RJEENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

broj: U-I-246/2017 i dr. od 4. travnja 2017.

SAETAK

Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s

Ustavom lanka 1. stavka 2. Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima
("Narodne novine" broj 121/16.; u daljnjem tekstu: ZDZoLI) i ZDZoLI-a u cjelini.

Prijedloge su podnijela etiri predlagatelja osporavajui suglasnost s Ustavom

ZDZoLI-a iz razloga formalne i materijalno pravne naravi.

U odnosu na prigovore formalnopravne naravi

1. Predlagatelj Pea Grbin istaknuo je da je pri usvajanju ZDZoLI-a dolo do

razlike teksta zakona objavljenog u "Narodnim novinama" u odnosu na amandmane
koji su usvojeni u Hrvatskom saboru. Traio je stoga od Ustavnog suda da u svjetlu
lanka 202. stavka 8. Poslovnika Hrvatskoga sabora ("Narodne novine" broj 81/13.; u
daljnjem tekstu: Poslovnik) utvrdi koji je ispravan tekst ZDZoLI-a koji je Hrvatski
sabor usvojio.

Radi ispitivanja osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud izvrio je uvid u

dokumentaciju koju je o postupku raspravljanja i glasovanja o ZDZoLI-u, zajedno s
predloenim amandmanima (ukupno 3), Ustavnom sudu dostavio Hrvatski sabor.

Ustavni sud utvrdio je da je Hrvatski sabor, utvrujui konani tekst zakona o kojem
se glasovalo i koji je objavljen u "Narodnim novinama", postupao u skladu sa svojim
ovlastima propisanima stavcima 2. i 8. lanka 202. Poslovnika, te je usvojio i objavio
tekst ZDZoLI-a s amandmanima Vlade kao sastavnim dijelom zakona. Ovo stoga to
su ti amandmani po svom redoslijedu bili posljednji koji su prihvaeni, iako se o njima
nije glasovalo jer ih je predlagatelj zakona prihvatio (stavak 1. alineja 2. lanka 202.
Poslovnika).

Polazei od navedenog, Ustavni sud utvrdio je da je tekst ZDZoLI-a, koji je objavljen

u "Narodnim novinama", istovjetan tekstu koji je Hrvatski sabor usvojio.

2. Predlagatelj Andro Vlahui smatrao je da je donoenje ZDZoLI-a i

ustanovljavanje novih izbornih pravila nekoliko mjeseci prije odravanja lokalnih
izbora u suprotnosti s preporukama Venecijanske komisije.

U odnosu na navedeni prigovor, Ustavni sud upuuje na svoje Izvjee broj: U-X-
6670/2010 od 8. prosinca 2010. ("Narodne novine" broj 142/10.) iz kojeg jasno
proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko
pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo,
odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo godinu dana prije odravanja
parlamentarnih izbora, ali da dobra parlamentarna praksa nalae da se to ne ini
(navedeno stajalite Ustavni sud ponovio je i u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29.
srpnja 2011., "Narodne novine" broj 93/11.).

Ovaj saetak ima narav priopenja za javnost i nitko se ne smije na njega pozivati kao na pravni izvor,
pravo ili pravnu osnovu. Ovaj saetak nema karakter tumaenja rjeenja Ustavnog suda.
 2

Ustavni sud stoga ponovno upozorava da Hrvatski sabor treba ustrajati na dobroj
parlamentarnoj praksi koja se odraava u njegovoj suzdranosti da donosi, mijenja ili
dopunjuje izborno zakonodavstvo godinu dana prije odravanja bilo kojih izbora
(parlamentarnih, predsjednikih, lokalnih).

Ustavni sud ponavlja da se ta dobra parlamentarna praksa, meutim, po naravi

institucionalnog ustrojstva drave i djelokruga poslova dravnih tijela, ne odnosi na
djelovanje i rad Ustavnog suda.

U odnosu na prigovore materijalnopravne naravi

3. Prigovori kojima se osporava suglasnost s Ustavom lanka 1. stavka 2.

ZDZoLI-a, kojima je uvedena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osobama
pravomono osuenima na kaznu zatvora u trajanju od najmanje est mjeseci
(ukljuujui i uvjetnu osudu) za taksativno navedena kaznena djela, svode se, u
bitnom, na tvrdnje da zakonodavac takvom zabranom nije potovao naelna
stajalita iz meunarodnih dokumenata koja se bave problematikom izbora (osobito
Preliminarnog izvjea o iskljuenju poinitelja kaznenih djela iz parlamenta /engl.
Preliminary Report on Exclusion of Offenders from Parliament/, miljenje br.
807/2015, CDL-AD(2015)019, Strasbourg, 30. lipnja 2015. Komisije za demokraciju
putem prava /Venecijanska komisija/), standarde koje je u svojoj praksi izgradio
Europski sud za ljudska prava u primjeni lanka 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju, kao
ni stajalita Ustavnog suda iz odluke i rjeenja broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.
("Narodne novine" broj 104/15.).

