Лесли А. ПАЛ ИЗВЕЗУВАЊЕ МОДЕЛИ НА ПРИМЕНЕТИ ПОЛИТИКИ: УЛОГАТА НА МЕЃУНАРОДНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Lesli A.
PAL
IZVEZUVAWE MODELI NA PRIMENETI POLITIKI: ULOGATA NA ME\UNARODNITE ORGANIZACII1
ema na zgolemen interes vo oblasta na primenetata politika i javnata administracija vo posledno vreme e {ireweto na odredeni idei vo svetot za upravuvaweto i administracijata, osobeno ona {to se narekuva Nov javen menaxment (NJM). Fokusiranosta na NJM go stavi vo senka faktot deka vsu{nost postoi mnogu pogolem broj razli~ni praktiki i teorii za javniot menaxment od samiot NJM, koi bea tolku brzo prifateni vo svetot, no i natamu edno pra{awe ostanuva vo fokusot: koi se kanalite, mehanizmite i dinamikata na ona {to se ~ini deka e del od sepojasna konvergencija, ili barem
1
Trud prezentiran na 20tiot Svetski kongres na Me|unarodnata asocijacija za politi~ki nauki (20th World Congress of the International Political Science Association), vo juli 2006 godina vo Fukuoka, Japonija. Istraùvaweto za ovoj trud e delumno poddràno od Multiple Collaborative Research Initiative - Globalization and Autonomy (pod vodstvo na prof. Vilijam Kolman) http://globalization.mcmaster.ca/ga/globalizationautonomy. htm.Objaveno so soglasnost na avtorot.
Avtorot e profesor na [kolata za javna administracija i primeneta politika pri Univerzitetot Karlton, Kanada
20
Lesli A. PAL
na globalna debata, vo ramkite na sovremenoto vladeewe? Vo po{iroka smisla, odgovorot na pra{aweto zna~ajno vlijae na na{eto razbirawe za globalizacijata, ili kako {to veli Scholte (2005:140) globalizacijata ne bi moèla da se postigne bez ureduvawe na vladeeweto koe go vsu{nost ja pomaga istata. So drugi zborovi, vladite mora da bidat kooperativni kon prifa}aweto na me|unarodnite regulatorni merki (a niv gi ima stotici), duri do stepen na sozdavawe isti ili barem sli~ni pravila na igra, koi }e ovozmoàt nepre~en tek. No, ova pretpostavuva ispolnuvawe na najmalku slednoto: debata vo vrska so kompleksnite upravuva~ki reìmi, iako istata ne bi donela zaedni~ko usoglasuvawe i sli~nost vo raboteweto na javnoto menaxerstvo i instituciite. Sepak, ne bi trebalo da se o~ekuva ovie debati i procesi da bidat lesno prifateni i sprovedeni po osmotski pat. Vo naj{iroka smisla, NJM se povrzuva so demokratskite institucii, iako nekoi na~ela se bazirani na pazarno-orientirani politiki. No, treba da se ima predvid deka site dràvi ne se nakloneti kon demokratizacijata. Zagatkata leì vo pra{aweto: kakva e dinamikata na prifa}aweto i sproveduvaweto na praktikite na javniot menaxment? Ovoj trud ja poso~uva vlijatelnosta na me|unarodnite vladini organizacii (MVO) vo {ireweto na idei i institucii za sovremeno upravuvawe, odnosno menaxirawe. Institucii kako {to se Svetskata banka, MMF i OECD (a gi ima mnogu pove}e) imaat nesporen interes za ekonomskata globalizacija. Tie prvenstveno se naso~eni kon toa da go pomognat sproveduvaweto na raspredeleno no, globalno proizvodstvo i trgovija. Vo poslednata dekada dojdoa do zaklu~ok, deka ako ekonomskite reformi se nezadovolitelni, toga{ treba da se bara stabilna, profesionalna i demokratska vlada, koja ne bi gi debatirala reformite kako {to e privatizacijata, i koja bi moèla da bide kredibilen sorabotnik so svetskata zaednica. Drugi MVO, pak, kako {to e Evropskata unija (EU), imaat sli~en interes, no baraat odredeni dopolnuvawa na standardite za eventualno pro{iruvawe. Standardi koi vklu~uvaat javno menaxerstvo kako i demokratsko upravuvawe. Se razbira, postojat mnogu drugi u~esnici vo ovoj proces, kako {to se organizaciite vo tranzicija, individualnite vladi so nivnite programi za tehni~ka poddr{ka, tink-tankovi i fondacii, no predmet na ovoj trud se MVO, bidej}i imaat isklu~itelni rezultati vo {ireweto idei
Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...
21
i nivnoto implementirawe. Prvenstveno tie imaat kredibilitet i gledi{te koe se sovpa|a so pove}eto vladi, duri i so onaa na SAD. Vtoro, tie imaat superiorni finansiski resursi so {to go pottiknuvaat priklu~uvaweto na vladite, i potiknuvaat talenti od nadvor (pr. stranskite konsultanti bi bile dobri sorabotnici za sklu~uvawe dogovori so Svetskata banka). Treto, MVOite imaat globalna pozicioniranost, {to e retka mo`nost za poedine~ni vladi na dràvi ili drugi me|unarodni nevladini organizacii. êtvrto, tie imaat ogromno poznavawe koe kombinirano so nivniot kredibilitet, gi pravi mo}ni vo voveduvaweto i sproveduvaweto na reformi. Tie moàt da organiziraat globalni nastani, pi{uvaat izve{tai, analizi i statii koi imaat odredena teìna. Petto, so ogled na nivnata golemina tie bi moèle da bidat izvor za ekspertiza i institucionalna memorija, {to pove}eto transnacionalni faktori ne go moàt. Isto taka, MVOite moè da sklu~uvaat i dolgoro~ni proekti za tehni~ka poddr{ka. Mora da se napomene deka MVO ne se predominantni u~esnici, vo transferot i cirkulacijata na idei za javniot menaxment. Vo svetot na globalnata mreà na upravuvawe (Keohane, 2002) ili pak pove}estepenoto upravuvawe (Mahon, 2006), MVOite se vsu{nost sinxir od u~esnici na pove}e stepeni. MVOite kako {to se Open Society Institute ili Centre on Nonviolent Conict, moàt da bidat strate{ki efektivni vo stimuliraweto na upravuva~kite i administrativnite reformi. Bilateralnite proekti za tehni~ka poddr{ka isto taka moàt da bidat mnogu va`ni, najve}e od SAD, no isto taka od dobro odbrani programi kako {to se onie na Kanada ili [vedska. Vo kontekst na ova, ne bi trebalo da se o~ekuva MVOite da mora da imaat isti idei ili taktiki za menaxerskite reformi. Iako tie se generalno sli~ni, moè da ima zna~ajni pa, duri i ostri razliki. Duri i vo edna odredena MVO, kako rezultat na goleminata i brojnosta, moè da se pojavat raspravi i nesoglasuvawa vo odnos na taktikite kako rezultat na promenite vo politikata i propisite. Kone~no, korisnicite na ideite i pomo{ta, bilo da stanuva zbor za vladini ili nevladini organizacii (akademski institucii, tink-tankovi i dr.), imaat svoi interesi, pa duri i pre~ki vo implementacijata, poradi {to tie ne se pasivni u~esnici. Ovoj trud }e ja prikaè ulogata na MVO vo izvezuvaweto na primeneti politiki za javen menaxment, so fokus na Cen-
22
Lesli A. PAL
tralna i Isto~na Evropa. Fokusot na MVOite kako posrednici i kreatori na vakvi idei i institucii e relativno novo pole na istraùvawe. Vo 1997 godina, Dawisha i Turner tvrdea deka nerealno e tvrdeweto vo literaturata za politi~kata kultura, civilnoto op{testvo, demokratizacijata i komparativnata politika deka promenite vo edno op{testvo vsu{nost moàt da bidat doneseni isklu~ivo od samoto op{testvo, i deka vlijanieto na nadvore{niot faktor e marginalen (1997:402). [miter (Schmitter) ~ii trudovi na poleto na demokratizacijata bea mnogu uspe{ni vo 1980te i po~etokot na 1990te, vo 1996 priznava deka pregolem akcent se stava na vnatre{niot faktor, i deka e vreme da se preispita nadvore{noto vlijanie vo promenata na postoe~kite reìmi (1996:27). Isklu~ok pretstavuvaat prifatenite studii za vlijanieto na MVOite vrz upravuva~kata politika kako {to e onaa na Stoun (Stone, 2000). I OECD ima oskudno obrabotuvawe na ovaa problematika (Woodward, vo pe~ at), no sepak se se raboti na promena na ovaa situacija. Regionalniot fokus e delumno za da se ovozmoì poprifatliva analiza (istata dinamika, na primer, ja ima Asian Development Bank), a od druga strana zaradi toa {to eksplozivniot globalen interes za debata okolu javniot menaxment i obidite za izvoz na odredeni modeli na javen menaxment re~isi sovr{eno koincidiraat so raspadot na porane{niot Sovetski Sojuz. Kako {to }e vidime, krajot na Studenata vojna, go postavi imperativot za voveduvawe na zemjite od porane{niot Sovetski Sojuz vo globalniot kapitalisti~ki sistem, i za nivna postepena demokratizacija. So vakvata dinamika za vlez vo EU se zgolemi pritisokot, za podigawe na standardite vo dvaesetina porane{ni sovetski republiki do nivo na onie vo Evropa, voveduvawe na demokratsko vladeewe i javen menaxment. Ovoj trud e podelen vo nekolku poglavja. Prviot del dava osvrt na literaturata za NJM i naveduva deka postoi konsenzus za pojavata na globalno dvièwe, no i natamu postojat nesoglasuvawa okolu nasokite na toa dvièwe. Vtoro, se razgleduva literaturata za transfer na primeneti politiki, kade se zabeleùva deka ulogata na MVOite e neodamna priznaena. Tretiot del malku podetalno go razgleduva vlijanieto na MVOite vo reformite za javniot menaxment vo zemjite na porane{niot Sovetski Sojuz, koi imaa isto taka golema uloga vo procesot, {to be{e dokaàno so posebni studii izvr{eni vo sekoja od niv
23
poodelno. êtvrtiot del od ovoj trud dava profil na tri MVOi: OECD, Svetska banka i Evropskata unija (preku TACIS i PHARE). Kone~no, tekstot zavr{uva so nekolku opservacii za dinamikata na izvoz na modeli na primeneta politika koja {to ja imaat MVO, kako i mo`ni alternativni temi za ponatamo{no istraùvawe.
