Goce GALEV

REFORMA NA UPRAVATA1

a~elno zemeno, reformata e proces na promeni {to opfa}aat izmeni vo dominantnite ekonomski, politi~ki i drugi bitni op{testveni institucii. Taa mo`e da bide rezultat na premol~an ili izri~it konsenzus me|u razli~nite op{testveni grupi. Reformata, kako takva, ima za cel nadminuvawe na razli~nite op{testveni poremetuvawa i promocija na posovr{eni odnosi i pravila me|u razli~nite op{testveni faktori koi treba da obezbedat uslovi za pobrz i poramnomeren op{testven razvoj i stabilnost.
1

Osnovata na ovoj trud se bazira na vovednoto izlagawe na avtorot na tribinata organizirana vo ramkite na proektot Evrodijalo, odr`ana vo Institutot za sociolo{ki, politi~ki i pravni istra`uvawa pod naslov Strategii za mobilizacija na javnata administracija vo procesot na evrointegracija, na 5 juni 2003 godina, vo Skopje.

M-r Goce Galev e vraboten vo Ministerstvoto za nadvore{ni raboti, Sektor za me|unarodno pravo

140

Goce GALEV

Teoriski gledano reformata mo`e da go opfati celoto op{testvo (globalna reforma) ili negov del (parcijalna). Parcijalnata reforma ima za svoja cel eden segment na op{testveniot `ivot - ekonomija, pravniot sistem, politi~kiot sistem itn. Sepak, bez razlika za kakva reforma stanuva zbor, sekoja reforma koja se sproveduva mora vo potpolnost da bide poddr`ana od politi~kiot faktor. Kako i da e, uspe{nite zemji po pravilo sproveduvaat postojana reforma, permanentno usovr{uvaj}i i dograduvaj}i go postojniot institucionalen aran`man. Vo ovie zemji, ako sistemot e efikasen, toga{ za o~ekuvawe e deka stagnacijata kako signal sama po sebe inicira promeni. Od druga strana, ima zemji koi odat vo reformi sekoga{ koga }e se soo~at so te{kotii, dodeka pak drugi duri toga{ koga postojnata sostojba e izvonredno te{ka i postojnata institucionalna ramka kolabira vo potpolnost. [to se odnesuva do reformata na dr`avnata adminstracija2 t.e. upravata, karakteristi~no e toa {to upravniot aparat vleguva vo reforma dosta retko. Obi~no se voveduvaat odredeni ino-

Koga sme kaj poimot dr`avna administracija, kolku za razgrani~uvawe so poimot javna administracija, na mislewe sme deka e potrebno terminolo{ki da gi razgrani~ime ovie poimi. Ustavot na RM vo ~len 95, stav 1 ja definira dr`avnata uprava deka ja so~inuvaat ministerstvata, drugite organi na upravata i organizacii utvrdeni so zakon. Sepak, klu~niot parametar za razgrani~uvawe na dr`avnata uprava i javnata administracija ne e finansiraweto na oddelni institucii od dr`avata, tuku samite funkcii koi gi vr{at dr`avnata i javnata administracija. Imeno, administracijata vo trite granki na vlast - zakonodavnata, izvr{nata i sudskata i vo drugite dr`avni organi, preku koi se ostvaruvaat funkciite na dr`avata treba da se opfatat pod poimot dr`avna administracija, dodeka administracijata vo dejnostite od javen interes za dr`avata treba da se opfati pod {irokiot poim javna administracija. Dr`avnata administracija, pokraj vrabotenite vo organite na dr`avnata uprava treba da gi opfati i vrabotenite vo stru~nite slu`bi na sobranieto na RM, Prtesedatelot na RM, Vladata, Narodnata banka, Dr`avniot zavod za revizija, sudovite, Republi~kiot sudski sovet, Narodniot pravobranitel, Javnoto obvinitelstvo, Ustavniot sud i drugite javni slu`bi, ustanovi i institucii koi vr{at funkcii na dr`avnata uprava. Pod poimot javna administracija se podrazbiraat vrabotenite vo lokalnata samouprava, vo dejnostite: obrazovanie, zdravstvo, kultura, nauka i socijalnite dejnosti. Meutoa, treba da se naglasi deka spored op{toprifateniot stav i standardite na site razvieni zemji, administracijata vo javnite pretprijatija ne se podveduva pod terminot na javnata administracija.

