Att frebygga och hantera finansiella kriser

Delbetnkande av Finanskriskommittn Stockholm 2013

SOU 2013:6

SOU och Ds kan kpas frn Fritzes kundtjnst. Fr remissutsndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer p uppdrag av Regeringskansliets frvaltningsavdelning. Bestllningsadress: Fritzes kundtjnst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se Svara p remiss hur och varfr. Statsrdsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02) En liten broschyr som underlttar arbetet fr den som ska svara p remiss. Broschyren r gratis och kan laddas ner eller bestllas p http://www.regeringen.se/remiss Textbearbetning och layout har utfrts av Regeringskansliet, FA/kommittservice. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2013 ISBN 978-91-38-23882-0 ISSN 0375-250X

Till statsrdet Peter Norman

I februari 2011 bemyndigade regeringen statsrdet Peter Norman att tillkalla en kommitt fr att gra en versyn av regelverket fr hantering av finansiella kriser (Dir. 2011:6, samt Dir. 2012: 81). Statsrdet Norman frordnade i februari 2011 som ordfrande fr kommittn f.d. chefen fr Riksgldskontoret Thomas Franzn och som ledamter justitierdet Agneta Bcklund, chefsekonomen Lars Hrngren, f.d. vice riksbankschefen Irma Rosenberg och docenten Gustaf Sjberg. Thomas Franzn lmnade uppdraget i oktober 2012, varvid Irma Rosenberg frordnades som ordfrande. Som experter frordnades avdelningschefen Daniel Barr, professorn Mikael Mller, departementsrdet Eva-Lena Norgren, advokaten Marika Rindborg-Holmgren, professorn Rolf Skog och professorn Per Strmberg. I maj samma r frordnades drutver seniora analytikern och numera chefen fr staben Ekonomisk analys Aino Bunge, seniora rdgivaren Christina Nordh-Berntsson och mnesrdet Amina Lundqvist. Rolf Skog lmnade vid samma tid uppdraget. Amina Lundqvist lmnade uppdraget i juni 2012 och ersattes d av rttssakkunniga Karin Bjrklund. Aino Bunge och Eva-Lena Norgren lmnade sina uppdrag i december 2012, efter sista mtet med expertgruppen. De ersattes av enhetschefen Bjrn Bargholz och kanslirdet Niclas Alsn. De senare har inte medverkat i arbetet med detta frsta betnkande frn kommittn. Som sekreterare frordnades ekonomen Hans Bckstrm och rdgivaren Eva Forssell. I januari 2012 frordnades drutver departementssekreteraren Charlotta Tajthy och samma mnad som huvudsekreterare departementsrdet Sonja Daltung. Kommittn har antagit namnet Finanskriskommittn.

Kommittn verlmnar hrmed sitt delbetnkande Att frebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Stockholm i januari 2013 Irma Rosenberg Agneta Bcklund Lars Hrngren Gustaf Sjberg /Sonja Daltung Hans Bckstrm Eva Forssell Charlotta Tajthy

Innehll

Frkortningar ..................................................................... 15 Sammanfattning ................................................................ 17 Frfattningsfrslag ............................................................. 41 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 Inledning................................................................... 53 Kommittns uppdrag ............................................................... 53 Utredningens avgrnsningar ................................................... 55 Utredningens arbete ................................................................ 56 Betnkandets disposition......................................................... 56 Staten och det finansiella systemet .............................. 59 Viktiga och srbara samhllsfunktioner ................................. 59 Tre centrala funktioner ............................................................ 60 2.2.1 Betalningsfrmedling ................................................... 61 2.2.2 Kapitalfrsrjningen ..................................................... 61 2.2.3 Hantering av risk .......................................................... 62 Finansiell stabilitet, finanskriser och statens roll ................... 62 Finansiella kriser ngra orsaker och lrdomar ............. 65 Krisen 2008 - drivkrafter och frlopp..................................... 66 3.1.1 Uppspelet och utbrottet............................................... 66 3.1.2 En sammansatt bild ...................................................... 68

2.3 3 3.1

Innehll

SOU 2013:6

3.1.3 Krisen i Sverige .............................................................. 70 3.1.4 Varfr ingrep inte myndigheterna tidigare? ................ 73 3.2 Andra finanskriser likheter och skillnader........................... 78 3.2.1 Hur definiera en kris? ................................................... 78 3.2.2 Krisers gemensamma nmnare ..................................... 80 Ngra lrdomar ......................................................................... 84 3.3.1 Ekonomisk politik har betydelse ................................. 86 3.3.2 Bttre kunskap och transparens ................................... 88 3.3.3 Bttre finansiell robusthet ............................................ 89 3.3.4 Bttre regler, bttre tillsyn och tydliga mandat ........... 93 Frtroendeproblem och sviktande legitimitet........................ 95 3.4.1 Varfr frtroendet r viktigt ........................................ 95 3.4.2 Bonusproblematiken i ett stabilitetsperspektiv ........... 99 3.4.3 Gott konsumentskydd strker frtroendet ............... 101 3.4.4 Detaljreglering eller frtroendeuppbyggnad ngra reflektioner ........................................................ 103 Krishanteringen internationellt ................................... 107 Snabb myndighetsrespons ..................................................... 107 Centralbankerna ..................................................................... 108 Initiativ till samordning ......................................................... 110 4.3.1 Den globala nivn ........................................................ 110 4.3.2 EU ................................................................................ 112 4.3.3 Kristgrder i ngra lnder.......................................... 113 Hndelsefrloppet i ngra enskilda lnder ........................... 114 4.4.1 USA ............................................................................. 114 4.4.2 Storbritannien ............................................................. 115 4.4.3 Irland ............................................................................ 116 4.4.4 Island............................................................................ 117 4.4.5 Danmark ...................................................................... 118 Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering .............................................................. 121 Inledning ................................................................................. 121 5.1.1 Snabba och omfattande tgrder ................................ 121

3.3

3.4

4 4.1 4.2 4.3

4.4

5 5.1

SOU 2013:6

Innehll

5.1.2 Ngra utgngspunkter fr en utvrdering................. 122 5.1.3 Myndigheternas samarbete under krisen .................. 126 5.2 tgrderna Riksbanken ...................................................... 127 5.2.1 Problemen och verktygen .......................................... 127 5.2.2 Generell likviditetstillfrsel i kronor ......................... 128 5.2.3 Generell likviditetstillfrsel i utlndsk valuta ........... 141 5.2.4 tgrder fr att hindra spridning av krisen frn lnder i Sveriges nromrde ....................................... 143 5.2.5 Srskilt likviditetsstd ................................................ 146 tgrderna Riksglden ....................................................... 148 tgrderna regeringen ........................................................ 149 5.4.1 Stabilitetsplanen och stdlagen .................................. 149 5.4.2 Riksglden blir stdmyndighet .................................. 152 5.4.3 Stdlagen tillmpad: Carnegie ................................... 153 5.4.4 ndringar i insttningsgarantin ................................. 155 5.4.5 Garantiprogrammet .................................................... 158 5.4.6 Kapitaltillskottsprogrammet ...................................... 164 5.4.7 Stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften ................... 168 5.4.8 Andra tgrder ............................................................ 170 5.4.9 Internationella insatser ............................................... 174 Uppnddes regeringens ml en fungerande kreditfrsrjning? .................................................................. 175 5.5.1 Fretagen .................................................................... 175 5.5.2 Hushllen .................................................................... 178 5.5.3 Andra effekter fr hushll och fretag ...................... 179 5.5.4 Slutsatser ..................................................................... 180 Vad har krishanteringen kostat skattebetalarna? ................. 180 Summering av kriserfarenheter ............................................. 183 Initiativ med anledning av krisen ............................... 189 Internationella organisationer ............................................... 189 6.1.1 Financial Stability Board ............................................ 190 6.1.2 Internationella valutafonden ...................................... 191 6.1.3 Baselkommittn fr banktillsyn ................................ 193 EU ........................................................................................... 194 6.2.1 Den nya tillsynsorganisationen inom EU ................. 194
7

5.3 5.4

5.5

5.6 5.7 6 6.1

6.2

Innehll

SOU 2013:6

6.2.2 ndringar av kapitaltckningsreglerna (CRD IV) ... 202 6.2.3 Krishanteringsdirektivet ............................................. 205 6.3 Ny reglering i ngra andra lnder .......................................... 206 6.3.1 Storbritannien ............................................................. 206 6.3.2 Norge ........................................................................... 209 6.3.3 Danmark ...................................................................... 212 6.3.4 Finland ......................................................................... 213 6.3.5 Tyskland ...................................................................... 214 Rapporter om svenska frhllanden ...................................... 215 6.4.1 Riksrevisionens utvrdering ....................................... 215 6.4.2 Internationella valutafonden (IMF) .......................... 217 6.4.3 Goodhart-Rochets utvrdering av Riksbanken ......... 218 6.4.4 Andra utvrderingar och initiativ ............................... 220 Utveckling av myndighetssamarbetet ................................... 223 6.5.1 Stabilitetsrdet ............................................................. 223 6.5.2 Samverkansrdet.......................................................... 224 6.5.3 Myndighetssamarbete i Norden och Baltikum ......... 226 Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet .............................................................. 227 Finansinspektionens uppdrag och befogenheter .................. 227 Styrning av Finansinspektionen ............................................ 230 En internationaliserad tillsyn ................................................. 233 7.3.1 Finansinspektionen och det europeiska regelarbetet .................................................................. 233 7.3.2 Arbete med internationella standarder ...................... 234 Regelutformning .................................................................... 235 Tillsyn ..................................................................................... 236 7.5.1 Vilka str under tillsyn och varfr ............................. 236 7.5.2 Tillsynens utformning ................................................ 242 Riskanalys ............................................................................... 252 Utvrderingar av Finansinspektionen ................................... 253 7.7.1 Externa utvrderingar ................................................. 253 7.7.2 Kommittns bedmning ............................................. 255

6.4

6.5

7 7.1 7.2 7.3

7.4 7.5

7.6 7.7

SOU 2013:6

Innehll

7.8

Finansinspektionens ingripandemjligheter ........................ 257 7.8.1 Nya EU-regler vidgar ingripandemjligheterna ....... 258 7.8.2 Ingripa med automatik? ............................................. 261 7.8.3 Nya krav p tillsynen .................................................. 268 Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet .... 271 Riksbankens uppdrag ............................................................. 271 8.1.1 Att upprtthlla ett fast penningvrde ...................... 272 8.1.2 Att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende ....................................................... 273 8.1.3 Att besluta om tillmpning av vxelkurssystem ....... 274 Riksbankens arbete med prisstabilitet .................................. 275 8.2.1 Penningpolitisk analys ................................................ 275 8.2.2 Rntestyrningssystemet ............................................. 276 8.2.3 Kompletterande stt att pverka inflationen............. 279 Riksbankens ansvar fr kontantfrsrjning och betalningssystem .................................................................... 281 8.3.1 Kontantfrsrjningen ................................................. 281 8.3.2 RIX-systemet .............................................................. 282 8.3.3 vervakning av finansiell infrastruktur .................... 285 Riksbankens frebyggande arbete fr att vrna finansiell stabilitet .................................................................................. 285 8.4.1 Informationsinsamling och kunskapsspridning om det finansiella systemet ........................................ 286 8.4.2 Lpande stabilitetsanalys ........................................... 287 8.4.3 Varning fr risker och utfrdande av rekommendationer ..................................................... 292 8.4.4 Regelutveckling och systemriskarbete ...................... 293 Riksbankens arbete i en krissituation ................................... 294 8.5.1 Likviditetstillfrsel ..................................................... 294 8.5.2 Kommunikation .......................................................... 295 8.5.3 Samarbete med svenska myndigheter och andra centralbanker............................................................... 296

8 8.1

8.2

8.3

8.4

8.5

Innehll

SOU 2013:6

9 9.1 9.2 9.3

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet ..... 299 Riksgldens uppdrag och befogenheter ................................ 300 Riksglden som stdmyndighet ............................................ 302 Riksglden som garantimyndighet ........................................ 303 9.3.1 Hanteringen av ersttningsfall ................................... 304 9.3.2 Avgifter och fondering ............................................... 304 Extra emissioner av statspapper ............................................ 306 Makrotillsyn ............................................................. 307

9.4 10

10.1 kad kunskap om systemrisker ............................................ 309 10.2 Nya verktyg ............................................................................ 312 10.2.1 Verktyg mot strukturella risker ................................. 315 10.2.2 Verktyg mot cykliska risker ....................................... 317 10.2.3 Fortsatt analys behvs ................................................ 323 10.3 Lpande stabilitetsanalys ....................................................... 327 10.4 Organisatorisk struktur fr makrotillsyn ............................. 328 10.4.1 Modeller fr makrotillsyn .......................................... 328 10.4.2 Kriterier fr utvrdering ............................................. 331 10.4.3 Utgngspunkter .......................................................... 335 10.4.4 Utvrdering av modellerna i en svensk kontext ........ 340 10.4.5 Kommittns bedmning ............................................. 348 10.5 Nrmare om frslaget ............................................................ 355 10.5.1 Makrotillsynsrdets uppgifter .................................... 356 10.5.2 Makrotillsynsrdets organisation ............................... 357 10.5.3 Dokumentation och kommunikation av makrotillsynsrdets arbete .......................................... 362 10.5.4 Informationsutbyte och sekretess ............................. 363 10.6 Anvndning av makrotillsynsverktyg ................................... 367 10.6.1 Tilldelning av verktyg ................................................. 367 10.6.2 De kontracykliska kapitalbuffertarna ........................ 370

10

SOU 2013:6

Innehll

11

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen ................ 373

11.1 Vad r likviditet? .................................................................... 374 11.2 Bankernas betydelse fr likviditetsfrsrjningen ................ 376 11.3 Likviditetsrisker och likviditetskris ...................................... 377 11.3.1 Likviditetsrisker i bankverksamhet ........................... 378 11.3.2 Likviditetskris ............................................................. 382 11.4 Nya krav p bankernas likviditetshantering ......................... 385 11.5 Likviditetsfrsrjningen under extraordinra frhllanden ............................................................................ 389 11.5.1 tgrder fr att upprtthlla det finansiella systemets funktioner .................................................. 389 11.5.2 tgrder under finanskrisen ...................................... 392 11.6 Arbetsfrdelningen fr statliga tgrder fr att stdja likviditetsfrsrjningen ......................................................... 393 11.6.1 Riksbanken som likviditetsfrsrjare i och utanfr en kris ............................................................. 393 11.6.2 Regeringens kapacitet att vidta likviditetsstdjande tgrder ...................................... 395 11.6.3 Arbetsfrdelningen mellan Riksbanken och regeringen .................................................................... 396 11.7 Riksbankens generella likviditetstgrder ............................ 397 11.7.1 Lagregleringen av Riksbankens generella likviditetstgrder ....................................................... 397 11.7.2 tgrder fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen .............................................. 398 11.7.3 Riksbankens skyldighet att informera regeringen .... 403 11.8 Regeringens tgrder fr likviditetsfrsrjningen ............... 405 11.9 Andra stt att frse ekonomin med likviditet ...................... 407 11.10 Utlning av statspapper till Riksbanken ............................... 408

11

Innehll

SOU 2013:6

12

Finansieringsarrangemang ......................................... 413

12.1 Bakgrund ................................................................................. 414 12.1.1 Stabilitetsfonden ......................................................... 414 12.1.2 Stabilitetsavgiften ........................................................ 418 12.1.3 Riksrevisionens rapport om stabilitetsfonden .......... 419 12.1.4 G20 angende finansieringsmekanismer fr krishantering................................................................ 421 12.1.5 EU-kommissionens frslag till ett krishanteringsdirektiv ................................................. 422 12.1.6 Insttningsgarantifonden och insttningsgarantiavgiften........................................... 426 12.2 Ett finansieringsarrangemang fr hantering av finansiella kriser ...................................................................... 429 12.2.1 Syftet med stabilitetsavgiften ..................................... 429 12.2.2 Stabilitetsavgiftens niv .............................................. 437 12.2.3 En fond och tv avgifter ............................................. 441 12.2.4 Anvndning av medel i bankkrisreserven .................. 445 12.3 Nrmare om bankkrisreserven .............................................. 445 12.3.1 Ingen mlsatt niv ....................................................... 445 12.3.2 Kontoplaceringar......................................................... 448 12.3.3 Lnemjligheter .......................................................... 450 12.3.4 Ingen terfring av medel till statskassan .................. 451 12.4 Nrmare om avgifterna .......................................................... 453 12.4.1 Kretsen avgiftsskyldiga ............................................... 453 12.4.2 Riskdifferentierad insttningsgarantiavgift ............... 456 12.4.3 Riskdifferentierad stabilitetsavgift? ........................... 457 12.4.4 Utvecklingen inom EU............................................... 463 12.5 Frndringar i nuvarande avgiftssystem ............................... 463 12.5.1 Stabilitetsavgift fr institut som haft tillstnd del av r .............................................................................. 463 12.5.2 Justerad avgiftsbas fr stabilitetsavgiften .................. 465 13 Myndigheternas uppdrag ........................................... 469

13.1 Roller och uppgifter ............................................................... 469 13.1.1 Regeringen och Regeringskansliet ............................. 470 13.1.2 Finansinspektionen ..................................................... 472 13.1.3 Riksglden ................................................................... 473

12

SOU 2013:6

Innehll

13.1.4 Riksbanken .................................................................. 474 13.1.5 versikt av uppgifter ................................................. 475 13.2 Samma uppdrag olika roller ................................................ 476 13.2.1 Riksglden och Finansinspektionen .......................... 478 13.2.2 Riksbanken .................................................................. 479 13.3 Behvs en definition av finansiell stabilitet? ........................ 482 14 Informationsutbyte och sekretess ............................... 485

14.1 De svenska myndigheternas arbete med finansiell stabilitet .................................................................................. 485 14.2 Allmnna handlingar, sekretess och sekretessbrytande bestmmelser .......................................................................... 490 14.2.1 Allmnna handlingar .................................................. 490 14.2.2 Sekretess ...................................................................... 491 14.2.3 Sekretessbrytande bestmmelser ............................... 492 14.3 Informationsutbyte mellan myndigheter ............................. 495 14.3.1 Informationsutbyte mellan Riksbanken och Finansinspektionen .................................................... 496 14.3.2 Uppgifter avseende insttningsgarantin .................... 497 14.3.3 Uppgifter avseende investerarskyddet ...................... 500 14.3.4 Uppgifter till och frn stdmyndigheten .................. 501 14.3.5 Uppgifter till regering och riksdag i allmnhet ......... 503 14.3.6 Uppgifter fr utvrdering .......................................... 504 14.3.7 Uppgiftsskyldighet avseende likviditetstgrder ...... 505 14.3.8 Uppgifter till utlndska myndigheter ........................ 507 14.4 Sekretess till skydd fr enskilda ............................................ 510 14.4.1 Sekretess fr arbetet med finansiell stabilitet ........... 511 14.4.2 Uppgifter fr utvrdering .......................................... 519 14.4.3 Sekretess fr information frn utlndska myndigheter ................................................................ 519 14.5 Sekretess till skydd fr det allmnna .................................... 520

13

Innehll

SOU 2013:6

15

Konsekvenser av kommittns frslag ........................... 527

15.1 Kravet p konsekvensanalys .................................................. 527 15.2 Frslagen syftar till minskade samhllsekonomiska kostnader ................................................................................ 528 15.3 Kommittns frslag innebr inga generellt kade kostnader fr fretagen.......................................................... 528 15.4 Statsfinansiella effekter .......................................................... 530 15.5 vriga aspekter ...................................................................... 531 Bilagor Bilaga 1 Kommittdirektiv 2011:6 ................................................. 549 Bilaga 2 Tillggsdirektiv 2012:81 ................................................... 573 Bilaga 3 Tidigare finansiella kriser i Sverige och i omvrlden ... 575 Bilaga 4 Statens direkta kostnader och intkter fr att hantera den finansiella krisen ........................................................ 593 Bilaga 5 Statens risk i det svenska insttningsgarantisystemet .... 661 Bilaga 6 Centralbanksregleringen ur ett EU-perspektiv .............. 669

14

Frkortningar

BIS CDS CLS CRD IV EBA EIB EIOPA EKN Ekofin EMCF ESMA ESRB FCA FDIC FPC FSA FSAP FSB FSF G20 IASB IMF IOSCO LCR LTI LTV NAB NAMA NBSG

Bank for International Settlements Credit Default Swaps Continous Linked Settlement Capital Requirements Directive IV (EU) European Banking Authority (EU) European Investment Bank European Insurance and Occupational Pensions Authority (EU) Exportkreditnmnden EU:s finansministerrd European Multilateral Clearing Facility European Securities Markets Authority (EU) European Systemic Risk Board (EU) Financial Conduct Authority (UK) Federal Deposit Insurance Corporation (USA) Financial Policy Committee (UK) Financial Services Authority (UK) Financial Sector Assessment Program (IMF) Financial Stability Board Financial Stability Forum (fregngare till FSB) Group of 20 International Accounting Standards Board International Monetary Fund International Organization of Securities Commissions Liquidity Coverage Ratio Loan-to-income Loan-to-value New Arrangement to Borrow National Asset Management Agency (IRL) Nordic-Baltic Supervisory Group

15

Frkortningar

SOU 2013:6

NSFR OECD PRA RIX SEK SIFI TARP

Net Stable Funding Ratio Organisation for Economic Cooperation and Developement Prudential Regulation Authority (UK) Riksbankens system fr interbankbetalningar Svensk Exportkredit Systemically Important Financial Institution Troubled Asset Relief Program (USA)

16

Sammanfattning

Att frebygga och hantera finansiella kriser

Finanskriskommittns arbete och betnkandets innehll Finanskriskommittns arbete syftar till att frbttra statens mjligheter att minska riskerna fr att finansiella kriser ska uppst, och att minska skadeverkningarna om en kris nd uppstr. Finanskriskommittn redovisar resultatet av delar av sitt arbete i detta betnkande. Tyngdpunkten ligger p att frebygga finansiella kriser och p hanteringen av likviditetsstrningar. Frgor som rr EU:s frslag till krishanteringsramverk kommer vi att behandla i vrt kommande betnkande. I det hr betnkande gr vi bl.a. fljande: Beskriver och utvrderar den svenska hanteringen av krisen 2008 och tiden nrmast drefter. Analyserar och ger frslag p hur det krisfrebyggande arbetet kan frbttras inom ramen fr nuvarande myndighetsstruktur. Kommittn freslr en ny organisatorisk plattform ett makrotillsynsrd fr kunskapsutveckling, analys och policydiskussion. Analyserar och ger frslag p hur rollfrdelningen ska se ut och verktygen frdelas mellan Riksbanken och regeringen/stdmyndigheten nr det gller statliga tgrder fr att motverka likviditetsstrningar. Diskuterar principer fr hur stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften br utformas. Analyserar myndigheternas uppdrag och freslr en ny och tydligare uppdragsbeskrivning fr Riksbanken fr dess arbete

17

Sammanfattning

SOU 2013:6

med det finansiella systemets stabilitet och att Riksglden i rollen som std- och garantimyndighet br f ett likartat uppdrag som Riksbanken och Finansinspektionen. Ger frslag som syftar till att frbttra regeringens/Regeringskansliets, Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgldens mjligheter att utvxla sekretessbelagd information fr att drigenom frbttra frutsttningarna fr myndigheternas samarbete avseende frgor som rr finansiell stabilitet. I nsta betnkande kommer vi frutom att ge frslag p hur EU:s krishanteringsdirektiv ska genomfras i svensk rtt och ta stllning till om lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen) br ndras, ocks ge vra slutliga frslag angende stabilitetsfonden och stabilitetsavgifterna, eftersom handlingsutrymmet hrvidlag r avhngigt utfallet av pgende EUfrhandlingar. Nedan ges en sammanfattning av resonemangen och frslagen i detta betnkandet. Varfr ska finansiella fretag behandlas annorlunda? En viktig och grundlggande frga r sjlvklart varfr staten ska lgga s stor vikt vid den del av nringslivet som finanssektorn utgr. Varfr betraktas banker och andra finansiella fretag annorlunda n vriga fretag? Varfr ska staten sttta banker men inte industrifretag? Sklet r den speciella roll som den finansiella sektorn spelar i samhllsekonomin. En modern ekonomi kan inte existera utan fungerande system fr att genomfra betalningar, frmedla kapital frn sparare till lntagare och tillhandahlla riskhantering, t ex i form av frskringar. Dessa centrala finansiella tjnster r lika viktiga fr samhllet som en fungerande energifrsrjning. Samtidigt r banker och vissa andra finansiella fretag knsliga fr strningar, och strningar i ett finansiellt fretag kan dessutom snabbt spridas till andra. Allt detta gr att staten behver reglera och vervaka finansbranschen p ett helt annat stt n andra branscher. Dessutom r finansiella tjnster av stor ekonomisk betydelse fr enskilda konsumenter samtidigt som de fr den enskilde ofta r svra att kvalitetsbedma. Historien visar tydligt vad som kan hnda nr det finansiella systemet inte fungerar, dvs. nr det uppstr finansiella kriser de
18

SOU 2013:6

Sammanfattning

samhllsekonomiska kostnaderna blir oftast mycket stora. Drfr finns goda argument fr att staten p olika stt engagerar sig bde fr att frhindra problem och fr att s effektivt som mjligt minska skadeverkningarna av problem som nd uppstr.

Den globala krisen

Ngra r efter millennieskiftet brjade finansiella obalanser och risktagande p finansmarknaderna ka efter hand. Hsten 2008 utmynnade detta i ett dramatiskt krisfrlopp som pverkade hela vrldsekonomin. Utvecklingen Efter den konjunkturnedgng som intrffade under 2001 och 2002 hade tillvxten i vrldsekonomin varit god och inflationen lg. Det fanns en vxande tillfrsikt att detta skulle fortstta. Rntorna var lga, krediter lttillgngliga och riskerna betraktades som lga och under kontroll. Utlningen vxte i mnga ekonomier och skuldsttningen kade hos hushll och fretag, men ven bland stater. De globala obalanserna vxte, mest pfallande i form av vxande budget- och bytesbalansunderskott i USA och vxande verskott i Kina. Bankerna strvade efter att ka sin utlning, bl.a. med hjlp av nya finansiella tekniker dr de p olika stt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansrkningen och slde den vidare. Detta skedde med hjlp av nya och komplexa instrument och med hjlp av tillskapade institutioner som inte omfattades av bankregleringen s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen och det kade risktagandet blev p s stt svrt att genomskda, srskilt som ven banker kpte de nya instrumenten. Det var svrt att f verblick ver effekterna fr marknaden och systemet som helhet. Till en brjan uppfattades dessa frndringar som i huvudsak oproblematiska och sgs av mnga som positiva fr marknadernas funktionsstt. Men frn vren-sommaren 2007 brjade bilden krackelera och oskerhet brjade sprida sig p marknaderna. I brjan av hsten tilltog oron. Likviditeten p de internationella finansiella marknaderna frsmrades kraftigt och interbankrntorna steg brant. Utlsande faktor var problem p den amerikanska bolnemarknaden. Mer

19

Sammanfattning

SOU 2013:6

specifikt gllde det de boln som, underblst av ambitionen att ven mindre vlbrgade hushll skulle kunna ga sin bostad, hade getts till lntagare med svag ekonomi och kreditvrdighet, s.k. subprimeln. Under vren 2008 var det fortsatt oroligt. I mars fick en stor finansiell aktr, den amerikanska investmentbanken Bear Stearns, akuta betalningsproblem. Detta lstes genom att fretaget, under amerikanska centralbankens verinseende, kptes upp av ett annat fretag. Tidigt i september tvingades emellertid de amerikanska myndigheterna ta ver de stora bolneinstituten Freddie Mac och Fannie Mae. Nr de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers dremot inte skulle rddas utbrt den 15 september 2008 en akut frtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker vrlden ver brjade hamstra likviditet och kreditgivningen mellan de finansiella fretagen p interbankmarknaderna torkade upp. Interbankrntorna skt i hjden och det blev svrt att finansiera sig ven p andra viktiga delar av finansmarknaden. Fljden blev en chockvg som gjorde att den redan vikande vrldsekonomin strtdk. Hur kunde krisen uppst? Svrigheterna att uppfatta hur riskbilden sg ut och hur srbarheten kade, bde hos de enskilda aktrerna och i systemet i stort, hade bidragit till att de frsvarslinjer som skulle ha kunnat frhindra en alltfr stor riskuppbyggnad inte fungerade. Istllet eskalerade krisen nrmast okontrollerat tidigt p hsten 2008. Den frsta frsvarslinjen som hade brustit var fretagens ledningar och styrelser, som ofta visade sig ha en mycket ofullstndig bild ver hur de verkliga riskexponeringarna sg ut. Den andra frsvarslinjen gllde de marknadsaktrer vars uppgift r att granska och vrdera fretag och deras verksamhet, frmst revisorer och kreditvrderingsfretag. I mnga fall mktade inte dessa med sin uppgift. I synnerhet de senare hade gjort allvarliga felbedmningar frmst nr det gllde riskerna i de nya finansiella instrumenten. Inte heller den tredje frsvarslinjen, den statliga regleringen och tillsynen, hll mttet. Det handlade bl.a. om att regleringen inte hade anpassats till de snabba frndringarna i marknaderna, och att

20

SOU 2013:6

Sammanfattning

myndigheterna i mnga fall arbetat fr nrsynt och saknat verblick ver marknadsutvecklingen. Dessutom hade utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och regelharmoniserandet inte hllit jmna steg med finansmarknadernas internationalisering. Det blev tydligt inte minst inom EU. Samtidigt hade det byggts upp verdrivna frhoppningar om marknadernas frmga att sjlva hantera risker och lsa problem. Delvis drfr fanns det ocks ibland en ovilja att ingripa med tgrder, i synnerhet om sdana kunde vntas bli impopulra hos marknad och allmnhet. Allt detta bidrog till en otillrcklig vaksamhet och aktivitet frn myndigheterna. Nr problemen sedan eskalerade visade det sig sist men inte minst att den finansiella motstndskraften hos de finansiella fretagen i mnga fall var helt otillrcklig fr att klara pfrestningarna.

Den svenska krishanteringen

Starka statsfinanser, relativt god finansiell stadga i svenska finansiella fretag, relativt gynnsamma yttre frutsttningar, relevanta och snabba tgrder samt ett fungerande samarbete mellan de svenska myndigheterna bildade basen fr en framgngsrik krishantering i Sverige. Det finns dock utrymme fr frbttringar, bde vad avser att frebygga och att hantera kriser. Kommittn kan konstatera att de svenska myndigheterna, lika lite som myndigheter och aktrer i andra lnder, kunde frutse vare sig nr eller hur krisen skulle bryta ut eller dess frlopp och terverkningar. Det fanns vidare brister i det finansiella regelverket betrffande krav p kapital och likviditet. Det fanns ocks delar i det finansiella regelverket som inte tgrdats, frmst en ordning fr att hantera banker i kris. Men genom en kombination av relativt gynnsamma frutsttningar och relevanta tgrder blev krishanteringen i Sverige nd framgngsrik. Det r viktigt att understryka att i en krissituation r ett snabbt och beslutsamt agerande viktigare n perfektion i tgrdsutformningen. Hanteringen har slktskap med vad som krvs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris ocks direkt pverkar sjlva krisfrloppet. Frmgan att agera p ett stt som r s frtroendeingivande att det kan bryta en negativ

21

Sammanfattning

SOU 2013:6

frvntningsspiral fr en avgrande betydelse. Kommittn anser att regeringen och de berrda myndigheterna i allt vsentligt lyckades med den uppgiften. Utgngslget Sverige hade inte pverkats i ngon strre utstrckning av de finansiella problemen i vrlden fram till dess frtroendekrisen blev akut i samband med Lehmans konkurs. Visserligen hade de svenska bankerna ftt hgre finansieringskostnader och de hade mrkt av problemen p finansieringsmarknaderna i dollar, men eftersom svenska aktrer i stort sett inte vare sig direkt eller indirekt hade exponerat sig fr risker p subprimemarknaden och liknande typer av s.k. strukturerade produkter hade Sverige klarat sig undan strre problem fram till dess. Efter konkursen i Lehman Brothers steg interbankrntorna kraftigt ven i Sverige, om n inte i samma utstrckning som i euroomrdet och i USA. Men precis som i omvrlden kunde de svenska bankernas finansiering p interbankmarknaden bara ske till allt kortare lptider. Drtill frsvann i stort sett mjligheten till annan marknadsfinansiering. Utbudet p marknaden fr korta dollarln frsvann i princip helt och detsamma gllde lng marknadsfinansiering. Ett bra utgngslge betrffande statens finanser och relativt frska erfarenheter frn 1990-talskrisen var viktiga delar i att den svenska krishanteringen blev framgngsrik. Vidare hade de svenska bankerna en relativt sett god finansiell styrka. En annan bidragande orsak till den lyckosamma hanteringen var att myndighetssamarbetet fungerade vl, trots de oklarheter som fanns bl.a. nr det gller avgrnsningarna mellan olika myndigheters ansvar. Olika program och tgrder sjsattes fr att skra bankernas betalningsfrmga och finansiella stllning och drmed finanssystemets grundlggande funktioner nr det gller att hantera transaktioner och frmedla kapital. Detta involverade krediter, olika former av likviditetsstd, garantier och kapitaltillskott. ven om Sverige allmnt sett hade ett gott utgngslge, var vissa frhllanden fr den svenska banksektorn bekymmersamma. Frmst kan man peka p fem faktorer. Fr det frsta, har Sverige ett koncentrerat banksystem, dr frtroendet fr systemet som helhet r mycket starkt beroende av frtroendet fr var och en av de fyra

22

SOU 2013:6

Sammanfattning

storbankerna. Fr det andra, r den svenska banksektorn stor relativt den svenska ekonomin bankkoncernernas tillgngar jmfrt med BNP r klart hgre i Sverige n i de flesta jmfrbara lnder. Det hnger samman med att, fr det tredje, svenska bankkoncerner har en omfattande verksamhet utomlands. Fr det fjrde, har och hade tv av storbankerna en omfattande verksamhet i de baltiska ekonomierna. Tillvxten i dessa lnder hade varit stark under en fljd av r, men stora obalanser hade samtidigt byggts upp vilket gjorde att den ekonomiska nedgngen blev djup nr vrldsekonomin frsmrades. Detta pverkade dessa banker ptagligt och drmed det svenska banksystemet som helhet. Fr det femte, hade de svenska bankerna byggt upp ett stort och vxande beroende av kort marknadsfinansiering, och till stor del frn utlandet, och drmed ett beroende av fungerande marknader. tgrderna Kommittn anser att regering och riksbank agerade snabbt, tydligt och kraftfullt fr att bemta problemen. Genom stabilitetsplanen, sattes ndvndig lagstiftning, i form av stdlagen, p plats och en strategi fr krishanteringen, inklusive de viktigaste tgrderna, presenterades. Vi bedmer att detta var viktigt fr att strka frtroendet i krisens inledande skede. Frstrkningarna av insttarskyddet bidrog till att upprtthlla frtroendet fr den svenska finansiella sektorn. Det starkare skyddet skulle kunna ha blivit en avgrande faktor om problemen fr de svenska bankerna blivit allvarligare n vad de blev. Garantiprogrammet bidrog p ett avgrande stt till finansiell stabilitet. Genom att staten kunde trda in som garant fr bankernas ln, vidgades bankernas mjlighet att lna p lngre lptider och utan skerheter. Kapitaltillskottsprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att marknaden visste att det fanns en mjlighet fr bankerna att f statligt kapitaltillskott om de skulle behva. Stabilitetsfonden var enligt kommittns uppfattning en smidig och ndamlsenlig budgetteknisk lsning fr att ge regeringen rtt att gra obegrnsade taganden och utbetalningar fr att fullgra stdlagens syfte. Det faktum att staten lade en betydande grundplt i fonden bidrog sannolikt till att ka frtroendet.

23

Sammanfattning

SOU 2013:6

Riksbanken anvnde flera verktyg fr att p olika stt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas anstrngda likviditetssituation inte skulle leda till en kredittstramning eller stopp i betalningssystemet. Man erbjd bl.a. extra lnefaciliteteter med lngre lptider n normalt, lnade ut mot ett bredare spektrum av skerheter och utkade motpartskretsen. Swapavtal etablerades med amerikanska Federal Reserve fr att skerstlla behovet av dollarfinansiering, liksom med ECB. Swapavtal slts ocks med centralbankerna i Island, Estland och Lettland. Vidare gavs ndkredit till tv enskilda finansfretag, Kaupthing och Carnegie. Drutver lades penningpolitiken snabbt och kraftfullt om i expansiv riktning fr att generellt minska finansieringskostnaderna och motverka konjunkturnedgngen, vilket indirekt ocks frbttrade de finansiella fretagens allmnna verksamhetsfrutsttningar. Effekter och erfarenheter Ett uttryck fr att krisen i Sverige bemttes p ett effektivt stt var att nedgngen i kredittillvxten visavi fretagen var liten sett i ljuset av krisens djup och omfattning. Utlningen till hushllen fortsatte att ka, frtroendet upprtthlls och ngon kraftig kredittstramning intrffade inte. En annan indikation p att krisen bemttes framgngsrikt r att insatserna fr att hantera finanskrisen inte drabbat skattebetalarna. Sett till de direkta statsfinansiella effekterna kan det konstateras att insatserna tvrtom har gett positiva effekter p statskassan. Men insatserna skulle ha varit minst lika vlmotiverade ven om det statsfinansiella utfallet blivit negativt. Syftet med svl stdinsatser i krislgen som statligt engagemang i vrigt nr det gller den finansiella sektorn, r att vrna samhllsekonomin och medborgarna. En vl fungerande finansiell marknad r en frutsttning fr tillvxt, sysselsttning och vlfrd, och statsfinansiella pfrestningar kan i vissa lgen vara ett ndvndigt pris att betala. Likafullt finns svaga punkter nr det gller kunskap och analys av systemrisker och tillgng till adekvata verktyg fr att motverka dessa och ett tydligt organisatoriskt ramverk nr det gller att frebygga och att hantera finansiella kriser. Med tanke p de enorma samhlleliga skadeverkningar en fullgngen finansiell kris

24

SOU 2013:6

Sammanfattning

kan orsaka, finns drfr all anledning att frbttra dessa svaga punkter. Finansiella kriser kommer inte att kunna elimineras. Men bttre kunskap och en bttre vervakning kan bidra till att kriserna bli frre och mindre omfattande. Tillsammans med bttre redskap att begrnsa skadeverkningarna av kriser som nd uppstr kan mycket stora samhllsvinster gras.

Internationella lrdomar av krisen

Krisen har drivit fram frndrade regelverk och nya institutionella lsningar, bde p nationell och p mellanstatlig niv. I krisens klvatten har det frts en livlig diskussion bde internationellt och i enskilda lnder kring hur stater enskilt och i samverkan p ett bttre och mer heltckande stt ska kunna motverka och hantera strningar som kan hota stabiliteten i det finansiella systemet. P det globala planet har detta bl.a. kommit till uttryck i den revision av det s.k. Baselregelverket som gr under namnet Basel III. Inom ramen fr G20 samarbetet har det utvecklats ett ramverk fr hantering av banker i kris. Bgge dessa initiativ har satt direkta spr i EU:s regelverk, i form av det nya kapitaltckningsregelverket och det s.k. krishanteringsdirektivet. Inom EU har drutver genomfrts viktiga institutionella frndringar genom bildandet av de tre EU-tillsynsmyndigheterna och den europeiska systemrisknmnden. Utver insatser p mellanstatlig niv har det freslagits och genomfrts institutionella frndringar och frndringar i de finansiella regelverken i en rad enskilda lnder. Dessa processer pgr i hg grad fortfarande.

25

Sammanfattning

SOU 2013:6

Frebygga kriser
Finansinspektionens befogenheter Finansinspektionen har omfattande befogenheter att agera redan i dag och befogenheterna kommer att vxa ytterligare med nya EUregelverk. Ngra ytterligare befogenheter finns det inte behov av i dagslget. Det r inte heller motiverat att infra en strre grad av styrda ingripanden, s.k. prompt corrective action. Finansinspektionens befogenheter och redskap fr att tidigt avvrja mjliga problem r centrala nr det gller att frebygga finansiella stabilitetsproblem. Det r viktigt att inspektionen har mjlighet och skyldighet att i ett tidigt skede ingripa mot problem i de finansiella fretagen. Detta krver bland annat att Finansinspektionen har resurser som bde skerstller god kvalitet i tillsynsarbetet och som ger utrymme fr lngsiktighet och planering. Det r ocks centralt att det finns en flexibilitet som medger snabba resurstillskott i krissituationer. Vidare r det viktigt att i linje med svensk myndighetstradition skerstlla att det finns reella mjligheter att sjlvstndigt hantera och avgra enskilda renden och gra ndvndiga prioriteringar. Kommittn bedmer inte att Finansinspektionen behver ges nya ingripandemjligheter utver de man redan har och de som inom de nrmaste ren kan vntas tillkomma genom regelutvecklingsarbetet inom EU. Kommittn anser inte heller att det br infras en ordning som tvingar Finansinspektionen att ingripa p ett visst stt i vissa definierade situationer (s kallad prompt corrective action), utver de inslag av detta som infrts eller kommer att infras till fljd av regelutvecklingen inom EU. Det kan visserligen finnas vissa frdelar med en sdan arbetsmetod nr det gller transparens och frutsgbarhet, men enligt kommittns uppfattning r nackdelarna strre med ett system dr lagstiftaren i frvg och i detalj anger hur inspektionen br agera i olika situationer. En sdan modell str ocks i motsatsstllning till den syn p finansiell tillsyn som kommer till uttryck i bl.a. den svenska banklagstiftningen och som bygger p att tillsynsmyndigheten grundar sitt agerande p en samlad, kvalitativ bedmning i varje enskilt fall. Detta hindrar inte att det i hg grad r nskvrt att Finansinspektionen aktivt verkar fr att fra ut och tydliggra hur

26

SOU 2013:6

Sammanfattning

man prioriterar och bedriver sitt arbete och varfr. Detta ger en bttre transparens, ven om det inte kan innebra frutsgbarhet i varje enskild frga eller rende. En struktur fr makrotillsyn Det r ndvndigt att bygga upp bttre kunskap om systemrisker och att utveckla nya verktyg fr att frebygga sdana. Detta sker bst inom ramen fr en bred och ppen samverkan. Ett makrotillsynsrd fresls bli plattformen fr detta. Ansvaret fr att besluta om och genomfra en viss makrotillsyntgrd ska ges till antingen Riksbanken eller Finansinspektionen. Myndigheterna ska samrda infr den typen av tgrdsbeslut. Vad r makrotillsyn? Enligt kommittns bedmning innehller makrotillsynsarbetet flera moment: att bygga upp kunskap om systemrisker, utveckla nya verktyg fr att motverka sdana risker, lpande vervaka den finansiella stabiliteten och identifiera systemrisker och, slutligen, att vid behov agera genom att anvnda de verktyg som finns utvecklade och tillgngliga fr detta syfte. Makrotillsynsverktyg kan beskrivas som tgrder som r generellt verkande till sin natur och som frmjar systemstabilitet. Kommittn ger i betnkandet en versikt ver verktyg som r freml fr diskussion i Sverige och internationellt. Det handlar bde om verktyg som syftar till att pverka de ofta starka cykliska dragen i den finansiella riskuppbyggnaden, exempelvis kontracykliska kapitalkrav, och verktyg som fokuserar p riskabla beroenden och sammankopplingar mellan aktrer och marknader, t.ex. reglering av skuldsttningsniver. Vi ger inte frslag p infrande eller hantering av nya verktyg utan har inriktat oss p att etablera en lmplig organisatorisk struktur fr makrotillsyn, eftersom det r mer ndamlsenligt att utvecklingen av nya verktyg sker inom ramen fr denna.

27

Sammanfattning

SOU 2013:6

Behov av kunskapsutveckling och nya verktyg En lrdom frn krisen r att kunskaperna var bristflliga om hur risker byggs upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera p pfrestningar och hur strningar i det finansiella systemet kan pverka och samspela med ekonomin i stort. Det saknades verblick ver de samlade riskerna i det finansiella systemet. I den mn det fanns en oro fr vissa fenomen saknades verktyg med uttalat syfte att hantera marknadsvergripande stabilitetsrisker. I avsaknad av sdana verktyg fanns det inte heller ngon tydlig arbetsfrdelning mellan olika myndigheter. Bilden som tonat fram internationellt r att tillsynsmyndigheterna, som i och fr sig har mnga verktyg i sin arsenal, ofta saknade tillrcklig verblick ver den samlade riskbilden genom sitt fokus p fretagsspecifika frhllanden och oftast inte heller hade ngot uttalat uppdrag att ingripa mot marknadsvergripande problem. Centralbankerna, andra sidan, hade mer fokus p marknads- och systemvergripande risker i sin stabilitetsanalys, men inte heller de insg hur stora risker som var under uppbyggnad eller p vilket stt de skulle kunna materialiseras. De hade inte heller ngra andra verktyg att tillgripa n penningpolitiken. Fr att tgrda dessa brister och organisera det frebyggande arbetet pgr i stora delar av vrlden, inte minst i EU:s medlemsstater, ett arbete med att frbttra de institutionella frutsttningarna fr makrotillsyn. I debatten har det frekommit en rad frslag p hur makrotillsynen kan organiseras. Kommittn har i sin analys utgtt frn ett antal modeller som skulle kunna vara aktuella fr svensk del. I analysen har vissa frutsttningar varit givna och drtill har kommittn slagit fast vissa grundfrutsttningar som en svensk organisationsstruktur br tillgodose. Frutsttningar och utgngspunkter fr en svensk struktur En frndring i den vergripande strukturen fr finansiell tillsyn i form av en sammanslagning av Finansinspektionen och Riksbanken skulle uppenbart pverka frutsttningarna fr makrotillsynens organisation. Men en s grundlggande frndring skulle krva att betydligt fler frgor n makrotillsynens organisation utreds. Detta ryms inte inom utredningsuppdraget och kommittn har drfr inte vervgt det alternativet.

28

SOU 2013:6

Sammanfattning

En annan frutsttning vi har haft att frhlla oss till r att svenska myndigheter bara kan utfrda freskrifter eller fatta beslut i enskilda renden var och en fr sig. Detta medfr att det fr varje makrotillsynsverktyg mste bestmmas till vilken myndighet beslutsrtten om anvndning ska ges. Det r vidare kommittns uppfattning att en svensk struktur fr makrotillsyn ska ge goda mjligheter till kunskapsuppbyggnad om systemrisker och mjliga tgrder och ge frutsttningar fr att beslut fattas utifrn en helhetsbild av stabilitetslget. Kommittn anser att bde Finansinspektionens och Riksbankens kompetens och kunskap behvs fr en effektiv makrotillsyn. En svensk struktur fr makrotillsyn ska drfr kunna tillvarata och sammanfra dessa bda myndigheters kompetens. Bde Finansinspektionen och Riksbanken fr ansvar fr makrotillsynen och ett makrotillsynsrd ska etableras genom lag Kommittn har utgtt frn ett antal kriterier fr att utvrdera olika tnkbara modeller fr makrotillsyn: frmga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet p beslutsunderlag, resurseffektivitet, tydlig ansvarsfrdelning, kompatibilitet med EU, kontinuitet Den modell som enligt kommittn r den bsta utifrn dessa kriterier och som br kunna fungera bst i den svenska miljn, r att Finansinspektionen och Riksbanken bda fr ett ansvar fr makrotillsynen samt att det etableras ett makrotillsynsrd dr myndigheterna ska samverka, tillsammans med fristende experter, fr att frebygga allvarliga strningar i det finansiella systemet. Till skillnad frn det samverkansrd som Finansinspektionen och Riksbanken bildat genom en verenskommelse ska makrotillsynsrdet etableras genom lag. Rdet ska srskilt verka fr kad kunskap om systemrisker och utveckling av makrotillsynsverktyg

29

Sammanfattning

SOU 2013:6

samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder fr att motverka sdana risker. Finansdepartementet utvar inte ngot frbyggande arbete nr det gller systemrisker, men ansvarar fr lagstiftningen p bl.a. finansmarknadsomrdet och ska i det sammanhanget bereda beslut om nya verktyg. Drtill finns kopplingar mellan makrotillsynen och den ekonomiska politiken. Kommittn bedmer drfr att Finansdepartementet br ges mjlighet till en observatrsroll i makrotillsynsrdet. Fr varje nytt makrotillsynsverktyg som arbetas fram br ansvaret fr att tillmpa verktyget tilldelas antingen Finansinspektionen eller Riksbanken. Kommittn freslr att beslut om tillmpning av ett sdant verktyg ska fattas efter samrd med den andra myndigheten. Fr redan befintliga tillsynsverktyg, som kan eller skulle kunna anvndas i ett makrotillsynssyfte, br en diskussion om samrdsbehov fras av myndigheterna frn fall till fall, och vid behov kan myndigheterna skriva till regeringen om att ett verktyg ska omfattas av samrdsskyldigheten. Kommittn freslr att rdet fr makrotillsyn ska best av Riksbankschefen (ordfrande), Finansinspektionens generaldirektr, ytterligare en tjnsteman vardera frn Riksbanken och Finansinspektionen samt tv frn myndigheterna fristende ledamter med specifik expertis p omrdet finansiell stabilitet som utses av regeringen. Ett sekretariat fr rdet ska upprttas hos Riksbanken. En central tanke i kommittns frslag r att makrotillsynen ska prglas av en ppen diskussion dr all relevant kunskap kan tas till vara och olika uppfattningar kan ventileras. Att verka fr utvecklad kunskap om systemrisker handlar mycket om att sprida kunskap, inte minst till marknadens aktrer fr att drigenom kunna pverka beteenden och ge incitament till en sund riskhantering. ppenhet och bredd r srskilt viktigt eftersom makrotillsyn r ett omrde i ett tidigt utvecklingsskede. Rdet ska inte fungera, eller uppfattas, som en sluten frhandlingsprocedur mellan myndigheter. Det r i det perspektivet kommittn lgger stor vikt vid dels att fristende experter deltar som fullvrdiga medlemmar i rdet, dels att diskussionerna vid rdets mten dokumenteras i protokoll som offentliggrs. Genom att i lag etablera ett samverkansorgan, i form av makrotillsynsrdet, infrs en skyldighet fr Finansinspektionen och Riksbanken att samverka i frgor om makrotillsyn. Genom att

30

SOU 2013:6

Sammanfattning

drtill infra en samrdsskyldighet fr Finansinspektionen respektive Riksbanken infr beslut om makrotillsynstgrder skapas en organisationsstruktur fr makrotillsynen som medfr att tgrdsbeslut kan fattas utifrn en helhetsbild av stabilitetslget samtidigt som det klart framgr vilken myndighet som ansvarar fr ett beslut. Det ska betonas att makrotillsynsrdet inte r avsett att erstta det existerande stabilitetsrdet, dr utver de redan nmnda myndigheterna ven Finansdepartementet och Riksglden deltar. Stabilitetsrdets uppgift r att fungera som ett forum fr informationsutbyte i frgor om finansiell stabilitet och systemrisker. Fokus r dock frmst p krishanteringsfrgor, vilket ocks r sklet till att Finansdepartementet har ordfrandeskapet fr stabilitetsrdet. Kommittn freslr inga frndringar vad avser stabilitetsrdet. Det ska ocks betonas att samarbetet inom ramen fr makrotillsynsrdet mellan Riksbanken och Finansinspektionen inte erstter, utan utgr ytterligare ett inslag i det kontinuerliga samarbete och informationsutbyte som redan sker mellan dessa tv myndigheter nr det gller finansmarknadsfrgor.

tgrder fr likviditetsfrsrjningen
Krisen 2008 visade tydligt hur knslig ekonomins likviditetsfrsrjning r fr strningar. Det r viktigt att staten ven i framtiden kan agera lika resolut som under krisen fr att motverka strningar i likviditetsfrsrjningen. Kommittn anser att Riksbanken ven fortsttningsvis br ha en central likviditetsstdjande roll. ven regeringen/stdmyndigheten behver kunna vidta tgrder fr att strka likviditetsfrsrjningen som kompletterar Riksbankens. Likviditet handlar om tillgng till betalningsmedel. Under normala marknadsfrhllanden skter finansiella fretag, frmst banker, och marknader likviditetsfrsrjningen och statens direkta inblandning r begrnsad till ett ftal tgrder. I frsta hand handlar det om att Riksbanken ger ut kontanter och ger intradagskrediter mot skerhet inom ramen fr det centrala betalningssystemet (RIX). I en finansiell kris kan dock situationen bli en annan. D kan staten, precis som under den senaste finansiella krisen, behva vidta extraordinra tgrder fr att strka likviditetsfrsrjningen.

31

Sammanfattning

SOU 2013:6

Likviditetsstrningar En lrdom frn hsten 2008 r att likviditeten snabbt kan frsvinna nr det uppstr oskerhet i marknaden. Eftersom bankerna hmtar en stor del av sin finansiering just frn marknaderna blir de knsliga fr strningar. Om en bank fr finansieringsproblem riskerar det att ge spridningseffekter till andra banker. Sedan kan problemen spridas vidare till den reala ekonomin, exempelvis om bankkredit inte lngre finns att tillg fr bankens kunder till fljd av att banken har finansieringsproblem. I brist p omedelbart tillgnglig likviditet kan banker och andra tvingas slja ut tillgngar, exempelvis fastigheter eller vrdepapper, fr att kunna fullgra sina taganden. Det medfr att priserna pressas ner p de tillgngar som berrs och frlusterna kan bli stora. Det kan i sin tur driva fram en ond cirkel av nya frsljningar och fortsatta prisfall. Nr de tillgngar som utgr skerhet fr lnen fallit i pris, kan banker och andra behva stlla ytterligare skerheter fr sina ln. Brist p likviditet i de finansiella marknaderna och prisfall p tillgngar kan allts snabbt skapa stora strningar i likviditetsfrsrjningen. Riksbankens och regeringens roller Kommittn anser att Riksbanken br ha en likviditetsstdjande roll motsvarande den som Riksbanken hade under den senaste krisen och ska kunna vidta tgrder bde fr att motverka likviditetsstrningar p marknaden och fr att sttta individuella fretag som har ftt likviditetsproblem. Kommittn freslr att det genom en ndring av riksbankslagen klargrs att Riksbanken ska verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning. Regeringen, som har ett vergripande ansvar fr finansiell stabilitet, kan, liksom i krisen, behva, eventuellt med hjlp av ngon eller ngra myndigheter, vidta kompletterande tgrder fr att strka likviditetsfrsrjningen. Kommittn ger frslag p en ny bestmmelse i riksbankslagen som ger Riksbanken mjligheten att vidta generella likviditetstgrder fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. De tgrder som Riksbanken fresls f mjlighet att vidta i detta syfte r samma tgrder som den fr vidta i penningpolitiskt syfte, vilket bl.a. innebr att kredit endast fr ges

32

SOU 2013:6

Sammanfattning

mot betryggande skerhet. Riksbanken ska informera regeringen infr viktigare beslut som rr sdana tgrder. Kommittn lmnar inte frslag till ndringar av Riksbankens mjlighet att ge likviditetsstd till enskilda finansiella fretag, s.k. ndkredit, i detta betnkande, utan avser att behandla den frgan i nsta betnkande och i samband med versynen av stdlagen och utformandet av frslag till en srskild rekonstruktions- och konkursreglering fr finansiella fretag, eftersom det r viktigt att dessa regleringar r konsistent utformade. Dessutom kan kommande EU-regler om likviditetskrav komma att pverka Riksbankens likviditetsstdjande roll, vilket br beaktas vid utformandet av bestmmelsen. Nr Riksbanken utkar sin kreditgivning till de finansiella fretagen, mste banken ocks mjliggra att dessa medel kan placeras i riksbankstillgngar. Ett alternativ r att Riksbanken ger ut riksbankscertifikat, men eftersom dessa inte r vlknda instrument kan det vara svrt fr de finansiella fretagen att anvnda dem som skerhet. Det kan drfr vara bttre att kunna placera i statspapper. Kommittn freslr drfr att Riksglden fr besluta att lna ut statspapper till Riksbanken som i sin tur kan lna ut dessa till de finansiella fretagen. Dessa statspapper ska terlmnas till Riksglden innan ngot belopp frfaller till betalning fr att de inte ska pverka statsskulden. Om det behvs andra likviditetsstdjande tgrder n de som Riksbanken fr vidta, t.ex. fr att upprtthlla kreditfrsrjningen eller fr att hindra att flera finansiella fretag fr betalningsproblem, r detta regeringens ansvar. Regeringen kan med std av stdlagen vidta flera sdana tgrder, om det r ndvndigt fr att undvika en allvarlig strning av det finansiella systemet. Exempelvis kan regeringen aktivera de garanti- och kapitaltillskottsprogram som togs fram under krisen 2008 och 2009. Regeringen kan ocks utfrda en allmn garanti att kreditinstitut kommer att fullgra sina taganden. Kommittn freslr inte i detta betnkande ngon frfattningsndring fr att ka mjligheten fr regeringen att agera.

33

Sammanfattning

SOU 2013:6

Finansieringsfrgor- stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften

Det upplgg med en stabilitetsfond och stabilitetsavgifter som infrdes i samband med krisen var bra, men stabilitetsfonden br sls samman med insttningsgarantifonden till en bankkrisreserv. Det br dock ven fortsatt tas ut tv olika avgifter. Insttningsgarantiavgiften br riskdifferentieras. Ett stllningstagande till en eventuell riskdifferentiering av stabilitetsavgiften br anst i vntan p kommande EU-direktiv. I Sverige infrdes under finanskrisen ett system fr finansiering av offentliga stdinsatser vid en finansiell kris. Systemet bestr av en stabilitetsfond samt en stabilitetsavgift som tas ut av de institut som kan bli freml fr std. Sedan tidigare fanns ett system fr att skydda insttningar i bank, insttningsgarantin. ven detta system innehller en fond och en avgift insttningsgarantifonden och insttningsgarantiavgiften. Stabilitetsfonden inrttades 2008 i samband med att regeringens stabilitetsplan beslutades. En grundtanke var att kreditinstituten sjlva lngsiktigt skulle bra kostnaderna fr hanteringen av framtida finansiella kriser. Detta skulle skapa en lngsiktigt hllbar finansiering och strka statsfinanserna infr kommande kriser. Genom att kostnaderna fr finansiell instabilitet skulle bras av fretagen skulle ocks drivkrafterna fr ett verdrivet risktagande hllas tillbaka. Sledes fanns bde ett finansieringssyfte och ett beteendepverkande syfte. Stabilitetsfonden, som utgrs av medel p ett rntebrande konto i Riksglden samt de vriga tillgngar som staten erhllit i samband med att std lmnats, finansierar stdtgrder enligt stdlagen. Initialt tillfrde staten 15 miljarder kronor till fonden via anslag. Samtliga kreditinstitut betalar en rlig stabilitetsavgift som tillfrs fonden. Mlsttningen var vid infrandet att stabilitetsfonden (tillsammans med insttningsgarantifonden) i genomsnitt skulle utgra 2,5 procent av BNP inom 15 r, dvs. r 2023. Kommittn anser att syfte och upplgg med finansieringsarrangemangen i grunden r bra och att avgiftsnivn r vl avvgd, men att ett antal frbttringar br gras. Ett slutgiltigt stllningstagande br dock avvakta resultatet av frhandlingarna av kommissionens frslag till krishanteringsdirektiv, d ven det innehller bestmmelser om stabilitetsfonder och avgifter.

34

SOU 2013:6

Sammanfattning

Stabilitetsfonden och insttningsgarantifonden br sls samman till en ny bankkrisreserv. De innehav som finns i insttningsgarantifonden och som r placerade i statspapper br lsas in i Riksglden i samband med sammanslagningen. Staten br ven framver ta ut tv avgifter; en insttningsgarantiavgift och en stabilitetsavgift. Bgge avgifterna ska fras till bankkrisreserven fr att finansiera stdinsatser i samband med finansiella kriser. Betrffande insttningsgarantiavgiften ska denna betalas av alla fretag som tar emot inlning. Insttningsgarantiavgiften ska vara finansierande och frskringsmssig. Den br utformas s att den ver tid frvntas finansiera kostnader fr att infria insttningsgarantin, rekonstruktionstgrder fr enskilda fretag, om dessa tgrder kan frutses bli billigare n att infria garantin, och systemets administrativa kostnader. Insttningsgarantiavgiften br riskdifferentieras. Insttningsgarantiutredningens frslag br kunna tjna som utgngspunkt vid utformningen av avgiften. Nr det gller riskdifferentiering av stabilitetsavgiften har kommittn vervgt olika modeller, men bedmer att ett slutligt stllningstagande till avgiftens utformning inte br gras innan EU:s krishanteringsdirektiv har beslutats. Underlaget fr stabilitetsavgiften br ndras s att garanterade insttningar inte ingr eftersom de annars rknas dubbelt. Ngon mlsatt niv fr reserven, exempelvis i termer av andel av BNP, br inte finnas. Av detta fljer att avgifterna kommer att vara desamma oavsett om det intrffar en kris eller inte, dvs. inga srskilda avgifter ska tas ut i efterhand fr att finansiera stdinsatser under en finanskris. De 15 miljarder kronor som initialt tillfrdes via anslag till stabilitetsfonden br inte terfras till staten. Givet att mlnivn tas bort skulle ett beslut om att terta det initiala tillskottet inte f ngon reell effekt. Kreditinstitutens avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot p kontot eller inte. Kommittn freslr ngra tekniska justeringar i dagens avgiftssystem fr stabilitetsavgiften i klargrande syfte.

35

Sammanfattning

SOU 2013:6

Myndigheterna ansvar och arbetsfrdelning

Samtliga myndigheter som i praktiken har en roll nr det gller finansiell stabilitet, dvs. Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden, br ha ett tydligt uppdrag att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande system. Kommittn freslr att Riksbankens uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende omformuleras som ett uppdrag att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Kommittn anser att det ven br framg av Riksgldens instruktion att myndigheten ska arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Samma vergripande uppdrag Kommittn konstaterar att Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken har olika uppgifter avseende det finansiella systemet. ven om uppgifterna och verktygen skiljer sig t mellan myndigheterna, handlar det om att bidra till samma vergripande ml, nmligen ett stabilt finansiellt system. Kommittn menar att myndigheternas gemensamma ansvar fr finansiell stabilitet br komma till uttryck i lag eller frordning. Det kan gras genom att det fr var och en av myndigheterna framgr att de ska arbeta fr ett stabilt finansiell system. I frordningen med instruktion fr Finansinspektionen framgr det redan att inspektionen ska arbeta fr ett stabilt men ven vl fungerande finansiellt system. Uttrycket vl fungerande ska fnga upp att den finansiella sektorn ska uppfylla flera mlsttningar, dr stabilitet r en viktig sdan men inte den enda. Om stabilitetsmlet r det enda mlet kan det ju i princip uppns genom s drakoniska krav p stabilitet att det finansiella systemet inte kan fungera effektivt. Eftersom stabiliteten allts mste vgas mot andra ml, br detta ocks komma till uttryck i den vergripande mlformuleringen. Enligt kommittns bedmning beskriver formuleringen i Finansinspektionens regleringsbrev drfr vl vad Finansinspektionens och de vriga myndigheternas uppdrag gllande finansiell stabilitet br avse och utgr drfr en lmplig utgngspunkt fr en framtida reglering. Ngon frfattningsndring r drfr enligt kommittns bedmning inte ndvndig fr Finansinspektionens del.

36

SOU 2013:6

Sammanfattning

Fr Riksglden finns inte i dag ngon formulering som uttryckligen anger att myndigheten har till uppgift att arbeta fr finansiell stabilitet, men det br framg av Riksgldens instruktion att myndigheten har ett sdant uppdrag. Riksgldens uppdrag br formuleras p samma stt som fr Finansinspektionen, dvs. att Riksglden ska arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Riksgldens uppdrag avseende finansiell stabilitet br kopplas till dess uppgifter som stdmyndighet och garantimyndighet, liksom till andra liknande uppgifter som den kan komma att f i framtiden. Betrffande Riksbanken konstaterar kommittn att uppgiften att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende i praktiken har kommit att innebra ett ansvar fr att frmja stabiliteten i det finansiella systemet. Kommittn anser att den tolkning som har gjorts av uppgiften br komma till uttryck direkt i riksbankslagen. Kommittn freslr att det grs genom att det i riksbankslagen klargrs att Riksbanken ska verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Den nya formuleringen i kombination med de preciseringar som grs betrffande Riksbankens uppgifter avseende likviditetsfrsrjningen och makrotillsynen, gr att Riksbankens roll i arbetet med finansiell stabilitet blir tydligare. Hur frndrar frslagen den framtida arbetsfrdelningen? Regeringen Regeringsformen ger regeringen det vergripande ansvaret fr den finansiella stabiliteten. Dessutom har regeringen genom lag tilldelats ett antal konkreta uppgifter. Utver att bereda lagfrslag till Riksdagen dribland rrande finansiell lagstiftning - har regeringen exempelvis rtt att fatta beslut om statligt std enligt stdlagen. Genom kommittns frslag ges regeringskansliet mjligheten att delta som observatr i makrotillsynsrdet. Finansinspektionen Finansinspektionen ansvarar fr tillsynen, regelgivningen och tillstndsprvningen som rr finansiella marknader och finansiella fretag. Kommittn freslr p dessa omrden inga frndringar av Finansinspektionens uppgifter. Kommittn freslr dock att
37

Sammanfattning

SOU 2013:6

Finansinspektionen inom ramen fr en ny makrotillsynsstruktur, med utgngspunkt frn sitt tillsynsperspektiv och tillsammans med bl.a. Riksbanken, ska utveckla kunskap om systemrisker och lmpliga verktyg att motverka sdana, liksom analysera och bedma stabilitetslget och behovet av tgrder utifrn ett helhetsperspektiv. Detta kommer sledes vara en lagreglerad uppgift fr Finansinspektionen. Kommittn bedmer att detta arbete ryms inom den nu gllande uppgiften att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande system. Finansinspektionen gr ocks liknande arbete i dag inom ramen fr samverkansrdet. I princip innebr arbetet i makrotillsynsrdet allts inte ngon utvidgning av Finansinspektionens uppgifter. Detsamma gller om Finansinspektionen kommer att tilldelas nya verktyg inom ramen fr makrotillsynen. Riksglden Riksglden r stdmyndighet enligt stdlagen och har de befogenheter som tilldelas myndigheten i den lagen. Myndigheten har dock i dag ingen befogenhet att fatta beslut om garantier eller kapitaltillskott, eftersom dessa program, som igngsattes 2008, har lpt ut. Riksglden r ocks garantimyndighet enligt lagen (1995:1571) om insttningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd. Riksglden administrerar insttnings- och stabilitetsavgifterna och frvaltar stabilitetsfonden. Kommittn freslr inte i detta betnkande ngra frndringar av Riksgldens uppgifter. Nr stdlagen ses ver i samband med att en ny ordning fr rekonstruktion och avveckling av vissa fretag infrs, kommer kommittn att vervga, dels om stdmyndigheten eller ngon annan myndighet ska vara ansvarig fr att hantera sdana renden, dels om Riksglden ska vara en sdan stdmyndighet och/eller krishanteringsmyndighet, eller om ngon annan myndighet br tilldelas dessa uppgifter.

38

SOU 2013:6

Sammanfattning

Riksbanken Riksbanken har frutom sitt penningpolitiska uppdrag - ett operativt ansvar fr delar av betalningssystemet. Riksbanken har vidare mjlighet att ge ndkredit till finansiella fretag under tillsyn fr att uppfylla detta ml. Kommittn freslr inte ngra frndringar av Riksbankens arbete med finansiell stabilitet, men har strvat efter att frtydliga lagstdet. Vi freslr att Riksbanken ska verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning och klargr nr Riksbanken fr vidta likviditetsstdjande tgrder. Vi tydliggr ocks att Riksbanken ska bidra till att identifiera systemrisker och tgrder som kan frebygga sdana. Som en del i detta arbete ska Riksbanken inom ramen fr en ny makrotillsynsstruktur, med utgngspunkt frn sitt riksbanksperspektiv och tillsammans med Finansinspektionen, utveckla analysen av systemrisker, fresl nya verktyg fr att frebygga systemrisker och bedma den finansiella stabiliteten. Riksbanken kan ocks komma att tilldelas verktyg inom ramen fr makrotillsynen. Effektivt informationsutbyte Fr att flera myndigheter ska kunna verka mot ett gemensamt vergripande ml p ett effektivt stt mste man i dessa frgor kunna arbeta som en enda myndighet. Fr att frbttra myndigheternas mjligheter till ett effektivt samarbete ger kommittn frslag till utkat informationsutbyte mellan myndigheterna p finansmarknadsomrdet i situationer dr vi bedmer att mjligheterna fr myndigheterna att f en helhetsbild av den finansiella stabiliteten i samhllet behver frstrkas. Kommittn har ocks analyserat de sekretessregler myndigheterna har att tillmpa och bedmer att dessa r vl avvgda.

39

Frfattningsfrslag

Frslag till lag om ett rd fr makrotillsyn

Hrigenom freskrivs fljande.

1 Finansinspektionen och Riksbanken ska, tillsammans med fristende experter, samverka fr att frebygga allvarliga strningar i det finansiella systemet. Fr detta ndaml ska det finnas ett rd fr makrotillsyn. 2 Rdet ska srskilt 1. verka fr utvecklad kunskap om allvarliga strningar i det finansiella systemet, 2. verka fr utveckling av nya medel fr att frebygga uppkomsten av allvarliga strningar i det finansiella systemet, 3. analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder fr att motverka sdana risker. 3 I rdet ska ing sex ledamter, varav tv frn Riksbanken, tv frn Finansinspektionen och tv frn dessa myndigheter fristende experter. Regeringskansliet ska f delta som observatr med en representant vid rdets sammantrden. 4 Riksbanken representeras i rdet av riksbankschefen och ytterligare en person som Riksbanken utser. Riksbankschefen r ordfrande i rdet. Riksbanken svarar fr rdets sekretariat. 5 Finansinspektionen representeras i rdet av generaldirektren och ytterligare en person som inspektionen utser.

41

Frfattningsfrslag

SOU 2013:6

6 De fristende experterna utses av regeringen fr en tid av tre r. Riksbanken och Finansinspektionen ska lmna de fristende experterna den information som de behver fr att utfra sina uppgifter enligt denna lag. En fristende expert fr inte utan tillstnd av regeringen 1. vara ledamot eller suppleant i styrelsen fr ett finansinstitut, eller 2. vara anstlld i eller ta p sig uppdrag fr ett finansinstitut. 7 Rdets ska sammantrda minst tv gnger per r. Vid rdets mten ska protokoll fras. Protokollen ska offentliggras. 8 Den som tillhr eller har tillhrt rdet fr inte obehrigen rja eller utnyttja vad han eller hon genom att delta i makrotillsynsrdet har ftt veta om enskilds affrs- eller driftfrhllanden, ekonomiska eller personliga frhllanden eller sdana uppgifter som hnfr sig till risk- och srbarhetsanalyser, planering och frberedelser eller hantering av fredstida krissituationer. I det allmnnas verksamhet gller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Denna lag trder i kraft den

42

SOU 2013:6

Frfattningsfrslag

Frslag till lag om ndring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Hrigenom freskrivs i frga om lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank1, dels att 1 kap. 2 , 6 kap. 3 och 5 samt rubriken till 6 kap. ska ha fljande lydelse, dels att det i lagen ska infras fem nya paragrafer, 6 kap. 2 a-2 c, 5 a och 8 a av fljande lydelse. 1 kap. 2 2 Riksbanken har enligt 9 kap. 13 regeringsformen ansvaret fr penningpolitiken. Mlet fr Riksbankens Mlet fr Riksbankens verksamhet skall vara att upp- verksamhet ska vara att upprtthlla ett fast penningvrde. rtthlla ett fast penningvrde. Riksbanken skall ocks Riksbanken ska ocks verka frmja ett skert och effektivt fr ett stabilt och vl fungerande betalningsvsende. finansiellt system. Riksbanken fr meddela freskrifter inom ramen fr sitt ansvar fr penningpolitiken. Riksbanken fr ven meddela freskrifter svitt avser verksamhet med anknytning till Riksbankens betalningssystem eller kontantfrsrjningsuppdrag. 6 kap. Penningpolitik och 6 kap. Penningpolitik och betalningssystem finansiell stabilitet 2a Riksbanken ska verka fr att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemet och vidta tgrder fr att frebygga dem. Av lagen (0000:000) om ett rd fr makrotillsyn, framgr att

1 2

Lagen omtryckt 1999:19. Senaste lydelse 2004:668.

43

Frfattningsfrslag

SOU 2013:6

Riksbanken ska delta i rdet fr makrotillsyn. 2b Riksbanken ska verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning. Riksbanken ska verka fr att betalningssystemet fungerar vl.

2c

3 Riksbanken skall infr alla Riksbanken ska infr alla viktiga penningpolitiska beslut viktiga penningpolitiska beslut informera det statsrd som och beslut om tgrder enligt 5 regeringen utser. informera det statsrd som regeringen utser. Riksbanken fr i penningRiksbanken fr i penningpolitiskt syfte politiskt syfte eller fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen 1. bevilja kredit mot betryggande skerhet och ta emot inlning, 2. kpa, slja och frmedla vrdepapper, valuta samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar, 3. ge ut egna skuldebrev. Allmnt gllande rntevillkor Allmnt gllande rntevillkor fr Riksbankens in- och fr Riksbankens in- och utlning enligt frsta stycket 1 utlning enligt frsta stycket 1 skall offentliggras. ska offentliggras. 5a 5 3

Riksbanken fr, p de villkor som verenskoms med Riksgldskontoret, lna statspapper utgivna av svenska staten i syfte att

Senaste lydelse 2003:168.

44

SOU 2013:6

Frfattningsfrslag

motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Villkoren fr sdana ln fr dock inte strida mot bestmmelsen i 8 kap. 1 tredje stycket. 8a Riksbanken ska lmna regeringen, Finansinspektionen eller stdmyndigheten enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut, de uppgifter som rr genomfrda likviditetsstdjande tgrder som den myndigheten behver fr sin verksamhet.

Denna lag trder i kraft den ..

45

Frfattningsfrslag

SOU 2013:6

Frslag till lag om ndring i lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut

Hrigenom freskrivs i frga om lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut, dels att 7 kap. 1, 2 och 3 och 8 kap. 2 och 3 ska ha fljande lydelse, dels att det i lagen ska infras tv nya paragrafer, 7 kap. 4 a och 4 b av fljande lydelse. Nuvarande lydelse Freslagen lydelse 7 kap. 1 4 Inbetalda ersttningar enligt 2 kap. 2 samt avgifter enligt 2 och drjsmlsrnta enligt 6 detta kapitel ska fras till ett rntebrande konto i Riksgldskontoret. Till kontot ska ven fras medel som staten terftt och som avser lmnat std enligt denna lag samt lagen (2008:812) om statliga garantier till insttare i utlndska instituts filialer i Sverige. De medel som tillfrts kontot utgr, tillsammans med de vriga tillgngar som anskaffats med std av denna lag, stabilitetsfonden. Fljande kostnader ska tckas med medel frn kontot: 1. statens utgifter fr std enligt denna lag, 2. stdmyndighetens kostnader, och Prvningsnmndens frvaltnings-

3. kostnader fr god man enligt 6 kap. 4 andra stycket, 4. kostnader som enligt de 4. kostnader som enligt de bestmmelser i frvaltnings- bestmmelser i frvaltningsprocesslagen (1971:291) som processlagen (1971:291) som
4

Senaste lydelse 2009:1418.

46

SOU 2013:6

Frfattningsfrslag

anges i 6 kap. 2 ska stanna p staten, och 5. ersttning som betalats ut p grund av en garanti till insttare enligt lagen om statliga garantier till insttare i utlndska instituts filialer i Sverige.

anges i 6 kap. 2 ska stanna p staten, 5. ersttning som betalats ut p grund av en garanti till insttare enligt lagen om statliga garantier till insttare i utlndska instituts filialer i Sverige, och 6. kostnader fr arvoden till de fristende experterna enligt lagen (0000:000) fr makrotillsyn.

I den mn medlen p kontot inte rcker till, fr en obegrnsad kredit i Riksgldskontoret anvndas. Kreditinstitut och andra fretag som avses i 1 kap. 2 frsta stycket (avgiftsskyldiga) ska fr varje rkenskapsr betala en avgift (stabilitetsavgift). Kreditinstitut och andra fretag som avses i 1 kap. 2 frsta stycket (avgiftsskyldiga) ska fr varje rkenskapsr betala en avgift (stabilitetsavgift). Om fretaget bara under en del av rkenskapsret har tillhrt ngon av dessa fretagskategorier, ska det dock betala avgift bara fr den delen av ret. Stabilitetsavgiften r 0,036 procent av ett underlag som berknas enligt 3 och 5 (avgiftsunderlag). Avgiftsunderlaget r summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsttningar dock inte obeskattade reserver vid utgngen av rkenskapsret enligt faststlld balansrkning, om inte annat fljer av andra eller tredje stycket.
5 6

2 5

3 6

Avgiftsunderlaget r summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsttningar vid utgngen av rkenskapsret enligt faststlld balansrkning. Om ett fretag under rkenskapsret har upphrt att tillhra ngon av de fretagskategorier som avses i 2 , ska i stllet balansrkningen vid

Senaste lydelse 2009:1418. Senaste lydelse 2009:1418.

47

Frfattningsfrslag

SOU 2013:6

utgngen av det nrmast fregende rkenskapsret anvndas. Obeskattade reserver eller avsttningar fr framtida stabilitetsavgifter ska inte i ngot fall ing i avgiftsunderlaget. Fr en avgiftsskyldig som ingr i en koncern enligt rsredovisningslagen (1995:1554) ska avgiftsunderlaget minskas med skulder till andra avgiftsskyldiga fretag i koncernen. Fr ett kreditinstitut ska Fr en avgiftsskyldig som r avgiftsunderlaget minskas med eller har varit ett kreditinstitut efterstllda skuldfrbindelser som ska avgiftsunderlaget minskas fr ing i kapitalbasen enligt med efterstllda skuldfrbindelser lagen (2006:1371) om kapital- med sdana villkor som medfr att tckning och stora expone- de fr ing i kapitalbasen enligt ringar. lagen (2006:1371) om kapitaltckning och stora exponeringar.
4a

Om ngon har varit avgiftsskyldig bara fr en del av ett rkenskapsr, ska avgiften bestmmas med hnsyn till hur stor del av rkenskapsret som avgiftsskyldighet frelegat. Stdmyndigheten ska besluta att stta ned en stabilitetsavgift berknad enligt 25 fr den som varit avgiftsskyldig bara fr en del av ett rkenskapsr och som har upphrt att tillhra ngon av de fretagskategorier som avses i 2 fre utgngen rkenskapsret, om det bedms vara skligt med hnsyn till den avgiftsskyldiges finansiella stllning under rkenskapsret eller andra omstndigheter.

4b

48

SOU 2013:6

Frfattningsfrslag

Den avgiftsskyldige ska skriftligen anska om nedsttning och visa att det finns skl fr nedsttning.

8 kap. 2 Riksbanken, RiksgldsRiksbanken, Riksgldskontoret och Finansinspek- kontoret och Finansinspektionen ska p stdmyndighetens tionen ska p stdmyndighetens begran lmna de uppgifter som begran lmna de uppgifter som myndigheten behver i renden myndigheten behver fr sin enligt denna lag. verksamhet enligt denna lag. Ett beslut om avgift enligt Ett beslut om avgift enligt 7 kap. 6 fr verklagas hos 7 kap. 4 b och 6 fr verklagas allmn frvaltningsdomstol. hos allmn frvaltningsdomstol. Prvningstillstnd krvs vid Prvningstillstnd krvs vid verklagande till kammarrtten. verklagande till kammarrtten. Andra beslut enligt denna lag fr inte verklagas. 3 7

1. Denna lag trder i kraft den

Senaste lydelse 2009:1418.

49

Frfattningsfrslag

SOU 2013:6

Frslag till lag om ndring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Hrigenom freskrivs i frga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i lagen ska infras tv nya paragrafer, 18 kap. 13 a och 30 kap. 4 a , av fljande lydelse. Nuvarande lydelse Freslagen lydelse 18 kap. 13 a Sekretessen enligt 13 hindrar inte att en uppgift lmnas ut till en fristende expert enligt vad som freskrivs i lagen (0000:000) om ett rd fr makrotillsyn. 30 kap. 4a Sekretessen enligt 4 hindrar inte att en uppgift lmnas ut till en fristende expert enligt vad som freskrivs i lagen (0000:000) om ett rd fr makrotillsyn.

Denna lag trder i kraft den

50

SOU 2013:6

Frfattningsfrslag

Frslag till lag om ndring i lagen (1995:1571) om insttningsgaranti

Hrigenom freskrivs att det i lagen (1995:1571) om insttningsgaranti ska infras tv nya paragrafer, 8 a och 17 b , av fljande lydelse. Nuvarande lydelse Freslagen lydelse 8a Nr Finansinspektionen har anledning att anta att ersttningsrtten enligt 8 frsta stycket frsta punkten kan intrda, ska inspektionen samrda med Riksbanken och stdmyndigheten enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut. Vid samrd enligt 8 a ska Finansinspektionen, Riksbanken och stdmyndigheten lmna varandra de uppgifter som behvs.

17 b

Denna lag trder i kraft den

51

Inledning

1.1

Kommittns uppdrag

Uppdraget till kommittn gavs i februari 2011, mot bakgrund av den finanskris som slog till med full kraft hsten 2008. Kommittn har uppdraget att fresl tgrder som bidrar dels till att frebygga finansiella kriser, dels till att finansiella kriser och strningar som nd uppstr ska kunna hanteras p ett effektivt stt, samtidigt som skattebetalarnas intressen vrnas liksom allmnhetens frtroende fr det finansiella systemet. Kommittn ska se ver de regelverk och de uppgifter som olika myndigheter har nr det gller att vrna det finansiella systemets stabilitet och fresl frbttringar. Frslagen ska vara frenliga med de regler och regelfrndringar som genomfrts eller r p vg att genomfras internationellt, frmst inom EU. Direktiven i sin helhet terfinns i bilagorna 1 och 2. Ngot mer specifikt involverar uppdraget i frsta hand tre stora frgekomplex. Det frsta rr arbets- och ansvarsfrdelningen mellan myndigheterna, nr det gller det krishanterande arbetet. De myndigheter som berrs r Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden men ven regeringen/Finansdepartementet. Det andra rr myndigheternas befogenheter och verktyg avseende det frebyggande arbetet. Fr Finansinspektionen pekar direktiven bl.a. p hur befogenheterna inom ramen fr de s.k. Baselreglernas pelare 2 kan anvndas. Vidare anges att mjligheten och skyldigheten till tidiga ingripanden p basis av hur finansfretagen uppfyller vissa specificerade krav (s.k. Prompt Corrective Action) br utredas, liksom ver huvud taget om inspektionens ingripandemjligheter r tillrckliga. Fr Riksbankens del anges stabilitetsuppdragets utformning, frgor kring utformningen av likviditetsstdet, och hur verksamhet som rr finansiell stabilitet relaterar till

53

Inledning

SOU 2013:6

Riksbankens penningpolitiska uppgifter och till de oberoendekrav som dessa stller som ngra av de frgestllningar som utredningen ska analysera. Betrffande Riksglden r en frga om myndigheten fortsttningsvis ska ha rollen att hantera statens finansiella stdinsatser. Med utgngspunkt frn de enskilda myndigheternas uppgifter, ska samordningen och samarbetet mellan myndigheterna behandlas. En central del r utformningen av den s.k. makrotillsynen, dvs. hur en mer utvecklad analys av systemvergripande risker kan stadkommas, hur tgrder fr att motverka sdana risker kan utvecklas och hur ansvaret fr detta br se ut. Den tredje stora frgan gller hanteringen av finansiella fretag med problem. Det handlar om hur statens men ocks andra aktrers intressen ska tillvaratas. ven hr r stabiliteten i det finansiella systemet i fokus, men frgorna berr ven bredare samhllsekonomiska aspekter. Utformningen av ett sdant rttsligt ramverk styrs delvis av ett kommande direktiv om krishantering av kreditinstitut och vrdepappersfretag som fr nrvarande frhandlas inom EU. I arbetet ska bl.a. ocks beaktas aspekter som berr allmnhetens frtroende fr de finansiella fretagen, frmst konsumentskydd och frgor kring ersttningar och bonus i finansfretagen. Drutver har utredningen uppdraget att analysera ett antal mer specifika frgor, med mer eller mindre direkt koppling till de tre huvuduppgifterna. Det gller bland annat att diskutera reglerna fr verprvning av myndighetsbeslut i samband med insatser fr att skerstlla finansiell stabilitet, inkluderande att diskutera Prvningsmyndighetens framtida roll. Vidare ska kommittn utreda om och hur sekretessbestmmelser r ett problem fr myndigheternas informationsutbyte, nationellt och internationellt, och hur detta i s fall kan lsas. En annan frga gller om och hur lneinstrument i vissa lgen kan konverteras till kapital, eller om skulder kan skrivas ner fr att frstrka den finansiella basen i ett finansiellt fretag, s.k. bail-in. Kommittn ska ocks diskutera lmpligheten av en riskdifferentierad avgift fr stabilitetsfonden, hur avgiftsunderlaget fr fonden ska bestmmas och om en viss niv p fondens behllning ska anges.

54

SOU 2013:6

Inledning

I regeringens tillggsdirektiv till utredningen sgs att frgor med koppling till EU:s kommande krishanteringsdirektiv ska avrapporteras i maj 2013.1

1.2

Utredningens avgrnsningar

Det faktum att den finansiella krisen i viss mening har varit och r en fortgende process har haft betydelse fr kommittns arbetsfrutsttningar. Det tydligaste exemplet gller EU:s s.k. krishanteringsdirektiv, som nr utredningsdirektiven gavs frutsattes bli frdigfrhandlat och beslutat i tid fr att av kommittn kunna anvndas som en utgngspunkt fr utformningen av ett svenskt regelverk fr hantering av finansiella fretag i kris. S blev dock inte fallet. Det r sklet till att vi i detta delbetnkande har huvudfokus p statens roll fr att frebygga systemkriser och hantera problem med likviditetsfrsrjningen. Kommittns vervganden och frslag betrffande hanteringen av finansiella fretag med problem, och dr EU:s regelverk kommer att utgra en central utgngspunkt, kommer i stllet att redovisas i vrt nsta betnkande. I vrigt kan man konstatera att den finansiella kris som drabbade vrldsekonomin 2008 har vckt mnga frgor och aktualiserat mnga problem. Det gller kanske mest uppenbart frgor som finanskrisens effekter p den reala ekonomin i termer av ekonomiskt tillvxt och arbetslshet, liksom de indirekta effekter p statsfinanserna som fljer av exempelvis en lgre tillvxt. Kommittns grundlggande fokus har dock, i enlighet med uppdraget, legat p olika statliga organs mjligheter att pverka stabiliteten i den finansiella sektorn. Vidare kan konstateras att krisen efter 2009 gick ver i en annan och i vissa avseenden nnu mer problematisk fas genom de omfattande statsfinansiella problemen i framfr allt de sydeuropeiska lnderna och de pfrestningar p bl.a. eurosamarbetet som detta lett till. Detta har dock inte haft ngon omedelbar pverkan p de frgor som kommittn haft uppdraget att arbeta med. Den diskussion om en bankunion som frts p senare tid kan p sikt f stor betydelse fr det framtida myndighetsansvaret. Dock har kommittn bedmt att det n s lnge r alltfr tidigt att analysera och bedma konsekvenserna av detta frslag. Den koppling mellan svaga banker och svaga statsfinanser som ligger bakom tanken p
1

Direktiv 2012:81, beslutat 19 juli 2012.

55

Inledning

SOU 2013:6

en bankunion inom euroomrdet har heller ingen motsvarighet i Sverige.

1.3

Utredningens arbete

Arbetet pbrjades i mars 2011. Kommittn och experterna har tillsammans hllit 18 mten. Drutver har ett antal mten hllits dels med enbart kommittledamterna, dels med kommittledamterna och delar av expertgruppen fr diskussion kring vissa juridiska frgestllningar. Kommittn har dessutom haft mten fr information och diskussion med fretrdare fr de finansiella fretagen, med berrda myndigheter och med Riksdagens finansutskott. Kommittns ordfrande och sekretariat har beskt myndighetsfretrdare i Storbritannien och Danmark fr diskussion och informationsinhmtning. Kommittns huvudsekreterare har beskt Norges Bank i samma syfte. Kommittns arbete har prglats av att mycket diskussion och frndringar av regelverk pgr i spren av finanskrisen. Kommittn har haft ambitionen att i mjligaste mn fnga upp och beakta dessa. I detta betnkande har vi dock inte haft mjlighet att ta hnsyn till nya fakta och frndrade frhllanden som tillkommit efter mitten av december 2012.

1.4

Betnkandets disposition

Betnkandet r disponerat p fljande stt: I kapitlen 26 beskriver vi statens roll visavi den finansiella sektorn mer principiellt, vad som hnde infr och i samband med att krisen brt ut 2008, vilka drivkrafterna bakom detta var, hur problemen hanterades (i Sverige och i andra lnder) och vilka generella lrdomar detta gett. Vi redovisar ocks viktigare regleringsndringar och organisatoriska frndringar som har genomfrts eller r p vg att genomfras som respons p krisen. Kapitlen 79 redovisar hur i tur och ordning Finansinspektionens, Riksbankens och Riksgldens uppdrag och uppgifter ser ut med fokus p finansiell stabilitet, och vilka befogenheter de har utifrn nuvarande regelverk och i ljuset av kommande EU-regelverk, frmst de nya kapitaltckningsreglerna (CRD IV).

56

SOU 2013:6

Inledning

Kapitel 10 diskuterar Finansinspektionens och Riksbankens krisfrebyggande arbete, den s.k. makrotillsynen. Vi redogr fr olika verktyg som skulle kunna anvndas och hur makrotillsynen br organiseras och hur arbetsfrdelningen br se ut. Kommittns analys utmynnar i frslag till ett organisatoriskt ramverk fr makrotillsynen. Kapitel 11 behandlar statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen i samband med finansiella kriser. Det handlar framfr allt om regeringens/Riksgldens respektive Riksbankens olika uppgifter fr att motverka strningar i likviditetsfrsrjningen nr marknaden inte fungerar eller krvar. I kapitel 12 redovisas och analyseras olika aspekter nr det gller utformningen av finansieringsarrangemanget fr tgrder fr finansiell stabilitet. Stabilitetsfondens och stabilitetsavgiftens utformning diskuteras liksom hur de br frhlla sig till insttningsgarantifonden och insttningsgarantiavgiften. Ngra frslag till lagndringar betrffande stabilitetsavgiften lmnas, men fr flertalet frgor behver resultatet av pgende EU-frhandlingar avvaktas innan konkreta frslag kan utarbetas. Vi kommer drfr terkomma till det i nsta betnkande. Kapitel 13 summerar och diskuterar hur de berrda myndigheternas uppdrag avseende finansiell stabilitet ska komma till uttryck med hnsyn till deras roller och de uppgifter de har tilldelats i fregende kapitel. I kapitel 14 analyserar vi myndigheternas mjlighet till effektivt informationsutbyte och lmnar vissa frslag angende informationsutbyte och sekretess. Kapitel 15 innehller en analys av de konsekvenser som utredningens frslag kan vntas leda till. Kapitel 16 innehller frfattningskommentarer.

57

Staten och det finansiella systemet

2.1

Viktiga och srbara samhllsfunktioner

Mnga mnniskor i mnga lnder har under de senaste ren stllt frgan varfr staten och skattebetalarna ska rdda bankerna. r problemen fr anstllda, chefer och gare till finansfretag mer behjrtansvrda n fr dem som r verksamma i andra typer av fretag som oskyldigt eller sjlvfrvllat drabbas av problem, men som inte stttas p detta stt? Varfr ska staten rdda banker, men inte bilfabriker? Fr tskilliga medborgare framstr detta som svrbegripligt. Men statens motiv fr att i vissa lgen stdja banker eller andra finansiella fretag beror inte p att staten knner srskild msinthet gentemot beslutsfattarna i finansfretagen. Anledningen till att finansiella fretag r freml fr srskild lagstiftning, statlig tillsyn och, i vissa lgen, direkta statliga stdinsatser r i stllet tre saker: Fr det frsta br den finansiella sektorn upp ndvndiga funktioner fr att samhllet och samhllsekonomin ska fungera. En situation dr betalningar inte kan genomfras, krediter inte kan ges och dr frskringssystemet stts ur spel skulle snabbt skapa enorma skadeverkningar fr alla. Om betalningstrafiken stoppas upp, om s bara fr en eller ett ftal dagar, skapas stora problem fr bde fretag och enskilda. Och om kreditfrsrjningen frlamas tvingas fretag sl igen, investeringsprojekt stoppas och byggandet upphr. Effekterna p sysselsttning, tillvxt och p samhllsekonomin i stort blir snabbt allvarliga. Ett fungerande finansiellt system r p samma stt som en fungerande elfrsrjning en ndvndig frutsttning fr att samhllsekonomin ska fungera p ett bra stt.

59

Staten och det finansiella systemet

SOU 2013:6

Med andra ord stttas finansiella fretag aldrig fr sin egen skull, utan fr att skra de viktiga funktioner som dessa fretag br upp. Fr det andra r framfr allt banker knsliga fr finansiella strningar. Detta beror i frsta hand p att bankernas balansrkningar har en tillgngssida som mest bestr av ln till fretag och hushll, och en skuldsida som bestr av inlning och andra kortfristiga skulder. Denna s.k. tillgngsomvandling r samtidigt en av banksystemets viktigaste uppgifter. Men det innebr samtidigt en knslighet: skuldsidan r likvid och kan snabbt frsvinna typexemplet r nr mnga insttare snabbt vill ta ut sina pengar samtidigt som tillgngarna (i huvudsak lnen) inte snabbt och enkelt kan sgas upp eller avyttras fr att lsa skulderna. Banken kan snabbt bli illikvid om bankens finansirer brjar misstro banken, och detta ven om misstron skulle vara ogrundad. Fr det tredje uppstr ltt spridningseffekter till andra banker och finansfretag om strningar uppstr, och som de enskilda fretagen varken kan verblicka eller hantera. Banker lnar av varandra och kper och sljer vrdepapper, valuta mm. sinsemellan i stor omfattning. Det msesidiga beroendet r allts starkt, och det kan i sin tur leda till att de finansiella samhllsfunktionerna snabbt sls ut. Det r allts den speciella kombinationen av stor samhllelig betydelse, hg knslighet fr strningar och risken fr snabb spridning av strningar, som motiverar det omfattande statliga engagemanget i finanssektorn.

2.2

Tre centrala funktioner

Det finansiella systemets brukar tillskrivas tre grundlggande samhllsfunktioner: att frmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalfrsrjning) och riskhantering. Syftet med statens olika insatser r att skerstlla att det finansiella systemet kan leverera detta.

60

SOU 2013:6

Staten och det finansiella systemet

2.2.1

Betalningsfrmedling

Det r i huvudsak bankerna som tillhandahller olika slags betalningstjnster och ser till att betalningar kan utfras. Basen fr betalningsfrmedlingen r bankernas inlningskonton. Betalningar kan givetvis ocks ske med kontanter, men detta svarar numera fr en mycket begrnsad (och krympande) del av de vrden som verfrs. Frutom konton och de pengar som finns p kontona, krvs en teknisk infrastruktur fr att kunna gra verfringar mellan olika konton p ett skert och transparent stt. Detta tillhandahlls av bankerna sjlva, till en del ocks av clearingfretag och andra som r specialiserade p olika former av transaktionshantering. Staten i form av Riksbanken har hr en srskild roll genom att betalningar mellan betalningsfrmedlarna/bankerna sker ver bankernas konton i Riksbanken. Fr transaktioner med vrdepapper, dr bde betalningsmedel och vrdepapper ska byta gare, finns det tekniska system som hanterar varje steg i transaktionen frn det att en kund lmnar en kp- eller sljinstruktion till sin bank till dess att affren r genomfrd. En central del i detta r att betalningen och leveransen av vrdepapper grs samtidigt. 2.2.2 Kapitalfrsrjningen

En viktig funktion fr finanssektorn r att knyta samman dem som vill spara med dem som vill investera. Det grs genom att det finansiella systemet samlar upp hushllens och fretagens sparande och anvnder det till att ge krediter eller p annat stt finansiera konsumtion och investeringar i t.ex. bostder och produktionskapital. Denna omflyttning av de finansiella resurserna mjliggr att sparande p ett effektivt stt kan finansiera investeringar, vilket i sin tur innebr en strre produktion och ett hgre vlstnd n vad som annars vore mjligt. Sett ur den enskilde individens eller det enskilda fretagets synvinkel innebr det ocks att produktion och konsumtion kan omfrdelas ver tiden. Hushll och fretag kan spara genom att gra insttningar i bank, genom att kpa olika finansiella produkter som t.ex. fondandelar eller genom att kpa vrdepapper p en marknad. Hushll och fretag som behver lna kan exempelvis gra det genom att ta

61

Staten och det finansiella systemet

SOU 2013:6

bankln. Fr strre fretag (och fr staten) finns ocks mjligheten att vnda sig direkt till spararna och lna genom att ge ut rntebrande vrdepapper, i form av t.ex. obligationer, s kallad marknadsfinansiering. 2.2.3 Hantering av risk

Det finansiella systemet erbjuder ocks mjligheter att minska, omfrdela och sprida risker. Det gller bde risker av typen stld och brand, men ocks, och kanske framfr allt, finansiella risker. Fretag och banker som finansierar sig p internationella vrdepappersmarknader kan exempelvis frskra sig mot rnte- och valutarisker via de finansiella marknaderna. Riskomfrdelning innebr att aktrer som har vilja och frmga att ta p sig strre risk, kan ta ver finansiell risk frn aktrer som av olika skl inte kan eller vill acceptera en viss riskniv. P det sttet kan riskfyllda men ekonomiskt lnsamma investeringar lttare komma till stnd, vilket bidrar till tillvxt och sysselsttning.

2.3

Finansiell stabilitet, finanskriser och statens roll

P ett vergripande plan kan kommittns uppdrag uttryckas som att finna vgar fr staten att p ett bttre stt kunna bidra till finansiell stabilitet. Innebrden av detta r att finansmarknadernas centrala funktioner ska finnas p plats och vara tillrckligt robusta fr att kunna fungera ven under besvrliga frhllanden. Risken fr ett frlopp dr de samhllsviktiga funktionerna p kort tid sls ut eller allvarligt strs ska hllas lg. En finanskris r antitesen till detta, dvs. en situation dr den finansiella sektorn p grund av internt eller externt uppkomna strningar inte kan upprtthlla sina fr samhllsekonomin centrala funktioner, eller att de kan upprtthllas enbart tack vare omfattande statliga ingripanden. Samtidigt ska dock ocks sgas att ven om ett stabilt finansiellt system r ett centralt samhllsml, r stabilitet inte den enda mlsttningen. ven effektivitetsaspekter mste beaktas. Ett mycket hrt reglerat finansiellt system kan bli synnerligen stabilt, men knappast effektivt. Stabilitetsmlet mste med andra ord alltid avvgas mot andra ml. Drutver finns ett annat grundlggande

62

SOU 2013:6

Staten och det finansiella systemet

avvgningsproblem nr det gller statens roll visavi den finansiella sektorn, nmligen att i och med att staten tar ett mer eller mindre uttryckligt ansvar fr att systemet ska fungera, pverkas beteendet bde hos fretag och hos kunder p de finansiella marknaderna. Den positiva sidan r den kade trygghet och frtroende det kan innebra. Den negativa sidan r att risktagandet kan bli strre och det egna ansvarstagandet mindre om man vet, eller antar, att staten p ett eller annat stt kommer att g emellan om det uppstr problem, ett fenomen som brukar benmnas moral hazard. Statens roll nr det gller att frmja den finansiella stabiliteten handlar om att Bidra till att frebygga problem. Det handlar om att skapa regler, utva tillsyn och p andra stt pverka finansfretagen (och i vissa fall deras kunder) fr att stadkomma dels ett rimligt risktagande, dels en finansiell styrka och operativ robusthet som gr att fretagen sjlva i det lngsta kan klara av uppkommande strningar. Se till att staten har praktiska och legala mjligheter att p ett effektivt stt kunna ingripa fr att hantera stabilitetsproblem som fretagen och marknaden inte p egen hand kan bemstra. Staten har allts i bda dessa avseenden en central roll fr den finansiella stabiliteten. Men det r hos finansfretagen sjlva som den frsta frsvarslinjen ska finnas bde nr det gller att frebygga och hantera problem. Det r fretagens styrelser, ledningar och revisorer som har ansvaret fr att regler fljs, att det finns en adekvat riskhantering och att verksamheten i vrigt bedrivs p ett sunt och ansvarsfullt stt. Men om problemen blir vermktiga fr fretagen sjlva, mste staten ha en beredskap och en metod fr att hantera situationen.

63

Finansiella kriser ngra orsaker och lrdomar

Den oro och turbulens som prglat finansmarknaderna i framfr allt USA och Europa sedan sommaren 2007 utmynnade hsten 2008 i ett dramatiskt krisfrlopp som pverkade hela vrldsekonomin. Drefter har bank- och finansmarknadskrisen, via en djup lgkonjunktur, delvis transformerats till en statsfinansiell kris i mnga lnder och till stora pfrestningar fr euro-samarbetet, samtidigt som banker i flera lnder fortsatt har stora problem. Kort sagt r krisen inte ver. Att beskriva, analysera och dra slutsatser av den finansiella krisen r i hg grad ett arbete mot ett rrligt ml. I den hr utredningen r det krisen som brt ut 2008 och hur den fasen hanterades som bildar utgngspunkt fr arbetet. De statsfinansiella och valutapolitiska problem som dominerat problembilden de senaste ren har i varje fall inte hittills p ngot direkt stt pverkat den svenska finansiella sektorns stabilitet. De har inte heller rest frgor kring den finansiella tillsynen, utformningen av stdtgrder till finanssektorn eller samarbetet mellan myndigheterna, dvs. i huvudsak de frgor som kommittn har ftt i uppdrag att utreda. P sikt kommer de pgende ekonomiska och finansiella problemen i Europa p olika stt leda till tgrder som ven pverkar Sverige nr det gller den finansiella regleringen. De diskussioner som fr nrvarande frs om en s.k. bankunion r ett konkret exempel. I detta kapitel redovisar vi hndelsefrloppet under den kris som brt ut p allvar hsten 2008 och dess orsaker. Framstllningen har inte ambitionen att ge ngon fullstndig bild av vad som hnde eller gra ngon slutgiltig vrdering av orsakerna, utan ska ses som ett frsk att p ett komprimerat stt beskriva huvuddragen i frloppet och ngra av de viktigaste drivkrafterna. Vi beskriver och jmfr ven med andra krisfrlopp i historien. Utifrn detta dras vissa generella slutsatser och lrdomar.
65

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

3.1
3.1.1

Krisen 2008 - drivkrafter och frlopp

Uppspelet och utbrottet

Efter den konjunkturnedgng som intrffande 20012002, och som framfr allt i USA mtts med kraftiga rntesnkningar, hade tillvxten i vrldsekonomin varit god och inflationen lg. Det fanns en vxande tillfrsikt att detta skulle fortstta. Rntorna var lga, krediter lttillgngliga och riskerna betraktades som lga och under kontroll. Utlningen vxte i flertalet ekonomier och skuldsttningen kade hos hushll och fretag. Bankerna strvade efter att ka sin utlning, bl.a. med hjlp av nya finansiella tekniker dr de p olika stt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansrkningen och slde den vidare till andra aktrer. P s stt kunde de expandera verksamheten och hlla en hg avkastning utan att behva tillfra eget kapital p det stt som annars hade varit ndvndigt, eftersom man bedmde att man avbrdat sig risk. Detta skedde med hjlp av nya och komplexa instrument, och med hjlp av nya institutioner som helt eller delvis var utanfr finanslagstiftningens verkningskrets s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen liksom det kade risktagandet blev p s stt svra att observera. Srbarheten vxte, men f, om ens ngra, kunde se detta p ett samlat stt. Till en brjan sg detta ut att fungera vl. Men frn vrensommaren 2007 brjade bilden krackelera. En oro och oskerhet brjade sprida sig p marknaderna, en oro som framfr allt gllde de finansaktrer som var exponerade mot den amerikanska bolnemarknaden. Det gllde speciellt de delar av den amerikanska bolnestocken som, underblst av socialpolitiska ambitioner att ven mindre vlbrgade hushll skulle kunna ga sin bostad, hade lntagare med svag ekonomi och kreditvrdighet, s.k. subprime-ln. Ett problem var att mnga av dessa lntagare efter hand konfirmerade sin svaga kreditvrdighet genom att inte klara sina ln. Den av kreditgivare och lntagare frutsatta vrdestegringen p bostder uteblev, bl.a. som en fljd av att den amerikanska centralbanken frn 20042005 stegvis hade brjat dra upp rntelget fr att motverka ett vxande inflationstryck. Kreditfrlusterna vxte. Ett annat och delvis nytt problem var att eftersom dessa ln buntats ihop till olika former av vrdepapper (ibland ocks med andra typer av ln) fr att sedan sljas vidare till andra finansiella aktrer, var det oklart var frlusterna fanns och hur och av vem de

66

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

skulle bras. Misstron vxte och frtroendet brjade svikta. Aktrerna blev allt mindre villiga att gra affrer med varandra. Den 2 april 2007 intrffade det frsta bankfallissemanget som direkt relaterade till subprimeproblemen nr banken New Century Financial begrdes i konkurs. ven om oron allts frn brjan var ett amerikanskt problem hade ven finansfretag utanfr USA investerat i dessa finansiella instrument. Drigenom hade problemet spritts ut ver hela vrlden. Bland annat fick tv tyska banker akuta problem sommaren 2007 som en direkt fljd av dessa exponeringar. Successivt kom det inte bara att handla om amerikanska bostadspapper; liknande finansiella tekniker med liknande transparensproblem fanns ocks inom andra delar av kredit- och finansmarknaden. Var riskerna fanns och hur stora de var framstod som alltmer oklart, och investerare fredrog i allt strre utstrckning skrare tillgngar som statspapper. Finansaktrerna blev allt ovillligare att lna ut pengar till varandra, i synnerhet lngfristigt. Banker och andra aktrer tvingades drfr lna allt strre del av sin finansiering till allt kortare lptider. Banker som vrdepapperiserat sina tillgngar blev tvungna att ta tillbaka stora mngder vrdepapper frn marknaden nr investerare inte lngre p samma stt som tidigare ville finansiera kreditportfljer med svrvrderade risker. Risk man trodde att man gjort sig av med kom p s stt i retur. Under sommaren och den tidiga hsten 2007 brjade oron sprida sig till interbankmarknaderna och flera centralbanker som ECB, Federal Reserve och Bank of England tillfrde extra likviditet till marknaderna. Under fortsttningen av hsten 2007 och under vren 2008 var det fortsatt oroligt, med avbrott fr lugnare perioder. En stor finansiell aktr som den amerikanska investmentbanken Bear Stearns fick i mars akuta betalningsproblem, och vertogs av JP Morgan, med bistnd frn Federal Reserve. Tidigt i september fick den amerikanska staten ta ver de stora privatgda men statligt garanterade bolneinstituten Freddie Mac och Fannie Mae. Nr de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers dremot inte skulle rddas utbrt den 15 september 2008 en akut frtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker vrlden ver brjade hamstra likviditet och interbankmarknaderna torkade upp. Interbankrntorna skt i hjden och likviditeten sinade ven p andra viktiga finansieringsmarknader. Trots massiva insatser p flera politikomrden blev

67

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

fljden en chockvg som gjorde att den redan vikande vrldsekonomin strtdk. 3.1.2 En sammansatt bild

Det finns ett flertal beskrivningar och analyser av krisen runt 2008 och dess orsaker. Beskrivningarna har olika infallsvinklar, och leder fram till delvis olika slutsatser.1 Slutsatserna skiftar om vilka faktorer som var viktiga och vilka som var mindre viktiga. Det som till en del frklarar varfr beskrivningar och analyser av krisen blir s pass olika r att det var en rad sammanfallande och samverkade faktorer som bddade fr och utlste krisen, faktorer som om de upptrtt isolerat knappast skulle ha skapat s svrhanterliga problem. Krisen har i mnga sammanhang beskrivits som en s.k. perfekt storm, dvs. nr en rad vderfenomen som var fr sig inte r s dramatiska rkar frstrka varandra till ett katastrofalt ovder. Men likvl kan vissa faktorer identifieras som viktigare n andra. Krisen kan inte bara skyllas p ett osedvanligt olyckligt sammantrffande av en serie slumpvis uppkomna hndelser. Den synliga utlsande faktorn var allts de tilltagande kreditfrlusterna p den amerikanska bolnemarknaden. Men kreditproblem p en begrnsad del av den amerikanska bolnemarknaden skulle inte ha kunnat skapa en global finanskris, om inte en rad andra frutsttningar ocks funnits p plats. En grundbetingelse var en fljd av r med en gynnsam konjunktur, lga rntor och hg optimism. Detta bildade basen fr snabbt vxande, alltmer integrerade, alltmer komplexa och allt mindre transparenta finansiella marknader. Den ekonomiska politiken verkade inte terhllande, bland annat drfr att inflationstakten var
1

Ngra sdana nmns och kommenteras av Klas Eklund under rubriken Bcker om finanskrisen i Ekonomisk Debatt 4/2010. De framstllningar Eklund redovisar och diskuterar r bl.a. Akerlof, G och R Shiller (2009), Animal Spirits. How Human Psychology Drives the Economy and Why It Matters for Global Capitalism, Fox, J (2009), The Myth of the Rational Market. A History of Risk, Reward and Delusion on Wall Street. Krugman, P (2009), Krisen. Orsaker, verkan, tgrder. Lybeck, J (2009), Finanskrisen, Norberg, J (2009), En perfekt storm,. Stiglitz, J (2010), Freefall. America, Free Markets and the Sinking of the World Economy, Tett, G (2009), Fools Gold. How Unrestricted Greed Corrupted a Dream, Shattered Global Markets and Unleashed a Catastrophe, de Vylder, Stefan (2009), Vrldens springnota, Finanskrisen och vgen framt. Delvis samma litteratur redovisas och diskuteras ocks av Andrew W. Lo i artikeln Reading about the financial crisis: a 21 -book reveiew, Journal of Economic Perspectives (oktober 2011). Drutver kan nmnas den omfattande studie som genomfrts p uppdrag av den amerikanska kongressen (The Financial Crisis. Inquiry Report) (publ. januari 2011).

68

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

lg och det verordnade mlet fr penningpolitiken drmed var uppfyllt. Till detta kom att finansiell reglering och tillsyn inte hll jmna steg med den snabba marknadsutvecklingen och internationaliseringen. Allt inramades av en utbredd syn, bde i marknaden och bland myndigheter, att finansmarknaderna i huvudsak fungerade vl och att de risker som fanns var hanterbara och under kontroll.2 Svrigheterna och till viss del oviljan att uppfatta hur riskbilden sg ut och hur srbarheten kade, bde hos de enskilda aktrerna och i systemet i stort, bidrog till att de frsvarslinjer som skulle kunna ha motverkat den omfattande riskuppbyggnaden var alltfr svaga. Den frsta frsvarslinjen som brast var fretagens ledningar och styrelser som ofta visade sig ha en mycket ofullstndig bild ver hur de verkliga riskexponeringarna sg ut och som drmed inte kunde kontrollera sina egna risker. Den andra frsvarslinjen gllde de marknadsaktrer vars uppgift r att granska och vrdera fretag och deras verksamhet, frmst revisorer och kreditvrderingsfretag. Inte heller de hade mktat med sin uppgift. I synnerhet de senare hade gjort allvarliga felbedmningar av bl.a. riskerna i de nya finansiella instrumenten. Inte heller den tredje frsvarslinjen, den statliga regleringen och tillsynen, hade hllit mttet. Det handlade bl. a. om att regleringen inte hade klarat att anpassa sig till de snabba frndringarna i marknaderna, att man arbetat fr nrsynt och saknade verblick ver marknadsutvecklingen. Utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och regelharmoniserandet hade heller inte hllit jmna steg med finansmarknadernas internationalisering. Detta gllde inte minst inom EU.3 Nr krisen vl var ett faktum, visade det sig att den kanske mest avgrande skyddsvallen den finansiella motstndskraften hos finansfretagen ocks i mnga fall var helt otillrcklig, i synnerhet nr risker som man trodde att man hade avbrdat sig genom olika former av vrdepapperisering kom tillbaka till banksystemet. I mnga fall hade de finansiella krockkuddarna i termer av kapital och likviditetsberedskap inte p lnga vgar den tjocklek som behvdes.
2

Andrew W. Lo sger i sin artikel Reading about the Financial Crisis a 21-Book review att stmningen prglades av an extraordinary level of uniformity of opinion, and its no surprise that the dissidents from the mainstream view were, at first glance, marginal figures at best, and more often considered crackpots. 3 Se exempelvis den s.k. Larosire-rapporten, The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (February 2009).

69

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

Ett speciellt drag i frloppet hsten 2008 var den snabba internationella spridningen av strningarna och problemen. Den positiva sidan av detta var att det bidrog till att regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter vrlden ver agerade mycket snabbt och vidtog tgrder nr krisen vl briserat. Bda dessa fenomen var historiskt sett ovanliga: finansiella kriser har tidigare dels som regel varit nationella eller regionala, dels har myndigheter ofta inledningsvis frskt lmna problemen till marknaden fr att sedan successivt dras lngre och lngre in i krishanteringen.4 S inte denna gng problemen var s omfattande och s akuta att ngot vntaoch-se-alternativ i realiteten inte existerade. Hur den finansiella krisen hanterades mer konkret under hsten 2008 och framt beskrivs i kapitel 4. 3.1.3 Krisen i Sverige

Sverige drabbades frst hsten 2008 Den internationella krisen hsten 2008 trffade en svensk ekonomi och finanssektor i jmfrelsevis god balans. Sverige hade inte pverkats i ngon strre utstrckning av de finansiella problemen i vrlden fram till dess att frtroendekrisen blev akut i samband med Lehman-konkursen. Visserligen hade bankerna ftt hgre finansieringskostnader och de hade mrkt av problemen p finansieringsmarknaderna i dollar, men eftersom svenska aktrer i stort sett inte hade ngra exponeringar mot den typ av problematiska finansiella instrument som innehll bostadsln p den amerikanska subprimemarknaden, hade Sverige klarat sig undan strre problem. Vlkapitaliserade banker och en god statsfinansiell situation bidrog ocks till att hlla finansoron utanfr landets grnser. Men efter Lehman Brothers konkurs steg interbankrntorna kraftigt ven i Sverige, om n inte i samma utstrckning som i euroomrdet och i USA. I Sverige, till skillnad frn euroomrdet, fungerade ven dagslnemarknaden under hela den finansiella krisen. Men precis som i omvrlden kunde de svenska bankernas finansiering p interbankmarknaden bara ske till allt kortare lptider, eftersom mjligheten till lngsiktig finansiering i stort sett frsvann. Interbankrntorna steg till rekordniver i Sverige, USA och euroomrdet under hsten 2008. Diagram 2.1 illustrerar en s
4

Se bilaga 3.

70

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

kallad basis-spread, vilket r skillnaden mellan tremnaders interbankrnta och den frvntade styrrntan. Normalt r skillnaden mycket liten. Med detta som riskmtt kan man allts konstatera att det fre halvrsskiftet 2007 i princip inte existerade ngon (upplevd) risk i systemet.

Klla: Bloomberg, Riksbanken.

Betrffande den lngsiktiga finansieringen minskade efterfrgan p bank- och fretagsobligationer kraftigt ven i Sverige som en fljd av den kade riskaversionen i marknaden, och upplningskostnaderna fr de fretag som lyckades emittera steg. Bankerna, liksom andra fretag, fick svrt att finansiera sig via denna kanal. Men det pverkade ven bankernas likviditetsituation genom att fretag i stllet i hgre grad utnyttjade sina kreditlinor i bankerna fr sin finansiering. Genom att utlndska banker blev mer restriktiva i sin kreditgivning till svenska fretag, kade trycket n mer p de svenska bankerna. Vidare innebar den minskade internationella efterfrgan p andra vrdepapper n statsobligationer att efterfrgan p skerstllda bostadsobligationer minskade ven i Sverige. Den minskade omsttningen i handeln frsvrade ocks prisbildningen och ledde till att rntorna steg.

71

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

Marknaden fr kortfristig upplning i amerikanska dollar blev mycket anstrngd under krisen. De amerikanska penningmarknadsfonderna, som normalt kpte de svenska bankernas certifikat, hade sjlva drabbats av problem och misstrodde dessutom europeiska banker generellt. Ett stort och koncentrerat banksystem Hur Sverige konkret kom att pverkas av den globala krisen hngde samman med specifika svenska frhllanden. Ett sdant r koncentrationen i det svenska banksystemet. De fyra storbankskoncernerna Nordea, SEB, Handelsbanken och Swedbank svarar exempelvis tillsammans fr cirka 75 procent av balansomslutningen p den svenska bankmarknaden. Drtill hade och har de svenska storbankerna en omfattande verksamhet utomlands, i synnerhet i det nordiska och baltiska nromrdet. Frtroendet fr det svenska banksystemet r drfr mycket starkt beroende av frtroendet fr var och en av de fyra storbankerna. Den svenska banksektorn r dessutom stor i frhllande till den svenska ekonomin bankernas tillgngar motsvarar fyra gnger Sveriges BNP, vilket r ungefr dubbelt s mycket som EUgenomsnittet. De svenska bankernas utlndska tillgngar svarar fr cirka hlften av detta.5 Det faktum att svenska banker i hgre grad n i de flesta andra nationella banksystem arbetar grnsverskridande innebar ocks en viktig komplikation, eftersom det saknades fungerande internationella verenskommelser fr hur man ska hantera stora grnsverskridande bankkoncerner i en krissituation. Vxande beroende av kort marknadsfinansiering En annan srbarhetsfaktor var storbankernas stora beroende av marknadsfinansiering, och drmed av vl fungerande interbankoch vrdepappersmarknader, dvs. de marknader som hsten 2008 inte var vl fungerande. Utvecklingen mot alltmer kat beroende av marknadsfinansiering hade pgtt en lngre tid, men hade, av skl som nmnts, inte upplevts som problematisk. Drutver kom omkring 60 procent av marknadsupplningen frn utlandet. Marknads5

Finansiell Stabilitet 2012:1. Riksbanken

72

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

finansiering i utlndsk valuta medfr strre risker, dels p.g.a. av de valutarisker som kan uppst, dels p.g.a. att Riksbankens mjlighet att ge likviditetsstd i utlndsk valuta normalt r begrnsad. Riskuppbyggnad i Baltikum Ett tredje mer specifikt problem gllde exponeringen mot de baltiska ekonomierna. De svenska bankerna, i frsta hand Swedbank och SEB, men ven Nordea, hade under ett antal r byggt upp en betydande verksamhet i de baltiska lnderna. r 2008 svarade de baltiska marknaderna fr uppemot 15 procent av utlningen frn SEB och Swedbank. Betydelsen lnsamhetsmssigt, i termer av andel av rrelseresultaten, var nnu hgre. De baltiska ekonomierna hade vuxit kraftigt under en fljd av r, men drabbades av en djup ekonomisk nedgng nr vrldsekonomin frsmrades, vilket ledde till att de svenska bankerna redovisade stora kreditfrluster. 3.1.4 Varfr ingrep inte myndigheterna tidigare?

Knda problem Att det fanns problem p vrldens finansmarknader var allts inget som pltsligt uppenbarade sig med hsten 2008. Problemen p den amerikanska subprimemarknaden var, som framgtt, fullt synliga mer n ett r innan, och hade noterats nnu tidigare. Detta liksom de risker som fanns i den vxande floran av nya finansiella instrument och institutionella upplgg, och de transparensproblem detta innebar, kommenterades i mnga rapporter frn olika instanser under 2006 och 2007.6 I det svenska och nordiska perspektivet pekade bde Riksbanken och Finansinspektionen i sina stabilitetsrapporter fr.o.m. 2005 p de vxande kreditriskerna i Baltikum som en potentiell klla till problem fr de berrda svenska bankerna. I Finansinspektionens rapport Finanssektorns stabilitet, publicerad i oktober 2007, knappt ett r innan den akuta krisen brt ut, konstaterades bl. a. fljande:
De svenska bankerna har bara haft marginella exponeringar mot den finansiella turbulensens epicentrum amerikanska subprimeln. De har ocks endast begrnsade direkta och indirekta exponeringar mot
6

Se exempelvis ECB Financial Stability Review December 2006 och December 2007, och IMFs Global Financial Stability Report april 2007 och 2008.

73

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

andra tillgngar som pverkats av oron, s som olika strukturerade kreditpapper. Bankerna har nd pverkats, framfr allt genom en mer komplicerad finansieringssituation, med hgre upplningskostnader och kortare lptider. Intjningen kommer med all sannolikhet ocks att pverkas negativt, bde genom den dyrare finansieringen, genom lgre aktivitet p vrdepappersmarknaderna och genom vrdeminskningen i obligationsportfljen. P sikt kommer ven de konjunktureffekter som turbulensen ger upphov till att pverka bankerna. Oron p de internationella finansiella marknaderna skapar givetvis en kad srbarhet fr andra strningar. I frra rets rapport pekades p riskuppbyggnaden inom tv omrden; utlningen i Baltikum och bostadsutlningen. Risken har under ret stigit inom bgge dessa omrden

I Riksbankens stabilitetsrapport, publicerad drygt en mnad senare, gjordes denna, mycket likartade, bedmning:
Sedan sommaren har de finansiella marknaderna prglats av en betydande oro som har sitt ursprung i den amerikanska marknaden fr lntagare med smre kreditvrdighet, subprime. Sverige har ocks pverkats av oron, men i mindre utstrckning n mnga andra lnder. Fr svenska banker har de frmsta effekterna varit att kostnaden fr att finansiera sig via marknaden har kat, att intkterna relaterade till vrdepapper minskat och att vrdet p rnterelaterade tillgngar sjunkit. Utmrkande fr den internationella finansiella oron r att likviditeten har frsmrats kraftigt p marknader som direkt eller indirekt har anknytning till den amerikanska subprimemarknaden. Oskerheten har lett till att mnga banker samlat p sig likvida medel och priserna p kort finansiering har stigit kraftigt. Det kommer att ta tid innan frtroendet tervnt p marknaden och det gr inte att bortse frn risken fr att den finansiella oron frvrras. Oron p de internationella finansiella marknaderna skapar samtidigt en kad srbarhet fr andra strningar. Riskerna i de svenska bankernas verksamheter i de baltiska lnderna har kat. Ekonomierna, frmst Lettland, visar allt tydligare tecken p verhettning.

Viktiga delar av riskbilden var allts tydliga, observerade och begrundade en god tid innan eruptionen i september 2008. Likvl kom bde myndigheter och fretag vrlden ver att tas p sngen av problemens snabba eskalering och spridning hsten 2008.

74

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

Ingen samlad bild av riskerna En rimlig frga r d varfr s lite gjordes fr att motverka frloppet och varfr nstan alla togs med verraskning nr utbrottet kom. Den ena huvudfrklaringen r bristen p en samlad och korrekt bild av hur hg risknivn i systemet var och hur kopplingarna mellan dess olika delar sg ut, inte minst som en fljd av de svrgenomtrngliga institutionella upplgg och instrument som utvecklats. Varken aktrerna sjlva eller myndigheterna hade den kunskapen. Frloppet hsten 2008 kom dessutom att innehlla inslag som inte upptrtt i tidigare finanskriser och som det drfr inte fanns ngon vare sig mental eller praktisk beredskap fr exempelvis hade knappast ngon ens tnkt tanken att dokumenterat vlkapitaliserade banker skulle f svrt att lna p marknaden. Att detta r en risk banker mter var frsts vl knt i princip, men det sgs mer som en teoretisk mjlighet n ett reellt hot. Det fanns ocks en slags strukturell underskattning av riskerna som dels tog sig uttryck i verdriven tilltro till tekniskt sofistikerade prognos- och riskmodeller, dels mer generellt handlade om en verdriven tilltro till marknadernas stabilitet och frmga att omhnderta risker. Detta tnkande och denna tilltro fanns ocks i regelverket och drmed i myndighetsvrlden. Exempelvis var (och r) det enligt kapitaltckningsreglerna mjligt fr banker att, efter godknnande av tillsynsmyndigheten anvnda egna riskmodeller fr att berkna hur stor kapitalbuffert de ska hlla. Problemet med dessa och andra modeller var tvfaldigt; dels var de ofta svra att begripa och genomlysa fr andra n de nrmast inblandade, dels (och framfr allt) byggde de p skattade historiska samband och p antaganden om marknadernas i ngon mening normala funktionsstt. Nr marknaderna utsattes fr stora strningar upphrde dock normalitetsfrutsttningen att glla och modellerna blev i praktiken irrelevanta och deras frutsgelser helt missvisande. Krnan i detta r att nr pltsliga yttre strningar intrffar eller nr effekterna av kanske lngvariga, underliggande strukturella frndringar i ett slag mognar ut, frndras reaktionsmnstren och sambanden. Den vanliga kartan och de vanliga tumreglerna gller inte lngre.

75

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

Det r svrt att sp Den andra huvudfrklaringen r i grunden banal: det r svrt att frutsga framtiden, ven p kort sikt och ven fr den som i och fr sig r vlinformerad. Svl nr det gller jordbvningar som terrorattacker eller finanskriser kan ofta indikatorer p vxande risker vara synliga och noterade en lngre tid. Men drifrn till att mer skert kunna avgra om, hur och framfr allt nr risken ska materialiseras r steget lngt; oftast r det slumpmssiga, eller i vart fall svrvrderade, faktorer som gr att utvecklingen tar en viss riktning vid en viss tidpunkt.7 verfrsiktiga myndigheter? Risken att ingripa i ondan Den oskerhet som alltid finns nr det gller vad som kan komma att hnda i framtiden leder till en viss frsiktighet i agerandet. I samband med finanskrisen har det talats om att myndigheter har en tendens att ingripa fr sllan och fr sent mot stabilitetsrisker (en s.k. inaction bias). Om det mest handlar om en ovilja att utstta sig fr obehaget av missnje frn branschen, medier och allmnhet r detta sjlvklart ett oacceptabelt skl. Detsamma gller om vankelmodet beror p att man har fr dlig kunskap om de frhllanden som rder p marknaden, eller om befogenheterna att agera r oklara. Men det finns ocks ofta rimliga skl till frsiktighet, utver den grundlggande oskerhet som alltid finns nr det gller den hr typen av bedmningar. Till dessa hr att om man fr ofta ropar varg tr detta p frtroendet fr den som ropar. Vidare kan det vara frenat med stora kostnader att vidta tgrder som i efterhand visar sig ondiga. Massvaccineringen mot svininfluensa 2010 r ett exempel p en tgrd som mnga i efterhand kom att betrakta som ondig, i vissa avseenden direkt skadlig. Men om pandemin hade blivit omfattande finns anledning att frmoda att vrderingen blivit en annan. Bde den som agerar och den som inte agerar lper allts risk att drabbas av efterklok kritik.
7

Detta brukar inte hindra att en och annan bedmare, efter att krisen (eller jordbvningen eller terrorattacken) intrffat, brukar framtrda med budskapet jag varnade men ingen ville lyssna.

76

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

Exemplet Baltikum Ett konkret exempel p den hr typen av problematik gller de svenska myndigheternas agerande gentemot de svenska bankernas kraftiga kreditexpansion i Baltikum. Dr har frgan i efterhand rests om inte framfr allt Finansinspektionen borde ha ingripit i ett tidigare skede fr att stvja expansionen, i synnerhet som den hade tydliga gemensamma drag med den kreditexpansion som fregick 1990-talskrisen i Sverige.8 Som framgtt ppekade bde Finansinspektionen och Riksbanken i sina stabilitetsrapporter frn 2005 och framt att kreditexpansionen i Baltikum innebar ett kat risktagande som det var viktigt att flja. S gjordes ocks p olika stt. Senare noterades ocks de kade risker som uppstod genom att en stor och vxande del av utlningen skedde i utlndsk valuta. Vad man kunde konstatera, bl.a. med hjlp av olika stresstester, var dock att inte ens en kraftig kning av kreditfrlusterna utgjorde ngot hot mot de svenska bankernas verlevnadsfrmga. De bedmdes att de hade kapital nog att st emot. Den bedmningen kan i efterhand sgas ha varit riktig, eftersom ingen av bankerna faktiskt fick ngra soliditetsproblem. Men i dessa bedmningar fanns inte en global likviditetskris inlagd bland frutsttningarna. Nr den sedan intrffade var spelplanen frndrad p ett avgrande stt. I det klimat som uppstod blev exponeringarna ett frtroendeproblem, och i ljuset av detta hade givetvis en lgre exponering mot dessa kreditrisker varit en frdel. I ett frebyggande arbete kan man ena sidan inte ta hjd fr hur stora strningar som helst, eller fr risker och frlopp man inte har ngon erfarenhet av eller kunskap om. andra sidan kan sgas att detta visar p vikten av ett risktagande och en riskkontroll som innefattar rimliga buffertar ven mot oknda eller osannolika risker. Man kan ocks reflektera ver hur utvecklingen blivit om den globala finansiella krisen inte intrffat. Om det i stllet blivit en mer isolerad kris i de baltiska ekonomierna hade frlusterna, i linje med de stresstester som gjordes, kunnat bli knnbara, men inte systemhotande. Men om expansionen i stllet fortsatt p samma stt ytterligare ett antal r och utan tillsynsingripanden skulle kreditriskerna kunna ha blivit ohanterligt stora. En nyckelfrga r
8

Detta diskuteras ingende i bl.a. Riksrevisionens rapport Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet (RiR 2011:9). Rapportens analys och slutsatser refereras i kapitel 5.

77

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

hur de svenska myndigheterna hade reagerat om deras stresstester indikerat att riskerna i Baltikum hotade bankernas verlevnad. Den frgan kommer aldrig att kunna besvaras, men pekar p att det r rimligt att strva efter en ordning dr myndigheterna har tydliga uppdrag och mjligheter att agera om en sdan situation skulle uppst i framtiden. Slutsatsen av detta blir att ven om det inte i frsta hand ska ses som ett myndighetsmisslyckande att utlningen i Baltikum blev ett problem 20082009, finns icke desto mindre lrdomar att dra fr tillsynen nr det gller att uppfatta och reagera p en snabb kredittillvxt p vissa specifika marknader. Dessutom och inte minst visar det p betydelsen av att bankerna har tillrckligt stora finansiella buffertar fr att kunna absorbera ofrutsedda problem. Mjligheterna strre n riskerna De svrigheter som finns med att frebygga och hantera finansiella kriser innebr likvl inte att det skulle vara en hoppls uppgift. Kriser och strningar kommer av och till att uppst, men med bttre kunskap, bttre utformade regler och mer utvecklade metoder fr tillsyn och fr krishantering kan kriser bde bli mindre frekventa och f mer begrnsade skadeverkningar. Riskerna med ingripanden som r obehvliga eller ondigt kostsamma finns och r ofrnkomliga, men torde kunna bli betydligt mindre med bttre analys och mer utvecklade verktyg. Mot detta ska ocks stllas de stora samhllskostnader som en fullgngen finanskris ofrnkomligen innebr. ven denna, till synes, modesta ambition innebr mycket stora vinster fr samhllet om den kan uppns. Att bidra till detta r det grundlggande syftet med kommittns arbete.

3.2
3.2.1

Andra finanskriser likheter och skillnader9

Hur definiera en kris?

Finanskriser och finansbubblor r inget nytt fenomen; ett exempel p en tidig finanskris som ofta brukar nmnas r tulpanbubblan som uppstod i Holland redan p 1600-talet.10
9

Detta tema diskuteras ngot mer ingende i utredningens Bilaga 3.

78

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

I den ekonomiska utvecklingen intrffar d och d strningar och uppstr knnbara omstllningsproblem, utan att det ndvndigtvis innebr en kris eller i vrigt r av ondo. I en marknadsekonomi fattas en mngd beslut av mnga aktrer. Alla beslut r inte framgngsrika. Marknaden gallrar ut mindre lyckade strategier genom att de leder till frluster eller otillrcklig avkastning. Framgngsrika strategier verlever och sprider sig till andra aktrer. En central roll och styrka i marknadsekonomier r just denna fortgende utvecklings- och lroprocess, som ytterst handlar om att systemet anpassar sig till mnniskors preferenser. Mngfald r viktigt i marknader inte bara nr det gller antal aktrer utan ocks att det finns mnga sjlvstndiga uppfattningar och bedmningar. Att aktrer finansiella eller andra d och d gr felaktiga bedmningar, drabbas av frluster och ibland tvingas avveckla verksamheter r ur samhllssynpunkt snarare ett friskhetstecken n ett problem. Men om ett stort antal aktrer p grund av bristfllig eller snedvriden information, felstllda frvntningar eller illa utformade incitament fattar likartade beslut som leder till stora funktionsstrningar i det finansiella systemet finns anledning att tala om kris. Ibland tycks det frutsttas att politiska beslutsfattare och myndigheter har bttre kunskap och en mer korrekt bild n aktrerna p marknaden av vad som r realistiskt och hllbart, vilket skulle ge staten en naturlig frmga att frutse kriser. Men detta r knappast en realistisk bild inte minst frspelet till 2008 rs kris visar att ven politiker och myndighetsfretrdare tenderar att fngas av den rdande tidsandan, i meningen att de agerar utifrn i huvudsak samma typ av information, tankeramar och verklighetsuppfattning. En finansiell kris medfr drfr att ven politiska beslutfattare och myndighetsfretrdare behver rannsaka och omprva sina strategier. Det kan glla utformning av regler, hur man bedriver tillsyn och vervakning och hur den ekonomiska politiken bedrivs, dvs. till stor del den typen av frgor kommittn har ftt uppdraget att utreda.

10

C. Reinhart och K. Rogoff ger i This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, en expos ver finanskriser i 66 lnder p fem kontinenter under tta sekel.

79

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

3.2.2

Krisers gemensamma nmnare

Ingen kris r riktigt den andra lik. Det hindrar inte att det dels finns vissa vergripande gemensamma drag att ta fasta p, dels att vissa kriser liknar varandra lite mer n andra. I utredningens bilaga 3 beskrivs ett antal finansiella kriser som tidigare intrffat i Sverige och i andra lnder. En central erfarenhet som framtrder nr man ser p finanskriser historiskt r att de praktiskt taget alltid r kopplade till makroekonomiska obalanser och till mer eller mindre misslyckade frsk att med finans- och/eller penningpolitik hantera dessa. I den mn man kan tala om ett standardfrlopp i dessa sammanhang handlar det om att kreditgivningen expanderar i hgnet av en kraftig och utdragen hgkonjunktur och oftast (tminstone realt) lga rntor. Optimismen r stor och riskbengenheten kar. Finans- och penningpolitiska tstramningar kommer inte till stnd, i varje fall inte i tillrcklig omfattning eller i tillrckligt god tid. Ngonstans tar det sedan stopp, och frloppet reverseras. Efter hand brjar de finansiella problemen ytterligare driva p nedgngen i den reala ekonomin. Men det finns ingen automatik i detta. De flesta omslag frn hg- till lgkonjunktur och de ekonomisk-politiska tgrder dessa fregtts av eller lett fram till (i Sverige exempelvis 1971, 1977 och 1981) har inte lett till ngra strningar i finanssektorns funktion, och brsfallen 1987 och 2000 och LTCM-krisen 1998 skapade inga strre effekter vare sig p finanssektorns funktionsfrmga eller p den reala ekonomin. Den ekonomiska politiken, i dess vida mening, har ofta haft betydelse fr krisbengenheten i lgen d den finansiella sektorn varit freml fr ndrade regelverk i liberaliserande riktning. Det har lett till att utlningen har kat mycket snabbt samtidigt som kreditprvningen inte sllan har varit bristfllig; riskhanteringsfrmgan har inte hllit jmna steg med de vidgade affrsmjligheterna. Lnen har typiskt sett gtt till investeringar i fastigheter och priserna p dessa och andra tillgngar har stigit snabbt fr att sedan falla brant. Detta kunde ses i Sverige infr svl 1920talskrisen som 1990-talskrisen. Det var ocks fallet i Finland och Japan i brjan av 1990-talet, i lnderna i Sydostasien ngra r senare och i lnder som Irland, Spanien och i Baltikum frn cirka 2005 och fram till krisen brt ut. Nr konjunkturen sedan vnt har priserna p fastigheterna fallit, fastighetsbolagens betalningsfrmga frsmrats och bankerna drabbats av stora kreditfrluster.

80

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

En annan institutionell faktor r frekomsten av fasta vxelkurssystem i kombination med ett beroende av utlndskt, ofta kortfristigt, kapital. Stora inflden av kapital har medfrt att stora obalanser i ekonomierna byggts upp. Nr de ekonomiska frutsttningarna har ndrats har det lett till stora utflden av kapital, vilket har satt stor press p de fasta vxelkurserna, en press som ofta blivit vermktig. Ofta har landet tvingats verge den fasta vxelkursen, varefter den inhemska valutan deprecierat kraftigt. Svenska kriser Ser vi till den svenska krishistorien kan man se ganska klara parallleller dels mellan 1920-talskrisen och 1990-talskrisen, som bgge frmst var inhemska kredit-/soliditetskriser, dels mellan 1930talskrisen och krisen 20082009, dr det i bgge fallen handlade om en internationell kris som trffade en i huvudsak sund svensk finanssektor. Bde 1920-tals- och 1990-talskrisen fregicks av en utprglat inflationistisk och spekulativ period, och med nya aktrer och vxande konkurrens p den svenska kreditmarknaden. Avregleringen under 1980-talet hade ocks en motsvarighet i den i vissa avseenden mer liberala reglering som infrdes med 1911 rs banklag. Missgreppen fre kriserna blev en tung lxa, men gav ocks lrdomar. Det bidrog till att svenska finansfretag verlag hade ett bra utgngslge nr de utifrn kommande 1930-tals- respektive 2000-talskriserna slog till. Drtill hade myndigheterna vid bgge tillfllena tmligen frska krishanteringserfarenheter. Detta bidrog sannolikt till att effekterna av bde 1930-talskrisen och krisen 20082009 blev ganska modesta i internationell jmfrelse. Kriser utomlands Nr det gller kriserna i omvrlden, i vart fall de som intrffat de senaste 20 ren, kan man notera att ven om de bakomliggande och utlsande faktorerna i mnga fall r likartade, har effekterna p den reala ekonomin, konsekvenserna fr bankerna och kostnaden fr staten skiljt sig t mellan kriserna (se tabell 2.1).11 BNP har genomgende fallit mycket kraftigt under kriserna vilket i sig r en
11

Global recession och finansiell stabilitet. Finansiell stabilitet 1/2009, Riksbanken.

81

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

tydlig och handfast illustration av den samhllsekonomiska betydelsen av finansiell stabilitet. Hur stort tillvxtfallet i samband med finanskriser varit och hur lngdragna effekterna blivit har varierat. Hr spelar lget i den omgivande vrldsekonomin och drmed det drabbade landets exportpotential en avgrande roll. Under den svenska bankkrisen 1991 1993 blev exportefterfrgan en viktig hvstng fr terhmtningen; under 1993 kade exempelvis Sveriges export med nstan 20 procent. Till detta bidrog givetvis ocks deprecieringen av kronan. P samma stt blev den snabbt vxande vrldsekonomin i slutet av 1990-talet och fram till IT-krisen en stark tillvxtmotor fr de sydostasiatiska lnderna, frstrkt av kraftigt deprecierande valutor som frbttrade konkurrenskraften. I Finland dremot blev recessionen p 1990-talet djupare p grund av landets d stora beroende av handeln med (det kollapsande) Sovjetunionen. Kraftigt fallande BNP innebr nrmast oundvikligen vxande kreditfrluster i bankerna. Men variationen r stor ven hr. Exempelvis har ett fall i BNP p fem procent i ett fall resulterat i att andelen problemln kat till 10 procent, i ett annat fall till 40 procent. En faktor som ofta visat sig ha stor betydelse r om ett lands valuta deprecierar samtidigt som en stor del av skulderna r i utlndsk valuta. Det innebr att skulderna, mtt i inhemsk valuta, kar snabbt. Detta aktualiserades bland annat i samband med krisen i Baltikum 20082009, frmst d i Lettland, vilket kunde ha drabbat de svenska bankerna hrt.

82

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

Klla: Riksbanken. Finansiell stabilitet 1/2009, s. 124. Anm. Problemkrediter kar oftast mer n kreditfrlusterna eftersom inte alla problemkrediter resulterar i kreditfrluster.

Krisen 2008 fregicks, precis som mnga tidigare kriser, av snabbt stigande skuldsttning och fastighetspriser, samtidigt som bankerna underskattade och inte tog tillrckligt betalt fr kreditrisken. Hr finns flera paralleller till exempelvis krisen i Sverige i brjan 1990-talet. Det finns ocks andra paralleller med den svenska bankkrisen som exempelvis mjligheten till regelarbitrage. Under 2008 rs kris spelade de specialbolag, utanfr bankernas balansrkningar, som bankerna anvnde fr vrdepapperisering en avgrande roll. Man kan sga att finansbolagen i vissa avseenden spelade en motsvarande roll under den svenska bankkrisen p 1990-talet. Finansbolagen lnade i stor omfattning ut till fastigheter och byggbolag. Men nr fastighetspriserna fll och marknadsfinansieringen sviktade leddes frlusterna in i bankerna eftersom de genom formella och informella taganden var bundna till finansbolagen.12

12

Andra likheter mellan dessa tv kriser r frekomsten av kreditfrskringar. I slutet av 1980-talet och i brjan av 1990-talet slde exempelvis bolaget Svenska Kredit kreditfrskringar till de svenska bankerna. Mnga banker kpte frskringar mot frluster p sina krediter till fastighetsbolag. Men nr fastighetsmarknaden vek kunde Svenska Kredit inte fullgra sina taganden och gick drmed i konkurs. Fr bankerna innebar det att problemen kade. Motsvarigheten under 2008 rs kris var de s kallade monolines, stora frskringsbolag som specialiserade sig p att frskra obligationsln, men ven vrdepapper med exponeringar mot den amerikanska subprimemarknaden.

83

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

Det finns ytterligare likheter mellan krisen 20082009 och tidigare kriser. Exempelvis bidrog tillgngen p internationellt kapital, precis som under Asienkrisen, till att stora bytesbalansunderskott byggdes upp i vissa regioner. Obalanser i banksystemen, dr en stor del av utlningen sker i utlndsk valuta samtidigt som lntagarnas intjning r i inhemsk valuta, frekom i Baltikum och i flera lnder i stra Europa. Andra likheter r de komplikationer i vissa lnder som skapades av fasta vxelkurser och sedelfonder. Men det finns ocks viktiga skillnader. Framfr allt var de tidigare kriserna i allt vsentligt nationella eller regionala. Det som gjorde 2008 rs kris annorlunda r att den, till fljd av de senaste rens globalisering och finansiella innovationer, samtidigt drabbade fler lnder, marknader, tillgngar och aktrer n ngon gng tidigare. Detta kan ocks ses som ett uttryck fr den finansiella sektorns vxande betydelse fr den reala ekonomin och som genom krisen visade sig tydligare n tidigare. Frn att ha bidragit till den goda tillvxten under det senaste decenniet liksom till de stora obalanser som byggdes upp blev pverkan genom krisen den omvnda, dvs. kontraktionen kanaliserades och accelererades genom det finansiella systemet till den reala ekonomin och drifrn vidare till statsfinanserna i de krisdrabbade lnderna. Vid en systemkris spelar ocks myndigheternas agerande, eller brist p agerande, en avgrande roll. De svenska myndigheternas hantering av den svenska bankkrisen i brjan av 1990-talet lyfts ofta fram som en frebild, eftersom kostnaderna fr staten i slutnden blev jmfrelsevis sm. I Japan torde myndigheternas reaktiva agerande och utformningen av redovisningsreglerna i stllet ha bidragit till att det tog lngre tid fr frtroendet att tervnda och drmed fr ekonomin att terhmta sig.

3.3

Ngra lrdomar

Den eller de strningar som utlser ett krisfrlopp kan vara av mycket skiftande slag: en pltslig och kraftig konjunkturnedgng, en enskild bank som gr i kvav, politiska omvlvningar, en naturkatastrof eller ngot annat. Det kan ocks vara svrt att veta vad som r den egentliga strningen respektive det omrde dr svagheter frst uppenbarar sig; till exempel kan man se strningarna p den amerikanska subprimemarknaden som den marknad dr problemen frst rkade bli synliga. I vilket fall som helst r

84

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

den eller de utlsande hndelserna ngot som sllan lter sig frutses. Drmed r de ocks svra att frebygga. Det betyder i sin tur att det finns skl att leta efter andra slag av frebyggande tgrder n att frska eliminera alla tnkbara strningsimpulser. Effekten p det finansiella systemet av en strning beror p hur kraftig strningsimpulsen r, men vl s viktigt r hur srbart det system r som trffas av strningen. Srbarheten handlar i sin tur dels om hur stora risker medvetna och omedvetna som byggts upp, dels om frmgan att klara av de problem och pfrestningar som risktagandet kan leda till. Det r nr det gller att identifiera, begrnsa och kontrollera risker, och att bygga upp finansiell och operativ kapacitet fr att begrnsa skadeverkningarna av risker som nd slr till, som det vsentliga utrymmet finns fr medvetet agerande, bde frn fretag och frn myndigheter. Nr det gller att p frhand minska och kontrollera risker kan man konstatera att det nrmast per definition r omjligt att gardera sig fr risker och strningar som man aldrig tidigare upplevt. Det r ocks omjligt att skydda sig mot hur stora strningar som helst. Men det hindrar inte att knda risker nd kan minskas och kontrolleras aldrig fullstndigt men nd i inte obetydlig grad. Det andra huvudspret fr att frebygga att strningar fr frdande effekter r att ka finansfretagens robusthet mot de effekter som kan uppst nr risker materialiseras, bde sdana risker som r knda och sdana som r oknda. Det handlar om en operativ beredskap i termer av organisation och infrastruktur och om finansiell stadga i termer av kapitalisering och likviditetsberedskap. Nr detta r sagt kan det samtidigt finnas skl att pminna om att finansiell verksamhet inte kan och inte heller br bli riskfri. Ett visst mtt av risktagande r och mste vara en fundamental egenskap i all affrsverksamhet exempelvis i en bankverksamhet. Att bygga upp olika slag av finansiella buffertar och skerhetssystem innebr ocks kostnader som mste beaktas, och det finns alltid ngonstans en grns fr hur stora kostnader som kan motiveras. Den grnsen ligger vanligen lgre sett frn en fretagsekonomisk synvinkel n frn en samhllsekonomisk, men ven hr finns en sdan grns. Att bygga ett finansiellt system som i varje tnkbar situation r perfekt stabilt r varken mjligt eller nskvrt. Utmaningen fr bde fretag och myndigheter r att hitta den

85

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

rimliga nivn fr risktagandet och ha de adekvata instrumenten fr att kontrollera det. Att definiera dessa niver och att utforma kontrollsystemen mste ofrnkomligen handla om avvgningar och om mer eller mindre oskra bedmningar. Stabiliteten i det finansiella systemet pverkas sledes bde av vad fretagen gr och vad staten gr. Statens roll i relation till systemstabiliteten handlar frmst om tre saker: den ekonomiska politiken, den finansiella regleringen och tillsynen inkluderande den s.k. makrotillsyn som vi terkommer till i kapitel 10 och om mjligheten att vidta tgrder fr att hantera en kris som uppsttt. Kommittn har enligt sitt uppdrag fokus p de tv sistnmnda faktorerna, men kommer nedan att kort berra ven den ekonomiska politikens betydelse mer principiellt. 3.3.1 Ekonomisk politik har betydelse

Som framgtt finns mycket starka samband mellan vergripande ekonomiska faktorer som BNP-tillvxt, inflation, rntor, tillgngspriser, vxelkurser och statsfinanser. Det innebr ocks att den ekonomiska politiken i form av finans- och penningpolitik vars syfte r att pverka det allmnekonomiska frloppet ocks fr stor betydelse fr finansmarknaden och dess stabilitet. ven om sambanden mellan den makroekonomiska utvecklingen och den finansiella stabiliteten inte r enkla eller mekaniska, kan det knappast nog betonas hur stor betydelse makroutvecklingen har fr den finansiella utvecklingen. Penningpolitiken r hr av extra stort intresse, eftersom den mer direkt pverkar priser p den finansiella marknaden och drmed utgr en central del av de finansiella fretagens marknadsfrutsttningar. Nr det gller penningpolitiken och dess koppling till finansiell stabilitet har det frts en diskussion under en relativt lng period.13 Under 1990-talets brjan frgades penningpolitiken av en endimensionell syn. Grundtanken var att penningpolitiken skulle inriktas p ett ml prisstabilitet och bedrivas med i princip ett medel styrrntan. Frst nr det eventuellt uppstod finanskriser s skulle lget i finansmarknaderna och (fallande) tillgngspriser mer direkt

13

Se exempelvis Stefan Ingves, Finansiella kriser och finansiell reglering tankar efter fem turbulenta r, anfrande p Nationalekonomiska freningen juni 2012.

86

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

pverka penningpolitiken. Att punktera eller motverka eventuella finansbubblor sgs inte som en uppgift fr penningpolitiken.14 S smningom och under intryck av kanske frmst IT-bubblans implosion nyanserades synen, i synnerhet som IT-kraschen kade trycket nedt i den redan vikande konjunkturen, vilket mttes med lga rntor. I centralbanksvrlden argumenterade bl.a. Bank of England, BIS och Riksbanken fr en mer aktiv hllning nr det gllde obalanser och stabilitetsproblem p finansmarknaderna, medan man frn andra hll, frmst USA:s centralbank, i huvudsak hll fast vid en icke-interventionistisk syn. Fram till finanskrisen 2008 kan man sga att det fanns en vxande medvetenhet om behovet att motverka bubblor. Men samtidigt rdde starkt tvivel p att man skulle kunna identifiera sdana och tvivel p hur effektiv den traditionella penningpolitikens styrmedel den korta rntan skulle kunna vara i detta sammanhang. Det fanns ven, som nmnts, en stark tilltro till den effektivitet och genomlysning som man ansg fanns i de finansiella marknaderna. Utver den grundlggande penningpolitiska uppgiften har centralbankerna som regel ocks, och sedan lnge, uppgiften att frmja eller skerstlla ett stabilt finansiellt system, eller betalningssystem.15 Detta ml har dock oftast varit relativt vagt formulerat. Centralbanker har ocks sllan haft ngra specifika redskap fr detta, i synnerhet nr det gller frebyggande tgrder. I huvudsak har centralbankerna frskt pverka bankerna genom analys, rapporter och diskussioner, s.k. moral suasion. Betydelsen av detta ska inte underskattas, men ett sdant verktyg har sjlvfallet ocks sina begrnsningar. Debatten p senare r har rrt frgan om och i s fall hur man inom ramen fr penningpolitiken/rntepolitiken ska vga in och hantera stabilitetsrisker. Debatten har dessutom handlat om ifall man br, och i s fall hur, utveckla kompletterande verktyg, ofta samlade under benmningen makrotillsyn, fr att adressera stabilitetsfrgorna. Det handlar ocks om hur dessa tv ml och de medelsarsenaler som ska anvndas fr respektive ml, ska frhlla sig till varandra. Om det senare och vilken roll bl.a. centralbankerna kan eller br ha i detta diskuterar kommittn i kapitel 10.

14

Det fanns dock ekonomer bde inom och utanfr centralbanksvrlden som redan d lyfte fram frgor om finansmarknadernas betydelse fr den ekonomiska politiken. 15 Se kapitel 8 fr en fylligare framstllning av Riksbankens uppdrag.

87

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

3.3.2

Bttre kunskap och transparens

Kunskapsluckorna Som framgtt var ett av de strsta problemen att mnga bde p marknaden och i myndighetsvrlden saknade en god helhetsbild, trots omfattande kunskap och insikt om vissa av de riskfaktorer och problem som fanns och som byggdes upp p finansmarknaderna. Till en del handlade problemet om svrigheten att kunna flja och frst en marknad under snabb expansion och frndring. Till en del handlade det om att risker doldes, medvetet eller omedvetet, genom utvecklingen av alltmer komplexa finansiella produkter, i sin tur delvis drivet av nskan att kringg regler som skulle vara expansionshmmande. Det finns tminstone tv uppenbara lrdomar att dra frn det som skett. Det ena r att det behver byggas upp en bde bredare och djupare kunskap om strukturer och utvecklingstendenser p finansmarknaderna. Detta r avgrande fr att reglering och tillsyn ska fungera effektivt och ndamlsenligt. Den andra r att finansfretag och finansiella produkter mste vara begripliga fr fler n de finansiella ingenjrerna, i synnerhet fr fretagens ledningar och styrelser men ocks fr vervakande myndigheter. Detta r allts en frga om kompetens och ambition p alla de niver som har att vervaka och stta grnser fr vad som grs i fretagen i frsta hand bolagens styrelser, i andra hand dess revisorer, i tredje hand de vervakande myndigheterna. Utveckling behvs p alla dessa niver. Det behvs bttre analys- och prognosinstrument En generell observation som gjorts i spren av finanskrisen r att de ekonomiska modeller som anvnds av svl myndigheter som fretag fr att frutse utvecklingen och rekommendera tgrder har haft stora brister nr det gller att fnga upp frhllandena p finansmarknaden och hur dessa pverkar den reala ekonomin. De mekanismer som drivit fram och drivit p finanskriser har inte funnits med som en integrerad del av de modeller som utgr basen fr den ekonomiska politiken. Detta har sannolikt flera orsaker. En avgrande sdan r att det r svrt att modellmssigt och empiriskt hantera reaktionsmnster och utvecklingsfrlopp som svar p ngon form av ovntad yttre strning, i synnerhet om det handlar
88

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

om omfattande strningar som pverkar hela marknaden. Detta r dock inte bara, eller ens frmst, en modellteoretisk frga. Synen p vilket ansvar och vilka uppgifter som vilar den ekonomiska politiken respektive de privata aktrerna r starkt beroende p hur man ser p de grundlggande ekonomiska sambanden och marknadernas frmga till lrande. Som nmnts bygger ekonomiska modeller som regel p skattade historiska samband och p antaganden om marknadernas i ngon mening normala funktionsstt. Men nr marknaderna utstts fr stora chocker fungerar sllan modellerna som karta. Bland annat Assar Lindbeck har menat att en lrdom r att man br tnka sig att ekonomin och den ekonomiska politiken fungerar p ett stt s lnge man befinner sig i en normalitetskorridor och p ett annat stt nr man hamnar utanfr.16 Man br med andra ord dels vara medveten om de normala modellernas begrnsningar, dels utveckla andra typer av modeller fr mer extraordinra situationer. Drmed r ocks sagt att behovet av nya makroekonomiska modeller inte behver betyda att det r skandet efter den bsta matematisk-statistiska beskrivningen av alla de samband som finns i ekonomier mellan finansiella beteenden och den reala ekonomin som r det centrala. Viktigare r att utveckla olika stt att inkludera finansiella aspekter i den kvalitativa analysen och stlla frgor vad dessa betyder fr exempelvis den ekonomiska politiken. Detta kan liknas vid det stt p vilket det ver tiden utvecklats bde formella modeller och mer kvalitativa tankestt fr att beakta vad arbetsmarknadens stt att fungera betyder fr mjligheten att uppn full sysselsttning, lg inflation och god tillvxt. 3.3.3 Bttre finansiell robusthet

Underskattade risker Krisen 2008 visade att det fanns grundlggande brister i balansen mellan risktagande ena sidan och kapital och likviditet den andra. Bankerna hade generellt, i relation till sitt risktagande, fr lite och fr dligt kapital i sina balansrkningar och fr svag frmga att mobilisera likviditet nr marknaden strdes. Strvan att hlla en mycket hg och helst stigande avkastning p det egna
16

Se, Lrdomar av finanskrisen, Ekonomisk Debatt 4/10. ven Axel Leijonhufvud diskuterar i sin artikel Makroekonomi och krisen: en personlig tolkning (i samma nummer av tidskriften) i liknande banor.

89

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

kapitalet hade bidragit till en nskan att ha s litet eget kapital som mjligt. Det innebar ibland extremt hga belningsgrader i bankerna och drev p vrdepapperisering och nya institutionella arrangemang. Slutresultatet blev ett uppdrivet risktagande, lg transparens och stor srbarhet. Ett uttryck fr underskattningen av de risker som r frknippade med omfattande finansiell verksamhet ren kring millennieskiftet var politiska ambitioner att med offentlig hjlp skapa finansplatser och finansiella centra fr att frmja och dra till sig finansiell verksamhet. Tanken var att detta bde direkt och indirekt skulle bidra till kad ekonomisk tillvxt lokalt och nationellt.17 Detta var inte ndvndigtvis ngon felaktig tanke, i synnerhet sett mot bakgrund av att de finansiella marknaderna genom den omfattande regleringen tidigare varit utprglat nationella och skyddade. Det som i efterhand kan framst som aningslst r att den nedsida en stor finansiell sektor ocks innefattar till fljd av stabilitetsriskerna inte tycks ha spelat ngon roll i tnkandet. Likviditetsriskerna i fokus Som framgtt r det kreditrisker och kreditfrluster som dominerat bilden i de flesta tidigare finanskriser och som ocks sttt i fokus fr reglering och tillsyn. Den kris som brt ut 2008 kan visserligen sgas ha initierats av kreditriskproblem (subprimeutlningen), men fokus i synnerhet i den svenska problembilden hamnade i stllet mer p likviditetsriskerna i banksystemen. Den traditionella likviditetrisken fr bankverksamhet att insttarna tar ut sina pengar har sedan lnge varit freml fr reglering. Det som nu visade sig var att bankernas kortfristiga marknadsfinansiering, ven fr solida banker, snabbt och i stor omfattning frsvann i en utstrckning som aldrig tidigare intrffat och som inte kunde frutses. Destabiliserande mnster: flockbeteenden och leverage cycles En mer generell frga r hur det kommer sig att de finansiella marknaderna kan generera sdana kast i beteenden och tillgngspriser, i vad mn detta avspeglar grundlggande brister i marknadens
17

Detta diskuterades bl.a. i Finansmarknadsutredningens betnkande (SOU 2000:11), kap. 7.

90

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

stt att fungera, hur och i vad mn detta kan korrigeras och i s fall av vem. En frklaring till verdrifter och kast ligger i vad som brukar kallas flockbeteende. ven om en aktr tror sig veta att marknaden r p vg mot ohllbara niver s kan det vara lnsamt att flja med i det lngsta fr att dra maximal frdel av utvecklingen. Den vinner som kliver av s sent som mjligt men inte fr sent. Den som sljer i en uppgngsfas riskerar att framst som frlorare, och r man d exempelvis fondfrvaltare s kan spararna komma att flytta sina pengar till andra fonder som framstr som mer framgngsrika. Stannar man kvar och gr som andra s minskar dessa risker. I nedgngsfasen nr det visar sig att alla eller nstan alla nd klev av fr sent s framstr d den genomsnittlige placeraren i varje fall inte som smre n konkurrenterna. Det finns p s stt ett incitament att flja flocken och behlla sin relativa marknadsposition. Det uppstr en slags asymmetri i beteendet dr det uppfattas som mer riskfyllt att kliva av fr tidigt n fr sent. Om den allmnna uppfattningen r att ekonomin uthlligt kommer att generera hg tillvxt och stigande tillgngsvrden och om lnerntorna upplevs som lga i frhllande till den frvntade avkastningen p tillgngar, kommer mnga att belna sig fr att bygga frmgenheter. Om lngivarna delar den synen, krvs frhllandevis lite kapital fr att kpa tillgngar. Ju fler som omfattar denna optimistiska syn, desto fler r det som sker skapa sdana hvstnger. Det leder till en period av veroptimism med hg skuldsttning, underskattning av och lgt pris p risk. Det r i denna fas optimisterna som bestmmer priset p tillgngar och viljan att ta risk.18 Men nr nedgngen kommer och optimismen vnds i pessimism s har optimisterna fr litet kapital. De r hrt skuldsatta och priset p risk bestms i stllet av pessimisterna, som vrderar tillgngarna lgre. Tillgngspriserna brjar falla. De skuldsatta tvingas slja. Samtidigt stiger priset p risk och det behvs mycket kapital fr att ha och f ln. Under denna fas sker en kapitalfrstring som till en del kan ses som sund i meningen att det innebr en korrigering av tidigare verdrifter, men som dessvrre brukar bli betydligt mer omfattande n s genom att tillgngspriserna pressas ner under den lngsiktigt rimliga nivn. ven i grunden sunda projekt och investeringar och deras gare drabbas.
18

Detta diskuteras av John Geanakoplos i Solving the Present Crisis and Managing the Leverage Cycle FRBNY Economic Policy Review. August 2010.

91

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

Detta fenomen, p engelska benmnt leverage cycle, har lett till tanken att staten via olika slag av regleringar skulle kunna pverka det cykliska mnstret och dmpa verdrifterna i bda faserna. Men det finns betydande problem med att lgga denna uppgift ensidigt p staten. Man br frga sig i vilken utstrckning marknadens aktrer sjlva kan lra sig mnstren, styra incitamenten och ta ansvar fr beteendendringar. Om alla inser att det finns en sdan cykel br detta kunna leda till att incitament och frvntningar och drmed beteendena ndras. gare, lngivare och risker En viktig lrdom av krisen r, som nmnts, att det egna kapitalet var fr litet i banksystemet. Det r rationellt frn garsynpunkt att ta stora risker om det egna kapitalet r litet. D blir garnas frluster begrnsande om det gr illa, samtidigt som vrdet av vinster r i princip obegrnsat. I en vlfungerande kapitalmarknad bromsas sdana beteenden av att de som lnar ut pengar blir alltmer obengna att lna ut och att kostnaden fr ln drmed stiger.19 Men denna mekanism tycks inte ha fungerat p samma stt i finanssektorn. En anledning r att de som har fordringar p bankerna uppfattar att statlig tillsyn och implicita eller explicita statliga garantier lyfter bort risker och ansvar frn dem som har fordringar p banker. Det innebr att marknadens krav p eget kapital i banker blir fr lgt. Slutsatsen av detta r att om man vill pverka beteendena i marknaden r de viktigaste verktygen att hja kraven p bankernas kapitaltckning och ka ansvaret (dvs. den risk) som lngivarna tar. Den insikten r frsts inte ny - kapitalkrav har lnge varit en central del i regelverket. Men krisen visade att det kan krvas betydligt mycket mer kapital fr att begrnsa risktagandet och ka motstndskraften. Men en kraftig hjning av kapitalkraven kombinerad med tgrder som lgger kad risk p bankernas lngivare innebr samtidigt en betydande ndring i villkoren fr bankvsendet, ndringar som kan pverka bankernas funktion och roll och som kommer att pverka bankernas kunder. Om avkastningskraven ligger kvar p samma
19

Det r den grundlggande lroprocessen i marknaden. Modigliani och Miller i The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment, American Economic Review 48(3), visar att marknaden strvar mot en balans mellan upplningskostnaden och avkastningen p eget kapital, och att fretagens finansieringskostnader, givet vissa frutsttningar, r oberoende av finansieringsformen.

92

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

niv, kommer kade kapitalkrav att helt f betalas av kunderna i form av hgre priser p krediter och banktjnster. En annan effekt kan bli att aktiviteter och verksamhet flyttar ut frn bankerna och att fretag exempelvis i hgre grad kommer att finansiera sig via obligationsmarknaden i stllet fr med bankkrediter, om dessa blir kostnadsmssigt mer ofrmnliga. En central faktor r dock de avkastningskrav p eget kapital som garna stller. Om bankerna genom hgre kapitalisering blir mer stabila, blir de ocks mindre riskabla att finansiera. Behovet av riskpremie minskar och drmed, allt annat lika, borde avkastningskraven sjunka.20 I s fall minskar i motsvarande mn effekterna p bankernas kunder och p ekonomin i stort. Snkta avkastningskrav skulle kunna vara gynnsamt ven ur andra aspekter. Hga avkastningskrav dmpar i sig investeringar och efterfrgan. Den ekonomiska politiken kan anpassa tgrderna fr att uppn ambitionerna fr tillvxt och sysselsttning s att de kompenserar fr en i det avseendet dligt fungerande kapitalmarknad. Men detta kan exempelvis driva fram konstlat lga rntor, verskuldsttning och, i slutnden, finansiell instabilitet. 3.3.4 Bttre regler, bttre tillsyn och tydliga mandat

Krisen visade att den traditionella tillsynens fretagsorienterade mikroperspektiv krvde kompletterande analys av mer branschvergripande och makroekonomiska faktorer. Visserligen hade flertalet centralbanker och tillsynsmyndigheter sedan brjan av 1990-talet byggt upp en analyskompetens kring mer systemvergripande frgor, bl.a. manifesterat i olika rapporter om finansiell stabilitet. Mer konkreta insatser, nationellt och internationellt, hade ocks gjorts, exempelvis nr det gllde normer och standards
20

Se t.ex. Hellwig, M. Capital Regulation after the Crisis: Business as usual? Max Planck Institute fr research on Collective Goods, Bonn 2010. Se ven Thomas Franzn Bolagens vinstml r en orsak till finanskriser, Ekonomisk Debatt 04/2009. Franzn vidgar frgestllningen om avkastningskraven till att inte enbart glla finansiella fretag. Han menar att fretagens avkastningskrav har satts p en niv som r orimlig sett mot bakgrund av rnteniver och tillvxt i ekonomierna. En frklaring r att de inte anpassats nedt med inflationen och att drmed de reala avkastningskraven kommit att stiga. Det skapar de tendenser till riskbeteenden som ovan nmnts fr finansiella fretag. Den kortsiktighet som r en del av detta kan enligt Franzn frklaras av att hga avkastningskrav reflekterar en lg vrdering av framtiden. Han menar att det inte r i spararnas intresse att ha en s stor tskillnad mellan rntenivn och avkastningskraven p eget kapital.(jfr Modigliani-Miller ovan) Man kan enligt Franzn se det som en dysfunktionalitet i kapitalmarknaden och uttryck fr en brist i garstyrningen.

93

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

fr systemen fr clearing och avveckling i betalnings- och vrdepappersystemen mhnda bidrog detta till att den typen av infrastrukturella strningar inte uppstod. Vidare hade IMF frn 1999 etablerat sitt Financial Stability Assessment Program (FSAP) fr enskilda lnder.21 Men som nmnts visade sig kunskapsbristerna likvl vara stora och tgrderna otillrckliga. I den mn risker och problem kunde konstateras hade varken tillsynsmyndigheter eller centralbanker srskilt effektiva verktyg fr att omstta analyserna till konkreta tgrder som kunde dmpa risktagandet eller strka motstndskraften. Till detta kan man notera att synen p statens roll mer brett har frndrats genom de krisbekmpande insatser som har gjorts. Kanske allra mest ptagligt i USA dr agendan frndrades genom att staten kom att inta en garroll. Den institutionella spelplanen har i den delen frndrats. Hur och i vilken grad detta kommer att skapa bestende frndringar i regler, roller och frvntningsbildning r dock svrare och kanske ocks fr tidigt att avgra. Krisen har tydligt visat att finansmarknadernas globalisering r en realitet. Det rder nu en bred insikt om att ett internationellt perspektiv inom regelutformning, tillsyn och krishantering mste vara utgngspunkten fr arbetet, inte ett komplement till inhemsk aktivitet. Samarbetet mellan myndigheter i olika lnder, som under normala frhllanden har fungerat bra sattes p prov under krisen, och hll d inte alltid mttet. De franska, belgiska och hollndska tillsynsmyndigheternas gemensamma hantering av banken Fortis innebar exempelvis mnga problem.22 Ett annat exempel var att svenska myndigheter stundtals hade betydande problem att f information frn de islndska myndigheterna nr de islndska bankproblemen var som mest akuta. Nr det gllde visade det sig att mnga nationella myndigheter var sig sjlva nrmast, vilket skapade problem fr informationsutbyte och samordnat agerande. Kriserfarenheterna har ocks gjort det ndvndigt att se ngot annorlunda p vad som r systemviktigt. Tidigare var det en etablerad syn att man p frhand kan identifiera ett mindre antal (strre) fretag som systemviktiga och att vriga mer eller mindre kunde lmnas drhn. En lrdom av krisen r att detta synstt r alltfr stelbent. Vad som visat sig r att ven mindre fretag kan
21 22

Detta beskrivs i kapitel 4 och 6. Se t.ex. kap 8 i Financial Regulation and Supervision a post-crisis analysis, Ed. Wymeersch-Hopt-Ferrarini. Oxford University Press 2009.

94

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

vara systempverkande beroende p situationen, och att dessa inte alltid kan identifieras p frhand. Den statliga regleringen och vervakningen av finansmarknaderna och dess brister har varit freml fr mycket debatt de senaste ren, och ocks freml fr konkreta tgrder den nya tillsynsorganisationen inom EU och det instundande nya kapitaltckningsregelverket (CRD IV/Basel III) r tv konkreta exempel (se kapitel 6 fr en versiktlig beskrivning). Statens roll behver utvecklas bde nr det gller att frebygga och att hantera kriser. Det handlar bland annat om att formulera tydliga uppdrag och definiera en tydlig rollfrdelning, det behver byggas upp en mer omfattande kunskap och det behver utvecklas fler och skarpare verktyg. Vi terkommer till dessa frgor i kommande kapitel.

