PROCES MANAGEMENT

OVER PROCESONTWERP EN BESLUITVORMING

4e herziene druk
Hans de Bruijn Ernst ten Heuvelhof Roel in t Veld

Procesmanagement

Procesmanagement
Over procesontwerp en besluitvorming

J.A. de Bruijn E.F. ten Heuvelhof R.J. in t Veld

Meer informatie over de uitgaven van Sdu Uitgevers vindt u op www.sdu.nl. Voor vragen kunt u terecht bij Sdu Klantenservice: www.sdu.nl/service. Sdu Klantenservice Postbus 20014 2500 EA Den Haag www.sdu.nl/service 2008 Sdu Uitgevers bv, Den Haag 1e druk 1998 2e druk 2002 3e druk 2008, 1e oplage november 2008 2e oplage maart 2010 3e oplage september 2010 4e oplage december 2010 4e herziene druk 2012 Academic Service is een imprint van Sdu Uitgevers bv. Zetwerk: Holland Graphics, Amsterdam Omslagontwerp: Twin Media BV, Culemborg Druk- en bindwerk: Drukkerij Wilco, Amersfoort ISBN: 978 90 5261932 3 NUR: 801 Alle rechten voorbehouden. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van deze uitgave worden uitdrukkelijk voorbehouden. Deze rechten berusten bij Sdu Uitgevers bv. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopien, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commercile doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the publishers prior consent. While every effort has been made to ensure the reliability of the information presented in this publication, Sdu Uitgevers neither guarantees the accuracy of the data contained herein nor accepts responsibility for errors or omissions or their consequences.

Inhoud
1 Introductie: proces en inhoud
1.1 Inleiding 1.2 De procesbenadering van verandering: een eerste beschrijving 1.3 Opbouw van het boek 1 1 2 4

Deel I Inleiding tot procesontwerp en procesmanagement 2 Een nadere positionering van de procesbenadering
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10

9 Inleiding 9 Procesmanagement versus inhoud 9 Procesmanagement versus command and control 13 Procesmanagement versus projectmanagement 14 Procesmanagement versus structuur 19 De belangrijkste argumenten voor procesmanagement 21 Het resultaat van een proces: consensus, commitment of tolerantie 26 Risicos van de procesbenadering 26 Een nadere beschouwing over processen 29 Procesmanagement en aanverwante benaderingen 33

Deel II Procesarchitectuur 3 Het ontwerpen van een proces

3.1 3.2 3.3 3.4 Inleiding De vier kernelementen van een procesontwerp Ontwerpprincipes die tot een open besluitvorming leiden Ontwerpprincipes die de veiligheid en kernwaarden van de deelnemende partijen beschermen

41
43 43 43 46 49

vi

Procesmanagement

3.5 Ontwerpprincipes die de voortgang van het proces garanderen 3.6 Ontwerpprincipes die de inhoudelijke kwaliteit van het proces garanderen

51 54

4 De procesarchitect in actie: het maken van een procesontwerp

4.1 4.2 4.3 4.4 Inleiding Het procesontwerp als resultaat van onderhandeling De noodzaak van een sense of urgency De procesarchitect in actie: het ontwerpen van een proces

59 59 59 61 64

Deel III Het management van het proces 5 Een open proces
5.1 5.2 5.3 5.4 Inleiding Het betrekken van partijen bij de besluitvorming De transformatie van inhoud naar proces Het proces en het procesmanagement kenmerken zich door transparantie en openheid

83
85 85 86 93 99 109 109 110 113 125 131

6 Een veilig proces: bescherming van kernwaarden

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 Inleiding De bescherming van core values Commitment aan het proces en het resultaat Het uitstel van commitments tijdens het proces De exit-regels van het proces

7 Een proces met voldoende vaart: prikkels voor voortgang

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

135 Inleiding 135 Prikkels voor coperatief gedrag 138 Het proces kent een zware personele bezetting 145 Quick wins 146 Conflicten worden zo diep mogelijk in het proces weggelegd 150 Command and control in een proces: als aanjager en als resultaat van het proces 153 163 163 164 176 180

8 Een proces met voldoende inhoud

8.1 8.2 8.3 8.4 Inleiding Scheiding en vervlechting van experts en stakeholders Intermezzo: strategisch of integer en inhoudelijk gedrag? Het proces van inhoudelijke variteit naar selectie

Inhoud

vii

9 Werken aan processen

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 Inleiding Actorenanalyse Gevoel van urgentie Ontwerp van een proces Ten slotte

187 187 187 192 194 209 211 217 225 229

Epiloog Literatuur Register Over de auteurs

Introductie: proces en inhoud

1.1

Inleiding

De laatste jaren is er in de wereld van bestuur en management steeds meer aandacht ontstaan voor de procesmatige aspecten van sturing en verandering. Veel veranderaars definiren de eigen rol als die van procesmanager, procesbegeleider, facilitator of regisseur kwalificaties die suggereren dat ze de inhoud aan anderen overlaten.1 Vaak wordt geconstateerd dat de inhoudelijke aspecten van verandering dermate complex zijn, dat een nadrukkelijke en gerichte aandacht voor de procesaspecten noodzakelijk is om een veranderproces met succes te kunnen doorlopen. Dit boek bevat een beschouwing over de procesaspecten van veranderingen. Wie een inhoudelijke verandering wil doorvoeren een nieuwe organisatie, een nieuw beleid, een nieuw technisch systeem kan niet om deze procesaspecten heen. Zowel het ontwerp van een veranderproces als de wijze waarop een proces wordt uitgevoerd of gemanaged, kan van grote invloed zijn op de inhoudelijke uitkomsten. De inhoudelijke uitkomst van een verandertraject is deels afhankelijk van allerlei cerebrale activiteiten analyses, berekeningen, de toepassing van modellen maar misschien wel meer van het proces dat werd doorlopen. Wie waren er bij de verandering betrokken? Hoe hebben deze partijen het spel gespeeld? Was er weerstand? Hoe is die weerstand ontstaan en wat werd gedaan om die te overwinnen? Welke ruimte was er voor leren en afwijking van de oorspronkelijke plannen, welke afspraken werden gemaakt voor onvoorziene gebeurtenissen? Enzovoort.

Procesmanagement

In dit inleidende hoofdstuk geven we een eerste omschrijving van procesmanagement. In hoofdstuk 2 wordt procesmanagement gepositioneerd tegenover een aantal andere managementstijlen.

1.2

De procesbenadering van verandering: een eerste beschrijving

De ervaringen met processen van verandering en sturing zijn nogal eens teleurstellend. Het veranderproces wordt ingezet met een inhoudelijk ontwerp (in de vorm van een plan, een nota, een visie, een strategie, een technisch ontwerp, een reeks doelstellingen, enzovoort), waarvan aan het einde van het veranderproces weinig over is. De gerealiseerde verandering verschilt dan sterk van de gewenste verandering of er is van de verandering misschien wel helemaal niets terechtgekomen. Waardoor ontstaan teleurstellende ervaringen? We geven hiervoor een aantal verklaringen,2 waar we in hoofdstuk 2 dieper op ingaan. Een eerste verklaring is dat degene die de verandering initieert en graag wil realiseren vaak in een netwerk van afhankelijkheden functioneert. Hij is van anderen afhankelijk en kan een verandering nooit eenzijdig opleggen. Deze anderen kunnen de voorgenomen verandering immers amenderen, hinderen of zelfs blokkeren, zowel in de fase waarin tot een verandering wordt besloten als tijdens de uitvoering. Een tweede verklaring is dat problemen zo complex zijn, dat er geen eenduidige inhoudelijke oplossing voor bestaat. Dit betekent dat degene die een verandering wil, en hiertoe inhoudelijke argumenten aanvoert, vaak onvoldoende overtuigend is voor andere partijen. Deze partijen hebben andere definities van problemen en oplossingen en hebben hiervoor hun eigen inhoudelijke argumentaties. Is er geen eenduidige probleemdefinitie en oplossing mogelijk, dan leveren een nader onderzoek en een nadere analyse vaak weinig op; deze bevestigen partijen alleen maar in hun eigen gelijk of doen de onzekerheid toenemen. Een derde verklaring is dat veel veranderingen projectmatig worden opgezet: scherpe probleemdefinities, heldere doelen, strakke planningen. Een projectbenadering heeft in een netwerk van afhankelijkheden echter een beperkte betekenis. De partijen, waar de initiatiefnemer tot een verandering van afhankelijk is, zullen de probleemdefinitie, doelen en planningen van deze initiatiefnemer immers niet voetstoots accepteren.

