Diskussionsoplg

Klausuleret indtil tirsdag den 28. februar 2012 kl. 12:00 Mde i Det Miljkonomiske Rd tirsdag den 28. februar 2012

Dansk miljpolitik 2000-2010 Biodiversitet gte opsparing

De konomiske Rd Sekretariatet Amaliegade 44 1256 Kbenhavn K Tlf.: 33 44 58 00 Fax: 33 32 90 29 E-post: dors@dors.dk Hjemmeside: www.dors.dk

Signaturforklaring: $ Oplysning kan ikke foreligge/foreligger ikke. Som flge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen.

konomi og Milj 2012

INDHOLD
Resume Kapitel I 1 Dansk miljpolitik 2000 - 2010 21 I.1 Indledning 21 I.2 Mlfaststtelse for miljet i et konomisk perspektiv 23 I.3 Miljml i Danmark: Principper og praksis 35 I.4 Arbejdsdelingen i miljindsatsen 52 I.5 Mlopfyldelse luft og klima 60 I.6 Mlopfyldelse natur og biodiversitet 74 I.7 Mlopfyldelse vandmilj 84 I.8 Mlopfyldelse kemikalier, affald og stj 99 I.9 Dansk miljpolitik i et internationalt perspektiv 106 I.10 De kommende rs miljpolitik 113 I.11 Sammenfatning og anbefalinger 127 Litteratur 135 Biodiversitet II.1 Indledning II.2 Trusler mod biodiversiteten og principper for en indsats II.3 Naturpolitik gennem 200 r II.4 Den nuvrende indsats II.5 Markedsfejl, regulering og virkemidler II.6 Opgrelser af vrdien af biodiversitet II.7 En indsats til beskyttelse af biodiversiteten i Danmark II.8 Perspektivering til den nuvrende fremtidige indsats II.9 Sammenfatning og anbefalinger Litteratur gte opsparing III.1 Indledning III.2 Overordnede principper III.3 Miljgoder III.4 Naturressourcer III.5 Menneskeskabte formuegoder III.6 Sammenfatning og anbefaling Litteratur 141 141 144 154 164 179 201 226 260 268 276 287 287 290 303 320 351 378 391

Kapitel II

Kapitel III

konomi og Milj 2012

RESUME
rets rapport til Det Miljkonomiske Rd indledes med et tilbageblik p de sidste 10 rs miljpolitik. Derefter flger et kapitel, hvor den ndvendige omkostningseffektive indsats til at standse tilbagegangen i biodiversitet i Danmark analyseres. Sidst prsenteres en opgrelse af udviklingen i Danmarks nationalformue, hvor forbruget af naturressourcer inddrages, sledes at der fs et ml for den gte opsparing.

Dansk miljpolitik 2000-2010

Kapitlets forml: Et overblik International regulering spiller en stigende rolle for dansk miljpolitik, og i perioden 2000-10 er det isr EUs sjette miljhandlingsprogram, der har sat dagsordenen for den danske indsats p miljomrdet. Selvom rammerne for mange ml er fastsat i internationalt regi, er beslutningen om valg af virkemidler til opfyldelse af mlene oftest et nationalt anliggende. I kapitlet beskrives de gldende ml, planer og strategier p miljomrdet i Danmark igennem det seneste rti, og udviklingen i mlopfyldelsen bedmmes. Endvidere diskuteres principper for faststtelsen af gode ml, som eksemplificeres ud fra eksisterende ml i dansk miljpolitik. Endelig forholder kapitlet sig til de kommende rs miljpolitik i lyset af regeringsskiftet i september 2011. Miljml og mlopfyldelse Udviklingen har vret positiv, men ikke alle ml er net Der har p flere miljomrder vret en positiv udvikling i perioden 2000-10. Der er eksempelvis sket reduktioner i luftforureningen, hvor mange ml med tidsfrist i 2010 er overholdt. Der er dog fortsat problemer med at n mlene for isr kvlstofoxider (NOX) og tjrestoffer (PAH). For drivhusgasudledningen har mlet i det seneste rti vret defineret i Kyoto-protokollen. Mlet for 2008-12 vil ikke blive net gennem indenlandske reduktioner, men som flge af muligheden for at kbe kreditter i udlandet.

Kapitlet er frdigredigeret den 6. februar 2012.

Natur og vandmilj er fortsat under pres

For natur og vandmilj har mlopfyldelsen vret mere mangelfuld. Mlet om at standse tilbagegangen i biodiversitet senest i 2010 blev ikke net, og mlet er blevet udskudt til 2020. Mlene i Vandmiljplan III er heller ikke net, og der er fortsat et godt stykke vej til vandrammedirektivets ml om god kologisk og kemisk tilstand, som skal ns i 2015. Endvidere er der fortsat problemer med overfiskeri af visse bestande i svel danske som andre EU-farvande. For pesticidanvendelsen i landbruget er mlet for behandlingshyppighed langt fra net, og indvindingen af grundvand til drikkevand er ikke bredygtig i visse regioner. Mlopfyldelsen for kemikalier, affald og stj er vanskelig at vurdere. I det internationale indeks for miljindsats, Environmental Performance Index, ligger Danmarks miljindsats inden for de bedste 20 pct. blandt godt 160 lande. I forhold til sammenlignelige lande inden for EU er Danmark dog ikke et foregangsland p miljomrdet i flge til dette indeks. Principper for gode ml

Danmark klarer sig godt, men er ikke foregangsland

konomiske principper for miljregulering

Miljpolitikken tager udgangspunkt i faststtelsen af overordnede ml, der beskriver den nskede tilstand for milj og natur. De overordnede ml udmntes herefter i konkrete styringsml. Der kan opstilles en rkke konkrete konomiske principper for, hvordan styringsml p miljomrdet br fastlgges p en samfundskonomisk hensigtsmssig mde under hensyntagen til bde tilgngelig information om miljet og potentielle gevinster og omkostninger ved indsatsen. Det er sledes vsentligt, at mlene: er mlrettede den markedsfejl, som skal korrigeres er rimelige i forhold til miljskaden og omkostninger ved at reducere pvirkningen tager hjde for samspil med andre ml og miljpvirkninger hndterer usikkerhed p en hensigtsmssig mde er konkrete, mlbare og har en klar tidshorisont modsvarer miljproblemets geografiske udstrkning giver strst mulig fleksibilitet i valget af virkemidler

Ikke alle ml opfylder principperne

Ikke alle nuvrende miljml lever op til disse principper. Der er derfor grund til at genoverveje nogle af de nationale ml, herunder eksempelvis mlene om fordobling af skovarealet, get kologisk landbrugsareal, reduktion af bruttoenergiforbruget samt behandlingshyppigheden for pesticider. Heller ikke mlstningen fra det nylige udspil Vores Energi om en isoleret dansk udbygning med vedvarende energi (VE) i energisektoren lever op til de nvnte kriterier for gode ml. Flere af de gldende danske ml kan sledes blive mere mlrettede, og en get brug af samfundskonomiske analyser vil forbedre beslutningsgrundlaget, nr mlene skal sttes og opns billigst muligt. P det internationale plan er EUs kvotesystem meget velegnet til at hndtere mlet om at reducere CO2-udledningen. Opdelingen i en kvote- og en ikke-kvote sektor er imidlertid en udfordring, der gr den samlede regulering mindre omkostningseffektiv. Er der usikkerhed om, hvad der skal til for at opn en given miljtilstand, kan det vre meningsfuldt at igangstte indsatsen alligevel og lbende revurdere virkningerne, efterhnden som der indsamles mere viden. Hvis der endvidere er risiko for, at miljtilstanden vil forvrres uigenkaldeligt, eller at genopretning p et senere tidspunkt vil vre mere omkostningsfyldt end at gre indsatsen tidligt, er der god grund til at anvende et forsigtighedsprincip. Forsigtighedsprincippet anvendes ogs generelt i dansk miljpolitik, men i forbindelse med vandplanerne til opfyldelse af vandrammedirektivet er princippet vendt p hovedet. Her har usikkerhed om indsatsbehovet frt til, at reduktionskravene til kvlstofudledning er reduceret. Det er ikke hensigtsmssigt, da der er tegn p, at det kan vre vanskeligt og tage lang tid at genoprette vandmiljets kvalitet. Af hensyn til trovrdigheden af de fastsatte ml er det vigtigt, at delmlene opererer med faste tidsfrister, og at der angives konkrete virkemidler til at n mlene. Fravret af tidsfrister og konkrete virkemidler giver usikkerhed om, hvorvidt den politiske vilje til at sikre mlopfyldelse er til stede og svkker tilskyndelsen hos virksomhederne til at udvikle og anvende relevant miljteknologi.

Forsigtighedsprincip br anvendes ved risiko for uigenkaldelige skader

Trovrdige ml vigtige for teknologiudvikling

De kommende rs miljpolitik Regeringskifte og nye tiltag p miljomrdet I efterret 2011 var der regeringsskifte, og S-R-SFregeringen har fremlagt et regeringsgrundlag med fokus p grn omstilling af konomien. I forlngelse heraf fremlagde regeringen et udspil, der skal danne grundlag for en ny energiaftale for perioden 2012-20. Endelig har EUKommissionen fremlagt et forslag om en reform af EUs landbrugspolitik, som skal forhandles p plads i lbet af 2012. I Danmark anvendes mange konomiske virkemidler i miljpolitikken bde i form af skatter og subsidier. Miljskatterne og de grnne afgifter afspejler dog typisk ikke alene den negative afledte effekt p miljet. Flere af dem er sandsynligvis ogs begrundet i nsket om at skaffe provenu. Hje afgifter har uanset forml en negativ pvirkning af arbejdsudbuddet. Dette skyldes, at hjere afgifter reducerer kbekraften ved en given lnindkomst p samme mde, som hjere skat p arbejdsindkomst reducerer gevinsten ved at g p arbejde. Som udgangspunkt br provenubegrundede skatter plgges den bredest mulige skattebase, mens skatter rettet mod markedsfejl, der medfrer forurening, s vidt muligt br afspejle den samfundskonomiske omkostning ved forureningen. Nr en skat skal korrigere en markedsfejl, br den endvidere plgges alle forurenere p tvrs af sektorer. Det er vanskeligt p forhnd at pege p, hvilke teknologier som vil fre til vkst og get konkurrenceevne i fremtiden. Det synes ikke begrundet, at offentlige myndigheder skulle vre bedst egnet til udvlge de teknologier, som har strst potentiale. Dette skyldes, at de virksomheder, som anvender teknologien eller lever af at udvikle den, m forventes at have mest viden om potentialet for de enkelte teknologier. De m dermed bedst kunne vurdere, hvilke teknologier der br satses p. De seneste r har der vret en tendens til remrkning af forskningsmidlerne, som srligt tilgodeser energiforskning og markedsmodning af energiteknologier. Denne tendens fortstter i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 og i rege-

Grnne afgifter som virkemiddel i miljpolitikken br ikke anvendes til provenu

Svrt at gtte morgendagens vindere

Drlig id med ekstraordinre forskningsmidler til energiforskning 4

ringens energiudspil Vores Energi. Analyser peger imidlertid p, at energiforskning ikke har et hjere samfundskonomisk afkast end anden forskning, snarere tvrtimod. Der er ingen miljpolitisk grund til, at miljteknologiske lsninger skal vre udviklet i Danmark, ligesom det ikke er givet, at Danmark p sigt vil have komparative fordele i at producere grnne teknologier. Selvom det skulle vre tilfldet, begrunder det ikke srskilt forsknings- og erhvervssttte p omrdet, da private aktrer selv m formodes at kunne se fordelene, hvis de er der. Sttte til grundforskning er en bedre samfundskonomisk investering end remrkede midler til forskning inden for specifikke omrder eller til kommercialisering af udvalgte teknologier. Dansk energipolitik harmonerer ikke med EUs kvotesystem Regeringen har betydeligt fokus p klimaproblemet i bde regeringsgrundlaget og i energiudspillet. get sttte til VE i kvotesektoren i Danmark vil ikke fre til lavere CO2udledning globalt set. Antallet af kvoter er givet i EU, og uudnyttede danske kvoter vil blive brugt i andre EU-lande. Samtidig vil den planlagte brug af PSO-afgiften til finansiering af udbygningen af vedvarende energikilder i Danmark gre el mindre konkurrencedygtigt over for olie og naturgas i kraft af de hjere elpriser. Dette gr det mindre attraktivt at flytte det individuelle fossile energiforbrug over til el og dermed ind under kvotesektoren, hvor udledningen reguleres mest omkostningseffektivt. Prisforholdet mellem el og andre energiformer pvirkes dog ogs af introduktionen af en PSO-afgift p gas samt af den nye forsyningssikkerhedsafgift. Samlet set er der lagt op til en forhjelse af en lang rkke energirelaterede afgifter, som skal finansiere en omkostningsfuld ekstrasatsning p VE i energisektoren. En satsning, der som nvnt, ikke vil bidrage til at reducere den samlede europiske CO2-udledning. Dansk enegang p klimaomrdet vil imidlertid ikke bidrage til at afhjlpe problemet med global opvarmning, men kan have betydelige omkostninger. EUs kvotesystem er det bedste eksisterende bud p en omkostningseffektiv mekanisme til regulering af klimaomrdet. Danmark br derfor arbejde for at styrke kvotesystemet ved stramme reduktionsml for CO2-udledningen ogs efter 2020 gennem et lavere kvoteloft. I takt med at antallet af kvoter reduceres, 5

Klimaproblemet hndteres bedst i international regi

og prisen herp stiger, vil der helt af sig selv ske en reduktion af energiforbruget, og VE-andelen vil stige. Det vil derfor ikke vre hensigtsmssigt at arbejde for, at EU derudover styrker indsatsen inden for energibesparelser og udbygning af VE. Miljpolitik br vre for miljets skyld Miljpolitik br ikke fres for at skabe fremtidige konkurrencefordele eller fremme den konomiske vkst. Offentlig sttte til specifikke erhverv indebrer en omfordeling af ressourcerne i konomien til gavn for de stttede erhverv. Det er langt fra givet, at disse erhverv er de mest konkurrencedygtige, nr der ses bort fra sttten. En samfundskonomisk hensigtsmssig miljpolitik br fres med det forml at reducere miljbelastningen p den mest omkostningseffektive mde ofte med klare markedsbaserede incitamenter og tage hjde for usikkerheder og irreversibiliteter forbundet med miljproblemerne. De incitamenter, som gives gennem miljpolitikken, skal tnkes ind i helheden, s styringsml ikke bliver virkningslse eller i vrste fald modarbejder hinanden. Herved sikres det strst mulige udbud af de goder, som milj og natur bidrager med til samfundet, til den lavest mulige omkostning.

Biodiversitet
Indsatser og omkostning ved at n ml for biodiversitet Danmark har tilsluttet sig mlstningen fra Nagoyatopmdet i 2010 om at standse tilbagegangen i biodiversiteten inden 2020. I kapitlet vurderes den samfundskonomiske omkostning ved at standse tilbagegangen i biodiversiteten i Danmark. Endvidere vurderes, hvilke indsatser der er ndvendige for at opn mlet. Biodiversitet er dannet af ordene bio, som betyder liv, og diversitet, som betyder forskellighed. Biodiversitet opgres typisk ved forskellighed i arter, gener og kosystemer. Selvom den genetiske variation og forskelligheden af kosystemer er vigtige komponenter af biodiversiteten, er antallet af arter det mest brugte ml for biodiversitet. Der fokuseres derfor p biodiversitet mlt ved antallet af arter. Der er dog generelt en nr sammenhng mellem diversitet i arter, gener og kosystemer.

Forskellige ml for biodiversiteten

Biodiversitet har stor vrdi for mennesket

Biodiversitet har stor vrdi for mennesket p grund af sammenhngen mellem biodiversitet og de ydelser, kosystemer bidrager med. Sledes bidrager kosystemer til naturens stabiliserende funktioner ved omstning af forurenende stoffer, CO2-lagring og vdomrders vandtilbageholdelse. kosystemer med hj biodiversitet anses for mere stabile end kosystemer med lav biodiversitet. Et hjt niveau af biodiversitet kan sledes opfattes som en forsikring, som sikrer vrdier fra kosystemer mod fremtidige trusler. Hvis man er tt p en trskelvrdi, hvor der sker vsentlige forringelser af kosystemerne, kan der vre alvorlige tab i kosystemydelserne selv ved mindre forringelser af biodiversiteten. De prcise konsekvenser er usikre, men kan potentielt vre meget alvorlige selv ved mindre forringelser af biodiversiteten. Biodiversitet har desuden en rolle som naturens bibliotek, dvs. som ressource for viden og lring. Endelig har beskyttelse af arter en vrdi for mange mennesker enten af etiske rsager, eller fordi en mangfoldig natur bidrager positivt til rekreative oplevelser. Bde globalt og i Danmark er biodiversiteten i tilbagegang. Det vurderes, at ca. en femtedel af alle de ca. 32.000 forskellige danske arter er truet. De vsentligste trusler er tab og forringelser af levesteder, som isr kan fres tilbage til skovdrift og landbrugsdrift. I kapitlet prsenteres en analyse, som forsger at opgre omfanget af de indsatser, der er ndvendige for at mindske tilbagegangen i biodiversiteten. Analysen er udfrt i samarbejde med forskere ved Center for Makrokologi, Evolution og Klima, Kbenhavns Universitet. Analysen er baseret p detaljerede oplysninger om den geografiske udbredelse af ca. 900 landlevende arter, hvoraf knap 200 er truede. Formlet med analysen er at identificere et netvrk af omrder, hvor tilstrkkeligt gode levevilkr vil kunne sikre, at alle arter beskyttes. Udgangspunktet for analysen er omkostningseffektivitet, dvs. hvordan mlstningen om at beskytte de inkluderede arter kan realiseres billigst muligt. Analysen belyser ogs, hvordan indsatsen skal fordeles i forhold til naturtyperne skov, ben natur (f.eks. eng, hede og mose) og agerland. 7

Biodiversiteten er i tilbagegang

Analyse af indsatser

Grundlag for analysen

Underkantskn for indsats

Da det ikke er alle arter, som indgr i beregningerne, er der tale om et underkantskn for omfanget af den ndvendige indsats for at beskytte alle arters levesteder. De fundne indsatser vil dog ikke kun sikre levesteder for de arter, der indgr i analysen. Der findes mange andre arter i de pgldende omrder, og indsatserne vil derfor i realiteten beskytte et langt strre antal arter end de ca. 900, der indgr i analysen. Analysen udpeger et netvrk af naturomrder og finder, at den samfundskonomiske omkostning ved at beskytte levestederne for de betragtede arter vil vre omkring 0,8 mia. kr. pr. r. Nogle af indsatserne for at beskytte levestederne sker i et vist omfang allerede i dag, hvilket trkker i retning af, at de ekstra omkostninger ved at gennemfre den beskrevne indsats kan vre mindre end det her angivne. Det sknnes dog, at dette bliver overskygget af, at analysen ikke omfatter alle arter. Det vurderes derfor, at de 0,8 mia. kr. pr. r er et underkantskn for at beskytte alle arter. Overordnede resultater fra analysen er gengivet i tabel A.

0,8 mia. kr. pr. r

Tabel A

Omkostninger og indsatser ved at beskytte danske arter Samfundskonomisk omkostning Areal Andel af pgldende naturtype i Danmark ------ Pct. ------

--- Mio. kr. pr. r --- 1.000 ha Indsatser i eksisterende naturomrder Urrt lvskov Rydning af nleskov Pleje af eksisterende ben natur I alt, eksisterende naturomrder Indsatser i vrigt Ny ben natur med pleje (ophr af landbrugsdrift) Kvlstof-bufferzone omkring ben natur I alt, vrige indsatser I alt

104 12 174 290 326 228 554 844

39 8 79 126 44 202 246 372

21 2 20

1a) 7a)

a) Dette er andelen af agerland. Anm.: Analysen er baseret p oplysninger om ca. 900 landlevende arter, men i praksis vil et langt strre antal arter blive beskyttet. Der vil endvidere vre behov for indsatser, som beskytter arter i f.eks. vandlb, ser og havneomrder. Dette indgr ikke i den opgjorte samfundskonomiske omkostning.

126.000 ha

Analysen peger p, at der skal foretages indsatser for at sikre de betragtede arters levevilkr p i alt 126.000 ha eksisterende skov og ben natur. Beskyttelsen af levesteder i skov vurderes i analysen at skulle ske ved at omlgge dele af lvskovarealet til skaldt urrt skov, hvor der ikke sker nogen skovdrift. Endvidere skal der etableres bne rydninger ved at fjerne dele af nleskoven. I alt skal levevilkrene iflge analysen forbedres i 47.000 ha skov, svarende til ca. 9 pct. af det samlede skovareal.

Skov: Omlgning til urrt skov

ben natur: Pleje, inddragelse af landbrugsjord og kvlstofbufferzone

Der er ogs behov for tiltag, der forbedrer levevilkrene i den bne natur. Analysen tyder sledes p, at der er behov for pleje af ca. 79.000 ha eksisterende ben natur, svarende til ca. 20 pct. af de nuvrende bne naturarealer. Herudover indebrer analysen, at der skal ske en udvidelse af en rkke af de bne naturarealer p bekostning af landbrugsjord samt gennemfres en reduktion af belastningen med nringsstoffer. Denne reduktion sker gennem indfrelse af kvlstofbufferzoner p 250 meter omkring de pgldende bne naturarealer. I kvlstofbufferzonerne m der ikke vre anlg til husdyrproduktion, men der kan fortsat vre almindelig landbrugsproduktion inklusive f.eks. grsning. Selvom disse indsatser foregr i agerlandet, s er mlet at forbedre levevilkrene i udvalgte bne naturarealer. Udvidelsen af de bne naturarealer vurderes at svare til ca. 44.000 ha eller godt 1 pct. af landbrugsjorden, mens kvlstofbufferzonerne vurderes at omfatte ca. 200.000 ha, svarende til ca. 7 pct. af landbrugsarealet. Det fremgr af analysen, at det ikke er ndvendigt at rette betydelige indsatser mod at beskytte levestederne i agerlandet, som f.eks. hegn, skel og vandhuller. Det skyldes, at arter, som lever i agerlandet, ogs findes i skov og ben natur. Det kan sledes bedre betale sig at beskytte de arter, som findes i agerlandet, ved at sikre gode levevilkr i skov og ben natur. Der kan dog alligevel vre grund til at sikre levestederne i agerlandet, fordi disse kan have en rolle som biologiske trdesten mellem de egentlige naturomrder, s arterne kan vandre mellem disse. Hertil kommer motiver, som ikke er relateret til biodiversitet, f.eks. hensyn til landskabets udseende. Den samfundskonomiske omkostning ved indsatserne i skov er betydeligt mindre end omkostningerne ved indsatser i ben natur. Omkostningen ved indsatsen i skov udgr sledes kun knap 15 pct. af de samlede omkostninger p 0,8 mia. kr. pr. r, selvom indsatsen i skov isoleret set omfatter beskyttelse af mere end halvdelen af arterne. Det er derfor meget vigtigt at inddrage skovarealer i en samlet plan for at beskytte arterne i Danmark.

Ikke ndvendigt med indsats for arter i agerland

Stor effekt ved skovindsats i forhold til omkostning

10

Gevinsten ved beskyttelse af biodiversiteten For at relatere omkostningerne ved at standse tilbagegangen i biodiversiteten til gevinsterne er der foretaget en gennemgang af et stort antal inden- og udenlandske undersgelser, der forsger at opgre gevinsterne ved biodiversitet. Ikke muligt at vrdistte alle gevinster Et hjt niveau af biodiversitet er med til at sikre en rkke livsvigtige vrdier fra kosystemerne. Det er dog vanskeligt at give et prcist bud p vrdien af mindre ndringer i biodiversiteten. Det skyldes blandt andet metodemssige udfordringer i forbindelse med at opgre nogle af vrdierne ved biodiversitet, men ogs begrnset viden om de relevante naturvidenskabelige sammenhnge. Det er isr vanskeligt at vrdistte de pvirkninger, som ndringer i biodiversiteten kan have p kosystemers funktioner og stabilitet. Gennemgangen af inden- og udenlandske undersgelser tyder p, at de skaldte eksistensvrdier ved beskyttelse af biodiversiteten kan vre strre end de direkte brugsvrdier. Eksistensvrdierne er udtryk for den glde mennesker har ved den blotte eksistens af stor artsrigdom. Brugsvrdierne af biodiversitet omfatter bl.a. vrdien af bestvning og vrdien af diversitet som input i frembringelse af ny medicin. Som flge af den store usikkerhed om vrdien af biodiversitet er det vanskeligt at sammenligne gevinsten ved at beskytte biodiversiteten med de omkostninger, der er ved at gennemfre de tiltag, som flger af den beskrevne analyse. Det vurderes dog, at vrdien af at beskytte et strre antal arter er af nogenlunde samme strrelsesorden som de omkostninger, der fremkommer i analysen. Isoleret set giver sammenligningen af vrdien af gevinsten over for de samfundskonomiske omkostninger derfor ikke noget entydigt svar p, om indsatsen er fordelsagtig ud fra en samfundskonomisk betragtning. De ikke vrdisatte gevinster vil dog trkke i retning af, at der samlet set vil vre en gevinst ved indsatser, som afvrger en yderligere tilbagegang i biodiversiteten. Isr kan gevinsten ved at standse en tilbagegang i biodiversiteten 11

Eksistensvrdier vigtigere end produktionsvrdi

Gevinst i forhold til omkostning

Ikke vrdisatte gevinster kan vre hje

potentielt vre meget hj, hvis man er tt p en trskelvrdi, hvor der sker vsentlige forringelser af kosystemerne selv ved mindre ndringer i biodiversiteten. Forsigtighedsprincip kan anvendes Der er betydelig usikkerhed om den fremtidige vrdi af biodiversitet, ligesom tab af biodiversitet har karakter af at vre irreversibel. Kombinationen af usikkerhed og irreversibilitet tilsiger brug af et forsigtighedsprincip. Dette trkker yderligere i retning af, at det er fordelagtigt snarligt at gennemfre tiltag, som standser tilbagegangen i biodiversiteten. Behov for ndringer i den fremtidige indsats Nuvrende indsats fokuserer p bne naturomrder De foretagne analyser viser, at der er behov for at ndre fokus i den planlagte biodiversitetsindsats, hvis mlstningen om at beskytte biodiversiteten i Danmark skal ske p en omkostningseffektiv mde. Den hidtidige og planlagte indsats har overvejende vret rettet mod ben natur og agerland. Analysen viser imidlertid, at det ogs er vigtigt at gennemfre indsatser i skovomrder, da indsatser i skov kan sikre mange arter og tilmed er relativt billige. Dele af den danske indsats har haft fokus p at beskytte enkelte arter. Dette er dog ikke hensigtsmssigt, da forflgelse af delmlstninger let kan gre det dyrere at beskytte alle arter. Der lgges i biodiversitetspolitikken op til, at indsatsen fremover i endnu hjere grad skal fokusere p Natura 2000omrder, som overvejende er bne naturomrder. Kun en femtedel af de skovomrder, som iflge analysen er vsentlige for at beskytte alle arter, er en del af Natura 2000omrderne. Det tilsvarende tal for udpegede bne naturomrder er tre femtedele. De planlagte indsatser i Natura 2000-omrderne er sledes ikke tilstrkkelige til at opfylde mlstningen om at beskytte alle arter. Isr vil der mangle indsatser i en stor del af de skovomrder, som er centrale for bevarelse af biodiversiteten. En del af den danske naturindsats er rettet mod at skabe helt nye naturomrder bde gennem skovrejsning og nye vd-

Ikke nok med indsats i Natura 2000

Ikke nok fokus p skov

Ny natur og biodiversitet 12

omrder. I forhold til en mlstning om at beskytte biodiversiteten p land bidrager dette p kortere sigt ikke vsentligt. Ud fra en biologisk vurdering er det vigtigere at gre en indsats for at beskytte arterne i deres nuvrende levesteder. Dette udelukker dog ikke, at det ud fra andre hensyn, f.eks. rekreation, kan vre hensigtsmssigt at skabe helt nye naturomrder. Virkemidler OECD anbefaler auktioner I nogle lande er man begyndt at bruge fleksible konomiske virkemidler i naturpolitikken, bl.a. til at fremme biodiversiteten. For eksempel har OECD for nyligt anbefalet brugen af auktioner, hvor lodsejere kan give bud p, hvor meget de skal kompenseres for at foretage et givet biodiversitetsbevarende tiltag p deres jord. Et konomisk instrument som auktioner er primrt fordelagtigt, nr der kan vlges mellem mange forskellige omrder for at opn en given mlstning. Analysen baseret p udbredelsen af arter i Danmark tyder imidlertid p, at der er forholdsvis lille fleksibilitet i valget af omrder. En stor del af omrderne skal sledes beskyttes, fordi disse omrder er de eneste levesteder for nogle af arterne. For disse omrder er det nppe fordelagtigt at anvende et virkemiddel som auktioner med henblik p at realisere en mlstning om at beskytte biodiversiteten i Danmark. I andre omrder og for andre mlstninger i naturpolitikken f.eks. i forhold til rekreation er auktioner imidlertid et instrument, der kan indg i vrktjskassen. Det er vsentligt, at indsatsen for bevarelse af biodiversitet er mlrettet og har permanent karakter. Generelle og kortvarige subsidier til naturbeskyttende aktiviteter er derfor ikke et srligt hensigtsmssigt instrument. Et generelt subsidie sikrer ikke, at indsatsen kommer til at foreg i de rette omrder. Hvis subsidiet i tilgift er kortvarigt, understtter det ikke en langsigtet mlstning om at hindre en tilbagegang i biodiversiteten. En langvarig og helst permanent indsats br prioriteres, da ressourcerne er spildt, hvis naturgevinsterne er midlertidige. 13

Begrnsede muligheder i Danmark

Ensartede subsidier ikke hensigtsmssige

Langvarig indsats ndvendig

Ophret af EU's braklgningsordning er et eksempel p en midlertidig ordning, hvor der godt nok utilsigtet blev oparbejdet naturvrdier, som sidenhen gik tabt. Der er i dag kun f ordninger under f.eks. Landdistriktsprogrammet, som understtter mere permanente ndringer i arealanvendelsen. Brugen af ordninger med langvarigt sigte br derfor udvides og rettes mod bde skov og ben natur.

gte opsparing
gte opsparing er et bredere velfrdsml gte opsparing er et udtryk for den samlede nationale opsparing, der blandt andet tager hjde for det slid p naturressourcer og milj, som den konomiske aktivitet forrsager. Begrebet belyser dermed et bredere velfrdsbegreb end de relativt snvre opgrelser af national opsparing og nationalformue, som normalt prsenteres i nationalkonomiske beregninger. Den traditionelle opsparing bestr af udviklingen i det fysiske kapitalapparat og ndringer i tilgodehavender i udlandet. Det er dog langtfra de eneste kapitalgoder, som pvirker vores fremtidige forbrugsmuligheder og den fremtidige velfrd. ndringerne i naturen har potentielt meget stor betydning. Det glder ndringer i mngden af ren luft, brugbart drikkevand, klimatiske forhold, levedygtige kosystemer, rekreative oplevelser osv. Det glder ogs forbruget af ikke-fornybare naturressourcer som olie og gas fra Nordsen og ndringerne i fornybare ressourcer som fiskene i vores farvande og omfanget af vores skove. Forgelsen af den menneskelige viden i form af frdigheder og teknologiske fremskridt er ogs vigtige for borgernes velfrd. En anden potentielt vigtig faktor for den fremtidige velfrd er udviklingen i sundhedstilstanden. Udviklingen i alle disse elementer inddrages i beregningen af gte opsparing. Den gte opsparing sknnes i gennemsnit at udgre 7,4 pct. af BNP i perioden 1990-2009, jf. tabel B. En positiv gte opsparing er udtryk for, at de nulevende generationer bidrager til en opbygning af den samlede nationalformue til glde for fremtidige generationer. Der er imidlertid stor usikkerhed omkring den prcise strrelsesorden af den gte opsparing. Specielt beregningerne vedrrende klimakapitalen er usikre. Ikke alene er der stor usikkerhed om den

Den gte opsparing udgr ca. 7 pct. af BNP men resultatet er forbundet med stor usikkerhed

14

klimatiske effekt af get drivhusgasudledning, men det er ogs usikkert, hvordan klimaforandringerne pvirker menneskers velfrd. Endvidere er det forbundet med s store vanskeligheder at opgre nogle typer af kapital, at de er udeladt fra det endelige resultat. Det glder f.eks. sundhedskapitalen, der potentielt kan betyde meget for den gte opsparing.

Tabel B

gte opsparing Gennemsnit pr. r 1990-2009 1990-1999 2000-2009 --------------------- Pct. af BNP --------------------5,4 4,5 6,3 10,4 10,4 10,3 0,8 0,7 0,9 -1,8 -1,5 -2,2 -5,8 -5,9 -5,7 -1,5 -1,9 -1,1 0,0 0,0 0,0 7,4 6,3 8,5

Traditionel (fysisk/finansiel) Human Videns Nords Klima Anden luft Grundvand, skov og fisk I alt

Anm.: P grund af afrunding summer tallene ikke altid. Kilde: Egne beregninger.

Stort bidrag fra uddannelse opvejer skader p naturen

Den helt dominerende faktor for den positive gte opsparing er stigende humankapital, alts positive investeringer i uddannelse. Bidraget fra strre humankapital udgr med den anvendte beregningsmetode over 10 pct. af BNP om ret i perioden 1990-2009. Der finder dog en betydelig lbende nedslidning af vores naturkapital sted, og forbrug af naturressourcer, klimaskader og anden forurening har i gennemsnit i perioden tilsammen reduceret den gte opsparing med ca. 9 pct. af BNP rligt.

15

Traditionel nationalopsparing udgr 5 pct. af BNP

De poster, som traditionelt bruges som ml for vores nationale formueforgelse i snver forstand, nemlig opsparing i fysisk og finansiel kapital, har i den betragtede periode gennemsnitligt bidraget med ca. 5 pct. af BNP pr. r. Hertil kommer, at vksten i mngden af videnskapital har givet et bidrag p omkring pct. af BNP rligt. Sammenlignes 1990erne med 2000erne, ses det, at den gte opsparing er steget mrkbart. Det strste bidrag til den strre gte opsparing er en stigning i den traditionelle opsparing, og reduktion af luftforureningen trkker ogs i retning af stre gte opsparing. Udtmningen af Nordsressourcerne trkker imidlertid modsat. Den gte opsparing kan ikke uden videre fortolkes som den opsparing, danskerne selv har foretaget i perioden. ndringerne i miljtilstanden i Danmark skyldes i vid udstrkning ndrede udledninger i andre lande. Det glder allermest klimaproblemet, hvor det er den globale udledning af drivhusgasser, der i sidste ende pvirker Danmarks situation. Danmarks egen udledning af drivhusgasser udgr kun ca. 0,2 pct. af den samlede globale udledning og har dermed reelt ingen betydning for, hvor hrdt vi vil blive ramt af klimandringer fremover. Klimaproblemet er kilden til det strste enkeltstende negative bidrag til den danske gte opsparing. Beregningerne peger dermed p, at det er i Danmarks klare interesse at arbejde for en ambitis global klimapolitik. Det er imidlertid vigtigt at sl fast, at ensidige danske reduktioner af udledninger er stort set uden betydning i denne sammenhng. Virkningen p det globale klima af en given udledningsreduktion vil vre den samme, uanset hvor den sker, og omkostningerne ved at reducere er lavere i mange andre lande end i Danmark. Man vil derfor kunne f strst gavnlig virkning for givne omkostninger ved at lave internationale ordninger, der reducerer, hvor det er billigst. Indikatoren gte opsparing viser, om forbrugsmulighederne i bred forstand er faldende eller ej, og dermed, om udviklingen er bredygtig. Der er mange usikkerheder forbundet med opgrelsen heraf, og der er stadig behov for lbende at

Strre traditionel opsparing har frt til strre gte opsparing

Danmark pvirkes af udlandet

Danmark br arbejde for reducerede udledninger internationalt

gte opsparing er en relevant indikator

16

videreudvikle og forfine metoderne. Allerede i dag virker beregningerne dog som et relevant bidrag, der kan indg blandt de indikatorer, der overvger udviklingen for bredygtigheden i Danmark. Skat i Nordsen Serviceeftersyn af skatteforhold i Nordsen Regeringen har netop ivrksat et serviceeftersyn af skatteforholdene i Nordsen. Da der er tale om overordentligt store vrdier, er det ogs et vigtigt samfundskonomisk sprgsml, om beskatningen er indrettet hensigtsmssigt. Samtidig er udvindingen af ressourcerne i Nordsen forbundet med indtjeningen af en meget vsentlig overnormal profit, som overstiger indtjeningsmulighederne ved tilsvarende investeringer i andre erhverv. Denne overnormale profit kaldes ressourcerenten. Det er den danske stat, og dermed hele den danske befolkning, der har selve ejendomsretten til vrdierne i undergrunden, mens de private selskaber har til opgave at lokalisere ressourcerne og hente dem op til videresalg. Et naturligt udgangspunkt for beskatning af Nordsressourcen er derfor, at den del af ressourcens vrdi, der er tilbage, nr udvindingsselskaberne har fet en rimelig forrentning af deres investeringer, br tilfalde staten. Dette princip er det samme som, at den egentlige ressourcerente som udgangspunkt br tilfalde staten. Man kan sammenligne forholdet med andre omrder, hvor statslige institutioner kber tjenesteydelser fra private. Staten har her ogs en forpligtelse til at sikre, at den ikke betaler undigt mange penge for de givne ydelser. Beregninger i kapitlet peger p, at Nordserhvervet har tjent et afkast fr skat p ca. 60 pct. af den investerede kapital rligt i perioden 2004-10, og forrentningen efter skat har vret ca. 24 pct. Nordserhvervets forrentning efter skat er dermed omkring tre gange s stort som afkastet fr skat i industrierhvervene og i ikke-finansielle selskaber generelt. Dette afspejler, at Nordserhvervet p trods af srbeskatningen beholder en vsentlig andel af ressourcerenten i tilgift til den gennemsnitlige forrentning, som indtjenes i andre erhverv. 17

Undg overbetaling af olie- og gasindustrien

Nordserhvervet har meget hjt afkast efter skat

Spillerum for hjere skat p ressourcerenten

Der lader dermed til at vre et betydeligt spillerum for hjere beskatning, hvis man nsker, at staten skal beholde en strre andel af ressourcerenten, uden at skatten bliver urealistisk hj. Kulbrinteskatteudvalget, som i 2001 analyserede skatteforholdene i Nordsen, regnede sledes med en effektiv skat p ressourcerenten p 84 pct. I Norge fr staten i gennemsnit under visse beregningsmssige antagelser ca. 85 pct. af ressourcerenten i felterne. Under de samme forudstninger vil staten i Danmark fremadrettet blot oppebre ca. 71 pct. af ressourcerenten i de danske udvindingsprojekter. Den statslige andel er sledes langt lavere end i Norge. Det er i princippet muligt at indrette beskatningen af indtgterne fra Nordsen p en mde, s den ikke forvrider tilskyndelsen til at udvinde ressourcerne p en hensigtsmssig mde. Metoden er, at man mlrettet forsger at opgre og beskatte selve ressourcerenten. Selv en meget hj skattesats p ressourcerenten vil nemlig ikke afskrkke fornuftige investeringer, forudsat at selskaberne kan fratrkke alle relevante omkostninger for deres drift og investeringer, herunder en normalforrentning af deres investerede kapital, inden skattegrundlaget beregnes, og at over- og underskud behandles symmetrisk. Kulbrinteskatteudvalget anbefalede netop indfrelsen af en sdan neutral skat p ressourcerenten i Nordsen. Den nuvrende Nords-beskatning afviger fra principperne for neutral beskatning. Der er sledes ikke noget fradrag for forretningen af den investerede egenkapital i grundlaget for kulbrinteskatten. Til gengld er der et fradrag p 30 pct. for nyinvesteringer. Samtidig kan underskud ikke fremfres. Disse afvigelser vil skvvride incitamenterne til investeringer. Hvis det manglende fradrag for forrentningen af egenkapitalen i praksis modsvares af det ekstraordinre investeringsfradrag, kan kulbrinteskatten dog ses som en tillempet skat p ressourcerenten. Hvorvidt de to afvigelser fra den neutrale beskatning ophver hinanden, afhnger af en rkke forhold, og det er derfor svrt at afgre, hvor tt kulbrinteskatten kommer p en (neutral) skat p ressourcerenten. Det er dermed ogs svrt at sige, hvilken betydning afvigelserne har for investeringerne i Nordsen.

Neutral beskatning af Nordsen blev anbefalet af udvalg

Eksisterende skatteregler flger ikke anbefalinger om neutral skat

18

Problematisk kompensationsaftale

I forbindelse med overvejelserne om et mere hensigtsmssigt skattesystem i Nordsen spiller den skaldte kompensationsklausul i aftalen mellem regeringen og A. P. MllerMrsk en vsentlig rolle. Iflge aftalen fr selskaberne i Dansk Undergrunds Consortium (DUC) ret til kompensation, hvis der indfres nye skatteregler, der specifikt rammer producenter af kulbrinter i den danske del af Nordsen. Aftalen er problematisk, idet den besvrliggr fremtidige justeringer i skatteforholdene, nr ndrede forudstninger i vrigt mtte gre det naturligt. Det er naturligt, at regering og Folketing med mellemrum har mulighed for at ndre p skatteforholdene, hvis det i vrigt findes samfundsmssigt hensigtsmssigt. Man har da heller ikke tilsvarende kompensationsaftaler i andre Nordslande. Samlet set er der meget, der taler for, at skatteforholdene i Nordsen br ndres for at give en mere rimelig fordeling af de ekstraordinre indtjeningsmuligheder, som udnyttelsen af samfundets naturressourcer giver. Der br sledes tilfalde staten en strre andel af ressourcerenten, end det er tilfldet med de gldende skatteregler. Samtidig br det overvejes, om ordningen kan justeres i retning af at give en mindre forvridende beskatning af aktiviteterne i Nordsen. Kompensationsklausulen kan dog tnkes at lgge hindringer i vejen for en sdan ndring i skattesystemet. Der br derfor ske en grundig afklaring af de juridiske muligheder for enten at ndre beskatningen inden for den eksisterende aftales rammer eller ivrkstte en genforhandling, der frer til de nvnte forbedringer.

Skatteforholdene br ndres

19

20

konomi og milj 2012

KAPITEL I DANSK MILJPOLITIK 2000-2010

I.1 Indledning
Mange forpligtelser i dansk miljpolitik Halvfemserne var et rti, hvor der blev indget mange store internationale miljaftaler som Kyoto-protokollen om klimaet og Rio-konventionen om den biologiske mangfoldighed. Samtidig kom EU til at spille en strre rolle p miljomrdet, og der blev vedtaget en rkke forordninger og direktiver, som skulle implementeres i den nationale lovgivning. Ogs i Danmark blev 2000-10 rtiet, hvor mange af disse forpligtigelser skulle udmntes i danske tiltag. I 2000 nedsatte den davrende regering Wilhjelmudvalget, som havde til opgave at opstille grundlaget for en national handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse. Udvalget kom med forslag til, hvordan indsatsen p naturomrdet kunne prioriteres for at opfylde de gldende ml for biodiversitet. P vandomrdet har regeringerne vedtaget en rkke vandmiljplaner, som bl.a. har haft til forml at sikre opfyldelsen af EUs vandrammedirektiv. Derudover har drivhusgasproblematikken fyldt meget i miljdebatten i det seneste rti. I 2005 lancerede EU det europiske CO2-kvotehandelsmarked, EU Emissions Trading Scheme, hvilket er blevet en grundpille i EUs indsats mod klimaforandringer. Dertil kommer nationale reduktionsml og -initiativer i de ikke kvote-dkkede sektorer. Dette kapitel ser bl.a. p, hvordan det er get med at opfylde Danmarks miljpolitiske ml og forpligtelser.

Biodiversitet, vandmilj og klima

Kapitlet er frdigredigeret den 6. februar 2012.

21

EU spiller en afgrende rolle for mlene

EU spiller i dag en vsentlig rolle for dansk miljpolitik, og i perioden 2000-10 er det isr EUs sjette miljhandlingsprogram, der har sat dagsordenen for den danske indsats p miljomrdet. Srligt for grnseoverskridende forurening, hvor der er brug for en koordineret, international indsats, har EU spillet en afgrende rolle. Selvom EU er med til at fastlgge adskillige ml i den danske miljpolitik, ligger beslutningen om valget af virkemidler til opfyldelse af mlene oftest hos de danske politikere. Samtidig er der p nogle omrder fastsat nationale ml, ligesom nogle EU-ml er meget overordnede og forudstter nationale beslutninger om mere specifikke delml og styringsml. Kapitlet har for det frste til forml at beskrive de gldende ml, planer og strategier p miljomrdet i perioden 200010 og bedmme udviklingen i mlopfyldelsen. For det andet bliver det i kapitlet diskuteret, om de eksisterende ml er hensigtsmssige, og for det tredje vurderes det, om de besluttede og ptnkte virkemidler er hensigtsmssige. Kapitlet indeholder ogs en diskussion af de kommende rs miljpolitik i lyset af regeringsskiftet i september 2011 og den nye regerings planer p miljomrdet. Afsnit I.2 beskriver p et overordnet niveau, hvordan konomer ser p mlfaststtelse p miljomrdet. De gldende ml, planer og strategier p miljomrdet prsenteres i afsnit I.3. Her diskuteres endvidere principper for hensigtsmssige ml, som relateres til de gldende mlstninger i Danmark. I afsnit I.4 beskrives arbejdsdelingen p miljomrdet, herunder kommunernes gede rolle i forbindelse med Strukturreformen. Den danske mlopfyldelse p miljomrderne for luft og klima, natur og biodiversitet, vand samt kemikalier, affald og stj vurderes i afsnit I.5 til I.8. Afsnit I.9 beskriver dansk miljpolitik i et internationalt perspektiv. I afsnit I.10 behandles de kommende rs miljpolitik p baggrund af de vrige afsnit og anbefalinger fra tidligere rapporter til De konomiske Rd. Kapitlet rundes i afsnit I.11 af med en rkke anbefalinger til den fremtidige miljpolitik.

men Danmark bestemmer virkemidler

Kapitlets forml

Kapitlets opbygning

22

I.2 Mlfaststtelse for miljet i et konomisk perspektiv

Markedsfejl giver behov for regulering af miljpvirkning Dette afsnit giver en introduktion til, hvordan konomer anskuer problemet med regulering af menneskets pvirkning af natur og milj. Behovet for regulering opstr, nr den enkelte person eller virksomhed via sine handlinger pvirker andres velfrd eller produktionsmuligheder. De fleste miljgoder, ssom ren luft eller grnne omrder, er prget af, at det kun i begrnset omfang er muligt at udelukke nogen fra at nyde godt af goderne. Ejerskabet til goderne er ikke veldefineret, og der findes typisk ikke markeder for sdanne miljgoder. Den pvirkning af miljet, som flger af menneskelige aktiviteter, er derfor typisk ikke afspejlet i markedsprisen p de goder, som aktiviteterne frembringer. Nr ikke alle omkostninger og gevinster ved en aktivitet inddrages i prisfaststtelsen, er der en markedsfejl. Markedsfejlen betyder, at menneskets negative pvirkning af miljet i fravr af regulering vil afvige fra det samfundskonomisk optimale. Regulering af pvirkningen af miljet har til forml at sikre, at alle effekter p milj og natur indregnes i beslutningen om at foretage forskellige forurenende aktiviteter. De fleste miljml er enten rettet mod at reducere forskellige former for forurening eller at bevare eller (gen)skabe sunde kosystemer. Faststtelsen af et ml bestemmer dermed, hvad der betragtes som et passende niveau for forekomsten af de enkelte miljgoder ssom luftkvalitet og vandmiljtilstand. Nedenfor ses der nrmere p, hvordan ml kan faststtes p en samfundskonomisk hensigtsmssig mde under hensyntagen til dels de samfundskonomiske gevinster og omkostninger, dels usikkerhed og irreversibilitet. Irreversibilitet betyder, at det ikke er muligt at fre miljstanden tilbage til den oprindelige upvirkede tilstand. Hensyn til miljet kan indarbejdes i reguleringen p flere mder. Reguleringen kan eksempelvis rette sig mod eksisterende aktiviteter og den forurening, som de medfrer. Herved kan der opns de rette incitamenter til at reducere miljpvirkningen til et samfundskonomisk acceptabelt niveau. Miljindsatsen kan ogs rette sig mod beskyttelse af 23

Samfundskonomiske hensyn ved faststtelse af miljml

Miljindsats kan bde reducere og forebygge forurening

eksisterende natur eller tilvejebringelsen af ny natur. Her er det nrmere et sprgsml om, hvorvidt der kan gives tilladelse til nye aktiviteter, som kan have negative effekter p miljet, eller om der skal sttes tiltag i gang, som skaber nye miljgoder. Gevinster ved miljindsats Gevinster ved miljindsatsen beregnes ofte ud fra de undgede eller reducerede velfrdstab som flge af en mindsket miljpvirkning. Der kan vre flere kilder til velfrdstab forbundet med forurening eller tab af miljgoder. Eksempelvis kan luftforurening ge forekomsten af forskellige sygdomme og f folk til at ndre adfrd for at undg at blive udsat for pvirkningen. Ligeledes har fldning af en gammel lvskov negative effekter p dyrelivet i og omkring skoven og p skovens rekreative vrdi. Ved at reducere forureningen eller ved at bevare en naturtype undgs sdanne velfrdstab. Nr det vurderes, om der er behov for regulering af miljpvirkningen, er det vigtigt, at samtlige gevinster ved indsatsen inddrages. Herunder ogs gevinster for fremtidige generationer i form af et undget tab af f.eks. produktionsmuligheder. Forurening opstr som en afledt effekt af virksomheders eller husholdningers produktion og forbrug af goder. Ophr eller reduktion af de forurenende aktiviteter vil have omkostninger for samfundet i kraft af enten tabt nytte eller direkte omkostninger forbundet med reduktioner af de skadende effekter ved f.eks. tekniske tiltag eller ved brug af dyrere alternativer, som reducerer den marginale profit eller ger priserne. Det samme glder bevarelsen af forskellige naturtyper p bestemte arealer, som forhindrer alternative anvendelser med potentielt hjere privat indtjeningspotentiale, ssom f.eks. bygning af ferielejligheder eller intensiv landbrugsdrift. Den tabte indtjening fra sdanne alternative anvendelser af ressourcerne kaldes ofte en alternativomkostning og er en vsentlig faktor i opgrelsen af omkostningerne ved miljindsatsen. Samtlige direkte omkostninger og alternativomkostninger forbundet med en miljindsats skal afvejes mod de gevinster, der kan opns.

Omkostninger ved at reducere miljpvirkning

24

Den marginale skadesomkostning ved forurening

Ofte kan der argumenteres for, at stigningen i den samlede forureningsomkostning som flge af udledningen af en ekstra enhed forurening er strre, nr omfanget af forureningen i forvejen er stort. Det vil sige, at den marginale skadesvirkning er strre for hjere forureningsniveauer. Stigningen indtrder, efterhnden som det omgivende milj bliver mere presset og drligere i stand til at hndtere pvirkningen. Ligeledes kan der vre effekter, f.eks. p menneskers helbred, som frst optrder ved hjere koncentrationer af forurening. Den marginale skadesomkostning kan betragtes som den pris, samfundet er villig til at betale for at undg den ekstra forurening. De marginale omkostninger ved at reducere forureningen vil stige med strrelsen p den reduktion, der foretages. Eksempelvis er det ofte muligt at starte med at bruge enkle og billige tekniske virkemidler ssom at stte et filter p skorstenen fra en fabrik for at reducere udledningen af forurenende stoffer i forhold til udgangspunktet uden regulering. Det er billigt i forhold til grundlggende at ndre produktionsmetoderne eller i vsentlig grad at reducere produktionen. Den samfundskonomisk hensigtsmssige regulering indebrer en afvejning af gevinster og omkostninger, og den optimale forurening vil derfor sjldent vre lig nul. Principperne bag afvejningen baseres p den marginale skadesomkostningskurve og den marginale reduktionsomkostningskurve, som illustreret i figur I.1. I udgangspunktet uden regulering vil mngden af forurening vre Q0. Reduktionen i forureningen mles fra dette punkt og til venstre langs den vandrette akse. Det optimale niveau for forureningen findes der, hvor de marginale omkostninger ved skadesvirkningerne af forureningen og dermed de marginale gevinster ved at reducere den svarer til de marginale omkostninger. Det optimale forureningsomfang er illustreret ved Q* i figur I.1. Her vil de samfundskonomiske gevinster ved at reducere miljpvirkningen akkurat modsvare de samfundskonomiske omkostninger forbundet med den pgldende ekstra reduktion, jf. Baumol og Oates (1988). Nettogevinsten ved en miljindsats, som reducerer forureningen fra Q0 til Q*, svarer til arealet under skades25

og den marginale omkostning ved reduktion af forureningen

Marginale omkostninger skal svare til marginale gevinster

omkostningskurven (hele arealet under den brune kurve mellem Q0 til Q*) fratrukket reduktionsomkostningerne ved at reducere forureningen (bl trekant under den marginale reduktionsomkostningskurve). Nettogevinsten svarer dermed til arealet i den brune trekant mellem kurverne.

Figur I.1

Marginalskadekurven og den reduktionsomkostningskurve

marginale

Anm.: Figuren viser et stiliseret forlb af en marginal reduktionsomkostnings- og en marginal skadesomkostningskurve med henblik p at illustrere principperne bag fastlggelsen af det samfundskonomisk optimale forureningsniveau. Q* er det optimale forureningsniveau, og t* er den afgift, hvorved dette niveau opns. Kilde: Egen tilvirkning.

Princip for regulering: Optimal afgift

Den optimale reduktion i forureningen er i figuren givet ved afstanden mellem Q0 og Q*. Det optimale forureningsniveau, Q*, kan ideelt set opns ved at opkrve en afgift pr. enhed forurening p t*. Denne afgift er fastlagt sdan, at den svarer til den marginale skadesomkostning ved det optimale forureningsniveau. Plgges en afgift af denne strrelse, vil forureneren af sig selv reducere forureningsomfanget til det optimale niveau. Dette skyldes, at omkost-

26

ningerne ved at reducere forureningen ned til dette niveau er lavere end den afgift, der skal betales, hvis forureningen ikke reduceres. Dermed er det profitabelt for forureneren at reducere forureningen til Q*.1 Yderligere reduktioner vil derimod ikke vre rentable, idet de marginale reduktionsomkostninger da overstiger afgiften. I princippet kan det optimale forureningsniveau ns ved brug af andre instrumenter ssom regler og standarder eller kvoter. Afgiften har imidlertid den fordel, at miljreguleringen flger af decentral, individuel adfrd uden behov for offentlig kontrol af, om pbud eller standarder overholdes, nr frst afgiften er implementeret. Ved usikkerhed om optimalt forureningsniveau Et praktisk problem er, at der ofte er betydelig usikkerhed om den prcise strrelse af de marginale reduktions- og skadesomkostninger. En sdan usikkerhed betyder, at det ofte er vanskeligt at fastlgge det optimale forureningsniveau og den tilhrende afgift prcist. Andre former for regulering vil imidlertid have samme problem. Dertil kommer, at reduktionen i forureningen opnet ved brug af en afgift er omkostningseffektiv, selv hvis afgiften ikke svarer prcist til den optimale afgift. Det skyldes, at afgiften stter den samme pris p forureningen for alle forurenere, og at reduktionerne i udledningen dermed fordeles hensigtsmssigt mellem forurenerne, nr forureningen har den samme skadesvirkning uanset kilden. Dermed har alle forurenere den samme marginale reduktionsomkostning. Det samme gr sig gldende for omsttelige kvoter. Regulering af forureningen ved hjlp af afgifter eller kvoter krver principielt, at forureningen kan mles og henfres til en kilde, som kan beskattes. I nogle tilflde er dette imidlertid vanskeligt. Det glder eksempelvis ved diffus forurening af vandlb, hvor det ikke er muligt entydigt at identificere kilden til pesticider, kvlstof eller fosfor i vandlbet
1) Figuren og teksten afspejler en statisk sammenhng mellem forureningen og de marginale reduktions- og skadesomkostninger. Disse sammenhnge kan ndre sig over tid, f.eks. som flge af teknologiske fremskridt eller andre aktrers reaktioner p forurenernes ndrede adfrd medfrt af reguleringen. Det vil ndre kurverne i figuren og kan betyde, at det optimale niveau for forurening ndrer sig over tid.

Nr forureningen er svr at mle

27

blandt de omgivende landbrug og husholdninger. Et andet eksempel er forurening med metan fra landbrugets husdyrproduktion, hvor det ikke er muligt at mle den prcise udledning fra hver bedrift. Nr denne type problemer gr sig gldende, kan afgifter og omsttelige kvoter ofte anvendes alligevel ud fra opgrelser over udledningerne. Eksempelvis kan metanudledning indg i et drivhusgasregnskab for landbrugsbedriften, jf. De konomiske Rd (2011). Regulering i praksis: Mlhierarki og forskellige virkemidler For miljgoder, som er pvirket af svrt mlelig eller diffus forurening, kan det vre ndvendigt at faststte et overordnet ml om at opn en tilstrkkelig kvalitet i miljtilstanden. Dette ml flges derefter op af en rkke styringsml, som er rettet mod de enkelte forureningskilder. Styringsmlene er ndvendige for at fastlgge et konkret indsatsbehov, og de danner rammen om beslutningen af tilstrkkelige virkemidler. Virkemidlerne kan spnde fra indfrelsen af grnsevrdier for anvendelsen af forskellige stoffer til krav til produktionsteknologien eller afgifter p udledningen, hvor det er muligt. Bde mlfaststtelse og virkemidler kan dermed i praksis afvige betydeligt fra det oven for beskrevne princip om den optimale afgift. Princippet stter rammerne for en rkke kriterier som tilstrber, at reguleringen kommer s tt p det samfundskonomisk optimale som muligt. De vigtigste af disse kriterier behandles nrmere i afsnit I.3 nedenfor. Oven for omtales skatter eller omsttelige kvoter, hvilket leder tanken hen p princippet om, at forureneren betaler. Det er imidlertid ikke afgrende for opfyldelsen af miljmlet, hvem der brer omkostningerne ved miljindsatsen.2 Ofte vil det vre sdan, at det er forureneren, der brer den umiddelbare omkostning ved en miljrelateret afgift eller en anden form for regulering. Afgiften kan imidlertid ofte helt eller delvis overvltes p forbrugerne, der derved kommer til at bre en del af den reelle omkostning. Muligheden for overvltning afhnger af eftersprgslens prisflsomhed. I visse tilflde kan myndighederne vlge at give virksomhe-

Ikke vigtigt for effektivitet om forureneren betaler

2)

Problemet omkring fordelingen af omkostningerne forbundet med miljregulering er udfrligt behandlet i Coase (1960). Her spiller ejendomsrettighederne en afgrende rolle.

28

derne et fast belb som kompensation. Herved kommer skatteyderne til at bre omkostningen. Princip om forureneren betaler i internationale konventioner I det internationale samfund har der vret en del diskussion af problemstillingen om, hvem der skal betale for forureningsreduktion. Forureneren betaler-princippet er i dag skrevet ind i flere internationale konventioner, f.eks. Riokonventionen i 1992, og indgr ogs som princip i flere EUtraktater. Imidlertid er anvendelsen af princippet forskellig i forskellige sektorer. Eksempelvis anvendes det kun i f lande inden for landbruget, jf. Tobey og Smets (1996). Ofte er gevinsterne ved natur- og miljpolitik relativt langsigtede forstet p den mde, at mange af omkostningerne afholdes inden for en kort tidshorisont, mens gevinsterne frst kommer flere r senere. Det glder for eksempel ved plantningen af en skov, som frst skal vokse til, fr den har stor vrdi i forhold til biodiversiteten. Nr gevinsterne frst kommer flere r efter omkostningerne ved et tiltag, skal de forventede fremtidige gevinster tilbagediskonteres, s de kan sammenlignes med omkostningerne i nutiden. En hj diskonteringsrente tillgger nutidens velfrd relativt strre vgt i forhold til fremtidens. I Danmark har Finansministeriet hidtil anbefalet at bruge en real diskonteringsrente p 5 pct. ved samfundskonomiske analyser, men i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 er det angivet, at diskonteringsrenten skal vurderes med henblik p at snke den, jf. afsnit I.10. Valget af diskonteringsrente illustreres i en konkret sammenhng i kapitel III om gte opsparing i denne rapport. Irreversibilitet og usikkerhed Skader p miljet kan vre irreversible Forurening kan enten vre af midlertidig karakter, s den ophrer i det jeblik, den forurenende aktivitet standser, eller den kan vre af en mere permanent karakter, s den ophobes i omgivelserne og kun langsomt forfalder over tid. Trafikstj er et eksempel p frste type, idet den kun opleves i det jeblik, der er trafik, mens klimaproblematikken er et eksempel p den anden type af forurening, som opstr som flge af akkumulerede mngder af CO2 og andre drivhusgasser i atmosfren. Endelig kan nogle former for 29

Fremtiden afvejes mod nutiden

miljpvirkning vre irreversible. Det vil sige, at det ikke er muligt at tilbagefre miljtilstanden til den oprindelige upvirkede tilstand. Det glder for eksempel for uddde arter, men ogs i nogen grad for eksempelvis bebyggelse i naturomrder. eller der kan vre hysterese i miljtilstanden Nr miljpvirkningen ophobes, kan det betyde, at genopretningen af tilstanden gr langsommere end nedbrydningen, nr frst den forurenende pvirkning reduceres, jf. figur I.2. Den negative miljpvirkning frer til en jvn forvrring af miljtilstanden p den faldende fuldt optrukne kurve. Nr miljpvirkningen reduceres gennem mindsket forurening eller genopretningstiltag, flger miljkvaliteten imidlertid ikke den samme kurve tilbage, men derimod den bl stiplede kurve. En stigning i miljpvirkningen frer sledes til en strre effekt p kvaliteten, end en reduktion i pvirkningen gr. En sdan asymmetri kaldes hysterese i miljtilstanden og kan for eksempel skyldes, at dele af et kosystem bliver s belastede, at de ikke mere fungerer optimalt efter lngere tids pvirkning. Et eksempel kan vre fldningen af en gammel lvskov, hvor de tabte naturvrdier i form af dyre- og planteliv samt rekreative oplevelser ikke umiddelbart kan genskabes ved en nyplantning. Det tager mange rtier, fr skoven vil have samme vrdi som den, der blev fldet. Hvis genopretningskurven er helt flad, som den brune stiplede kurve, er der tale om irreversibilitet, hvor reduktion i miljpvirkningen ingen effekt har p kvaliteten i miljtilstanden. Der kan vre stor usikkerhed om de kausale sammenhnge i kosystemerne, hvilket gr det vanskeligt at forudsige effekterne af forurening og miljindsats med stor njagtighed. Dette er isr problematisk, hvis der findes et kritisk niveau af forurening, s forurening over det kritiske niveau frer til meget hje marginale skadesomkostninger i forhold til forurening under dette niveau. Det svarer til, at den marginale skadesomkostningskurve vokser eksplosivt, nr forureningen overstiger den kritiske vrdi.

Usikkerhed om gevinster og omkostninger

30

Figur I.2

Hysterese i miljtilstanden

Anm.: Den brune kurve viser en irreversibel tilbagegang i miljkvaliteten mens den bl kurve afspejler, at genopretningen ikke sker med samme hastighed som nedbrydningen (hysterese).

Kritiske vrdier med god information

Et eksempel p kritiske vrdier for miljpvirkning er udledningen af fosfor. Fosfor kan bindes i fosforfattige jorde og har ikke nogen negativ virkning p miljet, s lnge jorden er i stand til at optage fosforen. Nr jorden imidlertid ikke kan optage mere fosfor, begynder stoffet at sive ud i er, ser og vandlb og kan have negativ indvirkning p vandmiljet. Det kritiske niveau for fosforudledningen afhnger af bl.a. jordtypen og afstanden til flsomme er og vandlb. I andre tilflde, som f.eks. nr det glder overlevelsen af bestemte arter, kendes det kritiske niveau typisk ikke. Det vides f.eks. ikke prcist, hvor stor gydebiomassen skal vre, for at en fiskearts overlevelse kan sikres. Et andet eksempel er klimaproblematikken, hvor der er enighed om den kvalitative sammenhng mellem mngden af drivhusgas og temperatur, men betydelig usikkerhed om den prcise effekt af get koncentration af drivhusgasser og den fremtidige temperatur. Her kan der vre grund til at anven-

Kritiske niveauer med mangelfuld information

31

de et forsigtighedsprincip og faststte en grnsevrdi, der mindsker risikoen for at overskride det kritiske niveau. Investeringer til reduktion af forurening kan blive overfldige Der kan ogs vre tab forbundet med afholdelse af reduktionsomkostninger, som senere viser sig undvendige. Det kan ske, hvis der investeres i ny kapital for at rense udledninger, og kapitalen ikke kan anvendes til andre forml, jf. Kolstad (1996). Hvis der opfindes en ny teknologi, som betyder, at forureningen ikke lngere forekommer, er disse investeringer tabte, og rensningskapitalen er intet vrd. Det taler dermed for en mindre streng miljpolitik, hvis der er stor sandsynlighed for, at den teknologiske udvikling vil overfldiggre investeringen. Hvis irreversibiliteten omhandler forekomsten af et miljgode, og der er usikkerhed om godets fremtidige vrdi, kan der vre grund til at ge forureningsbekmpelsen for at bevare muligheden for at nyde godt af godet i fremtiden.3 Det er dette hensyn, der lgges til grund for brugen af forsigtighedsprincippet, som tilsiger, at usikkerheden kommer miljet til gode, og at forureningen dermed hellere skal reduceres for meget end for lidt. Hvis reduktionsomkostningerne krver store investeringer i et specifikt kapitalapparat, som hurtigt kan blive forldet, er der dog ogs grund til at overveje investeringerne nje. I virkelighedens miljproblemer vil der ofte vre bde usikkerhed og irreversibilitet i forhold til svel investeringer i reduktionen af forureningen som udviklingen i miljtilstanden, der trkker i hver sin retning i forhold til at implementere en politik. Usikkerheden om, hvordan miljtilstand, teknologisk udvikling og prferencer ser ud p en given fremtidig dato, mindskes over tid. Efterhnden som effekten af tidligere tiders forurening og forureningsbekmpende tiltag viser sig, bliver det lettere at vurdere, hvad konsekvenserne vil vre af at implementere eller at undlade at implementere en miljpolitisk indsats. Den bedre information, som frem-

Irreversibilitet og usikkerhed giver grund til forsigtighed

Information ges over tid

3)

Hvis der alene er irreversibilitet i forekomsten af miljgodet, men ingen usikkerhed om miljgodets fremtidige vrdi, er der ikke nogen grund til at udskyde beslutningen om, hvorvidt miljgodet skal bevares eller ej.

32

kommer i den mellemliggende tid, har vrdi, s lnge der er mulighed for at handle p baggrund af den nye information. Vrdien af at bibeholde handlemuligheder i fremtiden omtales i litteraturen som optionsvrdien, jf. bl.a. Arrow og Fisher (1974) og Fisher og Hanemann (1990). Tidlig indsats kan mindske omkostninger ved hysterese Der kan vre forhold, som taler for, at en tidlig indsats kan opveje vrdien af at udskyde beslutningen om at reducere forurening. Irreversibilitet og hysterese kan betyde, at miljindsatsen br igangsttes hurtigt. Hvis indsatsen udskydes til senere, kan den vise sig at vre helt uden effekt eller uforholdsmssigt meget dyrere for at genoprette den samme miljkvalitet. Et eksempel p behovet for strre indsats, nr den udskydes, kan findes p klimaomrdet, hvor tidligere analyser viser, at hastigheden, hvormed CO2udledningen skal reduceres for at opn et givent ml, ges kraftigt, nr indsatsen pbegyndes senere, jf. De konomiske Rd (2010). Beslutningen om at udstte indsatsen kan i sidste ende blive konomisk irreversibel. Det kan ske, fordi gevinsterne i form af miljforbedringer bliver sm relativt til omkostningerne, hvis indsatsen igangsttes for sent, jf. ogs Fisher og Hanemann (1990). Det rette tidspunkt for miljindsatsen besluttes ved en afvejning af forventede fremtidige gevinster og omkostninger ved forskellige tidshorisonter. Heri skal ogs indregnes den tabte velfrd, der kunne have vret opnet ved at n mlet tidligere og nyde godt af en forbedret miljtilstand i den mellemvrende periode. Sammenfatning Miljindsats har omkostninger og gevinster Miljindsatsen har bde en rkke omkostninger og en rkke gevinster for samfundet. Miljml skal afspejle samfundets prferencer for miljtilstanden under hensyntagen til gevinster og omkostninger ved indsatsen. Samfundskonomisk fornuftige ml faststtes i videst mulig omfang sledes, at de marginale reduktionsomkostninger svarer til de marginale gevinster, der opns ved reduktionen. Den grundlggende tankegang er illustreret i figur I.3.

33

Figur I.3

Regulering af markedsfejl
Negativ ekstern miljeffekt af aktivitet (f.eks. CO2, SO2, partikler, kvlstof, fosfor) Utilstrkkelig forsyning med offentligt miljgode (f.eks. ren luft, rent vand, biologisk mangfoldighed)

Markedsfejlens karakter

Kan udledning mles rimeligt prcist, og er skadesvirkningen nogenlunde ens overalt?

Ja (f.eks. CO2, tungmetaller) Nej (f.eks. metan kvlstof og fosfor)

Regulering af markedsfejl

Stte en afgift p eller omsttelige kvoter for udledning, s afgift/kvotepris bedst muligt svarer til marginal reduktions- og skadesomkostning ved optimal udledning

Formulr hierarki af: - Overordnet ml (f.eks. god tilstand, mangfoldighed, stop for tilbagegang i biodiversitet) - Styrings-/delml med tidsramme (f.eks. reduktion af udledning, forgelse af naturareal) - Virkemidler (f.eks. individuelle kvoter, pbud/forbud, tilskud, auktioner)

Resultat

Ml og virkemidler implementeret i n pris p forurening, hvoraf flger omkostningseffektiv reduktion og tilnrmelsesvis optimal udledning

Ml og virkemidler br fastlgges ud fra de syv principper, s optimalitet og/eller omkostningseffektivitet tilnrmes bedst muligt, jf. afsnit I.3

Anm.: Figuren viser skematisk, hvordan regulering af markedsfejl p miljomrdet afhnger af forureningens karakter.

34

Et enkelt princip for regulering

Et enkelt princip for regulering bestr i at stte en afgift pr. enhed forurening svarende til den marginale skadesomkostning ved det optimale forureningsniveau. Dette princip sikrer omkostningseffektiv regulering, nr forureningen har samme marginale skadesvirkning uanset kilden. I praksis er det ikke altid muligt at lgge en afgift p forureningen f.eks. pga. problemer med at mle den relevante udledning. I s fald m reguleringen betjene sig af et hierarki af mere pragmatiske ml, styringsml og virkemidler, som dog br fastlgges sdan, at det nvnte princip tilnrmes s tt som muligt. Usikkerhed, irreversibilitet eller hysterese vil ofte spille en rolle i forbindelse med menneskets pvirkning af miljet. Det er derfor vsentligt, at beslutninger om miljindsatsen inddrager disse aspekter i bestemmelsen af, hvor stor indsatsen skal vre, og hvornr den igangsttes. De nvnte faktorer taler for et forsigtighedsprincip med en relativ tidlig og vidtgende indsats.

I.3 Miljml i Danmark: Principper og praksis

Overordnede ml faststtes i hj grad i EU Danmark har en lang rkke ml p forskellige omrder inden for milj og natur. I dette afsnit gives en oversigt over en rkke af de vsentligste ml for dansk miljpolitik og en diskussion af vigtige hensyn og overvejelser ved mlstning p miljomrdet. De overordnede ml for miljpolitikken er hovedsageligt fastsat i internationale konventioner og i forbindelse med EU-samarbejdet, som derfor spiller en afgrende rolle for miljpolitikken i Danmark. Disse ml er derefter operationaliseret i styringsml, som enten er fastsat i EU eller nationalt, jf. tabel I.1 og I.2.

35

36

Tabel I.1

De vsentligste ml for luft, klima samt natur og biodiversitet i Danmark Overordnet ml EU styringsml for Danmark Yderligere nationale styringsml
Udledning af skadelige stoffer til luften m ikke give anledning til uacceptable milj- og sundhedseffekter Den globale temperatur br ikke stige mere end 2 C over det frindustrielle niveau. Danmark skal vre uafhngig af fossile brndsler i 2050a)

Grnsevrdier for luftkvalitet (NO2, ozon og partikler)b) Emissionsloft for 2010 (SO2, NOx, NH3 og VOC)b) Reduktion i drivhusgasudledningen Klima p 21 pct. i perioden 2008-12 (ift. 1990) Reduktion p 20 pct. i ikkekvotesektoren i 2013-20 (ift. 2005) Vedvarende energi skal udgre 30 pct. af det endelige energiforbrug og 10 pct. af energiforbruget i transportsektoren i 2020 Natur og Der skal skabes mere og bedre Sikre og genoprette gunstig bevaringsstatus for en rkke arter og biodiver- tilgngelig natur.a) I 2020 skal tabet af biodiversi- naturtyper i Natura 2000-omrdersitet tet standses, og natur i tilbage- ne gang skal s vidt muligt genoprettes (udsat fra 2010) Luft

Reduktion i bruttoenergiforbruget p 4 pct. i 2020 (ift. 2006) Reduktion af energiforbrug p 75 pct. for nye bygninger i 2020 (ift. 2008) Vedvarende energi skal udgre 20 pct. af bruttoenergiforbruget i 2011 50 pct. af husdyrgdningen skal udnyttes til biogas i 2020 Skovarealet ges til 20-25 pct. af samlet areal inden 2089 (ift. 1989) Beskyttelse af ca. 20.000 ha Natura 2000-skov i 2021 10 pct. af samlet skovareal har natur og biologisk mangfoldighed som primrt driftsml inden 2040 Det kologiske areal skal udgre 15 pct. af landbrugsproduktionen i 2020 I Grn Vkst kom der en rkke kvantitative ml for rydning, pleje og skabelse af naturarealer indenfor Natura 2000-omrder og 3-arealerc)

a) b) c)

Det overordnede ml er sat i Danmark. De vrige overordnede ml er sat i internationalt regi enten i EU eller ved internationale konventioner. Strrelsen af grnsevrdier og emissionsloftet bliver behandlet i afsnit I.5. 3-arealer er arealer som f.eks. heder, moser, strandenge, mv., som er fredet efter 3 i Naturbeskyttelsesloven, jf. afsnit I.6.

Tabel I.2

De vsentligste ml for vand, kemikalier, stj og affald i Danmark Overordnet ml EU styringsml for Danmark Yderligere nationale styringsml

Sikre havets levende ressour- Regulering af fiskeri ved fiskekvo- Kvlstofudledning reduceres med 9.000 ton i 2015 (ift. 2007) cer og et bredygtigt grund- ter og forsigtighedsgrnser for gydebiomasse Fosforoverskuddet reduceres med 50 pct. i 2015 (ift. lag for fiskeri 2003) Fosforudvaskning reduceres med ca. 210 ton i 2015 God tilstand (kologisk og kemisk) i vandlb, ser, (ift. 2010) Vandindvinding m ikke overstige grundvandsdankystvande og grundvand nelsen Kemikalieregulering gennem Behandlingshyppigheden for pesticider skal ned p Kemikalier Forbyde, begrnse eller erstatte alle stoffer, som REACHa) 1,7 i 2015. Hertil kommer en rkke supplerende ml medfrer risiko for skader p om pesticidanvendelsen milj og sundhed Grnsevrdier for nogle kemikalier Vand Stj Affald Mindre stj i byerne Reducere den samlede milj- Ml for genanvendelse, indsamling belastning fra affald, forebyg- og deponering af forskellige typer ge affaldsdannelsen og redu- af affald cere tabet af ressourcer Grnsevrdier for nye bebyggelser og nyanlg Mlet for behandling af de samlede affaldsmngder i 2012 er mindst 65 pct. genanvendelse og hjest 6 pct. deponering National skrpet ml for glasemballageaffald: 80 pct. af glasemballageaffald skal genanvendes

a)

REACH er EUs kemikalieregulering, som har til opgave at sikre et hjt beskyttelsesniveau for mennesker og milj, uden at europiske virksomheder mister konkurrenceevne.

37

Det sjette miljhandlingsprogram

Den overordnede ramme for faststtelse af miljpolitikken i EU er formuleret i de skaldte miljhandlingsprogrammer, som har vret bestemmende for udviklingen af EUs miljpolitik siden begyndelsen af 1970erne. Det sjette miljhandlingsprogram, som lber fra 2002 til 2012, indeholder flgende ngleml og -prioriteringer for miljomrdet: at begrnse klimaforandringer med et retningsgivende langsigtet ml om en maksimal global temperaturstigning p 2 C over det frindustrielle niveau at beskytte, bevare, genoprette og udvikle de naturlige kosystemers, naturtypernes, de vilde planters og dyrs normale mde at fungere p med henblik p at standse rkendannelse og tab af biodiversitet at tilvejebringe et milj, hvor forureningsniveauet ikke medfrer skadelige virkninger for menneskers sundhed og miljet at skabe en bedre ressourceeffektivitet og ressourceog affaldsforvaltning for at etablere mere bredygtige produktions- og forbrugsmnstre, hvorved ressourceudnyttelsen og affaldsdannelsen kobles fra den konomiske vkst

Overordnede ml implementeres i styringsml

Disse overordnede retningslinier er alle fulgt op af mere eller mindre konkrete ml og prioriterede indsatsomrder gennem specifikke direktiver, som skal implementeres i den nationale lovgivning. De overordnede ml er bredt formulerede, men operationaliseres ved, at der udpeges en rkke delml og styringsml, som skal bidrage til opfyldelsen af det overordnede ml. For nogle af mlene er styringsml fastsat i EU, hvilket glder eksempelvis for luftforureningsmlene, mens det for andre ml er overladt til de enkelte medlemslande at omstte mlet til nationale styringsml. For at det skal vre muligt at overvge effekten af miljindsatsen og sikre, at den er samfundskonomisk effektiv, er det vigtigt, at de fastsatte styringsml opfylder en rkke kriterier. Nedenfor diskuteres kort en rkke forskellige principper relateret til at stte ml p en samfundskonomisk hensigtsmssig mde under hensyntagen til bde tilgngelig information om miljet og potentielle gevinster og omkostninger ved indsatsten.

38

Syv vigtige principper

Ml skal sttes ud fra en vurdering af, om de: er mlrettet en markedsfejl, som skal korrigeres er rimelige i forhold til miljskaden og omkostninger ved at reducere pvirkningen tager hjde for samspil med andre ml og miljpvirkninger hndterer usikkerheder p en hensigtsmssig mde er konkrete, mlbare og har en klar tidsfrist modsvarer miljproblemets geografiske udstrkning giver mest mulig fleksibilitet i valget af virkemidler

Nedenfor diskuteres de enkelte principper nrmere og sttes i forhold til eksempler fra dansk miljpolitik. Mlretning mod markedsfejl Markedsfejl skaber behov for regulering Miljindsatsen har til forml at rette op p de markedsfejl, som betyder, at der er mere forurening, end det er samfundskonomisk hensigtsmssigt. De marginale reduktionsomkostninger forbundet med at reducere en type af forurening varierer ofte mellem sektorer, f.eks. som flge af anvendelsen af forskellige teknologier. En omkostningseffektiv regulering af markedsfejlen forudstter, at den marginale reduktionsomkostning er den samme for alle forureningskilder. Mange typer af forurening genereres i flere forskellige sektorer og har den samme marginale skadesvirkning, uanset hvilken sektor forureningen kommer fra. Markedsfejlen er i sdanne tilflde ikke sektorspecifik, og en effektiv regulering af markedsfejlen krver, at fejlen rettes i alle berrte sektorer op til niveauer, s den marginale reduktionsomkostning er ens alle steder.4 I forhold til klimapolitikken er der i EU etableret et kvotesystem for CO2, hvor kvoter kan handles mellem landene. Dermed sttes der en ensartet pris p CO2-reduktionerne,
4) For nogle typer af forurening vil dette kriterium ikke fre til omkostningseffektiv regulering. Det glder forurening, hvor den marginale skadesomkostning ved en given udledning varierer lokalt, f.eks. afhngigt af hvor udledningen sker.

Ensartet regulering af samme miljproblem

39

uanset hvor de sker inden for kvotesektoren. Imidlertid er det kun nogle sektorer, der er omfattet af EUs kvotesystem. De ikke-kvoteomfattede dele af konomien bestr bl.a. af landbruget, transportsektoren og den individuelle opvarmning, som tilsammen str for en betydelig del af drivhusgasudledningen. Tidligere undersgelser har fundet, at det i Danmark er vsentligt billigere at reducere CO2udledningen i kvotesektoren end i ikke-kvotesektoren, jf. De konomiske Rd (2009). Adskillelsen af indsatsen i kvote- og ikke-kvotesektoren begrnser omkostningseffektiviteten. Problemet kan lses relativt enkelt ved f.eks. at tillade kb og destruktion af kvoter i kvotesektoren, som kan modregnes i reduktionsmlet for ikke-kvotesektoren. I Danmark er der flere tilflde, hvor dele af erhvervslivet plgges lavere afgifter eller helt fritages for afgifter rettet mod regulering af forurening, som andre dele af erhvervslivet eller husholdningerne er plagt. Det glder eksempelvis spildevandsafgiften, som er reduceret for erhverv med store udledninger, jf. konomi- og Erhvervsministeriet (2011). Landbrugets udledning af ikke-energirelaterede drivhusgasser er slet ikke plagt en afgift, mens udledningen af CO2 i flere andre sektorer er plagt en afgift eller dkket af EUs kvotesystem. Ved at fritage nogle sektorer fra regulering risikeres, at reduktionen i den samlede forurening ikke opns omkostningseffektivt. Styringsml br rettes mod markedsfejlen Det er vigtigt, at styringsmlet rettes direkte mod markedsfejlen, som forrsager forureningen. Det danske ml om at reducere bruttoenergiforbruget er et eksempel p et ml, der ikke lever op til dette princip. Mlet om at reducere energiforbruget med 4 pct. inden 2020 i forhold til 2006 tager sledes ikke hjde for, at det er CO2-udledning, som er skadelig og ikke energiforbrug i sig selv. Skadesvirkningen afhnger af, hvordan energien produceres, idet kun nogle typer af energiproduktion frer til CO2-udledning. Hvis energiforbruget dkkes af vedvarende energi, er der sledes ingen negativ afledt effekt p verdens klima som flge af energiforbruget.

40

Sammenhng mellem overordnet ml og styringsml

For lavt udbud af miljgoder, som har karakter af at vre offentlige goder, er ligeledes utryk for en markedsfejl.5 Her er det vigtigt, at de konkretiserede styringsml er udformet, s de medvirker til at opfylde det overordnede ml. Eksempelvis er der i Danmark et ml om at fordoble skovarealet med det forml at ge naturvrdierne i Danmark. Mlet tager imidlertid ikke hjde for, at en skov er en meget heterogen strrelse, og at der er stor forskel p naturvrdierne alt efter driftsform og trsorter. Et mere effektivt styringsml vil vre rettet mod den type af vrdier, som det nskes at skabe mere af og bevare. Kun for en lille del af skovarealet findes der specifikke ml rettet mod anvendelsen af skoven, eksempelvis mlet om at 10 pct. af skovarealet skal have naturforml i 2040. Et andet eksempel p et styringsml, som ikke er srlig tt knyttet til et konkret, overordnet ml, er styringsmlet om at ge andelen af kologisk jordbrug. Der er stor variation i de miljmssige gevinster ved en omlgning til kologisk jordbrug, da gevinsterne afhnger af eksempelvis beliggenhed i forhold til flsomme vandoplande eller grundvandsmagasiner. Rimeligt forhold mellem omkostninger og gevinster

Vurdering af omkostninger og gevinster

Ml og styringsml skal vre rimelige i forhold til miljskaden og omkostningerne ved at reducere skadespvirkningen. Mlene skal sledes komme s tt som muligt p at leve op til princippet om, at de marginale reduktionsomkostninger svarer til de marginale skadesomkostninger, som beskrevet i afsnit I.2. Ideelt set krver faststtelse af et ml derfor fuldstndig kvantificering af vrdien af marginale gevinster og omkostninger ved miljindsatsen (first best). Imidlertid er de marginale skadesomkostninger ikke kendte med njagtighed for strstedelen af miljpvirkningerne. Det samme gr sig gldende for de marginale reduktionsomkostninger, som heller ikke altid er kendte p for5) Et offentligt gode er et gode, som er karakteriseret ved, at det er vanskelligt eller umuligt at udelukke nogen fra at nyde godt af det, samt at den enkeltes anvendelse af godet ikke forhindrer andre i at anvende det p samme tid. Eksempler p offentlige miljgoder er ren luft, rent grundvand og biodiversitet.

41

hnd. Det betyder, at politiske ml for miljtilstanden ofte faststtes p baggrund af viden om det fysiske eller biologiske grundlag uden at kvantificere gevinster og omkostninger. Nr mlet er sat, kan en omkostningseffektivitetsanalyse som det nstbedste (second best) anvendes for at finde den billigste mde at n de givne ml, jf. Baumol og Oates (1988). I en omkostningseffektivitetsanalyse br den forventede effekt af forskellige tiltag p miljpvirkningen opgres kvantitativt eller som minimum beskrives kvalitativt, jf. Schou mfl. (2005). Effektvurderinger pkrvet i EU ved nye tiltag Mange danske ml er fastsat for at leve op til forpligtelser i EU. For mlene i det sjette europiske miljhandlingsprogram er der udfrt en rkke overordnede analyser af samfundskonomiske omkostninger og gevinster ved miljindsatsen, jf. Pearce mfl. (2000). Siden 2003 har der vret et krav om, at der skulle udarbejdes effektvurderinger (Impact Assessments) i forbindelse med strre tiltag fra EUKommissionen, jf. boks I.1. Heri skal indg relevante vurderinger af, hvor meget de gennemfrte tiltag kan forventes at pvirke miljtilstanden, og hvilke omkostninger de har. For langt strsteparten af de direktiver, som er vedtaget siden 2003, er der derfor foretaget en sdan effektvurdering. I forbindelse med en rkke af EUs direktiver er det et krav, at der skal udfres omkostningseffektivitetsanalyser af indsatsen for at sikre, at indsatsen sker s billigt som muligt. Det glder eksempelvis for vandrammedirektivet og kemikaliedirektivet (REACH). Analyser af omkostningerne og gevinsterne ved et tiltag kan belyse rimeligheden af et ml, nr de opgres ex ante. Efter en indsats er gennemfrt eller undervejs, er der dog ogs god mening i at gennemfre evalueringer, som ex post opgr reduktionsomkostningerne og gevinsterne s vidt muligt. Det giver mulighed for at lre af erfaringerne med forskellige virkemidler p et omrde, jf. European Commission Directorate-General Environment (2009). I Danmark har eksempelvis vandmiljplan II og III i hj grad bygget p erfaringerne fra implementeringen af forgngeren.

Omkostningsanalyser fr og efter indsatsen ivrksttes

42

Intet dansk krav om konomiske konsekvensvurderinger

I Danmark er der ikke krav om, at der i forbindelse med nye miljml skal foretages konomiske konsekvensvurderinger. Imidlertid er der i de seneste r foretaget et stigende antal analyser af omkostninger og/eller gevinster ved forskellige miljtiltag. I langt de fleste tilflde er cost-benefit analyserne dog begrnset til at vurdere potentielle gevinster ved specifikke, lokale tiltag. Der foreligger efterhnden ogs adskillige omkostningseffektivitetsanalyser eller opgrelser af de samfundskonomiske gevinster ved reduceret forurening inden for visse miljomrder, som er lavet i Danmark. Der er dog stor forskel p, hvor velbelyste forskellige miljomrder er. Generelt tegner sig et billede af, at de miljproblemer, som er lette at mle, f.eks. luftforurening, er velbelyste, mens miljomrder, hvor der er indsamlet mindre data, f.eks. natur og biodiversitet, er mindre velbelyste. Der er en rkke danske miljml, som ikke er blevet belyst ved samfundskonomiske konsekvensvurderinger. Det glder isr inden for naturomrdet, hvor omkostningerne og gevinsterne ved eksempelvis mlene om fordobling af skovarealet og forgelsen af arealet med kologisk jordbrug ikke er vurderede som en del af beslutningsgrundlaget. Styringsmlet for behandlingshyppighed for pesticider er fastsat ud fra en driftskonomisk betragtning af, hvor meget behandlingshyppigheden kunne reduceres uden at reducere bedrifternes indtjening, jf. Bichel-udvalget (1998). Det samfundskonomisk optimale kan afvige betydeligt fra, hvad der ud fra en driftskonomisk betragtning er optimalt, idet sidstnvnte ikke tager hjde for afledte effekter p omgivelserne af f.eks. pesticidanvendelsen.

Ml uden samfundskonomisk konsekvensvurdering

43

Boks I.1

Evaluering af EUs effektvurderinger

Kravet om effektvurderinger (Impact Assessments) i forbindelse med Kommissionens politikforslag blev indfrt i 2003. Inden Kommissionen fremlgger forslag om et nyt initiativ, skal de eventuelle sociale, konomiske og miljmssige konsekvenser, det kan have, vurderes. Effektvurderingerne har til opgave at forenkle beslutningstagningen og ge kvaliteten af Kommissionens udspil. Omfanget af effektvurderingen afhnger af tiltagets strrelse, sledes at strre tiltag med vsentlige forventede konsekvenser for eksempelvis milj, konkurrenceevne mv. skal undersges mere dybdegende end mindre tiltag. konomiske konsekvensvurderinger er en vsentlig del af analysen i en lang rkke af effektvurderingerne. Effektvurderingssystemet blev evalueret i 2010 af den Europiske Revisionsret. Generelt vurderedes det, at effektvurderingerne havde bidraget til bedre regulering isr i de senere r. Siden kravet blev indfrt, er effektvurderingernes kvalitet forbedret, bl.a. ved at ge antallet af vurderede alternativer til den foreslede indsats. Der var imidlertid stadig plads til forbedringer bde i gennemfrelsen af analyser og i brugen i forbindelse med reguleringsarbejdet, jf. Den Europiske Revisionsret (2010).

Grnsevrdier sttes ofte uden konomisk vurdering

I mange situationer arbejdes med grnsevrdier for forurening. Det kan eksempelvis vre grnsevrdier for luftforurening eller for stjniveau, men ogs for anvendelsen af kemikalier. Grnsevrdier kan vre fornuftige at bruge i sammenhnge, hvor det er sandsynligt, at forurening over et kritisk niveau vil fre til strkt gede skadesomkostninger, jf. ogs afsnit I.2. I Danmark sker faststtelsen af grnsevrdier ofte ud fra et nske om at minimere sandsynligheden for, at mennesker oplever negative helbredseffekter af miljpvirkningen, jf. Miljstyrelsen (2006). Derudover kan grnsevrdier faststtes ud fra et nske om at undg andre gener for en strre del af befolkningen, f.eks. i forhold til lugt eller smag. Samfundskonomiske analyser af gevinster og omkostninger indgr sledes ikke altid ved faststtelsen af grnsevrdier, som i stedet sttes ud fra politiske vurderinger af, hvad der er acceptabelt eller teknologisk muligt, eksempelvis grnsevrdien for pesticidrester i grundvandet, jf. afsnit I.7.

44

Samspil med andre ml og miljpvirkninger Mlstning med je for afledte effekter Styringsmlene br vre udformet, s de tager hjde for sammenhnge og interaktioner i milj- og naturtilstanden. Ofte er sammenhngene i de forskellige kosystemer komplicerede, ligesom forskellige stoffer kan vre ufarlige hver for sig, mens kombinationen kan have skadelige virkninger p milj eller helbred. I forbindelse med kemikalier er der megen diskussion af denne skaldte cocktail-effekt, som opstr, nr forskellige stoffer interagerer. For nyligt er der ligeledes kommet strre fokus p den rolle, landbrugets ammoniakudledning spiller i forbindelse med helbredseffekterne af luftforurening, fordi ammoniakken gr i forbindelse med andre forurenende stoffer og omdannes til partikler i atmosfren. Disse kan fre til get forekomst af forskellige luftvejs- og hjertekarsygdomme, jf. Brandt mfl. (2011). I andre tilflde kan det samme virkemiddel tilvejebringe flere miljgoder p n gang. Det glder bl.a., nr en skov giver folk i nromrdet en rkke rekreative oplevelser og samtidig lagrer CO2. Der kan dog ogs vre tilflde, hvor forskellige miljproblemer er vanskellige at tilgodese samtidig. Eksempelvis er trafikstj og trngsel to miljproblemer, som tilsiger modsatrettede tiltag. Trngslen vil reduceres ved at sprede trafikken p flere timer og flere veje, men en spredning af trafikken vil netop betyde, at flere udsttes for trafikstj p skve tider af dgnet, jf. De konomiske Rd (2011). I nogle tilflde kan flere styringsml rettes mod samme miljproblem. Det glder eksempelvis for EUs klimapolitik, hvor der bde er fastsat kvoter for CO2-udledningen gennem kvotesystemet og ml for andelen af vedvarende energi (VE) i energiforbruget. En hjere pris p CO2-kvoter stimulerer i sig selv en get brug af energiformer, som ikke udleder CO2 under produktionen. Imidlertid kan det selvstndige ml for VE fre til, at der igangsttes en separat indsats for at ge andelen af VE i energiproduktionen for eksempel gennem sttte til vindenergi. Nr andelen af VE ges falder eftersprgslen efter CO2-kvoter, hvilket frer til en lavere pris p kvoterne og dermed mindre incitament til 45

Synergi i at sammentnke regulering af flere miljproblemer

Konsistens mellem styringsml

at reducere udledningen. P den mde kan VE-mlene gre kvotesystemet mindre effektivt og i sidste ende fre til en mindre omkostningseffektiv regulering af drivhusgasudledningen. Hndtering af usikkerhed Mere viden om miljproblemer kan forbedre ml Forudstningen for at opstille samfundskonomisk fornuftige styringsml er tilstedevrelsen af tilstrkkeligt kendskab til miljproblemet. I nogle tilflde er kendskabet til sammenhngene i kosystemet imidlertid begrnset. Det kan betyde, at der faststtes styringsml, som ikke bidrager til opfyldelse af det overordnede ml, f.eks. fordi der er andre pvirkninger, som i strre omfang er rsag til den drlige tilstand. I andre tilflde kan manglende indsigt i sammenhngene betyde, at der faststtes ml, som er umulige at opfylde i praksis p grund af biologiske eller fysiske forhold. I mange tilflde er det ndvendigt at se p helheden for at bestemme, hvad de relevante styringsml er. Et eksempel er den store fokus p kvlstofbelastning i vandmiljet, som har vret kritiseret for at undervurdere pvirkningen fra andre faktorer, jf. f.eks. OECD (2007). Nr ikke der er tilstrkkeligt kendskab til effekterne af en miljpvirkning, kan der dog vre god grund til at gre brug af et forsigtighedsprincip, hvis de potentielle skader er irreversible, jf. afsnit I.2. Mlet om en god kologisk tilstand i vandmiljet er et eksempel p, hvordan det forsges at tage hjde for usikkerhed om sammenhngene i miljet i formuleringen af mlet. Tidligere ml for vandmiljet var rettet mod at reducere udledningerne til vandmiljet, men effekten af disse var ikke, at en god tilstand blev opnet, bl.a. fordi der er stor variation lokalt i behovet for en reduktion af miljpvirkningen. Det nyeste ml fra EUs vandrammedirektiv tager konsekvensen af bde den manglende viden og store lokale variation i flsomhed og miljpvirkning i vandoplandene ved at rette mlet mod tilstanden og uddelegere vurdering af indsatsbehov og implementering til nationale

Ml om tilstand frem for pvirkning

46

og lokale myndigheder.6 Det kan vre hensigtsmssigt sledes at forskubbe lsningen af problemet til det mest vidende niveau. Selve indsatsen til mlopfyldelse krver dog, at mlet operationaliseres i en rkke styringsml, som er mere konkrete og mlbare, jf. nedenfor. Usikkerhed om fremtidige konomiske konsekvenser Udover usikkerhed omkring de kologiske sammenhnge kan der ogs vre usikkerhed om de konomiske konsekvenser af forureningen. Eksempelvis kan klimaforandringer fre til gede nedbrsmngder, men det er vanskelligt at sige, hvordan fremtidens samfund vil tilpasse sig forandringerne, og dermed hvilke omkostninger de har. De prcise omkostninger ved at opn en given reduktion i forureningen i fremtiden kan ligeledes vre forbundet med usikkerhed. Denne usikkerhed om fremtidig teknologi og fremtidige prferencer er ogs vsentlig, nr beslutninger om miljpolitik skal tages, jf. Pindyck (2007). Kontrollerbare ml med klar tidsfrist Konkrete ml kan kontrolleres De overordnede ml for miljpolitikken er ofte relativt bredt formuleret og vil derfor ofte forudstte faststtelse af mere specifikke styringsml. Det er vsentligt, at styringsmlene er bde konkrete og mlbare af hensyn til lbende evaluering af mlopfyldelsen og de valgte virkemidler. Der er stor variation i, hvor konkrete styringsmlene er for forskellige miljomrder. For luftforurening er der eksempelvis fastsat grnsevrdier, mens de overordnede ml for dansk natur og biodiversitet frst i forbindelse med Grn Vkst i 2009 blev udmntet i konkrete styringsml, jf. Regeringen og Dansk Folkeparti (2009). Nr mlene er ukonkrete, og der ikke findes styringsml, kan det vre vanskeligt at igangstte en mlrettet indsats eller at evaluere, om indsatsen p omrdet er tilstrkkelig.

6)

Det er i vandrammedirektivet angivet, at der undtagelsesvist kan afviges fra mlet om god kologisk tilstand, hvis omkostningerne ved at n en sdan tilstand er for hje i forhold til gevinsterne. Der er endvidere en tidsplan for, hvornr de nationale indsatsplaner skal foreligge.

47

Tidshorisont for mlopfyldelse

Det er af flere rsager vigtigt, at et ml flges op af en konkret tidshorisont for mlopfyldelsen. Udover at faststtelsen af en tidsfrist er vigtig for at muliggre kontrol af, om mlet opfyldes, kan den ogs sende et signal til relevante aktrer om, hvordan fremtidig regulering tegner sig, og hvor hurtigt det vil g med f.eks. at stramme miljkrav. For eksempel giver et ml om, at udledningen af drivhusgasser fra ikke-kvotesektoren skal reduceres med 20 pct. inden 2020 en klar indikation af, at der med tiden vil komme strammere krav og/eller hjere afgifter p adfrd, som genererer udledninger, hvis reduktionen i udledningerne gr for langsomt. Den prcise tidsangivelse for mlet ger sandsynligheden for, at investeringer i forskning og udvikling i teknologier rettet mod at mindske udledningen vil vise sig at vre profitable i fremtiden. P den mde stimuleres forskningen gennem forventningsdannelsen. Det krver imidlertid, at mlene er trovrdige, s det forventes, at politikken vil understtte opfyldelsen. Her er tilstedevrelsen af mlrettede virkemidler til at n mlet med til at understtte trovrdigheden. Ligeledes er det vigtigt lbende at flge op p, om mlet vil kunne overholdes med den nuvrende udvikling, eller om der er behov for get indsats. Hvis tidsfristen for ml ofte overskrides uden konsekvens, er signalvrdien af at stte ml ringe. Miljproblemets geografiske udstrkning

Miljproblemer kan vre lokale, regionale eller globale

Der findes bde globale miljproblemer, f.eks. klimaforandringer, regionale, f.eks. havmiljet i stersen, og lokale miljproblemer, f.eks. tilstrkkeligt udbud af rekreative goder eller trafikstj. Det rette forum for faststtelse af ml afhnger af, hvor gevinsten ved at n mlet falder, og hvor miljpvirkningen genereres. Rekreative goder kan sledes med fordel hndteres af kommuner, som kender lokale forhold og behov, mens det for andre problemer, som overskrider kommunegrnserne, kan vre ndvendigt, at staten koordinerer miljindsatsen og faststter ml for miljtilstanden. Det giver eksempelvis ikke s meget mening for n kommune at forsge at reducere forurening af en s eller fjord, hvis forureningen kommer fra en , som lber gennem andre kommuner, der ikke gr en indsats.

