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如何在香港訂立家庭政策

周永新 (香港大學社會工作及社會行政學系教授)

「香港有訂立家庭政策的必要嗎？家庭政策又是什麼？」周永新教授除了介紹家庭政策的作用及香港的需要，
更提出了香港家庭服務未來發展的一些共識，作為訂家庭政策的一個開端。

香港是需要家庭政策

一九九四年是聯合國定下的國際家庭年。為了維護家庭制度，世界不少國家訂有家庭政策。關於香港應否訂立
家庭政策的問題，過去有不少討論。自一九六七年開始，社會福利署即設有地區性的家庭服務中心，把以前分
散的服務單位歸納在一起，不同需要的受助者，如兒童、老人、青少年、傷殘人士等，便不需到個別單位接受服
務，只需到家庭服務中心，便可得到適當的協助和轉介。那時，福利界人士即曾提出訂立家庭政策，但得不到
政府的回應

到七十年代末，香港的家庭制度出現劇變，離婚個案增多了，虐兒問題也漸趨嚴重。一九七九年，香港社會服
務聯會成立工作小組，研究香港是否有訂立家庭政策的必要。經過資料搜集及綜合各志願機構提供的意見，工
作小組認為政府應訂定家庭政策，這樣可確立家庭服務的未來發展方向，也可喚醒社會人士重視家庭制度。工
作小組的建議其後提交社會福利發展檢討會議討論，但得不到政府的接納。政府認為，家庭政策牽涉廣泛，超
越社會福利署的工作範圍，必須從詳計議。不過，社會福利署也承認，家庭在福利工作中佔極重要地位，各種
福利服務的策劃，也必須以家庭為重心。固此，在五年發展計劃，社會福利署同意以家庭策劃的統一單位
(family as a unit of welfare planning) 。換言之，策劃均應以家庭為出發點，權勢的發展也必須衡量對家庭的
影響。

八十年代中，政府曾成立中央青年事務委員會，工作之一是制訂青年政策。中央青年事務委員會曾對青年人作
出多項調查，甚至勾劃青年政策藍圖。即時，有人建議與其訂立青年政策，不如制訂家庭政策更有意義，況且
年只是家庭成員之一。不過，政府最終沒有制訂青年政策，只較接受沒實質約束力的青年憲章，而制訂家庭政
策的建議亦不了了之。

如此，香港有訂立家庭政策的必要嗎？家庭政策又是什麼？

家庭政策的內容和意義

家庭政策的制訂，在世界各國也只有簡短的歷史。法國是最先訂立家庭政策的國家，但目的主要在增加人口數
目，方法是增設兒童津貼。Sheila B. Kamerman 及 Alfred J. Kahn 曾分析世界上訂有家庭政策的國家的不同情
況，及家庭政策所發揮的作用，並作出以下三種分類：

第一是以家庭政策為一範圍，包括多項服務，如福利服務、家庭計劃、社會保障、勞工、房屋及醫療等，但這些
服務均有相同的目標。例如，社會為鼓勵更多三代同堂的家庭，家庭政策內的各項服務便應以這個方向為發展
目標。

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第二是以家庭政策為建設社會和傳遞價值觀念的工具。例如社會希望年青一代為建設國家而作出貢獻，便可透
過家庭向下一代灌輸這個觀念。

第三以家庭政策為衡量其他社會政策的標準。例如社會希望建立家庭為完整和健全的制度，則其他房屋、教育
和醫療等政策，便不應與這個目標相違背，更不應破壞家庭的完整性。這樣家庭的完整成為衡量其他有關政策
成效的標準。

縱觀以上三個分類，以香港現況而言，採取第二個模式的可能性最低。香港並非一個國家，社會上也存在 各
種不同意見，很難有一套眾人認許的價值觀念。況且，香港正值主權交接期，應把哪套觀念灌輸給下一代，也
必然在社會上引起激烈的爭論。至於第一個模式，因涉及多個部門的工作，在香港現有政制架構下，也難有推
行可能。因此，若要在香港訂立家庭政策，只能採取第三個模式，即訂立一些與家庭有關的目標，以便政府各
部門在制訂本身政策時，也可顧及對家庭的影響這樣，政府對家庭可訂立什麼目標？

一九九一年，政府發表社會福利白皮書，其中對家庭的看法是：「在香港，家庭仍備受重視，因為其功能是其
他社會體制所不能替代的。不過，在發展迅速的香港社會，家庭單位不同成員擔當的傳統角色，尤其是女性的
角色，均正在轉變。福利服務的未來發展，亦將會顧及這些轉變。」換言之，政府十分重視家庭制度，但也承認
家庭制度正經歷前所未有的轉變。白皮書特別提到：「隨分居及離婚的情況日漸普遍，單親家庭的數目正在增
加。遷入新市鎮居住的家庭越來越多，影響了這些家庭與親友互相照顧的能力。」家庭極需外間協助，白皮書認
為家庭服務可以做什？白皮書訂立的目標是：「維持和加強家庭這個組織及建立互相關懷的人際關係；協助個
人及家庭成員預防及處理問題；並在家庭未能滿足其成員的需要時，提供所需服務」。