Reforma na upravata

141

vacii, dodeka pak su{tinata ~estopati ostanuva ista. Do su{tinski promeni obi~no doa|a koga }e nastanat pobitni promeni vo opkru`uvaweto (tuka se misli primarno na politi~kiot faktor, koj inicira reformi i koj na istite im dava sodr`ina i dinamika). Sekako, ovde treba da se imaat predvid kako politi~kite partii, taka i ostanatite politi~ki faktori, pa i samata Vlada koja ja poseduva celokupnata legitimna politi~ka mo} da go stori toa). Koga se poka`uva deka tekovniot koncept e mnogu neefikasen, mo`e, isto taka, da se o~ekuva sproveduvawe na upravna reforma. II Inaku zemeno, na op{t plan, vo ramkite na ~ove~kata organizacija vo upravata, sfatena kako racionalizacija na kolektivni aktivnosti, promenite mo`at da bidat sfateni kako: empirisko-racionalni, normativno-obrazovni i prisilni. Prviot koncept, empirisko-racionalniot, pretpostavuva deka akterite mo`at da se ubedat da ja prifatat promenata so silata na argumentite. Vtoriot pristap podrazbira deka akterite gi prifa}aat promenite blagodarenie na obrazovanieto, i so toa promena na vrednostite i odnosite vo me|usebnite relacii. Tretiot pristap, prisilniot, podrazbira nasilno voveduvawe promeni, bez razlika na odnosite i stavot na samite akteri. Od ovie tri pristapa prviot e kooperativen, vtoriot e me{ovit, a tretiot konfrontira~ki. Vo praktikata sekoga{ e te{ko da se odredi koj od ovie pristapi ili, pak, kombinacija od dva bi odgovaral na rezultatite {to treba da se postignat. Taka, na primer, kooperativniot pristap sekoga{ bara pove}e vreme od konfrontira~kiot3.
3

Odredeni avtori, vo sli~na smisla, razlikuvaat stati~ki i liberalni sistemi, C. Goodshell, "Australian Public Administration Through Foreign Eyes", in A. Kouzmin and N. Scott, eds., "Dynamics in Australian Public Management: Selected Essays" Macmillan, Melbourne, 1990; C. Pollit, "Managereliasm and the Public Services: the Anglo-American Experience" Basil Blackwell, Oxford, 1990. Spored ovie avtori, stati~nite sistemi se takvi kade {to mo}ta e centralizirana i akcijata za reforma mo`e lesno da se sproveduva, dodeka pak liberalnite sistemi, sprotivno na prethodnite, se decentralizirani so pluralizam na idei i pristapi, kade {to mo`e da se o~ekuvaat pogolemi otpori kon predlo`enite reformi.

142

Goce GALEV

[to se odnesuva, pak, do samiot proces na reforma, mo`e da se re~e deka toj ima tri aspekta: a) politi~ki, b) organizacionen i v) tehni~ki. Vo ramkite na politi~kiot element igrata se odviva me|u raznite politi~ki faktori vo zemjata. Vtoriot, akcentot go stava na potrebata da se obezbedi struktura t.e. organizacija i sila koja bi ja sprovela reformata4, dodeka, pak, tretiot se odnesuva na upotrebata na odredeni tehni~ki i operativni proceduri za sproveduvawe odredeni reformi. Sepak, praktikata poka`uva deka za upravnata reforma najbitno e da u`iva polna poddr{ka od samiot Premier na Vladata. III Inaku, za da upravnata reforma bide uspe{no izvedena, potrebni se dve raboti: dobra reorganizacija na postojnata upravna struktura i zgolemuvawe na nivnata momentna efikasnost. Pritoa, da bi se postignalo toa, potrebno e reformata da se ostvaruva istovremeno na tri nivoa: organizaciono, finansisko i kadrovsko5. a) Organizacionoto nivo, odnosno organizacioniot aspekt na upravnata reforma pokraj centralnata upravna vlast zadira u{te i vo restruktuiraweto na odnosite me|u centralnata i lokalnata uprava. Pritoa, decentralizacijata ne zna~i organizirawe na vlasta niz deta{irawe na centralnata vlast, tuku organizacija na vlasta na horizontalno nivo. Pri ova, posebno zna~ajno e upravata da bide depolitizirana6 na dvete nivoa. Toa prvenstveno pretpostavuva dr`avnite slu`benici da ne bidat politi~ki eksponirani. Vo taa nasoka potrebno e dr`avniot slu`benik da donesuva odluki vrz osnova na stru~ni principi, ostavaj}i mu na ministerot da go re{i pra{aweto za politi~kiot oportunitet7. Koga zboruvame za oragnizacioniot aspekt

