Kvartalni monitor br.

13 apriljun 2008

91

Ljubomir Madar*

Analiziranje mogunosti i efekata ekonomske politike mora da ukljui i karakteristike politikog sistema. Budui da je etniki i kulturno veoma heterogena zemlja, Srbija je izrazito izdiferencirana u pogledu preovlaujuih politikih vrednosti i u odnosu na (veoma brojne!) stranke koje zagovaraju razliite politike stavove. Stoga je Srbija primorana da se oslanja na vrlo iroke i neslone koalicije i na slabe i neslone vlade koje iz njih proizlaze. Tako slabe vlade pokazuju se kao nesposobne da uspeno usmeravaju procese institucionalnog razvitka i da na zadovoljavajui nain vode ekonomsku politiku koja bi omoguila efikasnu upotrebu raspoloivih resursa.

1. Uvodne napomene
Ogranienja pod kojima se formulie i sprovodi ekonomska politika veoma su razliita u raznim zemljama u tranziciji (ZUT) i ostalim zemljama, a ona svakako unekoliko variraju u vremenu i unutar iste zemlje. Univerzalno zastupljena iako po pojedinim zemljama nejednako ispoljena ogranienja jesu ona koja se tiu drutveno podnoljivih redistributivnih implikacija pojedinih mera i poduhvata ekonomske politike. Kad god izvesne mere ili paketi mera podrazumevaju relativna pogoranja poloaja nekih grupa u raspodeli dohotka, treba raunati s njihovim otporom iz koga neposredno proizlaze poznata politika ogranienja na ekonomsku politiku. Ovo se moe upeatljivo ilustrovati ovdanjim najnovijim, posve aktuelnim iskustvom. Poznato je da nam je makroekonomska ravnotea danas jako ugroena ona spoljna ugroena nam je takorei permanentno, ali u nekoliko poslednjih godina, posebno u ovoj, ozbiljno nam je ugroena i unutranja ravnotea i takoe je poznato da najvee pretnje ravnotei dolaze iz podruja fiskalne politike. U svom prekomernom troenju drava se jednostavno ne da obuzdati. Ukupne penzije su vana stavka na rashodnoj strani budeta; donacije i transferi ine nekih 35% ukupnih rashoda RFPIO (Bilten Ministarstva finansija 2008a, s. 50), a socijalna pomo i transferi stanovnitvu ustalili su se na oko 40% konsolidovanih rashoda sektora drave (Memorandum Ministarstva finansija 2008b, s. 36). Jasno je da su, pre svega, penzije veliki budetski teret i da bi njihovo zauzdavanje predstavljalo veliki doprinos makroekonomskoj stabilnosti. Meutim, kako to izvesti kad ne samo da sve stranke moraju da vode rauna o glasaima iz te drutvene grupe, nego su se i sami penzioneri organizovali kao stranka i uspeli da se probiju u Narodnu skuptinu. Bie da su oni mnogo doprineli formulisanju i ozvanienju parole o socijalno odgovornoj dravi koja bi u makroekonomskoj ravnotei mogla da naini veliki prolom. Za upuene analitiare socijalno odgovorna drava ekvivalent je razvojno neodgovorne drave. Redistributivne implikacije ekonomske politike imaju, dakle, za posledicu itav niz odgovarajuih ogranienja. Ta se ogranienja ne mogu ignorisati jer bi njihovo zanemarivanje moglo doslovno da dovede u pitanje i sam opstanak vlade. A kad padne vlada, u ekonomskoj politici mogle bi da nastanu ogromne tete; one bi mogle daleko da premae neeljene uinke politiki iznuenog oportunizma neretko ispoljenog u obliku uslova koji se ima ispuniti da bi vlada uopte mogla da opstane. Poznato je da je u svojim najboljim godinama N. Kaldor koncipirao fiskalnu reformu u Guyani. Sa naune take gledita reforma je bila besprekorna ali nije bila usaglaena sa politikim ogranienjima; rezultat je bio teka havarija reima, ulini neredi i, naravno, odustajanje od tako zamiljenih reformskih zahvata, uz rizik da se u dogledno vreme ne sme pomiljati ni na manje radikalne reforme.
* Saradnik Instituta za strateke studije na BK Univerzitetu u Beogradu.

Pod lupom 1 3

Tekoe ekonomske politike u Srbiji: institucionalna ogranienja

92

Tekoe ekonomske politike u Srbiji: institucionalna ogranienja

Rad razmatra politika ogranienja u voenju ekonomske poltike u Srbiji, analizirajui uzroke politike heterogenosti i rezultirajue slabosti koalicionih vlada za preduzimanje stratekih mera u ekonomiji.

