CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES

DE CATALUNYA
EL PRESIDENT
imp Consell de Garanties Estatutries
MJUla de Catalunya

Data M MAS. 20)7

Entrada num.

Sortida num.
.33:25

M. Hble. Sra. Carme Forcadell i Llus

Presidenta del Parlament de Catalunya
Palau del Parlament

3 - m 2017 i

ENTRADA NU,VI

N.T
Senyora,
:JDO-ooox HIj x

D'acord amb l'article 22,1 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de

Garanties Estatutries, us trameto, adjunta, cpia del Dictamen 2/2017, d'aquest
Consell, ems el 2 de mar de 2017, sobre el Projecte de llei de pressupostos de
la Generalitat de Catalunya per ai 2017.

Atentament,

Joan Egea Fernndez

Barcelona, 3 de mar de 2017

PALAU CENTELLES
Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona
Tel. + 34 93 317 62 68 Fax + 34 93 318 17 20
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES
DE CATALUNYA
DE CATALUNYA ^ G e n (' r :i I
REGISTRiE GENEiAAL

ENTRADA NUM...5.^..?..3..
N.T.

iOO-OOOJ,^/jj^

D I C T A M E N 2/2017,de 2de mar,

sobre el Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat de
Catalunya per al 2017

El Consell de Garanties Estatutries, amb l'assistncia del president Joan

Egea Fernndez, del vlcepresldent Pere Jover Presa, dels consellers Elseo
[Aja, Marc Carrillo i Jaume Vernet Llobet, del conseller secretari lex Bas
Vilafranca, i dels consellers Francesc de Paula Caminal Badia i Carles Jaume
Fernndez, ha acordat emetre el segent

D I C T A M E N

Sollicitat per ms d'una desena part dels diputats del Parlament de

Catalunya, del Grup Parlamentari Socialista; per ms d'una desena part dels
diputats del Parlament de Catalunya, del Grup Parlamentari de Ciutadans; i
per ms d'una desena part dels diputats del Parlament de Catalunya, dels
grups parlamentaris del Partit Popular de Catalunya i de Ciutadans, respecte
al Dictamen de la Comissi d'Economia i Hisenda sobre el Projecte de llei de
pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017 (BOPC nm. 324, de
6 de febrer de 2017; correccions d'errades; BOPC nm. 329, de 10 de
febrer; nm. 333, de 16 de febrer, i nm. 337, de 21 de febrer).

PALAU CENTELLES
Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona
Tel. + 34 93 317 62 68 Fax + 34 93 318 17 20
consell@cge.cat
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

REGISTRE GENERAL

. 00003 03.03.17052873
ANTECEDENTS
NUM. DB ( ULL NUV D'TNTRADA

1. El dia 10 de febrer de 2017 va tenir entrada en el Registre del Consell de

Garanties Estatutries un escrit de la presidenta del Parlament de Catalunya
(Reg. nm. 5648) en qu es comunicava al Consell la Resoluci de la
presidncia del Parlament, del mateix dia, per la qual, segons el que
preveuen els articles 16.1.6 i 23.b de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del
Consell de Garanties Estatutries (LCGE), s'admetien a trmit tres sollicituds
de dictamen en relaci amb el Dictamen de la Comissi d'Economia i Hisenda
sobre el Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al
^"^2017, amb la finalitat d'obtenir el subsegent pronunciament pel que fa a la
seva adequaci a la Constituci i a l'Estatut: la primera, presentada el 7 de
febrer de 2017, per ms d'una desena part dels diputats del Parlament de
Catalunya, del Grup Parlamentari Socialista, i les altres dues, presentades el
10 de febrer de 2017, per ms d'una desena part dels diputats del Parlament
de Catalunya, del Grup Parlamentari de Ciutadans, i per ms d'una desena
part dels diputats del Parlament de Catalunya, dels grups parlamentaris del
Partit Popular de Catalunya i de Ciutadans, respectivament.

2. El Consell de Garanties Estatutries, en la sessi del dia 14 de febrer de

2017, desprs d'examinar la legitimaci i el contingut de les tres sollicituds,
va acordar la seva admissi a trmit i, es va declarar competent per emetre
els dictmens corresponents, de conformitat amb els articles 23 a 25 de la
seva Llei reguladora.

3. En la mateixa sessi, segons el que estableixen els articles 19.2 LCGE i 31

del Reglament d'organitzaci i funcionament del Consell, i en vista que les
tres sollicituds tenien objectes connexos que podien justificar la unitat de la
tramitaci i decisi, es va acordar obrir el trmit d'audincia perqu els
sollicitants formulessin fes allegacions que consideressin oportunes sobre la

2
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

REGISTRE GENERAL

. 0Q004 03.0a 17052873

NM DE FULL NUM D KNTKAD.\

possibilitat d'acumulaci, per part del Consell, dels tres dictmens. Aix
mateix, es va acordar designar ponent del Dictamen de la primera sollicitud
el conseller secretari senyor lex Bas Vilafranca, i va quedar pendent
l'assignaci de ponent per als dictmens de la segona i la tercera sollicituds,
en espera de la resposta dels sollicitants sobre la possible acumulaci dels
procediments.

A l'ltim, en aplicaci de l'article 25, apartats 4 i 5 de la seva Llei reguladora,

el Consell va acordar adrear-se als sollicitants, al Parlament, a tots els
grups parlamentaris i tamb al Govern a fi de sollicitar-los la informaci i la
documentaci complementries de qu disposessin sobre la norma sotmesa a
dictamen.

4. En data 16 de febrer de 2017, es va rebre en el Registre del Consell (Reg.

nm. 5655) un escrit del conseller d'Afers i Relacions Institucionals i
Exteriors i Transparncia, que adjuntava com a documentaci
complementria un Informe elaborat per la Secretaria General del
Departament de la Vicepresidncia i d'Economia i Hisenda, de data 15 de
febrer de 2017.

5. En data de 21 de febrer de 2017, es va rebre en el Registre del Consell

(Reg. nm. 5671) un escrit del portaveu del Grup Parlamentari de Ciutadans,
en el qual formulava allegacions en relaci amb la possibilitat d'acumulaci,
per part del Consell, de les tres sollicituds de dictamen sobre el Projecte de
llei de pressupostos de la Generalitat per al 2017. La posici contrria a la
substanciaci conjunta la fonamenten en l'argument que la varietat de
dubtes plantejats en cada sollicitud i llur sustentaci poden conduir a
pronunciaments divergents sobre un mateix precepte quant a la seva
constitucionalitat.
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

p/u-:LA^jc: r' ri:

REGISTRE G[:NEf:lAL

- . 00005 03.IB 17052873

NM D E F U L L M,V DTNTRADA

6. En la sessi del dia 23 de febrer de 2017, un cop transcorregut el termini

per dur a terme el trmit d'audincia, i una vegada registrat un nic escrit
d'allegaci per part del Grup Parlamentari de Ciutadans, el Consell va
acordar acumular la segona i la tercera sollicituds a la primera. La
fonamentaci de la decisi de dur a terme l'acumulaci, malgrat l'objecci del
mencionat Grup Pariamentari, respon a diversos motius. D'una banda, la
identitat substantiva de les tres peticions respecte de la impugnaci de la
disposici addicional trenta-unena del Projecte de llei. Totes tres qestionen
de forma principal i coincident la mateixa norma i ho fan sobre la base d'un
argument de fons compartit; la vulneraci de la Constituci i de l'Estatut per
% ra de la infracci de l'ordre de repartiment competencial entre l'Estat i la
Generalitat. Per tant, l'examen del precepte permet un tractament unitari
que consideri alhora el conjunt dels dubtes adduts, partint del parmetre de
EL CCJNSELLER constitucionalitat que resulti idoni per resoldre la controvrsia plantejada i
SECAETARI
segons les funcions que l'Estatut i la llei atribueixen a aquest Consell. I, de
l'altra, perqu l'enjudiciament dels retrets sobre les partides o autoritzacions
de despesa tamb peticionades no evidencia cap tipus d'obstacle jurdic o
metodolgic que n'impedeixi l'avaluaci en el mateix dictamen, mitjanant un
fonament jurdic propi, en la mesura que tamb estan referits al Projecte de
llei de pressupostos per a l'any 2017.

A continuaci, fetes les consideracions anteriors, el Consell va acordar que el

conseller secretari, senyor lex Bas, ponent per al Dictamen de la primera
sollicitud, assums tamb la ponncia del Dictamen de la segona i la tercera
sollicituds.

7. El mateix 23 de febrer de 2017, es va rebre en el Registre del Consell

(Reg. num. 5677) un escrit del portaveu del Grup Parlamentari de Ciutadans,
en el qual s'adjuntava com a documentaci complementria la Interlocutria
del Tribunal Constitucional de 14 de febrer de 2017.