3.4
3.4.1

Frtroendeproblem och sviktande legitimitet

Varfr frtroendet r viktigt

Frtroendet tar vid dr kunskapen tar slut Krisen visade p betydelsen av frtroende som frutsttning fr det finansiella systemets funktionsfrmga. Allt man inte sjlv p rimlig tid och till rimliga kostnader kan skaffa sig tillrcklig kunskap om mste omhndertas genom frtroende fr motparterna. Betydelsen av frtroendefulla relationer kan ge associationer till en frfluten tid prglad av kollegiala och personliga relationer mellan aktrerna och ngot som inte behvs i dagens globala marknad med snabb och omfattande tillgng till information. I sjlva verket r det sannolikt s att i takt med marknadernas globalisering, de snabba informationsfldena och marknadsreaktionerna och med produkternas kade komplexitet, snarare kar n minskar de informationsobalanser som mste hanteras genom frtroende. Om det d finns aktrer som missbrukar detta frtroende, kan skadorna bli omfattande och frlama hela systemet. Det r komplexiteten hos mnga finansiella fretag, instrument och tjnster som r det ena grundlggande sklet till att det ngot luddiga begreppet frtroende r s centralt fr finanssektorn. Att ge sig in i en affrsmssig relation med en motpart utan att ha (och utan realistisk mjlighet att snabbt kunna f) tillrcklig kunskap om produktens kvalitet och producentens kapacitet och seriositet, innebr ett mtt av beroende och srbarhet. Fr att acceptera detta
95

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

krvs en tillrcklig grad av frtroende visavi motparten. Det andra sklet r att finanssektorn i allmnhet och banksektorn i synnerhet fr sin finansiering r mycket mer srbar fr frtroendeproblem n andra typer av fretag. Det frsta argumentet produkternas komplexitet finns ocks p andra omrden. Sjukvrden r ett exempel, dr man som patient mycket sllan har realistiska mjligheter att matcha lkarens kunskaper. Dr stlls man infr alternativet att antingen acceptera den behandling som lkaren bedmer bst, i frlitan p att doktorn r kompetent, eller att inte tro p lkaren och avst frn behandlingen, med de risker detta kan innebra. Ett annat exempel kan glla flygtrafik, dr man som passagerare r helt beroende av piloters, flygledares och flygplanstillverkares kompetens, utan att ha reell mjlighet att kunna bedma densamma. Fr att en finansiell affr ska komma till stnd (respektive en behandling pbrjas, eller en flygresa bli av), mste det allts finnas ett frtroende som kan ta vid dr den skra kunskapen tar slut. Det speciella med (i synnerhet) banker r allts att brist p frtroende vlgrundad eller ogrundad kan innebra ett omedelbart hot mot bankens existens. Drmed kan brist p frtroende ocks bli ett direkt hot mot systemstabiliteten. Den klassiska typen av finanskris en uttagsanstormning mot en bank, nr insttarna av ngot skl frlorar frtroendet fr en bank och snabbt tar ut sina pengar r det uppenbara exemplet. De globala likviditetsproblemen som manifesterades under hsten 2008 kan ocks, som framgtt, i hg grad ses som ett utflde av ett bristande frtroende mellan aktrerna. Konstruktivt och mindre konstruktivt frtroende ven om ordet frtroende r positivt vrdeladdat, kan det ocks ha en bismak av godtrogenhet, ignorans och ansvarsbefriat frhllningsstt. Frgan r allts vilket slags frtroende som r konstruktivt och efterstrvansvrt. Det r inte nskvrt att alla reservationslst litar p allt och alla. Om man litar p att en fondfrvaltare alltid kommer att leverera minst X procents avkastning p de pengar som man ltit frvalta handlar det inte om ett sunt frtroende utan om fromma frhoppningar. Det produktiva frtroendet i ett finansmarknadssammanhang handlar om att den som agerar kan vara rimligt sker p att han

96

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

eller hon inte blir uppstligt vilseledd, att verenskommelser hlls och spelreglerna fljs. Detta gller svl mellan finansfretag och konsumenter som mellan finansiella aktrer. Om detta saknas frsmras marknadens funktionsfrmga och effektivitet. Brister frtroendet mste motparterna, om affren ska bli av, skydda sig med mer eller mindre kostsamma frskringsarrangemang, omfattande kontroll av motparter, detaljerade avtal, uppbyggande av omfattande juridisk expertis etc. Frtroende r allts inte bara en trivselfaktor, utan ngot som hller marknadsdeltagandet uppe och transaktionskostnaderna nere. Drmed r det ocks i hg grad en effektivitetsfrga.23 Frtroende skapar frutsttningar fr att sljare och kpare ska kunna genomfra affrer p ett effektivt stt. Detta r fullt frenligt med att risken kvarstr fr att utfallet av en affr kan bli ett annat n vad man hoppas, liksom med insikten att olika parter kan ha motstridiga intressen. Att det finns en tillrcklig grad av frtroende p en marknad innebr allts inte att marknaden blir fri frn risk. Staten kan p olika stt bidra till att strka uppbyggnaden av frtroendet p finansmarknaden. Frmst handlar det om att skapa regler, att vervaka att reglerna fljs och att ingripa mot den som bryter mot dem. Att skapa realistiska och vlunderbyggda frvntningar om statens agerande r ocks en viktig frtroendeskapande tgrd att uttrycka och tydliggra hur staten ska frhlla sig till krissituationer r ett exempel. Men nr det gller frtroende mer brett kan staten bara tillhandahlla det grovmaskiga ntet. Det ndvndiga, finmaskiga ntet byggs upp av de etiska normer och frhllningsstt som finns och utvecklas p marknaden och i samhllet i stort. Tv dimensioner Frtroende har tminstone tv viktiga dimensioner. Den ena handlar om att ha frtroende fr att motparten kan och vill leverera och uppfylla gjorda taganden. Detta handlar allts om att skydda ekonomiska vrden. Detta r viktigt bde i ett kortsiktigt och i ett lngsiktigt perspektiv. Hr finns ocks tydliga kopplingar till den
23

Det finns en ganska omfattande litteratur som beskriver och analyserar den samhllsekonomiska betydelsen av tillit och frtroende, ibland betecknad det sociala kapitalet, fr den ekonomiska utvecklingen. I kapitel 2 i Frtroendekommissionens betnkande Nringslivet och frtroendet (SOU 2004:47) diskuteras detta relativt ingende.

97

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

finansiella stabiliteten. Den andra dimensionen r av mer lngsiktig och generell karaktr och handlar om att skra verksamhetens legitimitet. Detta brukar i vissa sammanhang med en anglosaxisk term benmnas Licence to operate, dvs. att verksamheten i ett fretag eller i branschen r begriplig fr omvrlden, bedrivs p ett stt som vinner bred acceptans och som ses som nyttig och konstruktiv av medborgarna i gemen. Brist p frtroende av den frsta sorten r det som dominerar i ett finansiellt krislge och kommer till uttryck i att s.k. spreadar vxer, kraven p skerhet fr ln kar eller att ngra ln inte ges. Det andra problemet r ngot som finanssektorn i hg grad, och sedan lng tid, r utsatt fr.24 Finansiell verksamhet har alltid, p skiftande grunder, varit en ifrgasatt verksamhet. Tidigare i historien ansgs exempelvis utlning mot rnta som ett brott (ven) mot den kristna religionens bud. Det mer moderna ifrgasttandet har ofta handlat om tvivel p nyttan av finansiell verksamhet; ven om de flesta torde inse behovet av fungerande system fr betalningar, krediter och frskringar, framstr fr mnga t.ex. handeln p vrdepappers- och derivatmarknaderna som en svrbegriplig verksamhet med n mer svrbegriplig nytta, och med drag av kasino. Finansiella kriser underblser sjlvklart sdana synstt. Misstron frstrks av den kultur och den livsstil som har frknippas med branschen och en del av dess aktrer. Den skepsis som p mnga hll finns gentemot finansmarknader och finansaktrer r ett grundlggande problem fr den finansiella sektorn, inte minst drfr att det av opinionsmssiga skl kan begrnsa mjligheterna fr staten att agera konstruktivt i krislgen. Det skapar dessutom utrymme fr i grunden kontraproduktiva politiska utspel och tgrder 1980-talets s.k. valpskatt r det klassiska exemplet. I det fljande diskuteras tv problemomrden med tydlig koppling till allmnhetens frtroende fr finanssektorn, och som bda betonas i kommittns direktiv.25 Det gller dels frgorna kring bonus och andra s.k. rrliga ersttningar, dels behovet av ett gott konsumentskydd och utmaningar och avvgningar detta innefattar.

24

Detta diskuteras bl.a. i betnkandena frn Finansmarknadsutredningen, Finanssektorns framtid, (SOU 2000:11) och Frtroendekommissionen (SOU 2004:47). 25 Se bilaga 1.

98

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

3.4.2

Bonusproblematiken i ett stabilitetsperspektiv

Flera aspekter och effekter Ett viktigt inslag nr det gller frtroendefrgor r det som brukar sammanfattas i ordet bonus, dvs. hur systemen fr pekunira belningar r utformade, i synnerhet hur stor del av ersttningen som r rrlig och allts i ngot avseende prestationsberoende. Det handlar fr det frsta om de mer direkta effekterna, i meningen att incitamentsystemen kan driva p ett alltfr stort risktagande med konsekvenser fr det berrda fretagets och i vrsta fall det finansiella systemets stabilitet. Det r denna aspekt som den finansiella regleringen naturligt tar sikte p. Den andra, mer frtroenderelaterade dimensionen handlar om mer generella frdelningsaspekter (r det rimligt och anstndigt att en bank-VD fr flera miljoner i bonus om ret), och om vilka signaler branschen skickar ut om sin verksamhet och sina vrderingar. Hr handlar det om aspekter som inte i ngon avgrande grad kan regleras eller p annat stt hanteras av staten, men som har stor betydelse fr finanssektorns lngsiktiga legitimitet och utvecklingsfrmga. Bonus ta mnga olika former. I det hr sammanhanget anvnds ordet som beteckning p rrlig ersttning som betalas utver fast ln och som r eller avses vara kopplad till en fr fretaget vrdefull prestation. Detta kan ske i form av kontant ersttning, i form av aktier, optioner etc. eller i form av pensionsavsttningar eller kombinationer av detta. Att utforma kompensationssystem som tjnar fretagens lngsiktiga intressen r en omvittnat komplex uppgift dr mnga avvgningar mste gras och dr oskerheten ofta r stor om hur en viss modell kommer att fungera under olika frutsttningar. Frgorna har ocks varit kontroversiella och omskrivna sedan lnge, men ftt, om mjligt, nnu strre uppmrksamhet i samband med och efter finanskrisen. Finanskrisen har ocks inneburit en frskjutning av fokus i diskussionen, i s mtto att debatten tidigare mest tog sikte p de konflikter som kunde uppst mellan ledningens intresse och garnas intresse. I samband med finanskrisen frskts intresset mot bonussystemens pverkan p den finansiella stabiliteten och p samhllsekonomin. En ofta ptalad svaghet med bonussystem r att de baserats p kortsiktiga resultat, och att de inte kunde bli negativa. Detta torde

99

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

ha stimulerat ett kortsiktigt och riskfyllt beteende.26 Vissa ger bilden av en allmn kalkylerad omoral och ett medvetet risktagande p basis av egenintresse, grundat p att man spekulerade med andras pengar. Fretagsledare och anstllda skulle allts ha frsttt det orimliga i sina strategier, men fortsatt av kalkylerat egenintresse. Samtidigt kunde sedan konstateras att mnga individer som ftt bonus terinvesterade dessa i sitt eget fretag, vilket talar emot den typen av mer konspiratoriska drivkrafter och talar fr att det i lnga stycken handlade om etablerad branschpraxis och kultur i kombination med underskattning av riskerna i det man hll p med. Detta hindrar inte att det ocks kan ha funnits enskilda individer och grupper som med ppna gon och utifrn rent egenintresse drivit fr fretagen ohllbara strategier. Statens roll Kunskaperna om hur bonus faktiskt pverkar fretagens effektivitet, lnsamhet eller risktagande r bde begrnsade och oskra. Hr ska kort diskuteras hur bilden ser ut nr det gller den aspekt som nrmast berr kommittns fokus och uppdrag, nmligen hur risktagandet pverkats. Nr det gller icke-finansiella fretag har kritiken mot bonus och dess effekter p ledningens stt att arbeta frmst handlat om det s.k. agentproblemet, dvs. risken att personerna i ledningen i realiteten utformar systemen och styr fretagen p ett stt som gynnar dem sjlva p garnas bekostnad. Detta problem finns sjlvklart ocks i finansiella fretag. Detta kan man andra sidan se som ett problem fr garna, och som staten inte ndvndigtvis behver ha synpunkter p. Men nr det gller finansiella fretag finns drutver speciella problem. Det gller dels att risker kan byggas upp som kan innebra samhllsekonomiska strningar, dels att det i det avseendet inte behver finnas ngon konflikt mellan gare och ledning. Tvrtom har bde gare och ledning generellt sett incitament att ta stora risker med lite kapital, och dessa risker r i normalfallet strre n vad som r samhllsekonomiskt nskvrt. Detta beror, som nmnts, i sin tur p att i varje fall ett strre finansfretag och dess finansirer kan vntas agera utifrn premissen att verksamheten,
26

terges bl.a. i Andrew W. Lo Reading about the Financial Crisis , Journal of Economic Literature, okt 2011.

100

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

underfrsttt eller uttryckligt, r garanterad av staten. Hr finns det allts en grundlggande intressekonflikt mellan staten och fretagen som motiverar en vervakning och reglering av belningssystemen, eftersom dessa kan driva p risktagandet. Att reglera och vervaka hur finansfretagens belningssystem r utformade r allts en naturlig del av den reguljra tillsynen, inte en ad hoc-insats franledd av enstaka uppenbara missbruk och skandaler. Ersttningsystemen r i praktiken en integrerad del av fretagens riskprofil och verksamhetsinriktning. Till detta kommer de effekter som sammanhnger med verksamhetens legitimitet hos allmnheten. ven nr det gller ersttningar och bonus r allts den finansiella sektorn speciell, och detta motiverar ett samhllsinflytande i dessa frgor som inte p samma stt behver vara motiverat fr andra delar av nringslivet. 3.4.3 Gott konsumentskydd strker frtroendet

Att motverka informationsunderlget Systemriskerna r inte det enda sklet till att staten behver engagera sig p finansomrdet behovet av konsumentskydd r en annan anledning, och r ett tydligt utpekat ml fr bl.a. Finansinspektionens verksamhet. I kommittns direktiv framhlls ocks det finansiella konsumentskyddets betydelse fr allmnhetens frtroende fr finanssektorn, och drmed indirekt fr stabiliteten. Den principiella grunden fr behovet av konsumentskydd r vad som brukar kallas informationsasymmetrier. Konkret betyder det att konsumenten har ett informations- och kunskapsunderlge gentemot producenten, eftersom finansiella tjnster ofta r komplicerade, samtidigt som det kan rra sig om stora vrden fr den enskilda individen. Detta r i och fr sig inte ett unikt problem fr finansiella tjnster, men det fr srskild betydelse genom att vissa tjnster, exempelvis pensionssparande, har en mycket lng leveranstid, vilket bl.a. bidrar till att det ofta r svrt fr konsumenten att ens i efterhand kunna bedma kvaliteten p tjnsterna. Det innebr ocks, som framgtt, att frtroende r ndvndigt fr att verbrygga den bristande symmetrin. Staten fr hr rollen att dels bidra till att minska informationsunderlget, dels genom regler och tillsyn pverka fretagens agerande s att det

101

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

ndvndiga frtroendet blir underbyggt och s lngt mjligt skerstllt. En viktig dimension av konsumentskyddet handlar om att skydda konsumenternas tillgngar och fordringar, som de finansiella fretagen frvaltar i en eller annan form. Ur konsumentskyddssynpunkt rcker det allts inte att systemet generellt r stabilt. De enskilda finansiella fretagen mste ocks vara finansiellt och operativt stabila, s att de kan uppfylla sina taganden mot sparare, frskringstagare och placerare. Det r utomordentligt svrt fr en enskild konsument att bedma om ett visst fretag har den kapaciteten. Hr kan staten, via tillsynsmyndigheten, sgas upptrda som konsumentens ombud. Konsumenten ska ocks kunna frvnta sig att f korrekt, relevant och begriplig information om de tjnster man utnyttjar eller erbjuds.27 Och eftersom mnga av dessa tjnster r komplexa och svra att bedma har staten ven hr en uppgift, nmligen att frbttra konsumentens mjlighet till rationella val. Skiftande behov och komplicerade avvgningar Det r ett intrikat problem att hitta en rimlig och effektivitetsmssigt vlavvgd frdelning av fretagens ansvar, konsumentens ansvar och statens ansvar. Fretagen har ett ansvar att ge korrekt information. Men konsumenten har ocks ett ansvar att skaffa, ta till sig och reagera p information. Och staten har ett ansvar att underltta fr konsumenten att gra detta men normalt inte att upptrda som ngon slags universell garant eller att fatta beslut konsumentens vgnar. Det ska ocks tillggas att lngt ifrn alla finansiella tjnster r dyra eller svrfrsteliga eller har ngon annan egenskap som motiverar ett srskilt statligt engagemang. Det krvs ju till exempel inga sofistikerade finansiella kunskaper fr att vlja och utnyttja grundlggande betaltjnster eller en hemfrskring. Det r ocks stora skillnader bde i efterfrgan p finansiella tjnster och i skyddsbehovet hos olika individer, beroende p faktorer som inkomst, utbildning, lder och intresse. Behovet av konsumentskydd varierar allts stort fr olika delar av det finansiella produktsortimentet och fr olika individer. Detta
27

Flera frgor och frslag kring detta diskuteras i Andersson-Korling, Bttre reglering av konsumentinformation p omrdet fr finansiella tjnster, Finansmarknadskommittn rapport nr 10 (2012).

102

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

r inte principiellt ngot nytt, men samtidigt konfronteras konsumenterna i dag p ett helt annat stt n tidigare av ett stort och vxande utbud av komplexa finansiella tjnster, med ett mer eller mindre stort men inte alltid srskilt vl synligt riskinnehll; ett exempel r de s.k. strukturerade produkter av olika slag som erbjuds sparare.28 Numera lggs dessutom i praktiken ett strre ansvar p medborgarna att sjlva fatta finansiella beslut, kanske mest tydligt p pensionsomrdet. Lggs till detta en turbulent utveckling bde allmnekonomiskt och p finansmarknaderna, avtecknar sig vxande mjligheter men ocks betydande risker fr konsumenterna. Det innebr i sin tur risker fr omfattande frtroendeproblem fr finansfretag och -tjnster. Mjligheter och problem ven om det finns skl att tro att genomsnittskonsumenten r mer bevandrad i finansiella frgor i dag n fr tjugo r sedan r det mer oskert om kunskapsutvecklingen hllit jmna steg med produktutvecklingen. I s fall kan man sga att informationsunderlget, relativt sett, kat snarare n minskat. Fr vissa grupper, exempelvis lgutbildade, finns starka skl att frmoda att s r fallet.29 Mot den bakgrunden finns goda argument fr att utveckla och frbttra konsumentskyddet p det finansiella omrdet. En finansmarknad som av flertalet konsumenter uppfattas som rimligt vl fungerande r viktigt fr branschens legitimitet, ngot som i sin tur i praktiken starkt pverkar mjligheterna fr hur staten kan agera visavi finanssektorn, bde under kriser och i mer stabila situationer. 3.4.4 Detaljreglering eller frtroendeuppbyggnad ngra reflektioner

Bde nr det gller reglering av ersttningsfrgor och nr det gller konsumentskydd finns ofta ptalade risker fr att regleringen blir fr lngtgende och/eller fokuserar p fel saker. Exempelvis har tskillig kritik riktats mot den omfattande reglering av
28

En strukturerad produkt r ett vrdepapper som kan best av flera olika typer av finansiella instrument, till exempel optioner, aktier och terminer Ett exempel r s.k. aktieindexobligationer. 29 Unga vuxna behver bttre rknefrdigheter, Finansinspektionen PM 2011-02-04.

103

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

SOU 2013:6

ersttningssystemen som introducerats i klvattnet av finanskrisen. Det har fr det frsta handlat om att regleringen setts som en form av populism, driven av politikers och andras behov att utse syndabockar och nskan att framst som handlingskraftiga, trots att bonusar och bonussystem, som vissa hvdat, haft marginell betydelse fr finanskrisen, alternativt kan ses som ett symtom p mer grundlggande problem n som en sjlvstndig orsak till krisen. Fr det andra har regleringen ansetts som alltfr komplex och detaljerad, med de typiska problem som alltid fljer med en sdan typ av reglering. Nr det gller konsumentskydd har vanliga invndningar varit att en kad reglering kan hmma produktutvecklingen, ka kostnaderna eller att den omyndigfrklarar konsumenterna. Men farhgorna fr en verreglering i krisens spr har inte bara gllt de hr nmnda frgorna, utan finansmarknadsfrgorna generellt. Risken att finansmarknaderna, avsiktligt eller oavsiktligt, som en reaktion p krisen gr mot en verreglering r frvisso en realitet, kanske i synnerhet om man ser till de svrverblickbara effekterna av alla de regelfrndringar som nyligen genomfrts eller r p vg att genomfras. Varken krisens uppkomst eller den efterfljande hanteringen av regelverket ger grund fr att anta att staten i alla lgen r vl skickad att ansvara fr hur finansiell verksamhet ska organiseras och sktas. Att regleringarna ofta blir eller uppfattas som ondigt detaljerade avspeglar bl.a. att det i finansbranschen finns eller anses finnas en brist p frmga till agerande som skerstller ett brett frtroende hos allmnhet och politiska beslutsfattare fr aktrerna och deras verksamhet. Drtill r, som framgtt, verksamheten delvis av komplicerad och inte alldeles lttkommunicerad natur. Finns en kombination av misstro och bristande kunskap ligger krav p ingrepp och omfattande reglering nra till hands. Via den politiska processen kan frtroendebrister drfr driva fram en reglering av en omfattning eller med en inriktning som gr att det faktiska resultatet blir att finanssektorn inte p ett ndamlsenligt stt kan tillhandahlla de viktiga tjnster som samhllet enskilda, fretag och den offentliga sektorn behver. En kad regleringsaktivitet kan ocks driva p en tendens i marknaden mot ett synstt och ett agerande dr allt r tilltet som inte r uttryckligt frbjudet, vilket i sin tur kan uppfattas som en bekrftelse av behovet av nnu mer detaljreglering. En sdan utveckling skapar ocks en ptaglig risk att fretagens egna

104

SOU 2013:6

Finansiella kriser-ngra orsaker och lrdomar

lroprocesser och egna ansvarstagande erstts av ett frhllningsstt dr man invntar och anpassar sig till (alternativt efter frmga frsker kringg) nya eller reviderade regler som staten producerar. I smsta fall blir resultatet att regleringarna blir mer och mer omfattande utan att srskilt mycket stabilitetsfrbttring uppns. Det finns ocks en risk att man med regleringar bara lyckas korrigera beteenden i viss typ av institutioner, t.ex. banker, samtidigt som de underliggande drivkrafterna till destabiliserande beteenden bestr och flyttar till eller flyttas till andra typer av fretag, som d i sin tur mste regleras etc. Drfr r det viktigt att ndra regler och frhllanden p ett stt som s lngt mjligt underlttar och skapar incitament fr mer konstruktiva beteenden och fr ett lrande i marknaden. Mlet br vara en finansmarknad dr det finns en kultur av lrande och som kan utveckla och kommunicera etiskt grundade normer fr exempelvis ersttningar och fr uppfrande i vrigt som tillfrskrar branschen brett frankrad legitimitet och lngsiktig livskraft. I ett sdant system blir det offentliga regleringsbehovet mindre omfattande, mindre detaljerat och marknaderna sannolikt vsentligt effektivare. Det kan diskuteras om finanssektorn r bttre eller smre n andra branscher nr det gller hur man belnar befattningshavare, bemter och informerar sina kunder och upptrder i vrigt. Med hjlp av t.ex. hjda kapitalkrav kan de ekonomiska incitamenten pverkas vilket i sin tur genererar beteendefrndringar. Samtidigt handlar kultur inte enbart om ekonomiska incitament, utan ocks om vrderingar och normbildning i bred mening. Hur som helst r det s att finansiell verksamhet har en karaktr som gr att frtroende och legitimitet r centralt p ett helt annat stt n i nstan alla andra branscher. D rcker det inte med att finanssektorn kanske r ungefr som alla andra den mste vara bttre. Det r en stor och viktig utmaning bde fr myndigheterna och fr fretagen att hitta en fungerande balans mellan de statliga, grovmaskiga, regelverken och de mer finmaskiga regler, koder och normer som marknaden sjlv behver utveckla.

105

Krishanteringen internationellt

Hsten 2008 spred sig finanskrisen och dess skadeverkningar snabbt och med stor kraft ver vrlden. I detta kapitel r avsikten att fnga in hur problemen tacklades av regeringar, centralbanker och andra myndigheter i olika lnder under krisens initiala skede. Avsikten r inte att beskriva alla tgrder som genomfrdes verallt, utan att ge en versiktlig bild och ngra belysande exempel. Den svenska krishanteringen diskuteras i nstfljande kapitel.

4.1

Snabb myndighetsrespons

Krisen var i stor utstrckning en likviditetskris dr ven solida finansfretag fick svrt att finna finansiering. Centralbankerna fick drmed en vsentlig roll i krishanteringen och inte minst i dess tidiga skede. I avsnitt 4.2 ges en vergripande beskrivning av centralbankstgrder. Efterhand och i takt med vikande konjunktur och tillgngspriser fick flera finansiella fretag soliditetsproblem och risken fr en allvarlig kredittstramning kade, med tfljande risker fr realekonomin. Krisen krvde samordning av tgrder internationellt. I avsnitt 4.3 redogrs fr ngra av de initiativ som togs globalt respektive av EU. Samtidigt som gemensamma drag kan noteras pverkade krisen enskilda lnder och enskilda finansiella system mycket olika, bde vad avser kraft och karaktr. Dessutom var frutsttningarna fr krishanteringen skiftande. Detta berodde bl.a. p institutionella olikheter i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation etc., och p skiftande utgngslge betrffande banksystemens och staternas finansiella styrka. ven om mnga tgrder i lnga stycken var likartade i sin struktur, var mixen av tgrder olika lnderna emellan. I avsnitt 4.4. behandlas hndelsefrloppet i ngra utvalda lnder som frn olika synvinklar r intressanta och som enligt vr

107

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

uppfattning p olika stt har bring p den svenska diskussionen om hur finansiella kriser lmpligen kan frebyggas och hanteras. Utver de krishanteringstgrder som beskrivs i detta kapitel spelade den generella ekonomiska politiken en viktig roll. Centralbankerna genomfrde kraftfulla styrrntesnkningar fr att frbilliga upplningen i finanssystemet och mer brett motverka deflationistiska tendenser i ekonomierna. Eftersom det stod klart att krishanteringstgrder och expansiv penningpolitik inte skulle rcka till fr att mota en recession, blev dessutom regeringarnas finanspolitik tydligt expansiv.

4.2

Centralbankerna

Under loppet av 2007 och 2008, innan den akuta krisen brt ut, kade misstron i marknaderna och bankerna blev allt mindre intresserade av att lna ut till varandra. I stllet efterfrgades andra placeringar som bedmdes mer skra och likvida. Likviditeten i interbankmarknaderna minskade, och centralbankernas svarade p detta genom att tillfra likviditet.1 Lget frvrrades dramatiskt hsten 2008. Tillgngen p likviditet i marknaden inte bara minskade utan nrmast frsvann och centralbankerna fick bra upp likviditetstillfrseln. ECB utkade till exempel sina repotransaktioner med lptid p tre och sex mnader. Samtidigt upprttades nya likviditetsfaciliteter.

Hur detta mer konkret gr till framgr i kapitel 5 och 11.

108

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

Centralbankernas balansrkningar
Index, januari 2000=100
400 350 300 250 200 150 100 50 0
400 350 300 250 200 150 100 50 0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Riksbanken ECB Federal Reserve

Klla: Riksbanken.

Diagram 1:1

Kllor: Reuters Ecowin och Bloomberg

Centralbankerna har sedan lnge ett vlutvecklat samarbete p olika niver fr att utvxla information och diskutera erfarenheter. Direkt samordning av tgrder har dock inte varit vanlig. ven i det avseendet ndrade krisen p etablerade mnster.2 Det gllde likviditetsfrsrjningen i dollar, dr s.k. swappavtal etablerades mellan amerikanska Federal Reserve och en rad andra centralbanker.3 Den gllde ocks en samordnad styrrntesnkning som genomfrdes den 8 oktober 2008 och dr sex centralbanker, bl.a. Riksbanken, deltog. En ytterligare tgrd som genomfrdes p flera hll var att acceptera ett bredare spektrum av vrdepapper som skerheter fr ln hos centralbanken. P s stt blev de vrdepapper bankerna hade i sina portfljer och som de tidigare anvnt som skerhet fr ln frn privata motparter p nytt likvida. Federal Reserve tillt i samband med kollapsen av Lehman Brothers i september 2008 motparterna p penningmarknaden att belna exempelvis aktier. Federal Reserve, Bank of England, Bank of Canada och Riksbanken vidgade ocks kretsen av penningpolitiska motparter. Vid flera tillfllen frsg ven andra centralbanker n den amerikanska, marknaderna med dollar vilket gjordes med hjlp av
2 3

Se exempelvis 79th annual report, BIS 2009, s. 99. Swappavtal etablerades bland annat med centralbankerna i Japan, Sverige, Australien, Danmark och Norge.

109

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

de egna valutareserverna och med de nmnda arrangemangen med Federal Reserve. Syftet med tgrderna var att underltta fr det europeiska banksystemet dr tillgngen till ln i dollar var anstrngd. ECB upprttade p liknande stt utvidgade valutaarrangemang i euro med vissa centralbanker i Europa, bland annat med den danska och ungerska centralbanken. Det innebar kade mjligheter fr dessa lnder att tillfra euro till den inhemska marknaden mot skerheter i den egna valutan. Drtill upprttade ECB ett avtal med den schweiziska centralbanken dr ECB fick tillgng till schweiziska franc. Centralbankerna vidtog ven andra tgrder fr att frbttra likviditeten i det finansiella systemet. En tgrd syftade till att f finansiella delmarknader med problem att fungera bttre genom att kpa vrdepapper p dessa marknader, alternativt finansiera andras kp av dessa vrdepapper (engelska credit easing). Federal Reserve, Bank of Japan, Bank of England och Riksbanken agerade exempelvis fr att mildra de problem som uppstod p marknaden fr fretagscertifikat. Nr styrrntorna brjade nrma sig noll i flera lnder krympte utrymmet att fra en fortsatt expansiv penningpolitik p traditionellt stt. Drfr infrde ngra centralbanker vad som brukar kallas kvantitativa lttnader (engelska quantitative easing), vilket innebr att en centralbank kper vrdepapper i syfte r att pressa ned rntorna p dessa papper och p vrdepapper som r nra substitut. Ngra centralbanker gav likviditetsstd i form av ndkrediter till banker och andra finansiella institut som bedmdes vara viktiga ur stabilitetssynpunkt. Federal Reserve gav ln till frskringsbolaget AIG och bankkonglomeratet Citigroup, Bank of England till Northern Rock samt Riksbanken till Carnegie Investment Bank AB och Kaupthing Bank Sverige AB.

4.3
4.3.1

Initiativ till samordning

Den globala nivn

Sedan lnge finns ett antal fora fr internationellt kunskaps- och erfarenhetsutbyte och fr policysamordning p det ekonomiskpolitiska omrdet. Vissa strukturer avser samarbeten p regeringsniv, andra p centralbanksomrdet. Det handlar om mer eller

110

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

mindre vidstrckta grupper av lnder (G5, G7, G8, G10, G20 etc.)4 och om internationella, permanenta organ som IMF, (International Monetary Fund/Internationella valutafonden) Vrldsbanken, OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development), och BIS (Bank for International Settlements). Dessa organ har spelat och spelar en central roll i policydiskussioner och policyutveckling bde p nationell och internationell niv i kraft av sina analyskapaciteter och som normbildare. Inte minst har IMF:s verksamhet haft stor betydelse. Sedan 1999 gr IMF grundliga genomgngar och utvrderingar av enskilda lnders finansiella system (inklusive regelverk och tillsyn), och p basis av internationella standards och rekommendationer, inom ramen fr sina Financial Stability Assessment Programs (FSAP). IMF behandlas ven i avsnitt 6.1.2. P den politiska nivn kan sgas att G20 p senare r ftt vxande tyngd, inte minst nr det gller frgor kring finansiell stabilitet.5 Det frsta mtet efter krisutbrottet 2008 var i Washington i november 2008, d fyra arbetsgrupper etablerades. Dessutom beslutade man att upprtta Financial Stability Board (FSB) som ett svar p krisen. FSB innebar en utvidgning och utveckling av Financial Stability Forum (FSF))som upprttades r 1999 av G7-lndernas finansministrar och centralbankchefer, med syfte att frbttra och utveckla samarbetet mellan olika nationella och internationella tillsynsorgan och andra institutioner fr att frmja finansiell stabilitet. Vi terkommer till FSB:s verksamhet i avsnitt 6.1.1. De fora som nmnts fattade inte ngra operativa eller formellt bindande policybeslut nr det gllde den direkta krishanteringen. Det r (till skillnad frn EU-samarbetet) fr vrigt inte mjligt att fatta legalt bindande beslut inom ramen fr denna typ av organ. Men det r det ingen tvekan om att de diskussioner som frdes inom ramen fr dessa olika organ och de verenskommelser som ingicks hade stor betydelse fr den relativa enhetligheten i de frhllningsstt varmed krisen bemttes p nationell och regional niv.

G8, G10 etc. str fr Group of 8, Group of 10 osv. I dag r det G7/G8 och G20 som r de mest betydelsefulla konstellationerna. 5 I G20-gruppen ingr USA, Canada, Japan, Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Italien, Australien, Turkiet, Ryssland, Saudi-Arabien, Indien, Indonesien, Sydkorea, Kina, Brasilien, Argentina, Mexico, Sydafrika och EU (Rdet och EU-kommissionen).

111

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

4.3.2

EU

En stor majoritet av EU:s medlemsstater aviserade snabbt efter Lehmans konkurs i september 2008 att de avsg att genomfra tgrder fr att tackla krisen och dess effekter. Variationen var stor vad gllde omfattningen av tgrderna, delvis till fljd av skillnader i svl storleken p respektive lands finansiella sektor som integrationen med andra lnders finansiella marknader. ven om tyngdpunkten i tgrderna varierade, var det tre typer av tgrder som utnyttjades genomgende: - Uppjustering av insttningsgarantin som skyddar insttningar p konto till tminstone 50 000 euro fr att strka insttarnas frtroende fr banksystemet. - Utfrdande av lnegarantier i syfte att tillgodose bankernas mer lngsiktiga finansieringsbehov. - Statliga kapitaltillskott i de finansiella institutionerna fr att hantera soliditetsproblem och ka frtroendet. Ett tiotal medlemsstater, inklusive de fem strsta, skapade mjligheter fr staten att kpa aktier i nationella banker. I Tyskland tillskapades en fond med mjlighet att kpa aktier med eller utan rstrtt. I Frankrike inrttades ett statligt bolag fr att kunna kpa preferensaktier.6 ven i Storbritannien och Italien fick staten mjlighet att kpa preferensaktier. Villkoren fr kapitaltillskottet skiljde sig t, men i exempelvis Storbritannien var linjen att ingen utdelning p vanliga aktier skulle ges frrn staten erhllit full terbetalning fr preferensaktien, ingen ekonomisk bonus till fretagsledningarna skulle delas ut fr 2008 och utlningen till hushll och smfretag skulle upprtthllas p 2007 rs niv. Vid Ekofin-mtet den 7 oktober 2008 enades EU:s finansministrar om vissa grundlggande principer som medlemsstaterna skulle flja i anstrngningarna att hantera krisen. Den 12 oktober 2008 enades eurolnderna om en deklaration som anger huvuddragen fr en europeisk tgrdsplan, i linje med riktlinjerna frn Ekofin. En utgngspunkt i deklarationen var att samordnade tgrder skulle vidtas fr att tillfra likviditet till finansiella institutioner genom centralbankstgrder, samt underltta finansieringen fr solventa banker med likviditetsproblem. Vidare berrdes medlems6

Termen preferensaktie brukar anvndas fr aktier som har fretrdesrtt framfr andra aktier vid vinstutdelning och vid likvidation av bolaget.

112

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

staternas mjlighet att bidra med kapitaltillskott till fretagen, t.ex. i utbyte mot preferensaktier. Medlemsstaterna uppmanades vidare att tillmpa redovisningsbestmmelserna med tillrcklig flexibilitet givet de rdande exceptionella marknadsfrhllandena. Medlemsstaterna antog ocks en frordning betrffande vrdering av finansiella instrument att tillmpas direkt av fretagen i EU. verenskommelsen behandlade ocks formerna fr terkapitalisering och rekonstruktion av icke-solida, men systemviktiga, institut. Vid Europeiska rdets mte den 15 och 16 oktober 2008 lg fokus p de kortsiktiga tgrder som krvdes fr att s snabbt som mjligt dmpa krisen. EU:s stats- och regeringschefer stllde sig bakom de principer som kort refererats ovan och som eurolnderna tidigare enats om. Vidare enades stats- och regeringscheferna om att EU under alla omstndigheter skulle vidta de tgrder som r ndvndiga fr att upprtthlla finanssystemets stabilitet och skydda spararnas insatta medel. tgrderna syftade bl.a. till att skerstlla tillrcklig likviditet fr finansinstituten, underltta deras finansiering samt tillhandahlla kapital fr att de skulle kunna fortstta att p ett normalt stt finansiera ekonomin. Stats- och regeringscheferna enades ven om att stdtgrder fr finansinstitut som befinner sig i svrigheter br utformas fr att skerstlla skyddet fr skattebetalare och ansvaret fr finansinstitutens ledning och aktiegare. 4.3.3 Kristgrder i ngra lnder

I tabell 1 nedan ges en versiktlig bild av vilka verktyg som regeringarna i olika lnder, inom och utom EU, utnyttjade som ett led i krishanteringen under 2008 och 2009. I avsnitt 4.4. beskriver vi hndelsefrloppet i ngra utvalda lnder nrmare.

113

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

* I ECB:s tabl anges att svenska staten ven skulle ha kpt upp dliga tillgngar som ett led i krishanteringen. S var dock inte fallet och detta hvdas inte heller i det textavsnitt tabln bygger p. Kllor : ECB Legal Working paper 8/2009, BIS Annual report 2009.

4.4
4.4.1

Hndelsefrloppet i ngra enskilda lnder

USA

USA var finanskrisens epicentrum. Hr manifesterades problemen i den s.k. subprime-marknaden redan 2006. Problemen spreds och vxte sedan i olika sekvenser, och framtvingade olika slag av myndighetsingripanden redan innan september 2008 d konkursen fr Lehman Brothers gjorde att krisen ndde seismiska proportioner. Den 3 oktober 2008 beslutade den amerikanska kongressen om en tgrdsplan omfattande 700 miljarder dollar, sedermera dpt till TARP-programmet (Troubled Asset Relief Plan). Det innehll bl.a. bemyndigande fr regeringen att kpa "distressed assets", dvs. ln eller andra tillgngar som till fljd av turbulensen inte kunde sljas till ett rimligt pris. Drtill gavs den federala insttningsgarantimyndigheten (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC)7
7

FDIC har ven tillsynsuppgifter.

114

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

obegrnsad lnemjlighet fr att tcka sina taganden. Insttningsgarantin utkades till 250 000 dollar. ven mjligheter att ge kapitaltillskott infrdes. USA koordinerade hr sina insatser med bl.a. EU och tillt kp av s.k. preferensaktier fr motsvarande 250 miljarder dollar i finansiella institutioner frvisso en uppseendevckande tgrd i den amerikanska miljn. tgrder vidtogs ocks fr att begrnsa anvndningen av fallskrmsavtal och skerstlla att fretagsledningarnas belningssystem inte uppmuntrar ett verdrivet risktagande. Samtidigt beslutades att FDIC skulle ge en tillfllig garanti fr att tcka bankernas nyupplning (upp till tre rs lptid). Den amerikanska regeringen utvidgade drutver insttningsgarantin till att tcka ven icke rntebrande transaktionskonton. tgrdsprogrammet innebar, utver det konkreta innehllet, ett policyskifte i den meningen att USA frn och med detta vergav den mer ad-hoc-prglade ansats man fljt fram till dess. Insikten om de intrikata sambanden mellan olika fretag och mellan olika marknader ndvndiggjorde nmligen ett mer samlat grepp. Trots de kraftfulla tgrderna blev de realekonomiska effekterna omfattande. BNP fll med ver 6 procent under fjrde kvartalet 2008 och arbetslsheten steg kraftigt. Fastighetspriserna fortsatte att falla och miljontals hushll kom att finna sig stende med hus vars vrde var lgre n det ln de tagit. 4.4.2 Storbritannien

Storbritannien drabbades ptagligt av finanskrisen. En stor finanssektor med omfattande internationella engagemang var det ena huvudsklet. En fastighetsboom med tfljande hg och snabbt vxande skuldsttning var det andra. Sommaren 2009 hade bostadspriserna fallit med 20 procent och priserna p kommersiella fastigheter med 40 procent frn sina toppnoteringar. Problemen brjade dock komma till ytan fre 2008. Redan ungefr ett r innan den globala krisen brt ut drabbades nmligen Northern Rock, ett bolneinstitut som var delvis finansierat med inlning frn allmnheten, av omfattande problem. Nr problemen blev knda uppstod en uttagsanstormning, ngot som bl.a. berodde p brister i det brittiska insttarskyddet. Uttagsanstormningen tvingade snabbt fram en statsgaranti fr bankens inlning. Banken fick slutligen frstatligas i februari 2008.

115

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

Den 8 oktober 2008 presenterade Storbritannien ett krispaket som innebar att staten erbjd 250 miljarder pund i garantier fr att skerstlla bankernas vrdepappersupplning och motverka kredittstramningen i ekonomin. Garantin omfattade bankernas nyupplning i pund, dollar och euro med lptider p upp till 36 mnader. Taket fr insttningsgarantin i bankerna hjdes ocks. Dessutom erbjd staten 50 miljarder pund i kapitaltillskott, varav 37 miljarder pund tillfrdes tre brittiska banker redan i oktober 2008. Inom paketets ramar utkade Bank of England sina faciliteter fr att stabilisera det finansiella systemet. Exempelvis gjordes 200 miljarder pund tillgngliga fr banker och bolneinstitut, som genom ett speciellt likviditetsprogram fick lna statspapper i utbyte mot bostadspapper och andra skerheter. Dollarfinansieringen hanterades genom ett swappavtal med Federal Reserve I en andra omgng i brjan av 2009 genomfrdes ytterligare kapitaltillskott och ett s.k. Asset Protection Scheme fr att skydda institut frn frluster ver en viss niv p vissa specificerade och, i det lge som rdde, srskilt utsatta tillgngsslag. Detta skydd erhlls mot en avgift och var i s mtto en frskringslsning. I februari 2009 sjsattes ocks ett nytt regelverk fr resolution av problembanker. 4.4.3 Irland

Irland hade under lngre tid haft kraftig tillvxt i ekonomin i stort och i finanssektorn i synnerhet. Med kulmen ren 20052007 skedde en omfattande tillvxt av fastighetskrediterna, svl avseende bostder som kommersiella fastigheter. Fastighetspriserna steg kraftigt och drev i sin tur upp belningen ytterligare. Banksystemets storlek kade och bankernas tillgngar i relation till BNP vid krisens utbrott var cirka 300 procent av BNP. Efter hand medfrde stigande lner att landets konkurrenskraft urholkades. Sammantaget ledde detta till att stora risker byggdes upp i de irlndska bankerna. Statsfinanserna var till synes i balans, men med stora strukturella svagheter; den starka tillvxten och uppdrivna tillgngspriserna gav stora, men inte uthlliga, tillskott till statskassan.8 Nr den finansiella krisen inleddes drabbades Irland hrt. Krisen ledde till ett omfattande prisfall p fastighetsmarknaden och
8

Se t.ex. Staff Report for the 2010 Article IV Consultation,.IMF

116

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

bankerna fick omfattande problem. ret efter att krisens brjan, dvs. 2009, sjnk Irlands BNP med 7 procent. Budgetunderskottet kade frn cirka 1 procent av BNP 2007 till 7 procent av BNP ret efter. r 2009 vxte underskottet till 15 procent. De irlndska myndigheterna svarade hsten 2008, frutom med ett stort besparingsprogram fr att f ner det snabbt vxande budgetunderskottet, med att infra en garanti fr insttare och andra borgenrer i de sex strsta (och marknadsdominerande) inhemska bankerna. Garantin, som motsvarade cirka 260 procent av BNP, kunde i praktiken ses som en allmn bankgaranti, och tagandet var i s mtto betydligt mer omfattande n i andra lnder.9 Dessutom togs under 2009 en av de inhemska bankerna ver helt av staten och myndigheterna inrttade en bankakut (National Asset Management Agency, NAMA) fr att omstrukturera banksektorn. Tanken med NAMA var att den skulle kpa oskra fastighetstillgngar frn bankerna till nedskrivna vrden. Bankerna skulle sedan rekapitaliseras med antingen privata eller offentliga medel. Alla dessa tgrder bidrog inledningsvis till att strka frtroendet fr den ekonomiska politiken i Irland. Men kostnaderna fr kapitalisering, nationalisering och frlusttckning blev mycket omfattande.10 Det blev uppenbart att detta blev ofrenligt med mlet om att ocks ta ner det stora och snabbt vxande budgetunderskottet och rntorna p statsskulden steg. Irlands regering fick drfr senare ska std frn eurolnderna och IMF. 4.4.4 Island

Island hrde tillsammans med Irland (och Lettland) till de lnder som drabbades hrdast nr finanskrisen brt ut. Den grundlggande anledningen var densamma, nmligen att krisen trffade nationella ekonomier och finanssystem i djup obalans, dr omfattande bubblor brjat brista. Den islndska ekonomin expanderade kraftigt frn 2003, med successivt alltmer ptagliga verhettningstendenser. Den privata konsumtionen steg kraftigt, huspriserna och den privata sektorns skuldsttning likas och bytesbalansunderskotten vxte. Inflationen
9

Den svenska bankgarantin under 90-talskrisen motsvarade ungefr storleken av BNP. Det irlndska tagandet var allts mer n dubbelt s stort, sett i relation till landets ekonomi. 10 Kostnaderna berknades 2011 vara uppe i 46 miljarder euro. Finansiell Stabilitet 2011:2, s 17, Riksbanken

117

Krishanteringen internationellt

SOU 2013:6

steg lngt ver centralbankens ml. Parallellt med verhettningen expanderade de islndska bankerna snabbt utanfr Island, frmst i Norden och Storbritannien. Bankerna finansierade till stor del sin expansion genom att lna p de internationella kapitalmarknaderna, men ven med billiga nyemissioner som mjliggjorts av kraftiga kursstegringar. Den snabba expansionen ledde till att det islndska banksystemets tillgngar till slut var mer n nio gnger s stora som den islndska bruttonationalprodukten. I takt med att finanskrisen tilltog och blev akut under 2008 brjade internationella placerare slja sina islndska tillgngar, vilket medfrde stora kapitalutflden och att valutan deprecierade kraftigt. De faktorer som lagt grunden fr den ekonomiska expansionen mellan 2003 och 2007 hg riskaptit och god tillgng p riskvilligt kapital verkade nu t andra hllet. Problemen frsvrades ytterligare av tvivel p den islndska statens frmga att hantera en bankkris, mot bakgrund av den extrema storlek som det islndska banksystemet ftt relativt ekonomin i vrigt. I september 2008 blev finansieringsproblemen ohanterliga fr de islndska bankerna och staten ingrep. P kort tid nationaliserades, helt eller delvis, de strsta islndska bankerna. I samband med detta infrdes en krislagstiftning, som gav den islndska regeringen befogenhet att frstta enskilda banker i konkurs, framtvinga sammanslagningar och ven tillstta styrelser. Ett specifikt problem i den islndska krisen gllde den islndska insttningsgarantin. Den blev extra problematisk i ljuset av de islndska bankernas snabba internationella expansion, eftersom den islndska statens taganden drmed expanderade lika snabbt. Islands kris visar p de risker som uppstr nr det i ett litet land, med en ppen ekonomi och fria kapitalflden, byggs upp ett banksystem som r flera gnger strre n landets BNP. Frtroendekriser som gr att stora kapitalinflden frn utlandet snabbt kan reverseras har tidigare varit ett fenomen som av och till drabbat tillvxtekonomier. Fallet Island visade att detta ven kan drabba utvecklade lnder. 4.4.5 Danmark

Utvecklingen i Danmark fick sitt signum av ett antal speciella frhllanden av bde positiv och negativ natur. P den positiva sidan fanns ett vlkapitaliserat banksystem och med, vad gllde de

118

SOU 2013:6

Krishanteringen internationellt

strre bankerna, ett jmfrelsevis lgt beroende av kortfristig marknadsfinansiering. P den negativa sidan fanns en imploderande fastighetsmarknad, dr bubblan i princip brustit redan fre hsten 2008, och ett antal srbara mindre banker. Problemen i finanssektorn kom allts att koncentreras till de medelstora och mindre bankerna som dels hade expanderat sin verksamhet kraftigt, frmst mot fastighetsmarknaden, dels i mnga fall hade gjort sig beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Inom loppet av cirka tv r ledde detta till att 35 medelstora och mindre banker frsvann frn marknaden genom uppkp, avvecklingar och i ett antal fall genom att de omhndertogs av Finansiel Stabilitet A/S (det statliga bolag fr bankavveckling som upprttades; se mer om detta nedan). Noteras kan att en bank Roskilde Bank fick akuta problem redan sommaren 2008 och inledningsvis vertogs av Nationalbanken fr avveckling, dvs. innan den internationella krisen blev akut och Finansiell Stabilitet A/S hade inrttats. Inte minst fr att skerstlla de utsatta mindre bankernas likviditet, vidgade den danska Nationalbanken i september 2008 mjligheterna till centralbanksupplning genom att godta ett vidare spektrum av skerheter. Centralbanken skapade ocks en mjlighet att lna mot dokumenterad verkapitalisering i stllet fr mot traditionell skerhet. Fr att mta finansieringsbehov i dollar upprttas en swapplina med Federal Reserve, p samma stt som i Sverige. I oktober 2008 etablerades en verenskommelse mellan regeringen och banksektorn om ett garantisystem, det s.k. Bankpakke 1, fr att skerstlla bankernas finansiering p kort och medellng sikt. Systemet garanterade bankernas inlning och i huvudsak all upplning. Det innehll ocks faciliteter fr avveckling av banker inom ramen fr bolaget Finansiel Stabilitet A/S. Det speciella med den danska lsningen, bde organisatoriskt och finansiellt, r att den byggde p en verenskommelse mellan staten och bankerna. De senare skulle inom ramen fr Det private Beredskap, i princip en frskringslsning, betala premier och fick kollektivt garantera att tcka avvecklingsfrluster upp till motsvarande 2 procent av BNP.

119

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

5.1
5.1.1

Inledning
Snabba och omfattande tgrder

Finanskrisen 2008 hade tv drag som inte varit p lngt nr lika markanta vid tidigare kriser: dels dess utprglat globala karaktr, dels dess snabba spridning. Det gjorde det ndvndigt fr regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter att agera snabbt, bde i enskilda lnder och, som framgr i kapitel 3 och 4, gemensamt i flera lnder. Nr det gller den svenska krishanteringen kan man generellt sga att Riksbankens, liksom andra centralbankers, huvuduppgift var att frhindra en akut infarkt i det finansiella systemet p.g.a. den likviditetsbrist som uppstod till fljd av svrigheterna ven fr solida banker att hitta marknadsfinansiering.1 Den svenska regeringens fokus lg p uppgiften att frhindra en s.k. credit crunch, dvs. en situation dr kreditgivningen stryps, vilket i sin tur slr mot hushll och fretag, och drmed mot tillvxt och sysselsttning, vilket i ett ytterligare varv frvrrar lget i den finansiella sektorn. Det ska dock sgas att dessa uppgifter i betydande grad i praktiken verlappade och ven frutsatte varandra. ven fr Riksbanken var ambitionen att undvika en kredittstramning ett viktigt ml, samtidigt som ven regeringen p olika stt beaktade likviditetsproblemen. Banker som inte r likvida och inte fungerar som transaktionsfrmedlare kan heller inte fungera som kreditfrmedlare. Banker som inte fungerar som kreditfrmedlare fyller heller knappast sin funktion i betalningssystemet och heller inte sin roll som lnk mellan penningpolitiken och den reala ekonomin.
1

Se avsnitt 11.1 fr en beskrivning av skillnaden mellan en likvid och en solid bank.

121

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Olika program och tgrder sjsattes fr att framfr allt skra bankernas betalningsfrmga och finansiella stllning och drmed finanssystemets grundlggande funktioner nr det gller att hantera transaktioner och frmedla likviditet. Detta involverade olika former av likviditetsstd, garantier och kapitaltillskott till finansiella fretag samt krediter till icke-finansiella fretag. I det fljande redovisas ngot mer i detalj vad som gjordes i Sverige, hur och av vem, under i huvudsak 2008 och 2009. Kommittn redogr ocks fr sin bedmning av tgrdernas relevans och ndamlsenlighet. Vi diskuterar vidare kostnaderna fr staten och skattebetalarna av kristgrderna samt summerar avslutningsvis ngra erfarenheter av den svenska krishanteringen. Kommittn har ltit gra en srskild studie dr statens tgrder beskrivs och analyseras med fokus p statens kostnader och intkter nr det gller krisinsatserna. Studien terfinns som bilaga 4 till utredningen. Som grund fr analysen ligger ocks den utvrdering av regeringens kristgrder som Riksglden gjorde 2010.2 Det var en handfull svenska myndigheter som spelade centrala roller under hanteringen av krisen 2008 och tiden nrmast drefter. Det handlar om regeringen (i frsta hand via Finansdepartementet), Riksbanken och tv myndigheter under regeringen, nmligen Riksglden och Finansinspektionen. Fljaktligen r det verksamheten bland dessa myndigheter och de tgrder dessa tog initiativ till som i frsta hand kommer att redovisas och diskuteras. 5.1.2 Ngra utgngspunkter fr en utvrdering

Snabbhet och beslutsamhet viktigare n perfektion En finansiell kris innebr nrmast per definition en ofrutsedd och extraordinr situation. Det krvs ett snabbt och kraftfullt agerande. Det krvs ofta att man tillgriper tgrder som ligger utanfr det vanliga mnstret och vars effekter inte gr att exakt frutse. Det krvs ocks att man r beredd att ndra och prova nya tgrder om resultatet inte blir det efterstrvade. Det innebr att staten mitt i ett akut krisfrlopp inte kan f perfekt trffbild med alla insatser. Eftersom ambitionen inte kan vara att uppn perfektion, r det lika
2

Utvrdering av regeringens tgrder till std fr kreditfrsrjningen, Regeringsrapport, Riksglden okt 2010.

122

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

fel att i efterhand ha perfektion som ett kriterium nr resultatet utvrderas. De avgrande faktorerna r i stllet att snabbt identifiera de centrala problemen, att fatta tydliga och vl kommunicerade beslut och att p ett kreativt stt utforma och kombinera olika tgrder. Sist men inte minst handlar det om att agera enligt principen hellre fr mycket n fr lite. Hanteringen och frhllningssttet har sledes ett slktskap med vad som krvs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris ocks direkt pverkar sjlva krisfrloppet. Frmgan att agera p ett stt som r s frtroendeingivande att det kan bryta en negativ frvntningsspiral fr en avgrande betydelse. En av flera aspekter p detta r exempelvis frgan om man ska arbeta med f eller mnga verktyg. Frdelarna med att anvnda f verktyg r bttre transparens och frutsgbarhet och strre reella mjligheter till utvrdering och ansvarsutkrvande. Frdelarna med att ha en mer omfattande palett av ingripandemjligheter r en strre flexibilitet fr olika problem och frlopp och mindre risk att vissa uppdykande problem inte kan hanteras p ett snabbt och beslutsamt stt. Till dessa frdelar ska lggas den frtroendeskapande aspekten. Det r sannolikt s att ett uppvisande av en bred tgrdsarsenal ofta kan frbttra trovrdigheten. Redan dr har d krishanteringens frsta, och viktiga, rond vunnits. Detta r ett argument fr att en uttalad beredskap att tillgripa ett brett spektrum av tgrder. Likas har signalering om att det finns tillrckliga finansiella resurser en viktig psykologisk betydelse, i synnerhet i ett tidigt skede av krisen. Om staten infr mnga olika tgrder uppstr emellertid risker att dessa inte samspelar p det stt man hoppats eller frutsatt. Det kan ocks ppna mjligheter fr fretagen att p olika stt vlja mellan olika stdmjligheter p ett stt som varken kan frutses eller r nskvrt. Drutver, och viktigast, finns ocks mer lngsiktiga risker nr det gller frvntningsbildning och upplevda ansvarsfrhllanden. Krishanteringen kan befsta en bild av staten som universell garant och problemlsare. D uppstr uppenbara risker fr att fretagens eget ansvar urholkas p ett stt som bddar fr nya kriser och drmed nya ingripanden. Samtidigt r den reglering som finns redan i utgngslget ocks ett uttryck fr att staten faktiskt tar p sig en roll och ett ansvar fr verksamheten. Den viktiga frgan ur beteendesynpunkt r utifrn vilka redovisade

123

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

syften och p vilka villkor staten ingriper, snarare n om staten ingriper. I alla hndelser r en fullskalig finanskris en s stor utmaning och innebr s stora risker fr samhllet att de negativa biverkningar av statliga inskridanden som utan tvekan kan uppst och som man under normala frhllanden mste ta i nogsamt beaktande i huvudsak och praktiken r ngot som mste hanteras i efterhand. P ett fltsjukhus finns sllan utrymme fr plastikkirugi. Information, kommunikation och frtroende Krishantering handlar oftast om olika former av finansiella stdtgrder och andra relativt handgripliga ingripanden. Samtidigt r det ett faktum att krishantering ocks, som ppekats, i hg grad handlar om att terskapa frtroende. Drmed kommer informationshantering och psykologiska aspekter att spela en central roll. Det gller mellan myndigheter och fretag, mellan myndigheter och allmnhet och mellan fretag och allmnhet. Och det gller bde nr det handlar om breda systemkriser och om fallissemang i enskilda finansfretag. Information, opinionsbildning och s.k. moral suasion, dvs. att det byggs upp ett politiskt, opinionsmssigt och moraliskt tryck p aktrerna, har en ibland helt avgrande betydelse fr hur ett krisfrlopp gestaltar sig och med vilken framgng det hanteras, lt vara att det oftast, och ven i efterhand, r svrt att mta och vrdera dessa faktorer p ngot entydigt stt. Detta r allts vrt att hlla i minnet nr man gr igenom och analyserar de konkreta tgrderna.3 Riskerna fr snedvriden konkurrens En annan aspekt p kriser och krishantering som behver beaktas vid utvrdering av tgrderna, r att det oftast p olika och mer eller mindre bestende stt pverkar konkurrensfrhllanden och marknadsstrukturer i finansbranschen. I en krissituation och nr statligt finansiellt std stlls p dagordningen r det normala att aktrer har drabbats i mycket
3

Myndigheternas kommunikation med marknad och allmnhet under 2007 2009 har analyserats i Storbankernas och myndigheternas kommunikation under finanskrisen, Hallvarsson och Halvarsson, september 2010. Rapportens huvudslutsats r att kommunikationen under krisen verlag hanterades vl, med undantag fr en av storbankerna.

124

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

olika grad, och drmed har olika behov av std. Man kan d hvda att ett std som ska anses konkurrensneutralt ska vara tillgngligt fr alla och p lika villkor, med andra ord bde till behvande och icke-behvande. Dock skulle detta bde kunna bli statsfinansiellt kostsamt och kunna innebra en massiv subvention till den finansiella sektorn. Det skulle i sin tur kunna leda till en sektoriell konkurrenssnedvridning. Statligt std till fretag br inte stra en vlfungerande marknad. Drfr finns det bl.a. regler fr statsstd inom EU. Under en period fanns en stor oro inom EU fr att tgrderna fr att hantera krisen skulle komma i konflikt med statsstdsreglerna. Utgngspunkten fr dessa regler r att statliga ln eller garantier ska prissttas s att de reflekterar marknadens vrdering. Bedmer marknaden att ett fretag r mer riskfyllt n ett annat s ska det betala en motsvarande hgre avgift s att konkurrensen inte snedvrids. Detta r en rimlig och riktig utgngspunkt i normala situationer. Men om marknaden inte fungerar vl till exempel i tider av finanskris s r det inte sjlvklart att anvnda marknadens vrdering som norm. Man strvar d efter att korrigera fr en verdriven reaktion i marknaden, dvs. ett marknadsmisslyckande. Under finanskrisen var prissttningen av garantier och ln freml fr mycken diskussion. Skulle vrdet av garantierna prissttas efter den vrdering som fanns p marknaden i krisen s skulle priset fr garantin bli s hgt att garantin i praktiken inte skulle hjlpa fretagen. Sett frn andra hllet kan man konstatera att om alla ska ges samma subvention i frhllande till marknadsvrdet fr att inte pverka konkurrenssituationen skulle, som nmnts, den samlade subventionen bli mycket stor. Man kan sga att det ligger i krishanteringens natur att frng marknadens vrdering. Det kan inte ses som en subvention om staten bidrar till att lsa ett tydligt marknadsmisslyckande dr den potentiella samhllsekonomiska skadan av detta marknadsmisslyckande kan bedmas vara klart strre n de mjliga negativa konkurrenssnedvridningseffekterna. Till detta kan lggas att de som utnyttjar ett std normalt betalar fr detta i ngon form och p ngon sikt genom avgifter etc. Detta har fr vrigt ocks varit en uttalad utgngspunkt fr insatserna i Sverige. Statligt agerande i finansiella kriser reser allts mnga och komplexa frgor utver de som relaterar till bemstrandet av den akuta situationen. Det finns i en given situation ingen sjlvklar bsta avvgning mellan behovet att i det givna lget upprtthlla

125

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

systemets funktionsfrmga och exempelvis behovet av konkurrensneutralitet inom finanssektorn eller riskerna fr bestende frndringar av hur statens roll uppfattas. Vad som behvs r en insikt om att dessa problem finns och att de mste beaktas nr man fre en kris utformar olika slag av frebyggande tgrder och efter en kris nr man kan avlsa vad effekterna blev och nr kristgrderna ska fljas upp. Dremot r, som ppekats, mjligheterna mycket begrnsade att bedriva den typen av avvgningsdiskussioner nr man mitt i ett akut krisskede ska besluta om tgrder. 5.1.3 Myndigheternas samarbete under krisen

Kommittns bedmning: Myndighetssamarbetet fungerande vl fre och under krisen trots de oklarheter som fanns nr det gller avgrnsningarna mellan olika myndigheters ansvar. Riksbanken, Finansinspektionen och Finansdepartementet hade sedan 2005 haft ett gemensamt forum stabilitetsrdet fr diskussioner kring systemstabilitetsfrgor, kodifierat inom ramen fr ett s.k. MOU (Memorandum of Understanding).4 Riksbanken och Finansinspektionen hade haft ett sdant samarbete redan tidigare. Inspektionen och Riksbanken har ocks lagstadgad skyldighet att informera varandra i den typen av frgor, lt vara att det inte uttryckligen formulerats i termer av finansiell stabilitet.5 I samband med krisen tillkom 2008 Riksglden i denna krets, i kraft av att Riksglden utsgs till stdmyndighet. Denna struktur fanns sledes i huvudsak p plats redan innan finanskrisen. Den samstmmiga bilden r att samarbetet mellan myndigheterna, bde inom ramen fr stabilitetsrdet och i vrigt, i allt vsentligt fungerade vl. Riksrevisionen noterar, p basis av bl.a. intervjuer med fretrdare fr Riksbanken och Finansinspektionen, att samarbetsklimatet varit gott, till stor del tack vare goda personliga kontakter p olika niver inom de bgge myndigheterna.6 En likartad bedmning grs av Goodhart och Rochet.7 De menar att trots att ansvarsfrhllanden och befogenheter mellan myndig4 5

Se avsnitt 6.5.1 fr en beskrivning av detta MOU och stabilitetsrdet. Se vidare bl.a. kap. 10 och 14. 6 Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet, Riksrevisionen 2011:9. 7 Utvrdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010, Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet. Rapporter frn riksdagen 2010/11: RFR5.

126

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

heterna p flera stt r outvecklade och oklara i det svenska systemet, gjorde det goda samarbetet myndigheterna emellan att krishanteringen nd fungerade vl. Bde Riksrevisionen och Goodhart och Rochet ppekar dock att ven om samarbetsvilja och goda kontakter r utmrkt, r detta ingen stabil frutsttning fr en god krishantering. System fr att frebygga och hantera kriser mste kunna fungera ven nr de personliga relationerna r mindre goda eller nr olika myndigheter helt enkelt har olika uppfattning om vad som br gras eller inte br gras. Kommittn delar den synen. Vi terkommer med diskussion och frslag angende olika organisatoriska aspekter nr det gller frebyggande och krishanterande arbete i kapitel 10 och 11.

5.2
5.2.1

tgrderna Riksbanken
Problemen och verktygen

Bankernas finansieringssituation Som framgr av kapitel 3, ledde problemen efter Lehman Brothers fall den 15 september 2008 till att de svenska bankerna fick en anstrngd likviditetssituation i svl svenska kronor som i dollar. Interbankrntorna steg snabbt och kraftigt. De svenska bankerna hmtar en stor del av sin lngfristiga finansiering p marknaden fr skerstllda bostadsobligationer. Den minskade internationella efterfrgan p obligationer utgivna av finansiella institut pverkade ven efterfrgan p svenska skerstllda bostadsobligationer. I ett internationellt perspektiv fungerade den svenska bostadsobligationsmarknaden vl nda fram till september 2008 d marknadens syn p kredit- och likviditetsrisk frndrades s att riskpremien p bostadsobligationer blev hgre (se diagram 4 nedan) samtidigt som mnga investerare vergav den marknaden till frmn fr statsobligationer. Den minskade omsttningen gjorde ocks att prisbildningen p marknaden frsmrades. Sammantaget medfrde detta att bankernas mjligheter till lngfristig finansiering minskade och rntorna steg. Ett annat problem som uppstod hsten 2008 var att marknaderna fr kortfristig upplning i amerikanska dollar blev anstrngd. De amerikanska penningmarknadsfonderna, som normalt kpte de svenska bankernas certifikat, hade sjlva drabbats av problem och misstrodde dessutom europeiska banker generellt.
127

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att kpa fretagscertifikat frn europeiska, ven svenska, banker strp tillfldet av dollar till bankerna, samtidigt som efterfrgan p dollar generellt var hg. Detta skapade ett betydande problem fr de svenska bankerna. Med smre tillgng till dollar brjade mnga europeiska banker i stllet efterfrga euro fr att byta (swappa) till dollar och det uppkom ett skifte dr bankerna gick frn att emittera vrdepapper fr sin dollarfinansiering till att anvnda sig av FXswapmarknaden. Svenska och europeiska banker anvnde bde euro och kronor fr att erhlla dollar. Resultatet blev kraftigt stigande kostnader fr att f tag i dollarbaserad finansiering via swappar. Riksbankens tgrder Under finanskrisen anvnde Riksbanken ett stort antal verktyg fr att p olika stt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas anstrngda likviditetssituation inte skulle leda till en kredittstramning eller stopp i betalningssystemet. De tgrder som vidtogs under krisen ren 2008 och 2009 kan presenteras p olika stt. Ett stt r att presentera dem kronologiskt, dvs. i den ordning som de beslutades och sattes in. Hr har de olika tgrderna i stllet grupperats under fyra rubriker: Generell likviditetstillfrsel i kronor Generell likviditetstillfrsel i utlndsk valuta tgrder fr att hindra spridning av krisen Srskilt likviditetsstd 5.2.2 Generell likviditetstillfrsel i kronor

Kommittns bedmning: Riksbankens generella likviditetstillfrsel i kronor var ndvndig fr att det finansiella systemets funktioner skulle kunna upprtthllas.

128

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Utlning p lngre lptid till rrlig rnta Lngre lptider Riksbanken tillfrde extra likviditet i svenska kronor till det svenska banksystemet mellan ren 2008 och 2010 fr att frbttra bankernas likviditetssituation. Genom tillgngen p likviditet underlttades de finansiella fldena mellan bankerna, vilket bidrog till att stabilisera de marknader dr bankerna finansierar sig. Riksbanken tillfrde den extra likviditeten genom att upprtta extra lnefaciliteter med lngre lptider n normalt. Ln gavs i olika omgngar p lptiderna 1, 3, 6 och 12 mnader. Merparten av utlningen skedde p 3 och 6 mnaders lptid. I maj 2009 beslutades att ven lna ut med 12 mnaders lptid. Den frsta tolvmnadersauktionen hlls den 1 juni. Ett syfte var att understdja kreditfrsrjningen till nringslivet. Riksbanken hade frst verkat fr att underltta fretagens finansiering genom att i en srskild facilitet erbjuda bankerna att lna med fretagscertifikat som skerhet (se nedan). Men faciliteten kom inte att utnyttjas i ngon strre utstrckning. Drfr beslutades om att erbjuda bankerna ln med en lptid p 12 mnader. De nya tillgngarna skapades av Riksbanken via en ren bokfringstgrd som innebar att Riksbanken hjde bankernas kontotillgodohavanden i RIX. I gengld fick Riksbanken en lnefordran p bankerna. De extraordinra lnen gavs mot de skerheter som normalt accepteras enligt RIX-regelverket, ven om det, som kommer att framg, ska noteras att ett bredare spektrum av vrdepapper kom att accepteras som skerhet under krisen. Rrlig rnta Lnen frdelades genom auktioner. I auktionerna kunde Riksbankens penningpolitiska motparter delta. Motpartskretsen utkades under hsten 2008 genom att Riksbanken infrde mjligheten fr vissa andra finansiella fretag att bli s.k. begrnsade penningpolitiska motparter (se nedan). I auktionerna angav Riksbanken en minimirnta. Riksbanken ansg det viktigt att rntan skulle st i samklang med rdande penningpolitik och att det fanns en premie, s att Riksbankens utlning inte skulle kunna betraktas som ett

129

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

kostnadsfritt substitut fr vanlig interbankupplning under normala frhllanden. Utformningen av denna minimirnta kom att ndras under den period som faciliteten var i bruk. Vid de nio frsta auktionerna (2 oktober 2008 till 9 februari 2009) skedde utlningen till rdande repornta vid utlningstillfllet plus ett pslag, det vill sga en fast rnta. Pslaget var baserat p en uppskattning av premien p motsvarande lptid vid normala frhllanden och sattes initialt till 0,25 procentenheter fr tremnaderskrediter. Riksbanken snkte dock under perioden reporntan kraftigt och det fanns frvntningar om fortsatta snkningar. Av detta skl ville bankerna inte lna s stora volymer. Riksbanken beslutade den 13 februari att i stllet lna ut till rrlig rnta. I stllet fr den rdande reporntan anvndes den genomsnittliga reporntan under lneperioden. Samtidigt snktes pslaget till 0,15 procentenheter fr samtliga lptider. Dessa frndringar gjordes fr att bankerna skulle anvnda sig av mjligheten att lna. Program Auktionerna av rrliga ln pgick mellan den 23 februari 2009 och den 6 oktober 2010. Sammanlagt hlls 65 sdana auktioner. D det stod klart att Riksbanken skulle lna ut svenska kronor vid fler tillfllen beslutade Riksbanken att upprtta ett program med auktioner vid p frhand angivna datum. Sklen fr detta var att skapa frutsgbarhet och ge bttre mjlighet fr bankerna att planera sin likviditetsfrsrjning och att underltta Riksbankens operativa arbete. Ln till fast rnta med tolv mnaders lptid Vid sidan om den ovan beskrivna utlningen som syftade till att vrna den finansiella stabiliteten, utfrdes i penningpolitiskt syfte ven tre stora auktioner till fast rnta med tolv mnaders lptid under 2009. Riksbanken snkte reporntan i snabb takt under hsten 2008 och slutligen ner till 0,25 procent i juli 2009. I samband med snkningen till 0,25 procent annonserade Riksbanken

130

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

ven att rntan frvntades ligga kvar p en lg niv till hsten 2010.8 Men Riksbanken fann att rntesnkningarna inte fick tillrckligt genomslag p de lngre rntorna, det vill sga p de rntor som hushll och fretag i frsta hand mter. Eftersom reporntan lg nra noll, dvs. nra den undre grnsen fr en nominell rnta, uppstod ett behov att komplettera penningpolitiken med ytterligare tgrder. Beslutet blev att erbjuda utlning p lngre tider till fast rnta i syfte att f ner ven ngot lngre rntor. Denna utlning syftade till ytterligare penningpolitisk stimulans och var separat frn den vriga utlningen i svenska kronor. Motivet var att tgrden skulle bidra till lgre finansieringskostnader fr det svenska banksystemet och drmed sannolikt medfra lgre rntor fr fretag och hushll. Detta skulle bidra till att hlla i gng ekonomin och sledes frhindra att inflationstakten hamnade alltfr lngt under mlet. Beslutet om det frsta lnet publicerades den 2 juli 2009. Dimensioneringen av utlningsverksamheten innebar en avvgning, dr genomslaget p penningmarknadsrntorna ena sidan skulle bli strre vid stora erbjudna utlningsvolymer. andra sidan skulle stora volymer kunna ka Riksbankens balansomslutning i ett lge dr man ville terg till en mer normal balansomslutning. Beslut togs om ett ln i taget och Riksbanken hll tre stycken auktioner av denna typ. Det auktionerade beloppet var 100 miljarder vid varje tillflle. De tv frsta auktionerna blev fulltecknade och vid den sista auktionen inkom bud om 95,3 miljarder. Auktionernas tilldelning skedde till rntesatserna 0,45 procent, 0,43 procent och 0,40 procent. Eftersom den sista auktionen inte blev fulltecknad ansgs behovet vara mttat. Det innebar ven att lnen inte skulle rullas vidare vid frfall. Vid den frsta auktionen erbjds de penningpolitiska motparterna att delta och vid de tv andra auktionerna fick ven de begrnsade penningpolitiska motparterna (se nedan) delta. Precis som fr de rrliga lnen var syftet med detta att gra det mjligt fr fler institut att utnyttja Riksbankens tgrder.

Se http://www.riksbank.se/sv/Press-och-publicerat/Press-och-debatt/Pressmeddelanden /2009/Reporantan-sanks-till-025-procent-/

131

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Utlning mot skerhet i fretagscertifikat Redan nr Riksbankens utlning i kronor inleddes, fanns en oro fr att medlen inte skulle komma den reala sektorn till del. Drfr inrttade Riksbanken i slutet av oktober 2008 en facilitet dr bankerna kunde lna mot skerhet i fretagscertifikat med lgre kreditbetyg n vad som normalt accepterades i Riksbankens vriga utlning.9 ven certifikat frn fretag utan extern rating kunde omfattas av kreditprogrammet om fretagets bank bekrftade att fretagets kreditvrdighet uppfyllde motsvarande krav. Utlningen skedde i ett auktionsfrfarande dr Riksbankens penningpolitiska motparter (senare ven s.k. begrnsade penningpolitiska motparter, se nedan) kunde delta. Lptiden var tre mnader och initialt sattes en fast rnta som minst uppgick till reporntan vid auktionsdagen plus 0,40 procentenheter. Den frsta auktionen hlls den 5 november 2008. Under de frsta sex auktionerna tecknades dock endast totalt 7,8 av erbjudna 240 miljarder kronor. Frn och med februari ndrades villkoren. Rntan gjordes rrlig och pslaget minskades frn 40 till 20 rntepunkter. Dessutom breddades lptidsutbudet till att ven omfatta ln p 6 och 12 mnader. Emellertid tecknades bara 1 av totalt 600 erbjudna miljarder i de kommande tolv auktionerna. Den sista hlls den 2 september 2009. Riksbankens facilitet var betydligt strre n den utestende stocken av fretagscertifikat, d tanken var att underltta utfrdandet av nya certifikat. Uppenbart lyckades dock fretagen finna finansiering p annat och troligen mer kostnadseffektivt stt. Dock var detta inte mjligt att veta p frhand. Utkning av tilltna skerheter Riksbanken fr enligt riksbankslagen endast lmna kredit mot betryggande skerhet svida det inte r frgan om likviditetsstd p srskilda villkor, s.k. ndkredit. Riksbanken stller drfr vissa minimikrav p de skerheter som accepteras. Nr det gller vrdepapper s innebar dessa krav fre krisen bl.a. att vrdepapperet skulle ha ett externt kreditbetyg p minst A och att vrdepapperet skulle uppfylla vissa krav vad gllde minsta utestende belopp, hur

Kravet sattes till fretag med en extern rating p A-2/P-2 eller K-1.

132

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

vrdepapperet var noterat, var utfrdaren av vrdepapperet hade sin hemvist, i vilken valuta det var noterat, m.m. Riksbanken accepterade inte att en motpart anvnde sina egna vrdepapper, eller vrdepapper som getts ut av ngon som var nrstende motparten. Hr hade dock Riksbanken infrt ett undantag i slutet av 2007, och accepterade egna skerstllda obligationer, dock upp till hgst 25 procent av motpartens totala skerheter.10 Frgan om vilka vrdepapper som accepteras av en centralbank r inte bara av betydelse fr den risk som centralbanken br, utan pverkar ven likviditeten i dessa vrdepapper, eftersom ett papper som kan anvndas som skerhet fr ln i centralbanken r frknippat med mindre risk. Genom att infra mer genersa regler fr vilka skerheter som r godknda kan centralbanken sledes frbttra mjligheterna att ge ut och omstta vrdepapper, vilket indirekt kan bidra till att stabilisera vrdepappersmarknaderna och bankernas finansiering. Mot bakgrund av de tgrder som Riksglden beslutat om (se avsnitt 5.3) fr att underltta den svenska penning- och obligationsmarknadens funktionsstt, beslutade Riksbanken den 22 september 2008 att hja den tilltna nivn av skerstllda obligationer som emitterats av motparten sjlv eller av motparten nrstende institut frn 25 procent till 75 procent av skerhetsvrdet. Det fanns dock en risk att bankerna skulle begrnsas i sina mjligheter att utnyttja Riksbankens extraordinra utlningsfaciliteter till fljd av brist p belningsbara skerheter. Den 8 oktober 2008 beslutade drfr Riksbanken att helt ta bort begrnsningsregeln fr skerstllda obligationer som emitterats av motparten sjlv eller av motparten nrstende institut. Fr andra vrdepapper emitterade av svensk bank eller utlndskt kreditinstitut kvarstod dock begrnsningsregeln om 25 procent. Samtidigt snktes ven kravet p lgsta kreditbetyg frn A/A2 till A-/A3, vilket innebar en harmonisering av kraven p skerheter till de som gllde inom eurosystemet. Riksbankens utkning av de godknda skerheterna innebar allts dels att bankerna kunde utnyttja Riksbankens faciliteter i kad utstrckning, dels en frbttrad likviditet p vissa marknader, exempelvis marknaden fr skerstllda obligationer, eftersom
10

Skerstllda obligationer innebr att obligationsinnehavarna har frmnsrtt i en specificerad skerhetsmassa. Endast skerheter av relativt god kvalitet kan ing i skerhetsmassan, t.ex. krediter med skerhet av inteckningar i bostadsfastigheter. Denna konstruktion gr att skerheternas vrde i princip inte pverkas om emittenten skulle drabbas av problem.

133

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

vrdepapper godknda som skerheter i centralbanken blir mer likvida. Finansieringsmjligheterna frbttrades sledes bde direkt och indirekt av dessa frndringar. Utkning av motpartskretsen ven om Riksbanken hade tillfrt avsevrda mngder likviditet till banksystemet valde bankerna som fick delta i denna utlning, det vill sga Riksbankens penningpolitiska motparter, att behlla en stor del av utlningen fr att p s stt skra den egna betalningsfrmgan. Det gjorde att de kreditinstitut, t.ex. mindre banker, som inte var penningpolitiska motparter och drigenom inte kunde lna av Riksbanken inte fick del av denna likviditet i nmnvrd omfattning. Dessa institut var allts hnvisade till att, frutom finansiering i form av inlning, finansiera sig p marknaden utanfr banksystemet eller finansiera sig hos Riksbankens penningpolitiska motparter. Eftersom marknadernas funktionsstt fortfarande var nedsatt och finansiering p lngre lptider svl internationellt som i Sverige fungerade bristflligt, fanns en risk att dessa kreditinstitut inte p nskvrt stt skulle kunna medverka i kreditfrsrjningen till fretag och hushll. Dessutom skulle motpartsbegrnsningen kunna f en konkurrenssnedvridande effekt. Eftersom kreditfaciliteterna infrdes dels fr att frbttra marknadernas funktionsfrmga, dels fr att undvika att kreditinstitutens finansieringsproblem skulle f negativa fljder fr kreditfrsrjningen, fanns ett behov att sprida likviditeten vidare. Ett krav fr att bli en penningpolitisk motpart var att fretaget r ett kreditinstitut med ste eller filial i Sverige som r deltagare i RIX. Kombinationen av att det r ett begrnsat antal deltagare i RIX och att det r ett krav att vara en sdan deltagare, och drmed betala de avgifter ett sdant deltagande medfr, innebar att f institut kunde delta i Riksbankens faciliteter. Det uppfattades inte som nskvrt vare sig frn bankernas eller frn Riksbankens sida att ka antalet deltagare i RIX. Lsningen, som beslutades i april 2009, blev i stllet att skapa en ytterligare motpartskrets, s kallad begrnsad penningpolitisk motpart. Skillnaden mellan att vara en begrnsad och vanlig penningpolitisk motpart var att fr den frra slopades kravet p att vara RIX-deltagare, vilket i praktiken innebar

134

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

att den begrnsade penningpolitiska motparten fick en rabatt p avgifterna fr att f tillgng till Riksbankens faciliteter. Utfasning Bankernas finansieringssituation frbttrades successivt under hsten 2009. Drtill hade Riksbanken den 15 juli, den 14 september och den 4 november lnat ut 100 miljarder kronor per gng till fast rnta med tolv mnaders lptid i penningpolitiskt syfte. Denna utlning medfrde en lgre efterfrgan p lnen till rrlig rnta. I takt med att bankernas efterfrgan p Riksbankens ln mattades av sjnk det utestende beloppet i Riksbankens utlning till rrlig rnta. Riksbanken beslutade d att brja fasa ut utlningen, men att detta skulle ske i lugn takt, eftersom bedmningen var att vetskapen om auktionerna och mjligheten att f tag i finansiering hade en stabiliserande effekt p marknaden. Riksbanken valde drfr att fortstta erbjuda rrliga ln i svenska kronor med en lptid p tre, sex och tolv mnader, men beslutade samtidigt att hja minimirntan. Den 3 maj till 4 oktober 2010 inleddes den sista perioden av utlning till rrlig rnta. Lptiden fr lnen som auktionerades var nu 1 mnad. Tanken med dessa ln var frmst att fortstta snda lugnande signaler till marknaden. En annan tanke med lnen var att de skulle finnas som en hjlp vid utfasningen av de stora tolvmnaderslnen till fast rnta. Under perioden hlls sex auktioner. Vid den andra auktionen den 28 juni tecknades 20 miljarder kronor och vid nsta auktion den 26 juli tecknades 5 miljarder. De banker som lnade i auktionerna gjorde det troligtvis fr att tcka en del av de stora fastrntelnen som frfll samtidigt. Vid de tre sista auktionerna inkom inga bud alls. I takt med att lnen sedan frfll kom Riksbankens utlning att slutgiltigt avvecklas nr den sista kronan betalades tillbaka i januari 2011. Riksbankens extraordinra utlning 2008-2010 illustreras i diagram 1.

135

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Klla: Riksbanken

Penningpolitik och riksbankscertifikat Utlningen innebar att den utestende volymen kontofordringar p Riksbanken kade. Fr att skerstlla att dagslnerntan inte pverkades utan fortlpande verensstmde med den av direktionen beslutade reporntan sg Riksbanken till att den extra likviditeten terfrdes till Riksbanken via s.k. finjusterande transaktioner. Dessa grs till en rnta som nra fljer reporntan. Drtill brjade Riksbanken under hsten 2008 emittera riksbankscertifikat som ett stt att ta in verskottet av likviditet som uppkom i RIX-systemet till fljd av den extraordinra utlningen. Dessa certifikat gav en avkastning i niv med reporntan. Auktionerna hlls en gng i veckan och lptiden var sju dagar, med samma syfte och enligt samma mnster som den likviditetstyrning Riksbanken normalt gr i penningpolitiskt syfte. P s stt kunde bankerna lna in pengar till Riksbanken och erhlla en rnta som var lika med reporntan. Alternativet till riksbankscertifikaten var att placera pengar ver natten i Riksbankens finjusterande transaktioner dr bankerna erhll en rnta som var lika med reporntan minus 0,10 procentenheter.

136

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Intresset fr emissionerna av riksbankscertifikat var mttligt och det verkade som att oron p marknaden medfrde att bankerna var rdda fr att binda upp likviditet. I stllet fr att lna in verskottslikviditeten hos Riksbanken under sju dagar valde mnga banker att ha stora volymer likvida medel hos Riksbanken ver natten, trots att det innebar en lgre rnta. Fr att ka intresset fr riksbankscertifikaten beslutade Riksbanken den 25 maj 2010 att erbjuda riksbankscertifikat med lngre lptid och med rtt till terfrsljning. Dessa certifikat var komplement till certifikaten med en veckas lptid. Emissionerna av denna typ pgick fram till att det tredje stora penningpolitiska lnet frfll. Trots klausulen att kunna terfrslja certifikaten till Riksbanken med likvid dagen efter var intresset fortfarande lgt, d bankerna fredrog att placera i finjusteringar ver natten. Riksbankens balansrkning De olika slags in- och utlning som Riksbanken gr fr att styra rntan ger upphov till frndringar i olika poster p balansrkningen. Diagram 2 visar balansrkningen vid tre tidpunkter, den 23 augusti 2008, dvs. en dryg mnad innan Riksbanken brjade med den extraordinra utlningen under den finansiella krisen, den 23 november 2009, d omfattningen av Riksbankens kristgrder kulminerade, och slutligen den 15 januari 2011, d Riksbankens kristgrder fasats ut. I och med att pengarna terfrdes till en rnta som lg strax under reporntan fick Riksbanken ett positivt rntenetto. Syftet med denna ordning var dock inte att Riksbanken skulle tjna pengar, utan att stdja marknaderna.

137

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Klla: Riksbanken

Effekterna av de vidtagna tgrderna Bankernas kortfristiga finansiering Riksbankens utlning i svenska kronor syftade till att underltta bankernas kortfristiga finansiering. Utlningen fick avsedd effekt genom att den bidrog till att skra bankernas kortfristiga finansiering och till att rntorna p interbankmarknaden sjnk. verskottslikviditeten som fanns i banksystemet till fljd av den extraordinra utlningen medfrde att de spreadar som hade skenat ivg under hsten 2008 ter sjnk. P interbankmarknaden lttade frhllandena, ven om oron p marknaden medfrde att niverna som rdde fre krisen inte terstlldes. Diagram 3 visar skillnaden mellan en tremnaders interbankrnta och den frvntade styrrntan (basis-spread).

138

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Basis-spread: skillnaden mellan en tremnaders interbankrnta och den frvntade styrrntan Klla: Riksbanken.

Att de allra kortaste rntorna gick ner illustreras i diagram 4 som visar Stibor tomorrow-next som r morgondagens dagslnernta i frhllande till Riksbankens repornta (s kallad t\n-spread). Den ovanligt stora tillgngen p likviditet i RIX-systemet medfrde att t\n-spreaden till och med lg kring noll under slutet av 2009 och brjan av 2010.

Klla: Riksbanken

139

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Bankernas lngfristiga finansiering En viktig marknad fr bankernas lngfristiga finansiering r marknaden fr skerstllda obligationer. ven situationen p den marknaden frbttrades. Detta kan illustreras som i diagram 5 med att den s.k. bospreaden, skillnaden mellan rntan p bostadsobligationer och statsobligationer, som ger ett mtt p riskpremien, stabiliserades under 2009, men p en klart hgre niv n fre krisen. Den positiva utvecklingen berodde inte enbart p Riksbankens tgrder, utan har ocks sin frklaring i att konjunkturen vnde under 2009 och att orosmolnen ver de baltiska lnderna brjade skingras. ven regeringens garantiprogram bidrog till att snka bospreaden; se vidare avsnitt 5.4.5. Drtill hade Finansinspektionen ndrat freskrifterna fr berkning av diskonteringsrntan vilket innebar att livfrskringsbolag kunde ka sina placeringar i bostadsobligationer.

Klla: Riksbanken.

Sammanfattningsvis anser kommittn att det spektrum av olika tgrder som Riksbanken satte in fr att skerstlla banksystemets likviditet var ndvndiga fr att upprtthlla det finansiella systemets

140

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

funktionsfrmga i den labila situation som rdde. tgrderna uppfyllde sledes vl sitt syfte. 5.2.3 Generell likviditetstillfrsel i utlndsk valuta

Kommittns bedmning: Riksbankens utlning av dollar bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprtthllas.

Riksbankens tgrder Riksbankens frutsttningar fr utlning av dollar till banksystemet skiljer sig frn utlning av svenska kronor eftersom Riksbanken inte kan skapa dollar. Fr att kunna lna ut dollar mste Riksbanken frst skaffa dem. Normalt kan Riksbanken anvnda sin valutareserv fr att finansiera utlning i utlndsk valuta. Som nmnts i kapitel 3 tillhandahll Federal Reserve swapavtal med andra centralbanker p.g.a. den anstrngda marknaden fr kort dollarfinansiering. Riksbanken, Reserve Bank of Australia, Danmarks Nationalbank och Norges Bank ingick sdana avtal med Federal Reserve den 24 september 2008. Sedan tidigare hade Federal Reserve ingtt liknande avtal med bland annat Europeiska centralbanken (ECB) och Bank of England. I princip innebar avtalet att Riksbanken hade rtt att lna 30 miljarder dollar av Federal Reserve i utbyte mot skerhet i form av kronor.11 Swapavtalet kom sedan att frlngas frst i februari 2009 och sedan i juni 2009. Som framgr av diagram 6 kom en stor del av finansieringen av dollarutlningen frn swappen med Federal Reserve, medan vrig finansiering kom frn Riksbankens valutareserv. Riksbankens dollarln gavs mot de skerheter som accepteras enligt RIX-regelverket. Dessa ln frdelades till bankerna genom auktioner. I auktionerna kunde Riksbankens primra penningpolitiska motparter delta, vilket var en snvare krets n i den extraordinra SEK-utlningen. Det ansgs frmst vara de primra penningpolitiska motparterna, dr storbankerna ingr, som hade behov av dollar. I auktionerna angav Riksbanken ven en minimirnta. Den sattes till frvntad amerikansk penningpolitisk styrrnta plus minst
11

Inledningsvis var avtalet p 10 miljarder USD, men redan den 29 september 2008 hjdes beloppet till 30 miljarder dollar.

141

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

50 rntepunkter. Frutom av principen att Riksbankens utlning inte skulle trnga undan en normal marknadsmssig finansiering, styrdes nivn p minimirntan ocks av rntan i swapavtalen med Federal Reserve. De nordiska centralbankerna hade dessutom beslutat om en harmoniserad prissttning. Riksbanken ingick ven ett swapavtal med ECB som gav Riksbanken rtten att lna upp till 10 miljarder euro i utbyte mot svenska kronor. Syftet med detta avtal var att Riksbanken skulle ha beredskap att kunna ge ln i euro om det skulle visa sig ndvndigt. Detta avtal tillknnagavs i Riksbankens rsredovisning 2008. I juni 2009 utnyttjade Riksbanken avtalet och lnade 3 miljarder euro. Risken fr en betydligt smre utveckling i de baltiska lnderna innebar att Riksbanken ville ha beredskap fr att kunna tillfra ytterligare utlndsk valuta till det svenska banksystemet. Riksbanken hade genom swappar med andra centralbanker och utlningen i dollar redan anvnt, eller utlovat, utlndsk valuta i en omfattning som innebar att valutareserven i vissa scenarier inte skulle rcka till. Riksbanken beslt drfr den 27 maj 2009 att vnda sig till Riksglden fr att utka sin valutareserv med 100 miljarder kronor. Enligt regler i budgetlagen har Riksglden mandat att lna fr att frstrka valutareserven. Riksglden sktte sledes upplningen och lnade medlen vidare till Riksbanken.

Klla: Riksbanken

142

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Mellan den 1 oktober 2008 och den 20 oktober 2009 hll Riksbanken sammanlagt 17 auktioner av amerikanska dollar. Totalt erbjds de svenska bankerna 149 miljarder dollar och det totala beloppet som lnades ut var 100,3 miljarder dollar. Under vren 2009 ndde det utestende beloppet av dollarutlning sin hgsta niv p 30 miljarder dollar (se diagram 6). Efter sommaren 2009 minskade efterfrgan i auktionerna och en successiv avveckling inleddes. Effekter av Riksbankens och andra centralbankers tgrder Riksbanken tillgodosg genom sin dollarfacilitet den likviditetsbrist i dollar som hade uppsttt fr de svenska bankerna. Utlningen av bde inhemsk valuta och dollar i mnga europeiska lnder var en bidragande faktor till att lugna bankerna och frtroendet mellan bankerna kunde s smningom terupprttas. Drmed blev bankerna mer villiga att lna ut pengar till varandra och lptiderna p utlningen frlngdes. Det bidrog till att interbankrntorna ter sjnk. Riksbankens och andra centralbankers utlning av dollar bidrog ven till att efterfrgan p att erhlla dollar via valutaswappar sjnk, vilket ledde till att valutaswapmarknadens funktionsstt frbttrades. ven Riksbankens utlning i dollar bidrog allts till att upprtthlla finanssystemets funktionsfrmga. 5.2.4 tgrder fr att hindra spridning av krisen frn lnder i Sveriges nromrde

Kommittns bedmning: Swappavtalen med centralbankerna i Island, Lettland och Estland minskade risken fr strningar i de finansiella systemen i dessa lnder och indirekt ocks i Sverige. Sverige r en liten ppen ekonomi med stora grnsverskridande banker. Det gr att den finansiella stabiliteten i Sverige pverkas av vad som hnder i omvrlden i allmnhet och i vrt nromrde i synnerhet. De svenska bankerna har omfattande verksamhet i Norden och i de baltiska lnderna och banker frn vrt nromrde har ocks verksamhet i Sverige.

143

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Island och de baltiska lnderna, frmst Lettland, drabbades av allvarliga problem under finanskrisen. Srskilt kriserna i de baltiska lnderna utgjorde ett potentiellt hot mot den finansiella stabiliteten i Sverige. Ett viktigt led i Riksbankens krishantering var drfr att bist dessa lnder i deras egen krishantering fr att drigenom frhindra en spridning av problemen till Sverige. I detta syfte ingick Riksbanken swapavtal med centralbankerna p Island, i Lettland och i Estland. Island I takt med att problemen i den islndska banksektorn tilltog under brjan av 2008 kontaktades Riksbanken informellt om att ing ett swapavtal fr att tillhandahlla euro till Sedlabanki, den islndska centralbanken. Den 15 maj 2008 beslutade Riksbanken att ing ett sdant avtal. Samtidigt ingick Sedlabanki motsvarande avtal med Danmarks Nationalbank och Norges Bank. Avtalet med Sedlabanki innebar att Sedlabanki hade rtt att lna 500 miljoner euro i utbyte mot islndska kronor. Avtalet utnyttjades frst sedan Island anskt om std frn IMF under hsten 2008. Avtalet lpte ut den 31 december 2009. De baltiska lnderna Tv av de svenska storbankerna hade en omfattande verksamhet i de baltiska lnderna nr finanskrisen inleddes. Utlning till ett vrde av cirka 440 miljarder kronor hrstammade frn de tre baltiska lnderna Estland, Lettland och Litauen. De svenska bankernas marknadsandelar uppgick under det andra kvartalet 2009 till 82 procent i Estland, 55 procent i Lettland och 63 procent i Litauen. De baltiska ekonomierna hade fre krisen 2008 genomgtt en lngre period av kraftig expansion och utvecklingen var inte lngsiktigt hllbar. Nr s krisen slog till vidtog Riksbanken tgrder fr att begrnsa spridningen av problemen i de baltiska lnderna till det svenska finansiella systemet.

144

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Swapavtal med Latvijas Banka Under hsten 2008 inledde den lettiska regeringen samtal med IMF och EU-kommissionen om ett finansieringsprogram som skulle gra det mjligt fr landet att behlla sin fasta vxelkurs gentemot euron. Det fanns dock ett behov av verbryggningsfinansiering till dess IMF/EU-programmet var p plats. Mot den bakgrunden ingick Riksbanken ett swapavtal med Latvijas Banka den lettiska centralbanken den 16 december 2008. Motivet var att en finansiell kris i Lettland skulle riskera att sprida sig och skapa oro p de finansiella marknaderna i Sverige och i vra grannlnder. Swapavtalen gav Latvijas Banka rtt att lna euro mot lettiska lats om och nr behov uppstod. Inledningsvis uppgick swapavtalet till 375 miljoner euro. Samtidigt slt Latvijas Banka avtal om 125 miljoner euro med den danska centralbanken, vilket gav tillgng till totalt 500 miljoner euro. Avtalet lpte inledningsvis p tre mnader men frlngdes tv gnger (april och september 2009) och lpte ut den 22 mars 2010. D den danska centralbanken valde att inte frlnga, hjdes beloppet i det svenska avtalet till 500 miljoner euro i mars 2009. Swapavtal med Eesti Pank Den 27 februari 2009 ingick Riksbanken ett swapavtal med Eesti Pank den estniska centralbanken i frebyggande syfte fr att trygga den finansiella stabiliteten och fr att vrna frtroendet p de finansiella marknaderna. Avtalet innebar att Eesti Pank hade rtt att lna upp till 10 miljarder svenska kronor mot estniska kroon. Estland hade vid tiden en vxelkursregim en s.k. sedelfond som begrnsade Eesti Panks mjligheter att skapa pengar p det stt som centralbanker med rrlig vxelkurs kan gra. Sedelfonden (currency board mechanism) gick ut p att penningmngden i samhllet mste motsvaras av utlndsk valuta i sedelfonden. Genom swapavtalet med Riksbanken utkades mjligheterna fr Eesti Pank att tillhandahlla likviditet under det fasta vxelkurssystemet. Faciliteten behvde dock aldrig utnyttjas.

145

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Kommittns bedmning Kommittn bedmer att swapavtalen bidrog till att stabilisera lget och mildra stabilitetsriskerna svl i de berrda lnderna som i Sverige. 5.2.5 Srskilt likviditetsstd

Kommittns bedmning: Ndkrediterna till Kaupthings svenska dotterbolag och Carnegie var ndvndiga tgrder i den labila situation som rdde. Hsten 2008 gav Riksbanken srskilt likviditetsstd till tv banker: Kaupthing Bank Sverige AB och Carnegie Investment Bank. Kaupthing Bank Sverige AB Den islndska banksektorn var redan tidigt under krisen utsatt fr stora pfrestningar. Under hsten 2008 frvrrades frhllandena i den islndska banksektorn ptagligt och i oktober 2008 blev det svrt ven fr islndska Kaupthings svenska dotterbolag, Kaupthing Bank Sverige AB (KBS), att finansiera sina betalningstaganden. Den 8 oktober 2008 beslutade Riksbanken drfr att lmna srskilt likviditetsstd med en kredit p upp till fem miljarder kronor till KBS. Lnet gavs tills vidare och mot skerhet. Enligt verenskommelsen fick lnet anvndas till att betala bde insttare som hade konto i Kaupthings filial i Sverige (Kaupthing Edge) och insttare och andra fordringsgare i KBS. I samband med att krediten gavs gjorde svl Riksbanken som Finansinspektionen bedmningen att KBS var solid. Den islndska centralbanken hade ocks dagen innan gett en likviditetsstdjande kredit om 500 miljoner euro till den islndska moderbanken. Riksbanken bedmde ven att KBS, trots att det var en liten bank p den svenska marknaden, var systemviktig i den exceptionella marknadssituation som d rdde. I pressmeddelandet motiverade Riksbanken beslutet p fljande stt: I den uppkomna situationen finns en verhngande risk att banken kan drabbas av likviditetsproblem. Fr att vrna den svenska finansiella stabiliteten och skerstlla de finansiella marknadernas funktionsstt har Riksbanken

146

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

drfr fattat beslut om att ge Kaupthing Bank Sverige AB likviditetsstd. Riksbanken r beredd att tillfra den likviditet som behvs. Den 27 mars 2009 kpte landsbanken KBS. Drmed fick ocks Riksbanken tillbaka hela det utbetalade likviditetsstdet till banken. Carnegie Investment Bank I slutet av oktober fick Carnegie Investment Bank AB (Carnegie) likviditetsproblem som gjorde att de tvingades att anska om srskilt likviditetsstd frn Riksbanken. Verksamheten i Carnegie bestod frmst av aktiemkleri, aktieanalys, aktiehandel, tillgngsfrvaltning och rdgivning vid fretagsfrvrv. Carnegie var en stor aktr p vrdepappersmarknaderna i Norden. Orsaken till Carnegies likviditetsproblem var bland annat att kraven p skerheter kade i spren av den finansiella krisen. Som beskrivs nrmare i avsnitt 5.4.3 var banken av andra skl ven freml fr utredning av Finansinspektionen. Bde Riksbanken och Finansinspektionen bedmde att Carnegie var solid, men att den pgende finansiella krisen hade skapat problem med bankens likviditet. Liksom i fallet med Kaupthings svenska dotterbolag, bedmde Riksbanken att Carnegie var systemviktig mot bakgrund av den stora marknadsoro som rdde vid tillfllet, och att likviditetsstd var pkallat fr att minska risken fr allvarliga systemstrningar. Den 27 oktober 2008 beslutade Riksbanken att lmna srskilt likviditetsstd p en miljard kronor till Carnegie. Dagen drp utkades lneramen till att maximalt uppg till fem miljarder kronor. Detta skedde i frebyggande syfte fr att underltta fr Carnegie att frigra egen likviditet om behov skulle uppst. Totalt utnyttjades 2,4 miljarder kronor av denna kreditram. Lnet lmnades mot skerhet och gavs tills vidare. Knappt tv veckor senare drog Finansinspektionen in Carnegies banktillstnd, varefter Riksglden tog ver Riksbankens kredit till bolaget. Detta diskuteras nrmare i avsnitt 5.4.3.

147

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Kommittns bedmning Det r mycket svrt att bedma vad de systemmssiga effekterna hade blivit om Riksbanken avsttt frn att ge de nmnda bankerna ndkredit. Kommittn anser dock att Riksbanken gjorde rtt bedmning och att Riksbankens tgrder var ndvndiga i den oskra situation som rdde.

5.3

tgrderna Riksglden

Kommittns bedmning: Riksgldens omvnda repor bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprtthllas under krisens inledande fas. Vid sidan av Riksbankens insatser fr att upprtthlla likviditet och stabilitet p den svenska finansmarknaden, agerade ven Riksglden inom ramen fr sitt uppdrag och sina uppgifter fr att bemstra problemen p marknaderna. I den oroliga situation som uppstod efter Lehmans fall flydde investerare vrdepapper som uppfattades som riskfyllda till frmn fr skra och likvida papper. Detta gjorde att investerare drog sig ur marknaden fr svenska bostadsobligationer. Samtidigt var efterfrgan p statsskuldvxlar s pass stor att Riksglden hade svrt att hantera den inom sitt vanliga system av marknadsvrdande repor. Problemet blev akut den 18 september 2008. Riksglden gick d ut med ett pressmeddelande att de tillflligt upphrde med sitt marknadstagande i statsskuldvxlar. Efter samrd med Riksbanken beslutade Riksglden senare samma dag att gra omfattande extra emissioner av statsskuldvxlar enligt ett angivet auktionsschema. Pengarna som Riksglden fick in frn de extra emissionerna lnades ut via s kallade omvnda repor i skerstllda bostadsobligationer med samma lptid som statsskuldvxlarna. Genom Riksgldens tgrder mildrades oron att belningsbara vrdepapper inte skulle finnas att tillg, samtidigt som bankernas och bostadsinstitutens finansiering underlttades. I krisens inledande skede, innan Riksbankens tgrder kommit igng, spelade drfr Riksgldens extraemissioner en viktig roll och bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprtthllas.

148

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

5.4
5.4.1

tgrderna regeringen
Stabilitetsplanen och stdlagen

Den svenska regeringens tgrdspaket fr att hantera krisen var den s.k. stabilitetsplanen, juridiskt underbyggd genom stdlagen (se ruta).12 Stabilitetsplanen lades fram den 20 oktober 2008, och stdlagen, som snabbt arbetats fram av regeringen, antogs av riksdagen en dryg vecka senare, den 29 oktober 2008. Detta var allts drygt en mnad efter att det akuta krisskedet inletts med Lehmankollapsen. Drmed ocks sagt att arbetet med att ta fram ett brett ramverk och ett antal tgrder inom ramen fr detta gick mycket snabbt, ngot som var viktigt inte minst ur frtroendesynpunkt. Regeringen sammanfattade syftet med stdlagen p fljande stt:
mjliggr fr regeringen eller den myndighet regeringen bestmmer (stdmyndigheten) nr situationen s krver att med kort varsel lmna std i olika former till kreditinstitut. Std fr lmnas till kreditinstitut med ste i Sverige och endast i syfte att motverka en risk fr allvarlig strning i det finansiella systemet i landet. Bemyndigandet att besluta om stdtgrder r inte beloppsbegrnsat.13

I propositionens sammanfattande avsnitt anges ocks ngra av de viktigare principerna bakom programmets utformning:
Std ska ges i den form som r mest ndamlsenlig, t.ex. i form av garantier eller kapitaltillskott. Grundprincipen r att garantier som regeringen utfrdar i syfte att underltta institutens finansiering riktar sig till flera institut medan kapitaltillskott riktas mot enskilda. Det std som lmnas ska frenas med villkor i syfte att skerstlla att en sund incitamentsstruktur upprtthlls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens lngsiktiga kostnader fr stdet minimeras, att det i frsta hand r institutet och dess gare som fr st fr eventuella frluster samt att staten som regel fr ersttning eller annan kompensation fr sitt risktagande. Villkoren fr stdet ska p anskan av stdmyndigheten kunna prvas av en fr ndamlet srskilt inrttad prvningsnmnd, Prvningsnmnden fr std till kreditinstitut.

Utver bemyndigandet fr finansiella stdinsatser inom ramen fr stdlagen, bestod stabilitetsplanen av fyra komponenter. I propositionen sgs:

12 13

Prop. 2008/09:61, SFS 2008:814. Prop. 2008/09:61, s. 1.

149

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

1. Kreditinstitutens kortsiktiga likviditetssituation hanteras genom de tgrder Riksbanken och Riksglden vidtagit. I denna proposition freslr regeringen dessutom att Riksglden fr ytterligare mandat att gra marknadsvrdande operationer. 2. Ett garantiprogram fr att stdja bankernas medelfristiga finansiering upprttas. 3. En stabilitetsfond upprttas med hjlp av avgifter frn instituten fr att hantera eventuella framtida solvensproblem i ett svenskt institut utan att belasta skattebetalarna. 4. Regeringen avser ocks att ge Finansinspektionen i uppdrag att se till att de tgrder som vidtas fr att sttta banker och andra kreditinstitut ocks kommer hushll och fretag till del.

Kort om stdlagen Lag (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen) ger staten en mjlighet, men inte en skyldighet, att ge std till kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknadsfretag, samt sdana svenska fretag som har inrttats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. En frutsttning fr att ett sdant fretag ska kunna f std r att det behvs fr att motverka en risk fr allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige. Std kan lmnas i form av i frsta hand kapitaltillskott och garantier. De statliga garantierna kan avse antingen ett enskilt institut eller vara generella. Std fr bara lmnas fr: 1. fortsatt verksamhet i kreditinstitut som r livskraftiga, 2. rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av kreditinstitut som inte kan frvntas uppn lnsamhet p sikt, eller 3. i andra fall n de som avses i punkterna 1 och 2 om det finns synnerliga skl. Std ska i regel fregs av ett avtal med stdmottagaren eller dess gare. Avtalet ska ange de nrmare villkoren fr stdet, t.ex. rnta och avgifter eller vilka tgrder som kreditinstitutet tar sig att vidta. Om det krvs med hnsyn till ett kreditinstituts ekonomiska frhllanden fr stdmyndigheten, fr att underltta ett avtal, anska om att Prvningsnmnden prvar ett frslag till avtal om statligt std till kreditinstitutet och villkoren fr att institutet ska f ett sdant std. Prv-

150

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

ningsnmnden ska prva om de freslagna villkoren mot bakgrund av det std som erbjudits, r oskliga mot stdmyndighetens motpart. Om Prvningsnmnden godknner ett avtalsfrslag r utgngspunkten att kreditinstitutet ska acceptera det och ta emot stdet. Staten ges rtt att lsa in aktierna i ett kreditinstitut som r aktiebolag, om det r av synnerlig betydelse frn allmn synpunkt och om 1. bolaget eller aktiegaren inte har antagit ett avtalsfrslag vars villkor Prvningsnmnden funnit inte vara oskliga, 2. bolaget eller aktiegaren inte har fullgjort en frpliktelse som fljer av ett avtal om std enligt stdlagen och som r av vsentlig betydelse, eller 3. bolagets kapitalbas inte uppgr till en fjrdedel av kapitalbaskravet, berknad enligt 2 kap. 1 frsta stycket 1 lagen (2006:1371) om kapitaltckning och stora exponeringar. Om staten och kreditinstitutet r verens om att staten har rtt att tvngsinlsa aktierna och om priset fr aktierna, lser staten in aktierna. Om det rder oenighet i ngon av dessa frgor ska stdmyndigheten anska hos Prvningsnmnden fr att f en tvist om rtt till inlsen eller inlsenbeloppets storlek faststlld. Tyngdpunkten i regeringens tgrder kan sgas ha legat i att skerstlla banksystemets frmga att tillhandahlla finansiering till fretag och hushll. Fr att detta ska fungera krvs att bankerna har balansrkningar som kan mjliggra detta. Det frutstter att skuldsidans bgge ben det lnade kapitalet och det egna kapitalet har tillrcklig omfattning och kvalitet. Nr det gllde det lnade kapitalet hjdes, som en av de frsta tgrderna, beloppsnivn fr insttningsgarantin.14 Drtill tog sig staten att p vissa villkor stlla garantier fr solida bankers vrdepappersupplning.15 Fr egenkapitalfrsrjningen skulle staten kunna medverka till kapitaltillskott, dvs. att staten, vid behov och under vissa premisser, kunde tillfra riskkapital till solida banker.16 Drutver skapades mjligheter till akuta stdinsatser om behov skulle uppst.
14

Som nmnts hade insttningsgarantin ocks, och mest tydligt, uppgiften att skydda insttarnas tillgngar och drmed minska risken fr uttagsanstormningar. 15 Frordning om statliga garantier till banker m.fl. (2008:819). 16 Frordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (2009:46).

151

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Vidare var upplgget att instituten sjlva, genom garantiavgifter och genom avgifter till den stabilitetsfond som senare upprttades, skulle finansiera stdet, samtidigt som avgifterna ocks skulle ses som ett stt att lta bankerna sjlva st fr kostnaderna fr banksystemets stabilitetsproblem. Utformningen av de finansiella stdtgrderna avsgs ocks pverka incitamentsbilden betrffande bonus och andra rrliga ersttningar till beslutsfattare i bankerna; fr att f delta i garantiprogrammet stlldes bestmda och restriktiva krav angende detta. 5.4.2 Riksglden blir stdmyndighet

Under 1990-talskrisen bildades en srskild myndighet fr att hantera det finansiella stdet till bankerna Bankstdsnmnden. Denna gng anfrtroddes denna uppgift till Riksglden. Erfarenheterna frn den svenska bankkrisen p 1990-talet visade, enligt regeringen, att hanteringen br sktas av en srskild myndighet och inte av regeringen.17 Att inrtta en ny myndighet av Bankstdsnmndens typ bedmdes dock inte lmpligt i den nya situationen. Regeringen menade att situationen under 1990talskrisen var annorlunda med tydliga solvensproblem i flera banker och dr flera stdtgrder redan hade riktats mot enskilda banker innan den srskilda myndigheten bildades. I stllet borde uppgifterna nu lggas p en befintlig myndighet. Finansinspektionen och Riksbanken hade kunnat vara tv mjliga alternativ men var enligt regeringen mindre lmpliga, eftersom de myndigheterna hade tydliga mandat inom tillsyn respektive penningpolitik. Att f ansvaret ocks fr stdtgrder skulle, menade regeringen, kunna innebra mlkonflikter. I stllet sgs Riksglden som ett bttre alternativ, bl.a. till fljd av sin erfarenhet och kunskap p garantiomrdet, god knnedom om det finansiella systemet, och genom ansvaret fr insttningsgarantin.18 Mot den bakgrunden utsg regeringen Riksglden till stdmyndighet. Kommittn kommer som sagt att utveckla sin syn p vilken myndighet som br vara stdmyndighet inom ett nytt ramverk fr krishantering i nsta betnkande.

17 18

Prop. 2008/09:61, s. 3435. Ngon diskussion om de mlkonflikter som skulle kunna uppst fr Riksglden i en roll som stdmyndighet frdes dock inte i det sammanhanget.

152

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

5.4.3

Stdlagen tillmpad: Carnegie

Kommittns bedmning: Riksgldens vertagande av Riksbankens stdln mjliggjorde en ordnad hantering av Carnegie i ett lge dr banken bedmdes vara systemviktig. Fallet Carnegie kan dock inte tas till intkt fr att stdlagens befogenheter r tillrckliga fr en effektiv krishantering, eftersom kontroll ver banken togs genom att verta pant. Hanteringen av problemen i Carnegie Investment Bank (Carnegie) hsten 2008 r det enda fall dr stdlagen tillmpats fr att ge riktat std till ett enskilt finansiellt fretag. Trots det kan fallet inte ses som en ren tillmpning av stdlagen. Staten vertog gandet till banken med std av ett vanligt pantsttningsavtal som Riksbanken hade ingtt i samband med sitt likviditetsstd (se avsnitt 5.2.5), inte de srskilda befogenheter till inlsen av aktier som stdlagen ger i vissa fall. Bakgrund till regeringens ingripande Finansinspektionen hade under 2008 uppdagat att Carnegie hade allvarliga brister nr det gllde riskhantering och styrning. Inte minst med tanke p att Finansinspektionen bara ett r tidigare hade beslutat att ge Carnegie en varning och maximal sanktionsavgift kunde det inte uteslutas att Finansinspektionen denna gng skulle besluta att terkalla bankens tillstnd att bedriva bankrrelse. I s fall skulle banken enligt lag omedelbart sttas i likvidation. Det framkom vidare att Riksbanken avsg att krva tillbaka sitt likviditetsstd om Carnegie frlorade tillstndet. I ett sdant lge skulle Carnegie omedelbart tvingas i konkurs. I och med att Carnegie av de ansvariga myndigheterna (inklusive Finansdepartementet) bedmdes vara systemviktigt var en oordnad betalningsinstllelse oacceptabel utifrn mlet att vrna finansiell stabilitet. Ytterligare tgrder mste drfr frberedas fr att hantera det lge som skulle uppst om Finansinspektionen skulle besluta att terkalla tillstndet. Mot bakgrund av den bankstdslagstiftning som nyligen hade infrts, och som gav Riksglden rollen som stdmyndighet, ansgs det lmpligt att myndigheten skulle vara redo att ansvara fr stdet

153

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

till Carnegie om banken frlorade sitt tillstnd och i samband med det ndlnet frn Riksbanken. Riksglden frhandlade drfr fram ett avtal om std i form av ln till Carnegie. Avtalet innebar att Riksglden skulle verta Riksbankens ln, om banken blev av med tillstndet. Enligt avtalet skulle Riksglden ven verta de skerheter fr lnet som Carnegies moderbolag, det brsnoterade fretaget D. Carnegie & Co., hade lmnat till Riksbanken. De bestod av aktierna i banken Carnegie samt aktierna i ett annat dotterbolag till D. Carnegie, frskringsmklarfretaget Max Matthiessen. Under frhandlingarna med Carnegie och dess gare gjorde Riksglden klart att myndigheten avsg att sga upp lnet och verta panterna om bankens tillstnd skulle dras in. En bestmmelse som gav Riksglden rtt att gra detta fanns ocks med i avtalet. Riksglden hade ven informerat Finansinspektionen om avtalet och att myndigheten avsg att verta gandet till banken om tillstndet drogs in. Riksglden vervgde, efter samrd med vriga berrda myndigheter, att i stllet lta likvidationen ha sin gng och hantera riskerna fr spridningseffekter till det vriga finansiella systemet genom att utfrda en garanti fr samtliga fordringsgare i Carnegie (utom aktiegarna). Bedmningen var dock att likvidation hade inneburit strre vrdefrstring och drmed hgre kostnader fr staten. I och med att stdlagen anger att std ska ges till lgsta mjliga kostnad avvisades drfr detta alternativ. Frhandlingarna om stdavtalets innehll slutfrdes. Riksglden vnde sig till regeringen och bad om mandat att ge ett stdln enligt villkoren i avtalet, om Finansinspektionen skulle besluta att terkalla bankens tillstnd. Parallellt med dessa frhandlingar pgick frsk frn D. Carnegies sida att finna nya gare till banken fr att p s stt vertyga Finansinspektionen om att det inte var motiverat att terkalla tillstndet. Tillstndet dras in Riksglden blir gare Detta var lget nr Finansinspektionens styrelse samlades p frmiddagen den 10 november fr att behandla sanktionsrendet mot Carnegie. Styrelsen beslutade att terkalla tillstndet. Beslutet meddelades D. Carnegie och Riksglden kl. 14.30. Omedelbart

154

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

drefter fullfljdes stdavtalet mellan Carnegie och Riksglden genom att avtalets signatursidor utvxlades. Finansinspektionens beslut offentliggjordes kl. 15.00. Riksglden lste d Carnegies ln i Riksbanken och vertog panterna. I samma stund meddelade Riksglden Finansinspektionen att myndigheten nu var gare till Carnegie. Finansinspektionen beslutade drefter att omvandla beslutet att terkalla tillstndet till en varning med hnvisning till att staten (via Riksglden) var en tillfrlitlig gare som kunde frvntas rtta till de brister i banken som lett fram till att den frlorat tillstndet. Riksglden inledde omedelbart en process som syftade till att slja aktierna i Carnegie och Max Matthiessen till privata intressenter fr att p s stt tervinna det stdln som getts till banken. Frsljningsprocessen avslutades i februari 2009 genom att Riksglden slde bde Carnegie och Max Matthiessen till Altor Fund III och Bure Equity AB. vertagandet ledde till en komplicerad rttstvist mellan Riksglden och D. Carnegie & Co., de tidigare garna. Tvisten avsg bland annat den vrdering av panterna som Riksglden lt gra i enlighet med stdavtalet. Den avgjordes av Prvningsnmnden, ett srskilt organ fr prvning av tvister inom ramen fr stdlagen, som fann att vrderingen i huvudsak var rttvisande. Slutresultatet blev drmed att aktiegarna i D. Carnegie inte fick ngon ersttning. 5.4.4 ndringar i insttningsgarantin

Kommittns bedmning: Det r sannolikt att frstrkningarna av insttarskyddet bidrog till att upprtthlla frtroendet fr den svenska finansiella sektorn och att detta starkare skydd skulle kunna ha blivit en avgrande faktor om problemen fr de svenska bankerna blivit allvarligare. Denna utvidgning gr det dock n mer angelget med en insttningsgarantiavgift som speglar risken i det garanterade institutets verksamhet. Syftet med insttningsgarantin r att strka skyddet fr allmnhetens insttningar och bidra till stabilitet i det finansiella systemet, det senare genom att minska risken fr att banker drabbas av s.k. uttagsanstormning eller bankpanik. Hr finns allts bde ett stabilitetsmotiv och ett konsumentskyddsmotiv. Den

155

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

svenska insttningsgarantin infrdes 1996 och baseras p ett EGdirektiv. Oskerheten om bankernas finansiella situation hsten 2008 medfrde att mnga banker fick problem att finansiera sig p marknaden. I vissa lnder brjade insttare oroa sig fr att de inte skulle f tillbaka alla sina insatta medel. Flera europeiska lnder hjde grnserna fr ersttningarna enligt insttningsgarantin, t.ex. Irland, Storbritannien och Danmark. I Sverige mtte regeringen och riksdagen oron bland annat genom att skyndsamt gra flera ndringar i insttningsgarantisystemet. Fr det frsta hjdes det frskrade beloppet frn 250 000 till 500 000 per insttare och bank.19 Fr det andra vidgades garantin till att omfatta alla typer av konton, oavsett om sparandet r bundet fr viss tid eller fritt att ta ut omedelbart. Vidare beslutades en srskild lag som innebar att svenska staten kunde betala ersttning ven fr insttningar i utlndska filialer som tog emot inlning p den svenska marknaden; om hemlandets insttarskydd inte kunde leverera, skulle svenska staten trda in och leverera det som hemlandssystemet normalt skulle ha gjort. Insttningsgarantins omfattning har genom riksdagens olika beslut kat stegvis frn 639 miljarder kronor vid utgngen av 2007 till 1 226 miljarder kronor per den sista december 2011.20 Stillvida har statens explicita tagande nstan frdubblats i nominella termer. Som beskrivs i bilaga 5, har statens risk i det svenska insttningsgarantisystemet ven kat av andra skl. Insttningsgarantin finansieras genom att de berrda fretagen betalar en rlig avgift p i genomsnitt 0,1 procent av det garanterade beloppet i avgift. Avgiften fr den bank eller kreditmarknadsfretag som tar emot inlning beror p hur den egna kapitaltckningen frhller sig till kapitaltckningen i andra berrda fretag. Avgiften kan p s stt variera mellan 0,06 procent och 0,14 procent av de garanterade insttningarna. Insttningsgarantins syfte i ett stabilitetsperspektiv r att eliminera eller tminstone reducera den typ av likviditetsrisk som varit banksystemets stndiga fljeslagare alltsedan dess uppkomst risken att insttarna frlorar frtroendet, tar ut sina pengar och att

19

Den 31 december 2010 hjdes beloppet ytterligare, till 100 000 euro, i enlighet med ett EU-direktiv. 20 Insttningsgarantins omfattning mts endast en gng om ret, per den 31 december. Syftet r d att bestmma det totala avgiftsuttaget.

156

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

banken drigenom fr finansiella problem.21 De likviditetsproblem som blev uppenbara fr det svenska banksystemet hsten 2008 handlade dock inte om detta, utan om att bankerna frlorade frtroendet fr varandra och upplningsmjligheterna p marknaden torkade upp. Ngon uttagsanstormning uppstod inte i Sverige, ven om en viss oro fanns. Mjligen var frnvaron av sdana problem ett resultat av frstrkningen av insttarskyddet, men med tanke p att svenska banker var solida och relativt vlkapitaliserade och att detta vidimerades av myndigheterna fanns knappast ngon akut risk fr en omfattande uttagsanstormning. Icke desto mindre r det fullt mjligt att tnka sig alternativa krisfrlopp dr ngot sdant skulle kunna ha hnt. Om exempelvis kreditfrlusterna i Baltikum blivit nnu strre, och frtroendet fr de svenska bankerna drabbats bde utomlands och hemma, skulle den typen av reaktioner kunnat uppst. Till detta kan lggas att det i utgngslget fanns en betydande oskerhet hos stora delar av allmnheten om vilka konton som omfattades av skyddet. Frstrkningen av insttarskyddet och att den genomfrdes snabbt, var drfr vlmotiverat. Men frndringarna av insttningsgarantiskyddet utgr samtidigt en substantiell och bestende utkning av statens garantitagande. Detta stter strre fokus p frgor om hur systemet r utformat ur incitamentssynpunkt; ju mer omfattade garantin r, desto strre pverkan kan det vntas f p bde bankernas och insttarnas beteendemnster. Mest uppenbart handlar detta om avgifterna i systemet, dr det r angelget att utveckla en avgiftsmodell som p ett tydligt stt differentierar avgifterna efter det mottagande fretagets risktagande. Kommittn terkommer till denna frga i kapitel 12. Det hr ocks till bilden, som oftast nr det handlar om explicita eller implicita statliga std, att konkurrensfrhllandena mellan olika banker pverkas. I detta fall finns en tydlig negativ effekt i den meningen att garantin i nuvarande utformning i praktiken gynnar aktrer som genom hgt risktagande erbjuder kunderna hga inlningsrntor.
21

Det ska dock noteras att ven om det finns ett omfattande system fr insttarskydd kvarstr nd ett visst incitament till uttag i finansiellt oroliga tider, eftersom det ven i bsta fall tar en viss tid innan en drabbad insttare fr ut sina pengar. Snabbhet i den delen av hanteringen kan vara vl s viktig som ett hgt frskrat belopp, eller att systemet har en mycket lg eller ingen sjlvrisk. (Problemet med sjlvrisk i denna typ av system illustrerades fr vrigt i samband med problemen med brittiska Northern Rock. Se kapitel 3.)

157

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

5.4.5

Garantiprogrammet

Vad gjordes? Bankerna har ver tiden generellt blivit alltmer beroende av finansiering p marknaden. Drmed har likviditetsrisken dels kat, dels ftt en annan karaktr i s mtto att det frmst handlar om finansirers (inklusive andra bankers) beteende snarare n insttarnas. Denna utveckling har medfrt att banksystemet blivit n mer beroende av de finansiella marknadernas frtroende och innebr ocks att frtroendeproblem slr igenom mycket snabbare och i global skala. Efter den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers fall var frtroendet i banksystemet extremt svagt. Mnga banker, ven relativt kapitalstarka banker som de svenska, fick likviditets- och finansieringsproblem. Den internationella marknaden fr ln mellan banker upphrde i stort sett att fungera och ven i Sverige uppstod problem, som dock avhjlptes av Riksbankens omfattande likviditetstillskott. Garantiprogrammet, som byggde p en frordning som regeringen utfrdade med std av stdlagen, syftade till att underltta bankernas finansiering och snka deras upplningskostnader fr att p s stt frmja kreditfrsrjningen till hushll och fretag.22 Samtidigt togs liknande initiativ inom EU. Kreditinstituten anslt sig till programmet genom att teckna ett ramavtal. Sedan anmlde institutet successivt vilka ln som skulle garanteras av programmet utan att teckna specifika avtal fr varje ln. De institut som anslt sig fick acceptera restriktioner i frga om bonus, lnekningar och andra ersttningar till fretagsledningen och styrelsen. En avgift skulle utg om och nr garantin utnyttjades. Regeringen satte ett maxbelopp fr programmet p 1 500 miljarder kronor. Frn brjan strckte sig programmet till den 30 april 2009 men det frlngdes i omgngar. Programmet stngde fr nyteckning den 30 juni 2011. I programmet har Carnegie Investment Bank, SBAB, SEB, Sparbanken resund, Swedbank, Swedbank Hypotek samt Volvofinans Bank deltagit. SEB tog dock aldrig ngra garanterade ln inom programmet.

22

Frordning om statliga garantier till banker m.fl. (2008:819).

158

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Programmet omfattade ln p mer n 90 dagar upp till fem r. Hgst 500 miljarder fick ha en lptid som versteg tre r; ursprungligen var den maximala lptiden 3 r men vren 2009 frlngdes tiden till fem r. Garantierna kunde avse svenska kronor eller utlndsk valuta. En majoritet av lnen togs i dollar och euro. Huvuddelen av lnen hade en lptid p ver ett r. Riksglden bestmde garantiavgifterna, med utgngspunkt i ett modellutkast som ECB tagit fram.23 Grundtanken var att avgifterna skulle vara lgre n de kreditriskspreadar som uppkom under krisen, men hgre n under normala frhllanden. Mer specifikt bestmdes avgifterna p fljande stt: Fr ln med lptid upp till ett r var avgiften 0,5 procent av det garanterade beloppet. Fr ln med lptider lngre n ett r baserades avgiften p medianen av det historiska marknadspriset fr femriga kreditswappar (credit default swaps, CDS) under perioden frn den 1 januari 2007 till den 31 augusti 2008, plus ett tillgg p 0,5 procentenheter.24 Om det saknades tillfrlitliga data ver kreditswappar berknades avgiften enligt en schablonmetod. Schablonavgiften baserades p medianen av det historiska marknadspriset fr femriga kreditswappar, under samma period som nmns ovan, fr den ratingkategori banken tillhr. Avgifterna varierade mellan 0,24 och 0,45 procentenheter, plus ett tillgg p 0,5 procentenheter. Om varken tillfrlitliga CDS-data eller rating fanns, blev avgiften den hgsta avgiften enligt schablonmetoden. Fr skerstllda obligationer var tillgget 0,25 procentenheter. Volymerna i programmet steg mycket snabbt och inte minst Swedbank skulle troligen ha ftt betydligt hgre upplningskostnader utan garantin. Vren 2009 ndde garantin sin strsta volym p 354 miljarder kronor varav Swedbank svarade fr nstan 90 procent. Vid rsskiftet 20112112 uppgick volymen till 91 miljarder kronor, i september 2012 var volymen nere i 38 miljarder kr. Nedtrappningen i volym framgr av Riksgldens prognos i diagrammet nedan. Vid mitten av 2014 kommer den
23 24

Recommendations on government guarantees on bank debt, ECB, 20 October 2008. Handelsbankens kreditspread var 0,25 procentenheter, Nordeas var 0,26 procentenheter, SEBs var 0,28 procentenheter och Swedbanks var 0,33 procentenheter.

159

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

utestende volymen vara nra noll ven om den sista garantin frfaller frst en bit in p 2015. Regeringens och riksdagens ambition vid utfrdandet av garantin var att alla banker skulle utnyttja programmet, men s blev inte fallet. Frutom Swedbank gick SEB med i programmet, men SEB utnyttjade aldrig mjligheten att emittera garanterade ln. Nordea och Handelsbanken valde att inte delta i garantiprogrammet. Bidrog garantiprogrammet till finansiell stabilitet och var det rtt villkor? Kommittns bedmning: Garantiprogrammet bidrog p ett avgrande stt till finansiell stabilitet genom att vidga bankernas mjlighet att lna p lngre lptider och utan skerheter. Programmet hade stor och direkt betydelse inte minst fr Swedbank, men gynnade hela banksystemet, ven de banker som inte deltog. Programmets omfattning gav dessutom en tydlig och frtroendeskapande signal till marknad och allmnhet vilket i sig var viktigt fr den finansiella stabiliteten. Restriktionerna betrffande ersttningssystemen var rimliga i ljuset av ndvndigheten att skapa bred legitimitet fr tgrderna. Som framgtt var Swedbank den enda av storbankerna som emitterade ln som garanterats inom ramen fr programmet. Det finns flera tnkbara orsaker till bankernas ointresse fr att delta. Ett skl kan vara att Riksbanken frsg bankerna med stora mngder likviditet, vilket minskade lnebehovet. Med de marknadsfrhllanden som rdde var det ocks relativt dyrt att finansiera sig p lngre lptider, ven med statlig garanti, vilket bidrog till att det blev lnsammare fr bankerna att finansiera sig med kortare ln. Fr de lptider dr garantiprogrammet och Riksbankens utlning verlappade var det billigare att anvnda sig av riksbanksln. Detta var logiskt och rimligt eftersom det stlldes skerhet fr lnen i Riksbanken. Riksbankens utlning var dessutom delvis penningpolitiskt motiverad. Tack vare Riksbankens vidgning av vilka skerheter som godtogs utgjorde heller inte brist p skerheter en faktor som tvingade bankerna ver till garantiprogrammet. Ett annat skl kan vara att bankerna ville undvika att utnyttja garantier, dels fr att det kunde ses som stigmatiserande att

160

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

utnyttja statligt std, dels fr att slippa tvingas begrnsa sina ersttningar till styrelse och ledande befattningshavare, dvs. just den krets som avgjorde om banken skulle delta eller inte. Drutver kan ocks avgifternas utformning ha pverkat i terhllande riktning. Det kan konstateras att ECB:s rekommendationer gynnade de banker som hade strst problem, tminstone enligt marknadens prissttning av kreditswappar. Under frsta halvret 2007 lg CDS-premierna verlag p knappt 10 punkter fr svenska banker men de brjade stiga i juli. Den kraftiga uppgngen skedde under inledningen av 2008. Genom att vlja medianvrdet under den nmnda perioden p 20 mnader hamnade man i princip halvvgs in i perioden, dvs. i november 2007. Att vlja en lng period och medianvrdet medfrde att mer problemtyngda banker gynnades. Om perioden varit kortare och/eller om avgiften baserats p genomsnittet i stllet fr medianen s skulle skillnaderna i avgift mellan bankerna blivit betydligt strre. Avgiftsstrukturen tenderade sledes att gynna mer problemtyngda banker. Om i stllet banker med en mindre besvrlig finansieringssituation ftt betala en lgre avgift, hade detta sannolikt kat de senares intresse att delta i programmet. Ett fundamentalt problem i sammanhanget r dock att marknadsprissttningen i en sdan situation inte kan frvntas ge ngon srskilt god bild av de i ngon mening verkliga frhllandena; tvrtom kan en snedvriden prisstruktur sgas vara en del av det marknadsmisslyckande som en finansiell kris innebr. Att bedma en viss subventionsgrad utifrn den prisbild som rder i en krissituation r drfr vanskligt. Graden av subvention (givet rdande marknadspriser) hade frvisso blivit mindre om man valt en kortare period fr att berkna avgiftens storlek. Men d skulle ocks stdet till de som utsattes fr den kraftigaste omvrderingen i marknaden bli motsvarande lgre och d kan frgan stllas om mlet att vrna systemstabiliteten hade uppntts. Av olika skl var allts programmet inte tillrckligt attraktivt att utnyttja fr alla. Detta kan, som framgtt, inte i sig ses som negativt eller som ett misslyckande. Dock kan sgas att det blev ett problem i den meningen att det nr programmet introducerades framhlls frn politiskt hll som sjlvklart att alla skulle med. Nr s inte blev fallet uppstod ett slags frtroendeproblem visavi allmnheten, eftersom programmet drmed, om n grundlst, kunde uppfattas eller utmlas som misslyckat. Det pverkade ocks

161

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

tolkningen av programmets syfte; frn ett generellt stdprogram fr solida banker till en fretagsspecifik rddningstgrd. Det gr inte att p objektiva grunder avgra vilken av de orsaker som nmnts som vgde tyngst fr bankernas val att inte delta i garantiprogrammet. Ngra av bankerna har emellertid inom ramen fr intervjuer som genomfrts svarat p frgan om varfr de inte deltog i garantiprogrammet.25 Av svaren framgr att kostnaden fr upplning inom garantiprogrammet var klart lgre n upplning p egna meriter fr en av bankerna, bde lgre och hgre fr en annan bank,26 men hgre fr den tredje banken. Avgifternas utformning hade allts sannolikt en pverkan, men p olika stt fr olika banker. En bank markerade tydligt att den inte behvde statsstd, vilket kan ses som att ett deltagande kunde uppfattas som stigmatiserande eller i vart fall som en prestigefrlust och drmed ngot banken ville undvika. Bankerna tar i sina svar inte upp frgan om betydelsen av begrnsningar av ersttning och bonus till ledningen och styrelsen fr deltagande banker. Om detta haft betydelse torde det i och fr sig vara tveksamt om man publikt skulle vilja vidg detta. Det kan sledes inte uteslutas att denna faktor ocks spelat in. Utan att hr diskutera och bedma vare sig hur regler kring bonus och ersttningar generellt br utformas, eller detaljerna i de krav som formulerades inom ramen fr garantiprogrammet, kan kraven ses som principiellt rimliga fr att tgrderna skulle f den legitimitet hos allmnheten som behvdes.27 Kommittn anser att garantiprogrammet var frtroendeskapande ven fr de banker som inte deltog och, genom sin blotta existens, torde det drfr ha haft klart positiva effekter. Bankerna och inte minst viktigt deras lngivare visste att bankerna kunde trda in i programmet vid behov, vilket minskade risken fr dem som investerade i bankernas vrdepapper. Livbten fanns p plats och var klar att anvndas. Drigenom torde deras upplningskostnader ha minskat trots att de inte deltog i garantiprogrammet. Regeringen valde vid utformningen av stabilitetsavgifterna att reducera avgiften fr de institut som hade garanterad upplning. I proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift skriver regeringen fljande:

25 26

Se bilaga 4. Svl avgiftsstrukturen som marknadsfrhllandena var olika fr olika upplningsformer vilket gav detta resultat fr en av bankerna. 27 Dessa frgor diskuteras i kapitel 3.

162

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Regeringen bedmer att det r rimligt att institut som gtt med i garantiprogrammet frn det avgiftsunderlag som stabilitetsavgiften r baserat p, fr rkna av sdana frpliktelser som r garanterade inom ramen fr programmet. De tgrder som staten vidtar fr att vrna den finansiella stabiliteten kommer samtliga institut till del genom stabilare verksamhetsfrhllanden och lgre upplningskostnader. I nulget r det emellertid bara de institut som har gtt med i garantiprogrammet och emitterar ln inom ramen fr detta som betalar fr den finansiella stabiliteten.28

Fanns alternativ? Ett alternativ till garantiprogrammet kunde ha varit att, vid behov och frn fall till fall, ge srskilt std eller ln till den bank som rkat i mer akuta finansieringsproblem. Ett upplgg med direkt std skulle dock troligen ha inneburit att en drabbad bank skulle hamnat i en mer utsatt position innan ett ingripande kommit till stnd. Det hade i sig kat smittoriskerna fr andra aktrer p den finansiella marknaden och sannolikt skapat strre risker fr systemet som helhet. Dessutom och inte minst skulle banken/bankerna p sin vg utfr stramat t sin kreditgivning, dvs. gra det som programmet syftade till att undvika. Ett infrande av garantiprogrammet mste anses verlgset alternativet att invnta att en bank skulle vnda sig till staten fr att f std. Att agera frn fall till fall skapar dessutom risker fr inkonsistens och transparensproblem. Ett annat alternativ hade varit att garantera inte bara nyupplningen utan hela skuldstocken, dvs. att p samma stt som 1992 infra en generell bankgaranti. Som diskuteras nrmare i avsnitt 5.7 anser kommittn att detta hade varit ett smre, och potentiellt mycket kostsamt alternativ bde fr bankerna och fr staten, i det lge som rdde.29 En frga som kan stllas r om det kanske varit tillrckligt med Riksbankens likviditetsskapande tgrder. I Riksbankens program krvdes emellertid skerheter. Brist p godknda skerheter skulle drmed ha kunnat begrnsa bankerna i deras kreditgivning. En bank kan visserligen anska hos Riksbanken om kredit p srskilda villkor, det som brukar kallas ndkredit. Sdan kredit r emellertid s stigmatiserande att det r otnkbart att en bank skulle anska om en sdan i syfte att kunna ka eller ens upprtthlla sin
28 29

Prop. 2009/10:30 Stabilitetsavgift, sid. 72. En generell garanti skulle, givet EU:s statsstdsregler, ha inneburit betydande kostnader ven fr bankerna. S blev ocks fallet i de lnder som utfrdade en sdan garanti.

163

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

kreditgivning. Garantiprogrammet kade bankernas mjlighet att lna utan annan skerhet n statlig garanti och minskade drigenom risken att bankernas kreditgivning skulle hmmas av brist p finansiering. Drtill kan en vergng till normala frhllanden underlttas av att banken under krisen har lnat p de finansiella marknaderna ven om det har varit med hjlp av en statlig garanti. En annan frgestllning r om omfattningen p programmet var vl avvgt. I det lge som finansmarknaderna befann sig hsten 2008 var oskerheten monumental. Det var d omjligt att veta om alla banker, en bank eller ingen bank skulle behva std. Genom att stta ramen fr garantiprogrammet till 1 500 miljarder kronor visade regeringen att man var beredd att garantera bankernas upplning och p s stt skapa frtroende fr de svenska bankerna. Beloppsramen 1 500 miljarder var inte godtyckligt vald, utan svarade mot en uppskattning av bankernas frfallande ln sex mnader framt. I beaktande av att hela statsskulden vid den tidpunkten uppgick till cirka 1 100 miljarder kronor, frklarade sig allts regeringen beredd att gra taganden motsvarande mer n hela statsskulden i ett vrsta-scenario dr alla banker behvde vnda sig till staten fr att finansiera sig.30 Regeringen skickade drmed en stark och tydlig signal till marknad och allmnhet att situationen dels var allvarlig, dels att regeringen var beredd till lngtgende insatser om s skulle krvas. Kommittn anser att detta var viktigt och vrdefullt. 5.4.6 Kapitaltillskottsprogrammet

Vad gjordes? Flera internationella banker lmnade den svenska marknaden under krisen. Det befarades dessutom att svenska banker, delvis som ett svar p kapitalurholkande frluster, skulle strka sin kapitalsituation genom att minska sin kreditgivning. Mnga fretag vittnade om att kreditprvningen blivit mycket tuffare samtidigt som kostnaderna fr krediter steg, i vissa fall mycket kraftigt.
30

Det br noteras att det aldrig hade varit aktuellt att infria alla dessa garantier och betala ut pengar till lngivarna. I stllet hade staten med all sannolikhet tagit ver banken och satt in det kapital som behvts fr att stta den p ftter. I s mtto r jmfrelsen med statsskulden lite hrddragen. Dremot illustrerar den tydligt varfr det i ett krislge kan vara bttre fr staten att ge std via garantier snarare n via utlning. Genom garantier undviker man att hja statens egen upplning och utnyttjar i stllet bankernas finansieringskanaler och nr krisen r ver kan staten enkelt dra sig tillbaka och bankerna fortstta att lna utan garanti.

164

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Regeringen inledde drfr i slutet av 2008 ett arbete med inriktning p att kunna ge kapitaltillskott till solida banker. Arbetet skedde p basis av EU-gemensamma regler, syftande till att skerstlla att insatserna blev konkurrensneutrala inom unionen. Kapitaltillskottsprogrammet var, menade regeringen, ett viktigt instrument fr att vrna den finansiella stabiliteten och skerstlla att hushll och fretag kunde f krediter till rimliga villkor.31 Programmet innebar att Riksglden, efter regeringens godknnande, kunde skjuta till kapital i form av aktiekapital eller s kallat hybridkapital. Det tillskott som lmnades till en enskild bank fick hgst motsvara en kning med tv procentenheter av bankens kapitaltckningsgrad. Dessutom begrnsades ersttningen fr fretagsledningarna i de banker som deltog i programmet. Mnga banker hade en kapitaltckningsgrad som lg lngt ver vad lagstiftaren krvde, men upplevde nd svrigheter att refinansiera sig p marknaden. Bristen p transparens, vxande kreditfrluster och en genuin oskerhet om vilka kreditfrluster som skulle uppst framver medfrde att ven banker med ett gott utgngslge knde ett behov av att ka sin kapitaltckning. Stresstester som genomfrdes av Riksbanken och Finansinspektionen indikerade ocks att en hgre kapitalisering i mnga fall kunde vara ndamlsenlig. I Sverige var Swedbank och SEB mest utsatta p grund av oro fr att de skulle drabbas av stora kreditfrluster i de baltiska staterna, vars ekonomier befann sig i fritt fall. Men alla svenska storbanker valde att strka sin kapitalbas under krisen. Tanken bakom kapitaltillskottsprogrammet var att se till att kreditinstituten kunde f tillgng till riskkapital till rimliga villkor. Marknaden krvde, mot bakgrund av oskerheten om bankernas framtida kreditfrluster och eventuella finansieringsproblem, hga riskpremier och drmed mycket hg avkastning p nytt kapital. Nyemissioner i en sdan milj kan framst som oattraktiva fr de nuvarande aktiegarna, vilket gr att banken kan vlja att frbttra sin kapitalsituation genom att dra ner p tillgngarna, inklusive utlningen. En sdan utveckling kan frvrra krisen och br drfr motverkas frn statens sida. Programmet innehll tv stt som staten kunde bidra med riskkapital. Antingen kunde staten delta i en marknadstransaktion p samma villkor som andra deltagare, eller s kunde en riktad
31

Se pressmeddelande frn Finansdepartementet den 9 februari 2009.

165

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

nyemission gras till staten. I det senare fallet skulle Riksglden utforma emissionsvillkoren. Modellen med marknadstransaktioner var godknd som modell av EU-kommissionen, medan de riktade emissionerna skulle ha krvt kommissionens godknnande i varje enskilt fall, med hnvisning till statsstdsreglerna. Kapitaltillskottsprogrammet riktades till samma fretag som det statliga garantiprogrammet, dvs. banker, bostadsinstitut och kreditmarknadsbolag som riktar sig mot kommuner samt som har ste i Sverige (Kommuninvest). Ramen fr kapitaltillskottsprogrammet var 50 miljarder kronor. Programmet utnyttjades dock bara en gng, i samband med Nordeas nyemission i brjan av 2009. Strax fre nyemissionen i Nordea beslutade regeringen att utfrda frordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker. Med frordningen som std anvndes stabilitetsfonden fr att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission. Staten deltog i nyemissionen p samma villkor som alla andra aktiegare, och emissionsvillkoren baserades p rdande marknadsfrhllanden. Bidrog kapitaltillskottsprogrammet till finansiell stabilitet? Kommittns bedmning: Programmet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att marknaden visste att det fanns en mjlighet fr bankerna att f statligt kapitaltillskott om de skulle behva. Sett till utfallet, fick det dock ingen direkt betydelse fr kreditfrsrjningen, d bara Nordea fick kapitaltillskott, motsvarande statens garandel, via programmet. Med utarbetade villkor fr riktade emissioner till staten skulle det varit lttare fr bankerna att utvrdera effekterna av att delta i programmet. Kapitaltillskottprogrammet utnyttjades bara en gng och d fr att staten utifrn sin garandel skulle delta p allmnna marknadsvillkor i Nordeas nyemission. Eftersom deltagandet i princip kunde ha finansierats p vanligt stt ver statsbudgeten kan inte kapitaltillskottsprogrammet sgas ha haft ngon avgrande betydelse fr kreditfrsrjningen, vare sig generellt eller specifikt avseende Nordea. Staten var vid den tidpunkten strsta gare i Nordea med en rstandel p 19,9 procent. Nordea skte std hos sina gare

166

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

infr sin planerade nyemission, inte av staten som institution fr att f ta del av kapitaltillskottsprogrammet. Det programmet existerade fr vrigt inte nr Nordea i slutet av 2008 frgade om staten i sin roll som gare ville delta i nyemissionen. Det finns olika synstt betrffande hanteringen av kapitaltillskottet i Nordea. Finansdepartementet anser att det var rtt att utnyttja stabilitetsfonden fr att finansiera nyemissionen i Nordea, d det vid tillfllet hade varit fel att behandla Nordea annorlunda n vriga banker. Riksrevisionen anser dremot att frfarandet inte var i linje med riksdagens beslut och frmst genomfrdes fr att minska risken fr att sprcka utgiftstaket.32 Kommittn konstaterar att en finansiering ver statsbudgeten under normala frhllanden, utan ett kapitaltillskottsprogram i drift, hade varit det naturliga och de facto enda mjliga. Vid den aktuella tidpunkten fanns dock programmet p plats och drmed ett alternativ. Med tanke p att kapitaltillskottet skedde p normala marknadsmssiga villkor och knappast kunde ses som ngon form av krishanteringstgrd, kan det i och fr sig anses tveksamt om den form fr finansieringen som valdes var den lmpligaste. Kommittns uppdrag r emellertid att analysera kapitalskottsprogrammet och andra delar av den finansiella krishanteringen utifrn tgrdernas ndamlsenlighet och betydelse fr systemstabiliteten. Kommittn anser att i det perspektivet har denna frga ingen vsentlig betydelse. Var d programmet ondigt? ven om programmet bara anvndes och, som framgtt, p inte helt sjlvklara grunder i samband med nyemissionen i Nordea och inte av ngra andra banker, kan det nd ha pverkat frutsttningarna fr dessa banker nr de skaffade kapital p marknaden. Det fr anses troligt att frekomsten av ett sdant skerhetsnt som programmet utgjorde har pverkat investerarnas vilja att delta i dessa bankers emissioner, lt vara att detta r svrt att belgga. I s fall har det indirekt haft en positiv betydelse. Viktigare r dock att konstatera att den situation i vilken programmet utformades och beslutades prglades av en genuin oskerhet om vilka behov som fanns och vilka som skulle kunna uppst. Att man d skapade en sdan mjlighet framstr enligt kommittns uppfattning som ndamlsenligt. Nr det sen visade sig att behovet dessbttre inte uppstod, behvde verktyget inte
32

Detta r mjligt genom att stabilitetsfondens utgifter inte omfattas av de anslag som rknas in under utgiftstaket.

167

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

heller utnyttjas. I princip inga kostnader uppstod; tvrtom troligen, som nmnts, vissa positiva indirekta effekter. Dock fanns vissa oklarheter och ofullkomligheter i programmets utformning. Riksglden har i sin utvrdering ppekat att skapandet av mjligheten till kapitaltillskott via riktade emissioner i sig var en bra tgrd, men menar att villkoren i kapitaltillskottsfrordningen p vissa punkter var otydliga och kunde tolkas p ett stt som gjort programmet s ofrmnligt fr de nuvarande garna att de knappast skulle vervga att gra en riktad emission till staten. Riksglden menar att det varit nskvrt antingen att regeringen gett en tydligare vgledning, vilket ocks skulle ha kunnat frelggas EU-kommissionen fr godknnande, alternativt att ge Riksglden ett tydligare eget mandat att utforma villkoren. 33 Huruvida detta haft betydelse fr att inga riktade emissioner genomfrdes r svrare att bedma, men med utarbetade villkor fr riktade emissioner till staten skulle det utan tvivel varit lttare fr bankerna att utvrdera effekterna av att delta i programmet. 5.4.7 Stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften

Vad gjordes? Stabilitetsfonden inrttades som en del i stdlagen (2008:814).34 Ett syfte bakom infrandet var att kreditinstituten sjlva lngsiktigt genom en stabilitetsavgift skulle bra kostnaderna fr hanteringen av framtida finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skulle ocks skapa en mer lngsiktigt hllbar finansiering och strka statsfinanserna infr kommande kriser. Att p s stt internalisera kostnaderna fr finansiell instabilitet i hgre utstrckning n vad som tidigare varit fallet avsgs ge minskade incitament till ett verdrivet risktagande. Avgiften skulle sledes ha bde en finansierande och en beteendepverkande funktion. Stabilitetsfonden finansierar samtliga stdtgrder enligt stdlagen. Dit frs ven alla inkomster frn std som lmnats och vriga tillgngar som staten erhllit i samband med att std lmnats. Det kan t.ex. glla krediter eller aktieinnehav i en bank. Stabilitetsfonden r trots namnet ingen fond, utan utgrs i praktiken av ett rntebrande konto i Riksglden. Om brist skulle uppkomma
33 34

Utvrdering av regeringens tgrder till std fr kreditfrsrjningen, Riksglden januari 2010. Prop. 2008/09:61 om stabilitetsstrkande tgrder.

168

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

fr medel lnas upp till ett obegrnsat belopp i Riksglden. De medlen finansieras i sin tur genom reguljr statlig upplning, p samma stt som alla andra statliga utbetalningar. Initialt tillfrde staten 15 miljarder kronor till fonden via anslag. Drefter betalar samtliga kreditinstitut en rlig stabilitetsavgift som tillfrs fonden. De tv frsta ren (20092010) utgick halv avgift till fljd av marknadslget. Mlsttningen var vid infrandet att stabilitetsfonden tillsammans med insttningsgarantifonden (som den 23 oktober 2008 motsvarade cirka 18 miljarder kronor) skulle utgra 2,5 procent av BNP inom 15 r (r 2023).35 Den mlsatta nivn bestmdes med 1990-talets bankkris som utgngspunkt. Kostnaderna fr denna uppgick till 34 procent av BNP. En annan jmfrelse gjordes med andra europeiska lnder (bl.a. Danmark och Tyskland) som under hsten 2008 upprttade krisfonder till vilka medel motsvarande 24 procent av respektive lands BNP skulle tillfras. Var det bra att stabilitetsfonden inrttades? Kommittns bedmning: Stabilitetsfonden var en smidig budgetteknisk lsning fr att ge regeringen rtt att gra obegrnsade taganden och utbetalningar fr att fullgra stdlagens syfte. Statens initiala tillskott till fonden bidrog sannolikt till att ka frtroendet fr den svenska finansiella sektorn. Det r en riktig princip att de finansiella fretagen genom avgifter fr betala fr det skydd som staten p olika stt tillhandahller. Att regeringen inrttade en stabilitetsfond och drtill hrande system av stabilitetsavgifter hade sannolikt en viktig signaleffekt mot marknad och allmnhet i det lge som rdde. Samtidigt r det en komplex uppgift att utforma ett finansieringssystem p ett ndamlsenligt stt, och ngot utrymme fr att analysera frgan p djupet fanns sjlvklart inte vid beslutstillfllet. Det finns flera principiella frgetecken kring utformningen; ska resurser byggas upp i en riktig fond eller, som nu, i form av ett konto? Ska det finnas ngon form av tak fr hur
35

Regeringen hade en uttalad intention att dessa fonder p sikt skulle sls samman och att avgifterna skulle vara riskdifferentierade. Detta diskuteras nrmare i kapitel 12.

169

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

stor fonden ska vara och hur ska det i s fall utformas och till vad ska taket relateras? Kommittn analyserar dessa frgor i kapitel 12. Det har i flera sammanhang diskuterats det lmpliga i att staten lade en grundplt i systemet p 15 miljarder kr. Frn en strikt ekonomisk synpunkt kan detta mycket vl ifrgasttas. Samtidigt r denna tgrd en illustration av hur regering och myndigheter kan behva agera i en labil situation dr det gller att kommunicera handlingsfrmga och stdja frtroendet. Med tanke p den situation som rdde anser kommittn att det just d var ett vl motiverat beslut. Kommittn anser att det r en riktig princip att de finansiella fretagen genom avgifter fr betala fr det skydd som staten p olika stt tillhandahller, dvs. att strva efter att, fr att anvnda lrobokstermer, internalisera kostnaderna fr finansiell instabilitet. Rtt utformat kommer ett sdant system vara riskbegrnsande. Infrandet av stabilitetsavgiften gav samtidigt en tydlig signal mot marknad och allmnhet att fretagen skulle ta ett ekonomiskt ansvar. Nr det gller avgifterna, kan det diskuteras om avgiften ska vara riskrelaterad och i s fall hur och vilka fretag som ska betala stabilitetsavgift. Nr det gller de krisfrebyggande aspekterna behver man vidare fundera ver hur en stabilitetsfond och stabilitetsavgifter pverkar beteenden och incitament i jmfrelse med och i kombination med andra typer av tgrder, exempelvis inom ramen fr kapitaltckningsregelverken. Vi terkommer till dessa frgor i kapitel 12. 5.4.8 Andra tgrder

Kommittns bedmning: De insatser som genomfrdes via Exportkreditnmnden, Svensk exportkredit och Almi bidrog p olika stt och i olika grad till att frbttra fretagens finansieringssituation, och minskade p s stt risken fr att finanskrisen skulle f stora negativa effekter p produktion och sysselsttning.

170

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Exportkreditnmnden (EKN) EKN r en statlig myndighet med uppdrag att frmja svensk export och svenska fretags internationalisering. Verksamhetens grundlggande uppgift r att frskra exportfretag och banker mot risken fr att inte f betalt i exportaffrer. Det handlar om svl politiska som rena kommersiella risker. Fretagen kan drigenom, mot en premie, skra sina exportintkter vilket frmjar svensk export. Under finanskrisens akuta fas fungerade de normala systemen fr handelskrediter extremt dligt. Fretag krvdes p frskottsbetalning, vilket stllde stora krav p likviditet. De svra marknadsfrhllandena medfrde en markant kad efterfrgan p EKN:s tjnster. Fr att ge EKN mjlighet att mta den kade efterfrgan och frmja kreditfrsrjningen beslt regering och riksdag att hja myndighetens garantiramar. Garantiramen utkades frn 200 miljarder kronor till 350 miljarder kronor per den 1 januari 2009. I ett senare skede utkades ramen ytterligare till 500 miljarder kronor frn och med 2010. Utfrdade garantier till lngivare tredubblades 2009 jmfrt med lget ret innan. Under r 2009 offererade EKN garantier fr affrer i OECD-lnder p 60 miljarder kronor, jmfrt med 11 miljarder kronor r 2008. Under 2010 halverades volymen offerter, rknat i miljarder kronor, i takt med att marknadsfrhllandena normaliserades. Under 2011 normaliserades volymerna. Genom att EKN kunde vidga sin verksamhet kunde de hjlpa till att frhindra att fretag fick betalningsproblem. EKN garanterade ven rrelsekrediter som inte direkt relaterar till exportfrmjande och som inte r en del av EKN:s normala verksamhet.36 Dessa garantier, allts inte EKNs traditionella exportkreditgarantier, stod fr en mycket betydande del av volymkningen av den totala uppgngen av utfrdade garantier mellan 2008 och 2010 svarade rrelsekreditgarantierna fr cirka tre fjrdedelar. Riksglden har pekat p att EKN:s kade mjligheter att ge garantier i stor skala i praktiken inneburit ett indirekt std till bankerna genom att det minskade risken i bankernas kreditgivning,

36

EKN slutade stlla ut garantier fr rrelsekredit fr.o.m. 2:a h 2010.

171

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

vilket dels hll uppe deras kreditgivning, dels frbttrade deras kapitalsituation och drmed deras finansiella stadga.37 Svensk Exportkredit (SEK) SEK r ett kreditmarknadsbolag som gs av staten. Fretagets verksamhet gr ut p att tillhandahlla medel- och lngfristiga krediter fr svenska exportaffrer och fr investeringar. SEK ska frmja utvecklingen av svenskt nringsliv och svensk exportindustri samt i vrigt engagera sig i svensk och internationell finansieringsverksamhet p kommersiella grunder. Fretaget erbjuder en ganska bred palett av finansieringslsningar: exportkrediter, CIRR-krediter,38 handelskrediter m.m. Som noterats fanns en oro fr att bankerna skulle strama t sin kreditgivning fr att strka sin egen kapitaltckning. Flera fretag rapporterade om problem att finansiera sig, tminstone till vad de sjlva betecknade som rimliga villkor. Mnga investerare skydde fretagsobligationer, vilket resulterade i kraftiga uppgngar i rnteskillnaden mot statsobligationer. Flera av de stora globala, internationellt verksamma bankerna drog ocks ned sin exponering mot mindre marknader, dribland Sverige. Vidare kom det rapporter om att utbudet av handelskrediter minskade kraftigt under hsten 2008. Fr att undvika negativa effekter p kreditfrsrjningen beslt riksdagen hsten 2008 att ge SEK ett kapitaltillskott p 5,4 miljarder kronor. Samtidigt gav riksdagen regeringen mjlighet att ge SEK en lneram p 100 miljarder kronor och att bevilja bolaget en kreditgaranti p 450 miljarder kronor. Regeringen utnyttjade dock bara mjligheten att ge SEK en lneram p 100 miljarder kronor. SEK kunde med omedelbar verkan erbjuda kad finansiering till svenska exportfretag och dessutom p lnga lptider. r 2010, nr handelsfinansieringen ter fungerade, fll efterfrgan p SEK:s tjnster och nyutlningen mer n halverades och blev lgre n under ren fre krisen brt ut.
37 38

Utvrdering av regeringens tgrder till std fr kreditfrsrjningen, Riksglden jan 2010. CIRR str fr Commercial Interest Reference Rate och grundar sig p en verenskommelse inom OECD. CIRR-krediter kan stllas ut fr export av tjnster och kapitalvaror. De kan lmnas om konkurrerande utlndskt fretag p grund av utlndskt statsstd kan erbjuda frmnliga kreditvillkor och att stdet behvs fr att frsljning ska komma till stnd.

172

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Den kraftiga uppgngen i SEK:s utlning till exportbolagen 2009, frn knappt 40 miljarder kronor 2008 till drygt 100 miljarder kronor, kan ha bidragit till fretagens mjligheter att exportera i ett lge nr privata finansieringslsningar sviktade. Till en del kan kningen av SEK:s utlning dock bero p att bankerna valde att minska risken i vetskap om att staten via SEK och EKN tog ver risk och att bankerna drmed inte frsatte sina kunder i en besvrlig situation genom att inte erbjuda dem krediter. Om inte SEK erbjudit krediter kanske bankerna varit mer tillmtesgende i att erbjuda finansiering. Dessutom var de av riksdagens beslutade kapitaltillskotten och vidgade lneramarna inte ndvndiga fr att genomfra de insatser SEK gjorde. I den meningen fick allts de politiska besluten om insatser via SEK begrnsad betydelse. Almi Fretagspartner AB (Almi) Almi r ett av staten helgt regionalt utvecklingsbolag. Fretagets vergripande uppgift r att stimulera nyfretagande och frmja utvecklingen av konkurrenskraftiga sm och medelstora fretag. Lget p kreditmarknaden hsten 2008 medfrde att Almi mtte en kraftigt kad efterfrgan p ln. Fr att ge Almi mjlighet att svara upp mot uppgngen i efterfrgan, beslt riksdagen i slutet av 2008 att tillskjuta 2 miljarder kronor. Tillskottet innebar en frstrkning av Almis lnefond. Samtidig beslt regeringen att Almi skulle kunna bevilja finansiering nda upp till 100 procent av det totala lnebeloppet. Tidigare gick grnsen vid 50 procent. Vidare utkades ramen fr det s kallade mikrolnet frn 100 000 kronor till 250 000 kronor. Det kan konstateras att Almi kade sin utlning kraftigt under 2009, delvis ocks till ngot strre fretag (50200 anstllda) n Almis primra mlgrupp (upp till 50 anstllda). Nyutlningen kade med 88 procent och lnestocken med 42 procent. Under 2010 avtog efterfrgan och nyutlningen sjnk tillbaka till strax ver 2008 rs niv. Almi spelade uppenbarligen en viktig roll fr sm fretag som komplementr lngivare nr bankerna blev mer frsiktiga under 2009. Uppgngen i lnestocken p 1,5 miljard kronor mste dock ocks ses i ljuset av att detta utgr en mycket liten del av den totala kreditgivningen till fretagssektorn.

173

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

5.4.9

Internationella insatser

Kommittns bedmning: De internationella stdinsatser som svenska myndigheter deltog i var konstruktiva och vlmotiverade. Sverige har i samarbete med internationella organ bisttt andra lnder med ln nr de internationella kapitalmarknaderna varit stngda eller svrtillgngliga. Som tidigare framgtt tecknade Riksbanken tillsammans med flera andra nordiska centralbanker swapavtal med den islndska, den lettiska och den estniska centralbanken. Ser man till de internationella insatser som regeringen initierade, kan noteras att Sverige tillsammans med de vriga nordiska lnderna beslt att ge en kredit till Island p sammantaget 1 775 miljoner euro. Enligt Riksglden uppgick fordran p Island till 205 miljoner euro (1,8 miljarder kronor) vid senaste halvrsskiftet. Rntesttningen av lnet bygger p Islands avtal med IMF.39 ven Lettland och Irland fick lnelften frn Sverige, p 720 respektive 600 miljoner euro. Lnelftet till Lettland lpte ut utan att utnyttjas. Dremot har Irland valt att utnyttja sin lnemjlighet. En frsta utbetalning skedde under frsta halvret 2012. Finanskrisens effekter kade behovet av kreditgivning ven frn internationella institutioner. Europeiska investeringsbanken (EIB) upplevde en kning av efterfrgan p ln. Bankens styrelse beslutade mot den bakgrunden i december 2008 att rekommendera en hjning av bankens grundkapital. EIB:s rd, vilket bestr av EUlndernas finansministrar, godknde kapitalhjningen och Sverige deltog med sin andel.40 Kapitalhjningen finansierades helt ur bankens tillgngliga reserver, vilket medfrde att ngon direkt inbetalning frn Sverige inte krvdes. Dremot utkades Sveriges garantitagande i frhllande till EIB, motsvarande cirka 17,5 miljarder kronor. Ngra ansprk p garantierna har inte rests. Under finanskrisen kade kraven p Internationella valutafonden, IMF, som fick be sina medlemsstater om bilaterala ln fr att klara av alla nya taganden. I april 2009 kom G20 verens om att IMF:s resurser skulle tredubblas genom att New Arrangement to Borrow (NAB) skulle utkas med 500 miljarder
39

Grundprincipen fr lnevillkoren r att prissttningen ska terspegla lnegivarlndernas upplningskostnader inklusive administrativa kostnader och den ekonomiska risken. 40 Prop. 2008/09:116.

174

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

dollar samt att NAB skulle utvidgas och gras mer flexibelt. Riksbanken som svarar fr Sveriges kapitalinsatser i IMF stdde frslaget och riksdagen medgav i januari 2011 att Riksbanken fick utka sitt tagande i NAB. Med en finansiell sektor som dels r stor i frhllande till BNP, dels i ovanligt hg grad r internationaliserad, r det i Sveriges eget intresse att arbeta aktivt p det internationella planet fr finansiell stabilitet. Det gller bde frebyggande arbete och krishantering.

5.5

Uppnddes regeringens ml en fungerande kreditfrsrjning?

Kommittns bedmning: Nedgngen i kredittillvxten visavi fretagen var liten sett i ljuset av krisens djup och omfattning. Utlningen till hushllen fortsatte att ka. Det gr inte att p ett precist stt avgra i vilken utstrckning detta var en fljd av regeringens och myndigheternas insatser, men det r en indikation p att tgrderna gav avsett resultat.

5.5.1

Fretagen

Under 2008 och 2009 genomfrdes en rad tgrder fr att frmja kreditfrsrjningen. Det fanns en betydande oro fr att bankerna skulle bli verdrivet frsiktiga i sin utlning dels p grund av den extrema oskerhet som rdde betrffande de ekonomiska utsikterna och drmed lntagarnas betalningsfrmga, dels fr att skra sin egen kapitalsituation.41 Det var framfrallt sm och medelstora fretag som uttryckte oro fr stramare kreditprvning och tuffare villkor. I en underskning genomfrd i februari 2009 angav 28 procent av smfretagarna att det blivit svrare eller till och med omjligt att f nya krediter.42 Samtidigt uppgav fyra procent att de ftt hela eller delar av sina krediter uppsagda. Vidare upplevde 36 procent av smfretagen i underskningen att bankerna favoriserade stora fretag p bekostnad av sm fretag under finanskrisen.
41

En fylligare redogrelse fr utvecklingen av utlningen till fretag och hushll terfinns i bilaga 4. 42 Se bilaga 4, kap. 6.

175

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Att krediter vid en ekonomisk nedgng blir mer svrtillgngliga r en allmngiltig erfarenhet. Det som tillkom under den finansiella krisen 20082009 var att bankerna fick betydande refinansieringsproblem och att detta riskerade att hmma kreditfrsrjningen utver vad de smre ekonomiska utsikterna motiverade. Men kreditvolymerna pverkas naturligtvis inte bara av hur kreditgivarna agerar. ven efterfrgan p krediter avtar nr fretag drar ned p aktiviteten och p sina investeringsplaner. Det r sledes oftast svrt att srskilja om det r efterfrge- eller utbudsfaktorerna som har strst inverkan p kreditutvecklingen, eftersom de oftast samvarierar. Det finns dock vissa data som indikerar att kreditgivarna skrpte sina lnevillkor. Almi genomfrde kvartalsvisa underskningar om hur bankkontorschefer ser p utlningen. Underskningarna visade att lnevillkoren frsmrades redan i brjan av 2008. Den strsta frsmringen intrffade, fga verraskande, under fjrde kvartalet 2008. Under andra delen av 2009 r det relativt f bankkontorschefer som sg en fortsatt minskad utlning, en indikation p att marknadsfrhllandena d hade brjat normaliseras. SCB:s finansmarknadsstatistik visar att utlningen till ickefinansiella fretag frn samtliga monetra finansiella institut brjade minska i inledningen av 2009 efter att ha kat med 1015 procent per r i flera r (se diagram 8).43 Nedgngen pgick under cirka ett r och rknat p kvartalsdata sjnk utlningen med cirka 5 procent frn toppen.

43

Cirka 18 procent av utlningen till icke-finansiella fretag bestr av utlning till bostadsrttfreningar. Sedan september 2010 redovisas denna delpost separat. Det framgr att av uppgngen i utlning till icke-finansiella fretag sedan september 2010 svarar bostadsrttfreningar fr knappt 15 procent.

176

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Klla: SCB. MFI str fr Monetra finansiella institut, dvs. banker, bolneinstitut, andra kreditmarknadsfretag och vissa vrdepappersbolag.

