Ana PAVLOVSKA-DANEVA

Ana
EVROPSKI OMBUDSMAN:
OD IDEJA DO REALIZACIJA
mbudsmanot denes vo celiot svet se
sfa}a, pred s#, kako za{titnik na
pravata na gra|anite od nezakonska,
nepravilna i neefikasna rabota na orga-
nite na upravata i na javnite slu`bi. Os-
novnata ideja {to stoe{e zad formira-
weto na institucijata Evropski ombud-
sman be{e potpomagawe i o`ivotvoruvawe
na konceptot za postoewe evropsko dr`av-
janstvo i razvivawe na odnosite i vrskite
pome|u gra|anite i instituciite na Evrop-
skata zaednica. Zna~i, ulogata na Ombuds-
manot bi se sostoela vo pru`awe pomo{
na evropskite gra|ani napolno da gi isko-
ristat svoite prava, ovozmo`uvaj}i isto-
vremeno celokupnata administracija na
Evropskata zaednica da dobie pohuman izgled.
1. Nastanuvawe i razvoj
Za sozdavaweto i istoriskiot razvoj
na institucijata ombudsman na nacionalno
(dr`avno) nivo ve}e e pi{uvano (A. Pav-
lovska-Daneva, 2000) , pa na po~etokot od
182
Ana Pavlovska-Daneva
ovoj trud }e bidat samo nabroeni osnovnite fazi na razvitokot
na institucijata ombudsman, trgnuvaj}i od nejzinite koreni vo
[vedska, pa do nejzinoto prifa}awe niz celiot svet. Taka, prva
faza bi bilo voveduvaweto na ombudsmanot vo [vedska so Usta-
vot od 1809 godina; ponatamu, voveduvaweto na ovaa institucija
vo Finska so Ustavot od 1919 godina, odnosno posle pove}e od
sto godini od nejzinoto formirawe; sledi periodot od 50-te do
70-te godini na dvaesettiot vek, kako period na masovno prifa-
}awe na ombudsmanot, ne samo vo Evropa, tuku i na drugite kon-
tinenti, odnosno period na t.n. ombudsmanija; i kako posleden
bran na vakvo brzo voveduvawe na ombudsmanot vo sistemite na
golem broj zemji se ozna~uva poslednata dekada na XX-ot vek,
karakteristi~na po prifa}aweto ili po naporite za prifa}awe
na ovaa institucija vo re~isi site porane{ni socijalisti~ki
dr`avi.
Kon vakviot istoriski prikaz na razvojot na institucijata
ombudsman, treba da se dodade formiraweto na eden nadnacio-
nalen ili naddr`aven mehanizam za za{tita na pravata na gra-
|anite, a toa e Evropskiot ombudsman, kako institucija na Evrop-
skata zaednica od ponov datum, ~ija cel e za{tita na pravata na
gra|anite na dr`avite-~lenki. Site fazi od istorijata na insti-
tucijata ombudsman, od sozdavaweto vo [vedska, preku nejziniot
sovremen razvoj, pred s# vo zemjite vo Evropa, prirodno vodat do
ideja za formirawe na Ombudsman na Evropskata unija.
Evropskiot parlament ima doneseno odluka za izbor na
Ombudsmanot u{te vo 1979 godina (Official Journal 1979 C140). Vo
1980 godina ova pra{awe e povtorno pokrenato od Komitetot
Adonino (Adonnono Committee). Vo ponatamo{nite pregovori {to
dovedoa do Mastri{kiot dogovor na Evropskata unija (Maastricht
Treaty on European Union), predlozite za formirawe Evropski
ombudsman bea najtesno povrzani so onie za vospostavuvawe
Evropsko dr`avjanstvo. Imeno, {panskiot premier Felipe Gon-
zales (Felipe Gonzalez) ja pretstavi idejata za postoewe na dr`av-
janstvo na Unijata vo pismoto od 4 maj 1990 godina do ostanatite
~lenovi na Sovetot na Evropa. Toj, voedno ima predlo`eno da se
vovedat i soodvetni mehanizmi za za{tita na posebnite prava
{to proizleguvaat od statusot Evropski dr`avjanin. Edna od
mo`nostite dadeni na razgleduvawe be{e i formiraweto na
Evropski ombudsman. Vo mart 1991 g., predlog - dogovor za nazna-
~uvawe na takov Ombudsman, be{e podnesen od strana na danskata
183
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
delegacija. Kone~no, vo del od Dogovorot za vostanovuvawe na
dr`avjanstvo na Evropskata unija (Treaty estabilishing citizenship of
the Union) e dogovoreno na sekoj gra|anin na Unijata da mu se
priznae pravo da podnese `alba do Evropskiot ombudsman, koe
}e postoi paralelno so pravoto na peticija do Evropskiot
parlament. Gra|anite mo`e da mu se po`alat na Ombudsmanot od
lo{oto upravuvawe (maladministration) pri vr{eweto na aktiv-
nostite na koja bilo institucija ili organ na Zaednicata, so
isklu~ok na Sudot na pravdata i sudot koj postapuva vo prv stepen.
@alba ili pretstavka mo`e da podnese koe bilo pravno ili
fizi~ko lice koe{to ima `iveali{te ili prestojuvali{te,
odnosno koe{to e registrirano vo zemja-~lenka na Zaednicata.
Ombudsmanot e formalno izbran od strana na Evropskiot
parlament kako Ombudsman na Evropskata unija (European Parlia-
ment Decision,1995), no denes vo sekojdnevniot govor se koristi
terminot Evropski ombudsman. Ovoj termin be{e op{to prifa-
ten i pred izborot na Ombudsmanot i upotrebuvan vo materi-
jalite publikuvani za vreme na podgotvuvaweto na slu`bata.
Vedna{ po donesuvaweto na odlukata, na 12 juli 1995 godina,
Evropskiot parlament go izbra Jakob Soderman (Jacob Soderman)
za prv Evropski ombudsman so mandat od ~etiri godini, za perio-
dot od 1 septemvri 1995 do 31 juli 1999 godina. Po zavr{uvaweto
na mandatot, istata li~nost e povtorno izbrana na ovaa funkcija
s# do 2003 godina.