4
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

^^^0^^03^17052^73

8. Finalment, desprs de les corresponents sessions de deliberaci, es va

fixar comadataperalavotaciiperal'aprovaci del Oictan^en el dia^de
mar de 2017.

Els diputats del Parlament de Catalunya demanen, a l'empara dels articles

18.1.6, 23.6 i 26 LCGE, el pronunciament d'aquest Consell respecte de
l'adequaci a la Constituci i a l'Estatut del Dictamen de la Comissi
d'Economia i Hisenda sobre el Projecte de llei de pressupostos de la
Generalitat de Catalunya per al 2017.

En aquest fonament jurdic, primer de tot, resumirem el contingut, la finalitat

i el context normatiu en qu s'insereix el Projecte de llei, fent esment
especfic de la normaide les partides pressupostries que sn objecte de les
sollicituds. Tot seguit sintetitzarem els dubtes de constitucionalitat i
d'estatutarietat plantejats i, finalment, assenyalarem l'estructura que
adoptar elDictamen per respondreales diverses qestions plantejades.

1.El Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat(en endavant. Projecte

de IleioPLPGC),per la seva naturalesa mateixa,t carcter anual,s nic,i
inclou totes les despesesitots els ingressos de la Generalitat, com tamb els
dels organismes, les institucionsiles empreses que en depenen,peral'any
2017(art.212EAC).

Els presents pressupostos han estat elaborats partint d'un context econmic
ms favorable, tot i que en el marc d'una prrroga pressupostria prvia
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

REGISTRE GENERAL

. 00007 OlOa 17052873

NUV DE FULL NUMD ENTKADA
(Decret 252/2015, de 15 de desernbi^l3;?r"qTT~rsmBTrxen els criteris
d'aplicaci de la prrroga dels pressupostos per al 2015) i en una situaci
d'interinitat per part del Govern central, que fins a la data no ha aprovat uns
pressupostos per al 2017. De la mateixa manera que en els exercicis
anteriors, aquests contenen els lmits i les condicions per assolir els objectius
d'estabilitat pressupostria dins dels principis de l'Estat i de la normativa
europea (art. 214 EAC). Per tant, segons indica el seu prembul, han estat
concebuts amb respecte del que disposa l'article 135 CE i la Llei orgnica
2/2012, de 27 d'abril, d'estabilitat pressupostria i sostenibilitat financera
(LOEPSF), adoptada en compliment del Pacte d'estabilitat i creixement
europeu, el qual inclou el Reglament (CE) nm. 1467/97 del Consell, de 7 de
- juliol, relatiu a l'acceleraci i clarificaci del procediment de dficit excessiu.

En aquest context, resulta adient fer referncia a l'Ordre VEH/189/2016, de

14 de juliol, per la qual es dicten les normes per elaborar els pressupostos de
la Generalitat de Catalunya per a l'any 2017, la qual, en el marc de la
regulaci prevista al Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, que
aprova el text refs de la Llei de finances pbliques de Catalunya, declara
que els pressupostos per al 2017 donen compliment a l'objectiu de dficit
pblic que estableixi l'Estat (art. 1).

Concretament, en aplicaci del procediment previst a la LOEPSF (art. 15), el

Consell de Ministres, amb l'Informe previ i favorable del Consell de Poltica
Fiscal i Financera de les Comunitats Autnomes, elaborat l'I de desembre de
2016, va adoptar un nou Acord per al conjunt de les administracions
pbliques i els seus subsectors, el 2 de desembre de 2016, que modifica
l'objectiu de dficit establert uns mesos abans.

Certament, aquest segon Acord, aprovat posteriorment pel Congrs dels

Diputats i el Senat, els dies 15 i 20 de desembre de 2016, respectivament
(BOCG CD, srie D, nm. 73, de 21 de desembre, i BOCG Senat, nm. 49,
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

r f vi .i..- : T.. ; : f .

Ri:GiSTRn GEHEr.AL

. OOOOS 03.03.17052873
NUM DE FULL NUV !> i;NTRAOV
de 23 de desembre), al fil de l'advertncia continguda en la Decisi del
Consell de la Uni Europea, de 2 d'agost de 2016, corregeix l'objectiu de
dficit excessiu, reduint-lo i fixant-lo en el 0,6% del PIB per al conjunt de
comunitats autnomes (l'l,l% per a l'Administraci central i I'l,4% per a la
Seguretat Social). Val a dir que l'esmentat Acord, el qual tamb preveu el
sostre de deute pblic per al conjunt de les administracions i els seus
subsectors i el lmit de la despesa no financera del pressupost de l'Estat,
distribueix de manera uniforme l'esmentat objectiu entre totes les
comunitats autnomes i fixa un escalat de dficit mxim per tal que aquestes
assoleixin un equilibri pressupostari l'any 2019 (0,3% el 2018 i 0,0% el
r 2019).

Cal assenyalar que la indicada Ordre VEH/189/2016, segons el que disposa la

LOEPSF (art. 27 i seg.), remet a les previsions de la Llei 19/2014, de 29 de
desembre, de transparncia, accs a la informaci pblica i bon govern, al
mateix temps que detalla les obligacions de documentaci que han
d'acompanyar el projecte de pressupost elaborat pel Govern i el
subministrament de la informaci corresponent, juntament amb la seva
publicaci i difusi institucional pel departament competent (art. 4.4, .5 i .6).

El text de l'articulat del PLPGC es divideix en set ttols. El ttol I es dedica a la

delimitaci de l'mbit d'aplicaci i l'aprovaci dels pressupostos, a les
vinculacions de crdit, al rgim de modificacions pressupostries i a
l'assignaci orgnica de competncies de gesti en aquest mbit (art. 1 a
15). Dins d'aquest ttol, pel que ara interessa, es regulen els crdits que
tenen quanties ampliables (art. 9) i el Fons de contingncia (art. 15). El ttol
II cont les normes sobre gesti pressupostria i despesa pblica (art. 16 a
22). El ttol III preveu les despeses de personal (art. 23 a 35). El ttol IV es
refereix a les operacions financeres i lnies d'actuaci del crdit pblic,
estableix les autoritzacions sobre endeutament i avals per a diversos tipus
d'entitats i organismes i el marc per gestionar els riscos de tipus d'inters i

7
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA
'
r , i..
J . .
' i". ..s" \k
- p.-

R:LG!8T:( GEMu'AL
. 00009 03.0317052873
NUM DE FULL SUM DtNtKADA
de canvi, i fixa les actuacions dels instruments del crdit pblic de la
Generalitat (art. 36 a 40). El ttol V incorpora les normes tributries,
especficament el cnon de l'aigua i les taxes de quantia fixa (art. 41 i 42). El
ttol VI se centra en la participaci dels ens locals en els ingressos de l'Estat i
de la Generalitat i regula el Fons de cooperaci local de Catalunya (art. 43 a
49). I el ttol VII i ltim agrupa les normes de gesti pressupostria del
Parlament i altres institucions i organismes (art. 50 a 52).

En la seva darrera part, el PLPGC es completa amb ms de cent disposicions

addicionals, agrupades en vint-i-un apartats, que contenen mesures en
diversos mbits sectorials, tot i que la majoria estan subjectes a la
disponibilitat pressupostria, i tres disposicions finals, relatives a les
adaptacions tcniques que siguin necessries com a conseqncia de
reorganitzacions administratives, la modificaci d'estructures pressupostries
i l'entrada en vigor l'endem de la publicaci en el Diari Oficial de la
Generalitat.

Pel que ara interessa, a l'apartat VII de les esmentades disposicions

addicionals, s'ubica la trenta-unena, amb la denominaci Mesures en
matria d'organitzaci i gesti del procs referendari, que autoritza el
Govern, dins de les disponibilitats pressupostries per al 2017, per habilitar
les partides per a garantir els recursos necessaris en matria d'organitzaci
i gesti per afrontar el procs referendari sobre el futur poltic de Catalunya
en el marc de la legislaci vigent en el moment que es convoqui.

A l'ltim, d'acord amb la seva normativa reguladora (art. 29 i segents

Decret legislatiu 3/2002), han acompanyat al text articulat del PLPGC per al
2017; l'estat d'ingressos i despeses, juntament amb tota la documentaci
legalment exigida que hi t relaci, com ara la Memria explicativa, les
memries dels programes, els beneficis fiscals i les subvencions, l'Informe
econmic i financer, els annexos d'inversions reals i de personal, els

8
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

REGISTRE GENERAL

. 0 0 0 i 0 03.0117052873
NUM DE FULL NUW P KNIKADA

pressupostos i estats financers d'altres entitats, o la liquidaci i l'execuci del

pressupost anterior (2015).