Som jmfrelse kan nmnas att den betydligt mildare konjunkturnedgngen 20002001 medfrde att utlningsvolymerna till icke-finansiella fretag minskade med cirka 4 procent, dvs. i samma hrad som under krisen 20082009. Med tanke p att frloppen i andra avseende kraftigt skiljde sig t, mste nedgngen ses som mycket mttlig. Ser man p lptidsstrukturen p bankernas utlning till de ickefinansiella fretagen s framtrder ett tydligt mnster: ju lngre lptid, desto mer markerad och utdragen var nedgngen. Volymen p ln som var fem r eller lngre mer n halverades och brjade ka frst i brjan av 2011. Fr ln med en lptid p mellan ett och fem r sjnk volymen med 28 procent och vndningen kom ngot tidigare p hsten 2010. De kortaste lnen, med en lptid som var ett r eller mindre, utgr bulken av utlningen till icke-finansiella fretag. De minskade med 13 procent under 2009 men vnde sedan upp igen. Fretagen finansierar sig ven direkt p vrdepappersmarknaden. Efterfrgan p fretagsobligationer fll kraftigt under

177

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

hsten 2008 och upplningskostnaderna fr de fretag som lyckades emittera steg betydligt. Detta innebar att bankerna liksom andra fretag fick svrt att finansiera sig via denna kanal. Men det pverkade ven bankernas likviditetssituation genom att fretag i stllet utnyttjade sina kreditlinor i bankerna. Bankln var och r fortfarande den dominerade finansieringskllan fr fretagen, i synnerhet de mindre och medelstora fretagen; omkring 80 procent av fretagsfinansieringen utgrs av olika slag av bankkrediter.44 Finanskrisen innebar allts initialt ett kat beroende av bankkrediter. Men redan frsta halvret 2009 skede en tydlig terhmtning betrffande nyemissioner p fretagsobligations-marknaden; nyemissionerna i SEK kade frn drygt 20 miljarder under andra halvret 2008, till ver 51 miljarder frsta halvret 2009. Ett skl kan vara att fretagen ville skra en mer lngsiktig finansiering mot bakgrund av oron p de finansiella marknaderna.45 5.5.2 Hushllen

Den totala utlningsvolymen till de svenska hushllen kade varje enskild mnad under hela perioden under den finansiella krisen och den efterfljande ekonomiska nedgngen. kningstakten minskade ngot, frn cirka 11 procent under frsta halvret 2008 till som lgst cirka 8 procent sommaren 2009. Under senare delen av 2009 steg kningstakten ngot igen. Hushllen fortsatte att belna sig och fastighetsmarknaden frblev relativt robust. Till bilden hr att ver 80 procent av hushllens ln kan relateras till fastigheter. I mnga andra lnder blev krisen en katalysator fr en prisnedgng p fastighetsmarknaden. S inte i Sverige dr fastighetspriserna lg still under strre delen av 2008 fr att sjunka ngot under krisens mest akuta skede. Redan vren 2009 steg emellertid fastighetspriserna ter. Den svenska utvecklingen pminner om den i Norge, men avviker kraftigt frn den i mnga andra lnder som ocks registrerat kraftiga uppgngar i huspriserna. I flera andra lnder, exempelvis
44

Det kan ocks vara s att bankkrediter efter finanskrisen blivit (och kan frbli) relativt sett mindre frmnliga ur kostnadssynpunkt, bl.a. till fljd av kade krav p kapitaltckning. I s fall finns anledning att frvnta en trendmssigt vxande betydelse fr fretagsobligationsmarknaden som finansieringsklla. Fr en diskussion se t.ex. Marknader fr svenska icke-finansiella fretags lnebaserade finansiering, Gudrun Gunnarsdottir och Sofia Lindh, Penning- och valutapolitik 2011:2, Riksbanken. 45 Se Den svenska finansmarknaden 2011, Riksbanken.

178

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Spanien, Storbritannien och Irland, sjnk fastighetspriserna markant, vilket bidrog till att nedgngen i den ekonomiska aktiviteten, liksom pfrestningarna p banksystemen, blev strre dr n i mnga andra lnder. Riksbankens snabba rntesnkningar och det faktum att hushllen i allt strre utstrckning lnar till rrlig rnta medfrde att rntekostnaderna sjnk mycket kraftigt fr de svenska hushllen. Nr krisen brt ut p allvar var den rrliga bolnerntan i genomsnitt 5,8 procent, fr att sedan snabbt sjunka till som lgst 1,5 procent i brjan av 2010 en minskning med 74 procent. Penningpolitiken gav p s stt ett mycket kraftigt understd till hushllens kpkraft och till fastighetsmarknaden under krisens mest kritiska frlopp. Resultatet blev att hushllens efterfrgan p krediter upprtthlls. Den andra sidan av utvecklingen r att hushllens belningsgrad kade, med tfljande risker fr hgbelnade konsumenter liksom fr makroekonomiska effekter om fastighetspriserna av ngon anledning skulle falla markant. Det kan dock inte ses som en invndning mot de tgrder som vidtogs fr att motverka krisen. Dremot kan det naturligtvis vara en anledning till kad uppmrksamhet p detta som en av krisens fljdverkningar. En sdan uppmrksamhet har ocks visats, t.ex. genom Finansinspektionens beslut att infra en begrnsning av belningsgraden i samband med nya ln med bostder som skerhet. 5.5.3 Andra effekter fr hushll och fretag

Mlet fr myndighetsinsatserna var inte bara att krediter skulle finnas tillgngliga fr fretag och hushll. Regeringen tryckte ocks starkt p att frstrkningen av bankernas finansiella stllning genom stabilitetstgrderna ocks skulle komma fretag och hushll till del i form av snkta lnekostnader. Skatter, avgifter eller subventioner som staten hjer eller snker kan, framfr allt beroende p konkurrenssituationen, frmst tillfalla respektive belasta fretagen i form av hgre eller lgre vinster eller fretagens kunder i form av hgre respektive lgre priser. Mot den bakgrunden fick Finansinspektionen uppdraget att vervaka detta. Inspektionen skulle enligt uppdraget granska att de tgrder som beslutats i samband med lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut ocks kommer hushllens och fretagens berttigade intressen till del. Uppdraget

179

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

avrapporterades under ren 20082011 i en serie rapporter. I rapporterna har fokus legat p att lpande flja faktorer som utlningstillvxt, finansieringskostnader och rntemarginaler och att analysera utvecklingens orsaker. 5.5.4 Slutsatser

Sammantaget framtrder en bild av en tmligen begrnsad nedgng i utlningsvolymerna till de icke-finansiella fretagen, trots den dramatiska nedgngen i ekonomin och trots all den oro fr en sdan utveckling som fanns. En vsentlig del av detta kan sannolikt hnfras till statens insatser fr att stdja kreditfrsrjningen. Riksbanken och regeringen (i frsta hand via Riksglden) genomfrde ett flertal tgrder som underlttade bankernas finansiering och skerstllde marknadens funktionsstt. Garantiprogrammet underlttade mrkbart Swedbanks finansiering och utgjorde ett skerhetsnt fr vriga banker. Kapitaltillskottsprogrammet pverkade inte direkt kapitaltillgngen fr ngon bank, men torde genom sin blotta existens haft en indirekt positiv effekt p bankernas tillgng till kapital. Kommittn bedmer att allt detta sammantaget spelade en avgrande roll. Vad betrffar hushllens tillgng till krediter kan konstateras att kredittillvxten var anmrkningsvrt stabil under hela perioden. Detta frklaras dock vsentligen av de penningpolitiska tgrderna. De direkta krishanteringstgrderna hade tydligt fokus p att skerstlla kreditfrsrjningen till nringslivet, ven om exempelvis garantiprogrammet inte var i ngon mening ronmrkt specifikt fr fretagsutlningen. Den generella slutsatsen blir allts att mlet uppnddes ngon dramatisk kredittstramning uppstod inte och allt tyder p att Riksbankens och regeringens tgrder bidrog positivt till detta.

5.6

Vad har krishanteringen kostat skattebetalarna?

Kommittns bedmning: Insatserna fr att hantera finanskrisen har inneburit ett klart positivt utfall i statsfinansiella termer. ven om det statsfinansiella utfallet varit mindre gynnsamt, skulle insatserna framsttt som minst lika vlmotiverade.

180

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Det hade i s fall avspeglat att krisen ftt ett allvarligare frlopp och detta skulle ha kunnat motivera n mer lngtgende insatser. I den rapport som kommittn ltit ta fram, och som terfinns som bilaga 4 till utredningen, konstateras att mnga av statens insatser under finanskrisen handlade om att p olika stt ta ver risker som den privata marknaden inte ville ta p sig.46 Slunda tog svl Riksglden som Riksbanken olika vrdepapper i lngt strre omfattning och med hgre risk n normalt som skerhet nr de genomfrde tgrder fr att strka likviditeten. Staten garanterade ven olika ln, framfr allt betrffande Swedbank. Drtill gjorde svl Riksbanken som Riksglden ngra stdinsatser mot enskilda fretag. Genom att verta risker kan sgas att staten gav en latent subvention till de finansfretag som berrdes. Men stdet kan knappast ses som en subvention i konventionell mening, eftersom stdet ju franleddes av ett marknadsmisslyckande. Till detta kommer att marknadsmisslyckandet bedmdes kunna f oacceptabla fljder fr samhllsekonomin. Detta var ocks grunden till att de normalt strnga EU-reglerna kring statsstd inte utgjorde ett hinder mot de genomfrda tgrderna. Samtidigt tog staten ut avgifter fr flera av sina insatser. Slunda resulterade huvuddelen av insatserna i en nettointkt fr statskassan. Sammantaget vntas statens insatser, enligt den bedmning som grs i rapporten, inbringa en nettointkt p cirka 10 miljarder kronor, ven om resultatet fortfarande r behftat med oskerhet. Strst intkt, drygt 6 miljarder kronor, frvntas garantiprogrammet generera. I den ovan redovisade nettointkten ingr dock inte det terflde som stabilitetsfondens finansiering av nyemissionen i Nordea kommer att innebra i form av utdelningar. Drutver handlar det om vrdet av de teckningsrtter som staten tillfrde fonden i samband med emissionen, och vrdet av kursstegring p Nordeaaktien. De sistnmnda faktorerna r sjlvklart oskra att bedma fr en viss framtida tidpunkt, men kan handla om betydande belopp. Sammantaget innebr det att nettointkten fr staten torde bli betydligt hgre n 10 miljarder kronor, om vrdeutvecklingen p aktierna tas med i berkningen.

46

Bilaga 4. Jrgen Appelgren, Statens direkta och indirekta kostnader fr att hantera den finansiella krisen.

181

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

Andra tgrder som staten genomfrde handlade, som framgtt, om att frmja kreditgivningen genom att lta statliga aktrer inom den finansiella sektorn expandera sina verksamheter. Det har medfrt hgre statliga kreditstockar och garantitaganden. Ser man till de indirekta effekterna, kan det till att brja med konstateras att det r hr de verkligt stora, om n svrberknade, beloppen kan hittas. Hr handlar det om att bedma hur illa hade marknaderna fungerat om inga, eller om mindre omfattande tgrder genomfrts. Vilka hade effekterna p kreditfrsrjningen blivit? Hur stort skulle genomslaget p den reala ekonomin ha blivit? Hur mycket hgre hade arbetslsheten blivit? Att effekterna p samhllsekonomin av finansiella kriser r mycket stora har illustrerats av flera studier.47 Det innebr ocks att, med normala mtt mtt, mycket omfattande och kostsamma insatser mycket vl kan vara samhllsekonomiskt frsvarbara. Det innebr i realiteten ocks att alternativet att gra ingenting inte existerar. Dremot r det utomordentligt vanskligt att p ett precist stt jmfra och bedma hur det realekonomiska genomslaget av krisen hade sett ut om man i stllet fr att vidta tgrden A vidtagit tgrden B, eller om man frutom A ocks gjort C. Den typen av kontrafaktiska bedmningar blir med ndvndighet spekulativa. Kommittn har drfr inte sett som sin uppgift att granska den frgan, och den ingick inte heller i uppdraget fr den srskilda studien. Nr det gller de mer lngsiktiga samhllsekonomiska kostnaderna av bekmpningen av en finanskris finns frgan hur krisbekmpningen pverkar bankernas incitament att ta risker. Myndigheternas tgrder under finanskrisen, med garanti- och kapitaltillskottsprogram, innebar att statens implicita garanti fr banksystemet blev explicit. Drtill innebar Riksbankens likviditetsinsatser att trycket p bankerna att hlla likviditetsreserver minskade. Fr att undvika att stdinsatser skapar felaktiga och p sikt kostsamma incitament krvs dels att regelverk och vervakning p olika stt stramas upp, dels att de samhllsekonomiska kostnaderna fr risktagandet i hgre grad internaliseras, dvs. att de i hgre grad drabbar bankerna sjlva. Det r ocks detta som varit grundtemat i de tgrder som vidtagits och som kommer att vidtas i krisen spr, bde i Sverige och internationellt.
47

Se exempelvis C. Reinhart och K. Rogoff, This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, 2009. Se ocks sammanstllningen i kap. 4.

182

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Sammanfattningsvis tyder allts underskningen entydigt p att de direkta insatserna fr krisbekmpningen ven ur statsfinansiell synpunkt varit positiva. tgrderna har sammantaget inneburit en inte obetydlig nettointkt fr statskassan. Detta kan givetvis i sig ses som positivt, men det r inte det vsentliga kriteriet fr om insatserna varit lyckade eller misslyckade. Det i grunden avgrande ur samhllsekonomisk synpunkt r, som ppekats, om tgrderna bidragit till en bttre eller i varje fall mindre dlig realekonomisk utveckling n vad som blivit fallet om tgrderna inte kommit till stnd. I det perspektivet skulle ven ett kraftigt negativt statsfinansiellt utfall kunna vara fullt frsvarligt. Nr det gller frgan om statens agerande ur en frvntningsoch moral-hazard-aspekt och de risker fr implicita, lngsiktiga samhllsekonomiska kostnader detta kan innebra, kan det konstateras att medvetenheten om problemet varit tydligt nr tgrderna utformats och kommunicerats, lt vara att det r nrmast omjligt att fullstndigt utreda den typen av delvis mycket intrikata problem nr man befinner sig i en akut krissituation. Dock r det betydligt svrare att avgra om och i vilken utstrckning ambitionerna drvidlag ocks uppntt sitt ml. Ett mer slutligt svar p den frgan kan frmodligen inte ges frrn nsta gng krishanteringsinsatser aktualiseras.

5.7

Summering av kriserfarenheter

Kommittns bedmning: I likhet med myndigheter i andra lnder kunde de svenska myndigheterna inte frutse krisens utbrott och karaktr. Genom en kombination av relativt gynnsamma frutsttningar och relevanta tgrder blev krishanteringen framgngsrik. Erfarenheterna pekar p behovet av svl god analys, genomtnkta principer och tydliga ansvarsfrhllanden, som p behov av flexibilitet.

Ett misslyckande? Varken myndigheter eller marknadsaktrer lyckades frutse den internationella krisens utbrott, dess omfattning och spridningsvgar. Det gllde beslutsfattarna i andra lnder, liksom i Sverige. Myndigheterna uppfattade heller inte den risk som i synnerhet frn
183

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

svensk horisont blev det dominerande problemet, nmligen det faktum att den internationella marknadsupplningen i stort sett upphrde att fungera, ven fr fullt solida banker. Den bristande frmgan att frutsga det akuta krisutbrottet i september 2008 r det minsta problemet i sammanhanget. Den typen av prognoser r praktiskt taget omjliga att gra. Att frtroendekriser fr banker snabbt kan sprida sig var i sig heller inget nytt. Men kraften och hastigheten med vilken krisen spred sig och pverkade lnder dribland Sverige som var helt oberrda av det som frst utlste misstron, var ett nytt fenomen. Det omrde dr det finns viktiga lrdomar att dra gller frmst frmgan att identifiera de relevanta riskfaktorerna, se riskuppbyggnaden och dra relevanta slutsatser, bde nr det gller krisfrebyggande och krishanterande uppgifter. Hr fanns, som framgtt, brister, bland annat nr det gllde kunskapsnivn nr det gllde strukturfrhllanden och strukturfrndringar p marknaderna och p informationsutbyte och internationell samverkan mellan myndigheter. Hr finns drmed en frbttringspotential som i delar redan adresserats och som kommittn som kommer att framg av kommande kapitel avser att ge sitt bidrag till. Men nr krisen vl intrffade, agerade de svenska myndigheterna snabbt och beslutsamt och med, som framgtt, relevanta tgrder. De samhllsviktiga finansiella tjnsterna fungerade fr allmnheten betalningar kunde genomfras som vanligt, fretagsfinansieringen frsvann inte, spararna kunde f ut sin inlning och realisera andelar i fondsparande, etc. Den svenska finanssektorn utsattes fr pfrestningar, men ngon kris i meningen allvarlig strning av finansmarknadernas centrala funktioner uppstod inte i det svenska systemet. Frgan kan givetvis stllas i vilken grad utfallet berodde specifikt p de svenska myndigheternas egna initiativ och tgrder och vad som berodde p andra tgrder i andra lnder. Som nmnts etablerades i vissa avseenden ett nra samarbete, inte minst mellan centralbankerna, och drmed en komplicerad vxelverkan mellan alla de tgrder som vidtogs. Goodhart och Rochet diskuterar exempelvis vad som hade kunnat intrffa om Federal Reserve inte hade sett det som eget intresse att etablera swapavtal fr dollarfinansieringen och vad som skulle kunna hnda i en framtida kris om den mjligheten d inte str till buds.48
48

Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet, Utvrdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010, Rapporter frn riksdagen 2010/11: RFR5,

184

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

Hypotetiskt kan man ocks resonera om andra tgrder borde ha satts in i stllet fr eller i tillgg till vad som faktiskt gjordes och om tidsallokeringen av insatserna, sett i efterhand, var den rtta. Klart r att vissa tgrder inte fick den effekt man hoppats p och frvntat. Men att mitt i ett akut krisfrlopp f perfekt trffbild med alla insatser r en omjlig uppgift. Det r drmed fel ambition ex ante att finkalibrera tgrderna och lika fel ex post att ta sdan perfektion som mttstock. Krishantering frutstter frmga att prva tgrder som ligger utanfr det vanliga mnstret och vars effekter drfr nrmast definitionsmssigt inte gr att exakt frutse och sen vara beredd att omprva dessa om resultatet inte blir det efterstrvade. S agerade ocks regeringen och Riksbanken. Ett skl, utver de tgrder som vidtogs, till det goda utfallet r att det svenska finansiella systemet gick in i krisen frn en, jmfrt med mnga andra nationella banksystem, tydlig styrkeposition. Kreditexponeringarna i Baltikum och det hga beroendet av kort marknadsfinansiering var de enda betydande besvrliga faktorerna. Drtill var det statsfinansiella lget betryggande samt att erfarenheterna frn hanteringen av 1990-talets bankkris var ngorlunda frska, och den administrativa och legala strukturen var snabbt p plats. Det blev drfr trovrdigt att staten kunde bemstra finanskrisen. De brister och ofullkomligheter som funnits i regelverken och i arbetsfrdelning och samarbete mellan myndigheterna, var i varje fall inte s betydelsefulla att krishanteringen allvarligt frsvrades. I samband med krisen genomfrdes bara en vsentlig frndring av den svenska institutionella kartan, nmligen att Riksglden utsgs till stdmyndighet. Som framgtt diskuterade regeringen olika fr- och nackdelar med att lta Finansinspektionen eller Riksbanken fylla den rollen. Regeringen fann d att vervgande skl talade fr en lsning som innebar att Riksglden vertog ansvaret fr stdtgrder. Ngon egentlig diskussion om eventuella mlkonflikter fr Riksglden i den rollen frdes dock inte i det sammanhanget, ven om en beslktad diskussion frts tidigare, i samband med Insttningsgarantinmndens avveckling. Men potentiella mlkonflikter finns likvl: Riksglden har en lpande affrsmssig verksamhet visavi marknadens aktrer med bl.a. placeringar och upplning. Att parallellt med detta verka som
Finansutskottet. s 20 ff. Noteras br att Goodhart och Rochet inte diskuterar mjligheten att i stllet fr ln frn andra centralbanker utnyttja Riksgldens tillgng till utlndsk valuta eller att garantiprogrammet kunnat tas i ansprk i strre utstrckning.

185

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

stdmyndighet r inte utan komplikationer. Men det var ndvndigt att snabbt komma till beslut, och ngra uppenbara alternativ fanns inte. Kommittn kommer som sagt att terkomma till denna frga i nsta betnkande. Oavsett den relativa frdelningen av tur, i meningen gynnsamma frutsttningar respektive skicklighet och i meningen en kreativ och effektiv krishantering, kvarstr faktum att utfallet i internationell jmfrelse varit mycket gott, en bild som ocks bekrftas i olika internationella utvrderingar.49 Ingen allmn bankgaranti Stdlagen innebar, som framgtt, i vsentliga delar ett terupplivande av det regelverk som anvndes under 1990-talskrisen. Nr det gller vilka mjligheter och verktyg som faktiskt utnyttjades kan dock noteras en viktig skillnad, nmligen att ngon generell statlig bankgaranti inte kom att anvndas under den senaste krisen, ven om detta vervgdes. En anledning till att regeringen sg sig tvingad att i 1990talskrisen utfrda en allmn bankgaranti var att det d inte fanns ngot insttarskydd och att bankgarantin drfr fungerade som ett substitut fr en sdan garanti. Det fanns heller inga verktyg fr att hantera systemviktiga banker med soliditetsproblem och flera banker hade sdana. Vid 2008 rs krisutbrott saknades fortfarande lmpliga instrument, men det fanns en insttningsgaranti (vars omfattning vidgades snabbt i brjan av krisen, se avsnitt 5.4.4) och det fanns ett regelverk frn 1990-talet som i lnga stycken kunde teranvndas. Drtill var frtroendet fr de svenska bankernas soliditet p goda grunder vsentligt bttre n under 1990-talets krisr. Drmed r ocks sagt att krisen 199193 respektive 200809 var i grunden olika: 1990-talskrisen var en inhemsk soliditetskris, medan krisen 200809 i huvudsak var en internationell likviditetskris (se kapitel 3). Ytterligare en anledning till att undvika en bankgaranti var att banksektorns tillgngar var avsevrt strre 2008 n i brjan av 1990-talet d de motsvarade ungefr vrdet av bruttonationalprodukten. Frmst genom de svenska bankernas kraftiga utlandsexpansion har dessa sedan vxt betydligt; 2009 var motsvarande
49

Se exempelvis Bryant-Henderson-Becker, Maintaining Financial Stability in an Open Economy: Sweden in the Global Crisis and beyond, SNS 2011.

186

SOU 2013:6

Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvrdering

siffra fyra gnger BNP, inkluderat de svenska bankernas utlandsverksamhet.50 En generell bankgaranti innebar sledes ett s omfattande tagande fr svenska staten att det inte r sjlvklart att en sdan, genom sin extrema storlek, skulle uppfattas som lika trovrdig som p 1990-talet. Sammantaget ledde detta fram till att en allmn bankgaranti inte infrdes. Det gr inte utesluta att en generell garanti kan krvas om det uppstr en extrem situation dr ingen vill gra affrer med svenska banker, men eftersom det inte var fallet 20082009, anser kommittn att en generell bankgaranti hade varit en klart smre lsning n den som valdes. Om det i en framtid skulle behva vljas en sdan lsning, r det viktigt att garantin i s fall kopplas till en krishanteringsordning. I Sverige finns en bred och vrdefull samsyn att staten inte ska garantera banker som har finansiella problem utan att ta kontroll ver verksamheten. Transparens kontra flexibilitet I sammanhanget kan man peka p en viktig skillnad i statens ansvar och roll nr det gller frebyggande kontra krishanterande verksamhet. Nr det gller finansiell stabilitet kan som i mnga andra fall en hel del problem undvikas eller tminstone ptagligt reduceras genom vaksamhet och frutseende. Sledes r det r en mycket god samhllsinvestering att bygga upp kunskap, analysfrmga och tgrdsinstrument fr att minska sannolikheten fr att problem uppstr och detta r en god samhllsinvestering trots insikten att alla problem aldrig kan frutses eller frhindras. Det r i osedvanligt hg grad fallet nr det gller finansiell stabilitet, med tanke p de enorma samhllskostnader en djup finanskris kan innebra. Samtidigt fr man sledes leva med insikten att frebyggande arbete inte alltid kommer att rcka till; det r sannolikt att ngot osannolikt d och d intrffar och att krisen blir ett faktum. Men man ska d samtidigt komma ihg att det frebyggande arbetet r till nytta ven om en kris slr till. Det r svrare att hantera en krissituation om man inte har insikten om varfr och hur den uppsttt. ven om kriser inte alltid kan frutses, mste de alltid hanteras. Nr det gller att hantera kriser och d inte enbart i den finansiella sektorn r kraven p staten i viss mening absoluta. Staten
50

Se Finansiell stabilitet 2010:2, s. 58, Riksbanken.

187

Den svenska krishanteringen beskrivning och utvrdering

SOU 2013:6

mste alltid ha en beredskap att agera p ett konstruktivt stt, ven i situationer som r utomordentligt besvrliga och omjliga att frutse. Det var vsentligen just den situationen som uppstod hsten 2008 och den svenska staten bestod allts provet den gngen. Tydliga spelregler och ansvarsfrhllanden, transparens och frutsebarhet har ett obestridligt vrde i det sammanhanget, inte minst drfr att det bildar en plattform fr en realistisk frvntningsbild av vad staten kan och br gra, respektive vad staten inte kan (eller inte br) gra. Men eftersom kriser kan f en omfattning och karaktr som inte kan frutses mste det ocks finnas ett visst utrymme fr improvisation. I praktiken har detta varit ett viktigt inslag bde i hanteringen av finanskrisen 20082009 och i kanske n hgre grad under krisen 19911992. Men improvisation mste bygga p erfarenhet, insikt och tydliga ml. God improvisation frutstter en hllbar intellektuell och legal plattform att utg ifrn. Bttre kunskap, bttre regler och tydligare ansvarsfrhllanden kar allts ven mjligheterna till konstruktiva improvisationer. Med andra ord finns i grunden inget motsatsfrhllande i att bde utveckla tydliga och transparenta regelverk och ansvarsfrhllanden och samtidigt mjliggra situationsanpassade lsningar. Tanken att det kanske inte r ngon strre id att utforma regelverk och organisatoriska upplgg fr att frebygga och hantera kriser, eftersom det ju nd aldrig blir som man tnkt sig, r allts i grunden felaktig. Dremot krvs det flexibilitet och frihetsgrader nr och hur verktygen ska anvndas.

188

Initiativ med anledning av krisen

Krisen 2008 utlste en rad aktiviteter fr att frbttra strukturerna och regelverken fr att frebygga uppkomsten av nya kriser och fr att bttre kunna hantera sdana kriser som sannolikt nd kommer att uppst. En del av detta arbete har skett parallellt med den direkta krishanteringen. I detta kapitel avser vi att ge en bild av arbetet med nya strukturer och regelverk p global niv, EU-niv och nationell niv. Det r inte avsett att vara en fullstndig redovisning. I stllet vill vi presentera ett urval av initiativ och reformer som vi bedmer har relevans fr vrt arbete, och som br beaktas nr vi vervger och freslr lsningar fr svenskt vidkommande.

6.1

Internationella organisationer

Som nmnts i avsnitt 4.1 finns det p den globala nivn ett antal internationella organisationer och samarbetsorgan som arbetar med att utveckla finansiell reglering och tillsyn, och som r delaktiga i de policydiskussioner som frs avseende det internationella finansiella systemet. Organisationerna har till viss del olika mandat och sammansttning men kan ocks vara varandras medlemmar. Exempelvis r BIS, IMF och Baselkommittn fr banktillsyn (BCBS) medlemmar i Financial Stability Board(FSB). Utarbetade principer och ramverk p internationell niv r ofta resultat av samarbete mellan olika organisationer. tgrderna kan relateras till bde det krisfrebyggande och det krishanterande arbetet och det r inte alltid det gr ngon skarp grns dem emellan. I detta avsnitt beskriver vi vissa insatser som har haft och har stor inverkan p det aktuella tnkandet kring finansiell stabilitet, bde p det frebyggande och krishanterande planet.

189

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

6.1.1

Financial Stability Board

P G-20-mtet i november 2008 initierades en utvidgning av den tidigare G-7-strukturen Financial Stability Forum till Financial Stability Board (FSB). I april 2009 fanns den nya strukturen p plats och p G-20:s toppmte i London vren 2009 utnmndes FSB till det exekutiva organet fr att genomfra de reformer som G-20 beslutar om.1 FSB:s mandat formulerades enligt nedan: assess vulnerabilities affecting the financial system and identify and oversee action needed to address them; promote co-ordination and information exchange among authorities responsible for financial stability; monitor and advise on market developments and their implications for regulatory policy; advise on and monitor best practice in meeting regulatory standards; undertake joint strategic reviews of the policy development work of the international standard setting bodies to ensure their work is timely, coordinated, focused on priorities, and addressing gaps; set guidelines for and support the establishment of supervisory colleges; manage contingency planning for cross-border crisis management, particularly with respect to systemically important firms; and collaborate with the IMF to conduct Early Warning Exercises. FSB har kommit att inta en viktig roll i den internationella policydiskussionen, inte minst genom att man tagit fram standarder som definierar de viktigaste egenskaper som br ing i en effektiv resolutionsordning fr banker i kris; Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. Standarderna har bland annat utgjort en viktig utgngspunkt i arbetet med att skapa ett EU-regelverk fr finansiell krishantering. I det nmnda dokumentet anges de ansvarsomrden, verktyg och befogenheter som FSB anser att alla nationella resolutions1

I FSB ingr G20-lnderna samt fljande lnder: Hong Kong, Singapore, Holland, Spanien och Schweiz. Dessutom ingr fljande internationella organisationer: BIS, EUkommissionen, ECB, IMF, OECD och Vrldsbanken.

190

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

ordningar br innehlla fr att kunna avveckla konkursmssiga finansiella fretag p ett ordnat stt och utan att skattebetalarna ska riskera frluster.2 FSB tar upp och utvecklar tolv nyckelmoment som i framtiden br ing i alla resolutionsordningar. 6.1.2 Internationella valutafonden

IMF har i de delar av sin verksamhet som avser finansiell tillsyn och finansiell stabilitet diskuterat och fljt upp frgor kring ndamlsenlighet i reglering och tillsyn i nationella system, exempelvis inom ramen fr den s.k. FSAP-verksamheten. IMF har ocks presenterat ett antal underskningar och analyser som berr reformbehov nr det gller att bttre kunna hantera systemrisker. IMF arbetar ocks med frgor som rr frebyggande av systemkriser och hur s.k. makrotillsyn kan bedrivas och organiseras. Srskilt relevant fr kommittns arbete med krisfrebyggande frgor r rapporten Towards Effective Macroprudential Policy Frameworks An Assessment of Stylized Institutional Models frn augusti 2011. I denna diskuteras ett antal modeller fr makrotillsyn, baserade p underskningar i 50 lnder (se figuren nedan). Rapporten skiljer mellan modellerna utifrn fem aspekter: Integration mellan centralbanken och tillsynsmyndigheterna. Denna kan vara fullstndig, partiell (om tillsynen av banker ligger under centralbanken) eller obefintlig. Ansvaret fr makrotillsyn. Ansvaret kan ligga p centralbanken, p en sjlvstndig kommitt eller p flera myndigheter. Finansdepartementets roll. Finansdepartementets roll kan vara aktiv (om det spelar en ledande roll i policyarbetet eller i ngot koordineringsorgan), passiv (om det deltar i dylika organ, utan att ha ordfrandestllning) eller obefintlig. Institutionell separation av beslut och verktyg. Sdan separation finns ofta om ansvaret fr makrotillsynen ligger hos en kommitt eller om tillsynsfrgorna delvis ligger i centralbanken. Om alla beslut vilar p centralbanken eller, andra

Jfr Policy measures to address systemically important financial institutions, FSB November 2011.

191

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

sidan, om olika myndigheter har fullt ansvar inom sina sektorer, anses det inte vara frga om institutionell separation. Institution fr koordinering av makrotillsynstgrder. Nr ansvaret fr makrotillsyn r delat, kan en srskild kommitt harmonisera olika synstt och koordinera policyer och uttalanden. IMF-rapporten diskuterar ganska utfrligt fr- och nackdelarna med de olika modellerna. En viktig avvgning r den mellan centralisering (oftast till centralbanken) och mer decentraliserade ansvarsfrhllanden.

Modellerna 1, 2 och 4 i figuren ger stort inflytande fr centralbanken. IMF ser det som en frdel att centralbankerna redan har ett system- och makroperspektiv i analysramen. En annan frdel anses vara den handlingskraft som uppstr nr behovet av extern koordinering begrnsas. Centralbankernas oberoende av det politiska systemet bedms ocks underltta impopulra beslut nr s krvs.
192

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Nackdelen som lyfts fram r att centralbankens roll vxer centralbankens ekonomisk-politiska makt kan mhnda anses bli alltfr stor och makrotillsynen kan ocks komma i konflikt med det penningpolitiska uppdraget. Enligt IMF krver modellerna 5 och 6 en fungerande samordning, men om en sdan finns kan ett tydligt fokus p makrotillsyn etableras samtidigt som ansvaret r tydligt frdelat p varje institution. Risken r att samordningen inte fungerar vl. I det lget r avsaknaden av ett makroorgan med egna verktyg en svaghet d aktrerna kan nedprioritera makrotillsynen till frmn fr andra ml. IMF har ocks diskuterat olika aspekter som man bedmer vara viktiga och relevanta fr hur makrotillsynen skulle kunna utformas i Sverige, dels inom ramen fr sin s.k. FSAP vren 2011, dels inom ramen fr 2012 rs s.k. Artikel IV-konsultation. Detta redovisas nrmare i avsnitt 6.4.2. 6.1.3 Baselkommittn fr banktillsyn

Baselkommittn fr banktillsyn bestr av centralbankschefer och cheferna fr nationella tillsynsmyndigheter frn 27 lnder ver hela vrlden och utgr ett forum fr terkommande samarbete i frgor som avser banktillsyn. Sveriges riksbankschef Stefan Ingves r fr nrvarande Baselkommittns ordfrande. Baselkommittn utvecklar riktlinjer (guidelines) och standarder fr tillsyn (supervisory standards), exempelvis internationella standarder fr kapitaltckning som ligger till grund fr kapitaltckningsregelverken som utarbetas inom EU mer knda som Basel I, Basel II och Basel III. Basel III omstts p EU-niv genom CRD IV. som presenteras i avsnitt 6.2.2. I det globala arbetet med finansiell stabilitet har Baselkommittn bland annat utarbetat Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirements (november 2011), ett ramverk fr globala systemviktiga finansiella fretag. Detta arbete utgr en del av en bredare ansats fr att minska problematiken med moral hazard hos globala systemviktiga finansiella fretag (Global Systemically Important

193

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

Financial Institutions, G-SIFIs).3 Den metod som Baselkommittn har utarbetat i dokumentet ligger till grund fr bedmningen av vilka banker som anses vara G-SIFIs, en lista som uppdateras och publiceras av FSB rligen i november. Fr att komplettera ramverket fr globala systemviktiga banker publicerade Baselkommittn i juni 2012 ett konsultationsdokument om nationellt systemviktiga banker, A framework for dealing with domestic systemically important banks. Detta dokument kompletterar det globala ramverket med ett ramverk fr finansiella fretag vars fallissemang skulle ha stor inverkan fr den inhemska ekonomin. Baselkommittn freslr ett ramverk som byggs upp kring ett antal principer. P detta stt vill man lmna ett mtt av diskretion till de enskilda lnderna att anpassa ramverket efter sina speciella frutsttningar.

6.2

EU

Kommissionen har presenterat en rad frslag till lagstiftningsakter p finansmarknadsomrdet sedan hsten 2008. Nedan presenterar vi den nya tillsynsorganisationen inom EU som r ett direkt svar p krisen samt de nya kapitaltckningsreglerna och frslaget till krishanteringsramverk som vi anser r centrala fr vrt uppdrag. 6.2.1 Den nya tillsynsorganisationen inom EU

Finanskrisen visade p stora svagheter i finansiell reglering och tillsyn. Detta bde ur ett globalt och europeiskt perspektiv, och bde vad gller hanteringen av fretagsspecifika problem och systemrisker. I Europa visade sig de befintliga strukturerna fr tillsynssamarbete otillrckliga i en milj prglad av snabb internationell integration och med ett vxande antal viktiga aktrer som verkar i flera lnder. Kvarstende olikheter i regelverken mellan olika lnder, i tillsynsmetodik, i befogenheter och sanktionsmjligheter etc., och ven i vissa fall olikartad tillmpning av de gemensamma regler som finns, har bidragit ytterligare till svrigheterna att agera p ett samlat och kraftfullt stt.
3

Se Policy measures to address systemically important financial institutions, Financial Stability Board, pressmeddelande, november 2011.

194

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Det inrttades drfr en ny tillsynsstruktur bestende av en myndighet fr makrotillsyn, European Systemic Risk Board (ESRB) och tre europeiska tillsynsmyndigheter, Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska frskrings- och tjnstepensionsmyndigheten (EIOPA) samt Europeiska vrdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA). Dessa fyra myndigheter ingr tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna i ett europeiskt system fr finansiell tillsyn (ESFS). ESFS huvudsakliga syfte r att se till att de regler som gller fr den finansiella sektorn tillmpas p ett stt som bevarar den finansiella stabiliteten och som skerstller frtroendet fr det finansiella systemet samt ger tillrckligt skydd fr konsumenter av finansiella tjnster.4 ESRB r inte ngon juridisk person. Europeiska centralbanken (ECB) finansierar ESRB och tillhandahller den logistiska servicen5. EBA, EIOPA och ESMA r dremot egna juridiska personer med egen organisation. I det fljande beskrivs ESRB:s och EBA:s verksamheter. Europeiska systemrisknmnden (ESRB) ESRB inrttades den 1 januari 2011. Ramarna fr dess verksamhet framgr av Europaparlamentets och rdets frordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet p EU-niv och om inrttande av en europeisk systemrisknmnd. ESRB har enligt frordningen som ml att ansvara fr makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen, i syfte att bidra till att frhindra eller minska systemrisker6 bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt och drigenom skerstlla att finanssektorn p ett uthlligt stt bidrar till den ekonomiska tillvxten.

4 5

Artikel 2.1 frordning (EU) 1093/10. Se rdets frordning (EU) nr 1096/2010 av den 17 november 2010 om tilldelning till Europeiska centralbanken av srskilda uppgifter angende Europeiska systemrisknmndens verksamhet. 6 Systemrisk definieras som en risk fr strningar i det finansiella systemet som kan medfra allvarliga negativa konsekvenser fr den inre marknaden och realekonomin. Alla typer av finansiella mellanhnder, marknader och infrastrukturer r potentiellt systemviktiga i ngon utstrckning.

195

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

Fr att uppfylla dessa ml har ESRB bl.a. fljande uppgifter: 1. Faststlla eller samla in och analysera alla uppgifter som r relevanta, 2. Identifiera och rangordna systemrisker, 3. Utfrda varningar och rekommendationer nr en systemrisk bedms vara vsentlig och vervaka uppfljningen av varningar och rekommendationer, 4. Utfrda en konfidentiell rekommendation till rdet att tillknnage att en krissituation freligger. 5. Samordna sin verksamhet med den verksamhet som bedrivs av internationella finansiella organisationer, srskilt Internationella valutafonden (IMF) och Financial Stability Board (FSB) samt relevanta organ i tredjelnder i frgor som rr makrotillsyn. Riskvarningar och rekommendationer kan vara generella eller specifika, och ska srskilt riktas till EU som helhet, till en eller flera medlemsstater, en eller flera av de europeiska tillsynsmyndigheterna eller till en eller flera nationella tillsynsmyndigheter. Rekommendationer gllande lagstiftning kan ocks ges till kommissionen. ESRB ska se till att varningar och rekommendationer inom viss tid blir freml fr uttryckliga stllningstaganden hos adressaten eller adressaterna, enligt principen agera eller frklara (act or explain). ESRB har dock inte mjlighet att fatta fr andra rttsligt bindande beslut. Om en rekommendation inte fljs och mottagaren inte har lmnat en godtagbar frklaring kan ESRB bara informera mottagaren, rdet och, vid behov, de europeiska tillsynsmyndigheterna. Europaparlamentet kan ocks bjuda in ESRBordfranden fr att presentera ESRB:s beslut och berrd part kan begra att f delta i diskussion. ECB:s ordfrande r ordfrande i ESRB. ESRB har en styrelse, en styrkommitt, en rdgivande vetenskaplig kommitt och en rdgivande teknisk kommitt. Besluten fattas av styrelsen. I styrelsen har de nationella centralbankscheferna rstrtt men inte fretrdarna fr de nationella tillsynsmyndigheterna.7 Nr de deltar
7

Rstrtt har ocks ECB:s ordfrande och vice ordfrande, en ledamot av kommissionen, ordfrandena fr de europeiska tillsynsmyndigheterna, ordfranden och de tv vice ordfrandena i den rdgivande vetenskapliga kommittn, samt ordfranden i den rdgivande

196

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

i styrelsens och styrkommittns arbete eller i annan verksamhet som rr ESRB ska ledamterna agera opartiskt och uteslutande i hela unionens intresse. De fr inte begra eller ta emot instruktioner frn medlemsstater, unionens institutioner eller ngot annat offentligt eller privat organ. Inte heller fr medlemsstaterna unionens institutioner eller ngot annat offentligt eller privat organ frska pverka ledamterna i ESRB, nr de fullgr sina uppgifter. ESRB ska samarbeta med de europeiska tillsynsmyndigheterna och dessa ska lmna de uppgifter som ESRB behver fr att fullgra sina uppgifter. ESRB ska ocks f information frn de europeiska tillsynsmyndigheterna liksom frn ECB och nationella centralbanker, nationella tillsynsmyndigheter och nationella statistikmyndigheter. Om ESRB behver information ska nmnden dock i frsta hand vnda sig till de europeiska tillsynsmyndigheterna och ska d i frsta hand f information i aggregerad form. ESRB kan emellertid ven f del av fretagsspecifika data. Detta frutstter dock att ESRB motiverar varfr dessa data behvs. Om EU-tillsynsmyndigheterna inte har uppgifterna eller om de av andra skl inte lmnas i tid, fr ESRB vnda sig till nationella myndigheter. ESRB:s rekommendationer ESRB har till dags dato utfrdat tre rekommendationer. Dessa har avsett utlning i utlndsk valuta,8 kreditinstituts finansiering i dollar,9 och nationella myndigheters mandat fr makrotillsyn.10 Vi beskriver nedan rekommendationen om makrotillsyn, vilken EUlnderna frvntas uppfylla senast den 30 juni 2013. Om inte, r de skyldiga att frklara varfr.

tekniska kommittn. Ordfranden i Ekonomiska och finansiella kommittn (EFK) ingr ocks i styrelsen men har inte rstrtt. 8 Europeiska systemrisknmndens rekommendation av den 21 september 2011 om utlning i utlndsk valuta (ESRB/2011/1). 9 Europeiska systemrisknmndens rekommendation av den 22 december 2011 om kreditinstitutens finansiering i US-dollar (ESRB/2011/2). 10 Europeiska systemrisknmndens rekommendation av den 22 december 2011 om de nationella myndigheternas mandat fr makrotillsyn (ESRB/2011/3).

197

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

ESRB:s rekommendation om de nationella myndigheternas mandat fr makrotillsyn I rekommendationen anger ESRB vgledande principer fr huvudpunkter i de nationella mandaten fr makrotillsyn dr behovet av samstmmighet mellan de nationella strategierna balanseras mot behovet av flexibilitet fr olika nationella srdrag. Medlemsstaterna rekommenderas att betrffande: Ml: Faststlla att makrotillsynens frmsta ml r att bidra till att vrna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat strka det finansiella systemets frmga att terhmta sig efter strningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, fr att drigenom skerstlla att finanssektorn p ett uthlligt stt bidrar till den ekonomiska tillvxten, Skerstlla att makrotillsynstgrder kan vidtas p nationell niv p det nationella makrotillsynsorganets initiativ eller som uppfljning till rekommendationer eller varningar frn ESRB. Institutionella arrangemang: I den nationella lagstiftningen utse ett organ som ska svara fr genomfrandet av makrotillsynen, normalt antingen i form av en enda institution eller ocks av ett rd bestende av de organ vars tgrder har en betydande inverkan p den finansiella stabiliteten. I den nationella lagstiftningen ska beslutsprocessen fr makrotillsynsorganets beslutande organ faststllas, Om en enda institution utses som makrotillsynsorgan, upprtta mekanismer fr samarbete mellan alla organ vars tgrder har en betydande inverkan p den finansiella stabiliteten, utan att det pverkar deras respektive mandat, Se till att centralbanken har en ledande roll i makrotillsynen och att makrotillsynen inte ventyrar dess oberoende enligt artikel 130 i frdraget, Ge makrotillsynsorganet i uppdrag att samarbeta och utbyta information ven ver nationsgrnserna, srskilt genom att informera ESRB om vilka tgrder som vidtas fr att tgrda systemrisker p nationell niv.

198

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Uppgifter, befogenheter och instrument: Ge makrotillsynsorganet i uppgift att tminstone faststlla, vervaka och bedma risker fr den finansiella stabiliteten samt att genomfra policytgrder fr att uppn sitt ml genom att frhindra och minska dessa risker, Se till att makrotillsynsorganet har befogenhet att begra in och inom rimlig tid f alla nationella uppgifter och all nationell information som r av relevans fr utvandet av dess uppgifter, vilket ven inbegriper information frn tillsynsorgan med inriktning p mikrotillsyn och vrdepappersmarknaden samt information som inte kommer frn lagstiftningsomrdet, liksom institutionsspecifik information efter en motiverad begran och under lmpliga former fr att skerstlla att den hlls konfidentiell. Enligt samma principer ska makrotillsynsorganet till mikrotillsynsorganen dela med sig av uppgifter och information som r av relevans fr utvandet av dessa organs uppgifter, Ge makrotillsynsorganet befogenhet att utse och/eller utarbeta tillsynsstrategier fr att samordnat eller tillsammans med tillsynsorgan med inriktning p mikrotillsyn och vrdepappersmarknaden identifiera finansinstitut och strukturer som r systemviktiga fr respektive medlemsstat, samt att faststlla eller rekommendera den nationella lagstiftningens omfattning, Skerstlla att makrotillsynsorganet har kontroll ver lmpliga instrument fr att uppn sina ml. Dr s krvs br tydliga och snabba frfaranden upprttas fr att tilldela makrotillsynsorganet instrument. ppenhet och redovisningsskyldighet: Se till att makrotillsynsbeslut med tillhrande motiveringar offentliggrs i tid, om detta inte medfr risker fr den finansiella stabiliteten, samt att makrotillsynsstrategier faststlls och publiceras av makrotillsynsorganet, ge makrotillsynsorganet befogenhet att gra offentliga och privata uttalanden om systemrisk, Se till att makrotillsynsorganet ytterst r redovisningsskyldigt gentemot det nationella parlamentet,

199

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

Skerstlla rttsligt skydd fr makrotillsynsorganet och dess personal nr de agerar med rligt uppst. Oberoende Se till att makrotillsynsorganet, i sin strvan att uppfylla sitt ml, ska vara tminstone operativt oberoende, srskilt frn politiska organ och frn finansindustrin, Se till att organisatoriska och finansiella arrangemang inte ventyrar genomfrandet av makrotillsynen. Europeiska banktillsynsmyndigheten (EBA) De tre EU-tillsynsmyndigheternas organisatoriska strukturer befogenheter r i allt vsentligt desamma. Hr beskrivs drfr bara Europeiska banktillsynsmyndigheten (EBA).11 Myndigheten pbrjade sin verksamhet den 1 januari 2011. Frst ska dock sgas att de nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar fr och utfr den lpande tillsynen inom respektive medlemsland. EBA ska bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I myndighetens ansvar ingr att arbeta fr att unionsrtten tillmpas p samma stt och fr en gemensam tillsynskultur. EBA har bl.a. getts fljande uppgifter: Bidra till upprttandet av gemensamma standarder och metoder av hg kvalitet fr reglering och tillsyn. Bidra till en konsekvent tillmpning av rttsligt bindande unionsakter. Stimulera och underltta delegering av uppgifter och ansvar till olika tillsynsmyndigheter. Organisera och genomfra inbrdes utvrderingar av de nationella behriga myndigheterna.
11

EBA inrttades genom Europaparlamentets och rdets frordning (EU) 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrttande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ndring av beslut 716/2009/EG och om upphvande av kommissionens beslut 2009/78/EG.

200

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Genomfra ekonomiska analyser av marknaden fr att ge vgledning till utfrandet av myndighetens arbetsuppgifter. Bidra till enhetligt och konsekvent fungerande tillsynskollegier, till bedmning av systemrisker och till utveckling och samordning av planer fr terhmtning, rekonstruktion och avveckling, Fr att kunna genomfra dessa uppgifter har EBA bl.a. getts fljande befogenheter: Utarbeta frslag till tekniska standarder som ska antas av kommissionen. Dessa tekniska standarder ska komplettera direktiv och frordningar eller stdja genomfrandet av dem. Utfrda generella riktlinjer och rekommendationer till nationella behriga myndigheter eller institut fr att skerstlla att unionsrtten tillmpas p samma stt. En myndighet eller ett institut som inte fljer en riktlinje eller en rekommendation ska frklara sig. Utfrda rekommendationer till en nationell behrig myndighet som EBA anser bryter mot unionsrtten. Utfrda en konfidentiell rekommendation till rdet om att den ska utfrda en rekommendation om att det r en krissituation. Medla i tvister mellan nationella behriga myndigheter i olika medlemsstater. Om myndigheterna nd inte kommer verens fr EBA fatta ett beslut som lser tvisten (bindande medling). Om en nationell myndighet inte rttar sig efter beslutet fr EBA fatta ett beslut riktat till institut. Beslut som fattas fr dock inte inkrkta p medlemsstaternas finanspolitiska ansvarsomrde. Vid krissituationer har EBA ocks en icke-bindande medlingsroll. Samordna de nationella behriga myndigheternas arbete, srskilt i en krissituation. Flja upp varningar och rekommendationer som har riktats till EBA eller nationella myndigheter. De nationella myndigheterna ska lmna EBA de upplysningar som EBA vill ha.

201

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

Kommissionen ska offentliggra en frsta versyn av den europeiska tillsynsstrukturen i januari 2014. Det r ett antal omrden som ska utvrderas, bland annat frgan om direkt tillsyn ver institutioner eller infrastrukturer med alleuropeisk rckvidd. EBA har inte ngra sdana uppgifter men Europeiska vrdepappersmarknadsmyndigheten (ESMA) har direkt tillsyn ver kreditvrderingsinstitut12och transaktionsregister.13 EBA:s organisation bestr av tillsynsstyrelsen, frvaltningsstyrelsen, ordfranden, den verkstllande direktren och en verklagandenmnd. Ordfranden och den verkstllande direktren r heltidsanstllda. De personer som ingr deltar i EBA:s arbete ska vara oberoende nr de utfr sina uppgifter, dvs. de fr inte ta emot instruktioner.14 I styrelsen ingr cheferna fr de nationella tillsynsmyndigheterna fr kreditinstitut. Dessa har rstrtt. Ordfranden, fretrdare fr kommissionen, ECB och ESRB samt de andra tv europeiska tillsynsmyndigheterna ingr ocks i styrelsen men saknar rstrtt. De nationella tillsynsmyndigheter som inte r centralbanker fr ta med sig en fretrdare fr sin centralbank, men centralbanken har d inte rstrtt. EBA ska ocks ha en bankintressentgrupp som ska som regel hras innan EBA beslutar tekniska standarder, riktlinjer eller rekommendationer. Bankintressentgruppen fr ocks avge yttranden och lmna rd till EBA. 6.2.2 ndringar av kapitaltckningsreglerna (CRD IV)

Enligt de EU-regler som i dag gller fr kreditinstitut och vrdepappersbolag (institut) ska de ha ett visst buffertkapital mot ofrutsedda frluster, i form av s.k. kapitaltckning, och ha en begrnsad storlek p sina exponeringar, t.ex. sin utlning, mot andra aktrer. Det stlls ocks krav p att instituten ska kunna
12

Europaparlamentets och rdets frordning (EU) nr 513/2011 av den 11 maj 2011 om ndring av frordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvrderingsinstitut. 13 Europaparlamentets och rdets frordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTCderivat, centrala motparter och transaktionsregister. 14 Alla personer som deltar ska vara oberoende men det finns ocks bestmmelser om opartiskhet fr tillsynsstyrelsen, frvaltningsstyrelsen och verklagandenmnden. Fr tillsynsstyrelsen och frvaltningsstyrelsen innebr bestmmelserna om opartiskhet att de ska agera uteslutande i unionens intresse. Fr verklagandenmnden tar de dock sikte de inte ska vara jviga.

202

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

hantera sina risker. Vidare ska tillsynsmyndigheterna ha srskilda befogenheter inom ramen fr sin tillsyn. Bestmmelser om detta finns i direktiv bl.a. 2006/48/EG15 (kreditinstitutsdirektivet) och 2006/49/EG16 (kapitalkravsdirektivet). Kreditinstitutsdirektivet innehller ven regler om auktorisation och tillsyn ver kreditinstitut. Direktiven baseras p de internationella s.k. Baselreglerna men r anpassade fr att tillgodose vissa europeiska nationella villkor. Bland annat med anledning av finanskrisen har kreditinstitutsoch kapitaltckningsdirektiven ndrats tv gnger. De ndringar som har gjorts syftar bl.a. till att hantera vissa problem som uppdagades under finanskrisen. Det har inneburit nya regler om bl.a. vrdepapperisering och ersttningssystem samt ett hgre kapitalkrav fr marknadsrisker. Dessa regler har redan infrlivats med svensk rtt, och berrs inte nrmare hr. Hr ges i stllet en versiktlig beskrivning av det frslag till nya rttsakter en frordning och ett direktiv som kommissionen freslog i juli 2011, det s.k. CRD IV, och som ska erstta de nuvarande direktiven.17 ven CRD IV baserar sig p verenskommelser inom ramen fr Baselsamarbetet. CRD IV innehller svl ett frslag till direktiv som till frordning. Exakt vilket innehll dessa freslagna rttsakter ska ha frhandlas fortfarande mellan Europaparlamentet och rdet. Det drjer allts ytterligare en tid innan deras slutliga innehll och ikrafttrdande r knda. Infrlivandet av de nya rttsakterna behandlas av en srskild utredare.18

15

Europaparlamentets och rdets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rtten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning). 16 Europaparlamentets och rdets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav fr vrdepappersfretag och kreditinstitut (omarbetning). 17 Frslag till Europaparlamentets och rdets direktiv om behrighet att utva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och vrdepappersfretag samt om ndring av Europaparlamentets och rdet direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn ver kreditinstitut, frskringsfretag och vrdepappersfretag i ett finansiellt konglomerat (KOM(2011) 453 slutlig) och Frslag till Europaparlamentets och rdets frordning om tillsynskrav fr kreditinstitut och vrdepappersfretag (KOM(2011) 452 slutlig). 18 Se dir. 2012:34

203

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

Frordningen Avsikten med frordningen r att skapa en Single Rulebook, dvs. samma regelverk i alla medlemsstater, men det finns i vissa avseenden flexibilitet fr medlemsstaterna. Frordningens innehller de regler som stller konkreta krav p institutens finansiella styrka, bl.a. regler om kapitaltckning och stora exponeringar. Ngra av de ndringar som fresls beskrivs i det fljande. Kapitalbaskravet Enligt gllande rtt ska instituten ha en viss buffert, den s.k. kapitalbasen, fr att skydda sig mot kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker i verksamheten. Frordningen innehller olika metoder fr att berkna hur stort kapitalet behver vara fr att skydda sig mot dessa risker (kapitalkravet).19 Dessa metoder utgr frn risken i en tillgng eller en verksamhet. Ett institut ska som regel ha en kapitalbas som r tminstone lika stor som 8 procent av kapitalkravet. En erfarenhet frn finanskrisen r att det buffertkapital (kapitalbasen), som instituten hade fr att skydda sig mot frluster i verksamheten var fr liten och av fr dlig kvalitet. I frordningen finns drfr ndringar som i huvudsak innebr en skrpning av vad som fr rknas in i kapitalbasen. Dessutom fresls regler som innebr att en strre andel av kapitalbasen n tidigare ska best av kapital av bsta kvalitet, dvs. aktiekapital. Dessutom hjs i praktiken kapitalbaskravet eftersom det infrs krav p att instituten ska ha buffertar utver kapitalkravet som saknar motsvarighet i gllande rtt. Vissa ndringar av hur kapitalkravet ska berknas fresls ocks. Berkning av skuldsttningsgraden (leverage ratio) ren fre den finansiella krisen karakteriserades av en allt fr hg uppbyggnad av institutens exponeringar i relation till kapitalbasen (leverage). Under den finansiella krisen tvingade frluster och

19

Hr ingr ven kapitalbaskraven fr stora exponeringar som verskrider vissa grnsvrden.

204

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

bristen p likviditet instituten att minska hvstngen under kort tid. I frordningen fresls bestmmelser om berkningen av den s.k. skuldsttningsgraden. Vid berkningen av skuldsttningsgraden, tar man, skillnad frn de traditionella kapitalkraven, inte hnsyn till de olika tillgngarnas risk. Likviditetsbuffertar Under den finansiella krisen fick bankerna likviditetsproblem, trots att man, utifrn reglerna, hade tillrckligt med kapital. Problemen fr vissa banker berodde p misstag i hanteringen av likviditetsrisken. Det har drfr infrts regler om likviditetshantering och tillsyn. Fr att ytterligare frstrka likviditetsregelverket fresls i frordningen dels bestmmelser om ett likviditetstckningskrav, dels om rapportering av stabil finansiering. Konkreta krav p hur dessa likviditetskrav ska uppfyllas frvntas dock tidigast under 2015. Direktivet Det freslagna direktivets tyngdpunkt ligger p auktorisation och tillsyn ver kreditinstitut, tillsynsmyndigheternas befogenheter, sanktioner, informationsutbyte, sekretess etc. men det innehller ven vissa rrelseregler, bl.a. bestmmelser om ngra olika kapitalbuffertar. ven om direktivet r nytt, har merparten av reglerna hmtats frn kreditinstitutsdirektivet. Helt nya bestmmelser som fresls i direktivet r bestmmelser om bolagsstyrning, sanktioner, beroendet av externa kreditvrderingsinstitut samt kapitalbuffertar. 6.2.3 Krishanteringsdirektivet

Den 6 juni 2012 beslutade kommissionen att lgga fram ett frslag till Europaparlamentets och rdets direktiv om inrttande av en ram fr terhmtning och rekonstruktion (recovery and resolution) av kreditinstitut och vrdepappersfretag.20 Direktivfrslaget inne20

COM(2012) 280 final.

205

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

hller i huvudsak bestmmelser som syftar till att via mer aktivt frberedelsearbete begrnsa risken fr att ett individuellt fretag fr problem och, om det nd sker, att det finns ett regelverk fr rekonstruktion och avveckling, som ska vara ett alternativ till konkurs. Som ett led i det frberedande arbetet ska det exempelvis upprttas terhmtnings- och rekonstruktionsplaner fr alla finansfretag som berrs. Det resolutionsfrfarande som fr nrvarande frhandlas inom EU ska tillmpas nr ett institut fallerar eller r p vg att fallera och det finns risker fr den finansiella stabiliteten eller fr ngot annat samhllsintresse som motiverar att institutet inte avvecklas genom konkurs. Om det inte finns ngra vgande samhllsintressen som motiverar detta speciella frfarande ska fretaget hanteras enligt gngse konkurslagstiftning. I varje medlemsstat ska det utses en ansvarig myndighet som kommer att f lngtgende befogenheter. Myndigheterna i de olika medlemsstaterna ska ha ett nra samarbete via kollegier. Den europeiska banktillsynsmyndigheten (EBA) fr vidare en framtrdande roll i det grnsverskridande samarbetet. Direktivfrslaget behandlar ocks mnga andra frgor som uppkommer nr man skapar en ny insolvensordning fr kapitalkrvande fretag med internationella frgreningar. Frslaget innehller dessutom ett frslag om s.k. bail-in, dvs. skuldnedskrivning eventuellt i kombination med konvertering till aktier.

6.3

Ny reglering i ngra andra lnder

I detta avsnitt beskriver vi utvecklingen av det krisfrebyggande arbetet i de nordiska lnderna med undantag av Island samt Storbritannien och Tyskland. Vi brjar med utvecklingen i Storbritannien som har varit tidigt ute med nya strukturer fr arbetet med finansiell stabilitet. 6.3.1 Storbritannien

Med utgngspunkt frn erfarenheterna frn den finansiella krisen har Storbritannien gjort en versyn av sin organisationsstruktur fr finansiell stabilitet. En grundtanke bakom den nya strukturen r att terfra mycket av den finansiella tillsynen till Bank of England.

206

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Banken har sedan 2009 ett frfattningsmssigt ansvar fr den finansiella stabiliteten och r ven ansvarig fr tillsynen ver den finansiella infrastrukturen (betalningssystem, avvecklingssystem och centrala motparter) och r krishanteringsmyndighet. Fre krisen var tre fristende myndigheter centralbanken Bank of England, tillsynsmyndigheten Financial Services Authority (FSA) och finansdepartementet kollektivt ansvariga fr den finansiella stabiliteten. Det system som nu skapas och som frvntas vara ikraft fullt ut i brjan av 2013, bestr i stora drag av en kommitt fr makrotillsyn, en mikrotillsynsmyndighet fr institut som r centrala fr den finansiella stabiliteten och en marknadstillsynsmyndighet: Financial Policy Committee, (FPC) ska ansvara fr makrotillsyn, dvs. tillsynen ver det finansiella systemets stabilitet och motstndskraft. FPC ska vara placerad i den brittiska centralbanken, Bank of England. Mikrotillsyn, dvs. fretagsspecifik tillsyn av finansiella institut som hanterar vsentliga risker i sina balansrkningar i huvudsak institut som tar emot insttningar, samt frskringsbolag - ska sktas av en undermyndighet (formellt ett dotterbolag) till Bank of England, the Prudential Regulation Authority, (PRA). Ansvaret fr tillsynen ver bl.a. uppfranderegler, konkurrensaspekter och konsumentskydd ska sktas av Financial Conduct Authority, (FCA). FCA r en myndighet som r fristende frn Bank of England. Nrmare om Financial Policy Committee FPC kommer att inrttas som en kommitt i Bank of England under dess styrorgan Court of Directors. FPC kommer att ha tolv medlemmar: Sex ledamter ska hmtas internt frn centralbanken (dribland centralbankschefen och de tre vice centralbankschefer som r ansvariga fr penningpolitik, finansiell stabilitet och tillsynen (PRA). Fem ledamter som ska vara externa, - den verkstllande direktren fr Marknadstillsynsmyndigheten, - fyra personer utsedda av finansministern

207

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

en medlem frn Finansdepartementet (Treasury), men denne ska inte ha ngon rstrtt. Centralbankschefen ska vara ordfrande i kommittn. Finansdepartementet fr ge FPC riktlinjer fr dess arbete. FPC ska svara p en sdan framstllning och frklara hur den avser att beakta synpunkterna. Bde riktlinjerna och svaret kommer att publiceras. FPC kommer att ges ett antal befogenheter nr den har identifierat en systemrisk: 1. Offentliga uttalanden och varningar. 2. Pverka policyn fr makrotillsyn i Europa och internationellt. 3. Vidstrckt mjlighet att utfrda rekommendationer till den finansiella sektorn, till relevanta europeiska och internationella institutioner och till andra nationella organ n till PRA och FCA. 4. Till PRA och FCA utfrda rekommendationer som myndigheterna antingen ska flja eller lmna en frklaring till varfr den inte fljs (comply or explain), bindande anvisningar om att myndigheterna ska anvnda vissa verktyg som finns angivna i sekundrlagstiftningen. Nr det gller verktyg som klassas som makrotillsynsverktyg kan FPC besluta om hur och nr dessa ska anvndas men ocks ge rekommendationer om andra verktyg. Fr att FPC ska f lgga till ett instrument i ldan av makrotillsynsverktyg krvs godknnande av Finansdepartementet. FPC fr dock inte anvnda dessa verktyg mot enskilda institut. P uppdrag av Finansdepartementet lmnade FPC den 16 mars 2012 frslag p verktyg som FPC anser att det br ha i sin verktygslda inledningsvis. Dessa verktyg r kontracykliska kapitalbuffertar, sektoriella kapitaltckningskrav och skuldsttningsgrader (leverage ratio).21
21

Se vidare kapitel 10.

208

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Deltagande i den europeiska tillsynsstrukturen Bank of England r representerad i ESRB. PRA, som bedriver tillsynen av banker och frskringsfretag, deltar i EBA och EIOPA. FCA representerar i ESMA. Finansdepartementet (Treasury) fortstter att representera Storbritannien i politiska frhandlingar om EU-direktiv och frordningar. En koordinationskommitt inrttas bestende av medlemmar frn FCA, PRA och Bank of England med Finansdepartementet som ordfrande i syfte att tillfrskra att den brittiska frhandlingspositionen i internationella sammanhang inom omrdet finansiella tjnster r konsekvent. 6.3.2 Norge

I januari 2012 presenterade en norsk arbetsgrupp sin rapport Organisering av og virkemidler for makroovervkning av det finansielle systemet Arbetsgruppen bestod av deltagare frn Norges Bank, Finanstilsynet och Finansdepartementet. Arbetsgruppen diskuterar bl.a. ngra olika modeller fr makrotillsyn och freslr en modell fr den kontracykliska kapitalbufferten. Den beskriver vidare frhllandet mellan kontracykliska kapitalbuffertar och utvande av penningpolitik och frhllandet mellan kontracykliska kapitalbuffertar och tillsynsmyndigheternas pelare II-vrdering. Arbetet med finansiell stabilitet i Norge i dag r delat mellan Finansdepartementet, Norges Bank och den norska tillsynsmyndigheten Finanstilsynet. Det r Finansdepartementet som har det vergripande ansvaret fr att vervaka den finansiella stabiliteten och som anger ramvillkor fr finansbranschen. Norges Bank och Finanstilsynet ska var fr sig medverka till att det finansiella systemet r robust och effektivt, Finanstilsynet genom tillsyn ver enskilda fretag med befogenhet att ingripa om frtagets stabilitet r hotad eller om det i andra avseenden inte fljer reglerna. Norges Bank har ansvaret fr att vervaka det finansiella systemet som helhet och har mjlighet att ge ndkredit. Ett forum fr utbyte av information, diskussion av lget vad avser finansiell stabilitet och

209

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

fr koordinering av krisberedskap finns. Normalt hlls tv mten per r, men oftare vid behov. Strukturen har med andra ord stor likhet med den svenska. Modeller fr makrotillsyn Den norska rapporten skissar p fyra mjliga modeller fr hur makrotillsynen skulle kunna organiseras i Norge i framtiden. Modellerna r primrt inriktade p beslut om kontracykliska kapitalkrav och eventuella andra diskretionra konjunkturella verktyg. Nedan beskrivs deras olika egenskaper och deras fr- och nackdelar, s som de definierats i den nmnda rapporten. Modell 1: Bygger p existerande ordning. Det innebr att nivn p kontracykliska kapitalkraven skulle faststllas i en freskrift frn Finansdepartementet baserat p underlag frn Norges Bank och Finanstilsynet. Frdelar: Bygger p ett befintligt system som visat sig vlfungerande. Nackdelar: Oklar ansvarsfrdelning (beslut fattas av Norges Bank, Finanstilsynet och Finansdepartementet p sina respektive omrden) och fljaktligen svrt med ansvarsutkrvande. Rd frn Finanstilsynet respektive Norges Bank kan komma att grunda sig p olika vrderingar av den ekonomiska utvecklingen. Beslut om kontracykliska kapitalbuffertar saknar avstnd till politiskt inflytande. Modell 2: Rd om makrotillsynstgrder (comply or explain) ges av Norges Bank fr beslut av Finanstilsynet. Frdelar: Beslutsunderlag som utarbetas av ett organ fr att anvndas av ett annat kan bli mer omfattande n ett internt underlag och Finanstilsynets kunskap om enskilda institutioner blir beaktat. Nackdelar: All relevant mikroinformation mste gras tillgnglig fr Norges Bank p frhand fr att ing i beslutsunderlaget. Samma problem med ansvarsfrdelningen som modell 1. Finanstilsynet mste kunna vrdera och bedma Norges Banks rd vilket medfr att det mste byggas upp

210

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

motsvarande kompetens inom Finanstilsynet vilket kan medfra en oskerhet ex ante om beslutsunderlag fr det slutliga beslutet. Finanstilsynet r ett organ under Finansdepartementet och dess oberoende kan drfr ifrgasttas. Modell 3: Beslutsunderlag och beslutsfattande i Norges Bank. Frdelar: Klar ansvarsplacering med beslutsunderlag och beslutsfattande i samma organ. Samlad kompetens inom Norges Bank. Oberoende vad gller penningpolitiken bidrar till trovrdighet ven betrffande makrotillsyn. Nackdelar: Kritik i arbetet med makrotillsyn kan spilla ver p frtroendet fr penningpolitiken. Det kan bli svrare att dra full nytta av Finanstilsynets kompetens och insikt om fretagsspecifika frhllanden Modell 4: Trepartskommitt. En kommitt upprttas med befogenheten att fatta beslut om ett eller flera makroverktyg. I Norge skulle denna kommitt kunna best av representanter fr Norges Bank, Finanstilsynet och Finansdepartementet, eventuellt kompletterat med fristende/oberoende medlemmar. Frdelar: En kommitt med denna sammansttning kan ge en bredare belysning av aktuella frgestllningar Den bidrar ocks, i likhet med modell 2, till att ta tillvara Finanstilsynets kunskap om enskilda institutioner. Nackdelar: Oklart vad gller ansvar i frhllandet mellan kommittn och de institutioner som r representerade i denna. Det r vidare inte skert att modellen medfr en god avvgning mellan mlet fr penningpolitiken och mlet fr den kontracykliska kapitalbufferten. Ansvaret fr den kontracykliska kapitalbufferten Den norska arbetsgruppen hade som ett av sina uppdrag att ge frslag p vilken myndighet som ska ha beslutsansvaret nr det gller den s.k. kontracykliska kapitalbufferten som r en del av CRD IV. Rapporten freslog att centralbanken, Norges Bank, fr ansvaret fr de kontracykliska kapitalbuffertarna, bde vad gller att utarbeta beslutsunderlag och att fatta beslut om dess

211

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

tillmpning (Modell 3). Men arbetsgruppen var inte enig; tv ledamter (som representerade Finanstilsynet) ansg att Finanstilsynet tillsammans med Norges Bank ska utarbeta beslutsunderlagen och att Finansdepartementet ska besluta om dess tillmpning alternativt delegera beslutsrtten till Finanstilsynet. Regeringen uttalade i maj 2012 att underlagen fr beslut om de kontracykliska kapitalbuffertarna ska utarbetas av Norges Bank i samarbete med Finanstilsynet medan beslutsrtten, till en brjan, ska ligga p Finansdepartementet.22 6.3.3 Danmark

Danmark har tillsatt tre olika kommitter p finansmarknadsomrdet som har lmnat eller frvntas lmna sina rapporter under 2012.23 I juni 2012 lmnades rapporten Rapport om etablering af et systemisk risikord i Danmark.24 I slutet av 2012 frvntas rapporter som behandlar dels systemviktiga institut, dels finanskrisens orsaker. Systemriskrd Kommittn freslr att ett systemriskrd etableras dr de myndigheter som i dag arbetar med finansiell stabilitet i Danmark ska vara representerade, samt ett antal externa experter som utses av regeringen efter hrande av Nationalbanken. De myndigheter som kommer att vara representerade r Nationalbanken, Finanstilsynet och tre departement: Ehrvervs- og Vaekstministeriet, Finansministeriet, och Ekonomi- og Indenrigsministeriet. Systemriskrdet fresls bli rdgivande. Rdet ska identifiera och vervaka risker, och ska kunna uttala sig om finansiella frgor ssom finansiell reglering. Rdets uttalanden ska kunna vara av olika styrka; som observation, varning och hemstllan. Rdet br bl.a. kunna komma med hemstllningar om exempelvis kontracykliska kapitalbuffertar,
22 23

Financial Markets Report 2011-2012, Finansdepartementet (Norge), maj 2012. Kommissorium for Udvalg om Struktur for Finansielt Tilsyn i Danmark, 24 november 2010, Kommissorium for Utvalg om Systemisk Viktige Finansielle Institutioner i Danmark, 12 januari 2012, Kommissorium for udvalg om finanskrisens rsager som i stort har fljande uppdrag 20 januari 2012. 24 Rapport om etablering af et systemisk risikord i Danmark, juni 2012.

212

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

riskvikter p kreditinstituts exponeringar, krav p kreditinstituts finansiering och likviditet, och infrande av skuldsttningsbegrnsningar. Rdet br vidare hras om varningar eller rekommendationer som utfrdats av ESRB. Rdet ska kunna kommunicera sina observationer och varningar till specifika parter eller till allmnheten. Rdets uttalanden med frslag om hantering av systemrisker ska kunna rikta sig till Finanstillsynet och Nationalbanken samt, om det r frga om lagstiftning, till regeringen. Rdets bedmningar och uttalanden ska som huvudregel vara offentliga. Fr att undvika intressekonflikter fresls departementens representanter endast f talertt i frhllande till uttalanden som riktar sig till regeringen. Detsamma frsls glla Finanstilsynet (endast talertt i uttalanden till regeringen) eftersom myndigheten p uppdrag av Ehrvervs- og vaekstministerien utarbetar finansiell lagstiftning. Nationalbankens chef ska vara ordfrande i rdet. Rdet ska strva efter konsensus fr att ge styrka t sina uttalanden. I beslutsfrgor har ordfranden utslagsrst. Rdet r som nmnts rdgivande och det r upp till de enskilda myndigheterna att ta stllning till hemstllningar frn rdet. Om man inte fljer en hemstllan/framstllan ska myndigheten frklara varfr den inte gr det. Rdet fresls inrttas genom lag. 6.3.4 Finland

I Finland tillsattes den 20 januari 2012 en arbetsgrupp som ska fresl ndvndiga tgrder fr skapandet av ett effektivt nationellt vervakningssystem fr stabiliteten i det finansiella systemet. I sammanhanget br nmnas att den finska tillsynsmyndigheten, ven om den arbetar sjlvstndigt, administrativt och delvis finansiellt r knuten till den finska centralbanken, och den vice centralbankschefen r ordfrande fr inspektionens direktion. Det institutionella utgngslget r med andra ord ngot annorlunda n vad som gller i vriga Norden. Arbetsgruppen verlmnade en delrapport till regeringen den 31 maj 2012 dr man freslr att Finansinspektionen ska utses till behrig myndighet nr det gller bde bestmmandet av det

213

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

ytterligare kapitalkrav som behvs fr att utjmna konjunkturkonsekvenser och om begrnsningar av fastighets- och vrdepappersgaranterad kreditgivning. Besluten fresls bli fattade av Finansinspektionens direktion efter hrande av finansdepartementet, social- och hlsovrdsdepartementet samt Finlands Bank.25 I sin slutrapport frn november 2012 fresls att s.k. loan-to-valuebegrnsningar ska kunna anvndas fr att minska stabilitetsrisker. Man freslr att detta ska glla dels fr belning av bostder och andra fastigheter med andra ord ett utvidgat bolnetak dr 80 procents belningsvrde ska utgra det striktaste tillmpbara kravet, dels fr belning av vrdepapper dr motsvarande begrnsning ska kunna vara som mest 60 procent. Samma beslutsordning som fr de kontracykliska kraven ska glla fr dessa belningsbegrnsningar. 6.3.5 Tyskland

Tillsynen ver enskilda institut ligger i Tyskland p en srskild tillsynsmyndighet och inte i tyska centralbanken. Fr att p det institutionella planet strka mjligheten att tidigt identifiera systemrisker och kunna agera p dessa kommer en finansiell stabilitetskommitt att inrttas, med verkan frn 2013. Denna ska best av tre representanter fr finansdepartementet, varav tv tillika ordfrande och vice ordfrande fr kommittn, tre representanter fr centralbanken, tre representanter fr tillsynsmyndigheten och styrelseordfranden fr den marknadsvervakande myndigheten. Den senare deltar utan rstrtt. Beslut ska fattas med enkel majoritet om inte annat r freskrivet. Kommittn ska bl.a. ansvara fr att ge rd fr hur ESRB:s varningar och rekommendationer ska omhndertas och anta egna varningar och rekommendationer p flj-eller-frklara-basis angende tgrder fr att motverka stabilitetsrisker. Dessa ska kunna adresseras till tyska myndigheter. Mottagarna av kommittns varningar och rekommendationer kommer att f ange en tidsplan fr hur de ska agera p dessa och fr de fall de inte har fr avsikt att agera frklara varfr. Varningarna och rekommendationerna kan offentliggras efter det att adressaten har ftt yttra sig. Centralbanken
25

Finansmarknadernas vergripande stabilitet mste frbttras, Finansministeriet (Finland) pressmeddelande maj 2012.

214

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Bundesbank fr en central roll i rdet och tilldelas huvudansvaret fr att identifiera, analysera och fresl tgrder mot stabilitetsproblem. Centralbanken fr ocks ansvaret fr uppfljningen av varningar och rekommendationer.

6.4

Rapporter om svenska frhllanden

Sedan krisen har flera rapporter lmnats som diskuterar olika lsningar fr hur Sverige kan organisera arbetet med finansiell stabilitet. 6.4.1 Riksrevisionens utvrdering

Riksrevisionens rapport Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet26 har sitt fokus p bde Riksbankens och Finansinspektionens stabilitetsarbete i ljuset av utvecklingen i Baltikum 20052007. Riksrevisionen konstaterar att bgge myndigheterna observerade och ptalade den riskuppbyggnad som skedde, men att man, i likhet med i stort sett alla andra bedmare, inte sg den fulla omfattningen av risktagandet, framfr allt inte riskerna fr de likviditetsproblem som skulle aktualiseras hsten 2008 genom den globala utvecklingen. Man menade ocks att de stresstester som gjorts inte fngade upp effekterna av en verkligt djup och bred konjunkturnedgng. De slutsatser och rekommendationer Riksrevisionen formulerar r bl.a. att regeringen p det mer generella planet br se ver och frtydliga Riksbankens och Finansinspektionens mandat och verktyg fr att skerstlla finansiell stabilitet i vid mening. Man anser att det br utredas huruvida ett regelverk fr vad myndigheten kallar makroprudentiell policy (dvs. vad som i detta betnkande kallas makrotillsyn), br utvecklas och vem som i s fall ska ha ansvar fr detta. Riksrevisionen anser att Finansinspektionen liksom Riksbanken saknar uttalat lagstd fr systemvergripande insatser fr att frmja finansiell stabilitet. Detta, menar man, r en brist som br tgrdas. Ett slags mandat r den bestmmelse som betecknas som sundhetsparagrafen i lagen om bank- och finansieringsrrelse.27. Den r Riksrevisionen dock starkt tveksam till, eftersom den r s
26 27

Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet, Riksrevisionen, RiR 2011:9. 6 kap 4 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrrelse.

215

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

s vag att den r svr att anvnda respektive s vid att den kan utnyttjas i nstan vilka sammanhang som helst. Vidare menar man att Riksbanken och Finansinspektionen inte enbart kan frlita sig p stabilitetsrapporter och anfranden utan ocks br vervga andra kommunikationsformer med bankerna och allmnheten. Riksdagen skulle, exempelvis, kunna prva mjligheten att terkommande anordna offentliga utfrgningar om stabiliteten i det finansiella systemet. Givet att det institutionella upplgget med tv separata myndigheter som bda har ansvar fr att upprtthlla finansiell stabilitet kvarstr, anser Riksrevisionen att Riksbanken och Finansinspektionen br fortstta det nra samarbetet betrffande finansiell stabilitet. Man br ocks rapportera hur detta samarbete har utfrts under verksamhetsret till riksdagen eller Finansdepartementet. Man kan ocks vervga externa utvrderingar av arbetet och samarbetet. Riksbanken br, menar man, vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och skerstlla att antaganden inom ramen fr testerna terspeglar dessa risker. En framtida mjlighet vore att gra stresstester baserade p olika djupa nedgngar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motstndskraft. Riksrevisionen anser ocks att regeringen br utreda om riskerna i banksektorn och den drmed sammanhngande implicita statliga garantin kan begrnsas, framfr allt i ljuset av de risker som bankers verksamheter i andra lnder kan medfra fr staten. Man menar att det r tveksamt om dessa risker kan reduceras utan att det lggs restriktioner p bankernas mjligheter att expandera utomlands, men att redan knnedom om riskerna br leda till att staten skapar en beredskap fr att mta dem.

216

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

6.4.2

Internationella valutafonden (IMF)

Financial Sector Assessement Program (FSAP) IMF:s granskning av Sverige inom ramen fr fondens Financial Sector Assessment Program (FSAP) genomfrdes vintern-vren 2011.28 IMF bedmde att Sverige uppfyllde den helt vervgande delen av de internationella standarderna p ett bra stt, men hade i frsta hand tv vergripande kritiska synpunkter: att Finansinspektionens resurser r otillrckliga och att Finansinspektionen inte r tillrckligt sjlvstndig visavi Finansdepartementet. IMF frslog i samband med sin bedmning att det inrttas ett Systemic Financial Stability Council p hgsta niv. IMF menade att detta borde inrttas snarast. Enligt IMF:s frslag borde Riksbanken, Finansinspektionen, Finansdepartementet och Riksgldskontoret ta plats i stabilitetsrdet, tillsammans med oberoende deltagare. Vidare ansg IMF att riksbankschefen br vara ordfrande. IMF ansg vidare att rdet br vara rdgivande snarare n att frfoga ver egna verktyg. Eventuellt br rdet ha rapporteringsskyldighet infr riksdagen. Enligt IMF borde det befintliga stabilitetsrdet fokusera p krisfrberedelser scenarioplanering, krisvningar och rutiner fr internationellt informationsutbyte och vara skilt frn det nya stabilitetsrd som IMF freslr. Artikel IV-konsultation 2012 Inom ramen fr den rliga s.k. artikel IV-konsultationen, terkom IMF till bl.a. de resonemang och frslag som tidigare frts i FSAPgenomgngen (se ovan). Man noterade positivt det samverkansrd som Finansinspektionen och Riksbanken bildat i januari 2012, men menade att nsta steg borde vara att etablera en sjlvstndig makrotillsynsmyndighet med tydligt mandat och med kapacitet att fatta tgrdsbeslut.29 Dessa tankar utvecklades i ett s.k. staff paper30 som refererade en analys som gjorts inom Riksbanken31, dr ett
28

Sweden: Financial Sector Stability Assessment, Country Report No. 11/172, IMF, July 2011. 29 Sweden Article IV consultation, IMF Country Report No. 12/154. June 2012. 30 Sweden: selected issues, IMF Country Report No. 12/155, June 2012. 31 C. Nordh-Berntsson, J. Molin Ett svenskt ramverk fr makrotillsyn, Penning- och valutapolitik 2012:1.

217

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

antal alternativa institutionella upplgg presenterades. Det alternativ som IMF-rapporten fann mest adekvat var en lsning, presenterad som modell A i artikeln frn Riksbanken, med en sjlvstndig rdsmyndighet under riksdagen, med kapacitet att fatta beslut om anvndningen av makrotillsynsverktyg och utfrda rekommendationer till andra myndigheter. 6.4.3 Goodhart-Rochets utvrdering av Riksbanken

Goodhart och Rochet utvrderade Riksbankens verksamhet p Finansutskottets uppdrag. Utvrderingen publicerades i augusti 2011.32 Syftet med utvrderingen var enligt Finansutskottet att granska utformningen av den svenska penningpolitiken och penningpolitikens resultat under perioden 20052010, att analysera vilka lrdomar fr penningpolitiken som kan dras av de senaste rens globala finanskris och att slutligen ven granska Riksbankens verksamhet fr att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende.33 Goodhart och Rochet diskuterar fyra modeller fr organisationen av makrotillsynen: 1. Ansvaret fr makrotillsynen delas mellan flera myndigheter. 2. Det finns en separat myndighet som ansvarar fr makrotillsynen. 3. Centralbanken ansvarar fr makrotillsynen, och det finns en separat myndighet fr mikrotillsynen. 4. Centralbanken ansvarar fr svl makro- som mikrotillsynen, och det finns en separat tillsynsmyndighet som ansvarar fr finansiella produkters skerhet. Den frsta modellen innebr att en systemrisknmnd ska samordna flera specialiserade myndigheters agerande. I Sveriges fall skulle en nationell systemrisknmnd enligt frfattarna innefatta Finansinspektionen, Riksglden, Finansdepartementet och Riksbanken.
32

Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet, Utvrdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010, Rapporter frn riksdagen 2010/11: RFR5, Finansutskottet. 33 Goodhart- Rochet, a.a., s. 6.

218

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

Goodhart och Rochet pekar p att denna modell frmodligen r den som skulle krva minst frndringar jmfrt med hur det ser ut i Sverige i dag. Det enda nya skulle vara att systemrisknmndens exakta befogenheter, mandat och styrning skulle faststllas och de nya tillsynsverktygen frdelas mellan de fyra myndigheterna. Varje myndighet skulle ha fullstndig kontroll ver sina egna verktyg. Den andra modellen skulle krva att man inrttar en helt ny myndighet, vilket, enligt frfattarnas bedmning, frefaller orealistiskt; det skulle, menar man, vara kostsamt att inrtta en sdan myndighet och att se till att det finns mekanismer som garanterar oberoende och ansvarsutkrvande. De ppekade vidare att de amerikanska erfarenheterna visat att en komplicerad organisationsstruktur fr tillsynen sannolikt r ineffektiv nr det gller att frebygga och hantera kriser. Den tredje modellen anses ha vissa frdelar. Man skulle enligt frfattarna kunna dra nytta av den expertis och personal som redan finns p Riksbanken och drmed spara resurser och personal. Goodhart och Rochet hnvisar till en rapport dr det hvdas att Riksbankens ledande roll i vervakningen av Sveriges finansiella stabilitet tminstone i viss utstrckning beror p att Riksbanken tack vare sin storlek och sitt vergripande mandat lttare kan attrahera och behlla kvalificerade analytiker n Finansinspektionen.34 Den tredje modellen bedms strka Sveriges inflytande i den nyligen inrttade europeiska systemrisknmnden (ESRB) eftersom riksbankschefen automatiskt har rstrtt i denna organisation, vilket fretrdare fr Finansinspektionen (och andra nationella myndigheter med ansvar fr mikrotillsynen) inte har. Huvudargumenten emot att ge Riksbanken det primra ansvaret fr makrotillsynen r fr det frsta att det kan komma i konflikt med mlen med penningpolitiken och fr det andra att det kan anses ge fr mycket makt till en institution, dvs. Riksbanken, som inte str under regeringens kontroll. Det frsta problemet kan enligt frfattarna hanteras genom att det inom Riksbanken inrttas ett srskilt beslutsorgan, en stabilitetskommitt, som tar besluten i makrotillsynsfrgor. Frgan om stabilitetskommittns sammansttning bedms vara viktig i flera avseenden, bl.a. fr samordningen med andra myndigheter
34

Jfr. Howell Jackson, A Report on the Mandate, Structure and Resources of the Swedish Financial Supervisory Authority.

219

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

som ansvarar fr andra aspekter av den finansiella stabiliteten och fr att begrnsa Riksbankens befogenheter. Om detta alternativ vljs rekommenderar Goodhart och Rochet att stabilitetskommittn ska best av bde oberoende ledamter som valts p grund av sin kompetens och av ledande fretrdare fr Finansinspektionen, Riksglden och Finansdepartementet. Stabilitetskommittn kan ledas av riksbankschefen och best av en vice riksbankschef med ansvar fr finansiell stabilitet, Finansinspektionens generaldirektr, Riksgldens generaldirektr, en hgt uppsatt fretrdare fr Finansdepartementet och tv utomstende ledamter. I rapporten frs dock inget resonemang om varfr just dessa myndigheter br ing i rdet. Enligt frfattarna skulle denna lsning vara mycket snarlik den i Frankrike och Finland, om stabilitetskommittn skulle vara inhyst hos Riksbanken och kunna dra nytta av kompetensen p Riksbanken och f std drifrn, men nd drivas som en separat enhet. Det fjrde alternativet r att Riksbanken ansvarar fr bde mikro- och makrotillsynen. Det skulle dock, menar frfattarna, knappast vara ett politiskt realistiskt alternativ, eftersom det skulle innebra att en frn regeringen sjlvstndig institution skulle kunna anses f fr mycket makt, inte minst betrffande beslut som indirekt kan pverka behovet av insatser av skattemedel. Goodhart och Rochet rekommenderar att det slutliga valet grs mellan det frsta och det tredje alternativet. Vilket alternativ som vljs r, menar frfattarna, avhngigt en rad specifika frhllanden som rr Sveriges politiska historia, kultur och normer, och de vill drfr inte fresprka det ena eller det andra alternativet. 6.4.4 SNS I en rapport frn SNS Konjunkturrd konstateras att de nuvarande ramverken fr finans- och penningpolitiken inte r tillrckliga fr att skra finansiell stabilitet.35 Nya regler behvs som fastslr vilken Andra utvrderingar och initiativ

35

Enkla regler, svra tider Behver stabiliseringspolitiken frndras?, SNS Konjunkturrd, januari 2012.

220

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

instans som har som huvuduppgift att vervaka den finansiella stabiliteten och vilka verktyg den frfogar ver. Konjunkturrdet ser tre alternativ fr organisationen av makrotillsyn: (1) att ge en speciell stabilitetskommitt inom Riksbanken huvudansvaret fr den finansiella stabiliteten; (2) att lta Riksbanken dela ansvaret med andra befintliga myndigheter inom ramen fr en systemrisknmnd utanfr Riksbanken: eller (3) att inrtta ett finansiellt rd som fungerar som en finansiell vakthund genom att lmna rekommendationer till befintliga myndigheter men som sjlv saknar instrument. Konjunkturrdet tycker inte att det i dagslget r uppenbart vilken lsning som ska frordas avseende organisationen av ansvaret fr makrotillsynen, men att det r mycket som talar fr att Riksbanken ges det vergripande ansvaret, dvs. alternativ (1). Om alternativ (1) blir aktuellt s ska kommittn f tillgng till ett antal olika instrument, men reporntan ska inte vara ett av dessa. Kommittn ska vara sjlvstndig i frhllande till penningpolitiken. Mot bakgrund av den starka kopplingen mellan penningpolitik och finansiell stabilitet r det enligt rdet inte fel om de beslut som Riksbanken fattar beaktar bde mlet om finansiell stabilitet och prisstabilitet. Finanspolitiska rdet Finanspolitiska rdet freslr att det nuvarande ramverket fr finansiell stabilitet frstrks.36 Enligt rdet finns en klar svaghet i det nuvarande ramverket fr finansiell stabilitet: ingen myndighet har huvudansvaret fr att vervaka och utvrdera riskerna fr finansiella obalanser och att fresl tgrder nr systemriskerna nrmar sig en kritisk niv. Av detta skl efterlyser Finanspolitiska rdet en frstrkning av det nuvarande ramverket. Man ser tv alternativa vgar fr detta. Det frsta alternativet r att Riksbanken, som redan r involverad i analys av finansiella obalanser, tilldelas ett strre ansvar fr makrofinansiell stabilitet. Flera argument talar enligt rdet fr det alternativet. Riksbanken har redan ett ansvar fr den finansiella stabiliteten. Den har, menar man, i dagslget den bsta
36

Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rdets rapport 2011.

221

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

kompetensen fr att kartlgga och vervaka systemrisker. Riksbanken har nra kopplingar till finansmarknaden i sitt dagliga arbete. Den frfogar ver instrumenten fr styrning av rntelget och drmed av den totala kreditvolymen, de centrala storheterna fr att behlla balans i den finansiella sektorn. Nr finansiella strningar uppstr, blir Riksbanken alltid involverad. Eftersom den mste vara en aktr nr problem uppstr, talar detta fr att den makrofinansiella tillsynen lggs p Riksbanken. Detta ansvar kan klargras genom en ndring i riksbankslagen. Argument kan emellertid ocks, menar man, anfras emot en utkad roll fr Riksbanken. Ett argument r att Riksbanken fr nrvarande har i stort sett bara ett medel, reporntan, vilket anvnds fr att hlla lg inflation. Skulle ansvaret fr finansiell stabilitet helt hamna hos Riksbanken mste den i s fall ha tillgng till ett antal makroekonomiska regleringsinstrument. Det andra alternativet r ett finansiellt stabilitetsrd. Det skulle ha i uppgift att analysera riskerna fr finansiell instabilitet, utveckla tekniker fr bedmning av finansiella obalanser, fresl tgrder samt ha kontakter med motsvarande organ p det internationella planet. Finanspolitiska rdet anser att detta rd inte br ha ngra andra befogenheter n att offentliggra sin analys och sina rekommendationer. Rdet br f rikta sina rekommendationer till Riksbanken, Finansinspektionen, Finansdepartementet och Riksglden liksom till andra institutioner och fretag och drmed fungera som en oberoende finansiell vakthund. Det br dock inte finnas krav p att andra myndigheter mste svara eller i vrigt reagera p rdets synpunkter. Drfr skulle den nya myndigheten inte hota Riksbankens eller andra myndigheters sjlvstndighet. Ledningen av rdet br vara helt skild frn vriga myndigheter fr att sl vakt om dess sjlvstndiga funktion som vervakare av hela det finansiella systemet, inklusive de offentliga organ som i dag r verksamma dr. En invndning mot en ny myndighet fr makrofinansiell vervakning r enligt Finanspolitiska rdet att det skulle bli en dubblering av analyskapacitet, frmst i frhllande till Riksbanken som har en stor avdelning fr finansiell stabilitet. Det finns dessutom redan tv myndigheter som vervakar den finansiella stabiliteten, nmligen Riksbanken och Finansinspektionen. Ytterligare ett statligt organ kan uppfattas som svrt att motivera. En annan nackdel kan vara att Riksbanken skulle kunna knna mindre ansvar fr makro222

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

finansiella frgor om ett finansiellt stabilitetsrd inrttades. En ytterligare risk med ett stabilitetsrd r att dess rekommendationer ltt kan ignoreras eftersom det inte har ngra maktmedel att stta bakom sina frslag. Rdet skulle d bli ett (ineffektivt) tillskott till floran av myndigheter.

6.5
6.5.1

Utveckling av myndighetssamarbetet
Stabilitetsrdet

Som nmnts i kapitel 5 finns sedan 2005 ett strukturerat samarbete i stabilitetsfrgor mellan Riksbanken, Finansinspektionen och Finansdepartementet baserat p en verenskommelse i form av ett s.k. memorandum of understanding (MOU). Fr detta ndaml har ett stabilitetsrd inrttats. Med anledning av att Riksglden utsgs till stdmyndighet enligt stdlagen trffade Regeringskansliet (Finansdepartementet), Sveriges riksbank, Finansinspektionen och Riksglden en ny verenskommelse fr samarbete om finansiell stabilitet och krishantering i maj 2009 som ersatte verenskommelsen frn 2005. Den nu gllande verenskommelsen bestr av tv delar. Den frsta delen behandlar det samarbete som berr alla fyra parterna och omfattar enbart frgor som rr finansiell stabilitet och krishantering, dvs. stabilitetsrdets verksamhet. Den andra delen behandlar samarbetet mellan Finansinspektionen och Riksbanken. Den avser dels att tcka in samarbetet utver det som berr finansiell stabilitet och krishantering, dels att ge en mer utfrlig beskrivning av arbetsfrdelning och samarbete mellan dessa tv myndigheter. Fre krisen gick arbetet i stabilitetsrdet i huvudsak ut p diskussioner och informationsutbyte kring lget i finanssektorn, men ocks p att planera och genomfra olika krisvningar. I samband med krisen 2008 blev rdet ett viktigt forum dr krishanteringstgrder kunde diskuteras och samordnas. Enligt den nya verenskommelsen ska myndigheterna, fr att frmja finansiell stabilitet och f till stnd en vl fungerande krishantering, i samband med hndelser och skeenden som kan bedmas utgra ett hot mot den finansiella stabiliteten, snarast informera varandra om sin bedmning av situationen och om vilka tgrder som kan vara aktuella att vidta samt i vrigt delge varandra

223

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

information i den utstrckning som gllande sekretessregler tillter. De ska vidare: Informera varandra om hndelser eller utvecklingstendenser av betydelse fr finansiell stabilitet. Informera om arbetet med krisberedskap hos respektive part och planera fr gemensamt arbete kring krisberedskap. Informera om internationellt arbete inom omrdet och samrda om stllningstaganden i det internationella samarbetet. Informera om frndringar av strre betydelse nr det gller intern organisation, riktlinjer eller liknande, nr detta kan ha betydelse fr arbetet med finansiell stabilitet och krishantering. Stabilitetsrdet bestr av den statssekreterare p Finansdepartementet som har ansvar fr finansmarknadsfrgor, en ledamot av Riksbankens direktion, Finansinspektionens generaldirektr samt riksgldsdirektren. Vid mtena fr ven andra fretrdare fr respektive myndighet delta. Stabilitetsrdet ska bedma den finansiella stabiliteten och systemriskerna. Det ska ven utveckla rutiner fr samordning av krishanteringen, inklusive vilken part som koordinerar gruppens arbete i olika situationer. Stabilitetsrdet ska ocks organisera krisvningar och utveckla rutiner fr grnsverskridande kommunikation. Det kan ven diskutera andra frgor av gemensamt intresse, om detta r lmpligt. Stabilitetsrdet ska sammantrda tminstone kvartalsvis. Finansdepartementets representant r ordfrande i gruppen och ansvaret fr kallelse, dagordning och minnesanteckningar vilar p departementet. Fr beredning av stabilitetsrdets arbete samt fr samrd och informationsutbyte ska det finnas en beredningsgrupp p tjnstemannaniv. 6.5.2 Samverkansrdet

Som sagts i fregende avsnitt innehller MOU:et frn 2009 tv delar. I den andra delen av verenskommelsen preciseras samarbetet mellan Finansinspektionen och Riksbanken. Av den delen framgr bl.a. att Finansinspektionen och Riksbanken ska

224

SOU 2013:6

Initiativ med anledning av krisen

efterstrva ett effektivt utbyte av information och erfarenheter och verka fr en kultur som frmjar samarbete. Som en del i detta ska myndigheterna inbrdes samrda vid varje strre policybeslut som kan tnkas ha terverkan p den andra myndighetens ansvarsomrde. Myndigheterna ska vidare trffas p tjnstemannaniv ett visst antal gnger rligen. I avvaktan p beslut om hur makrotillsynen lngsiktigt ska organiseras i Sverige har Finansinspektionen och Riksbanken genom en verenskommelse nyligen inrttat ett samverkansrd fr makrotillsyn. Den nya verenskommelsen om samverkan kompletterar verenskommelsen frn 2009 genom att vidareutveckla myndigheternas samarbete kring makrotillsynen, dvs. det frebyggande arbetet. Med detta samverkansrd vill parterna etablera en effektiv struktur fr samrd och informationsutbyte vad gller att bedma och frebygga risker fr det finansiella systemet som helhet. Detta rd ska vara en plats dr bedmningar av risker och frgor om makrotillsyn diskuteras gemensamt. ven stllningstaganden i makrotillsynsfrgor i de internationella organ som parterna deltar i kan diskuteras och om lmpligt samordnas. Samverkansrdet ska trffas tv gnger per r och medlemmar r riksbankschefen (ordfrande), generaldirektren fr Finansinspektionen, en vice riksbankschef, chefen fr Riksbankens avdelning fr finansiell stabilitet, samt Finansinspektionens chefsekonom och chefsjurist. Till rdet har det upprttats ett sekretariat hos Riksbanken och en beredningsgrupp med personer frn bda myndigheterna har inrttats som ska skta frberedelserna infr rdets mten. Enligt verenskommelsen r det tnkt att samrd och informationsutbyte ska ske kring: Bedmningar av risker fr det finansiella systemet som helhet. Mjligheterna att rtt bedma risker kar genom att vga samman parternas olika perspektiv, analyser och information. Bedmningar av behovet av tgrder fr att frebygga risker fr det finansiella systemet som helhet. Drigenom kar frutsttningarna fr respektive myndighet att, inom sitt uppdrag, gra en vl avvgd bedmning av vilka tgrder som r lmpliga. Utvecklingen av analyser, verktyg och metoder som kan anvndas i arbetet med att frebygga risker fr det finansiella

225

Initiativ med anledning av krisen

SOU 2013:6

systemet som helhet. Ambitionen br vara att s lngt mjligt samordna detta utvecklingsarbete. Detta bidrar till att dels tillvarata myndigheternas delvis skilda kompetenser, dels undvika dubbelarbete. Myndigheternas stllningstaganden kring bedmningar av risker fr det finansiella systemet som helhet och lmpliga tgrder fr att frebygga dessa samt kommunikationen av dessa bedmningar. Ambitionen med samrdet br vara att samordna agerandet fr att bidra till kad tydlighet i myndigheternas kommunikation med finansmarknadens aktrer, andra myndigheter och allmnheten. 6.5.3 Myndighetssamarbete i Norden och Baltikum

Genom att de svenska storbankerna sedan ganska lnge haft en jmfrelsevis omfattande verksamhet utomlands har det varit ndvndigt fr svenska myndigheter att etablera olika former av samarbete med motsvarande myndigheter i andra lnder. Detta har framfr allt gllt vriga nordiska lnder och Baltikum. Ett exempel p detta r de nordiska tillsynsmyndigheternas samarbete i tillsynen av Nordea som till en del sttt modell fr de s.k. tillsynskollegier som p senare r etablerats som en central komponent i tillsynssamarbetet inom de nya EU-tillsynsmyndigheterna. Det har ocks utvecklats ett mer formaliserat samarbete nr det gller makrotillsyn och krishanteringsberedskap i form av ett Nordiskt-Baltiskt forum (Nordic-Baltic Stability Group-NBSG), som bildades 2010 p basis av en verenskommelse mellan finansdepartement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i de berrda lnderna. NBSG r den frsta grnsverskridande stabilitetsgrupp som bildats i Europa. Gruppen mts tv gnger rligen, och bedriver drutver arbete i ett antal arbetsgrupper.

226

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Finansinspektionen r en av flera svenska myndigheter som arbetar fr finansiell stabilitet. Ett av kommittns uppdrag r att se ver hur rollfrdelningen br se ut myndigheterna emellan, och som en utgngspunkt fr detta beskrivs i detta och fljande kapitel hur de olika myndigheterna arbetar idag p detta omrde. Nr det gller Finansinspektionen har kommittn dessutom uppdraget att utreda om inspektionen behver nya mjligheter att ingripa, bl.a. mot bakgrund av det kommande kapitaltckningsregelverket. En annan aspekt vi ftt uppdraget att analysera r om ingripanden p basis av vissa specificerade frutsttningar, s.k. prompt corrective action, r ngot som br tillmpas i Sverige. I detta kapitel redovisas hur statsmakternas uppdrag till Finansinspektionen formulerats och det ges en kortfattad beskrivning av hur inspektionen mer konkret arbetar fr att fullgra sitt uppdrag. I kapitlet redovisas och diskuteras ocks hur de olika slag av skyddsintressen som tillsynen ska vrna kommer in i de olika verksamheter som bedrivs av finansiella fretag. Vidare redovisas ngra externa bedmningar och utvrderingar som gjorts av Finansinspektionens verksamhet de senaste ren och de slutsatser dessa lett fram till. Avslutningsvis diskuteras behovet av nya ingripandemjligheter fr inspektionen. De deskriptiva delarna bygger huvudsakligen p frfattningar, regleringsbrev och frarbeten, samt material och information frn Finansinspektionen.

7.1

Finansinspektionens uppdrag och befogenheter

Finansinspektionen r en myndighet under regeringen. Enligt frordningen (2009:93) med instruktion fr Finansinspektionen ansvarar inspektionen fr tillsynen, regelgivningen och tillstnds227

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

prvningen som rr finansiella marknader och finansiella fretag. I instruktionen sgs fljande:
inom ramen fr egna beslut om resursfrdelning och planering ska myndigheten arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system och verka fr ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet. Finansinspektionen ska srskilt svara fr att flja och analysera utvecklingen inom ansvarsomrdet. Om inspektionen bedmer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt pverka det svenska finansiella systemets funktionsstt, ska regeringen underrttas.

I regleringsbrevet anges att Finansinspektionen ska:

Bidra till ett stabilt finansiellt system som prglas av hgt frtroende med vl fungerande marknader som tillgodoser hushllens och fretagens behov av finansiella tjnster samtidigt som det finns ett hgt skydd fr konsumenter.

Det finns allts en tydligt uttalad ambition frn regeringens sida att Finansinspektionen ska arbeta med ett stabilt finansiellt system som vergripande mlsttning, tillsammans med att vrna konsumentintresset. I budgetpropositionen ges, liksom fr andra statliga myndigheter, de vergripande prioriteringarna fr verksamheten. Genom regleringsbrevet kan regeringen ocks ge Finansinspektionen mer specifika uppdrag. I regleringsbreven frn 2010 och 2011 fick inspektionen exempelvis srskilda uppdrag att avrapportera underskningar av vissa finansiella fretags arbete med avvecklings- och rekonstruktionsplaner, om rdgivning till konsumenter angende placeringar inom PPM-systemet, behovet av regelndringar betrffande flaggnings-och insynsregler och att flja upp genomfrande av nya regler fr ersttningspolicys. Under 2012 har regeringsuppdragen varit vsentligt frre. Genom olika frfattningar, frmst lagar, som reglerar de finansiella fretagens verksamhet, exempelvis lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrrelse, frskringsrrelselagen (2010:2043) och lagen (2007:528) om vrdepappersmarknaden fr Finansinspektionen olika uppgifter inom ramen fr sitt uppdrag. I det fall inspektionen utsetts till behrig myndighet kan myndigheten ocks tilldelas uppgifter genom EU-frordningar. Av dessa frfattningar framgr frutsttningarna fr att tillstnd ska meddelas fr finansiell verksamhet, vilka rrelseregler som gller fr verksamheten, vad tillsynen ska avse och vilka ingripandemjligheter som Finansinspektionen har nr fretagen inte fljer
228

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

reglerna. Det framgr ocks vilka krav inspektionen kan stlla p rapportering frn de reglerade fretagen. Finansinspektionen har dessutom i stor omfattning bemyndigats att meddela freskrifter som kompletterar de olika lagbestmmelserna. Finansinspektionen har sledes i uppgift att utfrda regler och ge tillstnd fr att bedriva finansiell verksamhet, att utva tillsyn ver att reglerna fljs, och, slutligen och vid behov, ingripa mot vertrdelser. Det r huvudsakligen genom dessa verktyg som Finansinspektionen frvntas uppfylla mlen i regleringsbrevet. Finansinspektionen utformar tmligen fritt den lpande tillsynen och bestmmer i stor utstrckning sjlv vilken information som ska inhmtas och hur vervakningen av finansfretagens verksamhet ska utvas och vad den ska avse. Det r bara enskilda fysiska och juridiska personer inte system eller marknader - som kan avkrvas regelefterlevnad. Det hindrar inte att tillsynen behver ha ett bredare perspektiv i bde analys och tgrder fr att kunna adressera frgor och problem som pverkar sektorn och marknaderna mer brett. Som framgtt av kapitel 3 r det en viktig historisk lrdom att det finns ett mycket starkt samband mellan den allmnna ekonomiska utvecklingen och omfattningen av strningar och problem p finansmarknaden. Ett enskilt finansfretags verlevnadsfrmga i olika avseenden r nra beroende av hur marknaden som helhet utvecklas, bde nr det gller utvecklingen i ett konjunkturperspektiv och betrffande mer lngsiktiga frndringar i branschstruktur och produktsortiment. Bde fr tillsynen ver individuella fretag och fr att utfrda freskrifter mste Finansinspektionen drfr ha en god frstelse fr vilka risker bde fretagsspecifika och mer generella som fretagen r utsatta fr. Vissa av sektorslagarna, bl.a. lagen om bank och finansieringsrrelse, innehller mycket allmnna bestmmelser, nrmast av generalklausulskaraktr, som lgger fast krav p riskhantering och tillrcklig kapitalstyrka. Detta ger inspektionen ett brett mandat att ingripa mot olika risker som kan uppst p marknaderna. Flera av de verktyg Finansinspektionens har r ocks generella i bemrkelsen att de riktar sig till flera fretag samtidigt. Det gller bl.a. mjligheten att utfrda freskrifter och allmnna rd. Finansinspektionen har exempelvis utfrdat allmnna rd om begrnsningar av belningsgraden fr bostder (bolnetaket), och kan (med hnsyn till bl.a.

229

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

systemrisker) pverka flera fretags kapitalsituation genom att ta fram freskrifter och krav p likviditetsbuffertar.1 Utver direkta ingripanden och regelndringar kan myndigheten ocks uppmrksamma regeringen p behov av lagndring nr utvecklingen ger anledning till detta. Drutver kan inspektionen pverka p ett mer indirekt, men fr den skull inte oviktigt, stt genom publika rapporter, dialog med branschen etc. Finansinspektionen har ocks, bl.a. genom de nya europeiska tillsynsmyndigheterna, pverkansmjligheter p den europeiska nivn. Slutligen kan lggas till att, som framgr i avsnitt 7.8 nedan, de EUregelverk som r under framvxt (CRD IV, krishanteringsregelverket) p vissa punkter ppnar fr en hgre grad av proaktivitet och ett tydligare inslag av marknadsvergripande bedmningar. Vi terkommer till inspektionens ingripandemjligheter i avsnitt 7.8.

7.2

Styrning av Finansinspektionen

Finansinspektionens verksamhet styrs av de av riksdagen beslutade rrelselagar som reglerar finansmarknaden och dess olika delar, regeringens instruktion och regleringsbrev samt genom riksdagens beslut om anslag till myndighetens verksamhet. Den svenska frvaltningsmodellen innebr att myndigheter under regeringen varav Finansinspektionen r en - r sjlvstndiga i meningen att regeringen inte fr styra eller pverka myndighetsutvningen i enskilda renden.2 Regeringens styrning handlar i huvudsak om att tillstta (och avstta) generaldirektr och styrelse, definiera myndighetens ml och uppdrag i vergripande termer och flja upp dessa, ge myndigheten bemyndiganden att utfrda frskrifter etc., samt att fresl riksdagen vilka ekonomiska ramar myndigheten ska ha. Finansinspektionens huvudsakliga finansiering sker via anslag frn statsbudgeten. Utver anslagsmedel har Finansinspektionen vissa avgiftsintkter som myndigheten sjlv tar in och disponerar ver. Avsikten r att dessa avgifter ska tcka kostnaderna fr de specifika tjnster avgifterna avser. Frmst handlar det om avgifter
1

Kommande nya regler (CRD IV) om kvantitativt krav p likviditetstckningsgrad och rapportering. 2 Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, fr bestmma hur en frvaltningsmyndighet i ett srskilt fall ska besluta i ett rende som rr myndighetsutvning mot en enskild eller mot en kommun eller som rr tillmpningen av lag. Se 12 kap. 2 regeringsformen.
230

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

fr olika typer av tillstnd. Fr 2011 motsvarade detta 17 procent av inspektionens intkter. Finansinspektionen tar ut rliga tillsynsavgifter frn fretagen under tillsyn, som p sikt ska motsvara de kostnader som Finansinspektionen redovisar mot sitt anslag. Dessa medel levereras direkt till statsbudgeten, och kan allts inte disponeras av inspektionen. Drigenom uppns en situation dr myndighetens verksamhet finansieras inom ramen fr det utgiftstak som gller fr statsfrvaltningen, samtidigt som verksamheten ur ett statsfinansiellt perspektiv inte belastar statsbudgeten. Inspektionen kan ven ta ut s kallade rest- och drjsmlsavgifter och sanktionsavgifter som redovisas mot inkomsttitel och levereras till statskassan. Finansinspektionen har sedan ett antal r haft en jmfrelsevis stark tillvxt av resurser och av bemanning. Som framgr nedan har den rliga resursanvndningen kat med 160 procent mellan 2000 och 2011, och antalet anstllda med 140 personer, frn 160 r 2000 till 300 r 2011, dvs. i princip en frdubbling. Finansinspektionen bedmer att tillvxten kommer att behva fortstta de nrmaste ren. Antalet anstllda bedms vara uppe i cirka 330 vid utgngen av 2013.

Tkr

450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0

Klla: Finansinspektionen.

231

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

350 300 250 200 150 100 50 0

Klla: Finansinspektionen. Medelantal under resp. r. Uppgifterna fr 2012 och 2013 r prognoser

Tillvxten representerar framfr allt tv saker. Fr det frsta har inspektionen, till stor del till fljd av regelutveckling och kat tillsynssamarbete inom EU, ftt fler och mer omfattande arbetsuppgifter. Fr det andra har det handlat om en ambitionshjning frn statens sida nr det gller finansiell tillsyn, bde nr det gller stabilitetsfrgor och konsumentfrgor. Under de senaste tio ren har en omfattande regelutveckling och harmonisering skett inom EU. De allra senaste ren har, i krisens spr, fokus legat p stabilitetsrelaterade frgor, med frndringarna i kapitaltckningsregelverket fr banker (CRD) och det motsvarande s.k. Solvens 2 fr frskringsbolag, som frmsta exempel. Drtill har tre EU-tillsynsmyndigheter fr bank-, frskrings-, respektive vrdepappersomrdena, (EBA, EIOPA och ESMA) och den europeiska systemrisknmnden (ESRB) upprttats. ren fre krisen implementerades en rad EU-direktiv och ett antal frordningar beslutades med tyngdpunkt p marknadstillsyn och konsumentskydd, exempelvis direktiven om prospektgranskning, penningtvtt och marknadsmissbruk. Allt detta har inneburit ett omfattande arbete fr Finansinspektionen dels
232

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

relaterat till frhandlingsprocessen och implementeringen, dels genom de i flertalet fall vidgade tillsynsuppgifter som tillkommit.

7.3
7.3.1

En internationaliserad tillsyn
Finansinspektionen och det europeiska regelarbetet

EU:s nya finansiella tillsynsstruktur3 innebr ett utkat samarbete p EU-niv inom ramen fr det europeiska systemet fr finansiell tillsyn (ESFS), bestende av de tre tillsynsmyndigheterna och ESRB. Samarbete och utbyte av information r grundpelare i detta ntverk, vilket bl.a. innebr utkade skyldigheter fr Finansinspektionen. Finansinspektionen r genom sin generaldirektr representerad i de tre tillsynsmyndigheternas styrelser och i systemrisknmnden. Dessutom deltar tjnstemn frn Finansinspektionen i ett hundratal undergrupper och arbetsgrupper. En viktig uppgift fr de tre europamyndigheterna r att bidra till gemensamma standarder och metodutveckling fr att frmja en hg och jmn kvalitet i tillsynen och till en konsekvent tillmpning av rttsakter. Bland annat drfr har myndigheterna getts befogenheter att utarbeta s.k. tekniska standarder fr tillsyn.4 I de fall lagstiftaren (Europaparlamentet och rdet) delegerar befogenhet till kommissionen att anta tekniska standarder fr tillsyn genom s.k. delegerade akter, fr EU-tillsynsmyndigheterna utarbeta dessa standarder.5 Myndigheterna utarbetar frslag som beslutas av respektive tillsynsstyrelse6 och drefter verlmnas till kommissionen fr godknnande. I processen fr utarbetande av dessa standarder ingr att myndigheterna ska ha genomfrt ett ppet offentligt samrd med analys av frslagen samt att de ska begra ett yttrande av de intressentgrupper som finns p respektive bank-, frskrings- och tjnstepensions- och vrdepappersomrdet. Fr dessa tekniska standarder fr tillsyn och fr genomfrande r det Finansinspektionen som genom sin representation i myndigheternas styrelser r det svenska organ som r med och pverkar
3 4

Se avsnitt 6.2 fr en fylligare redogrelse. I realiteten r dessa ibland relativt generella och policyorienterade, sledes mer n rent tekniska. 5 Delegationen till kommissionen sker inom ramen fr artikel 290 i EUF-frdraget (delegerade akter). Ett liknande frfarande gller fr tekniska standarder fr genomfrande som grundar sig p artikel 291 i Lissabonfrdraget. 6 Kallas Board of Supervisors och bestr av cheferna fr respektive nationell tillsynsmyndighet, eller ibland ansvarig sektorchef.
233

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

regelutformningen. Utformningen av denna del av EU-regleringen frhandlas allts fram mellan de nationella tillsynsmyndigheterna, inte regeringarna, vilket innebr en ny och viktigare roll fr de nationella tillsynsmyndigheterna i regelutformningen. Betrffande EU-samarbetet medverkar Finansinspektionen, tillsammans med Riksbanken, ven i den Europeiska Systemrisknmnden (ESRB). Hrutver deltar, som nmnts i kapitel 6, Finansinspektionen ven i Nordic-Baltic Stability Forum, ett samarbetsforum fr myndigheter i de nordiska och baltiska lnderna, med fokus p finansiella stabilitetsrisker i den nordisk-baltiska regionen. 7.3.2 Arbete med internationella standarder

Utver Finansinspektionens freskrifter och de EU-regler som genomfrts i Sverige genom nationell lagstiftning, finns andra internationella regler och rekommendationer som kan ha betydelse fr finansiella fretag som r verksamma i Sverige. I Finansinspektionens instruktion anges ocks att myndigheten aktivt ska delta i verksamheten inom globala standardsttande organ. De fora dr dessa typer av standarder diskuteras och utformas r allts en arena dr Finansinspektionen arbetar praktiskt, inom ramen fr olika kommitter och arbetsgrupper. Ett viktigt exempel r Baselkommittn fr banktillsyn. Andra viktiga internationella, standardsttande organ r International Accounting Standards Board (IASB) och Internationella organisationen fr vrdepapperstillsyn (IOSCO). Dessa rekommendationer och standarder har, till skillnad frn EU-direktiv och EUfrordningar, i sig ingen rttsligt bindande verkan i Sverige, men IMF utvrderar i sin Financial Sector Assessment Program (FSAP) likvl hur vl ett land lever upp till dessa standarder och rekommendationer. Bland annat drfr finns goda skl fr Sverige att strva efter att leva upp till den best practise som kommer till uttryck i dessa internationella verenskommelser. S sker ocks genom att den typen av krav och normer tas in i de svenska regelverken.

234

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

7.4

Regelutformning

Finansiell lagstiftning antas av riksdagen p basis av frslag frn regeringen, i sin tur ofta franledda av EU-direktiv eller andra internationella verenskommelser. Drutver finns direkt gllande frordningar frn EU. Den finansiella lagstiftningen innehller rrelseregler som de individuella fretagen ska flja. Det r sledes fretagen, deras ledningar och styrelser, som har det primra ansvaret fr att regler fljs. Det r riksdagen som beslutar om regler som r bindande fr fretagen, men i mnga fall anges i lagstiftningen bara vergripande och allmnt hllna regler, som kan vara svra att tolka och tillmpa fr det enskilda finansiella fretaget. I tskilliga fall har drfr riksdagen bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer att besluta om mer preciserade eller specifika regler inom ramen fr de vergripande lagreglerna. Regeringen har ofta i sdana fall vidarefrmedlat bemyndigandet till Finansinspektionen. Givet ett sdant mandat kan inspektionen besluta om freskrifter som blir lika bindande fr fretagen som en lagregel.7 Finansinspektionen kan ocks utfrda allmnna rd.8 Inspektionen har mjlighet att utfrda allmnna rd fr tillmpningen av en frfattning inom Finansinspektionens ansvarsomrde utan srskilt bemyndigande. Allmnna rd r, till skillnad frn freskrifter, inte bindande. Allmnna rd r rekommendationer om hur en viss frfattning br tillmpas, och visar hur Finansinspektionen anser att ett fretag kan gra fr att uppfylla vad som frvntas av det. Fretag kan allts vlja en annan metod fr att uppn samma syfte som de allmnna rden och, framfr allt, den bakomliggande regeln har. Men ett fretag vars alternativa handlande inte ger det nskade resultatet kan anses ha brutit mot lagregeln. I dessa fall kan Finansinspektionen komma att ingripa drfr att lagregeln inte har fljts. Om Finansinspektionens beslut verklagas r det domstol som ytterst avgr vad som krvs fr efterlevnaden av lagregeln. Exempel p omrden dr Finansinspektionen gett ut freskrifter gller gar- och ledningsprvning (FFFS 2009:3, medan ett
7

Samtliga freskrifter och allmnna rd redovisas inom ramen fr Finansinspektionens frfattningssamling (FFFS) och finns tillgngliga p FI:s hemsida. Fr flertalet frfattningar som beslutats de senaste ren finns ven frarbeten i termer av besluts -PM och liknande tillgngligt. 8 I praktiken vljer Finansinspektionen ofta att besluta om bindande freskrifter som dessutom innehller allmnna rd rrande vissa frgor.
235

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

exempel p allmnna rd r Krediter i konsumentfrhllanden (FFFS 2011:47).

7.5
7.5.1

Tillsyn
Vilka str under tillsyn och varfr

Finansinspektionen utvar idag huvudansvaret fr den finansiella tillsynen ver drygt 2 800 i Sverige verksamma finansiella fretag.9 Drutver finns en grupp av drygt 300 fretag som r registrerade hos Finansinspektionen, men som inte r freml fr tillsyn. Det finns ocks ett stort antal utlndska fretag - cirka 16 000 - som i olika form och utstrckning r aktiva p den svenska marknaden, men dr tillsynsansvaret ligger hos respektive hemland. Filialer till utlndska kreditinstitut och vrdepappersbolag r dock rapporteringsskyldiga till Finansinspektionen dels fr likviditetsrisker, dels fr kvartals- och rsbokslutsuppgifter.

Typ av fretag
Banker Kreditmarknadsbolag Betaltjnstfretag Brs- och clearingfretag Fondbolag Fonder Frskringsbolag, riks Frskringsbolag, lokala mm Frskringsfrmedlare Vrdepappersbolag TOTALT (inkl. vriga)
Klla: Finansinspektionen

Antal
89 48 23 15 78 896 139 258 1030 127 2835

I denna stora grupp, som alla sysslar med ngot slag av finansiell verksamhet, ingr fretag med mycket skiftande storlek, skiftande verksamhet och skiftande roll i ett samhllsperspektiv och de har drfr olika regleringskrav.
9

Detta innefattar sledes inte svenska finansiella fretags filialer utomlands (i egenskap av sjlvstndiga tillsynsobjekt), inte heller de drygt 4 000 fysiska personer som arbetar med frskringsfrmedling.
236

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

De finansiella fretag som torde vara mest vlbekanta fr gemene man r bankerna, vilka spelar en central roll p mnga omrden. De tar emot medel p bankkonton som insttarna ocks anvnder fr att utfra betalningar. Det finns dessutom ofta ett betal- eller kreditkort kopplat till kontot. De spelar ocks en avgrande roll fr kreditfrsrjningen till hushll och fretag. Bankrrelse kan drivas i olika associationsformer; aktiebolag, ekonomisk frening eller sparbank. Utlndska banker kan driva verksamhet i Sverige via en filial. Vilken verksamhet varje individuell bank bedriver varierar ocks. Vissa banker ingr i stora finansiella koncerner medan andra, t.ex. sparbanker och medlemsbanker, r fristende. Bankernas balansomslutningar r ocks av mycket skiftande storlek. Den strsta banken, Nordea, hade fr rkenskapsret 2011 en balansomslutning p ver 6 000 miljarder kr, medan den minsta banken, Frenninge Sparbank, fr samma rkenskapsr hade en balansomslutning p drygt 30 miljoner kronor. Bankerna har under senare tid ftt viss konkurrens om inlningen frn kreditmarknadsfretag. Kreditmarknadsfretagens krnverksamhet bestr i kreditgivning som de finansierar p olika stt; genom att ta emot inlning, ge ut obligationer eller lna p marknaden p annat stt. Kreditmarknadsfretagen tillhandahller inte betalningstjnster. Vissa av bankerna har valt att lgga sin bolneverksamhet i dotterbolag som drivs i kreditmarknadsbolagsform. Banker r allts centrala fr en fungerande betalningsfrmedling och r tillsammans med kreditmarknadsbolagen (i synnerhet bolneinstituten) viktiga fr kreditfrsrjningen. Bda dessa fretagstyper kan dessutom, liksom vrdepappersbolagen, driva vrdepappersrrelse, t.ex. genom att handla med aktier och andra vrdepapper fr egen eller andras rkning. P s stt bidrar de ven indirekt till kapitalfrsrjningen. Det senare gller ven fondbolagen som frvaltar sparande i olika slag av vrdepappersfonder. Brser och liknande marknadsplatser utgr en annan pusselbit fr kapitalfrsrjningen genom att vara en knutpunkt dr handeln med vrdepapper ger rum. Marknadsplatser kan via sin handel med derivatinstrument ocks bidra till hantering av risk. Som exempel p en svensk marknadsplats kan nmnas Nasdaq-OMX. Handeln i aktier, derivat och andra vrdepapper clearas hos s kallade clearingorganisationer. Clearingorganisationer berknar hur mycket parterna i en betalnings- eller vrdepapperstransaktion ska betala till varandra. Ett exempel p en aktr som clearar betalningar
237

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

r Bankgirocentralen. Vissa clearingorganisationer fungerar ven som s kallad central motpart (CCP). En central motpart kan bidra till skrare avveckling genom att g in som kpare till alla sljare och sljare till alla kpare i vrdepapperstransaktionerna. Ett exempel p en central motpart r NASDAQ-OMX Derivatives Markets, som clearar derivatkontrakt och repor i Sverige. Fr aktiemarknaden erbjuder nederlndska EMCF central motpartsclearing av bland annat de aktietransaktioner som grs p brsen NASDAQ-OMX. Nr en vrdepappersaffr r slutfrd registreras den hos en central vrdepappersfrvarare. En sdan aktr registrerar ven andra hndelser betrffande vrdepapperen, t.ex. pantsttning. I Sverige finns det en sdan aktr, Euroclear Sweden. En annan central aktr fr riskhanteringen r frskringsfretagen. Hushll och fretag kan genom frskringar minska risken fr att vissa onskade hndelser blir kostsamma. I stllet tar frskringsfretaget ver risken mot betalning i form av en premie. Systemstabilitet Vissa typer av finansiella fretag r reglerade fr att vrna det finansiella systemets funktionsfrmga. Som beskrivs i kapitel 2, brukar man tala om att det finansiella systemets har tre grundlggande funktioner; att frmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalfrsrjning) och riskhantering. Eftersom de hr funktionerna dels har avgrande betydelse fr hela samhllsekonomin, dels att de fretag som br upp funktionerna, frmst - men inte enbart - bankerna, r knsliga fr strningar, r det ndvndigt att staten p olika stt engagerar sig fr att skra dessa funktioner. Anledningen till att bankerna kommer i srskilt fokus r den knslighet som kommer av att deras balansrkningar har en mycket likvid skuldsida (insttningar m.m.) och en mycket illikvid tillgngssida (lnefordringar), dels fr att finansierings- och frtroendeproblem kan spridas snabbt mellan banker. Det r i det skedet som marknadens funktionsfrmga kan sls ut. Riskerna fr detta r strre ju strre och ju fler banker som berrs. Dessa typer av kombinerade srbarhets- och spridningsproblem r unika fr finanssektorn och finns i princip inte fr exempelvis industrifretagen. Detta motiverar srskild reglering och tillsyn av banker som syftar till att dels begrnsa deras risker och ka deras motstndskraft
238

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

mot strningar, dels fr att begrnsa konsekvenserna om de nd fr problem. Det finns generella associationsrttsliga regler som syftar till att alla slags fretag ska ha en viss grad av finansiell robusthet; inte minst en lngivare vill se att ett fretag har en visst mtt av eget, riskbrande kapital i sin balansrkning. Finns detta kan bolaget, i vart fall inom vissa grnser, st pall fr yttre pfrestningar utan att hamna i konkurs och drmed riskera frluster fr lngivaren. Banker har emellertid utver dessa allmnna krav srskilda krav p kapital och p riskhantering som ska bidra till kad stabilitet. Som antytts r dock banker inte den enda typ av finansfretag som kan vara systemkritiska. Det handlar drutver framfr allt om de fretag som br upp den finansiella infrastrukturen i form av handelsplatser, vrdepappersfrvaring, clearing och avveckling. Hr r det viktigt att fretagen i operativ mening r skra och stabila. I de fall dr de dessutom upptrder som s.k. central motpart (CCP) i affrerna fr ven deras finansiella stadga en avgrande roll. Som antytts r inte alla finansfretag inte ens alla banker systemstabilitetsviktiga. Ser man till antalet fretag som str under tillsyn kan man konstatera att sdana fretag utgr en ganska begrnsad del av populationen. Ett ftal finansfretag de strre bankerna och ngra infrastrukturfretag som Nasdaq-OMX och Euroclear kan betraktas som viktiga fr systemstabiliteten i mer permanent mening. Men ett antal drutver r sdana som under vissa omstndigheter kan bli av systemmssig betydelse. Inte minst hndelserna hsten 2008 gjorde det tydligt att fretag som a priori inte framstr som strategiska fr systemet under vissa frutsttningar nd kan hamna i en sdan roll. I Sverige var det tv sm banker, Kaupthing och Carnegie som sannolikt ingen p frhand skulle ha frestllt sig som systemviktiga som Riksbanken fick rdda med ndkrediter i oktober 2008. Fler n man tidigare oftast frestllt sig kan allts i vissa lgen f en systemmssig betydelse, lt vara att det r mycket svrt att p frhand veta vilka och under vilka omstndigheter de skulle kunna f en sdan roll. Men ven med detta i beaktande handlar det dock fortfarande om en tmligen begrnsad del av de tillsynsunderstllda fretagen. Konsumentskyddet: stabilitet och information Nr det gller konsumentskyddsmlet berrs dremot, och till skillnad frn systemstabilitetsmlet, nstan alla finansiella fretag och fretagskategorier.
239

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Finansiella fretag som sljer tjnster eller produkter till konsumenter mter allts regleringskrav i syfte att skydda konsumenten, och utver de som gller fr alla slags fretag. Huvudsklet r att finansiella tjnster och produkter ofta r komplicerade och svra att vrdera bde p frhand och i efterhand, och konsumenten har i regel ett stort informationsunderlge visavi producenten. Drtill kan tjnsten/produkten ha stor ekonomisk betydelse fr den enskilde. Konsumentskydd r drfr ett skl till att finansiella fretag har srskilda regleringskrav och str under srskild tillsyn. Utgngspunkten fr en del av den konsumentskyddande regleringen av finanssektorn kan uttryckas som att konsumenten ska kunna ha en vlgrundad frvntan att deras tillgngar r trygga och att fretaget ska kunna leva upp till gjorda utfstelser. Detta handlar sledes om att fretagen ska vara finansiellt stabila. Det gller i hg grad frskringsfretag, vars frmga att fullgra sina taganden kan ha avgrande ekonomiska betydelse fr enskilda kunder, men ven kreditmarknadsfretag och vrdepappersbolag.10 Konsumentskyddet har drutver mlet att se till kunderna fr korrekt och begriplig information frn producenten om produkter, kostnader och villkor. Fr exempelvis banker och frskringsbolag r bde stabilitetsoch informationsaspekten relevant. Fr vissa typer av fretag r dock det frsta kravet finansiell stabilitet av underordnad betydelse eftersom fretagets fortlevnad i sig r av mindre vikt fr kunden. Fr finansiella fretag som normalt inte har ngra finansiella positioner baserat p kundmedel exempelvis fondbolag - r fretagets finansiella stabilitet inte relevant i termer av skyddsintresse. Vad som kommer i fokus r i stllet hur man informerar kunder om avkastning, risk och kostnader, att eventuella intressekonflikter hanteras, att man hller rgngen
10

Frskringsfretagen r av stor betydelse fr det finansiella systemets frmga att bidra till riskutjmning. Det har diskuterats om livfrskringsfretag skulle kunna skapa problem fr sig sjlva genom s.k. ddsspiraler och att regelverket kan bidra till detta. Nr vrdet p aktier faller s vill, eller tvingas, fretaget slja aktier fr att kpa obligationer. Eftersom dessa aktrer r stora, kanske frmst p svenska obligationsmarknaden, men ven p den svenska aktiemarknaden, kan det medfra att aktiepriserna faller ytterligare och framfr allt att obligationsrntan faller. Det senare medfr att berkningen av livfrskringsfretagens skulder till frskringstagarna kar, vilket ytterligare minskar fretagets kapacitet att hlla aktier. Detta skulle i slutndan kunna leda till att frskringsfretag fr bristande soliditet. Om mnga livfrskringsfretag fr lgga ned verksamhet till fljd av soliditetsproblem skulle det finansiella systemets riskhanteringsfrmga kunna hotas. Konsumenternas frtroende kan ocks svikta vilket medfr att systemets riskutjmningsfrmga frsmras; finansmarknaden blir mindre effektiv. En sdan situation har dock aldrig uppsttt s det r svrt att avgra hur stora samhllsekonomiska kostnader det skulle medfra. Huvudsklet att reglera frskringsfretag har ansetts vara konsumentskyddsaspekten.
240

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

mellan rdgivning och frsljning etc. Detsamma gller fr vrdepappersbolag. Det finns frvisso finansiella risker fr konsumenten/investeraren i relationen med ett vrdepappersbolag, men dessa r inte relaterade till fretagets balansrkning och finansiella stllning, utan till risken att fretaget inte klarar att hantera kundens pengar och vrdepapper p ett skert stt. Eftersom vrdepappersbolag dock i mnga fall har viss inlning, och dessutom omfattas av kapitaltckningsregelverken, mste dock den finansiella stabiliteten fr dessa vederbrligen beaktas i tillsynen. Fr frskringsfrmedlare och rena rdgivningsfretag av olika slag finns inga samhllsmotiv att vervaka eller vrna deras finansiella stllning. Hr handlar det samhlleliga skyddsintresset helt om att frhindra att konsumenten frs bakom ljuset genom dlig information. Andra motiv fr reglering Finansiella fretag r reglerade ocks av andra skl n deras direkta betydelse fr systemstabiliteten och konsumentskyddet. Ett motiv kan betecknas som generellt marknadsvrdande, och berr faktorer som genomlysning och skerhet i handelssystem, p marknadsplatser och i clearing och avveckling. Detta r viktigt fr en vl fungerande marknad. Det r ocks viktigt fr frtroendet fr det finansiella systemet att det finns fungerande styrning, kontroll, redovisning och revision i finansiella fretag och att inte brottsliga eller i andra avseenden olmpliga personer upptrder i gar- eller ledningsfunktioner i finansiella fretag. Ytterligare skl fr srskild reglering och tillsyn av finansiella fretag, och som indirekt relaterar till systemstabilitet och konsumentskydd, r frekomsten av statliga garantier av olika slag. Det gller svl explicita garantier typ insttningsgarantin som implicita garantier fr att viss verksamhet bedms samhllsviktig. Statliga garantier innebr att staten tar ver eller i vart fall frvntas bli tvingad att ta ver en del av risken frn fretagens finansirer, dvs. gare, insttare och kreditgivare. Problemet r att detta skapar incitament fr dessa att ta nnu strre risker n vad de annars skulle ha gjort. Riskbaserade insttningsgarantiavgifter och effektiva krishanteringssystem r viktiga metoder fr att minska denna risk. Det r dock inte tillrckligt det behvs reglering som frhindrar fr stort risktagande, det krvs aktiv tillsyn och det
241

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

krvs effektiva ingripandemjligheter fr att stvja den typen av beteenden. 7.5.2 Tillsynens utformning

Prioriteringar behvs Mlen fr regleringen av finansiella fretag avspeglas i Finansinspektionens uppdrag att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system och ett gott konsumentskydd. Finansinspektionen vervakar att fretagen fljer regelverken genom att ta in statistisk och annan rapportering, gra platsunderskningar och i vrigt fnga upp och reagera p indikationer p vertrdelser. I sektorslagarna finns ofta en proportionalitetsprincip som innebr att bestmmelserna ska tillmpas med hnsyn till omfattningen p fretagets verksamhet; det stlls exempelvis inte samma krav p sofistikerade kontrollfunktioner i ett litet fretag som i ett stort. Finansinspektionen har inte heller samma fokus p alla fretag i sin tillsyn, utan arbetar utifrn ett riskbaserat frhllningsstt. De strre bankerna och frskringsbolagen fljs kontinuerligt. Frutom kontroll av den lpande inrapporteringen r de mindre fretagen freml fr genomgngar med strre tidsmellanrum. Detta svida inte Finansinspektionen i sin riskbedmning, genom indikationer frn marknad och kunder, eller via egna, mer stickprovsmssiga underskningar, beslutar att omedelbara insatser behvs. Finansinspektionen bedriver sledes inte en kontinuerlig vervakning av varje finansiell aktr. En ordning dr Finansinspektionen kontinuerligt och ingende skulle bevaka varje finansiellt fretag och beslutsfattare skulle vara extremt resurskrvande. Sdana kostnader fr tillsynen skulle vara svra att samhllsekonomiskt motivera. Finansinspektionen mste drfr prioritera i tillsynsarbetet och gr detta utifrn en bedmning av risk i olika finansiella verksamheter och av hur stort det negativa genomslaget fr andra fretag, fr konsumenterna och fr skattebetalarna kan bli, om problem uppstr. Samtidigt r det viktigt att alla de fretag som str under tillsyn verkligen uppfattar att tillsynen r en realitet och inte en formalitet. Finansinspektionen driver fr nrvarande ett projekt fr att utveckla en slags bastillsyn som ska omfatta alla fretag, med olika omfattning, inriktning och periodicitet fr olika fretagskategorier.
242

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Problem med regelefterlevnad kan uppst i enskilda fretag som i sig kan ha mycket begrnsad direkt betydelse fr svl systemstabiliteten som fr konsumenterna. Det kan handla om dlig kontroll p verksamheten, men ocks om bristande kunskap om regler eller rentav om medveten nonchalans. Oavsett vilket, krver detta likafullt ingripande av tillsynsmyndigheten eftersom det annars urholkar respekten fr reglerna, ngot som i sin tur kan leda till frtroendeproblem och oskerhet som successivt och p bred front pverkar marknaden negativt ur effektivitetssynpunkt, men indirekt ocks i termer av stabilitet och konsumentskydd. Om Finansinspektionen skulle avst frn att aktivt bevaka mindre aktrers regelefterlevnad, aktrer som i sig kanske inte kan anses viktiga vare sig fr systemet eller fr konsumenterna, skulle detta kunna snda signalen att det inte r s viktigt att regler fljs, och att de fljs av alla. Ett sdant uppfattat frhllningsstt kommer utver att det i praktiken skulle snedvrida konkurrensen att pverka ven andra fretags upptrdande. Inspektionen r sjlvfallet skyldig att agera om man fr information om regelbrott, oavsett om det r en stor eller liten, viktig eller mindre viktig aktr. Men sannolikheten att sdana upptcks och kan tgrdas r givetvis delvis ett utflde av hur stora tillsynsresurserna r och hur de prioriteras. S kallad allmnprevention r med andra ord viktig (ven) i detta sammanhang. Sledes finns allts goda samhllsekonomiska argument fr viss systemvrd ven utver de omedelbara systemrisk- och konsumentskyddsaspekterna. Finansinspektionens ingripanden mot Carnegie r 2007 och HQ Bank 2010 r exempel p ingripanden mot mindre banker som p olika punkter brutit mot reglerna, utan att ngra direkta stabilitetseller konsumentskyddsintressen sttt i fokus. Det som i dessa fall stod i centrum var vikten av fungerande bolagsstyrning och fungerande kontrollsystem, bde de interna, som r styrelsernas ansvar, och de externa, dr revisorerna spelar en nyckelroll. Sammanfallande och motstridiga ml Tillsynens tv huvudml systemstabilitet och konsumentskydd sammanfaller i mnga avseenden. Insikten om sambandet mellan stabilitet och konsumentskydd fanns med i bilden nr bankvsendet brjade regleras och tillsynsunderstllas runt frra sekelskiftet. Att motverka risken fr uttagsanstormningar (runs), som d var bankvsendets uppenbart svaga punkt, stod i fokus och
243

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

hr var systemskydd och konsumentskydd tv sidor av samma mynt; att skydda insttarna innebar ocks att man skyddade systemet, ven om detta mer sllan formulerades explicit. Sedan dess har sambandet frsvagats genom den statliga insttningsgarantin som har frbttrats efter hand. En bankkonkurs skulle emellertid fortfarande kunna drabba konsumenterna. Samtidigt kan man konstatera att ven om insttarreaktioner fortfarande kan uppst och skapa problem fr bankerna, ligger den stora risken fr finansieringsproblem inte minst fr de svenska bankerna numera i den kortfristiga finansiering bankerna hmtar frn interbankmarknaden; detta visade sig mycket tydligt under hsten 2008. Det kan andra sidan ocks uppst konflikter mellan stabilitetsintresset och konsumentintresset. God lnsamhet i finansfretagen kan ses som en frutsttning fr stabilitet, men den kan samtidigt drabba konsumenten genom hga rntor och avgifter. Vidare kan en geners kreditprvning uppfattas som positivt av den enskilde kunden, men vara betnksamt i ett stabilitetsperspektiv. De finansiella fretagen kan ocks vilja avhnda sig risker genom t.ex. olika strukturerade produkter som de sljer till konsumenter som inte frstr riskerna. Vidare kan det uppst konflikter mellan stabilitets- och konsumentskyddsintressena ena sidan och ett mer vergripande effektivitetsml den andra. Ett system som inte tillts innefatta ngra som helst risker vare sig fr systemstabiliteten eller fr konsumenterna torde frutstta en mycket ingripande statlig reglering och kontroll som blir svrfrenlig med rimliga krav p effektivitet och utvecklingsfrmga. Allt detta innebr allts att finansiell reglering och tillsyn inbegriper flera komplexa avvgningsproblem. En kvalitativ inriktning En ndamlsenlig finansiell tillsyn innebr mer n att i ngon slags polisir mening vervaka och beivra brott mot regler. Det handlar ocks, och i vxande grad, om att diskutera affrsmodeller, utformning och organisation av riskhantering, kapitalallokering mm. i dialog med finansfretagen, och med utgngspunkt frn de skyddsintressen tillsynen har att tillvarata. Detta mer proaktiva och frebyggande inslag i tillsynen har ver tid blivit starkare. De finansiella regelverken har ocks blivit mer kvalitativt inriktade. Det gller inte minst banklagstiftningen som bl.a. r baserad p det s.k.
244

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Baselreglerna.11 Enligt Baselregelverkets s.k. pelare 2, som ocks terfinns i EU-rtten och drmed ocks i svensk rtt, ska tillsynsmyndigheten modifiera kapitalkraven p ett enskilt institut utifrn en mer kvalitativ bedmning av fretagets organisation, riskhantering etc. Det innebr att det kapitaltckningskrav som rknas fram p basis av risknivn i fretagets finansiella engagemang (den s.k. pelare 1)kan modifieras fr en enskild bank. I den svenska bankregleringen finns ocks ett generellt soliditetskrav med innebrden att ett institut inte fr ventyra sin frmga att fullgra sina frpliktelser. En anpassning till detta krav kan antingen ske genom en neddragning av risknivn eller kat kapital. Kapitaltckningsregelverkets pelarsystem beskrivs kort i faktaruta 1 nedan.

11

Detta beskrivs i avsnitt 6.2

245

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Faktaruta

De tre pelarna
Pelare 1 innebr att minimikapitalkraven fr kreditrisker, marknadsrisker och fr operativa risker berknas utifrn explicita berkningsregler. Pelare 2 innebr att risker identifieras och riskhanteringen bedms i ett bredare perspektiv. Detta kan innebra ett pslag till de kapitalkrav som rknas fram inom ramen fr pelare 1. Pelare 3 handlar om krav p fretagen om ppenhet och genomlysning; hur fretagen ska redovisa (i vid mening) sin verksamhet mot marknad och allmnhet.

Finansinspektionen arbetar med en riskbedmningsprocess som tv gnger om ret samlar de fr inspektionen viktigaste riskerna fr finansiell stabilitet och konsumentskydd. En gng om ret publiceras riskbedmningen i Riskrapporten. Riskbedmningen ligger sedan till grund fr den riskbaserade tillsynen, dvs. den tillsyn utver den grundlggande minimitillsynen av olika fretagskategorier som inspektionen bedriver. De tillsynsaktiviteter som allt detta slutligen utmynnar i: granskning och analys av inrapporterade data, breda eller mer avgrnsade underskningar, platsbesk etc., fljs upp och utvrderas, och erfarenheterna terfrs till prioriteringsprocessen. Den s kallade Tillsynsrapport som ocks publiceras rligen syftar att ge en samlad bild ver den tillsyn som Finansinspektionen bedrivit och vilka erfarenheter det gett. Det lpande tillsynsarbetet kreditinstitut Kreditinstituten, dvs. banker och vissa andra fretag som sysslar med kreditgivning, r som framgtt den fretagskategori som har strst betydelse fr stabiliteten i det finansiella systemet. Mot den bakgrunden finns det skl att ngot mer konkret beskriva hur tillsynsarbetet gentemot dessa fretag praktiskt gr till.

246

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Arbetet med stora banker Finansinspektionen har en srskild enhet fr tillsyn av de strre bankkoncernerna (Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank). P enheten finns en tillsynsansvarig fr varje storbank. Dessa har ansvar fr inspektionens tillsyn fr de mer vergripande tillsynsomrdena, som kapitalbedmningen och omrdet intern styrning och kontroll. Eftersom storbankerna bedriver verksamhet som berr alla tillsynens verksamhetsomrden (bank, frskring, vrdepappershandel etc.) och drmed har att tillmpa en rad olika regelverk, bedriver Finansinspektionen tillsyn ver storbankerna via olika enheter inom myndigheten. Den institutansvariga r normalt inte djupt involverad i tillsynen ver exempelvis storbankernas frskringsverksamhet eller hantering av penningtvtt, men underrttas alltid om tillsynsunderskningar eller annat som berr institutet. Detta innebr att dessa personer snarast har en roll som projektledare. Beroende p vilken typ av tillsynsaktivitet som fr tillfllet bedrivs ver banken tar den ansvarige hjlp av andra experter p Finansinspektionen. Till exempel hjlper kapitaltckningsexperter och kreditriskexperter till vid utvrderingen av finansfretagets interna kapitalutvrdering och andra enheter bidrar vid frgor som exempelvis likviditetsrisk eller operativ risk. Dessutom finns en enhet fr bankanalys som stdjer genom kvalitativa och kvantitativa analyser, bde av individuella banker, och sektorsanalyser som jmfr olika institut. Totalt arbetar mellan fyra och fem personer per storbank med den lpande tillsynen. Tillsynen av storbankerna arbetar utifrn tre perspektiv: - Vilka risker banken r utsatt fr - Hur mycket kapital banken hller fr att tcka dessa risker - Vilken intern styrning och kontroll banken har Tillsynsaktiviteterna mot ett fretag varierar beroende p vilka risker Finansinspektionen ser som viktigast i varje lge detta r innebrden av begreppet riskbaserad tillsyn. Dock r det vissa tillsynsaktiviteter och bedmningar som grs regelbundet. Nr det gller storbankerna genomfrs regelbundna stresstester, och inspektionen har kvartalsvisa mten med varje storbank dr de fr redogra sina senaste riskbedmningar. Regelbundet hlls ocks mten med bankens internrevisionsavdelning samt den externa revisorn. Som regel grs en tillsynsunderskning fr varje centralt
247

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

riskomrde (kreditrisker, likviditetsrisker etc.) per r och per storbank. ven fr storbankerna r det enskilt mest tidskrvande inslaget den samlade kapitalbedmningen och den s kallade Joint Risk Assessment and Decision process som genomfrs inom respektive tillsynskollegium (se nedan) infr den samlade kapitalbedmningen. Mindre banker och kreditinstitut Utver storbankerna bedriver inspektionen tillsyn ver ett ttiotal andra bankaktiebolag och sparbanker, samt ett trettiotal kreditmarknadsbolag. Tillsynsansvaret fr samtliga institut r uppdelade mellan olika finansinspektrer, dr antalet fretag per inspektr kan variera mellan fem och tjugo, beroende p fretagens storlek. ven fr mindre banker och kreditinstitut utgrs den viktigaste enskilda tillsynsaktiviteten fr inspektionen att bedma om fretagens egna bedmda kapitalbehov str i rimlig relation till de risker de valt, eller som de kommer att exponeras fr inom en rimlig tidshorisont. En viktig komponent i inspektionens bedmning r sjlvfallet fretagets egen bedmning av kapitalbehovet, men ven andra aspekter och faktorer vgs in i bedmningen. Finansinspektionens tillsyn ver kreditinstitut baseras p information frn flera slag av kllor. Frgestllningar som uppkommer i samband med den samlade kapitalbedmningen utgr en utgngspunkt. Generellt r det olika kvalitativa analyser baserade p svl ppna kllor, underskningar som inrapporterad data, som leder till prioriteringar om vad som br underskas nrmare. Frgor kan dessutom vckas i samband med att fretag ansker om nya tillstnd, t.ex. att de vill verg frn att vara kreditmarknadsbolag till att bli bank eller nr fretaget meddelar planer p t.ex. ett uppkp eller annan strre frndring i sin verksamhet. Intern kapitalutvrdering (IKU) och samlad kapitalbedmning (SKB) I och med Basel 2 infrdes ett krav p att berrda fretag (i huvudsak banker) ska sammanstlla och lpande uppdatera en beskrivning av fretagets bedmda kapitalbehov mot bakgrund av de risker som banken valt att exponera sig fr eller inom verblickbar framtid planerar att exponera sig fr. En intern kapital248

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

utvrdering (IKU) r det dokument som fretaget sjlvt stter samman och som syftar till att belysa de risker som fretagets verksamhet medfr och det kapital som krvs. Detta ska gras av samtliga fretag som omfattas av reglerna fr kapitaltckning minst rligen, ven om fretaget ocks lpande, mot bakgrund av sin verksamhetsutveckling, ska ha en klar uppfattning om sitt kapitalbehov. Fretagets IKU utgr ett av flera underlag fr Finansinspektionens arbete med en samlad kapitalbedmning (SKB). I den samlade kapitalbedmningen utvrderar Finansinspektionen fretagets metoder fr att identifiera, mta, styra, rapportera och kontrollera de risker som fretagets rrelse r frknippade med, och bestmmer utifrn detta vilka krav p kapital som ska stllas p det enskilda fretaget. Platsbesk Platsbesk ingr som ett led i tillsynsarbetet. Ett sdant inleds med att inspektionens tjnstemn begr information frn fretaget fr att f underlag till den kommande genomgngen p plats. Informationen bestr oftast av process/rutinbeskrivningar, policyer och riktlinjer samt olika interna rapporter som speglar hur institutens verksamhet styrs och kontrolleras. Under platsbesken validerar inspektrerna p olika stt att bolagets processer, rutiner, policies och riktlinjer fljs och, inte minst, att de r ndamlsenliga. Ofta sker detta genom intervjuer av personal, ledning och styrelse. Erfarenhetsmssigt r det ofta i intervjufasen Finansinspektionen upptcker om ngot inte str helt rtt till. Finansinspektionen tittar ofta p styrelseprotokollen fr att f en bttre bild av hur fretaget bedriver sin verksamhet. Den i srklass viktigaste aspekten r hur instituten bedriver sin interna styrning och kontroll. Det r allts sjlva processerna fr riskhantering och kontroll som r mest intressanta, inte huruvida en eller annan banktjnsteman har begtt specifika misstag. Ett platsbesk kan pg under flera dagar. Efter platsbesket genomfrs analys av material och erfarenheter frn besket, som sedan fljs upp och stms av. Avslutningsvis upprttas en s.k. slutskrivelse, dr det kan ing ppekanden om tgrder som inspektionen anser att fretaget behver vidta. Ppekandena fljs upp i den fortsatta tillsynen.

249

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Sanktioner och ingripanden Utver mjligheten att utfrda regler i form av freskrifter och allmnna rd har Finansinspektionen utrustats med ett antal sanktionsmedel. Finansinspektionen har rtten, och skyldigheten, att anvnda dessa medel om s behvs. Det innebr inte att Finansinspektionen alltid ska tillgripa sanktioner nr ickenskvrda beteenden upptcks. Om regelvertrdelser r mindre betydelsefulla eller kan anses ursktliga kan Finansinspektionen lta bli att ingripa, och eventuella kvarstende problem lses d inom ramen fr tillsynsdialogen. Ofta gr det till s att Finansinspektionen redogr fr de iakttagelser som gjorts i tillsynsutredningen och varfr myndigheten anser att bolaget avviker frn gllande regler. Ett fretag som instmmer i Finansinspektionens bedmning kan d sjlvt rtta till mindre allvarliga brister, alternativt ge godtagbara argument fr att inspektionens bedmning inte r korrekt. I sdana fall r ett ingripande inte ndvndigt. I de fall fretaget inte tgrdar bristerna eller om bristerna r allvarliga, aktualiseras ingripande. Ocks i de fall dr fretaget inte delar inspektionens preliminra bedmning utan vidhller en ordning som Finansinspektionen anser bristfllig kan det fordras en ytterligare utredning inom ramen fr ett ingripanderende. Nr ett ingripande aktualiseras ska hanteringen av ett sdant rende flja en srskild sanktionsprocess som Finansinspektionen faststllt. Processen ska anvndas i renden som bedms leda fram till ett beslut om ingripande mot ett fretag och dr sanktionen bestr av frelggande att begrnsa verksamheten, minska riskerna i den eller vidta ngon annan tgrd fr att komma till rtta med situationen. Det kan vidare handla om frbud att verkstlla beslut, anmrkning eller varning mot fretaget, anmrkning mot styrelse eller VD, eller, som yttersta tgrd, att fretagets tillstnd terkallas. I korthet gr processen till s att de som ansvarat fr tillsynsrendet och genomfrt utredningen som visar p regelvertrdelser, lmnar ver rendet till Finansinspektionens chefsjurist. Denne gr p grundval av utredningen en sjlvstndig bedmning av om det finns grund fr ingripande. Om ett sanktionsrende inleds lmnas rendet ver till verksamhetsomrdets rttsavdelning. Finansinspektionen skickar en begran om yttrande till fretaget dr det framgr vilka iakttagelser som gjorts i samband med tillsynen, och om fretagets instllning till problemen, om detta framkommit under handlggningen. Inspektionen ger ocks hnvisningar till relevanta bestmmelser, och upplyser att
250

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

myndigheten vervger en sanktionstgrd mot fretaget. Det ges en redogrelse fr de omstndigheter som Finansinspektionen anser franleder vervganden om ingripande, och att rendet kan avgras ven om fretaget inte yttrar sig. Fretaget fr p s stt mjlighet att redogra fr sin syn p de sakliga och rttsliga omstndigheterna i frgan. Om fretagets yttrande inte ger anledning att avbryta sanktionsprocessen upprttas ett frslag till beslut om vilken sanktionstgrd som br vidtas. Om det gller terkallelser, varning, anmrkning samt straffavgift lmnas beslutsfrslag till styrelsen. Om det gller ingripande mot ett fretag dr sanktionen bestr av frelggande att begrnsa verksamheten, minska riskerna i den eller vidta ngon annan tgrd fr att komma till rtta med situationen eller frbjuda fretaget att verkstlla beslut, ska chefsjuristen bedma om beslut ska fattas av styrelsen, generaldirektren eller chefsjuristen. Om chefsjuristen bedmer att rendet r av principiell karaktr eller av strre betydelse ska det lmnas till styrelsen i enlighet med 4 5 myndighetsfrordningen (2007:515). Om inte finns sjlvklart fortfarande mjligheten fr chefsjuristen att lmna rendet till styrelsen, annars ska beslutet fattas av generaldirektren eller chefsjuristen. Det finns ocks ingripandeliknande tgrder som inte omfattas av sanktionsprocessen men som hanteras likartat. Det rr renden dr Finansinspektionen enligt 2 kap. 2 lagen (2006:1371) om kapitaltckning och stora exponeringar, kan besluta att ett institut ska ha en viss minsta storlek p sin kapitalbas eller dr inspektionen frelgger ett fretag att terstlla sin kapitalbas enligt det i lag angivna kapitalkravet. Till dessa renden hr bl.a. frgan om s.k. pelare 2-pslag. I dessa fall gller den ordinarie beslutsdelegation som framgr av den av generaldirektren beslutade beslutsordningen, ven hr med inskrnkningen att styrelsen i enlighet med myndighetsfrordningen ska besluta i renden av principiell karaktr eller strre betydelse. Det innebr att andra sdana beslut fattas av omrdeschefen eller, efter dennes delegation, av lgre chef. Enligt beslutsordningen har alltid chefsjuristen oavsett ordinarie beslutsdelegation rtt att fatta beslut i renden rrande rttstillmpning, vilket ju inbegriper dessa typer av beslut.

251

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Tillsynskollegier Det konkreta tillsynsarbetet p den europeiska nivn ger framfr allt rum inom ramen fr de s.k. tillsynskollegier som bildats. Ett sdant kollegium bildas fr varje grnsverskridande finansiellt fretag av strre betydelse, bestende av de nationella tillsynsmyndigheter som berrs av fretagets verksamhet, och med hemlandsmyndigheten som ordfrande. Eftersom ett antal svenska finansfretag har en relativt omfattande utlandsverksamhet, har Finansinspektionen ansvaret att leda arbetet inom fr nrvarande tretton sdana kollegier, sju p bankomrdet och sex p frskringsomrdet. Det finns srskilda bestmmelser om informationsutbyte och information medlemsstaterna emellan inom ramen fr kollegier. Som nmnts ovan r en viktig del av arbetet den s kallade Joint Risk Assessment och Decision-processen som ska utmynna i ett gemensamt beslut om kapitalbehovet fr respektive bank och dotterbank. Om det uppstr oenighet mellan tillsynsmyndigheterna i ett kollegium, kan den europeiska banktillsynsmyndigheten p begran avge ett yttrande som de berrda nationella myndigheterna d r skyldiga att flja.

7.6

Riskanalys

Utver de analyser av risker och riskexponeringar som grs p fretrdesvis fretagsspecifik basis och som en del av det lpande tillsynsarbetet, sker ven riskanalyser och riskbedmningar av mer vergripande natur. Detta arbete startade kring millennieskiftet, och kom bl.a. till uttryck i en rlig stabilitetsrapport. Syftena var frmst tv: dels att till regeringen och allmnheten ge inspektionens syn p vergripande risker och riskhanteringsfrmga i det finansiella systemet, dels att utifrn en sdan riskbild bidra till prioriteringen tillsynsinsatserna. Finansinspektionen har de senaste ren strkt sitt fokus och satsat kade resurser p ekonomisk analys, som ocks utgr en egen organisatorisk enhet. Funktionen svarar bland annat fr marknadsvervakning, analys av vergripande risker och att koordinera Finansinspektionens riskbedmningsprocess. Man har ocks ett ansvar fr att det i varje regelprojekt som Finansinspektionen genomfr att finns en fullgod genomgng av de ekonomiska konsekvenserna som reglerna medfr.
252

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

I arbetet med att analysera riskerna p de finansiella marknaderna och gra prioriteringar i tillsynsarbetet tar Finansinspektionen fram en samlad riskbild som publiceras i form av den rliga riskrapporten. Finansinspektionen och Riksbanken har ocks, som nmnts i kapitel 6, under 2012 inrttat ett gemensamt samverkansrd fr makrotillsyn. Rdet ska sammantrda minst tv gnger per r och har till uppgift att identifiera risker fr det finansiella systemet som helhet och diskutera lmpliga tgrder fr att angripa riskerna. Chefen fr det ekonomiska kansliet p inspektionen r ordfrande fr rdets beredningsgrupp.

7.7
7.7.1

Utvrderingar av Finansinspektionen
Externa utvrderingar

Under de senaste ren har ett antal rapporter publicerats som diskuterar olika styrkor och svagheter i den svenska strukturen nr det gller arbetet med finansiell stabilitet. Hr kan man peka p den analys och utvrdering, i form av en s.k. FSAP, som gjordes av IMF 2011, och den bedmning av Finansinspektionens arbete som professor Howell Jackson genomfrde 2010. Dessutom har Riksrevisionen gjort bedmningar och kommit med rekommendationer. Howell Jacksons rapport I november 2010 publicerades rapporten A report on the Mandate, Structure and Resources of the Swedish Financial Supervisory Authority, frfattad av den amerikanske juristprofessorn Howell E. Jackson. Huvudbudskapen i rapporten var att Finansinspektionen, mot bakgrund av jmfrande studier av en rad andra tillsynsmyndigheter, hade fr sm resurser i allmnhet och fr f anstllda med kvalificerade kunskaper i synnerhet. Jackson menade att Finansinspektionen hade otillrcklig frmga att lnemssigt och p annat stt kunna rekrytera och behlla strategiskt viktig kompetens. Han menade ocks att den resurstillvxt som frvisso skett inte ens hllit jmna steg med de utkade uppgifter som Finansinspektionen ftt, framfr allt genom regelutvecklingen inom EU. Det ppekades ocks att Finansinspektionen, delvis p.g.a. att det handlar om en relativt liten myndighet, fr lgga en oproportionerligt stor andel av sina resurser p intern administration
253

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

och stdfunktioner. Som viktiga komponenter fr att lsa problemen pekade frfattaren p vikten av att f en mer stabil och oberoende finansiering som mjliggr en ndvndig resursuppbyggnad, och ett kat samarbete med Riksbanken i systemstabilitetsfrgor. Han lyfte ocks frgan om inte Finansinspektionen har fr mnga olika arbetsuppgifter, och menade att det kan vara en mjlighet att lta Konsumentverket ta ver konsumentskyddsfrgorna. Riksrevisionen Riksrevisionens rapport Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet har sitt fokus p bde Riksbankens och Finansinspektionens stabilitetsarbete i ljuset av utvecklingen i Baltikum. Nr det gller Finansinspektionen mer specifikt sger Riksrevisionen att Finansinspektionen liksom f.. Riksbanken saknar uttalat lagstd fr systemvergripande insatser fr att frmja finansiell stabilitet. Detta, menar man, r en brist som br tgrdas. Ett slags mandat som finns, men som Riksrevisionen av andra skl r starkt tveksam till, r den bestmmelse som av Riksrevisionen betecknas som sundhetsparagrafen i lagen om bankoch finansieringsrrelse, eftersom den r s s vag att den r svr att anvnda respektive s vid att den kan utnyttjas i nstan vilka sammanhang som helst.12 Riksrevisionen menar att detta br ses ver. I vrigt noterar Riksrevisionen att ett skl till att Finansinspektionen reagerade sent p riskuppbyggnaden i Baltikum kan vara att man genom det omfattande arbete med nya EU-regler, plus kade uppgifter fr olika marknadstillsynsfrgor, redovisningsfrgor, penningtvtt mm inte kunde avstta tillrckligt med resurser fr de uppgifter som str i fokus nr det gller systemstabilitet, exempelvis bankernas kreditrisker. Man menar att detta indikerar att Finansinspektionens resurser och organisation inte hll mttet ren fre krisen. Internationella valutafonden (IMF) IMF:s granskning av Sverige inom ramen fr fondens Financial Sector Assessment Program (FSAP) genomfrdes vintern-vren 2011. IMF ppekar i sin rapport att Sverige och den svenska tillsynen uppfyller de allra flesta av de normer och standards som IMF har
12

6 kap. 4 lagen om bank- och finansieringsrrelse.

254

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

som utgngspunkt fr sin utvrdering. Nr det gller bristerna hade IMF i frsta hand tv vergripande kritiska synpunkter: att Finansinspektionens resurser r otillrckliga och att Finansinspektionen inte r tillrckligt sjlvstndig visavi Finansdepartementet.13 IMF ppekar ocks att fr lite resurser i sig kan pverka myndighetens oberoende negativt; med andra ord finns ocks ett samband mellan dessa tv huvudproblem. Drutver pekade man p ytterligare ett antal brister som man ansg behvde tgrdas fr att Sverige fullt ut skulle uppfylla de s.k. Baselprinciperna fr banktillsyn. Det gllde bl.a. problem som kan uppst nr sanktionsbeslut verklagas och genomfrandet av beslut drmed frdrjs, att det bara r fretagets VD och inte hela bolagsledningen som granskas och godknns/underknns inom ramen fr ledningsprvningen, och att inlning fr ske ven i fretag som inte r under tillsyn. Nr det gllde tillsynsarbetet pekade man p att man ansg att fr lite resurser lggs p platsunderskningar, och att ocks andra banker n storbankerna behver bli freml fr en mer ambitis tillsyn. Man menade ocks att Finansinspektionen borde ha befogenhet att avstta en extern revisor i ett finansfretag. 7.7.2 Kommittns bedmning

Kommittns bedmning: Det r viktigt att Finansinspektionen har resurser som bde skerstller en god kvalitet i tillsynsarbetet och ger utrymme fr lngsiktighet och planering. Det r ocks centralt att det finns en flexibilitet som medger snabba resurstillskott i krissituationer. Vidare r det viktigt att i linje med svensk myndighetstradition skerstlla att det finns reella mjligheter att sjlvstndigt gra ndvndiga prioriteringar. Frgestllningar som har lyfts i de utvrderingar som har gjorts av Finansinspektionens verksamhet r i frsta hand: Finansinspektionens resurser. Finansinspektionens oberoende frn Finansdepartementet.

13

FIs ability to discharge its supervisory and oversight functions adequately and effectively is significantly impaired by the coupling of inadequacy of independence and resource (IMF).
255

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Finansinspektionens breda ansvarsomrde i form av bl.a. konsumentskyddsuppgifter som drar fokus och resurser frn stabilitetsinriktad tillsyn. Finansinspektionens mjligheter till systemvergripande insatser. Finansinspektionens resurser har varit freml fr diskussion vid ett flertal tillfllen.14, Kommittn har inte analyserat Finansinspektionens verksamhet i sdan detalj att vi anser oss kunna bedma inspektionens resurssituation. Vi kan konstatera att resurserna har kat ver tid och att regeringen har som ambition att kraftigt ka inspektionens resurser de kommande ren. Vi konstaterar emellertid ocks att ven arbetsuppgifterna har kat, inte minst medfr den nya tillsynsstrukturen i EU och andra internationella taganden en vsentligt kad arbetsbrda fr Finansinspektionen. Det r positivt att regeringen gett besked om resurstilldelningen p lite lngre sikt. Det stller samtidigt krav p myndigheten att hantera expansionen p ett genomtnkt och ordnat stt att snabbt bygga ut en organisation innebr erfarenhetsmssigt ocks risker och problem. Vi anser inte att det ligger inom ramen fr vrt uppdrag att bedma om dessa resurstillskott kan anses tillrckliga givet de nya arbetsuppgifterna. Vi vill dock trycka p att det r angelget fr svl systemstabiliteten som konsumentskyddet att Finansinspektionen har ett resurslge som bde skerstller en god kvalitet och ger frutsttningar fr ett lngsiktigt, planerat arbete. Det r ocks av stor betydelse att Finansinspektionen snabbt kan tillfras extra resurser i krislgen. Att Finansinspektionen inte r tillrckligt oberoende av den politiska sfren har hvdats i den ovan refererade IMFgranskningen. IMF lyfte frutom resurslget ven fram andra faktorer som pverkar Finansinspektionens oberoende, ssom att regeringen ger myndigheten uppdrag i regleringsbreven och p s stt styr vad myndigheten mste fokusera p. Nr det gller Finansinspektionens oberoende ligger det inte i kommittns uppdrag att fresl frndringar, men noterar att oberoendefrgan kan delas upp i tv delfrgor, nmligen dels om inspektionen i lmplig omfattning r fri att gra egna bedmningar angende tillsynens inriktning och har resurser att kunna gra detta p ett vlunderbyggt stt, dels om den r oberoende i hanteringen av enskilda renden. Vad gller den sistnmnda frgan konstaterar
14

Se exempelvis Framtida finansiell tillsyn, SOU 2003:22.

256

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

kommittn att den svenska frvaltningsmodellen nr det gller relationen mellan regeringen och myndigheter innebr en sjlvstndighet fr myndigheterna vid avgrandet av enskilda renden som f om ens ngra andra lnder nr upp till. Vad gller den frstnmnda aspekten vill kommittn framhlla vikten av att myndigheten ges resurser som r tillrckliga fr en kvalitativt god tillsyn, och att resurstilldelningen sker p ett stt som skapar frutsttningar fr en lngsiktig planering av tillsynsinsatserna. Diskussionen kring Finansinspektionen har ocks gllt mngden av olika tillsynsuppgifter varav lngtifrn alla relaterar till finansiell stabilitet - som vilar Finansinspektionen. Att ha mnga uppgifter p mnga omrden kan ena sidan ge bredd i kompetens och perspektiv, andra sidan innebra ett splittrat fokus fr organisationen och en intern resurskonkurrens vars utfall frn det ena ret till det andra ibland kan komma att styras av mer tillflliga faktorer, snarare n av en konsekvent strategi. Inte heller denna frga ligger inom kommittns uppdrag att analysera, men vi vill lyfta fram att det r viktigt fr det finansiella systemets stabilitet, och drmed ocks fr en vsentlig del av konsumentskyddet, att tillrckligt med resurser kan avsttas till tillsyn av de finansiella fretag vars fallissemang, operativt eller finansiellt, kan ha stora negativa effekter p det finansiella systemets funktionsfrmga. Rapporter och utvrderingar av den typ som refererats har naturligen en tendens att fokusera p de brister och problem som finns. I sammanhanget finns drfr ocks anledning att ppeka att exempelvis att IMF, som nmnts, ppekar att Sverige p ett bra stt uppfyller de allra flesta krav som kan stllas p den finansiella tillsynen. Drtill ptalas bde i dessa rapporter och i mnga andra sammanhang den tradition av samarbete och goda msesidiga kontakter mellan myndigheter och mellan myndigheter och andra aktrer som prglar den svenska samhllsmiljn. Detta r sjlvklart en viktig tillgng och en ndvndig frutsttning fr ett vl fungerande samarbete i stabilitetsfrgor mellan Finansinspektionen och andra myndigheter som berrs.

7.8

Finansinspektionens ingripandemjligheter

Kommittns bedmning: Finansinspektionen behver inte ges ytterligare ingripandemjligheter utver de befintliga och de som bedms tillkomma genom regelutvecklingsarbetet inom EU.
257

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

7.8.1

Nya EU-regler vidgar ingripandemjligheterna

Gllande rtt Finansinspektionen ska ingripa med tgrder mot ett finansiellt fretag som bryter mot de regler som gller fr detta fretag. Sledes gller t.ex. att om en bank har sidosatt sina skyldigheter enligt lagen om bank- och finansieringsrrelse, andra frfattningar som reglerar bankens verksamhet, bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i frfattningar som reglerar verksamheten, ska Finansinspektionen ingripa. Finansinspektionens ingripanden r reglerade i lag. Utgngspunkten r att Finansinspektionen alltid ska ingripa om ett fretag under dess tillsyn har gjort sig skyldig till en vertrdelse. Inspektionen fr dock, som framgtt, avst frn ingripande om en vertrdelse r ringa eller ursktlig, om institutet gr rttelse, eller om ngon annan myndighet har vidtagit tgrder som bedms tillrckliga. Ingripandet kan innebra att Finansinspektionen frelgger institutet att inom viss tid begrnsa rrelsen i ngot avseende, minska riskerna i den eller vidta ngon annan tgrd fr att komma till rtta med problemen. Finansinspektionen kan ocks frbjuda ett kreditinstitut att verkstlla ett beslut eller meddela anmrkning. Om vertrdelsen r allvarlig ska institutets tillstnd terkallas eller, om det bedms tillrckligt, varning meddelas. Om ngon som ingr i ett institutets styrelse eller som r VD inte uppfyller de krav p vandel m.m. som stlls, ska Finansinspektionen ocks terkalla tillstndet, alternativt byta ut personen i frga mot en av inspektionen frordnad person. Motsvarande krav stlls ven p strre gare, som kan lggas avyttra innehav. Frutom i de fall som har nmnts ska Finansinspektionen i ngra ytterligare fall terkalla tillstndet. Ett sdant fall r om ett kreditinstitut frsatts i konkurs eller om beslut fattats om tvngslikvidation. Nya ingripandemjligheter inom ramen fr CRD IV Kommissionen har inom ramen fr det nya kapitaltckningsregelverket (CRD IV), freslagit nya sanktionsbestmmelser fr kreditinstitut och vrdepappersfretag.15 Frhandlingar pgr om
15

KOM(2011) 452 slutlig och KOM(2011) 453 slutlig.

