N 41225

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CONSTITU
UTION DU 4 OCTOBRE 11958
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Enregistr la Prsidencee de lAssemble nationale le 13

1 octobre 2016.

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ET DE loi de
e finances ppour 2017 (n 4061),
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SOMMAIRE
___
Pages

INTRODUCTION ...........................................................................................................

I. LVOLUTION DES CRDITS BUDGTAIRES : UN REDRESSEMENT

APRS DES ANNES DE BAISSE DES CRDITS ..............................................

11

A. LA LENTE DGRADATION DES DOTATIONS ET LINSERTION DANS

LES RSEAUX DALERTE EUROPENS .........................................................

11

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2017 ET LES ACTIONS DE LA

POLITIQUE DE SCURIT ALIMENTAIRE ......................................................

12

1. Le regain tardif des crdits......................................................................................

12

2. Les actions de la politique de scurit alimentaire en 2017....................................

13

a. La prvention et gestion des risques inhrents la production des vgtaux .........

14

b. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux ..............................

16

c. Prvention et gestion des risques sanitaires lis aux denres alimentaires .............

16

d. Actions transversales ...........................................................................................

19

e. limination des cadavres et des sous-produits animaux ........................................

19

f. Qualit de lalimentation et offre alimentaire ........................................................

19

II. LES MISSIONS DE LANSS : UN SUJET DE PERSONNEL ............................

21

A. LES MISSIONS ........................................................................................................

21

B. UN MANQUE DEFFECTIF ET LE PLAFONNEMENT DES TAXES

AFFECTES ............................................................................................................

22

EXAMEN EN COMMISSION ....................................................................................

25

ANNEXE : PERSONNES AUDITIONNES PAR LE RAPPORTEUR

SPCIAL ..........................................................................................................................

27

Larticle 49 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de

finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des rponses
aux questionnaires budgtaires. cette date, 100 % des rponses taient
parvenues la commission des finances.

CHIFFRES CLS
Crdits
Aprs 7 ans de baisse de ses crdits, aboutissant une baisse de 32 % de crdits de
paiement entre 2009 (308,6 millions deuros hors titre 2) et 2015 (209,2 millions deuros
hors titre 2), le programme 206 bnficie dun lger rebond pour 2017.
Hors fonds de concours, les autorisations de programme demandes pour 2017
progressent de 487 millions 509 millions deuros (+ 4,3 %), tandis que les crdits de
paiement augmentent de 485 506 millions deuros (+ 4,2 %). Hors titre 2, la dotation se
monte 212,8 millions deuros dAE (+ 5,5 %) et 210,3 millions deuros de CP (+ 4,7 %).
Moyens en personnel
Le programme a connu une volution de son plafond demplois de 4 567 ETPT
en 2015 4 553 ETPT en 2016, soit une baisse de 14 ETPT. Les mesures de crations
d'emplois prvues dans le PLF 2016 de 57 ETPT (pour 60 ETP) ont bien t mises en
uvre. Cependant, les moyens du programme 206 qui taient affects aux services
interministriels dpartementaux des systmes d'information et de communication (SIDSIC)
ont t transfrs sur le programme 333 du service du Premier Ministre au 1er janvier 2016
hauteur de 71 ETPT ce qui explique le diffrentiel de 14 ETPT.
Le Rapporteur spcial rappelle que les effectifs du programme 206 ont baiss
de 19 % de 2005 2015, primtre constant. En ce qui concerne 2017 : le schma
demplois du programme 206 sera abond de + 60 ETP. Le plafond demplois du
programme en 2016 serait de 4 619 ETPT et le schma demplois de 4 672 ETP (cible au
31 dcembre 2017). Si les crations de 60 emplois sont bien intervenues, les besoin en
personnels reste important dans les corps de contrle des abattoirs et lANSS.
Le montant prvisionnel des dpenses de personnel (prestations sociales et
allocations diverses), hors cotisation au CAS Pensions, va passer de 205,7 millions deuros
pour lanne 2016 213,9 millions deuros pour 2017. Les principaux facteurs dvolution
de la masse salariale proviennent principalement de limpact du schma demploi.

INTRODUCTION
Le programme 206 retrace au sein de la Mission Agriculture, alimentation,
fort et affaires rurales lactivit de la Direction gnrale de lalimentation
(DGAL) et de lAgence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de
lenvironnement et du travail, lANSS. La politique de scurit sanitaire de
lalimentation relve en France de laction coordonne de trois ministres : le
ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort, le ministre de
lconomie et des comptes publics, le ministre de la sant, et de plusieurs
organismes scientifiques, comme lAgence nationale de scurit sanitaire et
lInstitut de veille sanitaire (InVS).
Cette politique veille, avec les professionnels responsables au premier
chef, la qualit de lalimentation des 66 millions de Franais, sans compter le
secteur stratgique des exportations de produits alimentaires.
Ses moyens daction propres sont frugaux, puisque le programme 206 ne
reprsente, avec 506 millions deuros de crdits de paiement, que seulement
0,1 % du total des dpenses des 32 missions du projet de loi de finances pour
2017. De plus ce programme 206 a fait lobjet, ces dernires annes, de fortes
conomies budgtaires, si bien que la baisse des crdits du programme 206 (hors
titre 2) a atteint 32 % en 6 ans (de 2009 2015). Elle sest rpercute sur les
effectifs, alors mme que le budget du ministre de lagriculture a augment
en excution de 4,1 % entre 2012 et 2015.
LOffice alimentaire et vtrinaire, structure daudit de la Commission
europenne, avait dj tir la sonnette dalarme en 2013 sur cette situation, puis en
avril 2015. En 2014, deux rapports concomitants de la Cour des Comptes (1) et de
la Direction gnrale de la consommation, de la concurrence et de la rpression
des fraudes (2) ont rendu des conclusions svres sur les effets de ces conomies,
en prconisant notamment le renforcement de la veille sanitaire et le partage de
linformation sur les rsultats des contrles. En parallle, la loi n 2014-1170
du 13 octobre 2014 a considrablement accru les missions de lANSS en lui
dlguant lautorisation de mise sur le march des produits phytopharmaceutiques,
des matires fertilisantes et des supports de culture, alors que cette agence traite
aussi, en sus des questions relatives lalimentation, des problmes du travail et
de lenvironnement.