En aquest estat de despeses, entre les partides pressupostades i pel que

ocupa a aquest Dictamen, hem de destacar-ne tres, dins del programa 132,
totes elles amb crdits ampliables (art. 9 PLPGC), que sn les segents: la
partida GOOl.132.227.0004. Processos electorals i consultes populars
(Secci: Governaci, Administracions Pbliques i Habitatge; Servei: G i SG
Governaci i Administracions Pbliques i Habitatge; captol 2. Despeses
corrents de bns i serveis; art. 22. Material, subministraments i altres;
Concepte 227, Treballs realitzats per persones fsiques o jurdiques), amb
una assignaci de 407.450,00; la partida DDOl.132.227.0004. Processos
electorals i consultes populars (Secci: Despeses diversos departaments;
Servei: Gesti de serveis horitzontals, SGVEH; captol 2. Despeses corrents
de bns i serveis; art. 22. Material, subministraments i altres; Concepte 227.
Treballs realitzats per persones fsiques o jurdiques), amb una assignaci
5.000.000,00; i la partida DDOl.132.227.0015. Processos de participaci
ciutadana (Secci: Despeses diversos departaments; Servei: Gesti de
serveis horitzontals, SGVEH; captol 2. Despeses corrents de bns i serveis;
art. 22. Material, subministraments i altres; Concepte 227. Treballs realitzats
per persones fsiques o jurdiques), amb una assignaci 800.000,00. Quant
a la necessitat, l'objectiu i la finalitat als quals vol fer front l'esmentat
programa 132, mitjanant les partides descrites, com tamb ai seu marc
regulador i altra informaci que s'hi refereix, es troba recollida en la
corresponent Memria explicativa, que hem dit que acompanya el PLPGC i
que est accessible i publicada pel departament competent de l'Administraci
de la Generalitat i pel Parlament de Catalunya mateix.

Igualment, segons l'inters dels peticionaris, cal fer esment d'una secci
pressupostria diferenciada, dotada amb un crdit de 330.000.000,00,
situada entre els fons no departamentals, en el^ programa 811, i que porta
 CONSELL 05 GARANTIES ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

oomarbrica FOOl.811.500.0001.Fons de contingncia (Secci: Fons de

contingncia; Servei: Fons de contingncia; art. 50: Fons de contingncia;
captoi5:Fons de contingncia).

2. Com i^em avanat,ei present Dictamen i^a de donar adequada respostaa

tres soi-iicituds presentades peis diputats dei Parlament (publicades ai BOPC
nm. 330, de 13 defebrerde2017), quesn substancialmentcoincidents,
en la mesura que els dubtes d'inconstitucionalitat que exposenes projecten
sobre lamateixa disposici addicional trenta-unena del PLPCCaqubem fet
referncia en l'apartat anterior, sens perjudici que, com indicarem, una
^^'elles tamb qestiona diverses partides pressupostries i la dotaci del
Fons de contingncia.

La petici dels diputats del Parlament, del Crup Parlamentari de Ciutadans,

considera que l'esmentada disposici addicional, des de qualsevol
interpretaci, vulnera el marc de distribuci competencial en matria dels
procediments mitjanant els quals s'exerceixen els drets de participaci
poltica, i tampoc respecta la sobirania nacional, els principis de lleialtat
institucional,de seguretat jurdicaide reserva de llei pressupostria.

Addicionalment, en aquest mateix escrit, demanen el parer del Consell

respecte de les tres partides pressupostries, anteriorment descrites
(COOl.132.227.0004, processos electorals i consultes populars;
DDOl.132.227.0004, processos electorals i consultes populars, i
DDOl.132.227.0015, processos de participaci ciutadana), perqu
considerenque infringeixen lalegalitat pressupostria, el dret dels ciutadans
a la participaci en els assumptes pblics (art. 23 CE), els principis
d'interdicci de l'arbitrarietatdels poders pblicsi deseguretat jurdica i la
legislaci estatal aplicable en matria electoral. Altrament, exposen un darrer
retretamb relaci a una secci pressupostria, la del Fons de contingncia

10
 CONSELL 05 GARANTIES ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

(FOOl.811.500.0001)^ gue vulneraria el5 mateixos principis i drets

constitucionals.

Per a la sollicitud dels diputats del Parlamenta del ^rup Parlamentari

Socialista^ la indicada disposici addicional trenta-unena^ per ra de preveure
un procs referendario vulneraria al seu entendre els articles 1^ 2.4^ 29.6 i
122EA0iels articles 9.3^921 149.1.320EoCom tamb els artlclesl.2^21
9.1 amb relaci a l'article 1680E. Semblantment^ en el seu escrita els
diputats del Parlamenta dels grups parlamentaris del Partit Popular de
^ Catalunya i ^iutadans^ consideren ^ue la norma ^ue ens ocupa vulnera la
^distribuci decompetncies prevista als articles 149.1.320E i 122 a
ms^ els articles 1.2^2^9.11168 05.

3. Fetes les consideracions anteriors i per tal de donar una adeguada

resposta a les qestions plantejades pelsdiputatsdel Parlamenten els tres
escrits presentats^ a^u ja podem avanar ^ue el fonament jurdic ^ue
segueixacontinuaci tractar l'adeguacial'ordreconstitucionaliestatutari
del contingut de la disposici addicional trenta-unena del Projecte de llei^
sobre les mesures d'organitzaci i gesti del procs referendari. en el
tercer i darrer fonamenta s'examinar si les partides pressupostries
referides als processoselectoralsiconsultespopularsia les de participaci
ciutadana^iel Fons de contingncia^ respecten la Oonstituciil'Estatut.

En el present fonament jurdic analitzarem l'adequaci al marc constitucional

i estatutari de la disposici addicional trenta-unena del PLP^O intitulada
Mesures en matria d'organitzaciigesti del procs referendari^^c^ue diu:

11
 CONSELL 05 ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

^^5tl poltic

Per obtenir la conclusi corresponents com s habitual en els nostres

dictmens^ en primer lloc recordarem els dubtes manifestats pels diputats^
tot seguit identificarem i exposarem el parmetre de constitucionalitat i
d'estatutarietat aplicables i^ finalment^ el projectarem en la norma objecte
d'examen.

1. D'acord amb el gue hem indicata l'inici del Dictamen^ les tres peticions
^ue ens ban estat adreades inclouen l'esmentada disposici. Quant a les
objeccions manifestades pels diputats dels diversos grups parlamentaris^ ban
estat resumiides tamb en el fonament jurdic primer. Pertant^ en aquest
punto ens s suficient d'indicar gue l'argument principal crueles sustenta s la
presumpta vulneraci de l'ordre constitucionaliestatutari de repartiment de
competncies entre l'Estati la generalitats atsgue la disposici addicional
trenta unena cont una habilitaci pressupostria al govern per a
l'organitzaci d'un referndum gue^ segons diuen^ no troba empara en
l'actual ordenament jurdic.

2. Un cop recordat l'objecte del retret envers la normad fixaremacontinuaci

el parmetre de constitucionalitat i d'estatutarietat en el gual l'hem
d'enguadrar des d'un punt de vista material i competencial. Oom resulta
evidents ens trobem situats en el context d'una llei de pressupostos de la
generalitat i^ especficament^ en una disposici addicional gue cont una
habilitaci de despesa al govern per fer frontaun procs referendario el gual
ens remet inevitablement a lafigura dels referndums^ prevista alsarticles
92il49.1.32^5ial'articlel22 5AO.
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

REGISTRE

- . 00014 03.(8)7052873
NM DE FULL NUW D ENTRACA

A) Sobre la naturalesa jurdica de les lleis de pressupostos i la seva especfica

caracteritzaci en el si de l'ordenament jurdic, segons les prescripcions i els
principis de la Constituci i de l'Estatut, tant pel que fa al seu contingut com
al procediment d'aprovaci, en bona part coincidents per a l'Estat i la
Generalitat, ens hi hem referit en distintes ocasions (DCGE 2/2012, de 16 de
gener; DCGE 1/2014, de 3 de gener, i DCGE 2/2015, de 24 de febrer, per
esmentar-ne els ms recents).

