吳敏：鄧小平的政治體制改革藍圖及其實踐

撰文 吳敏

2007/07/17, 週二

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山西黨校授吳敏近日於中國《炎黃春秋》雜誌發表文章，討論到「六四」後政治體
制改革停滯不前的問題，他認為，擱置了鄧小平設計的政治體制改革藍圖，長
久於此或發生難以克服的政治危機。

附：

吳敏：鄧小平的政治體制改革藍圖及其實踐

早在 20 多年前，被譽為改革開放“總設計師”的鄧小平就設計了一幅科學、嚴謹
的政治體制改革藍圖。這個藍圖蘊涵在鄧小平關於政治體制改革的理論之中，是
鄧小平理論不可分割的重要組成部分。在《鄧小平文選》第 2、3 卷中，關於政治體
制改革的著作主要有《解放思想、實事求是，團結一致向前看》 、
《黨和國家領導 制
度的改革》 、
《政治上發展民主，經濟上實行改革》
、
《關於政治體制改革問題》等 光
輝文獻。特別是《黨和國家領導制度的改革》，曾被黨中央稱作是政治體制改革的
“總綱領”和“指導性文件”。

鄧小平政治體制改革藍圖的基本框架，主要體現在以下九個方面：

其一，改革一提出的時候就包括政治體制改革，啟動政治體制改革的時機和條
件已經成熟。而且，經濟體制改革必須同政治體制改革相互依賴、相互配合、相輔
相成，不搞政治體制改革不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革
繼續前進，不能實現社會主義的現代化。

其二，政治體制改革是全面改革向前推進的一個標誌，我們所有的改革最終能
不能成功，還是決定於政治體制的改革。政治體制主要是黨和國家的組織制度、
領導制度，制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，關係到黨和國家是
否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。

其三，政治體制改革總的目標有三條，一是鞏固社會主義制度，二是發展社會
主義社會的生產力，三是發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性，讓工人、
農民和知識分子參與管理，實現管理民主化。

其四，發展社會主義民主，健全社會主義法制，是一個必須長期堅持的方針，
絕不允許有任何動搖。要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人
的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

其五，權力過分集中是傳統政治體制的基本特徵和“總病根”，是“文化大革命”
發生的一個重要原因，國家和人民因此付出了沉重的代價，現在再也不能不解
決了。所謂權力過分集中，就是不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，
黨委的權力又往往集中於書記，什麼事情都由書記拍板，黨的集體領導制和民
主集中制形同虛設。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，
別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關係。

其六，黨政不分、以黨代政是傳統政治體制的主要弊端，政治體制改革要把黨政
分開放在第一位，處理好黨和政府的關係，這是一個關鍵。我們堅持黨的領導，
問題是黨要善於領導，不能干預太多，干預太多倒會削弱黨的領導。政治體制改
革要致力於改善黨的領導，黨只能在憲法和法律的範圍內活動。

其七，搞現代化一定要有兩手，一手抓建設，一手抓法制，政治體制改革的一
個重要任務就是建立完善的社會主義法制體系。要依靠加強法制、加強社會主義
精神文明建設確保黨風和社會風氣實現根本好轉。黨風和社會風氣如果壞下去，
經濟搞成功又有什麼意義？會在另一方面變質，反過來影響整個經濟變質，形
成貪污、盜竊和賄賂橫行的世界。

其八，肅清思想政治方面封建主義的殘餘影響，是政治體制改革的一項重要任
務。這個任務重點在於改革和完善黨和國家的制度，在制度上做一系列切實的改
革，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生
活的民主化，否則國家和人民還要遭受損失。

其九，政治體制改革很複雜，每一個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，要堅
持既堅決、又審慎的方針，要分步驟、有領導、有秩序地進行。政治體制改革的決
策一定要慎重，看到成功的可能性較大以後再下決心，但改革總要有一個期限，
不能太遲，步子要加快。可以設想，在黨的十三大之後，大約用十年左右的時間
基本完成政治體制改革的近期任務。