Revolucijata vo globalniot menaxment Postoi ogromna literaturata za Noviot javen menaxment. Za pove}e detali vidi Lane, 2000; Aucoin, 1995; Barzelay, 2001; Peters, 2001 chap. 6; Christensen i Laegreid, 2002. Postojat nesoglasuvawa vo interpretiraweto na NJM. Barzelay (1992: 5) veli deka NJM za zamenuva birokratska paradigma na vnimatelno izbrani ulogi, potpirawe na pravilata i procedurite, strukturalna podelba na timot, silna finansiska kontrola i centralna kontrolna slu`ba, so sistem orientiran kon klientite i uslugata koja im se nudi. Bevir, Rhodes i Weller (2003) go poso~uvaat slednovo:
terminot NJM ozna~uva fokusirawe na menaxmentot, ne na politikata; podignuvawe na performansot i efikasnosta; izbegnuvawe na javnata birokratija vo agenciite koi rabotat me|usebno na principot korisnikot pla}a; upotrebata na kvazi-pazar, podobruvawe soodnosno na konkurencijata; namaluvawe na tro{ocite i voveduvawe na stil vo menaxiraweto koe }e stavi akcent, osven na drugoto, i na novi celi, kratkoro~ni dogovori, pari~en pottik i sloboda vo menaxiraweto... se veli deka ova e globalen fenomen. (1-2)
Kenneth Kernaghan (2000) naveduva korisna komparativna lista na ona {to toj go narekuva birokratski i post-birokratski organizacii. Post-birokratskite organizacii se karakteriziraat so gra|anski, rezultat-orientirani, decentralizirani, i kompetetivni strukturi i procesi. Hood (1996) tvrdi deka klu~nite karakteristiki se akcentot na: direkten menaxment, performansi, merewe na rezutlatite, ignorirawe na birokratijata so postavuvawe na pomali, samostojni edinici, konkurencija, rabotewe po principot na privatniot sektor, i kone~no ekstremna disciplina vo koristeweto na resursite. Kettl (2000) celosno se soglasuva vo opi{uvaweto na trendovite vo noviot menaxment kako {to se produktivnost (kako
24
Lesli A. PAL
vladite da nudat pove}e uslugi so pomalku dano~ni pari); marketizacija (kako vladite da pottiknat pazaren stil za da se otstrani patologijata na vladinata birokratija); orientacija kon uslugite (kako vladata podobro da se povrze so gra|anite); decentralizacija (kako vladata da napravi programi koi }e bidat efektivni); predvidlivost na rezultati (kako vladite moàt da ja zgolemat sposobnosta da ispolnuvaat vetuvawa); politika (kako vladata moè da go podobri svojot kapacitet za sozdavawe i sledewe na odredena politika). Za rabotite da bidat u{te pokomplikuvani, dodeka pogolemiot del od literaturata vo 1990te godini i od po~etokot na ovoj vek se fokusira na NJM kako termin koj ozna~uva promeni vo teorijata i praktikata vo javniot menaxment. Piters (Peters, 2001) debatira deka NJM vsu{nost pretstavuva samo eden vid od mno{tvoto varijacii na promeni vo vladeeweto. Toj pokaùva ~etiri mo`ni modeli: market, u~esni~ka dràva, fleksibilna vlada (pr. eksperimentirawe, niska cena, virtuelna organizacija itn.), i deregulirana vlada (pr. pogolema sloboda vo menaxiraweto, kreativna, aktivna). Sekoj model gi dijagnosticira vladea~kite/menaxerskite problemi na razli~en na~in, ima razli~ni idei za toa kako javniot sektor treba da bide organiziran i strukturiran, i nudi razli~ni vizii vo odnos na politi~kiot proces. I pokraj ovie razliki vo interpretacijata i akcentiraweto, jasno e deka eden nov model na javen menaxment be{e predmet na {iroka debata vo 90tite godini na minatiot vek, kaj koj se potenciraat efikasnosta, pazarot, decentralizacijata, predvidlivite rezultati vo sproveduvaweto i uslugite. Tipi~nite predvodnici vo ovaa revolucija bea Nov Zeland (Boston, 1996; Boston et al., 1999; Aucoin, 1995), Obedinetoto kralstvo (Savoie, 1994). Ednakvo interesno vo debatata za NJM be{e negovata rasprostranetost i vlijanieto koe go ima{e vrz vladite {irum svetot. U{te od osumdesetite godini na minatiot vek, vo podem be{e edno dvièwe za reformi vo javniot menaxment. (Kettl, 2001: 1). Petter i Pierre (2000) smetaat: So isklu~ok na golemite svetski vojni, ne se zabeleàni tolku golemi administrativni reformi i reorganizacija, kakvi {to se sproveduvaa od 1975 godina navamu. Konsenzusot okolu faktot deka reformite na javniot menaxment koi se sproveduvaa niz celiot svet bea del od pogolema debata za pri~inite i ishodot od tie reformi. Se pojavu-
25
vaa opservacii vo literaturata vo vrska so efektot na MVOite, osobeno vo sektorot za javna administracija (PUMA) na OECD. Hud (Hood, 1998: 202), na primer zabeleùva nekako e cini~no, {to me|unarodnite organizacii kako {to se OECD i Svetskata banka nemaa tolku golemi interesi vo debatiraweto na modelite za najdobri praktiki, za potoa istite da gi pottiknuvaat i poddrùvaat. Pred toa se govore{e deka dominantnata prikazna za reformata vo javniot sektor be{e sozdadena od PUMA i deka be{e mnogu uspe{na vo stimuliraweto na interes i debata me|u vladite u~esni~ki i po{irokite krugovi, kako i vo formuliraweto i propagiraweto na odreden na~in na razmisluvawe vo vrska so administrativnite reformi (1998:142). Drugi u~esnici vo debatata se soglasija: PUMA be{e startna to~ka na edna me|unarodna mreà, koja spojuva slu`benici vo javnata administracija, menaxment konsultanti i akademskata zaednica (ponekoga{ i samite politi~ari) koi se zainteresirani za javniot menaxment. Pomognaa vo oformuvaweto na ona {to prerasna vo me|unarodna zaednica koja e vklu~ena vo raspravata za reformite vo javniot menaxment... Svetskata Banka, MMF i Komonvelt Institutot isto taka gi {irea ideite za reformite vo javniot menaxment {irum svetot (Pollitt i Bouckaert, 2000: 20-21). Sepak, za pogolemiot del, objasnuvawata za dvièweto na globalniot javen menaxment te`neeja kon potencirawe na funkcionalnite pri~ini kako modernizacijata ili demokratizacijata (Lynn Jr., 2001). [to se odnesuva za posledicite od toa dvièwe, na po~etokot tie izgledaa kako zaedni~ki - sli~ni idei i debati koi vodea kon sli~ni reformi vo sovr{enite i razvienite sistemi (Box et al., 2001; Pollitt, 2001). Vo isto vreme, postoe{e druga nasoka na istraùvawe koja pokaà zna~ajni razliki vo politi~kite sistemi (Christensen i Laegreid, 2002; Peters i Pierre, 2001; Olsen i Peters, 1996; Pollitt i Bouckaert, 2000; Wise, 2002). Be{e evidentno deka postoi globalno dvièwe vo vrska so reformite za javniot menaxment, no studiskite napori bea naso~eni kon fokusirawe na prirodata na samite reformi vo odredeni dràvi, a ne tolku na dinamikata na {ireweto na istite. Vo narednoto poglavje }e posvetime pogolemo vnimanie na ova pra{awe.
26 Cirkulacija i transfer na politi~ki idei
Lesli A. PAL
Ako gi barame ~isto funkcionalnite objasnuvawa, zo{to politi~kite idei i institucii se pojavuvaat vo razli~ni jurisdikcii i se koncentriraat na dinami~ki objasnuvawa, eden od najdobrite kandidati vo politi~kata literatura se teoriite na vmreùvawe i transfer. Mre`nite teorii doa|aat vo razli~ni formi (Stone, 2002). Zaedni~ko za site e {to ja potenciraat va`nosta na povrzanosta na site akteri, zaedni~kite gledi{ta, i nao|aweto zaedni~ki jazik i koncept na rabota, politi~ki proekti i kanali za komunikacija i debata koi se funkcionalni vo odnos na iznao|awe politi~ki re{enija za odredeni problemi. Stepenot na edinstvo ili konsenzus vo mreàta ne bi trebalo da bide prenaglaseno, no sepak, golem del od inaku razli~nite teorii ukaùvaat na sli~nosti duri i kaj slabo povrzanite koalicii ili mreì. Konceptot na mre`na povrzanost se pokrena vo ranite sedumdeseti godini. Hju Heklo (Hugh Heclo, 1978) gi kristalizira{e novite razvojni koncepti vo amerikanskoto vladeewe, preku ona {to toj go narekuva mreì povrzani so odredeno pra{awe (issue networks). Heklo ne zastapuva nov koncept, tuku veli deka prirodata na Amerikanskot politi~ki sistem e promeneta: pogolema tehni~ka kompleksnost na politi~kite pra{awa i pogolema fluidnost vo samoto postavuvawe na tie pra{awa. Drug izvor na analizi doa|a od komparativnite studii na industriskiot performans i ekonomskata politika. Eden od najranite upotrebi na terminot politi~ka mreà se pojavi vo kniga, ~ij urednik be{e Piter Kacenstajn (Peter Katzenstein, 1978), Pome|u mo}ta i izobilstvoto (Between Power and Plenty). Kacenstajn i negovite sorabotnici bea zainteresirani za na~inite na koj doma{nite politi~ki strukturi vlijaeja vrz stranskata ekonomska politika. Kako doma{nite strukturi vo naprednite industriski zemji se razlikuvaat na mnogu na~ini, taka i strategiite na stranskite ekonomski politiki se razli~ni (Katzenstein, 1978, str. 4). Klu~en usloven faktor na stranskata politika be{e karakterot na doma{nite interesi i institucii, koi bi moèle da se imenuvaat so terminot mreà na politi~ki interesi (policy network). Rabotata na teoriite za mreìte na politi~ki interesi prodolìja (Thatcher, 1998), iako naidoa na s pogolemi kritiki poradi toa {to ne uspejaa da dadat duri ni
27
najgrubi objasnuvawa, i pove}e se potpiraa na metafori odo{to na empiriski ispituvawa (Dowding, 1995; Marsh i Smith, 2000; Dowding, 2001; Marsh i Smith, 2001; Raab, 2001, 2002). Dopolnitelni analizi davaa teorii koi potenciraa debatira~ki koalicii (Fisher i Forester, 1993; Hajer, 1997) i zastapuva~ki koalicii (Sabatier i Jenkins-Smith, 1993, 1999). Va`na zabele{ka za ovie teorii e toa {to tie pred s se fokusiraa na doma{nata politi~ka scena. Sepak, bea iznajdeni zaedni~ki idei za me|unarodnata scena, i mo`nost za kanalizirawe na politi~ki idei i nivno soodvetno prisvojuvawe. Epistemi~nite zaednici (Haas, 1992) e ideja razviena tokmu za utvrduvawe na raste~koto vlijanie me|unarodnata mreà na eksperti (najmnogu na poleto na naukata) koi razvivaat koncepti i idei {to podocna imaat globalno vlijanie. Se sozdavaa transnacionalni mreì za zastapuvawe, za da se naglasat neekspertskite grupi glavno od nevladiniot sektor koi se organiziraat kon specifi~ni politi~ki modeli i gi pottiknuvaat doma{nite vladi preku kapacitet, znaewe i olesnuvawe (Keck i Sikkink, 1998). Rajnike (Reinicke, 1999/2000) go ponudi konceptot na globalna politi~ka mreà: ...pomalku aktivni u~esnici kako {to se vladini agencii, me|unarodni organizacii, profesionalni zdruènija, korporacii, i elementi na civilnoto op{testvo kako na pr. nevladini organizacii, ili religiozni grupacii, da zemat u~estvo za da se postigne cel koja ne bi bila ostvarliva za sekoj od niv poodelno (44). Pove}eto od ovie teoretski pristapi se fokusiraat pove}e na mre`nata povrzanost otkolku kon instituciite u~esnici (kako {to se MVO), koi pomalku ili pove}e }e bidat dostapni kon mreàta, preku interkonekcija pome|u globalnoto gra|ansko op{testvo i globalnite institucii, a {to }e predizvika u{te pogolemo vnimanie (Scholte, 2005: 219, 367-68; Stone, vo izrabotka). Posledna teorija koja moè da pomogne vo konceptiraweto na na~inot na koj politi~kite idei se prenesuvaat niz jurisdikciite e teorijata na politi~ko u~ewe, transfer ili pozajmuvawe na politikite. Prvite napori se fokusiraa na difuzijata na politi~kite modeli, me|u sojuznite dràvi vo SAD (Walker, 1969; Collier i Messick, 1975; Eyestone, 1977), duri vo ranite devedeseti godini na minatiot vek fokusot se prenaso~i na trans-nacionalno pozajmuvawe ili politi~ki transfer. Volman (Wolman, 1992) zabeleùva deka re~isi ni{to ne e poznato
28
Lesli A. PAL
vo vrska so procesot na politi~ki transfer, zabeleùvawe i implementirawe na ideite. Rouz (Rose, 1993) vo svoeto kapitalno delo za u~ewe od tu|ite iskustva vo javnata politika, jasno go potencira{e u~eweto na politikata niz prostorot i ja potencira{e ulogata na Me|unarodnite vladini organizacii (MVO):
Me|uvladinite i me|unarodnite organizacii ja pottiknuvaat razmenata na idei me|u zemjite so sli~no nivo na ekonomski resursi. Zemjite na Evropskata zaednica i OECD ja potiknuvaa razmenata pome|u ekonomski razvienite zemji. Kolapsot na komunisti~kiot sistem be{e kreirawe na grupa koja se sostoi od pove}e od desetina zemji, koi moèa da nau~at edni od drugi, so cel da napravat tranzicija na pazarnata ekonomija i demokratijata. MMF promovira lekcii nau~eni od iskustvoto na zemjite koi imaat golemi nadvore{ni dolgovi, a Svetskata banka i mnogu ON agencii se fokusiraat na programi nameneti za zemjite vo razvoj.
