Andrija ALEKSOSKI

INSTRUMENT ZA PREDPRISTAPNA POMO[ (IPA)

1. Op{to

egulativata za Instrumentot za predpristapna pomo{ IPA treba da se razgleduva vo kontekst na revizija na Ramkata za nadvore{na pomo{ na Evropskata unija za periodot 2007-2013. I dodeka celta na revizijata e harmonizirawe (kolku {to toa go dozvoluvaat uslovite) na instrumentite za nadvore{na pomo{ na Zaednicata, treba da se ima predvid faktot deka predpristapnata pomo{ e ovozmo`ena vo strogo opredelena ramka: Pomo{ta obezbedena preku ovoj instrument e motivirana od predpristapniot proces (evropski partnerstva, pristapni partnerstva, pregovori po poglavija, redovni izve{tai, itn.) i negovite specifi~ni potrebi, osobeno potrebata za fleksibilen

Avtorot e magister po javna politika i menaxment, rakovoditel na Oddelenieto za evropska i bilateralna finansiska sorabotka vo Ministerstvoto za finansii na RM

64

Andrija ALEKSOSKI

pristap, so cel da se ovozmo`i brzo prifa}awe na novite prioriteti; Poradi faktot {to pristapuvaweto vo Unijata e vo najmala raka srednoro~na cel za zemjite-kandidati, pomo{ta se obezbeduva so srednoro~na perspektiva, a ne so dolgoro~na, kako {to be{e slu~aj so tradicionalnata razvojna pomo{; Edna od glavnite karakteristiki na predpristapnata pomo{ e nejzinata funkcija na premostuva~, odnosno, pokraj poddr{ka na razvojot, edna od nejzinite va`ni zada~i e da gi podgotvi zemjite za periodot po pristapuvaweto vo Unijata. IPA regulativata e ramkovna regulativa, so koja se vospostavuva ovoj unificiran instrument za predpristapna pomo{. Kako takva, taa nema samo da ja zameni FARE programata, tuku i SAPARD, ISPA, FARE CBC i koordinaciskata regulativa, kako i regulativata za Turcija i CARDS programata. Istata }e bide potkrepena so zna~itelni implementaciski pravila, so koi poblisku }e se definiraat oblastite na deluvawe identifikuvani vo ramkovnata regulativa. Zemjite korisni~ki }e bidat podeleni vo dve kategorii, vo zavisnost od nivniot status, t.e. zemji-kandidati za vlez vo EU, kako {to se Makedonija, Hrvatska i Turcija, i zemji potencijalni kandidati : Albanija, Bosna i Hercegovina i Srbija i Crna Gora. Zemjite koi se potencijalni kandidati i natamu }e prodol`at da dobivaat pomo{ preku postoe~kite linii vo ramkite na CARDS programata: gradewe na institucionalen kapacitet i demokratizacija, ekonomski i socijalen razvoj, regionalna i prekugrani~na sorabotka, kako i pomo{ za odredeni aktivnosti okolu usoglasuvaweto so acquis communautaire , osobeno onamu, kade toa e od zaedni~ki interes za EU i za zemjata korisnik na pomo{ta. Zemjite so kandidatski status }e ja dobivaat istata forma na pomo{ kako i potencijalnite kandidati, no dopolnitelno }e dobivaat pomo{ vo podgotovkite za implementacija na strukturni i ruralni razvojni fondovi po pristapuvaweto, kako i vo nasoka na celosno implementirawe na acquis communautaire.

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

65

Se razbira, promenata na statusot na zemjata od potencijalen kandidat vo zemja-kandidat za ~lenstvo e predmet na odluka na Evropskiot sovet, vrz osnova na preporaka na Evropskata komisija. Edna od va`nite karakteristiki na programata za predpristapna pomo{ za zemjite kandidati e nejzinata naso~enost za progresivno prifa}awe na pravilata i principite za upravuvawe so strukturnite fondovi/fondovite za ruralen razvoj, preku obezbeduvawe pomo{ vo tri oddelni komponenti (regionalen razvoj, ruralen razvoj i razvoj na ~ove~kite resursi). Celta na ovie tri komponenti e kolku {to e mo`no poblisku da gi sledat pravilata na strukturnite i ruralnite razvojni fondovi, vklu~itelno i nivnata institucionalna ramka (na primer primena na sistem na komitologija), a vo isto vreme da postavat temeli za nacionalna ramka za promovirawe na ekonomskata i op{testvenata kohezija, kako i na vitalnite zemjodelski strukturi, {to e vo soglasnost so vizijata za ~lenstvo vo Evropskata unija. Sistemot na strukturni i ruralni razvojni fondovi za periodot po 2007 godina e s u{te vo faza na diskusija. Od ovaa pri~ina, definiraweto na dvete oddelni komponenti, Strukturni fondovi i Fondovi za ruralen razvoj, e naj~esto preku dinami~nata referenca na regulativite za strukturni i ruralni razvojni fondovi. Komisijata e nadle`na za usvojuvawe na pravila za implementirawe na ovie komponenti, kako i za definirawe na ramkata za pomo{ vo sklop na sekoja poedine~na komponenta, se razbira otkako }e bidat doneseni novite pravila za strukturnite i ruralnite razvojni fondovi. Nakuso, regulativata se zasnova na najva`nite iskustva steknati vo kontekst na tekovniot predpristapen proces, pred s preku: kanalizirawe na predpristapnata pomo{ so zajaknata koordinacija me|u razli~nite komponenti, preku kreirawe na edinstvena ramka za pomo{. Ovaa edinstvena ramka }e ja integrira FARE/ISPA/ SAPARD strukturata i }e ja kompletira ramkata so drugite komponenti na Strukturnite fondovi i na Fondovite za ruralen razvoj. Istata }e se stremi kon harmonizirawe na pravilata za implementacija, pri

66

Andrija ALEKSOSKI

toa (onamu kade e toa vozmo`no) zemaj}i gi predvid specifi~nostite na posebnite regulativi na Strukturnite fondovi i Fondovite za ruralen razvoj i kreiraj}i sistem na Komitologija so koj }e se osigura maksimalna koordinacija me|u komponentite, i podobra podgotovka za implementacijata na strukturnite i ruralnite razvojni fondovi po pristapuvaweto, preku ponatamo{no akcentirawe na va`nosta od gradewe na institucionalnite kapaciteti, kako i preku progresivna primena na pravilata za koristewe na strukturnite fondovi, vo periodot do pristapuvaweto. 2. Opis i osnova 2.1. Glavni parametri a) Vkupno raspredeleni sredstva za IPA: 14.653.000.000 evra; b) Period na primena na instrumentot: od 2007 do 2013 godina; v) Usoglasenost so finansiskoto programirawe i perspektiva: Predlogot e vo soglasnost so finansiskoto programirawe za periodot 2007-2013 vo delot 4, kako {to e navedeno vo komunikaciskiot dokument na Komisijata Gradewe na na{ata zaedni~ka indina: Predizvici na politikata i buxetski sredstva za pro{irenata Unija 2007-2013, od 10 fevruari 2004 godina.1 2.2. Potreba za intervenirawe na Zaednicata a) Celi kon koi se te`nee Instrumentot IPA e namenet za olesnuvawe na vlezot vo Unijata za onie zemji koi imaat kandidatski status ili se

1 Building our common Future: Policy challenges and Budgetary means of the Enlarged Union 2007-2013 COM (2004) 101 of 10 February 2004.

