Samenvatting Beleid in Beweging

Victor Bekkers (2007)

Hoofdstuk 1: Politiek, beleid en sturing: een

positiebepaling
1.1 Inleiding
De essentie van politiek en beleid houdt in dat het gaat om de aanpak van
maatschappelijke vraagstukken die niet alleen verschillende belangen van
verschillende partijen raakt, maar die ook betrekking heeft op de afweging van
bepaalde waarden die we als samenleving belangrijk achten.
1.2 Politiek, beleid en sturing
Politiek gaat om het toebedelen van waarden voor de samenleving als geheel.
Het gaat ook om de vraag voor wie deze afweging van waarden wordt gemaakt,
en het gaat tevens om het oplossen van een verdelingsvraagstuk in de context
van schaarste. Een institutie die bepaalde organen, spelregels en praktijken kent,
heeft de mogelijkheid belangen en waarden tegen elkaar af te wegen en
besluiten te nemen die omdat ze zijn genomen volgens de spelregels als
gezaghebbend worden ervaren, bv. de representatieve democratie.
De politiek kan niet altijd de zorg dragen van de toebedeling van waarden. Er zijn
drie soorten allocatiemechanismen:
- Staat
In de wet- en regelgeving is vastgelegd welke organen van de staat welke
bevoegdheid hebben gekregen om te bepalen wie wat krijgt, met welk
bevoegd resultaat en met welk gezag. Waarom eigenlijk de staat? Tegen
marktimperfecties, productie van collectieve goederen en diensten,
productie van zogenoemde bemoeigoederen, voorkomen dat mensen
uitgesloten worden etc.
-

Markt
Vraag en aanbod bepalen welke soorten goederen worden aangeboden.

Gemeenschap
Vroeger had elke zuil een eigen gemeenschap, nu slaat gemeenschap op
zelfregulering.

Beleid is de planmatige uitwerking van bepaalde doelstellingen met behulp van

bepaalde middelen. Sturing is de doelgerichte benvloeding van de samenleving
in een bepaalde context. Aan een bepaald
beleidsprogramma en de inzet van bepaalde
beleidsinstrumenten liggen ook allerlei opvattingen
ten grondslag over de wijze waarop een overheid
kan en mag sturen en die iets zeggen over de rol en
positie van de overheid in de samenleving.
Opvattingen die ook verwijzen naar bepaalde
waarden waarvoor het noodzakelijk is dat een
overheid deze behartigt. Hiermee zijn politiek, beleid en sturing met elkaar
verbonden (zie figuur).
Beleid genereert een aantal processen, genaamd de beleidscyclus:
Agendavorming -> beleidsontwikkeling -> beleidsbepaling -> beleidsuitvoering ->
beleidsevaluatie

1.3 Beleid in soorten en maten

Onderscheid tussen soorten beleid:

Institutioneel beleid
Het gaat om de inrichting van formele verhoudingen tussen organisaties in
een bepaalde beleidssector en de toebedeling van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Doorgaans gaat het om
beleidsprogrammas die gericht zijn op het inrichten of herinrichten van
stelsels, de posities van organisaties en partijen in dit stelsel en de relaties
tussen hen.

Strategisch beleid
Gericht op het nemen van maatregelen die gericht zijn op het veiligstellen
van het voortbestaan van een organisatie ten opzichte van actoren in haar
omgeving die op korte termijn en rechtstreeks het voortbestaan van een
organisatie kunnen benvloeden.

Tactisch beleid
Gericht op het formuleren van criteria op grond waarvan bepaalde
organisatorische hulpbronnen over bepaalde organisaties of
organisatieonderdelen moeten worden verdeeld. Het gaat dan vooral om
de vraag wie deze hulpbronnen krijgt toebedeeld.

Operationeel beleid
Gericht op het geven van instructies en richtlijnen met betrekking tot de
concrete uitvoering van bepaalde beleidsprogrammas of wet- en
regelgeving. Het gaat vooral om de vraag hoe bepaalde
beleidsdoelstellingen gerealiseerd moeten worden.

Een ander onderscheid van beleid:

- Explorerend beleid
Beleid dat partijen moet mobiliseren om mee te denken, zonder dat de
doelstellingen van het te voeren beleid al bekend zijn. Het gaat veeleer om
een denkrichting.
-

Verdelend beleid
Gericht op verdeling van hulpbronnen over partijen.

Herverdelend beleid
Gericht op herschikken of corrigeren van de bestaande verdeling van
hulpbronnen over partijen, omdat de bestaande verdeling als
onrechtvaardig wordt beschouwd.

Regulerend beleid
gericht op het dwingend voorschrijven en controleren van bepaalde
activiteiten die moeten worden ondernomen om bepaalde doelstellingen te
realiseren.

Faciliterend beleid
Gericht op het ondersteunen van bepaalde als wenselijk geachte
doelstellingen zonder dat deze doelstellingen dwingend worden opgelegd.

Stimulerend beleid
Gericht op het prikkelen van mensen of organisaties om een bepaald, als
gewenst gedrag aan de dag te leggen, waardoor bepaalde waarden die de
politiek belangrijk acht te realiseren.

Constituerend beleid
Gericht op het oprichten van instituties en organisaties die bepaalde taken
voor hun rekening gaan nemen.

Institutioneel, strategisch en allocatief beleid zijn politiek gevoeliger dan

operationeel beleid, want bij deze drie soorten beleid zullen de bestaande
situaties veranderen, wat soms niet op veel applaus kan rekenen. Het type van
beleid vertelt ons dus iets over de mate waarin beleid gevoelig is voor strijd. Ze
vertellen ons ook iets over de soort maatschappelijke vraagstukken die om een
bepaalde aanpak vraagt en kennis die hiervoor nodig is.

Hoofdstuk 2: Beleid en maatschappij: beelden van een

veranderende samenleving
2.1 Inleiding
De samenleving verandert, en dat heeft gevolgen voor de rol en positie van de
overheid. Niet alleen worden overheden geconfronteerd met nieuwe of
veranderende problemen, maar ook de vormgeving en het verloop van
beleidsprocessen veranderen.
2.2 De versplinterde samenleving
De samenleving moderniseert. Kenmerkend hiervoor is een steeds verder om zich
geen grijpend proces van differentiatie dat gebaseerd is op maatschappelijke
specialisatie en arbeidsverdeling. Ook bij de overheid is sprake van specialisatie
en differentiatie (nieuwe ministeries & bv. IB-groep zelfstandig). De versplintering
kent twee dimensies:
-

Structurele versplintering
De structuur van onze samenleving fragmenteert, waardoor de
complexiteit van de samenleving toeneemt, die wordt weerspiegeld door
een ongebreidelde groei van het aantal organisaties. Enerzijds betreft het
relatief zelfstandige organisaties, anderzijds zijn ze ook afhankelijk van
elkaar.
Volgens Luhmann is er sprake van een structureel rationaliteitstekort van
de samenleving als geheel. De cognitieve vermogens van mensen en
organisaties om deze complexiteit te kunnen bevatten, te kunnen
doorgronden en vervolgens gericht acties te kunnen ondernemen om
bepaalde doelen te realiseren, schieten per definitie fundamenteel tekort.
De hoeveelheid informatie waarmee politici, bestuurders, beleidsmakers
en burgers worden geconfronteerd is echter exponentieel gestegen
(informatie overload). Het rationaliteitstekort wordt versterkt door het feit
dat elke organisatie vanuit de eigen positie naar een probleem kijkt, en
eigen oplossingen heeft. Vandaar de roep om integraal beleid.

Politiek-culturele versplintering
Hierbij gaat het om botsende referentiekaders die samenhangen met de
diversiteit van organisatieculturen en de uiteenlopende waarden van de
politie, of een andere dienst. Ook hangt het samen met de betekenis die
waarden en normen in onze samenleving vervullen, de wijze waarop deze
waarden en normen worden gemobiliseerd en worden omgezet in politieke
strijdpunten, en worden gebruikt als besluitvormingscriteria.
Lange tijd speelden politieke partijen op basis van een op een bepaalde
ideologie gebaseerd politiek programma een centrale rol in de wijze
waarop een samenleving, of groepen in deze samenleving, bepaalde
waarden en afwegingen hiertussen wilde benadrukken. Deze praktijk is
echter steeds meer achterhaald, vanwege de ontzuiling, ontideologisering
(meer om de persoon) en toenemende individualisering. Deze
individualisering leidt tot steeds mondiger wordende burgers, die minder
passief staan ten opzichte van de overheid. Er komt hierdoor ook meer
nadruk op issues. Instituties zijn de belichaming van collectieve waarden
en normen, en dragen bij aan de stabiliteit en voorspelbaarheid van een
samenleving. Maar er ontstaat een kloof tussen de oorspronkelijke
waarden waarvoor zij stonden en hun feitelijke functioneren zoals burgers

dat in veel gevallen ervaren. Er is ook minder gezag voor deze instituties;
de relatie tussen de desbetreffende institutie en de burger is niet meer
over het appelleren aan bepaalde waarden, maar een zakelijke relatie
tussen consument en producent.

2.3 De netwerksamenleving
De netwerksamenleving is het product van een transformatieproces dat
betrekking heeft op de veranderende inzet van technologie in de
productieprocessen in onze moderne, westerse samenleving. Industrile
producten spelen daarin een minder centrale rol. (digitale) Informatie en kennis
zijn de belangrijkste grondstoffen geworden voor de productie van diensten en in
mindere mate van goederen. Daarin zit vooral de toegevoegde waarde. Het
resultaat is dat er een ingewikkeld en dynamisch geheel van informatiestromen
ontstaat met een wereldwijd karakter. De invloed van ICT in onze samenleving is
alomvattend geworden. ICT is zelfs ook doorgedrongen tot in de haarvaten van
het openbaar bestuur en beperkt zich niet alleen tot het ondersteunen van
allerlei bedrijfsvoeringprocessen. De informatisering van allerlei beleidsprocessen
en sturingsprocessen vindt op steeds grotere schaal plaats. Tevens wordt
technologie ingezet om de relaties die overheden onderhouden met allerlei
groepen in hun omgeving en de informatie-, transactie- en
communicatieprocessen die daarmee samenhangen, door middel van technologie
te herontwerpen dan wel te ondersteunen (e-government).
Er is wereldwijde concurrentie, die de spankracht van de verzorgingsstaat
uitdaagt. Onze samenleving bestaat uit allerlei stromen van economische, sociale
en culturele activiteiten die zich langer afspelen binnen een specifieke ruimte. Er
is een dusdanige organisatie van stromen in de vorm van een netwerk, waardoor
het mogelijk wordt om het sociale handelen tussen mensen in de tijd op elkaar af
te stemmen dat tijd en plaats geen enkele belemmering meer oproept om
effectief te kunnen handelen. Werkprocessen kunnen tegelijkertijd en parallel
plaatsvinden, zonder dat dit leidt tot cordinatieproblemen. Er is een intensief
wereldwijd ruilverkeer, en ook tot allerlei afhankelijkheden en daarop
gebaseerde, netwerkachtige samenwerkingsverbanden. De genoemde stromen
komen op bepaalde punten bij elkaar, vooral daar waar bepaalde hoogwaardige
kennis voorhanden is (bv. beurs New York en Tokio). De netwerksamenleving
versterkt het proces van urbanisatie, wat gevolgen heeft voor de verdere
leefbaarheid van bepaalde gebieden.
Er zijn winnaars en verliezers. De verliezers vormen de vierde wereld. Er is hier
sprake van een ingrijpend proces van sociale in- en uitsluiting, leidende tot een
steeds groter wordende kloof tussen haves and have nots. Dit alles betekent dat
de leefbaarheidproblematiek van met name wijken in stedelijke gebieden steeds
meer in het brandpunt van beleid en politiek komt te staan, omdat de
ongewenste effecten van de netwerksamenleving zich op deze plek met name
manifesteren.
Beelden worden steeds belangrijker in onze samenleving. Voor de huidige
samenleving is er meer ruimte voor een persoonlijke beleving van emoties (bv.
demonstraties). Het voordeel van beelden en in bredere zin van symboliek is dat
zij enerzijds ruimte bieden voor een eigen interpretatie, maar ook de interpretatie
in een bepaalde richting sturen. Zij kunnen ook de manifestatie zijn van ons
collectieve geheugen.

De rol van de staat is hierdoor steeds meer onder druk komen te staan. Het is
niet langer de centrale actor (supernationaal de VN & EU bv., en ook grote
ondernemingen). De productieverhoudingen in de netwerksamenleving trekken
zich niets aan van de jurisdictie van een staat, waardoor er in toenemende mate
sprake is van een staat zonder land. De staat is niet langer het
vanzelfsprekende object van identificatie, maar eerder regionale culturen etc. De
politiek richt zich tevens meer op beelden.
2.4 De risicosamenleving
De risicos die samenhangen met verregaande (hyper)modernisering van onze
samenleving kenmerken zich door het feit dat de gevolgen van crisis in tijd en
plaats beperkt zijn, er bestaat geen eenduidige relatie meer tussen oorzaak en
gevolg, en er zijn geen afdoende mogelijkheden meer om de geleden schade te
compenseren of te kunnen verzekeren. Deze is immers immens. Er is sprake van
een grote mate van wederzijdse vervlechting in de netwerksamenleving, wat
vitale kwetsbaarheden oproept (verstoring bij de n heeft gevolgen bij de
ander).
Risicos worden bij het nemen van beslissingen bewust genomen; het zijn
kostenposten die worden weggestreept tegen de verwachte baten van een
bepaalde beslissing. De risicos kunnen worden berekend met behulp van
modellen. Aan de ene ontbreekt echter een echte discussie over de risicos die
we als samenleving willen accepteren, en aan de andere kant is er
maatschappelijke en politiek gevoelde behoefte om risicos zo veel mogelijk uit te
sluiten en wordt zelfs een veiligheidsutopie nagestreefd.
Volgens Beck moet de reflexiteit van dit moderniseringsproces worden versterkt.
De kritiek op de risicosamenleving dient verregaand te worden
gedemocratiseerd, waardoor de politieke betekenis van risicos wordt onderkend
en onderwerp wordt van politiek en publiek debat. Volgens Beck moet de
politieke en economisch-technocratische macht in de samenleving worden
gescheiden, waardoor een eenzijdige definitie van risicos wordt voorkomen (1),
en dient het publiek debat te worden versterkt (2).
2.5 De ontstatelijkte samenleving
De afgelopen jaren is er sprake van een terugtocht van de staat als d plek waar
het probleemoplossend vermogen van de samenleving als geheel is
geconcentreerd:
- Een verticale opwaartse verschuiving ten gunste van supranationale,
internationale en inter-gouvermentele organisaties (EU & VN);
- Een verticale neerwaartse verschuiving ten gunste van de lokale en
regionale overheden;
- Een horizontale verschuiving ten gunste van de rechtsprekende macht;
- Een horizontale verschuiving ten gunste van bedrijven;
- Een horizontale verschuiving ten gunste van functionele
overheidsorganisaties (meestal met uitvoerende taken) in het kader van
verzelfstandiging, met enige vrijheid;
- Een horizontale verschuiving ten gunste van het maatschappelijk
middenveld;
- Een horizontale verschuiving ten gunste van de burger
De staat wordt dus steeds meer uitgehold. Er komen trouwens ook steeds meer
hybride organisaties. Er is dus sprake van een ontstatelijke samenleving, met

geen een-op-eenrelatie tussen staat en politiek. Dit wil niet zeggen dat er voor de
staat geen rol is weggelegd.
2.6 Conclusie
1. De georganiseerde complexiteit van de samenleving maakt het steeds
moeilijker om oorzakelijke samenhangen te doorgronden. De kenbaarheid
van de samenleving is dus per definitie beperkt;
2. De samenhang en maatschappelijke problemen vallen niet langer samen
met het grondgebied van de staat en ontrekken zich dus deels aan de
jurisdictie van allerlei nationale overheden;
3. Het proces van maatschappelijke fragmentatie wordt verder versterkt door
een proces van individualisering, dat ook gevolgen heeft voor de
waardenafweging die aan veel beleidsmaatregelen ten grondslag ligt;
4. De complexiteit en vervlechting in termen van netwerkvorming leveren per
definitie ook een kwetsbare samenleving op;
5. We kunnen constateren dat de plaats waar politieke afwegingen
plaatsvinden steeds vaker niet meer samenvalt met de formele plekken
van de staatsmacht
De roep om beleid gaat door, maar het vermogen van overheden om hierin
sturend op te treden is beperkt. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop beleid
kan worden ontwikkeld en uitgevoerd.

Hoofdstuk 3: Benaderingen van beleid

3.2 Een vergelijkingsmodel
In het boek worden vier benaderingen van beleid en beleidsprocessen
beschreven:
- Rationele benadering. Accent ligt op het bereiken van de doelstellingen op
grond van kennis en informatie. Meer weten levert een beter beleid op.
- Politieke benadering. Accent ligt op de machtsstrijd tussen allerlei
belanghebbende partijen. Steun en draagvlak zijn dan ook essentieel voor
het succes van het te voeren beleid.
- Culturele benadering. Beleid wordt vooral gezien als een zingevingsproces.
Succesvol beleid is beleid dat voor alle betrokken partijen een gedeelde
betekenis heeft.
- Institutionele benadering. Beleid wordt vooral gezien als door bepaalde
regels, praktijken en instituties gevormd beleid. Succesvol beleid is beleid
dat voldoet aan en aansluit bij de gegroeide praktijken of deze juist weet te
doorbreken.
3.3 De rationele benadering van beleid
Doelrationaliteit, oftewel het realiseren van doelstellingen.

