Nacrt

S T R AT E G I J A
REFORME JAVNE UPRAVE U CRNOJ GORI
2016-2020

decembar 2015.

1
 SAD R AJ

1. UVOD
2. STANJE JAVNE UPRAVE U CRNOJ GORI I KLJUNI IZAZOVI
2.1. Organizacija i odgovornost u sistemu javne uprave

Organizacija javne uprave

Pravo na slobodan pristup informacijama
Nadzor nad radom javne uprave

2.2. Pruanje usluga

Upravno postupanje
Mjerenje zadovoljstva kvalitetom usluga
(De)birokratizacija / optimizacija procesa
E-uprava

2.3. Slubeniki sistem i upravljanje ljudskim resursima

Pravni okvir za slubeniki sistem

Opseg slubenikog sistema
Razdvajanje politikog i profesionalnog nivoa u organima javne uprave
Merit sistem u zapoljavanju
Struno osposobljavanje i usavravanje slubenika i namjetenika
(obuka i razvoj kadrova)
Pravinost i transparentnost zarada i nagraivanja
Integritet slubenika i namjetenika
Upravljanje ljudskim resursima (Kadrovsko planiranje i CKE)
Instrumenti za upravljanje ljudskim resursima

2.4. Razvoj i koordinacija javnih politika

Uloga Vlade (kapaciteti, strateko planiranje, koordinacija)

Koordinacija procesom EU integracija
RIA (Analiza uticaja propisa)
Uee javnosti u kreiranju i primjeni javnih politika
Koherentnost pravnog sistema i kvalitet zakona

2.5. Upravljanje javnim finansijama

Fiskalna stabilnost i odgovornost

Budetsko planiranje
Borba protiv sive ekonomije
Kontrola javnih finansija
Dravna revizorska institucija
Javne nabavke
2.6. Posebna pitanja sistema lokalne samouprave

Funkcionalni aspekt sistema lokalne samouprave

Reforma komunalnog sistema
Teritorijalni aspekt sistema lokalne samouprave

2
 Finansijski aspekt sistema lokalne samouprave
2.7. Strateko upravljanje procesom reforme javne uprave i finansijska odrivost

Strateki dokumenti
Glavni nosilac i druge odgovorne institucije
Koordinacija

3. KLJUNI PRIORITETI REFORME JAVNE UPRAVE DO 2020

4. CILJEVI REFORME 2016-2020

4.1. Organizacija i odgovornost u sistemu javne uprave

4.2. Pruanje usluga

4.3. Slubeniki sistem i upravljanje ljudskim resursima

4.4. Razvoj i koordinacija javnih politika

4.5. Upravljanje javnim finansijama

4.6. Posebna pitanja sistema lokalne samouprave

4.7. Strateko upravljanje procesom reforme javne uprave i finansijska odrivost

5. UPRAVLJANJE REFORMOM I KOORDINACIJA

6. MONITORING, EVALUACIJA I IZVJETAVANJE O PRIMJENI STRATEGIJE

3
 1. UVOD

Vlada Crne Gore je u martu 2011. godine usvojila Strategiju reforme javne uprave za period
2011 2016. godine (u daljem tekstu: AURUM), sa Okvirnim akcionim planom za njenu
implementaciju. AURUM-om su bile obuhvaene dvije podoblasti javne uprave: dravna
uprava i lokalna samouprava. Osnovni cilj AURUM-a bio je usmjeren na efikasnu,
profesionalnu i servisno orijentisanu javnu upravu u funkciji graana i drugih drutvenih i
privrednih subjekata. Implementacija AURUM-a bila je, izmeu ostalog, usmjerena u
izgradnju zakonodavnog okvira javne uprave u Crnoj Gori i taj cilj je u velikoj mjeri ispunjen.
U dravi postoji normativni okvir koji je u velikoj mjeri (ali jo ne u cjelini) usaglaen sa
Evropskim principima dobre javne uprave.
Strategija reforme javne uprave 2016-2020 (u daljem tekstu: Strategija 2016-2020) obuhvata
cjelokupan sistem javne uprave, koji u Crnoj Gori sainjavaju dravna uprava, lokalna
samouprava i organizacije sa javnim ovlaenjima (organizacije sa vlastitim pravnim
subjektivitetom koje vre odreene upravne poslove na osnovu ovlaenja datog zakonom ili
na osnovu zakona). Strategija 2016-2020 se ne odnosi na iri javni sektor (oblast javnog
zdravstva, prosvjete, socijalne zatite, kulture itd.), osim u segmentu kadrovskog planiranja, u
kojem nadomijeta Plan unutranje reorganizacije javnog sektora. Strategija 2016-2020 prati
kljune ciljeve definisane Nacionalnim akcionim planom za implementaciju Strategije razvoja
jugoistone Evrope do 2020, u pogledu stvaranja djelotvorne javne slube.

Pored vladavine prava i ekonomskog upravljanja, u Strategiji proirenja za 2015.godinu,

Evropska komisija je navela reformu javne uprave kao jedan od tri stuba procesa proirenja.
Uspostavljanje funkcionalnije javne uprave predstavlja jedan od glavnih izazova procesa
evropske integracije koji direktno utie na sposobnost vlada da pruaju javne usluge i
podstiu konkurentnost i rast. S toga, treba uloiti dodatne napore kako bi se javna uprava
poboljala na svim nivoima. Nacionalne strategije predstavljaju kljuni dokument ija je
obaveza da prepozna kljune izazove s kojima se suoavaju drave u procesu proirenja
prilikom uspostavljanja efektivne i efikasne javne uprave.
Struktura Strategije 2016-2020 slijedi logiku reformskih oblasti onako kako su one
postavljene u dokumentu Principi javne uprave, koji je izradila SIGMA 1. Naime, ti principi
predstavljaju standarde tzv. mekanog akija (soft acquis) i slue kao okvir za procjenu stanja
i napretka u javnoj upravi. Iz tog razloga, Principi javne uprave uzeti su kao orjentir prema
kome e se usmjeravati dalje aktivnosti na reformi javne uprave u Crnoj Gori. Reforma javne
uprave bie prioritetno usmjerena na poboljanje konkurentnosti privrede i kvaliteta ivota
graana Crne Gore, a ujedno i na ispunjavanje uslova za lanstvo u EU. Reformske oblasti iz
Strategije 2016-2020 odnose se na sve segmente javne uprave (dravna uprava, lokalna
samouprava, organizacije sa javnim ovlaenjima), dok su specifinosti lokalne samouprave,
koje se tiu njenog teritorijalnog, funkcionalnog i finansijskog poloaja, dodatno razraene u
posebnom poglavlju.
Strategija 2016-2020 proizilazi iz ocjena stanja koje su prikazane u Analizi efekata
sprovoenja AURUM-a, koju je Vlada usvojila na sjednici od 11. juna 2015. godine.
Analizirajui dostupne podatke, generalno se konstatuje da su realizovane znaajne aktivnosti
u ostvarivanju ciljeva definisanih AURUM-om, ali i da su postignuti ogranieni efekti.
Takoe, Strategija proizilazi iz izvjetaja SIGMA-e2 i relevantnih stratekih dokumenata na
nacionalnom nivou (Program reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020, Pravci
1 Program za unapreenje uprave i menadmenta koji predstavlja zajedniku inicijativu OECD i Evropske
komisije

4
razvoja Crne Gore 2015-2018, Program pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji 2014-2018,
Program ekonomskih reformi za Crnu Goru 2015-2017, Strategija daljeg razvoja unutranje
kontrole u javnom sektoru (PIFC) 2013-2017, Strategija za informaciono komunikacione
tehnologije, Strategija za profesionalni razvoj lokalbnih slubenika i namjetenika 2015-2018
i sl.) . U Strategiji 2016-2020 inkorporirani su ciljevi iz Plana unutranje reorganizacije
javnog sektora 2013-2017 koji se odnose na unapreenje planiranja i standardizacija politika
zarada u javnom sektoru, u skladu sa fiskalnim kapacitetima ekonomije i unapreenje
efikasnosti, produktivnosti i poboljanje kvaliteta usluga. Kada su u pitanju ciljevi iz Plana
koji se odnose na smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru i unapreenje kadrovskog
planiranja, Strategijom 2016-2020 su redefinisani, zbog potrebe unaprjeenja upravljanja
ljudskim resursima i uspostavljanja efektivnmog sistema za praenje i ograniavanje broja
zapoljenih kao i mjerenja kvaliteta njihovog rada.

Dokument je fokusiran na odabir prioritetnih ciljeva, od ijeg ispunjavanja se oekuje da u

znaajnoj mjeri doprinese unaprjeenju stanja javne uprave u Crnoj Gori. Obim i dinamika
aktivnosti utvreni su realno, uvaavajui specifinosti Crne Gore, kao male drave, koja ima
ograniene kapacitete na svim nivoima javne uprave. S toga, upravni aparat u Crnoj Gori
treba da tei ka veem stepenu efikasnosti i racionalnosti, u skladu sa demografskim i
drutvenim karakteristikama drave.
Sastavni dio Strategije 2016-2020 je Akcioni plan za njeno sprovoenje koji se odnosi na
2016. i 2017. godinu i koji sadri sve neophodne elemente za uspjeno upravljanje procesom
reforme (ciljeve, aktivnosti, rokove, indikatore, potrebna finansijska sredstva). Akcioni plan
predstavlja programski okvir za realizaciju kljunih aktivnosti u reformi javne uprave za ove
dvije godine, ija revizija e biti mogua, u skladu sa procjenom napretka u ostvarivanju
pojedinih ciljeva utvrenih Strategijom. Takoe, Akcioni plan slui kao osnova za upravljanje
sredstvima obezbjeenih kroz razliite vidove instrumenata meunarodne finansijske podrke.
U pripremi Strategije primjenjivao se sljedei metodoloki pristup:
Polazne osnove u izradi Strategije 2016-2020 su date u Analizi efekata sprovoenja
AURUM-a, izvjetaju SIGMA-e i ve pomenutim relevantnim stratekim
dokumentima na nacionalnom nivou;

Struktura Strategije 2016-2020 odgovara strukturi reformskih oblasti iz Principa javne

uprave koji predstavlja osnovni evropski okvir za ocjenu stanja i napretka u
reformama javne uprave drava kandidata i potencijalnih kandidata. Pored toga,
dodato je posebno poglavlje koje se odnosi na oblast lokalne samouprave. Svi
elementi Strategije 2016-2020 primjenjuju se i na lokalnu samoupravu, pri emu su u
posebnom poglavlju tretirana pojedina pitanja vezana za sistem lokalne samouprave
(teritorijalni, funkcionalni i finansijski aspekt);
Strategija 2016-2020 se fokusira na prioritetne ciljeve koji proizlaze iz ocjene stanja u
pomenutim dokumentima. Fokusiranje na prioritete ne znai da e se u svim drugim
oblastima razvoj zaustaviti. Naprotiv, stalna poboljanja su potrebna u svim oblastima,
a pravac tih poboljanja odreuju Principi javne uprave, kroz zahtjeve, standarde i
indikatore;

2 Baseline Monitoring of PAR in Monenegro, 2015.

5
 Ciljevi su odreeni na takav nain da su usmjereni prema realnim efektima, u smislu
boljeg funkcionisanja javne uprave, a ne prema aktivnostima i proizvodima (propisima
i drugim dokumentima);

Sve ciljeve prate konkretni i mjerljivi indikatori uspjenosti koji e omoguiti da se

godinje sprovodi monitoring implementacije;

Strategija 2016-2020 sadri pokazatelje koji su direktno povezani sa konkretnim

ciljevima i fokusirani na ishode, gdje god je to mogue. Akcioni plan sadri indikatore
koji su direktno povezani sa aktivnostima koje je potrebno preduzeti radi ispunjavanja
ciljeva utvrenih Strategijom i koji se, uglavnom, fokusiraju na rezultate. Aktivnosti
su dalje razraene u podaktivnosti, definisane su odgovorne institucije i obezbijeena
finansijska procjena za realizaciju pojedinih aktivnosti;

Metodologija za indikativnu procjenu trokova fokusira se na dodatne trokove.

Odreen broj aktivnosti iz AP-a bie realizovan kao dio redovnih poslova dravnih
organa, za ije vrenje nijesu potrebna dodatna sredstva osim onih koja su u budetu
opredijeljena za zarade slubenika koji vre te poslove. Trokovi su dati za period
realizacije Akcionog plana 2016-2017.godine. Prepoznate su potrebe za dodatnim
trokovima za sljedee etiri kategorije.

1. Trokovi aktivnosti gdje se od eksternih subjekata (NVO, konsultantske

kompanije) oekuje da snose dio trokova za realizaciju aktivnosti, dok su
preostala sredstva obezbijeena u budetu;
2. Trokovi aktivnosti gdje se od eksternih subjekata (NVO, konsultantske
kompanije, Twinning ili TAIEX projekti) oekuje da snesu dio trokova za
realizaciju aktivnosti, dok su preostala sredstva obezbijeena od strane
Evropske komisije ili drugih donatora;
3. Jednokratni ili privremeni trokovi administracije (npr. organizacija
konferencije, privremeno zapoljavanje IT eksperta u ministarstvu,
iznajmljivanje prostorija za namjenske ekspertske grupe);
4. Stalni trokovi u kojima je potreban dodatni budet (npr. zapoljavanje
dodatnih slubenika).
Proces izrade Strategije 2016-2020 otpoeo je krajem 2014.godine, kada je pristupljeno
izradi Analize efekata implementacije AURUM-a. U saradnji sa SIGMA/OECD ekspertima i
kroz neposredne konsultacije sa svim institucijama, a na bazi nalaza iz Analize, Ministarstvo
unutranjih poslova izradilo je listu moguih prioriteta reforme javne uprave do 2020. godine.
Ta lista, koja je u sebi sadrala i opis postojeeg stanja, prepoznate ciljeve budue reforme,
kao i indikatore uspjenosti, bila je tema III sastanka Posebne grupe za reformu javne uprave
EK i Crne Gore, odranog krajem juna 2015. godine. U skladu sa zakljucima sa tog
sastanka, Crna Gora se obavezala da e za pripremu nove Strategije reforme javne uprave,
koristiti iskustva steena u toku implementacije AURUM-a, kao i da e preispitati ciljeve i
konkretne aktivnosti utvrene drugim stratekim dokumentima, naroito Planom unutranje
reorganizacije javnog sektora 2013-2017 i Programom pristupanja Crne Gore Evropskoj
uniji 2014-2018.

Sloenost i obuhvat novog stratekog dokumenta neizostavno je zahtijevao da MUP, kao

nosilac aktivnosti na njenoj izradi, ukljui iru strunu javnost, to je rezultiralo potrebom da
se javne konsultacije organizuju u razliitim fazama pripreme ovog dokumenta.

6
Ministarstvo unutranjih poslova je 12. juna objavilo javni poziv zainteresovanoj javnosti
(graanima, strunim i naunim institucijama, dravnim organima, Glavnom gradu,
Prijestonici i optinama, strukovnim udruenjima, politikim strankama, sindikatima,
nevladinim organizacijama, medijima i drugim zainteresovanim organima, organizacijama,
udruenjima i pojedincima) da se ukljue u postupak pripreme Strategije i ostavilo rok od 20
dana za slanje inicijativa, predloga i sugestija. Postupak konsultovanja je sproveden u skladu
sa javnim pozivom3.

Nakon pripreme liste prioriteta reforme javne uprave do 2020. godine, rjeenjem ministra
unutranjih poslova formalno je, u julu 2015. godine, obrazovana meusektorska radna grupa,
iji zadatak je bio izrada Strategije. U sastav radne grupe, pored predstavnika Ministarstva
unutranjih poslova, imenovani su i predstavnici Ministarstva finansija, Ministarstva za
informaciono drutvo i telekomunikacije, Ministarstva vanjskih poslova i evropskih
integracija, Uprave za kadrove, Zajednice optina Crne Gore, kao i predstavnik NVO Institut
alternativa.
U periodu od 3. avgusta 2015. 2. oktobra 2015. godine, sproveden je postupak javne
rasprave o Nacrtu strategije. U okviru javne rasprave odran je okrugli sto u Podgorici 21.
septembra 2015.godine, na kojem je prirustvovalo oko 30 uesnika, predstavnika dravnih
organa, nevladinog sektora i druge zainteresovane javnosti. Na skupu je prezentirana sadrina
dokumenta, a od strane uesnika su iznijeti komentari na Nacrt dokumenta kao i predlozi za
unaprijeenje njegove sadrine. Pisane komentare na Nacrt dokumenta, u toku javne rasprave,
dostavila su 4 subjekta4.
Po zavretku javne rasprave pripremljen je Izvjetaj sa javne rasprave 5, a radna grupa je, na
osnovu prihvaenih sugestija, inovirala tekst dokumenta i pripremila AP za njeno
sprovoenje. Tekst Nacrta strategije razmatran je na sjednicama Koordinacionog tijela za
praenje sprovoenja Strategije reforme javne uprave i Plana unutranje reorganizacije javnog
sektora i Koordinacionog tima za reformu lokalne samouprave, 13. novembra, a nakon toga je
inoviran i upuen na miljenje SIGMA/OECD ekspertima.
Nakon prispijea miljenja SIGMA/OECD eksperata na Nacrt dokumenta, radna grupa je u
periodu 1-4. decembar odrala viednevni sastanak na kojem je, u skladu sa datim
sugestijama, formulisan Predlog strategije i AP-a.

Dana 9. decembra objavljen je poziv za dodatnim javnim konsultacijama, u trajanju od 15

dana.