Osnovna i najvitalna zada~a na Evropskiot ombudsman e da
gi re{ava specifi~nite slu~ai na maladministration, odnosno lo{o
upravuvawe. Toj e dol`en da obezbedi efikasni merki i sredstva
za za{tita na gra|anite koi se li{eni od nivnite zakonski prava
ili dobile nesoodveten administrativen tretman od strana na
instituciite ili organite na Zaednicata. Ombudsmanot, isto
taka, treba da pomaga vo obezbeduvaweto na statusot na gra|anite,
preku promovirawe i unapreduvawe na pravilnoto administra-
tivno postapuvawe. Ova pretpostavuva sorabotka so upravnite
organi vo iznao|aweto solucii za podobruvawe na nivniot odnos
so gra|anite. Institucijata Ombudsman ima za cel i da pomogne
da se nadminat negativnostite na sudskiot proces, predlagaj}i
prijatelski spogodbi, davaj}i soveti i preporaki, so {to se
sozdava mo`nost da se izbegne izleguvaweto na sud, odnosno
zapo~nuvaweto na sudska postapka. Kone~no, Ombudsmanot mora
da prezeme na sebe obvrska za obezbeduvawe efikasna
184
Ana Pavlovska-Daneva
implementacija na pravata na gra|anite na Unijata, kako i {to
pogolema transparentnost na instituciite i organite na Zaed-
nicata.
Misijata na Evropskiot ombudsman e cvrsto zasnovana na
pravni propisi. Vsu{nost, vrz osnova na ~l.138e od Dogovorot
za vospostavuvawe Evropska zaednica (Treaty establishing the Euro-
pean Community), ~l.20d od Dogovorot za vospostavuvawe Evropska
zaednica za jaglen i ~elik (Treaty establishing the European Coal and
Steel Community) i ~l. 107(d) od Dogovorot za vospostavuvawe
Evropska zaednica za atomska energija (Treaty establishing the
European Atomic Energy Community - Euratom), kako i vrz osnova na
misleweto na Komisijata i odobrenieto na Sovetot na Evropa,
donesena e Odluka na Evropskiot parlament od 9 mart 1994 godina
za regulirawe na op{tite uslovi za izveduvawe na dol`nostite
na Ombudsmanot [European Parliament Decision 94/262]. Ovaa odluka
e op{to poznata kako Statut na Evropskiot ombudsman.
2. Ovlastuvawa i na~in na rabota na Evropskiot ombudsman
^lenot 138e od Dogovorot za vospostavuvawe Evropska
zaednica i ~lenot 8 od Statutot go predviduvaat osnovnoto
svojstvo na Evropskiot ombudsman, a toa e negovata kompletna
nezavisnost. Ombudsmanot e dol`en da polo`i zakletva pred
Sudot na pravdata deka }e gi izvr{uva svoite obvrski sosema
nezavisno, {to zna~i deka ne smee da bara, nitu da prima instruk-
cii od koe bilo lice, institucija ili organ. Za vremetraewe na
mandatot, Ombudsmanot ne smee da vr{i politi~ki ili upravni
aktivnosti, nitu pak drugo zanimawe. Toj mora da se vozdr`i od
kakvo bilo deluvawe inkopatibilno so prirodata na negovite
dol`nosti. Evropskiot ombudsman dejstvuva vo op{t interes,
kako na Zaednicite, taka i na gra|anite. Negovata nezavisnost e
od esencijalno zna~ewe, so cel i gra|anite, i instituciite i orga-
nite na Zaednicata da steknat doverba vo pravi~nosta i nepris-
trasnosta na negovata rabota.
Vo vrska so ovlastuvawata, Evropskiot ombudsman, isto kako
i nacionalnite ombudsmani, nema pravo da im naredi na uprav-
nite organi da ja smenat odlukata ili pak da dadat obe{tetuvawe,
duri i toga{ koga `albata e opravdana. Dokolku ne e mo`no da
se napravi prijatelska spogodba, Ombudsmanot e limitiran samo
so davawe izve{tai i preporaki. Sepak, toj ima {iroki ovlas-
185
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
tuvawa za vodewe istraga. Najprvo, instituciite i organite na
Zaednicata se dol`ni da mu gi dadat site informacii {to toj }e
gi pobara od niv, kako i da mu dozvolat pristap do potrebnite
dokumenti. Isto taka, dr`avite - ~lenki se dol`ni da mu gi
obezbedat na Ombudsmanot site informacii potrebni za otkri-
vawe na lo{oto upravuvawe od strana na nekoja institucija ili
organ na Zaednicata. Organite i instituciite na Evropskata
zaednica mo`at da odbijat toa da go storat samo vo slu~aj na
postoewe potvrdena pri~ina za tajnost na podatocite. Isto taka,
ako vo nekoja zemja-~lenka tajnosta na odredeni podatoci ili
dokumenti e predvidena so zakon, pristap na Ombudsmanot do tie
dokumenti }e mu bide ovozmo`en samo so soglasnost na taa
dr`ava. Dokolku pomo{ta {to ja pobaral ne mu bide pru`ena,
Ombudsmanot mo`e za toa da go informira Evropskiot
parlament.
Sekoj gra|anin na Evropskata zaednica, mo`e da se `ali do
Evropskiot ombudsman poradi eventualnoto lo{o upravuvawe
pri vr{eweto na dejnostite od strana na instituciite i organite
na Zaednicata, so isklu~ok na Sudot na pravdata i Sudot od prva
instanca pri vr{eweto na nivnata sudska dejnost. @alba mo`e
da podnese sekoe lice bez ogled na negovata nacionalnost, a koe
`ivee ili prestojuva vo zemja-~lenka na Zaednicata. Ova se
odnesuva i za site pravni lica koi se registrirani vo nekoja od
zemjite-~lenki. @albite mo`at da mu bidat dostaveni na
Ombudsmanot direktno ili preku ~len na Evropskiot parlament.