Pod lupom 1 3

2. Tri determinante politike heterogenosti u Srbiji

Temeljna politika karakteristika Srbije jeste njena istinski prenaglaena, gotovo drastina politika heterogenost. Ni u jednoj ZUT, pa niti u jednoj drugoj zemlji van kruga ZUT, ne mogu se uoiti tako velike politike i ideoloke razlike izmeu merodavnih partija, a posebno se ne da zapaziti fenomen tako velike udaljenosti izmeu dominantnih politikih partija. Samo se u Srbiji da zapaziti jedna takva partija kao Srpska radikalna stranka (SRS) koja ima najveu glasaku podrku i iz izbora u izbore dobija ubedljivo najvei broj glasova i poslanikih madata u skuptini, a koja se nalazi na samom kraju ideoloko-politikog spektra. Izrazito ekstremne partije mogu se, dakako, nai i u drugim zemljama i njihovim izbornim sistemima, ali su one slabane i beznaajne, sa neznatnom podrkom i od marginalnog uticaja na optu politiku ravnoteu. Samo je Srbija zemlja u kojoj se na doslovno krajnjem ekstremu politikog spektra uvrstila tako mona, u stvari najkrupnija, partija kao to je SRS. Na drugoj strani tog spektra, ali nipoto na samom njegovom kraju, naao se vei broj stranaka od kojih je svaka (brojem glasova i mandata) pojedinano slabija od SRS a koje tek koalicijama uspevaju da nadvladaju SRS i da je spree da se dokopa vlasti. Detaljniju i, reklo bi se, rigorozno izvedenu analizu iskoene i strukturno pomerene politike neravnotee u Srbiji dao je ma koliko to udno zvualo u jednom novinskom lanku B. Milanovi (2007). Velike politike udaljenosti generiu i velike napetosti izmeu najkrupnijih politikih aktera; situacija je stoga potencijalno konfliktna. Konfliktni potencijal je visok u bar dva smisla: u smislu visoke verovatnoe stvarnih koflikata i u smislu veliine i razorne snage tih konflikata kad bi se jednom pojavili. Konfliktnost se da prepoznati i u treem smislu: kad se na jedvite jade formiraju stranaki jako heterogene koalicione vlade, ton njihovom radu daju napetosti izmeu koalicionih partnera i manje ili vie ispoljeni otvoreni konflikti koji iscrpljuju kreativnost izvrne vlasti i njenu energiju skreu sa onoga to se u bilo kojoj situaciji namee kao drutveni prioritet. U moru inilaca koji privredu Srbije ine nepovoljnim ambijentom za direktna strana ulaganja, pa i za domae investicije, ovaj visoki politiki naboj ne uzima se dovoljno u obzir, to ima za posledicu donekle iskrivljeno i svakako nepotpuno razumevanje ire drutvene atmosfere koja na mnogo naina utie na tempo i pravce privrednog razvitka. Loim uticajem na strana i domaa ulaganja nipoto se ne iscrpljuju sve tete koje privreda trpi zbog ovako uobliene politike situacije. Prenaglaena konfliktnost i nemogunost dostizanja konsenzusa bar u najkrupnijim, temeljnim pitanjima onemoguava fomulisanje i, posebno, realizaciju razvojne pa i tekue ekonomske politike; u stvari, takva jednostavno reeno drutvena nesloga onemoguava toliko iroku lepezu korisnih i neophodnih akcija, da je teta od te svojevrsne blokade mnogo vea nego to su to i profesionalni analitiari spremni i voljni da sagledaju. Najvei deo teta od te drutvene nesloge nije neposredno vidljiv, pa su pokuaji da se one makar orijentaciono procene bezmalo predodreeni da rezultuju uvidima koji ne odraavaju njihov pravi opseg. Drutvena i politika nesloga je prava kob Srbije, ona je razlog zbog koga Srbija teko izlazi nakraj sa samom sobom i jednako uverljiv razlog zbog koga je jedan broj danas osamostaljenih dravnih entiteta napustio Srbiju, esto uz velike napore i visoke (generalisane) trokove ali i uz, politikom podrkom ispoljeno, masovno zadovoljstvo birakog tela to je taj rastanak najzad ostvaren. ta su koreni prenaglaene politike diferencijacije i opasnog konfliktnog potencijala koji je njome uslovljen? Iako e moda profesionalni politiki analitiari izvui itavu lepezu uzronika, ovde e biti istaknuta tri za koje se veruje da su od fundamentalne vanosti i od odluujueg uticaja. Prvi je prethodno nagovetena izrazita a javlja se maltene iskuenje da se kae i nepodnoljiva etnika heterogenost. Etnika heterogenost ne ostaje u relativno ogranienom domenu etnikog, nego se predvidivo ispoljava i kao verska, kulturna, jezika i, najzad, interesna heterogenost.