48

Internationale problemer krver koordineret indsats

I tilflde med miljproblemer, som overskrider landegrnser, er der behov for, at alle involverede parter koordinerer indsatsen, for at mlet kan opns. Det glder for eksempel i forhold til udledningen af drivhusgasser, men ogs i udnyttelsen af fornybare ressourcer som fiskebestande, der findes i flere landes farvande. De omrder, hvor EU har angivet konkrete styringsml for udledningerne, er netop sdanne grnseoverskridende miljproblemer, som luftforurening og udnyttelsen af fiskeriressourcen. Her vil det ikke give mening for Danmark at arbejde for at reducere pvirkninger af miljtilstanden nationalt uden at koordinere med andre lande. Forhandlinger af internationale aftaler til reduktion af internationale forureningsproblemer er dog ofte vanskelige, idet byrderne ved at gennemfre forureningsreduktionen skal fordeles mellem landene. Dette problem er udfrligt diskuteret i kontekst af klimaproblemet i kapitlet om klimapolitik i De konomiske Rd (2010). I andre tilflde er det ikke ndvendigvis miljpvirkningen, der tilsiger koordination internationalt. Eksempelvis kan konkurrencehensyn betyde, at det er fornuftigt at regulere udledningerne fra forskellige sektorer ens internationalt, s miljreguleringen ikke skader konkurrencevilkr. Uden ensartet regulering af forurening p tvrs af landegrnser risikerer man ogs, at den forurenende aktivitet bare flytter til et andet land med mindre strenge krav, nr regulering indfres, s den samlede forurening ikke pvirkes af reguleringen i det enkelte land. Behovet for at koordinere er afspejlet i oprindelsen for flere af de danske ml. Langt de fleste ml kommer sledes fra EU-direktiver eller internationale konventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Fleksibilitet i valg af virkemidler

Konkurrencevilkr kan ogs pvirkes af miljregulering

Fleksibilitet i virkemidler til mlopfyldelse

Generelt br et styringsml vre fastlagt, s der er mest mulig fleksibilitet i valget af virkemidler. Dermed sikres, at mlet kan ns omkostningseffektivt. Den billigste mde, hvorp miljpvirkningen kan mindskes i den enkelte virksomhed eller husholdning, afhnger oftest af de specifikke forhold, som kendes bedst af den enkelte selv. Et godt styringsml skal derfor ikke fastlgge valget af konkrete virkemidler, men overlade det til aktrerne, som bedre 49

kender omkostningerne og effekten af forskellige virkemidler. EUs kvotesystem er fleksibelt og omkostningseffektivt Samme rsonnement ligger bag anvendelsen af konomiske virkemidler som afgifter eller omsttelige kvoter. Et internationalt eksempel p, hvordan fleksibel regulering gennem omsttelige kvoter kan snke omkostningerne ved at n et ml, er EUs system for CO2-kvoter. Kvotesystemet lgger en vre grnse p CO2-udledningen i de kvoteomfattede sektorer p europisk plan og indebrer, at de omfattede virksomheder skal have en kvote for hver enhed CO2, de udleder. Den samlede mngde kvoter er politisk fastlagt og lavere end den udledning, som ville vre fremkommet uden regulering. Derfor er virksomhederne villige til at betale for en kvote, der giver ret til at udlede CO2, hvis det koster mere at reducere udledningen end prisen p kvoten. Omvendt er virksomheden villig til at slge kvoten, hvis det koster mindre at reducere udledningen end prisen p kvoten. Da prisen p kvoter er den samme overalt, sikrer systemet, at reduktionerne sker der, hvor de er billigst at foretage, hvorved den samlede reduktion sker omkostningseffektivt. Samtidig betyder kvotesystemet, at lande, hvor det er billigt at reducere udledningen, kan slge kvoter til lande, hvor det er dyrt at reducere udledningen. Derved bliver alle deltagende lande bedre stillet, end de ville have vret, hvis de skulle opn mlene om reduktion af CO2-udledningen nationalt. Sammenfatning Langt de fleste miljml kommer fra EU Langt de fleste af de overordnede ml for miljtilstanden er besluttet p internationalt plan, enten ved internationale konventioner eller i EU. Derved tages hjde for bde det grnseoverskridende aspekt i flere miljproblemer og konkurrencehensyn for de regulerede sektorer. Der er ogs tegn p, at mlene fra EU er blevet bedre rettet mod miljproblemerne i lbet af perioden 2000-10. Det glder eksempelvis for vandrammedirektivet, hvor mlet nu er rettet mod tilstanden frem for pvirkningen af tilstanden, som det tidligere var tilfldet. Dertil kommer, at der i EUs direktiver i stigende grad er krav om vurdering af omkost-

get fokus p mlretning og omkostningseffektivitet i EU

50

ningseffektivitet ved implementeringen. Danske ml, som mlet om en fordobling af skovareal og mere kologi, er derimod eksempler p ml, som ikke er mlrettede nok i forhold til at opn en forbedring af miljtilstanden. De er ligeledes fastsat uden at tage hjde for omkostningerne og gevinsterne ved at n mlene. Fokus p tidsfrister men ikke altid opflgning Der er i Danmark og i EU betydelig fokus p behovet for faste tidsfrister for mlopfyldelsen. Faste tidsfrister bidrager til, at der kan opns en positiv effekt p forskning og udvikling. Imidlertid har der vret en skvhed i forhold til, hvilke ml, der blev fulgt op p. Srligt klimaproblematikken har fyldt meget i de seneste r. Derimod er der frst kommet konkrete styringsml med faste tidsfrister for dele af naturpolitikken i Danmark i forbindelse med Grn Vkst-aftalen i 2009. Indtil da var der meget f styringsml rettet mod at opfylde mlene vedrrende biodiversitet og det danske ml om mere og bedre natur. I Danmark glder en rkke ml, der ikke eller kun i begrnset omfang lever op til de syv principper, som omtales i dette afsnit: Bruttoenergiforbrug snkes med 4 pct. (manglende mlretning) Skovareal fordobles (manglende mlretning og fravr af cost benefit analyse) Andel af kologisk landbrugsareal fordobles (manglende mlretning og fravr af cost benefitanalyse) Reduktion af belastningsomfang for pesticider (driftskonomisk frem for samfundskonomisk omkostningsanalyse) Ml om get andel af VE i energiforbruget (tager ikke hjde for EUs kvotesystem)

Plads til forbedring blandt eksisterende ml

Fra EU er der derudover: Ml for reduktion i kvote og ikke-kvotesektoren (manglende fleksibilitet og uensartet regulering af samme miljproblem)

51

Flere af de gldende danske ml kan sledes blive mere mlrettede, ligesom en get brug af samfundskonomiske analyser kan muliggre en mere omhyggelig overvejelse af, hvordan mlene br sttes og kan opns billigst muligt.

I.4 Arbejdsdelingen i miljindsatsen

Arbejdsdelingen i dansk miljpolitik i de seneste ti r Som nvnt i forrige afsnit besluttes mange af miljmlene p EU-niveau. P enkelte omrder er der dog opsat rene eller supplerende danske ml. Flles for mlene er, at det i hj grad er op til de danske politikere og myndigheder at sikre opnelsen. Administrationen af den danske lovgivning p milj- og naturomrdet foregr i regi af stat, regioner og kommuner. Udover den offentlige indsats er der en rkke private aktrer, som igennem det seneste rti har fet en mere aktiv rolle i miljpolitikken med bl.a. kb, forvaltning og genopretning af naturarealer. I dette afsnit gives et overblik over arbejdsdelingen p miljomrdet i den offentlige sektor, herunder de ndringer, der er sket i forbindelse med Strukturreformen pr. 1. januar 2007. Derudover beskrives udviklingen i private aktrers indsats p miljomrdet og rammerne for denne. Arbejdsdelingen i den offentlige sektor p miljomrdet Administration af lovgivningen er opbygget omkring et nrhedsprincip Administrationen af den danske lovgivning er i vid udstrkning bygget op omkring et skaldt nrhedsprincip, hvor administrationen af et specifikt omrde sges decentraliseret s meget som muligt, jf. Milj- og Energiministeriet (1999). I arbejdsdelingen mellem stat, regioner og kommuner str staten for udformningen af lovgivning og har det overordnede myndighedsansvar for en rkke nationale og srligt komplicerede miljopgaver, mens selve forvaltningen af miljlovgivningen er placeret decentralt hos kommuner og regioner. Fr Strukturreformen i 2007 l en stor del af opgaverne p natur- og miljomrdet hos amterne, jf. boks I.2.

52

Boks I.2

Strukturreformen og opgavefordeling p milj- og naturomrdet

Strukturreformen, der blev realiseret pr. 1. januar 2007, indebrer, at antallet af kommuner er reduceret fra 271 til 98, og at landets amter er blevet nedlagt og erstattet af fem regioner. Inden Strukturreformen blev en stor del af de konkrete miljopgaver varetaget i regi af bde kommuner og amter (og enkelte i staten), mens opgaver p naturomrdet overvejende blev behandlet af amterne. De nedlagte amters milj- og naturopgaver er overflyttet til de nye kommuner og staten, herunder til syv nye, statslige miljcentre. Sigtet er, at konkrete borgerrettede opgaver i hjere grad skal samles i kommunerne, mens staten skal varetage de opgaver, hvortil der knytter sig vsentlige nationale og internationale natur- og miljinteresser, eller som forudstter specialviden og kun forekommer relativt sjldent. En stor del af opgaverne i forbindelse med naturforvaltning havde kommunerne p overtagelsestidspunktet kun begrnset erfaring med.

Fordelingen af miljopgaver mellem regioner og kommuner

Regionerne har til opgave at udarbejde regionale udviklingsplaner i tillg til srlige opgaver p jordforureningsog rstofomrdet. Hovedparten af forvaltningen af natur- og miljlovgivningen og ansvaret for de konkrete, borgerrettede myndighedsopgaver er i dag placeret hos kommunerne, som dermed fungerer som indgangen for borgere og virksomheder til myndighederne p natur- og miljomrdet, jf. boks I.3. Den statslige natur- og miljforvaltning varetages overvejende af Miljministeriet, som bestr af tre styrelser: Miljstyrelsen, Naturstyrelsen samt Kort- og Matrikelstyrelsen, der udarbejder lovgivning og varetager administration og kontrol indenfor hvert deres omrde. Desuden varetages dele af den statslige milj- og naturindsats af Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri samt Klima- og Energiministeriet. Endelig er Finansministeriet og Skatteministeriet bl.a. involveret i forbindelse med miljrelaterede skatter og subsidier, ligesom Erhvervs- og Vkstministeriet arbejder med rammerne omkring grn erhvervsudvikling.

Statslig forvaltning varetages af Miljministeriet og dets styrelser

53

Boks I.3

Eksempler p miljopgaver i stat, regioner og kommuner

Staten Overordnet ansvar for miljregulering, naturforvaltning og landsplanlgning Miljgodkendelser for og miljtilsyn med de potentielt mest forurenende virksomhedera Udarbejdelse af Natura 2000- og vandplaner Regioner Regionale udviklingsplaner Opgaver vedrrende jordforureninga Kortlgning og planlgning af rstofindvindinga Kommuner Miljbeskyttelsesloven Beskyttelse af jord og grundvand Spildevands- og affaldsbortskaffelse Miljtilsyn og -godkendelse af srligt forurenende virksomhedera Naturbeskyttelsesloven Registrering, tilsyn og dispensation i forbindelse med beskyttede naturtyper herunder administrationen af internationale naturbeskyttelsesomrdera Administration af bygge- og beskyttelseslinjera Godkendelse af visse offentlige anlg i det bne landa Administration af reglerne om offentlighedens adgang til det bne landa Planloven Ansvaret for planlgningen i det bne land og byplanlgning samt myndighed for Vurdering af Virkning p Miljet, VVMa Miljmlsloven Udarbejde og implementere handleplaner, som skal sikre opfyldelse af vand- og Natura 2000-planer Havmiljloven Bekmpelse af olie- eller kemikalieforurening i havne og p kyst strkninger Udarbejdelse af beredskabsplaner samt underretning om disse planer
Opgaver fra amterne i forbindelse med strukturreformen i 2007. Boksen er udarbejdet med inspiration fra Danmarks Statistik (2010), Kommunernes Landsforening (2005) og Miljministeriet (2005).
a)

54

Miljstyrelsen varetager overordnet miljbeskyttelse

Miljstyrelsens opgaver omfatter overordnet set den danske miljbeskyttelse, herunder bekmpelse af forurening af luft, vand, jord og undergrund, hndtering af affald samt en rkke tilsyns- og kontrolopgaver i relation til bl.a. kommunerne. Kort- og Matrikelstyrelsen er primrt ansvarlig for indsamlingen af geografiske oplysninger om bde land og hav, ligesom matrikelregistret er placeret her med oplysninger om skel, ejerskab og eventuelle tinglyste begrnsninger p matriklens anvendelse. Naturstyrelsen, som blev oprettet 1. januar 2011 med sammenlgningen af Skov- og Naturstyrelsen og By- og Landskabsstyrelsen, har til opgave at udmnte den danske naturog planpolitik. Styrelsens opgaver omfatter bl.a. beskyttelse, pleje og genopretning af natur, overordnet planlgning af byer og landskaber, jagt- og vildtforvaltning samt myndighedsopgaver i forbindelse med det private skovbrug. Derudover str Naturstyrelsens 21 lokale enheder for forvaltningen af de statsejede naturomrder herunder statsskovene. I tillg til de tre styrelser under Miljministeriet er der tre statslige miljcentre i rhus, Odense og Roskilde. Disse har bl.a. til opgave at fre tilsyn med kommune- og lokalplaner, srligt forurenende virksomheder samt opgaver relateret til Vurderinger af Virkninger p Miljet (VVM). I Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri str NaturErhvervstyrelsen for forvaltningen af det danske Landdistriktsprogram, hvorunder hrer hovedparten af de danske tilskudsordninger til naturforvaltning, jf. boks I.4. NaturErhvervstyrelsen administrerer bl.a. de mange tilskudsordninger med medfinansiering fra EU, som er rettet mod landbrugets arealanvendelse. Derudover frer styrelsen tilsyn med, at landbruget lever op til kravene om krydsoverensstemmelse i forbindelse med udbetalingen af den generelle landbrugssttte fra EU.7
7) Krydsoverensstemmelse blev indfrt med virkning fra 2005 og indebrer, at sttte til landmanden kdes sammen med overholdelse af en rkke eksisterende love og regler. Der er i alt 117 regler vedr. bl.a. milj, sundhed eller dyrevelfrd. Ved manglende overholdelse af bestemmelserne foretages et fradrag i den direkte eller miljbetingede sttte til landmanden.

Naturstyrelsen udmnter natur- og planpolitikken

Tre miljcentre reprsenterer staten lokalt

NaturErhvervstyrelsen administrerer Landdistriktsprogrammet

55

Boks I.4

EUs Landdistriktspolitik

EUs landbrugspolitik kan opdeles i to dele: Sjle I omfatter pris- og markedspolitikken samt ordningerne for direkte sttte. Sjle II bestr af landdistriktspolitikken. Landdistriktspolitikken implementeres i nationale Landdistriktsprogrammer. I alt fik Danmark i 2006 en ramme fra EU til Landdistriktsprogrammet p knap 4,3 mia. kr. over 6 r, hvoraf knap 1 mia. kr. er overfrt fra enkeltbetalingsordningen ved det, som kaldes modulation. Enkeltbetalingsordningen betegner den direkte indkomststtte fra EU til landmnd. Medlemsstaterne skal selv medfinansiere projekter under Landdistriktsprogrammet. EU finansierer i gennemsnit 53 pct. af grundbevillingen og 75 pct. af de modulerede midler. Dermed har Danmark samlet set en mulig rammebevilling p 7,6 mia. kr. for den samlede landdistriktspolitik i perioden 2007-13. I EU arbejdes der i jeblikket p det kommende Landdistriktsprogram, som skal glde frem mod 2020, jf. afsnit I.10 om de kommende rs miljpolitik. EUs Landdistriktsprogram var oprindeligt rettet mod at fremme investeringer og strukturudvikling i landbruget. Senere blev det bnet for en rkke miljordninger, og der blev givet mulighed for at mlrette midler mod srligt ugunstigt stillede omrder (Bjergbondeordningen). For perioden 2007-13 er landdistriktspolitikken opbygget p tre tematiske akser: Akse 1: Forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne Akse 2: Arealforvaltning og forbedring af miljet Akse 3: Generel udvikling Under hver akse er det p EU-niveau fastlagt, hvilke foranstaltninger der kan anvendes. Danmark har valgt, at hoveddelen af indsatsen ligger inden for arealforvaltning og forbedring af miljet. Ved aftalen om Grn Vkst i 2009 kom der dog ogs nye tiltag inden for akse 1 i form af sttte til biogas og miljteknologi.

Energistyrelsen varetager meget af klimaindsatsen

I Klima- og Energiministeriet er det primrt Energistyrelsen, som varetager de forskellige ml relateret til klimaindsatsen. Energistyrelsen administrerer bl.a. uddeling af CO2-kvoter, tilskudsordninger til energieffektivisering og forskning i vedvarende energi samt overvgning og fremskrivning af det samlede energiforbrug.

56

Ansvar og virkemidler flges ikke altid ad

Arbejdsdelingen mellem de offentlige myndigheder kan ndvendiggre et tt samarbejde. Det glder srligt p de omrder, hvor ansvaret for at n et givet ml ligger hos n myndighed, mens virkemidlerne ligger hos en anden. Det forekommer eksempelvis i forbindelse med indsatsen for vandmiljet, natur og biodiversitet, hvor Miljministeriet udarbejder planer for vandmilj og natur, som kommunerne har ansvaret for at opfylde. Til at sikre opfyldelsen kan der bl.a. anvendes tilskudsordninger finansieret af Landdistriktsprogrammet, som tilrettelgges og administreres af NaturErhvervstyrelsen. Her er der et betydeligt behov for at koordinere, s virkemidlerne til at n mlene er til stede og er tilstrkkeligt mlrettede i forhold til vand- og naturplanerne. Omfordelingen af ansvarsomrder mellem myndighederne ses ogs tydeligt af de offentlige miljudgifter. Fra 2006 til 2007 blev kommunernes miljudgifter forget med 2 mia. kr. svarende til en stigning p 84 pct. og statens miljudgifter steg med 0,7 mia. kr. eller godt 13 pct. Kun en lille del af udgifterne til miljforvaltning blev forankret i de nyoprettede regioner, der i 2007 afholdt miljudgifter for 0,4 mia. kr. Til sammenligning havde amterne i 2006 miljudgifter for 2,9 mia. kr. Dermed er kun knap 14 pct. af amternes miljudgifter overget til regionerne, mens de vrige opgaver er blevet overdraget til staten og isr kommunerne. De gede midler til lsningen af de nye miljopgaver uddeles via bloktilskuddet, som fordeles mellem kommunerne p baggrund af sociokonomiske og demografiske forhold. Der er sledes ikke tale om midler remrket til milj- og naturforml, ligesom de heller ikke fordeles med hensyntagen til omfanget af milj- og naturrelaterede opgaver i de enkelte kommuner. Flere af miljopgaverne, som kommunerne nu har fet ansvar for, retter sig mod nationale eller internationale ml, ssom sikringen af den biologiske mangfoldighed eller et rent vandmilj. Her vil gevinsten ved indsatsen ikke tilfalde kommunens borgere alene. Det kan betyde, at kommunen kan have en mindre tilskyndelse til at anvende midlerne til sdanne miljforml, idet anvendelsen af kommunale midler til miljforml konkurrerer med anvendelsen af 57

Strukturreformen ses i fordelingen af offentlige udgifter

Gevinsten ved miljindsats falder ogs udenfor kommunen

kommunale midler til andre velfrdsydelser ssom brnepasning eller ldrepleje, som i hjere grad er rettet mod kommunens egne borgere. Private aktrer i miljpolitikken Private aktrer spiller ogs en rolle Udover den offentlige miljindsats findes der flere private organisationer, som ligeledes arbejder p natur- og miljomrdet. Danmarks Naturfredningsforening og andre foreninger med naturforml spiller en vsentlig rolle i dansk miljpolitik bl.a. ved at pvirke den offentlige debat og ved hringer i forbindelse med nye tiltag p miljomrdet. Derudover har Danmarks Naturfredningsforening ret til at pklage afgrelser eller starte fredningssager uden at vre direkte berrt af en sag som nabo eller lignende. I perioden 2001-10 har Danmarks Naturfredningsforening i gennemsnit krt 200 klagesager rligt relateret til afgrelser efter naturbeskyttelsesloven, planloven, miljbeskyttelsesloven og vrige natur- og miljrelaterede love, dog med et strre antal sager i de senere r. Danmarks Naturfredningsforening har vundet omtrent halvdelen af sagerne, jf. Danmarks Naturfredningsforening (2011). Private aktrer er ogs blevet en vsentlig faktor i forbindelse med naturpleje. Private fondes muligheder for at opkbe naturarealer med henblik p pleje og genopretning var indtil 2004 begrnsede, da dispensation til erhvervelse skulle gives i en lokal jordkommission. I forbindelse med ndringen af Landbrugsloven i 2004 blev der imidlertid givet bedre muligheder for private fondes erhvervelse af jord i landzonen. Det er en betingelse, at naturforml er en del af fondens forml. Derudover vedrrer betingelserne eksempelvis anvendelse i overensstemmelse med eventuelle begrnsninger p arealet og offentlighedens adgang, ligesom der kan stilles krav om pleje af arealet. Muligheden for private fondes erhvervelse af arealer er betinget af, at arealerne er udpegede som naturarealer, f.eks. som 3-arealer eller beliggende i et Natura 2000-omrde. Alternativt krves srlig tilladelse af miljministeren, jf. Landbrugslovens 24.

Private fonde kan opkbe naturarealer

58

Stigende antal fondsejede naturarealer

Arealet ejet af strre private fonde i Danmark har vret stigende de seneste 20 r og ligger p knap 25.000 ha i 2011, jf. figur I.4. Det svarer til, at private fonde ejer ca. 7 pct. af det samlede 3-areal. Langt strsteparten af disse ejes af Aage V. Jensens Fonde (knap 20.000 ha), mens de vrige fonde er Saltbk Vig A/S, Poul Tholstrup fonden, Fuglevrnsfonden, Danmarks Naturfond og Bikuben Fonden. De ndrede regler for erhvervelse af naturarealer har indtil videre haft begrnset effekt p naturarealet ejet af private fonde, om end Bikuben Fonden ved lovndringen i 2004 ndrede sine vedtgter og efterflgende opkbte knap 500 ha naturarealer med henblik p bevarelse og pleje. Mens private fondes aktiviteter i dansk naturpolitik er et relativt nyt fnomen, har private fonde i f.eks. Storbritannien traditionelt spillet en vsentlig rolle i naturbeskyttelsen. Fonden National Trust, som kbte sit frste naturomrde i 1899, var den frste aktr p omrdet i Storbritannien.8 I dag ejer fonde som National Trust og Royal Society for the Protection of Birds sammenlagt knap 400.000 ha naturarealer, som finansieres ved hjlp af medlemsgebyrer, arv og donationer. Private aktrer kan ogs spille en rolle i Danmark, nr naturarealet er offentligt ejet f.eks. i forbindelse med finansiering af naturgenopretninger. Et nyligt eksempel er genopretningen af Nygrd S, hvor Naturstyrelsen sammen med Odsherred Kommune og Odsherred Kommunes Museum er i gang med et projekt, som medfinansieres af Nordeafonden med 3,5 mio. kr. og A. P. Mller & Hustru Chastine Mc-Kinney Mllers Fond med 5,1 mio. kr. Her er Naturstyrelsen ejer af arealet.9 Der findes ikke en opgrelse, som giver et samlet overblik over private fondes aktiviteter p naturomrdet.

Private fonde sttter ogs naturgenopretning

8) 9)

Det fulde navn er National Trust for Places of Historic Interest and Natural Beauty. En nrmere beskrivelse af projektet kan findes p Nordeafondens hjemmeside, http://www.nordeafonden.dk.

59

Figur I.4
1.000 ha 25 20 15 10 5 0

Strre private fondes naturbesiddelser

Aage V. Jensens Fonde Bikuben Fonden Danmarks Naturfond A/S Saltbk Vig Fuglevrnsfonden

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Danmarks Naturfond og Fuglevrnsfonden kbte deres frste arealer i 1969, mens Aage V. Jensens Fonde erhvervede sine frste arealer i 1988. Kilde: Oplysninger p fondenes hjemmesider o.lign.

I.5 Mlopfyldelse luft og klima

Konsekvenser af luftforurening Et af de primre problemer ved den luftbrne forurening er skadelige effekter p menneskers sundhed, herunder isr forskellige luftvejslidelser, som i alvorlige tilflde medfrer for tidlig dd, jf. tabel I.3. De alvorligste helbredsmssige luftforureningstrusler udgres af fine partikler, kvlstofdioxid og ozon. Det overordnede ml med hensyn til luftforureningen er at reducere de skadelige effekter p mennesker og natur. Dette sges opnet gennem grnse- og mlvrdier for udledninger af de forskellige luftforurenende stoffer.10

10)

Grnsevrdier er juridisk bindende for medlemsstaterne i EU, mens mlvrdier s vidt muligt skal vre net ved fristens udlb.

60

Tabel I.3

Vsentlige luftforurenende stoffer og deres primre dokumenterede effekter Primre kilder i Danmark Forbrnding af fossile brndsler i kraftvarmesektor Trafik, kraftvrker og ikkeindustriel forbrnding

Helbreds- og miljeffekter Svovldioxid (SO2) Nedsat lungefunktion (ndedrtsbesvr), sur nedbr, bidrager til partikelforurening Kvlstofoxider Nedsat lungefunktion, nde(NO+NO2 = NOX) drtsbesvr, sur nedbr og eutrofiering,a) indgr i dannelse af O3 Ammoniak (NH3) Sur nedbr og eutrofiering, bidrager til partikelforurening Visse kulbrinter er krftfremKulbrinter (NMVOC)b) kaldende (f.eks. benzen), indgr i dannelse af O3 Ozon (O3) Forringet lungefunktion, ndedrtsbesvr, hmmer plantevkst Partikler (PM) Forvrring af hjerte-kar- og luftvejslidelser Polyaromatiske Visse PAH er krftfremkalhydrocarboner dende, specielt benz(a)pyren (PAH) Benzen Krftfremkaldende CO Hmmer ilttransport i kroppen

Landbrug (stalde, gdningslagre og gdningspredning) Oplsningsmidler, ikkeindustriel forbrnding (isr fyr i husholdninger) og trafik Dannes ud fra NOX og VOC, isr fra trafik og industri Brndeovne, trafik, kraftvrker og industri Brndeovne og -fyr i husholdninger

Benzin, trafik Ikke-industriel forbrnding, trafik Tungmetaller Giftige og krftfremkaldende Kulfyrede kraftvrker, affalds(As, Cd, Ni, Pb) forbrndingsanlg, trafik Drivhusgasser Drivhuseffekt Kraftvrker, industri, boliger, (CO2, metan, lattertransport og landbrug gas, industrigasser)
Eutrofiering er en unaturligt hj nringstilfrsel (overgdskning) til bde vandmiljet og flsomme naturtyper p land som f.eks. heder og hjmoser. NMVOC = Non Methane Volatile Organic Compounds, dvs. flygtige organiske forbindelser fraregnet metan.

a) b)

61

Mlene for luftforurening og mlopfyldelse

I det flgende gennemgs de vsentligste luftforurenende stoffer, for hvilke der er fastsat ml. For de fleste af stofferne glder det, at mlene skulle have vret opnet senest i 2010, og det er derfor muligt at vurdere, om mlopfyldelsen er sket, jf. tabel I.4.

Tabel I.4

De vigtigste ml for luft og klima Ml Deadline Lovgivning Ml opfyldt a) + (+) + + +b) + + + + + (+) + + +

Udledningslofter for samlet udledning SO2 55.000 ton 2010 NOX 127.000 ton 2010 NH3 69.000 ton 2010 NMVOC 85.000 ton 2010 PAH 7,1 ton Drivhusgasser 55 mio. ton 2008-12 Grnse- og mlvrdier for luftens indhold 40 g/m3 2010 NO2 3 SO2 350/125 g/m 2005 Bly 0,5 g/m3 2005 3 2010 Benzen 5 g/m 3 CO 10.000 g/m 2005 3 O3 120 g/m 2010 3 PM10 50 g/m 2005 3 25 g/m 2010/2015 PM2.5 As/Cd/Ni 6/5/20 ng/m3 2010 Benz(a)pyren 1 ng/m3 2010
a)

EU (NEC-direktivet) EU (NEC-direktivet) EU (NEC-direktivet) EU (NEC-direktivet) Geneve-konventionen Kyoto-protokollen, EU EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2008/50/EF) EU (2004/107/EF) EU (2004/107/EF)

Mlopfyldelse markeres med et +. (+) markerer, at mlopfyldelse er tt p at blive opfyldt efter forbedring, eller at mlopfyldelse er sket, men senere end deadline. Manglende mlopfyldelse er markeret med .

Mlstningen er gennemsnittet for perioden 2008-12. Mlopfyldelse forudstter kb af kreditter og endelig vurdering af mlopfyldelse foretages frst i 2014. Anm.: EUs NEC-direktiv (National Emission Ceilings for certain pollutants) angiver nationale grnser for luftforurening. Luftens indhold af forurenende stoffer er generelt reguleret i EUdirektiv 2008/50/EF om Luftkvaliteten og renere luft i Europa. Kilde: Nationalt Center for Milj og Energi.

b)

62

Luftforureningen er grnseoverskridende

Luftforurening er kendetegnet ved at vre grnseoverskridende. For alle typer af luftforurening undtagen ammoniak udgr udenlandske kilder den strste andel af den samlede danske belastning. Udenlandsk luftforurening kommer fra landene omkring os og fra international skibstrafik isr i Nordsen og stersen. Som flge af de grnseoverskridende effekter er reguleringen international og rettet mod reduktioner i de enkelte lande samt den internationale skibstrafik, mens udledninger fra den internationale flytrafik endnu ikke er underlagt samme regulering. Nr de udenlandske kilder udgr den strste del af belastningen i Danmark, medfrer det, at reduktioner i danske udledninger ikke kan forventes at have en stor effekt i form af en bedre miljtilstand generelt i Danmark. Udviklingen i danske udledninger er i dette tilflde isr relevant af hensyn til lokale forbedringer og miljtilstanden i vores nabolande og omgivende havomrder samt af hensyn til de danske forpligtelser i internationale aftaler. Regulering rettet mod udledninger af stoffer

Stofferne i NEC-direktivet

De fleste internationale forpligtelser p luftomrdet er indeholdt i protokoller under Geneve-konventionen fra 1979 om langtrkkende grnseoverskridende luftforurening, Long Range Transport of Air Pollutants. Forpligtelserne er endvidere implementeret i EU-bestemmelser. Gteborgprotokollen fra 1999 er et resultat af Geneve-konventionen og er primrt rettet mod forsuring, overgdskning og ozondannelse.11 Den har endvidere en hensigt om, at reguleringen skal vre omkostningseffektiv. De enkelte landes forpligtelser under Gteborgprotokollen er formuleret som nationale udledningslofter, som skal vre opfyldt fra 2010. Der er for svovldioxid (SO2), kvlstofoxider (NOX), ammoniak (NH3) og kulbrinter (NMVOC) fastsat udlednings11) Svovldioxid, kvlstofoxider og ammoniak betegnes ogs som de forsurende gasser, der spredes i og falder ned fra atmosfren. Nedfaldet har en forsurende virkning p jordbunden, ger forvitring af bygninger og medvirker til overgdskning af de indre danske farvande. Ozon dannes ved, at flygtige organiske forbindelser (VOCer) reagerer med kvlstofoxider (NOX) ved oxidation af sollys. Der er her tale om jordnr ozon og ikke stratosfrisk ozon, som beskytter mod solens skadelige ultraviolette strling.

63

lofter, som er identiske med mlene i EU's NEC-direktiv. Det forventes, at Kommissionen i 2013 fremstter et forslag til nye og strammere nationale udledningslofter for de samme stoffer til overholdelse i 2020, og det planlgges at indfre et udledningsloft for mindre partikler (PM2,5). Endvidere er Gteborgprotokollen under revision og forventes at fastlgge nye forpligtigelser frem mod 2020 inden revisionen af NEC-direktivet i 2013. Udledning af svovldioxid har lnge overholdt mlet Danmark har i det seneste rti overholdt udledningsloftet for den samlede SO2-udledning fra landbaserede kilder, jf. figur I.5a. Den store reduktion i SO2-udledningerne fra landbaserede kilder frem mod 2000 er primrt opnet gennem standarder og afgifter. Her kan bl.a. nvnes lovbestemmelser, der faststter krav til udledningerne ved kilden, f.eks. krav til svovlindholdet i olie og naturgas og til rgrensning i forbindelse med forbrndingsprocessen. Siden 2006 har der desuden vret en afgift p svovlindholdet i forskellige brndsler. Der er ogs sket relativt store reduktioner i SO2udledningen fra den internationale skibstrafik, som har vret en markant kilde til miljbelastningen i Danmark. Den store reduktion skyldes primrt overgangen til mere svovlfattigt brndsel, og i 2008 blev der i FN-regi indfrt skrappere regler for den internationale skibstrafiks udledninger af svovl og NOX. Kvlstofoxider ogs kaldet nitrogenoxider (NOX) bestr primrt af gasserne NO og NO2. De samlede NOX-udledninger i Danmark har efter en stagnation i begyndelsen af det seneste rti vret stt faldende, jf. figur I.5b. Faldet har vret strst i energi- og erhvervssektorerne, hvor udledningerne er faldet med nsten 50 pct., mens faldet i transportsektoren har vret p 35 pct. Udledningsloftet for de samlede NOX-udledninger er nsten overholdt i 2010. Reduktionen i NOX-udledningen skyldes get brug af katalysatorer i biler og installation af lav-NOX-brndere og de-NOXanlg p kraftvrker og fjernvarmevrker.12 Endvidere blev der pr. 1. januar 2010 indfrt en NOX-afgift p 5 kr./kg.
12) Lav-NOX-brndere (afbrnder f.eks. gas til opvarmning) er srligt konstrueret til at reducere dannelsen af kvlstofilter. Et de-NOX-anlg renser rgen fra forbrndingen for NOX-gasser.

Udledning af kvlstofoxider er faldet med over 50 pct. siden 1990

64

P det seneste har der vret forslag om en ptnkt forhjelse af afgiften. Udledning af ammoniak er faldet stt og tt p mlet Udledningerne af ammoniak (NH3) har vret jvnt faldende gennem de seneste rtier, og udledningsloftet er prcis net i 2010, jf. figur I.6a. Faldet i udledningerne skyldes indsatsen over for landbrugets samlede kvlstofudledning, bl.a. lovgivning omkring overdkning af gylletanke, hvor meget gylle der m spredes pr. hektar og grnser for udledning af ammoniak fra stalde. Der er en del lokal variation i ammoniakudledningen, og andelen er strre nr dyrehold. For den samlede ammoniakudlednings vedkommende ville mlet have vret overholdt fr tidsfristen, hvis ikke der havde vret en stigning i kategorien vrige, som indeholder udledninger fra energi, transport, industri og affald. Udledningerne af kulbrinter (NMVOC) har vret stt faldende, og 2010-mlet overholdes akkurat, jf. figur I.6b. De totale menneskeskabte emissioner af kulbrinter er faldet med 50 pct. fra begyndelsen af 1990erne frem til 2009, primrt som flge af krav om katalysatorer p biler og krav om begrnsning af emissioner af flygtige organiske forbindelser fra anvendelse af organiske oplsningsmidler.

Udledning af kulbrinter er faldet jvnt siden begyndelsen af 1990erne

Figur I.5a
1.000 ton 600 500 400 2010 ml vrige

Udledning af SO2
Energisektor International sfart Erhverv & Byggeri

Figur I.5b
1.000 ton 500 2010 ml Transport 400 300

Udledning af NOX
Energisektor Ikke-industriel forbr. Erhverv, byggeri og vr. International sfart

300
200

200 100 0
100 0

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Figurerne viser ogs udledninger fra international sfart i danske farvande, som ikke tller med i den danske reduktionsforpligtelse. Kilde: European Environment Information and Observation Network, http://cdr.eionet.europa.eu.

65

Figur I.6a
1.000 ton 150 120 90 60 30 0 2010 ml vrige

Udledning af NH3
Landbrug Emission ikke underlagt NEC

Figur I.6b
1.000 ton 250 200 150 100 50 0

Udledning af NMVOC
Transport Ikke-industriel forbr. Brndstoffer vrige

2010 ml Oplsningsmidler

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Figur I.6a indeholder emissioner ikke underlagt NEC-direktivet, som ikke tller med i den danske reduktionsforpligtelse. Emissionerne omfatter NH3 fra voksende afgrder og fra ammoniakbehandlet halm, og er ved redaktionens afslutning endnu ikke offentliggjort for 2010. Kilde: European Environment Information and Observation Network, http://cdr.eionet.europa.eu.

Store problemer med udledning af PAH

Geneve-konventionen om langtrkkende grnseoverskridende luftforurening indeholder desuden regulering af en lang rkke giftstoffer. Danmark overholder langt de fleste af begrnsningerne i konventionen. Det glder dog ikke udledningerne af fire tjrestoffer (de skaldte polyaromatiske hydrocarboner eller PAHer), som ikke m overstige 1990-niveauet. Der er ingen formel tidsfrist for mlet. Danmark overskrider kraftigt dette udledningskrav, og det totale udslip af PAH i Danmark har vret strkt stigende i perioden 2000-07, jf. figur I.7. Udviklingen skyldes isr get brug af brndeovne og -fyr i husholdninger, hvor ufuldstndig forbrnding medfrer get forurening. PAH mistnkes for at vre hormonforstyrrende og krftfremkaldende for dyr og mennesker. Et af stofferne, benz(a)pyren, er specielt alvorligt, fordi det kan fremkalde krft selv i sm mngder. Der er foretaget en indsats mod udledningerne af partikler og PAH fra brndeovne i form af informationskampagner om korrekt fyring og miljkrav til brndeovne.

66

Figur I.7
Ton 20

Udledning af PAH i Danmark

Ml Energi, industri & transport Affald Husholdninger Landbrug Institutioner

15

10

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Kategorien institutioner omfatter offentlige og kommercielle stationre forbrndingsanlg. Kilde: European Environment Information and Observation Network, http://cdr.eionet.europa.eu.

Regulering rettet mod luftens indhold af stoffer Grnsevrdier for luftens indhold af forurenende stoffer For de luftforurenende stoffers vedkommende er der endvidere ml for luftkvalitet, som ogs er baseret p EUdirektiver. I modstning til stofferne i NEC-direktivet er reguleringen rettet mod luftens indhold af de forskellige stoffer og ikke den samlede udledning fra kilderne, jf. tabel I.4. I maj 2008 er vedtaget et nyt direktiv (2008/50/EF) om Luftkvaliteten og renere luft i Europa, som er en viderefrelse af et st tidligere EU-direktiver, og som fastlgger grnse- og mlvrdier af hensyn til helbredseffekter for luftens indhold af NO2, SO2, partikler, bly, benzen, CO og ozon. Et datterdirektiv indeholder ydermere mlvrdier for arsen, cadmium, nikkel og benz(a)pyren.13 Som led i gennemfrelsen af EUs strategi for luftforurening i Europa, The Clean Air for Europe Programme, er der opstillet en ny grnsevrdi for luftens indhold af de fine

Fokus p partikler, NO2 og ozon

13)

EU-direktiv 2004/107/EF om arsen, cadmium, kvikslv, nikkel og polycykliske aromatiske kulbrinter i luften.

67

partikler (PM2,5), som sammen med de ultrafine partikler (PM0,1), menes at bre hovedansvaret for partiklernes negative indvirkning p sundheden.14 Der er endnu ingen ml for de ultrafine partikler. Danmark ansgte EU om udsttelse af mlopfyldelse fra 2005 til 2011 for PM10 og fra 2010 til 2015 for NO2. Begge ansgninger blev dog afslet af Kommissionen. Nedenfor er partikler, NO2 og ozon nrmere beskrevet, da disse stoffer anses for at vre nogle af de mest sundhedsskadelige og samtidig findes i niveauer tt p grnsevrdierne. Grnse- og mlvrdierne for luftens indhold af de vrige stoffer (SO2, bly, benzen, CO, arsen, cadmium, nikkel og benz(a)pyren) er alle overholdt, jf. tabel I.4. 15 Mlet for NO2 er ikke opfyldt Specielt i byerne kan forurening med NO2 og partikler vre et problem, og grnsevrdierne er fastlagt p grundlag af en helbredsmssig vurdering. Mlet for NO2-udledningen er i 2010 tt p at vre opfyldt, idet blot n gade, H.C. Andersens Boulevard, ikke opfylder mlet, jf. figur I.8a. De fleste andre gader ligger marginalt under grnsevrdien i 2010, men udviklingen viser ikke en entydig nedadgende trend. Udover de fysiske mlinger p mlestationer foretages der modelberegninger af NO2-koncentrationer i lborg og Kbenhavn. Modellerne er baseret p oplysninger om trafikmngder og bebyggelse ved forskellige gader, og seneste beregninger indikerer, at grnsevrdien i 2010 var overskredet p en rkke gadestrkninger i Kbenhavn, jf. Ellermann mfl. (2011b). P trods af en faldende NOXudledning fra kretjer har andelen af direkte NO2 vret

14)

Partikler mles i m og er inddelt efter tre strrelser: PM10, PM2,5 (fine partikler) og PM0,1 (ultrafine partikler), hvor f.eks. PM10 er partikler mindre end 10m (0,01 mm). Mange undersgelser tyder p, at de fine og ultrafine partikler er de mest skadelige for helbredet. Det skyldes, at de ophobes i lungerne (fine partikler) eller kan trnge helt ud i blodet (ultrafine partikler). Der er dog stadig usikkerhed om sammenhngen mellem sundhedsskader og partikelstrrelser. Systematiske mlinger af benz(a)pyren i luften er frst pbegyndt i 2007 og kun p n mlestation. Det har vist sig, at flere mlestationer er ndvendige, men det vurderes dog, at flere mlestationer sandsynligvis ikke vil medfre, at der registreres overskridelser af grnsevrdien, jf. Ellermann mfl. (2011a).

15)

68

stigende, idet der er kommet flere nye dieselbiler, der udleder mere direkte NO2.16 Problemet skyldes ogs, at dieselbilernes udstdning indeholder flere kvlstofoxider end forventet, da EUs emissionskrav blev fastlagt, hvorfor EU gav mulighed for at sge om fem rs udsttelse for denne grnsevrdi. 2010-mlet for ozon overholdes Der er ikke fastsat egentlige grnsevrdier for ozon, men kun mlvrdier og langsigtede ml for, hvor meget ozon der m vre i luften. Ozon dannes i atmosfren, nr kvlstofoxider og organiske gasser (herunder CO) pvirkes af sollys. 17 Hovedkilderne til de organiske gasser er industrier og trafik, men en stor del er ogs af naturlig oprindelse. Strstedelen af den ozon, der mles i luften i Danmark, stammer fra kilder uden for landets grnser. Der er normalt strst koncentrationer p landet og i bybaggrund.18 P gadeniveau nedbrydes ozon af NO fra trafikken, men til gengld dannes NO2. De strste koncentrationer findes i sommerhalvret i perioder med varmt og solrigt vejr. Der er en mlvrdi i 2010 med hensyn til beskyttelse af mennesker, som overholdes, jf. figur I.8b. Det langsigtede ml med referencepunkt i 2020 overholdes ikke endnu. Der findes tilsvarende ml med henblik p beskyttelse af vegetation.

16)

Der dannes NO2, nr partiklerne fjernes i personbilernes partikelfiltre. Tungere dieselkretjer har SCR-katalysatorer, der fjerner NOX, men disse katalysatorer findes ikke til personbiler. Kulmonooxid (CO) har i sig selv ogs sundhedsskadelige effekter, og der er fastsat en grnsevrdi for forekomst i luften. Denne grnsevrdi er overholdt igennem mange r i Danmark. Bybaggrund er mlinger af baggrundsniveauet i byer, hvor mlestationen f.eks. er placeret p et tag i modstning til gadeniveau, hvor mlestationen er placeret i en trafikeret gade.

17)

18)

69

Figur I.8a
g/m3 80

NO2
Aarhus Odense Kbh. Jagtvej Grnsevrdi 2010

Figur I.8b
g/m3 140 130 120 110 Lille Valby Odense

Ozon
Keldsnor Mlvrdi 2010

Aalborg Kbh. H.C. Andersens Blv. 60

40 100 20 90 80 0 1985 1990 1995 2000 2005 2010 70 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Anm.: Figurerne viser dels rsmiddelvrdier for kvlstofdioxid i danske byer og den 26. hjeste dagsvrdi af ozon (tre rs gns.). Dagsvrdien m ikke overskride 120 g/m3 mere end 25 gange pr. r. Kilde: Nationalt Center for Milj og Energi, www.dmu.au.dk.

Mlet for partikler frst overholdt i 2009

Partikler stammer fra ophvirvlet jordstv, forbrnding og dannes ved oxidering af bl.a. NO2 og SO2. For PM10 er der to grnsevrdier, som skulle have vret overholdt i 2005, og som tager udgangspunkt dels i et rsgennemsnit dels i en dgnmiddelvrdi. Grnsevrdien for rsgennemsnittet er overholdt flere r tilbage i tid, mens grnsevrdien for dgnmiddelvrdi frst er overholdt i 2009, jf. figur I.9a. For PM2,5 er der en mlvrdi for rsgennemsnittet p 25 g/m3 gldende fra 2010. Vrdien bliver bindende i 2015, men ser allerede nu ud til at vre overholdt, jf. figur I.9b. Der er endvidere fastsat en grnsevrdi for PM2,5 p 20 g/m3 gldende fra 2020, som dog skal revideres af Kommissionen i 2013. Der er som nvnt endnu ikke fastsat en grnsevrdi for de ultrafine partikler. Samlet set har den mlte partikelmasse pr. m3 generelt udvist en faldende tendens i sidste halvdel af rtiet, og grnsevrdien i 2010 er overholdt for alle mlestationer og partikelstrrelser. Indsatsen mod partikler har i byerne isr vret rettet mod dieselkretjernes partikeludledninger med krav om partikelfiltre i bl.a. Miljzoneloven.

70

Figur I.9a
g/m3 80 70 60 50 40 Kbh. Jagtvej Aalborg

Partikler, PM10
Aarhus Kbh. H.C.A. Blv. Odense Grnsevrdi 2005

Figur I.9b
g/m3 30

Partikler, PM2,5
Aarhus Mlvrdi 2010 / Grnsevrdi 2015

Aalborg Kbh. H.C. Andersens Blv.

25

20

15 30 20 10 2007 2008 2009 2010

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Figur I.9a viser den 36. hjeste dgnvrdi for PM10, da grnsevrdien p 50g/m3 ikke m overskrides mere end 35 gange pr. r. Figur I.9b viser rsmiddelvrdi for PM2,5 i danske byer, hvor grnsevrdien er 25 g/m3. Mlinger af PM10 startede i 2001 og af PM2,5 i 2007/2008. Kilde: Nationalt Center for Milj og Energi, www.dmu.au.dk.

Klima Drivhusgasser reguleret i Kyoto-aftalen Iflge Kyoto-aftalen, som glder frem til 2012, skal Danmark reducere den samlede udledning af drivhusgasser med 21 pct. i perioden 2008-12 i forhold til 1990.19 Aftalen medfrer, at Danmarks samlede rlige drivhusgasemissioner ikke m overstige 54,8 mio. ton CO2-kvivalenter i gennemsnit for perioden 2008-12, jf. figur I.10. Regnskabet opgres generelt som de indenlandske emissioner fratrukket effekten af sinks og kreditter.20 Ud af den samlede danske drivhusgasudledning er 24,5 mio. ton underlagt EUs kvotesystem, mens omkring 36 mio. ton kommer fra ikkekvotesektoren.21 For at Danmark kan opfylde Kyoto-mlet, er det beregnet, at den gennemsnitlige rlige reduktion fra

19) 20)

Kyoto-aftalen blev indget i 1997 og ratificeret i 2005. Sinks bestr af nettooptaget af CO2 i skove og jorde, og kreditter er internationale klimakreditter i form af klimagasreducerende tiltag i udlandet. EUs kvotesystem omfatter udledningen af drivhusgasser fra elog fjernvarmeproduktionen samt fra store energiintensive industrivirksomheder. Hovedparten af den ikke-kvoteomfattede drivhusgasudledning stammer fra landbrugsproduktionen, transport samt individuel opvarmning i husholdningerne.

21)

71

kreditter skal vre p 3,7 mio. ton CO2-kvivalenter, jf. Energistyrelsen (2011a). Der er dog en del usikkerheder vedrrende fremskrivningen af Kyoto-regnskabet frem mod udgangen af 2012, og det er derfor p nuvrende tidspunkt fortsat usikkert, hvordan Kyoto-forpligtelsen opfyldes. I sidste ende vil det vre et sprgsml om, hvor mange kreditter, der vil skulle kbes. Den endelige vurdering af Kyoto-forpligtelserne vil reelt frst kunne foreligge i 2014/15, som er tidspunktet for den endelige FN-vurdering heraf.22

Figur I.10
Mio. ton 120 100 80 60 40 20 0

Udledning af drivhusgasser inkl. Kyoto-ml

CO2 Lattergas

Kyoto-ml Methan Industrigasser

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Figuren viser udledningen fra Danmark og er inkl. Land Use Change and Forestry, som omfatter emissioner relateret til arealanvendelse. Kilde: European Environment Information and Observation Network, http://cdr.eionet.europa.eu.

Drivhusgasmlstninger efter Kyoto

I henhold til EUs klima- og energipakke fra 2008 er mlet, at EU i 2020 samlet skal have reduceret drivhusgasudledningen med 20 pct. i forhold til 1990. Det svarer til en
22) Alle parter under Kyoto-protokollen underkastes rlige evalueringer af deres drivhusgasrapportering. FN evalueringen afsluttet i marts 2011 vedrrte den rlige rapportering fra april 2010 for regnskabsret 2008 og omfattede dermed det frste r i protokollens forpligtelsesperiode.

72

reduktion af udledningen i EUs samlede kvoteomfattede sektorer p 21 pct. i forhold til 2005-niveau og en reduktion p 10 pct. i EUs ikke-kvoteomfattede sektorer i forhold til 2005-niveauet. EU styrer antallet af kvoter, der gradvist reduceres i perioden 2013-20, og der er derfor ikke nationale delml for kvotesektoren. Derimod er nationalstaterne blevet plagt individuelle reduktionsml for ikkekvotesektoren. Det betyder for Danmarks vedkommende en reduktionsforpligtigelse p 20 pct. i ikke-kvotesektoren i forhold til 2005, hvor udledningen var 37 mio. ton CO2kvivalenter. I Energistyrelsens energifremskrivning forventes udledningen at vre ca. 4 mio. ton CO2-kvivalenter for stor i 2020, jf. Energistyrelsen (2011a). I De konomiske Rds energifremskrivning forventes udledningen at vre 6 mio. ton CO2-kvivalenter for stor, jf. De konomiske Rd (2010). For at mlet for ikkekvotesektoren skal kunne ns, krves sledes betydelige nye tiltag rettet mod enten nationale reduktioner eller opkb af andre landes udledningsrettigheder fra ikkekvotesektoren. VE-ml og lavere Energiforbrug Ud over mlene vedrrende reduktion af drivhusgasudledningen er der i den danske energipolitik ogs ml for udviklingen i det samlede energiforbrug og for andelen af vedvarende energi (VE). EUs klima- og energipakke fra 2008 indebrer et krav til Danmark om, at den vedvarende energi i 2020 skal udgre mindst 30 pct. af det samlede energiforbrug og 10 pct. af energiforbruget i transportsektoren. Energiaftalen fra februar 2008 indeholder endvidere et ml om, at VE-andelen af bruttoenergiforbruget skulle vre mindst 20 pct. i 2011. Mlet blev net i 2010, jf. Energistyrelsen (2011b). Danmark har desuden et ml om at reducere det samlede energiforbrug med 2 pct. i 2011 og 4 pct. i 2020 i forhold til forbruget i 2006. Begge ml overholdes iflge den seneste energifremskrivning, jf. Energistyrelsen (2011a). Endvidere eksisterer der et ml om at reducere energiforbruget i nye bygninger med 75 pct. senest i 2020, samt et mere langsigtet ml om at Danmark skal vre uafhngig af fossile brndsler i 2050.

73

Opsummering Mlopfyldelse for luft og klima Ud fra nsket om en bedre luftkvalitet og dermed frre milj- og sundhedsskadelige effekter er der fastsat udledningslofter og grnsevrdier for en lang rkke forskellige luftforurenende stoffer. En stor del af disse ml skulle vre opnet i 2010. Mlene for svovldioxid og ozon er opfyldt, mens mlene for ammoniak, NOX-gasser og kulbrinter er tt p at vre opfyldt. Mlet for PAH er kraftigt overskredet, og der er problemer med at opfylde mlet for NO2 i de danske byer. Med hensyn til partikler (PM10) er mlopfyldelsen frst opnet i 2009, men skulle have vret opnet i 2005. Generelt har udviklingen vret positiv med hensyn til at reducere luftforureningen, men det kan diskuteres, om indsatsen har vret tilstrkkelig som flge af de manglende mlopfyldelser. Drivhusgasudledningen har i det seneste rti haft fokus p at n mlet i Kyoto, og som flge af muligheden for at anvende kreditter vil mlet kunne ns. Det m forventes, at der kommer yderligere internationale reduktionskrav til de forskellige luftforurenende stoffer i den nrmere fremtid, hvorfor der sandsynligvis vil skulle foretages en yderligere indsats.

I.6 Mlopfyldelse natur og biodiversitet

I dette afsnit ses nrmere p mlopfyldelsen i dansk naturpolitik. Betegnelsen natur dkker i denne sammenhng over dyre- og plantelivet p Danmarks landarealer, mens vandmiljet belyses i afsnit I.7. Generelt dkker naturbegrebet over en bred vifte af direkte og indirekte forbrugsgoder, ssom artsrigdom, rekreative muligheder og velfungerende kosystemer. En sund natur af hj kvalitet er sledes prget af robuste og modstandsdygtige kosystemer, der kan levere en rkke af de indirekte og direkte goder, som er vsentlige for samfundet og dets borgere. Naturen har lnge vret i tilbagegang i Danmark med negative konsekvenser for isr biodiversiteten. Der er mange rsager til tilbagegangen herunder bl.a. tab af naturarealer og tilgroning af ben natur, jf. tabel I.5.

74

Tabel I.5

Vsentlige trusler for natur og biodiversitet

rsager Befolkningsvkst, infrastruktur og opdyrkning Landbrugets gdningsanvendelse, spildevand og NOX fra industri mv. Fragmentering af ndret mikroklima og mindsket Intensivt skov- og landbrug: naturarealer migration af arter mellem omr- Rydning af hegn, drning, der pesticidanvendelse og opdyrkning Tilgroning Tab af ben natur og get ensar- Manglende vedligehold, f.eks. tethed i landskabet mangel p afgrsning Pesticidforurening Drber dyr og planter Pesticidanvendelse i land- og skovbrug Manglende natur- ndret konkurrenceforhold Drning i skov- og landbrug lig hydrologi mellem arter og dermed ndret og snkning af grundvandsartssammenstning standen

Effekter Tab af naturarealer Naturareal erstattes af areal med mindre rigt dyre- og planteliv Nringsstofndret artssammenstning belastning

Overordnede ml Ml om mere, bedre, tilgngelig natur og om biodiversitet Dansk naturpolitik indeholder et overordnet ml om at skabe mere og bedre natur, der er tilgngelig for borgerne, som senest blev fremsat i forbindelse med Grn Vkstaftalen. Endvidere underskrev Danmark sammen med 170 andre lande i 1992 FNs Rio-konvention om den biologiske mangfoldighed. Konventionen indeholder krav om, at der udvikles nationale strategier, planer eller programmer for bevarelse og bredygtig udnyttelse af den biologiske mangfoldighed. I 2001 vedtog EU, at tabet af biodiversitet skulle stoppes inden 2010. I 2002 satte FN et ml om, at tabet af biodiversitet skulle reduceres vsentligt inden 2010. Mlene om at standse eller reducere tilbagegangen i den biologiske mangfoldighed blev ikke net, hverken i EU eller resten af verden. I 2010 kom en ny aftale i stand mellem parterne til FNs Biodiversitetskonvention i Nagoya, Japan,

Biodiversitetsml udskudt til 2020

75

hvor mlet blev ndret til, at tabet af biodiversitet skulle vre standset i 2020. EU har udskudt sin tidsfrist for at standse tilbagegangen i biodiversiteten til 2020, hvor den natur, der er i tilbagegang, s vidt muligt skal genoprettes. Styringsml Styringsml konkretiserer de overordnede ml Det overordnede ml om mere og bedre natur, som er bedre tilgngelig for danskerne, er relativt enkelt at implementere i praksis, og der findes en rkke konkrete styringsml, som retter sig mod dette, f.eks. mlet om en fordobling af skovarealet. Mlet om at standse tilbagegangen i biodiversiteten er mere komplekst, idet opfyldelsen af mlet afhnger af en lang rkke forhold i de enkelte kosystemer. Den mest anvendte mlestok for biodiversitet er artsdiversitet, dvs. antallet af forskellige arter inden for et omrde. Indsatsen for at bevare biodiversiteten er overvejende rettet mod at sikre arternes levesteder. Tidligere var der meget f konkrete og mlbare styringsml p naturomrdet, jf. De konomiske Rd (2008). Imidlertid kom der med aftalen om Grn Vkst i 2009 en rkke nye ml rettet mod pleje, naturgenopretning og get naturareal, jf. tabel I.6. Der findes p nuvrende tidspunkt kun sparsomme data om kvaliteten i den danske natur og udbredelsen af forskellige naturtyper. Endvidere er flere af styringsmlene for naturpolitikken som nvnt nye, og tidsfristen for opfyldelse ligger flere r ude i fremtiden for de fleste af dem. Det vanskeliggr en vurdering af, om mlene er opfyldte eller godt p vej mod opfyldelse. I det flgende beskrives de forskellige ml, som relaterer sig til specifikke naturarealer og s vidt muligt udviklingen i miljtilstanden i forhold til mlene.

Svrt at vurdere mlopfyldelsen

76

Tabel I.6

Udvalg af de vigtigste ml for biodiversitet og natur Ml Frist Lovgivning Ml opfyldta) e.v. e.v.

Biodiversitet Standse tab af biodiversitet Skov

2010 EUs biodiversi2020 tetsstrategi Fordobling af skovareal (1989) 2089 Skovlov og Danmarks Nationale Skovprogram Naturnr drift i alle statsskove 2102 Danmarks Natio- 25 pct. opnet i 2012 2012 nale Skovprogram 2040 Danmarks Nationale Skovprogram 2021 EUs naturbeskyttelsesdirektiver - Naturbeskyttelsesloven 2015 Grn Vkst 2015 EUs naturbeskyttelsesdirektiver 2015 Grn Vkst 2015 Grn Vkst 2015 Grn Vkst 2015 Grn Vkst 2020 Grn Vkst 2015 Grn Vkst

e.v. + e.v.

3-naturb)

Natur/biodiversitet som primrt driftsml for 10 pct. af samlet skovareal Beskyttelse af 20.000 ha Natura 2000-skov Beskytte naturtyper under 3 Pleje af ca. 40.000 ha lysben natur uden for Natura 2000 Naturens tilbagegang i Natura 2000 skal stoppes Rydning af ca. 34.000 ha for at sikre lysben natur Retablering af ca. 16.000 ha med naturlig hydrologi Pleje af ca. 20.000 ha Natura 2000-heder og -klitheder Naturvenlig drift af 110.000 ha Skal udgre 15 pct. af landbrugsproduktionen Etablering af op til 75.000 ha ny natur og randzoner

e.v. e.v. e.v. e.v e.v. e.v. e.v. e.v. e.v. e.v.

Natura 2000c)

kologisk landbrug Ny natur og randzoner

a)

b) c)

Mlopfyldelse markeres med et +, og manglende mlopfyldelse er markeret med . Forkortelsen e.v. (ej vurderet) betyder, at mlopfyldelse ikke har kunnet vurderes, primrt fordi fristen for mlene ligger ude i fremtiden. 3-omrder er naturarealer, som er beskyttet efter 3 i Naturbeskyttelsesloven. Natura 2000-omrder er omrder beskyttet efter EU's fuglebeskyttelsesdirektiv og habitatdirektiv.

77

Skov Skovarealet i stigning For skovarealet i Danmark har der i lang tid vret relativt konkrete ml. I 1989 fremsatte Folketinget en hensigtserklring om, at det danske skovareal skulle fordobles i lbet af en trgeneration, dvs. 80-100 r. I rene fra 1989 er der sket et betydeligt skift i formlet med skovrejsningen. Fra isr at vre et redskab mod overproduktion i landbruget er skovrejsningen blevet et bredere redskab til varetagelse af hensynet til friluftsliv, biodiversitet og miljbeskyttelse, jf. Miljministeriet (2002). Det nationale skovprogram er bl.a. udmntet i skovloven fra 2004 og har en rkke konkrete ml, hvoraf de fleste dog rkker langt ind i fremtiden. Det samlede skovareal er i fremgang, men da det langsigtede ml om en fordobling af skovarealet frst glder om 75 r, er det svrt at sige noget om mlopfyldelse. For de ml for skovarealet, som er rettet mod biodiversitet og beskyttelse af eksisterende skov, er der ligeledes lang tid til, inden mlene skal vre opfyldt. Staten har pbegyndt indfrelsen af naturnr skovdrift i statsskovene, som i dag anvendes p en vsentlig strre andel af statsskovene end de 25 pct., som var mlet for 2012. Mlet om et get skovareal med biodiversitet som primrt forml svarer med det nuvrende skovareal til, at knap 60.000 ha skal vre biodiversitetsskov i 2040. I den seneste opgrelse fra 2010 vurderedes det, at ca. 20.000 ha var udlagt til urrt skov og anden skov til gavn for biodiversitet primo 2001, jf. Skov og Naturstyrelsen (2010). Der er dog stadig mange af skovens truede levesteder, som ikke er beskyttet af lovgivningen p lige fod med de lysbne naturtyper, jf. Ejrns mfl. (2011). Mlet om, at 20.000 ha skov i Natura 2000-omrder skal vre beskyttet, er endnu ikke implementeret, og det er derfor vanskelligt at vurdere, hvad der ndres med hensyn til beskyttelsen i forhold til de nuvrende forhold. Lysbne naturtyper Generel beskyttelse af lysbne naturtyper Der er en generel beskyttelse af de skaldte lysbne naturtyper som enge, heder og overdrev i naturbeskyttelseslovens 3, jf. nedenfor. Endvidere er flere danske naturtyper beskyttet som flge af EUs habitatdirektiv fra 1992, som

get skovareal med fokus p biodiversitet

78

sammen med fuglebeskyttelsesdirektivet udgr de skaldte Natura 2000-omrder. Naturomrder er forsvundet i lbet af de sidste 50 r Mange lysbne naturomrder er forsvundet fra landskabet i lbet af de seneste 50 r. For at bremse den negative udvikling mht. naturomrder besluttede Folketinget i 1972 at beskytte bestemte naturtyper. I 1992 blev disse bestemmelser udvidet til den skaldte naturbeskyttelseslov, som bl.a. indeholder bestemmelser om beskyttelse af forskellige naturtyper. Loven medfrer, at naturtyperne ser, moser, ferske enge, strandenge, heder, overdrev og vandlb er beskyttede overalt, hvor de forekommer i Danmark. Beskyttelsen betyder, at der ikke m foretages ndringer i tilstanden af de beskyttede naturtyper. Omkring 9,5 pct. af Danmarks areal er beskyttet gennem naturbeskyttelseslovens 3. Den danske naturbeskyttelse af 3-omrderne er ikke permanent, idet omrder kan vokse sig ind og ud af beskyttelsen. Der er sledes ikke noget ml om, hvor stort et areal der skal vre 3-natur. Der er lavet opgrelser over arealerne med 3-omrder siden midt-1990erne, jf. Nygaard mfl. (2011). Det samlede areal med vejledende registreret 3-natur har vret meget stabilt i denne periode, men det dkker over relativt store ndringer for de enkelte naturtyper, jf. tabel I.7.23 Sledes er det vejledende registrerede areal med vandhuller og ser get med knap 21.000 ha, mens arealerne med strandenge og ferske enge er faldet tilsvarende. En stor andel af disse arealmssige ndringer kan imidlertid dkke over ndrede naturtypebetegnelser, f.eks. at strandser er ndret fra naturtypen strandeng til vandhul/s. Samtidig har undersgelser vist, at der kan vre stor forskel mellem den vejledende registrering af 3-omrder og de faktiske forhold, jf. Nygaard mfl. (2011). F.eks. findes der mange vejledende registrerede 3-omrder, som er delagt af opdyrkning, urbanisering og tilplantning, eller som har vret overset, og derfor ikke er blevet registreret. Det blev besluttet i 2011, at

Arealet med vejledende registrerede 3-omrder stabilt

men afspejler ikke ndvendigvis de faktiske forhold

23)

At arealer er vejledende registrerede betyder, at der godt kan findes arealer, som er beskyttede, selv om de ikke er registreret som beskyttet. Det sker f.eks., nr et areal vokser sig ind i eller ud af beskyttelsen.

79

alle registreringer af 3-natur skal gennemgs i perioden 2011-13, hvilket bl.a. indebrer feltbesg.

Tabel I.7

Vejledende registrerede 3-omrder 1996-99 2010 ----------- ha ---------102.605 94.601 91.384 92.864 83.143 84.439 28.523 27.033 58.410 44.164 42.899 63.864 406.964 406.965

Eng Mose Hede Overdrev Strandeng S I alt

Kilde: Nygaard mfl. (2011).

Natura 2000 omrder beskytter levesteder

Omrder beskyttet af EUs naturbeskyttelsesdirektiver, dvs. fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet, kaldes under et Natura 2000-omrder. Natura 2000 er et netvrk af beskyttede naturomrder, og angiver retningslinjer for fangst og jagt samt regler for beskyttelse af arter og naturtyper i Europa. Det overordnede ml er at sikre eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og dyre- og plantearter. Danmark er forpligtet til at sikre, at der ikke sker en forringelse af status i de udpegede omrder og til at ivrkstte de ndvendige tiltag for at opn de fastsatte ml. De danske Natura 2000-omrder dkker frem til 2015 godt 8 pct. svarende til ca. 360.000 ha af det danske landareal og 12 pct. af sterritoriet.24 Hvert omrde fr udarbejdet en Natura 2000-plan, de skaldte naturplaner, der indeholder en basisanalyse, en beskrivelse af omrdet, dets aktuelle naturtilstand og negative pvirkninger, ml for naturtilstanden samt et indsatsprogram. Der er et overlap mellem Natura 2000-omrder og 3-omrder, hvor det ansls, at
24) Arealet bestr af 246 Natura 2000-omrder. Danmark har udpeget 252 Natura 2000-omrder, men seks af disse indgr frst i planperioden efter 2015, jf. Miljministeriet (2011a).

80

godt 40 pct. af al 3-natur ligger inden for Natura 2000omrder, jf. Hellesen (2008). Handleplaner for indsatsen inden udgangen af 2012 I december 2011 blev Natura 2000-planerne godkendt af miljministeren. Disse har som ml, at tilbagegangen i den biologiske mangfoldighed skal standses, og naturen forbedres i Natura 2000-naturbeskyttelsesomrderne senest i 2015. Natura 2000-planerne skal i lbet af 2012 omsttes til en rkke handleplaner, som fastlgger indsatsen lokalt i de enkelte omrder. Blandt virkemidlerne til at opfylde mlene i planerne er tilskudsordninger rettet mod driften af arealerne, men der er ligeledes mulighed for at stille krav om ndret arealanvendelse mod kompensation. Den tidligere regerings aftale om Grn Vkst samt den nuvrende regerings finanslovsaftale giver mulighed for at yde tilskud til f.eks. ekstensiv drift, pleje af heder m.v. Mlene fra Grn Vkst rettet mod rydning, pleje og naturvenlig drift af lysbne naturtyper relaterer sig til opfyldelsen af mlet om at standse tilbagegangen i biodiversiteten i Natura 2000omrderne. Der findes ikke sammenlignelige opgrelser over, hvor store arealer der p nuvrende tidspunkt bliver plejet. Ud fra NaturErhvervsstyrelsens opgrelse over arealer, som modtager tilskud til pleje og miljvenlig drift af grsarealer, var der i 2011 knap 90.000 ha, som modtog tilskud. kologisk areal kologisk landbrugsareal kologisk landbrug er forbundet med en rkke kriterier for bl.a. pesticidanvendelse, dyrkningsmetoder og dyrevelfrd. Der m eksempelvis ikke anvendes pesticider og handelsgdning. Det betyder, at pvirkningen fra kologisk dyrkede arealer i de fleste tilflde vil vre mindre belastende for dyr og planter end traditionelt landbrug. I Grn Vkst er der et ml om, at det kologiske areal skal fordobles frem mod 2020 fra 6 pct. af det samlede dyrkede areal i 2007 til 15 pct. i 2020. Efter en kraftig stigning i slutningen af 1990erne har det kologiske areal vret stort set undret de seneste 10 r, jf. figur I.11.

81

Figur I.11
Pct. 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990

kologisk landbrugsareal i pct. af samlede dyrkede areal

kologisk areal Under omlgning 2020 ml

1995

2000

2005

2010

Kilde: Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri (2011).

Ny natur og randzoner Ny natur afspejler gamle ml Med aftalen om Grn Vkst fulgte mlet om, at der skulle skabes 75.000 ha ny natur. Heraf udgjorde sprjte-, gdnings- og dyrkningsfrie randzoner langs vandlb et areal p 50.000 ha. Randzonerne var oprindeligt en del af Vandmiljplan III (VMP III), men blev ikke opnet gennem planens virkemidler. Med Grn Vkst blev disse randzoner imidlertid gjort obligatoriske mod fuld kompensation. Udover randzonerne dkker arealet over nye vdomrder og dale, 13.000 ha, hvoraf 4.000 ha var mlsat i VMP III. Dertil kommer ny natur i Natura 2000-omrderne p 1.800 ha. Endelig er der skovrejsning p 8.000 ha inden 2015. Meget af den nye natur i Grn Vkst-aftalen er sledes gentagelser af eksisterende ml og planer. Sammenhng mellem styringsml og overordnet ml Mlretning af styringsml I svel dansk regulering som EU's direktiver er der gjort en indsats for at beskytte arter og deres levesteder, bl.a. ved en indsats over for forskellige naturtyper, skov og kologisk landbrug. Dette gres ud fra et nske om at bevare og ge biodiversiteten, men ogs ud fra et nske om gede rekrea-

82

tive vrdier. Mlet om at standse tilbagegangen i biodiversiteten har eksisteret i flere r i Danmark, men det er frst indenfor de seneste 2-3 r, der er kommet mlbare styringsml for indsatsen i naturpolitikken uden for skovene. Det er derfor for tidligt at vurdere, om de styringsml og den indsats, der er planlagt om pleje, rydning og sikring af naturen, er tilstrkkelige til at standse tilbagegangen i biodiversiteten i Natura 2000-omrderne. Srligt i forbindelse med skov kan der dog vre behov for en get mlretning af indsatsen, s de truede levesteder i skovene beskyttes. Mlet om at standse tilbagegangen i biodiversiteten behandles mere udfrligt i kapitel II i denne rapport. Biodiversitetsml ikke net og fortsat behov for mere viden Analyser af biodiversiteten i Danmark i sin helhed er frst sat i vrk inden for de seneste r. I Danmark blev mlet for biodiversitet evalueret p baggrund af indikatorer fra EUs Miljagentur i forbindelse med tidsfristen i 2010. Disse indikatorer spnder meget vidt, og det er blevet ppeget, at der med en s bred tilgang er risiko for, at de srligt srbare dele af biodiversiteten, som er i risiko for at forsvinde, overses, jf. Ejrns mfl. (2011). P den baggrund udarbejdede Danmarks Miljundersgelser (DMU) en mere udfrlig vurdering af 2010-mlet om at standse tabet af biodiversitet. Begge analyser kom dog frem til samme konklusion, at Danmark ikke kunne opfylde EUs ml om at standse tabet af biodiversitet i 2010. DMU-rapporten konkluderer endvidere, at en stor del af biodiversitetselementerne er i tilbagegang, men ogs at der generelt mangler viden om tilstand for og udvikling i biodiversiteten. Den manglende viden skyldes dels, at det nationale overvgningsprogram frst begyndte at omfatte natur og biodiversitet i 2004, dels at der findes mange arter og specielle levesteder, der ikke er beskyttet af konkrete direktiver og aftaler og derfor ikke overvges.

83

I.7 Mlopfyldelse vandmilj

Vandmiljet dkker i denne sammenhng miljkvaliteten i ser, vandlb, fjorde og hav samt forvaltning af drikkevandsressourcen (grundvand) og fiskeressourcerne. Der er mange goder knyttet til et rent vandmilj, bl.a. rekreative goder som badning, sejlads, fiskeri mv. Samtidig leverer et sundt vandmilj direkte ressourcer i form af drikkevand, fisk mv. Endelig bidrager et rent vandmilj til biodiversiteten. De vsentligste miljproblemer, der knytter sig til vandmiljet, skyldes nringsstoftilfrsel, miljgifte, fysiske ndringer og overfiskeri, jf. tabel I.8.

Tabel I.8 Kvlstof Fosfor

Vandmiljets vsentligste miljproblemer Milj- og helbredseffekter Eutrofieringa), tab af biodiversitet og rekreative vrdier Eutrofieringa), tab af biodiversitet og rekreative vrdier Hormonforstyrrende, skader immunsystem, krftfremkaldende Knaphed p drikkevand, Forurening (nitrat, pesticider) Tab af biodiversitet og rekreative vrdier Primre kilder i Danmark Landbrug, fysiske ndringer af vandlb mv. Landbrug, spredt bebyggelse Industri, renseanlg, skibe

Miljgifte, f.eks. TBT, PAH, PCB Vandindvinding Fiskebestande

a)

Vandvrker, erhvervsvanding Landbrug Erhvervsfiskeri, fysiske ndringer i vandlb mv.

Eutrofiering er en unaturligt hj nringstilfrsel, som medfrer get algevkst og risiko for iltsvind.

84

Overordnede ml Danmark var forud for EU med vandmiljreguleringen Koncentrationen af nringsstoffer i vandmiljet steg igennem perioden fra 1960 til midt 1980erne. Dette frte til, at der fra politisk side blev sat fokus p vandmiljet. Regulering af belastningen med nringsstoffer til vandmiljet blev introduceret i 1985 med NPO-handlingsplanen.25 Siden fulgte de tre Vandmiljplaner i henholdsvis 1987, 1998 og 2004 (hhv. VMP I, VMP II og VMP III), Handlingsplan for Bredygtigt Landbrug i 1991 samt Ammoniakhandlingsplanen i 2001. I 2009 indfrtes nye indsatser med Grn Vkst, der erstattede VMP III. Alle planerne havde som overordnet ml at forbedre vandmiljet ved at reducere udledningen af kvlstof og fosfor. Derudover har der tidligere vret fastsat regionale ml for kvaliteten af ser, vandlb og fjorde i amternes regionsplanlgning. EU begyndte reguleringen af nitratforureningen af vandmiljet med nitratdirektivet fra 1991. Nogle af reglerne i direktivet overholdt Danmark allerede p det tidspunkt. I en bningsskrivelse til Danmark i 1997 vurderede EU-Kommissionen, at nitratdirektivet var utilfredsstillende gennemfrt, hvilket bl.a. var medvirkende til udarbejdelsen af VMP II. Med EUs vandrammedirektiv fra 2000 er der kommet bindende ml for vandkvaliteten i overfladevand, grundvand og kystvande, som alle skal opn det overordnede tilstandsml om god kologisk og kemisk tilstand senest i 2015. Der har i de danske vandmiljplaner vret fokus p at opgre nringsstofudledninger og lignende, mens der ikke har vret tilstrkkeligt datagrundlag for at mle direkte p miljtilstanden. EUs vandrammedirektiv opstiller imidlertid ml for tilstanden, hvilket ogs afspejles i nye krav til tilstandsindikatorer for vandmiljet. I forlngelse af vandrammedirektivet har EU i 2008 vedtaget det skaldte havstrategidirektiv, der dkker de bne havomrder, som ikke indgr i vandrammedirektivet. Formlet med direktivet er at opn god miljtilstand i alle europiske havomrder senest i 2020. Som for vandrammedirektivet skal mlet ns via udarbejdelse af hav25) NPO str for kvlstof (N), fosfor (P) og organisk stof (O).

EUs Vandrammedirektiv stiller nye krav til miljtilstanden

Havstrategidirektivet

85

strategier med ml for natur og milj, overvgningsprogrammer og indsatsprogrammer. Miljgifte i internationale konventioner Udover nringsstofbelastning er der ogs visse problemer med udledning og forekomster af forskellige miljgifte. Miljgifte defineres i denne sammenhng som tungmetaller og miljfremmede stoffer. Tungmetaller i det marine milj er omfattet af internationale marine konventioner, bl.a. HELCOM, OSPAR og Nordskonferencerne. Ingen af disse faststter grnsevrdier, men f.eks. har OSPAR som overordnet ml, at koncentrationerne af tungmetaller og miljfremmede stoffer i havmiljet skal vre tt p et naturligt baggrundsniveau, og at der ikke m vre skader p miljet som flge af hje koncentrationer. Styringsml og mlopfyldelse Ml for kvlstofudvaskning og fosforoverskud delvist opnet Det overordnede ml om et forbedret vandmilj er udspecificeret i styringsml for kvlstof- og fosforudvaskning samt fosforoverskud, jf. tabel I.9. De nationale ml blev introduceret i VMP I i form af en 50 pct. reduktion af kvlstofudvaskningen og en 80 pct. reduktion af fosforudvaskningen til vandmiljet opgjort i forhold til niveauet i 1984.26 27 Disse ml blev viderefrt i VMP II med nye handlingsplaner for at mindske specielt kvlstofudledningen, hvor VMP I viste sig ikke at have tilstrkkelig effekt. Mlene blev vurderet opfyldt ved slutevalueringen af VMP II i 2003. Herefter fulgte VMP III med ml om en yderligere redukti26) I vandmiljplanerne blev nringsstof-belastningen opgjort som udvaskning fra rodzonen, som er mngden af udvasket nringsstof fra markernes verste jordlag. Fra og med Grn Vkst opgres nringsstof-belastningen som udledning til recipienten, som er mngden af nringsstof, der nr frem til recipienten (s, vandlb og kyst/fjord). Nringsstofudledningen til recipienten er mindre end udvaskningen fra rodzonen, da en del af nringsstofferne tilbageholdes/omdannes p deres vej fra rodzone til recipient. Der skelnes mellem fosforoverskud og fosforudvaskning/udledning. Fosforoverskuddet er forskellen mellem tilfrt fosfor (via f.eks. gdning) og frafrt fosfor (i hstede afgrder) p markerne. Udvaskning og udledning er beskrevet i note 2 ovenfor. Bl.a. fordi der sker en betydelig binding af fosfor i jorden, er overskuddet vsentligt strre end udledningen, men sammenhngen mellem de to strrelser er kompleks.

27)

86

on i fosforoverskuddet p 50 pct. i perioden 2003-15, heraf 25 pct. reduktion inden 2009, og en reduktion i kvlstofudvaskningen p 13 pct. Mlet for fosfor er overholdt, mens tiltagene i VMP III ikke har haft stor betydning for kvlstofudvaskningen.

Tabel I.9 Problem Kvlstof

Udvalg af de vigtigste ml for vandmilj Ml 50 pct. i udvaskning 13 pct. i udvaskning 9.000 ton udledning 10.000 ton udledning 50 pct. i overskud 210 ton udledning Grnsevrdier Frist 2003 2015 2015 2027 2015 2015 2015 Ml opfyldt a) VMP II + VMP III Vandplaner e.v Vandplaner e.v VMP III + Vandplaner e.v. EU og andre internae.v. tionale konventioner EUs vandrammedi+b) rektiv e.v. EUs fiskeripolitik og e.v. havstrategidirektiv EUs vandrammedic) rektiv Lovgivning

Fosfor Miljgifte

2015 Vandindvinding Bredygtig indvinding Nitrat- og pesticidindhold 2015 Fiskebestande Bredygtig udvikling Vandmiljets tilstand
a)

God kologisk og kemisk 2015 tilstand

Mlopfyldelse markeres med et +. Manglende mlopfyldelse er markeret med . Forkortelsen e.v. (ej vurderet) betyder, at mlopfyldelse ikke har kunnet vurderes, primrt fordi fristen for mlene ligger ude i fremtiden. Mlet for bredygtig indvinding er opfyldt p nationalt plan, men lokalt set er der nogle omrder, bl.a. i Hovedstadsomrdet, hvor vandindvindingen ikke er bredygtig. Selvom fristen for opnelse af god tilstand er 2015, vurderes det, at ndringerne i tilstanden indtil videre er s relativt sm, at mlet ikke ns. Endvidere er dele af indsatsen udskudt.

b) c)

87

Yderligere reduktioner som flge af vandplanerne

Grn Vkst-aftalen fra 2009 erstattede VMP III. Grn Vkst havde som ml, at landbrugets udledning af kvlstof til havmiljet skulle reduceres med 19.000 ton frem mod 2015, og udledningen af fosfor til vandlb og ser reduceres med 210 ton.28 Disse yderligere ml blev sat for at imdekomme mlene i EUs vand rammedirektiv. Mlene er viderefrt i vandplanerne, der blev fremsat i december 2011. Dog er en reduktion p 10.000 ton kvlstof forelbigt blevet udskudt til de efterflgende planperioder fra 20152027, jf. Miljministeriet (2011b). Reduktionsmlet er sledes nu p 9.000 ton kvlstof inden 2015. Der har vret et fald i fosforoverskuddet, jf. figur I.12. Det skyldes isr, at forbruget af foderfosfat er reduceret betydeligt. Mlet om en reduktion i kvlstofudvaskningen p 13 pct. kunne derimod ikke opfyldes med VMP III, da de anvendte tiltag ikke havde den forventede effekt, jf. Waagepetersen mfl. (2008). Virkemidlerne til at opn de angivne reduktionskrav i vandmiljplanerne og Grn Vkst har vret karakteriseret ved regelstyring, som for landbrugets vedkommende isr har vret rettet mod get gdningsudnyttelse, reduceret tab fra stalde og lagre samt ndret arealanvendelse.29 Herudover blev der i 2005 indfrt en afgift p foderfosfat. Reguleringen har imidlertid ikke kun vret rettet mod forureningen fra landbruget, men ogs mod pvirkningen af byernes spildevand. Den forbedrede spildevandsrensning i byerne har ogs haft stor betydning, specielt for fosforudledninger og isr frem til begyndelsen 2000erne.

Virkemidler overfor kvlstof og fosfor

28)

I Grn Vkst-aftalen fremgr ikke, hvad fosforudledningen var i 2009, og dermed hvad de 210 ton reduktion er i forhold til, men til sammenligning har den diffuse udledning fra dyrkede og udyrkede arealer, naturlige processer, og fra ejendomme ikke tilkoblet offentlige renseanlg til marine kystafsnit ligget mellem 1.000 og 2.000 ton fosfor rligt i perioden 1990-2010, jf. Windolf mfl. (2011). get gdningsudnyttelse betyder, at en strre del af f.eks. kvlstofindholdet i specielt husdyrgdning gres tilgngeligt for planterne. Dermed bliver tabet af kvlstof mindre.

29)

88

Figur I.12

Kvlstofudvaskning fra rodzonen og fosforoverskud

Ml 2015 P-Overskud Ml 2015 N-udvaskning P-overskud, 1.000 ton 60 50 40 30 20 10

N-udvaskning, 1.000 ton 450 P-Overskud N-Udvaskning 375 300 225 150 75 0 1984 1989 1995 1997

2001 1999 2003

2005

0 2009 2007 Ml 2015

Anm.: Mlet i Grn Vkst var en reduktion p 9.000 ton kvlstofudledning til recipienten, hvilket svarer til en reduktion i kvlstofudvaskning fra rodzonen p ca. 24.000 ton til en samlet udvaskning p ca. 133.000 ton fra rodzonen i 2015. Data for kvlstofudvaskning frem til 2007 er opgjort p landsplan i forbindelse med evalueringerne af VMP II og III. Efter 2007 findes udvaskning ikke opgjort p landsplan. Kilde: Grant og Waagepetersen (2003), Waagepetersen mfl. (2008) samt Vinther og Olsen (2011).

Miljgifte i det marine milj

Som flge af vandrammedirektivet er der fastsat ml for koncentrationerne af 33 forskellige stoffer i overfladevand for svel tungmetaller som miljfremmede stoffer. Derudover har EU ogs fastsat grnsevrdier for indholdet af bl.a. bly, cadmium og kvikslv i levnedsmidler, som f.eks. fisk og muslinger. Der har generelt vret tale om en faldende tendens for de forskellige stoffer, men nogle af miljgiftene findes fortsat i for hje niveauer i bl.a. muslinger. Det drejer sig bl.a. om kvikslv, Tributyltin (TBT), PAH og PCB. Der er ingen bestemt frist for, hvornr grnsevrdier skal vre overholdt, men indirekte bestemmer EUs vandrammedirektiv fristen, da fjorde og kystvande skal have opnet god kologisk og kemisk tilstand i 2015.

89

Grundvandets tilstand svagt forbedret mht. nitrat men ikke mht. pesticider

Vandrammedirektivets krav om god tilstand betyder, at vandindvinding p lngere sigt ikke m overstige grundvandsdannelsen, og at grundvandet skal have en god kemisk tilstand, dvs. at grundvandet bl.a. skal overholde kvalitetskrav for nitrat og pesticider mv. I drikkevandsdirektivet (1998) og grundvandsdirektivet (2006) er fastsat en grnsevrdi for nitrat i drikkevand og i grundvand p 50 mg nitrat/l. Der er en tendens til, at overskridelser af denne grnsevrdi i det iltede grundvand er mindre hyppige end tidligere, hvilket formentlig kan tilskrives den faldende kvlstofudvaskning fra landbruget, jf. Nordemann Jensen mfl. (2011). Grnsevrdien for pesticider i drikkevand er p 0,1 g/l.30 Andelen af boringer med fund af pesticider har vret relativt konstant i de senere r, jf. figur I.13. I de fleste tilflde skyldes forureningen stoffer, der allerede er udfaset eller er plagt anvendelsesbegrnsninger, og problemet m forventes at blive mindre med tiden, jf. Thorling mfl. (2011). Indvindingen af grundvand er faldet med ca. en fjerdedel siden 1990, hvilket indikerer et reduceret pres p vandressourcen.31 Vandindvindingen har vret relativt undret de seneste r og ligger p 600-700 mio. m3 om ret, men den udnyttelige grundvandsressource for hele landet vurderes at udgre ca. 1 mia. m3/p.a. Selvom presset p grundvandsressourcen sledes ikke er et problem p nationalt niveau, er der i visse dele af landet problemer med isr mngden af drikkevand, som kan indvindes.

Grundvandsudnyttelsen varierer lokalt

30)

Vrdien er fastsat ud fra et forsigtighedsprincip p baggrund af, hvad det teknisk var muligt at mle p davrende tidspunkt og ikke ud fra en sundhedsmssig vurdering. Presset p grundvandsressourcen er et udtryk for, hvor stor grundvandsindvindingen er i forhold til grundvandsdannelsen.

31)

90

Figur I.13
Pct. 120 100 80 60 40 20 0

Fund af pesticider i vandvrksboringer

Boringer med fund >0,1 g/l Boringer uden fund Boringer med fund <0,1 g/l

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Figuren viser andelen af analyserede boringer, hvor der er fundet pesticider over og under grnsevrdien i aktive vandvrker og i boringer fra tidligere aktive vandvrker, hvor der er kendskab til, at der er foretaget boringskontrol for pesticider. Boringer, der er analyseret flere gange samme r, er kun talt med en gang. Nogle boringer lukkes og udgr af datasttet, nr der findes pesticider i dem eller af andre grunde. Tallene kan derfor vre en undervurdering i forhold til den faktiske pesticidforurening af drikkevandsressourcen. Kilde: GEUS.

Ml om et bredygtigt fiskeri

Havets fiskebestande har vret under et betydeligt pres som flge af et omfattende fiskeri. Fiskeri reguleres i vidt omfang af forordninger under EUs flles fiskeripolitik, som har et overordnet ml om at sikre et bredygtigt fiskeri. Herunder er der f.eks. udarbejdet flerrige planer for genoprettelse og forvaltning af bestandene. EU er for tiden i gang med at reformere den gldende fiskeriforordning fra 2002, da der stadig er problemer med overfiskning og overkapacitet i fiskerflden.32 Generelt reguleres fiskeriet i EU gennem kvoter, hvor de enkelte lande tildeles en rskvote af fisk. Den danske fiskerilov har et ml om at sikre en bredygtig udvikling bde i bevaringsmssig henseende og i forhold til mulighederne for erhvervsmssigt fiskeri, samtidig med at
32) Rdets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den flles fiskeripolitik.

91

der sikres grundlag for et rekreativt fiskeri. Loven indeholder ikke konkrete ml for fiskebestande. Forbedring i fiskebestande, men stadig problemer I gennemsnit opfiskes omkring 30-40 pct. af de kommercielle fiskebestande i de danske farvande hvert r.33 Samlet set er andelen af bredygtige fiskebestande steget svagt siden begyndelsen af 1990erne, jf. figur I.14. Omkring halvdelen af fiskebestandene fiskes bredygtigt, og udviklingen har vret positiv siden 1990erne.

Figur I.14

Andelen af bredygtige fiskebestande og fiskeri

Pct. af bestande 100 Bredygtige fiskebestande Bredygtigt fiskeri 80 60 40 20 0 1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Bredygtige fiskebestande mler andelen af 19 bestande, som er over en forsigtighedsgrnse for biomassen af gydemodne fisk. Tilsvarende for bredygtigt fiskeri, hvor fiskeriet af 17 bestande vurderes i forhold til en forsigtighedsgrnse for biologisk sikkert fiskeri. Data dkker ti arter, som er af stor betydning for dansk fiskeri. Arterne er opdelt i flere bestande afhngigt af geografisk omrde, f.eks. er torsk n art med bestande i bl.a. Nordsen og stersen. Kilde: International Council www.ices.dk. for the Exploration of the Sea,

33)

Andelen er vurderet ud fra fiskeri p bestande af arterne torsk, tobis, makrel, brisling, sild, rdsptte, mrksej, tunge, blhvilling og kuller. Disse arter er nogle af de mest betydende for dansk fiskeri.

92

Sammenhng mellem overordnet ml og styringsml Miljtilstanden opgjort efter EUs vandrammedirektiv Som omtalt i afsnit I.3 er det vsentligt, at styringsmlene har en klar sammenhng med den overordnede ml. Det er derfor relevant at se p, om opfyldelsen af styringsmlene indtil nu har bidraget til en mlbart bedre miljtilstand. Et jebliksbillede af miljtilstanden i det danske vandmilj kan opgres ud fra de udarbejdede vandplaner i forbindelse med implementeringen af vandrammedirektivet. Det er derimod ikke muligt direkte at beskrive den historiske udvikling i vandmiljets tilstand ved hjlp af disse tilstandsindikatorer. Miljtilstanden er i vandplanerne opgjort for vandlb, ser, kystvande og grundvand. Det fremgr her, at den kologiske tilstand er under EUs standard for store dele af vandmiljet, jf. figur I.15. Kystvande og det hjtliggende grundvand er de dele af vandmiljet, der generelt er i drligst forfatning.

93

Figur I.15
Pct. 120 100 80 60 40 20 0 Vandlb

Miljtilstande for typer af vandmilj

Drlig God Ringe Hj Moderat Ukendt

Ser Kystvande

Grundvand, hjt Grundvand, dybt

Anm.: Figuren viser kologisk tilstand for vandlb, ser og kystvande samt grundvandets kemiske tilstand, som opgjort i vandplanerne fra december 2011. For sers vedkommende er tilstandene beregnet ud fra antal ser, mens det for vandlb er ud fra km vandlbsstrkning og for kystvande og grundvand ud fra areal. Grundvandets kemiske tilstand er opdelt i hjt- og dybtliggende grundvandsmagasiner, og vurderingen af grundvand opdeles kun i god og ringe tilstand. EUs standard for god kologisk tilstand svarer til summen af tilstandene god og hj. Kilde: Oplysninger fra Naturstyrelsen.

Faldende nringsstofkoncentrationer i fjorde og kystnre omrder

men undret for bne, indre farvande

Nringsstofkoncentrationer i vandmiljet er et resultat af udledninger, som er reguleret i vandmiljplanerne, og er desuden relateret til vandrammedirektivets ml om god kologisk tilstand i vandmiljet. Fjordenes vandkvalitet er pvirket af bde kvlstof- og fosforkoncentrationer, mens tilstanden i de bne, indre farvande primrt er bestemt af kvlstofkoncentrationen. Udviklingen i kvlstof- og fosforkoncentrationer har generelt udvist en faldende tendens i fjorde og kystnre omrder, selvom fosforkoncentrationen kun er reduceret meget lidt siden 2000, jf. figur I.16a og I.16b. For de bne indre farvande har der ikke vret samme positive udvikling. Koncentrationen af svel fosfor som kvlstof er sledes nogenlunde den samme som i 1980. Dette dkker over en forvrring af koncentrationerne frem til midten af 1990erne og en forbedring i de flgende 15 r. Indsatsen over for nringsstofudledningerne har haft strre positiv effekt i fjorde og ved kyster end for de bne, indre

94

farvande. Det skyldes bl.a., at de danske nringsstofkilder til de bne indre farvande udgr en mindre del af de samlede nringsstoftilfrsler, jf. Christensen mfl. (2004) og Erichsen og Mhlenberg (2011).34 Undret sigtdybde P trods af faldet i tilfrslen af nringsstoffer har der i perioden 1989-2010 ikke vret nogen signifikant udvikling i sigtdybden, hverken ved fjord/kyst eller i de bne indre farvande.35 Der er heller ikke observeret nogen generel tendens til forbedringer i plante- og dyrelivet, bortset fra i 2010, hvor der var begrnset udbredelse af iltsvindet, algemngden i fjordene var lavere, og artsantallet af bunddyr steg. Mod forventning er der heller ikke observeret nogen klar udvikling i legrssets udbredelse i perioden, selvom kvlstofindholdet i vandet er nsten halveret. Dette antages bl.a. at hnge sammen med den undrede sigtdybde, jf. Nordemann Jensen mfl. (2011).

34) 35)

Tilfrsel af nringsstof kommer ogs fra Sverige, Tyskland, Skagerrak, stersen og fra atmosfren. Sigtdybde er et ml for vandets klarhed og er bl.a. korreleret med mngden af alger i vandet. Sigtdybden indikerer sledes vandenes biologiske miljtilstand.

95

Figur I.16a

Kvlstofkoncentration i kystnre omrder og bne indre farvande

Figur I.16b

Fosforkoncentration i kystnre omrder og bne indre farvande

g/l 1500 1350 1200 1050 900 750 600 450 300 150 0 1980

Hav Fjord

g/l 250 Hav Fjord 200 150 100 50 0 1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Der er tale om aggregerede tal, hvor der kan vre variation mellem de faktiske forhold i lokale omrder. Strre udsving i de enkelte r kan bl.a. forklares ved mngden af nedbr. Kilde: Nationalt Center for Milj og Energi.

Betydningen af hysterese og usikkerhed for det marine vandmilj

Den udeblevne effekt af nringsstofreduktionerne p den marine miljtilstand (sigtdybde og legrs) kan tyde p, at der er tale om en grad af hysterese og muligvis irreversibilitet i det marine vandmilj, jf. ogs Hansen og Petersen (2011). Der kan derfor argumenteres for at anvende et forsigtighedsprincip, hvor eventuelle usikkerheder kommer miljet til gode i form af strengere regulering i udgangspunktet, jf. afsnit I.2. I vandplanerne er usikkerheden ved beregningsmetoder og vidensgrundlag imidlertid anvendt som argument for at reducere den krvede kvlstofreduktion, jf. boks I.5. Dermed er der risiko for, at miljtilstanden forringes yderligere, og at det p sigt bliver svrere og dyrere at genoprette en god miljtilstand. Problematikken forstrkes yderligere af, at en del af kvlstofreduktionskravet (10.000 ton) er udskudt til efter 2015. Hysteresen i legrssets udbredelse understreger dog ogs behovet for at finde flere anvendelige indikatorer for den kologiske tilstand.

96

Boks I.5

Usikkerhed og hysterese i vandmiljreguleringen

Kvlstofreduktionskravet i vandplanerne blev fastsat ud fra modelberegninger til 28.000 ton kvlstof, Arbejdsgruppe om legrsvrktjet (2011). Der er dog en usikkerhed omkring selve modelberegningerne og omkring vidensniveauet for de forskellige vandoplande. Derfor blev reduktionskravet sknsmssigt reduceret med 30 pct. til 19.000 ton kvlstof. Strre usikkerhed om reduktionsbehovet har dermed frt til lavere reduktionskrav. Man kan sige, at der anvendes et omvendt forsigtighedsprincip, hvor usikkerheden kommer landbrugsproduktionen til gode i form af mindre restriktiv regulering. Imidlertid er der tale om en grad af hysterese i det marine vandmilj, hvilket understttes af, at miljtilstandsindikatoren legrs ikke som forventet genetablerer sig i takt med faldende kvlstofindhold. Der er forhold, der betyder, at det tager tid for legrsset at genetablere sig, efter kvlstofmngden er reduceret. I nogle tilflde kan sedimentet blive ustabilt i forbindelse med legrssets forsvinden. Derved bliver det vanskeligt for legrsset at genetablere sig senere, selvom vandkvaliteten forbedres. Problemstillingen omkring legrs understreger samtidig, at forurening af vandmiljet kan have langsigtede effekter, som er svre at modvirke. Det taler for en anvendelse af forsigtighedsprincippet i dets oprindelige betydning, hvor usikkerheden kommer miljet til gavn.

Sers og vandlbs tilstand forbedret

Modsat sigtdybden i de marine farvande er sernes sigtdybde lbende forbedret siden 1989, jf. Bjerring mfl. (2011). Dette hnger sammen med lavere koncentrationer af kvlstof og fosfor samt lavere indhold af alger. Selvom tilstanden er forvrret i visse ser, er der generelt tale om en positiv udviklingstendens. Som det fremgr af vandplanerne, er der dog stadig mange ser, der ikke opfylder Vandrammedirektivets miljtilstandskrav. For vandlbenes vedkommende er der tale om en tilsvarende udviklingstendens som for serne. Indholdet af kvlstof og fosfor i vandlbene er sledes faldet med henholdsvis 38 pct. og 34 pct. siden 1989. Det vurderes dog, at kvlstof- og fosforkoncentrationerne er henholdsvis 3-4 gange og 2-3 gange s hje som i upvirkede naturvandlb, mlt som gennemsnit for hele landet, jf. Windolf mfl. (2011). Udviklingen er ogs get i positiv retning for den kologiske tilstand i vandlb, som udtrykkes ved Dansk Vandlbsfauna Indeks (DVFI), jf. 97

Wiberg-Larsen mfl. (2010).36 Imidlertid opfylder en stor del af vandlbene stadig ikke vandrammedirektivets tilstandskrav. Opsummering Plads til forbedring af vandmiljet Der er igennem de seneste rtier sket en generel forbedring af vandmiljet. Forbedringen dkker dog over store lokale forskelle, ligesom vandplanernes opgrelser af den nuvrende tilstand viser, at der fortsat er et godt stykke vej til, at mlene er opfyldt. Der har i de danske vandmiljplaner og i EUs vandrammedirektiv vret specifikke ml for kvlstofog fosforudvaskning samt fosforoverskud. Mlene for kvlstof frem til og med VMP II blev opnet, mens de yderligere reduktioner, der var mlet i VMP III, ikke blev net. Mlene for fosforoverskuddet i VMP III blev opnet. Imidlertid har vandplanerne aflst VMP III med nye ml for udledninger af svel fosfor som kvlstof frem mod 2015. Baggrunden herfor er at opn vandrammedirektivets ml om god kologisk og kemisk tilstand i 2015. Specielt for det marine omrde er der en indikation p, at hysterese medfrer, at der ikke er sket nvnevrdige forbedringer i miljtilstanden p trods af fald i nringsstoftilfrslen. Ud fra at fristen for opnelse af god tilstand er 2015, vurderes det, at ndringerne i tilstanden indtil videre er s relativt sm, at mlet ikke kan ns inden 2015.

36)

DVFI er et indeks for smdyr, som er direkte knyttet til mlene i vandrammedirektivet og er anvendt i udarbejdelsen af vandplanerne. Indekset er dog kun t ud af flere biologiske kvalitetselementer ssom planteplankton, vandplanter og bundlevende alger, smdyr og fisk, som Vandrammedirektivet foreskriver, at vandlbenes kologiske tilstand eller kvalitet skal bedmmes p baggrund af.

98

I.8 Mlopfyldelse kemikalier, affald og stj

Der er ingen direkte miljmssig sammenhng mellem omrderne, kemikalier, affald og stj, ligesom pvirkningerne er skabt af menneskelig aktivitet i mange forskellige sektorer. Flles for omrderne er dog, at alle forureningstyperne mistnkes for at medfre helbredseffekter for mennesker, jf. tabel I.10. EU-direktiverne spiller vigtig rolle Som for mange af de vrige miljproblemer behandlet i de foregende afsnit bygger lovgivningen inden for disse omrder i udstrakt grad p forskellige EU-direktiver. Direktiverne er efterflgende implementeret i dansk lov. For flere af omrderne er der dog ikke sat tidsfrist p, hvornr mlet skal vre opfyldt. Det glder f.eks. mlene om at afkoble affaldsproduktionen fra BNP eller at mindske stjen i byerne, jf. tabel I.11.

Tabel I.10 Kemikalier Pesticider Affald Stj

Vsentlige miljproblemer Miljeffekter Allergi, krft, forringet reproduktion Skader biodiversitet, helbredseffekter CO2, miljgifte med afledte helbredseffekter Stress, hjerte- og kredslbssygdomme, gener Primre kilder i Danmark Diverse produkter Landbrug og gartnerier Byggeri, industri, husholdninger Transport

99

Tabel I.11

Udvalg af de vigtigste ml indenfor kemikalier, affald og stj Ml Frist Lovgivning Ml opfyldta) e.v.

Kemikalier Undg forbrug af 2020 EU REACH, kemikalier med vsentDanske handlingsplaner og lige negative miljgrnsevrdier for nogle effekter stoffer Pesticider Behandlingshyppighed 2009 Pesticidhandlingsplan III 1,7 Affald Afkoble affaldsprodukAffaldsstrategi 2005-08 tionen fra BNP Afkoble miljbelastEU affaldsdirektiv, ningen fra BNP Affaldsstrategi 2009-12 Min. 65 pct. genanven- 2012 Affaldsstrategi 2009-12 delse, maks. 6 pct. deponering Stj Mindre stj i byerne Vejstjstrategi, EU direktiv 2002/49/EF
a)

e.v. +

e.v.

Mlopfyldelse markeres med et +. Manglende mlopfyldelse er markeret med . Forkortelsen e.v. (ej vurderet) betyder, at mlopfyldelse ikke har kunnet vurderes, primrt fordi fristen for mlene ligger ude i fremtiden.