Polazei od tih prigovora, Ustavni sud smatra potrebnim citirati relevantne zakljuke
Venecijanske komisije iz Preliminarnog izvjea:

"50. Pravna nemogunost da se bude biran (ineligibility) je ogranienje prava na

slobodne izbore: stoga se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama, teiti
legitimnom cilju i potovati naelo razmjernosti. U opem je javnom interesu izbjei
aktivnu ulogu poinitelja kaznenih djela u politikom odluivanju. Razmjernost limitira
ne samo sluajeve u kojima je ogranienje doputeno, ve i duljinu ogranienja; ona
zahtijeva da se u obzir uzmu elementi kao to su priroda i teina djela i/ili duljina kazne.
(...)
155. Konano, Komisija smatra da je prikladno Ustavom regulirati barem
najvanije aspekte ogranienja prava da se bude biran te gubitka parlamentarnog
mandata, a mnoge su drave doista i predvidjele takve odredbe. Ostalim bi pravilima
vjerojatno bilo prikladnije mjesto u izbornom nego u kaznenom zakonodavstvu. ...
156. Dok moe biti primjereno zakonodavstvom propisati da se ogranienja
primjenjuju automatski za najtea kaznena djela ili osude - kao to je sluaj u veini
drava koje su ovdje razmatrane - diskrecija suca pri odluivanju o konkretnom sluaju
moe biti primjerena za manje ozbiljne sluajeve i, openito, onda kad se osuda odnosi
na aktualnog zastupnika (sitting MPs)."

Takoer, smatra potrebnim navesti relevantne dijelove odluke i rjeenja Ustavnog

suda broj: U-I-1397/2015:

"S obzirom na to da sam KZ/11 stupnjuje intenzitet i teinu tog kaznenog

djela, osnovano je - s aspekta naela razmjernosti - postaviti pitanje ustavnopravne
prihvatljivosti lanka 9. stavka 4.(2.) toke 3. ZIZHS-a s obzirom na to da se zabrana
kandidiranja oito odnosi na sve nerehabilitirane osobe koje su pravomono osuene

Ovaj saetak ima narav priopenja za javnost i nitko se ne smije na njega pozivati kao na pravni izvor,
pravo ili pravnu osnovu. Ovaj saetak nema karakter tumaenja rjeenja Ustavnog suda.
 3

za poinjenje kaznenog djela zlouporabe poloaja i ovlasti, neovisno o teini

poinjenog djela, njegovim posljedicama i/ili visini dosuene kazne.
(...)
62. Ustavni sud u tom smislu osnovano oekuje da zakonodavac - ustraje li u
namjeri zabrane kandidiranja na izborima zastupnika za Hrvatski sabor poinitelja
kaznenih djela protiv slubene dunosti na nain kako je odredio u lanku 9. stavku
4.(2.) ZIZHS-a - u novoj toki 3. stavka 4.(2.) lanka 9. ZIZHS-a (koju odredbu bi morao
ponovo propisati umjesto ove ukinute) propie kaznena djela protiv slubene dunosti
koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji
postii (lanak 16. u vezi s lankom 45. stavkom 1. Ustava)."

U ovom je ustavnosudskom postupku stoga Ustavni sud trebao odgovoriti na pitanje

je li osporena odredba ZDZoLI-a u skladu s tim stajalitima, odnosno je li
zakonodavac pri njegovom donoenju potovao naelna stajalita Ustavnog suda.

U odluci i rjeenju broj: U-I-1397/2015 Ustavni sud utvrdio je da je zakonodavac iz

kataloga kaznenih djela protiv slubene dunosti (navedenih u glavi XXVIII.
Kaznenog zakona, "Narodne novine" broj 125/11., 144/12., 56/15. i 61/15. - ispr.; u
daljnjem tekstu: KZ/11), u koja spadaju, izmeu ostalih, kaznena djela: nezakonito
pogodovanje, primanje mita, davanje mita, trgovanje utjecajem i dr., izdvojio samo
kazneno djelo zlouporabe poloaja i ovlasti, i to bez obzira na oblik i teinu djela i/ili
duljinu izreene kazne. U odnosu na to kazneno djelo zabrana kandidiranja na
izborima zastupnika u Hrvatski sabor odnosila se na sve osobe koje su
pravomonom sudskom presudom osuene zbog poinjenja bilo kojeg djela
zlouporabe poloaja i ovlasti na uvjetnu osudu ili kaznu zatvora u bilo kojem trajanju,
a koje nisu rehabilitirane. U odnosu na sva druga kaznena djela protiv slubene
dunosti, meutim, zabrana kandidiranja trajala je od pravomono izreene kazne
zatvora (i to samo one izreene u trajanju duljem od est mjeseci) do dana izvrenja
kazne zatvora.