A tall de sntesi, i per la similitud amb el cas que ara ens ocupa, ens resulta
til i bastant fer referncia al Dictamen 1/2014, sobre el Projecte de llei de
pressupostos de la Generalitat per al 2014. Concretament, al seu fonament
jurdic segon, lletra 6, on diem que;

Doncs b, amb relaci a la qesti que se'ns planteja, hem d'exposar els
elements segents, a mode de parmetre. En primer lloc, cal dir que la
Generalitat, per a la realitzaci de la seva autonomia poltica, elabora els seus
pressupostos en el marc de les previsions del captol II del ttol VI de
l'Estatut, i ho fa d'acord amb els principis constitucionals d'unitat i
d'universalitat propis de la funci constitucional de les lleis de pressupostos,
que sn l'instrument bsic de la direcci i de l'orientaci de la poltica
econmica del Govern (STC 3/2003, de 16 de gener, FJ 4).
Aix mateix, d'en de la reforma de la Constituci de l'any 2011, mitjanant
la qual es va modificar l'article 135 CE, i la posterior aprovaci de la Llei
orgnica 2/2012, de 27 d'abril, d'estabilitat pressupostria i sostenibilitat
financera, el bloc de la constitucionalitat en l'mbit de les finances pbliques
ha estat sensiblement ampliat. Aix, al preexistent marc integrat per l'article
156 CE i la Llei orgnica que el desplega (LOFCA), s'hi ha afegit, entre
d'altres, per de manera destacada i expressa, el principi constitucional
d'estabilitat pressupostria, el qual constitueix un lmit a l'autonomia
financera de les comunitats autnomes (STC 134/2011, de 20 de juliol [...]).
(FJ 2)

13
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

r , .rJ....'
i i
,: . c
- ' r, - . i t

K C 'O i i i \ C. 'w CI J C \L
. 00015 03. 17052873
NUM DE FULL NOM OTN'RAOA

Com s sabut, els pressupostos de la Generalitat es defineixen principalment

per ser la llei que ordena la despesa anual de les institucions, l'Administraci
pblica i els ens que en depenen i que la componen, sobre la base de les
corresponents autoritzacions de despeses i les normes de naturalesa
financera, segons la previsi d'ingressos que incorpora (art. 212 EAC) i amb
els lmits que prescriu la poltica vinculant d'estabilitat pressupostria estatal
i europea (art. 214 EAC).

Per tant, la llei de pressupostos t un contingut eminentment econmic i

financer i una vigncia temporal limitada, amb la finalitat de realitzar i fer
efectives les competncies materials i les responsabilitats
economicofnanceres que corresponen a la Generalitat, en la seva qualitat de
poder pblic dotat d'autonomia poltica i financera.

De l'esmentada caracteritzaci, tamb resulta prou clar que aquestes lleis, en

la mesura que compten amb un objecte especfic i acotat, en ets termes
nuclears que acabem d'exposar, no constitueixen una tipologia idnia per
regular altres aspectes materials o sectorials de l'ordenament llevat dels
que manifestin una connexi eventual amb l'instrument pressupostari com
tampoc no sn norma atributiva de competncies.

Sobre la titularitat dels poders i les facultats que es poden contenir en

aquesta mena de lleis, ens resulta tamb suficient de recordar que el marc
de distribuci de competncies s'articula exclusivament segons el bloc de la
constitucionalitat, incloent-hi els mecanismes de delegaci i transferncia
que la norma fonamental preveu ex article 150.1 i .2 CE, aix com els decrets
de traspassos, aquests darrers ja en un nivell jerrquic inferior i a efectes de
la seva concreci i implementaci executiva.

14
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA
" .( I . r-
r". .i L; -..-..'w. --
REGISTRE GG
. 00018 03.(B1?052873
NUM. DE FULL NUW D EMRAD.i,

En coherncia amb l'anterior, el Tribunal Constitucional, des dels anys

vuitanta, ha anat insistint en la necessria relaci entre les previsions de
despesa pressupostria de les institucions, les administracions pbliques, els
rgans i els ens que en depenen i llurs competncies, segons les capacitats
que l'ordenament jurdic els atorga. A tall illustratiu, podem esmentar
l'extensa jurisprudncia dictada amb motiu del poder de despesa, s a dir, la
potestat subvencinalo que s'articula a partir de les consignacions
pressupostries anuals i la qual, tamb en el cas de les comunitats
autnomes, s resultat, com aquell subratlla, de la vinculaci de la seva
autonomia financera amb el desarrollo y ejecucin de las competencias que,
j^^de acuerdo con la Constitucin, les atribuyan las Leyes y sus respectivos
Estatutos (STC 13/1992, de 6 de febrer, FJ 6 i 11, que cita les STC
EL CUNSELLER 39/1982, de 30 de juny, FJ 5, i 14/1989, de 26 de gener, FJ 2). Aix s, la
SECHETARI
programado i l'execuci de la despesa han de mantenir una connexi clara
amb el corresponent ttol competencial especfic o genric d'intervenci (STC
33/2014, de 27 de febrer, FJ 4).

En conseqncia, tant les lleis de pressupostos generals de l'Estat com les

dels comptes autonmics han de reflectir i ajustar-se a l'ordre de repartiment
constitucional i estatutari vigent en el perode d'aplicaci de les normes
pressupostries en qesti.

B) Respecte de la competncia en matria de consultes populars de tipus

referendari o conegudes ms simplement com a referndums, aquest Consell
tamb ha tractat en ms d'una ocasi el seu parmetre de constitucionalitat i
d'estatutarietat (DCGE 3/2010, d'l de mar; DCGE 15/2010, de 6 de juliol, i
DCGE 19/2014, de 19 d'agost). En el Dictamen 19/2014, sobre la Proposici
de llei de consultes populars no referendries i d'altres formes de participaci
ciutadana, a l'hora de delimitar la jurisprudncia que ha conformat el cnon,
citvem de manera destacada les STC 119/1995, de 17 de juliol; 103/2008,
d'il de setembre, i 31/2010, de 28 de juny, i, especficament, la segona^

15
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRI-E-S,DE CATALUNYA
L ,. - '

. I0B17 03.(ai?052S73

NUM DE FULL SUM D fcNTRADA

amb motiu de la Llei 9/2008, de 27 de juny, del Parlament Basc, pel que fa a
la fixaci dels seus elements definitoris (com a manifestaci del dret
fonamental de l'article 23 CE; la coincidncia del subjecte consultat amb el
cos electoral, i l'administraci i les garanties electorals del procediment).

La doctrina continguda en aquesta decisi, diem, va ser reiterada de

manera mimtica amb motiu de la revisi del nou Estatut de Catalunya i,
concretament, amb relaci a l'article 122 EAC. Aix, els arguments de la STC
31/2010 (FJ 69) van consistir en bona mesura en la reproducci del concepte
de referndum contingut en la precitada STC 103/2008, emfasitzant, a ms,
el carcter exclusiu de la competncia estatal ("en su entera disciplina"), la
qual, per tant, es projecta sobre les distintes modalitats de referndum
recollides a la Constituci: decisions poltiques de transcendncia especial
(art. 92.1 CE), iniciativa reforada del procs autonmic (art. 151.1 CE),
procediments d'aprovaci i reforma dels estatuts (art. 151.2.3r i .5, 152.2
CE), procediments de reforma constitucional (art. 167.3 i 168,3 CE) i
possibilitat d'Incorporaci de Navarra a la Comunitat Autnoma del Pas Basc
(disposici transitria quarta CE) (DCGE 19/2014, FJ 2).

Ms recentment, l'any 2015, en diverses resolucions (STC 32/2015, de 25 de

febrer; 137 i 138/2015, d'il de juny, i 147/2015, de 25 de juny), i tamb
amb motiu de l'enjudiciament de la llei catalana sobre la qual versava el
nostre pronunciament (STC 31/2015, de 25 de febrer, que va declarar
inconstitucionals part de l'art. 3.3 i l'art. 16, apt. 4 a 9), el Tribunal
Constitucional ha refermat la interpretaci restrictiva en favor de la
competncia exclusiva de l'Estat ex article 149.1.32 CE, quant a la capacitat
plena de regular la instituci del referndum.

D'aquesta manera, la precitada resoluci, a banda d'insistir en els trets

identificadors del referndum com a expressi del dret fonamental de
participaci poltica (art. 23 CE), constreny les competncies de la

16
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

3[.Li v\L

' . 0UQ18 03.(517852873

NUM DE FULL NUM D ENTRADA

Generalitat a les consultes no referendries adreades a collectius limitats

no representatius de la voluntat general, ats que, segons interpreta el TC, la
competncia estatal s exclusiva per partida doble: per ra de la reserva de
llei orgnica (art. 81.1 i 92 CE) i per causa de l'atribuci de la titularitat a
travs de la clusula de l'article 149.1.32 CE:

Concurren, por tanto, dos exigencias constitucionales de reserva de ley

orgnica; una, genrica, vinculada al desarrollo de los derechos
fundamentales; y, otra, especfica, asociada a la institucin del referndum.
Por otra parte, la Constitucin atribuye al Estado, como competencia
exclusiva,, la "autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va
de referndum" (art. 149.1.32 CE), competencia que, de conformidad con la
jurisprudencia, "no puede limitarse a la autorizacin estatal para la
convocatoria de consultas populares por va de referndum, sino que ha de
EL O extenderse a la entera disciplina de esa institucin, esto es, a su
SECRETARI
establecimiento y regulacin" (STC 31/2010, de 28 de junio, F] 69).
La competencia que los mencionados preceptos constitucionales atribuyen al
Estado para regular la institucin del referndum, cualquiera que sea la
modalidad o mbito territorial sobre el que se proyecte, ha sido ejercida
mediante la aprobacin de la Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero,
reguladora de las distintas modalidades de referndum. En efecto, hemos
dicho de esta Ley que "es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referndum
previstas en la Constitucin, siendo adems la nica Ley constitucionalmente
adecuada para el cumplimiento de otra reserva, aadida a la competencial del
art. 149.1.32 CE; la genrica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos
fundamentales, en este caso el derecho de participacin poltica reconocido en
el art. 23 CE" (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 3). (STC 31/2015, FJ
6.A)

En conseqncia, en l'ordenament jurdic actual, i malgrat que encara es

troba pendent de pronunciament constitucional definitiu la Llei 4/2010, de 17
de mar, de consultes populars per via de referndum, es pot concloure que.