Dominant
verklaringsmechani
sme
Wereld- en
mensbeeld

Instrumentatie

Beoordeling

Rol van kennis

en informatie

Verloop van het

beleidsproces

Rol van politiek

Homo economicus, met behulp van rationeel gedrag zijn

doelen maximaal te bereiken. Doelmaximalisatie is nobel,
maar vaak niet reel, daarom streven naar bevredigende
oplossingen (Simon: te weinig info? Dan streven naar
bevredigende mate van rationaliteit). De overheid kan door
middel van beleid de samenleving sturen op grond van de
geformuleerde doelstellingen.
Programmering (structurering van handelingen die moeten
worden verricht om de doelstellingen van beleid te
realiseren) en beleidsinstrumenten (het zijn neutrale
instrumenten, met rationeel gedrag wordt voor een bepaald
instrument gekozen).
Effectiviteit, efficiency en samenhang (interne samenhang:
onderlinge afstemming tussen de doelstellingen van het
beleid, externe samenhang: mate waarin
beleidsprogrammas op verschillende plaatsen ontwikkeld
en uitgevoerd niet tegenstrijdig zijn).
Erg belangrijk bij opstellen van beleidstheorien op grond
waarvan een beleidsprogramma wordt ontworpen (overzicht
van het probleem maken) (1), en in het bepalen of de
uitvoering van de genomen maatregelen de gewenste
effecten heeft opgeleverd (2). Overheid als information
processor (steeds efficinter en effectiever) en als
managerial rationalism (werken met een dashboard,
overzicht houden).
De beleidscyclus:
maatschappelijk probleem => agendavorming =>
beleidsvoorbereiding => beleidsbepaling =>
beleidsuitvoering => beleidshandhaving =>
beleidsevaluatie => terugkoppelen van beleidseffecten =>
agendavorming => enz.
Primaat van politiek, met accent op formele politieke

instituties en spelregels. Duidelijke scheiding politiek en

bureaucratie.
3.4 De politieke benadering van beleid
Afweging tussen waarden en concrete belangen van
betrokken partijen is onderwerp van strijd om macht en
belang. Polycentrisch perspectief (meerdere partijen met
overheid ertussen) in plaats van unicentrisch perspectief
(overheid erboven, dit is bij de rationele benadering)
Wereld- en
Strijd in arenas en beleidsnetwerken om veiligstellen van
mensbeeld
eigen belangen. Ook het idee van (wederzijdse)
afhankelijkheid. Afhankelijkheid leidt tot strategisch gedrag
met bepaalde interactiepatronen (bv. conflict, dwang en
overleg).
Instrumentatie
Beleidsinstrumenten zijn machtsbronnen die gebruikt
worden om bepaalde specifieke belangen te realiseren. De
inzet van beleidsinstrumenten heeft ook gevolgen voor
toekomstig beleid (meer autonomie voor gemeenten).
Verder zijn instrumenten ook netwerksturing en het heeft
verband met netwerkmanagement.
Beoordeling
Beleid is succesvol als eigen belang veilig is gesteld en als
het op genoeg steun kan rekenen van partijen. Bij beleid zijn
doelstellingen veelal de uitkomst van een
onderhandelingsproces waarvoor steun en draagvlak
bestaat.
Rol van kennis
Kennis, informatie en ICT zijn machtsbronnen om
en informatie
probleempercepties en oplossingen te ondersteunen en het
ondersteunen van onderhandelingsproces. Daarnaast kan
het bijdragen aan een beter begrip van de posities die
partijen innemen. Tenslotte zijn het machtsbronnen, gericht
op strategische onzekerheidsreductie.
Verloop van het
Beleidsprocessen verlopen grimmig en rommelig, stapje
beleidsproces
voor stapje vooruitgang (incrementalisme). Beleidsproces
loopt door elkaar, elke ronde nieuwe onderhandelingen.
Beleidsnetwerken worden gezien als vuilniszaken (strijd om
macht is hierdoor strijd tussen advocacy coalitions).
Rol van politiek
Beleid is politiek, het gaat namelijk om de strijd om
afweging tussen waarden en belangen. Politiek zit in een
netwerk van actoren, wel netwerkmanagement.
Versplintering en vermaatschappelijking van de politiek.
Dominant
verklaringsmechani
sme

3.5 De culturele benadering van beleid

In beleid zijn bepaalde betekenissen gestold, zoals symbolen
(rookverbod), oftewel expressieve dimensie (meer blauw op
straat). Beleid kan ook worden gezien als de uitkomst van
bepaalde zingevingsprocessen, waarin actoren op grond van
hun definitie van de werkelijkheid trachten de inhoud van
beleid te benvloeden, door middel van interactie en
communicatie. Belang en beleid te conceptualiseren als
taal en in termen van beelden.
Wereld- en
Samenleving als reservoir van betekenissen. Mensen zijn
mensbeeld
gericht op betekenisvolle interactie. Sociale constructie van
de werkelijkheid door discourscoalities.
Instrumentatie
Strategien voor framing en re-framing. Dit collectieve
Dominant
verklaringsmechani
sme

Beoordeling

Rol van kennis

en informatie

Verloop van het

beleidsproces

Rol van politiek

leerproces kan worden gezien als trajectmanagement.

Symbolen als instrument voor betekenisverlening.
Beleid is succesvol als er voldoende steun voor is
(draagvlak) en belangrijk is dat er een leer- en
veranderingsvermogen is (voorkom monopolisering van de
werkelijkheid, dat wil zeggen een eenzijdige definitie van
het probleem).
Dit zijn vooral interpretatieve schemata of denkkaders die
partijen hanteren. Drie manieren om schemata te
conceptualiseren, namelijk gedeelde overtuigingen
(beliefs) (1), bepaalde frames (2) en verhalen of
verhaallijnen (3). Werkelijkheden worden daarmee
afgebakend en geclassificeerd in termen van zinvol of niet
zinvol. ICT is uitkomst van proces dat automation of bias
heet. Dat wil zeggen dat bij bepaalde systemen al bepaalde
veronderstellingen horen.
Beleidsprocessen krijgen vorm in discourscoalities (groep
actoren met dezelfde interpretaties over de werkelijkheid)
waarbinnen taalspelen plaatsvinden. Beleidsproces gezien
als traject van permanente interactie dat doorlopen moet
worden, waarin in telkens nieuwe ronden bestaande
werkelijkheidsdefinities worden herbevestigd of nieuwe
worden gecreerd.
Politiek als betekenisverlener (the politics of meaning) en
politiek als facilitator van processen van betekenisverlening
en inrichting van politieke ruimten, waarin debat plaatsvindt
en zich op grond van een zinvolle communicatie een
gezamenlijke beleidspraktijk ontwikkelt.

3.6 De institutionele benadering van beleid

Er is sprake van regelgeleide, padafhankelijke relaties
tussen partijen. Dit betekent dat de ruimte om zelf keuzes te
maken voor een groot gedeelde vastligt.
Wereld- en
Het gedrag van een samenleving wordt benvloedt door
mensbeeld
instituties en regels. Ze benvloeden daarmee ook de
interacties tussen en de rollen die worden ingenomen.
Instrumentatie
Beleidsinstrumenten afhankelijk van de beleidsstijl en de
instrumenten die een beleidsvoerder al ter beschikking
heeft staan (padafhankelijk).
Beoordeling
Beleid is succesvol als is voldaan aan logic of consequence
(is het effectief uitgevoerd?) en logic of appropriateness
(past het beleid wel?). legitimiteit kan een organisatie
verzekeren door isomorfisme (coercive, mimic en
normative). Ten derde is beleid succesvol als het bijdraagt
aan het leer- en veranderingsvermogen.
Rol van kennis
Kennis en informatie zijn door regels geleide, selectieve
en informatie
interpretaties. Het zijn hierdoor gestolde
werkelijkheidsdefinities, regels bepalen hoe kennis en
informaties worden uitgewisseld, en instituties zijn zelf
kennisbronnen en regels bevatten ook kennis.
Verloop van het
Regels structureren inhoud en verloop (en dus ook
beleidsproces
interactie) van beleidsprocessen, en de rol die actoren hierin
innemen. Door bestaande routines en procedures wordt het
beleidsproces ook gestructureerd.
Dominant
verklaringsmechani
sme

Rol van politiek

Zorgen voor stabiliteit door te zoeken naar integratie en

belangenafweging en afstemming. Ook betekenis geven
aan de samenleving hoe bepaalde problemen aan te
pakken. Tenslotte zorgen voor een voldoende levendige
politieke samenleving om met nieuwe uitdagingen om te
gaan.

3.7 Conclusie
Beleid krijgt vorm en inhoud in de interactie tussen partijen. Deze interactie
wordt bepaald door:
- Kennis en informatie kleuren ook de definitie van de werkelijkheid;
- Verschillende beelden over de werkelijkheid door partijen;
- Partijen hebben verschillende referentiekaders om problemen te
beoordelen en te selecteren;
- Er is geen onbegrensde interactie door allerlei formele en informele regels

Hoofdstuk 4: Benaderingen van sturing

4.3 Klassieke vormen van sturing
Klassieke vorm van sturing is monocentrisch, het is beheersbaar en oplosbaar
vanuit een centraal punt.
Veronderstellinge
n
t.a.v. sturing

Kenmerken van klassieke sturing

Politiekideologische
legitimiteit

Maakbaarheid en vooruitgang. De overheid al

maatschappelijke probleemoplosser. Overheid
bovengeschikt aan de samenleving.
Sturend vermogen vooral gezien als een
structureringsvraagstuk van de sturende organisatie: de
organisatie als machine, piramide en doelboom.

Sturend vermogen
van
de sturende
organisatie
Zelfsturend
vermogen
van organisaties en
maatschappelijke
actoren
Object en context
van sturing
Kennis en
informatie
Sturingsmodaliteite
n
en -instrumenten

Weinig tot geen aandacht. Deze is immers maakbaar.

Object zijn interne bedrijfsprocessen (throughput). De

maatschappelijke context is gericht te benvloeden, vooral
door goede informatie.
Rationaliteit als toverwoord. Groot vertrouwen in kennis en
informatie ter vergroting van de rationaliteit van
beleidsprocessen.
Sturing gericht op gedetailleerde beheersing (command
and control) van processen en ontwikkelingen door middel
van wet- en regelgeving en planning.

4.4 De grenzen van sturing

Waardoor is vertrouwen in het sturende vermogen van de overheid op de proef
gesteld:
- Financieel-economische overwegingen
Grote staatsschuld, recessie en te grote staatsapparaat. Meer vertrouwen
in de macht als allocatiemechanisme.
-

Juridische overwegingen
Te veel regels, roep om deregulering en zelfregulering wordt steeds groter.

Bestuurskundige overwegingen
Overheid is niet het centrale punt, maar zit in een complexe samenleving.
De overheid bestaat niet, dus meer aandacht voor cordinatievraagstuk.
Ook meer aandacht voor beleid: de uitvoering van beleid geschiedt in een
complex en gefragmenteerd netwerk van partijen met te onderscheiden
belangen en perspectieven. Tenslotte de vraagtekens bij de effectiviteit
van beleid en sturing (zie Volendam en Enschede).

Door deze overwegingen was de roep om een nieuwe vorm van sturing nodig,
behalve in geval een crisis (centrale uitvoering is beter) en bij relatief getemde
problemen waarvoor een pasklaar en effectief antwoord is ontwikkeld.
4.5 Nieuwe vormen van sturing

Gaat uit van polycentrische sturing.

Veronderstellinge
n
t.a.v. sturing

Kenmerken van nieuwe sturing

Politiekideologische
legitimiteit

Terugtreden van de overheid als maatschappelijke

probleemoplosser. Neoliberale gedachten over
marktwerking.
Weinig aandacht. In eerste instantie vooral gericht op
interne bedrijfsvoering.

Sturend vermogen
van
de sturende
organisatie
Zelfsturend
vermogen
van organisaties en
maatschappelijke
actoren
Object en context
van sturing

Kennis en
informatie

Sturingsmodaliteite
n
en -instrumenten

Zelfsturend vermogen van organisaties en sectoren wordt

onderkend en tot uitgangspunt voor sturing genomen.
Sturing op hoofdlijnen en op afstand. De overheid is slechts
een actor in het brede beleidsnetwerk van actoren.
Relatieve autonomie en wederzijdse afhankelijkheid van
partijen in een beleidsnetwerk zijn kenmerkend voor de
context van sturing. Object van sturing is het zelfsturende
vermogen.
Kennis en informatie als machtsbron, gericht op
bescherming van positie in netwerk. Kennis en informatie
zijn beperkt. Verscheidende perspectieven en rationaliteiten
liggen aan sturing ten grondslag.
Sturingsmodaliteiten gericht op:
- Sturing op sleutelparameters aan de input- en
outputzijde van organisaties door middel van
budgetfinanciering, contractmanagement en
prestatiesturing (bv. NPM);
- Sturing door middel van incentives (prikkels);
- Sturing gericht op procedurering en structurering van
de relaties in een beleidsnetwerk en de creatie van
level playing fields;
- Sturing gericht op gemeenschappelijke beeldvorming
door middel van communicatie, overleg en
onderhandeling en interactieve beleidsvorming.

Voor- en nadelen van sturing op in- en outputparameters (zoals onder meer NPM
voorstelt):
+ Een verbetering van de transparantie van en de verantwoording over de
bereikte resultaten door meetbare doelstellingen
+ Een versterking van het leer- en oordeelsvermogen
(want resultaten zijn duidelijk zichtbaar)

+ Een prikkeling van innovatie en ondernemerschap door prestatiesturing

- Outputsturing belemmert vernieuwing en leidt tot verstarring
- Outputsturing werkt verhullend, omdat het leidt tot een kwantificering van de
werkelijkheid
- In- en outputsturing werken bureaucratisering in de hand
(door sturing op grond van budgettering)

Voor- en nadelen van sturing op grond van incentives:

+ Geeft actoren ruimte om eigen afweging te maken, want dwang is er niet. Dit
kan leiden tot minder weerstand, waardoor effectiviteit en legitimiteit van de
sturingsinterventie kan toenemen.

Wil zeggen dat actoren daadwerkelijk hun kosten-baten-afweging laten

benvloeden door incentivesturing. Er is niet sprake van een eenvoudig
stimulus-responsmodel, maar meerdere factoren spelen een rol bij de
benvloed bij actoren.
Sturing op individueel niveau kan leiden tot ongewenste uitkomsten op
collectieve niveau.
Er worden de facto geen resultaten geboekt en/of worden slechts optische
gedragswijzigingen bereikt. Bijvoorbeeld het Mattheus-effect: voordelen van
een bepaalde maatregel komen meer ten gunste aan hen die er het minst
behoefte aan hebben, terwijl zij die het meer nodig hebben te weinig van de
voordelen genieten.

Voor- en nadelen van sturing structurering en procedurering van relaties:

+ Sturing gericht om elke partij een faire uitgangspositie te creren, zodat
deze een grote vrijheid heeft om een stem te geven aan de eigen afwegingen
en prioriteiten.
- Er is niet altijd sprake van een gelijke uitgangspositie voor elke partij,
waardoor machtsongelijkheid ontstaat.
- Er kunnen ook allerlei ongewenste effecten ontstaan die voorheen niet
voorzien waren op grond van het theoretische c.q normatieve model dat door
beleidsmaker wordt gehanteerd.
- Als bepaalde partijen instemmen met het veranderen van de spelregels en
positie van actoren in een sector, arena of netwerk, zullen ze bewust een
verlies aan invloed accepteren. Een dergelijke verandering kan echter een
bedreiging inhouden (elke partij wil zo min mogelijk invloed verliezen). Ook
een punt van aandacht is de borging van bepaalde zwakke belangen.
Voor- en nadelen van sturing op gemeenschappelijke beeldvorming:
+ Maatschappelijke vraagstukken waarop het te ontwikkelen beleid een
antwoord moet geven, hebben een pluriform karakter en deze pluriformiteit
moet als uitgangspunt worden genomen.
+ Kans op weerstand in de uitvoering vermindert flink
- De kans bestaat echter ook dat er geen gemeenschappelijk beeld ontstaat,
waardoor het proces verzandt.
- Punt van aandacht is de betrokken actoren op het gebied van
representativiteit en gezaghebbend. Is er ook aandacht voor zwakke
belangen?
- Dit model veronderstelt dat macht afwezig is en dat er sprake is van een
open en eerlijke dialoog, waarin partijen zich laten leiden door rede en
argumentatiekracht. Dit is erg naef.
4.7 Conclusie
De klassieke sturing heeft veel weg van de rationele benadering van beleid, de
nieuwe sturing heeft veel weg van de politieke, culturele en institutionele
benadering van beleid.

