UVOD

Suštinska uloga revizije je da se učine pouzdanijim finansijske informacije za

potrebe svetskih tržišta kapitala i uloga revizora u izveštavanju tela i organa iz javnog
sektora širom sveta, s ciljem sticanja poverenja najšire javnosti u njihov rad.
Razliku između privatnog i javnog sektora su suzile reforme novog javnog
menadžmenta. Računovodstveni razvoj se usmerava u pravcu promovisanja budžetiranja,
unapređenja godišnjeg izveštavanja i sl. Računovodstvo je prešlo od pasivnog
posmatranja i izveštavanja o promenama u raspodeli gotovine na analizu i planiranje
budućih promena. Privredni rast i društvenu stabilnost može osigurati samo transparentna
vlada. Razvijanje nove prakse i procedure za upravljanje javnim sektorom je jedan od
uslova da bi se vlada učinila odgovornom
Revizija finansijsko računovodstvenih iskaza javnih preduzeća ima veliki značaj u
realizaciji ciljeva upravljanja javnim preduzećima kao i u inplementaciji novog javnog
menadžmenta. Ubrzanje procesa privatizacije i jačanje njegove transparentnosti
predstavlja najbrži način da se privuku strane investicije u većem obimu.
U okviru reformskog scenarija, koji predvidja Razvojna strategija naše zemlje
prisutna je urgentna potreba za stranim investicijama koje su nam neophodne ne samo
zbog povećanja zaposlenosti, već i potrebe da tehnološki modernizujemo našu industriju
sa ciljem podizanja njene konkurentnosti u inostranstvu.
S obzirom da je štednja kod nas na veoma niskom nivou sasvim je jasno da su
strane investicije praktično jedini raspoloživi izvor i preduslov za ekonomski razvoj.
Posebno su poželjne i atratktivne direktne strane investicije tipa “green field”.
Kod nas se javni fondovi često zloupotrebljavaju a u njima su ogromne sume
novca poreskih obveznika, funkcija finansijske revizije je proširena. Sa analize načina na
koji država i njene institucije troše novac poreskih obveznika, prelazi se na analizu
poslovanja javnih kompanija.

1
 1. SAVREMENI PROBLEMI MENADŽMENTA
U JAVNOM SEKTORU

Javna preduzeća imaju poseban značaj, pre svega jer predstavljaju specifičan oblik
preduzeća koja, u obavljanju svoje delatnosti imaju odgovornost kako prema javnosti
tako i pema osnivaču. Ona imaju odredjene osobenosti, koje nisu tipične za ostala
preduzeća. Obavljanje delatnosti javnog preduzeća na neadekvatan način izaziva
nezadovoljstvo kod gradjana uz čestu pojavu javnog reagovanja i zato je neophodno da
javnost bude informisana o radu i poslovanju tih preduzeća.

1.1. Elemantarne osobenosti javnog preduzeća

Između javnih preduzeća prisutne su brojne razlike i to u različitim zemljama,

različitim delatnostima i granama u okviru pojedinačnih zemalja kao i u različitim
vremenskim periodima.Te razlike utiču na vrste i institucionalne oblike javnih preduzeća,
na njihovu delatnost, na status koji imaju u privrednom sistemu, na instrumente kojim se
reguiše njihovo funkcionisanje kao i na njihovu ekonomsku efikasnost.
Upravo pomenute razlike direktno utiču na vrste i institucionalne oblike javnih
preduzeća, zatim, na njihovu delatnost, potom, na status koji imaju u privrednom sistemu,
nakon toga, na instrumente putem kojih se reguliše njihovo funkcionisanje, isto tako, na
njihovu ekonomsku efikasnost, i sl.
Respektujući navedene činjenice, javno preduzeće bi se, generalno, moglo
definisati kao preduzeće formirano sa osnovnim ciljem obavljanja delatnosti od javnog
(opšteg) interesa, pri čemu država, odnosno jedinica lokalne samouprave (kao njihov
osnivač), vrši, u celosti ili delimično, ulogu „preduzetnika“.
Delatnostima od opšteg interesa proglašene su delatnosti, koje su kao takve, određene
zakonom u sledećim oblastima, i to: proizvodnja, prenos i distribucija električne energije;
proizvodnja i prerada uglja; istraživanje, proizvodnja, prerada, transport i distribucija
nafte i prirodnog i tečnog gasa; promet nafte i derivata nafte; železnički, poštanski, i
vazdušni saobraćaj; telekomunikacije; izdavanje udžbenika; eksploatacija, upravljanje,
zaštita i unapredjivanje dobara od opšteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine,
čume, plovne reke, jezera, obale, divljač), i napokon, komunalne delatnosti.
Pored navedenih, ubrajaju se i delatnosti od stratečkog značaja za državu, kao i
delatnosti neophodne za rad državnih organa i organa jedinice lokalne samouprave.
Kao bitne zajedničke karakteristike javnih preduzeća mogu se navesti sledeće, i
to: obezbeđenje proizvoda i usluga od elementarnog značaja za određenu zajednicu;
monopolski ili neki drugi privilegovani status na tržičtu stečen uz podrčku vlasti; predmet
su javnog regulisanja.

2
 Strukturu ciljeva osnivanja i poslovanja javnog preduzeća, definisnih određenim
zakonskim odredbama čine: obezbeđenje kontinuiranog obavljanja delatnosti od javnog
interesa i uredno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i usluga, stalni razvoj i
unapređivanje obavljanja delatnosti od javnog interesa, obezbeđivanje tehničko-
tehnološkog i ekonomskog jedinstva sistema i usklađenosti njegovog razvoja, sticanje
dobiti i realizovanje ostalih zakonom utvrđenih interesa.
Svi ciljevi zbog kojih se javno preduzeće osniva i posluje su istog značaja i
važnost nekog cilja ne bi se smela favorizovati u odnosu na ostale postavljene ciljeve.
Međutim prioritet bi se trebao dati trajnom obavljanju delatnosti od opšteg interesa i
urednom zadovoljavanju potreba korisnika proizvoda i usluga.
Što se zakonske regulative tiče nema posebnih zakonskih odredbi koje uređuju
finansijsko izveštavanje javnih preduzeća. Pošto je njihov zadatak odgovoran u obavljanu
delatnosti zbog koje su i osnovana postoji određena specifičnost poslovnog informisanja
javnih preduzeća.
Specifičnost poslovnog informisanja javnog preduzeća se odnosi na činjenicu da
je javnost najveći i najvažniji korisnik tih informacija, što znači da kod javnih preduzeća
treba da postoji znatno veći stepen odgovornosti za informacije koje prezentuju u
finansijsko računovodstvenim iskazima. Informacije iz računovodstveno finansijskih
iskaza, javnosti moraju prezentovati na odgovarajući način i blagovremeno. Javna
preduzeća trebala da daju podatke o realizaciji plana zaštite životne sredine.