258

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

kommissionens frslag. Genom det nya direktivet ska medlemsstaterna infra vissa gemensamma regler p sanktionsomrdet. Direktivfrslaget innehller ocks bestmmelser som syftar till att uppmuntra personer att rapportera regelvertrdelser till tillsynsmyndigheterna. Vid sidan av mjligheten att anvnda administrativa sanktioner och att terkalla ett tillstnd, ska tillsynsmyndigheterna ha befogenheter att krva att ett fretag i ett tidigt skede vidtar ndvndiga tgrder om det inte uppfyller kraven i direktivet eller kapitaltckningsfrordningen. Den bestmmelsen fanns redan tidigare, men en nyhet r att fretaget ska lggas att tidigt vidta tgrder om det r sannolikt att det kommer att bryta mot kraven. I sdana fall kan tillsynsmyndigheterna stlla srskilda krav p kapital, frndringar av styrformer, verksamhetsinriktning, begrnsa rtten till rrliga ersttningar m.m. Det r delvis samma befogenheter som finns i kreditinstitutsdirektivet, men ngra befogenheter r nya. En nyhet r att det stlls ett uttryckligt krav att instituten har riktlinjer och frfaranden fr att identifiera, hantera och vervaka risken fr att en allt fr hg skuldsttningsgrad uppstr. Enligt det befintliga EU-regelverket ska tillsynsmyndigheterna tminstone utvrdera de risker som instituten r eller kan komma att bli exponerade fr. P grundval av den bedmningen ska myndigheterna ta stllning till bl.a. om institutets kapitalbas r tillrckligt stor i frhllande till dess risker. Dessa regler finns ven i CRD IV, men i det regelverket har vissa tillgg gjorts. Exempelvis ska tillsynsmyndigheterna i samband med den rliga utvrderingen inte bara utvrdera de institutspecifika riskerna utan ocks den risk som ett institut utgr fr det finansiella systemet. Om tillsynsmyndigheterna vid sin granskning konstaterar att institut med liknande riskprofil r eller kan vara exponerade fr liknande risker fr myndigheterna behandla instituten p liknande stt vid bedmningen av kapital- och likviditetsbehovet. Med andra ord infrs hr p europeisk niv ett inslag av makrotillsynsmetodik, i meningen att man ppnar mjlighet att vidta tgrder som direkt syftar till att pverka sektorn eller marknaden som helhet. Ytterligare en nyhet r att tillsynsmyndigheterna regelbundet ska se till att de interna modeller som fretagen anvnder fr att berkna kapitalkraven fr kreditrisker etc. hller mttet. Om inte, fr kapitalkravet hjas.

259

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

versyn av straffavgifter I den tillsynsrapport som Finansinspektionen publicerade i maj 201116, pekar myndigheten p att nivn p straffavgifter br ses ver s att avgifterna blir knnbara fr alla fretag. I dag r hgsta mjliga straffavgift 50 miljoner kronor, vilket inte r srskilt avskrckande fr de allra strsta fretagen med en balansomslutning p tusentals miljarder kronor. Fr att straffavgifterna ska ha preventiv inverkan anser Finansinspektionen att den vre grnsen fr avgiften behver hjas s att ett ingripande mot en storbank blir lika knnbart som ett ingripande mot ett mindre vrdepappers- eller fondbolag. Finansinspektionen har drfr i en srskild skrivelse till regeringen ptalat behovet av ndring. Dr fresls att den hgsta mjliga straffavgiften hjs till 500 miljoner kronor. Denna frga bereds fr nrvarande i Finansdepartementet inom ramen fr arbetet med CRD IV.17 Kommittns slutsats Kommittn konstaterar dels att Finansinspektionen har lngtgende ingripandemjligheter enligt gllande svensk lagstiftning, dels att nya ingripandemjligheter kan komma med nya EU-regler. Drtill har inte Finansinspektionen flaggat fr ngot behov av nya ingripandemjligheter utver hgre straffavgifter. Vi anser drfr att det fr nrvarande saknas behov av att infra nya eller frndrade ingripandemjligheter visavi enskilda finansiella fretag.

16 17

Erfarenheter av tillsyn och regelutveckling, Tillsynsrapport 2011, Finansinspektionen. Ett frslag om straffavgifter lmnades ocks av 2007 rs insttningsgarantiutredning (2009:41). Den freslog att straffavgiften ska kunna faststllas till hgst tre procent av institutets genomsnittliga omsttning de nrmast fregende tre rkenskapsren. Om institutet r nystartat och det inte finns ngon faststlld rsredovisning fr Finansinspektionen uppskatta omsttningen. Straffavgiften fr dock inte verstiga tvhundra miljoner kronor eller understiga tjugofemtusen kronor. ven utredningens frslag bereds inom regeringskansliet.
260

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

7.8.2

Ingripa med automatik?

Kommittns bedmning: Det br inte infras en srskild ordning som tvingar Finansinspektionen att ingripa p ett visst stt i vissa definierade situationer (s kallad prompt corrective action), utver de inslag av detta som infrts eller kommer att infras till fljd av regelutvecklingen inom EU.

Bakgrund Kommittn har uppdraget att analysera om det i lag ska anges att vissa definierade tgrder ska vidtas av tillsynsmyndigheten i vissa specifika situationer. (s.k. Prompt Corrective Action) Olika varianter av sdana regler finns i andra lnder, exempelvis i USA. Det kan finnas olika syften med att ha ett regelverk som anger nr och hur tillsynsmyndigheterna ska ingripa. Ett skl kan vara att minska risken fr att en tillsynsmyndighet tar fr stor hnsyn till trycket frn politiker, branschintressen eller den allmnna opinionen och avstr frn att genomfra ndvndiga men kortsiktigt impopulra tgrder. Ett annat skl att infra regler som preciserar nr och hur tillsynsmyndigheten ska ingripa r att skapa tydlighet och transparens i spelreglerna. Finns den typen av regler vet aktren tmligen vl vad som vntar och varfr om denne gr p ett visst (felaktigt) stt. USA I USA infrdes denna typ av reglering efter problem i sparbankssektorn p 1980-talet, d tillsynsmyndigheterna bedmdes ha agerat alltfr sent. Insttningsgaranti- och tillsynsmyndigheten FDIC har olika skyldighet och mjlighet att ingripa mot en bank beroende p dess soliditet.18 Tanken med lagstiftningen r dels att ingripanden ska kunna ske p ett tidigt stadium s att en negativ utveckling kan stoppas i tid, dels skerstlla att ett ingripande verkligen sker om problemen har gtt lngt. Resultatet r ganska rigida ingripanderegler i form av en trappa, dr tillsynsmyndigheten vid varje trappsteg, som definieras av en viss kapitaliseringsgrad, har
18

FDIC r endast en av flera amerikanska myndigheter som bedriver tillsyn. I vissa fall kan drfr andra tillsynsmyndigheter vidta dessa tgrder.
261

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

skyldighet att ingripa p vissa angivna stt. ven om tillsynsmyndigheten har vissa skyldigheter r den lngt i frn helt bunden av reglerna, utan har fortfarande mjlighet att i mnga lgen sjlv besluta hur den ska ingripa. Den har ocks mjlighet att ingripa p ett tidigare stadium med de angivna medlen. Banker som r well capitalized har mjlighet att bedriva vissa verksamheter som anses mer riskfyllda n traditionell bankverksamhet och som andra banker inte tillts bedriva, ssom t.ex. frskringsverksamhet och investmentverksamhet. Banker som r adequately capitalized utstts inte fr ngra ingripanden p grund av kapitaltckningen, men har i regel inte mjlighet att bedriva de verksamheter som r frbehllna well capitalized banks. Om en bank r undercapitalized ska tillsynsmyndigheten t.ex. frbjuda utbetalningar till aktiegare och bankledning, krva rekapitaliseringsplan och begrnsa tillgngstillvxten. Om en bank r significantly undercapitalized ska myndigheten bl.a. krva rekapitalisering, begrnsa inlningsrntorna och begrnsa andra aktiviteter. Om en bank blir critically undercapitalized r myndigheten skyldig att se till att banken inom viss angiven tid stts under administration. Det nya brittiska systemet I Storbritannien har utvecklats ett riskbaserat Proactive Intervention Framework (PIF) som ska tillmpas av Prudential Regulation Authority (PRA) nr den nya strukturen trder i kraft.19 Regelverket syftar dels till att underltta mjligheten att tidigt identifiera risker fr ett fretags verlevnadsfrmga, och se till att fretaget vidtar lmpliga tgrder fr att minska sannolikheten fr fallissemang, dels flagga vilka tgrder som myndigheterna kan vidta. PIF frvntas utg frn fem olika steg som alla tar sikte p verlevnadsfrmgan: 1. Lg risk. 2. Mttlig risk. 3. Vsentlig risk 4. verhngande risk. 5. Resolution eller avveckling p gng.
19

Our approach to banking supervision, Bank of England-PRA, May 2011.

262

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Till dessa olika grupper anges ett antal mtt och steg som myndigheterna kan vidta. Genom att specificera dessa kategorier och peka ut vissa tgrder kan sgas att modellen i den delen har en ansats med drag av prompt corrective action. Ett fretag som tillhr den frsta gruppen r freml fr normal tillsyn. Befinner sig fretaget i det sista steget kommer PRA att trigga en s.k. Special Resolution Regime. Fr fretag som befinner sig p ngot av stegen 24 kommer det att stllas strre krav p instituten ju nrmare slutsteget fretaget kommer. Dessutom kar krishanteringsenhetens och insttningsgarantimyndighetens engagemang successivt. Bedmningen av risknivn ingr som en del av den lpande tillsynen. Den kommer ocks att beakta frndringar i omgivning, t.ex. sektorsrisker identifierade av Financial Policy Committee (FPC). Fretagen kommer att informeras om vilket steg de tillhr. Samtidigt kan man notera att bedmningar av vilken grupp ett fretag hr till ska grundas p en bred bedmning av olika faktorer och omstndigheter. Det handlar allts inte om att anvnda ngon specifik variabel som klassificeringsinstrument. Det finns knappast heller ngra specifika sanktioner kopplade till detta, utan de olika slag av tgrder man stller upp fr de olika grupperna kan ses som en slag meny eller checklista p vilka tgrder som aktualiseras. Mot den bakgrunden kan detta drfr knappast ses som ett system fr prompt corrective action i den mening vi angav inledningsvis, dvs. att definiera specifika tgrder som ska vidtas som svar p specifika problem. Det svenska systemet Den svenska rrelseregleringen innehller olika typer av regler. Det finns dels bestmmelser som stller konkreta krav p fretagen, dels kvalitativa regler. Till den frstnmnda gruppen hr exempelvis de bestmmelser i lagen om kapitaltckning och stora exponeringar som freskriver hur stor kapitalbas som ett kreditinstitut alltid minst mste ha fr att uppfylla kraven fr kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Dessa regler anger dock bara vilka minimikrav som ska vara uppfyllda. Men Finansinspektionen r ocks skyldig att gra en mer ingende, kvalitativ analys av de risker som fretagen r utsatta fr. Exempelvis finns det i lagen om bank- och finansieringsrrelse rambestmmelser som beskriver vilka ml som ska uppns utan att nrmare beskriva hur det ska g till. Dit hr exempelvis
263

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

bestmmelsen om soliditet och likviditet som anger att ett kreditinstitut ska driva sin rrelse p ett sdant stt att det inte ventyrar sin frmga att fullgra sina frpliktelser.20 Av detta fljer att bde fretagen sjlva och Finansinspektionen mste gra en bedmning bl.a. av hur fretagens risker frhller sig till deras kapital. Fr Finansinspektionens del grs den bedmningen i samband med den s.k. samlade kapitalbedmning som inspektionen r skyldig att gra minst en gng per r.21 Bedmningen kan resultera i att det aktuella fretaget mste ha en hgre kapitaltckning n vad minimikraven freskriver. De nu beskrivna bestmmelserna har sin motsvarighet i EUrtten. CRD IV kommer dock att stlla delvis nya krav p utformningen av tillsynsmyndigheternas tillsyn. Som exempel kan nmnas nya likviditetskrav som kommer stlla specificerade krav och kriterier avseende likviditetsberedskapen. Vidare ska Finansinspektionen enligt det freslagna regelverket beakta fler faktorer n enligt nu gllande rtt, dribland systemrisken, nr den gr sin kapitalutvrdering. Inspektionen kommer ocks att bli skyldig att upprtta tillsynsprogram, av vilka det bl.a. ska framg vilka institut som ska bli freml fr mer ingende tillsyn och hur den tillsynen ska utvas och ha en skyldighet att gra stresstester. Dessutom infrs det en uttrycklig skyldighet fr tillsynsmyndigheterna att agera redan nr det r sannolikt att ett institut kommer att bryta mot regelverket. Fr allt detta ges tillsynsmyndigheterna delvis nya befogenheter. De nya buffertkrav som frvntas infras innebr ocks att en sorts tgrdstrappa introduceras eftersom den initiala reaktionen mot att de underskrids r vinstutdelningsbegrnsningar och krav p en tgrdsplan. tgrdsplaner ska fr vrigt ocks upprttas fr institut vars interna modeller inte uppfyller lagstiftningens krav etc. Samtidigt kommer Finansinspektionens mandat att utifrn gllande regelverk besluta hur tillsynen konkret ska utformas i allt vsentligt att best ven efter genomfrandet av CRD IV. Inspektionen har allts mjlighet att utforma rutinerna fr sin tillsyn, t.ex. genom att bygga upp ett varningssystem som signalerar nr tillsynen ver ett individuellt fretag br intensifieras. Finansinspektionens tillsynsbefogenheter betrffande framfr allt kreditinstitut har behandlats i betnkandet Bttre och snabbare insttningsgaranti.22 I betnkandet sgs att Finansinspektionens
20 21 22

6 kap. 1 lagen om bank-och finansieringsrrelse. 2931 kapitaltckningsfrordningen (2006:1533). Bttre och snabbare insttningsgaranti, SOU 2009:4, s. 145 ff.

264

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

befogenheter att utva tillsyn r goda och att eventuella problem och tillkortakommanden i sjlva tillsynsarbetet sllan torde bero p begrnsningar i regelverket eller begrnsning av befogenheter. Problemet ansgs i stllet vara fr inspektionen att identifiera var och nr verktygen bst ska anvndas. Frdelar med automatiska ingripanden Som har nmnts inledningsvis kan det finnas olika motiv till att infra regler som lgger tillsynsmyndigheten att ingripa p ett visst stt i en viss situation. Ett sdant r att tillsynsmyndigheten inte frvntas agera tillrckligt kraftfullt utan ett sdant regelverk. Annorlunda och mer brutalt uttryckt befarar lagstiftaren att tillsynsmyndigheten i vissa lgen kan vara fr feg, eller av andra, mindre rationella orsaker vara ovillig att ingripa. Ett annat motiv rr mjligheten att bttre kunna frutse hur myndigheten avser att agera, dvs. att ka transparensen. Det kan naturligtvis diskuteras om det r lmpligt att som nu helt verlta till Finansinspektionen att utforma tillsynen och vlja sanktioner, eller om det br ges entydiga signaler om vilka tgrder som r att vnta. En mer automatisk ingripanderegim kan ge en bttre frutsebarhet som ocks kan vara positivt ur rttskerhetssynpunkt. Det kan ocks innebra en tydligare roll- och ansvarsfrdelning mellan myndighet och fretag. En relation byggd p dialog och individuella, kvalitativa bedmningar kan gra att myndigheten kan f eller uppfattas f ett medansvar fr fretagets verksamhet. Den svenska modellen fr reglering och tillsyn knnetecknas av ett uttalat kvalitativt frhllningsstt, dvs. tillsynsmyndigheten ska med utgngspunkt i en egen analys av svl fretagens verksamhet som dess omvrldsfaktorer, i varje situation gra individuella, avvgda bedmningar nr det gller krav och tgrder. I processen ingr ven kontakter och dialog med fretagen. Frdelarna med en sdan ansats r bl.a. att den p ett flexibelt stt kan fnga upp nya typer av risker och problem, att den kan fokusera p substansen nr det gller risker och riskhantering snarare n vissa formella indikatorer och att den drigenom kan skapa ett mer proaktivt frhllningsstt som kan ge tidigare och mer precisa ingripanden. Dessa frdelar ska allts stllas emot frdelarna med ett mer regelstyrt frhllningsstt. Samtidigt br det framhllas att ven ett automatiskt system mste innehlla kvalitativa moment, exempelvis fr att bedma ett fretags kapitalstyrka. Att lta frgan om ingripande helt styras av historiska data kan inte fungera ndamlsenligt. Som ett
265

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

illustrativt exempel kan nmnas att de islndska bankerna strax fre sammanbrottet uppvisade utmrkta nyckeltal. Den kvalitativa tillsynsmodellen br behllas men utvecklas En mer hrt regelstyrd ingripanderegim adresserar ngra av de problem som otvivelaktigt kan finnas med den typ av tillsyn som praktiseras i bland annat Sverige. Samtidigt r det kommittns uppfattning att frdelarna med den nuvarande tillsynsmodellen nd vervger. Som nmnts i det fregende frutstter rrelseregleringen att inspektionen utvrderar fretagens verksamhet och gr en kvalitativ bedmning. ven om inspektionen vid den utvrderingen delvis anvnder sig av liknande tillvgagngsstt fr olika fretag, r det enligt kommittns uppfattning inte ndamlsenligt och nskvrt att lagstiftaren i frvg och i detalj anger hur inspektionen br agera i olika situationer. Det kan ocks i vissa lgen finnas en risk visserligen svrt att bedma hur stor fr att ett ingripande frdrjs i avvaktan p att den angivna indikatorn ska uppn sitt kritiska vrde eller att inspektionen, om inte indikatorn ger signal, utgr frn att inga tgrder behver vidtas. Det positiva syftet med regelstyrda ingripanden r att stadkomma att tillsynsmyndigheten inte agerar i ett fr sent skede och att tgrderna blir mer ingripande ju allvarligare problemen r. Detta krver i s fall att olika trappsteg definieras och kombineras med tmligen konkreta freskrifter om vilka tgrder som br vidtas p varje niv. Det innebr ganska lngtgende frndringar av det hittillsvarande sttet att bedriva tillsyn och enligt kommittns uppfattning finns det bttre stt att uppn det grundlggande syftet med detta. Det ska ocks noteras att det inte finns ngra tecken p att Finansinspektionen skulle tveka att ingripa om s behvs, eller att inspektionen skulle sakna den ndvndiga analytiska frmgan att upptcka sdana behov. Som nmnts frvntas CRD IV lgga tillsynsmyndigheterna att agera tidigare, dvs. redan nr de kan visa att det r sannolikt att ett kreditinstitut kommer att bryta mot rrelseregleringen. Detta kan komma att innebra att inspektionen behver vidareutveckla sin tillsynsmodell fr att skerstlla att den kar frmgan att upptcka problemen tidigt. Dessutom ska inspektionen upprtta s kallade tillsynsprogram vilket frutstter bl.a. att inspektionen mste ta stllning till vilka fretag som ska bli freml fr mer ingende tillsyn och p vilket stt. Sannolikt kommer inspektionen att
266

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

behva skapa rutiner fr att identifiera dessa fretag och dela in dessa i exempelvis olika kategorier fr att kunna prioritera p ett systematiskt stt och utveckla ndamlsenliga metoder etc. fr olika typer av fretag. Detta r i och fr sig inget nytt i inspektionens verksamhet, men det r angelget att det vidareutvecklas. Vidare r det viktigt att det stlls hga krav p tillsynsmyndigheten att publikt redovisa och kommunicera sina prioriteringar och sin tillsynsstrategi p ett tydligt stt. Som nmnts finns det inom ramen fr bl.a. CRD IV bestmmelser som har ett slktskap med prompt corrective action, i meningen att de fokuserar p att frmja tidigare ingripanden, och i kombination med en frstrkning och harmonisering av tillsynsmyndigheternas verktygsldor. En rimlig utgngspunkt r drfr enligt vr mening att se hur dessa inslag kommer att fungera praktiskt under kommande r. Drefter kan det vara aktuellt att bedma om det r lmpligt att utveckla den typen av verktyg ytterligare. Sammanfattande bedmning Sammanfattningsvis anser kommittn att en metodik som baseras p att specifika tgrder med automatik utlses av vissa definierade triggers str i klar motsatsstllning till den modell med kvalitativt inriktad som praktiseras i Sverige. Vid en samlad bedmning av froch nackdelarna anser vi att en modell med en mer eller mindre automatisk/mekanisk regeltillmpning och sanktionering inte r ett attraktivt alternativ till den rdande modellen fr finansiell tillsyn. Kommittn anser, fr det frsta, att befarad feghet hos tillsynsmyndigheten, som i realiteten varit huvudsklet till denna typ av reglering i andra lnder, inte har varit eller r ett problem fr den svenska tillsynen. Detta r naturligtvis inte ngon garanti fr att ngot sdant inte skulle kunna uppst i framtiden, men det gr i vart fall inte att hvda att en sdan erfarenhet skulle peka p ndvndigheten av en ny typ av ingripanderegim fr att skerstlla finansiell stabilitet. Fr det andra r det svrt att vlja och utforma rttvisande indikatorer som ska initiera ingripanden, och det finns dessutom risk att den typen av mtt kan kringgs. Fr det tredje kan ett system med automatiserade ingripanden bidra till ett mer reaktivt frhllningsstt i tillsynen, dr man i vissa lgen kan f konsekvensen att ett ingripande frdrjs i vntan p att den valda indikatorn ska ge signal.
267

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Fr det fjrde blir det, nrmast per definition, frga om mindre situationsanpassade och mer fyrkantiga ingripanden. 7.8.3 Nya krav p tillsynen

Det pgr ett omfattande regleringsarbete fr att tgrda de brister som identifierats med anledning av den finansiella krisen. De nya reglerna kommer att innebra att kraven p de finansiella fretagen skrps. Samtidigt innebr de nya kraven att Finansinspektionens utformning av sin tillsyn behver utvecklas. Det kan vidare konstateras att vissa av de nya verktygen har en mer vergripande och mindre fretagsspecifik karaktr n traditionella tillsynsinstrument. Det gller t.ex. den konjunkturutjmnande kapitalbufferten som fresls inom ramen fr CRD IV. Detta terkommer vi till i kapitel 10. Medlemsstaterna ska utse den myndighet som bestmmer storleken p den konjunkturutjmnande bufferten och systemriskbufferten, och det kan vara, men behver inte ndvndigtvis vara, Finansinspektionen. Det pgr ocks, som framgtt i kapitel 6, arbete p ett EUregelverk fr krishantering. Nr detta skrivs r det svrt att ha ngon uppfattning om hur det frdiga regelverket kommer att se ut i sina detaljer. I det hr sammanhanget kan man dock peka p vissa generella komponenter som syftar till via tillsyn frebygga och tidigt identifiera och hantera finansiella problem. Exempel p sdana bestmmelser finns fr vrigt ocks i CRD IV. I de freslagna regelverken finns ett kat fokus p tidiga ingripanden. Dessutom ska fretagen upprtta s.k. terhmtningsplaner som ska ange bl.a. vilka tgrder ett fretag avser att vidta fr att terstlla kapitalbasen till nskvrd niv, skaffa likviditet etc. Det ska ocks finnas en avvecklingsplan fr varje finansfretag som berrs av regelverket. De instundande EU-regelverken kommer sledes att innebra vidgade uppgifter och p vissa punkter vidgade befogenheter fr tillsynsmyndigheterna inom EU. Vissa uppgifter kan ses som en utveckling av traditionell finansiell reglering och tillsyn, samtidigt som andra bryter ny mark i meningen att vissa tydligt inriktas p och motiveras utifrn marknadsvergripande frhllanden. Som nmnts finns ocks inslag av en mer transparent och regelstyrd tillsynsmetodik, delvis som ett uttryck fr strvan att harmonisera regelverk och tillsynsmetodik ver grnserna.

268

SOU 2013:6

Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Beaktande detta bedmer kommittn att Finansinspektionen i allt vsentligt har eller inom kort kommer att f de ingripandemjligheter som behvs fr att fylla sin uppgift.

269

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

I detta kapitel beskriver vi Riksbankens uppdrag, vilka verktyg som Riksbanken har till sitt frfogande och hur Riksbanken arbetar med prisstabilitet och finansiell stabilitet. Frgan om hur uppdraget br se ut i framtiden och om Riksbanken br f ngra nya verktyg kommer att behandlas i kommande kapitel.

8.1

Riksbankens uppdrag

Riksbanken r Sveriges centralbank och en myndighet under riksdagen.1 Riksbankens huvudsakliga uppdrag r att ansvara fr penningpolitiken med mlet att upprtthlla ett fast penningvrde. Av regeringsformen framgr nmligen att Riksbanken har ansvaret fr penningpolitiken och att ingen myndighet fr bestmma hur Riksbanken ska besluta i frgor som rr penningpolitik.2 Av lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen) framgr vidare att mlet fr Riksbankens verksamhet ska vara att upprtthlla ett fast penningvrde.3 Riksbanken ska ocks frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Enligt frarbetena till riksbankslagen r detta en grundlggande uppgift fr Riksbanken men inget egentligt ml fr verksamheten.4 Riksbanken har ocks visst ansvar fr valutapolitiken. Enligt regeringsformen har regeringen ansvaret fr vergripande valutapolitiska frgor. Det r regeringen som ska besluta om det system
1 2

9 kap. 13 regeringsformen. Ibid. Enligt riksbankslagen ska dock Riksbanken infr alla viktiga penningpolitiska beslut informera det statsrd som regeringen utser (6 kap. 3 ) och minst tv gnger om ret lmna en skriftlig redogrelse till riksdagens finansutskott om penningpolitiken (6 kap. 4). 3 1 kap. 2 riksbankslagen. 4 Prop. 1997/98:40 s. 54.

271

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

som ska glla fr att faststlla kronans vrde i frhllande till utlndska valutor (vxelkurssystem). Om regeringen skulle besluta att Sverige ska lmna den rrliga vxelkursen och verg till ett annat vxelkurssystem s ska Riksbanken besluta om tillmpningen av vxelkurssystemet. Riksbanken har ocks en roll i beslutsprocessen. Riksbanken har nmligen mjlighet att gra en framstllning till regeringen om att den ska fatta beslut om vxelkurssystem och regeringen ska innan den beslutar om vxelkurssystem samrda med Riksbanken.5 Fr att kunna utfra dessa uppdrag har Riksbanken en uppsttning verktyg. Dessa har delvis ronmrkts fr ett visst ndaml av lagstiftaren, vilket redogrs fr i korthet nedan. 8.1.1 Att upprtthlla ett fast penningvrde

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken flja utvecklingen p valutaoch kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska tgrder.6 Riksbanken fr i penningpolitiskt syfte:7 1. Bevilja kredit mot betryggande skerhet och ta emot inlning, varvid de rntevillkor som gller fr Riksbankens in- och utlning ska offentliggras. 2. Kpa, slja och frmedla vrdepapper, valuta samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar. 3. Ge ut egna skuldebrev. 4. Uppstlla kassakrav gentemot finansinstitut. Riksbanken har preciserat mlet om ett fast penningvrde som ett ml fr inflationen som innebr att den rliga frndringen av konsumentprisindex (KPI) ska vara 2 procent. Samtidigt som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflationsmlet ska den stdja mlen fr den allmnna ekonomiska politiken i syfte att uppn en hllbar tillvxt och hg sysselsttning. Detta grs genom att Riksbanken, frutom att stabilisera inflationen runt inflationsmlet, strvar efter att stabilisera produktion och sysselsttning runt lngsiktigt hllbara utvecklingsbanor. Riksbanken bedriver
5

9 kap. 12 regeringsformen, lagen (1998:1404) om valutapolitik och 7 kap. 1 riksbankslagen. 6 6 kap. 2 riksbankslagen. 7 6 kap. 5 och 6 riksbankslagen.

272

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

drmed vad som kallas flexibel inflationsmlspolitik. Det innebr dock inte att Riksbanken gr avkall p att inflationsmlet r verordnat.8 Kommittn har inte i uppdrag att se ver Riksbankens penningpolitiska verktyg, men som framgr av avsnitt 5.2 s anvndes ngra av verktygen fr att mildra systemstrningar under finanskrisen. Det behver drfr analyseras om tillmpningsomrdet fr dessa verktyg br vidgas. Det r en frga som vi diskuterar i kapitel 11. En vergripande frstelse fr Riksbankens penningpolitiska arbete r ocks ndvndig fr att kunna ta stllning till frgan om vem som br f ansvaret fr nya verktyg fr finansiell stabilitet en frga som diskuteras i kapitel 10. Riksbankens arbete med prisstabilitet beskrivs i avsnitt 8.2. 8.1.2 Att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende

Vid sidan om mlet om ett fast penningvrde har Riksbanken, som sagt, uppgiften att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Uppgiften ska utfras utan att det vergripande mlet att upprtthlla ett fast penningvrde sidostts.9 Riksbanken r utgivare av svenska sedlar och mynt, det s.k. legala betalningsmedlet.10 Enligt riksbankslagen fr Riksbanken ocks tillhandahlla system fr avveckling av betalningar och p annat stt medverka i betalningsavveckling.11 Riksbanken ger och driver ett betalningssystem, (RIX), som genom att det hanterar betalningar mellan banker och vissa andra finansiella aktrer utgr en grundbult i betalningssystemet. RIXsystemets effektivitet och stabilitet r sledes av avgrande betydelse fr betalningssystemets effektivitet och skerhet. RIXsystemet beskrivs i avsnitt 8.3.2. Betalningssystemet bestr emellertid inte bara av sedlar och mynt samt RIX-systemet. I dag grs de flesta betalningar p elektronisk vg och det finns andra vsentliga delar som exempelvis clearingorganisationer och banker str fr. Den ganska betydande
8

Penningpolitiken i Sverige 2010, Riksbanken. Uppdraget att stdja mlen fr den allmnna ekonomiska politiken i syfte att uppn en hllbar tillvxt och hg sysselsttning framgr inte av lag men det har enligt frarbetsuttalanden ansetts flja av att Riksbanken r en myndighet under riksdagen (prop. 1997/98:40 s. 51 ff.). 9 Prop. 1997/98:40 s. 89. 10 Enligt 9 kap. 14 regeringsformen har endast Riksbanken rtt att ge ut sedlar och mynt. 11 6 kap. 7 riksbankslagen.

273

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

del av betalningstrafiken som sker mellan konton i en och samma bank passerar exempelvis aldrig RIX-systemet. Fr att betalningssystemet ska vara stabilt, mste betalningssystemets aktrer, i frsta hand bankkoncernerna, vara motstndskraftiga mot olika slag av strningar. Bankkoncernerna r beroende av utvecklingen p de finansiella marknaderna och hos sina lntagare, vilka i sin tur pverkas av den makroekonomiska utvecklingen. Riksbanken har drfr ansett att dess uppdrag att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende strcker sig lngre n till de delar som Riksbanken sjlv str fr. Riksbankens arbete med finansiell stabilitet har ocks betydelse fr penningpolitiken, eftersom penningpolitikens genomslag, via den s.k. transmissionsmekanismen, pverkas av hur det finansiella systemet fungerar. Riksbankens frebyggande arbete fr att vrna finansiell stabilitet beskrivs nrmare i avsnitt 8.4. Riksbanken har dessutom ett ansvar vid finansiella kriser, eftersom den, som beskrivs nrmare i avsnitt 11.6.1, som centralbank snabbt kan tillfra likviditet till det finansiella systemet. Riksbanken analyserar lpande den finansiella sektorns aktrer och hur de interagerar fr att med kort varsel kunna bedma om ett finansiellt fretag ska f likviditetsstd. ven av den anledningen har Riksbanken en systemfokus i analysen. Riksbankens arbete i en krissituation belyses nrmare i avsnitt 8.5. 8.1.3 Att besluta om tillmpning av vxelkurssystem

De verktyg som str till Riksbankens frfogande vad betrffar tillmpningen av vxelkurssystemet gr under benmningen valutapolitik. De valutapolitiska verktygen har emellertid ocks en pverkan p inflationen och valutapolitiken kan sgas vara en del av penningpolitiken.12 I valutapolitiskt syfte fr Riksbanken 1. kpa, slja och frmedla utlndsk valuta, utlndska statspapper, andra ltt omsttningsbara skuldebrev i utlndsk valuta och guld samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till nmnda tillgngar,

12

Prop. 1997/98:40 s. 60.

274

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

2. ge ut egna skuldebrev i utlndsk valuta fr de ndaml som avses i 5 kap. 1 andra stycket budgetlagen (2011:203).13 I valutapolitiskt syfte fr Riksbanken ven ta upp utlndsk kredit och kredit i utlndsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen fr verksamheten i Banken fr internationell betalningsutjmning (BIS) samt bevilja kredit fr Europeiska unionens system fr medelfristigt finansiellt std.14

8.2
8.2.1

Riksbankens arbete med prisstabilitet

Penningpolitisk analys

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken flja utvecklingen p valutaoch kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska tgrder.15 Den vanligaste penningpolitiska tgrden r att besluta om nivn p reporntan och prognosen fr reporntans niv framver, den s.k. rntebanan. Till grund fr beslut om reporntan ligger en bedmning av det rdande lget i ekonomin och en prognos fr de kommande ren. Sklet fr att basera penningpolitiken p prognoser r att den pverkar ekonomin och prisutvecklingen med frdrjning. Prognoserna fr ekonomin och inflationen grundar sig p en bred analys av ekonomiska frlopp i Sverige och i omvrlden. Riksbanken gr prognoser fr en rad variabler som inflation, BNP, arbetade timmar, vxelkurs och repornta. Dessutom grs en omfattande analys av och prognos fr andra rntor i ekonomin, fr tillgngspriser och fr tillvxten i olika kreditaggregat. Den finansiella analysen fder in i bedmningen av inflations- och tillvxtutsikterna. I sitt prognosarbete anvnder Riksbanken olika modeller som bygger p historiskt observerade samband. Modellresultaten kombineras sedan med bedmningar av svl tjnstemn som r experter inom olika omrden som av Riksbankens direktion. Srskilt viktiga blir sdana bedmningar nr det intrffar ovanliga hndelser eller strukturella hndelser som ndrar ekonomins funktionsstt.

13 14 15

7 kap. 3 riksbankslagen. 7 kap. 4 frsta stycket riksbankslagen. 6 kap. 2 . riksbankslagen.

275

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Riksbanken bedriver, som tidigare nmnts, en flexibel inflationsmlspolitik. Det innebr att Riksbanken, frutom att stabilisera inflationen runt inflationsmlet p 2 procent, ven strvar efter att stabilisera resursutnyttjandet kring en normal niv. Avvgningen handlar drfr normalt om att hitta en lmplig balans mellan stabilisering av inflationen runt inflationsmlet och stabilisering av realekonomin, det vill sga produktionsniv och sysselsttning. Riksbankens oberoende stllning medfr hga krav p ppenhet och tydlighet kring hur besluten om penningpolitiken fattas. Drfr publicerar Riksbanken penningpolitiska rapporter i samband med de penningpolitiska mtena.16 Rapporterna sammanfattar det beslutsunderlag som direktionen anvnt vid beslutet. De frdigstlls efter det penningpolitiska mtet och beskriver den syn p den ekonomiska utvecklingen som en majoritet i direktionen str bakom. Ungefr tv veckor efter det penningpolitiska mtet publiceras protokollet frn mtet dr det terges i detalj hur de olika ledamterna i direktionen har resonerat och rstat. 8.2.2 Rntestyrningssystemet

Riksbanken, i likhet med flera andra centralbanker, inriktar penningpolitiken p att styra den kortaste marknadsrntan, dagslnerntan, det vill sga rntan p ln frn en dag till nsta. Det r framfr allt banker som r aktrer p dagslnemarknaden, men ven ngra andra fretag har tillgng till denna marknad. Ngot frenklat pverkar dagslnerntan de rntor som allmnheten fr betala och drmed aktiviteten och prisutvecklingen i ekonomin. En frhllandevis hg rnteniv ger allt annat lika en lgre aktivitet i ekonomin och drmed ett lgre inflationstryck och vice versa. Rntestyrningssystemet bestr i grova drag av Riksbankens inoch utlningsrnta rntorna p de s.k. stende faciliteterna samt marknadsoperationer som pverkar bankernas likviditetssituation till den s.k. reporntan, den rnta som faststlls i direktionens penningpolitiska beslut.17 Via rntestyrningssystemet siktar Riksbanken p att hlla dagslnerntan nra reporntan. Mycket frenklat kan
16

Vid hlften av de penningpolitiska mtena publiceras en kortare rapport som kallas fr penningpolitisk uppfljning. 17 Se vidare Nessn, M., Sellin, P. och sberg Sommar, P. (2011), Det penningpolitiska styrsystemet, Riksbankens balansrkning och den finansiella krisen. Ekonomisk kommentar nr. 1 2011, Riksbanken.

276

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

sgas att Riksbanken pverkar dagslnerntan och drmed ocks inflationen genom nivn p reporntan. Frndringar i reporntan pverkar dagslnerntan och fortplantar sig till andra rntor med lngre lptider fr att slutligen n de rntor som hushll och fretag mter. Genom styrrntefrndringar pverkas frst rntebildningen i ekonomin och sedan efterfrgan, produktionen och inflationen. Hur den s.k. transmissionen frn repornta till realekonomi och inflation fungerar beror i hg grad p hur det finansiella systemet fungerar. Om det exempelvis uppstr strningar i det finansiella systemet, kan det drfr pverka penningpolitikens genomslag. Fr att ka frstelsen fr knsligheten i rntestyrningssystemet, beskrivs det nedan ngot mer i detalj. De instrument som Riksbanken anvnder fr att styra dagslnerntan delas in i stende faciliteter och ppna marknadsoperationer. Stende faciliteter De stende faciliteterna innebr att kreditinstitut som r deltagare i RIX och som har ste eller filial i Sverige, fr lna pengar av, respektive placera pengar hos, Riksbanken ver natten. Ln kan dock endast ges mot skerhet som Riksbanken godtar.18 Fr att ge dessa fretag incitament att jmna ut likviditeten sinsemellan p dagslnemarknaden, r rntan p inlning i Riksbanken lgre n utlningsrntan. Eftersom det r en differens mellan inlnings- och utlningsrntan p 150 rntepunkter har bankerna ett incitament att komma verens om en rnta som ligger mellan den rnta som respektive bank skulle f betala eller erhlla hos Riksbanken. ppna marknadsoperationer Beroende p om banksystemet som helhet har verskottslikviditet eller underskottslikviditet gentemot Riksbanken mste tminstone en bank placera eller lna i Riksbanken. Fr att minimera beloppet och antalet aktrer som behver lna samt fr att uppn mer precision i rntestyrningen anvnder sig Riksbanken av s.k. ppna marknadsoperationer. Dessa kategoriseras med utgngspunkt i lptid och syfte i huvudsakliga transaktioner, finjusterande transaktioner och strukturella transaktioner.
18

Se avsnitt 8.3.2 fr en beskrivning av RIX-systemet.

277

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

De huvudsakliga transaktionerna genomfrs regelbundet, i normala fall varje vecka, till reporntan. De innebr att banksystemet som helhet fr lna eller placera till reporntan. Volymen bestms av Riksbanken i syfte att minimera bankernas behov av inoch utlning i de stende faciliteterna. Samtidigt signalerar Riksbanken p vilken niv dagslnerntan ska ligga under den kommande veckan (dvs. under transaktionens lptid). Transaktionens storlek bygger p en prognos ver banksystemets lnebehov kommande vecka baserat p de betalningar eller flden som sker mellan Riksbanken och bankerna. Om prognosen visar att banksystemet har ett lnebehov i Riksbanken innebr de huvudsakliga transaktionerna att Riksbanken tillgodoser lnebehovet genom penningpolitiska repor. Detta innebr att Riksbanken kper vrdepapper med ett samtidigt avtal om terfrsljning av vrdepapperen vid en bestmd senare tidpunkt. Lnebehovet kan ocks tillgodoses genom att Riksbanken mot skerhet ger kredit. Om banksystemet i stllet har ett placeringsbehov i Riksbanken tillgodoses detta behov genom att Riksbanken ger ut riksbankscertifikat. Nr banksystemet har ett likviditetsverskott mot Riksbanken behver Riksbanken dra in detta verskott. Detta grs i frsta hand genom att varje vecka erbjuda bankerna att placera i riksbankscertifikat med en veckas lptid till reporntan. Fr att balansera de dagliga svngningarna i banksystemets lne- och placeringsbehov och drmed stabilisera dagslnerntan kring reporntan, anvnder Riksbanken s.k. finjusterande transaktioner. En sdan transaktion innebr att banksystemet som helhet fr lna eller placera i Riksbanken till reporntan 0,1 procentenheter, beroende p om det finns ett sammantaget ver- eller underskott mot Riksbanken vid dagens slut. Riksbanken genomfr i normala fall finjusterande transaktioner i form av kredit (mot skerhet) eller inlning ver natten, men kan ven anvnda repor eller valutamarknadsswappar. Riksbanken kan ven genomfra strukturella transaktioner. Dessa har i regel lngre lptid n huvudsakliga och finjusterande transaktioner och syftar till att pverka huruvida den finansiella sektorn som helhet behver lna eller placera i Riksbanken. De minskar p s stt storleken p de huvudsakliga transaktionerna som grs veckovis. Fr de strukturella transaktionerna kan Riksbanken anvnda repor, kredit mot skerhet, emissioner av

278

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

riksbankscertifikat, kp eller frsljning av vrdepapper eller valutamarknadsswappar. Sammanfattningsvis innebr Riksbankens rntestyrningssystem att Riksbanken ser till att dagslnerntan dag fr dag hamnar nra den niv p reporntan som direktionen beslutat om vid det senaste penningpolitiska mtet. 8.2.3 Kompletterande stt att pverka inflationen

Riksbanken och mnga andra centralbanker inriktar penningpolitiken p att styra nivn p en kort nominell rnta. Ett ftal centralbanker, bland dem Riksbanken, publicerar dessutom en egen prognos fr nivn p den nominella styrrntan framver, bl.a. fr att frska pverka frvntningarna p den framtida penningpolitiken. Det r dock inte den nominella rntan som r mest relevant fr hushllens och fretagens ekonomiska beslut utan realrntan, dvs. skillnaden mellan den nominella rntan och den frvntade inflationen. Normalt leder ndringar i den korta nominella rntan till motsvarande ndringar i den korta realrntan, eftersom den frvntade inflationen r trgrrlig, inte minst p kort sikt. Men i en situation med mycket svag eller t.o.m. negativ utveckling i den reala ekonomin och med lg inflation, kan det behvas en lg och till och med negativ realrnta fr att stadkomma en effektiv stimulans. ven om reporntan snks till en s lg niv som mjligt, vilket i princip r noll, kan realrntan nd vara fr hg. I en sdan situation har allts rntan ntt sin nedre grns och penningpolitiken str infr det som brukar kallas en bindande nollrnterestriktion. D behver kompletterande verktyg tillgripas. Det finns flera stt att pverka realrntan ven nr den korta nominella rntan har ntt sin nedre grns. Ofta brukar man tala om dessa tgrder som okonventionella eller extraordinra i den meningen att de inte anvnds av centralbanken i normala tider. Vilka tgrder som kan vara aktuella beror p situationen, p institutionella frhllanden och gllande lagar och regler. Exempelvis kan uttalanden om den framtida nivn p styrrntan vara en extraordinr tgrd fr centralbanker som normalt inte publicerar egna bedmningar av styrrntans utveckling. Under krisen, nr reporntan kommit ner till nra noll, beslutade Riksbanken att komplettera penningpolitiken med ytterligare tgrder.

279

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

I det lget blev beslutet att erbjuda utlning p lngre tider till fast rnta i syfte att strka trovrdigheten fr den lga rntebanan och f ner ven de ngot lngre rntorna. Syftet var att ge en ytterligare penningpolitisk stimulans samtidigt som tgrden var separat frn den vriga utlningen i svenska kronor. Alternativa stt att frska pverka inflationen och ekonomin i vrigt kan grupperas p olika stt. Grnsdragningen mot tgrder som r motiverade fr att upprtthlla den finansiella stabiliteten r heller inte sjlvklar, en aspekt som kommittn har anledning att terkomma till. I det fljande diskuteras tv typer av tgrder som varit aktuella under finanskrisen, kvantitativa tgrder och tgrder fr att frbttra kreditgivningen. Kvantitativa tgrder Kvantitativ penningpolitik innebr att centralbanken kper tillgngar och finansierar dessa kp genom att ka bankernas tillgodohavanden i centralbanken. Centralbankens kp av tillgngar medfr att priset p dessa stiger, och drmed att rntan p dessa sjunker. P s stt kan centralbanken frska pverka ekonomin genom att pressa ned rntorna p tillgngar med lngre lptid. Ett exempel p kvantitativ penningpolitik r att centralbanken kper vrdepapper, t.ex. statsobligationer, med lnga lptider och p s stt frsker pverka deras pris. Nr centralbanken kper vrdepapper pverkar det portfljerna av tillgngar som investerare och andra aktrer hller eftersom de d har en mindre del obligationer och en strre del likvida medel n innan. De kan drfr vilja justera balansen p portfljerna vilket medfr att priset p obligationer stiger, och drmed att rntan p dessa sjunker. Genom sdana portfljbalanseffekter kan effekterna av centralbankens kp av vissa vrdepapper dessutom spridas till andra finansiella tillgngar och pverka priserna ven p dessa. Liknande effekter kan uppst om centralbanken genom att kpa lnga statsobligationer kan snka lnga rntor genom att terminspremien sjunker. En komplikation med centralbankers kp av just statsobligationer r att det kan tolkas som att centralbanken skapar pengar som lnas ut till staten, dvs. en monetr finansiering av statsskulden. I mnga lnder r det frbjudet enligt lag. Centralbanker fr d inte kpa statsobligationer direkt frn staten och ofta

280

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

finns det ven restriktioner p kp p sekundrmarknaden. S r ocks fallet i Sverige. Riksbanken anvnde sig inte av kvantitativ penningpolitik i den hr angivna meningen under krisen (se avsnitt 5.2) men det gjorde andra centralbanker, t.ex. Federal Reserve och Bank of England.19 Fastrnteutlningen hade dock i princip samma syfte som den typen av tgrder.20 tgrder fr att frbttra kreditgivningen De kvantitativa tgrder som beskrivs ovan syftar allts till att snka rntenivn i ekonomin i stort. Ett annat eller kompletterande syfte med centralbankers tillgngskp kan vara att f ned rntenivn p specifika kreditmarknader som inte fungerar p ett tillfredsstllande vis. Om vissa delar av kreditmarknaden inte fungerar p ett tillfredsstllande stt kan det ta sig uttryck i att den rnta som fretag och hushll mter pressas upp av stigande likviditetsriskpremier s att skillnaden mot centralbankens styrrnta kar. Centralbanken kan d vlja att stdja dessa marknader direkt, exempelvis genom att kpa vrdepapper p marknaderna fr att underltta kreditfldet. Ett exempel p detta r nr Riksbanken under krisen erbjd bankerna ln mot skerhet i fretagscertifikat i syfte att underltta fretagens finansiering.

8.3
8.3.1

Riksbankens ansvar fr kontantfrsrjning och betalningssystem

Kontantfrsrjningen

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken ansvara fr att frsrja landet med sedlar och mynt.21 Enligt Riksbankens freskrifter (RBFS 2011:1) om kontantfrsrjning har institut som har ingtt avtal om kontantfrsrjning med Riksbanken rtt att lmna in och hmta ut kontanter vid Riksbanken.22 Ett sdant institut kan vara
19

Mer information om dessa tgrder finns p centralbankernas webbplatser, www.federalreserve.gov respektive www.bankofengland.co.uk. 20 Se Elmr, H. m.fl. Riksbankens penningpolitiska tgrder under finanskrisen utvrdering och lrdomar. Penning- och valutapolitik 2012:3, s. 830. 21 5 kap. 3 riksbankslagen. 22 1 Riksbankens freskrifter (RBFS 2011:1) om kontantfrsrjning.

281

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

en bank eller ett bankgt bolag. Fr nrvarande har Riksbanken ingtt kontantfrsrjningsavtal med ett bankgt bolag.23 Utlmning och mottagning av kontanter grs vid Riksbankens tv kontor i Tumba och Mlndal. Banker och bankgda bolag distribuerar kontanterna vidare till handeln och allmnheten med hjlp av vrdetransportfretag. Riksbankslagen anger vidare att Riksbanken fr betala ut ersttning eller ge rntefri kredit till fretag som avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt Riksbankens anvisningar.24 Sedan 2005 erbjuder Riksbanken rntekostnadsersttning till banker och bankgda bolag som hller kontantlager. Drmed har bankerna inte lngre anledning att kra in kontanter till Riksbanken enbart i syfte att undg rntekostnaden. I stllet frblir dessa kontanter i cirkulation och nr Riksbanken frst nr de r utslitna. Riksbankens uppgift r drmed begrnsad till att vid behov lmna ut nya sedlar och att ta emot utslitna sedlar fr destruktion. 8.3.2 RIX-systemet

Enligt riksbankslagen fr Riksbanken tillhandahlla system fr avveckling av betalningar och p annat stt medverka i betalningsavveckling. Fr att frmja ett sdant betalningssystems funktion fr Riksbanken mot betryggande skerhet bevilja deltagarna i systemet kredit under dagen, s.k. intradagskredit. 25 Riksbanken ger och driver ett betalningssystem, RIX-systemet, som mjliggr kontoverfringar mellan deltagare i systemet.26 RIX r knutpunkten i det svenska betalningssystemet. I stort sett samtliga betalningar i svenska kronor som inte sker internt i en enskild bank hanteras i ngon form genom RIX. Omsttningen i systemet under sju dagar r i genomsnitt lika stor som Sveriges rliga BNP. RIX har avgrande betydelse fr att det finansiella systemet ska fungera. Genom RIX ges deltagarna mjlighet att gra verfringar med hjlp av tillgodohavanden i centralbanken, dvs. i ett betalningsmedel utan kredit- och likviditetsrisk, vilket i sin tur minskar riskerna fr det finansiella systemet.
23 24

BDB Bankernas dep AB. 5 kap. 3 riksbankslagen. 25 6 kap. 7 riksbankslagen. 26 Fr en mer detaljerad beskrivning, se Tertialrapport fr RIX, http://www.riksbank.se/Documents/Avdelningar/KAP/2012/kap_rixtertial1_120521_sv.pdf

282

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

verfringar i RIX sker p elektronisk vg i form av debiteringar och krediteringar mellan konton fr de banker och andra aktrer som deltar i RIX. Deltagarna har konton hos Riksbanken precis som privatpersoner och fretag har inlningskonton hos en bank. Via sina konton i RIX gr deltagarna betalningar och andra verfringar mellan varandra. ver bankernas konton i Riksbanken sker dels de direkta betalningarna mellan bankerna, dels den slutliga avvecklingen av betalningsuppdragen frn bankkunderna. Dessutom hanterar RIXsystemet kontobaserade massbetalningar i samlad form som till exempel lneutbetalningar. Betalningar som kommer frn handeln i finansiella instrument, som exempelvis statsobligationer, avvecklas ocks i RIX-systemet. ven Riksbankens egna transaktioner med deltagarna, till exempel vid frsljning av vrdepapper samt in- och utvxling av sedlar och mynt avvecklas i RIX. Alla strre banker och clearingorganisationer deltar i RIX. I brjan av 2012 deltog 18 kreditinstitut, BGC, EMCF, Euroclear Sweden, NASDAQ-OMX Derivatives Markets (DM), CLS, Riksgldskontoret och Riksbanken (se figur 1).27 Som deltagare accepterar Riksbanken enligt RIX-villkoren Riksgldskontoret, svenska och utlndska kreditinstitut, clearingorganisationer och vrdepappersfretag som uppfyller srskilda tilltrdeskrav. 28

27

Figuren har hmtats frn Riksbankens webbsida. Under rubriken bank dljer sig ven ngra kreditmarknadsfretag. 28 Villkor fr RIX och penningpolitiska instrument B.3, juli 2012, webbversion.

283

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

Fr att minska risken fr att verfringar i RIX inte kan utfras till fljd av att deltagare saknar likviditet lmnar Riksbanken kredit under dagen till RIX-deltagarna. Krediterna ges mot skerheter. Detta innebr att verfringar kan utfras snabbare och att effektiviteten i betalningssystemet kar. Kredit beviljas endast i svenska kronor. Kraven p de tillgngar som Riksbanken accepterar som skerhet framgr av RIX-villkoren. Frenklat kan sgas att de vrdepapper som accepteras ska vara utfrdade av stat, centralbank, kommun eller annat offentligt organ eller fretag som har en tillfredsstllande kreditvrdighet i ett godknt land och en godknd valuta. I anslutning till RIX tillhandahller Riksbanken ven srskilda konton och krediter under dagen fr att underltta avvecklingen av vrdepappersaffrer. Euroclear Sweden, den svenska centrala vrdepappersfrvararen, hanterar dessa konton och krediter p uppdrag av Riksbanken.

284

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

8.3.3

vervakning av finansiell infrastruktur

Riksbankens RIX-system r som framgtt en central del av den svenska finansiella infrastrukturen. Dock finns ven privata system fr olika former av transaktionshantering som spelar en viktig roll i det finansiella systemet generellt. Ngra av dessa system, exempelvis Bankgirot, interagerar direkt med RIX-systemet. Riksbanken fljer och vervakar p olika stt dessa system och publicerar rligen en sammanfattande rapport ver de viktigaste riskerna i de olika systemen. Tillsammans med Finansinspektionen fljer Riksbanken ocks upp hur dessa aktrer uppfyller vissa internationella standarder p omrdet. Infrastrukturfretag ger delar av de system dr betalningar genomfrs och dr transaktioner med finansiella instrument hanteras. Exempel p infrastrukturfretag r clearingorganisationer (inklusive centrala motparter, s.k. CCP:er) och centrala vrdepappersfrvarare (se avsnitt 7.5.1).

8.4

Riksbankens frebyggande arbete fr att vrna finansiell stabilitet

I arbetet med att frebygga kriser verkar Riksbanken i frsta hand genom att offentligt och i dialog med aktrerna uppmrksamma och varna fr risker och hndelser som kan innebra hot mot den finansiella stabiliteten.29 Riksbanken ger ven rekommendationer till olika aktrer att vidta specifika tgrder fr att minska riskerna eller ka motstndskraften i det finansiella systemet. Riksbankens frebyggande arbete bestr av att: inhmta, sammanstlla och sprida information om det finansiella systemet, analysera och vervaka utvecklingen i svl det finansiella systemet som i ekonomin i vrigt, varna fr risker och ge rekommendationer om specifika tgrder, pverka det finansiella regelverket s att det bidrar till stabilitet och effektivitet, samt

29

Detta brukar benmnas med den engelska termen moral suasion.

285

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

bidra till andra organs bedmningar, agerande och kommunikation rrande systemrisker. 8.4.1 Informationsinsamling och kunskapsspridning om det finansiella systemet

Riksbanken har enligt riksbankslagen rtt att begra in den information som Riksbanken anser vara ndvndig fr att vervaka betalningssystemets stabilitet.30 Riksbanken samlar fr detta ndaml in uppgifter frn flera olika hll. Statistiska centralbyrn (SCB) sammanstller p Riksbankens uppdrag finansmarknadsstatistik. Denna bestr av statistikuppgifter ver svenska finansinstitut och de finansiella marknaderna.31 Riksbanken sammanstller rligen information om de finansiella marknaderna och publicerar den i rapporten Den svenska finansmarknaden.32 Publikationen beskriver hur det svenska finansiella systemet r uppbyggt och fungerar och vilka aktrer som r verksamma i detta. Riksbanken samlar ven sjlv in statistik frn banker och infrastrukturfretag ssom uppgifter om bankernas exponeringar gentemot varandra i form av olika taganden, antalet transaktioner i infrastruktursystemen (Bankgirot, Euroclear, NASDAQ-OMX) och andra faktorer av relevans fr hur systemen fungerar. Riksbanken genomfr ocks egna enktunderskningar som p olika stt syftar till att belysa frhllanden p de finansiella marknaderna. Exempelvis genomfr Riksbanken tv gnger per r en riskenkt. Syftet med enkten r dels att f en samlad bild av synen p risk p den svenska rnte- och valutamarknaden, dels att bilda sig en uppfattning om aktrernas syn p marknadens funktionsstt.33 Vidare anvnder sig Riksbanken av sitt internationella ntverk fr insamling av information. Genom sitt deltagande i en mngd internationella arbetsgrupper tar Riksbanken del av och deltar i diskussioner kring utvecklingen i resten av vrlden.

30 31

6 kap. 9 riksbankslagen. Finansmarknadsstatistiken finns p SCB:s webbplats, www.scb.se. 32 Publikationen finns p Riksbankens webbplats, www.riksbank.se. 33 Resultatet av riskenkten publiceras dels p Riksbankens webbplats, www.riksbank.se, dels i rapporten Finansiell stabilitet (se avsnitt 8.4.3).

286

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

8.4.2

Lpande stabilitetsanalys

Riksbanken analyserar kontinuerligt hur det finansiella systemets risker och motstndskraft utvecklas i syfte att kunna bedma den finansiella stabiliteten. Figur 2 illustrerar versiktligt de omrden som ingr i Riksbankens stabilitetsanalys. Betalningssystemet utgr krnan i analysen. Bankkoncernerna r de viktigaste deltagarna i betalningssystemet. Dessa r i sin tur beroende av utvecklingen dels p de finansiella marknaderna, dels hos sina lntagare. Den makroekonomiska utvecklingen spelar i sin tur stor roll fr svl de finansiella marknaderna som bankernas lntagare.
34

Analysen spnner ver alla delar av det finansiella systemet som banker, frskringsbolag, marknader, finansiella infrastrukturer och regelverk. I fokus fr Riksbankens analys och vervakning r de delar som r eller kan vara systemviktiga. De fyra stora bankkoncernerna (Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank) str i dagslget i centrum fr vervakningen eftersom de spelar en s central roll fr betalningsfrmedling och kreditfrsrjning. Dessa banker svarar tillsammans fr cirka tre fjrdedelar av bde den samlade inlningen frn och utlningen till den svenska allmnheten.

34

Bilden har hmtats ur Riksbanken och finansiell stabilitet, Riksbanken, december 2010, s. 15.

287

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

ven de finansiella marknaderna r av betydelse, eftersom de spelar stor roll fr bankernas och fretagens finansiering och riskhantering. Svenska banker har ett internationellt sett stort inslag av marknadsfinansiering de finansierar ungefr hlften av sin utlning med utgivning av vrdepapper och hlften med inlning. Dessutom r cirka tv tredjedelar av deras marknadsfinansiering i utlndsk valuta. Nr det gller den finansiella infrastrukturen riktar Riksbanken sin analys mot de delar som r vsentliga fr allmnhetens betalningar och fr att de finansiella marknaderna ska fungera vl. ven deltagarna i dessa system och hur de anvnder sig av systemen r av betydelse fr analysen. Bedmning av finansiell stabilitet Riksbanken har delat in sin stabilitetsbedmning och analys i tre steg: identifiering och bedmning av risker, bedmning av motstndskraft samt stresstest av motstndskraft. Dessa tre steg ligger sedan till grund fr Riksbankens bedmning av den finansiella stabiliteten och de rekommendationer som Riksbanken ger. Detta illustreras i figur 3.
35

35

Bilden har hmtats ur Riksbanken och finansiell stabilitet, Riksbanken, december 2010, s. 16.

288

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Identifiering och bedmning av risker Det frsta steget i Riksbankens stabilitetsbedmning r att identifiera och bedma risker och hot mot den finansiella stabiliteten. Som en del i det arbetet fljer och analyserar Riksbanken utvecklingen i omvrlden. Riksbanken analyserar ocks prisbildningen och aktiviteten p de finansiella marknaderna fr att f tidiga indikationer p det allmnna stmningslget, p viljan att ta risk, var risker finns och hur de frndras ver tiden. Vidare fr Riksbanken en aktiv dialog med aktrer p de finansiella marknaderna, fr att tidigt fnga upp frgor och fenomen som kan pverka utvecklingen. Riksbanken vervakar dessutom mer specifikt riskerna fr att finansiella aktrer, och d srskilt de stora bankerna, ska drabbas av frluster. Riksbanken analyserar drfr srskilt de stora bankkoncernernas lntagare. Omkring 60 procent av de svenska bankernas tillgngar bestr av utlning till allmnheten. Riksbanken studerar srskilt stora lntagargrupper som fastighetsbolag mer ingende och fljer utvecklingen p marknader av betydelse fr utlningen, som den kommersiella fastighetsmarknaden och bostadsmarknaden. Banker omvandlar kortfristigt sparande till lngfristig utlning. Nr de gr det tar de p sig likviditetsrisk.36 Fr att bedma likviditetsrisken vervakar Riksbanken bde lptidsskillnader mellan tillgngar och skulder och bankernas mjligheter att finansiera sig p de finansiella marknaderna. De mjligheterna pverkas dels av vilket frtroende en bank har p marknaden, dels av hur vl marknaderna som bankerna anvnder fr sin finansiering fungerar. Riksbanken analyserar drfr lpande riskerna fr likviditeten p de mest betydelsefulla marknaderna. De svenska bankerna blir allt mer internationella i sina verksamheter och ungefr hlften av de tillgngar och skulder som tas upp p de svenska bankernas balansrkningar kommer frn verksamheter i andra lnder n Sverige. Riksbanken analyserar drfr betalningsfrmgan hos bankernas utlndska lntagare och utvecklingen p de internationella finansiella marknader som bankerna r beroende av fr sin finansiering. Riksbankens arbete med vervakning av den finansiella infrastrukturen r inriktat p att se till att dessa system samt deras regelverk och rutiner fungerar p ett skert och effektivt stt. I
36

Se vidare kapitel 11.

289

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

detta ingr en bedmning av att systemen kan hantera operativa risker s att betalningar och vrdepapperstransaktioner kan genomfras utan strre avbrott samt att systemen inte medfr att krediteller likviditetsrisker som kan bli systemhotande byggs upp. ven infrastrukturfretagen har p senare r blivit internationella i den meningen att vissa av de system som anvnds av svenska aktrer inte lngre r baserade i Sverige. Bedmning av motstndskraft Nsta steg i Riksbankens stabilitetsbedmning r att bedma motstndskraften i olika delar av det finansiella systemet. Motstndskraft handlar om i vilken utstrckning det finansiella systemet kan hantera en strning utan att allvarliga problem uppstr fr systemet som helhet. Det handlar om frmgan att dels hantera strningar dr de uppstr, dels begrnsa spridningen av strningarna. Analysen av motstndskraft mste ocks sttas i relation till de risker som har byggts upp och identifierats i de enskilda bankerna, p marknaderna och i infrastrukturen. Motstndskraft har olika bestndsdelar i olika delar av det finansiella systemet. Fr en bank handlar motstndskraften till stor del om dess kapital och likviditetssituation. Om en bank gr kreditfrluster, kan den behlla eller frlora marknadens och allmnhetens frtroende beroende p hur mycket kapital banken har fr att tcka frlusterna. Ett minskat frtroende kan i sin tur leda till att bankens likviditetssituation snabbt blir anstrngd. Om en bank fr problem med likviditeten uppstr omgende strningar i betalningstrafiken. Om likviditetsproblemet inte snabbt fr en lsning kan det driva fram en betalningsinstllelse. D sprids och vxer problemen ytterligare. Riksbanken analyserar drfr fortlpande bankernas kapitalstyrka. Riksbanken studerar ven bankernas lnsamhet fr att kunna bedma deras konkurrensfrmga och mjlighet att p sikt bygga upp kapitalstyrka och mta kreditfrluster. Bankernas likviditetssituation r beroende av hur de vljer att finansiera sig och hur knslig denna finansiering r fr strningar p olika marknader. Detta utvecklas nrmare i kapitel 11. Nr det gller finansiella marknader beror motstndskraften till stor del p hur stort frtroende marknadsaktrerna har fr varandra. Detta innebr att om det finns en risk fr att marknads-

290

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

aktrerna gr pltsliga och ovntade frluster s utgr denna risk ett hot ven mot marknadens funktionsstt. Marknadens motstndskraft pverkas ocks av bland annat hur mnga och stora kpare och sljare som finns, hur vl genomlysta eller begripliga tillgngarna p marknaderna r och vilka risker som r frknippade med den infrastruktur dr transaktionerna genomfrs. Motstndskraft handlar ocks om huruvida problem hos enskilda aktrer, p marknader eller i infrastrukturen, kan hllas isolerade och inte spridas vidare. Det finansiella systemets motstndskraft handlar sledes ocks om vilka spridningsrisker som finns i olika delar av systemet. Riksbanken analyserar drfr vilka spridningsrisker en bank kan ge upphov till genom att anvnda information om bankernas strsta exponeringar mot varandra och mot andra stora aktrer i det finansiella systemet, deras s kallade motpartsexponeringar. Riksbanken analyserar ven hur transaktionsflden hanteras fr att identifiera spridningsrisker i den finansiella infrastrukturen. Stresstest av motstndskraft Efter att ha identifierat risker och uppskattat det finansiella systemets motstndskraft bedmer Riksbanken om systemet kan upprtthlla sina funktioner i det scenario avseende frvntad utveckling i realekonomin, p de finansiella marknaderna och hos bankernas lntagare som Riksbanken bedmer vara det mest troliga under ett par r framt. Men det finansiella systemet ska ven kunna upprtthlla sina funktioner om en ovntad strning intrffar. Fr att bedma detta testas dess motstndskraft ytterligare med s kallade stresstester. I dessa testas hur bankerna klarar pfrestande, men inte osannolika, scenarier under en viss tidsperiod. Svl bankernas kapitalsituation som deras likviditetssituation testas. Att utstta bankerna fr stresstester innebr att fokus flyttas frn att spekulera kring vad som kan g fel dr antalet scenarier i princip r ondligt till vad som hnder om ngot gr fel. Syftet r att uppmrksamma bankerna p konsekvenser av strningar samt att uppmuntra dem att ha tillrckligt med motstndskraft mot strningar som r svra att frutse men nd mjliga. Fr att utfra stresstester anvnder Riksbanken offentliga data samt en modell som finns tillgnglig fr allmnheten. Detta innebr

291

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

att resultaten av stresstesterna kan bli offentliga och r mjliga att replikera. Individuella testresultat fr de fyra stora bankkoncernerna publiceras i rapporten Finansiell stabilitet (se avsnitt 8.4.3). De utgr ocks utgngspunkt fr bilaterala diskussioner om risker och motstndskraft mellan respektive bank och Riksbanken. 8.4.3 Varning fr risker och utfrdande av rekommendationer

En viktig kanal fr Riksbankens budskap om den finansiella stabiliteten r rapporten Finansiell stabilitet. Den publiceras tv gnger per r. I varje stabilitetsrapport analyserar Riksbanken utvecklingen p de finansiella marknaderna globalt och i Sverige samt storbankernas kapital- och likviditetssituation. Riksbanken analyserar ocks lntagarnas efterfrgan p krediter och betalningsfrmga samt hur dessa faktorer frvntas pverka bankernas intjning och kreditfrluster. I stabilitetsrapporterna gr Riksbanken ocks en bedmning av de strsta strningsriskerna i det svenska finansiella systemet. Vidare redovisas bedmningar och stresstester av motstndskraften i det finansiella systemets olika delar, bl.a. fr var och en av de fyra storbankerna. Riksbanken analyserar ocks spridningsriskerna i det finansiella systemet. Mot bakgrund av stabilitetsbedmningen avger Riksbanken ocks sedan en tid rekommendationer. Dessa rekommendationer kan ha sin grund i den aktuella ekonomiska utvecklingen. Men de kan ocks avse mer strukturella omstndigheter och ha sin bakgrund i aktuella regleringsfrgor. Rekommendationerna kan riktas till svl banker och andra marknadsaktrer som till lagstiftaren och andra myndigheter. Riksbanken frmedlar ocks sin syn via ett antal andra kanaler, som utskottsutfrgningar och andra publikationer. Dessutom hller Riksbankens direktionsledamter ett stort antal publicerade och opublicerade tal varje r.

292

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

8.4.4

Regelutveckling och systemriskarbete

Riksbanken, liksom andra myndigheter med ansvar fr den finansiella stabiliteten, engagerar sig ven i frgor som rr de finansiella regelverken. Detta r en viktig del av det frebyggande arbetet och handlar om alltifrn institutionella aspekter p internationella organisationer till hur enskilda institut regleras och hanteras svl under normala omstndigheter som vid en kris. Inom Sverige har Riksbanken sedan lnge olika former av samarbete och informationsutbyte med Finansinspektionen nr det gller att frebygga risker fr det finansiella systemet. P senare tid har detta getts en fastare struktur genom att myndigheterna gemensamt inrttat det s.k. samverkansrdet fr makrotillsyn. Samverkansrdet beskrivs nrmare i avsnitt 6.5.2. I takt med att internationaliseringen av finansiella aktrer och marknader kar utfrs mer och mer av det normbildande arbetet p internationell niv. Ett viktigt forum fr Riksbankens internationella arbete med finansiella stabilitetsfrgor r Bank for International Settlements (BIS). BIS har till frmsta uppgift att frmja internationellt monetrt och finansiellt samarbete. Till BIS r bland annat Baselkommittn fr banktillsyn (BCBS) det centrala forumet fr utveckling av internationella standarder fr banker knutet. Riksbanken r, tillsammans med Finansinspektionen, representerad i Baselkommittn. Inom ramen fr BIS-samarbetet deltar Riksbanken dessutom i en rad andra kommitter med inriktning p finansiell stabilitet, som bde tillfr viktig information och ger mjlighet att pverka i policyfrgor, som Kommittn fr det globala finansiella systemet (CGFS), Kommittn fr betalningsoch avvecklingssystem (CPSS) och Marknadskommittn (MC) och deras undergrupper. Ett annat viktigt forum fr Riksbankens internationella samarbete r Internationella valutafonden (IMF), dr s gott som alla lnder i vrlden r representerade genom sina centralbanker och finansministerier. Riksbanken bidrar med finansiering till IMF:s utlning. Sverige tillsammans med vriga nordiska och de baltiska lnderna utgr en gemensam valkrets som utser en ledamot i IMF:s styrelse. Riksbankens mjligheter att bidra till att frebygga och varna fr systemrisker fick en viktig europeisk dimension genom etableringen av Europeiska systemrisknmnden (ESRB) den 1 januari 2011. Detta organ har i uppdrag att utfrda varningar och rekommendationer om

293

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

korrigerande tgrder om det identifierar hot mot stabiliteten i det finansiella systemet i EU. Genom ESRB-samarbetet deltar Riksbanken ocks i arbetet med att ge synpunkter p kommande finansiell EUlagstiftning frn ett makrotillsynsperspektiv. Riksbanken deltar och har rstrtt i ESRB:s styrelse och i dess rdgivande tekniska kommitt. Frutom detta deltar Riksbanken fr nrvarande i styrkommittn samt i ett antal arbets- och expertgrupper. Mer information om ESRB finns i avsnitt 6.2.1. Riksbanken deltar ocks som observatr i Europeiska bankmyndighetens (EBA) styrelse. Det har ocks, som nmnts i avsnitt 6.5.3, utvecklats ett samarbete fr makrotillsynsfrgor inom Norden-Baltikum(NBSG) dr Riksbanken deltar.

8.5

Riksbankens arbete i en krissituation

Riksbankens krishantering kan delas in i tre huvudsakliga moment: tillfrsel av likviditet, kommunikation av Riksbankens bedmningar bde ppet och i kontakter med marknadens aktrer, och samarbete med andra myndigheter i Sverige och i utlandet. 8.5.1 Likviditetstillfrsel

I en kris kan likvida medel bli en bristvara. Det visade sig inte minst under den finansiella krisen 2008 och 2009. Viktiga finansiella marknader som utgr klla till finansiering kan pltsligt fungera smre. Samtidigt gr bristande frtroende och oskerhet att den likviditet som fortfarande finns i det finansiella systemet inte omfrdelas p samma stt som under normala frhllanden. Likviditetsfrsrjningen i ekonomin beskrivs mer utfrligt i kapitel 11. Riksbanken har flera mjligheter att snabbt tillfra likviditet till systemet. Dessa skiljer sig beroende p om det handlar om likviditetsstd till enskilda institut eller generella likviditetsstrkande tgrder.

294

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Likviditetsstd till enskilda institut Riksbanken fr om det freligger synnerliga skl ge likviditetsstd till enskilda institut p srskilda villkor.37 Srskilda villkor kan exempelvis innebra att Riksbanken accepterar andra skerheter n de som r gngbara vid Riksbankens vriga utlning. Bankinstitut och andra svenska fretag som str under Finansinspektionens tillsyn kan f sdant likviditetsstd. Generellt likviditetstrkande tgrder Till generella likviditetsstrkande tgrder kan man rkna olika tgrder som gr det lttare fr banker att lna av Riksbanken. Dessa tgrder kan utformas p flera olika stt. Under den finansiella krisen tillfrde Riksbanken likviditet genom att:38 erbjuda ln i svenska kronor p lngre lptid n normalt, ka tillgngen till krediter, exempelvis genom att acceptera fler skerheter n tidigare och vidga kretsen av finansiella institut som tillts lna av Riksbanken, erbjuda ln i annan valuta n svenska kronor. Med denna typ av tgrder kan Riksbanken under kriser tillflligt fylla den roll som finansiella marknader eller andra finansieringskllor normalt spelar och drigenom underltta finansieringssituationen svl fr enskilda banker som fr ekonomin som helhet. Sjlva vetskapen om att Riksbanken erbjuder finansiering, eller str beredd att gra det, strker stabiliteten i det finansiella systemet. 8.5.2 Kommunikation

Riksbanken anser att den i en kris kan bidra till att skapa frtroende fr det finansiella systemet genom att ppet och tydligt kommunicera om problem och hur dessa kan och br tgrdas. Framfrallt gller det tgrder som Riksbanken vidtar eller str beredd att vidta fr att lsa problem. Riksbanken har drfr
37 38

6 kap. 8 riksbankslagen. Se avsnitt 5.2. fr en beskrivning av tgrderna.

295

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

beslutat om en srskild kommunikationspolicy fr finansiell stabilitet.39 Nr det rder oro eller kris p de finansiella marknaderna r det enligt Riksbankens mening viktig att kommunicera snabbare och komma ut mer frekvent med vergripande bedmningar av den finansiella stabiliteten. Riksbanken avser vidare att samordna sin information och kommunikation i hgre utstrckning i en kris fr att minska risken fr otydliga eller dubbla budskap. 8.5.3 Samarbete med svenska myndigheter och andra centralbanker

Riksbanken delar ansvaret fr att mildra de samhllsekonomiska effekterna av en kris med regeringen, Riksglden och Finansinspektionen. Inom ramen fr myndigheternas ansvarsfrdelning har ett samarbete byggts upp nr det gller informationsutbyte och samrd. Detta sker bl.a. i det s.k. stabilitetsrdet (se vidare avsnitt 6.5.1). Den kade internationaliseringen av finansiell verksamhet har inneburit hgre krav p att centralbanker i olika lnder samarbetar i en kris. ven samarbetet mellan myndigheter i olika lnder hanteras i olika verenskommelser.40 Ett viktigt steg fr svensk del r den verenskommelse om finansiell stabilitet, krishantering och krislsning som slts 2010 mellan finansdepartement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i de nordiska och baltiska lnderna. Nordic-Baltic Stability Group (NBSG),41 I ett krislge samarbetar centralbanker ven genom att lna till varandra fr att msesidigt bidra till makroekonomisk och finansiell stabilitet. Den hr typen av ln frekom i olika former under den senaste finansiella krisen: Riksbanken erbjd genom swappavtal kortfristig finansiering till centralbanker i Sveriges nromrde fr att underltta fr dessa att vidta tgrder fr att stabilisera sina egna finansiella system.42
39

Se Riksbankens webbplats, http://www.riksbank.se/sv/Press-och-publicerat/Press-ochdebatt/Nyheter/2012/Kommunikationspolicy-for-finansiell-stabilitet/. 40 Vissa av de internationella verenskommelserna som Riksbanken har ingtt finns publicerade p Riksbankens webbplats, http://www.riksbank.se/sv/Finansiellstabilitet/Riksbankens-roll-i-krishantering/. 41 Se avsnitt 6.5.3. 42 Riksbanken slt under den senaste finansiella krisen swappavtal med Islands, Estlands respektive Lettlands centralbank. Ett swappavtal r i detta avseende ett avtal mellan tv parter om att erhlla en valuta i utbyte mot en annan.

296

SOU 2013:6

Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Riksbanken ingick swappavtal med Federal Reserve och ECB som gav Riksbanken mjlighet att lna dollar respektive euro fr att upprtthlla Riksbankens frmga att tillfra likviditet i utlndsk valuta. Mer information om Riksbankens tgrder under den senaste finansiella krisen finns i avsnitt 5.2.

297

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Att Riksbanken och Finansinspektionen har viktiga uppgifter nr det gller finansiell stabilitet r en sjlvklarhet sedan lng tid. Nr finanskrisen brt ut hsten 2008 stlldes krav p nya typer av tgrder och drmed p en aktr som p regeringens uppdrag kunde ta ansvar fr att hantera dessa. Behovet av en sdan aktr var i sig knt frn 1990-talskrisen. D inrttade regeringen (efter det att frgorna under en inledande fas handlagts inom Finansdepartementet) en srskild myndighet fr hantering av bankkrisen. Den kallades Bankstdsnmnden. Nr krisen var ver och den generella bankgarantin togs bort, omvandlades Bankstdsnmnden till Insttningsgarantinmnden och gavs ansvar fr det nyligen infrda systemet fr insttningsgaranti och senare fr investerarskyddet. Insttningsgarantinmnden avvecklades vid rsskiftet 2007 2008 och ansvaret fr dess uppgifter vergick till Riksglden. Det var mot den bakgrunden som regeringen hsten 2008 beslutade att ge uppdraget att ansvara fr handlggningen av statens krishanteringstgrder till Riksglden. Fr att komplettera bilden av hur ansvaret fr hantering av finanskriser (och kriser i enskilda institut) r frdelat beskriver kommittn i detta kapitel Riksgldens uppdrag och roller. Vi brjar med en kortfattad beskrivning av Riksglden samlade verksamhet, men tonvikt ligger p myndigheten ansvar fr krishantering i olika former. Avslutningsvis berr vi ven att Riksglden inom ramen fr sitt ansvar fr statsskuldsfrvaltningen kan besluta att ka upplningen fr att vid ett hot mot den finansiella stabiliteten tillgodose behovet av statspapper.

299

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

9.1

Riksgldens uppdrag och befogenheter

Riksglden (eller, med den formella benmningen, Riksgldskontoret) r en myndighet under regeringen. I 1 frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret beskrivs Riksglden som statens centrala finansfrvaltning. I den uppgiften ingr att ansvara fr frvaltningen av statsskulden enligt reglerna i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Statsskuldsfrvaltningen bedrivs inom ramen fr rliga riktlinjer som enligt en srskild ordning, som ocks r reglerad i budgetlagen, beslutas av regeringen. Riksglden har dessutom i uppdrag att fungera som statens internbank. Det innefattar att verka fr att betalningar till och frn statliga myndigheter kan ske effektivt och skert. Till internbanksfunktionen hr ocks att ta emot medel p konto och ge ln. Dessa tjnster riktas i frsta hand till statliga myndigheter och syftar till att underltta deras hantering av anslagsmedel. Med std av srskilda riksdags- och regeringsbeslut kan Riksglden ven ta emot medel frn och ge ln till andra n statliga myndigheter. Riksgldens system fr in- och utlning anvnds dessutom fr att skapa frutsttningar fr staten att fullgra garantier och liknade taganden utan budgettekniska hinder. S har exempelvis statens garantimyndigheter (inklusive Riksglden sjlv; se nedan) med std i lag eller srskilda riksdagsbeslut konton i Riksglden med obegrnsad kredit. Om en garanti mste infrias kan p s stt tagandet fullgras utan att kostnaden behver redovisas mot ett anslag eller pverkar utgiftstaket. Denna lsning valdes ven fr stabilitetsfonden; se vidare nedan. Drtill ansvarar Riksglden fr att stlla ut och frvalta statliga ln och garantier enligt frordningen (2011:211) om utlning och garantier. Den frordningen bygger i sin tur p budgetlagen som anger att statliga garantier bara fr stllas ut efter beslut av riksdagen. Regeringen beslutar sedan vilken myndighet som ska ges i uppdrag att stlla ut och i vrigt hantera garantin. Nr uppdragen ges till Riksglden handlar det vanligen om olika typer av kreditgarantier riktade till specifika projekt och fretag. I uppgiften ingr att berkna frskringsmssiga avgifter fr dessa garantier. Avgifterna frs till garanti- och lnereserver i form av inlningskonton i Riksglden. Sedan 2008 har Riksglden enligt sin instruktion ytterligare tv uppgifter. De hr mindre tydligt hemma under rubriken statens centrala finansfrvaltning, men gr myndigheten till en viktig aktr
300

SOU 2013:6:

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

i samband med hantering av problem och kriser i det finansiella systemet. Den 1 januari 2008 vertog Riksglden uppdraget som garantimyndighet enligt lagen (1995:1571) om insttningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd. Det ansvaret hade, som nmns inledningsvis, tidigare legat p Insttningsgarantinmnden. En orsak till frndringen var att det visat sig vara svrt fr en s liten myndighet att effektivt hantera ersttningsfall. Regeringen ville sledes ge verksamheten mer stadga genom att ge uppdraget till en myndighet med strre och bredare resurser. Det fanns dessutom en koppling till Riksgldens vriga garantiverksamhet. Insttningsgarantinmnden blev inledningsvis ett beslutsorgan inom Riksglden. Som garantimyndighet ska Riksglden betala ut ersttning till kunder som drabbas av frluster till fljd av konkurs eller betalningsproblem i ett institut som omfattas av garantisystemen. I uppdraget ingr ocks att ta ut rliga avgifter fr insttningsgarantin frn de institut som omfattas av skyddet och att frvalta en fond dit dessa avgifter frs. Hsten 2008, i samband med att lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen) instiftades, beslutade regeringen att dessutom gra Riksglden till stdmyndighet. Det betyder att Riksglden ansvarar fr att frbereda och hantera tgrder som kan behva vidtas fr att uppfylla mlet med stdlagen, dvs. fr att motverka en risk fr allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige.1 I stdlagspropositionen bedmde regeringen att det inte var ndamlsenligt att som under 1990-talskrisen inrtta en srskild myndighet. Uppgiften borde i stllet lggas p en befintlig myndighet. Som skl fr att ge uppdraget till Riksglden pekade regeringen bland annat p kopplingen till ansvaret fr insttningsgarantin och Riksgldens vriga garantiverksamhet.2 Vid rsskiftet 20082009 avvecklades lsningen med ett srskilt beslutsorgan fr insttningsgarantin och investerarskyddet. ven den verksamheten r sledes numera fullt ut integrerad i Riksglden. I det bda fljande avsnitten redovisar kommittn huvuddragen i Riksgldens uppgifter som stdmyndighet respektive garantimyndighet.

1 2

1 kap. 2 lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut. Se prop. 2008/09:61, avsnitt 5.2.
301

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

9.2

Riksglden som stdmyndighet

Funktionen som stdmyndighet r reglerad i stdlagen. I 1 kap. 3 I den lagen anges att beslut om std fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer (stdmyndigheten). S lnge inte regeringen explicit verlter en viss befogenhet till Riksglden eller annat uttryckligen fljer av bestmmelser i stdlagen r det regeringen som har beslutandertten. De befogenheter som enligt stdlagen direkt ges till stdmyndigheten avser i frsta hand beslut om hanteringen av pgende stdrenden. Rtten att hnskjuta olika frgor och tvister till Prvningsnmnden ligger exempelvis p stdmyndigheten. Som lagen kom att tillmpas under krisen innebr det att beslut om riktat std enligt stdlagen fattades av regeringen. Denna begrnsade delegering frn regeringens sida avspeglar den principiella och statsfinansiella betydelse som beslut om att ge std till ett institut eller p annat stt ingripa i en finanskris i mnga fall kan ha. Riksglden har dremot i uppgift att frbereda och ta fram underlag fr de beslut som regeringen fattar. I det ingr att med enskilda institut frhandla fram avtal om villkoren fr stdet. Det var sledes Riksglden som frhandlade fram lne- och pantsttningsavtalet avseende Carnegie. Drefter begrde Riksglden regeringens tillstnd att ing avtalet. I och med att Riksglden var avtalspart ankom det sedan p Riksglden att hantera de fljder som uppstod nr avtalet fullfljdes.3 Riksglden kan drutver f uppdrag genom att regeringen beslutar om frordningar med std av stdlagen och i dessa ger Riksglden ytterligare befogenheter. Det tydligaste exemplet r garantiprogrammet fr bankers vrdepappersupplning. Det gav Riksglden i uppgift att utforma garantiavtal enligt principer och riktlinjer i frordningen. Riksglden hade sedan mandat att ing sdana avtal med institut som anskte och uppfyllde kraven enligt frordningen. Det har drefter varit Riksgldens uppgift att administrera garantiprogrammet.4 I samband med kapitaltillskottsprogrammet hade Riksglden i uppgift att utforma frslag till villkor fr emissioner srskilt riktade till staten. Denna arbetsfrdelning avspeglade delvis att enligt kapitaltillskottsprogrammet skulle beslut i varje enskilt fall fattas av regeringen, dvs. mindre ansvar hade delegerats till
3 4

Fr en utfrligare beskrivning av hndelserna kring Carnegie, se avsnitt 5.4.3. Garantiprogrammet diskuteras utfrligare i avsnitt 5.4.5.

302

SOU 2013:6:

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

Riksglden n i garantiprogrammet. Riksglden lmnade under hand underlag om villkor fr riktade emissioner till Finansdepartementet, men i och med att det inte uppstod behov av sdana riktade kapitaltillskott fattade regeringen inte ngot beslut om villkoren.5 Som stdmyndighet har Riksglden dessutom i uppdrag att ta ut en rlig stabilitetsavgift av de institut som kan tnkas f std. Hur avgiften ska berknas framgr av stdlagen. Riksglden ansvarar ven fr stabilitetsfonden. I denna ingr det konto i Riksglden som anvnds fr att finansiera stdtgrder och till vilket stabilitetsavgifter och inkomster frn std frs. Till fondens tillgngar rknas ven de aktier i Nordea som finansierades via kapitaltillskottsprogrammet. Regeringen har dock beslutat att rstrtten fr dessa aktier ska utvas av regeringen, tillsammans med statens vriga aktier i Nordea. Likas r det regeringen, inte Riksglden, som beslutar om och nr aktierna ska sljas. Av stdlagens regler fljer dock att om dessa aktier sljs, ska likviden fras till stabilitetsfonden.

9.3

Riksglden som garantimyndighet

Som framgr av fregende avsnitt innebr uppgiften som stdmyndighet att Riksglden ska ta fram frslag till avtal om std och administrera det std som lmnas, medan regeringen i de flesta fall har beslutandertten. Std hanteras sledes i samarbete mellan Riksglden och regeringen (via Finansdepartementet). I sin roll som garantimyndighet fr insttningsgarantin och investerarskyddet har Riksglden dremot i kraft av det uppdrag som regeringen ger i myndighetens instruktion fullt ansvar fr alla beslut. P dessa omrden har Riksglden sledes en helt traditionell relation till regeringen, dr styrningen sker enbart via instruktionen och eventuella srskilda uppdrag i regleringsbrevet. Reglerna fr insttningsgarantin och investerarskyddet bygger p en likartad grund. P ett antal viktiga punkter, ssom t.ex. ersttningsbelopp och finansiering, skiljer sig dock reglerna t. Riksgldens uppgifter som garantimyndighet r dock i allt vsentligt desamma i bda systemen, varfr kommittn i det fljande i huvudsak beskriver dem parallellt.

Kapitaltillskottsprogrammet diskuteras utfrligare i avsnitt 5.4.6.

303

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

9.3.1

Hanteringen av ersttningsfall

Som garantimyndighet ska Riksglden betala ut ersttning till insttare respektive investerare som drabbas av frluster till fljd av konkurs i ett institut som omfattas av ngot av garantisystemen. Inom insttningsgarantin kan utbetalning ocks utlsas av att Finansinspektionen konstaterar att ett institut inte har betalat pengar till en insttare som har rtt till att f ut medel och bedmer att problemen inte endast r tillflliga. Fr insttningsgarantin har frskringsbeloppet hjts avsevrt under senare r; frn 250 000 kronor per insttare och bank nr systemet infrdes till motsvarande 100 000 euro. Samtidigt har kravet p snabbhet i utbetalningarna skrpts; frn tre mnader till 20 arbetsdagar. Fr att kunna leva upp till det kravet har Riksglden behvt utveckla nya system och rutiner fr att snabbt kunna ta emot och bearbeta information frn bankerna om insttarnas fordringar. Riksglden har av samma skl hjt kraven p bankernas frmga att snabbt kunna lmna ndvndig information. Riksglden har ocks i uppgift att efter anskan frn ett institut granska villkoren p ett konto fr att kontrollera att kontot omfattas av insttningsgarantin. Godknda konton redovisas p Riksgldens webbplats. Denna ordning infrdes s sent som 2011. Fram till dess kunde en insttare f slutligt besked om ett visst konto var skyddat eller inte frst efter det att garantin lsts ut. Skyddsnivn i investerarskyddet ligger kvar p 250 000 kronor per kund och institut. En investerare som vill ha ersttning ska framstlla sitt krav senast ett r frn dagen fr konkursbeslutet. Utbetalning av ersttning ska ske senast tv veckor efter att ersttningen har faststllts. Frfarandet avspeglar att de medel som kan tnkas frsvinna i ett vrdepappersinstitut vanligen har mindre betydelse fr den enskilda kunden n medel p ett insttningskonto. 9.3.2 Avgifter och fondering

I Riksgldens uppdrag ingr ven att ta ut rliga avgifter fr insttningsgarantin frn de institut som omfattas av skyddet. Avgifterna fljer regler som r angivna i lagen, s uppgiften r begrnsad till att inhmta underlag frn instituten, berkna avgiften som respektive institut ska betala och skicka ut fakturor. Avgifterna frs till en fond, som ocks ska anvndas fr att finansiera utbetalningar om garanti fr ngot institut behver
304

SOU 2013:6:

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

infrias. Insttningsgarantifondens medel fr enligt placeringsregler i lagen placeras i svenska statspapper eller p samma slags konto i Riksglden som stabilitetsfonden. Insttningsgarantinmnden beslutade att placera huvuddelen av medlen i statspapper. Denna ordning har behllits av Riksglden i avvaktan p den versyn av insttningsgarantins utformning och finansiering som pgtt under en fljd av r, bde i Sverige och inom EU. P samma stt som tidigare r det Kammarkollegiet som skter frvaltningen av fonden. Riksglden undviker p s stt misstro om sammanblandning mellan fondfrvaltningen och uppdraget att frvalta statsskulden. Lagen om investerarskydd reglerar endast principerna fr hur kostnader fr frskringsfall ska tckas. Det anges sledes att samtliga kostnader ska tckas av de institut som omfattas av skyddet. Dremot r det inte reglerat om det ska gras med avgifter som tas ut p frhand eller frst i efterhand nr en kostnad har uppsttt. Genom freskriftsrtt r det beslutet i praktiken delegerat till garantimyndigheten. Insttningsgarantinmnden valde att inte utfrda ngra freskrifter om avgifterna. Det betyder att kostnader fr investerarskyddet finansieras i efterhand, med undantag fr en mindre rlig avgift som syftar till att tcka garantimyndighetens lpande kostnader fr att administrera systemet. Ngon fond fr investerarskyddet finns drfr inte. Dremot finns en kredit i Riksglden som gr att ersttningar kan betalas ut i nra anslutning till ett ersttningsfall. Nr avgifter sedan krvts in frn instituten ska saldot p den krediten p nytt vara noll. P s stt fungerar investerarskyddet som en msesidig frskring, dr statens roll r begrnsad till att administrera systemet samt att vid behov frskottera medel s att ersttning kan betalas ut snabbt. Sedan investerarskyddet infrdes 1999 har endast ett ersttningsfall intrffat. Det visade sig d att avgiftsreglerna i lagen var svra att tillmpa i praktiken, bland annat drfr att de bygger p storheter som var svra att mta. Insttningsgarantinmnden och drefter Riksglden har drfr varit tvungna att lgga betydande tid och kraft p att reda ut hur kostnaderna fr detta enda fall ska frdelas mellan instituten. Trots att ersttningsfallet intrffade 2004 r rendet nnu inte helt avslutat. Bland annat har vissa institut verklagat Riksgldens beslut om avgifternas frdelning. Riksglden har vnt sig till regeringen och ptalat behovet av en versyn av avgiftsreglerna i lagen om investerarskydd i syfte att gra dem tydligare och enklare att tillmpa.
305

Riksgldens uppdrag, befogenheter och verksamhet

SOU 2013:6

9.4

Extra emissioner av statspapper

Som framgr av avsnitt 5.3 beslutade Riksglden i september 2008 att hlla extra auktioner av statsskuldvxlar. Syftet var att i kontrollerade former mta den starkt kade efterfrgan p skra papper som hade uppsttt efter Lehman Brothers kollaps. Riksglden agerade i utkanterna av sitt mandat. Exempelvis saknades det i reglerna fr statsskuldsfrvaltningen hnvisningar till mlet att bevara finansiell stabilitet. Den eventuella oskerhet om det formella mandatet som kan ha rtt nr beslutet fattades undanrjdes genom att reglerna om statsskuldsfrvaltningen ndrades med retroaktiv verkan. Det skedde som en del i de beslut som i oktober 2008 fattades fr att mta finanskrisen. Listan ver de ndaml fr vilka regeringen (som verlter mandatet till Riksglden) fr lna kompletterades drmed med en punkt: att i samrd med Riksbanken tillgodose behovet av statsln med olika lptider.6 Av frarbetena framgr att mjligheten endast fr anvndas fr att vrna den finansiella stabiliteten. Att samrd ska med Riksbanken avspeglar att medlet fungerar som en form av likviditetsstd givet att Riksglden anvnder de extra medel som p detta stt lnas upp fr placeringar i tillgngar med smre likviditet. Att Riksglden ges denna mjlighet r logiskt med tanke p att i ett oskert lge kan statspapper vara det enda vrdepapper som placerare r beredda att utan att tveka godta som skerhet. Samtidigt gller att bestmmelsen tillkom som en snabb anpassning till (och kodifiering av) ett beslut som redan hade fattats. Ngot nmnvrt utrymme fr analys av huruvida extra emissioner av statspapper r den mest ndamlsenliga lsningen p det aktuella problemet fanns inte hsten 2008. Kommittn terkommer drfr till hur denna funktion br hanteras i samband med vr analys av ansvaret fr likviditetsfrsrjningen i kapitel 11.

Reglerna terfinns numera i 5 kap. 1 budgetlagen (2011:203).

306

10

Makrotillsyn

Det har vxt fram en omfattande litteratur, svl akademiska arbeten som mer populrvetenskapliga och journalistiska alster, som analyserar orsakerna till finanskrisen.1 Litteraturen r inte enig om vare sig de djupare orsakerna till krisen, vad som gjordes fel och av vem, eller om vad som br gras fr att undvika liknande problem i framtiden. Det kan dock konstateras att kunskaperna var bristflliga om hur risker kan byggas upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera p pfrestningar och hur strningar i det finansiella systemet kan pverka och samspela med ekonomin i stort. Det saknades verblick av de samlade riskerna i det finansiella systemet. I den mn det fanns en oro fr vissa fenomen s fanns inga frdiga verktyg som var utformade fr att hantera dessa. I avsaknad av sdana verktyg fanns det inte heller ett tydligt ansvar fr ingripande. Den internationella bilden som tonat fram r att tillsynsmyndigheterna, som i och fr sig har mnga verktyg i sin arsenal, genom sitt fokus p fretagsspecifika frhllanden saknade tillrcklig verblick och inte heller hade ngot uttalat uppdrag att ingripa mot sdana fenomen som inte konkret kunde sgas utgra en risk fr det enskilda fretaget. Centralbankerna, andra sidan, hade mer fokus p samlade risker i sin stabilitetsanalys, men inte heller de insg hur stora risker som var under uppbyggnad. De hade inte heller ngra andra verktyg n penningpolitiken. Dessutom hade samordning och samverkan mellan centralbanker och tillsynsmyndigheter inom enskilda lnder och mellan lnder mnga brister. I Sverige hade svl Riksbanken som Finansinspektionen utvecklad stabilitetsanalys och var t.ex. vl medvetna om bankernas
1

Se t.ex. A.W. Lo Reading About the Financial Crisis: A 21-Book Review, Journal of Economic Literature 2012.

307

Makrotillsyn

SOU 2013:6

exponeringar i de baltiska lnderna. Det myndigheterna inte frutsg var de spridningseffekter som uppstod till fljd av att risker p annat hll i vrlden realiserades. Dessutom fanns en frvntan om att marknaden och fretagen sjlva i stor utstrckning hade mjlighet att hantera de risker som uppstod. De senaste ren har det frts en livlig diskussion bde internationellt och i enskilda lnder kring hur stater enskilt och i samverkan p ett bttre och mer heltckande stt ska kunna motverka och hantera strningar som kan hota stabiliteten i det finansiella systemet. Inom EU har detta bland annat kommit till uttryck i bildandet av de tre EU-tillsynsmyndigheterna (ESA) och den europeiska systemrisknmnden (ESRB) (se kapitel 6 fr en beskrivning). Det grundlggande syftet med ESA kan sgas vara att skapa plattformar fr att frbttra tillsynssamarbetet och utforma enhetliga regler och standarder fr finanstillsynen inom EU. Med ESRB har syftet varit att utveckla den finansiella vervakningen genom att bttre kunna fnga upp och adressera marknadsvergripande risker. Detta brukar i internationella sammanhang benmnas macroprudential supervison, vilket p svenska kan versttas med makrotillsyn. Makrotillsynsarbetet innehller flera moment. Vi bedmer att det frmst handlar om att bygga upp kunskap om risker mot det finansiella systemets funktionsfrmga, s.k. systemrisker, utveckla nya verktyg fr att motverka systemrisker, lpande vervaka den finansiella stabiliteten och identifiera systemrisker och, slutligen, vid behov agera genom att anvnda de verktyg som finns utvecklade och tillgngliga fr detta syfte (makrotillsynsverktyg). Kommittn har valt att fokusera p att f till stnd en vl fungerande organisationsstruktur fr makrotillsynen. Det r vr tanke att den struktur vi kommer att fresl ska utgra en plattform fr den vidare utvecklingen av arbetet i Sverige med makrotillsynens alla moment. Kommittn lmnar inte frslag p infrande av ngra nya makrotillsynsverktyg. Kommissionens frslag CRD IV innehller ngra makrotillsynsverktyg, dribland kontracykliska kapitalbuffertar (se avsnitt 10.2.2). Dessa verktyg har dock utredningen om nya kapitaltckningsregler (Fi 2012:05) i uppdrag att infra i svensk rtt. Som framgr av avsnitt 10.2 finns det i vrigt inte ngra nya frdigutvecklade makrotillsynsverktyg, i meningen verktyg som r specifikt utformade fr att hantera marknadsvergripande risker. En del av de verktyg som redan str till Finansinspektionens frfogande kan emellertid ven anvndas i

308

SOU 2013:6

Makrotillsyn

ett makrotillsynssyfte. Kommittn anser att det r mer ndamlsenligt att uvecklingen av makrotillsynsverktyg sker inom ramen fr den nya makrotillsynsstrukturen av de parter som har kompetensen p detta omrde. Kommittn noterar ocks att sdant arbete redan pgr.2 Vi kommer i detta kapitel argumentera fr att svl kunskapen om systemrisker som nya verktyg behver utvecklas. Vi kommer ocks ge ngra exempel p verktyg som har lyfts fram som potentiella makrotillsynsverktyg och vars anvndbarhet behver utredas. Vidare behver stabilitetsanalysen utvecklas. Nya data behver samlas in och nya metoder behver utvecklas fr att ka mjligheterna att fnga upp aggregerade fenomen och utvecklingstendenser som ger upphov till systemrisker. Slutligen ger vi frslag p en organisatorisk struktur fr makrotillsyn.

10.1

kad kunskap om systemrisker

Kommittns bedmning: Kunskapen om svl strukturella som cykliska systemrisker behver utvecklas ytterligare. Fr att kunna bedma systemriskerna och fr att kunna motverka dem p ett effektivt stt krvs god kunskap om hur finanssektorn fungerar. Krisen 2008 visade p bristande kunskap om hur samband och beroenden ser ut inom den finansiella sektorn och d framfr allt sambanden mellan olika marknader och ver nationsgrnser. Finanssektorns speciella struktur och egenskaper medfr att strningar kan spridas p ett stt som marknadsaktrerna varken kan verblicka eller kontrollera och n mindre kan hantera konsekvenserna av. Det r drfr ndvndigt att staten bde har insikt om systemrisker och kan hantera dem. Systemrisker kan kategoriseras p flera olika stt. En uppdelning som r vanlig i den framvxande litteraturen p omrdet r en

Se t.ex. Att skapa en svensk verktygslda fr makrotillsyn, Riksbanksstudier, nov 2012. Finansinspektionen har dessutom under hsten 2012 vidtagit tgrder som kan sgas ha en plats i en sdan verktygslda, se t.ex. Freskrifter om krav p likviditetstckningsgrad och rapportering av likvida tillgngar och kassaflde(FFFS 2012:6) och Riskviktsgolv fr svenska boln, PM november 2012.

309

Makrotillsyn

SOU 2013:6

uppdelning i tv huvudkategorier, strukturella risker och cykliska risker.3 Strukturella risker har sin grund i det finansiella systemets uppbyggnad. Beroendefrhllanden och sammankopplingar som finns mellan finansiella fretag och marknader pverkar hur strningar sprids och hur problem manifesteras, liksom hur vidstrckta skadeverkningarna kan bli. Detta pverkas av utformningen av finansiella produkter, infrastrukturer, garfrhllanden, konkurrensfrhllanden, incitamentssystemens utformning listan kan gras lng. En form av strukturell risk om vilken kunskapen behver utvecklas r koncentrationen av risk i det finansiella systemet i termer av exponering mot samma slags risker, beroende av samma finansieringskllor, likartade belningssystem, gemensamma infrastrukturer m.m. En annan typ av strukturell risk r en hg grad av sammankoppling i det finansiella systemet mellan olika finansiella fretag och mellan olika marknader. Att lnkar och samband finns r knt sedan lnge, men inte hur dessa ser ut mer exakt i olika delar av det finansiella systemet. Krisen visade hur omfattande spridningseffekterna kan vara och hur svrt det kan vara att uppskatta dem p frhand. Problemet blir inte mindre av den snabba produktutvecklingen och av andra strukturfrndringar som prglar finansmarknaden. I efterhand kan konstateras att exempelvis den vrdepapperiseringsprocess som pgick en lng tid fre krisen fick mnga att dra slutsatsen att systemet var bttre diversifierat och drmed mer stabilt n det i verkligheten var.4 Strukturella risker uppstod ocks genom finansmarknadernas snabba internationalisering, samtidigt som regler, tillsyn och vervakning fortfarande i hg grad var nationella. Det medfrde att tillsynsmyndigheterna hade otillrcklig kunskap om spridningsvgarna. Det skapade dessutom drivkrafter till s.k. regelarbitrage, dvs. att fretagen kunde vlja att frlgga aktiviteter och verksamheter dr regler och vervakningsorgan bedmdes vara minst besvrliga. Harmoniseringen av regler och tillsyn inom EU r ett led i att minska den typen av risk, men det r en lng vg att g innan regler och andra institutionella frutsttningar kan anses fullt
3

Se exempelvis C Nordh-Berntsson och J Molin, Ett svenskt ramverk fr makrotillsyn, Penning och Valuta, 2012:1. 4 Se kapitel 3.

310

SOU 2013:6

Makrotillsyn

ut harmoniserade, ens inom EU.5 Drfr finns fortfarande skl att srskilt analysera systemrisker kopplade till grnsverskridande verksamhet. Cykliska risker r kopplade till cykliska frlopp som byggs upp i det finansiella systemet, s.k. finansiella cykler. Det r risker som byggs upp ver tiden, antingen genom finansiella aktrers samspel med varandra eller genom terkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Den cykliska risk som frmst lyfts fram i litteraturen r den som brukar sammanfattas i uttrycket boom and bust. Den innebr att det finns en bengenhet till verdrifter i den finansiella sektorn. I uppgngsfasen leder detta till en snabb kreditexpansion och snabbt vxande skuldsttning i hgnet av en allmn veroptimism. I nedgngsfasen blir resultatet en snabbt kad misstro och oskerhet som fr aktrerna att fly risker, verkliga eller befarade. Detta kan ta sig uttryck i snabbt minskad utlning fr att dra ner riskerna och i fallande tillgngspriser. D uppstr kontraktiva terkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Finansmarknaderna kan p det sttet bde underblsa en allmn verhettning i ekonomin och driva p ett recessionsfrlopp nr kreditcykeln vnder, dvs. frstrka det cykliska frloppet i realekonomin. De finansiella cyklerna r inte desamma som konjunkturcyklerna ven om de msesidigt kan frstrka varandra. Det saknas tillrcklig kunskap om mekanismerna bakom de starka cykliska dragen i riskuppbyggnaden i den finansiella sektorn och kunskapen om vad som kan gras fr att p ett effektivt stt motverka dem r n mindre framfr allt drfr att de praktiska erfarenheterna r s begrnsade. Kunskapen r inte heller tillrckligt utvecklad d det gller sambanden mellan den finansiella sektorn och ekonomin i stort, dvs. dess vxelverkan med den reala ekonomin och den ekonomiska politiken. Grnsen mellan vad som r en strukturell risk respektive en cyklisk risk r inte knivskarp och det finns en msesidig pverkan. Strukturella frhllanden, som t.ex. hur incitamentsystemen r utformade i fretagen, kan frstrka cykliska problem. Likas kan cykliska faktorer pverka strukturella risker. Exempelvis kan det i en uppgngsfas, som prglas av stark expansion och hgt risktagande, uppst bde strre koncentration av risk och fler och
5

Se avsnitt 6.2 fr en beskrivning av utvecklingen inom EU.

311

Makrotillsyn

SOU 2013:6

mer komplicerade sammankopplingar i det finansiella systemet. I den jakt p avkastning som prglade uppspelet till den globala finanskrisen skapades t.ex. en mngd nya vrdepapper och artificiella mellanhnder i form av olika specialbolag i vilka vrdepapper kunde grupperas och ompaketeras till nya vrdepapper. Sammantaget blev det finansiella systemet mer srbart, komplext och svrverblickbart. Allmnt sett kan man konstatera och d inte bara nr det gller finanssektorn att strukturella svagheter och problem brukar komma till ytan just i samband med cykliska nedgngar. I Sverige har analysen av systemrisker utvecklats kraftigt sedan 1990-talskrisen. Som framgtt tidigare publicerar Riksbanken sedan mer n tio r tillbaka stabilitetsrapporter dr olika stabilitetsrisker analyseras. Finansinspektionen har under ungefr lika lng tid analyserat riskerna i det finansiella systemet och publicerat bedmningar om dessa i olika rapporter. Det har ocks funnits en politisk diskussion om risker i det finansiella systemet. Vissa andra lnder var senare i starten, men arbetet hade i de allra flesta fallen pbrjats. Inom internationella fora som BIS, IMF och ECB hade mycket arbete gjorts bde nr det gller kartlggning och analys av systemrisker och om de policyfrgor som detta vcker lngt innan krisen 2008. Ngot resultat i termer av en klart definierad ansvarsfrdelning och utformning av lmpliga instrument hade dock inte kommit till stnd.

10.2

Nya verktyg

Kommittns bedmning: Det behver utvecklas nya typer av verktyg fr att frebygga svl strukturella som cykliska systemrisker. Detta br ske inom ramen fr den nya makrotillsynsstrukturen. I det arbetet br ocks ing att ta stllning till om kassakrav r ett lmpligt makrotillsynsverktyg. Fr att effekterna ska kunna utvrderas, br nya verktyg infras stegvis. Fr att aktivt kunna frbygga kriser och reducera systemrisker r det ndvndigt att utveckla och anvnda verkningsfulla verktyg som frmjar systemstabilitet. Verktygen ska ta sikte p fr-

312

SOU 2013:6

Makrotillsyn

hllanden som i praktiken r svra att observera och hantera med traditionell reglering och tillsyn inriktad p enskilda fretag och som heller inte kan hanteras p ett effektivt stt med generella ekonomisk-politiska tgrder i form av finans- eller penningpolitik. Penningpolitik, skattepolitik m.m. pverkar konjunkturfrloppet och drmed den finansiella riskuppbyggnad som relaterar till detta. Den typen av tgrder har drfr ibland medvetet anvnts, eller tminstone diskuterats, som verktyg fr finansiell stabilitet mer specifikt.6 Det gller bde i ett frebyggande arbete och som redskap fr att avvrja och hantera problem som redan uppsttt. Framfr allt har, som nmnts i avsnitt 3.4, penningpolitikens mjligheter och begrnsningar i ett stabilitetsperspektiv varit freml fr mycket diskussion under senare r. Eftersom det finns starka och msesidiga beroenden mellan penningpolitik och finansiell systemstabilitet har vissa menat att detta uttryckligt br vgas in i hur penningpolitiken utformas, medan andra menat att penningpolitiska tgrder, dvs. rntestyrning, r alltfr trubbiga och ineffektiva fr att hantera den typen av problem och att stabilitetsproblem drfr br hanteras med andra metoder, kanske ocks av andra organ n centralbanker fr att undvika att mlen blandas samman.7 Det ligger inte i kommittns uppdrag att avgra huruvida penningpolitiken br utformas isolerat frn vervganden kring finansiell stabilitet, men kommittn konstaterar att genom att utveckla den typ av instrument som vi hr diskuterar dvs. makrotillsynsverktyg skapas andra och bttre mjligheter fr centralbanker och/eller andra myndigheter att frebygga systemproblem oberoende av hur styrrntan hanteras. Arbetet med att utveckla nya verktyg fr finansiell stabilitet har tagit ordentlig fart de allra senaste ren, och inte minst p det internationella planet har det frts en livlig diskussion om olika verktyg.8 Till en del har arbetet gtt ut p att utveckla
6

Det har under en fljd av r (ven fre krisen) bde i Sverige och i andra lnder frts en diskussion om penningpolitiken borde utformas ven med hnsyn till den finansiella stabiliteten (lean against the wind). 7 Se exempelvis Curdia, V., and M. Woodford. (2009), Credit Frictions and Optimal Monetary Policy BIS Working Papers, 278, Penningpolitiken i Sverige 2010, Sveriges riksbank, s. 15 och Lars E O Svensson Utmaningar fr Riksbanken penningpolitik och finansiell stabilitet, Ekonomisk Debatt 5/2012. 8 Se exempelvis: Instruments of macroprudential policy a discussion paper, Bank of England, Dec 2011, Macroprudential policy: an organizing framework, IMF March 2011, Central Bank governance and financial stability BIS May 2011, Macroprudential instruments and

313

Makrotillsyn

SOU 2013:6

rrelseregleringen, t.ex. kapitaltckningskrav, limiter fr stora exponeringar, reserveringsregler etc. ven anvndbarheten av vissa traditionella penningpolitiska instrument som kassakrav, likviditetskvoter, generella utlningsbegrnsningar och liknande har diskuterats. Den typen av tgrder har sedan lnge i praktiken varit utsorterade frn den penningpolitiska arsenalen, men har setts som tnkbara att teruppvcka, nu i syfte att pverka systemstabiliteten. Vissa lnder har infrt ngra makrotillsynsverktyg. Nedan ges en versikt av ngra typer av verktyg som diskuterats i olika sammanhang och som i en eller annan form skulle kunna ing i en medelarsenal fr makrotillsyn. Verktyg och metoder nr det gller makrotillsyn kan klassificeras och betraktas frn olika synvinklar.9 I det fljande har vi valt att dela in verktygen utifrn om det r strukturella eller cykliska risker som ska tgrdas. Genomgngen r inte p ngot stt fullstndig, vare sig med avseende p tnkbara verktyg eller med avseende p beskrivningen av de verktyg som diskuteras, utan ska ses som exempel p verktyg som r freml fr diskussion i Sverige och internationellt. Kommittn har valt att inte utreda vilka specifika makrotillsynsverktyg som br anvndas i Sverige framver. Att utveckla och implementera nya makrotillsynsverktyg br frmst vara en uppgift fr den eller de myndigheter eller organ som ges ansvaret fr makrotillsynsarbetet och som har kompetensen p omrdet. Vi terkommer med vra frslag i dessa frgor i avsnitt 10.5. Kommittn vill dock peka p behovet av att g stegvis fram nr det gller infrande av nya verktyg. Det finns en risk med att bygga ett system som syftar till att varje typ av risk ska hanteras med hjlp av makrotillsynsverktyg. I grunden mste det generella regelverket inklusive mikrotillsynen ge de finansiella aktrerna incitament att hantera risker p ett sunt stt. En viktig del av makrotillsynen r drfr ocks att ka kunskapen hos marknadsaktrerna om systemriskerna och att drigenom pverka deras beteenden. Samtidigt mste det finnas verktyg och ansvar att handla nr det finns uppenbara hot mot det finansiella systemets stabilitet.

frameworks: a stocktaking of issues and experiences, Committee of the Global Financial System (CGFS), 2010. 9 Se Ett svenskt ramverk fr makrotillsyn Penning- och valutapolitik 2012:1 och Instruments of macroprudential policy, Bank of England 2011 fr en fylligare diskussion.

314

SOU 2013:6

Makrotillsyn

10.2.1

Verktyg mot strukturella risker

Verktyg fr att pverka och ingripa mot sammankopplingar och beroenden som innebr risker fr systemets funktionsfrmga behver utvecklas. Regler fr att hantera frhllanden av denna typ finns sedan lnge. Ett exempel r de regler som finns nr det gller stora exponeringar, som enkelt uttryckt innebr att en bank inte fr ha en fr stor del av sin utlning till en enda kund, en viss sektor eller en viss marknad. Det behvs dock mjlighet till vidare tillmpning av vissa existerande verktyg och ven nya verktyg som utgr frn ett bredare perspektiv. Det viktiga r att fnga in strukturella drag och tendenser som r eller kan bli systemproblem, ven om de inte r eller upplevs som problematiska ur det enskilda fretagets perspektiv. Att utveckla analys, regler och tillsynsmetoder fr dessa strukturrisker kan i och fr sig starta i observationer av enskilda finansfretags affrsmodeller, organisation och beteendemnster om man s vill ett mikroperspektiv men informationen behver analyseras med utgngspunkt frn ett systemperspektiv. En sdan analys krver att det utvecklas nya metoder och modeller och hr pgr en hel del internationellt utvecklingsarbete. Det krvs ocks att det samlas in ny och helst internationellt harmonsierad data. ven p detta omrde bedrivs arbete internationellt fr att identifiera vilka databrister som finns. I begreppet strukturellt ligger att regler och tgrder r permanenta i s mtto att de inte frutstts variera i takt med ngon cyklisk finansiell variabel som rnteutveckling, fastighetspriser eller kredittillvxt. Dremot kan de behva ndras vid strukturella frndringar som pverkar den strukturella risken eller ger upphov till nya strukturella risker. Exempel skulle kunna vara att nya finansiella instrument utvecklas. Finanskrisen har inneburit att frslag till strukturella verktyg lanserats och diskuterats, exempelvis inom ramen fr frslaget till CRD IV.10 Tre sdana exempel r fljande.

10

Se kapitel 6 fr en beskrivning av detta frslag.

315

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Kapitalbevarande buffert Den kapitalbevarande bufferten bygger p idn att under normala frhllanden br fretagens kapitalbas verstiga de miniminiver som fljer av berkningen av kapitalkravet fr kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker (minimikapitalkraven). Den kapitalbevarande bufferten r avsedd att garantera fretagets kapacitet att absorbera frluster under kritiska perioder, och frvntas byggas upp av fretagen under goda tider. Under frhandlingarna av CRD IV har diskuterats att bufferten ska uppg till 2,5 procent av den totala riskexponeringen, vilket ska lggas ovanp minimikapitalkraven. Detta kapitalkrav r nrmast att betrakta som en strukturell tgrd d det r ett permanent krav. Samtidigt innehller det ett dynamiskt inslag d det r tilltet att bedriva verksamheten vidare ven om buffertkravet inte r uppfyllt, men med restriktioner som syftar till att teruppbygga bufferten, exempelvis genom restriktioner p utdelningar. Detsamma gller fr systemriskbufferten och den kontracykliska bufferten som beskrivs nedan. Systemriskbuffert Enligt CRD IV fr en nationell myndighet som kan vara en tillsynsmyndighet eller ngon annan myndighet besluta om en s.k. systemriskbuffert. Om systemriskbufferten ska verstiga tre procent mste dock kommissionen godknna den. Syftet med systemriskbufferten ska vara att begrnsa strukturella makro- eller systemrisker som inte hanteras av kapitaltckningsfrordningen. Bufferten ska best av krnprimrkapital. Systemriskbufferten fr exempelvis anvndas fr att besluta om pslag fr systemviktiga institut, s.k. SIFIs (systemically important financial institutions). Denna typ av kapitalbuffert kan betraktas som ett typiskt strukturverktyg, i meningen att den bygger p att specifika fretag och verksamheter uppvisar vissa definierade externaliteter som kan anses innebra latenta risker fr systemet som helhet. Den angivna bufferten kan ses som en slags grov prissttning av denna samhllsekonomiska risk. Kravet p en extra buffert fr systemviktiga institut kan skapa incitament att undvika en sdan position. I realiteten handlar det dock mera om att skapa en strre buffert som kan ka motstndskraften om och nr strningar

316

SOU 2013:6

Makrotillsyn

uppstr. Finansdepartementet, Riksbanken och Finansinspektionen gick i november 2011 ut med ett gemensamt uttalande med innebrden att de fyra svenska storbankerna ska omfattas av en systemriskbuffert p tre procent frn 2013 och fem procent frn 2015.11 Likviditetskrav Som framgtt av kapitlen 4 och 5 handlade 2008 rs finanskris i hg grad och inte minst frn svensk horisont om de akuta problem som uppstod ven fr solida banker att uppbringa kortfristig marknadsfinansiering. Detta r en vsentlig del av bakgrunden till nya och skrpta krav p bankernas likviditet och likviditetsberedskap. Dessa krav r i grunden traditionella tillsynskrav i meningen att de r baserade p de enskilda fretagens situation och syftar till att frhindra att de enskilda fretagen fr betalningssvrigheter som i sin tur kan ge smittoeffekter p andra fretag. De r sledes inte kalibrerade utifrn ngon form av systemmssig variabel och avses inte heller variera ver kredit- eller konjunkturcykeln. De r drmed att betrakta som strukturella. Som beskrivs i nsta avsnitt skulle det emellertid ven kunna vara mjligt att variera likviditetskrav ver finansiella cykler kalibrerat utifrn likviditetsriskerna i systemet som helhet. I sammanhanget kan noteras att Finansinspektionen infrt ett krav p likviditetstckningsgrad frn den 1 januari 2013.12 10.2.2 Verktyg mot cykliska risker

De verktyg som inte bara i sin mlinriktning utan ocks mer operativt representerar ngot kvalitativt nytt, r tgrder som har sitt fokus p att pverka cykliska fenomen p finansmarknaden och som relaterar till utvecklingen ver kredit- och konjunkturcykeln; kreditdrivna bubblor i fastighets- eller andra tillgngspriser r ett
11

Se Finansdepartementets pressmeddelande frn den 25 november 2011, http://www.regeringen.se/sb/d/119/a/181234. Finansmarknadsminister Peter Norman betonade i pressmeddelandet att det kommande frslaget avsg att minska det hot mot tillvxt och sysselsttning som finanskriser utgr, och gra Sverige mindre srbart fr bankernas ibland riskfyllda agerande. 12 Freskrifter om krav p likviditetstckningsgrad och rapportering av likvida tillgngar och kassaflden. FFFS 2012:6, Finansinspektionen. Dessa krav beskrivs i kapitel 11.

317

Makrotillsyn

SOU 2013:6

exempel. Som framgtt har det inte funnits ngra instrument i myndigheternas arsenaler som varit specifikt utvecklade och utformade fr att hantera cykliska risker. Sdana instrument behver kunna varieras ver cykeln. Beslut om makrotillsynstgrder mot cykliska risker mste grundas p ett bredare och delvis annorlunda underlag n traditionell tillsyn. Framfr allt handlar det om att fnga upp och vrdera svl frhllanden i det finansiella systemet som olika makroekonomiska frhllanden. Samtidigt kommer tgrderna att samspela med inte bara andra tillsynstgrder utan ocks med olika stabiliseringspolitiska tgrder och pverka den makroekonomiska utvecklingen. Verktyg mot cykliska risker kan i mnga fall utgras av i grunden traditionella regleringsverktyg, men en vsentlig skillnad r att ingripanden inte initieras av indikationer och iakttagelser sprungna ur tillsynen av enskilda fretag, utan aktiveras av och kalibreras mot ngon form av cyklisk komponent, kopplad till den generella, aggregerade marknadsutvecklingen. Hrvidlag finns allts ett visst slktskap med finans- och penningpolitiska tgrder. En skillnad mot sdana tgrder r dock att verktyg mot cykliska risker i det finansiella systemet handlar om regleringar riktade mot en grupp av finansiella fretag, t.ex. banker, inte hela ekonomin eller hela fretagssektorn. I detta ligger ocks att verktygen mot cykliska risker, till skillnad frn de gngse finansiella regleringarna, nrmast definitionsmssigt varierar ver tiden, i respons p utvecklingen av den eller de makrovariabler som avses styra anvndningen av verktygen. De strukturellt motiverade verktygen som diskuterats ovan kan visserligen ocks komma att behva ndras och justeras, men inte p lpande basis. De mtt och indikatorer som dessa verktyg tar sin utgngspunkt i kan vara exempelvis kredittillvxt i frhllande till BNP eller cykliska variationer i skuldsttningsgrader. tgrderna kan vara inriktade p att skapa finansiella buffertar eller att pverka incitamenten fr riskuppbyggnad, eller bda. Fr att ta en trafikliknelse kan det handla om att skapa krockkuddar eller skapa farthinder. Ngra sdana verktyg som hller p att utvecklas eller diskuteras redovisas kortfattat nedan. Inledningsvis diskuteras de kontracykliska kapitalbuffertarna ngot mer ingende, eftersom dessa kan sgas ha ntt lngst p vgen mot frverkligande. De ingr som en del av det kommande kapitaltckningsregelverket.

318

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Kontracykliska kapitalbuffertar r allts ett makrotillsynsinstrument som med skerhet kommer att introduceras p ngra rs sikt, ven om utformningen i sina detaljer n s lnge r ngot oklar. Drutver finns ven andra mer eller mindre utvecklade ider och frslag till andra sdana verktyg av cyklisk karaktr. Vi redovisar kort ven ngra sdana. Kontracykliska kapitalbuffertar Inom ramen fr CRD IV fresls en kontracyklisk kapitalbuffert, ett pslag p kapitaltckningskravet som ska variera med kreditcykeln. Tanken r att bufferten ska byggas upp i goda tider med innebrden att systemets frmga att absorbera frluster strks i takt med kreditexpansionen, fr att kunna anvndas till att absorbera frluster i nedgngsfasen. Tanken r att bufferten ska bidra till att en kontraktion av utlningen kan undvikas. Buffertkravet ska sledes fungera som en krockkudde ven om det ocks kan bidra till att dmpa kreditexpansionen och drmed ocks minska risken fr att kredit- och prisbubblor byggs upp. Allt annat lika innebr ju kade krav p kapitaltckning kade kostnader fr krediterna. Effekterna i det avseendet torde dock bli marginella, givet storleksordningen p de buffertar som diskuteras.13 Dremot finns ett tydligt syfte att, genom att en extra buffert finns, ka mjligheterna att undvika en kraftig minskning i kreditgivningen i en nedgngsfas d frlusterna vxer och riskerna upplevs ka. Varje medlemsstat ska utse en myndighet som kan, men inte behver, vara tillsynsmyndigheten som kvartalsvis bestmmer storleken p den kontracykliska kapitalbufferten. Bufferten ska som huvudregel bestmmas till mellan noll och 2,5 procent av institutets riskexponeringar, men myndigheten fr bestmma ett hgre buffertvrde. Beslut om en hjning av buffertkravet ska fattas minst ett r fre ikrafttrdandet. Beslut om en snkning frutstts dock kunna tas med omedelbar verkan. Utgngspunkten fr berkningen av den kapitalbuffert som ska krvas r relationen mellan den totala kreditgivningen och BNP,

13

I en berkning som refereras i Organisering av og virkemidler for makroovervkning av det finansielle systemet, kapitel 6, sid. 41, kan det handla om en pverkan p en typisk utlningsrnta p 612 rntepunkter.

319

Makrotillsyn

SOU 2013:6

ven om ocks andra relevanta faktorer ska beaktas.14 Europeiska systemrisknmnden (ESRB) ska utfrda rekommendationer med riktlinjer fr berkningen av den kontracykliska kapitalbufferten och vervaka dess tillmpning. Nr enskilda fretag som arbetar i flera lnder ska berkna storleken p bufferten ska de anvnda sig av den buffert (procentsats) som bestmts i det land dr exponeringen (t.ex. lnet) finns. Den kontracykliska kapitalbufferten bestms som ett viktat genomsnitt av buffertarna i de olika lnderna. Den kontracykliska kapitalbufferten r lika lite som den kapitalbevarande bufferten eller systemriskbufferten ett strikt kapitalkrav i meningen att verksamheten inte fr fortstta om kravet inte r uppfyllt. Buffertarna adderas till minimikapitalkraven och om kapitalbasen understiger summan av dessa buffertkrav infrs restriktioner p bl.a. utdelningar och bonusutbetalningar fr att buffertarna ska byggas upp igen. Cykliska likviditetskrav Det har diskuterats om det br infras likviditetskrav som varierar ver cykeln. En uppbyggnad av likviditet under tider d likviditeten r lttillgnglig frbttrar mjligheterna att undvika risken att tillflliga eller mer varaktiga strningar i likviditetsfrsrjningen hotar i grunden solida banker och framtvingar centralbanksingripanden. Variabla likviditetskrav skulle ocks kunna minska risken fr en uppblst kredittillvxt byggd p billig och lttillgnglig likviditet eller framvxten av affrsmodeller som inte r hllbara nr likviditeten blir knappare. Konstruktionsmssigt kan man tnka sig en variabel buffert som pbyggnad p den s.k. likviditetstckningsgraden som fr.o.m. 1 januari 2013 ska tillmpas i Sverige. Ett enklare och grvre verktyg r att lta ett krav p en s.k. Unweighted Liquid Assets Ratio (LAR), dvs. kvoten mellan likvida tillgngar och totala tillgngar, variera cykliskt. Alternativt kan man applicera en cyklisk variation fr Baselpaketets s.k. Net Stable Funding Ratio,15 som baseras p strukturen i balansrkningen som helhet.
14

Buffertvrdet ska enligt frslaget baseras p avvikelsen frn den lngsiktiga utvecklingstrenden fr skuldsttningen som andel av BNP, med beaktande av kningen av skuldsttningsniverna i landet och srskilt frndringar nr det gller kreditgivningens andel av BNP och ESRBs riktlinjer. 15 Se Instruments of macroprudential policy Bank of England s. 23 f.

320

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Tak fr utlning Syftet med belningsbegrnsningar r, fr att anknyta till tidigare liknelser, att utgra ett farthinder snarare n krockkudde, dvs. syftet r att bromsa upp en kreditexpansion som annars kan innebra att s stora riskexponeringar byggs upp att de blir svrhanterliga om risken slr till. Det finns ett antal varianter p detta tema. En variant r vad som i internationella sammanhang kallas Loan-to-Value ratio (LTV), dvs. att en tillgng (t.ex. en fastighet) bara fr belnas upp till en viss andel av tillgngens vrde. Denna modell r den som tillmpas i det svenska s.k. bolnetaket som Finansinspektionen introducerade 2010. En annan mjlighet r att stta ett tak fr utlningen i relation till kundens inkomst, s.k. Loan-to-Income ratio (LTI). Denna typ av restriktioner kan givetvis i princip appliceras p alla slag av ln, respektive fr olika inkomstmtt. Givet att taken varieras p basis av ett cykliskt mtt blir det frga om ett cykliskt verktyg, om taket ligger fast ver tid r det att se som ett strukturellt verktyg. ven om taken ligger fast kan dock effekten komma att variera ver cykeln. Exempelvis torde ett fast LTV medfra en mjlighet till kad belning i en uppgngsfas eftersom fastighetspriser typiskt sett stiger d. Tidsvarierande kapitalkrav/riskvikter p delsektorer Att utforma kapitalkrav som r olika fr olika finansiella delsektorer r att se som ett strukturellt angreppsstt, i den meningen att man utgr frn olika konstaterade beteenden, konjunktur- och reaktionsmnster i olika verksamheter. Ett exempel r det riskviktsgolv som frbereds av Finansinspektionen betrffande boln.16 Den dynamiska effekten kommer in d man lter kapitalkraven variera med utvecklingen i respektive sektor ver tid. En frdel med att variera kapitalkraven fr olika delsektorer r att tgrder och krav kan formuleras med strre precision. Den generella nackdelen ligger i att de ocks krver en stor precision nr det gller myndigheternas kunskaper om enskilda produkt- och affrsomrden och vilka effekter p svl lngre som kortare sikt en frndring av kraven har.
16

Riskviktsgolv fr svenska boln, PM frn Finansinspektionen den 26 november 2012. Innan FI genomfr tgrden kommer berrda att ges mjlighet att lmna synpunkter.

321

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Andra verktyg som diskuterats och som har slktskap med tidsvarierande kapitalkrav r att tillmpa kontracykliska variationer i belningsvrdet fr skerheter som anvnds fr upplning eller cykliskt varierande riskvikter fr exponeringar visavi vissa marknader, instrument eller sektorer. Kassakrav Kassakrav innebr att ett finansiellt fretag ska hlla tillgngar, motsvarande en viss andel av sin in- och upplning, p ett (oftast rntelst) konto i centralbanken. Kassakrav har varit ett medel fr att dra in likviditet frn bankerna och var ett ofta utnyttjat penningpolitiskt medel fram till brjan av 1980-talet. kade kassakrav tvingade in bankerna i s.k. straffrnteupplning, vilket i sin tur pressade upp marknadsrntorna. I utredningens direktiv nmns kassakrav som ett exempel p ett tidigare penningpolitiskt medel som skulle kunna anvndas fr att frmja finansiell stabilitet. Kassakrav r sledes ett traditionellt penningpolitiskt medel som fr svensk del i praktiken inte anvnts sedan 1994, d kassakravet sattes till noll. Det har dock behllits i den penningpolitiska medelarsenalen, dels som en anpassning till EU-krav, dels fr att ha mjligheten att tillgripa medlet om behov skulle uppst. Bakgrunden till att kassakraven sattes till noll var att Riksbanken ansg att kassakrav var ett, jmfrt med lnefaciliteter och marknadsoperationer, mindre effektivt medel fr att styra likviditeten i banksystemet. Drutver ansgs kassakrav ha vissa konkurrenssnedvridande effekter p kreditmarknaden, till nackdel fr de fretag, frmst banker, som omfattades av kassakravet. I samband med finanskrisen har frgan stllts om inte det eventuella framtida behov som ppekades i samband med 1994 rs beslut nu har manifesterats dock inte som penningpolitiskt medel, utan fr att strka den finansiella stabiliteten genom att minska likviditetsrisken i banksystemet. Kassakravsmedel som ger lgre rnteersttning n den rnta som banken fr betala fr att skaffa sig de likvida medel som ska placeras skapar en kostnad fr banken. Den kostnaden skulle kunna liknas vid en skatt och den kommer att pverka priset p likviditet. Samtidigt kan man konstatera att det r mer komplicerat att anvnda kassakrav fr att frdyra ett visst beteende i bankerna n att direkt infra en avgift eller skatt med samma effekt.

322

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Kassakravet skulle dock ha ett visst mervrde relativt avgifter eller skatter om kassakravsbeloppet skulle kunna anvndas som likviditetsbuffert under perioder med finansiell oro. Kassakrav skulle allts kunna skapa en viss frbttring av betalningsberedskapen, eftersom frislppta kassakravsmedel omedelbart kan anvndas fr betalningar. Fr att instrumentet ska kunna utnyttjas som ett stabilitetsinstrument krvs vissa lagfrndringar. Enligt riksbankslagen (RBL 6 kap. 6 ) fr kassakrav stllas i penningpolitiskt syfte. Instrumentet kan ocks anvndas om en kris i betalningssystemet hotar mlet om ett fast penningvrde. Det innebr att kassakrav kan anvndas i ett krislge, men inte som ett instrument fr att frebygga en finansiell kris. En frutsttning fr att kassakrav ska kunna utnyttjas som finansiellt makroverktyg r allts att lagen frndras s att syftet ocks kan vara att frebygga stabilitetsrisker. ven andra modifieringar torde vara ndvndiga, exempelvis att kassakrav kan stllas p koncernniv. Nuvarande lag innebr att kassakrav endast kan riktas mot enskilda finansiella institut. Fr att en tgrd riktad mot banksystemet ska vara effektiv mste mjligheterna till regelarbitrage begrnsas, och en tgrd mste drfr kunna riktas mot hela koncernen. Ett frtydligande i riksbankslagen br dessutom i s fall ske om att utlndsk valuta ska kunna anvndas som bas fr stllande av kassakrav i kronor. Lmpligheten av kassakrav som makrotillsynstgrd mste vgas mot om det finns andra verktyg som r effektivare fr att minska likviditetsriskerna i banksystemet, ssom t.ex. krav p likviditetsbuffert och likviditetsavgift. Skillnaderna mellan kassakrav och likviditetskrav r bland annat att likviditetskrav innebr att bankerna tvingas ha fordringar p staten, medan kassakrav tvingar bankerna att ha fordringar p Riksbanken, vilket i s fall pverkar Riksbankens balansrkning. Om kassakraven innebr att fordringarna r rntelsa, medfr dessa dessutom en kostnad fr bankerna jmfrt med likviditetskrav. Detta r exempel p frgor som behver analyseras nrmare inom ramen fr en makrotillsynsstruktur. 10.2.3 Fortsatt analys behvs

Som framgtt finns allts en rad mer eller mindre utvecklade ider och frslag angende nya verktyg som skulle kunna anvndas fr att motverka uppkomsten av finansiella systemrisker. Det saknas

323

Makrotillsyn

SOU 2013:6

dock kunskap och erfarenhet om vilka tgrder som r mest relevanta och effektiva. Det finns nnu inga rena makrotillsynsverktyg i bruk i meningen verktyg som r specifikt utformade fr att hantera marknadsvergripande risker och drfr finns inte ngra praktiska erfarenheter av hur olika sdana verktyg fungerar och fyller sin tnkta uppgift. Fr vissa verktyg har det dock gjorts kvantitativa studier som frsker uppskatta effekterna. Det r viktigt att inse att vi r i ett tidigt skede av en utvecklingsprocess. Samtidigt som underbyggd kunskap r en bristvara p detta omrde finns en rad mer eller mindre vlanalyserade ider om olika verktyg och hur de skulle kunna fungera. Det kommer med andra ord att finnas ett stort behov av att utforma, testa och utvrdera olika typer av verktyg under kommande r. Kommittn bedmer att det r mest ndamlsenligt att detta arbete bedrivs inom ramen fr den freslagna makrotillsynsstrukturen. Detta gller ven en vidare utredning av om kassakrav r ett lmpligt makrotillsynsverktyg. Vrdet av att skynda lngsamt En vergripande strategifrga, som bland annat har bring p de reella mjligheterna till utvrdering och ansvarsutkrvande, r om en bred uppsttning eller ett ftal verktyg ska infras. Utifrn den diskussion som frts i internationella fora kan konstateras att det rder en ganska skiftande syn p vilka tgrder och verktyg som kan eller br ing i en arsenal fr makrotillsyn. Delvis beror detta p hur snvt eller brett man vill definiera begreppet makrotillsyn, delvis, och kanske n mer, beror det p att det saknas kunskap och erfarenhet om vilka tgrder som r mest relevanta och effektiva. Ngra nya verktyg kommer att behva implementeras i Sverige inom en relativt nra framtid, nmligen de som ingr i CRD IV. 17 ven om dessa rder det emellertid oskerhet. Det finns t.ex. som framgtt en stor oskerhet om hur effektiva de kontracykliska kapitalbuffertarna kan bli fr att pverka kredittillvxten. Det talar fr en restriktivitet vid infrandet av ytterligare nya verktyg. Det finns flera skl till att det br ske ett successivt infrande av nya verktyg.
17

Dessa verktyg har utredningen om nya kapitaltckningsregler (Fi 2012:05) i uppdrag att infra i svensk rtt.

324

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Ett skl r att det r viktigt att s lngt mjligt kunna urskilja effekterna av olika enskilda verktyg, i synnerhet nr verktygen r nya och oprvade. Introduceras en mngd olika nya verktyg p kort tid kommer det att vara svrt att utvrdera olika tgrders effekter och effektivitet. Ett annat skl r att flera av verktygen som diskuteras syftar till att pverka delvis samma saker. Det finns anledning att inte introducera flera verktyg som i stor utstrckning frvntas ge samma effekter. Detta r nnu mer angelget om det r olika myndigheter som har verktygen. Ett tredje skl r att mnga verktyg kan skapa ett interventionistiskt frhllningsstt hos myndigheterna. Detta kan skapa en frvntan hos fretagen och allmnheten att staten r rustad fr och kommer att ta hand om varje tnkbart problem. I sin frlngning kan detta leda till att roll- och ansvarsfrdelningen mellan stat och fretag blir oklar. Sammantaget anser kommittn att det finns anledning att g fram frsiktigt och infra nya verktyg stegvis och att det finns ordentligt med tid fr utvrdering s att de verktyg som tas fram r motiverade och effektiva. Nedan redogr vi frst fr vilka verktyg som har valts i Storbritannien fr att sedan fra fram vilka verktyg vi tycker br utredas frst. Exemplet Storbritannien I Storbritannien redovisade vren 2012 den s.k. Financial Policy Committe (FPC) i Bank of England, den makrotillsynsansvariga instansen i den nya struktur som r under implementering, vilka verktyg man, tminstone inledningsvis, vill ha beslutandertt ver (powers of direction).18 De verktyg som pekades ut r tre stycken: - kontracykliska kapitalbuffertar - sektorspecifika kapitalkrav - skuldsttningsgrad

18

Financial Policy Committee statement from its policy meeting, Bank of England, 16 March 2012. Se kapitel 6 fr en beskrivning av det brittiska systemet.

325

Makrotillsyn

SOU 2013:6

I sitt uttalande konstaterade FPC att fr andra verktyg var rtten att ge rekommendationer till andra om vilka tgrder de br vidta (powers of recommendation) tillrcklig. I de fall rekommendationerna riktas till mikrotillsynsmyndigheten eller marknadstillsynsmyndigheten kan FPC krva att dessa frklarar sitt agerande om de vljer att inte flja rekommendationen. FPC menade att den kontracykliska bufferten kommer att utgra ett enkelt, aggregerat verktyg som ocks fungerar i ett grnsverskridade perspektiv. Sektorspecifika kapitalkrav kan, menade FPC vidare, komplettera de kontracykliska buffertarna med selektiva ingripandemjligheter mot mer avgrnsade systemrisker. Det kan exempelvis handla om att pverka riskuppbyggnaden visavi hela eller delar av fastighetsmarknaden. FPC understryker dock att man samtidigt br undvika alltfr mycket av fine-tuning och detaljreglering, och att det drfr fortfarande br handla om relativt breda delsektorer. Slutligen vill FPC ha befogenheter att ver tiden variera och stta tak fr skuldsttningsgraden i banker och drmed den samlade riskexponeringen. FPC ser detta som ett transparent instrument, oberoende av tillgngsspecifika riskbedmningar. Indirekt kan, menar FPC, en restriktion p skuldsttningsgraden ocks minska finansieringsriskerna. I termer av cykliskt kontra strukturellt handlar det i huvudsak om tre instrument mot cykliska risker, givet att de sektorspecifika kapitalkraven frutstts vara variabla ver cykeln om inte br de, som framgtt, ses som ett strukturverktyg. En annan notering r att dessa tgrder liksom mnga av de andra som diskuteras i princip har sin startpunkt i att banker i grunden har haft ett (alltfr) litet eget kapital och att detta ofta dessutom varit otillfredsstllande anpassat till den riskprofil de haft. Vilka verktyg br utredas frst? Finansinspektionen och Riksbanken har pgende diskussioner om de tgrder som redan infrts eller r p vg att infras i Sverige som t.ex. systemriskbuffertar, likviditetstckningsgrad och ett riskviktsgolv fr boln. ven om det krvs mer frdjupad analys av fr- och nackdelar med de olika uppslag som diskuteras nr det gller makrotillsynsverktyg, kan man nd konstatera att det finns ngra nya verktyg som framstr som mer intressanta n andra att

326

SOU 2013:6

Makrotillsyn

arbeta vidare med. Som nmnts utreddes i Storbritannien under 20112012 ett antal tnkbara makrotillsynsinstrument. Analysen bakom valen av verktyg i Storbritannien torde vsentligen vara relevant och av intresse ven fr svenska frhllanden. Dessa verktyg ter sig sledes naturliga att utreda vidare fr en eventuell svensk tillmpning. Till detta skulle ngon form av cykliskt varierad likviditetsbuffert kunna vervgas i tillgg till de strukturellt motiverade krav som finns som en del av CRD IV. Ett annat verktyg som de facto redan finns i drift i Sverige r att anvnda restriktioner fr tilltna belningsgrader av vissa tillgngar (LTV).19 Det s.k. bolnetaket skulle d dels uttryckligen kunna tillgripas ocks av systemstabilitetsmotiv, dels kunna avse ven andra typer av belningsbara tillgngar n bostder, exempelvis kommersiella fastigheter. Beroende p utformning kan detta fungera bde som ett strukturellt verktyg och som ett cykliskt sdant; det senare om den maximala belningsgraden varieras cykliskt.

10.3

Lpande stabilitetsanalys

Kommittns bedmning: Ny kunskap om systemrisker mste integreras i myndigheternas lpande stabilitetsanalys som i sin tur ska ligga till grund fr beslut om makrotillsynstgrder. Staten behver ha kunskap om det aktuella stabilitetslget i det finansiella systemet, men ocks en god bild av vilka utvecklingstendenser som finns. Detta r en utmanade uppgift, eftersom finanssektorns struktur dels blivit alltmer komplex ver tiden, dels frndras snabbt. Det mste med andra ord finnas tillrcklig analyskapacitet fr finansiell tillsyn med ett bredare perspektiv n tidigare. Det krvs drutver en tydlighet om vem som ska vara ansvarig fr bevakning och fr att vid behov vidta tgrder. Riksbanken och Finansinspektionen har inom ramen fr respektive myndighets arbete med olika stabilitets- och riskrapporter under senare r utvecklat metoder och arbetsstt fr att
19

Det kan noteras att brittiska Financial Policy Committee (FPC) i sitt uttalande den 16 mars 2012 sger att anvndning av LTV skulle kunna vara ett verkningsfullt instrument, men att det r s pass knsligt och kontroversiellt att direkt pverka hushlls och fretags kreditmjligheter att man p detta stadium inte vill gra ngon rekommendation angende detta.

327

Makrotillsyn

SOU 2013:6

beskriva och analysera stabilitetsrisker och riskpverkande faktorer. Detsamma har skett i organ som IMF, BIS, ECB och ESRB och i andra nationella centralbanker och tillsynsmyndigheter. Vxande resurser har ocks tillfrts ver tiden. ven om kunskapsbristerna alltjmt r stora och mycket arbete terstr att gra finns sledes en god grund att bygga p.

10.4

Organisatorisk struktur fr makrotillsyn

Kommittns frslag: Finansinspektionen och Riksbanken ska var och en ha ett ansvar fr makrotillsynen utifrn sina respektive uppgifter och kompetenser. Ett makrotillsynsrd ska etableras genom lag i vilket myndigheterna och fristende experter ska samverka fr att frebygga allvarliga strningar i det finansiella systemet. Finansdepartementet ska kunna delta som observatr i makrotillsynsrdet. Beslut om tillmpning av ett makrotillsynsverktyg ska ligga Finansinspektionen eller Riksbanken. I detta avsnitt analyserar vi vilken organisatorisk struktur som r mest lmplig fr makrotillsynen i Sverige. Vi brjar med att redogra fr de samarbeten som finns i dag vad gller finansiell stabilitet. Sedan redovisar vi vilka modeller vi jmfr, vilka kriterier som vi har bedmt modellerna efter och ngra utgngspunkter fr vr analys fr att slutligen redovisa den lsning som vi fresprkar. Frslag till genomfrande av vr lsning presenteras i 10.5. Vi vill dock redan nu sga att det inte finns ngon uppenbart bsta lsning. Alla modellerna har sina fr- och nackdelar och vikten som lggs vid dessa kan komma att ndras nr omrdet har blivit mer utvecklat. Det kan drfr finnas anledning att utreda denna frga p nytt om ngra r. 10.4.1 Modeller fr makrotillsyn

Som redovisas i kapitel 6, finns det en rad frslag p hur makrotillsynen kan och br organiseras. IMF beskriver i en rapport ett antal modeller fr makrotillsyn, baserade p underskningar i

328

SOU 2013:6

Makrotillsyn

50 lnder.20 ESRB har gett ut en rekommendation om hur medlemsstaterna br organisera sin makrotillsyn. Enligt den ska medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen utse ett organ som ska svara fr genomfrandet av makrotillsynen, normalt antingen i form av en enda institution eller ocks av ett rd bestende av de organ vars tgrder har en betydande inverkan p den finansiella stabiliteten.21 Flera lnder har beslutat om att infra en struktur fr makrotillsyn. I Sverige har Finansinspektionen och Riksbanken genom en verenskommelse inrttat ett samverkansrd fr makrotillsyn i avvaktan p beslut om hur makrotillsynen formellt ska organiseras. Utifrn detta material har kommittn kommit fram till att fljande modeller skulle kunna vara aktuella fr svensk del: 1. En srskild myndighet ansvarar fr makrotillsyn. 2. Riksbanken eller makrotillsyn. Finansinspektionen blir ansvarig fr

3. Ett beslutsorgan inom antingen Riksbanken eller Finansinspektionen ansvarar fr makrotillsyn. 4. Riksbanken och Finansinspektionen blir bda ansvariga fr makrotillsyn och ingr tillsammans med fristende experter i ett rd fr kunskapsuppbyggnad, utveckling och analys. Inledningsvis ska nmnas att kommittn inte har vervgt frndringar av den vergripande strukturen fr finansiell tillsyn. Internationellt r det vl s vanligt att centralbanken har ansvaret inte bara fr penningpolitik och betalningssystem utan ven fr tillsynen av bank- eller finanssektorn i stort. Debatten kring vilken vergripande modell fr tillsynen som r mest effektiv har frts i mnga sammanhang, frn och till ven i Sverige, och har ventilerats p nytt i finanskrisens klvatten. Frgan kan givetvis stllas inte bara av vem och hur vissa nya analysfunktioner och tillsynsverktyg ska hanteras, utan ocks om det finns skl att gra mer lngtgende frndringar i myndighetsstrukturen. Frgan om hur ansvaret fr finansiell stabilitet ska frdelas har till en del pverkats av den ndrade synen p systemrisker som
20

Towards Effective Macroprudential Policy Frameworks An Assessment of Stylized Institutional Models IMF, augusti 2011. 21 Se kapitel 6 fr en beskrivning av rekommendationen.

329

Makrotillsyn

SOU 2013:6

kommit i krisens spr. Vissa har menat att stabilitetsfrgorna r s intimt frknippade med centralbankernas verksamhet och ansvar att ansvaret fr dessa uttalat ska lggas p centralbanken. S har ocks gjorts i flera lnder, dribland, som framgr av kapitel 6, Storbritannien. Dr liksom i flera andra lnder har detta skett i form av en s.k. twin-peaks-modell, dr centralbanken, frutom ett uttalat makrotillsynsansvar, ocks svarar fr den traditionella tillsynen avseende banksektorn, medan tillsynen av andra delar av finanssektorn, liksom marknadstillsyn och konsumentfrgor, lagts p en eller flera andra myndigheter. Givet en sdan struktur r den organisatoriska hemvisten fr makrotillsynen nrmast sjlvklar. Kommittn har dock bedmt att en sammanslagning av Riksbanken och Finansinspektionen skulle vara en omfattande frndring och berra mnga frgor utver de som rr den finansiella stabiliteten. Det ligger inte heller inom kommittns uppdrag att utreda en sdan frndring. Vi har drfr begrnsat oss till att analysera hur ansvaret fr makrotillsynen br organiseras. Mjligheten att ge rekommendationer I den internationella frslagsfloran frekommer det att makrotillsynsorganet ges befogenheten att rikta rekommendationer till andra aktrer om vilka tgrder dessa br vidta, eventuellt i kombination med en skyldighet fr mottagaren att antingen flja rekommendationen eller frklara varfr denne inte fljer rekommendationen, en s.k. flj-eller-frklara-modell.22 Kommittn har brottats med frgan om vad en sdan ordning skulle innebra i det svenska systemet. I Sverige kallas generella bindande normer fr freskrifter. Det r regeringsformens samlingsnamn p lagar beslutade av riksdagen, frordningar beslutade av regeringen och freskrifter beslutade av myndigheter efter delegation .23 Vi har allts inte begreppet rekommendation i vr normgivning. I EU-rtten r rekommendationer rttsakter, dock utan bindande verkan.24 Rekommendationer kan antas av rdet och av kommissionen och kan f betydelse som komplement

22 23

Frn engelskans comply-or-explain. Jfr 8 kap 1 RF. 24 Artikel 288 Frdraget om europeiska unionens funktionsstt.

330

SOU 2013:6

Makrotillsyn

till bindande rttsakter eller som vgledning avseende hur kommissionen ser p en viss rttslig frga.25 Svenska myndigheter kan ge ut allmnna rd. Dessa r inte rttsligt bindande och kan ses som rekommendationer eller som kommentarer till std fr hur gllande rtt inom myndighetens eget omrde kan tillmpas. Denna typ av uttalanden vnder sig sledes till dem som ska flja de regler som gller inom myndighetens omrde och gller inte andra myndigheters rttstillmpning. Det hindrar inte att en myndighet kan ptala vad den anser att en annan myndighet br gra. Det kan gras informellt direkt till den berrda myndigheten, men ocks formellt genom att skriva till regeringen fr att ptala eventuella brister eller ge frslag och/eller gra sin uppfattning publik. Det torde inte heller finnas ngot hinder fr en myndighet att skriva till den andra myndigheten och uppmana den att vidta en tgrd s lnge det inte handlar om beslut i enskilt rende eller tillmpning av lag, ven om det r en ordning som inte brukas.26 I det fallet torde den mottagande myndigheten ha svrt att undvika att svara. Om det handlar om en tgrd som har betydelse fr den avsndande myndighetens egen verksamhet, kan detta vara ett rimligt stt att agera. I fallet med makrotillsyn skulle det dessutom motiveras av att det r flera myndigheter som har samma uppdrag och som ser p behovet av tgrder var och en utifrn sitt perspektiv. Sledes r det inget som hindrar att en myndighet som r ansvarig fr makrotillsyn ger rekommendationer och om det grs p formell vg vore det nrmast anmrkningsvrt om den mottagande myndigheten inte svarar. 10.4.2 Kriterier fr utvrdering

Kommittn har kommit fram till att fljande kriterier r centrala vid utvrderingen av olika organisatoriska upplgg av en makrotillsynsstruktur: frmga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet p beslutsunderlag, resurseffektivitet,
25 26

Prop. 94/95:19 s. 527. Jfr 12 kap. 2 RF.

331

Makrotillsyn

SOU 2013:6

tydlig ansvarsfrdelning, kompatibilitet med EU, kontinuitet. Den frsta punkten, frmga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, ska ses mot bakgrund av att makrotillsyn r ett omrde i ett tidigt, men intensivt, utvecklingsskede. Den organisatoriska ram som vljs fr inte skapa en broms fr den kreativa process som behvs. Det r ocks viktigt att ny kunskap tas tillvara. Nsta punkt, kvalitet p beslutsunderlag, r nrmast sjlvklar, men vi vill trycka p vikten av en tillrckligt bred bas i analysen och att den grs utifrn ett helhetsperspektiv. Effektivitetskravet relaterar till det faktum att resurserna fr detta, liksom fr allt annat, inte kan vara obegrnsade. Det gller att f s hg kvalitet som mjligt fr givna resurser. Det r vidare viktigt med en tydlig ansvarsfrdelning fr att skapa handlingskraft och goda mjligheter till ansvarsutkrvande. Med ansvar avser vi en skyldighet att utifrn tilldelade medel frska utfra tilldelade uppgifter. En tydlig ansvarsfrdelning frutstter sledes en frdelning av uppgifter och en tilldelning av resurser som mjliggr ett uppfyllande av uppgifterna. Utan en tydlig ansvarsfrdelning finns en risk att tgrder vidtas fr sent eller inte alls, eftersom beslut om tgrder kommer att behva fattas under stor oskerhet och det naturligt finns ett motstnd mot att riskera att fatta felaktiga beslut. Givet att den samhllsekonomiska kostnaden av att inte agera kan bli vldigt stor r det angelget att det ven r en kostnad fr beslutsfattaren att inte vidta ngon tgrd nr s behvs. Vad gller kompatibilitet med EU, r makrotillsyn en verksamhet som i hg grad r en respons p finansmarknadsutvecklingen i ett internationellt perspektiv. Inte minst inom EU finns ett institutionellt ramverk p plats i form av de europeiska tillsynsmyndigheterna och systemrisknmnden ESRB, och ett svenskt organisationsupplgg ska kunna fungera p ett effektivt stt i det sammanhanget. Slutligen vad gller kontinuitet,vill kommittn trycka p att det r viktigt att makrotillsynen blir en etablerad verksamhet som fr tillrckligt med resurser ven nr stabilitetsfrgor inte str hgt p den politiska agendan. Drfr br en organisationsstruktur som kan skapa kontinuitet vljas.

332

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Oberoende Ett ytterligare kriterium som har lyfts fram av vissa, bl.a. ESRB, som betydelsefullt fr beslutsfattande om makrotillsynstgrder r oberoendet. Frst ska dock sgas att frgan om oberoende frmst r aktuell d det gller beslut om tillmpning av makrotillsynsinstrument. Den gr sig inte gllande vid kunskapsuppbyggnad och knappast heller vid utveckling av nya verktyg och framtagande av analys. Frgan r d vad som ska avses med oberoende. Att myndigheter med ansvar fr finansiell stabilitet kan agera p ett sjlvstndigt stt och med hg integritet r sjlvfallet viktigt. Frgan r mer specifikt vilken grad och vilket slag av oberoende som r rimligt och ndvndigt just i detta sammanhang. Krver denna typ av beslut en hgre grad, eller en annorlunda typ, av oberoende t.ex. jmfrt med beslut som i dag fattas av Finansinspektionen? Krver de ett oberoende motsvarande det som gller fr penningpolitiska beslut, och i s fall varfr? Ett gemensamt drag med penningpolitik r att besluten t.ex. om rntehjningar eller begrnsningar av kreditgivningen kan vara kontroversiella och fga populra hos allmnheten. andra sidan kan sgas att det finns mnga slag av myndighetsbeslut som r eller uppfattas som kontroversiella och dr det i vissa lgen kan vara frestande fr en regering att pverka besluten. Det finns ocks vsentliga skillnader. Fr det frsta r finansiell stabilitet ett mer svrdefinierat, men framfr allt mer svrmtbart, ml n inflationen. Fr det andra har makroverktygen en mer sammansatt trffbild p ekonomin och det rder oskerhet om deras effektivitet, dvs. i vilken mn de faktiskt kan pverka mluppfyllelsen.27 Underlag fr och resultat av makrotillsynstgrder blir p s stt betydligt mindre transparenta n motsvarande fr penningpolitiska tgrder. Det r drfr betydligt svrare att flja upp och utvrdera en sdan verksamhet. Ett skl till att inte ge samma oberoende som fr penningpolitiken r ven att finansiell stabilitet r ett delat ansvar mellan flera myndigheter och att samarbete krvs i bde utveckling av ny kunskap och i beslut om tgrder.

27

Se t.ex. Charles A.E. Goodhart The macro-prudential authority: powers, scope and accountability, OECD Journal: Financial Market Trends, Volume 2011, issue 2.

333

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Kommittn drar drfr slutsatsen att den speciella och unika form av oberoende som penningpolitiken tnjuter inte r behvlig och inte heller ndamlsenlig fr beslut om makrotillsynstgrder. Det r heller knappast den typ av oberoende som ESRB avser med sin rekommendation, eftersom det inte uttrycks p det sttet. Snarare handlar det om att de anser att beslut om makrotillsyn inte br ligga p politisk niv och drmed r ocks samtliga modeller som utvrderas frenliga med ESRB:s rekommendationer nr det gller oberoende. Kommittn anser ocks att om Riksbanken skulle komma att bli ansvarig fr makrotillsynen och f verktyg fr detta, s r befintliga regler om oberoende inget hinder fr att andra parter kan uttrycka sikter om nr ett verktyg br eller inte br tillmpas, och Riksbanken ska kunna ta intryck av och ta hnsyn till dessa. En myndighets sjlvstndighet i beslutsfattandet kan ocks styras genom det stt p vilket beslutandemakten delegeras. Om riksdagen i samband med infrande av ett verktyg i lag bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer att utfrda nrmare freskrifter om verktyget, blir det en frga fr regeringen att ta stllning till i samband med bemyndigandet. Exempelvis innebr 8 kap. 12 RF att regeringen, i samband med att den bemyndigar en myndighet att utfrda freskrifter, kan bestmma att dessa ska understllas regeringen fr prvning. Om de inte understlls eller godknns av regeringen inom viss tid, ska myndighetsfreskriften upphra att glla.28 Detta har ansetts utgra en naturlig del av det frhllande som rder mellan regeringen och dess myndigheter. Bestmmelsen ger regeringen mjlighet att p ett formaliserat stt kontrollera underlydande myndigheters freskrifter.29

28 29

Prop. 2009/10:80 s. 224. I den mn infrandet av verktyget r ett EU-krav, mste ocks beaktas vilka krav som EUregleringen stller p oberoende.

334

SOU 2013:6

Makrotillsyn

10.4.3

Utgngspunkter

Bde Finansinspektionens och Riksbankens kompetens behvs fr effektiv makrotillsyn Riksbanken En modell som har freslagits och som ocks tillmpas i ngra lnder r att utse centralbanken till makrotillsynsmyndighet. I vissa lnder, t.ex. Irland, beror det p att centralbanken ven har ansvar fr den finansiella tillsynen, men ven i lnder med separat tillsynsmyndighet, som t.ex. Norge, har det varit p frslag att ge centralbanken ansvar fr beslut om kontracykliska buffertar. 30 Sklen som frts fram r att centralbanken har den typ av kompetens som krvs och drmed r den mest lmpade att ta fram beslutsunderlaget. Det ger en klar ansvarsplacering med beslutsunderlag och beslutsfattande i samma organ. Drtill anses oberoende vad gller penningpolitiken kunna bidra till trovrdighet ven betrffande makrotillsyn. Centralbankerna har ocks en viktig roll fr den europeiska vervakningen som ESRB ansvarar fr, dr Riksbanken deltar och har rstrtt. Som beskrivs i kapitel 8, har Riksbanken en lngre tid analyserat hot mot den finansiella stabiliteten, med tyngdpunkt p stabiliteten hos bank- och betalningssystemet. Mot bakgrund av denna stabilitetsbedmning avger Riksbanken rekommendationer. Riksbanken har unik kunskap om betalningssystemet genom sitt operativa ansvar fr RIX och vervakar dessutom infrastruktur, marknader och banker. I vervakningen ingr ocks den makroekonomiska utvecklingen i Sverige och i omvrlden. Riksbanken har en utvecklad analyskompetens avseende bedmningar av systemrisker och en god kunskap om utvecklingen p makroniv. Riksbanken har sledes kunskap som r vsentlig fr makrotillsynen. Dessutom r ett vl fungerande finansiellt system en ndvndig frutsttning fr att effektivt kunna implementera penningpolitiken. Penningpolitiken har i sin tur stor betydelse fr den finansiella stabiliteten. Det kan drfr finnas behov av att beakta makrotillsynstgrder i samband med beslut om penningpolitiska tgrder och vice versa.

30

Se kapitel 6 fr en beskrivning av andra lnders organisationsval.

335

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Finansinspektionen Kommittn bedmer emellertid att ven Finansinspektionen har fr sammanhanget vsentlig kompetens och kunskap. Finansinspektionen har utifrn sin tillsyn av enskilda finansiella fretag stor kunskap om hur det finansiella systemet fungerar. Genom tillsynen fr myndigheten bl.a. information om nya finansiella instrument som utvecklas och kunskap om vilka aktrer som r aktiva p olika finansiella marknader. Inspektionen mste kunna bedma om fretagens riskhanteringssystem p ett korrekt stt fngar de risker som fretaget r utsatt fr och behver drfr ha en frstelse fr risken i olika instrument och marknader. Det innebr att ven om Finansinspektionen i grunden har ett fretagseller mikroperspektiv i sin tillsyn behver myndigheten ha kunskap om mer vergripande utvecklingstendenser och risker i den marknadsmilj i vilken de enskilda aktrerna verkar. Finansinspektionen har ocks satsat mycket p en egen vergripande analys i vilken bl.a. de samlade iakttagelserna frn ett stort antal enskilda fretag ger viktig information fr generella slutsatser om tillstndet i systemet. Finansinspektionen har vidare i stor utstrckning ansvar fr att utforma regler som riktar sig till kategorier av fretag. Det finns allts en vxelverkan mellan mikrokunskap och makrokunskap inom Finansinspektionen som mste tillvaratas. Finansinspektionen har ocks redan i dag ett uppdrag att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande system. Myndigheten har ocks flera verktyg som kan anvndas fr att frmja systemstabilitet och mnga av de nya verktygen kommer att i grunden vara en utveckling/pbyggnad av traditionella tillsynsverktyg, ven om tillmpningen kommer att ske utifrn ett makrotillsynsperspektiv. ven Finansinspektionen r genom sitt internationella arbete del av den internationella kunskapsuppbyggnaden om makrotillsyn. Finansinspektionens verksamhet beskrivs mer utfrligt i kapitel 7. En frutsttning fr en effektiv modell fr makrotillsyn r sledes att ven Finansinspektionens kunnande kan tas till vara.

336

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Samordning Det r ocks viktigt att tgrder kan samordnas, inte minst fr att inspektionen redan har verktyg som har likartade effekter som vissa av de nya makrotillsynsverktygen kommer att ha. En orsak till att krisen kunde bli s omfattande var att inget organ hade helhetsbilden av lget fr den finansiella stabliteten. Kommittns slutsats r att Finansinspektionens och Riksbankens kompetenser behver sammanfras p ett systematiskt stt och tgrder vidtas utifrn ett helhetsperspektiv fr att samhllet ska st bttre rustat mot systemrisker i framtiden. Makrotillsyn krver bred ansats Omrdet makrotillsyn r relativt nytt. Det r en anledning till att kommittn anser att kunskapsuppbyggnad och analys br prglas av mngfald vad gller perspektiv och infallsvinklar. En analys av den finansiella stabiliteten som r tillrckligt djup och tillrckligt bred frutstter olika perspektiv. Vr bedmning r att bde Finansinspektionens och Riksbankens kunskaper r ndvndiga, men det krvs ocks nya och mer djupgende kunskaper, bde teoretiska och empiriska, p omrdet. Intresset i forskarvrlden fr denna typ av frgor har tidigare varit relativt begrnsat, men i finanskrisens spr har detta vnt. Det r viktigt att stimulera den kunskapsuppbyggnad som nu sker, och det r angelget att den lpande kan tas tillvara i makrotillsynen. Bde Riksbanken och Finansinspektionen har i dag, i olika former, en relativt tt kontakt med akademisk forskning som kan bidra till utveckling av myndighetens verksamhet. Kommittn bedmer dock att det r angelget att lyfta fram betydelsen av extern kompetens i utvecklingen av makrotillsynen givet omrdets omogna status. Det kan ocks handla om kunskap frn marknaden. Extern kompetens behvs ocks i utvecklandet av nya verktyg. Lika viktigt som att bli varse nya systemrisker och drivkrafterna bakom, r att konstruera verktyg som kan anvndas fr att motverka problem. ven detta handlar om ett brett utvecklingsarbete dr givetvis Finansinspektionen och Riksbanken har centrala roller, men dr ocks andra kan och br bidra till problemanalysen och delta i diskussionen.

337

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Tillmpning av makrotillsynsverktyg krver myndighetsbeslut Syftet med makrotillsynsverktyg r att med hjlp av reglering som styr verksamheten i de enskilda finansiella fretagen pverka fretagen som kollektiv och drmed hur systemet fungerar. Dessa verktyg torde drfr ta sig uttryck i form av freskrifter. Det r inte mjligt att ge ett organ fr samarbete mellan tv myndigheter kompetens att utfrda freskrifter. Sdan kompetens mste tilldelas en myndighet ensam. Det r allts inte mjligt att ge ett samverkansrd mjlighet att besluta om anvndningen av makrotillsynsverktyg. Det frekommer att myndigheter fr i uppdrag att gra saker i samrd. Det handlar dock fr det mesta om analys och rapporter som regeringen vill att myndigheterna ska samarbeta om. Det finns dock ngot enstaka exempel dr en myndighet lggs i lag att fatta beslut i samrd med en annan myndighet. Ett sdant exempel r att Riksglden bara fr fatta beslut om att repa statspapper mot andra tillgngar i samrd med Riksbanken.31 Ordningen r emellertid inte speciellt lmplig d den skapar oklara ansvarsfrhllanden och den anvnds ocks vldigt sparsamt. Ett beslut mste fattas av en utpekad myndighet, eventuellt efter samrd med en annan myndighet. En sdan ordning innebr att den beslutsfattande myndigheten fattar beslut sjlvstndigt, men i syfte att f bsta mjliga beslutsunderlag har lagstiftaren ansett att myndigheten genom samrd br f del av en eller flera andra myndigheters synpunkter. Av detta fljer att beslut angende nya verktyg br fattas antingen av en befintlig myndighet, t.ex. Finansinspektionen eller Riksbanken, eller av en helt ny myndighet. Vilken myndighet som ska f ansvar att besluta om tillmpningen av vilket verktyg br beslutas genom en freskrift. Ska regeringen ha en roll i makrotillsynen? Som beskrivs i kapitel 6 har ngra lnder valt en lsning dr regeringen/regeringskansliet r inblandad i makrotillsynen. I den FSAP som IMF gjorde fr Sverige 2011 freslog IMF att
31

Se 5 kap. 1 frsta stycket fjrde punkten Budgetlagen (2011:203) dr i samrd innebr att parterna ska vara eniga (prop. 2008/09:61 s. 65 f).

338

SOU 2013:6

Makrotillsyn

regeringen ska vara delaktig i makrotillsynen p liknande stt som i krishanteringsfrgor. ven Riksglden freslogs vara delaktig. I den s.k. artikel IV-konsultation som gjordes 2012 bedmde IMF dock att ett rd bestende av Riksbanken, Finansinspektionen och fristende experter med Riksbanken som ordfrande r den mest effektiva lsningen. Kommittn menar att det finns flera skl till att regeringen inte br ha direkt inflytande ver makrotillsynen. Makrotillsyn r en utveckling av det frebyggande arbete som Finansinspektionen och Riksbanken bedriver i dag och som ligger inom deras ansvarsomrden. Regeringen bedriver inget eget sdant arbete, utan har delegerat det till Finansinspektionen. Nr det gller krishantering har regeringen behllit beslutandertten i vissa frgor med anledning av de ekonomiska konsekvenser sdana beslut kan f fr samhllet och staten. Ngot motsvarande kan inte sgas vara motiverat d det gller makrotillsyn. Tvrtom finns skl fr att beslut om makrotillsynstgrder br fattas p armslngds avstnd frn regeringen; dels handlar det om beslut som kan vara impopulra i vida kretsar och drfr politiskt otacksamma, dels r det frga om beslut som skulle krva en resursuppbyggnad inom Regeringskansliet i viss mn motsvarande den som finns inom Finansinspektionen och Riksbanken. ven om regeringen inte br vara delaktig i beslut om makrotillsynstgrder, br den f information om hot mot den finansiella stabiliteten. Information om sdana hot kan myndigheterna delge inom ramen fr stabilitetsrdet.32 Etablerandet av en makrotillsynsstruktur br drfr inte frndra stabilitetsrdets roll som ett forum fr informationsutbyte om systemrisker. Regeringen har ven ett ansvar fr att utforma lagstiftning p detta omrde. Det kan drfr vara motiverat att tjnstemn p Regeringskansliet (Finansdepartementet) har mjlighet att flja arbetet med utveckling av nya verktyg. Kommittn ser inget skl till att Riksglden ska delta i makrotillsynen. Riksglden har ingen direkt frebyggande uppgift utan kommer som stdmyndighet frst in i ett krisfrberedande eller krishanterande skede. Riksgldens informationsbehov vad gller potentiella systemrisker br kunna tillgodoses via stabilitetsrdet.
32

Se kapitel 6 fr en beskrivning av stabilitetsrdet.