3 U ovoj fazi samo je predstavnik Fakulteta za dravne i evropske studije dostavio predlog.

4 Dravna revizorska institucija, NVO Institut alternativa- Podgorica, Udruenje poslodavaca Crne Gore i dr edo Bogievi.

5 (http://www.mup.gov.me/ministarstvo/Javne_rasprave/153292/Izvjestaj-o-sprovedenoj-javnoj-
raspravi-o-Nacrtu-strategije-reforme-javne-uprave-2016-2020.html

7
 2. STANJE JAVNE UPRAVE U CRNOJ GORI I KLJUNI IZAZOVI

2.1. Organizacija i odgovornost u sistemu javne uprave

Organizacija javne uprave

Osnov organizacije sistema dravne uprave u Crnoj Gori ine ministarstva koja vre poslove
predlaganja unutranje i vanjske politike, voenja razvojne politike, normativne djelatnosti,
upravnog nadzora i druge poslove sa stratekim i razvojnim sadrajem, dok operativne i
izvrne poslove uprave u resorima vre drugi organi uprave (uprave, sekretarijati, zavodi,
direkcije i agencije).
Sistem dravne uprave u Crnoj Gori postavljen na tim osnovama danas ine 55 organa (16
ministarstava i 39 drugih organa uprave, od kojih su veina - 23 organa uprave u sastavu
ministarstava). Ovo je rezultat reforme iz 2012.godine. Oekivanja od uvoenja i
implementacije novog instituta organa uprave u sastavu ministarstva svodili su se na
smanjenje broja samostalnih organa dravne uprave, bolju funkcionalnu povezanost izmeu
organa uprave i resornih ministarstava, jaanje odgovornosti i efikasnosti u njihovom radu.
Meutim, ukupan broj organa dravne uprave, raunajui i organe uprave u sastavu
ministarstava, porastao je u proteklom periodu, to predstavlja negativan trend u odnosu na
ono to je bilo planirano. Nije sprovedena sistematska analiza u pogledu funkcionalnih i
finansijskih efekata implementacije instituta organa uprave u sastavu ministarstva.

Jedinice lokalne samouprave u Crnoj Gori vre poslove iz okvira sopstvenog djelokruga, kao i
poslove dravne uprave koji im se mogu zakonom prenijeti, odnosno propisom Vlade
povjeriti, a to je prepoznato i Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Sistem lokalne
samouprave je organizovan tako da postoje organi lokalne samouprave (predsjednik optine i
skuptina optine), kao i organi lokalne uprave (uprave, sekretarijati, direkcije i sl.). Pored
toga, jedinice lokalnih samouprava su, shodno Zakonu o lokalnoj samoupravi i Evropskoj
povelji o lokalnoj samoupravi, autonomne u odreivanju sopstvene unutranje organizacije,
kako bi je prilagodili lokalnim potrebama i obezbijedili efikasnu upravu na lokalnom nivou.
Sa aspekta konzistentnosti sistema javne uprave, poseban problem predstavlja poloaj
organizacija sa javnim ovlaenjima u pravnom sistemu Crne Gore (javne agencije, javni
fondovi, javne ustanove). Osnovni nedostaci odnose se na raznolikost u njihovom statusu i
funcionisanju, kao i nedovoljnu kontrolu nad zakonitou i cjelishodnou njihovog rada. Uz
podrku SIGMA-e, radi se na pripremi Predloga analize poloaja organizacija sa javnim
ovlaenjima, koja e posluiti kao osnov za jasnije definisanje njihovog poloaja u
crnogorskom upravnom sistemu, kao i u pripremi jasne i pregledne tipologije organizacija sa
javnim ovlaenjima.
Dodatni pritisak, koji uslovljava poveanje broja organa, dolazi iz procesa pridruivanja EU.
Tako se u praksi, za vrenje novih i funkcionalno nezavisnih poslova, najee osnivaju novi
organi.
Strukture upravljanja u organima javne uprave su, generalno, dobro postavljene, ali je
potrebno dalje unapreenje sistema unutranjih finansijskih kontrola koje je neodvojivo od
reformi koje se odnose na organizaciju naina rada javne uprave, budetski proces,

8
raunovodstvo u javnom sektoru, kao i proces unapreenja i jaanja odgovornosti
rukovodilaca u javnom sektoru.
Pravo na slobodan pristup informacijama

Dostupnost informacija koje su u posjedu organa, veoma je vaan mehanizam odgovornosti u

odnosu uprave prema graanima. Zakonom o slobodnom pristupu informacijama iz 2012.
godine, ureena su pitanja od znaaja za nain i postupak ostvarivanja prava na slobodan
pristup informacijama. Zakon daje veoma velike mogunosti za slobodan pristup
informacijama i predstavlja dobar okvir za ostvarivanje ovog prava. Zakon predvia i
proaktivni pristup informacijama, a odnosi se na listu dokumenata odnosno informacija koje
je svaki organ vlasti obavezan da objavi na svojoj internet stranici.
Instanciona kontrola odluka organa uprave o zahtjevu za slobodan pristup informacijama u
nadlenosti je Agencije za zatitu linih podataka i slobodan pristup informacijama. Savjet
Agencije ima ovlaenje da u meritumu odluuju po albama to je jasan mehanizam zatite
prava na slobodan pristup informacijama ime se skrauje rok odluivanja i dostavljanja
traenih informacija.
U oblasti slobodnog pristupa informacijama evidentni su sljedei problemi: nedovoljna
obavjetenost obveznika zakona o obavezama, pogotovu u dijelu obaveze proaktivnog
objavljivanja informacija, u dijelu davanja informacije od strane organa koji tu informaciju ne
posjeduje, esto utanje uprave u postupcima po zahtjevima za slobodan pristup
informacijama; nedovoljno upoznata javnost o pravu na slobodan pristup informacijama i
slabi administrativno-tehniki kapaciteti Agencije. Problem moe predstavljati broj albi
protiv organa koji ubrzano raste, naroito ako se imaju u vidu kapaciteti ove Agencije, dok
jedan od kljunih problema ostaje i utanje administracije.

Nadzor nad radom javne uprave

Rad organa dravne uprave u Crnoj Gori podlijee nadzoru na vie nivoa6. Nadzor nad
zakonitou rada organa uprave vre ministarstva. Inspekcijski nadzor ureuje se posebnim
zakonom, a vri ga organ uprave nadlean za poslove inspekcijskog nadzora Uprava za
inspekcijske poslove, osim u oblastima dravne uprave, oporezivanja, odbrane i
bezbijednosti, zatite i spaavanja, prevoza opasnih materija i eksplozivnim materija i
sigurnosti i bezbijednosti saobraaja, kao i sigurnosti i bezbijednosti vazdunog saobraaja. U
oblastima dravne uprave, djelovanje upravne inspekcije, kao sistema unutranje inspekcijske
kontrole, od krucijalnog znaaja je za unaprjeenje zakonitosti u radu organa dravne uprave.
Upravna inspekcija sastavni je dio Ministarstva unutranjih poslova i, u ovom trenutku,
raspolae sa ogranienim kadrovskim i tehnikim kapacitetima. U cilju unaprjeenja
normativnih pretpostavki za rad upravne inspekcije, Vlada Crne Gore, na sjednici od 5. 3.
2015. godine, utvrdila je Predlog zakona o upravnoj inspekciji, koji je u skuptinskoj
proceduri. U narednom periodu neophodno je ojaati kadrovske kapacitete upravne
inspekcije, kako bi se doprinijelo njenom proaktivnijem pristupu u radu.

U odnosu na lokalnu samoupravu, Vlada moe: razrijeiti predsjednika optine ukoliko due
od est mjeseci ne vri svoje nadlenosti; raspustiti skuptinu optine, ukoliko due od est
mjeseci ne odrava sjednice, ne izvrava odluke nadlenih sudova ili ne izvrava zakonom
utvrene obaveze; obustaviti od izvrenja propis ili opti akt predsjednika ili skuptine
6 Vrenje upravnog nadzora, prema Zakonu o dravnoj upravi, obuhvata: 1) nadzor nad zakonitou upravnih
akata; 2) nadzor nad zakonitou i cjelishodnou rada organa uprave, lokalne samouprave i drugih pravnih lica
u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova; 3) inspekcijski nadzor.

9
optine, ako smatra da nije u skladu sa Ustavom i zakonom. Pored navedenog, ministarstvo,
odnosno samostalni organ uprave kontroliu da li se u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih
poslova postupa u skladu sa zakonom i predlae odgovarajue mjere.
Neposrednu sudsku kontrolu uprave ostvaruje Upravni sud, u upravnom sporu. Upravni sud
odluuje o zakonitosti upravnog akta i zakonitosti drugog pojedinanog akta kada je to
zakonom odreeno. Procenat ponitenih odluka organa uprave, od strane Upravnog suda, je
visok. Koliina zaostalih nerijeenih predmeta nije kritina, ali ima prostora za dalje
unaprijeenje rada. Upravni sud uglavnom odluuje o zakonitosti osporenih upravnih rjeenja
i ponitava one za koje utvrdi da nijesu u skladu sa zakonom, a u principu ne odluuje o
meritumu predmeta. To samo po sebi nije problem, poto uloga suda nije da djeluje kao
zamjena za administraciju, ali postaje problem kad administracija ponovo donosi isto ili slino
rjeenje. Takva praksa je dovela do toga da jedan broj predmeta stalno putuje od
administracije do suda i nazad. Kod navedenog, za oekivati je da e donoenje novog
Zakona o upravnom sporu, koji je u skuptinskoj proceduri, doprinijeti uspostavljanju
efikasnog sistema javne uprave, s obzirom da upravni spor predstavlja pravni mehanizam
sudske kontrole uprave i efikasno sredstvo za obezbjeivanje zakonitosti rada uprave i zatitu
prava i interesa graana. Praksa Upravnog suda, po kojoj upravni sporovi prosjeno traju est
mjeseci, negativno utie na kvalitet ostvarivanja prava graana, u kom pravcu bi, u susret
primjeni novih zakonskih rjeenja, trebalo preduzimati aktivnosti na smanjenju prosjenog
trajanja upravnih sporova. Takoe, praksa Upravnog suda, po kojoj Upravni sud u principu ne
odluuje o meritumu predmeta, negativno utie na kvalitet ostvarivanja prava graana, pa je,
nakon donoenja novog Zakona o upravnom sporu koji prati novine predviene novim Zakon
o upravnom postupku, neophodno analizirati njegovu primjenu sa aspekta sudske zatite i
pratiti prosjeno trajanje upravnih sporova.
Kao mehanizam kontrole nad radom uprave, znaajno je pomenuti i djelovanje Zatitnika
ljudskih prava i sloboda Crne Gore (Ombudsman). Posljednje izmjene Zakona o Zatitniku,
obezbijedile su mogunost irokih konsultacija Predsjednika Crne Gore sa strunjacima i
NVO sektorom prilikom predlaganja kandidata za imenovanje Ombudsmana. Graani se
mogu obratiti Zatitniku ljudskih prava i sloboda kada smatraju da su njihova prava i slobode
povrijeeni aktom, radnjom ili nepostupanjem: dravnog organa (suda, Vlade, ministarstva,
uprave, agencije); organa lokalne samouprave (optinskog organa); javne slube i drugog
nosioca javnih ovlaenja (zdravstvene i obrazovne ustanove, javnog preduzea i drugog
pravnog lica koje vri javna ovlaenja).

2.2. Pruanje usluga

Upravno postupanje

Ministarstvo unutranjih poslova odgovorno je za reformu upravnog postpuka, a Ministarstvo

za informaciono drutvo i telekomunikacije zadueno je za razvoj eUprave, ali je potrebna
dodatna koordinacija u cilju pruanja kvalitetnijih upravnih usluga od strane javne uprave.
Novi Zakon o upravnom postupku (Slubeni list CG, br. 56/14 i 20/15), ija primjena
poinje 1.7.2016. godine servisno je orijentisan ka korisnicima upravnih usluga, a kroz brojne
novine7 usaglaen je sa najboljim uporednim praksama u ovoj oblasti.

7 Proirenje polja primjene ZUP-a, osim upravnog akta i na druge upravne aktivnosti; definisanje upravne stvari; uvoenje instituta
uprvnog ugovora; uvoenje instituta one stop shop; uspostavljanje delegcije ndlenosti ko prvila, pa lice koje vodi upravni
postupak i donosi upravni akt (ovlaeno slubeno lice); omoguavanje elektronske komunikacije; uvoenje dunosti drugostepenog orgn

10
Uspjena implementacija novih Zakonskih rjeenja zavisie od ispunjavanja odreenih
preduslova, koji se odnose, prije svega, na obuku slubenika koji vode upravni postupak,
usaglaavanje Zakona o upravnom sporu sa ZUP-om, kao i na harmonizaciju pravila
postupaka u posebnim zakonima, koji proces je u toku. Takoe, podizanje svijesti kod graana
o obimu prava koja im prua novi Zakon o upravnom postupku bie veoma vano za njegovu
uspjenu implementaciju. Nakon poetka primjene zakona, njegovo sprovoenje e zahtijevati
paljivo praenje i blagovremeno reagovanje na potencijalne nedostatke na koje ukae praksa.

Mjerenje zadovoljstva kvalitetom usluga

Zadovoljstvo korisnika javnim uslugama koje pruaju organi jo uvijek se ne mjeri redovno.
Ovo predstavlja smetnju za adekvatnu procjenu nivoa kvaliteta usluga, sa stanovita graana i
preduzea. To je nedostatak koji je potrebno rjeavati u narednom periodu. Isto vai i za
podatke o blagovremenosti donoenja rjeenja i pruanja usluga. Ne prate se podaci koji se
tiu upravnih postupaka i pruanja usluga, tako da nije mogue procijeniti
prosjeno/oekivano vrijeme za donoenje nekog rjeenja ili pruanje usluge. Nije
obezbijeen sveobuhvatan i IT podran sistem za praenje kvaliteta i blagovremenosti usluga.
Ne postoji sistematski pristup niti promovisanje alata za upravljanje kvalitetom kakvi su ISO,
EFQM ili CAF.

(De)birokratizacija / optimizacija procesa

Postoji ogroman prostor za unapreenje u oblasti pojednostavljenja procesa i blagovremenog
pruanja usluga. Organi uprave jo uvijek trae od graana i preduzea da podnose
dokumenta o podacima koji postoje u zvaninim evidencijama. Novi ZUP uvodi opti princip
razmjene podataka izmeu organa po slubenoj dunosti, ali bi i nakon poetka primjene
ZUP-a mnoga posebna pravila mogla ostati na snazi. Zbog toga posebnu panju i nakon
poetka primjene ZUP-a treba posvjetiti eliminisanju drugaijih pravila u posebnim
propisima. U praksi, potrebno je da postoji sistem bezbjedne i pouzdane razmjene podataka
izmeu organa da bi se ovaj princip primjenjivao.
Crna Gora je dobro rangirana u istraivanju Svjetske banke o lakoi poslovanja, Doing
Business, gdje se nalazi na 46. mjestu, ali uglavnom na osnovu lakoe dobijanja kredita, a ne
toliko na osnovu pojednostavljenih administrativnih procedura (kad je rije o osnivanju
preduzea, nalazi se na 56., a kad je rije o graevinskim dozvolama na 91. mjestu8).
E-uprava
Po istraivanju Ujedinjenih Nacija (UN eGovernment Survey 2014 ), Crna Gora je na listi
ranga svjetskog razvoja eGovernmenta na 45. mjestu, to je ini najbolje rangiranom zemljom
Zapadnog Balkana. Stepen razvijenosti registara i digitalne infrastrukture prua odline
mogunosti za dalja unapreenja.
Kljuni elektronski registri (centralni registar stanovnitva, registar privrednih subjekata,
registar imaoca prava na nepokretnost) su uspostavljeni, ali je interoperabilnost jo u
pripremi. Postoji inovirani Nacionalni okvir za interoperabilnost, a u Zakonu o e-upravi se
preciziraju jasni rokovi za uvoenje jedinstvenog informacionog sistema za razmjenu
podataka izmeu dravnih registara.
d, kd poniti prvostepeno rjeenje, sm rijei upravnu stvr - ne vrjui predmet prvostepenom orgnu, koja novina je usmjerena na
suzbijanje najveeg problema u praksi upravnog rjeavanja u Crnoj Gori - tzv. ,,ping-pong efekta.