(1) Cour des comptes, rapport public annuel, La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des
contrles du ministre de lagriculture (fvrier 2014).
(2) Marion Guillou, Christian Babusiaux, La politique de scurit sanitaire des aliments, rapports aux
ministres, juin 2014.

Ces restrictions sur les effectifs ont des consquences dautant plus
dommageables que lanne 2016 a t marque par la lutte contre divers foyers
de maladies animales et dorganismes nuisibles aux vgtaux en France, qui
ont mobilis les quipes de la DGAL et des services dconcentrs :
la bactrie phytopathogne Xylella fastidiosa qui a affect diffrentes
espces vgtales en PACA et en Corse ;
le virus influenza aviaire hautement pathogne qui a touch les levages
de palmipdes du sud-ouest et conduit un dpeuplement massif de ces levages,
suivi dun vide sanitaire gnralis interdisant la mise en place des canetons dans
18 dpartements. En 2016, 6 7 millions deuros dindemnisation seront verss
aux leveurs du Sud-ouest dont les animaux ont t abattus sur ordre de
ladministration.
la fivre catarrhale ovine (FCO) qui a touch les ruminants dans le
bassin allaitant et a entran la dfinition dune zone rglemente couvrant les trois
quarts du territoire mtropolitain, dans laquelle les mouvements des animaux sont
restreints.
Le 20 septembre 2016, la commission denqute parlementaire sur les
abattoirs a rendu un excellent rapport (n 4038) sur les conditions dabattage des
animaux de boucherie dans les abattoirs franais, la suite de la diffusion sur les
rseaux sociaux de vidos par lassociation L124, aliment par 28 auditions ou
tables rondes. Dans son rapport spcial sur la mission Scurit alimentaire
(n 3110), sur le projet de budget pour 2016, le Rapporteur spcial arguait dj
que : Sans la force de contrle et de dissuasion des services de contrle dtat,
le risque dune insuffisance de la surveillance et de pressions excessives sur le
personnel des abattoirs tait toujours possible.
Les abattoirs sont insuffisamment inspects dans le cadre des contrles
vtrinaires, et sans parfois que les autorits municipales ne ragissent temps. Non
sans relater ses propres difficults pntrer ces lieux de mise mort des animaux
destins la nourriture humaine, la commission denqute voque le difficile
rapport de notre socit la mort, linsuffisance flagrante des investissements
dans la filire comme celle des contrles lgaux, lintroduction souhaitable de la
vido qui a fini par simposer en Grande-Bretagne aprs avoir triomph des mmes
rticences quen France. Ce rapport suggre 65 mesures susceptibles damliorer les
pratiques actuelles, sur lesquels le Rapporteur spcial reviendra plus loin et dont les
impacts financiers doivent tre bien apprhends.
Il a not la raction rapide des pouvoirs publics aprs la mise en ligne
dimages choquantes filmes dans les abattoirs dAls, au Vigan et
Maulon-Licharre. Le ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort
a, par courrier du 30 mars 2016, demand aux prfets de raliser, avant le 30 avril
2016, une inspection de la protection animale dans les 263 abattoirs de boucherie.
Ces audits ont tabli un bilan du niveau des abattoirs de boucherie franais, au
regard du critre spcifique de la protection des animaux.

Les contrles ont avant tout port sur le respect des objectifs gnraux du
rglement europen n 1099/2009 du Conseil du 24 septembre 2009 sur la
protection des animaux au moment de leur mise mort. Celui-ci fixe lobjectif
selon lequel : toute douleur, dtresse ou souffrance vitable est pargne aux
animaux lors de la mise mort ou des oprations annexes. Ladministration a
ordonn larrt de trois chanes dabattage et la fermeture titre conservatoire de
labattoir municipal dAls ds octobre 2015. La ractivit des autorits politiques
nationales sest inscrite dans la ligne de la loi n 2015-177 du 16 fvrier 2015 de
modernisation et de simplification du droit qui a reconnu les animaux comme
des tres vivants dous de sensibilit (1) et a inscrit cette notion
larticle L. 515-14 du Code civil.
Il est toutefois inacceptable de laisser aux associations le rle de
lanceur dalerte pour des contrles qui relvent de la puissance publique.
Dautre part le projet de budget pour 2017 ne propose aucune mesure prcise
ni aucun crdit spcifiquement ddi la mise en uvre des contrles
ncessaires, alors que celle-ci est impose par larrt du 12 dcembre 1997
modifi en 2011 et 2012 (2).
Le rapporteur spcial souligne enfin lexprience de la rforme de
ltiquetage des produits linitiative du ministre des affaires sociales et de la
sant, comme une avance trs positive et courageuse pour amliorer la
transparence de loffre alimentaire et encourager les bonnes pratiques du
comportement alimentaire des consommateurs.

(1) Article 515-14 du code civil, cr par larticle 2 de la loi n 2015-177 du 16 fvrier 2015 : Les animaux
sont des tres vivants dous de sensibilit. Sous rserve des lois qui les protgent, les animaux sont soumis
au rgime des biens.
(2) les oprations dimmobilisation, dtourdissement, dabattage et de mise mort des animaux sont places
sous la surveillance continue des agents du service dinspection qui sassurent notamment de labsence de
dfectuosit des matriels utiliss et de lutilisation conforme de ces matriels par les personnels.

VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 206 HORS MASSE SALARIALE

(en milliers deuros)

LFI 2010

AE

CP

LFI 2011

AE

CP

LFI 2012

AE

CP

LFI 2013

AE

CP

LFI 2014

AE

CP

LFI 2015

AE

LFI 2 016

CP

AE

253 920 274 706 234 627 239 254 221 001 221 179 227 919 227 919 216 988 216 988 210 604 209 283 201 637

Action 1 - Prvention et gestion

des risques inhrents la
production vgtale

19 846 21 346 20 816 20 816 20 168

22 812

22 812

20 570

Action 02 - Lutte contre les

maladies animales et protection
des animaux

110 058 110 955 111 972 109 792 104 545 104 179 109 492 109 499 98 681

98 681

20 168

20 678

20 678

CP
200 319

27

20 570 21 211

20 718

92 996

90 996 86 376

84 958

23

Action 03 - Prvention et gestion

des risques sanitaires lis aux
19 685 19 971 17 257 17 235 16 016
denres alimentaires

16 016

14 978

14 978

15 139

15 139

15 428

15 428 14 363

14 164

29

Action 04 - Moyens scientifiques

et techniques

71 790

73 919

73 912

72 335

72 335

74 627

74 006 71 122

71 426

+ 24

4 000

4 000

4 000

4 000

3 200

3 200

2 126

3 426

3 673

4 161

90

57 758 57 758 73 497 72 424 71 846

Action 05 - limination des

22 800 40 700
farines et des coproduits animaux

4 000 13 500

Action 06 - Mise en uvre de la

politique de scurit et de qualit 20 807 21 010
sanitaires de lalimentation

1 771

1 771

728

728

665

665

665

665

926

926

915

915

96

Action 8 - Qualit de
lalimentation et offre alimentaire

5 317

3 717

3 698

4 298

4 188

4 188

4 156

4 156

3 931

3 931

3 974

3 974

+ 34

Source : DGAL.

2 967

2 967

10

Programme 206 - Scurit et

qualit sanitaires de
lalimentation (hors titre 2)

vol. CP
20162010
en %

 11

I. LVOLUTION DES CRDITS BUDGTAIRES : UN REDRESSEMENT

APRS DES ANNES DE BAISSE DES CRDITS
A. LA LENTE DGRADATION DES DOTATIONS ET LINSERTION DANS
LES RSEAUX DALERTE EUROPENS

Le tableau ci-aprs donne la mesure de la trajectoire descendante du

programme 206, qui est antrieure 2010, et rend compte dune forte baisse de
crdits budgtaires allous ce programme au sein de la mission Agriculture,
alimentation, fort et affaires rurales. Le Rapporteur spcial ne reviendra pas sur
les signaux dalarme de la Cour des comptes dont il a largement fait tat dans ses
deux derniers rapports.
En ce qui concerne lapport des fonds de concours europens dans la
politique de scurit alimentaire nationale, (10,8 millions deuros en 2015,
8,3 millions deuros en 2016 et 6,8 millions deuros prvus pour 2017), le
Rapporteur spcial rappelle quils ne compensent pas la diminution des crdits.
Toutefois limportance de la rglementation europenne, de ses financements et
lutilit des rseaux dinspection communautaire, constitue un maillage de scurit
important et trop souvent mconnu.
La refonte lgislative issue du trait dAmsterdam entr en vigueur en
1999 a consacr ladoption des mesures sanitaires vtrinaires et phytosanitaires
dans le cadre de la procdure de codcision entre le Parlement et le Conseil,
appele dsormais procdure lgislative ordinaire dans le trait de Lisbonne. Par
ailleurs, les textes europens relatifs aux mesures sanitaires et phytosanitaires
prennent le plus souvent la forme de rglements directement applicables par les
tats membres.
Le service dinspection de second niveau, au sein de la DG SANT de
la Commission en charge des audits (ex Office Alimentaire et Vtrinaire) est bas
en Irlande. Ses 163 agents (dont 81 inspecteurs) sont chargs de vrifier la bonne
application de la rglementation alimentaire, vtrinaire et phytosanitaire
europenne dans les tats membres ainsi que dans les pays tiers autoriss
exporter vers lUnion europenne. Un tat membre comme la France est inspect
classiquement entre 5 et 10 fois par an dans diffrents secteurs dapplication
de cette rglementation. Cest ainsi quen 2016, 9 missions dinspection ont t
programmes en France, dans diffrents domaines, notamment les contrles
limportation, la gestion de foyers dorganismes nuisibles aux vgtaux (Xylella
fastidiosa), lautorisation de produits phytopharmaceutiques, lhygine de
labattage, ou encore les additifs alimentaires.
Lexistence dun rseau dalerte rapide, le RASFF (Rapid alert system
for food and feed) qui permet aux tats membres dchanger rapidement des
informations pour grer les alertes relatives aux denres alimentaires,
lalimentation animale et aux matriaux au contact des denres lchelle de

 12

lUnion europenne. En France, la Direction gnrale de lalimentation (DGAL) et

la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression
des fraudes (DGCCRF) sont les points de contact pour le RASFF. Chaque
direction prend en charge les alertes en fonction de son champ de comptence :
alertes relatives aux produits animaux ou dorigine animale, aux produits
primaires (y compris le hors-sol) et aux rsidus mdicamenteux (quel que soit le
produit) pour la DGAL, alertes relatives aux produits vgtaux ou dorigine
vgtale (hors production primaire), certaines non-conformits (allergnes,
additifs, substances non autorises, tiquetage) quel que soit le produit et aux
matriaux au contact des denres pour la DGCCRF.