Statutot predviduva pove}e merki za postapuvawe na
Ombudsmanot po `albite. Vo tie ramki predvidena e slednava
procedura:
Otkako }e ja primi `albata, koja treba da e potpi{ana
od nejziniot avtor,
Ombudsmanot ocenuva dali e taa dopu{tena i dali
postojat osnovi za poveduvawe istraga, pri {to dokolku oceni
deka e taa nedopu{tena ili deka ne postojat takvi osnovi `albata
}e ja otfrli, a za toa go izvestuva `alitelot. Ako objektot na
`albata ne mo`e da se identifikuva, na `alitelot mu se ispra}a
primerok od bro{urata Kako da se `alite do Evropskiot
ombudsman, koja bi trebala da mu pomogne da ja preformulira
svojata `alba. Dokolku ima potreba, `alitelot se sovetuva da
mu se obrati na nekoj drug organ koj }e bide vo sostojba da go
re{i negoviot slu~aj. Na primer, mo`e da bide posovetuvan da
186
Ana Pavlovska-Daneva
podnese peticija do Evropskiot parlament, ili da se `ali do
Evropskata komisija vo ramkite na nejzinite ovlastuvawa da
vr{i kontrola vrz primenata na Zaedni~koto pravo na zemjite-
~lenki ili, pak, da se obrati do nacionalniot Ombudsman i sl.
Koga Ombudsmanot }e najde deka `albata e dopu{tena i
deka ima dovolni osnovi za pokrenuvawe postapka, toj zapo~nuva
so preliminarna istraga. Prvo, go izvestuva organot ili insti-
tucijata protiv kogo e podnesena `albata i bara od nego da dade
svoe prvi~no mislewe po povod `albata vo rok od tri meseci.
Koga misleweto }e bide dadeno, negova kopija se ispra}a do `ali-
telot, koj ima pravo na svoj komentar vo vrska so nego, vo rok od
eden mesec.
Po dobivawe na misleweto od `alitelot, Ombudsmanot
mo`e da prestane so ponatamo{na istraga i da go zatvori slu-
~ajot, dokolku do{ol do zaklu~ok deka organot, odnosno insti-
tucijata postapile pravilno i ne storile nikakva povreda na
pravata na `alitelot pri vr{eweto na svojata dejnost. Za vakvata
negova odluka, Ombudsmanot e dol`en da gi izvesti i dvete
strani.
Dokolku Ombudsmanot uvidel deka sepak postoi lo{o
upravuvawe (maladministration) od strana na organot, odnosno insti-
tucijata, toj }e se obide zaedno da iznajdat re{enie koe }e go
zadovoli `alitelot.
Ako se raboti za pozna~ajna gre{ka vo raboteweto na
organot, toga{ Ombudsmanot }e go informira za ovoj svoj stav
organot, ispra}aj}i mu predlog na preporaki {to treba da se
usvojat. Organot e dol`en da mu isprati na Ombudsmanot detaqno
mislewe vo vrska so preporakite vo rok od tri meseci.
Dokolku organot ili institucijata ne prezeme adekvatni
~ekori za razre{uvawe na problemot, Ombudsmanot }e podnese
izve{taj za slu~ajot do Evropskiot parlament, vklu~uvaj}i gi
vo nego i svoite preporaki, a za toa }e gi izvesti i dvete strani.
Vo vrska so raboteweto na Evropskiot ombudsman, kako nova
institucija vo ramkite na Evropskata zaednica, treba da se
naglasi va`nosta na potrebata toj da raboti na {to pootvoren i
potransparenten na~in, so cel gra|anite na Zaednicata da mo`at
da ja razberat i da ja sledat negovata rabota, no i za da im slu`i
kako primer za pravilno rabotewe na ostanatite institucii i
tela. Taka, izve{taite na Ombudsmanot do Parlamentot, kako
posebnite, taka i godi{niot izve{taj, se objavuvaat vo Slu`ben
187
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
vesnik (Official Journal), a registerot na `albi e otvoren za jav-
nosta, isto kako i kone~nite odluki na Ombudsmanot. Odredeni
`albi mo`e da ne bidat objaveni i da se ~uvaat kako doverlivi
dokumenti, dokolku Ombudsmanot odlu~il deka e toa neophodno
za da se za{titat nekoi li~ni informacii koi se odnesuvaat na
`alitelot ili na nekoe drugo lice. Isto taka, i samiot `alitel
mo`e da pobara nekoi podatoci od negovata `alba da se ~uvaat
vo tajnost, pa vo toj slu~aj takvata `alba }e se smeta za doverliva.
Vo vrska so podnesuvaweto na `albi do Evropskiot
ombudsman, isto kako i kaj nacionalnite institucii od ovoj tip,
ne e predvidena nikakva posebna forma, no sepak potrebno e od
podatocite {to gi sodr`i `albata da mo`e da se identifikuva
i `alitelot, i objektot na kogo taa se odnesuva. Drugite krite-
riumi za toa dali `albata e dopu{tena se predvideni so ~lenot
138e od Dogovorot za vospostavuvawe na Evropskata unija, kako
i so Statutot na Evropskiot ombudsman. Tie se:
Ombudsmanot ne mo`e da intervenira vo slu~ai za koi se
vodi sudska postapka, nitu, pak, za pra{awa koi se od sudska
nadle`nost;
aktivnostite na Sudot na pravdata i na Sudot od prv
stepen se izzemeni od negova nadle`nost;
`albata mo`e da se podnese vo rok od dve godini od denot
koga `alitelot doznal za faktite {to gi ob`aluva;
koga se raboti za `albi {to se odnesuvaat na raboteweto
pome|u samite organi ili institucii, ili na nivnite slu`be-
nici, potrebno e prvo da bide iskoristena mo`nosta da se podnese
vnatre{na administrativna molba za re{avawe na problemot,
pa duri potoa da se podnese `alba do Ombudsmanot;
Ombudsmanot mo`e da gi razgleduva samo `albite {to se
odnesuvaat na aktivnostite na organite i instituciite na
Zaednicata. Toj nema ovlastuvawe da re{ava za rabotata na koe
bilo drugo pravno ili fizi~ko lice;
`albata mora da se odnesuva na lo{oto upravuvawe
(maladministration) na ovie organi.