Introductie: proces en inhoud

En waarom zouden ze vervolgens meewerken aan de planning van de beoogde verandering? De essentie is hier dat een initiatiefnemer tot een verandering afhankelijk is van andere partijen, die zich vervolgens niet laten overtuigen door de inhoudelijke argumenten van de initiatiefnemer, de eigen opvattingen te weinig terugzien in de voorgestelde verandering en de projectplanning dus zullen frustreren. Pas wanneer deze andere partijen betrokken worden bij de verandering, is er een kans dat ze de eigen opvattingen herkennen in de definitie van een probleem en een oplossing. En dan pas zullen zij hier hun steun aan verlenen. Ziehier de noodzaak van een procesbenadering: dit betrokken worden bij vergt een proces van interactie tussen deze partijen. Zij moeten overleggen en onderhandelen over het bepalen van problemen en oplossingen.3 Zijn partijen zich er eenmaal van bewust dat zij uitsluitend in een proces van interactie tot een verandering kunnen komen, dan kunnen zij over de manier waarop dit proces zal verlopen procesafspraken maken. Procesafspraken kunnen worden gedefinieerd als: Afspraken over spelregels die de betrokken partijen zullen hanteren om tot besluitvorming te komen. Wij merken hier al op dat het niet altijd eenvoudig is om tot dergelijke afspraken te komen. Waarom zou een partij zich immers binden aan een aantal spelregels als ze het niet eens is met bijvoorbeeld de probleemdefinitie en -oplossingen van de initiatiefnemer tot een verandering? Dit geldt des te meer wanneer de desbetreffende partij weet dat de oplossing niet kan worden uitgevoerd wanneer ze hier eenvoudigweg niet aan meewerkt. Deze partij zal alleen afspraken willen maken over de spelregels voor de besluitvorming als deze afspraken nog voldoende ruimte bieden om de eigen belangen te dienen. Spelregels zullen dan ook altijd een dergelijk perspectief voor de betrokken partijen moeten bieden. Een procesbenadering van verandering betekent dus dat: het accent bij de verandering verschuift van de inhoud van de verandering naar de manier waarop deze tot stand zal komen; er vooraf tussen de betrokken partijen afspraken worden gemaakt over de manier waarop het besluitvormingsproces zal verlopen; deze procesafspraken voor elk van de betrokken partijen voldoende ruimte bieden om de eigen belangen te dienen.

Procesmanagement

De procesafspraken kunnen overigens volledig worden gexpliciteerd en geformaliseerd, maar ook informeel van aard zijn. Vredesonderhandelingen kennen vaak geformaliseerde spelregels, tot en met afspraken over de vraag hoe de onderhandelingstafel er uitziet en wie waar aan tafel zit. Vaak hanteren we de spelregels ook impliciet. Wanneer een manager een kleine verandering wil doorvoeren in zijn organisatie, doorloopt hij vaak een procesje: hij raadpleegt bepaalde personen, volgt een aantal stappen, heeft een aantal strategien in zijn hoofd indien er geen consensus is, enzovoort. De procesmanager en de procesarchitect Zoals hiervoor is beschreven, betekent een verschuiving van een inhoudelijke benadering naar een procesbenadering van verandering een verschuiving van de rol van de verandermanager. De verandermanager is vooral een procesmanager. Hij draagt er zorg voor dat het veranderproces goed verloopt: dat partijen zich aan de afspraken houden, dat partijen worden gehoord, dat er goed wordt gecommuniceerd, dat besluiten conform de spelregels worden genomen, enzovoort. Hiernaast is er ook een rol weggelegd voor de procesarchitect. Is er sprake van een inhoudelijke benadering, dan wordt een ontwerp door inhoudsdeskundigen gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan een deskundig beleidsambtenaar die met behulp van zijn expertise een inhoudelijk beleidsplan ontwerpt. Of denk aan de planoloog die op grond van een analyse van vervoersstromen een voorstel doet voor de aanleg van nieuwe wegen. Is er sprake van een procesbenadering, dan is een procesarchitect nodig, onder wiens verantwoordelijkheid de procesafspraken tot stand komen. Het is aan de procesarchitect om er zorg voor te dragen dat de betrokken partijen het procesontwerp aantrekkelijk vinden: het moet hen voldoende kansen bieden om de eigen belangen te dienen. Denk bij de beleidsambtenaar aan de doelgroepen waarop het beleid zich richt, vertegenwoordigers van andere, in de buurt liggende beleidsterreinen en mogelijke financiers van het nieuwe beleid. Bij de planoloog aan financiers, vertegenwoordigers van provincies en gemeenten, openbaar vervoerbedrijven, de ANWB, werkgeversorganisaties, milieugroeperingen, enzovoort.

1.3

Opbouw van het boek

Dit boek bestaat uit drie delen. Deel I bevat een aantal inleidende noties over procesmanagement. In hoofdstuk 2 wordt procesmanagement gepositioneerd tegenover een aantal andere managementstijlen. De belangrijkste

Introductie: proces en inhoud

argumenten voor een procesbenadering worden besproken, terwijl ook de belangrijkste risicos aan de orde komen. Deel II gaat over het ontwerpen van processen. Hoofdstuk 3 bevat een aantal principes die gehanteerd kunnen worden bij het ontwerpen van een proces. In hoofdstuk 4 staat het daadwerkelijk ontwerpen van een proces centraal: wat zijn de belangrijkste activiteiten van een procesarchitect, die resulteren in een ontwerp van een proces? Wanneer een procesontwerp beschikbaar is, is het vervolgens noodzakelijk dit proces te managen. In deel III is er aandacht voor dit procesmanagement. In hoofdstuk 5 komt de vraag aan de orde hoe de openheid van een proces kan worden gegarandeerd. Deze openheid betreft de te betrekken actoren en de onderwerpen die op de agenda van het proces een plaats krijgen. In hoofdstuk 6 gaat de aandacht uit naar de bescherming van de core values van de betrokken actoren: hoe wordt voorkomen dat een proces de essentile waarden van een actor aantast, wat niet gewenst is omdat daarmee de kans groot is dat deze actor het proces zal frustreren. Hoofdstuk 7 gaat over de vraag hoe een proces voldoende snelheid kan hebben. Processen kunnen immers tot een uiterst trage besluitvorming leiden. Hoofdstuk 8 gaat over de inhoud in een proces. Hoe kan een proces zodanig worden gemanaged, dat het tot inhoudelijk rijke uitkomsten leidt? Hoe wordt voorkomen dat omwille van de overeenstemming het resultaat inhoudelijk armoedig is? In hoofdstuk 9 hebben we een aantal schemas bijeengebracht, die kunnen helpen bij de analyse, het ontwerp en het management van processen. Ze zijn gebaseerd op de tekst in de eerdere hoofdstukken en zijn een tool-achtige samenvatting van de hoofdlijn van het boek. Een korte epiloog sluit het boek af.

Noten
1 Zie over procesmanagers als beroepsgroep: S. van der Arend: Pleitbezorgers, pro-

cesmanagers en participanten. Interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie, Delft: Eburon 2007. 2 3 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, Den Haag: Lemma De notie van verandermanagement als procesmanagement is op verschillende 2007. plaatsen in de managementliteratuur aan te treffen: in de literatuur over verandermanagement in professionele organisaties (bijvoorbeeld D.U. Buchanan en A. Huczynsky, Organizational Behavior: An Introductory Text, New York: Prentice Hall 1997), over netwerken en netwerkorganisaties (bijvoorbeeld J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, Utrecht: Lemma 2007; S.G. Goldsmith, W.D. Eggers, Gover-

Procesmanagement

ning by Network, The new Shape of the Public Sector, Washington 2004; P.A. Sabatier e.a., Swimming Upstream, Collaborative Approaches to Watershed Management, Cambridge, MA: MIT Press 2005; E.H. Klijn, Complexity Theory and Public Administration: Whats New?, in: Public Management Review, Vol. 10 Issue 3 2008, p. 299-317, p. 303), over consensus building en bemiddeling (bijvoorbeeld J.E. Innes, Planning Through Consensus Building: A New View of the Comprehensive Planning Ideal, in: Journal of American Policy Analysis 62: 4, 460-472 1996; L. Susskind, S. McKearnan en J. ThomasLarmer (red.), The Consensus Building Handbook, Thousand Oaks: Sage Publications 1999), over stakeholdermanagement (C. Eden en F. Ackermann, Making Strategy, Londen: Sage Publications 1998, p. 4), over verandermanagement (Patrick Dawson, Reshaping Change: A Processual Perspective, Routledge: Londen 2003).

Deel I Inleiding tot procesontwerp en procesmanagement

2 Een nadere positionering van de procesbenadering

2.1

Inleiding

Procesmanagement is een veelgebruikte term, die verschillende betekenissen kan hebben. In dit hoofdstuk geven wij aan wat we onder procesmanagement verstaan. We doen dat door de procesbenadering te contrasteren met vier andere managementstijlen:1 procesmanagement versus inhoud (paragraaf 2.2); procesmanagement versus command and control (paragraaf 2.3); procesmanagement versus projectmanagement (paragraaf 2.4); en procesmanagement versus structuur (paragraaf 2.5). Deze positionering resulteert in paragraaf 2.6 in een overzicht van de belangrijkste argumenten voor procesmanagement. Ook staan we stil bij de vraag welke varianten er mogelijk zijn in het type van steun die partijen kunnen geven aan het resultaat van een proces: consensus, commitment of tolerantie (paragraaf 2.7). We bespreken tevens een aantal risicos van de procesbenadering (paragraaf 2.8). Met behulp van dit alles kijken we iets nauwkeuriger naar het fenomeen proces (paragraaf 2.9). Ten slotte vergelijken we kort de procesbenadering met aanverwante benaderingen (paragraaf 2.10).