8 Izvjetaj Svjetske banke za 2014. godinu.

11
Ministarstvo za informaciono drutvo i telekomunikacije je uspostavilo projekat Portala
eUprave, kao elektronski alter za pristup uslugama administracije na lokalnom i dravnom
nivou, a koji je dostupan na web adresi www.euprava.me, to je i definisano Zakonom o
elektronskoj upravi (Slubeni list CG, broj 32/14). Saglasno lanu 24 Zakona o elektronskoj
upravi do februara 2016. godine, svi organi su duni da, u cilju stvaranja mogunosti za
podnoenje podnesaka preko portala E-uprave, za taj portal pripreme odgovarajue
aplikativno rjeenje, za prijem svih vrsta podnesaka koji se tom organu mogu podnijeti u
elektronskoj formi. S obzirom da je na portalu za sada dostupno 141 servisa, od ega je samo
jedan pravi one-stop-shop servis. Potrebno je narednom periodu (2016-2020) realizovati to
vie ovakvih servisa odnosno obezbijediti punu implementaciju Zakona o elektronskoj upravi.
Mehanizam sistematskog praenja postoji i pokazuje da dravni organi nisu dovoljno aurni u
dostavljanju zakonom propisanih podataka. Ovo predstavlja jo jedan rizik u stvaranju
funkcionalnije eUprave.
Dosadanji razvoj elektronske uprave karakterie otpor administracije prema promjenama,
zbog ega je i donijet Zakon o elektronskoj upravi sa namjerom da kroz zakonsku normu
obezbijedimo vei progres u ovoj oblasti. Iako je pomenuti Zakon jasan, u smislu da sve
usluge moraju biti dostupne elektronski do februara 2016. godine, postavljanje on-line usluga
ne napreduje eljenom dinamikom. Koncept elektronske uprave, uz dostupne tehnike i
normativne pretpostavke, treba bazirati na servisima (uslugama) koji su potrebni velikom
broju graana. Za sve institucije koje e pruati elektronske usluge na Portalu, predvieno je
odravanje obuka. U svim institucijama e biti odreeni administratori, iji je osnovni zadatak
da u saradnji sa glavnim administratorom (MIDT) nadgleda i vri administraciju e-usluga koji
se odnose na tu instituciju. Obuke su interaktivnog tipa, sa detaljnim objanjenjem uloga koje
je Portal prepoznao kroz sistem.
Iako se realizuje projekat eDMS-a, koji se odnosi na uspostavljanje sistema elektronskog
upravljanja dokumentima u ministarstvima i Generalnom sekretarijatu Vlade Crne Gore, jo
uvijek u sklopu javne uprave dominiraju komunikacije putem dokumenata u papiru. eDMS je
dio Zakona o elektronskoj upravi, a za sada, u punom kapacitetu funkcionie u devet
ministarstava, iako je produkcija uspostavljena u svim ministarstvima.
Ispunjavanje ciljeva uz puno potovanje navedenih principa, kroz maksimalnu upotrebu
savremenih informacionih tehnologija moe unaprijediti efikasnost rada javnog sektora,
efikasnosti rada zaposlenih, smanjiti biznis barijere i sl. Jedinstveni informaciono sistem za
razmjenu podataka treba da omogui efikasnije postupanje organa odnosno pribavljenje
dokumenata po slubenoj dunosti kroz sistem.
Pored pitanja meusektorske IKT-a u javnom sektoru, neke pojedinane institucije
preduzimaju aktivnosti na organizaciji moderne IKT podrke. Uprava za inspekcijske
poslove, kao organ uprave koji vri poslove inspekcijskog nadzora u veini upravnih oblasti,
ne raspolae jedinstvenim informacionim sistemom. Ovim se namee pitanje jednoobraznog
postupanja inspektora i praenja njihovog rada. Analiza nadlenih ministarstava je takoe
oteana, usljed nedostatka organizovanih podataka iz inspekcijskih slubi.

2.3. Slubeniki sistem i upravljanje ljudskim resursima

12
Pravni okvir za slubeniki sistem
Kako bi se otklonili nedostaci u oblasti slubenikog sistema u Crnoj Gori, prepoznati u
AURUM-u i Miljenju Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za lanstvo u Evropskoj
Uniji (novembar 2010. godine), 2011. godine donijet je Zakon o dravnim slubenicima i
namjetenicima (ija je primjena otpoela 1. 1. 2013. godine)9. Ovim zakonom, pored ostalog,
uspostavljen je drugaiji sistem selekcije kadrova u dravnim organima utemeljen na merit
principu, cjelovitije su ureena pitanja u vezi sa pravima, obavezama i integritetom dravnih
slubenika i namjetinika, ojaana je radno-pravna zatita lica koja prijavljuju sumnju na
korupciju u dravnim organima i podignut nivo odgovornosti za kvalitet vrenja poslova u
dravnom organu. Ojaana je uloga Uprave za kadrove, dok nadzor nad sprovoenjem zakona
vri Ministarstvo unutranjih poslova, preko upravne inspekcije. Ovakva podjela nadlenosti
namee potrebu za koordinacijom na svakodnevnoj bazi, koja je u posljednjih nekoliko
godina intezivirana, imajui u vidu zakonom propisanu obavezu Uprave da u sluaju uoenih
nezakontosti i nepravilnosti u sprovoenju zakona, obavijesti nadleni inspekcijski organ.

Opseg slubenikog sistema

Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima primjenjuje se na zaposlene u dravnim
organima. Takoe, proirena je i primjena ovog zakona na zaposlene u Fondu penzijskog i
invalidskog osiguranja Crne Gore, Fondu za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavodu za
zapoljavanje Crne Gore, Fondu rada i Agenciji za mirno rjeavanje radnih sporova, kao i na
zaposlene u drugim organima, regulatornim i nezavisnim tijelima, ako je to propisano
posebnim zakonom.
Na lokalnom nivou, Zakonom o lokalnoj samoupravi je propisano da se u pogledu pravnog
statusa lokalnih funkcionera, lokalnih slubenika i namjetenika, shodno primjenjuje Zakon o
dravnim slubenicima i namjetenicima, a propisana je i shodna primjena Zakona o
zaradama dravnih slubenika i namjetenika. Agencije i druge organizacije koje vre javna
ovlaenja imaju svojstvo pravnog lica javnog prava, a njihovi zaposleni nemaju status
dravnih slubenika u smislu Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima. Zbog toga
se na prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih u ovim organizacijama iz rada, primenjuje
Zakon o radu, kao opti propis iz te oblasti.

Razdvajanje politikog i profesionalnog nivoa u organima javne uprave

Donoenjem Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima stvoren je normativni okvir

koji omoguava dosljedno sprovoenje profesionalizacije i depolitizacije u obavljanju poslova
u dravnim organima. Paralelno sa donoenjem Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima, u julu 2011. godine, usvojene su izmjene i dopune Zakona o dravnoj upravi,
kojima su stvoreni uslovi da se imenovanje starjeina organa uprave vri na osnovu javnog
konkursa, kao i za druga rukovodea lica, u smislu Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima. Uspostavljen je institut dravnih sekretara u ministarstvima, ime je
stvoren dodatni mehanizam za osnaivanje sistema upravljanja i politike koordinacije u
okviru ministarstava. Prema izvjetaju SIGMA-e, starjeine organa su van dravne slube i
nije jasna granica izmeu politikih imenovanja i izbora profesionalnih slubenika to e
predstavljati izazov u narednom periodu. Kako za starjeine organa nijesu propisane jasne

9 Na osnovu novog Zakona donijeto je 14 podzakonskih akata, ime je zaokruen normativni okvir u oblasti
slubenikog sistema.

13
procedure selekcije, to je neophodno utvditi model kompetencija10 za ovu kategoriju
slubenika, kao i precizne procedure koje se odnose na utvrivanje naina, oblika i
kriterijuma provjere sposobnosti, koje e dodatno doprinijeti profesionalizaciji dravne
slube. Novim rjeenjima iz Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima i Zakona o
dravnoj upravi podignut je nivo profesionalizacije u dravnim organima. Pozicije starjeina
organa uprave dostupna su svim zainteresovanim kandidatima koji ispunjavaju uslove
konkursa, ba kao i pozicije u okviru kategorije visokog rukovodnog kadra. Samim tim,
smanjen je politiki uticaj pri donoenju odluka o imenovanju, odnosno postavljenju ovih lica,
jer se itav proces odvija transparentno i po unaprijed propisanim uslovima i procedurama.
Odredbama koje se odnose na integritet, kao i odredbama iz Zakona o sprjeavanju sukoba
interesa, dodatno je pootren sistem odgovornosti kojim se obezbjeuje profesionalno i
objektivno vrenje javnih funkcija.
Kada su u pitanju slubenike pozicije koje pripadaju kategoriji visokog rukovodnog kadra
(sekretar i generalni direktor u ministarstvu, pomonik starjeine organa uprave i pomonik
starjeine slube i dr.), Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima, takoe, predvia
sprovoenje javnog konkursa, ali i provjeru sposobnosti putem strukturiranog intervjua.
Mandat slubenicima u okviru kategorije visokog rukovodnog kadra traje pet godina, tako da
nije vezan mandatom Vlade. Tako su, prema izvjetaju SIGMA-e, tzv. visoke rukovodee
pozicije (starjeina organa uprave i visoki rukovodni kadar) samo formalno obuhvaene
dravnom slubom, ali su postupci za izbor jo uvijek prilino nejasni i razlikuju se od
postupaka za druge pozicije u dravnoj slubi utoliko to se ne garantuju dovoljno visoki
profesionalni standardi.
Shodno navedenom, a imajui u vidu shodnu primjenu Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima na lokalnom nivou, sva unapreenja reflektuju se i na jaanje ovog sistema u
jedinicama lokalne samouprave.
Stoga je jedan od glavnih izazova u narednom periodu razvijanje standarda i procedura za
izbor kandidata za visoke rukovodee pozicije u javnoj upravi. U pravnom okviru i u praksi,
visok nivo kompetencija od najveeg je znaaja kad su u pitanju najodgovornije pozicije u
sistemu javne uprave.

Merit sistem u zapoljavanju

Sistem zapoljavanja u dravnim organima i jedinicama lokalne samouprave utvren je

Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima i relevantnim podzakonskim aktima, pri
emu su specifinosti lokalne samouprave dodatno ureene Zakonom o lokalnoj samoupravi.

Novinu predstavlja uvoenje praktinog dijela pisanog testa u postupak provjere sposobnosti
kandidata, koji podrazumijeva reavanje zadataka iz opisa posla konkretnog radnog mjesta.
Naglasak treba staviti na dalje jaanje Uprave za kadrove i njene uloge u postupku provjere
sposobnosti kroz dalje normiranje ovog postupka i davanje veih ovlaenja Upravi, u dijelu
koji se odnosi na sadraj i pripremu praktinog dijela pisanog testa, a u cilju obezbjeivanja
jednakog pristupa i jednakih ansi za sve kandidate, uesnike u postupku selekcije. U
narednom periodu posebnu panju treba posvetiti jaanju kapaciteta i sposobnosti slubenika
iz dravnih organa koji uestvuju u radu Komisija za sprovoenje postupka provjere
sposobnosti, kao i lica koja su u ulozi renomiranih strunjaka za pojedine oblasti.
10 Jedna od najvanijih oblasti upravljanja ljudskim resursima, svakako su kompetencije zaposlenih koje predstavljaju skup znanja, vjetina
i sposobnosti zaposlenih koje su im potrebne za obavljanje poslova radnog mjesta.

14
I pored znaajnog unapreenja postupka zapoljavanja, implementacija zakonskih rjeenja u
praksi, kada je u pitanju sistem zapoljavanja u dravnim organima, pokazuje odreene
nedostatke. Takoe, zbog problema u shodnoj primjeni Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima na lokalnom nivou, uraene su izmjene i dopune Zakona o lokalnoj
samoupravi, koje e uskoro biti u vladinoj proceduri.

Broj kandidata koji se prijavljuju na interne oglase unutar i izmeu dravnih organa je na
veoma niskom nivou11, to pokazuje da mehanizmi interne pokretljivosti zapoljenih ne
funkcioniu na eljeni nain. Za razliku od internih procedura, broj kandidata koji se
prijavljuju na javne oglase je u porastu, to se pozitivno odraava na konkurentnost pri
zapoljavanju u dravnim organima. U toku 2014. godine znatno je povean broj kandidata
koji se prijavio na interne i javne oglase i pristupio postupku provjere sposobnosti, tako da se
poveanjem broja testiranih kandidata poveava i broj kandidata koji nijesu zadovoljili u
postupku provjere sposobnosti12. Ipak, problem za punu primjenu merit sistema moe
predstavljati injenica da je i dalje nizak prosjean broj prijavljenih kandidata13.
SIGMA je utvrdila da, iako postupci za zapoljavanje zasnovano na sposobnostima formalno
postoje, jo uvijek ne postoji pouzdan sistem za transparentan izbor zasnovan iskljuivo na
profesionalnim kriterijumima (kompetencijama). Kao i u mnogim drugim zemljama regiona,
ostaje izazov definisanja (unaprijed) kompetencija potrebnih za konkretna radna mjesta i
obavljanje izbora na osnovu ocjene kompetencija kandidata. Kod viih rukovodeih pozicija
ne postoji zatita od politiki zasnovanih odluka o imenovanjima i razrjeenjima.
Trenutno, UZK dostavlja Rang listu od pet kandidata (ili vie ako imaju jednak broj bodova)
organu u kojem je upranjeno radno jesto, koji potom po pravilu bira najbolje ocijenjenog
kandidata, ali nakon obavljenog intervjua sa sa svim kandidatima moe da izabere i nekog
drugog kandidata sa liste, uz obrazloenje. Dakle, prisutna je odreena diskrecija u izboru
kandidata sa Rang liste, nakon obavljanja selekcijske procedure.
Kada je u pitanju proces selekcije, veina postupaka po albi 14, pokrenuta je u sluajevima
kada nijesu bili birani prvorangirani kandidati sa Rang lista za izbor, to ukazuje da starjeine
u znaajnoj mjeri, koriste izuzetak od pravila da se bira prvorangirani kandidat sa liste za
izbor. Ipak, visok nivo albi odnosio se i na odluke kojima su izabrani prvorangirani
kandidati.
Kao to je ve reeno, problem predstavlja i injenica da u selekciji starjeina organa i lica iz
kategorije visokog rukovodnog kadra ne postoje propisane striktne procedure provjere
kompetencija, kao to je to sluaj sa niim slubenikim nivoima. U tom smislu, utvrivanje
okvira kompetencija za starjeine organa i lica iz kategorije visokog rukovodnog kadra treba

11Jedan od razloga prijave malog broja kandidata na interne oglase moe biti i injenica da dravni slubenici
nemaju motivaciju da prelaze iz jednog u drugi dravni organ, imajui u vidu da se radi o istim ili slinim
zvanjima i da su razlike u platnim razredima i koeficijentima izmeu zvanja veoma male, tako da zarada ne
predstavlja razlog, odnosno motivaciju za prelazak iz jednog u drugi dravni organ.

12Generalno, prema podacima o realizovanim oglasima/konkursima za 2014. godinu, ukupan broj prijavljenih
kandidata na interne, javne oglase i javne konkurse u 2014. godini iznosi 3277 kandidata to je znaajno vei
broj kandidata nego u 2013. godini kada je iznosio 2479.

130,48% na interni oglas unutar organa i 0,72% n ainteri oglas izmeu organa, 5,31% na javni oglas, 1,68% na
javni konkurs.

14Na postupak zapoljavanja sproveden po Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima u 2014. godini izjavljene su 152 ili 91,57%
od ukupno izjavljenih albi na odluke o izboru kandidata, od ega je 85 ili 55,92% albi izjavljeno na odluke kojim su izabrani kandidati
koji nijesu bili prvi na rang listi, a 67 ili 44,08% albi odnosilo se na odluke kojima su izabrani prvorangirani kandidati

15
da bude prvi korak u kreiranju harmonizovanijeg i transparentnijeg sistema zapoljavanja za
visoki rukovodni kadar, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou.
Kada je rije o prestanku radnog odnosa u dravnim organima, tokom 2014. godine izjavljen
je znatno vei broj albi koji se odnosio na rjeenja o prestanku radnog odnosa, pa je i broj
rjeenja ponitenih od strane Komisije za albe znatno vei u odnosu na 2013. godinu, dok je
procenat usvojenih albi u 2013. i 2014. godini priblino jednak15. Kao posljedica poveanja
broja albi izjavljenih protiv rjeenja o prestanku radnog odnosa uticala je, izmeu ostalog, i
injenica da je u prethodnom periodu znaajan broj zaposlenih u dravnim organima bio
zaposlen na odreeno vrijeme, to znai da je njihov radni odnos prestao. Ipak i pored
injenice da je rije o razlogu za prestanak radnog odnosa po sili zakona, ovo je bio razlog za
znatno povean broj albi ovih lica jer su smatrali da radni odnos treba da im bude
transformisan u radni odnos na neodreeno vrijeme.

to se tie komisija za albe na lokalnom nivou, rjeenja iz Zakona o dravnim slubenicima i

namjetenicima pokazala su se neadekvatnim, zbog ega je ovo pitanje tretirano izmjenama i
dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. U cilju jednoobraznog odluivanja o pravima i
obavezama slubenika, razmotrie se pitanje funkcionalnog jaanja komisija za albe, na
centralnom i lokalnom nivou.

Struno osposobljavanje i usavravanje slubenika i namjetenika (obuka i razvoj kadrova)

U oblasti strunog usavravanja i osposobljavanja, u kontinuitetu se sprovode obuke dravnih

i lokalnih slubenika i namjetenika. U periodu 2012-2014. godine Uprava za kadrove je
organizovala ukupno 673 obuke (2012 162 obuke i 4049 uesnika; 2013 256 obuka i 5845
uesnika; 2014 255 obuka i 5419 uesnika).
Ipak, u ovoj oblasti i dalje su evidentni problemi koji se odnose na: neznatan broj slubenika
iz kategorije visokog rukovodnog kadra pohaa obuke, mali broj slubenika iz kategorije
ekspertsko-rukovodnog kadra pohaa obuke, este primjere delegiranja slubenika na obuke
bez obzira da li je konkretna obuka u vezi sa obavljanjem poslova radnog mjesta, uestalo
nedolaenje na prijavljene obuke i nepostojanje stratekog planiranja strunog
osposobljavanja i usavravanja u dravnim organima. U tom smislu, neophodno je jaanje
sistema odgovornosti u vezi sa sprovoenjem obuka, kao i jaanje stratekog planiranja obuka
na nivou organa.
Pored jaanja sistema odgovornosti u vezi sa sprovoenjem obuka, organi treba strateki da
planiraju rad i to sa jasno definisanim ciljevima i kompetentnim kadrovima koji e raditi na
ostvarivanju tih ciljeva. Ovo podrazumijeva adekvatno planiranje kadrova koji e uestvovati
u realizaciji radnih zadataka, procjeni njihovih kapaciteta, znanja i vjetina koje posjeduju,
zatim izradi stratekog plana obuke za one slubenike koji treba da unaprijede ili steknu nova
znanja i vjetine, kao i sposobnost za efikasno obavljanje radnih zadataka. Neophodno je
uvezati sistem strunog osposobljavanja sa sistemom razvoja kadrova koji podrazumijeva
kadrovsko planiranje, ocjenjivanje slubenika, njihovo napredovanje i nagraivanje.