1.2 Augijev sindrom-najmanji zajednički imenilac naših javnih

preduzeća

Augije, kralj u Eidi, čiju štala nije čišćena dugi niz godina, za jedan je dan očistio
Herkul, te stoga se pod ovim sindromom podrazumeva mučan i neprijatan posao oko
dovođenja u red nečega što je bilo dugo zapušteno i zanemarivano. To poređenje je
najbolje prezentovati prikazom stanja u istoriji naših javnih preduzeća.
Zavisnost od uvoza nafte, skokovit rast cena (odnosno nesposobnost da se
upravlja energijom), koštala je Evropsku Uniju ogromnog dela njenog potencijala za rast,
u periodu od 1974. do 1981. godine. To je dovelo do velike nezaposlenosti, ozbiljnih
ograničenja u platnom bilansu i finansiranju recesije.
U tadašnjoj Jugoslaviji uopšte se nije reagovalo na skok cena nafte, koji je
politički tumačen kao „pravedna stvar Arapa", a kada su izdaci za uvoz postali enormno
visoki i neizdrživi, uvedene su restrikcije u potrošnji.
Zemlje Evropske Unije iz korena su izmenile pristup energiji, od shvatanja do
konkretnih mera ekonomske i energetske politike. Najpre je intervenisala država, potom
su usledile analize potrošnje i programi i akcije štednje i racionalizacije da bi se, nakon
toga, uz strategijsko menjanje strukture industrije (izbacivanje gutača energije i uvođenje

3
novih tehnologija), proizvodnja i potrošnja energije prepustila tržištu, ponudi i tražnji,
odnosno ekonomskim zakonitostima.
Kod nas se nije moglo poći sličnim putem u rešavanju tih problema, jer u ukupnoj
privrednoj politici gotovo da i nije bilo tržišnih elemenata. Pitanje koje se nameće, glasi,
treba li elektroprivredni sistem zadržati kao snabdevača privrede i građana električnom
energijom, uz ogromne ekonomske gubitke, ili ga transformisati u profitabilno preduzeće.
Međutim, u sadašnjim okolnostima elektroprivredni sistem je smetnja svima,
počev od budžeta (iz koga se dotira deo troškova), preko preduzeća (koja obavljaju
radove ili isporučuju opremu, a ne plaća im se), sve do potrošača (koji nisu u stanju da
plaćaju račune za struju).
Sledeći primer tiče se javnih, državnih, kompanija (PTT i Elektroprivreda), koje
su, zahvaljujući monopolskom položaju na tržištu, zatim, slobodnom formiranju cena
usluga, ostvarile nestvarno visoke profite. Gro atraktivnih poslova, raniji menadžment
PTT, je dodeljivao mimo javnog tendera „brižljivo" probranim kompanijama.
Dokumentacija o finansijskom poslovanju PTT indicira da je preko 90% svih nabavki
realizovano putem dvadesetak privatnih kompanija koje su, zahvaljujući čvrstoj sprezi sa
političko-državnim establišmentom, stekle neku vrstu presudnog ekonomskog monopola.
Čak i nekoliko najvećih inostranih dobavljača, poput švedskog Ericsona, japanskog
Sonya, nemačkog Simensa ili slovenačkog Iskratela, ulazak u krug povlaštenih partnera
imaju zahvaliti čvrstoj sprezi sa lokalnim biznismenima, miljenicima pomenutog
establišmenta. Bilans stanja, utvrđeno je, takođe, revizijom, ne odražava realno stanje
budžetskih sredstava i izvora sredstava.
Možemo navesti i primer o stanju željezničkog saobraćaja kod nas. Zbog najava
da će broj radnika na Železnici morati da se smanji za oko 15.000 poprilično se uzburkala
javnost u Srbiji, dok, istovremeno, zbog činjenice da je u 2001. godini otkazivano 27
polazaka vozova dnevno (10.000 u toku godine), nije reagovao skoro niko.
Pravo stanje železnice, primarnih strateških i privrednih resursa u Srbiji, najbolje će
ilustrovati sledeći podaci, i to: 2/3 vagona i 3/4 putničkih kola danas su stari preko 20
godina; tek 1/3 lokomotiva i vagona i 1/2 putničkih kola mogu stalno da se koriste; gro
telekomunikacionih uređaja je isključen iz pogona, a kilometri pruga su bez telefonskih
veza; ostvareni promet u 2001. godini odgovara tek trećini prometa iz 1990. godine;
tokom 90-ih nije bilo skoro nikakve obnove i modernizacije železničkih kapaciteta, a
neadekvatno održavanje i nedomaćinsko poslovanje dovelo je celi železnički sistem u
stanje totalnog kolapsa; polazeći od starosti infrastrukturnih kapaciteta svake godine je
trebalo re-montovati oko 200 km pruga, a za 10 godina remont je urađen na samo 145
km, uz napomenu da u 1999. i 2000. godini nije remontovan ni jedan jedini kilometar; u
odnosu na kraj 80-ih vozovi na magistralnim pravcima putuju duže i po sat vremena;
evropski standardi zahtevaju da minimalna brzina na prugama treba da iznosi 160 km/h,
dok na prugama R. Srbiji, ima 136 mesta gde je brzina ograničena na samo 20 do 30
km/h, a oko 300 km pruge je u takvom stanju da moraju momentalno da se remontuju, što
predstavlja izuzetno veliku investiciju (rekonstrukcija i dovođenje pruge na projcktovani
nivo, po 1 km košta oko 1/2 miliona EUR, dakle, 150 miliona Eur ukupno); dug od oko
420 miliona EUR, železnicu Srbije stavlja u totalno inferioran položaj s obzirom na to, da
ona nema nikakvih finansijskih izvora da ga otplati; da bi postala konkurentna u tržišnim