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

67

smetaat za potencijalni kandidati za vlez vo Unijata. Vo ovaa kategorija pripa|aat Turcija i zemjite od Zapaden Balkan. Namerata na instrumentot, me|u drugoto, e idnite zemjikandidati da bidat tretirani na ist na~in kako i zemjite koi porano se steknale so kandidatskiot status. Instrumentot predlaga so odobruvaweto na kandidatski status za zemjite od Zapaden Balkan, sekoja zemja da dobiva godi{na pomo{ po glava `itel vo visina na pomo{ta sli~na na onaa koja be{e odredena vo finansiskata perspektiva za periodot 2000-2006 godina za desette kandidatski zemji od Centralna i Isto~na Evropa. Za Turcija, zemaj}i gi predvid goleminata i apsorpcioniot kapacitet na zemjata, instrumentot predlaga postepeno zgolemuvawe na pomo{ta vo periodot 2007-2013 godina, do nivoto odredeno po kriteriumite za zemjite-kandidati. Po pristapuvaweto na zemjite-kandidati od centralna i isto~na Evropa vo 2004 godina, pomo{ta za preostanatite zemji-kandidati, Bugarija i Romanija be{e zgolemena za 20%, 30% odnosno 40% sekoja godina vo periodot 2004-2006 godina, vo nasoka na nivnoto planirano pristapuvawe vo 2007 godina. Vakviot model na zgolemuvawe na pomo{ta ne e zastapen vo IPA instrumentot. Instrumentot }e se fokusira na dva glavni prioriteti: Pomagawe na zemjite da gi ispolnat politi~kite, ekonomskite i kriteriumite za ~lenstvo povrzani so acquis communautaire (t.n. pristapni kriteriumi, odnosno Accession Criteria), kako i gradewe na administrativniot i pravosudniot kapacitet; Pomagawe na zemjite vo podgotovkata za strukturnite, kohezionite i ruralnite razvojni fondovi na EU (EU fondovi) po pristapuvaweto (preku dva mehanizmi: podgotovka na potrebnite strukturi i sistemi za implementacija i preku finansirawe na proekti). Vo taa nasoka, instrumentot IPA }e ima pet komponenti: 1. Tranziciona pomo{ (pomo{ za promena na statusot) i pomo{ za gradewe na instituciite (preku meki komponenti, na primer transfer na znaewe i umeewe (know-how), i tvrdi komponenti, na primer fizi~ko investirawe), vo nasoka na pomagawe na zemjite da gi ispolnat kriteriumite za ~lenstvo i da gi podobrat svoite administrativni i pravosudni kapaciteti;

68

Andrija ALEKSOSKI

2. Regionalna i prekugrani~na sorabotka; 3. Regionalen razvoj (vo nasoka na podgotovka za Strukturnite fondovi - ERDF programite i za Kohezionite fondovi); 4. Razvoj na ~ove~kite resursi (pomo{ vo podgotovka za Strukturnite fondovi - ESF programite); 5. Ruralen razvoj (pomo{ vo nasoka na podgotovka za fondovite za zemjodelski i ruralen razvoj). Sepak, vo ramkite na Instrumentot, }e postoi jasna distinkcija me|u pomo{ta za potencijalnite kandidati (t.n. pred-kandidati) i onaa za zemjite koi ve}e se steknale so kandidatskiot status. Za pred-kandidatskite zemji, pomo{ta }e se sostoi od gradewe na institucionalnite kapaciteti, osobeno vo nasoka na zajaknuvawe na Kopenhagenskite politi~ki kriteriumi, podobruvawe na administrativnite i pravosudnite kapaciteti, kako i pottiknuvawe na usoglasuvaweto so acquis communautaire, no samo vo odredeni delovi vo koi postoi neposredna zaedni~ka pridobivka. Ovaa pomo{ }e bide nadopolneta so pomo{ta vo regionalnata i prekugrani~nata sorabotka, investirawe vo podobruvaweto na ekonomskiot i op{testveniot razvoj, kako i drugi merki vo nasoka na pomagawe na promenata na statusot, so koi bi se potkrepilo stabiliziraweto na regionot na Zapaden Balkan. Ottuka proizleguva deka pred-kandidatskite zemji }e mo`e da gi koristat samo prvite dve komponenti na Instrumentot, odnosno komponentata za tranziciska pomo{ i institucionalno gradewe i komponentata za regionalna i prekugrani~na sorabotka. Ovie zemji }e dobivaat pomo{ na nivo ponisko od pomo{ta za zemjite koi ve}e se steknale so kandidatski status. Zemjite-kandidati, od druga strana, }e mo`e da gi koristat sredstvata predvideni vo site pet komponenti na Instrumentot. Se razbira, naporite za zajaknuvawe na institucionalnite kapaciteti }e se fokusiraat na celosno, namesto na selektivno usoglasuvawe so acquis communautaire , kako {to be{e slu~aj so pred-kandidatskite zemji. Isto taka, zemjitekandidati }e mo`at da gi koristat sredstvata od ostanatite tri komponenti vo nasoka na podgotovka za koristewe na EU fondovite po vlezot vo Unijata. Instrumentot predviduva pomo{ta za pred-kandidatskite zemji da bide dizajnirana za da im pomogne na ovie zemji vo

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

69

dobli`uvaweto do statusot na zemja-kandidat, i kone~no vo dobivaweto na status na zemja-~lenka na Unijata. Pri eventualno odlu~uvawe od strana na Evropskiot sovet za promena na statusot na nekoja zemja od pred-kandidatski vo kandidatski, regulativata za ovoj Instrument }e gi prilagodi svoite fondovi vo soglasnost so vakvata odluka. Celite na ovoj Instrument isto taka, }e bidat vo linija so celite za odr`liv razvoj, navedeni vo komunikaciskiot dokument COM (2004) 101. Vo ramkite na oddelni sektorski celi za podgotovka kon pristapuvaweto }e bidat definirani specifi~ni celi za sekoja komponeneta na IPA instrumentot oddelno. Razvojot i konsolidiraweto na demokratijata i vladeeweto na pravoto, kako i po~ituvaweto na osnovnite ~ovekovi prava i slobodi se klu~nite celi na nadvore{nata politika na Evropskata unija. Vo ramkite na postoe~kata regulativa i nejzinata geografska ramka, Evropskata zaednica }e pridonese za implementacija na aktivnosti koi gi pottiknuvaat po~ituvaweto na ~ovekovite prava i fundamentalnite slobodi, promoviraweto i zajaknuvaweto na demokratskite procesi (vo odredeni slu~ai i preku monitoring i pomagawe vo izbornite procesi), kako i razvojot i konsolidiraweto na vladeeweto na pravoto i dobroto vladeewe. b) Eks-post i eks-ante evaluacija Vo vtorata polovina na 2003 godina, Komisijata sprovede detalna i ekstenzivna revizija na cela niza instrumenti za nadvore{na pomo{ na Evropskata zaednica, kako neophoden ~ekor vo kontekst na izrabotka na predlozite na Komisijata za novite finansiski perspektivi. Komisijata formira{e Mirovna grupa, nadle`na za identifikuvawe na idnite prioriteti vo nadvore{no-politi~kite odnosi i potrebnite instrumenti za sproveduvawe na tie prioriteti. Ovaa grupa funkcionira{e na nivo na pretstavnici za nadvore{na politika, kako i na nivo na poedine~ni institucii vo Komisijata. Redovnite sredbi na Grupata vo periodot od april do dememvri 2003 godina, rezultiraa vo razvivawe na principi, podocna objaveni vo komunikaciskiot dokument na Komisijata Gradewe

70

Andrija ALEKSOSKI

na na{ata zaedni~ka idnina: Predizvici na politikata i buxetski sredstva za pro{irenata Unija 2007-2013. Potrebata za usoglasuvawe na celite i instrumentite so vrednostite i interesite na Evropskata unija be{e identifikuvana kako prioritet so fundamentalna va`nost. Vo tekot na svojata rabota, Mirovnata grupa podvle~e deka vrednostite na Evropskata unija, reflektirani vo nejzinata demokratska tradicija, socijalen model i iskustvata na integracijata, gi vklu~uvaat ~ovekovoto dostoinstvo, vladeeweto na pravoto, ~ovekovite prava, principite na solidarnost i ednakvost me|u polovite, pridr`uvawe kon multilateralniot sistem na Obedinetite nacii i poddr{ka, vo ramkite na multilateralniot ekonomski sistem, kon regionalizmot kako dvi`e~ka sila za razvojot i stabilnosta. Grupata identifikuva{e deka interesite na EU i ovozmo`uvaat na Unijata da deluva vo nasoka na promovirawe na stabilen me|unaroden rast zasnovan na odr`liv razvoj. Na ovoj na~in, EU si obezbeduva zgolemuvawe na mo`nostite i dobivawe kvalitetna rabota na konkurentni, otvoreni i regulirani pazari. Na krajot, Mirovnata grupa predlo`i Evropskata unija da gi promovira svoite vrednosti i interesi preku simultano deluvawe kako kontinentalna sila, no i kako globalen ekonomski i politi~ki igra~. Vo smisla na nadvore{nite instrumenti na zaednicata, Mirovnata grupa utvrdi deka politikata na sorabotka i pomo{ na EU e rezultat na 50-godi{no iskustvo vo ovaa oblast, {to rezultira{e so zgolemuvawe na brojot na instrumentite za pomo{ i fragmentacija na sistemot za upravuvawe so pomo{ta, vo odnos i na programiraweto i na implementacijata (iako neodamne{nite politi~ki i strukturni reformi pomognaa vo podobruvaweto na koherentnosta i konzistentnosta na politikata na EU za sorabotka i pomo{). Edna od preporakite na Mirovnata grupa vo vrska so ramkata na Evropskata unija za nadvore{na pomo{ be{e racionalizacija i simplifikacija na ramkata so namaluvawe na brojot na pravnite osnovi, buxetskite stavki i programite vo koi istata se realizira. Poto~no, Grupata gi dava slednite praporaki: - kompleksnata struktura na postoe~kite programi za pomo{ ( EDF, ALA, MEDA, TACIS, CARDS, itn) koja