5 6

Za ova podetaqno kaj: A. Dunshire "Adminisrtation: The World and Science", Martin Robertson, London, 1973 B. Guy Peters: "Politicians and Bureaucrats", in E. Lane, ed.: "Bureaucracy and Public Choice", Sage, London, 1987, str. 256-282. Za ova vidi: D. Karvan, "Nauka o upravljanju, Nauna knjiga, Beograd, 1991. Za ova podetaqno kaj M. Labovi}: Depolitizacija i(li) departizacija na dr`avnata uprava vo Republika Makedonija, De Gama, Skopje, 1999. Kako {to istaknuvaat avtorite . `evi i Z. Vuka inovic, zakonot postoi i upravata e dol`na da go sproveduva. Pravej}i go toa, taa ne mora da bide

Reforma na upravata

143

na reformata na upravata, potrebno e da se istakne deka svetski trend e prenaso~uvawe na nekoi upravni dejnosti na agencii koi se organiziraat nadvor od sistemot na klasi~nite upravni organi. Imeno, vo Velika Britanija nekoi upravni dejnosti, koi od sekoga{ se smetale za edni od glavnite prerogativi na vlasta, se prenesuvaat na agencii. Na toj na~in, patnite ispravi gi izdava Agencija koja ja nadgleduva Ministerstvoto za vnatre{ni raboti8. Vo ovaa nasoka napomenuvame deka postojat zemji vo koi

arbitrarna, bidej}i nikoj toa ne go bara od nea. No, nejzinata neefikasnost vodi kon arbitrarnost. Vo toj slu~aj, iako s postoi: dr`ava, pravo organi na prinuda, (law enforcement) dr`avata se odnesuva diskriminatorski, bez utvrden terk. Vo ekonomska smisla, instituciite se sfateni kako aran`mani koi imaat za svoja cel da ja namalat op{testvenata neizvesnost i dokolku takvata neizvesnost postoi, toa prakti~no zna~i deka se zgolemuvaat i op{testvenite tro{oci, koi pak, od druga strana, negativno vlijaat na celokupniot razvoj. Ovie avtori naveduvaat frapanten podatok koj se odnesuva na Srbija, koj veli deka kon krajot na 19 vek dr`avata zafa}ala od 8-12% od BDP, dodeka pak sega 42-45%. Za ova podetaqno vo: Reforma Uprave, Pravni ivot, br.9/97, Beograd, str. 825. Vo stru~nata literatura ova se podveduva kako rezultat na doktrinata nare~ena "New Public Management". Za realizacija na dolgoro~nata cel za sozdavawe efikasna javna administracija i promena na dr`avnata intervencija, neophodno pri redefiniraweto na ulogata na dr`avata treba da se ima predvid potrebata od preispituvawe na mo`nosta za prenesuvawe na odredeni funkcii od javniot vo privatniot sektor ili mo`nosta za voveduvawe pazarni elementi vo rabotata na javniot sektor. Vo taa smisla, zgolemuvaweto na efikasnosta na javniot sektor mo`e da se ostvari preku tri klu~ni instrumenti so koi se vnesuva komercijalna orientacija i menaxment vo ovie dejnosti, kako {to se:1) korporatizacija, so koja se vospostavuva kvazi nezavisnost na javnite entiteti i nivna izolacija od nekomercijalnite pritisoci i ograni~uvawa. Mo`nosta za prenesuvawe na dr`avnite nadle`nosti vo privatniot sektor e osobeno evidentna kaj odredeni institucii od sistemot na javnata administracija koi ostvaruvaat zna~itelni sopstveni prihodi. Privatizacijata vo oblastite {to brojno apsorbiraat najgolem del od javnata administracija, kako {to se obrazovanieto i zdravstvoto, bi mo`ela da bide predmet na razgleduvawe na ovoj aspekt. Tuka posebno bi ja izdvoil uspe{no izvr{enata reforma vo domenot na platniot promet vo RM. Imeno, poznato e deka funkcijata na Zavodot za platen promet vo minatoto se sostoe{e vo izvr{uvawe na konglomerat od funkcii povrzani so platniot promet, kade {to po izvr{enata reforma nitu eden od vrabotenite ne ostana na ulica. Toa se: Depozitarot za hartii od vrednost koj se privatizira{e i sega kaj nego kako akcioneri se javuvaat privatnite banki, a ova telo, kako {to e