U navedenom kontekstu, pitanje strunog osposobljavanja i usavravanja prepoznato je i

Strategijom za profesionalnio razvoj lokalnih slubenika i namjetenika.

15Prema podacima Komisije za albe dobijenih za potrebe sainjavanja Informacije o primjeni Zakona o
dravnim slubenicima i namjetenicima, od ukupno 71 albe izjavljene na rjeenja o prestanku radnog odnosa
u 2013. godini, usvojeno je 37 ili 52,11%. Od ukupno 216 albi izjavljenih na rjeenja o prestanku radnog
odnosa u 2014. godini, usvojeno je 130 ili 60,19%.

16
Pravinost i transparentnost zarada i nagraivanja

Sistem zarada dravnih slubenika i namjetenika u Crnoj Gori regulisan je Zakonom o

zaradama dravnih slubenika i namjetenika. Sa aspekta cjelokupnog javnog sektora,
evidentna je nekonzistentnost i disproporcija u visini zarada zapoljenih, ak i u situacijama
kada je u pitanju vrenje iste vrste poslova. Netransparentnim i komplikovanim sistemom je
teko upravljati, posebno u sluaju potrebe za fiskalnim prilagoavanjem, bilo kroz poveanje
potrebe za poveanje ili smanjenje zarada. Zarade u javnim agencijama, fondovima,
jedinicama lokalne samouprave su na znaajno veem nivou nego to je to sluaj u dravnim
organima. To negativno utie na motivisanost zapoljenih u dravnim organima, ali i na
odliv kvalitetnog kadra. U ovom trenutku u javnom sektoru postoji prevelik broj
netransparentnih razliitih dodataka na zaradu, nejasne su odredbe za njihovu primjenu, to
svake godine uzrokuje veliki broj radnih sporova.

S tim u vezi, preduzete su aktivnosti na unificiranju naina obrauna zarada zaposlenih u

javnom sektoru. Predlog Zakona o zaradama u javnom sektoru upuen je Skuptini na
donoenje. Ovim zakonom uskladie se zarade za sline poslove u cijelom javnom sektoru
koji obuhvata sve korisnike sredstava dravnog budeta, jedinice lokalne samouprave,
preduzea u veinskom vlasnitvu drave, regulatorna tijela i dr. Pored korigovanja
nejednakosti i poveenja transparentnosti zarada, oekivanja od ovog zakona usmjerena su na
stvaranje sistema koji e biti stimulativan, promovisati nagraivanje za ostvarene rezultate i
koji e uvaavati sloenost poslova koji se obavljaju u okviru odreenog radnog mjesta, kao i
na kvalitet njihovog vrenja.

Integritet slubenika i namjetenika

Zakonom o dravnim slubenicima namjetenicima utvrena je obaveza organa da donesu

planove integriteta. Takoe, Zakonom je utvrena obaveza da organi odrede slubenika koji je
odgovoran za pripremu i sprovoenje plana integriteta. Smjernice za pripremu plana
integriteta Ministarstvo pravde je donijelo 31. 1. 2013. godine. Prema sadanjim podacima od
ukupno 102 institucije na centralnom nivou (shodno Uredbi o organizaciji i nainu rada
dravne uprave, Zakonu o sudovima i Zakonu o dravnom tuilavu), u 92 su imenovani
menaderi integriteta, u 77 institucija su doneeni planovi integriteta. U ostalim organima
aktivnosti na izradi PI ili nijesu zapoele ili jo uvijek nijesu dostavili informaciju o
navedenom. Kroz projekat IPA 2010, obuke za menadere integriteta prolo je oko 90
slubenika iz 75 institucija.
Radi efikasnije borbe protiv korupcije, 2014. godine je donesen Zakon o sprjeavanju
korupcije, kojim su, pored ostalog, ureena pitanja koja se odnose na zatitu lica koja
prijavljuju ugroavanje javnog interesa koje upuuje na postojanje korupcije. Zakonom se
osniva Agencija za sprjeavanje korupcije, kao samostalno i nezavisno tijelo koje e otpoeti
sa radom 1.1.2016.godine, i koje e institucionalno objediniti dosadanju Upravu za
antikorupcijsku inicijativu i Komisiju za sprjeavanje sukoba interesa.

Upravljanje ljudskim resursima (Kadrovsko planiranje i CKE)

Prema podacima iz Centralne kadrovske evidencije (CKE), u organima dravne uprave 16 radi
10336 dravnih slubenika i namjetenika, od ega su 3,89% namjetenici, a 96,11%

16Ministarstva i organi uprave

17
slubenici. U CKE unijeti su podaci za 8546 dravnih slubenika i namjetenika koji rade u
organima dravne uprave, to predstavlja 82,7%. Prema podacima Upravezakadrove, koja je
nadlena zavoenje CKE, broj dravnih slubenika i namjetenika za kojesu unijeti neki
podaci u CKE je 12194 17. Neaurnost Centralne kadrovske evidencije predstavlja veliki
problem kada je u pitanju kadrovsko planiranje u dravnim organima.Ovo naroito jer
evidencija koju vodi Ministrastvo finansija o zaradama zaposlenih nije u potpunosti
kompatibilna i uvezana sa evidencijama koje vodi Uprava za kadrove.
U cilju implementacije i primjene instituta kadrovskog planiranja, Uprava za kadrove
pripremila je Metodologiju za izradu godinjeg kadrovskog plana kojom su definisani ciljevi i
smjernice, kao i tabelarni prikaz kadrovskog plana koji se sastoji od zbirnih i pojedinanih
podataka o zaposlenim u dravnim organima kao i planiranim novim zapoljavanjima u 2015.
godini. Svi dravni organi koji su imali obavezu da pripreme kadrovski plan upoznati su sa
metodologijom i nainom popunjavanja prateih tabela kroz mreu za upravljanje ljudskim
resursima i kroz vie obuka koje je sprovela Uprava za kadrove. Vlada Crne Gore je na
sjednici od 18. juna 2015. godine donijela Kadrovski plan organa dravne uprave i slube
Vlade Crne Gore za 2015. godinu. Kadrovski plan se sastoji od zbirnih i pojedinanih
podataka o zaposlenima u dravnim organima i potreba za novim zapoljavanjem u godini za
koju se kadrovski plan donosi. U planu nijesu jasno odreeni kadrovski prioriteti pa je u
kadrovskom planu potrebno odrediti i: limit broja zaposlenih u dravnoj upravi u periodu
planiranja, limite po organima, kadrovske prioritete, metode postizanja ciljanog broja
zaposlenih i kadrovske potrebe za PPCG i nain njihovog popunjavanja.
Postojeim zakonskim rjeenjima nijesu jasno utvrene nadlenosti i obaveze Uprave za
kadrove, Ministarstva finansija i drugih dravnih organa u postupku pripreme, objedinjavanja
i praenja realizacije Kadrovskog plana. Takoe nije definisana obaveza da se popunjavanje
radnih mjesta u dravnim organima moe vriti samo u skladu sa Kadrovskim planom.Kako
Kadrovski plan ne obuhvata sve zaposlene u javnom sektoru, potrebno je uvesti kadrovske
planove za one djelove javnog sektora koji nijesu obuhvaeni kadrovskim planiranjem.

Dakle, u oblasti kadrovskog planiranja stvoreni su pravni i strateki osnovi, ali u

implementaciji postoje evidentni problemi.

Instrumenti za upravljanje ljudskim resursima

Ocjenjivanje rada slubenika, odnosno namjetenika regulisano je na drugaiji nain

Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima u odnosu na prethodni zakon. Novi
sistem ocjenjivanja daje pravne osnove za efikasnije praenje rada, tj. mjerenje i analizu
postignutih rezultata rada, samostalnosti i kreativnosti u vrenju posla; kvaliteta organizacije
rada; saradnje sa saradnicima, strankama i drugim organima. Sistem ocjenjivanja se u praksi
pokazao kao nezadovoljavaju i postoji svijest o potrebi da se on reformie. Nedostaju
transparentni kriterijumi za ocjenu, a u praksi veina zaposlenih dobija najvie (natprosjene)
ocjene. Nedostatak je i to se sistem ocjenjivanja u praksi ne sprovodi u potpunosti i nije
uvezan sa napredovanjem u sluaju najvie ocjene.
Dalje, jo uvijek se redovno ne mjeri nivo zadovoljstva slubenika i namjetenika u organima
u kojima vre poslove. Ne postoji mjerenje ili analiza organizacione klime.

17 U ovaj broj pored ministarstava i organa uprave ulaze i zaposleni u Slubama Predsjednika Crne Gore,
Skuptine i Vlade, sudovima, tuilatvima i ostalim subjektima na koje se primjenjuje Zakon o dravnim
slubenicima i namjetenicima.

18
 2.4. Razvoj i koordinacija javnih politika

Uloga Vlade (kapaciteti, strateko planiranje, koordinacija)

Pravni okvir za izradu i koordinaciju politika postoji i obezbjeuje neophodne mehanizme i

procedure. Kljuni poslovi za organizovanje rada Vlade (Center of Government) su takoe
formalno utvreni i rasporeeni na vie nosilaca Generalni sekretarijat Vlade, Ministarstvo
finansija, Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija i Sekretarijat za
zakonodavstvo. Ne postoji formalizovana koordinacija izmeu ovih institucija, ve se ona
zasniva uglavnom na bilateralnoj komunikaciji. U institucionalnom smislu, Vlada utvruje i
vodi politiku u oblastima iz svoje nadlenosti i u tom cilju osniva organe dravne uprave.
Priprema i predlaganje Vladi javnih politika (propisi, strateka dokumenta i sl.) u odreenim
upravnim oblastima odgovornost je resornih ministarstava, u skladu sa utvrenim
nadlenostima. Ui kabinet Vlade koordinira ostvarivanje utvrene politike i programa rada
Vlade, razmatra odreena pitanja iz nadlenosti Vlade, planira rad sjednica Vlade i usklauje
rad lanova Vlade. lan Vlade (ministar) odgovoran je predsjedniku Vlade za zastupanje i
sprovoenje stavova Vlade, kao i za izvravanje zadataka koje mu je on odredio, odnosno
povjerio. Za blagovremeno i kvalitetno izvravanje zadataka prema Vladi, ministar je
odgovoran za sprovoenje programa i politike Vlade.
Vlada donosi godinji program svog rada, do kraja tekue godine za narednu godinu i njime
se utvruju osnovni zadaci, nosioci tih zadataka i rokovi za njihovo izvravanje. Realizaciju
programa rada Vlade prati Generalni sekretarijat Vlade i priprema izvjetaj o njegovoj
realizaciji koji dostavlja Vladi. Generalni sekretarijat Vlade, kroz tekue i planirane
aktivnosti, razmatra i radi na jaanju svoje uloge u procesu izrade javnih politika. Takoe,
prema izvjetaju SIGMA-e, ulogu Generalnog sekretarijata Vlade u voenju procesa razvoja
politike treba ojaati.
Vlada razmatra izvjetaj o realizaciji programa rada Vlade kvartalno. Redovno praenje rada
Vlade nije sistematski uspostavljeno, a Izvjetaj o horizontalnim pitanjima Vlade ne
obezbjeuje dovoljno informacija o napredovanju u pogledu ishoda.
Pored godinjeg programa rada, djelovanje organa dravne uprave, u znaajnoj mjeri,
opredjeljuje sadrina usvojenih stratekih dokumenata u pojedinim upravnim oblastima. Tim
stratekim dokumentima, u manjoj ili veoj mjeri, definisani su ciljevi, aktivnosti, nosioci
aktivnosti, indikatori i potrebna finansijska sredstva za njihovu realizaciju. Vlada prati
uspjenost realizacije stratekih dokumenata na osnovu periodinih izvjetaja koje sainjavaju
organi dravne uprave zadueni za monitoring i evaluaciju tih dokumenata. Meutim, brojni
strateki dokumenti ne sadre sve pobrojane elemente, pa je praenje njihovog sprovoenja
oteano. Ne postoje jedinstvene metodoloke smjernice za izradu stratekih dokumenata,
monitoring i izvjetavanje. U praksi izrade stratekih dokumenata neophodno je uspostaviti
unificirani pristup, po kome svaki takav dokument treba da sadri osnovne elemente koji e
omoguiti uspjeno praenje realizacije i evaluaciju efekata. Ovo se posebno odnosi na
davanje projekcija kotanja realizacije pojedinih aktivnosti, kako bi se obezbijedilo
adekvatno finansijsko planiranje sprovoenja odreenog stratekog dokumenta. Na ovaj nain

19
ojaae se Vladini mehanizmi za uspjeno nadziranje realizacije javnih politika koje je
definisala. Izvjetaji organa koji su zadueni za praenje sprovoenja odreene javne politike
moraju biti redovni i sveobuhvatni, kako bi se omoguilo pravovremeno upravljanje
procesima.
Na planu meuresorske koordinacije u kreiranju javnih politika, organi dravne uprave su
duni da meusobno sarauju, prije svega kroz davanje miljenja na nacrte akata javnih
politika i participaciju u radnim tijelima koja pripremaju akte. Mehanizmi koji su ureeni
Poslovnikom Vlade Crne Gore, a koji se odnose na obaveznost pribavljanja miljenja
pojedinih organa u procesu pripreme akata, funkcioniu na zadovoljavajuem nivou. Tako se,
u sluaju da ministarstva imaju podijeljena miljenja, odreena rjeenja, prije dostavljanja
Vladi, usklauju sa stavovima Sekretarijata za zakonodavstvo i nadlenih ministarstava. Ako
predlaga ne prihvati stavove ovih organa i ako ih ne usaglase u neposrednoj saradnji, sporna
pitanja se usaglaavaju kod nadlenog potpredsjednika Vlade. Evidentno je da u fazi
implementacije odreenih javnih politika postoje problemi kada je u pitanju meusobna
koordinacija organa dravne uprave, pa je to segment na ijem unaprjeenju treba raditi u
narednom periodu, posebno kada je u pitanju uspostavljanje efektivnog sistema provjere
koherentnosti (usklaenosti) stratekih dokumenata.
Koordinacija procesom EU integracija
Mehanizmi za koordinaciju evropskih integracija su uspostavljeni. Usvojen je Program
pristupanja sa srednjoronom perspektivom, koji se godinje aurira. Za koordinaciju je
prvenstveno zadueno MVPEI, iji su kadrovski kapaciteti razvijeni u odnosu na prosjek u
javnom sektoru Crne Gore. U mnogim resornim ministarstvima su uspostavljene jedinice ili
pojedinane pozicije za EU integracije. Izazov koji preostaje jeste razvijanje kapaciteta
javnog sektora za izvravanje obaveza koje proistiu iz lanstva u EU. Ve je otvoreno 20
pregovarakih poglavlja, u toku je i prenoenje pravne tekovine EU, ali u veini oblasti u
procesu pristupanja EU tek treba razvijati naine sprovoenja.
RIA (Analiza uticaja propisa)
Jedan od najznaajnijih koraka koji je preduzet nakon donoenja Strategije jeste uvoenje
Regulatory Impact Assessment-a (RIA) u crnogorski sistem prilikom donoenja novih
propisa.
Analiza efekata propisa je formalno uvedena u crnogorski regulatorni sistem stupanjem na
snagu Poslovnika Vlade Crne Gore (Slubeni list CG, broj 03/12). lanom 33 Poslovnika
Vlade Crne Gore uvedena je obaveza predlagaa propisa da u postupku pripreme zakona i
drugih propisa, sprovede analizu procjene uticaja propisa (RIA), u skladu s aktom
Ministarstva finansija.RIA se u Crnoj Gori primjenjuje kako na predloge zakona tako i drugih
propisa, to ukljuuje i podzakonska akta koja pripremaju ministarstva. Takoe, ukoliko
predlaga ocijeni da u postupku pripreme zakona ili drugog propisa ne treba vriti RIA, duan
je da to posebno obrazloi.
Pored navedenog uputstva, Ministarstvo finansija je, u saradnju sa USAID-em, pripremilo
Prirunik za analizu efekata propisa (RIA), koji definie osnovne principe, savjete i
metodologiju pripreme analize.
U cilju razvoja i jaanja administrativnih kapaciteta resornih institucija, od 2010. godine
sprovedeno je 11 obuka u vezi sa RIA-om i to u saradnji sa IFC-em, sprovedene su etiri