Nitu vo Dogovorot, nitu pak vo Statutot, ne e definiran
terminot maladministration. Spored Evropskiot ombudsman, g-not
Jakob Soderman (European Ombudsman Report, 1995, str.7), so ovoj
termin se opfateni aktite na organite i instituciite spro-
tivni na Dogovorite na Zaednicata, kako i na drugite nejzini
propisi koi se zadol`itelni za ovie organi, isto taka i nivnite
188
Ana Pavlovska-Daneva
akti sprotivni na pravilata i principite ustanoveni od strana
na Sudot na pravdata i Sudot od prv stepen. Pod ovoj termin
vleguvaat i slednite raboti: administrativni neregularnosti;
administrativni propusti; zloupotreba na ovlastuvawata;
nemarnost; nezakonska procedura; nepravi~nost; nekompeten-
tnost i nefunkcionalnost; diskriminacija; nepotrebno odla-
gawe; nedostatok ili odbivawe na informacii. Ovaa lista ne e
sosem iscrpena. Iskustvoto na nacionalnote ombudsmani poka-
`uva deka e podobro da ne se dava enumerativna definicija na
terminot maladministration. Vsu{nost, otvorenosta na ovoj termin
e tokmu toa {to ja razlikuva ulogata na Ombudsmanot od onaa na
sudiite.
Sepak, postojat i nekoi ograni~uvawa vo vrska so defini-
raweto na terminot maladministration. Taka na primer, `albite
koi se odnesuvaat na politi~kite, a ne na upravnite akti na orga-
nite i instituciite na Zaednicata se smetaat za nedopu{teni.
Vo takov slu~aj `albata mo`e da e tehni~ki ispravna, no nema
osnov za pokrenuvawe postapka.
Statistikata poka`uva deka vo sporedba so nacionalnite
ombudsmani, Evropskiot ombudsman, prima neverojatno golem
broj `albi koi{to po svojata sodr`ina se nedopu{teni (duri
80% od vkupniot broj na primeni `albi). Najgolem del od niv se
odnesuvaat na nepravilnosti vo raboteweto na nacionalnite
organi i institucii na `alitelite. Taka, ovie `albi se smetaat
za nedopu{teni soglasno ~l.2 od Statutot na Ombudsmanot
1
. Toj
ne smee da zapo~ne istraga vo vrska so raboteweto na organite
na zemjite-~lenki na Zaednicata, bilo da se raboti za nivni
dr`avni, regionalni ili lokalni organi, kako ni za raboteweto
na me|unarodnite organizacii. Na primer, vo 1995 godina Evrop-
skiot ombudsman dobil dve `albi {to se odnesuvale na rabote-
weto na Evropskata komisija za ~ovekovi prava, i se otfrleni
kako nedopu{teni, bidej}i se raboti za telo koe pretstavuva del
na Sovetot na Evropa, a ne organ na Evropskata unija. Kako
nedopu{teni se otfrlaat i `albite (a niv gi ima vo golem broj)
{to se odnesuvaat na nepravilna primena na pravoto na Zaedni-
1
Ovoj ~len predviduva: Ombudsmanot mo`e da pomogne vo razotkrivaweto
na maladministration pri vr{eweto na aktivnosti od strana na organi i
institucii na Zaednicata (...) Dejstvuvaweto na nitu eden drug organ ili
lice ne mo`e da bide predmet na `alba do Ombudsmanot.
189
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
cata, no od strana na nacionalnite organi.
2
Golem broj gra|ani o~ekuvaat Ombudsmanot da prezeme mer-
ki {to se nadvor od granicite na negovite ovlastuvawa. Toj, vsu{-
nost kako i nacionalnite ombudsmani, nema pravo da ukine ili
poni{ti ve}e donesen akt, nitu pak da mu naredi na organot da
postapi po baraweto vo `albata. Va`no e da se zapomni deka celta
na Ombudsmanot e da go podobri odnosot me|u instituciite na
Zaednicata i nejzinite gra|ani. Negova zada~a e da go podvle~e
zna~eweto na postoewe na otvoreni, demokratski i odgovorni
formi na upravuvawe. Ombudsmanot toa go pravi isklu~ivo po
pat na vodewe istragi, izvestuvawe i davawe preporaki.
Evropskiot ombudsman ima pravo spored ~l. 138e od Dogo-
vorot da zapo~ne istraga i po sopstvena inicijativa. Nekoi
nacionalni ombudsmani nemaat takvo ovlastuvawe, no vo ovoj
slu~aj toa e neophodno, bidej}i golem broj gra|ani ne se svesni
za svoite prava vo odnosite so organite na Zaednicata vo onaa
mera, kako {to se svesni za pravata {to proizleguvaat od odno-
site so nivnite nacionalni organi i institucii. Ponekoga{,
`alba podnesena od neovlasteno lice, koja mora da bide otfr-
lena, mo`e da sodr`i dovolno podatoci vrz ~ija osnova Evrop-
skiot ombudsman samiot }e pokrene istraga za raboteweto na
odreden organ. Sepak, Evropskiot ombudsman retko ja koristi
mo`nosta za samoinicijativno pokrenuvawe istraga, bidej}i
negova primarna cel e da gi razre{i `albite {to se adresirani
do nego. Ova sredstvo mo`e da bide upotrebeno, na primer, posle
dolga serija `albi vo vrska so raboteweto na odreden organ ili
institucija ili vo vrska so odreden vid administrativno odne-
suvawe, koi bi mu go privlekle vnimanieto na Ombudsmanot i bi
go inicirale samiot da zapo~ne edna poop{ta istraga.