2.2

Procesmanagement versus inhoud

Procesontwerp en procesmanagement staan tegenover een inhoudelijke benadering van de besluitvorming. Veel problemen zijn ongestructureerd van karakter. Ongestructureerde problemen definiren wij als problemen

10

Procesmanagement

waarvoor geen eenduidige en/of gezaghebbende oplossing voorhanden is. Hiervoor zijn drie redenen. er is geen objectiveerbare informatie beschikbaar; er is geen consensus over de normen die bij de probleemoplossing gehanteerd moeten worden; problemen en oplossingen zijn dynamisch.2 Ter illustratie volgt hier een voorbeeld van een ongestructureerd probleem, dat door een procesontwerp tot een oplossing is gebracht.
Het bedrijfsleven wil, daartoe aangezet door de politiek, de milieulast van verpakkingen voor consumentenproducten terugdringen. Het moet hiertoe nagaan welke milieuschade de verschillende verpakkingen opleveren denk bijvoorbeeld aan het kartonnen pak, de glazen es, de policarbonaat es en het polyethyleen sachet waarin melk kan worden verpakt. De milieulast kan worden gemeten door onder andere te bekijken hoe een verpakking scoort op de verschillende milieucompartimenten, bijvoorbeeld toxiciteit, energieverbruik, fotochemische smog, emissies en afval. De milieulast lijkt misschien eenvoudig te bepalen, maar de werkelijkheid is anders. Een eerste probleem is dat er nauwelijks objectieve informatie beschikbaar is om de milieulast te bepalen. Om het energieverbruik van een verpakking te meten, moet worden nagegaan hoeveel energie er is gemoeid met de productie van een verpakking, het transport naar de consument, het eventuele retourtransport, enzovoort. Dit alles is niet of nauwelijks objectiveerbaar. Stel bijvoorbeeld dat het hout voor kartonnen pakken vanuit Zuid-Amerika per schip wordt aangevoerd. Dit kost energie, maar hoeveel energie dan wel? Data zijn vaak in onvoldoende mate beschikbaar, zijn soms verouderd of te veel of te weinig geaggregeerd. De methoden om een energielast toe te rekenen aan een verpakking zijn omstreden en nooit volledig objectiveerbaar. Als het schip ook wasmachines en autos vervoert, hoe moet de verbruikte energie dan over het hout, de wasmachines en de autos worden verdeeld? Bovendien is er een discussie mogelijk over de systeemgrenzen van de problematiek: wanneer voor het transport van hout een schip nodig is, moet dan ook de milieulast van de productie van het schip en die van andere transportmiddelen in beschouwing worden genomen? Nadat er informatie is verzameld over de milieulast op elk van de compartimenten, moet er een keuze voor een verpakking worden gemaakt. Wat is de meest milieuvriendelijke verpakking? Een verpakking die goed scoort op energie en

Een nadere positionering van de procesbenadering

11

slecht op emissies en neutraal op afval? Of een verpakking die slecht scoort op energie, neutraal op afval en goed op emissies?

Dit laatste is een tweede probleem: er zijn geen eenduidige normen om de milieucompartimenten onderling te kunnen afwegen. Het maken van afwegingen is nooit een neutrale, objectieve aangelegenheid. Dit geldt zeker wanneer er niet alleen een afweging moet worden gemaakt tussen milieucompartimenten, maar ook tussen enerzijds milieu en anderzijds waarden als economie en veiligheid.3
De meest milieuvriendelijke verpakking kan eenvoudigweg te duur zijn. En er is een spanning tussen milieu en veiligheid. Babyvoeding kan in meermalige glazen potjes worden verpakt. Bij het spoelen van deze potjes kunnen splinters of schoonmaakmiddel achterblijven, wat meermalige potjes minder veilig maakt.

Het hoeft dus geen verbazing te wekken dat verschillende partijen verschillende opvattingen hebben over de milieulast van dezelfde verpakking. Er zijn keuzes gemaakt ten aanzien van data, methoden, systeemgrenzen en de onderlinge afweging van milieucompartimenten. Iedere keuze is discutabel, dus is iedere uitkomst ook discutabel. Het hoeft ook geen verbazing te wekken dat iedere partij argumenten heeft om de opvattingen van andere partijen te bestrijden.4 Een derde kenmerk van de inhoud van problemen die een procesontwerp vereisen, is dat ze dynamisch zijn.5 Het probleem verandert in de loop van de tijd. Een logisch gevolg is ook dat het antwoord op de vraag of iets een oplossing is voor een probleem in de loop van de tijd verandert.
Stel dat de milieulast van een verpakking in het bovenstaande voorbeeld voor de afzonderlijke milieucompartimenten (energieverbruik, emissies, afval, enzovoort) is vastgesteld. Stel verder dat er overeenstemming bestaat tussen bedrijven, overheid en maatschappelijke organisaties over de normen die moeten worden gehanteerd bij (1) de afweging tussen de verschillende milieucompartimenten en (2) de afweging tussen milieu, economie en veiligheid. Vervolgens kunnen zich allerlei ontwikkelingen voordoen, waardoor het vastgestelde milieuproel weer ter discussie komt te staan. Zo kunnen er technologische innovaties optreden. Het blijkt bijvoorbeeld technisch mogelijk om meer energie te winnen uit de verbranding van verpakkingsafval dan voorheen het geval was. Een verpakking die slecht scoorde op energie blijkt het hierdoor wellicht plotseling veel beter te doen. Verder zullen producenten van verpakkingen die slecht scoorden zich wellicht inspannen om het milieuproel van hun verpak-

12

Procesmanagement

king te verbeteren, bijvoorbeeld door energie-extensieve productieprocessen in te voeren. In de bovenstaande voorbeelden is de informatie die indertijd werd gebruikt dus verouderd door technologische innovaties. Ook de normen die worden gebruikt, kunnen veranderen. Stel dat er in een land een groot tekort is aan vuilverbrandingsovens. Dit zal ertoe leiden dat een vermindering van afval een belangrijke norm is voor de beoordeling van de verpakkingen. Deze normatieve opvatting kan veranderen. Op het moment dat het capaciteitstekort is weggewerkt, neemt het relatieve belang van energie misschien weer toe.

Deze dynamiek kan ook van grote invloed zijn op de wijze waarop we een probleem definiren. De intelligente probleemoplosser zal constateren dat het probleem niet zozeer wordt gevormd door de vraag wat de meest milieuvriendelijke verpakking is, maar door de vraag hoe het proces van een voortdurende verbetering van verpakkingen gaande is te houden. Als het probleem is wat de meest milieuvriendelijke verpakking voor bijvoorbeeld melk is, leidt dit tot een keuze voor een van de verpakkingen voor melk. Als het probleem is hoe het proces van een voortdurende verbetering van verpakkingen gaande gehouden kan worden, dan zou de oplossing wel eens kunnen zijn dat alle vier verpakkingen karton, glas, polycarbonaat en polyethyleen bestaansrecht hebben en dat ze in onderlinge competitie de milieulast zo laag mogelijk moeten houden. Dynamiek betekent dan dat de aandacht verschuift van het vinden van een juiste probleemdefinitie en oplossing naar een voortdurend proces van problemen formuleren en oplossen. Iedere oplossing van vandaag kan morgen verouderd zijn. Van objectief naar gezaghebbend: negotiated knowledge Wie ondanks het ongestructureerde karakter van problemen toch kiest voor een inhoudelijke strategie van verandering, zal alleen maar conflicten genereren. Iedere keuze die hij maakt, is immers discutabel. In plaats hiervan zou een initiatiefnemer moeten accepteren dat verschillende partijen de werkelijkheid anders definiren en hiervoor ook goede argumenten kunnen hebben. Een oplossing zal nooit objectiveerbaar zijn, maar kan wel gezaghebbend zijn: ze wordt dan door de betrokken partijen geaccepteerd. Hiertoe is het noodzakelijk dat deze partijen bij het proces van probleemformulering en -oplossing worden betrokken. Probleemdefinities en -oplossingen kunnen dan gezaghebbend zijn indien ze zijn ontstaan in een proces waarin de betrokken partijen de eigen informatie en waarden hebben ingebracht. Ze hebben in een proces onderhandeld over de te gebruiken data, systeemgren-

Een nadere positionering van de procesbenadering

13

zen, methoden en de wijze van afweging. Het resultaat van zon proces noemen we negotiated knowledge.

