovakve politike, me|u kojima je
svakako najstra{nija oruàna intervencija Atlantskoga pakta, dobro su poznate i ne
vredi ih ovde ponavljati. One su bar jednim delom bile izazvane stavom reìma prema
pitanju manjina i decentralizacije vlasti. Ovim se ne èli re}i da je napad Atlantskoga
pakta bio primeren situaciji ili zakonit sa stanovi{ta me|unarodnoga prava. Pisac ovih
redova nije stru~an da raspravlja o takvim pitanjima, ali je ipak sasvim jednostavno
zaklju~iti da je postojala veza izme|u pojava o kojima je re~.
Dugo je izgledalo da se u Srbiji ni{ta ne pomera kad je decentralizacija vlasti u
pitanju. Reìm je odbijao svaku pomisao o promeni sopstvenog, centralisti~-kog
stava. U to gluvo i nesre}no doba nauka je u Srbiji stala na predstraù i razvila
regionalisti~ku misao, ali istovremeno i predloge za ustavne promene, kao jednu
vrstu podloge politi~kih te`nji. Prvo mesto u tome pogledu zauzimao je akademik
Miodrag Jovi~i}, ranije profesor Pravnoga fakulteta u Novome Sa-du. On je
sredinom devedesetih objavio knjigu koja je u ovome tekstu ve} citirana. Knjiga je
imala karakteristi~an naslov – Regionalna dràva.37 Osnovna zamisao profesora
Jovi~i}a sastojala se u tome da se celina Savezne Republike Jugoslavije uredi kao
regionalizovana dràva.38
36
\. Kova~evi}, „Od jugoslovenske ideje do Savezne Republike
Jugoslavije”, u: S. Sa-
mardì}, R. Nakarada, \. Kova~evi} (ed.), Lavirinti krize, Beograd, 1998, str.
29.
37
38
M. Jovi~i}, Regionalna dràva - ustavnopravna studija, Beograd, 1996.
Vidi: Ibid. str. 143-151.
Profesorova sistemati~nost je, me|utim, najpre zahtevala raspravu o samome

pojmu regionalne dràve, te je ~itava studija dobila vi{e teorijski oblik, nego {to bi
predstavljala obi~an predlog za preure|enje jugoslovenske dràve. Bila je to prva
studija o regionalizovanoj dràvi na srpskome jeziku.
Slaba ta~ka zamisli profesora Jovi~i}a bila je, me|utim, u tome {to se njegov
predlog za preure|enje dràve odnosio na celinu Savezne Republike Jugoslavije.
Crna Gora bi, po toj zamisli, izgubila status federalne jedinice i dobila status
regiona. Ovo je bilo veoma nepopularno u crnogorskim politi~kim krugovima, a
verovatno i u crnogorskoj javnosti uop{te. Nijedna od zna~ajnijih politi~kih stra-
naka iz te republike nije bila sklona da podrì takav predlog.
Zanimljivo je da uporni i agilni akademik Jovi~i}, uprkos nepovoljnom odjeku
ovakve, prvobitne regionalisti~ke zamisli u Crnoj Gori, nije bio obeshrabren.
Naprotiv, on je razvio svoje ideje o regionalisti~kom preure|enju ~itave Jugoslavije
i objavio novu knjigu, koja je predstavljala nacrt ustava regionalizovane dràve,
kakva bi zamenila postoje}u jugoslovensku federaciju. Takva dràva bi, prema
profesorovoj zamisli, trebalo da uzme ime Srpskih zemalja. 39 Druga profesorova
knjiga je bila mnogo manje teorijski koncipirana od prve. Imala je i manje
uspeha nego prva, {to se, uostalom, i po politi~koj kritici prvobitno objavljene
zamisli moglo naslutiti.
Upravo smo na mestu na kome pisac ovih redova uspomeni na profesora Jo-
vi~i}a duguje jedno obja{njenje i obrazloènje. Iako mnogo mla|i od profesora
Jovi~i}a i u pravome smislu re~i njegov u~enik na polju regionalisti~kih i uop{te
ustavnih studija, bio sam po~astvovan pozivom da budem recenzent njegove prve
studije o regionalnoj dràvi. Veoma mnogo sam u ono vreme sara|ivao s
profesorom i njegovi stavovi su mi bili dobro poznati. Premda ube|eni pristalica
preure|enja Jugoslavije u regionalisti~kom duhu, profesor je bio svestan politi~-kih
te{ko}a koje su se pred tom zamisli ispre~ile. On je zato u poslednjim godinama
ìvota istinski prigrlio misao o preure|enju Srbije u regionalizovanu drà-vu. Ovo
je bilo sasvim razumljivo, po{to je i profesorova osnovna zamisao prak-ti~no
vodila takvom ishodu. Naime, ukoliko bi se regionalizovala celokupna Savezna
Republika Jugoslavija, Srbija bi tako|e bila podeljena na regione. Drugim re~ima,
nestalo bi i Srbije i Crne Gore u dana{njem obliku za ra~un jedne nove,
regionalizovane Jugoslavije, pod imenom Srpskih zemalja.
Po{to je postalo jasno da se takva, osnovna zamisao u su{tini nije mogla
politi~ki odràti, profesor Jovi~i} mi je vi{e puta u raznim prilikama ponovio
kako se i dalje zalaè za to da se Srbija – u skladu s njegovim teorijskim zamislima –
uredi kao regionalna dràva.
Iako u vreme nastanka slabo prihva}ene od politi~ara, ideje profesora Jovi~i-}a
su na{le odjeka me|u njegovim kolegama – nau~nicima i pravnim stru~njaci-
39
Vidi: M. Jovi~i}, Ustav srpskih zemalja, Beograd, 1997.
ma uop{te. U tom pogledu je do{lo do zanimljivog razvitka. Profesor je, naime,

predloìo trostepenu organizaciju dràve. Prema njegovoj zamisli, u regionali-
zovanoj dràvi bi postojale op{tine, regioni i, kona~no, dràva kao celina.40
U daljem razvitku ove struje misli u Srbiji, regionalisti su po~eli da se razli-
kuju u toj osnovnoj ta~ki. Javila se, naime, misao o ~etvorostepenoj strukturi
teritorijalne organizacije, kojoj se priklonio i pisac ovih redova.41 Razlika dveju
zamisli o teritorijalnoj organizaciji se moè lako uo~iti na primeru dràva koje
su ve} pominjane u ovome tekstu. Dok se, na primer, Rumunija ili Bugarska ili
Ma|arska priklanjaju trostepenoj teritorijalnoj organizaciji, Poljska je, kako smo
videli, uvela ~etvorostepenu, pribliìv{i se na taj na~in Italiji i [paniji koje imaju
istu takvu strukturu. Kod nas u Srbiji je ~etvorostepena organizacija od posebnog
interesa, zato {to se u njoj mogu sa~uvati celine Kosova i Metohije i Vojvodine,
kao ve} postoje}ih jedinica teritorijalne decentralizacije.
Prigovor protiv ~etvorostepene strukture teritorijalne organizacije Srbije ka-è
da je takva struktura suvi{e komplikovana. S druge strane, prigovor protiv
trostepene strukture polazi od toga da ona, teè}i obrazovanju sitnijih jedinica
regionalnog nivoa, zanemaruje postoje}e celine autonomnih pokrajina. Oba se
prigovora mogu razumeti i opravdati, svaki na svoj na~in. Pisac ovih redova se
povodio za dru{tvenom stvarno{}u pri oblikovanju sopstvenih stavova, ali svome
mi{ljenju u prilog ovde moè da navede i pomenute uporednopravne primere
Poljske, Italije i [panije.
Uticaj osnovnih zamisli profesora Jovi~i}a u na{oj ustavnoj nauci bio je toliki
da su regionalisti~ke ideje odnele prevagu nad svim drugim mogu}im re{enji-ma i
predlozima za ure|enje Srbije. Zbog toga se moè re}i da regionalisti~ka misao
danas predstavlja podlogu svakog ozbiljnijeg poku{aja da se formuli{e predlog
za ustavnu reformu u Srbiji.
Kad je u poslednjoj tre}ini devedesetih, na podsticaj Beogradskoga centra za
ljudska prava, obrazovana jedna grupa pravnika, koja je sebi postavila zadatak da
skicira predlog za ustavne promene u Srbiji, ta grupa je odlu~no stala na gledi{te
da se treba opredeliti za regionalizovanu dràvu. Ta grupa, koju su ~inili Lidija
Basta, koja je predsedavala, Vesna Raki}-Vodineli}, Zoran Tomi}, Goran
Svilanovi}, kao i pisac ovih redova, objavila je 1997. kratku skicu ustavnog
preure|enja Srbije.
U ono vreme je bilo sasvim neuputno tro{iti snagu na pojedinosti, jer su pro-
mene izgledale veoma daleke, a Milo{evi} je jo{ uvek drào vlast. Uprkos tome, u
radu grupe se kristalisalo mi{ljenje da je trenutak dovoljno zreo za to da se
40
Vidi: M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 106-116.
41
Vidi: Moj na~elni stav u tekstu : D. Popovi}, „Decentralizacija i
regionalizacija u Srbi
ji”, u: Ustavna i pravna pitanja jugoslovenske dràve, rasprave u radnoj grupi
Beogradskog
centra za ljudska prava, Beograd, 1999, str. 17-24.
izrazi opredeljenje za ~etvorostepeno regionalno ure|enje Srbije. ^lanovi grupe su

verovali da bi se takvim pristupom preure|enju dràve, uz jo{ neke dodatne
ustanove koje je trebalo uvesti, a onda su bile predloène, mogao re{iti kompli-
kovan i teàk kosovsko-metohijski problem.42
Stru~na javnost se nije odre|eno izjasnila o predlozima grupe pravnika 1997.
godine. U usmenim istupanjima i u novinskim napisima istaknut je prigovor koji
se, kad je re~ o uvo|enju ~etvorostepene teritorijalne strukture, uvek moè ~uti.
Re~eno je, naime, da je takva teritorijalna organizacija suvi{e komplikovana, pa bi
verovatno bila i skupa za jednu neveliku dràvu kakva je Srbija. Ovakvom
prigovoru se suprotstavljao stav ~lanova grupe izraèn u razli~itim prilikama,
kao {to je bila prva konferencija za {tampu, na kojoj su bili promovisani rad
grupe i objavljena bro{ura. Taj se stav i odgovor kriti~arima sastojao u tvr|enju
da je dru{tvena stvarnost u Srbiji komplikovana, te da je zemlja politi~ki ozbiljno
bolesna, a te{ka bolest zahteva uvek gorak lek i sloènu terapiju.
Ako je i bilo kakve nade me|u autorima pomenutoga predloga da se pod
Milo{evi}evim reìmom mogu izvesti ustavne promene i kosovski problem re{i-ti
ustavnim i zakonskim putem, takve nade su se pokazale sasvim neispravnim.
Doga|aji su uzeli ubrzan i tragi~an tok. Kriza u ~ijem je sredi{tu bio upravo
kosovsko-metohijski problem se produbljivala i uporno odbijanje reìma da uvede
reforme dovelo je do oruàne intervencije Atlantskoga pakta, sa svim njenim
stra{nim posledicama. Kao {to je u ovome tekstu ve} kazano, problem koji je
izazvao intervenciju imao je mnogo dodirnih ta~aka s ustavnim ure|enjem Srbije, i
to posebno u pogledu njene teritorijalne strukture, a ne samo u pogledu kr{enja
manjinskih ili uop{te ljudskih prava.
Uprkos te{kom iskustvu, kakvo je donela oruàna intervencija, pravni~ki duh u
zemlji nije mirovao. Beogradski centar za ljudska prava je jo{ jednom podsta-kao
rad na oblikovanju predloga za ustavne promene u Srbiji. U junu 2000. je
obrazovana nova grupa stru~njaka koji su preuzeli zadatak da predloè jednu
skicu ustavnih promena. Izli{no je re}i da su to bili poslednji meseci staroga
poretka u Srbiji i da je vlast u to vreme bila daleko od svake pomisli da sara|uje s
naukom, ili uvaì bilo ~ije mi{ljenje osim onog koje bi dolazilo od ljudi veoma
odanih onda{njem poretku. Sastav grupe, koju je jo{ jednom obrazovala Lidija
Basta, po~ivao je na ideji da se na okupu na|u one li~nosti, ~ija stru~nost nije
sporna, a koje istovremeno nisu sara|ivale s reìmom nacionalnoga komunizma u
Srbiji. U grupu su tako, pored Lidije Baste, u{li Zorica Radovi}, Marijana
Pajvan~i}, Slobodan Samardì}, Vladimir \eri}, Tanasije Marinkovi} i pisac ovih
redova.
42
O regionalisti~kom pristupu i predlozima vidi: Ustavne pretpostavke za
demokratsku Srbiju, izd. Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1997,
str. 34-37.
Rad u grupi je, ukoliko je regionalizam u pitanju, bio veoma zanimljiv. S

jedne strane, svi su u na~elu prihvatali regionalno ure|enje Srbije kao jedino
re{enje kojem se priklanjaju. S druge strane, opet, pravnici i politikolozi oku-
pljeni na ovome poslu nisu imali jedinstven pogled na konkretna pitanja pri
formulisanju predloga za regionalno preure|enje Srbije. Ovo je, me|utim, za
razliku od ranije pomenutog poku{aja skiciranja ustavnih reformi, ovoga puta
bilo od ve}eg zna~aja, zbog toga {to je grupa odlu~ila da svoje predloge formu-li{e
u razvijenijem obliku, ta~nije u obliku jednog ustavnog prednacrta.
Nije, me|utim, jedino pitanje bio model regionalizma koji bi trebalo predlo-ìti
kao obrazac za ustavno preure|enje Srbije zauzelo sredi{nje mesto u raspravama.
Pred grupom se, u izvesnoj meri neo~ekivano, ispre~ilo pitanje odnosa Crne Gore
i Srbije. Zbog toga je odlu~eno da se najpre razmotri taj problem i sa~injene su
dve platforme za novo ustavno ure|enje dràvne zajednice Crne Gore i Srbije.
Ideja o Srbiji kao u dràvno-pravnom smislu potpuno odvojenoj od Crne Gore
bila je u radu grupe izostavljena, premda je bila pomenuta na jednoj sednici.
Tako su objavljena dva predloga za ure|enje odnosa Crne Gore i Srbije, o
kojima je onda vo|ena stru~na rasprava s kolegama iz obe republike. Zbog mo-
gu}ih politi~kih implikacija, sa èljom da se ostane isklju~ivo na polju struke, ta je
rasprava vo|ena iza zatvorenih vrata.
Zaklju~ci pomenute rasprave su u izvesnoj meri uticali na kona~no oblikovanje
predloga za preure|enje odnosa u zajedni~koj dràvi, ali su oni ipak u osnovi ostali
onakvi kakvi su prvobitno bili koncipirani. Jedan od predloga je bio oce-njen kao
federalni s primesama konfederalnih elemenata, dok je drugi nazvan
konfederalnim, ali se i u njemu pronalazi ne{to od federalnih ideja.43
Nas ovde, me|utim, zanimaju predlozi za regionalno preure|enje Srbije. U tom
pogledu se moè re}i da je preovladalo mi{ljenje da je neophodno uvo|enje
~etvorostepene teritorijalne strukture i o~uvanje postoje}ih pokrajinskih celina.
Srbija se projektuje kao dràva autonomija i autonomne jedinice u preure|enoj
dràvi ne bi bile izuzetak, nego, naprotiv, pravilo.
U ~etvorostepenoj strukturi dràve postojale bi, najpre, op{tine. Gra|ani u
op{tinama bi imali pravo da se udruùju i stvore jedan od dva predvi|ena oblika
drugoga nivoa ili stupnja teritorijalne organizacije. Najmanje tri op{tine bi mo-
gle obrazovati okrug, dok bi najmanje sedam op{tina bilo neophodno za obrazo-
43
Tekstovi predloga izneti na raspravi iza zatvorenih vrata nalaze se u
posebnom dodatku
NIN-a,
44
u broju od 22. marta 2001.
Vil Kimlicka , s pozivom na Dorfa (Dorff); v. W.Kymlicka and
M.Opalski (eds.), Can
Liberal Pluralism be Exported ? Draft - May 2000/ Oxford University Press,
p. 64. Zahvaljujem
se kolegi Nenadu Dimitrijevi}u, profesoru Srednjeevropskoga univerziteta u
Budimpe{ti, {to mi
je omogu}io da koristim pripremni materijal Kimlickine knjige pre
objavljivanja.
vanje oblasti. Okruzi i oblasti bi se obrazovali tako da se moraju na}i u okvirima

samo jedne autonomne pokrajine. Broj autonomnih pokrajina bi, opet, bio utvr-|
en ustavom i one bi, {tavi{e, bile u ustavu izrekom pobrojane. U trenutku pisanja
ovoga teksta predlog grupe o kojem je ovde re~ upravo se nalazi u {tampi i
verovatno }e javnosti biti poznat pre nego {to ovaj tekst bude objavljen. Zato se
piscu ~ini najboljim da uputi na predloge grupe, odnosno bro{uru, koju }e objaviti
Beogradski centar za ljudska prava, pod ~ijim je patronatom obavljen ~itav
posao. Neka ovde, samo radi potpunosti obave{tenja, bude re~eno jo{ i to da se,
prema predlogu grupe, predvi|a postojanje {est pokrajina u Srbiji i da bi one,
navedene azbu~nim redom, bile slede}e: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Srbija,
Jugoisto~na Srbija, Kosovo i Metohija i [umadija-Podunavlje.
ZAKLJUÂK
Da bi se doneo zaklju~ak o tome kakvo je stanje regionalizma u srpskoj pravnoj i
politi~koj misli, kao i u dru{tvenoj stvarnosti uop{te, mora se jo{ jednom
naglasiti ono {to je prethodno istaknuto: regionalizam je u Srbiju stigao kao
nau~na zamisao i to kao zamisao koja je nastala u doma}oj, srpskoj nauci, pod
uticajem uporednoga prava. Nije nikako slu~ajno {to na po~etku pripovesti o
regionalizmu u Srbiji stoji ime jednog profesora uporednog ustavnog prava.
Regionalisti~ka ideja u srpskoj nauci je bila toliko sna`na da je uspela da
odnese prevagu nad svim drugim zamislima. Ovome je doprinela i na{a nedavna
povesnica u kojoj je federalizam igrao ulogu koja taj poredak, naàlost, nije
preporu~ila kao mogu}e re{enje za ure|enje srpskoga dràvnog pitanja. U stvari,
ako se èli istinski nepristrasan stav prema federalizmu, onda se mora re}i da u
na{oj dru{tvenoj stvarnosti taj poredak trpi kritiku ne toliko zbog svojih sop-
stvenih nedostataka, koliko zbog svoje veze s komunizmom i opresivnim poretkom
na na{em tlu. Komunisti~ke federacije – kako je prime}eno u savremenoj nauci –
to nisu bile po svome su{tinskom obele`ju, odnosno u pogledu postupka dono{enja
odluka. One su to bile samo po manje ili vi{e formalnoj strukturi. 44 Federacija je
kod nas iza{la na zao glas zbog toga {to je prevashodno sluìla za pokri}e jedne
diktature. Mi u pravoj federaciji nismo nikad ìveli. Utoliko je zanimljivije i
vredno pa`nje opredeljenje srpske nauke, u preovla|uju}em njenom delu, za
regionalisti~ku misao i odgovaraju}e dràvno ure|enje.
înjenica da je nauka u Srbiji prigrlila regionalizam ne zna~i, me|utim, da }e
Srbija jednog dana obavezno postati regionalna dràva. Da li }e takvo ure|enje biti
uspostavljeno, to zavisi od ~itavog spleta okolnosti i razli~itih ~inilaca. U prvom
redu, tu }e svoj uticaj pokazati politi~ki krugovi i stranke, a u kona~nom ishodu o
tome }e odlu~ivati gra|ani Srbije s pravom glasa. Pri takvom odlu~iva-nju – kako
danas izgleda – osnovno pitanje }e biti upravo ono koje je ovde
ozna~eno kao izvor nedoumice. Srbija }e, ako se odlu~i za regionalno ure|enje,
svakako morati da se opredeli i izabere izme|u trostepene i ~etvorostepene strukture
teritorijalne organizacije dràve.
Moè se nekom u~initi da su i druga pitanja od takvog istog, reklo bi se,
su{tinskog zna~aja. To bi, u prvom redu, mogla da bude raspodela nadle`nosti me|
u razli~itim stupnjevima vlasti, odnosno izme|u dràve i samoupravnih jedinica.
To se pitanje odnosi i na obim i na vrste ovla{}enja svih nivoa vlasti u
regionalnoj teritorijalnoj organizaciji.
Iako veoma va`no, pitanje o raspodeli nadle`nosti }e, po svoj prilici, ipak biti
u drugom redu. Najva`nije i upravo su{tinsko pitanje bi}e pri uvo|enju regi-
onalizovane dràve, ako do toga uop{te bude do{lo, pitanje o teritorijalnoj struk-
turi takve dràve. Tri ili ~etiri stepena u regionalizovanoj strukturi – to }e gra|a-
ni Srbije pre i iznad svega morati da odlu~e. Od takve odluke dobrim delom
zavisi i re{enje pitanja o raspodeli nadle`nosti, jer kao {to je sasvim jasno, uop-{te
nije svejedno da li }e se nadle`nosti raspodeljivati me|u jedinicama tri ili ~etiri
stupnja. Nije svejedno ho}e li postoje}e najkrupnije jedinice teritorijalne
decentralizacije biti sa~uvane ili ne. Nije svejedno ni to ho}e li se, u meri u kojoj je
ovo uop{te racionalno, uzimati u obzir te{ko i komplikovano kosovsko pitanje,
ili }e se taj problem zanemariti.
Ukoliko bi se neko danas upustio u poku{aj da procenjuje izglede za jednu ili
drugu varijantu i èleo da se upita kako bi mogla izgledati volja srpskih politi~a-ra
i bira~a, preuzeo bi veoma nezahvalnu ulogu i imao bi skromne izglede na uspeh
svojih predvi|anja. Naime, uprkos razli~itim nacrtima ustavnih promena koji
polaze od zamisli o ~etvorostepenoj teritorijalnoj strukturi dràve, izvorna
misao o trostepenoj organizaciji nije izgubila podr{ku. Ta misao i dalje vr{i svoj
uticaj, kako me|u stru~njacima, tako i uop{te u na{oj javnosti. Ona }e se svakako
na}i na dnevnom redu pri veoma ozbiljnim politi~kim razmatranjima o ustavnim
promenama u Srbiji. Pitanje ostaje otvoreno; jedna i druga strana }e u pred-
stoje}oj raspravi morati da su~ele svoje najbolje obrazloène i najja~e argumente, i
nau~nog i politi~kog stanovi{ta. Koji }e argumenti u raspravi odneti prevagu, to
ostaje da se vidi.
Jedno je ipak sigurno. Kako god se bira~i i politi~ari u Srbiji budu odlu~ili u
pogledu teritorijalne strukture dràve, a sva je prilika da }e se opredeliti za uvo-|
enje regionalizma, ostaje nam da zaklju~imo da }e zasluga za to opredeljenje, u
prvome redu i u najve}oj meri, pripasti rodona~elniku regionalisti~ke misli u
Srbiji – akademiku Miodragu Jovi~i}u. Profesorovo ime s pravom stoji na po~et-
ku srpskoga regionalizma.
Stanje i perspektiva javne uprave u Italiji 85
ANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI
Alfredo Korpa~i*
ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE
Jo{ od po~etka devedesetih godina pro{log veka, organizacija slu`bi i radni

odnosi u javnoj upravi bili su predmet brojnih zakonodavnih intervencija, od
kojih su se neke odnosile na javnu upravu uop{te, dok su se druge ticale pojedinih
sektora, pre svega lokalne uprave1 .
Ti normativni akti bavili su se nizom ciljeva vezanih za oblast organizacije
slu`bi i rada: pove}anjem efikasnosti organa uprave, pri ~emu se imao u vidu
kvalitet pruènih usluga i zadovoljstvo gra|ana i korisnika; primenom
ekonomskih kriterijuma sa obele`jima preduze}a, izme|u ostalog i radi smanjenja
tro{kova; boljim kori{}enjem i racionalnim upravljanjem osobljem, primenom
uslova koji su izjedna~eni sa onima koji vaè za privatan rad i negovanje stru~nog
obrazovanja i razvoja zaposlenih.
ORGANIZACIJA SLU@BI
Po~ev{i da se bavi nekim aspektima koji se ti~u organizacije, Zakon o ure|enju
lokalne samouprave br. 142 iz 1990. godine bio je jedan od prvih koji su zahtevali da
organizacija slu`bi bude inspirisana kriterijumima ,,funkcionalnosti i
ekonomi~nosti upravljanja”. Zakonodavac se zalaè za hitno uvo|enje takvih
modaliteta organizacije i upravljanja koji su usmereni na postizanje rezultata i
inspirisani logikom preduze}a, kao i za poveravanje dobro definisanih zadataka
*
Alfredo Korpa~i, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu
Univerziteta
1
u Firenci.
Dovoljno je pomenuti, po hronolo{kom redosledu, Zakon br. 142 iz 1990. (o
ure|enju lokalne samouprave), Uredbu sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (o
racionalizaciji organizacije javne uprave i reviziji regulative u oblasti javnog
zapo{ljavanja), Uredbu sa snagom zakona br. 80 iz 1998. (kojom su usvojene
izmene i dopune na Uredbu sa snagom zakona br. 29/1993), Uredbu sa snagom
zakona br. 229/1999 (koja se odnosi na upravu u zdravstvu), Uredbu sa snagom
zakona br. 165 iz 2001. (koja u jedinstvenom tekstu objedinjuje op{te propise o
ure|enju rada zaposlenih u javnoj upravi).
86 Alfredo Korpa~i
stru~nom aparatu, istovremeno zahtevaju}i po{tovanje, kao u nekoj vrsti kruga

~asti, odnosno po{tovanje principa autonomije, stru~nosti i odgovornosti. Na to se
nadovezuje pravljenje razlike izme|u funkcija usmeravanja i kontrole, koje su
rezervisane za organe vlade, i zadataka u oblasti upravljanja, rezervisanih za slu`be
na ~ijem se ~elu nalaze zaposleni sa zvanjem rukovodilaca. Taj princip se prvo
afirmisao u oblasti lokalne uprave, da bi zatim bio preuzet, usavr{en i
generalno pro{iren na sve organe javne uprave.2
Prema navedenom principu, na organima vlade je da defini{u ciljeve i programe
koji }e se sprovoditi, da utvrde prioritete i daju odgovaraju}e op{te smernice za
delovanje uprave, kao i da verifikuju da li aktivnosti koje sprovodi aparat
odgovaraju utvr|enim ciljevima i smernicama3 . Rukovode}im slu`bama poverena je
delatnost upravljanja i, u okviru toga, usvajanje svih akata za konkretno i
precizno administriranje.
Princip razlikovanja izme|u funkcije usmeravanja i kontrole i zadataka
upravljanja jasno je i sna`no afirmisan, {to se vidi iz propisa prema kojem se
odredbe koje se odnose na ovla{}enja rukovodilaca ,,mogu ukidati samo i
isklju~ivo na osnovu posebnih zakonskih odredaba”4 , kao i iz isklju~ivanja
mogu}nosti da organi vlade mogu opozvati, promeniti ili na bilo koji na~in
usvajati odluke ili akte koji spadaju u nadle`nost rukovodilaca5 . Uz utvrd|ivanje
okvira delatnosti rukovodilaca, koji je tako definisan i rezervisan, vezuje se
neposredna i isklju~iva odgovornost rukovodilaca za postignute rezultate, koja
moè podrazumevati sankcije razli~itog stepena, od opoziva sa funkcije i
dodeljivanja druge du`nosti, pa sve do raskida radnog odnosa 6 .
Cilj pove}anja fleksibilnosti, funkcionalnosti i efikasnosti administrativnog
aparata je, zatim, doveo do revizije izvora regulative u oblasti organizacije uprave i
pravnog reìma koji se primenjuje na tu delatnost.
2
U smislu ~lana 1. Uredbe sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (sada ~lan 1.
Uredbe sa
snagom zakona br. 165 iz 2001) oblast primene obuhvata sve organe dràvne
uprave, uklju~uju}i
i institute i {kole svih profila i stepena, vaspitne ustanove, preduze}a i organe
dràvne uprave sa
autonomnim ure|enjem, regije, provincije, op{tine, planinske zajednice i njihove
konzorcijume i
udruènja, univerzitetske ustanove, autonomne institute za stanove solidarnosti,
komore za trgo
vinu, industriju, zanatstvo i poljoprivredu i njihova udruènja, sve neprivredne
javne ustanove na
nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, organe uprave, preduze}a i
ustanove Nacionalne
zdravstvene
3
slu`be”.
Specifikacija akata koji spadaju u kategoriju funkcija politi~ko-
administrativnih smerni-
ca rezervisanih za organe vlade sadràna je u ~lanu 4. Uredbe sa snagom zakona
br.
4
165 iz 2001.
5
Videti ~lan 4. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
Videti ~lan 14. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001, po kojem je
sa~uvana
isklju~ivo mo} poni{tavanja iz razloga legitimiteta, kao i, u slu~aju inercije ili
ka{njenja, mo}
imenovanja komesara ad acta koji }e zameniti neaktivnog rukovodioca.
6
Videti ~lan 21. Uredbe s snagom zakona br. 265 iz 2001.
U pro{losti je organizacija slu`bi bila regulisana isklju~ivo putem zakona i

podzakonskih akata i bila je u potpunosti ure|ena u skladu sa propisima
javnog prava. Iz toga su proizilazila te{ka ograni~enja i krutost. Sada je
situacija promenjena: nestalo je, naime, integralno vezivanje organizacije
uprave za izvore i reìm javnog prava, a izdvojena je oblast za koju vaè
propisi privatnog prava.
Sistem se moè ovako rezimirati. Zakon treba da diktira op{te principe i
kriterijume koji se moraju po{tovati prilikom definisanja specifi~nog
organizacionog modela i odgovaraju}ih pravila. Dosledno tim principima i
kriterijumima, osnovne pravce i elemente koji sa~injavaju organizacioni
model defini{u pojedina~ne uprave ,,putem organizacionih akata u skladu sa
svojim ure|enjima”. Regulisanje ne sme biti preterano detaljno, {to se moè
zaklju~iti i iz predvi|enih sadràja i iz specifi~nog propisa u pogedu
po{tovanja kriterijuma ,,{iroke fleksibilnosti”7.
Oblast prepu{tena regulisanju propisima koji se objavljuju, osim op{tih
principa i kriterijuma rezervisanih za zakon, obuvata i definiciju op{tih
karakteristika organizacije, odre|ivanje najrelevantnijih slu`bi i na~ina za
postavljanje njihovih nosilaca, utvr|ivanje ukupnog broja osoblja, koje se
potom prepu{ta ,,organizacionim aktima u skladu sa njihovim ure|enjem«.
Nije, prema tome, potrebno uvek i u svakom slu~aju koristiti instrument
podzakonskih akata, ve} je dopu{teno da se uz takve, i kao dopuna takvih
izvora, koriste akta op{te sadrìne koja nemaju prirodu podzakonskih
akata8. U svakom slu~aju, kakav god da je instrument koji je kori{}en
(podzakonski akt ili ne), sadràji organizacionih akata definisani su tako da
isklju~uju preteranu specifikaciju i analiti~nost. Zahteva se, naime, plan
osnovnih pravaca organizacije, odnosno odre|ivanje sastavnih elemenata,
na~ina, instrumenata i pravila za njihovo formiranje i uspostavljanje veze
izmedju organa vlasti i stru~nog aparata.
Van ove oblasti, ,,odluke o organizaciji slu`bi....donose organi nadle`ni za
upravljanje sa sposobnostima i ovla{}enjima privatnog poslodavca”. Reìm
privatnog prava odnosi se na onaj deo organizacionih ovla{}enja koja su
vezana za operativno delovanje i ti~e se podjednako ovla{}enja za upravljanje
u oblasti organizacije slu`bi i u oblasti rada (kao {to }e se odmah videti), u
nameri da se omogu}i kori{}enje onih pravnih instrumenata koji se smatraju
najpogodnijim za garantovanje efikasnosti.
7
8
Videti ~lan 1. stav 1. Uredbe sa snagom zakona br. 265 iz 2001.
To nalazi potvrdu u regulativi propisanoj za organizaciju i regulisanje
slu`bi u ministar
stvima u stavu 4-bis ~lana 17. Zakona br.400/88: kao dopuna regulative
propisane propisom
vlade predvi|ena je intervencija ,,ministarskim uredbama koji nemaju prirodu
podzakonskih
akata” (videti i ~lan 4. Uredbe sa snagom zakona br. 300/1999 o reformi
organizacije Vlade).
88 Alfredo Korpa~i
RAD ZAPOSLENIH U JAVNOJ UPRAVI

Kada je u pitanju osoblje, nekada je rad u javnoj upravi (tradicionalno nazivan
,,javnom slu`bom”) bio podloàn reìmu i propisima koji su se razlikovali od
onih koji su vaìli za rad kod privatnika: to se odnosilo na izvore regulative (koji
su se sastojali od zakona, podzakonskih akata, administrativnih mera), akte
upravljanja (kvalifikovane upravne akte) i na pravnu za{titu (poverenu
administrativnom sudiji). Takvo stanje pretrpelo je duboke promene po~ev od
1993. godine.
Radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi vra}eni su pod regulativu gra|an-
skog zakonika i op{teg radnog prava, uz samo neke izuzetke i osim u slu~aju da
postoje druga~ije odredbe propisane reformskim zakonodavstvom. Posebno je
utvr|eno da se radni odnosi u javnoj upravi ,,reguli{u na osnovu ugovora”, i da
,,mere u oblasti upravljanja radnim odnosima donose organi zaduèni za upra-
vljanje na na~in i sa ovla{}enjima koje ima privatni poslodavac”.9
Privatizacija se odnosi na sve neekonomske javne uprave (dràva, regije,
teritorijalne lokalne ustanove, nacionalne i lokalne javne ustanove), osim od-re|
enih kategorija osoblja koje su i dalje ostale u reìmu javnog prava: sudije,
dràvni pravobranioci, vojno osoblje i osoblje dràvne policije, diplomate od
karijere i prefekti, univerzitetski profesori i nau~ni istraìva~i. Treba ista}i da je
reìm privatnog prava pro{iren i na rukovodioce koji se nalaze na ~elu vr-
hunskih slu`bi.
Na tako ,,privatizovana” zaposlena lica generalno se primenjuje regulativa
koju propisuju gra|anski zakonik i zakoni o radu u preduze}ima, izuzev regu-
lative o regrutovanju osoblja (koje se po pravilu vr{i na osnovu konkursne
procedure) i ostalih specijalnih odredaba (na primer, vezanih za poslove, naro-~ito
u pogledu posledica fakti~kog obavljanja vi{ih poslova u cilju uklapanja u
sistematiaciju, kao i inkompatibilnosti i akumulacije poslova i zadataka).
Nova normativa reguli{e odnose izme|u izvora koji se objavljuju (zakon,
podzakonski akti, administrativni akti) i kolektivnog ugovaranja (koje se odvija
izme|u javnih uprava, koje zastupa odgovaraju}a agencija kao predstavnik javne
uprave u pregovorima – ARAN i dovoljno reprezentativnih sindikata zapo-
slenih); odre|uje nivoe (nacionalni ugovor i decentralizovani ugovor, kao dopuna
nacionalnog ugovora) i utvr|uje podelu nacionalnog pregovaranja po ograncima
koji obuhvataju homogene ili srodne sektore10 , ure|uje postupak pravljenja
ugovora; name}e organima uprave da po{tuju obaveze preuzete nacionalnim
9
Tako propisuju respektivno ~lanovi 2. stav 2. i 5. stav. 2 Uredbe sa snagom
zakona br.
16510 iz 2001.
Utvr|ivanje ogranaka povereno je posebnim sporazumima izme|u agencije
koja u pre
govorima zastupa javne uprave i sindikalnih konfederacija koje imaju
zastupljenost kakva je za
te svrhe propisana ~lanom 43. stav 4. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
ili dopunskim kolektivnim ugovorima i da licima koja su kod njih zaposlena

garantuju ,,jednaki ugovorni tretman, a u svakom slu~aju tretman koji nije gori
od onih predvi|enih odgovaraju}im kolektivnim ugovorima”11 .
Izuzev onog dela organizacije slu`bi o kome je ranije bilo re~i, a koji je rezer-
visan za zakon i akte koji se objavljuju, svako drugo pitanje ili institut koji se
ti~u radnog odnosa spadaju u privatizovanu oblast i mogu predstavljati predmet
kolektivnog ugovaranja, naravno, uz po{tovanje eventualnih zakonskih normi
koje se ne mogu ukinuti. Izme|u ostalog, izri~ito je predvi|eno da eventualne
odredbe zakona, podzakonskog akta ili statuta koje uvode regulative ograni~ene na
zaposlene u javnoj upravi, ili na neke od njihovih kategorija, mogu biti ukinute
naknadnim kolektivnim ugovorom. Osim toga, i jo{ drasti~nije, zakonodavac je
predvideo da se ekonomski tretman moè odre|ivati isklju~ivo putem kolektivnih
ugovora, kao i da one odredbe zakona, podzakonskih ili administrativnih akata
koje podrazumevaju pove}anje plata koje nije predvi|eno ugovorima, prestaju da
vaè do datuma stupanja na snagu narednog obnovljenog kolektivnog ugovora.
[to se ti~e nivoa ugovaranja, sistem se zasniva na jednom hijerarhijskom
odnosu izme|u nacionalnog ugovaranja i decentralizovanog – dopunskog ugo-
varanja (pri ~emu se ovo poslednje moè odnositi i na teritorijalni okvir i na
jednu ili vi{e uprava). Predvi|eno je, naime, da se dopunski ugovor zaklju~uje u
oblastima i granicama koje su utvr|ene nacionalnim ugovorima i da ne moè
sadràti odredbe koje su u suprotnosti sa obavezama koje proisti~u iz takvog
nacionalnog ugovaranja.12 U krajnjoj liniji, dakle, decentralizacija pregovaranja
dobija karakter ne~ega {to je izvedeno i {to je hijerarhijski ure|eno.
Kao {to je ve} re~eno, zastupanje uprave u procesu ugovaranja na nacionalnom
nivou zakonom je povereno odgovaraju}oj nacionalnoj agenciji, na ~ijem ~elu se
nalazi upravni odbor sastavljen od pet ,,eksperata priznate stru~nosti u oblasti
sindikalnih odnosa i upravljanja osobljem”, od kojih dva imenuju regije i
lokalne jedinice. Ne moè biti ~lan upravnog odbora lice koje obavlja neku
izbornu javnu funkciju, odnosno funkcije u politi~kim partijama ili sindikatima,
kao ni lice koje ima kontinuirane odnose saradnje ili savetodavne odnose sa
pomenutim organizacijama. Namera je bila da se na taj na~in koncentri{u aktiv-
nosti sindikalnih odnosa i pregovaranja o kolektivnim ugovorima na nacional-
nom nivou za sve organe uprave, na ~elu sa jednom strukturom stru~nog karaktera.
Pri obavljanju zadataka koji su joj povereni, Agencija je ipak izloèna usme-
ravanju od javnih uprava koje zastupa. Funkcije usmeravanja, za svaki pojedi-
na~ni ogranak, obavlja ,,granski odbor” kao izraz zainteresovanih uprava.
11
Videti ~lanove 40. stav 4. i 45. stav 2. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz
2001.
12
Videti ~lanove 45. stav 4. i 51. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 29.
90 Alfredo Korpa~i
Postupak kolektivnog pregovaranja po~inje smernicama o kojima odluku do-