20
obuke, pri emu je obueno oko 60 dravnih slubenika. U saradnji sa USAID-om,
sprovedeno je est obuka tokom kojih je obueno 120 dravnih slubenika iz razliitih
institucija (ministarstva, Skuptina, Generalni sekretarijat Vlade, nezavisna regulatorna tijela).
Pored navedenog, i predstavnici SIGMA-e su obuili oko 40 slubenika.
Tijelo nadleno za koordinaciju regulatornih reformi je Vladin Savjet za unapreenje
poslovnog ambijenta, regulatornih i strukturnih reformi, dok je Direktorat za finansijski
sistem i unapreenje poslovnog ambijenta u Ministarstvu finansija zaduen za provjeru
kvaliteta pripremljenih analiza uticaja propisa i davanje miljenja sa aspekta adekvatnosti
sprovedene analize i uticaja predloenih propisa na poslovni ambijent u Crnoj Gori. U
Direktoratu su zaposlena etiri slubenika na poslovima u vezi sa RIA-om i unapreenjem
poslovnog ambijenta.
Od formalnog uvoenja RIA-e, Ministarstvo finansija je izdalo preko 1.100 miljenja o
predloenim propisima i obrascima RIA. Miljenja su bila prvenstveno usmjerena na uticaj
predloenih propisa na poslovni ambijent i na budet.
Kada je u pitanju kvalitet izvjetaja o sprovedenoj analizi procjene uticaja propisa uoeno je
da najvei izazov predstavlja vrenje same analize uticaja koji propis moe izazvati privredi i
graanima, posebno u dijelu definisanja pozitivnih, negativnih, direktnih i indirektnih uticaja.
Takoe, poseban izazov predstavlja i definisanje trokova koji proizilaze iz primjene propisa
sa ciljem utvrivanja opravdanosti njihovog uvoenja. U velikom broju sluajeva resorna
ministarstva dostavljaju samo grubu procjenu trokova administrativnih optereenja i biznis
barijera.
Izmjenama Poslovnika Vlade izvrenim u junu 2015. godine propisano je da se RIA, uz
miljenje Ministarstva finansija, dostavlja Skuptini.
RIA-e analize se obino pripremaju u poslednjim fazama izrade propisa, odnosno neposredno
prije dostavljanja Vladi, to se odraava na njihov kvalitet. RIA analize se rijetko pripremaju
uz nacrte zakona, kako bi bile dostupne iroj javnosti u toku sprovoenja javne rasprave.
S tim u vezi, u narednom periodu posebna panja e biti posveenja unapreenju kvaliteta
samih izvjetaja o sprovedenoj analizi procjene uticaja propisa kroz vrenje obuka dravnih
slubenika u cilju razvijanja vjetina za obavljanje prije svega ekonomskih i finansijskih
analiza. Poseban predmet panje bie i postepeno uvoenje tzv. pune RIA-e.
Uee javnosti u kreiranju i primjeni javnih politika
Vlada je 2012. godine donijela Uredbu o nainu i postupku sprovoenja javne rasprave u
pripremi zakona (Slubeni list CG, broj 12/12), kojom se obezbjeuju normativni
preduslovi za efikasno sprovoenje konsultovanja javnosti u procesu pripreme zakona, drugih
akata, stratekih i planskih dokumenata i na taj nain je usmjerena na jaanje participativne
demokratije. Donoenjem ove uredbe po prvi put je u Crnoj Gori normirana ova oblast. U
periodu 2012. - prva polovina 2013. godine sprovedeno je 49 javnih rasprava o raznim aktima
javnih politika, u skladu sa Uredbom.
Vlada je 2012. godine donijela i Uredbu o nainu i postupku ostvarivanja saradnje organa
dravne uprave i nevladinih organizacija (Slubeni list CG, broj 7/12), kojom je
unaprijeen normativni okvir za saradnju sa NVO sektorom kroz tri modaliteta: informisanje,
konsultovanje i uee predstavnika NVO u radnim tijelima koja obrazuju organi dravne
uprave. U periodu 2012. - prva polovina 2013. godine organi dravne uprave objavili su 197
21
javnih poziva za izbor predstavnika NVO u radna tijela koja obrazuju ti organi, na osnovu
kojih je 191 predstavnik NVO imenovan za lanstvo u radnim tijelima organa dravne uprave.
Radna tijela u kojima participiraju predstavnici NVO su, uglavnom, formirana radi pripreme
akata javnih politika (propisi, strateka dokumenta i sl.).
Evidentan je problem u praenju implementacije navedenih Uredbi, tako da ne postoje podaci
o njihovoj primjeni nakon prve polovine 2013. godine. Iz dostupnih izvjetaja evidentno je da
postoji neujednaenost u primjeni pojedinih rjeenja, pa je potrebno obezbijediti dosljedniju
primjenu u budunosti. Takoe, praksa je pokazala da je neophodno izmijeniti navedene
uredbe u cilju pojednostavljivanja postupka (skraivanje rokova, propisivanje obrazaca i sl.).
ini se da su uslovi sadrani u ovom propisu previe formalizovani i da postoji prostor za
poboljanje, u smislu pojednostavljenja procedura i njihovog boljeg prilagoavanja svrsi.
Deformalizovanje procedura bi omoguilo kreatorima politika da se usredsrijede na sadraj
javnih rasprava, umjesto da se iskljuivo fokusiraju na ispunjavanje formalnih obaveza. Ovo
posebno imajui u vidu intezivnu normativnu aktivnost koja je uzrokovana potrebom
usaglaavanja pravnog sistema Crne Gore sa pravom EU i velikim brojem propisa koje je
potrebno izmijeniti/donijeti u narednih par godina. U okviru obuka slubenika koji rade na
izradi normativnih i stratekih dokumenata neophodno je poseban akcenat staviti na primjenu
ovih propisa.
Koherentnost pravnog sistema i kvalitet zakona
Vlada Crne Gore ima detaljna Pravno tehnika pravila za izradu zakona i podzakonskih akata,
kojih predlagai propisa, shodno Poslovniku Vlade, moraju da se pridravaju. Sekretarijat za
zakonodavstvo je organ nadlean za praenje i unapreivanje pravnog sistema Crne Gore,
kao i staranje o usklaenosti zakona, drugih propisa i optih akata u postupku pripreme sa
Ustavom i pravnim sistemom.
Ukupan obim normativnih aktivnosti varira i moe znatno da se mijenja iz godine u godinu,
ali je generalno velik (preko 100 zakona i 600 podzakonskih akata na godinjem nivou).
Program pristupanja Crne Gore Evropskoj Uniji takoe ukazuje na veoma zahtjevan
regulatorni obim posla za dravne institucije u narednom periodu.
Uprkos sprovoenju Pravno tehnikih pravila za izradu zakona, jo uvjek postoje esti
problemi u tanosti i koherentnosti tekstova nacrta zakona. Jedan od uzroka je nedostatak
osoblja sa profesionalnim vjetinama za izradu nacrta zakona.
Drugi izazov ukupnom kvalitetu propisa je injenica da se, uprkos pravilima za izradu zakona,
podzakonska akta uglavnom pripremaju nakon usvajanja zakona, a u nekim sluajevima kada
je zakon ve stupio na snagu. U takvim situacijama, teko je obezbijediti potrebu da zakon
sadri tane i precizne norme prenoenja ovlaenja za podzakonska akta, to se negativno
odraava na sprovoenje usvojene regulative. Pored toga, u nedostatku informacija o
podzakonskim aktima, kada se raspravlja o nacrtu zakona RIA analiza (ukljuujui procjenu
fiskalnih efekata) ne moe da bude precizna.Takoe, postoji razlika u ukupnom obimu
zakonodavnih aktivnosti po ministarstvima to zahtijeva da se posebna panja posveti procesu
planiranja resursa.
Ne postoje formalni zahtjevi ili mehanizam za planiranje implementacije zakona. Materijal
koji se podnosi Vladi ne mora da sadri plan implementacije. Ipak, u praksi ima sluajeva da
se, za odreene sporazume ili zakone, kao to su Krivini zakonik, Zakon o besplatnoj

22
pravnoj pomoi, Zakon o prekrajima, Zakon o notarima, donio plan implementacije i akcioni
planovi.
Dok su Poslovnikom Vlade utvreni proceduralni okvir i osnovni zahtjevi za nove zakonske
predloge, ukljuujui detaljne zahtjeve za pripremu politike, nijesu propisane obaveze za
ministarstva da analiziraju sprovoenje politika. Trenutno ne postoji sistem koji analizira i
prepoznaje potekoe u implementaciji (na primjer, sistem naknadne procjene prioritetnih
zakona ili politika). Ne postoji sistematska praksa za analizu sprovoenja veeg dijela
zakonodavstva. Skuptina nema mnogo nadzornih ovlaenja nad sprovoenjem zakona.
U cilju unaprjeenja koherentnosti pravnog sistema i unaprjeenja kvaliteta vaeih propisa,
od velikog znaaja je sprovoenje projekta Giljotina propisa. Projekat "Giljotina propisa
predstavlja sveobuhvatnu analizu propisa, sa aspekta pojednostavljenja administrativnih
procedura, unaprjeenja poslovnog ambijenta, kao i breg i kvalitetnijeg ostvarivanja prava
graana pred organima dravne uprave. Podaci o implementaciji preporuka iz Giljotine
propisa pokazuju da je prihvaeno 1446 od ukupno 1887 preporuka. Od usvajanja Akcionog
plana za implementaciju Giljotine propisa, pa zakljuno sa III kvartalom 2014. godine,
realizovano je 987 preporuka od ukupno prihvaenih 1446 preporuka, to iznosi 68,3%.
Shodno revidiranim rokovima, plan je da se realizacija preporuka okona do kraja 2017.
godine. Evidentno je da postoje kanjenja u implementaciji projekta Giljotina propisa, pa je
neophodno intenzivirati aktivnosti na realizaciji preporuka iz Akcionog plana, u skladu sa
definisanim rokom. Trenutno se ne koristi redovno model standardnog troka (Standard Cost
Model), niti druga metodologija za mjerenje pozitivnih efekata giljotine propisa. Nema
mjerenja postignua u ovoj oblasti, osim stepena realizacije akcionih planova za giljotinu
propisa (70% u februaru 2015), to oteava procjenu efikasnosti i djelotvornosti giljotine.
Neophodno je poboljati nivo svijesti o znaaju pojednostavljenja G2G, G2B i G2C procesa
na nivou cjelokupne Vlade, kao i uvesti mjerenje efekata pojednostavljenja (po mogunosti na
osnovu korienja modela standardnog troka), kako bi se mogli pratiti ishodi.
Paralelno, kako bi se kontinuirano poveavao nivo kompetentnosti slubenika koji rade na
poslovima izrade propisa, u Upravi za kadrove se na godinjem nivou sprovode obuke. Tako
je u periodu 2011-2014.godine sprovedeno 25 obuka koje je pohaalo 436 slubenika. Kao
to je prethodno reeno, u obukama slubenika o izradi propisa, poseban akcenat treba da
bude usmjeren na postupak izrade propisa, odnosno na potovanje propisa kojima se regulie
uee javnosti u tom postupku.

2.5. Upravljanje javnim finansijama

Fiskalna stabilnost i odgovornost

Odgovorno voenje fiskalne politike bilo je i ostaje i dalje strateki cilj Crne Gore. Fiskalna
stabilnost ne samo da je preduslov za ukupnu ekonomsku stabilnost i dugoroni ekonomski
rast, ve od nje zavisi i pristup meunarodnim finansijskim tritima. Stanje javnih finansija
se popravilo proteklih godina. Posebno su 2014. godine prikupljeni prihodi iznad oekivanja.
Usljed toga, budetski deficit je privremeno pao na 0,7% BDP, uz primarni suficit od 1,5%

23
BDP. Ukupni nivo javnog duga, meutim, i dalje je visok, i u godinama koje slijede postojae
stalni pritisak da se ogranii potronja.
Kako bi se unaprijedio sistem javnih finansija kroz jaanje mjera fiskalne odgovornosti, 2014.
godine donijet je Zakon o budetu i fiskalnoj odgovornosti kojim su prepoznati elementi
fiskalne odgovornosti. U odnosu na do tada vaea rjeenja, ovaj zakon je prepoznao vie
novina koje se mogu uopteno grupisati u tri oblasti i to: fiskalna odgovornost, inspekcijski
nadzor i mjere odgovornosti i kaznene odredbe. Naime, osnovni strateki dokument
predstavlja Fiskalna strategija koju donosi Vlada na poetku svog mandata i koja se odnosi na
period trajanja mandata Vlade. Ovim dokumentom utvruju se glavni fiskalni ciljevi koji se
ele postii u srednjem roku i predstavlja osnovu za planiranje srednjoronih i godinjih
politika. Na godinjem nivou, Vlada donosi Smjernice fiskalne politike, bazirane na Fiskalnoj
strategiji, kojima se utvruju trogodinje makroekonomske projekcije, ciljevi ekonomske i
fiskalne politike, limiti potronje i sl.
Zakon o budetu i fiskalnoj odgovornosti uspostavljena su fiskalna pravila, a Ministarstvo
finansija je poelo da redovno objavljuje informacije u vezi tih pravila. Razvoj snanijeg
srednjeronog budetskog okvira otpoeo je utvrivanjem konkretnih sektorskih budetskih
limita za sva ministarstva u instrumentu za srednjorono budetsko planiranje, odnosno
Smjernicama za makroekonomsku i fiskalnu politiku. Ipak, postojee prakse upravljanja
javnom potronjom karakterie nedostatak srednjoronog finansijskog planiranja. Sektorski
planovi nisu vezani za srednjorono finansijsko planiranje. Otuda je potrebna implementacija
najboljih praksi iz EU i sprovoenje srednjoronog budetskog okvira i izmjene sadanjih
procedura.

Napominjemo da su Strategijom obuhvaene oblasti koje su u znaajnijoj mjeri vezani za

ostala pitanja znaajna za reformu dravne uprave. Ostale oblasti su ukljuene u Program
reforme upravljanja javnim finansijama.

Budetsko planiranje
Kako bi se uspostavila osnovna naela dobrog fiskalnog upravljanja, u kome se vide jasne
veze izmeu budetiranja i politika vlade, Crna Gora e nastaviti da razvija programsko
budetiranje, koje predstavlja jednu od najdjelotvornijih i najefikasnijih metoda za ostvarenje
tog cilja. Do sada su sprovedene opsene aktivnosti na polju programskog budetiranja koje
su veoma vane u smislu promjene metodologije budetiranja i vee usaglaenosti sa
meunarodnim praksama, te u smislu stvaranja vrste osnove za transparentnost i
odgovornost. Iako je uspostavljena ukupna struktura, sistem nije u potpunosti razvijen,
indikatori uspjenosti nijesu uvedeni, veze izmeu budetiranja zasnovanog na rezultatima i
politika Vlade nijesu u potpunosti uspostavljene. Iako kapitalni rashodi ine dio ukupnog
budeta, godinje procedure za planiranje kapitalnih investicija odvojene su od budetskog
planiranja koje sprovode ministarstva, te ih treba unaprijediti. Do sada nije usvojena niti
objavljena nikakva strategija upravljanja dugom. Raunovodstveni standardi su definisani,
mada oni ne omoguavaju obezbjeivanje podataka koji bi bili u skladu sa propisima
Evropske unije ESA2010.

Borba protiv sive ekonomije

Nastavak sprovoenja mjera usmjerenih na rast javnih prihoda prvenstveno smanjenjem nivoa
sive ekonomije, smanjenjem poreskih potraivanja, jaanjem poreske discipline i
unapreenjem poreskog sistema ostaje jedan od prioriteta u narednim godinama. Sprovoenje

24
mjera fiskalne konsolidacije, uvedenih radi ozdravljenja javnih finansija, dovelo je do bolje
naplate budetskih prihoda i oiglednog unapreenja poreske discipline tokom 2014. godine.

Kontrola javnih finansija

Vaan segment reformi u oblasti javnih finansija predstavlja dalje unaprijeenje unutranje
finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC), u skladu sa zahtjevima EU. U proteklom
periodu, zaokruen je normativni okvir usvajanjem zakona, podzakonskih i drugih akata koji
ureuju ovu oblast. U junu 2012. godine usvojena je druga po redu Strategija daljeg razvoja
unutranje finansijske kontrole u javnom sektoru Crne Gore, sa Akcionim planom za 2014-
2015 godinu. U toku je priprema treeg Akcionog plana za 2016-2017.godinu. Strategijom
daljeg razvoja unutranje finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) u Crnoj Gori za period
2013-2017. godinu prepoznata je potreba da je za obezbjeivanje odrivosti javnih finansija, u
kratkom i srednjem roku, neophodno unaprijediti finansijsko upravljanje kroz adekvatnije
planiranje, finansijsko izvjetavanje, mjerenje rezultata, kao i uspostaviti mehanizame
kontrole koji e dati rukovodiocima dovoljan stepen sigurnosti u delegiranju zadataka i
odgovornosti. Svaki rukovodilac mora preuzeti punu odgovornost za upravljanje i
kontrolisanje budetom odobrenih sredstava i osigurati da su uspostavljene adekvatne mjere
provjere i zatite.
Zapoet je proces formiranja posebnih jedinica za unutranju reviziju, imenovanja unutranjih
revizora, odnosno popunjavanje sistematizovanih radnih mjesta, kao i povjeravanja vrenja
poslova unutranje revizije jedinici drugog subjekta na osnovu sporazuma.
U narednom periodu dalje e se unapreivati sistem unutranjih finansijskih kontrola kako bi
se osiguralo da se nacionalna sredstava i sredstva EU koriste ekonomino, efikasno,
efektivno i transparentno.
Trenutno osnovne slabosti u oblasti unutranje finansijske kontrole predstavlja nedovoljno
razvijena upravljaka odgovornost, koju je potrebno unaprijediti, kao i dalje jaanje
kapaciteta jedinica za unutranju reviziju, u smislu poveanja broja revizora, njihovih
profesionalnih kompetencija za kvalitetan revizorski rad i osiguranja kvaliteta rada unutranje
revizije. Upravljanje rizikom predstavlja sastavni element sistema unutranje kontrole i treba
ga dalje razvijati tako da se sistematski sprovodi u itavom javnom sektoru.