2.3

Procesmanagement versus command and control

Besluitvormingsprocessen spelen zich veelal in een netwerk af. Tabel 2.1 bevat de belangrijkste kenmerken van netwerken, vergeleken met de kenmerken van een hirarchie.6
Tabel 2.1 Hirarchische en horizontale sturing Netwerk Interdependentie Pluriformiteit Geslotenheid Dynamiek, onvoorspelbaarheid

Hirarchie Afhankelijkheid van bovengeschikte Uniformiteit Openheid Stabiliteit, voorspelbaarheid

Wanneer een besluitvormingsproces in een netwerk moet plaatsvinden, betekent dit altijd dat er verschillende actoren bij de besluitvorming betrokken zijn. Zij hebben verschillende belangen en zijn van elkaar afhankelijk. Geen enkele actor kan zelf de eigen doelen volledig realiseren (interdependentie). De actoren kennen echter veel onderlinge verschillen (pluriformiteit), waardoor de samenwerking en de gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Bepaalde actoren kunnen in bepaalde situaties in het geheel niet zijn genteresseerd in samenwerking met anderen (geslotenheid), wat de besluitvorming verder bemoeilijkt. Ten slotte: het aantal betrokken actoren kan in de loop van het besluitvormingsproces veranderen (dynamiek): actoren treden toe en uit. In een netwerk heeft hirarchische sturing weinig kans van slagen. Een bestuurder die via command and control een project wil realiseren, lijkt daadkrachtig, maar beschikt meestal niet over de kennis en de macht om de eigen opvattingen te realiseren en roept dus vooral veel verzet op in het netwerk. Andere partijen hebben de mogelijkheid om zijn project te blokkeren, te vertragen of te wijzigen. Hirarchische sturing kan hiermee sterk contraproductief zijn: de bestuurder lijkt daadkrachtig, maar creert slechts weerstand. Hoe meer hirarchie er is, des te sterker het verzet zal zijn in een netwerk. Doelen worden niet gehaald en planningen niet gerealiseerd. Tegenover command and control staat een procesbenadering. Zodra een bestuurder in een netwerk moet functioneren, kan hij zich niet verlaten op

14

Procesmanagement

hirarchische sturingsmechanismen. Hij is immers afhankelijk van andere partijen, die hem niet zonder meer zullen steunen. Een bestuurder die dit erkent, zal niet eenzijdig besluiten nemen, maar in een proces van overleg en onderhandeling met andere partijen tot een besluit komen. Een dergelijk proces doet immers recht aan de wederzijdse afhankelijkheden in een netwerk. In de literatuur wordt dit interest-based besluitvorming genoemd,7 waarbij een belang overigens als een legitiem perspectief op de werkelijkheid wordt gezien en dus niet als een ordinair en eenzijdig perspectief.
Zo lijkt de verpakkingenproblematiek een zaak voor het bedrijfsleven. Verpakkingen zijn namelijk van strategisch belang voor de verkoop van consumentenproducten. Ook de overheid en maatschappelijke organisaties zoals de milieubeweging zullen zich echter met deze problematiek bezighouden. Bedrijven zijn deels afhankelijk van de overheid en maatschappelijke organisaties. Als bijvoorbeeld de milieubeweging van mening is dat het bedrijfsleven de verkeerde verpakkingen heeft gekozen, kan ze de marketing van bedrijven sterk verstoren. Ze kan steun zoeken bij een overheid, die haar juridische instrumenten kan inzetten. Bovendien: ht bedrijfsleven bestaat niet. Misschien hebben de verpakkers bepaalde opvattingen over de beste verpakking, maar andere bedrijven in de keten bijvoorbeeld de grote supermarktketens kunnen hier andere opvattingen over hebben. En misschien hebben ze wel zo veel macht in de keten, dat met deze opvattingen terdege rekening moet worden gehouden. Conclusie: bedrijven zijn bij het kiezen van de verpakking deels afhankelijk van de steun van andere partijen.8

Dit betekent overigens niet dat er in netwerken geen enkele rol is voor command and control. Deze managementstijl kan in de procesbenadering een rol spelen (zie hoofdstuk 7), maar dominant is de gedachte dat netwerken dwingen tot een procesmatige benadering van de besluitvorming.

2.4

Procesmanagement versus projectmanagement

In de derde plaats kan een procesbenadering ook tegenover een projectbenadering worden gepositioneerd. In een projectbenadering geldt de aanname dat problemen en oplossingen (binnen bepaalde grenzen) redelijk stabiel zijn. Dit maakt het mogelijk om projectmanagement-technieken te hanteren: een duidelijke doelstelling, een tijdpad, duidelijke randvoorwaarden en een vooraf vastgesteld eindproduct. De besluitvorming verloopt daarmee lineair en gestructureerd. Een dergelijke benadering werkt uiteraard alleen in een statische wereld. Wanneer de wereld niet statisch is, maar dynamisch, is een projectbenadering niet mogelijk en is een procesbenadering dus gewenst.9 Deze dynamiek kan zowel externe als interne oorzaken hebben.

Een nadere positionering van de procesbenadering

15

Externe dynamiek betekent dat een activiteit begint als een project, maar zich ontwikkelt tot een proces omdat externe partijen, die hun eigen probleemdefinities en oplossingen inbrengen, zich bemoeien met het project.
Dit is de bekende gang van zaken bij veel infrastructurele projecten. Iets begint als een project (bijvoorbeeld het aanleggen van een stuk spoorlijn), roept weerstand op, waarna er een discussie ontstaat en partijen trachten de aanleg te blokkeren of te wijzigen. Na verloop van tijd kan de discussie over veel meer gaan dan alleen de spoorlijn, bijvoorbeeld ook over de ontsluiting van een gebied, de woonkwaliteit van het gebied of de geluidsoverlast in het gebied. Dit betekent dat, naar aanleiding van de spoorlijn, ook allerlei andere onderwerpen op de agenda kunnen verschijnen. Wat begint als een project, eindigt als een proces.

Interne dynamiek betekent dat een activiteit begint als een project, maar ontwikkelt zich tot een proces omdat de projecteigenaar tijdens het project zelf leert dat het probleem anders is dan hij had gedacht.
Een aardig beeld is dat van een huiseigenaar, die op een goede morgen besluit een schilderijtje te verhangen, constateert dat de wand achter het schilderijtje verkleurd is, de hele wand van een nieuwe kleur voorziet, wat gevolgen heeft voor andere delen van het interieur en uiteindelijk tot een algehele renovatie van de woning leidt. Vervolgens constateert hij dat deze vernieuwingsdrift verband houdt met de levensfase waarin hij zich bevindt en eindigt hij ten slotte bij de psycholoog. Wat begint als een eenvoudig project, eindigt in een complex proces waarbij veel partijen (huisgenoten/aannemer/buren/psycholoog) zijn betrokken.

Vooral wanneer de besluitvorming in een netwerk moet plaatsvinden, zal er zich dynamiek voordoen. De verschillende partijen hebben immers verschillende opvattingen over de vraag hoe een probleem en een oplossing moeten worden gedefinieerd. Tabel 2.2 bevat de verschillen tussen de besluitvorming in een hirarchie en die in een netwerk.10
Tabel 2.2 Besluitvorming in een hirarchie en een netwerk Hirarchie Regelmatig Fasen Actoren zijn stabiel, gedragen zich loyaal en zijn betrokken bij de probleemformuleringen en de keuze van een oplossing Duidelijk begin- en eindpunt Netwerk Onregelmatig Ronden Actoren treden in en uit, gedragen zich strategisch; bij de probleemformulering zijn er vaak winnaars en verliezers Geen gesoleerd begin- en eindpunt

16

Procesmanagement

Inhoud probleem stabiel Probleem oplossing

Inhoud probleem verschuift Oplossing probleem

In een hirarchie past een besluitvormingsproces dat lineair en gestructureerd verloopt, van een probleemsignalering, via een aantal fasen, naar een oplossing. Het besluitvormingsproces wordt genitieerd door de hirarchisch bovengeschikte actor. De overige actoren die in dit besluitvormingsproces participeren, gedragen zich coperatief (mede als gevolg van hun hirarchische onderschikking ten opzichte van de actor die het probleem formuleert). De besluitvorming is voor een belangrijk deel een zaak van projectmanagement. In een netwerk is van een dergelijk projectmatig en fasegewijs verloop geen sprake. Veel problemen worden door een of meer partijen geformuleerd, maar worden vervolgens nooit onderwerp van besluitvorming of worden nooit tot een oplossing gebracht. De verklaring is eenvoudig: de overige partijen zien onvoldoende in de agendering van het probleem of verliezen tijdens het besluitvormingsproces hun belangstelling voor de problematiek. Het is ook mogelijk dat deze partijen tijdens het besluitvormingsproces merken dat hun belangen worden geschaad door de oplossing die voorhanden lijkt. Het gevolg kan zijn dat zij de verdere besluitvorming proberen te blokkeren. Anders geformuleerd: de partijen die in dit bestuurlijke proces participeren, gedragen zich strategisch (mede als gevolg van de afwezigheid van een hirarchische onderschikking).
Als voorbeeld noemen we hier de besluitvorming over grote infrastructurele projecten. Stel dat de gemeente Rotterdam en het Gemeentelijke Havenbedrijf Rotterdam extra bedrijventerreinen in de Rotterdamse haven willen creren via landaanwinning, waardoor een Tweede Maasvlakte kan worden gecreerd. Het onderliggende probleem is volgens de Rotterdamse bestuurders het tekort aan bedrijventerreinen in het havengebied. Het is niet zo moeilijk te bedenken dat een projectmatige benadering weinig kans van slagen heeft. Rotterdam is voor landaanwinning afhankelijk van de steun van andere partijen. Een aantal partijen zal ontkennen dat er een ruimtetekort is, andere partijen zullen wellicht het probleem erkennen, maar geheel andere oplossingen voor ogen hebben (niet uitbreiden, maar de bestaande ruimte beter benutten; uitbreiding in Vlissingen). Naarmate de stad Rotterdam sterker projectmatig stuurt en dus sterker het accent legt op haar probleemdenitie (ruimtetekort) en -oplossing (landaanwinning), kan de kans op realisatie hiervan zelfs afnemen. Voor partijen die zich hier niet in herkennen, is er immers geen enkele prikkel om Rotterdam te steunen. Zij zullen zich passief of

Een nadere positionering van de procesbenadering

17

actief verzetten, waardoor de besluitvorming niet lineair, maar grillig en ongestructureerd zal gaan verlopen.