nose granski odbori kojima se zatim, kada bude postignut, podnosi predlog spo-
razuma usagla{enog izme|u ARAN i sindikalnih organizacija. Potom se predlog
sporazuma podnosi Ra~unovodstvenom sudu (Vrhovnom revizorskim telu), koji
treba da proveri da li su tro{kovi ugovora uskla|eni sa predra~unom budèta.
Ako provera da pozitivan rezultat, predsednik ARAN kona~no potpisuje kolek-
tivni ugovor; u suprotnom, ili se pristupa uskla|ivanju visine tro{kova, ili se
ponovo zapo~inju pregovori za reviziju predloga sporazuma.
Promeni koja se ti~e ustrojstva izvora, odgovara podjednako radikalna pro-
mena koja se ti~e pravne prirode radnog odnosa. Osim ranije nabrojanih katego-
rija, radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi izuzeti su od tradicionalnog reìma
javnog prava. Tekstualno se propisuje da se individualni odnosi u oblasti rada i
zapo{ljavanja ,,reguli{u ugovorom”, kao i da u ovoj oblasti javne uprave ,,deluju
sa ovla{}enjima privatnog poslodavca”.
Dosledno reìmu i pravilima koji vaè na su{tinskom planu, pravna za{tita
zaposlenih koji su privatizovani prepu{tena je redovnom sudu rada, od ~ega su
jedino izuzeti sporovi u vezi sa konkursnim procedurama za prijem u radni od-
nos koji, s obzirom da ostaju i dalje regulisani prema reìmu javnog prava, spa-
daju u nadle`nost upravnog suda13 . Taj sud je nadleàn i za sporove koji se
odnose na one kategorije zaposlenih ~iji je radni odnos ostao u reìmu javnog
prava.
RAZVOJ KOJI BI MOGAO USLEDITI POSLE REVIZIJE POGLAVLJA V
DRUGOG DELA USTAVA
Kao {to je ve} ranije re~eno, tekst normativnog akta koji u oblasti organizacije
slu`bi i rada zaposlenih u javnom aparatu propisuje najzna~ajnije principe ima
oblast primene koja je pro{irena generalno na sve organe javne uprave, uklju-~uju}i
tu i regije i lokalne teritorijalne jedinice. To je podrazumevalo jedinstvena
pravila i principe koji se odnose na najbitnije aspekte i institute, pre svega na
izvore regulative, pravni reìm, rukovode}e slu`be i odnos izme|u njih i organa
vlasti. Re~ je o jednoj su{tinski centralisti~koj normativi koja uskla|uje razne
uprave ne ostavljaju}i prostor za njihovu autonomiju (dovoljno je setiti se kon-
centracije na ~elu sa jednom jedinom nacionalnom agencijom koja u pregovorima
zastupa sve organe uprave u procesu nacionalnog ugovaranja, kao i izvedenog i
hijerarhijski ure|enog karaktera decentralizovanog ugovaranja u odnosu na
nacionalno ugovaranje).
13
U Italiji je veliki deo sporova u oblasti javnog prava stavljen pod
jurisdikciju upravnog suda (regionalni upravni sudovi i Dràvni savet), a ne
redovnog suda.
Takvo stanje se mora promeniti nakon revizije poglavlja V drugog dela Ustava,
koja je pokrenuta Ustavnim zakonom br.3 iz 2001. godine. Zakonodavna vlast je
sada podeljena izme|u dràve i regija, i to tako da je zakonodavna nad-le`nost
dràve ograni~ena na taksativno nabrojane oblasti i pitanja. Me|u njih ne
spadaju ure|enje i administrativna organizacija organa javne uprave, osim dràve
i nacionalnih javnih ustanova. Zbog toga sada izgleda da nema mogu}-nosti da se
uspostavi op{ta dràvna regulativa koja bi se odnosila na administrativnu
organizaciju svih organa javne uprave.
Revizija poglavlja V Ustava oslabi}e jedinstvo sistema i kada je u pitanju rad u
organima javne uprave. Izgleda da dràvni zakonodavac ima legitimitet da
interveni{e u ovoj oblasti ostvaruju}i svoju ekskluzivnu nadle`nost u oblasti
,,civilnog ure|enja”, kao i nadle`nost da utvr|uje fundamentalna na~ela u obla-
sti ,,za{tite i sigurnosti rada”. Me|utim, za sve ono {to je izvan uobi~ajenog ure|
enja rada i {to potpada pod autonomiju ustanova, novi ustavni okvir izgleda ne
dopu{ta nametanje modela organizacije i postupaka poput onih koji su trenutno
predvi|eni (kao {to je regulativa o zastupanju u pregovorima i o strukturi i
modalitetima kolektivnog ugovaranja).
Karlo Marcuoli*
DELATNOST UPRAVE
U poslednjoj deceniji pro{log veka usvojeno je zakonodavstvo14 koje je imalo za

cilj da omogu}i ostvarivanje op{tih na~ela, ~esto od ustavnog zna~aja, koja se ti~u
ovla{}enja i delatnosti javne uprave. Toj promeni doprineli su pravna kultura, koja
je bar tri decenije ukazivala na zaostalost redovnog zakonodavstva u odnosu na
ustavne vrednosti, kao i sve intenzivniji prodor na~ela i prava Evropske unije.
U italijanskom ure|enju, naime, na jedan deo javne uprave primenjuje se
pravo Evropske unije, koje ponekad ~ak i zamenjuje italijanske zakone koji su sa
njim u suprotnosti, pa je zato pravo Unije u toj oblasti referentno pravo koje
preovla|uje u javnoj upravi. Ali to, naravno, uti~e i na onaj deo delatnosti koje ne
potpadaju pod pravo Unije, s obzirom na to da je subjekat koji takvu delat-nost
obavlja uvek isti (javna uprava).
*
Karlo Marcuoli, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu
Univerziteta
14
u Firenci.
Po~ev od Zakona br. 241 od 7. avgusta 1990. o upravnom postupku i pravu
pristupa.
92 Karlo Marcuoli
Generalno bi se moglo re}i da su ciljevi celokupnog novog zakonodavstva bili

slede}i: unapre|enje ,,dobrog rada” i ostvarivanje ,,nepristrasnosti” uprave (kako
propisuje ~lan 97. Ustava), kao i da se gra|anima obezbede prava i ovla-{}enja u
odnosu na delovanje uprave radi bolje za{tite njihovih interesa.
Konkretna realizacija tih ciljeva, me|utim, nije jednostavan zadatak. êsto
nepristrasnost i dobar rad mogu do}i u sukob: na primer, dobar rad zahteva malo
pravila, dok nepristrasnost, naprotiv, zahteva uspostavljanje kriterijuma ~iji je
cilj da obavezuju javnu upravu. S druge strane, i dodela prava i ovla{}enja gra-|
anima, iako na jednoj strani garantuje njihove interese, na drugoj moè obez-
bediti kontrolu nad delovanjem uprave (propisi o javnosti i transparentnosti rada
su ne{to {to je dobro za sve, a ne samo za privatno lice koje je nosilac odre|enog
interesa u nekom postupku).
Zakonodavstvo je, stoga, koristilo razne instrumente koji ~esto prepli}u i pre-
klapaju razli~ite potrebe koje su iskazane.
Samo u cilju pojednostavljenja ovog izlaganja, najinteresantniji podaci grupisa-ni
su pod slede}im ,,naslovima”: a) izvori; b) oblik, rokovi i karakter akata za spro-vo|
enje vlasti; c) dobro odvijanje postupka: lice odgovorno za postupak; d) u~e{}e i
mogu}nost intervencije u postupku; e) pojednostavljenje ovla{}enja za javno inter-
venisanje; f) pojednostavljenja vezana za postupke; g) transparentnost i pristup.
IZVORI
Predmet inovacija bili su, pre svega, izvori regulative koja ure|uje delatnost uprave.
Lo{e funkcionisanje uprave ~esto je uslovljeno i koli~inom (suvi{nom) kao i
sadràjem (opskurnim, neizvesnim) zakona i propisa koje je uprava du`na da
po{tuje. Novo zakonodavstvo je stoga predvidelo neke brè mehanizme za pro-
izvodnju pravnih propisa, upravo da bi se popravilo takvo lo{e stanje.
Za to su kori{}ena dva instrumenta : a) propisi o deregulaciji; b) jedinstveni
tekstovi.
PROPISI O DEREGULACIJI
Delatnost uprave regulisana je zakonima i podzakonskim aktima. Pravljenje
zakona predstavlja mnogo sloèniju operaciju od pravljenja podzakonskog akta.
Da bi se podstakle inovacije, pristupilo se {irokoj primeni ve} poznatog in-
strumenta nazvanog ,,deregulacija”. Time se èli re}i da se zakonom propisuje
ovla{}enje da se neka oblast reguli{e podzakonskim aktom; zakon utvr|uje prin-
cipe i kriterijume koje treba slediti, a pored toga predvi|a i da podzakonski akt
zameni postoje}e propise, makar oni bili i zakonski, koji su vaìli do trenutka
stupanja na snagu podzakonskog akta.
Sa ciljem da se {to je mogu}e vi{e podstakne kori{}enje ovog instrumenta,

posebno je predvi|eno15 da se svake godine donese po jedan odgovaraju}i zakon –
,,godi{nji zakon o pojednostavljenju” – u kome }e biti navedeni administrativni
postupci koje treba pojednostaviti ili ukinuti (do sada su doneta dva takva
zakona16 ).
JEDINSTVENI TEKSTOVI
Za formulisanje i dono{enje specijalnih ,,jedinstvenih tekstova” predvi|eni su
posebni postupci i uslovi. To su akti koji u jednom jedinstvenom tekstu, po odre|
enim oblastima, objedinjuju sve odredbe, kako zakona tako i podzakon-skih
akata. Svaka odredba zadràva svoju prvobitnu pravnu vrednost; u jedinstvenom
tekstu treba izri~ito za svaku odredbu napomenuti da li ima karakter zakona ili
podzakonskog akta. Norme sadràne u jedinstvenom tekstu mogu biti menjane ili
ukinute samo ,,na eksplicitan na~in”, uz precizno navo|enje izvora koje treba
ukinuti, opozvati, suspendovati ili izmeniti17 .
Cilj koji se èli posti}i je da sve odredbe budu objedinjene na celovit i koor-
dinisan na~in, kao i da se omogu}i lak{e razumevanje njihovog sadràja.
PROBLEM ,,ZAKONSKIH REZERVI”

Takve intervencije na izvorima stvaraju brojne probleme. Italijanski ustav
sadrì veoma veliki broj ,,zakonskih rezervi”, odnosno propisuje da odre|ena
pitanja (na primer, ona koja se ti~u li~nih sloboda) mogu biti regulisana isklju~i-
vo zakonom, a u svakom slu~aju na~elo legaliteta name}e da fundamentalni aspekti
upravne vlasti, naro~ito ovla{}enja vrhovne vlasti, budu regulisani zakonom. Po
mi{ljenju mnogih, do sada izvr{ene ,,deregulacije” nisu uvek po{tovale ova
na~ela.
OBLIK, ROKOVI I KARAKTER AKATA ZA VR[ENJE VLASTI

Sporazumi
Uobi~ajeno je da je akt koji predstavlja sredstvo za vr{enje javne vlasti u odno-
sima sa privatnim licima jednostrani akt uprave: odobrenje, dozvola, rekvizicija
itd. Ve} duè od jednog veka raspravlja se o mogu}nosti ostvarivanja javne vlasti
kroz pravni oblik ,,sporazuma”, pod kojim se podrazumeva akt ugovornog tipa.
15
16
^lan 20. Zakona br. 97 od 15. marta 1997.
17
Zakon br. 50. od 8. marta 1999. i Zakon br. 340 od 24. novembra 2000.
^lan 7. Zakona br. 50 od 8. marta 1999.
94 Karlo Marcuoli
Sada je, me|utim, generalno predvi|ena18 mogu}nost da se postupak vr{e-nja

jednostrane vlasti uprave moè ostvarivati na osnovu sporazuma izme|u uprave
i privatnog lica. Sporazum moè imati za cilj da utvrdi diskrecioni sa-dràj
odluke koja }e zatim biti doneta radi izvr{enja sporazuma, ili pak da zameni
takvu odluku (za sada samo u slu~ajevima koji su posebno predvi|eni drugim
zakonima, ali postoji predlog zakona koji teì da otkloni ovo ograni~e-nje).
Sporazum treba da teì ostvarivanju javnog interesa, ali se na njega pri-menjuju
,,principi gra|anskog zakonika u oblasti obligacija i ugovora, ukoliko su
kompatibilni” 19 .
Upravi je dato jednostrano pravo da se moè povu}i iz sporazuma (pravo
,,odstupanja”), ali samo ukoliko ,,nastupe razlozi od javnog interesa” i uz oba-
vezu pla}anja nadoknade.
Postoje, me|utim, i neki izuzeci koji su posebno predvi|eni: ovo pravilo se ne
odnosi na ,,normativna, op{ta administrativna, planska i programska akta”20 .
Ova odredba je od posebnog zna~aja i moè da bude vaàn instrument za
pobolj{anje delovanja uprave i njenih odnosa sa gra|anima; pa ipak, pokazalo se
da je ona do sada bila malo kori{}ena. To je verovatno zbog toga {to je za upravni
aparat i dalje prihvatljiviji tradicionalni model jednostranog administrativnog
akta.
Manji problemi se, me|utim, javljaju kada su u pitanju sporazumi izme|u
javnih ustanova, koji su oduvek bili predvi|eni raznim propisima i koji su veoma
~esti u praksi. U svakom slu~aju, Zakon br. 241/1990 sadrì i jednu normu op{teg
karaktera s tim u vezi: predvi|eno je da javne uprave ,,uvek mogu me|u-sobno da
zaklju~uju sporazume radi regulisanja obavljanja delatnosti od javnog interesa
kroz zajedni~ku saradnju”21 .
Rok odlu~ivanja
Svaka uprava du`na je da utvrdi rok u kome svaki postupak mora da bude
okon~an.22 Ako uprava to ne u~ini, vaì}e rok od trideset dana koji je neposredno
utvr|en zakonom.
Ova odredba je od posebnog zna~aja: ona zna~i da vr{enje vlasti moè imati istu
va`nost kao i usluga, da bude izjedna~eno sa bilo kojom materijalnom delat-no{~u.
Tako, na primer, diskreciono pravo davanja ili uskra}ivanja neke dozvole
isklju~uje da zaintersovano lice ima pravo na dozvolu, ali ne isklju~uje da to isto
18
19
^lan 11. Zakona br. 241/1990.
20
^lan 11. stav 2. pomenutog zakona.
21
^lan 13. pomenutog zakona.
22
^lan 2. Zakona br.241/1990.
zainteresovano lice ima pravo da dobije odluku (pozitivnu ili negativnu) u pro-
pisanom roku, sa svim posledicama koje iz toga proisti~u u slu~aju kr{enja ove
odredbe (eventualne naknade, obe{te}enja itd.).
Uprave su, me|utim, predvidele veoma duge rokove za okon~anje postupaka.
]utanje uprave
Uprava treba da odlu~uje ,,izri~itom” odlukom, to jest odgovaraju}im aktom
kojim izraàva svoju odluku.23 Cilj ove odredbe je da se izbegne ,,inertno” po-
na{anje uprave, odnosno da se postupak zavr{i ,,}utanjem”. Jasno je, ipak, da
jedna takva odredba ne moè zaista da spre~i upravu da ostane inertna. Zbog toga
su, dakle, i druge norme prinu|ene da u svakom slu~aju uzmu u obzir mo-
gu}nost ,,}utanja”, kao i da nazna~e da li je ono ekvivalentno ,,odbijanju odluke”
ili ,,prihvatanju” (videti jo{ i stav 4.2).
Obrazloènje
Odluka mora biti obrazloèna. Danas je ovo pravilo izri~ito propisano zako-
nom24 . Ova norma zahteva obrazloènje za sve odluke, osim nekih izuzetaka koji
su posebno predvi|eni (tj. ,,normativna akta” i ,,akta op{teg sadràja”), dakle,
kako za odluke koje predstavljaju diskrecionu vlast uprave, tako i za odluke koje
su obavezne, odnosno one koje uprava mora da donese zbog postojanja odre|enog
~injeni~nog stanja. Pravna nauka, me|utim, teì da dodatno suzi obavezu davanja
obrazloènja.
Informati~ki administrativni akt

Na kraju, treba podsetiti da je novije zakonodavstvo predvidelo i takozvani
,,informati~ki administrativni akt” – akt koji sa~injen informati~kim
sredstvima i koji je, prema propisanim uslovima, ,,valjan” i ,,u svakom pogledu
zakonski relevantan”.25
Pojednostavljenje strukture izvesnih ovla{}enja za javno intervenisanje

Jedan od ciljeva reforme delatnosti uprave je da se ona postigne op{tim regu-
lisanjem administrativnog postupka, ali u nekim slu~ajevima i uticanjem na struk-
turu predvi|ene javne intervencije.
23
24
^lan 2. Zakona br.241/1990.
25
^lan 15. stav 2. Zakona br. 59/1997, Ukaz predsednika republike br.
445/2000.
96 Karlo Marcuoli
Prijavljivanje po~etka delatnosti

U slu~ajevima kada zakonodavstvo predvi|a dokumente tipa odobrenja (na
primer, za obavljanje neke delatnosti) i pod uslovom da uprava nema diskreciona,
ili stru~no-diskreciona ovla{}enja, kao i da ne postoji ograni~enje ukupnog broja
akata koji mogu biti izdati, zakon26 propisuje da se dozvola zamenjuje aktom
zainteresovanog subjekta. Gra|anin je duàn da upravi dostavi izjavu kojom
potvr|uje da ispunjava predvi|ene uslove i to je dovoljno da zapo~ne delatnost.
Uprava ima rok od {ezdeset dana od podno{enja prijave da slu`beno proveri da
li postoje preduslovi I, ukoliko oni nisu ispunjeni, da zabrani nastavak delat-nosti i
naredi otklanjanje njenih posledica, osim u slu~aju legalizacije ukoliko je ona
mogu}a.
Mehanizam je radikalan: ukida se mo} preventivne kontrole uprave (dozvola).
Umesto toga, uvodi se kontrolni mehanizam represivnog tipa: mo} da se dalji
nastavak aktivnosti zabrani, {to mora biti u~injeno u kratkom roku. Ipak, da bi se
spre~io dalji nastavak aktivnosti bez postojanja predvi|enih uslova, postoji
mogu}nost primene administrativnih i krivi~nih sankcija.
]utanje – odobravanje
Uprava ~esto ne donosi odluku u predvi|enom roku. Sve do nedavno ove pojave
predstavljale su manjkavost u radu, ~ije su se posledice uvek svaljivale na gra|
anina koji je odluku traìo (dozvolu, odobrenje itd.) . ]utanje organa uprave
onemogu}avalo ga je da obavlja delatnost ili da izvodi radove.
Sada je, medjutim, predvidjeno27 da se u izvesnim slu~ajevima }utanje smatra
ekvivalentnim prihvatanju zahteva, pa je dakle isto {to i dozvola, odobrenje itd.
Ovaj mehanizam, za razliku od prethodnog, moè se odnositi i na akte koji su po
nekim aspektima diskrecioni. Me|utim, princip ,,}utanje – odobravanje” va-ì
samo u slu~ajevima koji su navedeni u zakonu (ili koji su, na osnovu zakona,
specificirani u podzakonskim aktima): ukoliko to nije posebno predvi|eno, }u-
tanje organa uprave ne moè se smatrati kao }utanje – odobravanje.
Kada se primeni mehanizam ,,}utanje – odobravanje”, uprava moè interve-
nisati isklju~ivo na osnovu ovla{}enja za poni{tenje po slu`benoj du`nosti, a da bi
to ostvarila u skladu sa italijanskom tradicijom i prema samom zakonu, nije
dovoljno samo da postoji nelegitimnost, ve} je neophodno da postoje i specifi~-ni
razlozi koji poni{tavanje ~ine potrebnim. I u tom slu~aju i dalje ostaju na snazi
krivi~ne i administrativne sankcije ukoliko je zainteresovano lice izjavilo
26
^lan 19. Zakona br. 241/1990.
27
da su ispunjeni zakonom predvi|eni preduslovi i zahtevi koji u stvarnosti ne

postoje.
Propisi o ,,prijavljivanju delatnosti” i o ,,}utanju – odobravanju” predmet su
stalnih i suprotnih procena. Sa jedne strane, oni omogu}avaju da se izbegnu manj-
kavosti u radu i da posledice takve sporosti uprave padnu na teret neposredno
zainteresovanog gra|anina, dok s druge strane oteàvaju poloàj drugih eventualno
zainteresovanih lica i u svakom slu~aju podrazumevaju rizik za javni interes.
Lice odgovorno za postupak

Za svaki postupak potrebno je odrediti jedno ,,lice odgovorno za postupak” 28,
odnosno jednog javnog slu`benika koji ima zadatak da obavlja sve aktivnosti
potrebne za dobro odvijanje postupka: istra`ne radnje, zahtev i urgencije drugim
slu`bama za dono{enje akata, odnose sa zainteresovanim licima, poziv da se
reguli{u zahtevi, pribavljanje dokumenata, dokaza, inspekcije itd.
Na taj na~in poku{ava da se otkloni neefikasnost koja je u izvesnoj meri neizbe-`no
izazvana raspodelom zadataka izme|u razli~itih slu`bi. Osim toga, èli se omo-gu}iti
zainteresovanom gra|aninu da uspostavi odnos ne samo sa jednim apstraktnim
subjektom – ,,javnom upravom”, ve} i sa odre|enom osobom, tj. odre|enim
slu`benikom, {to }e doprineti da se i sami slu`benici ose}aju i pona{aju odgovornije.
Lice odgovorno za postupak mora da se stara o svim pripremama za dono{enje
odluke, ali ne mora obavezno da ima i ovla{}enje da donosi odluku (osim u slu~aju
kada je to lice istovremeno i na ~elu organa nadle`nog za dono{enje odluke).
Lice kome se poverava odgovornost za postupak odre|uje se na slede}i na~in : a)
pre svega, uprava je du`na da usvoji akta u kojima }e, za svaku vrstu postupka,
nazna~iti organe odgovorne za sprovo|enje istra`nih radnji; b) rukovodilac
organa koji vr{i istra`nu funkciju odre|uje lice odgovorno za svaki konkretan
pojedina~ni postupak; c) ukoliko propusti da to u~ini, sam rukovodilac automatski
(po zakonu) postaje odgovoran za taj konkretan postupak.
U~estvovanje i intervenisanje u postupku

Administrativni postupak je uglavnom otvoren za u~e{}e zainteresovanih li-
ca29 , osim nekih izuzetaka o kojima }e biti re~i i kasnije.
Uprava je, osim u slu~aju hitnosti i malobrojnih izuzetaka, du`na da o po~et-ku
postupka obavesti subjekte na koje se odluka neposredno odnosi, kao i subjekte
koji tom odlukom mogu biti o{te}eni, pod uslovom da ih je mogu}e lako
identifikovati.
28
^lan 4. i naredni ~lanovi pomenutog zakona.
29
^lan 7. i naredni ~lanovi pomenutog zakona.
98 Karlo Marcuoli
Osim toga, u postupku mogu u~estvovati (ali bez prava da budu obave{teni o
pokretanju postupka) i drugi subjekti, kao {to su ,,nosioci {irih interesa koji su
formirali odbore”, ako postoji mogu}nost da budu o{te}eni.
Intervencija u postupku se ostvaruje mogu}no{}u uvida u spise i podno{enja doku-
mentacije i podnesaka (akata pomo}u kojih onaj ko interveni{e iznosi svoje razloge).
Kr{enje obaveze obave{tavanja o po~etku postupka finalni akt ~ini nelegi-
timnim, no na takvu nelegitimnost moè se pozvati samo subjekat koji je imao
pravo na obave{tenje, a ne i ostali. Osim toga, u skladu sa pravnom naukom,
nelegitimnost nije relevantna (,,legalizovana je”) ukoliko je subjekat ipak inter-
venisao u postupku, u nekom za njega povoljnom trenutku.
Me|utim, predvi|eni su i neki izuzeci30 : propisi o u~estvovanju u postupku ne
primenjuju se na aktivnosti sa~injavanja ,,normativnih akata, op{tih admini-
strativnih, planskih i programskih akata”, kao ni na ,,poreske postupke”.
To, ipak, ne zna~i da je u~estvovanje u postupcima o kojima je sada re~ zabranjeno;
naprotiv, zna~i da se u~e{}e ostvaruje ako je predvi|eno zakonima koji, od slu~aja do
slu~aja, reguli{u takve postupke i na na~in kako je njima predvi|eno. Neki zakoni ve}
od davnina reguli{u oblike u~estvovanja; to je slu~aj sa postupcima za ekspropriaciju
za potrebe izvo|enja javnih radova ili za izradu urbanisti~kih planova gde dràvno i
regionalno zakonodavstvo predvi|a {iroke oblike u~e{}a (deponovanje projekta, mo-
gu}nost davanja primedaba, razmatranje i dono{enje odluka o primedbama).
kad je re~ o obavezi dopu{tanja u~e{}a u postupcima, pravna nauka je ponekad
primenjivala restriktivne smernice koje su, na primer, isklju~ivale obavezu
obave{tavanja za neka akta obavezuju}eg karaktera (na primer, za represivne
naloge za bespravnu gradnju).
POJEDNOSTAVLJENJA VEZANA ZA POSTUPKE

Dokumentacija
Pojednostavljivanju se teìlo i kada je u pitanju tok postupka.
Prva pretpostavka ti~e se potrebne dokumentacije i uverenja.
Uprava koja vodi postupak (u njeno ime odgovorno lice za taj postupak)
mora po slu`benoj du`nosti da pribavi dokumenta koji se nalaze u posedu drugih
uprava31 . Zatim je usvojena i regulativa koja generalno daje gra|anima pravo da
umesto administrativnih uverenja podnose sopstvene izjave, koja pojednostavljuje
i modalitete koje treba primenjivati u vezi sa overama itd.32
30
31
32
Videti ukaz predsednika Republike br.445/2000, jedinstveni tekst o
administrativnoj do
kumentaciji.
Stru~na mi{ljenja i procene

Jo{ jedan primer pojednostavljenja ostvaren je time {to je predvi|eno da inert-
nost slu`be koja u~estvuje u postupku ne moè spre~iti dalji tok postupka.
Utvr|eno je da i savetodavni organi mi{ljenja koja se od njih traè moraju da daju
u odre|enom roku. Po isteku tog roka, postupak se moè nastaviti iako mi{ljenje nije
dostavljeno33. Predvi|eni su, me|utim, i neki izuzeci u vezi sa mi{ljenjima uprava
nadle`nih za pitanja ,,za{tite ìvotne sredine, pejzaà, teritorije i zdravlja gra|ana”.
Kada su neophodne stru~ne procene posebnih organa ili ustanova, po isteku
predvi|enog roka, uprava koja vodi postupak moè zahtevati stru~nu procenu i od
drugih organa uprave (iste ili druge ustanove), pod uslovom da raspolaù
,,podjednakim stru~nim sposobnostima”, ili pak od univerzitetskih instituta.
Preliminarna konferencija slu`bi

U slu~aju da je za dono{enje odluke potrebno ,,kontekstualno razmotriti raz-
li~ite javne interese uklju~ene u odre|eni administrativni postupak”34 , uprava
koja vodi postupak moè sazvati odgovaraju}i sastanak sa predstavnicima svih
slu`bi nadle`nih za za{titu razli~itih javnih interesa koji su u to uklju~eni. Takav
sastanak naziva se ,,konferencija slu`bi”.
Odlu~uju}a konferencija slu`bi

U slu~ajevima kada je, za dono{enje neke kona~ne odluke u postupku ili za
realizaciju nekih radova ili obavljanje neke delatnosti, obi~no potrebno vi{e od-
luka (dozvole, odobrenja, koncesije), dakle i vi{e postupaka, odràva se jedna
,,odlu~uju}a konferencija slu`bi”.
Zakon (koji propisuje izuzetno sloènu regulativu sa prili~no nejasnim tuma-
~enjem35 ) , da bi olak{ao dono{enje kona~ne odluke, predvi|a da uprava koja vodi
postupak, po slu`benoj du`nosti a ponekad i na zahtev zainteresovanog privatnog
lica, sazove sastanak na koji }e biti pozvani predstavnici svih uklju~e-nih uprava
kako bi se omogu}ilo istovremeno dono{enje svih odluka na jednom mestu.
Kona~na odluka, u skladu sa onim {to je pozitivno zaklju~eno na konferenciji
slu`bi, u svakom pogledu zamenjuje sve ostale odluke.
Specifi~nost ovog modela sastoji se u tome {to on nije ograni~en samo na nametanje
jedinstvenog mesta i momenta dono{enja odluke, ve} predvi|a i da stav uprave koja vodi
postupak i ve}ine ostalih uklju~enih uprava moè da se nametne i onim upravama koje
33
34
^lan 16. Zakona br. 241/1990.
35
^lan 14. stav 1. pomenutog Zakona.
^lan 14. i naredni ~lanovi Zakona br. 241/1990.
100 Karlo Marcuoli
su imale negativan stav. Na taj na~in se, zapravo, menja raspodela nadle`nosti (a ne samo
procedura). Naime, volja uprave koja je nadle`na za neki akt moè biti prevladana vo-
ljom ostalih uprava. U krajnjoj liniji, to je kao da se ,,konferencija slu`bi” u pravom
smislu pretvorila u kolektivni organ koji odlu~uje ve}inom glasova.
Izmena uobi~ajenog reda nadle`nosti postaje evidentna u slu~aju kada neslaganje
iskaè uprava ,,zaduèna za za{titu ìvotne sredine, pejzaà i teritorije, istorijsko-
umetni~kog nasle|a ili za{titu zdravlja”. U takvom slu~aju, neslaganje se moè
prevazi}i odlukom koja spada u nadle`nost Saveta ministara, ako je uprava koja
vodi postupak dràvna uprava, ili u nadlènost kolektivnih izvr{nih organa
(lokalne vlade) lokalnih teritorijalnih jedinica, u slu~aju da je uprava koja vodi
postupak lokalna jedinica (na primer, op{tina).
Jedinstveni {alter
Jo{ jedna novina ~ija je funkcija po nekim aspektima sli~na prethodnoj, ali
koja pre svega ima cilj da ublaì teret birokratije koji trpe gra|ani, jeste ,,jedin-
stveni {alter” koji se odnosi na realizaciju (rekonstrukciju, izmene itd.) ,,objeka-ta
za proizvodnju dobara i usluga”36 .
Da bi se izbeglo da se zainteresovano lice mora obra}ati raznim organima
uprave koji obi~no treba da odobre radove kako bi za{titili razne javne interese,
predvi|eno je da se na nivou op{tine osnuje jedna posebna jedinstvena slu`ba (koju
moè osnovati i vi{e zdruènih op{tina) kojoj se poverava zadatak da obez-bedi
pribavljanje svih akata potrebnih u okviru jednog jedinstvenog postupka.
Najnoviji jedinstveni tekst u oblasti gra|evinarstva37 , koji }e stupiti na snagu 30.
juna 2002, predvi|a kori{}enje jedinstvenog {altera za sve vrste intervencija za
dobijanje dozvole za gradnju ili prijavljivanje po~etka radova, a ne samo za
objekte za proizvodnju dobara i usluga.
Transparentnost i pristup
Javna uprava bi neizostavno morala biti ,,transparentna”, kao ,,ku}a od sta-
kla”. Transparentnost je, naime, sada postala pravilo a tajnost izuzetak.
Zakon je generalno uveo pravo ,,pristupa” administrativnim dokumentima.
Svako ko ima neku ,,situaciju koja je pravno relevantna”, ima pravo da dobije
kopiju ili, u nekim slu~ajevima, bar pravo uvida u dokument. Pod administrativ-
nim dokumentom se podrazumeva ,,svako predstavljanje”, preko bilo kog sred-
stva, ,,sadràja akata koja je sa~inila javna uprava ili kori{}enih za potrebe admi-
36
^lan 23. Uredbe sa snagom zakona br. 112/1998; Ukaz predsednika
Republike br. 47/
1998,
37
izmenjen Uredbom predsednika Republike br. 440/2000.
^lan 5R, Ukaz predsednika Republike br. 380/2001.
nistrativne delatnosti”38 . Ovo pravo se moè ostvarivati u odnosu na javne uprave ili
u odnosu na bilo kog drugog subjekta, uklju~uju}i i privatna lica koja
,,upravljaju javnim sluàbama”.
Naravno, pravo pristupa nije neograni~eno: ono moè biti isklju~eno radi za{tite
odre|enih javnih interesa, kao i iz razloga poverljivog tretmana privatnih subjekata.
U svakom slu~aju, mogu}nosti izuze}a moraju biti veoma rigorozno tuma~ene.
Pravo pristupa je toliko zna~ajno da je zakonodavac predvideo odgovaraju}e
instrumente za{tite u slu~aju da se uprava ne oglasi u predvi|enom roku, ili u
slu~aju da uskrati pristup. Zainteresovano lice moè koristiti sudski postupak po
pojednostavljenoj proceduri, a ima i mogu}nost, ako èli, da se obrati javnom
pravobraniocu pre pokretanja sudskog postupka.
Poverljivost li~nih podataka bila je predmet posebne zakonodavne interven-
cije39 i postavlja odre|ene probleme u pogledu koordinacije sa op{tom regulativom
o pravu pristupa, pre svega u pogledu potrebe za naro~ito poverljivim tretmanom
podataka koji se ti~u zdravstvenog stanja i seksualnog ìvota ljudi.
Pro{irivanje odgovornosti za {tete

Pomenuti podaci predstavljaju manje ili vi{e zna~ajnu novinu u odnosu na
prethodno stanje. Oni su, me|utim, samo deo jednog sistema koji je znatno {iri, pa
stoga i njihov mogu}i uticaj zavisi od sistema u celini.
Treba zato podsetiti da danas, za razliku od situacije koja je postojala do 1999.
godine, deo sistema predstavlja i princip nadoknade za {tetu nanetu interesima koji su
okvalifikovani kao ,,legitimni interesi”, {to zna~i i za {tete nanete interesima dru-
ga~ijim od imovinskih ili onih vezanih za li~no zdravlje, prilikom obavljanja javne
vlasti i onda kada je ona diskreciona. Javne uprave su prema tome u ve}oj meri
izloène imovinskoj odgovornosti, a ta okolnost ne mora biti irelevatna kada je u
pitanju pona{anje za koje }e se uprava, od slu~aja do slu~aja, konkretno opredeliti.
Javne usluge i dru{tveno-korisne usluge

Poslednje decenije pro{log veka do{lo je do velikog zaostajanja u u~e{}u
javnog sektora u oblasti privrede, {to je pogodilo i sektor usluga koji je i sam
pretrpeo duboke reforme. Proces reformi zahvatio je i socijalne usluge .
,,Javne usluge” i ,,dru{tveno-korisne usluge” su one usluge, utvr|ene odre|e-nim
kvantitativnim i kvalitativnim kriterijumima, uklju~uju}i i njihovu cenu/
tarifu , koje javna dràvna vlast èli da obezbedi svojim gra|anima. U ovom
kontekstu uputno je praviti razliku izme|u delatnosti ekonomskog karaktera (na
38
^lan 22. Zakona br. 241/1990.
39
Uredba sa snagom zakona br. 675/1996.
102 Karlo Marcuoli
primer, distribuiranje elektri~ne energije, usluge prevoza, po{tanske usluge) i

delatnosti koje nisu ~isto ekonomskog karaktera, kao {to su ,,usluge namenjene
pojedincu” ({kola, socijalna za{tita, zdravstvo).
Usluge ekonomskog karaktera

Pravo Evropske unije (sporazumi i direktive) zna~ajno je uticalo na usluge
ekonomskog karaktera (~esto se govori o ,,proizvodnim uslugama”). Princip prema
kome i ove delatnosti treba da obavlja vi{e preduze}a koja su me|usobno u
konkurentskom odnosu i da intervencija javne vlasti kojom se spre~ava ili ogra-
ni~ava konkurencija moè da usledi samo ukoliko je potrebno za{tititi javni in-
teres (Sporazum Evropske zajednice, ~lan 86), doveo je do promene u poimanju
samih javnih usluga, ali i u propisima kojima se reguli{u pojedine usluge.
Privatizacija i liberalizacija
U okviru {ire reforme intervencije javnog sektora u privredi, o ~emu svedo~i i
osnivanje jednog regulatornog tela za za{titu konkurencije i trì{ta 40 , doneti su
zakoni na osnovu kojih je pokrenut proces privatizacije brojnih sektora.
To se posebno odnosi na neke zna~ajne dràvne ustanove koje su bavile pru-
ànjem javnih usluga i koje su prvobitno pretvorene u akcionarska dru{tva 41 , a
zatim je usledio proces ustupanja njihovih akcija privatnim licima. To je slu~aj,
na primer, sa ENEL-om (javnim preduze}em za proizvodnju i distribuciju elek-
tri~ne energije), ENI-jem (javnim preduze}em za naftu i zemni gas), Dràvnim
èleznicama, IRI-jem (javnom ustanovom koja je kontrolisala akcionarski udeo u
brojnim akcionarskim dru{tvima, od kojih su se mnoga bavila pruànjem javnih
usluga).
Uslovi, na~in i procedura ,,cesije”, odnosno ustupanja akcija, bili su predmet
posebnog zakonodavstva. Predvi|eno je, pre svega: a) potreba formiranja, da bi se
mogla izvr{iti ,,cesija” samostalnih organa za regulisanje tarifa i kontrole kvaliteta
usluga od posebnog interesa” (tzv. nezavisni organi vlasti); b) mogu}nost, za
preduze}a ,,koja posluju u oblasti odbrane, saobra}aja, telekomunikacija, izvora
energije i drugih javnih slu`bi”, da se u statut akcionarskog dru{tava unesu
klauzule koje javnom subjektu kao akcionaru daju posebna ovla{}enja ( tzv.
zlatna deonica ili golden share)42 .
Istovremeno, usvojene su mere ,,liberalizacije”, odnosno postavljen je zah-tev
da delatnosti koje su prethodno obavljane u reìmu dràvnog monopola oba-
40
41
Zakon br.287/1990.
42
Vidi Uredbu sa snagom zakona 333/1992, preina~enu u Zakon 359/1992.
Zakon br.474/1994.
vlja ve}i broj preduze}a. U tom cilju, a pre ustupanja akcija privatnim licima,
formirano je vi{e preduze}a za upravljanje segmentima/delovima onoga {to se pre
smatralo jedinstvenom delatno{}u koju je obavljalo samo jedno preduze}e (na
primer, u sektoru elektri~ne energije izdvojeni su i preneti na ve}i broj pred-uze}a
proizvodnja, prenos, raspodela na nacionalnom nivou, prodaja i distribucija na
lokalnom nivou).
Nezavisni organi
U cilju sprovo|enja novih smernica, predvi|eno je osnivanje Regulatornog tela
za dru{tveno-korisne usluge, na osnovu zakona kojim se utvr|uje op{ti sistem
regulisanja konkurencije i ure|uju usluge od javnog zna~aja43 .
Ovi organi su potpuno samostalni i imaju punu autonomiju u izraàvanju
mi{ljenja i procena, budu}i da su obavezni da po{tuju samo ,,op{te politi~ke
smernice koje utvr|uje Vlada”.
Njihov je zadatak da podsti~u konkurenciju i efikasnost sektora javnih usluga,
kao i da {tite interese korisnika usluga i potro{a~a. U tom cilju oni su nadle-`ni da
utvr|uju nivo kvaliteta usluga i cene/tarife (na osnovu metode price cap), da
kontroli{u u kojoj meri preduze}a po{tuju pravila koja su oni propisali, kao i da
obavljaju savetodavnu funkciju u odnosu na Vladu. ^lanovi ovih organa su lica
osvedo~ene stru~nosti, kompetentna za ovu oblast; biraju se na ovu funkciju na
period od 7 godina bez prava reizbora. Za sve vreme trajanja mandata i u
naredne ~etiri godine ne mogu, posredno ili neposredno, sara|ivati, davati save-te ili
biti u radnom odnosu u preduze}ima koja posluju u ovoj oblasti (u suprotnom,
zapre}ene su, za njih li~no kao i za preduze}a, visoke nov~ane kazne).
Na osnovu op{te regulative i posebnih propisa, ve} pet godina te funkcije
obavljaju Regulatorno telo za elektri~nu energiju i gas i Regulatorno telo za
garancije u oblasti komunikacija (koje je nadleào i za telekomunikacije i radio-
televiziju).
Dru{tveno korisne i javne usluge

Novo zakonodavstvo inspirisano je modelom kojim se jasno razgrani~ava
odluka o stavljanju usluga na raspolaganje gra|anima i o utvr|ivanju njihovih
osnovnih karakteristika, {to je nu`no u nadle`nosti javnog sektora, pre svega
politi~ke vlasti, od procesa upravljanja i pruànja usluga, {to ne zahteva obavezno
u~e{}e javnih organizacija ili institucija.
Osim toga, nastoji se sprovesti takva vrsta intervencije koja }e obezbediti
èljeni rezultat (stavljanje na raspolaganje gra|anima odgovaraju}ih usluga) sa-
43
Zakon br. 481/1995.
104 Karlo Marcuoli
mo putem kori{}enja ovla{}enja za regulisanje, odnosno jednostavnim nameta-

njem odre|enih obaveza (,,obaveze pruànja javne usluge”) preduze}ima koja su
zaintersovana da obavljaju odre|enu delatnost. Re~ je o intervenciji koja se
razlikuje od onih koje su obi~no kori{}ene u pro{losti, kada je dràva zadràvala
pravo da pojedine delatnosti obavlja direktno preko javnih preduze}a ili da za
njih ,,da koncesiju” privatnim licima. Moè se re}i da je model ,,dru{tveno kori-
snih usluga”44 ili ,,usluga od op{teg ekonomskog interesa”45 zauzeo mesto koje je
pripadalo tradicionalnom modelu ,,javne usluge”.
Za{tita korisnika
Istovremeno, pomenuto zakonodavstvo je pokazalo vi{e sluha za stvaranje
instrumenata i sredstava za za{titu korisnika primenom pravila o javnosti, tran-
sparentnosti, reklamacijama, mirenju stranaka u sporu, pau{alnih naknada za neo-
dovaraju}e poruànje usluga, jednakog tretmana, ,,karte usluga” u kojoj su na-
vedeni i opisani standardi koje treba obezbediti46 .
Lokalne javne usluge