144

Goce GALEV

i zatvorskite ustanovi se (polu)privatizirani ili, pak, se vo proces na privatizacija9. b) Reformata na upravata bara i odredeni finansiski promeni. Toa podrazbira promena na politikata i praktikata za pribirawe danoci. Obi~no se odi na namaluvawe na dano~nata stapka i pro{iruvawe na dano~nata osnova. Vo isto vreme se odi na danoci na prihod, kako i na danokot na dobivka. Ova se pravi od pri~ina {to dr`avata nastojuva i mora da nastojuva da ja izdr`uva upravata od buxetot, izbegnuvaj}i gi pritoa nadvore{nite zadol`uvawa. Od druga strana, se odi na promocija na nedano~ni prihodi, razni taksi i drugi dava~ki. Na toj na~in gra|aninot e vo mo`nost da vidi koja usluga ja dobiva za svoite plateni danoci. v) Vo oblasta na kadrovskite promeni, neophodno e da se utvrdi nov plan i vrz objektivizirana procenka da se izvr{i racionalizacija na upravata, ako se poka`e deka taa e predimenzionirana. Vo toj slu~aj nu`no }e bide podgotvuvawe soodveten socijalen paket za onie slu`benici za koi nema pove}e potreba. Onaa brojka na slu`benici koi }e ostanat da rabotat treba da bidat dovolno educirani i podgotveni da odgovorat na barawata koi se postavuvaat pred niv. Toa, me|u drugoto, }e zna~i deka tie }e moraat da rabotat poefikasno. Poslednovo podrazbira pove}e re{eni predmeti za pomalku vreme. Zatoa potrebno e da se podigne pragot na minimalni uslovi pri vrabotuvaweto vo javnata administracija. Nesomneno deka priemniot ispit za vlez vo javnata administracija bi gi re{il ovie pra{awa simultano (kako {to e slu~ajot vo Italija). Personalniot t.e. kadrovskiot aspekt na reformata e mnogu va`en, bidej}i, ednostavno re~eno, toa se promeni koi se mo`ebi i najte{ki za sproveduvawe. Ova, me|u drugoto, i zaradi personalnite smeni do koi doa|a vo vakvi

poznato, izvr{uva funkcija od javen interes; Centralniot registar; Registarot za ra~en zalog itn.; 2) eksplicitni dogovori me|u Vladata i menaxerite ili privatni entiteti involvirani vo infrastrukturnite dejnosti, so {to se zgolemuva avtonomnosta i odgovornosta, preku specifikacija na zada~ite so koi treba da se ostvarat celite definirani od strana na Vladata; 3) politika na ceni, so koja bi se obezbedilo celosno pokrivawe na tro{ocite, {to ovozmo`uva finansiska nezavisnost na davatelite na uslugi. So drugi zborovi, ovde ulogata na dr`avata se dvi`i vo pravec na razvoj na, pred s#, regulatorna funkcija.