Deloto na Benet (Bennett, 1991;1992;1997) e postojan obid za istraùvawe na transferot i difuzijata na politiki. Vo eden negov trud, na primer, toj gi analizira modelite na transnacionalna difuzija na politiki preku tri inovacii vo javnata administracija: institucija na pravobranitel, zakon za sloboda na pristap do informacii i zakonot za za{tita na podatocite (privatnost na informaciite). Toj zaklu~i deka ne postoi nitu eden metod na difuzija, tuku deka ima razli~ni dinamiki na prisvojuvawe: u~ewe lekcii od prethodno iskustvo (kade vladite za postoe~kiot problem pozajmuvaat postoe~ko re{enie), legitimizacija (primenuvawe na drugi primeri od nadvor za da se dobijat pozitivni doma{ni kritiki) i harmonizacija. Poslednava e naj~esto posreduvana od MVOite, odnosno za{titata na podatocite, prirodata na problemite na prekugrani~nata razmena na informacii nametna zakonodavstvo pottiknato od OECD i Sovetot na Evropa vo 1981 godina koe toga{ stana mo}en, ako ne i klu~en pottik za usvojuvawe na vakva legislativa: neuspeh da se dejstvuva }e zna~i nesposobnost da se ratifikuva konvencijata na Sovetot na Evropa, i isklu~uvawe od dru{tvoto vo koe posstoi legitimna razmena na li~ni podatoci, so {to }e predizvikaat zna~ajni ekonomski posledici osobeno za uslu`niot sektor (1997: 228). Ova sogleduvawe e
29
poddràno i od Dolovic i Mar{ (Dolowitz&Marsh, 1996; 2001) so slednava opservacija: MVO, kako {to se OECD, G-7, MMF kako i Obedinetite nacii i nivnite agencii, igraat zna~ajna uloga vo {ireweto na idei, programi i institucii {irum svetot. Ovie organizacii vlijaat direktno na nacionalnite kreatori na politiki, preku nivnite politiki i uslovi za kreditirawe, a indirektno, preku informacii i politiki pro{ireni preku nivnite konferencii i izve{tai (2001: 11). Ovoj kus pregled na literaturata za transnacionalna difuzija na politikite prvenstveno pokaùva deka ova e prili~no nova oblast na izu~uvawe na poleto na primenetite politiki. Istraùvawata vo oblasta na politi~kite mreì kako i epistemi~nite zaednici i transnacionalnite mreì za zastapuvawe se fokusiraa na {irewe na idei i zastapuvawe na odredeni koncepti preku globalnite kanali, organizirano kako labavi koalicii ili formalno preku me|unarodnite nevladini organizacii. Literaturata za politi~ki transfer be{e zainteresirana za dinamikata na pozajmuvawe pome|u razli~ni jurisdikcii, no vo posledno vreme zapo~na poseriozno da gleda na ulogata na MVO, kako mesta za politi~ka debata no i kako akteri za vr{ewe pritisok vrz vladite {irum svetot za voveduvawe na najdobrite praktiki na eden ili na drug na~in.
MVO i javniot menaxment: generalni zabele{ki i CIE opservacii Dodeka se rabote{e na politi~kiot transfer i prenesuvawe na iskustvoto, kolapsot na porane{niot Sovetski Sojuz zna~e{e potencijal za masiven tranfer na politiki i institucii vo novoformiranite zemji, osobeno onie od biv{iot Sovetski Sojuz. Donekade iznenaduva~ki {to istraùva~i koi rabotea vo periodot od 1991 do okolu 1995 god. bea fokusirani na regionot te`neej}i da ja potenciraat va`nosta na nasledstvoto na sekoja zemja kako i na doma{nite faktori vrz izborot na soodvetni reformi. Kako {to be{e zabeleàno prethodno, [miter (Schmitter, 1996) komentira{e deka pove}eto dela napi{ani vo ova pole gi ignoriraat me|unarodnite pritisoci, i deka e vreme da se obrne pogolemo vnimanie na niv. Kraford i Lipart (Crawford and Lijphart, 1997) go prenesoa svoeto preispituvawe za
30
Lesli A. PAL
postoewe na dva modeli na tranzicija vo zemjite na CIE, i toa model baziran na nasledstvata na Leninizmot i model na drugi funkcionalisti~ki pritisoci na liberalizacijata:
Vo osnova, prviot pogled na dokazite kaùvaat deka nitu Leninisti~ki nasledeniot model nitu imperativite na liberalizacijata nemaat soodveten pristap kon izu~uvawe na post-komunisti~kata promena na politikata i ekonomijata. Ne site modeli stanaa politi~ki zna~ajni. Iako me|u elitite, kulturnite nasledstva na pasivnost i netolerancija se ~ini deka ja gubat svojata mo} vo politi~kiot proces, drugite nasledstva kako {to se nekompletniot proces na gradewe na nacijata, ja potkopuvaat liberizacijata vo mnogu oblasti. Nekoi institucionalni nasledstva davaat poddr{ka na liberalizacijata, dodeka drugi direktni faktori pridonesuvaa vo razru{uvaweto na politi~kata i ekonomskata liberalizacija. Zatoa mora da se svrtime kon objasnuvawata koi ovozmoùvaat podetalen pogled na toa kako nasledstvata od minatoto i nekoi momentalni uslovi se vo interakcija, so cel da se objasni soodvetniot ishod vo procesot na promena na reìmot. (31)
Soznanieto deka treba{e da postoi podobra vrska pome|u doma{nata politika i me|unarodnite i transnacionalnite politi~ki mreì, se pove}e se pojavuva i vo literaturata za me|unarodnite odnosi. Risse-Kappen zabeleùva deka interakcijata me|u me|unarodnite normi i institucii od edna strana i doma{nata politika od druga strana, ne e celosno razbrana; istraùvaweto na ova pole tuku{to zapo~na (1995:31). Vo isto vreme, potencijalnata va`nost na MVO kako potencijalna to~ka za politi~ka difuzija i lobirawe dobi pogolemo zna~ewe:
Toga{ od me|unarodnite institucii }e se o~ekuva da ovozmoàt pristap na transnacionalnite u~esnici vo nacionalnite prpcesi na kreirawe na politikite. Me|unarodnite reìmi i organizacii najverojatno }e ja zgolemat mo`nosta za kanalizirani transnacionalni aktivnosti, so koi }e moàt da vlijaat vrz nacionalnite vladi i procesot na kreirawe politiki. Me|unarodnite NVOa i me|uvladinite mreì koi gi lobiraat vladite }e moàt mnogu polesno da funkcioniraat vo ramkite na me|unarodnite institucii. Do odreden stepen, me|unarodnite reìmi i organizacii }e gi namalat razlikite vo efektite pri filtrirawe na
Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ... razli~ni tipovi na doma{ni strukturi. Duri i zemjite so pogolem udel na dràvata vo doma{nite strukturi, kako {to e Francija, najverojatno se nemo`ni da se odvojat od barawata na transnacionalnite aktivnosti pri sorabotkata so me|unarodnite institucii. Me|unarodnite reìmi i organizacii toga{ }e ovozmoàt kanali vo nacionalnite politi~ki sistemi koi doma{nite strukturi inaku bi gi ograni~ile (Risse-Kappen, 1995: 31; Risse-Kappen, 1994)
31
Po nekolku godini, vlijanieto na MVO vo me|unarodniot politi~ki transfer vo regionot stana daleku porelevantno. [imelfening (Schimmelfenning, 2002: 1) zabeleùva deka vo ishodot od revoluciite vo Centralna i Isto~na Evropa i raspadot na komunizmot, zemjite od CIE se zavrtija kon me|unarodnite organizacii za vodstvo i pomo{ vo nivnite politi~ki i ekonomski transformacii, pa taka me|unarodnite organizcii dlaboko se vme{aa vo doma{nite politiki na CIE, restruktuiraweto na doma{nite institucii i mnogu drugi oblasti. Vo isto vreme, toj isto taka tvrdi deka ulogata na ovie organizacii e mnogu malku analizirana na sistematski, teoretski i komparativen na~in. Priznanieto za vlijanieto na MVO vrz politi~kiot razvoj na zemjite na CIE stanuva{e s poprifateno, a osobeno vo devedesetite godini na minatiot vek, kako priznanie na va`nosta na me|unarodnoto vlijanie. Na primer, Karoters (Carothers, 1996) poso~uva deka posle 1989 godina, promocijata na demokratijata zapo~na od anti-komunizmot kako pat za ednorodno fuzirawe na amerikanskiot moral i pragmati~nite interesi nadvor od zemjata, i postana klu~en del od amerikanskata nadvore{na politika (prvo vo Latinska Amerika, a potoa i vo CIE). Ova isto taka vaè{e za zemjite kako Kanada, Obedinetoto Kralstvo, Germanija, Holandija, Danska i [vedska. Toj zabeleùva deka naporite na ovie zemji bea nabrzo potoa zdruèni preku multilateralni organizacii na MVO kako {to se Obedinetite nacii, Evropskata unija, OBSE, OAS pa duri i Organizacijata za afrikansko edinstvo. Klu~en ~ekor za SAD be{e inicijativata Poddr{ka za isto~no-evropska demokratija (Support for Eastern European Democracy, SEED formirana vo 1989 god, koja samo vo prvite pet godini potro{i 1,69 milijardi dolari. Pogolemiot del od sredstvata bea nameneti za ekonomski i humanitarni proekti, no sepak 110 milioni dolari bea potro{eni
32
Lesli A. PAL
za demokratski programi (prvenstveno politi~ki partii, izbori, Noviot javen menaxment (NJM), i samo malku za reformi vo javnata administracija). Isto taka, Nacionalnata zalo`ba za demokratija (National Endowment for Democracy, NED), koja e mala organizacija, no re~isi isklu~ivo finansirana od Vladata na SAD, potro{i 17,8 milioni dolari vo regionot. Ovaa poddr{ka za regionot, spored Karoters, pomina niz tri tri fazi: prvo, posle kolapsot, be{e naso~ena pomo{ za pi{uvawe na ustavite i izbornite zakoni na ovie zemji; vo vtorata faza, otkako izborite bea odràni, zada~ata be{e pro{irena za da se redizajnira dràvata i vladinite institucii (pr. parlament, lokalna vlast); i treto (s do vremeto koga toj pi{uva vo 1996) razvoj na gra|anskoto op{testvo. Interesno e da se spomene deka pri prou~uvawe na regionite na koi se dava{e poddr{ka (vo Romanija, koja be{e negov slu~aj za prou~uvawe), Karoters gi razgleduva politi~kite partii, izborite, pravilata na zakonot, parlamentot, gra|anskoto op{testvo, sindikalnite organizacii, mediumite, no ne ja spomenuva javnata administracija. Smit (Smith, 2001) se sloùva deka zapadnite u~esnici igraa nesporedliva, aktivna uloga vo promoviraweto na demokratijata vo Isto~na Evropa, koristej}i brojni instrumenti. Ovie u~esnici vklu~uvaat zapadni vladi, multilateralni organizacii, nevladini organizacii (NVO), i fondacii (31). Pri istraùvawe na Evropskata unija, OSCE, Sovetot na Evropa, i NATO - ~ij fokus e pove}e na demokratija otkolku na ekonomskite reformi, taa rasprava deka iako ima{e op{t konsenzus na Zapadot za poddrùvawe na demokratizacijata, ne postoe{e jasna definicija {to vsu{nost zna~i toa, i varira{e od edna zemja do druga, bez nekakva koordinacija. Od druga strana ima{e konfliktira~ki alternativni celi, na pr. kako najdobro da se pretstavat mehanizmite na pazarot. Taa isto taka tvrdi deka pove}e resursi i energija bea iskoristeni za liberalizacija na pazarnite i ekonomskite reformi otkolku za demokratizacijata (34). Kako i Karoters, nejziniot fokus e na demokratizacijata, i taa ima samo dva ili tri truda okolu obidite za reformi vo javnata administracija. Eden od najdobrite trudovi za vlijanieto na me|unarodnite organizacii za regionot e onoj na Xakobi (Jacoby, 2001). Baziraj}i se striktno na literaturata posvetena na iskustveno u~ewe i pozajmuvawe na politiki, razgledani prethodno vo tekstov, toj
33
poso~uva deka pretpostavkite za inovacija se ednovremeno dobrovolni i doneseni vrz baza na slabo stabilni doma{ni institucii (169). Situacijata vo CIE, sepak be{e takva {to mnogu me|unarodni u~esnici promoviraa soodvetni modeli vo kontekst na masivni promeni vo doma{nite politi~ki i ekonomski institucii. Nitu doma{nite eliti ne bea pasivni prima~i na ovie modeli - tie imaa sopstveni lokalni predizvici so koi trebaa da se soo~at, pa aktivno pregovaraa za uvezuvawe na onie modeli koi }e bi se sovpa|ale so nivnite interesi.