4
uslovima privređivanja železnica se mora resiti viška zaposlenih jer u odnosu na 1990.
godinu ukupan saobraćaj je smanjen za 70%, uz istovremeno povećanje broja zaposlenih
od 29% (poređenja radi, Bugarska železnica je zbog smanjenja saobraćaja od 57%, u
procesu tranzicije, redukovala broj zaposlenih za 53%).
Svi navedeni primeri sasvim jasno indiciraju da su sazreli uslovi za totalnu
generalku „augijevih štala". Međutim, u nas je tipično skoro totalno odsustvo volje da se
pristupi vrlo mučnom i neprijatnom poslu oko dovođenja u red javnog sektora koji je, kao
stoje moglo da se vidi, predugo vremena bio zapušten i zanemarivan.
U odnosu na ostale učesnike na tržištu kapitala (preduzetnici, posrednici, država),
investitori imaju primarno mesto i značaj, koji proizilazi iz činjenice o dvojnosti njihove
uloge (istovremeno su i učesnici na tržištu kapitala i vlasnici kapitala). Ukoliko,
međutim, u ekonomiji jedne zemlje, iz bilo kojih razloga, interesi investitora nisu
osigurani, u jednom savre-menom obliku i na jednom visokom nivou, tada ne postoji ni
minimum verovatnoće za uspešno funkcionisanje tržišta kapitala.

2. KAUZALNI ODNOS IZMEĐU AKTIVNOG POSLOVNOG

AMBIJENTA I ZAŠTITE INTERESA INVESTITORA

Jedan od najvažnijih zadataka savremenog tržišta kapitala je očuvanje interesa

investitora, tj. vlasnika kapitala, kao i ukupne regulative u vezi sa njim. Interes investitora
mora biti primarno obezbeđen, a sam investitor prilikom ulaganja svog kapitala mora
imati osećaj potpune sigurnosti i poverenja u mehanizam tržišta kapitala i države kao
regulatora i kontrole tržišta kapitala. Na tržištu kapitala, u odnosu na ostale učesnike na
tržištu kao što su: preduzetnici, posrednici ili država, investitori imaju primarno mesto i
značaj, a koji proizilazi iz činjenice o dvojnosti njihove uloge, koja znači da su
istovremeno i učesnici na tržištu kapitala ali i vlasnici kapitala. Ukoliko interesi
investitora nisu osigurani tada ne postoji ni minimum verovatnoće za uspešno
funkcionisanje tržišta kapitala.
U tržišnim transakcijama sa potencijalnim investitorima ostali učesnici na tržištu
kapitala ne mogu imati nikakvu materijalnu štetu. Zato oni mogu različitim činjenicama
ili nečinjenicama izigrati ili zloupotrebiti interes investitora kao poverioca, jer je na
njegovoj strani dodatni rizik poznat kao „rizik povraćaja kapitala i naplate prihoda po
osnovu kamate“.Interes investitora mora da bude zaštićen od potencijalnog rizika koji
dolazi od strane ostalih učesnika na tržištu kapitala.
Aktivni poslovni ambijent u okviru jedne nacionalne ekonomije je u zavisnosti od
prisustva i dejstva čitavog niza faktora čije dejstvo može biti stimulativno ili
destimulativno za investitora. Dejstvo ovih faktora može biti takve snage da potpuno
destimuliše investitora i odvede ga na sigurniji teren, na kome je rizik povraćaja kapitala
u optimalnim granicama.
Najvažniji faktori na kojima investitori insistiraju su:

5
 - Politička, ekonomska i monetarne stabilnost
- Administrativna, regularna i stabilna politika kamatnih stopa.
- Konzistentan i stabilan poreski sistem.
- Razvijenost i funkcionisanje bankarsko-finansijskog sistema, funkcionisanje
tržišta kapitala i sekundarnog tržišta hartija od vrednosti.
- U definasanju strategije razvoja orijentacija menadžmenta preduzeća
prvenstveno u oslanjanju na sopstvene potencijale i snage.
- Usvojen koncept NPM u upravljanju javnim sektorom
- Definisana uloga finansijske revizije u prihvatanju koncepta novog preduzeća.
- Definisana uloga finansijske revizije u strategijskom upravljanju preduzećem.
- Definisana uloga finansijske revizije inspirisana zahtevom zaštite poverilaca.
- Definisana uloga finansijske revizije u otklanjanju realno postojećeg konflikta, u
tranzicionim zemljama, između bilansne teorije i politike bilansa.
Svi navedeni faktori su podjednako važni i značajni za investitora. Odsustvo bilo
kog od navedenih faktora privredni ambijent čini manje atraktivnim, uz porast stope
rizika i neizvesnosti povrata na investirani kapital.
Dun & Bradstreet predstavlja najveću i najugledniju svetsku bonitetsku kuću, koja
putem razgranate mreže predstavništava i korespondenata širom sveta svakodnevno vrši
ažuriranje kreditnog rejtinga za više od 62 miliona društava iz celog sveta. Pored, dakle,
eminentne bonitetne kuće, Dun & Bradstreet, ocenu aktivnog poslovnog ambijenta vrši i
Veće stranih investitora (FIC), koje je marta 2004. godine objavilo drugo izdanje „Bijele
knjige", sa čitavim nizom peporuka Vladama, posebno, tranzicijskih zemalja, kako da
unaprede poslovnu klimu.
Nagomilane ekonomske probleme tranzicijskih država ne mogu resiti, samo po
sebi, direktne strane investicije. Posegnemo li, na primer, za uporednom tabelom priliva
stranih investicija i nivoa zaduženosti pojedinih tranzicijskih država, ona će nas navesti
na zaključak da su najzaduženije tranzicijske zemlje upravo one koje beleže najveći priliv
stranih ulaganja u poslednjoj deceniji.
Objašnjenje ovoga je prilično jednostavno. Naime, u tranzicijske zemlje
uglavnom dolaze tzv. pasivne investicije (u bankarstvo, telekome, osiguravajuća društva,
trgovinu i si.), dok, s druge strane, aktivnih investicija (koje stvaraju novu vrednost,
dakle, u proizvodnju) skoro da i nije bilo.
Najveći deo krvice za navedeno stanje snose upravo tranzicijske zemlje koje, u svom
zakonodavstvu, ne prave razliku između pasivnih i aktivnih investicija, odnosno na isti
način stimulišu njihov priliv obezbeđu-jući im identične pogodnosti. Katastrofalne su
posledice ovakve nerazumne, neodgovorne i nestručne politike tranzicijskih država, a
ogledaju se u: propašću nacionalnih ekonomija pod teretom ino-dugova; gubljenjem
najvrednijih resursa; liberalizaciji sopstvenih tržišta, dok su im tržišta Zapada (pa čak i
susednih zemalja) ostala uglavnom nedostupna, čak i u slučaju da imaju šta ponuditi.