Dravna revizorska institucija (DRI)

U cilju usklaivanja podzakonskih akata s usvojenim izmjenama i dopunama Zakona o

Dravnoj revizorskoj instituciju, u decembru 2014. godine usvojen je novi Poslovnik Dravne
revizorske institucije. Zakonodavni okvir za Dravnu revizorsku instituticju (DRI) ispunjava
meunarodne zahtjeve koji garantuju njenu nezavisnost, ovlaenja i organizaciju. Dravna
revizorska institucija izvjetava Skuptinu i Vladu podnoenjem godinjeg izvjetaja, u kojem
su sadrane sve izvrene revizije u formi izvoda. DRI je donijela metodoloke smjernice za
revizorski rad i kontrolu kvaliteta revizije. Crna Gora treba da dalje unaprijedi organizacionu
strukturu DRI sa fokusom na razvoju profesionalnih vjetina revizorskog kadra 18. Neophodno
je i unaprijediti kapacitete revizije za sprovoenje irokog raspona revizija, ukljuujui

18 Izrada Strategije za upravljanje ljudskim resursima planirana je da se realizuje kroz projekat IPA 2014.

25
finansijsku reviziju, reviziju pravilnosti i reviziju uspjeha. 19 Crna Gora treba dalje da
osigurava efikasan mehanizam za izvjetavanje i praenje sprovoenja preporuka DRI20.
Javne nabavke

Izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama, usvojene u decembru 2014. godine,

obezbjeuju dalje usaglaavanje sa zahtjevima Direktiva Evropske Unije i u znaajnoj mjeri
otklanjaju nedostatke efikasnog funkcionisanja sistema javnih nabavki koji je bio uslovljen
neusklaenou pojedinih odredbi Zakona o javnim nabavkama i Zakona o optem upravnom
postupku.
to se tie elektronskih nabavki, sadanji crnogorski Zakon o javnim nabavkama obezbjeuje
odgovarajui zakonski okvir za uvoenje elektronskih nabavki u praksi. Trenutno se glavna
potreba odnosi na razvoj elektronske infrastrukture koja bi omoguila tehniko voenje
procesa nabavki elektronskim putem. Uvoenjem modernog sistema elektronskih nabavki,
Crna Gora e realizovati preporuke Evropske komisije u pogledu implementacionog
kapaciteta, poveanja transparentnosti, smanjenja nepravilnosti uz istovremeno osiguravanje
realizacije zakonskih odredbi EU o javnim nabavkama.
Poslovi javnih nabavki su u skladu sa principima ne-diskiminacije, proporcionalnosti i
transparentnosti i obezbjeuju najefikasnije korinjenje javnih fondova i najbolje korienje
modernih tehnika i metoda nabavke. U praksi se centralizovana nabavka malo koristi
(uglavnom u sektoru zdravstva).

2.6. Posebna pitanja sistema lokalne samouprave

Funkcionalni aspekt sistema lokalne samouprave

Zakonom o lokalnoj samoupravi ureuje se sistem lokalne samouprave, kojim je ustanovljena

monotipska organizacija lokalne samouprave, a koja podrazumijeva da su sve jedinice lokalne
samouprave, formalno po nadlenostima, djelokrugu poslova, organizaciji organa izjednaene
sa istim nadlenostima i odgovornostima. Status Glavnog grada i Prijestonice ureeni su
posebnim zakonima koji utvruju odreene specifine poslove i nadlenosti, ali se ipak moe
zakljuiti da imaju skoro iste poslove i strukturu organa kao i ostale jedinice lokalne
samouprave. Monotipski model organizacije lokalne samouprave ne uvaava izraene
geografske, prostorne, demografske, ekonomske, administrativne, kadrovske i druge razlike
izmeu pojedinih jedinica lokalne samouprave, tako da najvei broj optina ne vri u punoj
mjeri zakonom utvrene poslove i nadlenosti. Ovakvo stanje zahtijeva preispitivanje
dosadanje organizacije sistema lokalne samouprave. Postojei monotipski model
organizacije, uz blagu dogradnju sa elementima politipske organizacije i jau meuoptinsku
saradnju, moe da ublai razliitosti i obezbijedi funkcionalniji sistem lokalne samouprave.
19 Projektom IPA 2014 planirana je analiza Uputstva za metodologiju vrenja finansijske revizije i revizije
pravilnosti i izrada Prirunika za finansijsku reviziju i reviziju pravilnosti, izrada Smjernica za reviziju Zavrnog
rauna budeta drave, analiza Uputstva za metodologiju vrenja revizije uspjeha i izrada preporuka za
unapreenje metodologije vrenja revizije uspjeha, kao i obuke revizorskog kadra za primjenu navedenih
dokumenata. Dravna revizorska institucija je u svom Inoviranom Akcionom planu u okviru stratekog cilja br.2
Uvoenje novih vrsta revizija, unapreenje kvaliteta revizija i obezbjeenje kontrole kvaliteta revizija, podcilj
br.2 Unaprijediti proces programiranja i planiranja revizija planirala realizaciju podcilja br.2.2 - donoenje
srednjoronog plana revizija.

20 Projektom IPA 2014 planirana je izrada Komunikacione strategije. Takoe, kroz projekat IPA 2014 Dravna revizorska institucija planira
da izvri i analizu praenja realizacije preporuka DRI u odnosu na dobru praksu zemalja EU i izradi Smjernice za praenje realizacije
preporuka iz revizorskih izvjetaja. U toku je izrada i Protokola o saradnji sa skuptinskim Odborom za ekonomiju, finansije i budet.

26
Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima, koji se primjenjuje od 01.01.2013.
godine ureen je slubeniki sistem za dravne slubenike i namjetenike i odredbe ovoga
zakona ne primjenjuju se na lokalne slubenike i namjetenike, osim u pogledu pravnog
statusa lokalnih slubenika i namjetenika, kako je to utvreno lanom 90. Zakona o lokalnoj
samoupravi. Kako Zakonom o lokalnoj samoupravi nije ureen slubeniki sistem za lokalne
slubenike i namjetenike, ovakva situacija ima za posledicu pravnu prazninu i nesigurnost u
odnosu na primjenu pojedinih normi koje se prije svega odnose na slubeniki sistem na
lokalnom nivou, upravljanje ljudskim resursima, organizaciju obuka lokalnih slubenika,
uvoenja merit sistema, integriteta i sl. Neureenost ovih pitanja je za posledicu proizvela
neadekvatnu administrativnu strukturu u optinama, viak zaposlenih, nedostatak strunih i
sposobnih kadrova koji mogu da odgovore novim poslovima i zadacima u procesu EU
integracija i korienju sredstava EU fondova, te se razvoj i racionalizacija lokalnih
administrativnih kapaciteta u narednom periodu namee kao prioritet.
Zakonom o lokalnoj samoupravi pitanja meuoptinske saradnje ureena su u poglavlju XIII
ali iskustva u primjeni ovih rjeenja ukazuju na injenicu da postojeci pravni okvir nije
adekvatan prije svega zbog sloenosti procedura i neophodnosti formiranja organa koji bi
trebali da u ime osnivaa vre zajednike poslove, to ove strukture ini glomaznim, skupim a
to predstavlja smetnju za intezivniji razvoj meuoptinske saradnje. Projekti meuoptinske
saradnje koji su do sada realizovani ili se nalaze u fazi realizacije inicirani su, uglavnom, od
strane meunarodnih organizacija ili Vlade, a realizuju se uz odreene potekoe. Da bi se
proces meuoptinske saradnje unaprijedio, adekvatnim zakonskim rjeenjima treba utvrditi
stimulativne mjere koje e unaprijediti meuoptinsku saradnju i obezbijediti ravnomjerniji
regionalni razvoj. Kako je sve naglaenija potreba za uspostavljanjem razliitih oblika
saradnje meu optinama, postojei pravni okvir je neophodno unaprijediti.
Takoe, razmatrajui vaei pravni okvir kojim se ureuje sistem zatite i spaavanja, a koji
se zasniva na podijeljenoj odgovornosti u sistemu zatite i spaavanja izmeu operativnih
jedinica na centralnom i lokalnom nivou, iskustvo u funkcionisanju sistema u postojeoj
organizaciji pokazalo je odreene slabosti, te je neophodno sagledati optimalan model
organizacije slubi zatite i spaavanja u kom smislu je neophodno sainiti odovarajuu
Analizu i saglasno preporukama iz Analize utvrditi novi zakonski okvir u ovoj oblasti.
Radi prevazilaenja prepoznatih problema, prije svega je potrebno utvrditi odgovarajui
zakonodavni okvir, kako bi se uoeni problemi u praksi eliminisali i obezbijedilo bolje
funkcionisanje jedinica lokalne samouprave i razvoj njihovih kapaciteta.
Reforma komunalnog sistema

Organizovanje komunalnih djelatnosti je jedna od osnovnih obaveza i odgovornosti jedinica

lokalne samouprave, koja obuhvata 70% poslova iz okvira njihove izvorne nadlenosti. Zakon
o komunalnim djelatnostima, kao osnovni pravni akt koji ureuje komunalnu oblast, doneen
je 1995. godine, u drugaijem pravno-politikom i privrednom ambijentu, tako da u
savremenim uslovima ovaj Zakon ne moe da obezbijedi uspostavljanje odnosa u komunalnoj
oblasti na sveobuhvatan i jasan nain, jer pojedine odredbe predstavljaju prepreku u
organizovanju i razvoju komunalnih djelatnosti. Reforma komunalnog sistema je nuna radi
efikasnog pruanja usluga od strane jedinica lokalne samouprave i njenih komunalnih slubi.
Ovo zahtijeva potrebu donoenja Zakona o komunalnim djelatnostima. Donoenje ovog
propisa je pretpostavka i za implementaciju Zakona o komunalnoj policiji. Poseban akcenat u
ovoj oblasti treba dati definisanju poslovnih aranmana javno-privatnog partnerstva, ali i na
postepenoj privatizaciji pruanja usluga u odreenim oblastima, npr. upravljanje deponijama,
odravanje optinskih puteva, zelenila, pijanih usluga i dr. Pored donoenja Zakona o

27
komunalnim djelatnostima, neophodno je donijeti i Zakon o legalizaciji neformalnih objekata
kojim bi se obezbijedilo znaajno unapreenje funkcionisanja komunalnog sistema i
doprinijelo stabilizaciji finansijske situacije u jedinicama lokalne samouprave, kroz
utvrivanje odgovarajue komunalne naknade i naknade za legalizaciju neformalnih objekata.
Uz navedene propise, donoenje Zakona o javnom - privatnom partnerstvu obezbijedie
zaokruivanje pravnog okvira u domenu uea privatnog sektora u vrenju javnih usluga,
odnosno poslova, i obezbjeenja ostvarivanja javnog interesa, naroito u komunalnoj oblasti,
na koji nain e se utvrditi jasna veza izmeu Zakona o komunalnim djelatnostima i Zakona o
javno - privatnom partnerstvu.

Teritorijalni aspekt lokalne samouprave

Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Crne Gore ureena je teritorijalna organizacija, odnosno

izvrena je teritorijalna podjela Crne Gore na 21 optinu, Glavni grad i Prijestonicu. Crna
Gora je decenijama imala stabilnu teritorijalnu strukturu, tako da je imala 20 optina od ranih
60-tih do nedavnog osnivanja tri nove optine. To je za rezultat imalo stabilno funkcionisanje
lokalnih zajednica, poboljano prostorno i urbanistiko planiranje, stalni porast
administrativnih kapaciteta, predvidljivost u radu lokalne uprave itd. Meutim, zbog
nedovoljno izvedenog pravnog definisanja kriterijuma za formiranje novih optina i
nedostatka jasne politike u toj oblasti, postoji opasnost od usitnjavanja teritorije osnivanjem
novih optina, ime se ugroava osjetljiva ravnotea teritorijalne strukture. Iskustvo sa
osnivanjem dvije nove male optine, Petnjice i Gusinja, pokazalo je nedostatke postojeeg
pravnog sistema. Zbog potrebe zadravanja koncepta velikih optina sa dovoljnim
administrativnim i fiskalnim potencijalom za sopstvenu odrivost neophodno je zakonom
definisati jasne kriterijume za fomiranje novih optina.
Finansijski aspekt sistema lokalne samouprave

Opta je ocjena da se najvei dio jedinica lokalne samouprave nalazi u tekoj finansijskoj
situaciji koju karakterie visok nivo zaduenosti i neizmirenih obaveza to izaziva brojne
probleme u njihovom funkcionisanju i izvravanju zakonom utvrenih obaveza. Razlozi koji
su izazvali rast neizmirenih obaveza i duga lokalnih samouprava su: ekonomska i finansijska
kriza, izmjene zakonskih propisa kojim se ureuje sistem finansiranja jedinica lokalne
samouprave, kao i visok nivo javne potronje na lokalnom nivou.
Posebno negativan uticaj na finansije jedinica lokalne samouprave imale su izmjene
odreenih zakonskih propisa kojim su ukinuti, odnosno smanjeni pojedini lokalni prihodi.
Namjera zakonodavca je bila da se ukinuti prihodi nadomjeste novim prihodima, pa su, od
2011. godine, stupila na snagu nova zakonska rjeenja kojima je utvrena nova vea stopa
poreza na nepokretnosti i izvren vei obuhvat poreskih obveznika, vei procenat pripadnosti
ustupljenih prihode (poreza na dohodak fizikih lica, poreza na promet nepokretnosti i
koncesionih naknada), a poveana je visina sredstava Egalizacionog fonda.
Meutim, pokazalo se da novi prihodi nijesu nadomjestili ukinute prihode, pa su izmjene
zakonskih propisa bile jedan od razloga zbog kojih su optine ule u zonu rasta dugova (na
kraju 2014. godine - 166,94 mil eura) i rasta neizmirenih obaveza (na kraju 2014. godine
119,19 mil eura) i tekoa u njihovom poslovanju.
Lokalna samouprava ini oko 10% od ukupnih trokova vlade i zapoljava oko 20% od
ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru.
Visok nivo javne potronje na lokalnom nivou je problem koji se, prije svega, ogleda kroz
neadekvatnu politiku zapoljavanja u optinama, to je rezultiralo vikom zaposlenih u

28
optinama koji fiskalni kapacitet optina ne moe da izdri. Mnoge optine poveale su broj
zaposlenih poslednjih godina. Stanje broja zaposlenih u optinama i javnim slubama i
preduzeima iji je osniva optina na dan 30.06.2013. godine 10.508, a na dan 30.09.2014.
godine 11.778 i pored obaveze smanjenja broja zaposlenih utvrene Planom unutranje
reorganizacije javnog sektora, koji se odnosi i na lokalne samouprave.
Da bi se saniralo ovakvo stanje i obezbijedila odrivost optinskih javnih finansija preduzete
su, u saradnji sa resornim ministarstvima i Vladom mjere na reprogramu poreskog duga i
refinansiranju kreditnih i drugih obaveza. Kao vaan zadatak na trajnoj sanaciji finansijskog
stanja u optinama i obezbjeenju dugorone odrivosti lokalnih javnih finansija predstavlja
rad na smanjenju javne potronje na lokalnom nivou kroz racionalizaciju strukture organa,
smanjenju broja zaposlenih u optinama, kao i unapreenje zakonskog okvira koji e
obezbijediti finansijsku odrivost jedinica lokalne samouprave saglasno nadlenostima koje
one imaju. Takoe, u cilju jaanja apsorbcionih sposobnosti optina za korienje sredstava iz
EU fondova za predfinansiranje i kofinansiranje projekata neophodno je, posebno u fokusu
aktuelne situacije u optinama obezbijediti odgovarajui mehanizam kojim bi se osnaila
sposobnost optina da koriste sredstva iz navedenih fondova.
Zbog toga je neophodno donijeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o finansiranju
lokalne samouprave u smislu izmjena odreenih rjeenja kojim e se unaprijediti i osnaiti
optinske finansije. Na ovom planu jako je vano ustanoviti odgovarajui mehanizam ija bi
svrha bila pomo optinama u predfinansiranju projekata finansiranih iz EU fondova. Takoe
shodno rjeenjima iz sistemskog Zakona o finansiranju lokalne samouprave potrebno je
harmonizovati pratee materijalne propise koji se tiu finansiranja lokalne samouprave.