Het beeld van een regelmatig en lineair verlopend besluitvormingsproces dient daarom te worden vervangen door een beeld van een proces dat in ronden verloopt.11 In een ronde komen actoren tijdens een gevecht tot een besluit, of proberen zij dit juist te voorkomen. Een ronde loopt op enig moment af en levert een voorlopig resultaat op, inclusief winnaars en verliezers. De besluitvorming lijkt hiermee beindigd, maar er kan zich zomaar een nieuwe ronde aandienen. Dit grillige verloop van de besluitvorming wordt verklaard door het gedrag van de betrokken partijen. We noemen een aantal voorbeelden van gedragspatronen die in een netwerk volstrekt rationeel zijn en die tot de genoemde grilligheid leiden. We lichten de ontwikkelingen telkens toe aan de hand van het voorbeeld over landaanwinning. Dynamiek12 Er kunnen zich nieuwe ontwikkelingen voordoen, waardoor problemen of oplossingen kunnen worden geherdefinieerd. Partijen die in deze nieuwe ontwikkelingen een kans zien om de besluitvorming in een voor hen gunstige richting te benvloeden, zullen deze in het besluitvormingsproces inbrengen.
In de regio Rotterdam kan het onderwerp recreatie hoog op de agenda komen te staan: er zijn onvoldoende recreatiemogelijkheden in de regio, zo luidt de communis opinio. Dit kan tot herdenitie van het probleem leiden: niet langer is dit uitsluitend ruimtetekort, maar ook leefbaarheid in de regio. Deze herdenitie biedt mogelijkheden voor Rotterdam. Wellicht is steun voor de Maasvlakte te ruilen tegen Rotterdamse steun aan uitbreiding van recreatiemogelijkheden. Of wellicht is er de mogelijkheid om een deel van de landaanwinning te bestemmen voor een nieuw recreatiegebied. In beide gevallen neemt de kans op realisatie van de Maasvlakte toe. Duidelijk zal hiermee wel zijn dat een projectmatige verandering weinig effectief is. Wie projectmatig redeneert, ziet in een verandering van een probleemdenitie vaak een probleem en niet een oplossing of een kans.

Compensatie van verliezers en koppelingen Er zijn bij de besluitvorming altijd winnaars en verliezers. In een nieuwe ronde kunnen verliezers proberen hun verlies goed te maken en dus proberen genomen besluiten te frustreren. Dit goedmaken kan overigens ook een actieve daad van de winnaars zijn: deze kunnen verliezers in besluitvormingsproces A in een volgend besluitvormingsproces B compenseren.

18

Procesmanagement

Hierdoor ontstaat een koppeling tussen A en B, wat een projectmatige benadering van onderwerp B sterk zal bemoeilijken.
Hoek van Holland is een van de potentile verliezers in de besluitvorming over de Maasvlakte. Deze kan immers in het zicht van de gemeente komen te liggen. Het is dan ook niet onwaarschijnlijk dat deze deelgemeente hiervoor wordt gecompenseerd, bijvoorbeeld door een uitbreiding van het aantal slechtweervoorzieningen. Hierdoor neemt de aantrekkelijkheid van Hoek van Holland voor recreanten toe. Stel dat een van de vormen van compensatie de aanleg van een zwembad is. De besluitvorming over landaanwinning wordt hierdoor gekoppeld aan die over een zwembad in Hoek van Holland. Deze koppeling met de problemen van Hoek van Holland kan bevorderlijk zijn voor de totstandkoming van de landaanwinning, maar laat ook zien dat een lineaire, projectmatige benadering weinig vruchtbaar is.

Oplossing zoekt probleem Wanneer partijen hun keuze voor een oplossing hebben gemaakt, gaan zij vaak op zoek naar bijpassende problemen. Wanneer zij kunnen aantonen dat de eigen oplossing het probleem van de ander oplost, kan de steun van deze ander immers worden verworven.
Wanneer op de Maasvlakte een vliegstrip wordt aangelegd, kan dit de luchthaven Schiphol enigszins ontlasten. De oplossing Maasvlakte wordt dan gekoppeld aan de kwestie-Schiphol. Dit kan een aantrekkelijke strategie voor Rotterdam zijn omdat zo de steun van bepaalde actoren kan worden verworven misschien wel die van de minister van Verkeer en Waterstaat, die met de Schipholproblematiek in zijn maag zit en naarstig op zoek is naar een uitweg. Weer geldt dat dit een effectieve strategie is, die vanuit projectmanagerial perspectief echter niet kan worden begrepen omdat ze de besluitvorming grilliger kan doen verlopen. Deze gaat plotsklaps niet alleen over ruimtetekort en landaanwinning, maar ook over de luchthaveninfrastructuur.

Blokkademacht in de staart van het besluitvormingsproces Bekend is het beeld dat actoren pas in de staart van een besluitvormingsproces actief worden: zij zien tot welke oplossingen waarschijnlijk zal worden besloten, hebben hier problemen mee en proberen de verdere besluitvorming te blokkeren of om te buigen. In de terminologie van het rondenmodel: zij melden zich in de laatste ronden en doen dan pas mee aan de strijd om de besluitvorming.
Op enig moment kan de provincie Groningen constateren dat er nationale middelen naar Rotterdam gaan ter nanciering van de landaanwinning. Groningen kan proberen de besluitvorming door het kabinet te benvloeden door te stellen

Een nadere positionering van de procesbenadering

19

dat er bij de nanciering door het Rijk van een haveninfrastructuur een integrale afweging moet worden gemaakt tussen de havens in Nederland (waaronder de Eemshaven). Hoewel dit standpunt wellicht weinig kans van slagen maakt, is het wel typerend voor de besluitvorming in netwerken. In de staart van het proces melden zich nog partijen die soms onverwacht veel blokkademacht blijken te hebben. Stel nu dat net op dat moment het kabinet besluit om geen spoorlijn aan te leggen tussen de Randstad en Groningen. En stel dat velen in Den Haag vinden dat Groningen hiervoor moet worden gecompenseerd. De Eemshaven-claim kan dan zo maar een lastige voetzoeker worden in het proces rond de Maasvlakte.

Strategisch gedrag Ten slotte kan hier worden gewezen op het strategisch gedrag van actoren. Wie eenmaal weet dat de besluitvorming in ronden verloopt, kan zijn strategisch gedrag hierop aanpassen. Actoren kunnen bijvoorbeeld besluiten zich in ronde x terughoudend op te stellen en een verlies te nemen, om vervolgens sterker te staan in ronde x+1. Andersom kan ook: veel verzet in ronde x, opdat compensatie in ronde x+1 volgt.
Vlissingen en de provincie Zeeland spelen het spel om de landaanwinning mee. Verzet tegen de uitbreiding van Rotterdam is wellicht weinig kansrijk, maar kan om strategische redenen toch interessant zijn. Hoe sterker Zeeland en Vlissingen zich verzetten, des te groter is de kans op compensatie bij toekomstig verlies.

Elk van deze gedragspatronen verklaart dat projectmanagement weinig kans van slagen heeft. Sterker nog, de projectrationaliteit kan contraproductief zijn omdat ze de kansen die in grillige en ongestructureerde besluitvorming ligt besloten, niet benut. Hiertegenover staat de procesrationaliteit: een initiatiefnemer erkent dat hij afhankelijk is van andere partijen, nodigt deze partijen uit voor een onderhandelingsproces, waarin deze partijen problemen en oplossingen koppelen. De bovenstaande gedragspatronen zijn, vanuit de procesrationaliteit, geen aberraties, maar volstrekt normaal. Het proces zal door het gedrag van deze partijen een aantal onverwachte wendingen kennen, maar zolang partijen in een proces met elkaar onderhandelen, kan de schade van deze wendingen worden beperkt of kunnen deze wendingen zelfs worden benut.