3. Pridobivki od dosega{noto rabotewe
Sudej}i po poslednite izve{tai za rabotata na Evropskiot
ombudsman, se ~ini deka ovaa institucija gi opravduva pri~inite
2
Na primer, eden francuski dr`avjanin se `ali do Evropskiot ombudsman,
deka organite na negovata dr`ava bez osnov go odbile negovoto barawe da
mu ja priznaat voza~kata dozvola dobiena vo Portugalija. Vo slu~ajot postoi
maladministration, no od strana na nacionalen upraven organ, a toa izleguva
od ramkite na nadle`nostite na Evropskiot ombudsman.
190
Ana Pavlovska-Daneva
i motivite za nejzinoto ustanovuvawe. O~igledni se naporite
na evropskiot za{titnik na pravata na gra|anite vo nasoka na
dopolnuvawe i implementirawe na propisite na Evropskata
zaednica od ovaa oblast. Taka, vo tekot na 2001 godina postignati
se odredeni rezultati vo polza na Evropskite gra|ani [EO An-
nual Report, 2001, str.11] na dve poliwa. Prvo, Evropskiot parla-
ment i Sovetot na Evropa usvoija regulativa za javen pristap do
slu`benite dokumenti. Prakti~nata primenlivost na regula-
tivata i nejzinata efikasnost s u{te e rano da bidat oceneti
poradi faktot {to nejzinoto usvojuvawe e izvr{eno duri vo
dekemvri minatata godina. Sepak, dokolku instituciite veruvaat
vo principot na transparentnost pri primenata na ovaa regula-
tiva, toa so sigurnost }e dovede do podobro razbirawe na nivnata
rabota od strana na gra|anite kako korisnici na nivnite uslugi.
Vtoro, pod postojan pritisok na Evropskiot ombudsman, na
06.09.2001 Evropskiot parlament donese Kodeks za dobro admini-
strativno odnesuvawe na Evropskata unija i ja povika Evropskata
komisija da predlo`i soodvetni propisi od ovaa oblast. Za `al,
Komisijata s# u{te nema odgovoreno na baraweto. Od druga
strana, Parlamentot ima upateno instrukcija do Evropskiot
ombudsman da go primenuva doneseniot Kodeks pri vr{eweto na
istragite za mo`nite slu~ai na maladministration. Na toj na~in }e
se ovozmo`i ostvaruvawe na gra|anskoto fundamentalno pravo
na dobra administracija sodr`ano vo ~l.41 od Povelbata za
fundamentalnite prava na Evropskata unija, koja pretsedatelite
na Evropskiot parlament, Sovetot i Komisijata ja proklamiraa
na samitot odr`an vo Nica, vo dekemvri 2000 godina.
Evropskiot ombudsman, isto kako i nacionalnite ombuds-
mani, pretstavuva poseben vid fina institucija, nadle`na da
se spravuva so problemi koi proizleguvaat od nepravilnoto
postapuvawe na kruti i mo}ni organi na vlast. Terminot
fina institucija e upotreben trgnuvaj}i od nejzinite raspo-
lo`ivi ovlastuvawa, koi ne vklu~uvaat nikakov vid na agresija,
kazna ili nadredenost. Zatoa, organite i telata pod nejzina juris-
dikcija ~estopati se skloni da gi ignoriraat zabele{kite upa-
teni do niv. Vakvoto odnesuvawe ne pretstavuva isklu~ok duri
ni za najvisokite organi na Evropskata unija. I pokraj progresot,
vo pogled na zajaknuvaweto na ~ovekovite prava, za koj pogore
stanuva{e zbor, tokmu onie institucii koi ja proklamiraa
Povelbata za fundamentalnite prava, ne poka`uvaat seriozni
191
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
napori vo pogled na nejzinata primena. Vo Izve{tajot na
Evropskiot ombudsman od 2001 godina, postojat brojni podatoci
i argumenti za vakvata sostojba.
Izminatiot period, bea izneseni brojni zabele{ki za nein-
formiranosta na gra|anite za nivnoto pravo na podnesuvawe
`alba do institucijata Evropski ombudsman. Se ~ini, poadek-
vatno e da se zboruva za nedovolno poznavawe na sodr`inata na
pravoto da se podnese `alba do ovaa institucija, otkolku za nein-
formiranost za postoeweto na ova pravo. Imeno, statisti~kite
podatoci poka`uvaat deka brojot na registrirani `albi upateni
do Evro - ombudsmanot stanuva s pogolem od godina vo godina.
Me|utoa, ostanuva ogromen i procentot na `albi koi se otfrlaat
poradi nenadle`nost. Vsu{nost, gra|anite mnogu po~esto
stapuvaat vo kontakt so upravnite organi na svojata nacionalna
dr`ava ili pak so dr`avnata administracija na druga zemja, za
razlika od intenzitetot na stapuvawe vo pravni odnosi so
instituciite i telata na Evropskata zaednica. Zatoa, naj~esto
`albite do Evropskiot ombudsman se upatuvaat poradi lo{oto
rabotewe na nacionalnite organi, za koi pak ovaa institucija e
apsolutno nenadle`na. Za da se nadminat vakvite pojavi
Evropskiot ombudsman vlo`uva golemi napori. Najprvo, site
nadle`ni institucii, kako informativnite slu`bi na Evrop-
skiot parlament, nacionalnite i regionalnite ombudsmani, kako
i informativnite centri na Evropskata unija, postojano se
snabdeni so informativen materijal obezbeden od kancelarijata
na Evropskiot ombudsman. Nivnite web-strani se povrzani so
web-stranata na EO, koja postojano sodr`i novi i korisni
informativni materijali vo vrska so raboteweto na Evro-
ombudsmanot. Pokraj toa, na gra|anite im e pru`ena mo`nost za
ispra}awe elektronska `alba, ~ij formular mo`e da se najde na
spomenatata web-strana. Ovaa mo`nost s po~esto se primenuva
vo praktikata.