Hoofdstuk 5: Beleidsproblemen en agendavorming

5.1 Inleiding
De eerste fase van de beleidscyclus is de fase waarin maatschappelijke
problemen worden vertaald in politieke problemen waarvoor een oplossing moet
worden gezocht. Beleidsproblemen zijn geen objectief gegeven, maar
geconstrueerde problemen die bovendien in allerlei soorten en maten
voorhanden zijn.
5.2 Beleidsproblemen in soorten en maten
Een beleidsprobleem is de discrepantie tussen een maatstaf (objectiviteit van
maatstaf is betwist!) en een voorstelling van de bestaande of een te verwachten
situatie. De partijen hanteren ook verschillende maatstaven om bepaalde eisen
te legitimeren. Er ontbreekt consensus over de kennis die nodig is om een
bepaald probleem te kunnen begrijpen. Hiermee zijn vier soorten problemen te
typeren:
Zekerheid van kennis

Hoog

Laag

Hoog

Getemde problemen

Laag

(on)tembare ethische
problemen

(on)tembare
wetenschappelijke problemen
Ongetemde politieke
problemen

Consensus over maatstaven

1. Getemde problemen
We hebben een beleidstheorie, op grond daarvan ook oorzaak-gevolg- en
doel-middelrelaties. Hiervoor is de rationele benadering het meest
geschikt.
2. (on)tembare wetenschappelijke problemen
Nog te weinig kennis over het probleem. Ook kunnen voor- en
tegenstanders van bepaalde theorien met elkaar overhoop liggen.
Hiervoor is de politieke benadering het meest geschikt.
3. (on)tembare ethische problemen
Onenigheid over de waarden (maatstaven), bv. euthanasie. Hiervoor is de
politieke benadering het meest geschikt.
4. Ongetemde politieke problemen
Ook wel wicked problems genoemd. Geen overeenstemming over de
maatstaven en te weinig kennis. Dit leidt tot een strijd, en dus is de
politieke benadering wederom het meest geschikt.
De status van problemen kunnen overigens veranderen, bv. door meer kennis of
consensus over een bepaald probleem te bereiken, bv. de aidsproblematiek.
5.3 De sociale en politieke constructie van beleidsproblemen
Beleidsproblemen hebben sociale en politieke constructies (actoren strijden
namelijk om voorrang, met eigen kijken op het probleem). We geven een bepaald
beleidsprobleem een subjectieve inkleuring en daarmee ook aan de aanpak. Dit
wordt allemaal bepaald door de volgende factoren:

a. Macht en belang
Actoren proberen eigen belangen en positie voorop te stellen
b. Referentiekader
Op welke manier kijkt men naar het probleem
c. Mens- en wereldbeeld
Hoe reageert de samenleving?
=> individualistisch mens- en wereldbeeld (eigen belang, geven en
nemen);
=> egalitaristisch mens- en wereldbeeld (gelijkheid voorop);
=> hirarchisch mens- en wereldbeeld (van boven centraal naar
burgers,
duidelijke regels);
=> fatalistisch mens- en wereldbeeld (overheidsinterventies zijn
altijd gedoemd
te falen);
d. Regels
Regels en instituties waarboven actoren moeten functioneren, leveren ook
probleempercepties op
e. Taal
Woorden en verhalen, cijfers, oorzaken en verantwoordelijkheden om het
probleem te definiren
f.

Coalities
Zoals advocacy coalitions

g. Communicatie
Zo leren partijen van elkaar en worden werkelijkheidsdefinities op elkaar
aangepast
Politieke karakter van definiren van beleidsproblemen vooral bij classificeren,
dan is er sprake van in- en uitsluiting, zoals de herkeuring van
arbeidsongeschikten (wie is wel arbeidsongeschikt, en wie niet?). De wijze
waarop we de aard van een maatschappelijk probleem onder woorden brengen,
heeft ook gevolgen voor de wijze waarop overheden dit vertalen in beleid.
5.4 Benaderingen van agendavorming
Op welke wijze worden maatschappelijke problemen vertaald in vraagstukken
waarmee politici en beleidsmakers iets moeten doen?
1. Non-decision-making
Er is een grote mate van variatie van soorten goederen die om aandacht
vragen, terwijl voor elk probleem ook verschillende definities en
aanpakken bestaan. Er valt dus veel te kiezen. Aan de wijze waarop elites
bepaalde onderwerpen op de politieke agenda willen plaatsen, ligt de
mobilization of bias ten grondslag over de wenselijkheid van bepaalde
politieke conflicten en de bereidheid van een elite om hiervoor strijd aan te
binden.
Non-decision-making wil zeggen dat bepaalde onderwerpen of
interpretaties buiten beschouwing worden gelaten. Er vindt dus filtering
plaats, bv. hypotheekrenteaftrek (H-woord) en integratie in Rotterdam ten

tijde van de PvdA-colleges.

2. Barriremodel
Er bestaan verschillende agendas, die elk barrires oproepen die moeten
worden overwonnen. De soorten agendas zijn universum,
maatschappelijke/publieke agenda, politieke agenda,
besluitvormingsagenda en beleidsagenda (zie sheet 17 van college 3!). Er
zijn twee bewgngen te onderscheiden, eentje van buiten naar binnen, en
van binnen naar buiten.

Het barriremodel legt uit dat per te onderscheiden fasen barrires

moeten worden overwonnen om van de ene fase naar de andere fase te
kunnen gaan. Er zijn twee modellen; n van Cobb en Elder (CE), en n
van Van der Eijk en Kok (EK).
EC heeft meer aandacht voor het proces van wensen, het eerste gedeelte
van het agendavormingproces. Wanneer gaat een onderwerp naar een
hoger niveau? Als het betekenis heeft voor de lange termijn (1), als het
gaat om een non-technisch onderwerp (2), als het een uniek onderwerp is
(3), als het een algemeen en ambigue onderwerp is (4) en als het
betekenis heeft voor de maatschappij (5). Taal en statistiek zijn machtige
instrumenten om een aansprekend verhaal over oorzaken en gevolgen te
vertellen en daarmee het beeld van de werkelijkheid te sturen. De focus
ligt naast deze issue articulatie en issue expansie ook op de massamedia,
want deze zorgen voor publieke aandacht (publieke agenda), en dus ook
voor politieke aandacht (politieke agenda).
EK hebben aandacht voor proces vanaf politieke agenda, CE niet, want
volgens CE kan het beleid nog vele keren gewijzigd worden.
Kanttekeningen van het barriremodel:
Model gaat uit van lineariteit (historisch volgtijdelijke ontwikkeling),
maar dat is
niet altijd zo, zo kunnen fasen worden overgeslagen, bv. in geval van
een crisis of
door media hypes. Er is naast een outside initiation ook een inside
initiation
(van binnen naar buiten dus). Volgens de punctuated equilibriumbenadering
komt paradigmaverschuiving pas na grote interne (ministerie) en
externe (volk)

druk;
De massamedia is geen doorgeefluik. Zo gebruiken politici en
bestuurders ook
andere informatiebronnen (1), hebben media belang bij aandacht en
eigen belang
(2), en dagen de nieuwe media zoals internet de traditionele media
uit, door
middel van micro-mobilisatie (3);
Sommige agendas drukken andere agendas weg. Hiervoor heeft dit
model geen
verklaring;
Op de maatschappelijke of politieke agendas kunnen ook
oplossingen staan die
zoeken naar een probleem. Hierdoor meer aandacht voor de
oplossing.
3. Stromenmodel
De professionele organisaties en overheidsbureaucratien worden gezien
als een georganiseerde anarchie. Het stromenmodel gaat uit van een
koppeling van drie stromen:
Probleemstroom
Bestaat uit percepties van problemen die door beleidsmakers als
politiek en
beleidsmatig relevant worden geacht. Drie mechanismen zorgen
voor deze
relevantie: indicatoren (1), gebeurtenissen (2) en feedback (3).
-

Beleidsstroom
De mate waarin een idee overleeft als een acceptabel idee, wordt
binnen een
beleidsgemeenschap onder meer bepaald door deze factoren: idee
moet
technisch inpasbaar zijn (1), idee moet verenigbaar zijn met
dominante waarden
binnen de beleidsgemeenschap (2), en idee moet
toekomstbestendig zijn (3). Met
deze drie criteria is een shortlist op te stellen van relevante
oplossingen en
beleidsvoornemens. Policy enterpreneurs zijn mensen die risicos
willen nemen
en bereid zijn hun reputatie daaraan te verbinden. Dit in de hoop dat
de
desbetreffende oplossing aanslaat.
-

Stroom van politieke gebeurtenissen

Deze stroom bestaat uit: nationale gemoedstoestand (1),
georganiseerde
politieke krachten (2) en de positie van overheidsorganen (3).
Als deze drie stromen bij elkaar komen, is er een policy window, de tijd is
dan rijp voor een dergelijke oplossing, bv. generaal pardon in 2006 (eerst
geen meerderheid hiervoor, na verkiezingen wel).

Kanttekeningen van het stromenmodel:

Stromenmodel laat zien onder welke omstandigheden een onderwerp wel
tot beleid kan komen, het barriremodel toont aan welke omstandigheden
ertoe bijdragen dat een onderwerp juist niet tot beleid heeft geleid. Het
stromenmodel geeft aandacht aan het complexe en grilliger verloop bij de
beleidsvorming rondom omtembare problemen. Het laat zien dat actoren
zelf de realisatie van bepaalde probleemdefinities en oplossingen ter hand
kunnen nemen. Ook stelt het ons beschikbaar om taal en concepten van
processen te begrijpen.
Maar kritiek is er ook op het stromenmodel:
Toeval speelt een grote rol, maar is dit wel zo? Is hierdoor alles wel
contingent?
Zo wordt agendavorming ook door regels en praktijken geleidt.
Nadruk ligt op outside initiation (van de burgers), maar door middel
van inside
initiation (binnen ministerie) is het ook mogelijk om agenda te
vormen.
Koppeling kan ook worden gezien als wederzijdse aanpassing om tot
bevredigende en incrementele oplossingen te komen.

Hoofdstuk 6: De vorming van beleid: ontwerp,

instrumentkeuze en besluitvorming
6.2 Ontwerpstrategien
Verschillende wegen voor een beleidsmaker om beleid te ontwerpen:
- Beleidsanalytische perspectief
Een beleidstheorie formuleren op grond waarvan interventies worden
vastgesteld. Inzicht in de oorzaken en gevolgen van het probleem geeft
een handreiking om vervolgens op zoek te gaan naar aangrijpingspunten
voor interventie. Er wordt vooral getracht het rationele keuzeproces van
beleidsmakers, politici en bestuurders te ondersteunen. Dit perspectief
werkt goed bij tembare of ongetemde wetenschappelijke problemen.
-

Coproducerende perspectief
Ontwikkeling van een beleidsprogramma wordt gedefinieerd als het
ontwikkelen van een gezamenlijke beleidspraktijk waarin belanghebbende
partijen door middel van communicatie, overleg, onderhandeling en
(uit)ruil op grond van wederzijdse afhankelijkheid trachten een
gemeenschappelijk beeld te ontwikkelen over de aard en omvang van een
bepaald beleidsprobleem en mogelijke daarbij passende oplossingen. Dit
perspectief kent een inhoudelijke en procesmatige kant.

Participerende perspectief
Beleidsmakers kiezen ervoor om burgers en groepen burgers een actieve
rol te geven in het opstellen van allerlei plannen. Het voordeel van een
dergelijke methode is dat er meer kans bestaat op het verrijken van de
kwaliteit van het probleem en van mogelijke oplossingen en dat er meer
draagvlak bestaat voor een bepaalde oplossing.

Imitatieperspectief
Beleidsmaker zoekt naar oplossingen in de praktijk die elders zijn
ontwikkeld, en die hij wel onder bepaalde condities kan en wil overnemen.
Overheidsorganisaties zijn bereid en in staat tot het overnemen van
ideen, oplossingen die elders zijn ontwikkeld, als het een functionele en
instrumentele betekenis heeft (1), als het een politieke betekenis heeft (2),
als het een institutionele betekenis heeft (3), als het een diffusiestrategie
heeft, dat wil zeggen het concept verspreiden (4), en als het een
leerproces is (5).

In de keuze voor een ontwerpstrategie kunnen drie overwegingen een rol spelen:
1. Aard van het probleem (zie H3);
2. Beleidsproduct (beleidsanalytische betoog, politiek pleidooi, expertadvies,
essay);
3. Terug te denken, dat wil zeggen uitvoeringsgericht denken
6.3 Het ontwerpen van beleid: vier ontwerplogicas
Vier logicas om beleid te ontwerpen:
1. De rationele benadering: het uittekenen van beleid
Er bestaat niet altijd consensus over de aard van de oorzaak-gevolgrelaties
die aan het probleem ten grondslag liggen en de aangrijpingspunten die
deze kunnen bieden voor mogelijke interventies. Een hulpmiddel hiervoor
is de beleidstheorie (veronderstellingen omtrent oorzaak-gevolgrelaties,
doel-middelrelaties en normatieve relaties). Een ander hulpmiddel is het

beleidsveldprocesmodel (probeert inzichtelijk te maken welke processen

ten grondslag liggen aan bepaalde oorzaken en welke processen weer
gemobiliseerd moeten worden om bepaalde doelstellingen te realiseren).
Interventies zijn dan gericht op het in een gewenste richting benvloeden
van deze processen.
Met een doelboom is het mogelijk de onderlinge relaties, processen en
afhankelijkheden die in de redeneringen die aan het beleidsprogramma ten
grondslag liggen, te volgen. Zie vb. op blz. 162. Daarnaast bestaat ook een
beleidsveldmodel, zie vb. op blz. 163.
Hoogerwerf geeft hiermee de volgende ontwerpregels:
Formulering en analyse van de opdracht tot het maken van beleid
zoals deze is
gegeven en daarbij passende randvoorwaarden zoals deze door de
verantwoordelijke opdrachtgever zijn vastgesteld;
Het ontwerpen van een model van causale relaties op basis van
theoretische
gegevens en beschikbare gegevens;
Conceptformulering van einddoelen en bijbehorende
evaluatiecriteria binnen het
kader van de opdracht;
Formulering ex ante van de te verwachten effecten op grond van de
inzet van
bepaalde middelen of de realisatie van allerlei tussengelegen
doelen; dit alles
binnen het kader van de opdracht;
Vergelijking van de te verwachten baten en kosten van de
toepassing van
alternatieve middelen;
Het ontwerpen van n of meer beleidsmodellen of voorspellen;
Analyse en eventueel ontwerpen van het daarbij passende
uitvoeringsproces;
De uiteindelijke vormgeving van het beleidsontwerp.
Een goede beleidstheorie moet gebaseerd zijn op empirische kennis (1), op
een deugdelijke argumentatie (2), het moet voldoende flexibel en
voldoende lerend zijn (3), en het moet politiek en maatschappelijk
aanvaardbaar zijn (4).
Soms is voldoende wetenschappelijke kennis niet voorhanden en is de aard
van het probleem vaak te complex om te doorgronden. Daarom heeft Van
Heffen vier soorten ontwerpstrategien:
Mate van eenvoud
Mate van zekerheid

eenvoudig

Complex

Zeker

Routinematig
ontwerpen
Intutief ontwerpen

Diagnostisch
ontwerpen
Lerend ontwerpen

Onzeker

Bij een routinematige ontwerpstrategie gaat het om bekende en

eenvoudige beleidsproblemen. Bij een diagnostische ontwerpstrategie gaat
het om een complex probleem, maar beleidsmakers zijn wel in staat een
complexe diagnose van het probleem te maken en dus de oorzaak-

gevolgrelaties op te sporen. Bij de intutieve ontwerpstrategie gaat het om

relatief eenvoudige problemen die bestaan uit een beperkt aantal oorzaakgevolgrelaties, alleen we weten niet hoe deze relaties precies in elkaar
zitten. Daarom schetsen beleidsmakers dan verschillende scenarios van
mogelijke oplossingen. Bij de lerende ontwerpstrategie gaat het om beleid
ontwikkelen voor een complex probleem en waarvoor geen solide en
betrouwbare kennis voorhanden is.
Kanttekeningen:
Een beleidstheorie is niet de ontwikkeling van wetenschappelijke
theorien voor
beleid, maar het zijn handelingstheorien. Kenmerkend hiervoor is
dat gebruik
wordt gemaakt van theoretische/wetenschappelijke en op
praktijkervaring
gebaseerde inzichten die kunnen helpen bepaalde beleidsconcepten
te
onderbouwen.
Elke actor heeft zijn eigen beleidstheorie: een eigen kijk op het
probleem.
Beleidstheorie- en beleidsveldprocesmodel zijn niet leidend, want de
doelstellingen zijn vaak vaag. Het ligt ook aan het soort probleem.
Volgens Van der Knaap zorgt een beleidstheorie ervoor dat het beleid focus
behoudt, maar het kan ook leiden tot onnodige simplificering. Daarnaast is
een beleidstheorie een richtlijn bij de uitvoering van beleid, maar het kan
ook leiden dat alles hierdoor dichtgeregeld wordt. Tenslotte is een
beleidstheorie een ijkpunt voor de beoordeling van beleid en de inrichting
van daarop toegesneden evaluatieonderzoek, maar het kan aanleiding
geven tot leerprocessen op het verkeerde niveau.
2. De politieke benadering: beleidsontwikkeling als stratego
Beleidsontwikkeling vindt plaats in een arena vol verschillende actoren.
Met een netwerkanalyse kun je bepalen wat hun perceptie is van het
probleem, wat hun belangen zijn, wat hun machtspositie is, de
afhankelijkheidsrelaties tussen hen, en de gevolgde en verwachte
strategische opties die hen ter beschikking staan. Het is hierbij belangrijk
extra aandacht te schenken aan de machtsbronnen die actoren hebben.
Hoe meer macht een actor immers heeft, hoe meer invloed hij heeft op de
beleidsontwikkeling. Een actor heeft verschillende machtsbronnen, te
weten materile hulpbronnen, financile hulpbronnen, kennis en
vaardigheden, informatie en ICT, positie- en functiemacht op basis van
formeel toebedeelde taken, positie in besluitvormingsproces, relaties,
imago en collectieve macht (bv. coalities). De hulpbronnen zijn verspreid
over de actoren, wat leidt tot wederzijdse afhankelijkheid en onzekerheid.
De mate waarin een actor macht kan uitoefenen op grond van deze
hulpbronnen, wordt mede bepaald door het bepaalde toepassingsbereik
van een machtsbron (1), de onmisbaarheid van een machtsbron (2), de
onuitputtendheid van een machtsbron (3), de overdraagbaarheid van
hulpbronnen (4), de houdbaarheid van een machtsbron (5) en de
ruilbaarheid van een machtsbron (6).
Met machtsbronnen ontstaan verschillende afhankelijkheidsrelaties:

1.