Situacija se donekle razlikuje kada su u pitanju lokalne javne usluge, odnosno
javne usluge koje uspostavljaju, u duhu tradicije s kraja XIX veka, lokalne
teritorijalne jedinice, posebno op{tina i provincija.
U ovoj oblasti je na snazi zakonodavstvo, delimi~no razli~ito, koje je tek
nedavno doneto47 . Nova zakonodavna intervencija imala je za cilj podsticanje
procesa liberalizacije i privatizacije. Predvi|eno je da javni sektor zadrì u svojoj
nadle`nosti postrojenja i mreù, neposredno ili preko preduze}a u kojima su
lokalne teritorijalne jedinice ve}inski akcionari.
USLUGE KOJI NISU (ISKLJUÎVO) EKONOMSKOG KARAKTERA

Ustavna na~ela
Situacija u oblasti neekonomskih usluga, kao {to su zdravstvo, socijalna za-{tita i
obrazovanje, znatno je druga~ija i varira od oblasti do oblasti. Pravo Evrop-44
Prema Zakonu br. 481/1996.
45
Prema Sporazumu E.Z
46
Zakon br .481/1995.
47
^l. 113. Jedinstvenog teksta zakona o lokalnoj samoupravi, Uredba sa
snagom zakona
br. 267/2000, izmenjena Zakonom br. 443/2001, posebno u delu koji se odnosi na
usluge ,,od
proizvodnog zna~aja”.
ske zajednice je, za sada, od manjeg zna~aja, jer postoje posebne odredbe u
nacionalnom ustavu.48
Za ovakvu vrstu delatnosti postoje pravni principi koji se me|usobno prepli-}u
na razli~ite na~ine. S jedne strane, treba po{tovati slobodu privatnih lica da
obavljaju te delatnosti, iz ekonomskih ili neekonomskih razloga (ideolo{kih,
religioznih, kulturnih itd.), izvan okvira javnih suluga (na primer, pruànje po-
mo}i), dok, s druge strane, treba obezbediti pruànje usluga u uslovima u kojima
nema ideolo{kih ili religioznih uslovljavanja. Pri tome se misli na {kolu, u vezi sa
kojom je Ustavom predvi|eno – ~lan 33. da ,,Republika utvr|uje op{te propise o
obrazovanju i osniva dràvne {kole svih profila i stepena”. Osim toga, s obzirom
na poseban sadràj ovih usluga koje treba da zadovolje zahteve pojedinaca, nije
nimalo jednostavno primeniti shemu prema kojoj se jasno razgrani~a-vaju odluke
o tome koju uslugu staviti na raspolaganje gra|anima od konkretne aktivnosti
upravljanja i pruànja usluga.
Regulativa je, dakle, mnogo sloènija i zadràva, barem za sada, {irok upliv javnog
sektora koji, u nekim slu~ajevima ~ak i preovla|uje (obrazovanje i zdravstvo).
Ipak, moglo bi se re}i da se novim zakonodavstvom teì podsticanju sistema
integracije izme|u javnih i privatnih intervencija.49
Druga~iji reìm u odnosu na ekonomske usluge

Neekonomskim uslugama lokalnih jedinica, koje zakon kvalifikuje kao usluge
,,koje nisu od proizvodnog zna}aja”, pripada zna~ajno mesto u Italiji, jer na
vidljiv i pa`nje dostojan na~in konkretizuju samostalna politi~ka opredeljenja
svake od tih jedinica. Ta oblast je regulisana propisima koji se delimi~no razli-
kuju50 od onih koji se odnose na ostale usluge, izme|u ostalog, i u pogledu
modalita upravljanja.
Uticaj ustavne reforme

Izloèno stanje stvari }e nesumnjivo pretrpeti značajne promene prema
onome {to je predvi|eno ustavnom reformom iz pro{le godine. Ustavnim
zakonom br. 3/200l. izvr{ene su izmene u strukturi Republike i u podeli
funkcija izme|u dràve i teritorijalnih jedinica (ip{tine, provincije, grada-
metropole i regije), a mnoge ranije dràvne funkcije, kako zakonodavne tako
i upravne, sada su u nadle`nosti regionalne ili lokalne vlasti. Regionalno
zakonodovstvo moè pro-
48
Na primer, ~l.32, 33, 38.
49
Zakon br. 328/2000. o socijalnoj za{titi; Zakon br. 62/2000 o ,,jednakom
tretmanu” dr-
àvnih i nedràvnih, javnih i privatnih.
50
^l. 113-bis Uredbe sa snagom zakona br. 267/2000, izmenjen Zakonom
br.443/2001.
106 Domeniko Sora}e
pisivati nove propise, mada dràva ima i dalje isklju~ivu zakonodavnu vlast u
oblasti ,,za{tite konkurencije”, ,,utvr|ivanja osnovnih nivoa usluga u sferi gra-|
anskih i socijalnih prava koje treba garantovati na celokupnoj nacionalnoj teri-
toriji, utvr|ivanja op{tih propisa o obrazovanju”.51
Domeniko Sora}e*
LOKALNA SAMOUPRAVA52
U sastav Republike Italije, posle reforme Ustava iz 2001. ulaze: op{tine, pro-
vincije, gradovi-metropole, regije i dràva.
Povr{ina Italije je 300.000 km2 (od ~ega je 75% planinskog zemlji{ta) i ima
57.679.895 stanovnika.
Italija ima oko 8100 op{tina, od kojih 5.840 sa manje od 5000 stanovnika, 28 ima
izme|u 100.000 i 250.000 stanovnika i 13 op{tina ima preko 250.000 stanovnika.
U Italiji ima preko 100 provincija.
Za sada jo{ nisu ustanovljeni tzv. gradovi-metropole.
Italija ima 20 regija (od ~ega pet sa posebnim statutom) koje se razlikuju po
veli~ini i broju stanovnika (od Lombardije sa oko 9 miliona stanovnika do regije
Val d’Aosta sa oko 120.000 stanovnika).
Regije, posle ustavne reforme iz 200l. godine, prema kojoj je model italijan-ske
dràve postao blizak federalnom, dobijaju ve}u zakonodavnu vlast od drà-ve. One
po~inju da funkcioni{u tek od 1972. godine (izuzev regija sa posebnim statutom,
od kojih je ~etiri nastalo u vreme ustavotvorne skup{tine). Provincije su nastale
mnogo ranije, ali kao periferne oblasti dràvne uprave.
Najstarije dràvne institucije, nastale pre nacionalnih evropskih dràva, jesu
op{tine. Neke od italijanskih op{tina, koje su bile me|u najbogatijim i najmo}-
nijim u Evropi i pre ujedinjenja Italije 1861. godine, bile su prestonice devet
dràva na koje je bilo podeljeno Apeninsko poluostvo.
Op{tine su bile i ostale demokratske institucije prema kojima gra|ani imaju
najizraèniji ose}aj pripadnosti. Me|utim, savremeni privredni i dru{tveni raz-
*
Domeniko Sora}e, redovni profesor Upravnog prava, katedra za javno
pravo,
51
Univerzitet u Firenci.
^l. 117.
52
Podaci aùrirani 2000.
voj i nove potrebe koje su iz toga proistekle, jasno su ukazali na ~injenicu da
ve}ina malih op{tina nije u stanju da obavlja sopstvene funkcije. S druge strane,
jaka podeljenost politi~kih snaga u~inila je sve nestabilnijom lokalnu samoupravu.
Moralo se hitno pristupiti re{avanju problema o~uvanja i ja~anja autonomije
op{tine i istovremeno u~initi efikasnijim, i sa stanovi{ta funkcionisanja i oblika
vlasti, sistem lokalne samouprave u celini.
U tom pravcu se krenulo naro~ito od 1990. godine, kada je donet prvi op{ti
zakon o lokalnoj samoupravi53 , posle koga su usledili i drugi va`ni zakoni54 , a
kona~no i reforma Ustava iz 2001.godine.55
STATUTARNA AUTONOMIJA LOKALNIH JEDNICA I VR[ENJE KONTROLE

Novim tekstom Ustava, lokalne jedinice (op{tina, provincije, grad-
metropola), postali su konstitutivni elementi Republike, poput regija i dràve.
Osim toga, kao i regije, one su ,,autonomne jedinice sa sopstvenim statutom,
ovla{}enjima i funkcijama, shodno Ustavom utvr|enim na~elima”. U ~emu se
ogleda statutarna vlast, nije bliè odre|eno, ali, analogno onome {to je predvi|
eno za regiju, moè se re}i da se statutom odre|uju ,,oblik vlasti i osnovni
principi organizacije i funkcionisa-nja” (treba imati u vidu da dràvi pripada
isklju~iva zakonodavna nadle`nost u oblasti ,,izbornih zakona, organa vlasti...
op{tina, provincija i grada-metropole”56
Ipak, prema zakonu koji prethodi ustavnoj reformi ,,statutom... se utvr|uju
osnovne norme organizovanja ovih jedinica, a posebno prava organa i oblici
garancije i u~e{}a manjina, na~in zakonskog zastupanja jedinice, izme|u
ostalog i pred sudom”.
,,Statutom se, osim toga, utvr|uju i op{ti kriterijumi u oblasti organizovanja
ove jedinice, saradnje izme|u op{tina i provincija, u~e{}a gra|ana,
decentralizacije, pristupa gra|ana informacijama i administrativnim
postupcima, simbola: grba i zastave, kao i onog {to je naknadno predvi|eno
ovim jedinstvenim tekstom zakona”. Statut donosi skup{tina dvotre}inskom
ve}inom glasova prisutnih odbornika.57
Treba napomenuti da su zakonom o ustavnoj reformi ukinute odredbe
kojima se predvi|a prethodna kontrola legitimnosti akata lokalnih jedinica. Ta
vrsta kontrole vi{e ne postoji.
53
Zakon br. 112. od 8. juna 1990. ,,Ure|enje lokalne autonomije” sada je u
sastavu ,,Jedin-
stvenog teksta zakona o ure|enju lokalnih jedinica”, Uredba sa snagom zakona
br. 267 od 18.
avgusta
54
2000.
Ovi konstitutivni elementi su obuhva}eni pomenutim Jedinstvenim tekstom
zakona
55
pod 2).
56
Ustavni zakon br. 3 od 11. novembra 2001. ,,Reforma V poglavlja Ustava”
57
Videti ~l. 114. Gra|anskog zakonika, 1. i 2, 123. i 117. stav 1. pod p).
^l. 6. stav 2. i 7. Jedinstvenog teksta zakona.
108 Domeniko Sora}e
Novim tekstom Ustava je, me|utim, predvi|ena mogu}nost da Vlada preuzme

ulogu organa lokalnih jedinica u slu~aju nepo{tovanja me|unarodnih sporazuma i
propisa, ili propisa Evropske zajednice, odnosno ozbiljnog ugroàva-nja javne
bezbednosti, ili kada to zahteva za{tita pravnog ili ekonomskog jedinstva, a
posebno za{tita osnovnog nivoa usluga u oblasti gra|anskih i socijalnih prava.58
Vaè}e zakonodavstvo predvi|a da skup{tine op{tina i provincija budu ras-
pu{tene ukazom predsednika Republike, na predlog ministra unutra{njih poslova,
kada po~ine dela koja su u suprotnosti sa Ustavom, ili zbog te{ke i ~este povrede
zakona, ili zbog ozbiljnih razloga koji se ti~u javnog poretka, kao i kada, iz niza
razloga, nisu u stanju da funkcioni{u.59
FUNKCIJE POJEDINIH LOKALNIH JEDINICA
Osnovne lokalne jedinice

Prema novom tekstu Ustava, op{tine, provincije i gradovi-metropole nosioci
su ,,sopstvenih” upravnih funkcija (osnovnih funkcija koje su propisane dràv-
nim zakonom) i onih ,,poverenih” dràvnim ili regionalnim zakonom, ve} prema
zakonodavnoj nadle`nosti.
Generalno, naime, sve upravne funkcije su poverene op{tini, izuzev u slu~aju
kada su , radi obezbe|enja njihovog jedinstvenog izvr{enja, prenete na provinciju,
grad-metropolu, regiju i dràvu, po principu ,,supsidijarnosti”, ,,diferencija-
cije” i ,,adekvantnosti”60 . Zahvaljuju}i primeni ovih principa, vi{e nije neop-
hodno poveriti iste nadle`nosti svim teritorijalnim jedinicama istog tipa. Osta-
vljena je mogu}enost da se poveravanje odre|enih funkcija uslovi ujedinjavanjem
suvi{e malih jedinica u razli~ite oblike udruìvanja .
Zakonodovstvo koje prethodi ustavnoj reformi na~elno utvr|uje funkcije op-
{tine (defini{u}i je kao lokalnu jedinicu koja ,,predstavlja svoju zajednicu, za-
stupa njene interese i podsti~e njen razvoj”) i provincije (koju defini{e kao ,,lo-
kalnu jedinicu izme|u op{tine i regije koja predstavlja svoju zajednicu, zastupa
njene interese, podsti~e i koordini{e njen razvoj”).61
Op{tinama je poveren veliki broj funkcija, posebno onih koje se odnose na ure|
enje i kori{}enje prostora (svaka op{tina donosi op{tinski urbanisti~ki plan i
izdaje gra|evinske dozvole), privredne delatnosti (posebno trgovina na malo, osim
velikih trgovinskih centara), na socijalnu za{titu i na lokalnu policiju (sva-
58
59
^l. 120. stav 2.
60
^l. 141. Jedinstvenog teksta zakona.
61
^l. 118. st. 1. i 2.
^l. 3. st. 1. i 2. Jedinstvenog teksta zakona.
ka op{tina ima svoju jedinicu gradske policije). Osim toga, svaka op{tina kon-
troli{e i slu`be nadle`ne za izbore, mati~ne poslove, li~ne isprave, regrutaciju i
statisti~ke podatke.62
Provincijama su poverene, na prvom mestu, nadle`nosti u domenu planiranja
razvoja, budu}i da u~estvuje u utvr|ivanju programa na nivou regije, prikuplja-
njem i koordinisanjem predloga koje daju op{tine, izrade i usvajanja sopstvenih
vi{egodi{njih programa op{teg i sektorskog karaktera, kao i podsticanja koordi-
nacije programskih aktivnosti op{tina. Provincija priprema i usvaja ,,prostorni
koordinacioni plan”, kojim se utvr|uju op{te smernice prostornog ure|enja, a
posebno razli~ita namena prostora, okvirna lokacija najzna~ajnijih infrastruk-
turnih objekata i glavnih saobra}ajnica, pravci intervencija u oblasti regulacije
voda, hidrogeolo{kog stanja i {umskog zemlji{ta i, uop{te, radi konsolidacije tla i
reìma voda, kao i odre|ivanje povr{ina za parkove i prirodne rezervate.
Provincija ima i upravne funkcije, koje pokrivaju me|uop{tinska podru~ja ili
celokupnu teritoriju provincije, u slede}im oblastima: za{tita zemlji{ta, za{tita i va-
lorizacija ìvotne sredine i za{tita od elementarnih nepogoda; za{tita i valorizacija
vodnih i energetskih resursa; valorizacija kulturnih dobara; saobra}aj i putna mreà;
za{tita flore i faune, parkovi i prirodni rezervati; lov i ribolov u vodama na
teritoriji provincije; organizovanje otklanjanja otpadaka na nivou provincije;
snimanje stanja, regulisanje i kontrola otpadnih voda i zvu~nog i atmosferskog zaga|
enja; usluge u oblasti zdravstva, higijene i prevencije; poslovi u oblasti obrazovanja:
srednje i umetni~ke {kole, stru~no osposobljavanje, uklju~uju}i i izgradnju {kola;
prikupljanje i obrada podataka, tehni~ko-administrativna pomo} lokalnim
jedinicama. Provincija, u saradnji sa op{tinama i na osnovu programa koje ona
predlaè, pokre}e i koordini{e aktivnosti, izvodi radove od zna~aja za provinciju u
oblasti privrede, proizvodnje, trgovine, turizma, socijalne za{tite, kulture i sporta.63
Ve} je re~eno da jo{ uvek nije uspostavljen grad-metropola. Prema vaè}em
zakonu, teritoriju metropole ~ine podru~ja gradova Torino, Milano, Vencija, \e-
nova, Bolonja, Firenca, Rim, Bari, Napulj i op{tine ~ija su naselja, na razli~ite
na~ine, tesno povezana i integrisana sa ovim gradovima. Gradovi-metropole su,
prema regionalnom zakonu Sicilije, i Palermo i Katanija. Unutar ovih podru~ja,
op{tine u kojima se nalazi sedi{te lokalne jedinice, kao i ostale op{tine koje su sa
njima teritorjalno ili integraciono povezane mogu, na inicijativu zainteresova-nih
lokalnih jedinica, osnovati gradove-metropole, ~ime osim ve} postoje}ih funkcija
koje su kao op{tine imale, sti~u i funkcije provincije.
Novim tekstom Ustava utvr|eno je da Rim, kao glavni grad dràve dobije
posebno ure|enje64 .
62
63
^l. 13. i 14. Jedinstvenog teksta zakona.
64
^l. 114. stav 3.
110 Domeniko Sora}e
Treba imati u vidu da je za sve op{tine koje imaju preko 100.000 stanovnika
predvi|ena podela na ,,decentralizovane mesne jedinice, kao organe koji u~e-
stvuju, daju savete i upravljaju osnovnim slu`bama i vr{e funkcije koje je na
njih prenela op{tina”. Organizacija i funkcije ovih mesnih jedinica ure|ene su
op{tinskim statutom.65
Ostale lokalne jedinice i oblici udruìvanja

Veliki deo zakonodavstva koje je prethodlilo reformi Ustava, bio je posve}en
iznalaènju re{enja za problem suvi{e malih op{tina.
U tom cilju, na prvom mestu, zabranjeno je formiranje novih op{tina sa manje od
deset hiljada stanovnika i podsticano je objedinjavanje manjih op{tina kroz dodelu
vanrednih dotacija.66 Osim toga, predvi|eno je da statut op{tine nastale spajanjem
moè predvideti i osnivanje op{tinskih uprava na teritorijama izvornih zajednica, ili
na teritoriji samo neke od njih, utvr|uju}ii njihovu organizaciju i funkcije. Moè se
tako|e utvrditi da organi op{tinske uprave budu izabrani neposredno od svih gra|a-na
s pravom glasa i da se na slu`benike op{tinske uprave primenjuju propisi predvi-|eni
za slu`benike op{tina koje imaju isti broj stanovnika.67
To {to postoji sumnja da }e stanovni{tvo koje je uklju~eno ovaj proces (a koje
ina~e treba prethodno da bude konsultovano)68 blagonaklono gledati na spajanje
op{tina, navelo je zakonodavca da predvidi {iroku lepezu novih oblika lokalnih
institucija, kao i modaliteta za ostvarivanje lokalnih funkcija u zdruènom obliku.
Tako se smatraju lokalnim jedinicama i savezi op{tina, zajednice planinskih
op{tina, zajednice ostrvskih op{tina, a propisi o lokalnim jedinicama primenjuju
se i na konzorcijume.
Savezi op{tina nastaju udruìvanjem dve ili vi{e op{tina, po pravilu sused-nih,
koje zajedni~ki obavljaju veliki broj funkcija koje su u njihovoj nadle`no-sti.
Akt o osnivanju i statut saveza usvajaju skup{tine op{tina ~lanica, na osnovu iste
procedure i ve}inom glasova kao {to je predvi|eno i za izmenu statuta.
Statutom se utvr|uju organi saveza i na~in njihovog osnivanja; funkcije koje
obavlja savez, kao i odgovaraju}a sredstva. Na savez op{tina se primenjuju propisi
koji se odnose na sastav organa op{tine, o kojima }e jo{ biti re}i.69
Zajednice planinskih op{tina su zapravo savezi planinskih i delimi~no pla-
ninskih op{tina, ~ak i onih koje ne pripadaju istoj provinciji, a sve u cilju valori-
zovanja planinskih oblasti.
65
66
67
68
6
^l. 133. Ustava.
9 ^l. 32. Jedinstvenog teksta zakona.
One zdruèno obavljaju op{tinske funkcije, ali imaju i sopstvene funkcije, kao
i funkcije koje su na njih prenele op{tine, provincije i regija.70
Propisi kojima se ure|uju zajednice planinskih op{tina odnose se i na zajednice
ostrvskih op{tina i arhipelaga, koje mogu da osnivaju zainteresovane op{ti-ne
locirane na ostrvima ili arhipelagu (izuzimaju}i Siciliju i Sardiniju).71
Lokalne jedinice, radi zdruènog obavljanja funkcija ili zdruènog upravljanja
jednom ili vi{e slu`bi, mogu osnivati i konzorcijume kojima mogu da pristupe i
druge javne institucije. Re~ je o javnim institucijama koje su po svojoj prirodi
organi u funkciji jedinica koje su formirale konzorcijum, a ne autonomnih
lokalnih jedinica. Njihova organizacija je utvr|ena sporazumom izme|u lokalnih
jedinica koje su u{le u konzorcijum. U svakom slu~aju, konzorcijum ima
skup{tinu koju ~ine predstavnici udruènih jedinica koje zastupa predsednik op-
{tine, predsednik ili neki njihov delegat, od kojih svako ima ovla{}enja shodno
kvoti njihovog udela utvr|enoj sporazumom. Osim toga, treba predvideti i pre-
nos osnovnih akata konzorcijuma na jedinice ~lanice.72
Lokalne jedinice mogu, naime (izme|u sebe, ali i sa drugim javnim ili privatnim
subjektima), osnivati organizacione oblike predvi|ene gra|anskim zakonikom (a
time i pravna lica koja podleù privatnom pravu), kako tipa asocijacije
(udruènja ili dru{tva kapitala koja se obi~no osnivaju kada je re~ o upravljanju
proizvodnim javnim uslugama) tako i neasocijativnog tipa (fondacije, koje se
~esto koriste za obavljanje kulturnih aktivnosti).
Ne treba gubiti iz vida i ~injenicu da, radi koordinisanog obavljanja odre|ene
funkcije i delatnosti, lokalne jedinice mogu izme|u sebe da zaklju~uju sporazume,
i na osnovu njih da formiraju zajedni~ke slu`be.
Naime, radi upravljanja odre|enom slu`bom na odre|eno vreme ili radi izvo-|
enja radova, regija moè, u stvarima iz svog delokruga, da predvidi forme oba-
veznih sporazuma, koje su u skladu sa tipskom regulativom. 73
Osim toga, regija, i kada prenosi upravne funkcije na ve}inu op{tina, moè da
predvidi optimalni teritorijalni okvir za njihovo obavljanje i da od najmanjih
op{tina zahteva da zdruèno obavljaju te funkcije.74
Sredstva lokalnih jedinca
Kada su sredstva u pitanju, novim ustavnim tekstom utvr|eno je da lokalne
jedinice poseduju sopstvena sredstva i precizirano je da one mogu da uvode i
70
71
72
73
^l. 31. J.T.Z.
74
^l. 30. J.T.Z.
^l. 33. J.T.Z.
112 Domeniko Sora}e
napla}uju sopstvene poreze, po{tuju}i princip koordinacije u sferi javnih finan-

sija i poreskog sistema. Osim toga, predvi|eno je i u~e{}e u poreskom prihodu
dràvne blagajne, ostvarenom na terioriji lokalne jedinice, kao i osnivanje, na
osnovu dràvnog zakona, fonda ~ija bi sredstva bila podeljena lokalnim jedini-
cama slabije fiskalne mo}i po glavi stanovnika. Trebalo bi da ta sredstva u pot-
punosti omogu}e finansiranje funkcija koje su prenete na lokalne jedinice.
Mogu}e je tako|e i da dràva usmeri dodatna sredstva i izvr{i posebne inter-
vencije u korist odre|enih lokalnih jedinica ,,radi unapre|enja privrednog raz-
voja, socijalne kohezije i solidarnosti, radi prevazilaènja ekonomske i socijalne
neuravnoteènosti, ostvarivanja li~nih prava, ili radi postizanja ciljeva koji izlaze
iz okvira njihovih redovnih funkcija”.
Lokalne jedince mogu tako|e da pribegnu i zaduìvanju, ali samo radi finan-
siranja investicionih tro{kova.75
U ovom trenutku najve}i poreski priliv u op{tinama ostvaruje se kroz op{tin-
ski porez na nekretnine ICI (koji, zajedno sa prihodom od naplata usluga javnih
slu`bi, od doprinosa za izgradnju novih objekata i od manjih poreza, predstavlja
preko 50% ukupno raspoloìvih sredstava), dok je preostali deo tro{kova pokriven
preno{enjem drugih sredstava, naro~ito dràvnih.
Organi vlasti
Kao {to je prethodno re~eno, statutarna vlast koja je lokalnim jedinicama pri-
znata novim tekstom Ustava, obuhvata i pravo uticaja na oblik vlasti. Svedoci
smo, me|utim, ~injenice da ostaje i dalje u isklju~ivoj vlasti dràve da odre|uje
organe vlasti i izborno zakonodavstvo. U ovom trenutku nije poznato da su lokalne
jedinice u zna~ajnijoj meri koristile svoju statutarnu autonomiju, a poredak koje
je utvr|en zakonodavstvom iz devedestih godina ne dovodi se u pitanje.
Funkcije
Organi op{tine su: skup{tina, izvr{ni odbor, predsednik op{tine. Na nivou
provincije to su: skup{tina, izvr{ni odbor i, umesto predsednika op{tine, pred-
sednik76 . Budu}i da nema su{tinske razlike izme|u propisa koji se odnose na
provinciju i onih koji se odnose na op{tinu, ovde }e biti re~i samo o op{tini.
Mandat svih organa traje pet godina. Predsednik op{tine moè imati najvi{e dva
uzastopna mandata77 .
75 76 77
Poslednje decenije pro{log veka zakonodavstvo je promenilo prethodni ob-
lik vlasti, kako smanjivanjem nadle`nosti koje su prvobitno bile poverene
skup{tini i pro{irenjem ovla{}enja izvr{nog odbora i predsednika op{tine, tako
i druga~ijim na~inom imenovanja izvr{nog odbora i predsednika op{tine.
Skup{tina (~iji broj odbornika varira u zavisnosti od broja stanovnika, od
najmanje {est do najvi{e 60) definisana je kao organ politi~ko-
administrativnog usmeravanja i kontrole. Predvi|eno je da u~estvuje u
definisanju, uskla|ivanju i periodi~noj verifikaciji sprovo|enja programskih
opredeljenja predsednika op{tine i pojedina~nih ~lanova op{tinskog ve}a,
nosilaca odre|enih resora .
Nadle`nost skup{tine je time ograni~ena na dono{enje osnovnih akata, me|u
kojima u prvom redu nekih organizacionog karaktera (statut, op{ti
kriterijumi za ure|enje slu`bi i usluga ili sporazumi sa drugim javnim
institucijama), zatim planskog (kao {to su prostorni planovi) i ostalih od
posebnog finansijskog zna~aja (od budèta do tro{kova koji padaju na teret
budèta za narednu poslovnu godinu i programa javnih radova).78
Izvr{ni odbor je definisan kao organ koji ,,sara|uje sa predsednikom op{ti-
ne... u upravljanju op{tinom”, u sprovo|enju op{tih smernica skup{tine, kojoj
daje predloge i ~ije aktivnosti podsti~e.
Izvr{nom odboru su poverene preostale nadle`nosti, odnosno sve one koje
ne pripadaju ni skup{tini ni predsedniku op{tine, kao ni decentralizovanim
organima ni rukovodiocima birokratskog aparata.79
Predsednik op{tine je organ odgovoran za op{tinsku upravu i nadzor nad
slu`bama (~ije rukovodioce imenuje), kao i za izvr{enje akata.
Na~in imenovanja
^lanovi skup{tine-odbornici su izborna lica.
U op{tinama koje imaju manje od 15.000 stanovnika primenjuje se ve}inski
sistem. Uz svaku listu kandidata treba da stoji i ime kandidata za predsednika
op{tine i program uprave. Gra|ani, glasaju}i za predsednika op{tine, mogu da
daju svoj glas jednom od kandidata na listi koja se vezuje za kandidata za pred-
sednika op{tine. Listi koja je vezana za kandidata za predsednika op{tine koji je
dobio nave}i broj glasova, dodeljuju se dve tre}ine od ukupnog broja glasova.80
U op{tinama sa preko 15.000 stanovnika, predsednika op{tine biraju nepo-
sredno svi gra|ani sa pravom glasa, istovremeno sa izborima za skup{tinu op{ti-ne.
Kandidat za predsednika op{tine se vezuje za listu kandidata za odbornike. On
moè biti povezan i sa vi{e listi, pod uslovom da je program uprave isti. Za
78
79
^l. 42. J.T.Z.
80
^l. 48. J.T.Z.
^l. 71. J.T.Z.
114 Domeniko Sora}e
predsednika op{tine biva izabran kandidat koji dobije apsolutnu ve}inu vaè}ih
glasova. U protivnom, ide se na drugi krug glasanja, posle dve nedelje, sa dvojicom
kandidata koji su dobili najve}i broj glasova. U svakom slu~aju, listi ili grupi
lista za koje se vezuje ime kandidata koji je izabran za predsednika op{ti-ne,
zagarantovano je, po pravilu, 60% odborni~kih mesta. Sli~ne odredbe vaè i za
izbore na nivou provincije.81
^lanove izvr{nog odbora, koji ne moraju biti iz redova odbornika, imenuje
predsednik op{tine, koji ih moè i opozvati.
Predsednik op{tine, posle izbora, upoznaje skup{tinu op{tine sa programskim
opredeljenjima, akcijama i projektima koje namerava da realizuje u toku svog
mandata.82 Nije previ|eno da skup{tina usvaja program. Glasanje skup{tine protiv
predloga predsednika op{tine ili izvr{nog odbora ne povla~i za sobom njihovu
ostavku.
Njihove funkcije prestaju u slu~aju da im skup{tina izglasa nepoverenje, po-
imeni~nim prozivanjem apolutne ve}ine odbornika.83 U tom slu~aju, ide se na
raspu{tanje skup{tine.
Skup{tina se raspu{ta i kada predsednik op{tine podnese ostavku ili prestane da
obavlja tu funkciju iz bilo kog razloga.84
Novom regulativom u oblasti nadle`nosti i na~ina izbora, zajedno sa raspu-
{tanjem skup{tine u slu~aju da predsednik op{tine podnese ostavku, omogu}eno je
da predsednik op{tine postane najzna~ajniji organ op{tinske vlasti, kao i da se
lokalnoj upravi obezbedi potrebna stabilnost. Pre toga, dok je skup{tina imala
ve}u mo} i kada je, pored ostalih nadle`nosti, imala i tu da bira predsednika
op{tine i izvr{ni odbor, bile su mogu}e ~este smene partija na vlasti, {to je oteà-valo
realizaciju zacrtanih programa u toku trajanja mandata. Stoga se sada raspravlja
o efektivnoj ulozi koju bi mogle da imaju skup{tine, budu}i da je, u slu~aju
ozbiljnog neslaganja, politi~ko-administrativne smernice koje bi po zakonu
trebalo da utvr|uje skup{tina nemogu}e nametnuti predsedniku op{tine koji je
sada dobio takav legitimitet i takvu vlast.
81 82 83 84 ^l. 73-75. J.T.Z. ^l. 46. J.T.Z. ^l. 52. J.T.Z. ^l.
141. J.T.Z.
[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA
Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo Moratalja
ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG GRA\ANSKOG PRAVA
Tokom 19. veka uspostavljaju se osnove {panskog upravnog prava, prema kome }
e se upravljati veliki deo delatnosti i organizacije javne vlasti. To novo pravo
predstavljeno je uglavnom principom razdvajanja vlasti i zakonitosti, koji su naj-
pre uvedeni u privremeni Ustav iz 1812, da bi kona~no pobedili 1837. godine.
U procesu stvaranja pomenutih principa, {pansko pravo je bilo jasno inspiri-
sano francuskim. Kao i u toj susednoj zemlji, funkcija pokretanja sudskog po-
stupka za utvr|ivanje zakonitosti upravne delatnosti ne poverava se organima
sastavljenim od redovnih sudija ili sudskih ~inovnika, nego samoj upravi. Re~ je o
organima ~ija je nadle`nost za upravne sporove ustanovljena 1845. godine. Ovi
organi kontroli{u da li je rad uprave, kojoj {pansko pravo daje visok stepen vlasti
i povlastica, uvek prilago|en okvirima koje postavlja zakon. Me|utim, ostaje
{iroko polje delatnosti koje ne podleù kontroli.
Kasniji razvoj {panskog upravnog prava karakteri{e prelazak organa za upravne
sporove u sudske okvire i progresivno i{~ezavanje delova vlasti koji su izuzeti iz
sudske kontrole. Od 1904. godine, nadle`nost za upravne sporove pripada stvarnim
sudovima i tribunalima, sa nezavisnim sudijama i sudskim ~inovnicima, {to je
praksa koju uvodi Ustav iz 1978. godine, koji upravne delatnosti stavlja pod
potpunu kontrolu sudova.
U 20. veku se osetno smanjuje uticaj francuskog upravnog prava na {pansko, a
istovremeno se neki klju~ni aspekti re{avaju na osnovu postoje}ih odredaba u
drugim zemljama, me|u kojima su najzna~ajnije Nema~ka i Italija.
Najzad, mo`da treba nazna~iti da pravo koje primenjuju {panski sudovi, a
koje je tradicionalno konzervativno, nije igralo glavnu ulogu u razvoju i evoluciji
upravnog prava, za razliku od onoga {to se dogodilo u drugim zemljama (misli
se na francuski Dràvni savet). Potpuno suprotno tome, {pansko upravno pravo
je, u osnovi, evoluiralo pod uticajem doktrine i zakonodavaca.
116 Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual
Havijer Pinaso Ernandi Gabrijel Domenek Paskual
PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE
NORMATIVNA REGULATIVA
U {panskom Ustavu iz 1978. godine, u ~lanu 149, stoji da je isklju~ivo drà-va
nadle`na da izri~e osnovno zakonodavstvo u pravnom reìmu javne uprave i u
statutarnom reìmu ~inovnika, {to }e im, u svakom slu~aju, obezbediti jednak
tretman; u op{tem pravnom postupku, bez obzira na osobenosti koje proisti~u iz
na~ina organizacije autonomnih oblasti; u prinudnoj eksproprijaciji; u upravnim
ugovorima i koncesijama; kao i u sistemu odgovornosti svih javnih uprava.
Zakonodavstvo autonomnih oblasti, pak, treba da po{tuje osnove koje ustanovi
dràva. Time se ne èli posti}i ni{ta osim uskla|ivanja i ujedna~avanja
organizacije i delatnosti javnih uprava, sa ciljem da se gra|anima koji stupe u
odnos sa bilo kojom od njih obezbedi minimum garancija – kao {to je odredio
Ustavni sud odlukama 227/1988. i 50/1999.
Na temelju ovog ustavnog mandata, svojevremeno je, 26. novembra 1992,
progla{en Zakon 30/1992 o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem upravnom
postupku, koji je nedavno izmenjen Zakonom 4/1999, od 13.januara.
KONCEPT JAVNE UPRAVE

[panski zakonodavac nije uspostavio jedinstven koncept javnih uprava. Neki
zakoni se zadovoljavaju time da odrede {ta treba da se podrazumeva pod javnom
upravom, za potrebe onoga {to je ustanovljeno u odgovaraju}oj regulativi.
Zakonodavac pre nabraja nego {to defini{e javne uprave. Tako, Zakon 30/1992.
razmatra slede}e pojmove:
a) op{ta dràvna uprava,
b) uprave autonomnih oblasti,
c) organi koji ~ine lokalnu upravu,
d) organi javnog prava u svojstvu pravnog lica, koji su povezani sa navede-
nim javnim upravama ili su deo njih, a koji se stvaraju sa ciljem da rukovode
slu`bama ili vr{e one delatnosti koje su preuzeli ti upravni organi.
U vr{enju javne vlasti, ovi organi svakako zasnivaju svoju delatnost na Zakonu
30/1992, dok se njihove ostale aktivnosti upravljaju prema pravu koje je
primenjivo na posebna pojedina~na ili kolektivna pravila. U mnogim slu~ajevi-
[panske javne uprave i princip njihovog ure|enja 117
ma, formiranje ovih organa predstavlja poku{aj da se izabegnu kruta plavila

koja sputavaju rad javnih uprava u odre|enim oblastima. Tako, na primer,
autonomni organi predstavljaju deo op{te dràvne uprave i obi~no pruàju
usluge i obavljaju delatnosti koje zahtevaju vr{enje upravne vlasti, a javni
organi u pred-uze}ima koja pruàju usluge, rukovode slu`bama ili proizvode
dobra od opsteg zna;aja, pogodna za pruànje usluga u obrnutom smeru.
Drugi va`ni upravni zakoni, radi odràvanja izvesnog zakonodavnog
sklada i koherentnosti, nabrajaju javna prava na na~in sli~an onome koji je
sadràn u Zakonu 30/1992. Me|utim, ovaj sklad je pre prividan nego stvaran,
jer po svom predmetu i cilju - a za razliku od onih koji su sadràni u Zakonu
30/1992 - ovi zakoni pro{iruju polje primene na organizacije koje nemaju
status „zvani~nih” u javnoj upravi.
Tako, na primer, Zakon 29/1998, od 13. jula, koji reguli{e nadle`nost uprav-
nog spora, navodi javne uprave, a zatim ustanovljava da ima mesta àlbi
protiv odre|enih akata koje su donele organizacije koje nisu me|u
nabrojanima. Isti je slu~aj i sa Kraljevskim zakonodavnim propisom 2/2000,
od 16. juna, koji odobrava pre~i{}eni tekst Zakona o ugovorima javnih
uprava i pro{iruje svoje polje primene na druge organizacije, koje, iako nisu
deo javnih uprava, spadaju u takozvani „javni sektor” - pojam koji
uporedna doktrina koristi u {irem smislu nego {to je javna uprava - jer se
finansiraju iz fondova ovakve prirode. To bi bile organizacije napravljene
naro~ito da zadovolje potrebe od op{teg zna~aja koje nisu industrijske ni
trgovinske i da sprovedu delatnost koju najve}im delom fi-nansiraju javne
uprave ili drugi organi javnog prava, ili one ~ije je rukovo|enje podvrgnuto
kontroli ovih poslednjih, ili ~ije organi uprave, rukovo|enja ili nadzora ~ine
~lanovi ~iju ve}inu imenuju javne uprave i drugi organi javnog prava.
PRINCIPI ORGANIZACIJE JAVNIH UPRAVA

Zakon 30/1992. tako|e sadrì pravila o pravnom reìmu i organizaciji javnih
uprava, jer – iako moè izgledati druga~ije – ova materija ima odre|enu va`nost
kada obezbe|uje interese i prava gra|ana.
U svetlu ovih pravila, {panska javna uprava se organizuje uz puno po{tova-nje
principa zakonitosti, {to podrazumeva da stvaranje, promena i ukidanje upravnih
organa treba da se ostvare u skladu sa pravnim poretkom i da odstupanja u
vr{enju nadle`nosti date upravnim organima, u odgovaraju}im slu~ajevima, treba
da po{tuju odre|ene garancije, uspostavljene u korist zainteresovanih strana.
U svakom slu~aju, javne uprave, sastavljene od hijerarijski ure|enih organa,
imaju svojstvo jedinstvenog pravnog lica; odnosno, jedini su centar odre|ivanja
prava i obaveza gra|ana. Na taj na~in su obuhva}eni principi decentralizacije
(preno{enje visokog stepena nadle`nosti javnim upravama na nièm nivou teri-
torijalne organizacije) i dekoncentracije (preno{enje visokog stepena nadle`no-sti

niìm upravnim organima), utvr|eni {panskim Ustavom (~l.103.1).
PRINCIPI DELOVANJA JAVNIH UPRAVA