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

71

pokriva {irok spektar na intervencii (mirovni i postkonfliktni operacii, rehabilitacija, ekonomski reformi, proekti, programi za ~ovekovi prava, buxetska poddr{ka i dr.) treba zna~itelno da se racionalizira; - Politikite i implementacijata na Evropskata zaednica i zemjite-~lenki treba da se harmoniziraat. Isto taka, Mirovnata grupa go prepora~a slednoto: - Treba da se zadr`at golemite geografski programi zasnovani na principite na sopstvenost i partnerstvo so partnerskite zemji i regioni, kako i tematskite programi koi ovozmo`uvaat inicijativi na primenetata politika od strana na Zaednicata; - Strate{kite dokumenti, koi se predmet na redovni revizii, se vistinskata alatka za obezbeduvawe seopfatna koherentnost na primenetata politika i za po~ituvawe na celite na nadvore{nata politika vo razli~nite oblasti, kako i na nadvore{nite aspekti na vnatre{nata politika; - Resursite treba da se raspredeluvaat vrz osnova na o~ekuvanite i izmerenite rezultati vo partnerskite zemji, kako i strate{kite dokumenti, potkrepeni so zajaknati analiti~ki kapaciteti, koi treba da gi predo~uvaat celite i postignuvawata; - Raspredelbata na sredstvata vrz osnova na rezultati ne zna~i zgolemeno uslovuvawe vo tradicionalna smisla, i na pra{aweto na politi~kata kondicionalnost treba da mu se pristapi so golema vnimatelnost, vrz osnova na steknatite iskustva; - Iako ova ne sekoga{ pretstavuva re{enie, interesot za postignatite rezultati - imeno politi~kite i ekonomskite reformi vo partnerskite zemji - e vo nasoka na potrebata na Komisijata da predlo`i, onamu kade e vozmo`no, progresivno zamenuvawe na finansiskata i tehni~kata pomo{ od nivo na proekti na nivo na sektorski programi, buxetska poddr{ka i makroekonomska finansiska pomo{, so {to se olesnuvaat i procesot na apsorpcija na pomo{ta od strana na partnerskata zemja (poradi primenata na sopstvenite buxetski proceduri) i procesot na koordinacija od strana na donatorot, kako i brza isplata na sredstvata.

72

Andrija ALEKSOSKI

Sega{niot predlog ja zema predvid op{irnata literatura vo oblasta na razvojot, praktikata na drugite me|unarodni i bilateralni donatori, kako i principite i celite na reformata vo upravuvaweto so nadvore{nata pomo{, objaveni od strana na Komisijata vo maj 2000 godina. Isto taka, interservis grupata koja ja izraboti ovaa predlog-legislativa, gi ima{e pred sebe iskustvata i lekciite koi mo`ea da se nau~at od procesot na obezbeduvawe predpristapna pomo{ vo prethodnoto pro{iruvawe na Unijata. 2.3. Predvideni aktivnosti i aran`mani za buxetsko intervenirawe Vo ramkite na instrumentot }e postojat dva glavni vidovi na aktivnosti - eden vid koj se fokusira na pomo{ za predkandidatskite zemji, preku prodol`uvawe na aktivnostite zapo~nati vo ramkite na CARDS programata, vo nasoka da im pomogne na zemjite da se podgotvat za kandidatskiot status; drugiot vid aktivnosti }e bidat naso~eni kon zemjite-kandidati, vo nasoka na nivnoto podgotvuvawe za ~lenstvo vo Unijata. Detalnoto planirawe na ovie aktivnosti }e bide del od strate{kiot pristap na zajaknat predpristapen proces, {to }e se ostvaruva preku sistem na godi{ni izve{tai za evropskite partnerstva, vovedeni za predkandidatskite zemji, kako i sistem na pristapni partnerstva i redovni izve{tai za zemjite-kandidati. Vrz osnova na ovie izve{tai, }e se izrabotuva pove}egodi{na platforma, koja }e se revidira sekoja godina i vo koja }e bide pomestena raspredelbata na sredstva vo sekoja komponenta i za sekoja zemja. Raspredelbata na sredstvata }e se vr{i spored prethodno odredeni kriteriumi, pri toa ovozmo`uvaj}i fleksibilnost za prilagoduvawe kon specifi~nite pristapni potrebi vo sekoja zemja poedine~no. Kako {to e navedeno vo tematskata strategija, merkite koi gi poddr`uva Zaednicata, vo nasoka na celite na postoe~kata regulativa vo oblasta na pottiknuvawe na demokratizacijata i vladeeweto na pravoto, kako i po~ituvawe na ~ovekovite prava i slobodi, opfa}aat: - Zna~ajni globalni, regionalni i nacionalni proekti i programi od lokalni i evropski nevladini organizacii i organizacii od gra|anskiot sektor,

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

73

- Sorabotka so me|unarodni organizacii na poleto na demokratizacijata i ~ovekovite prava. S dodeka zemjite od ovaa grupa mo`at da u~estvuvaat vo programata Erazmus, spored ~lenot 5.3 od Regulativata, IPA i natamu }e im ovozmo`uva na ovie zemji da ja koristat TEMPUS plus programata. 2.4. Metodi na implementacija Implementacija (od centralizirano kon decentralizirano upravuvawe) : Iskustvata poka`uvaat deka od vitalno zna~ewe za obezbeduvawe {irok pristap vo pretpristapnata pomo{, e postoeweto na golem broj metodi za implementacija (od centraliziran pristap do celosna decentralizacija na finansiskoto upravuvawe vo zemjite-korisnici na pomo{ta, kako i zaedni~ko upravuvawe so me|unarodnite organizacii) vo ramkite na finansiskata regulativa na ovoj Instrument. Regulativata sepak ja ostava otvorena mo`nosta za implementacija na programi so indirektno centralizirano upravuvawe, od strana na nacionalni institucii od javniot sektor ili tela od privatniot sektor, no so dejnost od javen interes ili od strana na izvr{na agencija. Za o~ekuvawe e deka za sekoja od razli~nite komponenti na ovoj Instrument }e bidat primenuvani razli~ni modaliteti, pri {to krajnata cel i natamu bi bila celosna decentralizacija. Isto taka, brzinata so koja zemjite-korisni~ki }e mo`at da se decentraliziraat }e bide razli~na vo ramkite na sekoja komponenta. Za ovaa cel, }e bide potrebno da se vovede soodvetna me{avina na centralizirani i decentralizirani menaxment strukturi, pri toa zemaj}i go predvid kvalitetot na sistemite za menaxment i kontrola vo zemjite-korisni~ki, vo odnos na barawata na Finansiskata regulativa. Sepak, va`no e da se potencira deka postignuvaweto {to e mo`no pogolem stepen na decentralizacija vo {to poskoro vreme za sekoja od zemjite-korisni~ki na sredstva, e zna~ajna pridobivka bez dopolnitelno odlo`uvawe na tekot na pomo{ta. Ottuka, delumnoto