Kemikalier Overordnet ml for kemikalier De overordnede ml relateret til kemikalier er at finde i Regeringens strategi for bredygtig udvikling. Det primre ml er at: forbyde, begrnse eller erstatte alle stoffer, som medfrer risiko for skader p milj og sundhed. Endvidere indgr flgende ml: P lang sigt skal skader p milj og sundhed fra kombinationseffekter af kemiske stoffer undgs I 2020 skal ingen produkter eller varer p markedet indeholde kemikalier med srligt problematiske sundheds- eller miljeffekter Danmark skal minimere restkoncentrationer af pesticider i fdevarerne og markant reducere skader p mennesker, natur og milj

100

Kemikalieomrdet er kendetegnet ved stor kompleksitet, idet der findes et stort antal forskellige stoffer. Dertil kommer, at der mangler viden om flere typer af kemikaliernes effekter og forekomst i miljet. Fristen for opfyldelse af de omtalte ml ligger flere r ude i fremtiden, hvorfor det er svrt p nuvrende tidspunkt at sige noget om mlopfyldelse. EU og dansk regulering af kemikalier De danske kemikalieregler er i hj grad knyttet til EU-regler og isr styret af EUs REACH-forordning, som i Danmark er indarbejdet i Lov om kemiske stoffer og produkter samt handlingsplaner p kemikalieomrdet. Mlet med REACH er at sikre et hjt beskyttelsesniveau for mennesker og milj samt at styrke virksomhedernes konkurrenceevne og innovation. REACH indebrer, at alle kemikalier, som produceres i eller importeres til EU i mngder over 1 ton pr. r pr. producent, skal registreres, evalueres og godkendes. Forordningen faststter regler om godkendelsen af kemikalier samt en tidsfrist p 15 r, dvs. frem til 2020, inden for hvilken registreringen skal vre foretaget. Derudover faststter Danmark selv nationale grnsevrdier for hvilke koncentrationer af kemikalier, der m vre i jord, luft og spildevand, mens det p drikkevandsomrdet er EUvrdier, der glder. Der anvendes et forsigtighedsprincip p kemikalieomrdet, hvilket betyder, at EU og medlemsstaterne kan faststte det beskyttelsesniveau, som de finder er ndvendigt for at beskytte sundhed og milj. Dette betyder bl.a., at medlemsstater kan anvende forelbige regler, der er strengere end EU-regler, hvilket Danmark har benyttet sig af for visse stoffer. I reguleringen af kemikalier anvendes virkemidler som f.eks. afgifter, information og miljmrkning. Pesticidanvendelse Ml for behandlingshyppighed ikke net Det overordnede ml om en markant reduktion af skadeseffekterne ved pesticidanvendelse kommer til udtryk gennem mlene om behandlingshyppighed/belastningsomfang og et ml om, at drikkevand ikke m indeholde pesticidre-

101

ster over grnsevrdier og skal vre urenset, jf. afsnit I.7.37 Behandlingshyppighed er hidtil blevet anvendt som indikator for pesticidforbruget i landbruget, og der har vret et ml herfor gennem hele rtiet. Fra et ml for behandlingshyppighed p 2,04 blev mlet reduceret til 1,7 midt i rtiet. Mlet er dog aldrig blevet overholdt, og der har heller ikke vret en nedadgende trend, jf. figur I.17. Nye ml med Grn Vkst Behandlingshyppighed har vret anvendt som en indikator for miljbelastningen, men er blevet kritiseret for kun at vre en forbrugsindikator. Som flge af kritikken er det besluttet at erstatte behandlingshyppighedsindikatoren med en pesticidbelastningsindikator (PBI). PBI er en indikator for belastningen af milj og sundhed som flge af pesticidanvendelsen. Pesticidbelastningsindikatoren er blevet offentliggjort for nyligt og er indtil videre beregnet for perioden 2007-10. Beregningerne viser, at PBI er steget ca. 30 pct. i perioden, mens der i samme periode kun er sket en stigning i behandlingshyppigheden p 11 pct., jf. Miljstyrelsen (2012). Der er en rkke supplerende ml p pesticidomrdet, herunder at nedstte pesticidbelastningen i gartneri og frugtavl yderligere, at nedbringe pesticidforbruget hos private haveejere, at afvikle brugen af pesticider i det offentlige samt mlet om, at alle jordbrug skal dyrkes efter principperne om integreret planteproduktion inden 2014.38

37)

Behandlingshyppigheden er et udtryk for det antal gange, landbrugsarealet i gennemsnit bliver behandlet med pesticider i lbet af en vkstsson, og er baseret p den handlede pesticidmngde og antagelser om normaldoseringen ved forskellige arealanvendelser. Integreret planteproduktion er defineret som: Rationel anvendelse af en kombination af biologiske, bioteknologiske, kemiske og dyrkningsmssige eller planteavlsmssige metoder, hvorved anvendelsen af kemiske plantebeskyttelsesmidler begrnses til det absolutte minimum, der er ndvendigt for at holde skadegrere under det niveau, hvor de forrsager konomisk uacceptable skader eller tab, jf. EU-direktiv 91/414/EEC.

38)

102

Figur I.17
Ton 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

Behandlingshyppighed i landbruget og salg af pesticider

Doser pr. areal 12 Salg af virksomt stof, landbrug Salg af virksomt stof, ialt 10 Behandlingshyppighed (h. akse) Ml behandlingshyppighed (h. akse) 8 6 4 2 0

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Virkemidler overfor pesticidbelastningen

Indsatsen overfor pesticidbelastningen har bl.a. vret en godkendelsesordning for pesticider, et varslingssystem, sprjtefrie randzoner, kologisk dyrket areal, uddannelse, informationskampagner og pesticidafgift. Flles for alle disse virkemidler er, at det ikke er vurderet, om de medfrer en markant reduktion af skadeseffekterne, hvilket er mlet i Strategi for bredygtig udvikling og Grn Vkst-aftalen. Endvidere har Rigsrevisionen for nyligt kritiseret Miljministeriets forvaltning af grundvandssikringen over for pesticider for at vre utilfredsstillende, jf. Rigsrevisionen (2011). Affald

Ml for affald: Affaldsstrategi 2008-11

Den samlede affaldsproduktion har vret jvnt stigende over perioden, jf. figur I.18a. Affaldsomrdet er generelt styret af europisk regulering, som er implementeret i dansk lovgivning. Dansk lovgivning indeholder endvidere en skrpelse af nogle af de europiske ml. EU har i 2008 vedtaget et rammedirektiv om affald, affaldsdirektivet, som fordrer udarbejdelse af affaldsplaner og forsvarlig bortskaffelse og genanvendelse af affald. Der er derimod intet direkte ml for, hvor stor mngden af affald m vre. Der

103

findes en rkke direktiver, som er mlrettet forskellige affaldskategorier og -behandlingsmetoder f.eks. rettet mod batterier, elektronikaffald, emballage og deponering. I den danske Affaldsstrategi 2005-08 indgik et ml om, at affaldsmngderne skulle afkobles udviklingen i BNP, hvilket imidlertid ikke er sket, jf. figur I.18b. Affaldsstrategi 2009-12 I Affaldsstrategi 2009-12 ligesom i affaldsdirektivet er der et stort fokus p affaldsforebyggelse, hvor mlene bl.a. er at reducere miljbelastningen og dermed ogs bryde sammenhngen mellem konomisk vkst og miljbelastning fra affaldsproduktionen. I forhold til Affaldsstrategi 2005-08 er mlet dermed blevet rettet mere direkte mod eksternaliteten, dvs. miljbelastning i stedet for affaldsmngder, hvilket er positivt. I Affaldsstrategi 2009-12 viderefres endvidere det tidligere ml om mindst 65 pct. genanvendelse og hjst 6 pct. deponering i 2012, hvilket er en skrpelse i forhold til den tidligere grnse p hjst 9 pct. deponering. Disse ml er opfyldt. Affaldsproduktionen reguleres bl.a. gennem afgifter, sledes at det er billigst at genanvende affaldet, dyrere at forbrnde det og dyrest at deponere det. Endvidere kan nvnes tiltag som pant- og retursystemet, rdgivning og information.

Figur I.18a
Mio. tons 20

Affaldsproduktionen fordelt p sektorer

Husholdninger Kraftvrker Industri Service

Figur I.18b
1994 = 100 150 140 130 Affald BNP Affald/BNP

Affaldsproduktion og BNP

Byggeri & Anlg Rensningsanlg

15

10

120 110

5 100 0 90 1994

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Kilde: Miljstyrelsen og Danmarks Statistik, Statistikbanken.

104

Stj Stj har lnge vret genstand for regulering Stj er udtryk for unsket lyd fremkommet ved menneskelig aktivitet. Mange af reglerne i Danmark p stjomrdet stammer fra EU, som bl.a. har fastsat flles europiske grnsevrdier for stjudsendelsen fra en lang rkke stjkilder, som f.eks. biler, motorcykler og udendrs maskiner. Endvidere stiller EU krav om, at der skal gennemfres stjkortlgninger og udarbejdes handlingsplaner for at forebygge og reducere stj.39 I 1993 vedtog den danske regering trafikhandlingsplanen Trafik 2005, hvor der indgik et ml om at reducere antallet af strkt stjbelastede boliger fra 150.000 til 50.000 inden 2010. I forbindelse med en ny vejstjstrategi i 2003 konkluderedes det, at mlene i Trafik 2005 ville vre for dyre i forhold til en indsats over en lngere rrkke, hvorfor mlene faldt bort. I vejstjstrategien fra 2003 blev endvidere udpeget en rkke statslige initiativer til begrnsning af vejstj. I en senere evaluering af vejstjstrategien vurderedes det, at mlet om reduceret vejstj ikke var opfyldt, da der ikke umiddelbart kunne ses tegn p, at antallet af stjbelastede boliger var faldet, men tvrtimod var steget, jf. Jensen (2010). Kortlgningen af vejstj viser, at ca. 785.000 boliger, svarende til nsten hver tredje bolig, er udsat for stj fra veje, der overskrider den vejledende grnsevrdi p 58 decibel (dB). Heraf er ca. 190.000 boliger strkt stjbelastet med stjniveauer 10 dB hjere end grnsevrdien eller endnu hjere, jf. Miljstyrelsen (2011). Mange danskere er dermed strkt pvirket af stj. Det er blevet anslet, at stj fra vejtrafikken koster ca. 1,5 mia. kr. rligt i geneeffekter og ca. 0,6 mia. kr. rligt i helbredseffekter, jf. De konomiske Rd (2011). Miljstyrelsen faststter de vejledende grnsevrdier for stj. Disse udtrykker en stjbelastning, der efter Miljstyrelsens vurdering er miljmssigt og sundhedsmssigt acceptabel. Grnsevrdierne er fastsat sledes, at en mindre del af befolkningen ved de

Mange danskere er strkt pvirket af stj

39)

Regulering af stj omhandler den skaldte eksterne stj, som er stj fra vejtrafik, jernbaner, fly og industrianlg, jf. EuropaParlamentets og Rdets direktiv 2002/49/EF om vurdering og styring af ekstern stj.

105

givne stjniveauer vil opleve stjen som generende, men risikoen for helbredseffekter forventes at vre meget lille eller nul, jf. Miljstyrelsen (2007). Grnsevrdierne varierer for de forskellige stjkilder. Reguleringen sigter primrt mod forebyggelse af nye stjbelastede boliger, og der er ingen ml om, at stjgrnserne skal vre overholdt i de eksisterende boliger i Danmark. Opsummering Kemikalier er et stort og kompliceret omrde. Reguleringen bestr af nogle overordnede ml og et omfattende registreringssystem af kemikalier, samt forbud og grnsevrdier overfor testede kemikalier. Den vigtigste udvikling p omrdet er sket gennem EU-forordningen REACH, hvor mlene skal vre opfyldt i 2020. I relation til pesticidbelastningen er mlet om behandlingshyppighed langtfra net. Der indfres i 2012 et nyt indeks for pesticidbelastning, og udviklingen i denne indikator viser ligeledes, at belastningen med pesticider er steget siden 2007. P affaldsomrdet er det tidligere ml om en afkobling af affaldsmngderne fra den konomiske vkst ikke opnet, mens det nyere ml om at afkoble miljbelastningen fra den konomiske vkst er vanskelig at vurdere. Stj er et problem, der belaster mange danskere, og det er endnu ikke lykkedes at reducere stjbelastningen vsentligt. Der er heller ingen ml for, hvornr stjgrnserne skal vre overholdt.

I.9 Dansk miljpolitik i et internationalt perspektiv

Trods forbedringer i miljtilstanden Udviklingen i den danske miljtilstand i de seneste ti r har generelt vret positiv p flere omrder, om end graden af mlopfyldelse varierer, jf. afsnit I.5-I.8. For flere af de luftforurenende stoffer glder det, at reduktionsmlene er blevet net. Der er imidlertid plads til forbedring p nogle indsatsomrder s som kvlstofoxider (NOx) og de fire tjre- stoffer (PAH). For vand- og naturomrdet har opfyldelsen af mlene vret mangelfuld. P naturomrdet indikerer udsttelsen af mlet om at standse tilbagegangen i biodiversitet fra 2010, at der, p trods af en styrket indsats i

er der stadig udfordringer for vand og natur

106

EU-regi og i dansk miljpolitik, stadig er behov for forbedring af indsatsen. Gennem de seneste rtier er der sket en generel forbedring af vandmiljet, men p trods af den positive udvikling er Danmark langt fra at kunne opfylde EUs vandrammedirektiv, som skal sikre god kologisk og kemisk tilstand i vandlb, ser og fjorde inden 2015. Pesticidml er ikke net For pesticidbelastningen er mlet for behandlingshyppigheden ikke overholdt, ligesom der stadig findes pesticidrester over grnsevrdien i drikkevand. Inden for omrderne kemikalier, affald og stj er det svrt at vurdere mlopfyldelsen, da mlene ofte ikke er kvantificeret eller ligger langt ude i fremtiden. P trods af fremgangen i miljtilstanden p nogle omrder tyder gennemgangen af mlopfyldelsen for de fire temaomrder i de foregende afsnit p, at der er brug for forbedring af den danske miljindsats. I dette afsnit sammenlignes den danske miljindsats med indsatsen i andre lande for at stte indsatsen og mlopfyldelsen i Danmark i et internationalt perspektiv. Offentlig miljindsats i et internationalt perspektiv International sammenligning af miljpolitik er vanskelig Det er vanskeligt at sammenligne miljindsatsen p tvrs af lande, bl.a. fordi de anvendte virkemidler i lande kan variere meget. Stort set alle lande anvender en kombination af flere virkemidler i miljpolitikken. I nogle lande anvendes konomiske virkemidler som skatter og subsidier hyppigt, mens andre lande i hjere grad anvender administrative regler og krav, som det er vanskeligere at opgre p en sammenlignelig mde. Forskellene i valg af virkemidler kan afhnge af forskellige traditioner og organiseringen af konomien, som f.eks. har betydning for, hvor let det er at administrere forskellige former for regulering. Derudover varierer miljproblemerne landene imellem, hvilket har betydning for, hvilke instrumenter der er bedst egnede. Dele af den offentlige indsats p miljomrdet kan ses i opgrelsen af de offentlige udgifter og indtgter. Den offentlige indsats p miljomrdet kan eksempelvis ske gennem tilskud til miljforbedrende tiltag eller ophr af forurenende aktiviteter. Derudover kan den offentlige sektor have direkte udgifter til eksempelvis naturpleje, rensnings107

Dele af miljindsatsen kan ses i offentlige budgetter

tiltag for spildevand eller jordforurening. Miljindsatsen kan ligeledes vre i form af beskatning af skadelige aktiviteter, hvor der lgges en afgift p forureningen. Sdanne miljrelaterede (grnne) skatter og afgifter er en anden mde at regulere miljpvirkningen p, som ligeledes vil optrde p de offentlige budgetter. Danmarks offentlige miljudgifter udgr lille del af BNP Set i et internationalt perspektiv udgr de offentlige udgifter til miljforml en relativt lav andel af BNP i Danmark. For EU15 som helhed udgjorde miljudgifternes andel af BNP 0,7 pct. i 2008, hvilket var 0,2 pct.point hjere end den tilsvarende danske andel p 0,5 pct. Det var kun i Sverige Finland, strig og Tyskland, at de offentlige udgifter til miljbeskyttelse udgjorde en lavere andel af BNP i 2008, jf. figur I.19.

Figur I.19
Pct. 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 1995 2002 2008

Offentlige miljudgifter i pct. af BNP

Sverige Tyskland Belgien Norge EU15 Holland Spanien Luxembourg Finland strig Danmark Grkenland Portugal Frankrig Italien Storbritannien Irland

Kilde: Eurostat, www.epp.eurostat.ec.europa.eu og egne beregninger.

men Danmark har det hjeste grnne skattetryk i EU15

Sammenlignes den internationale miljindsats i stedet p baggrund af det skaldte grnne skattetryk, der angiver de miljrelaterede skatters andel af BNP, ligger Danmark helt i top med et grnt skattetryk p 5,7 pct. i 2008, jf. figur I.20. Holland har det nststrste grnne skattetryk med 3,9 pct. i 2008, mens Spanien og Belgien har de laveste grnne skattetryk blandt EU15-landene. Dette skal ses i forhold til,

108

at Danmark samlet set har et hjt skattetryk i forhold til andre EU-lande. Imidlertid ligger Danmark ogs hjt, hvis der ses p andelen af det samlede offentlige skatteprovenu, som kommer fra miljskatter. I 2008 udgjorde provenuet fra miljskatterne sledes over 10 pct. af de samlede offentlige skatteindtgter.

Figur I.20
Pct. 6 5 4 3 2 1 0 1995 2002 2008

Miljrelaterede skatter i pct. af BNP

Belgien Frankrig strig Irland Luxembourg Norge Finland Danmark Spanien Grkenland Tyskland Storbritanien Italien Portugal Sverige Holland

Kilde: Eurostat, www.epp.eurostat.ec.europa.eu og egne beregninger.

Grnne afgifter ikke altid rettet mod miljskade

De miljrelaterede skatter i Eurostats opgrelse er defineret som skatter p fysiske enheder, der har eller er relateret til en negativ pvirkning af miljet. Imidlertid er der flere af de miljrelaterede skatter i Danmark, hvor der kun er en begrnset relation til miljpvirkningen. Det samme gr sig muligvis gldende for flere af de andre lande, hvorfor tallene skal fortolkes med forsigtighed. Blandt de miljrelaterede skatter i Danmark findes eksempelvis registrerings- og ejerafgiften p transportomrdet. Her er det vanskeligt at tilskrive hele afgiftens strrelse en negativ miljbelastning, jf. kapitlet om Grnne afgifter i De konomiske Rd (2009). Flere af de miljrelaterede skatter i Danmark har sledes ogs provenuskabelse til forml og er dermed ikke fastsat med henblik p at regulere miljbelastningen optimalt.

109

Offentlig miljindsats bestr ogs af regler og standarder

Opgrelserne af de offentlige miljudgifter og -skatteprovenu demonstrerer pengestrmme, og de kan derfor ikke alene lgges til grund for en vurdering af den samlede offentlige miljindsats i et internationalt perspektiv. Dette skyldes for det frste, at det helt grundlggende er vanskeligt at udspecificere alle miljrelaterede transaktioner i de offentlige regnskaber. For det andet er miljhensyn ofte en integreret del af strre projekter, ligesom miljreguleringen p flere omrder er baseret p regler og standarder, der leder til tilpasningsomkostninger for virksomheder og forbrugere. Disse tilpasningsomkostninger indgr ikke i opgrelsen af de offentlige miljudgifter og opgres ikke af Danmarks Statistik. Endelig siger indsatsens konomiske omfang ikke ndvendigvis noget om, hvor effektiv indsatsen er til at n mlene. Dansk miljindsats i internationalt perspektiv

Miljindsats opfattes generelt som godt

Der tales i flere sammenhnge om, at Danmark har en frerposition p det grnne omrde, bl.a. i Grn Vkst og regeringsgrundlaget fra oktober 2011. Dette understttes kun delvist, nr der ses p indikatorer for effektiviteten af miljpolitikken i et internationalt perspektiv. Danmark er rangeret i den bedste femtedel blandt 163 lande i henhold til Environmental Performance Index (EPI), som er et indeks for miljbeskyttelse og -indsats, jf. boks I.6. Sammenlignes den danske miljindsats ud fra EPI med indsatsen i andre EU-lande, er billedet imidlertid mindre klart. Indekset placerer Danmark p en tiendeplads af EU15-landene, bl.a. overget af Sverige, Tyskland og Storbritannien, jf. figur I.21. Sammenlignes den danske EPI-score med gennemsnittet for lande, der har lignende geografiske forhold, klarer Danmark sig drligere. Til gengld er den danske score hjere end for gennemsnittet i den indkomstgruppe, Danmark tilhrer. Det er srligt den danske indsats p omrderne for biodiversitet og fiskeri, der trkker ned, hvorimod indsatsen inden for luftforurening og landbrug er bedre i Danmark end gennemsnittet for lande med tilsvarende indkomst og geografi.

Iflge indeks er der dog plads til forbedring

110

Figur I.21
EPI-score 100
EPI

Indekset EPI for EU15

Miljm. sundh.effekter Effekt p kosyst. og naturressourc.

80

60

40

20
Sverige

Frankrig strig

Finland UK

Tyskland Italien

Portugal Spanien Luxembourg Indk.gruppe Grkenland Geo. gruppe Danmark Irland Holland Belgien

Anm.: Geografisk gruppe er et gennemsnit af EPI-score for 30 europiske lande, som har geografiske forhold svarende til de danske, mens indkomstgruppen er et gennemsnit af score for den frste decil for indkomst pr. indbygger, som Danmark tilhrer. Kilde: Yale Center for Environmental Law & Policy og Center for International Earth Science Information-Network (2010).

Stigende antal bningsskrivelser fra EU

Antallet af bningsskrivelser fra EU-Kommissionen til Danmark er en anden indikator for miljindsatsen, som siger noget om, hvorvidt EUs miljdirektiver implementeres korrekt i dansk lovgivning, jf. boks I.6. Antallet af bningsskrivelser er steget siden 2003, og sammenlignet med de EU-lande, Danmark oftest sammenlignes med, er denne tendens kun gldende for Danmark. Stigningen i antallet af sager kan vre et tegn p, at Danmark er blevet drligere til at implementere EU-mlene inden for miljomrdet. Det er srligt for omrderne natur og affald, at implementeringen har vret mangelfuld. Antallet af bningsskrivelserne er dog stadig lavt i Danmark.

111

Boks I.6

International sammenligning af miljindsats

For at f et indtryk af hvordan dansk miljindsats ligger i forhold til andre landes, anvendes flgende to indikatorer: Environmental Performance Index (EPI) Yale University har udviklet et indeks (EPI), som sammenligner miljbeskyttelse og -indsats p tvrs af 163 lande i 2010. Formlet med indekset er at rangere de nuvrende miljforhold ved at undersge, hvor tt det enkelte land er p at opfylde diverse miljml sat ud fra internationale forpligtelser, nationale reguleringer og ekspertvurderinger. Indekset er opdelt i to kategorier, som mler henholdsvis de miljmssige sundhedseffekter p mennesker og effekter p kosystemer og naturressourcer. De to kategorier er opdelt i ti politikomrder, der samlet beskrives ved hjlp af 25 indikatorer for langsigtede bredygtighedsml for sundhed eller kosystemer. Indikatorerne er tildelt forskellige vgte baseret p eksperters vurdering af vigtigheden af indikatoren for miljet, jf. Yale Center for Environmental Law & Policy og Center for International Earth Science Information-Network (2010). Danmark er placeret som nummer 32 ud af de 163 lande, der er analyseret. Det er vanskeligt at sammenligne miljtilstand internationalt, isr fordi miljindsatsen ikke kan mles direkte. EPI er usikkert, og en evaluering af indekset har vist, at rangordningen af landenes miljindsats er flsom overfor vgtningen af indikatorerne, jf. Saisana og Saltelli (2010). Evalueringen finder, at rangordningen af knapt 60 lande ndres vsentligt med vgtningen. Flsomhedsanalysen viser imidlertid, at indekset ikke ndres meget for Danmarks vedkommende, nr vgtningen ndres. Evalueringen placerer den danske indsats som nummer 36 ud af 163 lande, og sammenlignet med EU15 rkker den danske placering til en tiendeplads lige som i EPI indekset. bningsskrivelser fra EU EU-Kommissionen har til opgave at kontrollere implementeringen af EUdirektiver i de enkelte medlemslande. Hvis Kommissionen vurderer, at et medlemsland ikke har implementeret et direktiv korrekt eller p anden mde ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EU-retten, sender Kommissionen en skaldt bningsskrivelse til det pgldende land. Hvis medlemslandet ikke tilretter sin implementering af direktivet, vil Kommissionen lgge sag an mod landet ved EU-Domstolen. Antallet af bningsskrivelser p miljomrdet mod Danmark er steget jvnt fra otte til 13 i perioden 2003-09, jf. European Commission (2010). I forhold til de lande, Danmark normalt sammenlignes med, er Danmark det eneste land, hvor antallet af bningsskrivelser er steget siden 2003. Antallet af bningsskrivelser p miljomrdet mod Danmark er dog lavest for alle EU-lande i starten af perioden, ligesom antallet af bningsskrivelser fortsat er lavt. 112

Danmark klarer sig pnt, men er ikke et forgangsland p miljomrdet

De internationale sammenligninger af miljindsats og implementering indikerer, at Danmark klarer sig pnt i forhold til andre lande, om end Danmark ikke kan siges at vre foregangsland p miljomrdet generelt. Srligt for biodiversitet vurderes prstationen som svag ud fra indikatorerne, hvor bde implementeringen og miljindsatsen synes at halte bagefter i forhold til de lande, Danmark normalt sammenlignes med. Det stemmer sledes overens med nogle af de problemomrder, som blev identificeret i de foregende afsnit.

I.10 De kommende rs miljpolitik

Nye initiativer p vej bde nationalt og internationalt I de foregende afsnit har fokus primrt vret p at evaluere miljpolitikken i de seneste 10 r. I dette afsnit diskuteres udvalgte nationale og internationale initiativer, som stter dagsordenen p miljomrdet fremadrettet. I efterret 2011 var der regeringsskifte, og S-R-SF-regeringen har fremlagt et regeringsgrundlag med et erklret fokus p grn omstilling af konomien. I forlngelse heraf fremlagde regeringen et udspil, der skal danne grundlag for en ny energiaftale for perioden 2012-20. Der er ogs internationalt en rkke initiativer p vej: Klimatopmdet i Durban i december 2011 frte bl.a. til en plan for processen omkring udformningen af en bindende global aftale om reduktioner i udledningen af drivhusgasser. Endelig er en reform af EUs landbrugspolitik p vej, hvor Kommissionen har fremlagt et forslag, som skal forhandles p plads i lbet af 2012. Regeringsgrundlag Et Danmark, der str sammen Miljpolitik i regeringsgrundlaget Regeringsgrundlaget beskriver de planer, som regeringen har for sin embedsperiode og dermed hvilke politiske tiltag, der er p vej, jf. Regeringen (2011a). Der beskrives flere forskellige tiltag p miljomrdet inden for bl.a. klima, transport og landbrugets miljpvirkning, jf. boks I.7. Regeringens planer for miljomrdet er omtalt som en grn omstilling af konomien, der skal fremme vedvarende energi, forbedre den kollektive trafik og skabe grnne vkstvirksomheder. Regeringsgrundlaget afspejler ogs den internationale dimension i miljpolitikken, som affdes af 113

grnseoverskridende miljproblemer. Der lgges bl.a. op til, at regeringen vil arbejde for en bindende international klimaaftale og for skrappere ml for reduktioner af CO2udledningen i EU. Ligeledes er ogs indsatsen inden for kemikalieomrdet og natur- og vandmilj omtalt i forbindelse med den eksisterende EU-lovgivning. Miljpolitik og erhvervspolitik? En del af den grnne omstilling, der omtales i regeringsgrundlaget, er rettet mod at understtte det, der omtales som Danmarks grnne styrkepositioner, samt at give danske virksomheder et forspring i konkurrencen p nye grnne eksportmarkeder gennem miljregulering. Dermed skal miljpolitikken iflge regeringsgrundlaget samtidig vre en del af regeringens erhvervspolitik. Som en del af den grnne omstilling tales om gede midler remrket til forskning inden for energi og milj. Dette er implementeret i den brede aftale om forskningsreserven i forbindelse med finanslovsaftalerne for 2012. Ud af knap 1 mia. kr., som udgr forskningsreserven i 2012, er godt halvdelen af midlerne remrket til sttte til forskning p energi- og miljomrdet. I alt er der afsat 521 mio. kr. i 2012, hvoraf 80 mio. kr. deles ligeligt mellem forskning i miljteknologi og fdevareteknologi, mens 120 mio. kr. gr til forskning i fremtidens energisystemer. Strstedelen af belbet er afsat til sttte til et udviklings- og demonstrationsprogram for energiforskning, som bevilges 321 mio. kr. i 2012, jf. Finansministeriet (2011).

remrket sttte til forskning inden for energi og milj

114

Boks I.7

De vsentligste tiltag p miljomrdet i regeringsgrundlaget

Indsatsen p miljomrdet omtales som en grn omstilling af konomien, og regeringsgrundlaget beskriver de planlagte indsatser p miljomrdet inden for forskellige temaer. Der lgges bl.a. op til, at der skal udarbejdes en ny bredygtighedsstrategi for Danmark til erstatning af den seneste fra VK-regeringen, som kom i 2009, og at der skal indfres nye retningslinjer for beregning af samfundskonomiske analyser af milj- og energiprojekter, herunder en lavere diskonteringsrente. De vsentligste punkter inden for de enkelte temaer er nvnt nedenfor. Grn konomi og erhvervsudvikling: En omlgning af skatter og afgifter skal sikre, at der skabes de rette incitamenter til at tnke og handle grnt Klima og energi: Udslippet af drivhusgasser og andre former for luftforurening knyttet til afbrnding af fossile brndsler skal nedbringes Hele energiforsyningen skal dkkes af vedvarende energi i 2050 Forsknings- og udviklingsmidler til grnne energi- og klimateknologier opprioriteres Danmark vil arbejde for, at der i EU fastlgges bindende ml for energibesparelser og vedvarende energi ogs efter 2020, og at EUs ml for reduktion af CO2-udledningen i 2020 ges fra 20 pct. til 30 pct. i forhold til 1990-niveau Internationalt vil Danmark arbejde for en ambitis og bindende klimaaftale og sikre, at Danmark lever op til sin del af ansvaret for reduktion, teknologioverfrsel og klimafinansiering En klimaplan fremlgges i 2012; den vil faststte et nyt ml for reduktion af drivhusgasudledningen fra ikke-kvotesektoren Transport: Provenuneutral reform af personbilsafgifterne. Elbilers fritagelse for registreringsafgift forlnges til 2015 Fremme energieffektive kretjer som hybrid plug-in og elbiler Kilometerbaseret afgift p lastbiler. Provenu bruges p at gre den kollektive trafik billigere og p investeringer i den kollektive trafik Betalingsring i Hovedstadsomrdet. Provenu anvendes til bedre og billigere kollektiv trafik i Hovedstadsomrdet Strre frihed for de strste byer til at etablere effektive ren-luftzoner og vedtage krav til luftkvaliteten og virkemidler til at opn dem

115

Boks 1.7

De vsentligste tiltag p miljomrdet i regeringsgrundlaget, fortsat

Vandmilj og natur: Vand- og Naturplaner skal gennemfres tttere p tidsfristen fastsat i EU Naturplan Danmark skal sikre bevarelse af naturens mangfoldighed og sikre en rig natur med sammenhngende naturomrder samt et rent milj ogs til havs Naturplan Danmark skal skabe mere natur og etablere mere skov ogs bynrt Naturplan Danmark skal gre naturen mere robust over for flgerne af klimandringer og bidrage til at reducere Danmarks klimaforurening Naturplan Danmark skal tage udgangspunkt i EU- og FN- beslutninger og love om havmilj, vandmilj, naturbeskyttelse og biodiversitet Landbrug: Industrilandbrug skal reguleres p linje med anden industri Danmark skal vre det land, hvor de kommende rs miljteknologi inden for fdevareproduktion og landbrug udvikles Regulering af landbrugets brug og udvaskning af kvlstof og brugen af sprjtegift skal skrpes bl.a. via hjere pesticidafgift og strre sikkerhedszoner omkring vandboringer Omlgningen til kologi skal fremmes yderligere, s mlet om en fordobling af arealet i 2020 ns Der nedsttes en natur- og landbrugskommission til udarbejdelse af forslag til lsning af landbrugets strukturelle, konomiske og miljmssige udfordringer, herunder hvordan erhvervet kan bidrage i klimaindsatsen og til milj- og naturindsatsen Kemikalier: Der etableres et program for udvikling af renere teknologi til fremme af substitution af farlige stoffer i produkter Kemikaliekontrollen og Danmarks position inden for studier af kemikaliers cocktaileffekt skal styrkes Regeringen vil arbejde for udfasning af hormonforstyrrende produkter i EU bl.a. gennem en restriktiv regulering under REACH

Miljregulering og tilskud flytter ressourcer

Sttte til specifikke teknologier kan lede til udvikling af en hjteknologisk industri med beskftigelse og eksport. Dette kan imidlertid ikke tages som en indikation af, at den frte politik har vret en succes. Miljregulering og tilskud til

116

specifikke industrier flytter eksisterende ressourcer svel inden for den enkelte virksomhed som mellem brancher. Disse ressourcer ville nppe vre ubenyttede eller mindre benyttede i fravr af reguleringen, men ville derimod vre i anvendelse i andre sektorer. Normalt vil beskftigelse, der ikke er betinget af offentlige tilskud eller krav, vre mere produktiv end beskftigelse, der er betinget af sdanne tilskud. Positive afsmitningseffekter begrunder ikke srlig hj sttte til energiforskning Generelt kan det alligevel vre velbegrundet at sttte forskning og udvikling, fordi sdanne aktiviteter har positive, skaldte spillover-effekter til andre end den forskende enhed. Dette kan motivere sttte til forskning tt p grundforskningsniveauet, og det begrunder kun ekstraordinr sttte til bestemte omrder, hvis spillover-effekterne herfra er srligt strke. Der er tidligere fundet en positiv afledt effekt p andre virksomheders produktivitet af private virksomheders forskning i en analyse p danske data. Denne analyse tyder dog samtidig p, at den afledte effekt af privat energiforskning er mindre end effekten fra anden privat forskning, jf. De konomiske Rd (2011). Ekstraordinr, remrket sttte til netop privat energiforskning er derfor sandsynligvis en drlig samfundskonomisk investering. Mlrettede tilskud til forskning i teknologi kan give en tilskyndelse til teknologiudvikling i fravr af anden regulering. P den baggrund kan der vre grund til at remrke midler til forskning i bestemte typer af miljteknologi, hvis en mere direkte miljregulering ikke er mulig. Netop p energiomrdet er en sdan direkte regulering imidlertid mulig i form af afgifter p CO2 og andre skadelige stoffer indeholdt i de fossile brndsler. Til sammenligning er det vanskelligere at plgge mlrettede afgifter p udledningen af ikke-energirelaterede drivhusgasser fra f.eks. landbruget. Dertil kommer en lang rkke andre miljproblemer, f.eks. kvlstof og pesticider, hvor skadesvirkningen af get udledning varierer geografisk. I finansloven for 2012 er der udover midlerne fra forskningsreserven afsat 50 mio. kr. i 2012 til et nyt miljteknologisk udviklings- og demonstrationsprogram.

Sttte til forskning i fravr af anden regulering

117

Erhvervsfremme gennem forskningssttte?

Udviklings- og demonstrationsprogrammerne er ofte rettet mod markedsmodning af teknologier og forskning med et umiddelbart kommercielt potentiale. Sdanne aktiviteter vil ofte have mindre eller slet ingen positive afledte spillovereffekter p andre virksomheder. En sdan sttte har derfor langt hen ad vejen karakter af ren erhvervssttte. Hvis det drejer sig om at sikre implementering af ny teknologi, kan dette gres ved brug af krav om, at virksomheder bruger den bedste tilgngelige teknologi, f.eks. i forbindelse med udvidelser eller nye anlg. I nogle tilflde vil teknologiske lsninger kunne importeres fra andre lande, mens det i andre tilflde vil vre danske virksomheder, som udvikler egnede lsninger. For miljet er det ikke afgrende, hvorfra lsningen kommer. Det er usikkert, om Danmark p sigt vil have en komparativ fordel i at producere grnne teknologier, men hvis det er tilfldet, vil private aktrer sandsynligvis have bedre kendskab til fordelene end offentlige myndigheder, hvorfor dette ikke giver en selvstndig begrundelse for erhvervssttte. Klima- og energipolitik: COP17 og Vores Energi

Grnne komparative fordele giver ikke grund til erhvervssttte

Udviklinger inden for klimapolitikken

Den danske indsats p klimaomrdet skal ses i et internationalt perspektiv bl.a. i lyset af den proces, der foregr i FNregi med henblik p at n en global bindende aftale om reduktion af udledningen af drivhusgasser. I december 2011 blev den 17. konference blandt parterne (Conference Of the Parties COP17) holdt i Durban i Sydafrika. COP17 i Durban er blevet udlagt som bde en success og en fiasko af politikere, NGOer og andre. Overordnet set skete der fremskridt i forhold til at f igangsat den grnne klimafond, som blev besluttet ved COP15 i Kbenhavn i 2009. Derudover besluttede nogle lande, herunder EU-landene, at tage en runde mere med Kyoto-protokollen, og der blev lavet en plan for processen omkring udarbejdelsen af en global, bindende aftale om reduktioner af udledningen af drivhusgasser (Durban Platform), jf. boks I.8. Durban Platform med vedtagelsen af en tidsplan for en bindende aftale er blevet betegnet som en diplomatisk succes, men der vil g lang tid, inden der vil vre en effekt p udlednin-

Begrnset succes af klimatopmdet i Durban

118

gen af drivhusgasser. Der lgges sledes op til en aftale, som frst trder i kraft fra 2020. Vores Energi: Fossilfrit samfund i 2050 Regeringen har lagt op til en ambitis dansk klima- og energipolitik med regeringsgrundlaget og energiudspillet, Vores Energi, til en ny energiaftale fra november 2011.40 Udspillet lgger ligesom den tidligere regerings Energistrategi 2050 op til et fossilfrit samfund i 2050, hvor hele energiforsyningen skal best af vedvarende energi (VE). Allerede i 2035 skal el og fjernvarme udelukkende produceres ved hjlp af VE med et delml om 50 pct. i 2020. Udspillet lgger endvidere op til, at vindenergi skal udgre 50 pct. af elforbruget i 2020. Brugen af kul skal udfases senest i 2030 med et delml om en reduktion p 65 pct. i 2020 i forhold til i dag, bl.a. ved get brug af biomasse. Oliefyr skal ligeledes vre udfaset i 2030, jf. Regeringen (2011b). Det er hensigten med Vores Energi, at de samlede danske udledninger af drivhusgasser i 2020 skal vre 40 pct. lavere end i 1990. Heraf vil de 35 pct. iflge regeringens udspil vre en flge af implementeringen af de nvnte tiltag i forhold til vedvarende energi og udfasning af kul, oliefyr mv. De sidste 5 pct.point skal ns gennem en klimaplan, som skal komme i lbet af 2012. Der bebudes ligeledes et nationalt ml for ikke-kvotesektoren, som formentlig vil vre strammere end det eksisterende EU ml om en reduktion af udledningerne p 20 pct. i 2020 i forhold til 2005.

40 pct. reduktion i drivhusgasemission i 2020

40)

Ved redaktionens slutning var der endnu forhandlinger i gang om en ny energiaftale. Udspillet er i den forbindelse revideret flere gange, dog uden vsentlige kvalitative ndringer i tiltagene og finansieringen af dem.

119

Boks I.8

Resultaterne fra COP17 i Durban

COP17 fandt sted i Durban i Sydafrika fra den 22. november til den 9. december 2011. Mlet var at komme en global bindende aftale om reduktion af udledningen af drivhusgasser nrmere. Resultaterne er kort opsummeret nedenfor: En Durban Platform, hvor der stiles efter et forpligtende resultat for alle verdens lande. Nedsttelse af en arbejdsgruppe, der skal starte processen med at udarbejde en forpligtende aftale, som kan vedtages senest i 2015 (COP21) og trde i kraft og implementeres fra 2020 Definition af en anden forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen fra 1. januar 2013 til 31. december 2017 eller 31. december 2020. Omfattende EU, Schweiz, Norge og hvem, der ellers tilslutter sig.a Beslutningen om lngden af perioden er udskudt til 2012. EU har forpligtet sig til at reducere udledningerne med 20 pct. i forhold til 1990-niveauet. Reduktionsforpligtelsen ges til 30 pct., hvis andre udviklede lande forpligter sig tilsvarende, og hvis udviklingslande forpligter sig efter evne og ansvar. Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz har afgivet tilsvarende lfter. Debatten om at overfre overskydende steuropiske emissionsrettigheder fra 1990erne udskydes til COP18 Etableringen af en grn klimafond stadsfstes: Fonden skal formidle penge og viden fra i-lande til klimaprojekter i u-lande. Den kortsigtede finansiering omfatter 30 mia. dollar i 2010-12. Den langsigtede finansiering omfatter 100 mia. dollar pr. r fra 2020. Der blev ikke truffet nye beslutninger om fondens strrelse mv. p COP17

a)

Indtil videre har flgende forpligtet sig (reduktion/basisr): EU (20 pct./1990), Hviderusland (5-10 pct/1990), Kroatien (5 pct./1990), Island (15 pct./1990), Kazakhstan (15 pct./1992), Liechtenstein (20 pct./1990), Monaco(30 pct./1990), Norge (30 pct./1990), Schweiz (20 pct./1990), Ukraine (20 pct./1990). New Zealand og Australien vil muligvis deltage i anden runde, mens Canada, Japan og Rusland har meddelt, at de ikke vil forpligte sig i anden forpligtelsesrunde.

Loft for CO2udledning fra energiforsyning sttes i EUs kvotesystem

Satsningen p en udbygning af energiforsyningen med VE tager ikke hjde for, at energiforsyningen er omfattet af EUs kvotesystem. Det samlede loft for CO2-udledningen fra kvotesektoren er fastsat p europisk plan gennem udstedelsen af kvoter. Den danske satsning p VE kan reducere CO2-udledningen fra dansk energiforsyning, men det vil ikke have nogen betydning for den samlede udledning, idet kvoterne, som ikke anvendes i Danmark, i stedet

120

vil blive anvendt i et andet EU-land. Den samlede udledning af CO2 fra Europa vil sledes vre undret. EUs kvotesystem er det mest omkostningseffektive af de instrumenter, der i dag anvendes til reduktion af CO2-udledningen. Den del af Vores Energi, der retter sig mod at nedbringe udledningen af drivhusgasser fra ikke-kvotesektoren, har strre berettigelse i en klimasammenhng. Finansiering af Vores Energi Regeringens energiudspil har et finansieringsbehov p 5,6 mia. kr. i 2020. Finansieringsbehovet skyldes isr udgifter til udbygning af VE-forsyningen og tabt provenu fra afgifter p brug af fossile brndsler, jf. Regeringen (2011b). Finansieringsbehovet er iflge regeringens udspil p 0,2 mia. kr. i 2012 og stiger frem mod 2020. Der lgges op til at finansiere udgifterne ved brug af en get PSO-afgift p el, en ny PSO-afgift p gas, og en ny forsyningssikkerhedsafgift, samt en forgelse af elselskabernes nettariffer, jf. tabel I.12.41 Den skaldte forsyningssikkerhedsafgift er en afgift p alle fossile brndsler og biobrndsler til rumvarme. Af konkurrencehensyn foresls det i udspillet, at energiafgiften p procesenergi lempes med 0,6 mia. kr. Dertil kommer srlig rabat p PSO-afgiften for de virksomheder, som har et meget hjt elforbrug, og de virksomheder, som producerer egen strm. Tabel I.12 Finansiering af Vores Energi i 2020 Forml Mia. kr. Tilskud til biogas mv. 0,8 Dkning af tabt provenu 2,1 Udbygning af VE 1,8 Energieffektivisering 0,9 5,6

Forsyningssikkerhedsafgift PSO-afgifta) Nettariffer I alt

a)

Dkker bde en stigning i den eksisterende PSO-afgift p el og en ny PSO-afgift p gas. Kilde: Regeringen (2011b), tabel 5.1.

41)

PSO-afgiften (Public Service Obligation) er et tillg til elprisen, som alle elforbrugere betaler. En lignende afgift indfres i henhold til udspillet p gas.

121

EUs kvotesystem danner rammen om dansk energi- og klimapolitik

Dansk energi- og klimapolitik skal ses i sammenhng med EUs kvotesystem. En del af Danmarks energiforbrug er imidlertid ikke omfattet af kvotesystemet. Det glder frst og fremmest fossile brndsler til transport, boligopvarmning og i mindre energiforbrugende virksomheder. Hvis energiforbruget her omlgges til el, bliver det omfattet af EUs kvotesystem, og dermed vil omlgning til el eller fjernvarme automatisk reducere CO2-udledningen, fordi udledningen af drivhusgasser i kvotesektoren ikke kan stige p EU-niveau. Klimamssigt vil det derfor vre fordelagtigt at f flyttet energiforbruget over mod el og fjernvarme. Finansieringen af energiudspillet betales i hj grad af elforbrugerne gennem en forhjet PSO-afgift og dermed hjere elpriser. Det gr el mindre konkurrencedygtigt over for olie og gas. Derved risikerer energiudspillet at modvirke en flytning af energiforbruget til kvotesektoren. Gevinsten ved varmepumper, elbiler og anden teknologi, der skifter forbruget over mod el, bliver mindre, fordi prisen p el stiger. Der vil derfor vre frre, som nsker at gennemfre udskiftningen til el alt andet lige. Prisforholdet mellem el og andre energiformer pvirkes dog ogs af introduktionen af en PSO-afgift p gas samt af den nye forsyningssikkerhedsafgift. Samlet set er der lagt op til en forhjelse af en lang rkke energirelaterede afgifter, som skal finansiere en omkostningsfuld ekstrasatsning p VE i energisektoren. En satsning, der som nvnt, ikke vil bidrage til at reducere den samlede europiske CO2-udledning. Ud over de rene klimamssige effekter vil en prisstigning p el ogs kunne forringe konkurrenceevnen i danske elforbrugende virksomheder. Konkurrenceevneeffekterne er en god grund til at hndtere klimasprgsmlet internationalt, ligesom problemets globale karakter betyder, at national enegang nppe vil vre gavnligt p klimaomrdet, jf. ogs afsnit I.3. I regeringens udspil til en ny energiaftale er forventningen om hje, fremtidige priser p fossile brndsler en vsentlig del af motivationen for den planlagte indsats. Indsatsen skal sledes gre Danmark mere robust overfor fremtidige prisstigninger. Imidlertid vil de forventede prisstigninger af

PSO-afgiften gr el dyrere

Klimaet hndteres bedst i internationalt regi

Prisstigninger er markedssignaler

122

sig selv f aktrerne p markedet til at reagere. De forventede prisstigninger giver sledes energisektoren incitament til teknologiudvikling og investeringer i alternative energiformer. Derved vil der i takt med stigende priser p olie, gas og kul af sig selv ske et skift vk fra brugen af fossile brndsler. Der er derfor ikke af den grund brug for en offentlig indsats p omrdet. Det er heller ikke ndvendigvis sledes, at en udbygning af alternative energiformer skal ske i Danmark for at kunne forsyne danskerne med energi. For eksempel er Danmark knyttet til et stabilt og effektivt nordisk elmarked, hvor danskerne kan handle el, og hvor konkurrence mellem elproducenterne i markedet til enhver tid sikrer de lavest mulige elpriser. Reform af EUs landbrugspolitik EUs landbrugspolitik vigtig for dansk landbrug I regeringsgrundlaget lgges der op til, at der skal nedsttes en kommission til at se p landbrugets konomi og miljpvirkning. Udviklingen i dansk landbrug er imidlertid ogs i hj grad pvirket af, hvordan EUs landbrugspolitik er indrettet. EUs landbrugspolitik blev indfrt i 1962 og er siden indfrelsen blevet justeret flere gange, jf. boks I.9. EU-Kommissionen fremlagde i oktober 2011 et reformforslag om, hvordan landbrugspolitikken skal tilrettelgges efter 2013, jf. boks I.10. Dette forslag skal behandles i Europaparlamentet og i Ministerrdet i det kommende r. En del af forhandlingerne vil finde sted under Danmarks EU-formandskab i frste halvdel af 2012. Danske landmnd modtager knap 7 mia. kr. rligt gennem enkeltbetalingsordningen. I Kommissionens forslag er fordelingen af midlerne mellem medlemslandene justeret, s bl.a. Danmark vil f mindre landbrugssttte i fremtiden. De seneste reformer af landbrugspolitikken har haft get fokus p landbrugets miljpvirkning. Sledes er udbetaling af den arealbetingede sttte, enkeltbetalingsordningen, i dag afhngig af, at landmanden lever op til en rkke miljkrav under det, som tilsammen betegnes krydsoverensstemmelse. Miljfokus forstrkes i Kommissionens reformoplg, hvor 30 pct. af den direkte sttte gres betinget af miljgavnlige aktiviteter p bedriften.

Nyt forslag til landbrugspolitik efter 2013

123

Boks I.9

EUs landbrugssttte kort fortalt

EUs landbrugspolitik kan opdeles i to sjler: Sjle I omfatter pris- og markedspolitikken samt ordningerne for direkte sttte. Sjle II bestr af landdistriktspolitikken, jf. ogs beskrivelsen i afsnit I.4 om arbejdsdelingen i miljindsatsen. 1962-1991: Prissttte og opkb Da den flles landbrugspolitik i EF blev etableret i begyndelsen af 1960erne, var landbrugspolitikken lagt an p at sikre selvforsyning med fdevarer og at sikre stabile indkomster i landbruget. Dette blev opnet gennem markedsordninger, der sikrede et vist prisniveau for landbrugsvarer gennem brug af importtold og eksportsttte kombineret med sttteopkb til faste minimumspriser. Prissttten fungerede ved, at EF opkbte landbrugsvarer, nr prisen faldt til et vist niveau. Opkbte fdevarer blev solgt, nr udbuddet faldt, hvilket bidrog til at stabilisere fdevarepriserne, s usikkerheden omkring befolkningens fdevareomkostninger og landbrugets indkomster mindskedes. Forskelle mellem EF-priser og verdensmarkedspriser udlignedes ved importtold og eksportsttte. Som flge af prissttten opstod problemer med overskudsproduktion, store budgetudgifter, forvridninger samt get miljbelastning. Reformer var ndvendige for at mindske overproduktionen, og i 1984 indfrtes mlkekvotesystemet og andre mngdebegrnsninger. Endelig blev MacSharry-reformen gennemfrt i 1992. 1992-2004: Produktionssttte MacSharry-reformen indeholdt en reduktion af de garanterede mindstepriser. For at kompensere for faldet i prissttten, blev den direkte produktionssttte indfrt. Landmndene modtog nu et fast, direkte tilskud, som blev tildelt pr. hektar eller pr. dyr differentieret efter typen af afgrde og husdyr. Desuden indfrtes braklgningsordningen og ledsageforanstaltningerne, hvor der blev givet sttte til diverse miljtiltag. Dermed blev de to sjler indfrt i EUs landbrugspolitik. Sjle I var fortsat erhvervssttte, og her brugtes langt hoveddelen af budgettet. Sjle II gik til sttte til andre landbrugsmssige forml under landdistriktsprogrammet. 2005-2013: Den afkoblede sttte Som led i forberedelserne til WTO-forhandlingerne besluttede EUs Ministerrd i 2003, at hovedparten af den direkte sttte skulle afkobles fra produktionen. Det blev til enkeltbetalingsordningen, en produktionsuafhngig ha-sttte, som blev gennemfrt i Danmark i 2005. Samtidig blev det besluttet at overfre 5 pct. af midlerne til landdistriktsprogrammet, som dkker miljforbedring og landdistriktsudvikling. I 2008 blev der gennemfrt en evaluering af EU-sttten, som frte til en vedtagelse af landbrugspolitikken indtil 2013. Evalueringen frte til, at yderligere midler kunne overfres til miljforml, og at nsten alle resterende ordninger koblet til produktionens strrelse afkobles senest i 2012. 124

Boks I.10

Kommissionens reformforslag til landbrugspolitikken efter 2013

EU-Kommissionens forslag til reform af landbrugspolitikken indikerer, at budgettet for landbrugspolitikken bevares p 2013-niveuaet svarende til knap 63 mia. euro rligt, jf. European Commission (2011). Fordelingen af midler mellem medlemslandene justeres, s medlemslande, fortrinsvist i steuropa, hvis andel af sttten er mindre end 90 pct. af EU-gennemsnittet, fr get sttte. Stigningerne modsvares af et fald i sttten for lande, der fr mere end 90 pct. af EUgennemsnittet, herunder Danmark, som i oplgget str til at miste 5 pct. af sttten i forhold til i dag. Fire direkte sttteformer Den direkte sttte til landmndene inddeles i fire ordninger: Grundbetalingsordning tilskud pr. hektar landbrugsjord aflser den nuvrende enkeltbetalingsordning Grnne tilskud, jf. nedenfor (30 pct. af budgettet for sjle I) Unge landbrugere under 40 r, som har haft bedrift i maks. 5 r (maks. 2 pct. af budgettet for sjle I) Mindre landbrugere forenklet ordning med fast rligt tilskud p mellem 500 og 1000 euro i alt i stedet for grundbetalingsordningen (maks. 10 pct. af budgettet for sjle I) Sttte fra grundbetalingsordningen over 150.000 euro rligt til en enkelt bedrift reduceres. De midler, som ikke udbetales til bedrifterne p grund af denne mekanisme, overfres til medlemsstatens landdistriktsmidler, hvor de kan anvendes til tilskud til innovation og investeringer. Grnne tilskud Ordningen vedrrende de grnne tilskud, som udgr 30 pct. af midlerne under sjle I, er ikke valgfri, men glder derimod alle landmnd, som modtager grundbetalingen: De grnne tilskud kan ses som kompensation for krav om miljgavnlige aktiviteter p bedriften ssom reduktion af drivhusgasudledningen, understttelse af mlene for Natura 2000-omrderne mv. kologiske bedrifter vil automatisk vre berettiget til grnne tilskud. For vrige bedrifter vil sttten udbetales p betingelse af, at flgende krav opfyldes: Der skal dyrkes mindst tre forskellige afgrder p den dyrkbare jord, hvis denne overstiger 3 ha og ikke er udlagt til grsareal eller braklagt Eksisterende grsarealer skal bevares Der udlgges arealer til kologisk fokusomrde svarende til mindst 7 pct. af det dyrkbare areal p hver bedrift. Det kan eksempelvis vre dyrkningsfrie brmmer, braklgning, levende hegn, skov eller lignende

125

Generelt tilskud, men behov for miljindsats varierer lokalt

Der er vsentlig lokal variation i behovet for miljindsats i landbruget. Der kan sledes vre nogle bedrifter, som ideelt set br afvikles helt, mens andre bedrifter ikke belaster miljet i en grad, som berettiger en get miljindsats med deraf afledte effekter p produktionen. Det afhnger bl.a. af, om landbruget ligger i et flsomt omrde, f.eks. i et udsat vandopland eller i et Natura 2000-omrde. Kommissionens forslag lgger potentielt op til en get indsats i landbrugserhvervet generelt med et krav om, at 7 pct. af bedriftens areal skal vre kologisk fokusomrde. Det er dog endnu uafklaret, hvordan de 7 pct. af arealet fortolkes i forhold til de eksisterende krav, som landmndene opfylder, f.eks. de permanente dyrkningsfri randzoner i Danmark. Det grnne tilskud vil formentlig vre et af temaerne i de fremtidige forhandlinger om reformforslaget. Udbetalingen af den direkte sttte er som nvnt knyttet til kravene om krydsoverensstemmelse. Der lgges i EUKommissionens forslag op til en vis forenkling af kravene. Samtidig foresls en udvidelse af kravene i form af forpligtelserne for den enkelte bedrift i forbindelse med vandrammedirektivet, nr det er klarlagt, hvilke krav landbrugerne skal opfylde. Dermed vil landmndene kunne trkkes i EU sttten, hvis ikke de tiltag, som de plgges gennem vandplanerne, ivrksttes. Forslaget krver dog, at samtlige medlemslande har udarbejdet detaljerede handleplaner med krav til den enkelte landmand, fr det ivrksttes, hvorfor det formentlig ikke bliver aktuelt i de nrmeste r. I Kommissionens forslag sttes 23 pct. af midlerne til landbrugspolitikken af til Landdistriktsprogrammet. I dag kan medlemslandene overfre op til 30 pct. af EUs landbrugssttte fra sjle I til sjle II ved modulation, jf. boks I.4. I Danmark bliver 10 pct. af midlerne i dag overfrt. Reformforslaget lgger op til, at kun 10 pct. af midlerne kan flyttes fra sjle I til sjle II fremadrettet, samt at der skal tages en bindende beslutning for hele perioden i 2013. Kommissionens forslag lgger op til at gre Landdistriktsprogrammet mere resultatorienteret. Der fremlgges en rkke nye prioriteringer for Landdistriktsprogrammet i perioden 2014-20 samt krav om, at der skal faststtes kvantitative ml for hvert enkelt indsatsomrde, s der

Krydsoverensstemmelse

Landdistriktsprogrammet mere resultatorienteret

126

lbende kan evalueres. Det foresls yderligere, at 5 pct. af midlerne tilbageholdes i en resultatreserve og kun udbetales, nr der er dokumenteret fremskridt i retning mod mlopfyldelsen. Principper for ordninger bibeholdes Medlemsstaterne skal i dag anvende 25 pct. af bevillingsrammen for Landdistriktsprogrammet p tiltag vedrrende arealforvaltning og bekmpelse af klimaforandringer. Dette krav opretholdes, ligesom de grundlggende principper fra de eksisterende landdistriktsprogrammer bibeholdes. Sledes m landdistriktsmidlerne, som udbetales som tilskud, primrt benyttes til frivillige tiltag, som gr udover opfyldelsen af gldende krav og regler. Ordningerne vil fortsat vre baseret p rlige betalinger for en nrmere specificeret periode, hvor aftalen glder.

I.11 Sammenfatning og anbefalinger

I kapitlet er udviklingen i miljtilstanden i Danmark gennem de seneste ti r belyst i forhold til de gldende ml for dansk miljpolitik. I det flgende samles op p kapitlets konklusioner, ligesom der gives en rkke anbefalinger til miljpolitikken fremadrettet. Miljtilstand og mlopfyldelse En positiv udvikling i miljtilstanden Generelt har der i de seneste ti r vret en positiv udvikling i retning mod at opfylde mlene p flere miljomrder i Danmark. Der er sket reduktioner af luftforureningen, men der er fortsat problemer med tjrestoffer (PAH) og kvlstofoxider (NOx). For drivhusgasudledningen har mlet vret defineret i Kyoto-protokollen, hvor muligheden for at anvende kreditter betyder, at mlet for 2008-12 vil kunne ns. For natur og vandmilj har mlopfyldelsen vret mere mangelfuld. Det erklrede ml om at standse tilbagegangen i biodiversitet senest i 2010 blev ikke net, og mlet er p EU-niveau blevet udskudt til 2020. Trods forbedring af vandmiljet er mlene i Vandmiljplan III om reduktion af kvlstofudvaskningen ikke net, og der er fortsat et godt stykke vej til vandrammedirektivets ml om god kologisk og kemisk tilstand, som skal ns i 2015. Endvidere er der 127

dog med udfordringer for natur og vandmilj

fortsat problemer med overfiskeri for nogle fiskebestande i svel danske som andre EU-farvande. Pesticidbelastning langt fra ml For pesticidbelastningen er mlene om reduktion af behandlingshyppigheden langt fra net. Endvidere er indvindingen af grundvand til drikkevand ikke bredygtig i hovedstadsomrdet. Mlopfyldelsen er vanskelig at vurdere for kemikalier, affald og stj. Samlet set synes der at vre fremgang p flere omrder inden for miljpolitikken, og set i et internationalt perspektiv ligger Danmarks miljindsats inden for de bedste 20 pct. blandt godt 160 lande iflge EPI. I forhold til sammenlignelige lande inden for EU kan Danmark imidlertid ikke bryste sig af at vre foregangsland p miljomrdet p basis af EPI. Principper for gode ml i miljpolitikken Miljpolitikken er international Miljpolitikken tager udgangspunkt i faststtelsen af overordnede ml, der beskriver pvirkningen af eller den nskede tilstand for milj og natur. Langt strstedelen af de miljpolitiske ml i Danmark er i dag bestemt af internationale love og aftaler, og der er gode argumenter for, at international regulering er hensigtsmssig p en stor del af miljomrdet. Det er sledes bde naturligt og hensigtsmssigt, at EU spiller en stor rolle i reguleringen af grnseoverskridende forurening. Ligeledes kan eventuelle effekter af miljregulering p dansk konkurrenceevne reduceres, nr reguleringen koordineres p EU-plan.

Danmark klarer sig godt, men er ikke foregangsland

128

Syv principper for gode ml

I praksis suppleres de overordnede ml i miljpolitikken ofte af mere konkrete styringsml og virkemidler. Der er i kapitlet opstillet en rkke konkrete konomiske principper for, hvordan hensigtsmssige ml p miljomrdet br fastlgges. Det er vigtigt, at mlene: er mlrettede den markedsfejl, som skal korrigeres er rimelige i forhold til miljskaden og omkostninger ved at reducere pvirkningen tager hjde for samspil med andre ml og miljpvirkninger hndterer usikkerheder p en hensigtsmssig mde er konkrete, mlbare og har en klar tidshorisont modsvarer miljproblemets geografiske udstrkning giver strst mulig fleksibilitet i valget af virkemidler

Ikke alle ml er hensigtsmssige

Bde eksisterende og nye ml p miljomrdet br leve op til disse principper, hvilket ikke alle de nuvrende miljml gr. Der er derfor grund til at genoverveje nogle af de nationale ml, herunder eksempelvis mlene om fordobling af skovarealet, get kologisk landbrugsareal, reduktion af bruttoenergiforbruget samt behandlingshyppigheden for pesticider. Endvidere er en mlstning fra det nylige udspil Vores Energi om en isoleret dansk udbygning med VE i energisektoren ikke hensigtsmssig. P det internationale plan er EUs kvotesystem meget velegnet til at hndtere mlet om at reducere CO2-udledningen. Opdelingen i en kvote- og en ikke-kvote sektor er imidlertid en udfordring, der gr den samlede regulering mindre omkostningseffektiv. Det er en vigtig del af den politiske beslutningsproces lbende at forbedre mlene og at holde fast i eksisterende gode ml. I nogle tilflde kan den tilgngelige information om miljtilstanden og effekten af menneskelige pvirkninger vre begrnset. Det betyder, at der er usikkerhed om, hvad der skal til for at opn en given miljtilstand. I sdanne tilflde giver det mening at stte et overordnet ml for den nskede miljtilstand, som implementeres i en rkke styringsml, der opfylder principperne ovenfor, og som bidrager til at 129

Usikkerhed om sammenhnge i milj og natur

opfylde det overordnede ml. Vandrammedirektivets tilstandsml for vandmiljet er et godt eksempel p et sdant ml, som betyder, at indsatsen kan igangsttes og lbende revurderes, efterhnden som der indsamles mere viden. Nr der er usikkerhed om effekten af den menneskelige pvirkning af milj og natur, vil der ofte vre god grund til at anvende et forsigtighedsprincip. Det glder srligt, hvis miljtilstanden kan forvrres uigenkaldeligt, eller hvis efterflgende genopretning vil indebre hjere omkostninger end en indsats nu. Drlig id at lempe indsats pga. usikkerhed Forsigtighedsprincippet anvendes ogs i dansk miljpolitik, men i forbindelse med vandplanerne til opfyldelse af vandrammedirektivet anvendes princippet omvendt. Her har usikkerhed om indsatsbehovet begrundet, at reduktionskravene til kvlstof er reduceret, ligesom en del af indsatsen er udskudt. Det er ikke hensigtsmssigt, da der er tegn p, at tilbagegangen i vandmiljets kvalitet er kendetegnet ved hysterese og i nogle tilflde irreversibilitet. Det betyder, at omkostningerne ved at n et givet miljml kan blive vsentligt forgede, hvis indsatsen udsttes. Alligevel er en rkke af de ml, som Danmark skulle opfylde ved udgangen af 2000erne, blevet udskudt. Det glder bl.a. biodiversitetsmlet, som er udskudt til 2020. Danmark har ligeledes udskudt en del af indsatsen i vandrammedirektivet. P begge omrder er der en vsentlig risiko for, at udsttelse af tidsfristen fordyrer indsatsen. Af hensyn til trovrdigheden af de fastsatte ml er det vigtigt, at der angives tilstrkkelige virkemidler til at n mlene. Fravret af tilstrkkelige virkemidler giver usikkerhed om, hvorvidt den politiske vilje til at sikre mlopfyldelse er til stede og svkker tilskyndelsen hos virksomhederne til at udvikle og ibrugtage relevant miljteknologi. National klima- og energipolitik i EUs kvotesystem Dansk energipolitik harmonerer ikke med EUs kvotesystem get sttte til vedvarende energi (VE) i kvotesektoren i Danmark vil ikke fre til lavere CO2-udledning globalt set. Antallet af kvoter er givet i EU, og uudnyttede danske kvoter vil blive brugt i andre EU-lande. Samtidig vil brugen af PSO-afgiften til finansiering af udbygningen af vedva-

Ikke altid tilstrkkelige virkemidler til mlopfyldelse

130

rende energikilder i Danmark gre el mindre konkurrencedygtigt over for olie og gas i kraft af de hjere elpriser. Dette gr det mindre attraktivt at flytte det individuelle fossile energiforbrug over til el og dermed ind under kvotesektoren, hvor udledningen reguleres mest omkostningseffektivt. Prisforholdet mellem el og andre energiformer pvirkes dog ogs af introduktionen af en PSO-afgift p gas samt af den nye forsyningssikkerhedsafgift. Samlet set er der lagt op til en forhjelse af en lang rkke energirelaterede afgifter, som skal finansiere en omkostningsfuld ekstrasatsning p VE i energisektoren. En satsning, der som nvnt, ikke vil bidrage til at reducere den samlede europiske CO2-udledning. Dansk enegang lser ikke klimaproblem Dansk enegang p klimaomrdet vil ikke bidrage til at afhjlpe problemet med global opvarmning, men kan derimod have betydelige omkostninger. I stedet br der arbejdes for strammere ml for reduktionen af drivhusgasser gennem EU og FN. Det er derfor positivt, at regeringen i regeringsgrundlaget lgger op til at gre en indsats for det internationale samarbejde p omrdet. Givet det eksisterende kvotesystem i EU er det dog ikke hensigtsmssigt at arbejde for, at EU fastlgger ml for energibesparelser og udbygning af VE. Energibesparelser er ikke direkte koblet til drivhusgasudledningen, ligesom kvoteloftet af sig selv vil sikre en hensigtsmssig udbygning med VE. EUs kvotesystem er det bedste eksisterende bud p en omkostningseffektiv mekanisme til regulering af klimaomrdet. Regeringen br derfor arbejde for at styrke systemet ved stramme reduktionsml for CO2-udledningen ogs efter 2020 gennem udstedelsen af frre kvoter. Hvis Danmark nsker at g lngere p klimaomrdet, end der kan opns enighed om i EU og andre internationale fora, br indsatsen dermed ikke ske gennem nationale tiltag indenfor kvotesektoren. Et hjere ambitionsniveau i klimapolitikken kan mere meningsfyldt realiseres ved opkb og destruktion af CO2kvoter eller gennem kb af udledningsrettigheder i ikkekvotesektoren i andre EU-lande udover Danmarks eksisterende forpligtelser. Hvis det hjere ambitionsniveau skal realiseres gennem rent nationale tiltag, br de rette sig mod ikke-kvotesektoren.

131

Grn omstilling af konomien Grnne afgifter pvirker ogs arbejdsudbud Der er i det seneste par r kommet get fokus p grn omstilling af konomien og grn vkst, som bl.a. skal fremmes gennem miljpolitikken. I Danmark anvendes mange konomiske virkemidler i miljpolitikken bde i form af skatter og subsidier. Miljskatter og skaldt grnne afgifter har til forml at begrnse forurening og anden miljskadelig adfrd. Miljskatterne afspejler imidlertid typisk ikke alene den negative afledte effekt p miljet. Mange skaldt grnne afgifter er sledes ogs begrundet i nsket om at skaffe provenu til finansiering af offentlige udgifter, som det m formodes at glde eksempelvis registreringsafgiften. De hje afgifter har uanset forml en negativ pvirkning af arbejdsudbuddet. Dette skyldes, at hjere afgifter reducerer kbekraften ved en given lnindkomst grundlggende p samme mde som hjere skat p arbejdsindkomst reducerer gevinsten ved g p arbejde. En omlgning fra skat p arbejde til (grnne) afgifter bidrager derfor ikke ndvendigvis til strre arbejdsudbud og beskftigelse. Som udgangspunkt br provenubegrundede skatter plgges den bredest mulige skattebase, mens skatter rettet mod markedsfejl, der medfrer forurening, s vidt muligt br afspejle den samfundskonomiske omkostning ved forureningen. Nr en skat skal korrigere en markedsfejl, br den plgges alle forurenere p tvrs af sektorer. Dette indebrer bl.a., at landbrugets udledning af ikke-energirelaterede drivhusgasser br reguleres, s der effektivt etableres en drivhusgasafgift, der modsvarer kvoteprisen/CO2-afgiften for andre erhverv. Det kan eksempelvis ske p basis af drivhusgasregnskaber for den enkelte bedrift svarende til de eksisterende gdningsregnskaber. EU-Kommissionens forslag til en reform af landbrugspolitikken indeholder nye muligheder for at ge landmndenes miljindsats. Gennemfres EU-Kommissionens forslag om, at opfyldelse af vandrammedirektivet skal indg i kravene til krydsoverensstemmelse i forbindelse med EUsttten, kan det give landmndene get incitament til at ivrkstte de ndvendige tiltag for at fre vandplanerne ud

Forurenende adfrd br beskattes ens p tvrs af sektorer

EUs landbrugsreform giver nye muligheder

132

i livet. Generelt brer Kommissionens forslag prg af et get fokus p miljet i fremtidens landbrugspolitik ved at gre 30 pct. af landbrugssttten miljbetinget i det nye grnne tilskud. Det kan dog vre omkostningsfuldt Imidlertid er det usikkert, om den generelle tilgang i reformforslaget udgr en omkostningseffektiv mde at opn den nskede miljbeskyttelse. Det nye grnne tilskud stiller krav om miljindsats p en omfattende del af den enkelte landmands areal. Behovet for en get miljindsats varierer imidlertid lokalt og afhnger eksempelvis af jordforhold, nrhed til vand og tilstedevrelsen af vrdifuld natur. I praksis er der derfor en risiko for, at vrdien af indsatsen p mindre miljflsomme omrder kan vre lav i forhold til omkostningerne. Omvendt er der en risiko for, at indsatsen bliver for lille p de mest flsomme omrder. Miljpolitikken br tage hensyn til den lokale variation i behovet for og vrdien af indsatsen, som afhnger af, hvor den udsatte natur og de belastede vandoplande findes. Der gres i stigende grad brug af offentlige tilskud til miljrelateret forskning, udvikling og demonstration bl.a. gennem de strategiske forskningsprogrammer. De seneste r har vist en tendens til remrkning af forskningsmidlerne, som srligt tilgodeser energiforskning og markedsmodning af energiteknologier. Denne tendens fortstter i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 og i regeringens energiudspil Vores Energi. Analyser peger imidlertid p, at energiforskning ikke har et hjere samfundskonomisk afkast end anden forskning, snarere tvrtimod. Sttte remrket til disse forskningsprogrammer er derfor ikke hensigtsmssig. Sttte til demonstrationsforml og markedsmodning har karakter af erhvervssttte og kan derfor heller ikke anbefales. I nogle tilflde vil teknologiske lsninger kunne importeres fra andre lande, mens det i andre tilflde vil vre danske virksomheder, som udvikler egnede lsninger. For miljet er det ikke afgrende, hvorfra lsningen kommer. Det er ikke givet, at Danmark p sigt vil have komparative fordele i at producere grnne teknologier. Selvom det skulle vre tilfldet, begrunder det ikke srskilt forsknings- og er133

hvis ikke der tages hensyn til lokale forhold

Tilskud mlrettet forskning inden for energiteknologi kan ikke anbefales

Ikke afgrende hvor teknologien udvikles

hvervssttte p omrdet, da private aktrer selv m formodes at kunne se fordelene, hvis de er der. Sttte til grundforskning er en bedre samfundskonomisk investering end remrkede forskningsmidler til specifikke omrder eller til kommercialisering af udvalgte teknologier. Svrt at udpege morgendagens vindere Regeringens forslag til en ny energiaftale lgger op til en satsning p vindenergi og fremme af biogas. I forhold til klimaet kan get produktion af biogas bidrage til at reducere udledningerne af drivhusgasser fra ikke-kvotesektoren. Forslagene har derimod ikke noget hensigtsmssigt erhvervspolitisk perspektiv. Det er vanskeligt p forhnd at pege p, hvilke teknologier som vil fre til vkst og get konkurrenceevne i fremtiden. Det synes ikke begrundet, at offentlige myndigheder udvlger de teknologier, som har strst potentiale. Det m forventes, at de virksomheder, som anvender teknologien eller lever af at udvikle den, har mest viden om potentialet for de enkelte teknologier og dermed bedst kan vurdere, hvilke teknologier der br satses p. Miljpolitik br ikke fres for at skabe fremtidige konkurrencefordele eller konomisk aktivitet. Offentlig sttte til specifikke erhverv indebrer en omfordeling af ressourcerne i konomien til gavn for de stttede erhverv. Det er imidlertid langt fra givet, at disse erhverv er de mest konkurrencedygtige, nr der ses bort fra sttten. En samfundskonomisk hensigtsmssig miljpolitik br fres med det forml at reducere miljbelastningen p den mest omkostningseffektive mde ofte med klare markedsbaserede incitamenter og tage hjde for usikkerheder og irreversibiliteter forbundet med miljproblemerne. De incitamenter, som gives gennem miljpolitikken, skal tnkes ind i helheden, s ml ikke bliver virkningslse eller i vrste fald modarbejder hinanden. Herved sikres det strst mulige udbud af de goder, som milj og natur bidrager med til samfundet, til den lavest mulige omkostning.

Miljpolitik br vre for miljets skyld

134

Litteratur
Arbejdsgruppe om legrsvrktjet (2011): legrsvrktjet i vandplanerne. Arbejdspapir. Miljministeriet & Fdevareministeriet. Arrow, K.J. og A.C. Fisher (1974): Environmental Preservation, Uncertainty, and Irreversibility. The Quarterly Journal of Economics, 88 (2), s. 312-319. Baumol, W.J. og W.E. Oates (1988): The theory of environmental policy. Cambridge University Press. Bichel-udvalget (1998): Rapport fra Hovedudvalget Udvalget til vurdering af de samlede konsekvenser af en hel eller delvis afvikling af pesticidanvendelsen. Bjerring, R., L.S. Johansson, M. Sndergaard, A. Kjeldgaard, L. Sortkjr, J. Windolf og J. Bgestrand (2011): Ser 2010. NOVANA. Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Milj og Energi nr. 5. Aarhus Universitet. Brandt, J., J.D. Silver, J.H. Christensen, M.S. Andersen, J.H. Bnlkke, T. Sigsgaard, C. Geels, A. Gross, A.B. Hansen, K.M. Hansen, G.B. Hedegaard, E. Kaas og L.M. Frohn (2011): Assessment of Health-Cost Externalities of Air Pollution at the National Level using the EVA Model System. Centre for Energy, Environment and Health Report series , CEEH Scientific Report No 3. Christensen, P.B., O.S. Hansen og G. rtebjerg (2004): Iltsvind. Danmarks Miljundersgelser. Coase, R.H. (1960): The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3 , s. 1-44. Danmarks Naturfredningsforening (2011): Klageoversigt 2010. Beretning til forretningsudvalget. Danmarks Statistik (2010): Offentlige finanser. I: Statistisk rbog 2010.

135

Den Europiske Revisionsret (2010): Impact Assessments in the EU Institutions: Do they support Decision-Making? Special Report nr. 3. De konomiske Rd (2008): konomi og Milj 2008. De konomiske Rd (2009): konomi og Milj 2009. De konomiske Rd (2010): konomi og Milj 2010. De konomiske Rd (2011): konomi og Milj 2011. Ejrns, R., P. Wiberg-Larsen, T.E. Holm, A. Josefson, B. Strandberg, B. Nygaard, L.W. Andersen, A. Winding, M. Termansen, M.D.D. Hansen, M. Sndergaard, A.S. Hansen, S. Lundsteen, A. Baattrup-Pedersen, E. Kristensen, P.H. Krogh, V. Simonsen, B. Hasler og G. Levin (2011): Danmarks biodiversitet 2010 - Status, udvikling og trusler. Faglig rapport fra DMU 815. Danmarks Miljundersgelser. Ellermann, T., J.K. Njgaard og R. Bossi (2011a): Supplerende mlinger til luftovervgning under NOVANA benzen og PAH. Videnskabelig rapport fra Nationalt Center for Milj og Energi nr.3. Nationalt Center for Milj og Energi, Aarhus Universitet. Ellermann, T., C. Nordstrm, J. Brandt, J. Christensen, M. Ketzel og S.S. Jensen (2011b): The Danish Air Quality Monitoring Programme. Annual Summary for 2010. NERI Technical Report No.836. National Environmental Research Institute, Aarhus University. Energistyrelsen (2011a): Danmarks Energifremskrivning 2011. Energistyrelsen (2011b): Energistatistik 2010. Erichsen, A.C. og F. Mhlenberg (2011): Effekt af Nringssaltsreduktioner p Miljtilstanden i de bne Indre Danske Farvande. Modelscenarier. Landbrug & Fdevarer og DHI.

136

European Commission (2010): 2009 Environment Policy Review. Commission Staff Working Document. European Commission (2011): Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the Common Agricultural Policy. COM(2011) 625 final/2. European Commission Directorate-General Environment (2009): Scoping study on costeffectiveness of EU environmental policy. Finansministeriet (2011): Aftaler om Finansloven for 2012. Fisher, A.C. og W.M. Hanemann (1990): Information and the Dynamics of Environmental Protection: The Concept of the Critical Period. The Scandinavian Journal of Economics, 92 (3), s. 399-414. Grant, R. og J. Waagepetersen (2003): Vandmiljplan II slutevaluering. Danmarks Miljundersgelser. Miljministeriet. Hansen, J.W. og D.L.J. Petersen (2011): Marine omrder 2010. NOVANA. Tilstand og udvikling i milj- og naturkvaliteten. Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Milj og Energi nr. 6. Aarhus Universitet. Hellesen, T. (2008): De lysbne naturtypers tilstand uden for Natura 2000 - en analyse og diskussion af den manglende pleje af de lysbne 3-omrder unden for Natura 2000. Speciale ved Institut for Geografi og Geoinformatik, Det Naturvidenskabelige Fakultet, Kbenhavns Universitet. Jensen, A. (2010): Evaluering af hovedrapport. Miljministeriet. vejstjsstrategien,

Kolstad, C.D. (1996): Fundamental irreversibilities in stock externalities. Journal of Public Economics, 60 (2), s. 221-233.

137

Kommunernes Landsforening (2005): Opgavefordeling i den nye offentlige sektor. Notat. Milj- og Energiministeriet (1999): Natur- og miljpolitisk redegrelse 1999. Miljministeriet (2002): Danmarks Nationale Skovprogram. Skov- og Naturstyrelsen, Miljministeriet. Miljministeriet (2005): Etablering af en kvalitetsstyringsordning p natur- og miljomrdet. Rapport fra Miljministeriets Kvalitetsstyringsudvalg. Miljministeriet (2011a): Natura 2000-plan for Danmark. Naturstyrelsen, Miljministeriet. Miljministeriet (2011b): Sammenfattende redegrelse for vandplanerne. Naturstyrelsen, Miljministeriet. Miljstyrelsen (2006): Metoder til faststtelse af kvalitetskriterier for kemiske stoffer i jord, luft og drikkevand med henblik p at beskytte sundheden. Vejledning fra Miljstyrelsen nr. 5. Miljstyrelsen (2007): Stj fra veje Vejledning fra Miljstyrelsen nr. 4. Miljstyrelsen (2011): Stjhandlingsplaner - afrapportering fra Danmark. Miljstyrelsen (2012): Pesticidbelastningen fra jordbruget 2007-2010. Orientering fra Miljstyrelsen nr. 1. Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri (2011): Statistik over kologiske jordbrugsbedrifter 2010. Plantedirektoratet, Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri. Nordemann Jensen, P., S. Boutrup, L.M. Svendsen, R. Grant, J. Windolf, R. Bjerring, T. Ellermann, J.R. Fredshavn, J.W. Hansen, D.L.J. Petersen, L. Thorling og A.G. Holm (2011): Vandmilj og Natur 2010. NOVANA. Tilstand og udvikling - faglig sammenfatning. 138

Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Milj og Energi nr. 8. Aarhus Universitet. Nygaard, B., R. Ejrns, A. Juel og R. Heidemann (2011): ndringer i arealet af beskyttede naturtyper 1995-2008 - en stikprveundersgelse. Faglig rapport fra DMU nr. 816. Danmarks Miljundersgelser, Aarhus Universitet. OECD (2007): Environmental Performance Review Denmark. Organisation for Economic Co-operation and Development. Pearce, D., B.J. de Haan, G.J. van den Born, A. Howarth, A. Beusen og C. Sedee (2000): European Environmental Priorities: An Integrated Economic and Environmental Assessment. European Commission, Environment Directorate-General. Pindyck, R.S. (2007): Uncertainty in Environmental Economics. Review of Environmental Economics and Policy, 1 (1), s. 45-65. Regeringen og Dansk Folkeparti (2009): Aftale om Grn Vkst. Regeringen (2011a): Et Danmark, der str sammen. Regeringen (2011b): Vores Energi. Rigsrevisionen (2011): Beretning til Statsrevisorerne om statens sikring af grundvandet mod pesticider. Saisana, M. og A. Saltelli (2010): Uncertainty and Sensitivity Analysis of the 2010 Environmental Performance Index. European Commission, Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen. Schou, J.S., B. Hasler og L.G. Hansen (2005): Styringsmidler i naturpolitikken. Faglig rapport fra DMU nr. 564. Danmarks Miljundersgelser, Miljministeriet. Skov og Naturstyrelsen (2010): Skov og natur i tal 2010. Miljministeriet. 139

Thorling, L., B. Hansen, C. Langtofte, W. Brsch, R.R. Mller, S. Mielby og A.L. Hjberg (2011): Grundvand. Status og udvikling 1989 - 2010. Teknisk Rapport. GEUS. Tobey, J.A. og H. Smets (1996): The Polluter-Pays Principle in the Context of Agriculture and the Environment. World Economy, 19 (1), s. 63-87. Vinther, F.P. og P. Olsen (2011): Nringsstofbalancer og nringsstofoverskud i landbruget 1988-2009. Intern rapport 102. Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet. Waagepetersen, J., R. Grant, C.D. Brgesen og T.M. Iversen (2008): Midtvejsevaluering af Vandmiljplan III. Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet og Danmarks Miljundersgelser, rhus Universitet. Wiberg-Larsen, P., J. Windolf, A. Baattrup-Pedersen, J. Bgestrand, N.B. Ovesen, S.E. Larsen, H. Thodsen, A. Sode, E. Kristensen, B. Kronvang og A. Kjeldgaard (2010): Vandlb 2009. NOVANA. Faglig rapport fra DMU nr. 804. Danmarks Miljundersgelser. Windolf, J., P. Wiberg-Larsen, J. Bgestrand, S.E. Larsen, H. Thodsen, R. Bjerring, N.B. Ovesen, A. Kjeldgaard og B. Kronvang (2011): Vandlb 2010. NOVANA. Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Milj og Energi nr. 4. Aarhus Universitet. Yale Center for Environmental Law & Policy og Center for International Earth Science Information-Network (2010): 2010 Environmental Performance Index. Yale University. konomi- og Erhvervsministeriet (2011): Redegrelse om erhvervssttte 2011.

140

konomi og milj 2012

KAPITEL II BIODIVERSITET
II.1. Indledning
Biodiversitet: arter, gener og kosystemer Biodiversitet er dannet af ordene bio, som betyder liv, og diversitet, som betyder forskellighed. Biodiversitet kan betragtes ved forskelligheden af gener, arter og kosystemer. Et kosystem er et omrde i naturen, hvor planter og dyr interagerer med hinanden og deres fysiske omgivelser. Selvom den genetiske variation og forskelligheden af kosystemer er vigtige komponenter af biodiversiteten, er mangfoldigheden af arter det mest brugte ml for biodiversitet. Dette skyldes, at der traditionelt er stor opmrksomhed om arterne, samt at mangfoldigheden af arter er mere enkel at opgre end de to andre kategorier. Hovedparten af den eksisterende viden om biodiversitet omfatter sledes arter. Der er en positiv sammenhng mellem mangfoldigheden af arter og forskelligheden i gener og kosystemer. Mangfoldigheden af arter anvendes derfor ofte som en samlet indikator for biodiversiteten. En hj biodiversitet er karakteriseret ved stor forskellighed i arter og deres levesteder. Hensynet til biodiversitet tilsiger, at der er mange naturomrder, og at naturen er af god kvalitet. Tilstanden af biodiversiteten er et udtryk for, hvor velfungerende klodens kosystemer er. Der er en helt overordnet sammenhng mellem biodiversitet og mulighederne for at opretholde livsgrundlaget p jorden. Opmrksomheden p tabet af biodiversitet synes sledes at vre knyttet til en bekymring for, om biodiversiteten kan risikere at komme under en kritisk grnse, som har alvorlige konsekvenser for kosystemernes opretholdelse.

Hj biodiversitet fordrer god natur

Livet p jorden

Kapitlet er frdigredigeret den 6. februar 2012.

141

Biodiversitet har betydning for mennesket

Biodiversitet bidrager sledes til en rkke ydelser, som har vrdi for mennesket bde i dag og i fremtiden. Det kan omfatte naturens stabiliserende funktioner ved omstning af forurenende stoffer, CO2-lagring, vdomrders vandtilbageholdelse, og naturens bibliotek som ressource i videnskaben eller som forsikring mod fremtidige trusler mod arters overlevelse. Derudover er der en sammenhng mellem biodiversitet og produktionen i en rkke erhverv, f.eks. bestvning af afgrder og frugttrer. Endelig vil befolkningen have en glde alene ved erkendelsen af, at der er en mangfoldig natur, foruden ved at naturen bidrager positivt til rekreative oplevelser. Udover vrdien af disse mange funktioner for nulevende generationer er der ogs en vrdi af at vide, at fremtidige generationer vil have samme muligheder som de nuvrende for at nyde godt af velfungerende kosystemer. Nogle af de funktioner, som biodiversiteten udfylder, er grundlag for en egentlig anvendelse i forbindelse med produktion eller forbrug, mens andre er mindre benlyse. De ydelser, som ikke anvendes direkte, men som indirekte har vrdi for mennesker f.eks. gennem opretholdelse af velfungerende kosystemer p jorden, er oplagt vanskelige eller mske umulige at kvantificere. For marginale ndringer, som ikke vurderes at have betydning for de grundlggende kologiske funktioner, er det dog muligt at tilvejebringe meningsfulde estimerede vrdier, som kan sammenlignes med omkostningerne ved en indsats for f.eks. beskyttelse af arternes levevilkr. Det er vanskeligt at beskrive udviklingen i biodiversitet over tid. Dette skyldes begrebets kompleksitet samt ikke mindst, at det i praktisk er umuligt at overvge bestandsudviklingen for alle arter i Danmark, jf. Ejrns mfl. (2011). Det ansls, at der er godt 32.000 arter i Danmark, hvoraf det for ca. 25 pct. vides, om de er truet. Baseret p fossilfund regner man med, at arter uddr 1001.000 gange s hurtigt i dag som i en normal geologisk periode. I Danmark vurderes biodiversiteten at vre i tilbagegang i form af frre populationer og drligere levesteder. Man skal dog holde sig for je, at udviklingen gr langsomt

Biodiversitetens bidrag er svr at mle

32.000 arter i Danmark

Biodiversiteten i tilbagegang

142

mlt i forhold til levetiden for et menneske, hvorfor tabet af arter opgjort f.eks. over en 10-rig periode formodentlig er meget beskedent. Ml om at standse tilbagegangen Danmark har et ml om at standse tilbagegangen i biodiversitet, som har sin oprindelse fra Rio-topmdet i 1992. Frst var mlet at standse tilbagegangen inden 2010, men med Nagoya-mdet i Japan i 2010 er dette udskudt til 2020. Fr dette var Danmark et af de frste lande til at vedtage en lov om naturfredning i 1917, og der er siden gennemfrt en lang rkke initiativer i Danmark og i EU, f.eks. EUs fuglebeskyttelsesdirektiv og habitatdirektiv. Aktuelt vedtog EU i 2010 en ny handlingsplan for biodiversitet. Handlingsplanen fordrer, at medlemslandene skal opstille planer til beskyttelse af srlige naturtyper (de skaldte Natura 2000-omrder), og dette forventes at ske i Danmark i 2012. Der er ikke fuld overensstemmelse mellem Nagoya-mlet om at standse tilbagegangen i biodiversitet nationalt og Danmarks forpligtigelser i Natura 2000omrderne. Dette skyldes, at sidstnvnte er baseret p en arbejdsdeling inden for EU, mens Nagoya-mlet er en national forpligtigelse til at beskytte alle arter i Danmark, og sledes mere ambitist. Dette kapitel har til forml at give en konomisk vurdering af mlet om at standse tilbagegangen i biodiversitet i Danmark. Der tages udgangspunkt i en geografisk beskrivelse af fordelingen af arter herunder truede arter. Denne suppleres med en tilknytning af arterne til de naturtyper, som udgr deres typiske levesteder, og en beskrivelse af den indsats, som vurderes ndvendig for at beskytte arterne bedst muligt. P dette grundlag gennemfres en analyse af, hvordan arterne beskyttes omkostningseffektivt. Analysen bygger p den metode, som tidligere er anvendt af Det konomiske Rd (2000) samt til konomiske analyser af udpegningsgrundlaget for nationalparkerne, jf. Strange mfl. (2006). Nrvrende analyse gr dog videre end de tidligere, idet hver art knyttes til den naturtype, som er dens naturlige levested, ligesom omkostningerne ved den ndvendige indsats for at beskytte arterne opgres. Derved kan den

Forskel p EU-ml og vores nationale forpligtigelser

Analyse af omkostninger ved at n ml

143

samlede omkostning ved at standse tilbagegangen i biodiversiteten i Danmark belyses. Opgrelse af gevinster Foruden omkostningseffektivitetsanalysen indeholder kapitlet en gennemgang af litteraturen vedrrende monetr opgrelse af gevinsterne ved get udbud af natur og biodiversitet. Denne gennemgang skal belyse det forventede omfang af dele af gevinsterne ved at standse tilbagegangen i biodiversitet samt tilvejebringe en reference, som omkostningerne ved indsatsen kan diskuteres i forhold til. Kapitlet indledes med en beskrivelse af tilstand i og udvikling af biodiversiteten i Danmark. Herefter flger en gennemgang af indsatsen for natur og biodiversitet efterfulgt af en diskussion af biodiversitet set i en konomisk sammenhng. Sidst flger omkostningseffektivitetsanalysen samt en samlet perspektivering af resultaterne i kapitlet.

II.2 Trusler mod biodiversiteten og principper for en indsats

Mennesket tager mere og mere plads Mennesker har i de sidste 100 r taget mere og mere plads p verdensplan, og naturomrderne er get tilsvarende tilbage. I de seneste 50 r er store naturomrder blevet ryddet over hele jorden og i hj grad konverteret til landbrug eller skovbrug. Det er en grundlggende trussel mod biodiversiteten, at levestederne forsvinder. En af naturens grundlove er: Jo strre naturareal, jo flere arter kan eksistere sammen. Tab af arealer med natur betyder tab af arternes levesteder. Det samme glder, nr kvaliteten af naturen forringes, fordi det ligeledes medfrer tab af levesteder. I det flgende ses p biodiversitetens tilstand, hvad der truer biodiversiteten i Danmark samt nogle grundprincipper for, hvordan en indsats for biodiversiteten kan prioriteres. Det er uvist hvor mange forskellige arter af dyr og planter, der findes i verden. Et kvalificeret gt er, at der er mellem otte og ni millioner arter p verdensplan, hvoraf 1,8 millioner er beskrevet af videnskaben, jf. Vi mfl. (2009). P verdensplan er 17.000 arter registeret som truede p den skaldte rdliste, som den internationale organisation Inter-

Antallet af truede arter p jorden er uvist

144

national Union for Conservation af Nature udgiver, jf. Vi mfl. (2009).1 Rdlisten blev frste gang opgjort i 1966, og antallet af arter, som er bedmt, stiger stt, s der i 2008 var i alt 45.000 bedmte arter mod 15.000 arter i 2000. Det er dog stadig en lille andel af de 1,8 millioner arter. For langt de fleste artsgrupper, er der en ufuldstndig bedmmelse af, hvorvidt arterne er truede. Der findes mest viden om de store dyr. Det vurderes sledes, at 22 pct. af alle pattedyr og 14 pct. af alle fugle i verden er truede. Det er sikkert, at antallet af truede arter ogs er langt hjere end de 17.000 arter, som findes p rdlisten nu. Arter uddr 1001.000 gange hurtigere end normalt Arter opstr og uddr lbende som en del af evolutionen. I geologisk set rolige perioder sker det ganske langsomt, men fem gange i jordens historie har der vret perioder, hvor udryddelsen af arter har vret langt hjere. rsagen har vret globale katastrofer, som har forandret klima og leveforhold pludseligt og drastisk, som f.eks. meteornedslag og vulkanudbrud. Der er nu tegn p, at vi er midt i en sjette masseudden, dvs. en periode hvor tabet af arter er langt hjere end normalt. I alt er 900 arter p verdensplan registreret som udryddede siden 1970, jf. Vi mfl. (2009). Det vurderes, at hastigheden af artsuddenen er mellem 100 og 1.000 gange hjere end normalt, jf. Millenium Ecosystem Assessment (2005). Dette tal er dog opgjort med en del usikkerhed pga. den manglende viden om antallet af arter og problemerne med at registrere, hvorvidt de er fuldstndigt forsvundet eller blot meget sjldne. Efter de fem forudgende perioder med masseudden er antallet af arter steget igen, nr leveforholdene atter er blevet stabile. Der blev plads til, at mange nye arter kunne udvikle sig p kort tid. Denne gang er det mennesket, som optager plads p bekostning af alle de andre arter, og en strre masseudden af arter vil derfor ikke ge pladsen til, at nye arter kan udvikle sig, medmindre mennesket gr en aktiv indsats for at stoppe udviklingen p verdensplan. Det er uvist, om vi er i starten af en egentlig masseudden, men

Uvis fremtid, men stigende pres p naturen

1)

Definition af truede arter i Danmark: Arter som er registreret som kritisk truede, moderat truede eller srbare i den danske rdliste, jf. Wind og Pihl (2004).

145

presset p plads og ressourcer tyder p, at tilbagegangen i biodiversitet fortstter. En del af problemet er, at der stadig er meget lidt viden om verdens samlede biodiversitet. Det vides derfor ikke, hvornr tilbagegangen af arter nr et punkt, hvor det er umuligt eller meget omkostningsfuldt at vende udviklingen. Dette taler for at anlgge et forsigtighedsprincip ved fastlggelse af en indsats til standsning af tilbagegangen i biodiversitet. Vurdering af biodiversitetens tilstand i Danmark De truede arter vurderes at udgre knap 20 pct. I Danmark udkom den frste rdliste i 1970erne. Den bliver lbende udvidet med flere arter, og arternes bedmmelse opdateres. P nuvrende tidspunkt er der 1.400 arter, der er registeret som truede p den danske rdliste, og 300 arter, vurderes som forsvundne fra Danmark, jf. Wind og Pihl (2004). Det er dog langt fra alle arter, hvor det er blevet vurderet, hvorvidt de er truede i Danmark. Samlet set er 8.000 arter bedmt i forhold til rdlisten, s de truede arter udgr 18 pct. af de bedmte arter. Hvis de bedmte arter er reprsentative for alle arterne i Danmark, m det forventes, at der er ca. 6.000 truede arter herhjemme ud af de 32.000 arter, som er registret p nuvrende tidspunkt. Det er dog svrt at sige, om der er tale om en over- eller underkantsskn, da der findes meget lidt viden om en del af de artsgrupper, som ikke er inkluderet i rdlisten. Desuden kendes det samlede artstal heller ikke endnu. Antallet af uddde eller truede arter er ikke i sig selv et dkkende ml for en tilbagegang i biodiversiteten. Lnge inden en art forsvinder fra et omrde, sker der en forringelse i antallet af artens populationer og kvaliteten af dens levesteder. Der blev i 2010 lavet en national vurdering af biodiversitetens tilstand i Danmark, jf. Ejrns mfl. (2011). Hovedkonklusionen var, at en stor del af biodiversitetselementerne er i tilbagegang, men ogs at der mangler viden om biodiversitetens tilstand og udvikling. Den manglende viden skyldes, at det nationale overvgningsprogram kun dkker et mindre antal arter og levesteder, som er beskyttet af konkrete direktiver og aftaler og derfor overvges.

National tilbagegang i biodiversiteten

146

Tilbagegang i arternes populationer

Der er en stor tilbagegang i udviklingen i de undersgte arters populationer. Den nationale vurdering viser, at 72 pct. af de undersgte arter er i tilbagegang, og kun for 17 pct. vurderes tilstanden at vre stabil eller i fremgang. Udviklingen i levestedernes antal og kvalitet er mindre negativ. Af de undersgte faktorer med betydning for levestederne er 23 procent i tilbagegang, og 44 pct. er stabile eller i fremgang. For de sidste 33 pct. er udviklingen ukendt. En forklaring p, hvorfor arterne er mere i tilbagegang end levestederne, er, at arterne ofte reagerer med en stor forsinkelse p ndringer i levestederne. Arterne kan derfor fortstte med at g tilbage lnge efter, at der har vret en delggelse af levestederne, jf. Ejrns mfl. (2011). Den nationale vurdering blev gennemfrt for ni forskellige naturtyper. Biodiversiteten er i tilbagegang i alle naturtyper isr i forskellige typer af ben natur som kyst, mose og eng, overdrev og hede, jf. figur II.1. Der er ogs en del tilbagegang i bynaturen samt biodiversiteten i agerlandet. Disse naturtyper spiller samlet set dog en mindre rolle for biodiversiteten, jf. afsnit II.7. I skoven er tilbagegangen mindre, men det er til gengld tydeligt, at der mangler viden omkring biodiversitetens udvikling i denne naturtype. Det betyder, at det er svrt at sige, hvordan tilstanden rent faktisk er. I det flgende gennemgs truslerne mod biodiversiteten i de forskellige naturtyper. Trusler mod biodiversiteten i Danmark De vsentligste trusler for biodiversiteten kan opstilles p flgende mde, jf. Ejrns mfl. (2011) og Teknologirdet (2008): Naturen mangler plads Naturen mangler kvalitet og bliver for ensformig Klimaforandringer

Isr tilbagegang i ben natur

147

Figur II.1

Udviklingen af biodiversitet i ni kosystemer

Anm.:

Kilde:

Figuren viser andelen af vurderede faktorer i tilbagegang (rd), fremgang/stabil (grn) og ukendt udvikling (gr) for ni kosystemer. I analysen er undersgt udviklingen i 139 faktorer for biodiversitet i ni kosystemer. Af disse vurderes 47 pct. at vre i tilbagegang. Der er ingen af de ni undersgte kosystemer, hvor tabet af biodiversitet er standset. Ejrns mfl. (2011).

Arealet af ben natur er faldet

Den primre rsag til arternes forsvinden er tab af levesteder, hvilket i hj grad hnger sammen med, at arealanvendelsen har ndret sig. I Danmark har der vret den samme udvikling som p verdensplan i de sidste 90 r: Naturarealet er get tilbage. De bne naturtyper er get fra 25 pct. til knap 10 pct. af det samlede areal, jf. figur II.2. De bne naturtyper omfatter arealer med enge, overdrev, moser mv. Disse arealer har i nogen grad vret drevet som ekstensive landbrugsarealer med grsning og hslet, og udviklingen i arealet hnger derfor sammen med, at denne type drift er blevet opgivet p mange arealer. Det har dog samlet set ikke

148

frt til, at det intensivt dyrkede areal er steget tilsvarende. Det dyrkede agerland er sledes reduceret fra 62 til 58 pct. i samme periode. Derimod er arealet med bymssig bebyggelse og infrastruktur steget. Det er alts sket et skift fra ekstensivt til intensivt landbrug og fra landbrug til by. Fald i lvskovsarealet En andel af den bne natur er ogs blevet tilplantet med skov. Der har vret en stigning i skovarealet fra 9 pct. til 13 pct. siden 1920, hvilket er sket ved tilplantning af blandt andet ekstensivt drevet landbrugsjord. Siden 1989 har der vret en tilskudsordning til skovrejsning p privat landbrugsjord, som har medvirket til denne udvikling. Samtidig med det stigende skovareal er der sket en forskydning af det skovbevoksede areal fra lvskov til nleskov. Ved skovtllingen i 1881 udgjorde lvtr tre fjerdedele af det samlede skovareal mod 45 pct. i 2009, jf. Larsen og Johansen (2002) og Nord-Larsen mfl. (2010). Da langt de fleste arter i Danmark, som lever i skoven, er tilknyttet lvskov, har forskydningen fra lvskov til nleskov stor betydning for biodiversiteten.

Figur II.2
Pct. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1920 1930

Udvikling i arealanvendelsen

Agerland ben natur Skov

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Anm.: Kilde:

Data for ser samt bebyggelse og infrastruktur er udeladt, og serierne summerer derfor ikke til 100 pct. Levin og Normander (2008), Nygaard mfl. (2011), NordLarsen mfl. (2010).

149

Variation giver plads til arter

Det er ikke kun et mindre naturareal, der har indvirkning p biodiversiteten. En forringelse i naturens kvalitet kan sidestilles med et direkte tab af naturareal, fordi det ligeledes medfrer tab af levesteder for nogle arter. Hvis al natur i Danmark grundlggende var af samme type, eksempelvis bgeskov, ville den rumme langt frre arter end en blandet natur med moser, trre overdrev, heder, krat, bgeskov osv. Desuden er det vigtigt, at naturen ikke er delagt, forstyrret eller p anden mde har mistet sin oprindelige funktionalitet, herunder sin naturlige variation og dynamik inden for de enkelte naturtyper. I forhold til disse problemstillinger vurderes landbrugs- og skovbrugsdrift at medfre vsentlige belastninger af naturen og biodiversiteten. Problemet med bde landbrug og skovbrug i forhold til biodiversiteten er, at de gr naturen mere ensformig. Ensretningen udfres for at sikre optimale vkstforhold for nogle f planter, men gr samtidig omrderne til uegnede levesteder for en lang rkke arter. En dyrket mark er gdet og drnet, og den bliver pljet og sprjtet. Det skal sikre stabile leveforhold for nogle f afgrder, men frer samtidig til ensartethed over store omrder, s der er plads til frre arter. Skovens biodiversitet er en vigtig del af den samlede biodiversitet, da Danmark traditionelt har vret dkket af meget skov. Som nvnt ovenfor er det et problem, at store arealer med lvskov er blevet konverteret til nleskov. Desuden er der stadigvk en stor tilbagegang blandt arter, der er truet af traditionel skovdrift, jf. Ejrns mfl. (2011). Traditionel skovdrift betyder, at de enkelte skovarealer er ensartede, og at mngden af ddt tr og ldede trer er minimal. Denne skovdrift indebrer ogs forstyrrelser af skovens kosystem og periodisk delggelse af arternes levesteder gennem f.eks. fldning af trer. Endelig er de fleste danske skovomrder kunstigt afvandede via et grftesystem. Alle disse forhold betyder, at antallet af forskellige levesteder og dermed den samlede biodiversitet i skovene er meget lavere end i en naturlig uforstyrret skov med dens naturlige variation og dynamik.