[panski Ustav uspostavlja razli~ite principe koje javne uprave treba da po-
{tuju u svom radu; principi koji nemaju isklju~ivo programsku vrednost za
upravu predstavljaju imperativ kojim }e se kontrolisati i vrednovati njeno
delovanje. Tako, ~lan 103.1. Ustava odre|uje da „javna uprava objektivno
sluì op{tim interesima i deluje (...) sa potpunom podre|eno{}u zakonu i
pravu”.
U ~lanu 1. novog Zakona o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem uprav-
nom postupku, pak, ukazuje se na druge op{te principe koji moraju da
omogu}e delovanje u smislu efikasnosti, pruànja usluga gra|anstvu,
dobronamernosti i legitimnog poverenja.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa izme|u javnih uprava

Zakon 30/1992. ukazuje na nekoliko principa kojima naro~ito treba da se
prilagode me|uadministrativni odnosi. U osnovi, to su slede}i principi:
a) Institucionalna lojalnost (~lan 4), koja se ogleda u du`nostima, kao {to su
du`nosti drugih uprava da po{tuju legitimno vr{enje svojih nadle`nosti;
procenji-vanje sveukuponosti obuhva}enih javnih interesa u obavljanju
sopstvenih nadle-`nosti i – konkretno – onih ~ije je rukovo|enje povereno drugim
upravama; kao i davanje drugim javnim upravama onih informacija koje su
potrebne za vr{enje njihovih nadle`nosti;
b) Saradnja i koordinisanje, koji su, u izvesnoj meri, odre|eni do detalja u
~lanovima od 5. do 10. pomenutog Zakona 30/1992.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa sa gra|anstvom

Naro~ito u ovim odnosima nalazimo principe pruànja usluga gra|anstvu,
otvorenosti rada i u~e{}a.
Ta~nije, Zakon 30/1992. gra|anima priznaje razli~ita prava u njihovim odno-
sima sa javnim upravama:
a) da u svakom trenutku mogu da se upoznaju sa stanjem u kome se nalaze
procesne formalnosti postupaka u kojima su u svojstvu zainteresovane strane,
kao i da dobiju kopiju dokumenata koje ti procesi sadrè;
b) da znaju identitet vlasti i personala iz slu`bi javnih uprava, pod ~ijom se
odgovorno{}u sprovode postupci;
c) da dobiju overenu kopiju dokumenata koja predaju, koju stavljaju na uvid

sa originalima prilikom njihovog predavanja i podizanja, osim u slu~ajevima
kada originali treba da se koriste u postupku;
d) da koriste zvani~ne jezike na teritoriji svoje autonomne oblasti, u skladu
sa onim {to predvi|aju ovaj Zakon i ostale uredbe pravnog poretka;
e) da formuli{u pritu`be i dostave dokumenta u bilo kojoj fazi postupka koja
prethodi postupku saslu{anja, a koje nadle`ni organ mora uzeti u obzir pri
sastavljanju predloga re{enja;
f) da ne predaju dokumenta koja ne zahtevaju norme primenjive na postupak
o kome je re~, ili koja se ve} nalaze u posedu uprave koja sprovodi postupak;
g) da dobiju obave{tenje i savet u vezi sa pravnim ili tehni~kim zahtevima
koje vaè}e odredbe name}u projektima, postupcima ili zahtevima koje treba
izvr{iti;
h) pristup registrima i arhivama javne uprave, u smislu koji je predvi|en Usta-
vom, ovim ili drugim zakonima;
i) da se predstavnici vlasti i ~inovnici, koji treba da im obezbede ostvarivanje
njihovih prava i ispunjavanje obaveza, prema njima odnose sa po{tovanjem i
uvaàvanjem;
j) da zahtevaju odgovornost javnih uprava i zaposlenih koji im pruàju usluge,
kada je to po zakonu;
k) sve drugo {to im pripada po Ustavu i zakonima.
Isto tako, Zakon odre|uje da se zainteresovanim stranama u upravnom po-
stupku smatraju lica koja su nosioci legitimnih prava ili interesa, pojedina~nih ili
zajedni~kih, kao i lica koja nisu zapo~ela postupak a imaju prava koja mogu da
budu naru{ena odlukom koja se usvoji u tom postupku, zatim lica ~iji legitimni
interesi – pojedina~ni ili zajedni~ki – mogu biti naru{eni odlukom i koja se li~no
uklju~e u postupak pre nego {to se donese kona~no re{enje.
GARANCIJE POSTUPKA
Zakon 30/1992. veliki deo ~lanova posve}uje uspostavljanju minimuma pravila
u postupku, koja javne uprave moraju da po{tuju u svom radu. Postupak se ure|
uje tako da garantuje dono{enje ispravnih administrativnih odluka, kao i prava
gra|ana kojih se one ti~u.
Zakon u izvesnoj meri precizno odre|uje na~in na koji treba zapo~eti, voditi i
okon~ati postupak, isti~u}i obavezu koja se name}e upravi da donosi izri~ita
re{enja i da o njima pismeno obavesti zainteresovane strane u odre|enom roku.
Regulisanje pravnih posledica neispunjenja ove obaveze zasnovano je na principu
da gra|anin ne sme biti o{te}en zbog nesposobnosti administracije.
Zakon 30/1992. tako|e je usmeren ka tome da garantuje pravo gra|ana da

se obrate administraciji na zvani~nom jeziku koji odaberu. U slu~aju da
postoji neslaganje izme|u zainteresovanih strana, postupak }e biti vo|en na
kastiljan-skom, premda se dokumenta koja zahtevaju zainteresovane strane,
u svakom slu~aju, izdaju na jeziku koji same izaberu.
Za sva ostala pitanja, Zakon 30/1992. obuhvata principe koji se po{tuju u
upravnom postupku, od kojih bi vredelo ista}i slede}e:
a) Princip protivre~nosti. Pretpostavlja mogu}nost da se vrednuju
razli~iti interesi i da se ti interesi na odgovaraju}i na~in me|usobno
suprotstave u prisustvu zainteresovanih strana pre usvajanja
administrativne odluke. Ovim principom se zainteresovanim stranama u
postupku priznaju razna prava, me|u kojima su i: pravo da, u bilo kom
trenutku, u svojstvu zainteresovanih stana, budu upoznate sa trenutnim
stanjem u kome se postupak nalazi i da dobiju kopiju dokumenata
sadrànih u njemu; pravo da upoznaju vlasti i personal u slu`bi u javnim
upravama, pod ~ijom odgovorno{}u se vode postupci; pravo da u bilo kojoj
fazi postupka, koja prethodi sudskom saslu{anju, formuli{u tu`be i dostave
dokumenta koja nadle`ni organ mora da ima u vidu pri formulisanju
predloga re{enja; pravo da predlaù dokaze i, naro~ito, pravo na postupak
pri saslu{anju. S tim u vezi, kada su postupci pokrenuti i neposredno pre
formulisanja predloga re{enja, stavljaju se na uvid zainteresovanim
stranama da bi u odre|enom roku mogle da potkrepe dokaze i dostave
odgovaraju}u dokumentaciju. Ovaj postupak je naveden u ~lanu 105.
Ustava, {to ukazuje na njegov zna~aj.
b) Princip ekonomi~nosti procesa. Re~ je o vo|enju postupka uz najmanje
mogu}e tro{kove.
c) Princip pro actione, koji ukazuje na du`nost da se prevazi|u prepreke
formalnog karaktera, u meri u kojoj je mogu}e, da bi se donela glavna
odluka koja je predmet postupka.
d) Princip zvani~nosti. Uprava je obavezna da obavlja delatnost koja je
potrebna da se donese kona~na odluka, ~ak i kada pojedinac to ne
zahteva.
e) Princip nepristrasnosti vlasti i ~inovnika koji u~estvuju u odre|enom
postupku. Garantuje se obavezim uzdràvanja od u~e{}a u postupku koji
se name}e sluzbenicima javnih slu`bi koji se na|u u odre|enim situacijama
u kojima je mogu}e o~ekivati pristrasnost. Tako|e je priznato pravo
zainteresovanih strana da tuè navedene osobe.
f) Princip transparentnosti. Za zainteresovane strane u postupku,
transpa-rentnost je maksimalna zbog principa protivre~nosti; za strane
koje nisu zainteresovane - manja. Razradom ~lana 105.b) Ustava [panije,
Zakon 30/1992. omogu}ava pristup gra|ana uop{te upravnim arhivama i
registrima, ali name}e i zna~ajna ograni~enja ovom pravu, koja proisti~u
iz potrebe za{tite bezbednosti i odbrane zemlje, provere prekr{aja i
privatnosti lica.
g) Princip besplatnosti. Upravni postupak je po op{tem pravilu i u principu

besplatan, tako da zastupanje i advokatske usluge nisu obavezni.
Zahtevi koje treba da ispune upravna akta i pravilnici

Zakon 30/1992. tako|e odre|uje minimalne zahteve koje moraju da zadovolje
pojedina~ni postupci i op{te odredbe iz kojih proisti~e rad administracije.
Tako je predvi|eno da op{te odredbe, da bi mogle da proizvedu pravno dej-stvo,
budu objavljene u odgovaraju}em slu`benom listu. Osim toga, administraciji se
name}e obaveza da prakti~no obrazloì sva upravna akta, a izuzetno detaljno i
strogo je odre|ena obaveza da se zainteresovane strane izveste pismenim putem,
{to za njih predstavlja va`nu garanciju.
DELOTVORNOST UPRAVNIH AKATA

Pravni poredak javne uprave polazi od pretpostavke da je njegova celokup-na
delatnost usmerena ka zadovoljenju op{tih interesa. Zbog toga ~lan 56. Zakona o
pravnom poretku javnih uprava i op{tem upravnom postupku odre|uje da
postupci javnih uprava, koji podleù odredbama upravnog prava, budu izvr{eni
u skladu sa odredbama ovog Zakona. Tako ~lan 57. predvi|a da }e se navedeni
postupci smatrati valjanim i da }e imati pravno dejstvo na dan dono{enja, osim
ukoliko u njima nije druga~ije nazna~eno.
^lan 57.3. zabranjuje da administracija donosi odluke sa retroaktivnim dej-
stvom za one upravne postupke koji bi bili nepovoljni po gra|ane.
PRINUDNO IZVR[ENJE
[pansko pravo dozvoljava da administracija prinudno izvr{i sopstvene po-
stupke. Ovo upravno ovla{}enje uop{teno je priznato u ~lanu 95. Zakona 30/
1992, u kome se kaè: „Javne uprave }e, putem svojih nadle`nih organa, mo}i
da - uz prethodno obave{tenje - pristupe prinudnom izvr{enju upravnih
postupaka, osim u slu~ajevima kada se to izvr{enje odbacuje u skladu sa
zakonom, ili kada Ustav ili zakon zahtevaju intervenciju suda.”. Takav bi, na
primer, bio slu~aj u kome bi za izvr{enje nekog upravnog postupka bilo
neophodno da se u|e u ne~iji stan, budu}i da je, prema ~lanu 18.2. Ustava
„stan neprikosnoven. Ne moè se u}i u stan ili izvr{iti pretres bez saglasnosti
vlasnika ili sudskog re{enja, osim u slu~aju flagrantnog delikta”.
Postoje razna sredstva kojima moè prinudno da se izvr{i neki upravni
postupak, ali izbor sredstva koja }e biti kori{}ena nije diskrecionog karaktera
za administraciju, nego zavisi od vrste obaveze koju name}e postupak o kome
je re~.
Granica diskrecije koju administracija odre|uje prilikom izbora - a naro~ito

u kori{}enju sredstava za izvr{enje - ome|ena je principom proporcionalnosti,
a to zna~i da „ukoliko ima vi{e prihvatljivih na~ina za izvr{enje, izabra}e se
onaj koji je najmanje restriktivan u odnosu na li~nu slobodu” (~l. 96.2).
Sredstva za prinudno izvr{enje su slede}a:
a) Slu`beni nalog za imovinu, koji se sastoji u zapleni dobara du`nika
radi naplate nov~anih dugova.
b) Pomo}no izvr{enje, kojim uprava ili tre}e lice izvr{avaju nalog odre|
en postupkom, o tro{ku du`nika.
c) Prinudna nov~ana kazna, ili namet odre|enog nov~anog iznosa kojim
se du`nik primorava na li~no izvr{avanje obaveze, samo ukoliko zakon to
izri~ito dozvoljava.
d) Direktna prinuda lica, odnosno direktno kori{}enje ograni~avaju}e
sile nad li~nom slobodom. Re~ je o pomo}nom i ograni~avaju}em
sredstvu, kome ima mesta samo u slu~aju izri~itog zakonskog odobrenja.
ADMINISTRATIVNA REVIZIJA UPRAVNE DELATNOSTI

Zakon 30/1992. razmatra mogu}nost da administracija, po slu`benoj du`no-sti
ili na zahtev zainteresovane strane, revidira sopstvene postupke, u smislu
zakonitosti ili celishodnosti, kako bi ih izmenila ili poni{tila.
U {panskom pravu, upravna sredstva se ne koriste isklju~ivo da bi se zaintere-
sovanim stranama dala mogu}nost da ospore neki postupak administracije, bez
potrebe obra}anja sudu, uz sve tro{kove koje to podrazumeva. Upotreba takvog
sredstva nije samo mogu}nost koju gra|ani mogu da iskoriste tako {to }e da biraju da
li }e pomo}u upravnog sredstva osporiti neki upravni postupak koji im nanosi
{tetu, ili }e se obratiti sudu radi pokretanja upravnog spora. êsto je potrebno
zatraìti primenu upravnog sredstva pre nego {to se ostvari starateljstvo suda.
U svakom slu~aju, gra|anin uvek ima na raspolaganju obi~no upravno sredstvo,
po osnovu bilo kakvog kr{enja pravnog ustrojstva, za osporavanje upravnih
postupaka koji mu nanose {tetu. @alba se ne moè uloìti jedino protiv op-{tih
odredaba, mada to pravilo vaì i za op{te formalnosti koje ~ine postupak.
Ukoliko osporeni upravni postupak u|e u izuzetno te{ko kr{enje pravnog
ustrojstva – kao {to su predmeti ni{tavosti razmatrani u ~lanu 62 – o{te}ena
strana moè, u bilo kom trenutku, da zatraì od administracije njenu izjavu o
ni{tavosti. Ukoliko se ovakav zahtev odbije, o{te}ena strana moè naknadno da se
obrati sudu.
Administracija ne moè slobodno opozvati svoje upravne postupke na sop-
stvenu inicijativu. U znak po{tovanja pravne sigurnosti, opoziv postupaka po-
voljnih po gra|ane podloàn je mnogo ve}im ograni~enjima nego opoziv akata
koji terete gra|ane. Opoziv deklarativnih pravnih postupaka mogu} je jedino

kada se pojavi predmet ni{tavosti. Osim toga, postoji i mogu}nost da se
isprave o~igledne aritmeti~ke ili ra~unske gre{ke.
Nasuprot tome, postupci koji terete mogu se opozvati na sopstvenu
inicijativu ako takav opoziv „ne predstavlja pismenu dozvolu ili izuze}e koje
nije dozvoljeno zakonom, ili ako je suprotno principu jednakosti, javnom
interesu ili pravnom ustrojstvu (~lan 105.1).
IZRICANJE SANKCIJA
Zbog teìne koju za gra|ane sadrì u sebi vr{enje upravne vlasti, Zakon 30/
1992. ustanovljava odre|ena pravila u tom smislu, koja mogu biti posebna ili
ona koja se odnose na postupak. U svakom slu~aju, mnoga od tih pravila
prois-ti~u iz nekih ustavnih odredaba.
Za posebna pravila, Zakon 30/1992. obuhvata i odre|uje princip
zakonitosti kr{enja i upravnih sankcija, koji je definisan u ~lanu 25.1. Ustava
[panije.
Taj zakon obuhvata, isto tako, principe retroaktivnosti nepovoljnih
kaznenih normi i principe retroaktivnosti povoljnih kaznenih normi; odre|
uje ovla{}enje tipi~nosti i neke njegove oblike (zabrana analognog tuma~enja
pravila koja de-fini{u kr{enje i ka`njavanje); odre|uje sistem odgovornosti za
po~injene prekr{aje; odre|uje princip srazmernosti kaznenih mera i - u slavu
pravne bezbedno-sti - utvr|uje rokove za zastarevanje prekr{aja i kaznenih
mera.
Najzad, odre|uje i takozvani princip non bis in idem, na osnovu koga „ne
mogu da se sankcioni{u dela koja su ve} bila krivi~no ili upravno sankcionisana
u onim slu~ajevima u kojima se utvrdi da je re~ o istom subjektu, istoj ~injenici
ili istom osnovu”.
[to se ti~e pravila o postupku izricanja kaznene mere, {pansko zakonodav-
stvo odre|uje princip zakonitosti postupka, a istovremeno zainteresovanim
stranama u postupku izricanja kaznene mere priznaje pravo da budu
pismeno oba-ve{tene o delima koja im se pripisuju, o kr{enjima koja takva
dela mogu da predstavljaju i o kaznenim merama, koje - u njihovom slu~aju -
mogu biti done-te, kao i da saznaju identitet prekr{ioca, identitet nadle`ne
vlasti koja izri~e kaznenu meru i po kojoj normi se sti~e takva nadle`nost; i
da im se prizna, isto tako, pravo na pretpostavku nevinosti.
IMOVINSKA ODGOVORNOST UPRAVE

Zakon 30/1992. se tako|e bavi jednom od osnovnih institucija upravnog prava,
koja za gra|ane predstavlja jednu od osnovnih garancija u njihovim odnosima sa
javnim upravama: imovinsku odgovornost tih uprava.
KARAKTERISTIKE
U {panskom pravu, imovinska odgovornost javnih uprava direktna je i
objektivna.
Odgovornost dràve za {tetu koju prouzrokuju njeni ~inovnici nije
sporedna, ve} je direktna i neposredna. To zna~i da dràva neposredno
odgovara za {tete nastale funkcionisanjem javnih slu`bi.
Osim toga, imovinska odgovornost dràve je objektivna. [pansko pravo ap-
strahuje tradicionalni element insistiranja na krivici ili nehatu, prema kome
je uspostavljena vanugovorna akvilijanska odgovornost, tako da nije
potrebno da uprava deluje nehajno da bi morala da odgovara za {tete koje je
njen rad naneo gra|anima. Na ovaj objektivni karakter ukazuje ~lan 139.1.
Zakona 30/1992. kada navodi da „pojedinci imaju pravo na obe{te}enje od
odgovaraju}ih javnih uprava za sve povrede koje pretrpe na bilo kojem od
svojih dobara i prava, osim u slu~ajevima dejstva vi{e sile, ukoliko je povreda
nastala kao posledica normalnog ili nenormalnog funkcionisanja javnih
slu`bi”.
USLOVI
Da bi do{lo do imovinske odgovornosti javnih uprava, potrebno je:
a) da postoji neka povreda, shva}ena kao protivpravna {teta, suprotno
principu jednakosti svih gra|ana pred javnim funkcijama, po{to „mogu da
se obe{tete samo one povrede nanete pojedincu koje proisti~u iz {teta za
koje ovaj nema pravnu obavezu da ih podnosi sporazumno”. Povreda mora
da bude ekonomski procenji-va, to jest podesna za nov~anu procenu, iako
treba imati u vidu da je pravna nauka vi{e puta ponovila da su i li~ne i
moralne {tete tako|e ekonomski procenjive. U svakom slu~aju, {teta treba
da bude stvarna, izvesna i dokazana, s tim {to se na ovaj na~in isklju~uju
mogu}e {tete koje eventualno mogu nastati u budu}nosti. [teta tako|e mora
da se pripi{e jednoj osobi ili grupi ljudi. Sve u svemu, {teta treba da
podrazumeva posebnu `rtvu za grupu ljudi ili za jednu osobu, na takav na~in
da se ru{i princip jednakosti gra|ana pred javnim funkcijama;
b) da je {teta uzrokovana radom javnih slu`bi. [teta mora biti takva da
moè da se pripi{e delatnosti ili organizaciji javne uprave. Administracija
treba da odgovara za rizike koje prouzrokuju njena organizacija i njena
delatnost, samo sa izuzetkom vi{e sile, ali ne onih koji su slu~ajnog
karaktera. Zbog toga ~lan 141.1. Zakona 30/1992. kaè da „ne}e mo}i da se
nadoknade one {tete koje proisti~u iz dela ili okolnosti koje nisu mogle da
se predvide ili izbegnu postoje}im nau~nim saznanjima i tehnikama u
trenutku kada su te {tete nastale”.
Imovinska odgovornost koja proizilazi iz rada pravosudne administracije i
sudskih gre{aka posebno je ure|ena van Zakona 30/1992. Pravna nauka je
do-
zvolila, uz veoma restriktivan kriterijum, odgovornost dràve zbog sudske gre-{ke

i nenormalnog rada pravosudne administracije.
[panska pravna nauka je, isto tako, prihvatila i i odgovornost administracije za
{tete prouzrokovane nekim neustavnim ili zakonom koji je suprotan pravu
Evropske unije i zakonom koji je sam po sebi u skladu sa pravom, ali koji odre-|
enim osobama name}e posebnu `rtvu, suprotno principu jednakosti svih gra|a-na
pred javnim slu`bama.
Najzad, u {panskom pravu se ne isklju~uje imovinska odgovornost admini-
stracije kada je ona uzrokovala {tetu zajedno sa o{te}enom stranom ili sa tre}im
licima. Na ovim pretpostavkama se uspostavlja odre|eno umanjenje od{tete. U tom
smislu, kada nije mogu}e odrediti u kojoj meri su dve ili vi{e administracija
doprinele prouzrokovanju {tete, uspostavlja se pravilo solidarnosti kao re{enje
koje pruà ve}e garancije o{te}enoj strani.
OBE[TE]ENJE
Obe{te}enje treba da se sastoji od potpune nadoknade {tete. Op{te je pravilo da
treba da se sastoji od odre|enog gotovinskog iznosa, koji moè da se zameni
od{tetom u robi ukoliko postoji sporazum sa o{te}enom stranom.
KADAR JAVNE UPRAVE

Javnu upravu, kao organizaciju, ~ine kadar i javni slu`benici, bez ~ijeg anga-
òvanja ona ne bi mogla da ostvari svoje ciljeve i principe delovanja.
U cilju usmeravanja njenog delovanja, nacrt Zakona 121/000177 Osnovnog
statuta javnog rada navodi slede}e principe ure|enja javnog rada:
a) potpunu podre|enost zakonu i pravu,
b) jednakost, zaslugu i sposobnost,
c) odgovornost, neslaganje i neutralnost kao garanciju objektivnog i nepri-
strasnog obavljanja javnog rada,
d) profesionalnu etiku u obavljanju javnih usluga,
e) neuklonjivost u slu`bi, kao garanciju nezavisnosti u pruànju usluga,
f) efikasnost u sluènju op{tim interesima,
g) efikasnost u kori{}enju sredstava,
h) hijerarhiju u dodeljivanju, ure|enju i obavljanju funkcija i zadataka pred-
vi|enih za odre|eno radno mesto,
i) uskla|ivanje, saradnju i razmenu obave{tenja me|u javnim upravama u
oblasti javnog rada,
j) sposobnost samoorganizovanja u ure|enju profesionalne delatnosti,
k) u~estvovanje i pregovaranje prilikom odre|ivanja uslova rada.
126 Agustin Domingo Mortalja
Ova norma tako|e navodi i eti~ke vrednosti javne slu`be, kao {to su integritet,
neutralnost, nepristrasnost, transparentnost u upravljanju, prijem~ivost, pro-
fesionalna odgovornost i pruànje usluga gra|anima, tako {to javne uprave raz-
vijaju modele pona{anja personala u slu`bi, koji obuhvataju eti~ke vrednosti
javne slu`be u njenom profesionalnom delovanju i u njenim odnosima sa gra-|
anstvom.
Agustin Domingo Mortalja
GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO GRA\ANSKO DRU[TVO
Principi rada na{e javne uprave, ugra|eni u na{u normativu, odgovaraju

eti~-kim vrednostima, koje su, implicitno ili eksplicitno - obuhva}ene na{om
Poveljom.
Zbog toga se gra|anska etika pretvorila u osnovni element izgradnje demo-
kratskog gra|anskog drustva. Osim {to je povezana sa Ustavom i
vrednostima koje su im zajedni~ke, gra|anska etika postaje deo naroda koji
koristi odre|ene dru{tveno-politi~ke instrumente. Ona inspiri{e poslovne
ljude, zakonodavstvo i sudstvo. Nije u posedu nijedne od te tri vlasti. Gra|
anska etika odre|uje okvire jedinstva i razlike radi njihovog uskla|ivanja:
kada to neko izgubi iz vida, ostali treba da ga prijave, a to mogu da u~ina i
sami gra|ani.
Naàlost, korupcija je uobi~ajena pojava u dru{tvenom i politi~kom ìvotu.
Da bi se izbeglo njeno uop{tavanje, va`no je izbe}i da bilo koja dràvna vlast
prisvoji gra|ansku etiku. Ali, za to nisu dovoljne samo dobre namere: jedan
demokratski sistem mora da omogu}i postupke kojima }e se izbe}i isku{enja
korupcije u svim vidovima politi~kog ìvota. Nije dovoljno zaustaviti
korupciju u politi~kom ìvotu ako se u javnim oblastima i u privatnom ìvotu
razvija korup-tivno pona{anje. Pored sna`no prisutne gra|anske etike,
potrebni su kodeksi etike du`nosti koji bi ure|ivali delatnosti, jasno
zakonodavstvo u vezi sa pitanjima finansiranja partija i, naro~ito,
postavljanje granice izme|u privatnih profesionalnih aktivnosti, sa jedne, i
politi~kih profesionalnih aktivnosti, sa druge strane. Ako politika nije samo
zvanje, ve} i zanimanje, ona tako|e treba da ima svoja pravila, a dru{tvo
treba da ih upozna i razume, ukoliko se èli da politi~ka delatnost poseduje
javni kredibilitet koji joj je potreban.
Gra|anska etika nije etika pojedinaca koji pruàju vazalske usluge partijama,
religijama ili grupama. Gra|anska etika je etika punoletnih pojedinaca, koji se
ose}aju gra|anima koji pripadaju svom gradu. Re~ je o punoletstvu odraslih
osoba, to jest osoba sa sposobno{}u sopstvenog rasu|ivanja, kako bi slobodno
u~estvovale u javnom ìvotu bez verskih ili partijskih predrasuda.
Etika ne pripada nijednoj politi~koj partiji i nijedna partija ne moè da je
prisvaja. U tom smislu, gra|anska etika ne moè da bude koplje koje jedna grupa
baca na drugu. Politi~ke partije i vlade treba da usvoje gra|ansku etiku i da se
ose}aju njenim legitimnim predstavnicima. Da bi se izbeglo takvo prisvajanje,
potrebno je aktivno i angaòvano gra|ansko dru{tvo. Po{to je re~ o gra|anskoj
etici, gra|ani su ti koji treba da je brane i da se ose}aju ponosnima {to postoji ta
zajedni~ka gra|anska kategorija, kojom mogu da se napajaju kulturne tradicije,
partije i vlade.
Gra|ani ne mogu o~ekivati da ovaj postulat potkrepljuju politi~ke partije ili
vlade: moraju sami potkrepljivati i ja~ati taj projekat zajedni~kog ìvota. U tom
smislu treba oja~ati i vrednovati inicijative udruìvanja i gra|anske saradnje.
Javni prostor se ne pojavljuje spontano niti na inicijativu vlada, partija ili pred-
uze}a, naro~ito ako se èli da on otvori mogu}nost za konstruktivnu kritiku i
zna~ajno u~e{}e.
Na taj na~in se politi~ke partije pojavljuju kao potreban, ali ne i dovoljan
uslov za gra|ansku demokratiju. One su potrebne zato {to kaù da predstavljaju
ideolo{ki sektor, ali su nedovoljne, jer ne obezbe|uju uvek zna~ajno u~e{}e gra-|ana
u procesima dogovaranja, odlu~ivanja i politi~ke organizacije. Zbog toga je va`no
uobli~iti politi~ke i pravno-administrativne formule, da bi gra|anstvo moglo da
uti~e ne samo na procese politi~kog odlu~ivanja, ve} i kada se ono, primenom i
izvr{avanjem javne politike, pretvori u upravnu delatnost. Ne voditi brigu, ne
slu{ati onoga kome je upu}ena upravna delatnost, zna~i smatrati ga podanikom,
a ne gra|aninom.
Prevela: Budislava [}eki}-[ateles
Izabrana literatura:
Alba, C.R. & FJ.Vanaclocha(eds), El sistema politico local: un nuevo escenario
de gobier-
no, Universidad Carlos III-BOE, Madrid, 1997. Alvarez Rico, M. &
V.M.Gonzalez-Haba Guisado, Administracion y funcion publica en
Espana, Dykinson, Madrid, 1992. Arenilla Saez, M., Modernizacion de la
Administracion periferica, MAP, Madrid, 1991. Arroyo Llanes, L.M., La
ordenacion de la funcion publica contemporanea: la carrera
administrativa (1808-1963), Instituto Andaluz de Administracion Publica,
Sevilla,
1996.
128 Agustin Domingo Mortalja
Baena del Alcazar, Mariano, Estructura de la funcion publica y la burocracia en

Espana, IVAP, Onate, 1984.
Baena del Alcazar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administracion, Tecnos,
Madrid, 1985.
Baean de Alcazar, Mariano, Instituciones administrativas, Marcial Pons,
Madrid, 1992.
Banon, R. & E.Carrillo (eds), La nueva administracion publica, Alianza,
Madrid, 1997.
Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1994.
Domingo Moratalla, Agustin, Responsabilidad bajo palabra. Desafios eticos para una
de-mocracia joven, Edim, Valencia, 1994.
Giannini, Massimo S., Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1991.
Garcia de Enterria, Eduardo, La Administracion espanola, Alianza Editorial,
Madrid, 1972.
Garcia de Enterria, Eduardo & Tomas-Ramon Fernandez, Curso de Derecho
administrativo Vol.I 9a ed., Civitas, Madrid, 1999.
Garcia de Enterria, Eduardo & Tomas-Ramon Fernandez, Curso de Derecho
administrativo Vol.II, 6a ed, Civitas, Madrid, 1999.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho administrativo, Parte general, 12a ed.,
Tecnos, Madrid, 1994.
Garrido Falla, Fernando, Mariano Baena del Alcazar y R.Entrena Cuesta, La
Administracion en la Constitucion, CEC, Madrid, 1980.
Gonzalez Perez, J., Responsabilidad de las Administraciones Publicas, 2a de., Civitas,
Madrid, 2000.
Gonzalez Perez, J., Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid,
2000.
Olias de Lima, B. (ed.), La gestion de recursos humanos en las administraciones
publicas, Editorial Complutense, Madrid, 1995.
Parrado, Salvador, Las elites de la administracion estatal, Instituto Andaluz de
Administracion Publica, Sevilla, 1992.
Upravno pravo u common law sistemu 129
Tomas Flajner
UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU -

UPRAVNO PRAVO U KONTINENTALNOM
EVROPSKOM PRAVU S POSEBNIM OSVRTOM
NA [VAJCARSKO UPRAVNO PRAVO
Evropski pravni sistemi nose obele`je hri{}ansko-individualisti~ke predsta-

ve o ~oveku. ôvek koji, prema hri{}anskoj nauci, stoji nasuprot svom Bogu
kao individua i li~nost sa sopstvenom odgovorno{}u, mora uvek da bude i
individualni nosilac prava i obaveza. On se nije ugnezdio u porodici i
plemenu, kao npr. u japanskom {intoizmu, on nije u prvom redu zanemarljivi
deli} strukovnog i socijalnog staleà kao u konfu~ijanizmu i on ne mora da
nalazi svoju sre}u u asketstvu i odricanju od svoje individualnosti, kao u
budizmu. Nijedna religija nije toliko nagla{avala zna~aj samostalno
odgovorne individue, kao hri{}anstvo. Samo u hri{}anstvu, svaki ~ovek kao
ravnopravna li~nost u svojoj individualnosti stupa pred svog Boga, kome je
odgovoran za svoja dela.
Uprkos evropskoj pravnoj kulturi na koju je uticala hri{}anska ideja o
dostojanstvu ~oveka, evropsko pravo se najkasnije od Francuske revolucije
razdvojilo u dva u najve}oj meri razli~ita pravna sistema.
Na pravo evropskog kontinenta mnogo je uticao hijerarhijski na~in
mi{ljenja karakteristi~an za kanonsko pravo. Ono je ve} u srednjem veku i
kasnije, pod uticajem Francuske revolucije, dalo upravi kao upraviteljici
kralja po ,,Bo`joj volji” i kasnije ,,dràvnom rezonu” ili volonte generale
(op{toj volji) koju je odredio vox populi, privilegovani autoritarno-
hijerarhijski poloàj. Prema tome, zadatak sudija i uprave je da zakon koji je
odredila ve}ina primenjuju kao apsolutni autoritet. Zato je za evropsku
pravnu misao u prvom planu materijalno, a ne procesno pravo.
Nasuprot tome, common law (obi~ajno pravo) ima svoju pravu osnovu u
Engleskoj 17. veka, u Lokovom u~enju. Aristokratija se, posle Dugog
parlamenta (Long Parliament) i Slavne revolucuje (Glorious Revolution),
u~vrstila kao part-
130 Tomas Flajner
ner kralja. Komonsi (commons) i lordovi su bili neka vrsta kluba

veleposednika koji su zajedni~ki upravljali svojim zemlji{nim posedima. Zato
je, osim ve}ine u parlamentu koji je donosio zakone, jo{ uvek i sudija, koji je u
pravi~nom parni~nom postupku morao da na|e pravdu, imao podjednako
veliki zna~aj kao i zakonodavac. Ve}ina u klubu vlasnika nije mogla
jednostavno da zanemari opravdane interese pojedinih ~lanova manjine.
Javni interes nije mogao generalno da se uzdigne do volonte generale. Sudija
nije imao hijerarhijski poloàj iznad stranaka. On je, {tavi{e, bio
,,moderator” koji je stajao izme|u stranaka i koji je svojom porotom (jury),
koja je dolazila iz naroda, morao kao arbitar da utvrdi stanje stvari i da
donese presudu na osnovu svoje primene prava. Re{enje spora - presuda -
zato je, me|utim, imalo utoliko ve}i zna~aj. Jer, u sporu koji se re{ava izme|u
ravnopravnih stranaka, ,,nevidljiva ruka” je morala da se pobrine o pra-
vi~nom ishodu. Sudija stoji izme|u stranaka uz pomo} svoje porote, koja
dolazi iz naroda. On se stara o pravi~nom procesnom postupku (fer su|enju),
jer po anglosaksonskom ube|enju, pravi~an sadràj presude nije posledica
materijalnog, nego dobrog procesnog prava.
Jaka pozicija stranaka u sporu, s jedne strane, i slaba pozicija sudije u
obi~ajnom pravu pokazuju jednu, u krajnjoj liniji, veoma realnu sliku o
~oveku. Po{to niko, ni sudija ni ~inovnik, a ni stranke, ne mogu biti
nepogre{ivi, pravo mora da se postara o tome da se i sa ljudima koji gre{e
postigne {to bolji rezultat.
Zemlje sistema civil law (civilno pravo) preuzele su ideju o kralju
apsolutisti i zamenile je apstraktnom dràvom kojom upravlja ve}ina. Volonte
generale Ru-soa, odnosno Hegelova teorija prema kojoj se dràva stavlja na
~elo svetskog razvoja, posluìle su kao filozofska podloga takvog sistema.
Ovo uzdizanje dràve iznad individue, koje je strano anglosaksonskom na~inu
mi{ljenja a koje je izrazio Lok, ima odlu~uju}i uticaj na upravno pravo
zemalja koje primenjuju civil law sistem.
Od druga~ijeg materijala su, me|utim, sazdane osnove javnog prava
common law zemalja. Common law ne daje ni dràvnom rezonu, niti javnom
interesu taj uzvi{eni poloàj. On, {tavi{e, polazi od toga da svi ljudi gre{e i da
su dobre samo one institucije koje se dokaù uprkos nesavr{enosti ljudi. Zbog
toga, postupak za re{enje spora ravnopravnih stranaka dobija mnogo ve}i
zna~aj a demokratska odluka ve}ine se ne smatra jedinom osnovom razvoja
prava, nego i pravom na osnovu koga su u pravi~nom postupku odlu~ile
ravnopravne stranke i sudija. Dràvna slu`ba, a sa njom i ~inovnik koji
odlu~uje u ime vlade, ne dobija na taj na~in dominantan zna~aj kakav ima u
evropskom pravu. Misao ,,Kome Bog pokloni neku du`nost, tome poklanja i
razum” u svakom slu~aju ne poti~e od Engleza.
COMMON LAW - CIVIL LAW

