Spirit Publik ISSN.

1907 - 0489
Volume 2, Nomor 2 Oktober 2006
Halaman: 81 - 90

PERANAN PEMERINTAH DAN PARTISIPASI MASYARAKAT

DALAM PELAYANAN PUBLIK

Government Role and Society Participation

In Public Service

Oleh: Priyanto Susiloadi

Dosen Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UNS
(Diterima tanggal 26 Mei 2006, disetujui tanggal 30 Juni 2006)

ABSTRACT

The provision of public service in Indonesia has not able to meet and satisfy the citizens demand and
expectation. This condition implies that the government capacity public service in this country is poor. The
Central Government has made variety of efforts in various sector to improve its service to the society but they
are insuficient to satisfiy them.
For improving the poor public service, new approach that provide a space and chance to empower citizens is
necessary. The citizen capacity may be empowered to strengthen the poor government capacity through its
involvement in making decision together with the government so that they are not the user or implementers but
the producers of decision on the way the public service should be performed. Thus, the provision of public
service in the current Indonesia democratic society, requires the collaboration between the government and the
citizens.

Key words: citizens, government capacity, participation, policy decisions, public service

PENDAHULUAN Kebijakan UGM pada tahun 2002 membuktikan

Pelayanan publik di Indonesia dewasa ini
masih belum memenuhi tuntutan dan harapan
masyarakat. Kondisi faktual memperlihatkan
masih buruknya pelayanan publik di berbagai
sektor dan bidang. Pelayanan publik masih
sering tidak efektif, tidak efisien, berbelit, kurang
profesional, prosedurnya tidak jelas, tidak ada
kepastian waktu dan biaya, belum optimal
memanfaatkan teknologi informasi, sektoral,
pangkalan datanya lemah, rentan KKN (korupsi,
kolusi dan nepotisme), partisipasi masyarakat
kurang, sikap aparat yang tidak menyenangkan,
tidak adanya reward and punishment, diwarnai
budaya paternalisme, dan diskresi dalam
pemberian pelayanan lemah. Dari survei yang
dilakukan Pusat Studi Kependudukan dan
bahwa praktik penyelenggaraan pelayanan publik
di kabupaten/kota di Indonesia masih penuh
dengan ketidakpastian biaya, waktu dan cara
pelayanan. Waktu dan biaya pelayanan tidak
pernah jelas bagi pengguna pelayanan. Ini terjadi
karena prosedur pelayanan tidak pernah menga-
tur kewajiban dari penyelenggara pelayanan dan
hak dari warga sebagai pengguna. Prosedur
cenderung hanya mengatur kewajiban warga
ketika berhadapan dengan rezim pelayanan.
Ketidakpastian ini mendorong warga untuk
membayar suap dan pungli kepada petugas agar
pelayanan bisa segera diperoleh. Akibatnya suap
dan pungli menjadi fenomena yang semakin
diterima dan dianggap wajar. Disamping ketidak-
pastian, masalah lain yang dengan mudah di-
jumpai di hampir setiap pelayanan publik adalah