Landbrug og skovbrug gr naturen ensformig

Skovens biodiversitet trues af skovdrift

150

ben natur: Nringsstoffer og manglende forstyrrelse et problem

De bne naturtyper er yderst forskelligartede og omfatter klitter, strandenge, heder, moser og overdrev. De fleste lysbne kosystemer forudstter tilbagevendende forstyrrelser ssom grsning, brand eller oversvmmelser for ikke at gro til med trer. Biodiversiteten i de bne naturtyper har vret i tilbagegang igennem mange r, og det vurderes, at de stadig er det, jf. Ejrns mfl. (2011). Tilbagegangen skyldes isr landbrugets drning, opdyrkning og tilfrsel af gdning p arealerne, samt ophr af grsning. Desuden betyder tilfrsel af kvlstof fra luften, at forskellene i leveforholdene udjvnes, og at arealerne derfor mister deres forskellighed. Kvlstof stammer fra landbruget samt transport og energisektoren i ind- og udland. Tidligere husede agerlandet ogs mange arter, som nu er forsvundet, og biodiversiteten i agerlandet er sledes lav. Dette skyldes bl.a. forhold p markerne, hvor afgrden i vore dage str meget tt og er mere ensartet i kraft af effektiv ukrudtsbekmpelse. I dag er de fleste af arterne i agerlandet tilknyttet de smbiotoper, som opstr p udyrkede omrder ssom markskel, levende hegn, vejkanter, mergelgrave og fugtige lavninger. En forget opdyrkning af smbiotoperne har fjernet mange levesteder, ligesom pvirkningen af smbiotoperne med nringsstoffer og ikke mindst sprjtegifte har bidraget til, at arter er forsvundet. Der har vret stor opmrksomhed p vandmiljet i Danmark gennem de sidste 25 r. Gennem en mlrettet indsats er nringsstoftilfrslen fra landbrug og spildevand blevet reduceret. Biodiversiteten i havet og de ferske vande er imidlertid stadig under pres. Den fortsatte oprensning af vandlb frer til en omfattende fysisk forstyrrelse og delgger levesteder. I de sm ser er nringsstoftilfrslen stadig et problem. I havet er biodiversitetens tilbagegang heller ikke standset. Fiskeri frer til overfiskning og delggelse af havbunden. Tilmed er havarealet, der er udsat for iltsvind, stigende, jf. Ejrns mfl. (2011). Klimaforandringerne vil stte naturen under yderligere pres og ge eksisterende problemer. Nr temperaturen stiger, ndres leveforholdene, og mange dyr og arter vil derfor vre ndt til at flytte ud af det omrde, hvor de findes nu. 151

Opdyrkning af smbiotoper truer biodiversiteten i agerlandet

Ogs problemer i vandmiljet

Klimaforandringer vil ge presset mod biodiversiteten

Hvis arterne ikke kan flytte sig p grund af manglende plads og sammenhng i naturen, vil klimandringerne fremover f meget stor effekt p den biodiversitet, der findes i Danmark nu. Arterne skal nemlig kunne flytte sig i samme hast, som klimaforandringerne indtrder, for at deres leveforhold bliver de samme. Hvis der er langt mellem naturomrderne, kan det vre svrt for en art at finde et nyt levested, og den vil derfor blive truet. Eksempelvis vil mske 20 pct. af fuglefaunaen blive udskiftet og 50 nye arter af pattedyr indvandre, jf. Poulsen (2003) og Levinsky mfl. (2007). Grundlggende er ndringer i den danske natur som flge af klimaforandringer uundgelige, men mden, hvorp naturen forvaltes, kan have stor betydning for, hvilke konsekvenser det fr for biodiversiteten. Principper for beskyttelse af biodiversiteten Beskyt frst eksisterende natur ... For at standse tilbagegangen i biodiversiteten er det vigtigt at hndtere de ovenstende trusler. Sprgsmlet er, hvor indsatsen skal ske, og hvad der skal gres. Helt generelt er det meningsfyldt frst at gre noget der, hvor biodiversiteten allerede findes. Ved at tage udgangspunkt i arternes nuvrende udbredelse sikrer man, at indsatsen sker der, hvor leveforholdene er gode. Det glder typisk i omrder, hvor truslerne mod biodiversiteten er mindst: de strre, mere uberrte naturomrder i Danmark. Her skal indsatsen best i at sikre, at leveforholdene ikke forringes yderligere af menneskelig aktivitet. Derefter kan man gre en indsats i de omrder, der er under pres, men hvor det med en mindre indsats er muligt at mindske truslerne, s de arter, som stadig findes i omrderne, bevares der. Frst nr der er sikret en god tilstand i den eksisterende natur, kan det overvejes aktivt at skabe ny natur p f.eks. intensivt drevet landbrugsjord. Det skyldes, at det tager lang tid for arealerne at udvikle sig. Over tid vil den frhen ensartede, veldrnede og nringsrige mark, som konverteres til en eller anden form for naturomrde, blive mere og mere forskelligartet og dermed give plads til flere og flere arter. Men hvis der i samme periode er sket en forvrring af leveforholdene i resten af Danmark, kan arterne ikke indvandre til den nye natur. Derfor er det hensigtsmssigt, at

... dernst eksisterende natur under pres

Skab ny natur til sidst

152

denne indsats sker til sidst. Et eksempel p, at man forsger at sikre biodiversiteten ved at skabe ny natur, er skovrejsning p landbrugsjord. Med tiden vil der vre et vsentligt naturindhold i de nye skove, men tidshorisonten er over 100 r. I mellemtiden er der risiko for, at arter nr at forsvinde fra Danmark. Generel indsats er vigtig En vsentlig prmis for en sammenhngende indsats for biodiversiteten er sledes, at indsatsen sker der, hvor naturen og ikke mindst arterne findes nu. En indsats, der tager udgangspunkt i tiltag af en generel karakter, kan forbedre leveforholdene for mange arter. Der er arter, hvor en yderligere, specifik indsats kan vre ndvendig, men disse arter vil typisk ogs have glde af en mere generel forbedring af leveforholdene. For den langsigtede overlevelse er det vigtigt at sikre, at hver art p nationalt plan har en levedygtig population. Det sikres bedst ved, at arter findes i flere bestande, frem for kun i et omrde, s en enkelt hndelse (f.eks. sygdom) ikke frer til en national udden. Samtidig er det ogs vigtigt, at hver enkel bestand i sig selv er s stor og levedygtig som muligt. Det kan enten sikres gennem strre omrder, hvor de naturlige processer fungerer bedre end i mindre omrder, eller gennem et netvrk af mindre omrder, hvor der sker en udveksling af individer. Endelig er arternes krav til levesteder forskellige. Nogle arter findes primrt i strre sammenhngende naturomrder, mens andre primrt findes i mindre omrder med hj biologisk kvalitet. Danmark har en meget fragmenteret natur, s selv de strste naturomrder er i biologisk forstand sm. De fleste danske arter er gode til at sprede sig. Derfor er det vigtigt, at de lokale bestande har gode forhold, og at der er en funktionel sammenhng (ikke ndvendigvis fysisk) imellem spredte naturomrder. Dette gres for eksempel ved at sikre smbiotopernes eksistens, s de kan udgre trdesten for arternes spredning imellem naturomrder. Der har i den nuvrende indsats vret en tendens til at fokusere p enkeltarter som f.eks. storken. Der er lavet srlige handleplaner og udpeget omrder alene med det forml at sikre en arts overlevelse i Danmark. Handleplaner 153

Nationalt levedygtig population

En indsats for enkeltarter sikrer ikke biodiversiteten bredt

for enkelte arter vil i nogle tilflde kunne gavne andre arter, men der er en risiko for, at sdanne handleplaner undlader at tage hjde for den samlede artsbeskyttelse. Det kan vre mere omkostningseffektivt at sikre flere arter p en gang, hvis der tages hjde for de indbyrdes relationer arterne imellem. Klimaforandringer fordrer generel indsats Klimaforandringerne vil stte naturen under yderligere pres og ge eksisterende problemer. Grundlggende er ndringer i den danske natur som flge af klimaforandringer uundgelige, men mden, hvorp naturen forvaltes, kan have stor betydning for, hvilke konsekvenser disse ndringer fr for biodiversiteten. En generel indsats, som enten sikrer eller forbedrer naturen, giver mulighed for, at naturen kan forandre sig i takt med klimaforandringerne. Det vigtige er, at der er nok uforstyrret natur til, at der er plads til de nye arter, nr de indvandrer.

II.3 Naturpolitik gennem 200 r

200 rs naturpolitik I de sidste godt 200 r har den danske forvaltning af natur og naturressourcer ndret sig betydeligt. Fredskovsforordningen af 1805, som er noget af den frste lovgivning inden for naturforvaltning, handlede om at sikre produktion af tmmer, mens hensynet til rekreative vrdier og biodiversitet var fravrende. Den frste naturfredningslov, som kom i 1917, havde til forml at frede omrder og sikre befolkningens adgang til naturen. I 1960-70erne begyndte natur og biodiversitet at komme p den politiske dagsorden bde nationalt og internationalt, hvilket kulminerede med vedtagelsen af biodiversitetskonventionen i Rio de Janeiro i 1992. Denne markerede en overgang til en mere koordineret indsats p tvrs af lande, og indsatsen for biodiversitet blev efterhnden tnkt ind i reguleringen af landbrug, skovbrug og industri. Med udgangspunkt i biodiversitetskonventionen vedtog EU i 2001 at standse tabet af biodiversitet i EU inden 2010, og i 2002 blev det p FNs biodiversitetskonference i Holland vedtaget at bremse tabet i hele verden inden 2010. Ingen af disse mlstninger blev net, hverken i Danmark eller

Standsning af biodiversitetstab i 2020

154

internationalt. Med Nagoya-mdet i Japan i 2010 blev mlet for FN derfor strammet til ogs at glde en standsning af tabet, men mlopfyldelsen blev til gengld udskudt til 2020. I 2011 vedtog EU en ny strategi for beskyttelse af biodiversitet p baggrund af den nye mlstning. Strategien er endnu ikke implementeret i medlemslandene. Indhold i afsnittet I det flgende gennemgs den historiske udvikling i naturforvaltningen nationalt og internationalt med srligt fokus p biodiversitet. Den nuvrende indsats beskrives i det flgende afsnit II.4. Historisk udvikling indtil 2001 Fredningslov i 1917: fredning og adgang til naturen Fredskovsforordningen fra 1805 havde til forml at sikre en vedvarende produktion af tmmer, som var ved at blive en mangelvare. Selvom dette beskyttede skovarealer mod at blive konverteret til anden anvendelse, var formlet ikke at beskytte biodiversiteten, men udelukkende at sikre tilstrkkelig produktion. Frst omkring 100 r senere begyndte en interesse for naturbeskyttelse i form af fredninger for alvor at dukke op. Dette mundede ud i naturfredningsloven fra 1917. Loven havde til hensigt at frede omrder med vsentlig betydning for almenheden eller med vsentlig naturvidenskabelig eller historisk betydning og desuden at sikre befolkningen adgang til naturen. Jagtloven fra 1922 indfrer for frste gang restriktioner p jagtbare arter og jagttider. I boks II.1 vises en oversigt over relevante love og aftaler relateret til biodiversitet gennem de seneste godt 200 r.

155

Boks II.1 1805 1917 1922 1969 1971 1973 1979 1982 1985 1989 1990 1992

Tidslinje for lovgivning og begivenheder relateret til biodiversitet Fredskovsforordning Den frste naturfredningslov Den frste jagtlov Ny naturfredningslov Ramsar-konventionen: international konvention om vdomrder Den frste miljbeskyttelseslov Bern-konventionen: EF-konvention om vilde dyr, planter og habitater EFs fuglebeskyttelsesdirektiv Vandlbsloven fra 1949 ndrer forml NPO-handlingsplan Okkerlov Ny skovlov Naturforvaltningslov Ny jordfordelingslov Naturbeskyttelseslov EFs habitatdirektiv Biodiversitetskonventionen vedtaget i Rio de Janeiro Naturskovsstrategi med ml om fordobling af skovareal Reform af EFs landbrugssttte, herunder braklgningsordning National strategi om biologisk mangfoldighed Wilhjelm-udvalgets rapport EU-aftale om at standse tabet af biodiversitet inden 2010 Danmarks Nationale Skovprogram FN COP6 om biologisk mangfoldighed, beslutning om at bremse tabet af biodiversitet inden 2010 Handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse 2004-09 Ny skovlov Revidering af naturbeskyttelseslov EUs handlingsplan for biodiversitet 2006-10 Nationalparklov EUs braklgningsordning ophves Grn Vkst, regeringens helhedsplan for natur, milj og landbrug FN COP10 om biologisk mangfoldighed, hvor handlingsplan vedtages med ml om at standse tilbagegang i biodiversitet inden 2020 EUs biodiversitetsstrategi vedtages med samme ml

1995 2001 2002

2004

2006 2007 2009 2010 2011

Kommission i 1961: naturbeskyttelse frem for fredninger 156

I 1961 nedsattes en naturfredningskommission, der skulle analysere gldende lovgivning og forberede et udkast til en ny naturfredningslov. Kommissionens betnkning kom i

1967 og reprsenterede en ny forstelse for de voksende samfundsmssige problemer, der kunne opst, hvis man ikke vrnede om naturen og dens ressourcer, jf. HaldMortensen (2004). Der begynder at ske et skift i fokus fra beskyttelse af naturomrder med vigtige rekreative vrdier til bevaring af biologisk mangfoldighed. Fokus p naturfredninger ndredes til mere generel naturbeskyttelse, som dermed begyndte at omfatte andre tiltag end fredninger. Blandt anbefalingerne fra kommissionen var en henstilling om, at naturbeskyttelsen i langt hjere grad skulle omfatte hele det bne land, og et forslag om oprettelse af store naturparker kom ogs frem allerede her, jf. Pedersen (2006). Det frte til en ny naturfredningslov i 1969. Regulering af belastning fra industri og landbrug i 1973 Danmark fik sin frste miljbeskyttelseslov i 1973. Denne rammelov tog udgangspunkt i, hvad bl.a. vandlb kunne bre af forurening, og amterne skulle udarbejde regionale planer, som indeholdt miljml for de enkelte vandomrder og bindende retningslinjer for kommunerne. Miljbeskyttelsesloven har indirekte betydning for naturforvaltningen gennem reduktion af industriens og landbrugets belastning af naturarealer. I 1971 blev en international konvention om beskyttelse af vdomrder af international betydning navnlig som levesteder for vandfugle, Ramsar-konventionen, vedtaget, og den blev ratificeret af Danmark i 1977. I 1979 tilsluttede Danmark sig desuden Bern-konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, og samme r vedtages fuglebeskyttelsesdirektivet i EF. Formlet med direktivet er beskyttelse af truede eller srbare fuglearter og deres levesteder. Fra dette tidspunkt begynder internationale aftaler at spille en strre rolle for den danske naturlovgivning. I 1980erne kom der get fokus p vandmiljet, og naturog miljhensyn begyndte at blive integreret i landbrugslovgivningen. I 1982 ndredes vandlbsloven, s formlet med vandlb ikke lngere kun var at aflede vand, men at vandafledningen desuden skulle ske under hensyntagen til miljmssige krav og vandkvalitet. Iltsvind og deraf flgende fiskedd igangsatte en debat om forureningen af vand157

1970erne: internationale aftaler om naturbeskyttelse

1980erne: bedre vandmilj p dagsordenen

miljet, og i 1985 blev NPO-handlingsplanen vedtaget.2 Denne stillede krav til landbruget om f.eks. udbringning og opbevaring af gylle samt regulerede punktforurening fra husholdninger og erhverv. I 1985 blev desuden okkerloven, som forbedrer miljet i vandlb, vedtaget. Landbrugsreform og marginalisering af jord I 1980erne var der, som flge af EFs systemer med mindstepriser og sttteopkb, en vsentlig overproduktion i landbruget. EF begyndte derfor at overveje metoder til at reducere overproduktionen, jf. afsnit I.10 i det foregende kapitel. I Danmark var der en forventning om, at dette ville betyde, at 10-20 pct. af landbrugsarealet ville blive taget ud af drift, og at disse arealer kunne benyttes til at forbedre miljtilstanden, jf. Fredningsstyrelsen (1985). I 1987 prsenterede regeringen en marginaljordsstrategi, som skulle sikre en udnyttelse af disse arealer til gavn for miljet og naturen. Med naturforvaltningsloven i 1989 indfrtes desuden statslig erhvervelse af ejendomme og ekspropriation som virkemidler. EFs landbrugsreform i 1992 omlagde produktionssttten til hektarsttte, der for store landbrug var betinget af braklgning af 15 pct. af landbrugsarealet, den skaldte braklgningsordning. I starten havde denne ordning ikke den store betydning for naturen, da arealerne til at begynde med forblev en del af omdriften, sledes at de braklagte arealer jvnligt blev pljet op. I takt med at ordningen varede ved, og der blev tale om permanent braklgning, begyndte naturindholdet p arealerne dog langsomt at stige. Med skovloven af 1989 blev sigtet med de danske fredskove bredt ud, og skoven skulle nu varetage landskabelige, naturhistoriske, kulturhistoriske og miljbeskyttende hensyn samt hensyn til friluftslivet, men hovedvgten var stadig p produktionen af tmmer. Samme r dukkede en hensigtserklring om at fordoble skovearealet i Danmark over en trgeneration (80-100 r) op som en bemrkning i skovloven.

Fordobling af skovareal over en trgeneration

2)

Handlingsplan for forurening af vandmiljet med kvlstof, fosfor og organisk materiale.

158

Generel naturbeskyttelse i det bne land

Siden 1972 blev bestemte naturtyper, som moser og overdrev over en vis strrelse, generelt omfattet af en beskyttelse, som medfrte forbud mod aktivt at ndre tilstanden af omrdet, f.eks. gennem ndret landbrugsdrift, jf. By- og Landskabsstyrelsen (2009). Denne beskyttelse udvides flere gange i renes lb og bliver stadfstet i 3 i naturbeskyttelseslovens fra 1992. Herefter bliver omrderne i daglig tale betegnet som 3-omrder. I 1987 kom Brundtland-rapporten om bredygtig udvikling, herunder ogs for arter og kosystemer. Rapporten blev forlber for FNs verdenstopmde om milj og udvikling i Rio de Janeiro i 1992. P topmdet blev biodiversitetskonventionen vedtaget, og den er i dag underskrevet af 193 lande. Dens forml er Bevaring af den biologiske mangfoldighed, bredygtig udnyttelse af dens bestanddele og rimelig og retfrdig fordeling af de fordele, udnyttelsen af de genetiske ressourcer resulterer i. Det var et krav til medlemslandene, at de skulle udvikle nationale strategier, planer eller programmer for bevaring og bredygtig udnyttelse af den biologiske mangfoldighed. Danmark kom som opflgning i 1995 med en national strategi om biologisk mangfoldighed. Denne strategi blev dog ikke umiddelbart fulgt op af nye initiativer, jf. Agger (2002). I 1992 blev EFs habitatdirektiv ligeledes vedtaget. Direktivet har til forml at beskytte bestemte naturtyper, dyre- og plantearter samt deres levesteder. Habitatdirektivet medfrer, at medlemslandene skal trffe srlige foranstaltninger for at undg forringelse og betydelige forstyrrelser af de naturtyper samt dyre- og plantearter, som er omfattet af direktivet. Naturbeskyttelsesloven fra samme r implementerede EFs habitatdirektiv og fuglebeskyttelsesdirektiv i dansk lovgivning. I 1998 blev de frste habitatomrder udpeget. Habitatomrderne og fuglebeskyttelsesomrderne udgr Natura 2000-omrderne. I 1999 blev et EU-topmde i Berlin afholdt, hvor det blandt andet blev besluttet at overfre strre dele af EUs landbrugssttte til andre forml end produktion af fdevarer. Det skete gennem oprettelsen af det frste Landdistriktsprogram, der lb fra 2000 til 2006, og som samlede tidligere 159

Rio-topmde i 1992

EFs habitatdirektiv

EUs landdistriktspolitik udvides til miljforml

forordninger, der var rettet mod miljet, ssom MVJordningen.3 Ud over tilskud til milj indeholdt programmet ogs tilskud til udvikling af fdevareindustrien og landdistrikterne. Naturskov i fokus med nationalt skovprogram P foranledning af anbefalinger fra FNs biodiversitetskonvention fremlagde miljministeren i 1992 en naturskovsstrategi for de danske skove. I denne blev der fastsat et ml om, at mindst 10 pct. af det samlede, danske skovareal skal sikres som naturskov, urrt skov eller skov med gamle driftsformer inden 2040, jf. Skov- og Naturstyrelsen (1994).4 Dette blev i 2002 stadfstet i Danmarks Nationale Skovprogram i 2002 sammen med mlet om, at skovarealet skal dkke 20-25 pct. af Danmarks areal i lbet af 80-100 r, jf. Skov- og Naturstyrelsen (2002). I 1995 publicerede Milj- og Energiministeriet en strategi for biologisk mangfoldighed, men i 1999 kritiserede OECD Danmark for ikke at have en egentlig handlingsplan, der levede op til biodiversitetskonventionen. Derfor blev det skaldte Wilhjelm-udvalg nedsat til at analysere og forberede en handlingsplan for naturforvaltning i Danmark. Udvalget afsluttede sit arbejde i 2001 og kom med en lang rkke anbefalinger til den danske naturpolitik, jf. boks II.2. Udvalgets arbejde fik ikke den forventede indflydelse p den nationale naturpolitik p kort sigt. Der er dog en rkke af forslagene, som hen ad vejen er blevet implementeret, omend ikke ndvendigvis med samme indhold som oprindeligt foreslet.

Kritik fra OECD frer til Wilhjelmudvalg

3) 4)

Miljvenlige Jordbrugsforanstaltninger (MVJ) er en tilskudsordning, som er samfinansieret af EU og Danmark. Disse omfatter grsningsskov, stvningsskov (trer der skyder fra neden og bliver skret ned med 10-50 rs mellemrum) og plukhugst (udtagning af enkelte trer ad gangen, s bevoksningen med tiden bestr af trer i forskellige aldersgrupper).

160

Boks II.2

Anbefalinger fra Wilhjelm-udvalget

Wilhjelm-udvalgets rapport, der udkom i 2001, fremhvede beskyttelsen af eksisterende natur som den vigtigste indsats, jf. Wilhelm-udvalget (2001). Der skulle samtidig ogs vre forbedrede muligheder for friluftsliv. Udvalget anbefalede strre sammenhngende naturomrder, som af den davrende regering blev tolket som nationalparker. Desuden blev flgende tiltag anbefalet: Dyrkningsfri eller gdnings- og sprjtefri randzoner langs 3-omrder, smbiotoper og srligt vrdifulde vde naturomrder Ammoniakbufferzoner omkring srlig srbar natur og udarbejdelse af krav til udbringningsteknik og emissioner fra stald- og gdningsanlg Forgelse af areal med enge, overdrev og strandenge med 100.000 ha, bl.a. via en mlrettet anvendelse af braklgningsordningen Mindst 20 pct. af ny skov skal vre bne omrder 10 pct. af skovarealet skal have biodiversitet som primrt forml (senest i 2040), herunder et delml p 25.000 ha i 2012 Forbedring af de fysiske forhold i vandlb og genskabelse af mangfoldigheden i sernes liv Omrder med fri dynamik og tilgroning Forbindelser mellem naturomrderne forbedres, herunder faunapassager

Derudover anbefalede udvalget et bedre grundlag for en mlrettet naturforvaltning. Herunder hrte et bedre vidensgrundlag og en mlretning og prioritering efter naturkvalitet ved hjlp af et flles enkelt mlstnings- og vrdistningssystem for naturlokaliteter. Udviklingen af et samlet program til al naturovervgning var ogs en del af denne anbefaling. Udvalget anbefalede get integration af naturhensyn i landbruget, skovbruget og fiskeriet. Fiskeripolitikken skulle reformeres mod et mere bredygtigt fiskeri, og referenceml skulle baseres p forsigtighedsprincippet. I skovbruget anbefaledes det, at statsskovene fortsatte omlgningen til naturnr skovdrift, og at naturnr drift i de private skove blev fremmet. I landbruget anbefaledes det bl.a., at det kologiske landbrugs potentiale til at lette miljbelastningen af naturen skulle kortlgges. Udvalget anbefalede, at braklgningsordningen og midler til fremme af det multifunktionelle landbrug blev mlrettet mere prcist mod natur, bde geografisk og indholdsmssigt.

161

Udviklingen efter 2001 Globalt ml: standse tab af biodiversitet i 2010 I 2001 vedtog EUs stats- og regeringschefer at standse tabet af biodiversitet i 2010, og i 2002 blev en biodiversitetsstrategi vedtaget p FNs sjette partskonference om biodiversitet i Holland med det erklrede ml at reducere tabet af biodiversitet vsentligt inden 2010. EUs mlstning blev fulgt op af en handlingsplan i 2006. I forlngelse af beslutningerne i EU og FN kom i 2004 en dansk handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse, gldende for perioden 2004-09, jf. Regeringen (2004). Handlingsplanen indeholdt forslag om syv nationalparker, som frte til, at en nationalparklov blev vedtaget i 2007. Handlingsplanen vgtede indsatsen for biodiversitet i Natura 2000-omrderne og nationalparkerne hjere end andre steder i landet. Den mlrettede ogs indsatsen mod omrder, hvor gevinsten for samfundet forventedes at vre strst, dvs. hvor der samtidig med forbedrede livsbetingelser for arter bl.a. kunne opns bedre muligheder for friluftsliv, bedre grundvandskvalitet og reduktion af CO2. I forbindelse med handlingsplanen blev en ny skovlov vedtaget i 2004, og samtidig blev naturbeskyttelsesloven revideret for at styrke implementeringen af EU-direktiverne. Ud over mlet om 10 pct. naturskov og en fordobling af skovarealet var der i Danmarks Nationale Skovprogram et ml om, at alle statsskovene skulle konverteres til mere naturnr skovdrift i lbet af en trgeneration. For at n dette ml blev der udarbejdet en handlingsplan i 2005.5 Det var desuden mlet i denne plan, at de naturnre driftsprincipper skulle vre implementeret i strstedelen af statsskovene i 2012. Dette ml er opnet. Trods anbefalingen fra Wilhjelm-udvalget om en mlrettet anvendelse af braklgningsordningen til naturforml blev

Syv nationalparker vedtages

Naturnr skov i statsskovene

83.000 ha natur pljet op

5)

Naturnr skovdrift bygger p at lade naturen gre en s stor del af arbejdet som muligt med kun f indgreb. Der fldes ikke hele flader, og i vidt omfang skal skoven s sig selv frem for tilplantes. Desuden skal andelen af hjemmehrende arter ges, jf. Skovog Naturstyrelsen (2005).

162

ordningen ophvet i EU i 2007, og ca. 83.000 ha ud af 148.000 ha brakarealer blev pljet op i lbet af 2007-08. Dette var kritisk i en biodiversitetssammenhng, da disse tidligere landbrugsarealer, efter at have ligget hen s lnge uden drift, var ved at blive til reelle naturarealer. Grn Vkst viderefrer tiltag p naturomrdet I april 2009 fremlagde den davrende regering Grn Vkst-udspillet som en samlet plan for natur, milj og landbrug i Danmark, jf. Regeringen (2009). Den del af planen, der drejede sig om indsatsen p naturomrdet, var primrt en viderefrelse af eksisterende tiltag, blandt andet skovrejsning og etablering af vdomrder. Sammen med etableringen af 50.000 ha sprjte-, gdnings- og dyrkningsfrie randzoner skulle disse tiltag give danskerne 75.000 ha ny natur. Derudover skulle 40.000 ha 3-omrder uden for Natura 2000-omrderne plejes. Yderligere var en indsats i Natura 2000-omrderne mlrettet forpligtelserne i habitatdirektivet. Da man i 2010 endnu ikke havde net mlet om at standse tilbagegangen i biodiversiteten blev EUs ministerrd i marts 2010 enige om en 2050-vision og et 2020-ml for biodiversitet. Samme vision og ml blev vedtaget p den tiende partskonference om biologisk mangfoldighed i Nagoya, Japan, i oktober 2010. Disse er grundlaget i EUs biodiversitetsstrategi frem til 2020, som blev godkendt i juni 2011. Visionen for r 2050 er, at EUs biodiversitet og tilhrende kosystemtjenester er beskyttet, vrdsat og passende retableret, og mlet for 2020 er at: Standse tabet af biodiversitet og forringelsen af kosystemtjenester i EU frem til 2020 og i det omfang, det er muligt retablere dem og samtidig intensivere EUs bestrbelser p at standse tabet af biodiversitet p globalt plan. Strategien bestr af seks delml, som er beskrevet i boks II.3. Til hvert af disse ml er der i strategien en pakke af foranstaltninger, der kan benyttes til at opfylde mlene.

EU- og FN-ml: standse tab af biodiversitet i 2020

163

Boks II.3

Delml i EUs 2020 biodiversitetsstrategi

Ml 1: Fuldstndig gennemfrelse af direktiverne om fugle og levesteder, herunder frdiggrelse af Natura 2000-udpegningerne og sikring af en god forvaltning ved blandt andet at sikre tilstrkkelig finansiering af Natura 2000-omrder samt forbedre hndhvelse og overvgning af disse. Ml 2: Bibeholde og retablere kosystemer og kosystemtjenester, herunder sikre at der ikke sker nettotab af biodiversitet og kosystemtjenester. Ml 3: ge landbrugets og skovbrugets bidrag til bevarelse og forgelse af biodiversiteten, herunder ge de direkte betalinger for offentlige miljgoder i EUs flles landbrugspolitik og mlrette udviklingen af landdistrikter mere mod bevarelse af biodiversitet. Ml 4: Sikre en bredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne, herunder forbedrer forvaltningen af de fiskede bestande og eliminere negative pvirkninger af bestande, levesteder og kosystemer. Ml 5: Bekmpelse af invasive arter, herunder styrkelse af EU-ordningerne for plante- og dyresundhed og oprette et dedikeret lovgivningsinstrument for invasive fremmede arter. Ml 6: Medvirke til at forhindre tab af biodiversitet globalt, herunder mindske de indirekte rsager til biodiversitetstab.

II.4 Den nuvrende indsats

Den nuvrende regering har et ml om at fremstte en strategi for sikring af den biologiske mangfoldighed samt rekreative vrdier og har til hensigt at fremlgge en Naturplan Danmark med dette forml, jf. Regeringen (2011). Formlet med dette afsnit er at se p, hvad der gres for biodiversiteten i Danmark i dag. Frst beskrives de vigtigste aktrer inden for dansk naturforvaltning. Derefter gennemgs forskellige typer af beskyttelse, og til sidst ses der p, hvor mange offentlige ressourcer der er blevet brugt og afsat til fremme af biodiversitet og natur. Afslutningsvis beskrives tilskudsordningerne under Landdistriktsprogrammet.

164

Aktrer i dansk naturforvaltning EU har stor indflydelse Indsatsen til styrkelse og bevarelse af biodiversitet i Danmark ligger hos en rkke aktrer, som omfatter kommuner, staten, lodsejere og private fonde, men den overordnede styring sker i hj grad gennem direktiver og forordninger fra EU. Staten har ansvaret for, at regler og retningslinjer fra EU implementeres i dansk lovgivning. En vsentlig opgave for staten er administrationen af Landdistriktsprogrammet og udbetaling af landdistriktsmidlerne herfra, hvilket udgr hovedparten af finansieringen af den danske biodiversitetsindsats.6 Denne opgave ligger hos NaturErhvervstyrelsen i Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri. Naturstyrelsen under Miljministeriet har til opgave at udmnte den danske natur- og planpolitik. Styrelsens opgaver omfatter bl.a. beskyttelse, pleje og genopretning af natur samt myndighedsopgaver i forbindelse med det private skovbrug. Naturstyrelsen forvalter ligeledes de knap 200.000 ha statsejede naturarealer, herunder statsskovene, som udgr godt 100.000 ha. En vsentlig opgave for naturstyrelsen er gennemfrelsen af EUs fuglebeskyttelsesdirektiv, habitatdirektiv og vandrammedirektiv. Forvaltningen af natur- og miljlovgivningen ligger hos regionerne og kommunerne. I december 2011 blev de statslige naturplaner, der er en vsentlig del af implementeringen af habitatdirektivet, vedtaget i Danmark. Det er kommunernes ansvar, at disse planer i lbet af 2012 udmntes i mere detaljerede handlingsplaner p nr for de omrder, som staten ejer. Strstedelen af det danske naturareal er ejet af private lodsejere eller fonde, jf. tabel II.1. Ud over skov og ben natur i form af 3-arealer dkker dette ogs smbiotoper p

Staten varetager landdistriktsmidlerne

og udmntning af natur- og planpolitik

Kommunerne har ansvar for naturhandleplaner

Private lodsejere ejer strstedelen af landbrug og natur

6)

Det gldende Landdistriktsprogram, som er medfinansieret af EU, dkker perioden 2007-13. Programmet indeholder blandt andet tilskudsordninger til land- og skovbrugets indsatser for natur og milj, jf. nedenfor.

165

landbrugsarealer. Kommunernes naturforvaltning omfatter sledes samarbejde og koordinering med private lodsejere.

Tabel II.1

Ejerforhold i Danmark Staten Andreb) Privatea) --------------------- Pct. --------------------97 2 1 72 20 8 82 15 3

Landbrug Skov 3-natur

a) Omfatter ogs private fonde. b) Omfatter bl.a. kommuner og menighedsrd. Kilde: Fog (2008), Hellesen (2008), Nord-Larsen mfl. (2010) og Skovog Naturstyrelsen (2010).

Private fondes indsats get markant

Som beskrevet i afsnit I.9 i foregende kapitel er de private aktrers indsats p naturomrdet get betragteligt igennem de seneste r. Dette har isr givet sig udslag i flere naturomrder, som er opkbt og forvaltes af private fonde. Danmarks strste private naturfond, Aage V. Jensens naturfond, er med sine knap 20.000 ha blevet en af landets strste private jordejere. Typer af naturbeskyttelse i Danmark Beskyttelse af biodiversiteten sker i hj grad gennem en rkke restriktioner p arealudnyttelsen i udvalgte naturomrder. I det flgende beskrives forskellige typer af beskyttelse.

Habitatdirektivet skal sikre bevarelse af natur og arter

Habitatdirektivets gennemfrelse udgr den overvejende del af indsatsen direkte mlrettet beskyttelse af biodiversiteten. Danmark er derigennem forpligtiget til at sikre god bevaringsmssig status for en rkke naturtyper samt dyre- og plantearter. Det drejer sig om naturtyper, som er i fare for at forsvinde i deres naturlige udbredelsesomrde, og som er karakteristiske for bestemte omrder af Europa. Eksempelvis findes nogle typer af lvskov nsten kun i Danmark, og vi er derfor forpligtet til at beskytte dem her. Habitatdirekti-

166

vet retter sig primrt mod de dyre- og plantearter, der er truede, srbare eller sjldne og krver srlig opmrksomhed p grund af deres srlige levested. Skarven er nok det bedst kendte eksempel p en dyreart, vi er forpligtet til at beskytte. Skarven er relativt almindelig i Danmark, men samme art findes kun ganske f andre steder i Europa. I alt omfatter habitatdirektivet mere end 200 naturtyper og 700 arter af planter og dyr, hvoraf ca. 60 naturtyper og mere end 100 arter findes i Danmark. Natura 2000omrderne dkker 8 pct. af landet For at gennemfre beskyttelsen er der blevet udpeget 252 Natura 2000-omrder i Danmark, bestende af habitatomrder og fuglebeskyttelsesomrder. Natura 2000-omrderne p land udgr 358.000 ha, svarende til 8 pct. af landets samlede areal. I omrderne kan krves gennemfrt en aktiv indsats for naturgenopretning og sikring af naturtyperne og levestederne. Der ydes erstatning, hvis gennemfrelsen af de kommunale handleplaner pfrer lodsejerne tab. De nye nationale naturplaner blev offentliggjort i slutningen af 2011 og omfatter 246 Natura 2000-omrder.7 Samlet set lgges der op til en indsats i form af naturpleje p 130.000 ha bne naturarealer, sikring af mere naturlige vandstandsforhold p 16.000 ha og beskyttelse af 20.000 ha skov mod opsplitning og rydning, jf. Naturstyrelsen (2011b). Det phviler kommunerne at ivrkstte den konkrete gennemfrelse af indsatserne i samarbejde med de private lodsejere, mens Naturstyrelsen har ansvaret for indsatsen p statens arealer. Handleplanerne, for hvordan mlene i de 246 naturplaner opns, skal foreligge ved udgangen af 2012, og den samlede indsats forventes at komme til at koste omkring 1,8 mia. kr. Danmark er udover indsatsen inden for Natura 2000omrderne forpligtet til at trffe de ndvendige foranstaltninger for at beskytte 39 enkeltarter i hele deres udbredel-

Handleplaner frst klar ultimo 2012

Indsats for enkeltarter

7)

De sidste seks omrder er udpeget senere end resten, og planer for disse omrder vil frst komme senere, nr tilstrkkelig data er indsamlet, jf. Naturstyrelsen (2011b).

167

sesomrde.8 Der skal dermed for disse arter laves yderligere tiltag til at sikre deres fortsatte tilstedevrelse i Danmark, hvis de findes uden for habitatomrderne. Dette involverer blandt andet et forbud mod at delgge eller beskadige deres yngleomrder. Det er i Danmark besluttet, at der skal laves forvaltningsplaner for 22 af disse arter for at leve op til denne forpligtelse, blandt andet hasselmusen og alle de danske flagermusarter, jf. Naturstyrelsen (2011a). Desuden er en rkke habitatomrder udpeget for at sikre enkeltarter. Der er ogs udarbejdet handlingsplaner for andre truede og sjldne arter i Danmark, herunder for skarv. 3-omrder dkker 10 pct. af landet Naturbeskyttelsesloven indebrer beskyttelse af bestemte naturtyper: eng, hede, overdrev, mose og strandeng, samt ser og udpegede vandlb. Disse udgr tilsammen de skaldte 3-omrder, som dkker godt 400.000 ha, svarende til knap 10 pct. af Danmarks areal, jf. figur II.3. Det samlede 3-areal har vret nogenlunde konstant de sidste 15 r, men nogle af naturtyperne har ndret sig fra en type til en anden, jf. afsnit I.6 i det foregende kapitel. Dette hnger blandt andet sammen med, at naturtyperne generelt er truet af tilgroning og har behov for plejetiltag i form af f.eks. grsning eller naturgenopretning, hvis deres naturindhold skal bevares. En kortlgning af omrderne er ved at gennemg en omfattende opdatering, da det har vist sig, at der var store forskelle p den vejledende kortlgning og den faktiske tilstand af de bne naturtyper, jf. Nygaard mfl. (2011). 3-beskyttelsen bestr i forbud mod tilstandsndring ved jordejerens aktiviteter, men i modstning til Natura 2000omrderne er der ikke krav om en aktiv indsats for at bibeholde de beskyttede naturtyper. Hvis et omrdes tilstand ndres s meget gennem tilgroning, at det ikke lngere er defineret som en af de ovennvnte naturtyper, er det ikke lngere beskyttet efter 3 i naturbeskyttelsesloven. 3beskyttelsen af omrderne er erstatningsfri, da der som

Generel beskyttelse uden krav om aktiv indsats

8)

Arter som findes i habitatdirektivets bilag IV og naturbeskyttelseslovens bilag 3. De 39 arter omfatter 14 flagermus, to gnavere, odder, marsvin, fire krybdyr, otte padder, en fisk, syv insekter og en muslingeart. Ikke alle arterne er sjldne i Danmark.

168

udgangspunkt ikke er tale om ndringer i arealets anvendelse umiddelbart fr og efter arealet bliver omfattet af beskyttelsen. Det er dog ikke ndvendigvis omkostningsfrit for lodsejeren, der vil kunne opleve et tab i optionsvrdi.

Figur II.3
Eng Hede Mose Overdrev Strandeng S

3-naturtyper

16% 22%

11%

7% 21%

23%

Kilde:

Nygaard mfl. (2011).

Fredninger tjener forskellige forml

Fredninger er et instrument til naturbeskyttelse, som i Danmark har vret anvendt siden begyndelsen af 1900tallet. I alt er knap 4 pct. af Danmarks areal fredet, jf. figur II.4. Fredninger kan f.eks. ske for at beskytte en speciel naturformation eller udsigt, landskabets rolle som habitat eller have en kulturhistorisk eller rekreativ begrundelse. Fredninger kan omfatte alt fra punktfredninger af et bestemt hus til store arealer p flere hundrede hektar. Effekten af en fredning for omrdets biodiversitet afhnger dermed helt af formlet med fredningen og kan bde vre meget hj og meget lav. En fredning er som udgangspunkt permanent, og lodsejerne har ret til erstatning for de tabte indtjeningsmuligheder i fremtiden. Der er for nyligt gennemfrt en ndring af naturbeskyttelsesloven, sledes at der ikke kan

169

udbetales erstatning til arealer ejet af private fonde, hvor der gennemfres en fredning.

Figur II.4
1.000 ha 200 175 150 125 100 75 50 25 0 1900-09

Fredede omrder i Danmark 1900-2007

Antal 4000 Areal, ha Antal fredninger (h.akse) 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 1920-29 1940-49 1960-69 1980-89 2000-07 0

Anm.: Kilde:

Fredninger omkring kirker er ikke medtaget. Det Centrale Fredningsregister, Naturstyrelsen.

Natur ofte beskyttet p flere mder

I praksis er der et vist sammenfald mellem bde Natura 2000-omrder, fredede omrder og naturtyperne under 3 beskyttelse. Ca. 43 pct. af 3-arealerne er ogs Natura 2000arealer, godt 20 pct. af 3-arealerne er ogs omfattet af en fredning, og en stor del af sidstnvnte arealer er samtidig dkket af Natura 2000, dvs. af alle tre beskyttelsesformer, jf. Hellesen (2008). Siden fredskovspligten blev indfrt for godt 200 r siden, har alle offentlige skove og en stor andel af de private skove vret plagt fredskovspligt, hvilket vil sige, at ejerne er forpligtet til at arealet bruges til skovdrift. Det vigtigste krav er, at arealerne skal vre skovbevoksede, men skovloven skal ogs sikre, at nogle af de vigtige naturtyper i skoven bliver bevaret, herunder eksempelvis vandhuller og lvskovbryn. Desuden m hjst 10 pct. af skovarealet vre dkket af juletrer og pyntegrnt. Fredskovspligten, som over 90 pct. af de danske skove er omfattet af, bliver ofte fremhvet som en sikring af naturen i skoven, men reelt pvirker den biodiversiteten bde negativt og positivt. Det

Fredskovspligt sikrer ikke naturindhold

170

er positivt, at det ikke er muligt at konvertere arealerne til intensiv landbrugsdrift eller store omrder med bebyggelse. Men samtidig er der krav til, at der er skovdrift p arealerne, hvilket har en rkke negative konsekvenser for biodiversiteten, jf. afsnit II.2. Isr forstyrrelserne ved hugst og den udbredte drning af arealerne er problematiske. Desuden er der ingen krav om, at der vlges trarter, som hrer hjemme i Danmark. Over halvdelen af Danmarks skovareal er nleskov, som ikke er naturligt hjemmehrende i Danmark, og som indeholder meget frre arter end lvskov. Fem nationalparker udpeget indtil nu P foranledning af Wilhjelm-udvalgets anbefaling om etablering af strre sammenhngende naturomrder igangsatte regeringen i 2002 pilotprojekter om nationalparker i Danmark. Der blev gennemfrt syv pilotprojekter og tre undersgelsesprojekter. Dette forarbejde har efter vedtagelse af nationalparkloven i 2007 resulteret i indtil videre tre etablerede nationalparker, og udpegning af yderligere to. Den frste nationalpark var Nationalpark Thy, som blev indviet i 2008, og ret efter blev Nationalpark Mols Bjerge indviet. Nationalpark Vadehavet blev indviet i 2010. De to omrder, der er udpeget som de mulige nste nationalparker, er henholdsvis Kongernes Nordsjlland og Skjern . Formlet med nationalparkerne er at udvikle, sikre og bevare natur, landskaber og kulturhistoriske vrdier. Det handler ikke kun om at sikre naturen, men ogs om at formidle naturens vrdier til befolkningen og ikke mindst drage nytte af en forventet get turisme. Der er ikke umiddelbart nogen ekstra krav eller forbud i omrder, der indgr i nationalparkomrder, men parkerne fr et rligt statstilskud til driften. Tilskuddet kan benyttes til naturprojekter svel som til formidling. Midlerne er dermed ikke remrket biodiversitetsfremmende forml. Effekten af nationalparker p biodiversiteten er derfor ikke oplagt. Ressourceforbrug Indsatsen for biodiversitet er placeret hos flere forskellige aktrer, og det samme glder udgifterne forbundet hermed.

Effekten af nationalparker er ikke tydelig

171

Landdistriktsmidler til milj og landskab

En vsentlig udgift til indsatser, der har en vis effekt for biodiversiteten, ligger i EUs Landdistriktsprogram.9 I forbindelse med Grn Vkst-aftalen blev de rlige bevillinger til forbedring af miljet og landskabet via Landdistriktsprogrammet get fra omkring en halv mia. kr. i 2009 til ca. en mia. kr. i Landdistriktsprogrammet for 2010-13. Over halvdelen af udbetalingerne via Landdistriktsprogrammet dkkes af EU, som ogs sttter visse natur- og miljprojekter uden for Landdistriktsprogrammet (skaldte EU-Lifeprojekter). Medfinansieringen fra EU i Landdistriktsprogrammet er mindst 50 pct. og 75 pct. for visse af tilskudsordningerne (vdomrdeindsatser, omlgning til kologi og Natura 2000-projekter). Flere af de milj- og naturorienterede indsatser under Landdistriktsprogrammet blev noget forsinket i forhold til den oprindelige aftale, blandt andet fordi vand- og naturplanerne blev vsentligt forsinkede, og specielt fordi omlgningen til kologi ikke er get s hurtigt som forventet.10 Udbetalingerne i 2010 og 2011 var derfor vsentligt lavere end den afsatte rlige mia. kr. (ca. 0,3 mia. kr. pr. r). Det forventes dog, at udgifterne kommer op omkring 1 mia. kr. pr. r igen i perioden 2012-13, bl.a. ved at andre initiativer er blevet tilfjet, og nogle tilskudsordninger fr hvet satser og bevillinger. For eksempel er der blevet tilfjet en statslig vdomrdeindsats til den kommunale indsats i forbindelse med opfyldelsen af vandrammedirektivet. NaturErhvervstyrelsen har ogs en del administrative omkostninger i forbindelse med udbetaling og kontrol af ordningerne under Landdistriktsprogrammet. Disse omkostninger udgjorde i 2008 knap 60 mio. kr. for de milj- og naturrelaterede ordninger, svarende til knap 15 pct. af udbetalingerne fra disse ordninger, jf. FdevareErhverv (2010).

Forsinket Grn Vkst-indsats

Administration af landdistriktsmidlerne

9) 10)

Se evt. afsnit I.4 i det foregende kapitel. Vandplanerne er en implementering af EUs vandrammedirektiv i Danmark.

172

Naturstyrelsen har ansvar for statsskove og vandplaner

Udover at Naturstyrelsen administrerer nogle af tilskudsordningerne i Landdistriktsprogrammet, har styrelsen ogs ansvar for driften af statens skov- og naturarealer. Dette indebar i 2010 udgifter p godt en halv mia. kr. Forvaltningen har ikke kun biodiversitet som forml, men ogs f.eks. friluftsliv og produktion af tmmer. vrige af Naturstyrelsens vsentligste udgifter med relation til biodiversitet omfatter blandt andet statslig skovrejsning med udgifter p knap 80 mio. kr. og vandlbsrestaureringer i forbindelse med vandplanerne med forventede udgifter p ca. 80 mio. kr. rligt. Det skal bemrkes, at der ogs er en betydelig indtgt i statsskovene fra salg af tr og andre trprodukter samt udleje af arealer og jagtrettigheder. Disse indtgter udgjorde omkring 400 mio. kr. i 2010. Kommunerne fik ved kommunalreformen i 2007 overfrt naturforvaltningsmidler fra amterne for godt 60 mio. kr. pr. r til naturpleje og -projekter. De kommunale udgifter til naturforvaltning er steget med rene, og i 2010 brugte kommunerne sammenlagt over 280 mio. kr. p naturbeskyttelse, jf. tabel II.2. Kommunerne har i tilgift fet ansvaret for at implementere naturplanerne p de lysbne arealer, langs kysterne og i de f skove, der ikke er fredskovspligtige. Kommunerne skal udarbejde handleplaner for omkring 200 Natura 2000-omrder og efterflgende sikre, at indsatsen implementeres. Det har ikke vret muligt at opgre, hvor meget private fonde bruger p naturindsatsen, men som nvnt tidligere er deres indsats p naturomrdet get de senere r. Ud over at opkbe jord og forvalte denne sttter flere fonde ogs naturog miljprojekter initieret af private svel som offentlige aktrer.

Kommunernes udgifter til naturforvaltning er steget

Uklart hvor meget fonde betyder

173

Tabel II.2

Omkostninger p naturomrdet i kommunerne 2008 2009 2010 ------------- Mio. kr. -------------

Naturbeskyttelse konkrete projekter Naturforvaltningsprojekter Natura 2000 I alt Anden naturbeskyttelse Fredningserstatninger Skove Sandflugt Administration vedr. naturbeskyttelsea) I alt Naturbeskyttelse i alt

80 4 84 0 71 10 73 154 238

84 4 88 4 73 14 97 188 277

102 4 106 1 55 9 113 178 283

a) Blandt andet til opdateringen af 3-naturtypekortlgning. Kilde: Kommunernes Landsforening.

Forventet stigning i samlede udgifter

De samlede udgifter til naturforvaltning og bevarelse af biodiversitet er vanskelige at opgre, men baseret p de ovennvnte belb kan det groft sknnes, at der i 2010 blev brugt omkring 1,4 mia. kr., og 0,8 mia. kr. hvis man trkker EU-tilskud og indtgter i statsskovene fra. Dette dkker dog ikke kun udgifter til en biodiversitetsindsats, men til naturforvaltning generelt med mange andre forml. Hvis de nste rs regnskaber kommer til at afspejle de afsatte midler i Landdistriktsprogrammet og p finansloven, stiger de samlede udgifter til omkring 2,1 mia. kr., og 1,1 mia. kr. pr. r nr EU-tilskud og indtgter i statsskovene er trukket fra. I 2006 blev der afsat omkring 1 mia. kr. p finansloven til miljforml. Dette belb blev kendt som miljmilliarden. Godt halvdelen blev remrket til en srlig vand- og naturindsats i perioden 2006-09. Indsatsen dkkede primrt projekter, som vedrrte genskabelse af vdomrder og restaurering af vandlb. I 2009 blev endnu en miljmilliard afsat til nye vdomrder i perioden 2010-15 i forbin-

Miljmilliarder brugt p vdomrder

174

delse med udmntningen af aftalen om Grn Vkst. Det frste projekt blev sat i gang i juni 2011, og det er planen, at der inden udgangen af 2015 skal skabes godt 10.000 ha vdomrder. Der er umiddelbart ingen af midlerne, der er get til en indsats i skoven. Miljmilliarderne bliver i hj grad finansieret via Landdistriktsprogrammet og udgr sledes en del af de ovenfor beskrevne midler. Man kan sledes ikke lgge miljmilliarderne oveni de ovenfor beskrevne udgifter, da der er et vsentligt overlap. Naturplanerne finansieres primrt via Landdistriktsprogrammet I forbindelse med Grn Vkst blev det vurderet, at den samlede indsats i forbindelse med naturplanerne ville komme til at koste 1,8 mia. kr. i perioden 2010-15, jf. tabel II.3. Finansieringen af naturplanernes pleje- og projektudgifter stammer primrt fra Landdistriktsprogrammet. Sledes forventes 1,5 mia. kr. af de 1,8 mia. kr. at komme herfra, mens 0,2 mia. kr. forventes at blive finansieret af kommunerne.

Tabel II.3

Naturplanernes pleje- og projektudgifter Finansieres af Landdistriktsprogrammet Landdistriktsprogrammet Landdistriktsprogrammet Kommuner og EU Kommuner og stat Kommuner

Budget -- Mio. kr. -Pleje af grs 736 Hydrologiprojekter 471 Skovbeskyttelse 252 EU-Life-projekter 150 Hedepleje 42 Andre projekter 135 I alt 1.786

Anm.: Budget for hele perioden 2010-15. Kilde: Naturstyrelsen.

Omprioritering af midler i Landdistriktsprogrammet

Da handleplanerne frst forventes frdige i december 2012, vil pleje- og projektudgifter i hj grad falde i 2013 og frem. Hvorvidt dette betyder en hjere forventet rlig udgift eller en forskydning af de rlige udgifter, er ikke helt entydigt. Det ser dog ud til, at nogle indsatser blot udskydes, herunder skovbeskyttelse, mens indsatsen for pleje af ben natur 175

og for vdomrder intensiveres i de sidste to r, Landdistriktsprogrammet dkker, dvs. 2012-13, jf. finansloven for 2012. Hvordan indsatsen efter 2013 ser ud er endnu uklart, da EUs Landdistriktsprogram for 2014-20 endnu ikke foreligger. Tilskudsordninger til beskyttelse af biodiversitet EUs Landdistriktsprogram stter rammen Som nvnt ovenfor spiller EUs Landdistriktsprogram en vigtig rolle i finansieringen af indsatsen for biodiversiteten gennem en rkke tilskudsordninger, der har til forml at tilgodese biodiversiteten eller naturen mere bredt, jf. tabel II.4. Disse ordninger gennemgs nrmere i dette afsnit, fordi de stter en del af rammen for biodiversitetsindsatsen, isr p de private jordarealer. Den strste del af landdistriktsmidlerne gives via tilskudsordninger, som er mlrettet den bne natur og landbrugsarealer. Det drejer sig om tilskud til grsning, anlg af vdomrder og rydning i Natura 2000-omrder. Desuden finansieres udlgning af 50.000 ha dyrkningsfri randzoner p landbrugsjord langs ser og vandlb ogs af midler fra Landdistriktsprogrammet. De dyrkningsfrie randzoner er ikke en frivillig tilskudsordning, men et tvunget tiltag med kompensation der trder i kraft i lbet af 2012. P landbrugsarealer er det ogs muligt at opn sttte til skovrejsning. Landdistriktsprogrammet giver desuden tilskud til sikring af levesteder i skov i Natura 2000-omrderne. Dette omfatter bl.a. aftaler om ekstensiv drift, bevaring af store trer, reduceret afvanding, grsningsdrift og i srlige tilflde tilskud til urrt skov. Midlerne afsat til sikring af eksisterende skov er dog sm sammenlignet med de vrige ordninger. Der forventes sledes kun afsat 42 mio. kr. pr. r til denne ordning ud af ca. 1 mia. kr. til alle ordningerne i Landdistriktsprogrammet rettet mod milj og natur.11 Indtil 2009 har der eksisteret en ordning uden for Landdistriktsprogrammet, der gav tilskud til udlgning af urrt skov i private skove.
11) Jf. finansloven for 2012 nedsttes de 42 mio. kr. endda med 19 mio. kr. rligt i 2012 og 2013.

Strst indsats i den bne natur og p landbrugsjorden

Lille indsats i eksisterende skov

176

Tabel II.4

Tilskud til milj og natur via Landdistriktsprogrammet Tilskud Kr. pr. ha pr. r

Naturpleje i Natura 2000- og 3-omrder (5-rige aftaler) Grsning Grsning p naturperler Hslt og/eller grsning Tillg for srlig fugleindsats Pleje af vdomrder og vandlb (20-rige aftaler)a) Naturarealer MVJ-aftale eller permanent grs Dyrket landbrugsareal Dyrkningsfri randzoner (permanente) Kompensation Skove (permanente) Skovrejsning p landbrugsjord Sikring af skov i Natura 2000-omrder

2.000 3.350 1.000 600

300 1.800 3.500 2.770

- b) - c)

Flgende projekter kan desuden opn op til 100 pct. projektsttte Vdomrdeprojekter Natur- og miljprojekter Naturforvaltning i Natura 2000-omrder (rydning, forberedelse til grsning mv.) Landskabs- og biotopforbedrende beplantninger (op til 60 pct. tilskud)
a) b) c) Kilde: Tilskud afhngige af arealets hidtidige benyttelse. Engangssttte pr. ha afhngig af trartsvalg og yderligere hensyn til natur og milj. Kompensation for tabt vrdi afhngig af naturtype og indsats. NaturErhvervstyrelsen, www.landdistriktsprogram.dk, og Finansloven 2012.

De fleste midler gives som fast tilskud

Godt halvdelen af landdistriktsmidlerne til milj- og naturindsatsen gives i form af et fast tilskud pr. ha. Der tages sledes ikke strre hensyn til de faktiske omkostninger ved at omlgge eller begrnse produktionen p arealet, til lodsejerens prferencer for natur eller til kvaliteten af den natur, der opns med tiltaget. Ordningerne er designet

177

sledes for at mindske administrationsomkostningerne og gre ordningerne gennemskuelige og enkle at overvge. Prioritering af ansgere har lille betydning I de senere r er Landdistriktsprogrammet blevet mere mlrettet mod Natura 2000-omrderne. Sledes har ansgere i Natura 2000-omrder frsteprioritet til at modtage midler til pleje af grs- og naturarealer. Der gives desuden prioritet til private lodsejere fremfor offentlige instanser. Den opstillede prioritering har dog i praksis kun begrnset betydning, da rammen for den enkelte ordning oftest er strre end de ansgte belb. Det skyldes sandsynligvis, at tilskuddet ikke har vret hjt nok til, at det har vret attraktivt for tilstrkkeligt mange lodsejere. Nylige beregninger af omkostninger ved naturpleje har vist, at omkostningerne er noget hjere end tidligere antaget, jf. Dubgaard mfl. (2012). P den baggrund er tilskud til grsning og hslt get, og arealet med skaldte naturperler, der kan f et hjere tilskud, er get fra 2012 fra 850 ha til ca. 2.000 ha. De fleste aftaler i Landdistriktsprogrammet er 5-rige. Der har vret en tendens til, at lange aftaler p 10-20 r ikke blev benyttet, da landmndene ikke har nsket at binde sig for lngere perioder af gangen. Det kan f.eks. skyldes, at tilskudsstrrelserne ikke afspejlede den usikkerhed, der er forbundet med aftaler af en sdan varighed. Eksempelvis er det ikke tilladt at tage arealer tilbage i drift inden for perioden, hvis rentabiliteten i landbruget bliver forbedret. Samtidig kan lodsejeren vre bekymret for, at et omrde, der har vret drevet med naturforml i f.eks. 20 r, bliver plagt blivende restriktioner senere hen, f.eks. ved at blive omfattet af 3 i naturbeskyttelsesloven. Enkelte ordninger har dog mere langvarig karakter, hvilket er afspejlet i tilskuddets strrelse. Det drejer sig om skovrejsningsordningen, hvor skoven vil blive omfattet af fredskovspligt, sikring af skov i Natura 2000-omrderne og pleje af vdomrder.

get tilskud til naturpleje

Tilbagegang i lange aftaler

178

Sammenfatning Fokus p Natura 2000-omrder Den primre indsats for biodiversiteten i Danmark er rettet mod opfyldelsen af habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet i Natura 2000-omrderne. Rammen for den danske indsats for naturen og biodiversiteten er i hj grad givet af EUs fugle- og habitatdirektiver samt vandrammedirektiv. For at opfylde fugle- og habitatdirektiverne er der i december 2011 fremlagt 246 naturplaner, som i lbet af det nste r skal omsttes til handleplaner af kommunerne og staten. En vsentlig del af indsatserne er baseret p, at lodsejere plejer deres naturarealer mod at f et tilskud pr. ha. Disse tilskud er finansieret via Landdistriktsprogrammet, hvoraf EU betaler godt halvdelen. I Grn Vkst blev der afsat 1,8 mia. kr. for perioden 2010-15 til indsatsen, der flger af naturplanerne. Heraf skal de 1,5 mia. komme fra Landdistriktsprogrammet. Da bde vand- og naturplanerne er blevet forsinkede, er indsatserne det ogs, og dermed har udgifterne i 2010 og 2011 vret langt lavere end forventet. Strstedelen af ordningerne i Landdistriktsprogrammet har ben natur, vdomrder og agerland som indsatsomrde og kun i mindre grad skov. Udover skovrejsning p agerland er der sledes kun afsat omkring 40 mio. kr. pr. r til sikringen af skovnaturtyper i Natura 2000-omrderne.

Opfyldelsen af EUs direktiver danner rammen

Indsatsen betales primrt via Landdistriktsprogrammet

F indsatser i skov

II.5 Markedsfejl, regulering og virkemidler

Biodiversitet har vrdi for mennesket Biodiversitet skaber en rkke vrdier for mennesker. Mange af disse vrdier har karakter af offentlige goder eller goder, som ikke normalt handles p et marked. Uden regulering vil der ikke i tilstrkkeligt hjt omfang blive taget hensyn til vrdien af biodiversitet. Landmnd og skovejere kan sledes ikke forventes at tage fuldt hensyn til de afledte gevinster eller tab for biodiversiteten, nr de tilrettelgger produktionen. I dette afsnit beskrives markedsfejl knyttet til biodiversitet. Herefter drftes prioritering af indsatsen, samt fordele og ulemper ved forskellige virkemidler til beskyttelse af biodiversiteten. 179

Biodiversitets betydning for mennesket Vrdien af kosystemydelser Biodiversitet bidrager til en rkke kosystemydelser, som har vrdi for mennesket. Overordnet kan skelnes mellem brugsvrdier og ikke-brugsvrdier. Brugsvrdierne kan yderlige opdeles i direkte brugsvrdier, indirekte brugsvrdier og optionsvrdier, mens ikke-brugsvrdierne kan opdeles i testamentariske vrdier og eksistensvrdier, jf. figur II.5. Nederst i figuren er angivet eksempler p typer af ydelser eller vrdier, som tilhrer de forskellige kategorier.

Figur II.5

Den samlede vrdi af biodiversitet

konomisk vrdi af biodiversitet
Brugsvrdier Ikke-brugsvrdier

Direkte brug

Indirekte brug

Optionsvrdi

Testamentarisk vrdi

Eksistensvrdi

Forbrugsydelser

Ikkeforbrugsydelser

Jagt/fiskeri Br/svampe

Friluftsliv Genpulje til FoU

Sygdomskontrol Bestvning Understtte kosystemer

Muligt fremtidigt forbrug

Glde ved at fremtidige generationer kan opleve arter og naturtyper

Glde ved at arter og naturtyper findes

Anm.:

Kilde:

Figuren har fokus p kosystemydelser relateret til biodiversitet, men enkelte af eksemplerne nederst i figuren er relateret til ydelsen fra naturen i bredere forstand end blot biodiversitet. Baseret p bl.a. Dubgaard mfl. (2002) og Pascual mfl. (2010).

Direkte brugsvrdier

De direkte brugsvrdier kan yderligere opdeles i forbrugsydelser og ikke-forbrugsydelser. Forbrugsydelser er f.eks. afgrder fra landbruget. En hj diversitet i arter og gener er med til at sikre et forskelligartet udbud med mange varianter af fdevarer. Det ger i sidste ende forbrugerens valgmuligheder. Ikke-forbrugsrelaterede brugsvrdier bestr f.eks. af friluftsliv og rekreation. En hj diversitet af arter og naturtyper kan sledes ge glden ved friluftsliv. Et

180

andet eksempel er, at diversitet i gener er med til at sikre en stor genpulje, som kan vre til gavn for forskning og helbredelse af sygdomme. Hj biodiversitet kan sledes opfattes som en form for videnskapital, som gavner forskning og udvikling (FoU) inden for medicinsk forskning. Indirekte brugsvrdier Der er forskellige indirekte brugsvrdier ved biodiversitet. Sledes er mangfoldighed af genetiske varianter i landbrugsproduktionen med til at give sygdomskontrol for afgrderne, idet en landbrugsproduktion baseret p mange forskellige kornsorter forventes at vre mindre udsat for sygdomme. Hj diversitet af arter og gener menes ogs at ge kosystemers modstandsdygtighed over for forandringer (resiliens). Derved understtter biodiversitet en rkke andre kosystemydelser fra naturen som f.eks. CO2-lagring, opmagasinering af vand (oversvmmelsesforebyggelse) og naturens rensefunktioner, der er med til at sikre rent drikkevand. Det store fokus p tabet af biodiversitet synes at vre knyttet til en bekymring for, at biodiversiteten kan komme under en kritisk grnse, som har ukendte men muligvis alvorlige konsekvenser for kosystemerne og dermed ogs for de afledte kosystemydelser. Ud over disse kategorier af brugsvrdier knytter der sig ogs optionsvrdier til biodiversitet. Optionsvrdier er nytten af muligheden for i fremtiden at kunne anvende den biologiske mangfoldighed. Endelig omfatter ikke-brugsvrdier testamentariske vrdier og eksistensvrdier. Testamentariske vrdier er tilfredsstillelsen ved at tilgodese fremtidige generationers velfrd, mens eksistensvrdier er glden ved at vide, at en given art eller naturtype findes, selvom man ikke direkte eller indirekte selv bruger pgldende art. Nogle af vrdierne af biodiversitet kan opfattes som en forsikringsvrdi. Biodiversitet er sledes med til at sikre robustheden af kosystemer over for eventuelt kommende forandringer. Bevarelse af biodiversitet har ogs en vrdi,

Biodiversitet understtter stabilitet af kosystemer

Optionsvrdier

Ikke-brugsvrdier

Biodiversitet kan opfattes som en forsikringsvrdi

181

fordi den kan udnyttes til forskning i fremtiden og forebygger sygdomme i landbrugsafgrder. Biodiversitet og markedsfejl Nogle kosystemydelser handles En rkke af de afledte kosystemydelser fra naturen omsttes p markeder. Det glder for flere af de direkte forbrugsydelser som f.eks. varer produceret af landbruget. For disse ydelser vil markedet sende et signal til landmnd og andre producenter, som afspejler, hvor stor vrdi forbrugerne tillgger disse produkter. Jagtrettigheder kan ogs slges, og landmnd og skovejere vil derfor have en tilskyndelse til at sikre en levedygtig bestand af vildt. En stor del af kosystemydelserne ved biodiversitet handles imidlertid ikke, og der vil derfor ikke via markeder vre tilstrkkelig tilskyndelse for private producenter til at levere disse ydelser. Overordnet er der tre markedsfejl, som i fravr af regulering kan lede til for lidt natur og biodiversitet: Produktionseksternaliteter Produktionseksternaliteter Flledens problem (open acess eksternalitet) Ydelsernes karakter af at vre offentlige goder

Markedsfejl pvirker biodiversiteten

Positive produktionseksternaliteter findes f.eks. i forhold til biers bestvning af blomster, som ger produktiviteten i landbruget. Et andet eksempel p en produktionseksternalitet er, at mangfoldighed af afgrder og forskellige genetiske varianter af disse afgrder er vigtige i forhold til at bevare landbrugsproduktionens robusthed over for plantesygdomme. Grundlggende er der en afvejning mellem p den ene side at koncentrere landbrugsproduktionen p enkelte hjtydende varianter af en afgrde og p den anden side landbrugsproduktionens robusthed over for plantesygdomme. Hvis produktionen koncentreres p f varianter, vil det ge sandsynligheden for, at plantesygdomme spredes geografisk. Den enkelte landmand tager i sit valg af afgrde ikke tilstrkkeligt hensyn til, at hans valg pvirker de andre landmnds risiko. Dette er en gte produktionseksternalitet, jf. Brock og Xepapadeas (2003). Der er argumenteret for, at man som en forsikring br bevare sm, men levedyg-

182

tige populationer af en lang rkke genetisk forskellige varianter af de forskellige afgrder, selvom det privatkonomiske afkast af at dyrke disse varianter er lille, jf. Weitzman (2000). Flledens problem For en del naturydelser er der fri adgang for alle. Dette skaldte flledens problem kan lede til overudnyttelse af naturydelsen, hvis der ikke ivrksttes regulering til at begrnse udnyttelsen af naturressourcen, jf. Hardin (1968). Et eksempel p flledens problem er udnyttelse af fiskebestande p havet, som i fravr af regulering er tilgngelige for alle. Den enkelte fisker kan ikke forventes at tage tilstrkkelig hensyn til, at hans fangster er med til at mindske bestanden, hvilket mindsker udbyttet og hver omkostningen ved fangsten for andre fiskere. I sidste ende kan dette lede til udden af arter, hvis overfiskningen betyder, at bestanden kommer under et bredygtigt niveau. Grundlggende skyldes flledens problem, at der ikke er etableret klare ejendomsrettigheder, eller at disse ejendomsrettigheder ikke kan hndhves i praksis. Hvis der eksempelvis var en enkelt ejer af fiskebestanden, ville denne have en interesse i at sikre, at der ikke foregik overfiskning, som kunne true bestanden. Nogle af de afledte ydelser fra biodiversitet har karakter af at vre rene offentlige goder. Offentlige goder er karakteriseret ved, at brugen af godet ikke mindsker muligheden for, at andre bruger godet (dvs. er ikke-rivaliserende), og at det ikke er muligt at udelukke nogen fra at bruge godet (dvs. er ikke-ekskluderbart). Eksistensvrdien for arter er et eksempel p et offentligt gode. At en person fler glde ved at vide, at en given art eksisterer, udelukker ikke andre personer fra at fle samme glde. Endvidere er det ikke muligt at udelukke nogen fra at fle glde ved, at en given art eksisterer.12 Forsikringsvrdien ved biodiversitet, som

Manglende ejendomsrettigheder

Offentlige goder

12)

Flledens problem adskiller sig fra rene offentlige goder ved, at det vedrrer goder, som er rivaliserende i forbrug eller produktion, mens offentlige goder er ikke-rivaliserende. Flledens problem og offentlige goder har det til flles, at det ikke er muligt at udelukke andre fra at bruge godet.

183

bl.a. dkker over diversitetens betydning for at sikre kosystemers robusthed over for forandringer, har ogs karakter af offentligt gode. Lodsejerne kan ikke slge disse afledte offentlige goder, og de har derfor ikke tilstrkkelig tilskyndelse til at bevare biodiversiteten. Globale og lokale eksternaliteter ved biodiversitet Flere af de ikke markedsomsatte kosystemydelser ved biodiversitet har grnseoverskridende karakter. Det glder f.eks. for genpuljen til gavn for fremtidig forskning og sygdomskontrol i forhold til afgrder. Andre ydelser har mere lokal karakter. Det glder f.eks. bestvning og diversitetens bidrag til at ge vrdien af friluftsliv. Andre ydelser fra biodiversitet indeholder en blanding af grnseoverskridende og lokale eksternaliteter. Det glder f.eks. for biodiversitetens betydning i forhold til at ge kosystemers funktionalitet og robusthed over for forandring, som indirekte understtter en rkke andre kosystemydelser. Nogle af disse er grnseoverskridende (CO2-binding), mens andre er mere lokale (naturens rensefunktioner og oversvmmelseskontrol mv.). Eksistensvrdier indeholder formentlig en blanding af globale og lokale vrdier. Mange finder det sledes vigtigt at beskytte arter, som ikke findes i Danmark (f.eks. panda og nsehorn), men der er formentlig ogs mange, som mener, at der br gres en srlig indsats for at bevare nationale arter eller arter, som kulturhistorisk har haft srlig betydning i Danmark (f.eks. storken). Tab af biodiversitet har ofte karakter af at vre irreversibel. Hvis en art udryddes p globalt plan, er det ikke muligt at genskabe den pgldende art. Ud fra en national synsvinkel er tab af nogle typer af biodiversitet dog ikke irreversibel. Selvom en art forsvinder lokalt eller nationalt, vil det i nogle tilflde vre muligt at genindfre arten, hvis arten sikres de rette livsbetingelser. Mange arter vil det dog vre svrt at reetablere nationalt. Det glder, hvis klimandringer eller andre udefra kommende forhold betyder, at de pgldende arters levesteder ikke lngere er naturligt forekommende i Danmark.

Tab af biodiversitet er irreversibelt

184

Substitution mellem biodiversitet og producerede ydelser

Hvis brug af en irreversibel ressource er p et ikke bredygtigt niveau, eller man kommer tt p en kritisk undergrnse for ressourcen, s br den samfundskonomiske vrdi for godet afspejle dette. Dette betyder, at vrdien af et gode vokser, nr beholdningen kommer tttere p den kritiske undergrnse. Omkostningerne ved at komme tt p det bredygtige niveau for arter eller naturtyper afhnger i sidste ende af, hvor svrt eller let det er at erstatte de afledte kosystemydelser fra pgldende arter eller naturtyper med producerede ydelser. Arter eller naturtyper, som i sidste ende har lille betydning for mennesket, eller hvor det er nemt at tilvejebringe de afledte kosystemydelser, skal ikke tillgges srlig hj vrdi, selvom man er kommet tt p en kritisk undergrnse. Hvis der omvendt er tale om arter eller natur, som er svre at substituere med andre goder eller produktionsfaktorer, s er omkostningen ved at komme tt p en kritisk undergrnse hj. For helt unikke naturgoder, som er vigtige for mennesket og som ikke kan erstattes af andre goder, er omkostningen meget hj. For unikke naturgoder er det derfor relevant at anvende undergrnser, som pgldende type af naturgode ikke m komme under, jf. f.eks. Bateman mfl. (2011c). Vrdien af nogle kosystemydelser relateret til biodiversitet er svre at opgre. Det er f.eks. usikkert, hvad ndringer i biodiversiteten konkret betyder for opretholdelsen af kosystemers funktionalitet og stabilitet. Der kan ogs vre usikkerhed om den fremtidige vrdi af biodiversiteten, som p sigt pvirkes af f.eks. klimandringer og teknologisk udvikling. Teknologisk udvikling i form af genteknologi og genbanker kan ogs pvirke vrdien af at have en stor naturligt forekommende videnskapital i form af mangfoldighed af gener i naturen. Der er sledes usikkerhed om den fremtidige vrdi af biodiversiteten. Ligeledes er der usikkerhed om, hvordan ndringer i biodiversiteten pvirker naturens funktionsmde, f.eks. hvorvidt der er tipping points, hvor en lille ndring i biodiversiteten vil have stor betydning for et kosystem. Beslutningstagerne str sledes over for at skulle trffe beslutninger, hvis konsekvenser ikke er kendte med sikkerhed. Da biodiversitet er kendetegnet ved irrever185

Usikkerhed om vrdien af biodiversitet

Irreversibilitet og usikkerhed argument for forsigtighedsprincip

sibilitet, kan der argumenteres for at anvende et forsigtighedsprincip, som tilsiger en hj grad af beskyttelse af typer af biodiversitet, som det potentielt vil vre forbundet med meget store omkostninger at miste.13 Forsigtighedsprincippet er sledes berettiget i forbindelse med beslutninger, hvis konsekvenser er kendetegnet ved, at der bde er usikkerhed og irreversibilitet, jf. Arrow og Fisher (1974) samt Dasgupta (1982). Niveau og prioritering af beskyttelsen af biodiversitet I det flgende diskuteres, hvordan man kan fastlgge et hensigtsmssigt niveau for beskyttelse af biodiversitet, og hvordan indsatsen kan prioriteres. Markedsfejl berettiger regulering Som beskrevet ovenfor er der en rkke markedsfejl knyttet til biodiversitet, som medfrer, at private konomiske aktrer ikke af sig selv kan forventes at tilvejebringe et tilstrkkeligt niveau af biodiversitet. Dette er illustreret i boks II.4. Beskrivelsen af vrdien af biodiversitet har vret relativ generel og har ikke forholdt sig til specifikke former for biodiversitet. Biodiversitet kan bl.a. opgres som diversitet i naturomrder/kosystemer, diversitet i arter og diversitet i gener. I det flgende ses nrmere p hvilke kriterier, der kan lgges til grund for indsatsen, hvis man fokuserer p biodiversitet mlt som antallet af arter.

Biodiversitet mlt som antal arter

13)

Det vil dog ikke vre hensigtsmssigt at anvende forsigtighedsprincippet som argument for, at ingen elementer af biodiversitet m forringes under nogen omstndigheder. I yderste konsekvens indebrer dette, at det kan vre ndvendigt at bruge alle tilgngelige ressourcer p at undg forringelser af biodiversiteten, dvs. at sikring af biodiversiteten helt kan undg samfundskonomisk prioritering. Da det er omkostningsfuldt at udelade omrder fra prioritering, er det vigtigt at identificere og afgrnse de typer biodiversitet, som det potentielt er forbundet med meget store omkostninger at miste.

186

Boks II.4

Optimalt niveau for beskyttelse af biodiversiteten

Boksen giver en grafisk illustration af udbud og eftersprgsel efter de afledte ydelser fra biodiversitet. Sledes er den vandrette akse i figur A niveauet af biodiversitet, mens den lodrette akse er de samfundskonomiske gevinster og omkostninger. I figuren er den stiplede linje (DB,MIM) den samlede eftersprgsel efter biodiversitetsydelser, bde markedsomsatte og ikke markedsomsatte. Eftersprgselskurven er udtryk for den marginale betalingsvilje for kosystemydelser. Den tynder optrukne kurve (DB,M) er eftersprgselskurven for delmngden af markedsomsatte biodiversitetsydelser. Forskellen mellem DB,MIM og DB,M er udtryk for markedsfejlen relateret til manglen p markeder for nogle af biodiversitetsydelserne. Grundlggende ligner eftersprgselskurven efter kosystemydelser andre eftersprgselskurver, men den adskiller sig dog ved, at der antages at vre en kritisk undergrnse for niveauet af biodiversitet (BMIN). Under denne grnse kan livet ikke eksistere, som det har gjort fr, dvs. naturens generelle tilstand er s drlig, at den ikke understtter livet p jorden. Hvis niveauet for biodiversiteten er tt p den kritiske undergrnse, vil den samfundsmssige vrdi af en stigning i biodiversiteten vre meget hj. Figur A Optimalt niveau for biodiversiteten
Kr.

D B,MIM

MC B

DB,M

BMIN

BM

B OPT

B
fortsttes 187

Kilde: Gengivet fra Pearce (2007).

Boks II.4

Optimalt niveau for beskyttelse af biodiversiteten, fortsat

Den marginale samfundskonomiske omkostning ved get biodiversitet er givet ved den optrukne MCB-kurve. Den samfundskonomiske omkostning ved get biodiversitet bestr af omkostningen ved alternativ anvendelse af arealet (f.eks. til landbrugsproduktion) og af plejeomkostninger. Det optimale niveau for biodiversiteten er givet ved BOPT, som er det niveau af biodiversitet, hvor udbuds- og eftersprgselskurverne skrer hinanden. Uden regulering vil der vre et lavere niveau for biodiversitet svarende til BM, dvs. hvor udbudskurven (MCB) skrer eftersprgslen efter markedsomsat biodiversitet (DB,M). For niveauer af biodiversitet hjere end BOPT er vrdien af get biodiversitet mindre end omkostningen ved get diversitet. Ved et niveau af biodiversitet under BOPT er gevinsten ved get biodiversitet hjere end omkostningen ved get biodiversitet.a Den samlede vrdi af hele biodiversiteten er enten udefineret eller uendelig afhngig af, hvilken fortolkning man laver for nytten af biodiversitet under den kritiske grnse BMIN. Pearce (2007) argumenterer dog for, at det ikke giver mening af lgge en nyttemssig betragtning for niveauer af biodiversitet under BMIN, da der under dette niveau for biodiversiteten ikke er nogen tilbage til at eftersprge godet. Det samme glder naturligvis ikke i forhold til sm ndringer i biodiversiteten, s lnge man ikke kommer under BMIN.
a) Da tab af biodiversitet ofte er irreversibel, skal beskrivelsen af omkostningskurven tolkes forsigtigt. MC-kurven skal tolkes, som omkostningen ved alternative niveauer af biodiversitet ikke en kurve man kan bevge sig op og ned af fra periode til periode.

Hvilke arter skal Noah tage med p arken?

I en klassisk artikel om Noahs ark sger Weitzman at besvare sprgsmlet om, hvilke arter der br prioriteres hjest. Udgangspunktet for modellen er, at man for en given budgetbegrnsning skal udvlge de arter, som det er mest fornuftigt at beskytte. I modellen symboliserer arken budgetbegrnsningen arken blev bygget for lille, og der er derfor ikke plads til alle arter. Noah er den samfundskonomiske planlgger, der skal vlge, hvilke arter der fr lov at g ombord p arken, jf. Weitzman (1998). I Noahs ark-modellen er nytten af hver art beskrevet ved to bidrag. Det frste bidrag er den direkte nytte, arter har for mennesket. Det andet bidrag er, hvor forskellig eller unik en given arts gener er i forhold til andre arter. Intuitionen i forhold til det sidste er, at man fr diversitet (i generne),

Nytten af de forskellige arter

188

hvis man vlger to arter, som genetisk er meget langt fra hinanden. Indsatsen skal koncentreres om nyttige arter, hvor indsatsen har effekt Hvorvidt der skal gres en indsats for en given art, afhnger ikke kun af nytten af arten. Det er ogs afgrende, hvor meget en given beskyttelsesindsats mindsker risikoen for, at arten uddr. Det betyder ikke meget for den fremtidige biologiske mangfoldighed, hvis man gr en indsats for at beskytte arter, som med stor sandsynlighed alligevel uddr. Med en given budgetbegrnsning br beskyttelsesindsatsen derfor vre for arter, hvor omkostningen ved at forge overlevelsessandsynligheden er lille i forhold til den forventede vrdi af arterne. En mlstning om at bremse tilbagegangen i biodiversitet udmntes ofte ved at gre en srlig indsats for de mest truede arter. Noahs ark-modellen sttter ikke ubetinget, at de mest truede arter skal prioriteres hjt fremfor mindre truede arter. Modellen tilsiger, at det kun er fornuftigt at prioritere de mest truede arter, hvis de har en hj vrdi for mennesket, og hvis det er relativt billigt at ge overlevelsessandsynligheden for de mest truede arter sammenlignet med mindre truede arter. Dette er nppe tilfldet, da der formentlig skal laves en strre indsats for at give en effektiv beskyttelse for truede arter sammenlignet med ikke-truede arter. En prioritering af indsatsen i forhold til forskellige arter br ideelt set basere sig p viden om, hvordan forskellige indsatser konkret forbedrer sandsynligheden for, at de forskellige arter overlever. Ofte mangler dog prcis viden om dette, jf. Lund og Rahbek (2000). Det gr det svrt prcist at beregne rangordningen af arter ud fra Noahs arkmodellen. Sandsynligheden for, at en art overlever, eller at en given indsats har en effekt for en bestemt art, kan ndre sig over tid p grund af forhold, som er uden for dansk kontrol. For eksempel vil temperaturstigninger medfre, at levevilkrene for nogle arter forvrres, mens de forbedres for andre arter. Lbende kommer der derfor nye arter, som ikke tidligere har kunnet trives i Danmark, mens andre arter fortrkker til egne uden for Danmark. 189

Ikke ndvendigvis fornuftigt at fokusere p de truede arter

Usikkerhed om langsigtet effekt

Klimaforandringer drlig for nogle arter, men godt for andre

Fokus p eksisterende eller nye arter

Grundlggende rejser dette sprgsmlet om, hvorvidt indsatsen skal fokusere p at beskytte de truede arter, eller p at skabe gode forudstninger for at nye arter kan trives. En naturbeskyttelsesindsats med en given budgetbegrnsning vil kunne lede til en hjere diversitet mlt som antallet af arter, hvis indsatsen retter sig mod bde indenlandske arter og potentielt nye arter, sammenlignet med en indsats som kun retter sig mod nuvrende indenlandske arter, jf. Strange mfl. (2011). Der kan dog argumenteres for, at befolkningen vgter beskyttelse af kendte nationale arter hjere end beskyttelse af indvandrende arter. I s fald kan det vre hensigtsmssigt at fokusere indsatsen p de nationale arter, selvom det ikke sikrer et lige s stort antal arter, som hvis indsatsen ogs havde inddraget hensyn til potentielt indvandrende arter. En enkelt empirisk undersgelse peger i retning af, at den danske befolkning har en hjere betalingsvillighed for at beskytte indenlandske arter sammenlignet med potentielt indvandrende arter, jf. Lundhede mfl. (2011). Der er truffet internationale aftaler om beskyttelse af biodiversiteten. Det er derfor naturlig at overveje, p hvilket geografisk niveau beslutningen om indsatsen skal foreg. Som udgangspunkt er det hensigtsmssigt, at et enkelt land selv trffer bestemmelse om sin indsats, hvis de afledte gevinster ved biodiversitet er nationalt afgrnsede. For kosystemydelser, hvor gevinsterne er grnseoverskridende, er det hensigtsmssigt med internationale aftaler for at undg freeriding, dvs. at nogle nationer kan nyde godt af andres indsats for biodiversitet uden selv at bidrage. Som beskrevet tidligere bestr de ikke-markedsomsatte kosystemydelser ved biodiversitet af en blanding af grnseoverskridende og lokale ydelser. I forhold til eksistensvrdier er der nogle arter, hvor der er udprget nationale flelser involveret. Det glder f.eks. storken, som er truet i Danmark, men som er almindelig i andre europiske lande. Dette tilsiger, at det kan vre hensigtsmssigt at prioritere en national indsats for udvalgte arter, selvom det mske er billigere at sikre bestandene i andre lande.

Indenlandske arter tillgges hjere vrdi end mulige indvandrende arter

Internationale aftaler kan mindske freeriding

190

Virkemidler Fordele og ulemper ved forskellige virkemidler Der anvendes verden over en rkke forskellige virkemidler til at beskytte biodiversiteten i form af f.eks. arealbeskyttelse og tilskud til naturpleje, jf. afsnit II.4. I udlandet bruges i stigende grad auktioner i forbindelse med udbetaling af subsidier til naturbeskyttelse, men auktioner anvendes ikke herhjemme. I det flgende beskrives fordele og ulemper ved forskellige virkemidler. Overordnet kan der skelnes mellem tre grupper af virkemidler til beskyttelse og fremme af biodiversitet. Det er direkte regulering, konomiske virkemidler og tilvejebringelse af information mv., jf. tabel II.5. Direkte regulering bestr bl.a. af forbud mod jagt p bestemte arter samt beskyttelse af levesteder og srlige kosystemer, f.eks. ved fredning. Det kan ogs vre krav om benyttelse af bestemte teknologier eller kvoter for jagt og fiskeri. konomiske instrumenter bestr bl.a. af afgifter p brugen af stoffer, som belaster biodiversiteten, og subsidier til aktiviteter, som tilgodeser biodiversiteten. Information virker ved at gre det nemmere for miljbevidste producenter og forbrugere at trffe de rigtige valg. Det kan vre information til producenter om mere miljvenlige teknologier eller mrkning af miljvenlige produkter. Der bruges forskellige miljrelaterede mrker i Danmark, som f.eks. det nordiske Svane-mrke, EUblomstermrket og FSC-mrket for bredygtig skovdrift, som ogs omfatter hensyn til dyre- og planteliv.

Tre hovedtyper af virkemidler

Direkte regulering og konomiske instrumenter

Information

191

Tabel II.5

Oversigt over virkemidler til at beskytte biodiversitet konomiske Instrumenter Afgifter/subsidier Betaling for kosystemydelser Skabe markeder og ejendomsrettigheder Fjerne forvridende subsidier Information Mrkningsordninger Information om miljvenlig teknologi

Direkte regulering Forbud mod/restriktioner p brug af bestemte omrder (fredning og anden beskyttelse) Fredning af dyr og forbud mod handel Standarder, f.eks. brug af bestemte teknologier
Kilde: Gengivet fra OECD (2010).

Generelle fordele ved konomiske instrumenter

Der er generelt en rkke fordele ved konomiske instrumenter sammenlignet med direkte regulering. konomisk regulering, f.eks. i form af miljafgifter p udledninger som skader biodiversiteten, vil i nogle tilflde vre mere omkostningseffektiv end direkte regulering. Fordelen ved konomiske virkemidler er, at de bde p kort sigt og p lang sigt giver et incitament til at mindske den negative pvirkning, s reduktionen foretages af de producenter eller forbrugere, der har de laveste reduktionsomkostninger. Derfor betegnes konomiske virkemidler ofte som mere fleksible instrumenter end pbud og kvantitativ regulering. Fordelen ved de fleksible markedsbaserede instrumenter er imidlertid betinget af, at der er flere aktrer, der kan levere et givent miljgode. Et skoleeksempel p en velfungerende markedsmekanisme inden for miljregulering er handelen med CO2-kvoter i EU. Der er mange udledere, der kan foretage CO2-reduktioner. Disse reduktioner er perfekte substitutter, da det er lige meget, hvor reduktionen foregr. Markedsbaserede instrumenter fungerer sledes bedst, hvis der er flere udbydere af handlinger, der fremmer en given miljmlstning. I forhold til at opn en mlstning for naturbeskyttelse vil konomiske instrumenter vre mest velegnede, nr der er mange lodsejere, som kan levere den ydelse, som sikrer naturbeskyttelsen. Der skal sledes vre fleksibilitet mellem forskelle lodsejere dvs. de konkrete naturomrder som kan udvlges for at realisere den givne

Isr nr mange aktrer kan levere en miljforbedring

192

mlstning. I nogle tilflde vil der imidlertid vre meget lille eller ingen fleksibilitet mellem omrder til naturbeskyttelse. Hvis der f.eks. kun findes et unikt (privat ejet) naturomrde, som har en meget hj vrdi, er det vanskeligt at anvende fleksible konomiske virkemidler.14 Her vil forhandling mellem lodsejer og offentlig myndighed eller direkte regulering vre mere effektivt. En udvidet diskussion af fordele og begrnsninger ved konomiske virkemidler kan f.eks. findes i kapitlet om grnne afgifter i De konomiske Rd (2009). Betaling for kosystemydelser Definition af betaling for kosystemydelser I lbet af det sidste rti har begrebet betaling-forkosystemydelser (Payment for Ecosystem Services) vundet indpas. Betaling-for-kosystemydelser (BY) betegnes ofte som et nyt virkemiddel inden for naturbeskyttelse. Selvom betegnelsen er relativt ny, s anvendes forskellige varianter af BY i praksis i mange lande, jf. OECD (2010). BY defineres som en frivillig aftale mellem en slger og en kber over en veldefineret miljydelse, hvor betalingen er betinget af levering af ydelsen. Ofte er kberen af miljydelsen den offentlige sektor. I s fald svarer BY grundlggende til et subsidie, jf. Engel mfl. (2008). Hensigten med subsidiet er at f lodsejere til at producere et offentlige gode, f.eks. beskyttelse af en sjlden art, som de ellers ikke ville have noget incitament til at producere.15 Ydelsen i BY kan enten vre defineret som den endelige kosystemydelse (f.eks. beskyttelse/overlevelse af en art) eller som den indsats, som lodsejeren skal foretage for at tilvejebringe ydelsen (f.eks. en given form for miljvenlig drift). Der er fordele og ulemper ved begge mder at definere ydelsen p.

Ydelsen kan mles ved indsats eller effekt

14) 15)

Eksempler p unikke naturomrder er Dyrehaven og Rbjerg Mile, som dog begge er offentligt ejet. Der findes dog ogs brugerbetalte BY, som ikke direkte har karakter af subsidie, jf. Engel mfl. (2008) og OECD (2010). I relation til biodiversitet er det dog isr offentligt finansieret BY, som er relevante.

193

Ulemper ved at opgre ydelsen ved indsats

Hvis ydelsen er defineret ved lodsejerens indsats, har lodsejeren ikke noget incitament til at optimere eller produktudvikle sin indsats med henblik p at ge den endelige mngde af kosystemydelsen. Der er sledes en risiko for, at lodsejeren kun gr det ndvendige for at leve op til aftalens bogstav, men ikke det bedste for at leve op til aftalens nd. Ydelsen kan i stedet defineres som levering af den endelige kosystemydelse. Levering af en kosystemydelse afhnger imidlertid ofte af forhold, som den enkelte lodsejer ikke har kontrol over, f.eks. sygdomme, ekstreme vejrforhold eller invasive arter. Dette vil pfre lodsejeren en risiko. I kombination med lodsejernes risikoaversion vil dette betyde, at lodsejeren kun vil ptage sig opgaven mod et forholdsvis hjt subsidie. Det kan gre den samlede udgift ved beskyttelsen uforholdsmssig dyr. Muligheden for at overvge lodsejernes indsats eller levering af kosystemydelsen vil ogs have indflydelse p, hvorvidt ydelsen br defineres ud fra indsats eller levering af en kosystemydelse. Kan levering af kosystemydelsen ikke kontrolleres, m aftalen ndvendigvis baseres p lodsejernes indsats. Generelt anbefaler OECD, at ydelsen s vidt muligt defineres som en endelig kosystemydelse, jf. OECD (2010). Mange tidligere aftaler om BY synes dog at vre baseret p levering af en bestemt indsats, jf. LataczLohmann og Schilizzi (2005). Subsidier og auktioner

Ulemper ved at opgre ydelsen ved effekt p kosystemydelse

Mulighed for at overvge indsats eller effekt

Forvridende effekter ved subsidier

Der kan vre nogle uhensigtsmssige effekter ved subsidier sammenlignet med afgifter. Sledes ger et subsidie til f.eks. miljvenlig landbrugsdrift isoleret set afkastet ved at drive landbrug sammenlignet med afkastet i andre sektorer. Et subsidie kan sledes lede til, at et miljbelastende erhverv bliver for stort sammenlignet med en situation, hvor reguleringen foregr via afgifter, jf. Baumol og Oates (1988). Ved fastlggelse af strrelsen af et subsidie er det et grundlggende problem, at den offentlige myndighed ikke har fuld information om lodsejerens omkostning ved at udfre

Subsidier med asymmetrisk information 194

en bestemt indsats, der gavner biodiversiteten. Dermed er der en risiko for, at der gives et hjere subsidie end ndvendigt for at f lodsejerne til at udfre indsatsen. En hensigtsmssig udforming af BY skal tage hjde for problemet med asymmetrisk information, dvs. at lodsejeren har bedre information om den samlede omkostning ved tiltag end den offentlige myndighed. Udbetaling af subsidier er ikke ensbetydende med en samfundskonomisk omkostning, da subsidier har karakter af omfordeling. For en miljmyndighed med en given budgetbegrnsning er det dog vigtigt at overveje, hvordan den strst mulige miljgevinst kan opns inden for det givne budget. Offentlig myndighed kan ikke observere reservationspriser Der kan anvendes forskellige tilgange til at afhjlpe problemet med asymmetrisk information. Der vil ofte vre geografiske forskelle i omkostningen relateret til jordbundsforhold mv. Derudover kan det vre, at den enkelte lodsejer foretrkker bestemte afgrder eller produktionsformer. Nogle lodsejere har f.eks. selv en tilfredsstillelse ved miljvenlig drift. Disse forhold kan ge eller mindske lodsejererens samlede omkostning i forhold til rene driftskonomiske beregninger ved at slge kosystemydelser. Dette bidrager ogs til at give forskelle i den mindste pris, som lodsejeren er villig til at acceptere for at levere en given kosystemydelse (reservationsprisen). En mulighed er, at den offentlige myndighed lader det tilbudte subsidie afhnge af jordbundsforhold og andre observerede forskelle, som pvirker omkostningen for lodsejerne. Dette vil dog kun kunne tage hjde for de faktiske produktionstab og andre omkostninger, men ikke for at lodsejerne har forskellige prferencer for bestemte afgrder eller driftsformer. En anden tilgang er skaldte omvendte auktioner (inverse auctions), hvor potentielle udbydere af en given kosystemydelse kan byde ind med den mindste betaling, de hver isr

Beregnede omkostninger ved tiltag kun indikator

Auktioner kan afslre lodsejernes reservationspriser

195

er villige til at acceptere for at levere ydelsen.16 Hensigten med en sdan auktion er at f afslret de enkelte lodsejeres reservationspris, sledes at den offentlige myndighed kan minimere de samlede samfundskonomiske omkostninger. Boks II.5 giver eksempler p brugen af auktioner fra forskellige dele af verden i forbindelse med naturbeskyttelse eller fremme af biodiversitet. Auktioner kan mindske omkostninger Brugen af auktioner inden for naturbeskyttelse begyndte at vinde indpas i praktisk naturforvaltning allerede i 1990erne, jf. f.eks. Latacz-Lohmann og Hamsvoort (1997). Siden har auktioner for naturbeskyttelse og kosystemydelser vret anvendt i en rkke lande, og der er eksempler p, at auktioner har mindsket omkostningerne ved naturbeskyttelse ganske betragteligt, jf. OECD (2010) og LataczLohmann og Schilizzi (2005). OECD anbefaler p den baggrund at ge brugen af auktioner i naturbeskyttelsen. Auktioner kan foretages i forbindelse med naturbeskyttelse mv., hvor der er samme gevinst, men varierende omkostninger ved at beskytte forskellige omrder. Nr der er forskelle i gevinsten ved tiltaget, er det hensigtsmssigt at opstillet en form for gevinstindeks, der kan sammenligne gevinsten ved at lave en indsats i forskellige omrder. Dette indeks kan fokusere p ml for biodiversiteten alene, men kan ogs medtage andre kosystemydelser, som forventes at blive pvirkede. Ideelt set skal vgtningen af de forskellige kosystemydelser svare til den samfundskonomiske gevinst ved de forskellige ydelser, sledes at indekset svarer til et ml for den samfundskonomiske vrdi.17 Da den samfundskonomiske vrdi ved nogle kosystemydelser i praksis er svr at mle, anvendes ofte simplere indeks delvist baseret p ekspertvurderinger af vigtigheden af forskellige ydelser.

Ml for effekt p biodiversitet og milj

16)

I Danmark bruges sdanne auktioner f.eks. i forbindelse med havvindmlleparker, hvor udbydere kommer med bud p den pris p vindkraft, de skal garanteres for at investere og drive en havvindmlle p en given lokalitet. Indekset behver ikke at vre i monetre enheder, men skal afspejle den/de miljmssige gevinster relateret til den miljmlstning, der nskes realiseret gennem auktionen.

17)

196

Boks II.5

Eksempler p auktioner inden for naturbeskyttelse

Conservation Reserve Program i USA er formentlig det lngst varende og ogs det mest omfattende naturbeskyttelsesprogram, som gr brug af auktioner. Formlet med programmet er at beskytte miljmssigt flsomme omrder gennem braklgningsordninger. Programmet startede tilbage i 1985. I 2010 var knap 10 pct. af hele USAs landbrugsareal braklagt via programmet, heraf er over 80 pct. af arealet udvalgt p baggrund af auktioner. Udgifterne til programmet var i 2010 p ca. 10 mia. kr. Udvlgelsen af omrder er baseret p et indeks for gevinster, som er beregnet ud fra en sammenvejning af fem hovedkategorier af miljgevinster: Dyre-og planteliv (biodiversitet), vandkvalitet, erosion, ekstra langsigtede miljgevinster og luftforurening. Det australske program, Victorian BushTender har til hensigt at ge biodiversiteten og isr den naturlige australske bush vegetation. Der blev gennemfrt auktionsrunder i 2001 og 2002-03 med et samlet budget p ca. 6 mio. kr. Udvlgelsen af bud blev baseret p en beregning af gevinster (ud fra et gevinstindeks) delt med budstrrelse. I alt deltog 149 lodsejere i auktionen. Af disse blev 106 tilbudt en kontrakt, hvoraf de fleste indgik en aftale (97 pct.). Medio 2005 var omkring 95 pct. af aftalerne overholdt. Beregninger viser, at man med et fast subsidie for den samme udgift ville have opnet en 25-30 pct. lavere gevinst. Woodland Grant Scheme i Skotland gennemfrte i 2002 en auktion for skovrejsningsprojekter i to forskelle egne i landet. Gevinstindeks for de indbudte skovrejsningsprojekter blev bl.a. baseret p mulighed for dyreliv og habitatkvalitet, rekreation, trproduktion mv. I alt blev indgivet 377 ansgninger, hvoraf godt halvdelen blev udvalgt. Den samlede udgift til programmet var ca. 160 mio. kr. for skovrejsning p over 5.000 ha. En evaluering af programmet fandt, at udgifterne til skovrejsningen ville have vret 33-36 pct. hjere, hvis skovrejsningen skulle vre opnet ved hjlp af et fast subsidie pr. ha. En nrmere beskrivelse af disse og andre auktioner i forbindelse med naturbeskyttelse kan findes i OECD (2010), Groth (2009) og Latacz-Lohmann og Schilizzi (2005). Ofte beregnes det, hvor meget den samlede udbetaling skulle stige, hvis samme miljgevinst skulle ns med et fast subsidie i stedet for de indgivne bud. Der er et stort spnd i merudgiften, som gr fra ca. 20 pct. til flere hundrede pct. Dette peger i retning af, at der er en rimelig stor gevinst ved at bruge auktioner sammenlignet med et ensartet subsidie.

197

Kun fast subsidie nr reservationspriser er ens

I praksis anvendes ofte et subsidie af en fast strrelse pr. ha til forskellige naturbeskyttelsesindsatser i stedet for en auktion. Et fast subsidie er et godt virkemiddel, nr der ikke er variation i lodsejernes reservationspriser, jf. tabel II.6. Nr der er variation i reservationspriserne ved indsatserne, vil en auktion, der afdkker forskellen i reservationspriserne, vre et mere omkostningseffektivt virkemiddel. Hvis der er variation i miljgevinsterne, kan udvlgelsen af lodsejere ske p baggrund af indekset for gevinsterne, dvs. til at udpege de omrder, hvor der kan opns de hjeste gevinster i forhold til lodsejernes bud. I praksis vil der normalt vre variationer bde i de forskellige lodsejeres reservationspriser og i gevinsterne ved at lave tiltag i forskellige omrder. Derfor vil et fast subsidie pr. ha typisk ikke vre et hensigtsmssigt instrument. Problemet med et fast subsidie er, at det kan give et for hjt subsidie til nogle lodsejere, samtidig med at subsidiet kan vre for lille til at f andre lodsejere til at deltage, selvom gevinsten ved at medtage disse lodsejere er stor.