U svojoj knjizi Lica pravde i autoritet dràve (The Faces of Justice and State
Authority), jugoslovenski krivi~ar Mirjan Damaska, koji predaje na
Univerzitetu Jejl, dokazuje da je veliki jaz koji postoji u evropskoj zajednici
zemalja ipak manji izme|u komunisti~kih i nekomunisti~kih dràva, nego
izme|u dràva sa common law tradicijom i dràva koje imaju sistem civil law.
Dok zemlje civil law sistema imaju ,,aktivisti~ki dràvni koncept” koji polazi
od toga da je zadatak dràvnih organa i institucija da ostvaruju dràvno-
politi~ke i dru{tveno-poli-ti~ke ciljeve, zemlje sa common law tradicijom bi se
zadovoljavale time da vladu posmatraju kao nezavisnog arbitra ~iji je
zadatak da razli~ite dru{tvene snage drì u ravnoteì, da spre~ava mogu}e
sukobe i da u slu~aju nastanka sukoba pravi~nim odlukama doprinese
njihovom re{avanju.
Razlog postojanja ove razlike u koncepciji dràve treba, prema Damaski,
traìti u razlici u razvoju pravosu|a, koja je tokom stole}a bivala sve ve}a.
Predstavnici common law sistema danas u sudiji vide u prvom redu
nezavisnog arbitra koji mora da re{i sukobe i da izme|u stranaka na|e
pravi~no izjedna~enje. Predstavnici civil law sistema posmatraju, nasuprot
ovome, sudiju kao produènu ruku zakona, odnosno predstavnika dràve,
koji sa ma~em i terzijama u ruci, postavljen u hijerarhiji pravnog poretka
nasuprot onih koji traè pravdu, mora da odlu~uje po pravu i pravi~nosti, da
sprovodi zakon, i da na taj na~in preuzme dinami~nu funkciju u dràvi.
Sudija zato mora da preuzme mnogo aktivniju ulogu u procesu i postupku
svih vrsta postupaka civil law sistema, nego u postupcima common law, gde je
on samo nepristrasni arbitar. U dràvama evropskog kontinenta stranke su
podre|ene sudiji. On u krivi~nom i upravnom sporu mora da na|e ~injeni~no
stanje, ali se pritom moè osloniti i na obavezu stranaka da sara|uju. U
obi~ajnom pravu, naprotiv, sudija preuzima samo funkciju koordinatora izme|
u stranaka u sporu. Pritom zakon ili obi~ajno pravo vr{e podelu tereta
dokazivanja. Uvek se postavlja ustavnopravno pitanje ko na sebe mora da
preuzme rizik manjkavog poloàja dokazivanja i da li dokazi moraju da
poloè ,,arbitrarni i kapriciozni test”, odnosno ,,supstancijalni test dokaza”.
Razlog razli~ite funkcije sudije treba traìti u ~injenici da je na evropskom
kontinentu u 12. veku crkveno pravo, koje se predavalo na univerzitetima,
po~elo da igra sve ve}u ulogu. Pravo vi{e nije bilo pravo naroda, nego pravo
nau~ne elite koja je hijerarhijski bila odvojena od naroda. Sudije, kao
predstavnici kralja i hijerarhije, morali su da za stranke koje su kod njih
,,traìle pravo” na|u i primene pravo putem nau~no-dogmatske analize.
Primenu prava i du`nost sudije nisu, prema tome, vi{e mogli da obavljaju
laici nego samo ,,stru~njaci” i eksperti. Pravosu|e je imalo razli~ite funkcije:
ono je moralo da sistematizuje, sa-
132 Tomas Flajner
`me i spozna pravo, da na osnovu toga proceni ~injeni~no stanje i da tek na

kraju odlu~i o sporu. Hijerarhijskom na~inu razmi{ljanja je odgovarala i
nova ideja o vi{e instanci. [to su va`niji, vi{i i bliì Kruni bili eksperti, to je
,,bolja” bila njihova odluka. Presuda nije bila rezultat spora koji re{ava
porota nego nau~ne primene prava na konkretno ~injeni~no stanje. Pravo je
imalo sopstveni ìvot, nezavisno od ~injeni~nog stanja.
Tako sudije ne samo da su morale da na|u pravo, koje je trebalo primeniti
na ~injeni~no stanje, nego su morale da na|u i samo to ~injeni~no stanje (in-
kvizitorska maksima). Nasuprot tome, pravo koje su primenjivali normanski
kraljevi u Engleskoj uglavnom je ostalo vezano za porotnike koji poti~u iz
naroda. Oni su morali da zajedno sa sudijom utvrde ~injeni~no stanje koje
su stranke izloìle i da spor re{e prema pravi~nim kriterijumima. înjeni~no
stanje je moralo da se utvrdi u kontradiktornom postupku (adversary) i za
njegovo re{enje su morali da se prona|u pravi~ni kriterijumi. Pravo i
~injeni~no stanje su bili me|u sobom mnogo te{nje povezani nego u
evropskom pravnom na~inu mi{ljenja, gde je pravo bilo unapred odre|eno, a
sudija je morao da na|e ~injeni~no stanje koje se na njega moè primeniti.
Ovo je opet u common law zemljama dovelo do toga da je postupku za
utvr|ivanje ~injeni~nog stanja pridavan mnogo ve}i zna~aj nego u parni~nom
postupku na evropskom kontinentu. Zato se u obi~ajnom pravu za sve
postupke odrào takozvani kontradiktorni sistem, kod koga se ~injeni~no
stanje poverava strankama, dok se u evropskom pravnom na~inu mi{ljenja
inkvizitorska maksima utvr|ivanja ~injeni~nog stanja poverava sudiji, ali i
upravi. Dugotrajni a de-lom i skup kontradiktorni sistem utvr|ivanja
~injeni~nog stanja je verovatno doveo do toga da se sudija u
upravnopravnom postupku obi~ajnog prava naj~e{}e ograni~ava na
preispitivanje pravnog pitanja i ne utvr|uje ~injeni~no stanje, osim
eventualno u jednom postupku, npr. sudskoj naredbi protiv nekog dràvnog
organa. Svakako, ~injeni~no stanje moraju da utvrde upravni organi, kao {to
su administrativni tribunali u Engleskoj u okviru propisane procedure. U
tom postupku vaè pravila o teretu dokazivanja i dokazivanju verovatnog.
Indikativno je, uostalom, i to {to u civil law zemljama na~elo o pravnom
izja{njavanju zahteva samo pismeni postupak, iako jezi~ki izraz ,,izja{njava-
nje” ukazuje na usmeni postupak. Suprotno tome, u common law zemljama
vaì na~elo da je zahtev u pogledu pravnog izja{njavanja prema na~elima
prirodne pravde, odnosno odgovaraju}eg postupka, ispunjen samo onda
kada se ~injeni~no stanje utvrdi u usmenom postupku sa strankama pred
nezavisnim sudijom. U SAD odluke uprave (adjudicatory acts), koja ima
karakter sli~an sudiji, mogu da budu donete samo u postupku sli~nom
sudskom postupku (trial procedure), u kome se ~injeni~no stanje utvr|uje u
okviru kontradiktornog sistema.
Razmatranja Damaske su umnogome ubedljiva, a za poznavaoce raznih

pravnih sistema ~ak i potkupljiva. Ako su ta~na, onda ne samo da su od
najve}eg zna~aja za krivi~ni postupak, nego pre svega i za upravnopravni
postupak. Prema tezama Damaske, upravno pravo ,,aktivisti~kih dràva”
(civil law zemlje) sluì da se javni interes koji je odredio zakonodavac
ostvaruje u dru{tvu. Upravno sudstvo ispunjava u ovim zemljama dve
funkcije: s jedne strane, ono se stara o tome da se javni interes i volja
demokratskog zakonodavca ostvare na pravi na~in; s druge strane, ono sluì
za pravnu za{titu i mora, kao i sudovi u common law zemljama, da {titi
opravdane individualne interese pojedinca prema dràvi.
Nasuprot tome, upravno pravo ,,reaktivne dràve” prakti~no ne postoji.
Dràvni aparat reaktivne dràve u principu nema privilegovani poloàj u
odnosu na gra|anina koji mu nije pot~injen. Uprava mora da ispunjava svoj
zadatak -da obezbe|uje red - u okviru zakona. Ona svoja ovla{}enja izvodi iz
zakona. Ukoliko se ona ne drì ovih okvira, mogu}e je da bude, kao i svako
privatno lice, pred sudom pozvana na red. Sudija za upravne sporove mora
stoga da kontroli{e da li se uprava pridràvala ovla{}enja koja joj je
zakonodavac preneo. Svakako, zakon za sudiju u common law tradiciji ima
druga~iji zna~aj nego za sudiju u civil law sistemu: ,,U (common law)
odlu~ivanju, za razliku od {aha, argument za posebno pravilo moè biti
zna~ajniji nego argument tog pravila prema konkretnom slu~aju.” Po{to za
ameri~ke sudove, osim zakona, i Ustav spada u najvi{e primenjivo pravo
zemlje, sudija moè prilikom ispitivanja rada uprave vi{e da vodi ra~una o
ideji na~elne korektnosti i pravi~nosti, nego sudija na evropskom kontinentu,
koji mora da ispita da li upravna odluka proisti~e iz zakona. Sud stoga mora
da se stara o tome da u sukobu izme|u gra|anina i uprave bude doneta
pravi~na odluka. Pritom se zakonu kao osnovi za dono{enje odluke daje
izvesna ali ne toliko merodavna uloga, kao u upravnim odlukama civil law
zemalja. Osim zakona, u smislu pravnog pravila, vaè priznata na~ela i
pravila, koja ograni~avaju i vode diskreciono pravo uprave.
Za gra|anina koji èli da istupi protiv uprave od odlu~uju}eg je zna~aja
svakako to {to mu na raspolaganju stoji mogu}nost da podnese tu`bu protiv
uprave. Ovo je dovelo do toga da je tokom istorije u common law zemljama
razvoju prava na tu`bu pridavano gotovo isto zna~enje koliko je kao u civil
law zemljama pridavano razvoju osnovnih prava. Tako je mo`da razumljivo
{to predstavnici common law zemalja smatraju da je princip pravne dràve
civil law zemalja koje nemaju habeas corpus - osnovnu pretpostavku svakog
slobodoumnog sistema - osaka}en, a da je za predstavnike civil law zemalja
Velika Britanija, koja ne poznaje ustavna osnovna prava, u principu
sumnjiva.
134 Tomas Flajner
OSNOVE UPRAVNOG SUDSTVA
Pojam
Upravno sudstvo je preispitivanje mera, radnji, propusta ili odluka vlade i
uprave u pogledu zakonitosti u sudskom postupku, od nezavisnog suda koji je
nadleàn za javno pravo.
Ova vrsta sudstva se u Evropi u pravom smislu razvila tek krajem poslednjeg
veka, a pre svega u ovom veku. Upravno sudstvo u ovom smislu pretpostavlja,
naime, slede}e:
1. Posebno javno pravo koje vaì za izvr{nu vlast i upravu (autoritarna drà-
va, slu`bena privilegija).
2. Ovo javno pravo ovla{}uje upravu da u odnosu na privatna lica jednostra-
no zasniva prava i obaveze, da na taj na~in pot~injava gra|anina dràvi i
javnom interesu, koji u ime dràve treba da ostvaruje uprava.
3. Priznanje, da uprkos slu`benoj privilegiji, i uprava i izvr{na vlast mogu da
prave gre{ke za koje mora da postoji mogu}nost da ih preispita neki drugi
organ.
4. Priznanje da postoje prava gra|anina koja moraju da se {tite i od uprave i
od izvr{ne vlasti (granice izvr{ne vlasti, partnerstvo dràve).
5. Ube|enje da je u sudskom postupku sa dve ravnopravne stranke najpre
mogu}a pravi~na odluka, a zatim utvr|ivanje ~injeni~nog stanja sa ciljem da
ona bude doneta ispravno.
Sa zasnivanjem samostalnog javnog prava koje je nezavisno od privatnog
prava, stvoren je novi, do tada nepoznat, autonomni pravni sistem. To novo
pravo je omogu}ilo upravi da putem upravnog akta gra|aninu jednostrano
nametne prava i obaveze. Odluke uprave imaju punova`nost analognu
sudskim presudama i izvr{ni organi ih moraju izvr{iti kao i sudsku presudu.
Sa novim javnim pravom stvorena je osnova za legitimnost autoritarne
dràve. Najvi{i organi vlasti - izvr{na vlast i uprava, otelovljuju javni interes,
volonte generale (op{tu volju). Po{to op{tu volju nije mogu}e preispitati, to i
ne moè da postoji sudska instanca koja izvr{nu vlast sme da pozove na
odgovornost. Javno pravo, dakle, li{ava upravu i izvr{nu vlast op{teg i
tradicionalnog prava sudije.
Tek postepeno je priznato da i izvr{na vlast i uprava mogu da naprave
gre{ke i da zakonodavac mora da bude zainteresovan da putem sudske
kontrole obezbe-di da se one pridràvaju njegovih zakona. Tek ovo saznanje
je omogu}ilo postepeni razvoj upravnog sudstva. Svakako, upravno sudstvo
se ograni~ava po pravilu jo{ i danas na preispitivanje upravnih akata, koja u
slu~aju povrede prava po
pravilu moè da ukine samo ex nunc, a ne ex tunc. U ostalim slu~ajevima se

izvr{avaju pogre{na upravna akta koja nisu pravovremeno osporena. Na taj
na~in, izvr{ni organi moraju da izvr{avaju i pogre{na upravna akta koja su
postala pravnosna`na. Sud ne moè da naredi prinudne mere prema izvr{noj
vlasti i upravi i da ih, na primer, prinudi da mu predaju akta, ako su one
odbile da to u~ine.
Javno pravo, dakle, jo{ uvek polazi od toga da su uprava i izvr{na vlast
iznad ~oveka i da ljude u upravi i izvr{noj vlasti naro~ito treba {tititi u okviru
vr{enja njihovih slu`benih funkcija. Nasuprot tome, engleska koncepcija je
pragmati~-nija. Dodu{e, ni u Engleskoj se protiv Krune ne moè podneti
tu`ba. Ali, Kruna nije iznad prava, niti za nju vaì neko posebno javno pravo.
Kruna jednostavno ne moè biti tuèna, jer sudija odlu~uje za Krunu i u njeno
ime, pa zato Kruna ne moè biti strana u sporu. Me|utim, Parlament je u
Zakonu o proceduri (Crown proceedings Act) iz 1947. godine odlu~io da je u
slu~ajevima naknade {tete, uprkos tome, mogu}e podneti tu`bu protiv
dràve. Osim toga, ~inovnici koji zavise od Krune za{ti}eni su samo u onoj
meri u kojoj se pridràvaju ovla{}enja koja su im data zakonom i
prerogativima Krune (Crown praerogatives). Ako rade mimo zakona, redovni
sudovi ih mogu pozvati na odgovornost. Takva akta nisu ni izvr{na, niti se ex
tunc ukidaju. Ona su od samog po~etka ni{tava.
Vezivanje uprave za zakone u poslednjem stole}u, odvajanje vlade od
prerogativa Krune, pro{irivanje zadataka dràve u humanim zemljama,
pove}ana potreba gra|anina za za{titom u dru{tvu ugroènom najrazli~itijim
opasnostima i sve ve}i rizici visoke tehnologije, uzrokovali su dotad nevi|eno
ja~anje i pro{irivanje mo}i uprave, a time i potrebu pove}anja kontrole
sudova nad upravom.
Svakako, razvoj u Engleskoj, u pore|enju sa evropskim kontinentom,
tekao je potpuno razli~ito. Dok, prema engleskoj tradiciji, ministar u svom
radu kao ~lan vlade podleè op{tem pravu i zato uvek moè da bude izveden
pred sud, zakonodavac na evropskom kontinentu privilegovao je ministre i
~inovnike u odnosu na op{te, odnosno privatno pravo, i za njih stvorio
posebno javno pravo, pomo}u koga su pot~injene mogli neposredno da
pozovu na odgovornost. Tek krajem poslednjeg stole}a, pod vo|stvom
Dràvnog saveta u Francuskoj se razvilo novo upravno sudstvo koje je
merodavno za javno pravo. Nije slu~ajno {to engleski i ameri~ki ud`benici o
upravnom pravu po~inju upravnim postupkom i sudstvom, {to se upravno
sudstvo po pravilu moè na}i i u francuskim ud`benicima, ali vi{e u sredini ili
na kraju ud`benika, kao ni to {to u mnogim nema~kim ud`benicima jedva
moè da se na|e neki stvarni odeljak o upravnom sudstvu.
Kontrola uprave moè da ima razne oblike. Ona se moè vr{iti na
demokratski na~in, putem parlamenta u okviru poslovnog i finansijskog
nadzora. Ali, ona se moè vr{iti i putem posebnih institucija, kao {to su
ombudsman i sud za upravne sporove. Razvoj u poslednjim decenijama je
pokazao da je neophodna pove}ana kontrola uprave na svim nivoima. Me|
utim, upravno sudstvo u krajnjoj liniji
136 Tomas Flajner
najbolje pokazuje polje tenzija izme|u partnerske dràve, s jedne strane, i

autoritarne dràve, s druge strane, i na taj na~in ~ini jasnim da ove dve
pravne koncepcije - common law i civil law - imaju u osnovi razli~itu
predstavu o ~oveku. Naime, dràve koje imaju samostalno upravno sudstvo
polaze od toga da dràva i izvr{na vlast moraju da imaju svoje sopstveno
pravo, to jest javno pravo, da bi zakonodavne naloge i ciljeve mogle da
preto~e u stvarnost. Ovo pravo privileguje izvr{nu vlast, po{to i njoj i njenoj
upravi daje mogu}nost da donose odluke koje imaju snagu sli~nu presudama:
takozvana upravna akta. Ali te dràve, koje kao i common law dràve, nemaju
samostalno javno pravo, ne uìvaju nikave posebne privilegije u odnosu na
sudiju - osim prava na imunintet Krune. One su pravi partneri gra|ana i
moraju kao tuìoci - ako je potrebno - da ostvare svoja prava prema gra|
aninu pred sudom.
Demokratija
Demokratija se zasniva na individualisti~koj predstavi o ~oveku (one man,
one vote, one value), koja individui kao ~lanu nacije daje delimi~ni
suverenitet da preko ve}ine stvori novo pravo, uobli~i ga i izmeni. Kralj je po
Bo`joj milosti sekularizovan i zamenjen glasom naroda, odnosno ve}ine
naroda (gra|ana), koja putem demokratske ve}inske odluke zasniva pravdu
na op{toj volji. Francuska revolucija je Narodnoj skup{tini, a time i
zakonodavcu, dala isklju~ivo pravo da stvara pravo. Druga i tre}a vlast u
dràvi imaju zadatak da primenjuju pravo koje donese zakonodavac. One ne
mogu vi{e da odlu~uju po svojoj pameti i na osnovu prakse. Ova cenzura
Francuske revolucije je od odlu~uju}eg zna~aja za razvoj upravnog prava na
evropskom kontinentu.
U ovom sistemu najpre nema mesta za sudstvo kao mehanizam kontrole
vlade. Ograni~ena kontrola uprave u Francuskoj moè da se obavlja preko
Dràvnog saveta, ali samo kao sporedna instanca druge vlasti, sa sasvim
postepenim razvojem. U tom smislu se u slu~aju àlbi gra|ana upravno pravo
stara o tome da vlada i uprava ispravno sprovode volju zakonodavca. Kao
stvarni element individualne pravne za{tite u odnosu na dràvnu vlast,
upravno sudstvo se, me|utim, moè probijati samo postepeno i mukotrpno.
Ideja da Sud za upravne sporove treba da {titi individuu u njenim pravima
prema dràvi moè da bude ostvarena samo u onoj meri u kojoj se
individualnom pravnom za{titom istovremeno moè obezbediti ostvarivanje
volje zakonodavca putem suda. Ovo naro~ito vaì za francusko i {vajcarsko
upravno pravo, a u manjoj meri i za nema~ko upravno pravo.
Princip legaliteta i ideja o zakonskom regulisanju zadiranja u prava imaju
tako pre svega demokratsku funkciju. Sudija za upravne sporove mora da se
postara o tome da izvr{na vlast sledi zakone i zadire u prava gra|ana samo
onda
kada je od ve}ine, odnosno od zakonodavca za to dobila ovla{}enje. Jasno je

da se sa zakonskim regulisanjem zadiranja u prava pobolj{ava individualna
pravna za{tita. Ali, ako bi se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava èlela
pobolj{ati samo individualna pravna za{tita, ona se ne bi u tolikoj meri morala
pro{iriti na subvencionu su{tinu, kao {to je to trenutno slu~aj u {vajcarskom
upravnom pravu.
Nasuprot pravu evropskog kontinenta, zakonodavac u common law nikada
nije potpuno potisnuo sudiju. Parlament je, bar u Engleskoj, apsolutno
suveren. Ali ako on ne donese zakone, sudija odlu~uje prema common law. On
ne mora da se stara o tome da uprava i vlada ispravno primenjuju zakone, on
mora samo da obezbedi da one ne prekora~e ili ne zloupotrebe svoja
ovla{}enja u odnosu na individuu, odnosno on radi ultra vires. Pojedinac na
taj na~in poseduje prava koja imaju prednost u odnosu na dràvu i koja
samo parlament moè da ugrozi, a koja ina~e sudija mora da {titi kako od
uprave tako i u privatnim odnosima. Sa ameri~kim Ustavom koji je poja~ano
preuzeo Lokovu ideju o neotu|ivim pravima, sudija mora da {titi prava ne
samo od uprave, nego pre svega od zakonodav-~eve ve}ine. Individua ima,
nezavisno od volje ve}ine, samostalna ,,ispreddr-àvna” prava. Ona nije - kao
u pravu evropskog kontinenta - upu}ena na to da joj ova prava obezbedi
zakonodavac.
Upravno sudstvo ima na taj na~in dvostruki odnos prema demokratskom
principu, koji se od kraja poslednjeg veka tako|e odlu~uju}e razvio. S jedne
strane, upravno sudstvo obezbe|uje zakonito, a time i demokratski
potkrepljeno izvr{enje zakona i sprovo|enje ,,volje” (demokratskog)
zakonodavca a, sa druge strane, ono ograni~ava manevarski prostor izvr{ne
vlasti i uprave, koje politi~ku volju ve}ine (volonte generale) treba da
ostvaruju po mogu}nosti neometano od dosadnih kontrolnih mehanizama. U
tom smislu, upravno sudstvo ispunjava sli~nu funkciju kao i ustavno sudstvo.
Ustavno sudstvo {titi manjinu od svemo}nosti zakonodavca, a upravno
sudstvo treba da {titi gra|anina od svemo}nosti uprave. Najzad, upravno
sudstvo se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava stara o tome da prava
gra|ana mogu da budu ograni~ena i da im se obaveze mogu nametnuti samo
ako za to postoji zakonska osnova.
Podela vlasti
Monteskjeova ideja da sloboda moè da postoji samo ako se dràvne vlasti me|
usobno kontroli{u i drè u {ahu, razvila se u dve razli~ite koncepcije podele vlasti.
U ameri~kom Ustavu, u prvom planu su funkcionalno razdvajanje i kontrola
vlasti ova tri dràvna organa. Sudijske funkcije se, u krajnoj liniji, mogu
obavljati samo putem suda. To zna~i da zakonodavac ne moè da ograni~i sud u
pogledu njegovog zadatka da re{ava sporove niti to moè da u~ini izvr{na vlast u
pogledu njegovog funkcionisanja. Ali, to tako|e zna~i da se svi sporovi izme-
138 Tomas Flajner
|u uprave i gra|anina u krajnjoj liniji moraju re{iti na sudu. I najzad, ovo stano-
vi{te podele vlasti vodi ka tome da funkcije sli~ne sudijskoj, koje se u prvoj
instanci moraju vr{iti u okviru upravne delatnosti (adjudication), treba da budu
odlu~ene u postupku sa strankama sli~nom sudskom postupku.
Na taj na~in samo sudovi imaju pravo da spor re{e u poslednjoj instanci. Zato o
svim sukobima, pa i o onima sa upravom, u krajnjoj liniji, treba da odlu~i
sudija. Ali, u okviru kontrole vlasti sudija ima pravo da, kao jedina instanca koja
je nadle`na za re{avanje sporova, zadire u ovla{}enja izvr{ne ili zakonodavne
vlasti, ukoliko je to potrebno za re{avanje spora.
Francuzi su potpuno druga~ije shvatili podelu vlasti. U Francuskoj je u prvom
planu nezavisnost vlasti, odnosno nezavisnost organa. Ako, dakle, izvr{na vlast vr{i
sudsku funkciju i odlu~uje o àlbama protiv uprave (ministre judge), onda treba
da bude sa~uvana njena nezavisnost u odnosu na sudiju. Sudska vlast nema pravo da
zadire u ovla{}enja data upravi. âk i ako uprava postupa na na~in sli~an sudu,
ona spada u drugu, odnosno u izvr{nu vlast koju u principu ne mogu da kontroli{u
redovne sudije (judges ordinaires).
Ali, ~ak i u okviru druge vlasti, u Francuskoj se upravno sudstvo kao nezavisna
àlbena instanca razvilo postepeno tek u poslednjem veku. Svakako, u Francuskoj
upravno sudstvo Dràvnog saveta spada u izvr{nu vlast, a ne u tre}u vlast. Prema
francuskom shvatanju, sudija za upravne sporove ima zadatak da re{ava spor
izme|u uprave i gra|anina (sudijska funkcija). Ali, on istovremeno svojom
presudom obezbe|uje ispravno sprovo|enje zakona i u tom smislu on, u stvari,
obavlja izvr{nu funkciju.
Razli~ito vrednovanje podele vlasti zasniva se, tako|e, na razli~itoj predstavi o
~oveku. Ko polazi od toga da ljudi, pa ~ak i ako su izabrani magistrati, mogu da
prave gre{ke, mora da stvori institucije koje se potvr|uju i sa ljudima koji gre{e.
Zbog toga je za ustavne o~eve ameri~kog Ustava u prvom planu bilo da ograni~e
vlast i da obezbede njenu kontrolu. Ali, ko polazi od toga da dràvlja-nin, odnosno
gra|anin, ve} radi u smislu op{te volje, taj }e izabranom magistratu pokloniti
jo{ ve}e poverenje, i time }e obezbediti da on izvr{ava svoje zadatke nezavisno od
kontrole koja optere}uje. Jer, i dalje vaì izreka: ,,Kome Bog da du`nost, daje mu i
razum”.
Efikasna za{tita slobode i svojine mogu}a je za common law tradiciju samo
ukoliko se ograni~i mo} institucija, ograni~enji vlasti, reguli{e njena kontrola i
po{tuje utvr|eni postupak, a ne odobravanjem pisanih prava.
Ljudska prava
Bitan element evropske pravne kulture je nesumnjivo ideja o ljudskim pravima.
ôvek kao individua ima elementarna prava, pa mora da ima i mogu}nost da
efikasno brani svoj pravni poloàj u odnosu na vladu i upravu, {to zna~i
putem suda. Oni koji vladaju smeju da raspolaù samo ograni~enim
sredstvima mo}i, koja se putem sudova mogu kontrolisati. I ameri~ka i
Francuska revolucija su pre 200 godina bile ponete ovom osnovnom idejom,
pa su proklamovale dono{enje ustava koji ograni~ava mo} vlade i zasniva
prava ~oveka. Ve} 1689. u engleskom parlamentu su napisane prve povelje o
pravima (bill of rights), ~ime je u pismenoj formi utvrdio vekovnu tradiciju
ograni~enja mo}i monarha.
Ali, treba ista}i dve bitne razlike izme|u zemalja sa common law i civil law
tradicijom. U ovim drugim osnovna prava su ona prava koja je dala sama
dràva sa ciljem da spre~i dràvnu vlast da sama poseè za pravima, a ona su
sadràna u ustavu. Upravni i ustavni sudovi moraju zato da se pozabave
àlbama, ako pogo|ena lica mogu da istaknu povredu takvih subjektivnih
prava. Nasuprot ovome, za anglosaksonske sudije su takva prava
ispreddràvne prirode. Upravni organi mogu da zadiru u slobodu i svojinu
samo ako su za to zakonom izri~ito ovla{}eni.
U tesnoj vezi sa ovim je druga va`na razlika: zemlje civil law tradicije daju
u prvom redu materijalna prava na slobodu, kao {to je pravo na {tampu,
udruìvanje ili nastanjivanje. Nasuprot tome, zemlje sa common law
tradicijom prioritet daju procesnim pravima. Ona u slu~aju zadiranja u
slobodu i svojinu daju mogu}nost sudskog postupka sa strankama pred
nezavisnim sudijom. Postupak na taj na~in obezbe|uje slobodu i svojinu pre
nego materijalno ustavno pravo. Ovaj na~in razmi{ljanja proizilazi iz
predstave o ~oveku koja strankama i sudiji dozvoljava da u postupku u sporu
na|u pravdu nezavisno od ustavnih prava, dok zemlje sa civil law tradicijom
vezuju sudiju voljom ustavne ve}ine i priznaju mu manje nadle`nosti.
Sekularizacija dràve
Hri{}anska predstava o svetu koja prihvata ideju o tome da ~ovek mora da sluì
dvojici gospodara: Bogu i caru, verovatno je postavila temelj za odvajanje
duhovne od svetovne vladavine. Tako je i u Evropi postalo mogu}e da se izvr{i
posvetovljenje dràvne vlasti, da se dràvna mo} sekularizuje i da se time odvoji od
natprirodnog.
Tomas Hobs je svojom teorijom o dràvnom ugovoru postavio filozofsko-
teolo{ki temelj za sekularizaciju. Prometej je u svoje vreme bogovima ukrao
vatru da bi pojedine ljude oslobodio zavisnosti od prirodnih sila. Hobs je bo-
govima ukrao suverenitet da bi ga stavio u ruke naroda i dràva, da pravo vi{e ne
bi bilo unapred odre|eno, nego da bi dràve mogle same da ga uobli~avaju. Ali,
uprava koja je zavisna od sekularne vlasti, moè lak{e da se podvrgne kontroli
sudija, nego vlada koja se po milosti Bo`joj i u ime Boga brine za dobro gra|
ana.
140 Tomas Flajner
Dok se sekularizacija na evropskom kontinentu ograni~ila na decizionizam

zakonodavca, sekularizovanom engleskom sudiji je jo{ uvek ostao zadatak da na|e
razumno pravo koje ima prednost nad dràvom i da ga primeni prilikom
re{avanja spora.
Pogre{ivost ~oveka
Jo{ jedan vaàn element evropske pravne tradicije – koji se dodu{e mnogo vi{e
pojavljuje na anglosaksonskom podru~ju – jeste uvid u na~elnu pogre{ivost ~ove-ka.
ôvek gre{i kao gra|anin, ali i kao sudija, kralj, ~inovnik ili ~lan parlamenta. Iako
se ova njegova sklonost pravljenju gre{aka moè smanjiti vaspitanjem, uvek ostaje
rizik. âk i ako sudije i vladine ~inovnike vaspitamo uz pomo} najboljih metoda,
oni }e ipak uvek padati u isku{enje da zloupotrebe svoju mo}. Zbog toga se vrednost
dràvnih institucija mora meriti njihovom sposobno{}u da u najve}oj meri umanje
ljudske proma{aje, ili da ih bar drè u granicama.
Iz tog razloga je pogre{no da se vladi ili ~inovnicima prenese nekontrolisani
monopol mo}i ili ~ak vlasti. Po{to i ~inovnici koji nastupaju u ime dràve, kao i
privatna lica, mogu da prave gre{ke, oni ne treba da imaju pravnu mo}. Ovaj
zaklju~ak je, me|utim, izvuklo samo obi~ajno pravo. Upravno pravo evropskog
kontinenta pravi razliku izme|u nadle{tva i ~inovnika, odnosno ~inovnici ne
rade kao privatna lica nego u ime neke apstraktne tvorevine, i ovom funkcijom
dràvnoj slu`bi daje gotovo ista ovla{}enja kao i sudiji, ovla{}uju}i slu`be da
donose izvr{ne mere.
Kontradiktorni sistem
Osnovnom saznanju o pogre{ivosti ~oveka podela vlasti duguje isto koliko i
kontradiktorni sistem parni~nog postupka u anglosaksonskim i kontinentalnim dr-
àvama, odnosno u krivi~nom i upravnom postupku u anglosaksonskim sistemima.
Kontradiktorni sistem polazi od toga da istina o ~injeni~nom stanju koje se
dogodilo najbolje moè da se otkrije u postupku u kome se dve ravnopravne stranke
pred jednim nezavisnim i ,,slepim” sudijom ili nekoliko ,,slepih” porotnika bore
za istinu. Kontradiktorni sistem su, me|utim, u kontinentalnom evropskom pravu i
u krivi~nom i upravnom postupku potisnuli princip o ispitivanju i oficijelni
princip, zbog ~ega su tokom istorije razvijene bitno razli~ite koncepcije prava.
Francuska revolucija
Jo{ jednu osnovnu razliku izme|u anglosaksonskog i evropskog kontitental-nog
prava donela je Francuska revolucija. Ako su do tada, osim monarha i vlade,
sudovi imali zadatak da izri~u presude prema pravnim izvorima koje su na{li, sa
Francuskom revolucijom sudovi su degradirani u izvr{ne organe zakonodavca.
Jedini pravni izvor od tada je postao pozitivan zakon, koji donosi zakonodavac.
Tradicionalna pravna shvatanja presedana ranijih sudova, ili ~ak pravo koje je
sudija primenjivao ili trebalo da primenjuje, vi{e nisu ili su samo izuzetno pri-
znavani kao pravni izvor.
Od Francuske revolucije nadalje sudovi ne primenjuju pravo u svoje ime,
nego kao izvr{ni organi zakonodavca. Slede}a va`na novina Francuske revolucije
jeste bitno razdvajanje javnog i privatnog prava. Napoleon je hteo da izvr-{nu
vlast i upravu oslobodi dosadne kontrole konzervativnih sudija i zahtevao je da
obi~ni sudovi mogu da odlu~uju samo o privatnopravnim stvarima. Javno pravo
koje su donele upravna i izvr{na vlast od tada se osloba|a kontrole uz sudijsko
ispitivanje. Time je radi podele vlasti bio poloèn kamen-temeljac razdvajanja
javnog i privatnog prava.
BITNI ELEMENTI EVROPSKE PRAVNE KULTURE U NJIHOVOM

ME\USOBNOM PORE\ENJU
Bitni elementi evropske kulture upravnog prava su nesumnjivo podela vlasti,
razli~ito regulisanje nadle`nosti sudova, bitno razli~iti sistemi postupka (kon-
tradiktorni, inkvizitorski sistem), veoma razli~ito formirani pravni lekovi, razli-
~ite koncepcije pravnih izvora i razli~ite funkcije upravnog sudstva.
Saglasnost izme|u kontinentalno-evropske i anglosaksonske koncepcije su-dijske
kontrole postoji u formiranju nezavisne sudijske ili kvazisudijske instance (npr.
Dràvni savet), koja moè da preispita odluke uprave, ako ih pogo|eni gra|ani
ospore. Pritom ne smemo da izgubimo iz vida da postoje velike razlike u mi{ljenju
pravnika ta dva pravna sistema o pitanju u kojoj meri neka instanca mora da
bude nezavisna da bi mogla da bude priznata kao sudijska instanca.
Razli~ito su regulisana pre svega slede}a pitanja:
[ta moè da bude predmet spora sa upravom? Dok prema francuskom i {vaj-
carskom pravu sam upravni akt moè da bude predmet sudske àlbe, prema ne-
ma~kom pravu predmet upravnopravne tu`be moè da bude bilo koji spor o
nekom upravnom aktu, nekoj upravnoj radnji ili nekoj drugoj meri. U Engleskoj
opet uop{te nije re~ o predmetu àlbe. Obi~ajno pravo, koje je razvijeno iz prava na
tu`be, polazi {tavi{e od pitanja da li postoji neki pravni lek ili odre|ena tu`ba
kojom se na sudu moè ostvariti pravo u odnosu na upravu.
U kojoj meri su sudovi i/ili komisije za àlbe nezavisni? Dok se u engleskom ili
ameri~kom pravu veliki deo sporova sa upravom re{ava pred redovnim sudovima, u
Nema~koj, a delimi~no i u [vajcarskoj, za njih su nadle`ni posebni sudovi za
upravne sporove koji imaju ili nezavisan poloàj, ili su – kao u [vajcarskoj – samo
142 Tomas Flajner
ve}a postoje}ih sudova. U Francuskoj, me|utim, to su u niòj instanci upravni

sudovi, a na najvi{em nivou Dràvni savet, koji dodu{e ima fakti~ku
nezavisnost, ali ipak nije na isti na~in nezavisan kao sudije redovnih sudova.
Od velikog zna~aja je i to {to u zemljama sa civil law tradicijom spor ne
moè odmah da se nastavi na sudu za upravne sporove, nego najpre mora da
bude presu|en od jedne vi{e upravne instance. Ova koncepcija ministre judge
je potpuno tu|a obi~ajnom pravu, po{to uprava ninakoji na~in ne moè da
vr{i sudske ili kvazisudske funkcije. Naprotiv, u zemljama sa tradicijom
common law sve se vi{e sre}u administrativni tribunali, kojima se, me|utim,
ne priznaje stvarno svojstvo suda.
Najzad, velika razlika postoji i u postupku. Postupak za utvr|ivanje
~injeni~-nog stanja pred sudovima u tim zemljama je u principu postupak sa
strankama prema kontradiktornom sistemu. Nasuprot tome, zemlje sa
tradicijom civil law se u oblasti javnog prava pridràvaju maksime o
ispitivanju ili inkvizicione maksime. Shodno tome, zadatak uprave, a zatim i
suda za upravne sporove se u principu sastoji iz toga da razjasni ~injeni~no
stanje uz odgovaraju}u obavezu stranaka da sara|uju. Me|utim, ne postoji
podela tereta dokazivanja kao u parni~nom postupku.
Obaveza uprave da utvrdi istinito ~injeni~no stanje koje je relevantno za
njenu odluku je ne{to {to se samo po sebi razume. U upravnom pravu
evropskog kontinenta je od toga stvorena pravna obaveza (inkvizitorsko
na~elo), a istovremeno su upravi nametnuta prava i obaveze u okviru jednog
posebnog postupka. Kao rezultat ovog postupka, upravna akta se izjedna~uju
sa sudskom presudom, iako ~injeni~no stanje nije moglo da bude utvr|eno u
postupku sa strankama.
I engleska uprava je bez posebne pravne obaveze upu}ena na objektivno
razja{njenje ~injeni~nog stanja. U slu~aju protivre~nosti pred sudom, sud,
me|utim, preispituje samo ,,gre{ku u pogledu zapisnika”, ali ne potvr|uje
upravi objektivnost ili istiniti nalaz prilikom utvr|ivanja ~injeni~nog stanja.
Za sve slu~ajeve u kojima se ~injeni~no stanje utvr|uje u postupku sa
strankama vaì samo kontradiktorni sistem kao garancija za pravi~an
postupak u cilju razja{njenja ~injeni~nog stanja. Takvi postupci su predvi|eni
u ameri~kom upravnom postupku institutom slu`benog lica koje vodi
postupak (hearing officers).
U obi~ajnom pravu odluke suda mogu prinudno da se izvr{avaju i u
odnosu na ~inovnike, dok sudovi za upravne sporove u zemljama sa
tradicijom civil law ne raspolaù mogu}no{}u koja odgovara institutu
nepo{tovanja suda (contempt of court). Oni, dodu{e, mogu da poni{te odluke
uprave, ali ne mogu pretnjom kazne da nateraju ~inovnike da se pona{aju na
odre|eni na~in. Zbog toga, ~ak i u zemljama kao {to je Nema~ka, u kojima
postoji tu`ba za preduzimanje neke upravne radnje, ne moè u svakom
slu~aju da se sudskim putem izvr{i odgovaraju}a presuda zbog otpora koji
pruàju ~inovnici.
RAZLOZI RAZLIKA
Od vremena Napoleona u zemljama civil law sistema, koje su pod uticajem
francuskog upravnog prava, postoji na~elno razdvajanje javnog i privatnog
prava. Napoleon je razdvajanjem javnog i privatnog prava uveo podelu
nadle`nosti sudske prakse, odnosno pravosudne vlasti redovnih sudova, s
jedne strane, i pravosudne vlasti za presude po àlbama podnetim protiv
uprave, s druge strane. On je upravi dao i jedan vaàn instrument za
izvr{enje njenih odluka: administrativni akt, koji je dodu{e razvijen jo{ pre
Revolucije. Francuski acte admini-stratif, koji je Oto Majer (Otto Mayer)
preuzeo u obliku upravnog akta, postao je za nema~ko pravo, do dono{enja
novog Zakona o upravnom postupku posle rata, stoèr teorije upravnog
prava. Administrativni akt su, tako|e iz nema~kog upravnog prava, preuzeli
Fric Flajner (Fritz Fleiner) i Maks Imboden (Max Im-boden). On je postao
odlu~uju}a osnova {vajcarskog upravnog prava i danas jo{ uvek ima to
svojstvo.
Upravni akt ispunjava istovremeno razli~ite funkcije: on je obavezuju}a
naredba nadle`ne upravne instance gra|aninu, sa dejstvom sli~nim presudi.
Upravni akt, me|utim, obezbe|uje i odre|eni prethodni postupak uprave, koji
se svakako sprovodi prema inkvizitorskom na~elu. On uspostavlja pravnu
sigurnost, moè da bude izmenjen samo u okviru odre|enih pravila, dakle,
sluì i za za{titu poverenja. On je izvr{an i ima privilegiju pretpostavke
ispravnosti po sebi, odnosno sve dok ga gra|anin ne ospori. Po isteku roka za
podno{enje àlbe, izvr{ni ~inovnik i druge instance moraju da ga priznaju.
Sa administrativnim aktima, odnosno upravnim aktima ili merama, za
upravu se stvorila mogu}nost da, nasuprot upravi u zemljama sa tradicijom
common law, donosi neposredno izvr{ne odluke. Ideja o centralisti~kom,
hijerarhijski struk-turisanom i logi~ki nau~no primenjivom pravnom
poretku, koja je jo{ u srednjem veku razvijena u dràvama evropskog
kontinenta, potkrepljena je tako Na-poleonovom koncepcijom izvr{ne vlasti
koja je jaka u odnosu na pot~injene i opremljena ovla{}enjima sli~nim
ovla{}enjima sudije.
Prenagla{enost uprave i izvr{ne vlasti pokazuje se i u teoriji formalne i
materijalne pravnosna`nosti upravnih akata, koja ina~e moè da bude
opravdana samo u presudama sudija koje su donete u pravi~nom postupku
sa strankama. înjenica da su pravnosna`ni upravni akti izvr{ni i
pretpostavka ispravnosti, koja moè biti dovedena u sumnju samo u slu~aju
izri~itog osnova za osporavanje, pokazuje da je ovaj institut morao da ima
fundamentalan i centralni zna~aj za pravo i pravnu misao na evropskom
kontinentu.
Sve dok se gra|anin (ili pot~injeni) ne brani od upravnog akta, on mora da
ga trpi i da dozvoli njegovo izvr{enje protiv sebe. Najzad, upravni akti se
smatraju naredbom za izvr{enje zakona, kod koje uprava u odnosu na gra|
anina ima privi-
144 Tomas Flajner
legovani poloàj. Ona moè putem upravnog akta po slu`benoj du`nosti, od-
nosno na sopstvenu inicijativu, da sprovodi zakon, da samostalno utvr|uje
~injeni~no stanje relevantno za sprovo|enje zakona, da ga podredi zakonu,
da donese presudi sli~an upravni akt i da, ako je potrebno, da nalog za
izvr{enje koji je neophodan za njegovo sprovo|enje. Na taj na~in je teorija o
upravnom aktu tesno povezana sa zavisno{}u gra|anina od Rusoove op{te
volje - utvr|ene u zakonu, koja u interesu zajednice mora uvek da ima
prednost u odnosu na privatni interes.
Sasvim druga~ije se razvijalo upravno pravo u Engleskoj. Kao i u drugim
monarhijama, sudovi u Ujedinjenom Kraljevstvu su bili sudovi Krune, koji
su u ime Krune morali da presu|uju sporove. Me|utim, za razliku od drugih
monarhija, na~elo ,,Kralj ne moè da pogre{i” imalo je ~isto procesno
zna~enje. Kralj i njegovi sudovi pod njegovim instrukcijama, nisu mogli da u
stilu ,,Dràva to sam ja” za sebe obezbede pravo da budu iznad prava i
zakona i da materijalno pravo menjaju u interesu monarha. Iz ovog razloga
sud je mogao da primenjuje obi~ajno pravo prema gre{kama sklonim
kraljevskim ~inovnicima na potpuno isti na~in kao i prema privatnim
strankama i da na taj na~in utvr|uje da li je uprava radila u okviru svojih
pravnih ovla{}enja (intra vires) ili je prevazi{la svoje nadle`nosti (ultra vires).
Iako su ~inovnici morali da rade i odlu~uju kao civilno osoblje Krune, nji-
hove odluke nisu ninakoji na~in imale, niti imaju dejstvo sli~no presudi. Da
bi mogle da budu izvr{ene protiv volje gra|ana, dodatno je potreban sudski
nalog za izvr{enje, sli~no kao u slu~aju obligacija izme|u privatnih lica.
Upravno pravo zemalja sa tradicijom common law tako nije upu}eno na
instituciju upravnog akta!
Me|utim, ako gra|anih èli da podnese tu`bu protiv ~inovnika kao slu`be-
nika Krune, kralj se mora odre}i svoje procesne privilegije da ne moè biti
tuèn. Engleski kraljevi su se delom odrekli te privilegije jo{ u prastarim vre-
menima. Tako je rano mogla da se razvije tradicija prerogativnih prava:
habe-as corpus, writs of certiorari i writs of mandamus. U svim slu~ajevima je
kralj (odnosno kancelar) svojim sudovima davao ovla{}enje da narede
podno{enje tu`be protiv uprave sa ciljem da se preispita kazna zatvora,
odnosno ograni~avanje slobode uop{te (habeas corpus), da se preispita
upravna odluka (certio-rari) ili da se sprovede, odnosno spre~i neka upravna
mera (mandamus, prohi-bition, injunction).
DVA TIPA UPRAVNOG SUDSTVA