Lexistence de lAutorit europenne de scurit des aliments (EFSA)

institue par le rglement (CE) n 178/2002 du Parlement europen et du Conseil
du 28 janvier 2002, qui est responsable de lvaluation scientifique des risques, de
la collecte et de lanalyse des donnes scientifiques, de lidentification des risques
mergents, de lappui scientifique et technique la Commission, particulirement
en cas de crise alimentaire. Base Parme, elle est charge galement de la
communication au public. LEFSA est intgre dans le rseau dalerte rapide, dont
la gestion relve de la Commission. Elle agit en collaboration avec les instances
comptentes des tats membres ayant des missions similaires celle de lEFSA,
notamment grce au Forum consultatif ou aux rseaux europens dorganismes
oprant dans les mmes champs de comptences.
B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2017 ET LES ACTIONS DE LA
POLITIQUE DE SCURIT ALIMENTAIRE
1. Le regain tardif des crdits

Hors fonds de concours, le total des crdits de paiement demands pour le

programme 206 en 2017 slve 506,64 millions deuros, soit une sensible
hausse de 4,2 % par rapport la loi de finances initiale pour 2016.
Les dpenses de personnel prvues pour 2017 se montent 296,3 millions
deuros (+ 3,7 %) marquant une augmentation bienvenue. Les dpenses de
fonctionnement, qui comprennent notamment les dpenses dinspection dans les
abattoirs, atteignent 163,6 millions deuros, (+ 5,5 %) et les dpenses
dintervention se chiffrent 46,6 millions deuros (+ 3 %). Les fonds de concours
attendus de lUnion europenne seront en 2017 de 6,8 millions deuros. En
revanche, les subventions pour charges de service public lANSS marquent une
baisse de 2,6 %.

 13
PRSENTATION DES CRDITS PAR TITRE ET CATGORIE
(en millions deuros)

Autorisations dengagement
Titre et catgorie

Ouvertes en LFI
pour 2016

Demandes
pour 2017

Crdits de paiement
Ouverts en Demands pour
LFI pour 2016
2017

Titre 2 Dpenses de personnel

285 525 750

296 336 424

285 525 750

296 336 424

Rmunrations dactivit

177 821 800

183 972 806

177 821 800

183 972 806

Cotisations et contributions sociales

106 285 814

110 945 482

106 285 814

110 945 482

1 418 136

1 418 136

1 418 136

1 418 136

155 530 077

166 046 956

155 035 612

163 657 323

Dpenses de fonctionnement autres

que celles de personnel

82 425 688

93 709 633

81 646 893

92 220 000

Subventions pour charges de service

public

73 104 389

72 337 323

73 388 719

71 437 323

Titre 6 Dpenses dintervention

46 107 567

46 647 000

45 284 260

46 747 000

Transferts aux entreprises

26 564 459

21 491 000

25 907 609

21 591 000

Transferts aux collectivits

territoriales

100 000

96 000

100 000

96 000

19 443 108

25 060 000

19 276 651

25 060 000

487 163 394

509 130 380

485 845 622

506 640 747

5 424 481

6 845 515

5 424 481

6 845 515

492 587 875

515 975 895

491 270 103

513 486 262

Prestations sociales et allocations

diverses
Titre 3 Dpenses de fonctionnement

Transferts aux autres collectivits

Total hors FDC et ADP prvus
FDC et ADP prvus
Total FDC et ADP prvus
Source : projet annuel de performances.

2. Les actions de la politique de scurit alimentaire en 2017

Quatre actions sur les six actions du programme bnficient de la

progression des crdits pour 2017.
Il sagit de la prvention et la gestion des risques inhrents la production
vgtale, de la lutte contre les maladies animales et la protection des animaux, de
la prvention et la gestion des risques sanitaires lis aux denres alimentaires et de
la mise en place de la politique de scurit et de qualit sanitaires de lalimentation
du programme 206 (crdits de personnels).

 14
RCAPITULATION DES CRDITS PROGRAMME 206
(en millions deuros)

Autorisations dengagement
Numro et intitul du programme
ou de laction
206 Scurit et qualit sanitaires
de lalimentation
01 Prvention et gestion des risques
inhrents la production vgtale
02 Lutte contre les maladies
animales et protection des animaux
03 Prvention et gestion des risques
sanitaires lis aux denres alimentaires
04 Actions transversales
05 limination des cadavres et des
sous-produits animaux
06 Mise en uvre de la politique de
scurit et de qualit sanitaires de
lalimentation
08 Qualit de lalimentation et offre
alimentaire

Crdits de paiement

Ouvertes en
LFI pour
2016

Demandes
pour 2017

FDC et
ADP
attendus
en 2017

Ouverts en
LFI pour
2016

Demands
pour 2017

FDC et
ADP
attendus
en 2017

487 163 394

509 130 380

6 845 515

485 845 622

506 640 747

6 845 515

21 211 369

25 722 000

100 000

20 718 062

25 522 000

100 000

86 376 504

92 751 633

4 170 515

84 958 718

90 724 000

4 170 515

14 363 431

16 440 000

2 575 000

14 164 482

16 438 000

2 575 000

71 122 441

69 065 323

71 426 889

69 205 323

3 673 549

4 300 000

4 161 431

3 900 000

286 441 398

297 136 424

286 441 338

297 136 424

3 974 702

3 715 000

3 974 702

3 715 000

Source : projet annuel de performances.

a. La prvention et gestion des risques inhrents la production des

vgtaux
Les crdits ddis cette action, fortement encadre par les directives et
rglements europens, progressent de 20,7 25,2 millions deuros pour 2017. Les
dpenses de fonctionnement de 11,8 millions deuros seront partages entre le plan
de surveillance des foyers de Xyllela fastidiosa en Corse et en PACA, pour
5,8 millions deuros, des plans de lutte contre le nmatode du pin (bois
demballage en provenance dAsie) et des analyses de recherche dOGM
(1 million deuros) dans les lots de semence importe qui incombent la Direction
gnrale de la concurrence et de la consommation.
Des dpenses de subventions de 881 000 euros sont affectes lOffice
national des forts la sant des forts (qui na rien voir avec la sant
alimentaire).
Au sujet de la propagation de la bactrie Xyllela, le Rapporteur spcial se
flicite de la mise en uvre du mmorandum franais sur la scurit des produits
imports.
Dans un contexte o laccroissement des changes mondiaux rend plus
probables lmergence et la diffusion de facteurs de risques ou de maladies,
lefficacit du dispositif europen de contrle des importations de produits
agricoles et agroalimentaires devient essentiel.