2.5

Procesmanagement versus structuur

Hiervoor hebben we al aangegeven dat pluriformiteit een belangrijk kenmerk van netwerken en netwerkachtige organisaties is. Pluriformiteit komen we overal tegen. Een veelgehoorde klacht over de jeugdzorg is dat ze te ge-

20

Procesmanagement

fragmenteerd is: te veel instanties, die soms volledig langs elkaar heen werken. Bij besluitvorming over grote infrastructuur is de eeuwige klacht dat er teveel partijen zijn die zich ermee bemoeien, waardoor de besluitvorming veel te stroperig verloopt. Binnen organisaties komen we dezelfde klacht vaak tegen: de organisatie is een eilandenrijk en tussen de verschillende eenheden is te weinig samenwerking. Voor wie regelmatig met deze fragmentatie wordt geconfronteerd, is het erg verleidelijk om de oplossing hiervoor in structuurmaatregelen te zoeken. Er moet bijvoorbeeld een centrale autoriteit komen, die de vele organisaties aanstuurt. Of bevoegdheden moeten anders worden verdeeld. Of er zijn fusies noodzakelijk. Dergelijke structuurmaatregelen kunnen helpen, maar hebben toch een aantal belangrijke beperkingen. Om dit duidelijk te maken, geven we hier eerst een voorbeeld.
In veel regios in Nederland speelt het vraagstuk van het juiste bestuurlijke schaalniveau. Er is bijvoorbeeld sprake van een ernstige verkeers- en vervoersproblematiek en de oplossing hiervoor gaat de mogelijkheden van de individuele gemeenten te boven. Er wordt geconstateerd dat er op het schaalniveau waarop deze problemen wel kunnen worden opgelost op regionaal niveau, bijvoorbeeld geen bestuurlijke autoriteit is. De conclusie is dan snel getrokken: er is een structuurwijziging noodzakelijk. Op het juiste schaalniveau dient een bestuurlijke autoriteit te worden gepositioneerd, die de verkeers- en vervoersproblematiek daadkrachtig ter hand kan nemen. Het bezwaar tegen een dergelijke redenering is op zijn minst tweeledig. Ten eerste is het juiste bestuurlijke schaalniveau niet altijd objectiveerbaar. Stel dat in een grote centrumstad een rivier stroomt, die is ondertunneld. Stel dat deze tunnel ten minste twee functies heeft: 1. 2. ze verbindt het noordelijke en zuidelijke stadsdeel; en ze is een belangrijke essenhals in een snelweg.

Wat is het juiste schaalniveau voor besluitvorming over upgrading van de tunnel? Vanuit functie 1 geredeneerd is dit de gemeente, vanuit functie 2 de wegbeheerder. De gemeente is wellicht van mening dat de congestie rondom de tunnel zo snel mogelijk moet worden opgeheven, maar de wegbeheerder kan hierover heel andere opvattingen hebben: de essenhals heeft een positieve functie omdat ze congestie op andere delen van het wegennet voorkomt. Het juiste schaalniveau lijkt een helder en eenduidig criterium, maar is dat in de praktijk niet. Ten tweede het gaat hier nog maar over n probleem. Er spelen in de betreffende regio ongetwijfeld talloze andere problemen. Stel dat we twintig clusters

Een nadere positionering van de procesbenadering

21

van omvangrijke problemen kunnen identiceren (hetgeen een voorzichtige schatting lijkt). Stel vervolgens dat we bij iedere problematiek het juiste bestuurlijke schaalniveau ontwerpen. Dat leidt tot twintig juiste niveaus. We doen een royale aanname: de helft van deze niveaus is identiek aan andere niveaus, zodat nog altijd tien verschillende schaalniveaus resteren. De conclusie laat zich raden: hoe meer problemen, hoe minder zinvol het is om voor het juiste schaalniveau te pleiten. Een structuurwijziging die toch het optimale schaalniveau voor probleem A leidt, kan voor probleem B juist tot een suboptimaal schaalniveau leiden. Bovendien: het juiste schaalniveau is natuurlijk geen statisch begrip. Problemen veranderen, percepties van problemen veranderen en dus verandert ook de opvatting wat een optimaal schaalniveau is.

Als structuuroplossingen niet werken, is investeren in betere processen een alternatief. We accepteren dat sprake is van fragmentatie en proberen de processen tussen de verschillende eenheden te verbeteren. Hoe? Door procesafspraken te maken, waarin de onderlinge samenwerking is geregeld. Of door gezamenlijk gemeenten, wegbeheerders, bedrijven analyses te maken van de grote knelpunten in het wegennet en gezamenlijk hiervoor oplossingen te ontwerpen. De aandacht verschuift van het ontwerpen van structuren naar het managen van processen.

2.6

De belangrijkste argumenten voor procesmanagement

Deze positionering van procesmanagement leidt tot een aantal argumenten vr procesmanagement. Reductie van inhoudelijke onzekerheid Bij ongestructureerde problemen is het van groot belang om alle relevante informatie beschikbaar te hebben. Vaak geldt dat de betrokken partijen andere informatie hebben en dat deze informatie noodzakelijk is om een probleem zo adequaat mogelijk op te lossen. De confrontatie tussen de verschillende informatiebronnen kan de kwaliteit van de te gebruiken informatie verbeteren. Wil een dergelijke confrontatie plaatsvinden, dan moeten de relevante partijen bij de probleemoplossing betrokken worden.
Als voorbeeld kan hier de bouw van een ruimteveer fungeren: een technisch zeer complex project. Een groot probleem bij dit soort projecten is dat er sprake is van unruly technology (vrij vertaald: technische onzekerheid). Bij de bouw van allerlei onderdelen is de meest geavanceerde technische kennis nodig, die vaak nog onvoldoende is uitontwikkeld. De ontwerpen die worden gebruikt bevatten nog

22

Procesmanagement

onzekerheden, waarvoor nader onderzoek of een experiment noodzakelijk is. De mogelijkheden om de gekozen technische opties te testen, zijn maar beperkt aanwezig. De resultaten van dergelijke testen zijn vaak multi-interpretabel. Kortom, er is geen harde en objectieve kennis beschikbaar om de technische vraagstukken op te lossen. Voor het management betekent dit dat het tijdens de bouw van het ruimteveer met veel onzekerheden en onvolledige informatie wordt geconfronteerd. Desondanks moeten er keuzes worden gemaakt. Nooit is het zeker of er met de technische keuze geen te groot risico wordt genomen. In een dergelijke situatie moet een organisatie erop gericht zijn het risico van deze keuzes zoveel mogelijk te beperken. In het jargon wordt gesproken over debugging (fouten uit het systeem halen) en closure (een debat tussen professionals tot rust brengen omdat er consensus is). In de organisatie van de NASA is dit geconcretiseerd door een vorm van procesmanagement. Iedere risicovolle beslissing moet een formele procedure van check en double check doorlopen: wanneer de technisch specialisten een keuze hebben gemaakt, wordt deze in de organisatie onderworpen aan een proces van contra-expertises, waarin de gemaakte keuze wordt doorgelicht. Deze review-procedures zijn geformaliseerd. Wanneer er na dergelijke procedures onzekerheden blijven, worden deze zo scherp mogelijk geformuleerd en aan het management voorgelegd. Dit management moet dan beslissen of er een technisch risico wordt genomen, er binnen het bestaande ontwerp geld en tijd wordt vrijgemaakt voor verder onderzoek of dat er een nieuw technisch ontwerp moet worden gemaakt. Procesmanagement is hiermee een belangrijk instrument voor het management om technische onvolkomenheden boven water te krijgen.13

Verrijking van probleemdefinities en -oplossingen Verschillende partijen hebben vaak geheel verschillende percepties van en (normatieve) opvattingen over problemen en oplossingen. De confrontatie van deze verschillen kan verrijkend werken.14 Wil een dergelijke confrontatie plaatsvinden, dan moeten de relevante partijen bij de probleemoplossing betrokken worden. Een argument voor de procesbenadering is natuurlijk ook draagvlak zie hierna. Draagvlak heeft voor velen geen positieve connotatie: het is een noodzakelijk kwaad, dat ten koste gaat van de kwaliteit. De gedachtegang is dan dat goede, inhoudelijke ideen moeten worden afgezwakt omwille van het verwerven van draagvlak. Het argument van verrijking bestrijdt deze gedachtegang. Draagvlak en inhoudelijke verrijking van ideen kunnen in deze argumentatie goed samengaan.

Een nadere positionering van de procesbenadering

23

Een bestuur of een management van een professionele organisatie dat een strategie wil ontwikkelen voor zijn organisatie (voor de goede orde: een strategie die meer is dan een strategie-op-papier, maar daadwerkelijk van invloed is op het reilen en zeilen van de organisatie), zal dit onmogelijk kunnen doen zonder betrokkenheid van de professionals. Een dergelijke betrokkenheid is goed voor het draagvlak van een strategie, maar zal een dergelijke strategie vaak ook verrijken. De professionals in de organisatie weten immers als geen ander wat de kansen en bedreigingen in de omgeving van de organisatie zijn en welke potentie de organisatie heeft om hier op in te spelen.