74

Andrija ALEKSOSKI

decentralizirano upravuvawe }e se voveduva vedna{ {tom za toa }e se sozdadat uslovi, po~nuvaj}i so predkandidatskite zemji. Za komponentite kaj koi edinstveniot realisti~en pristap e postoewe na celosna decentralizacija kako preduslov za implementacija na programite, mo`no e voveduvawe na odreden broj merki so koi }e se ovozmo`i predvremena implementacija na programata. Isto taka, vo momentov vo zemjite na Zapaden Balkan postoi golemata Evropska agencija za rekonstrukcija. Komisijata }e se izjasni na koj na~in ovie aktivnosti }e prodol`at vo ramkite na IPA, pri toa imaj}i gi predvid politi~kata i tehni~kata kompleksnost na evropskite operacii na Zapadniot Balkan. 2.5 Sledewe i evaluacija na aktivnostite a) Aran`mani za sledewe na aktivnostite ^lenot 27 (4) od Finansiskata regulativa ja obvrzuva Komisijata da sprovede eks-ante i eks-post evaluacija za site programi i aktivnosti za koi se alocirani zna~itelni finansiski sredstva. Rezultatite od evaluacijata }e bidat dostaveni do site institucii nadle`ni za koristewe na sredstvata, legislativata i buxetiraweto na programata odnosno aktivnosta. Bidej}i obvrskata za evaluacija ve}e postoi, samata Regulativa ne spomenuva aktivnosti na monitoring ili evaluacija. Vo ramkovnite dogovori }e bidat staveni odredbi so koi zemjata-korisnik }e se obvrze da gi napravi potrebnite aran`mani so koi }e se ovozmo`i nezavisen monitoring i evaluacija. Nakuso, sistemot e zamislen na sledniot na~in: Implementacijata na proektot }e se sledi preku Zaedni~ki komitet za monitoring ( Joint Monitoring Committee, JMC). Vo nego }e bidat zastapeni NAO, NAC i slu`bite na Komisijata. Komitetot }e se sre}ava so dinamika od najmalku edna{ godi{no za da gi razgleda site programi finansirani preku IPA instrumentot od aspekt na napraveniot progres kon postignuvawe na celite zacrtani vo ramkovnite dogovori i vo Dogovorot za pristapno/evropsko partnerstvo. Komitetot }e mo`e da prepora~uva promena na prioritetite ili preraspredelba na sredstvata od IPA.

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

75

Vo rabotata na Komitetot, pomo{na uloga }e imaat pove}e pod-komiteti za sektorski monitoring (Sectoral Monitoring Sub-Committees, SMSC) i toa za sekoja komponenta i za sekoj sektor. Vo ovie pod-komiteti }e bidat zastapeni site relevantni instuticii i partneri koi u~estvuvaat vo dadenata komponenta/sektor, me|u koi i slu`bite na Komisijata, vo soglasnost so spefici~nite aran`mani za monitoring koi }e bidat vospostaveni za sekoja komponenta oddelno. Me|u drugoto, pod-komitetite detalno }e go razgleduvaat napraveniot progres kon ostvaruvaweto na celite postaveni vo ramkite na soodvetnata programa, i }e go izvestuvaat Komitetot za site IPA finansirani aktivnosti vo sektorot i komponentite koi se vo nivna nadle`nost. Slu`bite na Komisijata }e organiziraat izveduvawe eks-post evaluacija po zavr{uvaweto na programata. b) Aran`mani i dinamika na planiranata evaluacija Vo primenata na postoe~kite pravila i golemiot broj predvideni aktivnosti, predviden e sistem za evaluacija so koj se opfateni razli~nite nivoa na intervencii i vidovi instrumenti. Se zabele`uva deka finansiskata regulativa, kako i internite kontrolni standardi, baraat redovna evaluacija na site pogolemi proekti. Vo evaluaciska smisla, ova zna~i evaluacija na ednokratni aktivnosti (pr. razvojni proekti), na programi (pr. nacionalni programi) kako i na sektori ili poedine~ni pra{awa (pr. transport ili pra{aweto na rodovi odnosi). Evaluacijata e potrebna i od aspekt na po{irokite pravni obvrski kako {to se 3K: koherentnost, komplementarnost i koordiniranost. Kako {to be{e ve}e ka`ano, proektnata implementacija }e se sledi preku Zaedni~kiot komitet za monitoring vo sekoja zemja-korisnik na sredstvata, vo ~ija rabota }e asistiraat pod-komiteti za sekoja komponenta i sektor. Sekoja komponenta, od svoja strana, }e ima svoja specifi~ka evaluaciona {ema. Za komponentata gradewe na instituciite, postoi evaluaciona {ema na fazna ili me|ufazna evaluacija ( Interim Evaluation), pri {to, faznite evaluacii izraboteni od nezavisni evaluatori, gi razgleduva Zaedni~kiot komitet. So ovaa evaluaciska {ema godi{no se proizveduvaat 130 izve{tai za

76

Andrija ALEKSOSKI

sekoja zemja, sektor ili tematski izve{tai za opredelno pra{awe. Tematskite izve{tai se izrabotuvaat na opredeleno pra{awe, kako {to se nuklearnata energija, gra|anskiot sektor, javnata administracija, pravosudstvoto i vnatre{nata politika, koordinacija na nacionalnata pomo{, tvining, MSP i statistika. Ovie izve{tai se pridru`eni so podatoci od relevantni databazi, meta-analizi, metodologija i obuka. 2.6 Merki protiv zloupotreba Za{titata na finansiskite interesi na Zaednicata i borbata protiv nepravilnosti vo koristeweto i zloupotrebata na sredstvata se integralen del na ovaa Regulativa. Administrativniot monitoring na dogovorite i isplatenite sredstva e odgovornost na Kancelariite na Delegaciite na Evropskata komisija vo sekoja od zemjite-korisni~ki na ovoj instrument. Sekoja od aktivnostite finansirani vo rakite na ovaa regulativa }e bide predmet na nadzor vo site fazi na proektniot ciklus, i toa preku delegacijata na EK vo zemjata. Nadzorot }e gi ima predvid obvrskite od dogovorot za konkretnata programa ili sektor, kako i principite na kost/benefit analiza i soliden finansiski menaxment. Za programite na prekugrani~na sorabotka, koi se izveduvaat pod zaedni~ko upravuvawe, zemjata-~lenka na EU vo koja se nao|a zaedni~koto upravuva~ko telo e odgovorna za solidnoto finansisko upravuvawe, kako i za ispravnosta na site transakcii. Isto taka, sekoj dogovor sklu~en vo ramkite na ovaa Regulativa treba da ovozmo`i monitoring na potro{enite sredstva, odobreni preku proektot/programata, kako i soodvetna implementacija na aktivnostite i finansiska kontrola od strana na Komisijata, vklu~uvaj}i gi tuka i Evropskata kancelarija protiv zloupotreba (European Anti-Fraud Office, OLAF), revizija od strana na Sovetot na revizori Court of Auditors. Komisijata (preku OLAF) }e bide ovlastena da izveduva proverki i inspekcija na lice mesto vo soglasnost so Regulativata na Sovetot2, koja se odnesuva na proverkite i inspekciskite

2 Euratom, EC, No 2185/96 of 11 November 1996

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

77

poseti na mestoto na izveduvawe na proektot, so cel da se za{titat finansiskite interesi na Evropskata komisija, od neregularno koristewe i zloupotreba na sredstvata. Pri ovie proverki i inspekciski poseti, osobeno vnimanie se posvetuva na prirodata na napravenite tro{oci (dali tie tro{oci mo`e da bidat finansirani vo dadenata programa ili proekt), na po~ituvaweto na buxetot (realno potro{eni sredstva), kako i na dopolnitelnata dokumentacija (dokaz za napravenite tro{oci). Vo praktika, ova bi zna~elo deka ramkovnite dogovori }e sodr`at odredbi so koi jasno }e se razlikuvaat slednite kategorii: Definicii za neregularno rabotewe, izmama, aktivna i pasivna korupcija i konflikt na interesi; Merki na poleto na finansiska kontrola na institucijata koja go slu~ila dogovorot, Komisijata i ovlastenata revizija: Mo`nosta OLAF da sproveduva proverki na lice mesto, ekvivalentni na onie utvrdeni so Regulativata (EC) 2185/96; Obvrskata na dogovornata stranka od treti zemji da prezema preventivni merki na poleto na korupcijata; Procedura za komunikacija so Komisijata vo slu~aj na postoewe na somnevawe za izmama ili drugi neregularnosti; Proceduri za upravuvawe so sredstvata vo slu~aj na decentraliziran menaxment; Primena na administrativni i finansiski sankcii (me|u drugoto i zabrana za u~estvo na tenderi na nedoverlivi ponuduva~i); Mo`nosta za primena na odukite na Komisijata vo oblasta na povratok na sredstva vo slu~aj na centraliziran menaxment. 3. Komentar na odredeni odredbi 3.1. Pravna osnova Pravnata osnova na predlogot e ~lenot 181 (a) od Povelbata za formirawe na Evropskata zaednica, a ne ~lenot 179 od istata Povelba, i pokraj faktot {to odreden broj od zemjite-korisnici, vo me|unardonata zaednica se smetaat za zemji vo razvoj.