6
 S ciljem stvaranja povoljnije poslovne klime, Međunarodni monetarni fond
(MMF) je insistirao kod Vlade Hrvatske na ekonomskom programu čiju sadržinu, između
ostalog, čini restrukturiranje javnih preduzeća (tako da će za osam njih biti ograničeno
zaduživanje, što bi bio njihov doprinos stabilizaciji duga), zatim, usmeravanje fiskalne
politike na smanjenje velikog raskoraka između domaće štednje i investicija, kako bi se u
srednjem roku smanjile vanjske neravnoteže, potom, da se reforma rashodne strane
budžeta usmeri na zdravstvo, povećanje efikasnosti socijalnog sistema i smanjenje
subvencija, nakon toga, poreznu reformu usmeriti na manje oporezivanje rada i kapitala
te pojednostavljenje sistema ukidanjem poreznih izuzeća, i si. Komplikovanije mere
štednje, tj. bitka sa deficitom budžeta kroz smanjenje potrošnje, pomeraju se za iduću
godinu.
Konstantnom usavršavanju aktivnog poslovnog ambijenta izložene su i razvijene
tržišne ekonomije. Tako npr. Nemačka, najveća evropska ekonomija, prisiljena je da
sprovodi strukturne promene u vodjenju nacionalnih kompanija, s konačnim ciljem
savladavanja hronične nezaposlenosti i ekonomske stagnacije. Možemo navesti primer
tehnološke kompanije Siemens. Investitori su smatrali da aktivni poslovni ambijent
počinje bivati ugrožen zbog zadržavanja Simensove tradicionalne korporativne strukture.

3. ULOGA FINANSIJSKE REVIZIJE U ZAŠTITI

I OČUVANJU INTERESA INVESTITORA

Opšte poznata je činjenica da su godišnji finansijski izveštaji (za koje se u

stručnoj literaturi i praksi kao sinonimi koriste i nazivi računovodstveni iskazi ili godišnji
računi), finalni proizvod njihovog računovodstvenog procesa.
Na kraju poslovne, tj. finansijske godine preduzeća (koja su prema postojećoj zakonskoj
regulativi obavezna voditi dvojno knjigovodstvo, tj. propisane poslovne knjige) u obavezi
su da sačine i prezentuju godišnje finansijske izveštaje.
Na sastavljanje i objavljivanje godišnjih finansijskih izveštaja direktno utiče čitav
niz zahteva, pre svega, oni koji se odnose na računovodstveno merenje, tj. procenjivanje,
kao i, s druge strane, zahtevi za otkrivanjem, tj. objavljivanjem podataka o propisanoj
formi. Osnovni cilj pomenutih zahteva jeste da stvore pretpostavke za fer i pošteno
finansijsko izveštavanje brojnih eksternih korisnika, između ostalih i investitora.
Neophodna je potpuna nezavisnost eksternog revizora u odnosu na menadžment
preduzeća, i njegovo računovodstvo, jer je ono najveća garancija da će se poslovne
odluke donositi na osnovu istinitog i poštenog informisanja. Nepojmljivo je sa
ekonomskog stanovišta da naš menadžment u toj meri ima odbojan stav prema
definisanim funkcijama revizije, ne vodeći računa da revizor ne ocenjuje valjanost
poslovnih odluka, već stručnost osoba koje pripremaju i saopštavaju računovodstvene
podatke i informacije, kao i osposobljenost nadležnih u preduzeću za prihvatanje tih
informacija.

