Professional Documents
Culture Documents
БЪЛГАРИЯ: РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ Юни 2009 г.
БЪЛГАРИЯ: РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ Юни 2009 г.
БЪЛГАРИЯ: РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ Юни 2009 г.
РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА
НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ
Юни 2009 г.
СВЕТОВНА БАНКА
ОТДЕЛ „ФИНАНСИРАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР”
РЕГИОН ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ
ВАШИНГТОН, САЩ
Настоящият доклад е изготвен от екип на Международната банка за
възстановяване и развитие (Световната банка). Констатациите, интерпретациите
и заключенията, изразени в него, не отразяват непременно мнения на
Изпълнителните директори на Световната банка или на правителствата,
представлявани от тях.
ii
БЪЛГАРИЯ
РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА
НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ
Съдържание
I. УВОД.............................................................................................................................1
Обхват .......................................................................................................................3
Функции на административните такси...................................................................5
Аргументът за възстановяване на разходите по административните такси.......7
Правна рамка.............................................................................................................9
Институционална рамка.........................................................................................11
Административна практика …..............................................................................12
Структура на таксите .............................................................................................14
Анализ .....................................................................................................................15
Изискванията на ЕС............................................................................................... 18
Германия .................................................................................................................20
Австралия ...............................................................................................................24
Практически изводи...............................................................................................27
БИБЛИОГРАФИЯ ........................................................................................................35
iii
Таблици
Таблица 1: Типология на инструментите за генериране на приходи...........................3
Таблица 2: България - Приходи на държавния бюджет за 2005-09 г. (в млн. лв).......4
Таблица 3: Цели и характеристики на административните такси................................7
Таблица 4: Сравнение на подбрани административни такси (2008 г.).......................15
Таблица 5: Препоръки - Приоритети и срочност.........................................................32
Карета
Каре 1: Примери за „ограничителни такси”, събирани от Изпълнит. агенции.........12
Каре 2: Чл. 3 на германския Федерален закон за административните такси.............21
Каре 3: Чл. 3 на Закона за административните разходи в провинция Хесен.............22
Каре 4: Изчисляване на административните такси за възстановяване на разходите в
провинция Хамбург.........................................................................................................23
Каре 5: Разпределяне на разходите в Австралия..........................................................27
Приложения
Приложение 1: Съдържание на германското законодателство в областта на
административните разходи ............................................................................................36
Приложение 2: Формуляр за отчитане на единичните разходи за административните
такси в Хамбург ................................................................................................................37
Приложение 3: Австралия - Прилагане на принципа за възстановяване на
разходите............................................................................................................................38
Приложение 4: Специални закони, споменаващи изрично допълнителното
материално стимулиране..................................................................................................39
Приложение 5: Основни принципи за възстановяване на разходите, приети от
правителството на Австралия през 2002 г., така както са ревизирани през 2005 г.....40
Приложение 6: Примери за график за преразглеждане на таксите – Австралия.........43
iv
Съкращения и акроними
v
Благодарности
Настоящият доклад беше изготвен като част от техническа помощ на Световната
банка в областта на регулаторната реформа. Екипът на Световна банка, беше
ръководен от Евгени Евгениев, Специалист по развитие на частния сектор, Отдел
„Финансиране и развитие на частния сектор” (ECSPF), и включваше Джордж Р.
Кларк (Гл.специалист по развитие на частния сектор, ECSPF) и Марк Райкел
(международен експерт по административни бариери) — основен автор на доклада.
Снежана Димитрова, Директор на Дирекция „Стратегическо планиране и
управление” в Министерския съвет и Павел Иванов, старши експерт в същата
дирекция, сътрудничиха тясно с екипа от самото начало на работата и оказаха
стратегическо ръководство във всички етапи на проекта. Силвия А. Торес, Весела
Стамболийска и Ан Т. Джон от Световна банка предоставиха неоценима
техническа подкрепа.
Докладът беше подготвен под общото ръководство на Орсалия Каландзопулос
(Директор за България до 15 май 2009 г.), Теодор О. Алерс (Директор за България
от 15 май 2009 г.), Фернандо Монтес-Негрет (Директор на сектор, ECSPF) и Лалит
Райна (Мениджър на сектор, ECSPF). Флориан Фихтл (Постоянен представител на
Световна банка за България) предостави стратегическо ръководство на екипа в
процеса на консултацията с публични и частни агенти и допринесе с ценни
коментари върху проект на доклада.
Екипът благодари на Донато де Роса (Специалист по развитие на частния сектор,
ECSPF), Ирина Астрахан (Водещ специалист по развитие на частния сектор,
ECSPF) и Джон Даниел Полнър (Водещ финансов специалист, ECSPF) за
преглеждането на проекти на доклада и предоставянето на полезни коментари и
предложения. Благодарности са отправени и към Ролф Леиполд от Правния отдел
на финансовия орган на гр. Хамбург, за неговата готовност да сподели информация
и предостави ценен опит относно режимът за определяне на таксите в Хамбург.