Reforma na upravata

145

slu~ai, a tie se mnogu bolni i te{ki. Zatoa, obukata i podignuvaweto na obrazovnoto nivo mo`e da pridonese za polesno nadminuvawe na navedenite problemi i na toj na~in da ovozmo`i pobrzo ostvaruvawe na reformite. Ottuka, vo prodol`enie na izlagaweto, pove}e }e se zadr`ime na kadrovskiot aspekt na reformata vo javnata administracija, pritoa favoriziraj}i gi kako prioritetni normativnoobrazovnite promeni. Pri ova, ne treba da bide sporno deka osnovnite nositeli na upravata se nejzinite slu`benici. Nim, za da bi go postignale potrebnoto nivo na kvalitet i efikasnost vo rabotata, }e im bide potrebno kvalitetno obrazovanie. Potrebata od novi znaewa e rezultat i na postojnite op{testveni i drug vid promeni. Poslednive, sami po sebe, za upravata nosat novi problemi i predizvici na koi taa permanentno }e mora da odgovori. Ottuka i rekovme deka na nositelite na upravata im se potrebni kvalitetno obrazovanie i novi znaewa. Denes e ve}e jasno deka obrazovanieto e proces {to se odviva vo tekot na celiot raboten vek na ~ovekot. Zatoa, javnata uprava mora da ovozmo`i permanentno obrazovanie na nejzinite slu`benici niz raznovidni programi na usovr{uvawe, obuka i trening. Obrazovanieto na kadrite s pove}e i pove}e stanuva centralno pra{awe na javniot sektor. Ova, pak, obrazovanie vo sebe go opfa}a i poimot na obuka, no, pred s#, se odnesuva na po{iroki procesi na intelektualen razvoj, koi se odvivaat vo tekot na redovnoto {koluvawe. Obrazovanieto na javnite slu`benici se izveduva od strana na nekolku vidovi institucii. Vo golem broj zemji postojat {koli i fakulteti za javna uprava, koi se isklu~ivo nameneti za obrazovanie na idnite dr`avni slu`benici. Traeweto na studiite varira od 2-4 godini, a po diplomiraweto tie se steknuvaat so zvaweto diplomiran student na javna administracija. Vo posledno vreme toa se slu~uva i kaj nas. Vo ramkite na Tempus programata otpo~na so rabota Fakultetot za javna administracija pri Univerzitetot "Sv. Kliment Ohridski" vo Bitola. Isto taka, vakov fakultet postoi i na Univerzitetot za Jugoisto~na Evropa vo Tetovo. Postdiplomskite studii, odnosno magisteriumite od oblasta na javnata administracija, denes, isto taka, se nezaobikolen del od sekoj obrazoven sistem. Zvaweto steknato od postdiplomskite studii e magister od oblasta na javnata administracija.

146

Goce GALEV

Doktoratite, pak, od oblasta na javnata administracija se organiziraat kako klasi~ni doktorati PHD ili kako specijalisti~ki doktorat. Koga sme kaj obrazovnata komponenta na dr`avnata uprava, zaslu`uva da se akcentira i pra{aweto na etikata vo obrazovanieto. Eti~koto obrazovanie pretstavuva mnogu va`en element vo obrazovanieto na javnite slu`benici. Ova neophodno izbiva vo prv plan dokolku razmisluvame na celokupnata uprava, pa i na op{testvenata reforma vo celina. Steknatite znaewa na razli~nite vidovi na specijalizirana obuka nema da postignat radikalen uspeh vo javnata uprava dokolku slu`benicite ne stanat svesni za osnovnata zada~a na upravata, a taa e - javnoto rabotewe, raboteweto za ostvaruvawe na celta nare~ena javen interes. Na koj na~in da se konstruira poim na ona {to pretstavuva javen interes vo zemjite vo koi upravata do neodamna be{e samo orudie vo racete na politikata? Kako da se vospostavi otvoreno, demokratsko op{testvo, vo koe odnosot na slu`benikot }e bide izmenet od temel? Toa se del od najbitnite pra{awa na koi treba da se odgovori. Ne navleguvaj}i ponatamu vo razvivaweto na ovaa zna~ajna i slo`ena problematika, u{te edna{ go podvlekuvame zna~eweto na obrazovanieto na mladite kadri. Fakultetskite ustanovi vo svoite programi mora da ja vklu~at eti~kata dimenzija vo raboteweto na javnata administracija. Re{avaweto na kompleksnite pra{awa, vo koi se vr{i procena na najdobrite ostvaruvawa na javniot interes i eti~ki izbor, neophodno bara podloga vo obrazovanieto10. Novata javna uprava, pokraj uslovno nare~enite tehni~ki znaewa, bara ume{nost za rabota so lu|eto, no i po~ituvawe na normite kako poseben vid na samokontrola. A toa e poseben proces. Toj pretstavuva del od celokupniot demokratski proces, koj, kako {to i znaeme, ne e ni brz, ni lesen.