339

Makrotillsyn

SOU 2013:6

10.4.4

Utvrdering av modellerna i en svensk kontext

En ny myndighet En ny makrotillsynsmyndighet skulle kunna f ansvar fr makrotillsynen och befogenhet att genom freskrifter besluta om de verktyg som klassificeras som makrotillsynsverktyg. Det skulle vara ett stt att ge detta omrde en tydlig uppmrksamhet och avdela vissa bestmda resurser till omrdet. Etablerandet av en makrotillsynsmyndighet skulle garantera viss kontinuitet, ven om resurser till en myndighet kan dras ned och myndigheter kan lggas ned. Som framgr ovan anser kommittn att bde Riksbankens och Finansinspektionens kompetens mste tas tillvara i makrotillsynen liksom ven annan kompetens p omrdet. Finansinspektionen och Riksbanken har i dag till stora delar den kunskap och erfarenhet som behvs fr kunskapsuppbyggnaden om systemrisker och utvecklandet av verktyg samt analys av stabilitetslget. Drtill behvs kunskap frn bl.a. forskningen. En viktig frga blir drmed hur denna kunskap kan tas tillvara i en ny myndighet p ett resurseffektivt stt. Att bygga upp en ny myndighet med kompetens motsvarande Finansinspektionens och Riksbankens jmte forskningskompetens r uppenbart ineffektivt. Ett alternativ till att bygga upp en full egen analyskapacitet skulle kunna vara att myndigheten arbetar p basis av analysunderlag frn Finansinspektionen och Riksbanken. Det frutstter att dessa myndigheter fr ett reglerat ansvar att leverera underlag. Myndigheten mste emellertid bygga upp en frmga att bedma de underlag som den fr in, eftersom den kommer att vara ansvarig fr vidtagna tgrder. En viss analyskapacitet mste allts under alla frhllanden byggas upp. Det gr inte heller att utesluta att Riksbanken och Finansinspektionen kommer att bli mindre engagerade i att ta fram bra beslutsunderlag nr de inte sjlva r ansvariga fr makrotillsynen. Den risken ska dock inte verdrivas eftersom myndigheterna i stor utstrckning behver en likartad analys i sin egen verksamhet. Dremot finns en uppenbar risk fr att kvaliteten p den lpande analysen blir lgre och att utvecklingsarbetet hmmas om inte myndigheterna har ett nra samarbete. Fr att begrnsa de administrativa kostnaderna med en ny myndighet skulle myndighetsformen nmndmyndighet eventuellt

340

SOU 2013:6

Makrotillsyn

vara lmplig. En nmndmyndighet har inte en generaldirektr och en styrelse som r fallet fr en styrelsemyndighet, utan en nmnd r ansvarig fr verksamheten. Till sin hjlp kan nmnden ha ett kansli med en kanslichef vars uppgift r att svara fr den lpande verksamheten enligt direktiv och riktlinjer som nmnden utfrdar. Nmndmyndigheten kan samlokaliseras med en annan myndighet som ocks kan skta administrativa eller handlggande uppgifter t nmndmyndigheten. Denna myndighetsform med kollektivt beslutsfattande skulle kunna passa fr makrotillsynen av skl som vi anger nedan. Det torde dock bero p hur omfattande operativ verksamhet myndigheten ska bedriva. En separat myndighet med tydligt ansvarsomrde ger normalt goda frutsttningar fr ansvarsutkrvande. Det kommer dock inte vara mjligt att ge makrotillsynsmyndigheten ett tydligt avgrnsat ansvarsomrde. Som framgr av kapitel 7 s r ett viktigt ml med Finansinspektionens tillsyn att vrna finansiell stabilitet, vilket ocks r syftet med makrotillsynen och med Riksbankens vervakning av det finansiella systemet (se kapitel 8). Det r sledes redan i dag flera myndigheter som har ett ansvar fr finansiell stabilitet. Det gr att ge olika myndigheter olika uppgifter och olika verktyg med syfte att uppn samma ml. Som framgtt av beskrivningen ovan r det dock inte enkelt att dra grnsen mellan annan reglering av finansiella fretag och sdan som infrs i makrotillsynssyfte. Det kommer drfr inte att vara sjlvklart huruvida ett visst nytt verktyg ska klassificeras som ett makrotillsynsverktyg och om det drmed br vara makrotillsynsmyndigheten som ska vara ansvarig fr tillmpningen eller om det br tilldelas Finansinspektionen. Drtill har Finansinspektionen redan i dag verktyg som kan anvndas i makrotillsynssyfte. Detta r i och fr sig inget hinder fr att etablera en ny myndighet, men om det inte r klart vilket verktyg som r bst lmpat i en viss situation och drmed vem som ska agera r det ndvndigt med en nra samverkan och samordning mellan myndigheterna om inte kvaliteten i arbetet ska bli lidande. Ett stt att uppn samordning infr beslutsfattande r genom samrdsskyldighet, dvs. samtidigt som en myndighet tilldelas ett verktyg fr den ett krav att samrda med vissa andra myndigheter infr beslut om tillmpning av verktyget. Vid samrd ligger initiativet till samrdet hos den myndighet som har verktyget. En samrdsskyldighet hanterar sledes inte en situation dr en

341

Makrotillsyn

SOU 2013:6

myndighet som inte har ett visst verktyg anser att just det verktyget i det rdande lget skulle vara det mest lmpliga att tillmpa. Ett stt att utva ptryckning skulle kunna vara genom att offentligt ge myndigheten en rekommendation att vidta tgrd. Om den myndigheten inte fljer rekommendationen torde den behva offentligt frklara varfr. Det behvs emellertid ven samverkan fr att bygga upp kunskap och utveckla verktyg och f ett tillrckligt bra beslutsunderlag. Fr det r inte en samrdsskyldighet eller rekommendationer tillrckligt, utan ett lngtgende samarbete r ndvndigt. Ett stt att skapa frutsttningar fr samarbete r att medlemmar i Riksbankens direktion respektive Finansinspektionens ledning utses till ledamter i styrelsen/nmnden i den nya myndigheten. Dessa torde ocks vara personer som har en kompetens som r relevant fr makrotillsynen. Styrelsen skulle i en sdan modell ven i vrigt best av personer som har kompetens inom omrdet och d inte minst forskningsmssig sdan. En nackdel med en sdan ordning r att spelplanen i hemmamyndigheten rubbas. I enlighet med svensk frvaltningspraxis utvar ledamter ett styrelseuppdrag p basis av sin personliga kapacitet. Eftersom flera verktyg kan ha likartade effekter kan ledamterna i makrotillsynsmyndigheten f ytterligare en arena att genomfra vad de anser vara korrekt politik. Sledes kan t.ex. en riksbanksledamot som inte har ftt gehr fr sin syn p penningpolitiken fresl makrotillsynstgrder som skulle f effekter i samma riktning, eller en generaldirektr fr Finansinspektionen som inte har ftt gehr i sin styrelse fr en viss tgrd kan fresl makrotillsynstgrder med likartade effekter. Samtidigt skulle det kunna uppfattas som att Riksbanken respektive Finansinspektionen har ett ansvar fr de beslut som makrotillsynsmyndigheten fattar.33 Det kan allts bli en svr och grannlaga uppgift att hitta de rtta avvgningarna mellan samordningsbehov och institutionell integritet. Ansvar och ansvarsutkrvande som i princip borde bli entydigt genom att en srskild myndighet inrttas behver allts i praktiken inte bli s entydigt.

33

Denna problematik har lyfts fram i den tidigare refererade norska rapporten om makrotillsyn.

342

SOU 2013:6

Makrotillsyn

En ny makrotillsynsmyndighet passar i internationella sammanhang. Att utse en myndighet med ett specifikt ansvar fr makrotillsyn ligger mycket vl i linje med ESRB:s rekommendationer. Riksbanken eller Finansinspektionen blir ansvarig fr makrotillsynen Ett stt att undvika att analyskapacitet byggs upp p ytterligare en myndighet r att ge hela uppgiften till en befintlig myndighet. Att ge antingen Riksbanken eller Finansinspektionen ansvaret fr makrotillsynen skulle innebra att det r en myndighet som har ett tydligt ansvar fr makrotillsynen. En sdan ordning skulle fungera bra inom ramen fr EU-samarbetet. Fr att kvaliteten p beslutsunderlaget ska bli tillrckligt bra, samtidigt som dubbelarbete undviks mste dock myndigheten f del av underlag frn den andra myndigheten. Det skulle kunna regleras p samma stt som fr en ny myndighet som ska f analysunderlag frn Finansinspektionen och Riksbanken. Finansinspektionen eller Riksbanken som makrotillsynsmyndighet framstr som mer resurseffektiv n en ny myndighet, eftersom kompetensen att bedma den andra myndighetens underlag i hg grad redan finns hos dessa myndigheter. Myndigheten kan ocks ha en skyldighet att samrda med den andra myndigheten infr beslut om makrotillsynstgrder. Kontinuiteten riskerar att bli lidande i och med att makrotillsyn blir en av mnga arbetsuppgifter fr myndigheten. Finansinspektionen har exempelvis mnga uppgifter och mste anpassa sin verksamhet och sin resursanvndning till olika externa frhllanden och frndringar, och det finns alltid en risk att frebyggande verksamhet efterfrgas mindre i tider d lget upplevs som stabilt. Denna risk torde vara mindre i Riksbanken, eftersom uppgifterna r frre och genom att Riksbanken ska, oavsett vilka uppgifter man lggs, vara finansiellt oberoende. Beslutsprocess fr tillmpning av makrotillsynsverktyg Om Finansinspektionen blir ansvarig fr makrotillsynsverktyg torde beslut om anvndningen av dessa fattas av Finansinspektionens styrelse. Om Riksbanken blir ansvarig torde beslut av makrotillsynsverktyg fattas av direktionen. Frberedelseprocessen fr besluten kan

343

Makrotillsyn

SOU 2013:6

komma att skilja sig ngot t fr olika verktyg. Fr vissa verktyg som de kontracykliska kapitalbuffertarna finns det tydliggjort i den EU-lagstiftning som r under utarbetande att niverna ska ses ver kvartalsvis och att ESRB ska utforma vgledande principer fr det nationella beslutsfattandet. Fr vissa andra verktyg (t.ex. likviditetskrav, riskvikter/sektorsvisa kapitalkrav, stora exponeringar etc.) planeras i EU-lagstiftningen ngon form av obligatorisk frhandsinformation till EU-organ och en mer eller mindre aktiv europeisk godknnandeprocess fr att nationella tgrder som gr utver minimikraven ska kunna vidtas. Fr ngra andra tnkbara verktyg (t.ex. Loan-to-Value-begrnsningar) finns inga sdana EUkrav. Med andra ord kommer sjlva beslutsfattandet med strsta sannolikhet att ske p samma stt oavsett verktyg, medan frberedelsearbetet (behov av europeisk avstmning/diskussion, periodicitet fr beslut etc.) kan komma att skilja sig ngot t mellan olika instrument. Ett beslutsorgan Myndigheter under regeringen kan f i uppdrag att hantera en uppgift genom ett beslutsorgan inom myndigheten som d fr en srskild sammansttning av personer beroende p uppgiftens art. Fr ett beslutsorgan inom Finansinspektionen, som r myndighet under regeringen, gller att myndigheten fr ett srskilt anslag fr beslutsorganets verksamhet. Beslutsorganet ansvarar direkt infr regeringen fr sina beslut, dvs. r sjlvstndig i sina beslut i frhllande till myndigheten. Ledamterna i beslutsorganet utses av regeringen. Ett beslutsorgan inom Riksbanken skulle behva inrttas genom lag.34 Ett beslutsorgan dr medlemmar i Riksbankens direktion och Finansinspektionens ledning ingr tillsammans med externa ledamter liknar den brittiska lsningen. En ordning med beslutsorgan skulle sledes innebra att personer kan delta i makrotillsynen utan att behva delta i myndighetens vriga verksamhet, som skulle vara fallet om en riksbanksledamot skulle ing i Finansinspektionens styrelse. Sledes kan sammansttningen av personer helt vljas utifrn
34

Det finns ingen frdig ordning fr beslutsorgan inom Riksbanken. Om den lsningen vljs krvs ytterligare vervganden.

344

SOU 2013:6

Makrotillsyn

kunskap som r relevant fr makrotillsyn. Samtidigt skulle med antingen Riksbanken eller Finansinspektionen som vrdmyndighet en lsning med beslutsorgan kunna vara lika resurseffektiv som att ge ansvaret direkt till en av dessa myndigheter, eftersom beslutsorganet skulle dra p vrdmyndighetens resurser. Fr att skra tillrckligt bra beslutsunderlag mste dock myndigheten f del av underlag frn den andra myndigheten. Det skulle kunna regleras p samma stt som fr en ny myndighet som ska f analysunderlag frn Finansinspektionen och Riksbanken. Det kan dock finnas en risk att den myndighet som inte r vrdmyndighet, p samma stt som i fallet dr den andra myndigheten tar hela ansvaret, blir mindre engagerad i frgorna. Risken borde i princip vara mindre om ngon frn myndigheten deltar i det srskilda beslutsorganet, men torde nd kvarst. Detta skulle i s fall kunna pverka kvaliteten p beslutsunderlaget negativt. I Goodhart-Rochets rapport skisseras ett alternativ dr ett beslutande organ inom Riksbanken, benmnt stabilitetskommitt, blir ansvarig fr makrotillsynen. I detta organ skulle fretrdare fr Finansinspektionen men ven Riksglden och Finansdepartementet ing. Goodhart-Rochet anger som argument fr en stabilitetskommitt att undvika mlkonflikter med penningpolitiken och tillsynen. Det finns betydande enighet om att fr det fall Riksbanken ska ha ett operativt ansvar fr makrotillsyn s fr det inte hota oberoendet i penningpolitiken. I insikt om de skillnader mellan dessa ml och verksamheter som finns har man bde i den internationella diskussionen, exempelvis inom ramen fr BIS och IMF, och i den internationella praktiken (exempelvis i Storbritannien) utvecklat olika upplgg fr att inom centralbankens ram separera ansvaret s att andra myndigheter, eventuellt ocks regeringen, kan involveras i makrotillsynen utan att penningpolitikens effektivitet, anseende och oberoende riskerar att skadas. Det resulterar allts i ngot som liknar en separat myndighet eller avgrnsad funktion inom centralbanken. ven en ordning med ett beslutsorgan kan ge problem med ansvarsfrdelning och fr mjligheterna till tydligt ansvarsutkrvande. Problemen kan i vissa avseenden bli strre n i fallet med en ny myndighet om vrdskapet i sig, utan att det r uttalat eller avsett, nd uppfattas medfra ett srskilt ansvar. ven om det formellt r beslutsorganet som r ansvarigt fr besluten, finns risk att det utt r vrdmyndigheten som framstr som ansvarig. Det

345

Makrotillsyn

SOU 2013:6

kan bli besvrande fr vrdmyndigheten om den inte delar beslutsorganets syn, eller om det pverkar frutsttningarna fr myndighetens arbete p andra omrden. Finansinspektionen, Riksbanken samt ett rd Som beskrivs i kapitel 6 har flera frslag presenterats fr en svensk lsning som gr ut p att det skapas ett rd fr makrotillsyn, liknande en systemrisknmnd eller ett stabilitetsrd, bestende av Finansinspektionen, Riksbanken och i vissa fall Riksglden och Finansdepartementet. En rdslsning har ocks valts i andra lnder. Den danska kommittns frslag innebr t.ex. att ett rd skapas med representanter fr de myndigheter som r involverade i arbetet med finansiell stabilitet, vilket i Danmark r Finanstilsynet, Nationalbanken och tre departement. Drtill fresls oberoende experter delta. Ett sdant rd fresls f en rdgivande funktion, vilket medfr att det inte blir ngon frndring i myndigheternas nuvarande mandat. Rdet kan ge rekommendationer till myndigheterna, men myndigheterna bestmmer sjlva om de ska flja dessa. ven Tyskland har valt en rdslsning. I Sverige har Riksbanken och Finansinspektionen etablerat ett samverkansrd fr makrotillsyn i avvaktan p eventuell lagstiftning om hur makrotillsynen lngsiktigt ska organiseras i Sverige. I benmningen rd ligger att det inte ska bedriva ngon operativ verksamhet. Det kan sledes inte ges ansvaret fr tgrdsbeslut. Det innebr att verktygen mste ges till Finansinspektionen och/eller Riksbanken. Syftet med rdet skulle vara att bygga upp kunskap om systemrisker och nya verktyg, analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder utifrn ett helhetsperspektiv. Ett rd kan etableras p olika stt. Det kan vara en myndighet. Alla myndigheter har inte operativ verksamhet, men myndighetsformen r ofta ondigt betungande om s inte r fallet. Undantag kan dock gras frn de krav som finns p en myndighet. Exempelvis har Finanspolitiska rdet undantag frn nstan alla punkter i myndighetsfrordningen. En myndighetsform som kan fungera nr det inte ska fattas ngra myndighetsbeslut r en statlig utredning. Denna myndighetsform anvnds normalt sett fr specifika tidsbestmda uppdrag, som t.ex. vrt eget, men det frekommer att den anvnds ven fr

346

SOU 2013:6

Makrotillsyn

kontinuerlig verksamhet. Ett exempel p detta r Expertgruppen fr studier i offentlig ekonomi (ESO) som inte har ngot datum fr nr den ska avsluta sitt arbete. Det r dock inte helt oproblematiskt att passa in en kontinuerlig verksamhet i det formatet. Bland annat innebr det att verksamheten varje r konkurrerar om medel med andra utredningar som regeringen vill genomfra och att det inte gr att ge tillsvidareanstllning till sekretariatet. Detta gr det i sin tur svrt att f riktig stadga i verksamheten. Det r ocks betydligt enklare fr regeringen att lgga ned en utredning n att avveckla en vanlig myndighet. Det r sledes knappast en bra form fr att skapa kontinuitet i arbetet. Ett rd kan emellertid ven etableras genom verenskommelse mellan olika aktrer. Det tidigare nmnda samverkansrdet mellan Finansinspektionen och Riksbanken r ett exempel p detta, liksom det i kapitel 6 beskrivna stabilitetsrdet. En skillnad mellan ett rd i form av myndighet och ett rd etablerat genom en verenskommelse r att i det frsta fallet utses de som ska ing i rdet av regeringen, medan det i det andra fallet styrs av verenskommelsen. r det lagreglerat kan det framg av lagen vilka personer som ska delta i rdet och p s stt kan det bestmmas p vilken niv deltagande frn myndigheterna ska ske och tillses att det t.ex. ingr fristende extern kompetens. Nr det gller frmga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg och framstlla beslutsunderlag med hg kvalitet gller samma sak fr ett rd som r en myndighet som fr en makrotillsynsmyndighet. Det skulle sledes behva regleras att rdet ska f underlag frn Finansinspektionen och Riksbanken. Om rdet dremot r ett samarbete mellan myndigheterna s deltar myndigheterna med hela sin kompetens och kan drmed st fr underlag och analys. Det framstr sledes som en mer resurseffektiv lsning. Om rdet r lagreglerat, gr det dessutom att specificera vilken roll myndigheterna respektive externa ledamter ska ha. Ett lagreglerat rd skulle ocks ge bttre kontinuitet. En annan skillnad mellan ett rd i form av en myndighet och ett rd etablerat genom verenskommelse eller lag r att det r tydligt att de rdsmedlemmar som kommer frn myndigheterna representerar myndigheterna i det senare fallet. Frhllandet blir likartat som nr fretrdare fr Riksbanken eller Finansinspektionen representerar respektive myndighet i exempelvis internationella kommittr och grupper. Den oklarhet som kan uppst i ett rd som drivs i myndighetsform eller i en makrotillsynsmyndighet, dr styrelse-

347

Makrotillsyn

SOU 2013:6

medlemmar, enligt svensk frvaltningspraxis, utses i sin personliga kapacitet kan sledes undvikas. Ansvarsfrdelningen blir ocks tydlig genom att varje myndighet har ett odelat ansvar fr sina tgrder. Detta kvarstr ograverat, ven om det sker diskussioner i rdet om lmpliga tgrder utifrn ett helhetsperspektiv, och om det stlls krav p samrd mellan myndigheterna i samband med tgrdsbeslut. Det skulle eventuellt ocks kunna skapas ett tydligare tryck p myndigheterna att bde agera och att samordna sig om medlemmarna i rdet ger uttryckliga rekommendationer till tgrder. Detta r fullt mjligt ven om rdet som sdant inte kan ge rekommendationer. Nr det gller frgan om kompatibilitet med EU:s beslutsstrukturer och normgivning kan konstateras att ett rd som inte r en sjlvstndig enhet p en punkt avviker frn de rekommendationer som lagts fram av ESRB, nmligen att ansvaret fr beslut om tgrder eller rekommendationer i detta fall inte lggs p en enda beslutsfattare. Frnsett det faktum att ESRB-rekommendationen r just en rekommendation och inte r av bindande karaktr, mste det grundlggande syftet med ESRB:s initiativ rimligen vara att i varje land skapa en organisatorisk lsning som p ett effektivt stt uppnr mlen fr makrotillsynen, och p basis av de institutionella och andra frhllanden som rder i de enskilda medlemsstaterna. Att ESRB:s rekommendationer i helhet och delar ska beaktas, innebr inte att de kan eller br tillmpas mekaniskt. Det framgr ocks av att rekommendationen sger att det normalt br vara en myndighet eller ett rd. Avgrande mste vara det samlade frvntade resultatet av den organisationsmodell som vljs. 10.4.5 Kommittns bedmning

Kommittn anser att det krvs att flera aktrer arbetar med och aktivt reflekterar kring de mycket komplexa faktorer och frgor som rr det finansiella systemets stabilitet. Det krvs ppenhet, mngfald och breda perspektiv i analysen samtidigt som det behvs tydliga mandat och ansvarsfrhllanden i tillmpningen av verktygen. Utmaningen r att hitta en struktur som s bra som mjligt frenar dessa ambitioner. Kommittn konstaterar att det inte finns ngon sjlvklar bsta organisationslsning fr makrotillsynen. Kommittn har dock med utgngspunkt frn den

348

SOU 2013:6

Makrotillsyn

diskussion som frts i de fregende avsnitten dragit slutsatsen att den bsta lsningen r fljande. Finansinspektionen och Riksbanken fr ansvar fr makrotillsynen samverkan genom ett makrotillsynsrd Som framgtt har kommittn utgtt frn fljande kriterier fr att bedma vilken organisatorisk ram fr den svenska makrotillsynen som r mest lmplig: frmga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet p beslutsunderlag, resurseffektivitet, tydlig ansvarsfrdelning, kompatibilitet med EU, kontinuitet. Olika lsningar har olika styrkor och svagheter nr dessa kriterier anvnds som mttstock. Vr slutsats r att den bsta lsningen r att bde Finansinspektionen och Riksbanken fr ett ansvar fr makrotillsynen samt att det etableras ett rd dr myndigheterna kan samverka tillsammans med fristende experter. I begreppet rd ligger att det inte handlar om ett operativt verksamt organ. I fallet med ett makrotillsynsrd mste drfr de verktyg som utvecklas tilldelas antingen Riksbanken eller Finansinspektionen. Det r d viktigt att dessa myndigheter samordnar sina tgrder.35 Rdet utgr ett forum fr detta, men samordning kan behva ske p flera stt. I rdet br myndigheterna delta med hela sin kompetens, dvs. det br vara en samverkanslsning och inte ett rd i myndighetsform. Det innebr att rdet som sdant inte kan fatta ngra beslut i formell mening. Det hindrar dock inte att deltagarna i rdet kommer verens om att uttala sig gemensamt. Det r emellertid ocks viktigt att meningsskiljaktigheter kan komma till allmn
35

Ett sdant behov skulle dock ven finnas i fallet med en makrotillsynsmyndighet d det kommer finnas andra tgrder som inte r klassificerade som makrotillsynsverktyg som kan ha likartade effekter. Snarare blir problemet mindre d antalet myndigheter som ska samordna sina tgrder blir frre.

349

Makrotillsyn

SOU 2013:6

knnedom fr att p s stt f en bred debatt om dessa viktiga frgor. Kommittn bedmer att den tydligare ansvarsfrdelningen som ett rd med myndigheterna som deltagare innebr, vervger den eventuella nackdelen med att rdet som sdant inte kan ha en stndpunkt. Hr kan d frgan stllas om inte det samverkansrd som Riksbanken och Finansinspektionen etablerat kan fylla denna roll. Som framgtt anser kommittn att det r ett bra initiativ, men att lsningen ocks har svagheter. Den frmsta svagheten r just att det enbart handlar om en samverkan mellan tv myndigheter. Kommittn anser det vara centralt att makrotillsynen tillfrs extern kompetens bde med tanke p att kunskapen nnu r outvecklad och att det behvs fr en ppen och vital debatt. Samtidigt som det r viktigt med ett forum dr tgrder kan diskuteras utifrn ett helhetsperspektiv r det rimligt att myndigheterna kan ha olika syn genom att de nrmar sig frgorna frn olika hll och det r viktigt att ta till vara denna pluralism. Verksamheten i ett makrotillsynsrd av den typ vi freslr ska inte vara eller uppfattas som en frhandling mellan tv myndigheter. I rdet br drfr frn myndigheterna fristende experter delta som fullvrdiga medlemmar. Fr att kunna attrahera kompetenta personer r det viktigt att de fristende experterna fr tillrcklig status. Ett deltagande i denna typ av rd kommer nmligen att begrnsa vilken typ av aktivitet som man i vrigt kan vara delaktig i med hnsyn till den information som man kan frvntas f del av. Ett arbete inom ett rd med de ml och den inriktning som fresls frutstter tydliga krav p ppenhet om de frgor som diskuteras och om de stllningstaganden som grs. Det br drfr fras protokoll vid mtena som publiceras. Genom att sikter uttrycks i protokollet frs diskussionen ut i offentligheten, och rdets ledamter myndighetsfretrdare och andra fr st till svars fr sina bedmningar, svl i den dagliga debatten som infr uppdragsgivarna. Om en myndighet anser att tgrden X ska genomfras medan den andra myndigheten tycker att den inte ska genomfras, kommer detta sannolikt att innebra en inte obetydlig medial uppmrksamhet dr myndigheterna kommer att f motivera och utveckla sina stndpunkter. Det kan diskuteras om myndigheterna kommer att vara villiga eller ovilliga att visa oenighet i protokollet. Varje myndighet, liksom de fristende experterna, kommer emellertid utvrderas utifrn vad de har sagt i rdet och

350

SOU 2013:6

Makrotillsyn

det stt de kan visa p att de har argumenterat fr en viss handlingslinje r att det framkommer i protokoll. Ett ytterligare skl till att en annan struktur behvs r att kommittn anser att Finansdepartementet br ges mjlighet till en observatrsroll i rdet, ngot som ter sig mindre naturligt inom ramen fr ett rent myndighetssamarbete. ven om departementet inte utvar ngot frebyggande arbete, ansvarar det fr lagstiftningen p bl.a. finansmarknadsomrdet och ska i det sammanhanget bereda beslut om nya verktyg. Drtill finns som tidigare beskrivet kopplingar mellan makrotillsyn och den ekonomiska politiken. Kommittn bedmer att det inte kan anses strida mot ESRB:s rekommendation om att det nationella organ som ansvarar fr makrotillsynen ska vara tminstone operativt oberoende, srskilt frn politiska organ och frn finansindustrin, att Finansdepartementet deltar som observatr. Rdet fr makrotillsyn br lagregleras Kommittn bedmer att fr att stadkomma de frndringar som har lyfts fram ovan i frhllande till dagens samverkansrd (deltagande av fristende experter, mjligheten till en observatr frn Regeringskansliet och krav p publicering av protokoll) br makrotillsynsrdet lagregleras. Ytterligare ett skl till att makrotillsynsrdet br lagregleras r att vi fster srskild vikt vid att intresset fr denna typ av frgor kan komma att variera ver tid och att frgorna lper risk att sidosttas nr stabilitetsproblem upplevs som avlgsna, nr intresset utifrn r lgt eller nr resurserna inte r tillrckliga. Om det, som i detta fall, r frga om en uppgift som r viktig och som br utfras p kontinuerlig basis av ngon eller ngra myndigheter, br uppgiften frfattningsregleras. En frfattningsreglering torde ocks underltta styrningen, resurstilldelningen, utvrderingen och ansvarsutkrvandet. Den utveckling vi ser i Europa och internationellt frutstter ocks nationella organisationsstrukturer fr detta nya politikomrde som makrotillsynen r p vg att bli, vilket ocks utgr skl att i lagstiftning fastsl struktur, inriktning p arbetet, mandat m.m.

351

Makrotillsyn

SOU 2013:6

Rdet jmfrt med andra modeller Kommittn anser att den freslagna modellen r den bsta utifrn de ovan angivna kriterierna. Det r den lsning som ger bst beslutsunderlag till lgst kostnad genom att bda myndigheterna bidrar med sina respektive kompetenser och sin kunskap. Det r visserligen mjligt att ge Finansinspektionen och Riksbanken till uppgift att bidra med analysunderlag till en ny makrotillsynsmyndighet, men risken r att kvaliteten p beslutsunderlaget inte blir lika bra nr myndigheterna sjlva inte r ansvariga fr makrotillsynen. Den risken skulle sannolikt kunna minskas om Finansinspektionen och Riksbanken blir representerade i styrelsen fr en ny myndighet, men en sdan lsning skapar som sagt andra sidan oklara ansvarsfrhllanden. I och med att fristende experter r fullvrdiga medlemmar i makrotillsynsrdet r vr bedmning att frmgan att utveckla kunskap, analys och nya verktyg r minst lika bra som i lsningarna med en makrotillsynsmyndighet eller beslutsorgan och klart bttre n om antingen Finansinspektionen eller Riksbanken skulle bli ensamt ansvarig fr makrotillsynen. Genom att rdet lagregleras skapas ocks goda frutsttningar fr kontinuitet. Nr det gller kompatibilitet med EU r det fr tidigt att uttala sig, men kommittn konstaterar att det inte nnu finns ngra srskilda fora fr makrotillsynsmyndigheter och att det r centralbanker och tillsynsmyndigheter som t.ex. r medlemmar i ESRB. Jmfrelse med en ny myndighet En frdel med en makrotillsynsmyndighet jmfrt med den av kommittn freslagna lsningen som har lyfts fram r att det skulle ge en strre beslutskraft genom att styrelsen kan rsta om tgrder. En myndighet som har ansvaret fr makrotillsynsverktygen kan fatta beslut om vilket av dessa verktyg som r lmpligt att anvnda i en viss situation. I det fallet skulle majoritetssynen styra vilken/vilka, om ngon, av dessa makrotillsynstgrder som ska vidtas. Genom att svl Riksbanken som Finansinspektionen r representerade i myndighetens styrelse, kan makrotillsynen synas bli vl avvgd. Det kan dock noteras att inte ngon av myndigheterna, Finansinspektionen eller Riksbanken, behver st bakom den beslutade linjen i makrotillsynsmyndigheten, i det fallet att

352

SOU 2013:6

Makrotillsyn

representanterna frn myndigheterna inte rstar enligt respektive myndighets stndpunkt. Skillnaden r att det i kommittns frslag r myndigheterna som samverkar medan ledamterna i en myndighets styrelse inte fretrder den myndighet som utsett dem, utan endast r dr i personlig kapacitet. Som sagt gr det inte heller att ge en makrotillsynsmyndighet ett tydligt avgrnsat ansvarsomrde. Exempelvis har Finansinspektionen flera verktyg som ocks kan anvndas i makrotillsynssyfte och som behver vgas in i makrotillsynen. Att verflytta ven dessa till makrotillsynsmyndigheten skulle andra sidan riskera att beskra Finansinspektionens mjligheter att agera effektivt. Hr har rekommendationer lyfts fram som ett effektivt verktyg fr en makrotillsynsmyndighet att kunna ta ett helhetsgrepp. Kommittn bedmer dock att den frdelen r liten eller obefintlig. Verktyget skulle syfta till att f Finansinspektionen att vidta en tgrd som myndigheten sjlv bedmer inte r lmplig, fr om Finansinspektionen delar uppfattningen behvs ingen rekommendation fr att tgrden ska vidtas. Sannolikt har det emellertid ingen avgrande betydelse fr Finansinspektionens stllningstagande om rekommendationen r resultatet av ett beslut i en myndighet eller om den har framkommit i ett samverkansrd. I bgge fallen torde myndigheten ocks behva offentligt ta stllning till rekommendationen. Motsvarande resonemang kan tillmpas p Riksbanken i fallet med en makrotillsynsmyndighet i form av ett rd och med verktygen frdelade p Finansinspektionen och Riksbanken. Mjligheten att rsta om rekommendationer vger drfr ltt mot de oklara ansvarsfrhllanden som riskerar att uppst genom en myndighetskonstruktion. Sammanfattningsvis kan en ny myndighet med ansvar fr makrotillsyn ha frdelar i kraft av egna resurser och verktyg med drtill hrande ansvar. Det finns emellertid ocks betydande problem, bland annat just i dessa avseenden. En nra myndighetssamordning p detta omrde r ven med etablerandet av en srskild myndig fr makrotillsyn ndvndig fr att tgrder ska vidtas utifrn ett helhetsperspektiv och detta underlttas knappast av om man kar det antal myndigheter vars insatser ska samordnas. En modell dr representanter frn Finansinspektionen och Riksbanken sitter i makrotillsynsmyndighetens styrelse riskerar leda till oklara ansvarsfrhllanden. Till detta kan lggas att antalet personer i Sverige med tillrcklig kompetens i dessa frgor r

353

Makrotillsyn

SOU 2013:6

begrnsat. En uppsplittring av dessa knappa resurser p ytterligare en myndighet r sannolikt inte effektivt frn ett samhllsekonomiskt perspektiv. Kort sagt frefaller det svrt att hitta en rimligt fungerande balans mellan resurseffektivitet, integritet och tydlighet med en ny myndighet. Generellt krvs i praktiken starka argument fr att inrtta en ny myndighet och drmed fr att nya uppgifter inte kan hanteras inom ramen fr befintliga myndigheter. Det r svrt att hvda att den typ av verktyg vi beskrivit och den typ av beslut som behver fattas omjligen skulle kunna hanteras av de befintliga myndigheterna. Ytterligare en aspekt i sammanhanget r att antalet nya makrotillsynsverktyg som inom de nrmaste ren kommer att finnas i drift kommer att vara begrnsat. I dagslget r det de makrotillsynsverktyg som frhandlas inom ramen fr CRD IV, dribland de kontracykliska kapitalbuffertarna, som r de lngst framskridna och som kan vntas bli frst ut i raden av makrotillsynsverktyg att omsttas i praktiken. ven om innehllet i verktygsldan med strsta sannolikhet stegvis kommer att utkas, s strker detta kommittns uppfattning att de nya verktygen kan hanteras av befintliga myndigheter. Jmfrelse med att lgga hela ansvaret hos en befintlig myndighet Att andra sidan ge det samlade ansvaret fr makrotillsynen till antingen Finansinspektionen eller Riksbanken skulle ur flera aspekter vara en bttre lsning n att etablera en ny makrotillsynsmyndighet. Det skulle fylla kraven p internationell kompatibilitet och p tydligt ansvar. Det framstr ocks som en mer resurseffektiv lsning n en ny myndighet, eftersom kompetensen att bedma den andra myndighetens underlag i hg grad redan finns hos dessa myndigheter. Nackdelen r frmst att det kan innebra en lgre grad av ppenhet i verksamheten och i viss mn en passivisering av andra myndigheter och aktrer nr verksamheten blir, eller framstr som, en intern angelgenhet fr Riksbanken eller Finansinspektionen. I sin frlngning skulle detta i s fall kunna leda till en smre kunskapsuppbyggnad och drmed smre kvalitet p beslutsunderlagen. Drtill kommer att Finansinspektionen redan har verktyg som kan anvndas i makrotillsynen eller tminstone br samverka med makrotillsynstgrderna. Sledes krvs ngon

354

SOU 2013:6

Makrotillsyn

form av samverkan om Riksbanken skulle f ansvaret fr makrotillsynen. Vissa av dessa problem kan reduceras genom att t.ex. skapa ett srskilt beslutsorgan fr dessa frgor, dr den andra myndigheten och eventuellt andra intressenter kan delta. En nackdel med ett beslutsorgan r dock att omgivningen kanske inte uppfattar grnslinjen mellan beslutsorganet och vrdmyndigheten. Drmed kan ansvarsfrdelningen framst som oklar. Vrdmyndigheten kan i realiteten f hela ansvaret fr beslut som fattas tillsammans med andra. Till detta kommer i princip samma problem kring tydlighet i ansvaret som gller fr en makrotillsynsmyndighet om man i beslutsorganet har personer som r utsedda p ett personligt mandat, men som uppfattas som myndighetsfretrdare. Sammanfattningsvis bedmer kommittn att en lsning dr Finansinspektionen och Riksbanken bda fr ett uttalat ansvar fr makrotillsyn med krav p sig att samverka i dessa frgor tillsammans med fristende experter r den bsta. Ett grundlggande skl r, som framgtt, att en vl fungerande makrotillsyn krver en strre kunskapsbas n vad myndigheterna var fr sig besitter. Kommittn anser att ett makrotillsynsrd erbjuder den bsta lsningen fr att tillfra detta, samtidigt som ansvaret fr de tgrder som vidtas ven med beaktande av att samrd mellan myndigheterna frutstts ske entydigt ligger p den myndighet som av statsmakterna getts ansvaret att disponera det verktyg som r aktuellt. Om bda myndigheterna tilldelas makrotillsynsverktyg r det dock angelget att nra samverkan sker s att tgrder vidtas utifrn ett helhetsperspektiv d det inte alltid kommer att vara uppenbart vilken tgrd som r lmpligast att vidta.

10.5

Nrmare om frslaget

Kommittn freslr att bde Finansinspektionen och Riksbanken fr ett uttryckligt uppdrag att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system.36 En del i detta uppdrag r att samverka i frgor om makrotillsyn. Av skl som angetts i avsnitt 10.4.5 br samverkan lagregleras. Det ska inte uppfattas som att allt samarbete mellan myndigheterna ska ske inom ramen fr detta rd. Avsikten r att myndigheterna ska samarbeta kontinuerligt och
36

Se kapitel 13.

355

Makrotillsyn

SOU 2013:6

p alla niver fr att p bsta stt anvnda respektive myndighets kompetens och kunskap. Kommittn r av den uppfattningen att det r de stora dragen i strukturen som ska faststllas i lag. Vi vill undvika att i lag tillskapa en detaljerad konstruktion som riskerar att bli stelbent. Ansvaret fr de nrmare detaljerna i denna organisation br lmnas till deltagarna i rdet att komma verens om. 10.5.1 Makrotillsynsrdets uppgifter

Kommittns frslag: Makrotillsynsrdet ska verka fr kad kunskap om systemrisker och utveckling av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder. Makrotillsynsrdet ska verka fr kad kunskap om systemrisker och fr utveckling av makrotillsynsverktyg samt regelbundet gra en bedmning av den finansiella stabiliteten och diskutera behovet av tgrder. Detta ska ske genom att Finansinspektionens och Riksbankens kompetenser sammanfrs p ett mer systematiskt stt samt att ytterligare kunskaper tillfrs genom fristende experter. Genom rdet skapas frutsttningar fr ett helhetsperspektiv och en enad bild av eventuella systemrisker och stabiliteten i systemet. En helhetsbild ger mjligheten att bedma vilka tgrder som skulle vara lmpligast fr den aktuella situationen. Samverkan inom rdet br kunna bidra till att undvika dubbelarbete ven om viss dubblering frmodligen r oundviklig nr myndigheterna nu fresls f samma uppdragsformulering vad gller ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. siktsskillnader mellan myndigheterna br vara naturligt att ta upp och diskutera i rdet med syftet att hitta en samsyn. Myndigheternas sjlvstndighet fr stta naturliga grnser fr deras mjligheter till samordning. Enligt kommittns bedmning br de fristende experterna kunna spela en viktig roll som katalysatorer i diskussionerna med myndigheterna. Genom samarbete och utbyte av information ska rdet ytterligare frbttra analysen av systemrisker och tgrder fr att frebygga dessa. Informationsspridning, i synnerhet till marknaden, blir en viktig del i rdets uppgift att verka fr kad kunskap om

356

SOU 2013:6

Makrotillsyn

systemrisker. I arbetet ska bde finnas en framtblickande vision, exempelvis gllande vilken typ av verktyg som kan komma att behvas, hur metoder och arbetsstt kan utvecklas osv., samt en lpande bedmning av det finansiella stabilitetslget och behovet att vidta tgrder. Vad gller stabilitetsbedmningen kan antas att myndigheternas respektive analyser diskuteras. Deltagarna fljer naturligtvis den internationella debatten om systemrisker och makrotillsynsverktyg. Kommittn frutser att det som avser makrotillsyn i myndigheternas arbetsuppgifter tas upp fr diskussion i rdet. Det kan vara tergrder som planeras, verktyg som behver utvecklas, remisser p omrdet, lagstiftningsfrslag frn EU, rekommendationer frn ESRB o.dyl. som diskuteras i rdet, ven om myndigheterna sedan vljer att svara var fr sig till regeringen eller andra enligt sina mandat. Rdet har mjlighet att till regeringen fresl nya verktyg fr svenska frhllanden och br d se till att de freslagna verktygen r frenliga med EU-rtten. 10.5.2 Makrotillsynsrdets organisation

Kommittns frslag: Rdet fr makrotillsyn ska best av riksbankschefen (ordfrande), Finansinspektionens generaldirektr samt ytterligare en tjnsteman frn vardera myndigheten. Tv frn myndigheterna fristende ledamter med expertkunskap p omrdet finansiell stabilitet ska utses av regeringen att ing i rdet. Finansdepartementet ska ha mjlighet att delta som observatr i rdet. Rdet ska sammantrda minst tv gnger per r. Ett sekretariat fr rdet ska upprttas hos Riksbanken. De fristende experterna ska omfattas av bestmmelser om bisysslor. Deras arvoden ska finansieras av stabilitetsfonden.

Deltagare i rdet fr makrotillsyn Myndigheterna Fr att markera betydelsen av frgor om finansiell stabilitet och makrotillsyn br myndighetsrepresentanter p hgsta niv delta i makrotillsynsrdet. Riksbankschefens och generaldirektrens fr Finansinspektionen deltagande br drfr regleras fr att till-

357

Makrotillsyn

SOU 2013:6

frskra regelbundna mten p hgsta niv. Drutver br rdet best av minst ytterligare tv tjnstemn p hg niv, en frn Riksbanken och en frn Finansinspektionen fr att frskra kontinuitet. Dessa ledamter ska utses av respektive myndighet. Kommittn anser att det kan lmnas till myndigheterna sjlva att avgra om det ska vara samma person hela tiden eller om det ska vara olika tjnstemn vid varje mte beroende p vilka frgor som avhandlas. Fristende experter Rdet ska vidare best av tv fristende experter som ska utses p basis av personlig kompetens. Kommittn bedmer att experterna kan bidra till rdets arbete med sin srskilda kompetens och genom att vcka ider hos myndigheterna och ifrgastta deras stndpunkter. Det innebr att experterna kan bidra till att myndigheterna inte fastnar i invanda tankemnster eller att frgor faller mellan myndigheterna. Det kan tyckas att experterna fr en i frhllande till myndighetsrepresentanterna svag stllning, men genom mjligheten att f sina uttalanden offentliggjorda kan de i praktiken f ett betydande inflytande p myndigheternas arbete. Experterna br vara kontinuerligt verksamma med de hr frgorna och inte bara engageras i samband med sammantrdena. Det innebr bl.a. att Finansinspektionen och Riksbanken ven br kunna anvnda experterna i frgor om makrotillsyn som inte tas upp inom makrotillsynsrdet. Experterna ska vara fristende i frhllande till myndigheterna och inte vara knutna till Finansinspektionens eller Riksbankens organisationer. De kan t.ex. vara akademiker eller aktiva inom den offentliga sektorn. De kan p grund av jvsproblematik (se nedan) inte vara aktiva inom finansmarknaden, men det kan vara personer som tidigare varit verksamma i den finansiella sektorn eller vara personer med bakgrund frn nringslivet i vrigt. Inget hindrar att experterna kan vara utlndska medborgare. Kommittn begrnsar sitt frslag i denna del till att experterna ifrga inte ska vara knutna till Finansinspektionen eller Riksbanken. Experterna ska utses av regeringen fr en tid av tre r. Kommittn bedmer att tre r r en tillrckligt lng tid fr att rdets arbete ska kunna bedrivas lngsiktigt och f den kontinuitet som frgorna krver. Inget hindrar en frnyelse av frordnandet

358

SOU 2013:6

Makrotillsyn

efter tre r. Det ska finnas mjlighet fr myndigheterna att lmna frslag till regeringen p lmpliga kandidater. Experterna ska sitta p personligt mandat och drmed inte representera ngon arbetsgivare eller annan n sig sjlva. De kan komma att f tillgng till information om enskilda finansiella fretag som ifall den innehller knsliga uppgifter frmodligen sekretessbelggs hos myndigheterna och drmed br omfattas av de fristende experternas tystnadsplikt. ven om s r fallet r det inte lmpligt att dessa experter med den information de kan f tillgng till i sitt arbete i rdet innehar befattningar i finansinstitut. Fr att undvika intressekonflikter av detta slag och fr att allmnheten ska knna frtroende fr att de som ingr i rdet inte lter privata intressen kollidera med de allmnna br det drfr i lagen infras liknande restriktioner fr dessa experter vad gller bisysslor som de som gller fr styrelseledamter och anstllda hos de myndigheter som agerar p finansmarknadsomrdet. Kommittn anser emellertid inte att reglerna behver vara lika omfattande fr dessa experter som fr exempelvis styrelseledamter i Finansinspektionens eller Riksgldens styrelser med hnsyn till verksamhetens art. Det r viktigt att en bestmmelse om bisysslor utformas p ett stt som gr den frutsgbar. I lagen om offentlig anstllning (1994:260) anges att en arbetstagare inte kan ha en anstllning eller ett uppdrag eller utva verksamhet som kan rubba frtroendet fr dennes opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.37 Med en sdan utformning blir det mycket av en bedmningsfrga vad som kan anses rubba frtroendet fr ngon. Kommittn frordar i stllet att det i lagen tydligt anges den kategori av anstllningar eller uppdrag som inte ska vara tilltna utan srskilt tillstnd. Sdant tillstnd br meddelas av regeringen. Regeringen br ven besluta om experternas arvoden. I detta stllningstagande br vgas in att experterna, med anledning av de bestmmelser om bisysslor som kommittn freslr, sannolikt kommer att behva avst uppdrag som de annars skulle kunna ta. Experternas insats r inte tnkt att begrnsas till sjlva rdsmtena utan ska ven avse arbetet mellan mtena. Myndigheterna br ocks i viss utstrckning kunna ta i ansprk experternas kompetens i det lpande makrotillsynsarbetet. Sammanfattningsvis br utgngspunkten vara att de som utses till fristende experter i
37

7 Lagen (1994:260) om offentlig anstllning.

359

Makrotillsyn

SOU 2013:6

makrotillsynsrdet ska kunna lgga ner en betydande arbetsinsats p sitt uppdrag. Medel ur stabilitetsfonden br finansiera experternas arvoden. Kommittns frslag rrande makrotillsyn syftar till att frmja den finansiella stabiliteten, vilket de avgiftsskyldiga har direkt nytta av. Det r drfr, enligt kommittns mening, rimligt att instituten sjlva fr bra ven dessa kostnader genom inbetalda avgifter till stabilitetsfonden. En annan mjlighet vore att dessa kostnader tcktes direkt av Finansinspektionen och Riksbanken ur myndigheternas normala finansieringskllor. Fr en sdan ordning talar att makrotillsynen, precis som penning- och finanspolitiken, syftar till att uppn en stabil makroekonomisk milj som kommer hela samhllet till gagn och drfr inte borde finansieras enbart med avgifter p instituten. En ordning dr myndigheterna svarar fr finansieringen har dock andra problem. Att lgga Riksbanken att bestrida denna typ av kostnader skulle vcka frgor om frbudet mot monetr finansiering. Att lta Finansinspektionen finansiera kostnaderna skulle andra sidan inte innebra ngon principiell skillnad jmfrt med att utnyttja stabilitetsfonden, d inspektionen ocks finansierar sin verksamhet med avgifter som erlggs av finansinstituten. Kommittn frordar drfr att finansiering av arvodena till de fristende experterna i makrotillsynsrdet sker med medel ur stabilitetsfonden. Ordfrandeskap Kommittn anser som framgtt att bda myndigheternas kompetens r lika viktig i makrotillsynen. Fr att arbetet inom rdet ska bli effektivt r det dock ndvndigt att utse en ordfrande. Ordfrandeskapet skulle kunna alternera, men erfarenhetsmssigt r det bttre med ett permanent ordfrandeskap. I valet mellan Riksbanken och Finansinspektionen talar makrofokuset fr att frlgga sekretariatet och drmed ven rdets ordfrandeskap hos Riksbanken. Det r ocks den lsning som myndigheterna sjlva har valt i samverkansrdet (se kapitel 6) och som ESRB rekommenderar. Hrutver anser kommittn, av skl som angetts i avsnitt 10.4.3, att Finansdepartementet br kunna f insyn ven i det frebyggande arbetet med finansiell stabilitet. Finansdepartementet br drfr ges mjlighet att delta som observatr i makrotillsynsrdet, vilket i detta

360

SOU 2013:6

Makrotillsyn

sammanhang innebr att Finansdepartementet inte utvar ngot inflytande ver arbetet i rdet, vad gller bl.a. dagordning, underlag eller protokoll. Kommittn frutser att Finansdepartementet representeras av en opolitisk tjnsteman p hg niv. Ledamterna frn Riksbanken och Finansinspektionen representerar respektive myndighet. Behovet av att behandla frgorna i styrelsen eller direktionen torde bero p vad som gller fr respektive myndighets beslutsfattande. Det r dock klart att det som framfrs av ngon av ledamterna frn myndigheterna r ngot som myndigheten i frga ska st bakom. Det betyder att representanterna mste frankra i det myndighetsorgan som ska vara beslutande om makrotillsynen, nmligen Finansinspektionens styrelse och Riksbankens direktion (se avsnitt 10.4.4). Detta blir kanske frmst aktuellt nr man diskuterar olika tnkbara tgrder. Eftersom makrotillsynsrdet r ett mtesforum och inte beslutsfattande, kan dock behovet variera med frgornas karaktr. Regelbundna mten I linje med tanken att reglera ett ramverk r det sjlva rdsmtena som vi freslr ska regleras. Kommittn anser att rdet br mtas tminstone en gng per halvr. Detta ger en regelbundenhet i mtesfrekvensen utan att den fr den skull blir ondigt betungande. Det r under dessa mten som myndigheternas stndpunkter bryts och, som utgngspunkt, blir offentliga och kan bli freml fr debatt. Kommittn vill emellertid understryka att det r under processen fram till mtena som det egentliga arbetet kommer att ske p olika niver inom myndigheterna. Hur myndigheten lgger upp arbetet mellan mtena och hur de involverar de fristende experterna i arbetet br vara en frga fr myndigheterna och experterna. Mten en gng i halvret ska ses som en nedre grns och det r upp till ledamterna i rdet att utka antalet mten efter vad de finner lmpligt. Frberedelser av makrotillsynsrdets mten Makrotillsynsrdets mten ska vara vl frberedda. Detta krver en funktion som frbereder och processar dagordningar, samordnar framtagande av underlag, kallar till mten och handhar det

361

Makrotillsyn

SOU 2013:6

praktiska kring dessa. Det r ocks viktigt att ha en samordnande funktion och kontaktpunkt inte minst fr de fristende experterna i rdet. Av skl som vi tidigare angett freslr vi att sekretariatet och ordfrandeskapet frlggs till Riksbanken. Det blir riksbankschefen som fr huvudansvaret fr planering och frberedelse och som beslutar dagordningen fr rdets mten. Sekretariatet blir samordnare vad gller frslag frn Finansinspektionen och experterna till dagordning eller frslag till analys. 10.5.3 Dokumentation och kommunikation av makrotillsynsrdets arbete

Kommittns frslag: Makrotillsynsrdets mten ska dokumenteras i protokoll som offentliggrs. Rdet ska sprida information och kunskap om sina iakttagelser om systemrisker och om nya makrotillsynsverktyg eller verktyg under utveckling. Kommunikation utt r ett viktigt led i rdets uppgift att verka fr kad kunskap om systemrisker. Kommittn anser att makrotillsynsrdet ska dokumentera sina mten i protokoll som blir offentliga och p s vis kommer att utgra en stor del av denna kommunikation. Vi frutser att rdet utvecklar denna kommunikation i informativ riktning i takt med att arbetet i rdet tar form. Protokollen br skildra diskussionerna i rdet. Som tidigare angetts r ett syfte med rdet att f en helhetsbild av lget i det finansiella systemet och vilka tgrder som kan bli aktuella. Inget hindrar att ledamterna p vgen dit redovisar olika sikter utan det skulle endast frmja debatten. Idn med ett rd som utgr ett mtesforum och inte r beslutfattande r bland annat att olika uppfattningar fr komma fram till diskussion. Det fr ett vrde i sig att exempelvis stabilitetsbedmningar och riskbedmningar belyses ur olika synvinklar och att siktsskillnader kommer fram. P s vis kan deltagarna ta till protokollet uppfattningar och inlgg som inte alla stller sig bakom. Detta kan bli vl s betydelsefullt fr de fristende experterna som inte har samma plattform fr kommunikation som myndigheterna har var fr sig. Sekretariatet r, som vi tidigare har beskrivit, samordnande fr planeringen av rdsmtena och ordfranden i sista hand beslutande fr vad som

362

SOU 2013:6

Makrotillsyn

ska tas upp p rdsmtena respektive vilka underlag som behver tas fram. Fr det fall experterna eller Finansinspektionen inte fr gehr fr sina frslag kan de vlja att ta till protokollet att de anser att en viss frga borde ha tagits upp under mtet eller viss utredning borde ha tagits fram. Protokollen blir sledes ett betydelsefullt instrument fr att pverka kommande mten och debatten i allmnhet. Detta innebr emellertid inte att experterna har ngon formell mjlighet att krva att f del av viss information eller att ngon speciell frga utreds, men offentligheten utgr en reell mjlighet fr de fristende experterna att pverka makrotillsynsrdets arbete. I tillgg till kommunikation via offentliggrande av protokoll, r det rimligt att rdet i samband med sina mten publicerar ett pressmeddelande. P s vis kommunicerar man med en bredare allmnhet och bidrar till att frfarandet blir mer transparent. 10.5.4 Informationsutbyte och sekretess

Kommittns frslag: Riksbanken och Finansinspektionen ska ha mjlighet att lmna de fristende experterna den information som krvs fr att de ska kunna utfra sin uppgift enligt lagen om ett rd fr makrotillsyn. De fristende experterna omfattas av tystnadsplikt avseende sdana uppgifter som avser enskilds affrs- eller driftfrhllanden, ekonomiska eller personliga frhllanden eller sdana uppgifter som hnfr sig till risk- och srbarhetsanalyser, planering och frberedelser eller hantering av fredstida krissituationer. Detta avsnitt behandlar informationsutbytet mellan ledamterna i rdet och hur sekretessbelagda uppgifter hos myndigheterna som behvs i rdets arbete ska kunna delges de fristende experterna med bibehllet sekretesskydd. Vi har tidigare angett vikten av informationsspridning till bl.a. marknaden som ett viktigt led i rdets arbete. S mycket som mjligt av diskussionerna br offentliggras fr att andra aktrer ska kunna tillgodogra sig det som framkommer i diskussionerna och drmed eventuellt ndra sitt beteende. Makrotillsyn handlar om ett frebyggande arbete dr extern kommunikation som mjliggr lrande utgr en viktig del. Transparens har ven betydelse fr allmnhetens frtroende fr

363

Makrotillsyn

SOU 2013:6

verksamheten. Detta till trots kommer det naturligtvis att frekomma uppgifter som kan omfattas av sekretess ven i detta frebyggande arbete. Vi kommer i kapitel 14 att g igenom de sekretessregler och uppgiftsskyldigheter som finns mellan inblandade myndigheter i arbetet med finansiell stabilitet. I den mn vi anser att nuvarande lagreglering inte medger det informationsflde mellan inblandade myndigheter som vi bedmer ndvndigt i arbetet med finansiell stabilitet freslr vi ndvndiga lagndringar. Informationsutbyte Fr att kunna utbyta information som kan innehlla sekretessbelagda uppgifter behver det finnas sekretessbrytande bestmmelser (se mer om detta i kapitel 14). I de underlag som ledamterna fr del av infr rdsmtena kan det finnas uppgifter som r sekretessbelagda hos Riksbanken eller Finansinspektionen. Det behver sledes finnas bestmmelser som medger att rdets ledamter oavsett om de r myndighetsrepresentanter eller fristende experter kan dela samma information. Nr det gller myndigheterna fljer det av offentlighets- och sekretesslagen att sekretess inte hindrar att en myndighet lmnar ut en uppgift till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten framgr av lag eller frordning.38 Riksbankens och Finansinspektionen har idag en samrds- och uppgiftsskyldighet gentemot varandra enligt bestmmelser i riksbankslagen respektive Finansinspektionens instruktion. Fr Riksbankens del gller det i viktigare frgor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berr Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Fr Finansinspektionens del gller samrds- och uppgiftsskyldigheten i viktigare frgor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berr Riksbankens ansvar fr valuta- och kreditpolitiken och fr betalningsvsendet.39 Vid infrandet av dessa bestmmelser var tanken att reglera det samrd mellan myndigheterna som r ndvndigt fr att de ska kunna fullgra de uppgifter som ligger dem och drmed underltta informationsverfringen mellan
38 39

10 kap. 28 OSL. 4 kap. 3 lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank och 7 frordning (2009:93) med instruktion fr Finansinspektionen.

364

SOU 2013:6

Makrotillsyn

Finansinspektionen och Riksbanken.40 Kommittn bedmer att det uppgiftsutbyte som behver ske inom ramen fr makrotillsynsrdet omfattas av dessa bestmmelser och att ngon specifik uppgiftsskyldighet fr myndigheternas arbete i makrotillsynsrdet drfr inte behver infras. Nr det gller de fristende experterna behver det infras en uppgiftsskyldighet fr Riksbanken och Finansinspektionen gentemot dem fr att information som innehller sekretessbelagda uppgifter ska kunna lmnas ut till experterna. Fr att en uppgiftsskyldighet gentemot enskilda ska f sekretessbrytande verkan krvs det att uppgiftsskyldigheten framgr av OSL eller annan lag till vilken OSL hnvisar. Det br drfr infras en uppgiftsskyldighet fr Riksbanken och Finansinspektionen gentemot de fristende experterna i lagen om ett rd fr makrotillsyn. Drtill ska det infras bestmmelser i OSL som hnvisar till uppgiftsskyldigheten i lagen om ett rd fr makrotillsyn. Det finns mjlighet fr en myndighet att som ett led i en beredning skicka ver handlingar till ngon utomstende, en myndighet eller enskild person, med begran om synpunkter utan att handlingen anses vara expedierad och drmed bli en allmn handling. Detta frutstter att handlingarna r av karaktren utkast, koncept eller liknande mellanprodukter.41 Detta br mjliggra fr ledamterna i rdet att p ett tidigt skede f varandras synpunkter p olika frgor. Sekretess Lagen om offentlighet och sekretess (OSL) r tillmplig p myndigheter.42 Sekretess gller emellertid ocks fr en person som ftt knnedom om en uppgift genom att fr det allmnnas rkning delta i en myndighets verksamhet bl.a. p grund av anstllning eller uppdrag hos myndigheten.43 De deltagare i rdet som representerar Finansinspektionen respektive Riksbanken omfattas sledes av OSL. Detta innebr att upprttade handlingar som dagordningar, underlag, protokoll m.m. blir allmnna handlingar hos respektive myndighet och freml fr sedvanlig sekretessprvning. De
40 41

Prop. 1995/96:172 s. 43 f. 2 kap. 9 andra stycket TF, jfr. prop. 1975/76:160 s. 170. 42 1 kap. 1 frsta stycket OSL. Jfr. 2 kap. 5 och 17 TF och 2 kap. 25 OSL. 43 2 kap. 1 OSL.

365

Makrotillsyn

SOU 2013:6

fristende experterna i rdet representerar ingen myndighet utan sitter i rdet i personlig kapacitet. Frgan r om de nd kan omfattas av OSL:s regelverk (som uppdragstagare) eller om det behver infras srskilda bestmmelser om tystnadsplikt fr dessa. Enligt kommittns frslag r det regeringen som ska utse experterna. Dessa ska vara fristende frn Finansinspektionen och Riksbanken och tillsammans med dessa myndigheter samverka i ett rd som inte ingr i ngon av myndigheterna. Kommittn freslr drfr att det infrs bestmmelser om tystnadsplikt fr dessa experter. Fr att arbetet i rdet ska kunna bedrivas p ett effektivt stt och att samtliga ledamter ska f tillgng till samma typ av information br tystnadspliktsbestmmelserna fr de externa experterna i mjligaste mn motsvara de sekretessregler som gller i det allmnnas verksamhet. Fr en nrmare beskrivning av de sekretessregler som tillmpas av myndigheterna i det frebyggande arbetet, se kapitel 14. Genom att infra tystnadsplikt begrnsas yttrandefriheten. Av regeringsformen framgr vilka begrnsningar som fr gras i yttrandefriheten.44 Eftersom det redan finns mjlighet fr myndigheterna att sekretessbelgga den typ av uppgifter det kommer att vara frga om med std av OSL, br de frutsttningar som framgr av regeringsformen fr att f inskrnka yttrandefriheten vara uppfyllda.45 Bestmmelsen om tystnadsplikt br i sak st i s nra verensstmmelse som mjligt med vad som gller fr myndighetsrepresentanterna enligt OSL. Bestmmelsen om tystnadsplikt br drfr knyta an till de bestmmelser i OSL som myndigheterna har att tillmpa.46 Nr det gller sjlva utformningen av bestmmelsen om tystnadsplikt har det i tidigare lagstiftningsarbeten ansetts att metoden att anvnda skaderekvisit fr att begrnsa sekretessen inte r ndamlsenlig i frga om tystnadsplikter fr enskilda.47 Det har bl.a. anfrts att de detaljerade reglerna i sekretesslagen fr det allmnnas verksamhet svarar mot den grundlggande offentlighets44 45

2 kap. 2023 RF. Jfr. prop. 1979/80:2 Del A s. 66 f. RF:s freskrifter om begrnsningar i yttrandefriheten br i vart fall inte ge mindre utrymme fr tystnadsplikt n tryckfrihetsfrordningens regler om handlingssekretess. 46 Framfrallt 30 kap. 4 och 18 kap. 13 OSL. 47 Prop. 1979/80:80 s. 45 f.

366

SOU 2013:6

Makrotillsyn

principen inom detta omrde. Fr enskilda finns ingen motsvarande principiell skyldighet att hlla uppgifter tillgngliga.48 Ett stt att avgrnsa tystnadsplikten r att ange att de fristende experterna inte obehrigen fr rja vad de fr veta inom ramen fr arbetet i makrotillsynsrdet. Frgan blir d hur obehrighetsrekvisitet ska tolkas. I denna frga har det i ovan refererade lagstiftningsarbeten angetts att det blir naturligt att ska ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestmmelser, dvs. vad som typiskt sett skulle vara obehrigt respektive behrigt inom det allmnnas verksamhet. Syftet r att bestmmelsen om tystnadsplikt ska ha i huvudsak samma innehll som motsvarande bestmmelser i sekretesslagen. De fristende experterna br i likhet med vad som gller fr myndighetsrepresentanterna omfattas av brottsbalkens regler om tystnadsplikt.

10.6

Anvndning av makrotillsynsverktyg

Kommittns frslag: Fr varje nytt makrotillsynsverktyg som arbetas fram ska ansvaret fr att tillmpa verktyget tilldelas antingen Finansinspektionen eller Riksbanken. Beslut om tillmpning av ett sdant verktyg ska fattas efter samrd med den andra myndigheten. Kommittns bedmning: Huruvida en samrdsskyldighet br infras fr Finansinspektionens befintliga verktyg som kan anvndas som makrotillsynsverktyg br myndigheterna sjlva avgra. Den myndighet som bedmer att en samrdsskyldighet br infras fr ett visst verktyg br skriva till regeringen om detta.

10.6.1

Tilldelning av verktyg

Som framgr av avsnitt 10.2 r flera nya renodlade makrotillsynsverktyg under utveckling. Dribland behandlas ngra inom ramen fr CRD IV. Det r ocks sannolikt att fler verktyg successivt

48

Prop. 1980/81:28 s. 22 f.

367

Makrotillsyn

SOU 2013:6

kommer att tillfras. Som nmnts har Finansinspektionen redan verktyg som kan anvndas som makrotillsynsverktyg. Som framgtt har kommittn funnit att beslut om anvndningen av nyutvecklade makrotillsynsverktyg br lggas p endast en myndighet, men att olika verktyg kan ligga p olika myndigheter. Kommittn bedmer att bde Riksbanken och Finansinspektionen har frutsttningar att axla ansvaret att fatta beslut om makrotillsynsverktyg. De olika makrotillsynsverktyg som diskuteras r olika till sin karaktr. Ett stt att kategorisera dem r att, som framgtt, skilja p verktyg som primrt skjuter in sig p att pverka olika strukturella drag i marknaden som kan generera risker fr systemet som helhet, kontra verktyg som i frsta hand r inriktade p att pverka de ofta ptagliga cykliska elementen i riskuppbyggnaden. En naturlig utgngspunkt fr hur beslutsansvaret fr makrotillsynsverktyg br frdelas r den verksamhet respektive myndighet bedriver i dagslget och den kompetensprofil man byggt upp fr detta. Strukturella verktyg, dvs. verktyg och tgrder som primrt tar sikte p finanssektorns struktur och de systemrisker dessa involverar, kan som tidigare sagts i grunden ses som en vidareutveckling av den traditionella finansiella regleringen och tillsynen. Detta eftersom analysen och bedmningen mste grundas p hur olika specifika instrument och olika institutionella lsningar fungerar och samspelar. Analysen kan allts sgas utg frn vad som kan kallas mikrofrhllanden, och det r ocks mot den nivn som tgrder primrt kommer att riktas. Mot den bakgrunden ter det sig rimligt att den typen av beslut och tgrder hanteras av Finansinspektionen. Den andra huvudtypen av makrotillsynstgrder har sitt fokus p cykliska risker. tgrder av det slaget mste ses i relation till och i hg grad genereras av det makroekonomiska frloppet. Det kan konkret handla om faktorer som aggregerad kredittillvxt och tillgngspriser. Kompetensen att flja och analysera dessa aspekter p utvecklingen finns i hgre grad inom Riksbanken n inom Finansinspektionen. Givet detta framstr det som rimligt att Riksbanken br tilldelas huvudansvaret fr den typen av verktyg. I realiteten kommer det i de enskilda fallen sllan att vara helt uppenbart till vilken kategori ett visst verktyg ska hnfras, och vem som drmed br ha ansvaret, i grunden beroende p att strukturella och cykliska faktorer kan vara nra sammanfltade. Oavsett vilken av myndigheterna som fr ansvaret fr ett visst

368

SOU 2013:6

Makrotillsyn

verktyg, kommer den andra myndighetens infallsvinkel och kunskaper att vara viktiga fr att verktyget anvnds p ett effektivt och vlavvgt stt. Nr Riksbanken eller Finansinspektionen str infr beslut att tillmpa ett makrotillsynsverktyg br drfr ett samrd ske med den andra myndigheten. Detta samrd kan tillgodoses genom att frgan avhandlas p ett mte med makrotillsynsrdet, men det kan ven ske myndigheterna emellan. Det fr dock frutsttas att om ett beslut r frestende tas frgan upp p rdets mte s att de fristende experterna har mjlighet att uttala sig. Myndigheterna kan ocks konsultera de fristende experterna vid sidan av rdsmtena infr beslut om makrotillsynstgrd. Fr att kunna anvnda verktygen p ett ndamlsenligt stt krvs en helhetsbild av den samhllsekonomiska situationen, av lget p finansmarknaderna och av situationen i de finansiella fretagen, som bara kan komma till stnd genom samverkan mellan Finansinspektionen och Riksbanken. Kommittns frslag r att samrd med den andra myndigheten ska vara en frutsttning fr att myndigheten ska kunna tillmpa ett makrotillsynsverktyg. Hur samrdet ska utformas mer exakt br regleras i samband med att regelverket fr varje aktuellt verktyg faststlls. Sammanfattningsvis r kommittns stndpunkt att fr varje nytt verktyg som utvecklats och ska infras, mste stllning tas till om det r Finansinspektionen eller Riksbanken som ska besluta om tillmpningen av verktyget. Samtidigt som det infrs ett nytt verktyg br det infras ett krav att myndigheten ska samrda med den andra myndigheten. Huruvida en samrdsskyldighet br infras fr Finansinspektionens befintliga verktyg som kan anvndas som makrotillsynsverktyg lmnas till myndigheterna att avgra. r det ngon av myndigheternas uppfattning att en samrdsskyldighet br infras fr framstllan om detta gras till regeringen i vanlig ordning.

369

Makrotillsyn

SOU 2013:6

10.6.2

De kontracykliska kapitalbuffertarna

Utredningen om nya kapitaltckningsregler har bl.a. i uppdrag att ge frslag p infrlivandet av de verktyg som fresls i kommissionens frslag till direktiv som frhandlas inom ramen fr CRD IV.49 De kontracykliska kapitalbuffertar som infrs i och med CRD IV illustrerar konkret svrigheterna att p ett enkelt stt klassificera ett verktyg som ett strukturellt verktyg eller ett cykliskt verktyg. Ur en synvinkel kan sgas att de kontracykliska buffertarna r en pbyggnad p det regelverk om kapitaltckning som torde ses som en krnverksamhet fr tillsynsmyndigheten. andra sidan kommer beslut om de kontracykliska buffertarna till skillnad frn andra beslut relaterade till kapitaltckningsregelverket inte att baseras p uppgifter om utvecklingen i enskilda finansiella fretag, utan vntas vsentligen komma att styras av den cykliska variationen av vissa finansiella makrovariabler. I det perspektivet blir ett riksbanksansvar naturligt samtidigt som efterlevnaden av dessa tgrder mste fljas upp genom tillsyn av enskilda finansfretag. Hanteringen av kontracykliska kapitalkrav har allts tydliga berringspunkter med svl Riksbankens som Finansinspektionens krnverksamheter. Under alla frhllanden r det dock tydligt att det nr det gller olika delar av kapitaltckningsregelverket krvs en nra samordning, oavsett de kontracykliska kapitalbuffertarnas institutionella hemvist ett pelare 2-beslut kan ju i realiteten fr ett, flera eller mnga fretag ta ver en frndring av den kontracykliska bufferten. Om man resonemangsvis antar att centralbanken bestmmer den kontracykliska bufferten kan allts tillsynsmyndigheten, om den anser annorlunda eller inte kommunicerar ordentligt med centralbanken, genom sin pelare-2 bedmning frstrka, frsvaga eller helt neutralisera effekten av centralbankens beslut. I dagslget r det inte klart mer exakt utifrn vilka variabler och kriterier beslut om de kontracykliska buffertarna ska fattas. En mer slutgiltig rekommendation om vilken av myndigheterna som ska ansvara fr detta verktyg kan drfr inte gras av kommittn. Drtill har uppgiften att utarbeta frslag angende detta lagts p
49

Kommissionens frslag [KOM (2011) 453] till Europaparlamentets och rdets direktiv om behrighet att utva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och vrdepappersfretag samt om ndring av Europaparlamentets och rdets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn ver kreditinstitut, frskringsfretag och vrdepappersfretag i ett finansiellt konglomerat.

370

SOU 2013:6

Makrotillsyn

CRD IV-utredningen. Enligt vr uppfattning r dock den viktigaste frgan inte vilken myndighet som ges det operativa ansvaret, utan att en nra och vl fungerande samordning mellan myndigheterna kring detta kommer till stnd.

371

11

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

En vl fungerande likviditetsfrsrjning r avgrande fr ekonomins utveckling. Finansiella fretag och marknader skter under normala marknadsfrhllanden likviditetsfrsrjningen och statens direkta inblandning r begrnsad till ett ftal tgrder. I frsta hand handlar det om att Riksbanken ger ut kontanter och ger intradagskrediter mot skerhet i RIX-systemet (se kapitel 8). I en finansiell kris eller om ett individuellt fretag fr finansiella problem r dock situationen en annan. D kan staten, precis som den gjorde under den senaste finansiella krisen, behva vidta extraordinra tgrder. Staten kan t.ex. behva vidta likviditetsstdjande tgrder riktade till framfr allt banker fr att de sedan ska kunna kanalisera likviditeten vidare i ekonomin, men ven till andra fretag som r viktiga fr kreditfrsrjningen i ekonomin. Staten kan ven behva ge likviditetsstd till enskilda finansiella fretag. Sdant std har dock ett nra samband med frgor kring rekonstruktion och avveckling som vi avser att behandla i vrt nsta betnkande. Vi avser drfr att ven behandla likviditetsstd till enskilda fretag i det betnkandet. Det hr kapitlet inleds med ngra avsnitt som syftar till att skapa frstelse fr vad likviditet r och varfr staten kan behva vidta extraordinra tgrder fr att likviditetsfrsrjningen ska fungera (avsnitt 11.111.5). Drefter analyserar vi hur ansvaret fr dessa tgrder br frdelas mellan regeringen (och dess myndigheter) och Riksbanken (avsnitt 11.6). I de avslutande avsnitten analyserar vi behovet av nya bestmmelser och freslr vissa lagndringar (avsnitt 11.711.10).

373

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

11.1

Vad r likviditet?

Ordet likviditet anvnds i flera sammanhang; man pratar om likvida personer, likvida medel, en tillgngs likviditet och marknaders likviditet. Gemensamt r dock att det handlar om tillgng till betalningsmedel, t.ex. kontanter eller medel p transaktionskonto i bank eller centralbank. Att vara likvid Att vara likvid innebr att kunna fullgra sina betalningstaganden i tid. Ett fretag kan se till att vara likvitt genom att antingen hlla en buffert av betalningsmedel eller ha en kreditlina, dvs. ett lfte om att f kredit. Fretag som r illikvida har betalningssvrigheter. Det kan bl.a. innebra att de inte har omedelbar tillgng till betalningsmedel motsvarande frfallna skulders belopp. Fretagen kan dremot ha andra tillgngar som kan anvndas fr att p sikt betala skulderna. Fretag kan vara illikvida men nd vara solida. Uttrycket soliditet handlar om kapitalstyrka. Soliditeten avgr frmgan att lna utan skerhet. Den som r solid kan drfr hlla en mindre likviditetsbuffert utan att riskera att inte kunna fullgra sina taganden. Ett aktiebolag kan frbttra soliditeten genom en nyemission, vilket normalt ocks ger ny likviditet. Det r dock knappast ett alternativ till en likviditetsbuffert. En tillgngs likviditet Betalningsmedel r fullstndigt likvida tillgngar. En likviditetsbuffert behver emellertid inte best endast av rena betalningsmedel, utan kan innehlla ven mindre likvida tillgngar. Sdana tillgngars likviditet beror frenklat uttryckt p hur effektivt de kan generera betalningsmedel genom t.ex. uttag, frsljning eller belning. Effektiviteten beror bde p tiden som det tar och kostnaden fr att generera betalningsmedel. Fr marknadstillgngar beror likviditeten bl.a. p kunskapen om utgivaren hos dem som frvntas vara beredda att kpa eller godta tillgngen som skerhet. Om investerarna brjar misstro utgivarens betalningsfrmga kommer ingen att vilja kpa eller motta tillgngen som
374

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

pant, dvs. tillgngen blir illikvid. Alla finansiella tillgngar r dock inte direkt knutna till en utgivare. S kallade strukturerade produkter kan vara s komplicerade att det kan vara svrt att bedma risken i dem, d det r svrt att avgra vems betalningsfrmga risken beror p. En lrdom frn krisen r att frtroende kan skapas fr tillgngar trots att de r svrvrderade, men nr frtroendet frsvinner s kollapsar likviditeten i marknaden. Likviditet har ett vrde genom att det finns en kostnad med att inte ha tillrckligt med betalningsmedel tillgngligt nr en betalning ska fullgras eller ett investeringstillflle dyker upp. Hg likviditet i en tillgng kan drfr medfra att investeraren r villig att acceptera lgre avkastning. Likviditeten i en marknadstillgng beror ven p marknadens funktionsstt. En marknads likviditet Finansiella marknader kan delas in i frstahands- och andrahandsmarknader. I en frstahandsmarknad mter investerare utgivare av vrdepapper. Likviditeten i en sdan marknad beror bl.a. p om det finns mnga investerare som har medel som de vill investera. P frstahandsmarknader fr rntepapper r det vanligt att fretag som ska emittera har betyg, s.k. rating, frn ett etablerat kreditvrderingsfretag som har gjort en bedmning av fretagets betalningsfrmga. Om investerarna litar p kreditvrderingsfretagets bedmningar kar likviditeten i marknaden, eftersom investerarna sjlva d inte behver utvrdera fretaget, vilket minskar kostnaden fr investerarna och fr att lna pengar i marknaden. I andrahandsmarknaden kan tillgngen sljas vidare. I likvida andrahandsmarknader finns mnga kpare och sljare. Det finns dock inte fungerande andrahandsmarknader fr alla tillgngar. Som det redogrs nrmare fr i avsnitt 11.3.1 finns det oftast inga likvida andrahandsmarknader fr kreditfordringar. Avsaknad av eller dligt fungerande andrahandsmarknad gr en tillgng mindre likvid.

375

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

11.2

Bankernas betydelse fr likviditetsfrsrjningen

Bankerna fyller en central roll i likviditetsfrsrjningen genom att ta emot insttningar p konto och bedriva betalningsfrmedling via generella betalningssystem.1 Av stor betydelse r ven bankernas kreditverksamhet. De insttningar som hushll och fretag har p konto i en bank kan de anvnda som betalningsmedel. Medel p transaktionskonto r omedelbart tillgngliga fr insttaren som kan ta ut kontanter i en bankomat eller verfra medel frn sitt konto till en betalningsmottagare genom t.ex. kort- eller internetbetalningar eller girering. Dessutom kan i regel insttningar p sparkonton enkelt flyttas ver till ett transaktionskonto, ven om banken kan ha begrnsningar p hur mnga gnger per r som medel fr tas ut frn sparkontot utan kostnad. Genom denna omflyttning skapas betalningsmedel. Om en insttare via ett transaktionskonto gr en betalning till en annan person som r insttare i samma bank pverkas inte bankens likviditet. Om en insttare gr en betalning till en person som har konto i en annan bank, fr banken en skuld till den andra banken. I gengld fr banken fordringar p andra banker nr deras insttare gr betalningar till bankens insttare. Som beskrivs i kapitel 8, reglerar bankerna i normala fall sina behov av betalningsmedel sinsemellan p interbankmarknaden. En bank som har verskott p betalningsmedel lnar ut detta till en bank som har underskott, ett s.k. interbankln. Interbankln r relativt korta. Den allra kortaste formen r ln ver natten, s.k. dagsln, men bankerna lnar normalt ocks ut till varandra p ngot lngre lptider. En bank som bedmer att den kommer ha ett underskott en lngre tid kan vlja att lna p lngre tid. Om den sedan fr ett verskott lnar den ut det. En bank kan normalt gra tmligen trffskra uppskattningar ver hur de insatta medlen varierar ver tid. Eftersom endast en mindre del av de insatta medlen tas ut i form av kontanter kan bankerna hlla en relativt liten kassa med kontanter. Banken kan med hjlp av statistik med tmligen stor precision normalt frutse hur kontantuttagen ser ut ver tid. Banken kan emellertid ven
1

Med bankrrelse avses enlig 1 kap. 3 (2004:297) lagen om bank- och finansieringsrrelse, rrelse i vilken det ingr 1) betalningsfrmedling via generella banksystem och 2) mottagande av medel som efter uppsgning r tillgngliga fr fordringsgaren inom hgst 30 dagar.

376

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

gra trffskra prognoser p variationer i volymen inlning totalt sett. Drfr kan banken investera en stor del av de inlnade medlen i mer illikvida tillgngar. Traditionellt har banken lnat ut dessa medel till fretag och hushll. Dessa ln kan betalas ut i kontanter, men vanligast r att de betalas ut som en gottskrivning av ett konto. Oavsett vilket lnar sledes banken ut betalningsmedel, dvs. kreditgivningen r en viktig del av likviditetsfrsrjningen. Det r dessutom s att bankernas utlning delvis kommer tillbaks till banksystemet i form av insttningar p konto. En del av utlningen r sledes sjlvfinansierande ven om en enskild bank inte kan rkna med att utlnade medel alltid stts in just hos den. All utlning kommer emellertid inte tillbaka till det svenska banksystemet i form av insttningar. Svenska fretag och hushll placerar nmligen en hel del av sina medel i utlndska tillgngar, dels direkt, dels via olika finansiella aktrer ssom frskringsfretag och framfr allt de svenska storbankerna har utlningsverksamhet i andra lnder dr de utlnade medlen till del stts in i de nationella bankerna. Genom att ge ut obligationer eller certifikat antingen i svenska kronor eller i utlndsk valuta kan bankerna lna ut mer n vad de annars skulle kunna gra och kan p s stt bidra mer till likviditetsfrsrjningen. Obligationer kan antingen vara oprioriterade eller berttiga till srskild frmnsrtt. Exempel p det senare r s.k. skerstllda obligationer som r en srskild finansieringsform fr boln. Den innebr att kparen av obligationen fr srskild frmnsrtt i en skerhetsmassa som huvudsakligen bestr av boln. Normalt finns en vl fungerande andrahandsmarknad fr dessa skerstllda obligationer. De ger sledes placeraren en likvid tillgng. P motsvarande stt som med inlning har banken omvandlat illikvida krediter till likvida tillgngar.

11.3

Likviditetsrisker och likviditetskris

Rena betalningsmedel, kontanter och transaktionsmedel p konto, har mycket lg eller t.o.m. negativ real avkastning. Det finns drfr anledning att investera betalningsmedel som inte omedelbart ska anvndas till betalningar i tillgngar som ger en hgre avkastning. Investeringar i inte fullt likvida tillgngar skapar emellertid ett behov av likviditetsplanering som i frlngningen handlar om att

377

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

matcha frfallande betalningar med tillgngen p betalningsmedel. Likviditetsrisk kan sgas vara risken att inte kunna fullgra en betalning i tid. Med likviditetskris avser vi allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen som beror p att marknaden krvar eller inte fungerar alls. I detta avsnitt beskriver vi likviditetsrisker i bankverksamhet och vilka effekter de kan f fr banken och fr samhllsekonomin. Vidare beskriver vi hur en allmn likviditetskris kan uppst och vilka effekter en sdan kan ha p ekonomins likviditetsfrsrjning. 11.3.1 Likviditetsrisker i bankverksamhet

Eftersom en stor del av en banks verksamhet gr ut p att hantera likviditet r en god likviditetsplanering ett mste. Det finns dock inneboende likviditetsrisker i en banks balansrkning som gr banken srbar fr likviditetsstrningar. Vi brjar drfr med att redogra fr en banks balansrkning. En banks balansrkning Diagram 1 ger en illustration av betydelsen av de olika posterna i en banks balansrkning. De procentuella andelarna av de olika posterna i figuren och som anges i texten syftar till att ge ungefrliga proportioner mellan de olika posterna i balansrkningen under normala frhllanden fr en storbank, baserat p uppgifter om de fyra svenska storbankerna.

378

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Som figuren visar, har en bank begrnsat eget kapital. Det utgr omkring fem procent av balansrkningens skuldsida. Inlning frn allmnheten utgr ungefr 30 procent av storbankernas finansiering. Vrdepappersfinansieringen via obligationer och certifikat r inklusive skerstllda obligationer strre n inlningen och utgr cirka 40 procent, varav skerstllda obligationer utgr mer n hlften. Finansiering via hybrider, frlagsln och andra skulder varierar, men utgr ngonstans mellan 10 och 25 procent av finansieringen. Figuren visar ocks att banker har omfattande affrer med varandra. Typiskt sett bde ger en bank ln till andra banker och fr ln frn andra banker, men vilket som vervger kan variera. Omfattningen ligger i storleksordningen 525 procent av balansrkningen. I figuren har inte poster i svensk respektive utlndsk valuta srskilts. Storbankerna har en ganska stor utlning och obligationsupplning i euro. Storbankerna finansierar sig ocks i tmligen stor utstrckning genom att ge ut certifikat med kort lptid p marknaden fr korta dollarln. Bland de strsta lngivarna p denna marknad r amerikanska penningmarknadsfonder. Denna upplning r delvis motiverad av att de svenska storbankerna har
379

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

utlning i dollar, men en del av dollarupplningen finansierar utlning i svenska kronor och frklaras av att den r billigare n upplning i kronor.2 P tillgngssidan utgr krediter inklusive boln den absolut strsta posten, i diagrammet 60 procent. En stor del av krediterna r boln. Andelen varierar mellan bankerna, men bolnen kan ssom i diagrammet utgra s mycket som hlften av kreditportfljen. Frutom ln placerar banker i olika vrdepapper som de ven kan stlla som skerheter i olika transaktioner. Bland annat behver en bank kunna stlla skerhet fr krediter i RIX-systemet. I genomsnitt placerar bankerna cirka 20 procent av sina tillgngar i olika vrdepapper. Bankerna hller endast en liten kassa, i storleksordningen 5 procent av tillgngarna, i form av kontanter. Beroende p om banksystemet har ett underskott eller verskott gentemot Riksbanken kan de ocks behva lna av eller placera i Riksbanksinstrument. Som beskrivs i kapitel 8, har banksystemet fr nrvarande ett likviditetsverskott gentemot Riksbanken. Det placerar de antingen i Riksbankscertifikat som i diagrammet ingr i posten vrdepapper, eller som inlning p konto i Riksbanken, som ingr i posten interbankln. Likviditetsrisken Likviditetsrisken i bankverksamhet bottnar i att krediter r mindre likvida n de skulder som banken har finansierat krediterna med. Det finns nmligen i regel inga likvida andrahandsmarknader fr krediter. En orsak r att kreditgivningen i mnga fall bygger p information som banken har skaffat sig genom att ha haft en lngre relation med lnekunden och potentiella kpare vet att banken i frsta hand kommer frska gra sig av med dliga kunder. Av samma skl kan lntagare som fr sin kredit uppsagd av en bank f svrt att finna nya kreditgivare. Det innebr att ven om kreditavtalet formellt ger banken rtt att sga upp krediten s kan lntagaren inte betala tillbaka lnet. En uppsgning av krediten kan sledes leda till lntagarens konkurs och att stora vrden gr frlorade, vilket i sin tur kan leda till frluster fr banken. Det r sledes inte lnets formella lptid som avgr dess likviditet. ven om lnet lper p t.ex. ett r, kan det vara underfrsttt att det
2

Se Svenska bankers anvndning av valutaswappmarknaden fr att omvandla upplning i utlndsk valuta till svenska kronor, Penning och valuta 2012:2, Riksbanken.

380

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

drjer lngre innan fretaget kan klara sig utan denna lnefinansiering. Detta gller framfr allt ln till sm- och medelstora fretag. Historiskt har den strsta likviditetsrisken fr en bank varit att insttarna tappar frtroendet fr banken och drfr tar ut sina insttningar, medan i dag r det framfr allt risken att andra banker eller andra professionella finansirer tappar tillit till bankens betalningsfrmga. Mindre finansieringsbortfall kan en bank hantera genom att minska nyutlningen och slja av likvida tillgngar. De likvida tillgngar som en bank har behvs emellertid till en del som skerhet i olika transaktioner som inte framgr av balansrkningen, dribland de som grs i RIX-systemet. Om finansieringsbortfallet blir stort kan sledes inte banken hantera det genom att avyttra alla likvida tillgngar, utan mste i stllet frska avyttra illikvida ln. Det tar tid och ger upphov till frluster som kan ventyra bankens betalningsfrmga. Eftersom en bank r skyldig att betala ut insttningar nr s begrs, har en insttare som tror att andra insttare kommer ta ut sina insttningsmedel skl att frska komma frst i kn innan frlusterna r s stora att banken inte kan fullgra alla sina taganden. P s stt kan ven en ogrundad misstro mot en banks betalningsfrmga bli sjlvuppfyllande nr banken tvingas slja tillgngar till underpris fr att mta en uttagsanstormning. Andra banker kan bli ovilliga att hjlpa den drabbade banken med ln d de vill hlla p likviditeten fr det fall de sjlva blir drabbade. Det finns nmligen en risk att en uttagsanstormning leder till en allmn bankpanik dr insttare i stor omfattning begr att f ut sina insatta medel.3 Den tekniska utvecklingen har medfrt att en enskild bank kan drabbas snabbare av uttagsanstormning genom att insttarna kan initiera verfringar av medel frn sina konton till konton i andra banker nr som helst p dygnet via internet. Risken fr uttagsanstormningar har dock minskats genom infrandet av en insttningsgaranti. Denna har ver tiden frbttrats fr insttarna p flera stt. I dag r drfr, som ovan nmnts, den strsta likviditetsrisken fr den enskilda banken att andra banker tappar tillit till bankens betalningsfrmga. Interbankln r flyktiga; det kan vara tillrckligt att andra banker inte kan bedma storleken p en pltslig frlust fr att
3

Om insttarna vljer att ta ut och behlla medlen i form av kontanter, drneras dessutom systemet p likviditet.

381

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

banken inte ska f ln. Denna process kan vara mycket snabbare n en uttagsanstormning, bl.a. drfr att det vid interbanktransaktioner r frga om frre motparter och lngt strre belopp. Banken har inte tillrckligt med tid att avyttra krediter utan hamnar snabbt i en situation dr den inte kan fullgra sina betalningar. Ogrundad misstro kan sledes ven med en vl fungerande insttningsgaranti ge upphov till likviditetsproblem. Att ett fretag med soliditetsproblem eller som riskerar att f viktiga tillstnd fr verksamheten indragna fr finansieringsproblem r p intet stt unikt fr banker. Det som framfr allt r speciellt med banker r att likviditetsproblem kan uppst vldigt snabbt och det ven till fljd av ogrundad misstro, vilket hnger samman med en banks balansrkning. Det gller ven i jmfrelse med kreditmarknadsfretag och andra finansiella fretag, d dessa typer av fretag inte har samma stora skillnad i likviditet mellan skuld- och tillgngssidorna som bankerna har.4 Denna typ av likviditetsrisker finns sledes inbyggd i den traditionella bankens grundkonstruktion och hnger samman med bankernas funktion att omvandla sparande med kort lptid till investeringar med lng lptid. Likviditetsrisker kan reduceras genom till exempel krav p strre likviditetsbuffertar, men de elimineras inte med mindre n att man radikalt ndrar upplgget fr hur svrvrderade tillgngar som bankkrediter hanteras. S lnge det finns institutioner med bankliknande egenskaper r likviditetsrisker ofrnkomliga och medel fr att hantera likviditetskriser oundgngliga. 11.3.2 Likviditetskris

Traditionellt har risken fr en utbredd likviditetskris ansetts komma frn risken att problem i en bank ska sprida sig till andra banker. Utvecklingen och internationaliseringen av det finansiella systemet har emellertid medfrt att de finansiella marknaderna har ftt en allt strre betydelse och krisfrloppet under 2008 visade att likviditetsstrningar ven kan uppst utanfr banksystemet. Finansiella tillgngar gr att belna eller slja nr det finns tilltro till att prissttningen korrekt avspeglar risken. Likviditeten i
4

Eftersom bankernas mjligheter att berkna sina in- och utflden, genomfra betalningar och stlla skerheter r upphngda p tekniska system, kan en bank ven f likviditetsproblem till fljd av tekniska problem. Att ha robusta IT-system r lika viktigt fr en bank som att ha en god likviditetsplanering.

382

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

marknader, dvs. hur effektivt det gr att slja tillgngar i marknaden, beror p om det finns en tro p att det kommer att finnas kpare till rimliga priser. En lrdom frn finanskrisen r att nr det uppstr oskerhet i systemet kan likviditeten i finansiella marknader frsmras drastiskt. I och med att bankerna har en stor andel kort marknadsfinansiering blir de mer knsliga n andra fretag fr nr finansmarknaderna upphr att fungera p det stt som skedde under krisfrloppet under 2008 och 2009. Till detta kommer de spridningsrisker som finns om en bank fr betalningsproblem. I brist p omedelbart tillgnglig likviditet tvingas banker och andra aktrer avyttra tillgngar fr att kunna fullgra taganden. Det medfr att priserna sjunker och frluster vid utfrsljning riskerar att bli stora. Det kan i sin tur tvinga fram nya frsljningar. Dessutom medfr sjunkande tillgngspriser krav p nya skerheter i existerande avtal. Som resultat kan mnga finansiella fretag som r beroende av likvida tillgngar i sin verksamhet samtidigt f problem att fullgra sina taganden till fljd av bristande likviditet. ven andra som hller vrdepappersportfljer som likviditetsbuffert kan drabbas av likviditetsproblem. Prisfall och brist p likviditet i de finansiella marknaderna kan sledes skapa oskerhet om olika aktrers betalningsfrmga. Det kan medfra att de inte lngre kan emittera finansiella instrument eller f ln och att aktrer som tidigare kunde lna utan skerhet nu mste stlla skerhet fr lnet.5 Den sammanlagda effekten av detta och av att vissa tillgngar som tidigare var likvida blir svrslda och ven omjliga att belna r att det blir likviditetsbrist i systemet.6 Det gr att likviditetsplaner omkullkastas och mer utbredda betalningsproblem riskerar att uppst. Om finansiella tillgngar inte r belningsbara i normal utstrckning och det dessutom r svrt att skaffa finansiering p marknaden, fr de stora icke-finansiella fretagen likviditetsproblem. D tvingas dessa fretag finansiera sig p annat hll och att vnda sig till bankerna ligger d nrmast till hands. Men eftersom ven bankerna r beroende av de finansiella marknaderna fr sin finansiering, kan de ha svrt att ka sin kreditgivning eller att ens finansiera existerande kreditstockar.

IMF benmner denna risk funding liquidity risk, Global Financial Stability Report, IMF, april 2011, s.77. 6 IMF benmner denna risk market liquidity risk, a.a.

383

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

Bankerna kan ven bidra till spridningen av en allmn likviditetskris. En bank med verskott p likvida medel kan vilja placera det hos centralbanken fr att vara sker p att ha betalningsmedel tillgngliga vid behov i stllet fr att lna ut till andra banker. Banker som har ett lnebehov p interbankmarknaden mste d lna frn centralbanken. Information om att banker lnar hos centralbanken kan ge en negativ signal till marknaden. Om inte bankerna vill lna ut till varandra r det en uppenbar risk att frtroendekrisen sprider sig till vrdepappersmarknaden. Investerare, inklusive banker, flyr till statspapper bde fr att de r oskra p bankernas betalningsfrmga och fr att de blir oskra p likviditeten i marknaden fr bankpapper. Oskerhet om likviditet kan drmed bli sjlvuppfyllande och leda till bristande likviditet. kad efterfrgan p statspapper kar priset och snker rntan p statspapper. Samtidigt stiger rntan p andra vrdepapper bde relativt statspapper och i absoluta termer. Men om det rder oskerhet om tillstndet i banksektorn, fredrar investerare att nd lna ut pengarna skert till staten. En finanskris kar behovet av tillgngar som kan stllas som skerheter. I den mn det gr att lna av andra banker i en kris krvs i regel skerhet fr dessa ln. Obligationsln som frfaller kan vara svra att erstta med nya sdana, utan fr i stllet ersttas med korta ln mot skerhet. Vidare medfr en likviditetskris att vrdet p mnga tillgngar faller och drmed mste ytterligare tillgngar stllas som skerhet fr redan ingngna kontrakt. Det senare gller ven taganden utanfr balansrkningen, inte minst i derivathandeln. Sammantaget medfr detta en risk fr brist p likvida tillgngar. Finanskrisen visade ven att brist p utlndsk valuta kan uppst. Bankerna behver utlndsk valuta fr att de har taganden, t.ex. i form av utlovad utlning, i utlndsk valuta. Denna typ av taganden ger upphov till en likviditetsrisk i den utlndska valutan om finansiering i utlndsk valuta inte frfaller till betalning samtidigt som en tillgng i utlndsk valuta genererar motsvarande intkt, t.ex. en utstlld kredit i valutan som terbetalas. Under hsten 2008 fick de svenska bankerna akut brist p utlndsk valuta p grund av att upplningsmjligheterna i utlndsk valuta, frmst dollar och euro, blev starkt begrnsade samtidigt som mjligheterna att vxla

384

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

svenska kronor till dessa valutor var sm i kombination med att lptiden fr finansieringen inte matchade tillgngarna.7 Bankerna anvnder ocks upplning i utlndsk valuta fr att finansiera svenska tillgngar. Genom att emittera ett vrdepapper i utlndsk valuta och samtidigt utfra en valutatransaktion, en s kallad valutaswapp, kan bankerna f svenska kronor fr att finansiera svenska tillgngar. I detta fall kan dock upplning i utlndsk valuta ersttas med upplning i svenska kronor.8 En bank kan vidta tgrder fr att strka frtroendet fr banken. En sdan tgrd r att frbttra kapitaltckningen. Det kan vara svrt att i ett anstrngt lge finna finansirer av sdant kapital som fr ing i kapitalbasen. Ett annat stt att frbttra kapitaltckningen r att avyttra riskfyllda tillgngar. Det innebr i praktiken att banken drar ner p den mest riskfyllda lngivningen, vilket typiskt sett r ln till sm och medelstora fretag. Samtidigt som bankerna tvingas bli terhllsamma i sin kreditgivning innebr en finanskris att industrifretagen blir mer beroende av bankfinansiering nr det blir svrare fr dem att f marknadsfinansiering. Risken r stor att bankerna inte kan hantera de lnevolymer som de stora industrifretagen behver. Det finns ocks risk att dessa ln undantrnger ln till sm- och medelstora fretag. Sammantaget finns det en verhngande risk fr att fretag drabbas av en kraftig kredittstramning. Det leder till en allmn tstramning i ekonomin och risk fr kade kreditfrluster i banksektorn, vilket i sin tur minskar bankernas utlningskapacitet ytterligare.9

11.4

Nya krav p bankernas likviditetshantering

Bankernas utsatthet fr likviditetsrisk och de samhllsekonomiska konsekvenser som ett bankfallissemang riskerar att f har varit ett skl till att det stlls srskilda krav p banker och att de str under tillsyn. Regleringen har framfr allt varit inriktad p att se till att banker har god soliditet och att skapa trygghet hos konsumenterna genom en statlig insttningsgaranti. Bland annat Baselkommittn
7

Dessa problem lstes med att bankerna fick lna utlndsk valuta av Riksbanken och via garantiprogrammet (se kapitel 5). 8 Om den svenska swappmarknaden stnger, ssom skedde under hsten 2008, kan Riksbanken tillgodose bankernas likviditetsbehov i svenska kronor. 9 Fr att frska undvika ett sdant frlopp utfrdade regeringen garanti- och kapitaltillskottsprogrammet (se avsnitt 5.4).

385

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

har dock kommit fram till att detta inte r tillrckligt fr att motverka likviditetskriser. Baselkommittn har beslutat om tv nya likviditetsregleringar. EU hanterar Baselkommittns likviditetsregleringar inom ramen fr den nya frordningen om tillsynskrav fr kreditinstitut och vrdepappersfretag (CRD IV-paketet), se avsnitt 6.2.2. Finansinspektionen har antagit svenska likviditetskrav (se nedan) som fljer Baselkommittns frslag. Baselkommittns likviditetsregleringar Basel III innehller tv nya likviditetsregleringar. Syftet r att frbttra bankernas frmga att hantera likviditetsproblem p kort och lng sikt. Den frsta likviditetsregleringen, Liquidity Coverage Ratio (LCR), krver att en banks likviditetsbuffert ska vara minst lika stor som nettoutfldet av pengar under 30 dagar i ett scenario med likartade problem med likviditetsfrsrjningen som under hsten 2008. LCR-kravet ska enligt Baselreglerna infras r 2015. Den andra likviditetsregleringen, Net Stable Funding Ratio (NSFR), krver att bankens stabila finansiering ska vara strre n bankens behov av stabil finansiering. Syftet r att minska risken som uppstr till fljd av att en banks skulder r mer likvida n dess tillgngar. NSFR mter bankernas strukturella likviditetsrisker genom att stlla deras stabila finansiering i relation till deras illikvida tillgngar under ett stressat scenario som pgr i ett r. Som stabila finansieringskllor rknas bland annat emitterade obligationer med kvarvarande lptid ver ett r samt en stor del av inlningen frn privatpersoner och mindre fretag, medan de illikvida tillgngarna framfr allt bestr av utlning till hushll och fretag. Fr nrvarande pgr en versyn av vissa detaljer i mttet och drmed r den slutliga utformningen nnu inte helt klar. Baselkommittn har dock freslagit att mttet ska implementeras r 2018. Nationell tillmpning av LCR-krav Finansinspektionen beslutade i november 2012 freskrifter om krav p likviditetstckningsgrad och rapportering av likvida tillgngar och kassaflden (FFFS 2012:6). Freskrifterna baseras p

386

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Baselkommittns riktlinjer fr LCR frn december 2010. Enligt Finansinspektionens beslutspromemoria r syftet att bidra till ett stabilt och vl fungerande finansiellt system dr svenska kreditinstitut och vrdepappersbolag kan klara kortare perioder utan tillgng till marknadsfinansiering.10 Kravet p likviditetstckningsgrad innebr att fretagen ska ha en buffert av likvida tillgngar som klarar verkliga och simulerade kassautflden under 30 dagar. Kravet gller fr kreditinstitut, vrdepappersbolag och finansiella fretagsgrupper med en balansomslutning strre n 100 miljarder kronor. Grnsdragningen har enligt beslutspromemorian gjorts fr att fnga in sdana kreditinstitut och vrdepappersbolag som i stor utstrckning finansierar sig genom marknadsfinansiering. Kravet ska uppfyllas p gruppniv (koncernniv), men behver inte uppfyllas av enskilda institut inom en grupp som omfattas av kravet. Till de fretag som omfattas av freskrifterna hr de fyra stora bankgrupperna Nordea, Handelsbanken, SEB och Swedbank. Ngot frenklat berknas likviditetstckningsgraden enligt fljande formel:

Likviditetstckningsgraden ska uppg till minst 1, eller uttryckt i procent ska de likvida tillgngarna tcka nettoutflden till 100 procent under normala tider. Om ett fretag befinner sig i en situation av likviditetspverkande stress behver det dock inte uppfylla kravet utan d fr kvoten tillflligt understiga 100 procent. Likviditetstckningskravet ska uppfyllas p aggregerad niv ver alla valutor. Dessutom ska de uppfyllas i valutorna euro och amerikanska dollar var fr sig. Det sistnmnda motiveras i beslutspromemorian med att det r viktigt med god likviditetshantering i de utlndska valutor som svenska fretag i huvudsak finansierar sig med och dr mjligheterna till likviditetsstd r mer begrnsade. Finansinspektionen har dremot inte infrt ngot srskilt likviditetstckningskrav i kronor. Regleringen innebr att Sverige gr lngre n den internationellt verenskomna miniminivn genom att infra dels ett likviditetstckningskrav i euro och dollar och inte bara fr alla
10

Finansinspektionens beslutspromemoria Nya freskrifter om ett krav p likviditetstckningsgrad vid rapportering av likviditetsrisk, FI dnr 1113136, sammanfattningen.

387

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

valutor sammanrknat, dels genom att infra de kvantitativa kraven tv r tidigare n vad som pkallas i de internationella verenskommelserna i Baselkommittn. Med std av CRD IV-paketet frvntas motsvarande likviditetskrav att infras inom EU tidigast 2015. ven om det finns en principiell verenskommelse i Baselkommittn om att likviditetstckningsgraden ska introduceras, diskuteras vissa frgor avseende kalibrering av mttet fortfarande inom den kommittn. Ngra av de ursprungliga antagandena kan komma att ndras. Finansinspektionen anger i beslutspromemorian att den kommer att fortstta att flja det internationella arbetet och fortlpande ta stllning till vilka konsekvenser det pgende internationella arbetet br ha fr freskrifterna. Nr en reglering p EU-niv infrts kommer de nya freskrifterna att anpassas efter denna. Potentiella problem med likviditetskrav i svenska kronor Brist p hglikvida tillgngar i svenska kronor som statsobligationer gr det svrt fr banksystemet att uppfylla ett separat likviditetstckningskrav i kronor. I Australien, som liksom Sverige har en liten statsskuld, har problemet lsts genom att centralbanken och tillsynsmyndigheten kommit verens om att bankerna efter avtal med centralbanken ska kunna uppfylla delar av likviditetstckningskraven genom en srskild lneram kallad Committed Liquidity Facility. Hur stort belopp en banks avtal med centralbanken ska omfatta beslutas av tillsynsmyndigheten p grundval av en likviditetskravsberkning. Fr rtten att f tillgng till faciliteten ska banken betala en lpande avgift till centralbanken. Dessutom mste banken stlla skerheter.11

11

Systemet beskrivs 231111.html

versiktligt

hr:

http://www.rba.gov.au/speeches/2011/sp-ag-

388

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

11.5

Likviditetsfrsrjningen under extraordinra frhllanden

I detta avsnitt analyserar vi frgan under vilka frhllanden det r motiverat med ett utkat statligt ingripande i likviditetsfrsrjningen, medan frgan om vem som ska ges uppgiften att ingripa behandlas i avsnitt 11.6. I avsnitt 11.711.10 analyserar vi existerande verktyg och ger frslag p nya verktyg. 11.5.1 tgrder fr att upprtthlla det finansiella systemets funktioner

Kommittns bedmning: Under extraordinra frhllanden kan det krvas statliga likviditetstgrder fr att upprtthlla det finansiella systemets funktioner.

Sklen fr kommittns bedmning Statliga tgrder kan vara motiverade under extraordinra frhllanden Under normala frhllanden skter i stort sett det finansiella systemet likviditetsfrsrjningen av ekonomin. Statens inblandning r relativt begrnsad. Som beskrivs i avsnitt 11.3, kan emellertid det finansiella systemet utsttas fr strningar som krver att staten trder in fr att det inte ska bli en kraftig likviditetststramning som fr stora realekonomiska effekter och fr att det finansiella systemet ska kunna upprtthlla sina centrala funktioner. Som framgr i kapitel 2 r det finansiella systemets grundlggande funktioner att frmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalfrsrjning) och hantering av risker. Avbrott eller andra strningar i ngon av dessa grundlggande funktioner kan leda till allvarliga samhllsekonomiska konsekvenser. Det r en anledning till att det stlls srskilda krav p finansiella fretag som spelar en viktig roll fr dessa funktioner (se kapitel 7 fr en mer utfrlig beskrivning). Nr det uppstr allmnna strningar i likviditetsfrsrjningen r emellertid inte reglering och tillsyn tillrckligt fr att upprtthlla

389

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

stabiliteten i det finansiella systemet, utan staten kan behva vidta extraordinra tgrder. Principiellt kan man uppfatta en sdan likviditetsstrning som ett marknadsmisslyckande, dr marknader som normalt fungerar utan problem pltsligt krvar. Med tanke p de allvarliga fljder som ett sdant marknadsmisslyckande kan f r det oundvikligt att staten mste ha bde vilja och frmga att ingripa. tgrder fr att upprtthlla betalningsfrmedlingen Fr att bankerna ska kunna gra betalningar mellan varandra behver de tillgng till betalningsmedel. Fr betalningar i RIX lmnar Riksbanken under ordinarie frhllanden kredit under dagen. ver natten r det dock tnkt att aktrerna frst och frmst ska lmna kredit till varandra. Viljan att gra detta kan dock minska vid oro p marknaden. Staten kan drfr behva ge krediter ver natten fr att betalningssystemet ska fungera. En bank behver ocks stlla skerheter fr sina taganden mot RIX eller mot privata infrastrukturfretag. Under en finansiell kris kan det emellertid bli brist p tillgngar som fr stllas som skerhet. Staten kan drfr behva frse banker med tillgngar som kan stllas som skerhet fr att betalningssystemet ska fungera. ven infrastrukturfretag kan f likviditetsproblem som kan behva hanteras genom ln frn staten. tgrder fr att upprtthlla kreditfrsrjningen Som framgr av avsnitt 11.2, r bankerna centrala aktrer i kreditfrsrjningen som r en viktig del av ekonomins likviditetsfrsrjning. Nr bankerna fr finansieringsproblem, frsmras deras frmga att frse fretag och hushll med krediter, vilket i sin tur fr realekonomiska konsekvenser. En viktig tgrd r drfr att se till att bankerna kan f finansiering, som de i sin tur kan kanalisera vidare till andra fretag och hushll. Denna finansiering fr inte ha alltfr kort lptid om bankerna ska vga lna ut p lngre tid.

390

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Det finns ngra andra typer av finansiella fretag n banker som har stor betydelse fr kreditgivningen. ven dessa fretag kan behva komma i tnjutande av de statliga tgrderna.12 I bsta fall r det tillrckligt att staten ger ln till banker och andra fretag som r centrala fr kreditgivningen eller utstller garantier fr deras upplning s att de kan f marknadsfinansiering fr att kreditgivningen ska fungera tillfredsstllande. Vid mer allvarliga strningar kan emellertid ytterligare tgrder krvas. En bank kan behva frstrka sin kapitaltckning, dels om kreditfrluster kar i krisen, dels fr att det krvs bttre kapitaltckning fr att upprtthlla frtroendet fr banken. Det finns i princip tv stt fr en bank att frbttra kapitaltckningen. Det ena r att gra en emission av sdana instrument som fr rknas in i kapitalbasen, t.ex. en nyemission av aktier. Det andra r att dra ner p frmst den mer riskfyllda kreditgivningen. D det frsta kan vara svrt i en krissituation och det senare riskerar att sl hrt mot bankernas lnekunder kan staten behva bidra till att frstrka bankernas kapitalbas genom kapitaltillskott fr att upprtthlla kreditgivningen p en rimlig niv. Olika former av kapitaltillskott ger ven ett likviditetstillskott, men syftet r frmst att strka frtroendet fr att mjliggra kad finansiering och kreditgivning. Det r dock mjligt att dessa tgrder riktade mot kreditgivarna inte r tillrckliga fr att upprtthlla kreditgivningen eller att de tar fr lng tid innan de fr genomslag p kreditgivningen. Staten kan drfr i en allmn likviditetskris ven behva utvidga sin direkta kreditgivning till fretag.13 tgrder fr att upprtthlla likviditeten i vissa finansiella tillgngar Krisen visade att nr frtroendet sviktar kan likviditeten i finansiella tillgngar pverkas kraftigt. Nr obligationer och certifikat, som normalt har hg likviditet, inte kan sljas eller stllas som skerhet i olika motpartsaffrer, riskerar mnga fretag betalningsproblem. Staten kan upprtthlla likviditeten i till12

Garantiprogrammet omfattade frutom banker ven bolnefretag och Kommuninvest. Riksbanken infrde under hsten 2008 en mjlighet att bli begrnsad penningpolitisk motpart, vilket innebar en mjlighet att f ta del av Riksbankens utlningsfaciliteter utan att bli RIX-medlem, vilket utnyttjades av bl.a. Kommuninvest som d inte var RIX-medlem. Se avsnitt 5.2 fr en beskrivning av dessa tgrder. 13 Regeringen utkade under krisen EKN:s, ALMI:s och SEK:s mjligheter till utlning (se avsnitt 5.4.8).

391

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

gngarna genom att kpa dem eller acceptera dem som skerhet fr ln.14 11.5.2 tgrder under finanskrisen

Som framgr av kapitel 4 och 5 kom en viktig del av krishanteringen i svl andra lnder som i Sverige att handla om att tillfra likviditet till ekonomin dels genom ln och garantier till banker och andra fretag, dels genom marknadsvrdande aktiviteter. I Sverige vidtog Riksbanken flera likviditetsstdjande tgrder under finanskrisen. Det handlade om krediter p lngre lptider, till andra rntevillkor, annan valuta och delvis andra motparter n vad som gllde fr de normal penningpolitiska transaktionerna. Dessutom ndrade Riksbanken p skerhetsvillkoren. Regeringen fattade med std av stdlagen beslut om bl.a. ett garantiprogram. Det syftade till att sttta bankers vrdepappersfinansiering i ett lge dr finansieringsmarknaderna hade drabbats av allvarliga strningar. Programmet skttes av Riksglden i egenskap av stdmyndighet. I ett tidigt skede av krisen gav Riksglden vidare ut statspapper utver vad som krvdes fr att finansiera statsskulden och anvnde de medel den fick in till att gra s.k. omvnda repor i skerstllda bostadsobligationer. Som redogrs fr i kapitel 5 bedmer kommittn att den typ av tgrder som staten vidtog under den finansiella krisen var ndvndiga fr att upprtthlla det finansiella systemets funktionsfrmga. Liknande extraordinra statliga tgrder behver kunna vidtas i framtiden. I nsta avsnitt behandlar vi rollfrdelningen mellan regeringen och Riksbanken.

14

Riksbanken ndrade under krisen p sina skerhetskrav och godtog fler tillgngar som skerheter och Riksglden tog bostadspapper som skerhet vid placering av verskottsmedel (se avsnitt 5.2 och 5.3).

392

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

11.6

Arbetsfrdelningen fr statliga tgrder fr att stdja likviditetsfrsrjningen

I detta avsnitt analyserar vi hur myndighetsansvaret fr att vidta statliga tgrder fr att motverka likviditetsstrningar br frdelas mellan Riksbanken och regeringen eller ngon av dess myndigheter. Som underlag fr ett stllningstagande om arbetsfrdelningen r det vrdefullt att ngot mer ingende analysera skillnaden mellan likviditetsstd frn en centralbank och likviditetsstd som kan lmnas av andra aktrer. I det fljande beskriver vi drfr inledningsvis Riksbankens roll som likviditetsfrsrjare i och utanfr en kris, men beskrivningen gller i princip fr centralbanker generellt. Efter beskrivningen av Riksbankens roll behandlar vi regeringens (och dess myndigheters) likviditetsstdjande kapacitet. Avslutningsvis redovisar vi vr bedmning av myndigheternas respektive roller i likviditetsfrsrjningen. 11.6.1 Riksbanken som likviditetsfrsrjare i och utanfr en kris

Alla betalningar som inte grs mellan kunder i samma bank grs ytterst med hjlp av fordringar p Riksbanken. I liten skala anvnds sedlar utgivna av Riksbanken, men ven elektroniska betalningar frutstter i slutndan fordringar p Riksbanken. Det beror p att det centrala betalningssystemet (RIX) ligger i Riksbanken och verfringar av medel mellan konton i Riksbanken anvnds fr att fullgra betalningar mellan banker (och indirekt deras kunder). En bank som har tillgngar p sitt konto i Riksbanken kan med visshet anvnda dessa medel fr att fullgra betalningar. Under dagen har medlemmar i RIX rtt att vertrassera sina konton s lnge de har stllt tillrckligt med sdana skerheter som Riksbanken godtar. Vid dagens slut utjmnar bankerna i ett normallge likviditeten genom inbrdes ln. En bank som har stora utbetalningar en viss dag och drigenom fr underskott p sitt konto i Riksbanken under dagen fr innan systemet stnger lna pengar frn en annan bank (eller mjligen Riksglden som ocks ingr i det centrala betalningssystemet). Eventuella obalanser i den totala tillgngen p likviditet rttar Riksbanken till genom vad som kallas finjusterande transaktioner (se kapitel 8 fr vidare beskrivning).

393

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

Denna process riskerar att stanna upp i en krissituation. En orsak kan vara att banker inte lngre r villiga att lna ut pengar till en eller flera andra banker. De som har ett betalningsverskott behller medlen p sitt eget konto, kanske fr att skra sin egen frmga att klara av morgondagens betalningar. I och med att likviditeten i systemet r given betyder ngras verskott att andra fr underskott, dvs. fr en skuld till centralbanken. P s stt blir Riksbanken automatiskt kreditgivare i denna situation. Men de inoch utlningsfaciliteter som Riksbanken erbjuder i det penningpolitiska styrsystemet r varken avsedda eller lmpade fr att bankerna ska stta in respektive lna stora belopp. Bland annat uppstr oklarhet om rntelget, och drmed den penningpolitiskt beslutade styrrntan, i och med att vissa banker fr en rnta som ligger 0,75 procentenheter under Riksbankens repornta medan andra betalar 0,75 procentenheter ver reporntan. Fr att undvika att hamna i denna situation mste Riksbanken vidta andra tgrder, t.ex. tillfra s mycket likviditet att alla banker fr ett verskott. Om man ser p Riksbankens utlning i ett balansrkningsperspektiv kan den i viss mening sgas vara sjlvfinansierande. Ett ln innebr att Riksbanken gottskriver lntagarens riksbankskonto med en summa motsvarande lnet och redovisar fordringen p banken som en tillgng. Riksbankens tillgngar och skulder kar allts lika mycket. S lngt fungerar Riksbanken som en vanlig bank. Men medan en vanlig bank kan rkna med att en del av de medel som tas ut frn kontot frs ver till konton i andra banker, kan Riksbanken frlita sig p att betalningar mellan banker endast leder till att medlen flyttas mellan konton i den egna balansrkningen. Ngon aktr mste alltid hlla de utestende fordringarna p Riksbanken. Systemet r i denna bemrkelse slutet. Denna beskrivning visar att talet om att likviditetsstd eller kp av tillgngar bygger p s.k. sedelpressfinansiering r missvisande. Riksbanken drar alltid in lika mycket likviditet som den tillfr. Det som hnder vid ett likviditetstillskott r att en bank (eller flera banker) som kan ha haft svrt att lna av andra banker i stllet fr ln av Riksbanken. De anvnder dessa medel fr att fullgra sina taganden mot andra medlemmar i Riksbankens clearingsystem. De banker som mottar betalningar fr i sin tur fordringar p Riksbanken i stllet fr fordringar p andra banker. I likviditetsstd finns allts ett inslag av kreditriskomvandling, dr staten tar ver kreditrisker frn privata aktrer. Riksbanken trder in som mellanhand i marknaden fr kortsiktig likviditet i ett

394

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

lge dr den krvar eller inte fungerar alls. Detta synstt r tillmpbart p tgrder riktade mot enskilda banker och generellt riktade statliga tgrder i frebyggande syfte som riktas till alla banker. I det senare fallet kan Riksbanken tnkas erbjuda bankerna ln med lngre lptid, eventuellt till fast rnta. Centralbanksln r i regel mot skerhet men genom att sdana tillgngar som hade varit svrare eller i vart fall dyrare att anvnda fr ln frn privata aktrer fungerar som skerhet i Riksbanken r lnen frn Riksbanken nd likviditetsstdjande. 11.6.2 Regeringens kapacitet att vidta likviditetsstdjande tgrder

De mekanismer som tar sig uttryck i en kad efterfrgan p att placera medel hos Riksbanken kan ocks leda till kad efterfrgan p statspapper, som r en sker fordran p svenska staten. De banker som har verskottslikviditet och inte lngre vill lna ut till andra banker kan allts placera i statspapper i stllet fr att placera dem p konto i Riksbanken. Det innebr att Riksglden i en kris kan hitta de nya lngivare som staten behver fr att finansiera stdtgrder. Staten kan sledes i likviditetsstdjande syfte emittera statspapper fr att tillgodose den kade efterfrgan och sedan lna ut de upplnade medlen till de banker som inte har andra bankers frtroende. En variant p detta var nr Riksglden i september 2008 gav ut stora volymer extra statsskuldvxlar och placerade de medel som drigenom lnades upp i bostadspapper (via repor). Stdet lg i att marknadsaktrerna fick tillgng till statspapper som de kunde anvnda som skerhet fr ln och sledes kunde anvndas fr att f tillgng till betalningsmedel. Staten tog via reporna (tillflligt) ver en tillgng som i detta oskra lge inte gick att belna. ven i detta fall var det sledes frga om att staten tog ver kreditrisker som privata aktrer inte var beredda att acceptera. Likas innebar de garantier som stlldes ut enligt garantiprogrammet att staten tog ver kreditrisk och drigenom underlttade bankernas upplning. I det fallet fick staten ingen skerhet, men behvde andra sidan inte heller betala ut ngra medel direkt utan frst om den bank vars fordringar garanterades inte kunde fullgra sina frpliktelser.

395

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

Generellt gller dock att genom att det krvs transaktioner i flera led fr att f till stnd den nskade omfrdelningen av risker r metoderna som regeringen (eller en myndighet som lyder under regeringen) frfogar ver trgare n Riksbankens. Via regeringen och dess myndigheter kan staten ta ver kreditrisker, men den kan inte p samma stt skapa extra likviditet. Den automatik som finns i centralbankers likviditetstillfrsel, dr en banks vilja att lna frn Riksbanken frvandlas till inlning i densamma, saknas. Detta betyder ven att fr regeringen och dess myndigheter r garantier vanligen ett mer flexibelt instrument. En garanti frutstter nmligen ingen statlig upplning utan det rcker att banken genom att den kan bifoga en statlig garanti kan vertyga sina vanliga lngivare att fortstta att erbjuda den finansiering. En sdan lsning kan sannolikt ven underltta avvecklingen av stdet nr krisen r ver i och med att banken hller sina normala lnekanaler ppna. Att emittera vrdepapper tar emellertid oavsett statlig garanti en viss tid, medan Riksbanken kan ge likviditetsstd mer eller mindre omedelbart. 11.6.3 Arbetsfrdelningen mellan Riksbanken och regeringen

Kommittns bedmning: Riksbanken br ha en likviditetsstdjande roll. Regeringen, med hjlp av ngon eller ngra myndigheter, br kunna vidta kompletterande likviditetsstdjande tgrder om det behvs. Sklen fr kommittns bedmning: Av den fregende beskrivningen framgr att svl Riksbanken som regeringen har mjlighet att vidta generella likviditetsstdjande tgrder. Bda myndigheternas tgrder har likartade effekter p bankernas likviditetssituation. Skillnaden ligger i frsta hand i den smidighet med vilken Riksbanken i kraft av sin stllning som producent av slutliga betalningsmedel kan ge likviditetsstd. Eftersom smidighet och snabbhet ofta r absolut ndvndigt under en finanskris, betyder det att Riksbanken har ett instrument som kan vara avgrande fr en effektiv krishantering. Det r drfr lmpligt att Riksbanken ven framver har en likviditetsstdjande roll motsvarande den som Riksbanken hade under den senaste krisen. Riksbankens likviditetsstdjande tgrder kan dock p samma stt

396

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

som under krisen 2008 och 2009 behva kompletteras med tgrder som fr vidtas av regeringen med hjlp av ngon eller ngra myndigheter. I kommittns uppdrag ingr det att tydliggra arbetsfrdelningen mellan myndigheter med delvis verlappande mandat, t.ex. avseende likviditetstgrder. I det fljande analyserar vi drfr vilka verktyg Riksbanken respektive regeringen br tilldelas och vervger behovet av lagndringar. Vi vervger ven frutsttningarna att samordna myndigheternas tgrder fr att f till stnd en fungerande helhet.

11.7

Riksbankens generella likviditetstgrder

I det fregende har vi konstaterat att Riksbanken br ges en likviditetsstdjande roll motsvarande den Riksbanken hade under krisen. Under krisen tillhandahll Riksbanken lnefaciliteter i svl svenska kronor som i dollar. Riksbanken inrttade dessa lnefaciliteter i syfte att vrna den finansiella stabiliteten, underltta kreditfrsrjningen och frbttra marknadens funktionsstt. Sdana tgrder som riktas mot vissa kategorier av finansiella fretag nr marknaden inte fungerar alls eller krvar kallar vi fr generella likviditetstgrder. I det fljande behandlar vi under vilka frutsttningar vi anser att Riksbanken br kunna vidta sdana tgrder och lagstdet fr det. Vi beskriver dock frst den bestmmelse i gllande rtt som Riksbanken stdde sig p nr den vidtog tgrderna. I avsnitt 11.8 behandlar vi regeringens generella likviditetstgrder. 11.7.1 Lagregleringen av Riksbankens generella likviditetstgrder

Under den finanskris som kulminerade under 2008 lmnade Riksbanken krediter p lngre lptider, till andra rntevillkor, i annan valuta och till delvis andra motparter n vad som gllde fr de normala penningpolitiska transaktionerna.15 Lagstdet fr dessa tgrder var dock detsamma som fr tgrder i penningpolitiskt
15

Se avsnitt 5.2.

397

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

syfte, nmligen 6 kap. 5 riksbankslagen. Den bestmmelsen anger att Riksbanken i penningpolitiskt syfte fr 1. Bevilja kredit mot betryggande skerhet och ta emot inlning. 2. Kpa, slja och frmedla vrdepapper, valuta samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar. 3. Ge ut egna skuldebrev. I frarbetena till bestmmelsen konstaterar regeringen att det skulle kunna hvdas att Riksbankens uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende skulle kunna komma i konflikt med Riksbankens ml om ett fast penningvrde eftersom Riksbanken i vissa situationer skulle kunna anvnda styrrntan fr att undvika en kris i betalningssystemet.16 De penningpolitiska instrumenten ska dock enligt regeringen bara anvndas fr att upprtthlla ett fast penningvrde. Fr att undvika en kris i det finansiella systemet frfogar Riksbanken ver andra instrument, exempelvis mjlighet att bevilja ndkrediter. Det kan emellertid uppkomma situationer dr en kris i betalningssystemet hotar att riskera mlet om ett fast penningvrde. Enligt regeringen br i sdana situationer naturligtvis de penningpolitiska instrumenten kunna anvndas fr att avvrja en kris. 11.7.2 tgrder fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen

Kommittns frslag: Riksbanken fr fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen vidta fljande tgrder: 1. bevilja kredit mot betryggande skerhet och ta emot inlning, 2. kpa, slja och frmedla vrdepapper, valuta samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar, och 3. ge ut egna skuldebrev.

16

Prop. 1997/98:40 s. 54.

398

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Sklen fr kommittns frslag Motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen Som nmns ovan fr Riksbanken under vissa frutsttningar vidta generella likviditetstgrder i penningpolitiskt syfte.17 Som nmns i avsnitt 11.5.1 r ett motiv fr en statlig inblandning i likviditetsfrsrjningen, vid exempelvis en finansiell kris, att det finansiella systemets funktioner ska kunna upprtthllas. Det framgr dock inte direkt av riksbankslagen att Riksbanken fr vidta generella likviditetstgrder i detta syfte. Vi menar drfr att Riksbanken, vid sidan av de tgrder som fr vidtas i penningpolitiskt syfte, br ges ett tydligt lagstd fr att vidta generella likviditetstgrder i syfte att motverka likviditetsstrningar som r s allvarliga att de hotar det finansiella systemets grundlggande funktioner. Syftet med ndringen r att klargra att Riksbanken fr vidta likviditetstgrder nr det behvs fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen ven i de fall d det primra syftet inte r att uppn prisstabilitetsmlet. Som utvecklas nrmare i kapitel 13, ska Riksbanken, utan att sidostta prisstabilitetsmlet, verka fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen s att det finansiella systemets funktioner kan upprtthllas. Den nya bestmmelsen ska inte pverka Riksbankens mjlighet att vidta tgrder nr det behvs i penningpolitiskt syfte. Krediter mot betryggande skerhet Vilka likviditetstgrder br d Riksbanken kunna vidta? Ett instrument som kan anvndas fr att lsa ett fretags likviditetsproblem r krediter. Detta instrument anvndes ocks av Riksbanken under den finansiella krisen och r centralt fr att det ska vara mjligt att hantera en likviditetskris. Enligt kommittns mening br Riksbanken drfr f ge kredit fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Riksbanken br ges ett tydligt lagstd fr detta. Enligt riksbankslagen ansvarar direktionen fr Riksbankens verksamhet och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gllande rtt, att den redovisas p ett tillfrlitligt och rttvisande

17

6 kap. 5 riksbankslagen.

399

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

stt samt att Riksbanken hushllar vl med statens medel.18 ven om detta bl.a. innebr ett krav p att statens medel ska hanteras skert, anser kommittn att det av riksbankslagen br framg att Riksbanken i verenstmmelse med vad som gller fr krediter i penningpolitiskt syfte och enligt ECBS-stadgan19 endast ska f ge generella krediter mot betryggande skerhet. Om ett fretag inte har tillrckligt med betryggande skerheter behver det avgras i srskild ordning om det r motiverat att ge likviditetsstd p srskilda villkor, s.k. ndkrediter.20 Begreppet betryggande skerhet br ha samma innebrd som fr krediter i penningpolitiskt syfte. Att skerheten ska vara betryggande bde fr krediter som lmnas i stabilitetssyfte och i penningpolitiskt syfte utesluter dock inte att de skerheter som accepteras kan skilja sig t beroende p syftet med krediten. Liksom skedde under den finansiella krisen, br det vara mjligt fr Riksbanken att variera vilka skerheter som godtas. Eftersom det r frga om tgrder som riktar sig till en viss krets av fretag och fr vilka villkoren bestms i frvg, kommer det att vara ndvndigt att i samband med att en viss kredit erbjuds informera aktrerna om vilka skerheter som accepteras som betryggande och vilka fretagskategorier som accepteras som motparter. Det kan gras i samband med att villkoren fr krediten offentliggrs. Exempelvis motparter och skerheter kan dock komma att variera beroende p vilken kreditfacilitet det r frga om. Riksbanken br sjlv f bestmma rntesttningen. Den kan bl.a. behva anpassas till lptiden. Kommittn anser dock att det r naturligt att den i varje fall sker till visst rntepslag i frhllande till reporntan. Kommittn konstaterar dock att den rnta som sattes under krisen var ndamlsenlig.

18

9 kap. 1 a riksbankslagen. Kravet p effektivitet innebr att Riksbanken ska stadkomma avsedda resultat och uppn verksamhetens ml p ett s kostnadseffektivt stt som mjligt utan att fr den skull gra avkall p en hg kvalitet i arbetet. Att Riksbanken ska hushlla vl med statens medel innebr att ondiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hg produktivitet och att statens medel ska hanteras skert. Begreppet innefattar ven att statens fordringar och tillgngar i vrigt samt statens skulder frvaltas vl. (Riksdagsstyrelsens framstllning till riksdagen 2009/10:RS6 s. 52). 19 Artikel 18 i ECBS-stadgan. 20 6 kap. 8 riksbankslagen.

400

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Andra generella likviditetstgrder n krediter Likviditeten kan emellertid kas p annat stt n genom kreditgivning. Ett alternativ r att ing repor varigenom fretagen fr mer likvida tillgngar i utbyte mot mindre likvida tillgngar. Regelrtta kp av omsttningsbara tillgngar som vid tidpunkten i frga r svra att omstta kan ocks bidra till att ka fretagens likviditet. Utver att lmna kredit fr Riksbanken i penningpolitiskt syfte 1. ta emot inlning, 2. kpa, slja och frmedla vrdepapper, valuta samt rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar, och 3. ge ut egna skuldebrev.21 Om Riksbanken kar kreditgivningen till bankerna s innebr det med automatik att de kommer behva stta in pengar p konto i Riksbanken alternativt kpa riksbankscertifikat som Riksbanken ger ut fr att dra in den extra likviditet som har skapats genom kreditgivningen. Mjligheten till inlning r en del av Riksbankens rntestyrningssystem och det kan drmed anses som tillrckligt att Riksbanken fr ta emot inlning i penningpolitiskt syfte. I en kris nr marknaden inte fungerar kan det emellertid hnda att andra n de penningpolitiska motparterna fr ett behov av en sker placering. Det skulle t.ex. kunna glla en CCP. Kommittn anser drfr att Riksbanken ven ska kunna ta emot inlning i syfte att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Under den andra punkten faller, frutom kp och frsljning av vrdepapper och valuta, exempelvis repor samt rnte- och valutaswappar. Sdana avtal kan enligt beslut av Riksbanken ings bde efter anbudsfrfaranden och bilateralt.22 En sdan tgrd som underlttade bankernas finansiering var Riksgldens tgrd att ge ut statspapper och anvnda de medel som den erhll fr att gra omvnda repor i skerstllda obligationer. ven om tgrden inte vidtogs av Riksbanken, visar den att repor kan vara ett anvndbart instrument i en finansiell kris. Enligt vr mening br Riksbanken drfr kunna kpa vrdepapper etc. och ge ut egna skuldebrev ven fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Som har nmnts i det fregende ska krediter beviljas mot betryggande skerhet. Sjlvfallet br Riksbanken ven betrffande
21 22

6 kap. 5 riksbankslagen. Bilaga H6 till RIX-villkoren.

401

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

andra tgrder n krediter strva efter att begrnsa sina risker i enlighet med vad som r lmpligt i den aktuella situationen. Eftersom de tgrder som nu diskuteras inte r homogena, r det inte lmpligt att p samma stt som fr krediter i lag beskriva vilka tgrder som Riksbanken ska vidta fr att reducera sina risker. Ngon sdan bestmmelse finns inte heller nr tgrderna vidtas i penningpolitiskt syfte.23 Det pverkar emellertid inte Riksbankens ansvar att p ett lmpligt stt frska begrnsa sina frlustrisker. Under finanskrisen agerade en del centralbanker genom att kpa tillgngar frn bankerna och p s stt frbttra deras likviditet. I vissa fall kptes tillgngarna till ett pris som versteg det som marknaden var beredd att betala fr att ven frbttra bankernas soliditet. Kommittn anser inte att Riksbanken medvetet ska kpa tillgngar till verpris. Om bankernas soliditet behver frbttras, r det regeringens ansvar. Motpartskretsen Riksbankslagen innehller ingen begrnsning av vem som fr vara motpart i de penningpolitiska transaktionerna. I stllet har lagstiftaren ansett att det ankommer p Riksbanken att bestmma det. Vi har inte identifierat ngra skl att gra ngon annan bedmning betrffande krediter som ges fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Det ligger dock i uppdragets natur att Riksbanken br vlja motparter p sdant stt att tgrderna fr s effektivt genomslag p likviditetsfrsrjningen som mjligt. Generella likviditetsstdjande tgrder i utlndsk valuta Under finanskrisen lmnade Riksbanken kredit i dollar. Denna tgrd var betydelsefull mot bakgrund av bankernas svrigheter att f tillgng till finansiering i denna valuta. En srskild frga r om Riksbanken ska ha samma likviditetsstdjande roll i utlndsk valuta som i svenska kronor nr tgrderna vidtas fr att motverka likviditetsstrningar. Riksbanken har inte samma unika frdel i att ge likviditetsstd i utlndsk valuta som i kronor. Riksbanken har dock en valutareserv
23

Se 6 kap. 5 riksbankslagen. Av RIX-villkoren framgr bl.a. vilka tillgngar Riksbanken accepterar i repotransaktioner.

402

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

och etablerade system fr att ge kredit mot skerhet. Till detta kommer att centralbanker via swappavtal kan tillhandahlla valuta till varandra.24 ven om Riksbanken inte kan frlita sig p sdana swappavtal, kan sdana avtal nr de ings ge Riksbanken snabb tillgng till valuta. Kommittn anser drfr att Riksbanken ocks br ha lagstd fr att vidta likviditetsstdjande tgrder i utlndsk valuta. Det r ocks rimligt att Riksbanken d fr anvnda sig av samma verktyg som fr svenska kronor. Fr att ha mjlighet att ge utlning i utlndsk valuta behver Riksbanken tillgng till en tillrckligt stor valutareserv och/eller mjlighet att lna upp utlndsk valuta nr valutareserven inte rcker till. Frgan om bl.a. valutareservens anvndningsomrde och storlek, upplningen till valutareserven och dess finansiering ska emellertid inte behandlas av denna kommitt utan av en srskild utredare som ska behandla uppdraget i regeringens direktiv Riksbankens finansiella oberoende och balansrkning versyn efter erfarenheter frn den finansiella krisen (dir. 2011:89). 11.7.3 Riksbankens skyldighet att informera regeringen

Kommittns frslag: Riksbanken ska informera regeringen infr viktigare beslut som rr generella likviditetstgrder.

Sklen fr kommittns frslag Riksbankens oberoende Riksbanken fattar sjlvstndigt beslut i penningpolitiska frgor och ingen myndighet, dvs. inte heller regeringen, fr bestmma hur Riksbanken ska besluta i frgor som rr penningpolitik. Riksbankens sjlvstndighet i dessa frgor r ocks ett EU-krav. Det har dock inte ansetts hindra att Riksbanken har krav p sig att informera regeringen infr viktigare beslut.25 Frgan r om samma typ av sjlvstndighet ska glla fr generella likviditetstgrder fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen eller om Riksbanken ska ha krav p sig att
24

Som exempel kan nmnas att Federal Reserve under krisen ingick swappavtal med ett antal centralbanker, bl.a. Riksbanken (se vidare kapitel 4). 25 Prop. 1997/98:40 s. 75 ff.

403

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

samrda med regeringen infr ett beslut om sdana tgrder. En frsta frutsttning fr att det ska vara mjligt med samrd r att det gr att gra skillnad mellan ena sidan penningpolitiska tgrder, andra sidan tgrder som vidtas fr finansiell stabilitet. Nr det gller krediter skulle man kunna flja Riksbankens egen kommunikation och faststlla syftet med krediten med utgngspunkt frn om den ges till fast eller rrlig rnta. Kommittn bedmer dock att det inte r lmpligt att fastsl en sdan ordning i lag. Det riskerar att begrnsa Riksbankens handlingsutrymme och d ven fr penningpolitiken. Vi anser drfr att samma typ av oberoende br glla fr de generella likviditetstgrder som vidtas i syfte att upprtthlla stabiliteten i det finansiella systemet som fr tgrder som vidtas i penningpolitiskt syfte. Det br drfr inte infras ngon bestmmelse som lgger Riksbanken att samrda med regeringen infr sina beslut. Informationsutbyte I linje med vrt resonemang om frhllandet mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, br samma informationsskyldighet glla fr viktigare beslut om generella likviditetstgrder som fr viktigare penningpolitiska beslut. Av riksbankslagen br det drfr framg att Riksbanken infr alla viktiga beslut om generella likviditetstgrder ska informera det statsrd som regeringen utser. ECB och kommissionen har visserligen vid upprepade tillfllen, senast i konvergensrapporterna fr 2012, ansett att skyldigheten att informera regeringen om viktigare penningpolitiska beslut strider mot instruktionsfrbudet i EUF-frdraget.26 Vi anser dock att d riksdagen har tagit stllning fr att det br finnas en sdan informationsskyldighet fr penningpolitiska beslut, br det ven gra det fr tgrder som vidtas fr att frmja likviditetsfrsrjningen.

26

ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 259 (engelska sprkversionen) och kommissionens konvergensrapport frn 2012 s. 145.

404

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

11.8

Regeringens tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Kommittns bedmning: Om det i en finansiell kris behver vidtas andra tgrder fr att likviditetsfrsrjningen ska fungera n sdana som fr vidtas av Riksbanken, br det vara regeringens eller ngon av dess myndigheters uppgift. Det br inte nu gras ngon frfattningsndring fr att ka mjligheten fr regeringen att agera.

Sklen fr kommittns bedmning Inledning I det fregende har vi beskrivit vilka likviditetstgrder Riksbankens br kunna vidta fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Som konstateras i avsnitt 11.6.3 br Riksbankens tgrder vid behov kunna kompletteras med tgrder vidtagna av regeringen, eller den myndighet regeringen bestmmer. Det kan handla om tgrder som inte omfattas av Riksbankens uppgifter, t.ex. generellt likviditetsstd utan betryggande skerheter, och tgrder som bedms vara ett lmpligt komplement till de tgrder som i frekommande fall vidtas av Riksbanken. Att regeringen ges denna mjlighet r rimligt eftersom regeringen som vi terkommer till i avsnitt 13.1 har det samlade ansvaret fr den finansiella stabiliteten. Regeringens tgrder fr en fungerande likviditetsfrsrjning Som beskrivs i avsnitt 5.4 var en av de tgrder som regeringen vidtog under krisen att med std av stdlagen besluta om ett garantiprogram enligt frordning (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. och ett kapitaltillskottsprogram enligt frordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Utgende frn stdlagen hade regeringen ocks kunnat utfrda en generell garanti, men anvnde sig inte av den mjligheten. Ngon lagndring r drfr inte ndvndig fr dessa typer av tgrder. I avsnitt 5.4 konstaterar vi bl.a. att garantiprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att ppna mjligheten fr banker att lna p lngre lptider och utan skerheter. Kapital-

405

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

tillskottsprogrammet hade i praktiken mindre betydelse, men kunde ha blivit viktig fr kreditfrsrjningen om bankernas kapital hade minskat ytterligare. Bankernas kreditgivning r en viktig klla till likviditet. Drfr r det viktigt fr likviditetsfrsrjningen att bankerna inte bara har tillgng till likviditet utan ven har tillrckligt med kapital. Att frse banker med kapital br inte vara en uppgift fr Riksbanken. Drfr r det viktigt att regeringen har beredskap att kunna frse banker med kapital om det behvs fr att frhindra en allvarlig strning i likviditetsfrsrjningen. Riksrevisionen anser i sin granskning Stabilitetsfonden gr den skl fr namnet?27 att det inte r helt klart om frordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom stdlagen. Enligt Riksrevisionen br regeringen drfr prva om det krvs tgrder fr att undanrja oklarheter kring frhllandet mellan lagen och frordningen. Riksrevisionen noterar att de ord som anvnds i frordningen - att strka kreditfrsrjningen fr att beskriva syftet med ett kapitaltillskott enligt frordningen, inte har ngon motsvarighet i stdlagens formulering att std fr ges om det behvs fr att motverka en risk fr en allvarlig strning i det finansiella systemet. Riksrevisionen noterar vidare att det i frfattningskommentaren till stdlagen finns en hnvisning till den numera upphvda lagen (1993:765) om statligt std till banker och andra kreditinstitut. I den anges att statligt std fick lmnas fr att trygga kreditfrsrjningen och d avsgs std fr att garantera att instituten kunde fullgra sina frpliktelser i rtt tid. 28 Frordningen skulle drfr kunna strida mot lagen. Regeringen och Riksglden delade enligt Finansutskottets betnkande Riksrevisionens rapport om Stabilitetsfonden inte Riksrevisionens uppfattning att det saknas lagstd fr frordningen.29 Riksglden noterade dock att det av Riksrevisionens rapport verkar finnas utrymme fr olika tolkningar och att det drfr kan finnas anledning att frtydliga lagen p denna punkt. Eftersom kommittn har bedmt att kapitaltillskottsprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten, anser vi att det r viktigt att det ocks i framtiden finns utrymme fr liknande program. Kreditfrsrjningen r en av det finansiella systemets grundlggande funktioner vars funktionsfrmga stdlagen syftar till att upprtthlla. ven om det finns olika sikter om hur ett
27 28 29

Stabilitetsfonden gr den skl fr namnet? Riksrevisionen rapport (RiR) 2011:26. RiR 2011:26 s. 49 och bet. 2011/12:FiU44 s. 6. Bet. 2011/12:FiU44.

406

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

sdant program fr utformas, str det sledes klart att kapitaltillskott fr ges enligt stdlagen och utgra en del i ett kapitaltillskottsprogram. Vi avser dock att terkomma till frgan om stdlagens utformning i vrt nsta betnkande och kommer d att f anledning att diskutera om det r lmpligt att gra ett frtydligande av lagen p denna punkt. Stdlagen ger fr vrigt regeringen goda mjligheter att utforma eventuella tgrder fr att frhindra strningar i likviditetsfrsrjningen p det stt som r lmpligast i det aktuella marknadslget, dock med beaktande av statsstdsreglerna.

11.9

Andra stt att frse ekonomin med likviditet

Kommittns bedmning: Det behver inte infras ngra ytterligare tgrder fr att frse ekonomin med likviditet utver de som finns tillgngliga fr Riksbanken och regeringen. Sklen fr kommittns bedmning: Som beskrivs i avsnitt 5.4.8 vidtogs under krisen ocks tgrder fr att frmja kreditfrsrjningen bl.a. genom att hja garantiramen fr en statlig myndighet, Exportkreditnmnden, och att hja lneramarna fr tv statligt helgda bolag, Svensk Exportkredit och Almi Fretagspartner AB. Enligt vr bedmning bidrog dessa tgrder p olika stt och i olika grad till att frbttra fretagens finansieringssituation, och minskade p s stt risken fr att finanskrisen skulle f stora negativa effekter p produktion och sysselsttning. De tgrder som vidtogs, syftade till att hantera specifika problem rrande kreditfrsrjningen som uppkom till fljd av den finansiella krisen och besluten om att frstrka de statliga aktrernas positioner fregicks av riksdagsbeslut. De grundade sig allts inte p stdlagen. Enligt vr mening br regeringen ha beredskap fr att liknande tgrder kan behva vidtas ven i framtida kriser. ven om tgrderna r angelgna r det dock inte avgrande fr hanteringen av en finansiell kris att de finns tillgngliga redan i krisens inledningsskede. De mste ocks utformas s att de hanterar de problem som freligger i en viss situation och anpassas till de finansiella frutsttningar som d gller fr myndigheter eller statliga bolag. Det r drfr svrt att med tillrcklig grad av

407

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

exakthet skrddarsy de olika instrumenten. Enligt vr bedmning r den beredskap som finns dels genom de tgrder som fr vidtas av Riksbanken, dels genom att Riksglden r utsedd till stdmyndighet och de tgrder som regeringen kan vidta med std av stdlagen, tillrckliga ur beredskapssynpunkt. Det behver drfr inte infras mjligheter att vidta ngra ytterligare tgrder fr att frse ekonomin med likviditet. Vi freslr drfr inte ngra srskilda lagstiftningstgrder utan regeringen och/eller riksdagen br besluta om tgrder nr de aktualiseras.

11.10 Utlning av statspapper till Riksbanken

Kommittns frslag: Riksbanken fr, p de villkor som verenskoms med Riksglden, lna statspapper utgivna av svenska staten i syfte att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Villkoren fr sdana ln fr inte st i strid med frbudet mot monetr finansiering. Det ska fras in en bestmmelse i frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret som anger att Riksglden i syfte att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen fr besluta att lna ut statspapper till Riksbanken om villkoren fr lnet utformas s att lnet inte behver tas med vid berkningen av statsskulden. Kommittns bedmning: Mjligheten enligt budgetlagen fr Riksglden att lna fr att tillgodose behovet av statsln br finnas kvar.

Sklen fr kommittns frslag och bedmning Inledning Vid extra emissioner av statsskuldvxlar via auktioner och placering av kassaverskotten via omvnda repor anvnde sig Riksglden under den finansiella krisen av samma instrument som i den reguljra hanteringen av statsskulden. Det var ndvndigt med tanke p att tgrderna sattes in snabbt i en akut krissituation. Det finns emellertid ett annat stt att tillgodose en drastiskt kad efterfrgan p statspapper, som i vissa avseenden kan vara mer ndamlsenligt. Det bygger p transaktioner mellan Riksbanken

408

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

och Riksglden, som gr att Riksbanken fr tillgng till statspapper fr vidare utlning till banker i behov av fullgoda skerheter.30 Utlning av statspapper Detta medel bestr i att Riksbanken fr mjlighet att lna statspapper frn Riksglden som banken i sin tur kan lna ut till exempelvis banker i utbyte mot bostadspapper och andra vrdepapper med hgre kreditrisk. Denna metod tillmpades med framgng i Storbritannien med brjan i april 2008.31 Den har ocks vissa frdelar jmfrt med extra emissioner av statspapper. Fr det frsta riktas tgrderna direkt mot det problem man vill lsa, nmligen en brist p i marknaden godtagbara skerheter som kan spilla ver i finansieringsproblem fr banker som behver stlla sdana skerheter. Fr det andra tydliggrs Riksbankens huvudansvar fr likviditetsstd i och med att det r banken, inte Riksglden, som initierar och hanterar tgrderna. Riksbanken skulle ocks p vanligt stt kunna stlla krav p skerheter som tcker skulden med viss marginal (haircuts) och ta ut en avgift frn de institut som r motparter.32 Fr det tredje kan stdet ges utan att ta omvgen via extra statlig upplning. Om statspapper lnas ut utan att det uppstr ngra betalningstaganden fr staten pverkas nmligen inte statens finansiella frmgenhet och det finansiella sparandet frndras inte. Den kning av den officiella statsskulden som blir fljden av extra emissioner kan sledes undvikas. En frutsttning fr att detta medel ska tas i ansprk r att Riksbanken anser sig ha behov av statspapperen fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen och p den grunden vnder sig till Riksglden. Det fljer av att det r Riksbanken som ska ansvara fr att frmedla statspapperen vidare till bankerna.
30

Det kan noteras att Riksbanken sedan ett flertal r inte ger ngra svenska statspapper (eller andra vrdepapper i kronor). Banken har sledes inget eget lager att anvnda sig av. Under hsten 2012 brjade Riksbanken bygga upp ett mindre innehav av kronpapper, men det innehavet har andra syften och enligt nuvarande planer kommer det att vara alltfr litet fr att spela nmnvrd roll i en likviditetskris av hr diskuterat slag. 31 Fr en mer utfrlig beskrivning av Bank of Englands modell, se http://www.bankofengland.co.uk/markets/Pages/sls/notices.aspx. 32 Detta r i praktiken inte mjligt fr Riksglden som mste emittera p marknadsmssiga villkor och har svrt att srskilja den hr typen av utlning frn placeringar av reguljra kassaverskott i statsskuldsfrvaltningen. ven vid transaktioner via Riksglden uppstr dock en marginal. Det beror p att rntorna p de papper Riksglden sljer r nedpressade av den stora efterfrgan p statspapper och utlningen sker till interbankrnta. Skillnaden r att Riksbanken med den freslagna lsningen kan faststlla marginalerna p administrativ vg.

409

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

Riksglden br inte ha skyldighet att tillhandahlla statspapper till Riksbanken, men det r svrt att se att Riksglden skulle ha anledning att resa invndningar. Lget d tgrden kan vara aktuell definieras av en extrem efterfrgan p statspapper, vilket torde gra att handeln i statspapper fungerar smre n normalt. Precis som vid extraemissionerna 2008 har sledes Riksglden i egenskap av frvaltare av statsskulden ett intresse av att bidra till att tillfra mer papper till marknaden fr att motverka att likviditeten hmmas. Dessutom grs transaktionerna utan att det uppstr ngra betalningstaganden fr statens del eller fr andra effekter p den reguljra statsskuldsfrvaltningen. Nrmare om Riksbankens mjlighet att lna statspapper En frutsttning fr att det ska vara mjligt fr Riksbanken att lna statspapper frn Riksglden r att transaktionen inte str i strid med frbudet mot monetr finansiering i 8 kap. 1 tredje stycket riksbankslagen. Enligt den bestmmelsen fr Riksbanken inte bevilja kredit till eller frvrva skuldfrbindelse direkt frn staten. Om Riksbanken skulle lna statspapper av Riksglden utan att det uppstr andra krav mellan parterna n att Riksbanken tar sig att terlmna papperen innan ngot belopp frfaller till betalning kan det enligt vr bedmning inte uppst ngon konflikt med frbudet mot monetr finansiering. Det frs inte ver ngra medel frn Riksbanken till Riksglden och det skulle inte heller uppst ngon skuld som innebr att Riksbanken i framtiden mste betala ngot till Riksglden.33 Riksbanken kan heller inte sgas ha fr avsikt att frvrva statspapper frn staten utan syftet r endast att lna dem fr att sedan lna dem vidare eller slja dem med lfte om terkp, dvs. repa ut dem mot skerheter i andra vrdepapper. Det r allts mjligt att genomfra en sdan transaktion utan att den str i strid med frbudet mot monetr finansiering.

33

I den brittiska modellen delade Bank of England och det brittiska skuldkontoret p inkomsterna frn de avgifter som bankerna betalade fr att f tillgng till statspapperen. Det torde vara oproblematiskt, i synnerhet om man ser avgiften som en ersttning fr myndigheternas merarbete. En sdan ordning vore tnkbar ven i Sverige, men kommittn bedmer att den saken kan bestmmas i de verenskommelser mellan Riksbanken och Riksglden som kommer att krvas om detta medel ska anvndas i praktiken. Med tanke p att kostnaderna r s sm finns det sledes inte anledning att i lag stlla krav p att Riksbanken tar ansvar fr kostnaderna p samma stt som i samband med upplning fr att frstrka valutareserven; se 5 kap. 1 andra stycket budgetlagen (2011:203).

410

SOU 2013:6

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

Den typ av transaktion som nu diskuteras mellan Riksglden och Riksbanken r ingen vanlig marknadstransaktion. Den skulle nrmast kunna liknas vid ett slags hyresavtal mellan Riksglden och Riksbanken. Riksbanken anvnder de statspapper den lnat fr att motverka strningar i likviditetsfrsrjningen genom att vidta ngon av de tgrder som beskrivs i 6 kap. 5 riksbankslagen, t.ex. repor eller swappar med marknadens aktrer. Mot denna bakgrund freslr kommittn att det infrs en bestmmelse i riksbankslagen som anger att Riksbanken i syfte att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen, p de villkor som verenskoms med Riksglden, fr lna statspapper utgivna av svenska staten. Riksgldens utlning av statspapper En frutsttning fr att Riksglden ska f lna ut statspapper till Riksbanken r att utlningen av statspapper inte behver likstllas med att ta upp ln till staten och drfr inte pverkar statsbudgeten. Till skillnad frn direkt upplning fr att tillfredsstlla behovet av statspapper finns det drfr ingen anledning att reglera detta i budgetlagen, utan det br vara tillrckligt att reglera Riksgldens mjlighet att lna ut statspapperen i frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret. Riksglden br endast f besluta att lna ut statspapper till Riksbanken om villkoren fr lnet innebr att lnet inte behver tas med vid berkningen av statsskulden. En frutsttning fr att s ska vara fallet r att Riksbanken r skyldig att terlmna statspapperen innan ngot belopp frfaller till betalning. Fr att undvika rntebetalningar och kupongeffekter kommer utlning bara kunna ske av nollkuponginstrument, dvs. statsskuldvxlar. Om Riksbankens motpart inte terlmnar statspapperen till Riksbanken enligt avtalsvillkoren fr transaktionen, mste Riksbanken genom iansprktagande av stllda skerheter gra kompletteringskp p marknaden. De inkpta statspapperen fr sedan terlmnas till Riksglden. Det r drfr viktigt att Riksbankens avtal med dess motparter lper ut ett antal dagar innan Riksbanken ska terlmna vrdepapperen till Riksglden. Frutsttningarna fr att Riksglden ska f lna ut statspapper till Riksbanken br vara desamma som de som gller fr extra upplning fr att tillgodose behovet av statspapper enligt gllande

411

Statliga tgrder fr likviditetsfrsrjningen

SOU 2013:6

ordning. Det fljer av att syftet r detsamma. Det ska sledes vara situationer d den finansiella stabiliteten r allvarligt hotad och tgrder behver vidtas fr att frmja likviditetsfrsrjningen. Sammanfattningsvis freslr vi att det i frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret, tas in en bestmmelse som anger att Riksglden i syfte att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen fr besluta att lna ut statspapper till Riksbanken om villkoren fr lnet utformas s att lnet inte behver tas med vid berkningen av statsskulden. Mjligheten fr Riksglden att ta upp ln fr att motverka en finanskris Som framgr ovan utgr den lsning kommittn freslr ett alternativ till den form av extra upplning som Riksglden anvnde sig av 2008 och som regleras i 5 kap. 1 budgetlagen. Vi bedmer, som ocks framgr, att den freslagna lsningen i vissa avseenden r mer ndamlsenlig. Drmed vcks frgan om mjligheten fr Riksglden att lna fr detta ndaml br tas bort och helt ersttas av utlning av vrdepapper till Riksbanken. Kommittn bedmer dock att det inte r lmpligt. Det kan tnkas att de bda medlen i vissa situationer skulle kunna komplettera, snarare n erstta, varandra. Vi ser det drfr som viktigare att komplettera de medel som str till myndigheternas frfogande i enlighet med vrt frslag n att ta bort ett medel som kan visa sig anvndbart. Vi frutstter att Riksbanken och Riksglden var och en fr sig och tillsammans strvar efter att anvnda det medel som r bst lmpat i den situation som de har att hantera. Vi vill ocks peka p att det br finnas frutsttningar att utreda denna frga i ett annat och sannolikt mer ndamlsenligt sammanhang. Regeringen har aviserat att den avser att tillstta en utredning med uppdrag att se ver mlet och uppdraget fr statsskuldspolitiken, inklusive statspappers roll fr den finansiella stabiliteten. Den utredningen kommer drmed att gra en bred versyn av 5 kap. budgetlagen (2011:203). Den versynen br naturligen omfatta ven Riksgldens mjlighet att lna fr att tillgodose behovet av statsln.

412

12

Finansieringsarrangemang

I Sverige infrdes under finanskrisen 2008 ett system fr finansiering av offentliga stdinsatser vid en finansiell kris. Systemet bestr av en stabilitetsfond samt en stabilitetsavgift som tas ut av banker och kreditmarknadsfretag som r de fretag som kan bli freml fr std enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen).1 I kommittns uppdrag ingr att utreda och fresl en riskdifferentierad stabilitetsavgift samt att utvrdera froch nackdelar med att stta ml fr stabilitetsfondens behllning. Redan fre 2008 fanns ett system fr att skydda insttare i banker, kreditmarknadsfretag och vissa vrdepappersfretag insttningsgarantin. ven detta system innehller en fond insttningsgarantifonden samt en insttningsgarantiavgift. Det har frts diskussioner om huruvida stabilitetsavgiften ska sls samman med insttningsgarantiavgiften och stabilitetsfonden med insttningsgarantifonden. Det finns lngt gngna diskussioner och direktivfrhandlingar kring stabilitetsavgifter, stabilitetsfonder, insttningsgarantiavgifter och insttningsgarantifonder inom EU. Frslag har ven aviserats avseende en europeisk insttningsgaranti. Kommittn anser att strre frndringar i de nuvarande systemen br anst till dess direktivfrndringarna har beslutats. De flesta av de frslag som presenteras i detta kapitel r drfr kommittns preliminra uppfattning i avvaktan p att bilden av det europeiska regelverket klarnar.

Stdlagen beskrivs versiktligt i kapitel 5.

413

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

12.1

Bakgrund

I detta avsnitt redogr vi fr de finansieringsarrangemang som finns i dag i Sverige samt fr de diskussioner som pgr p detta omrde inom EU. 12.1.1 Stabilitetsfonden

Stabilitetsfonden inrttades 2008 i samband med att regeringens frslag till stabilitetspaket beslutades av riksdagen.2 Ett syfte bakom infrandet var att kreditinstituten sjlva lngsiktigt skulle bra kostnaderna fr hanteringen av framtida finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden angavs ocks skapa en mer lngsiktigt hllbar finansiering och strka statsfinanserna infr kommande kriser. Kostnaderna fr finansiell instabilitet skulle internaliseras i hgre utstrckning n vad som tidigare varit fallet, vilket i sin tur avsgs leda till minskade incitament fr ett verdrivet risktagande. Stabilitetsfonden fr anvndas till finansiering av stdtgrder enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen). Medlen fr ven anvndas bl.a. fr att finansiera stdmyndighetens och Prvningsnmndens frvaltningskostnader samt kostnader fr frordnande av god man i nmndens renden samt kostnader som enligt bestmmelser i frvaltningsprocesslagen (1971:291) ska stanna p staten. Fonden utgrs av medel p ett rntebrande konto i Riksglden samt de vriga tillgngar som staten erhllit i samband med att std lmnats. Det kan t.ex. glla kreditfordringar eller aktieinnehav i en bank. Initialt tillfrde staten 15 miljarder kronor till fonden via anslag. Sedan 2009 betalar samtliga kreditinstitut en rlig stabilitetsavgift som tillfrs fonden. Till fonden frs ven intkter som har samband med stdrenden. Det gller exempelvis rntor p ln, utdelningar p aktier, garantiavgifter och frsljningsintkter. De medel som tillfrs placeras p kontot i Riksglden och allts inte i vrdepapper. Stabilitetsfonden r sledes inte en fond i gngse mening. Om en brist p kontot skulle uppkomma fr medel lnas upp till ett obegrnsat belopp i Riksglden.
2

Prop. 2008/09:61 om stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet.

414

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Mlsttningen var vid infrandet att stabilitetsfonden tillsammans med insttningsgarantifonden (som i oktober 2008 motsvarade ca 18 miljarder kronor) i genomsnitt skulle utgra 2,5 procent av BNP inom 15 r (r 2023). Den mlsatta nivn bestmdes med 1990-talets bankkris som utgngspunkt. De statsfinansiella kostnaderna fr denna angavs i regeringens proposition till 34 procent av BNP. En annan jmfrelse gjordes med andra europeiska lnder (bl.a. Danmark och Tyskland) som under hsten 2008 upprttade krisfonder till vilka medel motsvarande 24 procent av respektive lands BNP skulle tillfras. Stabilitetsfondens utveckling Tabell 1 nedan ger en detaljerad beskrivning av stabilitetsfonden.

I november 2008 tillfrde staten, som ovan nmnts, 15 miljarder kronor till stabilitetsfonden. Senare samma mnad belastades stabilitetsfonden med 2,4 miljarder kronor i samband med Riksgldens stdln till Carnegie Investment Bank AB (CIB). Detta belopp har nu tervunnits och nettovinsten hittills fr insatser i
415

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Carnegie r 141 miljoner kronor (efter avdrag fr Riksgldens frvaltningskostnader). Drtill har Riksglden redovisat en frvntad intkt p 124 miljoner kronor till fljd av olika vinstdelningsarrangemang. Beloppet r en frsiktig uppskattning. Riksglden fick 2008 i uppdrag att inom det s.k. garantiprogrammet lmna statliga garantier fr bankers och bostadsinstituts vrdepappersupplning.3 Avgifterna fr de garantier som stllts ut inom ramen fr garantiprogrammet har kvartalsvis tillfrts stabilitetsfonden. Fakturerade garantiavgifter uppgr fram till tredje kvartalet 2012 till 5,6 miljarder kronor. Regeringen beslt i februari 2009 att inrtta ett kapitaltillskottsprogram, som ocks administrerades av Riksglden. Programmet anvndes fr att finansiera statens andel i Nordeas nyemission. Statens kapitaltillskott p 5,6 miljarder kronor finansierades p s stt via stabilitetsfonden. De aktier som frvrvades via nyemissionen frdes drfr till fonden. Stabilitetsfonden har lpande tillfrts rnta p behllningen p kontot i Riksglden. Rntan fram till den 31 oktober 2012 uppgick till 720 miljoner kronor. Vidare har fonden belastats med 94 miljoner kronor i frvaltningskostnader. Fondens sammanlagda kontobehllning uppgick den 31 oktober 2012 till 23,7 miljarder kronor. Till den ska lggas de Nordeaaktier som frvrvades i samband med Nordeas nyemission, vilket ger ett vrde p 29,3 miljarder kronor p fonden. Om aktierna vrderas till marknadsvrde blir vrdet p fonden 40,8 miljarder kronor. Riksglden gr i sina regelbundna rapporter till regeringen prognoser ver stabilitetsfondens framtida utveckling. I tabell 2 ges en versikt av frvntade framtida betalningsflden till och frn stabilitetsfonden, inklusive en prognos ver utvecklingen av marknadsvrdet fr Nordea-aktierna.4 Som synes frvntas fonden, under Riksgldens antaganden, uppn mlnivn p 2,5 procent av BNP under 2025, det vill sga tv r efter den tidpunkt regeringens satte som ml. D ingr dock inte medel frn insttningsgarantin p det stt som regeringen antog i sin berkning vid infrandet av fonden.

3 4

Se kapitel 5 och 9. Riksgldens rapport Riksgldens tgrder fr att strka stabiliteten i det finansiella systemet (2012:3). Fr antaganden och redogrelse fr metodik, se Riksgldens motsvarande bankstdsrapport 2010:3.

416

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

I diagram 1 illustreras Riksgldens prognos grafiskt.

Ingende balans, exkl Nordea mdkr 2012-10-31 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 24 24 28 33 37 43 49 55 62 70 78 86 96 105 116

Ingende Vrdebalans Garanti- Utdelning tillvxt Nordea, CIB/MM, avgifter, Nordea, Nordea, mdkr mdkr mdkr mdkr mdkr 17 18 19 19 20 21 22 23 24 24 25 26 28 29 30 0,1 0,1 0,3 0,1 0,0 0,0 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 0,1 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1

Stabilitetsavgift, Rnta mdkr mdkr 0,0 3,1 3,2 3,4 3,5 3,7 3,8 3,9 4,1 4,3 4,4 4,6 4,8 5,0 5,2 0,1 0,3 0,4 0,7 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,9 3,2 3,6 3,9 4,3 4,8

Utgende balans, exkl Nordea 24 28 33 37 43 49 55 62 70 78 86 96 105 116 127

Utgende balans, inkl Nordea Andel mdkr av BNP 41 47 52 58 64 70 78 86 94 103 113 123 134 146 158 1,1% 1,3% 1,3% 1,4% 1,5% 1,6% 1,7% 1,8% 1,9% 2,0% 2,2% 2,3% 2,4% 2,5% 2,6%

417

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

180

3,0%

160

2,5%
140

120

2,0%

100

Mdkr

1,5% 80

60

1,0%

40 0,5%

20

0,0%

Stabilitetfondens storlek (vnster axel)

Andel av BNP (hger axel)

12.1.2

Stabilitetsavgiften

Samtliga banker och kreditmarknadsfretag r som ovan nmnts skyldiga att betala stabilitetsavgift. Avgiften har bestmts till en fast procentsats (0,036 procent) av samtliga skulder i den avgiftsskyldiges balansrkning med avdrag fr vissa koncernln, efterstllda ln och ln som garanterats av staten inom ramen fr statens garantiprogram.5 Berkningen av stabilitetsavgiften grundas p den fr det avgiftspliktiga ret av bolagsstmman beslutade balansrkningen fr institutet. De tv frsta ren (2009 och 2010) utgick halv avgift med anledning av marknadslget. Syftet med att infra en stabilitetsavgift var att skerstlla att kostnaderna fr stdtgrder som vidtas med hjlp av stdlagen i frsta hand brs av kreditinstituten och inte belastar statsbudgeten och drmed skattebetalarna. Fr statens finanser innebr infrandet av en stabilitetsavgift isolerat en frbttring av det finansiella sparandet liksom av statsbudgetens saldo. Statens lnebehov

Prop. 2009/10:30 om stabilitetsavgift.

418

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

minskar liksom statsskulden. Det r en fljd av att avgifterna frs till ett konto i Riksglden. 12.1.3 Riksrevisionens rapport om stabilitetsfonden

Riksrevisionen Riksrevisionen har granskat om stabilitetsfondens utformning r effektiv fr att uppn de ml riksdagen har satt upp och om den anvnts i enlighet med riksdagens intentioner.6 Riksrevisionen ifrgastter i rapporten fr det frsta lmpligheten av att uttrycka stabilitetsfondens mlniv i termer av procent av BNP. Detta p grund av att bankernas tillgngar historiskt har vuxit snabbare n BNP. Riksrevisionen anser att stabilitetsfondens mlstorlek i stllet br terspegla statens implicita garanti till banksystemet genom att exempelvis knyta mlet till de avgiftsskyldiga institutens totala avgiftsunderlag. Vidare konstaterar Riksrevisionen att formuleringen att fonden ska n och sedan i genomsnitt uppg till 2,5 procent av BNP r otydlig. Riksrevisionen har inte kunnat faststlla vad detta innebr fr avgifterna nr stabilitetsfondens medel verstiger den satta mlnivn. Dessutom frgar sig Riksrevisionen hur behllningen i fonden bst br placeras fr att kunna anvndas p ett s effektivt stt som mjligt i en krissituation, samtidigt som riskerna och kostnaderna fr skattebetalarna minimeras. Medlen ska i dag placeras p ett konto hos Riksglden. Eventuella stdtgrder som leder till utbetalningar som ska finansieras via stabilitetsfonden krver drfr att staten vid det tillfllet lnar upp medel fr att finansiera tgrderna. Frn ett riskdiversifieringsperspektiv anser Riksrevisionen drfr det vara motiverat att bygga upp en faktisk fond. Fonden br ha en bredare placeringspolicy n att bara placera i svenska statspapper d en frsljning av sdana kan vara olmplig eller ogynnsam nr ekonomin redan befinner sig i ett utsatt lge. Riksrevisionens ifrgastter vidare om statens finansiella stllning verkligen strks d behllningen i fonden kar. Statens finansiella sparande strks visserligen nr avgifterna till fonden betalas in, men utvecklingen av statens finansiella stllning bestms av det
6

Stabilitetsfonden gr den skl fr namnet? Riksrevisionen (RiR 2011:26).