Kvartalni monitor br. 13 apriljun 2008

Prostor ne dozvoljava, a i ne namee se kao imperativ u dokazivanju teze o heterogenosti, da se krene u izlaganje i tumaenje konkretnih cifara. Umesto toga, dovoljno je pozvati se na publikaciju Ministarstva za ljudska i manjinska prava Srbije i Crne Gore (2004) sa toliko znakovitim naslovom da se sam taj naslov moe bezmalo prihvatiti kao dokaz teze o heterogenosti. Naslov je Etniki mozaik Srbije. Reenu heterogenost valjda nita upeatljivije ne izraava nego re mozaik. Etnika heterogenost, sa svim prateim atributima heterogenosti u drugim aspektima, ne moe da ne izazove interesnu diferencijaciju, napetosti pa i latentne ili ak otvorene sukobe. Etnike zajednice unutar Srbije imaju svoje specifine potrebe, od jezikih i kulturnih do politikih, a takve posebne i dodatne potrebe u uslovima posvemanje ogranienosti resursa direktno vode u sukobe. Za ublaavanje tih sukoba i njihovo otklanjanje potrebna je velika politika vetina i, jo vie, retko sretana politika volja koju bi ispoljila brojano najvea nacija. Poznato je da se u situaciji u kojoj je politika vrlo uticajan inilac u alokaciji resursa meuetniki sukobi javljaju ak i u isto ekonomskim i finansijskim pitanjima. To e rei da se javljaju u stvarima koje u politiki nekontaminiranom alokacionom sistemu sa etnikim razlikama nemaju ak ni posredne veze. Za razliku od trita, politiko arbitriranje u alokaciji resursa nema oslonca u objektivnim kriterijima i svaka odluka o angaovanju resursa zakonito nailazi na razliite percepcije kod razliitih i zasebnih etnikih entiteta. Tamo gde se ukrste neusaglaene percepcije gotov je sukob. To je sutinski razlog koji je Hayeka naveo da napie svoj monumentalni Put u ropstvo i da, gotovo proroki, navede primer Slovenije i Slovake kao celina koje, prilikom politikog arbitriranja u upotrebi resursa, neminovno moraju doi u sukob. Drugi razlog neodmerene politike diferencijacije sadran je u naglaeno specifinoj socijalistikoj prolosti Srbije. U SFRJ socijalizam se razvio kao poredak sa ipak! ljudskim licem. Zbog istorijske tradicije i pravoslavnog etosa (up. Sekulovi 2004, ss. 41-54, 656) socijalizam se u istonom delu SFRJ, te tako i u Srbiji, primio vre i dublje nego u drugim delovima drave. Nakon epohalnog, svetskoistorijskog kraha socijalizma nametnula se tranzicija kao funkcionalna i egzistencijalna nunost. To je izazvalo veliku diferencijaciju, pravo razvlaenje Srbije izmeu starog poretka koji nije imao anse za opstanak, i novog koji je bio pun neizvesnosti i ne ba konzistentan s preovlaujuom kulturom. Od znaaja je i okolnost da je seanje na socijalizam u Srbiji bilo neuporedivo povoljnije nego u drugim ZUT. Bio je to socijalizam koji je zahvaljujui, pored ostalog, i stranim donacijama i prekomernom zaduivanju pruao nesrazmerno (u odnosu na sopstvenu proizvodnju) visok standard i neke slobode kakve su se u drugim tada socijalistikim zemljama mogle samo poeleti. Jugoslovenski socijalizam je manje-vie valjao dok je trajao; njegova tragedija bila je u odsustvu njegove trajne odrivosti. Sa pozitivnim seanjima na socijalizam u pretenom delu populacije a sa nunou da se ue u nov, bitno drukiji trino postavljen sistem diferencijacija je bila predodreena i neizbena. Dok je prosveeniji i uspeniji deo stanovnitva prihvatao nove vrednosti i uspeno se prilagoavao novim drutvenim datostima, drugi su ostali na tranzicionoj vetrometini, zbunjeni i osujeeni, eznutljivo okrenuti jednom nepovratno minulom poretku i stoga vrednosno i politiki jako udaljeni od emancipovanog dela zajednice. Za razliku od drugih ZUT, gde je bezmalo celo stanovnitvo socijalizam doivelo kao represiju i liavanje, pa je u vezi sa izlaskom iz socijalizma bez tekoa uspostavljen vrst drutveni konsenzus, u Srbiji su stvari stajale bitno drukije. Deo stanovnitva je usvojio novu ideologiju vladavine prava, politikog pluralizma i trinog privreivanja zasnovanog na privatnom vlasnitvu; dobar deo, meutim, ostao je u vlasti starih sistemskih predstava i ideolokih ubeenja. Oni koji su u starom poretku imali redovno plaen posao i ekonomsku sigurnost i koji su sa crvenim pasoem mogli bez viza da putuju maltene po celom svetu, teko su mogli da se pomire sa novim realnostima masovne besposlenosti, egzistencijalne ugroenosti i svojevrsnog karantina u koji je meunarodna zajednica zabravila osujeenu i mnogostruko razoaranu Srbiju. Specifina socijalistika prolost Srbije i potonja tranzicija, koja se za veinu stanovnitva ispoljila kao doslovno traumatian proces, silno su, dakle, doprineli svekolikoj diferencijaciji, ukljuujui dakako i prenaglaeno politiko raslojavanje. Za to to se Srbija tako bolno razvukla du jednog nezdravo irokog politikog spektra postoje, prema tome, posve ozbiljni razlozi. Prolost Srbije i njena politika sudbina sutinski se razlikuje od scenarija po kojima su se preobraavale druge