 15

La France plaide depuis plusieurs annes pour un renforcement des

contrles sanitaires limportation, en particulier dans le secteur vgtal. Dans
une note adresse la Commission le 15 fvrier 2011, les autorits franaises
soulignaient la ncessit dharmoniser davantage les rgles applicables, mais
galement de se montrer aussi exigeants avec les produits agricoles et alimentaires
imports que les pays tiers ne le sont vis--vis des produits europens (principe de
rciprocit (1)).
Force est de constater que certains pays tiers nhsitent pas multiplier les
audits dans les tats membres, allant par exemple jusqu agrer individuellement
et chaque anne des vergers ou des ppinires. Lobjectif poursuivi par les
autorits franaises est double : sanitaire pour prserver la sant publique, la sant
animale et celle des vgtaux, et conomique pour prvenir les distorsions de
concurrence et renforcer les rgles de rciprocit.
En consquence la France a insist pour que lUE saisisse lopportunit de
la rvision du dispositif lgislatif europen concernant les contrles officiels
sanitaires et phytosanitaires, pour adopter un certain nombre de grands principes
nouveaux, en particulier dans le domaine vgtal.
Comme lont fait la plupart des pays tiers depuis longtemps, il sagit
dabord de mettre en place une lgislation europenne sur la sant des
vgtaux fonde sur une stratgie prventive. En effet la lgislation actuelle a
dmontr son manque defficacit, puisquelle nvolue quaprs lintroduction
des parasites dont lradication est ensuite trs difficile, coteuse et dommageable
pour lagriculture et lenvironnement. Le dernier exemple en date est la dtection
de la bactrie Xylella fastidiosa en Italie et dans le sud de la France. Aprs de
longues ngociations, la France a russi convaincre une majorit
dtats-membre du bien-fond de cette stratgie qui est dsormais prise en compte
dans le rglement sur la sant des vgtaux vot par le Parlement europen le
18 juillet 2016 (2).
Les dpenses dintervention (13,6 millions deuros) recouvrent des
indemnisations de foyers de Xyllela fastidiosa, des programmes spcifiques aux
dpartements doutre-mer, le soutien financier au Centre interprofessionnel des
fruits et lgumes, la promotion de mthodes alternatives lutilisation des produits
phytosanitaires et le plan Semences et agriculture durable.
Le Rapporteur spcial observe, comme en 2015, que lindicateur
associ au plan Ecophyto qui calcule les doses de pesticides (Nodu) baisse bien
lentement, de 88 millions de doses 84 millions de doses prvues en 2017.
(1) La rciprocit est un point cl viser dans le cadre des ngociations pour les importations en France et
dans lUnion europenne (UE) comme pour les exportations de lUE afin dassurer un mme niveau de
scurit des produits mis sur le march de lUE, quelle que soit leur origine.
(2) Rglement du Parlement europen et du Conseil relatif aux mesures de protection contre les organismes
nuisibles aux vgtaux, modifiant les rglements (UE) n 228/2013, (UE) n 652/2014 et (UE)
n 1143/2014 du Parlement europen et du Conseil et abrogeant les directives 69/464/CEE, 74/647/CEE,
93/85/CEE, 98/57/CE, 2000/29/CE, 2006/91/CE et 2007/33/CE du Conseil.

 16

En ce qui concerne les FREDON (fdrations rgionales de dfense contre

les organismes nuisibles), le projet annuel de performance (PAP) pour 2017 reste
obscur sur la clarification des dlgations de mission dinspection .
b. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux
Les crdits de paiement prvus en 2016 (84,9 millions deuros) sont ports
90,7 millions deuros en 2017.
Les dpenses de fonctionnement se montent 66 millions deuros.
Sur ce montant, 348 000 euros sont prvus pour la protection des animaux.
Les crdits de fonctionnement concernent les frais lis la mise en refuge des
animaux maltraits ; une augmentation de 100 000 euros permettra de mandater
les vtrinaires sanitaires pour quils interviennent au nom de ltat dans les
levages danimaux de rente. Ces crdits ne sont donc pas affects la
surveillance accrue dans les abattoirs.
Les autres actions concernent la gestion des maladies animales, la gestion
des plans durgence et la mise au point de vaccins en cas de crise sanitaire comme
les encphalopaties spongiformes subaigus transmissibles : 14 millions deuros,
plus un financement europen de 2,3 millions deuros ; les plans durgence contre
les pizooties et les visites sanitaires (14,4 millions deuros) ; les contrles de
lalimentation animale et du mdicament vtrinaire (9,7 millions deuros). En ce
qui concerne le plan Ecoantibio, (1,5 million deuros) celui-ci vise rduire les
risques dantibiorsistance en mdecine vtrinaire. Le Rapporteur spcial estime
que ses rsultats sont mitigs, avec une diminution de 13 % du niveau de
traitement des animaux sur la priode 2012-2014. Une attention particulire doit
encore tre porte aux antibiotiques dits critiques, car ils constituent la seule
alternative pour le traitement de certaines maladies dorigine bactrienne. Le
Rapporteur spcial remarque que la cible est datteindre en dcembre 2016 une
diminution de 25 % par rapport janvier 2012.
Les dpenses dintervention correspondent essentiellement au paiement
dindemnisations verses aux leveurs (11 millions deuros dont 80 % pour les
foyers de tuberculose bovine). Elles sont compltes par des fonds de concours de
4 millions deuros.
c. Prvention et gestion des risques sanitaires lis aux denres
alimentaires
Laugmentation de lenveloppe budgtaire de laction 3, de 14,1
16,4 millions deuros, dont 13,4 millions deuros de dpenses de fonctionnement
ne concernent pas en 2017 labondement des frais dinspection dans les abattoirs.
En effet, les crdits de paiement destins ces missions qui slevaient
3,095 millions deuros en 2016 (PLF) stagnent 3, 098 millions deuros en 2017.
Mme si 35 % des effectifs des services de contrle vtrinaire relvent du
programme 206, les inspections prvues sont surtout destines prvenir les
pathologies ou les lsions qui rendent la viande impropre la consommation
humaine.