Het argument van verrijking heeft niet alleen betrekking op het gezamenlijke product van een proces (in bovenstaand voorbeeld: een strategie). Verrijking kan ook betrekking hebben op de kennis van een individuele partij. Een partij kan dankzij het proces zelf een rijkere visie ontwikkelen. Ze neemt immers ook kennis van de perspectieven en opvattingen van andere partijen. Hiernaast is het mogelijk dat zij dankzij het proces tot een beter begrip en een andere waardering van de visies van de andere partijen komt. Beide vormen van verrijking kunnen weer een bijdrage leveren aan het verwerven van draagvlak. Incorporatie van dynamiek Hiervoor is al beschreven dat dynamiek de gekozen probleemdefinities en oplossingen al snel kan doen verouderen. Dit biedt onwillige partijen een mogelijkheid: zij kunnen zich van een gekozen oplossing distantiren met een beroep op nieuwe informatie, nieuw beschikbare oplossingen, enzovoort. Het is veelal de kunst om te voorkomen dat dergelijke nieuwe inzichten en informatie buiten het proces van probleemoplossing wel en binnen dit proces niet beschikbaar zijn. De enige manier om dit te bewerkstelligen, is dat alle relevante partijen (die de dragers zijn van nieuwe inzichten en informatie) bij het proces van het zoeken naar oplossingen worden betrokken.
Het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties overleggen over de milieulast van verpakkingen. Het kan van belang zijn dat bepaalde experts of onderzoeksinstituten in dit proces meedoen, omdat zij veelal de dragers van innovaties zijn. Wanneer zij niet in het proces participeren, zullen zij hun nieuwe inzichten op enig moment buiten het proces om kenbaar maken. Dit kan tot een situatie leiden waarin partijen binnen het proces overleggen over bepaalde opties, terwijl partijen buiten het proces al geruime tijd weten dat er innovaties aanstaande zijn, waardoor deze discussie al achterhaald is. Betrokkenheid van deze innovatieve partijen betekent dat de dynamiek in het proces aan de orde kan komen.

24

Procesmanagement

Dit is vaak de reden waarom partijen bereid zijn met zeer kritische opponenten te overleggen. Zij zien liever dat deze kritiek in het kader van een proces aan de orde komt dan dat zij buiten het proces om wereldkundig wordt gemaakt. Vergelijk de hiervoor geschetste procesgang bij de NASA: kritiek wordt georganiseerd, omdat ze beter in het kader van het proces aan de orde kan komen dan dat ze in de organisatie (of, erger, daarbuiten) gaat rondzingen.15

Wanneer een proces tot een dergelijke incorporatie van dynamiek leidt, impliceert dit dat partijen kunnen leren. Zij worden immers voortdurend met anderen en nieuwe opvattingen geconfronteerd, wat tot reflectie op de eigen opvattingen kan leiden.16 Transparantie van de besluitvorming Besluitvormingsprocessen zijn vaak buitengewoon onoverzichtelijk: veel partijen, veel procedures, veel onderwerpen. Een procesontwerp levert een zekere transparantie op. De betrokken partijen kunnen op ieder moment nagaan waar zij zich ergens in het besluitvormingsproces bevinden, wat de aard van een besluit is, enzovoort . Depolitisering van de besluitvorming Veranderprocessen roepen vaak veel weerstand op. Wanneer bij de aanvang van een veranderproces te sterk inhoudelijk wordt gestuurd, kunnen weerstanden sterk worden gestimuleerd. Een procesbenadering van verandering kan deze weerstand doen verminderen. Er wordt immers niet aangegeven wat de inhoud van de verandering zal zijn, maar alleen wat het proces naar een mogelijke verandering zal zijn.17
Neem een eenvoudig voorbeeld: het verdelen van kamers en apparatuur binnen een onderneming. Een constatering kan zijn dat nieuwe ruimtes en nieuwe apparatuur altijd naar degenen gaan die het spel van de besluitvorming het beste spelen ze zijn het meest agressief, het beste genformeerd en hebben de machtsmiddelen om hun eigen belangen te dienen. Anders geformuleerd: de besluitvorming is sterk gepolitiseerd. Wie iedere keer dat nieuwe ruimte of apparatuur beschikbaar is, met inhoudelijke argumenten komt en de strijd aangaat met gevestigde belangen, loopt het risico dat de conicten hoog oplopen. Een alternatief is een procesinterventie. Dit houdt bijvoorbeeld in dat er op het moment dat er geen extra ruimte of apparatuur beschikbaar komt, een proces wordt opgestart om tot criteria te komen voor de verdeling van ruimte en apparatuur. Bij dit proces worden de leden van de organisatie betrokken en het moet leiden tot consensus over deze criteria. Een dergelijk proces levert op twee manier depolitisering op.

Een nadere positionering van de procesbenadering

25

In de eerste plaats: door de agenda te reframen niet: wie krijgt wat?, maar: wat zijn redelijke criteria? ontstaat er een andere discussie, die minder wordt gedreven door het beperkte eigenbelang van de spelers in de organisatie. De spelers moeten plotsklaps immers participeren in een discussie waarin het gaat om criteria en argumentaties en niet om bestuurlijke behendigheid. Ten tweede: zijn de criteria er eenmaal, dan zal bij de inhoudelijke besluitvorming wie krijgt welke nieuwe ruimtes en welke nieuwe apparatuur eenvoudiger verlopen en minder door de dan bestaande machtsverhoudingen worden bepaald.18

Draagvlak Bij besluitvorming zijn veel partijen betrokken, die vaak over blokkademacht beschikken: ze kunnen de besluitvorming soms voor lange tijd doen stagneren. Willen deze partijen hun steun verlenen, dan moeten zij bij het proces van probleemformulering en -oplossing betrokken worden.
Zo hanteert Rijkswaterstaat de open-planprocedure bij de besluitvorming over projecten. Drie veel gestelde vragen over dit open-planproces zijn: 1. Mag de omgeving invloed uitoefenen op het resultaat?

Ja. De omgeving mag niet alleen meedenken over het resultaat (de oplossing), maar ook over de probleemstelling. Het open-planproces is dus geen propaganda of manipulatieve methode. 2. Maakt onderhandelen deel uit van het open-planproces?

Ja. Het open-planproces is erop gericht doelen en belangen uit de omgeving te koppelen aan onze eigen doelen en belangen. Daarmee bevindt Rijkswaterstaat zich automatisch in een onderhandelingspositie. Afhankelijk van het soort project, de omgevingskenmerken en de inhoud kan Rijkswaterstaat zich meer of minder open opstellen in het onderhandelingsproces. Het maakt daarbij een groot verschil of het om de probleemstelling van, oplossingsrichting voor of besluit over het project gaat. 3. Is het nodig consensus te bereiken over de uitkomst van het proces?

In principe streven we naar een oplossing waarmee iedereen het eens is. Helaas is het bereiken van consensus in de meeste gevallen een utopie. Immers, tegenstrijdige belangen laten zich moeilijk verenigen. Vaak is het trouwens wel mogelijk een voor allen bevredigend resultaat te bereiken. Als het bereiken van consensus niet lukt, streven we naar een zo groot mogelijk draagvlak voor de uitkomst. Op die manier proberen we een zo verantwoord mogelijke besluitvorming te garanderen. 19

26

Procesmanagement

2.7

Het resultaat van een proces: consensus, commitment of tolerantie

Het resultaat van een proces is uiteraard mede afhankelijk van de doelstellingen van het proces. Het kan allerlei vormen aannemen: een aantal besluiten, een aantal acties, een fysiek product, een systeem, een strategisch plan, enzovoort. Over het resultaat van het proces kan consensus bestaan: de betrokken partijen zijn het onderling geheel eens. Het proces is eerlijk geweest en het inhoudelijke resultaat kan op ieders instemming rekenen. Veelal zijn de belangentegenstellingen zo groot, dat consensus in redelijkheid niet kan worden verwacht. Een proces kan er dan wel toe leiden dat er sprake is van commitment aan een bepaald resultaat. Een partij die een commitment afgeeft, verklaart dat zij zich weliswaar committeert aan het resultaat, maar dat ze dit niet op inhoudelijke gronden doet. Een partij kan een dergelijk commitment afgeven omdat ze bijvoorbeeld tijdens het proces heeft geleerd dat ze geen alternatief heeft. De schade van niet committeren is groter dan die van wel committeren. Een commitment houdt in dat een partij bereid is om bij te dragen aan de uitvoering van besluiten. Het is een stap verder wanneer een partij verklaart dat ze geen commitment afgeeft (en dus geen bijdrage zal leveren aan de uitvoering van een besluit), maar dat ze het resultaat zal tolereren. Dit houdt in dat ze de tenuitvoerlegging van een besluit niet zal blokkeren of hinderen. Waarom? Bijvoorbeeld omdat een partij geen hommeles met andere partijen wil of wellicht ergens anders wordt gecompenseerd. Voor zon partij is sprake van wat wel een BATNA wordt genoemd: tolereren is the best alternative to no agreement.

2.8

Risicos van de procesbenadering

Wat zijn de risicos van een procesbenadering?20 Risico 1: uitleggen in plaats van overleggen Dit risico houdt in dat procesmanagement wordt gezien als een instrument om een al genomen inhoudelijk besluit zo effectief mogelijk te communiceren. Procesmanagement is in een dergelijke gedachtegang geen middel om met andere partijen te overleggen over te nemen besluiten, maar dient er vooral toe om te nemen besluiten nog eens goed uit te leggen. Er is sprake

Een nadere positionering van de procesbenadering

27

van een goed en doordacht inhoudelijk besluit, dat echter nog weerstanden oproept. Om deze weerstand te overwinnen, is het verstandig een aantal procesmanagementtechnieken te hanteren.
Een concrete manifestatie hiervan binnen organisaties is dat procesmanagement vaak in de handen van een stafafdeling communicatie valt. Procesmanagement is immers versmald tot goed communiceren, het achteraf nog eens goed uitleggen welke verstandige besluiten een initiatiefnemer genomen heeft.