93

Pod lupom 1 3

94

Tekoe ekonomske politike u Srbiji: institucionalna ogranienja

ZUT. U Blicovoj rubrici itaoci komentariu, jedan italac je napisao da je Srbija razapeta, a u redovnoj dnevnoj radio-emisiji na BBC-ju (29. jula 2008. u 17h) moglo je da se uje da je Srbija raspoluena. Sa obe ove rei Srbija je karakterisana veoma upeatljivo i ne manje tano. Trei razlog ideoloke i politike diferencijacije jeste ve nagovetena tradicionalistika, istonom duhovnou obojena i predodreena kultura, koja je silno olakala masovno prihvatanje socijalizma i koja je delovala, a i sada deluje, kao zaseban inilac. Sa ili bez socijalizma, stanovnitvo Srbije drukije se ponaa u odnosu na svet u kome su se ukorenile vrednosti zapadne kulture i opti Weltanschauung. Re je o kolektivnim seanjima, dugoj istorijskoj tradiciji, o dugim razdobljima provedenim pod tuinskom vlau, o etikim standardima i obrascima ponaanja, te o snanom kolektivistikom naboju u drutvenim odnosima. Kolektivistiki duh kojim je proeta cela zajednica svakako je refleksija dugo negovane i snane solidarnosti bez koje pod tuinskom vlau ne bi bio mogu opstanak. To to je u nekim drugim uslovima bila dragocena znaajka drutvenog etosa, svojstvo koje je zajednicu inilo jakom i sposobnom da opstane pod surovim okolnostima, danas se javlja kao oteavajui anahronizam i kao krupna smetnja modernizaciji.

Pod lupom 1 3

3. Iskuenja demokratije u politiki raspoluenom drutvu

U ambijentima znatne drutvene nesloge i odgovarajue prenaglaene politike diferencijacije demokratija, najjednostavnije reeno, ne funkcionie na nain koji bi zadovoljio sve vanije drutvene inioce. Uz neslogu i drutvenu raspoluenost demokratski mehanizmi teko funkcioniu, neretko bivaju blokirani, a kvalitet odluka jednako esto ispostavlja se kao problematian. Treba odmah razjasniti da iz injenice da demokratija nejednako funkcionie u razliitim uslovima i da postoje uslovi u kojima zaista i stvara i nailazi na krupne probleme ne (mora da) sledi da treba da bude odbaena i zamenjena nekim alternativnim, po logici stvari nedemokratskim aranmanima. Sartorijeva (1997/1994/, s. 144) opomena o potrebi razmatranja alternativa, kao integralnoj komponenti razlone politike kritike, u vezi sa ovim dolazi do posebno snanog izraaja. Kad je re o demokratiji, preovlaujua veina kompetentnih analitiara sloie se da su alternative (jo) loije i da spoznaja slabosti ne implicira zakljuak o poeljnosti odbacivanja. Tu je dobro setiti se one uvene erilove opaske da je demokratija lo reim, ali da je najmanje lo meu opcijama koje drutvima stoje na raspolaganju. Mogua je, meutim, jo jedna, ini se, nipoto beznaajna napomena. Impresivna kolekcija istorijskih iskustava uverljivo pokazuje jednu neobinu i, reklo bi se, naopaku korelaciju: tamo gde loe funkcionie demokratija, sva je prilika da e takoe loe funkcionisati i alternativni politiki aranmani. Nije mali broj zemalja u kojima zadovoljavajue rezultate nisu pruile ni demokratije niti nedemokratske alternative sa kojima su, esto uz nevienu upotrebu nasilja, bivale zamenjivane. O uslovima pod kojima demokratija moe ili pak ne moe da funkcionie na zadovoljavajui nain mnogo toga to je i danas aktuelno, a posebno aktuelno u naim specifinim uslovima, rekao je u stilu koji se prosto namee kao merodavan i definitivan, jo pre nekih sedamdeset godina, mudri i neponovljivi Slobodan Jovanovi (1990/1920, 1936/, 350-70, 384-5; 1990/1940/, ss. 189-218). On najpre zapaa da nema garancija da e demokratski izabrana parlamentarna vlada efikasno funkcionisati (1990/1920, 1936/, s. 294) naglaavajui posebno da je upravljanje nekako i mogue bez (dovoljnih) sposobnosti, ali ne i bez autoriteta. Demokratski izabrane vlade ne samo da mogu produkovati inferiorne odluke i ne samo da mogu da ih donose sa nedozvoljenom sporou, to opet podrazumeva neefikasnost, nego mogu da dovedu i do potpune blokade odluivanja, do pat pozicije u kojoj se ne donose nikakve odluke! Zakonodavna vlast po Jovanoviu razmilja, meri i procenjuje, sve u funkciji oblikovanja to kvalitetnijih zakona, ali izvrna vlast mora da deluje bez odlaganja, mora da bude efikasna, te tako i sposobna da u vezi sa odlukama koje treba da budu donesene obezbedi brzu saglasnost. Ovim se dolo do spleta okolnosti koje za Srbiju predstavljaju najkrupniju zapreku u procesu modernizacije. Kako je podvueno u prethodnom odeljku, posebno u njegova prva dva pasusa, Srbija je ideoloki odve diferencirana i u pogledu programske orijentacije pojedinih stranaka prekomerno razvuena. Ona je daleko od toga da dostigne Jovanoviev (1990/1940/, s. 189)