Представители на Конфедерация на Работодателите и Индустриалците в България,
Българска Търговско-Промишлена Палата и Българска Стопанска Камара
споделиха с екипът уместна информация, доклади и опит. Служители в
Министерството на финансите, Министерството на държавната администрация и
административната реформа, Министерството на икономиката и енергетиката,
Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството
на околната среда и водите, Министерството на здравеопазването и
Министерството на правосъдието, няколко изпълнителни агенции и представители
на академичните среди, бяха интервюирани през януари 2009 г. по-време на мисия
на екипа по доклада и също така предоставиха важна обратна връзка по-време на
работна среща за дискусия на доклада през юни 2009 г.
vi
Резюме
Докладът „България: Реформиране на режима на държавните такси” анализира
правната, институционална и административна рамка за определянето на
държавните такси и прави препоръки въз основа на добрата международна
практика.
vii
стимул за увеличаване на таксите. Агенциите се съсредоточават повече
върху функцията на таксите (и глобите) за генериране на приходи,
отколкото върху изискванията на закона, а именно, принципа за
възстановяване на разходите.
viii
Не се разпределя прихода от такси между служителите. Нито една от
изследваните страни не използва таксите, за да възнаграждава служителите.
Тази практика де факто е в противоречие с принципа на възстановяването на
разходите и представлява негово отрицание.
ix
Създаване на институционална рамка. Прилагането на реформата трябва да
бъде подложено на мониторинг, трябва да се създаде нова структура на таксите
и те да се контролират от властите. Освен това, трябва да се въведе и да се
поддържа процес на редовно преразглеждане. Всичко това се нуждае от
солидна институционална рамка.
x
БЪЛГАРИЯ
РЕФОРМИРАНЕ НА РЕЖИМА
НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ
I. Увод
Правителството на Република България поиска от Световната банка да направи
анализ на правните, институционалните и административните рамки за
определянето на държавните такси и да предложи препоръки на базата на добра
международна практика.
1
„Анализ на държавните такси, администрирани на централно ниво, и предложения за
предприемане на мерки”, непубликуван доклад на работната група на Министерството на
държавната администрация и административната реформа, януари 2009 г.
1
Колко голям е проблемът в сравнение с проблемите в много други области, които
правителството желае да реформира, за да подобри бизнес климата в България?
Досега не са правени задълбочени изследвания за равнището на админи-
стративните такси в региона на ЕС. Такива проучвания биха били от голяма полза
за оценяването на величината на проблема.
2
Обхват
3
Това се получава в резултат на увеличаване на съществуващите държавни такси
или в резултат на добавянето на нови такси в тарифите. Всъщност, приходите от
държавни такси се увеличиха с 14% (116 млн. лв.) между 2007 г. и 2008 г.
2
Общините могат да определят размерът на данъците и таксите от 1 януари 2008 г., според
поправка в Закона за местните данъци и такси, обнародвана в „Държавен вестник” бр. 110 /
21.12.2007 г.).
4
Функции на административните такси
5
обаче в тези страни заедно с това често се посочва, че таксите не трябва да
бъдат забранителни. Такъв например е случаят в Германия.
6
Следната таблица обобщава накратко разликите между различните цели и
начините за тяхното постигане:
Таблица 3: Цели и характеристики на административните такси
Функция Фокус Цел Метод за Пример Кратка оценка
изчисляване
Пълно Бюджетен Съответствие на Изчисление на Австралийск Води до пълно или почти
възстанов. общите приходи с общите а програма за пълно възстановяване на
на общите разходи разходи възстановява разходите на
разходите -не на администрацията; нуждае
разходите се от квалифицирани
служители поради
трудните изчисления
Възстанов. Равнопост Съответствие на Изчисление на Директива на Индивидуално и
на а-веност отделната такса с единичните ЕС справедливо решение,
отделните разходите за разходи за услугите защото всеки един
разходи отделната услуга заявител плаща само за
причинените от него
разходи; по-лесно се
изчислява от изчислението
на пълната себестойност
Генериране Бюджетен Превишение на Изчисление на Изпълнителн Осигурява финансови
на приходи общите приходи общите а агенция по средства, но експлоатира
над общите разходи лекарствата в монополно положение;
разходи България често е забранено със
закон
Насърчител Икономич Стимулиране на Оценка на Датска Необходимо е политическо
на функция ески икономическите готовността да агенция за решение, добре се използва
растеж дейности се плати такса търговия и за целеви админ. услуги,
компании но e скъпо, ако се използва
широко
Социална Равнопос- Подпомагане на Оценка на Чл. 6 от Необходима опция за
функция тавеност по-ниските възможностите германския неикономическите
доходи за плащане на Закон за дейности, по-малко
такси администр. значение за
разходи икономическата дейност
Наказателна Предотвратяване Оценка на Българските Често са забранени, тъй
функция Превенция на незаконното нивото на „ограничител като подходящият законов
поведение забранителната ни такси” инструмент са глобите
такса
7
възстановяването на разходите повишава равнопоставеността и справедливостта по
отношение на административното бреме, ако за дадена услуга плащат предимно
нейните потребители или лицата, които създават необходимостта от регулирането,
вместо бремето да се измества към всички данъкоплатци. Четвърто,
възстановяването на разходите е прецизна, разбираема и потенциално прозрачна
мярка. Възстановяването на разходите може лесно да се наблюдава и оповестява
публично, така че потребителите и широката общественост могат да следят
неговото прилагане. В същото време, всички бъдещи увеличения стават по-
предсказуеми, защото използваните формули са установени и достъпни. Заедно с
това, всички страни, прилагащи принципа на възстановяване на разходите, дават
възможност за освобождаване от такси. Така например, Австралия не прилага
принципа за възстановяване на разходите в следните случаи:3
това не е рентабилно, или
то би било в противоречие с целите за правителствени политиките, или
възстановяването на разходите би нанесло необосновани затруднения за
свободната конкуренция и за въвеждането на иновации в индустрията
(например, поради ефекта на „волния ездач”).