17
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA
. t .... . . , < i" \

K I- OIB I ; \ O .,\L
. 0019 03.(HI7052S73
NLIM DE FULL NUM D ENTK.ADA

a data d'avui, la competncia de regulaci i d'autoritzaci en matria de

referndums correspon amb carcter exclusiu a l'Estat, sense que la
Generalitat disposi de marge d'actuaci normativa o executiva ms enll de
la iniciativa de sollicitud a l'Estat en aquells supsits referendaris desplegats
per la Llei orgnica 2/1980, de 18 de gener, aprovada en desenvolupament
de l'article 92 CE i encara vigent en els mateixos termes inicials.

3. Una vegada exposat el parmetre de constitucionalitat que hem d'aplicar,

examinarem el contingut de la disposici addicional trenta-unena del Projecte
de llei. Tal com hem indicat a l'inici del present fonament jurdic,
l'enquadrament competencial de la norma per ra del seu objecte ens remet
a la matria de les consultes populars referendries en un context
pressupostari.

EL COI^ELLER
SECRETARI Tenint en compte aquesta configuraci normativa, abans que res, hem de
recordar que el conjunt del contingut normatiu de les lleis pressupostries,
incloses les programacions i habilitacions de despesa, s susceptible de ser
escrutat des de la perspectiva constitucional, ja sigui des del vessant de la
seva adequaci material com des del punt de vista competencial. Aix ho ha
dit i dut a terme el Tribunal Constitucional en l'exercici de la seva funci
jurisdiccional (STC 67/2006, de 2 de mar, FJ 2; 24/2002, de 31 de gener, FJ
8), com tamb ho ha fet aquest Consell en diverses ocasions (entre d'altres,
DCGE 1/2014, FJ 2), algunes de les quals, com veurem en el fonament
jurdic segent, sn rellevants, atesa la seva coincidncia, amb les qestions
que en aquest Dictamen hem d'examinar.

Un cop indicat l'anterior, liem d'analitzar el contingut de la disposici

addicional trenta-unena, segons la formulaci que adopta i d'acord amb la
seva interpretaci exegtica o hermenutica. I hem de dir que la conclusi
resultant s prou clara: la norma estableix una habilitaci de disponibilitat
pressupostria, s a dir, de despesa, per a la possible o potencial realitzaci

18
 ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

^ .B

^^^00^^03(^(7^52^73

del ^^proos referendari sobre elfutur poltic de Catalunya, enel n^arcdela

legislaci vigent en el n^on^ent que es convoqui. Per tant, atorga una
autoritzaci al Govern de la Generalitat per dur a terme, si escau, una
despesaperradelaconvocatria il'execucid'un referndum, enel marc
de la poltica econmica prevista per la llei pressupostria de I'any2017.

Doncs b, tal com bem indicat en el parmetre constitucional i estatutari

aplicable, en l'apartat 2.B^d'aquest fonament jurdic, d^una banda, el poder
legislatiu pressupostari no s un poder lliure sin que ba de respondre al
model de repartiment de competncies que delimiten la Constituci i
l'Estatut, i, de l'altra, bem de tenir present, albora, que la figura del
referndum s un supsitd'instituci de consulta de la voluntat general
article 23 CE reservat en exclusivaal'Estat(art. 149.1.32 CE).

En el mateix sentit que ja bem exposat, les consultes populars referendries,

tant en elseu vessant de regulaci com d^execuci(convocatria),segons la
interpretaci del Tribunal Constitucional, sn de titularitat estatal (STC
31/2010, E^69)i,enconseqncia,els pressupostos,en lamesura que sn
la lleiperlaqualesdirigeixis^ordenaeconmicamentl'activitatatribudaa
la Generalitat, no poden preveure, ni que sigui en forma condicional o
potencial, disposicions normatives en relaci amb competncies o facultats
quenolisnprpies. El cert s que, adata d'avui,tant la legislaci vigent,
en l'mbit del bloc de la constitucionalitat(Constituci,EstatutiLleiorgnica
2/1980),com la interpretaci prevalent no atorguenala Generalitat cap altra
facultat en la matria de consultes referendries que la de la iniciativa de
sollicitudal'Estat de l'autoritzaci perala seva convocatria.

D'aquesta manera, i deixant de banda aspectes de contingut poltic o

d'oportunitat, que desborden la nostra funci segons el mandat que ens
adjudica l'Estatut(art. 76EAC)ila Lleiperlaquales regeix aquest Consell
(art. 2.2 LCGE), l'examen jurdic de ladisposici addicional trenta-unena no

19
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES..DE CATALUNYA

. 00021 03.0a 17052873

NUM DE FULL NUM D ENTR,-'.DA

supera el test de l'adequaci constitucional i estatutria, perqu, actualment,

la jurisprudncia constitucional nq reconeix a la Generalitat la potestat de
regular ni de convocar una consulta referendria sobre el futur poltic de
Catalunya. I, com a derivaci d'aquesta premissa, tampoc pot preveure en la
seva legislaci pressupostria una habilitaci o autoritzaci per a una
despesa de diner pblic en relaci amb una competncia que no t atribuda
o de la qual no n's la titular reconeguda.

La interpretaci del Tribunal Constitucional en aquesta matria ha estat prou

contundent, i malgrat que aquest Consell no hi coincideix en aspectes
substancials, com per exemple en el fet que l'entera regulaci de la matria
referendria hagi de ser exclusiva de l'Estat (DCGE 3/2010) o que la
Generalitat no pugui regular i convocar consultes no referendries d'abast
general en l'mbit de les seves competncies i facultats d'iniciativa
institucional ex article 122 EAC (DCGE 19/2014), a hores d'ara, l'nica
capacitat del Govern catal s la iniciativa de sollicitud formulada al Govern
de l'Estat, en els termes i segons el procediment previst a la Llei orgnica
2/1980.

Exposat l'anterior, hem d'afegir, per completar la nostra anlisi, que la

conclusi a la qual arribem de l'examen de la disposici addicional trenta-
unena no pot restar reinterpretada ni tan sols matisada per la clusula de
tancament de l'esmentada norma, en la seva expressi: en el marc de la
legislaci vigent en el moment que es convoqui. I aix s d'aquesta
manera, al nostre parer, pels dos motius que a continuaci raonem.

En primer lloc, perqu els pressupostos sn, com hem vist, una norma de
direcci econmica (autoritzacions de despesa segons una previsi
d'ingressos), amb un contingut acotat (crdits xifrats sotmesos a
determinades normes i principis financers per a la seva habilitaci i, en el seu
cas, aquelles matries connexes admeses per la doctrina constitucional).

20
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

- . 03.%17052873
NUM DE FULL NUM D ENIK.IDA

destinats al compliment de les competncies prpies de la Generalitat i per a

un perode de vigncia limitat temporalment. En conseqncia, la regulaci
que cont aquest tipus de llei especfica de poltica econmica s'ha d'ajustar
al marc jurdic vigent en el qual s'insereix en el moment de ser aprovada,
sense que hi puguin tenir cabuda clusules que incorporin un eventual
contingut que no est reconegut, com s el cas, a l'rgan poltic o executiu
concernit.

I, en segon lloc i connectat amb el precedent, perqu aquesta manca de

competncia de la Generalitat, pel que fa a les consultes referendries, en el
moment d'aprovaci dels pressupostos, no pot ser salvada per un incs tan
incert com ambigu, configuraci aquesta que el converteix en irrellevant a
l'efecte de poder esmenar la tatxa d'inconstitucionalitat substantiva del
conjunt de la norma objecte d'examen.

Per tant, i sens perjudici dels mecanismes de dileg interinstitucional i, fins i

tot, de reforma del bloc de la constitucionalitat, que podrien fer modificar
l'actual ordenament jurdic, com tamb ha recordat de manera recent i
significativa la jurisprudncia constitucional (STC 42/2014, de 25 de mar, FJ
4), hem de cloure que la disposici addicional trenta-unena del Projecte de
llei de pressupostos de la Generalitat per al 2017 s contrria a l'article
149.1.32 CE, en relaci amb l'ordre de repartiment competencial, i a l'article
92 CE, quant al seu desplegament orgnic. De la mateixa manera, tampoc no
troba empara en l'article 122 EAC ni en els articles 211 i 212 EAC.