Polazei od navedenog, a stavljajui u meusobni odnos zabranu kandidiranja

osobama koje su poinile kazneno djelo zlouporabe poloaja i ovlasti, i to neovisno o
teini djela i visini izreene kazne, i injenicu da se ta zabrana ne odnosi na osobe
koje su poinile ostala kaznena djela protiv slubene dunosti, Ustavni sud ukinuo je
osporenu odredbu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u
Hrvatski sabor ("Narodne novine" broj 19/15.), utvrdivi da proizvodi "oito
nerazmjerne uinke u odnosu prema legitimnom cilju koji se njome nastojao postii ...
jer vremenski produljuje eliminaciju iz izbornog natjecanja poinitelje (i) najblaih
oblika kaznenog djela zlouporabe poloaja i ovlasti iz lanka 291. stavka 1. KZ-a/11".

Primjenjujui navedena naelna stajalita na konkretan sluaj, Ustavni sud primjeuje

da su osporenom tokom 4. stavka 2. lanka 1. ZDZoLI-a obuhvaena (gotovo) sva
kaznena djela protiv slubene dunosti iz glave XXVII. KZ-a/11: zlouporaba poloaja
i ovlasti (lanak 291.), nezakonito pogodovanje (lanak 292.), primanje mita (lanak
293.), davanje mita (lanak 294.), trgovanje utjecajem (lanak 295.) i davanje mita za
trgovanje utjecajem (lanak 296.), a koja su poinjena s namjerom i radi pribavljanja
imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi.

Proizlazi, dakle, da se zabrana kandidiranja i u odnosu na ta kaznena djela odnosi

samo na osobe kojima je pravomonom odlukom utvreno da su ih poinile s
namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi i za poinjenje kojih im

Ovaj saetak ima narav priopenja za javnost i nitko se ne smije na njega pozivati kao na pravni izvor,
pravo ili pravnu osnovu. Ovaj saetak nema karakter tumaenja rjeenja Ustavnog suda.
 4

je izreena kazna zatvora u trajanju duljem od est mjeseci, ukljuujui i uvjetnu

osudu.

Nije na Ustavnom sudu ispitivati je li katalog kaznenih djela propisan osporenim

lankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a, poinjenje kojih predstavlja zabranu kandidiranja
osuenih osoba, preiroko (ili preusko) postavljen, pod uvjetom da su ta ogranienja
utemeljena na jasnim zakonskim normama, koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u
odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postii.

Ustavni sud smatra dostatnim ustvrditi da je zakonodavac propisujui katalog

kaznenih djela na nain opisan u lanku 1. stavku 2. ZDZoLI-a, postupio u skladu sa
stajalitima i uputama iz ranije odluke i rjeenja Ustavnog suda.

Nadalje, Ustavni sud ocijenio je da osporena zabrana kandidiranja na lokalnim

izborima osobama koje su poinile (taksativno navedena) kaznena djela i koje su
pravomonom sudskom odlukom osuene (ukljuujui tu i uvjetnu osudu) na kaznu
zatvora u trajanju od najmanje est mjeseci, zadovoljava ustavne i europske pravne
standarde, odnosno da je u skladu s ranijom odlukom Ustavnog suda iz sljedeih
razloga:

- propisana je zakonom;
- ima legitiman cilj - izbjegavanje aktivne uloge osuenih osoba iz javnog ivota
i sudjelovanja u politici kao zalog vraanja povjerenja graana u obnaatelje
javnih dunosti u zatiti pravnog poretka i ostvarenja demokracije;
- razmjerna je - jer se odnosi na irok krug poinitelja u odnosu na taksativno
navedena kaznena djela;
- vremenski je (iako nije izrijekom propisano) ograniena, jer na temelju Zakona
o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji ("Narodne
novine" broj 143/12.; u daljnjem tekstu: ZPPOKER) traje do nastupa
rehabilitacije.

Dakle, utvrdio je da je osporena odredba ZDZoLI-a razmjerna legitimnom cilju koji se

njome nastoji postii (lanak 16. Ustava).