81
 Spirit Publik Vol. 2, No. 2, Oktober 2006 Hal. 81 - 90
masih adanya diskriminasi pelayanan baik atas
dasar hubungan pertemanan, afiliasi politik, etnis
bahkan agama. Diskriminasi menurut etnis dan
agama cenderung lebih buruk di luar Jawa-Bali
daripada yang di Jawa-Bali. Ciri lain yang
menggambarkan wajah buruk pelayanan publik
yakni orientasi pelayanan yang lebih kepada
kepentingan pemerintah dan pejabatnya bukan
pada kepentingan pelanggan, budaya yang
berkembang bukan budaya pelayanan melainkan
budaya kekuasaan, prinsip distrust lebih men-
dasari sistem pelayanan bukan prinsip trust
sehingga prosedur yang ditetapkan bukan untuk
menfasilitasi namun untuk mengontrol perilaku,
dan masih adanya tumpang tindih kewenangan
pelayanan pada banyak satuan birokrasi. Kondisi
tadi menginsyarakatkan perlunya solusi yang
implementatif sebagai upaya perbaikan kualitas
dan kinerja pelayanan, disamping perlunya
komitmen yang tinggi dari semua stakeholders
dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Berbagai upaya telah dilakukan oleh
Pemerintah untuk meningkatkan kualitas pe-
layanan publik namun sejauh ini masih dirasakan
belum memberikan hasil sebagaimana yang
diharapkan. Ada beberapa faktor yang dinilai
sebagai kendala diantaranya, kurangnya SDM
aparatur, belum adanya parameter yang valid
terhadap indikator kinerja institusi pelayanan,
disamping kendala eksternal birokrasi seperti
kepatuhan masyarakat terhadap peraturan dan
prosedur yang telah ditetapkan, dan hambatan
lainnya.
PERAN PEMERINTAH DALAM
PELAYANAN PUBLIK
Menurut Lay (2002) sebagaimana dike-
mukakan oleh Ratminto & Atik Septi Winarsih
(2005), dalam ilmu politik dan administrasi
publik, pelayanan umum atau pelayanan publik
2
merupakan istilah yang menggambarkan bentuk
dan jenis pelayanan pemerintah kepada rakyat
atas dasar kepentingan umum. Pengertian
pelayanan publik menurut Keputusan Menteri
Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor
63/KEP/M.PAN/7/2003 adalah segala kegiatan
pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara
pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan
kebutuhan penerima pelayanan maupun pelak-
sanaan ketentuan perundang-undangan. Adapun
yang dimaksud penyelenggara pelayanan publik
adalah Instansi Pemerintah. Pada Bab I Pasal 1
Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor 11
Tahun 2005 tentang Pelayanan Publik di Provinsi
Jawa Timur dijelaskan yang dimaksud pelayanan
publik adalah segala kegiatan dalam rangka
pemenuhan kebutuhan dasar sesuai dengan hak-
hak dasar setiap warga negara dan penduduk atas
suatu barang, jasa dan atau pelayanan
administrasi yang disediakan penye-lenggara
pelayanan yang terkait dengan kepen-tingan
publik. Pengertian pelayanan itu sendiri menurut
kamus besar bahasa Indonesia adalah suatu usaha
membantu menyiapkan (mengurus) apa yang
diperlukan orang lain. Ivancevich, Lorenzi,
Skinner & Crosby (1997) sebagaimana
dikemukakan oleh Ratminto & Atik Septi
Winarsih (2005) menyatakan bahwa pelayanan
adalah produk-produk yang tidak kasat mata
(tidak dapat diraba) yang melibatkan usaha-
usaha manusia dan menggunakan peralatan.
Menurut Keputusan Menteri Penda-
yagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/
M.PAN/7/2003 pelayanan publik dikelompokkan
berdasarkan ciri-ciri dan sifat-sifat kegiatan
dalam proses pelayanan serta produk pelayanan
yang dihasilkan. Pengelompokan pelayanan pu-
blik tersebut adalah sebagai berikut. Pertama
adalah kelompok pelayanan administratif yaitu
pelayanan yang menghasilkan berbagai bentuk
dokumen resmi yang dibutuhkan oleh publik,
 SUSILOADI Peran Pemerintah dan Partisipasi Masyarakat Dalam Pelayanan Publik

misalnya status kewarganegaraan, sertifikat e. Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999