По-нататък ще видим, че подобни изключения от принципа на възстановяване на
разходите се прилагат и в Германия.
Макар че въвеждането на принципа на възстановяване на разходите ще доведе до
гореспоменатите ползи, реформата е свързана и с някои рискове:
Отрицателно въздействие върху приходите в държавния бюджет -
съществуващият режим може да бъде използван като инструмент за
събиране на приходи чрез надвземане на средства от обществото при
предоставянето на административни услуги. Реформата ще има
отрицателен ефект от тази гледна точка. Въпреки това, правителствата
често са склонни да правят изчисленията на облагите едностранчиво,
като отчитат само приходите и пренебрегват разходите за бюрокрация.
Отрицателно въздействие върху бизнес климата - такъв е случаят, когато
действащият режим субсидира административните услуги. Въпреки
това, тъй като правителството трябва да събира приходи за покриване на
бюджетните разходи, предизвиканите от субсидирането загуби рано или
късно ще се отразят в по-високи данъци, които също въздействат върху
бизнес климата.
Отрицателно влияние върху заплатите на държавните служители - в
случая с България много публични служители се облагодетелстват от
допълнителните приходи от таксите, събирани от ведомствата, които са
техни работодатели. Реформата ще прекрати тази практика. Както
социалният, така и политическият натиск могат да доведат до
компенсиране на пропуснатите доходи с по-високи заплати. Други
резултати могат да бъдат напускането на публичния сектор от по-
способните служители или оказване на политическо влияние в съпротива
на реформата.
3
Вж. Приложение 5, Основни принципи на Австралия за възстановяване на разходите.
8
II. Настоящият режим за определяне на таксите в
България
Българската централна администрация е въвела общо 91 тарифни регулации. Всяка
от тарифните регулации включва списък на услугите и свързаните с тях такси,
събирани от съответния орган.
Правна рамка
4
Местните такси се определят в зависимост от Закона за местните данъци и такси, обнародван в
“Държавен вестник”, бр. 117/10.12.1997 г., последно изменен в ДВ бр. 70/8.08.2008 г.
5
Закон за държавните такси, обнародван в “Държавен вестник” бр. 104/28.12.1951 г., последно
изменен на 29.04.2008 г. Работна група към Министерство на финансите в момента работи по
редакционни промени на чл. 2 (1) относно методите за плащане.
6
Чл. 4, буква “о” от Закона за държавните такси.
7
Чл. 1 от Закона за държавните такси.
8
Пълният текст на чл. 2 от Закона за държавните такси (Изм., ДВ, бр. 55/1991) гласи:
“(1) Държавните такси са прости и пропорционални. Те се заплащат с държавна таксова марка или
в брой. Министърът на финансите определя начина, по който се подпечатват таксовите марки и
случаите, в които таксите се събират в брой.
(2) (Изм., ДВ, бр. 55 от 1991 г.; изм., бр. 82 от 1997 г.; доп., бр. 62 от 2002 г.) Пропорционалните
такси се определят въз основа на цената на документа или услугата. Когато цената не е посочена,
таксата се определя въз основа на пазарната цена. Простите такси се определят въз основа на
необходимите материално-технически и административни разходи, необходими за предоставяне на
услугата.”
9
разпоредби, издадени от правителството. По тази причина всяко министерство и
изпълнителна агенция прилагат собствена методика, когато предлагат въвеждането
на нови такси или повишаване на съществуващите такси. Министерствата и
изпълнителните агенции действат съгласно специфични закони в отделните
сектори, което им дава възможност да приемат тарифи, одобрени от Министерския
съвет (чл.1, Закон за държавните такси).9
По-отношение на използването на таксите и глобите, секторните закони позволяват
на съответните ведомства да задържат части от събраните приходи (вж.
Приложение 4). Останалите приходи трябва да бъдат внесени в държавния бюджет.
Приложимият максимален процент за задържането на част от общо събраната сума
може да бъде 25%, 40% или дори 75%. Така напр., Законът за акредитацията,
прилаган от Изпълнителна агенция “Българска служба за акредитация”, дава
възможност за разпределяне на 25% от приходите от държавни такси за така
наречените допълнителни материални стимули (ДМС) за служителите на
агенцията. Комисията за финансов надзор има право на същия максимален процент
за разпределение. На други ведомства, като на Изпълнителната агенция по
лекарствата или на Регионалните инспекции за опазване и контрол на
общественото здраве, се разрешава да задържат до 40% от приходите си от такси.