10

J. Jun, Enhancing Professional Roles and Ethical Responsibility: A Means for Creating Democratic Administration in Korea, Handbook of Comparative and Development Public Adminstration, New York, 1991.

Reforma na upravata

147 IV

Vo ponatamo{niot del }e se osvrnam na nekoi konkretni iskustva vo obukata na javnite slu`benici i toa vo ^e{kata Republika, Republika Polska i Republika Slovenija, {to bi pridonelo vo osmisluvaweto na strategii za obrazovanie na javnite slu`benici vo na{ata zemja. ^e{ka Republika. ^e{kata javna uprava po 1990 godina se najde pred golemi problemi. Iskustvata poka`uvaat deka kaj zemjite koi preminaa od planska kon pazarna ekonomija, me|u koi be{e i ^e{ka, stana jasno deka zna~ajnite dr`avni reformi ne mo`at da se sprovedat, dokolku ne se sprovede upravna reforma. Ottuka, be{e izvr{ena analiza na javnata uprava, so poseben naglasok na procenata na kvalifikuvanosta i obu~enosta na dr`avnite slu`benici za izvr{uvawe na javnite zada~i. Se dojde do zaklu~ok deka nivoto na obrazovanie kaj ovie slu`benici e mnogu nizok, {to be{e posledica na postojniot sistem na obrazovanie. Imeno, sli~no kako i so na{ite aktuelni re{enija, upravnoto pravo be{e disciplina zastapena isklu~ivo na pravnite fakulteti, a posebni institucii za idnite dr`avni slu`benici ne postoeja. Potrebata za zgolemuvawe na znaewata na slu`benicite stana evidentna. Prviot napraven ~ekor za nadminuvawe na ovaa sostojba be{e toga{niot edinstven Institut za lokalna uprava da se transformira vo moderen Centar za obrazovanie na vrabotenite vo javnata uprava. Vo taa nasoka Institutot organizira{e 23 kursa za steknuvawe specijalni kvalifikacii na postojnite slu`benici od lokalnata i centralnata uprava. Vo isto vreme se osnova{e i Fakultet za ekonomija i javna uprava, namenet za idnite slu`benici od javnata administracija. Na ovoj fakultet, pokraj pravnite predmeti, posebno se predavaat predmeti kako {to se: menaxment, sistemi na javnata uprava vo Evropa, problemi na evropska integracija, ekonomski disciplini, marketing i sl. Vo kreiraweto na ovie programi koristeni se iskustva od razli~ni zemji, a pred s# od Velika Britanija, SAD, Francija i Germanija. Na ovoj na~in se stvoreni uslovi i institucii za permanentno obrazovanie na vrabotenite slu`benici, ~ii programi na obuka podle`at na postojano usovr{uvawe, no i na idnite slu`benici. Polska. Pristapuvaj}i kon upravnata reforma, Polska izgradi mre`a na obrazovni institucii koi izveduvaat obuka

148

Goce GALEV

na dr`avnite slu`benici. Treningot i obukata na slu`benicite se organizirani na tri nivoa: centralno, regionalno i lokalno. Na centralno nivo obukata na kadrite ja vr{at Vladata, Ministerstvo za obrazovanie i Dr`avnata {kola za javna uprava. Pri Vladata postoi Centar za obuka na visoki vladini funkcioneri, kako i Komisija za dr`avni slu`benici, pri koja ima i Odbor za proverka na nivnata stru~nost. Komisijata za dr`avni slu`benici sorabotuva so Dr`avnata {kola za javna uprava. Slu`benicite vraboteni na lokalno nivo t.e. vo op{tinite se obu~uvaat vo privatni {koli i vo trening centri. Slovenija. Vo Slovenija poseben akcent se stava na pribli`uvaweto na standardite na slovene~kata javna uprava kon standardite na EU. Celata programa za obu~uvawe na dr`avnite slu`benici vo Slovenija mo`e da se podeli na dva dela: Prvo, obuka ~ija cel e usoglasuvawe na metodskata rabota na slu`benicite so postoe~kite evropski standardi, {to e direktno povrzano so problemot za pristapuvawe na Slovenija kon EU, i; Vtoro, obuka naso~ena kon zgolemuvawe na efikasnosta i efektivnosta vo rabotata vo javnata uprava so primena na metod {to se upotrebuva vo privatniot sektor. Izveduvaweto na programite povrzani za EU e dovereno na univerzitetskite ustanovi: Ekonomskiot fakultet, Pravniot fakultet, Fakultetot za op{testveni nauki i [kolata za javna uprava. Osnovnata ustanova koja sproveduva klasi~en vid obuka e Akademijata za javna uprava, koja se nao|a pri Vladata. Po izvr{enata procena za obrazovanieto na dr`avnite slu`benici, Akademijata gi upatuva ovie slu`benici na trening vo razli~ni institucii: Fakultetot za politi~ki nauki, Ekonomskiot fakultet, vojni akademii, diplomatski akademii, Pravniot fakultet, [kolata za javna uprava. Treningot za javnata uprava se izveduva vo sorabotka so Koordinatorskiot tim za pristapuvawe kon EU. Golem broj kursevi se organizirani od stru~waci na EU. V Problematiziraweto na pra{aweto za potrebata od reformi vo dr`avnata uprava, vo ovoj trud, pokraj drugoto, be{e