78

Andrija ALEKSOSKI

Sepak, faktot {to nekoi od zemjite-korisnici mo`e da se smetaat za zemji vo razvoj, ne zna~i deka pravnata osnova na predlogot mo`e avtomatski da se smeta deka e ~lenot 179. Imeno, ovoj ~len se koristi za usvojuvawe merki vo nasoka na promovirawe na politikata na Zaednicata vo sferata na razvojot, {to vsu{nost ne pretstavuva osnoven fokus na ovoj predlog. ^lenot 181 (a) e edinstvena odredba vo Povelbata koja se povikuva na dogovorite za asocijacija kako i na dogovorite sklu~eni so zemjite-kandidati za ~lenstvo vo EU. Ottuka, edinstveno ovoj ~len mo`e da se smeta za realna pravna osnova na regulativata, koja se odnesuva isklu~ivo na zemjite so koi e potpi{an ili se vo faza na pregovarawe dogovor za asocijacija, osobeno poradi faktot {to ovie zemji imaat potencijalna perspektiva za ~lenstvo vo EU, kakov {to e slu~ajot so zemjite-korisni~ki vo ramkite na ovaa Regulativa. 3.2. Del I: Celi i principi a) ^len 1: Korisnici i sopfatna cel Vo ^lenot 1 se naveduva sopfatnata cel - dobli`uvawe do Evropskata unija, so ~lenstvoto kako potencijalna cel za zemjite koi imaat status na predkadidatski zemji i zemjite koi imaat oficijalen status na zemji-kandidati za ~lenstvo, spored ^lenot 49 od Povelbata za osnovawe na Evropskata unija. Oficijalnoto odobruvawe na statusot kadidat na odredena zemja }e vlijae na promenata na statusot na zemjata vo ramkite na Regulativata, odnosno istata }e mo`e da gi koristi sredstvata nameneti za zemjite-kandidati. Ovoj sistem se ~ini kako soodveten, so ogled na faktot {to i Sovetot i Parlamentot nekolku pati ja potvrdija potencijalnata perspektiva za ~lenstvo na zapadno-blakanskite zemji. Sepak, slu~ajot na sekoja zemja treba da se gleda oddelno, spored nivniot status, i na toj na~in da se obezbedi nivna ocenka vrz osnova na individualnite dostignuvawa. ^len 2: Opfateni oblasti Vo ^lenot 2 e daden otvoren spisok na celnite oblasti koi se predmet na ovaa pomo{. Ovie celni oblasti se utvrdeni vo soglasnost so principot na odr`uvawe koherentnost so prethodnite formi na pomo{ na Zaednicata, bilo da se raboti za programata CARDS ili Regulativata za Turcija. Celnite oblasti, navedeni vo stav 1 (a) - (f) se identi~ni i za dvete

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

79

grupi dr`avi-korisni~ki vo ramkite na ovaa Regulativa, se glavno naso~eni kon zemjite koi se nao|aat vo period po gra|anska vojna ili vnatre{ni nemiri (poddr{ka za demokratijata, vladeeweto na pravoto, reforma na javnata administracija, ekonomska reforma, po~ituvawe na ~ovekovite prava i pravata na malcinstvata, gra|ansko op{testvo, i pomiruvawe vo naj{iroka smisla). Stavot 1 (g) - koj e isto taka identi~en za dvete grupi zemji, se odnesuva na razli~nite formi na regionalna sorabotka, prisutna vo po{irokata Evrospka ramka. Vo stavovite (2) i (3) mo`e da se zabele`i distinkcija na celite koi va`at za dvete grupi zemji: za zemjite-kandidati pomo{ta }e bide naso~ena kon celosno implementirawe na acquis communautaire, dodeka za zemjite koi s u{te ne se steknale so kandidatski status, mandatot e poograni~en i se fokusira na op{tite interesi na Zaednicata i zemjata-korisni, bez pritoa da postoi presumpcija za celosno ~lenstvo. So ^lenot 2 (2) (b) se predviduvaat op{ti formi na pomo{ vo ekonomskiot i socijalniot razvoj na zemjite koi ne se kandidati za ~lenstvo, dodeka ^lenot 2 (3) (b) jasno naveduva deka pomo{ta za zemjite-kandidati }e bide strogo naso~ena kon poddr{ka vo implementacijata na zemjodelskata i kohezionata politika na Zaednicata po vlezot na ovie zemji vo EU. v) ^len 3: Komponenti Vo ^lenot 3 se dadeni pette komponenti na Instrumentot, vo ramkite na koi }e se sproveduvaat razli~ni intervencii i aktivnosti: Tranzicija i gradewe na institucionalen kapacitet, Regionalna i prekugrani~na sorabotka, Regionalen razvoj, Razvoj na ~ove~kite resursi i Ruralen razvoj. So ovoj ~len se ureduva i pravoto na Komisijata da usvojuva pravila za implementacija za sekoja oddelna komponenta. Za usvojuvaweto na ovie pravila, se predviduva procedura na Komitologija (preku Komitet za upravuvawe). Poradi ramkovniot karakter na postoe~kata Regulativa, regulativite i odlukite na Komisijata }e treba da gi reguliraat detalnite pravila za implementacija na ovaa pomo{. Kade{to e potrebno, a vo interes na efikasno i efektivno upravuvawe so sredstvata na Zaednicata, pravilata za implementacija }e bidat razli~ni i specifi~ni za sekoja komponenta.

80

Andrija ALEKSOSKI

g) ^len 4: Ramka za pomo{ta i raspredelba na sredstvata Raspredelbata na pomo{ta }e ja vr{i Komisijata, vrz osnova na pove}egodi{na indikativna ramka, izrabotena za sekoja komponenta i za sekoja zemja. Osnovniot dokument so koj se utvrduvaat prioritetite za programirawe na pomo{ta }e bidat dogovorite za partnerstvo (Asocijativno partnerstvo so zemjite-kandidati, i Evropsko partnerstvo so potencijalnite zemji-kandidati). 3.3. Del II: Komponenti Delot II od Regulativata e posveten na definiraweto na sekoja od Komponentite navedeni vo ^lenot 3. Komponentite ja sledat logikata na nau~eni lekcii i iskustva od sega{niot predpristapen proces, koj poka`a deka ima zna~itelna potreba od poddr{ka preku razli~ni merki za gradewe na instituciite, kako i investirawe povrzano so ovie merki, kako i definitivna potreba od zasilena poddr{ka na zemjite-kandidati vo nivnata podgotovka za implementacija na strukturnata i kohezionata politika na Zaednicata. Kako {to be{e navedeno i vo vovedot na ovoj trud, zemjite-kandidati }e imaat pristap do site pet komponenti, dodeka predkadidatskite zemji }e bidat ograni~eni da gi koristat samo prvata i vtorata komponenta. Idejata za odvojuvawe na regionalniot, ruralniot i razvojot na ~ove~kite resursi vo tri oddelni komponenti se zasnova na faktot {to kandidatskite zemji }e se soo~at tokmu so ovaa situacija vo ramkite na zemjodelskata i kohezionata politika na Zaednicata po vlezot vo Unijata. Kako {to poka`aa iskustvata od poslednoto pro{iruvawe na Unijata, navremenoto zapoznavawe i familijarizirawe so ovoj kompleksen sistem e od primarno zna~ewe za pravilna implementacija i upravuvawe so sredstvata za strukturen i ruralen razvoj po pristapuvaweto vo Unijata, a negovoto sovladuvawe bara intenziven i dolgotraen proces na u~ewe. Zatoa, na zemjite-kandidati }e im bide dadena mo`nost da gi ve`baat ruralnata i kohezionata politika na Zaednicata preku pravilna primena na pravilata na Strukturalnite i ruralnite razvojni fondovi pred vlezot vo Unijata. a) ^len 5: Komponenta za pomo{ vo promenata na statusot (tranzicija) i gradewe na instituciite