Kvartalni monitor br. 13 apriljun 2008

diktum o jakoj i slonoj parlamentarnoj veini, kao i od toga da dostigne Sartorijev (1997/1992/, s. 167) ideal (v. nie, 1. pasus sledeeg odeljka) o dve jake, dominantne partije koje se smenjuju na vlasti. Naprotiv, Srbija ima veliki broj partija meu kojima nijedna nije u stanju sama da formira vladu; tavie, u Srbiji nije mogue niti da se oforme koalicije dovoljno bliskih stranaka koje bi koliko-toliko mogle slono da vladaju i efikasno da odluuju. Stoga je Srbija, bar zasada i u dogledno vreme, osuena na krajnje arolike, prekomerno heterogene koalicione vlade iji je akcioni radijus mali i operativni potencijal krajnje skroman. Mogunosti takvih vlada da izvedu neophodnu institucionalnu i svaku drugu modernizaciju krajnje su suene. U vezi sa koalicionim vladama postavlja se vei broj krupnih, teko savladivih problema, i to problema lociranih na razliitim nivoima politike organizacije. Najpre, kad je zemlja ideoloki u tolikom stepenu raznorodna i kad je programska udaljenost izmeu stranaka tako velika, politike koalicije previe su izdiferencirane, a da bi vlada uopte mogla da se formira u koaliciju moraju da ulaze stranke koje su faktiki inkompatibilne. Kako god da se okrene, te koalicije ispadaju neprincipijelne. Najnoviji primer je koalicija stranaka iz demokratskog bloka sa Socijalistikom partijom Srbije (SPS). Ve sama injenica neprincipijelnog udruivanja proizvodi tetne politike posledice. Sa takvim koalicijama ne mogu da budu zadovoljni pristalice nijedne od udruenih stranaka; njihovi glasai ne mogu ovakve saveze da protumae drukije nego kao velike prolome u politikoj principijelnosti. Sasvim su vidljive manifestacije nezadovoljstva kod glasaa SPS, ali i drugih stranaka, koji ni u snu nisu mogli da slute da e politika trgovina dovesti do toga da se u koalicije udruuju oni koji su u popularnoj predstavi zabeleeni kao nepomirljivi politiki protivnici. A ta trgovina je apsolutno neophodna jer je to jedini nain da se oformi vlada i jer bi eventualni ponovljeni izbori reprodukovali manje-vie istu konfiguraciju parlamentarnih stranaka i nepromenjenu konstelaciju interesa, kako samih stranaka tako i biraa koji su im dali podrku. Tako sve udruene stranke dolaze u situaciju da, bez neke sopstvene odgovornosti u pravom smislu rei, gube simpatije svojih pobornika i biraa. Ceo vladajui politiki sloj gubi kredibilitet u javnosti, a politika kao drutvena aktivnost i globalni angaman biva u oima javnosti obezvreena. Za drutvo kao celinu ne moe da bude dobro da se vrednost politike u oima onih koji treba da je podre u tolikoj meri obezvredi. Drutvo sa obezvreenom politikom je drutvo sa malim kapacitetom institucionalnog usavravanja i modernizacije.