Други обаче, като Агенцията по геодезия, картография и кадастър, могат да
използват 75% от таксите, събирани по силата на Закона за кадастъра и имотния
регистър и Закона за геодезия и картография, включително допълнителните
приходи от бюджета от санкции и глоби, които могат да бъдат използвани за
развитие на кадастралните измервания, на кадастъра и геодезията, както и за
развитието на материалната база, квалификацията и увеличаване на стимулите за
служителите на Агенцията при условия и ред, определени с Наредба на министъра
на регионалното развитие и благоустройството. Тези проценти биха могли да
представляват значителни парични суми. Така например, приходите от такси на
Изпълнителната агенция по лекарствата (ИАЛ) през 2008 г. са били 18,8 млн. лева
(13.4 млн. щ. дол.), което е значително увеличение в сравнение с 2007 г., когато
приходите от такси са били 6,1 млн. лева (4,4 млн. щ. дол.). Това е резултат от
новата тарифа, приета в края на 2007 г., с която таксите на ИАЛ се увеличиха
значително. Всъщност, бюджетът за ДМС в ИАЛ се е увеличил от 1,1 млн. лв. (0,79
млн. щ. дол.) през 2007 г. до 1,32 млн. лв. (0,94 млн. щ. дол.) през 2008 г., които са
били разпределени на около 170 служители на агенцията и 200 външни
консултанти. За да оправдае допълнителните финансови стимули за служителите и
консултантите, ИАЛ твърди, че е разширила петкратно дейността си през
последните години. Приходите от такси на Министерството на околната среда и
водите през 2008 г. достигнаха 4,6 млн. лева (3,3 млн. щ. дол.), при което трябва да
се има предвид, че планираните приходи от такси на министерството за 2009 г.
възлизат на 5,2 млн. лв. (3,7 млн. щ.дол).
9
Напр., Тарифата за таксите, събирани от Министерството на здравеопазването съгласно Закона за
лекарствените продукти в хуманната медицина (“Държавен вестник”, брой 106/14.12.2007 г.) по
чл.21, ал.10, т.2 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, или Тарифата за
таксите, събирани по Закона за туризма (ДВ бр. 93/1.10.2002), установени съгласно Закона за
туризма, чл.18, ал.10.
10
В бюджетната структура няма ясни указания колко средства трябва да се
изразходват за ДМС за служителите, но законът посочва, че до 25% от приходите
от такси могат да бъдат изразходвани за тази цел. В действителност, фактическият
процент, който ще бъде задържан, се предлага от съответното ведомство на
Министерството на финансите за одобрение. Не се забелязват ясни правила за
начина, по който се определят действителните проценти, и за това колко често се
предлага и одобрява такова задържане на средства.
Обикновено секторните закони включват списък на дейностите, за които могат да
бъдат използвани неразпределените средства. Всички закони, които позволяват
задържането на средства от събраните такси, позволяват също така и
разпределянето им сред служителите като премии за добро изпълнение. Няма ясно
установени процедури и критерии за разпределението на задържаната сума в
рамките на съответното ведомство. Някои агенции създават комисии, докато в
други агенции лицето, което носи отговорността за разпределението на
задържаните средства, е ръководителят на агенцията. Нито една от институциите
не публикува информация за използването на тези средства, въпреки че някои от
тях публикуват общия размер на разпределената сума.
Институционална рамка
Няма централен орган, който да отговаря за изпълнението на законодателството по
отношение на тарифите и разпределението на приходите от такси и глоби. Три
органа играят важна роля при определянето на новите тарифи: съответната
изпълнителна агенция, Министерството на финансите и Министерският съвет.
Съответната изпълнителна институция предлага нови тарифи под формата на
проекто-наредба и подготвя документацията. Всяка институция разработва и
прилага своя собствена методика за изчисляване на таксите в тарифата. Искането
след това се представя за одобрение от министъра на финансите преди да отиде в
Министерския съвет за вземане на решение. Докато повечето министри най-често
нямат особен интерес да повдигат възражения против предложението за
утвърждаване на таксите, основното лице в процеса на вземането на решение е
министърът на финансите. Въпреки това, министърът на финансите е
заинтересован предимно от повишаване на приходите в държавния бюджет и
обикновено подкрепя всяко искане за увеличаване на таксите и глобите.
Министерският съвет може да одобри или да отхвърли проекта за наредба. Освен
общия принцип за покриване на разходите, посочен в Закона за държавните такси,
няма публикувана политика, насоки или общи правила за приемането на решението
на Министерския съвет.
Законът за държавните такси не гарантира последователна и еднообразна структура
на централните административни такси. Основният му недостатък е, че към него
няма подзаконови актове, уточняващи начина, по който разходите трябва да бъдат
включени в изчислението на таксата. Освен това, няма методика или насоки за
подпомагане на агенциите и министерствата в дейността им по разработването на
режимите за таксите. Накрая, не съществуват правила за редовно преразглеждане
на съществуващите тарифи. Всяка агенция и министерство предлагат повишения
11
според собствените си нужди и оценки. Повишенията понякога се оправдават с
инфлацията, понякога с повишаване на качеството на обслужване, понякога с
присъединяването към ЕС или с таксите в други държави-членки на ЕС за същата
административна услуга, а понякога и с необходимостта от събиране на приходи.