Problem ved et fast subsidie

Tabel II.6

Instrumentvalg givet variation i miljgevinst og reservationspris Ens gevinst ved milj og biodiversitet Fast, ensartet subsidie Varierende gevinst ved milj og biodiversitet Fast, ensartet subsidie Prioritere omrder med hjeste gevinster pr. ha. Auktion for at afdkke reservationspriser Prioritere omrder med hjeste gevinst pr. budpris

Ens reservationspris Ikke ndvendigt at prioritere omrder Auktion for at afdkke reservationspriser Prioritere omrder med laveste budpriser pr. ha
Kilde: Reesen mfl. (2011).

Varierende reservationspris

198

Unikke naturgoder ikke velegnede til auktioner

En auktion kan kun afslre lodsejernes reservationspriser, hvis der er mange deltagere i auktionen. Derfor vil en auktion ikke vre et godt virkemiddel til at beskytte helt unikke naturgoder, som der kun er f eller mske blot en enkelt udbyder af. Auktioner for naturbeskyttelse forudstter, at der er substitution mellem de forskellige omrder, s et relativt billigt omrde (i forhold til gevinsten i biodiversitet) kan vlges frem for et relativt dyrt omrde. Ikke-frivillige virkemidler

Direkte regulering

Betaling for kosystemydelser i form af subsidier (faste eller differentierede) har karakter af at vre et frivilligt hjlpemiddel, som den enkelte lodsejer kan vlge at deltage i eller lade vre med at tage imod. I modstning til dette er direkte regulering, som f.eks. fredning, en ikke-frivillig ordning. Fredninger gives med kompensation, men for nogle arealbegrnsninger, f.eks. 3-omrderne, gives ikke kompensation. Fredning med kompensation minder om et fast subsidie, dog med den afgrende forskel, at lodsejeren ikke kan undlade at indg en aftale, hvis kompensationen er mindre end reservationsprisen. I nogle tilflde kan en fredning sledes lede til overkompensation, mens det i andre tilflde vil pfre lodsejeren et tab. En fredning uden kompensation vil altid stille lodsejeren drligere. Kompensation (og brugen af subsidie frem for fredning uden kompensation) er p kort sigt bestemt af hensyn til rimelighed og fordelingsmssige hensyn. Der kan dog p lngere sigt vre egentlige velfrdstab ved brug af sdanne instrumenter. Fratagelse af ejendomsretten (helt eller delvist) kan, hvis det bruges i stor udstrkning, gre andre lodsejere usikre p deres fremtidige ejendomsret. Denne usikkerhed kan have nogle uhensigtsmssige langsigtede effekter i forhold til at mindske incitamentet til at investere i jorden og udfre tiltag, der ger jordens vrdi.

Uheldige dynamiske effekter ved ikke-frivillige virkemidler

199

Sammenfatning Markedsfejl og biodiversitet Biodiversitet giver anledning til en rkke vrdier for mennesker. Der er imidlertid en rkke markedsfejl knyttet til biodiversitet, som medfrer, at private aktrer ikke af sig selv vil sikre en tilstrkkelig beskyttelse af biodiversiteten. Der er usikkerhed om den fremtidige vrdi af biodiversitet, ligesom tab af biodiversitet p globalt plan har karakter af at vre irreversibel. Dette tilsiger brug af et forsigtighedsprincip, dvs. en relativ hj beskyttelse af biodiversitet. Brug af forsigtighedsprincippet er imidlertid ikke ensbetydende med, at ingen dele af biodiversiteten m forringes under nogen omstndigheder. Fordele ved at beskytte biodiversitet br afvejes med omkostningen. Hvis indsatsen for beskyttelse af arter skal prioriteres, br indsatsen rettes mod beskyttelse af arter, hvor indsatsen har en stor effekt p sandsynligheden for, at arterne bevares p langt sigt under hensyntagen til f.eks. klimaforandringer og andre langsigtede ndringer i levevilkrene. Prioritering af indsatsen br ogs afspejle den brugs- og ikke-brugsvrdi, som forskellige arter har for mennesket. Givet der skal foretages en prioritering, er det nppe hensigtsmssigt at fokusere indsatsen mod de truede arter, hvor en stor indsats mske kun har relativ lille effekt p sandsynligheden for, at arterne overlever p lngere sigt. Et hyppigt anvendt virkemiddel til at fremme biodiversiteten er subsidier til forskellige former for miljvenlig drift, ofte udformet som et fast tilskud pr. ha for en given indsats. Forskelle i lodsejernes reservationspriser betyder imidlertid, at et fast subsidie ikke er et srlig omkostningseffektivt virkemiddel. I det omfang der er variation i biodiversitetseffekten ved at beskyttelse af forskellige omrder, kan indeks bruges til at sammenligne gevinsten ved beskyttelse af forskellige omrder, sledes at tilskud kan mlrettes de omrder, hvor den positive effekt er strst.

Forsigtighedsprincip med omtanke

Ikke oplagt at indsatsen skal rettes mod truede arter

Fast subsidie nppe hensigtsmssigt

200

Auktioner er velegnede, nr mange kan levere naturforbedring

Auktioner er i princippet et velegnet instrument til at minimere de samfundskonomiske omkostninger ved naturbeskyttelse. Auktioner i forbindelse med naturbeskyttelse er anvendt i en rkke lande, og generelt er der gode erfaringer med auktioner. Auktioner kan dog primrt anvendes, nr der er mange lodsejere, der kan levere den nskede form for naturbeskyttelse. For helt unikke naturomrder, som har en s hj vrdi, at beskyttelse er absolut ndvendig, er en auktion eller andre fleksible konomiske instrumenter nppe hensigtsmssige. Nr det ikke er fleksibelt, hvor eller hvem der kan levere naturbeskyttelsen, kan det vre ndvendigt at bruge direkte regulering.

II.6 Opgrelser af vrdien af biodiversitet

Flere undersgelser belyser vrdien af biodiversitet Der er i de seneste rtier gennemfrt et stort antal undersgelser, som belyser vrdien af forskellige aspekter af biodiversitet, og der er for nyligt afsluttet to strre internationale sammenfattende analyser af vrdien af biodiversitet og natur. Det frste studie er det skaldte TEEB-studie (The Economics of Ecosystem and Biodiversity) gennemfrt i FN regi, jf. TEEB (2010). Det andet studie har et snvrere sigte, da det fokuserer p vrdien af biodiversitet og natur i Storbritannien, jf. UK National Ecosystem Assessment (2011). Set med danske jne er sidstnvnte interessant, fordi det belyser vrdier af biodiversitet i et nordeuropisk land, om end der er naturmssige og sociokonomiske forskelle mellem Danmark og Storbritannien. Derudover har det isr i den britiske undersgelse vret ambitionen mere prcist at fastlgge vrdien af forskellige kosystemydelser, i det omfang dette har vret muligt. I dette afsnit beskrives resultater fra analyser, der har sgt at opgre vrdien af forskellige aspekter af biodiversitet. Indledningsvis beskrives metodemssige problemstillinger i forhold til at opgre vrdien af biodiversitet og natur i monetre enheder. Dernst flger et overblik over centrale resultater fra udenlandske studier, isr baseret p det nvnte britiske studie. Til sidst beskrives undersgelser, der belyser vrdien af at beskytte truede arter.

Indhold i afsnit

201

Metoder til opgrelse af gevinster Vrdistning af kosystemydelser Der er en rkke forskellige vrdier for mennesket ved biodiversitet, jf. afsnit II.5. En vsentlig del af kosystemydelserne er ikke-markedsomsatte, og deres vrdi kan derfor ikke observeres direkte gennem prisen p et marked. konomer har udviklet en rkke metoder til at opgre vrdien af ikke-markedsomsatte goder, jf. boks II.6. De skaldte hypotetiske vrdistningsmetoder er blevet anvendt til at vrdistte en lang rkke forskellige kosystemydelser. En af fordelene ved hypotetiske vrdistningsmetoder er, at de kan medtage eksistensvrdier og andre ikke-brugsvrdier. Det er imidlertid en ulempe ved den hypotetiske vrdistningsmetode, at der kan vre hypotetisk betinget bias. Dette betyder, at de adspurgte ikke i virkeligheden er parate til at betale et s hjt belb for en miljforbedring, som de giver udtryk for. Metoder baseret p observeret adfrd er frst og fremmest anvendt til at opgre vrdien af rekreative omrder, som typisk beregnes ud fra sammenhngen mellem rejseomkostning, besgshyppighed og/eller valg mellem forskellige rekreative omrder. Der er dog mange tilflde, hvor man ikke kan anvende metoder baseret p observeret adfrd. Det kan vre p grund af manglende eller utilstrkkelige antal observationer, som sammenkder en miljtilstand med faktisk adfrd. Endelig kan metoder baseret p observeret adfrd ikke anvendes til at opgre eksistensvrdier.

Hypotetiske vrdistningsmetoder

Eksistensvrdi medtages ikke i metoder baseret p observeret adfrd

202

Boks II.6

Metoder til vrdistning af ikke-markedsomsatte goder

Der skelnes ofte mellem flgende to typer vrdier: Brugsvrdier: Den vrdi, der direkte kan tillgges brug af en kosystemydelse Ikke-brugsvrdier: Omfatter bl.a. eksistensvrdier knyttet til bevidstheden om, at arter eller et naturomrde findes, selvom en person ikke direkte oplever de pgldende arter eller omrder

I relation til kosystemydelser er de vsentligste anvendte metoder til vrdistning nedenstende tre hovedkategorier. De frste to kategorier kan udelukkende mle brugsvrdier, mens den tredje kategori ogs kan medtage eksistensvrdier: Direkte metoder: Produktionsfunktionsmetoden: Bruges til at estimere, hvordan en given kosystemydelse indgr i produktionen af en ydelse. Et eksempel er bestvningens betydning som input i landbrugsproduktionen Afvrgeudgifter (avoided cost method): Baserer sig p de udgifter befolkningen afholder for at kompensere for en ndring i kosystemydelsen Erstatningsomkostning (replacement cost method): Baseres p omkostningen ved at erstatte en kosystemydelse med en anden ydelse. Dette kan eksempelvis vre omkostningen ved at rense drikkevand

Metoder baseret p observeret adfrd (revealed preference methods): Her er vrdistningen baseret p faktisk observeret adfrd p markeder relateret til miljgodet og omfatter flgende: Hedoniske metoder: Baserer sig typisk p sammenhng mellem huspriser og et miljgode, f.eks. nrhed til rekreative omrder, luftforurening og stj Rejseomkostningsmetoder: Baserer sig p sammenhngen mellem rejseomkostningen og besgshyppighed til f.eks. rekreative omrder (eller valg mellem alternative omrder) til at beregne brugsvrdien af omrder

Hypotetiske vrdistningsmetoder (stated preference methods): Metoden bygger p at sprge et reprsentativt udsnit af befolkningen, hvor meget de (hypotetisk) vil betale for en velspecificeret ndring i et miljgode. Der er forskellige varianter af den hypotetiske vrdistningsmetode, hvor de vigtigste er flgende: fortsttes 203

Boks II.6

Metoder til vrdistning af ikke-markedsomsatte goder, fortsat

Betinget vrdistning (contingent valuation): Her sprges respondenten direkte om, hvor meget han/hun er villig til at betale for en given forbedring af et miljgode Valgeksperimentmetoden (choice experiments): Her bliver respondenterne bedt om at vlge mellem forskellige kombinationer af omkostninger og karakteristika ved et miljgode. Ud fra de foretagne valg kan der efterflgende beregnes, hvilken vgt (i monetre enheder) respondenterne tillgger de forskellige karakteristika ved miljgodet. Eksempler p karakteristika ved et naturomrde kan f.eks. vre, hvorvidt gode adgangsforhold (parkeringspladser, stier mv.) og varieret dyre- og planteliv pvirker vrdien. Metoden adskiller sig fra betinget vrdistning, som i hjere grad ser p vrdien af en samlet pakke af et miljgode

Der er forskellige fordele og ulemper ved de forskellige metoder. En fordel ved hypotetiske vrdistningsmetoder er, at de ogs kan medtage eksistensvrdien. Det er til gengld en ulempe ved disse metoder, at de er hypotetiske, og at den adspurgte derfor ikke skal betale det angivne belb. Der er derved risiko for, at respondenten ikke i virkeligheden vil betale det angivne belb (hypotetisk betinget bias). Studier som sammenligner faktisk og hypotetisk betalingsvillighed peger i retning af, at den hypotetiske betalingsvillighed i gennemsnit er ca. tre gange strre end den faktiske betalingsvillighed, jf. f.eks. Loomis (2011), Murphy mfl. (2005) samt List og Gallet (2001). Der er dog betydelig forskel p strrelsen af den hypotetisk betingede bias fra forskellige studier, som bl.a. kan afhnge af, hvilke goder studierne omfatter, og hvordan studiet er udfrt. Det kan gre det problematisk at anvende en enkel tommelfingerregel om forholdet mellem den hypotetiske betalingsvillighed og den faktiske betalingsvillighed. Metoder baseret p observeret adfrd og direkte metoder har ikke ulempen ved hypotetisk betinget bias, men det kan til gengld vre vanskeligt at f de ndvendige data, der belyser adfrd for relevante ndringer i miljtilstanden. Tilgngeligheden af data vil sledes ofte lgge en begrnsning p, hvad der kan vrdisttes ud fra disse metoder. Metoder baseret p erstatningsomkostninger og afvrgeomkostninger er problematiske at anvende, fordi de afspejler omkostningen i hjere grad end betalingsvilligheden for en ndret tilstand i et miljgode. For eksempel vil en given omkostning for at udbedre en drlig miljkvalitet ikke afspejle betalingsvilligheden, hvis befolkningen ikke er villig til at afholde den pgldende omkostning. Grundlggende mler disse metoder omkostningen ved reduktion af en miljpvirkning, og ikke den gevinst, der opns. Uddybende beskrivelser af metoder til vrdistning af ikke-markedsomsatte goder kan findes i f.eks. Habb og McConnell (2002) eller Bateman mfl. (2011b). 204

Udfordringer ved at opgre vrdien af biodiversitet Kun sm ndringer i biodiversiteten kan vrdisttes Ud fra en velfrdskonomisk betragtning giver det ofte kun mening at opgre de velfrdskonomiske gevinster eller omkostninger ved sm ndringer i biodiversiteten. Der findes dog studier, f.eks. Costanza mfl. (1997), som har forsgt at opgre den samlede vrdi af hele biodiversiteten, dvs. forsge at opgre det samfundskonomiske tab, hvis hele biodiversiteten forsvinder. Dette og lignende studier er imidlertid blevet kraftigt kritiseret af f.eks. Pearce (2007) og Bockstael mfl. (2000). Overordnet er der to kritikpunkter. For det frste giver det kun mening at opgre den samfundskonomiske gevinst eller tab i forhold til ndringer, som er realistiske, og som kan indg i et beslutningsgrundlag i forhold til et konkret og realistisk politikindgreb. Selv hvis man kunne opgre vrdien af at fjerne al biodiversitet, er det ikke en vrdi, som giver brugbar information. For det andet kan der sttes sprgsmlstegn ved, om det overhovedet meningsfuldt kan lade sig gre at mle vrdien af at fjerne al biodiversitet. Antag at den marginale vrdi af biodiversitet flger en funktion som tidligere gengivet i figur A i boks II.4 i afsnit II.5. Vrdien af et gode svarer normalt til arealet under marginalvrdikurven. Hvis der som p denne figur er en trskelvrdi, som biodiversiteten ikke m komme under, hvis livet p jorden skal opretholdes, s er den samlede vrdi af biodiversitet enten udefineret eller uendelig stor, jf. boks II.4. En rkke af kosystemydelserne er tt relaterede, hvilket indebrer en risiko for dobbelttlling. Det er f.eks. vanskeligt at vide, om respondenter i en hypotetisk vrdistningsundersgelse, som sger at afdkke eksistensvrdier for mangfoldigheden af arter, i deres svar ogs medtager vrdier relateret til f.eks. get produktivitet i landbruget eller rekreative vrdier relateret til at iagttage plante- og dyreliv. Generelt vil vrdier baseret p observeret adfrd alene medtage brugsvrdier, mens vrdier baseret p den hypotetiske vrdistningsmetode vil indeholde bde brugsvrdier og eksistensvrdier. Afhngigt af vinklingen i undersgelsen kan den hypotetiske vrdistningsmetode sge at 205

Problemer ved at opgre vrdien af hele biodiversiteten

Risiko for dobbelttlling af kosystemydelser

fokusere p enten brugsvrdier, eksistensvrdier eller begge vrdier, men man kan ikke med sikkerhed vide, hvilke vrdier respondenterne har lagt til grund for deres svar. Definition af biodiversitet i vrdistningsundersgelser Det er ikke oplagt, hvordan et begreb som biodiversitet skal defineres i hypotetiske vrdistningsundersgelser. Biodiversitet er et bredt begreb, der dkker bde diversitet i arter, gener og kosystemer. Hypotetiske vrdistningsundersgelser, som har sgt at belyse vrdien af biodiversitet, har overordnet set anvendt to tilgange. n tilgang fokuserer p vrdien af at beskytte en eller flere truede arter af dyr og planter. En anden tilgang fokuserer p vrdien af at beskytte srlige habitater, dvs. srlige naturomrder, hvor der findes et rigt eller srligt dyre- og planteliv, jf. f.eks. Jacobsen og Hanley (2009). Mange studier indeholder elementer af begge, da srlige og sjldne arter ogs findes i bestemte naturomrder. Det m sledes forventes, at der er betydeligt overlap mellem vrdien ved beskyttelse af arter og vrdien ved beskyttelse af srlige habitater og naturomrder. Det vil derfor give anledning til dobbelttlling, hvis vrdier fra begge typer af undersgelser medtages. I forhold til opgrelse af gevinster ved beskyttelse af arter og habitater vil der senere blive fokuseret p vrdien af at beskytte arter. Der er to grunde til dette. For det frste er beskyttelse af truede arter tt relateret til analysen af omkostninger ved at beskytte (truede) arter, jf. afsnit II.7. Det gr det nemmere at sammenholde vrdier og omkostninger. For det andet er der en strre risiko for, at studier af vrdien af specielle naturomrder i hjere grad medtager andre vrdier end blot biodiversitet, f.eks. rekreative vrdier. Den hypotetiske vrdistningsmetode mistnkes som nvnt for at give en for hj betalingsvillighed i forhold til den faktiske betalingsvillighed, jf. boks II.6. Denne problematik er generel i forhold til hypotetiske vrdistningsmetoder uanset typen af miljgode. Der har dog ogs vret stillet sprgsmlstegn ved, om den hypotetiske vrdistningsmetode overhovedet er velegnet til at vrdistte abstrakte ydelser som eksistensvrdier relateret til biodiversitet.

Fokus p arter

Metodiske udfordringer

206

Har respondenter veldefinerede prferencer for biodiversitet?

Iflge kritikerne kan hypotetiske vrdistningsmetoder dog forsvares i situationer, hvor respondenterne har veldefinerede prferencer for godet inden de bliver spurgt. Dette er nppe opfyldt for et gode som biodiversitet, hvor respondenterne har lille erfaring med og viden om betydningen af godet, jf. Bateman mfl. (2011c). Nogle hypotetiske vrdistningsstudier har forsgt at kompensere for respondenternes ufuldstndige viden om biodiversitet ved at give meget information om biodiversitet i forbindelse med den hypotetiske vrdistningsundersgelse, jf. f.eks. Christie mfl. (2006). Uden erfaring og forstelse af godets betydning vil vrdistningen af pgldende gode dog nemt kunne blive farvet af den information, der gives til respondenterne. Endvidere er der argumenteret for, at respondenterne har vanskeligt ved at skelne mellem sm ndringer og store ndringer for et abstrakt gode som biodiversitet. Det gr det problematisk at anvende de fundne vrdier i forbindelse med konkrete samfundskonomiske cost benefit-analyser. Manglende sammenhng mellem betalingsvillighed og hvorvidt der vrdisttes et lille eller stort miljgode er fremhvet som en generel kritik i forhold til hypotetiske vrdistningsmetoder, jf. f.eks. Arrow mfl. (1993) samt Diamond og Hausman (1994). En nylig sammenlignende analyse af internationale vrdistningsstudier om biodiversitet konkluderer imidlertid, at betalingsvilligheden generelt er hjere for store ndringer i biodiversiteten end for sm. Dette peger i retning af, at respondenter godt kan skelne mellem sm og store ndringer i biodiversiteten, jf. Ojea og Loureiro (2011). En sammenligning af betalingsvilligheden i studier, der sigter mod at beskytte en enkelt art, og studier, der sigter mod at beskytte mange eller alle arter, peger imidlertid p, at selvom betalingsvilligheden generelt er hjere for beskyttelse af mange arter end for en enkelt art, s er forskellen ikke s stor, som man burde forvente, jf. Nunes og van den Bergh (2001). Som eksempel fr Jacobsson og Dragun (1996) i en australsk undersgelse en betalingsvillighed for at beskytte et kendt pattedyr (leadbeater possum) p ca. en fjerdedel af betalingsvilligheden for at beskytte alle 700 truede arter (dyr og planter).

Kan respondenter skelne mellem sm og store ndringer i biodiversiteten

Hjere betalingsvillighed for store end for sm ndringer

men forskellen i betalingsvillighed lille

207

Kan eksistensvrdier for biodiversitet opgres?

I en britisk undersgelse af kosystemydelser medtages i baggrundsanalyserne en oversigt over resultater fra hypotetiske vrdistningsundersgelser, som fokuserer p eksistensvrdier. Det understreges dog, at der er uenighed om, hvorvidt sdanne vrdier kan opgres med tilstrkkelig sikkerhed. I de beregninger, der prsenteres i den sammenfattende hovedrapport, indgr eksistensvrdier sledes ikke, jf. UK National Ecosystem Assessment (2011). Der kan sledes stilles sprgsmlstegn ved, om man kan bruge de gngse vrdistningsmetoder til at opgre vrdien af biodiversitet. Dette rejser sprgsmlet om, hvordan beskyttelsen af biodiversiteten s kan indg i en samfundskonomisk prioritering. En mulighed er at fastlgge minimumsgrnser eller trskelvrdier, som det vurderes for risikabelt at overskride ud fra en forsigtigheds- og bredygtighedsbetragtning. Som et eksempel nvner Bateman mfl. (2011c) den fortsatte bevarelse af arter som et omrde, hvor det kan vre hensigtsmssigt at faststte en minimumsgrnse i stedet for at vurdere eksistensvrdien ved at bevare alle arter. Som modargument mod minimumsgrnser kan imidlertid fremhves, at en minimumsgrnse vil medfre en samfundskonomisk omkostning, sledes at der implicit lgges en samfundskonomisk vrdi p biodiversitet. kosystemydelser knyttet til biodiversitet De kosystemydelser, der anses for tttest knyttet til biodiversitet, er flgende: Indirekte brugsvrdi gennem biodiversitetens understttelse af kosystemer generelt Bestvning Sygdomsforebyggelse i afgrder Bevarelse af gener til fremtidig medicinsk forskning Biodiversitets betydning for vrdien af rekreation Eksistensvrdier (ikke-brugsvrdier)

Alternativer til at opgre vrdien af biodiversitet

Nedenfor gives en overordnet beskrivelse af resultater primrt fra udenlandske studier vedrrende disse kosystemydelser. Til sammenligning belyses andre udvalgte vrdier relateret til rekreation mv. 208

Biodiversitet kan ge kosystemers funktionalitet og stabilitet

Biodiversitet kan have en indirekte brugsvrdi, da et hjt niveau for biodiversitet er med til at understtte kosystemers funktionalitet og stabilitet. Derved kan biodiversitet indirekte vre med til at sikre en rkke forskellige ydelser, som man fr fra kosystemer i form af f.eks. rensning, filtrering og opmagasinering af overskydende vand. jf. Norris mfl. (2011) og Bateman mfl. (2011b). Grundlggende er der konsensus om, at kosystemer med et hjt niveau af biodiversitet har en hjere funktionalitet og stabilitet end et kosystem med et lavt niveau af biodiversitet. Der er imidlertid ikke konsensus om, hvor meget en given (mindre) nedgang i biodiversiteten betyder for kosystemers funktionalitet og stabilitet og i sidste ende for de endelige kosystemydelser. Alt i alt er der ikke tilstrkkelig prcis viden til at kvantificere disse effekter og derfor heller ikke til at beregne de afledte konomiske gevinster. Den manglende konomiske vrdistning af nogle kosystemydelser skyldes derfor i nogle tilflde, at der ikke er et tilstrkkeligt naturvidenskabeligt grundlag, jf. f.eks. Bateman mfl. (2011c). Hvis niveauet for biodiversiteten er tt p en kritisk undergrnse, hvor yderligere fald i biodiversiteten vil have meget store konsekvenser for opretholdelsen af kosystemer, s vil den afledte vrdi af en lille ndring kunne vre meget hj. Det er veldokumenteret, at der er en sammenhng mellem hstudbytte for en rkke afgrder og antallet af bier og andre bestvere. Det er kun f afgrder, som er fuldstndig afhngige af bestvning, mens der er en del afgrder, som er delvist selvbestvende, men hvor udbyttet ges vsentligt, hvis der er insekter, der kan give supplerende bestvning. Det glder f.eks. frugt, br og raps. Andre afgrder afhnger ikke af insekters bestvning, men baserer sig alene p vindbestvning (almindelige kornsorter) eller krver ikke bestvning (kartofler). For Storbritannien vurderes det, at omkring 20 pct. af afgrderne er afhngige af bestvning, svarende til en rlig vrdi p 430 mio. pund

Ikke tilstrkkeligt naturvidenskabeligt grundlag til at opgre vrdi

Produktionsvrdi af bestvning

209

pr. r. Det svarer til ca. 90 kr. pr. indbygger eller 200 kr. pr. familie (2010-priser).18 Dansk undersgelse om bestvning En nylig dansk undersgelse har p samme mde opgjort vrdien af de bestvede afgrder, jf. Axelsen mfl. (2011). Insekternes bidrag til bestvning modsvarer en produktionsvrdi p 467 mio. kr. pr. r. (med et interval p 421 til 690 mio. kr.) svarende til godt 80 kr. pr. indbygger. Det svarer til niveauet af bestvede afgrder i Storbritannien. Her er kun medtaget vrdien af egentlig landbrugsproduktion og ikke vrdien af egenproduktion i haver mv. eller produktion af vilde br og blomster. Den samfundskonomiske vrdi af bestvning er dog vsentlig mindre end produktionsvrdien af bestvede afgrder, da bestvning kun er en ud af mange produktionsfaktorer, som er indget i produktionen af de pgldende afgrder. De vrige produktionsfaktorer (jord, arbejdskraft og maskiner) kunne i fravr af bestvning anvendes til at producere andre afgrder, jf. Bateman mfl. (2011c). Det skal ogs bemrkes, at produktionsvrdien af bestvede afgrder angiver den samlede produktion af bestvede afgrder. Belbet er sledes ikke udtryk for vrdien ved en (mindre) reduktion i antallet af bier og vilde bestvere. Der er ikke undersgelser, der kan kvantificere betydningen af honningbier og vilde bestvere hver for sig, jf. Axelsen mfl. (2011). Med hensyn til sygdomsforebyggelse er det relativt veldokumenteret, at der er en sammenhng mellem biodiversitet og sygdomsforebyggelse af landbrugsafgrder. I den nyligt afsluttede britiske undersgelser er vrdien af sygdomsforebyggelse imidlertid ikke kvantificeret. Det anfres dog, at vrdien potentielt kan vre af ikke uvsentlig strrelse.

Samfundskonomisk vrdi mindre end produktionsvrdi

Omfatter alle bestvere ikke kun de truede

Forebyggelse af sygdomme i afgrder

18)

Generelt er i dette afsnit anvendt 2010-priser, og belb i udenlandske valutaer er omregnet ved OECDs kbekraftskorrigerede kurser.

210

Biodiversitet har lav vrdi for medicinsk forskning

Diskussionen om biodiversitetens betydning i forhold til muligheden for at udvikle nye typer medicin har typisk fokuseret p biodiversitet uden for Europa, f.eks. biodiversitet i regnskove. Der er en del eksempler p, at dyr og planter fra tropernes regnskove og i nogle tilflde ogs fra Europa har haft vsentlig betydning for udviklingen af ny medicin. Der er undersgelser, som har sgt at beregne afkastet i form af potentiel fremstilling af medicin ved at beskytte tropisk regnskov med hj biodiversitet. Der er betydelig usikkerhed ved sdanne typer af beregninger og stor variation i resultaterne. Nylige undersgelser peger i retning af relativt beskedne vrdier p 1-14 dollar pr. ha, jf. Costello og Ward (2006). For andre naturtyper og regnskov med mindre biodiversitet fs vsentlig lavere vrdier. Disse lave vrdier skal ses i sammenhng med, at der globalt er et meget stort antal arter, s den marginale gevinst ved beskyttelse af en hektar er relativt beskeden. Den marginale gevinst ved beskyttelse vil formentlig stige, hvis der sker (store) nedgange i den globale biodiversitet. Da biodiversitet pr. hektar i Danmark m forventes at vre lav sammenlignet med tropisk regnskov, peger dette i retning af meget beskedne gevinster pr. hektar i Danmark relateret til udvikling af fremtidig medicin. I den britiske undersgelse af kosystemydelser gives ikke noget konkret bud p strrelsen af vrdien relateret til fremtidig medicin mv., jf. Bateman mfl. (2011b). Rekreative gture i naturen har en vrdi for mange, og det er dokumenteret fra et stort antal undersgelser, at der kan vre ganske betydelige rekreative vrdier knyttet til naturomrder. Som eksempel har rekreation den hjeste vrdi af samtlige kosystemydelser i den britiske undersgelse. Her er sledes beregnet en vrdi svarende til omkring 10 mia. britiske pund pr. r for i alt ca. 3 mia. rekreative ture pr. r. Dette belb svarer til knapt 5.000 kr. pr. r pr. familie, jf. Bateman mfl. (2011b). En del rekreative ture er relateret til iagttagelse af dyr og planter, og den rekreative vrdi m antages at vre hjere, nr der er et rigt dyre- og planteliv. Det er dog ikke oplagt, om et rigt dyre- og planteliv i forhold til rekreative vrdier 211

Formentlig lav vrdi i Danmark

Rekreative vrdier

Sammenhng mellem rekreative vrdier og mange arter?

svarer til en stor population af bestemte kendte arter (f.eks. store pattedyr, fugle, spiselige svampe mv.) eller en hj diversitet af arter (hvoraf mange er ukendte for de fleste eller svre at opleve). For den generelle befolkning virker det plausibelt at antage, at rekreative vrdier i det omfang de er relateret til dyre- og planteliv isr vedrrer bestanden af kendte arter, og dermed ikke er nrt afhngigt af diversiteten mlt som antallet af arter. Det m dog samtidig forventes, at befolkningen vil tillgge det strre vrdi at kunne frdes i rekreative omrder, som indeholder mange forskellige naturtyper. En hj diversitet af naturtyper vil ogs understtte en hj diversitet af arter. Vrdi af nrhed til natur Ud over besg i rekreative omrder er der ogs direkte brugsvrdier ved naturen, som er relateret til, at det er attraktivt at bo tt p naturomrder. I den britiske undersgelse indgr vrdier af at bo tt p vand (ser, vandlb og hav) og at bo tt p grnne omrder, hvis man bor i byen. Disse vrdier findes typisk ud fra observerede markedsdata (huspriser i forhold til nrhed til godet). Disse goder vurderes at have vrdier svarende til henholdsvis 600 kr. pr. familie pr. r og 880 til 1.060 kr. pr. familie pr. r. Det er sledes ganske betydelige vrdier, selvom de ikke nr op p hjde med de beregnede vrdier for rekreative besg.19 To nylige britiske undersgelser finder gevinster ved beskyttelse af mange truede arter p 250 og 580 kr. pr. familie, jf. Boatman mfl. (2010) og Christie mfl. (2011). Frstnvnte undersgelse er gennemfrt som en betinget vrdistningsanalyse af betalingsvilligheden for beskyttelse af truede dyrearter i forbindelse med et britisk naturbeskyttelsesprogram (Environmental Stewardship Scheme). Det valgte undersgelsesdesign betyder dog, at der ogs potentielt medtages vrdier, som i hjere grad er knyttet til landskabets udseende. Sidstnvnte undersgelse anvender valgeksperimentmetoden til at undersge betydningen af forskellige gevinster ved den britiske biodiversitetshand-

Eksistensvrdier i Storbritannien

19)

Der kan vre en risiko for dobbelttlling af rekreative vrdier beregnet ud fra faktiske besg og vrdien af nrhed til rekreative arealer beregnet ud fra huspriser i det omfang, de rekreative besg medtager besg til naturomrder tt p hjemmet.

212

lingsplan. Der foretages her en separat vrdistning af i alt syv forskellige kosystemydelser relateret til handlingsplanen, hvoraf den ene er biologisk mangfoldighed. Det implicerer, at de 250 kr. pr. familie fundet i dette studie i hjere grad alene kan tilskrives gevinsterne ved beskyttelse af arter. Af de forskellige kosystemydelser findes de hjeste vrdier for vandkredslb (mindske risiko for oversvmmelser) og CO2-binding, mens vrdierne for beskyttelse af biologisk mangfoldighed er lidt lavere. Biodiversitet i havet Et enkelt studie har set p betalingsvilligheden for tiltag til beskyttelse af biodiversiteten i havene omkring Storbritannien, jf. McVittie og Moran (2010). Dette studie finder en rlig betalingsvillighed svarende til ca. 790 kr. pr. familie. Dette er hjere end de fundne vrdier for beskyttelse af biodiversiteten p landjorden.20 Til trods for at ikke alle vrdier har kunnet kvantificeres peger en opsummering p, at vrdier relateret til biodiversitet er noget mindre end vrdier relateret til andre kosystemydelser som rekreation og nrhed til naturomrder, jf. tabel II.7. De opgjorte vrdier vedrrende biodiversitet er primrt relateret til eksistensvrdier af at beskytte truede arter. Som tidligere bemrket kan de bagvedliggende studier dog medtage andre vrdier end eksistensvrdier samt overvurdere vrdierne pga. hypotetisk bias. Til sammenligning er vrdien af ydelser som rekreation og nrhed til naturomrder i hjere grad baseret p observeret adfrd, hvor risikoen for bias er mindre. Dette peger i retning af, at vrdien af biodiversitet isoleret set kan vre endnu mindre sammenlignet med de andre kosystemydelser.

Ogs andre kosystemydelser vigtige

Eksistensvrdi dominerer den opgjorte vrdi af biodiversitet

20)

Da der kun er resultater fra en enkelt undersgelse vedrrende beskyttelse af truede arter i havomrder er det usikkert, om det hjere belb skyldes metodemssige forskelle eller er udtryk for, at der rent faktisk er en hjere betalingsvillighed for beskyttelse af biodiversitet i havomrder.

213

Tabel II.7

Vrdier af udvalgte kosystemydelser i Storbritannien -- Kr. pr. familie pr. r --

kosystemydelse Vrdier tt relateret til biodiversitet Bestvning (vrdi af bestvede afgrder) Gener til medicinsk forskning Sygdomsforebyggelse af afgrder Biodiversitets understttelse af kosystemer Eksistensvrdier (beskyttelse af truede arter) - Land - Hav Vrdi af udvalgte andre kosystemydelser CO2-binding i skove Rekreative vrdier (brugsvrdier) Nrhed til ser og hav Grnne omrder i byer
a)

200 a Formentlig lille Ikke kvantificeret Ikke kvantificeret 250 580 790

310 4.600 600 880 1.060

Angiver produktionsvrdien af bestvede afgrder uden fradrag af vrdien af andre input, dvs. et overkantsskn af den samfundskonomiske vrdi. Anm.: 2010-priser (omregnet ud fra kbekraftkorrigeret valutakurs). Kilde: Bateman mfl. (2011a) og Bateman mfl. (2011b).

Vigtige ydelser indgr dog ikke

Det skal dog erindres, at der er potentielt store gevinster ved biodiversitet, som er svre at opgre i monetre enheder. Det glder isr biodiversitetens betydning i forhold til at sikre funktionalitet og stabilitet af kosystemer, samt de afledte kosystemydelser, dette giver anledning til. Det skal samtidig nvnes, at eksistensvrdier relateret til antal af truede arter i realiteten er for sm ndringer i antallet af arter, idet de truede arter kun udgr en mindre del af alle arter. I modstning hertil er vrdien af de vrige kosystemydelser i hjere grad de samlede vrdier for rekreative ture, nrhed til natur og CO2-lagring. Dette peger i retning af, at vrdier knyttet til eksistensvrdier umiddelbart er hjere i forhold til andre systemydelser end det, der kommer til udtryk i tabel II.7.

Svrt direkte at sammenligne

214

Vrdien af at beskytte truede arter Mange studier af vrdien af enkelte arter I afsnit II.7 prsenteres bl.a. en undersgelse af omkostningerne ved at beskytte et udvalg af truede arter i Danmark. Der vil derfor i dette delafsnit blive set nrmere p internationale studier, som har sgt at belyse vrdien af at beskytte truede arter. Generelt er der et meget stort antal studier, som har belyst vrdien af at beskytte arter. Hovedparten af disse studier belyser imidlertid vrdien af at beskytte en enkelt truet art i stedet for mange truede arter. Der er sledes blevet peget p, at mange studier ikke vrdistter diversiteten i arter, jf. Christie mfl. (2006). Undersgelser af vrdien af at beskytte en enkelt art kan ikke uden videre opskaleres til at glde for alle truede arter. Sammenlignes betalingsvilligheder for beskyttelse af en enkelt truet art med betalingsvilligheder for at beskytte alle truede arter fs generelt strre vrdier i sidstnvnte, men som tidligere beskrevet, er forskellene ikke s store, som man umiddelbart skulle forvente. Dette indikerer, at den marginale betalingsvillighed for at redde en art synes at vre strkt aftagende med antallet af arter. Ogs en dansk undersgelse peger i denne regning, jf. Jacobsen mfl. (2008). Det store antal studier af betalingsvilligheden for at beskytte en enkelt art gr det muligt at undersge, om der er hjere betalingsvillighed for bestemte arter. En metaanalyse af 67 estimater af betalingsvillighed for at beskytte en enkelt, truet art baseret p 31 forskellige amerikanske undersgelser gav en gennemsnitlig betalingsvillighed p knap 700 kr. pr. familie pr. r (2010-priser, baseret p kbekraftskorrigerede valutakurser) med vrdier fra 100 til 3.000 kr. Undersgelsen viste, at betalingsvilligheden er strre for karismatiske arter f.eks. strre pattedyr samt for f.eks. fugle, nr der i vrigt kontrolleres for forskelle i undersgelsesdesign, som ogs kan pvirke de udtrykte betalingsvilligheder, jf. Richardson og Loomis (2009). Da mange af undersgelserne af enkeltarter omhandler kendte og ofte karismatiske arter, kan dette ogs vre en del af forklaringen p, at der er en relativt lille forskel mellem betalingsvilligheden for en enkelt (karismatisk) art og betalingsvilligheden for alle 215

Lille stigning i betalingsvillighed nr antal arter vokser

Hjere vrdi for kendte arter som pattedyr og fugle

truede arter, hvoraf de fleste ikke er navngivne og/eller kendt af respondenten. Vrdien af at beskytte mange truede arter I tabel II.8 er givet en oversigt over syv vrdistningsstudier, som alle har sgt at vrdistte beskyttelse af mange truede arter i stedet for enkeltarter. Tre af de medtagne undersgelser er beskrevet ovenfor i forbindelse med beskrivelsen af vsentlige resultater fra den sammenfattende undersgelse af vrdien af biodiversitet og natur i Storbritannien.

Tabel II.8

Udenlandske studier af vrdien af at beskytte mange truede arter Omfang af indsats Truede arter, Storbritannien, fastland Truede arter i Storbritannien, fastland Kr. pr. familie pr. r 260 250 580

Undersgelse Christie mfl. (2011) Boatman mfl. (2010) McVittie og Moran (2010) Veisten mfl. (2004)

Jacobsson og Dragun (1996) Hampicke mfl. (1991)a) Johansson (1989)

2270

Standse tilbagegang i biodiversitet i havomrde 790 omkring Storbritannien Alle truede arter i skove i Norge, ikke pattedyr 726 (Lavt og hjt gns. for delsamples med variationer (390 1.110) i sprgeform) Data indsamlet i 1992 Alle truede arter i Victoria, Australien - ben sprgeform 570 - Ja/nej til prdefinerede belb 1.230 Truede arter i Vesttyskland 1.040 1.850 Beskyttelse af 300 truede arter i Sverige Omregnet fra engangsbetaling p 2.020 kr.b) 170 270

a) b)

Refereret i Nunes og van den Bergh (2001). Beregnet som en 15-rig ydelse med en rlig rente p hhv. 3 og 10 pct. Omfatter kun ca. 120 respondenter. Anm.: 2010-priser. Christie mfl. (2011) og McVittie og Moran (2010) benytter valgeksperimentmetoden, mens de vrige undersgelser benytter forskellige varianter af den hypotetiske vrdistningsmetode, jf. boks II.6.

216

Forskelle kan afspejle forskellige metoder og scenarier

En sammenligning af betalingsvilligheden for bevarelsen af truede arter viser, at resultaterne fra forskellige studier spnder fra 170 til 1.850 kr. pr. familie pr. r, jf. tabel II.8. Dette spnd kan bde afspejle forskelle i de forskellige vrdistningsscenarier og metodemssige forskelle. Et simpelt gennemsnit over de forskellige undersgelser giver en betalingsvillighed p omkring 700 kr. pr. r pr. familie. Dette svarer til gennemsnittet af studier, der har set p beskyttelse af enkeltarter, jf. Richardson og Loomis (2009).21 Det er vanskeligt at drage for hndfaste konklusioner ud fra det lille antal vrdistningsundersgelser sammenfattet i tabel II.8. Der er dog en tendens til, at der er fundet lavere vrdier i de nyeste undersgelser sammenlignet med de tidligere undersgelser, nr der ses bort fra Johansson (1989), som metodemssigt skiller sig ud.22 Hvorvidt dette afspejler en ndring i prferencer over tid, eller en ndring i hypotetiske vrdistningsmetoder er ikke oplagt. Endvidere er det vrd at bemrke, at flere af de laveste vrdier i tabel II.8 er fra studier, hvor der indgr separate vrdistninger af andre relaterede kosystemydelser. I Christie mfl. (2011) indgik sledes andre kosystemydelser fra det samme program i valgeksperimentet, mens den laveste vrdi fra Veisten mfl. (2004) var for et udsnit af de adspurgte, som frst var blevet spurgt om deres betalingsvillighed for en strre pakke af miljprogrammer end blot beskyttelse af diversiteten af arter.

Lavere vrdier i nyeste studier

21)

Bemrk dog, at alle undersgelserne af vrdien af enkeltarter medtaget i Richardson og Loomis (2009) var fra USA, mens ingen af undersgelserne af vrdien af mange arter i tabel II.8 er herfra. I Johansson (1989) blev respondenterne bedt om at oplyse et engangsbelb i stedet for et tilbagevendende rligt belb, som det gres i de senere undersgelser. Undersgelser af betalingsvilligheden baseret p engangsbetaling giver typisk betydelig lavere betalingsvillighed (omregnet til rlig betaling) end undersgelser, som sprger om rlig betaling.

22)

217

Br der vre forskel p vrdien af forskellige arter?

Den angivne vrdi p 260 kr. pr. familie pr. r for at beskytte alle truede dyrearter fra Christie mfl. (2011) er baseret p en underopdeling af beskyttelse af to grupper af arter. Den frste gruppe er dyr, padder, fugle og sommerfugle (karismatiske arter), og den anden gruppe er trer, planter og insekter (ikke-karismatiske arter). Hovedparten af de 260 kr. kan tilskrives en betalingsvillighed for at beskytte de karismatiske arter. Under en fjerdedel af belbet vedrrer beskyttelse af de ikke-karismatiske arter, selvom deres antal er strre end antallet af de karismatiske arter. Der har vret argumenteret for, at en hjere vrdi for karismatiske eller kendte arter ikke er meningsfuldt ud fra en naturvidenskabelig betragtning, da de kendte arter ikke ndvendigvis er dem, som er vigtigst for et kosystem. Dette kan dog betegnes som en delvist misforstet kritik, fordi undersgelser med fokus p eksistensvrdier ikke primrt sigter mod at belyse arters betydning for kosystemers funktionalitet og stabilitet, men derimod den vrdi, respondenten tillgger eksistensen af den enkelte art. Danske undersgelser af vrdien af biodiversitet

Biologi eller prferencer

Forskellige ml for biodiversiteten

Der er i de sidste r lavet flere danske undersgelser, som belyser vrdien af at beskytte biodiversitet, hvor der isr er vgt p eksistensvrdien ved beskyttelsen, jf. tabel II.9. Overordnet kan undersgelserne deles op i, om de vrdistter get mangfoldighed af dyr og planter generelt, eller om de vrdistter beskyttelse af arter. I den frste gruppe er af undersgelserne sker tiltaget i et afgrnset omrde af Danmark ssom Store mose, en foreslet nationalpark eller n fiktiv dal. De finder sledes ikke en betalingsvilje for en forbedring af biodiversiteten i hele landet.

218

Tabel II.9
Undersgelse

Danske undersgelser af vrdien af biodiversitet

Beskrivelse af indsats Kr. pr. familie pr. r 290

Generel beskyttelse af natur og biodiversitet Schou mfl. (2003) Sprjtefrie randzoner til gavn for biodiversiteten eksemplificeret ved en 10 pct. stigning i overlevelsen for agerhnsekyllinger og antallet af vilde planter Lundhede mfl. Fra ringe til stor mangfoldighed i St. mosea) (2005) Thorsen og Hansen Beskyttelse af dyr og planter i fiktiv dal i Danmark: (2007) og Hansen - Fra lav til mellem beskyttelse (2005) - Fra lav til hj beskyttelse Jacobsen og Ekstra naturbeskyttelse udover den allerede eksisterenThorsen (2010) de i en ud af syv foreslede nationalparker Jacobsen mfl. Forget biodiversitet i St. mose: (2011) - Nogen forgelse - Stor forgelse Beskyttelse af arter Jacobsen mfl. Beskyttelse af rdlistede arter p den danske hede: (2008) - 5-25 unavngivne - En beskrevet art - To beskrevne arter Jacobsen og Ekstra indsats for srlige dyr og planter (to eksempler) Thorsen (2010) i en ud af syv foreslede nationalparker Jacobsen mfl. Forgelse af population af truet dyreart: (2010) - Fra truet til sjlden - Fra truet til almindelig Bestandsforgelse af almindelig art: - 25 pct. - 50 pct. Lundhede mfl. Bevaring af en gruppe fuglearter (2011) - Eksisterer i Danmark nu - Mulige indvandrere pga. klimaforandringer

930

290 440 190 180 350

190 340 320 340 670 520 810 690 540 300 520 1.130 -50 840

a) Omregnet fra en betalingsvillighed pr. individ til betalingsvillighed pr. familie. Anm.: 2010-priser. Alle undersgelser anvender valgeksperimentmetoden (jf. boks II.6), bortset fra Schou mfl. (2003) som benytter den beslgtede contingent ranking metode.

219

Samme omrde men forskellig vrdi

To af studierne omhandler samme geografiske omrde og samme type tiltag, men indeholder alligevel det laveste og hjeste estimat for forget biodiversitet p henholdsvis 180 og 930 kr. pr. familie pr. r. Danske studier med fokus p beskyttelse af truede arter er opsummeret i anden del af tabel II.9. Betalingsvilligheden varierer fra 190 kr. pr. familie pr. r for at beskytte fem unavngivne rdlistede arter til 1.130 kr. pr. familie pr. r for at bevare en gruppe af fuglearter, hvor populationen er faldende i Europa. Det skal bemrkes, at de hjeste vrdier er fundet i en undersgelse, hvor truslen mod arter er kdet sammen med klimaforandringer. De hje vrdier kan sledes potentielt tilskrives en betalingsvilje for mere generelt at undg menneskeskabte klimaforandringer. I det frste studie er der estimeret en vrdi for beskyttelse af henholdsvis 5, 12 og 25 uspecificerede rdlistede arter, alle knyttet til det danske hedelandskab. Der findes rlige betalingsvilligheder p henholdsvis 190, 280 og 340 kr. pr. familie. Der er sledes en positiv, men aftagende marginal betalingsvillighed for beskyttelse af flere arter. Betalingsvilligheden stiger vsentligt, hvis respondenterne fr navn og billede p arterne, selvom det drejer sig om en art, som ikke er almindelig kendt. Sledes er betalingsvilligheden for en art med et navn og et billede nsten lige s hj, som betalingsvilligheden for at beskytte 25 anonyme arter, jf. Jacobsen mfl. (2008). Et nyere studie viser, hvad betalingsvilligheden er for, at en truet art gr fra at vre truet til at vre enten sjlden eller almindelig. Betalingsvilligheden er her noget strre end i de ovennvnte studier, nemlig hhv. 810 og 690 kr. pr. familie pr. r, jf. Jacobsen mfl. (2010). Det er her bemrkelsesvrdigt, at den hjeste vrdi er for at ge bestanden fra truet til sjlden og ikke, som forventeligt, fra truet til almindelig. Det samme overraskende resultat findes i en supplerende delanalyse, hvor det er undersgt, hvad man vil betale for, at en population af en almindelig (dvs. ikke truet) art ges med hhv. 25 og 50 pct. Her er betalingsvilligheden hhv. 540 og 300 kr., igen med den mindste betalingsvillighed for den strste forgelse. Dette tolkes af forfatterne som, at en del af

Vrdi af beskyttelse af truede arter

Positiv, men aftagende vrdi med antal af arter

Hellere lille end stor forgelse af bestande?

220

befolkningen ser det som ressourcespild at forge populationer mere end ndvendigt for, at arten overlever. Lignende resultater findes i Lundhede mfl. (2011) samt McVittie og Moran (2010). Hjere vrdi for danske arter end for nye, indvandrende arter I Lundhede mfl. (2011) er betalingsvilligheden for forskellige grupper af fuglearter i Danmark estimeret under hensyntagen til, om arterne er stabile eller faldende i Danmark og i hele Europa. Der er ogs medtaget fuglearter, som man tror, vil indvandre i fremtiden grundet klimaforandringerne. Det viser sig, at betalingsvilligheden for at beskytte fugle, der allerede eksisterer i Danmark, er hjere end for fugle udefra. Vrdien af at beskytte truede danske arter Samfundskonomiske omkostninger og gevinster Afsnit II.7 indeholder en analyse af de samfundskonomiske omkostninger ved indsatser, som bl.a. sikrer en bedre beskyttelse af ca. 200 truede arter. For at kunne sammenligne samfundskonomiske omkostninger og gevinster burde der ideelt set findes en undersgelse af betalingsvilligheden for at beskytte et tilsvarende antal truede arter i Danmark. Der er dog ingen af de danske undersgelser, som direkte har belyst betalingsvilligheden ved at beskytte et s stort antal arter. Fokus har i stedet vret p specifikke naturomrder eller beskyttelse af et mindre antal arter. Ud fra de udenlandske og danske studier kan dog gives et groft skn for betalingsvilligheden for beskyttelse af ca. 200 arter. Gennemsnittet af udenlandske studier af beskyttelse af mange eller alle truede arter er p ca. 700 kr. pr. familie pr. r, med et spnd p mellem godt 200 og 1.800 kr. Nyere undersgelser og de undersgelser, hvor der samtidig vrdisttes andre miljgoder, synes at give de mest konservative vrdier, jf. tabel II.8. Betalingsvilligheden fra de danske studier, som har set p f arter eller udvalgte levesteder, spnder fra 200 til 1.100 kr. pr. r. pr. familie, jf. tabel II.9. Et enkelt af de danske studier vrdistter henholdsvis 5, 12 og 25 (uspecificerede) arter med en maksimal betalingsvillighed p 340 kr. pr. familie pr. r, men med en tendens til, at stigningen i beta221

Lavere betalingsvillighed i nyere studier

Danske studier af eksistensvrdi

lingsvilligheden er aftagende med antallet af arter, jf. Jacobsen mfl. (2008). En ekstrapolation af betalingsvillighederne, som er baseret p, at stigningen i betalingsvilligheden fortstter med at aftage, nr antallet af arter vokser, giver en betalingsvillighed p ca. 540 kr. pr. familie pr. r for beskyttelse af ca. 180-200 arter.23 Det er oplagt, at dette tal skal tolkes med stor varsomhed, da det normalt ikke er tilrdeligt at lave en ekstrapolation, der er s langt fra det oprindelige datainterval. Stigningen i betalingsvilligheden fra 340 til 540 kr. pr. familie pr. r for en stigning i antallet af beskyttede, truede arter fra 25 til knap 200 arter harmonerer dog godt med, at ogs internationale undersgelser tyder p en relativ lille stigning i betalingsvilligheden for at beskytte f sammenlignet med mange arter. Variation i resultater Som beskrevet ovenfor er der dog nogle danske studier, som finder noget hjere betalingsvilligheder for beskyttelse af f arter. Dette peger i retning af, at betalingsvilligheden burde vre hjere. P den anden side finder nyere engelske undersgelser betalingsvilligheder, som er noget lavere end 540 kr. pr. familie pr. r. Et forsigtigt bud p betalingsvilligheden for at beskytte knap 200 truede dyrearter i Danmark er 300-700 kr. pr. familie pr. r. Udenlandske studier tyder p, at hypotetisk betinget bias i forhold til hypotetiske vrdistningsmetoder i gennemsnit svarer til en faktor 3, jf. boks II.6. Hvis der antages en lignende faktor, svarer det til en betalingsvillighed, som spnder fra ca. 100 til ca. 230 kr. pr. r pr. familie. Det vil sige et samlet interval p 100-700 kr. pr. r pr. familie, hvor det laveste belb er korrigeret for en eventuelt hypotetisk betinget bias, mens det hjeste belb ikke er korrigeret for en sdan bias. P baggrund af forskellige primrt danske undersgelser er ligeledes foretaget et skn for gevinsterne ved at beskytte et lignende antal truede arter. Dette skn er p 300 til 800 kr.

100-700 kr. pr. familie pr. r

P linje med andre skn for betalingsvilligheden

23)

Konkret er estimeret en logliner model (baseret p de kun tre observationer for betalingsvilligheden for beskyttelse af hhv. 5, 12 og 25 truede arter): Betalingsvillighed = 96,057 Ln(N arter) + 33,504.

222

pr. familie pr. r, efter at der er foretaget en korrektion for potentiel hypotetisk bias, jf. Thorsen mfl. (2012). Dette er lidt strre, men trods alt i samme strrelsesorden som intervallet givet ovenfor.24 Rekreative vrdier og biodiversitet Undersgelser af vrdien af rekreation For at sammenholde gevinsterne af biodiversitet med rekreative gevinster i naturen er der foretaget en gennemgang af danske studier som har fokuseret p den rekreative vrdi af skove og andre naturomrder. Der er i Danmark bde lavet undersgelser af vrdien af rekreation ud fra rejseomkostningsmetoden og ud fra hypotetiske vrdistningsmetoder.25 Der er nogen variation i resultaterne, men alt i alt synes gevinsterne ved rekreation at vre af nogenlunde samme strrelsesorden som betalingsvilligheden for at beskytte biodiversiteten. Det vil generelt gavne biodiversiteten i skovene, hvis der bliver indfrt mere naturnr skovdrift. En rkke undersgelser belyser, om der er rekreative gevinster forbundet med ndret skovdrift, herunder mere naturnr skovdrift. Disse undersgelser peger i retning af afledte, positive rekreative effekter af naturnr skovdrift. Det vil sige, at de besgende tillgger det strre vrdi at frdes i en mere naturnr skov sammenlignet med en konventionel drevet skov, jf. Aakerlund (2000), Nielsen mfl. (2007), Olsen og Lundhede (2005), Termansen mfl. (2008a) og Termansen mfl. (2008b). Der er dog betydelig variation i de estimerede vrdier og i hvilke aspekter af naturnr skovdrift, der undersges i de forskellige undersgelser. Det gr det vanskeligt at give et konkret bud p den rekreative gevinst ved et omlgge til mere naturnr skovdrift.
24) Betalingsviljen i Thorsen mfl. (2012) er ikke direkte opgivet for et bestemt antal arter, men i stedet for en forbedring af levevilkrene for dyr og planter p omkring 150.000 ha. Dette er i samme strrelsesorden, som det areal der iflge analysen prsenteret i afsnit II.7 er ndvendigt, hvis knap 200 truede arter skal beskyttes. Oversigten over danske studier med vgt p rekreative vrdier kan fs ved henvendelse til De konomiske Rds Sekretariat eller via www.dors.dk.

Hjere rekreative vrdier i skove med naturnr drift

25)

223

Ikke sikkert om der ogs er rekreativ gevinst ved urrt skovdrift

Ingen af undersgelserne ser p, om der er rekreative gevinster ved decideret urrt skov, men der er indikationer af, at der kan vre lavere rekreative vrdier ved urrt skov sammenlignet med naturnr skovdrift. Alt i alt er det derfor ikke oplagt, om der ogs er rekreative gevinster ved urrt skovdrift. Opsummering

Kun relevant at opgre gevinsten ved mindre ndringer

Vrdien af al biodiversitet er hj, i sidste ende uendelig, da den samlede biodiversitet er af afgrende betydning for livet p jorden. I praksis er det dog ikke relevant at vurdere vrdien af al biodiversitet, da det kun er vrdien af mindre ndringer i biodiversitet, der er relevante i sammenhng med realistiske politiske afvejninger. En del af gevinsten ved beskyttelse af biodiversiteten er knyttet til eksistensvrdier, dvs. til glden ved at vide, at en art eksisterer. Eksistensvrdier kan kun faststtes ud fra skaldte hypotetiske vrdistningsmetoder. Der er imidlertid ikke konsensus om, hvorvidt man kan bruge hypotetiske vrdistningsmetoder til at opgre eksistensvrdien knyttet til biodiversitet, fordi der her er tale om et relativt abstrakt gode, som respondenterne ikke kender og har en god forstelse af. Sammenlignes de mlte gevinster ved ndringer i biodiversitet synes eksistensvrdier med forbehold for metodemssige usikkerheder at udgre den vsentligste samfundskonomiske vrdi. Til sammenligning vurderes, at vrdien af bestvning og vrdien af diversitet som input til frembringelse af ny medicin er vsentlig mindre ved (sm) ndringer i biodiversiteten. Det skal understreges, at der er gevinster ved biodiversitet, hvis strrelse er svre at kvantificere i monetre enheder. Det glder f.eks. for, hvordan mindre ndringer i biodiversitet pvirker kosystemers funktionalitet og stabilitet, og hvilken betydning sdanne pvirkninger vil have for afledte kosystemydelser. Hvis niveauet for biodiversitet er s lavt, at det er tt p en kritisk undergrnse, hvor kosystemers

Kan man opgre eksistensvrdier?

Eksistensvrdier vigtigere end produktionsvrdi

Lille reduktion kan medfre store tab

224

stabilitet ikke understttes, vil selv en mindre yderligere reduktion i biodiversiteten lede til et meget stort tab. Manglende vrdi skyldes manglende viden Problemerne ved at vrdistte nogle afledte effekter af biodiversitet skyldes ikke kun manglende viden inden for den miljkonomiske disciplin. Der synes i nogle tilflde at mangle et tilstrkkeligt prcist naturvidenskabeligt grundlag til at kunne vurdere de afledte gevinster i monetre enheder. Baseret p udenlandske og danske undersgelser sknnes det, at eksistensvrdien af at beskytte knap 200 truede dyrearter i Danmark svarer til 100-700 kr. pr. r pr. familie. Det svarer i alt til ca. 0,3-2,0 mia. kr. pr. r. Undersgelser med vgt p eksistensvrdier af arter peger i retning af, at betalingsvilligheden for at beskytte truede arter er stigende, men strkt aftagende med antallet af arter. Endvidere er betalingsvilligheden hjere for strre og kendte arter som f.eks. pattedyr og fugle. En strre britisk analyse af kosystemydelser peger i retning af, at de kvantificerede gevinster ved biodiversitet er en del mindre end gevinsterne ved andre kosystemydelser, som f.eks. rekreation, gevinsten ved at bo tt p natur og grnne omrder samt CO2-lagring. Ud fra danske undersgelser synes eksistensvrdier ved arter at vre i nogenlunde samme strrelsesorden som f.eks. rekreative gevinster. Danske undersgelser tyder endvidere p, at der er rekreative gevinster ved mere naturnr skovdrift. Pgldende undersgelser har ikke direkte vurderet den rekreative vrdi i skaldt urrt skov, hvor skoven ikke dyrkes. Det er derfor uklart, om der er rekreative gevinster eller tab ved helt at undlade at dyrke skovene.

100-700 kr. pr. familie pr. r

Positiv, men aftagende vrdi

Andre kosystemydelser ogs vigtige

Rekreative gevinster ved naturnr skovdrift

225

II.7 En indsats til beskyttelse af biodiversiteten i Danmark

Ndvendigt med nye indsatser for at standse tilbagegang I 2010 forpligtede Danmark sig p FN-topmdet i Nagoya til at arbejde for at standse tilbagegangen i biodiversiteten senest i 2020. Hvis dette skal ns, er det ndvendigt at gennemfre en rkke indsatser, som kan gavne biodiversiteten. Der vil vre samfundskonomiske omkostninger ved disse indsatser, men der foreligger ingen grundige danske beregninger af omkostningen ved at n mlstningen eller analyser af, hvilke indsatser der er mest omkostningseffektive, dvs. giver strst effekt i forhold til de samfundskonomiske omkostninger. Dette afsnit indeholder en analyse, som giver et bud p omfanget af de indsatser, der skal gennemfres for at mindske tilbagegangen i den danske biodiversitet, og p de samfundskonomiske omkostninger ved at gennemfre indsatserne.26 Analysen viser ogs i hvilke naturtyper og i hvilke dele af Danmark, indsatsen skal prioriteres. Udgangspunktet for analysen er, at der skal gennemfres indsatser, som forbedrer arters levevilkr i forskellige naturomrder. Indsatserne skal tage hjde for de trusler, der forringer levevilkrene i forskellige naturtyper ssom skov, ben natur (f.eks. enge, heder og moser) samt agerland. Det er imidlertid ikke ndvendigt, at indsatserne foretages i alle omrder med de pgldende naturtyper. I forhold til en given mlstning er nogle af naturomrderne vigtigere end andre. Formlet med analysen er derfor ogs at vurdere i hvor stor en del af de pgldende naturtyper, der skal gres en indsats, for at alle betragtede arter er beskyttet.27

Forml med analysen

Indsatser som forbedrer levevilkrene

26)

Arbejdet er udfrt i samarbejde med Carsten Rahbek, Anders Hjgrd Petersen og Niels Strange fra Center for Makrokologi, Evolution og Klima, Kbenhavns Universitet. Analysen er nrmere beskrevet og dokumenteret i Petersen mfl. (2012), som er tilgngelig via www.dors.dk Afsnit II.6 viste, at nogle arter tillgges hjere vrdi af den almindelige befolkning. I analysen tages der imidlertid udgangspunkt i, at levevilkrene for alle arter skal beskyttes, da dette vurderes ndvendigt for at leve op til mlstningen om at standse tilbagegangen i biodiversiteten.

27)

226

Ny viden i forhold til tidligere analyser

Der er i Danmark tidligere udfrt lignende analyser med henblik p at bestemme, hvilke naturomrder som br beskyttes, jf. f.eks. Strange mfl. (2006), Petersen mfl. (2005) og Lund og Rahbek (2000). Sammenlignet med disse analyser bidrager nrvrende analyse med en mere detaljeret geografisk opdeling af forekomsten af arter i forskellige naturtyper (skov, bne naturarealer og agerland) samt en opgrelse af de samfundskonomiske omkostninger ved indsatser i disse naturtyper. Dette gr det for frste gang muligt at vurdere, i hvor hj grad en omkostningseffektiv indsats for at beskytte arterne br rette sig mod henholdsvis skov, bne naturarealer og agerland. Analysen er baseret p detaljerede oplysninger om den geografiske udbredelse af et bredt udsnit af landlevende danske arter. I analysen opgres de samfundskonomiske omkostninger ved at sikre disse arter gode levevilkr. Da ikke alle arter indgr, skal den beregnede omkostning betragtes som en nedre grnse for den egentlige samfundskonomiske omkostning ved at standse tilbagegangen for biodiversiteten bredt set. Analysen viser, at den samfundskonomiske omkostning ved at opn en effektiv beskyttelse af levestederne for de arter, som indgr i analysen, er p godt 0,8 mia. kr. pr. r. Analysen viser ogs, at der kun skal gennemfres indsatser til at forbedre levevilkrene i skov og ben natur, mens der ikke er behov for en vsentlig indsats for arter i agerlandet. Dette skyldes grundlggende, at der kun er f arter, som er afhngige af levestederne i agerlandet. For at forbedre levevilkrene for arterne i de bne naturomrder vurderes det dog at vre ndvendigt at udvide nogle af de eksisterende bne naturarealer ved at inddrage en del af agerlandet (dvs. landbrugsjord) og at indfre kvlstofbufferzoner omkring udvalgte bne naturomrder, hvor det ikke er muligt at have husdyrproduktion. Endelig viser analysen, at indsatser i skov er vigtige, hvis mlstningen om at beskytte alle arter skal opns omkostningseffektivt. Dette skyldes grundlggende, at de relevante tiltag i skov vurderes at vre relativt billige. Nogle arter kan sledes beskyttes billigere ved indsatser i skoven sammenlignet med indsatser i andre naturtyper.

Underkantsskn for den samfundskonomiske omkostning

Resultat: 0,8 mia. kr. pr. r

227

Principper for udpegning af omrder Indsatser br rettes mod levesteder ikke de enkelte arter Strategier for beskyttelse af arter kan i princippet enten fokusere p at beskytte de enkelte arter hver isr eller p at beskytte arternes levesteder. Det er kun undtagelsesvis hensigtsmssigt at tilrettelgge indsatsen i forhold til at beskytte enkelte arter. Der lever mange arter i de enkelte naturomrder, og det er derfor konomisk mere hensigtsmssigt at fokusere p arternes levesteder, dvs. tiltag som bredt forbedrer levevilkrene i udvalgte naturomrder, jf. afsnit II.2. Dette forudstter imidlertid, at der kan identificeres naturomrder, som omfatter de arter, der nskes beskyttet. I det flgende diskuteres, hvilke principper der skal anvendes, hvis man nsker at udpege naturomrder, som sikrer levesteder for alle arter. Der har i praktisk naturforvaltning vret anvendt forskellige principper til at udpege omrder til beskyttelse. En metode gr ud p at udvlge de mest artsrige omrder. Dette betegnes som hot spot-tilgangen. Der er imidlertid den ulempe ved udelukkende at udvlge de mest artsrige omrder, at det kan vre de samme arter, der gr igen i de forskellige udvalgte hot spots. Udvlgelse af de mest artsrige omrder giver sledes ikke beskyttelse af flest mulige arter. En anden metode er at udvlge omrder efter det skaldte komplementaritetsprincip. Grundlggende gr dette ud p at vlge en rkke omrder, som tilsammen sikrer, at flest mulige arter er reprsenteret. Det er bde teoretisk og empirisk vist, at komplementaritetsprincippet er den mest effektive metode til at udpege omrder, der omfatter flest muligt forskellige arter, jf. Lund og Rahbek (2000). Udvlgelse efter komplementaritetsprincippet er dog datamssigt mere krvende, da den forudstter, at man ved hvilke arter, der lever i de forskellige omrder. I hot spot-tilgangen skal man kun kende antallet af arter i hvert omrde. Boks II.7 giver en simpel illustration af udvlgelse af omrder efter komplementaritetsprincippet sammenlignet med hot spottilgangen. Analyserne i dette kapitel er baseret p komplementaritetsprincippet.

Mest artsrige omrder

sikrer ikke alle arter

Komplementaritets -princippet

228

Samlet netvrk af omrder

Udvlgelse af omrder efter komplementaritetsprincippet kan give et netvrk af omrder, som p den ene side sikrer, at alle arter er omfattet, og p den anden side kun vlger det mindste antal ndvendige omrder. En omkostningseffektiv indsats skal fokusere p at udvlge det rigtige netvrk af omrder. Det er med andre ord mindre hensigtsmssigt at fokusere p indsatser mlrettet hvert enkelt omrde for sig eller de enkelte arter hver for sig.28 Beskrivelsen af komplementaritetsprincippet var baseret p, at alle arter skal dkkes i mindst et omrde, jf. boks II.7. I realiteten vil beskyttelse af levevilkrene i kun et omrde ikke vre tilstrkkeligt til at sikre beskyttelse af en art. En bestand af en art i kun t omrde kan risikere at blive udryddet som flge af f.eks. sygdomme, konkurrerende arter eller ndrede forhold i omrdet. Det er derfor tvivlsomt, om en art vil vre effektivt beskyttet p langt sigt, hvis arten kun beskyttes i et enkelt omrde. Samtidig er der ingen fleksibilitet i fremtiden med hensyn til andre samfundsmssige hensyn, hvis nogle af arterne kun findes i et omrde. Der tages i det flgende udgangspunkt i, at arterne mindst skal vre beskyttet i tre forskellige omrder, hvis arterne skal vre rimeligt sikrede. Det samme kriterium er anvendt i andre lignende analyser, jf. f.eks. Petersen mfl. (2005).

Hver art i mindst tre omrder

28)

Dette forudstter, at tiltag for forbedring af levevilkrene gavner hovedparten af arterne i de udpegede omrder. Generelt er dette tilfldet, selvom der ogs er srlige arter, som krver specielle tiltag.

229

Boks II.7

Udvlgelse af omrder efter komplementaritetsprincippet

Forskellen mellem hot spot-tilgangen og komplementaritetsprincippet kan illustreres ved flgende eksempel, hvor seks forskellige arter (1, 2, 3, 4, 5 og 6) er fordelt i fem forskellige omrder (A, B, C, D og E), jf. tabel A. Antag at der kan vlges tre omrder til beskyttelse. Anvendes hot spot-tilgangen udvlges de tre omrder, der hver isr har flest arter. Det er omrderne A, B og C. Vlges disse tre omrder, vil det omfatte i alt 4 arter (arterne 1, 2, 3 og 4), mens der er to arter, som ikke bliver beskyttet (art 5 og 6). Udvlges i stedet tre omrder efter komplementaritetsprincippet, skal man enten vlge omrderne (A, D og E) eller omrderne (B, D og E). Udvlges en af disse kombinationer, vil alle seks arter blive omfattet. Da A og B indeholder samme arter, er det ligegyldigt, hvorvidt det er A eller B, som kombineres med de andre omrder. Der er sledes fleksibilitet mellem omrde A og B. Omrde E er et eksempel p et artsfattigt omrde, men det er til gengld det eneste sted, hvor art 6 lever. Derfor skal omrde E udpeges, hvis alle arter skal dkkes. Dette glder ogs omrde D, som er det eneste omrde, hvor art 5 lever. Tabel A Eksempel med fordeling af 6 arter i 5 omrder Omrder A B C Arter 1 X X X 2 X X X 3 X X X 4 X X 5 6

D X

X X

Med f arter og f omrder er det nemt at overskue, hvilke omrder der skal udpeges for at dkke alle arter. Med flere omrder og arter bliver udpegningen af omrder hurtig uoverskuelig. Der er udviklet programmer med matematiske algoritmer, som kan udvlge omrder efter komplementaritetsprincippet. I analysen i dette afsnit anvendes Worldmap programmet, som er udviklet af Natural History Museum i England.

230

Mangfoldighed i arter og diversitet i kosystemer

Analysen fokuserer p biodiversitet i form af diversitet blandt arterne. Som tidligere beskrevet er dette kun en ud af flere forskellige dimensioner af biodiversitet, som bl.a. omfatter diversitet i kosystemer. Udpegning af omrder ud fra arterne vil derfor ikke ndvendigvis sikre, at der ogs udpeges omrder, som reprsenterer alle forskellige typer af kosystemer. Hvis udvlgelsen af omrder sker efter komplementaritetsprincippet og p basis af et stort og bredt udvalg af arter, vil det dog i praksis ogs sikre en hj diversitet i kosystemer, fordi arterne s vil vre knyttet til mange forskellige kosystemer. Ved udpegning af omrder, som dkker alle arter mindst tre gange, vil man derfor i realiteten ogs n langt i forhold til at udpege alle forskellige typer af kosystemer. Data

899 forskellige arter

Analysen er baseret p oplysninger om 899 forskellige arter af dyr og planter. For disse arter findes en fuldstndig opgrelse af udbredelsen i Danmark opdelt i 633 kvadrater af 1010 km2. De 899 arter reprsenterer et bredt udsnit af kendte danske arter og vurderes derfor at udgre et godt grundlag for analysen. Der indgr dog udelukkende landlevende arter. En nrmere beskrivelse af de anvendte data findes i boks II.8. De anvendte data reprsenterer den bedst tilgngelige viden om fordelingen af arter i Danmark. De 899 arter svarer til ca. 3 pct. af de godt 32.000 kendte danske arter. Selvom dette forekommer at vre en lille andel, er pgldende data internationalt anerkendt for at vre reprsentative for arter/artsgrupper og have hj kvalitet i forhold til tilsvarende data i andre lande.

Reprsentative data

231

Boks II.8

Beskrivelse af data

Oversigt over data Analysen er baseret p detaljerede oplysninger om den geografiske udbredelse af 899 dyre- og plantearter. Sledes indgr flgende oplysninger: 899 dyre- og plantearter, heraf 186 truede arter En totalopgrelse af forekomsten af disse arter i hele Danmark opdelt i 633 kvadrater af 1010 km2 For hvert af de 633 kvadrater er arealet opdelt p: o Skov (underopdelt p lvskov og nleskov) o ben natur (f.eks. enge, heder og moser) o Agerland o By

Disse oplysninger er overvejende baseret p tidligere indsamlede data og GISkort. En gruppe eksperter er dog inddraget til nrvrende analyse med henblik p at validere og opdatere oplysningerne om udbredelsen af arterne. Baseret p disse eksperter samt egne beregninger er flgende oplysninger tilfjet: I hvilke naturtyper (lvskov, nleskov, ben natur og agerland) hver art almindeligvis forekommer Hvilke konkrete indsatser der er ndvendige for at beskytte de enkelte truede arter i en given naturtype. Disse oplysningerne er indhentet ved sprgeskema og dkker alene de truede arter Samfundskonomiske omkostninger pr. ha af hver indsats for hver naturtype for forskellige dele af Danmark (kommuneniveau)

De konkrete indsatser er fastlagt ud fra kendskab til arternes biologi og kendte trusler mod arterne i de forskellige naturtyper. En nrmere beskrivelse af indsatserne og beregningen af de samfundskonomiske omkostninger pr. ha prsenteres senere i afsnittet. Geografisk opdeling af oplysninger De 633 kvadrater, hvor der foreligger data for udbredelsen af de 899 forskellige arter, er vist i figur A. I hvert af kvadraterne er arealet af de forskellige naturtyper beregnet, som illustreret ved det forstrrede kvadrat i figuren. Der er tillige foretaget en yderligere fordeling af arterne i hvert kvadrat p de forskellige naturtyper, dvs. der anvendes oplysninger om, hvorvidt arten lever i skov, ben natur og/eller agerland, baseret p ovennvnte ekspertvurderinger. Det er disse underopdelinger p i alt op til 3633 = 1899 delomrder af skov, ben natur og agerland, der er enheden i analyserne (byomrder indgr ikke i analysen). I nogle 232

Boks II.8

Beskrivelse af data, fortsat

kvadrater findes ikke alle naturtyperne, dvs. at det faktiske antal delomrder er mindre end 1899. I figuren er disse delomrder illustreret ved et enkelt sammenhngende omrde i hvert kvadrat. Et delomrde er opgjort som arealet af hver naturtype i et kvadrat. Sledes kan et delomrde i realiteten best af mange ikke sammenhngende mindre omrder inden for hvert kvadrat (f.eks. to mindre skovomrder og fem mindre omrder af ben natur). Figur A Opdeling i 633 kvadrater af 1010 km2 og arealtyper
Skov Agerland
ben natur

By

Der er benyttet flgende definitioner af de forskellige arealtyper: Skov: Lvskov, nleskov inklusive de smbiotoper, der findes i skovene, herunder lysninger, mindre vandhuller mv. ben natur: Arealer i det bne land, hvor der ikke er landbrugsmssig drift eller kun meget ekstensivt drevet landbrug. Denne kategori inkluderer hede, mose, overdrev, enge, kystomrder, mindre ser og vandlb Agerland: Arealer i landbrugsmssig drift inklusive grsningsarealer i omdrift og tilknyttede smbiotoper som f.eks. hegn og mindre vandhuller By: Restgruppe som ogs omfatter infrastruktur mv.

Yderligere beskrivelse og dokumentation af data kan findes i Petersen mfl. (2012), som er tilgngelig via www.dors.dk.

233

186 truede arter

Af de 899 arter regnes de 186 for truede. De truede arter vurderes at udgre omkring 3 pct. af samtlige truede danske arter.29 Overordnet set fordeler de truede arter sig nogenlunde p samme mde over artsgrupper som alle arterne, jf. figur II.6. Hovedparten af de kortlagte arter er insekter og fugle. Analysen identificerer et netvrk af delomrder, som dkker hver af de 899 kortlagte arter i mindst tre delomrder. Et delomrde er arealet af enten skov, ben natur eller agerland i et givet kvadrat p 1010 km2. For hovedparten af alle danske arter er den geografiske udbredelse ikke kortlagt. Der vil imidlertid vre mange af de ikke kortlagte arter, der lever i netvrket af delomrder, som dkker de 899 kortlagte arter i mindst tre delomrder. Det vil derfor vre langt flere end de 899 arter, som vil nyde godt af indsatser i de udvalgte delomrder. Det er dog i sagens natur ikke muligt at opgre, hvor mange yderligere arter som vil blive beskyttet af indsatserne.

Flere arter nyder godt af indsatsen

29)

De 186 truede arter i datasttet udgr godt 20 pct. af alle de 899 arter. I rdlisten er foretaget en vurdering af tilstanden for ca. 8.000 arter, jf. afsnit II.2. Af disse er ogs ca. 20 pct. truede. Andelen af truede arter i de her anvendte data stemmer sledes overens med andelen af truede arter p rdlisten.

234

Figur II.6a
Insekter Pattedyr Fugle Padder og krybdyr Planter

Alle analyserede arter fordelt p artsgrupper

2% 5%

Figur II.6b
Insekter Pattedyr Fugle Padder og krybdyr Planter

Truede analyserede arter fordelt p artsgrupper

0% 17%

9%

20%

5% 68%

5%

69%

Anm.: Der er ingen truede padder og krybdyr i datasttet. Derfor indgr denne artsgruppe ikke i figuren over truede arter. Kilde: Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

Flest arter i skov og ben natur

De fleste af arterne i datasttet findes i skov og ben natur, mens der findes relativt f arter i agerlandet, isr nr det tages i betragtning, at agerlandet arealmssigt er langt strre end arealet af de andre naturtyper, jf. tabel II.10.30 Landbrugsdriften i agerlandet ensretter grundlggende naturen, s der er mindre heterogenitet og dermed begrnset grundlag for mange forskellige arter. Nogle arter lever kun i en enkelt naturtype, mens andre arter kan leve i flere forskellige naturtyper. Arter, der kun lever i en enkelt naturtype, betegnes her som specialister, mens arter, som kan leve i forskellige naturtyper, betegnes som generalister.31 Over halvdelen af alle arterne i datasttet er specialister. Af de truede arter er nsten tre fjerdedele

Specialister og generalister

30)

Fordelingen af alle de ca. 32.000 danske arter p naturtyper kendes ikke. Det vurderes imidlertid p basis af fordelingen p naturtyper for de ca. 8.000 arter p rdlisten, at skovarter er underreprsenteret i de anvendte data, mens arter i ben natur er overreprsenterede, jf. Petersen mfl. (2012). En mere korrekt biologisk betegnelse for specialister og generalister er henholdsvis obligate og ikke-obligate arter. I biologisk sammenhng bruges betegnelsen specialister om arter, der er mere specialiserede mht. levested, end den her anvendte opdeling i naturtyper.

31)

235

specialister. Stort set alle specialister lever i enten skov eller ben natur. Til sammenligning er der seks arter af specialister i byomrder, mens der kun er en enkelt af arterne i agerlandet, som er specialist.32 Ndvendigt med indsatser i skove og ben natur Fordelingen af specialister p forskellige naturtyper har stor betydning for udvlgelsen af de naturtyper, som skal indg i netvrket. Arter, som kun lever i skov eller kun i bne naturomrder, skal ndvendigvis beskyttes i henholdsvis skove og bne naturomrder. Modsat kan arter, som f.eks. kan leve i bde agerland og ben natur, enten blive beskyttet p agerlandet eller i ben natur. De mange specialister i skove og ben natur tilsiger derfor, at der under alle omstndigheder skal gennemfres flest indsatser i skov og ben natur.

32)

De arter, som kun lever i byomrder, omfatter bl.a. fugle, som er blevet tilpasset livet i byerne, f.eks. grspurv og tyrkerdue. Den eneste art (i datasttet), der kun lever i agerlandet, er en natsvrmer (pileborer), som er relativt ny i Danmark.

236

Tabel II.10

Arealer og arter fordelt p naturtyper

Areal - 1.000 ha 500 390 3.065 307 4.262 Alle Heraf Truede Heraf arter specialister arter specialister ------------------------ Antal arter ---------------------------503 186 81 39 650 272 139 95 240 1 15 0 177 6 17 1 899 465 186 135

Skov ben natur Agerland By Samlet a)

a)

Da mange arter findes i flere arealtyper, er det samlede antal arter ikke lig med summen af arter i hver arealtype.

Anm.: Det samlede areal er lidt mindre end Danmarks samlede areal, da ser mv. ikke indgr. Kilde: Petersen mfl. (2012).

Udpegning af netvrk af delomrder I det flgende prsenteres resultater fra tre delanalyser. Flles for disse analyser er, at de finder et netvrk af delomrder, hvor arterne er reprsenteret i mindst tre delomrder. Udpegningen tager udgangspunkt i den eksisterende udbredelse af arterne. I alle analyserne dkker udpegningen kun de relevante delomrder i hvert 1010 km2 kvadrat, hvor et delomrde er defineret som arealet af hver naturtype i et kvadrat (dvs. enten skov, bent naturomrde eller agerland). De tre delanalyser foretager flgende: Minimering af areal af delomrder s alle arter er reprsenteret (i mindst tre delomrder) Minimering af omkostning ved en sikring af levevilkrene for alle arter (i mindst tre delomrder) Minimering af omkostning ved en sikring af levevilkrene for truede arter (i mindst tre delomrder)

Minimering af areal

Den frste analyse fokuserer alene p at udpege et netvrk af delomrder, hvor alle arter er reprsenteret, men uden at inddrage konkrete indsatser i disse delomrder. Kriteriet for

237

udvlgelsen er, at det samlede areal af de relevante naturomrder bliver mindst muligt.33 Minimering af omkostninger ved indsatser I de to andre analyser udpeges netvrket ved at minimere omkostningerne ved de indsatser, som vurderes ndvendige for at sikre arterne. Denne analyse gennemfres for henholdsvis alle arter og for de truede arter alene.34 Den konkrete udpegning kan sledes afhnge af omkostningen ved de indsatser, som vurderes ndvendige i de forskellige naturtyper. Dette beskrives i forbindelse med de relevante omkostningsbaserede analyser i det flgende underafsnit. Frst prsenteres imidlertid den rene arealbaserede analyse, som giver en basal indsigt i udpegningsanalysens karakter. Der er mange arter, som kun findes i et, to eller tre delomrder. Givet mlstningen om at netvrket s vidt muligt skal omfatte alle arter mindst tre gange, skal de delomrder, hvor disse relativt sjldne arter lever, sledes udpeges. Det vil sige, at der er en rkke ikke-fleksible delomrder. For at opgre areal og i sidste ende omkostningerne ved indsatserne er det ndvendigt at lave antagelser om, hvor stort et areal der skal udpeges eller gres til genstand for tiltag i omkostningsanalysen for, at arterne i delomrdet anses for beskyttede. Det er antaget, at hele arealet af en given naturtype i et udpeget kvadrat medtages, dog maksimalt 3.000 ha, svarende til 30 pct. af arealet i et 1010 km2

Mange ikkefleksible omrder

Arealkriterium for bevarelse af arter

33)

Bemrk, at minimering af areal af delomrder ikke er det samme som at minimere antallet af udpegede kvadrater, da hvert af disse kvadrater er underopdelt i delomrder bestende af arealet af henholdsvis skov, ben natur og agerland, jf. boks II.8. Delomrderne er i sagens natur af forskellig strrelse. I princippet er alle tre analyser en form for omkostningsminimering til at n en given mlstning. Der anvendes dog to forskellige prisvektorer, hvor den ene er mlt i areal (km2) og den anden i omkostning (kr.).

34)

238

kvadrat. En lignende antagelse er benyttet i flere tidligere analyser.35 126.000 ha skov og ben natur Resultater baseret p minimering af areal viser, at der i alt skal udpeges ca. 126.000 ha fordelt p skov og ben natur, jf. tabel II.11. De 126.000 ha svarer til 3 pct. af Danmarks samlede areal. Der er fundet to lidt forskellige lsninger. I det ene tilflde (netvrk A) udpeges 47.000 ha skov og 79.000 ha ben natur. Dette svarer til henholdsvis 9 og 20 pct. af det samlede areal af disse naturtyper i Danmark. I det andet tilflde (netvrk B) udpeges 36.000 ha skov og 91.000 ha ben natur, dvs. relativt mindre skov end i netvrk A. I alt bliver der udpeget henholdsvis 198 og 194 forskellige delomrder i netvrk A og B (som dog stort set dkker over det samme areal). En beskrivelse af beregningsgangen bag de to lsninger kan findes i boks II.9. Det bemrkes endvidere, at det ikke i nogen af netvrkene er ndvendigt at udpege delomrder i agerlandet, da alle generalisterne i agerlandet bliver omfattet tre gange i de udpegede delomrder i skov og ben natur. Den ene specialist i agerlandet antages her dkket af anden indsats.

Ikke behov for at beskytte levesteder i agerlandet

35)

Analysen udpeger et overordnet netvrk af omrder, men det vil krve en mere detaljeret analyse af disse omrder (og eventuelle alternative omrder, nr der er fleksibilitet mellem omrder), fr man kan fastlgge, hvor indsatsen prcist skal ivrksttes. De udpegede delomrder vil ikke sikre beskyttelse af de seks specialistarter i byomrder eller den ene specialistart i agerlandet, da det ikke giver mening at analysere generelle indsatser ud fra kun en enkelt eller f specifikke arter.

239

Boks II.9

Beregningstilgang i forhold til de to lsninger

De to forskellige netvrk (A og B) beskrevet i tabel II.11 er fundet ved to tilgange til at finde det ndvendige areal. Flles for disse er, at det er ndvendigt at bruge to beregningstrin til at finde netvrket af delomrder, som opfylder kriteriet om, at alle arter s vidt muligt skal vre dkket i mindst tre omrder. Udgangspunktet for disse to trin har vret, at der er en rkke specialister i henholdsvis skov og ben natur, som skal beskyttes i deres respektive naturtyper. I frste trin findes derfor et delnetvrk af omrder, som sikrer alle skovspecialisterne i mindst tre skovomrder, og et andet delnetvrk, som sikrer alle specialisterne i ben natur i mindst tre omrder. Disse to delnetvrk giver i realiteten ogs beskyttelse til de fleste generalister herunder generalisterne i agerland, da de fleste af generalisterne findes i de samme omrder som specialisterne. Disse generalister kan siges at komme automatisk med. Det er kun ca. 2 pct. af alle de betragtede arter, som ikke bliver omfattet af de to delnetvrk. Disse 2 pct. kan s dkkes ved udpegning af yderligere omrder med skov eller ben natur. I andet trin undersges, hvordan de resterende 2 pct. kan beskyttes. Der ses her p to muligheder, som er reprsenteret ved netvrk A og B i tabel II.11. I det ene tilflde (netvrk A) sges det i frste omgang at beskytte flest muligt af de resterende arter i skov og derefter de sidste f arter i ben natur (fire arter findes ikke i skov). I det andet tilflde (netvrk B) sges det i frste omgang at beskytte flest muligt af de resterende arter i ben natur og derefter de sidste f arter i skov (to arter findes ikke i ben natur). Summen af de to delnetvrk i frste trin og de supplerende netvrk for de sidste 2 pct. af arterne i andet trin (A eller B) er de netvrk, der er prsenteret i tabel II.11. De to netvrk i tabellen kan sledes siges at reprsentere yderpunkter for valg af omrder for de resterende arter, hvor det ene yderpunkt er flest mulige arter i skov, mens det andet er flest mulige arter i ben natur. Yderligere beskrivelse af metoder og lsningsalgoritmer findes i Petersen mfl. (2012).

240

Tabel II.11 Naturtype Netvrk A Skov ben natur I alt Netvrk B Skov ben natur I alt

Omrder udvalgt ved arealminimering, alle arter Areal 1.000 ha 47 79 126 Andel af naturtypen Pct. 9 20 Udpegede delomrder Antal 85 113 198

36 91 127

7 23

65 129 194

Anm.: Tabellen viser to lsninger, som minimerer arealet af det netvrk af delomrder, som opfylder betingelsen om, at mindst tre lokaliteter med levesteder for hver art skal indg i netvrket. Kilde: Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

Omrder i hele Danmark

En geografisk opgrelse for netvrk A viser, at der indgr delomrder i alle dele af Danmark, men at der er relativt mange delomrder p Bornholm, Ls, Lolland-Falster og Nordsjlland, jf. figur II.7. Endvidere er der mange delomrder med kyststrkninger. Det fremgr, at der er mange af de udpegede delomrder, som er ikke-fleksible og med de givne kriterier skal indg i netvrket. De ikke-fleksible delomrder udgr nsten halvdelen af alle delomrderne, dvs. at valget af delomrder i stor udstrkning bestemmes af de arter, som kun lever f steder i Danmark. Overordnet set er der sledes begrnset fleksibilitet mellem delomrderne. Som diskuteret i afsnit II.5 giver begrnset fleksibilitet mindre spillerum til at anvende fleksible konomiske instrumenter som auktioner og subsidier.

Mange ikke-fleksible omrder

241

Figur II.7

Netvrk ved arealminimering, alle arter

Anm.:

Kilde:

De rde felter angiver ikke-fleksible delomrder, hvori der skal udpeges enten skov, ben natur eller begge. De gule felter er fleksible delomrder, som kan erstattes af andre delomrder (men p bekostning af et strre samlet areal). Hele 1010 km2kvadratet er farvelagt, selvom det typisk kun er et delomrde i kvadratet (f.eks. skoven), som er udpeget. Kortet viser resultatet for den lsning, hvor der udpeges relativt meget skov, dvs. netvrk A i tabel II.11. Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

Omkostninger ved indsatser i skov og ben natur Ovenstende analyse s kun p areal, som omfattede levesteder for alle arterne. I det flgende ses p hvilke specifikke indsatser, som vurderes ndvendige for at sikre alle arterne i skov og ben natur. Indsatserne er baseret p generel viden om arternes levevis og de vsentligste trusler

242

mod arterne i disse to naturtyper. Omkostningerne ved de forskellige indsatser i de forskellige delomrder inddrages, og herefter foretages nye analyser, som udpeger delomrder med henblik p at minimere omkostningerne ved indsatserne. Urrt skov For skov indebrer indsatsen en omlgning til urrt skov i de udpegede delomrder. Ved urrt skov er der ikke nogen form for skovdrift. Derved kommer der flere ldre trer, mere ddt ved og flere vde omrder samt naturlige lysninger. Den samfundskonomiske omkostning ved dette bestr af tabt indtjening i skovbruget, jf. boks II.10. For ben natur bestr indsatsen i plejeforanstaltninger som afgrsning eller slning for at undg tilgroning i de udpegede delomrder. Samtidig reduceres belastningen med nringsstoffer ved at indfre kvlstofbufferzoner omkring de bne naturarealer, hvor det ikke lngere er muligt at have husdyrproduktion. Endelig forges de nuvrende bne naturarealer ved at inddrage nrliggende landbrugsjord. Den samfundskonomiske omkostning bestr her dels af de direkte udgifter til pleje og dels af reduceret indtjening i landbruget. Det bemrkes, at indsatserne rettet mod at forbedre levestederne for arterne i bne naturomrder ogs omfatter tiltag i agerlandet, dvs. tiltag som berrer landbruget. Det skal understreges, at disse afledte tiltag i agerlandet ikke sigter mod at forbedre levevilkrene for arter, der lever i agerlandet. Som nvnt er der relativt f arter i agerlandet, og disse arter vil blive beskyttet ved at forbedre levevilkr i skov eller ben natur.

Pleje, mere ben natur og kvlstofbufferzoner

Tiltag for arter i ben natur berrer landbruget

243

Boks II.10

Indsatser og deres samfundskonomiske omkostninger

Indsatser Indsatsen i et givet udpeget delomrde er begrnset til maksimalt at omfatte 3.000 ha, svarende til 30 pct. af arealet i et 1010 km2-kvadrat. Skov: Der laves forskellige indsatser i lvskov og nleskov (alene nleskov beliggende i tilknytning til lvskov): Lvskoven omlgges til urrt skov, hvor der ikke er nogen skovdrift Dele af nleskoven ryddes (maksimalt 20 pct. af det udlagte areal til urrt skov) med henblik p at skabe lysbne arealer i skovene ben natur: Der er tre delindsatser for den bne natur: Udbredelse af plejetiltag i form af slning, grsning eller afbrnding for at undg tilgroning De udpegede arealer med ben natur fordobles (hvor det er muligt) ved at inddrage jord fra tilstdende landbrugsejendomme For at begrnse kvlstofbelastningen af de bne naturtyper indfres kvlstofbufferzoner p 250 meter op til de udvalgte bne naturarealer. Inden for denne zone m der ikke vre husdyrproduktion i staldanlg mv., men der m gerne vre f.eks. grsning. Kvlstofbufferzonerne vil reducere den lokale kvlstofbelastning, men der er stadig en vsentlig pvirkning fra andre nationale og isr internationale kilder. Samfundskonomiske omkostninger ved indsatser Overordnet set bestr de samfundskonomiske omkostninger af direkte omkostninger til en aktivitet (plejetiltag) og af produktions-indtgtstab i enten landbruget eller skovbruget, da tiltagene begrnser de to erhvervs muligheder for at vlge den privatkonomisk optimale drift. Omkostningerne er opgjort som rlig omkostning pr. ha. i 2010-priser. Hovedparten af omkostningerne er opgjort p kommuneniveau, dvs. omkostningen afhnger af, hvor indsatsen foretages geografisk. Denne forskel afspejler geografiske forskelle i driftsvilkr. Den samfundskonomiske omkostning pr. ha er gengivet i tabel A. Her er angivet landsgennemsnit for alle tiltag. Endvidere vises den gennemsnitlige omkostning i de landsdele, der har de laveste og hjeste omkostninger pr. ha. ved det givne tiltag (for tiltag hvor det har vret muligt at opgre omkostningen p kommuneniveau). Omkostningen ved udlgning af lvskov til urrt tilstand bestr af tabet af fremtidig indtjening fra driften af skoven. Kapitaltabet af de stende trer udgr strstedelen. Omkostningen ved rydning af nleskoven er vsentlig mindre end for 244

Boks II.10

Indsatser og deres samfundskonomiske omkostninger, fortsat

lvskov, da de fldede nletrer kan slges. Der er dog stadig en omkostning, da rydningen af nleskoven (som antages at ske her og nu) ikke sker p det driftskonomisk mest rentable tidspunkt. Tabel A Samfundskonomisk omkostning ved indsatserne Hele landet Billigste landsdel Dyreste landsdel --------------------- Kr. pr. ha pr. r --------------------Skov Lvskov til urrt skov 2.800 2.500 3.100 Rydning af nleskov 1.000 200 2.000 ben natur Naturpleje get areal (tab af landbrugsjord) Kvlstofbufferzone

2.200 5.200 1.100

4.600

7.000

Omkostningen ved at inddrage landbrugsjord til ben natur er baseret p en opgrelse af jordpriser for landbrugsjord, som afspejler den forventede fremtidige gevinst ved landbrugsjorden. I frste omgang er jordprisen opgjort ved at fraregne vrdien af bygninger fra de observerede ejendomspriser. De beregnede jordpriser er herefter sgt korrigeret for en rkke forhold for bedre at afspejle den samfundskonomiske vrdi. Det er sledes sgt at korrigere for betydningen af omlgningen af EUs landbrugspolitik fra produktions- til hektarsttte (som har hvet jordpriserne) og for ejendomsskatter, som reducerer markedspriserne i forhold til den samfundskonomiske vrdi. Endvidere er der sgt korrigeret for den ekstraordinre prisudvikling (prisboble) p landbrugsejendomme. Omkostningen ved kvlstofbufferzoner er beregnet som tabet af bygningskapital, dvs. staldanlg mv., idet det antages, at indsatsen ikke pvirker muligheden for husdyrproduktion i Danmark samlet set. De korrigerede jordpriser, omkostningen ved indsatser i skov og kvlstofbufferzoner er omregnet til en rlig omkostning ved brug af en rente p 3 pct. Beregningen af de samfundskonomiske omkostninger ved de forskellige specifikke tiltag er beskrevet nrmere i dokumentationsnotat, som er tilgngelig via www.dors.dk.

245

Nogle indsatser er gennemfrt

En rkke af de udpegede omrder er omfattet af forskellige former for regulering, der i visse tilflde indebrer, at dele af de betragtede indsatser allerede gennemfres i dag. Dette trkker i retning af, at den ekstra samfundskonomiske omkostning ved at beskytte de analyserede arter er mindre end det, der fremgr nedenfor. Dette vil blive diskuteret i afsnit II.8. Der er overordnet en god forstelse af hvilke faktorer, der pvirker arternes levesteder negativt, jf. f.eks. Ejrns mfl. (2011). Der findes dog ikke information, som gr det muligt prcist at bestemme den ndvendige indsats for hver af de mange arter, der indgr i analysen. For at fastlgge den ndvendige indsats, er der derfor for alle de truede arter i datasttet indhentet ekspertvurderinger af hvilke tiltag, der er ndvendige for at sikre disse arter, jf. boks II.11. Iflge ekspertvurderingerne vil ca. 80 pct. af de truede arter i skove og bne naturarealer blive sikret ved den beskrevne indsats. De resterende arter er fordelt mellem en gruppe af arter, der ikke har behov for nogen indsats, og en anden gruppe, der har behov for andre tiltag for at blive sikret.

Ekspertvurderinger af indsatser

Indsatser sikrer de fleste af de truede arter

246

Boks II.11

Indsatsbehov for de truede arter

For at f en mere konkret viden om hvilken indsats, der er ndvendig for at sikre de forskellige truede arter, er der indhentet ekspertvurderinger fra personer med srligt kendskab til de forskellige artsgrupper, som indgr i analysen. Disse eksperter blev spurgt om, hvilke af en rkke tiltag, der ville gre en forskel med henblik p at sikre den enkelte lokale bestand af en specifik art indenfor de nste rtier. Eksperterne havde mulighed for at vlge mellem forskellige, gradvist mere vidtgende indsatser, at angive at arten intet behov havde for yderligere indsats, eller at arten havde behov for en anden indsats end de specificerede. Svarene for skov og ben natur er gengivet nedenfor. Skov: Svarene for de 79 truede skovarter viser, at 5 pct. af de truede arter ikke vurderes at have behov for nogen indsats, mens 15 pct. har behov for andre tiltag end de angivne, jf. figur A. Det betyder, at 80 procent af arterne vurderes at blive sikret af de skovtiltag, der er beskrevet i boks II.10.a) Mange af arterne vil dog kunne njes med naturnr skovdrift, dvs. et mindre vidtgende indgreb end urrt skov. ben natur: For ben natur er der 139 truede arter. Af dem har 12 pct. ikke behov for en indsats, mens 9 pct. har behov for andre tiltag end de angivne, jf. figur B. I alt 79 pct. af de truede arter i ben natur vurderes at blive sikret ved indsatsen, hvor der bde indgr pleje, udvidelse af de eksisterende bne naturarealer og reduktion i mngden af nringsstoffer gennem bufferzoner. Figur A
Intet behov Naturnr skovdrift Urrt skov Andre tiltag ndvendige 15% 5%
Pleje og get areal Pleje, get areal og frre nringsstoffer Andre tiltag ndvendige 30%

Indsats i skov

Figur B
Intet behov Pleje

Indsats i ben natur

9%

12%

23%
41%

57%
8%

Anm: Figuren viser den andel af de truede arter, der vurderes at blive beskyttet af de nvnte tiltag, idet tiltagene er ordnet, s de er gradvist mere vidtgende. For eksempel vil 41 pct. af arterne i ben natur blive beskyttet ved plejeindsats, mens 41+8 = 49 pct. vil blive beskyttet ved pleje og get areal. Endelig vil 41+8+30 = 79 pct. blive beskyttet ved pleje, get areal og reduktion i nringsstoffer.

fortsttes 247

Boks II.11

Indsatsbehov for de truede arter, fortsat

Ekspertvurderingerne er kun indhentet for truede arter. I analysen for alle arter antages, at samme specifikke indsatser er ndvendige som for de truede arter. Yderligere beskrivelse og dokumentation findes i Petersen mfl. (2012).
a) Efter indsamling af ekspertvurderingerne blev det besluttet at modificere indsatsen i skov, s der ud over urrt lvskov ogs indgr rydning af nleskov med henblik p at skabe omrder med lysben natur inde i skovene. Det forventes, at dette vil mindske andelen af truede skovarter, hvor andre tiltag vurderes ndvendige.