95

4. Slabosti koalicionih vlada i njihov ogranien radni kapacitet

To je zgodan uvod u sledei krug razmatranja, a to je broj partija u politikom procesu i nain na koji je izmeu njih rasporeena odgovarajua mo. Prvi vaan uvid u vezi sa ovim pitanjem jeste da je za demokratsko odluivanje posebno pogodno ako se u posmatranoj zajednici izdvoje samo dve jake partije, ako se manje-vie redovno smenjuju na vlasti i ako svaka od njih ima mogunosti da sama formira vladu, a druga je iz opozicije pomno kontrolie. Sartori (1997/1992/, s. 176) ovu misao istie sa posebnom emfatinou: dve partije su, kae on, mnogo povoljniji aranman od onog koji se naslanja na veliki broj partija, to posebno vai za predsednike sisteme jer se predsednik ne moe nasloniti na izdiferencirane koalicije u onoj meri u kojoj to mogu skuptinski formirane vlade kao kolektivna izvrna tela. Ovim se stiglo do spleta okolnosti koje se javljaju kao verovatno najvee ogranienje u formulisanju i sprovoenju ekonomske politike i u izgradnji regulatornih institucija za savremenu trinu privredu. A trina privreda se u ovom kontekstu namee kao relevantan standard jer je prihvaena kao obrazac u aktuelnoj sveukupnoj aktivnosti upravljenoj na modernizaciju sistema. Uobiajeno je da se najpre dijagnostiki utvruju nedostaci postojeeg regulatornog sistema i brojna ogranienja koja iz tih defekata proistiu, a da se potom predlau reenja i daju preporuke za dogradnju i, najee, dalekosena poboljanja. Pri tom se po pravilu zanemaruje injenica da je i sam proces izgradnje novih i prepravke postojeih institucija kompleksan, teko sprovodiv i neizvestan i da i sam taj proces ima svoja ozbiljna i ponekad doslovno nesavladiva ogranienja. Ta ogranienja na aktivnosti usmerene na razvijanje institucija javljaju se kao svojevrsna meta ogranienja u procesu modernizacije privrede i drutva.