Освен това, най-често няма политики относно функцията на държавните такси и
начина, по който те се свързват с генерирането на приходи, с изплащането на
премии за служителите и с вече формулираните цели на политиката.
Административна практика
В България на практика се прилагат три различни категории такси. Първо, има
редовни такси за разрешения, лицензи и други позволителни документи, които по
някакъв начин отразяват себестойността на свързаните с тях административни
услуги. Съответната изпълнителна агенция или ресорно министерство разработва
система за изчисляване на административните разходи. Макар че всяка една от
институциите прилага различна методика, тези системи имат за цел изчисляването
на реалните разходи по услугата.
Второ, има такси, които се наричат „ограничителни такси”. Въпреки че този
термин не се споменава и обосновава в Закона за държавните такси,
„ограничителните такси” изглеждат често срещано явление в администрацията.
Основната цел на прилагането на „ограничителни такси” е да се оказва влияние
върху броя на заявленията за желаната дейност. Въпреки че въпросната дейност е
законна, отговарящият орган решава да контролира или да намалява броя на
фирмите, занимаващи се с нея. Органите, които прилагат „ограничителни такси”,
са напълно наясно, че таксата е далеч над съответните административни разходи. В
Каре 1 са посочени няколко примера за „ограничителни такси”.
Каре 1: Примери за „ограничителни такси”, събирани от Изпълнителните агенции
12
Трето, съществуват такси, чието равнище е определено така, че да генерират
приходи. Тези такси са ориентирани спрямо способността на заявителя да плаща за
разрешението. Основен пример за такъв случай е Изпълнителната агенция по
лекарствата с нейната тарифа за таксите. През последните пет години агенцията е
постигнала значителни печалби. Само през 2008 г. тя е постигнала печалба от 11
млн. лв. (7,8 млн. щ. дол.). В действителност през последните пет години ИАЛ е
непрекъснато на печалба. Независимо от рентабилността на агенцията, нейните
такси бяха увеличени с Решение № 296 на Министерския съвет от 4 декември 2007
г., а през 2008 г. имаше и предложение от страна на агенцията за по-нататъшно
увеличаване на таксите в тарифата, което не беше одобрено от МС.
13
Структура на таксите
12
Непубликуван доклад на работна група на Министерството на държавната администрация и
административната реформа, януари 2008 г.
14
Недостатъчно информация за нивото на административните такси.
Независимо от наблюдението, че административните такси са се
повишили значително от 2005 г. насам, не е ясно дали увеличенията са
довели до по-високо ниво на приходите от административни такси.
Докладът на Световната банка “Doing Business 2009” прави констатации
относно затрудненията за бизнеса само като моментна снимка на малък
брой административни процедури, от която може да се направи
заключението, че административните такси в България не са значително
по-високи от тези в страните в региона или държави-членки на ОИСР
(вж. Таблица 4). Въпреки това обаче, изследването обхваща много малък
брой административни такси. Все пак, едно сравнение с най-добре
представящите се държави-членки на ЕС показва, че има значителни
възможности за подобрение. Освен това, когато се оценява равнището на
таксите, трябва да бъде взето под внимание също така, че кумулативният
ефект на многобройни малки по размер такси може да доведе до висока
обща тежест на разходите, макар че единичната такса може да бъде
сравнително ниска.
Анализ
15
структура на таксите. Тези насоки не позволяват допускането на
изключения и не дават възможност на правителството да приеме наредба
за практическото приложение в подробности. Такава наредба е
необходима, за да може да се направи тълкувание на понятието
„възстановяване на разходите”. Освен това, специални закони
позволяват задържане на средствата от таксите, но не съдържат
разпоредби за разпределението на тези средства. Това създава проблеми,
тъй като тези средства могат да бъдат значителни, а принципите на
прозрачността и равнопоставеността трябва да бъдат посочени изрично.
16
качеството и обема на трудовото изпълнение, трябва да бъдат
премахнати. Става дума за обвързването между приходите от такси и
премиите, което създава неправилни стимули. Биха могли да бъдат
препоръчани други начини за оценяване и стимулиране на качеството на
изпълнението.
17
III. Определяне на размера на административните такси:
добра международна практика
Всяка страна събира административни такси и за изчисляването на таксите
съществуват най-разнообразни практики. Следните примери би следвало да дадат
поглед върху най-добрите практики, прилагани в избрани страни. Първо се описват
изискванията на ЕС, които България трябва да спазва като държава-членка на ЕС.
След това се предлагат описания на практиката в Германия и Австралия. Германия
има разработена правна рамка и действаща процедура, които могат да послужат за
модел. Австралия се дава като пример по три причини: първо, тя не е държава-
членка на ЕС и следователно не е обвързана с изискванията на ЕС. В тази връзка е
полезно да се види как една страна подхожда към същите проблеми от различен
ъгъл. Второ, Австралия е известна като страна-реформатор. По-голямата част от
администрацията и административните процедури през последните години беше
реформирана, в повечето случаи по много новаторски начин. Трето, Австралия се
нарежда много високо в доклада “Doing Business”, което показва, че
неотдавнашните реформи са били много успешни.