Pooled interdependency: Actoren maken gebruik van een

gemeenschappelijk reservoir
2.
Sequential interdependency:
het gaat om ketenafhankelijkheid
3.
Reciprocal interdependency:
Wederzijdse afhankelijkheid (zoals
een netwerk)
De afhankelijkheid wordt bepaald door:
1.
De mate waarin een hulpbron van belang is voor het dagelijkse
voortbestaan van
een actor
2.
De mate waarin een actor die deze externe hulpbronnen controleert
ook
daadwerkelijk in staat is de beschikbaarheid, de verdeling en het
gebruik ervan
feitelijk te benvloeden
3.
De mate waarin er daadwerkelijk alternatieve hulpbronnen
beschikbaar zijn
Door de afhankelijkheidsrelaties ontstaan interactiepatronen. Er kan bij
deze patronen onderscheid worden gemaakt tussen:
-

Relevantie interactiepatronen
type 1
Non-interactie
-> vermijding
-> fusie
type 2
Conflictueuze interactie
-> conflict of strijd
-> competitie
type 3
Gecordineerde interactie
-> competitiebeperking
-> coalitievorming
-> samenwerking

Strategien om conflicten te vermijden en overeenstemming te

vergroten
type 1
Conflictvermijding
-> complexiteitsreductie (deelstukken maken)
-> beperking van de reikwijdte van het beleid
type 2
Consensusverbetering
-> probleemoplossing (in kaart brengen)
-> overreding (overtuigen)
-> onderhandeling (uitruil van belangen)
-> dwang

Het gaat overigens niet alleen om een strijd tussen specifieke belangen,
maar ook om een strijd tussen bepaalde rationaliteiten die bepaalde
waarden vertegenwoordigen die actoren gebruiken om hun posities en
belangen te rechtvaardigen. Er zijn vier soorten rationaliteiten en je kunt
een rationaliteitenanalyse opstellen:
Actor
A
Politieke rationaliteit

(hoe moeten problemen waarmee een

Actor
B

Actor
C

Actor
D

samenleving worstelt worden, moeten en

kunnen aangepakt?)

Juridische rationaliteit

(Eisen de democratische rechtsstaat stelt aan

het maken van beleid staan centraal)

Economische rationaliteit

(hoe kan en mag een beperkte hoeveelheid

financile middelen worden aangewend?)

Technologische en/of professionele

rationaliteit

(elke professional heeft een eigen theorie over

een probleem)

Beide analyses (netwerkanalyse en rationaliteitenanalyse) laten zien dat

coalities eventueel noodzakelijk zijn om beleid succesvol te ontwikkelen,
vanwege verschillende belangen in een versplinterde samenleving. Het
maken van zulke analyse dwingt ook om terug te kijken; het versterkt de
uitvoeringsgerichtheid van het te ontwerpen beleid door te kijken welke
actor welke taak heeft.
3. De culturele benadering: beleidsontwikkeling als beeldenstorm
Niet alleen actoren willen door middel van beleid zin geven aan hun eigen
belangen, referentiekaders en posities, maar ook beleid zelf heeft tot doel
zin te geven aan de wijze waarop een samenleving de problemen waarmee
ze geconfronteerd wordt, wil aanpakken. Beleid heeft dus ook een
expressieve of symbolische betekenis. Beelden, symbolen en iconen
spelen immers een belangrijke rol in de culturele ontwikkeling van de
samenleving, en hebben ook een politieke betekenis (dominantie van de
beeldcultuur). Symboliek kan verschillend werken, maar ook bijdragen tot
inspiratie, kan weerstanden overwinnen en nieuwe betrokkenheid
genereren.
In de beleidsontwikkeling gaat het dan ook om de vraag in hoeverre een
bepaald beleid in staat is krachtige beelden op te roepen, waardoor
partijen zich gemakkelijker met een bepaalde aanpak kunnen identificeren
(hierdoor is communcatiestrategie belangrijk). Het probleem is echter dat
symbolen voor meer dan n uitleg vatbaar zijn. Daarom is het zoeken
naar representatie belangrijk. De symbolische representatie van beleid kan
op verschillende manieren vorm en inhoud krijgen, waardoor het beleid
wordt vertaald:
1. Vertellen van een verhaal of het ontwikkelen van een verhaallijn.
Dit appelleert aan de dagelijkse werkelijkheid van een probleem

2. Personaliseren van een probleem of aanpak

Probleem vertalen naar een reel persoon, zoals Meisje van Nulde

3. Uitvergroten van een kleurrijk detail

Het detail is representatief voor het grote verhaal (bv. ijsbergen en
broeikaseffect)

4. Vertellen van een oorzakelijk verhaal

Verschillende verklaringen van een probleem

5. Metaforisch taalgebruik

Beeldspraken om een complexe werkelijkheid tot uitdrukking te brengen

6. Symbolen
bv. nationale vlag, burgemeester als burgervader

7. Mythen

Trachten veelal een bepaalde noodzakelijkheid of bepaalde waarheid te

verkondigen

8. Visualiseren
9. Cijfers
Zijn zowel een metafoor als een symbool

Bij deze benadering gaat het vooral om een verhaal te ontwikkelen. Is het
een verhaal dat alle betrokken actoren omarmen, of niet, en is het het
resultaat van een politiek compromis tussen belangen? Deze vorm van
beleid wil beleid ontdoen van macht en belang, maar dat is onmogelijk, en
taal en beelden zijn niet neutraal.
4. De institutionele benadering: beleidsontwikkeling als waarderingspraktijk
Beleidsontwikkeling wordt vooral begrepen vanuit de sturende of
beperkende invloed die regels en spelregels hebben voor de wijze waarop
beleid tot stand komt. Er wordt vooral gelet op de structurerende invloed
die allerlei instituties hebben op de vrijheid van actoren om beslissingen te
nemen en de relaties tussen deze actoren dientengevolge bestaan. Zij
structureren daarmee de interacties tussen actoren en benvloeden
daarmee ook de waardering voor een bepaald beleidsontwerp. Bij deze
waardering spelen twee logicas of spelregels een rol. De eerste is de logic
of consequence (vooral de traditionele beleidsanalyse is hierop
gebaseerd), die aandacht wil vragen voor de te verwachten gevolgen van
een bepaald beleidsprogramma in relatie tot de beoogde doelstellingen
van het programma. De tweede is de logic of appropriateness, die zich
afvraagt of een programma wel past bij het heersende politieke en
maatschappelijke klimaat. Op grond van deze twee logicas wordt duidelijk
dat in het vooral beoordelen van een beleidsontwerp geen eenduidig
waarderingsoordeel kan worden uitgesproken. Daarom komen bij de
beleidsontwikkeling vier vragen aan de orde:
1. Werkt het? (is het beleid doelgericht?)
2. Past het? (is er maatschappelijke of politieke steun?)
3. Mag het? (Verwijst naar juridische rationaliteit met allerlei regels
etc.)
4. Hoort het? (is het voor burgers aanvaardbaar?)
Deze benadering laat ook zien dat padafhankelijkheid altijd een rol speelt
in het ontwerpen van beleid, waardoor alternatieve benadering niet of
nauwelijks in ogenschouw worden genomen. Dit vermindert het
leervermogen van actoren. Beleidsmakers dienen zich hiervan bewust te
zijn en het beleidsproces zo in te richten dat er sprake is van creatieve
concurrentie, waarin meervoudige probleemopvattingen alsmede
meervoudige oplossingen tot uitgangspunt worden genomen en tot
onderwerp van debat en dialoog worden gemaakt.
Samengevat zijn er 6 ontwerprichtlijnen:
1. Beleidsmakers streven ernaar een beredeneerd inzicht (kennis en
kwaliteit van argumentatie) op grond van voorhanden zijnde kennis
en hen ter beschikking staande empirische gegevens, zodat ze
(partieel) inzicht hebben in:
- De oorzaken van het probleem
- De effecten die dientengevolgde optreden
- De processen die hieraan ten grondslag liggen

Op grond hiervan kan worden bepaald:

- Wat mogelijke aangrijpingspunten voor interventie zijn
- Welke middelen/beleidsinstrumenten ter beschikking staan op
grond waarvan deze interventie kan worden uitgevoerd
- Wat de voor- en nadelen van deze instrumenten zijn
- Wat de te verwachten effecten van de inzet van deze
instrumenten zijn, zowel in termen van beoogde en nietbeoogde effecten, als van hoofd- en neveneffecten en op
welke termijn (korte of lange termijn) de effecten zichtbaar
worden
- Welke kosten en baten met de inzet van deze instrumenten
samenhangen
2. Het maken van een netwerkanalyse waarin een beschrijving
plaatsvindt van de betrokken actoren, hun perceptie van het
probleem, hun belangen, hun machtspositie, de
afhankelijkheidrelaties tussen hen, en de gevolgde en verwachte
strategische opties die hen ter beschikking staan;
3. Gericht op het maken van een analyse van de rationaliteiten
waardoor bepaalde actoren zich met name laten leiden;
4. Aandacht vragen aandacht om in het ontwerpen van beleid rekening
te houden met de expressieve dimensie van beleid, die gericht is op
het kunnen mobiliseren van krachtige beelden waarmee partijen
zich kunnen identificeren;
5. Getracht moet worden om een antwoord te geven op de volgende
vier vragen: werkt het, mag het, past het en hoort het?
6. Beleidsontwerpers moeten zich bewust zijn van hun eigen
padafhankelijkheid en voorwaarden moeten creren voor een proces
van creatieve concurrentie
6.4 Beleidsinstrumenten
Als in het beleidsontwerp is bepaald welke aangrijpingspunten voor interventie
mogelijk zijn, is de volgende vraag welk beleidsinstrumenten of welke combinatie
beleidsinstrumenten hiervoor kan worden ingezet.
In de rationele benadering van beleid worden beleidinstrumenten gezien als het
gereedschap van de beleidsmaker, als een middel dat gericht is op de
benvloeding van het keuzegedrag van actoren, zodat deze hun gedrag meer
aanpassen aan de doelstellingen van het beleid die met de inzet van het
instrument worden beoogd. De eigenschappen van het instrument worden dan
vooral gedefinieerd in termen van de beoogde effectiviteit en efficiency.
In de politieke benadering van beleid wordt een bepaald beleidsinstrument vooral
in verband gebracht met de mate waarin het al dan niet tot weerstand kan
leiden. Het instrument is effectiever als er meer draagvlak voor is.
Beleidsinstrumenten moeten kunnen omgaan met de pluriformiteit van het
netwerk, de relatieve geslotenheid van actoren in het netwerk en de
interdependentie tussen deze actoren. Beleidsmakers moeten weten dat actoren
hun gedrag door verschillende rationaliteiten laat benvloeden.
Beleidsinstrumenten zijn geen neutrale instrumenten, maar machtsbronnen die
naast andere machtsbronnen kunnen worden aangewend ter versterking,
bescherming of verzwakking van de positie van actoren in een beleidsnetwerk.
Hiermee worden beleidsinstrumenten ook gezien als sturingsinstrumenten. Een

voorbeeld is een tweedegeneratie-instrument, gericht op zelfregulering, zoals

een convenant. De keuze voor een bepaald instrument is een politiek-ideologisch
keuze en dus normatief bepaald. De keuze wordt bepaald door de
maatschappelijke en politieke wind die waait, door de opvattingen over de positie
van de overheid, en door traditie (aldus de institutionele benadering).
Soorten beleidsinstrumenten geordend naar verschillende aspecten en
sturingsmodellen:
Sturingsmodel/
Juridisch
Economisch
Communicatief
Aspect
Gebod, verbod
Prijsregulering
Voorlichting
Dirigerend
Grondwet,
Infrastructuele
Onderwijs,
Constituerend
Individueel
Algemeen
Beperkend
Verruimend

staatsrecht
Vergunning
Wet
Gebod, verbod
Overeenkomst

werken
Heffing
Prijsregulering
Heffing
Subsidie

onderzoek
Advies
Massamedia
Propaganda
Voorlichting

Dit model geeft een heldere weergave van beleidsinstrumenten (+1), en het laat
zien hoe combinaties mogelijk zijn (+2). Maar er is wel enige overlap (met
onduidelijke verhouding) (-1), er wordt geen aandacht geschonden aan het
klassieke instrument voorzieningen (-2), het zegt weinig over de intensiteit van
de werking die optreedt (80% is meer dan 20%) (-3), er is weinig aandacht voor
het instrument planning (-4), en er is weinig aandacht voor de invloed van ICT als
beleidsinstrument (-5).
Er is sprake van een steeds inniger wordende relatie tussen ICT en de inzt van
beleidsinstrumenten in het openbaar bestuur. Hood heeft hiervoor een eigen
indeling gemaakt:
Type
Nodaliteit
Geld
Autoriteit
Organisatie
hulpbron/
soort
instrument

(overheid als
centraal
knooppunt in een
netwerk)

(beschikbaarheid
over financile
middelen)

(wettelijke macht
van overheid)

Effectors
Specifiek
Generiek

Mondelinge
boodschappen
Boodschappen
via
massamedia
Ongevraagde
informatie
Inwinnen van
informatie

Specifieke
subsidies
Open
subsidieregelinge
n
Ongevraagd
geven van een
beloning voor
informatie
Sluiten van een
overeenkomst
om informatie te
krijgen

Individuele
voorschriften
Algemene
voorschriften

Individuele
voorzieningen
Algemene
voorzieningen

Meldingsplicht
Uitvoeren van
periodieke
controles

Detectiesysteme
n
Plaatsen van
afluisterapparatu
ur, cameras

Detectors
Specifiek
Generiek

De inzet van instrumenten is in toenemende mate onderhevig aan een proces

van digitalisering dat nieuwe kansen biedt. Ook wordt daardoor voeding gegeven
aan het idee van de overheid als een geavanceerde information processor,
waarbij weten nieuwe macht impliceert. ICT ondersteunt beleidsinstrumenten,
maar is zelf een detecterend en effecterend instrument, want:
- Beleidsinstrumenten kennen een informatieaspect dat gemakkelijk kan
worden gedigitaliseerd;
- Toegankelijkheid van informatie valt steeds gemakkelijker te organiseren;

ICT versnelt informatieverwerkingsprocessen;

Reflexiviteit van informatieverwerkingsprocessen neemt toe;
Het selectieproces van informatieverwerkingsprocessen kan meer worden
ontsloten, waardoor gerichter informatie en kennis kunnen worden
ontsloten en het distributieproces kan worden verfijnd;
Transparantie van doelgroepen en kenmerken binnen beleidsvelden
verbetert, hierdoor kunnen beleidsmakers een beter inzicht hebben in de
context waarbinnen een beleidsinstrument wordt ingezet.

6.5 Besluitvorming over beleid

Na het ontwerpen van beleid komt de vaststelling van het programma. Hierdoor
wordt het programma een politiek bekrachtigd programma.
Terug naar de klassieken
Rationele benadering (root method)
Formulering van heldere
waarden/criteria en doelstellingen die
duidelijk te onderscheiden zijn van alle
mogelijke ter beschikking staande
middelen op grond waarvan een
beoordeling kan plaatsvinden.
Beleidsvorming als het formuleren van
doel-middel-relaties. Eerst worden de
doeleinden bepaald en vervolgens
wordt gezocht naar middelen om deze
doeleinden te realiseren.
Succesvol beleid is beleid dat
gebaseerd is op de inzet van middelen
waarvan kan worden verwacht dat de
inzet van deze middelen zal bijdragen
aan de realisatie van een bepaald doel.
De analyse is alomvattend, waarbij
elke relevante factor in ogenschouw
wordt genomen.
Theorievorming speelt een belangrijke
ondersteunende rol.

Incrementele benadering (branch

method)
Formulering van waarden/criteria,
doelen en middelen die niet van elkaar
zijn te onderscheiden, maar nauw met
elkaar zijn vervlochten.
Vervlechting van doelen en middelen
zorgt ervoor dat het moeilijk of
onmogelijk is om doel-middelrelaties te
bepalen.
Succesvol beleid is gebaseerd op
politieke overeenstemming tussen
beleidsmakers, zonder dat een
gedegen beleidsanalyse van doelmiddelrelaties heeft plaatsgevonden.
De analyse is erg beperkt, omdat
mogelijke effecten, mogelijke
alternatieve aanpakken en mogelijke
relevante waarden/criteria worden
genegeerd.
Omdat sprake is van een strategie van
beperkte vergelijking van mogelijke
alternatieven, ook in het licht van
eerdere keuzes, speelt theorie
nauwelijks een rol.