419

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

finanspolitiska ramverket och dess verskottsml. Om detta utnyttjas fullt ut kommer intkterna frn stabilitetsavgifterna drfr att motsvaras av ett lgre skatteuttag eller kade utgifter p andra omrden och ingen nettofrstrkning kommer att ske. ven statsskuldens storlek kan av samma anledning antas vara opverkad av uppbyggnaden av stabilitetsfonden. Till sist gr Riksrevisionen en pong av att skattebetalarna i praktiken finansierat en stor del av stabilitetsfondens uppbyggnad trots att fondens huvudsakliga syfte r att kreditinstituten sjlva lngsiktigt ska bra kostnaderna fr hanteringen av finansiella kriser. Riksrevisionen pekar p att statens initiala tillskott p 15 miljarder kronor skedde via anslag samt pekar p det faktum att statens rtt att teckna aktier i Nordeas nyemission verfrdes till fonden utan vederlag. Regeringen Regeringen har i en skrivelse till riksdagen redogjort fr sin syn p Riksrevisionens ppekanden.7 Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det finns skl att se ver stabilitetsfondens mlniv och att mlet bttre br terspegla risknivn i banksektorn. Regeringen avser dock invnta Finanskriskommittns betnkande innan vidare tgrder tas. Regeringen utesluter inte heller att det kan finnas skl fr att de medel som inflyter till stabilitetsfonden kan placeras p ett annat stt jmfrt med det rntebrande kontot i Riksglden och aviserade att den under 2012 kommer att inleda en versyn av denna frga. Ngot stllningstagande har nnu inte gjorts i frgan. Nr det gller relationen till verskottsmlet hller regeringen med om att avsttningarna till stabilitetsfonden inte pverkar statens finansiella stllning vid ett givet verskottsml. Ett viktigt syfte med stabilitetsfonden r dock enligt regeringen att kreditinstituten br sina egna risker i strre utstrckning jmfrt med tidigare. Dremot har det enligt regeringen aldrig varit ett syfte att skapa ett reformutrymme. Regeringen instmmer till sist i Riksrevisionens uppfattning att den finansiella sektorn ska st fr kostnaderna fr std med anledning av finansiella kriser. Mot bakgrund av den alltjmt turbu7

Regeringens skrivelse (Skr. 2011/12:71).

420

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

lenta situationen p finansmarknaden anser regeringen att det inte finns tillrckligt starka skl fr att nu vare sig terfra det initiala kapitalet eller att i efterhand debitera kontot i Riksglden fr vrdet p teckningsrtterna i Nordea. Finansutskottet Finansutskottet anfrde fr sin del i anslutning till regeringens skrivelse att det delar uppfattningen att det finns anledning att se ver fondens mlniv och hur mlet tydligare kan spegla riskerna i banksystemet.8 Detsamma gller resonemanget kring stabilitetsavgiftens framtida utformning. I dessa frgor, liksom i frga om hur fondens kapital ska placeras vill utskottet invnta Finanskriskommittns betnkande innan slutlig stllning tas. Utskottet pekar ven p det faktum att EU-kommissionen freslagit ett gemensamt europeiskt ramverk fr hantering av banker i kris. Utskottet anser ocks att regeringen br utreda en mjlig samordning av stabilitetsfondens medel och avgifterna fr insttningsgarantin med syfte att bidra till en effektiv krishantering. Utskottet fann att beslutet att tillfra stabilitetsfonden de initiala 15 miljarderna var riktigt givet omstndigheterna vid tidpunkten, men framhll att det i framtiden kan finnas anledning att terfra kapital frn fonden till staten. Utskottet delade dock regeringens uppfattning att en sdan verfring inte r mjlig i den nrmsta framtiden d lget p finansmarknaderna fortfarande r turbulent. 12.1.4 G20 angende finansieringsmekanismer fr krishantering

P internationell niv har Financial Stability Board (FSB) tagit fram ett policydokument som presenterar ndvndiga tgrder fr att kunna avveckla stora och komplexa finansiella institutioner i syfte att vrna den finansiella stabiliteten och minimera moral hazard.9 Policydokumentet har antagits av G20-kretsen. EU:s krishanteringsdirektiv baseras p detta dokument.
8 9

Finansutskottets betnkande (2011/12:FiU44). Key attributes of effective resolution regimes for financial institutions, FSB, 19 juli 2011; http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104dd.pdf.

421

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

En av de viktigaste principerna fr en bra krishanteringsordning r enligt FSB att se till att krishanteringstgrderna inte finansieras av skattebetalarna och att undvika att statligt finansierade stdtgrder frvntas av marknaden. FSB rekommenderar att varje land antingen ska ha ex ante- eller ex post-lsningar p plats fr finansiering av krishanteringstgrder men ngra specifika rekommendationer om hur avgifter ska tas ut och medel fonderas lmnas inte. 12.1.5 EU-kommissionens frslag till ett krishanteringsdirektiv

P EU-nivn utgr diskussionen om nationella stabilitetsfonder och avgifter till dessa fonder en del av arbetet med att utforma ett gemensamt EU-regelverk fr krishantering av framfr allt kreditinstitut (i Sverige banker och kreditmarknadsfretag) och vissa vrdepappersfretag.10 De tankar som finns kring detta presenterades frst i det konsultationsdokument som publicerades den 6 januari 2011.11 Finansdepartementet, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksglden lmnade ett gemensamt svar p denna konsultation den 3 mars 2011. Den 6 juni 2012 publicerade EU kommissionen ett utkast till ett krishanteringsdirektiv.12 Direktivet, vars innehll i huvudsak verensstmmer med konsultationen, frhandlas fr nrvarande mellan EU:s medlemsstater i rdet. Nedan redogrs versiktligt fr de delar av direktivet som rr finansieringsarrangemangen. Skuldkonvertering som krishanteringsinstrument I direktivfrslaget fresls att kostnaden fr ingripanden i frsta hand ska betalas av det krisdrabbade institutets aktiegare och i andra hand av dess borgenrer. Det sistnmnda skulle innebra ett radikalt annorlunda stt att ta hand om exempelvis banker i kris n
10 11

Se avsnitt 6.2.3. Technical Details of a Possible EU Framework for Bank Recovery and Resolution. DG Internal Market Services Working Document. 12 Frslag till Europaparlamentets och rdets direktiv om inrttande av en ram fr terhmtning och rekonstruktion av kreditinstitut och vrdepappersfretag och om ndring av rdets direktiv 77/91/EEG och 82/891/EG och direktiven 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt frordning (EU) nr 1093/2010COM (2012) 280 final.

422

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

vad som skett historiskt i Sverige och i andra lnder. Traditionellt har krisstd varit utformat s att de som bidragit med riskkapital, dvs. frmst aktiegare men i vissa fall ven innehavare av efterstllda skulder, ftt ta frluster medan bankens vriga borgenrer skyddats av staten. Orsaken har varit oro fr spridningseffekter om andra n aktiegare skulle drabbas av frluster. Borgenrerna ska enligt direktivfrslaget kunna tvingas bidra till en kapitalisering av det berrda institutet genom nedskrivningar av sina fordringar p instituten eller genom konvertering av hela eller delar av fordringarna till aktier (bail in). Blir dessa frslag verklighet och kommer att kunna anvndas i praktiken kan den frvntade framtida belastningen p stabilitetsfonden komma att minska vsentligt. Frslaget innebr att ven garanterade insttningar ska kunna tvingas att delta i en bail in. I stllet fr att insttarna drabbas direkt ska insttningsgarantisystemet bidra till nedskrivningarna genom att tillskjuta motsvarande mngd medel till institutet. En sdan regelfrndring skulle kunna innebra att en kapitalisering av ett svenskt kreditinstitut eller vrdepappersfretag bde skulle kunna ske genom insttnings-garantifonden och genom stabilitetsfonden. Enligt direktivfrslaget ska en skuldnedskrivning endast ske i det fall det kan frvntas vara frmnligt fr fordringsgarna i jmfrelse med en likvidation eller konkurs i institutet. Infrandet av ett skuldnedskrivningsverktyg skulle i s fall innebra en minskad belastning fr insttningsgarantifonden. andra sidan skulle en skuldnedskrivning kunna komma att bli aktuell ocks fr systemviktiga institut fr vilka det i dag r mycket osannolikt att insttningsgarantin alls skulle anvndas. Det kan betyda att den frvntade belastningen p insttningsgarantifonden kar av ett infrande av ett skuldnedskrivningsverktyg. Krishanteringsfonder och avgifter I direktivfrslaget grs bedmningen att bail in-arrangemangen inte r tillrckliga ytterligare finansieringsarrangemang behvs fr att ramverket fr hantering av institut i kris ska framst som trovrdigt. Drfr fresls att nationella krishanteringsfonder, liknande den svenska stabilitetsfonden, skapas i alla medlemsstater. Samtliga kreditinstitut samt vissa vrdepappersfretag fresls ska betala ex ante-avgifter till fonden tills den nr en mlsatt niv.

423

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Om fondens medel vid ngot tillflle efter uppbyggnadsperioden faller under den satta mlnivn, ska avgiftsuttag terupptas till dess att man terigen uppnr mlet. Det synes emellertid inte finnas ngot som hindrar en medlemsstat att fortstta att ta ut avgiften ven efter det att mlnivn r uppndd. Mlet r att fonderna, efter en uppbyggnadsperiod p som mest tio r frn det att direktivet sjstts, ska uppg till minst en procent av de avgiftsskyldiga institutens garanterade insttningar enligt insttningsgarantidirektivet.13 De nationella krishanteringsfonderna ska enligt direktivfrslaget kunna sls samman med insttningsgarantifonderna. Sledes behver inte medlemslnderna skapa en ny fond utan finansieringen av kristgrder kan gras via redan existerade insttningsgarantifonder. Kreditarrangemang Om de srskilda ex post-avgifterna inte rcker till s ska medlemsstaterna se till att det finns alternativa finansierings-arrangemang fr fonden. Fonderna fresls drfr ha en skyldighet att upprtta avtal om krediter med motparter p kapitalmarknaden, centralbanker eller andra tredjeparter. msesidighet Direktivfrslaget anger ocks att det ska finnas mjlighet att lna av andra EU-lnders finansieringssystem kombinerat med en skyldighet att lna ut som mest upp till hlften av medlen i det egna landets fond. Ett undantag frn utlningsskyldigheten r d medlemsstaten bedmer att den genom att lna ut inte kan tcka sina egna kostnader fr krishantering.

13

Direktiv 94/19/EG.

424

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Grnsverskridande institut I direktivfrslaget fresls vidare regler fr hur finansiering ska ske av rddningsaktioner riktade mot grnsverskridande institut. S kallade resolution colleges ska skapas fr grnsverskridande institut. I dessa ska berrda myndigheter frn de lnder dr instituten bedriver verksamhet ing. Hemlandets krishanteringsmyndighet, den s.k. gruppkrishanteringsmyndigheten, ska sedan, i samrd med vriga myndigheter, ta fram en finansieringsplan. Alla medlemsstater dr institutet r verksamt ska bidra med finansiering till eventuella krishanteringstgrder. Finansieringsplanen kan innehlla (may include) riktlinjer fr hur kostnaderna ska frdelas mellan lnderna och vilka lnemjligheter som ska finnas frn andra finansiella institut eller centralbanker. Medlemsstaterna ska ta fram rutiner fr att skerstlla att finansieringsarrangemangen kan verfra medel enligt finansieringsplanen s fort man fr en frfrgan frn gruppkrishanteringsmyndigheten. De ska ven se till att det p gruppniv finns lnemjligheter frn andra finansiella institut, centralbanker eller andra tredjeparter som r tillrckliga fr att kunna genomfra krishanteringen. Vidare ska varje medlemsstat i gruppen garantera ln som r kontrakterade p gruppniv. Garantin fr dock inte verstiga det enskilda landets bidrag till finansieringsplanen. Till sist ska man se till att alla eventuella intkter och vinster tergr till de nationella finansieringsarrangemangen i proportion till bidragen. Kommissionen kommer enligt frslaget att nrmare reglera innehllet och utformningen av finansieringsplanen samt ge riktlinjer fr nationella bidrag och fr garantier. Sveriges position i frhandlingarna Som ovan konstaterats lmnade svenska myndigheter under vren 2011 ett svar till EU-kommissionen p en konsultation i rrande ett framtida krishanteringsdirektiv. Rrande de frgor som diskuteras i detta avsnitt betonade myndigheterna vikten av att avgiften tas ut i frvg (ex ante) och r riskavspeglande samt att avgiftsbasen harmoniseras mellan lnder, liksom ven den ungefrliga avgiftsnivn. Detta i syfte att uppn konkurrensneutralitet.

425

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Vidare pekade myndigheterna p att det r ndvndigt att staten str bakom finansieringssystemet som en sista utvg i det fall arrangemanget r otillrckligt. Detta kan enligt myndigheterna lsas med en explicit finansieringsgaranti frn staten. Vidare ppekades att det vore mer kostnadseffektivt att lta staten, snarare n fonderna, lna upp pengar. Drutver betonade myndigheterna att medlemslnderna br ha friheten att ta ut tv separata avgifter, eftersom de risker som tcks av insttningsgarantifonden respektive krishanteringsfonden skiljer sig t. Slutligen argumenterar de i konsultationssvaret fr att det r viktigt att krishanteringsfonden fr en prioriterad fordran p ett kreditinstitut som har erhllit std ur fonden. 12.1.6 Insttningsgarantifonden och insttningsgarantiavgiften

Insttningsgarantin baseras p ett EU-direktiv och infrdes i Sverige 1996. Systemet garanterar kontoinsttningar i svenska och vissa utlndska kreditinstitut och vrdepappersfretag som har tillstnd att ta emot kunders medel p konto upp till ett belopp som motsvarar 100 000 euro per person och institut. Systemet finansieras med avgifter p kreditinstituten som tas ut i frvg (ex ante). Avgiftsuttaget regleras i lagen (1995:1571) om insttningsgaranti. Dr framgr att varje institut som omfattas av garantin ska betala en rlig avgift till garantimyndigheten. Avgiften grundas p institutens insttningar vid utgngen av nrmast fregende r, till den del insttningarna omfattas av garantin. Institutens sammanlagda avgifter fr ett r ska uppg till ett belopp som motsvarar 0,1 procent av insttningarna. Avgiften r differentierad beroende p institutens kapitaltckningsgrad.14 Fr ett enskilt institut kan avgiften ligga inom spannet 0,06 procent och 0,14 procent. Avgifterna frs till en insttningsgarantifond varifrn kostnader fr systemet dras, inklusive kostnader fr ett infriande av garantin. Fondens medel fr placeras p rntebrande konto i Riksglden eller i skuldfrbindelser utfrdade av staten. Det finns ingen mlsatt niv fr insttningsgarantifonden utan rliga avgifter tas ut av
14

Kapitaltckningsgraden ska berknas enligt 2 kap. 1 frsta stycket 1 lagen (2006:1371) om kapitaltckning och stora exponeringar.

426

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

instituten oavsett storleken p fonderade medel. Fonden uppgr till 28 miljarder kronor (31 oktober 2012). Insttningsgarantin har tagits i ansprk vid tre tillfllen sedan systemet sjsattes. I tv av fallen rrde det sig om mindre kreditmarknadsbolag (Custodia och Allmnna Kapital). I det tredje och senaste fallet rrde det en komplettering av det danska insttningsgarantisystemet i en dansk banks filial i Sverige (Capinordic). Frhandlingar om ndringar i insttningsgarantidirektivet Enligt EU:s nuvarande insttningsgarantidirektiv ska insttningsgaranti-systemet vara finansierat av instituten sjlva. Det sgs inget om avgifternas utformning eller ens om finansieringen ska ske via garantiavgifter i frvg (ex ante-avgifter) eller om avgiftsuttag ska ske efter ett infriande intrffat (ex post-avgifter). Det pgr dock ett arbete fr att ta fram ett nytt insttningsgarantidirektiv. P avgiftsomrdet r frslaget att infra krav p ex ante-avgifter och troligen ocks p att dessa ska vara riskavspeglande. Det har dock visat sig svrt att enas om en lmplig modell fr berkning av riskavspeglande avgifter varfr det i nulget r oskert vad som kommer att fresls. I EU-kommissionens direktivfrslag ska det vara obligatoriskt att lna ut till andra lnders insttningsgarantifonder om behovet finns.15 Detta har mtt motstnd frn medlemsstaterna. Det beror p att ansvaret fr insttningsgarantin ser olika ut i medlemsstaterna och hanteras bland annat av privata organisationer i flera lnder utan statlig uppbackning. Ett resultat av frhandlingarna kan drfr bli att skyldigheten att lna ut erstts med en frivillig mjlighet att lna ut. Insttningsgarantiutredningens frslag Insttningsgarantiutredningen freslog i sitt betnkande 2005 att det nuvarande avgiftssystemet skulle ersttas med ett system dr avgiftens storlek p ett bttre stt reflekterade statens risk.16 Utredningen konstaterade att kapitaltckningsgraden, som i dag
15

EU-kommissionens frslag till Europarlamentets och rdets direktiv om insttningsgarantisystem (omarbetning), KOM(2010) 368 slutlig. 16 Reformerat system fr insttningsgarantin, SOU 2005:16.

427

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

anvnds fr att differentiera avgiften, inte r en bra mtare p statens risk. Utredningen freslog att avgiften i stllet skulle sttas s att den tcker frvntade infrianden samt systemets administrationskostnader (sjlvkostnadsprincipen). Utredningen har nnu inte resulterat i ndrad lagstiftning. Riksgldens rapport Regeringen gav 2007 Riksglden ett uppdrag att nrmare precisera hur ett avgiftssystem skulle kunna se ut. Riksglden gick igenom ett antal tnkbara modeller och fastnade fr en ratingmodell. Det var den modell som myndigheten ansg bst uppfyllde kraven p korrekt bedmning av risk och stabila avgifter. Myndigheten freslog att den externa ratingen skulle anvndas fr de stora instituten och en liknande intern metod fr de mindre institut som inte har extern rating. Vidare fresprkades att man skulle anvnda det p marknaden existerande ratingsystemet som ordnar bolag i ett tjugotal ratingkategorier frn AAA (hgsta kreditvrdighet) till D (default). Institut med samma rating skulle betala samma procentuella avgift. Avgiften skulle motsvara den frvntade frlusten ver en ettrig horisont. Uppdraget redovisades fr regeringen samma r.17

17

En modell med riskavspeglande avgifter fr insttningsgarantin, Riksglden (Dnr 2007/1600).

428

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

12.2

Ett finansieringsarrangemang fr hantering av finansiella kriser

Syftet med stabilitetsavgiften

12.2.1

Kommittns bedmning: Det primra syftet med stabilitetsavgiften br vara att de institut som kan bli freml fr statliga tgrder i betydande grad ska st fr de direkta statsfinansiella kostnaderna fr en finansiell kris och att statsfinanserna ska strkas infr framtida kriser. Det frutstter i praktiken att avgifter tas ut i frvg (ex ante). Drutver ska avgifterna ge instituten incitament till lgre risktagande. Avgiftsuttaget ska i strsta mjliga mn ske s att konkurrensen p marknaden inte snedvrids. I detta avsnitt analyserar vi vad syftet med stabilitetsavgiften br vara. Vi tar dock inte hr stllning till vilka fretag som br vara avgiftsskyldiga utan det behandlas i avsnitt 12.4.1. Enligt gllande rtt ska dock stabilitetsavgift betalas av svenska kreditinstitut (dvs. banker och kreditmarknadsfretag) och fretag med ste i Sverige som har inrttats av ett sdant institut som ett led i en rekonstruktion. I kommittns direktiv skriver regeringen avseende stabilitetsfonden: Fondens huvudsakliga syfte r att kreditinstituten sjlva lngsiktigt ska bra kostnaderna fr hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstituten finansierar stabilitetsfonden skapar en mer lngsiktigt hllbar finansiering och strker statsfinanserna infr framtida kriser. Kostnaderna fr finansiell instabilitet internaliseras i hgre utstrckning n vad som tidigare varit fallet p instituten. Detta br i sin tur leda till minskade incitament fr ett verdrivet risktagande. Hr anges sledes tv syften. Det ena och huvudsakliga r finansieringssyftet. Det kan i sin tur delas upp i tv delar. Det r dels att se till att instituten str fr kostnaderna fr finanskriser, dels att strka statsfinanserna infr kommande kriser. Det andra r styrningssyftet, dvs. att minska institutens riskbengenhet och drmed de frvntade kostnaderna samhllsekonomiskt och/eller statsfinansiellt fr framtida krishantering.

429

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

I direktivtexten kopplas dessa syften till fonden. Det r dock rimligt att utg ifrn att det r avgiften som r det egentliga styrmedlet, bde fr att skerstlla en nskad frdelning av kostnaderna och fr att pverka institutens risktagande. Huruvida de insamlade avgifterna sedan lggs till en fond eller inte spelar i det avseendet ingen direkt roll.18 Den primra analysen mste drfr glla avgiften och dess konstruktion. Som kommer att framg finns det likvl kopplingar mellan hur avgifterna fungerar och en eventuell fond. Bda dimensionerna mste drfr finnas med i kommittns analys. Det br ven noteras att utredningsdirektiven i princip anger att stabilitetsavgiften ska anvndas fr att uppn tv ml; finansieringsmlet och styrningsmlet. ven om det i vissa fall r mjligt att uppn tv ml med ett medel r det sllan s enkelt. Det betyder att avvgningar mellan mlen kan behva gras. Hur svra dessa avvgningar blir beror p flera omstndigheter, men en faktor r huruvida det aktuella mlet ven kan uppns med andra medel. Kommittn vljer drfr en bred ansats och diskuterar i ett frsta steg mlen var fr sig. Vi brjar med finansieringssyftet och hur det kan uppfyllas av en stabilitetsavgift. Finansierande avgifter Enligt det citerade avsnittet i utredningsdirektiven har finansierande avgifter till syfte att se till att kreditinstituten sjlva lngsiktigt ska bra kostnaderna fr hanteringen av finansiella kriser. Det r i princip samma tanke som ligger bakom finansieringen av insttningsgarantin och investerarskyddet. Noterbart r att i dessa bda fall har staten valt olika avgiftsmodeller. Det kan drfr vara illustrativt att som bakgrund ngot mer utfrligt beskriva avgiftsprinciperna i dessa system.

18

Som Riksrevisionen ppekar kommer inte heller avgiftsintkterna ge ngon frstrkning av statsfinanserna om inte verskottsmlet i det finansiella ramverket ndras. I s fall uppstr bara ett reformutrymme som kan anvndas fr skattesnkningar p annat hll eller till utgiftskningar.

430

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Insttningsgarantin Fr insttningsgarantin tar staten som ovan konstaterats ut rliga avgifter, som frs till en fond. Det bygger allts p det som ovan kallas ex ante-avgifter. ven om det finns ett visst inslag av differentiering r avgiften i praktiken inte riskrelaterad. Ursprungligen fanns det en koppling mellan insttningsgarantiavgifterna och insttningsgarantifonden p s stt att reglerna angav att avgifterna skulle snkas nr fonden ntt en viss niv. Det betydde att om fonden ntt den nivn och medel ur fonden drefter behvde tas i ansprk skulle instituten brja betala en hgre avgiftssats fram till dess fonden byggts upp igen. Det senare kan kallas ex post-avgifter. Med en sdan kombination av ex ante- och ex postavgifter uppns finansieringsmlet genom att de institut som omfattas av garantin str fr alla kostnader. En fond kan i detta fall ses som institutens tillgngar i en betingad mening, genom att instituten ska tcka alla ersttningsfall och dessa tillgngar fr anvndas nr insttningsgarantin mste infrias. Genom att fonden ger avkastning fr instituten dessutom en starkare buffert ver tiden ven nr inga avgifter tas ut. Den hr kopplingen mellan avgiften och fondens storlek i insttningsgarantisystemet togs s smningom bort d den medfrde vissa problem. Nu tar staten ut samma rliga avgift oavsett fondens storlek. Det betyder att ven kopplingen mellan avgifterna och systemets faktiska kostnader frsvunnit. Ett infriande leder sledes inte i sig till en ndring av avgiftsuttaget. ven om fonden skulle hamna p ett kraftigt minus, vilket r mjligt eftersom den har obegrnsad lnertt i Riksglden, krvs det en lagndring fr att hja avgiftssatsen. Hr finns mhnda ett latent betalningsansvar fr de institut vars insttningar omfattas av garantin, men det r i s fall betingat p ett framtida politiskt beslut att krva dem p kompensation fr faktiska kostnader, inte en gllande lagregel. Insttningsgarantin bygger sledes numera enbart p ex anteavgifter. Insttningsgarantiutredningen freslog en ytterligare renodling i denna riktning. Frslaget innebr att staten ska ta ut en riskjusterad avgift som motsvarar den frvntade kostnaden fr insttningsgarantin fr varje enskilt institut och uttryckligen avst frn att ta ut ex post-avgifter. Hr skulle allts staten nja sig med frvntad kostnadstckning, inte faktisk. Staten r drmed frskringsgivare och br p s stt risken fr ett utfall som r smre n frvntat. P motsvarande stt behller staten insamlade medel om kostnaderna

431

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

blir lgre n frvntat. Det motsvarar den ordning som tillmpas fr reguljra statliga garantier. Avgifter fr statliga garantier frs till ett konto i Riksglden och bildar drigenom en slags redovisningsmssig fond, p samma stt som stabilitetsfonden (se avsnitt 12.1.1). Inkomsterna anvnds emellertid i den lpande hanteringen av statens betalningar. Den reella bufferten bestr sledes i att avgiftsinkomsterna allt annat lika gr att statsskulden r lgre och statens mjlighet att lna i motsvarande grad strre. Insttningsgarantiutredningen freslog att den nuvarande insttningsgarantifonden, som av diverse historiska skl r placerad i svenska statspapper, skulle omvandlas till ett sdant konto. Utver att detta var en del av anpassningen till hur vriga statliga garantier hanteras konstaterade utredningen att skillnaden mellan en fond bestende av svenska statspapper och en mjlighet att betala med medel som Riksglden tagit fram genom att ge ut nya men i vrigt helt likvrdiga statspapper mest r kosmetisk. Investerarskyddet Fr investerarskyddet har motsatt lsning valts: finansiering med ex post-avgifter. Det betyder att vid ett ersttningsfall betalar Riksglden, som numera ansvarar fr att hantera investerarskyddet, ersttning till berrda investerare. Drefter vnder sig Riksglden till de institut som omfattas av investerarskyddet och krver in medel motsvarande utbetalade ersttningar och administrativa kostnader fr ersttningsfallet. Av uppenbara skl byggs det i detta fall inte upp ngon fond. Av lagen (och det bakomliggande EU-direktivet) fljer dock entydigt att staten ska se till instituten tcker samtliga kostnader fr skyddet. Givet att inga ex ante-avgifter tagits ut mste detta ske genom att krva betalning frn instituten nr ett ersttningsfall har intrffat. Kostnaderna ska frdelas enligt en regel i 29 lagen (1999:158) om investerarskydd. Den sger att vid berkningen av avgiften ska beaktas hur stor andel skyddade tillgngar som fanns hos institutet jmfrt med samtliga skyddade tillgngar. I ett system med ex post-avgifter stller staten inte ut ngon kreditgaranti utan gr endast ett betingat lnetagande gentemot de institut som omfattas av skyddet. Frskringsrisken ligger kvar p

432

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

instituten som kollektiv, i den meningen att branschen fr bra hela kostnaden. Insttningsgarantiutredningen betecknade ett ex post system som ett msesidigt frskringstagande i statlig regi. Detta skiljer sig frn ett ex ante-system med staten som frskringsgivare som innebr att staten kommer st fr kostnader som verstiger de frvntade, men som ocks fr behlla eventuella verskott. Stabilitetsavgift ex ante eller ex post? Investerarskyddet illustrerar att det r mjligt att uppn den frsta delen av det finansieringsml som i direktiven anges fr stabilitetsavgiften utan att ta ut ex ante-avgifter. En lagstadgad skyldighet fr de kvarvarande instituten att erstta statens kostnader fr krishanteringen kan rcka fr att de institut som omfattas av regelverket som grupp ska bra de lngsiktiga kostnaderna. Detta frutstter emellertid att kostnaderna inte r alltfr stora i frhllande till de kvarvarande institutens ekonomiska styrka. Ex post avgifter, i den mn de r mjliga att ta ut utan att f stabilitetspverkande konsekvenser, har den frdelen att kostnaderna fr stdet kan tckas exakt. Det r inte lika uppenbart att ex post-avgifter ven uppfyller den andra delen av finansieringssyftet: att strka statsfinanserna infr framtida kriser. Visserligen har instituten en lagstadgad skyldighet att betala faktiska kostnader i efterhand, vilket ger staten en fordran. Men en sdan fordran torde uppfattas som mindre sker n medel som samlats in p frhand, till exempel om det framstr som tveksamt huruvida det kommer att vara mjligt att verkligen krva in ex post-avgifterna. Ett sdant scenario uppstr om man tnker sig ett krislge dr instituten r s frsvagade att mnga av dem riskerar att hamna p obestnd om staten utnyttjar rtten att krva tckning fr sina kostnader. De nuvarande reglerna fr insttningsgarantin, dvs. att samma rliga ex ante-avgift tas ut oavsett fondens storlek, uppfyller dremot inte sjlvklart kostnadsansvarsmlet, eftersom avgifterna r oberoende av kostnaderna fr intrffade ersttningsfall och i praktiken heller inte r riskrelaterade. Det betyder att de samlade avgifterna kan bli strre eller mindre n de faktiska kostnaderna. andra sidan kan ex ante-avgifter enligt insttningsgarantins modell

433

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

sgas bidra mer direkt till att strka statsfinanserna i och med att pengarna d faktiskt betalas in. Givet egenskaperna hos respektive modell kan det synas nra till hands att vlja bde och, dvs. ta ut en ex ante-avgift som fonderas till en viss niv och drefter avst frn avgiftsuttag s lnge det inte sker ngra utbetalningar frn fonden. Om medel i fonden behver tas i ansprk, ska avgifter p nytt tas till dess fonden ter nr upp till den angivna nivn. Denna kombination av ex ante- och ex postavgifter tillmpades som nmnts frn brjan fr insttningsgarantin. Fr en stabilitetsavgift som enbart syftar till att uppn finansieringsmlet skulle en sdan kombination av ex ante- och ex postavgifter i princip kunna fungera. Det innebr dock inte att modellen r vare sig okomplicerad att tillmpa eller har sjlvklart nskvrda egenskaper i andra avseenden. Fr det frsta r det viktigt att avvga den niv p fonden dr avgiftsuttaget upphr. Avgifterna kan frn institutens synpunkt liknas vid ett tvngssparande. Reglerna anger att de ska bra alla kostnader som kan samkas systemet. Ex ante-avgifterna bestmmer bara hur stor del av dessa som ska erlggas p frhand. Om fondnivn stts hgre n vad som motsvarar de framtida kostnaderna, blir det verskjutande beloppet nrmast att likna vid en skatt. Av uppenbara skl r det svrt att bedma hur stora de framtida kostnaderna kan tnkas bli, vilket gr att fonderingen kan f ett inslag av godtycke. Ett mer fundamentalt problem r dock att en kombination av ex ante- och ex post-avgift inte generellt kan anvndas fr att pverka institutens risktagande. I och med att fonden nr den angivna maximinivn upphr avgiftsuttaget och institutens risktagande efter denna tidpunkt pverkar drmed inte avgiftsuttaget (frrn ett ersttningsfall intrffar). Man kan till och med frestlla sig att ett enskilt institut i skydd av fonden som en kollektiv buffert allt annat lika fr incitament att ka sitt risktagande.19 Det drabbar p marginalen instituten som grupp i och med att risken fr att de ska behva erlgga ex postavgifter kar medan den eventuella meravkastningen tillfaller det risktagande institutets gare. I s mtto fr ett hgre kapitalkrav p

19

Samma effekt kan fr vrigt uppkomma i ett system med enbart ex post-avgifter.

434

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

det enskilda institutet en starkare effekt p incitamenten till risktagande n ett motsvarande kollektivt kapital i en fond. Drutver kan srskilda problem uppkomma till fljd av att de svenska instituten upptrder p en internationell marknad. Ett system med ex post-avgifter innebr att avgiften ibland r lg eller obefintlig, medan den efter en kris kan vara hg. Detta kan pverka konkurrensen mellan institut i lnder som har olika avgiftsmodeller, eller som upplevt en nationell finansiell kris nyligen. Institut som verkar p samma marknad kan f helt olika avgifter. Alltfr olika avgifter i olika lnder kan ocks f betydelse fr hur instituten vljer att organisera sig juridiskt, t.ex. om de vljer en filialstruktur eller dotterfretagsstruktur, men ocks var de vljer att lgga sitt huvudkontor. Frgan om det ska tas ut ex post-avgifter hnger samman med frgan om det ska vara en mlsatt niv fr fonden som kommittn har i uppdrag att utreda. Den frgan behandlas i ett senare avsnitt. Redan nu kan vi dock konstatera att det krvs ex ante-avgifter fr att hela finansieringssyftet ska kunna uppns. Styrande avgifter Fr att en avgift ska vara styrande mste den tas ut ex ante (med undantag fr sanktionsavgifter, dr avgiften tydligt kan riktas mot ett visst onskat beteende). Men en ex ante-avgift utformad fr att hantera finansieringssyftet r inte utan vidare mjlig att frena med att avgifterna ska ha ett styrande syfte och minska institutens bengenhet att ta risk. Fljaktligen r det viktigt att bedma hur viktigt styrningssyftet r fr utformningen av en stabilitetsavgift. Grundtanken bakom en styrande avgift formuleras i kommittdirektiven p fljande stt (s. 24): Med en riskavspeglande avgift minskar institutens bengenhet att ta risk och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader fr betala en hgre avgift. Den nuvarande stabilitetsavgiften r en generell avgift och kommittdirektiven synes frutstta att det r vad som ska glla ven framver. Det finns dock ven anledning att diskutera styrande avgifter som tar sikte p att pverka ngon mer specifik risk. Fr att uppn syftet att pverka risktagandet krvs inte att avgiften ska motsvara den frvntade eller faktiska kostnaden fr staten att vrna den finansiella stabiliteten. Det centrala r att

435

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

utforma avgiften p ett sdant stt att den ger instituten anledning att i lmplig grad reducera riskerna. Det blir n tydligare om man gr en parallell till miljavgifter och liknande styrmedel, dvs. uppfattar verdrivet risktagande som en samhllsekonomisk kostnad som finanssektorn br st fr. I sdana sammanhang r det viktiga att rtta till en identifierad samhllsekonomisk snedvridning, inte att f tckning fr eventuella statsfinansiella kostnader. Samtidigt mste det beaktas att en styrande avgift br ses som ett medel bland andra i det regelverk staten etablerar fr att pverka risktagandet i finanssektorn. Av detta fljer att nivn p en generell styrande avgift br anpassas efter kapitalkrav och andra styrmedel i detta regelverk. Som nmns ovan r det tnkbart att i stllet rikta en styrande avgift mot ngon del av institutens verksamhet som uppfattas ge upphov till srskilt stora risker. Paralleller kan p nytt dras till miljavgifter. Anta till exempel att omfattande lptidsomvandling via kortfristig vrdepappersfinansiering ger upphov till allvarliga systemrisker. Det kan d vara rimligt att infra en avgift som beror just p omfattningen av institutets korta marknadsfinansiering, som ett komplement till eller ersttning fr likviditetsregler. I det hr fallet behver en avgift inte bero p institutets vriga egenskaper, t.ex. kapitalstyrka. Om kort finansiering i sig r problemet, spelar det mindre roll om den sker i ett institut som med strre eller mindre sannolikhet kommer att g i konkurs eller p annat stt orsaka staten kostnader. Exempelvis r spridningseffekterna via accelererande prisfall av att ett institut tvingas slja ut vrdepapper inte beroende av om det enskilda institutet har kapital nog att verleva krisen. Detta synstt r analogt med att likviditetskraven enligt Basel III inte direkt tar hnsyn till ett instituts kapitalstyrka. Det kan emellertid ligga nra till hands att anse att stabilitetsavgiftens styrande effekt ska eliminera skadliga incitament och snedvridningar till fljd av en implicit statsgaranti. I s fall br avgiften spegla statens hela frvntade kostnad. Annars kvarstr ett subventionselement som pverkar institutens, investerarnas och insttarnas riskbengenhet. Det r, som framgr ovan, ndvndigt att ta ut den styrande avgiften i alla perioder. I annat fall kommer den riskreducerande effekten att bortfalla. En ordning dr avgiftsuttaget r beroende p storleken p en fond (eller annan storhet utan koppling till risk-

436

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

tagandet i instituten) r sledes inte ndamlsenlig frn styrningssynpunkt. Kommittns bedmning Det kan finnas motsttningar mellan finansierande och styrande avgifter. Med en riktad avgift bortfaller i princip motiven att stta avgiften p frskringsmssiga grunder eller fr att p annat stt tcka vissa angivna direkta kostnader fr krishantering. Det r de samhllsekonomiska kostnaderna fr ett visst beteende som ska reduceras. Detta faktum kan illustreras med det hypotetiska fallet dr man lyckas utforma en avgiftsstruktur som tar bort risken fr kriser som samkar staten ngra kostnader. Det r uppenbart fel att av detta dra slutsatsen att avgiften r verfldig. Man behver sledes bestmma vad som ska vara huvudsyftet med avgiften. Kommittn bedmer att finansieringssyftet r det viktigaste d de finansiella fretagens incitament att ta risk kan pverkas med andra medel ssom t.ex. kapitaltckningskraven. Det hindrar dock inte att avgiften kan ha viss styrande verkan. Det frutstter dock att avgiften tas ut ex ante. Avgiftsuttaget ska ocks i strsta mjliga mn ske s att konkurrensen p marknaden inte snedvrids. 12.2.2 Stabilitetsavgiftens niv

Kommittns bedmning: Stabilitetsavgiften br avvgas s att den kan frvntas tcka statens direkta kostnader fr att hantera problem i ett enskilt institut samt fr en begrnsad finansiell kris dr fler n ett institut drabbas. Det br emellertid inte finnas ngon ambition att finansieringsarrangemanget ska tcka kostnaderna fr en fullskalig systemkris. Kommittn anser att den nuvarande avgiftsnivn r rimlig fr att mta detta ml. Det planerade krishanteringsramverket inom EU kan komma att pverka statens frvntade kostnad fr en framtida finanskris. Det kan drfr finnas skl att omprva den nuvarande avgiftsnivn nr direktivet r frdigfrhandlat.

437

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Finansiell beredskap Som redan framgtt var motiven bakom infrandet av stabilitetsfonden dels att kreditinstituten sjlva ska bra kostnaderna fr hanteringen av finansiella kriser, dels att strka statsfinanserna infr framtida kriser. Som Riksrevisionen ppekat finns det emellertid inga hinder i det budgetpolitiska regelverket mot att stabilitetsavgiftsinkomsterna uppfattas som en del av ett statsfinansiellt reformutrymme, eftersom avgiftsinkomsterna frbttrar statens finansiella sparande och minskar statsskulden. Fr att kad finansiell beredskap med strre skerhet ska uppns kan berkningsmetoderna fr verskottsmlen i det finanspolitiska ramverket behva justeras. Denna frga ligger emellertid inte inom kommittns uppdrag och vi har valt att inte behandla frgan. Dagens system kan sledes inte med skerhet sgas ka den finansiella beredskapen. Dremot kan det sgas att det andra mlet att lta instituten st fr (del av) finansieringen vara uppfyllt. Kommittn konstaterar dock att d svl den svenska insttningsgarantifonden som stabilitetsfonden har en obegrnsad lnertt i Riksglden s borde det svenska systemet uppfylla kravet p finansiell beredskap enligt kommissionens frslag till EUdirektiv. Vad ska finansieras? En grundlggande frga nr ett finansieringsarrangemang ska konstrueras r vilka kostnader som det avser att tcka och inte minst av vilken storleksordning och natur dessa kostnader r. Vid en finanskris uppstr kostnader av olika natur. Fr det frsta kan direkta statsfinansiella kostnader fr statligt std till kreditinstitut uppst, ven om den senaste finansiella krisen inte (netto) inneburit ngra sdana kostnader fr svenska staten utan tvrt om inneburit en nettointkt. Det r denna typ av kostnader stabilitetsavgiften och stabilitetsfonden avser att tcka. Drutver uppkommer indirekta statsfinansiella kostnader p statsbudgeten till fljd av negativ real ekonomisk utveckling. Det gller bortfall av skatteintkter, men ocks kade kostnader av olika slag som t.ex. arbetslshetsersttning. Till sist uppstr samhllsekonomiska kostnader ssom BNP-bortfall och kostnader av en frhjd arbetslshet.

438

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Det som leder till statsfinansiella problem i en kris r normalt inte i frsta hand de direkta statsfinansiella kostnaderna fr att sttta det finansiella systemet utan det bortfall av skatteintkter och den kning av statens vriga utgifter som fljer i krisens spr. En illustration kan hmtas frn den svenska 1990-talskrisen d statens finansiella sparande 1993, det enskilt vrsta ret, var nrmare -15 procent av BNP. I det irlndska fallet gick man frn ett verskott i statsfinanserna 2007 till ett underskott p 32 procent av BNP r 2010. Det betyder att ven om en mindre skuld vid utbrottet av en kris r bttre n en strre skuld utgr en stabilitetsfond av realistisk storlek inte skillnaden mellan rddning och undergng vid en allvarlig finanskris. Det r sledes viktigt att inse att stabilitetsfonden aldrig kommer att kunna tcka samtliga statsfinansiella kostnader vid en finanskris. Det r heller inte rimligt att instituten ensamma ska bra de realekonomiska kostnaderna fr en finanskris. Det r ocks ett ansvar fr staten, inte minst mot bakgrund att en finanskris ofta r resultatet av missgrepp p svl den privata som den statliga sidan. Det har heller aldrig varit tanken att fonden ska tcka dessa kostnader utan endast de direkta kostnaderna. Dremot r det rimligt att instituten i betydande grad ska bra de direkta statsfinansiella kostnaderna. Man kan heller inte bortse frn att en fond kan tjna andra syften. En illustration r beslutet att vid stdlagens tillkomst omedelbart tillfra stabilitetsfonden 15 miljarder kronor av statliga medel. Eftersom detta var en ren bokfringstransaktion (det enda som hnde var att summan registrerades p ett konto) och regeringen oavsett fondens storlek har obegrnsad rtt att anvnda statliga medel fr att hantera finanskrisen var tgrden rent symbolisk. Syftet var att markera regeringens handlingsberedskap i ett oroligt lge. Minst lika uppenbart r att det kan ligga ett politiskt vrde i att kunna peka p att instituten r skyldiga att betala avgifter som finansierar (tminstone till del) kostnader fr en finansiell kris. Sdana faktorer talar fr en fortsatt fonduppbyggnad.

439

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Stabilitetsavgiftens niv Kommittn anser att mlet fr ett finansieringsarrangemang br vara att det ska frvntas tcka direkta statsfinansiella kostnader fr att hantera en kris i ett enskilt institut oavsett storlek. Fonderade medel ska ven tcka direkta kostnader fr en begrnsad finansiell kris dr fler n ett institut fr problem. Dremot r det orealistiskt att bygga upp en fond som klarar de direkta kostnaderna fr en omfattande finansiell systemkris eller finansierar de indirekta statsfinansiella kostnaderna. Den nuvarande stabilitetsavgiften har som ovan konstaterats avvgts med utgngspunkt frn historiska erfarenheter av direkta statsfinansiella kostnader fr bankkriser. Mycket stor oskerhet finns runt denna typ av berkningar. Kommittn bedmer emellertid att den nuvarande stabilitetsavgiftsnivn uppfyller det freslagna mlet. Bedmningen bygger p de uttalanden som gjordes i regeringens proposition om stabilitetsavgiften. Ngon sjlvstndig analys har kommittn inte gjort i detta avseende. Det kommer emellertid att finnas skl att omprva avgiftsnivn mot bakgrund av frhandlingarna om ett nytt krishanteringsramverk inom EU. Vi kan konstatera att utkastet till nytt EU-ramverk innehller mjligheten att lta borgenrerna finansiera en rekapitalisering av exempelvis bankerna genom en bail in. Detta faktum borde rimligen innebra att den frvntade kostnaden fr staten kommer att g ned. Hur mycket den frvntade kostnaden kan frvntas g ned r avhngigt av en bedmning av hur anvndbart verktyget skulle vara vid en systemkris. Det r enligt vr mening fr tidigt att gra en sdan bedmning. Samtidigt innehller frslaget till krishanteringsramverk bestmmelser om att lndernas krishanteringsfonder ska ha skyldighet att lna ut fonderade medel till vriga medlemsstater i det fall deras inhemska fonder skulle tmmas. Vi konstaterar att fonderingsnivn i olika EU-lnder i dag skiljer sig ptagligt t. Sverige r ett av f lnder som har valt att samla in substantiella mngder medel och fondera dessa (lt vara i kontoform). Kommittn kan konstatera att arrangemanget skulle bli asymmetriskt till Sveriges nackdel om det infrdes i dag.

440

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

12.2.3

En fond och tv avgifter

Kommittns bedmning: Stabilitetsfonden och insttningsgarantifonden br p sikt sls samman till en ny bankkrisreserv. Staten br ven framver ta ut tv avgifter; en insttningsgarantiavgift och en stabilitetsavgift. Bgge avgifterna ska fras till bankkrisreserven.

En eller tv fonder? Regeringen aviserade redan i propositionen 2008/09:61 om stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet att den avsg att sl samman stabilitetsfonden med insttningsgarantifonden och att infra en gemensam riskavspeglande avgift. I propositionen anfrde regeringen fljande om syftet med respektive system och argument fr en sammanslagning av systemen:20 Enligt regeringen br de ersttnings- och stdsystem som inrttats enligt lagen (1995:1571) om insttningsgaranti, och som kommer att inrttas genom lagen om statligt std till kreditinstitut, i ett lngre perspektiv sls samman till ett gemensamt system och de medel som influtit i anledning av regleringarna i dessa bda lagar sammanfras i stabilitetsfonden. Till std fr denna bedmning kan bl.a. fljande anfras. Den frmsta anledningen till att stdtgrder kan behva vidtas enligt den freslagna lagen om statligt std till kreditinstitut r att betalningsfallissemang i ett institut under vissa omstndigheter kan medfra risk fr en allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige. Ersttningar enligt insttningsgarantisystemet kan frst betalas ut nr ett institut som har tagit emot insttningar har frsatts i konkurs. Stdtgrder enligt lagen om statligt std till kreditinstitut som innebr att institutet kan fullgra sina betalningar medfr att insttningsgarantisystemet inte behver tas i bruk. Det r inte mjligt att p frhand sga om ett kreditinstitut r systemviktigt, utan detta beror p den rdande situationen. Riksbanken har argumenterat fr att ett bankfallissemang, under stabila frhllanden, inte behver hota stabiliteten i betalningssystemet (jfr Finansiell stabilitet 2003:1 s. 75 f.). Under turbulenta tider kan andra sidan fallisse20

Prop. 2008/09:61 s. 48.

441

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

mang ven i mindre institut innebra en systemrisk. Det gr sledes inte p frhand att avgra huruvida statliga medel kommer att behva anvndas fr stdtgrder eller fr utbetalning av ersttning till garanterade insttare. Genom att systemen samordnas kan en avgift tas ut frn instituten och avgiftsmedlen anvndas p det stt som situationen krver. I prop. 2009/10:30 om stabilitetsavgift sgs fljande om en sammanslagning av avgiften till stabilitetsfonden respektive insttningsgarantin:21 Avgiftssystemet br i framtiden sls ihop med insttningsgarantisystemet. Avgiftssystemet br d utformas s att avgifterna avspeglar den risk som olika kreditinstitut tar p sig. Regeringen avser att infr 2011 terkomma med frslag om en ny avgiftskonstruktion som bl.a. ser ver riskdifferentieringen. I budgetpropositionen fr 201122 uttalade regeringen emellertid att det inte r lmpligt att p nationell niv fregripa de frhandlingar som pbrjats inom EU om ett nytt insttningsgarantidirektiv, varfr den inte lngre avsg att fresl en sammanslagning av stabilitetsfonden och insttningsgarantifonden under 2011. Regeringen uttalade fljande:23 Under juli 2010 har ven ett frslag till ett nytt insttningsgarantidirektiv presenterats. Ansatsen i frslaget r att ven insttningsgarantifondernas finansiering och anvndning ska harmoniseras inom EU. Det harmoniseringsarbete som nu pgr p EUniv avseende stabilitetsfonderna och insttningsgarantin kommer att pverka den svenska lagstiftningen. Regeringen har tidigare aviserat att stabilitetsavgiften ska riskdifferentieras och att en sammanslagning av stabilitetsfonden och insttningsgarantin br vervgas. Det r emellertid i dagslget inte lmpligt att p nationell niv freg den pgende processen inom EU. Regeringen fortstter drfr att aktivt delta i beredningen av frgorna inom EU. Kommittn instmmer i allt vsentligt i regeringens analys och slutsatser avseende fondfrgan. Sledes fresprkar kommittn att insttningsgarantifonden och stabilitetsfonden p sikt sls samman. Fonden br ges ett nytt namn fr att markera skillnaden mot de historiska fonderna. Vi freslr att fonden ska benmnas bankkris21 22

Prop. 2009/10:30 s. 11. Prop. 2010/11:1. 23 Prop. 2010/11:1, utgiftsomrde 2, s. 21.

442

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

reserven. Namnet avser anknyta till de garantireserver som tillskapats fr de statliga garantimyndigheternas verksamhet (Riksglden, Exportkreditnmnden, Bostadskreditnmnden samt SIDA). Kommittn har med avsikt valt att undvika ordet fond i namnet d vi frordar en lsning med konto i Riksglden, dvs. samma lsning som fr dagens stabilitetsfond och inte en lsning dr medlen placeras i finansiella instrument av olika slag. Namnet avser ven att fnga att medlen inte endast kan anvndas vid en allmn finanskris utan ven nr ett enskilt institut har problem som staten behver hantera. Det r ocks mest sannolikt att banker blir freml fr statliga tgrder, ven om ocks andra fretag kan komma ifrga. Som ovan konstaterats pgr det diskussioner p EU-niv om gemensamma regler fr fondering p finanskrisomrdet. De frslag som hittills presenterats synes vara frenliga med att p nationell basis sl samman fonderna. Det r emellertid i dagslget inte lmpligt att p nationell niv freg den pgende processen inom EU. Kommittn lmnar drfr inget formellt frslag. Ett slutligt stllningstagande br avvakta de slutliga direktivfrhandlingarna. Kommittn kan dock notera att behllningarna i den svenska insttningsgarantifonden och stabilitetsfonden sammantaget motsvarar nrmare sex procent av de garanterade insttningarna (om Nordea-aktierna tas upp till marknadsvrde). Sverige uppfyller sledes redan det freslagna kravet p fondering i EU-direktivet p en procent av de garanterade insttningarna med rge (dessutom i fonderna var fr sig). En eller tv avgifter? I samband med att regeringen freslog infrandet av en stabilitetsavgift framfrde den att avgiftssystemet i framtiden borde sls ihop med insttningsgarantisystemet. Det sammanslagna avgiftssystemet borde utformas s att avgifterna speglar den risk som kreditinstituten tar p sig. Regeringens avsikt var att terkomma med frslag till ett enhetligt regelverk fr insttningsgarantin och stabilitetsfonden med riskdifferentierade avgifter. I budgetpropositionen fr 2011 uttalar regeringen emellertid att det inte r lmpligt att p nationell niv freg de frhandlingar som pbrjats inom EU om ett nytt insttnings-garantidirektiv. I kommittns direktiv anges likaledes att kommittn inte ska utreda en sdan

443

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

sammanslagning. ven hr hnvisas till versynen av insttningsgarantin p EU-niv. Kommittn anser, till skillnad frn regeringens tidigare uttalanden, att det finns starka skl till att fortstta ta ut tv avgifter. Insttningsgarantin har stora likheter med en reguljr statlig garanti. Det ligger drmed nra till hands att hr tillmpa de allmnna principer som finns fr statlig garantigivning. Genom att ta ut en avgift som motsvarar statens risk kan det frvntas att detta system kommer att uppvisa ett nollresultat ver tid. Stabilitetsavgiften har inte samma egenskaper som insttningsgarantiavgiften. Det r inte heller mjligt att p samma stt som i insttningsgarantifallet bestmma nivn p avgiften p frskringsmssiga grunder. Det finns heller ingen etablerad teknik fr att berkna denna typ av avgift. Kommittn frordar drfr att tv avgifter tas ut av instituten ven fortsttningsvis. Kommittn noterar att det hrigenom skulle kunna finnas utrymme fr att anvnda stabilitetsavgiften i mer styrande syfte. Stabilitetsavgiften skulle kunna tas ut p en annan avgiftsbas och med en annan metodik fr att fylla sin funktion. Se avsnitt 12.4.3 fr en mer utfrlig diskussion.

444

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

12.2.4

Anvndning av medel i bankkrisreserven

Kommittn bedmning: Medlen i bankkrisreserven br kunna anvndas fr att tcka samma slags kostnader som insttningsgarantifonden och stabilitetsfonden ska tcka. ven frberedelser fr framtida stdrenden ska kunna finansieras med medel ur fonden. Medlen i bankkrisreserven br kunna anvndas fr att tcka samma slags kostnader som insttningsgarantifonden och stabilitetsfonden tcker i dag samt de kostnader som kommittn freslr ska belasta stabilitetsfonden (se avsnitt 10.5.2). Stdtgrder enligt stdlagen och infrianden av insttningsgarantin enligt lagen om insttningsgarantin ska sledes kunna finansieras ur reserven, liksom olika frvaltnings- och administrationskostnader frknippade med krishanteringstgrder. ven frberedelser fr framtida stdrenden, som t.ex. upprttande av s.k. krishanteringsplaner (resolution plans) ska kunna finansieras med medel ur fonden. Genomfrandet av krishanteringsdirektivet kommer, som ovan framgtt, innebra vsentliga frndringar i krishanteringen i Sverige, t.ex. krav p frberedande arbete och nya verktyg. Det r rimligt att ven sdana tgrder ska kunna finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Kommittn avser att lgga mer precisa frslag i detta avseende i samband med vrt nsta betnkande.

12.3
12.3.1

Nrmare om bankkrisreserven
Ingen mlsatt niv

Kommittns bedmning: Ngon mlsatt niv fr bankkrisreserven br inte finnas. Av detta fljer att srskilda avgifter inte ska tas ut i efterhand (ex post) ven om reserven har tagits i ansprk. I samband med att stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften tillskapades uttalade regeringen att mlet var att fondens behllning inom 15 r skulle uppg till 2,5 procent av BNP. Innebrden av dessa uttalanden kan tolkas p tv stt. En mjlig tolkning r att regeringen avsg att avskaffa eller reducera stabilitetsavgiften nr

445

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

mlet uppntts och terinfra avgiften (eller hja den) om fonden vid ngon tidpunkt fll under denna niv. Denna tolkning skulle innebra att regeringen avsg att finansieringsarrangemanget skulle innehlla en kombination av ex ante- och ex post-avgifter, liknande den som insttningsgarantin hade nr den infrdes (se ovan). En annan tolkning, som stds av regeringens uttalanden i samband med skrivelsen till riksdagen avseende Riksrevisionens rapport, r att man avser att fortstta ta ut avgiften ven efter den tidpunkt mlet ntts. Frgan om mlsatt niv hnger sledes intimt samman med frgan om ex post-avgifter. En mlsatt niv i kombination med ex post-avgifter kan i vissa fall f effekter p riskfrdelningen mellan staten och instituten som inte r nskvrda. Anta att staten i en kris tvingas ta ver och rekapitalisera en bank. Kapitaltillskottet hmtas frn stabilitetsfonden. I gengld ingr aktierna i den vertagna banken i fonden enligt stdlagens regler. Nr krisen r ver sljs banken till privata aktrer och kpeskillingen frs till fonden. Om det visar sig att banken slts med vinst, kommer verskottet att bidra till att frstrka fonden. Givet att systemet innefattar en koppling mellan fondens storlek och avgifterna r det liktydigt med att vinsten tillfaller de institut som ansvarar fr fondens finansiering genom att deras ex post-avgifter reduceras i motsvarande mn. Detta fljer av att i ett system med ex postavgifter antas instituten bra riskerna fr ofrvntade kostnader. Det r drmed rimligt att de ven fr uppsidan. Starka skl talar dock emot en sdan lsning. Utver att det kan vara frga om orealistiskt stora summor och de principiella oklarheterna kring riskfrdelningen som nmns ovan torde tillmpningen inte bli s enkel. Nr ska man till exempel dra streck i berkningen av kostnaderna fr insatserna? Den summa som stts in som aktiekapital i ett institut motsvarar normalt inte en kostnad. Kostnaden utgrs av skillnaden mellan det man betalat fr aktierna och deras vrde. Det senare kan slutligt avlsas frst nr aktierna r slda. Att d terbetala pengar till de vriga instituten om det visar sig g bra att rekonstruera ett vertaget institut framstr inte som principiellt tilltalande. Givet att det r staten som tagit ansvaret fr rekonstruktionen r det ocks rimligt att staten har rtt till ett eventuellt verskott. Men anta i stllet att krisen blir lngt allvarligare, berr flera institut och att det vid frsljning av instituten inte gr att f tillbaka de medel som satsats i form av kapitaltillskott. r under-

446

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

skottet tillrckligt stort kan det d, av skl som framgr ovan, vara ndvndigt fr staten att skriva av sin fordran p de kvarvarande instituten. I det hr fallet br staten allts den allvarligaste nedsidesrisken utan att ha ngon motsvarande uppsida. Ett stt att skapa en mer symmetrisk frdelning r att staten avstr frn att ange en mlniv fr en eventuell fond. Utan en mlniv r det inte mjligt att anvnda ex post-avgifter, eftersom det r oklart vad som ska utgra grunden fr att ta ut sdana. En sdan ordning r ocks en frutsttning fr att leva upp till de villkor fr std som anges i den nuvarande stdlagen. I 2 kap. 2 stdlagen sgs: Statens lngsiktigt kostnader fr stdet ska hllas s lga som mjligt. Stdet ska utformas s att statens insatser i mjligaste mn kan terfs. Staten ska, om inte synnerliga skl finns, tillfrskras ersttning eller annan kompensation fr sitt risktagande. Av 7 kap. framgr att statens utgifter fr std ska hmtas frn stabilitetsfonden, samt att ersttningar fr std och vriga tillgngar som anskaffas med std av stdlagen ska tillfras stabilitetsfonden. Fr att det ska vara mjligt att hvda att staten fr ersttning fr sitt risktagande i ett system med en fond mste staten vara reell gare till bankkrisreserven. Av ovanstende framgr att staten endast blir gare till reserven om en mlniv inte anges. Samma resultat kan uppns om man helt enkelt tar bort bankkrisreserven. Denna lsning r dock budgettekniskt mindre elegant. S lnge det kan undvikas att fondens storlek blir ett argument i diskussionen om avgiftens niv r en reserv i form av ett konto i Riksglden sannolikt enklast. Drigenom vinner man ocks frdelen att p ett lttbegripligt stt till allmnheten kunna signalera att staten har beredskap att agera. Till sist r denna redovisning ett stt att redovisa i vilken utstrckning branschen bidragit till finansieringen. nnu ett argument mot en mlniv kopplad till institutens balansrkning r att mlet r knsligt fr hur de strre bankerna vljer att bygga upp sin legala struktur. Om ett stort svenskt institut med aktiviteter i andra lnder vljer att byta frn en dotterbolagsstruktur till en filialstruktur kar det svenska institutets balansomslutning och drmed mlnivn. Strukturella frndringar kan vid ex post-avgifter kopplade till en mlniv sledes frorsaka kraftiga frndringar i avgiftsniverna. Till sist br nmnas att ett system med ex post-avgifter kan f procykliska konsekvenser. Ex post-avgifterna kommer att vara som

447

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

hgst direkt efter en finanskris d det egna kapitalet i finanssektorn r anstrngt och risk finns fr en kredittstramning. Ett argument fr ex post-avgifter skulle kunna vara konkurrensneutralitet om omvrlden vljer ex post-avgifter kan svenska institut f en annan avgift n i omvrlden efter det att vriga lnder ntt sin mlsatta niv. Det skulle kunna missgynna svenska institut. Kommittn anser inte att detta r ett brande argument. Fr det frsta kan konstateras att ett ex ante-system, allt annat lika, kan frvntas ta ut samma avgifter ver tid frn instituten som ett ex post-system, ven om avgifterna under en viss tidsperiod kan skilja sig t. Fr det andra kommer ven ex post-system att kunna generera olika avgifter under olika tidsperioder. Endast om finanskriser drabbar alla lnder samtidigt och med samma kraft kommer lnderna att ha hga respektive lga avgifter vid samma tidpunkt. I alla andra fall kommer avgifterna att skilja sig t. Endast om samtliga lnder vljer renodlade ex ante-system kommer avgifterna att bli jmfrbara mellan lnderna vid varje tidpunkt. Sammanfattningsvis anser kommittn att en mlniv fr fonden inte br anges. Hr kan konstateras att kommittns slutsatser vid en frsta anblick inte synes vara frenliga med frslaget till krishanteringsdirektiv som anger en explicit mlniv. En mjlig tolkning r emellertid att direktivet inte hindrar att avgiften tas ut ven efter mlnivn uppntts. 12.3.2 Kontoplaceringar

Kommittns bedmning: Medlen i bankkrisreserven br i likhet med den nuvarande stabilitetsfonden placeras p ett konto i Riksglden eller i tillgngar som staten erhllit i samband med att std lmnats. De statspapper som finns i insttningsgarantifonden br lsas in och omvandlas till kontoplaceringar i Riksglden i samband med sammanslagningen. Kommittn frordar att bankkrisreservens medel frs till ett rntebrande konto i Riksglden. En alternativ lsning vore att se till att ex ante-avgifter placeras i finansiella instrument, t.ex. obligationer med olika emittenter (inte bara svenska statens obligationer). Detta

448

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

r en ordning som EU-kommissionen frordat i sina frslag till nya regler fr insttningsgarantin, liksom i den konsultation som fregick EU-kommissionens frslag till ett krishanteringsdirektiv. En mjlig tolkning r att kommissionen r oroad just fr att avgiftsinkomsterna annars ska anvndas fr andra ndaml och att staten inte ska klara sina taganden nr till exempel krav p utbetalningar uppstr. Sdan fondering blir drmed nrmast en frlngning av det budgetpolitiska ramverket. Som ovan konstaterats har ocks Riksrevisionen ifrgasatt de nuvarande placeringsreglerna fr stabilitetsfonden. Dagens konstruktion innebr att staten mste lna upp medel genom att ge ut vrdepapper den dag en kris uppstr och utbetalningsbehov finns. Det kan vara en nackdel d statens lnekostnad kan vara ofrmnlig vid en sdan tidpunkt. En viktig princip i hanteringen av statens finanser r enligt kommittns uppfattning att inte ronmrka vissa inkomster och lsa upp dem i finansiella placeringar. ronmrkta fonder r hr en nackdel, eftersom de omges av regelverk som gr att de kan anvndas endast om en viss sorts kris uppstr. En stabilitetsfond som placeras i finansiella tillgngar, och som drfr lser upp statens upplningsutrymme, r till ingen nytta om det i stllet r till exempel en allvarlig krnkraftsolycka som ska hanteras. Av detta fljer att de specifika tgrderna i stllet fr att avse ronmrkta fonder av olika slag br inriktas p att se till att de risker som uppstr i olika delar av samhllet hlls nere. Att dessa specifika tgrder bestr i att staten stller upp srskilda villkor fr att f bedriva riskfylld verksamhet samt tillsyn av att dessa fljs r en sjlvklarhet, oavsett om det gller finansiella tjnster eller krnkraft. Den svenska modellen bygger p att det skapas konton (i Riksglden) dr inbetalade medel redovisas. Inkomsterna anvnds fr att reducera statsskulden. S fungerar exempelvis de garantireserver som byggs upp av Riksglden och andra statliga garantimyndigheter, liksom stabilitetsfonden. Kommittn anser att denna princip ocks br glla fr bankkrisreserven. Den oro som synes finnas fr att vissa medlemsstater i EU kan f svrt att fullgra sina taganden br hanteras inom ramen fr det budgetpolitiska regelverket. Om det inte fungerar, kommer fljderna av en finanskris nd att bli vermktiga, oavsett om det finns verkliga fonder eller inte.

449

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Den nuvarande insttningsgarantifonden fr, frutom att placera p riksgldskonto, ocks placera i svenska statspapper. Som Insttningsgarantiutredningen konstaterade r det en ondig ordning fr en fond som frvaltar medel som tillhr staten. Kommittn anser drfr att den mjligheten tas bort och att de statspapper som finns i insttningsgarantifonden lses in och omvandlas till kontoplaceringar i Riksglden i samband med sammanslagningen. 12.3.3 Lnemjligheter

Kommittns bedmning: Till bankkrisreserven br knytas en obegrnsad kredit hos Riksglden fr att (i vart fall) tcka infrianden enligt insttningsgarantin. Insttningsgarantin har som ovan konstaterats stora likheter med en statlig garanti. Till varje statlig garantimyndighet r i dag knuten en garantireserv. Till dessa garantireserver frs influtna garantiavgifter medan eventuella infrianden belastar reserven. Fr att staten i varje gonblick ska kunna st fr sina (beslutade) taganden r det knutet en obegrnsad kredit till varje garantireserv. Av samma anledning har en obegrnsad kredit knutits till insttningsgarantifonden. Svl krediten som insttningsgarantisystemets utformning har beslutats av riksdagen. En sammanslagen bankkrisreserv br drfr enligt kommittns bedmning ges en motsvarande obegrnsad kredit fr att tcka infrianden i insttningsgarantin. ven stabilitetsfonden har i dag en motsvarande obegrnsad kredit. Vid lanseringen av regeringens stabilitetspakt i oktober 2008 ansgs det ndvndigt att ge regeringen i princip obegrnsade finansiella fullmakter fr att bekmpa krisen. Detta kan bedmas haft en lugnande inverkan p krisfrloppet. Krediten beslts av riksdagen. Till skillnad frn garantireserverna och insttningsgarantifonden s kan krediten i stabilitetsfonden anvndas till att bestrida utgifter fr specifika taganden som inte r beslutade av riksdagen. Regeringen kan sledes med std av de befogenheter som den fr i stdlagen besluta om omfattande stdtgrder utan att frst inhmta riksdagens godknnande. Detta avsteg frn normala konstitutionella principer

450

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

avspeglar den extraordinra naturen i stdlagen. Finansmakten, dvs. rtten att besluta om statens inkomster och utgifter, ligger hos riksdagen. Principen r s viktig att den r grundlagsfst (8 och 9 kap. regeringsformen). Man kan sledes ifrgastta om den nuvarande obegrnsade krediten fr stdndaml br vara permanent, eller om det r rimligt att terg till normala frhllanden nr krisen r ver. Kommittn avser att i sitt nsta betnkande i ett sammanhang diskutera frgor om finanskrislagstiftningens framtida utformning och huruvida lagstiftningen ska vara permanent eller av beredskapskaraktr, inklusive den obegrnsade krediten. Kommittn kan notera att det inte r sjlvklart att den nuvarande (och freslagna) krediten hos Riksglden r frenlig med EU-kommissionens frslag till krishanteringsdirektiv. Direktivfrslaget freskriver att fonden mste ha en kreditlina hos ett kreditinstitut, centralbanken eller hos tredje part. Det r oskert om Riksglden kan avses som tredje part i detta sammanhang. 12.3.4 Ingen terfring av medel till statskassan

Kommittns bedmning: De 15 miljarder kronor som initialt tillfrdes via anslag till stabilitetsfonden br inte terfras nu. Inte heller br ngon ersttning verfras fr de teckningsrtter regeringen verfrde till fonden i samband med Nordeas nyemission. Riksrevisionen har i sin rapport till regeringen freslagit att de 15 miljarder kronor som initialt tillfrdes stabilitetsfonden via anslag ska betalas tillbaka inklusive rnta. Enligt Riksrevisionen borde inte denna tgrd ha gett ngon effekt d fonden nd hade obegrnsad kredit i Riksglden. Dessutom r det ett uttalat syfte med finansieringsarrangemanget att den finansiella sektorn sjlva ska st fr kostnaderna fr stdtgrder. Vidare har Riksrevisionen ptalat att fonden i efterhand borde debiteras fr vrdet p teckningsrtterna som verlts till fonden i samband med att stabilitetsfonden deltog i Nordeas nyemission inom ramen fr kapitaltillskottsprogrammet.

451

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Den initiala verfringen Kommittn kan konstatera att Riksrevisionen har rtt i att det initiala bidraget till stabilitetsfonden p 15 miljarder kronor inte borde gett ngon extra trovrdighet till systemet utver vad fondens obegrnsade kredit hos Riksglden gav. Det r dock en bedmning gjord i efterhand och baserad p detaljerad kunskap om det statliga budgetsystemet och innebrden av att det finns ett konto i Riksglden med obegrnsad kredit. Den kunskapen besitter f personer och att i ett extremt oskert lge ta risken att det skulle uppst oskerhet om statens resurser att hantera krisen hade varit oklokt. Kommittn anser drfr att tgrden de facto bidrog till att lugna situationen hsten 2008. Det finns enligt kommittn heller inte anledning att nu dra tillbaka pengarna. Vr preliminra uppfattning r att mlnivn ska tas bort (se ovan). I s fall skulle ett beslut om att terta det initiala tillskottet inte f ngon reell effekt. Institutens avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot p kontot eller inte. Det kan emellertid finnas skl fr kommittn att senare omprva denna bedmning. Om EU:s krishanteringsdirektiv kommer att freskriva en mlniv i kombination med ex post-avgifter, finns skl att vervga en terfring, eftersom det skulle pverka avgifternas storlek. Om det slutliga EU-direktivet ger en skyldighet att lna ut hlften av de fonderade medlen till andra medlemsstater kan det likaledes finnas skl att omprva frgan, d en strre reserv kan innebra att svenska staten tvingas lna ut mer pengar. Teckningsrtterna Riksdagen beslt om den initiala verfringen till stabilitetsfonden p 15 miljarder kronor. verfringen av teckningsrtterna frn regeringen till stabilitetsfonden motsvarade en ytterligare frmgenhetsverfring till fonden p 45 miljarder kronor som beslutades av regeringen. Beslutet fattades utan att tillfrga riksdagen. Kommittns uppfattning r att detta beslut i princip borde ha understllts riksdagen. Den bedmningen saknar dock betydelse fr hur stabilitetsfondens tillgngar nu ska hanteras. Kommittns preliminra uppfattning r som ovan nmnts att det inte br finnas ngon mlsatt niv fr bankkrisreserven. Om den mlsatta nivn tas bort blir

452

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

frgan om terfring ointressant d den inte fr ngon reell effekt p institutens avgifter. Det kan finnas skl att senare omprva denna bedmning av samma skl som fr frgan om terfring av den initiala verfringen.

12.4
12.4.1

Nrmare om avgifterna
Kretsen avgiftsskyldiga

Kommittns bedmning: Insttningsgarantiavgift br betalas av alla institut som tar emot inlning p konto. Stabilitetsavgift br betalas av alla de institut som kan erhlla std. Det kan ifrgasttas om insttningsgarantiavgift alls behver tas ut av strre institut som betraktas som systemviktiga. I dessa fall kan det p goda grunder antas att insttningsgarantin aldrig kommer att utlsas. P samma stt kan ifrgasttas om mindre institut alls skulle belastas med stabilitetsavgift, d de med strsta sannolikhet aldrig kommer att komma i tnjutande av statligt std. Man skulle i teorin kunna tnka sig ett system dr mindre institut som tog emot inlning p konto bara betalade insttningsgarantiavgift, medan strre institut bara betalade stabilitetsavgift. Sm institut utan inlning skulle i en sdan ordning inte belastas med ngon avgift ver huvud taget. Tidigare har reglerande myndigheter undvikit att offentliggra vilka institut de anser vara systemviktiga d detta skulle kunna innebra incitament till kat risktagande i dessa institut. Nordea har emellertid av Financial Stability Board, FSB, nu frklarats vara systemviktig p global niv.24 De nya kapitaltckningsreglerna kommer drutver sannolikt att mjliggra srskilda pslag p kapitalkraven fr institut som myndigheterna bedmer vara systemviktiga. Det r sannolikt att denna mjlighet kommer att utnyttjas i Sverige. Inom kort kan sledes flera svenska institut frklaras systemviktiga.
24

Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions, FSB 2012-11-04. En uppdatering gjordes i Update of group of global systemically important banks (G-SIBs) den 2 november 2012.

453

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Staten kommer vid en kris i ett sdant institut med stor sannolikhet tvingas gripa in och p ngot stt se till att det kan fortstta sin verksamhet (om n mjligen med staten som gare). I dag skulle ett sdant std belasta stabilitetsfonden. De avgifter som betalats in till insttningsgarantifonden av dessa institut skulle frbli oanvnda. Ovan freslr vi emellertid att insttningsgarantifonden och stabilitetsfonden ska sls samman. De insttningsgarantiavgifter som betalats av ett institut som i efterhand visat sig vara systemviktigt kan d anvndas fr att finansiera andra typer av stdinsatser. Ovan har vi ocks konstaterat att det i EU:s frslag till krishanteringsdirektiv fresls att insttningsgarantifondens medel ska kunna anvndas fr en kapitalisering av ett institut genom en virtuell nedskrivning av insttarnas fordringar p ett institut. I stllet fr att insttarnas fordringar stts ned skulle insttningsgarantifonden tvingas betala in motsvarande belopp till institutet. Skulle en sdan mjlighet ppnas r detta nnu ett skl fr att ven systemviktiga institut ska betala insttningsgarantiavgift d inbetalda avgifter kan komma att anvndas vid en bail in. Sammanfattningsvis anser kommittn drfr att det inte finns anledning att undanta systemviktiga institut frn att betala avgift till insttningsgarantin. Det r ocks, enligt vr uppfattning, rimligt att ven mindre fretag betalar stabilitetsavgift. Kommittn kan konstatera att t.ex. ett kreditinstitut inte behver vara stort fr att anses vara systemviktigt. Vilka som kan rknas som systemviktiga avgrs av omstndigheterna runt omkring och kan frndras ver tid. Vid bedmningen mste hnsyn till exempel tas till det allmnna ekonomiska lget. Ett exempel r Carnegie som fick problem strax efter att Lehman Brothers gick i konkurs 2008. Hade Carnegie ftt problem ett halvr tidigare eller ett r senare hade fretaget sannolikt inte bedmts som systemviktigt. HQ Bank bedmdes till exempel inte vara det 2010, trots att banken var av samma storlek och karaktr som Carnegie. Ngon rimlig mjlighet att p frhand exakt peka ut vilka institut som kan tnkas bli systemviktiga efter ngra objektiva kriterier finns sledes inte. Ett stabilt finansiellt system r dessutom till frdel svl fr strre som mindre finansiella fretag. Samtligas finansieringsmjligheter gynnas till exempel av en stabilare marknad, vilket r ytterligare en anledning till att finansieringen av stdtgrderna inte enbart ska betalas av aktrer av en viss storlek. En avgrnsning

454

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

inom den nuvarande avgiftsskyldiga gruppen kreditinstitut skulle drutver med ndvndighet medfra godtycke och vara svr att motivera och drtill snedvrida konkurrensen. Man kan ocks konstatera att diskussionen inom EU handlar om att bredda kretsen av avgiftsskyldiga till vrdepappersinstitut, snarare n att begrnsa den. Kommittns grundlggande uppfattning r sledes att stabilitetetsavgift br betalas av de institut som kan komma i tnjutande av statligt std. Statligt std fr enligt stdlagen lmnas till kreditinstitut och till fretag, med ste i Sverige, som har inrttats av ett sdant institut som ett led i en rekonstruktion. Kommittn kommer att se ver stdlagen i sitt nsta betnkande och d terkomma till frgan om vilka fretag som ska betala stabilitetsavgift. Srskilt om Kommuninvest Kommuninvest Sverige AB har kommit in med en skrivelse till kommittn dr man fresprkar att institutet ska undantas frn stabilitetsavgift. Argumentet r att risken i institutets utlning r lg och medlemskommunerna garanterar utlningen. Kommuninvest pekar ocks p att stabilitetsavgiften innebr kade kostnader fr kommunsektorns finansiering. ven Sveriges Kommuner och Landsting har kommit in med en skrivelse i vilken organisationen med liknande argument begr att Kommuninvest undantas frn att betala stabilitetsavgift. Ovan har kommittn argumenterat fr att stabilitetsavgiften br tas ut frn samtliga kreditinstitut. Huvudsklet r att det inte kan uteslutas att ett institut kan komma f std, och att samtliga institut r beroende av att den finansiella stabiliteten upprtthlls. Dessa argument r tillmpliga ven p Kommuninvest. Det faktum att Kommuninvest, som enda kreditmarknadsfretag vid sidan av bostadsinstituten, inkluderades i det statliga garantiprogrammet under finanskrisen stder tesen att ven Kommuninvest kan komma att bli freml fr std. ven konkurrensskl talar fr att Kommuninvest br ges samma regler som andra kreditinstitut som lnar ut pengar till kommunsektorn. Att stabilitetsavgiften innebr en belastning p institutet som frdyrar kreditgivningen r ett faktum som gller samtliga institut som omfattas av avgiften och utgr enligt kommittns uppfattning inget argument fr ett srskilt undantag.

455

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

Kommittn kan emellertid konstatera att Kommuninvests verksamhet i vissa avseenden skiljer sig frn andra kreditmarknadsfretags. Det gller bl.a. kommunernas solidariska borgen. Vi kan ocks konstatera att motsvarande verksamhet organiserats och regleras p annat stt i andra lnder. Kommittn har dock inte sett det som sitt uppdrag att fresl ngra frndringar hrvidlag ven om sdana kan tnkas vara motiverade. Kommittn stannar vid den principiella uppfattningen att s lnge Kommuninvest r ett kreditmarknadsfretag s br fretaget omfattas av de regler som generellt gller denna typ av fretag. Kommuninvest fresprkar i andra hand en riskdifferentierad avgift som tar hnsyn till riskerna institutets affrsmodell. Frgan om riskdifferentiering behandlas i avsnittet nedan. 12.4.2 Riskdifferentierad insttningsgarantiavgift

Kommittns bedmning: Insttningsgarantiavgiften br vara finansierande och frskringsmssig (sjlvkostnadsprincipen). Den br utformas s att den ver tid frvntas tcka framtida infrianden samt systemets administrativa kostnader. Insttningsgarantiavgiften br riskdifferentieras. En utgngspunkt vid bestmmande av avgiften br vara Insttningsgarantiutredningens och Riksgldens frslag. Kommittn frordar att insttningsgarantiavgiften riskdifferentieras. Insttningsgarantiutredningens och Riksgldens frslag till riskjustering (se avsnitt 12.1.6) br vara utgngspunkten fr en sdan reform. Slunda frordar vi att avgifterna stts efter sjlvkostnadsprincipen och riskdifferentieras genom att anvnda en (intern) ratingmetod. De konsekvensberkningar som gjordes i samband med att frslaget presenterades fr ngra r sedan och behver uppdateras innan ett slutligt stllningstagande grs. I bilaga 5 till detta betnkande grs en versiktlig genomgng av utvecklingen fr insttningsgarantin sedan Insttningsgarantiutredningens frslag presenterades. Slutsatsen av denna genomgng r att staten i dag har en vsentligt hgre risk fr frvntade frluster n fr ngra r sedan. Det beror p flera faktorer:

456

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Inlningsvolymerna har vuxit. Den garanterade inlningen har kat kraftigt till fljd av ett antal regelndringar, bl.a. hjda takbelopp. Bankerna r mer riskfyllda (mtt som extern motparts-rating). Andelen garanterad inlning i de generellt sett mer riskfyllda kreditmarknadsbolagen har kat. Storbankerna har i kad utstrckning pantsatt sina tillgngar till andra fordringsgare vilket gjort att risken att insttningsgarantin ska frlora pengar vid ett eventuellt ersttningsfall kat. Kommittn bedmer att en riskdifferentierad insttningsgarantiavgift skulle pverka riskbengenheten hos vissa institut i nskvrd riktning. Det nuvarande systemet utan riskdifferentiering inbjuder till att institut finansierar riskfylld verksamhet med inlning. Instituten lockar till sig inlning med goda rntevillkor. Finansieringskostnaden r dock vsentligt lgre n om institutet vnt sig direkt till kapitalmarknaden. Insttarna r beredda att finansiera denna riskfyllda verksamhet i vetskap om att pengarna skyddas av en tredje part, insttningsgarantin. Systemet bidrar p detta stt till att risker byggs upp i dessa institut och i det finansiella systemet. Denna typ av riskuppbyggnad kan sgas ha bidragit till de ersttningsfall som frekommit inom ramen fr insttningsgarantin. En bttre prissttning av insttningsgarantin skulle motverka en fortsatt utveckling av detta slag. 12.4.3 Riskdifferentierad stabilitetsavgift?

Kommittns bedmning: Ett stllningstagande till om stabilitetsavgiften br riskdifferentieras och i s fall hur fr anst till dess det finns beslut om EU:s insttningsgaranti- och krishanteringsdirektiv.

Utredningens direktiv Enligt utredningsdirektivet ska kommittn utreda och fresl en riskdifferentierad avgift fr stabilitetsfonden. I direktivet anges att syftet med en riskavspeglande avgift ska vara att minska institutens

457

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

bengenhet att ta risk. Avgiften ska enligt direktivet fnga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersttningsprinciper samt hur vl tillgngar och skulder r matchade, liksom om det finns frpliktelser utanfr balansrkningen. versynen ska vidare innehlla en utvrdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget r ndamlsenligt utformat. I tidigare propositioner har regeringen frordat att sdana risker som r brukligt att beakta vid en traditionell kreditrating av fretag ska beaktas.25 I utredningsdirektivet anges till sist att dessa frgor diskuteras nrmare i EU och i globala internationella finansiella forum och att kommittn ska beakta den internationella utvecklingen i frgan. Ovan har kommittn konstaterat att nivn p stabilitetsavgiften i dag synes vara vlavvgd givet den mlsttning som ovan presenterats. Det konstateras emellertid ocks att det planerade krishanteringsdirektivet inom EU kan komma att innebra att den frvntade belastningen p fonden frndras. Infrs exempelvis ett skuldnedskrivningsinstrument torde den frvntade belastningen p fonden minska. Samtidigt kan fondmedel behva anvndas fr finansiering av finanskriskostnader i andra EU-lnder, vilket kan ka belastningen. Oskerhet finns ocks p EU-nivn om, och i s fall p vilket stt, insttningsgarantiavgiften ska riskdifferentieras. Oskerheten om vilka kostnader stabilitetsfonden kan komma att behva bra framver och om en styrande insttningsgarantiavgift ska introduceras innebr att kommittn inte anser det mjligt att i dag bestmma om en riskdifferentiering av stabilitetsavgiften br gras och i s fall hur en sdan differentiering br utformas. Kommittn frordar drfr att beslut om riskdifferentiering av stabilitetsavgiften fr avvakta till dess det planerade krishanteringsdirektivet beslutats. I stllet har kommittn valt att i detta delbetnkande fra ett mer allmnt resonemang om tnkbara modeller fr en riskdifferentiering.

25

Prop. 2008/09:61 s. 50 och prop. 2009/10:30 s.17 f.

458

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

Tnkbara avgiftsmodeller Garantiavgiftsmodellen Ett motiv fr finansiell reglering i allmnhet och stabilitetsavgiften i synnerhet r att det kan antas att staten kommer att rdda framfr allt en bank som rkar ut fr problem om det kan antas att ett fallissemang skulle ventyra den finansiella stabiliteten. I mnga fall (dock inte i Sverige) har svl bankernas gare som dess borgenrer rddats med statliga pengar.26 Denna implicita garanti frn staten ger bankens gare och finansirer incitament att ta hgre risk n vid frnvaro av en sdan implicit garanti. Fr den som finansierar banken med ln innebr det att denne r beredd att lna ut till en lgre rnta n den annars skulle gjort, vilket lockar banken till en hgre belning och drmed hgre risktagande. Konstruktionen av en stabilitetsavgift kan bidra till att stvja detta risktagande. Den nuvarande svenska stabilitetsavgiften r av denna anledning relaterad till institutens skuldsida. Avgiften kan uppfattas som en sorts garantiavgift dr staten tar betalt fr den implicita garantin till institutets borgenrer (kommittn vljer att kalla detta garantiavgiftsmodellen). I praktiken bidrar avgiften till att ka institutets upplningskostnad och motverkar drmed institutets vilja att belna sig och ta risk. Drmed kan den i ngon mn sgas vara styrande. Den styrande effekten avser dock endast storleken p skulderna. Genom en riskavspeglande avgift skulle instituten kunna ges incitament att ta mindre risk och den styrande effekten av avgiften kan drmed frvntas ka. En mjlighet som kommittn vervgt r att ge stdmyndigheten mandat till en riskdifferentiering av avgiften inom ett intervall, sg 0,00,1 procent baserad p samma interna ratingmetod som fresls fr insttningsgarantin under restriktionen att det samlade uttaget ven fortsatt skulle uppg till nuvarande avgiftsuttag p 0,036 procent av institutens skulder. Principerna bakom en sdan modell sammanfaller med dem som skissas i utredningsdirektiven. Frdelen med modellen skulle vara att den skulle ge instituten visst incitament att dra ned riskerna. Kommittn kan emellertid konstatera att en differentiering inom nmnda intervall endast
26

I Sverige har staten, svl under krisen under 1990-talet som under den senaste krisen, skyddat (de icke efterstllda) borgenrerna, men inte garna (Gota Bank och Carnegie Investment Bank AB).

459

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

skulle f en marginellt styrande effekt. Avgiften r s liten att den torde betraktas som nrmast ovidkommande nr ett institut bestmmer vilken belningsgrad det vill ha. Om EU:s krishanteringsdirektiv innebr att riskerna fr staten minskar och att den genomsnittliga nivn p stabilitetsavgiften skruvas ned frn dagens niv, kommer den styrande effekten p instituten att bli nnu mindre och motiven fr en riskdifferentiering minska ytterligare. Fr att f en styrande effekt mste den genomsnittliga nivn, och/eller den vre grnsen fr den riskjusterade avgiften, hjas vsentligt. Kommittn vill ocks peka p att krishanteringsdirektivets frslag till skuldnedskrivningsinstrument skulle f betydande effekter fr institutens finansieringskostnader. Investerare i t.ex. bankobligationer skulle krva hgre rnta som kompensation fr risken fr nedskrivning. En sdan ordning skulle innebra en kning av finansieringskostnaderna som vida verstiger stabilitetsavgiftens nuvarande storlek. Hr pratar vi om effekter som kan tnkas vara mer n 10 gnger s stora som den nuvarande stabilitetsavgiftsnivn. Ett skuldnedskrivningsinstrument minskar sledes behovet att styra bankernas riskbeteende. Kommittn vill vidare ppeka att ett infrande av en garantimodell fr stabilitetsavgiften skulle innebra att de stora svenska bankerna skulle ges en lgre procentuell avgift n i dag, medan de mindre instituten generellt skulle f en frhjd avgift, ven om enskilda undantag kan finnas. Effekten uppkommer d de stora bankerna generellt sett har en bttre kreditvrdighet n de mindre instituten. Modellen skulle kunna uppfattas som kontraintuitiv och som orttvis gentemot de mindre instituten, d det r mer sannolikt att stabilitetsfondsmedel kommer anvndas fr att rdda ett strre institut. Ett konsekvent stllningstagande fr garantiavgiftsmodellen skulle innebra att avgiftsunderlaget till stabilitetsavgiften skulle behva justeras. Det gller srskilt om en riskdifferentierad insttningsgarantiavgift introduceras. Dagens avgiftsunderlag fr stabilitetsfonden innefattar nmligen sdana garanterade insttningar som redan omfattas av insttningsgarantin d dessa r en del av vissa kreditinstituts skuldposter. De kreditinstitut som tar emot garanterade insttningar betalar sledes bde insttnings-garantiavgift och stabilitetsavgift baserade p samma insttningar. Kommittn anser att dubbla avgifter inte ska tas ut fr de garanterade

460

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

insttningarna. De garanterade insttningarna br sledes exkluderas frn avgiftsunderlaget fr stabilitetsavgiften. Fr det fallet garanterade insttningar exkluderas ur avgiftsbasen och man nskar behlla samma genomsnittliga avgiftsuttag mste stabilitetsavgiftens procentsats hjas fr att lika mycket medel ska samlas in p samma tid. En justering frn 0,036 till 0,042 procent skulle ungefrligen ge samma avgiftsuttag i kronor. En sdan tgrd skulle pverka frdelningen av uttaget mellan instituten institut som tar emot mer inlning n genomsnittligt skulle f en lgre avgift, medan institut med mindre inlning n genomsnittet skulle f en hgre avgift. Sparbanker, medlemsbanker och bankaktiebolag skulle slunda f snkt avgift medan kreditmarknadsbolag skulle f hjd avgift. De fyra stora bankkoncernerna skulle sammantaget f en hjd avgift avgiften skulle visserligen snkas fr bankaktiebolagen i koncernerna, men detta kompenseras av att bostadsinstituten skulle f en hgre avgift. Systemviktighetsmodellen En annan modell fr stabilitetsavgiften som kommittn diskuterat vore att dela in instituten i olika kategorier efter systemviktighet efter en fastslagen metodik och drefter vlja olika procentuella avgifter fr de olika kategorierna, utan ytterligare riskdifferentiering. En sdan modell skulle komma till rtta med problemet att de institut som har strst sannolikhet att f std fr betala lgst procentuell avgift. Den skulle ocks innebra frdelar fr mindre institut i sin konkurrens med de strre. Modellen har dock den uppenbara nackdelen att den inte skulle ge incitament fr instituten att minska sitt risktagande utan endast ge incitament att inte vxa sig s stora att en avgiftstrskel passeras. Likviditetsavgiftsmodellen Kommittn har ven analyserat en annan utformning p stabilitetsavgiften. I EU-kommissionens frslag till krishanterings-direktiv ges frslag om att undanta kort finansiering med lptid under en mnad frn mjligheten till konvertering eller nedskrivning. Det skulle i s fall ge instituten incitament att frkorta lptiden p sin finansiering d kort finansiering skulle bli relativt sett billigare. En

461

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

hgre likviditetsrisk skulle i sin tur ka srbarheten fr instituten i hndelse av en systemkris med minskat frtroende och strre svrigheter till finansiering p interbankmarknaden. Hr skulle en modifierad stabilitetsavgift kunna ges en roll. En mjlighet vore att begrnsa avgiftsbasen till enbart korta skulder med lptid under 30 dagar. Frn avgiftbasen skulle vissa obeskattade reserver, koncerninterna skulder, skulder till fljd av repor och derivatkontrakt, leverantrsskulder, lnerelaterade skulder, skatter och sociala avgifter etc. dras av. Stdmyndigheten skulle kunna ges mjligheter att via freskrifter freskriva avgiftsbasens mer exakta utformning. Med en sdan utformning skulle stabilitetsavgiften ha utsikt att ge en annorlunda och vsentligt starkare styrande effekt n dagens avgift. Denna avgift skulle nu styra mot minskad likviditetsrisk i bankerna, snarare n minskad belning. Kalibreringen av avgiftens storlek skulle emellertid bli en utmaning. Om avgiften fr en styrande effekt s att likviditetsrisken i instituten minskar kommer intkten bli motsvarande lgre. Enligt kommittn vore detta inte ett problem, utan en nskad utveckling. Dagens avgift berknas en gng per r med rsbokslutet som grund. Om en likviditetsavgift skulle infras mste fler mttidpunkter introduceras under ret. Att endast ha en enda mtpunkt per r skulle inbjuda till temporra justeringar ver bokslutet i syfte att minska avgiftens storlek. Kommittn frordar emellertid inte denna modell, tminstone inte de nrmast ren. Inom ramen fr Basel III och CRD IV pgr fr nrvarande ett arbete med att nrmare faststlla krav p bankernas likviditet. Dessa krav r inte slutligen bestmda, men frvntas bli vsentligt strngare n dagens krav. Finansinspektionen har valt att g i frvg p detta omrde och har introducerat en ny likviditetsreglering. Effekterna av dessa inhemska och de kommande EU-kraven r oknda. Att i detta lge introducera ytterligare ett instrument en styrande avgift med samma syfte som likviditetsregleringen, r olmpligt. Det vore p grnsen till omjligt att bedma konsekvenserna av ett sdant frslag.

462

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

12.4.4

Utvecklingen inom EU

Det br srskilt uppmrksammas att EU-kommissionens utkast till krishanteringsdirektiv ocks inkluderar finansiella holdingbolag och vrdepappersinstitut i kretsen som kan bli freml fr statliga krishanteringstgrder. Vidare har FSB rekommenderat att ocks frskringsbolag och finansiella infrastrukturfretag br kunna bli freml fr kristgrder. Inom EU pgr en diskussion om hur ven dessa typer av fretag ska kunna inkluderas i unionens krisramverk. Vi anser att avgiftsskyldigheten br utvidgas till dessa typer institut om de enligt framtida regelverk kan bli freml fr std. I detta fall mste avgiftsbasen fr stabilitetsavgiften ses ver. Det gr inte p samma stt som fr kreditinstitut att relatera riskerna i dessa institut till fretagens skuldsida.

12.5
12.5.1

Frndringar i nuvarande avgiftssystem

Stabilitetsavgift fr institut som haft tillstnd del av r

Kommittns frslag: Ett fretag som bara under en del av ett rkenskapsr har tillhrt ngon av de fretagskategorier som kan f std, ska betala avgift bara fr den delen av ret. Avgiften fr ett avgiftsskyldigt fretag vars tillstnd terkallats under rkenskapsret ska baseras p balansrkningen fr fregende rkenskapsr (ingende balans). Stdmyndigheten ska besluta att stta ned stabilitetsavgiften fr den som varit avgiftsskyldig bara under en del av ett rkenskapsr och har upphrt med verksamheten fre utgngen av det rkenskapsr som avgiftsuttaget avser, om det bedms vara skligt med hnsyn till den avgiftsskyldiges finansiella stllning under rkenskapsret eller andra omstndigheter. Sklen fr kommittns frslag: Enligt stdlagen ska stabilitetsavgift betalas av kreditinstitut och fretag som har inrttats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. Avgiften ska betalas fr varje rkenskapsr, men i efterskott. Exempelvis avser den avgift som betalas in under 2013 rkenskapsret 2012 och grundar sig p den balansrkning som faststllts fr 2012. Om ett rkenskapsr har omfattat en lngre eller kortare tid n 12 mnader framgr det av stdlagen att stabilitetsavgiften ska kas

463

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

respektive minskas i frhllande till rkenskapsrets lngd. Som exempel p d rkenskapsrets lngd kan vara kortare n ett r nmns i frarbetena situationen att verksamheten inleds en bit in p ett kalenderr. Stabilitetsavgiften ska i ett sdant fall minskas med beaktande av det faktiska rkenskapsrets lngd. Omfattar det t.ex. bara sex mnader ska stabilitetsavgiften sledes halveras.27 I detta fall bestms avgiftsunderlaget fr startret med utgngspunkt frn den balansrkning som faststlls senare samma r. Frarbetena anger emellertid inte nrmare om den beskrivna principen gller bde nr bolaget brja driva verksamhet i anslutning till sitt bildande och nr ett bolag som tidigare drivit annan verksamhet vergr till att bli avgiftspliktigt, t.ex. ett vrdepappersbolag som blir en bank. I det sistnmnda fallet r rkenskapsrets lngd inte frndrat, men dremot har bolaget rtt till std bara under en del av ret. Under ett r tillkommer det inte bara kreditinstitut. Vissa institut upphr ocks att vara kreditinstitut till fljd av att Finansinspektionen terkallar tillstndet. Fretag som har inrttats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion kan ocks komma att upphra med verksamheten till fljd av att rekonstruktionen avslutats. ven i dessa fall bedrivs den avgiftspliktiga verksamheten bara under en del av ett rkenskapsr, men i dessa fall har den upphrt innan balansrkningen fr samma r ska upprttas. Stdlagen reglerar det som gller om ett rkenskapsr har omfattat en lngre eller kortare tid n 12 mnader. ven om mycket talar fr att samma princip ska glla fr en avgiftspliktig som omfattas av lagen bara under en del av rkenskapsret, framgr det fr nrvarande inte tydligt av stdlagen hur stabilitetsavgiften ska bestmmas fr sdana fretag, varken vad gller en eventuell proportionering av avgiften eller rrande avgiftsunderlaget. Kommittn anser att det r rimligt att ett finansiellt fretag ska betala avgift fr den tid som fretaget har omfattats av stdlagen och har kunnat f std. Fr fretag som omfattats av stdlagen under del av ett rkenskapsr br stabilitetsavgiften proportioneras i frhllande till tidpunkten fr Finansinspektionens beslut om att ge eller terkalla tillstnd. Eftersom avgiften tas ut i efterskott br det ven frtydligas att avgiftsplikten gller ven om fretaget ftt tillstndet terkallat och inte lngre kan f std. Samma princip br tillmpas fr fretag som har upphrt att vara inrttade av ett
27

Prop. 2009/10:30 s. 35.

464

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. Frtydligandet br gras genom att det tas in en bestmmelse som innebr att ett fretag som bara under en del av ett rkenskapsr har tillhrt ngon av de fretagskategorier som kan f std, ska betala avgift bara fr den delen av ret. Kommittn anser emellertid att det skulle kunna f onskade konsekvenser att basera avgiften, ven fr fretag som inte lngre har tillstnd, p basis av balansrkningen vid rkenskapsrets utgng. Det skulle nmligen kunna innebra att avgiften baseras p en helt eller delvis annan verksamhet n den som bedrevs med tillstnd. Kommittn freslr drfr att fr ett kreditinstitut vars tillstnd terkallats ska balansrkningen vid frra rsbokslutet (ingende balans) ligga till grund fr berkning av avgiften. Samma princip br glla om ett fretag som inrttats fr rekonstruktion upphr med verksamheten. Ett alternativ hade kunnat vara att basera avgiftsberkningen p en balansrkning som upprttas i anslutning till att tillstndet terkallas. Fr att inte ka fretagens administrativa brda genom att stlla krav p srskilda balansrkningar, har kommittn dock stannat vid den lsning som freslagits i det fregende, dvs. att basera avgiftsuttaget p fregende rs balansrkning. Ett fretag som avser att upphra med en tillstndspliktig verksamhet torde inte ka utan snarare minska sin tillstndspliktiga verksamhet fram till avvecklingen. Fr ett fretag som upphr med sin tillstndstndspliktiga verksamhet under ett rkenskapsr br det drfr finnas en mjlighet att f stabilitetsavgiften nedsatt. Ett sdant beslut br kunna verklagas. 12.5.2 Justerad avgiftsbas fr stabilitetsavgiften

Kommittns frslag: Avsttningar i balansrkningen fr framtida stabilitetsavgiftsbetalningar ska exkluderas ur stabilitetsavgiftsberkningen. Vidare fresls frtydliganden avseende minskning av avgiftsunderlaget fr efterstllda skuldfrbindelser. Sklen fr kommittns frslag: Avgiftsunderlaget fr stabilitetsavgiften utgrs av summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsttningar (dock inte obeskattade reserver) vid utgngen av

465

Finansieringsarrangemang

SOU 2013:6

rkenskapsret enligt faststlld balansrkning. Fr en avgiftsskyldig som ingr i en koncern ska avgiftsunderlaget minskas med skulder till andra avgiftsskyldiga fretag i koncernen. Avgiftsunderlaget ska ocks minskas med efterstllda skuldfrbindelser som fr ing i kapitalbasen enligt lagen om kapitaltckning och stora exponeringar. Fr kreditinstitut till vilket Riksglden utfrdat garanti fr skuldfrbindelser ska ett genomsnitt av det under ret garanterade beloppet rknas av frn underlaget. Avsttningar fr stabilitetsavgift Kreditinstituten mste enligt de redovisningsprinciper som gller reservera fr upplupna stabilitetsavgifter. Det innebr att dessa reserveringar ingr i underlaget fr berkning av stabilitetsavgiften. Kommittn anser att detta inte r en rimlig ordning och freslr drfr att sdana reserveringar exkluderas ur avgiftsunderlaget. Efterstllda skuldfrbindelser Av frarbetena till stdlagen framgr att det statliga tagandet inte ska omfatta aktiekapitalet d det r rent riskkapital och en aktiegare alltid riskerar att frlora sitt satsade kapital. Utver aktiekapitalet finns ett antal ln som har karaktren av riskkapital. Till dessa tillskott hr sdana efterstllda skuldfrbindelser som enligt Finansinspektionens freskrifter fr ing i ett kreditinstituts kapitalbas. Det finns emellertid begrnsningar av hur stor andel av kapitalbasen som fr best av efterstllda skuldfrbindelser och hr skiljer sig bestmmelserna t beroende p om skuldfrbindelserna ingr i det primra eller det supplementra kapitalet. Att skuldfrbindelserna kan anvndas fr frlusttckning gr att de har karaktr av riskkapital och drfr inte br omfattas av det statliga tagandet. Drmed br de heller inte vara avgiftsgrundande. Betrffande avdraget fr efterstllda skuldfrbindelser anges i stdlagen att avdrag ska gras fr sdana efterstllda skuldfrbindelser som fr ing i ett kreditinstituts kapitalbas. Det kan dock finnas efterstllda skuldfrbindelser som i sig skulle kvalificera fr att ing i kapitalbasen, men nd inte fr rknas in i densamma. Detta beror p att sdana skuldfrbindelser bara fr

466

SOU 2013:6

Finansieringsarrangemang

utgra en viss andel av kapitalbasen. Frgan r om avdrag ska f gras fr sdana skuldfrbindelser som uppfyller villkoren fr att rknas in i kapitalbasen, men dr kvoten r fylld. Frarbetena till stdlagen talar fr att avsikten har varit att alla efterstllda skuldfrbindelser som uppfyller villkoren fr att inrknas i ett instituts kapitalbas ska avrknas avgiftsunderlaget, eftersom staten sannolikt inte kommer att skydda ngra sdana skuldfrbindelser. Lagtexten r dock inte lika tydlig p denna punkt. Kommittn anser att stdlagen br frtydligas och freslr att det fulla vrdet av en efterstlld skuldfrbindelse ska kunna dras av frn avgiftsunderlaget under frutsttning att den r konstruerad s att den uppfyller villkoren fr att f ing i kapitalbasen enligt kapitaltckningslagen, oavsett om den faktiskt rknas in i kapitalbasen.

467

13

Myndigheternas uppdrag

I det fregende har vi angett roller och uppgifter som vi anser att de olika myndigheterna br ha nr det gller finansiell stabilitet. I detta kapitel drar vi slutsatser om vilken betydelse det br ha fr deras uppdragsbeskrivningar. Fr att underltta framstllningen brjar vi med att kort redovisa de olika myndigheternas uppgifter. Fr att ge en fullstndig bild beskrivs ven regeringens och regeringskansliets roll.

13.1

Roller och uppgifter

Finansiell stabilitet r ett statligt ansvar. Riksdagen r det statsorgan som har lagstiftningsmakten och finansmakten. Regeringen styr riket under ansvar infr riksdagen.1 Under regeringen lyder de statliga frvaltningsmyndigheterna utom riksdagens myndigheter. Regeringen r ansvarig infr riksdagen fr sina egna tgrder och de tgrder som dess frvaltningsmyndigheter vidtar. Riksdagens myndigheter, t.ex. Riksbanken, ansvarar direkt infr riksdagen. Riksdagen har beslutat att mlet fr det finansiella systemet ska vara ett stabilt finansiellt system som prglas av hgt frtroende med vl fungerande marknader som tillgodoser hushllens och fretagens behov av finansiella tjnster samtidigt som det finns ett hgt skydd fr konsumenter.2 I det fljande behandlar vi mer i detalj regeringens och frvaltningsmyndigheternas olika uppgifter.

1 2

1 kap. 6 regeringsformen. Prop. 2012/13:1 utg.omr. 2, bet. 2012/13:FiU2, rskr. 2012/13:132.

469

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

13.1.1

Regeringen och Regeringskansliet

Regeringen Vad som avses med bestmmelsen i regeringsformen om att regeringen styr riket framgr inte uttryckligen av lagtexten eller frarbetena. I regeringens styrfunktion kan emellertid sgas ing alla uppgifter som r ndvndiga fr att styra riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utfras av ngot annat organ. Frvaltningsmyndigheterna r regeringens verktyg och str till dess frfogande fr att styra riket. Av detta fljer att regeringen r ansvarig fr genomfrandet av det allmnnas tagande om detta inte uttryckligen tillkommer riksdagen, kommunerna, domstolarna eller ngon annan myndighet.3 Regeringen r dock i sitt styrande av riket bunden av bestmmelser i regeringsformen och i olika lagar.4 Till sin hjlp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, bl.a. Finansinspektionen och Riksglden. Myndigheterna har som huvudregel lydnadsplikt mot regeringen och r skyldiga att flja regeringens direktiv. En viktig begrnsning av regeringens direktivrtt finns i 12 kap. 2 regeringsformen. Enligt den bestmmelsen fr varken regeringen eller ngon annan myndighet eller riksdagen bestmma hur en frvaltningsmyndighet i ett srskilt fall ska besluta i ett rende som rr myndighetsutvning mot en enskild eller mot en kommun eller som rr tillmpningen av lag.5 I sdana renden ska myndigheten inte acceptera aktiv inblandning och styrning.6 Instruktionsfrbudet utesluter dock inte att en myndighet som ett led i att skaffa sig ett tillrckligt bra beslutsunderlag har en dialog med andra myndigheter. Riksbanken r en myndighet under riksdagen och regeringen har drfr utan lagstd inte mjlighet att ge direktiv till Riksbanken. Fr Riksbanken gller vidare enligt 9 kap. 13 regeringsformen ett srskilt oberoende fr penningpolitiken. Bestmmelsen i 12 kap. 2 regeringsformen r tillmplig p Riksbanken. Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken har tilldelats olika uppgifter i arbetet med finansiell stabilitet men ingen av dessa
3 4

Bet. 2005/06:KU8 s. 38. 1 kap. 1 tredje stycket regeringsformen. 5 Bestmmelsen frbjuder ven en kommuns beslutande organ att agera p detta stt. 6 Heckscher,S. Lydnadsplikt, sjlvstndighet och ministerstyre Festskrift till Johan Hirschfeldt (2008), s. 147.

470

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

myndigheter har det samlade ansvaret fr den finansiella stabiliteten. Uppgiften att upprtthlla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser ingr i stllet i regeringens uppdrag att styra riket.7 Regeringen ansvarar med andra ord fr att resultatet av det samlade arbetet med finansiell stabilitet som utfrs av myndigheterna nr upp till det ml som har stllts upp av riksdagen och har ansvaret att agera om det inte gr det. Regeringen har dessutom genom lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen) tilldelats ett antal konkreta befogenheter fr att motverka risken fr en allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige. Regeringen ansvarar infr riksdagen fr allt som dess myndigheter gr, utom p det omrde dr frvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gller, dvs. i frga om beslut i srskilt fall som rr myndighetsutvning eller tillmpning av lag. Nr uppgifter har delegerats till en frvaltningsmyndighet under regeringen, mste regeringen fatta de beslut som behvs fr att styra myndighetens verksamhet, t.ex. i form av freskrifter. Kommittn anser att det finns skl att se ver stdlagen men att det br gras i samband med att ett nytt regelverk fr rekonstruktion och avveckling av vissa finansiella fretag infrs. Vi kommer drfr att berra regeringens konkreta uppgifter ven i vrt nsta betnkande. Regeringskansliet Regeringskansliet ska bereda regeringsrenden och i vrigt bitrda regeringen och statsrden i deras verksamhet.8 Till Regeringskansliet, som r en myndighet, hr fackdepartementen.9 Regeringen bestmmer vilka departement som ska finnas och vilka sakfrgor som faller under respektive departement. P ett departement kan det finnas mer n ett statsrd. Finansdepartementet har tilldelats frgor som rr finansmarknaden och finansiell stabilitet. Till det departementet hr myndigheterna Finansinspektionen och Riksglden. Som framgr av kapitel 10, anser kommittn att Regeringskansliet br f mjlighet till en observatrsroll i makrotillsynsrdet.
7

Se ven Konstitutionsutskottets uttalande betrffande tsunamikatastrofen i bet. 2005/06:KU8 s. 39. 8 7 kap. 1 regeringsformen och frordningen (1996:1515) med instruktion fr Regeringskansliet. 9 Se bl.a. 7 kap. 1 regeringsformen och frordningen med instruktion fr Regeringskansliet.

471

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

Regeringskansliet via Finansdepartementet r bara regeringens beredningsorgan i frgor som rr finansmarknaden och finansiell stabilitet. De uppgifter som regeringskansliet via Finansdepartement utfr i sitt arbete fr finansiell stabilitet, utfr den allts fr regeringens rkning. 13.1.2 Finansinspektionen

Finansinspektionens nuvarande uppgifter beskrivs i kapitel 7. Som framgr dr ansvarar Finansinspektionen fr vad som ibland benmns mikrotillsyn (se tabell 1), dvs. tillsynen, regelgivningen och tillstndsprvningen som rr enskilda finansiella marknader och finansiella fretag. Inspektionen har ocks mjlighet att vidta tgrder mot de fretag som str under tillsyn och som inte uppfyller de krav som stlls. Enligt frordningen (2009:93) med instruktion fr Finansinspektionen, har inspektionen i uppgift att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Myndigheten ska srskilt svara fr att flja och analysera utvecklingen inom ansvarsomrdet. Om inspektionen bedmer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt pverka det svenska finansiella systemets funktionsstt, ska regeringen underrttas. Kommittn freslr inga frndringar av Finansinspektionens uppgifter betrffande tillsyn, regelgivning, tillstndsprvning eller ingripandemjligheter. Vi freslr dock att Finansinspektion inom ramen fr en ny makrotillsynsstruktur ska, med utgngspunkt frn sitt tillsynsperspektiv och tillsammans med bl.a. Riksbanken, verka fr kad kunskap om systemrisker och utvecklingen av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder. ven om detta r en ny lagreglerad uppgift fr Finansinspektionen, innebr arbetet inte i praktiken ngon utvidgning av Finansinspektionens mandat. Finansinspektionen deltar redan i dag i ett liknande arbete inom ramen fr Samverkansrdet, likaledes i samarbete med Riksbanken.

472

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

13.1.3

Riksglden

Riksgldens uppgifter p det hr omrdet beskrivs i kapitel 9. I frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret, framgr att Riksglden r stdmyndighet enligt stdlagen. Till de befogenheter som tilldelas myndigheten i den lagen hr bl.a. att begra att prvningsnmnden prvar ett avtal om statligt std fr kreditinstitut och att besluta om storleken p den stabilitetsavgift som kreditinstituten ska betala. I Riksgldens instruktion anges vidare att myndigheten r garantimyndighet fr insttningsgarantin och investerarskyddet. Riksglden ska, mot bakgrund av sina uppgifter som garantimyndighet och stdmyndighet, delta i utredning och planering av stdverksamhet i frgor som rr bankoch kreditvsendet. Riksglden har dock inte, till skillnad frn Finansinspektionen, ngot uttryckligt uppdrag att arbeta fr finansiell stabilitet. Det fljer dock av stdlagen att den myndighet som r stdmyndighet enbart fr vidta tgrder nr det behvs fr att motverka en risk fr allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige. Regeringen har med std av stdlagen fattat beslut om frordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. (garantiprogrammet) och frordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (kapitaltillskottsprogrammet). Riksglden fattar beslut om std och ingr de avtal som behvs enligt bda dessa program, men regeringen ska godknna avtalsvillkoren fr kapitaltillskott enligt kapitaltillskottsprogrammet innan Riksglden fr fatta beslut om det. Bde garantiprogrammet och kapitaltillskottet r i dag stngda fr nyteckning och det krvs ett regeringsbeslut fr att ppna dem igen. Regeringen har ven med std av stdlagen fattat beslut om frordningen (2008:820) om statligt std till kreditinstitut. Riksglden fattar beslut om std enligt den frordningen, men ett sdant beslut frutstter att regeringen godknner avtalsvillkoren fr stdet. Riksglden har drfr i dag begrnsade befogenheter att fatta beslut om std. Kommittn frslr inte i detta betnkande ngra frndringar av Riksgldens uppgifter. Som redan nmnts anser vi att det finns anledning att se ver stdlagen i samband med att en ny ordning fr rekonstruktion och avveckling av vissa fretag infrs. I det sammanhanget kommer det behva vervgas dels om stdmyndigheten eller ngon annan myndighet ska vara ansvarig fr att hantera sdana renden, dels om Riksglden ska vara std-

473

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

myndighet och/eller krishanteringsmyndighet eller om ngon annan myndighet br tilldelas dessa uppgifter. 13.1.4 Riksbanken

Riksbankens nuvarande uppgifter beskrivs i kapitel 8. Dr framgr att Riksbanken, vid sidan om mlet om ett fast penningvrde, har till uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Uppgiften har enligt Riksbanken en vid innebrd och omfattar i praktiken ett ansvar fr att frmja stabiliteten i det finansiella systemet.10 Riksbankens tolkning av uppgiften har vunnit en bred acceptans.11 Det har emellertid ocks konstaterats att det r oklart vad som mer precist ingr i Riksbankens uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende.12 Det praktiska arbetet inom ramen fr uppgiften omfattar enligt Riksbankens rsredovisning13 ett flertal olika deluppgifter: 1. Frebyggande arbete, nmligen att a. lpande analysera och vervaka utvecklingen svl i det finansiella systemet som i ekonomin i vrigt samt sprida information och kunskap och resultaten av detta arbete, b. frebygga hot mot den finansiella stabiliteten genom att informera och varna fr risker som byggs upp, och c. pverka det finansiella regelverket s att det bidrar till stabilitet och effektivitet.

10

Riksbankens rsredovisning 2011, s. 3 och 33. Liknande beskrivningar finns i flera tidigare rsredovisningar. Se ven rapporten Riksbanken och finansiell stabilitet, 2010, s. 3, webbversion, http://www.riksbank.se/Upload/Dokument_riksbank/Kat_publicerat/Rapporter/2010/riks banken_och_finansiell_stabilitet_2010.pdf. 11 Se exempelvis verenskommelse mellan Regeringskansliet (Finansdepartementet), Sveriges riksbank, Finansinspektionen och Riksgldskontoret fr samarbete om finansiell stabilitet och krishantering, Direktiv fr utvrdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010, bilaga 4 i Rapport 2010/11:RFR5 och direktiven till Finanskriskommittn (Dir 2011:6) s. 15. 12 Se fotnot 15 och Utvrderingen av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005-2010 s. 44 f. Se ven Riksbankens framstllning till riksdagen Framstllning om vissa utredningsbehov med anledning av finanskrisen, 2009/10:RB4. 13 Riksbankens rsredovisning fr 2011 s. 33 ff.

474

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

2. Krishantering, nmligen hantering av en finansiell kris om en sdan uppstr till exempel genom att vid behov p olika stt tillfra likviditet till det finansiella systemet. 3. Operativa uppgifter, nmligen att a. ge ut sedlar och mynt, och b. tillhandahlla ett centralt betalningssystem som banker och andra aktrer kan anvnda fr att gra stora betalningar. Kommittn delar bedmningen att uppgiften att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende ska tolkas brett som ett uppdrag avseende finansiell stabilitet. Vrt frslag innebr inte heller ngra egentliga frndringar av Riksbankens arbete med finansiell stabilitet. Vi har dock strvat efter att frtydliga beskrivningen av vad Riksbanken ska gra i lagtexten. Vi klargr att Riksbanken fr vidta tgrder fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Som en del i sitt frebyggande arbete fr finansiell stabilitet ska Riksbanken inom ramen fr en ny makrotillsynsstruktur, med utgngspunkt frn sitt riksbanksperspektiv och tillsammans med bl.a. Finansinspektionen, verka fr kad kunskap om systemrisker och utvecklingen av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder. Ett liknande samarbete finns inom ramen fr samverkansrdet. 13.1.5 versikt av uppgifter

Med utgngspunkt frn de uppgifter som finns i dag plus de som kommittn freslr, skulle en versiktlig kartbild av rollfrdelningen bli enligt tabln nedan.

475

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

*Bemyndigandet r i huvudsak begrnsat till frfattningar om RIX-systemet och rtten till information. ** Garantiprogrammet och kapitaltillskottsprogrammet r stngt fr nyteckning. Det krvs drfr regeringsbeslut fr att Riksglden ska kunna fatta beslut om std. *** kapitaltillskott enligt kapitaltillskottsprogrammet och kapitaltillskott enligt frordningen om statligt std till kreditinstitut. Bda krver att regeringen godknner avtalsvillkoren.

13.2

Samma uppdrag olika roller

Kommittns bedmning: Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken br var och en ha uppdraget att utifrn sin srskilda roll och de medel som myndigheten tilldelats arbeta fr ett stabilt och vl fungerande system. Sklen fr kommittns bedmning: Som framgr av beskrivningen i fregende avsnitt har Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken delvis olika roller i arbetet med det finansiella systemet och dess stabilitet. ven om uppgifterna och verktygen skiljer sig t mellan myndigheterna, handlar det om att bidra till samma vergripande ml, nmligen ett stabilt finansiellt system. Enligt vr mening br myndigheternas uppdrag komma till uttryck i lag eller frfattning.

476

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

Av Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken r det bara Finansinspektionen som har en uppdragsformulering som avser finansiell stabilitet. Myndigheten ska nmligen ... arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Enligt vr bedmning beskriver det vl vad Finansinspektionens och de vriga myndigheternas uppdrag gllande finansiell stabilitet br avse och utgr drfr en lmplig utgngspunkt fr en framtida reglering. Uttrycket arbeta fr har samma innebrd som exempelvis uttrycken, verka fr eller frmja. Alla uttrycksstt talar om vad myndigheten ska gra. Det r dock mindre lmpligt att anvnda uttryckssttet ansvara fr eftersom inte ngon av myndigheterna ensam har ansvaret fr den finansiella stabiliteten. Var och en av myndigheterna har dock liksom aktrerna p marknaden ansvar fr att fullgra de uppgifter de tilldelats. Ordet stabilt innebr enligt vr mening att systemet ska ha en robusthet som gr att det kan fungera ven nr det utstts fr pfrestningar. Detta synstt kommer bl.a. till uttryck i Riksbankens definition av finansiell stabilitet: att det finansiella systemet kan upprtthlla sina grundlggande funktioner och dessutom har motstndskraft mot strningar som hotar dessa funktioner.14 Kommittn anser att denna definition av finansiell stabilitet vl fngar begreppets innebrd. Uttrycket vl fungerande ska fnga upp att den finansiella sektorn ska uppfylla flera mlsttningar, dr stabilitet r en viktig sdan men inte den enda. Om stabilitetsmlet r det enda mlet kan det ju i princip uppns genom s drakoniska krav p stabilitet att det finansiella systemet inte kan fungera effektivt. Eftersom stabiliteten allts mste vgas mot andra ml, br detta ocks komma till uttryck i den vergripande mlformuleringen. Vi freslr drfr att Finansinspektionen, Riksbanken och Riksglden br ha en i princip likalydande uppdragsformulering som innehller dessa byggstenar.

14

Riksbanken och finansiell stabilitet, Riksbanken december 2012, webbversion, s. 5.

477

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

13.2.1

Riksglden och Finansinspektionen

Kommittns frslag: En bestmmelse om att Riksglden ska arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system ska tas in i frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret. Kommittns bedmning: Finansinspektionen har redan i uppdrag att arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Ngon frordningsndring fr inspektionen behver drfr inte gras.

Sklen fr kommittns frslag och bedmning: Riksglden Fr Riksglden finns inte i dag ngon formulering som uttryckligen anger att myndigheten har till uppgift att arbeta fr finansiell stabilitet. Med utgngspunkt frn vrt resonemang ovan, br dock Riksglden ges en sdan uppgift. Det r d rimligt att vlja samma formulering som fr Finansinspektionen, nmligen att Riksglden ska arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Riksgldens uppdrag avseende finansiell stabilitet br dock kopplas till dess uppgifter som stdmyndighet och garantimyndighet, liksom till andra liknande uppgifter som den kan komma att f i framtiden. Det br framg att stabilitetsuppdraget inte omfattar Riksgldens vriga uppgifter, t.ex. statsskuldsfrvaltningen. Kommittn anser drfr att ett stabilitetsuppdrag liknande det som Finansinspektionen har i sin instruktion br tas in i frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret. Finansinspektionen I frordningen med instruktion fr Finansinspektionen framgr att inspektionen ska arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Denna formulering fngar upp den uppgift avseende finansiell stabilitet som vi anser att de berrda myndigheterna br ha. Ngon frfattningsndring r drfr inte ndvndig fr Finansinspektionens del.

478

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

13.2.2

Riksbanken

Kommittns frslag: Det ska framg av riksbankslagen att Riksbanken ska verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Riksbanken ska fullgra detta uppdrag genom att verka fr 1. att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemet och vidta tgrder fr att frebygga dem, 2. en vl fungerande likviditetsfrsrjning, och 3. att betalningssystemet fungerar vl.

Sklen fr kommittns frslag Uppdragsformuleringen Som har nmnts i det fregende hrleder Riksbanken sitt arbete med finansiell stabilitet ur sin uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Att denna uppgift inkluderar uppgiften finansiell stabilitet framgr dock inte av bestmmelsens ordalydelse. Enligt kommittns bedmning br Riksbanken drfr tilldelas ett uttryckligt mandat fr finansiell stabilitet. Det kan gras p olika stt. Ett alternativ r att frtydliga att uppgiften att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende ocks omfattar finansiell stabilitet genom att lta den tolkning som har gjorts av uppgiften komma till uttryck direkt i riksbankslagen. En sdan bestmmelse skulle exempelvis kunna ges fljande lydelse. Riksbanken ska ocks frmja ett skert och effektivt betalningsvsende och drigenom bidra till ett stabilt finansiellt system. Med en sdan lsning behlls dock det lderdomliga och delvis alltfr insnvande uttryckssttet betalningsvsende. Dessutom ges Riksbankens arbete med finansiell stabilitet en underordnad roll som inte stmmer verens med hur Riksbanken arbetar med frgan i dag. Kommittn anser att det av riksbankslagen tydligt ska framg att Riksbanken har samma vergripande uppdrag avseende finansiell stabilitet som de vriga myndigheterna. Vi freslr drfr att det tas in en bestmmelse i riksbankslagen som anger att Riksbanken ska verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Detta uttrycksstt r avsett att ha samma innebrd som
479

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

uttrycket frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Det inkluderar allts Riksbankens nuvarande frebyggande arbete med finansiell stabilitet, dess krishantering och dess operativa uppgifter avseende sedlar och mynt och betalningssystemet. Genom att den nya ordalydelsen endast frtydligar det som redan anses glla, br frslaget inte pverka balansen mellan penningpolitiken och den finansiella stabiliteten. En mjlig komplikation med den freslagna frndringen r frhllandet till 8 kap. 13 och 9 kap. 14 regeringsformen. Den frstnmnda bestmmelsen anger att riksdagen genom lag kan uppdra t Riksbanken att meddela freskrifter inom dess ansvarsomrde enligt 9 kap. och i frga om dess uppgift att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Bestmmelsen ger allts riksdagen mjlighet att delegera freskriftsrtt till Riksbanken endast fr dessa uppgifter. Kommittn bedmer dock att det inte finns anledning att nu fresl ngon ndring i regeringsformen utan att den nuvarande lydelsen ger tillrckligt utrymme fr delegation. Preciseringar av uppdraget Uppdraget att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system r till sin ordalydelse vldigt vitt. Det r drfr enligt vr mening lmpligt att precisera nrmare vilka deluppgifter som ingr i uppdraget. Som nmns i avsnitt 13.1.4 bedriver Riksbanken ett frebyggande arbete i vilken den bl.a. analyserar och vervakar utvecklingen av det finansiella systemet och ekonomin i vrigt och frebygger hot mot den finansiella stabiliteten (makrotillsyn). Vi freslr ocks att Riksbanken, tillsammans med Finansinspektionen, ska ha ett ansvar fr makrotillsynen utifrn sina respektive uppgifter och kompetenser inom ramen fr ett makrotillsynsrd. Vi freslr drfr att det i riksbankslagen infrs en bestmmelse som klargr att Riksbanken ska verka fr att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemet och vidta tgrder fr att frebygga dem. I avsnitt 11.6 och 11.7 konstaterar vi ocks att Riksbanken uttryckligen br ges verktyg som gr det mjligt fr den att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Dessa tgrder r dock bara en reaktion p befintliga problem som frst behver identifieras. Vi freslr drfr att Riksbanken ges i uppgift

480

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

att ocks mer proaktivt verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning. En srskild frga r om Riksbankens nuvarande uppgifter avseende betalningssystemet (betalningsvsendet) behver komma till uttryck p ngot stt. Betalningssystemet r en del av det finansiella systemet och om Riksbanken ska verka fr ett stabilt vl fungerande finansiellt system ska den allts ven verka fr ett stabilt och vl fungerande betalningssystem. Till Riksbankens uppgifter vervakningen av betalningssystem och marknadsinfrastrukturen samt de uppgifter som Riksbanken utfr avseende system och instrument fr massbetalningar, och driften av RIX-systemet. Eftersom dessa uppgifter ingr i den vergripande uppgiften stabilt och vl fungerande finansiellt system kan det verka ondigt att ange att Riksbanken vid sidan om denna uppgift har en skyldighet att verka fr att betalningssystemet fungerar vl. Fr en centralbank r det r emellertid en central uppgift att se till att betalningssystemet fungerar. Kommittn har ocks ovan freslagit att det ska framg att Riksbanken har uppgiften att verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning och att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemets funktioner och vidta tgrder som kan frebygga dem. Dessa preciseringar bidrar enligt vr mening till att avgrnsa Riksbankens uppgifter avseende finansiell stabilitet och underlttar Riksbankens bedmning av vad som ingr i dess uppdrag. Vi bedmer att det skulle ka tydligheten ytterligare om det i en bestmmelse i riksbankslagen anges att Riksbanken ven ska verka fr att betalningssystemet fungerar vl. Det br observeras att de tre uppgifterna avseende likviditetsfrsrjning, identifiering m.m. av risker som kan leda till allvarliga strningar och betalningssystemet r delvis verlappande. Likviditetsstd kan exempelvis ges fr att undvika allvarliga strningar i betalningssystemet och i systemriskvervakningen ingr sjlvfallet risker som kan orsaka strningar i betalningssystemet. Samtidigt fr Riksbankens vervakning av betalningssystemet betydelse fr dess slutsatser avseende likviditetsfrsrjning.

481

Myndigheternas uppdrag

SOU 2013:6

13.3

Behvs en definition av finansiell stabilitet?

Kommittns bedmning: Det br inte i frfattning infras ngon definition av finansiell stabilitet. Sklen fr kommittns bedmning: I det fregende har kommittn freslagit att Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken ska f samma uppdrag, nmligen att verka/arbeta fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. Var och en av myndigheterna har dock olika roller i stabilitetsarbetet. Vi freslr att Riksbankens uppdrag ska tas in i riksbankslagen medan Finansinspektionens och Riksgldens uppgifter br finnas i frordningen med instruktion fr respektive myndighet. Frgan r om stabilitetsuppdraget innebr att det ocks i respektive frfattning br preciseras nr det finansiella systemet r stabilt och fungerar vl, dvs. nr det rder finansiell stabilitet. Som nmns i det fregende anvnder sig Riksbanken av fljande definition av finansiell stabilitet: att det finansiella systemet kan upprtthlla sina grundlggande funktioner och dessutom har motstndskraft mot strningar som hotar dessa funktioner. Som kvalitativ beskrivning framstr formuleringen som utmrkt. Denna definition sger emellertid inte ngot om vilka kriterier som ska lggas till grund fr bedmningen av exempelvis motstndskraften. Vi menar ocks att det vore vanskligt att frska sig p att gra detta i en frfattning. Enligt kommittns bedmning r det drfr tillrckligt att sl fast att de grundlggande funktionerna r betalningsfrmedling, kapitalfrsrjning och hantering av risk och sedan verlmna till myndigheterna att inom ramen fr sina uppgifter och de verktyg de frfogar ver, bedma vilka tgrder som r lmpliga fr att frmja det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Det r sjlvfallet vrdefullt om myndigheterna kan enas om en gemensam analysram fr vad som ska ligga till grund fr systemriskbedmningen, inte minst i arbetet med makrotillsynen. Exempel p underlag fr systemriskbedmningar finns exempelvis i bilaga 2 till verenskommelsen mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement i Europeiska unionen15 och bilaga C till samarbetsavtalet om grnsverskridande finansiell
15

http://www.riksbank.se/Upload/Dokument_riksbank/Kat_INT/MoU%202008%20.pdf

482

SOU 2013:6

Myndigheternas uppdrag

stabilitet, krishantering och resolution mellan relevanta ministerier, centralbanker och tillsynsmyndigheterna i Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige.16

16

http://www.riksbank.se/Upload/Dokument_riksbank/Kat_AFS/2010/8a37263c.pdf

483

14

Informationsutbyte och sekretess

Enligt kommittdirektiven ska kommittn analysera om nuvarande sekretessbestmmelser ger Regeringskansliet och berrda myndigheter mjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och med motsvarande utlndska myndigheter. Fr att detta ska fungera r det enligt direktiven viktigt att det finns en vl avvgd sekretess dels fr den information som utvxlas mellan myndigheterna inom ramen fr lpande tillsyn och vervakning eller i samband med en finansiell kris, dels fr information som rr myndigheternas krisberedskap och krishantering. Som vi konstaterat i avsnitt 13.1 r Regeringskansliet regeringens beredningsorgan. Det som i det fljande sgs om sekretess hos regeringen gller ocks fr Regeringskansliet.

14.1

De svenska myndigheternas arbete med finansiell stabilitet

Olika faser i arbetet med finansiell stabilitet Arbetet med finansiell stabilitet kan delas in i tre huvudsakliga omrden: att frebygga strningar i det finansiella systemet, att frbereda hanteringen av sdana strningar samt hantering av finansiella kriser. I det fljande exemplifierar vi arbetet i de olika faserna. Det ska inte ses som en uttmmande beskrivning av arbetet. Det frebyggande arbetet Till det frebyggande arbetet rknas frmst Finansinspektionens tillsyn och Riksbankens vervakning och det arbete som dessa myndigheter ska bedriva inom ramen fr det av kommittn

485

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

freslagna makrotillsynsrdet. Rdets arbete beskrivs nrmare i avsnitt 10.5. Som framgr dr freslr kommittn att Regeringskansliet (Finansdepartementet) ska beredas mjligheten att delta med en observatr i rdets arbete och kommer drigenom f del av de uppgifter som behandlas p rdets mten. I det frebyggande arbetet har myndigheterna information om bl.a. individuella fretag och deras kunder och gare. Det kan t.ex. handla om fretagens tillgngsportflj och finansieringsstruktur. Drtill finns information om risker i det finansiella systemet som helhet. Det frberedande arbetet Myndigheterna mste ocks vara frberedda fr att hantera allvarligare problem, t.ex. en finanskris. Det frberedande arbetet involverar framfr allt Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken men ven regeringen. I det frberedande arbetet ingr det att skapa en organisation fr krisarbetet och att identifiera olika scenarier och tgrder som kan vara aktuella att vidta. Detta inkluderar bland annat s.k. avvecklingsplaner, dvs. planer fr hur fretag som r viktiga fr det finansiella systemets stabilitet ska hanteras om de fr allvarliga problem, och hur strningar i det finansiella systemets funktioner, t.ex. kreditfrsrjningen, br hanteras. Fr att skerstlla att de tgrder som har frberetts ocks fungerar koordinerat om det blir en kris r det ocks viktigt att myndigheterna iscenstter gemensamma krisvningar. Nr problemen sedan dyker upp gr frberedelserna in i en ny fas. Fokus ligger d p hur den konkreta situationen bst ska hanteras. Fr att kunna utfra detta arbete behver myndigheterna detaljerad information om fretag som har problem och deras kopplingar med andra finansiella fretag, samt om hndelseutvecklingen p olika finansiella marknader. Till den information som behvs hr t.ex. storleken p exponeringar som fretagen har mot varandra och storleken p frluster som fretag frvntas gra och vilka tgrder som fretagen kan behva vidta fr att hantera dessa problem, ssom frsljning av viss verksamhet, fusion med ett annat fretag eller nyemission. Det kan ocks glla vilka tgrder som myndigheterna kan behva vidta om fretagets tgrder inte r tillrckliga.

486

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Krishantering vergngen mellan den senare delen av den frberedande fasen och krishanteringen r delvis flytande. En effektiv krishantering frutstter att systemrisker har identifierats och att det finns en analys av vilka tgrder som bst hanterar problemen. Sjlva krishanteringen avser dock de konkreta tgrder som vidtas. Det krishanterande arbetet involverar framfr allt regeringen, Riksglden och Riksbanken. Regeringen och Riksglden fr i en kris vidta tgrder enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen). Riksbanken andra sidan har ett srskilt ansvar fr likviditetsfrsrjningen och kan ge likviditetsstd till enskilda finansiella fretag. I denna fas kan det ocks bli frga om utbetalning av ersttning enligt lagen (1995:1571) om insttningsgaranti (lagen om insttningsgaranti) eller lagen (1999:158) om investerarskydd. Det r Riksglden som administrerar dessa garantisystem och betalar ut eventuell ersttning. I egenskap av tillsynsmyndighet tillfr Finansinspektionen information som behvs fr att gra en korrekt bedmning av exempelvis de individuella fretagens finansiella stllning. Fr att kunna utva en effektiv tillsyn behver inspektionen ocks f information om de andra myndigheternas stllningstaganden och tgrder. ven i den krishanterande fasen r allts alla finansmarknadsmyndigheter inblandade. Eftersom myndigheterna har olika roller och olika verktyg som kan ha olika effekter och vara mer eller mindre lmpliga i olika skeden av en kris, r det ndvndigt fr en effektiv krishantering att myndigheterna kan ha en dialog.

487

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

Det nationella och internationella samarbetet Var och en av de berrda myndigheterna har olika uppgifter i arbetet med finansiell stabilitet. Som ocks framgr av beskrivningen ovan arbetar de emellertid inte isolerat. Kommittn freslr i avsnitt 10.4 och 10.5 att Finansinspektionen och Riksbanken ska samverka fr att frebygga strningar i ett makrotillsynsrd. Centralt fr samarbetet r ocks det avtal som 2009 ingicks mellan Regeringskansliet (Finansdepartementet), Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden. Avtalet, som bl.a. behandlar arbetet inom ramen fr det s.k. stabilitetsrdet, beskrivs i avsnitt 6.5.1. Enligt det avtalet ska myndigheterna i samband med hndelser och skeenden som kan bedmas utgra ett hot mot den finansiella stabiliteten snarast informera varandra om sin bedmning av situationen och om vilka tgrder som kan vara aktuella att vidta samt i vrigt delge varandra information i den omfattning som svenska sekretessregler tillter. Arbetet fr finansiell stabilitet frutstter ocks att svenska myndigheter samarbetar aktivt med myndigheter i andra lnder. Det beror bl.a. p att flera finansiella fretag ingr i strre finansiella koncerner tillsammans med andra svenska och utlndska fretag. Ett finansiellt fretag kan ocks bedriva verksamhet i ett annat land via filialer. Hur myndighetssamarbetet ska g till behandlas bl.a. i olika EUdirektiv, som har infrlivats med svensk rtt, och av EUfrordningar. Myndigheterna har ocks inom ramen fr sitt uppdrag trffat flera verenskommelser om samarbete och informationsutbyte. Dessa kan vara bde bindande och inte bindande. Det skulle fra alltfr lngt, och r inte heller ndvndigt, att g igenom alla enskilda verenskommelser. I det fljande behandlar vi dock tv verenskommelser som r av betydelse fr frstelsen fr hur det internationella samarbetet p omrdet finansiell stabilitet fungerar. Inom EU ingicks det 2008 en verenskommelse mellan finansdepartement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i alla EU:s medlemslnder om grnsverskridande finansiell stabilitet. verenskommelsen, som inte r juridiskt bindande, hanterar samrd och informationsutbyte nr det gller grnsverskridande frgor om finansiell krishantering. verenskommelsen frutstter att det finns samarbetsmekanismer bde nationellt och fr att hantera grnsverskridande finansiella kriser.

488

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Som ett komplement till EU-verenskommelsen har NordicBaltic Cross-Border Stability Group (NBSG) inrttats genom ett icke-juridiskt bindande samarbetsavtal frn augusti 2010.1 Avtalet r ingnget mellan finansministerierna, centralbankerna och de finansiella tillsynsmyndigheterna i de nordiska och baltiska lnderna. NBSG-avtalet syftar till att tillfrskra att de involverade parterna ska vara frberedda att hantera finansiella krissituationer som kan uppst p grund av problem i finansiella grupper med betydande aktiviteter inom flera av de nordiskt-baltiska lnderna. Fr detta ndaml ska det inom NBSG tas fram procedurer fr samarbete, utbyte av information och bedmningar och fr hantering och lsande av grnsverskridande kriser. NBSG ska bl.a. upprtta en databas med finansiell och annan relevant information om de finansiella fretagsgrupperna. Databasen ska innehlla en del med offentlig information och en del med konfidentiell information. Utgngspunkter fr den fortsatta analysen Fr att kunna utfra sina uppgifter p finansmarknadsomrdet behver regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och stdmyndigheten information om framfr allt finansiella fretags affrs- och driftsfrhllanden, men ven uppgifter om ekonomiska eller personliga frhllanden hos kunder eller andra som har trtt i affrsfrbindelse med fretaget. Detta r information som skulle kunna skada svl fretaget som dess kunder om den blir allmnt knd. Vilken information som en myndighet behver beror p om det rr individuell tillsyn, makrotillsyn, krisfrberedelser, etc. Informationen kan i vissa fall inhmtas direkt frn fretagen, ssom r fallet fr exempelvis Finansinspektionens tillsyn. En myndighet kan emellertid ocks f den information den behver frn en annan myndighet, ssom ofta r fallet med regeringen. Fr att en myndighet ska vara sker p att f sekretessbelagd information frn ett individuellt fretag eller en annan myndighet, krvs det dock frfattningsstd.
1

Se ven anvsnitt 6.5.3.

489

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

Oavsett hur myndigheten fr informationen kan det vara knsligt fr den enskilde om informationen blir offentlig. Det skulle ocks kunna skada det allmnna, t.ex. genom att frsvra arbetet med att hantera en kris. Det r drfr viktigt att det finns en vl avvgd sekretess som beaktar bde det enskilda och det allmnnas intresse av sekretess och allmnhetens berttigade intresse av insyn i myndigheternas verksamhet.

14.2
14.2.1

Allmnna handlingar, sekretess och sekretessbrytande bestmmelser

Allmnna handlingar

Offentlighetsprincipen innebr att allmnheten och massmedierna ska ha mjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Av den anledningen r handlingar som kommer in till en myndighet eller r upprttade av myndigheten och som frvaras hos myndigheten (allmnna handlingar) som utgngspunkt offentliga.2 En handling anses inkommen nr den kommit till myndigheten eller en befattningshavare p myndigheten och detta oavsett om den diariefrts eller inte.3 En handling anses upprttad nr den har expedierats, dvs. nr myndigheten har skickat den till en annan myndighet eller till en enskild.4 Om handlingen inte ska expedieras, r den upprttad nr det rende till vilken den hnfr sig har slutbehandlats. Om handlingen inte hnfr sig till ngot visst rende r den upprttad nr den har justerats av myndigheten eller p annat stt frdigstllts.5 Ngot frenklat kan man allts sga att en handling anses upprttad frst d den finns i sitt slutliga skick.6 Dessfrinnan utgr den myndighetsinternt arbetsmaterial.

2 3

2 kap. tryckfrihetsfrordningen (TF). 2 kap. 6 TF. 4 2 kap. 7 TF. R 80 2:4. 5 2 kap. 7 . 6 Karnov 2012, kommentaren till 2 kap. 7 TF (webbversion).

490

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

14.2.2

Sekretess

Utgngspunkten r att allmnna handlingar ska vara offentliga. Rtten att ta del av dem fr dock begrnsas fr att skydda vissa intressen, nmligen: 1. rikets skerhet eller dess frhllande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet fr inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att frebygga eller beivra brott, 5. det allmnnas ekonomiska intresse, 6. skyddet fr enskilds personliga eller ekonomiska frhllanden, och 7. intresset av att bevara djur- eller vxtart.7 Att sekretessbelgga uppgifter handlar om att inskrnka grundlagsskyddade rttigheter. Varje begrnsning av rtten att ta del av allmnna handlingar mste anges noga i bestmmelse i en srskild lag.8 Den lagen r offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ven frkortad OSL. Sdana begrnsningar fr ocks tas in i en annan lag som offentlighets- och sekretesslagen hnvisar till. Efter bemyndigande i lag fr regeringen genom frordning meddela nrmare freskrifter om en bestmmelses tillmplighet. Regeringen har meddelat tillmpningsfreskrifter i offentlighets- och sekretessfrordningen (2009:641), ven frkortad OSF. Offentlighets- och sekretesslagen innehller emellertid inte bara bestmmelser som begrnsar rtten att ta del av allmnna handlingar (handlingssekretess) utan ven bestmmelser om tystnadsplikt. Sekretess innebr nmligen ett frbud att rja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlmnande av allmn handling eller p ngot annat stt. Till den del sekretessbestmmelserna innebr tystnadsplikt medfr de en begrnsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen.
7 8

2 kap. 2 frsta stycket TF. 2 kap. 2 andra stycket TF.

491

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

14.2.3

Sekretessbrytande bestmmelser

Som vi har beskrivit ovan finns det bestmmelser i offentlighetsoch sekretesslagen som medfr att uppgifter som finns hos en myndighet kan vara sekretessbelagda. Den sekretess som freskrivs i offentlighets- och sekretesslagen gller ven fr uppgiftslmnande mellan myndigheter. Samtidigt kan det i vissa fall vara ndvndigt att en uppgift som r sekretessbelagd hos en myndighet kan verlmnas till en eller flera andra myndigheter. Denna problematik har man lst genom att infra s.k. sekretessbrytande bestmmelser, dvs. bestmmelser som bryter sekretessen. Som exempel p sekretessbrytande bestmmelser kan nmnas: 1. Sekretess till skydd fr en enskild hindrar inte att en uppgift lmnas ut till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det, dock med vissa begrnsningar (10 kap. 1 OSL). 2. Sekretess hindrar inte att en uppgift lmnas till en enskild eller till en myndighet om det r ndvndigt fr att den utlmnande myndigheten ska kunna fullgra sin verksamhet (10 kap. 2 OSL). 3. Sekretess hindrar inte att en uppgift lmnas till riksdagen eller regeringen (10 kap. 15 OSL). 4. Sekretess hindrar inte att en uppgift lmnas till en myndighet om uppgiften behvs dr fr tillsyn ver eller revision hos den myndighet dr uppgiften frekommer (10 kap. 17 OSL). 5. En sekretessbelagd uppgift fr lmnas till en myndighet om det r uppenbart att intresset av att uppgiften lmnas har fretrde framfr det intresse som uppgiften ska skydda, men detta gller inte i frga om sekretess enligt bl.a. 31 kap. 1 frsta stycket OSL om sekretess i Riksbankens verksamhet (10 kap. 27 OSL, den s.k. generalklausulen). 6. Sekretess hindrar inte att en uppgift lmnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet fljer av lag eller frordning (10 kap. 28 OSL). Av de ovan angivna bestmmelserna framgr under vilka frutsttningar en i och fr sig sekretessbelagd uppgift fr verlmnas frn en myndighet till en annan. Om en myndighet begr en uppgift av

492

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

en annan myndighet ska denna lmna uppgiften som den frfogar ver om inte uppgiften r sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behriga gng.9 Det finns allts i detta fall en uppgiftsskyldighet myndigheter emellan. Av detta fljer allts att Finansinspektionen, Riksglden respektive Riksbanken alltid fr lmna uppgifter till regeringen (med vissa undantag, t.ex. till fljd av verenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation)10. Dessutom r en myndighet skyldig att lmna uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten framgr av en bestmmelse i lag eller frordning (10 kap. 28 OSL). En myndighet kan ven enligt den s.k. generalklausulen (se nedan) vara skyldig att lmna information till en annan myndighet, om det r uppenbart att intresset av att uppgiften lmnas har fretrde framfr det intresse som uppgiften ska skydda (10 kap. 27 ). Generalklausulen Som har nmnts i det fregende bryter den s.k. generalklausulen, nr den r tillmplig, sekretessen enligt sekretesslagen. Generalklausulen ska dock bara tillmpas nr ngon annan sekretessbrytande bestmmelse inte r tillmplig. Eftersom bestmmelsen fr betydelse fr vilka uppgifter som fr lmnas mellan myndigheterna p finansmarknadsomrdet, behandlar vi bestmmelsens nrmare innebrd i det fljande. Bestmmelsen kan ven f betydelse vid prvning av utlmnande till utlndska myndigheter vilket vi terkommer till i avsnitt 14.3.8. Enligt generalklausulen fr en sekretessbelagd uppgift lmnas till en myndighet om det r uppenbart att intresset av att uppgiften lmnas har fretrde framfr det intresse som uppgiften ska skydda.11 Vid prvningen av om en uppgift ska lmnas ut med std av generalklausulen beaktas som regel vilket sekretesskydd som gller hos den mottagande myndigheten. Mjligheterna att utbyta uppgifter mellan myndigheter fr utnyttjas mer sparsamt och med
9

6 kap. 5 OSL. 30 kap. 7 OSL. 11 Det br dock noteras att generalklausulen inte fr anvndas fr att lmna ut information som omfattas av sekretess enligt 31 kap. 1 frsta stycket OSL. Riksbanken fr allts inte med std av generalklausulen lmna information om exempelvis lmnade ndkrediter.
10

493

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

strre frsiktighet om informationen inte r sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten.12 Generalklausulen ger srskilt utrymme fr informationsutbyte nr det r frga om myndigheter med samma sakbehrighet men med skilda lokala kompetensomrden eller myndigheter som har nrbeslktade funktioner och som bda har rttslig befogenhet att direkt fordra in de utbytta uppgifterna.13 Till denna kategori myndigheter hr enligt kommittns bedmning Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden. Fr tillmpningen av generalklausulen krvs det inte att det finns en uttrycklig begran frn en annan myndighet.14 En myndighet kan allts p eget initiativ lmna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillmpning av generalklausulen. Om en myndighet begr att f ut sekretessbelagda uppgifter frn en annan myndighet med std av generalklausulen, och det finns frutsttningar fr ett sdant utlmnande r den myndighet som frvarar uppgiften skyldig att lmna ut uppgiften. Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan en myndighets olika verksamhetsgrenar sker rutinmssigt ven utan srskild frfattningsreglering. Ett rutinmssigt uppgiftsutbyte ska dock som regel vara frfattningsreglerat. I de undantagsfall nr rutinmssigt uppgiftslmnande inte r frfattningsreglerat men likvl kan anses tillrckligt motiverat, mste den intresseavvgning som ska gras enligt generalklausulen ske p frhand och den behver inte avse prvning av individuella fall.15 Om det i en lag eller frordning har freskrivits att uppgifter br eller fr lmnas frn en myndighet (verksamhetsgren) till en annan (allts ingen uppgiftsskyldighet), finns det srskild anledning att anse att generalklausulen r tillmplig. Riksdagens eller regeringens freskrifter fr frutsttas vara grundade p den bedmningen att intresset av att uppgifter lmnas mellan myndigheterna har fretrde framfr sekretessintresset. Det finns drfr knappast ngot utrymme fr en motsatt bedmning i en konkret utlmnandesituation.16
12 13 14

Prop. 1979/80:2, Del A, s. 76. Prop. 1979/80:2, Del A, s. 326. Prop. 1979/80:2, Del A, s. 326. 15 Prop. 1979/80:2, Del A, s. 326. 16 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (1 juli 2011, Zeteo), kommentaren till 10 kap. 27 .

494

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

14.3

Informationsutbyte mellan myndigheter

Fr att samarbetet mellan regeringen/Regeringskansliet (Finansdepartementet), Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden ska fungera vl mste viss information i princip kunna flda fritt dem emellan svitt avser de arbetsomrden fr vilka de har ett gemensamt eller delvis verlappande ansvar. Man skulle kunna beskriva det som att dessa myndigheter i sitt gemensamma arbete med finansiell stabilitet behver fungera som en myndighet vad gller informationsfldet. Fr att sekretessbelagda uppgifter ska kunna flda mellan dessa myndigheter, behver det finnas tillrckliga sekretessbrytande bestmmelser myndigheterna mellan. ven om generalklausulen sannolikt i mnga fall skulle ge goda mjligheter till informationsutbyte mellan myndigheterna, ska den bestmmelsen anvndas bara om det inte finns ngon annan sekretessbrytande bestmmelse. Fr de fall d det r mjligt att identifiera ett behov av informationsutbyte, br det i stllet framg av en frfattning att uppgiften ska lmnas ut. En sdan uppgiftsskyldighet bryter sekretessen mellan svenska myndigheter.17 I det fljande analyserar vi om mjligheterna till informationsutbyte genom frfattningsreglerad uppgiftsskyldighet mellan myndigheterna r tillrcklig och freslr ndringar p de omrden vi anser inte medger ett effektivt informationsutbyte. Eftersom svenska myndigheter har ett nra samarbete med utlndska myndigheter behandlar vi ven mjligheterna till ett sdant informationsutbyte.

17

10 kap. 28 OSL.

495

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

14.3.1

Informationsutbyte mellan Riksbanken och Finansinspektionen

Kommittns bedmning: Det behvs ingen ytterligare reglering av informationsutbytet mellan Riksbanken och Finansinspektionen. Sklen fr kommittns bedmning: Som framgr av avsnitt 14.1 r bde Finansinspektionen och Riksbanken involverade i att frebygga strningar i det finansiella systemet, frbereda hanteringen av finansiella kriser och andra strningar och hanteringen av sdana hndelser. Myndigheterna har drfr behov av ett nra samarbete och informationsutbyte. Enligt 7 frordning (2009:93) med instruktion fr Finansinspektionen ska inspektionen samrda med Riksbanken i viktigare frgor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berr Riksbankens ansvar fr valuta- och kreditpolitiken och fr betalningsvsendet. Vid sdana samrd ska Finansinspektionen lmna Riksbanken de uppgifter som behvs. Enligt 4 kap. 3 lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen) ska Riksbanken i viktigare frgor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berr Finansinspektionens tillsynsverksamhet samrda med inspektionen. Vid ett sdant samrd ska Riksbanken lmna Finansinspektionen de uppgifter som behvs. Enligt vr bedmning ger de bestmmelser som beskrivits i det fregende Finansinspektionen och Riksbanken goda mjligheter att utvxla den information som behvs fr att myndigheterna ska kunna fullgra sina uppdrag. Detta gller ven det samarbete som ska ske mellan bl.a. Finansinspektionen och Riksbanken i makrotillsynsrdet (se avsnitt 10.5.4). Om myndigheterna behver lmna varandra uppgifter i sdana fall som inte omfattas av de beskrivna samrdsbestmmelserna r generalklausulen tillmplig (se avsnitt 14.2.3). Vi menar drfr att det inte behvs ngon ytterligare reglering av informationsutbytet mellan Riksbanken och Finansinspektionen.

496

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

14.3.2

Uppgifter avseende insttningsgarantin

Kommittns frslag: Nr Finansinspektionen har anledning att anta att rtten till ersttning enligt insttningsgarantin kan intrda, ska inspektionen samrda med Riksbanken och stdmyndigheten. Vid det samrdet ska Finansinspektionen, Riksbanken och stdmyndigheten lmna varandra de uppgifter som behvs.

Sklen fr kommittns frslag Insttningsgarantin Det finns i Sverige en insttningsgaranti som gller fr insttningar som grs i bl.a. svenska banker, kreditmarknadsfretag och vrdepappersfretag eller i deras filialer inom EES. Bestmmelserna om insttningsgarantin finns i lagen om insttningsgaranti. Den myndighet som handlgger frgor om insttningsgarantin kallas fr garantimyndigheten. Till garantimyndighetens uppgifter hr att prva om ett visst kontoslag omfattas av insttningsgarantin, bestmma storleken p de rliga avgifterna till en insttningsgarantifond och betala ut ersttning om det har intrffat en omstndighet som innebr att insttningsgarantin ska trda in. Det r dock inte garantimyndigheten som beslutar nr insttningsgarantin ska trda in. Insttningsgarantin trder in antingen nr Finansinspektionen genom beslut har funnit att en frfallen insttning inte har terbetalats enligt tillmpliga villkor och att betalningsofrmgan beror p institutets finansiella situation och inte endast r tillfllig eller om ett institut som har tagit emot insttningar frstts i konkurs. Informationsutbyte Enligt 17 a lagen om insttningsgaranti ska Finansinspektionen nr den har anledning att anta att rtt till ersttning enligt insttningsgarantin kan intrda, informera garantimyndigheten (Riksglden) om detta och lmna garantimyndigheten de uppgifter som den behver fr sin verksamhet enligt lagen om insttningsgaranti. Enligt 17 a andra stycket samma lag ska Riksbanken, p

497

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

begran av garantimyndigheten, lmna de uppgifter till myndigheten som den behver fr sin verksamhet enligt lagen. Dessutom ska Finansinspektionen enligt 7 frordning med instruktion fr Finansinspektionen samrda med Riksglden i frgor av betydelse fr insttningsgarantin enligt lagen om insttningsgaranti. Vid ett sdant samrd ska Finansinspektionen lmna Riksglden de uppgifter som behvs. Enligt 12 frordningen (2007:1447) med instruktion fr Riksgldskontoret ska Riksglden (i egenskap av garantimyndighet) samrda med Finansinspektionen i de frgor om insttningsgarantin som berr inspektionen. Vid ett sdant samrd ska Riksglden lmna Finansinspektionen de uppgifter som inspektionen behver. Riksglden har inte ngon skyldighet att samrda med eller informera Riksbanken i frgor om insttningsgarantin. Dessa bestmmelser torde ge Riksglden goda frutsttningar att f den information den behver i egenskap av garantimyndighet. Finansinspektionen kan i sin tur f den information om insttningsgarantin den behver frn Riksglden. Samrd i situationer d ett instituts finansiella stllning kan medfra att ersttningsrtten kan trda in I samband med att bestmmelserna i 17 a lagen om insttningsgaranti infrdes ansg Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden att det fanns skl att g lngre nr det gller myndigheternas samarbete och i lag formalisera samverkan mellan myndigheterna ocks infr ett beslut att lta insttningsgarantin trda in.18 Finansinspektionen angav att ett beslut att lta insttningsgarantin trda in r en ny och komplicerad uppgift och att det kommer att krvas samrd med Riksglden och Riksbanken fr att fatta rtt beslut. Sdan samrdsskyldighet br, inte minst av rttsskerhetsskl, regleras i lag. Riksbanken ansg att Finansinspektionen ska lggas en uttrycklig skyldighet att samrda med Riksglden och Riksbanken innan beslut fattas att insttningsgarantin ska trda in. Detta motiverades med att bde Riksglden och Riksbanken kan besluta om tgrder som strker ett instituts finansiella stllning och som vid genomfrande undanrjer behovet av att lta insttningsgarantin trda in. Riksglden pekade p att det
18

Prop. 2010/11:109 s. 38 f.

498

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

senaste rets erfarenheter har visat att det kan finnas andra tgrder som kan ge bttre resultat fr den finansiella stabiliteten som helhet n att lta insttningsgarantin trda in, och att det drfr r av vikt att formalisera en samrdsskyldighet myndigheterna emellan. Regeringen konstaterade emellertid att det redan i dag pgr en lpande samverkan och informationsutbyte mellan de berrda myndigheterna, vilket framver ven ska glla infr ett beslut om insttningsgarantins intrde. Regeringen hll dock med myndigheterna om att detta r en viktig frga, som kan behva preciseras men ansg att det krvs vidare analys och utredning. Regeringen hnvisade drefter till Finanskriskommittns arbete.19 Kommittn freslr i kapitel 13 att Finansinspektionen, Riksbanken och Riksglden samtliga ska f ett uttryckligt uppdrag att arbeta eller verka fr finansiell stabilitet. Fr att myndigheterna ska kunna fullgra sina respektive uppdrag p bsta stt r samrdsskyldigheten av stor betydelse infr den typ av beslut som kan f terverkningar p den finansiella stabiliteten i samhllet. Den situation det hr r frga om, att ett instituts finansiella stllning kan medfra att ersttningsrtten kan komma att trda in, r en sdan situation dr andra tgrder kan ge bttre resultat fr den finansiella stabiliteten som helhet n att lta insttningsgarantin trda in. Kommittn anser drfr att det br infras en bestmmelse i lagen om insttningsgaranti som freskriver att Finansinspektionen, nr det finns anledning att anta att rtten till ersttning kan trda in, ska samrda med Riksbanken och stdmyndigheten. Fr att samrdet ska bli meningsfullt r det viktigt att myndigheterna kan lmna varandra de uppgifter som r relevanta fr rendet. Fr att skerstlla att det r mjligt br skyldigheten att samrda kombineras med en skyldighet fr myndigheterna att lmna varandra de uppgifter som behvs fr att avgra vilka tgrder som br vidtas. Garantimyndigheten ska enligt 17 a f information om ett mjligt ersttningsfall. Garantimyndigheten behver dock inte enligt vr bedmning delta i det freslagna samrdet. Om insttningsgarantimedel i framtiden fr anvndas inte bara fr utbetalning enligt insttningsgarantin utan ven fr avveckling av ett institut br det dock vervgas att ange uttryckligen att ven
19

Prop. 2010/11:109 s. 39.

499

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

garantimyndigheten ska delta i samrdet. I dagslget freslr dock inte kommittn ngon sdan bestmmelse. Sammanfattning Sammanfattningsvis freslr kommittn att det ska infras en bestmmelse som anger att Finansinspektionen nr den har anledning att anta att rtten till ersttning enligt insttningsgarantin kan intrda, ska samrda med Riksbanken och stdmyndigheten. Vid det samrdet ska Finansinspektionen, Riksbanken och stdmyndigheten lmna varandra de uppgifter som behvs. 14.3.3 Uppgifter avseende investerarskyddet

Kommittns bedmning: Ngon ytterligare bestmmelse behver inte infras fr att frstrka mjligheterna till informationsutbyte avseende investerarskyddet.

Sklen fr kommittns bedmning Investerarskyddet Riksglden r ocks garantimyndighet fr investerarskyddet enlig lagen om investerarskydd. Investerarskyddet omfattar finansiella instrument och medel som ett institut eller fondbolag har hand om fr sina kunders rkning i samband med en investeringstjnst. En kund har rtt till ersttning enligt investerarskyddet om ett vrdepappersbolag, ett fondbolag eller ett frvaltningsbolag som tillhr skyddet har frsatts i konkurs och kunden inte kan f ut sina finansiella instrument eller medel. Investerarskyddet r inte av samma betydelse fr den finansiella stabiliteten som insttningsgarantin.

500

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Informationsutbyte Enligt 7 frordning med instruktion fr Finansinspektionen ska Finansinspektionen samrda med Riksglden i frgor av betydelse fr investerarskyddet enligt lagen om investerarskydd. Vid ett sdant samrd ska Finansinspektionen lmna Riksglden de uppgifter som behvs. Enligt 12 frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret ska Riksglden samrda med Finansinspektionen i de frgor om investerarskyddet som berr inspektionen. Vid ett sdant samrd ska Riksglden lmna Finansinspektionen de uppgifter som inspektionen behver. Kommittn bedmer att dessa bestmmelser ger de berrda myndigheterna goda mjligheter att lmna varandra de uppgifter som behvs rrande investerarskyddet. Ngon ytterligare bestmmelse behver drfr inte infras fr att frstrka mjligheterna till informationsutbyte avseende investerarskyddet. 14.3.4 Uppgifter till och frn stdmyndigheten

Kommittns frslag: Riksbanken, Riksglden och Finansinspektionen ska p stdmyndighetens begran lmna de uppgifter som stdmyndigheten behver fr sin verksamhet enligt lagen om statligt std till kreditinstitut.

Sklen fr kommittns frslag Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgldens skyldighet att samrda och lmna uppgifter till stdmyndigheten Enligt stdlagen ska Riksbanken, Riksglden och Finansinspektionen p stdmyndighetens begran lmna de uppgifter som myndigheten behver i renden enligt den lagen (8 kap. 2 ). Regeringen har utsett Riksglden till stdmyndighet. Anledningen till att det freskrevs att Riksglden var skyldig att lmna uppgift till stdmyndigheten var, ngot frenklat, att mjliggra informationsutbyte mellan

501

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

olika delar av Riksgldens verksamhet oavsett hur verksamheten organiserades.20 Bestmmelsen i stdlagen frutstter fr sin tillmpning att stdmyndigheten behver informationen i ett rende. Enligt frarbetena till bestmmelsen avser uppgiftsskyldigheten de frhllanden som kan vara av betydelse infr beslut om olika former av std, exempelvis uppgifter om institutens tillgngar, frpliktelser och andra taganden.21 ven om det inte framgr av frarbetena r det rimligt att anta att begreppet rende r avsett att ha samma innebrd som i frvaltningslagen. Uttrycket rende enligt denna lag torde drfr syfta p sdana tgrder som mynnar ut i ngon form av beslut frn myndighetens sida.22 Grnsen mellan vad som r ett rende och vad som r annan verksamhet kan dock vara svr att dra. Stdmyndigheten behver redan innan ett rende enligt stdlagen aktualiserats i sin verksamhet enligt stdlagen information om utvecklingen p de finansiella marknaderna eller i ett eller flera fretag. Enligt 3 andra stycket frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret ska Riksglden mot bakgrund av sina uppgifter som stdmyndighet, delta i utredning och planering av stdverksamhet i frgor som rr bank- och kreditvsendet. Riksglden ska ocks bist regeringen med ndvndiga analyser och utredningar fr att fullflja uppdraget enligt stdlagen och ven i vrigt bitrda regeringen med utredningar och yttranden. Stdmyndigheten deltar i stabilitetsrdets arbete fr finansiell stabilitet och i NBSG. De uppgifter som stdmyndigheten fr del av i sitt eget frberedelsearbete och i det nationella och internationella samarbetet, r sdana som stdmyndigheten behver fr att kunna fullgra sitt uppdrag enligt stdlagen och detta oavsett om dessa kan sgas ing i ngot rende enligt den lagen eller inte. Finansinspektionens och Riksbankens informationsskyldighet br drfr inte vara beroende av om det finns ngot rende. Enligt vr mening br drfr uppgiftsskyldigheten fr Riksbanken, Riksglden och Finansinspektionen utvidgas. Det br komma till uttryck genom en bestmmelse som anger att de nmnda myndigheterna ska lmna stdmyndigheten de
20 21

Prop. 2008/09:61 s. 62. Prop. 2008/09:61 s. 81. 22 Se Hellners och Malmqvist, Frvaltningslagen, tredje upplagan (31 maj 2010, Zeteo), Grundbegrepp i frvaltningslagen, rende.

502

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

uppgifter som myndigheten behver i sin verksamhet enligt stdlagen. Stdmyndighetens skyldighet att samrda och lmna uppgifter till Finansinspektionen, Konkurrensverket och Riksbanken Riksglden (i egenskap av stdmyndighet) ska inte bara f information utan den ska ven ge information. Enligt 12 frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret ska Riksglden samrda med Finansinspektionen, Konkurrensverket eller Riksbanken i de frgor om statligt std till kreditinstitut eller inlsen av aktier i kreditinstitut som berr den aktuella myndigheten. Vid ett sdant samrd ska myndigheten lmna Finansinspektionen, Konkurrensverket eller Riksbanken de uppgifter som dessa myndigheter behver. Till skillnad frn bestmmelsen i stdlagen r emellertid inte Riksgldens uppgiftslmnande kopplad till frekomsten av ngot rende. Vi bedmer det drfr inte ndvndigt att gra ngon ndring av frordningen med instruktion fr Riksglden om stdmyndighetens samrds- och informationsskyldighet gentemot Finansinspektionen, Konkurrensverket eller Riksbanken. 14.3.5 Uppgifter till regering och riksdag i allmnhet

Kommittns bedmning: Ngon ytterligare bestmmelse behver inte infras fr uppgiftslmnandet till regeringen och riksdagen. Sklen fr kommittns bedmning: En sekretessbrytande bestmmelse som inte hnvisar till uppgiftsskyldighet i lag eller frordning r 10 kap. 15 OSL. Enligt bestmmelsen hindrar inte sekretess att en uppgift lmnas till riksdagen eller regeringen. Av denna bestmmelse jmfrd med 6 kap. 5 OSL fljer att Riksbanken, Finansinspektionen och Riksglden ska lmna uppgifter till regeringen bl.a. om regeringen begr det. Denna bestmmelse gr det mjligt att till regeringen lmna den information den behver fr att utva sitt vergripande ansvar fr finansiell stabilitet. Det finns dock i vissa EU-direktiv begrnsningar av t.ex. tillsynsmyndigheternas mjligheter att lmna information till
503

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

regeringen. Det finns ocks EU-frordningar som kan innehlla informationsbegrnsningar. De begrnsningar som fljer av EU:s rttsakter mste Sverige flja oavsett om de skulle begrnsa regeringens mjlighet att utva sitt ansvar fr finansiell stabilitet. Kommittn utgr dock ifrn att detta r ngot som har beaktats i frhandlingar och genomfrande av dessa akter. Vr slutsats r drfr att ngon ytterligare bestmmelse inte behver infras fr uppgiftslmnandet till regeringen och riksdagen. 14.3.6 Uppgifter fr utvrdering

Kommittns bedmning: Ngon ytterligare bestmmelse om uppgiftslmnande behver inte infras fr att mjliggra utvrderingen av Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgldens verksamhet. Sklen fr kommittns bedmning: Det r viktigt att Finansinspektionens, Riksbankens och Riksgldens arbete med finansiell stabilitet utvrderas. Denna utvrdering kommer lpande att gras av regeringen fr Finansinspektionen och Riksglden och av riksdagen fr Riksbanken. ven Riksrevisionen kan komma att utvrdera myndigheternas arbete. Fr utvrderingen av makrotillsynen liksom av myndigheternas vriga arbete med finansiell stabilitet behver de utvrderande organen f information. Av den sekretessbrytande bestmmelsen i 10 kap. 15 OSL framgr att information fr lmnas till regering och riksdag. Enligt 6 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., ska statliga myndigheter p begran lmna Riksrevisionen den hjlp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen behver fr granskningen. Av den bestmmelsen jmte den sekretessbrytande bestmmelsen i 10 kap. 28 OSL som anger att uppgifter fr lmnas ut om det framgr av lag eller frordning, fljer att uppgiften fr lmnas ut ven till Riksrevisionen. Det kan fr vrigt konstateras att 10 kap. 17 OSL tillter att hemlig information ocks i andra fall fr lmnas till en myndighet som verkstller revision hos den myndighet dr uppgifterna frekommer.

504

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Dessa bestmmelser ger enligt vr bedmning de utvrderande organen rtt till den information som de behver. Ngon ytterligare bestmmelse om uppgiftslmnande behver inte infras fr att mjliggra utvrderingen av Finansinspektionens, Riksgldens och Riksbankens verksamhet. 14.3.7 Uppgiftsskyldighet avseende likviditetstgrder

Kommittns frslag: Riksbanken ska lmna regeringen, Finansinspektionen eller stdmyndigheten de uppgifter som rr genomfrda likviditetsstdjande tgrder som den myndigheten behver fr sin verksamhet. Kommittns bedmning: P begran av Riksbanken br regeringen och stdmyndigheten lmna Riksbanken uppgifter som rr de av dem vidtagna stdtgrderna. Fr detta uppgiftslmnande behvs dock inte ngot nytt frfattningsstd. Sklen fr kommittns frslag och bedmning: Som framgr av avsnitt 11.6.3 grs bedmningen att bde regeringen/stdmyndigheten och Riksbanken ska ha en central roll i likviditetsfrsrjningen. Bda myndigheterna kan drfr komma att ge likviditetsstd fr att stdja individuella institut och vidta generella likviditetsstdjande tgrder nr finansiella marknader inte fungerar eller krvar. ven Finansinspektionen, i egenskap av tillsynsmyndighet, har ett intresse av vilka tgrder som vidtas fr att upprtthlla den finansiella stabiliteten. Riksbankens uppgiftslmnande Riksbanken beslutar sjlvstndigt krediter mot betryggande skerheter och syftet kan frutom finansiell stabilitet ven vara penningpolitiskt (se avsnitt 11.7.2). Som framgr av avsnitt 11.7.3 ska Riksbanken informera regeringen infr viktigare beslut om generella likviditetstgrder. Det r ocks viktigt att det sker en dialog i stabilitetsrdet. Nr tgrderna genomfrts finns det ett behov av information till Finansinspektionen, stdmyndigheten och i vissa fall regeringen om utfallet. Generalklausulen om uppgiftslmnande i 10 kap. 27 OSL r dock inte tillmplig p uppgifter som rr Riksbankens likviditets505

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

std. Det behvs drfr en sekretessbrytande bestmmelse fr att Riksbanken p ett effektivt stt ska kunna lmna informationen vidare till Finansinspektionen och Riksglden. Regeringen kan visserligen med std av bestmmelsen i 10 kap. 15 OSL f information frn Riksbanken om generella likviditetsstd23, men genom en uttrycklig bestmmelse om uppgiftsskyldighet klargrs det att Riksbanken r skyldig att lmna regeringen sdana uppgifter som regeringen behver. Sdan information kommer som regel att lmnas till regeringen via Regeringskansliet. Fr att underltta dialogen mellan myndigheterna br det drfr infras en bestmmelse i riksbankslagen enligt vilken Riksbanken ska lmna regeringen, Finansinspektionen eller stdmyndigheten de uppgifter som rr genomfrda likviditetsstdjande tgrder som den myndigheten behver fr sin verksamhet. Av den freslagna bestmmelsen jmfrd med bestmmelsen i 8 kap. 3 2 OSL (se avsnitt 14.3.8), fljer att Riksbanken ven fr men inte r skyldig att lmna uppgifter som avser genomfrda likviditetsstdjansde tgrder till utlndska myndigheter motsvarande regeringen, Finansinspektionen och stdmyndigheten om det str klart att det r frenligt med svenska intressen att uppgiften lmnas till den utlndska myndigheten. vriga berrda myndigheters uppgiftslmnande P motsvarande stt som beskrivits ovan br regeringen och stdmyndigheten lmna Riksbanken uppgifter som rr deras stdtgrder. Ngot uttryckligt lagstd fr regeringens uppgiftslmnande behver dock inte infras eftersom det informationsutbyte som kan bli aktuellt kan ske med std av generalklausulen. Som framgr av avsnitt 14.3.4 ska Riksglden samrda med bl.a. Riksbanken i de frgor om statligt std till kreditinstitut eller inlsen av aktier i kreditinstitut som berr Riksbanken. Vid ett sdant samrd ska myndigheten lmna Riksbanken de uppgifter som den behver. Fr Riksglden i egenskap av stdmyndighet finns det inte ngon uttrycklig uppgiftsskyldighet avseende genomfrda stdtgrder. Fr mer detaljerad information om std som

23

Enligt 10 kap. 15 OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lmnas till riksdagen eller regeringen, se avsnitt 14.2.3.