Elitite koi pozajmuvaa od zapadnite institutcionalni strukturi, imaa politi~ka logika koja gi zadovoluva{e pogolemiot del od politi~kite igra~i. Prvo, pozajmuvaweto izgleda{e deka e prili~no lesen na~in za dizajnirawe novi strukturi bez neizvesnosta i tro{eweto resursi kako kaj eksperimentiraweto so novi modeli. Vtoro, so vetuvawata za dostojni zameni, vakvoto pozajmuvawe stana mnogu polesno otfrlawe na diskreditiranite institucii koi padnaa zaedno so marksisti~ko-leninisti~kiot reìm. Treto, imitiraj}i gi dokaànite zapadni strukturi se ~ine{e deka na doma{nite eliti }e im obezbedi zasolni{te nasproti nivnite politiki, so koi imaa mnogu slabo izrazeni lojalnost i doverba. êtvrto, kopiraweto na zapadnite strukturi izgleda{e deka }e gi osiguri zapadnite investitori i zapadnite politi~ki igra~i, ~ii investitori i grupi za pomo{ baraa da pomognat da se postigne demokratski kapitalizam. Za da se poednostavi, prvite dve bi moèle da bidat tretirani kako pri~ini na administrativnata udobnost, dodeka vtorite dve podrazbiraat strategii za gradewe koalicii. (173)
Xekobi dava zna~aen pridones vo formuliraweto na na{eto sfa}awe na politi~kata emulacija/pozajmuvawe vo kontekst na CIE (iako ova moè da se kaè i za drugi delovi na svetot so sli~ni karakteristiki) preku varijacija na pretpostavki izdvoeni od literaturata: pozajmuvaweto moè da bide dobrovolno i nedobrovolno, i moè da bide dobronamerno vo obidot da se implementira, ili ~isto funkcionalno vo smilsma na toa da pretstavuva ne tolku vaèn segment. Ovie razliki ovozmoùvaat tri dopolnitelni vidovi na politi~ko pozajmuvawe, ili kako toj gi narekuva urneci (templates), pragovi (thresholds) i prilagoduvawa (adjustments). Urnecite ja davaat ramkata
34
Lesli A. PAL
na institucionalnite strukturi ili politika, no ne site detali se prezemaat od stranskiot model (178). Ova e slu~aj na dobrovolno i funkcionalno pozajmuvawe. Pragovite tipi~no se primenuvaat (ili bea, vo slu~ajot na CIE so EU i NATO) vo podocne`niot period. Tie se kvalitativni i subjektivni odluki za minimalnite standardi koi novite formalni strukturi mora da gi ispolnuvaat za ~lenstvo vo me|unarodna organizacija (181). Bidej}i vo procesot postoi i monitoring, iako modelot moàt da bidat prisvoeni funkcionalno, emulacijata ne e svoevolna, tuku e pove}e nametnata. Kone~no, prilagoduvawata se relativno mali korekcii na pogolemi institucionalni strukturi (185). Ovie metodi na pozajmuvawe na politika spored Xakobi se so verba, a ne se tolku dobrovolni, zaradi monitoringot i nabquduvaweto. Vo golem del, dolgotrajniot i zamoren proces za vlez vo EU e primer na pozajmuvawe na politiki preku prilagoduvawa - osnovnnata struktura na institucii i infrastrukturata se pove}e ili pomalku prifateni, i promenite se pravat vo strukturata za da se imitiraat klu~nite elementi na nadvore{nite modeli. Iako priloènite pridobivki na ovie modeli na politi~ko prisvojuvawe-pozajmuvawe preku me|unarodnite kanali se korisni, Xakobi smeta deka se potrebni podetalni objasnuvawa na me|unarodnoto vlijanie na doma{nite strukturi vo zemjite na CIE. (172) Pred da premineme na razgleduvawe na OECD, Svetskata banka i EU (TACIS i PHARE programite), kratko }e ja razgledame literaturata na reformite vo zemjite na CIE za javniot sektor. MVO i programite za tehni~ka pomo{ za poedine~ni zemji vo ranite devedeseti godini na minatiot vek, te`neeja da se fokusiraat prvenstveno na ekonomskiot razvoj (Wedel, 1998; Pickel, 1997; Meaney, 1995; Nello, 2001), vo tandem so politi~kata demokratizacija, sfa}aj}i deka ekonomskite promeni bea neodr`livi - duri i neisplatlivi - bea funkcionalni institucii. Iako inicijalniot fokus be{e na politikata - partii, izbori, sudstvo, konstitucionalizam, u~estvo -be{e re~isi vedna{ jasno deka administrativni reformi }e bidat potrebni, ako se o~ekuvaat efektivni i efikasni javni politiki vo novite zemji (Hesse, 1993). Ninberg (Nunberg, 1999) nudi korisen pregled na krajot na skoro cela dekada na reformi. Navistina, posle 2000 godina, i sekako vo vremeto koga EU pominuva{e niz fazata na pro{iruvawe, traektoriite na reformite na
35
porane{nite sovetski republiki vo CIE po~naa da se soedinuvaat (Agh, 2003). Studijata na Ninberg, rabotena za Svetskata banka, gi opfati Polska, Romanija, Ungarija, Rusija i Demokratska Republika Germanija. Kako i {to taa poso~uva, prioritetot na ekonomskite i politi~kite reformi dovede do zabavuvawe na administrativnite reformi, delumno moèbi poradi pregolemata itnost za ekonomski reformi, no isto taka i zaradi branot na anti-statizam koj be{e reakcija na delegitimizacijata na komunisti~kite dràvi kako i na intelektualnite vetrovi koi duvaa od vlijatelnite delovi na razvieniot svet. Ninbergovite generalni zaklu~oci za politi~koto pozajmuvawe so poseben odnos kon modelite za javniot sektor bea:
Modelite i motivaciite koi ja davaat nasokata na ministerskite restruktuirawa variraat, no transferot ili importiraweto na nadvore{ni institucionalni ureduvawa se ~ini deka bea sli~ni i {iroko rasprostraneti. ...Dopolnitelno, nadvore{nite modeli isto taka navlegoa vo CIE zemjite preku ispora~uvawe na stranska tehni~ka pomo{. Restruktuiraweto na ministerskata ma{inerija isto taka be{e zna~itelno, kako preku pomo{ kon pomo{ na odredeni ministerstva taka i preku restruktuirawe na oddelni funkcii vo sklop na ministerstvata, ili kompletno restruktuirawe na celi agencii. ...Kone~no, moèbi najgolemoto nadvore{no vlijanie doa|a kako odgovor na èlbata na CIE dràvite za vlez vo EU. Prilagoduvaweto kon EU standardite zna~ajno ja pottikna reorganizacijata na ministerskite funkcii. Ungarskoto Ministerstvo za vnatre{ni raboti vo golem del ja bazira{e svojata reforma na potrebite za zadolovuawe na EU normite. I se razbira, smelata inicijativa na Polska za administrativni reformi vo 1996 god., be{e glavno vodena od uviduvaweto na Vladata deka administrativnata modernizacija }e bide klu~ za uspe{en vlez na zemjata vo EU. (246)
Kako {to zabeleàvme vo ovoj del, jasno e deka MVOite bea zna~ajno involvirani vo sproveduvaweto na reformite na regionot. Ova moè da se potvrdi so odgovorite na slednite pra{awa: 1. Koj e vode~kiot poredok na Me|unarodnite vladini organizacii MVO? Na pr. MMF i Svetskata banka, barem vo po~etniot period na tranzicija, bea dominanti
36
Lesli A. PAL
poradi nivnata golema finansiska poddr{ka. Kako {to zabeleùva Stiglic (Stiglitz, 2003): Padot na Berlinskiot yid ovozmoì nov teren za MMF: menaxiraj}i ja tranzicijata kon pazarna ekonomija vo biv{iot Sovetski Sojuz i komunisti~kiot blok vo Evropa. Do skoro, kako {to krizata se zgolemuva{e, duri i golemite kuferi na MMF stanuvaa nedovolni, Svetskata banka be{e povikana da obezbedi desetici milijardi dolari za itna poddr{ka, no isklu~ivo kako pomlad partner i preku programski celi diktirani od MMF (14). Finansiskot lost ovozmoùva dizajni na politi~ko pozajmuvawe koe najmnogu se sovpa|a so pragovite i prilagoduvawata na Xekobi, dodeka dokolku istiot ovoj lost bi nedostasuval toga{ modelot pove}e bi nalikuval na Xekoboviot urnek model. 2. Kako prednosta varira so tekot na vremeto? Vo raniot period na tranzicija, MMF i Svetskata banka bea klu~ni MVO igra~i, no kako {to Ninberg zabeleùva deka vo 1995 koga EU go zapo~na dolgiot proces na razgleduvawe na aplikaciite za pro{iruvawe, nejzinata uloga i vlijanie zna~itelno se zgolemija. 3. Koi se specifi~nite profili na sekoja MVO poodelno? Ova pra{awe bi vklu~ilo generalno razgleduvawe, pretpostavki, tehniki i strategii koristeni za da se vlijae na korisnicite na nivnite idei. 4. Kakva e komunikacijata pome|u MVO i drugite politi~ki igra~i, poto~no onie involvirani vo tehni~kata pomo{ za procesot na reformi vo vladite? Tie bi vklu~ile, za sekoja dràva, najmalku: aktivni MVO; bilateralna programi za tehni~ka pomo{; fondacii; NVO; konsultanti. 5. Koi se efektite na MVO vrz politi~niot proces na nivnite meti? Slednite profili na tri va`ni MVO, so akcent na nivnite aktivnosti vo zemjite od CIE za vreme na nivnata tranzicija, ne moàt da dadat odgovor na site pra{awa, no moàt da dadat barem nekakvo pojasnuvawe.