Dit aix, val a dir que, en el cas que es produs un escenari normatiu
diferent, ja fos com a conseqncia d'una reforma de la legislaci orgnica
en la matria o d'una autoritzaci estatal per a la realitzaci d'algun tipus de
consulta referendria a Catalunya, les lleis pressupostries disposen dels
mecanismes idonis que facilitarien al Govern la dotaci econmica suficient
per fer front a les necessitats o els requeriments que se'n poguessin derivar

21
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

P.,: - ' ..I

. 08023 03.0317052873
NUM DE F'JLL M,:V D LSIRA CA

(aix, a tall d'illustraci, art. 35, 39, 40, 42 i 43 del text refs de la Llei de
finances pbliques de Catalunya).

Tercer. L'examen de 'adequaci constitucional i estatutria de fes

partides pressupostries de processos electorals i consultes
populars^ i de processos de participaci ciutadana; i del Fons de
contingncia

En el present fonament jurdic examinarem la constitucionalitat i

l'estatutarietat dels crdits pressupostaris impugnats per la petici de
dictamen presentada pels diputats del Parlament, del Grup Parlamentari de
Ciutadans, i ho farem en dos epgrafs diferenciats: un per a les autoritzacions
de crdit relatives a processos electorals i consultes, i processos de
participaci ciutadana, i l'altre, per al Fons de contingncia.

1. Les partides qestionades en l'mbit dels processos electorals i consultes

populars, i processos de participaci ciutadana, sn les numerades com a
GOOl.132.227.0004 i DDOl.132.227.0004, i DDOl.132.227.0015,
respectivament.

A parer dels peticionaris, no s'ha ofert informaci clara i suficient sobre les
actuacions concretes a les quals es destinen els esmentats crdits, fet que,
segons la seva opini, ha vulnerat el principi de legalitat pressupostria i el
dret dels diputats a l'exercici de les seves facultats en condicions d'igualtat,
aix com tamb el principi de seguretat jurdica, en el sentit que la llei de
pressupostos ha de respectar, en tant que no les modifiqui expressament, les
exigncies previstes a l'ordenament jurdic vigent.

A) Sobre l'objecte de l'anlisi que se'ns demana, abans que res, hem de
recordar que, amb motiu de la Llei de pressupostos de la Generalitat per a

22
 CONSELL DE GARANTIES ESTTUTRIES,DE_CATALUNYA

KC:

- 90024 03.0317052873
NUV DE FULL J
NI M D'k N'l RAO/,

l'any 2014, ja vrem tenir l'ocasi de manifestar-nos en relaci amb un

assumpte que afectava un tipus de crdit pressupostari molt similar, per no
dir idntic, pel que fa als dos primers crdits que hem de tractar
(GOOl.132.227.0004 i DDOl.132.227.0004, processos electorals i consultes
populars).

Aix, en el DCGE 1/2014, quan exposrem el parmetre aplicable a la

partida, llavors tamb del Departament de Governaci i intitulada de manera
coincident amb la present (GOOID.227.0004.132, processos electorals i
consultes), vam deixar dit que els crdits pressupostaris constitueixen
autntiques autoritzacions legislatives per a la despesa i, per tant, sn
susceptibles del seu control constitucional. Sense que aix, per, equivalgui a
una obligaci d'execuci de la despesa, ats que el seu xifrat s de quantia
EL CQNSTTTEFT mxima, ni prefiguri una actuaci determinada en la seva implementaci.
SECRETARI

D'aquesta manera, recordvem que el Tribunal Constitucional, des dels inicis

de la seva doctrina pressupostria, va establir que la dotaci d'un crdit, tot i
predeterminar el concepte al qual es destinar la despesa, s a dir, l'mbit
material o sectorial en el qual s'aplicar, no constitueix ttol atributiu de la
competncia ni font d'obligacions (STC 63/1986, de 21 de maig, FJ 6). I aix
s aix, diem, perqu la seva fonamentaci competencial, com ja hem vist
anteriorment, ha d'estar vinculada a una capacitat prevista per l'ordenament
vigent i, en connexi amb aquesta condici, el crdit per si mateix tampoc s
suficient per identificar l'actuaci concreta en la qual s'acabar substanciant:
ni en la forma, ni en el contingut precs, com tampoc en l'abast econmic,
ms enll del lmit mxim de despesa autoritzada per la llei de pressupostos
(STC 146/1986, de 25 de novembre, FJ 8). Seguint la seva jurisprudncia,
reproduem ja en aquell moment la citaci que, malgrat estar referida als
pressupostos generals de l'Estat, tamb s predicable de la llei catalana:

23
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DEXATA.LU.NYA

00025 D3.%17052873
NUM DE FULL NL-W L'EN!RAPA

"no es, en rigor, a las autorizaciones de crditos para gastos consignadas en

las Leyes de presupuestos generales del Estado a las que han de atribuirse las
presuntas lesiones al orden constitucional y estatutario de competencias, sino
a las concretas normas y actos administrativos que les dan ejecucin". (STC
13/2007, de 18 de gener, FJ 1, citant la STC 13/1992, de 6 de febrer, FJ 5)

Altrament, amb relaci a les quanties de les dotacions pressupostries, cal

que tamb tinguem en compte la doctrina constitucional quan declara que no
s objecte del seu control determinar si les estimacions econmiques que
serveixen de base al legislador pressupostari sn tcnicament correctes o
polticament pertinents, sin nicament si la norma que s'impugna manca de
tota explicaci racional. D'aquesta manera, insisteix que cal extremar la cura
a l'hora d'allegar un principi indeterminat i genric com s el d'arbitrarietat,
ja que aix podria suposar la restricci indeguda del poder legislatiu (STC
ELCNSELLR
sE^ETARi 206/2013, de 5 de desembre, FJ 8; 13/2007, FJ 4).

B) Expressat en aquests termes el parmetre aplicable, a continuaci

examinarem les tres partides ms amunt indicades. Per enquadrar
materialment i competencial el seu contingut, disposem del concepte mateix
que les intitula, i de la documentaci relativa al procs d'elaboraci del
Projecte per part del Govern. Aix, en compliment del que prescriu el Decret
legislatiu (art. 29 i seg.) tant la Memria explicativa com, ms
detalladament, la Memria que acompanya el Programa pressupostari; 132.
Organitzaci, gesti i seguiment dels processos electorals, efectuen una
descripci eloqent sobre la necessitat i la missi del dit Programa. A saber,
que es tracta de fons, entre d'altres, destinats a assolir una ms efica gesti
i organitzaci dels processos electorals i les consultes populars, crear
aplicacions i registres especfics i introduir millores tecnolgiques per facilitar
la participaci; perfeccionar les existents, com ara el Sistema de gesti
electrnica plus; avanar en la implementaci del vot electrnic dels catalans
residents a l'estranger; donar suport i establir la coordinaci d'altres

24
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

. 80026 03.0117052873
NUM DE FULL N!;Y D1:N7RADA

processos de participaci que correspongui realitzar, organitzar i/o coordinar

a qualsevol departament de l'Administraci, fins i tot fora del seu mbit
(eleccions estatals, collegis professionals, consultes populars locals,
universitats, sindicats, etc.), i collaborar amb altres actors que intervinguin
en aquest tipus de procediments en el subministrament de dades i
d'informaci.

Doncs b, de l'anlisi conjunta de la informaci disponible es desprn que els

crdits pressupostaris autoritzats en les tres partides inserides, concretament
a la secci del Departament de Governaci, Administracions Pbliques i
Habitatge (GOOl.132.227.0004, processos electorals i consultes populars) i a
^a secci de despeses de diversos departaments (DDOl.132.227.0004,
^processos electorals i consultes populars, i DDOl.132.227.0015, de
processos de participaci ciutadana), estan vinculats amb les competncies
ELC R de la Generalitat en matria de rgim electoral i participaci ciutadana.
SECRETARI

Respecte d'aquests ttols d'actuaci, hem de recordar que l'Estatut atribueix

a la Generalitat la capacitat d'establir ei rgim electoral de l'elecci dels
membres del Parlament. Aix, l'article 56 EAC, amb observana, entre
d'altres aspectes, dels principis constitucionals que regeixen l'articulaci del
dret fonamental a la participaci poltica ex article 23 CE, desplegats en la
Llei orgnica de rgim electoral general, preveu que: El rgim electoral s
regulat per una llei del Parlament aprovada en una votaci final sobre el
conjunt del text per majoria de dues terceres parts dels diputats (ap. 2).