De rationele benadering zorgt ervoor dat een beperkte set van doelen en
middelen aan elkaar worden aangepast. Beslissers streven in deze benadering
naar de inzet van middelen die op een bevredigende manier bijdragen aan de
realisatie van het gestelde doel. Maar het verloop van de stappen is in de praktijk
vaak veel grilliger. Ook zijn de doelstellingen in de praktijk niet helder maar vaag,
met voortdurende aanpassing en debat. Tenslotte is er geen aandacht voor
pluriformiteit binnen de organisatie die een besluit neemt.
Het incrementalisme gaat uit van kleine stapjes, voortdurende voortmodderen.
Dit omdat beleidsvorming een proces een graduele aanpassing van het
bestaande beleid aan veranderende omstandigheden is (1), en omdat de

besluiten de samenleving met voorzien van integriteit en stabiliteit, en draagvlak

(2). De kracht van deze benadering is de aandacht voor het politieke karakter
van beleidsbepaling. Maar niet alle politieke veranderingen hoeven het gevolg te
zijn van een proces van wederzijdse aanpassing (1), het incrementalisme kan ook
worden gezien als het resultaat van de pluralistische democratie, waar sommige
beslissingen niet worden genomen, of worden uitgesteld (2). Daarnaast spelen
wetenschappelijke inzichten en theorievorming wel degelijk een rol van betekenis
in beleidsvormingsprocessen, en kunnen beleidsmakers door het
incrementalisme niet voldoende worden uitgedaagd (3), waardoor er gebrek is
aan creativiteit en vernieuwing (4).
Rationele en incrementele benaderingen zijn elkaars tegenpolen, mixed scanning
zit daartussen. Volgens mixed scanning vindt besluitvormingsproces plaats op
twee niveau. Op het eerste niveau worden alle denkbare alternatieven
meegenomen; op het tweede niveau worden alleen alternatieve toegelaten die
niet op problemen stuiten en dus niet verworpen worden. Deze worden dan
vervolgens tot in detail uitgediept, volgens de handvatten die de rationele
besluitvormingstheorie daarvoor geeft. Het onderscheid tussen een rationeel en
incrementeel niveau is in de praktijk vaak moeilijker te maken.
Dror maakte een normatief optimummodel, vanwege zijn kritiek op het
conservatieve incrementalisme. Hij volmaakte het rationele model door
extrarationele elementen zoals intutie en ervaring te introduceren, en door de
beperkte kennis volledig te benutten. Dit model begint met het expliciteren van
relevante waarden en probeert via een ordening van deze waarden tot een
definitie van het probleem te komen. Dror heeft echter teveel vertrouwen in de
ondersteunende rol van wetenschappelijke kennis en theorievorming, en legt hij
de uitvoering van zijn model vooral in de handen van technocraten en andere
experts en heeft hij daarmee onvoldoende oog voor de democratische inbedding
van besluitvormingsprocessen over beleid.
Van fasen naar stromen, ronden en arenas
Er is echter geen soeverein besluitvormingscentrum, maar talrijke centra. Ook
spelen verschillende actoren een rol. Binnen de overheid is tevens sprake van
een interne strijd tussen partijen; dit kan leiden tot creativiteit, maar ook tot
verlamming. Besluitvormingsprocessen verlopen hierdoor veel chaotischer en
complexer dan in de rationele benadering, waarin de fasen van de
beleidsontwikkeling en bepaling strikt gescheiden zijn.
Model/veronderstel
ling

Rationele model

stromenmodel

Rondenmodel

Criteria voor het

uitleggen van
volgtijdelijke
activiteiten

Stadia van logisch

opeenvolgende
activiteiten,
geordend vanuit het
perspectief van de
beleidsvoerende
organisatie
Sequentie van
ontwikkeling,
bepaling, uitvoering
en evaluatie van
beleid
Op een zeker
moment wordt het

Drie gelijktijdig
bestaande stromen
van actoren,
oplossingen en
stromen die hun
eigen ontwikkeling
doormaken
Reeks van toevallige
of georganiseerde
koppelingen tussen
deze stromen

Simultane reeksen
van beslissingn door
actoren die in
interactie tot
voortgang in
beleidsronden leiden

De stromen
ontwikkelen zichzelf;

Beslissingen die een

ronde afsluiten en/of

Typering van
beleidsprocessen

Assumpties over
voortgang

Interactie tussen
beslissingen van
verschillende
actoren

Assumpties over de
inhoud van een
proces

beleid vastgesteld,
zodat
vervolgactiviteiten
kunnen
plaatsvinden
De beleidsvoerende
organisatie
adopteert een
maategevend
probleem als een
opdracht tot
beleidsontwikkeling
en ontwikkelt
vervolgens een
oplossing, waardoor
inhoud ontstaat

koppelingen
bepalen en wijzigen
het beleid

een ronde
entameren creren
vooruitgang

Dynamiek in en
koppeling tussen
stromen bepalen of
beleidswijzigingen
tot stand komen

Wederzijdse
afhankelijke actoren
nemen beslissingen
die in interactie
inhoud tot stand
brengen

Het institutionele model van beleid wijst op de standaard procedures die moeten
worden doorlopen. Het gedrag van partijen dat hierdoor gestalte krijgt in allerlei
spelronden, wordt ook bepaald door allerlei repertoires, die kunnen intern gelden
voor een actor, maar ook voor alle actoren.
Rondom een bepaald beleidsprobleem kunnen verschillende arenas worden
onderscheiden waarin aspecten van het probleem worden behandeld, terwijl de
deelnemende actoren van arena tot arena kunnen verschillen. Actoren gaan
tegenwoordig ook weleens over tot advocacy coalitions die over de grenzen van
organisaties heen gaan en daardoor een belangrijke verbindende rol vervullen in
het koppelen van actoren en daarmee ook van arenas.

Hoofdstuk 7: Beleidsvorming als coproductie

7.1 Inleiding
De overheid is slechts een van de vele partijen in een bonte stoet van partijen
met taken, posities, belangen en machtsbronnen, terwijl diezelfde overheid op
haar beurt weer bestaat uit een conglomeraat van verschillende soorten
organisaties die zich op verschillende schaalniveaus bewegen. De metafoor van
het beleidsnetwerk maakt dit duidelijk. Er is dus sprake van coproductie.
7.2 De intellectuele wortels van coproductie
De Nederlandse bestuurspraktijk wordt gekenmerkt door overleg, onderhandeling
en uitruil om bevredigende aanpakken te ontwikkelen voor politiek ontembare
problemen. Een dergelijke aanpak is coproductie. Kenmerkend hiervoor is dat
(wederzijds) afhankelijke partijen in een netwerk op grond van een proces van
wederzijdse beeldvorming komen tot een gemeenschappelijk definitie van het
probleem en daarop voortbouwende aanpakken, waardoor een gezamenlijke
beleidspraktijk ontstaat. Er moet sprake zijn van een gedeelde perceptie en
definitie van onder andere de aard en de omvang van wederzijdse
afhankelijkheden die tussen de in het geding zijnde aspecten, belangen en
posities bestaan.
In de politieke benadering van beleid zijn strijd, onderhandeling en
compromisvorming kenmerkend voor de totstandkoming van beleid. In de
culturele benadering van beleid wordt in en door communicatie getracht een
gemeenschappelijke taal te ontwikkelen of een gemeenschappelijk beeld te
creren van de aard en omvang van het aan te pakken vraagstuk en daarbij
passende oplossingen. In de institutionele benadering van beleid wordt gewezen
op een historisch gegroeide en bewezen bestuurspraktijk of bestuursstijl.
Voor effectieve aanpak van maatschappelijke problemen is samenhang en
samenspel nodig, dus alle neuzen moeten in dezelfde richting wijzen. Binnen de
samenleving en binnen de overheid zijn meer sturingscentra. Om
overeenstemming te bereiken is het belangrijk een overzicht te maken van
factoren die de gemeenschappelijke beeldvorming positief en negatief
benvloeden, en de inrichting van besluitvormingsarrangementen is belangrijk.
Coproductie heeft ook veel te maken met de bestuurlijke verschuiving richting
governance, waarin sprake is van zelfregulering (1) en waar samenwerking
noodzakelijk is vanwege afhankelijkheden tussen de betrokken partijen, voor een
effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken (2). Tevens wordt erop
gewezen dat de hybride samenwerkingsverbanden politieke systemen zijn,
omdat binnen deze verbanden politieke beslissingen worden genomen
(toebedeling van waarden voor de samenleving).
Er is een discussie over coproductie tussen een instrumentalistische (manier om
coalities te creren voor maatschappelijke beeldvorming), interventionistische
(vorm van ketenmanagement waardoor partijen worden geprikkeld samen te
werken), en een benadering die de nadruk legt op draagvlak (met coproductie is
dit mogelijk).
7.3 Kenmerken van coproductie
- Er is sprake van een open beleidsstijl
Definitie van beleidsprobleem is het resultaat van overleg, onderhandeling
en ruil. Doelstellingen zijn niet gegeven, maar worden gevormd na
consensus onder partijen. Beleid is effectief als er steun en draagvlak voor

is. Pluriformiteit wordt onderkend. Getracht wordt een gemeenschappelijke

probleemdefinitie en aanpak te bereiken.
Open proces van doelstellingenformulering
De doelstellingen zijn niet van tevoren gegeven, maar zijn de uitkomst en
vertaling van de bereikte consensus tussen betrokken partijen. Hoe meer
ruimte voor partijen, hoe eerder ze bereid zijn om inspanningen te
verrichten.
Wordt gestreefd naar win-winsituatie
Situaties waarin betrokken partij wederzijdse voordeel hebben in de wijze
waarop wordt gedefinieerd en aanpakken worden geselecteerd. Met een
open beleidsstijl hebben actoren meer de ruimte om met alternatieve
perspectieven te komen.

7.4 Kritische factoren

Kritische factoren die van invloed zijn op de succesvolle totstandkoming van de
beleidspraktijk:
- De mate waarin partijen erin slagen de historisch gegroeide en verkilde
verhoudingen te ontdooien (unfreezing);
- Onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid
Begin ook niet gelijk met moeilijke vraagstukken, maar eerst consensus
over algemene vraagstukken;
- Voor deze wederzijdse afhankelijk spelen bepaalde gegroeide
vanzelfsprekendheden bij de betrokken partijen, vastgelegd in tradities,
routines en denkkaders, een rol;
- De mate van politieke druk
Veel politieke druk kan leiden tot herziening van ingenomen positie, geen
politieke druk kan stimulerend werken. Politieke druk moet overigens niet
worden verward met politieke betrokkenheid;
- Wederzijdse voordeel
Om uitruil te vergroten kun je doen aan doelvervlechting, reframing, ruil
van organisatorische hulpbronnen, compensatie en toeval (zoals policy
windows);
- NIMBY
Staat voor Not In My BackYard, passend bij de verliezers van een
oplossing. Om dit te verhelpen zijn openheid en dialoog nodig voor
productieve discussies en confrontaties;
- Bijzondere positie van de overheid
De macht die een overheid kan uitoefenen over de spelregels die worden
gevolgd en de wijze waarop de spelregels worden toegepast, kunnen ertoe
leiden dat overheden een vrij centrale en machtige rol spelen in processen
van coproductie, ondanks het feit dat dit op het eerste gezicht niet altijd
zichtbaar is;
- Inbreng van belangen
Belangrijk is de gelijkwaardigheid (iedereen mag inspraak hebben) en de
representativiteit van de belangen die in het geding zijn en het gezag dat
daaraan wordt ontleend;
- Spelregels
Partijen moeten het eens worden over de wijze waarop ze met elkaar en
met elkaars belangen en posities zullen omgaan, in de vorm van
spelregels;
- Voortgang
Coproductieprocessen verlopen meestal stroperig (partijen hebben
vertrouwen nodig in elkaar, wat moet groeien, en onderhandelen kost
gewoon veel tijd). Hoe stroperiger het verloopt, hoe minder snel resultaten

worden geboekt, maar een langdurige coproductie kan leiden tot een
kortere uitvoering, als er namelijk geen weerstand meer voor is;
Aandacht schenken aan de afbakening van het probleem en daarmee ook
van de arena;
Bepaalde personen vervullen een belangrijke rol als verbinder en dus
verbindend leiderschap. Ze nemen een relatief onafhankelijke positie in
en worden beschouwd als vertrouwenwekkend. Een onafhankelijke en
gezaghebbende procesbegeleider moet zorgen voor de kwaliteit van het
proces van overleg en onderhandeling.
Rol van de politiek
Politiek heeft een inhoudelijk rol in het proces van coproductie, en moet
zorgen voor het inrichten en bewaken van het proces van coproductie.
Tenslotte is er voor de politieke een rol weggelegd in termen van het
codificeren en sanctioneren van de overeenstemming die binnen het
arrangement is ontstaan.

7.5 Interactieve beleidsvorming

Motieven voor interactieve beleidsvorming:
- Kloof tussen burger en bestuur dichten door burgerlijke benvloeding;
- Vergroten van draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken;
- Kwaliteit van beleid vergroten door ruimte te bieden voor andere
perspectieven op het probleem.
Critici zien het als oude wijn in nieuwe zakken, als een nieuwe vorm van
inspraak. Bij inspraak staat veel meestal al vast, bij interactieve beleidsvorming
juist niet.
Vormen van interactieve beleidsvorming (is een politieke keuze):
- Interactieve informatieverschaffing
Burgers als een additionele bron van informatie
- Interactief genereren van ideen
Ruimte open laten voor alternatieve perspectieven en definities,
waardoor
andere oplossingen worden gezien
- Coproductie van beleid
Burgers als coproducenten van beleid, gericht op het tot stand
brengen van
gemeenschappelijke beleidspraktijk tussen alle relevante
belanghebbende
partijen
- Beleidsbepaling
Burger heeft het laatste woord
- Digitale participatie
Zoals digitale discussieplatforms en simulatie- en virtual realitytechnieken
Ervaring met interactieve beleidsvorming
Met name het terrein van de ruimtelijke ordening laat zien dat interactieve
beleidsvorming niet altijd op succes kan rekenen. Er zijn diverse kritische
factoren:
- Paricipatie en representativiteit
Interactieve beleidsvorming heeft nog niet geleid tot ingrijpende

verandering voor de politieke en maatschappelijke participatie van

burgers. Ook leidt het niet tot een bredere en meer representatieve
deelname. Dit omdat het veel tijd kost en het cynisme onder
burgers.Burgers participeren ook alleen als het gaat om vitale belangen,
maar ze laten de politiek niet helemaal links liggen. Door de media blijven
ze op de hoogte.
De representativiteit wordt belemmerd door het feit dat vooral
professionals oververtegenwoordigd zijn, evenals de gevestigde
belangengroeperingen en de politieke dieren onder burgers. Met
interactieve beleidsvorming krijgen ze nog meer inspraak.
-

De gegroeide praktijken van de lokale democratie

Politici, bestuurders en ambtenaren werpen allerlei belemmeringen op om
zich te weren tegen interactieve beleidsvorming. Daarnaast heeft de
interactiviteit tussen de partijen in een interactief proces vooral betrekking
op de interactie tussen de deelnemers en veel minder op de interactie
tussen de deelnemers en de politiek respectievelijk het bestuur. Het
primaat van de politiek blijft: de gemeenteraad beslist op het eind.
Proces
Interactieve beleidsvormingsprocessen worden vaak gekenmerkt door
uiteenlopende doelstellingen en daarmee samenhangende verwachtingen,
die soms kunnen botsen. Ook moeten door interactieve beleidsvorming
(dat veel tijd en aandacht kost) prioriteiten worden gesteld die niet altijd
ten faveure zijn van het proces van interactieve beleidsvorming. Ook de
rolverdeling tussen de partijen is niet altijd helder, wat vooral tot
uitdrukking komt in de wijze waarop politici en ambtenaren zich opstellen.
Kwaliteit digitale discussies
Er is sprake van een lage mate van interactiviteit. Het is vooral hetzelfde,
en er kan gemakkelijk misbruik van worden gebruikt, bv. grof taalgebruik.

Hoofdstuk 8: De uitvoering van beleid

8.2 Beleid in uitvoering: de rationele en politieke benadering
Rationele benadering
De uitvoering van beleid is volgens deze benadering een mechanistisch proces
dat losstaat van de beleidsvorming. Vanuit een centraal punt wordt de uitvoering
gestuurd door middel van regels en instructies. Lokale uitvoeringseenheden
(operating units) voeren het beleid uit, en zijn loyaal aan het centrale punt. Dit
is perfect administration: de uitvoerders weten wat er van hen verwacht wordt,
en ze kunnen en willen het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren. Hiervoor zijn 10
voorwaarden:
- Er is sprake van een gexpliciteede taakopdracht (helder en
duidelijk)
- Organisatie heeft een eenduidige hirarchische structuur en een
passende verdeling van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden
- Organisatie is zodanig gedifferentieerd dat taken hanteerbaard zijn
en kunnen worden toebedeeld aan specifieke
organisatieonderdelen. Taakverdeling is helder en consistent
- Relaties met omgeving zijn gespecificeerd
- Een communicatiesysteem zorgt voor uitwisseling van informatie
- Hulpbronnen die het functioneren van de organisatie mogelijk
maken, zijn voldoende beschikbaar
- Er is een monitoring- en controlesysteem die procesgang bewaakt

en prestaties meet
Organisatie is zelfreflecterend, kan kritisch naar zichzelf kijken en
zichzelf corrigeren
Een systeem van positieve en negatieve sancties ondersteunt dit
Er is een ontkoppeling van beleidsvorming met uitvoering.