 17

Le Rapporteur spcial rappellera ici les principales mesures avances cet

automne 2016 par la Commission denqute sur les conditions dabattage des
animaux dans les abattoirs franais, pour amliorer les contrles, les pratiques et
accrotre la transparence dans ce secteur. (1) Il estime que le ministre devrait
consacrer des moyens spcifiques ces mesures, et notamment appuyer par
des moyens consquents les contrles vtrinaires lgaux, afin de dmontrer
un vritable engagement politique, et de rallier peu peu ces propositions la
filire professionnelle. Le Rapporteur spcial voque le cas de la
Grande-Bretagne ou les abattoirs sont dsormais quips dun systme de
vido. Il convient maintenant daller au-del des fermetures provisoires
dabattoirs qui ne rsolvent rien.

Principales propositions de la Commission denqute sur les abattoirs

Transparence
Mettre en place un Comit national dthique des abattoirs.
Augmenter le recrutement de vtrinaires et de techniciens suprieurs du
ministre de lagriculture pour les affecter en abattoirs.
Pour les abattoirs de boucherie de plus de cinquante salaris, rendre obligatoire la
prsence permanente dun agent des services vtrinaires aux postes dtourdissement et de
mise mort. En dessous de ce seuil, renforcer leur prsence ces postes.
Crer une brigade bien-tre animal avec les rfrents nationaux abattoirs (RNA)
et les agents de la Brigade Nationale denqutes vtrinaires et phytosanitaires (BNEVP) et
doubler le nombre de ces agents.
Autoriser les parlementaires visiter les tablissements dabattage franais de
faon inopine, ventuellement accompagns de journalistes titulaires de la carte didentit
professionnelle.
Crer un comit local de suivi de site auprs de chaque abattoir, runissant des
lus locaux, lexploitant et les reprsentants des salaris de labattoir, des leveurs, des
services vtrinaires, des bouchers, des associations de protection animale, des associations
de consommateurs et des reprsentants religieux dans la mesure o il est pratiqu un
abattage rituel.
Rendre obligatoire linstallation de camras dans toutes les zones des abattoirs
dans lesquelles des animaux vivants sont manipuls.
loccasion du prochain renouvellement quinquennal des certifications,
soumettre les oprateurs une nouvelle valuation.
Prvoir, sous le contrle de ltat, une formation pratique des sacrificateurs et
subordonner lagrment religieux la dtention tablie de cette comptence technique.

(1) Rapport n 4038, tome I, page 257 et suivantes.

 18

Pratiques
Mieux sensibiliser les oprateurs et les contrleurs ltape du contrle de
ltourdissement.
Modifier larticle R. 214-74 du code rural pour prciser que ltourdissement
rversible et ltourdissement post-jugulation sont possibles en cas dabattage rituel.
Soutenir titre exprimental la mise en service de quelques abattoirs mobiles.
Rendre obligatoire, dans les abattoirs de plus de 50 salaris, la rotation des
travailleurs sur les postes de travail.
Soumettre un agrment les fournisseurs de matriel dimmobilisation et
dtourdissement.
Abaisser 100 000 euros le seuil des dpenses ligibles lappel projets
reconqute de la comptitivit des outils dabattage et de dcoupe pour le volet projets
structurants des filires agricoles et agroalimentaires du programme dinvestissements
davenir.

Formation et modernisation
loccasion du prochain renouvellement quinquennal des certifications,
soumettre les oprateurs une nouvelle valuation.
Prvoir, sous le contrle de ltat, une formation pratique des sacrificateurs et
subordonner lagrment religieux la dtention tablie de cette comptence technique.
Mieux sensibiliser les oprateurs et les contrleurs ltape du contrle de
ltourdissement.
Modifier larticle R. 214-74 du code rural pour prciser que ltourdissement
rversible et ltourdissement post-jugulation sont possibles en cas dabattage rituel.
Soutenir titre exprimental la mise en service de quelques abattoirs mobiles.
Rendre obligatoire, dans les abattoirs de plus de 50 salaris, la rotation des
travailleurs sur les postes de travail.
Moderniser les quipements
Soumettre un agrment les fournisseurs de matriel dimmobilisation et
dtourdissement.
Abaisser 100 000 euros le seuil des dpenses ligibles lappel projets
reconqute de la comptitivit des outils dabattage et de dcoupe pour le volet projets
structurants des filires agricoles et agroalimentaires du programme dinvestissements
davenir.

LIfremer (Institut franais de recherche pour lexploitation de la mer)

bnficie de 3,9 millions deuros pour la surveillance littorale des zones
conchylicoles.
Il sy ajoute des dpenses dintervention de 3 millions de crdits de
paiement visent le dispositif dindemnisation des leveurs de volaille, auquel
sajouteront 2,6 millions deuros des fonds de concours dorigine europenne.

 19

d. Actions transversales
La majeure partie des dpenses de fonctionnement laction 4, qui diminue
de 71,4 69,2 millions deuros en 2017, couvre la subvention pour charges de
service public verse lANSS, soit 60,1 millions deuros de CP. Cette
subvention est en baisse de 1,6 million deuros par rapport la subvention prvue
par la LFI pour 2016, elle-mme en baisse du mme montant. Cette action
recouvre aussi les dpenses de la Brigade nationale denqute vtrinaires et
phytosanitaires.
e. limination des cadavres et des sous-produits animaux
Les crdits ncessaires llimination des animaux morts en dehors
dexploitations dlevage, qui relve dsormais du service public de lquarrissage
depuis la libralisation du service public en 2009, (sauf pour les exploitations
situes en outre-mer) diminuent de 4,1 3,9 millions deuros pour 2017. Le
rapporteur attire lattention du ministre et de lANSES sur les contraintes
rglementaires qui psent sur les mtiers de la boucherie du fait de la dtection
dun seul cas dESB dans les Ardennes. Une situation qui a fait perdre la France
son statut de pays risque ngligeable et conduit au maintien de lobligation
coteuse dun traitement complexe des carcasses et de llimination en
quarrissage.
Le montant des crdits de personnel et des crdits de fonctionnement
relatifs laction sociale et la restauration collective dans les services
dconcentrs progresse de 286,4 297,1 millions deuros en 2017. Le Rapporteur
spcial souligne que cette action absorbe 58 % des crdits du programme.
f. Qualit de lalimentation et offre alimentaire
Les crdits programms sur cette action diminuent de 3,9 3,7 millions
deuros. Ils comprennent notamment le renouvellement de lappel projet dans le
cadre du Programme national de lalimentation (PNA) pour 600 000 euros.
Ces mesures comprennent la subvention pour charges de service public
verse lINRA (Institut national de la recherche agricole) au titre de
lObservatoire de lalimentation, dont les missions et le primtre dactions ont t
prciss par dcret en 2011 (dcret n 2011-778 du 28 juin 2011), et dappels
projet pour le programme national pour lalimentation, lducation
lalimentation de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire.