7
 Da bi se shvatio pravi značaj ovakve funkcije finansijske revizije (koja je u većini
zemalja u svetu organizovana najčešće kao slobodna profesionalna delatnost), neophodno
je podsetiti se činjenice da je (posebno na našim prostorima) konstantno prisutna realna
mogućnost od nepodudaranja interesa menadžmenta preduzeća (koji ima odlučujući
uticaj na sastavljanje godišnjih finansijskih izveštaja), sa interesima investitora (kao i
ostalih eksternih korisnika), čija imovina, na taj način, može biti izložena gubitku.
U svetlu sagledavanja toga u kojoj je meri poslovno odlucivanje u BiH u stanju da
zastiti investitora i njegov interes od potencijalnih rizika, moze se navesti nekoliko
primera. Prvi od njih vezan je za nepostojanje jakih projektantskih kuca, sa malim brojem
pojedinaca koji vladaju strukom na adekvatan nacin, dok je, s druge strane, prisutan
nedopustivo veliki broj nekvalitetnih investicionih projekata. Naime, posle prestanka
poludrzavnog nacina finansiranja izrade investicionih projekata, jos uvek se nije
afirmisao novi mehanizam koji bi se zasnivao na respektovanju osnovnih trzisnih
principa. Pri tom se zaboravlja cinjenica da ce svaki potencijalni investitor izvrsiti
reviziju ponudjenog mu investicionog projekta.
Drugi primer je vogoscanski pogon koncerna Volkswagen AG. U ovom pogonu,
februara 2004. godine trebala je da pocne montaza golfa najnovnije generacije, golfa V.
Medjutim, Vece ministara, doprinelo je svojom odlukom da dodje do potpune obustave
montaze svih vozila ovog koncerna, jer je odbilo da produzi rezim bescarinskog uvoza
rastavljenih automobila. Obim ove saradnje bio je vredan preko 250 miliona KM.
Medjutim, i pored toga, Vece ministara je ugrozilo to zbog svega desetak miliona
carinskih prihoda.
Posle sest godina guranja postojeceg vaucerskog koncepta privatizacije, Vlada
Republike Srpske, priznaje kako on nije bio dobar, kako je oterao investitore i povecao
dugovanje. Za losu investicionu klimu odgovorni su i narodni poslanici, koji su bili
glavni promoteri svojih lokalnih inostranackih menadzera i eksperata koji su ociscene
bilanse u preduzecima, iz juna 1998. godine, za samo nekoliko godina doveli do
neslucenih dugovanja.
Pod konstantnim dejstvom spoljnih uticaja sa trzista, ukljucujuci konkurente,
kupce, dobavljace, vlasnike deonica preduzeca, poverioce i druge, su upravljacke odluke.
Potpuna nezavisnost eksternog revizora u odnosu na menadzment preduzeca, i u odnosu
na njegovo racunovodstvo, najveca je moguca garancija da se poslovne odluke donose na
osnovu istinitog i postenog informisanja. U nasim uslovima, zapazen je izuzetno odbojan
stav menadzmenta u preduzecima prema definisanim funkcijama revizije, jer revizor ne
ocenjuje valjanost samih poslovnih odluka, vec strucnost osoba koje pripremaju i
sopstavaju racunovodstvene podatke i informacije, a sa druge strane, osposobljenost
njihovih adresata u preduzecu da ih na adekvatan nacin razumeju i iskoriste.
Investitori posebno insistiraju na definisanoj ulozi finansijske revizije u okviru
jedne nacionalne ekonomije. Obično je to finansijska revizija koja se tiče ispitivanja
računovodstvenih iskaza, odnosno godišnjih finansijskih izveštaja u cilju davanja
mišljenja da li se daje objektivno i istinito prikazivanje stanja imovine, kapitala i
obaveza, kao i rezultata poslovanja preduzeća.

8
4. ULOGA FINANSIJSKE REVIZIJE U IMPLEMENTACIJI NOVOG
JAVNOG MENADŽMENTA (NPM)

Uloga finansijske revizije u implementaciji novog javnog menadžmenta je važan korak u

započinjanju reforme javnog sektora, koji mora biti praćen ozbiljnim aktivnostima. Naša
zemlja se za razliku od zemalja tradicionalne tržišne kapitalističke privrede,izgradjenih
institucija, tradicije, celokupne društvene strukture i infrastrukture nalazi u predvorju
navedenih procesa

4.1.Novi javni menadžment – aktuelna doktrina upravljanja

javnim sektorom

U poslednja dva veka, položaj u državnoj službi, bio je izuzetno cenjen kako
društveno tako i finansijski. To se pre svega odnosi na činjenicu da je sa ograničenim
resursima potrebno pružiti znatno više. Pored toga, došlo je do napuštanja državnih
poslova od strane sposobnih činovnika, koji su želeli da se oprobaju na tržištu. Osim
toga, vlada je u sve većoj meri prisiljena da oponaša poslovni svet i postiže rezultate koji
su merljivi i koje će ljudi ceniti.
Javnost danas traži mnogo više poštovanja za svoje mišljenje i uvažavanje, te je
potpuno logično da tradicionalni politički ciklusi smene vlasti postaju zastareli. Zbog
toga je neophodno proizvesti izveštaje koji će biti dostupni ljudima koji nisu
profesionalci iz javnog sektora već su predstavnici društva. To znači da javnost u
demokratskim društvima želi da zna gde je utrošen njihov novac i šta je društvo dobilo
zauzvrat. Otvoreni sistem javne politike podrazumeva da građanin može u svakom
momentu da komentariše vladine politike i predloge.
Novi principi i prakse finansijskog menadžmenta javnog sektora pozivaju na veću
transparentnost i jednostavnije zahteve za formalno izveštavanje.Pomeranje od
računovodstva gotovinskih tokova ka računovodstvu poslovnih transakcija
materijalizovali su se nametanjem novog javnog menadžmenta (NPM) kao trenutno
najaktuelnije doktrine u javnom sektoru.
Suštinu NPM-a, prema Hood-u ,predstavlja zamena hijerarhijskog birokratskog
modela javnih službi, administracijom koja je orijentisana prema performansi i radi u
kvazi tržišnim uslovima, unapređujući konkurentnost između dobavljača i usluga koje
vlada sponzoriše. Bazična ideja implementacije NPM-a je bila uvođenje podsticaja za
inovacije i efikasnost od strane javnih službenika, naročito koji su na višim položajima.
Promene su se odigrale i u „starom administrativnom“ modelu, pri čemu je došlo
da uvođenja strateških koncepata modela odgovornosti u javni menadžment. Tako je i
monolitna struktura vlade zamenjena decemtralizovanom organizacijom, koja je
zasnovana na strukturi holdinga. Mogućnost za „autsorsing“ ili „insorsing“ pojedinih
funkcija je otvorilo linijsko razdvajanje „ključnih“ i „ostalih“ funkcija države, vodeći
9
računa o stanju na tržištu. Decentralizacija je značila da će svako javno telo voditi voditi
menadžer, koji će za svoj posao polagati račun, odnosno, performanse će mu biti
objavljene, od čega će zavisiti i
nagrađivanje. Ovaj model, oslonjen na menadžment, promovisala je zamena hijerarhijske
strukture strukturom sličnoj poslovnoj.
Glavne karakteristike NPM modela su:
- Veća pažnja na rezultate i uvećanje vrednosti novca,
- Opadanje autoriteta i povećana fleksibilnost,
- Pojačana odgovornost i kontrola
- Orijentisanost na klijenta i uslugu
- Ojačan kapacitet za razvijanje strategije i politike,
- Uvođenje konkurencije i drugih tržišnih elemenata,
- Promenjeni odnosi sa drugim nivoima upravljanja.
To znači, da je za primenu NPM zasnovanih reformi neophodno bilo obezbediti
prisustvo ponašanja sličnog poslovnom, tj. ustanoviti „kvazitržište“, kao kjučni
instrument NPM modela. Ovaj model se pojavio u razvijenim zemljama, koje karakterišu
tradicionalno jake vlade. Stoga se postavlja pitanje, u kojoj će meri NPM moći delovati u
tranzicionim zemljama, koje treba da reformišu svoje javne službe i učine ih efikasnijim i
kvazi-tržišno orijentisanim.
Na našim prostorima je očuvan značajan nivo profesionalizma u državnoj službi,
koji potiče još od pre II svetskog rata. Uvođenjem samopravljanja, bilo je predviđeno da
uloga partije bude da usmerava a ne da upravlja. Decentralizovan administrativni sistem
je trebao da pruži mogućnost jugoslovenskoj državnoj službi da se razvija u pravcu
prilagođenom menadžmentu performansi, ali je na kraju budžetska kontrola ostala
primarni metod kontrole.Definisanje strategije vlade je predstavljalo neophodan uslov da
bi se uznapredovalo od budžetske kontrole.
Rezultate organizacije iz javnog sektora je veoma teško količinski odrediti u
finansijskim terminima, stoga se one suočavaju sa ozbiljnim problemima u definisanju
strategije. Iz tog razloga je razvijen koncept „vrednost za novac“, iako je nejasno kako bi
se ovaj koncept mogao objektivno definisati. U normalnom poslovanju, poslovna
organizacija može odlučiti da kao poslovni cilj ima profit, tržišni udeo, povraćaje
akcionarima, ili da se usredsredi na izvršenje usluge, tehnologiju ili inovacije.
Postoji velika sličnost između javnih i privatnih preduzeća, u pogledu
nefinansijskih ciljeva, što i jeste koncept NPM-a, da se približe koncepti javnog i
privatnom menadžmenta. U velikoj meri je NPM zaslužan za izmenjeno sagledavanje
državne službe i njenih uloga. Osim toga, NPM je u velikoj meri bio podržan
računovodstvenim promenama, te se zna reći da su NPM promene ustvari promene na
osnovu računovodstva.