kompetensi, kepemilikan atau penguasaan ter- tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi
hadap suatu barang dan sebagainya. Contoh Pemerintah.
kelompok pelayanan ini adalah pelayanan ser- f. Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 2004
tifikat tanah, pelayanan IMB, pelayanan adminis- tentang Percepatan Pemberantasan
trasi kependudukan (KTP, akta kelahiran/kema- Korupsi.
tian). Kedua, kelompok pelayanan barang, yaitu g. Keputusan Menteri Pendayagunaan
pelayanan yang menghasilkan berbagai bentuk/ Aparatur Negara Nomor
jenis barang yang digunakan oleh publik, 63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang
misalnya jaringan listrik, penyediaan air bersih, Pedoman Umum Penyelenggaraan
jaringan telepon, dan sebagainya. Ketiga adalah Pelayanan Publik.
kelompok pelayanan jasa yaitu pelayanan yang h. Keputusan Menteri Pendayagunaan
menghasilkan berbagai bentuk jasa yang dibu- Aparatur Negara Nomor
tuhkan oleh publik, misalnya pelayanan ang- 25/KEP/M.PAN/2/2004 tentang
kutan darat, laut dan udara, pelayanan kese- Pedoman Umum Penyusunan Indeks
hatan, pelayanan perbankan, pelayanan pos, Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan
pendidikan, dan pelayanan pemadaman Instansi Pemerintah.
kebakaran. i. Keputusan Menteri Pendayagunaan
Peraturan perundang-undangan di bidang Aparatur Negara Nomor
pelayanan publik saat ini masih terfragmentasi, 26/KEP/M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk
belum cukup mengatur aspek pelayanan publik Teknis Transparansi dan Akuntabilitas
yang diperlukan. Akibatnya, potensi penyim- Dalam Penyelenggaraan Pelayanan
pangan terhadap kewajiban pelayanan publik Publik.
relatif besar. Sejumlah peraturan yang berkaitan j. Keputusan Menteri Pendayagunaan
dengan pelayanan publik antara lain: Aparatur Negara Nomor
a. Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 118/KEP/M.PAN/8/2004 tentang
tentang Penyelenggaraan Negara yang Pedoman Umum Penanganan Pengaduan
Bersih dari Korupsi, Kolusi dan Masyarakat Bagi Instansi Pemerintah
Nepotisme. k. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan
b. Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun Aparatur Negara Nomor 04/SE/M.PAN/
2005 Tentang Pedoman Penyusunan dan 2/2005 tentang Peningkatan Kualitas
Penerapan Standar Pelayanan Minimal Pela-yanan Publik yang Bebas Korupsi,
c. Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1995 Kolusi, dan Nepotisme Dalam Rangka
tentang Perbaikan Mutu Pelayanan Tindak Lanjut Instruksi Presiden Nomor
Aparatur Pemerintah Kepada 5 Tahun 2004 tentang Percepatan
Masyarakat. Pemberantasan Korupsi.
d. Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1998 l. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan
tentang Pendayagunaan Aparatur Aparatur Negara Nomor
Negara. 10/SE/M.PAN/07/ 2005 tentang Prioritas
Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik

3
 Spirit Publik Vol. 2, No. 2, Oktober 2006 Hal. 81 - 90

m. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan 5. Kesamaan hak: tidak diskriminatif dalam

Aparatur Negara Nomor arti tidak membedakan suku, ras, agama,
15/SE/M.PAN/9/ 2005 tentang golo-ngan, gender, dan status ekonomi.
Peningkatan Intensitas Penga-wasan 6. Keseimbangan hak & kewajiban:
Dalam Upaya Perbaikan Pelayanan pemberi dan penerima pelayanan publik
Publik. harus meme-nuhi hak dan kewajiban
Beberapa produk hukum diatas memberi masing-masing pihak.
dasar hukum legal-formal guna memperbaiki Dedy Mulyadi sebagaimana dikemukakan
kinerja organisasi publik dalam penyelenggaraan oleh Sugeng Pujileksono (dalam Hesti Puspi-
pelayanan publik. Dalam UU Nomor 28 Tahun tosari (penyunting), 2006) menjelaskan bahwa
1999 pasal 3 dinyatakan 7 asas umum penye- asas akuntabilitas atau tanggung gugat meru-
lenggaraan Negara, yaitu: (1) kepastian hukum, pakan tanggung jawab dalam pelayanan publik.
(2) tertib penyelenggaraan Negara; (3)asas Asas ini memiliki dua dimensi, yaitu berupa
kepentingan umum; (4) keterbukaan; (5) propor- pemberian kewenangan pada aparat birokrasi
sionalitas; (6) profesionalitas; dan (7) akun- untuk melaksanakan kekuasaannya dan pem-
tabilitas. Pada pasal 9 ayat 1 huruf b undang- berian kekuasaan pada masyarakat untuk me-
undang tersebut juga disebutkan hak dasar mas- ngontrol kinerja aparat birokrasi. Dengan
yarakat dalam penyelenggaraan Negara, antara demikian pelayanan publik yang berasaskan
lain hak untuk memperoleh pelayanan yang sama tanggung gugat memiliki tiga aspek yang
dan adil dari Penyelenggara Negara. menonjol, yaitu: (1) setiap pejabat di masing-
Asas Pelayanan Publik menurut Keputusan masing tingkat manajerial harus memiliki
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor tanggung jawab yang lebih besar; (2) setiap
63/KEP/M.PAN/7/2003 yaitu: aparat birokrasi harus mempunyai sikap
1. Transparansi: Bersifat terbuka, mudah responsif terhadap segala permasalahan yang
dan dapat diakses oleh semua pihak, terjadi di masyarakat, khususnya kelompok
disediakan secara memadai serta mudah masyarakat yang membutuhkan pelayanan
dimengerti. prioritas; (3) setiap aparatur harus memiliki
2. Akuntabilitas: dapat komiten besar pada nilai dan standar moralitas
dipertanggungjawabkan sesuai dengan yang tinggi dalam menjalankan kekuasaan
ketentuan peraturan perundang- pemerintahan.
undangan. Upaya perbaikan kualitas pelayanan publik
3. Kondisional: sesuai dengan kondisi dan harus dilakukan melalui pembenahan sistem
kemampuan pemberi dan penerima pela- pelayanan publik secara menyeluruh dan ter-
yanan dengan tetap berpegang pada integrasi yang dituangkan dalam peraturan
prinsip-prinsip efisiensi & efektivitas. perundang-undangan dalam bentuk undang-
4. Partisipasi: mendorong peran serta mas- undang yang diharapkan menjadi payung hukum
yarakat dalam penyelenggaraan bagi pelaksanaan kegiatan pelayanan publik dan
pelayanan publik dengan memperhatikan yang memiliki sanksi sehingga memiliki daya
aspirasi, kebutuhan, dan harapan paksa terhadap pemenuhan standar tertentu
masyarakat. dalam pelayanan publik.