D'acord amb aquest model, derivat de l'autonomia poltica que caracteritza

l'autogovern catal, malgrat que a la prctica encara s'aplica transitriament
la normativa estatal de la LOREG, en virtut del que disposa la disposici
transitria segona de l'Estatut, com a conseqncia que el Parlament no ha
aprovat d'en de l'Estatut de 1979 una llei prpia, resulta indiscutible que la
Generalitat disposa de la competncia per exercir la funci legislativa i

25
 CON55LLOE GARANTIES ESTATUTRIES 05 CATALUNYA

EXECUTIVA EN EL SEU MBITS SADIR,EN LES ELECCIONS AUTONMIQUES DE MANERA

principal, i en les de determinats ens locals que crea, com s el cas del
CONSELHGENERAUD'ARAN(ART.56,62.2^94.3IL60.3EAC).AIX,ENELVESSANT
executiu, consistent en la convocatria i l'organitzaci de processos
electorals, cal tenir present que l'Administraci deia Generalitat,enelmarc
de les prescripcionsigaranties que fixala legislaci orgnica,s la instituci
que ha anat convocant i gestionant el procs conduent a l'elecci dels
diputats de la cambra legislativa catalanad'endel'an^ 1980, en untotal
d'onze legislatures.

De manera similar, la Generalitat tamb compta amb la competncia en el

^^upsit de processos de participaci ciutadana per via deconsultes i altres
formes participatives, laqualsprevista, a banda deia seva menci coma
dret ciutad i principi rector (art. 4.2 i 29 EAG), a l'article 122 EAG, i
subsegentment desenvolupada perla Llei 10/2014,de26 de setembre, de
consultespopularsnoreferendriesialtresformesdeparticipaciciutadana.
5obre la precitada legislaci^ com s sabutija hem deixat dit en el fonament
jurdic segon, el^ribunalGonstitucionals'hi vapronunciarmitjanantla5^G
31/2015, laqualvainvalidar la figura de les consultes populars de carcter
no referendari d'abast general (dues primeres frases de l'art. 3.3, i els
apartats 4 a 9 de l'art. 16), per, per contra, va validar la resta dels
preceptes impugnats, interpretats en el sentit que sn aplicables a les
consultes sectorials (art. 3 a 39, disposicions transitries primera isegona i
final primera, llevat dels declarats nuls). Els altres mecanismes de
participaci ciutadana (art. 40a 56) que operen al marge del'article23 GE
no van ser qestionats i, per tant, sn plenament vigents.

5egons aix, les tres esmentades partides dels pressupostos per al 2017
compten amb la necessriailegtima habilitaci competencial,comarequisit
previ per serconsignadesen la legislaci deiscompteseconmicsanuals i,
aix mateixa vnen acompanyades de la documentaci i la informaci

26
 GARANTIES 05 CATALLINYA

normativament exigides. A ms, donen tamb compliment al principi de

legalitat pressupostria, en el vessant de la realitzaci de la despesa pblica,
ats gue s'estableixen en una llei, se'n fixa el seu import mxim i es
determina, com bem vist, de forma suficient, la concreci del seu dest
68/1996,DE4D'ABRIL,1^^9)

En conseqncia, no comporten per si n^ateixes cap tatxa de possii^ie

vulneraci de l'ordenament jurdic, ats que la seva previsi s'ajusta als
requeriments constitucionalsiestatutaris.

l^inalment,icom ja hem exposatahastament, hem d'insistir en el fet que la

^^nsercid'uncrditod'una autoritzaci pressupostria noavana ni prefigura
una execuci concreta, ni encara menys una acci contrria a dret. Aix, la
llei de pressupostos es limita a expressar el dest genric dels fons, perla
qualcosanomsquanesdesenvolupiniesnormesiels actes d'aplicaci que
concretinl'ol^jecte, les condicionsilafinalitat dels proqrames corresponents
es podr apreciar si aquests s'adeqen o no a l'ordre competencial (entre
d'altres, 4).

Aquest criteri, consolidat per la jurisprudncia constitucional, tamic ens

resulta idoni peresvair el duhte plantejatper la sollicitud dels diputats del
Parlament, del Grup Parlamentari de Ciutadans, sohrela possil^le destinaci
dels fons del programa 132 al desenvolupament i la implantaci de vot
electrnic dels ciutadans amh dret a vot a les eleccions al Parlament
residents a l'estranger. O'aquesta manera, que el pressupost de la
Generalitat per al 2017 preveqi unes partides que, a la vedada, estan
connectades, se^onsla l^emria explicativa i la l^emria queacompanyael
programa 132 del Projecte de llei,amh l'Acord G^^/43/201^,de5d'al^ril,el
qual defineix les lnies d'actuaci per implementar el vot electrnic dels
catalans residents a l'estranger, no planteja cap tipus de prot^lema
competencial. La Generalitat, en el marc i seqons els principis i les

27
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA
i" i ' ' " ' "
RCC-IA I . . 3 ^ : C..X.\L
. fl0?9 03.03 1 ?052ra
NM DE FULL NOM DFCNTRADA

prescripcions de la Llei orgnica 5/1985, de 19 de juny, del rgim electoral

general, i concretament el seu article 75, relatiu a l'exercici del vot per part
de persones que viuen a l'estranger, t la capacitat de desenvolupar la
corresponent normativa sobre aquest mecanisme instrumental de votaci en
l'mbit de les eleccions autonmiques i altres instruments de consulta
popular.

De fet, i a tall d'informaci addicional, en l'actualitat, el vot electrnic ja est

previst a la Llei 15/1998, de 19 de juny, de modificaci de la Llei 5/1990, de
15 de juny, d'eleccions al Parlament Basc (art. 15) i, a Catalunya, es troba
en fase de tramitaci parlamentria el Projecte de llei del procediment de
votaci electrnica per als catalans i catalanes residents a l'estranger (BOPC
nm. 239, de 20 d'octubre de 2016) que, segons estableix el seu articulat
inicial, t carcter complementari respecte de les previsions de l'article 75
LOREG i s facultatiu, ats que l'elector pot escollir entre votar
electrnicament o mitjanant papereta (art. 2).

I ja com a conclusi final, els crdits pressupostaris GOOl.132.227.0004 i

DDOl.132.227.0004, i DDOl.132.227.0015, del programa 132
d'organitzaci, gesti i seguiment de processos electorals, troben ancoratge
competencial en els articles 56.2, 94.3, 122 i 160.3 EAC i no vulneren la
Constituci.

D'acord amb l'anterior, tampoc no constitueix un supsit d'inseguretat

jurdica ex article 9.3 CE, ats que la previsi d'aquests tres crdits no
desconeix ni contradiu la legislaci que aplica, aix s, la que regula el rgim
dels processos electorals i les altres formes de participaci ciutadana,
condici que exigeix la jurisprudncia constitucional per tal que sigui
apreciada una vulneraci d'aquesta naturalesa (STC 238/2007, de 21 de
novembre, FJ 4; 248/2007, de 8 de maig, FJ 4 i 99/2016, de 25 de maig, FJ
8).

28
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

MU30 03.017G52873

SOM UE FULL NUM RVTK'RADA

2. En segon lloc, i com a darrera qesti del present Dictamen, examinarem

els dubtes plantejats per part dels diputats del Parlament, del Grup
Parlamentari de Ciutadans, sobre el Fons de contingncia, de la secci
pressupostria FOOl.811.500.0001, del Projecte de llei de pressupostos de la
Generalitat per al 2017.

Els retrets que formula la petici, com ja hem exposat en el fonament jurdic
primer, se centren en la crtica que l'esmentada previsi de despesa carece
de explicacin y fundamentacin alguna para la determinacin de la cuanta
indicada, circumstncia que, segons diuen, ha provocat que els diputats
^^desconeguin la metodologia del clcul i els criteris emprats per determinar la
dotaci concreta assignada, la qual, a ms, ha incrementat substancialment

EL COI^SELLER amb relaci a pressupostos anteriors. Aix anterior, a parer seu, infringeix
SECR, els principis de legalitat pressupostria, interdicci de l'arbitrarietat dels
poders pblics i el dret fonamental de l'article 23 CE.

Un cop delimitada l'objecci sobre la qual ens hem de pronunciar, cal definir
la naturalesa d'aquest tipus d'autoritzaci pressupostria, i tot seguit obtenir
la conclusi segons el parmetre de constitucionalitat i d'estatutarietat que
respon a la seva caracteritzaci.

El Fons de contingncia, com se sap, s un instrument juridicofinancer

d'autoritzaci de la despesa que, tal com indica la seva denominaci, t per
finalitat fer front a obligacions econmiques urgents i imprevisibles en el
moment de l'aprovaci dels pressupostos per a un exercici econmic
determinat, assegurant, alhora, que la despesa pblica no superi el sostre
mxim, inicialment programat. La seva aplicaci, per, no obeeix, en sentit
estricte, a una lgica discrecional sin que ha de respondre a una
eventualitat sobrevinguda i de carcter inajornable, que no tingui una
cobertura pressupostria especfica (per absncia o insuficincia de crdit).