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

81

Ovaa komponenta mo`e da se smeta za klu~na vo sferata na site pra{awa povrzani so gradeweto na institucionalnite kapaciteti, kako i za pomo{ta vo preodniot period {to im se ovozmo`uva na zemjite pred vlez vo EU. Vo ovaa komponenta se smesteni site merki za sorabotka koi ne se pokrieni so drugite komponenti. Vo istata nasoka, ovaa komponenta pretstavuva glaven koordinator na pomo{ta preku negoviot Komitet (~l. 11 (2)). Ovaa pridru`na funkcija na komponentata }e ovozmo`i brza reakcija i prilagoduvawe kon menlivite potrebi i novoutvrdenite prioriteti. Vo praktika, funkcioniraweto na prvata Komponenta vo osnova }e bide ograni~eno preku faktot {to aktivnostite koi vleguvaat vo kategorijata podgotovka za implementacija i upravuvawe so primena na zaedni~kata zemjodelska i koheziona politika na Zaednicata, se pokrieni so Komponentite III, IV i V. Zna~i, vo oblastite koi normalno gi pokrivaat komponentite III, IV i V, prvata komponenta }e bide aktivirana samo vo slu~ai koga ne postojat soodvetni aktivnosti vo navedenite tri komponenti. Spored toa, vo slu~aj na potencijalna zemja-kandidat, prvata komponenta }e go pokriva celiot spektar celni oblasti definirani vo ~lenot 2 (1), so isklu~ok na linijata (g) od stavot 1 na ovoj ~len (regionalna i prekugrani~na sorabotka), bidej}i ovaa oblast e pokriena so vtorata komponenta (definirana vo ~lenot 6). Ottuka mo`e da se zabele`i deka opfatot na aktivnosti e sli~en na onoj na FARE programata, vklu~uvaj}i go i aspektot na ekonomska i socijalna kohezija na FARE, no bez FARE CBC. Za zemjite-kandidati, redovnata primena na prvata komponenta }e gi opfati celnite oblasti definirani vo ~lenot 2 (2) (a) do (f) i 2 (3) (a). Ottuka mo`e slobodno da se ka`e deka istata korespondira so FARE, no so osoben osvrt na postkonfliktni scenarija, i bez ekonomskata i socijalna kohezija i CBC. I za dvete grupi na zemji-korisni~ki, pomo{ta utvrdena vo ~lenot 5 }e gi opfati merkite za gradewe na instituciite i investiraweto vo ovaa sfera. So prvata komponenta }e bidat opfateno i u~estvoto na zemjite-korisni~ki vo programite na Zaednicata , {to pretstavuva zna~aen aspekt na acquis communautaire. Va`no e

82

Andrija ALEKSOSKI

da se napomene deka u~estvoto vo programite na Zaednicata pred vlezot vo Unijata mo`e samo po sebe da se smeta za merka za gradewe na instituciite, bijde}i ovozmo`uva vospostavuvawe na administrativni strukturi koi mu ovozmo`uvaat na naselenieto na zemjata-korisnik u`ivawe na site pridobivki od ovie programi. b) ^len 6: Prekugrani~na i regionalna sorabotka Povtorno, i ovaa komponenta }e bide otvorena za dvete grupi zemji-korisni~ki na ovoj Instrument. Istata }e gi opfati prekugrani~nite aktivnosti me|u zemjite-korisni~ki i me|u ovie zemji i zemjite-~lenki na Unijata. Vtorata komponenta }e obezbedi poddr{ka i za u~estvoto na zemjitekorisni~ki vo transnacionalni i interregionalni programi, vo koi u~estvuvaat zemji-~lenki na Eu no i treti zemji, a koi programi pripa|aat vo ramkite na drugi instrumenti (na pr. ENPI ). Vo zemjite na Zapaden Balkan, ovaa komponenta }e prodol`i da ja finansira regionalnata sorabotka, koja prethodno be{e poddr`ana od CARDS programata. v) ^len 7: Komponenta za regionalen razvoj Komponentata III, koja e dostapna samo za zemjite so kandidatski status, ima za cel kolku {to e mo`no podobro da gi simulira Evropskiot regionalen razvoen fond ERDF i Kohezioniot Fond, pri toa davaj}i im mo`nost na zemjitekandidati poblisku da se zapoznaat so praktikata na strukturnite i ruralnite razvojni fondovi, vo ramkite na nadvore{nata pomo{. Ova, od edna strana, }e ovozmo`i dobivawe na efikasnost, bidej}i vo nivniot premin od predpristapna vo postpristapna faza, kandidatskite zemji nema da treba da gi menuvaat procedurite i kriteriumite pove}e odo{to e toa apsolutno potrebno za celosno pridr`uvawe kon Finansiskata regulativa. Od druga strana, vakvata praktika }e im obezbedi najdobra mo`na podgotovka za implementacijata na Evropskiot regionalen razvoen fond (ERDF) i na Kohezioniot fond po vlezot vo Unijata. So podnesuvaweto na merkite vo ramkite na Komponentata III pod istite pravila koi se odnesuvaat i na ERDF i na Kohezioniot fond (~l. 11 (1) (b)), }e se obezbedi ispolnuvawe na postavenite celi.

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

83

g) ^len 8: Komponenta za razvoj na ~ove~ki resursi Celta na Komponentata IV, koja isto taka e dostapna samo za zemjite so kandidatski status e poddr{ka vo nivnata podgotovka za programirawe, implementacija i upravuvawe so Evropskiot sociajlen fond, vo ramkite na Evropskata Strategija za vrabotuvawe. Tuka treba da se zemat predvid celite na Zaednicata vo oblasta na socijalnata vklu~enost, obrazovanieto i obukata, kako i na ednakvosta me|u ma`ite i `enite. Komponentata }e se fokusira na vospostavuvawe soodvetni strukturi i sistemi za dizajnirawe, koordinirawe i sproveduvawe na politikata, kako i za implementacija na ESF aktivnosti, vo soglasnost so dogovorenite prioriteti na nivo na primeneta politika. d) ^len 9: Komponenta za ruralen razvoj Kako i vo slu~ajot so prethodnite dve, i ovaa Komponenta e stavena na raspolagawe samo na zemjite-kandidati za ~lenstvo vo EU. Administrativnata cel na ovaa komponenta e poddr{ka na zemjite-kandidati vo nivnata podgotovka za evropskite fondovi za ruralen razvoj po vlezot vo Unijata, na toj na~in {to }e im se ovozmo`i predpristapna pomo{ preku sistemi koi se sli~ni na onie {to zemjite }e gi koristat po nivnoto pristapuvawe vo EU. So cel da se postigne celta na pridonesuvawe kon odr`liva primena na politikite vo zemjodelstvoto i ruralniot razvoj, aktivnostite koi bi se finansirale od ovaa komponenta (}e bodat dopolnitelno utvrdeni so Regulativata za implementacija), ne smee da gi vklu~uvaat aktivnostite koi se kvalifikuvaat za finansirawe vo ramkite na Regulativata za ruralen razvoj koja va`i za zemjite-~lenki na Unijata. Isto taka, nekoi od merkite za ruralen razvoj koi pove}e ne se smetaat za relevantni za zemjite na EU, mo`ebi i natamu se zna~ajni vo zemjite ~ii zemjodelski i ruralni sektori se pomalku razvieni i se kvalifikuvaat za finansirawe vo ramkite na IPA. 3.4. Del III: Upravuvawe i implementacija Vo ovoj del se vospostavuva institucionalna ramnote`a me|u Sovetot kako primaren legislator vo delot na ^len 181 (a) na Povelbata za osnovawe na Evropskata zaednica 3, i

84

Andrija ALEKSOSKI

Komisijata, koja ima izvr{na funkcija, {to i e dodelena od strana na Sovetot, vrz osnova na ~lenovite 202 (alinea 3) i 211 (alinea 4) od Povelbata. a) ^len 10: Upravuvawe so pomo{ta Komisijata gi ostvaruva implementacionite prava, koi i gi delegiral Sovetot, spored ~lenot 211 od Povelbata za osnovawe na Evropskata zaednica. Zatoa, so ~lenot 10 (1) se ureduva deka, nasproti Sovetot, Komisijata e odgovorna za implementacijata na pomo{ta, koja e predmet na procedurata utvrdena so ~lenot 11. So ova se potvrduva i odgovornosta na Komisijata za implementacijata na buxetot koj e opfaten so ~lenot 48 od Finansiskata regulativa. Spored ~lenot 10 (2), implementacijata treba da se odviva vo soglasnost so pravilata za nadvore{na pomo{, uredena so Finansiskata regulativa. Ovaa odredba ovozmo`uva dovolno fleksibilnost vo implementacioniot proces, bidej}i stava na raspolagawe cel spektar na metodi za implementacija za izvr{uvawe na zadadenite zada~i. Ottuka, Komisijata mo`e da pribegne kon primena na centralizirano direktno upravuvawe, centralizirano indirektno upravuvawe (vklu~uvaj}i gi agenciite, telata na Zaednicata i nacionalni javni institucii i drugi organizacii koi izvr{uvaat dejnost od javen interes), razli~ni fazi na decentralizirano upravuvawe ili zaedni~ko upravuvawe so me|unarodni organizacii. Vo zavisnost od celite koi treba da gi ispolnat, razli~nite komponenti mo`e da koristat razli~ni metodi za implementacija, se razbira dokolku nivnata primena e opravdana. So cel da se koordiniraat aktivnostite od oblasta na prekugrani~nata sorabotka so onie koi se odvivaat vo ramkite na Instrumentot za evropskoto sosedstvo (European Neighborhood Instrument), otvorena e mo`nosta za delegirawe na implementacijata na nekoja od zemjite ~lenki na Unijata. Vo toj slu~aj, vakvata pomo{ }e mo`e da se izveduva preku zaedni~ko (podeleno) upravuvawe. ^lenot 10 (3) i ovozmo`uva na Komisijata da upravuva so fondovite koi i se staveni na raspolagawe od drugi donatori, na pr. zemjite-~lenki ili treti zemji, i koi }e bidat
3 Treaty for establishing the European Community (TEC)