Pod lupom 1 3

96

Tekoe ekonomske politike u Srbiji: institucionalna ogranienja

Rezimirajui, raspoloive institucije nameu ogranienja na iroki konglomerat privrednih aktivnosti, a posebno na uvek vanu i aktuelnu mobilizaciju resursa i njihovu alokaciju na prioritetne opcije. Naelno posmatrano i do krajnjih determinanti dovedeno, jedini nain da se otklone manjkavosti u mobilizaciji i alokaciji jeste (pre)oblikovanje institucija i (pre)formulisanje politika. Predlozi i preporuke nude se naveliko i nairoko, bez ustezanja i inhibicija, upravo u smislu prestrukturiranja institucija i preoblikovanja politika. To je upravo taka na kojoj analiza ekonomske stvarnosti i struna pregnua upravljena na modernizaciju regulatornih ustrojstava ini strateke greke. Greke se sastoje u tome to se zanemaruju pomenuta meta ogranienja; to su vredi ponoviti ogranienja na same aktivnosti usavravanja institucija i voenja politike. Jasno je da su meta ogranienja locirana u sferi politikog sistema, te je stoga svako istraivanje pravaca drutveno racionalnog institucionalnog razvoja ogranienog dometa i u stvari defektno ako ne obuhvati i sam politiki sistem. Analiza politikog sistema treba da pokae kakve se preporuke mogu smisleno davati i ta zapravo ne treba da bude preporueno. Isprazno je i zaludno preporuivati institucionalne promene ma koliko da su one poeljne sa usko prihvaene ekonomske take gledita ako ogranienja u politikom sistemu onemoguavaju da se preporuene promene i ostvare. Tako se najzad dolazi do politikog sistema kao drutvenog poretka koji opredeljuje (ne) mogunosti drutva u odsudno vanoj sferi institucionalnog prilagoavanja i koji se namee kao svojevrsno ultimativno, zaista krajnje ogranienje na sposobnost drutva da svoju privrednu efikasnost povea usavravanjem privrednosistemskog poretka i preradom svekolike regulatorne mainerije. U davanju preporuka za institucionalna unapreenja mora se, dakle, pored verovatnih i poeljnih uinaka odgovarajuih promena na pravce i efikasnost upotrebe resursa, u istom ili ak veem stepenu voditi rauna o kapacitetu politikog sistema da te promene prihvati i na pravi nain oivotvori. A politiki sistemi, ba kao i institucionalni aranmani u privredi, nisu svi isti i znatno se razlikuju prema sposobnosti da produkuju masu potrebnih (uvek stratekih) odluka i prema kvalitetu i funkcionalnim implikacijama tih odluka. Kapacitet politikog sistema da produkuje potrebna institucionalna poboljanja zavisi u krajnjoj liniji od politike homogenosti drutva a drutva s mnogo partija i s velikim programsko-ideolokim udaljenostima izmeu tih partija mogu jedino da se okarakteriu kao politiki nedovoljno homogena, kao ograniena u pogledu mogunosti da usaglase razliite interese i opredele se za ekonomski efikasne institucionalne promene pa e sposobnost jedne zajednice za modernizaciju regulatornih ustrojstava u osnovi zavisiti od njene politike kompaktnosti koja nije nita drugo nego odraz manje ili vie izraene drutvene sloge. Koalicione vlade su slabe vlade, a slabost vlada znai vidno suenu sposobnost institucionalnog prilagoavanja. Prvo, u koalicionim vladama teko se postie potrebni stepen slonosti za brzo i efikasno delovanje. Zbog nesloge mnoge odluke niti ne mogu da budu donesene, a skup dostupnih reenja kao odraz vladinih operativnih dometa, znatno je suen. Nesloga unutar vlade i potencijalni konflikti koji je prate neposredno se reflektuju kao inilac smanjenja upravljakog kapaciteta izvrne vlasti. Drugo, zbog injenice da vladine odluke trae saglasnost jako udaljenih, ideoloki izdiferenciranih lanova, mora se prilikom odluivanja voditi rauna o irokoj lepezi pojedinanih interesa; time se u proces odluivanja unose brojne interne zapreke, budui da se u njima ti interesi konvertuju u ogranienja. Veliki broj konkretnih odluka moe da bude donesen samo ako su zadovoljena ta ogranienja koja se analitiki izvode iz tog mnotva partikularnih interesa. To opet znai i manji ukupan obim odluka i obaranje njihove efikasnosti. Tree, iroko komponovane koalicione vlade su u isto vreme i krajnje nesigurne; hodajui otricom brijaa, one su jednako preokupirane rizicima da budu oborene koliko i supstantivnim pitanjima koja su vezana za odluke. Kako zavise od velikog broja partnera, meu kojima su neki po glasakoj podrci koju uivaju bukvalno beznaajni, vlada moe da se obori ako podrku uskrati bilo koji od njih; to je dovoljno da joj u mnogim pitanjima budu vezane ruke, a i da odluke o kojima se lanovi najzad usaglase budu donesene sa zakanjenjem i uz veliko i komplikovano taktiziranje. Budui da je opstanak vlade ugroen na tako mnogo taaka, njeno sveukupno ponaanje pod snanim je uticajem te pogibeljne okolnosti a suavanje njenog manevarskog prostora posve je oigledno. Gubitak efikasnosti ovim je nedvosmisleno impliciran. etvrto, za politiku se na razne