Tako su se izme|u kontinentalnog evropskog prava i common law razvila
dva tipa upravnopravne kontrole izvr{ne vlasti i uprave:
Nadle`nost
U obi~ajnom pravu presu|uju redovni sudovi u okviru svojih prerogativa o
sporovima izme|u privatnih lica, o sporovima izme|u privatnih lica i uprave,
kao i o sporovima izme|u raznih upravnih instanci. U zemljama sa tradicijom
civil law za ovo su osnovani posebni sudovi za upravne sporove (Nema~ka) ili
dràvni saveti, odnosno administrativni tribunali.
Kriterijumi za procenu
Sudovi zemalja sa tradicijom common law upravnopravne radnje
procenju-ju u principu prema istim pravnim izvorima kao i radnje privatnih
lica, naime prema obi~ajnom pravu. To zna~i da je neka mera ili odluka
uprave protivzakonita, ako nije potkrepljena ni obi~ajnim pravom ni
zakonima (statutes) parlamenta, ni ,,kraljevim prerogativima” niti
,,prirodnom pravdom”. U tom slu~aju, uprava je radila ultra vires. Time se,
me|utim, sud jasno odri~e preispitivanja diskrecionog prava uprave. Ako ona
preduzima radnje u okviru svog diskrecionog prava, odnosna odluka, mera
ili ne~injenje su u skladu sa zakonom. Ukoliko se sud pridràva zakona koje
je doneo parlament, onda kriteriju-mi za procenu uglavnom odgovaraju
kriterijumima zakonskog regulisanja zadiranja u prava u zemljama sa civil
law tradicijom. Ali, ukoliko sud uzme u obzir obi~ajno pravo, prirodna
pravda ili kraljevi prerogativi, oni se ne mogu potpuno izjedna~iti sa
kriterijumima za procenu po osnovu ,,zadràvanja prava uprave”.
Pravni lekovi
U obi~ajnom pravu su najizrazitije razvijeni pravni lekovi, jer gra|anin ne
samo da najpre mora da sa~eka odluku uprave da bi mogao da podnese
àlbu, nego ima i mogu}nost da dono{enje neke odluke ili ~ak i mere uprave
zahteva ili spre~i sudskim putem.
Pomo}u pravnog leka habeas corpus, lice koje je ograni~eno u svojoj slobo-
di, kao {to je zatvorenik, lice pod starateljstvom, lice proterano iz zemlje ili
lice upu}eno u psihijatrijsku ustanovu na le~enje, moè da zahteva li~no izvo|
enje pred nezavisnog sudiju u roku od 24 sata.
Pravnim lekom writs of certiorary, lice koje je pogo|eno nekom upravnom
odlukom moè da zahteva njeno ukidanje (squash).
Pravnim lekom mandamus, lice u pitanju moè da zahteva izvr{enje neke
upravne mere, npr. postavljanje nekog voda ili izgradnju ulice, odnosno
dono{enje odluke.
146 Tomas Flajner
I najzad, pravnim lekom prohibitory injunction zainteresovano lice moè da

zahteva od suda ne~injenje, odnosno ono moè da traì da sud upravi zabrani
da planira ili sprovede neku odre|enu meru, npr. izgradnju neke ulice.
U zemljama sa civil law tradicijom do{lo je do suspenzije ili francuske kon-
cepcije, prema kojoj pogo|eno lice moè da se àli samo na ve} doneti admini-
strativni akt, a u svim drugim slu~ajevima moè protiv uprave samo da
podnese tu`bu za naknadu {tete ako je zbog protivpravne mere pretrpelo
imovinsku {tetu. Samo u slu~aju da postoji ugovor, ono ima mogu}nost da
podnese punu uprav-nopravnu tu`bu (plein contentieux). U SR Nema~koj je
najpre do{lo do suspenzije upravnog akta, ali se danas (verovatno pod
uticajem ranijeg engleskog okupacionog prava) svaki spor daje sudu za
upravne sporove na procenu, ukoliko tuìlac moè da ostvari subjektivna
prava. Svakako, mogu}nosti za sprovo|enje drugih mera, osim ukidanja
upravnog akta, veoma su ograni~ene.
Sprovo|enje
Institut nepo{tovanja suda (contempt of court) iz obi~ajnog prava daje sudu
najzad – za razliku od sudova evropskog kontinenta – i mogu}nost da se sprovo-|enje
mera protiv ~inovnika obezbedi uz pretnju kaznom. Nasuprot tome, kontinentalni
evropski sudovi za upravne sporove imaju samo mogu}nost da ukinu neku
upravnu odluku, ali ne i da je sprovedu uz kaznene mere.
Zbog toga, za razliku od anglosaksonskog prava, u evropskom kontinentalnom
pravu upravne odluke mogu da budu sprovedene uz pretnju kaznom i putem
izvr{enja, odnosno upravna akta imaju dejstvo sli~no presudi, {to je osobina koju
nemaju odluke engleske uprave.
Postupak
Jo{ jedna va`na razlika leì u postupku. Dok se engleski sudski postupak –
parni~ni, krivi~ni ili upravni – pridràva na~ela kontradiktornog sistema, za evrop-
ski kontinentalni postupak u krivi~nom i upravnom sporu vaì na~elo ispitiva-
nja, ili inkvizitorsko na~elo. Ma koliko ovo na~elo ispitivanja za gra|anina mo-è
da bude zgodno – on ne mora s mukom da skuplja svoje dokaze – ono za pogo|eno
lice u upravnom postupku, odnosno u postupku pred sudom za upravne sporove,
moè da bude i patrijarhalno i diskriminatorsko.
Po{to se upravni akt donosi u ure|enom postupku, u kome je uprava obavezna
da po slu`benoj du`nosti, ali jednostrano, utvrdi ~injeni~no stanje, gra|anin ima
samo ograni~ene mogu}nosti da ~injeni~no stanje ospori u nekom kasnijem
sudskom upravnom postupku. S druge strane, uprava je zbog obaveze da sama
razjasni ~injeni~no stanje uglavnom preoptere}ena.
U engleskom upravnom pravu se do sada nije mogao razviti zakonom regu-

lisani upravni postupak za utvr|ivanje ~injeni~nog stanja. U slu~aju spora,
sudovi ograni~avaju svoje preispitivanje na ,,gre{ke u pogledu zapisnika”. Ukoliko
je, me|utim, po engleskom ili ameri~kom shvatanju prava pokrenut postupak
za razja{njenje ~injeni~nog stanja (administrative tribunals, hearing officers),
~injeni~no stanje se mora utvrditi u okviru kontradiktornog sistema. Jer, prema
tradiciji obi~ajnog prava (common law) i prirodne pravde (natural justice) ili
propisanog postupka (due process), samo kontradiktorni sistem mo-è da
garantuje ~isto utvr|ivanje ~injeni~nog stanja u okviru pravi~nog postupka.
Gra|anin je u svakom slu~aju ovim postupkom mnogo vi{e o{te}en nego u
obi~ajnom pravu. Pritom se ne sme izgubiti iz vida da je upravni postupak u
ameri~kom Zakonu o upravnom postupku (Administrative Procedure Act) u po-
re|enju sa engleskim odlu~uju}e izgra|en. Shodno tome, uprava mora da pokrene
dono{enje odluke u postupku takozvane adjudikacije (adjudicatory) pred ovla-
{}enim slu`benim licem, koji izme|u uprave i stranaka sprovodi postupak sli~an
postupku sa strankama, sa odgovaraju}om podelom tereta dokazivanja. Pravni
postupak uprave prema shvatanju civilnog prava potpuno je stran obi~ajnom
pravu.
Legitimacija (standing)
Legitimacija za osporavanje upravnih odluka se u mnogim zemljama razvila
isto toliko jako kao i ovla{}enja sudova za upravne sporove. Ako je provobitno
vaìlo da treba ostvariti stvarna subjektivna javna prava (Nema~ka), zakonska
prava (Engleska) ili svojinska prava (SAD), onda su u skoro svim zemljama mo-
gu}e àlbe ako se gra|ani ose}aju povre|enim u pogledu svojih pravno za{ti}e-nih
interesa (Nema~ka) ili jednostavno u pogledu svojih za{tite dostojnih interesa
(Engleska) ili privilegija (privilegies – SAD). U [vajcarskoj postoji staro ovla-
{}enje u pogledu legitimacije (povreda ustavnih prava) za dràvnopravnu àlbu
(88. zakon o obligacijama), ali treba ukazati i na nov razvoj u upravnom pravu
(103. zakon o obligacijama – doticanje interesa vrednog za{tite). U [vajcarskoj se,
verovatno kao i u Francuskoj, ide veoma daleko, i dozvoljava se ~ak i àlba ako
pogo|eno lice moè da ostvari ne subjektivna prava nego neki interes dostojan
za{tite. U Francuskoj je dovoljno da postoji neki interes.
Funkcija
Dok u Engleskoj upravno sudstvo, sli~no kao u Nema~koj, ima funkciju da
{titi individualne interese pojedinca, dotle ono u Francuskoj ima funkciju da
148 Tomas Flajner
pored pravne za{tite obezbedi i javni interes. Ova funkcija je naro~ito izraèna u
[vajcarskoj. Zbog toga se legitimacija daleko pro{iruje, a sudu se, iz ruku zako-
nodavca, prenose funkcije kontrole uprave, koje on ne moè da ispuni.
Ministar sudija
U zemljama sa civil law tradicijom za sve sporove sa upravom vaì da oni
bar na donjem nivou ne mogu odmah da budu predati sudu nego ih u manje
forma-lizovanom postupku re{ava uprava, to jest, vi{a instanca. Princip
ministra sudije (ministre judge), koji se razvio iz francuskog upravnog prava,
vodi tome da u mnogim slu~ajevima uprava ~ak odlu~uje u poslednjoj
instanci i isklju~en je produètak spora kod suda (kao u [vajcarskoj).
Ali, ako je produètak spora mogu}, onda }e sud i pri punom ispitivanju,
naime pri ispitivanju ~injeni~nog stanja u odnosu na upravu, pokazati
najve}u uzdrànost. Princip ministra sudije poja~ava, dakle, poziciju uprave
prema gra|aninu. On je izraz hijerarhijskog na~ina razmi{ljanja, koji je stran
partnerskom upravnom pravu zemalja sa common law tradicijom.
PERSPEKTIVA
Ove dve razli~ite koncepcije upravnopravne kontrole zasnivaju se na
fundamentalno razli~itim predstavama o dràvi i ~oveku. Jaka pozicija suda
u engleskom sistemu je razumljiva samo kada se ima u vidu jak poloàj
stranaka i svo|enje funkcije sudije na funkciju arbitra. Nasuprot tome stoji
evropski kontinentalni sistem, koji pove}ava i poja~ava poloàj sudije u
odnosu na stranke, strankama priznaje manje prava a time i manje
partnerstva, ali je zato formiran autoritarno i hijerarhijski. Sudije i uprava
moraju da izvr{avaju demokratski nastale zakone zajednice.
Pravi~nost u evropskom kontinentalnom smislu nalazi se u hijerarhiji
predodre|enog pravnog poretka izraènog kao op{ta volja koja je odre|ena u
demokratskom zakonodavnom postupku, dok se ona u anglosaksonskom
pravu moè na}i samo u parni~nom postupku ravnopravnih stranaka. Pravo
se, prema tome, u stvari moè na}i samo u kontradiktornom postupku pred
objektivnim arbitrom, dok se pravo na kontinentu stvara putem
demokratskog postupka odlu~ivanja zakonodavca.
Prema upravnom pravu zemalja sa civil law tradicijom gra|anin, dodu{e,
vi{e nije pot~injen volji jednog vladaoca-apsolutiste, ali je pot~injen op{toj
volji demokratskog zakonodavca. Vlada i uprava su izvr{ni i upravni organi
op{te volje i moraju, shodno tome, da raspolaù odgovaraju}im ovla{}enjima
za sprovo|e-nje volje ve}ine. Ovu neprikosnovenu poziciju u Engleskoj ima
samo Kruna.
Po{to je pravo, me|utim, sve vi{e odvajalo vladu i upravu od privilegija

Krune, organi vlasti se vi{e nisu mogli pozivati na svoj specijalni poloàj
prema gra|anima. Nasuprot nema~koj teoriji o fiskusu koja je pravila
razliku izme|u privatnopravne i javnopravne - a time i neprikosnovene -
radnje kneza, Engleska je upravu i vladu sve vi{e podvrgavala nadle`nosti
sudova.
Uprava u zemljama sa common law tradicijom nije dobila nat~ove~anski
patrijarhalni karakter, koji je delimi~no preuzela od apsolutizma u civil law
zemljama. Nat~ove~anska su{tina organa vlasti, magistrata i ~inovnika, koja
dolazi do izraàja u pravu na imunitet ~inovnika, nema - {to je razumno -
nikakvu drugu legitimaciju osim ~injenice da je du`nost uprave da ostvaruje
volju ve}ine (volonte generale).
Izvesno pribliàvanje razli~itih sistema }e za dogledno vreme biti neminov-
no. Prvo, zato {to ve} i ~lan 6. EMRK ima dejstvo ujedna~avanja, jer za gra|
an-skopravne sporove - i protiv uprave - zahteva nezavisan sudski postupak.
Tada }e nesumnjivo Evropska unija, a naro~ito njeni sudski organi morati da
se potrude, da pravo Unije ostvare prema jedinstvenim koncepcijama. Pravo
Unije koje vaì u njoj i koje je za sudove obvezuju}e, izaziva u Engleskoj
sasvim druga~ije dejstvo nego u Francuskoj ili Nema~koj. U Engleskoj gra|
ani mogu, ukoliko imaju subjektivna prava, da ostvare izvr{enje prava Unije
putem izvr{ne vlasti. Tako ne{to bi, me|utim, u Francuskoj i u SR Nema~koj,
bar u praksi, bilo nezamislivo.
Me|utim, treba pretpostaviti da }e razvoj demokratije i ideje o ljudskim
pravima u Engleskoj dovesti do unutardràvne obvezuju}e pravne forme
EMRK, {to bi u pogledu sudova na dugi rok moglo da izazove revoluciju
(tako {to bi na taj na~in fakti~ki bilo uvedeno ustavno sudstvo). Me|utim,
istovremeno moèmo da konstatujemo da ideja o demokratiji i ljudskim
pravima u zemljama sa civil law tradicijom poja~ava partnersko stanovi{te
uprave i da hijerarhijski na~in mi{ljenja, koji se vekovima formirao,
postepeno i{~ezava. Jako, izgra|eno upravno sudstvo od kraja poslednjeg
rata to jasno pokazuje.
150 Pjer Sadran
Dràvna uprava u Francuskoj 151
Pjer Sadran*
DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ
U nekom savremenom re~niku stereotipa, francuskoj administraciji bi se

verovatno ponovo pripisala ovakva definicija: „Francuska administracija je,
iz svog napoleonskog nasle|a, zadràla rigidni i hijerarhijski aspekt. U slu`bi
sveprisutne dràve, stvarnog utemeljiva~a nacije i dru{tva, ona predstavlja
idealan tip centralizacije. Uprkos zna~ajnom oporezivanju nacionalnog
bogatstva, kao i sasvim izvesnim znacima relativne nemo}i dràve, ona na
tvrdoglav na~in odbija promene i teì svom snagom svojih korporatizama da
opstane u svom dosada{njem obliku”. Neki od simbola ovakvog vi|enja stanja
stvari bi bili: Nacionalna {kola za administraciju (ENA)1, prefekt, „Bersi”2,
„mamut” nacionalnog obrazovanja3.
Naravno, u realnosti stvari izgledaju druga~ije, bar zbog dva va`na doga|
aja - izgradnje Evrope i decentralizacije, ~iji su koreni u politi~kom
voluntarizmu i koji su u znatnoj meri promenili postoje}e stanje u proteklih
dvadesetak godina.
Nema sumnje da francuski administrativni sistem ima svoje duboke korene
u istoriji i da iz nje crpe snagu koja mu je omogu}ila da savlada mnoga
isku{enja. êsto se poreklo Cour des Comptes4 povezuje sa posebnim sudskim
ve}em Cu-ria Regis, koje je jo{ 1320. proveravalo ra~une kraljevskih
ra~unovo|a, vodilo registre finansijskih dekreta i imalo pravo osporavanja
odluka. S druge strane, poreklo upravne jurisdikcije se nalazi u
Senèrmenskom ediktu iz 1641. (kojim se obi~nim sudijama zabranjuje uvid
u javna akta). Prvi nagove{taj
* Pjerre Sadran, Institut za politi~ke studije u Bordou.
1
Nacionalna {kola za administraciju (ENA), osnovana 1945. godine,
regrutuje i obrazuje
visoki dràvni kadar. Poznata je posebno po tome {to su njeni biv{i u~enici
nosioci veoma zna
~ajnih
2
funkcija u oblasti politike i poslovnog sveta.
Ministarstvo privrede i finansija se naj~e{}e naziva po imenu kvarta u
kome
3
se nalazi.
Ovaj izraz se pripisuje biv{em ministru obrazovanja, Klodu Alegru
(Claude Allegre).
Svojom namerom da „skine salo sa mamuta” izazvao je neprijateljski stav
sindikata prosvetnih
radnika.
4
Ministarstvo je nadle`no za vi{e od milion radnih mesta.
Cour des comptes - administrativno telo koje kontroli{e primenu pravila
javnog ra~uno
vodstva pri realizaciji budèta (prim. prev.).
152 Pjer Sadran
profesionalizacije visoke administracije je pojava advokata pri Kraljevskom

savetu koji su zaduèni za referate i koji u~estvuju u dono{enju krajnje
odluke, tzv maitres des requetes (ova titula je i danas u upotrebi u Dràvnom
savetu). A ve} sredinom 18. veka pojavljuju se funkcioneri - u savremenom
zna~enju te re~i u francuskom jeziku - koji se bave odre|enim pozivom, a
nemaju stalnu funkciju (office) niti delegiranu funkciju, koji ne kupuju svoje
zvanje i ne dobijaju ga od neke opozive komisije ve} to sti~u konkursom (po
zasluzi). U isto vreme se pojavljuju i velika strukovna tela i {kole za
administraciju (Pont et Chaussees5, na primer). Aleksis de Tokvil je posebno
isticao neverovatan kontinuitet dugog procesa izgra|ivanja administrativnog
dràvnog aparata, koji se neprekidno odvijao tokom svih politi~kih
preokreta, uklju~uju}i i Revoluciju iz 1789.6
Ali, ova nadmo}na i u sebe sigurna administracija od sada je suo~ena sa
zna~ajnim promenama u svom okruènju, promenama koje }e je prinuditi da
samu sebe preispituje {to sama nikada ne bi spontano u~inila. Dok je tokom
svog brzog i neprekidnog razvoja u periodu poznatom i kao „trideset slavnih
godina” (od oslobo|enja do ,,naftnog {oka” 1973. godine) mogla da dodeljuje
sredstva bez posebnog kalkulisanja i tako imala ulogu pokreta~a u
modernizaciji zemlje, kriza „dràve blagostanja” (wellfare state) primorava je
da se pobrine za sopstvene rezultate i sopstvenu produktivnost. Otvaranjem
prema svetu, zatim globalizacijom, kao i izgradnjom evropskih institucija,
francuska administracija je izgubila monopolisti~ku poziciju i postala
podlo`na pore|enju, pa i nadmetanju sa drugim organizacijama. A promenom
kursa u odnosu na „vi{evekovni napor ka centralizaciji”7, odnosno
reformama za decentralizaciju zapo~etim 1982, gubi svoje centralno mesto u
definisanju i sprovo|enju javne delatnosti.
Htela-ne-htela, administracija se prilago|ava svim ovim promenama,
naravno ne bez pote{ko}a. Pokaza}emo to najpre primerom centralne uprave
i te{ko}a koje ona ima u modernizovanju svojih slu`bi (I), a zatim
evociranjem lokalnih vlasti i dvosmislenosti decentralizacije (I).
CENTRALNA UPRAVA: TE[KO]E MODERNIZOVANJA

Francuska, kao unitarna dràva, mora svakako da ima centralne
administrativne strukture ja~e nego federalne dràve. Uz to je republikanski
model (Republika „jedna i nedeljiva” ustanovljuje „zajednicu gra|ana”, ~iji
je cilj integracija
5
Ponts et Chaussees je nastala 1716, a obuka dràvnih inènjera u njoj je
po~ela 1747. i
ta godina se smatra godinom nastanka {kole. Posle velikih promena u 19. i
po~etkom 20. veka,
{kola je u novije vreme preduzela niz koraka u pravcu metodolo{kih,
programskih i pedago{kih
reformi.
6
(prim. prev.).
Alexis de Tocqueville, L'Ancien Revolution (Stari reìm i Revolucija),
1856, reprint
izdanje,
7
Pariz, Gallimard, 1964.
Prema izrazu koji je upotrebio general De Gol.
svih komponenti francuskog naroda oko zajedni~kih vrednosti, kao {to su
sloboda pojedinaca, jednakost prava, dru{tvena solidarnost, laicitet...) sasvim
„prirodno” orijentisan ka principu po kome centralna administracija
preuzima na sebe re{avanje javnih problema. Otuda i uspostavljanje organa
kao {to su Generalni komesarijat za planiranje (Commissariat general du
Plan) ili DATAR (Delegation interministrerielle a l'amenagement du terriroire
et a l'action regi-onale - Me|uministarska delegacija za prostorno planiranje i
regionalno delo-vanje); ili stvaranje ministarstava koja }e se baviti pitanjima
kulture ili informi-sanja (1918. godine je ~ak osnovano Ministarstvo za
slobodno vreme, koje je, dodu{e, bilo kratkog veka), {to je te{ko zamisliti u
nekim drugim politi~kim sistemima. Tome treba pridodati i efekat nametanja
upravnog prava, koje je od posebnog zna~aja (ne samo po obimu
proizvedenih normativa, ve} i zbog postojanja specijalizovanog pravosudnog
tela za re{avanje sporova u koje je ume{ana administracija, a na ~ijem vrhu
se nalazi presti`ni Dràvni savet), efekat koji i sam doprinosi da se javna
delatnost sprovodi „odozgo”.
Dugo je, dakle, postojala tendencija da se na rastu}u sloènost socijalnih
potreba odgovara pove}anjem broja ministarskih odeljenja (departmana).
Ono {to je usporilo tu tendenciju u poslednjih desetak godina je svest da takvo
umnoàvanje ministarskih struktura ima svoje mane. Vlade tako imaju oko
trideset ~lanova, a uz petnaestak ministara postoji i odgovaraju}i broj
ministara koji se nalaze na ~elu specijalizovanih slu`bi (ministres delegues) i
dràvnih sekretara (secretaires d'Etat - neka vrsta „poluministara” ~ija je
du`nost da pomaù ministrima). Me|utim, jo{ uvek nije prona|ena idealna
formula za ostvarivanje najve}e jednakosti izme|u struktura i funkcija, kao
{to nije ni potpuno re{eno ose-tljivo pitanje metoda rada vlade, metoda koji
se uglavnom zasnivaju na me|u-ministarskim sastancima i arbitraì
predsednika vlade.
NEKOLIKO STALNIH KARAKTERISTI^NIH CRTA DR@AVNE

ADMINISTRACIJE
Prva karakteristi~na crta je istrajno prvenstvo i nadmo} Ministarstva
finansija (Bersi) nad svim ostalim odeljenjima (departmanima). Naravno,
postoje i druga „velika” ministarstva, kao {to su Ministarstvo za nacionalno
obrazovanje, koje ima daleko najve}i personal u svojoj nadle`nosti,
Ministarstvo unutra{njih poslova koje upravlja prefekturama i policijskim
slu`bama, ili Ministarstvo za javne nabavke (koje podrazumeva i Ministarstvo
za prevoz, za stanovanje, za turizam; skra}eno, na francuskom, Ministere de
l'Equipement, prim.prev), koje raspolaè jakim decentra-lizovanim direkcijama
raspore|enim po celokupnoj teritoriji.8 Me|utim, hegemoni-
8
Me|u ove ne ubrajamo dugopostoje}a ministarstva pravde ili inostranih
poslova, ~iji presti` i dalje po~iva na suverenim funkcijama dràve.
154 Pjer Sadran
ja Ministarstva finansija se zasniva na posebno va`noj i bogato opskrbljenoj

„centrali”: petnaest direkcija, me|u kojima se nalaze dve opasne „ma{inerije
vlasti” - Budèt i Trezor, zatim najtraèniji visoki dràvni organ (Finansijska
inspekcija), kao i najbolje kotirani me|u civilnim administratorima koji su
zavr{ili {kolu ENA itd. Ovo ministarstvo uìva strategijsku poziciju u srcu
upravnog aparata, jer po svojoj definiciji ima me|uministarsku vokaciju koja
ga postavlja u sredi{te tokova javnog odlu~ivanja. Ministarstvo je prisutno
na tri ~etvrtine me|umi-nistarskih sastanaka dok se ona najva`nija me|u
ostalim ministarstvima (unutra{nji poslovi, spoljni poslovi, nacionalno
obrazovanje, socijalna pitanja, odbrana) pozivaju samo u 20 do 40%
slu~ajeva. Najja~i instrument njegovog uticaja je ,,DB” - Direkcija za budèt
(Direction du Budget) - svojevrsna potpora vlade, koja se bavi svime i sva~im
i koja raspolaè najpotpunijim informacijama o ce-lini javnih politika tako
{to najpre interveni{e na samom izvoru, pri dodeli sredstava, a potom preko
finansijskih kontrolora koji prate kori{}enje tih sredstava u svakom
ministarstvu. Direkcija za budèt ima ogromnu privilegiju u budètskoj
raspravi: ona nema ni „klijente” koje treba da brani, pa ni korisnike prema
kojima bi trebalo da ima obzira; tako moè da preuzme zavidnu ulogu
nepopustljivog branioca op{teg interesa i da hladnokrvno brani
uspostavljenu institucionalnu ravnoteù. To je osnovno pravilo ritualnih
konferencija o budètu na kojima se pregovara o kreditnim sredstvima za
svako ministarstvo.
Druga karakteristika se odnosi na poseban poloàj visokih dràvnih organa
unutar sistema. Re~ je o {a~ici kadra iz najpresti`nijih visokih {kola (ENA, a
posebno Politehni~ka {kola - Ecole Polytechnique) koju ~ini tek tri do ~etiri
hiljade visokih ~inovnika. Me|u najpresti`nijim visokim telima op{te admini-
stracije nalaze se Dràvni savet, Privredni sud, Finansijska inspekcija,
prefekture, dok stru~no-tehni~ke organe9 najbolje predstavljaju organi u
oblasti rudarstva, u oblasti puteva i infrastruktura (Pont et Chaussees), kao i
inènjeri u oblasti telekomunikacija ili naoruànja. Oni, kao i drugi organi,
imaju svoje specifi~-ne funkcije: od njih se o~ekuje da sa neophodnom
nezavisno{}u i autoritetom izvr{avaju poverene zadatke kontrole i ekspertize.
Ali, njihova prava specifi~-nost jeste u tome {to su glavni izvor iz koga se
bira vladaju}a administrativna elita: direktori centralnih administrativnih
slu`bi, javnih ustanova i javnih pred-uze}a, ministarskih kabineta itd. Status
javne funkcije pruà mogu}nost da taj izvor, uz to, u dana{nje vreme sve vi{e
napaja i svet politike i biznisa. Osim toga, visoki dràvni organi stvaraju
kadar koji je tradicionalno naklonjen reformama, koje su administraciji
neophodne da bi evoluirala: oslobo|eni stega upravljanja, a uz nezavisnost
koju im pruà njihov povoljan status i glas o njihovoj kompe-
9
Granice ove kategorije nisu utvr|ene budu}i da visoki organi ne ~ine neku
pravnu kategoriju. Neki drugi nepomenuti organi ili tela bi mogli da
pretenduju na u~e{}e u pomenutoj kategoriji.
tentnosti, ti reformisti su zaduèni da promovi{u inovacije i promene (iz

njihovih redova se biraju ~lanovi stru~nih misija, kao i komisija za reforme
koje imaju vladin mandat). Danas se, me|utim, èstoko kritikuje sistemski
elitizam, kao i tehnokratska arogancija koja odlikuje ~inovnike. Ove kritike
nisu nove. Visoki dràvni organi imaju tako sve ja~u konkurenciju u
privatnim kon-sultantskim firmama i postepeno gube zna~aj od kada je
administracija po~ela da se otvara prema vanadministrativnom sektoru,
mada je ova pojava jo{ uvek marginalna.
S druge strane, a zahvaljuju}i mogu}nostima koje im pruà status javne
funkcije (mogu}nost privremenog preme{taja u neku drugu slu`bu, kao i
eventualni prestanak radnog odnosa bez gubitka zvanja i penzijskog prava),
ova administrativna elita je zaposela oblast politike do te mere da ponekad
izgleda kao odlu~uju}a snaga u izbornom mehanizmu i du`nostima
proisteklim iz njega. Nacionalna skup{tina u svom sastavu redovno ima,
zavisno od saziva, izme|u 30 do 50% poslanika koji imaju javnu funkciju, a
flagrantno je da me|u njima ima najvi{e pripadnika visokih dràvnih organa
(od 10 do 40% ukupnog broja poslanika, {to je zna~ajan procenat za tako
uzak krug lica). [tavi{e, u izvesnoj vlasti ova deformacija je jo{ ve}a, s
prosekom od 54% ministara Pete republike proisteklih iz administracije;
uostalom, zna~ajna ministarstva su naj~e{}e u rukama biv{ih visokih
dràvnih ~inovnika (od 1958, svi premijeri, izuzev dvojice, pro{li su kroz
neko visoko dràvno telo). Najzad, tokom Pete republike pojavio se
mehanizam pristupa odgovornim politi~kim funkcijama, rezervisan za
~lanove administrativne elite koji „odozgo” zaposedaju vladaju}a mesta bez
prethodnog izbornog blagoslova i bez borbe unutar politi~kih formacija.
Takva procedura ipak ostaje manjinska u odnosu na klasi~ni put
(militantizam, mandat na lokalnom nivou, mandat na nacionalnom nivou
itd.). Ostaje ~injenica da je administracija, preko svojih visokih {kola i
visokih dràvnih tela, postala mogu}i put za pristup politi~kim komandnim
pozicijama. U svom najradikalnijem izrazu, administracija poprima oblik
ministra-stru~njaka direktno preuzetog iz administrativne elite radi
preuzimanja odgovornosti u izvr{noj vlasti, da bi on potom zatraìo i izborni
mandat (na primer Remon Bar - Raymond Barre); prema drugom scenariju,
posle direktnog dobijanja visokog poloàja u okviru neke stranke, ide se na
neo~ekivano izborno imenovanje u izbornom okrugu u kome je pobeda
mogu}a. U svakom slu~aju, u pozadini svih ovih razli~itih putanja nalazi se
profesionalni uspeh ostvaren u visokoj administraciji. Upravo se iz tog
razloga {kola ENA tako ~esto u kolektivnoj svesti naziva „{kolom vlasti”.
Ako se dobro ispitaju kretanja u karijeri njenih biv{ih u~enika koji u velikoj
ve}ini ostaju u administraciji, vide}emo da je u pitanju svakako mit, ~ije
zna~enje prevazilazi ~injeni~no stanje stvari.
156 Pjer Sadran
Uloga ministarskih kabineta i politizacija visoke dràvne funkcije

Ministarski kabineti imaju su{tinsku ulogu u upravljanju domenom javne
de-latnosti i u organizaciji rada vlade. Kabinet je sastavljen od li~nih
saradnika ministra koji ih obi~no sam bira i predstavlja svojevrsni trust
mozgova (brain trust) koji prou~ava dosijee i pomaè ministru u odre|ivanju
njegove politike. Usagla{avaju}i rad razli~itih slu`bi, kabinet osigurava
koordinaciju sa ostalim ministarstvima, kao i interne veze. I kona~no,
kabinet je zaduèn za rokovnik sastanaka ministra, za organizaciju
sastanaka i njegova putovanja, odgovara na intervencije i prati poslove u
ministrovom izbornom okrugu (ili u njegovom gradu, jer je ministar naj~e{}e
izabran i na lokalnom nivou). Po{to predstavlja klju~nu kariku izme|u
politi~ara i administracije, kabinet mora da uspostavi punu komunikaciju
izme|u ministra i njegovih slu`bi. Slu`bama mora da opravda politi~ke opcije
i orijentacije, a ministru da objasni i prenese tehni~ku proceduru, iskustva u
radu i tradicije svojstvene ku}e. Budu}i da su za slu`bu u nekom kabinetu
potrebne slede}e sposobnosti: stru~nost u tretiranju dosijea i sposobnost
poznavanja ili prihvatanja administrativnog kodeksa, jasno je za{to su ~la-
novi kabineta naj~e{}e privremeno preme{teni ~inovnici ({to omogu}uje da,
zahvaljuju}i takvoj raspoloìvosti ~inovnika koje i dalje pla}a njihova
izvorna administracija, svako bude bolje nagra|en iz fondova dodeljenih
ministru). Me|utim, kabinetski sistem redovno izaziva o{tre kritike. Osim {to
predstavlja odsko~nu dasku u karijerama osoba ~iji je rad ostao prime}en,
kritike se posebno upu}uju na ra~un dominantnog poloàja kabineta u
odnosu na slu`be. Kabinet-skom sistemu se s pravom zamera da stvara
barijeru izme|u ministra i njegove administracije, da zaobilazi direktore
centralne administracije, da demotivi{e administrativni kadar, da name}e
„politikantske” opcije koje su u sukobu sa tehni~kom racionalno{}u, pa i sa
o~ekivanom nepristrasno{}u javnih slu`bi. Ove zamerke su, bez sumnje,
utoliko vi{e zasnovane {to stabilnost vlade, pod Petom republikom,
omogu}ava kabinetima dugove~nost koju prethodni reìmi nisu poznavali.
Zna~aj koji su kabineti sebi pripisali nije stran fenomenu politizacije
visoke javne funkcije, fenomenu koji je, posle duge vladavine degolista
po~etkom Pete republike, poja~an stalnim menjanjem vlada. U meri u kojoj
oduvek postoje takozvana radna mesta na koja vlada ima „diskreciono
pravo” (direktori centralnih administracija, prefekti, rektori akademija,
{efovi diplomatskih misija itd.) ova politizacija nije potpuno nova. Me|utim,
visoki dràvni funkcioner je veoma dugo bio dominantna figura. Ovaj dràvni
poverenik je sukcesivno i sa istom lojalno{}u i rezervisano{}u sluìo razli~itim
vladama. Danas je dominantna figura visoki funkcioner koji se aktivno
angaùje u osmi{ljavanju i sprovo|enju
neke opcije ili programa, po cenu da, u slu~aju promene vlasti, napusti svoje
mesto, bilo da se vrati u svoju izvornu ku}u, bilo da se prebaci u privatni sek-
tor10, ili da dobije kompenzaciju.11 I pored razli~itog ritma u upravljanju - {to
je povezano s mnogobrojnim faktorima: ose}ajem za ve}u ili manju hitnost
realizacije nekog programa u funkciji budu}ih rokova, brojem ljudi u rezervi
na koje se moè ra~unati, kao i kontekstom koabitacije ili jedinstva vlasti - i
desni~arske i levi~arske vlade imaju veoma sli~ne bilanse. Neka ministarstva
(nacionalno obrazovanje, unutra{nji poslovi, pravda) i neka druga odgovorna
mesta su vi{e izloèna, druga se, pak, nalaze u zavetrini politi~kih
turbulencija („tehni~ka” ministarstva, poput Ministarstva za javne
nabavke). Me|utim, ova politizacija „na francuski na~in” u svakom slu~aju se
razlikuje od ameri~kog spoils system (sistema prebrojavanja i smenjivanja
biv{ih ekipa na vlasti, prim. prev.), u tome {to se promene timova uglavnom
odigravaju unutar sfere administracije: u slu~aju napu{tanja izvr{ne vlasti,
osiguravaju se bezbedne pozicije unutar dràvnog aparata, u i{~ekivanju
naredne smene vlasti.
Koncentracija odgovornosti
U fizi~kom smislu, ~inovnici i slu`be su rasuti po celokupnoj teoriji12. Ali,
„prividno”, komandne strukture, centrale, nalaze se u Parizu. To, me|utim,
nije nimalo neophodno jer centralnu administraciju u principu ne defini{e
njena geografska lokacija ve} delokrug njenih nadle`nosti (na celokupnoj
nacionalnoj teritoriji) koje se mogu obavljati sa bilo kog mesta. Dovoljno je
samo sagledati te{ko}e sprovo|enja i prebacivanja nekih slu`bi ili nacionalnih
organa u provinciju, da bismo odmerili teìnu tradicija i predrasuda 13. U
Francuskoj, po refleksu ste~enom ìlavom navikom, smatra se da ~im je ne{to
nacionalno - poput Muzeja pomorstva - mora da ima svoje sedi{te u Parizu
pre nego u Bretanji! Uostalom, dugi niz godina su teritorijalne slu`be dràvne
administracije bile, sasvim indikativno, zvane „spoljnim slu`bama”, {to dobro
ilustruje stvarni organizacioni jaz izme|u ovih slu`bi i centralne uprave.
Prema jednom zakonu iz 1992, teritorijalne slu`be su preimenovane u
„decentralizovane slu`be”. Isti zakon je
10
Re~ je o prelasku, mo`da privremenom, u privatni sektor. înovnik ima
zagarantovano
pravo
11
na reintegraciju.
Na primer, „spoljno” imenovanje u neki inspekcijski organ. Ova praksa
je ~esta u peri
odima koabitacije. Predsednik moè da podredi svoju saglasnost za neku
nominaciju koju vlada
èli reimenovanju nekog visokog funkcionera koji je bio u slu`bi prethodne
ekipe.
12
No, nisu harmoni~no raspore|eni, jer postoje zone koje tradicionalno
imaju manjak ad
ministratora (sever i istok), dok ih neke druge imaju previ{e (na primer,
Korzika). Heliotropizam
je zna~ajna karakteristika administrativne kulture, ali se sve vi{e odnosi i na
preduze}a.
13
Ipak se s pravom moè re}i da su neki simboli~ni zahvati bili
kontraproduktivni, jer su
bili lo{e sprovedeni - ovde imamo na umu delimi~ni transfer {kole ENA u
Strazbur.
158 Pjer Sadran
uveo princip supsidijarnosti kao protivteù postoje}oj tradiciji, i predvi|a da

nadle`nosti pripadaju decentralizovanim slu`bama, dok centrale zadràvaju
samo ograni~ena ovla{}enja. Osim toga, da bi se poja~ala efikasnost
teritorijalnih administracija, stvoreni su pod ingerencijom prefekata tzv
„stoèri iskustva” koji okupljaju vi{e upravnih centara oko odre|ene javne
politike (gradske politike, politike priobalne zone itd.). Me|utim,
tradicionalna zatvorenost ministarstava se te{ko prevazilazi. Pri sada{njem
stanju stvari, ~ini se da su prefekti osu|eni na to da se na terenu bore sa
posledicama nedostatka prave me|uministar-ske koordinacije u oblasti javnih
politika. U stvari, stari principi tejlorizma, principi razdvajanja procesa
koncepcije i procesa izvr{enja, principi centralizacije procesa odlu~ivanja,
izjedna~avanja metoda i hijerarhijskog kontrolisanja nisu do sada ni na koji
na~in bili uzdrmani sledom mnogobrojnih manje ili vi{e uspe-{nih primera
decentralizacije.
Javna funkcija kao poziv, sa prednostima i garancijama koje proisti~u iz Pravilnika

U centru francuske dràvne funkcije ne nalazi se ideja o profesiji, ve} ideja o
dràvnim organima i napredovanju u karijeri. Organizacija dràvne funkcije, koja
prethodi regrutovanju kadra, omogu}ava da se preskakanjem ~itave serije zvanja,
koje za sobom povla~i i pove}anje li~nog dohotka, ceo profesionalni ìvot
zapravo provede u dràvnoj slu`bi. Prava i obaveze 4.700.000 ~inovnika (oko 8%
ukupnog stanovni{tva) izraèni su u Op{tem ~inovni~kom pravilniku, svoje-
vrsnom zakonodavnom spomeniku (zakoni od 13. jula 1983, od 11. i 26. januara
1984. i od 9. januara 1986), u kome se nalaze odredbe koje se odnose na dràvni javni
sektor, teritorijalne kolektivitete i na bolni~ko-zdravstveni javni sektor.
Simboli~na vrednost jednog takvog dokumenta je veoma jaka i ima mnogostruka
zna~enja. Op{ti pravilnik je ponajvi{e odraz izvesnih partikularizama javne
funkcije koja ne potpada pod radno pravo, ali predstavlja i korpus pravila koja
su jednostrano oktroisana: Pravilnik se suprotstavlja ugovoru i ukazuje na hije-
rarhijski aspekt javne funkcije. No, istovremeno, Pravilnik sadrì povelju prava i
garancija koji se priznaju zaposlenima i zabranjuje arbitrarnost i diskriminaciju
u na~inu na koji ih javne vlast tretira. Sve u svemu, status javne funkcije ostaje
predmet veoma o{trih ideolo{kih razmirica izme|u onih koji ga optuùju da ~i-
novnicima daje preterane privilegije i onih koji u njima vide poslednju branu
protiv {tetnosti neoliberalne deregulacije. Ne ulaze}i dalje u ovu raspravu ~ije
usmerenje zavisi od politi~kih naklonosti i socijalnih uslova pojedinca, sloì}e-mo
se da je upravljanje ljudskim resursima tamna mrlja ovog sistema koji se najvi{e
oslanja na snagu legitimizacije svojih metoda regrutovanja, kao i na korporativnu
regulaciju. Bilo da je re~ o metodama izbora slu`benika (oprobani
model prijemnog ispita – {kolskog, odnosno univerzitetskog tipa), ste~enom obra-

zovanju ili oceni njihovih profesionalnih rezultata, francuska administracija te-
{ko inovira i ni na koji na~in ne valorizuje motivaciju pojedinaca.
OSAVREMENJIVANJE ADMINISTRACIJE: STIHIJSKI PROCES, KONTROVERZNI

REZULTATI
Treba odbaciti konvencionalnu ideju o monolitnoj i nepromenjivoj admini-
straciji. Vidimo da administracija zapravo poseduje veliku plasti~nost i popu-
stljivost. No, iako je prijem~iva za promene, nije sasvim sigurno da zna kako da te
promene i sprovede, a homeostati~ki efekti pokazuju tendenciju da na kraju
odnesu pobedu.
Adaptacija struktura
Svaka nova potreba izaziva stvaranje odgovaraju}eg organa, pa danas
imamo za~u|uju}u raznovrsnost organizama ~iji su partikularizmi vi{e ili
manje ustanovljeni pravnim propisima i koji se kako-tako uklapaju u lepezu
pravnih kategorija. I tako ve} veoma dugo postoje hiljade javnih ustanova,
slu`bi koje imaju status pravnih lica i finansijsku autonomiju, koje raspolaù
svojim budètom, svojim nekretninama i svojim organima upravljanja. To
omogu}ava da se dato okruènje u~ini odgovornim, da se organizuje
u~estvovanje gra|ana (korisnika, personala), da se uvedu olak{ice koje op{ta
regulacija ne dozvoljava i, na kraju, daje mogu}nost procene upravljanja
datom slu`bom. Dosta rano, bili smo tako-|e svedoci pojave administracija sa
misijom, struktura storenih ad hoc da re{a-vaju novonastale probleme. Njeni
prototipi su bili Generalni komesarijat za planiranje, a posebno DATAR (Me|
uministarska delegacija za prostorno planiranje i regionalno delovanje).
Misija, kao suprotnost klasi~nom administrativnom upravljanju,
neobaveznija je po svojoj strukturi, operativnija, s visokim koeficijentom
sive mase, a timski rad ima prednost nad hijerarhijskom subordinacijom.
Cilj koji misija treba da postigne vi{e se vrednuje od birokratskog po{tovanja
pravila. U normalnim okolnostima, misija je primorana da se ugasi kada
problem zbog koga je stvorena prestane da postoji ({to se, me|utim, retko
de{ava). Mnogo dugotrajnije su agencije koje, pod ovim nazivom, mogu biti
javne usta-nove (Agencija za lekove), udruènja (AFPA)14 ili grupacije od
javnog interesa (Agencija za istraìvanje side). Osim u izuzetnim
slu~ajevima, ove agencije su daleko od britanskog modela executive agencies
ili ambestwerk. Neke ipak pokazuju izvesne sli~nosti, kao {to je to slu~aj sa
regionalnim agencijama za bol-
14
Agencija za profesionalnu obuku odraslih.
160 Pjer Sadran
ni~ka pitanja koje su zaduène da obezbede kredite bolni~kim ustanovama.