37
Trite me|unarodni vladini organizacii (MVO): Svetskata banka, OECD i EU Svetskata banka Svetskata banka be{e eden od klu~nite institucii na Breton Vuds osnovani vo 1994 za da se pomogne reizgradbata na Evropa vo ishodot od vojnata i da pomogne vo menaxiraweto na globalnata ekonomija za da se izbegne u{te edna depresija. Bankata e vo sopstvenost na 184 zemji ~lenki, i se sostoi od dve institucii, Me|unarodna banka za rekonstrukcija i razvoj (IBRD), koja se fokusira na siroma{nite zemji so sreden prihod, i Me|unarodna asocijacija za razvoj (IDA), koja se fokusira na najsiroma{nite zemji. Bankata ovozmoùva niskokamatni i beskamatni zaemi i grantovi koi bi koristele za razvoj i namaluvawe na siroma{tijata. Na po~etokot, Bankata dava{e zaemi za infrastrukturen razvoj kako {to se brani i pati{ta, i be{e pomlad sorabotnik na druga Breton Vuds insitucija, Me|unarodniot monetaren fond (MMF), koj e osnovan so cel da ja odrùva postojanata pobaruva~ka na globalno nivo, so davawe zaemi na vladite ~ii ekonomii se soo~uvaa so krizi. Spored Stiglic, i dvete institucii zna~ajno se promenija vo osumdesetite godini. MMF premina od veruvaweto vo padot na pazarot, i stana {ampion na vrvniot pazar so ideolo{ki duh (Stugkutz, 2003: 12). Svetskata banka, koja pod vodstvoto na Robert Meknamara (nazna~en za pretsedatel vo 1968 god.) se prenaso~i od mali proekti na eliminirawe na siroma{tijata, kon pottiknuvawe na slobodniot pazar kako solucija za re{avawe na razvojnite problemi so koi se soo~uvaa siroma{nite zemji. Stiglic tvrde{e deka pa|aweto na Berlinskiot yid mu ovozmoì na MMF nova misija - da ja podrì tranzicijata od planirana kon pazarna ekonomija vo porane{niot Sovetski Sojuz. Ovaa zada~a duri gi zajakna i finansiskite resursi na MMF, taka Bankata stapi na scena so obezbeduvawe milijardi dolari za da ja podrì agendata na MMF, ili Konsenzusot na Va{ington (Williamson, 1990) - ubeduvawe deka razvojot }e se slu~i kako rezultat na slobodnata trgovija, reducirani javni tro{oci, strogi monetarni politiki kako i namaluvawe na dolgovite. Bankata be{e sozdadena da raboti so zemjite od Tretiot Svet, i pokraj novoto ubeduvawe za slobodnite pazari, so eliminirawe na siroma{tijata. Kolapsot vo 1989 be{e {ansa
38
Lesli A. PAL
i predizvik - odedna{ Bankata se najde sebesi vo pozicija ne da raboti na otstranuvawe na siroma{tijata, tuku so relativno razvienite industriski ekonomii vo zemjite od CIE, koi preminuvaa od planiran kon sloboden pazar i eventualna demokratizacija. Bankata mora{e da se reopremi i vraboti novi konsultanti koi gi poznavaa Evropskite tradicii na javna politika i upravuvawe, i da vospostavi novi divizii vo sklop na organizacijata (Deacon, 1997: 65-67). Raboteweto na Bankata so zemjite od CIE be{e etapirano vo nekolku ~ekori:
Za pomo{ta na Svetskata banka, vo ranite godini vo javniot sektor transformacijata zna~e{e proekti so gradewe na instituciite/tehni~ka pomo{ (IBTA) koi voobi~aeno bea neuspe{ni zaradi slabata zainteresiranost na klientite i se pretvoraa vo informacisko- tehnolo{ki proekti so limitirana perspektiva za gradewe na instituciite. Vo sredinata na devedesetite godini, Svetskata banka zapo~na po{iroki institucionalni reformi, kako {to e menaxmentot za javni resursi i specifi~ni funkcii vo dràvnata administracija - administrirawe na danocite, trezorski sistem itn - so cel da gi doizgradi tehni~kite i organizaciskite temeli za moderna javna administracija. Vo poslednite nekolku godini, ima{e ekspanzija na reformite na javniot sektor spored utvrdenite strate{ki dokumenti na SB i toa vo poleto na fiskalniot menaxment, javnata administracija i gra|anskite slu`bi, kako i za pravnite, regulatornite i sudskite reformi. Vo razgleduvawe na sopstvenoto iskustvo, strate{kiot dokumenti na Bankata se poso~uva na dve razli~ni strategii, edna koja od vrvot kon dnoto prio|a kon potrebite koi se razgleduvaat holisti~no od perspektiva na centralnata vlast, drugata od dnoto kon vrvot stava pogolem akcent na va`nosta na lokalno zapo~nati promeni i istata e poddràna so gra|anskite asocijacii. Ekspertite na Bankata ne go pretpo~itaat edniot ili drugiot, no nivnoto predviduvawe za idninata e pove}e nakloneto kon va`nosta za zasiluvawe na gra|anskoto u~estvo i kontrola vo zemjite na CIE. (Agh, 2003: 538).
Celite na Bankata vo ovoj period bea ekonomska stabilizacija, razvojot na infrastrukturata, i soedinuvawe na Evropa. SB pozajmuvaj}i na regionot prose~no okolu 3-4 milijardi dolari godi{no vo periodot od 1990 do 1995 godina, toa vsu{nost be{e 17% od vkupnoto kreditirawe {to SB go dava{e (Wallich,
39
1995). Polska, Ungarija, Rusija i Romanija bea glavnite korisnici. Vo nekoi zemji ovie takanare~eni krediti za prilagoduvawe na javniot sektor bea davani za podobruvawe vo javnata administracija, organizacija na ministerstva i reformite za gra|anskite slu`bi. Bankata dade pregled na svoite aktivnosti vo regionot vo svojot 19ti Svetski razvoen izve{taj (19th World Development Report) vo 1996 god. nasloven Od plan do pazar (From Plan to Market), po koj izleze izve{tajot Dràvata vo promenliv svet (The State in a Changing World) koj ja najavi golemata promena vo razmisluvaweto na Bankata vo vrska so vladinite problemi (Agh, 2001: 234). Favoriziraweto na pazarot vo osumdesetite godini sega Bankata go prenaso~i kon pogolemo po~ituvawe na va`nosta na dràvniot kapacitet i efektivnost.
Za mnogumina, lekcijata od prethodnite godini be{e deka dràvata ne moè da gi ispolni sopstvenite vetuvawa. Ekonomiite vo tranzicija moraa da napravat golema promena od centraliziranoto upravuvawe rakovodeno od dràvata. Mnogumina veruvaa deka minimalnoto u~estvo na dràvata e optimalnoto re{enie; takva dràva bi bila prifatliva, no od druga strana, neefektivna. Izve{tajot objasnuva zo{to ovoj ekstremen pristap pretstavuva predizvik nasproti ve}e uspe{nite scenarija na mnogu zemji vklu~uvaj}i gi poslevoenite razvojni ~uda vo Isto~na Azija. Ovie primeri pokaùvat deka razvojot bara efektivna dràva, koja }e gi poddrùva i nadopolnuva aktivnostite na privatniot sektor i poedinecot. Efektivna dràva e vitalna vo odnos na proizvodstvoto i obezbeduvaweto uslugi, kako i za obezbeduvawe na vladeeweto na zakonite i instituciite, vo nasoka na ovozmoùvawe na zdravi pazari i pozdrav i posre}en ìvot. Bez toa, odr`liviot razvoj, kako ekonomski taka i socijalen, bi bile nevozmo`ni. Iskustvoto pokaùva deka dràvata e centralna za ekonomskiot i socijalniot razvoj, ne kako direkten posrednik vo razvojot, tuku kako partner, katalizator i realizator. (Svetskata banka, 1997).
Ovaa nova formula za va`nosta na vladeeweto ne gi reflektira{e principite na NJM diskutirani na po~etokot na ovoj trud. Spored Gets, Bankata docna se preorientira kon poso~enite problemi na vladeewe, no i zapo~na docna so preraspredelbata na obvrskite za reformite vo javniot sektor vo
40
Lesli A. PAL
sklop na Svetskata banka; i skepticizmot za soodvetnosta na menaxerskite priodi vo tranziciskiot kontekst projaven od strana na rakovodnite strukturi vo Bankata vlijaeja na limitiranoto vlijanie na NJM vo vladinite inicijativi (2001:1035). Na nekoj na~in ova i ne e za~uduva~ki - rasion detre na Bankata e razvoj, u{te pove}e razvoj {irum svetot pred s vo zemjite so mnogu golema siroma{tija i drugi pri~ini za nestabilnost. Nejzinata vizija pove}e bi bila pravoverna otkolku NJM koj edinstveno raboti za razvoj na ekonomskiot i politi~kiot sistem. Na primer, vo svojot izve{taj od 1997 god. pi{uva deka javnite politiki i programi mora da se naso~at ne kon rastewe tuku da osiguraat deka dobivkite na pazarno baziraniot razvoj }e bidat deleni, osobeno preku investicii vo osnovnoto obrazovanie i zdravstvoto. Tie isto taka treba da obezbedat za{tita na lu|eto od materijalna i li~na nesigurnost (Svetska banka, 1997). Navistina, ovoj skepticizam za NJM od strana na Bankata postavi odredeni standardi vo regionot za javnite administrativni sistemi na Veverijan, a go izbegna NJM modelot (Geotz, 2001: 1046). Vo sekoj slu~aj, do docnite devedeseti, imperativite za vlez vo EU bea povolni i ohrabruva~ki za CIE zemjite kade }e se razvie birokratijata koja podobro bi komunicirala so strukturite na EU vo Brisel. OECD Potekloto na OECD e u{te od 1949 god. so formirawe na Organizacijata za evropska ekonomska sorabotka (Organisation for European Economic Co-operation; OEEC) za celite na administrirawe na amerikanskata i kanadskata pomo{ za izgradba na Evropa pod Mar{aloviot plan. Restruktuiraweto na OEEC vo OECD se slu~i vo 1961 god. Momentno, OECD pretstavuva me|unarodno telo sostaveno od 30 zemji ~lenki koi delat obvrska za demokratsko vladeewe i pazarna ekonomija (OECD, 2006a). Svoeto prvi~no ~lenstvo koe gi opfa}a{e Severna Amerika i Zapadna Evropa be{e pro{ireno so Japonija, Avstralija, Nov Zeland, Finska, Meksiko, ê{kata Republika, Slova~ka, Ungarija, Polska i Koreja. OECD isto taka ima interakcija so zemjite od porane{niot Sovetski Sojuz i Latinska Amerika. Najgolem fokus na svojata rabota e kon klu~nite politi~ki problemi kako {to se zemjodelstvo, biotehnologija, obra-
41
zovanie, energetika, zdravstvo, bezbednost, odr`liv razvoj, trgovija i transport kako i korporativno vladeewe. OECD ima interes kon problemite vo vladeeweto i javniot menaxment, preku svojot Direktorat za javno upravuvawe i teritorijalen razvoj (vo koj spa|a i Komitetot za javen menaxment). Nejzinata definicija e slednata:
Dobroto upravuvawe e va`no za dolgoro~na ekonomija, socijalen i prostoren razvoj. Direktoratot za javno upravuvawe i teritorijalen razvoj gi identifikuva promenite vo socijalnite i pazarnite potrebi, i im pomaga na zemjite da gi adaptiraat nivnite vladini sistemi i teritorijalni politiki. Ovoj proces opfa}a podobruvawe na efikasnosta na vladata so istovremeno za{tituvawe i promovirawe na op{testvenite dolgoro~ni vladea~ki vrednosti. Direktoratot gi poddrùva podobrenite javni sektori preku komparativni podatoci i analizi, postavuvawe i promocija na standardi, i sproveduvawe na transparentnost. Ova opfa}a da se razbere zna~eweto na dinamikata na javniot menaxment i politikata na teritorijalniot razvoj vo razli~ni op{testveni i pazarni uslovi, so pogled kon dolgoro~nite interesi na site gra|ani (OECD, 2006b).