Изисквания на ЕС
РЕЗЮМЕ
Правна основа: Директива - чл. 13 (2) на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на
Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар.
18
Що се отнася до административните услуги, Директивата е приложима към така
наречените “разрешителни схеми”, дефинирани като „всяка процедура, при която
от даден доставчик или получател фактически се изисква да предприеме стъпки, за
да получи официално или неявно разрешение от компетентен орган, отнасящо се
към достъпа до услугата, към дейността или към тяхното упражняване.”15
Във връзка с чл. 13 (2) на Директивата, Европейската комисия обяви, че думите „те
не трябва да превишават разходите за процедурите” могат да се тълкуват като
отнасящи се към себестойността на администрирането, контрола и изпълнението на
разрешителната процедура.
да бъдат разумни;
да бъдат пропорционални на разходите по административната
процедура;
да не превишават себестойността на процедурата.
15
Чл. 4 (6) от Директива 2006/123/ЕО.
16
Чл. 249 от Европейския договор.
19
Наръчникът на ЕС 17 посочва, че „всички такси, които може да се наложи да
заплащат кандидатите, трябва да бъдат разумни (т.е., те не трябва да представляват
значителна икономическа бариера, като се вземе предвид естеството на дейността и
обикновено свързаните с нея инвестиции), и да бъдат пропорционални на
разходите за разрешителните процедури.”
Германия
РЕЗЮМЕ
17
Handbook on the Implementation of the Services Directive, European Communities, 2007, p.28.
18
Федерален закон за административните разходи от 1970 г., последно променен през месец август
2008 година.
20
провинциалните и общински публични органи, доколкото те прилагат федералните
закони. Някои институции, като съдебната власт, са освободени от прилагането на
закона. Техните такси се регулират от други специфични закони. Съдържанието на
Федералния закон за административните такси отразява също така и типичното
съдържание на един провинциален закон за административните такси. То е
изложено в Каре 2.
„Цените на таксите трябва да бъдат определяни по такъв начин, че да съществува подходяща връзка
между разходите на администрацията, от една страна, и смисъла, икономическата стойност или
използването на официалния акт, от друга страна. Ако по закон се предвижда, че таксите се събират
само за покриване на административните разходи, то в такъв случай таксите не трябва да
превишават средните разходи за служителите и материалите, необходими за функционирането на
административното звено, натоварено с процедурата за издаването на разрешението.”
Всички федерални провинции са приели два вида законодателни мерки: (1) закони
за административните такси 19 и (2) регламенти със списъците на
административните услуги и съответните такси, които се събират за тяхното
предоставяне. Законите посочват принципите, а правилата описват тяхното
19
Закон за таксите в провинция Хамбург oт 1986 г.; Закон за административните такси в провинция
Хесен; Закон за разходите в провинция Бавария oт 1998 г., Закон за административните такси в
провинция Долна Саксония и т.н.
21
прилагане. Всички провинциални закони за административните такси дават
възможност на съответния министър да приеме такива регламенти.20 В допълнение,
много от провинциите приемат подробни административни указания, за да
подпомогнат провинциалните органи при прилагането на закона. Следните
категории административни такси са разрешени по закон21 в повечето федерални
провинции:
Фиксирани такси;
Такси в зависимост от стойността на обекта, за който се издава
административният акт;
Такси в зависимост от времето, необходимо за изпълнението на
административен акт;
Рамкови такси с минимум и максимум.
(1) При изчисляването на административните такси трябва да бъдат взети под внимание разходите
за приноса на всички участващи лица от администрацията. Също така трябва да се отчита
стойността на административния акт за получателя или заявителя. Административните такси трябва
да бъдат по-ниски от административните разходи само ако това е в интерес на обществото, или по
съображения за равнопоставеност, или в случай че административният акт представлява неизгода
(бреме) за получателя му. Таксата не трябва да бъде несъразмерна спрямо административния акт.
(2) Административни разходи по точка (1) по-горе са разходите за персонал и оборудване, както и
капиталовите разходи.
(3) Административните такси се преразглеждат на всеки две години от гледна точка на това дали те
не трябва да бъдат променени, защото вече не са в съответствие с посочените принцип.
20
Така например, баварският Закон за разходите в своя чл. 5 (1) дава право на провинциалния
министър на финансите да приема списък на административните такси.
21
Така например, чл. 5 от Закона за административните такси в провинция Хесен и чл. 5 (1) (2) на
баварския Закон за разходите са идентични.
22
през 2007 г., се състои от 30 страници и съдържа указания по следните въпроси,
свързани с изчисляването на разходите: принципи; дефиниция на термина
“разходи”; разходи, които трябва да бъдат включени; разходи, които не трябва да
бъдат включени; дефиниция на административното звено; период от време,
категории на разходите, разходи за персонал, почасови ставки, необходим
персонал, разходи за оборудване, транспортни разходи и др. Каре 4 показва
шаблонът за изчисляване на разходите в Хамбург.
На всеки две години всеки орган, събиращ такси, трябва да представи изчисление на разходите си за
следващата календарна година. Преди да могат да бъдат изчислени разходите и приходите, трябва
да бъдат определени административните звена и периодът от време. Съответното административно
звено се определя като цялата администрация, участваща в предоставянето на административната
услуга, за която се събира таксата. Периодът от време е календарната година.