Netvrk baseret p minimering af omkostninger I det flgende beskrives netvrk af delomrder med dertil hrende indsatser udpeget med henblik p minimering af omkostningerne ved indsatserne. Frst beskrives resultater baseret p alle arter og derefter resultater baseret kun p de truede arter. 0,8 mia. kr. pr. r og 126.000 ha De samfundskonomiske omkostninger ved indsatser, som sikrer en forbedring af levevilkrene for alle 899 arter mindst tre forskellige steder, vurderes at vre p godt 0,8 mia. kr. pr. r. Indsatserne skal rettes mod at forbedre levevilkrene i et netvrk af omrder, som i alt svarer til 126.000 ha eksisterende natur, jf. tabel II.12. Det netvrk af omrder, som giver den samfundskonomisk billigste lsning, er sammenfaldende med netvrk A i tabel II.11, dvs. den lsning, der minimerede det krvede areal med strst fokus p skov. Hvis netvrk B (der har relativt strre vgt p ben natur) var udvalgt, ville den samfundskonomiske omkostning blive forget med ca. 140 mio. kr. pr. r. Dette afspejler grundlggende, at indsatserne i skoven er billigere pr. ha. end i ben natur, jf. boks II.10. Dette viser, at det er vigtigt at inddrage omkostninger i stedet for blot at fokusere p, hvor meget areal der skal inddrages i indsatsen. Selvom indsatserne skal rettes mod at forbedre levevilkrene i 126.000 ha skov og ben natur, vil indsatserne f betydning for aktiviteterne p et langt strre areal. Sledes vil

Vigtigt at beregne omkostninger ved tiltag

Bufferzoner udgr stor del af areal

248

der vre indsatser, der i alt berrer 372.000 ha., jf. tabel II.12. Det strre berrte areal skyldes, at indsatserne i ben natur har betydning for omkringliggende landbrug. Sledes indebrer den beskrevne indsats, at de eksisterende bne naturarealer forges med i alt 44.000 ha ved ophr af egentlig landbrugsdrift, svarende til godt 1 pct. af det samlede landbrugsareal eller en forgelse p 11 pct. af de nuvrende bne naturarealer. Herudover indebrer oprettelsen af kvlstofbufferzoner, som er beliggende omkring de udvalgte bne naturarealer, at der lgges begrnsninger p brugen af 202.000 ha agerland.

249

Tabel II.12

Omrder udvalgt ved omkostningsminimering, alle arter Andel af Udpegede pgldende delomrder naturtype 1.000 ha -- Pct. -Antal 39 8 79 126 21 2 20 85a) Areal

Samfundskonomisk omkostning Mio. kr. pr. r Indsatser i eksisterende naturomrder Urrt lvskov 104 Rydning af nleskov 12 Pleje af eksisterende ben natur 174 I alt (indsatsen i eksisterende natur) 290 Indsatser i agerland (for bedre levevilkr i ben natur) Ny ben natur med pleje (ophr af landbrugsdrift) Kvlstof-bufferzone (landbrugsdrift med begrnsning) I alt (indsatser i agerland) I alt

113 198

326 228 554 844

44 202 246 372

1b) 7b)

a) Bde lvskov og nleskov. b) Dette er andelen af agerland. Anm.: Et udpeget delomrde er defineret ved arealet af en given naturtype i et kvadrat. Dvs. at et delomrde i virkeligheden godt kan best af flere mindre omrder af en given naturtype inden for hvert kvadrat. Kilde: Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

Relativt mindre omkostning ved at beskytte skov

Den samfundskonomiske omkostning er langt lavere for indsatser i skov end i ben natur. Sledes er den samfundskonomiske omkostning opgjort til i alt 116 mio. kr. pr. r for skovtiltagene, mens den samfundskonomiske omkostning ved tiltagene i forbindelse med ben natur er opgjort til 728 mio. kr. pr. r. (inklusive omkostningen ved kvlstofbufferzonen og udtagning af landbrugsjord til ny ben natur). Omkostningerne afhnger naturligvis af, hvor omfattende indsatserne i henholdsvis skov og ben natur er

250

definerede. Det vurderes, at de for skov definerede tiltag er mindst lige s effektive i henseende til at beskytte de involverede arter, som tiltagene for ben natur er. 36 Mange arter beskyttes i skoven i forhold til omkostningen Set i forhold til fordelingen af de samfundskonomiske omkostninger er der en relativ hj andel af arterne, som bliver beskyttet i skov sammenlignet med ben natur. Ses isoleret p indsatserne i de udpegede skovomrder, omfatter disse 54 pct. af alle arterne i analysen. Omkostningerne ved indsatserne i skov er opgjort til 116 mio. kr. pr. r. Til sammenligning dkker indsatserne i de bne naturomrder 70 pct. af alle arterne (nogle arter beskyttes i bde skov og natur), men denne indsats koster 728 mio. kr. pr. r. Hvis det kun er muligt at gennemfre en del af indsatserne dvs. grundlggende at opgive mlstningen om at standse tilbagegangen i biodiversiteten tilsiger dette, at indsatser i skoven br prioriteres hjst. Grundlggende lgger mlstningen om at standse tilbagegangen i biodiversiteten op til, at der skal sikres rimelige levevilkr for alle arter truede svel som ikke-truede. Derved sikres, at de arter, der ikke er truet i dag, ikke senere ender som truede. Analysen baseret p alle arter kan sledes tolkes i retning af at beskrive de tiltag, der er ndvendige i forhold til en langsigtet og mere forebyggende indsats. Det er dog ogs relevant at gennemfre analysen kun for de truede arter, da dette afspejler, hvilke tiltag der er pkrvet her og nu. En sdan analyse kan i hjere grad tolkes i retning af, hvad der er ndvendigt p kort sigt, dvs. den har i hjere grad karakter af ambulancetjeneste. Den samfundskonomiske omkostning ved en indsats rettet alene mod at beskytte de truede arter vurderes at vre p 720 mio. kr. pr. r, og indsatserne berrer i alt 312.000 ha,

Langsigtet indsats for alle arter

Ambulancetjeneste for de truede arter

0,7 mia. kr. for indsats alene rettet mod truede arter

36)

Sammenligning af omkostningseffektivitet mellem indsatser i skov og indsatser i ben natur forudstter, at indsatserne er lige effektive i forhold til at sikre levestederne og dermed arterne i henholdsvis skov og ben natur. Som beskrevet tidligere er der ikke viden, som gr det muligt prcist at fastlgge effekten af indsatser for de enkelte arter. Det vurderes dog, at den valgte indsats i de udvalgte skovomrder giver mindst lige s effektiv en beskyttelse af arterne, som tiltagene i ben natur. Om noget er skovtiltagene ligefrem mere effektive, jf. Petersen mfl. (2012).

251

jf. tabel II.13. Dette svarer til ca. 85 pct. af omkostningen (og de udpegede omrder) ved indsatsen, som omfatter alle arter. Der er sledes en relativt lille forskel mellem indsatsen for at sikre alle 899 arter og indsatsen, som udelukkende er rettet mod at sikre de 186 truede arter. De fleste ikketruede arter beskyttes ogs Umiddelbart peger dette i retning af, at det er relativt billigt at g fra en indsats rettet alene mod de truede arter til en indsats rettet mod alle arter. Der er imidlertid mange af de ikke-truede arter, som ogs bliver beskyttet ved indsatsen rettet primrt mod de truede arter. Konkret er det sledes kun 39 af arterne, svarende til 4 pct., som ikke bliver beskyttet mindst tre steder af den indsats, som er rettet mod primrt at beskytte de truede arter. Dette lave tal afspejler, at de ikke-truede arter generelt er mere udbredte og derfor ogs findes i de delomrder, hvor de truede arter lever. Med en stigning i omkostning og indsats p godt 15 pct. for at dkke de sidste 4 pct. af arterne kan det betragtes som relativt dyrt at dkke de sidste arter.

Relativt dyrt at beskytte de sidste arter

252

Tabel II.13

Omrder udvalgt ved omkostningsminimering, truede arter Samfundskonomisk omkostning Andel af Udpegepgldende de denaturtype lomrder 1.000 ha Pct. Antal 32 6 70 108 18 2 18 65a) 94 159 Areal

Mio. kr. pr. r Indsatser i eksisterende naturomrder Urrt lvskov 89 Rydning af nleskov 10 Pleje af eksisterende ben 154 natur I alt (indsatser i eksisterende 253 natur) Indsatser i agerland (for bedre levevilkr i ben natur) Ny ben natur med pleje 280 (ophr af landbrugsdrift) Kvlstof-bufferzone (land187 brugsdrift med begrnsning) I alt (indsatsen i agerland) 467 I alt 720
a) b) Anm.: Kilde: Bde lvskov og nleskov. Dette er andelen af agerland. Jf. tabel II.12. Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

38 166 204 312

1b) 5b)

De fleste arter beskyttes i mere end tre omrder

Det grundlggende kriterium for udpegningen af netvrket af delomrder er som nvnt, at alle (eller kun de truede) arter fr sikret deres levesteder i mindst tre delomrder. Mange arter fr dog sikret deres levesteder i langt flere delomrder. Dette er de relativt udbredte arter, som ofte kommer automatisk med, nr der udpeges (ikke-fleksible) delomrder for de arter, som kun findes i f delomrder. Eksempelvis er der ca. 80 pct. af alle arterne, som fr sikret deres levesteder i mindst seks forskellige delomrder, jf. figur II.8a. Ogs mange af de truede arter bliver beskyttet mere end tre gange, men ikke i lige s udtalt grad som for alle arter, jf. figur II.8b. 253

Figur II.8a
Antal arter
250 200 150 100 50 0

Antal reprsentationer, Figur II.8b alle arter

Antal arter
100 80 60 40 20 0

Antal reprsentationer, truede arter

6-10

11-20 21-50 51-100 101-200

6-10

11-20 21-50 51-100 101-200

Antal reprsentationer af hver art

Antal reprsentationer af hver art

Anm.: Figur II.8a er baseret p analysen, som minimerer omkostninger for alle arter, mens figur II.8b er baseret p analysen, som sigter mod at beskytte truede arter. For sidstnvnte vises alene antal reprsentationer for truede arter (bemrk at der er anvendt forskellige skalaer i de to figurer). Kilde: Petersen mfl. (2012) og egne beregninger.

Diskussion af resultater og flsomhedsanalyser Ovenstende analyser prsenterer det centrale skn for den indsats, der er ndvendig for at beskytte de arter, der er reprsenteret i data. I det flgende diskuteres tolkningen af disse resultater, og der prsenteres resultater givet alternative antagelser. Ikke medtagne effekter Nogle af de analyserede indsatser er i et vist omfang allerede gennemfrt. For eksempel er en mindre del af skovene allerede udlagt som urrte, og en del af de bne naturomrder er omfattet af ordninger, som indebrer en aktiv plejeindsats. Dette vil trkke i retning af, at den samfundskonomiske omkostning ved at beskytte de 899 arter er mindre end angivet. Samtidig kan der vre samfundskonomiske gevinster ud over gevinsten p biodiversitet ved nogle af indsatserne. Dette vil ligeledes tendere til, at den samfundskonomiske nettoomkostning ved at beskytte de analyserede arter bliver lavere. En vurdering af betydningen af dette flger i afsnit II.8.

254

Flsomhed p omkostning, men uden effekten p beskyttelsen

I det flgende prsenteres resultater fra beregninger, som illustrerer ndringer i omkostningerne ved ndringer i indsatserne. Dette kan belyse, hvilke faktorer der har strst betydning for strrelsen af den samfundskonomiske omkostning. Resultaterne af disse flsomhedsanalyser skal dog tolkes med stor forsigtighed, da der alene fokuseres p omkostningerne, mens det ikke er muligt at beregne effekten p biodiversiteten, dvs. i hvor hj grad ndringen i indsatsniveau pvirker arternes overlevelse p langt sigt. Skovtiltaget omfatter en jeblikkelig omlgning af lvskov til urrt skov i de udpegede delomrder og jeblikkelig fldning af dele af nleskoven. En lidt billigere indsats kunne best i, at man fik mulighed for at flde og slge en fjerdedel af lvtrerne, samt at rydningen af nleskoven kan ske gradvist. Dette vurderes at mindske den samlede omkostning med ca. 36 mio. kr. pr. r, jf. tabel II.14. Dette svarer til 4 pct. af den samlede omkostning eller knap en tredjedel af de 116 mio. kr. ved indsatser i skov i grundscenariet. En anden og endnu mindre vidtgende indsats vil vre at omlgge til naturnr skovdrift i stedet for urrt skov. Den samfundskonomiske omkostning ved naturnr skovdrift vurderes at vre meget beskeden, og med en sdan indsats vil den samlede samfundskonomiske omkostning derfor reduceres med de 116 mio. kr. pr. r, som indsatserne i skov koster i grundscenariet. Det er dog langt fra alle skovarter, som vil blive beskyttet med naturnr skovdrift. ndringer i indsatsniveauet i de udvalgte skovomrder vil overordnet set kun have relativt lille effekt for de samlede samfundskonomiske omkostninger, da omkostningen ved indsats i skov kun udgr en mindre del af den samlede samfundskonomiske omkostning.

Omkostning ved ndring af skovtiltag

255

Tabel II.14

Samfundskonomiske omkostninger ved ndringer i indsatsniveau Samfunds- Indeks konomisk (basis = omkostning 100) Mio. kr. pr. r

Omkostningsminimering, alle arter (hovedscenarie)

844

100

Lavere niveau for skovtiltag Urrt skov med hugst 807 Naturnr skovdrift 728 Lavere niveau for tiltag i det bne land Ikke ny ben natur 518 Ingen kvlstofbufferzoner 616 Frre eller flere delomrdera) Alle arter mindst i 1 delomrde Alle arter mindst i 5 delomrder

96 86 61 73

260 1250

31 148

Lavere andel af arter (hver art i mindst 3 delomrder)a) 90 pct. af alle arterb) 670 83 80 pct. af alle arterb) 430 49 b) 70 pct. af alle arter 270 32
a) Omkostninger for dkning af arterne i frre/flere delomrder og lavere andel af arter er baseret p opregning af omkostningerne ved en lettere forsimplet model (der omfatter ca. 94 pct. af omkostningerne ved at beskytte alle arter tre gange), jf. Petersen mfl. (2012). Opgjort her som 90 pct. (eller 80 pct. eller 70 pct.) af hhv. b) skovarter og arter i det bne land (kun specialister). Kilde: Petersen mfl. (2012) og dokumentationsnotat for beregning af samfundskonomiske omkostninger pr. ha ved alternative tiltagsniveauer (tilgngelig via www.dors.dk).

256

Udvidelsen af de bne naturarealer har stor effekt p omkostning

ndrede indsatsniveauer for tiltagene rettet mod ben natur vil have langt strre betydning for den samfundskonomiske omkostning. Hvis f.eks. de udpegede bne naturarealer ikke udvides, men i stedet alene forbedres ved udbredelse af plejeindsatser og kvlstofbufferzoner, s falder den samfundskonomiske omkostning til 518 mio. kr. pr. r svarende til 61 pct. af omkostningen i hovedscenariet. Den grundlggende prmis for de prsenterede beregninger er som nvnt, at hver art s vidt muligt skal vre dkket mindst tre steder. ndres antallet af reprsentationer, pvirker det naturligvis omkostningerne. Hvis udpegningen af omrder eksempelvis begrnses til kun at sikre mindst t levested for hver art, s falder omkostningen til kun ca. 31 pct. af omkostningen i hovedscenariet, hvor hver art beskyttes mindst tre steder. Hvis indsatsen omvendt udvides til, at alle arter s vidt muligt beskyttes mindst fem forskellige steder, vil omkostningen blive forget med ca. 48 pct. Jvnfr tidligere vurderes det, at sikring af levevilkrene i kun et delomrde er utilstrkkeligt til at sikre arterne p lngere sigt. Sikring af levevilkrene i tre delomrder skal sledes betragtes som et minimum. Udgangspunktet for analysen har vret, at alle de betragtede arter skal beskyttes (mindst tre steder). Der er foretaget beregninger af de samfundskonomiske omkostninger, hvis det kun er en del af de betragtede arter, som skal beskyttes.37 Der er en betragtelig reduktion i de samfundskonomiske omkostninger ved mindre reduktioner i andelen af beskyttede arter. Sledes halveres den samfundskonomiske omkostning, hvis det kun er 80 pct. af arterne, der nskes beskyttet.

Antal reprsentationer har stor effekt p omkostningen

De frste arter billige de sidste arter dyre

37)

De angivne andele af alle arter er alene for de skaldte specialister i henholdsvis skov og ben natur (ca. halvdelen af alle arter i analysen). Andelene skal derfor tolkes med en vis varsomhed, da det ikke er opgjort, om der er en helt tilsvarende reduktion i andelen af beskyttede arter, som kan leve i flere naturtyper (generalister).

257

Samlet set et underkantsskn for omkostning og ndvendig indsats

Netvrket af delomrder i alle analyser er udpeget p baggrund af en mindre del af alle de danske arter. Der er imidlertid tusindvis af andre arter end de analyserede, som vil blive sikret af indsatserne. Det prcise antal kan dog ikke opgres, og det kan ikke p baggrund af de foreliggende primre data afgres, hvor meget indsatsen skal forges for at sikre beskyttelse af alle danske arter. Endvidere indgr kun de landlevende arter i analysen, hvilket tilsiger, at der skal laves yderligere indsatser ogs for biodiversiteten i vandlb, ser og havomrder. P den anden side er dele af de foreslede indsatser allerede gennemfrt, og der er andre gevinster ved tiltagene end beskyttelse af biodiversiteten. Samlet set vurderes det, at analysen giver et underkantsskn for de samlede omkostninger ved at beskytte alle arter i Danmark. Sammenfatning

Kvantitativ analyse

I afsnittet er vist resultaterne af en analyse af omkostninger og ndvendige indsatser for at leve op til mlstningen om at standse tilbagegangen i biodiversiteten. Analysen er baseret p oplysninger om udbredelsen af arter og omkostningerne ved at beskytte deres levesteder. Analysen indikerer, at den samfundskonomiske omkostning ved at beskytte arterne vil vre p godt 0,8 mia. kr. pr. r. Analysen er baseret p et udsnit af danske landlevende arter, og belbet skal derfor ses som et underkantsskn for den samlede omkostning ved at standse tilbagegangen i biodiversiteten. Det fremgr af analysen, at der i forhold til en mlstning om at bevare biodiversiteten hverken er biologisk behov for eller konomisk fordel ved at lgge en strre indsats for at beskytte levesteder for arter i agerlandet. Grundlggende er der f arter i agerlandet, og disse arter findes ogs i skov eller i den bne natur. Det kan derfor bedre betale sig at mlrette indsatsen i skov og bne naturomrder, s der i disse naturtyper ogs tages vare p de arter, der lever i agerlandet.

0,8 mia. kr. pr. r

Ingen grund til at mlrette indsatser mod at beskytte arter i agerlandet

258

Urrt skov i 9 pct. af skovareal

Indsatsen for arter, som lever i skov, br mlrettes en rkke bestemte skove rundt om i landet, hvor der skal vre en rkke indsatser, som giver gode levevilkr for arterne. I alt peger analyserne p, at der er behov for urrt skovdrift p ca. 39.000 ha, og at 8.000 ha nleskov br ryddes. I alt svarer dette til ca. 9 pct. af det samlede skovareal. Beskyttelsen af levesteder i den bne natur vurderes at skulle foreg ved en bedre pleje af udvalgte dele af de nuvrende bne naturarealer. Derudover vurderes det ogs ndvendigt med indsatser i agerlandet omkring de pgldende bne naturomrder. Dels skal de udvalgte bne naturomrder udvides ved at inddrage landbrugsjord, som dermed ikke lngere kan dyrkes, og dels skal der indfres kvlstofbufferzoner, hvor der ikke m vre husdyrproduktion. I alt viser analysen, at der er behov for pleje p 79.000 ha af den nuvrende bne natur, svarende til 20 pct. af de nuvrende bne naturarealer. Disse bne naturarealer skal i henhold til analysen udvides med ca. 44.000 ha, svarende til godt 1 pct. af arealet af agerlandet (dvs. landbrugsjord). Endelig vurderes kvlstofbufferzonerne at omfatte 202.000 ha, svarende til ca. 7 pct. af agerlandet. Den samfundskonomiske omkostning ved indsatserne i det bne land udgr langt strstedelen (over 85 pct.) af den samlede samfundskonomiske omkostning, mens omkostningen ved indsatser i skov udgr en relativ lille del. Analysen viser imidlertid, at indsatser i skov er meget vigtige i forhold til at beskytte alle arterne. Set i forhold til omkostningerne er der sledes en hj andel af arterne, som beskyttes ved indsatser i skov. Nogle arter lever i bde skov og ben natur. En samlet omkostningseffektiv indsats tilsiger, at disse arter s vidt muligt skal beskyttes i skov. En mlstning om at standse tilbagegangen i biodiversiteten tilsiger, at der skal gres en indsats, som sikrer alle arter. Hvis det fra politisk side ikke nskes at realisere hele denne mlstning, br indsatser i skov prioriteres hjst. Herefter flger indsatser rettet mod at beskytte levestederne i ben natur (inklusive de afledte indsatser i agerlandet). Frst til sidst eller eventuelt slet ikke flger indsatser rettet mod arter, som lever i agerlandet. 259

Indsats i omkringliggende landbrug

Omfang af indsatsen for ben natur

Indsatser i skov er srligt vigtige

Lille fleksibilitet i valg af omrder, der skal beskyttes

Analysen viser ogs, at det er ndvendigt at foretage indsatserne i bestemte dele af de danske skove og bne naturarealer. Dette afspejler, at der er en del arter, som kun lever i f omrder. Hvis disse arter skal sikres, er det ndvendigt, at indsatsen omfatter netop disse lokaliteter. Samlet set betyder dette, at der er ret begrnset fleksibilitet i valg af omrder.

II.8 Perspektivering til den nuvrende og fremtidige indsats

I det foregende afsnit prsenteres en samlet, omkostningseffektiv naturindsats, som sigter mod at beskytte alle arter, der indgr i analysen. Analysen viser, at der skal gres en indsats bde i skov og ben natur, hvorimod det ikke er ndvendigt at gre en yderligere indsats i agerlandet.38 Den samlede indsats koster ca. 0,8 mia. kr. om ret, og indsatsen i skov er langt billigere end i ben natur. Samlet set skal der gres en indsats i 47.000 ha skov og 79.000 ha ben natur. I forbindelse med den bne natur skal der ydermere gres en indsats p 246.000 ha landbrugsjord i form af etablering af ny natur og kvlstofbufferzoner. Afsnittets indhold I dette afsnit sammenlignes analysens resultater med den planlagte fremtidige indsats i Natura 2000-omrderne, hvor Danmark har en forpligtelse til at sikre en gunstig bevaringstilstand for en rkke arter og naturtyper. Derefter diskuteres, om en del af analysens mlstning er net ved den allerede gennemfrte indsats. Endelig sammenlignes de i analysen anslede omkostninger ved en indsats for biodiversiteten med gevinsterne ved samme.

38)

I analysen ses p tre naturtyper: skov, ben natur og agerland. Med ben natur forsts enge, overdrev, moser, strandenge, heder mv. Med agerland forsts landbrugsjord og de smbiotoper, som findes integreret der: vejkanter, markskel, hegn, udyrkede hjrner mv. 3-omrderne er en del af den bne natur.

260

Den fremtidige indsats i Natura 2000-omrderne Ikke alle arter beskyttes i Natura 2000 Bde den forrige og nuvrende regering har lagt op til, at den fremtidige indsats i hj grad fokuseres i Natura 2000omrderne. Disse er udpeget p baggrund af enkeltarter og specielle naturtyper, som Danmark er forpligtiget til at beskytte, jf. afsnit II.4. Natura 2000-omrderne dkker ca. 360.000 ha fordelt p 70.000 ha skov, 180.000 ha ben natur og 120.000 ha agerland. Sprgsmlet er, hvorvidt det er tilstrkkeligt at gre en indsats inden for Natura 2000omrderne, eller om det er ndvendigt at udvide indsatsen for at beskytte alle arter. Dette sprgsml er forsgt afdkket i en analyse, som kort beskrives her. Analysen tager udgangspunkt i, at en del af arterne dkkes helt eller delvist i de eksisterende Natura 2000-omrder. Med dette udgangspunkt udpeges der i analysen yderligere arealer, indtil der opns den samme beskyttelse, som i analysen i afsnit II.7.39 Resultatet er, at det er ndvendigt at udpege 32.000 ha skov og 29.000 ha ben natur uden for Natura 2000-omrderne for at beskytte alle arter (til de 29.000 ha ben natur kommer der yderligere en indsats i det omkringliggende agerland). Analysen peger sledes p, at det ikke er tilstrkkeligt at gre en indsats inden for Natura 2000-omrderne, hvis tilbagegangen i biodiversiteten skal standes. Der er lagt op til en fremtidig indsats uden for Natura 2000omrderne. Som en del af Grn Vkst er det planlagt at lave plejetiltag p 40.000 ha ben natur i 3-omrder uden for Natura 2000-omrderne. Derudover er der planlagt ca. 10.000 ha nye vdomrder for at mindske nringsstofudledningen til vandmiljet. Hvis indsatsen i 3-omrder og for ny vdomrder uden for Natura 2000-omrderne mlrettes mod at dkke omrderne i analysen, er det muligt, at dkke plejebehovet i den eksisterende bne natur og dele af de nye naturarealer fra analysen.

Indsats planlagt i den bne natur udenfor Natura 2000

39)

Metoden og resultaterne er nrmere beskrevet i Petersen mfl. (2012). Ogs denne analyse er udfrt i samarbejde med Center for Makrokologi, Evolution og Klima, KU.

261

Skovarternes beskyttelse er et problem

Der er ikke planlagt en tilsvarende indsats for skovene uden for Natura 2000-omrderne.40 Det er problematisk, isr fordi ovennvnte analyse viser, at det er ndvendigt at udpege relativt store skovarealer uden for Natura 2000omrderne. Dette tyder p, at der kun bliver dkket en mindre andel af arterne ved en indsats, som fokuserer primrt p Natura 2000-omrderne. Srligt for naturtypen skov synes den planlagte indsats uden for Natura 2000omrderne derfor mangelfuld i forhold til en effektiv indsats for beskyttelse af biodiversiteten. Den nuvrende indsats I det flgende gives et bud p, i hvilket omfang den indsats, som er beskrevet i analysen, allerede er gennemfrt. Dette gres ved at identificere de dele af den nuvrende indsats, som overlapper med indsatsen fra analysen. Et sdant overlap betyder, at det kun er en del af indsatsen i analysen, der vil have karakter af ekstra indsats, hvilket reducerer de samlede nye omkostninger. Der findes ikke en kortlgning af den nuvrende indsats, hvorfor det ikke er muligt at bedmme, hvorvidt der er et geografisk overlap. Derfor foretages vurderingen alene ud fra indsatsens udformning og strrelse. Der ses kun p allerede gennemfrte tiltag.

Et vist overlap med den nuvrende plejeindsats i ben natur

Den del af den nuvrende indsats, som er sammenlignelig med analysen fra afsnit II.7, tager udgangspunkt i Landdistriktsprogrammet, Grn Vkst og Danmarks Nationale Skovprogram.41 I den bne natur bestr indsatsen af: 1) at pleje de eksisterende naturomrder, 2) at udvide naturarealet i forbindelse med den eksisterende natur og 3) at mindske belastningen med luftbrne nringsstoffer fra lokal dyreproduktion. Der findes p nuvrende tidspunkt aftaler om pleje af i alt 87.000 ha ben natur og grsarealer, jf. tabel II.15. Den nuvrende indsats har derfor den samme strrel-

40)

Der har tidligere vret en tilskudsordning til udlgning af urrt skov, som blev nedlagt i 2009. Desuden udlgges der lbende mindre arealer med urrt skov i de statslige skove, men ogs her er udviklingen langsom, jf. nedenfor. Indsatsen bestr desuden i mindre grad af fredninger og af indsatser for enkeltarter.

41)

262

sesorden som indsatsen i analysen p 79.000 ha med ben natur. Den eksisterende indsats er spredt ud over hele landet og er sledes ikke prioriteret p samme mde som indsatsen i analysen. Der er desuden en del af det plejede areal, som ikke er ben natur, men grsmarker. Dette indikerer et vist overlap mellem indsatsen i analysen og den nuvrende indsats. I analysen indgr en inddragelse af 44.000 ha landbrugsjord til ny natur. Der bliver i r udlagt 50.000 ha landbrugsjord som dyrkningsfri randzoner. Randzonernes beliggenhed som smalle striber langs ser og vandlb gr, at de m forventes at have et meget lille overlap med analysens nye natur. I analysen indgr ogs 202.000 ha bufferzoner omkring den ben natur, hvor den lokale nringsstofpvirkning reduceres. Over de nste rtier m det forventes, at den lokale pvirkning med nringsstoffer kun vil reduceres gradvis som flge af reglerne i den nuvrende husdyrlovgivning, der stiller krav om ammoniakreducerende tiltag i forbindelse med udvidelser og ndringer af husdyrbrug.42 Analysens tiltag er derfor en udvidelse i forhold til dette.

42)

Jvnfr lov om ndring af lov om miljgodkendelse mv. af husdyrbrug (2011) og lov om miljgodkendelse mv. af husdyrbrug (2006).

263

Tabel II.15

Sammenligning af den nuvrende indsats og analysens indsats, jf. afsnit II.7 Analysens indsats (ha) 39.000 8.000 79.000 44.000 202.000 Nuvrende indsats (ha) 10.000 Ingen 87.000 50.000 e.v. Vurdering af overlap Lille Noget Lille e.v.

Urrt skov Rydning af nleskov Pleje af ben natur Ny ben natur p agerland Mindre kvlstofbelastning

Anm.: Vurdering af overlappet mellem analysens indsats og den nuvrende indsats. Kvlstoftiltaget er ikke vurderet. Kilde: Skov- og Naturstyrelsen (2010), NaturErhvervsstyrelsens opgrelse af Landdistriktsprogrammet og Regeringen (2009).

Eksisterende skovindsats mangelfuld

Ses p skovarealerne lgger analysen op til, at der udlgges i alt 39.000 ha til urrt skov. P nuvrende tidspunkt er der beskyttet ca. 10.000 ha urrt skov, jf. Skov- og Naturstyrelsen (2010). Sledes dkkes kun en lille del af analysens skovindsats af den eksisterende, urrte skov. Rydning af nleskov er det andet skovtiltag i analysen. Denne type tiltag gennemfres i dag p meget lille skala, og der er derfor ikke i praksis noget overlap. Samlet set vurderes det, at srligt for naturtypen skov er den eksisterende indsats mangelfuld i forhold til en indsats, der effektivt beskytter arterne. Gevinsten ved beskyttelse af biodiversiteten Analysen prsenteret i afsnit II.7 giver et bud p omkostningen ved at leve op til Danmarks mlstning om at standse tilbagegangen i biodiversiteten. Analysen er mlrettet direkte mod at sikre biodiversiteten, og andre gevinster ved en naturindsats er derfor ikke inddraget. I dette delafsnit relateres omkostninger og gevinster ved biodiversitetsindsatserne. Desuden vurderes, hvorvidt der kan vre rekreative sidegevinster ved indsatsen, da

264

undersgelser tyder p, at de udgr en vsentlig del af de potentielle sidegevinster ved biodiversitet, jf. afsnit II.6. Gevinster ved beskyttelse af biodiversitet Biodiversitet bidrager til at sikre kosystemernes funktion, det vil sige deres evne til for eksempel at omstte forurenende stoffer og lagre CO2. Biodiversitet kan ogs generere direkte brugsvrdier som rekreation og vre input til ny forskning bde nu og i fremtiden. Endelig har beskyttelse af arter en vrdi for mange mennesker i sig selv (eksistensvrdi). Det er vanskeligt at give et samlet bud p vrdien af at beskytte biodiversiteten. Det skyldes bde metodemssige vanskeligheder ved vrdistning og et mangelfuldt naturvidenskabeligt grundlag. Det sidste glder eksempelvis for viden om, hvordan ndringer i biodiversiteten pvirker kosystemers funktion og stabilitet. Det betyder, at det ikke er muligt at vrdistte vsentlige dele af gevinsterne ved beskyttelse af biodiversitet. Der er isr usikkerhed om vrdien af kosystemydelserne. Denne vrdi kan i princippet vre uendelig hj, hvis man er tt p en trskelvrdi, hvor der sker vsentlige forringelser af kosystemerne selv ved mindre reduktioner i biodiversiteten. Det er dog muligt at give et estimat for en del af gevinsterne, nemlig eksistensvrdien. Eksistensvrdi er den vrdi samfundet opnr alene ved bevidstheden om arters eksistens. Baseret p udenlandske og danske undersgelser sknnes det, at alene eksistensvrdien af at beskytte et strre antal truede arter (ca. 200 arter) vil vre p 0,3-2,0 mia. kr. pr. r, jf. afsnit II.6. Til sammenligning viser analysen, at omkostningen ved at sikre levestederne for (mindst) 200 truede arter er p ca. 0,7 mia. kr. pr. r, nr der tages udgangspunkt i analysen for de truede arter alene, jf. afsnit II.7. Omkostningen ved at beskytte arterne ligger sledes inden for det noget usikre interval for gevinsten ved at beskytte arterne. Det er derfor ikke oplagt, om gevinsten er hjere eller lavere end omkostningen. De ikke-vrdisatte og muligvis meget store gevinster vil dog trkke i retning af, at gevinsten ved indsatserne samlet set overstiger omkostningerne. 265

Ikke vrdisatte gevinster kan vre hje

Eksistensvrdi af biodiversitet p 0,32,0 mia. kr. pr. r

Gevinst i forhold til omkostning

Rekreative sidegevinster formentlig beskedne

Der kan vre ekstra ikke-markedsomsatte gevinster ved indsatsen ud over biodiversitetsgevinsten. Det fremgr af afsnit II.6, at rekreative gevinster ved naturen samlet set kan vre ganske betydelige, og det er derfor valgt at se nrmere p disse. Det vurderes, at de rekreative gevinster af analysens indsats samlet set er beskedne. Indsatsen i skoven omfatter primrt omlgning af skov til urrt skov. Der er undersgelser, som peger i retning af rekreative gevinster ved at g fra almindelig skovdrift til naturnr skovdrift. Disse undersgelser peger dog ogs p, at der kan vre en reduktion i den rekreative vrdi ved at g fra naturnr skovdrift til egentlig urrt skovdrift, jf. afsnit II.6.43 Det er derfor ikke oplagt, at der er rekreative gevinster ved udlgning til urrt skov. Udvidelsen af de bne naturarealer kan give rekreative gevinster, men der er flere forhold, som peger i retning af, at gevinsten er relativt beskeden. For det frste er besgshyppigheden pr. ha vsentlige hjere i skove end p bne naturarealer. For det andet m det antages, at den rekreative gevinst af gede naturomrder generelt af aftagende. For det tredje antages forgelsen af de bne naturomrder at ske ved en udvidelse af eksisterende omrder, dvs. ikke etablering af nye rekreative muligheder i omrder, som ikke har gode rekreative muligheder i forvejen. I boks II.12 er lavet et regneeksempel for at belyse strrelsesordenen af den rekreative gevinst ved en udvidelse af de bne naturomrder. Dette regneeksempel peger i retning af, at den rekreative gevinst p de bne naturarealer er relativt beskeden.

43)

En oversigt over undersgelser af rekreative vrdier findes i et dokumentationsnotat, som er tilgngelig via www.dors.dk.

266

Boks II.12

Vurdering af rekreativ gevinst ved flere bne naturarealer

I det flgende laves et regneeksempel, som skal belyse den rekreative vrdi af en mindre stigning i de bne naturarealer. Iflge undersgelser besger hver voksen dansker skovene ca. 19 gange om ret og hele naturen (inklusive skovene) ca. 28 gange om ret. Dette peger i retning af, at der i gennemsnit er ni besg pr. r i andre naturomrder end skovene (dog med forbehold for at besg i skove og besg i alle naturomrder er opgjort efter lidt forskellige principper), jf. Jensen (2003). De ni besg fordeler sig blandt andet p naturomrder, som er indeholdt i kategorien ben natur i analysen i afsnit II.7. Derudover er en tredjedel af turene knyttet til havet, strand og kyst. Ingen af disse vil blive udvidet gennem en forgelse af den bne natur. Dermed kan op mod seks besg pr. familie foreg i ben natur (mske frre da nogle ture ogs kan foreg i agerlandet). De seks ture pr. r svarer til, at besgshyppigheden pr. ha ben natur er ca. halvt s stor som besgshyppigheden pr. ha i skove. Det blev fundet i afsnit II.7, at 44.000 ha agerland skal omlgges til bne naturarealer, hvilket svarer til en stigning i disse arealer p godt 10 pct. Denne stigning m formodes at give en rekreativ gevinst i form af flere besg til bne naturarealer, men stigningen i antal besg m forventes at vre mindre end stigningen i naturareal, bl.a. fordi stigningen udvider eksisterende naturarealer uden at give nye rekreative muligheder i omrder, som fr har haft begrnsede rekreative muligheder. Hvis det antages, at stigningen i antal ture er p 2 pct. (i stedet for 10 pct.), svarer dette til en stigning p 0,13 ture pr. r. En analyse af rekreative gevinster baseret p observeret adfrd (rejseomkostningsmetoden) har estimeret en vrdi ved besg i skov svarende til 33 kr. pr. besg i bil (2010-priser), jf. Termansen mfl. (2008a). Stigningen p 0,13 ture pr. r svarer sledes til 4 kr. pr. familie pr. r eller i alt godt 12 mio. kr. pr. r. Dette er et relativt lille rligt belb sammenlignet med den samlede omkostning p 0,8 mia. kr. pr. ved at beskytte arterne. Det skal bemrkes, at dette regneeksempel ikke tager hjde for, om udvidelsen i de bne naturarealer foregr i tt eller tyndt befolkede omrder eller i omrder, hvor der er f eller mange rekreative muligheder. Disse forhold kan have meget stor betydning for vrdien af at skabe nye rekreative muligheder, jf. f.eks. Bateman mfl. (2011b).

267

II.9 Sammenfatning og anbefalinger

Biodiversitet har en vrdi for mennesket Biodiversitet giver anledning til en rkke vrdier for mennesker. En del af disse vrdier har karakter af at vre frit tilgngelige for alle. Uden offentlig regulering vil de private aktrer derfor ikke af sig selv sikre en tilstrkkelig beskyttelse af biodiversiteten. Bde globalt og i Danmark er biodiversiteten i tilbagegang. Sledes vurderes det, at en femtedel af alle Danmarks ca. 32.000 arter er truede. De vsentligste trusler er tab og forringelser af levesteder, som isr kan fres tilbage til skovdrift og landbrugsdrift. Tilstanden af biodiversiteten kan ses som et udtryk for, hvor velfungerende klodens kosystemer er. Der er en helt overordnet sammenhng mellem biodiversitet og mulighederne for at opretholde livsgrundlaget p jorden. Opmrksomheden p tabet af biodiversitet synes sledes at vre knyttet til en bekymring for, at biodiversiteten kommer under en kritisk grnse, som har alvorlige konsekvenser for kosystemernes opretholdelse. Danmark har tilsluttet sig en international mlstning om at standse tilbagegangen i biodiversiteten. Mlet om at beskytte biodiversiteten blev oprindelig introduceret ved Riotopmdet i 1992. Ambitionen i en efterflgende international aftale var, at tilbagegangen skulle vre standset inden 2010. Med Nagoya-topmdet i 2010 blev mlet udskudt til 2020. I kapitlet er det analyseret, hvad der skal gres i Danmark for at leve op til denne mlstning. I kapitlet er foretaget en analyse, som opgr omfanget af de indsatser, der er ndvendige for at standse tilbagegangen i biodiversiteten i Danmark. Analysen er udfrt i samarbejde med forskere ved Center for Makrokologi, Evolution og Klima, Kbenhavns Universitet. Analysen er baseret p detaljerede oplysninger om den geografiske udbredelse af ca. 900 landlevende arter, hvoraf knap 200 er truede. Analysen inddrager endvidere de samfundskonomiske omkostninger ved at beskytte arternes levesteder.

Biodiversiteten er i tilbagegang

Livet p jorden

Ml: Standse tilbagegang inden 2020

Analyse af indsatser og omkostninger ved at n ml

268

Omkostningsminimering

Analysen er en omkostningseffektivitetsanalyse, dvs. en analyse af, hvordan mlstningen om at beskytte de inkluderede arter kan realiseres billigst muligt. Analysen giver ogs et bud p, hvordan indsatsen skal fordeles i forhold til naturtyperne skov, ben natur (f.eks. eng, hede og mose) og agerland. Da det ikke er alle arter i Danmark, der indgr i beregningerne, er der tale om et underkantsskn for omfanget af den ndvendige indsats for at beskytte alle arternes levesteder. De fundne indsatser vil dog ikke kun sikre levesteder for de arter, der indgr i analysen. Der findes mange andre arter i de pgldende omrder, og indsatserne vil derfor i realiteten beskytte et langt strre antal arter end de ca. 900, der indgr i analysen. Der vil endvidere vre behov for indsatser, som beskytter ikke landlevende arter i f.eks. vandlb, ser og havomrder, som ikke er inkluderet i analysen. Analysen viser, at den samfundskonomiske omkostning ved at beskytte levestederne for de betragtede arter vil vre omkring 0,8 mia. kr. pr. r. Nogle af indsatserne for at beskytte levestederne sker i et vist omfang allerede i dag, hvilket trkker i retning af, at den ndvendige yderligere indsats er mindre end den her angivne. Det sknnes dog, at dette bliver overskygget af, at analysen ikke omfatter alle arter, dvs. at de 0,8 mia. kr. pr. r formentlig er et underkantskn for at beskytte alle arter. Analysen peger p, at der skal foretages gede indsatser for at forbedre de betragtede arters levevilkr p i alt 126.000 ha skov og ben natur. Der skal dog som nvnt foretages indsatser i et strre areal, hvis alle Danmarks landlevende arter skal have bedre levevilkr. Beskyttelsen af levesteder i skov vurderes primrt at skulle ske ved at omlgge dele af skovarealet til skaldt urrt skov, hvor der ikke sker nogen skovdrift. I alt skal levevilkrene forbedres i 47.000 ha skov, svarende til ca. 9 pct. af det samlede skovareal.

Underkantskn for ndvendig indsats

0,8 mia. kr. pr. r for at beskytte betragtede arter

126.000 ha

Skov: Omlgning til urrt skov

269

ben natur: Pleje, inddragelse af landbrugsjord og kvlstofbufferzone

Beskyttelsen af levesteder i ben natur dkker ca. 79.000 ha, svarende til ca. 20 pct. af de nuvrende bne naturarealer. Beskyttelsen i ben natur vurderes i analysen at skulle ske ved mere pleje. Udover plejeindsatsen i eksisterende bne naturomrder peger analysen p behov for en yderligere indsats i form af udvidelse af en rkke af de bne naturarealer p bekostning af landbrugsjord samt mindre belastning med nringsstoffer ved kvlstofbufferzoner p 250 meter. I kvlstofbufferzonerne m der ikke vre anlg til husdyrproduktion, men der kan fortsat vre almindelig landbrugsproduktion inklusive grsning og omdrift. Beskyttelsen af levesteder i ben natur fordrer sledes en rkke tiltag, som har betydning for den omkringliggende landbrugsjord. Selvom disse indsatser foregr i agerlandet, s er mlet at forbedre levevilkrene i udvalgte bne naturarealer. Udvidelsen af de bne naturarealer vurderes at udgre ca. 44.000 ha eller godt 1 pct. af agerlandet. Mens kvlstofbufferzonerne vurderes at omfatte ca. 200.000 ha, svarende til ca. 7 pct. af agerlandet. I forhold til at n en mlstning om at beskytte alle arter er der hverken biologisk behov for eller en konomisk fordel ved at rette betydelige indsatser mod at beskytte levestederne i agerlandet, dvs. smbiotoper som hegn, skel og vandhuller i landbrugsomrderne. Det skyldes, at de arter, som lever i agerlandet, ogs findes i skov og ben natur. Det kan derfor bedre betale sig at lgge indsatsen i skov og ben natur. Der kan dog alligevel vre grund til at sikre levestederne i agerlandet, fordi disse kan have en rolle som biologiske trdesten mellem de egentlige naturomrder, s arterne kan vandre mellem disse. Hertil kommer motiver, som ikke er relateret til biodiversitet, f.eks. hensyn til landskabets udseende. Den samfundskonomiske omkostning ved indsatserne i skov er betydeligt mindre end omkostningerne ved indsatser i ben natur. Sledes udgr omkostningen ved indsatserne i skov kun knap 15 pct. af de samlede omkostninger p 0,8 mia. kr. pr. r, selvom indsatser i skov isoleret set vil beskytte mere end halvdelen af arterne. Det er derfor meget vigtigt at inddrage skovarealer i en samlet plan for at beskytte arterne i Danmark.

Ikke ndvendigt med indsats for arter i agerland

Stor effekt ved skovindsats i forhold til omkostning

270

Indsatser skal foretages i strategisk vigtige omrder

Indsatserne rettet mod at beskytte levestederne i skov og ben natur skal ikke implementeres p alle arealer med pgldende naturtyper, men frst og fremmest i et netvrk af vigtige omrder, som tilsammen vurderes ndvendige for at sikre arterne. Det er vigtigt, at en indsats for bevarelse af biodiversiteten tager udgangspunkt i det samlede netvrk af omrder, som tilsammen giver gode levevilkr for alle arter. Det er sledes ikke hensigtsmssigt at fokusere p enkelte arter eller de enkelte omrder hver for sig. En indsats, som omfatter alle de landlevende arter, der indgr i analysen, har som nvnt en samfundskonomisk omkostning p ca. 0,8 mia. kr. pr. r. Rettes indsatsen alene mod at beskytte de truede arter, reduceres den samfundskonomiske omkostning til ca. 0,7 mia. kr. pr. r. Der er sledes kun en lille forskel mellem omkostningen ved en indsats, som er indrettet i forhold til at beskytte de truede arter alene, og omkostningen for en indsats, som omfatter alle arter. Det skal dog bemrkes, at langt strstedelen af de ikketruede arter ogs bliver beskyttet ved indsatsen, som er rettet alene mod de truede arter, fordi levestederne for de truede arter samtidig er levesteder for mange ikke-truede arter. Analysen har taget udgangspunkt i biodiversitet i form af mangfoldigheden af arter. Antallet af arter er det mest udbredte ml for biodiversitet, men der er ogs andre dimensioner af biodiversitet, som f.eks. mangfoldighed af kosystemer/naturtyper og mangfoldighed i gener. Analysen baseret p diversitet blandt arter omfatter sledes ikke direkte hensyn til diversitet i f.eks. kosystemer/naturtyper. Et netvrk af omrder, som omfatter beskyttelse af alle de forskellige arter i analysen, vil dog ogs i hj grad omfatte beskyttelse af de fleste kosystemer/naturtyper. Gevinsten ved beskyttelse af biodiversiteten For at relatere omkostningerne ved at standse tilbagegangen i biodiversiteten til gevinsterne er der foretaget en gennemgang af et stort antal inden- og udenlandske undersgelser, der forsger at opgre gevinsterne ved biodiversitet. 271

0,7 mia. kr. for indsats rettet mod de truede arter

beskytter ogs de fleste ikketruede arter

Biodiversitet er mere end arter

Forskellige gevinster ved biodiversitet

Biodiversitet bidrager til at sikre, at kosystemer er velfungerende. Sledes er biodiversitet vigtig for at sikre en rkke afledte kosystemydelser som eksempelvis omstning af forurenende stoffer (rensning), CO2-lagring og vdomrders vandtilbageholdelse. Derudover kan biodiversitet ogs skabe direkte produktionsvrdier i form af hjere produktivitet i landbrug og som input til ny forskning. Endelig har beskyttelse af arter en vrdi for mange mennesker (eksistensvrdi). Overordnet set er det vanskeligt at give et prcist bud p vrdien af at beskytte biodiversiteten. Dette skyldes ikke mindst metodemssig usikkerhed ved vrdistningsmetoder, som sger at opgre eksistensvrdi, dvs. glden ved at vide, at arter ikke uddr. Usikkerheden ved disse metoder er formentlig relativt hj i forbindelse med mling af gevinster ved biodiversitet sammenlignet med vrdistning af gevinsten af andre, mere hndgribelige miljforbedringer. Samtidig er det for nogle af de afledte gevinster ved biodiversitet meget vanskeligt at stte et belb p gevinsten. I nogle tilflde skyldes dette, at der mangler et tilstrkkelig prcist naturvidenskabeligt grundlag til at kunne opgre de afledte gevinster af en ndring i biodiversiteten. Det glder eksempelvis for, hvordan ndringer i biodiversiteten pvirker kosystemers funktioner og stabilitet. Sammenlignes den del af gevinsterne, som det er muligt at stte en pris p, synes eksistensvrdier at udgre den vsentligste samfundskonomiske vrdi af biodiversitet. Med udgangspunkt i den foretagne litteraturgennemgang vurderes det, at vrdien af bestvning og vrdien af diversitet som input til frembringelse af ny medicin er vsentlig mindre ved ndringer i biodiversiteten. Den glde, eksistensen af arter giver mennesker, synes sledes at vre vigtigere end den direkte produktionsrelaterede vrdi af biodiversiteten. Baseret p udenlandske og danske undersgelser sknnes det, at alene eksistensvrdien af at beskytte et strre antal truede arter (ca. 200 arter) vil vre p i alt 0,3-2,0 mia. kr. pr. r.

Ikke muligt at vrdistte alle gevinster

Eksistensvrdier vigtigere end direkte produktionsvrdi

0,3 til 2,0 mia. kr. pr. r ved beskyttelse af truede arter

272

Gevinst i forhold til omkostning

Til sammenligning viste analysen af indsatser og samfundskonomiske omkostninger, at omkostningen ved at sikre levestederne for mindst 200 truede arter er p ca. 0,7 mia. kr. pr. r. Omkostningen ved at beskytte de 200 truede arter ligger sledes i det brede interval for eksistensvrdien ved at beskytte arterne. Isoleret set giver sammenligningen af vrdien af gevinsten over for de samfundskonomiske omkostninger derfor ikke noget entydigt svar p, om indsatsen er fordelagtig ud fra en samfundskonomisk betragtning. De ikke vrdisatte gevinster vil dog trkke i retning af, at der samlet set vil vre en gevinst ved indsatser, som afvrger en yderligere tilbagegang i biodiversiteten. Isr kan gevinsten ved at standse en tilbagegang i biodiversiteten vre meget hj, hvis man er tt p en trskelvrdi, hvor der sker vsentlige forringelser af kosystemerne ved mindre fald i biodiversiteten. Der er betydelig usikkerhed om den fremtidige vrdi af biodiversitet, ligesom tab af biodiversitet har karakter af at vre irreversibel. Kombinationen af usikkerhed og irreversibilitet tilsiger brug af et forsigtighedsprincip. Dette trkker yderligere i retning af, at det vil vre fordelagtigt snarligt at gennemfre tiltag, som standser tilbagegangen i biodiversiteten. Behov for ndringer i den fremtidige indsats

Ikke vrdisatte gevinster kan vre hje

Forsigtighedsprincippet kan anvendes

Nuvrende indsats fokuserer p bne naturomrder

Analyserne viser, at der er behov for at ndre fokus i den planlagte biodiversitetsindsats, hvis denne skal n en mlstning om at beskytte biodiversiteten i Danmark p en omkostningseffektiv mde. Sledes er det vigtigt at foretage indsatser i skovomrder, da indsatser i skov kan sikre mange arter og tilmed er relativt billige. Dette er en vsentlig anderledes prioritering end i den hidtidige og planlagte indsats, som overvejende har vret rettet mod ben natur og agerland. Der lgges i biodiversitetspolitikken op til, at indsatserne fremover i endnu hjere grad skal fokusere p Natura 2000omrder, som overvejende omfatter bne naturomrder. 273

Ikke nok med indsats i Natura 2000

Kun en femtedel af de vigtige skovomrder, som iflge analysen er vsentlige for at beskytte alle arter, er sledes en del af Natura 2000-omrderne. Det tilsvarende tal for de vigtige bne naturomrder er tre femtedele. Ikke nok fokus p skov I forhold til at n en mlstning om at beskytte alle arter er det sledes ikke tilstrkkeligt at gennemfre de planlagte indsatser i Natura 2000-omrderne. Isr vil der mangle indsatser i en stor del af de skovomrder, som er centrale for bevarelse af biodiversiteten. En del af den danske naturindsats er rettet mod at skabe helt nye naturomrder bde gennem skovrejsning og nye vdomrder. I forhold til en mlstning om at beskytte biodiversiteten p land bidrager dette p kortere sigt ikke vsentligt, da det ud fra en biologisk vurdering er vigtigere at gre en indsats for at beskytte arterne i deres nuvrende levesteder. Skabelse af helt ny natur kan dog vre hensigtsmssigt i forhold til andre hensyn end biodiversitet, f.eks. rekreation. Virkemidler OECD anbefaler auktioner I nogle lande er man begyndt at bruge fleksible konomiske virkemidler i naturpolitikken, herunder til at fremme biodiversiteten. Blandt andet har OECD for nyligt anbefalet brugen af auktioner, hvor lodsejere kan give bud p, hvor meget de skal kompenseres for at foretage et givet biodiversitetsbevarende tiltag p deres jord. Et konomisk instrument som auktioner er primrt fordelagtigt, nr der kan vlges mellem mange forskellige omrder for at opn en given mlstning. I s fald kan den offentlige myndighed vlge de mest fordelagtige bud dvs. de billigste omrder set i forhold til deres bidrag til at realisere den givne mlstning. Analysen baseret p udbredelsen af arter i Danmark tyder imidlertid p, at der er forholdsvis lille fleksibilitet i valget af omrder. En stor del af omrderne skal sledes beskyttes, fordi disse omrder er de eneste levesteder for nogle af arterne. For disse omrder er det nppe fordelagtigt at anvende et virkemiddel som auktioner med henblik p at realisere en mlstning om at

Ny natur og biodiversitet

Begrnsede muligheder i Danmark

274

beskytte biodiversiteten i Danmark. For andre mlstninger i naturpolitikken f.eks. i forhold til rekreation er auktioner imidlertid et instrument, der kan indg i vrktjskassen. Generelle subsidier ikke hensigtsmssige Indsatsen skal rettes mod de omrder af skov og ben natur, der er ndvendige for at sikre den samlede biodiversitet. Indsatserne skal ogs have en permanent karakter. Derfor er generelle og kortvarige subsidier til bestemte naturbeskyttende aktiviteter ikke et hensigtsmssigt instrument. Et generelt subsidie sikrer ikke, at indsatsen kommer til at foreg i de rette omrder. Hvis subsidiet i tilgift er kortvarigt, understtter det ikke en langsigtet mlstning om at hindre en tilbagegang i biodiversiteten. En langvarig og helst permanent indsats br prioriteres, da ressourcerne er spildt, hvis naturgevinsterne er midlertidige. Ophret af EUs braklgningsordning er et eksempel p en midlertidig ordning, hvor der godt nok utilsigtet blev oparbejdet naturvrdier, som sidenhen gik tabt. Der er i dag kun f ordninger under f.eks. Landdistriktsprogrammet, som understtter mere permanente ndringer i arealanvendelsen. Brugen af ordninger med langvarigt sigte br derfor udvides og rettes mod bde skov og ben natur.

Langvarig indsats ndvendig

275

Litteratur
Aakerlund, N.F. (2000): Contingent Ranking studie af danskernes prferencer for skovkarakteristika. SM publikation nr. 36. AKF Forlaget. Agger, P. (2002): En rig natur i et rigt samfund Wilhjelmudvalgets koncept for naturbeskyttelse. I: Reenberg, A., B. Aaby, P. Agger, og P. Christensen: Wilhjelm + 1. Statuskonference om naturpolitiken i 2002. Arrow, K.J. og A.C. Fisher (1974): Environmental Preservation, Uncertainty, and Irreversibility. The Quarterly Journal of Economics, 88 (2), s. 312-319. Arrow, K.J., R. Solow, E. Leamer, P. Portney, R. Radner og H. Schuman (1993): Report of the NOAA panel on contingent valuation. Federal Register, 58 , s. 4601-4614. Axelsen, J., A. Enkegaard, B. Strandberg, P. Kryger og P.B. Srensen (2011): Bestvningsforhold og -behov i dyrkede afgrder. Danmarks Miljundersgelser, Aarhus Universitet. Bateman, I., D. Abson, B. Andrews, A. Crowe, A. Darnell, S. Dugdale, C. Fezzi, J. Foden, R. Haines-Young, M. Hulme, P. Munday, U. Pascual, J. Paterson, G. Perion, A. Sen, G. Siriwardena og M. Termansen (2011a): Valuing Changes in Ecosystem Services: Scenario Analyses. I: UK National Ecosystem Assessment UNEP-WCMC: The UK National Ecosystem Assessment Technical Report. Bateman, I., D. Abson, N. Beaumont, A. Darnell, C. Fezzi, N. Hanley, A. Kontaleon, D. Maddison, P. Morling, J. Morris, S. Mourato, U. Pascual, G. Perion, A. Sen, A. Tinch, K. Turner og G. Valatin (2011b): Economic Values from Ecosystems. I: UK National Ecosystem Assessment UNEP-WCMC: The UK National Ecosystem Assessment Technical Report.

276

Bateman, I., G. Mace, C. Fezzi, G. Atkinson og K. Turner (2011c): Economic Analysis for Ecosystem Service Assessments. Environmental and Resource Economics, 48 (2), s. 177-218. Baumol, W.J. og W.E. Oates (1988): The theory of environmental policy, second edition. Cambridge University Press. Boatman, N., K. Willis, G. Garrod og N. Powe (2010): Estimating the Wildlife and Landscape Benefits of Environmental Stewardship. Final report July 2010. Newcastle University. Bockstael, N., A.M. Freeman, R. Kopp, P. Portney og V.K. Smith (2000): On valuing nature. Journal of Environmental Science and Technology, 34 (8), s. 1384-1389. Brock, W.A. og A. Xepapadeas (2003): Valuing Biodiversity from an Economic Perspective: A Unified Economic, Ecological, and Genetic Approach. The American Economic Review, 93, s. 1597-1614. By- og Landskabsstyrelsen (2009): Vejledning om naturbeskyttelseslovens 3 beskyttede naturtyper. By- og Landskabsstyrelsen, Miljministeriet. Christie, M., N. Hanley, J. Warren, K. Murphy, R. Wright og T. Hyde (2006): Valuing the diversity of biodiversity. Ecological Economics, 58 (2), s. 304-317. Christie, M., T. Hyde, R. Cooper, I. Fazey, P. Dennis, J. Warren, S. Colombo og N. Hanley (2011): Economic Valuation of the Benefits of Ecosystem Services delivered by the UK Biodiversity Action Plan. Final report to Defra, August 2011. Costanza, R., R. d'Arge, R. de Groot, S. Farber, M. Grasso, B. Hannon, K. Limburg, S. Naeem, R.V. O'Neill, J. Paruelo, R.G. Raskin, P. Sutton og M. van den Belt (1997): The value of the world's ecosystem services and natural capital. Nature, 387 (6630), s. 253-260.

277

Costello, C. og M. Ward (2006): Search, bioprospecting and biodiversity conservation. Journal of Environmental Economics and Management, 52 (3), s. 615-626. Dasgupta, P. (1982): The Control of Resources. Harward University Press. De konomiske Rd (2009): konomi og Milj, 2009. Det konomiske Rd (2000): Dansk konomi, efterr 2000. Diamond, P.A. og J.A. Hausman (1994): Contingent valuation: is some number better than no number? Journal of Economic Perspectives, 8, s. 45-64. Dubgaard, A., H.M.L. Jespersen, F.M. Laugesen, B. Hasler, L.P. Christensen, L. Martinsen, M. Kllstrm og G. Levin (2012): konomiske analyser af naturplejemetoder i beskyttede omrder. Kommende rapport. Fdevarekonomisk Institut, Kbenhavns Universitet. Dubgaard, A., M.F. Kallese, M.L. Petersen, C.K. Damgard og E.H. Erichsen (2002): Velfrd og konomi i relation til biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse. Samfundsvidenskabelige Serie 8. Institut for konomi, Skov og Landskab. Ejrns, R., P. Wiberg-Larsen, T.E. Holm, A.B. Josefson, B. Strandberg, B. Nygaard, L.W. Andersen, A. Winding, M. Termansen, M.D.D. Hansen, M. Sndergaard, A.S. Hansen, S. Lundsteen, A. Baattrup-Pedersen, E. Kristensen, P.H. Krogh, V. Simonsen, B. Hasler og G. Levin (2011): Danmarks biodiversitet 2010. Status, udvikling og trusler. Faglig rapport fra DMU nr. 815. Engel, S., S. Pagiola og S. Wunder (2008): Designing payments for environmental services in theory and practice: An overview of the issues. Ecological Economics, 65 (4), s. 663-674.

278

Fog, E. (2008): Mere kologi p offentlige arealer - via gode aftaler. Projektrapport. Dansk Landbrugsrdgivning, Landscentret. Fredningsstyrelsen (1985): marginaljorder: et debatoplg. Miljinteresser og

FdevareErhverv (2010): Midtvejsevaluering af Det Danske Landdistriktsprogram 2007-2013 for perioden 2007-2009. Sammenfattende rapport. Rekvirent: Ministeriet for Fdevarer, Landbrug og Fiskeri, FdevareErhverv. Rdgivere: Orbicon A/S og Epinion A/S. Groth, M. (2009): The transferability and performance of payment-by-results biodiversity conservation procurement auctions: Empirical evidence from northernmost Germany. University of Lneburg, Working Paper Series in Economics No. 119. Habb, T.C. og K.E. McConnell (2002): Valuing Environmental and Natural Resources. Edward Elgar. Hald-Mortensen, P. (2004): Parkernes historie og forvaltningsmssige begrundelse. I: Reenberg, A., P. Agger, P. Christensen, og B. Aaby (red.): Wilhjelm+3. Status-konference 2004. Nationalparker - hvad nu? Naturrdet. Hansen, M. (2005): Vrdien af at genoprette naturen i danske dale: vrdistning af rekreative og biologiske vrdier - som resultat af tre vandmiljplaner, Vandramme& Habitatdirektivet Speciale. Center for Skov & Landskab, Den Kgl. Veterinr- og Landbohjskole. Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons. Science, 162, s. 1243-1248. Hellesen, T. (2008): De lysbne naturtypers tilstand uden for Natura 2000 - En analyse og diskussion af den manglende pleje af de lysbne 3 omrder uden for Natura 2000. Speciale ved Institut for Geografi og Geoinformatik, Det Naturvidenskabelige Fakultet, Kbenhavns Universitet.

279

Jacobsen, J.B., J.H. Boiesen, B.J. Thorsen og N. Strange (2008): What's in a name? The use of quantitative measures versus "Iconised" species when valuing biodiversity. Environmental and Resource Economics, 39, s. 247-263. Jacobsen, J.B. og N. Hanley (2009): Are There Income Effects on Global Willingness to Pay for Biodiversity Conservation? Environmental and Resource Economics, 43 (2), s. 137-160. Jacobsen, J.B., T.H. Lundhede, L. Martinsen, B. Hasler og B.J. Thorsen (2011): Embedding effects in choice experiment valuations of environmental preservation projects. Ecological Economics, 70 (6), s. 1170-1177. Jacobsen, J.B., T.H. Lundhede og B.J. Thorsen (2010): Are economists valuing biodiversity at gunpoint? Investigating the difference between valuing species populations vs. survivial. Paper presented at the 4th World Conference of ERE, Montreal, June 28-July 2, 2010. Jacobsen, J.B. og B.J. Thorsen (2010): Preferences for site and environmental functions when selecting forthcoming national parks. Ecological Economics, 69 (7), s. 1532-1544. Jacobsson, K.M. og A.K. Dragun (1996): Contingent Valuation and Endangered Species. Edward Elgar. Jensen, F.S. (2003): Flere besg i de danske skove end tidligere antaget. Planlgning af By & Land. Videnblade nr. 6.1-10. Skov & Landskab. Johansson, P.-O. (1989): Valuing Public Goods in a Risky World: An experiment. I: Folmer, H. og E.v. Ierland (red.): Valuation Methods and Policy Making in Environmental Economics. Elsevier. Larsen, P.H. og V.K. Johansen (2002): Skove og plantager 2000. Danmarks Statistik, Skov og Landskab (FSL) og Skov- og Naturstyrelsen.

280

Latacz-Lohmann, U. og C.V.d. Hamsvoort (1997): Auctioning Conservation Contracts: A Theoretical Analysis and an Application. American Journal of Agricultural Economics, 79 (2), s. 407-418. Latacz-Lohmann, U. og S. Schilizzi (2005): Auctions for Conservation Contracts: A review of the Theoretical and Empirical Literature. Report to the Scottish Executive Environment and Rural Affairs Department. Levin, G. og B. Normander (2008): Arealanvendelse i Danmark siden slutningen af 1800-tallet, Faglig rapport nr. 682. Danmarks Miljundersgelser. Levinsky, I., F. Skov og J.-C. Svenning (2007): Potential impacts of climate change on the distribution and diversity patterns of European mammals. Biodiversity and Conservation, 16 (13), s. 3803-3816. List, J.A. og C.A. Gallet (2001): What Experimental Protocol Influence Disparities Between Actual and Hypothetical Stated Values? Environmental and Resource Economics, 20 (3), s. 241-254. Loomis, J. (2011): What's to Know About Hypothetical Bias in Stated Preference Valuation Studies? Journal of Economic Surveys, 25 (2), s. 363-370. Lund, M. og C. Rahbek (2000): En kvantitativ biologisk analyse af dansk naturforvaltning med fokus p biologisk mangfoldighed. Arbejdspapir 2000:1. Det konomiske Rds Sekretariat. Lundhede, T., B. Hasler og T. Bille (2005): Vrdistning af naturgenopretning og bevarelse af fortidsminder i Store mose i Vestsjlland. Skov- og Naturstyrelsen. Lundhede, T., J.B. Jacobsen, N. Hanley, C. Rahbek, N. Strange og B.J. Thorsen (2011): Klimabetinget migration: Vrdien af at beskytte hjemmehrende arter versus indvandrende arter. Prsenteret p DRS konference 2011.

281

McVittie, A. og D. Moran (2010): Valuing the non-use benefits of marine conservation zones: An application to the UK Marine Bill. Ecological Economics, 70 (2), s. 413-424. Metrick, A. og M.L. Weitzman (1998): Conflicts and choices in biodiversity preservation. The Journal of Economic Perspectives, 12 (3), s. 21-34. Millennium Ecosystem Assessment (2005): Ecosystems and Human Well-being: Biodiversity Synthesis. World Resources Institute. Murphy, J., P. Allen, T. Stevens og D. Weatherhead (2005): A Meta-analysis of Hypothetical Bias in Stated Preference Valuation. Environmental and Resource Economics, 30 (3), s. 313-325. Naturstyrelsen (2011a): Forvaltningsplan - Beskyttelse og forvaltning af hasselmusen, Muscardinus avellanarius, og dens levesteder i Danmark. Miljministeriet. Naturstyrelsen (2011b): Natura 2000-plan for Danmark. Miljministeriet. Nielsen, A.B., S.B. Olsen og T. Lundhede (2007): An economic valuation of the recreational benefits associated with nature-based forest management practices. Landscape and Urban Planning, 80 (1-2), s. 63-71. Nord-Larsen, T., A. Bastrup-Birk, I. Thomsen, B.B. Jrgensen og V.K. Johansen (2010): Skove og Plantager 2009. Skov & Landskab, Kbenhavns Universitet. Norris, K., M. Bailey, S. Baker, R. Bradbury, D. Chamberlain, C. Duck og mfl. (2011): Biodiversity in the Context of Ecosystem Services (Chapter 4). I: UK National Ecosystem Assessment UNEP-WCMC: UK National Ecosystem Assessment: Technical Report. Nunes, P.A.L.D. og J.C.J.M. van den Bergh (2001): Economic valuation of biodiversity: sense or nonsense? Ecological Economics, 39 (2), s. 203-222.

282

Nygaard, B., R. Ejrns, A. Juel og R. Heidemann (2011): ndringer i arealet af beskyttede naturtyper 1995-2008 en stikprveundersgelse. Faglig rapport fra DMU nr. 816. Danmarks Miljundersgelser, Aarhus Universitet. OECD (2010): Paying for Biodiversity: Enhancing the costeffectiveness of payments for ecosystem services, OECD. Ojea, E. og M.L. Loureiro (2011): Identifying the scope effect on a meta-analysis of biodiversity valuation studies. Resource and Energy Economics, 33 (3), s. 706-724. Olsen, S.B. og T. Lundhede (2005): Rekreative vrdier ved konvertering til naturnr skovdrift En vrdistningsundersgelse af skovkarakteristika udfrt vha. metoden Discrete Choice Experiment. Specialrapport. AKF forlaget. Pascual, U., R. Muradian, L. Brander, E. GmezBaggenthun, B. Martn-Lpez og M. Verma (2010): The economics of valuing ecosystem services and biodiversity (chapter 5). I: Kumar, P. (red.): The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Ecological and Economic Foundations. Earthscan. Pearce, D.W. (2007): Do we really care about biodiversity? I: Kontoleon, A., U. Pascual, og T. Swanson (red.): Biodiversity Economics. Cambridge University Press. Pedersen, A.B. (2006): Fra landvindingspolitik til naturgenopretningspolitik - policy-netvrks magt og forandring, Ph.d.-afhandling. Politica. Petersen, A.H., N. Strange, S. Anthon, T.B. Bjrner og C.Rahbek (2012): Bevarelse af biodiversiteten i Danmark En analyse af indsats og omkostninger. Arbejdspapir 2012: 2. De konomiske Rds Sekretariat. Petersen, A.H., F. Larsen, C. Rahbek, N. Strange og M. Lund (2005): Naturvrdier i Danske Nationalparker. Center for Makrokologi, Kbenhavns Universitet.

283

Poulsen, M.B. (2003): Potentielle indvirkninger af klimatiske forandringer p danske og nordeuropiske ynglefugles geografiske udbredelse - en GIS-analyse. Specialrapport Kbenhavns Universitet. Reesen, A., K. Williams og S. Whitten (2011): Targeting Enhanced Spatial Configuration in Biodiversity Conservation Incentive Payment Programs. Paper presented af the BIOECON conference, 2011. Regeringen (2004): Handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse i Danmark 2004-2009. Miljministeriet. Regeringen (2009): Grn Vkst. Regeringen (2011): Et Danmark, der str sammen. Regeringsgrundlag oktober 2011. Richardson, L. og J. Loomis (2009): The total economic value of threatened, endangered and rare species: An updated meta-analysis. Ecological Economics, 68 (5), s. 1535-1548. Schou, J.S., A.B. Hald, P. Kaltoft, C. Andreasen, H. Vetter og B. Hasler (2003): Vrdistning af pesticidanvendelsens natur- og miljeffekter. Bekmpelsesmiddelforskning fra Miljstyrelsen, nr. 72. Skov- og Naturstyrelsen (1994): Strategi for de danske naturskove og andre bevaringsvrdige skovtyper. Miljministeriet. Skov- og Naturstyrelsen (2002): Danmarks nationale skovprogram. Miljministeriet. Skov- og Naturstyrelsen (2005): Handlingsplan for naturnr skovdrift i statsskovene. Miljministeriet. Skov- og Naturstyrelsen (2010): Skov og natur i tal 2010. Miljministeriet.

284

Strange, N., C. Rahbek, J. Jepsen og M. Lund (2006): Using farmland prices to evaluate cost-efficiency of national versus regional reserve selection in Denmark. Biological Conservation, 128, s. 455-466. Strange, N., B.J. Thorsen, J.S. Bladt, K.A. Wilson og C. Rahbek (2011): Conservation Policies and Planning under Climate Change. Paper presented at the EAERE2011 conference. TEEB (2010): The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A Synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. Progress Press. Teknologirdet (2008): Biodiversitet 2010 hvordan nr vi mlene? Katalog over forslag til initiativer. Teknologirdets rapporter 2008/3. Kbenhavn Termansen, M., C.J. McClean og R. Scarpa (2008a): Evaluation of the recreational services from Danish Forests combining discrete choice models and GIS. Prsentation til DRS konference 2008. Termansen, M., M. Zandersen og C.J. McClean (2008b): Spatial substitution patterns in forest recreation. Regional Science and Urban Economics, 38 (1), s. 81-97. Thorsen, B.J. og M. Hansen (2007): Vrdien af naturgenopretning af danske dale. Skovbrug. Videnblade nr. 9.6-6. Skov & Landskab. Thorsen, B.J., N. Strange og C. Rahbek (2012): Befolkningens opfattelse og konomiske prioritering af biodiversitet. I: Meltofte, H. (red.): Danmarks natur frem mod 2020 - om at stoppe tabet af biologisk mangfoldighed. Det Grnne Kontaktudvalg. UK National Ecosystem Assessment (2011): UK National Ecosystem Assessment: Synthesis of the Key Findings. UNEP-WCMC, Cambridge.

285

Veisten, K., H.F. Hoen, S. Navrud og J. Strand (2004): Scope insensitivity in contingent valuation of complex environmental amenities. Journal of Environmental Management, 73, s. 317-331. Vi, J.-C., C. Hilton-Taylor og S. Stuart (2009): Wildlife in a changing world - an analysis of the 2008 IUCN Red List of Threatened Species. IUCN. Weitzman, M.L. (1998): The Noah's Ark Problem. Econometrica, 66 (6), s. 1279-1298. Weitzman, M.L. (2000): Economic Profitability Versus Ecological Entropy. The Quarterly Journal of Economics, 115 (1), s. 237-263. Wilhjelmudvalget (2001): En rig natur i et rigt samfund. Wind, P. og S. Pihl (2004): Den danske rdliste. Danmarks Miljundersgelser, rhus Universitet. http://redlist.dmu.dk (opdateret april 2010).

286

konomi og milj 2012

KAPITEL III GTE OPSPARING

III.1 Indledning
I dette kapitel foretages en beregning af den danske gte opsparing. gte opsparing er et ml, som viser, om vi i Danmark opsparer eller nedsparer, dvs. ger eller formindsker vores samlede formue, nr der tages hjde for forbruget af naturens ressourcer og ndringer i alle vrige kapitalbegreber. gte opsparing giver sledes en indikation af, i hvilket omfang nulevende generationers produktion og adfrd pvirker fremtidige generationers muligheder, dvs. om fremtidige generationer af danskere vil vre bedre eller vrre stillet end de nulevende generationer. Bredygtighed p dagsordenen I regeringsgrundlaget er der fokus p bredygtighed, og regeringen har annonceret, at den vil udarbejde en bredygtighedsstrategi med tilhrende indikatorer og overvgning. Regeringen har desuden tilkendegivet, at det skal undersges, hvordan bredygtighedsml kan integreres i den politiske beslutningsproces i Danmark. I den konomiskpolitiske debat er der samtidig meget fokus p BNP og vkst. BNP er en vigtig indikator for udviklingen i samfundskonomien, men der er ogs andre vigtige forhold for et samfund end produktion og vkst i de markedsomsatte goder. Et robust og anerkendt bredygtighedsml kan give regering og Folketing et bedre grundlag for at prioritere mellem vkst, bredygtighed og andre vigtige samfundsforhold. Den skaldte Sarkozy-kommission, der blev nedsat af den franske prsident i 2008 og ledet af Nobelprismodtageren i konomi Joseph Stiglitz, havde blandt andet til forml at se p alternativer til BNP som udtryk for konomisk prstation og sociale fremskridt. Kommissionen udpegede gte opsparing som en relevant alternativ indikator, jf. Stiglitz mfl. (2009).
Kapitlet er frdigredigeret den 6. februar 2012.

287

Norge som foregangsland

I Norge er der ogs fokus p, om udviklingen er bredygtig, og et udvalg nedsat af den norske regering har udpeget et begrnset st indikatorer, der belyser sprgsmlet. P den baggrund udarbejder Statistisk Sentralbyr hvert r et st med 18 indikatorer, som belyser udviklingens bredygtighed. En af disse indikatorer er den gte opsparing. I andre lande er de ogs kommet lngere i overvejelserne om at indfre alternative samfundsml, og i Bhutan har de f.eks. et ml for den nationale lykke (gross national happiness), jf. Centre for Bhutan Studies (2010). Internationalt arbejdes der ogs med at skabe indikatorer for bredygtighed. I 2010 blev der nedsat et FN-panel for global bredygtighed bestende af blandt andre Gro Harlem Brundtland og Connie Hedegaard.

Tidligere arbejde af Det konomiske Rd

Det konomiske Rd har tidligere udarbejdet en opgrelse af den danske gte opsparing. I Det konomiske Rd (1998) blev emnet bredygtighed behandlet i et kapitel, der ogs indeholdt en opgrelse af den gte opsparing. Opgrelsen beskrev udviklingen i de gngse formuegoder som det fysiske kapitalapparat og den finansielle formue. Opgrelsen tog ogs hjde for, at udvindingen af olie og gas i Nordsen er et forbrug af vores nationalformue, som bidrager negativt til opsparingen. Som et udtryk for de menneskelige aktiviteters effekter p naturen blev opsparingen endvidere korrigeret for skadelige effekter af drivhusgasudledninger og luftforurenende stoffer. Endelig blev der korrigeret for opbygningen af human- og videnskapital. Verdensbanken har med jvne mellemrum siden 2002 opgjort den gte opsparing for de fleste af verdens lande. Deres opgrelse er noget mere omfattende end den danske fra 1998 og indeholder blandt andet korrektioner for afskovning og partikeludledningens skadelige effekter. I en aktuel opgrelse af Mota mfl. (2010) opgres den gte opsparing for Portugal. En anden aktuel opgrelse er Arrow mfl. (2010), der opgr den gte opsparing for fem lande, herunder USA og Kina. Arrow mfl. lgger sig tt op ad Verdensbankens metode, men inddrager en rkke nye kapitaltyper. Et af de nyskabende elementer er et skn for sundhedskapitalen, hvor befolkningens gennemsnitlige

Udenlandske opgrelser

288

restlevetid betragtes som et aktiv. En stigning i restlevetiden ger sledes formuen. Arrow mfl. medregner ogs vrdistigninger af ressourcer i undergrunden. Nye fremskridt Der er sledes allerede udarbejdet en del opgrelser af den gte opsparing i forskellige lande, herunder ogs i Danmark. Det er dog endnu ikke lykkedes at skabe en opgrelse, der afspejler alle relevante aktiver. Nrvrende opgrelse tager udgangspunkt i de nyeste metoder og inddrager flere elementer end tidligere set, jf. tabel III.1.

Tabel III.1

Opgrelser af gte opsparing Verdensbanken (2002) Fysisk kapital Finansiel kapital Olie og gas CO2 Partikelforurening Uddannelsesudgifter Jord Skov Arrow mfl. (2010) Fysisk kapital Finansiel kapital Olie CO2 Humankapital Videnskapital Jorda) Skov Sundhedskapital De konomiske Rd (2012) Fysisk kapital Finansiel kapital Olie og gas Drivhusgasser Luftforurening Humankapital Videnskapital Jorda) Skov Sundhedskapitalb) Fisk Grundvand

Det konomiske Rd (1998) Fysisk kapital Finansiel kapital Olie og gas Drivhusgasser Luftforurening Uddannelsesudgifter Videnskapital

I disse opgrelser tages udgangspunkt i, at det produktive areal er konstant, og jord bidrager derfor ikke til den gte opsparing. Der laves en illustrativ beregning af, hvordan sundhedskapital kan beregnes, men pga. betydeb) lig usikkerhed medtages sundhedskapitalen ikke i den endelige opgrelse. Anm.: Verdensbanken (2002) og Arrow mfl. (2010) inddrager ogs udvindingen af mineraler, men dette er ikke relevant for Danmark. Kilde: Arrow mfl. (2010), Det konomiske Rd (1998) og Verdensbanken (2002).

a)

gte opsparing og forvaltning af naturressourcer

Verdensbankens opgrelse dkker hovedparten af verdens lande. Opgrelsen indeholder imidlertid frre opsparingselementer end opgrelsen, der prsenteres i dette kapitel. 289

Resultaterne fra Verdensbankens opgrelse viser, at lande med hj traditionel opsparing oftest ogs er de lande, der har hj gte opsparing. Der er dog en tendens til, at lande med mange naturressourcer har en relativt lav gte opsparing. Saudi-Arabien er et eksempel p dette. Landet har en stor olieproduktion, som bidrager kraftigt til at ge indkomsten. De forbruger dog det meste af indtgterne, og landet har derfor en negativ gte opsparing. Et interessant modeksempel er Norge, der har en af de hjeste opsparingsrater i Europa. Den store norske olieudvinding giver et negativt bidrag til den gte opsparing, men det er politisk valgt at lgge en del af vrdierne fra de udvundne olieressourcer til side til fremtidige generationer. Derfor har Norge en stor gte opsparing. Kapitlets indhold Kapitlet indledes med et afsnit, der beskriver de overordnede beregningsprincipper og den teoretiske baggrund for begrebet gte opsparing. Herefter prsenteres beregninger af den gte opsparing i tre hovedsektioner, der beskriver henholdsvis miljgoder, naturressourcer og menneskeskabte formuegoder. Kapitlet afsluttes med en samlet prsentation af den danske gte opsparing og nogle specifikke betragtninger vedrrende energiressourcerne i Nordsen og den fremtidige beskatning heraf. Afsnittet om miljgoder behandler klimaproblemet, anden luftforurening og forurening af grundvand. Afsnittet om naturressourcer behandler Nordsen, fisk, jord, skov og andre naturgoder. I afsnittet om menneskeskabte formuegoder beskrives fysisk og finansiel kapital, humankapital, videnskapital, social kapital og sundhedskapital.

III.2 Overordnede principper

gte opsparing er grundlaget for velfrd Den gte opsparing i et r er ndringen i den samlede nationalformue i bred forstand hen over ret. Korrekt opgjort vil den gte opsparing principielt dkke alle aktiver i konomien, og naturen betragtes her ogs som et aktiv. Aktiverne giver et afkast, som danner grundlag for den nuvrende og den fremtidige velfrd. Skovene giver f.eks. afkast i form af tmmer, naturoplevelser samt levesteder til dyr og planter, som mennesker stter pris p. En eventuel

290

negativ gte opsparing betyder, at nationalformuen er faldet over ret. Dette giver alt andet lige et lavere afkast til fremtidige generationer, hvilket giver lavere velfrd. Bredygtighed og velfrd Der er en klar sammenhng mellem begrebet gte opsparing og begrebet bredygtighed. Bredygtighed kan fortolkes p mange mder. Begrebet er ikke mindst blevet kendt efter Brundtland-kommissionens rapport, jf. World Commission on Environment and Development (1987). Bredygtighed blev her defineret som en udvikling, hvor opfyldelsen af de nulevende generationers behov ikke sker p bekostning af fremtidige generationers muligheder for at opfylde deres behov. Definitionen blev suppleret med et krav om, at alle skal have deres basale behov opfyldt. konomer fortolker den frste del af denne definition sledes, at fremtidige generationer skal have mulighed for mindst samme velfrdsniveau som nuvrende generationer. Velfrdsniveauet afhnger af forbruget af menneskeligt fremstillede varer og tjenesteydelser samt en rkke andre forhold, herunder natur- og miljgoder. Produktionen og dermed forbruget af alle disse goder afhnger af, hvor mange aktiver der er til rdighed. Her betragtes aktiver i bred forstand som maskiner, menneskelige ressourcer og naturen. Flere aktiver ger de fremtidige forbrugsmuligheder, mens frre aktiver reducerer dem. I praksis vokser beholdningen af nogle aktiver over tid, mens andre mindskes. Da de forskellige typer af aktiver umiddelbart opgres i forskellige enheder, er det vanskeligt at sige, om den samlede formue er steget eller faldet. Det er derfor ndvendigt at foretage en sammenvejning af vrdien af de forskellige aktiver for at kunne vurdere, om forbrugsmulighederne i bred forstand er steget eller faldet, og om udviklingen dermed er bredygtig. Hvor stor er eksempelvis gevinsten ved at plante ny skov eller bygge et nyt sygehus i forhold til tabet ved at udvinde nogle af ressourcerne i Nordsen? Denne sammenligning af forskellige aktiver foretages mest praktisk ved at tilordne de enkelte aktiver en pris og dermed en vrdi. Den gte opsparing opgres dermed som ndringen i den samlede vrdi af samtlige medtagne aktiver, jf. boks III.1.

gte opsparing som bredygtighedsml

291

Boks III.1

Forbrugsmuligheder, gte opsparing og bredygtighed

Begrebet gte opsparing er tt knyttet til nationalformuen og befolkningens fremtidige velfrd. Nationalformuen i bred forstand vrdien af alle aktiver i konomien er grundlaget for fremtidig velfrd, og ndringer i denne formue i dag m ndvendigvis have konsekvenser for velfrden p et tidspunkt i fremtiden. En reduktion i mngden af maskiner vil betyde, at fremtidige generationer alt andet lige kan producere mindre. Ligeledes vil en ndring, der forvrrer kosystemerne, betyde, at fremtidige generationer ikke kan f de samme naturoplevelser. En nedgang i nationalformuen vil sledes fre til et fald i det fremtidige velfrdsniveau. gte opsparing mler udviklingen i nationalformuen i bred forstand. Nationalformuen i bred forstand og den gte opsparing kan forklares med udgangspunkt i en samfundsvelfrdsfunktion:

Vt = U (Cs )
s =t

(1 + )s t

, 0.

Ligningen udtrykker samfundsvelfrden Vt p tidspunkt t som den tilbagediskonterede fremtidige strm af elementarnytter (velfrd) U. Elementarnytterne afhnger af vektoren Ct, der omfatter alt, hvad folk tillgger (positiv eller negativ) vrdi, ssom materielt forbrug, fritid, naturoplevelser, sundhed osv. er den samfundsmssige diskonteringsrate. Udviklingen siges at vre bredygtig, hvis samfundsvelfrden ikke falder. Da samfundsvelfrden mles som en nutidsvrdi, krver beregningen principielt en prognose for konomiens fremtidige udvikling. Denne fremtidige udvikling vil afhnge af konomiens beholdning af aktiver, og derfor kan velfrdsfunktionen ogs udtrykkes som en funktion af vektoren af aktiver Kt:

Vt = V(Kt).
En forgelse af et af aktiverne ger de nutidige og fremtidige forbrugsmuligheder og dermed ogs velfrden. En bredygtig udvikling defineres som en udvikling, hvor forbrugsmulighederne ikke er faldende over tid. For at opfylde denne definition skal et eventuelt fald i t aktiv kompenseres af en stigning i et andet. Kompensationen afhnger af, hvor vrdsat aktivet er. F.eks. skal der mange maskiner til at erstatte et unikt naturomrde. Hvis der fandtes markedspriser, der afspejlede aktivernes sande vrdier, kunne disse anvendes i opgrelsen. Imidlertid er der en rkke aktiver, for hvilke det glder, at de ikke er vrdisat p et marked. Det glder eksempelvis naturen, der ofte er forbundet med positive ikke-markedsmssige vrdier. Det er derfor

292

Boks III.1

Forbrugsmuligheder, gte opsparing og bredygtighed, fortsat

ndvendigt at udarbejde skn for disse vrdier, nr den gte opsparing skal opgres. Priserne p de enkelte aktiver afspejler principielt set samfundets glde af et aktiv i forhold til dets knaphed. Hvis der er mangel p et aktiv, vil det afspejles i en hjere pris p aktivet, og der skal alt andet lige tilvejebringes en strre mngde af andre aktiver for at give afkald p et aktiv, der er knaphed p. Den gte opsparing er udviklingen i vrdien af alle aktiver:

Wt = pi (k i ,t +1 k i ,t ) ,
i

hvor Wt er den gte opsparing, og ki,t er de i forskellige aktivtyper, der indgr i vektoren Kt, og pi er prisen p det pgldende aktiv. ki,t reprsenterer principielt alle aktiver i konomien, og naturen opfattes her som et aktiv. I praksis udelades nogle aktiver dog fra beregningen, idet der ikke findes mngdemssige opgrelser af disse. Det glder f.eks. biodiversiteten. Prisen pi afhnger ikke af tiden, da opgrelsen foretages i faste priser. De anvendte priser er i udgangspunktet markedspriser, men for en rkke aktiver, der ikke eksisterer markedspriser for, er der udarbejdet skn for priserne p baggrund af vrdistningsstudier. Ikke-negativ gte opsparing er en ndvendig betingelse for, at udviklingen er bredygtig, idet negativ gte opsparing vil reducere fremtidige generationers forbrugsmuligheder. Bredygtighed udspringer ikke af konomisk teori, men af en etisk overvejelse om, hvordan ressourcerne skal fordeles mellem nulevende og fremtidige generationer. konomisk teori kan ikke fastlgge den rigtige/optimale strrelsesorden p den gte opsparing. Den optimale strrelsesorden afhnger af befolkningens prferencer/livsanskuelse. Langsigtet vkst i velfrden krver dog positiv gte opsparing. En relativt stor gte opsparing medfrer relativt store stigninger i de fremtidige forbrugsmuligheder og dermed mulighed for relativt store stigninger i velfrden.

BNP er et uprcist ml for velfrd

Man har lnge vidst, at BNP ikke er et fuldt dkkende ml for menneskers velfrd. BNP er udelukkende en indikator for den markedsmssige produktion. Nogle former for produktion bidrager ikke til at forbedre velfrden, men forhindrer faldende velfrd. Det glder f.eks. udgifter til 293

brandslukning og andre prventive foranstaltninger. BNP inddrager heller ikke vrdien af fritid; BNP ville falde, hvis folk valgte at arbejde mindre, men det er ikke oplagt, at et sdan valg ville fre til lavere livskvalitet. En anden mangel ved BNP som velfrdsml er, at det ikke medregner hjemmeproduktion. Et restaurantbesg medregnes eksempelvis til BNP, mens et hjemmelavet mltid, der nydes sammen med familien, ikke regnes med. P trods af disse klassiske problemer betragtes BNP traditionelt som en vigtig konomisk indikator. Der er imidlertid en anden type af problemer med BNP som ml for velfrd pga. afledte effekter af den konomiske aktivitet p milj og naturressourcer. Grnt nationalregnskab som velfrdsml konomer har lnge arbejdet med grnne nationalregnskaber som alternativ til det traditionelle bruttonationalprodukt (BNP). Der er dog adskillige udfordringer forbundet med at udarbejde grnne nationalregnskaber eller grnt BNP, og i praksis foretages ikke alle ndvendige korrektioner. Opgrelsen af grnt BNP kan tage udgangspunkt i nettonationalindkomsten (NNI), som er BNP tillagt nettoindkomst fra udlandet og fratrukket forbruget af fast realkapital. NNI kan fortolkes som den indkomst, der kan opretholdes uden at forringe forbrugsmulighederne for fremtidige generationer. Ved opgrelsen af grnt BNP korrigeres NNI for forbruget af naturressourcer. ndringen i en beholdning af naturkapital, som f.eks. nedbringningen af olieforekomsterne i Nordsen, betragtes p linje med forbrug af fast realkapital. De grnne nationalregnskaber korrigerer ogs for det slid, der sker p natur og milj. Der foretages principielt ogs korrektioner vedrrende miljgoder, der pvirker den umiddelbare velfrd, som f.eks. positive korrektioner funderet i de glder, naturen giver os, og negative korrektioner funderet i de gener, den menneskelige aktivitet skaber (stj og lugt mv.). Grnt BNP angiver dermed ideelt set det forbrug, der kan opretholdes samtidig med, at nationalformuen i bred forstand holdes konstant. Grnt BNP kan sledes betragtes som et velfrdsml. Teoretisk set kan gte opsparing udledes fra grnt BNP. Definitorisk svarer gte opsparing til grnt BNP fratrukket forbruget (inkl. forbruget af ikke-markedsmssige naturgoder). Der er vsentligt strre udfordringer forbundet med

gte opsparing mere operationelt

294

at opgre grnt BNP korrekt, end der er ved at opgre den gte opsparing. Grnt BNP krver ideelt set en opgrelse af naturens direkte bidrag til velfrden (forbruget af ikkemarkedsmssige naturgoder), som ikke er ndvendig i opgrelsen af den gte opsparing. Ved opgrelsen af et grnt BNP skal man eksempelvis indregne vrdien af den strm af velfrd, som aktivet ren luft giver anledning til over et r, og hvor meget vrdien af aktivet har ndret sig over ret. Ved opgrelse af den gte opsparing skal kun den sidste del indregnes. Vrdindringen kan f.eks. opgres som forureningens omfang gange et estimat af skadesomfanget pr. enhed. Det krver sledes mindre information at udarbejde en retvisende opgrelse af den gte opsparing, og ofte er det i virkeligheden den gte opsparing, der er af interesse. Strrelsen af den gte opsparing giver nemlig en god indikation p det fundamentale sprgsml, om vi efterlader de kommende generationer lige s gode muligheder som nuvrende generationer, nr alle former for kapital regnes med, herunder brug af naturressourcer og forurening. gte opsparing er et bredere velfrdsml gte opsparing dkker i princippet alle former for aktiver, men visse aktiver er meget vanskelige at opgre i praksis. Det kan betyde, at vsentlige vrdier udelades fra opgrelsen. F.eks. er det i praksis ikke muligt at opgre (endsige vrdistte) den samlede mngde af rekreative goder eller biologisk mangfoldighed, som er vsentlige komponenter af de immaterielle goder, der knytter sig til naturen. Metoder til vrdistning af ndringer i udbuddet af natur- og rekreative goder er velafprvede ogs i Danmark men p grund af problemerne med at mle omfanget af disse goder er grundlaget for opregning fra disse vrdistningsstudier til en samlet kapitalvrdi ikke til stede. I praksis dkker gte opsparing derfor ikke alle former for aktiver. De aktiver, der ikke kvantificeres, kan vre mindst lige s vigtige som de kvantificerbare aktiver, og udviklingen i de ikke-kvantificerbare aktiver br derfor overvges srskilt for at skabe en samlet vurdering af, om nationalformuen vokser i bred forstand. Selv om gte opsparing ikke er et perfekt ml, inddrager det dog i hjere grad end det traditionelle BNP de ikke-markedsmssige aspekter af den menneskelige behovstilfredsstillelse, og

men dkker dog ikke alt

295

gte opsparing vil derfor give et bredere billede af udviklingen i menneskers velfrd. gte opsparing er (kun) ml for svag bredygtighed Inden for konomi skelnes der mellem strk bredygtighed, hvor det antages, at der kun er begrnsede muligheder for at erstatte natur med menneskeskabt kapital, og svag bredygtighed, hvor naturkapital antages at kunne erstattes af andre kapitaltyper. Begrebet gte opsparing bygger p en antagelse om, at det er muligt at erstatte naturkapital med menneskeskabt kapital, og gte opsparing kan derfor kun bruges som et ml for svag bredygtighed. Der kan argumenteres for, at visse typer af naturkapital er noget helt srligt, der ikke kan erstattes af menneskeskabt kapital. Det bygger p en opfattelse af, at naturen er ukrnkelig. Dette er en snver opfattelse af begrebet strk bredygtighed, der i sidste ende betyder, at disse typer naturkapital skal efterlades uberrt til de kommende generationer. En mere bred opfattelse af strk bredygtighed er, at naturkapital i begrnset omfang kan erstattes af menneskeskabt kapital, men hvis naturkapitalen kommer under en kritisk grnse, s vil det gre uoprettelig og uvurderligt stor skade p den menneskelige velfrd. gte opsparing fanger delvist denne problemstilling. Jo tttere naturkapitalen kommer p den kritiske vrdi, jo strre vil den faktiske vrdi af den tilbagevrende naturkapital vre. Hvis naturkapitalen er meget tt p den kritiske grnse, s vil den vre nsten uendeligt meget vrd, og intet kan i praksis erstatte den. Derfor er det vigtigt at understrege, at den gte opsparing kun er et relevant ml for relativt sm forskydninger mellem de forskellige kapitaltyper. Nogle naturressourcer danner grundlag for den menneskelige eksistens. For visse af naturens funktioner, isr de livsunderstttende, findes der givetvis en nedre kritisk grnse, som det vil vre forbundet med store negative konsekvenser at overskride. Der skal f.eks. vre en tilstrkkelig koncentration af ilt i atmosfren, for at mennesket kan overleve. Det er sledes oplagt, at ikke al naturkapital kan erstattes med menneskeskabt kapital. Andre naturressourcer kan vurderes at vre ukrnkelige, f.eks. en arts muligheder for at overleve eller fremtidige generationers mulighed for

gte opsparing kun relevant for sm ndringer

Behov for andre bredygtighedsindikatorer

296

at opleve et unikt stykke natur. I det omfang der eksisterer sdanne uvurderlige naturtyper, kan de ikke meningsfuldt indg i den gte opsparing. gte opsparing kan derfor ikke st alene som bredygtighedsml, og der er behov for selvstndigt at overvge udviklingen i livsunderstttende og ukrnkelige naturtyper. gte opsparing er en usikker indikator Der er stor usikkerhed forbundet med at vurdere vrdien af naturkapitalen. De valg, der tages i dag, kan have konsekvenser langt ude i fremtiden. Det glder ikke mindst p klimaomrdet. Forbruget af naturkapital i dag vil derfor have konsekvenser for fremtidige generationer, som mske vil vrdstte et stykke natur hjere, end nulevende generationer gr. Desuden kan velstandsstigninger betyde, at nogle naturressourcer har en hjere vrdi i fremtiden end i dag, ligesom der kan opst miljproblemer, som ikke kan forudsiges i dag. Dette underbygger behovet for at overvge udviklingen i livsunderstttende og ukrnkelige naturgoder og eventuelt forflge et forsigtighedsprincip med henblik p bevarelsen af disse. En mlstning om at opretholde en gte opsparing, der ikke er negativ, kan danne en ramme for forvaltningen af vores naturressourcer. Problemstillingen kan tnkes som en generalisering af den skaldte Hartwicks regel, der foreskriver, hvordan en naturressource, der efterhnden udtmmes, br hndteres. Reglen foreskriver, at ressourcerenten1 fra ikke-fornybare naturressourcer som f.eks. olie br investeres i menneskeskabt kapital. Udvindingen af olie er en nedbrydning af denne type naturkapital, som ikke kan genbruges af fremtidige generationer. De br derfor kompenseres ved, at de nulevende generationer efterlader menneskeskabt kapital i stedet. Det kan ogs udtrykkes sdan, at ressourcerenten fra ikke-fornybare naturressourcer skal geninvesteres i anden kapital, jf. boks III.2.

Hartwicks regel og forvaltning af naturressourcer

1)

Ressourcerenten er et udtryk for den vrdi, som naturen har skabt, jf. boks III.5 i afsnit III.4.

297

Boks III.2

Hartwicks regel

Hartwicks regel foreskriver, at ressourcerenten fra ikke-fornybare naturressourcer skal geninvesteres i menneskeskabt kapital. Alternativt kan en nedbringelse af den ikke-fornybare ressource modsvares af en opbygning af en anden type naturkapital. Reglen betyder, at den samlede formue i konomien i form af vrdien af de ikke-fornybare naturressourcer og vrdien af anden kapital bevares undret over tid. Sagt p en anden mde understtter reglen Brundtland-kommissionens konklusion om, at opfyldelse af de nulevende generationers behov ikke sker p bekostning af fremtidige generationers behov. Overholdelse af Hartwicks regel giver sledes en bredygtig udvikling. Reglen bygger dog p nogle afgrende antagelser. Det er sledes antaget, at produktionsteknologien tillader, at der kan substitueres imellem de ikke-fornybare naturressourcer og anden kapital. Hvis en ikke-fornybar naturressource er essentiel for produktionsprocessen, s kan mangel p denne medfre et kollaps i konomien.