29
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

. (I003 03.(H 17052873

NUM DH RULL NUM DHNRRAA

Aquest mecanisme d'execuci pressupostria, que pretn evitar fer s

d'altres alternatives que podrien ser menys respectuoses amb l'objectiu
d'estabilitat pressupostria, va ser creat, en l'mbit estatal, per la Llei
18/2001, de 12 de desembre, general d'estabilitat pressupostria i,
actualment, es troba regulat, en els seus trets essencials, a l'article 31
LOEPSF, aplicable al conjunt de les administracions pbliques. Val a dir, per,
que l'esmentada Llei orgnica no preveu cap frmula per calcular l'import del
Fons, ms enll de l'enunciat genric d'aquest instrument i la remissi de
l'establiment de la seva quantia i les condicions d'aplicaci a cada
administraci pblica en l'mbit de les respectives competncies.

Pel que fa a Catalunya, va ser previst per primera vegada a la Llei 6/2004,
de 16 de juliol, de pressupostos de la Generalitat per al 2004 (art. 10), amb
EL cdNSELLER
SECRETARI una configuraci que s'ha anat incorporant amb poques variacions en les lleis
dels successius exercicis pressupostaris, fins arribar a l'article 15 del Projecte
de llei que estem examinant. De fet, en aquest darrer precepte s'estableixen
un seguit de cauteles, com ara la naturalesa de les necessitats a qu pot
atendre la dita secci pressupostria, el procediment d'elaboraci i
d'aprovaci o les limitacions d'incorporaci del romanent a exercicis
posteriors.

Quant a la quantia mxima de qu ha de dotar-se l'esmentat Fons, cal

assenyalar, a ttol indicatiu, que, en el cas dels pressupostos estatals pot
arribar a tenir un lmit de despesa de fins al 2% sobre el total de la despesa
per a operacions no financeres (art. 50.1 la Llei 47/2003, de 26 de
novembre, general pressupostria). En el supsit de la normativa catalana,
abans explicitada, aquest topall mxim no est previst, per resulta tamb
evident que ha de manifestar una proporci raonable respecte de la xifra
total de les autoritzacions de despesa no financeres i, a l'efecte de la nostra

30
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

i " * Ww. i I . '. - .s,*- a I / *

. M132 03.03 17052873

NUM DE FULL F.UM D (:N'R.'-OA
tasca examinadora, el criteri de la legislaci estatal constitueix una orientaci
de referencia indicativa a l'hora de valorar el seu clcul.

Exposada en aquests termes la caracteritzaci bsica del Fons de

contingncia, hem d'analitzar la consignaci de despesa realitzada en el
programa 811 de l'estat de despeses del Projecte de llei de pressupostos de
la Generalitat per a l'any 2017, respecte de la secci pressupostria que
porta la mateixa denominaci, FOOl.811.500.0001.

En primer lloc, cal fer avinent que la xifra autoritzada del Fons de
contingncia ascendeix a un mxim de 330 milions d'euros, que equivalen
aproximadament a un 1,38% del total de la previsi de despesa no financera
dels pressupostos de la Generalitat per a l'any 2017, que est fixada en un
mxim de 23.945,7 milions d'euros, mitjanant Acord de Govern, de 29 de
novembre de 2016. Aix, d'entrada, podem arribar a la conclusi que la dita
xifra s'ajusta al volum raonable que es deriva de la naturalesa d'aquest tipus
de Fons (que, com hem vist, la Llei fixa en un 2% per als pressupostos de
l'Estat), tenint en compte, alhora, que compleix els requisits del precitat
article 31 LOEPSF, incloent-hi la seva contextualitzaci en els objectius per a
l'exercici en curs, que en el cas del dficit se situa en el 0,6% del PIB,
segons el Programa d'estabilitat pressupostria de l'Estat per al perode
2016-2019. Quant al seu increment, respecte de l'any 2015, es pot afegir
que la Memria explicativa informa que la seva quantificaci a l'ala tamb
respon al fet que la liquidaci definitiva de l'esmentat perode va ser
significativament superior a la consignada en origen, per la qual cosa el
Projecte de pressupostos en curs preveu una adequaci que evitaria un nou
desfasament.

Respecte del contingut de la seva destinaci, la documentaci adjunta, s a

dir, la reiterada Memria explicativa, aix com la del programa 811, expliciten
que la previsi efectuada t per objecte donar cobertura, si escau, a aquelles

31
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

T ' . V O \ ...
00033 03.IE 17052S73
NUM DE FULL NUW DTNRADA

necessitats no previstes en el pressupost inicial, inajornables i no

discrecionals, les quals, atesa la seva natura i com resulta evident, no sn
susceptibles de ser precisades o identificades amb anterioritat.

Dit aix, i ms enll de la incertesa en la destinaci final que s prpia

d'aquest tipus de fons, la documentaci indicada fa esment de la seva
possible aplicaci al previsible increment retributiu que puguin acabar
aprovant els pressupostos generals de l'Estat de 2017, amb carcter bsic ex
article 149.1.18 CE, per al conjunt dels empleats de les administracions
pbliques, el qual afectaria el captol I dels pressupostos de la Generalitat,
aix com aquelles partides adreades a altres collectius concertats,
bsicament en el sector sanitari, educatiu i dels serveis socials. I aquesta
j^^opci, al marge d'altres alternatives, com hauria estat preveure un crdit
ms elevat en el corresponent captol de massa salarial, esdev una soluci
vlida que el legislador catal pot exercir a l'empara de l'autonomia financera
EL CONSELLER
SECR^ARI de la Generalitat.

Aix mateix, i tamb en relaci amb la seva aplicaci, des d'un vessant ms
genric i habitual, s'ha de tenir present que els fons de contingncia sn
l'instrument idoni per fer front a les despeses i les obligacions de naturalesa
urgent i imprevisible, com s el cas de les emergncies o les catstrofes
d'origen hum o natural. Per altra part, si al final de l'exercici no s'hagus
exhaurit el crdit pressupostat d'aquesta secci, la llei mateixa preveu tamb
la seva aplicaci a reduir el saldo de propostes de despesa pendents
d'imputaci pressupostria registrades, mitjanant les transferncies
corresponents al Departament de Salut i al Servei Catal de la Salut.

Per tant, la decisi del legislador catal a l'hora d'establir la quantia mxima
de la despesa amb qu dota el Fons de contingncia; la identificaci de les
possibles aplicacions, tenint en compte la incertesa essencialment inherent a
la seva caracteritzaci, aix com la seva inserci en una llei de pressupostos

32
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUT>^BIES DE CATALUNYA

LO I . \ ; I V;' L_
iiidS 03.ffiil52ST3
NUM DE FULL XM P H.SR; RAD".

per al 2017 que s'ajusta als requeriments estatals i europeus d'estabilitat

pressupostria, l'hem de valorar com a respectuosa amb l'ordre
constitucional i estatutari. Per contra, arribar a una conclusi diferent, partint
d'una conjectura sobre l'efectiva destinaci del Fons de contingncia a
activitats o accions no previstes per l'ordenament o sense ttol habilitant,
com ja hem concls quan hem examinat les partides pressupostries
anteriors, esdevindria un interpretaci preventiva incompatible amb el
correcte escrutini jurdic que ens correspon dur a terme.

En conclusi, la secci pressupostria del Fons de contingncia,

FOOl.811.500.0001, no s contrria a la Constituci i troba empara en les
^^competncies de la Generalitat en matria pressupostria ex articles 211,
212 i 214 EAC.

Atesos els raonaments continguts en els fonaments jurdics precedents,

formulem les segents

CONCLUSIONS

Primera. La disposici addicional trenta-unena del Projecte de llei de

pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017 s contrria a
l'article 149.1.32 CE, en relaci amb l'ordre de repartiment competencial, i a
l'article 92 CE, quant al seu desplegament orgnic, i no troba empara en
l'article 122 EAC ni en els articles 211 i 212 EAC.
Adoptada per unanimitat.

33
 CONSELL DE GARANTIES ESTATUTRIES DE CATALUNYA

03.%17N52873

NM DE'-ULL SUM DfcN'RACA

Segona. Les partides pressupostries GOOl. 132.227.0004. Processos

electorals i consultes populars; DDOl.132.227.0004. Processos electorals i
consultes populars, i DDOl.132.227.0015. Processos de participaci
ciutadana; i la secci pressupostria FOOl.811.500.0001. Fons de
Contingncia, del Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat de
Catalunya per al 2017, troben empara en els articles 56.2, 94.3, 122 i 160.3
EAC i en els articles 211, 212 i 214 EAC, respectivament, i no sn contrries
a la Constituci,
Adoptada per unanimitat.

Aquest s el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem al Palau

Centelles en la data indicada a l'encapalament.

lex Bas Vilafranca, conseller secretari (e. f.) del Consell

de Garanties Estatutries,

CERTIFICO que el present exemplar s cpia autntica de

l'original, el qi

Barcelona, 2 de mar de 2017

Vist i plau
<;,EI president (e. f.)

EL CONSELLER
SECRETARI

Joan Eafea Fernndez

34