Komitetot za javen menaxment (PUMA) objavi nekolku klu~ni me|unarodni izve{tai vo vrska so upravuvaweto. Na primer, vo izve{tajot od 1995 godina nasloven Vladeewe vo tranzicija: reformi na javniot menaxment vo zemjite na OECD se veli: zemjite na OECD se vo kontinuirani strukturalni promeni. S pootvorenata me|unarodna ekonomija bara nacionalna kompetetivnost i ja potencira zaemnata zavisnost na javnite i privatnite sektori. Barawata na gra|anite se poraznovidni i sofisticirani, i vo isto vreme, sposobnosta na vladite da se spravat so tvrdokornite op{testveni problemi e stavena vo pra{awe... Tradicionalnite vladini strukturi se s poneefektivni vo ovoj kontekst. Potrebni se radikalni promeni so cel da se za{titi kapacitetot na vladeewe i da se ovozmoàt uslugite. (OECD [PUMA], 1995). Vo 2003, Direktoratot objavi politi~ki izve{taj za javniot sektor za modernizacija koj vr{e{e monitoring 20 godini na zemjite koi se obiduvaa da gi sprovedat reformite. Izve{tajot be{e jasen i kaùva{e deka dve dekadi vo sproveduvawe na reformite pokaàa jasni podobruvawa, no isto taka i
42
Lesli A. PAL
nekoi nepoèlni problemi. Potragata po efikasnost, koja go karakterizira{e ovoj period, ponekoga{ be{e neproduktivna. No, dokumentot i natamu ja potencira{e potrebata za podobar politi~ki kapacitet - vsu{nost samite problemi sozdadeni od reformite baraa podobruvawe vo vladea~kite sistemi:
Za da se kompliciraat rabotitie pove}e, vladite sega se pod pritisok za pozna~ajni promeni koi treba da gi zadovolat potrebite na sovremenoto op{testvo. Potrebata za efikasnost e nametnata od problemite vo vladeeweto, strategijata, rizikot vo menaxmentot, sposobnosta za adaptirawe na promenite, kolaborativna akcija i potrebata da se razbere vlijaniteto na politikata vrz op{testvoto. Za da se odgovori na ovoj predizvik, zemjite ~lenki i OECD imaat potreba od podobri analiti~ki i empiriski alatki kako i posofisticirani strategii, otkolku onie koi gi imaa do sega. (OECD, 2003)
Fokusot na OECD na politi~kiot razvoj kako klu~en aspekt na reformite vo javniot sektor ne e ograni~en samo na nejzinite ~lenovi tuku i na po{iroko me|unarodno nivo za da se pomognat zemjite od porane{nite komunisti~ki reìmi. Nejzinata programa SIGMA (Support for Improvement in Governence and Management in Central and Eastern European Countries), koja e zaedni~ka programa na OECD i Evropskata unija (vo sklop na nejzinata PHARE programa, koja od 1989 godina ja sproveduva finansiskata i tehni~kata pomo{ za tranzicija i voveduvawe reformi, a od skoro, gi podgotvuva zemjite od CIE za uspe{en vlez vo EU), ovozmoùva poddr{ka za Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarija, Hrvatska, ê{ka, Estonija, Makedonija, Ungarija, Latvija, Litvanija, Polska, Romanija, Rusija, Srbija i Crna Gora, Slova~ka, Slovenija i Turcija (OECD [SIGMA], 2006). Prioriteti vo reformite se: anti-korupcija i integritet, kreirawe politika i regulatorni kapaciteti i menaxment za javnite tro{oci.
SIGMA im pomaga na zemjite partneri vo zajaknuvawe na kapacitetite za politi~ko kreirawe i vo sozdavawe na kooperativni mehanizmi vo samiot centar na vladite, voobi~aeno vo Vladiniot kabinet ili vo kabinetot na premierot, za da se osigura koherentnost pome|u sektornite politiki na
Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ... ministerstvata i konzistencija vo vladiniot proces za sozdavawe na politika i implementacija. Isto taka, se nudi i poddr{ka za razvivawe na metodologii za procenka na vlijanieto na legitimnosta na buxetot i ekonomijata kako celina - vklu~uvaj}i gi aspektite kako {to se trudov pazar, socijalno i politi~ko vlijanie - kako i na menaxmentot, organizacionite strukturi i procesot za usvojuvawe na acquis communautaire. (ibid.)
43
Kako {to naglasivme prethodno, OECD/PUMA za razlika od Svetskata banka, izgleda deka stana silen sledbenik na Noviot javen menaxment vo sredinata na devedesetite, potenciraj}i ja podednakvo potrebata i neizbe`niot proces na konvergencija (Hood, 1998: 202). Interesno e {to dodeka PUMA be{e vaèn globalen glas koj be{e uspe{en vo NJM, SIGMA kako programa be{e sponzorirana glavno od EU i be{e dizajnirana za da go sproveduva vlezot na CIE zemjite, a se ogleduva{e na primerite na zapadnite zemji (pr. Francija i Germanija) koi bea skepti~ni za NJM. Ova e interesna ilustracija na poentata koja Dikon ja iskaà za MVO: tie se obi~no interno podeleni ili poznati po debata za fundamentalnite politi~ki principi. Bez finansiskata poddr{ka na MMF i Svetskata banka, OECD mora da se potpira na sopstvenite kapaciteti. Ougard (Ougaard, 2004) go veli slednoto:
Ne e slu~aj organizacijata kako takva - nitu pak postojanata birokratija vo Pariz, nitu nejzinite komiteti - formira politiki samostojno, i gi vnesuva kaj svoite ~lenovi. Odlukite se donesuvani so konsenzus, {to najmalku bara u~estvo od doma{niot kapital. Strategii, preporaki i predlozi se formiraat vo procesot na dijalog koj vklu~uva teoretski, analiti~ki i politi~ki analizi od oddelite na OECD, potoa nezvisni specijalisti angaìrani od OECD kako i eksperti i pretstavnici od zemjite ~lenki, ministerstvata i nevladini organizacii. Spored kriteriumite na Martin Markusen, toa be{e kreator na idei, ostvaruva~ na ideite, arena za idei i idealen promoter... (86)
EU (PHARE i TACIS) Kako {to Grabe (Grabbe, 2001) potencira, deka e mnogu pote{ko za bilo koja organizacija da razpoznae odreden EU plan ot-
44
Lesli A. PAL
kolku za Svetskata banka ili OECD. Prvo standardite na EU za vlez vo unijata se baziraat na mno{tvo regulativi za javnata politika i administracija. Vtoro, tie standardi ne mora sekoga{ da bidat apsolutni, i se namerno razli~ni vo zavisnost od toa vo koja zemja se apliciraat. Kone~no, EU e abstrakcija, taka da nitu edna institucija nitu u~esnik ne moè samostojno da postigne efekt.
Kolku nadvore{nite soveti moàt da bidat primenlivi i sigurni? EU sovetuva poedine~no, vo zavisnost od potrebite za sekoja zemja oddelno, a ne dava zaedni~ki holisti~en sovet koj bi se primenuval sekade isto; na pr. EU ne kreira odreden fiksen model za reformite vo gra|anskata slu`ba. Vo konstrast, OECD (preku svojata programa SIGMA) i Svetskata banka bea pove}e aktivni vo davawe na soveti oddelno za sekoj u~esnik so cel da opfatat javnata administracija na po{iroko nivo. Neizbe`no e formiraweto na tenzii koga dova|a vo pra{awe razli~nosta na mislewata so standardite i barawata na EU (Nunberg 2000). EU se fokusira pove}e na oddelni funkcii koi bi trebalo da bidat podobreni, a ne na kreirawe na eden edinstven plan koj }e se odnesuva celosno na refomite za javnata administracija. (Grabbe, 2001: 1027)
Dvete klu~ni institucii na EU koi se fokusiraat na reformite vo vladinata i javnata administracija se PHARE (Pologne/Hongrie: assistance a la restructuration economique) i TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States). PHARE be{e formiran na G-8 samitot vo 1990 godina, i kako {to negovoto ime kaùva, be{e strogo fokusiran na dve zemji, no potoa se pro{iri kon site porane{ni zemji na Var{avskiot Pakt, vklu~uvaj}i gi Balti~kite zemji, no nitu edna od zemjite na porane{niot SSSR. Momentalno se fokusira na ê{ka, Estonija, Ungarija, Latvija, Litvanija, Polska, Slova~ka i Slovenija kako i Bugarija i Romanija. Do 2002 godina bea vklu~eni i zemjite od Zapaden Balkan (Albanija, Bosna i Hercegovina i Makedonija), no od 2001 novata programa KARDS (CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and Stavility in the Balkans) ponudi pomo{ na ovie zemji. O~igledno, aktivnostite na PHARE vo zemjite koi sega se ~lenki, }e bidat rekonstruirani za da moè sekoja zemja posebno da gi primeni vo zavisnost od nivnite mo`nosti. TACIS be{e formirana vo 1991 godina za da gi pomogne zemjite na porane{niot Sovetski Sojuz.