10
 4.2. IPSAS – važan faktor u procesu poboljšanja transparentnosti
javnog sektora

Međunarodni računovodstveni standardi javnog sektora (IPSAS) regulišu ukupnu

finansijsko-računovodstvenu poziciju entiteta iz javnog sektora. Oni su u suštini
usredsređeni na principe i prakse izveštavanja, i za razliku od IAS-a, promovisani su
zbog poboljšanja položaja građana, koji se uglavnom vide kao korisnici javnog sektora.
Uvođenje IPSAS-a predstavlja važan faktor za postojanje verodostojnih finansijskih
izveštaja, jer oni zahtevaju stvarane održivog računovodstvenog sistema koji može
stvoriti pouzdane izveštaje na osnovu nastalih događaja.
IPSAS su smernice koje pojedine zemlje moraju poštovati, ali su uglavnom pod
uticajem anglo-američke tradicije i iskustva, što mnogim zemljama predstavlja problem
prilikom primene. Istorijiski posmatrano, računovodstvo se fokusira na kontrolu
finansijskih sredstava i obaveza, što ga čini naprednijim od običnog knjigovodstva. NPM
promoviše proaktivni poslovni sektor, u kome javno računovodstvo mora odslikavati
ekonomsku ralnost.
Nekoliko činjenica stoji iza objavljivanja IPSAS-a. Pre svega, to je rešenost
IFAC-a da utiče na odgovorost javnog sektora putem razvoja računovodstvenih standarda
i promovisanjem njihovog prihvatanja. Osim toga, savremena vlada je u potrazi za
jeftnijim oblicima izvršavanja svojih obaveza, a da bi bila efiksanija i efektnija, mora se
opredeliti za napreednije oblike kominikacije i učiniti sve kako bi se predupredila bilo
koja vrsta greške. Uvođenje računovodstva na osnovu nastalih događaja zahteva da
finansijski izveštaji uključuju, izveštaj o finansijskom položaju, izveštaj o gotovinskim
tokovima kao i izveštaj o promenama u neto imovini i kapitalu.
Moć za nametanjem zahteva za primenom IPSAS-a nema nema ni IFAC niti
Komitet. Stoga ih treba shvatiti kao smernice, i bez prinude treba da budu primenjene na
sve organizacije javnog sektora, jer su u stanju da upravljaju objavljivanjem finansijsko
računovodstvenih izveštaja entiteta iz javnog sektora. Prihvatanje i primena IPSAS-a ne
sprečava javni entitet da priprema druge izveštaje, već je osnovno načelo da je kvalitet
informacija poboljšan, te korisnik može iskoristiti svoje pravo za korektnom i
kompletnom finansijskom beleškom.
Uvođenje odgovornosti prema javnosti, zahteva nove pristupe ne samo u
izveštavanju, već i proceni performansi. Pošto finansijski indikatori sami po sebi nisu
dovoljni, neophodno je razviti odgovarajuću komunikacionu vezu sa zakonodavstvom, i
unaprediti finansijsku inoformaciju i računovodstveni inoformacioni sistem, i obavezati
valdu za dugoročno ulaganje u postojeće javne usluge i obnoviti kompenzacije državne
službe.
Iz IPSAS-a su trenutno izuzeta pitanja menadžmenta, tako da organizacije iz
javnog sektora, ukoliko se žele refokusirati na upravljanje troškovima, biće prisiljene da
izvrše decentralizaciju i da ovlaste niže nivoe donošenja odluka.
Delegiranje u kombinaciji sa nadzorom i kontrolom, u praksi razvijenih zemalja, dalo je
pozitivne efekte.

11
Decentralizovano donošenje odluka, zahteva značajno poboljšanje kvaliteta
računovodtsvenih informacija generalno, a naročito onih o troškovima. IPSAS imaju
veliku ulogu u podržavanju promene menadžmenta u javnom sektoru, a mogu poboljšati i
već postojeću praksu.