Pod lupom 1 3

Kvartalni monitor br. 13 apriljun 2008

naine vezuju poslovni finansijski i komercijalni interesi. Kad je broj partija u nekoj vladi velik i kad je politika i finansijska mo mnogih meu njima mala, mnogi e se pokazati kao osetljivi na ponude koje dolaze iz poslovnih krugova i oboriti vladu uskraivanjem podrke uz neku novanu kompenzaciju. Slabost koalicionih vlada u Srbiji empirijski je dokazana uestalim izborima; jedan ministar je u Beogradu nedavno izjavio da ve etvrti put polae zakletvu, a ukupno je ministrovao tokom perioda koji nije mnogo dui od jednog normalnog mandata. Uestale i prevremene izbore Sartori (1997/1992/, s. 165) tumai kao znak ozbiljnih poremeaja u vladajuem poretku i duboke krize u politikom sistemu. Opisana objektivno sloena situacija dalje je pogorana krajnje nesrenim politikosistemskim inenjeringom. Dodue, u meri u kojoj je nedostatak znanja koji je doveo do sistemskih manjkavosti u politikom organizovanju i sam objektivna injenica ivota, i ovo dodatno pogoranje moe se interpretirati kao objektivno uslovljeno. Naravno, kad je u pitanju uinak znanja i doprinos ljudskog inioca u njemu, vrlo se teko povlai tanana i toliko relativna granica izmeu onoga to je objektivno zadato i onoga to je, kao plod ljudske aktivnosti, moglo da bude bolje izvedeno. Arhitekti sistema su se u Srbiji, reklo bi se krajnje nesreno, opredelili za proporcionalne izborne sisteme (uz marginalne modifikacije vezane za izborne pragove) koji su utoliko manje celishodni ukoliko je vea ideoloka i glasaka disperzija izbornog tela. U svojoj vanoj studiji (1997/1974/) Sartori je mnogo stranica posvetio komparativnoj analizi veinskih i proporcionalnih izbornih sistema (v. prve tri glave njegove monografije) i, uz mnogo nijansiranja i kvalifikacija koje zahtevaju jako paljivo i opetovano itanje, zakljuio da proporcionalni izborni sistemi doprinose fragmentaciji izbornog tela i da ak pogoduju poveavanju ionako velikog broja politikih stranaka. Za Srbiju koja je ideoloki i partijski i inae preterano razvuena taj sistem je oigledno kontraindikovan i, doprinosei daljoj fragmentaciji i poveavanju broja stranaka, oteava i formiranje i, pogotovo, funkcionisanje koalicionih vlada. Alternativa tom fragmentirajuem parlamentarno zasnovanom proporcionalnom sistemu je, s jedne strane, dovoljno jak predsedniki sistem, koji omoguava neto veu koncentraciju politike moi u centralnoj taki izvrne vlasti, a s druge strane jae zastupljen veinski sistem koji e mora se priznati uz troak manje verne zastupljenosti glasakih interesa, te tako i manje demokratinosti probrati stranke, osigurati veu koncentraciju moi na manji broj subjekata i tim putem poveati uznemirujue nedostatnu efikasnost sistema. U vezi sa ovim komplikacijama postoje zaista indikativna meunarodna iskustva npr. Francuska je inauguracijom etvrte republike krenula, i to uspeno, da se uhvati u kotac sa nezdravom politikom fragmentacijom tako to je ustavno uspostavila jakog predsednika koji je mnogo manje nego izvrna vlast u prethodnim aranmanima imao problema oko osiguravanja politike saglasnosti. Na ustavotvorac nije, ini se, raspolagao dovoljnim teorijskim znanjima niti je imao pravog uvida u meunarodna iskustva. A ozbiljna brana fragmentaciji i ustavno zasnivanje izvrne vlasti koja e manje zavisiti od vazda nizvesnih pregnua da se uspostavi saglasnost bila je u naoj situaciji utoliko potrebnija to smo izlazili iz jednog autoritarnog sistema s izrazitom koncentracijom vlasti (Radovi 1989, ss. 10833) i to je ve i na osnovu apriornih uvida bilo jasno da takav skok iz jednog ekstrema u drugi ne moe doneti nieg dobrog.

97

Pod lupom 1 3

98

Tekoe ekonomske politike u Srbiji: institucionalna ogranienja

Literatura

Pod lupom 1 3

Jovanovi, Slobodan (1990/1920, 1936/), O dravi Osnovi jedne pravne teorije, Beograd: BIGZ, Jugoslavijapublik i SKZ. (1990/1940/), Primeri politike sociologije Engleska, Francuska, Nemaka, Beograd: BIGZ, Jugoslavijapublik i SKZ. Madar, Ljubomir (2008a), Nedostajue dimenzije u evaluaciji makroekonomskih performansi Republike Srbije, Beograd: izdato uz pomo UNDP Srbija projekta podrke Ministarstvu finansija Republike Srbije. (2008b), Uslovi i izgledi za izgradnju efikasnih regulatornih aranmana Institucije, nauka, obrazovanje, referat pripremljen za Miloerski ekonomski forum 2008 Tranzicija i posle u regionu nekadanje Jugoslavije u organizaciji Saveza ekonomista Srbije i Saveza ekonomista Crne Gore. Milanovi, Branko (2007), Radikalni problem Srbije, Politika CIII, br. 33465, 6. i 7. januar, s. 11. Ministarsto finansija Republike Srbije (2008a), Bilten javnih finansija za mesec januar, br. 41. (2008b), Memorandum o ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2009. godinu sa projekcijama za 2010. i 2011. godinu, Beograd, maj. Ministarstvo za ljudska i manjinska prava Srbije i Crne Gore (2004), Etniki mozaik Srbije, Beograd: Ministarstvo za ljudska i manjinska prava Srbije i Crne Gore. Radovi, Zorica (1989), Normativna delatnost izvrne vlasti, Beograd: Institut za uporedno pravo. Sartori, Giovanni (1997/1994/), Comparative Constitutional Engineering, New York: New York University Press. Sekulovi, Marko (2004), Ogledi o tranziciji, Ni: Ekonomski fakultet u Niu. Stiglitz, Joseph E. (2004/1999/), Ekonomija javnog sektora, Beograd: Ekonomski fakultet.