45
I dvete programi imaat dobro centralizirana administracija vo EU. Poddr{kata koja ja nude{e PHARE be{e dizajnirana da se prilagoduva kon potrebite, no ne be{e strogo fokusirana. Sprotivno na toa, TACIS programata be{e. Vo prvata faza na programata (1991-92) TACIS se fokusira{e na proekti za energetika, èlezni~ki soobra}aj, finansiski slu`bi, transport i prehrambena industrija. Vo 1993-95 godina, kako del na novata Regulativa na Evropskiot sovet, se fokusira{e na razvoj na privatnite firmi, infrasturkurata, energetikata (osobeno na bezbednosta vo nuklearnata energetika). Vo prvata faza akcentot na Evropskata Regulativa be{e staven na pazarnata ekonomija. Vo vtorata i tretata faza (po~nuvaj}i vo 1996) akcentot be{e staven na pazarnata ekonomija i na demokratizacijata. Vo tekot na prvata dekada, parite na TACIS postepeno bea realocirani od infrastrukturni proekti kon humani resursi i nuklearna bezbednost. Sepak, rezultatite od ovaa programa bea raznovidni. Vnatre{nata revizija objavena vo 1997 godina pokaà deka programata be{e visoko centralizirana, so tipi~no barokna EU regulativa i praktika, {to rezultira{e istata da ne odgovori na vistinskite potrebi (Davis i Dombrowski, 2000: 88). PHARE programata namerno ima{e {iroka postavenost, so glavna cel da im pomogne na zemjite kandidati za vlez vo EU. Ova be{e ostvareno preku prezentirawe na problemite i nivno re{avawe od pove}e konsultanti i organizacii so izbirawe na najdobrite re{enija. Pove}eto proekti bea kratkotrajni i razli~no naso~eni (Deacon, 1997: 100). Do krajot na devedesetite godini, ovoj priod be{e prodolèn, a so cel na pretstavnicite na EU da ja diktiraat agendata za trka vo institucionalni promeni i vlez vo unijata (Jacoby, 1999: 62). Vo 2006 godina PHARE ja objavi svojata prva cel kako Zajaknuvawe na javnite administracii i institucii za da funkcioniraat uspe{no vo Evropskata Unija (PHARE, 2006). Va`na karakteristika na PHARE e nejzinata raznovidnost - klu~ni odluki za proekti se donesuvani vo Komisijata, so u~estvo na zemjite recipienti. Paletata na proekti e dosta {iroka po~nuvaj}i od gradewe na carini, poddrùvawe na mladi filmski producenti, obuka za statisti~ki sistemi i ~ove~kovi prava koi gi opfa}aat i vladinite pretstavnici i nevladiniot sektor. Moèbi poradi svojata seopfatnost, vnatre{nata evaluacija na PHARE za proek-
46
Lesli A. PAL
tite vo javnata administracija, be{e mnogu va`na, a rezultatot od postignuvawata vo Programata za reformi vo javnata administracija be{e najlo{ vo sekoj sektor (PHARE, 2001).
Marginalnite celi na Programite bea evaluirani bez isklu~ok, so {to be{e utvrdeno deka se nejasni. Istoto vaè{e i za pogolemite celi. Programite na SIGMA nemaa konkretni celi, moèbi zaradi nivnata prilagodlivost spored potrebite. Analizata koja ja sprovede OMAS za aktivnostite i rezultatite pokaà deka izvr{itelite na tehni~kata pomo{ glavno gi zavr{uvale svoite zada~i kako {to se strategii, analiza na rabotata na vladinite organi i predlagawe na reorganizacii vo ministerstvata, davawe na instrukcii za upravuvawe i sl. Kako i da e, pove}eto od ovie aktivnosti bea sproveduvani od Komisijata, a zemjite kandidati nemaa golemo u~estvo vo istite. Vakviot zaklu~ok be{e objaven vo izve{tajot na OMAS so {to se pokaà deka postojat fundamentalni problemi koi se ispre~uvaat vo efektivnosta na reformite za javnata administracija.
PHARE sepak ima{e zna~ajno vlijanie vo prestruktuiraweto na vladite na zemjite kandidati spored EU standardite. Zaklu~ok Ovaa diskusija zasluùva nekolku razgleduvawa i zaklu~oci. Ednite ostanaa na idejata za globalno dvièwe vo reformite za javniot menaxment, so osoben fokus na NJM. Kako {to Polit i Bukert (Pollitt&Bouckaert, 2000) izjavija: Postoe{e golemo pozajmuvawe na politiki me|u zemjite, a istite bea sproveduvani od me|unarodni tela kako OECD/PUMA i Svetskata banka... Ne postoi somne` deka prodavaweto na idei vo menaxmentot be{e edna od najrazvienite industrii vo 1980tite i 1990tite... Oddeli i edinici angaìrani so administrativnite reformi imaat svoja me|unarodna mreà, bilateralna i multilateralna. Komitetot za javen menaxment (PUMA) na OECD be{e klu~na to~ka vo ovaa mreà vo docnite osumdeseti godini pa natamu (31). Sepak, se pokaà deka reformite vo javniot menaxment koi bea kreirani od Svetskata banka, OECD i EU ne se ostvarlivi so edine~en ~ekor. Svetskata banka ne be{e golem optimist za NJM, dodeka
47
OECD be{e golem entuzijast (ne tolku mnogu preku programata na SIGMA), dodeka EU be{e pozitivno studena. Od strana na EU, operativnite ili funkcionalnite imperativi za vlez vo Unijata gi napravi naporite da bidat orientirani pove}e kon prakti~nost. Interesno e da se spomene deka opsesijata za globalno dvièwe gi zamati ovie razliki, ne vo ritamot tuku vo fokusiraweto i poddr{kata. Ovoj period moè da se imenuva kako sreden period vo NJM (Hood i Peters, 2004), koga ima golema kriti~ka distanca me|u tvrdewata i postignuvawata. Jasno e deka vo poslednite 15 godini be{e zabeleàna globalna debata za dràvniot kapacitet i javniot menaxment. Dobro bi bilo da se ispitaat razli~nite tonaliteti na ovaa debata, osobeno na MVO, koi bea nositeli i implementatori na pogolem del od reformite vo menaxmentot vo toj period. Vtoriot zaklu~ok bi bil povrzan so globalnata komunikaciska mreà, ili kako {to Hansen, Kraus, Salskov-Iversen i Bislev (Hansen, Krause, Salskov-Iversen and Bislev, 2002) ja narekoa transnacionalni debatni zaednici koi bea aktivirani od MVOite vo sklop na reformite na javniot menaxment. Istraùvaweto sprovedeno za ovoj trud se odnesuva na ranite stadiumi, no sepak dve opservacii moàt da se napravat vo ovoj stadium. Prvata bi moèla da se sporedi so pogledot koj bi go imale no}no vreme od 3 000 metri viso~ina - istiot bi nalikuval kako i sekoja druga urbana sredina so mnogu svetla, nekoi povrzani so posvetli pati{ta drugi sosema izolirani, nekoi posvetli drugi potemni, nekoi se najgolemi opkruèni so trepetlukavi no raste~ki zoni. Tie se na ista povr{ina, i se del od sistem ili zaednica, no mora da bideme jasni deka postoi va`na razlika vo toj sistem so mnogu nivoa. OECD ne e EU, a ne nalikuva nitu na USAID ili bilo koja druga bilateralna organizacija za pomo{. Mapiraweto na ovaa mreà za komunikacii i debati tuku{to zapo~nuva. Tretiot zaklu~ok preku opservacija e deka mnogu malku znaeme kako da gi eksportirame nadvore{nite politi~ki modeli i implementirame. Ovaa studija gi pretstavi MVOite i nivnite aktivnosti. Isto taka, bi bilo interesno da se gleda na politi~kiot transfer kako dinami~en proces koj te~e vo odreden prostor - glaven grad ili dràva. Za vakvo razgleduvawe najverojatno }e bide potreben antropolog kako i politi~ki analiti~ar no Wedel (1998-koj e antropolog) go objasnuva na~inot
48
Lesli A. PAL
na koj organizaciite za tehni~ka asistencija se sudruvaat vo svojata oblast, im nedostasuva koordiniranost i se natprevaruvaat (Perlin, 2003: 33). Nakuso, razbiraweto na izvozot e pove}e od razbiraweto na proizvodot koj treba da se izveze -va`no e da se sfati idejata za konkurenten pazar i kako korisnicite na tie proizvodi reagiraat i komuniciraat so ovie konkurenti. Finalniot zaklu~ok koj se nadovrzuva na prethodniot, e deka mora da bideme mnogu vnimatelni vo vrska so vlijanieto koe go ima izvezuvaweto na politi~ki modeli. Postoi edna mitologija vo vrska so vlijanieto na MVO - na krajot na krai{tata, tie imaat resursi i potkrepa - no na{ite razgleduvawa imaat mali somnevawa za koherentnosta na nivnite programi i nivnite dologoro~ni efekti. Na primer, kako {to veli Ninberg (Nunberg, 1999):
Moèbi najslabata alka vo procesot na donirawe e poddrùvaweto na administrativnata transformacija za razlika od privatizacijata, makro-stabilizacijata ili socijalnite bezbednosni programi koi imaa mnogu pogolemo vlijanie. Programite za administrativni reformi bea polunaslednici na tranzicijata; pove}eto donatori ne gi gledaa kako kriti~ni to~ki za postignuvawe na celta. (262)
Moèbi i vlijanieto na izvozot na politi~ki modeli za javniot menaxment be{e pomalku va`no otkolku reformite koi bea sprovedeni vo zemjite na CIE. Od druga strana, zemjite kandidati za vlez vo EU, bea pod golem pritisok za prifa}awe na predloènite reformi. Isto taka znaeme deka MVO kako {to e Svetskata banka moè da koristi uslovuvawe kako na~in za pridrùvawe na korisnicite kon celite. Pra{aweto za tehnikite za pridrùvawe kako del od procesot na izvezuvawe na politi~ki modeli isto taka treba da se razgleda povnimatelno.
49
Rezime Tema na zgolemen interes vo oblasta na primenetata politika i javnata administracija vo posledno vreme e {ireweto na odredeni idei vo svetot za upravuvaweto i administracijata, osobeno ona {to se narekuva Nov javen menaxment (NJM). Avtorot na trudot gi razgleduva teoretskite modeli za izvezuvawe na politi~ki modeli i idei, kako i prakti~nata primena na istite vo zemjite na Centralna i isto~na Evropa, preku me|unarodnite vladini organizacii, fokusiraj}i se na rabotata na Svetskata banka, MMF, OECD i EU, kako i na evropskite programi PHARE i TACIS.
Leslie A. PAL EXPORTING POLICY MODELS: THE ROLE OF INTERNATIONAL GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS Abstract An issue of increasing recent interest in the elds of policy analysis and public administration has been the spread of certain ideas about governance and administration around the world, particularly what has been termed the new public management (NPM). The author of the article reviews the theoretic models of policy export, as well as their practical implementation in the countries of Central and Eastern Europe, through the International Governmental Organizations (IGOs), such as World Bank, IMF, OECD and EU, as well as EU programmes PHARE and TACIS.
50 Literatura
Lesli A. PAL
gh, Attila (2001). Public Sector Reforms, Institutional Design and Strategy for Good Governance in East Central Europe. Studies in East European Thought 53: 233-255. gh, Attila (2003). Public Administration in Central and Eastern Europe. In Jon Pierre and B. Guy Peters, eds., Handbook of Public Administration. Sage Publications. Aucoin, Peter (1995). The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montral : Institute for Research on Public Policy. Barzelay, Michael (1992). Breaking through Bureaucracy: A New Vision for Managing Government. Berkeley, CA: University of California Press. Barzelay, Michael (2001). The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press . Bennett, Colin J. (1991). What is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science 21: 215-233. Bennett, Colin J. (1992). Regulating Privacy. Ithaca, New York: Cornell University Press. Bennett, Colin J. (1997). Understanding Ripple Effects: The CrossNational Adoption of Policy Instruments for Bureaucratic Accountability. Governance 10: 213-233. Bevir, Mark, R.A.W. Rhodes, and Patrick Weller (2003). Traditions of Governance: Interpreting the Changing Role of the State. Public Administration 81:1-17. Boston, J. et al. (1996). Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press. Boston, Jonathan, Paul Dalziel, and Susan St. John (1999). Redesigning the Welfare State in New Zealand: Problems, Policies, Prospects. New Zealand: Oxford University Press. Box, Richard C., Gary S. Marshall, B.J. Reed, and Christine Reed (2001). New Public Management and Substantive Democracy. Public Administration Review 61: 608-19. Carothers, Thomas (1996). Assessing Democracy Assistance: The Case of Romania. Washington, D. C.: Carnegie Endowment. Christensen, T. and P. Laegreid. (Eds.) (2002). New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Hampshire: Ashgate. Collier, D. and R. Messick (1975). Prerequisites versus Diffusion: Testing Alternative Explanations of Social Security Adoption. American Political Science Review 69:1299-1315.