4
 SUSILOADI Peran Pemerintah dan Partisipasi Masyarakat Dalam Pelayanan Publik

Kementerian Pendayagunaan Aparatur meja, tidak operasional di lapangan (Sidik

Negara telah menyusun RUU tentang Pelayanan Pramono. www.Google.com. 16 Desember
Publik. Rancangan tersebut diserahkan kepada 2005). Menurut A. Patra M. Zein (dalam Hesti
Presiden pada tanggal 7 September 2005. Puspitosari (penyunting), 2006) problematik
Kemudian Presiden pada tanggal 12 Oktober yang perlu diatur secara jelas dalam peraturan
2005 menyerahkan RUU tersebut kepada DPR perundang-undangan maupun peraturan kebi-
RI. DPR memasukkan RUU dalam Program jakan (beleidsregel) tentang pelayanan publik,
Legislasi Nasional (Prolegnas) RUU Prioritas antara lain:
Tahun 2006 salah satu dari 43 RUU Priortitas. 1. Standar minimum, apa-apa yang mesti
Dalam draft RUU Pelayanan Publik yang menjadi standar pelayanan yang bersifat
disusun oleh Kementerian Pendayagunaan Apa- umum;
ratur Negara yang saat ini sedang dibahas di 2. Akuntabilitas penanggungjawab dan
Komisi II DPR termuat ketentuan dasar bahwa pelak-sana pelayanan publik. Hal ini
pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian perlu di-rumuskan, jangan sampai beban
kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan dan tang-gungjawab hanya diemban oleh
dasar sesuai dengan hak sipil setiap warga negara pegawai lapangan, melainkan juga
dan penduduk atas suatu barang, jasa, atau mengatur para pejabat di eselon yang
pelayanan administrasi yang disediakan pe- tinggi;
nyelenggara pelayanan publik. Yang dimaksud 3. Mekanisme pengaduan, keluhan,
sebagai penyelenggara adalah penyelenggara komunikasi atau gugatan hukum
negara, penyelenggara ekonomi negara dan terhadap pejabat atau institusi yang
korporasi penyelenggara pelayanan publik, dan diklaim tidak melakukan tugas dan
lembaga independen yang dibentuk pemerintah. pelayanan kepada publik sebagaimana
Aparat penyelenggara pelayanan publik adalah mestinya. Selanjutnya, juga perlu diatur
pejabat, pegawai, dan setiap orang yang bekerja penerapan sanksi baik administratif dan
di dalam organisasi penyelenggara. sanksi pidana kepada pihak yang telah
Kewajiban negara melayani setiap warga lalai atupun dengan sengaja tidak
negara dan penduduk dalam kerangka pelayanan melakukan fungsinya. Tentu saja perlu
publik merupakan amanat Undang-Undang ditindaklanjuti bukan hanya sebatas
Dasar 1945. Oleh karena itu adanya keinginan sanksi melainkan perbaikan dan
pemerintah untuk memperbaiki pelayanan publik peningkatan pelayanan serta
dengan mengusulkan RUU Pelayanan Publik menyelesaikan masalah yang muncul;
kepada DPR mencerminkan keinginan peme- 4. Keterlibatan optimum dari masyarakat
rintah sebagai representasi negara untuk meme- dalam bentuk pengawasan, dan jika
nuhi amanat konstitusi. diperlukan keterlibatan kelompok-
Perdebatan atas RUU ini diprediksi relatif kelompok masyarakat dalam
dinamis. Jika merujuk pada keinginan men- perencanaan pelayanan publik yang akan
jadikan ketentuan menjadi payung, dinamika dilakukan aparat.
pembahasan memang harus senantiasa dicermati. Pelayanan publik merupakan suatu sistem
Setiap pasal harus dicermati untuk menghindar- yang di dalamnya terdapat komponen yang
kannya menjadi ketentuan yang beku di atas bergerak mulai dari perumusan kebijakan hingga