Hartwicks regel og fornybare ressourcer

Den rlige tilvkst i en bestand af fornybare naturressourcer som fisk eller afgrder kan forbruges af de enkelte generationer, uden at den samlede bestand formindskes. Hvis en generation nedbryder en fornybar naturressource, skal den imidlertid efterlade en anden type kapital til de fremtidige generationer i stedet, hvis udviklingen skal kunne siges at vre bredygtig. Dette er parallelt til Hartwicks regel for ikke-fornybare naturressourcer. Ved opgrelsen af den gte opsparing prisfaststtes marginale ndringer i de enkelte aktiver. I en rkke tilflde er det dog srdeles vanskeligt at prisstte de forskellige kapitaltyper korrekt. Der eksisterer sledes ikke markedspriser for alle aktiver, herunder en stor del af naturkapitalen. Derfor er det ndvendigt at ansl priserne p en lang rkke naturgoder. Det glder f.eks. for klimaet. For andre aktiver eksisterer der priser, som ikke afspejler aktivets sande samfundsmssige vrdi. Nogle typer af naturkapital bliver handlet til priser, der kun afspejler produktionsvrdien. Denne pris kan vre undervurderet, fordi naturkapital ogs giver et afkast til samfundet, som ikke vrdisttes i handler. Det glder f.eks. skov, som handles til priser, der afspejler vrdien af hugstmuligheder og jagtrettigheder mv.,

Priser er afgrende

298

men ikke den vrdi, folk tillgger det at g en tur i skoven eller vrdien af kosystemet. I det tilflde er det ndvendigt at vurdere og medregne vrdien af det ikkemarkedsmssige afkast. For at kunne foretage en forsvarlig sammenligning p tvrs af aktiver skal de anvendte priser afspejle de vsentligste afkast og omkostninger ved aktiverne, herunder ogs ikke-markedsmssige afkast og omkostninger. Tilnrmelsesvis korrekte priser ved sm ndringer De markedspriser, der kan observeres, glder for kb af en begrnset mngde goder eller aktiver. konomer siger, at priserne reprsenterer marginalvrdien. Marginalvrdien af et aktiv reprsenterer ikke ndvendigvis vrdien af alle enhederne af aktivet, selvom de er helt ens. Betragtes eksempelvis rent drikkevand, som der i jeblikket er rigeligt af, glder det, at selvom det er en afgrende faktor for menneskers levevilkr, s er prisen relativt lav. Hvis der kun var en meget begrnset mngde rent drikkevand, s ville prisen sandsynligvis vre enormt hj. Der kan ogs eksistere aktiver, hvor prisen stiger med mngden, f.eks. skal der en vis mngde trer til, fr en skov bliver interessant at besge. I de flgende beregninger antages det, at marginalvrdien er reprsentativ for alle aktiverne. Det kan give en over- eller undervurdering af aktivernes vrdi. Den gte opsparing er imidlertid en opgrelse af ndringerne i aktivernes vrdi, og for sm ndringer vil marginalvrdien vre tilnrmelsesvis korrekt. Markedspriser reprsenterer ikke ndvendigvis den sande samfundsmssige vrdi, selv for kapitalgoder, der kun har markedsmssige afkast. Det skyldes skaldt incidens. Skat p jord betyder eksempelvis, at ejeren ikke selv opnr det fulde afkast, og skatten betyder derfor, at jord handles til en lavere pris end den fulde samfundsmssige vrdi. Andre offentlige tiltag som eksempelvis subsidier og infrastruktur trkker dog i retning af hjere jordpriser, og det kan derfor ikke umiddelbart afgres, om markedspriserne er for hje eller for lave. Opgrelsen af den gte opsparing, der prsenteres her, tager af praktiske grunde udgangspunkt i markedspriser, nr disse findes. I de tilflde, hvor der ikke findes en markedspris, eller hvor markedsprisen ikke afspej-

Markedspriser er en pragmatisk lsning

299

ler godets samfundsmssige vrdi, anvendes priser baseret p vrdistningsstudier, hvor disse er tilgngelige. Der er anvendt faste priser En vsentlig selvstndig problemstilling er behandlingen af ndringer i de relative priser p kapitalgoderne i perioden. Det er valgt at prsentere den gte opsparing i faste 2005priser. Dette er ikke uproblematisk, da det kan give en unjagtig sammenvejning af de forskellige kapitalgoder. Hvis prisen p et gode stiger i forhold til de vrige goder, vil vrdien af dette kapitalgode vre undervurderet i opgrelsen, nr der anvendes faste priser. Det omvendte gr sig gldende, hvis den relative pris p et kapitalgode falder. For nogle kapitaltyper kan det vre srligt relevant at medregne relative prisndringer, alts kapitalgevinster og kapitaltab. Som eksempel kan nvnes olie, der generelt er steget mere i pris end andre goder. Stigende oliepriser forger vrdien af den olie, der findes i Danmarks del af Nordsen, og reprsenterer dermed en stigning i den samlede nationalformue. For lande, der importerer olie, medfrer disse prisstigninger imidlertid et tilsvarende tab for deres fremtidige forbrugsmuligheder og dermed et fald i deres gte formue. Sdanne prisndringer vil alts pvirke den gte formueopgrelse bde hos lande, der er nettoeksportrer af det pgldende kapitalgode eller de ydelser, det kaster af sig, og hos lande, der er nettoimportrer. For Danmarks vedkommende burde sdanne kapitalgevinster og tab dermed ikke blot beregnes for de kapitalgoder, vi tilfldigvis ejer, som eksempelvis olie og gas i Nordsen, men ogs for alle andre naturressourcer som kul, metaller osv. Hvis sdanne varer stiger i pris, pfres Danmark et kapitaltab. En beregning af dette tab skal tage udgangspunkt i et skn for det fremtidige danske forbrug af de pgldende rvarer. Principielt skal der beregnes kapitaltab p alle varer, vi er nettoimportrer af, og kapitalgevinster p alle varer, vi er nettoeksportrer af ikke kun naturressourcer. Da dette i praksis er uoverkommeligt at gre konsekvent, udelades alle ndringer i de relative priser fra beregningerne i kapitlet. Dog prsenteres i afsnit III.4 en beregning af, hvilken betydning denne undladelse har specielt for Nordsressourcerne.

Kapitalgevinster er en ulst udfordring

300

Vkst krver strengt positiv opsparing

Selvom en gte opsparing, der er ikke-negativ, er en indikation for bredygtighed, kan samfundet godt have en mlstning om, at den gte opsparing skal vre endnu hjere. Igennem de seneste mange r har vksten i BNP vret i strrelsesordenen 2 pct. i gennemsnit om ret, og mange er optaget af, at der fortsat skal vre vkst i fremtiden. Hvis den gte opsparing er nul, er det et udtryk for, at den menneskelige behovstilfredsstillelse/velfrd er undret. Perioden siden den industrielle revolution har vret karakteriseret af nrmest konstant fremgang i velstanden og sandsynligvis ogs en konstant fremgang i velfrden. Fortsat fremgang i velfrden krver en positiv gte opsparing, der kan give et strre forbrug i bred forstand. konomisk teori kan dog ikke sige noget om den optimale strrelsesorden p den gte opsparing. Et samfundsml kan vre at maksimere forbrugsmulighederne pr. individ. Derfor er det ogs relevant at betragte udviklingen i den gte opsparing pr. individ. Hvis vkstraten i formuen er lavere end befolkningsvkstraten, vil de fremtidige generationers forbrugsmuligheder pr. individ blive reduceret. En beregning af vkstraten i den gte formue vil krve, at der beregnes et ml for den samlede formue inklusive al naturkapital. Det er i praksis umuligt at opgre den gte formue, da det vil krve vrdistning af den totale vrdi af naturen, herunder klimaet. Klimaet er livsunderstttende, og det kan vre uvurderligt, jf. diskussionen vedrrende kritisk naturkapital ovenfor. Derfor er der ikke udarbejdet et skn for den totale vrdi af naturen, og derfor kan der heller ikke udarbejdes skn for udviklingen i den gte opsparing pr. individ, der inddrager vrdien af klimaet. Ved vrdifaststtelsen af nogle kapitalgoder har det vret ndvendigt at beregne vrdien med udgangspunkt i skn for de fremtidige afkast af godet. Disse afkast er tilbagediskonteret med en realrente p 3 pct. Den samme forudstning for renten benyttes af De konomiske Rd i beregninger af den finanspolitiske holdbarhed og andre langsigtede beregninger. Niveauet er i overensstemmelse med det gennemsnitlige niveau for realrenten, som lange danske

Korrektion for befolkningsvkst?

Gngs diskonteringsrente

301

tidsserier for statsobligationer har pvist, jf. Abildgren (2005). Dansk formue frem for bidrag til global formue Nrvrende opgrelse af den gte opsparing har til forml at mle, hvorvidt danskernes forbrugsmuligheder stiger eller falder over tid, uanset om rsagerne til en ndring udgr fra Danmark selv eller fra den omgivende verden. Danskerne er i hj grad selv herrer over de fremtidige forbrugsmuligheder, og omfattende investeringer i uddannelse, maskiner og bygninger har bidraget vsentligt til at ge danskernes forbrugsmuligheder. Vi bliver dog ogs pvirket af verden omkring os. Klimaforandringerne er et globalt problem, og de globale CO2-udledninger forringer de fremtidige forbrugsmuligheder. Disse forringelser er medregnet som et negativt bidrag til den danske gte opsparing. Andre opgrelser af den gte opsparing tager udgangspunkt i de enkelte landes bidrag til den globale gte opsparing. I en sdan opgrelse er det kun det enkelte lands egen udledning af CO2, der pvirker den valgte definition af gte opsparing. Opgrelsen, der prsenteres i dette kapital, tager udgangspunkt i de globale CO2-udledningers pvirkninger af de danske forbrugsmuligheder. Et andet globalt formuegode er videnskapital. Udenlandsk forskning og udvikling kan i et vist omfang benyttes i Danmark og bidrager derfor positivt til den danske gte opsparing. Derfor sknnes der over udenlandsk forskning og udviklings bidrag til Danmark. Dette afsnit beskriver de principper og vigtige forudstninger, der ligger til grund for beregningen af den gte opsparing i kapitlet. gte opsparing er et ml for udviklingen i befolkningens forbrugsmuligheder i bred forstand og kan benyttes som en indikator for svag bredygtighed. gte opsparing er dermed et vsentligt supplement til de traditionelt anvendte opgrelser af vkst og opsparing. Vigtige forudstninger bag opgrelsen af gte opsparing: En del af den gte opsparing kommer til Danmark udefra og flger af forhold, der er svre at pvirke, som f.eks. klimandringer og udenlandsk forskningsindsats.

Opsummering

302

Begrebet gte opsparing bygger p en antagelse om, at det er muligt at erstatte et aktiv med et andet af samme vrdi. I beregningerne er der benyttet markedspriser, hvor det er muligt. Aktiver, hvor der ikke findes markedspriser, vrdisttes med udgangspunkt i vrdistningsstudier. Opgrelsen foretages i faste priser, og den kan sledes betragtes som en udvikling i mngden af aktiver. I opgrelsen ses der bort fra de danske kapitalgevinster fra olie- og gasressourcerne i Nordsen. Der ses ogs bort fra kapitaltab p importerede varer. I beregningerne har det for nogle aktivtyper vret ndvendigt at beregne vrdier ud fra den tilbagediskonterede vrdi af fremtidige afkast. I den forbindelse benyttes en real diskonteringsrente p 3 pct. Den gte opsparing beregnes for Danmark under t og ikke pr. individ. Det er ikke praktisk muligt at beregne den gte opsparing pr. individ.

III.3 Miljgoder
Klimaproblemet Klimaforandringer forringer Danmarks velfrd Det vigtigste enkeltstende miljproblem er sandsynligvis drivhuseffekten. Der udledes rligt p hele jordkloden store mngder drivhusgasser, som hober sig op i atmosfren og medfrer globale klimandringer. Der er hermed tale om et globalt forureningsproblem, hvor den formodede virkning af et ton udledt drivhusgas er den samme, uanset hvor udledningen sker. Den specifikt danske udledning af drivhusgasser (og udledningen i vores nromrder) er dermed irrelevant, nr de formodede konsekvenser for Danmark af drivhuseffekten skal kvantificeres. Det, der betyder noget, er den samlede globale udledning af drivhusgasser og betydningen heraf for danskernes konomi og velfrd.

303

Udledninger forbliver i atmosfren i mange r

Drivhusgasserne i atmosfren udgr en beholdning. Udledning af et ton CO2 i dag pfrer derfor skadesomkostninger i mange r fremover. Effekten formindskes dog gradvis over tid, idet CO2-molekylerne efterhnden absorberes fra atmosfren pga. forskellige biokemiske processer (kulstofkredslbet). Nr udviklingen i Danmarks klimakapital skal opgres, burde man alts principielt tage udgangspunkt i ndringen i beholdningen af drivhusgasser i atmosfren (udledninger fratrukket afskrivninger), prissat med en passende vurdering af omkostningen herved for vores velfrd. De priser, der anvendes i beregningerne, er imidlertid udregnet i forhold til udledninger, hvor der i selve prisberegningen er taget hjde for, at atmosfrens indhold af drivhusgasser i et r pga. kulstofkredslbet ikke forges med summen af udledningerne pga. den nvnte absorberingsproces. Derfor tager de flgende beregninger direkte udgangspunkt i de rlige udledninger af drivhusgasser. Ud over kuldioxid, som udgr knap tre fjerdedele af udledningerne, drejer det sig om bl.a. metan og lattergas. Omregnet til CO2-kvivalenter udgjorde de samlede udledninger af drivhusgasser godt 32 gigaton i 1990, stigende til ca. 45 gigaton i 2010. Det svarer til, at udledningerne gennemsnitligt er vokset med ca. 1 pct. rligt i gennemsnit i perioden. Svel udviklingen i koncentrationen i atmosfren som de rlige udledninger af den vigtigste drivhusgas, CO2, vises i figur III.1. Mens der er relativt sikre tal for udledningerne og koncentrationen af drivhusgasser, er der meget stor usikkerhed om, hvad en retvisende prisstning er. Det glder i srdeleshed de specifikt danske skadesvirkninger ved en given klimaudvikling. Der findes studier for mulige effekter i Danmark af ndrede klimaforhold p enkelte omrder, jf. f. eks. Olesen mfl. (2006), men ikke nogen grundig kvantificering af samtlige de mange forhold, der kan tnkes at ndre sig.

Globale udledninger af CO2 og andre drivhusgasser stiger

Vanskeligt at vrdistte skaderne for Danmark direkte

304

Figur III.1
Gigaton 34 32 30 28 26 24 22 20 1990

Udledninger og koncentration af CO2

CO2-emissioner CO2-koncentrationer (h. akse) Ppm 410 400 390 380 370 360 350 1995 2000 2005 2010 340

Anm.: Ppm str for parts per million (milliontedele). Kilde: Verdensbanken, det amerikanske energiministerium og US Environmental Protection Agency.

Udgangspunkt i globale omkostninger

Her tages udgangspunkt i den omfattende konomiske litteratur, der forsger at opgre de globale omkostninger ved drivhusproblemet. Med udgangspunkt i den regionale klimamodel RICE beregnes i frste omgang den andel af de samlede globale skader, som kan henregnes til Vesteuropa. Herefter findes omkostningerne for Danmark ved at antage, at skaderne inden for Vesteuropa fordeler sig proportionalt med BNP. Dette svarer til fremgangsmden i Arrow mfl. (2010). Siden starten af 1990erne er der blevet udarbejdet adskillige konomiske analyser, der forsger at beregne omkostningerne ved forskellige mulige klimaforlb. Tol (2011a) giver en oversigt over mere end 60 studier med tilsammen over 300 opgrelser af de marginale omkostninger ved CO2udslip. Alle studierne bygger dog i sidste ende blot p ni forskellige grundlggende modelfremstillinger af flgerne af drivhuseffekten. Opgrelserne adskiller sig p mange mder, men indregner typisk formodede konsekvenser af klimandringer for landbrugs- og skovbrugsproduktion, vandressourcer, kystomrder, energiforbrug, luftkvalitet, ekstreme vejrfnomener som storme samt direkte helbreds305

Over 300 bud p klimaomkostninger

effekter. En rkke af disse effekter kan vre bde positive og negative; isr for ret moderate stigninger i temperaturen beregner nogle studier sledes, at visse omrder kan opleve en nettogevinst ved et varmere klima. Beregningerne tager ikke hjde for alt Flles for de fleste af studierne er, at der er en rkke mulige effekter af klimandringer, som ikke medtages i beregningerne. Det glder bl.a. indregning af muligheden for ekstreme klimascenarier som ndringer i havstrmme eller et massivt udslip af metan fra smeltende permafrost. Her er tale om fnomener, som anses for at vre usandsynlige, men dog ikke helt kan udelukkes, og som kan f ganske voldsomme velfrdskonsekvenser, hvis de opstr. De fleste scenarier betragter kun perioden frem til 2100, selvom de fleste naturvidenskabelige undersgelser peger p, at klimaeffekterne formodentlig vil vokse over tid og muligvis endda accelerere efter 2100, jf. Tol (2011a). Ved ikke at medtage konsekvenser efter dette rhundrede undervurderes omkostningerne, isr hvis diskonteringsraten er beskeden. Der er en enorm usikkerhed p mange forskellige niveauer forbundet med at komme frem til et brugbart bud p omkostningen ved CO2-udslip. Resultaterne i de studier, der nvnes i Tol (2011a), varierer sledes fra en pris p omkring minus 13 kroner pr. ton CO2 (alts en gevinst ved CO2-udledning) til en omkostning p 4860 kr. pr. ton. Gennemsnittet af alle beregningerne ligger p 178 kr. pr. ton (alle tal er 2005-priser).

Enorm usikkerhed i tallene

306

Boks III.3

Diskontering i klimasprgsml

Et vigtigt sprgsml i klimakonomien er, hvordan fremtidige gevinster og omkostninger skal tilbagediskonteres til belb i dag. En frugtbar mde at illustrere problemet er at opstille den skaldte Ramseyregel:

r = p + e g,
hvor r er diskonteringsraten, som afhnger af den rene tidsprferencerate p, vkstraten i forbruget g og den skaldte grnsenytteelasticitet for forbruget e. Ramseyreglen indgr i mange enkle optimale vkstmodeller. Tidsprferenceraten p er et ml for samfundets utlmodighed: Hvor meget mindre vgt vil man lgge p forbrug og velfrd for fremtidige generationer, udelukkende fordi de er fdt p et senere tidspunkt? Det er naturligt, at mange privatkonomiske dispositioner indeholder et element af utlmodighed og derfor krver en prmie for at udskyde forbrug. Nr det drejer sig om overordnede samfundskonomiske problemstillinger (her i virkeligheden hele verdenssamfundets fremtidige forbrugsmuligheder i bred forstand), er der imidlertid et etisk problem forbundet med at lgge mindre vgt p fremtidige generationers velfrd. Det er derfor naturligt at anvende en meget lav tidsprferencerate. Dette er ogs konsistent med selve princippet om bredygtighed, der tilsiger, at fremtidige generationer ikke br stilles ringere end nuvrende. Der kan dog argumenteres for, at den samfundsmssige tidsprferencerate trods alt br vre positiv. Der er nemlig en vis, omend meget lille, sandsynlighed for, at menneskeheden gr til grunde som flge af en voldsom katastrofe (som meteornedslag eller atomkrig). Der er alts en meget lille risiko for, at der ikke vil vre nogle mennesker om 100 r, hvilket er en selvstndig begrundelse for at give forbrug p dette tidspunkt lidt lavere vgt. Som det fremgr af Ramseyreglen, indebrer en tidsprferencerate nr 0 imidlertid ikke, at diskonteringsraten ogs skal vre meget tt p 0. Det m nemlig forventes, at den konomiske vkst fortsat vil vre positiv og fremtidige generationer dermed rigere, end vi er i dag. Og nyttevrdien af forbrug vil normalt blive mindre, jo rigere man er. Hvor meget nytten falder af en given forbrugsvkst, afspejles af grnsenytteelasticiteten e. For denne strrelse anvendes ofte vrdien 1 eller hjere. Med en antagelse om en global real vkstrate fremadrettet p 2 pct. og en grnsenytteelasticitet p 1 vil diskonteringsraten sledes vre 3 pct., hvilket er lig med den reale diskonteringsrate, som De konomiske Rd normalt anvender i forbindelse med langsigtede konomiske beregninger. Denne er dog ikke udledt ud fra ovenstende rsonnement, men ud fra empiri om realforrentningen af danske statsobligationer, jf. afsnit III.2.

307

Utlmodighed br ikke medregnes

Der er vldig mange forskellige rsager til de meget forskellige skn, og Tol opdeler ogs studierne i undergrupper efter diverse kriterier. En af de vigtige forskelle gr p, hvilken tidsprferencerate de forskellige studier har anvendt. Da omkostningerne ved at udlede et ton CO2 i eksempelvis 2005 indfinder sig mange r ude i fremtiden, er det afgrende, hvordan disse omkostninger tilbagediskonteres til udledningsret. Et af de vigtige elementer i diskonteringsraten er tidsprferenceraten, alts hvor meget mindre vgt man lgger p fremtidig velfrd i forhold til nutidig velfrd. Mange af de refererede studier i Tol anvender en tidsprferencerate p tre procent, hvilket medfrer en relativt hj samlet diskonteringsrate, jf. boks III.3. Det virker dog i modstrid med en mlstning om bredygtighed at lgge mindre vgt p fremtidige generationers velfrd, udelukkende fordi disse lever p et senere tidspunkt. Derfor tages her udgangspunkt i den delmngde af studierne, som anvender en tidsprferencerate p 0. Det glder i alt 53 beregninger i Tol (2011b), og de angiver en gennemsnitlig CO2-pris p 407 kr. En anden underopdeling, som Tol foretager, er i studier, der har vret underkastet en videnskabelig fagfllebedmmelse, og studier, der (endnu) ikke har. En sdan bedmmelse anses normalt for at give en vis garanti for videnskabelig kvalitet. Blandt de nvnte 53 beregninger har de 37 gennemget en sdan bedmmelse af andre forskere. Inden for denne undergruppe er den laveste pris 25 kr., den hjeste 1195 kr., og gennemsnittet ligger p 253 kr. (stadig i 2005priser). Denne gennemsnitlige pris anvendes som udgangspunkt for betydningen af klimaproblemerne i beregningen af den gte opsparing. Det br imidlertid gentages, at der er en ekstremt stor usikkerhed mht. strrelsen af de formodede omkostninger ved drivhusproblemet. Anvendes den nvnte pris p 253 kr. pr. ton CO2, kan de globale omkostninger ved et rs udledning af drivhusgasser og dermed nedgangen i den globale klimakapital beregnes. Nste skridt er at give et skn for, hvor stor en del af denne omkostning der tilfalder Danmark. Her benyttes som nvnt samme metode som i Arrow mfl. (2010): De europiske OECD-landes andel af de samlede globale omkostninger

253 kr. pr. ton CO2 anvendes som bedste centrale skn

Vesteuropas andel af globale omkostninger relativt hje

308

beregnes ud fra den konomiske model RICE, som er en af de kendteste globale konomiske klimamodeller med regional opdeling, jf. Nordhaus og Boyer (2002). I den anvendte RICE-beregning rammes Vesteuropa relativt hrdt, nemlig nsten dobbelt s hrdt som hele verden relativt til omrdets BNP. En del af disse skader skyldes dog omkostninger for landbrugserhvervet. Da beregninger tyder p, at dansk landbrug ikke behver at tabe ved et varmere klima, men mske kan f en beskeden gevinst, jf. Olesen mfl. (2006), korrigeres herfor. Klimaomkostningerne eksklusive landbrug som andel af BNP for de europiske OECD-lande er 56 pct. strre end det tilsvarende tal for hele verden. Det antages, at de danske klimaskader som andel af BNP er proportionale med de beregnede for alle de europiske OECD-lande. Derfor regnes der med, at Danmarks andel af de globale skader i hvert r udgr 1,56 gange vores andel af globalt BNP, som er godt pct.2 Centralt skn for nedsparing i klimakapital er ca. 6 pct. af BNP rligt Resultatet bliver, at nedgangen i Danmarks klimakapital i gennemsnit udgr knap 6 pct. af dansk BNP rligt, jf. figur III.2. Da udviklingen over tid er entydigt bestemt af udviklingen i det globale udslip af klimagasser, og disse over hele perioden er vokset med omtrent samme rate som Danmarks BNP (ca. 1 pct.), udgr det negative bidrag til den gte opsparing nogenlunde samme andel af BNP i 1990 og 2010. Beregningen af klimakapitalens bidrag til den gte opsparing er ikke bare afhngig af de globale udledninger af drihusgasser, men ogs af den anvendte pris. Hvis man i stedet havde anvendt hhv. en pris p 25 og 1195 kr. svarende til henholdsvis den laveste og den hjeste pris blandt de betragtede studier, ville nedsparingen sledes have vret p henholdsvis og 27 pct. af BNP. I Tols samlede oversigt eksisterer der endda beregninger, der giver endnu lavere

Alternativ prisstning kan medfre tab fra til 27 pct. af BNP rligt

2)

Der er anvendt almindelige valutakurser til at beregne Danmarks andel af globalt BNP i stedet for kbekraftskorrigerede. Isoleret set er det mere korrekt at kbekraftskorrigere. Imidlertid burde omkostningen (CO2-prisen) s kbekraftskorrigeres tilsvarende, hvorved man vil f det samme slutresultat, som hvis der ikke kbekraftskorrigeres.

309

eller hjere CO2-omkostninger. Nedgangen i klimakapitalen kan alts vurderes til at vre alt fra omtrent ubetydelig til helt afgrende for udviklingen i vores forbrugsmuligheder. Med det centrale prisskn p 253 kr. pr. ton CO2 udgr bidraget fra udviklingen i klimakapital en af de strste enkeltposter i den gte opsparing.

Figur III.2
Pct. af BNP -5.2 -5.4 -5.6 -5.8 -6.0 -6.2 -6.4 -6.6 1990

ndring i klimakapital

1995

2000

2005

2010

Kilde: Egne beregninger.

Omkostningerne ved Danmarks egne udledninger er kun kvart s store

Hvis man alternativt havde taget udgangspunkt i vrdien af de drivhusgasser, som Danmark selv udleder, ville resultatet vre langt mere beskedent, nemlig gennemsnitligt 1,2 pct. af BNP. De fremtidige omkostninger for Danmark ved drivhuseffekten under de her anvendte antagelser er alts mere end fire gange s store som de omkostninger, Danmark selv pfrer verden ved danske udledninger. Anden luftforurening

Mange typer af grnseoverskridende luftforurening

Der er en rkke forskellige former for luftforurening, der skaber forureningsproblemer af forskellig art i Danmark, jf. oversigten og diskussionen heraf i kapitel I. Disse problemer er typisk grnseoverskridende, sdan at det meste af den luftforurening, som rammer Danmark og danskerne, stammer fra andre lande og fra skibene i havomrderne

310

Modelberegninger af depositioner

omkring os. Omvendt medfrer udledningerne fra Danmark flere skader i landene omkring os end hos os selv. Det er imidlertid ret vanskeligt at skaffe plidelige data for depositionerne (aflejringerne) i Danmark af de forskellige forurenende stoffer. Det europiske overvgningsprogram EMEP (European Monitoring and Evaluation Programme) indsamler imidlertid data og laver modelberegninger for depositionerne af de forskellige landes udledninger af en rkke af disse stoffer, jf. www.emep.int. Ud fra disse modelberegnede depositioner er der foretaget beregninger af den samlede deposition i Danmark af tre former for luftforurening: Svovldioxid (SO2), kvlstofoxider (NOx) og ammoniak (NH3). I modstning til en drivhusgas som CO2, der kan forblive i atmosfren i mange r, har disse luftarter typisk en overlevelsestid i luften p langt mindre end et r. De akkumuleres dermed ikke over tid p samme mde som drivhusgasserne. Til gengld har stofferne en kumulerende effekt i menneskekroppen hos de personer, der indnder dem. De kan alts forrsage skader i form af sygdom og ddsfald mange r efter udledningen. I den forstand skader rets depositioner sundhedskapitalen i form af befolkningens forventede levealder. Det er disse beregnede sundhedseffekter, der illustreres i dette afsnit. For alle tre typer af luftforurening har problemet vret faldende i lbet af perioden. Kvaliteten af luften er sledes forbedret, og de beregnede skader dermed mindsket over tid. Vrdistningen af de nvnte typer luftforurening er, ligesom for drivhusgasser, ganske usikker. Der er usikkerhed om de prcise effekter for sundhedstilstand og andre skadelige virkninger, og det er vanskeligt at angive en definitiv konomisk vrdi for givne formodede sundhedsvirkninger. Da sundhedseffekten i mange tilflde vil indtrffe mange r efter, at udledningen har fundet sted, skal skaden ogs diskonteres tilbage til udgangsret. I beregningen af virkningen p den gte opsparing er det valgt at anvende priser p de eksterne sundhedseffekter for de tre skadelige stoffer, som stammer fra Brandt mfl. (2011). Denne rapport bigger p EMEP-modelberegninger. De anvendte priser er for danske udledninger; dermed antages, at omkostningerne ved 311

Negativ indvirkning p sundhedskapitalen

men aftagende over tid Enhedspriser fra relativt nyt studie

eksempelvis et kg udledt SO2 er den samme, uanset hvor skaden finder sted. Der er foretaget en sammenvejning af priserne fra forskellige udledningssektorer, hvilket frer til priser p 110 kr. pr. kg SO2, 73 kr. pr. kg NOx og 169 kr. pr. kg NH3 (2005-priser). Skader som flge af SO2 falder fra 1 til pct. af BNP Figur III.3 viser sammenhngen mellem den beregnede vrdi af sundhedsskaderne ved danske udledninger af svovldioxid og ved depositioner i Danmark af svovldioxid. Det fremgr, at Danmark i starten af perioden udledte mere, end vi modtog, sdan at Danmark var nettoeksportr p dette omrde. Siden 1999 er Danmark imidlertid skiftet til at vre nettoimportr. De beregnede sundhedsskader i Danmark som flge af SO2 udgjorde mere end 1 pct. af BNP i 1990, og er siden faldet til ca. pct. i 2010.

Figur III.3
Figur III

Svovldioxid
Depositioner Udledninger

Pct. af BNP 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Bidraget til gte opsparing udgres af depositionerne med negativt fortegn. Kilde: DMU, EMEP og egne beregninger.

Danmark nettoeksportr af kvlstofoxider og ammoniak

Figur III.4 viser tilsvarende de sknnede omkostninger ved henholdsvis udledninger fra Danmark og depositioner i Danmark for kvlstofoxider og ammoniak. I begge tilflde er Danmark nettoeksportr af forureningen, og omkostningerne mlt ved depositioner er noget lavere end omkostnin-

312

gerne ved udledningerne. Forskellen er dog blevet indskrnket i lbet af perioden. Omkostningen ved NOxdepositioner udgjorde med de givne beregningsforudstninger godt pct. af BNP i 1990, og var i 2010 faldet til godt pct. Omkostningen ved NH3 er beregnet til at udgre pct. af BNP i 1990 og var i 2010 faldet til det halve. Ved beregningen af skadesomkostningen for ammoniak anvender Brandt mfl. (2011) den antagelse, at skadesvirkningen fra ammoniak i form af partikelforurening er den samme som for andre partikler. Der er usikkerhed om, hvorvidt dette er tilfldet, hvorfor der er et ekstra usikkerhedsmoment ved vurderingen af denne pris. Vigtigste udeladelse er nok partikler Ud over de her behandlede typer luftforurening findes der mange andre, jf. kapitel I. Disse sknnes dog at have relativt beskeden kvantitativ betydning for den gte opsparing. Den vigtigste udeladte form for luftforurening er formodentlig partikler. Beregnet med priser fra Brandt mfl. (2011) vurderes den danske udledning af partikler at have medfrt en nogenlunde konstant omkostning p knap pct. af BNP siden 2000, hvor DMUs emissionsopgrelser starter.

313

Figur III.4a Kvlstofoxider

Pct. af BNP 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990 1995 2000 2005 2010 Depositioner Udledninger

Figur III.4b Ammoniak

Pct. af BNP 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990 Depositioner Udledninger

1995

2000

2005

2010

Anm.: Bidraget til gte opsparing udgres af depositionerne med negativt fortegn. Kilde: DMU, EMEP og egne beregninger.

Danmark eksporterer mere forurening, end vi modtager

I figur III.5 vises den samlede omkostning ved depositionerne i Danmark af de tre nvnte typer luftforurening. De er faldet fra at udgre godt 2 pct. af BNP i 1990 til ca. 1 pct. af BNP i 2010. Samtidig vises til sammenligning den samlede omkostning ved de danske udledninger af de samme stoffer (uanset hvor skaden er forrsaget), som er faldet fra at udgre ca. 5 pct. af BNP i 1990 til godt 1 pct. i 2009. Modsat situationen for drivhusgasser glder det alts, at Danmarks bidrag til de samlede internationale omkostninger af luftforurening er strre end de beregnede skader i Danmark. Der er dog sket en indsnvring i lbet af perioden. Uanset om man tager udgangspunkt i depositioner eller udledninger, er det negative bidrag fra luftforureningen blevet reduceret mrkbart siden 1990, sdan at luftforureningen har givet et positivt bidrag til udviklingen i den gte opsparing i perioden.

314

Figur III.5
Pct. af BNP 8

Depositioner og udledninger

Depositioner Udledninger

0 1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Figuren viser den samlede vrdi af depositioner og udledninger af svovldioxid, kvlstofoxider og ammoniak. Det samlede bidrag fra anden luftforurening til den gte opsparing udgres af de viste depositioner med negativt fortegn. Kilde: DMU, EMEP og egne beregninger.

Forurening af grundvand Cirkulation i grundvandet Grundvandet forefindes i grundvandsmagasiner i undergrunden. Grundvandet er ikke en konstant strrelse, idet der lbende tilfres nyt grundvand i form af regnvand, som siver ned igennem jordoverfladen. P samme mde er der ogs en naturlig afgang af grundvand gennem ser, er og vandlb. Hvis der indvindes for meget grundvand, falder vandspejlet (mngden af vand) i grundvandsmagasinerne. Det har flere afledte konsekvenser for naturen, idet vandtilfrslen til ser, er og vandlb reduceres. Et lavere grundvandsspejl betyder ogs iltning af de blotlagte jordlag, og dermed frigives flere skadelige stoffer fra disse jordlag. Dertil kommer, at flere skadelige stoffer siver ned i de lavere liggende grundvandsmagasiner. Den udnyttelige mngde grundvand, dvs. den mngde grundvand, der kan indvindes, uden at det fr unskede flger for naturen og vandkvaliteten, sknnes at vre 1 mia. 315

Overudnyttelse har skadelige effekter

Tilstrkkeligt med grundvand p landsplan

m3 vand om ret, jf. Henriksen og Sonnenborg (2003). Der indvindes i jeblikket omkring 600-700 mio. m3 vand om ret, og p nationalt plan er der sledes tilstrkkeligt med grundvand til at dkke de nuvrende behov. Der er dog regionale forskelle p indvindingsintensiteten, og i nogle regioner indvindes mere end den lokale udnyttelige ressource. Det glder f.eks. i hovedstadsomrdet, hvor der indvindes omkring tre gange s meget, som eksperterne vurderer bredygtigt. Det har den konsekvens, at der lokalt er risiko for lavere vandstand i ser, er og vandlb samt get nedsivning af skadelige stoffer. Begrnsninger i beregningerne I nedenstende beregninger tages der udgangspunkt i, at der er tilstrkkeligt med vand p landsplan, og der ses dermed bort fra de regionale forskelle. De skader, som lokalt faldende grundvandsspejl pfrer ser, er og vandlb, har det ikke vret muligt at inddrage.

316

Boks III.4

Metode: Grundvand

Opsparingen i grundvand i pct. af BNP er beregnet ud fra flgende udtryk:

Wt W * kt = , FYt FYt
hvor Wt er ndringen i vrdien af grundvandet i r t, W* er vrdien af en ren og naturlig drikkevandsressource i 2005, og kt er ndringen (i pct.-point) i andelen af drikkevandet, der ikke er forurenet med pesticider i r t. FYt er BNP i faste 2005-priser. Beregningen af W* tager udgangspunkt i en undersgelse af Hasler mfl. (2005). De finder, at danske husstande i gennemsnit er villige til at betale 1.900 kr. (2004priser) ud over deres nuvrende vandregning for rent og naturligt drikkevand. Resultatet er p nogenlunde samme niveau som andre studier af betalingsvilligheden i Europa, jf. Det konomiske Rd (2004). Belbet svarer til, at de danske husstande samlet er villige til at betale 4,9 mia. kr. (2005-priser) ekstra om ret for rent og naturligt drikkevand. Den ekstra betalingsvilje p 4,9 mia. kr. pr. r antages at glde i al fremtid, og belbet tilbagediskonteres med diskonteringsrenten p 3 pct., hvilket giver en samlet vrdi af rent og naturligt drikkevand p 163 mia. kr. (2005-priser). Udviklingen i andelen af drikkevandet, der er forurenet med pesticider (kt), er sknnet af GEUS. Sknnet er baseret p andelen af analyserede grundvandsboringer, hvor der er fundet pesticider over grnsevrdien. Boringer, der er analyseret flere gange samme r, er kun talt med en gang. Der tages ikke prver af alle grundvandsboringerne hvert r, men de strste vandvrker skal analysere deres boringer for indhold af bl.a. pesticider hvert tredje r. De mindre vandvrker analyserer ogs boringerne jvnligt, men sjldnere end de store.

317

Vandkvaliteten forbedres

Grundvandet forurenes af mange forskellige stoffer, og der lukkes jvnligt grundvandsboringer pga. forurening. Der er dog ikke klarhed over, hvor stor en andel af grundvandsressourcen der er forurenet. Den mest omfattende forureningstype er pesticidforurening, og der er ogs en del nitrat i grundvandet. Drikkevandsboringerne overvges og analyseres lbende for indhold af pesticider og andre forurenende stoffer. Til brug for disse beregninger har GEUS udarbejdet data for andelen af prver med pesticider over en grnsevrdi p 0,1 g pr. liter.3 I slutningen af 1990erne var der relativt mange boringer med pesticidindhold over grnsevrdien, men andelen har vret faldende de seneste 10 r, jf. figur III.6. Udviklingen skyldes sandsynligvis den indsats, der er foretaget for at beskytte grundvandet, som f.eks. oprettelsen af sprjtefrie randzoner. De pesticider, der hyppigst findes i vandvrkernes kontroller, er stoffer, som er forbudt, og som ikke har vret i handlen i flere r nogle har endda ikke vret tilladte de seneste 15 r. Der gr sledes lang tid, fr et pesticid helt forsvinder fra vandforsyningen. Det skyldes bde, at der pgr fortsat nedsivning fra forurening i jordlagene, og at det tager lang tid for stofferne at nedbrydes naturligt.

3)

Grnsevrdien for pesticider blev fastsat i slutningen af 1970erne som den laveste koncentration, der dengang kunne mles. Grnsevrdien er langt under det sundhedsskadelige niveau, og den er sledes bestemt af tekniske frem for sundhedsmssige forhold.

318

Figur III.6
Pct. 10 8 6 4 2 0

Prver med pesticid over grnsevrdi

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Figuren viser andelen af analyserede boringer, hvor der er fundet pesticider over grnsevrdien i aktive vandvrker, og boringer fra tidligere aktive vandvrker, hvor der er kendskab til, at der er foretaget boringskontrol for pesticider. Boringer, der er analyseret flere gange samme r, er kun talt med en gang. Nogle boringer lukkes og udgr af datasttet, nr der findes pesticider i dem, eller af andre grunde. Tallene kan derfor vre en undervurdering i forhold til den faktiske pesticidforurening af drikkevandsressourcen. Kilde: GEUS.

Lav opsparing i grundvand

Med udgangspunkt i et studie af Hasler mfl. (2005) er vrdien af naturligt og rent drikkevand sknnet at udgre 163 mia. kr., jf. boks III.4. Antages det, at de analyserede prver er reprsentative for hele grundvandsressourcen, frer denne vrdiansttelse sammen med faldet i andelen af boringer med pesticider til, at der er sket en stigning i vrdien af grundvandet med gennemsnitlig knap promille af BNP om ret i perioden 1998 til 2010, jf. figur III.7. Denne beregning bygger imidlertid kun p udviklingen i mngden af pesticider i de analyserede prver. Grundvandet forurenes ogs af andre stoffer, men der er desvrre ikke fuldt overblik over, hvor omfattende forureningen er. Det formodes dog, at inddragelsen af andre stoffer ikke vil ndre nvnevrdigt p resultatet.

319

Figur III.7
Pct. af BNP 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5 2000

Grundvand, opsparing

2002

2004

2006

2008

2010

Anm.: Figuren viser ndringer i vrdien af drikkevandsressourcen som flge af ndringer i pesticidindholdet i analyserede grundvandsboringer. Kilde: GEUS og egne beregninger, jf. boks III.4.

III.4 Naturressourcer
Nordsen og andre ikke-fornybare naturressourcer Olie og gas altdominerende i rstofudvindingen Langt den vsentligste del af udvindingen af ikke-fornybare naturressourcer i Danmark kommer fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsen. Derudover sker der en vis udvinding af grus og ler mv. I 2008 udgjorde produktionsvrdien af den samlede ressourceudvinding godt 74 mia. kr., hvoraf knap 94 pct. stammede fra Nordsaktiviteterne. Nr op- eller rettere nedsparingen fra udtmningen af vores ikke-fornybare naturressourcer skal beregnes, br der tages udgangspunkt i naturvrdiernes ressourcerente. Ressourcerenten er lig med salgsvrdien af ressourcen fratrukket de omkostninger, der er forbundet med at hente den op af jorden eller havet (inklusive normalforrentningen af den anvendte kapital). Ressourcerenten angiver dermed den ekstraordinre gevinst, der kan tjenes ved at udvinde og slge naturressourcen i forhold til alternative investeringer, jf. boks III.5. Dermed er den ogs udtryk for nettonedgan-

Begrebet ressourcerente afgrende for vrdien

320

gen i vrdien af naturkapitalen som flge af udvindingen. Den gte opsparing er alts lig med ndringen i den totale tilbagevrende ressourcerente i Nordsen (med modsat fortegn). Stor ressourcerente i Nordsen Beregningen af ressourcerenten i den danske rstofudvindingsbranche i 2003-10 fremgr af tabel III.2. I gennemsnit udgr ressourcerenten godt halvdelen af produktionsvrdien. Andre rstoffer end olie og gas udgr ca. 5 pct. af produktionsvrdien i branchen. Den gennemsnitlige forrentning i udvindingen af grus og ler mv. er imidlertid ikke hjere end den anvendte normalforrentning p 8 pct., sdan at hele den beregnede ressourcerente m formodes at ligge i Nordsen.

Tabel III.2

Beregning af ressourcerente i rstofudvinding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 --------------------- Mia. kr., 2005-priser -------------------

Produktionsvrdi Restindkomst Forbrug af kapital Normalafkast af kapital Ressourcerente

54,7 46,0 4,6 5,1 36,3

57,7 49,3 4,8 5,4 39,1

57,1 49,2 5,0 5,5 38,7

54,3 45,3 5,1 5,5 34,7

50,0 40,6 5,3 5,6 29,7

47,4 36,9 5,4 5,7 25,8

42,7 32,4 5,6 5,9 21,0

40,3 30,7 5,8 6,1 18,8

Anm.: Rstofudvinding dkker primrt udvindingsaktiviteter i Nordsen. Normalafkastet p kapital er antaget at udgre 8 pct. af kapitalapparatet. Ressourcerenten er beregnet som restindkomsten fratrukket forbrug af fast realkapital (afskrivninger) og normalafkast. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og ADAMs databank samt egne beregninger.

321

Boks III.5

Ressourcerente

Ressourcerenten (ogs kaldet overnormal profit eller knaphedsrente) betegner den indtjening ved udnyttelse af en naturressource, som ligger ud over den normale aflnning af arbejdskraft og normalforrentning af investeret kapital, herunder et passende risikotillg. Mens et hjt investeringsafkast i en branche normalt vil tiltrkke flere investeringer, indtil forrentningen igen er blevet presset ned til et normalt niveau, vil det samme ikke vre tilfldet, nr indtjeningen er knyttet til en naturressource, som kun findes i en givet mngde p det pgldende tidspunkt. Ressourcerente eksisterer bde i forbindelse med ikke-fornybare ressourcer som olie, gas, kul og mineraler og i forbindelse med fornybare ressourcer som fisk og vildt. Strrelsen af ressourcerenten vil afhnge af, hvordan ressourcen forvaltes, og dermed bl.a. af den offentlige regulering. Overfiskning eller sttte til samfundskonomisk urentable investeringer i olieudvinding vil eksempelvis begge medfre en lavere ressourcerente. Beregningen af ressourcerenten i en virksomhed, der udnytter en naturressource, kan sammenfattes ud fra virksomhedens indkomstopgrelse: Produktionsvrdi (omstning) - Forbrug af rvarer = Bruttovrditilvkst - Ln = Bruttorestindkomst (overskud) - Afskrivninger p kapitalapparatet = Nettorestindkomst - Normalforrentning af investeret kapital = Ressourcerente

Nedsparing p 1 pct. om ret

Den rlige ressourcerente er lig med den nedsparing, der finder sted i vores beholdning af ikke-fornybare naturressourcer. Den negative vrdi af ressourcerenten er dermed lig med bidraget herfra til den samlede gte opsparing. Den gte opsparing fra ikke-fornybare naturressourcer udgr i gennemsnit -1,8 pct. af BNP rligt over hele perioden. Den rlige nedsparing var strst i perioden 2000-05, hvor den udgjorde omkring 2 pct. om ret, jf. figur III.8.

322

Figur III.8
Pct. af BNP 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990

Ressourcerente og gte opsparing

1995

2000

2005

2010

Anm.: Figuren viser den beregnede ressourcerente i rstofudvinding. Bidraget til den samlede gte opsparing, som opgres i kapitlet, er lig med ressourcerenten opgjort i faste priser, dog med negativt fortegn. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Beregning af ressourcerenten afhnger af antagelse om normalforrentning

En antagelse, der har betydning for strrelsen af den beregnede ressourcerente, er fradraget for normalforrentningen. I tabel III.2 er anvendt en normalforrentning p 8 pct., hvilket er i overensstemmelse med fremgangsmden i Danmarks Statistik (2010). Valget af normalforrentning er blandt andet baseret p ldre udenlandske vurderinger af nettoafkastraten for fremstillingsvirksomhed, jf. Eurostat (2003). Sammenlignes med nettoafkastraten (overskud efter afskrivninger) for ikke-finansielle selskaber i Danmark i 1990-2010, var denne imidlertid noget lavere. I gennemsnit var nettoafkastet p 5,8 pct. af kapitalapparatet. Havde man i stedet anvendt denne rentesats ved beregningen ovenfor, ville ressourcerenten i f.eks. 2010 have vret p 20,5 mia. kr., alts knap 10 pct. hjere. Endnu mere afgrende for beregningen af ressourcerentens strrelse og dermed udviklingen i den gte opsparing er, hvilke forudstninger der gres om ndringer i de relative priser mellem de forskellige kapitalbeholdninger. Ovennvnte beregning er foretaget i faste priser, ligesom det glder beregningen af de vrige opsparingselementer, der 323

Faste eller lbende priser gr en stor forskel for Nordsen

behandles i dette kapitel. Dermed ignoreres eventuelle udsving i de relative priser mellem de forskellige kapitalgoder. Netop for olie- og gasforekomsternes vedkommende spiller denne antagelse en srlig vigtig rolle, da priserne herp har svinget meget og generelt er steget kraftigt i forhold til den almindelige prisudvikling. Hvis man gennemfrte den samme beregning i lbende priser, ville ressourcerenten og dermed betydningen for den gte nedsparing relativt til BNP vre mindre fr basisret 2005 og strre i rene efter. I gennemsnit ville ressourcerenten mlt i lbende priser udgre 1,2 pct. af BNP. Kapitalgevinster p beholdningen pvirker ogs den gte formue Nr olie og gas bliver mere vrd, vil den lbende udvinding stige i pris. Udviklingen i den samlede nationalformue i bred forstand (den gte formue) vil imidlertid ogs blive pvirket af, at vrdien af de tilbagevrende Nordsreserver stiger, nr olieprisen stiger. Betydningen af at indregne disse vrdistigninger er illustreret i tabel III.3, hvor vrdien af de tilbagevrende reserver i Nordsen ultimo hvert r er beregnet under en antagelse om undrede fremadrettede priser. Vrdien af olie- og naturgasreserverne i undergrunden beregnes som nutidsvrdien af de fremtidige ressourcerenter, som den planlagte udvinding kan forventes at give anledning til. Beregningen tager udgangspunkt i det givne rs ressourcerente pr. petajoule udvundet olie eller naturgas. Formuen hvert r vrdisttes ud fra en antagelse om den fremtidige rlige produktion. I alle rene indtil 2010 svarer antagelsen til den faktisk realiserede produktion. For 2011-42 tages udgangspunkt i Energistyrelsens nuvrende produktionsprognose. Derefter antages det, at udvindingen hvert r vil vre som i 2042, indtil de i dag sknnede reserver er helt udvundet. Dette sker med de anvendte forudstninger i 2065. Desuden antages en konstant enhedsressourcerente fremadrettet. Det sidste svarer til at antage, at de reale fremtidige salgspriser og enhedsomkostninger vil vre de samme som i udgangsret. Den beregnede ressourcerente hvert r tilbagediskonteres med en realrente p 3 pct.

324

Tabel III.3

Formuen i Nordsen, konstant fremadrettet ressourcerente 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 -------------------------------- PJ --------------------------------

Udvinding Ressourcerente Enhedsressourcerente Formue, ultimo Kapitalgevinst Formue, ultimo

1052 1153 1164 1087

979

959

843

765

---------------------------- Mio. kr. ---------------------------19811 24905 38670 44583 43668 48578 21949 37495 18,8 21,6 33,2 41,0 44,6 50,6 26,0 49,0 ---------------------------- Mia. kr. ---------------------------281,7 307,9 449,1 526,3 546,1 589,8 290,2 525,3 -16,9 20,1 51,1 179,9 121,8 21,0 29,1 32,3 63,5 32,2 92,3 -277,7 272,6 33,6 17,4 29,9 -------------------------- Pct. af BNP --------------------------Anm.: PJ = petajoule. Ressourcerenten er beregnet svarende til fremgangsmden i tabel III.2, men i lbende priser. Enhedsressourcerenten angiver ressourcerenten pr. petajoule. Formuen angiver nutidsvrdien af de samlede fremtidige rlige ressourcerenter under en antagelse om en konstant real enhedsressourcerente. Den reale diskonteringsrate er 3 pct. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, Energistyrelsen og egne beregninger.

Vrdien af tilbagevrende ressourcer strre end nogen sinde p trods af udvindingen

P trods af, at de tilbagevrende mngder i Nordsen hvert r bliver mindre, er deres vrdi alligevel steget i de fleste r. Dette betyder, at prisen p fossile brndsler i den betragtede periode i gennemsnit er steget mere end nok til at kompensere for den mindre tilbagevrende mngde af fossile reserver. Vrdien af de tilbagevrende reserver udgjorde over 500 mia. kr. eller 30 pct. af BNP i 2010. I 2011 er olieprisen steget yderligere med over 30 pct., sdan at vrdien af de tilbagevrende ressourcer nu er strre end nogen sinde. I den forbindelse bemrkes det, at der for alle rene er antaget den samme udvindingsprofil og dermed den samme kumulerede udvinding over hele tidshorisonten, svarende til det skn, Energistyrelsen har i dag. I praksis har man i tidens lb gentagne gange opjusteret sknnene for, hvad der var teknologisk og konomisk realistisk at udvinde. Den oplevede stigning i vrdien af reserverne har

325

sledes vret endnu strre i den betragtede periode, end det fremgr af tabellen. Historisk er sknnene blevet opjusteret jvnligt Hvor meget sknnene for den samlede realistisk opnelige ressourceudvinding fra Nordsen har ndret sig i tidens lb, fremgr af figur III.9. Figuren viser, hvordan Energistyrelsen lbende har justeret vurderingen af den samlede mngde af olie og gas i Nordsen. I et givet r viser kurven den mngde af olie og gas, der allerede er blevet udvundet, siden udvindingen begyndte i 1970'erne og frem til det pgldende r, plus den mngde, som Energistyrelsen i det pgldende r forventede ville kunne blive udvundet i fremtiden. Nr kurven generelt er stigende, er det udtryk for, at Energistyrelsen systematisk har opjusteret sknnet for, hvor mange fossile brndstoffer det er realistisk at udvinde. Det skyldes dels nye fund, dels teknologiske fremskridt, der har gjort det muligt at udvinde en strre del af de allerede kendte ressourcer.

Figur III.9
Mio. m3. 600

Skn for samlet energibeholdning i Nordsen

Mia. m3 320

Olie Gas (h. akse)

500

280

400

240

300

200

200 1990

1995

2000

2005

2010

160

Anm.: Kurverne viser den samlede udvinding af henholdsvis olie og gas over al fortid og fremtid, som sknnet af Energistyrelsen i hvert enkelt r. Kilde: Energistyrelsen, diverse rgange af Danmarks Olie- og Gasproduktion.

326

Sandsynligvis stiger prisen p gas og olie i fremtiden

Den ovenstende tabel III.3 tager som nvnt ikke hensyn til mulige fremtidige reale prisstigninger p olien i Nordsen. Dermed vil vrdien af de tilbagevrende Nordsreserver vre undervurderet, hvis udviklingen ogs fremover vil vre sdan, at fossile brndstoffer stiger hurtigere i pris end andre varer. Netop fordi de fossile brndstoffer udgr en knap ressource, er sdanne fremtidige relative prisstigninger meget tnkelige. Et enkelt princip inden for ressourceforvaltning siger sledes, at den forventede stigningstakt i enhedsressourcerenten br vre lig med renten (den skaldte Hotellings regel). Antages det p denne baggrund, at enhedsressourcerenten fremover vil stige i takt med renten, kan der laves en alternativ beregning, der vises i tabel III.4. Her ses igen, at den gte opsparing i Nordsen har vret positiv i de allerfleste r, nr kapitalgevinster medregnes. Ved udgangen af 2010 svarede den tilbagevrende formue sledes nsten til halvdelen af BNP.

Formuen i Nordsen svarer nu til ca. halvdelen af BNP

Tabel III.4

Formuen i Nordsen, stigende fremadrettet ressourcerente 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ----------------------------- Mia. kr. -----------------------------

Formue, ultimo Kapitalgevinst Formue, ultimo

456,6 498,9 728,7 854,7 886,2 957,3 469,9 847,3 -41,8 32,6 67,1 268,5 170,6 34,0 47,2 52,4 75,2 119,6 -465,4 414,9 52,3 54,6 28,2 48,3 --------------------------- Pct. af BNP --------------------------

Anm.: Formuen angiver nutidsvrdien af de samlede fremtidige rlige ressourcerenter under en antagelse om, at enhedsressourcerenten stiger realt i takt med den reale diskonteringsrate p 3 pct. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, Energistyrelsen og egne beregninger.

327

Beskatning i Nordsen Hensigtsmssig beskatning i Nordsen er vigtig Der har i 2011 vret fornyet opmrksomhed om skatteforholdene i Nordsen, efter at regeringen har besluttet at ivrkstte et serviceeftersyn heraf. Da der er tale om overordentligt store vrdier, er det ogs et vigtigt samfundskonomisk sprgsml, om forholdene her er indrettet hensigtsmssigt. Overordnet br beskatningen vre indrettet sdan, at den fordeler gevinsten rimeligt mellem staten og de private selskaber, der str for selve eftersgningen og udvindingen af ressourcerne, og den samtidig ikke pvirker tilskyndelsen til eftersgning og udvinding i en uheldig retning. Det er den danske stat, og dermed i princippet hele den danske befolkning, der har selve ejendomsretten til vrdierne i undergrunden, mens de private selskaber har til opgave at lokalisere ressourcerne og hente dem op til videresalg. Et naturligt udgangspunkt for en fordeling vil derfor vre, at den del af ressourcens vrdi, der er tilbage, nr udvindingsselskaberne har fet en rimelig forrentning af deres investeringer, br tilfalde staten, jf. Det konomiske Rd (1999, 2001a, 2001b, 2003) og De konomiske Rd (2008). Dette princip er ensbetydende med, at den egentlige ressourcerente som udgangspunkt br tilfalde staten.4 Man kan sammenligne forholdet med andre omrder, hvor statslige institutioner kber tjenesteydelser fra private. Staten har her ogs en forpligtelse til at sikre, at den ikke betaler undigt meget for de givne ydelser.

Naturligt udgangspunkt: Normalforrentning til selskaberne, ressourcerente til staten

4)

Som beskrevet i boks III.5 kan de samlede indtgter fra aktiviteterne i Nordsen opdeles i en normalforrentning af den investerede kapital samt den overnormale profit (ressourcerenten), der skyldes udnyttelsen af den knappe naturressource. En beskatning baseret p ressourcerenten indebrer, at der tillades et fradrag for normalforrentningen af svel fremmedkapital som egenkapital. I modstning hertil indebrer den sdvanlige selskabsbeskatning baseret p den skattepligtige selskabsindkomst, at der er fradrag for betalte renteudgifter (og dermed normalforrentningen af fremmedkapital), mens normalforrentningen af egenkapital ikke kan fradrages.

328

Skat p ressourcerente vil i princippet ikke medfre forvridninger

Samtidig er det i princippet muligt at indrette beskatningen af en sdan ressourcerente p en mde, s den ikke forvrider tilskyndelsen til at udvinde ressourcerne p en hensigtsmssig mde. Det kaldes en neutral beskatning og glder i teorien selv for en skattesats p ressourcerenten p op mod 100 pct. Dette er i modstning til den normale selskabsbeskatning, der indebrer en beskatning af normalafkastet p egenkapital. Den vil derfor i almindelighed virke forvridende p investeringerne. Nr beskatningen af ressourcerenten (den overnormale profit) ikke vil virke afskrkkende for investorer, skyldes det, at s lnge den ekstra skat kun phviler den andel af overskuddet, der overstiger, hvad investorerne alternativt kunne tjene andre steder, vil det stadig vre mere attraktivt at investere i udvindingen end i alt muligt andet, jf. Det konomiske Rd (2001a) og De konomiske Rd (2008). En forudstning for, at beskatningen af ressourcerenten er neutral, er, at selskaberne kan fratrkke alle relevante omkostninger for deres drift og investeringer herunder en normalforrentning af deres investerede kapital inden skattegrundlaget beregnes. Samtidig skal positiv og evt. negativ ressourcerente behandles symmetrisk, sdan at staten dkker en andel af en evt. negativ ressourcerente. P denne mde vil en neutral beskatning automatisk medfre, at staten overtager en del af selskabernes risiko. Jo hjere skattesatsen er, jo strre andel af usikkerheden ved investeringen vil blive bret af staten. Hvis beskatningen ikke er symmetrisk, br der i stedet i beregningen af den skattefri normalforrentning indregnes en risikoprmie for at kompensere virksomheden for den risiko, den tager ved at investere. Det embedsmandsudvalg, som i 2001 analyserede skatteforholdene i Nordsen (kulbrinteskatteudvalget), anbefalede netop indfrelsen af en sdan neutral skat p ressourcerenten i Nordsen, jf. Skatteministeriet (2001).

forudsat, at selskaberne kan fratrkke alle reelle omkostninger

329

Boks III.6

Skatteregler i Nordsen

Frem til 9. juli 2012 er der fire hovedelementer i beskatningen af indtgterne i Nordsen: Overskudsdeling, selskabsskat, kulbrinteskat og rrledningsafgift. Overskudsdelingen bestr af en betaling p 20 pct. af den selskabsskattepligtige indkomst fr nettorenteudgifter. Derudover betales almindelig selskabsskat p 25 pct. af den selskabsskattepligtige indkomst. Kulbrinteskattegrundlaget udgres af overskuddet efter selskabsskat fratrukket et fradrag p 5 pct. i 6 r (i alt 30 pct.) for investeringer. Desuden er der mere generse overgangsregler for investeringer og uudnyttede underskud fra fr 2004. Kulbrinteskattesatsen er p 52 pct. De nvnte tre elementer giver anledning til en samlet effektiv marginal skattesats p 0,712 = 0,2 + 0,8*0,25 + 0,8*0,75*0,52. Rrledningsafgiften p 5 pct. af oliesalget fratrukket transportomkostningerne kan fratrkkes fuldt ud i kulbrinteskatten og har derfor ikke reel betydning. Den 9. juli 2012 aflses overskudsdelingen p 20 pct. af statsdeltagelse p 20 pct. Det vil sige, at staten indtrder som partner med en ejerandel p 20 pct., sdan at den fremadrettet afholder 20 pct. af alle udgifter (inklusive investeringsomkostninger) og modtager sin andel af den udvundne olie og gas. Den fremtidige statsdeltagelse svarer sledes til en skat p 20 pct. alene p ressourcerenten. Desuden afskaffes rrledningsafgiften. Staten vil hermed fortsat f en effektiv marginal andel af indtjeningen fra Nordsen p godt 71 pct. Hvis man kan lgge til grund, at det ekstra investeringsfradrag p 30 pct. i kulbrinteskatten nogenlunde kompenserer det konomisk korrekte fradrag for normalafkast af egenkapitalen, kan den samlede fremtidige beskatning af Nordsaktiviteterne (ud over selskabsskatten p normalafkastet) ses som en tillempet skat p ressourcerenten. De 71 pct. vil da ogs udgre den samlede effektive andel, som staten fr af ressourcerenten. Med en kulbrinteskattesats p 71,5 pct., som kulbrinteskatteudvalget opererede med, ville den teoretiske effektive statslige andel af ressourcerenten vre 0,829 (= 0,2 + 0,8*0,25 + 0,8*0,75*0,715), alts knap 83 pct. Ovennvnte regler glder for eneretsbevillingen, som str for langt hovedparten af udvindingen i Nordsen. Stort set tilsvarende regler glder for andre tilladelser meddelt efter 1. januar 2004, mens vrige tilladelser meddelt fr 1. januar 2004 flger ldre skatteregler, jf. Energistyrelsen (2011).

330

Eksisterende skatteregler flger ikke anbefalinger om neutral skat

Den nuvrende beskatning, som blev fastlagt i 2003 og beskrives i boks III.6, flger p flere mder ikke kulbrinteskatteudvalgets anbefalinger konsekvent. I den nuvrende beskatning er der sledes ikke noget fradrag for den investerede egenkapital i grundlaget for kulbrinteskatten. Til gengld er der et fradrag p 30 pct. for nyinvesteringer. Samtidig kan underskud ikke fremfres med rente, og deres skattevrdi kan ikke handles og udbetales. Disse afvigelser vil skvvride incitamenterne til investeringer. Desuden vil forskelsbehandlingen af egen- og fremmedkapital forvride virksomhedernes investeringsbeslutninger. Det eksisterende system indeholder potentielt sledes flere uhensigtsmssige elementer i forhold til et neutralt system. Hvis det manglende fradrag for forrentningen af egenkapitalen i praksis modsvares af det ekstraordinre investeringsfradrag, kan kulbrinteskatten dog ses som en tillempet skat p ressourcerenten. Hvorvidt de to afvigelser fra den neutrale beskatning ophver hinanden, afhnger af en rkke forhold, og det er derfor svrt at afgre, hvor tt kulbrinteskatten kommer p en (neutral) skat p ressourcerenten. Det er dermed ogs svrt at sige, hvilken betydning afvigelserne har for investeringerne i Nordsen. En yderligere forskel til kulbrinteskatteudvalgets forslag er, at satsen p den srlige kulbrinteskat er p 52 pct., hvor kulbrinteskatteudvalget opererede med en skat p 71,5 pct. I figur III.10 ses en beregning af den effektive beskatning af ressourcerenten siden 2004 og frem mod 2020 iflge De konomiske Rds seneste fremskrivning, jf. De konomiske Rd (2011a). I gennemsnit udgr den beregnede skat 61,4 pct. af ressourcerenten. Den topper i 2009, hvor olieprisen og dermed ressourcerenten faldt kraftigt, og falder derefter igen til omkring 60 pct. i 2011 og fremover. Figuren viser ogs de samlede skattebetalinger som andel af den samlede nettorestindkomst i erhvervet. Den effektive skat opgjort p denne mde udgr i gennemsnit omkring 57 pct.

Effektiv skat p ressourcerenten p omkring 60 pct. forventet

331

Figur III.10 Effektiv skattesats p ressourcerenten

Pct. 100 90 80 70 60 50 40 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Effektiv skat p ressourcerente Effektiv skat p nettorestindkomst Oliepris (h. akse) Kr. pr. tnde 800 700 600 500 400 300 200

Anm.: Ressourcerenten er beregnet som Nordserhvervets nettorestindkomst, dvs. bruttorestindkomsten fratrukket forbrug af fast realkapital, minus en antaget normalforrentning p 8 pct. af kapitalapparatet. Skatten p ressourcerenten er beregnet som den samlede betaling af overskudsdeling/statsdeltagelse, rrledningsafgift, selskabsskat og kulbrinteskat fratrukket den del af selskabsskatten, som phviler normalforrentningen. Nordserhvervet omfatter ogs rstofudvinding fra grus, ler mv. Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne beregninger.

Nettoafkastet i Nordserhvervet mellem 60 og 70 pct. frem mod 2020

I figur III.11 ses nettoafkastraten fr skat (dvs. bruttorestindkomsten fratrukket afskrivninger som andel af den nationalregnskabsmssige vrdi af kapitalapparatet) for Nordserhvervet fra 1990 og frem mod 2020 i De konomiske Rds seneste prognose, jf. De konomiske Rd (2011a). I gennemsnit har fr-skat-afkastet for Nordserhvervet i perioden 2004-10 vret p 60 pct. af den investerede kapital. I det kommende tir vil den gennemsnitlige forrentning iflge prognosen stige til knap 70 pct. Dette kan sammenlignes med det tilsvarende gennemsnitlige afkast fr skat for industrierhvervet, som er knap 8 pct. i 2004-10 og forventeligt godt 10 pct. i 2011-20. Den meget store forskel afspejler den store overnormale profit eller ressourcerente i Nordserhvervet.

332

Figur III.11 Afkast for Nordserhverv og industri

Pct. af kapital 80 Nords fr skat Nords efter skat Industri fr skat 60

40

20

0 1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Anm.: Afkastraten er beregnet som pct. af vrdien af kapitalapparatet. Nordserhvervet omfatter ogs rstofudvinding fra grus, ler mv. Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne beregninger.

Afkastet efter skat i Nordsen ca. tre gange s hjt som afkastet fr skat i industrien

Beskatningen af Nordsaktiviteterne udgr i gennemsnit godt 60 pct. af nettorestindkomsten i 2004-10 og forventes at udgre omkring 55 pct. i 2011-20. Efter-skatnettoafkastet af den investerede kapital har dermed vret knap 24 pct. i 2004-10 og vil iflge prognosen udgre godt 30 pct. i gennemsnit i det kommende tir. At efter-skatafkastet i Nordserhvervet er ca. tre gange s hjt som afkastet fr skat i industrien, afspejler, at erhvervet p trods af srbeskatningen i Nordsen beholder en vsentlig andel af ressourcerenten i tilgift til den gennemsnitlige forrentning, som indtjenes i andre erhverv. Som nvnt ovenfor ville et naturligt udgangspunkt, nr staten har ejendomsretten til selve ressourcerne, umiddelbart vre at bortbeskatte ressourcerenten helt. I praksis vil det imidlertid give problemer at beskatte den overnormale profit med en skat, der er alt for hj. Det ville fjerne virksomhedernes incitament til effektiv drift og tilskynde til transformation af indkomst fra kulbrinteskattegrundlaget til anden indkomst. Samtidig kan man nppe i praksis opgre skattegrundlaget, s det netop svarer til 100 pct. af ressourcerenten, og der br vre luft til at imdekomme de prakti333

I praksis br ressourcerenten nppe beskattes helt vk

ske afvigelser. Det vil derfor nppe vre hensigtsmssigt at beskatte en beregnet overnormal profit med en sats p f.eks. 99 (eller 100) pct. Spillerum for hjere beskatning Der lader dog til at vre et betydeligt spillerum for hjere beskatning i forhold til det nuvrende niveau uden at ramme en urealistisk hj skattesats. Kulbrinteskatteudvalget fremlagde sledes i sin tid sin rapport baseret p en effektiv skat p ressourcerenten p 84 pct.5 I Norge er hovedprincippet i oliebeskatningen, at staten har et direkte konomisk engagement (SDE) svarende til en statsdeltagelse i de forskellige felter. Af de private indtgter betales en skat p den beregnede ressourcerente p 78 pct. (ordinr selskabsskat p 28 pct. + srskat p 50 pct.). SDE faststtes srskilt for hvert felt, men udgjorde ultimo 2010 samlet ca. en tredjedel af de norske olie- og gasreserver, jf. Olje- og Energidepartementet (2011). Ved et direkte engagement p 33 pct. udgr statens marginale andel af ressourcerenten ca. 85 pct. (= 0,33 + (1-0,33)*0,78).6 Hvis man antager, at grundlaget for hhv. den danske kulbrinteskat og den norske srskat svarer til den faktiske ressourcerente, vil den effektive samlede statslige andel af ressourcerenten i Norge ogs svare til 85 pct. I Danmark vil den tilsvarende effektive statslige andel af ressourcerenten i fremadrettede udvindingsprojekter vre p godt 71 pct., jf. boks III.6. Den nvnte antagelse svarer til at antage, at vrdien af det ekstra investeringsfradrag p 30 pct. netop er lig med det konomisk korrekte egenkapitalfradrag, som en neutral beskatning ville tilsige.

I Norge er statens andel af ressourcerenten betydeligt hjere end i Danmark

5) 6)

Den almindelige selskabsskattesats var i 2001 30 pct., men er siden reduceret til 25 pct. I Norge kan underskud fremfres med renter modsat i Danmark. En skaldt friindtgt bestende af 7 pct. af investeringerne i fire r (i alt 30 pct.) kan fratrkkes i grundlaget for srskatten, jf. Olje- og Energidepartementet (2010). I Norge fr staten desuden ogs mere beskedne indtgter fra afgifter i petroleumssektoren og udbytte fra Statoil.

334

Problematisk kompensationsaftale

I forbindelse med overvejelserne om et mere hensigtsmssigt skattesystem i Nordsen spiller den skaldte kompensationsklausul i aftalen mellem regeringen og A. P. MllerMrsk en vsentlig rolle. Iflge aftalen fr selskaberne i Dansk Undergrunds Consortium (DUC) ret til kompensation, hvis der inden aftaleudlbet i 2042 indfres nye skatteregler, der specifikt rammer producenter af kulbrinter i den danske del af Nordsen. Som ppeget af De konomiske Rd (2008) er denne aftale problematisk, idet den besvrliggr justeringer i skatteforholdene, nr ndrede forudstninger i vrigt mtte gre det naturligt. Forhold som oliepriser, udvindingsteknologi og generelle samfundsmssige ndringer kan selvsagt ndre sig meget betydeligt over lngere tidsrum. De beregningsforudstninger med hensyn til bde olieprisen og de samlede udvindingsmuligheder, som man anvendte i 2003, har eksempelvis vist sig ikke at holde. Ligesom p alle andre felter er det derfor naturligt, at regering og Folketing med mellemrum har mulighed for at ndre p skatteforholdene, hvis det i vrigt findes samfundsmssigt hensigtsmssigt. Kompensationsretten glder dog ikke ubegrnset. Der er blandt andet i aftalen en vre grnse for, hvor stor en kompensation de pgldende selskaber kan f i tilflde af en senere specifik skattendring for Nordsproduktionen, jf. diskussionen i De konomiske Rd (2008). Ligeledes glder kompensationsbestemmelsen ikke i tilflde af ndrede beskatningsregler, der omfatter en strre del af dansk erhvervsliv. Eksempelvis m en indfrelse af en generelt hjere skattesats for overnormalt kapitalafkast kombineret med et egenkapitalfradrag som beskrevet i De konomiske Rd (2008) formodes ikke at aktivere kompensationsbestemmelsen, selvom udnyttelsen af energireserverne i Nordsen netop er det klareste eksempel herhjemme p eksistensen af en overnormal profit. Fisk

Kompensationsretten glder dog ikke ubegrnset

Fisk har mange vrdier

Fisk bidrager til den menneskelige behovstilfredsstillelse p flere mder. Der er den direkte forbrugsvrdi som fdevare. Desuden er der en rekreativ vrdi i form af vrdien af lystfiskeri. En tredje vrdikilde er eksistensvrdien, som 335

ogs er beskrevet tidligere, jf. slutningen af dette afsnit. I dette afsnit fokuseres udelukkende p forbrugsvrdien som fdevare.7 Klassisk markedsfejl Fisk er en fornybar ressource, der reproducerer sig selv. Hvis ressourcen l urrt hen, ville den vokse til det maksimale niveau, kosystemet kan bre. Frem til 1977 var fisk som ressource umiddelbart frit tilgngelige for alle. Fravret af regulering eller en veldefineret ejendomsret frte til overfiskeri. Alle havde mulighed for at kbe et fiskefartj og f del i den frie vrdi, fiskene kan give. Den frie ressource giver mulighed for en ressourcerente, jf. boks III.5. I det frie marked voksede fiskeriet og fiskerflden i jagten p den overnormale profit. Det stigende fiskeri betd, at fiskebestandene faldt, og det blev derfor svrere og dyrere at fange den samme mngde fisk som tidligere. Derfor blev den overnormale profit reduceret. P et ureguleret marked vil fiskerflden vokse, s lnge der er overnormal profit at hente. P et tidspunkt bliver fiskebestandene dog s sm, at der ikke lngere kan hentes overnormal profit. Denne problemstilling med samfundskonomisk tab ved overudnyttelse af en flles ressource er kendt i den konomiske litteratur som flledens tragedie. I en ekstrem situation kan flledens tragedie fre til s meget overfiskeri, at ressourcen uddr. Ved at begrnse fiskeriet med kvoter eller afgifter kan man sikre en strre fiskebestand end i det uregulerede fiskeri. Den strre bestand gr det muligt at fange en given mngde fisk ved en mindre fiskeriindsats, f.eks. frre fartjer eller frre dage p havet. Det er sledes muligt at ge det samfundskonomiske afkast. Det danske fiskeri er overordnet set styret af EUs kvotesystem. EU-Kommissionen faststter hvert r kvoter for fiskeriet i farvandene omkring Europa. I den forbindelse fr

Kvoter ger vrdien

EU bestemmer fiskeriet

7)

Studier har pvist, at der er en positiv betalingsvillighed for lystfiskeri og dermed en rekreativ vrdi af fisk, jf. Jensen mfl. (2010). Der er dog ikke udarbejdet vrdistningsstudier, der i tilstrkkelig grad kvantificerer den samlede rekreative vrdi af fisk.

336

de rdgivning fra ICES,8 der udarbejder skn for fiskebestandene og det bredygtige niveau for fiskeriet. Kvoterne fordeles p medlemslandene ud fra historisk fastsatte kvoteandele. EU samarbejder om kvotestrrelserne med de omkringliggende lande. Statens ressourcerente? I Danmark reguleres fiskeriet yderligere med et system, hvor der er tilknyttet kvoter til de enkelte fartjer. Kvoterne blev oprindeligt uddelt gratis p baggrund af historiske fangster, men der er mulighed for at handle og bytte kvoterne. Muligheden for at handle har betydet, at en mngde kvoter er blevet koncentreret p strre og mere effektive fartjer. Kvotesystemet er principielt midlertidigt, og kvoterne kan inddrages med otte rs varsel. Staten har sledes mulighed for at inddrage kvoterne og bortauktionere dem. P denne mde kan ressourcerenten tilfalde staten. Inddragelse af kvoterne kan dog pfre visse fiskere et tab. Fiskere, der har fet kvoterne, vil miste den ressourcerente, kvotesystemet har givet dem. Fiskere, der har kbt kvoter, kan lide et kapitaltab p kvoterne, hvis kvoteprisen har afspejlet en forventning om, at der gr mere end otte r fr kvoterne inddrages. EU-kvoterne bliver lbende ndret. Betragt eksempelvis udviklingen i torsk i figur III.12, hvor bestanden var relativt hj i sidste halvdel af 1990erne. Torskebestanden faldt derefter, og kvoterne blev reduceret. I de seneste r har kvoten ligget nogenlunde konstant p et relativt lavt niveau, og bestanden er begyndt at vokse.

Kvoter flger bestand

8)

ICES er en international organisation, der bl.a. koordinerer forskning inden for marinebiologi. ICES overvger fiskebestandene og rdgiver lande i forbindelse med faststtelse af fiskekvoter.

337

Figur III.12 Torsk

1000 ton 1200 1000 800 600 400 200 0 1990 1995 2000 2005 2010 Beholdning i relevante farvande Danske kvoter (h. akse) 1000 ton 120 100 80 60 40 20 0

Anm.: De relevante farvande er der, hvor Danmark har torskekvoter: Kattegat, Skagerrak, stersen og Nordsen. Beholdningen er ICES skn for den samlede vgt af fiskene i de relevante farvande. Kilde: ICES og egne beregninger.

Ressourcerenten angiver vrdien

Der er umiddelbart to mder at vrdistte fiskeriressourcen p. Man kan vrdistte ressourcen med udgangspunkt i den ressourcerente, en optimal forvaltning af ressourcen ville give anledning til. Den anden metode er at vrdistte ressourcen med udgangspunkt i den ressourcerente, som erhvervet tjener under de aktuelle forhold. Her benyttes den sidste metode, jf. boks III.7.

338

Boks III.7

Metode: Fisk

Opsparingen i fisk i pct. af BNP er beregnet ud fra flgende formel:

Wt = FYt

(1 c ) pi qi ,t
FYt (r g )
i

hvor Wt er opsparingen i fisk i r t. c er omkostningsprocenten, der afspejler alle omkostninger, herunder et normalafkast p den investerede kapital. (1-c) er dermed den overnormale profit i pct. af omstningen. pi er gennemsnitsprisen pr. ton af fiskeart i i basisret 2005. qi,t er ndringen i fiskekvoten i ton for fiskeart i fra r t-1 til r t. r er diskonteringsrenten, og g er den forudsatte produktivitetsvkst. FYt er BNP i faste 2005-priser. Beregningerne dkker de kommercielt ti vigtigste arter for dansk fiskeri.1 Ressourcerenten i pct. af omstningen (1-c) er beregnet ud fra regnskabsdata for perioden 1996-2009 indsamlet af Danmarks Statistik. Beregningen tager udgangspunkt i en alternativ forrentning af kapitalen p 7 pct., en afskrivningsrate p 4 pct. og en aflnning til ejerne p 350.000 kr. om ret. Disse forudstninger benyttes ogs i Fdevarekonomisk Institut (2011). Med udgangspunkt i disse forudstninger sknnes den overnormale profit i fiskerierhvervet at udgre 2 pct. af den investerede kapital. Set i forhold til omstningen, som er det relevante i beregningen af bidraget til den gte opsparing, udgr ressourcerenten i gennemsnit 2,5 pct., svarende til en antagelse om, at (1-c) er lig 2,5 pct. Beregningerne tager udgangspunkt i en fast omkostningsprocent c i hele perioden. Teoretisk set falder omkostningerne, hvis bestanden vokser, og fiskeriet samtidig holdes konstant, fordi den samme mngde fisk kan fanges med en mindre indsats. Der er imidlertid ikke observeret en strk sammenhng mellem bestandenes strrelse og omkostningsprocenten i den betragtede periode. Priserne registreres af Fiskeridirektoratet, og ICES har data for kvoterne. For to arter tager beregningen udgangspunkt i landinger, idet der ikke foreligger kvoter. Der benyttes standarddiskonteringsrenten p 3 pct., og det forudsttes, at der er en produktivitetsvkst p 1,5 pct. i erhvervet.
1) De ti omstningsmssigt vigtigste arter for dansk fiskeri i 2010 var: Tobis, torsk, makrel, brisling, jomfruhummer, sild, rdsptte, sperling, grnlandsrejer og mrksej.

339

Vrdien af fiskeressourcen er faldet

Det sknnes, at fiskeriressourcens vrdi er faldet fra at udgre knap 8 mia. kr. i 1990 til at udgre knap 4 mia. kr. i 2009 (2005-priser), jf. figur III.13. Beregningen tager udgangspunkt i en overnormal profitrate p 2 pct. af den investerede kapital, der kan forekomme lav. Den sknnede forrentning bygger p en forudstning om, at ejerne aflnnes med 350.000 kr. pr r. Det kan vre et overkantskn, idet erhvervet har mange smfiskere,9 der kan have mindre krav til indtjeningen. En anden problemstilling er, at kvoterne er knyttet til fartjerne, og det kan vre, at kvoternes vrdi i et vist omfang er indregnet i fartjernes vrdi i de data, der er til rdighed. Det betyder, at den investerede kapital overvurderes, og dermed undervurderes forrentningen. For at vurdere flsomheden over for de anvendte forudstninger er der foretaget en alternativ beregning baseret p en overnormal profitrate p 5 pct. Dette skn svarer til, at kapitalvrdierne er overvurderet med 25 pct. i den frstnvnte beregning. Nr sknnet for den overnormale profitrate forges fra 2 pct. til 5 pct., forges sknnet for fiskeressourcens vrdi fra 4 mia. kr. til 10 mia. kr. Sknnet for ressourcens vrdi er sledes meget flsomt over for den forudsatte overnormale profitrate.

9)

24 pct. af den kommercielt aktive danske fiskeriflde bestr af fartjer p mindre end 12 m., jf. Fdevarekonomisk Institut (2011).

340

Figur III.13 Fiskeformue

Mia. 2005-kr. 25 Skn Alternativberegning 20 15 10 5 0 1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Skn er beregnet med udgangspunkt i et skn for den overnormale profitrate p 2 pct. af den investerede kapital. Alternativberegning er beregnet med udgangspunkt i et skn for den overnormale profitrate p 5 pct. Kilde: ICES, Fiskeridirektoratet, Fdevarekonomisk Institut, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Uudnyttet potentiale

Ovenstende beregninger og resultater tager udgangspunkt i den mde, fiskeriressourcen forvaltes p i jeblikket. Der er dog potentiale for at forbedre forvaltningen og ge afkastet og vrdien af fiskeriressourcen. En opgrelse fra Fdevarekonomisk Institut (2011) viser, at de store fartjer er langt mere rentable end de sm fartjer. I 2009 havde fartjer over 40 meter et gennemsnitligt afkast p 22 pct. fr afskrivninger og aflnning af kapital. For fartjer under 12 meter var dette tal -11 pct. Der er sledes potentiale for en vsentlig forbedring af rentabiliteten, hvis de mindre fartjers kvoter blev solgt til de strre fartjer. Beregninger i Andersen mfl. (2010) viser, at ressourcerenten kan ges med 159 pct., hvis flden tilpasses, og de mindst rentable fartjer tages ud af drift. Fiskeriet udgr kun en lille del af konomien. Selvom kvoterne og dermed fiskeformuen er faldet relativt meget i perioden 1990 til 2009, udgr opsparingen mindre end plus/minus 1 promille af BNP, jf. figur III.14. Selv med det

Fiskeri er en lille del af konomien

341

hjere skn for profitraten i alternativberegningen udgr opsparingen en meget lille andel af BNP.

Figur III.14 Opsparing, fisk

Pct. af BNP 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 -0.05 -0.10 -0.15 1990 1995 2000 2005 2010 Skn Alternativberegning

Anm.: Figuren viser ndringen af fiskeriressourcens vrdi i pct. af BNP. Kilde: ICES, Fiskeridirektoratet, Fdevarekonomisk Institut, Danmarks Statistik og egne beregninger, jf. boks III.7.

Jord Jord har flere anvendelsesmuligheder Jorden er en ressource, der er ndvendig for stort set al aktivitet. Da jord er en knap ressource, skal den prissttes ud fra jordrenten. Ved en helt fri allokering af jorden til forskellige forml vil der i teorien opst en ligevgtspris p jorden. Men i praksis vil bde forskelle i jordens beliggenhed og kvalitet samt det forhold, at jordens anvendelse er administrativt kvoteret gennem det danske system med fysisk planlgning, pvirke jordprisen. Eksempelvis er kvadratmeterprisen p parcelhusgrunde i Storkbenhavn hjere end landbrugsjord p Anholt. Meget jord bliver desuden ikke omsat, og den er derfor svr at vrdistte. Det glder f.eks. fredede omrder, der kan have en meget stor vrdi, bl.a. fordi omrderne er forudstningen for en stor del af vores biodiversitet.

342

Arealforskydninger vrdisttes ikke

Det danske landareal har haft en konstant strrelse de sidste 20 r, bortset fra mindre eroderinger ved kysterne, og opsparingen i jord kan derfor umiddelbart sttes til nul. Der kan dog forekomme vrdistigninger, nr eksempelvis landbrugsjord omklassificeres til byzone. I beregningerne ses bort fra kapitalgevinster (jf. afsnit III.2), og derfor medregnes vrdindringer, der opstr som flge af forskydninger i arealanvendelsen, ikke. Skov

Skovene har mange funktioner

Skovene har mange funktioner, der reprsenterer en rkke forskellige vrdier. Af datamssige rsager har det ikke vret muligt at medregne alle vrdier i denne opgrelse af opsparingen i de danske skove. Skovene har en kommerciel vrdi i form af almindelig hugst, juletrsproduktion, produktion af pyntegrnt og i nogle tilflde indtgter ved jagt. Desuden er der en rkke ikke-markedsmssige vrdier af skovene. Skovene er eksistensgrundlaget for en betydelig andel af vores dyre- og planteliv. Dyrene og planterne har en direkte vrdi af, at vi kan g en tur i skoven og betragte dem. Denne vrdi betegnes den rekreative vrdi, og den beregnes p baggrund af vrdistningsstudier. Dyre- og plantelivet har ogs en skaldt eksistensvrdi, idet man kan have en glde ved blot at vide, at dyre- og plantelivet eksisterer, uden ndvendigvis at tage ud i skoven og betragte dem. Eksempelvis er der mange, som har en glde ved at vide, at pandaen lever vildt et sted i de kinesiske skove. Hertil kommer vrdien af kosystemydelser ud over den menneskelige glde ved eksistensen af arter. Vrdien af dyre- og plantelivet er nrmere beskrevet i afsnit II.4. Skovene pvirker ogs grundvandet. Skovene hmmer dannelsen af nyt grundvand, isr fordi en del af nedbren bliver hngende i trkronerne og fordamper, nr en regnbyge er slut. P den anden side kan skovene vre gavnlige for kvaliteten af grundvandet. Anvendelsen af pesticider og gdning i skovbruget er begrnset, og sammenlignet med f.eks. landbrugsarealer vil der ske en mindre grundvandsforurening under skovarealer. Grundvandet blev behandlet srskilt i afsnit III.3, hvor der blev taget hjde for grund343

Vrdi af biodiversitet udelades

Skovene pvirker grundvandet

vandsdannelsen og forurening af grundvandet. Derfor medregnes skovenes afledte effekter p grundvandet ikke i opsparingen i skov. og klimaet Trerne binder CO2, som ellers ville vre udledt til atmosfren. I henhold til Kyoto-aftalen har landene mulighed for at imdekomme deres drivhusgas-reduktionsforpligtelse ved at ndre arealanvendelsen. Den mngde CO2, der bindes i skovene, har vrdi bde fordi den sparer Danmark for at reducere CO2 p anden vis, og fordi den ikke skader klimaet, s lnge den er bundet i skovene. Eksempelvis viser skn fra Johannsen mfl. (2010), at vksten i de danske skove i 2009 bandt 237.000 ton kulstof. Bindingen reducerer Danmarks reduktionsforpligtelse i den ikke-kvotebelagte sektor, men hvis der skulle vre kbt kvoter for at dkke denne udledning, havde det kostet Danmark omkring 100 mio. kr. Dette kan betragtes som et underkantskn for de faktisk sparede omkostninger, idet det generelt er dyrere at nedbringe CO2-udledningen i den ikke-kvotebelagte sektor end i den kvotebelagte sektor. En beregning af kapitalvrdien af disse sparede udgifter ville krve en langsigtet prognose for CO2-bindingen i de nuvrende danske skove, og dette element indgr ikke i de flgende beregninger. CO2-bindingen vurderes ikke at have afgrende betydning for strrelsen af opsparingen i de danske skove. Klimaeffekten af CO2-udledningerne er behandlet srskilt i afsnittet om klima. Det danske skovareal er vokset med 7,4 pct. i perioden 1990 til 2009 fra at udgre godt 540.000 hektar i starten af perioden til at udgre knap 580.000 hektar i slutningen af perioden, jf. figur III.15. Det stigende skovareal reprsenterer alt andet lige en stigende vrdi af de samlede danske skove og dermed et positivt bidrag til den gte opsparing.10 Nedenfor
10) Vrdien af det stigende skoveareal modregnes ikke direkte som et tab i et andre arealtyper. Hvis f.eks. bymssig bebyggelse inddrages, og der opfres skov p omrdet, da vil en eventuel nedrivning af bygninger dog indg negativt i opsparingen i fysisk kapital. I beregningen ses bort fra grundvrdien, og der fokuseres udelukkende p den vrdi, skoven har som kapital. ndringer i anvendelsen antages ikke at pvirke grundvrdien, jf. afsnittet om jord tidligere i dette kapitel.

Skovene vokser

344

prsenteres beregninger for, hvad det voksende areal har betydet for den samlede kommercielle vrdi af de danske skove, og hvad det har betydet for den samlede rekreative vrdi.

Figur III.15 Skovareal

1000 ha 580 570 560 550 540 530 1990

1995

2000

2005

2010

Anm.: Data for perioden 1990 til 2008 er fra Johannsen mfl. (2010), mens data for 2009 er fra Nord-Larsen mfl. (2010). Opgrelsesmetoden er ikke den samme i de to publikationer, og udviklingen fra 2008 til 2009 kan vre pvirket af dette. Kilde: Johannsen mfl. (2010) og Nord-Larsen mfl. (2010).

SKAT sknner skovs salgspris

SKAT vurderer vrdien af enkeltstende skove i Danmark, og beregningen af den kommercielle vrdi tager udgangspunkt i disse vurderinger. Med udgangspunkt i SKATs vurderinger for 2005 sknnes hektarprisen til 45.384 kr., jf. boks III.8. P den baggrund sknnes det, at den markedsmssige vrdi af de danske skove er steget med 1,8 mia. kr. fra 1990 til 2009 (2005-priser), jf. figur III.16.

345

Figur III.16 Kommerciel vrdi

Mia. 2005-kr. 26.5 26.0 25.5 25.0 24.5 24.0 1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Johannsen mfl. (2010), Nord-Larsen mfl. (2010), SKAT og egne beregninger.

Betydelig rekreativ vrdi

Skovene har en vrdi som rekreative omrder, til f.eks. gture, lb og andre former for aktiviteter.11 De danske skoves rekreative vrdi tager udgangspunkt i et studie af Dubgaard (1998). Ud fra resultaterne i dette studie kan den rekreative vrdi sknnes at udgre 46.851 kr. pr. ha (2005priser). Der er ogs udarbejdet vrdistningsstudier af enkelte skove i Danmark. Disse studier kommer frem til meget hje hektarvrdier sammenlignet med Dubgaard. De hje vrdier skyldes sandsynligvis, at de skove, der er blevet vrdisat, er bynre, og derfor har en relativt hj vrdi. Det er tvivlsomt, om disse vrdier kan generaliseres til skove, der ligger lngere vk fra byerne. I beregningerne er der taget udgangspunkt i vrdien fra Dubgaard (1998). Den rekreative vrdi af de danske skove sknnes p denne baggrund at vre steget med 1,8 mia. kr. fra 1990 til 2009, jf. figur III.17. Stigningen i den rekreative vrdi er dermed lige s stor som stigningen i den kommercielle vrdi.

Rekreativ vrdi lige s vigtig som kommerciel vrdi

11)

Vrdien af jagtrettigheder er indregnet i den kommercielle vrdi.

346

Figur III.17 Rekreativ vrdi

Mia. 2005-kr. 27.5 27.0 26.5 26.0 25.5 25.0 1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Johannsen mfl. (2010), Nord-Larsen mfl. (2010), Dubgaard (1998) og egne beregninger.

Lille opsparing i pct. af BNP

Den samlede kommercielle og rekreative vrdi af de danske skove udgjorde i 2009 omkring 50 mia. kr. svarende til 3,5 pct. af BNP (2005-priser). Det er relativt lidt i forhold til andre kapitaltyper. Opsparingen i skovene har vret positiv i alle rene siden 1990, hvilket skyldes, at skovarealet har vret konstant stigende. Opsparingen har dog kun udgjort mere end promille af BNP i et enkelt af rene, jf. figur III.18. Andre naturgoder En rkke naturgoder indgr ikke i denne opgrelse af den gte opsparing. Det glder eksempelvis biodiversiteten og bne naturarealer, der tilvejebringer rekreative goder. Ligeledes er vandmiljets (ferske vande, fjorde og havomrder) betydning for biodiversiteten og rekreative aktiviteter heller ikke inkluderet.

347

Figur III.18 Opsparing i skov

Pct. af BNP 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01 0.00 1990 1995 2000 2005 2010

Anm.: Den relativt hje opsparing i 2009 kan vre pvirket af, at kilden til skovarealet, der ligger til grund for beregningen, er NordLarsen mfl. (2010) for 2009-tallet og Johannsen mfl. (2010) for de vrige tal. Kilde: Johannsen mfl. (2010), Nord-Larsen mfl. (2010), Dubgaard (1998), SKAT og egne beregninger, jf. boks III.8.

Ses bort fra arealforskydninger

Data for omfanget af andre naturarealer end skov er meget sparsomt. Tal fra Nygaard mfl. (2011) viser dog, at det danske areal af lysben natur12 har vret stort set undret fra 1996 til 2010. Et eventuelt fald i naturarealet er dog ikke ndvendigvis ensbetydende med et fald i den menneskelige velfrd. Hvis den nye anvendelse af arealet giver et tilsvarende (eller hjere) bidrag til den menneskelige velfrd, vil den gte opsparing vre upvirket (eller steget). ndringer i arealanvendelsen kan sledes pvirke vrdien af arealet. I beregningerne ses bort fra kapitalgevinster, og derfor medregnes vrdindringer, der opstr som flge af forskydninger i arealanvendelsen, ikke.

12)

Den lysbne natur tller naturtyper som hede, overdrev, eng, mose og ser.

348

Boks III.8

Metode: Skov

Opsparingen i skov i pct. af BNP er beregnet ud fra flgende formel:

Wt ( pk + pr ) k t = , FYt FYt
hvor Wt er opsparingen i skov i r t, pk er den kommercielle vrdi af en hektar skov, og pr er den rekreative vrdi af en hektar skov. Begge vrdier (priser) er i 2005-niveau. kt er ndringen i skovarealet i Danmark i r t mlt i hektar. FYt er BNP i faste 2005-priser. Prisen pk tager udgangspunkt i SKATs vurderinger af enkeltstende skove i Danmark. Der bliver ikke solgt srligt mange skove i Danmark om ret, hvorfor salgspriserne ikke kan benyttes som grundlag for en vurdering af det samlede skovareal. SKAT sknner vrdien af skovene ud fra en lang rkke kriterier. De opgr skovens vrdi p baggrund af dens mulige afkast, og sknnet for afkastet tager udgangspunkt i trernes sort og alder samt jordens bonitet. Trer str typisk mere end 60 r, fr de fldes, og alderen er derfor meget afgrende for trets vrdi. I opgrelsen tager de ogs hjde for skovenes sundhedstilstand, fredninger, jagtmuligheder, herlighedsvrdi mv.1 SKAT har vurderet omkring to tredjedele af det samlede skovareal i Danmark, og gennemsnitsvrdien p de vurderede skove var 45.384 kr. pr. ha i 2005. Det antages, at denne vrdi glder for al skov i Danmark. Prisen pr bygger p et vrdistningsstudie af Dubgaard (1998). Dubgaard har gennemfrt en sprgeskemaundersgelse, hvor folk er blevet spurgt om, hvor meget de vil betale for et rskort, der giver ubegrnset adgang til de danske skove. Dubgaard finder, at den voksne del af befolkningen i gennemsnit var villige til at betale 128 kr. for et rskort til de danske skove i 1993. Det kan omregnes til et gennemsnitligt rligt rekreativt afkast af de danske skove p 1.406 kr. pr. ha (2005-priser). Den pris antages at glde i al fremtid, og den tilbagediskonterede vrdi af dette giver hektarpris p 46.851 kr. Her er benyttet en diskonteringsrate p 3 pct. ndringen i skovarealet mlt i hektar er benvnt kt i ovenstende formel. Skov & Landskab p Kbenhavns Universitets Biovidenskabelige Fakultet opgr skovarealet i Danmark.
1) Her er der tale om ejerens herlighedsvrdi, hvilket ikke skal forveksles med den rekreative vrdi, der indgr i pr.

349

Lille gevinst ved naturgenopretning af Skjern

Der er foretaget en rkke strre og mindre naturgenopretningsprojekter, som har get kvaliteten af de berrte naturomrder. Et eksempel er genopretningen af Skjern , der ofte karakteriseres som danmarkshistoriens strste og dyreste naturgenopretningsprojekt. Vrdien af dette projekt er sknnet til 346 mio. kr. (2000-priser), jf. Dubgaard mfl. (2003).13 Genopretningen af Skjern vurderes p denne baggrund at have get den gte opsparing med 0,3 promille af BNP. Principielt skal alle naturgenopretningstiltag medregnes til den gte opsparing, ligesom tiltag, der forvrrer naturen, ogs skal medregnes som en nedsparing. Biodiversitet er mangfoldigheden af dyre- og planteliv, som udgr naturen som helhed. Nr der f.eks. beregnes en rekreativ vrdi af skovene, indeholder denne vrdi ogs indirekte den rekreative vrdi af dyrene og planterne i skovene. Vrdien af biodiversiteten m dog forventes overvejende at vre knyttet til ikke-brugselementer som betydningen for kosystemernes stabilitet samt arternes eksistensvrdi, hvilket ikke afspejles i de rekreative vrdier, jf. kapitel II. Det er imidlertid forbundet med store vanskeligheder (og mske umuligt) at sknne over disse vrdier. Det er umiddelbart ikke muligt at definere mngden af kosystem. Hvis mngden og udviklingen i denne blev defineret korrekt, ville det sandsynligvis ogs vre forbundet med store udfordringer at vurdere effekterne af ndringer i kosystemet. Problemet kan sammenlignes med klimaomrdet, hvor det er forbundet med stor usikkerhed at sknne over effekterne af klimandringerne. P klimaomrdet er der dog den klare fordel, at mngden er defineret som koncentrationen af drivhusgasser i atmosfren.

Ukendt vrdi af biodiversitet

13)

Tallene stammer fra publikationens tabel 9. I publikationen er vrdien beregnet p baggrund af forskellige kalkulationer og tidshorisonter. Her benyttes resultaterne vedrrende uendelig tidshorisont og en kalkulationsrente p 3 pct. Vrdien er angivet eksklusive etableringsomkostninger, idet de anses for at vre en del af opsparingen p linje med andre investeringer.

350

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Fysisk og finansiel kapital National opsparing i snver forstand er investeringer herhjemme og kb af vrdipapirer i udlandet I en traditionel snver konomisk forstand bruges begrebet den nationale opsparing som regel om summen af investeringerne i det fysiske kapitalapparat herhjemme og nettofordringserhvervelsen over for udlandet. Sidstnvnte er den finansielle opsparing, der finder sted i form af danskernes (netto-)kb af udenlandske vrdipapirer. Trkker man herfra afskrivningerne p det hjemlige kapitalapparat, og ser man bort fra kapitalgevinster, fs forgelsen af nationalformuen i snver forstand. Udviklingen heri i perioden 1990-2010 beskrives i det flgende. Den rlige opsparing i fysisk kapital er lig med ndringen i kapitalapparatet herhjemme, som igen er lig med rets investeringer fratrukket nedslidningen af det eksisterende kapitalapparat (afskrivningerne).14 Danmarks Statistik opgr bde et brutto- og et nettokapitalapparat. Forskellen er, at nettokapitalapparatet tager hjde for konomiske vrdiforringelser. Det udgr derfor mellem 50 og 60 pct. af bruttokapitalapparatet. I det flgende tages udgangspunkt i nettokapitalapparatet, som giver det bedste udtryk for vrdien af kapitalapparatet, alts den formue, der er placeret i fysisk kapital. Den rlige opsparing opgres alts som ndringen i nettokapitalapparatet fra r til r i faste priser. Kapitalapparatet udgjorde primo 2010 ca. 5.400 mia. kr. eller godt 3 gange BNP. Langt hovedparten heraf, nemlig godt 80 pct., bestr af bygninger og anlg. Private boliger udgjorde alene ca. 44 pct. af det samlede kapitalapparat, mens erhvervsbygninger stod for knap en fjerdedel og anlg for 13 pct. Maskiner og inventar str for 11 pct. af det samlede kapitalapparat, hvoraf langt det meste er computere, hardware mv. Transportmidler udgr ca. 5 pct. af den samlede vrdi, mens grupperingerne kbt og egenudviklet
14) Hertil kommer nationalregnskabsbegrebet Andre mngdendringer, som bl.a. dkker over virkningen af usdvanlige uventede hndelser, som pvirker kapitalapparatet.

Nettokapitalapparatet er det mest relevante kapitalbegreb her

Bygninger udgr fire femtedele af kapitalapparatet herhjemme

351

software, stambestninger, efterforskningsboringer samt originalvrker (inden for underholdning, kultur og kunst) tilsammen udgr ca. 2 pct. af det samlede fysiske kapitalapparat. Vrdien af det samlede jordareal herhjemme indgr ikke i kapitalapparatet. Ingen trend i opsparingen i fysisk kapital Opsparingen i kapitalapparatet herhjemme i forhold til BNP fremgr af figur III.19. Det ses, at der er store rlige udsving, hvilket ikke mindst skyldes konjunkturudsvingene i konomien. (Brutto-)investeringerne udgr den mest konjunkturflsomme andel af BNP. Der er imidlertid ikke nogen trendmssig udvikling over perioden. Afskrivningerne som andel af BNP er ganske vist vokset trendmssigt i perioden, bl.a. fordi IT-udstyr, der har en kort levetid, udgr en stigende andel af kapitalapparatet; men bruttoinvesteringerne er steget omtrent lige s meget. I 1990-99 udgjorde stigningen i kapitalapparatet i gennemsnit 3,3 pct. af BNP, og i 2000-09 var stigningen 3,4 pct.

Figur III.19 ndringer i fysisk kapital

Pct. af BNP 35 30 25 20 15 10 5 0 1990 1995 2000 2005 2010 Bruttoinvesteringer Afskrivninger ndringer i fysisk kapital

Anm.: ndringer i fysisk kapital udgr bidraget til den gte opsparing. De er i al vsentlighed lig med bruttoinvesteringer fratrukket afskrivninger. Afskrivninger inkluderer konomisk nedslidning. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

K/Y-forholdet er faldet svagt 352

Stigningen i kapitalapparatet i den betragtede periode har vret en anelse mindre end vksten i BNP. Mens kapital-

apparatet i 1990 udgjorde knap 3 gange BNP, var det tilsvarende forhold 3,1 i 2010. Faldet i kapitalapparatet relativt til BNP skyldes fald i boligbeholdning og offentligt kapitalapparat. Danskernes kb af udenlandske vrdipapirer skal ogs tlles med Danmarks finansielle nettoopsparing er lig med nettofordringserhvervelsen over for udlandet, der som nvnt svarer til den opsparing, der finder sted i form af danskernes kb af udenlandske vrdipapirer fratrukket udenlandske kb af danske vrdipapirer. Der er her et beregningsmssigt problem, da nettofordringserhvervelsen kun opgres i lbende priser, mens beregningen af den gte opsparing som tidligere nvnt sker i faste priser. For at omregne rets nettofordringserhvervelse til faste priser er det her valgt at anvende BNP-deflatoren. Den finansielle opsparing som andel af BNP, som vises i figur III.20, har dermed samme deflator i tller og nvner.

Figur III.20 Opsparing i finansiel kapital

Pct. af BNP 6

-2 1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregnnger.