4. Statisti~ki podatoci za rabotata na Evropskiot ombudsman
Od denot na izborot na prviot Evropski ombudsman, a toa e
12 juli 1995 godina, do krajot na godinata, zna~i do 31 dekemvri
1995 godina, toj ima primeno vkupno 298 `albi. Od niv, 131 `alba
se ispravni, a od ovaa brojka 80% ili 102 `albi se nedopu{teni,
odnosno kako takvi se otfrleni od strana na Ombudsmanot. Na
192
Ana Pavlovska-Daneva
29-te `albi koi ne se otfrleni, kako avtori se javuvaat pred s#
fizi~ki lica koi direktno mu se obratile na Ombudsmanot, tri
od niv bile proprateni do nego preku ~lenovi na Evropskiot
parlament, a samo edna `alba bila podnesena od pravno lice. Vo
najgolem broj od `albite se napa|a raboteweto na Evropskata
komisija - vo 24 od niv, tri `albi se odnesuvaat na Evropskiot
parlament, dve na Sovetot na Unijata, a edna na Evropskata
ekolo{ka agencija. Do krajot na 1995 godina ne e re{ena nitu
edna od ovie `albi, site bile staveni na razgleduvawe.
Od dopu{tenite `albi podneseni vo 1995 godina golem del
od niv se odnesuvaat na neprezemaweto dejstvija od strana na
Evropskata komisija vo vrska so francuskite nuklearni probi
vo Polinezija. Ponatamu, podnesena e i `alba od edno pravno
lice.
3
^esti se i `albite na gra|anite poradi nedobivawe ili
pogre{no dobivawe na potrebnite informacii.
4
Toa se nakratko
rezultatite od raboteweto na Evropskiot ombudsman vo 1995
godina. Samo za da se napravi sporedba vo vrska so porastot na
brojot na `albite, }e bide napraven i kratok osvrt na aktiv-
nostite na Ombudsmanot vo 1996 godina (imaj}i predvid deka vo
1995-ta, Ombudsmanot po~na da raboti nekade od sredina na
godinata).
Za vreme na 1996 godina, Ombudsmanot postapuval vo vrska
so 1041 slu~aj, od koi 842 bile novi `albi primeni vo tekot na
istata godina. Od niv 717 `albi bile isprateni do Ombudsmanot
direktno od poedinci, 46 od nivni zdru`enija i 40 od razli~ni
kompanii. Od ~lenovite na Evropskiot parlament do Ombuds-
manot bile preneseni 29 `albi, a 10 peticii od parlamentarniot
3
Imeno, belgiska firma koja organizirala konferencija vo ime na
Evropskata komisija, ja obvinila Komisijata, bidej}i neposredno pred
po~etokot taa ja otka`ala konferencijata, odbivaj}i pri toa da gi
kompenzira finansiskite zagubi.
4
Na primer, germanski gra|anin nekolku pati pobaral informacii od
Evropskata komisija za socijalnite programi na Zaednicata, no ne dobil
nikakov odgovor. Ili, danski ~len na Evropskiot parlament podnel `alba
do Ombudsmanot vo vrska so neotvorenosta i netransparentnoto rabotewe
na Sovetot na ministri, a posebno vo pogled na (ne)po~ituvaweto na tajnosta
na zapisnicite. Dvajca germanski novinari vlo`ile `albi poradi
nemo`nosta da dobijat intervju od Komisijata, vo vrska so informaciite
za eventualni zloupotrebi na fondot na Zaednicata pri ostvaruvaweto na
odreden proekt vo Portugalija.
193
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
Komitet za peticii bile preprateni do Ombudsmanot, smetaj}i
gi niv za `albi od negova nadle`nost. Od prethodnata godina
bile prezemeni 196 slu~ai, a Ombudsmanot pokrenal tri postapki
po sopstvena inicijativa. Istraga bila zapo~nata vo vrska so
210 slu~ai, vklu~uvaj}i gi i sopstvenite inicijativi na Ombuds-
manot, a zavr{eni istragi do krajot na godinata imalo vo 102
slu~ai. Od niv, 82 rezultirale so zaklu~ok deka ne e zabele`ano
postoewe na maladministration, dvajca `aliteli gi povlekle svoite
`albi, vo 12 slu~ai problemot bil re{en od strana na samata
institucija na na~in zadovolitelen za `alitelite. Ova e naj-
~esto praveno od strana na Evropskata komisija {to e mo`ebi
indikator za nejziniot pozitiven stav i odnos kako kon gra|anite,
taka i kon rabotata na Ombudsmanot. Vo 34 slu~ai Ombudsmanot
na{ol gre{ki vo raboteweto, odnosno maladministration, od koi
32 zavr{ile so kriti~ka zabele{ka na Ombudsmanot do zasegna-
tiot organ ili institucija. Samo edna `alba i edna sopstvena
negova inicijativa zavr{ile so predlog na preporaki {to bi
trebalo da gi usvojat zasegnatite organi, odnosno institucii.
Od izve{tajot na Ombudsmanot za 1996 godina (koj isto kako
i prethodniot e necelosen), mo`e da se zaklu~i deka vo toa vreme
institucijata s# u{te se nao|ala vo po~etna faza. Vo soglasnost
so postapkata predvidena so Statutot na Ombudsmanot potrebni
bile re~isi {est meseci za da se sprovedat formalnite
soslu{uvawa i istragi, da se dobijat potrebnite informacii i
da se prevedat `albite i nivnite odgovori. No, ve}e narednata
1997 godina, poka`uva mnogu podobri rezultati od celokupnoto
funkcionirawe na institucijata.