5
 Spirit Publik Vol. 2, No. 2, Oktober 2006 Hal. 81 - 90
tehnis pelaksanaannya. Berkaitan dengan hal
tersebut, perlu kiranya dilakukan pembenahan
terhadap sistem manajemen pelayanan agar
dalam pelaksanaannya dapat lebih efektif dan
efisien. Pembenahan sistem manajemen ini
hendaknya juga diarahkan kedalam kerangka
penciptaan manajemen pemerintahan yang tertib,
demokratis, transparan dan kompetitif. Sejalan
dengan gencarnya tuntutan masyarakat kepada
pemerintah untukmelaksanakan kepemerintahan
yang baik (good governance), maka organisasi
birokrasi diharapkan dapat memperbarui diri
dengan membuang image bahwa birokrasi selalu
diasosiasikan dengan pelayanan yang lambat,
tidak ramah, kurang memuaskan, mahal, kolutif,
korup dan sebagainya.
Agus Dwiyanto mengemukakan beberapa
pertimbangan mengapa pelayanan publik men-
jadi titik strategis untuk memulai pengem-
bangan good governance di Indonesia. Pertama,
pelayanan publik selama ini menjadi ranah
dimana Negara yang diwakili oleh pemerintah
berinteraksi dengan lembaga-lembaga non-
pemerintah. Dalam ranah ini terjadi pergumulan
yang sangat intensif antara pemerintah dengan
warganya. Buruknya praktik good governance
dalam penyelenggaraan pelayanan publik sangat
dirasakan oleh warga dan masyarakat luas. Ini
berarti jika terjadi perubahan yang signifikan
pada ranah pelayanan publik dengan sendirinya
sangat dirasakan manfaatnya secara langsung
oleh warga Negara dan masyarakat luas.
Keberhasilan dalam mewujudkan praktik good
governance dalam ranah pelayanan publik dapat
menumbuhkan kepercayaan masyarakat luas
bahwa membangun good governance bukan
hanya sebuah mitos tetapi dapat menjadi
kenyataan. Kedua, pelayanan publik adalah
ranah dimana berbagai aspek good governance
bisa diartikulasikan secara relatif lebih mudah.
Dengan menjadikan pelayanan publik sebagai
6
pintu masuk untuk mengenalkan good gover-
nance maka tolok ukur dan indikator yang jelas
dari pengembangan good governance menjadi
relatif mudah dikembangkan. Nilai-nilai yang
selama ini mencirikan praktik good governance
seperti efisien, non-diskriminatif dan ber-
keadilan, berdaya tanggap tinggi, dan memiliki
akuntabilitas tinggi dapat dengan mudah dikem-
bangkan parameternya di dalam ranah pelayanan
publik. Ketiga, pelayanan publik melibatkan
kepentingan semua unsur governance. Peme-
rintah sebagai representasi Negara, masyarakat
sipil, dan mekanisme pasar memiliki kepentingan
dan keterlibatan yang tinggi dalam ranah ini.
Pelayanan publik memiliki high stake dan
menjadi pertaruhan yang penting bagi ketiga
unsur governance tersebut karena baik dan
buruknya praktik pelayanan publik sangat
berpengaruh terhadap ketiganya (Agus Dwiyanto
dalam Saparto Wijoyo (editor), 2006).
Paling tidak terdapat dua hal pokok dalam
upaya peningkatan kualitas pelayanan yaitu
unsur sumber daya manusia aparaturnya serta
sistem manajemen pelayanannya. Pelayanan
publik dapat lebih berkualitas apabila petugas
pelayanan dapat diandalkan, responsif, meya-
kinkan dan empati. Dapat diandalkan artinya
dapat dipercaya, teliti dan konsisten. Responsif
berarti tanggap terhadap kebutuhan masyarakat
serta cepat dalam memberikan pelayanan.
Meyakinkan dalam arti percaya diri, profesional,
berkompeten, sehingga memberikan rasa aman
bagi yang dilayani, sedangkan empati adalah
perhatian, sopan, sabar, dan mau mendengarkan
keluhan penerima layanan. W. Riawan Tjandra
dkk, (2005) berpendapat bahwa peningkatan
kualitas SDM untuk meningkatkan kualitas
pelayanan publik merupakan kebutuhan yang
mendesak. Untuk dapat menciptakan SDM yang