51
Beverly Crawford and Arend Lijphart (1997). Old Legacies, New Institutions: Explaining Political and Economic Trajectories in Post-Communist Regimes. Introduction. In Crawford, Beverly and Arend Lijphart, eds., Liberalization and Leninist legacies: Comparative perspectives on democratic transitions. Berkeley, Calif.: International and Area Studies, 139. Davis, P. and Peter Dombrowski (2000). International Assistance to the Former Soviet Union: Conditions and Transitions. Policy Studies Journal 28 : 68-95. Dawisha, Karen and Michael Turner (1997). The Interaction between Internal and External Agency in Post-Communist Transitions. In Karen Dawisha, ed., The International Dimension of Post-Communist Transitions in Russia and the New States of Eurasia. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 398-424. Deacon, Bob (with Michelle Hulse and Paul Stubbs) (1997). Global Social Policy: International Organizations and the Future of Welfare. Thousand Oaks : Sage. Dolowitz, D. and D. Marsh (1996). Who Learns What from Whom? A Review of the Policy Transfer Literature. Political Studies 44: 343357. Dolowitiz, D. P. and D. Marsh (2000). Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making. Governance 13: 5-23. Dowding, K. (1995). Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach. Political Studies 43: 13658. Dowding, K. (2001). There Must be End to Confusion: Policy Networks, Intellectual Fatigue, and the Need for Political Science Methods Courses in British universities. Political Studies 49: 89-105. Eyestone, R (1977). Confusion, Diffusion, and Innovation. American Political Science Review 71: 441-447. Fischer, F., and J. Forester (Eds.). (1993). The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press. Grabbe, Heather (2001). How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity. Journal of European Public Policy 8:1013-1031 Haas, P. M. (1992). Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination. International Organization 46:135. Hajer, Maarten A. (1997). The Politics of Environmental Discourse: Ecological Modernization and the Policy Process. Oxford: Oxford University Press. Hansen, Hans Krause, Dorte Salskov-Iversen and Sven Bislev (2002).
52
Lesli A. PAL
Discursive Globalization: Transnational Discourse Communities and New Public Management. In Morten Ougaard and Richard Higgott, eds., Towards a Global Polity. London: Routledge, 107-124. Hesse, Joachim Jens (Ed.) (1993). Administrative Transformation in Central and Eastern Europe: Towards Public Sector Reform in Post-Communist Societies. Oxford: Blackwell. Hood, Christopher (1996). Exploring Variations in Public Management Reform of the 1980s. In Hans A. G. M. Bekke, James L. Perry, and Theo A. J. Toonen, eds., Civil Service Systems in Comparative Perspective. Bloomington: Indiana University Press, 268-287. Hood, Christopher (1998). The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford: Clarendon Press. Hood, Christopher and Guy Peters (2004). The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox? Journal of Public Administration Research and Theory 14: 267-82. Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Executive Establishment. In Anthony King, ed., The New American Political System. Washington, DC: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 87124. Jacoby, Wade (1999). Priest and Penitent: The European Union as a Force in the Domestic Politics of Eastern Europe. East European Constitutional Review 8: 62-67. Jacoby, Wade (2001).Tutors and Pupils: International Organizations, Central European Elites, and Western Models. Governance 14: 169-200. Katzenstein, P. J. (1978). Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States. Madison, WI: University of Wisconsin Press. Keck, M. E., and K. Sikkink (1998). Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca: Cornell University Press. Kernaghan, K. (2000). The Post-Bureaucratic Organization and Public Service Values. International Review of Administrative Sciences 66: 91-104. Keohane, Robert O. (2002). Power and Governance in a Partially Globalized World. London: Routledge. Kettl, Donald F. (2000). The Global Public Management Revolution. Washington: Brookings Institution. Lane, Jan-Erik (2000). New Public Management. London; New York: Routledge. Lynn Jr., Laurence E. (2001). Globalization and Administrative Reform: What is happening in Theory? Public Management Review 3: 191208.
53
Mahon, Rianne (2006). Of Scalar Hierarchies and Welfare Redesign: Child Care in Four Canadian Cities. Unpub. ms. Cited with permission. Marsh, D. and M. Smith (2000). Understanding policy networks: Towards a dialectical approach. Political Studies 48: 4-21. Marsh, D. and M. J. Smith (2001). There is More than One Way to do Political Science: On Different Ways to Study Policy Networks. Political Studies 49: 528-41. Meaney, Constance Squires (1995). Foreign Experts, Capitalists, and Competing Agendas: Privatization in Poland, the Czech Republic, and Hungary. Comparative Political Studies 28: 275-305. Nello, Susan Senior (2001). The Impact of External Economic Factors: The Role of the IMF. In Jan Zielonka and Alex Pravda, eds., Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. 2: International and Transnational Factors. Oxford: Oxford University Press, 76-111. Nunberg, Barbara (1999). The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe. Washington, DC: The World Bank. OECD. (2003). Public Sector Modernisation. Paris: OECD. [On-line] Available: http://www.oecd.org/dataoecd/63/23/15688578.pdf OECD (2006a). About the OECD. [On-line] Available: http://www. oecd.org/about/0,2337,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html OECD (2006b). About Directorate for Public Governance and Territorial Development. [On-line] Available http://www.oecd.org/about/ 0,2337,en_2649_33735_1_1_1_1_1,00.html OECD [PUMA]. (1995). Governance in Transition: Public management reform in OECD countries. Paris: OECD. OECD [SIGMA]. (2006). About SIGMA. [On-line] Available: http:// www.oecd.org/pages/0,2966,en_33638100_33638163_1_1_1_1_1,00. html Olsen, J.P. and G. Peters (Eds.) (1996). Lessons from Experience. Experiential Learning in Administrative Reform in Eight Countries. Oslo: Scandinavian University Press. Ougaard, Morten (2004) Political Globalization: State, Power and Social Forces. Basingstoke: Palgrave. Perlin, George (2003). International Assistance to Democratic Development: A Review. IRPP Working Paper Series, no. 2003-04. Montreal: Institute for Research on Public Policy. Peters, B. Guy (2001). The Future of Governing, 2nd. ed. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas. Peters, B. Guy and Jon Pierre (Eds.) (2001). Politicians, Bureaucrats
54
Lesli A. PAL
and Administrative Reform London: Routledge. PHARE (2001). Assessment of the European Union Phare Programmes, Multi-Country, Thematic Report on Public Administration Reform. Report No. S/ZZ/PAD/01003. PHARE (2006). About PHARE. [On-line] Available: http://europa. eu.int/comm/enlargement/pas/phare/ Pickel, Andreas (1997). Ofcial Ideology? The Role of Neoliberal Reform Doctrines in Postcommunist Transformation. In Andreas Pickel and Helmut Wiesenthal, The Grand Experiment: Debating Shock Therapy, Transition Theory, and the East German Experience. Boulder, Colo.: Westview Press, 212-228. Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert (2000). Public Management Reform: A Comparative Analysis New York: Oxford University Press. Pollitt, Christopher (2001). Convergence: The Useful Myth. Public Administration 79: 933-47. Premfors, Rune (1998). Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective. Public Administration 76:14159. Raab, C. (2001). Understanding policy networks: A comment on Marsh and Smith. Political Studies, 49: 551-56. Raab, C. (2002). Where do policy networks come from? Journal of Public Administration Research and Theory 12: 581-622. Reinicke, Wolfgang H. (1999/2000). The Other World Wide Web: Global Public Policy Networks. Foreign Policy 117: 44-57. Risse-Kappen, T. (1994). Ideas do not Float Freely: Transnational coalitions, domestic structures, and the end of the Cold War. International Organization 48:185-214. Risse-Kappen, T. (Ed.) (1995). Bringing Transnational Relations Back In: Non-state Actors, Domestic Structures and International Institutions. Cambridge: Cambridge University Press. Rose, Richard (1993). Lesson-Drawing in Public Policy: A Guide to Learning across Space and Time Chatham, N.J.: Chatham House Publishers. Sabatier, P. A., and H. Jenkins-Smith (Eds.). (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview. Sabatier, P. A., and H. Jenkins-Smith (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. In P. A. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview, 11766. Savoie, Donald J. (1994). Thatcher, Reagan, Mulroney: In Search of a New Bureaucracy. Toronto : University of Toronto Press.
55
Schimmelfennig, Frank (2002). Introduction: The Impact of International Organizations on the Central and Eastern European States -- Conceptual and Theoretical Issues. In Robert Linden, ed., Norms and Nannies: The Impact of International Organizations on the Central and East European States Boulder, CO: Rowman & Littleeld, 1-29. Schmitter, Philippe C. (1996). The Inuence of the International Context upon the Choice of National Institutions and Policies in Neo-Democracies. In Laurence Whitehead, ed., The International Dimension of Democratization. Oxford: Oxford University Press, 26-54. nd Scholte, Jan Aart (2005). Globalization: A Critical Introduction, 2 ed. New York: Palgrave Macmillan. Smith, Karen E. (2001). Western Actors and the Promotion of Democracy. In Jan Zielonka and Alex Pravda, eds., Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. 2: International and Transnational Factors. Oxford: Oxford University Press, 31-57. Stiglitz, Joseph E. (2003). Globalization and Its Discontents. New York: W. W. Norton and Company. Stone, Diane (Ed.) (2000). Banking on Knowledge: The Genesis of the Global Development Network. London, Routledge. Stone, Diane (2002). Global Knowledge Networks: Special Edition, Global Networks 2: 1-93. Stone, Diane (forthcoming). Global Nexus: Knowledge Elites and the Rise of Transnational Networks. Thatcher, M. (1998). The Development of Policy Network Analyses: From Modest Origins to Overarching Frameworks. Journal of Theoretical Politics 10: 389416. Walker, J. (1969). The Diffusion of Innovation among the American States. American Political Science Review 69: 880-899. Wallich, Christine J. (1995). Whats Right and Wrong with World Bank Involvement in Eastern Europe. Journal of Comparative Economics 20: 57-94. Wedel, Janine R. (1998). Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe, 1989-1998. New York : St. Martins Press. Williamson, John (1993). Democracy and the Washington Consensus. World Development 21: 132937. Wise, Lois Recascino (2002). Public Management Reform: Competing Drivers of Change. Public Administration Review 62: 555-567. Wolman, Harold (1992). Understanding Cross-National Policy Transfers: The Case of Britain and the U.S. Governance 5:27-45.
56
Lesli A. PAL
World Bank (1997). World Development Report 1997: The State in a Changing World (Summary). Washington, D.C: The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. [On-line] Available: www.worldbank.org/html/extpb/wdr97/english/wdr97su1.htm

Лесли А. ПАЛ ИЗВЕЗУВАЊЕ МОДЕЛИ НА ПРИМЕНЕТИ ПОЛИТИКИ: УЛОГАТА НА МЕЃУНАРОДНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

You might also like

Лесли А. ПАЛ ИЗВЕЗУВАЊЕ МОДЕЛИ НА ПРИМЕНЕТИ ПОЛИТИКИ: УЛОГАТА НА МЕЃУНАРОДНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Лесли А. ПАЛ ИЗВЕЗУВАЊЕ МОДЕЛИ НА ПРИМЕНЕТИ ПОЛИТИКИ: УЛОГАТА НА МЕЃУНАРОДНИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Lesli A.

IZVEZUVAWE MODELI NA PRIMENETI POLITIKI: ULOGATA NA ME\UNARODNITE ORGANIZACII1

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

26 Cirkulacija i transfer na politi~ki idei

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

Izvezuvawe modeli na primeneti politiki: ulogata na ...

You might also like