2.7. Strateko upravljanje procesom reforme javne uprave i finansijska odrivost

Strateki dokumenti

U veini horizontalnih stratekih dokumenata (npr. Pravci razvoja Crne Gore 2015-2018,
Program pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji 2015-2018, Plan unutranje reorganizacije
javnog sektora, Fiskalna strategija), reforma javne uprave je prepoznata kao prioritet, iako u
odreenim elementima postoji nedovoljna koherentnost izmeu tih dokumenata, kad je rije o
toj reformi.21
Praksa u sprovoenju AURUM-a je pokazala da je u odreenoj mjeri nerealna i
preambiciozna, kao i da joj nedostaje sveobuhvatan niz ciljeva i indikatora. Javna uprava Crne
Gore sa (iz objektivnih razloga) veoma ogranienim kapacitatima ne moe da se fokusira na
sve oblasti reforme javne uprave odjednom.. Nije obezbijeena finansijska odrivost politike
reforme javne uprave.
Koncept AURUM-a bio je orijentisan na aktivnosti i proizvode (output), umjesto na ishode.
To su odraavali i procesi praenja i izvjetavanja, u kojima je akcenat bio na usvajanju novih
zakona, propisa i drugih dokumenata, a ne na realnim efektima reforme na javnu upravu,
graane i preduzea. Realizacija odreenih aktivnosti esto se smatrala (makar djeliminim)
ostvarivanjem cilja.
Pored AURUM-a, u pojedinim segmentima reforme javne uprave, donijeta su i
implementirana brojna strateka dokumenta, kao npr. Strategija razvoja sistema javnih

21 Na primjer, Planom unutranje reorganizacije javnog sektora, kao jedan od ciljeva, predvieno je smanjenje broja zaposlenih, dok se
Programom pristupanja Crne Gore EU prepoznaje potreba jaanja administrativnih kapaciteta kroz angaovanje veeg broja novih
slubenika. Ova dva cilja, koji naravno nijesu uzajamno kontradiktorna, trebalo bi pojasniti.

29
nabavki u Crnoj Gori 2011-2015, Strategija daljeg razvoja unutranje finansijske kontrole u
javnom sektoru Crne Gore, Strategija razvoja informacionog drutva 2012-2016 i dr.

Glavni nosilac i druge odgovorne institucije

Kada je u pitanju utvrivanje i praenje sprovoenja politika koje su u funkciji reforme javne
uprave, Vlada Crne Gore, kroz donoenje stratekih planskih i analitikih dokumenata,
utvrivanja predloga zakona, donoenje podzakonskih akata, ima kljunu ulogu. Priprema i
predlaganje Vladi tih politika odgovornost je resornih ministarstava, u skladu sa utvrenim
nadlenostima. Sistemsko praenje procesa reforme javne uprave, u oblastima dravne uprave
i lokalne samouprave, u nadlenosti je Ministarstva unutranjih poslova (MUP). U tom
smislu, MUP se moe prepoznati kao koordinirajua institucija reforme odnosno, u smislu
SIGMA-inih Principa javne uprave, vodea institucija reforme.

Samo jedan dio nadlenosti MUP-a se odnosi na javnu upravu, dok su ostalo klasini
unutranji poslovi. Meutim, imenovan je dravni sekretar i osnovan Direktorat za dravnu
upravu i lokalnu samoupravu, koji vodi generalni direktor i u ijem su sastavu tri direkcije:
Direkcija za dravnu upravu, Direkcija za lokalnu samoupravu i Direkcija za inspekcijski
nadzor (upravna inspekcija). Direktorat je zaduen za podrku koordinaciji reforme javne
uprave, kao i za zakone kojima se reguliu odreeni vani aspekti javne uprave (organizacija i
poslovi, upravni postupci i lokalna samouprava). Prema izvjetaju SIGMA-e, kapaciteti MUP-
a, kao koordinirajue institucije reforme javne uprave moraju biti ojaani, kroz popunu
upranjenih radnih mjesta i dodatno usavravanje slubenika, kako bi adekvatno odgovorili na
sve vee zahtjeve u procesu reforme javne uprave.

Pored MUP-a, kljuni akteri u sprovoenju reforme javne uprave su Ministarstvo finansija
(MF), Ministarstvo za informaciono drutvo i telekomunikacije (MIDT), Ministarstvo
vanjskih poslova i evropskih integracija (MVPEI), Generalni sekretarijat Vlade (GSV),
Uprava za kadrove (UZK) i Uprava za inspekcijske poslove (UIP), zbog ega se mora voditi
rauna o jaanju kapaciteta i ovih institucija.

Koordinacija

Mehanizmi za koordinaciju reforme javne uprave su uspostavljeni. Na politikom nivou,

Vlada je obrazovala tijelo Savjet za unapreenje poslovnog ambijenta, regulatornih i
strukturnih reformi, sa zadatkom, izmeu ostalih, da organizuje i sinhronizuje aktivnosti
organa dravne uprave i drugih nadlenih institucija u cilju regulatorne reforme i unapreenja
poslovnog ambijenta, odnosno uklanjanja biznis barijera i nepotrebnih propisa i procedura
koje sprovode dravni organi, kako bi se ostvarile utede u vremenu i novcu za graane i
privredu i stvorili uslovi za efikasniji rad i racionalizaciju dravne uprave. Na
administrativnom nivou, struktura za koordinaciju je nedavno reorganizovana, pri emu je
nekoliko tijela za koordinaciju i praenje objedinjeno u dva Koordinaciono tijelo za
praenje sprovoenja Strategije reforme javne uprave i Plana unutranje reorganizacije javnog
sektora i Koordinacioni tim za reformu lokalne samouprave. Kako bi proces reforme javne
uprave bio transparentniji i blii graanima, u narednom stratekom periodu potrebno je dalje
jaati saradnju predstavnika NVO i struktura koje e vriti monitoring nad realizacijom
Strategije.
Meusobna koordinacija i pravovremena razmjena miljenja i informacija predstavlja klju
adekvatnog sprovoenja procesa reforme javne uprave. U pripremi informacionih i analitikih

30
dokumenata o procesu reforme javne uprave evidentno je nedostavljanje podataka i nakon
upuenih urgencija, kanjenje u dostavljanju traenih podataka, kao i dostavljenje nepotpunih
i neadekvatnih podataka. Pritom, nadleni organi, kako na dravnom tako i na lokalnom
nivou, skloni su dostavljanju brojanih podataka, bez analitikih ocjena o stanju u odreenoj
upravnoj oblasti, iako je to neophodno u mjerenju ostvarenog progresa.

Pored navedenih nedostataka, kada je rije o trenutnom stanju stratekog okvira za reformu
javne uprave, MUP se suoava sa odreenim problemima tokom procesa prikupljanja
podataka neophodnih za razliite potrebe izvjetavanja. Ne postoji mehanizam za sistematsko
praenje kljunih indikatora uspjeha, koji bi Vladi omoguio da vri procjenu napretka u
modernizaciji javne uprave zasnovan na konkretnim pokazateljima.

Uporedna iskustva ukazuju na sistemsko objedinjavanje poslova vezanih za javnu upravu,

kroz samostalni institucionalni okvir, a to bi, u narednom periodu, u kontekstu organizacije
dravne uprave u Crnoj Gori, trebalo preispitati.

31
 3. KLJUNI PRIORITETI REFORME JAVNE UPRAVE DO 2020

Opti cilj reformskih aktivnosti do 2020.godine je stvaranje efikasne i servisno

opredijeljene javne uprave, koja e biti okrenuta potrebama graana i utemeljena na
najboljim praksama upravnih sistema zemalja EU.

Posebni ciljevi reformskog procesa detaljnije su obraeni u Poglavlju 4. ovog dokumenta.

Javna uprava Crne Gore treba da bude osposobljena da u potpunosti pripremi i uskladi
nacionalni zakonodavni okvir s Acquis communautaire-om i da na osnovu njegove pune
implementacije djelotvorno funkcionie u okviru Evropskog administrativnog prostora. Ono
to je svakako najznaajniji oekivani rezultat takvog nastojanja jeste stvaranje servisno
orjentisane javne uprave koja e doprinijeti ekonomskoj stabilnosti i kvalitetnijem ivotnom
standardu svih graana Crne Gore.
Proteklih godina uraen je znaajan posao na unaprijeenju kvaliteta crnogorskog upravnog
aparata. Prije svega, kreirani su stabilni normativni preduslovi donoenjem brojnih sistemskih
zakona i prateih podzakonskih akata reformskog karaktera. U periodu implementacije nove
Strategije zakonodavni okvir e se nadograivati, ali glavni akcenat refome bie na
implementaciji usvojenog zakonodavnog okvira i sutinskim promjenama u svakodnevnoj
praksi javne uprave. Za razliku od AURUM-a, nova Strategija e biti usmjerena prema
realnim, praktinim i konkretnim efektima reforme javne uprave, a posebno u odnosu izmeu
javne uprave i graana. Toj orijentaciji prilagoeni su i indikatori ciljeva, koji se u manjoj
mjeri odnose na usvajanje propisa i drugih dokumenata, a u puno veoj mjeri na realne efekte.

U skladu sa navedenim, strateko opredjeljenje je da se zadaci i aktivnosti utvruju na

dvogodinjem nivou Akcionim planom koji je sastavni dio ovog dokumenta, pri emu je
podloan reviziji, odnosno nadograivanju, u toku njegove implementacije.
Dalje, centralnu ulogu u procesu reforme imaju zaposleni na svim nivoima upravnog sistema,
koji moraju biti profesionalni, kompetentni i spremni da odgovore svim izazovima koje sa
sobom nosi rad u modernom upravnom sistemu. S tim u vezi, donoenje kadrovskih planova
na svim nivoima javne uprave doprinijee razvoju ljudskih resursa i zahtjevima u pogledu
optimizacije broja zaposlenih, ali i jaanju kadrovskih kapaciteta u procesu pridruivanja
Crne Gore Evropskoj uniji. U tom kontekstu, i proces odabira kandidata za rad u javnoj upravi
mora kao ishodite imati odabir najboljih kadrova i mora biti jasno uspostavljena odvojenost
politikih od dravno slubenikih pozicija. Za ve zaposlene, neophodno je unaprijediti
postojei sistem ocjenjivanja rada, kako bi najbolji i zaista bili nagraeni u skladu sa
postignutim rezultatima.
Radni procesi u upravi treba da budu usmjereni ka to kvalitetnijem pruanju upravnih usluga.
U tom smislu, pravovremeno upravno odluivanje, korienje e uprave u svakodnevnom radu
upravnih organa, od krucijalnog je znaaja za kvalitet ostvarivanja prava i pravnih interesa
graana.
Nivo odgovornosti u upravnom sistemu mora biti podignut na vei nivo, na svim nivoima
sistema, kako bi se unaprijedila funkcionalnost administrativnog aparata i smanjili trokovi za
njegov rad. Ovo posebno kada je rije o kontroli nad zakonitou i cjelishodnou rada
organizacija sa javnim ovlaenjima za koje ne postoje jedinstvena pravila za osnivanje i

32
funkcionisanje. Racionalan pristup u korienju kadrovskih i finansijskih resursa treba da
rezultira pozitivnim budetskim efektima.

Sistemsko praenje procesa reforme javne uprave, u oblastima dravne uprave i lokalne
samouprave, u nadlenosti je Ministarstva unutranjih poslova, ali je neophodno jaati
kadrovske kapacitete MUP-a.

Generalni sekretarijat Vlade kroz tekue i planirane aktivnosti razmatra i radi na jaanju svoje
uloge u procesu izrade javnih politika, ali je neophodno u narednom periodu uspostaviti
sveobuhvatan sistem srednjoronog planiranja javnih politika. Uloga Generalnog sekretarijata
Vlade u voenju procesa razvoja politike mora biti ojaana.

Upravljanje javnim finansijama predstavlja kljuni dio Reforme javne uprave. Razvoj
snanijeg srednjeronog budetskog okvira otpoeo je utvrivanjem konkretnih sektorskih
budetskih limita za sva ministarstva u instrumentu za srednjorono budetsko planiranje,
odnosno Smjernicama za makroekonomsku i fiskalnu politiku. Ipak, postojee prakse
upravljanja javnom potronjom karakterie nedostatak srednjoronog finansijskog planiranja,
zbog ega e biti potrebno da se uvede sveobuhvatan sistem srednjoronog planiranja koji
obezbjeuje da se planiranje resursa na centralnom nivou vlasti sprovodi najmanje tri godine
unaprijed. Takoe, nije dovoljno razvijena menaderska odgovornost za korienje javnih
resursa.

33
 4. CILJEVI REFORME 2016-2020

4.1. Organizacija i odgovornost u sistemu javne uprave

Cilj
4.1.1. Unaprijeenje kontrole nad zakonitou i cjelishodnou rada svih organa

Generalno objanjenje
cilja Sa aspekta konzistentnosti sistema javne uprave, poseban problem predstavlja poloaj
organizacija sa javnim ovlaenjima u pravnom sistemu Crne Gore (javne agencije, javni
fondovi, javne ustanove). Osnovni nedostaci odnose se na raznolikost u njihovom statusu i
funcionisanju, kao i nedovoljnu kontrolu nad zakonitou i cjelishodnou njihovog rada.
Uspostavljanjem jasne i pregledne tipologije organa sa javnim ovlaenjima i propisivanjem
jedinstvenih pravila za njihovo osnivanje i funkcionisanje, stvorie se neophodan preduslov
za njihovo adekvatno pozicioniranje u upravnom sistemu Crne Gore. Oekivanja od uvoenja
i implementacije novog instituta organa uprave u sastavu ministarstva svodili su se na
smanjenje broja samostalnih organa dravne uprave, bolju funkcionalnu povezanost izmeu
organa uprave i resornih ministarstava, jaanje odgovornosti i efikasnosti u njihovom radu iz
kog razloga bi bilo opravdano analizirati funkcionalne i finansijske efekte. Takoe, djelovanje
upravne inspekcije, kao sistema unutranje inspekcijske kontrole, od krucijalnog znaaja je za
unaprjeenje efikasnosti i zakonitosti u radu organa, zbog ega je u narednom periodu
neophodno ojaati kadrovske kapacitete upravne inspekcije, kako bi se doprinijelo njenom
proaktivnijem pristupu u radu.

Kljuni nosilac MUP

Institucije ukljuene u Ministarstvo finansija

realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Postojanje jedinstvenih Ne Da Da

ciljane vrijednosti: pravila za osnivanje,
upravljanje i nadzor, kada su u
pitanju svi organi na
dravnom nivou

Procenat organa na dravnom 20% 20% 5%

nivou koji su osnovani
posebnim zakonom a koji nisu
usaglaeni sa jedinstvenim
pravilima

Cilj
4.1.2. Poveana menaderska odgovornost za obavljanje meu viim dravnim slubenicima
centralnih vladinih institucija

Generalno objanjenje
cilja Postoji nedostatak transparentnosti u pogledu odgovornosti za postizanje razliitih ciljeva
dravnih organa. U okviru organizacija, delegiranje organa koji donose odluke ne koristi se
mnogo. Ne postoji dovoljno transparentnosti u pogledu ciljeva viih rukovodilaca i postoji
veoma malo delegiranja korienja resursa. U mnogim sluajevima visoki dravni slubenici
(generali direktori) ak i ne znaju svoje potencijalne resurse, jer struktura budetskog program
nije usklaena sa upravljakim strukturama, a sistemi finansijskog upravljanja ne daju
odgovarajue informacije za upravljanje svim relevantnim rukovodiocima. Kako planiranje
ciljeva nije usaglaeno i sistemsko, tako i izvjetavanje ne obezbjeuje informacije o
postignuima u dobro definisanim planovima. Kontrolni organi, kao to je upravna inspekcija,
treba da ponu da se fokusiraju na sistemske probleme, a treba promovisati odreene
proraunske tolerancije u razumnim rizicima u upravljanju javnim sektorom.

34
 Vodea institucija Ministarstvo finasija
Institucije ukljuene u
realizaciju
Indikatori 2014 2017 ciljana 2020 ciljana
poetno stanje vrijednost vrijednost
Opis indikatora i ciljane Uee dravnih
vrijednosti: organa u kojima
struktura
budetskog
programa
(ukljuujui
pod-program)
odgovara
strukturi
menadmenta

Uee dravnih
organa koji
formalno
delegiraju
odgovornosti i
ovlaenja za
donoenje
odluka iznad
rukovodioca
organizacije,
sekretara ili
dravnog
sekretara

Uee dravnih
organa koji
obezbjeuju
godinje
izvjetaje sa
jasnim
referencama na
ciljeve i
objanjenja u
sluajevima
kada ciljevi
nijesu ostvareni

4.2. Pruanje usluga

Cilj
4.2.1.: Unaprijediti efikasnost, efektivnost i zadovoljstvo graana kvalitetom pruenih
upravnih usluga

Generalno objanjenje
cilja Uspjena implementacija novog ZUP-a, zavisie u velikoj mjeri od stepena obuenosti
slubenika koji vode upravni postupak. U sistemu je identifikovano vie stotina zakona,
odnosno posebnih upravnih postupaka koji u manjoj ili veoj mjeri odstupaju od rjeenja iz
novog ZUP-a, zbog ega ih je potrebno harmonizovati sa ZUP-om. Praksa Upravnog suda,
po kojoj upravni sporovi prosjeno traju est mjeseci, negativno utie na kvalitet ostvarivanja
prava graana, pa je neophodno preduzimanje aktivnosti na smanjenju prosjenog trajanja
upravnih sporova. Organi jo uvijek trae od graana i preduzea da podnose dokumenta o
podacima koji postoje u zvaninim evidencijama. U praksi, potrebno je da postoji sistem
bezbjedne i pouzdane razmjene podataka izmeu organa da bi se ovaj princip primjenjivao.
Kako bi se obezbijedilo kontinuirano praenje upravnog rjeavanja u javnopravnim organima,
neophodno je obezbijediti efikasan sistem za prikupljanje i obradu podataka. Time e se, na
adekvatan nain, obezbijediti preduslovi za pravovremeno intervenisanje u onim djelovima
upravnog sistema koji pokazuju slabosti u odnosu na aurnost i efikasnost upravnog
rjeavanja, i pokazati da li je zaivjela primjena novih instituta u praksi.