 21

II. LES MISSIONS DE LANSS : UN SUJET DE PERSONNEL

Cre par lordonnance n 2010 du 7 janvier 2010, lAgence nationale de

scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail (ANSS) est
issue de la fusion de lAgence franaise de scurit sanitaire des aliments et de
lAgence franaise de scurit sanitaire de lenvironnement et du travail,
intervenue le 1er juillet 2010. Lagence sappuie sur un rseau de onze laboratoires
de rfrence et de recherche (767 personnes), et sur 437 emplois dans les
directions dvaluation des risques et dautorisation de mise sur le march. Avec
un budget de 138 millions deuros, lAgence reoit des subventions de 5
programmes pour 90 millions en budget initial 2016 ; les subventions reues du
programme 206 slvent a 61,3 millions deuros en 2016 ; pour 2017, le PLF
prvoit une subvention pour charge de service public (SCSP ) de 60,14 millions
deuros de fonctionnement plus 1,4 millions deuros au titre de conventions ;
A. LES MISSIONS

La loi n 2014-1170 davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort

(LAAAF) du 13 octobre 2014 a transfr lANSS la comptence en matire de
dlivrance des autorisations de mise sur le march des produits
phytopharmaceutiques, des matires fertilisantes et des supports de culture de
scurit sanitaire des aliments de lenvironnement et du travail, lexception des
autorisations dlivres titre temporaire pour une dure maximale de 120 jours
dans des situations durgence phytosanitaires. Celles-ci restent de la comptence
du ministre charg de lagriculture. La comptence de gestion du ministre
continue sexercer sur la dfinition des risques acceptables, sur lapprobation des
substances actives au niveau europen, sur les contrles raliss en production
primaire et chez les distributeurs et sur la politique publique de rduction de
lusage des produits phytopharmaceutiques (plan Ecophyto).
Lorganisation mise en place par lANSS pour rpondre aux nouvelles
missions confies par la LAAAF repose sur :
la sparation fonctionnelle entre valuation et dlivrance des
autorisations, visant garantir lindpendance de lexpertise scientifique ;
lexistence de comits dexperts spcialiss pour la partie valuation ,
et dun comit de suivi des AMM pour lappui la dcision, permettant de donner
un clairage complmentaire lvaluation scientifique pour bien prendre en
compte la ralit et les contraintes des pratiques de terrain ;
le renforcement des moyens dtudes et de recherche propres lANSS
pour gagner en indpendance lorsque ltat des connaissances scientifiques ou des
donnes disponibles apparaissent insuffisantes ;
llaboration dune charte des relations avec les porteurs dintrt, pour
prvenir les risques dinterfrence dans les processus dvaluation et de dcision.

 22

Le dcret n 2015-791 du 30 juin 2015 relatif aux conditions dexercice

par lAgence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement
et du travail (ANSS) de ses missions concernant les autorisations pralables la
mise sur le march et lexprimentation des produits phytopharmaceutiques et de
leurs adjuvants prcise la rpartition des rles entre le ministre charg de
lagriculture et lANSS, dans le cadre du transfert des dcisions dAMM
lANSS ainsi que le fonctionnement pratique du dispositif, conformment au
rglement europen relatif la mise sur le march des produits
phytopharmaceutiques. Depuis aot 2016, lagence est galement charge du
contrle et de lvaluation des produits du tabac et du vapotage.
LANSS a ainsi rendu, ds 2015 957 dcisions. 62 % dentre elles
concernent des demandes soumises valuation scientifique. Parmi celles-ci, les
permis de commerce parallle reprsentent 25 % du nombre total de dcisions, et
les permis dexprimentation 18 %. Les dcisions sont publies sur le site internet
de lANSS via un registre des dcisions permettant de mettre en perspective
lautorisation et les rsultats de lvaluation. Enfin, lagence a ouvert en
mars 2016 un nouveau site E-Phy mettant disposition du public les informations
utiles relatives aux substances actives et produits, avant de proposer en juin 2016
toutes ces donnes en open source.
La loi davenir pour lagriculture prvoit la mise en place dun comit de
suivi des AMM. Le dcret n 2015-1184 du 25 septembre 2015 pris en Conseil
dtat et relatif aux missions de lANSS prcise les conditions de composition et
de fonctionnement du comit de suivi. Les comptences du comit de suivi des
AMM ont t largies aux produits biocides par dcret n 2016-970 du 15 juillet
2016 modifiant les missions et la composition du comit, qui sest runi
cinq reprises, depuis son installation en dcembre 2015.
B. UN MANQUE DEFFECTIF ET LE PLAFONNEMENT DES TAXES
AFFECTES

Les effectifs ncessaires pour prendre en charge les nouvelles missions

confies lANSS (hors biocides) ont t valus au moins 35 ETPT pour la
mise en place des activits de dlivrance des autorisations de mise sur le march,
des missions dinspection et dappui juridique, ainsi que la mise en place de la
phytopharmacovigilance.
Par ailleurs, dans le cadre du dveloppement de la capacit dtudes et de
surveillance des produits sur le march, un budget annuel de 2,5 3 millions
deuros a t estim ncessaire.
Pour faire face ces besoins nouveaux, la trajectoire budgtaire
2015-2017 a prvu un plafond demploi globalement stable sur 2015-2017
(2015 : 1 281 ETPT, 2016 : 1 285 ETPT, 2017 : 1 281 ETPT).