Категории на разходите
- Персонал; разходите за персонал са в зависимост от структурата на съответното административно
звено. Органът по приходите издава ежегодно таблици за заплатите, които трябва да се използват
при изчисляването на себестойността. Те се превръщат в часови ставки за изчисляването на
себестойността на услугите.
-Разходи извън заплатите на персонала; тази позиция включва стойността на работното място,
пътни разходи, разходи за превозни средства, както и разходите за застраховки и поддръжка,
обучение, разходи за наем и ипотека на сгради и други (архив, за събиране на данни и т.н.).
- Капиталови разходи; амортизации, лихви.
Категории на приходите
- Оценка на приходите от административни такси на базата на сегашната структура на таксите и
приблизителния брой на случаите.
- Фиктивни приходи, загубени поради изключения или намаления.
23
изчисляването на отделните такси на всяка институция се дава формуляр, който ще
ги подпомага при спазването на изискванията към отчитането. Превод на
формуляра е даден в Приложение 2. Други провинции предприемат преглед на
размера на таксите след като натрупаната инфлация превиши определен максимум,
обикновено 10%.
Австралия
РЕЗЮМЕ
22
Принципът на възстановяването на разходите важи за всички агенции, прилагащи Закона за
финансово управление и отчетност от 1997 г., а също и спрямо агенциите, подлежащи на Закона за
органите и фирмите от Британската общност на нациите от 1997 г., които са били уведомени
съгласно чл. 28 или чл.43 от Закона да прилагат политиката за възстановяването на разходите.
23
Вж. www.finance.gov.au.
24
административното преразглеждане на таксите, събирани от правителствените
агенции. Един график за преразглеждане се дава за пример в Приложение 6.
25
Австралия използва следните дефиниции за разходите:
26
Разпределението на различните елементи на разходите е описано в Каре 5.
Каре 5: Разпределяне на разходите в Австралия
Когато значителна част от дейността на една агенция се състои в облагане с такси или налози, те
трябва да включват както преките разходи за дейността и капитала, така и непреките разходи
(включително разходите, свързани с установяване и определяне на целесъобразността на
събираните такси). Ако дейностите с възстановяване на разходите представляват само малка част от
дейността на агенцията и имат малък ефект върху режийните или капиталовите разходи на същата,
в такъв случай за агенцията би било целесъобразно да възстановява само преките разходи за тези
дейности. Ако финансираните от данъкоплатеца дейности представляват малка част от всички
дейности на агенцията, тогава австралийското правителство трябва да покрива само преките
разходи по тези дейности.
Непреките и капиталовите разходи могат да бъдат разпределени по няколко начина. Така например,
при пълното им разпределяне, те се разпределят на пропорционална основа, например, в зависимост
от броя на служителите, участващи в дейността, или на базата на дела на преките разходи,
извършени за дейността. Една форма на пълното разпределяне на разходите - ценообразуването въз
основа на дейностите - постига по-голяма точност чрез начина, по който разпределя косвените
разходи. Тя обвързва продукцията на дадена организация с дейностите, използвани за
производството на тази продукция, които от своя страна са свързани с разходите на организацията.
Практически изводи
При анализа на добрите практики в областта на определянето на размера на
административните такси могат да бъдат направени няколко заключения:
27
Подробно законодателно уреждане. Например, в Германия и Австралия има
действащо подробно законодателство относно изчисляването на
административните такси. Това важи и за повечето други държави-членки на
ЕС и ОИСР. Нормативната уредба включва закон за административните такси и
наредби за прилагане на закона.
28
IV. Препоръки за политиките
Препоръчително е българското правителство да въведе режим на държавните
такси, който следва примерите за добри международни практики, както е описано в
раздел III от настоящия доклад. По-голямата част от стъпките за постигане на тази
цел се изпълняват последователно. Въпреки това, някои от тях могат да се
осъществяват едновременно. Обобщение на препоръките с приоритети и срокове се
дава в края на настоящия раздел.
29
(3) Преразглеждане на правната рамка. Сегашният Закон за държавните
такси не е достатъчен, за да подкрепи прилагането на една съвременна
структура на таксите. Ако българското правителство вземе решение за нова
политика, според първата препоръка, тогава законодателството трябва да
следва тази политика. Примерът на Германия, описан в Приложение 1,
показва въпросите, които трябва се решат в един закон за
административните такси. Българският закон е далеч от адекватното
решаване на тези проблеми. За да може да отговори на новата политика,
българското правителство трябва или да измени съществуващото
законодателство, а именно, Законът за държавните такси, или да създаде
изцяло нова законова рамка. И двата подхода могат да изпълнят целта. По-
скоро е въпрос на политическа гъвкавост и отдаденост на реформата, коя от
двете опции е най-подходяща за България. Освен това, съществува и
факторът време. България трябва да ревизира някои от таксите си, които
попадат под европейската директива за услугите до края на 2009 г.
Предложението за изменение на съществуващото законодателство може да
е по-бързо решение в сравнение със създаването на нова рамка.