Politieke benadering
De rationele benadering stond in de jaren 70 en 80 haaks op de werkelijkheid:
- Beleidsontwikkeling in het kader van beleidsuitvoering
de scheiding tussen beleidsuitvoering en vorming bestaat niet. De
uitvoering heeft hierdoor ook een veel politieker karakter, een nieuwe
ronde met nieuwe kansen voor partijen;
- Beleidsvrijheid
De street level bureaucrats hebben een zekere vorm van beleidsvrijheid,
door bv. vage normen. Door schaarste aan middelen moet hij ook
prioriteiten stellen. De beleidsvrijheid biedt ook ruimte voor nader overleg
en onderhandeling. Er zijn dus zowel voor- als nadelen verbonden aan
beleidsvrijheid;
- Tegenstrijdige deel- en normstellingen
Door tegenstrijdige doel- en normstellingen moet in de uitvoering keuzes
worden gemaakt, dat ook compromissen moeten worden gesloten. Dit
versterkt het politieke karakter van de uitvoering;
- Meerlagenproblematiek
De uitvoering speelt zich niet alleen af binnen n bestuurslaag, maar
verschillende bestuurslagen met uiteenlopende jurisdictie spelen een rol in
de uitvoering, waarbij ze vaak andere beleidsinstrumenten kunnen
inzetten. De uitvoering krijgt hierdoor een netwerkkarakter. Bij succesvolle
uitvoering is dan nodig dat de verschillende uitvoerders op verschillende
niveaus hetzelfde beeld hebben over nut en noodzaak van een bepaalde
maatregel, en dat ze bewust zijn van elkaars afhankelijkheid;
- Doelgroeporintatie
De reacties van de doelgroepen verschillen per beleid. Daarom is het
belangrijk om in de uitvoering veel rekening te houden met de kenmerken
van de doelgroepen.
Door deze kritiek is er een nieuw model ontstaan, het bottom-upmodel. Hier zijn
doelstellingen vaag en soms tegenstrijdig en de uitvoerende organisaties kunnen
andere belangen nastreven dan de beleidsuitvoering. Belangrijk is om conflicten
op te lossen, zodat er een werkbare situatie ontstaat. Er wordt in dit model
tevens rekening gehouden met de kenmerken van de doelgroep.
Maar de manier van beleidsuitvoering hangt samen met de aard van het
beleidsprobleem. In de uitvoering gaat het om zowel het opvolgen van instructies
als om onderhandeling en dialoog. De keuze voor een meer top-down of bottomupbenadering komt in een daglicht te staan, als we twee perspectieven in ons
achterhoofd houden:
- Beleidsuitvoering kan ook worden begrepen als het vermogen om in de
uitvoering te leren van de verrichte handelingen. Zo kunnen er advocacy
coalitions ontstaan, zie voor meer info H11;

De kwaliteit van het management en de organisatie van het

beleidsuitvoeringsproces bepalen ook het succes van de beleidsuitvoering;

8.3 Beleidsuitvoering vanuit een management- en

organisatieperspectief
Bij beleidsuitvoering vanuit een managementperspectief gaat het vooral om
invoering van beleid of het inregelen van beleid. Kenmerken van organisaties
zijn van invloed op de wijze van beleidsuitvoering. Een van die kenmerken is het
bureaucratische karakter van veel uitvoeringsorganisaties. Bureaucratie is
volgens Weber de belichaming van rationeel-legale verhoudingen (staat
gebonden aan wet- en regelgeving, dat moet zorgen dat alle gelijke gevallen
gelijk en alle ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld). Twee andere vormen
van bureaucratie is volgens Weber traditionele en charismatische
gezagsverhoudingen.
Overheidsbureaucratien kenmerken zich door:
- Hoge mate van standaardisatie en formalisering
- Sterke mate van centralisatie
De vraag is echter wanneer dit functioneel is en wanneer perverse effecten
optreden.
Bij beoordeling van beleidsuitvoering is het leervermogen een belangrijke factor.
Er zijn twee vormen:
Mechanistisch regime
Eigen taak wordt los van de totale
taakstelling van de organisatie gezien
Cordinatie van die afzonderlijke taken
door naaste en hogere chef
Scheiding tussen taakuitoefening
enerzijds en bevoegdheden en
verantwoordelijkheden anderzijds
Nadruk op precieze afbakening van
ieders rechten en plichten die
samenhangen met de uitoefening van
taken
Men ziet zichzelf als contractpartner
van de organisatie (vertegenwoordigd
door zijn chef)
Interacties zijn voornamelijk verticaal
van aard (dus op- en neerwaarts),
waardoor een hirarchische
autoriteitsstructuur ontstaat
Werkzaamheden worden bepaald door
instructies en beslissingen van de chef
Nadruk op loyaliteit en
gehoorzaamheid als voorwaarden voor
het lidmaatschap van de organisatie

Organistisch regime
Eigen taak wordt gezien in het kader
van de totale taakstelling van de
organisatie
Wederzijdse aanpassing en herziening
van individuele taken door onderlinge
interactie en communicatie
Grotere eigen verantwoordelijkheid
voor de uitoefening van taken en
daarbij behorende bevoegdheden
Onder elkaar verspreiden in plaats van
op elkaar afschuiven van
verantwoordelijkheden
Men ziet zichzelf als deelgenoot in de
organisatie (organisatie als werk- en
leefgemeenschap)
Zowel veel verticale als horizontale
interacties, waardoor een
netwerkachtige autoriteitsstructuur
ontstaat
Werkzaamheden worden mede bepaald
door informatie en advies van de chef
in plaats van door instructies
Nadruk op toewijding aan de algemene
taakstelling en aan een technologische
ethos, gericht op vooruitgang en
expansie als voorwaarden voor
lidmaatschap van de organisatie en

minder op loyaliteit
Dit is een ideaal, in de praktijk zijn organisaties een mengvorm. Ook is een
confrontatie met een dynamische omgeving ook mogelijk met een mechanistisch
regime. De veranderingen waarmee uitvoeringsorganisaties worden
geconfronteerd, wordt ook bepaald door hoeveelheid wet- en regelgeving die
moet worden uitgevoerd en de complexiteit ervan. Speciale aandacht dus voor
absorptievermogen van een organisatie, waarbij drie vragen centraal staan:
1. Weten de uitvoerders wat van hen wordt verwacht?
2. Kunnen ze het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren?
3. Willen ze het beleid ook daadwerkelijk uitvoeren?
Een succesvolle uitvoering hangt samen met de mate waarin de desbetreffende
uitvoeringorganisatie(s) de mensen en middelen om het beleid daadwerkelijk uit
te voeren. Problemen ontstaan door verschillende programmas en te weinig
middelen en tijd. Beleidsuitvoering is ook afhankelijk van kwaliteit van de
organisatie, een manier om kwaliteit te verbeteren is meer transparantie.
8.4 Kenmerken en veranderingen binnen uitvoeringsbureaucratien
Er zijn vijf soorten uitvoeringsbureaucratien:
1. Selectiebureaucratie
Selecteren van mensen die in aanmerking komen voor bepaalde rechten
en plichten. Kernwaarden zijn rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Weinig
speelruimte voor individuele uitvoeringsambtenaren. Veel uitvoerende
organisaties zijn dit, bv. toekennen van huursubsidie of uitkering
2. Massadienstverleningsorganisatie
Verlening van massadienstverleningsproducten die ondanks een
persoonlijk aspect zijn gebaseerd op standaardprogrammas. kernwaarden
zijn doelmatigheid en maximalisatie van rendement, bv. ziekenhuis
3. Professionele dienstverleningsorganisatie
Gaat om hoogopgeleide professionals die veelal zelfsturend zijn.
Kernwaarden zijn professionele ethos en kwaliteit. Hoge mate van vrijheid,
bv. dokters
4. Zorgarrangementen
Verbonden met overheid en leveren semicollectieve goederen, zoals
bejaardentehuis. Kernwaarde is het bieden van continuteit en veiligheid.
5. Vrijwilligersorganisatie
Kernwaarde is vrijwilligheid en de wil van mensen om bij te dragen aan
bepaalde waarden, bv. sportvereniging
De verhouding tussen wetgeving, systeemontwikkeling en
organisatieontwikkeling is fundamenteel veranderd:
Soort
uitvoeringsorganisat
ie
Rol van ICT
Functie van ICT

Street
levelbureaucratie

Screen
levelbureaucratie

System levelbureaucratie

Ondersteunend
Registratie
gegevens

Beslissend
Uitvoering, controle,
externe communicatie

Menselijke
bemoeienis met
individuele gevallen

Volledig

Leidend
Beoordeling en een
virtuele lopende
band van
aanvragen
gedeeltelijk

afwezig

Sleutelfiguren
binnen de
organisatie
Organisatiegrenzen

uitvoeringsambten
aren

Productiemanagers

Systeemontwerpers

Strikt tussen
organisaties

Flude, zowel binnen

als tussen organisaties

Juridisch regime

Open, veel
beoordelingsvrijhei
d
Enkele artikelen in
de wet
Primaat van de
wetgeving

Strikt, zowel
binnen als tussen
organisaties
Gesloten, weinig
beoordelingsvrijhei
d
Uitgebreide wet

Juridisch bereik
Verhouding
wetgeving,
systeem- en
organisatieontwikkel
ing

Parallelle
ontwikkeling van
wetgeving en
systeemontwikkeli
ng

Gesloten, geen
beoordelingsvrijheid
Diverse wetten en
juridische domeinen
Primaat van de
systeemontwikkeling

Ook is er sprake van de opkomst van uitvoeringsketens; grenzen vervagen door

verregaande samenwerking.
8.5 Ketenbenaderingen in de uitvoering van beleid
Motieven voor ketensamenwerking:
- Groeiende behoefte om integrale vormen van dienstverlening en
handhaving te realiseren om tegenwicht te bieden aan een versnipperde
overheid en samenleving die steeds complexer wordt
- Uitvoeringsorganisaties zijn in toenemende mate bewust van wederzijdse
afhankelijkheid
- Ontbreken van eenduidige of formele hirarchische relatie tussen
betrokken partijen, autonomie voor organisaties
Soorten ketens en afhankelijkheden (zie blz. 257):
- Pooled dependency
Organisaties maken gebruik van hetzelfde reservoir van hulpbronnen
- Sequential dependency
Activiteiten die elke schakel verricht, volgen elkaar in tijd op (stokje
doorgeven)
- Parallelle dependency
Bepaalde stroom wordt opgesplitst en later weer bij elkaar gebracht
- Reciprocal dependency
Vooruit- en terugkoppelingsprocessen tussen schakels
- Networked dependency
Naast vooruit- en terugkoppeling van activiteiten, kennis en informatie is
ook de volgtijdelijkheid van bepaalde handelingen zoek
Modellen van ketencordinatie:
1. Prothesebenadering
eigen autonomie staat voorop, vooral ad hoc samenwerking. Elke keer
moet opnieuw worden gekeken wat de desbetreffende partijen voor elkaar
kunnen betekenen en welke informatie en kennis moeten worden
uitgewisseld. Geen sprake van structurele samenwerking.
2. Estafette benadering
Sprake van structurele samenwerking en kennis, kunde en informatie
worden systematisch met elkaar gedeeld. Autonomie nog steeds
belangrijk, maar wel afspraken over uitwisseling.

3. Spinbenadering
Alle organisaties richten zich naar de wensen van een centrale partner in
de keten.
4. Notarisbenadering
Alle organisaties spreken een gezamenlijk stramien af voor hun
informatieverwerking en uitwisseling. Informatie wordt centraal beheerd
door een onafhankelijke, derde partij, die toeziet op de naleving van de
gemaakte afspraken en bemiddelt in de onderlinge uitwisseling van kennis
en informatie.
5. Netwerkbenadering
alle deelnemende organisaties staan open om hun kennis, kunde en
informatie met elkaar te delen.
Succesvolle ketensamenwerking veronderstelt dat op zijn minst de volgende
soorten regels en afspraken worden gemaakt:
- Politiek-bestuurlijke afspraken
Gericht op gemeenschappelijke politieke doel en hoe autonomie wordt
gewaarborgd;
- Juridische afspraken
Betrekking op de wijze van kennis- en informatiewisseling en in hoeverre
dit wellicht een aantasting van de privacy met zich meebrengt;
- Economische afspraken
Betrekking op de vraag hoe kosten en baten van de ketensamenwerking
worden verrekend;
- Professioneel-inhoudelijke afspraken
Betrekking op de wijze waarop taken tussen schakels worden verricht,
welke professionele kennis daarvoor noodzakelijk is en hoe centrale
concepten in de keten worden gedefinieerd;
- Informatiekundige en informatietechnologische afspraken
Betrekking op de standaardisatie van informatieverwerkings- en
uitwisselingsprocedures en datadefinities binnen de keten, en de wijze
waarop technologie ter ondersteuning wordt ingezet.
8.6 Dienstverlening als aspect van de uitvoering
Ketensamenwerking wordt vaak gezien als het verbeteren van de dienstverlening
aan burgers. De beleidsuitvoering is belangrijk voor de positie en waardering van
de overheid, want de organisatie en de kwaliteit van het uitvoeringsproces
dragen bij aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid (1), en de
kwaliteit van de uitvoering heeft ook gevolgen voor de legitimiteit van de
overheid (2). Lange tijd was dienstverlening vooral aanbodgericht, maar dit
kwam onder druk te staan door:
- Toegenomen individualisering van de samenleving en versplintering van
doelgroepen. Hierdoor is benadering op individuele basis noodzakelijk
- Toegenomen mondigheid van burgers (burgers als kritische consumenten)
- Afnemende opkomst bij verkiezingen (kloof tussen burger en politiek)
- Opkomst New Public Management en discussie over Reinventing
Government. Meer aandacht voor prestaties en doelmatigheid
- Mogelijkheden van ICT, kwaliteit van dienstverlening te verbeteren met ICT
Er zijn drie soorten diensten:
- Informatiediensten (informatie verstrekken)
- Contactdiensten (meer interactie, vraag & antwoord)
- Transactiediensten (toebedelen van individuele rechten en plichten aan
burgers)

Deze diensten kunnen ook digitaal worden gedaan, oftewel e-governement.

Door
-

al deze ontwikkelingen volstrekt zich een fundamentele verschuiving:

Van aanbodgericht naar vraaggericht
Van versnipperde naar gentegreerde dienstverlening
Van reactieve naar proactieve dienstverlening
Van n contactpunt naar multichanneling, oftewel een verschuiving van
fysieke dienstverlening naar digitale en virtuele vormen van
dienstverlening
Van collectieve naar individuele dienstverlening
Van functionele naar holistische dienstverlening (overheid als een geheel)
Van specialistische naar generalistische dienstverlening (frontoffices en
backoffices)
Van passieve klantparticipatie naar actieve klantparticipatie

Kanttekeningen:
Voordeel van meer belangstelling bij de beleidsuitvoering is dat overheden zich
steeds meer bewust zijn geworden van een andere rol ten opzichte van de
burger. Een eenzijdige benadering van burger als klant kan echter ook leiden tot
legitimiteitsproblemen.
Vraaggericht dienstverlening zorgt voor een meer externe, omgevingsgerichte
wijze van denken en werken, maar burger blijft vaak een onderdaan. Dus
klantvriendelijkheid mag nooit leiden tot ontduiken van wetten, en klanten
kunnen niet anders kiezen dan de overheid. Ook is niet duidelijk wie de klanten
daadwerkelijk zijn, en klanten kunnen niet altijd hun eigen behoeften en wensen
duidelijk verwoorden.
Integrale samenwerking binnen overheden leidt tot minder autonomie, wat kan
leiden tot weerstand en tot battle of the offices.
8.7 Beleidsvervreemding
In de uitvoering werken verschillende logicas op elkaar in die voor spanningen
zorgen, zowel intern (uitvoeringsambtenaar) als extern (burger). Deze
spanningen heten beleidsvervreemding en vier logicas staan op gespannen voet
met elkaar:
- Institutionele logica
Stelt eisen aan uitvoering, zoals deze bv. voorkomt uit de wet die of het
beleidsprogramma dat moet worden uitgevoerd;
-

Provisielogica
Gericht op de vereisten die vanuit een uitvoeringsorganisatie worden
gesteld. Er wordt bv. steeds meer gewerkt met doelen of targets die
moeten worden gehaald;

Professionele logica
Professionaliteit van de uitvoerende ambtenaar, die een professional is en
daarom bepaalde normen, waarden en gedragsvoorschriften in acht dient
te nemen, bv. artsen;

Vraaglogica
Vloeit voort uit de wensen, behoeften en belangen die een burger naar
voren wil brengen in zijn contacten met de overheid

Al deze logicas stellen andere eisen aan de uitvoering; eisen die niet altijd
verzoenbaar zijn en dus gevolgen kunnen hebben voor de mate waarin
uitvoerders en burgers zich kunnen identificeren met het beleid waarin zij een
bepaalde rol vervullen.