以白皮書訂下的目標來看，政府關心的，重點仍是家庭個人的需要，而非家庭制度整體的作用。當然，家庭
各成員沒有出現問題，家庭本身也算不錯了。不過，個人的生活受外間因素影響，特別是與每人都有密切關係
的家庭制度。所以，家庭出現問題，例如收入不足，個別成員很難不受損害。社會福利白皮書也提到單親家庭
和一些遷往新市鎮家庭的需要。在這些家庭，個別成員並沒有什麼問題，只是隨 環境的變遷，家庭應變能
力減弱，或面對的壓力較以前增加，個別成員也受到牽連。固此，政府要做的，並不只滿足個別成員的需要，
或解決他們的問題，也應使家庭整體有更大的應變能力，避免家庭的完整體受到破壞。現在香港缺乏的，也正
是這樣的家庭政策。

香港所需要的家庭政策

過往訂定青年政策的建議既無疾而終，若要在此時爭取在香港訂立家庭政策，看來成功的機會微乎其微。香港
缺乏明確的家庭政策，又有什麼不好之處？其中弊點可歸納如下：

第一，家庭服務失去明確的發展目標，如上所述，家庭服務是香港最發展的福利服務之一，但至今作用仍以
彌補家庭不是之處為主，缺乏積極和發展性的作用。事實上，現在從事家庭服務的社會工作人員，日常處理的
個案，絕大部分都在家庭出現問題之後，很少在問題出現之前。其中較為例外的，應是家庭生活教育，但過去
研究顯示，家庭生活教育影響有限，未能達到積極扶助家庭的目的。不過，問題最大的，是沒有了明確的家庭
政策，很多社會工作人員只能處理個別家庭問題，未能推動家庭的發展，也不曉得如何維護香港的家庭制度。

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第二個弊點是繞家庭而設立的服務，很多時互相矛盾，甚至出現衝突。例如，社會保障中的援助制度，獨居老
人較與家人共住的多得二三百元。雖說獨居老人需要較大，但卻間接使與家人同住的老人受損；部分老人為了
領取較高金額援助，甚至不惜與家人分住。明顯地，若政策是鼓勵老人與家人同住，援助金額便應一視同仁，
甚至與子女同住的老人，若真的生活有困難，也應可獨立申請，不應因與女同住而失去資格。另一方面，自一
九八九年開始，女若與年老父母共同申請公共房屋，輪候時間可縮短兩年，可見政策是鼓勵子女婚後盡量與
父母同住。不過，這種政策單在房屋分配方面推行，並不能達到最佳效果，必須與其他政策互相配合，才不會
出現矛盾，更可發揮相輔相成的作用。不過，現時沒有明確的家庭政策，很難使不同政策皆朝向共同目標。

第三，沒有家庭政策，在解決新出現的家庭問題時，只有見步行步。香港的單親家庭從八十年代中開始才受到
關注，但到了今天，政府對單親家庭仍未有完善的對策。事實上，單親家庭遭遇的問題和困難，過去已有不少
研究，但缺乏家庭政策，為單親家庭提供的服務，便顯得零碎和分散。另一例子是這年遷往新市鎮居住的家庭
和其中顯示的需要。這些家庭多由年輕夫婦組成，亟需家庭以外的支持。但欠缺明確的家庭政策，如何協助在
新市鎮居住的年輕婦，至今仍未有周全的策略。

因此，香港需要制定與家庭有關的政策，是毫無疑問的。若香港未能訂定明確的家庭政策 (explicit family

policy) ，可否先確立一些共識，作為鞏固家庭制度的指引，及為社會工作人員在工作上提供指示。以下是作者
初步提出來的幾點共識，希望有了這些共識，家庭服務的未來發展便可有更清晰的方向，也可避免以上提的
一些弊點。

家庭服務未來發展的一些共識：

(一) 應鞏固家庭作為完整的制度，使成員可以得到照顧和保護。

(二) 家庭成員應互相協助，但在有需要時，也應有權得到社會的協助。

(三) 家庭是社會重要的制度，但必須與其他制度緊密結合，方可發揮最大效用。

(四) 成員應在家庭得到快樂和安全，而非恐懼和壓制。

(五) 社會福利措施設立的作用，應是加強家庭的功能，而非取替和妨礙庭發揮作用。

(六) 個人和家庭的利益，雖不盡相同，但應可互補長短，使家庭成員均可得最大的滿足。

總結以上各點，還不算是明確的家庭政策，但可作為一個開端，作為致力家庭服務的社工人員的共識。有了這
個共識，有關家庭的各項服務便可調整其未來的發展方向，互相配合，不再各自為政。從個開始，香港要制定
一套適合本地情況的家庭政策，便不應是難事。

參考資料：

1. 香港政府 (1991)，《跨越九十年代的社會福利》，香港：政府印務局。
2. Kamerman, S.B. & Kahn, A. J. (Eds.), (1978), Family policy, New York: Columbia University Press.

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