可以看出，鄧小平設計的這個政治體制改革藍圖，以馬克思主義政治學說為指
引，以新中國成立以後三十年間特別是“文化大革命”的經驗教訓為借鑒，立足
於中國現階段的客觀實際，注重革除傳統政治體制的主要弊端，對政治體制改
革的必要性、緊迫性、重要地位、總體目標、基本方針、關鍵任務、思想保障、戰略步
驟等各方面都作了系統而深刻的闡述。在鄧小平看來，政治體制改革要以民
主政治體制根本取代權力過分集中的傳統政治體制，這是一場矛頭直指
傳統政治體制 “總病根 ” 的攻堅戰，要把黨政分開放在第一位，通過著重
解決權力過分集中問題以改善黨的領導。 只有抓住了這個主要矛盾，政治體
制改革的其他問題才能比較順利地得到解決。反對“以黨治國”和“黨權高於一切”
是鄧小平長期堅持的重要思想在鄧小平設計的政治體制改革藍圖裏，之所以要
將黨政分開放在第一位，要緊緊抓住解決權力過分集中問題以改善黨的領導這
個主要矛盾，這同他長期堅持的反對 “以黨治國”和“黨權高於一切”的思想密切
相關。

早在 1941 年，鄧小平在中共中央北方局主辦的《黨的生活》上發表了《黨與抗日
民主政權》一文，著重闡述共產黨領導抗日民主政權的基本要求和基本方式，以
清除國民黨“以黨治國”、“黨權高於一切”觀念在共產黨內的影響。鄧小平很重視
這篇文章，將其收為 1994 年出版的《鄧小平文選》第一卷中排序第二的重要著作。
在這篇著作中，鄧小平著重提出和闡述的觀點主要是：

第一，共產黨要發展政權中的民主鬥爭。既然有各革命階級的代表參加到政權中
來，“必然在政權中反映出不同的利益、不同的政治立場、不同黨派階級的民主政
治的鬥爭。”“我們共產黨是不怕民主政治鬥爭的，因為我黨的主張是正確的，只
有那種不相信黨的主張的右傾機會主義者，只有那種投機分子、官僚腐化分子、
貪污分子，才懼怕民主政治鬥爭，懼怕把黨的面貌放在群眾面前。”

第二，共產黨的領導植根於群眾的擁護。共產黨在政權中的領導優勢從何而來？
“基本的是從民主政治鬥爭去取得，即是說，主要從依靠於我黨主張的正確，能
為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。”“民主政治鬥爭可以使
黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經驗中更加信仰我黨。所以，
只 有 民 主 政 治 鬥 爭 ， 才 能 使 我 黨 取 得 真 正 的 優 勢 。 ”

第三，“以黨治國”是國民黨的惡劣傳統。“假如說中國是一個半封建的缺乏民主
的國家，則反映到黨內的是，共產黨員一般缺乏民主的習慣，缺乏民主政治鬥
爭的常識與鍛煉。”“某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到
我們黨內的具體表現。”“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痺黨、腐化黨、破壞黨、
使 黨 脫 離 群 眾 的 最 有 效 的 辦 法 。 ”

第四，把黨的優勢建築在權力上是靠不住的。一些人“誤解了黨的優勢，以為黨
員包辦就是絕對優勢，不瞭解真正的優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建築在權
力上是靠不住的。”“過去我們有些高唱優勢的同志，認為共產黨員佔多數了，天
下是我們的了，因而可以為所欲為了，於是許多過左的錯誤由此而生，中間分
子對我不滿，進步分子非常不安，群眾對黨的輿論也不好。除了阿 Q 主義者，
誰 能 說 黨 已 經 有 了 優 勢 ！ ”

第五，黨權高於一切是最大的蠢笨。一些人“誤解了黨的優勢，把黨的領導解釋
為‘黨權高於一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令”。“結果群眾認
為政府是不中用的，一切要決定於共產黨。於是要錢的是共產黨，要糧的是共產
黨，政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府
沒 有 威 信 ， 黨 也 脫 離 了 群 眾 。 這 實 在 是 最 大 的 蠢 笨 。 ”