30
създаде нов орган. Първият вариант също може да доведе до създаването на
нов орган на по-късен етап при използване на подход с две фази. Решението
за един или друг вариант зависи от целесъобразността, капацитета и
наличието на ресурси. Друг аспект на институционалната рамка е
използването на инструменти за оценка и контрол на определянето на
размера на таксите, както и за осигуряване на най-голямата възможна
степен на прозрачност на системата. Електронното правителство и
системите за електронно проследяване биха могли да бъдат полезни на
съответното ведомство в изпълнението на задачите му.
31
препоръка се класифицира като „бърза победа” за правителството. Не са
необходими законодателни промени, за да се прекратят тези практики.
Българското правителство следва да предприеме политика и да наблюдава
нейното изпълнение.
32
V. Следващи стъпки
Първата стъпка е да се подготви решението за или против реформа на режима на
държавните такси. Настоящият доклад подкрепя силно препоръката за приемане и
внедряване на реформа. В допълнение на това, българското правителство трябва да
има предвид, че Директивата за услугите на ЕС не оставя много възможности. Най-
малко административните такси, отнасящи се до секторът на услугите, трябва да
бъдат в унисон със стандартите на директивата до края на 2009 г.
33
Библиография
Das-Gupta (2004). Non-Tax Revenues in Indian States: Principles and Case Studies. Report
prepared for the Asian Development Bank.
Ministry of State Administration and Administrative Reform (2009). Analysis of State Fees,
Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures, unpublished
report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform.
World Bank (2008). Bulgaria: Investment Climate Assessment. Washington DC: World Bank.
35
ПРИЛОЖЕНИЕ 1:
Чл. 1: Обхват
Описание на таксите, които се уреждат с този закон, и на таксите, изключени от приложното поле
на закона.
Чл. 2: Регламенти
Всички регламенти, предвиждащи такси, трябва да са в съответствие с настоящия закон.
Чл. 3: Принципи на таксите
Разпоредбата съдържа принципите за изчисляване на административните такси.
Чл. 4: Видове такси
Чл. 5: Комбинирани такси
Ако е приложима повече от една такса, възможно е събирането на комбинирана такса.
Чл. 6: Намаляване или освобождаване от такси
Условия за намаляване на таксите или освобождаване от такси.
Чл.7: Безплатни услуги
Описание на услугите, които са освободени от такси.
Чл. 8: Освободени заявители
Списък на институциите, освободени от плащане на такси.
Чл. 9: Изчисляване на таксите
Общо описание на методиката за изчисляване на административните такси.
Чл.10: Разходи
Описва третирането на разходите, направени от администрацията, и тяхното включване или
изключване.
Чл. 11: Заплащане на таксите
Определя момента във времето, когато таксите стават дължими.
Чл. 12: Кредитор на такси
Определя кредитора по административна такса.
Чл. 13: Длъжник на такси
Определя длъжника по административна такса.
Чл. 14: Решение за таксата
Определя задължителното съдържание на решението за определяне на една административна такса.
Чл. 15: Таксите в специални случаи
Описва някои случаи, в които таксите могат да бъдат отменени.
Чл.16: Аванс или гаранция
Описва случаите, в които се разрешава искане за авансово плащане или гаранция.
Чл. 17: Дължимост на таксите
Определя момента, в който таксите стават дължими.
Чл. 18: Лихви за забавено плащане
Определя лихвения процент лихвите за забавено плащане на 1%.
Чл.19: Отлагане на плащане
Позволява отлагане на плащането на таксите при определени условия.
Чл. 20: Давностни срокове
Определя срока на валидността на искове, свързани с такси (3 години).
Чл. 21: Възстановяване на такси
Описва условията, при които таксите се възстановяват.
Чл. 22: Обжалване
Гарантира правото на обжалване срещу решение, свързано с такси.
Чл. 23-26: Заключителни разпоредби
36
ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Формуляр за отчитане на единичните разходи за
административните такси – Хамбург
1. Административна услуга
Регламент ____________________
Тарифа № __________________
ВСИЧКО _______минути
3. Изчисление на разходите
3.1. Персонал
ВСИЧКО ________евро
· ________________________=_____________евро
· ________________________=_____________евро
· ________________________=_____________евро
Всичко: _____________евро
Лихви = __________________евро
37
ПРИЛОЖЕНИЕ 3:
38
ПРИЛОЖЕНИЕ 4:
39
ПРИЛОЖЕНИЕ 5:
40
4. Възстановяване на разходите (ВР) не трябва да се прилага, когато то не е икономически
целесъобразно, когато то би било в разрез с целите на правителствената политика, или
когато то би задушило необосновано свободната конкуренция и въвеждането на иновации
в индустрията.
41
се предприемат прегледи в съответствие с графика на австралийското
правителство за преразглеждане на съществуващия механизъм за
възстановяване на разходите, или
се предлагат нови мерки за възстановяване на разходите, или
са направени съществени изменения на съществуващите механизми (общо
правило е, че промени в цените, превишаващи индекса на потребителските
цени, ще се считат за съществени). Въпреки това, при вземането на решение за
същественост, агенциите трябва да вземат предвид и вероятното въздействие
върху заинтересованите страни), или
когато се предприемат периодични прегледи на механизмите за възстановяване
на разходите.
42
ПРИЛОЖЕНИЕ 6:
43