Vkupen broj slu~ai od 1.1.97 do 31.12.97 - 1412
@albi i istragi koi ne se zavr{eni na 31.12.96 - 227
@albi primeni vo 1997 - 1181
Novi sopstveni inicijativi na Evropskiot ombudsman - 4
Zavr{eni ispituvawa za (ne)prifatlivosta na `albite - 97%
Klasifikacija na `albite:
a) Spored nadle`nosta na EO:
vo ramkite na negovata nadle`nost - 368 (27%);
nadvor od negovata nadle`nost - 998 (73%).
b) Pr~ini za nenadle`nost:
neovlasten `alitel - 10;
194
Ana Pavlovska-Daneva
ne se odnesuva na organ ili institucija na EZ - 946;
ne se odnesuva na napravilno upravuvawe (maladministration) - 42.
v) Analiza na `albite koi se vo ramki na nadle`nosta na EO:
Dopu{teni `albi - 230
Inicirani istragi - 196
Nema osnov za vodewe postapka - 34
Nedopu{teni `albi - 138
Inicirani istragi - 200
(196 dopu{teni `albi i 4 sopstveni inicijativi na EO)
Institucii i organi koi se subjekti na istraga:
Evropska komisija - 163 ili 80%;
Evropski parlament - 18 ili 9%;
Sovet na Evropskata unija - 14 ili 7%;
Drugi - 8 ili 4%.
Vidovi na maladministration navedeni vo `albite:
nedostatok ili odbivawe na informacii i transpa-
rentnost - 60 ili 25%;
diskriminacija - 42 ili 17%;
nepravilnosti vo postapkata, ograni~uvawe na pravata na
odbrana - 32 ili 13%;
nepravednost, zloupotreba na ovlastuvawa - 23 ili 9%;
neopravdano odolgovlekuvawe - 22 ili 9%;
nemarnost - 22 ili 9%;
neizvr{uvawe na obvrskite - 20 ili 8%;
pravni gre{ki 14 ili 6%;
drugi vidovi 9 ili 4%.

Istragi zavr{eni so opravdana odluka - 101

ne se pronajdeni gre{ki vo raboteweto - 59;
donesena kriti~ka zabele{ka adresirana do organot /
institucijata - 21;
postignat dogovor so organot, odnosno institucijata - 16;
prijatelska solucija - 3;
195
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
podnesen poseben izve{taj - 1;
povle~ena od `alitelot - 2;
drugo - 6.
Vo vrska so geografskoto poteklo na `albite, sostojbata e
mnogu sli~na kako vo 1995 godina, imeno najbrojni se `albite od
Germanija, Obedinetoto Kralstvo, Francija, Italija itn.
I na krajot sleduva statisti~ki prikaz za posledniot pe-
riod na rabotewe na Evropskiot ombudsman od 01.01.2000 do
31.08.2002 godina (European Ombudsman statistics www.euro-
ombudsman.eu.int). Op{tite zabele{ki se slednive: pogolem broj
`albi se dostaveni direktno do Ombudsmanot; zemji od koi se
dobieni najgolem broj `albi se Germanija, [panija, Francija i
Italija i pogolemiot del od `albite se odnesuvaat na maladmin-
istration.
Vkupen broj slu~ai od 01.01.2000 do 31.08.2002
Za ovoj period vkupniot broj slu~ai iznesuva 5441 od koi
284 `albi ili istragi se onie koi ne se zavr{eni na 31.12.1999;
5150 `albi se registrirani i 7 slu~ai na sopstvena inicijativa
na Ombudsmanot se otvoreni od 01.01.2000 godina.
Analiza na `albite
Okolu 30% spa|aat vo nadle`nost na Ombudsmanot. Istraga
e zapo~nata vo 589 slu~ai (od koi 7 po negova sopstvena inicija-
tiva). Pove}eto od niv se odnesuvaat na nedostatok ili odbivawe
na informacii, neopravdano oddolgovlekuvawe na postapkata
ili docnewe na isplata, izbornata procedura, vklu~uvaj}i gi
konkursite, dogovornite uslovi, ~ovekovite prava, kako i na
~ovekovata sredina.
Institucii-subjekti na istraga
Evropskata komisija (482); Evropskiot parlament (48);
Sovetot na Evropskata unija (18); Evropskata investiciona banka
(7); Sudot na pravdata (4).
Rezultati od istragata
640 istragi se zatvoreni do 31.08.2002 (od koi 12 zapo~nati
po sopstvena inicijativa na Ombudsmanot). Pri~ini:
199 slu~ai se re{eni po zapo~nuvaweto na istragata na
Ombudsmanot;
vo 13 slu~ai `alitelite gi povlekle `albite;
nepostoewe na maladministration vo 293 slu~ai, od koi 9
zapo~nati po sopstvena inicijativa;
vo 7 slu~ai izdejstvuvani se prijatelski re{enija;
196
Ana Pavlovska-Daneva
98 istragi se zavr{eni so kriti~ki zabele{ki od strana
na Ombudsmanot do nadle`nite institucii;
35 istragi rezultirale so predlog-preporaki;
od 01.01.200 organite vo 27 slu~ai (od koi 1 po sopstvena
inicijativa) gi prifatile preporakite na Evropskiot ombuds-
man. 4 slu~ai vo koi se napraveni predlog-preporaki podocna se
zavr{eni so davawe kriti~ki zabele{ki. Vo 4 drugi slu~ai
Ombudsmanot podnel poseben izve{taj do Evropskiot parlament.
Za 2 od ovie slu~ai Parlamentot usvoil rezolucii za davawe
poddr{ka na zaklu~ocite i preporakite na Ombudsmanot. Za
drugite 2 slu~ai s# u{te se rasprava.
5. Zaklu~ok
Vo osnova, site zemji koi vo svoite sistemi ja vgradile
institucijata ombudsman, toa go imaat storeno so cel da gi
zajaknat i unapredat demokratijata i vladeeweto na pravoto vo
svoite granici. Poslednive nekolku godini toa go pravat golem
broj zemji od Latinska Amerika i od Centralnoisto~na Evropa.