第六，民主政治的好處就是能使黨受到群眾的監督。“關起門來決定複雜的政策
問題，必然發生錯誤”，“必然脫離群眾”。民主政治的好處，正在於它能夠及時
“
反映各階級各方面的意見，使我們能夠正確地細心地去考慮問題決定問題；它
能夠使我們從群眾的表現中去測驗我黨的政策是否正確，是否為群眾所瞭解所
擁護”； “它能夠使我們黨得到群眾的監督，克服黨員墮落腐化的危險，及時發
現 投 機 分 子 以 及 破 壞 分 子 而 清 洗 出 黨 ” 。

第七，黨對政權的責任是指導和監督。“黨對政權要實現指導的責任”，“要實現
監督的責任”。黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，
“
不是黨權高於一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”

第八，黨組織沒有超越政權的權力。黨組織在同級政權機關的派出機構“沒有超
越政權的權力，沒有單獨下命令下指示的權力，它的一切決議，只有經過政府
通過才生效力。”“不可經常地以黨的名義提出意見”，“只有大的事件大的問題，
才用黨的名義提出主張。 ”“ 各種重要問題都要經過政府正式會議討論 ” 。

第九，要加強對黨員和群眾的民主教育。“隨著民主政治的開展，民主教育比任
何時候還要迫切”。“在我們各項工作中，哪一件事裏面都有民主問題。我黨要善
於在一切工作中，一切運動中，大大發揚大眾的民主主義作風，與一切不民主
的現象作鬥爭。”“我們要在民主政治鬥爭中，保證黨對政權的領導，我們更要在
民 主 政 治 鬥 爭 中 ， 使 黨 成 為 群 眾 的 黨 ！ ”

鄧小平在抗日戰爭時期發表的這篇重要著作，明確地回答了共產黨依靠什麼獲
得領導地位，共產黨怎樣對自己建立的政權實行領導，為什麼要清除“以黨治國
”觀念在黨內的影響等一系列基礎性、關鍵性的問題，在中國共產黨關於黨的建
設和黨的領導的歷史文獻中居於重要地位，是鄧小平在黨的十一屆三中全會之
後設計政治體制改革藍圖的一個重要思想淵源。我們現在更應該看得很清楚，因
為長期堅持“以黨治國”和“黨權高於一切”的錯誤做法，蘇聯共產黨和中國國民
黨均已分別丟掉了政權，中國國民黨還先後丟掉了兩次，中國共產黨怎麼還能
在這條道路上繼續走下去 呢？ 新一代中國共產黨人義不容辭的重大責任 1987
年召開的黨的十三大，對實踐鄧小平設計的政治體制改革藍圖作了全面部署。在
此後一年多時間裏，政治體制改革的實踐進展迅猛，取得了顯著的成效。在實行
黨政分開、改善黨的領導方面，一是致力於劃清黨組織和國家政權的職能，轉變
黨對國家事物的領導方式，逐步理順黨組織與國家政權機關以及企事業單位、各
種社會組織之間的關係；二是致力於明確中央、地方、基層在實行黨政分開實踐
中應該分別採取的不同方式，先從中央和地方做起，隨後再逐步向基層擴展；
三是致力於調整黨的組織形式和工作機構，撤銷各級黨委中不在政府任職但又
分管政府工作的專職書記、常委，撤銷黨委機關中與政府機構重疊對口的部門，
撤銷政府各部門的黨組，黨的紀律檢查委員會不再處理法紀和政紀案件，企事
業單位黨組織逐步改由所在地方黨委領導。這一系列的改革舉措，是對黨和國家
原有權力結構的重大調整，觸及相當一些黨的領導機關特別是領導幹部的切身
利益，難度是非常大的。但是，由於黨中央的堅強領導和廣大幹部群眾的堅決支
持，這些改革舉措的實施在總體上是比較順利、比較平穩的。