Hoofdstuk 9: Toezicht en handhaving

9.1 Inleiding
Toezicht en handhaving gaan een steeds belangrijkere rol spelen in het openbaar
bestuur. Dit komt omdat effecten van beleidsmaatregelen in veel gevallen pas
optreden indien de uitvoerende organisaties ook daadwerkelijk hun taken en
verantwoorde-lijkheden adequaat uitvoeren. Dit laatste is overigens niet
vanzelfsprekend, waardoor er toezicht en handhaving moet plaatsvinden.
9.2 Motieven en begripsbepaling.
Er zijn een aantal motieven te zien:
- Incidenten. Dit zijn gebeurtenissen waar duidelijk werd dat iets niet goed
werkte. Om dit te voorkomen, gaat men meer toezicht houden.
- Om te weten wie verantwoordelijk is voor beleidsresultaten.
- Om van fouten in beleid te kunnen leren
- Om marktwerking te begeleiden, zodat de individuele burger niet
benadeeld wordt.
Het begrip Toezicht:
De Ridder omschrijft toezicht als volgt: de mogelijke of feitelijke interactie tussen
twee bestuursorganen, met als belangrijkste kenmerken dat:
- Het contact zich tussen een toezichthouder en onder toezicht gestelde
afspeelt.
- De toezichthouder bevoegd is om handelingen en voornemens van de
onder toezicht gestelde te beoordelen.
- Er sprake is van reguliere communicatie tussen de toezichthouder en de
onder toezicht gestelde.
- De toezichthouder bevoegd is om de onder toezicht gestelde te
benvloeden, waarbij de aard van de benvloeding kan verschillen.
Er bestaan verschillende soorten toezicht:
- Eerstelijns toezicht. Dit betreft het toezicht op de gedragingen van
burgers en bedrijven. Een voorbeeld zijn de kwaliteitsonderzoeken van de
voedsel en warenautoriteit.
- Tweedelijns toezicht. Dit betreft toezicht op de gedragingen van
(mede)overheden. Een voorbeeld hier is de Inspectie Financin Lagere
Overheden, die de begrotingen van gemeenten controleert.
- Toezicht op geliberaliseerde markten. Dit betreft onderzoek op de
kwaliteit van de geliberaliseerde markten en of zij nog aan de eisen
voldoen.
Het begrip: Handhaving
Handhaving is het door toezicht en het toepassen van bestuurslrechtelijke,
strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat algemeen geldende
voorschriften worden nageleefd.
Handhaving kan ook worden weergegeven in een handhavingketen:
- Preventie;
- Signalering (dit is dus het toezicht in de handhavingketen);
- Oordeelsvorming;
- Sanctionering.
Naast toezicht en handhaving spelen ook integrale handhaving, risico en sturing
een belangrijke rol.

Integrale handhaving is het bewust samenbrengen en dus beter op elkaar

afstemmen van handhavingactiviteiten van verschillende handhavende actoren,
met als doel een consistent geheel ontstaat waarbinnen de afzonderlijke
handhavingsinspanningen voor de doelgroep niet meer te herkennen zijn.
Risico en dan vooral risicocalculatie is ook van groot belang, omdat de
toezichthouder niet overal en altijd aanwezig kan zijn. Om toch toezicht te
kunnen houden, wordt de kans berekend dat iets gebeurd. In dit kader wordt er
gesproken van selectief toezicht. Daarbij moet men wel rekening houden dat het
ondoenlijk is om alle risicos uit te sluiten en dat de risicodefinite en selectie een
proces van sociale en politieke constructie is.
Sturing is de opdrachtgever van toezicht. Dat is te zien doordat men met
sturing bepaalde doelen nastreeft en met toezicht controleert of deze doelen
worden bereikt.
9.3 Toezichtsarrangementen
Toezichtarrangementen zijn manieren om vorm en inhoud te geven aan de relatie
en soort interactie tussen een onder toezicht gestelde organisatie en de
toezichthouder. Dit gebeurd aan de hand van de volgende aspecten:
- Object en context van toezicht. Toezicht kan zich richten op de output
of op de throughput. Daarnaast kan het zich richten op een hele bedrijfstak
(systeemtoezicht) of op individuele organisaties (individueel toezicht).
- Functie van toezicht. Er zijn drie verschillende vormen te herkennen:
o Corrigerend of regelend. Dit is gericht op het alsnog realiseren van
doelconform gedrag door bepaalde handelingen of maatregelen af
te dwingen.
o Signalerend en stimulerend. Dit is gericht om de uitvoerders te
stimuleren om bepaalde, door hem als ongewenst ervaren situaties
te veranderen, zonder deze verandering met hand en tand af te
dwingen.
o Marktmeester. In dit geval heeft de toezichthouder als taak ervoor
te zorgen dat alle partijen in een marktsector over dezelfde gelijke
uitgangspositie beschikken en dus evenveel kans hebben om hun
eigen marktdoelstellingen te kunnen realiseren.
- De rol van de toezichthouder.
- De rol van kennis en informatie
- Visie op leren
Er worden drie verschillende toezichtsarrangementen genoemd:
- Repressief toezicht. Repressief toezicht. Dit is een klassieke stijl van
toezicht het heeft de volgende kenmerken:
o Command and control
o Principal agent: informatie-asysmetrie en verborgen acties
o Functie van toezichthouder: Politie-agent
o Top down informatierelaties: rapportage
o Visie op leren: Single loup learning
- Lerend toezicht. Het gaat hierbij om dat organisaties leren door de
informatie die toezicht levert. Het kent de volgende kenmerken:
o Collectief leerproces in beleidsnetwerk
o Onderzoek, best practices
o Rol toezichthouder: Partnership
o Functie toezichthouder: Coach
o Wederkerige en horizontale informatierelaties
o Double loup learning

Polycentrisch toezicht. Hierbij gaat het erom dat men er vanuit gaat dat
meerdere groepen een rol spelen in het beleid en dat toezicht door
verschillende groepen gedaan moet worden. Hierbij wordt er gekeken hoe
elke actor afzonderlijk in het netwerk functioneert en hoe. De volgende
kenmerken spelen hier een rol:
o given enough eyeballs, all bugs are shallow: meerdere
perspectieven
o Checks and balances
o Naming en shaming
o Verbinder of makelaar
o Leren door verbinden
o Mulitple informatierelaties

9.4 Kritische factoren

Er zijn een aantal kritiekpunten die mee genomen moeten worden voordat men
toezicht gaat houden:
- Rolvermenging. Hierdoor kunnen verschillende belangen gaan spelen bij
toezicht en is de rolverdeling een stuk minder duidelijk.
- Uitholling eigen verantwoordelijkheid. Door meer toezicht, kan het
verantwoordelijkheidsgevoel een stuk kleiner worden, omdat ze denken
dat de toezichthouder alle mogelijke risicos voor hen wegneemt.
- Gebrekkige cordinatie.
- De rol van informatie. Er is weinig ruimte om informatie na te gaan en
te controleren op bruikbaarheid.
- Geperverteerd wantrouwen. Er bestaat een gezonde vorm van
wantrouwen en die moet worden meegenomen in het toezicht. Men zal
soms de norm overtreden, opdat zij verwachtte dat de pakkans klein is.
- De kwaliteit van de handhavingsorganisatie.
Wanneer hier geen rekening mee wordt gehouden, is het toezicht van veel
mindere kwaliteit.
9.5 Integrale handhaving en toezicht
Het doel is dat handhaving en toezicht plaats zal gaan vinden door lokale,
regionale en landelijke organisaties. Hiermee worden getracht dat afstemming en
integratie die enerzijds moet leiden tot doelteffende en kwalitatieve betere
handhaving en anderzijds tot een verlaging van de administratieve lastendruk en
een klantvriendelijkere handhaving.
Toch zijn hier een aantal kanttekeningen te maken:
- Landelijke inspectiediensten hebben relatief weinig kennis van de lokale
praktijk en omgekeerd geldt hetzelfde.
- Op gemeentelijk niveau blijkt dat veel handhavers elkaar eenvoudigweg
niet kennen en elkaar niet weten te vinden.
- Handhavingstijlen en professionele werkwijzen van de verschillende
handhavers verschillen sterk.
- Handhavers kennen daarnaast ook verschillende beleidscycli en
prioriteitstellingen.
- Er is weinig kennis en informatie-uitwisseling.

Hoofdstuk 10: Oordelen over beleid

10.1 Inleiding
In de uitvoering van beleid wordt het succes van een beleidsprogramma voor een
groot gedeelte bepaald. Om dit oordeel op een systematische wijze te kunnen
vaststellen, is het noodzakelijk dat een proces van evaluatie plaatsvindt.
Evaluatieonderzoek levert kennis op over de effecten van beleid.
Doorgaans liggen aan oordeelsvorming twee motieven ten grondslag:
De behoefte om politieke en maatschappelijke verantwoording af te leggen
over het gevoerde beleid.
De behoefte om op grond van dit oordeel te kunnen leren.
10.2 Soorten evaluatie
De soort evaluatie hangt van verschillende zaken af:
Regelmaat van de evaluatie.
o systematisch, waarbij het proces en de uitkomsten van de
uitvoering van het beleid regelmatig en structureel worden gevolgd.
o Ad hoc, wanneer er tekenen zijn dat de uitvoering niet volgens plan
verloopt. Dit kan door bijvoorbeeld Kamervragen af gedwongen
worden.
Object van de evaluatie.
o Ex ante (vooraf), waarbij de verwachte haalbaarheid in kaart
wordt gebracht, zodat problemen in de uitvoering kunnen worden
voorkomen.
o Ex post (achteraf), waarbij de bestaande situatie in kaart wordt
gebracht. Hier zijn verschillende vormen van ex post onderzoek:
Inputevaluatie. Gericht op de inspanningen die moeten
worden verricht om bepaalde doelstellingen te realiseren.
Doelbereikingsevaluatie. Gericht op het in kaart brengen
van de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn
gerealiseerd. Dit richt zich op de output
Effectiviteitsevaluatie. Gericht op het in kaart brengen van
de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd.
Dit richt zich op de outcome.
Efficiency-evaluatie. Richt zich op de kosten die met de
uitvoering gemoeid zijn en zet deze kosten af tegen de baten.
Procesevaluatie. Gericht op de processen om bepaalde
doeleinden of effecten te realiseren. Dus gericht op de
throughput.
Karakter van de evaluatie.
o Intern. De uitvoerende organisatie voert zelf de evaluatie uit.
o Extern. Een onafhankelijke organisatie voert de evaluatie uit.
10.3 Beoordelingscriteria
Voor de beoordeling van beleidprogrammas is het noodzakelijk dat politici,
bestuurders, en beleidmakers kunnen beschikken over maatsaven. Welke zij
hanteren hangt af vanuit welke benadering zij kijken:
De rationele benadering.
Hier is alle aandacht gericht op de doelstellingen van beleid, omdat deze
richting geven aan de inzet van middelen. Hierbij komen een aantal
aspecten naar voren waar naar gekeken moet worden:

o
o

Effectiviteit. Dit heeft betrekking op de output of outcome van

beleid. Om de effectiviteit te kunnen meten dient er naar een aantal
zaken gekeken te worden:
Duidelijke formulering van beleidprogrammas
Meetbaarheid.
Duidelijke keuze maken tussen output of outcome.
Efficiency
Samenhang tussen effectiviteit en efficiency. Dit betekent dat
er zoveel mogelijk doelstellingen gerealiseerd moeten worden met
zo min mogelijk middelen.

De politieke benadering.
Hier draait het om het veiligstellen van de eigen positie en het eigen
belang. Het oordel wordt dan ook bepaald door de mate waarin het beleid
heeft geleid tot een verandering van de eigen positie en belang.

De culturele benadering.
Hier speelt de intersubjectieve overeenstemming tussen de betrokken
belanghebbende partijen een vitale rol.

De institutionele benadering.
Hierbij komen de drie vorige benaderingen samen, waar de
multirationaliteit samenkomen. Hierbij is het dus lastig om een finale
uitspraak te doen, omdat er verschillende oordelen spelen die op
gespannen voet met elkaar staan.

10.4 Het evalueren van beleid als proces van oordeelsvorming

Ook hier verschilt het proces weer van uit welke benadering je hier naar kijkt.

Rationele benadering. De rationele benadering gaat er vanuit dat er een

aantal zaken in ogenschouw genomen moeten worden om tot een objectief
oordeel te komen:
o Reconstructie beleidstheorie.
o Rol van doelstellingen. Soms spelen er verborgen of symbolische
doelstellingen mee die dus niet genoemd zijn, maar wel het hele
proces benvloeden.
o Meten van effecten. Hier spelen een aantal zaken waar de
evaluator rekening mee moet houden:
Zijn de effecten terug te voeren op het gevoerde beleid.
Het onderscheid tussen de beoogde en niet-beoogde
Termijn waarop bepaalde effecten zichtbaar worden
De niet-objectiveerbare indicatoren spelen ook een rol voor
een betrouwbaar oordeel.
o Waardvrij? Een oordeel over effectiviteit en efficiency van het
beleid staat niet op zichzelf, maar zal altijd moeten gerelateerd aan
de mate waarin bepaalde politieke waarden al dan niet zijn bereikt.
Daarnaast kan een waarde door de jaren veranderen.

Politieke benadering. Binnen deze benadering zal een netwerkanalyse

plaatsvinden om te kijken hoe de betrokken partijen het nut en noodzaak
van het gevoerde beleid waarderen. Daarbij is het belangrijk dat de

partijen goe worden gekozen. Er zijn vaak partijen die niet meteen duidelijk
zijn, maar wel een rol spelen.

Culturele benadering. Het gaat er hierom dat er wordt gekeken of er een

gemeenschappelijk beeld is ontstaan voor het beleid. Wanneer dat
gebeurd, zal men de noodzaak inzien. Maar daarvoor moeten er nog een
aantal barrires genomen worden:
o Eerst moeten de verschillen gedefinieerd worden.
o Daarna moeten de verschillen bespreekbaar worden.
o Als laatste moet er een begeleider zijn om het proces te begeleiden.

Institutionele benadering. Hier spelen dezelfde regels als bij het ontwerp:
o Werkt het? Doelt op effectiviteit
o Past het? Doelt op draagvlak
o Mag het? Doelt op juridische moeilijkheden
o Hoort het? Richt zich op de vraag in hoeverre de uitvoering van
een beleids-programma in de perceptie van burgers tegemoet komt.

10.5 Oordeelsvorming over het proces van oordeelsvorming

Fischer stelt dat oordeelsvorming over beleid geen rekenkundig proces is, maar
dat het plaatsvindt aan de hand van het organiseren van de volgende discoursen:
Technologisch-analytisch discours. Dat gaat erom in kaart te brengen in
hoeverre de deolstellingen gehaald zijn.
Contextuele discours. Het gaat hier om de vraag of het beleidsprogramma
wel voldoende relevant is voor de specifieke situatie
Systeemdiscours. Gaat over de vraag of het beleid wel voldoende
toegevoegde waarde heeft voor de samenleving als geheel.
Ideologische discours. Hier gaat het erom hoe de overheid het
beleidsprogramma dient uit te voeren aan de hand van de verschillende
politieke waarden.
Aan de hand van het model kunnen sterke en zwakke punten gedefinieerd
worden. Zo geeft een goed beeld dat de oordeelsvorming politiek-normatief is.
Aan de andere kant gaat politiek niet alleen om waarden, maar ook om strijd. Dat
blijft eigenlijk achter wege.
10.6 Doorwerking van evaluatieonderzoek
Wanneer er een evaluatie wordt gedaan, moet er wel een resultaat uit komen.
Dat kan door de volgende modellen gebeuren:
Pushmodel: Hoe hoger kwaliteit van de aangedragen kennis, hoe eerder er
doorwerking zal plaatsvinden.
Demand-pull model: aansluiting evaluatierapport op wensen van de
gebruikers. Naarmate een evaluatierapport meer aansluit op de wensen en
behoeften van gebruikers, neemt de kans op doorwerking toe.
Verspreidingsmodel: activiteiten adviseurs om de zwakke punten te
verbeteren. Hoe meer activiteit, hoe groter de kans op doorwerking.
Interactiemodel: intensiteit interactie tussen adviseurs en gebruikers (voor,
tijdens en na) Hoe meer interactie, hoe groter de kans op doorwerking.
Enlightenmentmodel: evaluatie als bijdrage aan reframing. De evaluatie
moet leiden tot verandering, en daarom zullen de verbeterpunten als
agendapunten worden meegenomen.

Politiek-argumentatieve model: kennis als ammunitie. Naarmate het

evaluatieonderzoek kritischer is, hoe groter de kans wordt dat het
onderzoek onbruikbaar wordt voor de politicus en in de la verdwijnt.