Reforma na upravata

149

motivirano i od faktot {to kaj nas postoi potreba za upravna reforma. Poa|aj}i od s# ona {to be{e re~eno za reformata na upravata vo trudot, i kaj nas prvo {to treba da se napravi e da se izgradi nacionalna strategija za moderno obrazovanie i obuka na kadrite vo javnata uprava. Pritoa, potrebno e da se posveti vnimanie na izu~uvaweto na upravnoto pravo na dodiplomskite i postdiplomskite studii. Ulogata na Dr`aven institut za javna uprava, vo taa nasoka, isto taka, bi bil od neprocenlivo zna~ewe, pa vo ovaa prilika ostanuva samo da go podvle~eme zna~eweto za negovo {to pobrzo osnovawe. Pritoa, i kaj nas pri sproveduvaweto na upravnata reforma, kako del od demokratskite promeni vo op{testvoto, mora da se ima predvid deka ovaa reforma sodr`i kako tehni~ka, taka i vrednosna (eti~ka) dimenzija. Obrazuvaweto na javnite slu`benici vo smisla na zacvrstuvawe na ~uvstvoto na javniot interes i vrednuvawe na istiot, isto taka mora da se neguva. Promenata na eti~kiot odnos na javniot slu`benik kon korisnicite na javnite uslugi, odgovornost i po~ituvawe kon sekoj gra|anin, se posebno bitni preduslovi za sozdavawe sovremena javna uprava. Generalno gledano, i kaj nas, reformata na javnata administracija ne mo`e da se sprovede samostojno i izolirano. Imeno, dokolku taa ne stane del od po{iroka socijalna i ekonomska reforma, za koja postoi mislewe deka e zavr{ena, mo`e da se svede samo na politi~ka proklamacija. Ottuka i ovde }e zaklu~ime deka reformata na upravata e proces {to ne dozvoluva stihijnost, tuku so nego treba vnimatelno da se upravuva. Ova i dotolku pove}e {to sekoja reforma, po pravilo promovira eden op{testven sloj i vlijae na drugite. Ova e pravilo od op{ta priroda, me|utoa postoi ubeduvawe deka niz dobro proektirana i sprovedena reforma, socijalnite tro{oci od promenite mo`at da se rasporedat vertikalno niz celoto op{testvo. Ottuka, na mislewe sum deka polze~kite promeni koi podrazbiraat intraorganizacioni ~ekori koi bitno go menuvaat odnosot na silite vo organizacionite edinki na javnata uprava, preku permanentno i intenzivno obrazovanie na slu`benicite, bazirano na lesno primenlivi tehni~ki znaewa, bi gi donele o~ekuvanite rezultati vo smisla na efikasna uprava i socijalna spravedlivost. Od aspekt, pak, na pristapot kon reformata na javnata administracija, mnogu e zna~ajno da se naglasi deka taa treba da se smeta za komplementaren del od aktivnostite za evropska