出乎人們意料的是，1989 年春夏之交，北京發生了舉世震驚的政治風波；緊接
著，東歐劇變和蘇聯解體又使國際共產主義運動驟然陷入危機。受這一連串猝不
及防的國內國際重大政治事件的影響，我國當時正在蓬勃推進的政治體制改革
難以再按照鄧小平設計的藍圖和黨的十三大的部署繼續進行了，而是將這個藍
圖和部署暫時擱置起來了。從 1989 年下半年至今 18 年來的實際情況看，政治體
制 改 革 的 實 踐 進 展 狀 況 大 體 可 以 分 為 三 個 階 段 ：

第一階段，從 1989 年下半年至 1992 年 2 月之前。在這個階段裏，注重強調的是

“反和平演變”和“反對資產階級自由化”，對政治體制改革不僅根本不提了，還
撤銷了黨的十三大按照鄧小平政治體制改革藍圖所採取的許多重要舉措。比如，
已經撤銷的政府各部門黨組，又完全恢復了；分別設置的黨的紀律檢查委員會
和政府監察機構，被合而為一為“兩塊牌子、一套人馬”了。鄧小平在 1989 年 5 月
曾經旗幟鮮明、態度堅定地強調：“十三大政治報告是經過黨的代表大會通過的，
一個字都不能動。”但是，從 1989 年下半年至 1992 年 2 月之前兩年半的實際情
況來看，對十三大報告改動的豈止是“一個字”或者幾十個、幾百個字，幾乎是整
體 上 被 改 動 了 ， 被 擱 置 了 。

第二個階段，從 1992 年 2 月至 1997 年 9 月之前。在這個階段裏，由於鄧小平視

察南方談話的發表，前兩年多“左”的思潮甚囂塵上、改革開放基本上陷於停頓的
狀況有了根本轉變。但是，當時在肯定和強調建立社會主義市場經濟體制目標，
盡力開闢經濟體制改革新局面的同時，不僅明顯地弱化和降低了政治體制改革
的地位，而且完全避開了鄧小平政治體制改革藍圖的主體訴求，只將完善人民
代表大會制度、實行決策科學化民主化以及法制建設作為政治體制改革的基本內
容。當然，在這個階段裏，也進行了以政企分開和精簡、統一、效能為原則的黨政
機構改革，建立了國家公務員制度，這也屬於政治體制改革的大範疇。但是，由
於沒有觸及傳統政治體制的“總病根”，僅僅是在技術性層面隔靴搔癢，所以，
這些改革的局限性非常明顯，實際效果乏善可稱。從實踐效果來看，1993 年的
黨政機構改革，基本上以失敗告終；1993 年施行的國家公務員制度，建立於不
科學的、官本位色彩很濃的職位分類基礎之上，難以割斷同傳統幹部人事制度的
內在聯繫，《國家公務員暫行條例》及其配套規章所規定的多項制度在相當程度
上 沒 有 得 到 真 正 實 施 。

第三個階段，從 1997 年 9 月直到現在。在這個階段裏，雖然將政治體制改革與

經濟體制改革並提了，雖然將鄧小平理論確立為當代中國“一定要高舉”的“偉大
旗幟”了，也提出了“依法治國”、“尊重和保障人權”、“建設社會主義政治文明”
等一系列正確的思想理念，最近幾年來在實踐中又實行了一些確有成效的“親民
”政策，弱勢群體的利益訴求在相當程度上受到了關注和保護，但是，在政治體
制改革的理論指導和實踐部署中，只是一般性、原則性地提出要健全民主制度，
加強法制建設，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，只是對農
村基層群眾自治採取了一些確有成效的促進措施，而對鄧小平政治體制改革藍
圖所要著重解決的主要矛盾，即實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨
的 領 導 的 內 容 ， 則 仍 然 諱 莫 如 深 ， 連 提 也 沒 有 提 。