Risico 2: een projectmatige mal voor het proces Een tweede risico is dat processen in de mal van projectmanagement worden gegoten. Er wordt dan een proces ontworpen waarvan de doelstellingen, de randvoorwaarden, het budget en de planning zo strak zijn, dat er maar beperkte ruimte is voor overleg en onderhandeling. Bovendien wordt de sequentie van een project doorlopen: er wordt een fase van probleemverkenning gedefinieerd, in een volgende fase wordt een doelstelling bepaald, dan volgt een fase van informatieverzameling, waarna een besluit wordt genomen, dat in een volgende fase wordt uitgevoerd en gevalueerd. Het proces volgt de ijzeren logica van het projectmanagement, zij het dat in iedere fase binnen vooraf bepaalde randvoorwaarden partijen erbij worden betrokken. Het proces wordt zo in de mal van het project gegoten: wie eenmaal in een proces participeert, kan maar n kant op (naar de volgende fase) en heeft beperkte vrijheidsgraden.
Veel teleurstelling over interactieve besluitvormingsprocessen is te herleiden tot de projectmatige invulling van deze processen. Eerst wordt een aantal betonnen randvoorwaarden gedenieerd, daarna wordt de procesbenadering in de mal van een projectbenadering gegoten. Hierdoor is er voor de betrokken actoren nauwelijks ruimte, hoewel dit wel wordt gesuggereerd door de correcte taal van het proces te gebruiken. Zie hiervoor de beschrijving door Marc Chavannes van de ruimte die een procesmanager (een lokeend) bij Rijkswaterstaat aanbiedt aan maatschappelijke actoren: Wilt u de scheiding links of rechts, vroeg de kapper aan de kale man.21

Risico 3: procesmanagement leidt tot een stroperige besluitvorming Een belangrijk risico van procesmanagement is dat het tot een trage en stroperige besluitvorming leidt. Wanneer veel partijen bij de besluitvorming worden betrokken, zijn er voor deze partijen ook veel mogelijkheden om deze besluitvorming te blokkeren. Wanneer een bestuurder aangeeft dat hij belang hecht aan draagvlak en om die reden een proces organiseert, kan dit voor partijen zelfs een prikkel zijn om het proces te vertragen. Immers, wanneer alle partijen betrokken worden bij de besluitvorming en er geen

28

Procesmanagement

besluit komt voordat er een draagvlak is, wordt het voor partijen lonend de besluitvorming te blokkeren. Zolang er geen draagvlak is, is er immers geen besluit. Een procesbenadering roept zo haar eigen strategische gedrag op.
Neem nog een keer de besluitvorming over de problemen van Rotterdam. Enerzijds zullen de voorstanders van een Maasvlakte aan dit proces meedoen. Zij sturen vertegenwoordigers met mandaat. Tegenstanders hebben veel minder belang bij dit proces. De kans is niet denkbeeldig dat zij vertegenwoordigers sturen zonder of met een beperkt mandaat, die geen belang hebben bij de voortgang van de besluitvorming. Voor deze tegenstanders is het lonend om de voortgang van het proces voortdurend te blokkeren of te hinderen, waardoor het proces het tegenovergestelde realiseert van wat er wordt beoogd: geen draagvlak en zo dus geen voortgang van de besluitvorming, maar een vertraging en blokkade van de besluitvorming.

Risico 4: procesmanagement leidt tot een verarming van de besluitvorming Procesmanagement, zo is de gedachte, leidt tot een inhoudelijke verrijking van de besluitvorming. Een belangrijk risico is echter dat ze juist tot een verarming van de besluitvorming leidt. In de eerste plaats: wanneer veel partijen moeten worden betrokken bij de besluitvorming, moet het resultaat recht doen aan de belangen van deze partijen. De kans bestaat dat dit resultaat zich hierdoor aan de onderkant van het gemiddelde bevindt: het is een grauw en grijs compromis. In de tweede plaats: er is kans op koehandel. Verliezers worden min of meer willekeurig gecompenseerd (bijvoorbeeld wanneer zij op een bepaald moment de besluitvorming blokkeren), waardoor het uiteindelijke besluit uit een pakket inhoudelijk niet verbonden onderwerpen bestaat.
In het Engels wordt onderscheid gemaakt tussen bargaining en negotiating. Bargaining is koehandel: het willekeurig koppelen van onderwerpen, opdat er een deal ontstaat. Negotiating duidt ook op koppelingen tussen verschillende onderwerpen, maar de partijen hebben dan als criterium dat dit koppelen ook tot synergie en verrijking moet leiden en uiteindelijk tot een mooi en verrijkt besluit.

In de derde plaats: verrijking ontstaat door een confrontatie van denkbeelden. Het risico voor een bestuurder die is gegrepen door de procesbenadering is dat hij alleen nog het proces organiseert en zijn eigen rol beperkt tot het management van dit proces. Wanneer verrijking ontstaat door een confrontatie van denkbeelden, is een dergelijke procesmanagementhouding onvoldoende. Procesmatig, inhoudsloos management inspireert niet, roept geen tegenspraak op en kan dus niet tot verrijking leiden.

Een nadere positionering van de procesbenadering

29

2.9

Een nadere beschouwing over processen

Tot zo ver onze beschouwing over de positionering van, argumenten voor en risicos van een procesbenadering van verandering. Hier is de plaats om nog eens stil te staan bij de vraag over welke processen we het eigenlijk hebben. Alles in het leven kan immers een proces zijn, dus een nadere omschrijving is zinvol. We geven die omschrijving door stil te staan bij: het onderscheid tussen besluiten en uitvoeren; en het onderscheid tussen proces en procedure. Besluiten en uitvoeren Wanneer wordt gesproken over een veranderproces, kan dit begrip twee betekenissen hebben. De eerste betekenis is het besluitvormingsproces over de verandering. Dit proces speelt zich niet alleen af binnen formele besluitvormingsgremia als een parlement of een Raad van Bestuur, maar ook vaak: vooral in informele, ad hoc-achtige processen in task forces, projectgroepen. Of, nog diffuser, in niet-georganiseerde, zich spontaan vormende, vaak snel van vorm en intensiteit veranderende netwerkachtige configuraties van actoren. Activiteiten die in dit perspectief zichtbaar worden, zijn overleg, onderhandeling, onderzoek, rapportages, contacten met media en het geduw, getrek en gesleur, de afwisseling van gas geven en op de rem staan dat de dag van veel bestuurders en hun medewerkers vult. De tweede betekenis is de verandering zelf. Denk hierbij aan institutionele veranderingen, aan reorganisaties, aan fysieke veranderingen als stadsuitbreidingen en transformaties in infrastructuren, enzovoort. Deze kunnen worden beschouwd als de uitvoering van het genomen besluit. Deze uitvoering is zelf vaak ook weer een proces. Hierna volgen twee voorbeelden.
In een periode van ruim vijftig jaar is de EU geworden tot wat zij nu is. Staatslieden als Schuman, Monnet, Churchill en Adenauer die in die eerste jaren na WO II in Europa verantwoordelijk waren voor de eerste stapjes richting hechtere samenwerking, hebben toen in de verste verte niet kunnen voorzien dat in 2008 27 Europese landen intensief zouden samenwerken met een Europees parlement, een Europese commissie, een eigen ambtelijk apparaat en zelfs, in beperktere kring, een Europese munt. Ze konden niet weten hoe dit proces zou verlopen: soms snel, soms uiterst traag. Nu eens succesvol, in een bijna euforische sfeer, dan weer in een crisissfeer. In de eerste betekenis van proces staat de besluitvorming over de EU centraal. De talloze commissies die in het leven geroepen zijn, de vele beslissende confe-

Wanneer is een manager of bestuurder een succesvolle beslisser? Moet je daadkrachtig zijn? Over ruime feitenkennis beschikken? Overtuigende betogen kunnen houden?
De auteurs van Procesmanagement beschouwen een manager als een succesvolle beslisser als hij veel aandacht heeft voor de procesaspecten van verandering. Succesvol management is namelijk voor een groot deel afhankelijk van de mate waarin de stakeholders betrokken worden bij de besluitvorming en hun eigen belangen beschermd zien. Zonder hun steun is elke verandering gedoemd te mislukken. Dit boek bevat een groot aantal inzichten over dit procesmanagement. De auteurs gaan in op de voordelen daarvan, maar ook de risicos en tekortkomingen lichten zij scherp toe. En ze beschrijven strategien om met die nadelen om te gaan. In deze 4e herziene druk is bovendien een hoofdstuk toegevoegd met een aantal praktische handreikingen die het ontwerp en management van processen overzichtelijk en eenvoudig toepasbaar maken. Over de auteurs Hans de Bruijn is hoogleraar Organisatie en management aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Ernst ten Heuvelhof is hoogleraar Bestuurskunde aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en aan de faculteit der Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Roel in t Veld is hoogleraar Management van hybride organisaties aan de Open Universiteit Nederland, hoogleraar Governance aan de Universiteit van Curaao en hoogleraar Governance and Sustainability aan de Universiteit van Tilburg. Bovendien is hij voorzitter van NLBW, NederlandBovenWater.

ISBN 978-9052619323

978 90 5261 932 3 801

9 789052 619323