150

Goce GALEV

integracija. Iako Unijata nema direktni ovlastuvawa vo odnos na organizacijata na vlasta i javnata administracija vo zemjite~lenki, ~lenstvoto i pristapuvaweto pretpostavuvaat izvesni kvaliteti i sposobnosti na javnata administracija. Imeno, za idnoto ~lenstvo potrebno e da se ispolnat takanare~enite kopenhagenski kriteriumi od 1993 godina,11 kako {to e potrebno ispolnuvawe na odredeni standardi, kako {to se standardite vo smetkovodstvoto, revizijata i nabavkite, kako i ponovite madridski kriteriumi12 od 1995 godina, koi se odnesuvaat na zemjite {to ve}e go imaat dostignato statusot na kandidati za polnopravno ~lenstvo vo Unijata. S# na s#, pri sproveduvaweto na upravnata reforma kaj nas ne smee da se ispu{ti od vid i Belata kniga13 na EU od 1995, koja propi{uva paket-merki koi tretite dr`avi mora da gi ispolnat za da bi vlegle vo procesot na evrointegracija. Ovoj paket-merki, kolku i da se odnesuva na obezbeduvaweto na slobodata na dvi`ewe na kapital, stoki, uslugi i lu|e, slobodna konkurencija, ukinuvawe na monopolite na pazarot {to gi imaat dr`avnite pretrijatija, kako i zabranata da se pomagaat neuspe{nite pretprijatija od dr`avniot buxet, sepak istiot ne ostanuva bez vlijanie i vrz ona {to zna~i upravna sfera na nadle`nosti i ovlastuvawa.

11

12

13

Kriteriumi:1. Stabilnost na instituciite koi ja garantiraat demokratijata, vladeeweto na pravoto, ~ovekovite prava i po~ituvawe na za{titata na malcinstvata. 2. Postoewe na operativno pazarno stopanstvo, kako i sposobnost za spravuvawe so konkurentnite pritisoci i pazarnite sili vo Unijata. 3. Sposobnost da se prezemaat obvrskite od ~lenstvoto, vklu~uvaj}i go i pridr`uvaweto kon celite na politi~kata, ekonomskata i monetarnata unija. Za celosno ~lenstvo vo Unijata zemjite-kandidati treba da gi dostignat uslovite za nivna integracija preku prilagoduvawe na svoite administrativni strukturi, pri {to Evropskoto zakonodavstvo kako del od nacionalnite zakonodavstva }e se implementira preku soodvetnite administrativni i sudski strukturi. Commission White Paper on European Governance na http://www.europa.eu.int/comm/ governance.

Reforma na upravata

151 Goce GALEV PUBLIC ADMINISTRATION REFORM Abstract The author of this paper underlines that the public administration rather rarely undergoes the process of reforms. The success of the administration reform at large depends on two major conditions: good reorganization of the existing management structure and increase of their present efficiency. Such conditions can be achieved by implementing the reform simultaneously on the three levels: organizational, financial and human resources levels. Reviewing the issue of the necessity for the reform, among other, is motivated by the fact that in our country there is a real need for reform in the public sector. This article also gives a broad range of experiences from the training of public servants in several Eastern European countries. Such approach should contribute towards formulation of the strategies for training and education of the public servants. For example, the first step to be undertaken in the Republic of Macedonia in this direction is the preparation of the national strategy for modernizing the education and training for the employees in the public sector.

Rezime Dr`avnata administracija t.e. upravniot aparat vo reforma vleguva dosta retko, naglasuva avtorot na ovoj trud. Za da bide upravnata reforma uspe{no izvedena, potrebni se dve raboti: dobra reorganizacija na postojnata upravna struktura i zgolemuvawe na nivnata momentna efikasnost. Pritoa, da bi se postignalo toa, potrebno e reformata da se ostvaruva istovremeno na tri nivoa: organizaciono, finansisko i kadrovsko. Problematiziraweto na pra{aweto za potrebata od reformi vo dr`avnata uprava, vo ovoj trud, pokraj drugoto, e motivirano i od faktot {to kaj nas postoi potreba za upravna reforma. Zatoa, vo trudot se pomesteni i konkretni iskustva vo obukata na javnite slu`benici i toa vo nekolku isto~noevropski zemji. Toa bi trebalo da pridonese kon osmisluvawe strategii za obrazovanie na javnite slu`benici vo na{ata zemja. Kaj nas, imeno, prvo {to treba da se napravi e izgradba na nacionalna strategija za moderno obrazovanie i obuka na kadrite vo javnata uprava.