Sa svoje strane, nezavisne administrativne vlasti (Autorites administratives in-
deependantes) bile su zami{ljene kao odgovor na potrebe koje su ostajale ne-
zadovoljene, ili kao garancija stvarnog sprovo|enja zakonskih inovacija ili,
pak, da osiguraju regulisanje nekog osetljivog sektora, sli~no federalnim
inde-pendent regulatory agencies u SAD. One nisu zakonodavna tela, ali nisu
ni podvrgnute bilo kakvoj hijerarhijskoj vlasti. Njihova ovla{}enja su
promenlji-va: od obi~ne preporuke (medijator Republike - Mediateur de la
Republique) do izvr{avanja prave regulativne vlasti (CNIL, CSA, COB) 15.
Administracije se tako|e obra}aju privatnim institucijama od op{teg interesa
koje imaju razli~ite oblike: udruènja, fondacije, dru{tva. Moè se raditi i o
anticipaciji stvaranja neke javne ustanove, kao i o kori{}enju subvencijskih
kredita, institucionalizaciji sporazuma dogovorenih izme|u slu`bi i stru~nih
profila, ili o kori{}enju strane pomo}i koja ne bi bila upu}ena direktno nekoj
administrativnoj slu`bi. Partnerstva izme|u javnih i privatnih aktera mogu
da se pojave i u obliku grupacija javnih interesa - GIP (Groupements
d'interets publics) ili grupacija ekonomskih interesa - GIE (Groupements
d'interets ekonomiques). Naravno, nemogu}e je doneti op{ti sud o pravoj
vrednosti jednog ovako kompli-kovanog i heterogenog mehanizma; no, ipak
je jasno da administrativni sistem nije nimalo ukalupljen. Po{lo mu je, na
primer, za rukom da od SGCI16, koji je izvorno (1948. godine) nastao u cilju
koordiniranja ameri~ke pomo}i iz Mar-{alovog plana, stvori klju~nu kariku
u prilago|avanju administrativne delat-nosti evropskoj izgradnji. Za
pripremu rada na evropskim dosijeima, SGCI saziva me|uministarske
sastanke, priprema sastanke Saveta ministara, forma-lizuje arbitraè
„plavim papirima” iz Matinjona17. Isti sekretarijat (SGCI) zaduèn je da
stekne saglasnost razli~itih ministarskih direkcija koje rade na nekom od
ovih dosijea. Budu}i da je generalni sekretar naj~e{}e i savetnik premijera
Vlade za evropska pitanja, retko se doga|a da je neophodna intervencija
samog {efa Vlade. Isti SGCI ima tako|e monopol i u preno{enju instrukcija
Stalnom predstavni{tvu Francuske (Representation permanente) pri
Evropskoj uniji, i on je taj koji dobija i {alje u administrativne slu`be
informacije koje dolaze iz Stalnog predstavni{tva. Zaduèn je i da prati
stru~ne sastanke, kao i da nadgleda preno{enje evropskih normi u francusko
pravo.
15
CNIL - Nacionalna komisija za informatiku i slobode; CSA - Vi{i savet
za elektronske
medije; COB - Komisija za berzu.
16
Generalni sekretarijat me|uministarskog komiteta za me|unarodnu
ekonomsku sarad-
nju (Secretariat General du Comite interministeriel pour la cooperation
economique internatio
nale).
17
Odluka u kojoj presu|uje premijer Vlade (a ~ija se rezidencija nalazi u
Hotel Matignon)
ispisuje se na dokumentu plave boje.
Spoznaja korisnika
Dugo je francuska administracija bila potpuno indiferentna prema
„podaniku” na koga je gledala isklju~ivo kao na pot~injeno bi}e, odnosno
poreskog obveznika ili potraìoca. Sedamdesetih godina, francuska
administracija shvata da korisnik (jo{ uvek se ne govori o „klijentu”,
„mu{teriji”, kao {to je to uobi~ajeno u dana{njem obra}anju nekih javnih
ustanova) ima pravo da bude tretiran kao sagovornik vredan po{tovanja.
Promena nastaje u trenutku kada je stvoren medijator Republike, inspirisan
{vedskim presedanom - „ombudsmanom” iz 1973. godine. Trebalo je
prevazi}i objektivnu sputanost administrativnog sudije suo~enog sa „lo{im
upravljanjem”, drugim re~ima sa slu~ajevima u kojima propis, s kojim se
korisnik sre}e, jeste u granicama zakonitosti, ali je nepravi~an, pa sudija ne
moè da ga potvrdi. Medijator koji se bavi hiljadama predmeta svake godine,
pou~en ovakvim birokratskim propustima, nalazi svoju vokaciju u pred-
laganju pragmati~nih i ciljnih reformi. Iako je ovakva vrsta korektiva
dobrodo{la, svima je jasno da nije u pitanju neki univerzalni lek, ve} blago
dozirana pomo}. Druge oblike zainteresovanosti za same korisnike moèmo
na}i i u tekstovima o transparentnosti i pojednostavljivanju administrativne
procedure koji se niù od 1978. godine. Takav je, na primer, zakon koji
predvi|a obavezu obrazlaganja negativnih odluka administracije ili zakon
koji uspostavlja pravo na uvid u administrativna dokumenta. To je tada bio
povod da se govori o „kraju dru{tva tajni” ili o „tre}oj generaciji ljudskih
prava”. [to se drugog pomenutog zakona ti~e, pokazalo se da su odluke
Komisije za pristup administrativnim do-kumentima - CADA 18 po{tovane u
ve}ini administrativnih tela. S druge strane, u prili~no velikom broju
slu~ajeva su prvobitno odbijeni zahtevi za uvid u dokumenta zadovoljeni i pre
objavljivanja odluke pomenute Komisije. Ve} samo pozivanje na Komisiju
rezultiralo je povoljno odlukom administracije da zapo~ne otvorenu
komunikaciju. To, opet, govori o realnoj konfuziji, jer, iako je u pitanju
uspeh ove Komisije (CADA), pokazuje konstantnu neiskrenost administra-
tivnih organa, koji otvoreno komuniciraju jedino kada su na to prinu|eni,
iako znaju da odbijanjem komunikacije povre|uju duh i slovo zakona. U
svakom slu~aju, i ako stavimo na stranu pomenutu dvosmislenost, uspeh
Komisije nije sam po sebi dovoljan da bi se postigla administrativna
transparentnost. Ti zakonodavni pomaci su samo kompenzacija, i to
nedovoljna, za jo{ brì rast netran-sparentnosti. Decentralizacija, s jedne, i
evropska izgradnja, s druge strane, situaciju ~ine posebno sloènom. Mno{tvo
politi~kih poruka upu}enih gra|anima vi{e ih dezorijenti{e nego {to im
pomaè, tako da oni koji znaju kako se dolazi do korisnih informacija
postaju bolje obave{teni. Sve ankete javnog mnjenja
18
CADA- Commission d'acces aux documents administratifs - Komisija za
pristup administrativnim dokumentima.
162 Pjer Sadran
svedo~e o tome da se dràva jo{ uvek doìvljava kao ne{to udaljeno, a birokrati-ja
kao ne{to nepristupa~no.
Reformske politike
Tema dràvne reforme je na dnevnom redu neprestano ve} nekih
petnaestak godina. Sasvim je jasno da takav poduhvat ne moè biti izveden
za nekoliko meseci i da on mora da bude vi{e ili manje stalan. Me|utim,
uprkos svim uloènim naporima, ne moè se re}i da je stepen modernizacije
dosegao visoke raz-mere, mada su ostvarene neke realne promene. Prva
inicijativa velikih razmera je bila takozvana politika obnove javne slu`be,
pokrenuta cirkularnim pismom premijera Rokara (Rocard) od 23. februara
1989. Smisao ove mere je bio da se „pre|e sa proceduralne administracije na
administraciju odgovornosti”. Suprotno tendenciji „racionalizacije
budètskih izbora” pokrenutoj 1967. godine, koja je zaslu`na za uvo|enje
pojma menadèrske racionalnosti u francusku administraciju i ~iji su
rezultati u velikoj meri ostali na nivou teorijskih prototipa koje su u tajnosti
razra|ivali ljudi iz vrha administrativne hijerarhije, sve je bilo zasnovano na
motivisanosti personala: projekti su oslonjeni na participativni rad s ciljem
da se pobolj{a interna i spoljna komunikacija; centri vi{eslojne odgovornosti
koji su zasnovani na ugovoru sklopljenom izme|u slu`be i njene centralne
administracije omogu}avaju datoj slu`bi da raspolaè globalnim budètom i
da sa~uva ostvarenu materijalnu dobit uz protivuslugu prilago|avanja
metoda rada i evaluacije rezultata na kraju ugovornog perioda. Sve ovo je
bilo pra}eno ne{to klasi~nijim merama, kao {to su proceduralna reforma u
oblasti finansija, ra~unovodstva i budèta ili sprovo|enje decentralizacije.
Kada su prva odu{evljenja splasnula, pokazalo se da je bilans inovacije
kon-troverzan. Vi{i kadar je svakako prihvatio diskurs o menad`mentu i
modernizaciji, ali nije uspeo da ga prenese i podeli sa ostalim kategorijama
zaposlenih. I ponovo smo konstatovali da su najprijem~ivije administracije
bile upravo one koje su ve} uloìle velike napore u svoju modernizaciju.
Potonje vlade koje se nisu odrekle onog {to je bilo ste~eno ovom politikom,
vratile su se na klasi~nije mere kojima su se promene pokretale „odozgo” a
pa`nja zaposlenih orijentisala na zadovoljavanje korisnika. Time je glavno
podru~je rada reformske politike postalo ono {to se moè nazvati
„instrumentalizacijom spoljne prinude” sadràne u kriterijumima uskla|
ivanja koje Evropska unija zahteva u perspektivi pre-laza na euro. Od tog
trenutka modernizacija ima posebno u vidu ciljeve smanjivanja javnih
deficita, {to je pretpostavljalo ograni~enje delokruga dràve (ograni~enost na
svoje osnovne odgovornosti), kao i ovladavanje broj~anim stanjem kadra
dràvne administracije a imaju}i u vidu raspoloìve podatke za plansku
organizaciju zaposlenih. Postignuti uspesi u ovom pravcu su, me|utim, bili
po-
ni{teni nekolikim zvu~nim neuspesima: odlu~nim ko~enjem @ipeove vlade

(Alain Juppe) jakim socijalnim nemirima decembra 1995, odustajanjem od
reformskih projekata za Bersi, tj. za Ministarstvo finansija, kao i za
Ministarstvo nacionalnog obrazovanja, i nevoljna zamena ministara (ovde je
re~ o Vladi Lionela @o-spena i njegovim bliskim saradnicima) koji su bili
nosioci ovih mera tokom marta 2000. Kredibilitet dràvne reforme je time bio
znatno naru{en, i to u trenutku kada se neke druge promene pojavljuju na
mnogo diskretniji na~in. To bi se moglo re}i za reformu budètske procedure
koja je svakako uslovljavala sprovo-|enje strategijskih ciljeva kao {to je
operacionalizacija jedne stvarne evaluacije javnih politika. Tradicionalnoj
raspravi o budètu po stavkama (kojih ima 848) sledi razmatranje 150
programa koji izraàvaju programe administracija: svaki od ovih programa
podrazumeva jasne ciljeve i indikatore rezultata, ima svoje globalno pokri}e
uz mogu}nost raspodele kredita izme|u razli~itih tro{kovnih stavki, kao {to
moè da bude i predmet vi{egodi{njeg odlu~ivanja. Isto se odnosi i na
postupno stvaranje jedne ,,e-administracije” koja, ako je verovati nadle`nom
ministru, „predstavlja blagu polugu za dràvnu reformu”. Raspolaù}i ve} sa
oko 4.300 sajtova na internetu i 1.200 administrativnih on-line formulara,
administracija teì da uspostavi personalizovani pristup putem koga bi svaki
korisnik mogao da re{ava sve svoje administrativne potrebe. To je
istovremeno i te`nja ka umreènoj administraciji u kojoj leì veliki potencijal
za promene, a to je pritisak korisnika i saradnja izme|u radnika razli~itih
slu`bi.
Sve u svemu, dràvna reforma ne ostaje vi{e cilj koji treba dosti}i nego
ve} ostvaren projekat koji treba dovr{iti: o tome svedo~i zna~aj ove teme u
predsedni~koj kampanji 2002. godine.19 Za razliku od centralnih
administracija, teritorijalni kolektiviteti Republike su pro{li kroz obimnu
reformu za koju smo saglasni da je, osim zna~ajne simboli~ne vrednosti i
velikog odjeka, imala i odlu~uju}e rezultate na uslove vo|enja javne
delatnosti. Politika decentralizacije sprovedena pod rukovodstvom premijera
Pjera Moroa (Pierre Mauroy) i Gasto-na Defera (Gaston Defferre), ministra
unutra{njih poslova i decentralizacije, na osnovu okvirnog zakona od 2.
marta 1982, koji je sve~ano nazvan „Prava i slobode op{tina, departmana i
regija”, moè sasvim sigurno da se uvrsti u takozvane konstitutivne politike
koje vi{e oblikuju politi~ko-administrativnu arenu nego {to defini{u njen
konkretan sadràj. Studija o dometu izvedenih promena bi mogla samo da
potvrdi njihove protivre~nosti, {to bi bila ilustracija klasi~nog fenomena -
path dependency. I, na kraju, francuski izuzetak i dalje opstaje -
19
I u mnogobrojnim zna~ajnim publikacijama, me|u kojima treba
izdvojiti, budu}i da je indikativna za politi~ko-administrativnu elitu koja se
zalaè za modernizaciju, knjigu koju su priredili Roè Forua (Roger
Fauroux) i Bernar Spic (Bernard Spitz): Norte Etat. Le livre verite sur la
fonction publique (Na{a dràva. Knjiga istine o dràvnoj funkciji), Pariz,
izdava~ Robert Laffont, 2000.
164 Pjer Sadran
nijedna druga unitarna zemlja nema toliko op{tina (36.000) na ~etiri nivoa lo-
kalne uprave: op{tina, me|uop{tinski nivo, departman, regija.
Jakobinski model
Klasi~ni republikanski model (ili jakobinski, nasuprot ìrondincima, koji
su za vreme Revolucije zagovarali jaku decentralizaciju) polarizuje se oko
komune (uspostavljene 1789. u okvirima parohija Starog reìma) i oko
„departmana koji je Revolucija vol{ebno stvorila 1790. godine („Nigde nije vi|
eno”, kaè Englez Edmund Bark - Edmund Burke, „da ljudi komadaju svoju
otad`binu na tako varvarski na~in.”), kako bi se vlast vi{e u~vrstila.
Karakteri{e ga nekoliko crta: uniformnost propisa, usitnjavanje i
kontroverzna zavisnost u odnosu na dràvu. Uniformnost propisa je u
suprotnosti sa raznoliko{}u institucionalnih oblika koji su na snazi u vi{e
stranih zemalja. U Francuskoj, od najmanjeg seoskog naselja do gradske
metropole, od prigradske „spavaonice” do opustelog planinskog sela, preko
grada srednje veli~ine, postoji jedan te isti na~in lokalne vladavine zasnovan
na spoju koji ~ine ve}e - op{tinski savet, i izvr{na vlast - gradona~elnik koga
bira savet, sa svojim pomo}nicima. Isto vaì i za departmane bilo da su bogati
ili siroma{ni, ruralni ili veoma urbanizovani: savet na nivou departmana
(conseil general) i izvr{ni organ, do 1982. prefekt, od tog datuma predsednik
saveta departmana. A retke izmene u ovakvoj uniformnosti su ograni~enog
dometa. Tri najve}a grada Francuske: Pariz, Lion i Marsej, podeljena su na
arondi-smane koji imaju svoje sopstvene savete uporedo sa gradskim
savetima; me|utim, njihove nadle`nosti su minimalne i to nisu prave skup{tine
datih arondisma-na. [to se ti~e prekomorskih departmana - DOM
(Departements d'outre-mer), oni su predmet „prilago|ene podele na
departmane” koja se izraàva uve}avanjem uloge i vlasti prefekta i saveta
departmana. No, oni su do sada samo minimalno koristili taj svoj
institucionalni partikularizam. I na kraju, uzev{i u obzir prekomorske
teritorije - TOM (Territoires d'aoutre-mer) i sada ve} nove kolektivitete (Nova
Kaledonija, Majota), reklo bi se da sam Pariz predstavlja zna~ajan izuzetak u
op{toj uniformnosti. Kao grad optere}en burnom istorijom i kao sedi-{te
javnih vlasti, Pariz je dugo istovremeno bio i komuna bez gradona~elnika i
departman bez svog saveta, u kome je izvr{na vlast bila raspodeljena izme|u
dva prefekta: prefekta grada Pariza i prefekta policije. Trebalo je do~ekati
1975. godinu da prestonica dobije gradona~elnika i da se time pribliì ali ne i
potpuno podvrgne op{tem pravu.
Disperzija ili usitnjavanje struktura je tako|e zna~ajan fenomen.
Francuska ima onoliko op{tina (36.757) koliko ih zajedno ima 14 ostalih
zemalja EU, {to se automatski iskazuje prevelikim brojem malih jedinica ali i
niskim prose~nim brojem stanovnika koji je pet puta manji od evropskog
proseka. Okvirno, 60%
op{tina ima manje od 500 stanovnika, 80% manje od 1.000, 90% manje od
2.000 stanovnika: time moèmo da procenimo domet ovog fenomena koji
postaje sve akutniji, budu}i da se naseljavanje gradova i, prema tome,
napu{tanje zaselaka i sela nastavlja (tri ~etvrtine Francuza ìvi ,,u gradu”, ali
broj op{tina ostaje ne-promenjen). Veliki neuspeh poku{aja spajanja op{tina
koje, ~ini se, vi{e niko ni ne èli pretpostavlja postojanost datog stanja mada
je to, i u ovom pitanju, u suprotnosti sa situacijom u susednim zemljama koje
su, ve}inom, drasti~no smanjile broj svojih op{tina. Shodno tome,
najrazli~itije forme me|uop{tinske sa-radnje (op{tinski sindikati, distrikti,
zajednice gradova, zajednice op{tina, urbane zajednice ili zajednice naselja)
po~ele su svuda da ni~u. Francuzi su, kao {ampioni u usitnjavanju op{tina,
sasvim logi~no, vrhunski borci za me|uop{tin-sku saradnju budu}i da treba
poku{ati ili da se nedostatak resursa pokrije udruìvanjem sredstava (seoske
op{tine), ili da se kooperativno upravlja spojenim gradskim tkivima koja su
ve{ta~ki podeljena op{tinskim granicama (gradska naselja). I na kraju, mada
se to manje prime}uje na ovoj vrednosnoj skali, usitnjavanje je obeleèno, od
1964. a naro~ito od 1972. godine, dupliranjem nadle`nosti na nivou regija i
departmana; ovo stanje je posebno karikaturalno u prekomorskim
departmanima (DOM), gde ista teritorija (uostalom ograni~ena) istovremeno
obuhvata dva kolektiviteta.
Pot~injenost u odnosu na dràvu je do 1982. godine bila oli~ena tutorstvom
koje je pot~injavalo izvr{enje odluka lokalnih skup{tina prethodnom
odobrenju prefekta, predstavnika dràve. Bila je obeleèna i ~injenicom da je
u departmanu taj isti prefekt predstavljao izvr{nu vlast datog kolektiviteta
(govorilo se o „funkcionalnom udvajanju”); on je bio taj koji je pripremao i
sprovodio izvr{enje budèta koji je izglasao savet departmana, organizovao
personal itd., dok je predsed-nik vaè}e skup{tine imao samo funkciju rukovo|
enja raspravama. Me|utim, istini za volju, da bi se ova pravna zavisnost bolje
razumela, ona mora da se smesti u svoj dru{tveno-politi~ki kontekst, u
kontekst dubokog i suptilnog dosluha, koji je istakao @. P. Vorms, izme|u
tutora (prefekta) i njegove „klijentele”, lokalnih odbornika („njegovih”
mo}nika)20. Solidarni u svom suprotstavljanju Parizu, svakome je bio potreban
onaj drugi da bi utvrdio svoj poloàj i u~vrstio legitimitet. U takvim uslovima,
to je bila manje unilateralna i rigorozna kontrola, a vi{e sistem unakrsne
regulacije, lukavo tuma~enje zakona i ugovorenih aran`mana.
POLITIKA DECENTRALIZACIJE
Politika decentralizacije je predstavljena kao „veliki posao” prvog sedmo-
godi{njeg mandata Fransoa Miterana (Frangois Mitterrand), a bila je
posebno
20
@an-Pjer Vorms (Jean-Pierre Worms), Prefekt i njegovi mo}nici (Le
prefet et ses nota-bles), Sociologie du travail, 1966, br. 3, s. 249.
166 Pjer Sadran
dinami~na u periodu od 1982. do 1985. godine, kada je nekoliko krupnih

odluka u~inilo da ovaj proces postane bespovratan. To se, pre svega, odnosi
na Zakon od 2. marta 1982, koji predvi|a ukidanje tutorstva koje optere}uje
lokalne kolektivitete. Ubudu}e su sve njihove odluke punopravno izvr{ne ~im
se jednostavno prenesu predstavniku dràve. Ovaj predstavnik zadràva
mogu}nost da se pozove na administrativnog sudiju ukoliko mu se u~ini da je
neki od ovih akata umrljan ilegalno{}u; me|utim, kontrola koja je prethodno
bila vr{ena a priori sada se vr{i u potonjem postupku i sada je sudija a ne
dràvni funkcioner taj koji, prema potrebi, cenzuri{e lokalnu vlast. Tu se ve}
moè govoriti o nekoj vrsti emancipacije, budu}i da su pod sistemom
tutorstva lokalni kolektiviteti smatrani nekom vrstom „nesposobnih
maloletnika” u pravnom smislu tog termina. Druga zna~ajna strategijska
mera Zakona iz 1982. jeste transfer izvr{ne vlasti na izabrane predsednike
teritorijalnih skup{tina, na savet na nivou departma-na i na regionalni savet
u slu~aju regije. Prefekt je zna~aj li{en beneficija koje pruà „udvajanje
funkcija” i ostaje „samo” predstavnik dràve u departmanu i regiji (njegova
ovla{}enja u ovom smislu su ipak mnogobrojna i zna~ajna). Tada po~inje
generalizacija modela ve}ine, drugim re~ima modela veoma afirmisa-nog
rukovodstva, vlasti koja je van svake sumnje demokratska, ali se ~vrsto drì
na ~elu teritorijalnih kolektiviteta. Kao i gradona~elnik u samoj op{tini,
pred-sednici departmana i regija jesu prave „gazde” u svojim
kolektivitetima. Polazi im za rukom da njihov glas dospe do centralne vlasti (i
utoliko vi{e {to su kumi-liranjem lokalnih i nacionalnih mandata, bar do
2000. godine kada su propisana izvesna ograni~enja, bili u velikom broju
prisutni u Parlamentu) i brane svoje prerogative. I tako je status teritorijalne
javne funkcije, prihva}en 1984. godine, rezultat kompromisa izme|u
Ministarstva dràvne slu`be, koje je bilo nosilac aspiracija sindikalnih
organizacija, i Ministarstva unutra{njih poslova, koje je teìlo da zadovolji
odbornike u ime ustavnog principa slobodnog upravljanja teritorijalnim
kolektivitetima. Svi odbornici su, me|utim, namireni kada je re~ o
najva`nijim pitanjima: sloboda izbora za mestu u direkciji, ozvani~enje
kabineta, izuzimanje iz upravnih centara, takozvani rezervni na~in
regrutovanja kadra (uz pomo} spiskova kompetencija a bez po{tovanja
postoje}e klasifikacije), pri-begavanje slu`benicima angaòvanim po ugovoru.
I kona~no, Zakon od 2. marta 1982. godine uzdigao je regiju, koja je do tada
bila u ograni~enom i posebnom statusu javne ustanove, do statusa
teritorijalnog kolektiviteta s punim pravom dejstva, poput op{tine i
departmana. Iznad stotinak departmana i obuhvata-ju}i ih, budu}i da su
same sastavljene od skupa izvesnog broja departmana, nalazi se 26 regija (od
kojih se 22 nalaze na teritoriji same kontinentalne Francuske sa Korzikom).
No, decentralizacija je dug kumulativni proces. Po~etni zakonodavni tekst su
pratile jo{ neke reforme: prenos nadle`nosti na lokalne kolektivitete 1983.
godine, uspostavljanje teritorijalne dràvne funkcije 1984, novi ele-
menti pravilnika za lokalne odbornike 1985, 1992. i 2000. godine, preobraàj

me|uop{tinskih organa 1992. i 1999, stvaranje „krajeva” (na francuskom
pays, prim. prev) - oblik kooperativne akcije za razvoj ruralnih prostora,
1995. i 1998, i posebno lokalni referendum i konsultacija narodnih inicijativa
1992. i 1995. Kako se sve ovo moè oceniti?
DOMET PROMENA
Francuska nije odse~no i jednostavno pre{la iz procesa centralizacije u proces
decentralizacije. Promene koje je donela politika decentralizacije jesu stvarne, ali
ostaju i dalje nedore~ene u mnogim pitanjima.
Republika koja ostaje nedeljiva mada ubudu}e i pluralna

Princip nedeljivosti Republike ima ustavnu vrednost koju je u vi{e navrata
potvrdio Ustavni savet, posebno kada je re~ o njegovim odlukama o Korzici
kojoj je odbijeno kako priznavanje „korzikanskog naroda”, ~ak i kao obi~ne
„komponente francuskog naroda”, tako i transfer mera prilago|avanja
zakona Republike na njenu teritorijalnu skup{tinu. Me|utim, s druge strane,
Nova Kale-donija od 1998. vi{e ne pripada kategoriji prekomorskih teritorija
(DOM) i predstavlja poseban kolektivitet koji ima unikatan status u
normativnoj oblasti, kao i po pitanju dràvljanstva (postoji posebno
kaledonijsko dràvljanstvo uz deroga-tivno pravo glasa). Sa svoje strane,
zakon usmeravanja prekomorskih oblasti koji ukida na~elo kategorijalnog
jedinstva, prihvata da ~etiri prekomorska de-partmana (DOM) mogu da
biraju diferencirana institucionalna re{enja. I tako se preko periferije sistema
uvodi praksa strana francuskoj pravnoj tradiciji. Te{ko je predvideti domet
njenog uticaja.
OSUJE]ENA LOGIKA LOKALNE VLASTI

Verovatno smo napustili logiku „jakobinizma koji su ~asnici ukrotili”, spo-
sobnog da se sna`no odupre inicijativama centralne vlasti, da bismo u{li u
eru lokalne vlasti (kojom se upravlja partnerstvom, ugovorom i onim {to se
sve ~e{}e naziva upravljanjem na vi{e nivoa). Odbornici dobro shvataju da su
ocenjeni prema sposobnosti da na sebe preuzmu odgovornost i rukovo|enje
ekonomskim i socijalnim razvojem njihovih kolektiviteta. To zna~i da èle da
upravljaju javnim poslovima na svojoj teritoriji, da u tom okviru sprovode
upravlja~ku logiku koja }e se manje baviti po{tovanjem forme a vi{e
efikasno{}u. êsto tek iza{ao sa univerziteta, novi kadar teritorijalne javne
funkcije prihvata tu dinami~nu
168 Pjer Sadran
viziju lokalne uprave utoliko vi{e {to moè da pogoduje interesima li~ne karijere.
Uz profesionalizaciju odbornika koji se sve manje pona{aju kao diletanti,
administrativni kadar se sve vi{e me{a u vo|enje politika. Nedavni i o~igledni
uspeh me|uop{tinskog organizovanja sa sopstvenim fiskalnim sistemom (fede-
rativno me|uop{tinsko organizovanje), posebno u gradskim i prigradskim sredi-
nama21, svedo~i sasvim sigurno o realnosti samih promena. Me|utim, ovakva
organizacija je usporena jazom izme|u politi~kih predstavnika i predstavnika
javne delatnosti. Sve dok demokratska legitimnost koja se prenosi direktnim
izborima bude bila ekskluzivno pravo gradona~elnika i oduzimana izvr{noj vlasti
datog naselja, igre oko vlasti }e predstavljati zamke koje treba prevazi}i. Sistem
koabitacije je, na izvestan na~in, postao rasprostranjen na nivou lokalne vlasti i
bi}e te{ko osloboditi ga se.
DEMOKRATSKI DEFICIT KOJI ISTRAJAVA

Jedini cilj decentralizacije nije bio da pobolj{a upravljanje javnim
poslovima, trebalo je tako|e da oìvi demokratsku raspravu. Me|utim, sa ove
ta~ke gledi{ta tendenciozni porast apstinencije na lokalnim izborima jeste
paradoksalan i razo~aravaju}i budu}i da je materija koja se danas nudi
bira~ima umnogome bogatija. No, reklo bi se da u slu~aju kada lokalni
izbori nisu prepuni nacionalnih tema onda oni ne pobu|uju veliko
interesovanje. Osim toga, neki poku{aji stimulacije parti-cipativne
demokratije lokalnim konsultacijama koje, istina, kontroli{u odbornici koji
imaju poslednju re~ i upravnu mo} - nisu bili mnogo ubedljiviji. Kako obja-
sniti ovaj gubitak iluzija, u trenutku kada se susedstvo (proximite) name}e
kao jedan od klju~nih termina u oblasti politi~ke komunikacije?
Preveo: Du{an Damjanovi}

Selektivna literatura:
Burdeau F., Histoire de l'administration frangaise, Paris, Domat-Montchrestien,
1989.
Chevallier J., Science administrative, Paris, PUF, tre}e izdanje, 2002.
Dreyfus F., L'invention de la bureaucratie, Paris, La Decouverte, 2000.
Dupuy F., Thoenig J-C, Sociologie de l'administration frangaise, Paris, A. Colin,
1983.
Duran P, Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999.
Mabileau A., Le systeme local en France, Paris, Montchrestein, 1995.
Rouban L., La fonction publique, Paris, La Decouverte, 1996.
Sadran P, Le systeme administratif frangais, Paris, Montchrestein, drugo
izdanje 1997.
21
Od 31. decembra 1998. do 31. decembra 2000. broj stanovnika koji spada u
ovu kategoriju federativne me|uop{tinske organizacije, u gradskoj sredini,
pove}an je sa 4.987.005 na 17.680.638.
Gerd [mid-Ajh{ted JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ

(Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i implementaciju zakona
kojima se reguli{e)
NASTANAK OSNOVNOG ZAKONA SAVEZNE REPUBLIKE

NEMA^KE
Najva`niji zakon kojim se ure|uje oblast javne uprave u Saveznoj
Republici Nema~koj je Osnovni zakon od 23. maja 1949. godine. Osnovni
zakon je zapravo ustav SR Nema~ke; on se, me|utim, ne zove „ustav” (kao {to
je to bio Ustav Nema~kog Rajha iz 1871. ili Vajmarski ustav iz 1919), po{to se
najpre smatrao samo osnovnim pravilnikom koji je trebalo da vaì do
ponovnog ujedinjenja dve Nema~ke. Me|utim, sa materijalnog aspekta,
Osnovni zakon sadrì sve elemente ustava: popis osnovnih prava i sloboda
kojima se na~elno razgrani~avaju odnosi izme|u gra|anina i dràve;
najva`nije odrednice o strukturi dràve (koja se sastoji od savezne dràve,
pokrajina i op{tina); formiranje dràvnih organa (predsednik savezne
dràve, Savezni parlament /Bundestag/, Ve}e pokrajina / Bundesrat/, Savezna
vlada); postupak i nadle`nosti u okviru kojih dràvni organi mogu da donose
zakone i najvi{i pravni akt o finansiranju javnih slu`bi.
Osnovna pravila o zakonodavnim nadle`nostima u SR Nema~koj zapisana
su u ~lanu 70. Osnovnog zakona. Iz njega proizilazi da pokrajine imaju pravo
da donose zakone, osim u slu~aju da je Osnovnim zakonom ovla{}enje za
dono{enje zakona dato saveznoj dràvi. Motivi za ovakvo re{enje najbolje se
mogu pojasniti pogledom na istoriju nastanka Osnovnog zakona.
Nacrt Osnovnog zakona sastavili su nema~ki komisionari (parlamentarni
sa-vet) nekoliko godina nakon okon~anja Drugog svetskog rata pod vrhovnim
nadzorom triju zapadnih pobedni~kih sila. Tri zapadne pobedni~ke sile htele
su po svaku cenu da spre~e mogu}nost da se na tlu Nema~ke ponovo ustoli~i
centralisti~ki organizovana unitarna dràva. Stoga su tvorcima Osnovnog
zakona posta-
170 Gerd [mid-Ajh{ted
vili uslov da centralnoj ({to zna~i saveznoj) dràvi ustupe samo ona ovla{}enja
koja su neophodna za funkcionisanje jedinstvene dràve. Upravo je to regulisa-no
~lanom 70. Osnovnog zakona: savezna dràva sme da se angaùje po pitanju
dono{enja zakona samo (ako se uvidi neophodnost postojanja centralne regulative)
kada joj je to izri~ito dozvoljeno. Me|utim, treba pomenuti da je jak polo-àj
pokrajina u saveznoj dràvi proizi{ao iz nema~ke tradicije i dan-danas oslikava
tu tradiciju. Nema~ki Rajh je tokom cele svoje istorije – izuzev perioda od 1933.
do 1845, uvek bio savezna a nikada unitarna dràva, kao, na primer, Francuska.
ZAKONODAVNE NADLE@NOSTI SAVEZNE DR@AVE I POKRAJINA