506

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

har lmnats till ett individuellt institut r det dock mjligt att beropa generalklausulen. Finansinspektionen har inte ngon likviditetsstdjande roll. Ngon uppgiftsskyldighet fr Finansinspektionen avseende lmnade std aktualiseras drfr inte. Finansinspektionen kan dock komma att bidra till beslutsunderlaget infr beviljandet av likviditetsstd men d styrs uppgiftsskyldigheten av 4 kap. 3 riksbankslagen eller 7 frordning med instruktion fr Finansinspektionen (se avsnitt 14.3.1) 14.3.8 Uppgifter till utlndska myndigheter

Kommittns bedmning: Det br inte infras ngon bestmmelse som anger att uppgifter alltid fr lmnas till utlndska myndigheter. Sklen fr kommittns bedmning: De svenska myndigheterna samarbetar med utlndska myndigheter om finansiell stabilitet. Ett organiserat samarbete kan exempelvis frekomma nr ett moderbolag och dess dotterbolag finns i olika lnder, eller om banker i ett land r deltagare i ett annat lands finansiella infrastruktur. Enligt 8 kap. 3 OSL fr en uppgift fr vilken det gller sekretess enligt den lagen inte rjas fr en utlndsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte 1. utlmnande sker i enlighet med srskild freskrift i lag eller frordning, eller 2. uppgiften i motsvarande fall skulle f lmnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlmnande myndighetens prvning str klart att det r frenligt med svenska intressen att uppgiften lmnas till den utlndska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Uppgiftslmnande enligt lag eller frordning P finansmarknadsomrdet innehller de direktiv och frordningar som antagits ofta bestmmelser som innebr att tillsynsmyndigheterna inom EU r skyldiga att samarbeta och utbyta information. Direktiv genomfrs i svensk rtt och skyldigheten att samarbeta och utbyta information med utlndska myndigheter framgr drfr

507

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

av svensk lag. Exempelvis kan nmnas Europaparlamentets och rdets direktiv 2006/48/EG om rtten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut som bl.a. genomfrts i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrrelse. I denna lag finns en informationsoch samarbetsparagraf som anger att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med utlndska behriga myndigheter och med Europeiska bankmyndigheten i den utstrckning som fljer av Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen.24 Liknande bestmmelser som ocks har sin grund i direktiv finns i andra lagar p finansmarknadsomrdet.25 Den informationsskyldighet som freskrivs i olika EUfrordningarn gller direkt som svensk lag.26 Exempelvis finns det i EU-frordningar en omfattande uppgiftsskyldighet fr Finansinspektionen gentemot de europeiska tillsynsmyndigheterna.27 Enligt 4 kap. 4 a riksbankslagen ska Riksbanken underrtta vissa utlndska myndigheter om Riksbanken fr knnedom om en kritisk situation. ven den bestmmelsen r en fljd av EU-rtten. Enligt 11 frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret ska Riksglden samverka med behriga myndigheter och fretrdare fr system fr insttningsgaranti, system fr investerarskydd eller andra motsvarande ersttningssystem i andra lnder. Till dessa bestmmelser har det emellertid inte kopplats ngon informationsskyldighet. Bestmmelserna torde dock f betydelse vid bedmningen av om det r frenligt med svenska intressen att uppgifter lmnas ut (se mer om detta nedan), eftersom det framgr att internationellt samarbete i de avseenden som anges r en del i myndigheternas verksamhet.

24 25

13 kap. 6 a lagen om bank- och finansieringsrrelse. Jmfr 6 kap. 5 lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 10 kap. 5 lagen 2004:46) om investeringsfonder, 6 kap. 5 lagen (2006:531) om srskild tillsyn ver finansiella konglomerat, 23 kap. 5 lagen (2007:528) om vrdepappersmarknaden och

14 kap. 3 frskringsrrelselagen (2010:2043).

26 27

Prop. 1998/99:18 s. 41 och 75 samt prop. 1999/2000:126 s. 160 och 283. Artikel 35.1 i frordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) 1094/2010 respektive (EU) 1095/2010.

508

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Srskild utlmnandeprvning Nr skyldigheten att lmna uppgiften inte framgr av en frfattning, mste myndigheten gra en srskild utlmnandeprvning.28 Den frsta frutsttningen fr att uppgiften ska f lmnas ut r att uppgiften i ett motsvarande fall fr lmnas till en svensk myndighet. Den bestmmelse som d ofta tillmpas r generalklausulen i 10 kap. 27 enligt vilken en sekretessbelagd uppgift fr lmnas till en myndighet, om det r uppenbart att intresset av att uppgiften lmnas har fretrde framfr det intresse som sekretessen ska skydda (se avsnitt 14.2.3). Den andra frutsttningen fr att uppgiften ska f lmnas ut r att det enligt den utlmnande myndighetens prvning r frenligt med svenska intressen att s sker. Vid denna bedmning fr beaktas bl.a. Sveriges intresse av internationellt samarbete med organet i frga. Den prvning som ska gras av om uppgiftslmnandet r frenligt med svenska intressen ska vidare utfras av myndigheten som sdan. Prvningen fr allts inte gras av en enskild offentlig funktionr annat n om han enligt arbetsordning eller dylikt r den som beslutar p myndighetens vgnar i sdana fall.29 Som vi har berrt tidigare innebr det finansiella systemets globala frgreningar att svenska myndigheter ofta har ett intresse av att samarbeta med utlndska myndigheter. Detta kommer bl.a. till uttryck genom de olika internationella verenskommelser bindande och inte bindande som myndigheterna ingr. Den prvning som ska ske enligt 8 kap. 3 OSL torde drfr som regel leda till att uppgifter fr lmnas ut. Det br dock noteras att paragrafen inte medfr ngon frpliktelse att lmna ut uppgifter utan har endast till funktion att faststlla under vilka frutsttningar sekretessbelagda uppgifter fr lmnas till en utlndsk myndighet eller en internationell organisation.30

28 29

Enligt 8 kap. 3 p. 2 OSL. Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (1 juli 2011, Zeteo), kommentaren till 8 kap. 3 . 30 Lenberg m.fl. Offentlighets- och sekretesslagen, kommentaren till 8 kap. 3 OSL, jfr Lagrdets ppekande, bet. 1982/83:KU12 s. 36.

509

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

En uttrycklig bestmmelse om uppgiftsskyldighet? Eftersom de svenska myndigheterna har ett sdant omfattande internationellt samarbete, skulle ett alternativ kunna vara att infra en uttrycklig bestmmelse om svenska myndigheters skyldighet att i sitt arbete med finansiell stabilitet samarbeta och utbyta information med utlndska myndigheter. En nackdel med detta r dock att det med en sdan bestmmelse inte r mjligt att frutse vilken information som kommer att begras ut, vilken sekretess som gller hos mottagaren eller om det kan vara frenat med ngra olgenheter. En bestmmelse om uppgiftsskyldighet br i stllet reserveras fr de omrden dr det finns ett identifierat behov. Ett omrde som vi har identifierat r det grnsverskridande samarbetet fr att frebygga och hantera finansiella kriser. I kommissionens frslag till ett nytt krishanteringsramverk finns det ocks bestmmelser om informationsutbyte och sekretess. 31 Vi freslr drfr inte nu ngon bestmmelse om informationsutbyte avseende det krisfrberedande och krishanterande arbetet, utan terkommer till dessa frgor i anslutning till infrlivandet av det direktivet. Eftersom bestmmelsen i 8 kap. 3 OSL trots allt ger de svenska myndigheterna goda mjligheter att lmna information till utlndska myndigheter, anser kommittn att det inte br infras ngon bestmmelse som anger att uppgifter alltid fr lmnas till utlndska myndigheter. Sdana bestmmelser br, som vi nmnt ovan, reserveras fr srskilt identifierade situationer.

14.4

Sekretess till skydd fr enskilda

I det fregende har vi konstaterat att det, med vissa lagndringar, finns goda mjligheter att lmna information mellan olika myndigheter och till regering och riksdag. Ett effektivt informationsutbyte frutstter emellertid ocks att det inte rder ngon oklarhet om vilket sekretesskydd som gller fr de uppgifter som finns hos en myndighet och att den sekretess som gller r tillfredsstllande fr de enskilda. Om det finns ett glapp mellan vad myndigheterna anser vara knslig information eller oskerhet om vilken sekretess som gller fr en viss uppgift, kan det bde
31

COM(2012) 280 final.

510

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

frsvra samarbetet mellan myndigheterna och skada de berrda fretagen samt deras kunder och gare. Det kan ocks gra myndigheterna mindre villiga att dokumentera sitt arbete. Det r mot denna bakgrund viktigt att bedma om det finns brister i regleringen och vid behov tgrda dem. Huvudregeln r att den sekretess som gller fr en uppgift hos en myndighet inte fljer med nr uppgiften lmnas ver till en annan myndighet. Fr att sekretess ska glla fr den verlmnade uppgiften, mste det antingen finnas en uttrycklig bestmmelse om sekretess fr uppgiften hos den mottagande myndigheten eller en bestmmelse om verfring av sekretess. I detta avsnitt behandlas sekretess till skydd fr enskilda. I avsnitt 14.5 behandlar vi behovet av sekretess till skydd fr det allmnna. Vi kommer i det fljande att analysera mjligheten att sekretessbelgga information som rr myndigheternas arbete fr finansiell stabilitet. ven om det r mjligt att dela upp arbetet med finansiell stabilitet i olika moment finns det inte ngra skarpa grnser mellan de olika momenten. Grnsen mellan myndigheternas lpande arbete och arbetet inom ramen fr makrotillsynsrdet r t.ex. delvis flytande. Detsamma gller arbetet inom ramen fr rdet fr makrotillsyn respektive stabilitetsrdet. Grnsen fr nr det frebyggande arbetet vergr till krisfrberedande r inte heller skarp. Sannolikt kommer den konkreta krishanteringen fregs av en period av diskussioner mellan myndigheter om hndelseutvecklingen och dess eventuella effekter. Det r drfr viktigt att skapa ett regelverk som tcker in hela hndelsefrloppet utan att fr den skull skapa konstgjorda grnser som kan leda till luckor i regleringen. 14.4.1 Sekretess fr arbetet med finansiell stabilitet

Kommittns bedmning: Det behver inte infras ytterligare bestmmelser om sekretess till skydd fr enskilda fr uppgifter i Finansinspektionens, Riksbankens, stdmyndighetens, regeringens eller garantimyndighetens arbete med finansiell stabilitet Sklen fr kommittns frslag: I det fljande gr vi igenom regler om sekretess som gller fr myndigheterna p finansmarknadsomrdet och vervger om sekretessregleringen behver ndras.

511

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

Finansinspektionen I 30 kap. 49 OSL finns bestmmelser som r tillmpliga p bl.a. Finansinspektionens verksamhet. Den centrala bestmmelsen finns i 30 kap. 4 OSL. Enligt den bestmmelsen gller sekretess i en statlig myndighets verksamhet som bestr i tillstndsgivning eller tillsyn med avseende p bank- och kreditvsendet, vrdepappersmarknaden eller frskringsvsendet. 1. fr uppgift om affrs- eller driftfrhllanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften rjs, och 2. fr uppgift om ekonomiska eller personliga frhllanden fr annan som har trtt i affrsfrbindelse eller liknande frbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Ordet tillsyn anses omfatta alla de fall dr en myndighet har en vervakande eller styrande funktion i frhllande till nringslivet. I ordet tillsyn ligger dessutom sdan rdgivning som ges inom ramen fr en myndighets tillsynsverksamhet.32 Bestmmelsen r tillmplig bde p Finansinspektionens lpande tillsyn och p den del av inspektionens verksamhet som syftar till att frebygga en finansiell kris, dribland arbetet inom makrotillsynsrdet. ven den verksamheten som syftar till att frhindra problem i bank- och kreditvsendet, vrdepappersmarknaden och frskringsvsendet kan nmligen klassas som tillsyn. Finansinspektionens roll i makrotillsynen r en del av dess fretagsspecifika tillsyn. Ngon ny bestmmelse om sekretess fr Finansinspektionens verksamhet behver drfr inte infras. Enligt kommittns uppfattning inkluderar begreppet tillsyn ocks all utredning och planering som myndigheten behver gra fr att kunna utva sin tillsyn.

32

Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (1 juli 2011, Zeteo), kommentaren till 30 kap. 4 .

512

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Riksbanken Enligt 31 kap. 1 OSL gller sekretess i Riksbankens kassarrelse, valutahandel, in- och utlningsrrelse, betalningsutjmning samt handel med vrdepapper eller med rttigheter och skyldigheter som anknyter till sdana tillgngar fr uppgift om en enskilds ekonomiska frhllanden. Dessutom gller sekretess hos Riksbanken i renden enligt lagstiftningen om valutareglering och betalningar till och frn utlandet fr uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska frhllanden, om det inte str klart att uppgiften kan rjas utan att den enskilde lider skada eller men. Frgan r dock vilken sekretess som gller fr Riksbankens uppdrag att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system och de drtill hrande uppgifterna (se avsnitt 13.2.2). Som har nmnts i det fregende anses ordet tillsyn omfatta alla de fall dr en myndighet har en vervakande eller styrande funktion i frhllande till nringslivet. ven Riksbankens uppgifter utgr enligt kommittns bedmning tillsyn med avseende p bank- och kreditvsendet, vrdepappersmarknaden eller frskringsvsendet. Bestmmelsen i 30 kap. 4 OSL r allts tillmplig ven p Riksbankens verksamhet. Ngon ny bestmmelse om sekretess fr Riksbankens verksamhet behver drfr inte infras. Stdmyndighetens verksamhet Riksglden r stdmyndighet enligt stdlagen. Riksglden deltar ocks, i egenskap av stdmyndighet och garantimyndighet, i stabilitetsrdets arbete fr finansiell stabilitet och i NBSG. Riksglden kan ocks komma att ta fram s.k. avvecklingsplaner, dvs. dokument som beskriver hur ett visst fretag ska hanteras om det fr allvarliga problem. Vid en kris blir sekretessen strngare n den som gller fr tillsynen eller fr hantering av renden enligt lagen om insttningsgaranti eller lagen om investerarskydd (se nedan om garantimyndigheten). Enligt 30 kap. 12 OSL gller nmligen sekretess i rende enligt stdlagen, till dess rendet har slutfrts

513

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

1. fr uppgift om affrs- eller driftfrhllande hos den som rendet avser, och 2. fr uppgift om ekonomiska eller personliga frhllanden fr annan som har trtt i affrsfrbindelse eller liknande frbindelse med den som rendet avser. I ett avslutat rende som avses i frsta stycket gller sekretess 1. fr uppgift om affrs- eller driftfrhllande hos den som rendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften rjs, och 2. fr uppgift om ekonomiska eller personliga frhllanden fr annan som har trtt i affrsfrbindelse eller liknande frbindelse med den som rendet avser. Den starkare sekretessen fr renden enligt stdlagen motiveras med att det nr det blir aktuellt med statliga stdtgrder det r viktigt att frhindra att uppgifter som kan frsvra eller rent av omjliggra att lagens syften uppns lcker ut. I frarbetena till stdlagen anges: Fr att finansinstitutens affrskontrahenter ska knna frtroende fr instituten r det viktigt att tystnadsplikten respekteras och upprtthlls. Om knsliga affrsuppgifter som hmtats in i ett rende enligt den freslagna lagen blir offentliga r det allts uppenbart att det kan f stora negativa konsekvenser bde fr kreditinstitutet ifrga och tredje part. Till det kommer att det kan vara svrt att i en pgende krissituation skaffa sig en verblick ver vilka uppgifter som r knsliga fr institutet och vilka som inte r det. Fr att de stdtgrder som vervgs inte ska motverkas genom att uppgifter som kan visa sig orsaka skada rjs, br sekretessen under hanteringen av ett rende vara absolut.33 Stdmyndigheten (Riksglden) och regeringen hanterar i dag renden enligt stdlagen. Fr uppgifter om renden enligt stdlagen bedmer vi att sekretessregleringen r tillrcklig. Som beskrivs i avsnitt 14.3.4 r inte all verksamhet som Riksglden utfr i egenskap av stdmyndighet att betrakta som rende enligt stdlagen. De analyser och utredningar som Riksglden enligt frordningen med instruktion fr Riksglds33

Prop. 2008/9:61 s. 60.

514

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

kontoret ska gra fr att fullflja uppdraget enligt stdlagen, kan omfattas av sekretessen i 30 kap. 12 men behver enligt bestmmelsens ordalydelse inte gra det. Bestmmelsen r dock inte tillmplig p Riksgldens deltagande i stabilitetsrdet eller NBSG eller p de avvecklingsplaner som Riksglden ska upprtta. Riksglden har inte heller uttryckligen i lag eller frfattning tilldelats ngon roll i vervakningen av finansmarknaden, varfr inte heller 30 kap. 4 r tillmplig. Finns det d ngon annan bestmmelse som ger skydd fr Riksgldens verksamhet? Enligt 30 kap. 23 OSL gller sekretess i den utstrckning regeringen meddelar freskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som bestr i utredning, planering, prisreglering, tillstndsgivning, tillsyn eller stdverksamhet med avseende p produktion, handel, transportverksamhet eller nringslivet i vrigt: 1. fr uppgift om en enskilds affrs- eller driftfrhllanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften rjs, och 2. fr uppgift om andra ekonomiska eller personliga frhllanden n som avses i 1 fr den som har trtt i affrsfrbindelse eller liknande frbindelse med den som r freml fr myndighetens verksamhet. Enligt kommentaren till OSL r ordet planering nrmast att uppfatta som en frtydligande utlggning av termen utredning. Avsikten r att markera att sdan utredning bestende i t.ex. infordrande av uppgifter frn olika fretag som sker fr att underltta bl.a. frsvars- och krisplaneringen inom folkhushllningen faller inom paragrafens tillmpningsomrde. Information om fretagskriser, planerade fretagsverltelser och liknande frhllanden kan ocks mnga gnger sgas utgra planering eller utredning med avseende p nringslivet. Ordet tillsyn ska inte ges en alltfr snv tolkning utan fr anses omfatta alla de fall dr en myndighet har en vervakande eller styrande funktion i frhllande till nringslivet. Vidare anges att en verksamhet som inte benmns som tillsyn i t.ex. en myndighetsinstruktion kan vara att anse som tillsyn i den mening som avses i tryckfrihetsfrordningen och offentlighetsoch sekretesslagen (se prop. 2006/07:110 s. 37, prop. 2007/08:60 s. 29 och prop. 2008/09:150 s. 355 f.). Med stdverksamhet avses sdan verksamhet som syftas i exempelvis frordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportbidrag, presstds-

515

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

frordningen (1990:524), std enligt frordningen (1996:1559) om statligt bidrag till svensk sjfart och de olika stdfrfattningarna p jordbruksomrdet.34 Den statliga verksamheten ska avse nringslivet. Vad som ska frsts med nringslivet beskrivs i en kommentar till offentlighetsoch sekretesslagen p fljande stt: Som exempel p vad som avses med uttrycket nringslivet nmns i frsta stycket produktion, handel och transportverksamhet. Uttrycket omfattar ven sdana verksamheter som jordbruk med binringar, skogsbruk, uthyrnings- eller frmedlingsverksamhet av skilda slag lkar- och tandlkarverksamhet samt konsult-, revisions- eller hotellrrelse. Ocks affrsmssig bank- och frskringsrrelse faller in under begreppet nringslivet men ifrga om uppgifter p detta omrde torde 30 kap. 47 OSL ge det sekretesskydd som behvs.35 Regeringen har enligt 9 OSF jmfrd med bilagan till den frordningen preciserat i vilka fall sekretess ska glla enligt paragrafen. Fr Riksgldens del har regeringen under hsten 2012 gjort en ndring av sekretessfrordningen som anger att sekretess ska glla fr utredning och planering hos Riksgldskontoret i frgor som rr bank- och kreditvsendet. Det har ocks infrts en bestmmelse i frordningen med instruktion fr Riksgldskontoret som anger att Riksglden mot bakgrund av sina uppgifter som garantimyndighet och stdmyndighet, ska delta i utredning och planering av stdverksamhet i frgor som rr bank- och kreditvsendet. Enligt vr bedmning r den nya bestmmelsen i offentlighetsoch sekretessfrordningen tillmplig p exempelvis uppgifter som Riksglden fr inom ramen fr stabilitetsrdet och i det nordiskbaltiska samarbetet. Bestmmelsen fr ven tillmpas p uppgifter som tas in i eventuella avvecklingsplaner som upprttas av myndigheten. De skaderekvisit som bestmmelsen innehller ger ett tillrckligt skydd fr de finansiella fretagen, deras kunder och gare. Vi anser drfr att ngot ytterligare skydd fr stdmyndighetens arbete i egenskap av stdmyndighet inte behver infras.

34

Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (1 juli 2011, Zeteo), kommentaren till 30 kap. 23 . 35 Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, kommentaren till 30 kap 23 OSL.

516

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Regeringen och Regeringskansliet Regeringen tar fram de lagfrslag fr den finansiella sektorn som verlmnas till riksdagen fr stllningstagande och har det vergripande frvaltningsansvaret fr finansiell stabilitet. Regeringen fljer p en vergripande niv utvecklingen av det finansiella systemet och deltar i olika samarbeten nationellt och internationellt. Som har nmnts tidigare fr Regeringskansliet (Finansdepartementet) delta som observatr vid mtena i makrotillsynsrdet. Finansdepartementet ingr ven i samarbetet med krisfrberedande arbete inom ramen fr stabilitetsrdet och NBSG. Av de sekretessbrytande bestmmelserna i 10 kap. 15 jmfrd med 6 kap. 5 OSL framgr att myndigheterna r skyldiga att lmna regeringen de uppgifter som regeringen begr. Regeringen kan allts komma att f ta del av information som rr individuella fretag bde i den frebyggande, frberedande och krishanterande fasen. Sdan information kan komma bde frn svenska och utlndska myndigheter. Fr renden enligt stdlagen bedmer vi som ovan nmnts att sekretessregleringen r tillrcklig. Det r dock enligt kommittns bedmning viktigt att det ven i vrigt r mjligt fr regeringen att belgga informationen med sekretess nr det behvs. Frgan r dock om det finns ngon bestmmelse som tcker regeringens arbete med finansiell stabilitet. Som har nmnts i det fregende gller det fr Finansinspektionens och Riksbankens tillsyn sekretess enligt 30 kap. 4 OSL. Det skulle dock enligt kommittns bedmning fra fr lngt att hnfra alla regeringens olika uppgifter till tillsyn av det finansiella systemet i offentlighets- och sekretesslagens mening. Regeringen har visserligen, i egenskap av just regeringsorgan, en central roll nr det gller arbetet med finansiell stabilitet, men har inte ngon frfattningsreglerad skyldighet att vervaka finansmarknaden, liknande den som gller fr Finansinspektionen och Riksbanken. I andra avseenden skiljer sig regeringens roll inte frn dess roll avseende andra politikomrden och bestr d nrmast i att styra och vervaka Finansinspektionens verksamhet och inte de enskilda instituten eller finansmarknaden. Som har nmnts i det fregende gller det enligt 30 kap. 23 OSL sekretess, i den utstrckning regeringen meddelar freskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som bestr i utredning,

517

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

planering, prisreglering, tillstndsgivning, tillsyn eller stdverksamhet med avseende p produktion, handel, transportverksamhet eller nringslivet i vrigt. Regeringen har enligt 9 OSF jmfrd med bilagan i offentlighets- och sekretessfrordningen preciserat i vilka fall sekretess ska glla enligt paragrafen. Av offentlighets- och sekretessfrordningen framgr att sekretess gller fr utredning, planering, tillstndsgivning, prisreglering, tillsyn och stdverksamhet hos regeringen i frgor som rr nringslivet. Enligt kommittns bedmning kan de uppgifter om enskilda finansiella institut som regeringen kan komma att f del av i detta arbete omfattas av sekretess med std av dessa bestmmelser vad avser planering, utredning eller tillsyn med avseende p nringslivet. Detta stds ocks av den bestmmelse som nyligen infrts fr Riksglden. Enligt bestmmelsen gller visserligen sekretess fr statlig myndighets verksamhet som bestr i utredning etc. ven regeringens, och inte minst Regeringskansliets krisfrebyggande och krisfrberedande uppgifter utgr sdan verksamhet. Det framgr bl.a. av engagemanget i olika nationella och internationella sammanhang. Garantimyndigheten Sekretess gller hos garantimyndigheten enligt lagen om insttningsgaranti och lagen om investerarskydd i myndighetens verksamhet enligt dessa lagar 1. fr uppgift om affrs- eller driftfrhllanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften rjs, och 2. fr uppgift om ekonomiska eller personliga frhllanden fr ngon annan som har trtt i affrsfrbindelse eller liknande frbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utlndskt institut med filial i Sverige som endast omfattas av ett utlndskt garantisystem. Kommittn har inte identifierat ngra behov av att frstrka sekretessen fr garantimyndigheten.36
36

Jfr 30 kap. 10 OSL.

518

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

14.4.2

Uppgifter fr utvrdering

Kommittns bedmning: Det behver inte infras ngon ytterligare bestmmelse till skydd fr uppgifter som lmnas ver i samband med en utvrdering av en myndighets verksamhet. Sklen fr kommittns bedmning: Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgldens verksamhet kan komma att utvrderas av Riksrevisionen. I 11 kap. 1 OSL freskrivs att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision frn en annan myndighet fr en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestmmelsen tillmplig p uppgiften ven hos den mottagande myndigheten. Av den bestmmelsen fljer att den sekretess som gller hos de nmnda myndigheterna verfrs till Riksrevisionen. Bestmmelsen r dock inte tillmplig p riksdagens eller regeringen utvrdering av de statliga myndigheterna. Enligt kommittns bedmning br det inte infras ngon ytterligare bestmmelse till skydd fr uppgifter som lmnas ver i samband med en utvrdering av en myndighets verksamhet. 14.4.3 Sekretess fr information frn utlndska myndigheter

Kommittns bedmning: Det behver inte infras ngon ytterligare bestmmelse till skydd fr uppgifter som erhllits frn utlndska myndigheter. Sklen fr kommittns bedmning: De svenska myndigheterna kommer att f information frn utlndska myndigheter. Sekretessbestmmelserna i 30 kap. 4 och 23 OSL kan glla ven fr sdan information. Dessutom finns det i 30 kap. 7, 11 och 24 bestmmelser som anger att uppgifter kan omfattas av sekretess p.g.a. bestmmelser i internationella avtal som rr Finansinspektionen, garantimyndigheten respektive statliga myndigheter i vissa fall. Frgan om sekretess mellan tillsynsmyndigheter och garantisystem behandlas i EU-rtten och kommer ocks sannolikt att tas upp i det kommande direktivet om krishantering. Frgan om sekretess i det internationella samarbetet behandlas i departementspromemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34). Promemorian innehller frslag till

519

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

ndringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som syftar till att skerstlla att svenska myndigheter kan uppfylla internationella frpliktelser rrande sekretess och tystnadsplikt. Frslagen behandlar inte specifikt frgor som rr finansmarknadsomrdet. Vi avser inte att omprva om de sekretessbestmmelser som fljer av EU:s rttsakter r korrekt infrlivande. Vi har inte heller identifierat ngot behov av att frstrka sekretessen p ngot omrde. Vi bedmer drfr att det inte behver infras ngon ytterligare bestmmelse till skydd fr uppgifter som erhllits frn utlndska myndigheter.

14.5

Sekretess till skydd fr det allmnna

Kommittns bedmning: Ngon ytterligare bestmmelse till skydd fr det allmnna behver inte infras fr arbetet med finansiell stabilitet. Sklen fr kommittns frslag: I det fregende har vi behandlat behovet av att infra nya bestmmelser om sekretess till skydd fr enskilda. Hr analyserar vi om sekretesskyddet behver strkas fr att undvika att det allmnnas intressen skadas. Som tidigare har nmnts behver bde Riksbanken och Finansinspektionen lpande information fr att bedma frekomsten av systemrisker och gra en bedmning av vilka tgrder som behver vidtas. Myndigheterna kommer exempelvis att inom ramen fr makrotillsynsrdet behandla information som r av betydelse fr deras analys av nulget och utvecklingsarbetet. Vi har i och fr sig inte identifierat ngot konkret fall d det ur ett samhlleligt perspektiv kan vara knsligt att offentliggra sdan information. Det frefaller dock rimligt att anta att det kan finnas tillfllen d det allmnna lider skada om informationen kommer ut, t.ex. genom att en planerad tgrd inte fr genomslag om informationen kommer ut fr tidigt. Det frebyggande arbetet kan dessutom successivt komma att g ver till planering av en befarad finansiell kris och sedan till hantering av situationen inom ramen fr stabilitetsrdet. Fler myndigheter blir d involverade. I denna fas kan det vara mer knsligt att offentliggra information om utredningen, eventuella tgrder eller annan planering som

520

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

vervgs fr att hantera en kris. Myndigheterna kan drfr behva styra tidpunkten fr offentliggrandet av informationen. Myndigheterna br ven p andra stt frbereda sig infr hanteringen av en finansiell kris. Eftersom de svenska bankerna ingr i grnsverskridande koncerner, torde en del av frberedelsearbetet ske tillsammans med andra myndigheter i t.ex. NBSG. Nationellt sker en del av detta frberedelsearbete i stabilitetsrdet. Var och en av myndigheterna torde ocks ha upprttat planer fr hur de ska agera vid en finansiell kris. Fr vissa finansiella fretag kommer det ocks att finnas planer fr hur fretaget ska hanteras om det fr problem. Det krisfrberedande arbetet kan allts avse svl planer som innehller fretagsspecifik information som planer som tar sikte p myndighetens egen beredskap. Sdana planer br finnas svl hos regeringen som hos Finansinspektionen, Riksglden och Riksbanken, eftersom de alla blir involverade i en finansiell kris. Knnetecknande fr det finansiella systemet r att en kris i ett eller flera finansiella fretag kan utlsa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser fr hela eller centrala delar av det finansiella systemet som fljd. Ngot sdant skulle omedelbart f allvarliga terverkningar fr fretag och hushll. Som exempel kan nmnas avbrott i betalningssystemen eller i kreditfrsrjningen. Det finansiella systemets funktionsfrmga r beroende av att det finns frtroende fr banker och andra finansiella aktrer. Frtroendeproblem kan leda till att marknader brjar fungera smre alternativt helt slutar att fungera. ppenhet kan i och fr sig mnga gnger minska den oro som finns p marknaden, men det r inte alltid lmpligt att myndigheternas planer fr att mta problemen offentliggrs. En sdan ppenhet kan motverka tgrdernas syfte och innebra risk fr att olika aktrer anvnder informationen p ett stt som frsvrar och frdyrar det allmnnas tgrder. ppenhet angende uppgifter som frekommer i den frebyggande eller frberedande verksamheten eller i hanteringsstadiet kan frsvra hanteringen av en finansiell kris. Det r drfr viktigt att det finns en bestmmelse som gr det mjligt att belgga en uppgift med sekretess om det kan antas att myndigheternas mjligheter att frebygga eller hantera finansiella kriser motverkas om uppgiften rjs. Syftet med en sdan bestmmelse skulle vara att undvika de stora realekonomiska kostnader som kan flja med en finansiell kris. En frutsttning fr att det ska vara ndvndigt att infra en sdan bestmmelse r dock att det inte redan finns ngon

521

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

bestmmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ger ett motsvarande skydd. Finanspolitik och penningpolitik Enligt 16 kap. 1 OSL gller sekretess hos regeringen, Riksbanken och Riksglden fr uppgift som rr rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller frutsedda tgrder motverkas om uppgiften rjs. Nr bestmmelsen infrdes i slutet av 1970-talet anfrdes att med begreppen finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik avses handlingar som rr diskontobeslut, kp och frsljning av obligationer, planering av kontrolltgrder, tillstnd till obligationsemissioner, faststllande av likviditets- och kassakvoter, upptagande av ln, srskilt p den internationella marknaden, valutahandel och valutaplaceringar.37 Finanspolitiken handlar i vanligt sprkbruk om att anvnda skatter och offentliga utgifter fr att pverka efterfrgan i ekonomin, s att produktion, arbetslshet och inflation stabiliseras. Penningpolitik handlar om att upprtthlla ett fast penningvrde. Makrotillsyn r dock varken finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik utan kan sgas utgra ett eget politikomrde som kan betecknas finansiell politik.38 Den finansiella politiken pverkar i frsta hand den finansiella stabiliteten fr att uppn det yttersta mlet makroekonomisk balans. ven penningpolitiken och finanspolitiken kan dock pverka den finansiella stabiliteten. Det kan drfr finnas fall d bestmmelsen i 16 kap. 1 r tillmplig p beslut som pverkar den finansiella stabiliteten. Det ger dock inte ngon heltckande reglering. Som har nmnts tidigare efterstrvar vi en bestmmelse som kan tillmpas p alla de olika faserna i arbetet med finansiell stabilitet.

37 38

Prop. 1975/76:160 s. 108. Finanspolitiska rdet, Svensk finanspolitik 2011 s. 159 f.

522

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

Fredstida krissituationer Enligt 18 kap. 13 OSL gller sekretess fr uppgift som hnfr sig till en myndighets verksamhet som bestr i risk- och srbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och frberedelser infr sdana situationer eller hantering av sdana situationer, om det kan antas att det allmnnas mjligheter att frebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften rjs. Den verksamhet som bedrivs i form av risk- och srbarhetsanalyser fr fredstida krishantering eller planering och frberedelser fr hantering av sdana situationer syftar enligt frarbetena till bestmmelsen till att minska samhllets srbarhet, bl.a. genom att ka myndigheternas frmga att frutse och hantera sdana situationer. Fr att uppgifter i denna verksamhet inte ska kunna utnyttjas till angrepp mot myndigheter, enskilda eller samhllet i stort r det i viss utstrckning ndvndigt att begrnsa insynen i denna verksamhet.39 Om uppgifter som lmnar eller kan bidra till upplysning om risker och srbarhet inom en myndighets ansvarsomrde blir offentliga och sprids utanfr myndigheten kan de, enligt frarbetena, komma att utnyttjas fr att skada samhllet. Uppgifterna kan komma att anvndas fr brottslig verksamhet ssom inbrott, bedrgeri, skadegrelse, sabotage eller terrorhandlingar. Att knsliga uppgifter rjs kan sledes leda till att skerheten i samhllet minskar och att syftet med risk- och srbarhetsanalyserna motverkas. Att uppgifter i risk- och srbarhetsanalyser kan bli offentliga medfr vidare en risk fr att myndigheterna undviker att genomfra tillrckligt detaljerade sdana.40 Uttrycket fredstida kriser syftar p mycket allvarliga kriser, och inte olyckor och andra hndelser av mer vardaglig karaktr.41 Att sekretessen fljer med en uppgift som har insamlats eller producerats i den angivna verksamheten framgr av att bestmmelsen inte har begrnsats till att glla uppgifter hos en myndighet eller en viss verksamhet utan att sekretessen gller fr uppgift som hnfr sig till myndighetens verksamhet.42
39 40

Prop. 2004/05:5 s. 259. Prop. 2004/05:5 s. 260. 41 Prop. 2004/05:5 s. 266. 42 Prop. 2004/05:5 s. 263.

523

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

Uppgifter som uppkommer under en kris bereds ocks skydd. Det kan t.ex. vara information som uppdagas under sjlva krisen om brister och ofrmgor som r av bestende natur, och som drmed ocks har bring p frmgan att motverka framtida kriser. Det kan exempelvis vara frga om stabernas uthllighet, grnssttande tekniska faktorer (ssom brist p kapacitet i kommunikationssystem), beroendefrhllanden av vissa leverantrer eller liknande. Ett rjande av sdana brister eller knsligheter i ett system skulle kunna utnyttjas av en antagonistisk aktr, och rjandet skulle drmed motverka frmgan att frebygga och hantera svl den pgende krisen som framtida kriser. Andra uppgifter som kan behva skyddas kan vara alternativscenarier som skissas upp under det akuta skedet av en kris och som tar sikte p hur krisen kan komma att utvecklas. Efter krisen kan sdana scenarier ven om de inte intrffar lggas till grund fr planeringen infr framtida eventuella kriser. Ett ytterligare exempel r lgesbilder som visar var skador har intrffat. Som framgr av de tergivna frarbetsuttalandena r det inte i frsta hand finansiella kriser som lagstiftaren hade i tanke nr bestmmelsen infrdes. Bestmmelsens ordalydelse utesluter dock inte att bestmmelsen tillmpas p sdana kriser. Finansiella kriser r kriser som inte r av vardaglig karaktr. De myndigheter som r involverade i arbetet med finansiell stabilitet upprttar visserligen inga risk- och srbarbetsanalyser fr finansiella kriser men dremot olika typer av planer och vidtar andra frberedelsetgrder fr att frebygga sdana kriser. Myndigheternas planering och frberedelser liksom deras hantering, baserar sig emellertid p den analys de gr av var risken kan uppkomma och hur den pverkar det finansiella systemet. Enligt vr bedmning r allts riskanalysen en integrerad del i myndigheternas planerings- och frberedelsearbete och i krishanteringen. Att bestmmelsen i 18 kap. 13 r placerad i ett kapitel som freskriver sekretess till skydd frmst fr intresset av att frebygga eller beivra brott franleder ingen annan bedmning vad gller bestmmelsens tillmplighet p finansiella kriser. I frarbetena till bestmmelsen konstaterades att den bestmmelse som nu finns i 18 kap. 13 ocks r av betydelse fr skyddet av det

524

SOU 2013:6

Informationsutbyte och sekretess

allmnnas ekonomiska intresse och intresset att skydda rikets skerhet.43 Uttrycket att frbygga och hantera fredstida kriser som anvnds i skaderekvisitet finns inte med i tryckfrihetsfrordningens frteckning ver godtagbara skyddsintressen. Det gr dremot intresset att frebygga eller beivra brott. Genom att inte offentliggra information nr det kan antas att det allmnnas mjligheter att hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften rjs, frebyggs allts att uppgifterna anvnds fr brott. Ett liknande resonemang kan fras betrffande skyddet fr det allmnnas ekonomiska intresse. Genom att sekretessbelgga uppgifter nr det kan antas att det allmnnas mjligheter att hantera fredstida kriser motverkas, skyddas det allmnnas ekonomiska intresse. Sammanfattning och slutsatser Sammanfattningsvis bedmer vi allts att den bestmmelse som finns i 18 kap. 13 OSL r tillmplig p frberedelsearbetet infr och hanteringen av en finansiell kris. Bestmelsen kan tillmpas fr information som myndigheterna fr vid det analys-, planerings- och frberedelsearbete som sker i internationella samarbeten och nationellt. Frgan r dock om bestmmelsen ger ett tillrckligt bra sekretesskydd fr uppgifter i myndigheternas arbete med finansiella kriser. Fr att knyta an till de olika faserna i arbetet med finasiell stabilitet (se avsnitt 14.1) r frgan om uppgifter i det frebyggande arbetet skulle kunna omfattas av bestmmelsen. Sekretess enligt bestmmelsen i 18 kap. 13 OSL gller fr myndighets verksamhet som bestr i bl.a. planering och frberedelser fr eller hantering av sdana situationer. Det r drfr viktigt att skilja mellan olika verksamheter hos myndigheterna. Uppgifter som finns i frberedelse- eller planeringsarbetet kan ocks finnas i den lpande tillsynsverksamheten eller vervakningen hos myndigheterna. Allmnhetens insyn i myndigheternas normala verksamhet ska inte hindras vid tillmpning av bestmmelsen i 18 kap. 13 OSL, se prop. 2004/05:5 s. 263. Det frebyggande arbetet med finansiell stabilitet bestr frmst i Finansinspektionens lpande tillsyn och Riksbankens vervakning
43

Prop. 2004/05:5 s. 262.

525

Informationsutbyte och sekretess

SOU 2013:6

och det arbete som myndigheterna ska bedriva inom ramen fr det av kommittn freslagna makrotillsynsrdet (se kapitel 10 fr en beskrivning av rdets arbete). Det frebyggande arbetet utfrs allts i myndigheternas lpande verksamhet till skillnad frn det krisfrberedande och krishanterande arbetet. Det frebyggande arbetet kan inte direkt sgas best i planering och frberedelser infr krissituationer om man skulle gra en strikt bokstavstolkning av begreppen. I praktiken mste dock en stor del av den verksamhet som beskrivs som planering och frberedelser ocks kunna beskrivas som frebyggande arbete. Syftet med det frebyggande arbetet r att p ett tidigt stadium upptcka risker som kan leda till en finansiell kris och att motverka att risken realiseras. Detsamma kan - i vart fall till viss del sgas om det arbete som bedrivs som planering och frberedelser. Grnsen mellan de olika faserna i arbetet med finansiell stabilitet r flytande och delvis verlappande. Det gr inte att p frhand ange var grnsen fr de olika faserna i arbetet gr. Makrotillsynsrdet ska bl.a. analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lmpliga tgrder fr att motverka sdana risker. Det r drfr kommittns bedmning att om uppgifter som frmedlas inom ramen fr makrotillsynsrdet eller myndigheternas lpande verksamhet r av sdant slag att de r av betydelse fr planeringen och frberedelser infr en krissituation, s kommer uppgifterna att omfattas av 18 kap. 13 eftersom uppgifterna d kommer att ing i analysen fr respektive myndighets krisfrberedande arbete. Kommittn ser drfr inget behov av ytterligare sekretessbestmmelser till skydd fr det allmnna.

526

15

Konsekvenser av kommittns frslag

15.1

Kravet p konsekvensanalys

I kommittfrordningen (1998:1474) finns ett generellt krav p att statliga kommitter ska bedma och diskutera konsekvenserna av de frslag de lgger fram. Nr det gller de ekonomiska konsekvenserna ska kommittn beskriva hur kostnader och intkter pverkar bde offentliga och privata aktrer och utifrn detta hur det samhllsekonomiska utfallet kan frvntas bli. I den mn frslagen innebr kostnadskningar eller inkomstminskningar fr stat, kommuner eller landsting ska utredningen ocks fresl finansiering. Utver de ekonomiska konsekvenserna anger kommittfrordningen att kommittn ska beskriva konsekvenserna fr den kommunala sjlvstyrelsen, fr brottsligheten och det brottsfrebyggande arbetet, fr utvecklingen i ett regionalt perspektiv, fr de mindre fretagens situation relativt strre fretag, fr jmstlldheten samt vad avser de integrationspolitiska mlen. Om det handlar om nya eller ndrade regler ska konsekvenserna ocks diskuteras utifrn de krav som stlls i frordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Hr krvs bland annat att kommittn ska redovisa vilket problem den avser lsa och p vilket stt, ska diskutera tnkbara alternativa lsningar, vilka som berrs av de nya eller frndrade reglerna och hur och de kostnadsmssiga konsekvenserna fr olika alternativ. Om regelfrslagen berr fretag ska man bl.a. beskriva vilka typer av fretag som berrs, deras antal och storlek och pverkan p deras administrativa och andra kostnader och konkurrensfrhllanden. Srskild uppmrksamhet ska gnas situationen fr mindre fretag. Nr det gller pverkan p fretag har Regelrdet utvecklat anvisningar och rd fr hur detta ska mtas, analyseras och bedmas. Regelrdet har

527

Konsekvenser av kommittns frslag

SOU 2013:6

ocks uppgiften att granska och bedma de konsekvensutredningar som grs av kommitter och av myndigheter.

15.2

Frslagen syftar till minskade samhllsekonomiska kostnader

Utgngspunkten fr det uppdrag kommittn har ftt r att finansiella kriser, som framgr bl.a. i kapitel 2, kan ge upphov till stora samhllsekonomiska kostnader. Det handlar om kostnader fr den offentliga sektorn, fr fretagen och fr de enskilda medborgarna. Frutom de direkta statsfinansiella kostnaderna fr att hantera en kris medfr finanskriser stora realekonomiska kostnader. Exempelvis var BNP-tillvxten negativ under ett eller flera r fr de lnder som berrdes av krisen p 1990-talet, bland dem Sverige.1 Om sdana kriser kan frebyggas, eller tminstone hanteras p ett stt som effektivt begrnsar skadeverkningarna, finns med andra ord stora samhllsekonomiska vinster att gra. Det vergripande syftet med de frslag som lggs i betnkandet r att bidra till detta. Betrffande vra frslag har vi i betnkandets tidigare kapitel utfrligt diskuterat vilka problem som frslagen avser att hantera, och varfr den specifika utformningen av de olika frslagen valts. Vi avser inte att upprepa detta hr, utan hnvisar till tidigare avsnitt.

15.3

Kommittns frslag innebr inga generellt kade kostnader fr fretagen

En del av de frslag kommittn lgger fram i detta delbetnkande handlar om att nrmare definiera hur olika myndigheter br arbeta, var fr sig och tillsammans, fr att bidra till att finansiella kriser bttre kan frebyggas. Detta innefattar bl.a. skapandet av ett makrotillsynsrd och vissa justeringar av de berrda myndigheternas uppdragsbeskrivningar. Inget av dessa frslag kan anses ha ngra pvisbara kostnadsmssiga effekter fr fretagen, vare sig de finansiella fretagen eller andra. Tillggas kan att det i huvudsak

Se kapitel 3.

528

SOU 2013:6

Konsekvenser av kommittns frslag

handlar om verksamhet som myndigheterna redan bedriver, men som genom vra frslag ges tydligare frutsttningar. Betnkandet innehller ocks frslag betrffande Riksbankens uppgift rrande likviditetsfrsrjningen och verktyg fr att upprtthlla likviditeten i det finansiella systemet i krissituationer. Frslagen innebr frtydligande av att Riksbanken br ha den roll som Riksbanken hade under finanskrisen. Ett tydligare och mer utvecklat system fr att hantera systemmssiga likviditetsproblem kan vntas innebra en frtroendeskapande och stabiliserande effekt, vilket blir till nytta fr fretagen. Vidare innehller betnkandet frslag p nya regler om informationsutbyte som ska underltta samarbetet myndigheterna emellan. Ett effektivt myndighetssamarbete borde om ngot gynna fretagen. Kommittn lmnar ngra frslag som syftar till att klargra p vilket underlag stabilitetsavgift ska tas ut. Det gller dels vilken balansrkning som ska ligga till grund fr avgiftsuttaget nr ett institut inte tillhr ngon av de fretagskategorier som ska betala avgift under hela rkenskapsret, dels hur frlagsln och avsttningar fr stabilitetsavgiften ska behandlas. Effekten av dessa frslag r liten fr de berrda fretagen, eftersom, frutom fr avsttningarna fr stabilitetsavgiften, de endast innebr frtydliganden av Riksgldens praxis, och avsttningarna fr stabilitetsavgiften utgr en marginell del av avgiftsunderlaget. I vrigt nr det gller utformningen av stabilitetsavgiften och stabilitetsfonden gr vi endast preliminra bedmningar om hur systemet br vara utformat i avvaktan p resultatet av frhandlingar i EU om krishanteringsdirektivet och insttningsgarantidirektivet. Det senare d kommittn frordar en sammanslagning av stabilitetsfonden och insttningsgarantifonden. Dock anser vi att det br fortsatt vara tv separata avgifter. Kommittn anser att insttningsgarantiavgiften br riskdifferentieras. En sdan ordning skulle innebra att ett inlningsfretag med ett strre risktagande, och som drmed i princip genererar en strre risk fr att garantin mste tas i ansprk, skulle f bra en strre del av kostnaderna n andra fretag med inlningsverksamhet. En sdan frndring kan ocks komma att pverka prissttningen mot kund, dvs. i detta fall inlningsrntorna, och drmed konkurrensen p inlningsmarknaden. Kommittn frordar att Insttningsgarantiutredningens och Riksgldens tidigare frslag till riskjustering br vara

529

Konsekvenser av kommittns frslag

SOU 2013:6

utgngspunkten fr en sdan reform.2 De konsekvensberkningar som gjordes i samband med att Insttningsgarantiutredningens frslag presenterades har emellertid ngra r p nacken och behver uppdateras innan en slutlig bedmning av konsekvenserna och drmed ett slutligt stllningstagande grs. Drtill kan EU-regelverket komma att begrnsa vilka modeller som medlemsstaterna fr ha fr prissttningen av insttningsgarantin. Det senast nmnda kan ven bli fallet fr prissttningen av stabilitetsavgiften. Drtill rder det oskerhet om vilka kostnader stabilitetsfonden kan komma att behva bra framver. Kommittn anser att det inte r mjligt att i dag bestmma om en riskdifferentiering av stabilitetsavgiften br gras och i s fall hur en sdan differentiering br utformas. Kommittn frordar drfr att beslut om riskdifferentiering av stabilitetsavgiften fr avvakta till dess det planerade krishanteringsdirektivet har beslutats.

15.4

Statsfinansiella effekter

Kommittns frslag till ett makrotillsynsrd franleder inte ngra kostnadskningar fr staten, frnsett de ersttningar som frutstts utg till de tv fristende experter som ska ing i det freslagna makrotillsynsrdet. Dessa ersttningar r i ett statsfinansiellt sammanhang frsumbara. Det fresls att arvodena ska finansieras via stabilitetsfonden. De belastar drmed inga anslag utan pverkar statsbudgeten via Riksgldens nettoupplning. Effekten r givetvis ven i det sammanhanget marginell. Betrffande de freslagna nya inslagen i de statliga likviditetstgrderna, finns inget som i sig kan vntas ka kostnaderna fr staten, eftersom det handlar om ett frtydligande av rollfrdelning och en precisering av de verktyg som kan anvndas. De frslag som lggs fram i betnkandet innebr allts i sig inga nmnvrda finansiella effekter vare sig fr fretagen eller fr staten. Dremot r kommittn medveten om att det r sannolikt - och ven nskvrt att de delvis nya strukturer som skapas nr det gller framfr allt det frebyggande arbetet ocks kommer att innebra kade ambitioner och kad kvalitet i analys- och tillsynsarbetet. Detta kommer i sin tur att innebra kade kostnader som mste bras av staten och, beroende p vilka verksamheter det blir frga om, av de finansiella fretagen i form av kade tillsynsavgifter. Kon2

Reformerat system fr insttningsgarantin, SOU 2005:16.

530

SOU 2013:6

Konsekvenser av kommittns frslag

sekvenserna behver allts fljas upp i takt med att ambitionsniver definieras, verktyg utvecklas och resursbehov preciseras.

15.5

vriga aspekter

Ngra direkta effekter av vra frslag nr det gller samhllsml som brottsbekmpning, regional balans, jmstlldhet, integration, kommunal sjlvstyrelse och att frbttra smfretagens verksamhetsfrutsttningar, bedmer kommittn som osannolika. Till detta ska dock, terigen, lggas att i den mn frslagen frverkligas och uppnr sina syften att minska riskerna fr och genomslaget av finansiella kriser blir den lngsiktiga ekonomiska utvecklingen i landet bttre. Mer resurser kommer drmed att st till frfogande, bde fr enskilda och fr den offentliga sektorn. Den vgen torde frutsttningarna att uppn ven dessa samhllsml generellt frbttras.

531

16

Frfattningskommentarer

16.1
1

Frslag till lag om ett rd fr makrotillsyn

Frslaget har behandlats i avsnitt 10.4. Genom bestmmelsen etableras i lag ett rd benmnt makrotillsynsrdet fr att utgra ett samverkansorgan till frebyggande av allvarliga strningar i det finansiella systemet, s.k. systemrisker. Detta frebyggande arbete betecknas hr makrotillsyn. Rdet r ingen myndighet. Det r Riksbanken och Finansinspektionen som tillsammans med fristende experter ska samverka i det frebyggande arbetet fr finansiell stabilitet. Fr Riksbanken och Finansinspektionen r arbetet i rdet en del av deras respektive uppdrag att arbeta fr finansiell stabilitet. Det ska emellertid betonas att myndigheternas deltagande i makrotillsynsrdet endast utgr en del av det frebyggande arbete som var och en av myndigheterna gnar sig t. Genom makrotillsynsrdet sammanfrs Finansinspektionens och Riksbankens kompetenser och kunskaper om systemrisker och tillfrs extern expertis. 2 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.1. Paragrafen anger det huvudsakliga omrdet fr den samverkan som ska ske i makrotillsynsrdet. Som framgr av ordalydelsen r upprkningen inte tnkt att vara uttmmande. Makrotillsyn r ett relativt nytt omrde och det behver finnas utrymme fr flexibilitet. Punkt 1 innebr att makrotillsynsrdet ska verka fr kad kunskap om systemrisker genom utvecklingsarbete. Det kan avse

533

Lagfrslag

SOU 2013:6

analys av hur systemrisker byggs upp, nya metoder fr att upptcka systemrisker eller analys av hur den icke-reglerade sektorn pverkar stabiliteten i det finansiella systemet. I denna del r det extra viktigt att kunskapsinhmtningen sker brett, exempelvis genom anordnande eller deltagande i konferenser. Punkten 2 avser mer konkret att verka fr att arbete bedrivs med att utveckla nya makrotillsynsverktyg fr att motverka systemrisker och att diskutera sdana verktyg. Det som avses r i frsta hand verktyg fr att frebygga risker som kan uppkomma i det svenska systemet och som det r mjligt att lmna frslag om till regeringen fr genomfrande eller behandling p annat stt. Punkten 3, slutligen, handlar om att analysera frekomsten av befintliga risker i det finansiella systemet samt tgrder fr att motverka riskuppbyggnaden (makrotillsynsverktyg). Vad som avses r en bred analys av risker i det finansiella systemet fr att fnga upp de som kan utgra systemrisker. En viktig grund fr rdets arbete i den hr delen br vara Riksbankens respektive Finansinspektionens analyser av den finansiella stabiliteten. De bda myndigheternas analyser br kunna ge underlag fr en diskussion med olika perspektiv. 3 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen anger vilka som ska ing i makrotillsynsrdet. Totalt bestr rdet av sex ledamter, varav tv frn Riksbanken, tv frn Finansinspektionen och tv fristende experter. Ledamterna frn Riksbanken och Finansinspektionen representerar respektive myndighet medan de tv fristende experterna deltar i personlig kapacitet. Dessutom fr Regeringskansliet (Finansdepartementet) delta som observatr med en opolitisk tjnsteman. Genom sin observatrsroll fr Regeringskansliet del av informationen i rdet men har inget inflytande ver dagordningen och uttalar sig inte heller i protokollet. 4 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen behandlar Riksbankens ledamter i rdet, rdets ordfrandeskap och sekretariat.

534

SOU 2013:6

Lagfrslag

Vad avser ledamterna frn Riksbanken utses riksbankschefen i lagen. Ytterligare en tjnsteman ska utses av Riksbanken. Det blir myndigheten sjlv som fr bestmma om den utser en srskild person fr en viss tid eller om olika tjnstemn deltar alltefter de avhandlade frgornas karaktr. Riksbankschefen r ordfrande under makrotillsynsrdets mten. I rollen som ordfrande ligger att leda diskussionerna p mtet och verka fr en fri diskussion. Ordfranden har ven huvudansvaret fr planering och frberedelse. Det r ordfranden som slutligt avgr frgor som uppkommer under frberedelsestadiet, exempelvis vilka frgor som ska tas upp p dagordningen och hur ofta mten ska hllas utver de tv lagstadgade mtena. Vad gller omfattningen av de underlag som ska tas fram fr respektive dagordningspunkt br glla att underlagen ska vara adekvata fr frgans karaktr. Syftet r att f till stnd utvecklande diskussioner som i frekommande fall mynnar ut i frslag. Myndighetsrepresentanterna kan frvntas ha likartad bakgrundskunskap om frgorna. Avsikten med att ha fristende experter r bl.a. att dessa ska kunna bidra med nya perspektiv. Det kan drfr vara s att ytterligare bakgrundsmaterial i vissa frgor behver delges dessa ledamter. Det br i de flesta fall vara frga om material som redan finns inom myndigheterna och ska drfr inte som huvudregel behva franleda ytterligare arbete. Det r slutligt ordfranden som avgr i vilken omfattning underlag ska tas fram. Det r Riksbanken som ansvarar fr makrotillsynsrdets sekretariat. Det r sledes Riksbanken som ska bekosta och bemanna sekretariatet och det blir upp till Riksbanken att nrmare bestmma sekretariatets storlek och kompetens. Sekretariatet kommer att f en central roll genom att vara kontaktpunkt fr ledamterna och samordna frberedelsearbetet. 5 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen behandlar Finansinspektionens ledamter i rdet. Finansinspektionens generaldirektr utses i lagen. Ytterligare en tjnsteman ska utses av Finansinspektionen. I likhet med vad som angetts fr Riksbanken (4 ) fr myndigheten sjlv bestmma om den utser en srskild person fr en viss tid eller om olika tjnstemn deltar alltefter de avhandlade frgornas karaktr.

535

Lagfrslag

SOU 2013:6

6 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2 och 10.5.4. Paragrafen behandlar de fristende experterna. Enligt frsta stycket utser regeringen de tv experterna fr en tid av tre r. De ska vara fristende s till vida att de inte ska vara knutna till ngon av myndigheterna. De sitter i personlig kapacitet och ska drfr inte representera ngon arbetsgivare, organisation eller annat enskilt intresse. De frutstts ha gedigna kunskaper inom omrdet makrotillsyn och finansiell stabilitet. Enligt andra stycket ska Riksbanken och Finansinspektionen lmna de fristende experterna den information de behver fr att de ska kunna utfra sina uppgifter enligt denna lag. Experternas uppgift r att bidra till det arbete som ska ske. Riksbanken behver kunna skicka underlag som kan innehlla sekretessbelagda uppgifter bde under frberedelsestadiet och infr rdsmtena. Under rdsmtena kan bde Riksbanken och Finansinspektionen behva lmna muntlig information som kan vara sekretessbelagd i myndigheternas verksamheter. Uppgiftsskyldigheten i bestmmelsen bryter den sekretess fr uppgifterna som kan glla hos myndigheterna enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) i frhllande till de fristende experterna. Den medfr dock ingen rtt fr experterna att f del av ytterligare information. Tredje stycket anger vilka bisysslor som de fristende experterna inte kan gna sig t utan tillstnd frn regeringen. Med finansinstitut avses detsamma som i 6 kap. 1 riksbankslagen (1988:1385). De ledamter som representerar Finansinspektionen respektive Riksbanken tillmpar de bestmmelser om bisysslor som gller fr deras respektive befattning. 7 Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2 och 10.5.3. Enligt paragrafens frsta stycke ska makrotillsynsrdets mten ga rum tminstone tv gnger per r. Det exakta antalet mten samt tidpunkten fr dessa fr rdets ledamter och ytterst dess ordfrande avgra. Med tv mten per r kommer strsta delen av arbetet att ske mellan rdsmtena. Beroende p frgornas karaktr kommer dessutom ett mer eller mindre omfattande myndighetsinternt

536

SOU 2013:6

Lagfrslag

frberedelsearbete att behva ga rum eftersom det r respektive myndighets uppfattning som kommer att uttryckas i rdet. Under makrotillsynsrdets mten ska, enligt andra stycket, protokoll fras, en uppgift som sekretariatet br utfra. En stor del av makrotillsynsrdets kommunikation utt ska ske genom protokollet. Eftersom makrotillsynsrdet inte r en myndighet r det inte rdet i sig i juridisk mening som uttalar sig utan de som ingr i rdet dvs. Finansinspektionen och Riksbanken samt de tv fristende experterna. Om dremot samtliga str bakom ett uttalande kan det nd framst som att rdet uttalar sig. Skiljaktigheter i bedmningar eller uppfattningar br kunna komma fram i protokollet. Myndigheterna respektive experterna ska ha rtt och mjlighet att fra fram uppfattningar och bedmningar i frgor som diskuteras i rdet. Det innebr att det inte ska vara mjligt att neka ngon att redovisa en bedmning, ett frslag eller annan uppfattning i protokollet. Detta betyder att ven skiljaktigheter om vad som ska tas upp p dagordningen eller huruvida ytterligare mten br ga rum kan tas upp i protokollet (se ovan om ordfrandens roll). Protokollen br bli en viktig del i utvrderingen av myndigheternas arbete med finansiell stabilitet enligt deras respektive uppdrag. Protokollet ska offentliggras. Det r Riksbanken som, i egenskap av innehavare av ordfrandeskapet och sekretariatet, ska skerstlla att det grs. Det kan lmpligen ske p Riksbankens webbplats. Det br ske p ett stt som gr det mjligt att skilja informationen om makrotillsynsrdet frn Riksbankens vriga verksamhet. ven om Riksbanken ansvarar fr att protokollet blir offentliggjort, hindrar det inte att ven Finansinspektionen offentliggr protokollet. 8 Frslaget har behandlats i 10.5.4. Enligt paragrafen fr de som tillhr eller har tillhrt makrotillsynsrdet inte obehrigen rja eller utnyttja uppgifter om enskilds affrs- eller driftfrhllanden, ekonomiska eller personliga frhllanden eller sdana uppgifter som hnfr sig till risk- och srbarhetsanalyser, planering och frberedelser eller hantering av fredstida krissituationer. Denna bestmmelse om tystnadsplikt r till fr de fristende experterna i rdet. Representanterna fr Finansinspektionen respektive Riksbanken tillmpar

537

Lagfrslag

SOU 2013:6

bestmmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Bestmmelsen r inte utformad med ett skaderekvisit som ofta r fallet vad gller sekretessbestmmelser i OSL, utan tystnadspliktens avgrnsning ligger i begreppet obehrigen rja eller utnyttja en uppgift. Nr det gller innebrden av detta begrepp obehrigen rja eller utnyttja fr man ta utgngspunkt i de sekretessbestmmelser som kommer att tillmpas av Finansinspektionen och Riksbanken fr denna verksamhet. Detta blir naturligt eftersom myndighetsrepresentanter och experter deltar i samma verksamhet i rdsarbetet och kommer att behva ta del av samma information.

16.2
1 kap. 2

Frslag till lag om ndring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Frslaget har behandlats i avsnitt 13.2.2. Genom ndringen i paragrafens tredje stycke ges Riksbanken uppdraget att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. ndringen innebr dock inte att ngon ny uppgift lggs p Riksbanken utan uppgiften r densamma som den som i dag kommer till uttryck genom orden frmja ett skert och effektivt betalningsvsende. Vad Riksbanken ska gra inom ramen fr uppgiften att verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system framgr av fljande kapitel i riksbankslagen. Av de freslagna bestmmelserna i 6 kap. 2 a2 c riksbankslagen framgr att Riksbanken ska verka fr att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemet och vidta tgrder fr att frebygga dem, verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning samt verka fr att betalningssystemet fungerar vl. Inte heller ngon av dessa deluppgifter r nya fr Riksbanken. Ett stabilt finansiellt system frutstter att det finansiella systemets grundlggande funktioner betalningsfrmedling, kreditfrsrjning och hantering av risker kan upprtthllas. En beskrivning av de grundlggande funktionerna finns i avsnitt 2.2. Riksbanken har ett srskilt ansvar fr stabiliteten i betalningssystemet.

538

SOU 2013:6

Lagfrslag

Det verordnade mlet fr Riksbankens verksamhet r fortfarande att upprtthlla ett fast penningvrde (andra stycket). Detta innebr att Riksbanken ska verka fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system utan att sidostta detta ml. 6 kap. 2a Frslaget har behandlats i avsnitt 13.2.2. Av paragrafens frsta stycke framgr att Riksbanken ska verka fr att identifiera risker som kan leda till allvarliga strningar i det finansiella systemet och vidta tgrder fr att frebygga dem. En strning r allvarlig om den kan leda till stora kostnader. ven om bestmmelsen r ny, r inte uppgiften det. Riksbanken arbetar med dessa frgor i dag. I uppgiften ingr att identifiera risker fr allvarliga strningar i det finansiella systemet. Det r svrt att p frhand veta hur och var i systemet dessa risker kan uppst, varfr Riksbanken br ha en bred analys och frska identifiera risker svl inom som utanfr den reglerade sektorn. Riskerna mste stllas i relation till det finansiella systemets motstndskraft mot dem vilket br vgas in vid en samlad bedmning av riskerna. Uppgiften att vidta tgrder inkluderar bde att genomfra tgrder som Riksbanken kan gra sjlv och ge synpunkter p att andra br genomfra tgrder. Riksbanken kan exempelvis gra en framstllning till riksdagen eller regeringen. En kanal som Riksbanken kan anvnda fr att ge publicitet till sina slutsatser r stabilitetsrapporten. Riksbanken och Finansinspektionen ska samverka i arbetet med att frebygga allvarliga strningar i det finansiella systemet. Avsikten r inte att Riksbanken ska utva sdan tillsyn av finansiella fretag som utvas av Finansinspektionen. I paragrafens andra stycke, finns en pminnelse om det arbete som Riksbanken och Finansinspektion ska utfra inom ramen fr makrotillsynsrdet.

539

Lagfrslag

SOU 2013:6

2b Frslaget har behandlats i avsnitt 13.2.2. I paragrafen, som r ny, framgr att Riksbanken ska verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning. Det r en del av Riksbankens arbete fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system och utfrs redan i dag. Fr att kunna fullgra sin uppgift avseende likviditetsfrsrjningen, behver Riksbanken vervaka likviditeten p marknaden. Vid behov fr Riksbanken vidta likviditetsstdjande tgrder, se 6 kap. 5 och 8 riksbankslagen. Fr att frmja betalningssystemets funktion fr Riksbanken ven bevilja deltagare i betalningssystemet RIX kredit under dagen, se 6 kap. 7 riksbankslagen. 2c Frslaget har behandlats i avsnitt 13.2.2. Av paragrafen, som r ny, framgr att Riksbanken ska verka fr att betalningssystemet fungerar vl. Denna uppgift utfr dock Riksbanken redan i dag. Bestmmelsen syftar till att tydliggra ytterligare en specifik uppgift som faller under Riksbankens arbete fr ett stabilt och vl fungerande finansiellt system. I betalningssystem ingr den finansiella infrastrukturen i vid bemrkelse inklusive RIX-systemet och sedlar och mynt. Av paragrafen fljer att Riksbanken ska vervaka exempelvis betalningssystem och marknadsinfrastruktur samt system och instrument fr massbetalningar. Vilka system som behver omfattas av vervakningen bedms av Riksbanken. Fr att betalningssystemet ska fungera vl fr, Riksbankens tillhandahlla system fr avvecklingar av betalningar (RIXsystemet) och p annat stt medverka i betalningsavveckling. Fr att frmja betalningssystemets funktion fr Riksbanken ge deltagarna i systemet kredit ver dagen (6 kap. 7 riksbankslagen). Riksbankens utgivning av sedlar och mynt regleras nrmare i 5 kap. riksbankslagen. 3 Frslaget har behandlats i avsnitt 11.7.3. I paragrafen fresls dels en materiell ndring, dels en redaktionell ndring.

540

SOU 2013:6

Lagfrslag

Enligt bestmmelsen i dess nuvarande lydelse ska Riksbanken informera det statsrd som regeringen utser infr alla viktiga penningpolitiska beslut. Det fresls nu att Riksbanken ocks ska lmna information infr viktiga beslut om tgrder enligt 6 kap. 5 och detta oavsett om de vidtas i penningpolitiskt syfte eller i finansiellt stabilitetssyfte. Frslaget innebr ingen ndring i sak betrffande sdana beslut som fattas i penningpolitiskt syfte. Det innebr dock ett klargrande betrffande tgrder som vidtas i finansiellt stabilitetssyfte och hnger ihop med att detta mandat r nytt. Bestmmelsen utesluter inte att regeringen utser olika statsrd som ska informeras om olika typer av beslut. 5 Frslaget har behandlats i avsnitt 11.7. Av den ndring som fresls i paragrafens frsta stycke framgr att de tgrder som beskrivs i paragrafen inte bara fr vidtas i penningpolitiskt syfte utan ocks fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. Detta r en tgrd som Riksbanken fr vidta fr att fullgra uppgiften att verka fr en vl fungerande likviditetsfrsrjning, se frslaget i 6 kap. 2b riksbankslagen. Paragrafen ger Riksbanken mjlighet att hantera likviditetsstrningar som beror p att marknaden inte fungerar alls eller krvar. tgrder kan exempelvis behva vidtas nr aktrerna p marknaderna har svrt att lna p grund av frtroendeproblem. Av detta fljer ocks att Riksbanken inte behver underska varje individuell aktrs betalningsfrmga och finansiella stllning. Krediter fr dock bara ges mot betryggande skerheter och Riksbanken frutstts ven i vrigt utforma tgrderna s att den begrnsar sina frlustrisker. Hur Riksbanken ska agera om den fr knnedom om att en individuell aktr som verkar p de finansiella marknaderna har finansiella problem av mer djupgende karaktr, fr den bedma frn fall till fall. Ngra nya krediter br dock som regel inte ges till en sdan aktr med std av denna bestmmelse. tgrderna fr anvndas fr att motverka allvarliga strningar i likviditetsfrsrjningen. I detta ligger att Riksbanken ven ska vidta tgrder fr att motverka, eller tminstone mildra, effekten av identifierade strningar. De tgrder som vidtas kan allts syfta till att hantera redan intrffade strningar som pverkar det svenska

541

Lagfrslag

SOU 2013:6

finansiella systemet. Om Riksbanken bedmer att det r en betydande risk fr att det intrffar en strning, t.ex. p grund av hndelser i andra delar av vrlden, behver den dock inte vnta p att den ska f effekt i Sverige innan den vidtar tgrder. tgrderna fr vidtas ocks fr att skerstlla att det finns tillrcklig likviditet p marknaden. Sdana tgrder kan behva vidtas exempelvis om det finns strukturella problem som frsvagar det finansiella systemets motstndskraft mot likviditetsstrningar. tgrder som vidtas i finansiellt stabilitetssyfte fr allts syfta till bde att frebygga strningar och att hantera dem nr de uppkommer. De tgrder som Riksbanken vidtar fr rikta sig mot hela eller vissa delar av det finansiella systemet. Som exempel p sdana tgrder som omfattas kan nmnas de som Riksbanken vidtog under 2008 och 2009, se avsnitt 5.2. Att tgrderna riktar sig till fretag p en viss marknad utesluter dock inte att bara ngot eller ngra av dem deltar i transaktionerna. Paragrafens ordalydelse utesluter inte heller att Riksbankens tgrder i ett visst fall bara avser en aktr. ven i detta fall ska dock syftet vara att hantera allmnna likviditetsstrningar och inte att tgrda ett individuellt instituts specifika problem. De sistnmnda problemen fr i stllet hanteras med std av bestmmelserna i 6 kap. 8 riksbankslagen. Av den freslagna ndringen i 6 kap. 3 riksbankslagen, framgr att Riksbanken ska informera regeringen infr alla viktiga beslut enligt denna paragraf. Det tillgg som grs i paragrafens frsta stycke pverkar inte Riksbankens mjligheter att vidta tgrder i penningpolitiskt syfte. ndringen i andra stycket r redaktionell. 5a Frslaget har behandlats i avsnitt 11.10. Enligt den nya paragrafen fr Riksbanken under de frutsttningar som anges i paragrafen lna statspapper av Riksglden. En frutsttning fr att Riksbanken ska f lna papperen r att den kommer verens med Riksglden om villkoren fr lnet. Riksglden mste nr villkoren utformas beakta de eventuella begrnsningar som kan glla fr Riksgldens mjlighet att lna ut statspapper. I vrigt torde det som regel inte finnas ngra egentliga skl fr Riksglden att motstta sig att lna ut statspapper. En frutsttning fr att Riksbanken ska fr lna statspapper r vidare att syftet med lnet r att motverka allvarliga strningar i

542

SOU 2013:6

Lagfrslag

likviditetsfrsrjningen. Riksbanken fr sedan anvnda de lnade statspapperen fr att genomfra transaktioner enligt 6 kap. 5 riksbankslagen. Villkoren fr transaktionen mste ocks utformas s att lnet av papper inte kommer i strid med bestmmelsen i 8 kap. 1 tredje stycket riksbankslagen eller p annat stt strider mot frbudet mot monetr finansiering i artikel 123 i EUF-frdraget. 8a Frslaget har behandlats i avsnitt 14.3.7. Paragrafen behandlar Riksbankens uppgiftsskyldighet avseende genomfrda likviditetstgrder. Bestmmelsen avser uppgifter som rr svl generella likviditetstgrder som ndkrediter. Av bestmmelsen fljer att information fr lmnas exempelvis om vilka aktrer som utnyttjat en kreditmjlighet och till vilket belopp. Uppgiftsskyldigheten frutstter inte att myndigheterna begr att f uppgifterna. Nr frutsttningarna r uppfyllda bryter bestmmelsen sekretessen i 31 kap. 1 frsta stycket OSL.

16.3
7 kap. 1

Frslag till lag om ndring i lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut

Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.2. 2 Frslaget har behandlats i avsnitt 12.5.1. Av bestmmelsens frsta stycke framgr att de som r avgiftsskyldiga, dvs. kreditinstitut och sdana fretag med ste i Sverige som har inrttats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion, ska betala en stabilitetsavgift fr varje rkenskapsr. Av den nya bestmmelsen i frsta stycket andra meningen framgr att ett fretag som tillhrt ngon av dessa fretagskategorier under en del av ett rkenskapsr bara ska betala

543

Lagfrslag

SOU 2013:6

avgift fr den delen av rkenskapsret. Bestmmelsen r tillmplig p ett kreditinstitut, som under rkenskapsret har ftt tillstnd att driva bank- eller finansieringsrrelse och p fretag som har upphrt att bedriva sdan verksamhet genom att deras tillstnd har terkallats. Det r ocks tillmpligt p fretag som under ret inrttats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion eller som under ret upphrt med sdan verksamhet. I 3 och 4 a och 4 b finns det nrmare bestmmelser om hur stabilitetsavgiften berknas i dessa fall. 3 Frslaget har behandlats i avsnitt 12.5.1 och 12.5.2. Paragrafen innehller bestmmelser om hur avgiftsunderlaget ska berknas. Utgngspunkten r att avgiftsunderlaget bestr av den avgiftsskyldiges skulder och avsttningar vid utgngen av det rkenskapsr som avgiften avser. Denna bestmmelse gller ven fr de fretag som har pbrjat sin verksamhet under ett rkenskapsr. Om ett fretag fre rkenskapsrets utgng har upphrt att tillhra ngon av de fretagskategorier som avses i 7 kap. 2 t.ex. ett kreditinstitut som har ftt sitt tillstnd terkallat gller dock enligt den nya bestmmelsen i frsta stycket andra meningen en annan princip. D ska i stllet balansrkningen vid utgngen av det nrmast fregende rkenskapsret anvndas. vriga bestmmelser i 35 gller dock fr en sdan avgiftsskyldig. Enligt frsta stycket tredje meningen ska obeskattade reserver eller avsttningar fr framtida stabilitetsavgifter inte i ngot fall ing i avgiftsunderlaget. Detta gller redan i dag fr de obeskattade reserverna. Att avsttningar fr framtida stabilitetsavgifter inte ska rknas med r dock en nyhet. Genom ndringen i tredje stycket klargrs det att bestmmelsen r tillmplig inte bara p fretag som vid tidpunkten fr avgiftsuttaget r kreditinstitut utan ven p sdana fretag som tidigare varit kreditinstitut. Dessutom grs det ett frtydligande avseende efterstllda skuldfrbindelser.

544

SOU 2013:6

Lagfrslag

4a Frslaget har behandlats i avsnitt 12.5.1. Av bestmmelsen, som r ny, framgr hur avgiften ska berknas fr den som r avgiftsskyldig bara fr en del av ett rkenskapsr. Det grs genom att den avgift som rknas fram enligt 25 stlls i relation till den del av rkenskapsret som den avgiftsskyldige ska betala avgift. Om avgiftsskyldighet har frelegat fr halva ret ska fretaget allts betala en halv avgift. 4b Frslaget har behandlats i avsnitt 12.5.1. Av bestmmelsen, som r ny, framgr att stdmyndigheten under de frutsttningar som anges i paragrafen, ska stta ned den stabilitetsavgift som ska betalas av en avgiftsskyldig som upphrt att tillhra ngon av de fretagskategorier som avses i 2 under rkenskapsret. Avgiften fr sttas ned helt (dvs. till noll) eller delvis. Enligt bestmmelsens frsta stycke ska stdmyndigheten stta ned avgiften om det av bedms vara skligt med hnsyn till institutets finansiella stllning under ret. Denna bestmmelse r tillmplig t.ex. om avgiftsunderlaget har minskat vsentligt under rkenskapsret till dess verksamheten upphrde. Dessutom ska stdmyndigheten stta ned avgiften om det av andra skl r motiverat fr att ge ett skligt resultat. Som exempel p ett fall d denna bestmmelse skulle kunna vara tillmplig r att det avgiftsskyldiga fretaget under rkenskapsret helt eller till vsentlig del har verltit verksamheten till ngon annan avgiftsskyldig. Den verltna verksamheten ingr d i avgiftsunderlaget fr frvrvaren (om denne inte i sin tur har verltit verksamheten vidare). Det r i ett sdant fall inte motiverat att ta ut dubbla avgifter fr samma verksamhet. Det kan finnas ven andra omstndigheter som motiverar en nedsttning. Av andra stycket framgr att ett beslut om nedsttning ska fattas efter anskan av den avgiftsskyldige. Fr att en anskan ska kunna beviljas ska det framg av anskan att det finns skl fr nedsttning. Ett exempel p underlag som kan ligga till grund fr nedsttning r en revisorsgranskad balansrkning som upprttats och lagts fram enligt 25 kap. 33 aktiebolagslagen (2005:551) i anslutning till att fretaget gtt i likvidation. Ett fretag som inte

545

Lagfrslag

SOU 2013:6

har gtt i likvidation kan i stllet ge in en revisorsgranskad balansrkning som det har upprttat per den sista dag fretaget kan f std. 8 kap. 2 Frslaget har behandlats i avsnitt 14.3.4. Enligt paragrafen ska Riksbanken, Riksglden och Finansinspektionen p stdmyndighetens begran lmna de uppgifter som myndigheten behver i renden enligt stdlagen. ndringen innebr att informationsskyldighetens koppling till ett pbrjat rende tas bort och erstts med verksamhet enligt stdlagen. Syftet r att ge mjlighet fr stdmyndigheten att p ett tidigt stadium f tillgng till information som gr det mjligt fr den att ingende flja utvecklingen p de finansiella marknaderna eller att f information om exempelvis stllning och utveckling i ett eller flera kreditinstitut redan innan ett rende enligt stdlagen initierats. 3 Frslaget har behandlats i avsnitt 12.5.1 Genom ndringen klargrs att ven beslut om jmkning av avgiften enligt 7 kap. 4 b fr verklagas.

16.4
18 kap. 13 a

Frslag till lag om ndring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.4. Paragrafen r ny och franleds av den uppgiftsskyldighet Riksbanken och Finansinspektionen lggs gentemot de fristende experterna enligt 6 lagen om ett rd fr makrotillsyn. Syftet med den bestmmelsen r att den ska bryta myndigheternas eventuella sekretess vid uppgiftslmnande till de fristende experterna. Nr

546

SOU 2013:6

Lagfrslag

uppgiftsskyldigheten p detta stt framgr av en annan lag n offentlighets- och sekretesslagen och gller till enskilda ska det finnas en uttrycklig hnvisning i offentlighets- och sekretesslagen till den lag dr uppgiftsskyldigheten framgr fr att denna ska bli sekretessbrytande. 30 kap. 4a Frslaget har behandlats i avsnitt 10.5.4. Paragrafen r ny och franleds av den uppgiftsskyldighet Riksbanken och Finansinspektionen lggs gentemot de fristende experterna enligt 6 lagen om ett rd fr makrotillsyn. Syftet med den bestmmelsen r att den ska bryta myndigheternas eventuella sekretess vid uppgiftslmnande till de fristende experterna. Nr uppgiftsskyldigheten p detta stt framgr av en annan lag n offentlighets- och sekretesslagen och gller till enskilda ska det finnas en uttrycklig hnvisning i offentlighets- och sekretesslagen till den lag dr uppgiftsskyldigheten framgr fr att denna ska bli sekretessbrytande.

547

Lagfrslag

SOU 2013:6

16.5

Frslag till lag om ndring i lagen (1995:1571) om insttningsgaranti

8 a och 17 b Frslagen har behandlats i avsnitt 14.3.2. Paragraferna r nya. Bestmmelsen i 8 a innebr att Finansinspektionen ska samrda med Riksbanken och stdmyndigheten innan inspektionen fattar beslut enligt 8 frsta stycket frsta punkten. Denna samrdsskyldighet har till syfte att ge Finansinspektionen och ven Riksbanken och stdmyndigheten den verblick ver ett instituts situation och vilka mjliga tgrder som kan vidtas utifrn en helhetsbild av situationen. Samrdet syftar sledes inte till att ge Finansinspektionen ytterligare beslutsunderlag till att fatta beslut enligt 8 frsta stycket frsta punkten utan till att ge de inblandade myndigheterna en helhetsbild av situationen. Det r Finansinspektionen som lggs att initiera samrdet vilket innebr att utlndska institut som bedriver verksamhet genom filial i Sverige och som omfattas av den svenska insttningsgarantin inte blir freml fr ett samrdsfrfarande som det hr r frga om eftersom det fr dessa institut r behrig myndighet i institutets hemland som ska frklara att insttningar hos institutet r indisponibla. Till samrdet r det enligt den nya 17 b knutet en uppgiftsskyldighet fr de tre myndigheterna vilket innebr att sekretessen bryts avseende den information som behver utbytas. Tidpunkten fr samrd knyter an till 17 a och innebr att samrd ska ske redan fre den tidpunkt d ersttningsrtten skulle kunna intrda. Det ligger i sakens natur att garantimyndigheten kan bli informerad om ett potentiellt ersttningsfall enligt 17 a samtidigt som Finansinspektionen samrder med Riksbanken och stdmyndigheten om alternativa tgrder till att insttningsgarantin ska behva tas i ansprk. I en situation som det hr kan bli frga om kan frberedelser behva ske parallellt infr olika slags beslut.

548

Bilaga 1

Kommittdirektiv 2011:6

versyn av regelverket fr hantering av finansiella kriser

Beslut vid regeringssammantrde den 3 februari 2011 Sammanfattning av uppdraget En kommitt ska gra en versyn av det svenska regelverket fr hantering av finansiella kriser bl.a. mot bakgrund av de lrdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finansiella kris som hsten 2008 drabbade vrlden med full kraft. Det r viktigt att ha tydliga och effektiva regelverk fr att hantera olika slag av finansiella kriser s att det finansiella systemets funktion kan upprtthllas och kostnaderna fr samhllet minimeras. Kommittn ska fresl tgrder fr att frbttra det nuvarande regelverket. Kommittn ska vervga hur den svenska lagstiftningen kan anpassas fr att effektivt mildra verkningarna av och omhnderta en finansiell kris i svl ett rent nationellt institut som ett institut med grnsverskridande verksamhet, samtidigt som regelverket blir frenligt med det arbete som pgr inom EU, IMF och G20-gruppen. Det vergripande syftet med versynen r att skerstlla att regelverket r utformat s att olika slag av finansiella kriser i frsta hand kan mildras genom frebyggande tgrder och i andra hand lsas p ett effektivt stt, samtidigt som skattebetalarnas intressen vrnas och allmnhetens frtroende fr det finansiella systemets funktion skerstlls. Statens lngsiktiga kostnader i samband med en finansiell kris ska minimeras, och staten ska s lngt som mjligt kompenseras fr sina utgifter med anledning av krisen.

549

Bilaga 1

SOU 2013:6

Givet det vergripande syftet att skerstlla skattebetalarnas intressen har regeringen och riksdagen en central roll i statliga kristgrder. Kommittn ska bl.a. analysera och dra slutsatser av hanteringen, svl i Sverige som internationellt, av den senaste globala finansiella krisen, gra en versyn av det nuvarande institutionella ramverket fr krishantering, analysera ansvarsfrdelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (frmst Finansdepartementet) samt av mjligheten till ansvarsutkrvande av myndigheterna och fresl ndvndiga frbttringar, analysera och fresl frbttringar i frga om det regelverk fr ingripanden som gller fr Finansinspektionen, bl.a. om det i lag ska anges att vissa tgrder ska vidtas i vissa situationer, analysera och fresl frbttringar av regelverket fr Riksbankens hantering av frgor som rr finansiell stabilitet, inklusive lmnande av likviditetsstd samt uppgifter och medel i sin roll att frmja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion, analysera om regelverket fr vertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem r tillrckligt och effektivt samt fresl ndvndiga frbttringar, analysera hur ett lneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer kan utgra ett effektivt verktyg vid svl privata lsningar som vid offentligt vertagande och rekonstruktion, utreda och fresl en riskdifferentierad avgift fr stabilitetsfonden, analysera regelverket fr verprvning av myndighetsbeslut i frgor av betydelse fr den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll Prvningsnmnden fr std till kreditinstitut ska ha, analysera om sekretessbestmmelserna ger Regeringskansliet och de berrda myndigheterna mjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och motsvarande utlndska myndigheter, analysera hur de freslagna lsningarna frhller sig till EU:s statsstdsregler,

550

SOU 2013:6

Bilaga 1

utarbeta ndvndiga frfattningsfrslag i de avseenden kommittn kommer fram till att regelverken behver ndras. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012. Bakgrund Den globala finansiella krisen Den finansiella krisen fregicks av en lng period med vxande globala obalanser, stark kreditexpansion, lga internationella realrntor och god tillgng till likviditet. Dessa makroekonomiska frhllanden bidrog till en systematisk undervrdering av risk och mycket lga riskpremier p finansmarknaderna. Samverkande systemrisker underskattades kraftigt, vilket tillsammans med bristande reglering och tillsyn skapade snedvridna incitament fr finansiella institut. Skuldsttningsgraden kade i bankerna och drmed srbarheten fr stigande frluster. Problemen blev frst tydliga p den amerikanska fastighetsmarknaden dr huspriserna kat kraftigt under mer n ett decennium. En bidragande faktor var att hushll med svag betalningsfrmga fick boln till initialt frmnliga villkor, s.k. subprime-ln. Detta sammanfll med en generell lttnad av bankernas kreditgivningspolicy. I takt med att den ekonomiska aktiviteten brjade avta fick emellertid dessa hushll allt svrare att betala sina ln och huspriserna brjade falla. Kreditfrlusterna brjade ka i de amerikanska bolneinstituten. Parallellt med kreditexpansionen hade nya finansiella instrument, srskilt derivatprodukter, utvecklats i en omfattning som saknar motstycke. De finansiella institut som ursprungligen sttt fr bostadslnen hade paketerat om och slt dessa vidare i form av komplexa finansiella instrument, s.k. Collateralised Debt Obligations (CDO). Riskerna, som kreditvrderingsinstituten i otillrcklig grad lyckats bedma, hade sledes spridits svl geografiskt som till olika typer av aktrer. Dessa spridningsmekanismer gav terverkningar ven i lnder vars banker hade begrnsad exponering mot de komplexa vrdepapperna. Allteftersom risken fr solvensproblem i enskilda institut steg kade oskerheten kring motparternas riskexponering. Det smre frtroendet resulterade i stigande korta rntor fr bankernas likviditet och rena finansieringsproblem fr vissa institut.

551

Bilaga 1

SOU 2013:6

Under sommaren och hsten 2007 brjade signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en brjan drabbades frmst institut med direkt exponering mot boln och stort beroende av finansiering via marknaden. I september 2007 tvingades den brittiska centralbanken rdda bolneinstitutet Northern Rock efter att insttarna tagit ut medel i stor omfattning. I USA gick mnga bolneinstitut och mindre banker omkull eller togs ver av andra banker. Oro kring solvensen i investmentbanken Bear Stearns, med betydande exponering mot bolneinstrument, ledde till att banken i mars 2008 hastigt togs ver av JP Morgan. Hsten 2008 kulminerade problemen nr investmentbanken Lehman Brothers anskte om konkursskydd. Marknaden fr bankfinansiering upphrde d att fungera och det finansiella systemet hotades av en generell likviditetskris. Eftersom en bank som frlorar sin finansiering snabbt kan bringas p fall, ven om den i utgngslget r solvent, drabbades alla institut mer eller mindre. En generell frtroendekris spreds genom systemet. Srskilt srbara var banker med hgt beroende av marknadsfinansiering och stora frvntade frluster, exempelvis investmentbankerna, det islndska banksystemet och de brittiska bankerna HBOS och Royal Bank of Scotland. Som en fljd av bankernas problem fick fretagen allt svrare att finansiera sig. Det internationella finansiella systemet stod p randen till en kollaps som sannolikt materialiserats, om inte centralbanker och regeringar vrlden ver vidtagit kraftfulla tgrder och tagit ver den roll som internationella finansmarknader i vanliga fall fyller. Efter att den akuta likviditetskrisen avvrjts skiftade fokus till andra problemomrden. De svenska bankerna hade sm exponeringar mot komplexa amerikanska bolneprodukter. Krisen och det kraftiga konjunkturfallet slog emellertid hrt mot de verhettade ekonomierna i Baltikum och Ukraina, dr flera av de svenska bankerna har betydande verksamhet. Frvntningarna om fallande BNP och valutafrsvagningar i dessa lnder skapade farhgor fr stora kreditfrluster i delar av det svenska banksystemet. Detta bidrog till att de svenska banker som hade strst exponering mot Baltikum fick svrt att finansiera sig p marknaderna. Kostnaderna fr att finansiera sig steg dock fr alla institut d svenska bankcertifikat och bostadsobligationer blev mer svrslda till internationella aktrer.

552

SOU 2013:6

Bilaga 1

Det stod samtidigt klart internationellt att kapitaliseringen i banksystemen var alltfr lg i frhllande till frvntade frluster. Marknadens krav p bankernas kapital hjdes. Banker vrlden ver skte drfr nytt riskkapital frn marknaden och i flera lnder gick staten in med kapital i bankerna, eller tvingades helt att ta ver banker. I Sverige tog flera av de stora affrsbankerna in kapital via marknaden. Staten deltog som gare med kapital till Nordea. Den finansiella krisen har drefter gtt in i ett andra skede dr mnga lnder har alltfr stora budgetunderskott och fr hg statsskuldsniv. EU har mot bakgrund av detta enats om ett omfattande konsolideringsarbete i de berrda lnderna. Hanteringen av krisen internationellt och i Sverige Efter Lehman Brothers konkurs var risken uppenbar att betalningsinstllelser skulle leda till en systemkollaps. Centralbankerna vrlden ver tillfrde drfr systemet likviditet (genom extraordinra tgrder och i vissa fall ndkrediter). Det fanns ocks sedan tidigare en reell risk fr att instituten skulle dra in p sin kreditgivning (en "credit crunch") i brist p finansiering och kapital. De realekonomiska konsekvenserna av en sdan tstramning riskerade att bli betydande med krisen p 1930-talet som avskrckande exempel. Det r mot denna bakgrund man ska se de insatser som gjordes i lnder vrlden ver fr att komma till rtta med bankers och andra kreditinstituts problem med likviditet och brist p kapital. Rntorna snktes till mycket lga niver. I syfte att stabilisera marknaderna och motverka kredittstramningen blev metoderna fr likviditetsstd snabbt alltmer okonventionella. Flera av centralbankerna brjade kpa vrdepapper, ssom fretagscertifikat och obligationer, direkt i marknaderna. De statliga stdtgrderna efter Lehman Brothers fall inriktades p att hantera individuella problem. S gav t.ex. den amerikanska staten std till frskringsbolaget AIG samtidigt som Beneluxlnderna fick hantera problemen i Fortis och Dexia. Allteftersom problemen vxte framstod dock detta angreppsstt som ineffektivt. Stdtgrderna krvde en synkronisering mellan lnderna fr att frhindra otillbrlig konkurrens, bl.a. via statliga garantier. G7lnderna enades i oktober 2008 om principerna fr std och inom EU antogs en deklaration om huvuddragen fr en europeisk

553

Bilaga 1

SOU 2013:6

tgrdsplan. tgrderna var gemensamma fr de flesta av EUlnderna, ven om behovet varierade beroende p problemen i respektive lands finansiella sektor. Insttningsgarantin utvidgades till en miniminiv p 50 000 euro. Statliga lnegarantier enligt faststlld prissttning utfrdades fr att underltta bankernas lngre finansiering. Vidare sjsattes program i syfte att tillfra statliga kapitaltillskott till banker fr att hantera uppkomna och frutsedda solvensproblem och strka frtroendet. Andra tgrder inkluderade kp eller garantier av s.k. dliga tillgngar i syfte att begrnsa bankernas exponering mot framtida frluster. Storbritannien tillknnagav en sdan lsning i januari 2009. Redan tidigare, i oktober 2008, presenterades det amerikanska s.k. Troubled Asset Relief Program (TARP) som avsg kp eller frskran av frlusttyngda vrdepapper. Detta program fljdes upp i februari 2009 nr den nya administrationen i Washington lade fram sin plan fr finansiell stabilitet, vilken innehll s.k. stresstester fr de strsta bankerna, kapitaltillskott och stdkp av vissa vrdepapper. I Sverige vidtogs flera tgrder inom ramen fr den europeiska planen. Regeringens utgngspunkt i utformandet av kristgrder har varit att staten inte ska ta ver dliga tillgngar utan att ocks verta gandet, och drmed kunna f del av eventuella vrdekningar. vertagande av dliga tillgngar undanrjer oskerhet om risker i bankers balansrkning, men det r svrt att ha en prissttning som vrnar skattebetalarnas intressen. Drfr br dliga tillgngar endast vertas i samband med kapitaltillskott, dr ven gandet vertas. Med denna utgngspunkt utformades de svenska stdtgrderna. I syfte att skydda spararna och minska risken fr att institut skulle drabbas av stora uttag hjdes insttarskyddet till 500 000 kronor. Den 29 oktober 2008 antog riksdagen en stabilitetsplan och lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen). I denna plan fr finansiell stabilitet har regeringen ett mandat frn riksdagen att vidta ndvndiga tgrder fr att stdja det finansiella systemet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats, till vilken instituten betalar en rlig avgift med syfte att den finansiella sektorn p sikt ska bra sina egna kostnader fr finansiell stabilitet. Riksgldskontoret har utsetts till regeringens stdmyndighet. Regeringen har beslutat tre huvudsakliga stdfrordningar inom ramen fr mandatet i stdlagen:

554

SOU 2013:6

Bilaga 1

- Frordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. Banker, bolneinstitut och institut med betydande utlning till kommuner ges mjlighet att mot en avgift lna medelfristigt med statlig garanti. - Frordningen (2008:820) om statligt std till kreditinstitut. Staten fr ge kapitaltillskott vid en allvarlig strning i det finansiella systemet. - Frordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. I syfte att underltta kreditgivningen kan solventa banker m.fl. anska om statligt kapitaltillskott. Drutver innefattar stdlagen mjligheter till tvngsinlsen av aktier i ett institut under vissa frutsttningar. En sdan frutsttning r att det r av synnerlig betydelse frn allmn synpunkt och att institutet inte accepterar de villkor fr std som Riksgldskontoret erbjudit och Prvningsnmnden fr std till kreditinstitut funnit skliga. En annan situation d inlsen fr ske r om institutets kapitalbas understiger en fjrdedel av det lagstadgade kravet. I frarbetena till stdlagen (prop. 2008/2009:61) anges vissa principer som ska ligga till grund fr stdtgrderna. Det std som lmnas ska frenas med villkor i syfte att skerstlla att en sund incitamentsstruktur upprtthlls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens lngsiktiga kostnader fr std minimeras, att det i frsta hand r institutet och dess gare som fr st fr eventuella frluster samt att staten, om inte synnerliga skl finns, ska f ersttning fr sitt risktagande och del i den vrdestegring i institutet som stdet franleder. I syfte att motverka ett instituts bengenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas tgrder riktade mot fretagsledningens belningssystem i samband med stdtgrder. Staten har ocks, som tidigare nmnts, under vissa frutsttningar rtt att lsa in aktier i ett kreditinstitut, och drmed verta gandet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats till vilken instituten betalar en rlig avgift med syfte att den finansiella sektorn p sikt ska bra sina egna kostnader fr finansiell stabilitet. Regeringens stabilitetspaket innebr ett tydliggrande av finanssektorns ansvar fr den egna situationen. Den etablerade stabilitetsfonden, som i lngden ska vara sjlvfinansierad med avgifter frn kreditinstituten, svarar mot de lngsiktiga kostnaderna fr krislsningar.

555

Bilaga 1

SOU 2013:6

Under hsten och vintern 2009 kunde allt fler banker kunnat lna utan statliga garantier och i ngra lnder, t.ex. USA, har bankerna ven brjat betala tillbaka det statliga stdet. Sedan vren 2010 har dock krisen gtt in i ett andra skede dr de flesta lnder inom EU har alltfr stora budgetunderskott och fr hg statsskuldsniv. Detta frhllande gller dock inte i Sverige. Den svenska bankkrisen p 1990-talet Sverige genomgick i brjan av 1990-talet en allvarlig kris som franledde ett stort statligt tagande i banksektorn. Det svenska ramverket fr krishantering har sitt ursprung i hanteringen av 90talskrisen. Bakomliggande orsaker till den krisen var bl.a. en snabb kreditexpansion och kraftig prisuppgng p den svenska kommersiella fastighetsmarknaden under slutet av 1980-talet till fljd av frvntningar om lga realrntor och spekulation i stigande fastighetspriser. Nr utsikterna radikalt frndrades i klvattnet av ett konjunkturfall och kraftigt stigande realrntor, brjade utlningen mot skerhet i kommersiella fastigheter att bli en alltmer omfattande frlustklla fr bankerna. Allteftersom utlndska bedmare stllde sig skeptiska till mnga svenska kreditinstitut blev deras finansieringssituation problematisk. Eftersom beroendet av upplning p interbankmarknaderna i Sverige och utomlands var stort, bedmdes risken fr en "bankpanik" som betydande. Under hsten 1992 och frsta halvret 1993 vidtog regeringen och riksdagen drfr en rad extraordinra tgrder fr att skra det finansiella systemets funktion och stabilitet. Regeringen bemyndigades att besluta om stdtgrder med avsikten att minimera statens lngsiktiga kostnader och tervinna utbetalt std. Staten garanterade drigenom att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgra sina frpliktelser i rtt tid, dvs. en allmn bankgaranti infrdes, med undantag fr aktiekapital och eviga frlagsln. Std i form av garantier, ln eller kapitaltillskott, utlovades till p sikt livskraftiga institut. Riksdagen beslutade vidare att inrtta en srskild myndighet, Bankstdsnmnden, fr att skta stdsystemet och besluta om tgrder. Under vren 1993 beslutade riksdagen lagen (1993:765) om statligt std till banker och andra kreditinstitut. Syftet med lagen var att skerstlla att verenskommelser om std kunde uppns p de villkor som frutsatts i regelverket. En ny myndighet,

556

SOU 2013:6

Bilaga 1

Prvningsnmnden fr bankstdsfrgor, inrttades vars uppgift var att prva villkoren fr statligt std. Lagstiftningen innebar vidare att staten hade rtt till inlsen av aktierna i ett institut enligt vissa frutsttningar. Fr en sparbank, freningsbank eller ett hypoteksinstitut gllde att institutet kunde stllas under tvngsfrvaltning. Bestmmelserna i lagen om statligt std till banker och andra kreditinstitut om mjlighet att prva villkoren fr statligt std och om inlsen och tvngsfrvaltning var emellertid tidsbegrnsade och upphrde att glla r 1996. Det statliga stdet fyllde sin funktion att stabilisera banksystemet. Staten kunde allteftersom tervinna det std som getts. En jmfrelse mellan den globala finanskris som brt ut 2008 och den svenska bankkrisen i brjan p 1990-talet visar p flera likheter, men ocks betydande skillnader. Bda kriserna har sitt ursprung i en verdriven lngivning till fastighetssektorn. ven nr det gller de utlsande faktorerna finns likheter. I bda fallen var det smre tillvxtutsikter och fallande fastighetspriser som pbrjade frloppet. Skillnaderna r emellertid strre. Den globala spridningen och komplexiteten i den senaste krisen ledde till strre frtroendefrluster. Marknaderna slutade p sina hll att fungera. En annan viktig skillnad r att svenska banker generellt inte haft ngra solvensproblem under den senaste krisen. I stllet har deras finansieringsmjligheter i mycket pverkats av problemen p de internationella marknaderna. Problemen har ocks varit koncentrerade till de banker som riskerade stora kreditfrluster till fljd av utvecklingen i Baltikum och Ukraina. Dessa banker har kunnat strka sina kapitalbaser genom nyemissioner. Det extremt lga rntelget har ocks allmnt bidragit till bankernas motstndskraft. Fr svenskt vidkommande r sledes skillnaderna mellan de bda finansiella kriserna stora nr det gller behovet av tgrder och statens tagande. I ljuset av 1990-talets kris tillsattes Banklagskommittn fr att utreda behovet av en reformerad rrelsereglering samt srskilda regler fr situationer nr en enskild bank har rkat i finansiella svrigheter. En ny rrelsereglering infrdes i brjan av 2000-talet. Kommittns betnkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) har tillsammans med utvecklingen av krisregleringsfrgor internationellt legat till grund fr ett analys- och utvecklingsarbete i Regeringskansliet (Finansdepartementet). Ngon ny reglering hade emellertid inte kommit p plats innan nsta kris intrffade.

557

Bilaga 1

SOU 2013:6

I januari 2007 genomfrde Internationella valutafonden (IMF) som ett led i ett s.k. artikel 4 frfarande, ett besk i Stockholm i syfte att bl.a. underska det svenska regelverket fr att omhnderta finansiella kriser. IMF redovisar sina slutsatser om det svenska regelverket i en promemoria som verlmnades till Finansdepartementet i mars 2007. Behovet av versyn Allmnt Behovet av en versyn ska ses mot bakgrund av dels senare rs globala finansiella systemkris, dels andra mer avgrnsade bankkriser, som t.ex. den svenska 1990-talskrisen. Det nuvarande regelverket fr krishantering togs fram under stor tidspress och baserades till stor del p krislagstiftningen frn 1990-talet. Regelverket anpassades till den globala kris och brist p frtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet. Det finns drfr skl att gra en bred versyn av stdlagen fr att skerstlla att den ger tillrckliga mjligheter att p ett effektivt stt hantera olika slag av kriser p ett stt som vrnar skattebetalarnas intressen. Bland annat behvs en versyn av de lagstadgade mjligheterna fr regeringen och berrda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive mjligheten att verta gandet och rekonstruera och avveckla banken. En sdan versyn ska skerstlla att regeringen och de berrda myndigheterna har tillrckliga och adekvata instrument fr ett sdant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras s att ett lneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer ("contingent capital"). Std enligt stdlagen kan lmnas endast nr det r pkallat fr att motverka en risk fr allvarlig strning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Det finns dock behov av att ven se ver det regelverk som ska tillmpas fr att avveckla banker och andra kreditinstitut vid en ordinarie process, nrmare bestmt konkurslagen (1987:672) och bestmmelserna om likvidation av bankaktiebolag. versynen ska gras fr att skerstlla att dessa regelverk anpassas fr att p ett effektivt stt omhnderta finansiella institut vars avveckling inte anses innebra systemrisk eller av annan anledning inte fr std

558

SOU 2013:6

Bilaga 1

enligt stdlagen. I versynen br beaktas att konkurslagen i och fr sig r tillmpbar p bankrrelse men att frfarandet enligt denna lag i praktiken inte fungerar fr denna typ av rrelse. Rekonstruktion m.m. versynen br ven omfatta mjligheterna till att rekonstruera finansiella fretag. Fr nrvarande r lagen (1996:764) om fretagsrekonstruktion inte tillmplig p finansiella institut. Det br vervgas hur reglerna om rekonstruktion br utformas fr att skapa de bsta mjliga frutsttningarna fr motiverade rekonstruktioner med hjlp av den privata sektorn och privata medel. Ett exempel p en ordning som br utredas fr att underltta en rekonstruktion r att skapa mjligheter att stta ned icke skerstllda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in). Ett annat arrangemang som br utredas r, som nyss nmnts, mjligheten till kapitaltillskott som kan konstrueras s att ett lneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sdana legala mjligheter kan frutsttningarna att genomfra en rekonstruktion med hjlp av den privata sektorn och privata medel ka. Det br ven lngsiktigt kunna bidra till kad marknadsdisciplin och minskat risktagande. Det kan ocks finnas skl att vervga om staten vid ett vertagande har tillrckliga rttsliga instrument att tillg fr att med olika metoder, t.ex. frsljning av olika delar, uppstyckning dr "inkrmet" i en rrelse skiljs ut men banken i vrigt likvideras eller p andra stt, effektivt genomfra en nskvrd rekonstruktion, avveckling eller frsljning. I detta sammanhang br ven EU-kommissionens riktlinjer fr statligt std till undsttning och omstrukturering av fretag i svrigheter beaktas (EUT C 244, 1.0.2004, s. 2). ven den pgende versynen av dessa riktlinjer br beaktas. Denna inriktning av utredningsarbetet ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som frs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av grnsverskridande bankkriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behver ta hnsyn till de internationella aspekterna och till den grnsverskridande verksamhet och fretagsstruktur som numera prglar den finansiella sektorn i Sverige och internationellt. Det r

559

Bilaga 1

SOU 2013:6

ndvndigt att analysera och vga in de krav detta kan stlla p ett nationellt regelverk. Stabilitetsfonden En srskild komponent i det nuvarande regelverket r den ovan nmnda stabilitetsfonden. Fondens huvudsakliga syfte r att kreditinstituten sjlva lngsiktigt ska bra kostnaderna fr hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer lngsiktigt hllbar finansiering och strker statsfinanserna infr framtida kriser. Kostnaderna fr finansiell instabilitet internaliseras i hgre utstrckning n vad som tidigare varit fallet p instituten. Detta br i sin tur leda till minskade incitament fr ett verdrivet risktagande. Stabilitetsfonden inrttades fr att finansiera dels stdtgrder enligt stdlagen, dels stdmyndighetens och prvningsnmndens frvaltningskostnader. Fr att tillfra stabilitetsfonden de medel som behvs har, utver ett srskilt anvisat anslag p 15 miljarder kronor, en rlig stabilitetsavgift infrts som ska betalas av samtliga kreditinstitut. I frarbetena till stdlagen lovade regeringen att terkomma nr det gller stabilitetsavgiftens konstruktion. I det sammanhanget uttalades ocks att det i ett lngre perspektiv fanns skl att vervga p vilket stt ett gemensamt system fr stabilitetsfonden och insttningsgarantin kan bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut frn instituten och medlen anvndas p lmpligt stt i en kris anpassat efter den situation som r fr handen. Det pgr fr nrvarade ett harmoniseringsarbete p EU-niv bde avseende stabilitetsfonder och insttningsgarantisystem. Att p nationell niv freg detta arbete med en sammanslagning av stabilitetsfonden och insttningsgarantifonden r drmed inte lmpligt. Regeringen fortstter att aktivt delta i beredningen av frgorna inom EU. Det r viktigt att resultatet av detta arbete beaktas vid utformningen och versynen av det svenska ramverket fr krishantering.

560

SOU 2013:6

Bilaga 1

Finansinspektionens befogenheter och ansvar Finansinspektionens olika befogenheter och redskap att tidigt avvrja mjliga problem utgr den centrala frebyggande delen av en heltckande reglering fr att vrna den finansiella stabiliteten. I en versyn av hela ramverket fr krishantering behver drfr de medel Finansinspektionen har till sitt frfogande analyseras. Av srskild betydelse fr ett regelverk fr tidigt ingripande r Finansinspektionens mjlighet att under den s.k. Pelare IIregleringen (riskbedmning och tillsyn) gra en samlad kapitalbedmning som kan leda till hgre kapitalkrav fr ett enskilt fretag. Utredningen br underska behovet av ett frtydligande av Finansinspektionens mandat i ljuset av den kade fokus som lggs p detta regelverk, bl.a. i samband med tillsynen ver grnsverskridande fretag. I det sammanhanget skulle en skyldighet fr Finansinspektionen att under vissa frutbestmda frutsttningar (t.ex. olika kapitaltckningsniver) vidta tgrder, kunna vara av intresse ("prompt corrective action"). Sdana verktyg har tidigare inte bedmts ndvndiga i det svenska systemet, men behovet av dem br nu utredas p nytt. Riksbankens roll och ansvar Under finanskrisen har Riksbanken varit en av huvudaktrerna genom sin likviditetsstdjande roll och rollen att frmja ett stabilt betalningssystem. En central frga r villkoren och frutsttningarna fr Riksbankens likviditetsstd, inklusive vilka fretag som kan f std, och behovet av eventuellt ndrade eller tydligare regler med beaktande av gllande instruktionsfrbud. Hr berrs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisfrlopp, Riksbankens roll och ansvar fr krishanteringen relaterar till stdmyndighetens uppgifter och ansvar. I det sammanhanget br ocks frgan om Riksbankens mjligheter att disponera ver statspapper i syfte att bidra till en god marknadsfunktion vervgas. Drvid aktualiseras viktiga rttsliga frgor om frbudet mot monetr finansiering. Nr det gller Riksbankens uppgifter att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende r det oklart vad som ingr i detta. Principiellt kan dock sgas att finansiell stabilitet frutstter svl fungerande betalningar som en effektiv kreditfrsrjning i samhllet. I det grundlggande uppdraget att frmja ett skert och effektivt

561

Bilaga 1

SOU 2013:6

betalningsvsende ligger drfr ett visst ansvar fr det finansiella systemets stabilitet. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfrdelning mellan myndigheterna finns skl att vervga Riksbankens ansvarsomrde fr den finansiella stabiliteten i frhllande till det ansvar Finansinspektionen har. Detta omfattar bl.a. vilka instrument som ska st till bankens frfogande fr att vrna den finansiella stabiliteten, inklusive anvndningen av kassakrav som inte bara ett penningpolitiskt instrument, utan ven som ett instrument fr finansiell stabilitet. Frgan ska ocks ses mot bakgrund av EU:s olika arrangemang fr stabilitet, och att kassakrav inom eurozonen endast anvnds i penningpolitiskt syfte. Inom ramen fr en ny tillsynsstruktur har det tillskapats ett nytt organ p EU-niv fr makrotillsyn med uppgift att svara fr en mer vergripande bevakning av stabilitet p makroniv och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av tgrder. Hr frutses en viktig roll fr bl.a. centralbankerna. Riksbankens och Finansinspektionens roller, uppgifter och verktyg i dessa sammanhang behver fastlggas nrmare. Ansvarsfrdelning och samarbete myndigheterna emellan De olika regleringsomrden och myndighetsfunktioner som ovan lyfts fram, utgr alla viktiga delar i ett ramverk fr att vrna den finansiella stabiliteten. Som framgtt r det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgr ett sammanhngande system dr de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsomrden i en kris, dels har vl fungerande strukturer och regler fr kommunikation och samordning. Lika viktigt r det att mjligheten till ansvarsutkrvande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras p ett icke optimalt stt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstr som srskilt viktigt i Sverige dr det utver de sedvanliga berrda myndigheterna nmligen Riksbanken, Finansinspektionen och Regeringskansliet (frmst Finansdepartementet) numera finns en srskild stdmyndighet (Riksgldskontoret). Mellan dessa myndigheter finns en verenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrgor samt en ordning fr samrd i det s.k. stabilitetsrdet. Erfarenheterna frn finanskrisen visade p vikten av lpande och periodvis tta samrd fr informationsutbyte och gemensamma bedmningar. En

562

SOU 2013:6

Bilaga 1

central bedmningsfrga och grund fr mnga av myndigheternas tgrder r d om den finansiella stabiliteten r hotad och systemrisker freligger. Det finns skl att vervga om en frfattningsreglering av begreppet finansiell stabilitet br infras. Vid tidpunkten fr stdlagens ikrafttrdande ansg regeringen att det var mest ndamlsenligt att utse Riksgldskontoret till stdmyndighet. Det finns nu anledning att se ver om de uppgifter som ska utfras av stdmyndigheten alltjmt ska handhas av Riksgldskontoret. Kommittn ska drfr se ver alternativen till den nuvarande ordningen och mot bakgrund av sina slutsatser i vrigt lmna frslag p vad som r mest effektivt ur organisationssynpunkt. Andra viktiga frgor r om mjligheterna till ett effektivt informationsutbyte r fullt tillgodosedda liksom behovet av sekretess i olika avseenden. En effektiv myndighetsutvning i samband med finansiella kriser aktualiserar ocks frgor om hur myndighetsbeslut ska kunna ges en reell och effektiv prvning, inklusive mjligheten till inhibition. Pgende arbete p global niv och inom EU Ett vergripande frhllande som alltmer pverkar den nationella krisregleringen och som mste beaktas r att krishanteringen sllan kan ske isolerat frn omvrlden. Detta fljer av den finansiella sektorns grnsverskridande fretagsstruktur men ocks av de betydande kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna frn finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete fr effektivare krishantering, dels mer likartade legala ordningar och befogenheter fr ansvariga myndigheter. Som ovan nmnts pgr inom EU ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men ven i andra globala forum, bl.a. Baselkommittn och G20, diskuteras dessa frgor. I juni 2010 kom G20-lnderna verens om att utforma och implementera ett system fr hantering av finansiella institut i kris som inte frutstter att skattebetalarnas medel ska anvndas fr att finansiera bankernas frluster. Kommissionen har drefter i ett meddelande som offentliggjordes den 20 oktober 2010 presenterat ett frslag till ett omfattande framtida EU-ramverk fr hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris. Frslaget syftar bl.a. till att skerstlla ett sunt beteende p den finansiella marknaden

563

Bilaga 1

SOU 2013:6

och minska sannolikheten fr att det uppstr finansiella kriser, samt minska risken fr att skattebetalarna fr bra de kostnader som normalt uppstr i en finansiell kris. Frslaget innehller bl.a. tgrder fr att frbttra och frstrka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovrdigt regelverk fr att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Kommissionen avser att flja upp meddelandet med ett lagstiftningsfrslag i juni 2011. Av srskild relevans fr ett kommande svenskt regelverk r vidare den nya tillsynsstruktur som nu etableras inom EU med bl.a. kat fokus p preventiva tgrder mot hotande obalanser och risker fr den finansiella stabiliteten. Frgor om srskilda avgifter fr att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras ocks nrmare inom EU och i internationella finansiella forum. Kommissionen har i maj 2010 lagt fram riktlinjer om infrande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Kommissionen presenterade under juli 2010 ett frslag till omarbetat insttningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats r att svl stabilitetsfonder som insttningsgarantifondernas finansiering och anvndning ska harmoniseras inom EU. Fonderna ska hllas tskilda. Kommittn ska beakta den internationella utvecklingen i dessa frgor. Fr svensk del kommer det internationella samarbetet i praktiken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgr hemmamarknad fr de strre svenska bankgrupperna. Den trffade verenskommelsen om samarbete i krishanteringsfrgor mellan lndernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sgas utgra ett mer detaljerat samarbetstagande i frhllande till det som finns inom hela EU. Andra aspekter En reglering fr effektiv krishantering r ett brett och komplext regleringsomrde som berr alla finansiella myndigheter. Till bilden hr de problem med ofrsiktigt och verdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som fljer av att staten i slutndan alltid mste tillfrskra en ndvndig stabilitet i det finansiella systemet. Det nya regelverket behver ven spegla en viktig balansgng mellan ena sidan att minska en uppbyggnad av risker som kan leda till framtida finansiella kriser, och andra sidan att inte hmma

564

SOU 2013:6

Bilaga 1

kreditgivningen till hushll och fretag och drmed frsmra den ekonomiska utvecklingen. Det r viktigt att den balansen finns i tanke svl i EU som i Sverige nr nya regleringsansatser vervgs och fresls. Prvningsnmnden Prvningsnmnden fr std till kreditinstitut inrttades genom stdlagen. Prvningsnmnden prvar tvister som rr avtal om std enlig stdlagen och inlsen av aktier i ett kreditinstitut. Prvningsnmndens beslut r inte mjliga att verklaga. Det r uppenbart att de frgor som kan prvas av prvningsnmnden typiskt sett krver en skyndsam behandling. Frfarandereglerna fr nmnden har drfr utformats med utgngspunkt i frvaltningsprocesslagen. Enligt lagmotiven skapas p detta stt frutsttningar fr ett snabbt och flexibelt frfarande. Hittills har bara ett rende frts till prvningsnmnden. Ngon egentlig erfarenhet av om ordningen med en srskild inrttad nmnd r den mest lmpliga och robusta ordningen fr hanteringen av nmnda slag av tvister saknas drfr. Det rende som nu finns hos prvningsnmnden gller vrderingen av aktierna i ett stdmottagande kreditinstitut. rendet anhngiggjordes hos prvningsnmnden fr ca tv r sedan. Det kan utifrn detta rende sttas i frga om avgrnsningen av de tvister som ska kunna prvas av prvningsnmnden r optimal och om inte tminstone vissa av frgorna i stllet borde hanteras av domstol eller genom ett skiljemannafrfarande. Uppdrag Utgngspunkter Ett antal principer och frutsttningar ska ligga till grund fr kommittns arbete. Det vergripande syftet r att skerstlla att regelverket r utformat s att olika slag av finansiella kriser i frsta hand kan mildras genom frebyggande tgrder, och i andra hand innehller tgrder som effektivt kan lsa en kris samtidigt som skattebetalarnas intressen vrnas. Insttarna ska skyddas frmst genom en vl fungerande insttningsgaranti. Regelverket mste ven ta hnsyn till den grnsverskridande verksamhet som prglar

565

Bilaga 1

SOU 2013:6

de strre finansiella instituten samt den krisreglering som utvecklas i EU och i vrigt diskuteras p global niv. Ett statligt ingripande p finansmarknadsomrdet ska motiveras utifrn riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medfra fr hela ekonomin. Samtidigt r det viktigt att det r kreditinstituten sjlva, och framfr allt dess aktiegare och andra som har skjutit till riskkapital, som i frsta hand ska bra eventuella frluster. Detta minskar problemen med onskat risktagande. En grundlggande utgngspunkt fr den svenska krishanteringen r att staten inte tar ver administrationen av en bank utan att samtidigt verta gandet. I de fall staten finansierar en kristgrd ska staten ven ha del av ett eventuellt positivt utfall. De lngsiktiga kostnaderna fr staten och samhllsekonomin i vrigt ska minimeras och de insatser som staten gr ska kunna terfs s lngt som mjligt. En fortsatt uppbyggnad av stabilitetsfonden utgr ett viktigt instrument fr att finansiera de lngsiktiga kostnaderna fr krislsningar, och gr att kostnader fr finansiell instabilitet i en hgre grad internaliseras av kreditinstituten. Ett instituts bengenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter pverkas vidare starkt av de incitaments- och belningssystem som gller fr instituten. Olmpligt utformade kan dessa leda till kortsiktighet, ett osunt ekonomiskt agerande och ett onskat riskbeteende. Detta r negativt frn stabilitetssynpunkt och ska beaktas i kommittns arbete. Kommittn ska ocks utifrn ett konsumentperspektiv ta hnsyn till hur frbttrad transparens och informationsgivning kan skerstlla konsumenternas frtroende fr det finansiella systemet. Alla tgrder syftar till att terskapa och bibehlla frtroendet fr det finansiella systemet, utan att i ondan hmma kreditgivning och lngsiktigt hllbar tillvxt. Ett krav p hg transparens bde frn institut och myndigheter om problem men ocks om vidtagna och planerade tgrder ska drvid beaktas. Ett regelverk fr finanskrishantering Kommittn ska analysera och dra slutsatser av hanteringen av den senaste finansiella krisen svl i Sverige som internationellt. Vidare ska kommittn mot den bakgrunden, och som utgngspunkt fr arbetet, gra en versyn av och analysera det nuvarande regelverket fr krishantering, inte minst mjligheten att vidta preventiva tgrder i syfte att undvika att institut fr problem och begrnsa

566

SOU 2013:6

Bilaga 1

spridningen av en finansiell kris och fresl frbttringar i det nuvarande svenska regelverket. versynen ska ven innehlla frslag p om det nuvarande regelverket vid en ordinarie process, nrmare bestmt konkurslagen och bestmmelserna om likvidation av bankaktiebolag, br anpassas fr att p ett mer effektivt stt omhnderta finansiella institut vars tillstnd inte anses utgra risk fr allvarlig strning av det finansiella systemet. Utgngspunkten ska vara att de generella reglerna ska vara tillmpliga ven betrffande dessa institut om det inte finns tungt vgande skl fr en srskild reglering. Den kommande regleringen ska st i verensstmmelse med allmnna insolvensrttsliga principer, som t.ex. principen om att borgenrer ska behandlas lika, svida det inte finns tungt vgande skl fr annat. Kommittn ska analysera ansvarsfrdelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (frmst Finansdepartementet) samt mjligheten till ansvarsutkrvande. Det senare r viktiga aspekter i analysen av ansvarsfrdelning och verktyg i krishantering. Givet det vergripande syftet att vrna stabiliteten och skattebetalarnas intressen har regeringen en central och viktig roll i all krishantering. En frutsttning fr en effektiv krishantering r att ansvarsomrdena r tydligt angivna och ndamlsenligt utformade i frfattningar. Kommittn ska beakta hur den nationella regleringen fr myndigheterna ska anpassas fr att fungera fr institut med grnsverskridande verksamhet och hur regelverket r frenligt med det arbete som pgr p global niv och inom EU, liksom med EUF-frdragets regler om statligt std (artiklarna 107-109), bl.a. EU-kommissionens riktlinjer och meddelanden betrffande statliga stdtgrder till frmn fr institut med anledning av den globala finanskrisen. Kommittn ska ven analysera och fresl frbttringar vad gller regelverket fr Finansinspektionens ingripanden fr att i tid avvrja uppkommande stabilitetsproblem, bl.a. avseende kapitaltckningsregelverkets Pelare II, och om det i lag ska anges att vissa tgrder ska vara pkallade i vissa situationer. Sdana tgrder ("prompt corrective action") br utredas i skenet av den senaste finansiella krisen. Det mste dock skerstllas att regelverket blir tillrckligt flexibelt fr att fungera effektivt i en kris. Kommittn ska utreda om det ytterligare behver frtydligas att utgngspunkten i all krishantering r att vrna den finansiella stabiliteten och skattebetalarnas pengar, bl.a. br det utredas om

567

Bilaga 1

SOU 2013:6

det i stdmyndighetens instruktion br skrivas in att detta r syftet. Kommittn ska ven vervga om en frfattningsreglering av begreppet finansiell stabilitet br infras. Kommittn ska ocks analysera och fresl frbttringar vad gller regelverket fr Riksbankens krishantering och hur detta regelverk frhller sig till instruktionsfrbudet och unionsrtten i vrigt. I det sammanhanget ska villkor och frutsttningar fr likviditetsstd utredas liksom frgan om vem som avgr solvensoch likviditetsproblem. Det ska ven vervgas hur Riksbankens krishantering relaterar till stdmyndighetens hantering i olika skeden av ett krisfrlopp. Kommittn ska ven vervga hur Riksbankens uppgifter fr finansiell stabilitet kan tydliggras inklusive frgan om ansvaret fr stabilitet p makroniv bl.a. i frhllande till Finansinspektionens uppgifter. EU:s olika arrangemang fr stabilitet inklusive nya tillsynsstruktur ska beaktas i det sammanhanget. Kommittn ska se ver de verktyg Riksbanken och Finansinspektionen har i sin stabilitetsfrmjande roll och vid behov fresl frfattningsndringar. Om staten gr in med kapitaltillskott i en bank eller annat kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten verta gandet av institutet. Drigenom fr staten del av de eventuella framtida vrdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och vertagandet kan resultera i. Vid ett statligt vertagande av gandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomfras. Det r ocks ett effektivt stt att motverka problem med onskat riskbeteende. r institutets gare medvetna om att staten har en mjlighet att ta ver gandet och byta ut ledningen, samtidigt som det innebr att garna sjlva fr bra frlusterna, s minskar deras vilja till verdrivet risktagande i institutets verksamhet. Kommittn ska drfr utreda om mjligheterna fr staten att under vissa frutsttningar verta gandet vid en rekonstruktion och avveckling r tillrckligt starka fr att skerstlla att inget institut kan f orttmtiga frdelar p det allmnnas eller andra borgenrers bekostnad, samt att de tgrder som fresls inte snedvrider konkurrensen p marknaden. Kraven p rttskerheten fr aktiegare och andra intressenter mste dessutom beaktas. Vidare behvs en versyn av de lagstadgade mjligheterna som skerstller att regeringen och berrda myndigheter har tillrckliga

568

SOU 2013:6

Bilaga 1

och adekvata instrument fr att genom ett stegvis agerande effektivt hantera institut som befinner sig i olika grader av ekonomiska problem. I ett sdant stegvis frfarande behver de lagstadgade mjligheterna fr staten att ge kapitaltillskott i form av ett lneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer utredas. I versynen ingr ocks att utreda och vervga kompletterande verktyg fr att effektivt och till lga statliga kostnader genomfra en lmplig rekonstruktion och avveckling av ett institut med ekonomiska problem, bl.a. genom mjligheten att ven fordringar utan skerhet till viss del ska kunna pverkas. Kommittn ska ocks utreda om stdmyndighetens uppgifter alltjmt ska sktas av Riksgldskontoret. Sekretess Kommittn ska vidare se ver om nuvarande sekretessbestmmelser ger myndigheterna, inklusive Regeringskansliet, mjlighet till ett effektivt informationsutbyte dels mellan myndigheterna, dels mellan motsvarande utlndska myndigheter. Fr att detta ska fungera r det viktigt att det finns en vl avvgd sekretess dels fr den information som utvxlas mellan myndigheterna inom ramen fr lpande tillsyn och vervakning eller i samband med en finansiell kris, dels fr information som rr myndigheternas krisberedskap och krishantering. En analys av reglerna om informationsutbyte och sekretess fr de berrda myndigheterna behver drfr gras. Riskdifferentierad avgift Kommittn ska utreda och fresl ett system fr stabilitetsfonden med en riskdifferentierad avgift. Som ovan beskrivits inrttades genom stdlagen en stabilitetsfond fr att finansiera statliga kostnader i samband med stdtgrder. Fonden tillfrs medel genom en rlig stabilitetsavgift som betalas av samtliga kreditinstitut. Avgiften tas ut som en fast procentsats (0,036 procent) p ett underlag som bestr av frpliktelserna i den avgiftsskyldiges balansrkning, med avdrag fr vissa koncernln och efterstllda skulder. Avgiften betalas fr.o.m. 2009. Endast halv avgift togs ut ren 2009 och 2010.

569

Bilaga 1

SOU 2013:6

Med en riskavspeglande avgift minskar institutens bengenhet att ta risk, och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader fr betala en hgre avgift. Avgiften ska fnga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersttningsprinciper samt hur vl tillgngar och skulder r matchade, liksom om det finns frpliktelser utanfr balansrkningen. Som angetts tidigare kan olmpligt utformade incitaments- och belningssystem leda till kortsiktighet och ett osunt ekonomiskt agerande. Detta r negativt frn stabilitetssynpunkt och ska beaktas vid utformningen av avgiften. versynen ska innehlla en utvrdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget r ndamlsenligt utformat. Vidare ska kommittn utvrdera fr- och nackdelar med en mlsatt niv fr stabilitetsfonden. Frgan om srskilda avgifter fr att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras nrmare i EU och i globala internationella finansiella forum. Kommittn ska beakta den internationella utvecklingen i frgan. verprvning av myndighetsbeslut Kommittn ska analysera regelverket fr verprvning av myndighetsbeslut som av finansiella stabilitetsskl mste kunna glla omedelbart. Detta har tidigare uppmrksammats nr det gller verklaganden av Finansinspektionens beslut och d srskilt vid beslut om terkallelse av tillstnd eller koncession. Prvningsnmnden Kommittn ska vervga om ordningen med en srskild inrttad prvningsnmnd fr tvister som rr statligt std till och inlsen av aktier i kreditinstitut i ett framtida regelverk fr hantering av finansiella kriser r ndamlsenlig. Om kommittn kommer fram till att denna ordning br behllas, ska den se ver vilka tvistefrgor som alltjmt br prvas av prvningsnmnden.

570

SOU 2013:6

Bilaga 1

Frfattningsfrslag Kommittn ska utarbeta ndvndiga frfattningsfrslag i de avseenden kommittn kommer fram till att regelverken behver ndras. Regelverken ska vara frenliga med EU-rtten. Det r drfr av stor vikt att rttsutvecklingen inom EU beaktas. Konsekvensbeskrivningar De ekonomiska konsekvenserna fr instituten och fr kunderna av de frslag som lmnas ska redovisas. I den mn frslagen innebr kade kostnader fr staten ska frslag till finansiering lmnas. Frordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska beaktas liksom Regelrdets anvisningar vad avser frslagens pverkan p institutens administration. Samrd och redovisning av uppdraget Kommittn ska i sitt arbete samrda med berrda myndigheter och organisationer. De myndigheter som frmst berrs r Riksbanken, Riksgldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (frmst Finansdepartementet). Kommittn ska hlla sig informerad om arbetet inom Finansdepartementet om insttningsgarantin samt om departementets arbete i EU avseende krisreglering. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012. (Finansdepartementet)

571

Bilaga 2

Kommittdirektiv 2012:81

Tillggsdirektiv till Finanskriskommittn (Fi 2011:02)

Beslut vid regeringssammantrde den 19 juli 2012 Frlngd tid fr uppdraget Regeringen beslutade den 3 februari 2011 att tillstta en kommitt som ska gra en versyn av regelverket fr hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Kommittn har tagit namnet Finanskriskommittn. Det vergripande syftet r att frbttra regelverket s att framtida finansiella kriser i frsta hand kan mildras genom frebyggande tgrder och i andra hand lsas p ett effektivt stt. Samtidigt ska skattebetalarnas intressen vrnas och allmnhetens frtroende fr det finansiella systemet skerstllas. En viktig del av kommittns arbete bestr i att beakta hur den nationella regleringen r frenlig med det arbete som pgr inom EU nr det gller krishantering av banker. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 15 augusti 2012. Utredningstiden frlngs. Kommittn ska i stllet redovisa ett delbetnkande senast den 31 december 2012, som omfattar samtliga delar av uppdraget frutom de som rr genomfrandet av det s.k. krishanteringsdirektivet (Europaparlamentets och rdets direktiv om inrttande av en ram fr terhmtning och rekonstruktion av kreditinstitut och vrdepappersfretag och om ndring av rdets direktiv 77/91/EEG och 82/891/EG och direktiven 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt frordning (EU) nr 1093/2010). Uppdraget i vrigt ska slutredovisas senast den 31 maj 2013. (Finansdepartementet)

573

Bilaga 3

Tidigare finansiella kriser - i Sverige och i omvrlden

Andra finanskriser - likheter och skillnader

Finanskriser och finansbubblor r inget nytt fenomen; ett exempel p en tidig finanskris som ofta brukar nmnas r den s.k. tulpanbubblan som uppstod i Holland redan p 1600-talet.1 Kriser har allts sedan lnge kommit och gtt, men kriser gr fr den skull inte repris, och ingen r riktigt den andra lik. Det hindrar inte att det dels finns vissa vergripande gemensamma drag att ta fasta p, dels att vissa kriser liknar varandra lite mer n andra. I denna bilaga grs ett frsk till en mycket komprimerad karaktristik av ett antal finansiella kriser, i Sverige och i omvrlden. Till att brja med kan det givetvis diskuteras vad som r respektive inte r en kris. I den ekonomiska utvecklingen intrffar d och d strningar och ibland uppstr knnbara omstllningsproblem, utan att det ndvndigtvis r av ondo. I en marknadsekonomi fattas en mngd beslut av mnga aktrer. Alla beslut och alla verksamheter r inte framgngsrika. Marknaden gallrar ut mindre lyckade strategier genom att de leder till frluster eller otillrcklig avkastning. Framgngsrika strategier verlever och sprider sig till andra aktrer. En central roll och styrka i marknadsekonomier r just denna fortgende utvecklings- och lroprocess, som ytterst handlar om att systemet anpassar sig till mnniskors preferenser. Mngfald r viktigt i marknader inte bara nr det gller antal aktrer utan ocks att det finns mnga oberoende, sjlvstndiga bedmningar. Att aktrer - finansiella eller andra - d och d gr felaktiga bedmningar, drabbas av frluster och ibland tvingas avveckla
1

C. Reinhart och K. Rogoff ger i This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, (2009) en expos ver finanskriser i sextiosex lnder p fem kontinenter under tta sekel.

575

Bilaga 3

SOU 2013:6

verksamheter innebr i sig inte en kris, och r ur samhllssynpunkt snarare ett friskhetstecken n ett problem. Men ibland uppstr situationer dr mnga aktrer samtidigt fattar likartade beslut och som ger negativa resultat. Orsaken till detta kan grundlggande och snabba frndringar av omvrldsfrutsttningarna, systematiskt bristfllig eller snedvriden information, felstllda frvntningar eller illa utformade incitament. Nr summan av dessa beslut mognar ut, ofta initierat av ngon eller ngra ovntade hndelser, och p ett stt som leder till stora funktionsstrningar i det finansiella systemet som i sin tur pverkar hela samhllsekonomin negativt, kan man tala om en kris. Ibland tycks det frutsttas att politiska beslutsfattare och myndigheter har bttre kunskap och en mer korrekt bild n aktrerna p marknaden av vad som r realistiskt och hllbart, vilket skulle ge statliga organ en naturlig frmga att frutse och avvrja kriser. Men detta r knappast en realistisk bild - inte minst frspelet till 2008 rs kris visar att ven politiker och myndighetsfretrdare tenderar att fngas av vad som kan kallas den rdande tidsandan, i meningen en vid en viss tidpunkt brett omfattad syn p ekonomins stt att fungera, p dess framtidsperspektiv och p vilka affrsmodeller och policies som r effektiva och ndamlsenliga. En finansiell kris medfr drfr att ven politiska beslutfattare och myndighetsfretrdare behver rannsaka och omprva sina strategier; det kan glla utformning av regler, hur man bedriver tillsyn och vervakning och hur den ekonomiska politiken bedrivs.

Svenska kriser2
ven om man kan tala om finansiella kriser flera hundra r tillbaka i tiden, kan man sga att finanskriser - i meningen strningar i finanssektorns funktionsfrmga som leder till ptagliga realekonomiska kostnader - r en freteelse som mnskligheten haft att leva med i huvudsak de senaste cirka hundra ren. Detta avspeglar i grunden att den finansiella sektorn innan dess hade fr blygsam omfattning och roll fr att kunna pverka ekonomin mer
2

Framstllningen bygger bl.a. p Mats Larsson Staten och kapitalet det svenska finansiella systemet under 1900-talet (1998), Lennart Schn:En modern svensk ekonomisk historia. Tillvxt och omvandling under tv sekel (2000), Lars Jonung:Vad sger vr historia om finanskriser? Ek Debatt 4/2009, A Boksj-M. Lnnborg-Andersson:Svenska finanskriser orsak, frlopp, tgrder och konsekvenser Uppsala Papers in Financial history (1994).

576

SOU 2012:

Bilaga 3

brett - fre frra sekelskiftet var det till exempel en ganska liten del av befolkningen som verhuvudtaget hade ngon egen relation till finansiella tjnsteproducenter - en stor del av folkets breda lager hade ju vid den tiden ntt och jmt lmnat naturahushllningen. Ser vi till den svenska scenen och begrnsar oss till tiden efter frsta vrldskriget kan man urskilja fyra krisperioder. Alla har utspelats i sin egen historiska kontext, de har haft olika frlopp, olika utlsande faktorer och har bemtts p olika stt. 19201922 Krisen hade sina rtter i en spekulativ, inflationistisk internationell hgkonjunktur efter 1:a vrldskrigets slut. Till bilden hrde ocks en strukturomvandling i banksektorn dr nya aktrer, frmst de s.k. provinsbankerna, aggressivt frskte ka sina marknadsandelar och p kreditkvalitetens bekostnad. Bankerna var ocks direkt involverade i den uppblsta brsutvecklingen p basis av den lngtgende aktiefrvrvsrtt som man ftt i samband med 1911 rs banklag - den hga brsomsttning och omfattningen av nyintroduktioner, som prglade hela 1910-talet, skulle inte komma att vertrffas frrn under 1980-talet. Den verhettade konjunkturen vndes dock snabbt ver i deflation, bl.a. p.g.a. frsken internationellt att terupprtta guldmyntfoten till frkrigsparitet. Inte minst i Sverige frdes en starkt restriktiv penningpolitik. Kreditgivningen hade dessfrinnan prglats av en omfattande utlning mot genomgende svaga skerheter, till inte obetydlig del i form av aktier, och kreditfrlusterna vxte snabbt, i synnerhet till industrin3. Av de strre bankerna var srskilt Svenska Handelsbanken illa ute. Staten var inledningsvis inte srskilt involverad i den direkta krishanteringen; bankerna var angelgna om att sjlva genom strukturaffrer och msesidiga garantier undvika fallissemang och frtroendeproblem. Man skapade gemensamma konsortier fr att sttta marknaden och man arbetade ocks p att fra ver dliga engagemang till separata bolag vid sidan av bankrrelsen bad banks, med andra ord, innan begreppet var uppfunnet. En ganska omedelbar effekt av problemen blev en snabb strukturomvandling
3

En effekt av bde aktiefrvrvsrtten och kreditfrlusterna blev att bankerna efter krisen tvingades in i en roll som storgare i delar av industrin. Det kan ocks noteras att cirka hlften av bankutlningen vid den tiden gick till industrin.

577

Bilaga 3

SOU 2013:6

av bankmarknaden, dr mnga mindre banker slogs ihop eller kptes upp. Efterhand stod det klart att detta inte skulle rcka, varfr staten, Riksbanken och de strre bankerna gemensamt bildade ett institut, Kreditkassan af r 1922, med huvuduppgift att garantera nyemissioner i bankerna. Krisens efterbrd i termer av frndrade regelverk blev ganska mttlig, sannolikt till en del beroende p att den akuta krisen passerades ganska snabbt och minnena hann sjunka undan innan ngra utvecklade frslag till frndringar kunde finnas framme. Den enda mer ptagliga frndringen var att bankernas aktiefrvrvsrtt via s.k. emissionsbolag avskaffades. Nr den nya lagen trdde i kraft 1924 hade dock allt bankintresse fr aktiefrvrv redan frsvunnit. 19291933 Det tidiga 20-talets kris blev allts djup men kort; den internationella ekonomin, i synnerhet den amerikanska, terhmtade sig snabbt. I Europa gick det dock ganska trgt, bl.a. drfr att amerikanska handelshinder frsvrade exporten. Till skillnad mot den hgkonjunktur som fregick 20-talskrisen var det dock inget spekulativt klimat. Tiden fre frsta vrldskriget hade prglats av vxande handelsutbyte och fr sin tid vl fungerande internationella finansmarknader. Bgge skadades allvarligt av kriget. Under 20talet hade USA blivit dominerande p den internationella finansmarknaden4. Samtidigt representerade den amerikanska ekonomin och politiken ett inkonsistent beteende i s mtto att man lnade ut internationellt i stor omfattning samtidigt som man genom en protektionistisk handelspolitik frsvrade fr lntagarna att exportera och drmed kunna betala rntor och amorteringar. Jordbrukslnderna, bl.a. i steuropa, drabbades hrdast; man fick periodvis dumpa varorna p vrldsmarknaden fr att f in pengar vilket drev fram stora prisfall. Till slut uppstod betalningsproblem och den sterrikiska Credit Anstalt gick omkull. Detta pverkade hela europeiska bankmarknaden; frst drabbades de tyska
4

Den amerikanska finansmarknaden var vid den tiden egentligen inte vuxen uppgiften att fungera som det globala finansiella navet; Schn menar att de amerikanska instutionerna var konstruerade fr att slussa kapital frn stra USA till vstra USA, inte till Europa (Schn s. 290). Detta bristflligt fungerande system skapade i grunden mjligheterna fr aktrer som Ivar Kreuger.

578

SOU 2012:

Bilaga 3

bankerna, sedan de engelska och drefter fick ven USA knning av problemen. Den bermda brskraschen 1929 strp definitivt kapitalexporten till Europa. P valutasidan fick Storbritannien, efter att ha frskt hejda guldutfldena genom hjda rntor, slppa guldmyntfoten 1931, och Sverige fljde efter. Frloppet blev hrvidlag likartat som efter 1992; kronan fick frsvagas, utfldena upphrde och penningpolitiken omformulerades och inriktades mot inflationsbekmpning. Svensk ekonomi, inklusive dess finanssektor, klarade sig dock rtt hyggligt fram till Kreugerkraschen 1932. Den redan i sin livstid mytomspunne Ivar Kreuger utnyttjade systematiskt den vxande amerikanska kapitalmarknaden, dels fr direkta egna behov i form av frvrvsfinansiering (fr att skapa monopol fr sina tndstickor p s mnga nationella marknader som mjligt), dels fr vidareutlning till stater med kapitalbehov, men som hade svrt att f lna p den ppna marknaden. Dessa ln villkorades f.. oftast med att Kreuger skulle f monopol p respektive lands tndsticksmarknad. Brskraschen 1929 gjorde att den amerikanska kapitalmarknaden torkade upp, och lga aktiekurser frsvrade emissioner. Mjligheterna till bankupplning med aktier som skerhet, vilket Kreuger genomgende hade praktiserat, reducerades dramatiskt. Frlustriskerna i utlandslnen kade samtidigt. Den lngfristiga upplningen fick alltmer ersttas av kort bankupplning. Problemen vxte. I februari 1932 var krisen akut och statsminister C-G Ekman tvingade fram ett ln frn Riksbanken och affrsbankerna - utom Stockholms Enskilda Bank som vgrade delta - fr att rdda koncernen. Som villkor krvde Riksbanken att en genomgng av koncernens stllning skulle gras. Kreuger kallades hem frn USA. Efter ett frsta mte i Paris begick Kreuger sjlvmord. Kreugers imperium frsattes i konkurs. Och C-G Ekman tvingades avg som statsminister. Fr det svenska finansiella systemet blev pfrestningarna koncentrerade till Skandinaviska banken vars utlning till nstan 30 procent utgjordes av krediter till Kreugerkoncernen. Detta i kombination med att inlningen i banken sjnk dramatiskt p.g.a. frtroendeproblemen gjorde statliga stdkrediter ndvndiga. Statens std villkorades dock dels med att vriga affrsbanker ocks skulle stdja banken finansiellt, dels med starka restriktioner

579

Bilaga 3

SOU 2013:6

avseende Skandinaviska Bankens utdelningspolicy tills lnen var terbetalda. Detta var dock avklarat redan 1936. Frnsett det Kreuger-relaterade problemet med Skandinaviska banken innebar allts 30-talskrisen inte ngon egentlig finanskris i Sverige, i meningen att problem i finanssektorn slog mot realekonomin. En generell orsak till detta var att den makroekonomiska utvecklingen var god jmfrt med mnga andra lnder; devalveringen i samband med att guldmyntfoten slpptes torde vara en bidragande faktor, omlggningen till en keynesiansk stabiliseringspolitik kan ocks i viss mn ha bidragit. Dessutom hade bde industrin och banksektorn genom 20-talets stlbad ftt en bttre och mer konkurrenskraftig struktur och en bttre robusthet mot yttre pfrestningar. Regleringsmssigt kom 30-talskrisen att innebra att krav p betryggande skerhet vid utlning infrdes i lag, krav p begrnsningar av belningsgraden p aktier infrdes, och intressekonfliktsfrgor som exempelvis regler fr krediter till bankstyrelseledamter blev ocks freml fr reglering. Aktiefrvrvsrtten, som av olika skl varit omstridd sen den infrdes 1911, avskaffades slutgiltigt. Dessa frndringar beslutades 1933 och fick laga kraft fr. o. m. ret drp. Detta var de mest omfattande frndringar som genomfrdes av 1911 rs banklag, en banklag som i sina huvuddrag bestod till 1955. Varken 20-talskrisen eller 30-talskrisen ledde allts till ngon verkligt genomgripande frndring av banklagstiftningen. 19911993 Efter att effekterna av trettiotalsdepressionen och Kreugerkraschen ebbat ut, fljde nra sextio r utan finanskriser. Att 1990-talskrisen hanterades p ett inledningsvis ngot yrvaket och improviserat stt r mot den bakgrunden inte srdeles frvnande. Om man bortser frn 1940-talet och de speciella frhllanden som rdde under krigsren och ren nrmast drefter, kan man notera tv generella frklaringar till frnvaron av finanskriser under denna lnga period. Den ena r den goda och jmna allmnekonomiska utveckling som prglade huvuddelen av perioden, den andra r att finansmarknaden blev freml fr en omfattande och hrd reglering av nrmast planekonomisk karaktr frn statens sida. Syftet med detta var att styra de finansiella resurserna till de sektorer och verksamheter som av politiska skl ansgs prioriterade,

580

SOU 2012:

Bilaga 3

frmst bostadsbyggandet, i viss mn industrin. Att skerstlla finansiell stabilitet eller konsumentintressen var dremot inga framskjutna ml; stabiliteten blev en biprodukt. Av flera skl blev denna politik efterhand allt svrare att bedriva. Frn brjan av 1980-talet skedde drfr en accelererande avreglering av den svenska finansmarknaden. Kreditflden och rntor kom inte lngre att styras av stat och Riksbank utan av marknaden. Men decennier av regleringsekonomi gjorde att bde myndigheter och fretag hade svrt att snabbt anpassa sig till situationen och vad den krvde. Risktnkande och riskmedvetande och mental beredskap att hantera krissituationer var svagt utvecklat bde hos myndigheter och fretag. Olyckligtvis kom detta knsliga skalmsningsskede att sammanfalla med svra makroobalanser och ekonomisk-politiska lsningar i den svenska ekonomin. Grundlggande och genomgende var att det av politiska skl var alltfr svrt att genomfra ndvndiga tstramningar i finanspolitiken, med hg inflation och stora underskott i statsbudget och bytesbalans som konsekvens. tstramningsbrdan fick bras av penningpolitiken, som dessutom komplicerades av mlet om fast vxelkurs. Nr realrntorna steg och tillvxten gick ner, pdrivet av en internationell konjunkturnedgng, brjade priserna falla p den verhettade fastighetsmarknaden och kreditfrlusterna vxte snabbt. Lgkonjunkturen frdjupades och arbetslsheten steg. Nstan alla banker kom att f mer eller mindre allvarliga problem, frnsett Svenska Handelsbanken. Stdinsatserna frn staten blev omfattande, och budgetunderskottet vxte, delvis p.g.a. bankstdet men n mer p.g.a. den vikande konjunkturen. Den s.k. bankgarantin och krishanteringen i vrigt frmdde dock terstlla frtroendet fr systemet. Till skillnad frn 1920-talskrisen var det snabbt uppenbart att staten inte kunde frhlla sig passiv till vad som hnde. Samtidigt saknades organisatoriska arrangemang och formella befogenheter att agera p det stt situationen krvde. Ett regelverk fick tas fram under stor tidspress fr att regeringen och berrda myndigheter skulle f en legal plattform fr sitt agerande5. Likafullt kan sgas att den legala underbyggnaden i betydande mn tillfrdes i efterskott; en hel del av krishanteringen skedde de facto innan den legala basen fanns p plats. I det sammanhanget var det givetvis extra viktigt att
5

SFS 1993:765

581

Bilaga 3

SOU 2013:6

det fanns en bred och uttalad politisk enighet kring krishanteringen. 1990-talskrisen kom ocks att leda till en genomgripande versyn av banklagstiftningen. Den utredning som tillsattes efter krisen (1995), den s.k. Banklagskommittn, tog fram ett frslag till ny banklagstiftning som i allt vsentligt sen kom att genomfras. Det genomgende temat i den nya lagsstiftningen r att statens insatser ska ha huvudfokus p att vrna systemstabiliteten. Kommittn lade ocks i sitt sista delbetnkande fram ett frslag angende offentlig administration av krisdrabbade banker6. Ngon sdan ordning blev dock aldrig genomfrd innan 2008 rs kris brt ut; i och med den akuta krisen lades beredningsarbetet p is. I huvudsak fick den legala plattformen frn 1990-talskrisen teranvndas. Finns gemensamma nmnare? Redan denna komprimerade kriskrnika illustrerar tesen att alla finanskriser r olika, samtidigt som det ocks finns gemensamma inslag. P ett eller annat stt kan man genomgende konstatera en koppling till en vndning i den allmnna ekonomiska aktiviteten och till de frvntningar som byggts upp. Nr optimism och boom vergr i bust bryts kreditexpansionen, felprissttningar blottas, fromma frhoppningar grusas och riskvillighet avlses av riskaversion, i spren av vxande frluster. Detta sagt samtidigt som det ocks r viktigt att komma ihg att lngtifrn alla konjunkturnedgngar lett till finanskriser. Ett annat genomgende drag r att staten frr eller senare, aktivt eller mer motvilligt, fr g in i frloppet och vidta tgrder. Ett tredje fenomen r att krisen ofta fr en efterbrd i form av mer eller mindre lngtgende frndringar i regelverken, liksom att branschstrukturen pverkas. Men p basis av de senaste hundra rens svenska kriserfarenheter kan man g ytterligare ett steg i kristypologin. Man kan nmligen se ganska klara paralleller dels mellan 20talskrisen och 90-talskrisen, som bgge frmst var inhemska kredit/soliditetskriser, dels mellan 30-talskrisen och krisen 20082009 dr det i bgge fallen handlade om en internationell kris som trffar en i huvudsak sund svensk finanssektor.
6

SOU 2000:66

582

SOU 2012:

Bilaga 3

Bde 1920-tals- och 1990-talskrisen fregicks av en utprglat inflationistisk och spekulativ period, och med nya aktrer och vxande konkurrens p den svenska kreditmarknaden. Avregleringen under 1980-talet hade ocks en motsvarighet i den i vissa avseenden mer liberala reglering som infrdes med 1911 rs banklag. Missgreppen fre kriserna blev en tung lxa bde fr statens och fr bankerna, men gav ocks viktiga lrdomar. Det hr bidrog till att svenska finansfretag verlag hade ett bra utgngslge nr de utifrn kommande 30-tals- respektive 00-tals kriserna slog till. Drtill hade myndigheterna vid bgge tillfllena hyggligt frska krishanteringserfarenheter. Detta bidrog sannolikt till att effekterna av bde 1930-talskrisen och krisen 20082009 blev ganska modesta i internationell jmfrelse.

Finanskriser i omvrlden
Ett annat stt att jmfra kriser r att se p kriser som utspelats i olika lnder under i huvudsak samma tidperiod. I Riksbankens stabilitetsrapport 2009:1 grs en genomgng av ett antal kriser som utspelats under de senaste 20 ren.7 Frutom den svenska 1990talskrisen diskuteras den finska bankkrisen under samma period, den lngvariga japanska krisen under 1990-talet, Asienkrisen 1997, kriserna i Argentina respektive Uruguay ren 20012002 och Islandskrisen 20082009. Hr refereras ngra av dessa beskrivningar. Bankkrisen i Finland 1991-1993 Faktorerna bakom den finlndska krisen var i huvudsak desamma som i Sverige under samma tid avreglering av den finansiella sektorn som bidrog till snabbt stigande skuldsttning hos hushll och fretag, och kraftigt stigande fastighets- och aktiepriser. Finland hade dessutom, precis som Sverige, en fast vxelkurs som hsten 1992 kom under spekulativa attacker, och som man slutligen blev tvingad att slppa. Nr de frsta varningstecknen i bankernas balansrkningar brjade synas under 19901991 hade inte heller Finland ngot specifikt legalt ramverk fr att hantera
7

Riksbanken: Finansiell stabilitet 1/2009 Global recession och finansiell stabilitet

583

Bilaga 3

SOU 2013:6

bankkriser. Centralbanken fick agera och tog ver Sparbankernas Central-AktieBank (SCAB) hsten 1991. Fr att tackla problemen grundades Statens skerhetsfond med std av en lag som trdde i kraft vren 1992. Den statliga fondens uppgift var bland annat att ge statliga kapitalinjektioner till banksektorn. Stden gick nstan uteslutande till sparbankerna. Staten upprttade ocks ett statligt gt frvaltningsbolag, Arsenal AB, vars uppgift var att hantera problemtillgngarna i dessa banker. Bolaget frvaltade vertagna skerheter i form av framfr allt fastigheter, krediter, aktier och andelar i fastighets- och bostadsbolag. Staten fick ocks under krisens gng ta ver flera banker. Bruttokostnaden fr staten fr den finlndska bankkrisen uppskattades till ver tolv procent av BNP. ven om bde sjlva krisfrloppet och hanteringen starkt pminner om den svenska 1990-talsrisen blev krisen i Finland i realekonomisk mening djupare n i Sverige. Det berodde till stor del p att den finlndska exporten till Sovjetunionen i det nrmaste avstannade nr de bilaterala handelsavtalen mellan lnderna upphrde att glla i samband med Sovjetunionens politiska sammanbrott. Sverige fick till skillnad mot Finland draghjlp upp ur recessionen tack vare en stark export. Asienkrisen 19971998 Ngra r efter bankkriserna i de nordiska lnderna drabbades flera lnder i Sydostasien av en finansiell kris. ven denna kris fregicks av flera r med hg ekonomisk aktivitet och kraftigt stigande priser p fastigheter och andra tillgngar. Dessa faktorer spelade roll fr upptakten till krisen men den huvudsakliga anledningen var svagheter i det finansiella systemet. Till fljd av en snabb avreglering av kapitalmarknaderna och fasta vxelkurssystem byggdes stora obalanser upp. Finansiella och andra fretag finansierade sig till stor del med utlndskt kapital utan att frskra sig mot valutarisken. Stora inflden av kapital innebar ocks att betydande bytesbalansunderskott byggdes upp i ett flertal lnder. Dessutom var bankernas utlning p lnga lptider finansierad av ln p korta lptider i utlndsk valuta, vilket innebar att bankerna var exponerade mot likviditetsrisk om kapitalfldena skulle vnda. Nr konjunkturen s smningom vnde, i Thailand som frsta land, drabbades flera fastighetsexponerade finansfretag. Den

584

SOU 2012:

Bilaga 3

thailndska valutan kom under press och lmnades till slut att flyta. Drefter kade pressen p andra lnder med liknande obalanser i de finansiella systemen, exempelvis Filippinerna, Indonesien, Malaysia och Sydkorea. Deprecierande valutor och fortsatta utflden av kapital medfrde att fler finansiella fretag blev insolventa. Tillgngspriserna rasade och fler och fler banker fick problem, vilket ytterligare frstrkte kapitalflykten. Fallen i BNP blev kraftiga. Till exempel fll BNP i Thailand med ver tio procent under krisens vrsta r (1998). I bde Malaysia och Sydkorea fll BNP med omkring sju procent under krisens vrsta r. I Indonesien fll BNP med 13 procent under motsvarande r. terhmtningen i den reala ekonomin gick snabbt. Dock tog det lngre tid fr den finansiella sektorn att terhmta sig, vilket bland annat berodde p att andelen problemkrediter i flera av de drabbade lnderna uppgick till ver 30 procent. I Thailand kom statens kostnader fr terkapitalisering att uppg till ver 18 procent av BNP, i Indonesien till ver 37 procent. Argentina och Uruguay 20012002 Krisen i Argentina fregicks inte av en period av ekonomisk expansion. Tvrtom prglades bde Argentina och en rad andra latinamerikanska lnder under 1990-talet en utdragen lgkonjunktur med negativ kredittillvxt. Lgkonjunkturen medfrde dock att andelen problemkrediter hade kat kraftigt. Samtidigt hade bankerna kat sin exponering mot den offentliga sektorn genom kp av statsobligationer, vilket gjorde bankerna beroende av att staten fullgjorde sina betalningar. Ytterligare en svaghet var att en stor del av bankernas utlning till den privata sektorn var i dollar samtidigt som lntagarnas intjning var i pesos. Detta innebar att det finansiella systemet blev srbart fr vxelkursfrndringar med andra ord en parallell till bde Asienkrisen och till situationen i Baltikum och delar av vriga steuropa infr krisen 2008. Argentina hade redan i brjan av 1990-talet knutit sin valuta till dollarn genom en sedelfond. Men svaga statsfinanser och vxande politisk instabilitet medfrde att frtroendet fr den argentinska statens betalningsfrmga brjade urholkas. Kreditspreadarna mellan argentinska och amerikanska obligationer kade och kreditvrderingsinstituten snkte gradvis Argentinas kreditbetyg. Den allmnna misstron resulterade i massiva uttagsanstormningar.

585

Bilaga 3

SOU 2013:6

Myndigheterna svarade med att begrnsa uttag och omplaceringar av insttningar i inhemsk valuta och med att frysa uttag av dollar. Det ekonomiska kaoset drev p det politiska och flera maktskiften fljde. I brjan av 2002 tvingades landet stlla in sina betalningar. Fr att frska bygga upp det finansiella systemet igen tvngskonverterades tillgngar och skulder i dollar till pesos med olika vxelkurser. Men misstron fanns kvar och snart vergav Argentina sedelfonden och peson lmnades att flyta. Valutan tappade snabbt i vrde, vilket innebar att bankerna drabbades av stora frluster. Regeringen tvingades sttta bankerna. Krisen blev kostsam fr den argentinska staten som tvingades stnga en bank och frstatliga tre. De statliga stdtgrderna uppgick till nrmare tio procent av BNP. Tillvxten i BNP dock tog fart igen redan 2002. Den frmsta orsaken till att krisen brt ut i Uruguay var landets stora regionala handelsberoende som bidrog till att man smittades av krisen i Argentina. Vidare var bankernas in- och utlning kraftigt exponerad mot utlndsk valuta, och nrmare hlften av de totala dollarinsttningarna tillhrde sparare utanfr Uruguay. Startskottet fr krisen kom i december 2001 d Argentinas regering beslutade sig fr att infra kapitalkontroller och frysa uttag av dollarinsttningar. Som en konsekvens av detta rusade de argentinska spararna till Uruguay fr att ta ut sina insttningar i dollar. Kort drefter fljde de inhemska spararna efter och krisen var ett faktum. Under 2002 frlorade Uruguays banksystem omkring 40 procent av sina totala insttningar och nrmare hlften av det totala sparandet i dollar. En bidragande orsak till det stora kapitalutfldet var att Uruguay saknade en allmn insttningsgaranti, frutom fr de tv statliga bankerna dr staten garanterade samtliga insttningar. Den omfattande kapitalflykten medfrde att flera internationella kreditvrderingsfretag snkte Uruguays kreditbetyg till skrpstatus och landet tvingades lna 1,3 miljarder dollar av IMF. Fr att tervinna frtroendet fr marknaderna och undvika en total kollaps av betalningssystemet valde myndigheterna i Uruguay att fortstta respektera de existerande bankkontrakten. Till skillnad frn Argentina beslutade man drfr att inte frysa uttag av insttningar och inte tvngskonvertera tillgngar och skulder i dollar till den lokala valutan. Under krisret 2002 fll BNP med elva procent. Uruguay terhmtade sig dock snabbt, vilket till stor del anses har berott p

586

SOU 2012:

Bilaga 3

att myndigheterna agerade p ett frtroendeingivande stt. I brjan av 2003 brjade inlningen komma tillbaka i systemet och samma r vxte BNP med elva procent. Japan under 1990-talet I likhet med vad som var fallet i Sverige var det japanska banksystemet tidigare hrt reglerat. I gengld garanterade finansministeriet implicit alla bankers verlevnad, varfr systemet ansgs vara helgarderat mot fallissemang. En gradvis liberalisering av regleringarna gde rum under 1970- och 1980-talen. Precis som i mnga andra lnder exempelvis i Sverige kade utlningen snabbt och priserna p fastigheter och aktier steg. Men i brjan av 1990-talet brjade priserna vika, vilket innebar att bankerna drabbades av stora frluster och att en del av bankerna fick solvensproblem. Myndigheterna bedmde dock att dessa frluster var tillflliga och att tillgngsvrdena snart ter skulle stiga. Man bedrev en vnta och se-politik trots att priserna fortsatte att falla. Till skillnad mot andra kriser blev den japanska betydligt mer utdragen; det drjde tio r frn det att krisen brt ut till dess att banksystemet terigen blev vinstgivande. Detta ledde i sin tur till en utdragen recession och lngvarigt nedtryckta tillgngspriser. Ngra orsaker till den lngvariga krisen var att myndigheter och banker fortfarande var instllda p att inga stora banker skulle tilltas fallera. Man anvnde ad hoc-lsningar som bland annat innebar att alla insttare hlls skadeslsa. Det drjde nda till 1998 innan ett mer systematiserat ramverk fr att lsa bankproblem infrdes. Vidare var problemkrediterna kraftigt underredovisade eftersom lagstiftningen hade mycket strnga krav p att frlust verkligen frelg innan exponeringen fick redovisas som nonperforming, och myndigheterna hade heller inte lagstd att gripa in s lnge som bankerna uppvisade vinster, ven om dessa vinster var fiktiva p grund av bristfllig redovisning. Inte frrn 1997 gjordes reglerna mer flexibla, vilket resulterade i stora nedskrivningar av frluster i boksluten. Genom att problemkrediterna inte erkndes fullt ut verskattades ocks de redovisade kapitaltckningsniverna systematiskt. Banker som reellt var gravt underkapitaliserade kunde p s sett formellt hvda att de uppfyllde kapitaltckningskraven.

587

Bilaga 3

SOU 2013:6

Den mycket lga styrrntan gjorde ocks att kostnaden fr att behlla de dliga tillgngarna p balansrkningen blev liten, samtidigt som frsljningar skulle tvinga fram nedskrivningar. De dliga tillgngarna lg fljaktligen kvar, samtidigt som man hade mycket begrnsad kapacitet att ta p sig nya affrer och risker, vilket ledde till en credit crunch. P grund av sin svaga finansiella stllning klarade bankerna inte att skriva ned och slja dliga ln och andra tillgngar, vilket frsenade omstruktureringen av den japanska ekonomin.

Ngra slutsatser
I den nmnda artikeln i Riksbankens stabilitetsrapport frn 2009, dras ett antal slutsatser om de olika kriserna. Det konstateras att ven om bakomliggande och utlsande faktorer i mnga fall r likartade, har effekterna p den reala ekonomin, konsekvenserna fr bankerna och kostnaden fr staten skiljt sig t mellan kriserna (se tabell ). BNP har genomgende fallit mycket kraftigt under kriserna vilket redan i sig r en mycket tydlig och handfast illustration till den samhllsekonomiska betydelsen av finansiell stabilitet. Krisen 2008 fregicks, precis som mnga tidigare kriser, av snabbt stigande skuldsttning och fastighetspriser, samtidigt som bankerna i mnga fall underskattade och inte tog tillrckligt betalt fr kreditrisken. Men det var inte bara nr det gller boln som riskpremien fll kraftigt detta skedde fr en rad tillgngar, vilket visade sig i mycket nedpressade kreditspreadar. Den goda tillgngen p investeringsvilligt kapital och lga rntor p riskfria tillgngar satte igng en jakt p avkastning, det vill sga efterfrgan p tillgngar med hgre avkastning kade. Det bidrog till att priserna steg kraftigt. Dessutom bidrog finansiella innovationer, som strukturerade produkter och kreditderivat, till att driva upp tillgngspriserna. Hr finns flera paralleller till exempelvis krisen i Sverige i brjan 1990-talet. Det finns ocks andra paralleller med den svenska bankkrisen som exempelvis mjligheten till regelarbitrage. Under 2008 rs kris spelade de specialbolag, utanfr bankernas balansrkningar, som bankerna anvnde fr vrdepapperisering en avgrande roll. Man kan sga att finansbolagen i vissa avseenden spelade en motsvarande roll under den svenska bankkrisen. Det var

588

SOU 2012:

Bilaga 3

finansbolagen som i frsta hand lnade ut till fastigheter och byggbolag. Men nr fastighetspriserna fll och marknadsfinansieringen vek leddes frlusterna in i bankerna eftersom de genom formella och informella taganden var bundna till finansbolagen.8 Det finns ytterligare likheter mellan denna kris och tidigare kriser. Exempelvis har stora kapitalinflden, precis som under Asienkrisen, medfrt att stora bytesbalansunderskott har byggts upp i vissa regioner. Obalanser i banksystemen, dr en stor del av utlningen sker i utlndsk valuta samtidigt som lntagarnas intjning r i inhemsk valuta, frekom i Baltikum och i flera lnder i stra Europa. Andra likheter r de komplikationer i vissa lnder som skapades av fasta vxelkurser och sedelfonder. Men det finns ocks betydande skillnader. Framfr allt var de tidigare kriserna i allt vsentligt nationella eller regionala. Konjunkturen i omvrlden kunde d ge betydande draghjlp ut ur kriserna, vilket bidrog till att ekonomierna i de flesta fallen terhmtade sig frhllandevis snabbt. Det som gjorde 2008 rs kris annorlunda r att den, till fljd av de senaste rens globalisering och finansiella innovationer, blev vrldsomspnnande och samtidigt drabbade fler lnder, marknader, tillgngar och aktrer n ngon gng tidigare. Detta kan ocks ses om ett uttryck fr den finansiella sektorns vxande betydelse fr den reala ekonomin, och som genom krisen visade sig tydligare n tidigare. Frn att ha bidragit till den goda tillvxten under det senaste decenniet (liksom till de stora obalanser som byggdes upp) blev pverkan genom krisen den omvnda, dvs. kontraktionen kanaliserades och accelererades genom det finansiella systemet till den reala ekonomin - och inte minst till statsfinanserna. Hur stort tillvxtfallet i samband med finanskriser varit och hur lngdragna effekterna blivit har varierat. Hr spelar lget i den omgivande vrldsekonomin och drmed det drabbade landets exportpotential en avgrande roll. Under den svenska bankkrisen blev exportefterfrgan en viktig hvstng fr terhmtningen; under 1993 kade exempelvis Sveriges export med nstan 20 procent. Till detta bidrog givetvis ocks deprecieringen av kronan.
8

Andra likheter mellan dessa tv kriser r frekomsten av kreditfrskringar. I slutet av 1980-talet och i brjan av 1990-talet slde bolaget Svenska Kredit kreditfrskringar till de svenska bankerna. Mnga banker kpte frskringar mot frluster p sina krediter till fastighetsbolag. Men nr fastighetsmarknaden vek kunde Svenska Kredit inte fullgra sina taganden och gick drmed i konkurs. Fr bankerna innebar det att problemen kade. Motsvarigheten under 2008 rs kris var de s kallade monolines, stora frskringsbolag som specialiserade sig p att frskra obligationsln, men ven vrdepapper med exponeringar mot den amerikanska subprimemarknaden

589

Bilaga 3

SOU 2013:6

P samma stt blev den snabbt vxande vrldsekonomin i slutet av 1990-talet och fram till IT-krisen en stark tillvxtmotor fr de sydostasiatiska lnderna, frstrkt av kraftigt deprecierande valutor som frbttrade konkurrenskraften. I Finland dremot blev recessionen istllet djupare p grund av landets d stora beroende av handeln med (det kollapsande) Sovjetunionen. Nr BNP faller leder det nrmast oundvikligen till att kreditfrlusterna kar. Men ven om stora fall i BNP r frknippade med kraftiga kningar i andelen problemkrediter och kreditfrluster, r variationen stor ven hr. Exempelvis har ett fall i BNP p fem procent resulterat i en andel problemln p bde 10 procent och 40 procent. En faktor som i flera fall visat sig ha stor betydelse r om ett lands valuta deprecierar samtidigt som en stor del av skulderna r i utlndsk valuta. Det innebr att skulderna, mtt i inhemsk valuta, kar snabbt. Reglerna fr nr ett ln kan rknas som problemkredit spelar ocks roll fr hur problemkrediter utvecklas. Det visar inte minst erfarenheterna frn Japan. Hur problemkrediterna utvecklas beror p hur djup och lngvarig recessionen blir och hur det finansiella systemet r uppbyggt, liksom p vxelkurssystemet och landets juridiska system. Men vid en systemkris spelar ocks myndigheternas agerande, eller brist p agerande, en avgrande roll. De svenska myndigheternas hantering av den svenska bankkrisen i brjan av 1990-talet lyfts ofta fram som en frebild, eftersom kostnaderna fr staten i slutnden blev jmfrelsevis sm. Ett annat exempel r Uruguay dr myndigheterna, till skillnad mot i Argentina, valde att respektera den rdande lagstiftningen. Det medfrde att man snabbt tervann frtroendet fr landet och att kapitalet ter strmmade in. Trots att kostnaderna fr staten initialt blev hgre i Uruguay terhmtade sig landets ekonomi snabbare n Argentinas. I Japan torde myndigheternas reaktiva agerande och utformningen av redovisningsreglerna i stllet ha bidragit till att det tog lngre tid fr frtroendet att tervnda och drmed fr ekonomin att terhmta sig.

590

SOU 2012:

Bilaga 3

Antal r med negativ tillvxt Sverige Finland Indonesien Malaysia Thailand Argentina Uruguay Japan 3 3 1 1 1 2 1 1

Strsta BNPfrlusten under ett r Procent 2 6 13 7 10 11 11 2

Strst andel problemkrediter under ett r Procent av kreditportfljen 13 13 33 30 33 20 36 35 4

Utgifter fr staten (brutto) Procent av BNP 12 57 16 44 10 20 14

Klla: Riksbanken. Finansiell stabilitet 1/2009, s. 124 Anm. Problemkrediter kar oftast mer n kreditfrlusterna eftersom inte alla problemkrediter resulterar i kreditfrluster.