 23

Cela signifie quun effort de redploiement de 35 emplois est demand

lANSS sur la priode des trois ans.
En termes de ressources, la loi de finances rectificative n 2014-1655 du
29 dcembre 2014 a institu au profit de lANSS une taxe sur les ventes de
produits phytopharmaceutiques plafonne 4,2 millions deuros, destine
couvrir les dpenses lies la mise en place de la phytopharmacovigilance, tant
pour les effectifs recruter que pour les conventions passer avec les organismes
contributeurs, et pour le financement des tudes et recherches.
Lactivit de dlivrance des autorisations de mise sur le march est base
sur une expertise scientifique exigeante et complexe. Les flux dentre et la charge
de travail de lAgence dans ce domaine dpendent de demandeurs privs : les
industriels fabriquant des produits ou mdicaments vtrinaires, ces flux ne
peuvent tre rguls. La taxe verse par ces industriels devrait permettre
lagence dajuster les moyens humains ncessaires lvaluation des dossiers
dposs, et ce dautant plus que pse sur elle lobligation de respecter les dlais
rglementaires de dlivrance des autorisations.
Or, les rgles en matire de plafond demploi et de masse salariale
applicables lagence en tant qutablissement public administratif rendent quasi
impossible laugmentation des effectifs laune de la charge de travail, mme
quand celle-ci est intgralement finance.
Ceci est dautant plus problmatique que des missions nouvelles sont
confies lANSS, parfois sans moyens humains supplmentaires, pour les
valuations de biocide et de produits de substitution au tabac, qui ncessitent
laffectation de 7 emplois. (1)
Face cette charge, lANSS reste sans capacit de recrutement, le
plafond demploi tant fix par le ministre de lagriculture
(programme 206). Les recettes des taxes sont impossibles transformer en
emplois, en raison des rgles applicables aux tablissements publics
administratifs, qui pnalisent fortement lagence dans un contexte de forte
concurrence europenne.
Il est donc indispensable de lever la pression sur le plafond demploi,
afin que lAgence puisse disposer de la flexibilit ncessaire pour sadapter
laugmentation du nombre de dossiers valuer

(1) Audition de M. Roger Grenier, directeur de lANSS, le 28 septembre 2016.

 24

Il importe galement dajuster le montant des droits perus la

ralit du travail effectu. En matire de mdicaments vtrinaires et de produits
biocides, la taxe couvre lensemble des cots lis lactivit de lANSS, comme
le montre la comptabilit analytique de lagence. Dans le cas des produits phyto en
revanche, elle ne couvre que 80 % des activits, les 20 % restants tant de fait
financs par la subvention pour charge de service public verse par le ministre de
lagriculture.
Il conviendrait daugmenter le barme des taxes en matire de produits
phytopharmaceutiques. Le Rapporteur spcial rappelle les sujets de scurit
alimentaire prvisibles sont nombreux que ce soit, le lait, les perturbateurs
endocriniens, leau ou la qualit biologique des produits animaux ;
Les droits verss par les industriels doivent correspondre au cot complet
du travail effectu et permettre lagence, comme nimporte quel laboratoire
travaillant dans une conomie de march, de mettre en uvre les moyens
ncessaires lvaluation de ces dossiers dans les dlais. Il est noter que le
respect des dlais conditionne en partie lattractivit de la France pour les
entreprises concernes par les demandes dautorisations.
EMPLOIS DE LANSS
PLF 2012-2017
(en millions deuros)

ETPT SP
ETPT HP
ETPT Total

2012

2013

2014

2015

1 271,55

1 242,16

1 249,34

1 281,12

Prv.16
1 285

Plafond 17
1 279

60,92

55,14

29,1

38,78

46

70

1 332,47

1 297,3

1 278,44

1 319,9

1 331

1 349

SP

2012
(ETP)
1 280

2013
(ETP)
1 261

2014
(ETP)
1 255

2015
(ETP)
1 281

216
(ETP)
1 285

2017
(ETP)
1 279

HP

43

70

70

70

70

70

1 323

1 331

1 325

1 351

1 355

1 349

Plafonds

Total
Source : ANSS.

*
*

 25

EXAMEN EN COMMISSION

Aprs laudition de M. Stphane Le Foll, ministre de lagriculture, de

lagroalimentaire et de la fort (voir le compte rendu de la commission largie du
27 octobre 2016 15 heures (1)), la commission des finances examine les crdits
de la mission Agriculture, alimentation, fort et affaires rurales, et du compte
spcial Dveloppement agricole et rural.

Malgr lavis dfavorable de M. Charles de Courson, rapporteur spcial

pour les Politiques de lagriculture et le compte spcial, et suivant lavis favorable
de M. ric Alauzet, rapporteur spcial pour la Scurit alimentaire, la commission
adopte les crdits de la mission Agriculture, alimentation, fort et affaires rurales,
ainsi que les crdits du compte spcial Dveloppement agricole et rural.

*
*

(1) http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2017/commissions_elargies/

 27

ANNEXE :
PERSONNES AUDITIONNES PAR LE RAPPORTEUR SPCIAL

Institut national de la recherche agricole (INRA) :

MM. Jean-Pierre Cravedi et Franois Hequet, chercheurs lINRA
Direction gnrale de lalimentation (DGAL) :
M. Patrick Dehaumont, directeur gnral, M. Cdric Guilleray, charg
dtudes au bureau de la synthse budgtaire (BSB) la sous-direction des affaires
budgtaires et comptables (SDABC) au service des affaires financires, sociales et
logistiques (SAFL) du MAAF, et Mme Laurence Delva, sous-directrice du
pilotage des ressources et des actions transversales
L214 :
Mme Brigitte Gothiere, co-fondatrice et porte-parole de lassociation
Agence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de
lenvironnement et du travail (ANSES) :
M. Roger Genet, directeur gnral, Mme Caroline Gardette, directrice
gnrale adjointe ressources, et Mme Alima Marie, directrice de linformation, de
la communication et du dialogue avec la Socit