berkualitas dalam memberikan pelayanan publik
juga harus diperkuat oleh mekanisme kerja yang
 SUSILOADI Peran Pemerintah dan Partisipasi Masyarakat Dalam Pelayanan Publik
adil dan memberikan kesempatan kepada
masing-masing pihak untuk berkompetisi dalam
memberikan pelayanan yang baik kepada mas-
yarakat. Mekanisme reward dan punishment bisa
menjadi alternatif sehingga aparat yang ber-
prestasi baik dan penuh inisiatif dalam mem-
berikan pelayanan mendapat reward yang lebih
baik dibanding aparat yang tidak berprestasi.
PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM
PELAYANAN PUBLIK
Praktek pelayanan publik di Indonesia
yang selama ini dikeluhkan oleh masyarakat
disebabkan oleh kuatnya dominasi negara dan
terabaikannya pengawasan publik atas kinerja
pemerintah. Dalam konteks ini konsep good
governance yang dipromosikan oleh beberapa
agensi multilateral dan bilateral seperti JICA,
OECD, dan GTZ sejak tahun 1991 dapat
dijadikan sebagai instrumen untuk meniadakan
komponen yang dominan dalam kepemerintahan
(governance). Tuntutan untuk mewujudkan good
governance merupakan keniscayaan seiring
dengan perkembangan demokrasi dan reformasi.
Good governance mensyaratkan adanya kesi-
nergisan interaksi yang positif diantara domain
negara, sektor swasta, dan masyarakat. Metode
pembuatan keputusan dan kebijakan harus
transparan agar memungkinkan terjadinya
partisipasi efektif dari para stakeholders (Agung
Kurniawan, 2005).
Partisipasi merupakan kata yang berasal
dari bahasa Inggris participate yang berarti
mengikutsertakan; mengambil bagian. Dalam
kamus ilmiah populer, batasan arti partisipasi
adalah pengambilan bagian (didalamnya); ke-
ikutsertaan; peranserta; penggabungan diri (men-
jadi peserta). Definisi baku dari partisipasi
sampai saat ini belum ada, barangkali karena
terlalu banyaknya konsepsi yang mengandung
berbagai arti, sehingga banyak para penulis
menggunakan beberapa pandangannya tentang
partisipasi. Meletakkan dan menggunakan
sebuah konsep partisipasi sangat terpengaruh
oleh beberapa hal, sehingga pemaknaan
partisipasi lebih dapat dilihat sebagai proses,
metode, dan sebuah sistem.
Secara filosofis yang melatarbelakangi
terbentuknya partisipasi adalah sistem penye-
lenggaraan negara dan pemerintahan yang
demokratis. Sistem pemerintahan yang demo-
kratis memiliki makna pemerintahan berasal dari
rakyat yang dilaksanakan oleh pejabat peme-
rintah yang dipilih oleh rakyat melalui pemilu
untuk memenuhi kebutuhan dan aspirasi rakyat.
Dalam sistem pemerintahan tersebut rakyat
dituntut untuk berperan aktif dalam proses politik
dan penyelenggaraan negara. Pemerintahan yang
demokratis dalam pelaksanaannya dilaksanakan
secara transparan dan akuntabel. Partisipasi
rakyat disini akan berdampak pada proses
evaluasi maupun monitoring kinerja pemerintah
sehingga meminimalisir penyalahgunaan we-
wenang (Abdul Salam (editor), 2006). Dalam
proses demokratisasi, good gevernance sering
mengilhami para aktivis untuk mewujudkan
pemerintahan yang memberikan ruang partisipasi
yang luas bagi aktor dan lembaga di luar
pemerintah sehingga ada pembagian peran dan
kekuasaan yang seimbang antara Negara,
masyarakat sipil, dan mekanisme pasar. Adanya
pembagian peran yang seimbang dan saling
melengkapi antar ketiga unsur tersebut bukan
hanya memungkinkan adanya check and balance
tetapi juga menghasilkan sinergi yang baik antar
ketiganya dalam mewujudkan kesejahteraan
bersama (Agus Dwiyanto dalam Suparto Wijoyo
(editor), 2006).
Salah satu makna penting dari good
governance adalah keterlibatan aktor-aktor di
luar Negara dalam merespon masalah-masalah