591

Bilaga 4

Statens direkta kostnader och intkter fr att hantera den finansiella krisen

Jrgen Appelgren

593

Bilaga 4

SOU 2013:6

Kommittns frord
Denna bilaga har p Finanskriskommittns uppdrag utarbetats av konsulten Jrgen Appelgren. Arbetet utfrdes i huvudsak under hsten 2011. Fr den analys som grs och de slutsatser som dras svarar frfattaren. Av kommittns delbetnkande framgr hur arbetet anvnts av kommittn. Stockholm i januari 2013 Irma Rosenberg ordfrande

594

SOU 2013:6

Bilaga 4

1.

Inledning

Finanskriskommittn har i uppdrag att underska vilka lrdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finansiella krisen som drabbade vrlden hsten 2008. Det vergripande syftet med versynen r att skerstlla att regelverket r utformat s att olika slag av finansiella kriser i frsta hand kan mildras genom frebyggande tgrder och i andra hand lsas p ett effektivt stt, samtidigt som skattebetalarnas intressen vrnas och allmnhetens frtroende fr det finansiella systemets funktion skerstlls. Statens lngsiktiga kostnader i samband med en finansiell kris ska minimeras, och staten ska s lngt som mjligt kompenseras fr sina utgifter med anledning av krisen.1 Som ett led i sitt arbete har kommittn lagt ut ett uppdrag att analysera statens kostnader fr att hantera den finansiella krisen. Uppdraget bestr av fljande tv delar: 1. Analysera och berkna statens direkta kostnader och intkter fr hanteringen av den finanskris som brt ut under 2008. I detta ingr direkta och indirekta effekter av de tgrder som regeringen och myndigheter har genomfrt i syfte att motverka negativa konsekvenser p de finansiella marknaderna och skerstlla finansmarknadens funktionsstt. I uppdraget ingr dock inte att berkna de samhllsekonomiska effekterna i form pverkan p den reala ekonomin, ssom tillvxten och arbetslsheten m.m. 2. Beskriva och utvrdera hur staten har tagit betalt fr sina insatser i form av avgifter, rntor etc. I detta ska ing en analys av vilka incitamentseffekter de valda modellerna kan ha haft p finansfretagens beteende och p deras kunder, samt om dessa effekter r ndamlsenliga. De strsta konsekvenserna av den finansiella krisen, nmligen dess indirekta effekter p den reala ekonomin och betydelsen fr de statliga finanserna och de mottgrder staten satt in fr att begrnsa dessa effekter ingr sledes inte i uppdraget. De statliga tgrderna som analyseras i denna rapport begrnsas helt till frgestllningar som berr den finansiella sektorn. Analysen tcker frmst tidsperioden frn det att krisen blev akut fram till juni 2011.
1

Utdrag ur kommittdirektivet, Dir. 2011:6.

595

Bilaga 4

SOU 2013:6

Betrffande penningpolitiken s analyseras inte insatserna som genomfrdes inom penningpolitikens vanliga ramverk. Slunda behandlas varken rntehjningarna under 2008 eller de drp fljande snkningarna av reporntan till rekordlga 0,25 procent. Dremot studeras Riksbankens tgrder inom omrdet finansiell stabilitet. Det gr emellertid inte alltid att dra en klar grns mellan vad som utgr penningpolitiska tgrder och vad som handlar om finansiell stabilitet. I den mn Riksbankens insatser hamnar i en grzon s inkluderas dessa i denna rapport. Exempel p sdana tgrder r Riksbankens olika former av likviditetsstdjande tgrder. Rapporten analyserar de statliga insatser som genomfrdes under finanskrisen. Det ingr emellertid inte i uppdraget att analysera om regelverket var lmpligt vid krisens intrde.

Krisens frlopp

En stigande stress i flera av de finansiella marknaderna under 2007/2008 frvandlades till en global ekonomisk kris efter att Lehman Brothers gick omkull den 15 september 2008. Vrlden har till fljd av detta upplevt den vrsta ekonomiska nedgngen sedan depressionen p 1930-talet. En viktig faktor bakom krisen var den amerikanska bostadsmarknaden. Huspriserna ndde en topp under 2006 och sjnk sedan med mer n 30 procent. Detta var den strsta nedgngen sedan 1930-talet p nationell niv i USA. Hushllens skulder hade kat avsevrt ren dessfrinnan, och under den sista fasen av uppsvinget s kade den s kallade subprime utlningen, dvs. utlning till lginkomsttagare som tidigare inte haft tillgng till krediter, snabbt. Under den frsta hlften av 2007 exponerade stigande frluster frn subprimelnen svagheterna p de finansiella marknaderna. BNP Paribas tvingades till exempel att frysa uttag frn tre fonder som investerat i strukturerade produkter. Marknaden fr dessa produkter upphrde att fungera vilket gjorde det omjligt att gra en objektiv vrdering av dem. Oskerheten om hur exponerade olika banker var mot nedgngen i den amerikanska bostadsmarknaden medfrde att motpartsrisken mellan banker kade kraftigt. Interbankrntan, rntan nr banker lnar av varandra, skt i hjden. Frn att ha legat i genomsnitt p cirka 20 punkter ver statsskuld-

596

SOU 2013:6

Bilaga 4

vxlar (TED-spread) i euroomrdet och i Sverige och cirka 40 punkter i USA, kade spreaden till cirka 80 punkter i euroomrdet och cirka 150 i USA i det tidiga skedet av krisen (se diagram 1). Fr svenskt vidkommande steg TED-spreaden till cirka 60 punkter under vintern 2007/2008.

Klla: Reuters EcoWin.

Likviditetsproblemen tvingade centralbanker att tillhandahlla likviditet i olika former. Den 10 augusti 2007 tillknnagav centralbanker frn fem strre valutaomrden samordnade tgrder fr att hantera pfrestningarna p marknaderna fr kortfristig refinansiering. Trots detta fortsatte problemen och frlusterna att stiga under hsten 2007. Under februari 2008 medfrde brittiska Northern Rocks finansieringsproblem, som varit akuta sedan september och bland annat lett till en uttagsanstormning, till att banken frstatligades efter att frhandlingarna med privata investerare inte lett till ngot resultat. I USA franledde allvarliga likviditetsproblem i Bear Stearns till att banken kptes av JP Morgan Chase i mars 2008, en transaktion som underlttades av att Federal Reserve garanterade en del av Bears Stearns tillgngar.

597

Bilaga 4

SOU 2013:6

Tanken att den reala ekonomin inte skulle behva pverkas s starkt av problemen p finansmarknaden var vanligt frekommande under frsta halvret 2008. Framvxande marknader och i mindre utstrckning EU skulle inte pverkas tack vare stark inhemsk tillvxt. Rvarupriserna, inte minst oljepriset, och inflationen i Europa fortsatte att ka vilket franledde flera centralbanker att fortstta att hja sina styrrntor. I slutet av sommaren 2008 tog det emellertid ett abrupt slut. Efter r av mycket snabb kning av subprime-utlningen och vrdepapperiseringen av bolnen, fll vrdet av bostadsrelaterade tillgngar snabbt d situationen p bostadsmarknaden frvrrades. Utvecklingen ledde till mycket stora kreditfrluster och hotade sjlva existensen av banker och bostadsinstitut, inte bara i USA utan ven i vissa europeiska lnder. Sommaren 2008 det hade blivit uppenbart att vrdepapperiseringen av boln utgjorde en kvarnsten fr banker och andra innehavare av dessa tillgngar. Frluster i den amerikanska bostadsmarknaden snkte marknadens frtroende fr de tv statligt gynnade fretagen Fannie Mae och Freddie Mac. Som en konsekvens tvingades den amerikanska regeringen att ta kontroll ver fretagen den 7 september. En vecka senare, den 15 september, anskte Lehman Brothers om s.k. Chapter 112 vilket medfrde ett globalt tapp i frtroendet fr hela det finansiella systemet. TED-spreaden skt i hjden och ndde aldrig tidigare skdade niver (diagram 1), tillgngspriser sjnk drastiskt och kreditmarknaderna frs. Institutioner som behvde kontanter, till exempel p grund av uttag ur deras fonder, tvingades till tvngsfrsljningar av sina tillgngar, vilket drev tillgngspriserna nnu lgre, vilket i sin tur framkallade nya frsljningar. En ond cirkel av tillgngsprisdeflation inleddes. Listan ver stora finansiella institut i akuta problem blev lngre och lngre: Lehman Brothers, Fannie Mae, Freddie Mac, AIG, Washington Mutual, Wachovia, Fortis, flera islndska banker, Hypo Real Estate, ABN-Amro, RBS etc. Regeringar och centralbanker ingrep med ett flertal rddningsinsatser fr att undvika en hrdsmlta av hela det globala finansiella systemet. Den 18 september tillfrde centralbankerna marknaden 160 miljarder dollar fr att motverka bristen p likviditet i dollar. Den 8 oktober genomfrde flera centralbanker en samordnad rntesnkning. I slutet av 2008 hade regeringar vrlden ver utfrdat garan2

Chapter 11 refererar till konkurslagstiftning i USA. Under chapter 11 kan fretag f mjligt att rekonstruera bolaget.

598

SOU 2013:6

Bilaga 4

tier fr bankutlning, centralbanker expanderat sina balansrkningar i en aldrig tidigare skdad takt och styrrntan snktes till nra till noll i USA. I euroomrdet snktes styrrntan till 1 procent i brjan av 2009 och fr svensk del ndde reporntan sin lgsta niv p 0,25 procent i juli 2009. Vren 2009 hade frtroendet fr de finansiella marknaderna frbttrats ptagligt och TED-spreadarna sjnk tillbaka markant.

Klla: Reuters EcoWin.

ven om ursprunget till krisen kan lokaliseras till de finansiella marknaderna fdde effekterna snabbt in i den reala ekonomin efter Lehmans konkurs. En allmn oskerhet, ett resultat av den nra hrdsmltan i den finansiella sektorn, ledde till en kning av frsiktighetssparandet, ett uppskjutande av planerade investeringsprojekt och en lagerneddragning. Den resulterande nedgngen i den aggregerade efterfrgan amplifierade krisen och spred den vidare runt om i vrlden. Under andra halvret 2008 hade de flesta i den utvecklade vrlden hamnat i recession och under det sista kvartalet 2008 stannade tillvxten i OECD-lnderna upp. Vrldshandeln sjnk drastiskt (diagram 3), fretagens frluster skt i hjden och de lnga rntorna fll.

599

Bilaga 4

SOU 2013:6

Klla: Reuters EcoWin.

Effekterna p resten av vrlden frstrktes av de obalanser som mnga lnder hade byggt upp under den lnga perioden av stark tillvxt som frgick krisen. Obalanser kan bara vxa s lnge som investerare r villiga att ta p sig strre risker. Utvecklingen i USA snkte riskaptiten globalt vilket medfrde stora frndringar i investerarnas beteende. Nedmonteringen av dessa obalanser pgr och har lett till djupa recessioner i mnga fall. De baltiska staterna, Island och Grekland r ngra av de mer uppenbara exemplen. Verkningarna i delar av Europa var allvarliga p grund av nra kopplingar till den finansiella sektorn i USA, starka handelseffekter och i vissa fall, makroekonomiska obalanser som brjade korrigeras. Effekterna skilde dock ganska avsevrt mellan lnderna. Den finansiella och ekonomiska krisen har haft betydande effekter p de offentliga finanserna. De offentliga finanserna r synnerligen anstrngda i mnga lnder. Till en betydande del beror det p den kraftiga nedgngen i den ekonomiska aktiviteten men fr flera lnder terspeglar det ocks det svaga statsfinansiella lget som rdde innan krisen brjade. I ngra lnder frdes drtill en expansiv finanspolitik som, p kort sikt, bidrog till att de offentliga finanserna frsmrades. I ngra fall har ocks de offentliga finanserna frsmras av stora stdinsatser till banksektorn.

600

SOU 2013:6

Bilaga 4

Under det senaste rtiondet har mnga lnder haft terkommande underskott i de offentliga finanserna och endast i boomfaser har det frekommit verskott. Som framgr av diagram 4 har euroomrdet aldrig redovisat verskott under de senaste decennierna. USA har endast redovisat verskott under boom-ren vid sekelskiftet. Sverige och ngra andra mindre lnder i Europa utnyttjade emellertid den s kallade superkonjunkturen till att radikalt minska sin statsskuld. Bristen p finanspolitisk hllbarhet under boom-ren som fregick krisen innebar att mnga lnder, srskilt mindre sdana, har haft svrt att vertyga internationella investerare att kpa deras statsobligationer nr deras statsfinanser frsvagades markant i samband med krisen.

Klla: Reuters EcoWin.

Svensk ekonomi r starkt integrerad med omvrlden genom handel och genom att kapitalmarknaden har blivit allt mer global. Det stod ganska tidigt klart att svenska banker inte hade deltagit i eller varit exponerad emot den amerikanska bolnemarknaden och de produkter som genererats kring denna. Dremot var flera svenska banker, framfr allt Swedbank och SEB mycket kraftigt exponerade mot Baltikum dr lnderna byggt upp stora obalanser i sina ekonomier under loppet av ngra r. Varken bankerna eller de svenska myndigheter som ansvarar fr finansiell stabilitet, Riksbanken och

601

Bilaga 4

SOU 2013:6

Finansinspektionen, insg till fullo omfattningen av risker som bankernas satsningar i Baltikum frde med sig fr Sverige.3 De baltiska staterna drabbades extremt hrt av den globala nedgngen nr obalanserna brjade korrigeras. Det skapade en oro fr mycket betydande kreditfrluster i nmnda banker och i det svenska banksystemet i sin helhet.4 Exponeringen mot Baltikum bidrog drigenom till att frsvra fr svenska banker att finansiera sig p en redan labil marknad. Det fanns en oskerhet om tminstone Swedbanks och SEBs verlevnadsfrmga och drmed fr hela det svenska banksystemets funktionsfrmga.

Statens insatser fr att hantera den finansiella krisen

En grundlggande funktion fr staten i kristider r att skerstlla eller garantera olika verksamheter nr dessa hotas av yttre, eller inre, orsaker. Fr dessa insatser tar staten ibland ut en avgift. Man kan jmfra med ett frskringssystem dr staten hanterar risker som verstiger vad enskilda aktrer klarar av och anvndarna betalar en frskringsavgift. Statliga insatser p finansmarknaden innebr ofta med ndvndighet en subvention. Om marknadens aktrer skall utnyttja statliga insatser p frivillig basis s mste villkoren vara gynnsammare n de som erbjuds p marknaden. Drtill mste den reduktion i risk som marknadsaktrerna uppnr bedmas som strre n den eventuella avgift som staten tar ut. Det kan ven vara fruktbart att tnka p statens insatser och garantier i termer av trovrdighet. Staten lnar, emellant mot en avgift, ut sin trovrdighet till enskilda aktrer eller branscher. Trovrdigheten har ett vrde i sig. Ju mer trovrdighet som finns i systemet desto mindre blir behovet av att utnyttja stdmjligheterna. Det innebr att sjlva frekomsten av insatser som kar trovrdigheten i systemet samtidigt minskar behovet av att utnyttja dessa mjligheter. Om staten infr mnga tgrder s kan dessa verlappa varandra och frekomsten av flera olika insatser innebr att utnyttjandegraden sannolikt sjunker fr var och en av dem. Det kan medfra
3 4

Riksrevisionen (2011a). Banken HQ prognostiserade i mars 2009 att de fyra storbankerna skulle f cirka 140 miljarder kronor i kreditfrluster under 2010. Det faktiska utfallet blev 14,6 miljarder kronor.

602

SOU 2013:6

Bilaga 4

att marknadsaktrerna kan vlja bland olika tgrder och d naturligtvis utnyttja den tgrd som bst passar aktrens syfte bst eller som r mest gynnsam rent pekunirt. Om staten andra sidan vljer att infra f tgrder finns risken att dessa inte tcker alla behov och att statens samlade syften inte uppns till fullo. En generell utgngspunkt i denna rapport r att om valet str emellan att inte ha heltckande tgrder och att ha verlappande tgrder r det senare att fredra ven om det innebr en viss konkurrens mellan ngra tgrder. En annan utgngspunkt r att nr staten, som under krisen 2008/09, genomfr en rad tgrder s verstiger det samlade vrdet av insatserna vrdet av de enskilda insatserna rknat var fr sig genom att tgrderna frstrker varandra. Helheten blir strre n delarna. Slutsatsen av detta r att staten kan genomfra mnga tgrder fr att, bland annat, hja trovrdigheten i systemet. Ju mer vertygande och/eller verlappande tgrderna blir desto mindre blir emellertid behovet av att utnyttja dem. Denna allmnna bakgrund kan vara vrdefullt att tnka p nr enskilda insatser studeras. Den finansiella krisen innebar mnga olika behov av och krav p statliga insatser p flera omrden. Det handlade om att frse den finansiella marknaden med likviditet, att skra systemviktiga aktrers verlevnad, att skerstlla att kreditfrsrjningen fungerade tillfredsstllande, att infra tgrder fr fretag och branscher som drabbats ytterligt hrt av den extremt snabba nedgngen i ekonomin och slutligen att motverka nedgngen i den ekonomiska aktiviteten och sysselsttningen genom finanspolitiska stimulanser samtidigt som statsfinansernas hllbarhet skulle vidmakthllas. Man kan flja statens insatser i kronologisk ordning och d blir fljdordningen att frst hamnar tgrder fr att motverka den generella likviditetskrisen som hotade marknadens funktionsstt. I ett andra steg kommer garantierna fr bankernas skuldfrbindelser fr att skra dessas verlevnad. I ett tredje steg hamnar tgrder fr att strka kreditfrsrjningen i Sverige och i ett senare skede lngivning till olika organisationer och lnder. Staten genomfrde ett stort antal tgrder som redovisas nedan. Det kan vara fruktbart att dela in tgrderna i ngra olika grupperingar. En sdan uppdelning kan ske p olika stt inte minst huruvida man skall srskilja de internationella insatserna p det stt som grs nedan. De valda grupperna r insatser fr att skerstlla marknadens funktionsstt och systemviktiga aktrers verlevnad,

603

Bilaga 4

SOU 2013:6

tgrder fr att strka kreditfrsrjningen samt internationella tgrder. Likviditetsstrkande tgrder och olika aktrers verlevnad Garantiprogrammet Extra emissioner av statsskuldvxlar Srskilt likviditetsstd till kreditinstitut Riksbankens dollarln och likviditetsberedskap Utkad valutareserv Riksbankens utlning i kronor Insttningsgarantin tgrder fr att strka kreditfrsrjningen Kapitaltillskottsprogram fr solventa banker/Stabilitetsfonden Exportkreditnmnden Svensk Exportkredit ALMI fretagspartner SBAB Internationella tgrder ka EIB:s lnekapacitet IMF New Arrangements to Borrow Ln till Island, Lettland och Irland Varje insats beskrivs och kommenteras nedan var fr sig.

4. Likviditetsstrkande tgrder och olika aktrers verlevnad

Garantiprogrammet fr bankers vrdepappersupplning Nr den finansiella krisen eskalerade hsten 2008 hotades verlevnaden fr finansiella aktrer i mnga lnder, ven i Sverige. Fr en
604

SOU 2013:6

Bilaga 4

finansiell aktr r frtroende en grundfrutsttning fr att kunna verka och speciellt fr att kunna refinansiera sig. Banker, svl svenska som utlndska, har ver ren blivit alltmer beroende av kortsiktig finansiering p marknaden. Annorlunda uttryckt har likviditetsrisken kat. Denna utveckling har medfrt att banksystemet blivit n mer beroende av de finansiella marknadernas frtroende. Efter den amerikanska investmentbanken Lehmans fall var transparensen och drmed frtroendet i banksystemet extremt svagt. Mnga banker, ven sdana som i grunden kunde bedmas som solventa, fick likviditets- och finansieringsproblem. Marknaden fr ln mellan och till banker fungerade inte. I flera lnder fick staten g in som hel- eller delgare i enskilda banker fr att undvika att de skulle g i konkurs. I ngra fall gick frloppet frn att bankerna var en vlrenommerad institution till att de befann sig i en finansieringskris oerhrt snabbt vilket stllde stora krav p handlingsfrmga och handlingsutrymme frn regeringarnas sida. Mot denna bakgrund ansg regeringen att den svenska lagstiftningen inte p ett tillfredsstllande stt gav regeringen utrymme att med kort varsel kunna ge std till kreditinstitut. Den 20 oktober 2008 presenterade regeringen en rad tgrder fr att minska riskerna inom det finansiella systemet.5 tgrdsprogrammet, ocks kallad stabilitetsplanen, innefattade bland annat statligt std till kreditinstitut, garantiprogrammet samt Stabilitetsfonden. Den 23 oktober 2008 verlmnade regeringen en proposition, Stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet, till riksdagen (prop. 2008/09:61). Att regeringen ansg att det var brdskande understryks av att den nya lagen freslogs brja glla en vecka efter verlmnandet. Riksdagen behandlade propositionen omgende och den 29 oktober utfrdades lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut (stdlagen). Garantiprogrammet, som byggde p en frordning som regeringen utfrdade med std av stdlagen, syftade till att underltta bankernas finansiering och snka deras upplningskostnad. I ett frsta steg kunde kreditinstituten ansluta sig till programmet utan att ing avtal om garantier. De institut som anslt sig fick acceptera restriktioner i frga om bonus, lnekningar och andra ersttningar till fretagsledningen och styrelsen. Om och nr de utnyttjade sjlva garantin utgick en avgift fr denna.

Se pressmeddelande frn finansdepartementet den 20 oktober 2008.

605

Bilaga 4

SOU 2013:6

Programmet fick inledningsvis ett maxbelopp p 1 500 miljarder kronor och inriktades mot bankernas och bostadsinstitutens medelfristiga finansiering. Frn brjan strckte sig programmet till den 30 april 2009 men det frlngdes i omgngar. Till slut lpte det ut den 30 juni 2011. I programmet har Carnegie Investment Bank, SBAB, SEB, Sparbanken resund, Swedbank, Swedbank Hypotek samt Volvofinans Bank deltagit. SEB tog dock aldrig ngra garanterade ln inom programmet. Programmet omfattade ln p mer n 90 dagar upp till 5 r. Hgst 500 miljoner fick ha en lptid som versteg 3 r (ursprungligen var den maximala lptiden 3 r men vren 2009 frlngdes tiden till 5 r). Garantierna kunde avse svenska kronor eller utlndsk valuta. En majoritet av lnen togs i dollar och euro. De flesta lnen hade en lptid p ver ett r. Riksglden bestmde avgifterna som byggde p en modell som ECB tagit fram.6 Avgifterna sg ut p fljande stt: Fr ln med lptid upp till ett r var avgiften 0,5 procent av det garanterade beloppet. Fr skuldfrbindelser med lptider lngre n ett r baserades avgiften p medianen av det historiska marknadspriset fr femriga kreditswappar (credit default swaps, CDS) under perioden frn den 1 januari 2007 till den 31 augusti 2008, plus ett tillgg p 0,5 procentenheter. Det r bara fr de fyra storbankerna som sdana kreditspreadar fanns att tillg. Kreditspreadarna fr dessa banker varierade mellan 0,25 och 0,33 procentenheter.7 Saknas tillfrlitliga data ver kreditswappar berknades avgiften enligt en schablonmetod. Schablonavgiften baserades p medianen av det historiska marknadspriset fr femriga kreditswappar, under samma period som nmns ovan, fr den ratingkategori banken tillhr. Avgifterna varierade mellan 0,24 och 0,45 procentenheter, plus ett tillgg p 0,5 procentenheter. Om varken tillfrlitliga CDS-data eller rating fanns, blev avgiften den hgsta avgiften enligt schablonmetoden. Fr skerstllda obligationer var avgiften berknad med schablonmetoden, plus ett tillgg p 0,25 procentenheter.
6 7

Recommendations on government guarantees on bank debt, ECB, 20 October 2008. Handelsbankens kreditspread var 0,25 procentenheter, Nordeas var 0,26 procentenheter, SEBs var 0,28 procentenheter och Swedbanks var 0,33 procentenheter.

606

SOU 2013:6

Bilaga 4

Valet av period styrdes av ECB.8 Det kan konstateras att ECB:s rekommendationer innebar ett gynnande av de banker som hade strst problem, tminstone enligt marknadens prissttning av kreditswappar. Under frsta halvret 2007 lg CDS-premierna verlag p knappt 10 punkter fr svenska banker men de brjar stiga i juli. Den kraftiga uppgngen skedde under inledningen av 2008. Genom att vlja medianvrdet under den nmnda perioden p 20 mnader hamnade man i princip halvvgs in i perioden dvs. i november 2007. Att vlja en lng period och medianvrdet medfrde att mindre vlsktta banker gynnades. Om perioden varit kortare och/eller om avgiften baserats p genomsnittet i stllet fr medianen s skulle skillnaderna i avgift mellan bankerna blivit betydligt strre. Genom att vlja en lng period kade subventionen, ven om den mste sttas i relation till plgget, och avgifterna blev mer lika fr de deltagande kreditinstituten. Om hgre kreditspreadar utnyttjats vid faststllandet av avgifterna kunde det generella pslaget p 0,5 procentenheter ha varit lgre. Konsekvensen hade blivit att banker med en mer besvrlig finansieringssituation ftt betala en hgre avgift relativt de banker som hade en mer gynnsam position. En sdan prissttning hade, om det generella pslaget varit lgt, varit mer gynnsam fr de mindre utsatta bankerna och drigenom kat deras intresse av att delta. Volymerna i programmet steg mycket snabbt och inte minst Swedbank var beroende av garantin. Vren 2009 ndde garantin sin strsta volym p 354 miljarder kronor varav Swedbank svarade fr nstan 90 procent. Vid halvrsskiftet 2011 uppgick volymen till 136 miljarder kronor. Nedtrappningen i volym framgr av Riksgldens prognos i diagrammet nedan. Vid mitten av 2014 kommer den utestende volymen vara nra noll ven om den sista garantin frfaller frst en bit in p 2015.

Tidsperioden valdes fr att reducera genomslaget av de hga kreditspreadarna under hsten 2008, se ECB (2008).

607

Bilaga 4

SOU 2013:6

Klla: Riksglden.

Regeringens och riksdagens ambition vid utfrdandet av garantin var att alla banker skulle omfattas. Bankerna var emellertid ovilliga att intrda i systemet. Nordea och Handelsbanken valde att aldrig delta i garantiprogrammet medan SEB visserligen gick med i programmet men aldrig utnyttjade garantin. Det finns flera tnkbara orsaker till bankernas motvilja att g med i programmet. Dels frsg Riksbanken bankerna med stora mngder av likviditet vilket minskade lnebehovet, dels upplevde bankerna generellt det som negativt att f statligt std. Vidare kan avgifternas utformning ha pverkat, liksom att bankerna om de utnyttjade garantin tvingades begrnsa sina ersttningar till styrelsen samt ledande befattningshavare, dvs. just den krets som avgjorde om banken skulle delta eller inte. Det gr inte att p objektiva grunder avgra vilken av dessa orsaker som vgde tyngst till varfr bankerna valde att inte delta i garantiprogrammet. Bankerna har emellertid svarat p frgan om varfr de inte deltog i garantiprogrammet. Av svaren framgr att kostnaden fr upplning inom garantiprogrammet var klart lgre n upplning p egna meriter fr en bank, bde lgre och hgre fr en annan bank9 men hgre fr den tredje banken. Ett allmnt omdme
9

Svl avgiftsstrukturen som marknadsfrhllandena var olika fr olika upplningsformer vilket medfrde detta resultat fr en bank.

608

SOU 2013:6

Bilaga 4

enligt bankerna var att avgifterna inte var en vsentlig faktor i beslutet att inte utnyttja garantin. Det framgr vidare att Handelsbankens tydliga markering att de inte behvde statsstd medfrde att ett deltagande i programmet skulle uppfattas som ett svaghetstecken, ngot som de andra bankerna vrjde sig mot. Det fr konstateras att det r en grannlaga uppgift att finna avgifter som leder till att alla banker vill delta. Ngon subvention r ndvndig fr att bankerna verhuvudtaget ska vara intresserade. Av bankernas svar framgr emellertid att skillnaderna i upplningskostnaderna var s pass stora att det hade varit svrt att finna en generell avgiftsstruktur som skulle snkt lnekostnaden fr samtliga tnkbara aktrer i avsaknad av substantiella subventioner fr de mer utsatta bankerna. En sdan lsning skulle inte ha passat in i den modell som ECB skapade. Drtill skulle subventionsgraden blivit mycket ojmn. andra sidan medfrde en lgre subventionsgrad, som den som gllde, att det blev svrt att f fullt deltagande p frivillig basis. Bankerna tar i sina svar inte upp frgan om betydelsen av begrnsningar av ersttning och bonus till ledningen och styrelsen fr deltagande banker. Det r emellertid knappast ngot som bankernas ledningar skulle vilja skylta med. Det gr likvl inte att utesluta att ven denna faktor spelade in. En frgestllning i sammanhanget r i vilken utstrckning de banker som inte deltog i garantiprogrammet gynnades av dess existens. Regeringens hllning har varit att s var fallet. Frekomsten av garantiprogrammet var, enligt regeringen, frtroendeskapande ven fr de banker som inte deltog. De kunde trda in i programmet vid behov vilket minskade risken fr de som investerade i bankernas vrdepapper. Drigenom minskade deras upplningskostnader trots att de inte deltog i garantiprogrammet de blev med andra ord free riders i systemet. Regeringen har genom utformningen av stabilitetsavgifterna valt att gynna de institut som deltog i garantiprogrammet genom att tillta deltagande institut f reducerad avgift.10 I proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift skriver regeringen fljande; Regeringen bedmer att det r rimligt att institut som gtt med i garantiprogrammet frn det avgiftsunderlag som stabilitetsavgiften r baserat p, fr rkna av sdana frpliktelser som r garanterade inom ramen fr programmet. De tgrder som staten vidtar fr att
10

Avdraget fr de institut som deltagit i garantiprogrammet leder till att Stabilitetsfonden fr in ngot mindre avgifter frn dessa institut. Effekten r emellertid begrnsad.

609

Bilaga 4

SOU 2013:6

vrna den finansiella stabiliteten kommer samtliga institut till del genom stabilare verksamhetsfrhllanden och lgre upplningskostnader. I nulget r det emellertid bara de institut som har gtt med i garantiprogrammet och emitterar ln inom ramen fr detta som betalar fr den finansiella stabiliteten.11 Flera remissinstanser motsatte sig regeringens frslag med hnvisning till att garantiprogrammet fretrdesvis var en enskild nytta snarare n en kollektiv. Dock fr det konstateras att garantiprogrammet genom sin existens gav ven icke deltagande banker en gratisoption genom att de kunde trda in vid behov. Vetskapen att de kunde f tilltrde vid behov kan ha motverkat bankernas vilja att g med innan de var skra p att det var ndvndigt. Kostnader fr garantiprogrammet Riksglden gr lpande berkningar av kostnaderna fr garantiprogrammet. Eftersom inga nya ln kan tas d programmet lpte ut den 30 juni 2011 s beror utfallet p storleken p eventuella frluster p utestende garantier. I sin redogrelse fr garantisystemet per den sista juni 2011 berknade Riksglden de frvntade intkterna till 6,1 miljarder kronor och de frvntade frlusterna till 0,3 miljarder kronor. Statens nettointkt skulle sledes bli 5,8 miljarder kronor. Om garantierna till Swedbank inte genererar ngra frluster, vilket torde vara det mest sannolika utfallet givet bankens hga kapitaltckningsgrad i dagslget, finns det goda utsikter att slutsumman blir en nettointkt fr staten p 6,1 miljarder kronor. Ett alternativ till garantiprogrammet kunde ha varit att ge ett srskilt std eller ln till den bank som rkat i mer akuta finansieringsproblem. Ett direkt std skulle medfrt strre risktagande genom att banken sannolikt skulle hamnat i en mer utsatt position innan ett ingripande skulle kommit till stnd. Det hade i sig kat smittoriskerna fr andra aktrer p den finansiella marknaden. Ur ett riskminimeringsperspektiv mste infrande av garantiprogrammet anses som verlgset alternativet att invnta att en bank vnde sig till staten fr att f std. Ett std som reducerar aktiegarnas ersttning eller gande skulle ge en stark signal till andra gare av finansiella institut om vilka risker en lg kapitaltckning, lg likviditet och stort risktagande kan medfra. Ett sdant agerande skulle ha minskat faran fr
11

Proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift, sid 72.

610

SOU 2013:6

Bilaga 4

verdrivet risktagande av finansiella aktrer i framtiden. Det finns andra sidan en risk att ett sdant frhllningsstt skulle kunna medfra att en bank som hamnar farligt nra grnsen tar till desperata tgrder fr att undvika att grnsen passeras. Det andra alternativet, att staten skulle ge ln direkt till de banker som hade problem att finansiera sig, skulle varit en mjlighet om volymen inte vore alltfr hg. I det utsatta lget som finansmarknaderna befann sig i hsten 2008 var oskerheten monumental. Om en bank, hela banksystemet eller ingen bank skulle behva std var oklart vid beslutstillfllet. Men genom att stta ramen fr garantiprogrammet till 1 500 miljarder kronor visade regeringen att den var orolig fr att en stor del av bankernas upplning skulle behva garanteras. En upplning av den storleksordningen, skulle varit hart nr omjligt fr svenska staten att genomfra p kort tid. Swedbanks upplning inom garantiprogrammet uppgick som mest till mer n 300 miljarder kronor. Vid den tidpunkten uppgick statsskulden till cirka 1 100 miljarder kronor. Statsskulden skulle sledes behvt mer n frdubblas i ett scenario dr alla banker behvde vnda sig till staten fr att finansiera sig. Sammanfattningsvis utnyttjades garantiprogrammet bara av en av bankerna trots att regeringen och riksdagen hade en uttalad ambition att alla storbanker skulle omfattas. Drigenom fick programmet inte fullt effekt. Dock utgjorde programmet genom sin existens ett potentiellt skydd ven fr de banker som inte deltog genom att de hade tillgng till programmet om de s nskade. En orsak till att bankerna avstod frn att delta var att det uppfattades som stigmatiserande att f statligt std. De upplevde inte heller att stdet var en ndvndighet fr att driva verksamheten. Avgifterna hade enligt bankerna sjlva en underordnad betydelse. Huruvida restriktionerna fr bonus och ersttningar till styrelsen och ledningen pverkade beslutet att inte delta gr inte att vidimera, men det kan inte uteslutas att s var fallet. Programmet vntas generera en nettointkt fr staten p 6,1 miljarder kronor fram till dess avslut 2015. Extra emission av statsskuldvxlar Dagarna efter Lehman-konkursen fungerade de finansiella marknaderna extremt illa svl globalt som i Sverige. Mnga investerare skydde alla vrdepapper med ngon risk, ven s pass i grunden

611

Bilaga 4

SOU 2013:6

skra papper som svenska bostadsobligationer. I stllet skte investerare de skraste av skra och mest likvida papper, statsskuldvxlar. Dessa hade drtill frdelen att de kunde anvndas som skerhet fr ln. Efterfrgan p statsskuldvxlar var strre n vad Riksglden kunde hantera inom sitt vanliga system med marknadsvrdande repor. Rntemarknaden riskerade att haverera med svrverskdliga konsekvenser. I detta lge tog Riksglden, efter samrd med Riksbanken, beslut om att ge ut extra emissioner av statsskuldvxlar. P kort tid lnades mer n 120 miljarder kronor upp i extra auktioner. Totalt uppgick de extra emissionerna till 206 miljarder kronor. Dessa medel placerades fretrdesvis i skerstllda bostadsobligationer med samma lptid som statsskuldvxlarna. Genom gldens tgrder mildrades oron fr att det inte skulle finnas likvida och belningsbara tillgngar att tillg samtidigt som bankernas och bostadsinstitutens ansatta finansiering underlttades. Lget p de finansiella marknaderna var exceptionellt vid den rdande tidpunkten. Genom Riksgldens insats frbttrades likviditetslget betydligt och marknaden fungerade hjlpligt igen. Det visade ocks att myndigheterna var redo att hantera uppkomna problem vilket i sig hade en lugnande effekt med tanke p den oskerhet om den framtida marknadsutvecklingen och likviditetssituationen som fanns vid den tidpunkten. Riksglden fljde i sin vanliga praxis fr prissttning av statsskuldvxlar nr de genomfrde extra emissioner av statsskuldvxlar. Det var sledes en marknadsprissttning. Betrffande placeringen av de medel som emissionerna genererade s placerades dessa via omvnda repor i bostadspapper. Tillvgagngssttet till vardags r att Riksglden ringer runt till instituten och kommer verens om pris med varje enskilt institut. Priset skiljer sig d ngot t, vanligtvis bara ngra rntepunkter. Nr det gller medlen frn de extra emissionerna skiljde sig frfaringssttet p tv punkter. Fr det frsta gllde enhetspris, alla institut fick samma ersttning. Riksglden avstod frn mjligheten att ta ut lite extra frn de institut som hade de strsta behoven. Marknadsvrdsaspekten bedmdes vara viktigare n att maximera marginalerna. Fr det andra var lptiderna betydligt lngre n de 12 dagar som r det normala fr omvnda repor. Lptiden var densamma som fr de extra statsskuldvxlar som Riksglden emitterade. Eftersom Riksglden placerade medlen som de extra emissionerna av statsskuldvxlar genererade i bostadspapper med samma

612

SOU 2013:6

Bilaga 4

lptid uppstod ingen lptidsrisk utan endast en kreditrisk. Ngra kreditfrluster uppstod emellertid inte. Skillnaden i rnta fr upplningen via statsskuldvxlar och utlning i bostadspapper kan betraktas som en nettointkt fr staten. Den spreaden uppgick inledningsvis till 5060 punkter fr att under mitten av oktober stiga till 100 punkter. I takt med att den vrsta oron klingade av minskade spreaden till 30 punkter i november. Upplningskostnaden fr de extra emissionerna av statsskuldvxlar uppgick till i genomsnitt 3,45 procent. Medlen placerades till en genomsnittlig rnta p 3,99 procent. Spreaden blev sledes 54 punkter. Enligt Riksgldens berkningar uppgick nettointkten till 175 miljoner kronor. Det har aldrig prvats formellt om Riksglden hade lagstd fr sin aktion nr den genomfrdes. I efterskott antog riksdagen en ndring i lagen (1988:1387) om statens upplning och skuldfrvaltning som gav ett retroaktivt std fr Riksgldens agerande. Den 29 oktober 2008 gav regeringen med std av den nya regeln Riksglden rtt att ha ln utestende till maximalt 200 miljarder kronor i syfte att tillgodose behovet av statsln med olika lptid. Beslutet rttfrdigade, i efterskott, Riksgldens tgrd att ge ut extra emissioner av statsskuldvxlar nr det p grund av den finansiella oron blev en brist p korta statspapper p den svenska marknaden.12 Sammanfattningsvis bidrog de marknadsvrdande emissionerna av statsskuldvxlarna starkt till att frbttra marknadens funktionsstt i ett utsatt lge. I en utredning om statens upplning skriver den externa utredaren: Trots att det fanns en oskerhet om den exakta grnsen fr vad Riksgldskontoret hade lagstd fr genomfrdes tgrder som fick stor betydelse fr att dmpa den extremt hga oro som styrde investerarnas agerande vid den tidpunkten samt att frmja likviditeten och marknadens funktionsstt. Utredarens slutsats r att Riksgldskontorets agerande inte bara var lovvrt utan i hgsta grad bermvrt.13 Insatserna medfrde sammantaget till en nettointkt fr staten p 175 miljoner kronor.

12

I prop. 2008/2009:61 Stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet diskuterades om Riksbanken skulle f mjlighet att disponera statspapper i marknadsvrdande syfte. Regeringen gjorde d bedmningen att frgan br bli freml fr ytterligare vervganden. 13 Regeringens skrivelse 2009/10:104. Utvrdering av statens upplning och skuldfrvaltning 20052009.

613

Bilaga 4

SOU 2013:6

Srskilt likviditetsstd till kreditinstitut Riksbanken gav srskilt likviditetsstd till tv mindre aktrer, Kaupthing Bank Sverige AB (Kaupthing) samt Carnegie Investment Bank AB (Carnegie) under oktober 2008. Bgge instituten var relativt begrnsade i omfattning och betydelse fr den svenska finansmarknaden och ingr nppeligen i vad som i normala fall kan betecknas som systemviktiga institutioner. Riksbanken menade nd att, givet det extremt oroliga lget som rdde p finansmarknaden vid den tidpunkten, likviditetsstden var viktiga fr att vrna den svenska finansiella stabiliteten och skerstlla de finansiella marknadernas funktionsstt samt att minska risken fr en allvarlig strning i det finansiella systemet. Riksbanken tog den 8 oktober 2008 beslut om att lmna Kaupthing kredit p upp till 5 miljarder kronor. Lnet betalades tillbaka i samband med att landsbanken kpte Kaupthings svenska verksamhet den 27 mars 2009. Rntenettot uppgick sammanlagt till 61 miljoner kronor.14 I den kalkylen ingr emellertid inga rntekostnader, bara rnteintkter. Det kreditutrymme Riksbanken tog beslut om att lmna till Carnegie var ursprungligen p 1 miljard kronor men redan pfljande dag, den 28 oktober 2008, utkades det till maximalt 5 miljarder kronor. Bara tv veckor senare terkallade Finansinspektionen Carnegies tillstnd att bedriva bankrrelse. Riksglden tog samma dag ver Carnegie som genom garbytet terfick tillstndet att bedriva bankrrelse. I samband med att Riksglden tog ver Carnegie fick bolaget ett ln om maximalt 5 miljarder kronor som ersatte det srskilda likviditetsstd som Riksbanken beviljat Carnegie. Riksbankens nettointkt fr lnet till Carnegie uppgick till 5 miljoner kronor. Riksglden tog inte bara ver lnet utan ven aktierna i Carnegie och systerbolaget Max Mathiessen. Lnet uppgick till 2 400 miljoner kronor. Sedermera slde Riksglden Carnegie och Max Mathiessen till Altor och Bure. Den sammanlagda ersttningen, inklusive en prognos p utfallet av tv vinstdelningsarrangemang med kparna relaterade till en norsk kreditportflj och ett strre kundengagemang, uppgick i slutet av oktober till drygt 2 800 miljoner kronor. Till dags dato uppgr sledes den frvntade nettointkten fr Riksglden till cirka 400 miljoner kronor. Olika vinstdelningsavtal
14

Riksbankens rsredovisning 2009.

614

SOU 2013:6

Bilaga 4

samt pgende rttsprocesser medfr emellertid att den slutliga nettointkten kan bli bde hgre och lgre. Sannolikt hamnar den slutliga nettointkten inom intervallet 200500 miljoner kronor.15 Det ligger utanfr denna rapports ram att bedma huruvida Riksglden uppndde hgsta mjliga frsljningsvrde genom att dels slja snabbt i vad som mste betraktas som ett ogynnsamt marknadslge, dels slja till de villkor som gllde. Prvningsnmnden anser emellertid det styrkt att Riksglden frskt och lyckats f s hgt pris som mjligt vid frsljningen av aktierna.16 Det kan konstateras att vrdet p en institution av Carnegies karaktr eroderas mycket snabbt om (nyckel)personal vljer att lmna fretaget. Oklara framtida villkor och garfrhllanden kar risken fr personalflykt ven om de allmnna marknadsfrhllandena vid den tidpunkten innebar att efterfrgan p personal var mycket svag inom finanssektorn. Sammanfattningsvis kan staten frvntas f ett verskott p cirka 200500 miljoner kronor av lnet till och vertagandet av Carnegie. Drtill verlevde fretaget genom statens frsorg ven om det inte r klart vilket vrde detta representerar. Riksbankens ln till Kaupthing gav en nettointkt p 61 miljoner kronor och ven i det fallet blev slutresultatet att verksamheten kunde bedrivas vidare, om n under andra former med en annan gare. Drtill minskade ingreppet oron fr att andra kreditinstitut skulle g omkull. Skyddsntet var uppenbarligen finmaskigt. Riksbankens utlning i dollar Turbulensen p de finansiella marknaderna medfrde en flykt bort frn perifera marknader till traditionellt skra hamnar varav dollartillgngar, speciellt amerikanska statspapper, var den frmsta tillflyktsorten. Dollarn strktes markant genom kapitalfldena, se diagram 6.

15 16

Riksgldens uppskattning. Prvningsnmnden (2011).

615

Bilaga 4

SOU 2013:6

Utvecklingen p finansmarknaden medfrde att mnga svenska fretag fick problem att finansiera sig i dollar. I spret av Lehmans konkurs gjorde mnga sparare uttag ur sina amerikanska penningmarknadsfonder. Dessa fonder hade fram till dess svarat fr en betydande del av utlningen i dollar till banker i Europa. De stora uttagen medfrde att tillgngen p kortfristiga ln i dollar minskade kraftigt. Riksbanken frskte rda bot p bristen p dollar genom att sjlva svara fr utlning i dollar till svenska banker. Problemen drabbade mnga lnder. Den 24 september 2008 annonserade Riksbanken tillsammans med flera andra centralbanker att de inrttar tillflliga, msesidiga valutaarrangemang (swapfaciliteter) med Federal Reserve i syfte att hantera den anstrngda situationen p marknaderna fr kortfristig upplning i amerikanska dollar. Avtalet omfattade inledningsvis 10 miljarder dollar. Bara 5 dagar senare utkades faciliteten till 30 miljarder dollar. Federal Reserve hade inget behov av de svenska kronor som swapavtalet gav dem rtt till utan tgrden var en stt fr centralbankssfren att gemensamt lindra finansieringsproblemen avseende kortfristig upplning i dollar. Som framgr av diagrammet nedan s inleddes utlningen i dollar i brjan av oktober 2008. Marknaden tecknade sig fr hela den av Riksbanken erbjudna volymen, 27 miljarder dollar under de

616

SOU 2013:6

Bilaga 4

tre frsta auktionerna. I mars 2009 var den utstende utlningen i dollar som strst, motsvarande cirka 250 miljarder kronor. Dollarlnen hade relativt kort lptid, 13 mnader. Under vren hade de finansiella marknaderna stabiliserats och i takt med att de vanliga upplningskanalerna normaliserades kunde Riksbanken minska utbudet av dollarutlning. P hsten inkom inga bud p de auktioner Riksbanken genomfrde eftersom marknadsfrhllandena hade normaliserats och bankerna kunde finansiera sig billigare p marknaden. Den 19 november 2009 avslutades programmet.

300

200

Swapavtal Valutareserv Dollarutlning

300

200

100
Utlning

100

0
Finanisering

-100

-100

-200

-200

-300 jul-08

-300
okt-08 jan-09 apr-09 jul-09 okt-09

Klla: Riksbanken.

Inledningsvis nr Riksbanken finansierade utlningen i dollar genom att slja av dollartillgngar i valutareserven lnades medlen ut med en viss marginal. Medlen som finansierades via swapavtalet med Federal Reserve lnades emellertid vidare utan plgg. Totalt berknar Riksbanken att dollarutlningen genererade en nettointkt p 226 miljoner kronor.17 I maj 2010 kade Riksbanken sin beredskap att tillfra dollar till det finansiella systemet. Bakgrunden var att oron ter kade p de finansiella marknaderna p grund av de statsfinansiella problemen i flera sydeuropeiska lnder, inte minst i Grekland. Den kade os17

Riksbankens rsredovisning 2010

617

Bilaga 4

SOU 2013:6

kerheten medfrde att likviditeten p kapitalmarknaderna och tillgngen p amerikanska dollar frsmrades. Rent konkret belnades valutareservens obligationsinnehav. Rntan Riksbanken erlade var hgre n den rnta banken erhll fr sin kontohllning i Federal Reserve. Ngon utlning i dollar genomfrdes emellertid aldrig och likviditetsberedskapen avvecklades under hsten 2010 i takt med att kapitalmarknaderna stabiliserades. Nettokostnaden fr att hlla en likviditetsreserv i dollar uppgick till 18 miljoner kronor. Lgger vi ihop nettointkten fr den faktiska utlningen i dollar, 226 miljoner kronor, med kostnaden fr att ha beredskap fr att lna ut dollar, -18 miljoner kronor, s hamnar slutsumman p 208 miljoner kronor. Den samhllsekonomiska vinsten var att bankerna kunde finansiera sig och omstta de ln som de regelbundet frlitade sig p fr sin finansiering. Utlningen i dollar kan ses som ett komplement till garantiprogrammet genom att de bgge underlttade bankernas finansiering nr de vanliga kanalerna torkade upp. Dollarutlningen var upp till tre mnader medan garantiprogrammet var frn tre mnader upp till 5 r. Dollarutlningen var pris/avgiftsmssigt gynnsammare n garantiprogrammet vilket var en bidragande faktor till att bankerna valde att utnyttja denna kanal i stor utstrckning. Enligt svaren frn bankerna tycks emellertid stigmat att erhlla statsstd den frmsta anledningen till varfr de valde bort deltagande i garantiprogrammet. Den instllningen medfrde att efterfrgan p Riksbanken utlning blev strre, allt annat lika. Sammanfattningsvis kan det konstateras att dollarutlningen blev omfattande, 250 miljarder kronor som mest, vilket antyder att det fanns en stor efterfrgan som privata aktrer inte kunde tillfredsstlla. Omfattningen indikerar att bankerna kunde ftt betydande finansieringsproblem, eller tminstone dyrare finansiering, om inte Riksbanken genomfrt denna tgrd. Totalt gav utlningen och beredskapen att lna ut i dollar ett verskott fr staten p 208 miljoner kronor. Utkad valutareserv Riksbanken beslt den 27 maj 2009 att utka valutareserven med motsvarande 100 miljarder kronor. Bakgrunden var att banken lnat ut dollar till svenska banker samt tagit p sig ett antal taganden i samband med krisen. Det handlade dels om swapavtal p 500

618

SOU 2013:6

Bilaga 4

miljoner euro vardera med den islndska och lettiska centralbanken dels om kade tagande mot IMF. Riksbanken utvidgade sitt tagande att bidra till en aktiv handel med IMF:s srskilda dragningsrtter (SDR). Vidare motsvarade Sveriges del i EU:s verenskommelse om att tillflligt frstrka IMF:s resurser utfstelser om 25 miljarder kronor fr Riksbankens rkning. Enligt Riksbanken motsvarade dessa tagande i utlndsk valuta cirka 100 miljarder kronor och stllde betydande krav p beredskap i form av en starkare valutareserv.18 I slutet av mars 2009 uppgick Riksbankens guld- och valutareserv till cirka 218 miljarder kronor, varav ett belopp motsvarande 53 miljarder kronor anvnts som skerhet vid upplningen av dollar som lnats ut till svenska banker. Den tillgngliga delen av valutareserven uppgick allts till 165 miljarder kronor. Av dessa skulle dock endast 65 miljarder kronor ha funnits kvar om de aktuella tagandena hade infriats, vilket var minst 100 miljarder kronor lgre n Riksbankens bedmning av de svenska bankernas refinansieringsbehov p kort sikt. Detta givet att Riksbanken skulle fortstta att lna dollar av Federal Reserve. Den totala upplningen av dollar frn Federal Reserve motsvarade i slutet av mars 194 miljarder kronor. Fr att upprtthlla Riksbankens beredskap fr de olika tagandena beslutade direktionen i maj 2009 att frstrka valutareserven genom att via Riksglden lna upp utlndsk valuta till ett vrde som motsvarar 100 miljarder kronor. Frstrkningen av valutareserven skulle vara temporr och br enligt direktionen avslutas nr all extraordinr utlning frn Riksbanken avslutats. Kostnaden fr frstrkningen av valutareserven har Riksbanken berknat till 673 miljoner kronor netto fr perioden 2009-juni 2011. Hr ingr ersttning fr Riksgldens rntebetalningar, erlagda provisioner samt tckning av vriga kostnader som kan knytas till upplningen av lnet fr Riksbankens rkning. P intktssidan terfinns den rnteersttning som de placerade medlen genererat. Sammanfattningsvis medfrde utkningen av valutareserven fr att mta de taganden som Riksbanken tog under krisen en nettokostnad p 673 miljoner kronor fram till juni 2011. De senaste 18 mnaderna uppgr nettokostnaden till cirka 25 miljoner kronor i mnaden. Det finns i dag ingen synbar anledning att tro p ngon ptaglig frbttring vad gller den lpande kostnaden.

18

Riksbankens rsredovisning 2009

619

Bilaga 4

SOU 2013:6

Riksbankens utlning i kronor I takt med att den internationella finansiella oron pverkade finansmarknaden i Sverige fungerade marknaderna fr lngfristiga krediter allt smre. Bankernas kreditfrsrjning var anstrngd och interbankmarknaden fungerade inte p ett tillfredstllande stt. Den hga internbankrntan var en spegelbild av att bankerna inte vgade lna ut sina verskottsmedel till andra banker p grund av motpartsrisken. Bankerna valde istllet att placera verskotten i Riksbanken till en betydligt lgre ersttning. Fr att skerstlla finansmarknadernas funktionsstt valde Riksbanken att tillfra likviditet genom att lna ut kronor. Den andra oktober 2008 annonserade Riksbanken en auktion om 60 miljarder kronor. Ngra dagar senare hjdes beloppet till 200 miljarder kronor frdelat p tv aktioner med tv dagars mellanrum. Lnen var relativ lnga med en lptid p tre respektive sex mnader. Oskerheten p marknaden gjorde att bankerna placerade stora medel p konto hos Riksbanken till en rnta som lg 0,1 procentenhet under reporntan fr att p s stt kunna ha omedelbar tillgng till likvida medel. Samtidigt s lg Stibor T/N vecka 40 2008 i genomsnitt 143 punkter ver reporntan i stllet fr de 510 punkter som rder under normala marknadsfrhllanden. Under andra halvan av 2009 frbttras likviditetslget och bankerna placerade stora belopp i riksbankscertifikat. Dessa lpte vanligen p 7 dagar vilket innebar att bankernas behov av att ha helt likvida medel avtagit. Under hsten 2009 beslt Riksbanken att annonsera ut tv ln med en lptid p nstan ett r till bankerna p 100 miljarder kronor vardera. Denna gng var motivet inte i frsta hand att tillfra likviditet utan beskrevs som en kompletterande tgrd fr att penningpolitiken skulle f avsedd effekt. Genom att bankerna fick tillgng till medelfristig och billig upplning skulle det komma ven hushll och fretag till godo. Reporntan lg sedan i juli p 0,25 procent varfr ngon ytterligare stimulans via reporntan inte var mjlig.

620

SOU 2013:6

Bilaga 4

500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 -100 000 -200 000 -300 000 -400 000 -500 000 jul-08

jan-09

jul-09

jan-10

jul-10

jan-11

jul-11

Riksbankscertifikat och repor

Finjusterande transaktioner

Stende facilitet

Utlning i kronor

Klla: Riksbanken.

De frsta lnen som Riksbanken gav ut blev vldigt lnsamma eftersom de gavs till fast rnta samtidigt som reporntan, som styrde Riksbankens upplningskostnad, snktes i mycket snabb takt.19 Marginalen mellan utlningsrntan och reporntan var drtill hgre inledningsvis. Fr det frsta lnet i oktober 2008 uppgick marginalen till reporntan till 65 punkter. I brjan av 2009 var den typiska marginalen 1520 punkter. I slutet av 2009 nr marknaderna ter fungerade tillfredsstllande hjdes marginalen till 2530 punkter. I samband med detta avtog bankernas efterfrgan p ln frn Riksbanken markant. Efter det sista stora lnet p 100 miljarder kronor (utfallet blev 95,3 miljarder kronor) i brjan p november 2009 erbjd Riksbanken ytterligare sammanlagt 800 miljarder kronor i ln under de kommande 11 mnaderna men utfallet stannade vid 36 miljarder kronor. Den 4 oktober 2010 hlls den sista auktionen med extraordinra ln. Det sista utestende lnet frfll i januari 2011. Fr att underltta fr bankerna tillt Riksbanken fler typer av vrdepapper som skerhet fr de ln som gavs. Inte minst kade mjligheter att belna bostadspapper underlttade bankernas
19

Inlningen skedde till reporntan via riksbankscertifikat samt till reporntan minus 10 punkter via finjusterande transaktioner.

621

Bilaga 4

SOU 2013:6

likviditetsfrsrjning.20 Dremot utnyttjades inte mjligheten att anvnda fretagscertifikat som skerhet i ngon strre utstrckning. Utlningen i kronor gav ett stort bidrag, som mest uppgick utlningen till 375 miljarder kronor, till bankernas likviditetsfrsrjning och till att skerstlla marknadens funktionsstt. Efter hand kade tilltron och de hga TED-spreadarna minskade steg fr steg. Som framgick av diagram 1 s fljde den svenska utvecklingen av TED-spreadarna den internationella trenden ganska nra. Det kan tas som intkt fr att det strsta bidraget till frbttringen kom genom de samlade insatserna frn centralbankerna som kade trovrdigheten p ett globalt plan. Det r p sitt stt naturligt att de problem som uppstod p grund av hndelser i andra lnder ocks i frsta hand minskar genom att tgrder stt in dr problemen uppstod. En slutsats r vikten av samordnade aktioner nr problemen r gemensamma. Riksbankens berkningar visar att rntenettot av de extraordinarie lnen uppgick till 2 562 miljoner kronor under 20082010. Som nmnts gynnades rntenettot betydligt av att reporntan snktes i snabb takt och att kostnaden fr inlning var knuten till reporntan. En berkning visar att om pslaget p reporntan varit 15 punkter fr utlningen och inlningen finansierats till reporntan minus 5 punkter (dvs. inlningen bestod av riksbankscertifikat och finjusterande transaktioner i lika delar) s skulle rntenettot fr 2009 blivit drygt 500 miljoner kronor i stllet fr de 1 453 miljoner kronor som blev det faktiska utfallet. Avgiften styrdes ursprungligen utifrn programmets stabilitetsstrkande syfte. Enkelt uttryckt ansgs tillfrseln av likviditet komma i frsta hand. Bankerna valde att acceptera 166 miljarder kronor av de 200 miljarder kronor som bjds ut under loppet av tv dagar i oktober 2008. Prissttningen var uppenbarligen inte avskrckande ven om rntemarginalen var hgre inledningsvis. Under strre delen av 2009 uppgick lnekostnaden till reporntan plus 1520 rntepunkter. tgrden vergick efter hand till att vara en penningpolitisk tgrd dr syftet var att bist med billig upplning och understdja rntebanans trovrdighet. Bankerna kunde f upp till ett rs kredit till 0,40,45 procent under perioden julinovember 2009. Motsvarande finansiering via Stibor kostade 1,01,3 procent. Riksbanken skulle kunna tagit strre marginal men
20

I betalningssystemet RIX hjdes den tilltna andel skerstllda obligationer frn nrstende institut frst frn 25 till 75 procent och sedermera till 100 procent. Vidare snktes kravet p lgsta kreditbetyg fr vrdepapper som anvndes som skerhet.

622

SOU 2013:6

Bilaga 4

det skulle ha motverkat syftet med att hlla nere bankernas finansieringskostnad och den penningpolitiska signalen. Sammanfattningsvis var Riksbankens utlning i kronor omfattande, som mest uppgick stocken till 375 miljarder kronor. Insatsen medfrde att penningmarknaden fungerade hjlpligt under krisen och att frhllandena frbttrades markant under frsta delen av 2009. Utlningen i kronor resulterade i en nettointkt p 2 562 miljoner kronor. Avveckling av extraordinra insatser Riksbanken har avvecklat flera av sina extraordinra insatser medan mnga andra centralbanker fortfarande har kvar sina. Som framgr av diagram 9, expanderade Riksbanken sin balansrkning mer n Federal Reserve, ECB och Bank of England. De extraordinra insatserna var av liknande storleksordning fr Riksbanken, Federal Reserve och Bank of England under krisens mest akuta skede, men Riksbanken utkade sina insatser under vintern 20082009 medan de andra tv centralbankerna minskade sina. Under senare delen av 2010 avvecklade Riksbanken sina fastrnteln vilket medfrde att balansrkningen minskade frn att ha uppgtt till drygt 20 procent av BNP till cirka 9 procent. Det som kvarstr jmfrt med lget innan krisen r frstrkningen av valutareserven. vriga centralbanker har (hsten 2011) nnu inte avvecklat sina extraordinra insatser.

623

Bilaga 4

SOU 2013:6

30
Riksbanken
ECB

30

25

Federal Reserve Bank of England

25

20

20

15

15

10

10

0
jan-07 jul-07 jan-08 jul-08 jan-09 jul-09 jan-10 jul-10 jan-11 jul-11

Klla: Riksbanken.

Centralbankernas olika agerande terspeglar i mngt och mycket hur de olika ekonomierna terhmtat sig. Det svenska banksystemet strktes p en relativ skala i takt med att de svenska bankerna genomfrde kapitaltillskott och utsikterna fr de baltiska staterna ljusnade. Den svenska ekonomin terhmtade sig ocks betydligt snabbare n de flesta andra vsteuropeiska ekonomierna. Insttningsgarantin Syftet med insttningsgarantin r att strka skyddet fr allmnhetens insttningar och bidra till stabilitet i det finansiella systemet. Den infrdes i Sverige 1996 och baseras p ett EG-direktiv. Sedan 2008 administreras insttningsgarantin av Riksglden. Den finansiella oron 2008 drabbade inte minst banker. Oskerheten om deras finansiella lge medfrde att mnga banker fick problem att finansiera sig p marknaden. I vissa lnder brjade ven vanliga insttare oroa sig fr att de inte skulle f tillbaka alla sina insatta medel. Nr problemen kring brittiska banken Northern Rock uppdagades uppstod snabbt en uttagsanstormning. Flera europeiska lnder hjde grnserna fr ersttningarna enligt insttningsgarantin, t.ex. Irland, Storbritannien och Danmark. I Sverige

624

SOU 2013:6

Bilaga 4

mtte regeringen och riksdagen oron bland annat genom att skyndsamt gra flera ndringar i insttningsgarantisystemet. De slag av insttningar p konto som omfattades av garantin vidgades och alla typer av konton, oavsett om sparandet r bundet eller fritt att ta ut, ingr sedan den 6 oktober 2008. Ersttningsrtten enligt garantin hjdes samtidigt frn 250 000 kronor till 500 000 kronor. Den 31 december 2010 hjdes beloppet till 100 000 euro i enlighet med ett EU-direktiv. Insttningsgarantins omfattning21 har genom riksdagens olika beslut kat stegvis frn 639 miljarder kronor vid utgngen av 2007 till 1 139 miljarder kronor per den sista december 2010. Stillvida har statens indirekta tagande kat med 78 procent i nominella termer. Om tillvxttakten mellan 2006 till 2007 p cirka 10 procent upprtthllits under de pfljande ren s skulle garantin ha omslutit 860 miljarder kronor vid utgngen av 2010. Utvidgningen av garantin har, givet antagandet om ofrndrad tillvxttakt, kat det garanterade beloppet med cirka 280 miljarder kronor. Insttningsgarantin finansieras av instituten sjlva. De deltagande instituten betalar i genomsnitt 0,1 procent av det garanterade beloppet i avgift. Varje instituts avgift beror p hur den egna kapitaltckningskvoten frhller sig till de vriga institutens kapitaltckningskvot. Avgiften fr enskilda institut kan variera mellan 0,06 procent och 0,14 procent av de garanterade insttningarna. De avgifter fr insttningsgarantin som instituten betalat sedan starten finns fonderade som en beredskap fr betalningar vid ersttningsfall. Fonden uppgick den 31 december 2010 till cirka 23 miljarder kronor. Tillgngarna r placerade i rntebrande statspapper och p rntebrande konto i Riksglden. Under perioden har fonden betalat ut 10,6 miljoner kronor som en konsekvens av att den danska banken Capinordic Bank A/S, med svensk filial, frsattes i konkurs. Frndringarna i insttningsgarantin har kat det garanterade beloppet med uppskattningsvis 280 miljarder kronor. Som en konsekvens av detta har avgifterna kat med 280 miljoner kronor per r. Sett ver hela perioden 20092011 har avgifterna kar, under antagandet om konstant tillvxttakt, med cirka 630 miljoner kronor jmfrt med ett lge med ofrndrade regler.
21

Insttningsgarantins omfattning mts endast en gng om ret, per den 31 december. Syftet r d att bestmma det totala avgiftsuttaget.

625

Bilaga 4

SOU 2013:6

Sammanfattningsvis har regelfrndringarna av insttningsgarantin, till en del styrda av EU-direktiv, medfrt att fondens intkter kat med omkring 630 miljoner kronor plus rnta. Utvidgningen av vilka konton som omfattas samt hjningen av beloppsbegrnsningen till 100 000 euro innebr att garantin har utkats med cirka 280 miljarder kronor.

tgrder fr att strka kreditfrsrjningen

Kapitaltillskottsprogrammet och Stabilitetsfonden Frgan om kreditfrsrjningen i samhllet kom i fokus strax efter att garantiprogrammet lanserats och i kombination med Riksbankens likviditetsfrmjande tgrder skerstllt kreditinstitutens finansiering. Flera internationella banker lmnade den svenska marknaden under krisen och det befarades att svenska banker skulle strka sin kapitalbas genom att minska sin kreditgivning. Mnga fretag vittnade om att kreditprvningen blivit mycket tuffare samtidigt som kostnaderna fr krediter steg, i vissa fall mycket kraftigt. Regeringen inledde drfr i slutet av 2008 ett arbete med inriktning p att kunna ge kapitaltillskott ven till solventa banker. Arbetet med denna frgestllning skedde i samverkan med EU och ett syfte var att skerstlla att insatserna blev konkurrensneutrala inom unionen. Regeringen genomfrde ett flertal tgrder fr att frmja kreditfrsrjningen. En sdan var kapitaltillskottsprogrammet vars syfte var att ge solventa banker mjlighet att strka sin kapitalbas. Det var, menade regeringen, ett viktigt steg fr att vrna den finansiella stabiliteten och skerstlla att hushll och fretag kunde f krediter till rimliga villkor.22 Under den finansiella krisen blev frtroende en extremt viktig faktor fr kreditinstituten. Mnga banker hade en kapitaltckningsgrad som lg lngt ver vad lagstiftaren krvde men upplevde nd svrigheter att refinansiera sig p marknaden. Bristen p transparens och en genuin oskerhet om vilka kreditfrluster som skulle uppst medfrde att ven banker med ett gott utgngslge knde ett behov av att ka sin kapitaltckning. I Sverige var Swedbank och SEB mest utsatta p grund av oro fr att de skulle f stora
22

Se pressmeddelande frn finansdepartementet den 9 februari 2009.

626

SOU 2013:6

Bilaga 4

kreditfrluster i de baltiska staterna vars ekonomier befann sig i fritt fall. Men alla svenska storbanker valde att strka sin kapitalbas under krisen. Tanken bakom kapitaltillskottsprogrammet var att tillfrskra att kreditinstituten kunde f tillgng till kapital till rimliga villkor. Marknaden stllde mot bakgrund av oskerheten om bankernas framtida kreditfrluster och eventuella finansieringsproblem mycket hga avkastningskrav. Programmet skulle skerstlla att hushll och fretag fick tillgng p ln. Kapitaltillskottsprogrammet vnder sig mot samma institut som det statliga garantiprogrammet dvs. banker, bostadsinstitut och kreditmarknadsbolag som riktar sig mot kommuner samt som har ste i Sverige. Ramen fr kapitaltillskottsprogrammet var 50 miljarder kronor. Programmet utnyttjades en gng, i samband med Nordeas nyemission i brjan av 2009. Fallet var speciellt d staten vid den tidpunkten var strsta gare i Nordea med en rstandel p 19,9 procent. Nordea skte std hos sina gare infr sin planerade nyemission, inte av staten som institution fr att f ta del av kapitaltillskottsprogrammet. Det programmet existerande inte nr Nordea i slutet av 2008 frgade om staten i sin funktion som gare ville delta i nyemissionen. Frordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. utfrdades frst den 9 januari 2009, dagen fre regeringen tillknnagav att den skulle delta i Nordeas nyemission. Staten deltog i nyemissionen p samma villkor som alla andra aktiegare. Emissionsvillkoren baserades p rdande marknadsfrhllanden. Det speciella med regeringens agerande var att den valde att finansiera nyemissionen i Nordea via Stabiliseringsfonden i stllet fr ver statsbudgeten. Stabiliseringsfonden skapades i oktober 2008 nr riksdagen beslutade om mjligheten fr staten att ge std till kreditinstitut i syfte att motverka risker fr en allvarlig strning i det finansiella systemet. Stabilitetsfonden ska finansiera eventuella stdtgrder som utgr. Fonden skall enligt prop. (2008/09:61) Stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet huvudsakligen finansieras med avgifter frn kreditinstituten. Strax fre nyemissionen i Nordea gav regeringen ut en frordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (SFS 2009:46). 1 lyder I denna frordning finns det bestmmelser om kapitaltillskott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut att statligt std till kreditinstitut lmnas fr

627

Bilaga 4

SOU 2013:6

att strka kreditfrsrjningen (min kursivering) i syfte att motverka en risk fr allvarlig strning av det finansiella systemet i Sverige. Med frordningen som std anvndes Stabilitetsfonden fr att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission. Tillgget att strka kreditfrsrjningen har ingen motsvarighet i lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut eller dess frarbeten. Riksrevisionen har konstaterat att det r oklart om frordningen (SFS 2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. r frenlig med lagen (2008:814) om statligt std till kreditinstitut.23 Det finns sledes tv olika synstt betrffande kapitaltillskottet i Nordea som ger skilda konsekvenser. Finansdepartementet ansg att det var rtt att utnyttja Stabilitetsfonden fr att finansiera nyemissionen i Nordea. Det andra synsttet r att frfarandet inte var i linje med riksdagens beslut och frmst genomfrdes fr att minska risken fr att sprcka utgiftstaket.24 I denna rapport grs ingen juridisk bedmning om det riktiga i att utnyttja Stabilitetsfonden i sammanhanget. Dremot redovisas utfallen av de tv tolkningarna. Jmfrelsen frsvras av att mlet fr Stabilitetsfondens storlek r otydligt. Fonden skall n en niv p i genomsnitt 2,5 procent av BNP. Det innebr att man mste gra antaganden fr att gra berkningarna. I detta sammanhang antas att fonden fylls p tills den nr 2,5 procent av BNP men inte ver den grnsen.25 Den frsta berkningen utgr ifrn verkligheten, staten kpte aktier fr 5,6 miljarder kronor via Stabilitetsfonden. Vrdefrndringarna i aktieinnehavet i Nordea pverkar Stabilitetsfonden totala tillgngar. Alternativet till Stabilitetsfonden var att statens deltagande i nyemissionen p sedvanligt stt hade skett ver statsbudgeten. Den finansiella innebrden av att Stabilitetsfonden utnyttjades fr att finansiera statens deltagande i nyemissionen bestr av tv delar. Fr det frsta tog staten inte betalt fr sina teckningsrtter som Stabilitetsfonden tillts nyttja. Riksrevisionen har vrderat dessa till 4,75,9 miljarder kronor. Detta vrde verfrdes drigenom till fonden. Fr det andra s hamnar vrdefrndringen av Nordeas aktier som erhlls genom nyemissionen hos Stabilitetsfonden.
23 24

Riksrevisionen (2011b). Stabilitetsfondens utgifter ingr inte i utgiftstaket. 25 Om det inte finns ett tak p fonden blir utfallet ganska annorlunda. Skillnaden beror p att med ett tak s medfr statliga insatser att kreditinstitutens (framtida) avgifter minskar. Utan ett tak pverkas inte kreditinstitutens avgifter.

628

SOU 2013:6

Bilaga 4

Eftersom Stabilitetsfonden terfinns inom den statliga sfren kan dessa transaktioner beskrivas som inomstatliga som inte har ngon direkt effekt p den offentliga sektorns sparande. Men emedan Stabilitetsfonden var tnkt att huvudsakligen finansieras via avgifter frn de kreditinstitut som omfattas av lagen till dess fonden har en omslutning p 2,5 procent av BNP s medfr verfringen av teckningsrtterna i frlngningen att kreditinstituten inte behver betala in motsvarade medel lngre fram. P samma stt innebr placeringen av Nordea aktierna i Stabilitetsfonden att eventuell vrdetillvxt stannar i fonden och reducerar kraven p den finansiella sektorns framtida inbetalningar. Indirekt utgr detta en verfring frn staten till den finansiella sektorn eller mer precist till de kreditinstitut som r lagda att betala en stabilitetsavgift. Storleken p detta belopp hnger samman med dels vrderingen av teckningsrtterna, vrdet p Nordeaaktierna nr de avyttras samt hur stora utdelningar som fonden erhller frn sitt aktieinnehav i Nordea samt de (fiktiva) rntebetalningar som dessa faktorer i slutndan ger upphov till. Per den sista juni 2011 uppgick vrdet p Nordea innehavet till 19,3 miljarder kronor. Till detta skall lggas aktieutdelning om 1 424 miljoner kronor samt rnta. Kostnaden fr nyemissionen uppgick fr statens del till 5,61 miljarder kronor. Sammantaget innebr det att staten genom att finansiera sin andel av Nordeas nyemission via Stabilitetsfonden har, per den sista juni 2011, hade tillfrt fonden cirka 14 miljarder kronor. Denna summa, som bde kan stiga eller minska beroende p hur Nordeas aktiekurs utvecklas framver, behver den finansiella sektorn inte betala in till fonden i framtiden under frutsttning att det nuvarande mlet fr fonden r 2,5 procent av BNP.26 Med utgngspunkt frn Riksgldens berkningar kommer Nordea aktierna, via vrdekning, utdelning och rnta p utdelningen att ha bidragit med ver 50 miljarder kronor av de drygt 150 miljarder kronor som Stabilitetsfonden berknas uppg till r 2025 nr behllningen nr 2,5 procent av BNP. Till detta kommer att nr Stabilitetsfonden startades i november 2008 tillfrde staten fonden 15 miljarder kronor som ett startkapital. Statens grundplt i Stabilitetsfonden har motiverats med att man ville ge fonden muskler och trovrdighet. Det argumentet r dock svrt att frst mot bakgrund av att Stabilitetsfonden har
26

Riksrevisionen har freslagit att regeringen skall se ver och tydliggra mlet, se Riksrevisionen (2011b). Finanskriskommittn har i uppdrag att vervga hur avgifter och ml skall utformas.

629

Bilaga 4

SOU 2013:6

obegrnsad lnertt. Staten har sledes stllt hela sin balansrkning bakom fonden. Startkapitalets ekonomiska innebrd blir drmed att det minskar det fondkapital som ska finansieras av bankernas stabilitetsavgifter med 15 miljarder kronor plus den rnta p 11 miljarder kronor som startkapitalet genererar fram till dess fonden r fylld. Om ovanstende delar lggs samman s kommer statens del av finansieringen att uppg till drygt 75 miljarder nr Stabilitetsfonden enligt Riksgldens berkningar nr mlet p 2,5 procent av BNP r 2025. Detta r inte en kostnad i normal bemrkelse utan utgr en utebliven intkt jmfrt med ett tnkt alternativ dr staten inte bidragit med startkapital eller utnyttjat Stabilitetsfonden fr att delta i Nordeas nyemission. I det andra alternativet hamnar Nordeas vrdetillvxt och utdelningar i statsbudgeten. Det enda statliga bidraget till Stabilitetsfonden blir d startkapitalet p 15 miljarder kronor samt rntan p drygt 11 miljarder kronor. Liksom i det frsta alternativet handlar det inte om en kostnad fr staten utan om en utebliven avgift frn kreditinstituten. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att underska om startkapitalet kan terfras och om Stabilitetsfonden kan debiteras fr vrdet av teckningsrtterna i efterskott.27 ven mlet fr Stabilitetsfondens storlek kan komma att ndras. Frutsttningarna fr ovanstende berkningar kan sledes komma att frndras. Sammanfattningsvis s utnyttjades kapitaltillskottprogrammet en gng och d fr att staten utifrn sin garandel skulle delta p allmnna marknadsvillkor i Nordeas nyemission. Eftersom deltagandet likavl kunde finansierats p vanligt stt ver statsbudgeten kan inte kapitaltillskottsprogrammet sgas ha bidragit till kreditfrsrjningen i Nordeafallet. ven om inte programmet anvndes av ngra andra banker kan det inte uteslutas att dessa banker nr de infrskaffade kapital p marknaden indirekt gynnades av kapitaltillskottprogrammet. Frekomsten av ett skerhetsnt kan ha pverkat investerarnas vilja att delta i dessa bankers emissioner. Det finns olika synstt p vad utnyttjandet av Stabilitetsfonden i detta sammanhang fr fr finansiella konsekvenser. Som nmnts har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att vervga om inte statens bidrag till och anvndande av Stabilitetsfonden kan

27

Riksrevisionen (2011b) sid 48.

630

SOU 2013:6

Bilaga 4

revideras. Frgestllningen om vad de finansiella konsekvenserna fr staten blir r drmed inte slutgiltigt avgjord. Exportkreditnmnden (EKN) EKN r en statlig myndighet med uppdrag att frmja svensk export och svenska fretags internationalisering. Verksamhetens grundlggande uppgift r att frskra exportfretag och banker mot risken fr att inte f betalt i exportaffrer. Det handlar om svl politiska som rena kommersiella risker. Fretagen kan drigenom, mot en premie, skra sina exportintkter vilket frmjar svensk export. EKN skall ge den svenska exportindustrin ett std p samma villkor som fretag i andra lnder fr via sina lnders organisationer med liknande syften som EKN har. EKN r engagerade i cirka 150 lnder, traditionellt r huvuddelen av garantierna relaterade till lnder som Sverige har en mer begrnsad handel med och dr riskerna r strre n genomsnittet. Regeringens ml r att verksamheten p lng sikt ska uppn ett balanserat resultat. Under finanskrisens akuta fas fungerade de normala systemen fr handelskrediter extremt dligt. Fretag krvdes p frskottsbetalning vilket stllde stora krav p likviditet. Oskerheten om olika fretags betalningsfrmga eller till och med verlevnadsfrmga steg kraftigt under hsten 2008. De svra marknadsfrhllandena medfrde en markant kad efterfrgan p EKN:s tjnster. Svrigheterna fr fretag att finansiera exportaffrer, f tillgng till rrelsekrediter och frskra risker gllde inte bara vissa lnder eller regioner utan ven p vanligtvis vlfungerande marknader. Fr att ge EKN mjlighet att mta den kade efterfrgan och frmja kreditfrsrjningen beslt regering och riksdag att hja myndighetens garantiramar. Garantiramen utkade frn 200 miljarder kronor till 350 miljarder kronor per den 1 januari 2009. I ett senare skede utkades ramen ytterligare till 500 miljarder kronor frn och med 2010. Vidare anmodade regeringen EKN att satsa mer p sm och medelstora fretag. EKN fick under finanskrisen tillflligt tillstnd frn EU-kommissionen att garantera exportaffrer med risktider under tv r till utvecklade OECD-lnder. Det tillflliga tillstndet upphrde vid utgngen av 2010.

631

Bilaga 4

SOU 2013:6

Som framgr av tabellen nedan kade EKN:s offertvolymer mycket kraftigt under finanskrisen. Garantier till lngivare sexdubblades 2009 jmfrt med tv r innan. Utvecklingen terspeglar den betydande oskerhet som rdde betrffande kreditvrdigheten hos mnga fretag, inte minst vad gllde banksystemet. Under r 2009 offererade EKN garantier fr affrer i OECD-lnder p 60 miljarder kronor, jmfrt med 11 miljarder kronor r 2008. Offerter avseende rrelsekrediter fr stora fretag, en ny kategori som introducerades i januari 2009, uppgick till 77 miljarder kronor r 2009. Under 2010 halverades volymen offerter, rknat i miljarder kronor, i takt med att marknadsfrhllandena normaliserades. Under frsta halvret 2011 minskade volymen offerter ytterligare och lg endast en aning ver nivn frn fre krisen.

2011:1 Totalt Garanti till lngivare Rrelsekreditgaranti fr stora fretag 27 9 0

2010 130 60 30

2009 262 138 77

2008 69 40 2

2007 46 24 0

Klla: EKN:s rs- och delrsredovisningar.

Volymen utfrdade garantier steg ocks mycket kraftigt, men har en lite annorlunda tidsprofil. Slunda kade dessa markant inte bara 2009 utan ven 2010. Under frsta halvret 2011 sjnk dock garantier betydligt ven om nivn fortfarande versteg helret 2007. Den absolut strsta delen av uppgngen hnger samman med den nya inriktningen att, tillflligt, ge rrelsekreditgarantier till stora fretag.28 Av den totala uppgngen i garantier p 81 miljarder kronor mellan 2008 och 2010 svarade rrelsekreditgarantin fr stora fretag fr tre fjrdedelar. Efterfrgan p dessa garantier steg kraftig i ljuset av den oskerhet om marknadsfrhllanden som rdde under krisens mer akuta skede. Genom att EKN garanterade upp till hlften av krediterna kunde exportfldena upprtthllas.

28

Med en rrelsekreditgaranti delar banken risken med EKN, nr banken lmnar rrelsekrediter i form av ln, checkkredit eller vertrasseringsrtt. EKN garanterar 50 procent av det beviljade beloppet. EKN:s styrelse tog sedermera bort mjligheten att ge garantier till rrelsekapitalln till strre fretag.

632

SOU 2013:6

Bilaga 4

2011:1 Totalt Garanti till lngivare Rrelsekreditgaranti fr stora fretag 28 17 0

2010 114 26 62

2009 80 31 32

2008 33 11 2

2007 24 11 0

Klla: EKN:s rs- och delsrsredovisningar.

Den totala utnyttjade garantiramen steg frn 151 miljarder kronor i slutat av 2008 till 264 miljarder kronor ett r senare och till 305 miljarder kronor vid utgngen av 2010. Om inte riksdag och regering valt att hja garantiramen i slutet av 2008 s hade EKN bara kunnat expandera sin verksamhet marginellt. Nu frdubblades svl deras garantitaganden29 som deras garantier mellan 2008 och 2010. Om regeringen njt sig med att hja garantiramen till de 200 miljarder kronor som riksdagen sedan tidigare beslutat om s skulle de utestende garantierna ha stigit till maximalt 130 miljarder kronor (tidigare r har de utestende garantierna uppgtt till cirka tv tredjedelar av de utestende garantitagandena). Sledes skulle garantier fr minst 70 miljarder kronor inte kunnat stllas ut av EKN om inte riksdag och regering hjt garantiramen.

2011:1 Garantiram Utestende garantitaganden Utestende garantier

1

2010 500 305 201

2009 350 264 147

2008 175 151 105

2007 175 129 91

500 280 193

Garantier och 50 procent av offertvolymen.

Klla: EKN:s rsredovisningar.

Klart r att det fanns en stor efterfrgan p EKN:s tjnster under krisen. Men till en del handlade deras uppgng i volym sannolikt p att deras utbud mjliggjorde fr bankerna att minska sitt utbud utan att deras kunder fick problem. Huruvida en ofrndrad garantiram skulle ha inneburit att de underliggande exportaffrerna
29

Nr EKN rknar av sitt engagemang mot den beslutade garantiramen inkluderas ven hlften av de obundna offerterna.

633

Bilaga 4

SOU 2013:6

inte kunnat genomfras eller om risken som EKN:s garantier eliminerade fr fretagen istllet hade burits av en bank eller det sljande fretaget sjlvt r svrt att ha ngon klar uppfattning om. Regeringens uppmaning att EKN skulle satsa p sm och medelstora fretag resulterade, i kombination med en stramare kreditprvning i banksystemet, i att offertvolymen steg till 4,1 miljarder kronor r 2009 frn 2,6 miljarder kronor ret innan, en kning med 57 procent. Garantivolymen fr sm och medelstora fretag kade frn drygt tv miljarder kronor 2008 till tre miljarder kronor r 2010. Med tanke p att den totala garantivolymen mer n tredubblades under samma period r uppgngen fr sm och medelstora fretag inte lika respektingivande. En utestende frga r hur stor del av uppgngen i volymer som r hnfrlig till att banker uppmanat fretag att anvnda sig av EKN i syfte att dels minska sitt risktagande, dels minska sina riskvgda tillgngar fr att drigenom ka sin kapitaltckningsgrad. Det r mjligt att bankerna skulle ha accepterat en del av de krediter som EKN garanterade men att de fredrog att minska sitt risktagande nr staten via EKN valde att ka sin risk. Det kan konstateras att cirka hlften av EKN:s offerter har inneburit en garanti fr lngivaren. Det r dock samma andel som innan krisen. Av de utfrdade garantierna var andelen som gllde lngivare lgre, cirka 40 procent under 2009 och drygt 20 procent ret drp. Den statistiken tyder inte p att EKN kade sin garantigivning till lngivarna. Riksglden drar slutsatsen att EKN:s kade mjligheter att ge garantier i stor skala i praktiken inneburit ett std till bankerna. Utvidgningen av EKN:s garantiverksamhet under kriser har drmed, menar Riksglden, medfrt effekter som liknar garanti- och kapitaltillskottsprogrammet.30 Den sammanlagda bild som framtrder r att statens tgrder vad avser EKN bidrog till att upprtthlla kreditfrsrjningen fr exportbolagen i ett lge nr privata lsningar sviktade. EKN:s volymexpansion var mycket kraftig och handlade till stor del om nya omrden som export till OECD-lnder och rrelsekreditgarantier till stora fretag. Till en, oknd, del handlar uppgngen om att staten tog ver risker som den privata marknaden ville avst ifrn. Den andra delen bestr av att staten trdde in vid ett marknadsmisslyckande och tillhandahll krediter och garantier dr
30

Riksglden (2010).

634

SOU 2013:6

Bilaga 4

alternativ leverantr av tjnsten sannolikt saknades eller stllde vad fretagen uppfattade som orimliga eller tminstone alltfr ogynnsamma villkor. Statens intkter och kostnader fr tgrden att hja garantiramen beror i mngt och mycket p hur EKN vrderar riskerna och drmed prisstter sina tjnster. EKN:s verksamhet skall bra sina egna kostnader p lng sikt och organisationen erhller inget bidrag frn staten. Det innebr att om verksamheten skts vl s skall premierna tcka alla kostnader. En hjning av garantiramen skapar sledes inga direkta kostnader fr staten. Dremot kar statens risk i takt med att garantitagandet stiger. Enskilda r kan EKN:s resultat lida av en ansamling av frluster frn garantierna vilket intrffade 2010 nr resultatet slutade p -5 miljoner kronor. ver tiden skall resultatet emellertid vara positivt. Fr perioden 2005 2010 uppgick resultatet i genomsnitt till drygt en miljard kronor per r. EKN hade ett myndighetskapital p 11 miljarder kronor samt reserver p 15 miljarder kronor vid utgngen av 2010. Resultatet har varit svagare under finanskrisen, inte minst under 2010. P lng sikt r det emellertid rimligt att anta att staten inte ens indirekt drabbas av ngra kostnader av de tgrder som sattes in betrffande EKN under finanskrisen. Statens tgrder syftade indirekt till att EKN skulle ka sina marknadsandelar nr de privata marknadsaktrerna befarades minska sina engagemang. S blev ocks fallet. En utestende frga r d hur EKN:s frutsttningar skall utformas p sikt. Det r inte sjlvklart att de vidgade ramarna skall behllas. Tvrtom synes det rimligt att staten p nytt vervger vilken roll EKN skall spela och utformar ett regelverk som terspeglar statens lngsiktiga ambition med verksamheten. En mjlighet att ha stramare regler (om s nskas) men samtidigt behlla en strre flexibilitet fr EKN att expandera om marknadsfrhllandena ter frsmras, vore att den av riksdagen beslutade garantiramen r vl tilltagen men att regeringen under normala frhllanden stter en stramare ram. Regeringen kan d snabbt ka ramen om ny finansiell oro medfr att EKN roll behver utkas. Sammanfattningsvis kade EKN sina volymer kraftigt under finanskrisen. Om staten inte utkat garantiramen hade en sdan expansion inte varit mjlig. Det fr dock betecknas som oklart i vilken mn kningen representerar en nettokning eller om bankerna i viss utstrckning minskade sina volymer p grund av att EKN kade sina. Staten har kat sina tagande via EKN:s kning

635

Bilaga 4

SOU 2013:6

av sina garantitaganden. Det r dock rimligt att frvnta att kningen av EKN:s garantiram p lng sikt innebr en positiv nettointkt fr staten. Det finns anledning fr staten att mot bakgrund av mer normala marknadsfrhllanden gra en ny bedmning angende storleken p EKN:s garantiram. Svensk Exportkredit (SEK) SEK r ett kreditmarknadsbolag som gs av staten. Fretagets verksamhet gr ut p att tillhandahlla medel- och lngfristiga krediter fr svenska exportaffrer och fr investeringar. SEK ska frmja utvecklingen av svenskt nringsliv och svensk exportindustri samt i vrigt engagera sig i svensk och internationell finansieringsverksamhet p kommersiella grunder. Fretaget erbjuder en ganska bred paljett av finansieringslsningar: exportkrediter, CIRRkrediter31, handelskrediter, lnefinansiering, kapitalmarknadsfinansiering, utlning i lokal valuta, kundfinansiering samt finansiell rdgivning. Som noterades ovan vxte det fram en oro fr att bankerna skulle strama t sin kreditgivning fr att strka sin egen kapitaltckning. Flera fretag rapporterade om problem att finansiera sig, tminstone till vad de sjlva betecknade som rimliga villkor. Mnga investerare skydde fretagsobligationsmarknaden vilket resulterade i kraftiga uppgngar i spreaden mot statsobligationer. Flera av de stora globala, internationellt verksamma, bankerna drog ocks ned kraftigt p sin exponering mot mindre marknader, dribland Sverige. Vidare kom det rapporter om att utbudet av handelskrediter minskade kraftigt under hsten 2008. Kundfrfrgningarna till SEK kade drfr kraftigt, inte minst frn exportfretag. SEK hamnade i ett lge dr det fanns risk fr att de inte skulle kunna tillmtesg fretagens efterfrgan p krediter p grund av brist p kapital. Fr att undvika negativa effekter p kreditfrsrjningen beslt riksdagen hsten 2008 att tillskjuta 3 miljarder kronor i kapital till SEK samt att verfra 2,4 miljarder kronor genom att verflytta statens aktier i Venantius till bolaget. Drutver beslt riksdagen
31

CIRR str fr Commercial Interest Reference Rate och grundar sig p en verenskommelse inom OECD. CIRR-krediter kan stllas ut fr export av tjnster och kapitalvaror. De kan lmnas om konkurrerande utlndskt fretag p grund av utlndskt statsstd kan erbjuda frmnliga kreditvillkor och att stdet behvs fr att frsljning ska komma till stnd.

636

SOU 2013:6

Bilaga 4

att ge regeringen mjlighet att ge SEK en lneram p 100 miljarder kronor samt att bevilja bolaget en kreditgaranti p 450 miljarder kronor, senare snkt till 250 miljarder kronor vad avser r 2010. Regeringen utnyttjade dock inte mjligheten att bevilja en garantiram utan enbart lneramen p 100 miljarder kronor. tgrderna innebar att SEK med omedelbar verkan kunde erbjuda finansiering till svenska exportfretag och dessutom p lnga lptider. Under 2009 kade SEKs nyutlning kraftigt, med cirka 90 procent. Den kraftiga uppgngen kunde ske utan att SEK behvde utnyttja lneramen eller mjligheten att kpa statsgarantier. Lneramen gjorde det emellertid enligt SEK mjligt att stlla ut stora volymer av ovillkorade lften om finansiering inom ramen fr statsstdd exportkreditgivning, CIRR.32 r 2010, nr handelsfinansieringen ter fungerade fll efterfrgan p SEK:s tjnster och nyutlningen mer n halverades och blev lgre n under ren fre krisen brt ut. Utvecklingen stabiliserades under frsta halvret 2011 och med undantag av rrelseresultatet som steg s var nyckeltalen i linje med 2010.

Nyutlning Kreditstock Rrelseresultat Rntenetto

1.

2011:1 26 181 957 879

2010 49 180 1375 1899

2009 121 186 2369 1994

2008 64 159 185 1543

2007 53 109 497 833

2006 57 91 383 793

Exklusive avyttring av aktier i Swedbank.

Klla: Svensk Exportkredit, rsredovisningar.

Den kraftiga uppgngen i utlningen till exportbolagen 2009, frn knappt 40 miljarder kronor 2008 till drygt 100 miljarder kronor, bidrog till fretagens mjligheter att exportera i ett lge nr privata finansieringslsningar sviktade. Till en del kan utvecklingen bero p att bankerna sjlvmant valde att minska risken i vetskap om att staten via SEK tog ver risk och att bankerna drmed inte frsatte sina kunder i en besvrlig situation genom att inte erbjuda dem krediter. Om inte SEK erbjudit krediter kanske bankerna varit mer tillmtesgende i att erbjuda finansiering. Utvecklingen 2010, med en dramatisk nedgng i nyutlningen, tyder nd p att SEK spelade en vsentlig roll i samband med kri32

SEKs rsredovisning 2009.

637

Bilaga 4

SOU 2013:6

sen men att deras lngsiktiga roll r mer begrnsad och inte har pverkats av deras utkade mandat. Det r klassiskt att den privata sektorn blir mer ovilliga att ta risk i dliga tider n statliga aktrer men ocks att frhllandet r det omvnda i goda tider. Staten har inga direkta kostnader av sina insatser i SEK. Fretaget r sjlvfinansierat och den kraftiga uppgngen i utlningen resulterade i kat rntenetto och en klar frbttring av rrelseresultatet. Vinstuppgngen kommer staten till godo som gare genom att SEK delar ut en del av vinsten. r 2009 var utdelningen 518 miljoner kronor och 2010 blev den 301 miljoner kronor33 vilket var de frsta utdelningarna sedan staten blev ensam gare till SEK r 2002. De indirekta kostnaderna bestr dels av tillskottet av eget kapital p 3 miljarder kronor (de 2,4 miljarder kronor som verfrdes frn Venantius pverkar inte statens kapitalinsats) samt den risk som en strre verksamhet innebr. Om statens lngsiktiga upplningskostnad antas vara 4,5 procent34 s leder kapitaltillskottet till en kostnad p cirka 135 miljoner kronor per r. Under den relevanta perioden har rntan varit betydligt lgre n det lngsiktiga genomsnittet och statslnerntan har uppgtt till omkring 3 procent. Med den rntesatsen blir statens implicita kostnad istllet cirka 90 miljoner kronor.35 Som noterades ovan gav kningen av eget kapital en god utdelning fr staten vad avser ren 20092010. Genom att nyutlningen nu tergtt till de niver som gllde fre krisen s uppstr frgan om SEK r verkapitaliserat. Kreditstocken r betydligt strre nu n r 2007 men om nyutlningen ligger kvar p nuvarande niver kommer stocken att minska efter hand. Det r rimligt att regeringen nyo vervger huruvida SEK:s eget kapital r adekvat givet deras framtida roll. Sammanfattningsvis utkades SEK nyutlning kraftigt under krisen inledning med fll tillbaka kraftigt redan 2010. SEK fyllde ett stort behov nr den privata sektorn drog ned p utbudet, inte minst vad gller handelskrediterna. Statens kostnader fr kningen av SEK:s egna kapital berknas till 90 miljoner kronor per r under finanskrisen. Uppgngen i nyutlning medfrde emellertid en stark resultatfrbttring fr SEK och nettot fr staten var klart positivt.
33

r 2010 erhll staten drutver en extrautdelning p 1 890 miljoner kronor efter skatt motsvarande vinsten frn frsljningen av SEK:s Swedbankaktier. 34 Genomsnittlig statslnernta under de tio ren fre finanskrisen. 35 En annan, fristende, frga r att staten hade kunnat lna upp billigare via Riksglden n vad SEK gjorde. Det r emellertid en strukturell frgestllning som inte har berring med statens insatser under finanskrisen.

638

SOU 2013:6

Bilaga 4

Almi Fretagspartner AB (Almi) Almi r ett av staten helgt regionalt utvecklingsbolag. Fretagets vergripande uppgift r att frmja utvecklingen av konkurrenskraftiga sm och medelstora fretag samt att stimulera nyfretagandet i syfte att skapa tillvxt och frnyelse i svenskt nringsliv. Lget p kreditmarknaden hsten 2008 medfrde att Almi mtte en kraftigt kad efterfrgan p ln. Fr att ge Almi mjlighet att svara upp mot uppgngen i efterfrgan beslt riksdagen i slutet av 2008 att tillskjuta 2 miljarder kronor. Tillskottet innebar en frstrkning av Almis lnefond. Samtidig beslt regeringen att Almi skulle kunna bevilja finansiering nda upp till 100 procent av det totala lnebeloppet. Tidigare gick grnsen vid 50 procent. Vidare utkades ramen fr det s kallade Mikrolnet frn 100 000 kronor till 250 000 kronor. Det kan konstateras att Almi kade sin utlning kraftigt under 2009. Nyutlningen kade med 88 procent och lnestocken med 42 procent. Under 2010 avtog efterfrgan och nyutlningen sjnk tillbaka till strax ver 2008 rs niv. Almi spelade uppenbarligen en viktig roll fr sm fretag som komplementr lngivare nr bankerna blev mer frsiktiga under 2009. Det r ett klassiskt beteende hos banker att frmst minska kreditgivningen till sm fretag. Uppgngen i lnestocken p 1,5 miljard kronor mste sttas i sin rtta proportion. Den motsvarar mindre n en tiondels procent av de icke-finansiella fretagens ln hos de monetra finansiella instituten. Det kan ocks jmfras med nedgngen i utlningen frn de monetra finansiella instituten till de icke-finansiella fretagen p 89 miljarder kronor under 2009.

Nyutlning 2007 2008 2009 2010 2011:1 1422 1716 3231 2112 1111

Lnestock 3259 3624 5151 5467 5423

Nettoomsttning 796 828 868 869 483

Rrelseresultat 114 9 -59 -79 -14

Klla: Almi, rsredovisningar.

Almi finansieras till knappt 40 procent av anslag frn den offentliga sektorn, frdelat ungefr lika p staten respektive p kommuner

639

Bilaga 4

SOU 2013:6

och landsting. Den offentliga sektorns andel av Almis intkter har inte frndrats nmnvrt under de senaste ren. I nominella termer har den offentliga sektorns anslag till Almi pendlat mellan 316331 miljoner kronor under ren 20072010. Stillvida har kostnaden fr staten inte kat frutom genom att kapitaltillskottet p tv miljarder kronor inte genererat ngon avkastning i finansiella termer. Den utkade utlningen har dock medfrt kade kreditfrluster utan motsvarande uppgng i rnteintkter vilket inneburit att Almi redovisat ett negativt resultat under 20092010. ver tiden r det dock rimligt att frvnta sig att Almi finansierar den utkade utlningen, med de risker den innebr, genom sin rntesttning. De indirekta kostnaderna bestr dels av tillskottet av eget kapital p 2 miljarder kronor samt den risk som en strre verksamhet innebr. Om statens lngsiktiga upplningskostnad antas vara 4,5 procent s leder kapitaltillskottet till en kostnad p 90 miljoner kronor per r. Om vi istllet utgr frn statens faktiska lnekostnad under krisren p 3 procent blir kostnaden 60 miljoner kronor. Ngon pekunir avkastning p denna investering har staten inte ftt. Tvrtom har Almi redovisat rda siffror sedan krisen inleddes och Almi kade sin utlning. SBAB SBAB r ett statligt bolag som r verksamt fretrdesvis inom bolnemarknaden. Ursprungligen var fretaget nischat mot kommersiella fastigheter men 1998 beslutade staten att SBAB skulle bredda sin verksamhet och inrikta sig mer p hushllen. Mot bakgrund av att den rdande finanskrisen ptagligt hade frsmrats kreditmarknadens funktionsstt ville regeringen bredda SBABs verksamhet ytterligare. Frslaget var att SBAB ocks skulle f bedriva bankrrelse och annan finansiell verksamhet och sdan verksamhet som har ett naturligt samband drmed. Riksdagen beviljade detta genom beslut i april 2009. Den 28 oktober samma r ndrades SBAB:s bolagsordning i syfte att bredda verksamheten. Finansinspektionen beviljade emellertid bolaget tillstnd att driva bankrrelse frst den 30 november 2010. Slunda fick regeringens tgrd att stimulera kreditfrsrjningen genom SBAB:s frsorg inget genomslag under den relevanta perioden. Det hindrar inte att SBAB:s bredare mandat kan ha betydelse i framtiden.

640

SOU 2013:6

Bilaga 4

Samlade effekter p kreditfrsrjningen

Fretagsutlningen hlls uppe Regering, riksdag och Riksbanken genomfrde en rad tgrder fr att frmja kreditfrsrjningen. Det fanns en betydande oro fr att bankerna skulle kunna bli verdrivet frsiktiga i sin utlning dels p grund av den extrema oskerhet som rdde betrffande de ekonomiska utsikterna och drmed lntagarnas betalningsfrmga, dels fr att skra sin egen kapitalsituation. Det var framfr allt sm och medelstora fretag som uttryckte sin oro fr stramare kreditprvning och tuffare villkor.36 I en underskning genomfrd i februari 2009 angav 28 procent av smfretagarna att det blivit svrare eller till och med omjligt att f nya krediter. Samtidigt uppgav fyra procent att de ftt hela eller delar av sina krediter uppsagda. Vidare upplevde 36 procent av smfretagen i underskningen att bankerna favoriserade stora fretag p bekostnad av sm fretag under finanskrisen. Banker har traditionellt smre information om mindre fretags finansiella lge. Annorlunda uttryckt har smfretagen ett strre informationsvertag mot banken n stora fretag som har kvartalsredovisning och som handlas p brser med de redovisningskrav som det medfr. Det r drfr ett klassiskt beteende i lgkonjunktur fr banker att vara mer avvaktande mot mindre fretag, speciellt om de inte har en lngvarig relation med dem. Det r vidare vanligt att banker vill minska sin exponering, och/eller hja sina marginaler, mot sektorer de uppfattar som speciellt riskfyllda mot bakgrund av en frndring i bilden av den ekonomiska utvecklingen. Fastighetssektorn uppfattades som speciellt riskfylld i ljuset av utvecklingen 2008 och bankerna visade tydligt med sin prissttning att de ville ha betydligt hgre marginaler om de skulle fortstta vara kreditgivare. Vid en ekonomisk nedgng blir krediter sledes bde mer svrtillgngliga och dyrare. Det som tillkom under den finansiella krisen var att bankerna fick refinansieringsproblem och att detta riskerade att hmma kreditfrsrjningen utver vad de smre ekonomiska utsikterna motiverade.

36

Fretagarna (2009).

641

Bilaga 4

SOU 2013:6

Kreditvolymerna pverkas naturligtvis inte bara av kreditinstitutens agerande. Efterfrgan p krediter avtar ocks nr fretag drar ned p aktiviteten och p sina investeringsplaner. Det gr inte att srskilja huruvida det r efterfrgeeffekten eller utbudsfaktorerna som har strst inverkan p kreditutvecklingen, bara att de samvarierar. Almi genomfr kvartalsvisa underskningar om hur bankkontorschefer ser p utlningen. En av frgorna handlar om hur bankkontorets lnevillkor frndrats. Som framgr av figur 1 brjade lnevillkoren att frsmras redan i inledningen av 2008. Den strsta frsmringen intrffade inte verraskande under fjrde kvartalet 2008. Notera att frgan r stlld i jmfrelse med frgende kvartal vilket innebr att frsmringarna lggs p varandra. Till exempel uppgav 30 procent av de svaranden att lnevillkoren frsmrades under frsta kvartalet 2009 vilket var en klart lgre andel n de 42 procent som noterades sista kvartalet 2008. Men det var ju en fortsatt frsmring av lnevillkoren. En snabb titt p diagrammet kan underskatta den kontinuerliga frsmringen som skedde under frmst 20082009.

Klla: Almi lneindikator 2010:2.

642

SOU 2013:6

Bilaga 4

Almi frgar vidare bankkontorscheferna hur utlningen till fretag utvecklats under det pgende kvartalet. Det visar sig att andelen bankkontorschefer som sg en minskad utlning kade frn att ha legat kring 5 procent under flera r till som hgst 38 procent under finanskrisens vrsta skede. Under flera kvartal sg var fjrde eller fler av bankkontorscheferna att utlningen till fretag minskade. Det var dock bara under tv kvartal som fler bankkontorschefer sg minskad utlning till fretag n andelen som sg kad utlning till samma grupp. Under andra delen av 2009 r det relativt f bankkontorschefer som ser en minskad utlning, en indikation p att marknadsfrhllandena hade brjat normaliseras.

Klla: Almi lneindikator 2010:2.

SCB:s finansmarknadsstatistik visar att utlningen till ickefinansiella fretag frn samtliga monetra finansiella institut (MFI) brjade minska i inledningen av 2009 efter att ha kat med 1015 procent per r i flera r.37 Nedgngen pgick under cirka ett r och rknat p kvartalsdata s sjnk utlningen med ca 5 procent frn toppen. I brjan av 2010 vnde utvecklingen och utlningen br37

Cirka 18 procent av utlningen till icke-finansiella fretag bestr av utlning till bostadsrttfreningar. Sedan september 2010 redovisas denna delpost separat. Det framgr att av uppgngen i utlning till icke-finansiella fretag sedan september 2010 svarar bostadsrttfreningar fr knappt 15 procent.

643

Bilaga 4

SOU 2013:6

jade stiga lngsamt igen. Under 2011 har utlningen stigit mer ptagligt och under tredje kvartalet nddes toppnivn frn februari 2009. Som jmfrelse kan nmnas att den betydligt mildare konjunkturnedgngen i brjan av seklet medfrde att utlningsvolymerna till icke-finansiella fretag minskade med cirka 4 procent, dvs. i samma hrad som under den senaste krisen. Frloppet var lngsammare och mer utdragen fr tio r sedan och nedgngen pgick i tv r i stllet fr ett r. Det tog drtill ngot lngre tid, 13 kvartal, innan hela nedgngen i utlnande volymer var terhmtad vilket kan jmfras med 10 kvartal under den senaste krisen. Mot bakgrund av att nedgngen i ekonomin var betydligt kraftigare under den senaste finanskrisen n vid sekelskiftet fr nedgngen i utlningen till icke-finansiella fretag bedmas som relativt begrnsad.

2000000 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0

Bank

MFI

Klla: SCB. MFI str fr Monetra finansiella institut.

Utlning frn banker r en delmngd av den totala utlningen frn MFI. Bankutlningen till icke-finansiella fretag minskade betydligt mer n totalen som framgr av diagram 10. Frn toppnivn sista kvartalet 2008 sjnk utlningsvolymen med nrmare 17 procent till andra kvartalet 2010 d volymerna brja stiga igen. Det var en betydligt mer markerad nedgng jmfrt med 20022005 d nedgngen stannade p drygt 5 procent. Frklaringen till den skilda

644

SOU 2013:6

Bilaga 4

utvecklingen mellan den totala volymen och bankvolymen ligger i att bostadsinstituten kade sin upplning med 22 procent frn tredje kvartalet 2008 till frsta kvartalet 2010. Utvecklingen hnger sannolikt samman med bankernas hllning om att de i ljuset av nedgngen i ekonomisk aktivitet var verexponerade mot fastighetssektorn. Den bedmningen delades uppenbarligen inte av boinstituten som kade sin exponering mot sektorn. Studerar vi lptidsstrukturen p bankernas utlning till de ickefinansiella fretagen s framtrder ett tydligt mnster. Ju lngre lptid desto mer markerad och utdragen var nedgngen. Volymen p ln som var 5 r eller lngre mer n halverades och brjade ka frst i brjan av 2011. Fr ln med en lptid p 15 r sjnk volymen med 28 procent och vndningen kom ngot tidigare p hsten 2010. De kortaste lnen, med en lptid som var ett r eller mindre, utgr bulken av utlningen till icke-finansiella fretag. De minskade med 13 procent under 2009 men vnde sedan upp igen. Den svenska utvecklingen vad avser utlningen till icke-finansiella fretag pminner starkt om den i andra europeiska lnder. Nedgngen i kningstakten startade ungefr samtidigt och s ven vndningen. Euroomrdet utvecklas ngot starkare medan Storbritannien sticker ut genom att utlningen nnu inte hmtat sig. Utvecklingen i de nordiska lnderna r snarlik. Vid rsskiftet 2009/ 2010 r nedgngen i rstakt som strst, omkring 5 procent, i svl Danmark, Norge som i Sverige. I Finland snuddar rstakten vid nollstrecket under samma period. Uppgngen i rstakt fljer sedan samma spr under 2010. Den strsta skillnaden uppstr frst 2011 nr utlningen i Danmark sjunker medan den kar i de vriga nordiska lnderna.

645

Bilaga 4

SOU 2013:6

Klla: Reuters EcoWin.

Fretagen finansierar sig ven direkt p vrdepappersmarknaden. Fretagens utestende ln bestod i slutet av 2008 av 51 procent bankln, 11 procent frn vrdepappersmarknaden och 39 procent vriga ln. Den senare delen bestr frmst av ln frn moderbolag till dotterbolag.38 Som framgr av diagrammet nedan s steg den utestende obligationsvolymen i slutet av 2008, sannolikt fr att fretagen vill skra en mer lngsiktig finansiering mot bakgrund av oron p de finansiella marknaderna. Samtidigt minskade den utestende volymen av certifikat. Den sammantagna volymen var relativt ofrndrad de pfljande kvartalen efter Lehmans konkurs. Frst mot slutet av 2009 minskar de utomstende volymerna nr upplningen via certifikat avtar.

38

Riksbanken (2009) Ekonomiska kommentarer nummer 8.

646

SOU 2013:6

Bilaga 4

200000 150000 100000 50000 Certifikat 0 Obligationer

Klla: SCB.

Sammantaget framtrder en bild av en, i jmfrelse med den frra betydligt mildare konjunkturnedgngen, begrnsad nedgng i utlningsvolymerna till de icke-finansiella fretagen trots all den oro fr en sdan utveckling som fanns vid den tidpunkten. Till en del kan detta hnfras till statens insatser fr att stimulera kreditfrsrjningen. Svl Svensk Exportkredit, Exportkreditnmnden som Almi expanderade sin utlning markant som en konsekvens av att staten p olika stt gav dem mjligheter att utka sin verksamhet. Garantiprogrammet skerstllde Swedbanks finansiering och utgjorde ett skerhetsnt fr vriga banker. Kapitaltillskottsprogrammet pverkade inte direkt kapitaltillgngen fr ngon bank men kan mjligtvis haft en mindre indirekt effekt p bankernas tillgng till kapital genom sin existens. Riksbanken och Riksglden genomfrde ett flertal tgrder som frbttrade likviditeten och skerstllde marknadens funktionsstt. Samtidigt kan det konstateras att den svenska utvecklingen vad gller utlning till icke-finansiella fretag starkt pminner om den i vra grannlnder vilket skulle kunna tolkas som att de svenska insatserna resulterade i liknande effekter som de insatser som gjordes i vra grannlnder. En allmn slutsats r att vid stora landsverskridande problem r det svrt fr enskilda lnder att vnda utvecklingen. Det krvs samordnade eller tminstone i tiden sammanfallande insatser vilket leder till en likartad utveckling.

647

Bilaga 4

SOU 2013:6

Hushllen hade god tillgng till krediter Den totala utlningsvolymen till de svenska hushllen kade varje enskild mnad under hela perioden under den finansiella krisen och den efterfljande ekonomiska nedgngen. kningstakten minskade ngot, frn cirka 11 procent under frsta halvret 2008 till som lgst cirka 8 procent sommaren 2009. Under senare delen av 2009 steg kningstakten ngot igen. P senare tid har kningstakten ter minskat och uppgick till cirka 6 procent under sommaren 2011.

3 000 000 Banker 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 Bolneinstitut Totalt

500 000 0

Klla: SCB: Brottet i oktober 2007 beror p att SEB flyttade in sitt bolneinstitut i banken.

En starkt bidragande faktor till att hushllen fortsatte att belna sig var att fastighetsmarknaden var relativt robust trots den kraftiga nedgngen i BNP. ver 80 procent av hushllens ln kan relateras till fastigheter. I mnga andra lnder blev krisen en katalysator fr en prisnedgng p fastighetsmarknaden. S inte i Sverige dr fastighetspriserna lg still under strre delen av 2008 fr att sjunka ngot under krisens mest akuta skede. Redan vren 2009 steg emellertid fastighetspriserna ter. Den svenska utvecklingen pminner om den i Norge men avviker kraftigt frn den i mnga andra lnder som ocks registrerat kraftiga uppgngar i huspriserna. I flera anglosaxiska lnder och Spanien har fastighetspriserna sjunkit markant vilket bidragit till att nedgngen i den ekonomiska aktiviteten varit djupare dr n i mnga andra lnder.

648

SOU 2013:6

Bilaga 4

Klla: Reuters EcoWin.

Riksbankens snabba rntesnkningar och det faktum att hushllen i allt strre utstrckning lnar till rrlig rnta medfrde att rntekostnaderna sjnk mycket kraftigt i Sverige vilket gav std till fastighetsmarknaden. Under 20072008 hjde Riksbanken reporntan lpande vilket naturligtvis pverkade hushllens rnteutgifter och bidrog till att fastighetspriserna stabiliserades. Nr krisen brt ut p allvar var boinstitutens rrliga rnta 5,8 procent. I takt med att Riksbanken snkte reporntan sjnk hushllens rntekostnader. Snabbast sjnk naturligtvis de rrliga rntorna. Frn toppen p 5,8 procent i oktober 2008 sjnk de till som lgst 1,5 procent i brjan av 2010. Det betyder att den rrliga rntan sjnk med 74 procent. Den extremt stimulativa penningpolitiken gav drigenom ett mycket kraftigt understd till fastighetsmarknaden under krisens mest kritiska frlopp. Drigenom upprtthlls ven hushllens efterfrgan p krediter.

649

Bilaga 4

SOU 2013:6

Klla: SCB, finansmarknadsstatistik.

ven om hushllen frmst lnar till sitt boende s kan det vara av intresse att ven studera utvecklingen av krediter fr andra ndaml. Konsumtionskrediter, som utgr cirka 6 procent av hushllens ln steg under hela krisen ven om kningstakten avtog ngot under 2008/2009. Det finns emellertid ingen dramatik i nedgngen, den pgick redan 2007, fortsatte under 2008 och under frsta delen av 2009. Huruvida den lgre kningstakten berodde p att utbudet ransonerades genom stramare kreditprvning eller genom att efterfrgan minskade gr inte att avgra. Det kan emellertid noteras att hushllens frsiktighetssparande kade markant under krisen. Deras sparkvot kade med hela 4,1 procentenhet frn 2007 till 2009. Det kan tas som intkt fr att hushllen efterfrgan p konsumtionskrediter dmpades ngot. Mot den samlade bakgrunden synes det som rimligt att dra slutsatsen att utbudet av konsumtionskrediter inte var en kritisk faktor fr hushllen under krisen. Gruppen vriga krediter till hushllen vxte med ungefr 45 procent svl fre som efter krisen. En mindre tillbakagng med en kningstakt p 2 procent noterades under sommaren 2009 men det var en kortvarig effekt och under 20102011 har kningstakten klart verstigit den som rdde fre krisen. Uppgngen i kningstakten sammanfaller med att hushllen minskade sitt sparande 2010

650

SOU 2013:6

Bilaga 4

och reflekterar sannolikt fretrdesvis en kning av efterfrgan snarare n att utbudet blivit mer tillgngligt.

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Dec | Jun 2007 Dec Jun Dec Jun | 2008 | 2009 Konsumtionskrediter Dec | Jun Dec Jun 2010 | 2011 Bostadskrediter Dec |

Klla: SCB, finansmarknadsstatistik.

Det r uppenbart att de svenska hushllen haft en relativt god tillgng till krediter under hela perioden. En jmfrelse med ngra andra lnder visar att nedgngen i kningstakt varit mindre i Sverige n i mnga andra lnder. Svl i USA som i euroomrdet minskade utlningen till hushllen. Till en del hnger utvecklingen samman med att fastighetspriserna sjunkit markant i USA och i en del lnder i Europa medan de stigit i Sverige. Penningpolitiken har drtill ftt ett strre genomslag i borntorna i Sverige n i mnga andra lnder, delvis p grund av att s stor andel av hushllen har rrlig rnta i Sverige.

651

Bilaga 4

SOU 2013:6

Klla: Reuters Ecowin.

En sammanvgd bedmning r att hushllens tillgng till krediter var relativt god under hela perioden. Visserligen avtog kningstakten ngot under senare delen av 2008 och under frsta halvret 2009 men kningstakten uppgick som lgst till cirka 8 procent vilket r relativt hgt i ett lngsiktigt perspektiv. En starkt bidragande orsak till att efterfrgan p ln varit hg r att penningpolitiken39 stttat fastighetsmarknaden och att de hga fastighetspriserna drmed medfrt att efterfrgan p krediter varit hg. D statens insatser fr att frmja kreditfrsrjningen fretrdesvis riktats mot fretagen har dessa sannolikt haft begrnsad inverkan p utbudet av krediter till hushllen. Dremot kan garantiprogrammet haft stor betydelse fr Swedbank och drigenom fr hushllens krediter.

39

Penningpolitiken styrdes naturligtvis av andra motiv n att sttta fastighetsmarknaden. Som nmndes inledningsvis behandlas emellertid inte penningpolitiken i denna rapport.

652

SOU 2013:6

Bilaga 4

Internationella insatser

Staten gjorde ett flertal insatser fr att bist andra lnder under krisen. Riksbanken upprttade swapavtal med centralbankerna i Island, Estland och Lettland. Dessa avtal inbringade en mindre nettointkt p 9 miljoner kronor under 20092010. Svenska staten har, i samarbete med internationella organ, bisttt andra lnder med ln nr de internationella kapitalmarknaderna varit stngda eller svrtillgngliga fr dem. Tillsammans med de vriga nordiska lnderna beslt Sverige att ge en kredit till Island p 1 775 miljoner euro. Den svenska andelen av lnet till Island uppgr till maximalt 495 miljoner euro. Fr nrvarande har Island utnyttjat halva det beloppet.40 Den rnta Island betalar r 3 mnaders euribor plus 275 punkter.41 Rntesttningen bygger p Islands avtal med IMF. Riksglden gr ingen egen upplning direkt fr islandslnet utan berknar vad upplningskostnaden skulle uppgtt till vid de tillfllen lnet skulle omsatts. ver tiden har den tnkta upplningskostnaden uppskattas ligga 12 procentenheter lgre n den rnta som Island betalar. Frn den 21 december 2009 till halvrsskiftet 2011 uppgr den berknade nettointkten till 52,2 miljoner kronor. Vid nuvarande lnesumma kan den rliga nettointkten uppskattas till cirka 40 miljoner kronor. Om Island vljer att utnyttja hela det tillgngliga beloppet blir den rliga nettointkten den dubbla. Island skall brja amortera lnet 2014 och r 2021 skall det enligt avtalet vara helt terbetalt. Det slutgiltiga utfallet beror p hur mycket Island lnar, om lnet lper nda till 2021 samt p hur de svenska upplningskostnaderna utvecklas i frhllande till euri-bor. Ett rkneexempel visar att om lnet bibehlls p nuvarande niv, amorteras i rak takt i enlighet med lnevillkoren och slutbetalas 2021 och att statens marginal frn andra kvartalet 2011 kvarstr s skulle statens totala nettointkt i nominella termer uppg till cirka 320 miljoner kronor. Alla berkningarna ovan bygger p att inga kreditfrluster uppstr fr islandslnet. Lettland har inte utnyttjat lnelftet frn Sverige p maximalt 720 miljoner euro. Lnelftet till Irland p 600 miljoner euro har inte heller utnyttjats av irlndska staten.
40

Lnet var ursprungligen tillgngligt fr utbetalning till slutet av 2010. Efter en frfrgan frn Island frlngdes perioden till utgngen av 2011. 41 Grundprincipen fr lnevillkoren r prissttningen skall terspegla lnegivarlndernas upplningskostnader inklusive administrativa kostnader och den ekonomiska risken.

653

Bilaga 4

SOU 2013:6

Finanskrisens effekter kade behovet av kreditgivning ven frn internationella institutioner. Den europeiska investeringsbanken (EIB) upplevde en kning av efterfrgan p ln. Bankens styrelse beslutade mot den bakgrunden i december 2008 att rekommendera en hjning av bankens grundkapital. EIB:s rd, vilket bestr av EUlndernas finansministrar, godknde kapitalhjningen och Sverige deltog med sin andel.42 Kapitalhjningen finansierades helt ur bankens tillgngliga reserver vilket medfrde att ngon direkt inbetalning frn Sverige inte krvdes. Dremot utkades Sveriges garantitagande i frhllande till EIB med 1 908 389 501 euro. Med nuvarande vxelkurs motsvarar det cirka 17,5 miljarder kronor. Ngra ansprk p garantierna har inte inkommit. Hsten 2010 tog riksdagen beslut om kapitalhjningar i Internationella teruppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD), Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) och Nordiska investeringsbanken (NIB). Behovet av ytterligare kapital i nmnda institutioner har visst samband med att finanskrisen innebar kad efterfrgan p ln. Besluten togs emellertid tv r efter finanskrisen och bedms drfr falla i en annan kategori n de insatser som genomfrdes i anslutning till krisen. tgrderna r drtill styrda av nskemlen frn institutionerna sjlva och Sveriges insatser r en konsekvens av medlemskapet i dessa institutioner. Dessa tgrder behandlas drfr inte i denna rapport. Under finanskrisen kade kraven p IMF som fick be sina medlemsstater om bilaterala ln fr att klara av alla nya taganden. I april 2009 kom G20 verens om att IMF:s resurser skulle tredubblas genom att New Arrangement to Borrow (NAB) skulle utkas med 500 miljarder dollar samt att NAB skulle utvidgas och gras mer flexibelt. Riksbanken som svarar fr Sveriges kapitalinsatser i IMF stdde frslaget och riksdagens medgav i januari 2011 att Riksbanken fick utka sitt tagande i NAB. Sveriges andel av utvidgningen av NAB uppgr till 3,59 miljarder SDR vilket motsvarar cirka 37 miljarder kronor. Drmed uppgr Sveriges totala tagande i det utvidgade NAB till ca 4,44 miljarder SDR, motsvarande cirka 46 miljarder kronor. Det utvidgade NAB medfr att den verbryggningsfinansiering som genomfrdes vren 2010 och som Sverige via Riksbanken deltar i med 2,47 miljarder euro (cirka 22 miljarder kronor) avvecklas.

42

Proposition 2008/09:116.

654

SOU 2013:6

Bilaga 4

Sammanfattning av det ekonomiska utfallet av de statliga insatserna

Staten har en unik stllning i kristider. Under frutsttningen att de offentliga finanserna r hllbara kan staten ta mer lngsiktiga och resurskrvande beslut n den privata sektorn. Investeringar som grs i kriser nr riskaptiten r extremt svag blir ofta lyckosamma men det kan lng tid. Mnga av statens insatser under finanskrisen handlade om att p olika stt ta ver risker som den privata marknaden skydde. Slunda tog svl Riksglden som Riksbanken olika vrdepapper med hgre risk n normalt som skerhet nr de genomfrde olika tgrder fr att strka likviditeten. Staten garanterade ven olika ln, framfr allt betrffande Swedbank. Genom att verta dessa risker subventionerade staten olika marknadsaktrer. Ingen av dessa risker medfrde emellertid ngra frluster fr staten. Samtidigt tog staten ut avgifter fr flera av sina insatser. Majoriteten av de statliga insatserna resulterade drfr i en nettointkt fr staten. Sammantaget vntas staten insatser inbringa en nettointkt p cirka 10 miljarder kronor, ven om det resultatet fortfarande r behftat med oskerhet. Strst intkt, 6,1 miljard kronor, frvntas garantiprogrammet generera. Andra tgrder staten genomfrde handlade om att frmja kreditgivningen, fretrdesvis genom att lta statliga aktrer inom den finansiella sektorn ka sina verksamheter. Det har medfrt hgre statliga kreditstockar och garantitaganden men nettointkten frvntas bli positiv. En utestende frga r vad resultatet av skapandet och hanteringen av Stabilitetsfonden kommer att bli. Det finns olika syn p huruvida det var riktigt att utnyttja Stabilitetsfonden fr att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission. Riksrevisionen har i en nyligen presenterad rapport rekommenderat regeringen att vervga om dels startkapitalet p 15 miljarder kronor plus rnta, dels vrdet av teckningsrtterna kan terfras. Det r sledes fr tidigt att dra slutsatser om utfallet.

655

Bilaga 4

SOU 2013:6

Nettointkt tgrd Per 30 juni 2011 Frvntad Garantiprogrammet 4 352 6 100 Extra statsskuldsvxlar 175 175 Riksbankens utlning i dollar 208 208 Riksbankens utlning i kronor 2562 2562 Utkad valutareserv -673 Insttningsgaranti 630 Ln till Carnegie/Kaupting -70 200-500 Kapitalkostnadsprogrammet och Stablitetsfonden X Exportkreditnmnden 260 >0 Svensk Exportkredit 0 >0 Almi fretagspartner -225 0 Ln till Island 52 320 kning av EIB:s kapital IMF (NAB)
1

Lpande intkt per r

kning av kreditstock

Nya garantitagande Som mest Kvarvarande 354 000 140 000

-300 280

280 000

280 000

180 000 59 000 1 500 40 17 500 37 000

140 000

17 500 37 000

Givet att nuvarande investeringsstrategi och dess resultat bibehlls.

X Resultatet r helt beroende p vilka frutsttningar som vljs, se avsnitt 5,1.

De statliga tgrdernas indirekta intkter och kostnader

De tidigare avsnitten har studerat de direkta kostnaderna och intkterna fr de statliga tgrderna under finanskrisen. De strsta effekterna r emellertid sannolikt de indirekta. Hur illa hade marknaderna fungerat om inga eller mindre omfattande tgrder genomfrts? Vilka hade effekterna p kreditfrsrjningen blivit? Hur stort skulle genomslaget p den reala ekonomin ha blivit? Hur mycket hgre hade arbetslsheten blivit? Det har inte ingtt i denna rapports uppgift att berra dessa frgestllningar. Helt klart r att regeringar och myndigheterna vrlden ver uppskattar de negativa effekterna vara av en storleksordning som gr det otnkbart att inte stta in tgrder som stttar systemet nr det hamnar i kris. Frgestllningen har drfr inte varit om tgrder skall stta in utan vilka tgrder och vilken omfattning som ger bst utfall. P den framtida kostnadssidan terfinns hur krisbekmpningen pverkar bankernas incitament att ta risker. Ett grundproblem i en finansiell kris r att flera aktrer inte har tillrckligt med kapital givet de risker de tagit och de marknadsfrhllanden som rder. Myndigheternas tgrder under finanskrisen, med garanti- och kapitaltillskottsprogram, innebar att statens implicita garanti fr banksystemet blev explicit. Drtill innebar Riksbankens likviditetsinsatser att trycket p bankerna att hlla likviditetsreserver minskar. Bankerna har under expansionsfasen i allt hgre utstrckning

656

SOU 2013:6

Bilaga 4

blivit beroende av finansiering p marknaden och drtill ofta valt korta ln d dessa varit billiga. Signalen till bankerna r att staten hller dem under armarna om de tar fr stora risker. Fr att motverka att bankerna tar detta till intkt fr att ta nya risker eller ha fr lg kapitaltckning i framtiden behver regelverket och kontrollen av dess efterlevnad strkas.

657

Bilaga 4

SOU 2013:6

Referenser
Almi Frtagspartner AB, rsredovisningar 20082010 Betnkande 2008/09: FiU16 Stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet. Betnkande 2009/10: FiU Villkoren fr Sveriges kredit till Island Brunnermeier, M.K. (2009) Deciphering the Liquidity and Credit Crunch 20072008, Journal of Economic Perspectives Volume 23(1) ECB (2008), Recommendations on Government Guarantees on Bank Debt Ekici Bul, Guibourg Gabriella, sberg-Sommar Per, (2009) Ingen allvarlig kredittstramning i Sverige, Riksbanken: Ekonomiska kommentarer nummer 8 Exportkreditnmnden, rsredovisningar 20082010 Finansdepartementet, pressmeddelande 9 februari 2009 Fretagarna (2009), Smfretag i kris Molin Johan, (2010) Hur har Riksbanken hanterat den finansiella krisen? Penning- och valutapolitik 1 Prvningsnmnden fr std till kreditinstitut (2011), rende 1 2009, 3 oktober Proposition 2008/09:61. Stabilitetsstrkande tgrder fr det svenska finansiella systemet. Proposition 2008/09:116. Kapitalhjning i Europeiska investeringsbanken Regeringens skrivelse 2009/10:104. Utvrdering av statens upplning och skuldfrvaltning 20052009. Riksbankens rsredovisningar 20082010 Riksglden (2010), Utvrdering av regeringens tgrder till std fr kreditfrsrjningen Riksgldens rsredovisningar 20082010 Riksrevisionen (2011a) Myndigheternas insatser fr finansiell stabilitet, Lrdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005 2007, RiR 2011:9 Riksrevisionen (2011b) Stabilitetsfonden Gr den skl fr namnet? RiR 2011:26

658

SOU 2013:6

Bilaga 4

Sellin Peter (2009), Centralbankernas extraordinra tgrder under den finansiella krisen, Riksbanken Ekonomiska kommentarer nummer 9 Svensk Exportkredit, rsredovisningar 20082010

659

Bilaga 5

Statens risk i det svenska insttningsgarantisystemet

Garanterad volym har kat

I denna bilaga utreds hur den insttningsgaranterade inlningen i Sverige sett ut ver tid och hur statens risk frndrats. Vi brjar med att konstatera att de garanterade insttningarna mer n frdubblats under tidsperioden 20062012, frn 527 till 1 226 miljarder kronor (se bild 1). Till viss del beror kningen p att inlningsvolymerna kat kraftigt. Den stora delen av kningen beror emellertid p lagndringar. kningen mellan 2008 och 2009 kan till stor del frklaras av lagndringen under finanskrisen 2008 dr det bestmdes att ven bundna konton skulle omfattas av garantin och att beloppsgrnsen skulle hjas frn 250 000 SEK till 500 000 SEK. kningen mellan 2010 och 2011 frklaras till del av hjningen av beloppsgrnsen frn 500 000 kronor till 100 000 euro. Hjningen av beloppsgrnsen till 100 000 euro r en fljd av ndringen i insttningsgarantidirektivet p EU-niv som Sverige r bundet av. Beslutet att ocks skydda de bundna kontona var ett inhemskt beslut.

661

527
Bilaga 5

579

639
SOU 2013:6

2005 2006 2007 2008 Garanterad inlning Total inlning

2009 2010 Garanterad/total 2 672 45,9% 1 139 1 226

1 508 35,0% 527 2005

1 719 33,7% 579

1 903 33,6% 639

2 096 42,3% 886

2 259 2 188 50,4% 43,3% 948

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Garanterad inlning Garanterad/total inlning i %

Total inlning

ven risken har kat

Det svenska banksystemet Den garanterade volymen inom insttningsgarantisystemet har allts kat kraftigt. Frgan r om vi kan sga ngot om statens risk. Om vi tittar p tabell 1 kan vi se att de fyra svenska storbankerna under tidsperioden 20062012 alla nedgraderats av kreditvrderingsinstitutet Moodys.1 Ratingfretagen gr sledes bedmningen att riskerna i det svenska banksystemet har kat.

Moodys rangordnar kreditvrdigheten frn bst till smst enligt skalan: Aaa Aa A Baa Ba B Caa Ca C. I klasserna Aa t.o.m. Caa anvnds dessutom en underindelning frn 1 till 3

662

SOU 2013:6

Bilaga 5

Kreditbetyg (S&P) 2006 Swedbank A+ Nordea AASEB A+ Handelsbanken AAKreditbetyg (Moody's) 2006 Swedbank Aa3 Nordea Aaa SEB Aa1 Handelsbanken Aa1 Hjning Snkning 2007 Aa3 Aa1 Aa2 Aa1 2008 Aa3 Aa1 Aa2 Aa1 2009 A2 Aa2 A1 Aa2 2010 A2 Aa2 A1 Aa2 2011 A2 Aa3 A1 Aa2 Q2'12 A2 Aa3 A1 Aa3 2007 A+ AAA+ AA2008 A AAA+ AA2009 A AAA AA2010 A AAA AA2011 A+ AAA+ AAQ2'12 A+ AAA+ AA-

Den kade risken fr staten kan ocks illustreras genom de s.k. CDS spreadarna fr de fyra svenska storbankerna. Bild 2 visar att priset fr att frskra sig mot kreditrisk i storbankerna har gtt upp sen 2007.

663

Bilaga 5

SOU 2013:6

500 400 300

500

200

400 300 200

100
0
jun-08
mar-08 dec-07

jun-10

dec-10jun-11

100

mar-12jun-12
SEB

jun-09

jun-09 mar-10

mar-11 sep-10

mar-09

sep-09 dec-08

dec-07 dec-08

dec-09 mar-09

dec-10 jun-10

jun-08

jun-11

mar-12

sep-08

sep-11

sep-10

dec-11

mar-08

mar-11

mar-10

dec-09

sep-11

Swedbank

Nordea
Swedbank

Handelsbanken
Nordea

SEB

Handelsbanken

Klla: Nomura equity research.

Frdelning mellan olika typer av fretag

En intressant frga r huruvida risken har kat genom att insttningarna flyttats ver frn de traditionella bankerna till inlning i mer riskfyllda kreditinstitut. I bild 3 redovisas olika institutkategorier och deras andel av inlningen som tcks av garantin. Av bilden kan utlsas att andelarna har varit relativt konstanta. Sparbankernas andel har minskat ngot, framfrallt fr att en del sparbanker ombildats till bankaktiebolag, medan storbankernas andel minskat marginellt. Den stora frndringen gller kreditmarknadsfretagen. Deras inlning har nra nog tiofaldigats frn 2,9 miljarder r 2006 till 27,2 miljarder r 2012 och mer n fyrdubblat sin andel frn 0,5 procent av det sammanlagda garanterade beloppet r 2006 till 2,2 procent r 2012.

664

dec-11

sep-08

sep-09

jun-12

SOU 2013:6

Bilaga 5

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
De fyra storbankerna i % av total Bankaktiebolag Sparbanker Kreditmarknadsbolag Medlemsbanker

Innebr frskjutningen av inlningsvolymerna mot kreditmarknadsfretagen att risken kat? En indikation kan hmtas ur statistiken p oskra fordringar/utlning till allmnheten fr olika typer av institut (se bild 4). Vi kan konstatera att oskra fordringar i kreditmarknadsfretagen har varit hgre n fr andra institut under senare r.

665

Bilaga 5

SOU 2013:6

16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Bankaktiebolag (utom storbankerna) Sparbanker Storbanker (utlning i Sverige) Kreditmarknadsbolag

kad pantsttning av tillgngar

En annan faktor som innebr strre risker fr insttningsgarantin r om instituten vljer att pantstta en strre del av sina tillgngar. Vid ett ersttningsfall fr staten en regressfordran p konkursboet. Traditionellt har de oprioriterade fordringsgarna ftt tillbaka omkring hlften av sin fordran vid en bankkonkurs. Om en strre andel av tillgngarna r pantsatta vid en konkurs finns mindre att dela p fr de oprioriterade borgenrerna, dribland staten representerat av insttningsgarantisystemet. vriga oprioriterade fordringsgare har en mjlighet att kompensera sig genom att krva en hgre rnta. Det gller inte fr insttningsgarantin d den genomsnittliga garantiavgiften r fastlst i lag och saknar reell riskdifferentiering. Bankerna kan drfr minska sina finansieringskostnader p insttningsgarantins bekostnad genom att vlja en hgre andel skerstlld finansiering. De fyra svenska storbankerna har under senare r i allt hgre grad finansierats av skerstllda obligationer, dr delar av tillgngs-

666

SOU 2013:6

Bilaga 5

sidan pantstts som skerheter mot de emitterade beloppen. Bild 5 visar de skerheter som stlls mot de egna skulderna, inklusive den s.k. skerhetsmassan som hlls mot de skerstllda obligationerna, i procent av bankens totala tillgngar. Under 2008 fick Nordea och Swedbank tillstnd att emittera skerstllda obligationer. Som framgr av diagrammet r en allt hgre andel av tillgngsmassan pantsatt fr andra borgenrer. Det innebr att risken fr insttningsgarantin kat substantiellt i dessa banker.

45% 40% 35%

30%
25% 20% 15% 10% 5% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1'12 Q2'12

Swedbank
Handelsbanken SEB Nordea

Slutsatser
Slutsatsen av denna genomgng r att staten genom insttningsgarantin idag har en vsentligt hgre risk fr frvntade frluster n fr ngra r sedan. Det beror p flera faktorer: Inlningsvolymerna har vuxit. Den garanterade inlningen har kat kraftigt till fljd av ett antal regelndringar, bl.a. hjda takbelopp. Bankerna r mer riskfyllda (mtt som extern motpartsrating). Andelen garanterad inlning i de mer riskfyllda kreditmarknadsbolagen har kat.

667

Bilaga 5

SOU 2013:6

Storbankerna har i kad utstrckning pantsatt sina tillgngar till andra fordringsgare vilket gjort att risken att frlora pengar vid ett eventuellt ersttningsfall kat. Den frvntade frlusten fr staten har sledes kat kraftigt. Nr det gller volymfrndringarna har systemet kunnat kompensera sig i och med att garantiavgifter mste betalas ocks fr de nya volymerna. Nr det gller frndringarna i risk finns idag inga legala mjligheter fr insttningsgarantisystemet att kompensera sig med hgre avgifter.

668

Bilaga 6

Centralbanksregleringen ur ett EUperspektiv

Den rttsliga integreringen i den ekonomiska och monetra unionen (EMU) Sverige r medlem i Europeiska unionen (EU). Genom att ansluta sig till EU har Sverige tillsammans med de vriga medlemsstaterna tagit sig att upprtta en ekonomisk och monetr union (EMU) som ska ha euron som valuta.1 EMU innebr bl.a. en samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik, att ansvaret fr euroomrdets valutapolitik har verfrts till EU samt en gemensam penningpolitik grundad p euron som valuta och under ledning av ECB. De nrmare bestmmelserna finns bl.a. i frdraget om Europeiska unionen (EU-frdraget), frdraget om Europeiska unionens funktionsstt (EUF-frdraget) samt stadgan fr Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan).2 I dag deltar 17 av 27 medlemsstater fullt ut i EMU. Tio medlemsstater, dribland Sverige, har inte infrt euron som valuta och deltar drfr inte fullt ut i EMU.3 Av dessa har tv medlemsstater Storbritannien och Danmark formella undantag frn att infra euron som valuta. De vriga medlemsstaterna, dribland Sverige, frvntas dock vidta de tgrder som behvs fr att i framtiden kunna delta fullt ut.

Beskrivningar av Sveriges och den ekonomiska och monetra unionen finns i prop. 1997/98:25 och prop. 1997/98:40. 2 Se bl.a. artikel 3.4 i EU-frdraget samt artiklarna 3 och 5 och avdelning VIII i EUFfrdraget. 3 Eftersom Sverige inte uppfyllde det konvergenskrav som rrde vxelkursen fick landet stllning som en medlemsstat med undantag genom ett beslut av rdet i maj 1998; rdets beslut 98/317/EG av den 3 maj 1998 i enlighet med artikel 109j.4 i frdraget (EGT L 139, 11.5.1998, s. 30). Se ven beskrivningen om Sveriges frhllande till EMU i prop. 1997/98:25.

669

Bilaga 6

SOU 2013:6

De medlemsstater som nnu inte har euron som valuta kallas fr medlemsstater med undantag. Fr att en medlemsstat med undantag ska kunna infra euron som valuta krvs att den uppfyller vissa ekonomiska och rttsliga kriterier, s.k. konvergenskriterier. Det r rdet, som p frslag av kommissionen, fattar det formella beslutet om att en medlemsstat uppfyller konvergenskriterierna. Fr att underltta rdets bedmning ska kommissionen och ECB minst vartannat r eller p begran av en medlemsstat med undantag rapportera till rdet om hur en medlemsstat med undantag fullgr sina frpliktelser nr det gller att frverkliga EMU. Dessa rapporter kallas fr konvergensrapporter.4 Sverige och andra medlemsstater med undantag, undantas tills vidare frn att tillmpa vissa (men inte alla) bestmmelser i EUFfrdraget och i ECBS-stadgan.5 Av undantagen fljer bl.a. att centralbanker i medlemsstater med undantag behller sina befogenheter p den monetra politikens omrde enligt nationell lagstiftning.6 Detta innebr bl.a. att en medlemsstat med undantag behller sin nationella valuta och att dess nationella centralbank behller ansvaret fr penningpolitiken i stllet fr att verlmna ansvaret till eurosystemet under ledning av ECB. Medlemsstater med undantag frutstts dock redan nu ha anpassat sin nationella lagstiftning infr ett kommande infrande av euron. Det lagstadgade krav om den nationella centralbankens fullstndiga integrering i eurosystemet behver dock inte trda i kraft frrn medlemsstaten infrt euron.7 Det europeiska centralbankssystemet (ECBS) r samlingsbeteckningen fr ECB och de nationella centralbankerna i EU:s medlemsstater. Eurosystemet dremot bestr bara av de medlemsstater som har infrt euron som valuta. Riksbanken tillhr allts ECBS men inte eurosystemet.8 I denna bilaga beskrivs med utgngspunkt frn frdragen och ECBS-stadgan ngra av de aspekter som r viktiga att beakta vid utformning eller ndring av den svenska riksbanksregleringen. Fokus ligger p de omrden som r av srskilt intresse fr kommittns stllningstaganden. Avsikten r att skapa en frstelse
4

Ngra konvergensrapporter upprttas inte fr Storbritannien och Danmark eftersom de inte r skyldiga att infra euron som valuta. 5 Artikel 139 i EUF-frdraget och artikel 42 i ECBS-stadgan. 6 Artikel 282.4 i EUF-frdraget och artikel 42.2 i ECBS-stadgan. 7 Artikel 131 i EUF-frdraget, ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 32 och yttrande CON/2012/44. 8 Artikel 282.1 i EUF-frdraget och artikel 1 i ECBS-stadgan.

670

SOU 2013:6

Bilaga 6

fr Sveriges nationella manverutrymme. I beskrivningen hnvisas i vissa fall till uttalanden i ECB:s konvergensrapporter eller till yttranden som ECB har lmnat ver nationell lagstiftning enligt artikel 127.4 i EUF-frdraget. Dessa uttalanden och yttranden ger vgledning om hur ECB tolkar frdragen och ECBS-stadgan. Om ECB anser att en nationell centralbank bryter mot frdragen eller ECBS-stadgan fr dock ECB fra rendet vidare till EUdomstolen. Detsamma gller om kommissionen anser att en medlemsstat bryter mot frdragen.9 En centralbanks ml och uppgifter I EUF-frdraget beskrivs det europeiska centralbankssystemets ml och uppgifter. I ett kapitel som har rubriken Monetr politik finns artikel 127 med fljande lydelse.10
1. Huvudmlet fr Europeiska centralbankssystemet, nedan kallat ECBS, ska vara att upprtthlla prisstabilitet. Utan att sidostta detta ml ska ECBS stdja den allmnna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att frverkliga unionens ml enligt artikel 3 i frdraget om Europeiska unionen. ECBS ska handla i verensstmmelse med principen om en ppen marknadsekonomi med fri konkurrens som frmjar en effektiv resursfrdelning, och iaktta de principer som anges i artikel 119. 2. ECBS:s grundlggande uppgifter ska vara att utforma och genomfra unionens monetra politik, genomfra valutatransaktioner enligt bestmmelserna i artikel 219, inneha och frvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, frmja ett vl fungerande betalningssystem. 3. Punkt 2 tredje strecksatsen ska inte berra medlemsstaternas regeringars innehav och frvaltning av rrelsemedel i utlndsk valuta. 4. Europeiska centralbanken ska hras om varje frslag till unionsrttsakt inom Europeiska centralbankens behrighetsomrde, av nationella myndigheter om varje frslag till rttsregler inom Europeiska centralbankens behrighetsomrde, dock inom de ramar och p de villkor som faststlls av rdet enligt frfarandet i artikel 129.4. Europeiska centralbanken fr i frgor inom sitt behrighetsomrde avge yttranden till behriga institutioner, organ eller byrer inom unionen eller till nationella myndigheter.

10

Artiklarna 258 och 271 i EUF-frdraget. Liknande bestmmelser finns i ECBS-stadgan.

671

Bilaga 6

SOU 2013:6

5. ECBS ska medverka till att de behriga myndigheterna smidigt kan genomfra sin politik nr det gller tillsyn ver kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. 6. Rdet fr, genom frordningar i enlighet med ett srskilt lagstiftningsfrfarande, med enhllighet och efter att ha hrt Europaparlamentet och Europeiska centralbanken, tilldela Europeiska centralbanken srskilda uppgifter i samband med tillsynen ver kreditinstitut och andra finansinstitut med undantag av frskringsfretag.

Sverige och andra medlemsstater med undantag behver nnu inte tillmpa artiklarna 127.13 och 5 om mlen och uppgifterna fr ECBS. Dessa bestmmelser r allts bara tillmpliga p centralbanker inom eurosystemet. Riksbanken ska dock nd ha ett prisstabilitetsml.11 Frutom de uppgifter som r ECBS-relaterade, dvs. som framgr av frdraget eller stadgan, fr en centralbank utfra andra uppgifter om uppgiften inte strider mot ECBS ml och funktioner.12 Det r i stllet en sdan nationell centralbanksuppgift som en centralbank fr utfra enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan, dvs. om inte ECB-rdet med en majoritet av tv tredjedelar av de avgivna rsterna finner att dessa uppgifter strider mot ECB:s ml och funktioner. Sdana uppgifter skall utfras p de nationella centralbankernas eget ansvar och egen risk och skall inte betraktas som en del av ECBS funktioner. Denna bestmmelse r ven tillmplig p Sverige i egenskap av medlemsstat med undantag. Fr vrt uppdrag r det inte ndvndigt att i detalj g igenom de olika uppgifter som beskrivs i artikel 127. Artiklarna 127.1, 127.2 och 127.5 r dock av srskilt intresse fr kommittns arbete. Det br noteras att det r med std av artikel 127.6 som ECB tilldelats srskilda uppgifter angende ESRB:s verksamhet, bl.a. att ansvara fr ESRB:s sekretariat och fresls f tillsynsansvar fr kreditinstitut.13 Artikel 127.1 innehller huvudmlet fr ECBS, nmligen ett prisstabilitetsml. Utan att sidostta prisstabilitetsmlet ska ECBS dessutom stdja den allmnna ekonomiska politiken inom unionen. ven Riksbanken har ett prisstabilitetsml, och ska ven stdja mlen fr den allmnna ekonomiska politiken i syfte att uppn
11

Detta fljer av att artiklarna 119 och 282.2 i EUF-frdraget och artikel 2 i ECBS-stadgan r tillmpliga p medlemsstater med undantag. Se ven ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 21 f och prop. 1997/98:40 s. 53. 12 Artikel 14.4 i ECBS-stadgan. Se ven ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 20. 13 KOM(2012) 511 slutlig.

672

SOU 2013:6

Bilaga 6

hllbar tillvxt och hg sysselsttning. Att Riksbanken ska stdja mlen fr den allmnna ekonomiska politiken framgr dock inte uttryckligen av riksbankslagen eller regeringsformen utan framgr av frarbetsuttalanden.14 Enligt artikel 127.2 fjrde strecksatsen i EUF-frdraget ingr det i ECB:s grundlggande uppgifter att frmja ett vl fungerande betalningssystem. Av artikeln och artikel 22 i ECBS-stadgan15 framgr att det ingr i en centralbanks roll att vervaka clearing-, avvecklings- och betalningssystem.16 Enligt dessa artiklar ingr i uppgiften allts inte ngot uttalat ansvar att vrna finansiell stabilitet i vid bemrkelse. I ECB: rsredovisning fr 2001 anges att det i ECBS uppgift enligt EUF-frdraget ingr att 1. spela en operativ roll, dvs. att stlla anordningar till frfogande fr att skerstlla effektiva och sunda clearingsystem,[1] 2. bedriva vervakning av betalningssystem, system fr vrdepappersavveckling, centrala motparter som hanterar euro, betalningsinstrument, viktiga tjnsteleverantrer och annan kritisk infrastruktur,[2] och 3. att ha en pdrivande roll.[3] Fr Riksbanken ingr dessa uppgifter i uppgiften att frmja ett skert och effektivt betalningsvsende.17 Enligt artikel 127.5 i EUF-frdraget ska ECBS medverka till att de behriga myndigheterna smidigt kan genomfra sin politik nr det gller tillsyn ver kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. Bestmmelsen preciserar inte p vilket stt som en centralbank ska bidra men ger ECBS en roll i arbetet med finansiell stabilitet. Eftersom dessa uppgifter huvudsakligen faller inom medlemsstaternas ansvarsomrde begrnsas dock eurosystemets roll till att endast lmna ett bidrag. Artikeln tilldelar exempelvis
14 15

Prop. 1997/98:40 s. 51 ff. Enligt artikel 22 i ECBS-stadgan fr ECB och de nationella centralbankerna stlla anordningar till frfogande och ECB fr utfrda frordningar fr att skerstlla effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen och i frbindelse med tredje land. 16 Se t.ex. Europeiska centralbankens yttrande av den 8 januari 2010 ver tre frslag till Europaparlamentets och rdets frslag till frordningar om inrttande av en europeisk bankmyndighet, en europeisk frskrings- och tjnstepensionsmyndighet och en europeisk vrdepappers- och marknadsmyndighet (CON/2010/5). Europeiska Centralbanken, historia, roll och funktioner, Hanspeter K. Scheller, andra reviderade upplagan, 2006, s. 98 ff. [1] ECB:s rsredovisning 2011, s. 88. [2] ECB:s rsredovisning 2011, s. 88 och 123. [3] ECB:s rsredovisning 2011, s. 88 och 119. 17 Se ven pro. 1997/98:40, s. 54.

673

Bilaga 6

SOU 2013:6

inte centralbankerna ngot ansvar fr tillsynen ver kreditinstitut och andra finansiella fretag, liknande den som utvas av Finansinspektionen.18 Det r i stllet upp till medlemsstaterna att bestmma vilken nationell myndighet som tilldelas den uppgiften. En sdan uppgift fr dock tilldelas en centralbank utan att det strider mot en centralbanks ml och funktioner. Centralbanksoberoende Av EUF-frdraget och av ECBS-stadgan fljer att centralbanker ska vara oberoende. Syftet r att skydda centralbankerna frn politiskt tryck fr att gra det mjligt fr dem att effektivt arbeta fr mlsttningen prisstabilitet.19 Att en centralbank r oberoende utesluter dock inte att centralbanken fr en dialog med andra institutioner i samhllet. Det utesluter inte heller att verksamheten utvrderas av ngon annan.20 Det finns inte ngon frdig mall fr hur den institutionella strukturen i en medlemsstat ska se ut fr att en centralbank ska vara tillrckligt oberoende. I stllet gller att den nationella lagstiftningen ska vara frenlig med ett antal principer som gller fr centralbanksoberoendet. r 1995 upprttade EMI en frteckning ver de aspekter p centralbanksoberoendet som kom att ligga till grund fr bedmningen av medlemsstaternas nationella lagstiftning vid den punkten. Den nrmare innebrden av centralbanksoberoende har drefter terkommande beskrivits i konvergensrapporter, senast i ECB:s konvergensrapport frn 2012. I prop. 1997/98:40 om Riksbankens stllning konstaterade regeringen att det finns i huvudsakligen fyra aspekter som r avgrande fr att Riksbanken ska anses sjlvstndig, nmligen det institutionella, personliga, funktionella och finansiella 21 oberoendet:
18

Europeiska Centralbanken, historia, roll och funktioner, Hanspeter K. Scheller, andra reviderade upplagan, 2006, s. 49 och 112 f. The Monetary Policy of the ECB, 2011, s. 17. 19 Se t.ex. prop. 1997/98:40 s. 48. I propositionen anges det i tv skl fr att strka Riksbankens oberoende. Fr det frsta kan det specifika trovrdighetsproblemet fr penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begrnsas om statsmakterna gr troligt att avvikelser frn prisstabilitetsmlet inte kommer att ske. Fr det andra har Sverige som en fljd av medlemskapet i EU tagit sig att strka Riksbankens sjlvstndighet. Enligt det synstt som ligger till grund fr den institutionella utformningen av ECBS kan enligt propositionen dylika reformer ka frutsttningarna fr att uppn de faststllda mlen fr den ekonomiska politiken p lng sikt. 20 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 21. Se ven prop. 1997/98:40 s. 79 ff. 21 Prop. 1997/98:40 s. 48 f. ECBs fregngare, EMI, hade tagit fram dessa kriterier.

674

SOU 2013:6

Bilaga 6

institutionellt oberoende, som innebr att ingen ska ha mjlighet att i penningpolitiska frgor ge instruktioner till centralbanken eller dess beslutande organ annat n genom utformningen av det lagstadgade mlet fr penningpolitiken, personligt oberoende, som innebr att de penningpolitiska beslutsfattarna har en lng mandatperiod, omfattas av strnga jvsbestmmelser och endast ska kunna avskedas av skl som anges i ECBS-stadgan, funktionellt oberoende, som innebr att centralbanken ska ges ett otvetydigt ml fr penningpolitiken som ska vara frenligt med ECBS:s prisstabilitetsml enligt frdraget, och finansiellt oberoende, som innebr att centralbanken br ha tillrckliga medel till sitt frfogande fr att kunna fullgra sina uppgifter utan att styras av anslag frn regering eller riksdag. Dessa aspekter kommer ocks till uttryck i regleringen av Riksbanken. I det fljande gr vi, bl.a. med utgngspunkt frn ECB:s konvergensrapport frn 2012, in ngot nrmare p innebrden av de olika aspekterna av centralbanksoberoende. Det funktionella oberoendet Enligt konvergensrapporten innebr det funktionella oberoendet att varje nationells centralbanks huvudml r faststllt p ett tydligt och rttsskert stt av nationell lagstiftning och r helt i linje med huvudmlet prisstabilitet som faststlls i frdraget. Detta uppns genom att de nationella centralbankerna ges ndvndiga medel och instrument att oberoende av andra myndigheter uppn detta ml. Kravet i frdraget om centralbanksoberoende speglar, enligt konvergensrapporten, den allmnna uppfattningen att huvudmlet att upprtthlla prisstabilitet bst uppns genom en helt oberoende institution med ett klart definierat mandat. Centralbanksoberoende r fullt frenligt med att centralbankerna hlls ansvariga fr sina beslut. Detta omfattar ppenhet och dialog med tredje parter. 22

22

ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 21.

675

Bilaga 6

SOU 2013:6

Det institutionella oberoendet Det institutionella oberoendet syftar p instruktionsfrbudet i artikel 130 i EUF-frdraget och artikel 7 i ECBS-stadgan. Dessa artiklar gller ven fr Sverige i egenskap av medlemsstat med undantag. Artikel 130 i EUF-frdraget har fljande lydelse:
D de utvar de befogenheter och fullgr de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom frdragen och stadgan fr ECBS och ECB ska varken Europeiska centralbanken eller ngon nationell centralbank eller ngon medlem av deras beslutande organ begra eller ta emot instruktioner frn unionens institutioner, organ eller byrer, frn medlemsstaternas regeringar eller frn ngot annat organ. Unionens institutioner, organ eller byrer och medlemsstaternas regeringar frbinder sig att respektera denna princip och att inte ska pverka medlemmarna av Europeiska centralbanken de nationella centralbankernas beslutande organ nr de fullgr sina uppgifter.

Instruktionsfrbudet r allts bara tillmpligt p de uppgifter som enligt frdragen och stadgan r ECBS-relaterade (se bl.a. fregende avsnitt). De r dremot inte tillmpliga p andra uppgifter. I ECB:s konvergensrapport fr 2012 sgs betrffande frbudet mot att ge instruktioner bl.a. fljande:
Om en nationell centralbank r delaktig i tgrder som vidtas fr att ka den finansiella stabiliteten mste detta vara frenligt med frdraget, d.v.s. den nationella centralbankens agerande ska vara frenligt med dess funktionella, institutionella och finansiella oberoende, s att det skerstlls att den kan utfra sina uppgifter enligt frdraget och stadgan. Om nationell lagstiftning ger en nationell centralbank uppgifter som gr utver en rdgivande roll och ger den ytterligare uppgifter, mste man skerstlla att dessa uppgifter inte negativt pverkar den nationella centralbankens mjligheter att utfra sina ECBS-relaterade uppgifter ur ett operationellt och finansiellt perspektiv. Om representanter fr de nationella centralbankerna dessutom ingr i gemensamma beslutande tillsynsorgan eller andra myndigheter, skulle man behva vervga skyddsklausuler i frga om det personliga oberoendet fr medlemmarna av den nationella centralbankens beslutande organ.23

I konvergensrapporten behandlas ocks frbud mot samrd infr en nationell centralbanks beslut. En uttrycklig lagstadgad skyldighet fr en nationell centralbank att konsultera utomstende parter i frvg ger de senare en formell mekanism att pverka det
23

ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 22.

676

SOU 2013:6

Bilaga 6

slutliga beslutet och r drfr enligt nmnda konvergensrapport, ofrenlig med frdraget och stadgan. En dialog mellan en nationell centralbank och utomstende parter r dremot frenlig med centralbanksoberoende, ven nr den grundas p lagstadgade skyldigheter att tillhandahlla information och utbyta sikter, bland annat under frutsttning att detta inte pverkar oberoendet hos medlemmarna av den nationella centralbankens beslutande organ.24 I svensk rtt har instruktionsfrbudet i frdraget infrts i 9 kap. 13 regeringsformen och i 3 kap. 2 riksbankslagen. I frarbetena konstateras att bestmmelsen syftar till att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sdan integritet att de sjlvstndigt och utan ptryckningar utifrn kan fatta penningpolitiska beslut.25 Enligt 9 kap. 13 regeringsformen fr ingen myndighet bestmma hur Riksbanken ska besluta i frgor som rr penningpolitik. Enligt 3 kap. 2 riksbankslagen, fr ledamter av direktionen inte ska eller ta emot instruktioner nr de fullgr sina penningpolitiska uppgifter. Enligt bestmmelsernas ordalydelser omfattar instruktionsfrbudet alla penningpolitiska frgor. Enligt frarbetena omfattas ven Riksbankens beslut om tillmpningen av vxelkurssystem av frbudet. Nr instruktionsfrbudet fr penningpolitiken infrdes, konstaterade regeringen att instruktionsfrbudet inte bara gller fr penningpolitiken utan ven fr de uppgifter utanfr penningpolitikens omrde som enligt det nuvarande EUF-frdraget tillkommer ECBS. Enligt regeringen var de ECBS-relaterade uppgifterna: att utforma och genomfra gemenskapens monetra politik, genomfra valutatransaktioner, inneha och frvalta medlemsstaternas officiella valutareserv och frmja ett vl fungerande betalningssystem. 26 Konstitutionsutskottet delade regeringens bedmning att alla ECBS-relaterade uppgifter omfattades av instruktionsfrbudet.27 I frarbetena nmns allts inte uppgiften i artikel 127.5, som anger att ECBS ska medverka till att de behriga myndigheterna smidigt kan genomfra sin politik nr det gller tillsyn ver kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. Den svenska

24 25

ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 23. Prop. 1997/98:40 s. 76. 26 Prop. 1997/98:40 s. 2, 62 och 76. Se ven Eka m.fl. Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 380. 27 Bet. 1997/98:KU15 .

677

Bilaga 6

SOU 2013:6

lagstiftarens syn p oberoendet fr denna typ av frgor drfr delvis oklar.28 Det personliga oberoendet Det personliga oberoendet tar sikte p anstllningstrygghet fr de nationella centralbankernas beslutande organ. Artikel 14.2 i ECBSstadgan innebr bl.a. att centralbankschefen ges anstllningstrygghet genom att den minsta mbetstiden fr honom eller henne ska vara minst fem r. Dessutom fr centralbankschefen inte avsttas godtyckligt utan bara om han eller hon inte lngre uppfyller de krav som stlls fr att han eller hon ska kunna utfra sina uppgifter eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig frsummelse. Dessa bestmmelser ska, enligt ECB:s konvergensrapport frn 2012, skydda ven andra medlemmar av ett beslutande organ eller medlemmar som kan behva agera som centralbankschefens stllfretrdare.29 Enligt konvergensrapporten frutstter det personliga oberoendet ocks bl.a. att det skerstlls att inga intressekonflikter uppkommer mellan utfrandet av de ECBS-relaterade uppgifterna och utfrandet av andra uppgifter.30 Riksbanksdirektionens ledamter har en mandattid p fem eller sex r och ledamterna fr bara skiljas frn sin anstllning om han eller hon inte lngre uppfyller de krav som stlls fr att han eller hon ska kunna utfra sina uppgifter eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig frsummelse. Ansvarsfrihet fr fullmktige och direktionen beviljas av riksdagen.31 Det finansiella oberoendet Enligt ECB:s konvergensrapport fr 2012 skulle en centralbanks oberoende stllning ventyras om den inte sjlvstndigt kunde frfoga ver tillrckliga finansiella resurser fr att fullgra svl de ECBS-relaterade uppgifter som den ska utfra enligt frdraget och stadgan som sina egna nationella uppgifter.32 Begreppet finansiellt
28

Se dock ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 22 och ECB:s yttrande CON/2010/48, fotnot 6. 29 ECB:s konvergensrapport frn 2012, s. 24. Se ven prop. 1997/98:40 s. 71 och bet. 2007/08:FiU13. 30 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 25. 31 9 kap. 13 regeringsformen och 1 kap. 4 riksbankslagen. 32 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 25.

678

SOU 2013:6

Bilaga 6

oberoende br enligt konvergensrapporten bedmas utifrn perspektivet huruvida ngon utomstende direkt eller indirekt kan utva inflytande inte bara ver den nationella centralbankens uppgifter, utan ocks ver dess frmga (bde operativt nr det gller dess personal och finansiellt nr det gller tillrckliga ekonomiska resurser) att fullgra sina uppgifter.33 I konvergensrapporten nmns ett antal aspekter p det finansiella oberoendet. Fr de frgor som behandlas av oss r dock de uttalanden som grs om finansiella taganden fr tillsynsmyndigheter av srskild betydelse och terges drfr i sin helhet.
Vissa medlemsstater har placerat sina tillsynsmyndigheter fr den finansiella sektorn inom den nationella centralbanken. Detta medfr inte ngra problem s lnge som tillsynsmyndigheterna underordnas den nationella centralbankens oberoende beslutsfattande. Om lagen dremot freskriver ett separat beslutsfattande fr sdana tillsynsmyndigheter r det emellertid viktigt att se till att de beslut som fattas av dem inte hotar den nationella centralbankens finansiella stllning som helhet. I sdana fall br den nationella lagstiftningen ge den nationella centralbanken mjlighet till slutlig kontroll ver alla beslut av tillsynsmyndigheterna som kan f konsekvenser fr den nationella centralbankens oberoende och i synnerhet dess finansiella oberoende.34

Fr Riksbanken finns det vissa bestmmelser om bl.a. hur Riksbanken fr disponera ver sin vinst i 10 kap. 3 och 4 riksbankslagen.35 Monetr finansiering I artikel 123 i EUF-frdraget finns en bestmmelse om frbud mot monetr finansiering. Enligt den bestmmelsen r det frbjudet fr ECB och medlemsstaternas centralbanker att ge institutionens organ eller byrer, centrala, regionala eller andra myndigheter,
33 34

ECB:s konvergensrapport frn 2012, s. 26. ECB:s konvergensrapport frn 2012, s. 27. 35 Enligt 10 kap. 3 riksbankslagen, ska fullmktige lmna ett frslag till riksdagen och Riksrevisionen om dispositionen av Riksbankens vinst. Enligt 10 kap. 4 i lagen beslutar sedan riksdagen om hur Riksbankens vinst ska disponeras. Dessa bestmmelser kompletteras av icke lagfsta riktlinjer om vinstdisposition som fastslr att Riksbanken ska betala 80 procent av sin vinst till statsverket (efter avdrag fr vxelkurs- och guldvrderingsfrndringar och baserat p ett femrs genomsnitt) och att resterande 20 procent lggs till Riksbankens egna kapital. ECB har i konvergensrapporten fr 2012 konstaterat att riktlinjerna om vinstdispositionen fr nrvarande ses ver men att de enligt sin nuvarande lydelse r ofrenliga med artikel 130 i EUF-frdraget och artikel 7 i ECBS-stadgan. Vinstdispositionsfrgan behandlas av den utredning som utreder Riksbankens finansiella oberoende och balansrkning (Fi 2011:12, direktiv Fi 2011:89). Utredningen ska redovisa sitt betnkande senast den 15 januari 2013.

679

Bilaga 6

SOU 2013:6

andra offentligrttsliga organ eller offentliga fretag i medlemsstaterna rtt att vertrassera sina konton eller ge dem andra former av krediter; detsamma gller ECB och de nationella centralbankernas frvrv av skuldfrbindelser direkt frn dem. Den bestmmelsen gller dock inte offentligt gda kreditinstitut. Dessa ska behandlas av de nationella centralbankerna och ECB p samma stt som privata kreditinstitut vad gller centralbanksreserver. Enligt ECB r frbudet mot monetr finansiering av avgrande betydelse fr att skerstlla att huvudmlet fr penningpolitiken att upprtthlla prisstabiliteten inte hindras. Vidare minskar en centralbanks finansiering av den offentliga sektorn trycket p att iaktta budgetdisciplin.36 Artikel 123 gller ven fr medlemsstater med undantag, dvs. ven fr Sverige. Generellt sett r det inte ndvndigt att infrliva artikel 123i EUF-frdraget nationell lagstiftning eftersom den r direkt tillmpliga. Om medlemsstater lter nationella rttsregler spegla bestmmelsen, fr de inte begrnsa tillmpningsomrdet fr frbudet mot monetr finansiering (inklusive den frordning som nmns i nsta stycke) eller utka de undantag som finns enligt EUrtten.37 I svensk rtt finns frbudet mot monetr finansiering i 8 kap. 1 tredje och fjrde styckena.38 Det exakta tillmpningsomrdet fr frbudet mot monetr finansiering klargrs i rdets frordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993, om faststllande av definitioner fr tillmpningen av de frbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1. Med andra former av krediter avses enligt den frordningen all finansiering av den offentliga sektorns taganden gentemot tredje man och varje transaktion med den offentliga sektorn som ger eller som troligen kommer att ge upphov till en fordran p den sektorn. ven om artikel 123.1 i EUF-frdraget bara uttryckligen nmner krediter som innebr en skyldighet att terbetala medel anses dock enligt ECB frbudet glla ven andra former av verfringar, t.ex. om det inte finns ngon terbetalningsskyldighet.39 Alla transaktioner mellan en nationell centralbank och den offentliga sektorn utgr dock inte monetr finansiering. Enligt
36 37

ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 29. ECB:s konvergensrapport frn 2012, s. 29. 38 Betrffande ECB:s och kommissionens syn p utformningen av den svenska bestmmelsen, se ECB:s konvergensrapport frn 2012 (engelska sprkversionen), s. 259 och kommissionens konvergensrapport frn 2012, s. 145 f. 39 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 29.

680

SOU 2013:6

Bilaga 6

artikel 21.2 i ECBS-stadgan fr nmligen ECB och de nationella centralbankerna fungera som fiskala ombud utan att det strider mot frbudet mot monetr finansiering. Av frordningen 3603/93 fljer dock att nr en centralbank agerar som fiskalt ombud r lptiden p en kredit begrnsad till intradag.40 I ECB:s konvergensrapport frn 2012 sgs bl.a. att nationell lagstiftning inte fr krva att en nationell centralbank ska finansiera vare sig utfrandet eller funktioner hos andra offentligrttsliga organ eller den offentliga sektorns tagande mot tredje parter.41 I enlighet med frbudet mot monetr finansiering fr en nationell centralbank inte heller finansiera ngon avvecklingsfond. Att en centralbank stller resurser till frfogande fr en tillsynsmyndighet kan dock vara frenligt med frbudet mot monetr finansiering, om den nationella centralbanken finansierar lagstadgad nationell tillsynsverksamhet inom ramen fr sitt mandat eller s lnge den nationella centralbanken bidrar till, och har inflytande ver, tillsynsmyndighetens beslutsfattande.42 I konvergensrapporten anges vidare att nationell lagstiftning som freskriver att en nationell centralbank, enligt eget gottfinnande, fr finansiera kreditinstitut, frutom i samband med utfrandet av centralbanksuppgifter (ssom penningpolitik, betalningssystem eller tillflligt likviditetsstdjande tgrder), srskilt std till insolventa kredit- och/eller andra finansinstitut inte r frenlig med frbudet mot monetr finansiering.43 Nationell lagstiftning som freskriver att en nationell centralbank ska finansiera ett nationellt system fr insttningsgaranti fr kreditinstitut eller ett nationellt system fr ersttning till investerare fr vrdepappersfretag r enligt samma konvergensrapport frenlig med frbudet mot monetr finansiering, om finansieringen r kortfristig, avser brdskande situationer, systemrisker bestr och besluten fattas av den nationella centralbanken.44

40

Enligt artikel 4 i frordning 3603/93 fr en centralbank lmna kredit med en dags lptid r tilltna frutsatt att krediterna frblir begrnsade till den ifrgavarande dagen och ngon frlngning inte r mjlig. 41 En centralbanks finansiering av IMF omfattas dock inte av frbudet mot monetr finansiering, se artikel 7 i frordning (EG) nr 3603/93, se t.ex. ECB:s yttrande CON/2012/65. 42 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 29 f. 43 ECB:s konvergensrapport frn 2012 s. 30. 44 ECB:s konvergensrapport frn 2012 .s. 30.

681

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk frteckning

1. Frndrad hantering av importmoms. Fi. 2. Patientlag. S. 3. Trngselskatt delegation, sanktioner och utlndska fordon. Fi. 4. Tillstnd och medling. Ju. 5. Djurhllning och miljn hantering av risker och mjligheter med stallgdsel. L. 6. Att frebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk frteckning

Justitiedepartementet

Tillstnd och medling. [4]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]
Finansdepartementet

Frndrad hantering av importmoms. [1] Trngselskatt delegation, sanktioner och utlndska fordon. [3] Att frebygga och hantera finansiella kriser. [6]
Landsbygdsdepartementet

Djurhllning och miljn hantering av risker och mjligheter med stallgdsel. [5]