10.7 oordeelsvorming als het afleggen van verantwoording

Er zijn twee verschillende soorten van verantwoording:
Passief. Dat is achteraf iemand verantwoordelijk stellen
Actief. Dat verwijst naar het vermogen van bestuurders om ongewenste
situaties tegen te gaan.
Daarnaast zijn er een aantal vormen van verantwoordelijkheid:
Verantwoordelijkheid als oorzaak: verantwoordelijk voor zijn
Verantwoordelijkheid als aansprakelijkheid
o Overtreden norm
o Causaliteit
o Bestuurlijke pech
o Democratisch gelegitimeerd forum
Verantwoordelijkheid als vermogen
Verantwoordelijkheid als taak
Verantwoordelijkheid als deugd
Soms is iemand verantwoordelijk zonder er invloed op te hebben.
Hieronder staan de vier mogelijke scenarios wanneer iemand verantwoordelijk is.
Beheersbaar
Voorzienbaar Foute beleidstheorie

Onvoorzienb
aar

Onbeheersbaar
Tragische keuzes;
accumulatie van
gevolgen;
Tragedy of the commons

Onvoorspelbare
Natuurrampen
ontwikkelingen,
Onzichtbare hand
randvoorwaarden en gevolgen Force majeur

Hoofdstuk 11: Leervermogen en beleidsdynamiek

11.1 Inleiding
Beleid verandert en is dus dynamisch. Aan deze beleidsveranderingen ligt een
leerproces ten grondslag. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het
leervermogen van beleidsprocessen, beleidssectoren en daarin opererende
actoren, alsmede de veranderingen die dientengevolge optreden.
11.2 Leren en beleidsdynamiek: begrippen en soorten
Door het uitvoeren vaneen beleidsevaluatie kunnen op systematische wijze
vraagtekens worden gesteld bij de mate waarin een bepaald beleidsprogramma
tot aansprekende resultaten heeft geleid. Dit kan ertoe leiden dat de inhoud van
een bepaald beleidsprogramma kritisch tegen het light wordt gehouden. Daarbij
staat het begrip leren centraal.
Leren als begrip
Het begrip leren kent verschillende definities:
Leren is een proces waarbij actoren trachten hun handelingen te
verbeteren op grond van kennis, ervaring en inzicht. In het geval van
beleidsleren gaat het dan om een proces van cognitieve ontwikkeling en
aanpassing dat gericht is op het systematisch verbeteren van het
functioneren van de organisaties die een rol spelen in beleidsprocessen,
zoals de vorming en uitvoering van beleid.
Omdat elke verandering niet per definitie een verbetering hoeft te zijn,
zien anderen leren liever als het vermogen om zich aan te passen.
Leren is ergens beter in worden, zowel in denken als in doen.
Leren en inzicht zijn overwegend contextgebonden processen die zijn
geworteld in bepaalde, lokale praktijken en netwerken van actoren.
Leren is een proces van vallen en opstaan, houdt dus nooit op en vindt
permanent en automatisch plaats.
Soms vindt leren expliciet plaats door bijvoorbeeld evaluaties. Maar leren
kan ook impliciet plaats door ervaringen.
Over het algemeen vindt leren altijd plaats als een reactie op situaties die
beleidsmakers op grond van hun ervaring typeren als nieuw, het hierbij
meestal om veranderingen in de omgeving van het beleid.
Leerniveaus
De verschillende leerniveaus komen in beeld door de vraag te stellen: Wie leert
er?
Op individueel niveau.
Binnen een organisatie.
In beleidssectoren.
Leergradaties
Er kan ook onderscheid worden gemaakt tussen verschillende gradaties waarin
beleidsveranderingen plaatsvinden. Een klassiek onderscheid is het onderscheid
tussen eerste, tweede en derde orde veranderingen:
1. De eerste orde richt zich vooral op het verbeteren van de inzet van de
beleidsinstrumenten.
2. De tweede orde richt zich vooral op het veranderen van de instrumenten.
3. De derde orde stelt de doelstellingen van het beleid ter discussie en de
veronderstellingen die hieraan ten grondslag liggen.

Beleidsdynamiek: soorten en vormen

Hogwood en Peters (1983) onderscheiden de volgende ideaaltypische vormen
van beleidsveranderingen:
Beleidsinnovatie. Hierbij kan er sprake zijn van nieuw beleid op een nieuw
terrein, maar het kan ook gaan om beleid dat over een totaal andere boeg
wordt gegooid door paradigmawisseling.
Beleidsopvolging. In dit geval wordt het bestaande beleid vervangen door
nieuw beleid dat voortbouwt op het bestaande beleid. Het doel van het
oude beleid wordt hierbij niet ter discussie gesteld, de verandering vindt
plaats door bijvoorbeeld ene verbreding van de doelgroep.
Beleidsonderhoud. Het bestaande beleid wordt slechts marginaal
aangepast aan veranderende omstandigheden, de essentie van het beleid
blijft hetzelfde.
Beleidsbeindiging. In dit geval wordt het beleid stopgezet. Dit kan
gebeuren om verschillende redenen, het beleid kan succesvol zijn afgerond
of zijn gefaald.
Bij deze ideaaltypische vormen kunnen een aantal kanttekeningen worden
geplaatst. Zo zal ten eerste beleidsverandering in de praktijk veel chaotischer
verlopen en niet zo rationeel als hierboven is gesteld. Ten tweede vinden er
vrijwel nooit opeens beleidsinnovaties plaats, meestal is er sprake van oud beleid
in een nieuw jasje. Ten derde is het verschil tussen beleidsopvolging en
beleidsonderhoud relatief arbitrair.
Veranderingen treden op wanneer bepaalde geloofsovertuigingen die aan een
bepaald beleid ten grondslag liggen veranderen. Dit betekent dat een discussie
over verandering van beleid niet moet gaan over de vormen en soorten
verandering, maar om de volgende vraag: Waardoor veranderen de
veronderstellingen van beleidsmakers, politici, bestuurders, burgers en
belangengroepen? Het antwoord op deze vraag is namelijk dat er geleerd wordt.
11.3 Beleidsleren als proces
Beleidsleren vindt plaats wanneer blijkt dat de veronderstellingen achter het
beleid op gespannen voet komen te staan met de bereikte resultaten of dat
matschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen ervoor hebben gezorgd
dat andere wensen, inzichten en prioriteiten worden gesteld. Er zijn verschillende
benaderingen van beleidsleren:
11.3.1Cybernetisch leren
In dit model vindt het leerproces plaats binnen het zogenoemde besturende
orgaan dat door middel van een feedbackmachine in de gaten houdt wat de
bijdrage van uitvoerende organisaties is aan het beoogde resultaten van een
beleidsprogramma (in termen van output en outcomes). Dit
feedbackmechanisme, gericht op meten is weten, wijst dan op fouten en
problemen en stelt beleidsmakers in staat om corrigerende acties te
ondernemen, zodat de doelstellingen van het beleid alsnog kunnen worden
gerealiseerd. Kenmerkend voor dit model is dat leren plaatsvindt door middel van
de overdracht van informatie tussen zender en ontvanger die beiden de te
verzenden en te ontvangen informatie verzamelen, verwerken, bewerken en
verspreiden lineair karakter.
Binnen deze benadering vinden twee leerniveaus plaats:
1. Single loop learning. Deze richt zich op het vergelijken van de resultaten
met de gestelde doelstellingen. Als deze niet overeen komen, worden de
interventies verbeterd waardoor de doelstellingen alsnog worden behaald.

2. Double loop learning. Deze richt zich meer op de aanpassing van de

normen/doelstellingen die worden gehanteerd. Kortom de
veronderstellingen achter het beleid worden ter discussie gesteld (derde
orde leerniveau).
11.3.2Leren als gemeenschappelijke beeldvorming
Beleidsleren kan ook worden gezien als de uitdrukking van gemeenschappelijke
beeldvorming over hoe de werkelijkheid in elkaar steekt, hetgeen leren bij uitstek
een sociale activiteit maakt. Dit leren vindt plaats omdat partijen in staat zijn
geweest een gemeenschappelijke taal te ontwikkelen waardoor ze elkaar
begrijpen. Door het ontwikkelen van deze taal worden de bekentenissen die
actoren aan ene bepaald fenomeen verbinden met elkaar verbonden, zodat een
gedeelde betekenis ontstaat. Gezamenlijke denk- en leerprocessen hebben als
voordeel dat e het individuele leerproces overstijgen. Meer mensen weten niet
alleen meer, maar bekijken het fenomeen ook van verschillende kanten. Het
negatieve aan dit leerproces is echter dat het wordt benvloed door allerlei
bestaande regelgeleide praktijken die de marges van dit proces aangeven en dus
de context vormen waarbinnen kan worden geleerd. De uitdaging is dan ook
vooral gericht op het losmaken van deze beperkende invloeden.
11.3.3Leren in coalitieverband
Leren vindt plaats binnen en tussen coalities van gelijkgestemde actoren die hun
wortels in verschillende werelden of organisatie kunnen hebben, maar die
bepaalde kernwaarden en overtuigingen wel met elkaar delen. Deze coalities
treffen we doorgaans aan rondom een bepaald beleidsprobleem. Ze zijn met
elkaar in debat, strijden met elkaar en sluiten compromissen met elkaar over de
aard van het probleem, de doelen die zij voor ogen hebben en de te kiezen
aanpakken, waarbij ze hun eigen kernwaarden en overtuigingen als
referentiekader hanteren. In confrontatie met elkaar vindt een permanent zoeken aanpassingsproces plaats met allerlei mogelijkheden en beperkingen:
Externe oorzaak. Veranderingen in het politieke en maatschappelijke
klimaat.
Relatief stabiele parameters. Deze geven veranderingen weer binnen
bepaalde beleidssectoren (systemen).
Mensen binnen een coalitie veranderen:
o Deep core. Leden van een coalitie verenigen zich.
o Policy core. Verschillende waarden en overtuigingen die betrekking
hebben op de rol, positie en strategien die worden ingenomen.
o Secondary aspects. Waarden en overtuigingen die een
instrumenteel karakter hebben en zich richten op de uitvoering van
een aanpak.
11.4 Veranderings- en leervermogen
Inzicht in het leervermogen van overheidsorganisaties en van beleidssectoren
komt terug in verschillende leerstukken die overwegend geworteld zijn in de
institutionele benadering van beleid.
Punctuated equilibrium
Dit leerstuk is ontwikkeld door Baumgartner en Jones, die stellend dat
kenmerkend voor veel beleidsveranderingen is dat langdurige perioden van
stabiliteit worden onderbroken door korte en heftige perioden van instabiliteit, die
gekenmerkt worden door een fundamentele, non-incrementele beleidswijziging.
Dit komt vaak door de aanwezigheid van een beleidsmonopolie, een dominante

coalitie of beleidsgemeenschap. Zij sluiten anmelijk andere invalshoeken vaak

buiten. Zon beleidsmonopolie kan worden doorbroken door :
De media. Negatieve aandacht veroorzaakt een sneeuwbaleffect waardoor
een beleidsgemeenschap onder druk komt te staan en in duigen valt.
Een crisis. Bepaalde paradigmas komen tijdens een crisis onder druk te
staan, waardoor voorheen buitengesloten partijen hun visies kunnen
tonen. Vervolgens bestoken zij leden van de monopoliecoalitie met de
hoop dat deze iets actief gaan doen met hun visie.
Groepsdenken
Externe druk is een belangrijke factor die nieuwe paradigmas kan doordrukken.
Het tegenovergestelde kan ook gebeuren, dan wordt het leervermogen van een
organisatie tijdens een crisis dusdanig op de proef gesteld dat er van leren gaan
sprake meer is, dit noemt men groepsdenken. Groepsdenken kenmerkt zich ten
eerste door het ontstaan van een tunnelvisie waarbij de groep zich focust op de
kern van het beleid en overige factoren hier omheen negeert. Dit aspect van
groepsdenken versterkt zich naarmate de leden dezelfde achtergrond hebben
esprit des corps. Groepsdenken kan ten tweede ook ontstaan wanneer de
onderlinge afhankelijkheid tussen beleidsmakers zo groot is, dat er geen ruimte
meer is voor kritiek of protest.
Positieve en negatieve feedback
Negatieve feedback verwijst naar het proces van zelfcorrectie van een
organisatie of een beleidssector. Processen van negatieve feedback worden
doorgaans in werking gezet door verstoringen die van buiten komen en die geen
plek hebben in de beleidstheorie die gehanteerd wordt.
Positieve feedback is een proces van leren van de relatieve voordelen die een
organisatie al heeft weten te behalen. Ten tweede vindt positieve feedback ook
plaats wanneer partijen in staat zij om kennis en ervaring van anderen te
benutten, ook al zijn deze kennis en ervaring elders opgedaan. Leren vindt dan
plaats door intelligent kopiren (mimicking) en lessen trekken (lesson-drawning).
Ten derde vindt positieve feedback plaats door het verleggen van de aandacht
naar andere elementen of aspecten van de beleidspuzzel waarmee geworsteld
wordt.
Policy windows en focussing events
Naarmate een bepaalde aanpak steeds meer onderdruk komt te staan kan een
bepaalde onvoorspelbare gebeurtenis een focussing event ertoe leiden dat
opties die voorheen wellicht onbespreekbaar waren , toch plotseling in de
belangstelling komen te staan. Het openstaan van het zogenaamde policy
window kan een verklaring zijn waarom er in een bepaalde beleidssector wordt
geleerd.
Padafhankelijkheid
Padafhankelijkheid is een mechanisme van leren van eerder ingeslagen wegen
om tot een beleidsoplossing te komen.
Thelen stelt dat het beperkte leerproces van institutie sop twee manieren
plaatsvindt:
1. Institutional layering. Bepaalde elementen in de praktijk worden ter
discussie gesteld terwijl andere elementen in tact blijven.
2. Institutional conversion. Bestaande praktijken blijven bestaan, maar dor
procedures te veranderen probeert men de koers te veranderen.
Zelfreferentialiteit

Autopoiese betekent naar zichzelf verwijzend. Kenmerkend voor deze theorie is

dat er in de maatschappij verschillende deelsystemen zijn ontstaan die ieder
vanuit verschillende oogpunten naar een probleem wordt gekeken en dat op deze
manier ieder systeem de buitenwereld selectief waarneemt. Hierdoor wordt er
onvoldoende gekeken naar de context waarin een probleem zich afspeelt en dat
bepaalde leerprocessen niet worden benut.
Leren door variteit
Een ander leerstuk verwijst naar de wijze waarop organisaties en systemen
omgaan met variteit en overtolligheid van hulpbronnen. Variteit en
overtolligheid worden namelijk gezien als voorwaarden om te kunnen leren.
Ruimte bieden voor variteit staat echter op gespannen voet met efficint zijn.
11.5 Innovaties en innovatievermogen
Aard van innovatie
Innovatie wordt gezien als een proces dat gericht is op creatieve destructie,
gericht op het realiseren van nieuwe combinaties van bestaande hulpbronnen.
Een innovatie kan niet slagen zonder ondernemerschap.
In de literatuur wordt onderscheidt gemaakt tussen:
Incrementele innovaties. Gericht op het aanbrengen van kleine
veranderingen in de bestaande producten.
Radicale innovaties. Fundamentele veranderingen in de producten,
processen en diensten.
Transformatieve innovaties. Gericht op paradigmaveranderingen die de
aard van de samenleving veranderen. Denk aan grote technologische
veranderingen.
Soorten innovaties
Een indeling van ideaaltypische publieke innovaties:
Productgerichte innovaties, gericht op het creren van nieuwe publieke
diensten.
Procesgerichte innovaties, gericht op het herontwerpen van processen.
Technologische innovaties, gericht op de aanwending van nieuwe
technologien.
Organisatorische innovaties, gericht op het introduceren van nieuwe
organisatie- en managementfilosofien.
Conceptuele innovaties, gericht op de ontwikkeling van nieuwe concepten
en ideen.
Institutionele innovaties, gericht op de vernieuwing van bestaande
instituties.
11.5.2Een innovatieve publieke sector?
Argumenten tegen innovatie
Concurrentie ontbreekt waardoor verstarring ontstaat en er weinig zicht is
op nieuwe ontwikkelingen.
De publieke sector wordt gedomineerd door een bureaucratische cultuur,
waar democratische principes in zijn geworteld die weinig ruimte bieden
voor variteit
De verankering van de publieke sector in de parlementaire democratie
hindert innovaties door:

o
o
o

Door tegengestelde belangen duurt het erg lang voordat innovaties

doorgevoerd.
Fouten en incidenten worden steeds meer uitvergroot door de
media, waardoor men innovaties vaak niet durft door te voeren,
omdat men bang is om zondebok te worden.
Innovaties ontstaan door langetermijnorintatie waardoor ook
hulpmiddelen kunnen worden gezocht. Dit ontbreekt omdat de
overheid op korte termijn tegemoet wil komen aan wensen en
belangen.
Vaak ontbreken de middelen omdat de publieke sector steeds mee
ronder druk komt te staan om efficint te werken.

Argumenten voor innovaties

Succesvolle herstructureringen als de verzorgingsstaat of de Deltawerken
werkten.
Innovaties kunnen het openbaar bestuur stimuleren om problemen vanuit
andere invalshoeken te bekijken objectiever beeld.
De omgeving van het openbaar bestuur kan gezien worden als dynamisch
en complex, dit is een must voor innovaties.
Door steeds meer innovaties uit de private sector over te nemen en
intelligent te kopiren, wordt het innovatieve vermogen van de publieke
sector versterkt.