No, se postavuva pra{aweto, {to ja inicira{e Evropskata unija
da go stori istoto? Nejzinite aktivnosti re~isi sekoga{ bile
zakonski, ili dejstvuvaweto na organite na Zaednicata otseko-
ga{ mnogu pove}e se dvi`elo vo ramkite na propisite vo odnos
na dejstvuvaweto na nacionalnite organi i institucii na
dr`avite-~lenki. U{te pove}e, evropskite gra|ani ve}e imaa
mo`nost da podnesuvaat peticii do Evropskiot parlament za
eventualnite povredi na nivnite prava i ovaa mo`nost tie do
kraj ja koristea.
Osnovnata ideja koja stoe{e zad formiraweto institucija
Evropski ombudsman se sostoe{e vo potpomagawe i o`ivotvo-
ruvawe na konceptot za postoewe Evropsko dr`avjanstvo i
razvivawe na odnosite i vrskite pome|u gra|anite i instituciite
na Zaednicata. Zna~i ulogata na Ombudsmanot bi se sostoela vo
pru`aweto pomo{ na evropskite gra|ani celosno i potpolno da
gi iskoristat svoite prava, ovozmo`uvaj}i istovremeno
celokupnata administracija na Evropskata zaednica da dobie
pohuman izgled.
Mnogumina mo`e da zapra{aat: Izvodlivo li e toa? Ima li
Evropskiot ombudsman dovolno mo} da go stori toa? Ne se li
negovite ovlastuvawa premnogu tesni, vo sporeba so onie na
197
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
negoviot izvor i inspiracija - {vedskiot ombudsman? Od druga
strana, zarem samo toj }e ima ovlastuvawe da istra`uva i odlu-
~uva za nepravilnoto rabotewe na instituciite i organite na EZ?
Odgovorot na ovie pra{awa mo`e da se dobie ako se pogled-
nat statisti~kite podatoci za negovoto rabotewe koi, me|u
drugoto, poka`uvaat postojan porast na `albite upateni do nego,
no i na sopstvenite inicijativi prezemeni od negova strana. Pos-
tavenosta na ovaa Evropskiot ombudsman, kako kombinacija na
modelot na francuskiot medijator, modelot na parlamentarniot
komesar vo Velika Britanija i skandinavskiot model, pret-
stavuva dovolna osnova za uveruvawe deka institucijata Evropski
ombudsman ima potencijal uspe{no da gi izvr{i svoite zada~i.
[to se odnesuva do ovlastuvawata i nadle`nostite na Ombuds-
manot, treba da se ima predvid deka vo site onie slu~ai koga delu-
vaat kako nedovolni, postoi mo`nosta da stapi vo akcija
Evropskiot parlament, poto~no Komitetot za peticii.
Rabotatata na EO za navistina da se zdobie so efikasnost i
uspeh, pretpostavuva zadol`itelna sorabotka so instituciite
od sli~en vid, na primer so Evropskiot parlamentaren komitet
za peticii, so nacionalnite ombudsmani i parlamentarnite
komiteti na zemjite-~lenki na Evropskata zaednica i sl. Vakvata
sorabotka e od isklu~itelno zna~ewe za obezbeduvawe celosna i
pravi~na implementacija na zaedni~koto pravo na site nivoa na
Unijata. Vtoriot, ne pomalku biten uslov za uspe{no rabotewe,
e celosnata nezavisnost na Ombudsmanot, koja treba da pretsta-
vuva garancija za negovoto pravedno rabotewe. Nezavisnosta e
svojstvo koe e od fundamentalno zna~ewe za steknuvawe i gradewe
avtoritet, kako kaj nacionalnite ombudsmani, taka i kaj Evrop-
skiot.
Na prv pogled, skepti~no deluva podatokot deka EO dobiva
ogromen broj `albi (okolu 70%) koi se neprifatlivi, odnosno
nedopu{teni. Me|utoa, za sekoja nova institucija postoi nein-
formiranost kaj gra|anite. Na evropskite gra|ani ednostavno
im e potrebno pove}e vreme i informacii za da ja razberat rabo-
tata na Ombudsmanot. Zatoa informativnata kampawa, poddr-
`ana od informativnite slu`bi pri Evropskiot parlament i
Komisijata, kako i slu`bite za informirawe vo ramkite na
nacionalnite ombudsmani, mo`e da odigra ogromna uloga vo za`i-
vuvaweto i ponatamo{noto funkcionirawe na institucijata
Evropski ombudsman.
198
Ana Pavlovska-Daneva
Rezime:
Avtorot vo ovoj trud, po kratkiot istoriski pregled na
osnovnite fazi na razvitokot na isntitucijata Ombudsman, se
fokusira na idejata za formirawe na eden nadnacionalen ili
naddr`aven mehanizam za za{tita na pravata na gra|anite na
Evropskata unija. Trgnuvaj}i od osnovnata zada~a na Evropskiot
ombudsman - re{avawe na specifi~nite slu~ai na lo{oto
upravuvawe - trudot gi razgleduva ovlastuvawata i na~inot na
rabota na ovaa institucija, pridobivkite od dosega{noto
rabotewe niz analiza na statisti~kite podatoci za rabotata.
Trudot se fokusira i na pra{aweto kolku Evropskiot ombuds-
man ja ostvaruva ulogata na pru`awe pomo{ na evropskite
gra|ani celosno i potpolno da gi iskoristat nivnite prava.
199
Evropski ombudsman: od ideja do realizacija
Literatura
European Parliament Decision 94/262, 1994
Pavlovska-Daneva A., Ombudsman, MI-AN, Skopje, 2000
Proceedings of the 4th Round Table with European Ombudmen, 1995
Proceedings of the 5th Round Table with European Ombudmen,
Limassol (Cyprus), 1996
Recommendation of the Commitee of Ministers to Member States on
the Institution of the
Ombudsman, NoR(85) 13
Resolution on Co-operation between the Ombudsmen of Member States
and between them and the Council of Europe, No(85) 8
The European Ombudsman Report of the year 1995
The European Ombudsman Annual Report 1996-22.04.1997
The European Ombudsman Annual Report of 1997
The European Ombudsman Annual Report of 2001
www.euro-ombudsman.eu.int (posetena na 20.10.2002)