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

85

designirani vo buxetot kako strogo namenski, vo soglasnost so ~len 18 od Finansiskata regulativa. So ~lenot 10 (5) se ureduva mo`nosta za podeluvawe na obvrskite. Ovaa mo`nost e predvidena pred se za programite koi se vo tesna vrska so drugi EU programi, koi isto taka mo`e da funkcioniraat po principot na podeleni obvrski. Delegiraweto na obvrskata na Sovetot kon Komisijata za implementacija na ovaa merka e kontrolirano preku voveduvaweto na sistemot na Komitologija, kako i preku obvrskata na Komisijata za godi{no izvestuvawe na Sovetot i Parlamentot, regulirano so ~lenot 10 (6). b) ^len 11: Komiteti ^lenot 11 go utvrduva sistemot na Komitologija, vo koj se koristat ve}e postoe~kite pet Komiteti: Za Komponentite I i II: Komitet za pomo{ pri tranzicija (promena na statusot) i gradewe na instituciite (naslednik na Fare Komitetot), Za Komponentite III i V: Komitetite uredeni so ~lenot 47 od Regulativata 1260/1999, i dopolnitelno za Komponentata V, Komitetite uredeni so ~lenot 11 od Regulativata na Sovetot 1258/1999, i Za Komponentata IV: ESF Komitetot ureden so ~len 147 od Povelbata. Procedurata za naslednikot na Fare Komitetot e utvrdena vo detali, bidej}i ovoj Komitet }e ja izgubi svojata pravna osnova, vrz osnova na zavr{nite odredbi sodr`ani vo ~lenot 19 (2) od Regulativata. Procedurite za ostanatite Komiteti go sledat ona {to e ve}e utvrdeno za Strukturnite i regionalnite razvojni fondovi, iako za nekoi od niv }e bidat potrebni odredeni modifikacii, kako na primer nekoi od implementacionite pravila za sekoja od poedine~nite komponenti. Za pomo{ta vo oblasta na agrarnata i kohezionata politika, zemjite-kandidati }e bidat soo~eni so istite Komiteti koi }e vr{at procena na istite merki po vlezot vo Unijata. Involviranosta na ovie Komiteti }e ovozmo`i maksimizirawe na iskustvata od procesot na u~ewe. Ovoj proces, isto taka, }e obezbedi maksimalno dobli`uvawe do Strukturnite i Ruralnite razvojni fondovi pred pristapuvaweto vo EU.

86

Andrija ALEKSOSKI

Ovoj ~len ja utvrduva i koordinaciskata uloga na Komitetot odgovoren za prvata komponenta, a gi sodr`i i drugite standardni odredbi za Komitologija. v) ^len 12: Vidovi na pomo{ ^lenot 12 gi naveduva osnovnite vidovi na pomo{, vo forma na otvorena lista, kako i instrumentite koi mo`e da se koristat za niv. ^lenot 12 (1) e povtoruvawe na ~lenot 231 od Implementacionite pravila na Finansiskata regulativa, kade se navedeni odredeni aktivnosti predmet na mo`no finansirawe. ^lenot 12 (2) pojasnuva deka odredeni uspe{ni alatki koi se razvieni so cel da im se pomogne na zemjite-kandidati vo usvojuvaweto i implementacijata na acquis communautaire, pred se Twinning and TAIEX, }e prodol`at da se koristat za potrebite na korisnicite na ovaa regulativa. ^lenot 12 dava nekone~en spisok na dopolnitelni aktivnosti koi }e se finansiraat od operativniot buxet, i kade se glavno dadeni tro{ocite koi bea predmet na finansirawe od ve}e nepostoe~kata BA-linija. Celta pokraj drugoto, e pokrivawe na pove}e dopolnitelni aktivnosti utvrdeni so Regulativite na Strukturnite i Ruralnite razvojni fondovi, so {to }e se obezbedi ponatamo{no dobli`uvawe na aktivnostite, osobeno za Komponentite III do V. g) ^len 14: Implementacija na pomo{ta Osnovata za ovaa odredba e ramkata za Nadvore{ni aktivnosti, uredena vo Poglavje 4 od delot II na Finansiskata regulativa, osobeno ~lenovite163, 166 i 167 (2). Sledstveno na ova, ~lenot 14 ja regulira op{tata ramka na odnosite me|u Komisijata i zemjata-korisnik, koja }e pretstavuva osnova za implementacija na pomo{ta od Zaednicata. Detalnite odredbi, sekako, se del od implementacionite pravila. Na po~etokot na sekoj od ovie odnosi, bi se sklu~il standardiziran ramkoven dogovor, vo koj bi bile zastapeni site op{ti pravila za implementacija (na pr. implementacioni institucii, tek na sredstvata, merki protiv zloupotreba, itn.). Pravilata za site Komponenti treba da bidat harmonizirani kolku {to e mo`no pove}e, no sepak treba da ja ostavat otvorena mo`nosta za sklu~uvawe na dogovori so specifi~ni

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

87

pravila za sekoja poedine~na komponenta onamu kade }e se pojavi potreba za toa, na pr. da se ovozmo`i razli~en stepen na decentralizacija spored potrebite za implementacija na sekoja od komponentite. d) ^len 15: Za{tita na finansiskite interesi na Zaednicata Odredbite sodr`ani vo ~lenot 15 i davaat mandat na Komisijata za sklu~uvawe na neophodnite bilateralni dogovori za za{tita na finansiskite interesi na Zaednicata. Detalnite odredbi za ova se dadeni vo Finansiskata regulativa i vo Implementaciskite pravila kon Finansiskata regulativa. Sepak, tie treba da bidat predmet na poseben dogovor so zemjata-korisnik, bidej}i zemjite-korisni~ki za razlika od zemjite-~lenki na Unijata, nemaat obvrska za po~ituvawe na principot na lojalnost kon Zaednicata, sodr`an vo ~lenot 10 od Povelbata za osnovawe na Evropskata Zaednica, ili za po~ituvawe na acquis communautaire , proizlezen od istata Povelba. So cel da se obezbedi pridr`uvawe kon kriteriumite za solidno finansisko upravuvawe, vakvite ramkovni dogovori neizbe`no }e treba da sodr`at odredbi so koi }e se definiraat izmamata i nepravilnoto rabotewe, merki vo sferata na finansiskata kontrola od strana na dogovornata nadle`na institucija, Komisijata i revizorot, mo`nosta OLAF da sproveduva proverki na lice mesto ekvivalentni na onie predvideni so Regulativata (EC) 2185/96, obvrskata na dogovornata nadle`na instuticija da prezema preventivni merki na poleto na korupcijata, procedurata za komunicirawe na slu~ai na somne` za postoewe na izmama ili zloupotreba, procedura za prenos na sredstvata vo slu~aj na decentralizirano upravuvawe, primena na administrativni i finansiski sankcii (vklu~uvaj}i i zabrana za u~estvo na odredeni subjekti vo odredeni aktivnosti), i primenlivosta na odlukite na Komisijata vo sferata na povratok vo slu~aj na centralizirano upravuvawe. |) ^len 16: Pravila za u~estvo i poteklo, kvalifikuvawe za grant Fizi~kite i pravnite lica od zemjite-~lenki na EU, evropskata ekonomska zona, zemjite-korisni~ki na IPA i ENPI