7
 Spirit Publik Vol. 2, No. 2, Oktober 2006 Hal. 81 - 90
publik. Dalam pelayanan publik keterlibatan
masyarakat sipil dan mekanisme pasar sudah
banyak terjadi, sehingga praktik good gover-
nance sebenarnya sudah bukan hal yang baru
lagi. Namun Forum Kajian Ambtenaar Provinsi
Jawa Timur (dalam Suparto Wijoyo (editor),
2006) menyebutkan ciri yang menggambarkan
praktik penyelenggaraan pelayanan publik se-
karang ini adalah rendahnya peran masyarakat
dan stakeholders dalam penyelenggaraan pe-
layanan publik. Pelayanan publik masih di-
konsepsikan sebagai pelayanan pemerintah,
dimana pemerintah memonopoli pengaturan,
penyelenggaraan, distribusi, dan pemantauan dan
warga pengguna ditempatkan sebagai pengguna
yang pasif. Dalam konsep ini, peran warga yang
utama hanyalah menggunakan pelayanan publik,
yang telah diberikan oleh pemerintah, apapun
jenis dan kualitasnya. Mereka tidak memiliki
pilihan mengenai jenis pelayanan, kualitas,
kuantitas, dan cara memperolehnya karena
semuanya telah ditentukan oleh pemerintah.
Masyarakat dan warga pengguna tidak memiliki
hak untuk ikut terlibat dalam proses kreasi,
pengaturan, dan penyelenggaraan. Akibatnya,
warga dan stakeholders bukan hanya merasa
teralineasi dalam proses penyelenggaraan pe-
layanan publik tetapi juga pelayanan tersebut
sering tidak sesuai dengan yang dibutuhkan oleh
masyarakat luas.
Selama ini proses penyelenggaraan
pelayanan publik yang diselenggarakan oleh
pemerintah masih sangat tertutup bagi partisipasi
warga negara. Warga ditempatkan sepenuhnya
hanya sebagai pengguna yang pasif dan harus
menerima pelayanan publik sebagaimana
adanya. Mereka tidak memiliki hak untuk
berbicara, kesulitan mengajukan komplain, apa-
lagi ikut memutuskan mengenai apa pelayanan
yang diselenggarakan, bagaimana kualitasnya,
8
dan bagimana pelayanan tersebut seharusnya
dilakukan.
Untuk memperbarui penyelenggaraan
pelayanan publik diperlukan pendekatan baru
yakni dengan memberdayakan potensi warga
masyarakat. Potensi warga masyarakat harus di-
berdayakan sehingga mereka tidak hanya sebagai
pengguna pasif tetapi juga bisa ikut menentukan
bagaimana proses penyelenggaraan pelayanan
publik tersebut seharusnya diselenggarakan.
Dengan pendekatan ini diharapkan akan men-
dorong perbaikan kualitas pelayanan melalui
perubahan sikap dan perilaku penyelenggara dan
sekaligus juga meningkatkan pemberdayaan
masyarakat, sehingga peran mereka dalam
penyelenggaraan kegiatan pemerintahan dan pe-
layanan publik dapat ditingkatkan. Hal yang
paling penting adalah terjadinya sense of
citizenship dikalangan warga dan empati warga
terhadap berbagai macam kesulitan yang di-
hadapi oleh penyelenggara pelayanan (Forum
Kajian Ambtenaar Provinsi Jawa Timur dalam
Suparto Wijoyo (editor), 2006).
Sebagaimana telah dipahami, pelayanan
publik adalah pelayanan yang wajib diseleng-
garakan negara untuk pemenuhan kebutuhan
dasar atau hak-hak warga negara (publik). Agar
kondisi pelayanan publik yang buruk tidak terus
berlarut-larut, diperlukan sebuah ruang bagi
publik (masyarakat) untuk dapat menyampaikan
partisipasinya dan keluhan atas ketidakpuasan
terhadap pelayanan yang diterimanya. Dengan
penyediaan ruang partisipasi dan mekanisme
komplain dalam pelayanan publik bisa menjadi
salah satu pintu besar bagi pembuka perubahan
dan perbaikan birokrasi dalam pemberian
pelayanan publik. Iklim ini bisa tercipta jika ada
informasi dan sosialisasi yang kontinyu tentang
penyediaan ruang bagi publik untuk me-
nyalurkan aspirasinya.
 SUSILOADI Peran Pemerintah dan Partisipasi Masyarakat Dalam Pelayanan Publik