Klar stigning i finansiel og dermed samlet opsparing i perioden

I modstning til fysisk kapital er der en positiv trend i den finansielle opsparing som andel af BNP. I gennemsnit over hele perioden udgjorde den godt 2 pct. af BNP, men fordelt med 1,3 pct. rligt i 1990-99 og 2,9 pct. rligt i 2000-09. Den samlede danske nettoopsparing i traditionel forstand 353

kan beregnes som summen af de nettoinvesteringer, der finder sted i Danmark, og vores nettofordringserhvervelse p udlandet. De udtrykker henholdsvis den del af opsparingen, der placeres i danske aktiver, og den del, der placeres i udenlandske aktiver. Den stigende rlige nettofordringserhvervelse er alts et udtryk for, at den danske nettoopsparing er steget mrkbart i perioden. Stigningen skyldes strre offentlig opsparing Der har vret gennemfrt flere strre reformer de sidste 25 r, der har haft til forml at forge den private opsparing. Skattereformerne i 1987, 1993, 1998 og 2009 har sledes alle reduceret rentefradraget, som reelt virker som et subsidium til gldstning. Ligeledes m den store stigning i arbejdsmarkedspensionsordningerne i sig selv formodes at have medfrt strre opsparing i den private sektor. Alligevel er den private sektors gennemsnitlige rlige nettoopsparing faldet med ca. 2 pct. af BNP fra perioden 1990-99 til perioden 2000-09. Til gengld er den offentlige sektors nettoopsparingskvote steget med godt 4 pct. af BNP i samme tidsrum. Det er dermed forbedringen af de offentlige finanser set over hele perioden, der trkker udviklingen i den samlede opsparing. Humankapital Humankapitalen er vigtig Den menneskelige ressource er en vigtig faktor for et lands velstand og velfrd. Humankapital kan betragtes som den produktive formen, der ligger i de menneskelige ressourcer, ligesom den fysiske kapital afspejler maskiner og bygningers produktive formen. konomisk forskning peger i retning af, at humankapitalen er vigtigere end den fysiske kapital for et lands velstand. Humankapitalen omfatter alle de evner, et lands indbyggere besidder bde medfdte og tillrte. Evnerne kan bde bruges til at ge produktiviteten i samfundet og til at ge glden af fritiden. Det glder f.eks. evnen til at lse. Humankapitalen kan derfor betragtes p to forskellige mder, enten som den samlede vrdi af menneskers tid, inklusive deres fritid, eller kun som vrdien af deres produktive formen. Dette afsnit tilstrber at behandle

Vrdien af menneskers produktivitet

354

vrdien af den produktive formen, men det kan i praksis vre svrt at skelne de to begreber fra hinanden. Uddannelsesniveauet stiger En vigtig forudstning for udviklingen i menneskers produktive formen er uddannelse. Danskerne er i gennemsnit blevet mere veluddannede i perioden 1990 til 2010, og befolkningens gennemsnitlige uddannelseslngde er steget fra 11,2 r i 1990 til 12,0 r i 2010, jf. figur III.21. Flere unge tager en lngerevarende uddannelse. I 1990 var 12 pct. af de 18-25-rige i gang med en videregende uddannelse, og i 2010 var dette tal steget til 22 pct. Andelen af unge p en gymnasial eller erhvervsfaglig uddannelse er ogs steget i perioden, omend kun svagt. Udviklingen betyder, at knapt s hjtuddannede ldre, der trder ud af arbejdsstyrken, bliver erstattet af yngre med lngere uddannelse.

Figur III.21 Gennemsnitlig uddannelseslngde

r 12.2 12.0 11.8 11.6 11.4 11.2 11.0 1990 1995 2000 2005 2010

Anm.: Den gennemsnitlige uddannelseslngde for befolkningen i den arbejdsdygtige alder (16-66 r). Kilde: DREAM og egne beregninger.

To metoder: Omkostninger

Vrdien af humankapitalen kan umiddelbart beregnes p to mder. Dels ud fra de omkostninger, der skal til for at skabe den, dels med udgangspunkt i det afkast i form af ln mv., humankapitalen skaber. Omkostningsmetoden tager 355

udgangspunkt i, at en persons humankapital er skabt af ressourcer investeret i personens opvkst og uddannelse. Det omfatter omkostninger til oplring og uddannelse, herunder tabt arbejdsfortjeneste ved at uddanne sig frem for at vre i beskftigelse. Nogle opfatter udgifter til mad og sundhedsydelser som investeringer i humankapital, mens andre opfatter disse som forbrugsgoder, der ikke skal betragtes som investeringer. I de beregninger, der prsenteres i dette afsnit, tages der kun udgangspunkt i de omkostninger, der er direkte knyttet til uddannelse. eller indkomster Indkomstmetoden tager udgangspunkt i, at lnninger mv. er det afkast, humankapitalen skaber. Dette leder frem til, at en persons humankapital kan opgres som den tilbagediskonterede vrdi af indkomsten i hele personens levetid. Mennesker tillrer sig lbende nye produktive evner, enten som en lbende del af deres arbejde eller ved at opbygge evner i deres fritid, som gr dem mere produktive. Omkostningerne ved denne type humankapitalopbygning er nrmest umulige at identificere, og de indgr derfor ikke i omkostningsberegningen. Humankapital - omkostningsmetoden I dette underafsnit beskrives humankapitalen opgjort med udgangspunkt i omkostningerne ved at skabe den. Omkostningerne omfatter de offentlige udgifter til undervisning og den tabte arbejdsfortjeneste i forbindelse med uddannelse. Der forekommer ogs undervisning uden for den offentlige sektor, som ger humankapitalen. Ligeledes forekommer der undervisning og oplring internt p arbejdspladserne, og folk fr generelt flere kundskaber med erfaring. Der er ikke tilstrkkeligt med data, der kan belyse denne type undervisning, og vrdien af disse elementer indgr derfor ikke i denne opgrelse af humankapitalen. Humankapital holder ikke evigt Udviklingen i humankapitalen fra r til r beregnes som tilvksten i form af de omkostninger, der skal til for at danne humankapitalen, fratrukket det tab, der forekommer, nr personer dr, eller den viden, de har tilegnet sig, bliver forldet. Det lbende tab af humankapital kan teknisk betragtes som afskrivninger.

356

I beregningerne afskrives humankapitalinvesteringerne linert over 67 r,15 hvilket svarer til den forventede restlevetid for en 16-rig. Der er beregnet afskrivninger for investeringerne foretaget i hvert eneste r siden 1923, jf. eksempelvis profilen for humankapitalinvesteringer p 1 mia. kr. foretaget i henholdsvis 1940, 1950 og 1960 i figur III.22.

Figur III.22 Afskrivningsprofil

Mio. kr. 1200 1000 800 600 400 200 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1940 1950 1960

Anm.: Figuren viser vrdien efter afskrivninger af en investering p 1 mia. kr. foretaget i henholdsvis 1940, 1950 og 1960. Afskrivningerne er linere over 67 r. Kilde: Egne beregninger.

Stigende uddannelsesudgifter

Det stigende uddannelsesniveau er kommet af get investering i undervisning. I perioden 1990 til 2010 er de rlige offentlige udgifter til undervisning steget knap 50 mia. kr. svarende til en stigning p 2,5 pct. i gennemsnit om ret, jf. figur III.23. De nuvrende erhvervsaktives humankapital afhnger imidlertid ikke bare af de seneste 20 rs uddannelsesindsats, men af uddannelsesomfanget i op til 65 r tilba15) Linere afskrivninger over 67 r giver en gennemsnitlig rlig geometrisk afskrivningsrate p 7 pct. Beregningerne gr tilbage til 1923, idet den valgte metode tilsiger, at en humankapitalinvestering foretaget i 1923 pvirker niveauet for humankapitalen i hele perioden indtil 1990.

357

ge. De offentlige udgifter til undervisning har vret stigende siden 1971. Der findes ikke umiddelbart tilgngelige data for de offentlige udgifter til undervisning fr 1971. Til brug for beregningerne er der sknnet over de offentlige udgifter til undervisning i denne periode. Fra 1945 til 1971 sknnes udviklingen i undervisningsudgifterne at flge udviklingen i antallet af dimittender fra de almene gymnasier, og fr 1945 antages udgifterne at vokse med 1 pct. om ret, svarende til udviklingen i antallet af dimittender fra 1945 til 1955.

Figur III.23 Offentlige udgifter til undervisning

Mia. 2005-kr. 140 120 100 80 60 40 20 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Anm.: Fr 1971 er udgifterne sknnet at flge antallet af dimittender fra de almene gymnasier. Fr 1945 antages udgifterne at vokse med 1 pct. om ret, svarende til udviklingen i antallet af dimittender fra 1945 til 1955. Den lodrette streg angiver overgangen fra skn til faktiske tal. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Tabt arbejdsfortjeneste er en stor omkostning

Bruttoinvesteringerne i humankapital antages som beskrevet at vre omkostningerne forbundet med at skabe den. I denne beregning medregnes udgifterne til undervisning og tabt arbejdsfortjeneste for de personer, som er under uddannelse. De rlige undervisningsudgifter er steget fra sknsmssigt at udgre 7 mia. kr. i 1925 til at udgre 125 mia. kr. i 2010 (2005-priser), hvilket fremgr af figur III.23 ovenfor. Vrdien af tabt arbejdsfortjeneste er beregnet med

358

udgangspunkt i antallet af personer over 16 r i uddannelse (folkeskole, ungdomsuddannelse og videregende uddannelse) og rslnnen for en ufaglrt. Der eksisterer data for antallet af personer under uddannelse i rene 1991 til 2010. Til de videre beregninger er der behov for et skn for antallet af personer under uddannelse lngere tilbage i tiden, ligesom for de offentlige uddannelsesudgifter. Antallet af personer under uddannelse er derfor tilbageskrevet med de offentlige udgifter til undervisning. Den tabte arbejdsfortjeneste for personer under uddannelse antages at vre lig med den gennemsnitlige rsln for en privatansat kun med grundskoleuddannelse. I basisret 2005 var denne rsln 310.000 kr. fr skat.16 Med disse antagelser vurderes det, at omkostningerne forbundet med at skabe humankapitalen er steget fra 10 mia. kr. i 1925 til knap 300 mia. kr. i 2010, jf. figur III.24. Den tabte arbejdsfortjeneste udgr mere end halvdelen af omkostningerne.

Figur III.24 Omkostninger ved uddannelse

Mia. 2005-kr. 300 250 200 150 100 50 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Tabt arbejdsfortjeneste I alt

Anm.: De samlede omkostninger er summen af tabt arbejdsfortjeneste og offentlige udgifter til undervisning. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

16)

Her benyttes rslnnen fr skat, idet vi betragter de samfundskonomiske omkostninger og ikke de privatkonomiske omkostninger.

359

Stor opsparing i humankapital

Bruttoinvesteringerne i hvert enkelt r fra figur III.24 afskrives som nvnt linert over 67 r. Bruttoinvesteringerne i et enkelt r giver sledes et bidrag til den samlede humankapital i investeringsret og de efterflgende 65 r. Opgjort ved denne metode udgjorde humankapitalen 270 pct. af BNP i 1990, og humankapitalen er steget til 380 pct. af BNP i 2010. Den rlige nettoopsparing i humankapital har dermed udgjort omkring 10 pct. af BNP i perioden, jf. figur III.25.

Figur III.25 Humankapitalopsparing, omkostningsmetode

Pct. af BNP 12.0

11.0

10.0

9.0

8.0 1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Omkostningsmetoden er et underkantskn

Ovenstende beregninger er baseret p uddannelsesomkostningerne i det formelle uddannelsessystem, dvs. de offentlige udgifter til undervisning og den tabte arbejdsfortjeneste i forbindelse med deltagelse i offentligt finansieret undervisning. En undersgelse af OMahony (2011) viser, at der bruges betydelige ressourcer p uddannelse og trning uden for det regulre uddannelsessystem i de fleste europiske lande, og Danmark er et af de lande, der bruger relativt flest ressourcer. Undersgelsen er baseret p sprgeskemaer, hvor respondenterne bl.a. er blevet spurgt om, i hvilket omfang de har deltaget i kurser og seminarer. Med udgangspunkt i sprgeskemasvarene er det beregnet, at de

360

danske investeringer i opkvalificering uden for det regulre uddannelsessystem udgjorde 4,2 pct. af BNP i gennemsnit om ret i perioden 2003 til 2007. Dette tal indeholder bde faktiske udgifter til kursusholdere, og omkostninger i form af tabt arbejdsfortjeneste. Tallet er dog fr afskrivninger. Afskrivningerne p kurser mv. er sandsynligvis hjere end p regulr uddannelse, bl.a. fordi kurserne kan vre mlrettet den aktuelle arbejdsfunktion. Da uddannelse og opkvalificering uden for det offentlige uddannelsessystem ikke er medtaget i beregningerne, m det prsenterede resultat betegnes som et underkantsskn for den faktiske udvikling i humankapitalen. Humankapital indkomstmetoden I dette underafsnit prsenteres en alternativ opgrelse af humankapitalen. Opgrelsen tager udgangspunkt i det afkast, uddannelse skaber i form af get lnindkomst mv. Metoden er beskrevet i Arrow mfl. (2010). Metoden tager udgangspunkt i et humankapitalindeks, der er baseret p befolkningens uddannelseslngde og et skn over afkastet af uddannelse. Desuden benyttes en pris p humankapital baseret p den tilbagediskonterede vrdi af forventede fremtidige lnindkomster. Lavt afkast af uddannelse i Danmark Beregningen bygger p en antagelse om, at hvert enkelt yderligere uddannelsesr medfrer et ekstra afkast i form af hjere indkomst. Arrow mfl. (2010) benytter en afkastrate p uddannelse p 8,5 pct. pr. rs uddannelse, hvilket er baseret p et survey af Psacharopoulos og Patrinos (2002), der omfatter en lang rkke lande. Studier p danske data viser dog et noget lavere afkast af uddannelse. Christensen og Westergrd-Nielsen (2001) kommer f.eks. frem til et afkast p 4,3 pct. for uddannelse ud over grundskolen. Asplund mfl. (1996) kom frem til nogenlunde samme resultat (4,5 pct.). I nrvrende beregninger benyttes et skn for afkastet p et yderligere uddannelsesr p 4,3 pct. Det antages med andre ord, at humankapitalen alt andet lige stiger med 4,3 pct., hvis den gennemsnitlige uddannelseslngde stiger med et r.

361

Ujvn opsparingsprofil

Opgjort ved indkomstmetoden udgjorde den rlige nettoopsparing i humankapital i gennemsnit 6 pct. af BNP i perioden, jf. figur III.26. Gennemsnittet dkker dog over en faldende tendens frem mod r 2000 og en stigende tendens derefter. I denne beregning er udviklingen i humankapitalen styret af to faktorer: Den gennemsnitlige uddannelseslngde og vksten i den voksne del af befolkningen. Den gennemsnitlige uddannelseslngde har vret forholdsvis konstant stigende i perioden og har derfor givet et nogenlunde stabilt positivt bidrag til opsparingen. Tilvksten i den voksne del af befolkningen har derimod vret mere ujvn. Den er faldet frem mod r 2000, hvorefter den har vret stigende.

Figur III.26 Humankapitalopsparing, indkomstmetode

Pct. af BNP 15 12 9 6 3 0 1990 Humankapitalopsparing Uddannelsesvkst (h. akse) Befolkningsvkst (h. akse) Pct. 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

1995

2000

2005

2010

Anm.: Uddannelsesvkst viser stigningstakten i den gennemsnitlige uddannelseslngde. Befolkningsvkst viser stigningstakten i antallet af personer over 16 r. Kilde: Danmarks Statistik, DREAM og egne beregninger.

Fald trods tilvkst

Selvom nettoopsparingen i humankapital har vret positiv, har humankapitalen udvist en faldende tendens i forhold til BNP opgjort med indkomstmetoden, jf. figur III.27. Humankapitalen er sledes faldet fra at udgre 15 gange BNP i 1990 til at udgre 12 gange BNP i 2010. Udviklingen skyldes, at BNP vokser hurtigere end humankapitalen,

362

hvilket i sidste ende skyldes, at der er andre kilder til stigende BNP-vkst end uddannelses- og befolkningsvkst. Denne tendens til faldende humankapital i forhold til BNP ses ogs i andre studier, der opgr humankapitalen med udgangspunkt i lnindkomster, jf. eksempelvis et studie p amerikanske data af Christian (2010).

Figur III.27 Humankapital

Pct. af BNP 1800 Indkomstmetoden Omkostningsmetoden (h. akse) Pct. af BNP 450

1625

400

1450

350

1275

300

1100 1990

1995

2000

2005

2010

250

Kilde: Danmarks Statistik, DREAM og egne beregninger.

Humankapital opsamling Ovenfor er der prsenteret to beregninger, der belyser udviklingen i humankapitalen i perioden 1990 til 2010. Omkostningsmetoden giver en gennemsnitlig rlig opsparing i humankapitalen p 10 pct. af BNP, mens indkomstmetoden giver en gennemsnitlig opsparing p 6 pct. af BNP. Omkostninger frem for indtgter Omkostningsmetoden tog udgangspunkt i omkostningerne, der skaber humankapitalen. Resultatet af denne metode er dermed isr afhngigt af, hvor hje udgifterne til uddannelse er. Resultatet afhnger ogs af, hvor mange der er under uddannelse, da alternativomkostningerne, der indgr i beregningen, tager udgangspunkt i disse tal. Indkomstmetoden tog udgangspunkt i resultatet af uddannelsesindsatsen, 363

dvs. den gennemsnitlige uddannelseslngde. Resultatet af denne metode afhnger af udviklingen i befolkningen og vksten i den gennemsnitlige uddannelseslngde. Begge metoder m opfattes som underkantskn, idet de hverken inddrager udviklingen i kurser, oplring p arbejdspladsen eller den kompetenceudvikling, der automatisk foregr i forbindelse med arbejdet eller i fritiden. Da begge metoder er underkantskn, vurderes det rimeligt at benytte omkostningsmetoden, som er det strste af underkantsknnene. Omkostningsmetoden har i vrigt den fordel, at den flger samme beregningsprincip som gngse beregninger af nettoinvesteringerne i det fysiske kapitalapparat. De beregnes ogs fra omkostningssiden som bruttoinvesteringerne fratrukket sknnede afskrivninger. Metodesammenfaldet betyder, at de to serier bliver mere sammenlignelige. Videnskapital Den tredje produktionsfaktor konomer har traditionelt set betragtet fysisk kapital og humankapital som de to vigtigste produktionsfaktorer, men i mange r er der ogs forsket i, hvordan viden ger produktion og velstand. Viden kan betragtes som en produktionsfaktor p linje med fysisk kapital og humankapital. Viden har dog den srlige egenskab, at den kan bruges af flere p samme tid. En virksomheds brug af en god ide forhindrer principielt ikke en anden virksomhed i at bruge samme ide, hvorimod maskiner (fysisk kapital) og medarbejdere (humankapital) kun kan bruges et sted ad gangen. Videns egenskab som offentligt gode, der kan afkodes og bruges af flere samtidig, gr det alt andet lige mindre attraktivt for virksomheder at investere i forskning og udvikling eller andre aktiviteter, der ger vidensniveauet. Nye produkter og ideer kan blive kopieret af konkurrenterne, hvilket reducerer vrdien af den enkelte virksomheds investering i ny viden. Derfor beskyttes viden i et vist omfang med intellektuelle ejendomsrettigheder og patenter. Det er ndvendigt for at ge de private investeringer i ny viden, men omkostningen er, at ny viden spredes langsommere. Nogle ideer kan ikke effektivt beskyttes af patenter mv., hvilket er en af grundene til, at der ogs er behov for offentlig forskning p eksempelvis de hjere lreanstalter. Her produceres

Offentlig og privat viden

364

grundforskning, som kan have stor betydning for resten af samfundet. Offentlig forskning er som udgangspunkt ikke produceret ud fra et profitmotiv, hvorfor det umiddelbare afkast kan vre mindre end ved privat finansieret forskning og udvikling, men den offentlige forskning er normalt tilgngelig for alle, og den spredes derfor hurtigere end privat forskning. Viden er ikke humankapital Der skelnes mellem videnskapital og humankapital. Humankapital er viden, der er bundet til en person, og det krver personens tilstedevrelse at udnytte denne viden. Eksempelvis er aerodynamik videnskapital, der er frit tilgngeligt for alle, mens en ingenirs viden om aerodynamik er humankapital, der krver hans tilstedevrelse eksempelvis i forbindelse med designet af en ny flytype. I helt traditionelle makrokonomiske modeller antages det, at der eksisterer to produktionsfaktorer, fysisk kapital og humankapital/arbejdskraft. Alle andre produktive input i produktionsprocessen opsamles i parameteren totalfaktorproduktiviteten (TFP). Mere avancerede modeller indarbejder videnskapitalen som en produktionsfaktor. Disse modeller indeholder ogs en parameter, der beskriver vrige produktive input den kaldes ogs totalfaktorproduktiviteten, selvom den beskriver et snvrere begreb end totalfaktorproduktiviteten i de traditionelle modeller. Totalfaktorproduktiviteten kan bl.a. vre et udtryk for den sociale kapital i form af effektiviteten i retssystemet og graden af tillid mellem mennesker. Den kan samtidig beskrive klimaets betydning for landbrugsproduktionen. I dette afsnit betragtes udviklingen i videnskapitalen, og derfor ikke udviklingen i totalfaktorproduktiviteten. Som flge af videns srlige karakter vil der generelt glde, at private investeringer i forskning og udvikling giver et strre samfundskonomisk afkast end andre typer af investeringer. Investeringerne br i teorien gennemsnitligt give virksomheder et risikojusteret afkast svarende til markedsafkastet. Desuden kan der vre et yderligere afkast, idet andre virksomheder ogs kan f gavn af investeringen, f.eks. nr et patent udlber. I den konomiske litteratur findes meget divergerende bud p, hvor stort afkastet af 365

Videnskapital er ikke identisk med TFP

Hvor stort er vidensafkastet?

investeringer i forskning og udvikling er. I et omfattende litteratursurvey af Hall mfl. (2010) findes skn for afkastet helt ned til 0 pct. og op til langt over 100 pct. Dette illustrerer, at det er forbundet med betydelige vanskeligheder at finde det samfundskonomiske afkast af investeringer i forskning og udvikling. Stigende investeringer i viden Udgifterne til forskning i Danmark er blevet mere end firdoblet siden 1981, jf. figur III.28. Udgifterne til forskning og udvikling betragtes som investeringer i videnskapital, og bruttoinvesteringerne i videnskapital er sledes steget kraftigt i perioden. Viden afskrives dog ogs lbende, fordi nye ideer kommer til, hvilket betyder, at gamle ideer bliver mindre relevante eller mske helt vrdilse. Eksempelvis har forbrndingsmotoren gjort dampmaskinen irrelevant for den moderne produktionsproces. Iflge Hall mfl. (2010) benyttes normalt en afskrivningsrate p forskning og udvikling p 15 pct. i den konomiske litteratur et skn, som er i overensstemmelse med en rkke studier p omrdet.

Figur III.28 Udgifter til forskning og udvikling

Mia. 2005-kr. 50 40 30 20 10 0

1985

1990

1995

2000

2005

Anm.: Tallene dkker bde private og offentlige udgifter til forskning og udvikling i Danmark. Kilde: Eurostat.

366

Stigende videnskapital

Det sknnes, at den danskproducerede videnskapital udgjorde 41 mia. kr. i 1981 (2005-priser). Sknnet tager udgangspunkt i, at udgifterne til forskning og udvikling var 9 mia. kr. i 1981. Sknnet bygger endvidere p den forudsatte afskrivningsrate p 15 pct., og en antagelse om, at udgifterne til forskning og udvikling er steget med 7 pct. om ret i rene fr 1981, svarende til vksten i udgifterne i perioden 1981 til 1988.17 Herefter er videnskapitalen for resten af perioden beregnet ud fra bruttoinvesteringerne i figur III.28 og afskrivningsraten p 15 pct. Bruttoinvesteringerne har vret strre end afskrivningerne i perioden 1990 til 2009, og derfor er den danskproducerede videnskapital steget, jf. figur III.29.

Figur III.29 Dansk produceret videnskapital

Pct. af BNP 20

15

10

0 1990

1995

2000

2005

2010

Kilde: Eurostat, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Gigantisk udenlandsk videnskapital

I Danmark har vi adgang til mere viden end den, vi selv producerer. Forskningsresultater fra udenlandske forskningsinstitutioner er som oftest frit tilgngelige. Vi har ogs adgang til privat produceret viden, som eksempelvis ikke er beskyttet af patentrettigheder. Der er derfor et spillover af

17)

Vrdien af den danskproducerede videnskapital i 1981 er sledes opgjort med udgangspunkt i flgende udtryk: Initialvrdi = udgifter i basisr/(afskrivningsrate + vkstrate).

367

udenlandsk produceret viden til Danmark. Med udgangspunkt i den ovenfor beskrevne metode er der beregnet en udenlandsk videnskapital. Der forefindes kun data for udgifterne til forskning og udvikling for et relativt begrnset antal lande. I beregningen af den udenlandske videnskapital benyttes derfor kun data for 36 lande, men datasttet omfatter blandt andet USA, Japan og Kina, som er landene med de strste vidensinvesteringer. Ligesom for den dansk producerede videnskapital benyttes en afskrivningsrate p 15 pct. Da udlandet er meget strre end Danmark, er den udenlandske videnskapital naturligvis meget strre end den danske. Den udenlandske videnskapital er steget fra at udgre knap 2.300 pct. af dansk BNP i 1990 til at udgre knap 3.300 pct. i 2009, jf. figur III.30.

Figur III.30 Udenlandsk videnskapital

Pct. af dansk BNP 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990 1995 2000 2005 2010

Anm.: Figuren viser udenlandsk videnskapital i pct. af dansk BNP. Kilde: OECD og egne beregninger.

Uklare spillovereffekter

Det er ikke al den udenlandske viden, der er relevant for Danmark. Nye produktionsprocesser og varer vil vre mere relevante for nogle lande end for andre. Eksempelvis er airconditionanlg mere relevante for lande med et varmt klima end for lande med et koldt klima. Der er foretaget en rkke undersgelser af de skaldte spillovereffekter mellem lande. Resultaterne viser, at det producerende land fr mere

368

ud af en investering i forskning og udvikling, end omverdenen gr. Et studie af Coe og Helpmann (1995) af 22 industrialiserede lande viser eksempelvis, at spilloveret udgr ca. 25 pct. af afkastet i det investerende land. Dette resultat indebrer, at de andre 21 lande i studiet tilsammen fik 25 pct. af det afkast, der tilfaldt det investerende land. Et andet studie af Nadiri og Kim (1996) af de davrende G7-lande viste en spillovereffekt p 50 til 75 pct. Et studie af Bjrner og Mackenhauer (2011) viser spillovereffekter p 14-16 pct. internt i Danmark mellem danske virksomheder. Dette tal kan ikke direkte sammenlignes med ovenstende spillovereffekter, men det bekrfter, at der kan vre betydelige spillovereffekter. Beskedne spillovereffekter Baseret p bl.a. de to frstnvnte studier tager de flgende beregninger udgangspunkt i globale spillovereffekter fra videnskapital p 50 pct. Denne antagelse indebrer, at hvis et land udvikler en ide, der ger landets BNP med 10 mia. dollar, s vil BNP i omverdenen ges med 5 mia. dollar. Som et lille land modtager Danmark kun en lille andel af disse spillovereffekter. Dansk BNP udgr omkring pct. af BNP i de lande, der indgr i opgrelsen af den udenlandske videnskapital. Med udgangspunkt i spillovereffekten p 50 pct. og Danmarks BNP-andel sknnes det, at Danmark udnytter omkring pct. af den viden, der produceres i udlandet. I regneeksemplet svarer det til, at dansk BNP stiger med 25 mio. dollar, nr et land skaber en ide, der ger landets eget BNP med 10 mia. dollar. Med udgangspunkt i disse forudstninger sknnes det, at udlandet har bidraget til at ge den danske videnskapital med gennemsnitligt 0,2 pct. om ret i perioden 1990 til 2010, jf. figur III.31. Figuren viser to alternative beregninger for det udenlandske bidrag. Hvis spillovereffekten eksempelvis fordobles til 100 pct., fordobles bidraget til 0,4 pct. af BNP.

369

Figur III.31 Videnskapital-spillover

Pct. af BNP 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 1990 1995 2000 2005 2010 Skn Overkantskn Underkantskn

Anm.: Kurven Skn angiver tilvksten i den danske videnskapital som flge af udenlandske investeringer i videnskapital. Sknnet er beregnet med udgangspunkt i globale spillovereffekter p 50 pct. Overkantsknnet er beregnet med udgangspunkt i globale spillovereffekter p 100 pct., og underkantsknnet er beregnet med udgangspunkt i spillovereffekter p 25 pct. Kilde: OECD og egne beregninger.

Indenlandske investeringer betyder mest

Den samlede udvikling i videnskapitalen bestr af bidrag fra danske investeringer og spillover fra udlandet. Bruttoinvesteringerne i den danskproducerede videnskapital har i gennemsnit udgjort 0,6 pct. om ret i perioden 1990 til 2010. Sammenlagt med det udenlandske spillover har tilvksten i den danske videnskapital udgjort i gennemsnit 0,8 pct. om ret, jf. figur III.32. Tilvksten i den danske videnskapital skyldes sledes hovedsageligt indenlandske investeringer i forskning og udvikling. Opsparingen i videnskapital har haft en svag tendens til at stige over den betragtede periode. Dette kan skyldes, at bde de indenlandske og udenlandske investeringer i forskning og udvikling har vret stigende i perioden.

370

Figur III.32 Videnskapitalopsparing

Pct. af BNP 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 1990 1995 2000 2005 2010 I alt Dansk

Kilde: Eurostat, OECD, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Afskrivningsraten har stor betydning

Nettoopsparingen i videnskapital kan forekomme lav set i lyset af, at de danske udgifter til forskning og udvikling har udgjort 1,5 til 3 pct. af BNP i perioden. Den store afskrivningsrate betyder imidlertid, at der gr meget viden tabt hvert r. Betragt eksempelvis 2007, hvor den danskproducerede videnskapital udgjorde knap 14 pct. af BNP. Med afskrivningsraten p 15 pct. betyder det, at afskrivningerne udgjorde mere end 2 pct. af BNP det r. For at belyse, hvordan den antagede afskrivningsrate pvirker resultatet, er videnskapitalopsparingen beregnet med udgangspunkt i forskellige afskrivningsrater. Hvis afskrivningsraten er 0 pct. svarende til en antagelse om, at viden ikke forldes vil tilvksten i videnskapitalen udgre 3,2 pct. om ret i gennemsnit over perioden, jf. figur III.33. Hvis afskrivningsraten i stedet var 30 pct., ville tilvksten i videnskapitalen udgre 0,4 pct. i gennemsnit om ret, hvilket svarer til det halve af det centrale skn.

371

Figur III.33 Videnskapitalopsparing, forskellige afskrivningsrater

Pct. af BNP 5 4 3 2 1 0 1990 Skn Overkantskn Underkantskn

1995

2000

2005

2010

Anm.: Kurven Skn angiver tilvksten i den danske videnskapital. Sknnet er beregnet med udgangspunkt i en afskrivningsrate p 15 pct. Overkantsknnet er beregnet med udgangspunkt i en afskrivningsrate p 0 pct., og underkantsknnet er beregnet med udgangspunkt i en afskrivningsrate p 30 pct. Kilde: Eurostat, OECD, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Social kapital Social kapital er bl.a. tillid og normer Begrebet social kapital er svrt at definere prcist, men betegner typisk en rkke formelle eller uformelle institutioner, som stter rammerne for de forskellige konomiske aktrers adfrd. Det er bl.a. normer for, hvilken adfrd der anses for passende og almindelig. Graden af tillid til andre mennesker nvnes ofte som en indikator for den sociale kapital. Lever man i et samfund, hvor man i almindelighed kan regne med, at de fleste andre mennesker vil forsge at overholde de aftaler, de indgr, er det et eksempel p positiv social kapital. Det gr det mindre omkostningsfuldt at indg forretningsaftaler og kan dermed stimulere den konomiske velstand. En sdan tillid til andre mennesker kan bygge p formelle institutioner som bevidsthed om, at man har et politi- og retssystem, som effektivt straffer bedrageri. Den kan ogs bygge p uformelle kulturelle vaner, hvor folk enten har internaliseret normer om ordholdende adfrd eller

372

afskrkkes af, at de frygter strke sanktioner fra andre medborgere i tilflde af lftebrud, jf. Dasgupta (2008). Betydningsfuldt for vkst og velfrd Social kapital kan p mange forskellige mder have en gavnlig effekt p andre konomiske variable som produktivitet og indkomst. Eksempler p udtryk for den sociale kapital kan vre forekomsten af uformelle omgangsformer og netvrk, engagement i civilsamfundet som eksempelvis frivilligt arbejde, graden af flles tankegang og samhrighed og andre forhold, som stimulerer til gensidigt samarbejde hos indbyggerne i et samfund. Den sociale kapital vurderes ofte at vre en betydningsfuld faktor for konomisk vkst og den generelle velfrd, men er for diffust et begreb til, at den kan opgres prcist. Endnu vanskeligere vil det vre at forsge at vrdistte den. Det er derfor heller ikke forsgt at kvantificere betydningen af ndringer i den sociale kapital for den gte opsparing i Danmark; men det er muligt at se p udviklingen i enkelte indikatorer, som hver p deres mde kan belyse udviklingen i kapitalen. Forskningsprogrammet European Values Study har med mellemrum stillet befolkningen i en rkke lande forskellige sprgsml, herunder ogs om tilliden til andre mennesker. For Danmark og Sverige ser andelen af personer, der generelt stoler p deres omgivelser, ud til at vre steget mrkbart siden starten af 1980erne, jf. figur III.34. Graden af tillid blandt de adspurgte er generelt hjere end blandt deltagerne fra Tyskland og Italien. En indikator for engagement i civilsamfundet er medlemskabet af forskellige frivillige organisationer. I den norske bredygtighedsopgrelse nvnes frivilligt arbejde sledes som et vigtigt bidrag til at skabe og vedligeholde fllesgoder og social kapital. Statistisk Sentralbyr har beregnet, at vrdien af arbejdsindsatsen i den frivillige sektor i Norge udgjorde 3,6 pct. af BNP i 2008, jf. Brunvoll og Kolshus (2011). Deltagerne i European Values Study sprges ogs om deres foreningsmedlemskaber. Der er her generelt dog ikke noget klart mnster i nogen udvikling for Danmark fra 1981 til 2008.

Danskernes tillid er steget

Foreningsmedlemskab

373

Figur III.34 Tillid i fire europiske lande

Pct. 80 70 60 50 40 30 20 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Danmark Sverige Tyskland Italien

Anm.: Der er observationer fra fire r: 1981, 1990, 1999/2000 og 2008. Figuren viser andelen af personer (ud af ca. 1000 adspurgte), der i hvert r har svaret bekrftende p sprgsmlet: Generally speaking, would you say that most people can be trusted? Kilde: European Values Study.

Danmark ikke helt korruptionsfri

Et tredje kendetegn p den sociale kapital kan vre opfattelsen af, hvor velfungerende den offentlige sektor er. Det ses bl.a. ved opfattelsen af mngden af korruption. Organisationen Transparency International udgiver et rligt indeks for forskellige lande, hvor de sprger internationale eksperter om deres oplevelse af korruptionsniveauet i de enkelte lande. For Danmarks vedkommende blev vi i rene 1998-99 anset som absolut korruptionsfri, jf. figur III.35. Siden er vurderingen faldet, men ligger ikke lavere end i 1995, hvor man lavede dette indeks for frste gang. Igen er det danske niveau stort set p linje med det svenske. I Tyskland, Italien og Rusland opfattes korruptionsproblemerne som strre.

374

Figur III.35 Korruptionsindeks i fem europiske lande

CPI-score 14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Danmark Sverige Rusland Tyskland Italien

Anm.: CPI str for Corruption Perceptions Index. Indekset bygger p besvarelser fra et internationalt ekspertpanel. Vrdien 10 betegner totalt fravr af korruption. Kilde: Transparency International.

Ikke tegn p ringere social kapital

Sammenfattende kan det siges, at den sociale kapital ud fra disse indikatorer i hvert fald ikke lader til at vre get tilbage i Danmark. Der br dog tages nogle vsentlige forbehold med hensyn til, hvor sigende og hvor sikre de nvnte indikatorer hver isr er. Sundhedskapital

Befolkning og levetid er steget markant

Man kan tnke p ndringer i sundhedskapitalen som en konomisk opgrelse af vrdien ved, at befolkningstallet ndres, at levetiden ndres, og at livskvaliteten ndres, nr den gennemsnitlige sundhedstilstand forandres. Historisk er den gennemsnitlige levetid steget markant, og de befolkningsfremskrivninger, der anvendes i Danmark, antager, at det samme vil vre tilfldet fremover. Hvert r sker der alts en stigning i sundhedskapitalen i den forstand, at befolkningen i det pgldende r tilsammen kan se frem til flere fremtidige lever, end det var tilfldet for befolkningen et r tidligere. Med udgangspunkt i en befolkningsfremskrivning kan man kvantificere mngden af forventede kommende lever for 375

Meget usikker vrdistning af liv

hele befolkningen og dermed beregne stigningen fra r til r. Det er imidlertid vanskeligt at finde en trovrdig strrelsesorden for vrdistningen af disse ekstra lever. I samfundskonomiske cost-benefit-analyser anvendes ofte begrebet VSL (vrdien af et statistisk liv). Beregningen af VSL kan baseres p en skaldt omkostningsmetode, hvor der foretages en beregning af ulykkesomkostninger, produktionstab mv. som flge af et ddsfald, eller alternativt ved betinget vrdistning eller markedsbaserede metoder, hvor vrdistningen bygger p individers observerede adfrd f.eks. den lnprmie, der optrder i risikobetonede jobfunktioner. I Finansministeriet (1999) refereres en rkke udenlandske VSL-beregninger. De omkostningsbaserede gr fra 0,1 mio. kr. (Portugal) til 7 mio. kr. (Tyskland), og de vrige beregninger fra 9 mio. kr. (England) til 19,7 mio. kr. (USA). Selv anbefaler Finansministeriet i denne publikation en vrdi af et statistisk liv p 6,3 mio. kr. for Danmark (alle belb i 1999-priser). Her sttes et lever til 654.000 kr. I det flgende foretages en illustrativ beregning af udviklingen i sundhedskapital i stil med tilgangen i Arrow mfl. (2010). For at finde en vrdi pr. lever benyttes samme fremgangsmde som i De konomiske Rd (2011b). Der tages udgangspunkt i en vrdi af et statistisk liv p 13,6 mio. kr. i 2002-priser. Dette belb er udregnet i Trafikministeriet (2003) og siden brugt i adskillige danske studier, eksempelvis Transportministeriet (2010). Trafikministeriets kilde er en workshop organiseret af EU-Kommissionen i 2000, som igen har brugt tal fra et tidligere meta-studie af betalingsvillighedsundersgelser foretaget af Englands Department of Environment, Transport and Regions. Vrdien af et statistisk liv kan under visse antagelser omregnes til en vrdi pr. lever. Ved brug af fremgangsmden i Willumsen mfl. (2005) og De konomiske Rd (2011b) giver det en pris pr. lever p 654.000 kr. (2005-priser). Anvendes denne vrdi af et statistisk lever, kan man beregne sundhedskapitalen som antallet af samlede forventede lever for befolkningen i hvert r, og vrdien heraf ved at prisstte hvert lever med 654.000 kr. og tilbagediskontere med 3 pct. Opsparingen i sundhedskapital kan herefter beregnes som udviklingen i denne formue fra r til r.

376

Figur III.36 Opsparing i sundhedskapital

Pct. af BNP 60 50 40 30 20 10 0 1990 1995 2000 2005 2010

Anm.: Beregningen angiver vrdien af ndringen i forventede antal lever for den samlede befolkning. Som flge af store metodemssige problemer indgr opsparing i sundhedskapital ikke i den samlede opgrelse af gte opsparing. Kilde: DREAMs befolkningsfremskrivning, Willumsen mfl. (2005) og egne beregninger.

Opsparing udgr en fjerdedel af BNP

I figur III.36 ses resultatet af en sdan beregning. Det ses, at vrdierne beregnet p denne mde er overordentlig store. I gennemsnit udgr den rlige opsparing i sundhedskapital 23 pct. af BNP. I 1996 overstiger den halvdelen af BNP. Det er resultatet af, at svel befolkningens strrelse som den forventede restlevetid for hvert individ stiger mrkbart i lbet af perioden. Som nvnt er beregningsforudstningerne bag vrdistningen af et ekstra lever yderst skrbelige. Da beregningen af den gte opsparing i sundhedskapital samtidig afhnger helt af denne vrdistning, br den strrelsesmssige ndring i ovenstende beregning ikke tages som et serist konkret bud p, hvor meget de sundhedsmssige fremskridt i perioden har betydet. Beregningen ovenfor indgr derfor ikke i den samlede beregning af gte opsparing, men skal blot tjene til at illustrere, at ndringen i levealder og befolkningens strrelse kan have stor betydning for den samlede gte opsparing. Man kan dog argumentere for, at en del af denne opsparing under alle omstndigheder er 377

Sundhedskapital medtages ikke i endelig beregning

medregnet andetsteds, idet stigningen i levealderen bl.a. skyldes lgevidenskabelige fremskridt, og disse indgr i beregningen af udviklingen i den samlede videnskapital i perioden.

III.6 Sammenfatning og anbefaling

gte opsparing et bredere velfrdsbegreb end de traditionelle gte opsparing belyser et bredere velfrdsbegreb end de relativt snvre opgrelser af national opsparing og nationalformue, som normalt prsenteres i nationalkonomiske beregninger. Svel udviklingen i det fysiske kapitalapparat herhjemme i form af bygninger og maskiner som ndringen i vores tilgodehavender over for udlandet, der begge opgres regelmssigt i Nationalregnskabet, har betydning for vores fremtidige forbrugsmuligheder og dermed vores velfrd som nation. Disse er imidlertid langtfra de eneste reelle kapitalgoder, som pvirker vores fremtid. ndringerne i naturen omkring os har ligeledes potentielt meget stor betydning. Det glder ndringer i den naturkapital, som giver os grundlggende tjenesteydelser i form af ren luft, brugbart drikkevand, gunstige klimatiske forhold, levedygtige kosystemer, rekreative oplevelser osv. Det glder ogs forbruget af ikke-fornybare naturressourcer som olie og gas fra Nordsen og ndringerne i fornybare ressourcer som fiskene i vores farvande og omfanget af vores skove. Heller ikke indregningen af op- og nedsparingen i milj- og ressourcekapital vil imidlertid dkke alle de kapitalndringer, der er afgrende for vores fremtidige velfrd. Forgelsen af den menneskelige viden i form af frdigheder og teknologiske fremskridt (i bred forstand) er en helt afgrende faktor for vksten i materielle forbrugsmuligheder. Videns- og humankapitalens udvikling er dermed vigtige elementer. Tilsvarende er befolkningens sundhedstilstand, blandt andet mlt ved den forventede levetid, en vigtig parameter for velfrden. Det samme glder for det mere diffuse begreb social kapital, som dkker over en rkke forhold med betydning for vores materielle produktionsmuligheder og generelle velfrd. Det kan eksempelvis vre graden af tillid, tryghed eller sammenhngskraft i befolkningen.

Milj, naturressourcer, viden, frdigheder, sundhed og sociale forhold br indg

378

Metoderne forbedres, og flere komponenter inddrages

Det er overordentlig vanskeligt at foretage en sikker opgrelse af den gte samfundsmssige opsparing i denne udvidede forstand. Der vil ofte vre usikkerhed omkring mange strrelsesordner, og de antagelser, der er ndvendige at gre for at komme frem til et bud p et resultat, kan oplagt diskuteres. Ofte vil der vre alternative mder at opgre opsparingen p, og de vil give forskellige resultater, uden at det er muligt entydigt at sige, hvilken fremgangsmde der er bedst. Resultaterne i nrvrende kapitel skal derfor tages med betydelige forbehold. Den gren af konomien, der har beskftiget sig med disse emner, har dog gjort en rkke metodologiske fremskridt i lbet af de seneste rtier. I forhold til tidligere danske opgrelser som f.eks. i Det konomiske Rd (1998) vurderes det derfor, at der er sket metodemssige forbedringer i den her prsenterede opgrelse, som ogs inddrager flere delomrder end tidligere offentliggjorte danske studier af den gte opsparing. Resultater fra gte opsparing

Den gte opsparing er positiv i alle r, og over 7 pct. af BNP i gennemsnit

Den samlede gte opsparing opgjort som summen af de elementer, hvis beregning er gennemget i de foregende afsnit, fremgr af figur III.37. Det ses, at den beregnede gte opsparing er positiv i alle rene. I gennemsnit udgr den ca. 7 pct. af BNP. Mlt p denne mde lever den gte opsparing i Danmark dermed op til det kriterium for en bredygtig udvikling, der siger, at den gte opsparing ikke m vre negativ. Usikkerheden i beregningen er dog s stor, at man ikke kan fastsl med sikkerhed, at den samlede opsparing faktisk er positiv. Eksempelvis giver nedsparingen i klimakapital i den foretagne beregning et negativt bidrag p ca. 6 pct. af BNP om ret, men alternative og mere ekstreme antagelser, der dog ikke fuldstndig kan udelukkes, medfrer i stedet en nedsparing p mellem 0 og 30 pct. af BNP. Ligeledes er der elementer, det ikke har vret muligt at kvantificere og dermed medtage i beregningen, men som kan forventes at vre relativt store. Det glder udviklingen i biodiversitet, i sundhedskapitalen og i den sociale kapital.

379

Figur III.37 gte opsparing

Pct. af BNP 10 9 8 7 6 5 4 1990 1995 2000 2005 2010

Anm.: I beregningen indgr ndringer i fysisk kapitalapparat, finansiel opsparing, human- og videnskapital, ressourcerne i Nordsen, skov- og fiskebestand, ndringer i klimaforhold og anden luftforurening. Kilde: Egne beregninger.

Nationalformuen vokser trods negativt bidrag fra forurening

Tager man udgangspunkt i det centrale skn for den gte opsparing p gennemsnitligt 7,4 pct. af BNP rligt, er fortolkningen, at vores nationalformue i bred forstand er stigende. Dette er udtryk for, at mulighederne for fremtidig velfrd er forbedrede. Det glder, selvom der er et betydeligt negativt bidrag fra isr forurening, men ogs fra forbruget af den naturkapital, vi ejer i form af olie- og gasreserverne i Nordsen. Antallet af indbyggere i Danmark er steget ca. 7 pct. fra 1990 til 2010. Hvis forbrugsmulighederne i bred forstand for hvert enkelt individ skal vokse, skal den gte opsparing ikke blot vre positiv, men den samlede formuestigning skal vre strre end befolkningsvksten, sdan at den gennemsnitlige formue pr. hoved ogs vil stige. Det er i praksis umuligt at opgre niveauet for den gte formue, da det blandt andet vil krve en vrdistning af den totale vrdi af naturen. Derfor er det ikke muligt at afgre, om formuen pr. hoved er vokset i perioden, men man kan konkludere, at danskerne som befolkning er blevet rigere.

Vi ved ikke, om velfrden pr. hoved er steget

380

Tabel III.5

ndringer i gte opsparing over perioden Gennemsnit pr. r 1990-2009 1990-1999 2000-2009 Forskela) ------------------------------- Pct. af BNP ------------------------------3,3 3,3 3,4 0,2 2,1 1,3 2,9 1,6 10,4 10,4 10,3 -0,1 0,8 0,7 0,9 0,2 -1,8 -1,5 -2,2 -0,7 -5,8 -5,9 -5,7 0,2 -1,5 -1,9 -1,1 0,8 0,1b) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,4 6,3 8,5 2,1

Fysisk Finansiel Human Videns Nords Klima Anden luft Grundvand Skov Fisk I alt

a) Sjlen angiver forskelle i vkst mellem de to rtier. b) Gennemsnit 1998-2009. Anm.: P grund af afrunding summer tallene ikke altid. Udviklingen i grundvandsreserven er frst beregnet fra 1998 og indgr derfor ikke i beregningen af den samlede gte opsparing. Kilde: Egne beregninger.

Stigningen i humankapital helt afgrende for den gte opsparing

Tabel III.5 viser, hvilke elementer der har haft afgrende betydning for den samlede gte opsparing i perioden. Den helt dominerende faktor er forgelsen af vores humankapital, alts de evner og frdigheder, som befolkningen i perioden har tilegnet sig i form af uddannelse mv. Bidraget fra strre humankapital udgr med den anvendte beregningsmetode (baseret p investeringerne i uddannelse) over 10 pct. om ret, og har vret stabilt over den betragtede periode. Bidraget er dermed over tre gange s stort som bidraget fra stigningen i det fysiske kapitalapparat, og strre end den samlede gte opsparing. Eller udtrykt p en anden mde: Hvis vi ikke i perioden havde forget kundskabsniveauet i befolkningen, ville vi have haft en udvikling, der ville have impliceret lavere velfrd for de fremtidige generationer, og som dermed ikke ville vre bredygtig (alt andet lige). 381

Alternativ opgrelse

En alternativ opgrelse af humankapitalen baseret p opgrelse af indkomststigningerne ved uddannelse kommer frem til en noget lavere rlig opsparing p 6 pct. af BNP i gennemsnit. Selv med dette lavere skn vil den samlede gte opsparing dog vre positiv, og humankapitalen vil udgre det strste enkeltelement. Den nedsparing, der finder sted i naturkapital (forstet som forbrug af naturressourcer samt klimaskader og anden forurening), udgr tilsammen over 9 pct. af BNP i gennemsnit i perioden. Der finder sledes en betydelig lbende nedslidning af vores naturkapital sted under de anvendte beregningsforudstninger. Det vsentligste bidrag til nedslidningen af naturkapitalen, nemlig knap 6 pct. af BNP rligt, kommer fra udviklingen i drivhusgasserne og dermed fra de forventede fremtidige danske klimaproblemer. Andre medtagne luftforureningsproblemer medfrer en nedsparing p gennemsnitligt 1 pct. af BNP over hele perioden. Det tredje vsentlige negative element i beregningen af den gte opsparing er udtmningen af vores ressourcer i Nordsen, som mlt i faste priser har mindsket vores naturkapital med knap 2 pct. af BNP rligt i perioden. Udviklingen i brugbare grundvandsreserver, fiskebestanden og skovmngden i Danmark har hver isr kun meget beskeden betydning for den samlede gte opsparing, nr den mles i forhold til BNP. De poster, som traditionelt bruges som ml for vores nationale formueforgelse i snver forstand, nemlig opsparing i fysisk og finansiel kapital, udgr tilsammen godt 5 pct. af BNP. Hertil kommer, at vksten i mngden af videnskapital forstet som mngden af tilgngelig og brugbar viden uafhngigt af den legemliggjorte viden, der indgr i beregningen af humankapital, giver et bidrag p omkring pct. af BNP rligt. Dette tal kan synes overraskende lille p baggrund af, at ny viden ofte omtales som den faktor, der i sidste ende driver den materielle fremgang. Det br dog erindres, at menneskehedens voksende viden ogs pvirker beregningen af opsparing i humankapital, idet det her indgr, at kvaliteten af en times undervisning stiger over tid, fordi undervisernes viden stiger.

rlig nedsparing i naturkapital p over 9 pct. af BNP

Traditionel nationalopsparing udgr godt 5 pct. af BNP

382

Opsparingen er steget med en tredjedel i det senest rti

Sammenlignes 1990erne med 2000erne, ses det, at den gte opsparing er steget mrkbart. Der er en del variation over tid i nogle af komponenterne, men i gennemsnit udgjorde opsparingen ca. 6 pct. af BNP i 1990-99 og 8 pct. i 2000-09. Det svarer til en stigning i den samlede opsparing p en tredjedel. Strstedelen af denne stigning kan genfindes som en strre finansiel opsparing. ndringen over perioden i det brede begreb gte opsparing er alts tt p at vre lig med ndringen i det traditionelle snvrere konomiske opsparingsbegreb, der kun omfatter ndringen i fysisk og finansiel kapital. To andre delkomponenter har ogs udvist en vsentlig ndring i perioden, men med modsatrettede fortegn, og strrelsesmssigt har de omtrent ophvet hinanden. Det drejer sig om udtmningen af ressourcerne i Nordsen, som har vret hjere og dermed medfrt en strre nedsparing som andel af BNP i det seneste tir. Omvendt er luftforureningen som flge af svovldioxid, kvlstofoxider og ammoniak blevet vsentligt mindre som flge af de tiltag, der er blevet taget i Danmark og internationalt p dette omrde. Dette har bidraget til en stigning i den gte opsparing. Skovarealet er steget i perioden, hvilket har givet et positivt bidrag til den gte opsparing. Samtidig er forureningen af grundvandet generelt faldet, formodentlig som flge af de forskellige tiltag, der er blevet foretaget for at forbedre grundvandskvaliteten. Den formue, som bestr af fiskebestandene i vores farvande, er omvendt faldet i perioden. For alle tre naturformuer glder dog, at ndringerne har vret s sm, at de praktisk taget ikke pvirker den samlede gte opsparing. Som det fremgr af de enkelte beregninger, skyldes ndringerne i flere af elementerne i vid udstrkning udenlandske forhold. Den gte opsparing kan sledes ikke uden videre fortolkes som den opsparing, danskerne selv har foretaget i perioden. De store forureningsproblemer, som pvirker vores velfrd og dermed den gte opsparing, er for en stor dels vedkommende grnseoverskridende. ndringerne i miljtilstanden i Danmark skyldes derfor frst og fremmest 383

Udtmning af Nordsen steget, luftforurening faldet

ndringer i skove, fisk og grundvand betyder meget lidt

Udlandet spiller stor rolle for den mlte opsparing i Danmark

ndrede udledninger i landene omkring os. Det glder allermest klimaproblemet, hvor det er den globale udledning af drivhusgasser, der i sidste ende pvirker Danmarks situation. Danmarks egen udledning af drivhusgasser udgr kun ca. 0,2 pct. af den samlede globale udledning og har dermed reelt ingen betydning for, hvor hrdt vi vil blive ramt af klimandringer fremover. Ogs et omrde som opsparing i videnskapital har grnseoverskridende karakter. Det indgr sledes i beregningerne, at omkring en tredjedel af virkningen herfra er gevinster, som tilfalder Danmark som flge af, at der i udlandet investeres i forskning og udvikling af ny viden og teknologi. Udviklingen er bredygtig i svag forstand At den gte opsparing er stabilt positiv, betyder med forbehold for den usikkerhed, der ligger i beregningerne, og de forhold, det ikke har vret muligt at kvantificere at Danmark har levet op til det svage bredygtighedskriterium i perioden. Selvom nogle af delkomponenterne i opsparingsberegningen har vret negative, har formuestigningen i andre komponenter, frst og fremmest humankapitalen, vret endnu strre. Hvis substitutionsmulighederne mellem de forskellige kapitalgoder er tilstrkkeligt gode, betyder dette, at den samlede velfrd er steget. Man kan imidlertid ikke vre sikker p, at denne forudstning er opfyldt, og dermed heller ikke, om udviklingen er bredygtig i strk forstand, jf. diskussionen om kritisk naturkapital. Hvis eksempelvis biodiversiteten eller de nuvrende klimaforhold vurderes at have net en kritisk undergrnse, vil yderligere nedgang p disse omrder medfre uerstattelige tab, som ikke opvejes af, at andre elementer i den gte opsparing er steget. Selvom en positiv gte opsparing iflge den svage bredygtighedsopfattelse betyder, at forbrugsmulighederne i bred forstand eller velfrden er blevet forbedret, siger det ikke i sig selv noget om, hvorvidt opsparingen har vret tilstrkkelig til at opretholde en vkst i forbrugsmulighederne, som svarer til den historiske udvikling. Det er et almindeligt resultat i konomisk vkstteori, at en konstant vkst i forbrugsmulighederne krver, at formuen/kapitalapparatet samlet set vokser lige s hurtigt som produktionen. Om det er tilfldet for Danmark, er ikke muligt at

men ikke ndvendigvis i strk forstand

Uvist, om vksten i forbrugsmulighederne kan opretholdes

384

afgre, fordi det ikke er muligt at beregne niveauet for kapitalen for en rkke af delkomponenterne, f.eks. klimakapitalen. Man kan dog f en indikation ved at se p nogle af delelementerne hver for sig. Humankapitalen er med de givne antagelser sledes vokset hurtigere end BNP i perioden. Faldende klimakapital udgr langt det strste negative bidrag Langt det vigtigste negative bidrag i beregningerne kommer fra den faldende klimakapital, alts akkumulationen af drivhusgasser i atmosfren og de formodede fremtidige skader, der flger heraf. Der er meget stor usikkerhed om omfanget af skader, bde globalt og for Danmarks vedkommende, men i beregningen er det centrale skn, at disse problemer reducerer vores samlede formue med knap 6 pct. af BNP eller 100 mia. kr. rligt. De mulige skader for Danmark er vrdisat betydeligt hjere end de globale omkostninger ved Danmarks egne udledninger af drivhusgasser. Det skyldes, at Danmarks andel af de globale udledninger er mindre end vores andel af den samlede globale produktion, og at Danmark p linje med det meste af Vesteuropa kan blive ramt relativt hrdt af de mulige klimaeffekter, ikke mindst som flge af kystlinjernes srbarhed. Beregningerne peger dermed p, at det er i Danmarks klare interesse at arbejde i internationale fora for en ambitis global klimapolitik. Det er imidlertid vigtigt at sl fast, at reduktioner i Danmarks egne udledninger er relativt irrelevante i denne sammenhng, medmindre de sker som led i en internationalt forpligtende ordning. Virkningen p det globale klima af en given udledningsreduktion vil vre den samme, uanset hvor den sker, og omkostningerne ved at reducere er lavere i mange andre lande end i Danmark. Man vil derfor kunne f strst gavnlig virkning for givne omkostninger ved at lave internationale ordninger, som sikrer, at der reduceres, hvor det er billigst. Ud over klimaproblemet trkker ogs mere regionale luftforureningsproblemer ned i den gte opsparing. Sundhedsproblemerne som flge af nedfald af svovldioxid, kvlstofoxider og ammoniak i Danmark er opgjort til at koste omkring en pct. af BNP i 2010, svarende til 20 mia. kr. Denne omkostning har udgjort en faldende BNP-andel i 385

Vigtigt, at Danmark arbejder for reducerede udledninger i udlandet

Andre luftproblemer kostede 20 mia. kr. i 2010, men falder over tid

1990erne, men har vret relativt stabil i det seneste tir. Der er dog flere lokale og regionale luftforureningsproblemer end de her nvnte, som ikke er medtaget i regnestykket. Blandt de vigtigste m her formodes at vre udledningen af sundhedsfarlige partikler. Udtmningen af ressourcerne i Nordsen er mere end kompenseret af menneskeskabt kapital Det tredje vsentlige negative element i opsparingen er udtmningen af ressourcerne i Nordsen. I faste priser har den udgjort knap 2 pct. af BNP i gennemsnit over hele perioden. Dette er et langt lavere belb end den stigning i skaldt menneskeskabt kapital (nettoinvesteringerne i fysisk, finansiel, human- og videnskapital), der er sket. Den grundlggende betingelse for, at udtmningen af en ikkefornybar ressource foregr p en bredygtig mde, nemlig at nedgangen i naturkapitalen kompenseres med en tilsvarende stigning i mngden af menneskeskabt kapital (ogs kendt som Hartwicks regel), synes dermed at vre opfyldt. For gas og olies vedkommende er markedsprisen steget kraftigt i forhold til andre kapitalgoder i lbet af perioden. Faktisk er priserne steget s kraftigt, at vrdien af de sknnede tilbagevrende ressourcer, som kan hentes op, udgr en strre andel af BNP i dag end p noget tidligere tidspunkt, selvom den fysiske mngde af reserven er faldet hvert r i hele perioden. I 2010 beregnes nutidsvrdien af den fremtidige ressourcerente (dvs. vrdien af ressourcerne fratrukket udvindingsomkostningerne) fra Nordsen at svare til ca. 50 pct. af BNP eller 850 mia. kr. Med olieprisstigninger p over 30 pct. i 2011 er vrdien steget yderligere siden da. Samlet set har analysen peget p, at opsparingen i de menneskeskabte kapitalgoder mere end opvejer sliddet p milj og natur i perioden. Frst og fremmest humankapitalen er vigtig her, men ogs opsparing i videnskapital, maskiner og bygninger og finansielle tilgodehavender i udlandet spiller en rolle. Hvad udviklingen i milj- og naturgoder angr, har klimaproblemet langt den strste kvantificerede virkning p den gte formueudvikling, men ogs andre former for luftforurening og udviklingen i Nordsen spiller en mrkbar rolle. Derimod spiller udviklingen i skovbestanden, forureningen af grundvandet og havfiskeriet ikke nogen

Vrdien af tilbagevrende Nordsreserver strre end nogen sinde

Opsamling og usikkerhed

386

vsentlig rolle for det overordnede resultat. Det er til gengld muligt, at nogle af de udeladte faktorer som biodiversitet og udviklingen i sundhedskapitalen kan spille en meget vsentlig rolle i det samlede billede. Fremtidige analyser af gte opsparing en relevant indikator for bredygtighed Analyser af den gte opsparings strrelse er et af de redskaber, der giver mulighed for at lave konomiske beregninger af, om vores forbrugsmuligheder i bred forstand (inklusive forbruget af miljgoder og meget andet) ikke er faldende, sdan at udviklingen er bredygtig. Der er mange usikkerheder forbundet med opgrelsen heraf, og der er stadig behov for lbende at videreudvikle og forfine metoderne. Allerede i dag virker beregningerne dog som et relevant bidrag, der kan indg blandt de indikatorer, der overvger udviklingen for bredygtigheden i Danmark. I Norge er der sledes udarbejdet et officielt indikatorst for bredygtig udvikling, og der udarbejdes jvnligt analyser af udviklingen i nationalformuen, der bl.a. ogs inddrager udviklingen i fornybare og ikke-fornybare naturressourcer samt humankapital. Skat i Nordsen Hensigtsmssig beskatning i Nordsen vigtig Regeringen har netop ivrksat et serviceeftersyn af skatteforholdene i Nordsen. Da der er tale om overordentligt store vrdier, er det ogs et vigtigt samfundskonomisk sprgsml, om beskatningen er indrettet hensigtsmssigt, jf. afsnit III.4. Overordnet br beskatningen vre indrettet sdan, at den fordeler gevinsten rimeligt mellem staten og de private selskaber, der str for selve eftersgningen og udvindingen af ressourcerne. Samtidig br den ikke pvirke tilskyndelsen til eftersgning og udvinding i en uheldig retning. Det er den danske stat, og dermed hele den danske befolkning, der har selve ejendomsretten til vrdierne i undergrunden, mens de private selskaber har til opgave at lokalisere ressourcerne og hente dem op til videresalg. Et naturligt udgangspunkt for en fordeling er derfor, at den del af ressourcens vrdi, der er tilbage, nr udvindingsselskaberne har fet en rimelig forrentning af deres investeringer, br tilfalde staten. Dette princip er det samme som, at den 387

Naturligt udgangspunkt: Normalforrentning til selskaberne, ressourcerente til staten

egentlige ressourcerente som udgangspunkt br tilfalde staten. Man kan sammenligne forholdet med andre omrder, hvor statslige institutioner kber tjenesteydelser fra private. Staten har her ogs en forpligtelse til at sikre, at den ikke betaler undigt mange penge for de givne ydelser. Neutral beskatning af Nordsen blev anbefalet af udvalg Det er i princippet muligt at indrette beskatningen af indtgterne fra Nordsen p en mde, s den ikke forvrider tilskyndelsen til at udvinde ressourcerne p en hensigtsmssig mde. Metoden er, at man mlrettet forsger at opgre og beskatte selve ressourcerenten. Selv en meget hj skattesats p ressourcerenten vil nemlig ikke afskrkke fornuftige investeringer, forudsat at selskaberne kan fratrkke alle relevante omkostninger for deres drift og investeringer, herunder en normalforrentning af deres investerede kapital, inden skattegrundlaget beregnes, og at overog underskud behandles symmetrisk. Kulbrinteskatteudvalget, som i 2001 analyserede skatteforholdene i Nordsen, anbefalede netop indfrelsen af en sdan neutral skat p ressourcerenten i Nordsen. Den nuvrende Nords-beskatning afviger fra principperne for neutral beskatning. Der er sledes ikke noget fradrag for forrentningen af den investerede egenkapital i grundlaget for kulbrinteskatten. Til gengld er der et fradrag p 30 pct. for nyinvesteringer. Samtidig kan underskud ikke fremfres. Disse afvigelser vil skvvride incitamenterne til investeringer. Hvis det manglende fradrag for forrentningen af egenkapitalen i praksis modsvares af det ekstraordinre investeringsfradrag, kan kulbrinteskatten dog ses som en tillempet skat p ressourcerenten. Hvorvidt de to afvigelser fra den neutrale beskatning ophver hinanden, afhnger af en rkke forhold, og det er derfor svrt at afgre, hvor tt kulbrinteskatten kommer p en (neutral) skat p ressourcerenten. Det er dermed ogs svrt at sige, hvilken betydning afvigelserne har for investeringerne i Nordsen. Beregninger i rapporten peger p, at Nordserhvervet har tjent et afkast fr skat p ca. 60 pct. af den investerede kapital rligt i perioden 2004-10. Baseret p De konomiske Rds seneste makrokonomiske fremskrivning forventes dette tal at stige til knap 70 pct. frem mod 2020. Forrentningen efter skat har vret ca. 24 pct. i gennemsnit i 2004-10 og forventes iflge prognosen ogs at stige fremover. Det er ca. tre gange s stort som afkastet

Eksisterende skatteregler flger ikke anbefalinger om neutral skat

Nordserhvervet har meget hjt afkast efter skat

388

fr skat i industrierhvervene og i ikke-finansielle selskaber generelt. Den meget store indtjening i Nordserhvervet afspejler, at erhvervet p trods af srbeskatningen beholder en vsentlig andel af ressourcerenten i tilgift til den gennemsnitlige forrentning, som indtjenes i andre erhverv. Spillerum for hjere skat p ressourcerenten Der lader dermed til at vre et betydeligt spillerum for hjere beskatning, hvis man nsker, at staten skal beholde en strre andel af ressourcerenten, uden at skatten bliver urealistisk hj. Kulbrinteskatteudvalget regnede sledes i sin tid med en effektiv skat p ressourcerenten p 84 pct. I Norge fr staten i gennemsnit under visse beregningsmssige analyser ca. 85 pct. af ressourcerenten i felterne. Under de samme beregningsmssige forudstninger vil staten i Danmark fremadrettet blot oppebre ca. 71 pct. af ressourcerenten i de danske udvindingsprojekter. Den statslige andel er sledes langt lavere end i Norge. I forbindelse med overvejelserne om et mere hensigtsmssigt skattesystem i Nordsen spiller den skaldte kompensationsklausul i aftalen mellem regeringen og A. P. Mller-Mrsk en vsentlig rolle. Iflge aftalen fr selskaberne i Dansk Undergrunds Consortium (DUC) ret til kompensation, hvis der inden aftaleudlbet i 2042 indfres nye skatteregler, der specifikt rammer producenter af kulbrinter i den danske del af Nordsen. Aftalen er problematisk, idet den besvrliggr fremtidige justeringer i skatteforholdene, nr ndrede forudstninger i vrigt mtte gre det naturligt. Forhold som oliepriser, udvindingsteknologi og generelle samfundsmssige ndringer kan selvsagt ndre sig meget over lngere tidsrum. Det er dermed naturligt, at regering og Folketing med mellemrum har mulighed for at ndre p skatteforholdene, hvis det i vrigt findes samfundsmssigt hensigtsmssigt. Man har da heller ikke tilsvarende kompensationsaftaler i andre Nordslande. Kompensationsretten glder dog ikke ubegrnset. Der er sledes i aftalen en vre grnse for, hvor stor en kompensation de pgldende selskaber kan f i tilflde af en senere specifik skattendring for Nordsproduktionen. Ligeledes glder kompensationsbestemmelsen ikke i tilflde af ndrede beskatningsregler, der omfatter en strre del af dansk erhvervsliv. Eksempelvis m en indfrelse af en generelt hjere skattesats for overnormalt kapitalafkast kombineret med et egenkapitalfradrag 389

Problematisk kompensationsaftale

Kompensationsretten glder dog ikke ubegrnset

formodes ikke at aktivere kompensationsbestemmelsen, selvom udnyttelsen af energireserverne i Nordsen netop er det klareste eksempel herhjemme p eksistensen af en overnormal profit. Skatteforholdene br ndres Samlet set er der meget, der taler for, at skatteforholdene i Nordsen br ndres for at give en mere rimelig fordeling af de ekstraordinre indtjeningsmuligheder, som udnyttelsen af samfundets naturressourcer giver. Der br sledes tilfalde staten en strre andel af ressourcerenten, end det er tilfldet med de gldende skatteregler. Samtidig br det overvejes, om ordningen kan justeres i retning af at give en mindre forvridende beskatning af aktiviteterne i Nordsen. Kompensationsklausulen kan dog tnkes at lgge hindringer i vejen for en sdan ndring i skattesystemet. Der br derfor ske en grundig afklaring af de juridiske muligheder for enten at ndre beskatningen inden for den eksisterende aftales rammer eller ivrkstte en genforhandling, der frer til de nvnte forbedringer. Selvom forekomsterne af gas og olie i Nordsen er langt den vigtigste kommercielt udnyttede ikke-fornybare ressource herhjemme, er der ogs andre naturressourcer, der indtjener en ressourcerente. Det glder eksempelvis fiskeriet, hvor den samlede handelsvrdi af de uddelte fiskekvoter er et udtryk for ressourcerenten. Disse fiskekvoter er blevet uddelt gratis fra statens side. En bortauktionering af kvoterne eller en afgift p de eksisterende kvoter vil imidlertid kunne give staten en indtgt, som i modstning til de fleste andre afgifter ikke vil medfre forvridninger. Hvis man mener, at den overnormale profit i form af ressourcerenten fra havfiskeriet ogs br tilfalde hele samfundet i stedet for de enkeltpersoner, der oprindelig fik tildelt kvoterne eller siden har kbt dem, br staten inddrage ressourcerenten herfra.

Fiskeriets ressourcerente kan ogs beskattes

390

Litteratur
Abildgren, K. (2005): Interest-rate development in Denmark 1875-2003 A Survey. Nationalkonomisk Tidsskrift, 143, s. 153-167. Andersen, P., J. L. Andersen og H. Frost (2010): ITQs in Denmark and Resource Rent Gains. Marine Resource Economics, 25, pp. 11-22. Arrow, K. J., P. Dasgupta, L. H. Goulder, K. J. Mumford og K. Oleson (2010): Sustainability and the Measurement of Wealth. NBER WP No. 16599. Asplund, R., E. Barth, C. Le Grand, A. Mastekaasa, og N. Westergrd-Nielsen (1996): Wage Distribution Across Individuals. I Wadensj, E. (ed.): The Nordic Labour Market in the 1990s. North-Holland, Amsterdam. Bjrner, T. B. og J. Mackenhauer (2011): Spillover-effekter af danske virksomheders energiforskning og vrige forskning. Nationalkonomisk Tidsskrift, 149, s. 1-24. Brandt, J., J. D. Siber, J. H. Christensen, M. S. Andersen, J. H. Bnlkke, T. Sigsgaard, C. Geels, A. Gross, A. B. Hansen, K. M. Hansen, G. B. Hedegaard, E. Kaas og L. M. Frohn (2011): Assessment of Health-Cost Externalities of Air Pollution at the National Level using the EVA Model System. CEEH Scientific Report No 3, Centre for Energy, Environment and Health. Brunvoll, F. og K. E. Kolshus (red.) (2011): Indikatorer for brekraftig utvikling 2011. Statistiske analyser 123, Statistisk Sentralbyr, Oslo. Centre For Bhutan Studies (2010): Gross National Hapiness. www.grossnationalhappiness.com. Christensen, J. J. og N. Westergrd-Nielsen (2001): Afkast til human kapital i Danmark, 1981-1995. Nationalkonomisk Tidsskrift, 139, s. 117-130.

391

Christian, M. S. (2011): Human Capital Accounting in the United States: Context, Measurement, and Application. Bureau of Economic Analysis WP 0049. Coe, D. T. og E. Helpman (1995): International R&D Spillovers. European Economic Review, 39, pp. 859-887. Danmarks Statistik (2010): Miljkonomisk regnskab for Danmark 2008. Statistiske Efterretninger, Milj og Energi, 2010:1. Kbenhavn. Dasgupta, P. (2008): Social Capital. The New Palgrave Dictionary of Economics, Second Edition. De konomiske Rd (2008): Dansk konomi, efterr 2008. Kbenhavn. De konomiske Rd (2011a): Dansk konomi, efterr 2011. Kbenhavn. De konomiske Rd (2011b): konomi og Milj 2011. Kbenhavn. Det konomiske Rd (1998): Dansk konomi, efterr 1998. Kbenhavn. Det konomiske Rd (1999): Dansk konomi, efterr 1999. Kbenhavn. Det konomiske Rd (2001a): Dansk konomi, forr 2001. Kbenhavn. Det konomiske Rd (2001b): Dansk konomi, efterr 2001. Kbenhavn. Det konomiske Rd (2003): Dansk konomi, efterr 2003. Kbenhavn. Det konomiske Rd (2004): Dansk konomi, efterr 2004. Kbenhavn.

392

Dubgaard, A. (1998): Economic Valuation of Recreational Benefits from Danish Forests. The Economics of Landscape and Wildlife Conservation. CAB International, Wallingford, UK. pp. 53-64. Dubgaard, A., M. F. Kallese, M. L. Petersen og J. Ladenburg (2003): Cost-Benefit Analyse af Skjern--Projektet. Den Kgl. Veterinr- og Landbohjskole. Frederiksberg. Energistyrelsen (2011): Danmarks olie- og gasproduktion og udnyttelse af undergrunden 2010. Kbenhavn. Eurostat (2003): Subsoil asset accounts for oil and gas Guidelines for the set of standard tables. Luxemburg. Finansministeriet (1999): Vejledning i udarbejdelse af samfundskonomiske projektvurderinger. Kbenhavn. Fdevarekonomisk Institut (2011): Fiskeriets konomi 2011. Kbenhavn. Hall, B. H. og J. Mairesse, P. Mohnen (2010): Measuring the Returns to R&D. UNU-MERIT Working Paper Series 006, United Nations University. Hasler B., T. Lundhede, L. Martinsen, S. Neye og J. Schou (2005): Vrdsttelse af beskyttelse og rensning af grundvand. Miljstyrelsen, Miljprojekt nr. 1030 2005. Henriksen, H. J. og A. Sonnenborg (2003): Ferskvandets Kredslb. GEUS. Jensen, C. L., C. J. Nissen, S. B. Olsen og M. Boesen (2010): Analyse af tyske lystfiskerturisters valg af ferieland med fokus p Danmark. FOI Working paper nr. 1/2010. Johannsen, V. K., T. Nord-Larsen, T. Riis-Nielsen, A. Bastrup-Birk, L. Vesterdal og I. S. Mller (2010): Revised: Acquiring and updating Danish forest date for use in UNFCCC. Forest & Landscape Working Papers 54/2010.

393

Mota, P. M., T Domingos og V. Martins (2010): Analysis of genuine saving and potential green net national income: Portugal, 1990-2005. Ecological Economics, 69, pp. 19341942. Nadiri, M. I. og S. Kim (1996): International R&D Spillovers, Trade and Productivity in Major OECD Countries. NBER WP No. 5801. Nordhaus, W. D. og J. Boyer (2002): Warming the World: Economic Models of Global Warming. MIT Press, Cambridge, USA. Nord-Larsen, T., A. Bastrup-Birk, I. M. Thomsen, B. B. Jrgensen og V. K. Johannsen (2010): Skove og Plantager 2009. Skov & Landskab, Hrsholm. Nygaard, B., R. Ejrns, A. Juel og R. Heidemann (2011): ndringer i arealet af beskyttede naturtyper 1995-2008 en stikprveundersgelse. Faglig rapport fra DMU nr. 816. Danmarks Miljundersgelser, Aarhus Universitet. OMahony, M. (2011): Human Capital Formation and Continuous Training: Evidence for EU Countries. Kommer i Review of Income and Wealth. Olesen, J. E., B. H. Jacobsen, K. Thorup-Kristensen, N. Andersson, P. Kudsk, L. N. Jrgensen, L. M. Hansen, B. L. Nielsen og B. Boelt (2006): Tilpasning til klimandringer i landbrug og havebrug. Rapport, Danmarks JordbrugsForskning. Olje- og Energidepartement (2010): Fakta 2010. Olje- og Energidepartementet (2011): En nring for fremtida om petroleumsvirksomheten. Melding til Stortinget nr. 28, 2010-11. Psacharopoulos, G. og H. A. Patrinos (2002): Returns to investment in education: A further update. World Bank Policy Research Working Paper 2881.

394

Skatteministeriet (2001): Rapport fra Kulbrinteskatteudvalget. Kbenhavn. Stiglitz, J., A. Sen og J. Fitoussi (2009): Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/. Tol, R. (2011a): The Social Cost of Carbon. Annual Review of Resource Economics, 3, pp. 21.1-21.25. Tol, R. (2011b): Replication data for: The Social Cost of Carbon, http://hdl.handle.net/1902.1/16336 V1. Datast. Trafikministeriet (2003): Partikelredegrelse. Rapport. Kbenhavn. Transportministeriet (2010): Vrdistning af transportens eksterne omkostninger. Rapport. Kbenhavn. Verdensbanken (2002): Manual for Calculating Adjusted Net Savings. World Bank. Willumsen, E., N. B. Kristensen, S. S. Jensen, R. Berkowicz og S. Brandt (2005): Valuation of External Costs of Air Pollution. The Danish Environmental Research Programme 2000-2003. Rapport. COWI. World Commission on Enviroment and Development (1987): Our Common Future. Oxford University Press.

395

English Summary
The present report from the Chairmen of the Danish Council of Environmental Economics contains the three chapters: Danish environmental policy 2000-2010, chapter I Biodiversity, chapter II Genuine Saving, chapter III

Chapter I: Danish Environmental Policy 2000 2010

International regulation plays an increasingly important role in Danish environmental policy. In the years 200010 the sixth EU Environmental Action Programme has set the agenda for the Danish efforts in the environmental area. Although the targets are often set through international conventions or EU directives, decisions regarding the means to achieve the targets are ordinarily a national concern. In this chapter the targets in Danish environmental policy during the past decade are presented and the progress towards achieving these targets is evaluated. Furthermore, some economic principals for setting environmental policy targets are discussed in the context of existing Danish policies. Finally, the chapter addresses the future environmental policy following the change in government in the autumn of 2011. Environmental targets and progress In the course of the past decade, several improvements have been made in the state of the Danish environment. Air pollution has been reduced, and several of the emission targets due in 2010 were met. However, there are difficulties meeting the targets concerning nitrogen oxides (NOx) and polycyclic aromatic hydrocarbons (PAH). The Kyoto target for greenhouse gas emissions in the period 200812 will be reached through the purchase of credits abroad.

Performance has been lacking in the areas concerning nature and biodiversity, and water. The target to stop the decline in biodiversity by 2010 was not reached and has been postponed to 2020. The targets in the third Danish Water Action Plan (VMP III) were not reached, and the current state of Danish water bodies is still far from meeting the target of good ecological condition in all water bodies by 2015 as set out in the EU Water Framework Directive. Furthermore, there are still problems concerning overfishing of some species in Danish and other European waters. Regarding the use of pesticides in agriculture no progress has been made towards reaching the target relating to the treatment frequency. Finally, the extraction of groundwater for drinking is not sustainable in some regions. In the Environmental Performance Index, published by Yale University, Denmark ranks in the top 20th percentile among 163 countries in 2010. Compared to similar countries within the EU, Denmark does, however, not stand out in positive terms in terms of environmental performance according to the index. Principles for good environmental policy Environmental policy takes as its point of departure a set of targets describing the desired state of the environment. A set of specific economic principles guiding the setting of environmental targets while taking account of costs, benefits and uncertainties can be laid out. It is important that the targets: are directed at the market failure which must be corrected balance the benefits and costs of achieving the target take interactions with other policies and sources of pollution into account handle uncertainty in a sensible way are explicit, measurable and have a clear deadline are set at the appropriate geographical level provide the greatest possible flexibility in the choice of means to achieve the target

Some current targets in Danish environmental policy fail to adhere to these principles. It is advisable to reconsider some of the national targets such as the targets of doubling the area of forests, doubling the share of organically cultivated land in total cultivated land, reducing gross energy consumption, and reducing the frequency of pesticide treatments. Furthermore, the proposed Danish expansion of renewable energy in the electricity sector from the recent Our Future Energy policy initiative by the Danish government is not desirable. Thus, several of the existing Danish environmental targets can be better targeted. An increased use of cost-benefit analyses might improve the basis for decision making when targets are set and ensure that they are achieved at minimum cost. On the international level the European Emission Trading Scheme (ETS) is well suited to manage the target of reducing CO2 emissions. However, the division between an ETS and a non-ETS sector is a challenge which results in a less cost efficient regulation. If there is uncertainty about what it takes to achieve a given state of the environment, it can be sensible to implement an environmental policy subject to revision as more knowledge is gathered. In addition, if there is a risk that the state of the environment will deteriorate irreversibly or that reestablishment later on will be more expensive than making the effort earlier on, it is reasonably to apply a precautionary principle. The precautionary principle is generally applied in the Danish environmental policy, but the national plans to meet the EU Water Framework Directive deviates from this principle. Here, uncertainty about the need of effort has led to a cut in the requirements for nitrogen emissions. This cut in reduction requirements is not desirable, as it is plausible that restoring the quality of the aquatic environment will be difficult and take a long time. For the sake of the credibility of the stated environmental targets, it is important that fixed deadlines and the means to achieve the targets are specified. The absence of deadlines and strategies to achieve the targets creates uncertainty about whether there is a political will to take the steps necessary to fulfil the target. This weakens the incentive of 3

firms to develop and apply appropriate environmental technology. Environmental policy in the years ahead In the autumn of 2011 there was a change of government, and the new S-R-SF coalition government has presented a government platform with the aim to facilitate a green transition of the economy. In November 2011, the government presented a proposal, Our Future Energy, that will form the basis for a new energy agreement for the period 201220. Finally, the EU Commission presented a proposal for reform of the agricultural policy of the EU, which will be negotiated in the course of 2012. Market based instruments are applied extensively in Danish environmental policy in the form of taxes and subsidies. However, environmental or green taxes typically do not only reflect the marginal damages incurred on the environment from a given activity. Several of the environmental taxes are motivated by the desire to raise revenue as well. High taxes have a negative impact on labour supply regardless of the taxed activity. This is because higher taxes reduce the purchasing power at a given wage in the same way that higher tax on labour income reduces the benefit of going to work. In principle, taxes with the purpose of financing government expenditures should be imposed on the broadest possible tax base, while a tax targeted at market failures which cause pollution, should as far as possible reflect the marginal cost of pollution. When a tax is intended to correct a market failure it should be imposed on all polluters across sectors. It is difficult to predict which technologies will lead to high growth and competitiveness in the future. There seems to be no apparent reason why public authorities should be better suited to determine which technologies have the biggest future potential. Firms using or developing the technology must be expected to have more knowledge about its potential, and thus invest in the technologies with the best potential. It can not be taken for granted that Denmark will have comparative advantages in the area of green technologies in 4

the future. Even if this was the case there would be no reason for granting specific research or industry subsidies. In recent years, there has been a tendency towards earmarking research funds for energy research and business opportunities in energy technologies. This tendency continues in the government platform from October 2011 and in the governments energy strategy Our Future Energy. Previous analyses for the Danish Economic Councils show that energy research does not have a higher socioeconomic yield than other types of research lending no support to the earmarking of research funds in the presence of other regulation for the externality of climate change. Subsidies aimed at basic research are a better socioeconomic investment than research funds earmarked at specific areas or at commercialising selected technologies. In the government platform, as well as in the proposed energy strategy, the Danish government focuses on the climate problem. However, increased subsidies to renewable energy in sectors already covered by the European Emission Trading System (ETS) will not reduce the global CO2 emissions because the number of quotas is set by the EU, and quotas not used in Denmark will be used elsewhere in the EU. Furthermore, financing the expansion of renewable energy sources in Denmark with the PSO (Public Service Obligation) tax on electricity will make electricity less competitive in relation to oil and natural gas since part of the effect is higher electricity prices. This makes it less attractive to move individual fossil energy consumption towards electricity consumption, which is covered by the ETS where emission reductions are cost efficient. The relative price of electricity compared with other forms of energy is also affected by a PSO tax on gas and a new tax on security of supply. All in all an increase in quite a few energy related taxes seems to be under way in order to finance a costly expansion of renewable energy sources. This will not, however, reduce the total European or global CO2 emissions. A Danish solitary approach towards reductions in greenhouse gas emissions could be quite expensive and will not 5

contribute to reduce global warming. Currently, the ETS is the best and most cost efficient tool against global warming. Therefore Denmark should instead work towards strengthening the ETS by reducing the number of CO2 emission quotasalso after 2020. As the number of quotas is reduced and the quota price therefore goes up then energy consumption will decrease and the share of renewable energy will rise. Thus it will not be beneficial to support separate efforts in the EU to increase energy efficiency and expand the renewable energy supply. Environmental policy should not aim at increasing future competitiveness or increasing growth. Public subsidies to specific industries will result in a redistribution of resources in the economy to the benefit of the subsidised industries. However, these industries may not be competitive in the long run in the absence of support. A socially beneficial environmental policy should have the purpose of reducing environmental damage in a cost efficient way, e.g. by using clear and market based incentives. It should also take into consideration the uncertainty and irreversibility attached with some environmental problems. Environmental policy incentives should be carefully chosen so policies are effective and do not counteract each other. This will ensure the greatest possible supply of environmental benefits at the lowest possible cost.

Chapter II: Biodiversity

Denmark has adopted the target decided in Nagoya, Japan, in 2010, of halting the loss of biodiversity before 2020. The cost of halting the loss of biodiversity in Denmark is assessed in this chapter. Furthermore, it is assessed, which measures that are required to reach the target. Bio means life and so biodiversity means the diversity in different life forms. Biodiversity is typically defined as the diversity in species, genes and ecosystems. The number of species is the most widely used measure of biodiversity, and this is therefore the measure focused on in this chapter.

There is, however, a close relation between the diversity in species, genes and ecosystems. Biodiversity may have a large value for humans due to the relationship between biodiversity and ecosystem services. Examples of such ecosystem services are the stabilising functions such as conversion or uptake of pollutants, CO2 storage and water retention in wetlands. Ecosystems with high biodiversity are generally more stable than ecosystems with low biodiversity. A high biodiversity can therefore be seen as a kind of insurance that secures the values of ecosystems from future threats. If we are close to a threshold value, where significant deteriorations of ecosystems occur, there can be serious losses of ecosystem services even at minor deterioration of biodiversity. The possible consequences are uncertain, but can potentially be severe. Furthermore, biodiversity has a role as a library of the nature, i.e. as a resource of knowledge and learning. Finally, protection of species is of value to many people either of ethical reasons or because a diverse nature contributes to recreational experiences. The biodiversity is declining both globally and in Denmark. About one fifth of all the 32,000 known Danish species are likely to be threatened. The most serious threats are loss and deteriorations of habitats, which to a high degree can be traced back to forestry and agriculture. The chapter presents an analysis that measures the extent of those management measures that are necessary to halt the loss of biodiversity. The analysis is performed in cooperation with scientists at the Center for Macroecology, Evolution and Climate, University of Copenhagen.1 The analysis is based on detailed information about the geographical distribution of about 900 terrestrial species corresponding to 3 per cent of the 32,000 Danish species. They are judged to be representative for the terrestrial species. For each of the 900 species it is known in which of the 633 squares of 10 10 km2 that Denmark are divided
1) Carsten Rahbek, Anders Hjgrd Petersen and Niels Strange.

into, they are living. It is also known whether they are living in forests, uncultivated nature areas (meadows, heath and grassland), agricultural land or urban areas in each of these squares and the area of each of these land uses is known for each square as illustrated in figure A.

Figure A

633 squares of 10 10 km2 further divided into land use

Forrest Agricultural land Uncultivated nature area
Urban Area

Note: Illustrative example of a square.

The purpose of the analysis is to identify a network of areas where establishment of good living conditions will secure the protection of all 900 species. Specialists have assessed whether certain types of management measures would improve living conditions for each of the nearly 200 threatened species in the dataset. Social costs of these measures are calculated per hectare and are depending on which regions of Denmark they will be carried out in. All this data is input to the cost-effectiveness analysis of how the target of protecting all 900 species can be achieved at the least costs.

The analysis indicates that management measures are required on 126,000 hectares of existing nature to secure the protection of all analysed species. Although many other species living in the same habitats will be covered by the management measures, not all 32,000 species will be covered. Thus the result of the analysis is a lower bound estimation of the extent of necessary management measures required to protect the habitats of all species. The analysis identifies a network of areas and finds that the social costs of protecting the habitats of all included species will be about DKK 0.8 billion per year. Some of the management measures are already carried out which indicates that the extra costs of the required management measures can be less than indicated here. On the other hand, far from all species are included in the analysis, and the costs of protecting all species are therefore likely to be higher. Altogether, it is assessed that the DKK 0.8 billion per year is a lower bound estimate of the socio-economic costs of protecting all Danish species. Main results from the analysis are presented in Table A. In the analysis it is assessed that protection of forest habitats should be done by converting some of the deciduous forest to unmanaged forest, i.e. where there is no forestry. Furthermore, open areas should be established by clearing parts of the coniferous forest. According to the analysis the living conditions should be improved on 47,000 hectares of forest in total (9 per cent of the total area of forest in Denmark).

Table A

Costs of and management measures for protection of Danish species Annual costs Area Share of that type of nature in Denmark ---- Per cent ---21 2 20

Unmanaged deciduous forest Clearing of coniferous forest Maintenance of existing uncultivated nature areas Total, existing nature New uncultivated nature areas with maintenance (cessation of agriculture) Nitrogen buffer zones around uncultivated nature areas Total, other measures Total

DKK millions 1,000 ha. 104 39 12 8 174 79 290 326 126 44

1b) 7 b)

228 554 844 a)

202 246 372

a) DKK 844 millions ~ EUR 115 millions b) This is the share of agricultural land Note: The analysis is based on information about 900 terrestrial species but will in reality cover far more species. Furthermore, other management measures to protect species in e.g. streams, lakes and coastal regions will be required. This is not included in the estimated socio-economic costs.

The analysis also shows that 79.000 hectares (20 per cent of existing uncultivated nature areas) needs management to protect species living there. Furthermore, the existing area of uncultivated nature areas should be expanded with about 44,000 hectares at expense of agricultural land (1 per cent) and the nutrient load should be reduced. In the analysis the nutrient load reduction is implemented by a 250 meters nitrogen buffer zone around the relevant uncultivated nature areas covering about 200,000 hectares (7 per cent of the agricultural land). In these buffer zones it will not be allowed to have livestock facilities, but other types of agricultural production are allowed including e.g. grazing. Even though the management measures are for agricultural land the target is to improve living conditions in specific habitats in the uncultivated nature areas. 10

It follows from the analysis that it is not necessary to focus the management measures on habitats in the agricultural land like hedges and small ponds. This is due to the fact that species living in the agricultural land are also living in the forest or uncultivated nature areas and to a large extent are protected by the measures carried out to protect species living only in forest or uncultivated land. Thus it is more worthwhile to protect the species living in the agricultural habitats by ensuring good living conditions in the forest or uncultivated nature areas. However, protection of agricultural habitats may still be of importance, as these can act as stepping stones between the important nature areas, so that species can migrate from habitat to habitat. Other motives not related to biodiversity could also justify protection of cultural landscapes. The costs of the management measures in forest are significantly lower than in uncultivated nature areas. The costs of the measures in forest are only just below 15 per cent of the total costs of DKK 0.8 billion per year even though the measures in forest will protect more than half the species. It is therefore of great importance to include forests in a comprehensive plan of protecting the species in Denmark. The benefits of protecting the biodiversity To be able to compare costs and benefits of halting the loss of biodiversity a great number of national and international studies of benefits of biodiversity are reviewed. The studies show that the so-called existence values of protecting biodiversity can be higher than the direct use values. Existence values reflect the pleasure people feel by the mere existence of high species richness. Use values of biodiversity include e.g. value of pollination and value of diversity as an input factor in the production of new medicine. Due to the large uncertainty about the value of biodiversity it is difficult to compare the benefits of protecting biodiversity with the costs of implementing the management measures arising from the described analysis. It is assessed that the existence value of protecting a greater number of species are of roughly the same magnitude as the costs result11

ing from the analysis, but overall the comparison of benefits and socio-economic costs do not provide a clear answer to whether or not the management measures are advantageous seen from a socio-economic perspective. However, the non-valued benefits are probably of such a magnitude that there overall will be a positive value of management measures that prevent a further decline in biodiversity. Especially, the benefits of halting the loss of biodiversity can be very high, if it is near a threshold value where even minor changes in biodiversity will cause major deterioration of ecosystems. There is considerable uncertainty about the future value of biodiversity and biodiversity loss can be irreversible. The combination of uncertainty and irreversibility dictates the use of a precautionary principle. This indicates even more that it is advantageous to carry out management measures that will halt the loss of biodiversity. Changes needed in the future management The analysis shows that there is a need of change in focus in the planned biodiversity management measures if the target of protecting biodiversity in Denmark should be reached cost effective. The present and planned measures have to a great extent been focused on uncultivated nature areas and agricultural land. However, the analysis showed that it is also important to carry out management measures in the forest as many species are only living in forest habitats. These measures can protect many species and even relatively cheap. In this analysis a complementary principle is used to select a network of areas that cover all species at the least costs. Parts of the Danish measures have been focused on protecting individual species. This is not appropriate since the persecution of such sub-objectives easily can make it more expensive to protect all species. The current biodiversity policy is focused on management measures in the Natura 2000 areas which predominantly are 12

in the uncultivated nature areas. Only one fifth of those forested areas that according to the analysis are of significant importance to the protection of all species are part of the Natura 2000 network. The corresponding number for uncultivated nature areas is three fifths. Thus the planned management measures in the Natura 2000 network will not be sufficient to reach the target of protecting all species. Management measures especially will be needed in a great part of forests outside the Natura 2000 network. Part of the current Danish measures is to create new nature by afforestation and new wetlands. Compared with an objective of protecting terrestrial biodiversity this does not contribute significantly on a short term basis. From a biological perspective it is more important to protect species in their present habitats. However, this does not mean that due to other considerations, e.g. recreation, it may not be appropriate to create completely new nature areas. Instruments Some countries have started using flexible economic instruments in the policy of nature for instance to promote biodiversity. As an example, OECD has recently recommended the use of auctions where landowners can make their bids on how much they should be compensated for making a given biodiversity conservation action on their land. An economic instrument like auction is primarily advantageous when it is possible to choose between many different areas to achieve a given target. The analysis based on the distribution of species in Denmark indicates, however, that there is little flexibility in the choice of areas. A great part of the areas need to be protected because these areas are the only habitats for some of the species. For these areas it is hardly beneficial to use an instrument like auctions with the purpose of reaching a target of protecting biodiversity in Denmark. In other areas and for other purposes like recreation, auctions might be a relevant instrument to use.

13

It is important that measures to conserve the biodiversity are focused and more or less permanent. General and short term subsidies for nature conservation activities will therefore not be preferable instruments. A general subsidy will not ensure that measures are carried out in the right areas. If the subsidy in addition is short term it will not support a long term target of preventing a decline in biodiversity. Today there are only a few schemes in e.g. the Rural Development Programme, which supports more permanent changes in land use. The use of schemes with a long term aim should be expanded and directed to both forest and uncultivated nature areas.

Chapter III: Genuine Saving

The concept genuine saving expresses total national saving including use of natural resources and environmental degradation caused by economic activity. It illustrates a broader concept than the relatively narrow traditional presentations of national saving and national wealth that are presented in traditional national accounts. Traditional net national saving consists of changes in domestic physical capital and in net foreign wealth. These are by no means the only capital goods that affect our future consumption possibilities and consequently future welfare. Changes in nature are potentially very important. This is true for changes in the amount of clean air, usable drinking water, climate conditions, sustainable ecosystems, recreational services, etc. It is also true for the use of non-renewable natural resources like oil and gas and changes in renewable resources like the fish in our waters and the extent of our forests. Increases in human wealth in the shape of skills and technological progress are also important for future collective welfare as are the state of health conditions. Changes in all these elements should be incorporated in the calculation of genuine saving. The genuine saving in Denmark in 19902009 is calculated to constitute on average 7.4 per cent of annual GDP, cf. Table B. Positive genuine saving implies that present generations contribute to an increase in total national wealth for 14

the benefit of future generations. It should be stressed, however, that there is very great uncertainty as to the precise amount of genuine saving. Not least the calculation of changes in climate capital is very uncertain. It is uncertain how greenhouse gas emissions affect the climate as well as how climate changes will affect human welfare. Some other types of capital are so difficult to calculate that they are excluded from the total result. This is true for e.g. health capital, which may potentially affect the genuine saving very much.

Table B

Genuine Saving Annual average 1990-2009 1990-1999 2000-2009 ------------------- Per cent of GDP -----------------5.4 4.5 6.3 10.4 10.4 10.3 0.8 0.7 0.9 -1.8 -1.5 -2.2 -5.8 -5.9 -5.7 -1.5 -1.9 -1.1 0.0 0.0 0.0 7.4 6.3 8.5

Traditional (physical/financial) Human Knowledge Nonrenewables (North Sea) Climate Other air pollution Ground water, forest and fish Total

Note: Due to rounding, the figures do not necessarily add up to the corresponding total. Source: Own calculations.

The decisive factor creating the positive genuine saving is increasing human capital, i.e. positive investments in education. The contribution from increases in human capital calculated from estimated costs make out more than 10 per cent of GDP. At the same time there is a considerable wear and tear of natural resources. The extraction of natural resources, climate damages, and other pollution have reduced genuine saving on average by around 9 per cent of annual GDP .

15

The traditional concept of change in national wealth in a narrow sense, net saving in physical and financial capital, has contributed with 5 per cent of GDP annually on average during the period. Additionally, growth in the quantity of knowledge capital contributes with per cent of GDP annually. When the 1990s are compared with the 2000s, it is seen that genuine saving has increased considerably. The largest contribution to the increase in saving is a positive change in financial saving (net acquisition of foreign wealth). Reduced air pollution also adds to the increase, but is counterbalanced by extraction of fossil fuels in the Danish part of the North Sea, which has also increased from one decade to the other. Genuine saving, as calculated in this report, cannot be interpreted as the saving made by the Danish population themselves during the period. Changes in environmental conditions in Denmark are to a large extent due to emissions from other countries. Most of all, this is true for the climate problem, where global greenhouse gas emissions ultimately are decisive for consequences in Denmark. Danish greenhouse gas emissions constitute only about 0.2 per cent of total global emissions and consequently do not influence the extent to which Denmark will be affected by future climate changes. The climate problem is the source of the largest single negative contribution to Danish genuine saving. The calculations consequently support the interpretation that it is in the interest of Denmark to work for an ambitious global climate policy. But it should also be pointed out that unilateral Danish emission reductions are practically insignificant in this context. The effect on the global climate of a given emission reduction will be the same no matter where the reduction takes place, and reduction costs are lower in many other countries than in Denmark. For given costs the most beneficial effects will be realized through international arrangements that reduce wherever it is least costly.

16

The indicator of genuine saving shows whether future consumption possibilities in a broad sense are decreasing or increasing, and consequently are an indication of the sustainability of the present situation. There are many uncertainties connected with its calculation, and there is a need for further development and refinement of the methods. However, already today the concept seems to be a relevant contribution to an indicator set that supervises sustainability in Denmark. Taxation of resource extraction in the North Sea The Danish government has recently announced an inspection of the system of taxation in the North Sea extraction sector. As the value of the resources being extracted in the North Sea is very large, and it is an important issue whether present taxation is suitable. The extraction of fossil fuels from the North Sea is linked with the earnings of a considerable rent exceeding the expected income earned via corresponding investments in other industries. This kind of rent is known as a resource rent. The Danish state, and consequently the whole Danish population, has the property rights to the resources in the ground whereas private companies have been entrusted the task of localising the resources and extracting them for sale. Consequently, a natural starting principle for taxation of the extraction sector would be that the government should appropriate the value of the resource that is left over after the extracting companies have received a reasonable return to their investment. This is equivalent to saying that the actual resource rent should be allotted to the government. The situation can be compared to other areas where the government purchases services from private companies. Generally, in such cases the government has an obligation to ensure that it does not pay an unnecessarily high price for the given services. Calculations in the report suggest that the extraction industry has earned a before-tax return of around 60 per cent of the invested capital annually during the years 200410, and that the after-tax return has been around 24 per cent. The 17

after-tax return is consequently around three times as high as the before-tax return in industry and non-financial companies generally. This reflects the fact that the extraction sector earns a considerable share of the resource rent on top of the average return earned in other industries, despite the present special hydrocarbon tax rules. There seems to be a considerable scope for higher taxation before the effective tax rate becomes unrealistically high, should the government wish to appropriate a larger share of the resource rent. A hydrocarbon tax commission consisting of civil servants, which in 2001 analyzed the tax conditions in the North Sea extraction sector, suggested an effective tax rate on the resource rent of 84 per cent. In Norway the government on average under certain computational assumptions appropriates around 85 per cent of the resource rent in the Norwegian oil and gas fields. Under the same assumptions the Danish government will receive around 71 per cent of the resource rent in the Danish part of the North Sea. The government share in Denmark is thus much lower than in Norway. In principle, it is possible to arrange the tax of the income from the extraction sector in such a way that it does not distort the incentives to extract the resources in an efficient manner. The way to do it is to specifically measure and tax the resource rent itself. Even a very high tax on the supernormal return of the resource rent will not deter rational investments, given that the companies can deduct all relevant expenses for their operations and investments, including a normal return to investment, before the tax base is determined, and given that profits and deficits are treated symmetrically. The aforementioned hydrocarbon tax commission specifically recommended the introduction of a neutral tax system on the extraction sector in the North Sea after similar lines. The present taxation differs from the principles of a neutral tax. There are no allowances for returns to the invested equity capital. Conversely, there is an allowance of 30 per cent of the cost of new investment. Also, deficits that are forwarded do not earn interest. These deviations from a 18

neutral system will distort the investment incentives. If the missing allowance for company equity is counterbalanced by the extraordinary investment allowance, the hydrocarbon tax can be seen as an approximate tax on the resource rent. Whether the two deviations from the neutral tax principle counterbalance each other in practice, depends on a variety of different conditions, which makes it difficult to conclude how close the actual tax is to a neutral tax on the pure resource rent. Consequently, it is hard to say how important these deviations will turn out to be for future investments in the sector. Altogether, a number of considerations speak in favour of a more reasonable division of the extraordinary earnings that are obtained through the extraction of the natural resources in the Danish part of the North Sea. The government should obtain a larger share of the resource rent than what ensues from the present tax rules. At the same time, it should be reconsidered whether the tax system could be reformed so as to result in a less distorting tax of the extraction activities. However, the legal conditions following from the particular compensation clause in the present agreement between the government and Dansk Undergrunds Consortium (DUC), the main private extraction company, may impede some reasonable changes. Therefore, there is a need for a thorough clarification of the legal possibilities for either changing the tax system within the setting of the present agreements or renegotiating the agreement so that the mentioned improvements can be realized.

19