4.3 Nedostaci u finansijskim izvestajima javnih preduzeća

ustanovljeni revizijom

Značaj realnog iskazivanja stalne imovine i kapitala potenciraju najmanje dve

cinjenice:
1. upotreba adaptacije nacina organizovanja i delovanja, uslovima inplementacije novog
javnog menadzmenta
2. veliki značaj kapitalnih dobara, koja angazuju javna preduzeća
Upravo na pozicijama stalne imovine i kapitala kumuliraju se glavni problemi
vezani za realnost finansijsko racunovodstvenih izvestaja.
Sustinsko odredjenje ekonomskog entiteta je odredjenje dva kardinalna obelezja: imovine
i obaveza. Racunovodstveni standardi i zakonski propisi su jasni u zahtevu da preduzeća
prikazuju imovinu na istinit i objektivan nacin. Citavim nizom cinjenica potenciran je
značaj pravilnog pozicioniranja stalne imovine i kapitala javnih preduzeća i to: radi se o
bilansnim pozicijama enormno visokih vrednosti ( prirodna bogatstva, telekomunikaciona
dobra, zeleznicka infrastrukrura, elektro-privredna i elektrodistributivna infrastruktura),
tako da, neadekvatno prezentiranje u bilansima predstavlja nacionalnu nebrigu, i pogodno
tle za razne vidove otudjivanja i bespravnog prisvajanja; polazeci od cinjenice da se radi
o kapitalnim dobrima, koja cine bitnu odredbu kvaliteta zivota u drustvu, uvid u
performanse rada javnih preduzeća, moguc je tek doslednim, pravno zasnovanim i
evidenciono ispravnim registrovanjem; adekvatno ocenjivanje racionalnosti gazdovanje i
efikasnosti menadzmenta u upravljanju javnim preduzećima, moguce je tek onda kada su
stalna imovina i kapital realno iskazani u bilansu.
Uvid u bilanse veceg broja javnih preduzeća indicirao je na neke tipicne
nedostatke u bilansnim iskazima stalne imovine, i to: imovina u svojini javnih preduzeća
ne nalazi se evidentirana u poslovnim knjigama, tako da je koristi neko drugi ko nije
vlasnik te imovine; javna preduzeća u svojim poslovnim knjigama, vode delove stalne
imovine koja nije u njihovom vlasnistvu; zatim, vode imovinu koju, usled nedostatka
relevantne dokumentacije, ne mogu uknjiziti u katastarske knjige; javna preduzeća imaju
u svojini imovinu koju ne koriste, niti mogu da je koriste, jer je funkcionalno nesposobna;
kategorizacija stalne imovine na neadekvatan nacin, izaziva citav niz posledica, vezanih,
u prvom redu, za nerealno iskazivanje troskova i finansijskog rezultata.
U poslednje vreme, razlicitim propisima je nalozeno sredjivanje odnosa u javnim
preduzećima, s ciljem materijalno i formalno ispravnog prikazivanja njihovih finansijsko
racunovodsvtvenih izvestaja. I pored toga, menadzment javnih preduzeća ne pristupa,

12
vrlo cesto, usaglasavanju imovinskog statusa preduzeća odredbama Zakona o
preduzećima, kao i odredbama posebnih zakona koji regulisu rad pojedinih javnih
preduzeća. To se moze sagledati iz sledecih primera, ustanovljenih nezavisnom,
ekspertskom revizijom pojednih javnih preduzeća. Zakon o javnim preduzećima jasno je
definisao odnose izmedju osnivaca i preduzeća, pri cemu je, javnim preduzećima (izuzev
komunalnih), nalozeno da se imovina koja je do tada bila kod jednih subjekata prenese
javnim preduzećima. Medjutim, menadzment javnih preduzeća masovno izbegava
unosenje takve imovine u imovinski fond preduzeća, jer im to stvara i obavezu
revalorizacije i obracunavanja amortizacije pomenute imovine, sto ima za posledicu
uvecanje troskova, smanjenje neto rezultata, sto, uglavnom, rezultita negativnim
finansijskim rezultatom.
Prenos imovine od osnivaca (posebno ako se radi o SO kao osnivacu ili direkciji za
izgradnju grada), ka javnom preduzecu, u vecini javnih preduzeća se izvodi bez
uvazavanja propisane procedure, sto rezultira iskrivljenim prikazom stalne imovine
javnih preduzeća. Evidentna je i deformacija finansijsko racunovodstvenih izvestaja
javnih preduzeća vezana za izbegavanje evidentiranja poklona kao vanrednih prihoda,
cime menadzment izbegava da plati porez na dobitak.
Pored ovih primera, ustanovljeno je da su pojedini imovinski delovi vrednovani
na neodgovarajuci nacin, tj. konstatovano je odstupanje od fer vrednosti, i to, kako u
pravcu precenjivanja, tako i u pravcu potcenjivanja. Neophodno bi bilo izvrsiti ponovno
procenjivanje vrednosti imovine, jer bi to, po logici stvari, doprinelo usaglasavanju visine
vrednosti stalne imovine prema rezultatima. S druge strane, preduzeća koja nisu
procenjivala svoju imovinu, imaju veoma nisko pozicioniranu vrednost. Procena se, u
vreme prvog talasa procenjivanja obavljala samo na osnovu podataka u bilansu, a
procene u njima bile su veoma niske, jer su iskazane vrednosti stagnirale za realnim
trzisnim vrednostima.
Vecina takvih javnih preduzeća su takve imovinske vrednosti, koje su verifikovane od
strane nadleznog organa, kasnije samo dalje prilagodjavale primenom koeficijenta rasta
cena na malo. Rezultat svega toga jeste, da su nisko pozicionirani elementi aktive uticali
na iskazivanje nerealnog periodicnog rezultata.
I u iskazima kapitala, bilansne pozicije koja predstavlja razliku izmedju bilansno iskazane
imovine i bilansno iskazanih obaveza, revizija finansijsko racunovodstvenih izvestaja
javnih preduzeća je indicirala na niz nedostataka. Prilikom bilansiranja kapitala u javnim
preduzećima problemi se javljaju pri bilansiranju osnovnog kapitala, kao i pri bilansiranju
promenljivog dela kapitala. Funkcija ovog kapitala jeste da se pred javnoscu predstavi
masa osnovnog kapitala, koja sluzi kao garantna supstanca poveriocima, tj. pruza im
sigurnost od potencijalnog rizika gubitka sredstava. Problemi pri njegovom bilansiranju
odnose se na, s jedne strane, nesuglasje kapitala iskazanog u bilansima i kapitala
iskazanog u sudskim ulozcima, kao i na eventualne greske u knjizenjima, koje se
odrazavaju na pogresan prikaz osnovnog kapitala, s druge strane.
Do razlikovanja osnovnog kapitala upisanog u sudu i osnovnog kapitala u bilansu
moze doci iz dva razloga:
1. kada se osnovnom kapitalu pripisuje revalorizacija; ona se, prema zakonskim
propisima, na pola godine, iskazuje na posebnoj poziciji revalorizacije kapitala,