PENUTUP (penyunting). Pelayanan Publik Bukan Untuk

Publik, Jakarta: YAPPIKA dan Malang Cor-
ruption Watch (MCW).
Isu pelayanan publik semakin penting W. Riawan Tjandra, dkk, 2005, Peningkatan Kapa-
sitas Pemerintah Daerah Dalam Pelayanan
untuk mendapat perhatian yang sungguh- Publik, Yogyakarta: Pembaruan.
sungguh karena adanya realitas bahwa rakyat
Sumber lain:
sering mengeluh dan merasa tidak puas atas Forum Kajian Ambtenaar Provinsi Jawa Timur, 2006,
berbagai layanan yang diberikan oleh birokrasi. Implementasi Citizens Charter (Kontrak Mas-
yarakat) dalam Pelayanan Publik dalam Suparto
Rakyat tidak puas karena buruknya kinerja Wijoyo (editor), Pelayanan Publik dari Dominasi
berbagai jenis dan bentuk pelayanan publik. ke Partisipasi, Surabaya: Airlangga University
Press.
Membenahi pelayanan publik memang tidak Sidik Pramono, 2005, Penting dan Rumit Demi
mudah karena begitu kompleks permasalahannya Kepuasan Rakyat: www.Google.com, 16
Desember 2005.
termasuk banyaknya tumpang tindih peraturan
perundang-undangan yang menyertainya, se-
dangkan masyarakat sudah tidak sabar menanti
adanya perbaikan pelayanan publik.
Relasi antara birokrasi sebagai organ
pemerintah dan masyarakat dalam kerangka
pelayanan publik perlu diperbarui dengan
pendekatan yang memposisikan masyarakat tidak
hanya sebagai service customer yang pasif,
lemah dan termarjinalisasi tetapi masyarakat ikut
berpartisipasi serta bertanggung jawab dalam
penyelenggaraan pelayanan publik yang
dikehendaki.

DAFTAR PUSTAKA

Abdul Salam (editor), 2006, Marginalisasi Rakyat

Dalam Anggaran Publik, Malang: Kerjasama
Malang Corruption Watch (MCW) dan
YAPPIKA.
Agung Kurniawan, 2005, Transformasi Pelayanan
Publik, Yogyakarta: Pembaruan.
Agus Dwiyanto, 2006, Mewujudkan Good
Governance Melalui Reformasi Pelayanan
Publik dalam Suparto Wijoyo (editor), Pela-
yanan Publik dari Dominasi ke Partisipasi,
Surabaya: Airlangga University Press.
A. Patra M. Zein, 2006, Pelayanan Publik dan
Pemenuhan Hak Ekosob dalam Hesti
Puspitosari (penyunting), Pelayanan Publik
Bukan Untuk Publik, Malang: Kerjasama Malang
Corruption Watch (MCW) dan YAPPIKA.
Ratminto & Atik Septi Winarsih, 2005, Manajemen
Pelayanan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Sugeng Pujileksono, 2006, Menuju Pelayanan
Berpihak Pada Publik dalam Hesti Puspitosari

9
 Spirit Publik Vol. 2, No. 2, Oktober 2006 Hal. 81 - 90

10