4. U odnosu na prigovor predlagatelja Andre Vlahuia na "nepreciznost kod

navoenja oznaka kaznenih djela i Kaznenog zakona", Ustavni sud takoer se
pozvao na svoja utvrenja iz odluke i rjeenja broj: U-I-1397/2015, kada je u odnosu
na sline prigovore predlagatelja utvrdio da bi iz osporenog lanka 9. stavka 4.(2.)
toaka 1., 2. i 3. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor ("Narodne novine"
broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.)
trebalo brisati dijelove kojima se upuuje na konkretan tekst KZ-a/11, s obzirom na to
da je taj zakon, kao i svaki drugi, podloan izmjenama i dopunama, s posljedicom da
se taj zakon sukcesivno dopunjuje novim kaznenim djelima, a postojea se djela
mijenjaju u opisu svoga bia i visinama kazni, dok se pojedina briu. Ocijenio je da je
rije o supstancijalnom, a ne samo o nomotehnikom pitanju. Stoga bi u zakonskim
odredbama u kojima se navode kaznena djela trebalo govoriti, primjerice, o
"kaznenim djelima protiv ovjenosti i ljudskog dostojanstva, propisanima kaznenim
zakonom bez navoenja glave zakona i brojeva slubenog lista u kojima su ti zakoni
objavljeni zajedno s njihovim izmjenama i dopunama."

Ovaj saetak ima narav priopenja za javnost i nitko se ne smije na njega pozivati kao na pravni izvor,
pravo ili pravnu osnovu. Ovaj saetak nema karakter tumaenja rjeenja Ustavnog suda.
 5

Ustavni sud ocijenio je da su navedena stajalita u cijelosti primjenjiva i u konkretnom

sluaju te je istaknuo da je s ustavnopravnog stajalita bitan sadraj (opis bia)
odreenog kaznenog djela bez obzira na navoenje, tonost navoenja ili
nenavoenje glave zakona i brojeva slubenog glasila u kojima su ti zakoni
objavljeni, zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.

5. U odnosu na prigovore da osporena odredba ZDZoLI-a o zabrani kandidiranja,

a time i o uskrati mogunosti obavljanja dunosti u lokalnoj samoupravi ima sve
karakteristike kaznene sankcije, odnosno da se s obzirom na pravne posljedice
osude osuenim osobama oduzima pasivno birako pravo zauvijek, Ustavni sud
utvrdio je da su mjerodavnim odredbama ZPPOKER-a propisani uvjeti kad nastupaju
pravne posljedice osude i kad nastupa rehabilitacija. lankom 18. ZPPOKER-a
propisano je da se poinitelj kaznenog djela koji je pravomono osuen ili je
osloboen kazne ima pravo, nakon proteka zakonom odreenog vremena i pod
uvjetima koji su odreeni tim zakonom, smatrati osobom koja nije poinila kazneno
djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje
nisu poinile kazneno djelo.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocijenio je da se kad poseban zakon ne sadri

odredbe o pravnim posljedicama osude i o tome kad nastupa rehabilitacija,
primjenjuju mjerodavne odredbe ZPPOKER-a, kao lex generalis koji ureuje tu
materiju.

Iz navedenih je razloga Ustavni sud ocijenio da osporeni stavak 2. lanka 1. ZDZoLI-

a, kojim se ograniavaju pasivna biraka prava na lokalnim izborima, ispunjava
zahtjeve razmjernosti propisane lankom 16. stavkom 2. Ustava i nije u
nesuglasnosti s lancima 30. i 31. stavcima 1. i 2. Ustava.

6. U odnosu na prigovore predlagatelja Andre Vlahuia o postojanju "pravih i

prikrivenih razloga" za donoenje ZDZoLI-a, Ustavni sud ocijenio je da oni nisu
ustavnopravno relevantni te ih nije razmatrao.

Zakljuno, Ustavni sud istie da je Republika Hrvatska demokratska drava (lanak

1. stavak 1. Ustava) koja se temelji na naelu supremacije Ustava i da je primarna
zadaa svih nadlenih tijela da tumae i primjenjuju pozitivna pravna pravila u skladu
s najviim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske, odreenima u lanku 3.
Ustava. Stoga su izborni postupci najvaniji test privrenosti istinskoj politikoj
demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu.

Ustavni sud upozorava na nedosljednost zakonodavca pri propisivanju izbornih

pravila koja "vrijede" na lokalnoj razini u odnosu na ona koja se odnose na cjelokupni
teritorij Republike Hrvatske, budui da su za lokalne izbore propisana "stroa" pravila
nego za parlamentarne izbore. Meutim, unato uoenoj nedosljednosti
zakonodavca u rjeavanju tog pitanja, Ustavni sud ocijenio je da to nije razlog za
utvrenje nesuglasnosti osporene odredbe ZDZoLI-a s Ustavom.

Ustavni sud naglaava kako treba teiti donoenju cjelovitog i uravnoteenog

izbornog zakonodavstva kao integriranog sustava za zatitu ljudskog dostojanstva u
kojem kljunu ulogu imaju demokracija i vladavina prava.

Ovaj saetak ima narav priopenja za javnost i nitko se ne smije na njega pozivati kao na pravni izvor,
pravo ili pravnu osnovu. Ovaj saetak nema karakter tumaenja rjeenja Ustavnog suda.