13
medjutim, krajem poslovne godine, pri definisanom godisnjem obracunu, prenosi, tj.
pripisuje osnovnom kapitalu; takva promena u osnovnom kapitalu se, pri tome ne
prijavljuje sudu.
2. zbog direktnog knjizenja odgovarajucih promena na kapitalu desava se odstupanje
prikazanog od realnog stanja osnovnog kapitala; u socijalistickom drustvu promene na
kapitalu se se mogle knjiziti gotovo slobodno, promene u aktivi direktno se odrazavaju na
stanje kapitala, kao kod privatnog lica. Naime, vlasnik kapitala svakom promenom
imovine menja svoj kapital i to se evidentira na poziciji osnovnog kapitala.
Ovakva knjizenja danas, kada su javna preduzeća zakonom definisana kao drustva
kapitala, su nezakonita, a prikaz stanja kapitala iskrivljen. Medjutim, uprkos jasnim
odredbama nailazi se na ceste slucajeve da se amortizacija knjizi sa promenama na
kapitalu. I mnogi otpisi se, isto tako, vrse sa direktnim korigovanjem kapitala.
Nije redak slucaj, da se greske u knjizenjima odrazavaju na pogresan prikaz osnovnog
kapitala. npr. pogresno se obracuna revalorizacija pozicija stalne imovine i kapitala, a
takva greska se onda godinama provlaci uz pogresan prikaz velicine osnovnog kapitala.
Odnos kapitala i stalne imovine, u mnogim slucajevima se drasticnije iskrivi, sto utice na
stvaranje značajnije razlike izmedju revalorizovanih prihoda i revalorizovanih rashoda,
bilo u korist jednog ili drugog, koji znace nerealan prikaz finansijskih rezultata.
Bilansiranja su cesto pogresna i na pozicijama promenljivog dela kapitala. Kao tipicne
takve slucajeve, koji se mogu uociti revizijom finansijsko racunovodstvenih izvestaja
javnih preduzeća, mogu se prikazati sledeci: u nizu preduzeća koja su vrsila procenu
kapitala procenitelji su, ne posedujuci dovoljno racunovodstvenog znanja i razumevanja,
pozicije rezervi i nerasporedjenog dobitka preseli na poziciju osnovnog kapitala.
Menadzment javnih preduzeća, bez elementarnog racunovodstvenog znanja i zelje
za angazovanjem relevantnih strucnjaka prihvata na ovaj nacin ponudjena resenja,
lisavajuci sebe, na taj nacin prava na prisvajanje nerasporedjenog dobitka, a izbrisane su i
rezerve.

14
 Z A K LJ U Č A K

U današnje vreme uloga revizije je da se učine pouzdanijim finansijske

informacije za potrebe svetskih tržišta kapitala, a podjednako je i važna uloga revizora u
izveštavanju tela i organa iz javnog sektora sa ciljem većeg poverenja najšire javnosti u
rad tih organa i tela.
Od revizije se očekuje da informacije budu tačne, da ne budu obmanjive, tj. da
primarna dužnost revizora bude u obaveštavanju korisnika finansijskih izveštaja o
istinitosti izveštaja. Glavni zadatak revizora je da utvrdi da li su objavljene informacije
prezentirane na korektan način i da li su informacije «frizirane» u cilju prikazivanja
ekonomskih entiteta u boljem svetlu. Od revizora se, prema aktuelnoj situaciji, zahteva
jedan novi trend, odnosno, da svoje obaveze po osnovu izveštavanja treba da prošire i na
računovodstvene principe. Specifični zahtev u reviziji javnog sektora jeste razmatranje
zakonitosti i ispravnosti budžetskih transakcija jer najšira javnost očekuje da bude
uverena da su transakcije sastavljača finansijskih izveštaja u zakonskim okvirima i zato
revizor mora da ispituje ne samo visinu, nego i prirodu izdataka i da li su izdaci učinjeni
u zakonskim okvirima.
Uvođenje IPSAS-a predstavlja važan faktor za postojanje verodostojnih
finansijskih izveštaja, jer oni zahtevaju stvaranje održivog računovodstvenog sistema koji
može stvoriti pouzdane izveštaje na osnovu nastalih događaja. Prihvatanje i primena
IPSAS-a ne sprečava javnost da priprema druge izveštaje, već je osnovno načelo da je
kvalitet informacija poboljšan, te korisnik može iskoristiti svoje pravo za korektnom i
kompletnom finansijskom beleškom. Osim toga, imaju veliku ulogu u podržavanju
promene menadžmenta u javnom sektoru, a mogu poboljšati i već postojeću praksu.
Transparentnost i objavljivanje podataka je od izuzetne važnosti za efikasno
korporativno upravljanje, kao i za samo funkcionisanje tržišta kapitala i javnih preduzeća.
Da bi investitori bili u mogućnosti da procene perspektivu preduzeća i donesu
investicione odluke neophodno je da imaju regularan i pravovremen pristup pouzdanim i
uporedivim informacijama. Transparentnost i objavljivanje podataka je i osnova za
tržišno orjentisan nadzor nad radom javnog preduzeća, jer omogućava javnosti da
procenjuje rad menadžmenta preduzeća.

15