88

Andrija ALEKSOSKI

regulativite, kako i me|unarodnite organizacii se kvalifikuvaat za u~estvo na tenderi i dogovori. Za potekloto na nabavkite va`at istite pravila. Vrz osnova na reciprocitet, u~estvoto mo`e da bide otvoreno i za drugi. Isto taka, ostavena e otvorena i mo`nosta za otstapuvawe od pravilata vo isklu~itelni slu~ai. ^lenot 16 (1) do (6) e precizna, malku skratena varijanta na nacrt-regulativata za Oddeluvawe na pomo{ta na Zaednicata. Principite se navedeni ovde, bidej}i navedenata regulativa s u{te ne e vo sila, i na krajot mo`e da bide napu{tena vo korist na pristap koj }e gi integrira ovie odredbi vo idnite instrumenti za Nadvore{na pomo{. Fizi~kite lica (ili zdru`enija na gra|ani, kako na primer nevladini organizacii) se posebno navedeni kako mo`ni dobitnici na grantovi, vo nasoka na ~lenot 114 od Finansiskata regulativa, koja{to inaku bi go isklu~ila ova najmalku za centralno upravuvanite programi. Sogleduvaj}i go faktot {to nekoi programi, na pr. Programata za mali grantovi (Small Projects Program, SPP ) vo minatoto se poka`ale kako mnogu uspe{ni alatki vo predpristapnata strategija, se ~ini deka zadr`uvaweto na ovaa mo`nost e dobra odluka. Pokraj ovaa edinstvena referenca, regulativata ne gi specificira mo`nite krajni korisnici. Ova e napraveno po logikata na Finansiskata regulativa, spored koja pomo{ta od Zaednicata e orientirana kon aktivnostite, a ne kon korisnicite, odnosno sekoj mo`e da bide korisnik na vakva pomo{, se dodeka pridonesuva kon ostvaruvawe na celite na programata. e) ^len 17: Suspendirawe na pomo{ta Vo ~lenot 17 e sodr`ana clausula rebus sic stantibus za davawe na pomo{ta od Zaednicata, so koja na Sovetot - na predlog na Komisijata - mu e dadena nadle`nost da pravi modifikacii, vo slu~aj da se utvrdi kr{ewe od strana na zemjata-korisnik na fundamentalnite principi na demokratijata, vladeewe na pravoto, ~ovekovite prava, pravata na malcinstvata ili onamu kade }e utvrdi deka napraveniot progres od aspekt na Evropskoto partnerstvo ili Pristapnoto partnerstvo e nezadovolitelen. Za zemjite od Zapaden Balkan, u{te edna{ vo stavot 2, ja povtoruva kondicionalnosta od ~lenot 5 (2) na Regula-

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

89

tivata 2666/2000 (CARDS Regulativa): Vo slu~ai koga zemjatakorisnik ne gi po~ituva ovie principi ili obvrskite sodr`ani vo soodvetnoto Partnerstvo so Evropskata unija, ili pak progresot kon ispolnuvaweto na kriteriumite za vlez e nedovolen, Sovetot, so dovolno mnozinstvo, a vrz osnova na predlog od Komisijata, mo`e da prezeme soodvetni ~ekori vo vrska so bilo koj del od pomo{ta dodelena vo ramkite na ovaa Regulativa. 3.5. Del IV: Preodni i zavr{ni odredbi a) ^len 18: Status na zemjata-korisnik Vo ~lenot 18 e sodr`ana poednostavena procedura za dopolnuvawe na Regulativata vo vrska so statusot na zemjatakorisnik: Vo slu~aj na ~lenot 49 od Povelbata za osnovawe na Unijata, koga Sovetot ednoglasno dodelil status na aplikant na zemjata-korisnik, toga{ mo`e preku ednostavna procedura da gi dopolnuva aneksite na ovaa Regulativa preku ednostavna Odluka donesena od mnozinstvoto ~lenovi, a ne preku celosna zakonska procedura koja e potrebna za formalno dopolnuvawe na ovaa Regulativa preku donesuvawe na druga Regulativa. b) ^len 19: Obezbeduvawe sorabotka me|u instrumenti ^lenot 19 dozvoluva, vrz osnova na reciprocitet dozvolen i vo drugite instrumenti za nadvore{na pomo{, u~estvo vo programi pod druga pravna ramka, onamu kade regionalniot, prekugrani~niot, transnacionalniot ili globalniot pristap ima svoja dodadena vrednost. v) ^len 20: Preodni odredbi ^lenot 20 ja otpovikuva FARE Regulativata, CBC Regulativata, Regulativata za koordinacija, ISPA Regulativata, SAPARD Regulativata, Kipar/Malta Regulativata i Regulativata za Turcija. Ne e neophodno da se otpovika CARDS Regulativata bidej}i nejzinata va`nost prestanuva na 31 dekemvri 2006 godina. So ovie odredbi se olesnuva preminot od eden vo drug instrument (najprimenlivo vo slu~ajot na CARDS i Turskata Regulativa), i ja ostavaat mo`nosta so koja otpovikanite regulativi mo`e da se koristat kako pravna osnova za pomo{ta koja e s u{te vo tek.

90

Andrija ALEKSOSKI

g) ^len 21: Stapuvawe vo sila Ovaa Regulativa stapuva vo sila dvaeset dena po objavuvaweto vo Slu`benoto glasilo na EU, no }e zapo~ne da se primenuva od 1 januari 2007 godina. Pri~inata za vakvoto odlo`uvawe na primenata e potrebata od ponatamo{no funkcionirawe na regulativite koi }e bidat otpovikani, i toa barem do zavr{uvaweto na tekovnata finansiska programa. No, vo me|uvreme, ovaa Regulativa }e mo`e da poslu`i kako pravna osnova za izrabotka i donesuvawe na pravilata za implementacija, {to treba da se slu~i {to e mo`no poskoro.

Instrument za predpristapna pomo{ (IPA)

91

Rezime Regulativata za Instrumentot za predpristapna pomo{ IPA treba da se razgleduva vo kontekst na revizijata na ramkata za nadvore{na pomo{ na EU za periodot 2007-2013 godina so cel harmonizirawe i simplificirawe (kolku {to toa go dozvoluvaat uslovite) na instrumentite za nadvore{na pomo{ na Zaednicata. IPA }e se fokusira na dva glavni prioriteti: 1) pomagawe na zemjite da gi ispolnat politi~kite, ekonomskite i kriteriumite za ~lenstvo, kako i gradewe na administrativniot i pravosudniot kapacitet; i 2) pomagawe na zemjite vo podgotovkata za EU fondovite po pristapuvaweto. IPA se sostoi od 5 komponenti: tranziciona pomo{ i pomo{ za gradewe na instituciite; regionalna i prekugrani~na sorabotka; regionalen razvoj; razvoj na ~ove~kite resursi; i ruralen razvoj. Vo kontekst na progresot so aplikacijata za ~lenstvo na Republika Makedonija vo EU, avtorot dava pregled na regulativata za IPA, stavaj}i akcent na mo`nostite za finansiska pomo{ i sorabotka {to za Republika Makedonija se otvaraat so ovoj instrument.

Andrija ALEKSOSKI INSTRUMENT FOR PRE-ACCESSION ASSISTANCE (IPA) Abstract The Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) Regulation has to be seen in the context of the revision of the External Aid framework of EU for the forthcoming financial perspective from 2007 to 2013 with a purpose to harmonize and simplify (as far as possible) the Communitys external aid instruments. The instrument will focus on two main priorities: 1) helping countries to fulfill the political, economic and acquits-related criteria for membership and to build up administrative and judicial capacity; and 2) helping countries prepare for the EU funds after accession. The Instrument will have five Components: Transition Assistance and Institution Building; Regional and Cross-Border Cooperation; Regional Development; Human Resources Development; and Rural Development. In the light of the current progress of the application of the Republic of Macedonia for EU membership, the author gives an overview of the IPA Regulation, putting accent on the possibilities for financial assistance and cooperation that this instrument opens for the Republic of Macedonia.

92 Literatura

Andrija ALEKSOSKI

1. COUNCIL REGULATION establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) , (29.9.2004) Commission of the European Communities (2004/0222 CNS), Brussels COM (2004) 627 final 2. Building our common Future: Policy challenges and budgetary means of the Enlarged Union 2007-2013 COM (2004) 101 of 10 February 2004 final