Iz na~ela da savezni nivo treba da dobije samo nadle`nosti koje su
potrebne da bi zajedni~ka dràva funkcionisala proizi{la je trostruka
gradacija intenziteta zakonodavnih nadle`nosti saveznog nivoa:
Na prvom mestu postoje oblasti (kao, na primer, uvozne i izvozne carine
na dràvnim granicama, putne isprave, valutni i monetarni sistem) koje treba
i mogu da se reguli{u jedino na saveznom nivou, odnosno isklju~ivo saveznim
zakonodavstvom. U drugoj oblasti, savezna dràva je ovla{}ena da donosi
zakone ~im ili ukoliko se ispostavi da postoji potreba za regulativom na nivou
saveznih zakona. Sve dok ili ukoliko savezni nivo ne iskoristi ovo
zakonodavno pravo, regulativna nadle`nost ostaje na pokrajinskom nivou.
Ova regulativna oblast naziva se domenom „konkuri{u}eg zakonodavstva”.
Savezni nivo ovde sme da donosi zakone, posebno u slu~ajevima kada je to
potrebno radi o~uvanja ujedna~enosti ìvotnih uslova i izvan teritorije neke
pokrajine; ukoliko se donesu takvi zakoni, oni potiskuju, na primer, postoje}e
pokrajinske zakone kojima se reguli-{e ista materija. U oblast ovog
,,konkuri{u}eg” zakonodavstva spada na primer „zemlji{no pravo” a time i
gra|evinsko i pravo prostornog planiranja. Do 1960. godine, kada je
objavljen Savezni gra|evinski zakon, nije postojalo savezno gra|evinsko
pravo, ve} samo odgovaraju}i pokrajinski zakoni. Ove pokrajinske zakone
tek je 1960. godine zamenio Savezni gra|evinski zakon (dana{nji Gra|evinski
zakonik).
Kao tre}a kategorija, kona~no postoje nadle`nosti saveznog nivoa za dono-
{enje okvirnog zakonodavstva: ovde je savezni nivo duàn da intenzitet svoje
regulativne delatnosti ograni~i u toj meri da pokrajinama ostane prostor za
samostalne materijalne regulative. Dakle, potrebno je stvoriti samo (relativno
grub) okvir u koji se zatim uklapaju pokrajine sa svojim zakonima. U ovom
domenu su relativno poznati Okvirni zakon o ~inovnicima i Okvirni zakon o
visokim {kolama; u gra|evinskom i pravu prostornog planiranja zna~ajna je
okvirna nad-
Javna uprava u Nema~koj 171
le`nost saveznog nivoa u odnosu na pravo o ure|ivanju prostora, a u skladu sa
~l. 75. br. 4. Osnovnog zakona. Na osnovu ove okvirne nadle`nosti, 1965. godi-
ne je nastao (savezni) Zakon o ure|ivanju prostora, koji se razra|uje i
dopunjuje odgovaraju}im pokrajinskim zakonima o prostornom planiranju.
Zakon o ure|ivanju prostora temeljno je novelisan 1. januara 1998. godine.
U odnosu na sva ova tri vida nadle`nosti saveznog zakonodavstva, u Osnov-
nom zakonu je sa~injen popis u kome su detaljno nabrojane stru~ne oblasti
koje, uz po{tovanje ovih nadle`nosti, moè da reguli{e savezna dràva. U ~l. 73.
Osnovnog zakona sadràn je popis predmeta isklju~ivog zakonodavstva, a u
~l. 74. popis predmeta „konkuri{u}eg” zakonodavstva, dok je u ~l. 75.
sadràn popis predmeta okvirnog zakonodavstva.
Sve {to nije nabrojano u ovim spiskovima spada u oblast koju reguli{u
pokrajine. Me|utim, ako pojedina~no posmatramo nabrajanja iz ~lanova 73.
do 75. Osnovnog zakona, dolazimo do zaklju~ka da je saveznoj dràvi
dodeljen veliki broj oblasti koje treba da reguli{e. Umesto pravila da
pokrajine treba da budu nadle`ne za sve (osim nekih izuzetaka koji se
prenose na savezni nivo), iskustvo govori da je pokrajinama, od velikog broja
nadle`nosti, dodeljeno samo ono {to nije moglo da se smesti na saveznom
nivou. Kao najva`nija nadle`nost, pokrajinama je ostalo pravo o kulturi (na
primer, pravo za{tite spomenika) i pravo odràvanja reda i poretka (na
primer, gra|evinski propisi; pravo o policiji).
LOKALNA SAMOUPRAVA
Gde je mesto op{tina u ovom sloènom sistemu nadle`nosti? Op{tine imaju
pravo na samoupravu. Me|utim, one su du`ne da se drè zakonskih okvira.
Njihova nadle`nost nalazi se u pravu da „vr{e poslove lokalne zajednice u
sopstve-noj odgovornosti i u okviru zakona”. Budu}i da je lokalnoj
samoupravi posve}eno posebno poglavlje, na ovom mestu ne}e biti detaljnije
re~i o poloàju i ovla{}enjima op{tina.
FUNKCIJA USTAVNOG I UPRAVNOG SUDSTVA

U modernoj pravnoj dràvi sudovi, a posebno ustavni i upravni, imaju veoma
bitan samostalan poloàj. U SR Nema~koj oni su dobili veoma zna~ajan status.
Ukoliko se pitanje kome pripada vrhovna dràvna vlast meri po tome ko u slu~a-ju
spora ima poslednju re~, onda su u Saveznoj Republici Nema~koj sudovi vrhovna
dràvna vlast. U slu~aju spora, na kraju krajeva, sudovi (a na njihovom ~elu
Savezni ustavni sud) odlu~uju o tome da li je neki zakon koji je usvojio
parlament odrìv. Savezni ustavni sud tako|e moè da preispita i validnost iz-
mena Osnovnog zakona. Najvi{u poziciju, prema tome, ne zauzima Parlament
(kao predstavni~ko telo naroda), a sigurno ne ni predsednik savezne dràve (koji

samo potpisuje zakone), ve} sudstvo. Me|utim, sudovi imaju mogu}nost samo da
ospore va`nost zakona i da pokrenu postupak za proveru posredstvom ustavnih
sudova. Oni ne mogu da zamene propis, za koji je utvr|eno da nije ustavan, novim
zakonom ili novom regulativom. To, naime, jeste i ostaje isklju~ivo pravo
legislative. Me|utim, sudovi odlu~uju o tome kako treba tuma~iti zakone. Ovde
u Saveznoj Republici Nema~koj vaì tzv. princip potpune provere: sudovi po
pravilu ne predvi|aju da uprava moè apsolutno slobodno da donosi odluke, ve} na
zahtev nekog gra|anina koji tvrdi da je njegovo pravo povre|eno preispituju
kompletan sadràj odluke ili re{enja koje je izdala uprava. U pore|enju sa
Evropom, ovo je specifi~nost koja vaì za Nema~ku. Primenom principa potpune
provere preko sudova ja~a se status Savezne Republike Nema~ke kao pravne dràve,
ali treba pomenuti da ovaj princip u pojedina~nim slu~ajevima moè da ko~i
prodornost uprave.
PROMENE U PODELI VLASTI

Dok je zna~aj tre}eg vida vlasti, sudstva, doìveo ogroman porast, razgra-
ni~enje izme|u legislativne i egzekutivne vlasti u me|uvremenu postalo je
neprecizno jer je re~ o podeli vlasti izme|u parlamenta, s jedne strane, i
vlade, s druge strane. Kancelara, kao {efa Vlade Savezne Republike
Nema~ke, bira Parlament; on i Vlada za gotovo sva pitanja moraju da
pridobiju saglasnosti ve}ine u Parlamentu. Ovde, zapravo, nije re~ o podeli
ve} o tesnom preplitanju ove dve sfere. Vlada zapravo vi{e ne moè da se
ozna~i kao nezavisna od zakonodavstva; to na izvestan na~in vaì samo jo{ za
birokratiju, ili drugim re~ima za upravu.
U skladu sa tradicijom u Nema~koj, u ministarstvima i na najva`nijim
poloàjima u svim dràvnim slu`bama zaposleni su ~inovnici. înovnici ne
mogu da dobiju otkaz dok traje njihov radni vek, a samo ~inovnici na
istaknutim poloàjima mogu da se otpuste u privremenu penziju, a da pritom
ne moraju da se navedu razlozi za to. Svi ostali ~inovnici (a to vaì uglavnom i
za name{tenike u upravi) ne zavise od smena vlada i promena odnosa ve}ine u
parlamentima. Uprava podleè „principu zakonitosti”, {to zna~i da u principu
sme da deluje samo u onim oblastima gde je to na osnovu nekog zakona
dopu{teno. I upravni postupak je precizno regulisan saveznim i pokrajinskim
zakonima. Me|utim, zakoni nisu kompjuterski programi koje bi uprava
mogla shematski da izvr{ava u svojstvu nekakvog pukog izvr{nog organa. Pre
bi se moglo re}i da su to uputstva za delovanje, kojima se ~esto samo u vidu
generalnih klauzula defini{u ciljevi de-lovanja, u kojima se nalozi opisuju
neodre|enim pravnim pojmovima, dok se neke druge stvari relativno detaljno
reguli{u, ali oni po pravilu mogu da se izvr-
{avaju na razli~ite na~ine. Utoliko je uprava ipak samostalna i nezavisna

dràvna vlast. Ovo nije negativna ve} pozitivna konstatacija. Jer, s obzirom
na ~este smene Vlade i usredsre|enost sudskih odluka na konkretne slu~ajeve,
zapravo je uprava ta koja garantuje kontinuitet dràve. Jedan nema~ki
profesor nauke o upravi, poznat me|u pravnicima, jednom prilikom je rekao:
„Ustavi prolaze, a uprava ostaje” (Oto Majer).
PRAVA KAO DONOSILAC NORMATIVNIH AKATA

^vrst poloàj uprave kona~no se svodi i na ~injenicu da i ona u~estvuje u
procesu utvr|ivanja normi, i to putem dono{enja uredbi. Ako prelistamo ne-
ma~ki Savezni slu`beni list ili pokrajinske slu`bene listove, na}i }emo dve
razli~ite vrste pravnih propisa, a to su zakoni i uredbe. Po pitanju brojnosti,
prevagu odnose uredbe. Razlika izme|u zakona i uredbe jeste u tome {to
zakone pre objavljivanja mora da usvoji parlament (dakle, savezni ili neki
pokrajinski parlament), dok uredbu ne usvaja parlament, ve} je formuli{e i
donosi „samo” vlada, ministarstvo ili neka druga upravna instanca. Koji je
smisao ovakve podele?
Pravne norme na~elno mora da usvoji parlament; jer dràvljanin ima
pravo na to da o pravilima, kojima on treba da se pokorava, najpre poslanici
vode diskusiju te da stupe na snagu samo ako je za njih glasala ve}ina u
skup{tini. Ovo vaì i za sve propise koji nose formalan naziv „zakon”; stoga
se ovi propisi nazivaju i „formalnim zakonima” ili jo{ preciznije
„parlamentarnim zakonima”. Me|utim, na~elo da bi parlament trebalo da
odobri zakone, u praksi ne moè da se ispo{tuje u svim slu~ajevima.
Moderna pravna i zakonska dràva upu}ena je na tako veliki broj pravila da
bi parlamenti na nivou savezne dràve ili pokrajina bili preoptere}eni ako bi
morali da se bave svakim detaljem. To nije ni neophodno. Savezni parlament,
na primer, ne mora da odlu~uje o tome da li znak ,,stop” na nekoj raskrsnici
treba da bude ~etvorougaonog ili {estougaonog oblika, kako treba da izgleda
osvetljenje na nekom biciklu, da li u nekom selu moè da se izda dozvola za
benzinsku pumpu ili ne. Takva pitanja mogu se prepustiti upravi.
Pod aspektima pojednostavljivanja rada i rastere}enja, parlamentarnom
zakonodavcu je putem ~lana 80. Osnovnog zakona data dozvola da upravi
kao izvr{noj instanci prepusti da odlu~i o pojedinostima prilikom
preciziranja neke regulative.
Tekst ~lana 80. Osnovnog zakona (odlomak)
^lan 80. Dono{enje uredbi

Na osnovu zakona, Savezna vlada, savezni ministri ili pokrajinske vlade mogu
da dobiju ovla{}enje da donose uredbe. Pri tome se zakonom moraju utvrditi
sadràj, svrha i {irina datih ovla{}enja. U uredbi mora da se navede pravni
osnov. Ukoliko je zakonom predvi|eno da neko ovla{}e-nje moè dalje da se prenosi,
onda je potrebno doneti uredbu radi prenosa datih ovla{}enja.
Saglasnost ve}a pokrajina, osim u slu~aju da je druga~ije predvi|eno
odredbama saveznog zakona, zahtevaju uredbe... na osnovu saveznih zakona, a koji
zahtevaju saglasnost ve}a republika ili koje pokrajine izvr{a-vaju po nalogu
savezne dràve ili kao poslove iz sopstvene nadle`nosti.
Zakonodavac je dakle duàn da u svom formalnom zakonu precizno opi{e

sadràj, svrhu i obim onoga {to èli da poveri upravi. Ako je ve}e pokrajina
moralo da da svoju saglasnost sa glavnim zakonom, onda je njegova
saglasnost potrebna i za uredbu koja je zasnovana na tom zakonu. Na osnovu
ovla{}enja, uprava ima pravo da „dalje konkretizuje” uop{tenu odredbu
zakona, i u tom smislu sme da donese uredbu. Uredbe su podjednako
obavezuju}e kao i formalni zakoni, te su stoga i to „zakoni u materijalnim
smislu”. Me|utim, s obzirom na to da ih ne donosi parlament, razumljivo je
da je sve {to bitno zalazi u prava gra|ana vezano za klauzulu kojom se
predvi|a njihovo parlamentarno usvajanje: ovakvi zahvati se ne smeju
naloìti uredbom ve} samo putem dono{enja formalnog zakona. Isto vaì, na
primer, za ~l. 104. Osnovnog zakona kada je re~ o ograni~avanju li~ne
slobode. Iz principa pravne dràvne i demokrati~nosti Osnovnog zakona
sasvim uop{teno sledi da „bitne odluke”, a posebno one iz „oblasti koje su
relevantne za osnovna prava i slobode” mora da donese parlamentarni
zakonodavac, te da ne smeju da se prepuste upravi.
Uredbe moraju da se drè okvira nadre|enog formalnog zakona; ne smeju
da „reguli{u u ve}oj meri” nego {to je to predvi|eno osnovom po kojoj je
izdato ovla{}enje. Ukoliko se ovla{}enje prekora~i, uredba je ni{tava. Na
veoma {irokim ovla{}enjima - naime na ratifikaciji Rimskih ugovora iz 1957.
godine i ugovora Evropske unije nakon toga (Mastriht I i II) - po~iva
celokupna normativna delatnost Evropske unije. Iako je Evropski parlament
iz Strazbura uklju~en u proces dono{enja zakona, u pravnom smislu je re~ o
tome da egzekutiva donosi akte ili, drugim re~ima, o pravu saveta ministara
da donosi uredbe, a on se
sastoji od po jednog ministra iz svake dràve ~lanice. U Rimskim ugovorima je

definisano u kojim vidovima Savet ministara EU moè da donosi pravne akte
sa obevezuju}im dejstvom za dràve ~lanice. Kao pravni akti EU mogu da se
donesu:
– uredbe (neposredno obavezuju}e u dràvama ~lanicama),
– smernice (koje nacionalno zakonodavstvo treba da prenese u obavezuju}e
zakonodavstvo),
– odluke kojima se na obavezuju}i na~in re{avaju pojedina~ni slu~ajevi.
Osim toga, Savet ministara sme da izda i pravno neobavezuju}e preporuke i
mi{ljenja. U skladu sa prvobitnim ciljem Rimskih ugovora, a to je da se ostvari
privredna zajednica, razli~ite uredbe su se najpre odnosile uglavnom na odre|e-ne
privredne oblasti, a pre svega na agrarnu oblast, ali ne i na suvereno delova-nje
javne uprave. Me|utim, od 80-ih godina, EU sve jasnije sprovodi sopstvenu
politiku u mnogim izvornim politi~kim oblastima kojima je ipak direktno pogo-|
ena i javna uprava; jedan od brojnih primera je politika ~ovekove sredine. Osim
toga, bitno je {to ponu|a~i javnih radova moraju javno da raspi{u svoje gra|e-
vinske konkurse od odre|ene vrednosti (preko 10 miliona nema~kih maraka) – a to
zna~i na teritoriji cele Evropske unije. Odluka o dodeljivanju posla naknadno
mora da se obrazloì ostalim ponu|a~ima.
Ovi preduslovi kojima se èli posti}i izvesna transparentnost u dodeljivanju
velikih javnih poslova, nisu regulisani uredbom ve} smernicom – takozvanom
smernicom o gra|evinskoj koordinaciji. Smernica o koordinaciji isporuka treba
da obezbedi iste uslove i u domenu isporuke robe i dobara, koji nisu predmet gra|
evinskih poslova. Glavni domen primene ovde bi mogla da bude kupovina
investicionih dobara od strane javnog sektora. Me|utim, grani~na vrednost od
400.000 nama~kih maraka po odnosnom pojedina~nom investicionom dobru je
toliko visoka da ovi kriterijumi u praksi ne nalaze ~estu primenu. Svojom nad-
zornom smernicom, Savet ministara EU na kraju krajeva èli da se postara o
tome da se propisi o raspisivanju konkursa i o isporukama zaista i po{tuju. Drà-ve
~lanice su du`ne da se staraju o funkcionalnom pravnom nadzoru i da toleri{u
napomene iz Brisela da one ne bi bile prekr{ene.
FINANSIJSKI SISTEM
Finansijski sistem Savezne Republike Nema~ke regulisan je ~lanom 104a do 115.
Osnovnog zakona. U skladu s tim, postoje porezi i da`bine koje moè da napla}uje
jedino savezna dràva (na primer porez na gorivo ili carine), takozvani zajedni~ki
porezi, od kojih prihode me|usobno dele savezna dràva i pokrajine (kao {to su
porez na plate i primanja i porez na promet), porezi i da`bine koje
smeju da ubiraju jedino pokrajine (kao {to je porez na nasledstvo) i porezi koje
ubiraju op{tine (kao {to je porez na zemlji{te). Naplatu poreza, kao upravni po-
sao, uglavnom sprovode pokrajine.
ORGANIZACIJA
Nema~kom upravom vlada princip zakonitosti. Svaki upravni akt zahteva
zakonski osnov. Navedeni akti zakonodavstva, dakle, ~ine osnovu za prakti~no
delovanje uprave na svim nivoima. U daljem tekstu }e biti prikazana organizacija
nema~ke uprave.
Savezni i pokrajinski organi uprave

Da bi mogla pravilno da se shvati struktura nema~ke uprave na saveznom i
pokrajinskom niovu, najpre je bitno imati u vidu na~elo proisteklo iz ~l. 83.
Osnovnog zakona. Tamo je zapisano: „Pokrajine izvr{avaju savezne zakone
kao sopstvene poslove, osim u slu~aju da je ovim Osnovnim zakonom
druga~ije predvi|eno ili dopu{teno”. U ovom osnovnom pravilu se krije jedna
specifi~nost nema~kog ustavnog prava: njime se, naime, nagove{tava da
saveznoj dràvi na~elno ne stoje na raspolaganju sopstveni organi u okviru
uprave. Mada postoje neki bitni izuzeci od ovog pravila, ipak se na~elno
moè konstatovati da po pitanju izgradnje i ure|ivanja upravnih organa i po
pitanju upravnog postupka nadle`nost pripada isklju~ivo saveznim
pokrajinana. U okviru pokrajinskih uprava bitno je imati u vidu slobode
organa lokalne samouprave.
Razlog za ~injenicu da se ~ak i izvr{avanje saveznih zakona stavljalo u
nadle`nost pokrajina treba traìti u ve} pomenutom nastojanju autora
nema~kog ustava iz 1949. godine da se decentralizuje uprava. @elja nije bila
da se postigne centralizovana unitarna dràva, ve} decentralizovana uprava
koja se nalazi na nivou {to blièm gra|anima. U istu svrhu je trebalo da sluì i
{irenje nadle`nosti pokrajina, ali i zagarantovana lokalna samouprava. U
tom smislu, struktura nema~ke uprave podeljena je pre svega na tri stepena:
postoje (u iznimnim slu~ajevima) savezni upravni organi, i jedinice lokalne
samouprave (uglavnom) pokrajinski upravni organi a postoje (kao tre}i
nivo).
Jo{ po jedna podela na tri nivoa zati~e se i u strukturama organa na
svakom od ova tri nivoa: postoje vi{i savezni organi (sa odgovaraju}im
„saveznim vi{im slu`bama”), srednji savezni organi i donji (lokalni) savezni
organi. Postoje vi{i pokrajinski organi, srednji pokrajinski organi (njih,
dodu{e, nema u manjim pokrajinama) i donji pokrajinski organi. I kod
jedinica lokalne samouprave razlikuju se tri vrste jedinica - samostalni
gradovi (van okruga), okruzi i op{tine koje pripadaju okruzima. Me|utim,
ove tri jedinice ne stoje u odnosu trostepene hije-
rarhije jedna ispod druge; slobodni gradovi van okruga i okruzi nalaze se na
istom nivou, dok samo izme|u okruga, s jedne strane, i op{tina koje ulaze u
sastav tih okruga, s druge strane postoji izvestan odnos podre|enosti i nadre|e-
nosti, koji, me|utim, ni u kom slu~aju ne vaì u svim oblastima.
Donji nivo dràvne uprave

Okruzi predstavljaju najniì nivo dràvne uprave. Okruzi na taj na~in
spadaju i u dràvnu upravu i u nivo lokalne samouprave. Putem zakonskog
okvira, ograni~ena autonomija lokalne samouprave dolazi do izraàja pre
svega na osnovu ~injenice da i gradovi, op{tine i okruzi, kao i savezna dràva
i pokrajine, imaju direktno izabrana predstavni~ka tela. I ova predstavni~ka
tela smeju da donose sopstvene „zakone”, koji se, me|utim, u tom slu~aju
nazivaju statutima. Po{to gradovi, op{tine i okruzi u strukturi dràve
zauzimaju tek tre}i nivo (nakon saveznog i pokrajinskog nivoa), oni su
prilikom ure|ivanja svojih statuta du`ni da se drè znatno ve}eg broja
ograni~enja nego savezna dràva ili pokrajine. Du`ni su da se drè
„zakonskog okvira”, koji im je dat od savezne dràve i pokrajine. U tom
okviru oni uìvaju „autonomiju dono{enja statuta” i u tom smislu mogu
samostalno i u sopstvenoj odgovornosti da ure|uju lokalne poslove.
Autonomija dono{enja statuta je bitan sastavni deo lokalne samouprave: na
osnovu nje op{tine (i okruzi) mogu ciljano da se prilagode lokalnim
okolnostima i da svojim propisima i planovima defini{u upravo ono {to je u
skladu sa lokalnim uslovima.
Upravni propisi
Ispod piramide normi sazdane od Osnovnog zakona, saveznog i pokrajin-
skog prava i lokalnih statuta, a koji odre|uju delovanje uprave, kona~no
postoje i takozvani upravni propisi. Ove upravne propise formuli{e
birokratija saveznih ili pokrajinskih ministarstava u vidu „ukaza”,
„smernica” ili „cirkularnih dopisa” i {alje ih odnosnim upravnim slu`bama.
Iako nisu pravne norme, upravni propisi ipak imaju zna~ajan uticaj.
Razlog za to treba traìti u ~injenici da je uprava hijerarhijski
organizovana. Inspektor mora da „slu{a” ~inovnika u saveznoj ili
pokrajinskoj upravi, a ovaj mora da „slu{a” vi{eg ~inovnika u saveznoj ili
pokrajinskoj upravi, a svi ~inovnici ili name{tenici u nekoj stru~noj slu`bi
moraju da slede uputstva pomo}nika ili ministra. U ~inovni~koj hijerarhiji
vi{e slu`be imaju pravo da izdaju zapove-sti niìm slu`bama, a ovo pravo
moè da se sprovede u delo putem upravnih propisa. Tako je, na primer, u
~lanu 37. Okvirnog zakona o ~inovnicima zapisano: „Svaki ~inovnik je
obavezan da izvr{ava uputstva koja mu da pretpostavljeni i da se drì op{tih
smernica. Ako, na primer, neki visoki ~inovnik slu`be za
izdavanje gra|evinskih dozvola izda uputstvo svojim hijerarhijski podre|enim

zaposlenima da vi{e ne smeju da izdaju nikakve vanredne dozvole za nadogradnju
potkrovlja, onda to u odnosu na gra|ane koji su pogo|eni ovom odlukom deluje
isto kao da je donet zakon kojim se to predvi|a”. Ovakvo uputstvo moè da deluje
samo ako ne stoji u suprotnosti sa nekim nadre|enim propisom. Me|u-tim, ako ne
postoji propis u kome se reguli{e pod kojim okolnostima mora da bude izdata
dozvola za nadogradnju potkrovlja, upravnim propisom moè da se spre~i
izdavanje takvih dozvola.
Na ovom primeru se vidi da upravni propisi u odnosu na gra|ane mogu da
imaju isto dejstvo kao i zakoni, i to pozitivno i negativno. Eventualno pozitivan
efekat zasnovan je na principu jednakosti koji prozilazi iz Osnovnog zakona.
Ako je neka uprava sama sebi definisala pravila (a to se ~ini putem upravnih
propisa) onda ona ne sme vi{e samovoljno da odstupa od tih pravila. Ako se, na
primer (kada se okrene navedeni primer), putem upravnog propisa reguli{e pod
kojim uslovima po pravilu treba da se izdaju dozvole za nadogradnju potkrovlja,
onda uprava ne moè vi{e samovoljno u nekom pojedina~nom slu~aju da odbije da
izda dozvolu, ako su prethodno formulisani uslovi ispo{tovani. Jer, niko ne sme
da bude izloèn samovoljnom neravnopravnom tretmanu, {to je zagaranto-vano
Osnovnim zakonom.
ÎNJENICE
Savremena struktura upravnih organa u Saveznoj Republici Nema~koj izgleda
ovako:
Savezni organi uprave

Upravni organi na nivou savezne dràve prema Osnovnom zakonu moraju da
budu izuzetak. Ovo, me|utim, ne vaì za najvi{e savezne organe – za savezna
ministarstva: ona moraju da postoje i nisu nikakve iznimne pojave, jer bez mini-
starstva savezni ministar ne bi bio sposoban da radi svoj posao. O ure|ivanju i
razgrani~avanju saveznih ministarstava usagla{avaju se odnosne stranke koje se
nalaze u vladi putem pregovora; poslednju re~ u tom smislu ima savezni kancelar,
na ~iji predlog se savezni ministri imenuju i razre{avaju du`nosti. Razgrani-
~avanje resora se menja od jednog mandata parlamenta do slede}eg. Tako je u
prvim godinama posle nastanka Savezne Republike Nema~ke postojao ministar za
stambenu izgradnju; u me|uvremenu stambena izgradnja je prestala da se smatra
primarnim javnim zadatkom; i zato je od po~etka 70-ih godina do smene vlade
1998. godine ovaj resor nosio naziv Savezno ministarstvo za prostorno ure|ivanje,
gra|evinarstvo i urbanizam; od 1998. godine spojeno je sa Ministar-
stvom za saobra}aj u Savezno ministarstvo za saobra}aj, gra|evinarstvo i

stambena pitanja.
Osim saveznih ministarstava, kao najvi{ih saveznih upravnih organa, po-
stoje jo{ i „vi{i savezni organi” koji su zaduèni za teritoriju cele savezne
dràve, ili savezni zavodi koji nemaju sopstvenu pravnu sposobnost. Vi{i sa-
vezni organi su, na primer, Savezni kriminalisti~ki zavod, Savezni zavod za
ustavnu za{titu (oba spadaju u Savezno ministarstvo za unutra{nje poslove),
Savezni zavod za teretni saobra}aj (spada u Savezno ministarstvo za saobra-
}aj), Savezni zavod za finansije (spada u Savezno ministarstvo za finansije)
itd. Savezni zavodi su, na primer, Savezni arhiv, Fizi~ko-tehni~ki savezni za-
vod, Savezni zavod za rad, Savezni zavod za istraìvanja u oblasti
poljoprivrede i prehrane. Putem ovih organa, savezna dràva ostvaruje svoje
centralne poslove u tendencionalno depolitizovanom prostoru, jer izdvajanje
posebnih organa i zavoda iz odnosnih nadle`nih saveznih resora pre svega
sluì depoli-tizaciji.
Broj saveznih upravnih organa ispod onih najvi{ih i vi{ih opada. Sopstveni
srednji organi postoje samo za neke malobrojne grane uprave, na primer za
oblasne odbrambene komande vojnih uprava, direkcije za brodski saobra}aj
i saobra}aj na vodi. I vi{e finansijske direkcije su srednji savezni organi
uprave, ali istovremeno i najvi{i pokrajinski organi. Savezna dràva je
ovla{}ena da ure|uje ovakve savezne uprave u skladu sa ~l. 87. Osnovnog
zakona. Ranije su i vi{e po{tanske direkcije i po{tanske slu`be ili direkcije
savezne èleznice imale sopstvenu saveznu upravu. Nakon zamene Saveznog
zakona o èleznici Op{tim zakonom o èleznici, ostao je samo jo{ Savezni
zavod za èleznicu koji je zaduèn za vozne deonice èleznice. @eleznica i
organizacija vo`nje su privatizovani. Privatizovana je i po{ta, a Savezno
ministarstvo za po{tu je ukinuto 31. decembra 1998.
Sve su re|i donji savezni organi uprave; ostali su jo{ samo okru`ni regrutni
vojni centri i zavodi za brodski saobra}aj i saobra}aj na vodi. Me|utim, na
svim mestima gde savezna dràva nema sopstvenu srednju ili donju upravu
za izvr{avanje poslova koji su regulisani njenim zakonima, ove zakone
izvr{avaju pokrajine kao sopstvene „izvorne” (kao da je pokrajina sama
donela odnosni zakon), {to zna~i da su za njihovo izvr{avanje potpuno
odgovorne; samo u izuzetnim situacijama, pokrajine upravljaju odre|enim
poslovima po nalogu savezne dràve; a samo su u tom slu~aju i zavisne od
pojedina~nih naloga najvi{ih, odnosno vi{ih saveznih organa.
Primer za sve re|u „upravu po nalogu”, koju pokrajine vr{e po uputstvima
i pod neposrednim nadzorom savezne dràve, jeste upravljanje pokrajina
nadre-gionalnim putevima (savezni autoputevi, magistralni putevi) u skladu
sa ~l. 90. st. 2. Osnovnog zakona.
Pokrajinski organi uprave

Po{to savezna dràva samo u izuzetnim situacijama raspolaè izvr{nim orga-
nima, nema~ka uprava tek u pokrajinskim organima i u organima lokalne samo-
uprave postaje uo~ljiva i prisutna. Pokrajinski organi prostorno razu|enih po-
krajina su – kao i savezni organi – uglavnom podeljeni na tri instance. I ovde
postoje vi{i pokrajinski organi (to su pokrajinska ministarstva), srednji pokrajin-
ski organi (to su predsednici sreskih vlada, odnosno sreske vlade) i donji pokra-
jinski organi (oni su integrisani u okruge a delimi~no i u slobodne gradove). U
pokrajinama [lezvig-Hol{tajn i Zarland, ali i u Meklenbrug-Forpomernu, Bran-
denburgu i Tiringenu, ne postoje srednji pokrajinski organi, dakle ne postoje
sreska predsedni{tva vlada, jer su ove pokrajine isuvi{e male. Ni u tri gradske
pokrajine Berlinu, Bremenu i Hamburgu uprava nije podeljena na tri nivoa; ta-
mo postoji samo dvostepenost uprave, po{to su uvedene gradske ~etvrti.
Kod formiranja i ure|ivanja pokrajinskih ministarstava vaì isto {to je pret-
hodno re~eno o saveznim ministarstvima: ministarstva se u svakom novom
mandatu nanovo formiraju i redefini{u. Stoga uop{te nije redak slu~aj da se
nadle`nosti preseljavaju s jednog mesta na drugo. Tako je nadle`na za prostorno
planiranje na nivou regije ili pokrajine u pokrajini Hesen najpre bila dràv-na
kancelarija (dakle, u rukama premijera pokrajine), a zatim je preba~ena na
ministarstvo za unutra{nje poslove; posle toga je ponovo preneta na dràvnu
kancelariju pokrajine Hesen, a u me|uvremenu na Ministarstvo za privredu.
Za srednje pokrajinske organe, dakle i za predsednike sreskih vlada, odnosno
sreske vlade, vaì princip koncentracije: predsednik sreske vlade u svojoj ruci
objedinjuje gotovo sve stru~ne nadle`nosti. Izuzev nekoliko izme{tenih
upravnih oblasti (kao {to je sreska finansijska direkcija i vi{a direkcija za {u-
marstvo), predsednik sreske vlade u svim srednjim upravnim poslovima ima
poslednju re~. On je najvi{i organ gra|evinskog nadzora, organ privrednog
nadzora, organ za ekolo{ku za{titu, organ za civilnu za{titu itd. On istovremeno
vodi pravni nadzor nad gradovima koji se nalaze van okruga i nad okruzi-ma,
koji su opet kao organi samouprave instrumenti decentralizacije. I u gornjem i u
donjem pravcu, nadle`nosti spojene u licu predsednika sreske vlade raspore|ene
su na nekoliko slu`bi. U Saveznoj Republici Nema~koj postoje ukupno 32 sreska
predsedni{tva, odnosno (sreske) vlade.
Najniì pokrajinski organi i lokalna samouprava

Najniì pokrajinski organi su – kao {to je ve} pomenuto – tesno vezani za
organe lokalne samouprave. Okruzi uvek imaju funkciju najniìh dràvnih jedi-
nica i istovremeno organa lokalne samouprave. U gradovima koji ne pripadaju
okruzima, dràva se koristi tzv. „vi{im gradona~elnicima” kao izvr{nim

organima, koji izvr{avaju zakone, primenom principa „pozajmljivanja
organa”. Mada ovde op{tine formalno, ka spolja, deluju kao samoupravne
jedinice, one materijalno deluju kao posredna samouprava; pritom podleù
neograni~enom stru~-nom nadzoru pokrajine.
Kod stru~nog nadzora ve} pomenuti princip hijerarhije deluje jo{ uvek
neograni~eno, {to je tipi~no za strukturu bilo koje administracije. Vaì princip
zapo-vesti i poslu{nosti, odozgo ka dole. Naloge odnosnog vi{eg upravnog
organa mora da izvr{i podre|eni upravni organ. Ako neki podre|eni organ èli
da se obrati nadre|enom, onda on (ili odnosni ~inovnik ili slu`benik) mora da
po{tuje slu`beni postupak. To zna~i da odnosno lice ne sme da preska~e
eventualne me-|uinstance i da se neposredno obrati najvi{em organu, ve}
mora da po{tuje celo-kupan hijerarhijski sled stepenika u upravi. Ako, dakle,
neki mali ~inovnik u pokrajinskoj slu`bi èli da se obrati neposredno
ministru, dakle najvi{em pokrajinskom organu, onda on to ne moè da u~ini u
svojstvu name{tenika ili ~inovnika ve} isklju~ivo u svojstvu gra|anina i
privatnog lica. Tako|e bi morao to i da naglasi u svom podnesku, ina~e bi
moglo da mu se zameri da nije po{tovao slu`beni postupak.
Princip hijerarhije, me|utim, nailazi na veoma efikasno ograni~enje u vidu
principa zakonitosti uprave. Svaka instanca uprave sme da deluje samo na
osnovu zakona i u okviru zakona. Nezakoniti nalozi niti smeju da se izdaju
niti smeju da se izvr{avaju. Dakle, ne postoji slepa poslu{nost, ve} samo
obaveza da se spremno angaùje u okviru javnog posla opisanog zakonom.
Upravna reforma
Tema „upravne reforme” aktuelna je posebno na nivou pokrajina i op{tina.
Ciljevi reforme ogledaju se u tome da se postigne nivo bliì gra|anima putem
povezivanja brojnih nadle`nosti u jednu slu`bu, kojoj gra|anin moè da se
obrati sa svojim èljama, i ja~anje motivacije zaposlenih putem participacije u
dobiti. Organizacija uprave preko projekt-grupa treba da postane fleksibilnija
i poroznija. Osim toga, u~injen je i poku{aj da se gra|anin defini{e kao
„kupac” kome uprava isporu~uje odre|ene „proizvode”. Na taj na~in se èli
posti}i ve}a ekonomi~nost.
REZIME
1. Javnu upravu Savezne Republike Nema~ke karakteri{e postojanje tri nivoa
uprave: savezni, pokrajinski i nivo lokalne samouprave.
2. Zakoni se mogu donositi na sva tri nivoa. Lokalni zakoni na lokalnom
nivou nazivaju se statutima. Savezna dràva raspolaè masom zakonodavnih
nadle`nosti; i pokrajine tako|e imaju sopstvene zakonodavne nadle`nosti; me|

utim, snagu pokrajina ipak u ve}oj meri treba traìti u ~injenici da su one
nadle`ne za izvr{avanje svih zakona - a time i za izvr{avanje saveznih
zakona. One ih izvr{avaju kao su to njihovi sopstveni „izvorni” zakoni. To se
po pravilu ~ini putem zaduìvanja gradova, op{tina i okruga kao izvr{nih
instanci.
3. Veoma bitne oblasti reguli{u se uredbama savezne dràve i pokrajina.
Uredbe
moraju da imaju ovla{}enje koje im daje parlamentarni zakon; u
parlamentar
nom zakonu moraju da budu ta~no precizirani sadràj, svrha i obim
ovla{}enja.
4. Za celokupnu javnu upravu vaì princip „zakonitosti uprave”. Svaki
postupak uprave zahteva zakonsku podlogu. Svaki gra|anin koji smatra da
je javna uprava povredila njegova prava moè da se obrati sudstvu.
Sudovi u tom slu~aju ne proveravaju samo da li je po{tovan propisani
postupak i da li je odluka uprave u odnosnom predmetu uop{te
opravdana, ve} primenjuju i princip potpune provere.
5. Potpuna provera zna~i da se sud stavlja u poziciju uprave i u
potpunosti proverava da li bi i on doneo istu odluku kao {to je to u~inila
uprava. Primenom ovog principa ja~a se status Savezne Republike
Nema~ke kao pravne dràve, mada u pojedina~nim slu~ajevima ovaj
princip moè negativno da se odrazi na prodornost uprave.
Literatura:
Kriger, Op{ta nauka o dràvi, 2. izdanje, [tutgart, 1966.
Majer-Mali, Pravna nauka, 3. izdanje, Minhen, 1985.
Nol, Nauka o zakonodavstvu, Rajnbek, 1973.
[tern, Dràvno pravo u Saveznoj Republici Nema~koj, I tom: Osnovni pojmovi i
osnove
dràvnog prava, principi ustavne strukture, 2. izdanje, Minhen, 1984. Gustav
Radbruh, Uvod u pravo, 12. izdanje (verziju preradio Konrad Cvajgert). [tutgart
1969, str.174. Hans

Uporedna Iskustva Uprava

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

You might also like

Uporedna Iskustva Uprava

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uporedna Iskustva Uprava

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

UPOREDNA ISKUSTVA DR@AVNIH UPRAVA

Izdava~: MAGNA AGENDA

Za izdava~a: Mijat Damjanovi}

Lektor i korektor: Irena Popovi}

Dizajn korica: Du{an Damjanovi}

Studentski trg 13 e-mail: chigoja@eunet.yu

Copyright, 2003 MAGNA AGENDA, Beograd

UVODNE NAPOMENE (Mijat Damjanovi}) ........................ 7

STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI:

[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA:

Javna uprava i javno upravljanje predstavljaju izuzetno va`no podru~je sa-

ovih vlasti (zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska) nije po sebi i od sebe

dr`ave i vlasti, javnog sektora uop{te. Zbog toga je va`no ista}i da

{nje ustrojstvo organizacije, strukturu, odnose i procese u internom

sektora javne politike, javnog upravljanja (poslova, slu`bi i usluga) veliki

hipertrofirane simbioze dr`ave i partije, komandne ekonomije i zatvorenog dru-

politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema), novi poredak, sa sve manje primesa

javnih poslova; obezbe|ivanje podr{ke javnosti i sticanje poverenja gra|ana za

lizacije dr`avnog ure|enja, sa preoblikovanjem sveukupne strukture dr`avnih

lizovanog obrazovanja, kurseva reinovativnog znanja, seminara dokvalifikacije i

vanje demokratskog funkcionisanja vlasti (ustavnost i zakonitost) i praksa

ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE U JUGOSLAVIJI POSLE 1945.

posmatrane pojave u svakom od tih razdoblja. Takav poduhvat mo`e da bude od

Izvr{na i upravna vlast (~lan 77) bila je u tom periodu koncentrisana u

cip tzv. dru{tvenog samoupravljanja (prosvetne, kulturne, zdravstvene

povremenih poslova osnivati posebni organi uprave” (stav 3. ~lana 19). U

S druge strane, Ustav kod nabrajanja poslova i zadataka organa uprave,

Prava, du`nosti i odgovornosti „radnika u radnim zajednicama organa

preduze}ima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povereno, kao

mestimi~na „krivudavost”, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normiranja

DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA

PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA

obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku,

vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih

UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE

- Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata

reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od

tr`i{nu privredu i „otvoreno civilno dru{tvo”, zavisi od mnogih okolnosti.

karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila „u

tra{pijuna`e...”25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pri-

po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu

Tehnologija i informatika nezadr`ivo prodiru i u upravne sisteme i bitno

kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja „vladavine

POZITIVNOPRAVNI POJAM DR@AVNE UPRAVE

pozitivnopravnog pojma uprave ima zna~aja za prakti~nu primenu

vlade; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju

Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvr|

POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE

Op{ti i javni interes

odgovor. Budu}i da se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju i kretanju,

njem. Primena principa neprekidnog (kontinuiranog) funkcionisanja zna~i da

Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

nema~koj teoriji i praksi, kao i u pravu drugih zapadnih zemalja. U novije

Umesto javne vlasti, suverenosti, subjektivnog prava, prava zapovedanja

u direktnoj re`iji; 2. koncesionirana javna slu`ba – kada uprava samo provocira

Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

`be i sl.).75 Profesor Slavoljub Popovi} je ukazao na izvesne karakteristike javne

}a) a, sa druge strane, to je delatnost koju vr{e organi (ili organizacije)