毛澤東認為：“在複雜的事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種
是主要矛盾，由於它的存在和發展規定和影響著其他矛盾的存在和發展。”“因此，
研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的複雜過程的話，就要用全力找出
它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”否則，“就不能
找出解決矛盾的正確的方法”。鄧小平政治體制改革藍圖的顯著特點，就是緊緊
抓住了通過實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾。
自 1989 年下半年以來，鄧小平的政治體制改革藍圖基本上被擱置，沒有在政治
體制改革中著力去抓主要矛盾，只是在一些次要矛盾上繞來繞去地“打轉轉”，
必然導致在政治體制改革實踐中“只抓芝麻，不抓西瓜”，很難從傳統政治體制
裏掙脫出來。比如，1998 年以後的幾年裏，在農村村民委員會選舉中普遍實行“
競選”的勢頭很好，但最近幾年，農村基層民主發展的勢頭明顯地減緩了，甚至
還出現了嚴重地倒退趨向。再比如，我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一
切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民
代表大會。”這意味著，我們國家的一切權力均由人民選舉產生並對人民負責的
各級人民代表大會行使，人民代表大會在各種國家政權機關中具有最高的權威
和地位。我們要完善人民代表大會制度，無疑要堅持這個目標和方向，使人民代
表大會真正成為人民行使國家權力的機關，將人民代表大會應該行使而實際上
沒有行使的權力收歸人民代表大會，確保人民代表大會對其他國家政權機關的
組織、領導和監督。但是，自 1992 年以後的 15 年來，儘管我們一而再、再而三地
把“完善人民代表大會制度”作為政治體制改革的主要任務，而由選民選舉、監督
人民代表大會代表的制度和機制並沒有多少改進，人民代表大會對於其他國家
政權機關的組織、領導和監督職能並沒有真正行使起來，人民代表大會在很大程
度上仍然是一種儀式性、程序性的組織形式，遠未成為名副其實的國家權力機關。
而且，現在又有了明確的規定，不允許人大常委會對“一府兩院”職能部門的領
導幹部進行評議了，不允許人大常委會對“一府兩院”進行個案監督了。這是一種
明顯的倒退行為，何以談得上是對人民代表大會制度的“完善”呢？這兩個實例
充分表明，在鄧小平政治體制改革藍圖基本上被擱置的情況下，政治體制改革
實踐不僅不可能有根本性、實質性的進展，已經推行了的改革還很容易重新退回
到 原 來 的 老 路 上 去 。

18 年來，有關決策者和領導者為什麼基本上擱置了鄧小平設計的政治體制改革
藍圖呢？一方面，20 世紀 80、90 年代交替之際國內外發生的一系列重大政治事
件，客觀上要求政治體制改革的實踐推進需要更加審慎，在一段時間裏把改革
的步子放緩一些；另一方面，按照鄧小平設計的藍圖啟動根本性、實質性的政治
體制改革，難免要面臨錯綜複雜乃至帶有一定風險性的局面，要付出一定的政
治代價，而有關決策者和領導者在這些方面的思想準備還不夠充分，還沒有確
立 起 足 夠 的 決 心 和 信 心 ， 這 大 約 也 是 一 個 重 要 原 因 。

但是，長期擱置鄧小平的政治體制改革藍圖，一直不對傳統政治體制權力過分
集中的“總病根”發起進攻，致使其危害愈演愈烈，已經造成了非常嚴重的後果。
十幾年來，腐敗現象蔓延的趨勢愈益顯著，因分配不公而形成的貧富懸殊愈益
擴大，醫療、住房、教育這新的“三座大山”愈益沉重地壓在了廣大老百姓的頭上。
之所以如此，最主要的原因就是因擱置鄧小平政治體制改革藍圖而導致的政治
體制改革嚴重滯後，以及由此造成的權力制約機制的缺失，民主化、科學化決策
機制的缺失。這種狀況，實在是不應該繼續存在下去了。而且，把根本性、實質性
的政治體制改革越是往後拖延，將要面臨的局面勢必更複雜，將要付出的代價
勢必更沉重，甚至有可能發生難以預料、難以克服的社會動盪和政治危機。此種
令人堪憂的結果，任何稍有良知的炎黃子孫都是極不願意看到的。