35
Kljuni nosioci MUP

Institucije ukljuene u MP, Upravni sud, jedinice lokalne samouprave, UzK

realizaciju:

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Prosjeno trajanje upravnog 6 mjeseci 5 mjeseci 4 mjeseca

ciljane vrijednosti: spora, u mjesecima

Broj upita od strane dravnih -- -- --

organa za podatke odabrati
nekoliko kljunih evidencija 22

Gruba procjena ukupne utede -- -- --

u vremenu / novcu (Standard
Cost Model) - odabrati
nekoliko kljunih evidencija

Procenat organa koji vre -- 40% 80%

redovno mjerenje
zadovoljstva klijenata.

Cilj
4.2.2. Obezbijeena interoperabilnost registara i dostupnost podataka iz registara za
korisnike

Generalno objanjenje
cilja Kljuni elektronski registri (centralni registar stanovnitva, registar privrednih subjekata,
registar imaoca prava na nepokretnost, registar Ministarstva prosvjete o broju djece u
obrazovnim ustanovama i registar vozila) su uspostavljeni, ali na interoperabilnosti se jo
radi. Postoji inovirani Nacionalni okvir za interoperabilnost, a u Zakonu o e-upravi se
preciziraju jasni rokovi za uvoenje jedinstvenog informacionog sistema za razmjenu
podataka izmeu dravnih registara.

Kljuni nosilac MIDT

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat kljunih registara 0% 80% 90%

ciljane vrijednosti: koji su povezani i koji vre
automatsku razmjenu
podataka

Cilj
4.2.3.: Uspostavljen e-servis za izabrane e-usluge javne uprave sa visokim stepenom
korisnikog iskustva (za obrazovanje, za preduzea, za graane)

Generalno objanjenje
cilja Saglasno lanu 24 Zakona o elektronskoj upravi do februara 2016. godine, svi organi su duni
da, u cilju stvaranja mogunosti za podnoenje podnesaka preko portala E-uprave, za taj
portal pripreme odgovarajue aplikativno rjeenje, za prijem svih vrsta podnesaka koji se tom
organu mogu podnijeti u elektronskoj formi. S obzirom da je na portalu za sada dostupno 141
servisa, od ega je samo jedan pravi one-stop-shop servis. Potrebno je u narednom periodu
(2016-2020) realizovati to vie ovakvih servisa odnosno obezbijediti punu implementaciju
Zakona o elektronskoj upravi. Mehanizam sistematskog praenja postoji i pokazuje da

22 npr. registar stanovnitva, CRPS, evidencija nepokretnosti i sl.

36
 dravni organi nisu dovoljno aurni u dostavljanju zakonom propisanih podataka. Ovo ini
jo jedan rizik u stvaranju funkcionalnije eUprave.

Kljuni nosilac MIDT

Institucije ukljuene u MUP

realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat uspostavljenih e- 0% 70% 90%

ciljane vrijednosti: usluga koje su postavljene na
nivou 3/4

Procenat uspostavljenih e- 0% 50% 90%

usluga koje su postavljene na
nivou 3

Procenat uspostavljenih e- 0% 20% 80%

usluga koje su postavljene na
nivou 4

Procenat ministarstava u 60% 80% 90%

kojima je implementiran
eDMS

Procenat drugih organa 0% 25% 75%

dravne uprave u kojima je
implementiran eDMS

4.3. Slubeniki sistem i upravljanje ljudskim resursima

Cilj
4.3.1.: Jaanje profesionalnih sposobnosti starjeina dravnih organa i visokog rukovodnog
kadra sa jasno utvrenim kriterijumima za njihov izbor

Generalno objanjenje
cilja Za starjeine organa uprave i lica iz kategorije visoki rukovodni kadar ne postoje
kompetencije prilikom selekcije niti za ova lica postoje propisane procedure kao za dravne
slubenike iz kategorije ekspertsko rukovodnog, ekspertskog i izvrnog kadra.

Kljuni nosilac MUP

Institucije ukljuene u UZK

realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat starjeina organa 0% 30% 95%

ciljane vrijednosti: uprave i lica iz kategorije
visoki rukovodni kadar koji
su prosli postupak provjere
sposobnosti u skladu sa
utvrenim kompetencijama

Cilj

37
 4.3.2.: Poveana konkurencija i smanjena diskrecija pri odluivanju o izboru kandidata kroz
veu transparentnost i manji broj kandidata na listi za konaan izbor

Generalno objanjenje
cilja Kada je rije o postupcima izbora, Zakonom je propisano da UZK dostavlja Rang listu od pet
kandidata (ili vie ako imaju jednak broj bodova) organu u kojem je upranjeno radno mjesto,
koji potom po pravilu bira najbolje ocijenjenog kandidata, ali nakon obavljenog intervjua sa
savim kandidatima moe da izabere i nekog drugog kandidata sa liste, uz obrazloenje. Dakle,
prisutna je odreena diskrecija u izboru kandidata sa Rang liste. Smanjenjem broja kandidata
na listi za izbor, sa 5 na 3, smanjie se i nivo diskrecije starjeina.

Kljuni nosilac MUP

Institucije ukljuene u UZK, svi organi

realizaciju:

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Prosjean broj kandidata na 0,48 0,6 1,2

ciljane vrijednosti: internim oglasima unutar
organa

Prosjean broj kandidata na 0,72 0,9 1,8

internim oglasima izmeu
organa

Prosjean broj kandidata na 5,31 5,5 7

javnim oglasima

Procenat odluka o izboru u -- 50% 80%

kojima je izabran
prvorangirani kandidat

Cilj
4.3.3. Unapreenje upravljanja ljudskim resursima i uspostavljanje efektivnog sistema za
praenja i ograniavanja broja zapoljenih i mjerenja kvaliteta njihovog rada

Generalno objanjenje
cilja Kadrovski plan se sastoji od zbirnih i pojedinanih podataka o zaposlenima u dravnim
organima i potreba za novim zapoljavanjem u godini za koju se kadrovski plan donosi. U
planu nijesu jasno odreeni kadrovski prioriteti pa je u kadrovskom planu potrebno odrediti i:
limit broja zaposlenih u dravnoj upravi u periodu planiranja, limite po organima, kadrovske
prioritete, metode postizanja ciljanog broja zaposlenih i kadrovske potrebe za PPCG i nain
njihovog popunjavanja. Te nedostatke neophodno je otkloniti, kako bi se institut kadrovskog
planiranja na adekvatan nain primjenjivao u praksi. Ovom cilju treba da doprinese
unaprijeenje sistema ocjenjivanja koji se u praksi pokazao kao nezadovoljavajui. Nedostaju
transparentni kriterijumi za ocjenu, a u praksi veina zaposlenih dobija najvie (natprosjene)
ocjene. Ovaj sistem e se morati paljivo ponovno razmotriti i izmijeniti. Sa druge strane, jo
uvijek se redovno ne mjeri nivo zadovoljstva dravnih slubenika i namjetenika uslovima u
dravnim organima u kojima vre poslove, zbog ega bi bilo opravdano da se navedeno
mjerenje, u narednom periodu, uspostavi (tzv. organizaciona klima).

Kljuni nosioci MUP, MF, MVPEI

Institucije ukljuene u UZK

realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat institucija koje su 0% 50% 95%

ciljane vrijednosti: usvojile kadrovske planove u
skladu sa propisima

38
 Ukupan broj zaposlenih u 55977 -3% -10%
javnom sektoru

Procenat organizacija javne 0% 20% 50%

uprave koje su sprovele
mjerenje zadovoljstva
zaposlenih

4.4. Razvoj i koordinacija javnih politika

Cilj
4.4.1.: Uspostaviti sveobuhvatan i racionalan sistem srednjoronog planiranja javnih politika
i unaprijediti kvaliteti stopu implementacije sektorskih strategija

Generalno objanjenje
cilja Brojni strateki dokumenti ne sadre sve elemente koje treba da sadre takvi dokumenti
(ciljevi, aktivnosti, nosioci aktivnosti, indikatori i potrebna finansijska sredstva za njihovu
realizaciju), pa je praenje njihovog sprovoenja oteano. Oni se takoe ne mogu koristiti za
sistematske unose za IPA planiranje, srednjerono budetsko planiranje, izradu Programa
ekonomske reforme, itd. Na ovaj nain ojaae se Vladini mehanizmi za uspjeno nadziranje
realizacije javnih politika koje je definisala. Kada je u pitanju kvalitet izvjetaja o sprovedenoj
analizi procjene uticaja propisa uoeno je da najvei izazov predstavlja vrenje same analize
uticaja koji propis moe izazvati privredi i graanima, posebno u dijelu definisanja pozitivnih,
negativnih, direktnih i indirektnih uticaja. Iz dostupnih izvjetaja evidentno je da postoji
neujednaenost u primjeni pojedinih rjeenja iz propisa kojima se ureuje uee javnosti u
kreiranju javnih politika, pa je potrebno obezbijediti dosljedniju primjenu u budunosti.

Kljuni nosilac Generalni sekretarijat Vlade

Institucije ukljuene u MF, MVPEI, MUP

realizaciju

Naziv indikatora 2014 poetno 2017 ciljana 2020 ciljana

stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat srednjoronih 0 50% 90%

ciljane vrijednosti: planskih dokumenata
(sektorske strategije) koje je
odobrila Vlada, izraenih u
saglasnosti sa smjernicama,u
odnosu na ukupan broj
vaeih stratekih dokumenata

Ukupan broj srednjoronih

planskih dokumenata
(sektorske strategije) koji su
usvojeni na nivou Vlade ili
Skuptine

4.4.2. Poveana upotreba analitikih alata za izradu zakonodavstva i bolji kvalitet

Cilj: konsultacija izmeu aktera prilikom izrade politika

Generalno objanjenje
cilja: to se tie kvaliteta izvjetavanja o izvrenoj procjeni Analize efekata propisa uoeno je da
najvei izazov postoji u vrenju same analize uticaja koje propisi mogu da izazovu na
ekonomiju i graane, posebno u dijelu definisanja pozitivnih,negativnih, direktnih i
indirektnih uticaja. Dostupni izvetaji jasno ukazuju da postoji nedosljednost u primjeni
pojedinih rjeenja iz propisa kojima se regulie uee graana u kreiranju politike, tako da je
neophodno da se u budunosti obezbijedi njihova dosljednija primjena.
Vodea institucija: Ministarstvo finansija

39
Institucije ukljuene u Generalni sekretarijat Vlade, Ministarstvo unutranjih poslova
implementaciju:

Opis indikatora cilja i Naziv indikatora 2014 poetno stanje 2017 ciljana 2020 ciljana
ciljane vrijednosti: vrijednost vrijednost

Procenat 10% 25% 50

izraenih RIA
koje su
usaglaene sa
standardima
kvaliteta, u
odnosu na
ukupan broj RIA
koje su
dostavljene na
miljenje
Ministarstvu
finansija prvi put

Broj 0% - -
administrativnih
barijera koje su
bile eliminisane
iz nacrta/predloga
propisa zbog
intervencije MF

Procenat propisa 0% 25% 50%

kod kojih se za
RIA primjenjuje
Model
standardnog
troka (Standard
Cost Model)

Procenat zakona 0% 100% 100%

koje je Vlada
predloila
Skuptini koji
sadre cjelovitu
RIA

Procenat propisa 50% 80% 80%

kod kojih su u
posupku javne
rasprave u
potpunosti
ispotovana
pravila javnog
uea

4.5. Upravljanje javnim finansijama (ciljevi reforme za ovu oblast definisani su PFM Strategijom)

4.6. Posebna pitanja sistema lokalne samouprave

Cilj
4.6.1.: Unapreenje funkcionisanja jedinica lokalne samouprave i jaanje njihovih kapaciteta

40
Generalno objanjenje
Funkcionisanje jedinica lokalne samouprave potrebno je unaprijediti na vei nivo kako bi se
cilja
obezbijedilo efikasno pruanje usluga i vrenje poslova. Da bi se cilj ostvario neophodno je
ustanoviti pravni okvir kroz donoenje seta propisa meu kojima su najvaniji: Zakon o
izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakon o komunalnim djelatnostima,
Zakon o legalizaciji neformalnih objekata, Zakon o javno privatnom partnerstvu. Takoe,
kapaciteti optina za sprovoenje zakonom propisanih poslova su neujednaeni. S tim u vezi,
neophodno je definisati krug poslova za koje je obavezna funkcionalna saradnja optina, te
obezbijediti razliite vidove meuoptinske saradnje.

Kljuni nosilac Ministarstvo unutranjih poslova

Institucije ukljuene u Ministarstvo finansija, Ministarstvo odrivog razvoja i turizma, UzK, Zajednica optina
realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Unaprijeen slubeniko Upravljanje Uveden merit Uspostavljen

ciljane vrijednosti: namjeteniki sistem na ljudskim resursima sistem, sistem upravljanja
lokalnom nivou u poetnoj fazi obezbijeeno ljudskim resursima
napredovanje u u svim jedinicama
skladu sa lokalne
utvrenim samouprave
kriterijumima,
obezbijeena
profesionalnost
u vrenju
poslova i
pruanju
usluga

Obezbijeeno funkcionisanje Neadekvatan i Unaprijeen Uspostavljen i

komunalnih djelatnosti na neusklaen sistem sistem operativan sistem
lokalnom nivou komunalnih komunalnih komunalnih
djelatnosti djelatnosti djelatnosti, koji
obezbjeuje vee
zadovoljstvo
korisnika usluga

Struno osposobljene i Slube komunalne Slube Slube komunalne

materijalno-tehniki policije, u fazi komunalne policije operativne
opremljene slube komunalne pripreme za policije u svim jedinicama
policije transformaciju organizovane u lokalne
svim samouprave
jedinicama
lokalne
samouprave

Broj neformalnih objekata Oko 100 000 20% 50% neformalnih

neformalnih neformalnih objekata sprovelo
objekata na objekata proceduru
zemljitu u sprovelo legalizacije
privatnoj ili proceduru
dravnoj/optinsko legalizacije
j svojini

Povean kvalitet i efikasnost Nepostojanje Uspostavljen Operativan sistem

u vrenju usluga, odnosno sistema javno- sistem javno- javno-privatnog
poslova na lokalnom nivou po privatnog privatnog partnerstva
osnovu javno-privatnog partnerstva partnerstva
partnerstva

41
 Broj poslova i usluga u Nije uspostavljen Prepoznati 30% jedinica
kojima postoji obavezna sistem obavezne poslovi i lokalne
saradnja jedinica lokalne saradnje jedinica usluge za koje samouprave
samouprave lokalne je obavezna sprovode jedan od
samouprave saradnja oblika obavezne
jedinica saradnje
lokalne
samouprave

Broj poslova i usluga koje Potpisano 10 Potpisano 15 Potpisano 20

jedinice lokalne samouprave sporazuma o sporazuma o sporazuma o
pruaju na osnovu potpisanih meuoptinskoj meuoptinsko meuoptinskoj
sporazuma o saradnji saradnji j saradnji saradnji

Cilj
4.6.2.: Zaustaviti formiranje novih optina
Generalno objanjenje
Novoosnovane optine nemaju kapaciteta da obezbijede stabilno funkcionisanje, odnosno
cilja
vrenje poslova lokalne samouprave. S tim u vezi, potrebno je zaustaviti formiranje novih
optina koje ne odgovaraju konceptu snanih optina sa visokim kapacitetom za vrenje
poslova na lokalnom nivou.

Kljuni nosilac Ministarstvo unutranjih poslova

Institucije ukljuene u MF, Zajednica optina

realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Broj jedinica lokalne 23 jedinice lokalne 23 jedinice 23 jedinice lokalne
ciljane vrijednosti: samouprave samouprave lokalne samouprave
samouprave

Cilj
4.6.3.: Ojaati kapacitete optina za ostvarivanje njihove uloge u EU integracijama i
pripremu projekata i korienje sredstava iz EU fondova

Generalno objanjenje
cilja Optine su jedan od kljunih aktera u procesu EU integracija kroz implementaciju EU politika
(70 % EU regulative se implementira na regionalnom/lokalnom nivou) za ta je potreban dalji
razvoj kapaciteta i blie upoznavanje sa obavezama koje ih oekuju na tom
planu. Pripremljenost optina za korienje sredstava iz fondova EU nije dovoljna. S tim u
vezi, neophodno je ojaati administrativne kapacitete optina za pisanje projekata i korienje
sredstava iz EU fondova, kroz obuke lokalnih slubenika i podrku Mree optinskih projekt
menadera. Takoe, potrebno je uspostavljanje odgovarajueg mehanizma u cilju jaanja
finansijskog kapaciteta optina za predfinansiranje i kofinansiranje projekata, koji se
finansiraju iz EU fondova.

Kljuni nosilac MVPEI

Institucije ukljuene u MUP, MF, Uprava za kadrove, Zajednica optina i jedinice lokalnih samouprava
realizaciju

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

42
Opis indikatora cilja i Predstavnici lokalnih 5 poglavlja 10 poglavlja 10 poglavlja
ciljane vrijednosti: samouprava ukljueni su u
rad pregovarakih grupa za
poglavlja koja pokrivaju EU
politike od interesa za lokalnu
samoupravu

Broj projekata koje finansira 33 projekata koje

EU, a koji sprovode jedinice finansira EU
lokalne samouprave

Udio sredstava iji povrat Manje od 5% Manje od 5%

vre jedinice lokalne
samouprave usljed
nepravilnosti u
implementaciji projekata koji
se finansiraju iz sredstava EU

Cilj
4.6.4.: Obezbijediti finansijsku odrivost, te dobar finansijski kapacitet optina
uravnoteenjem prihoda lokalne samouprave sa njihovim poslovima i zakonskim obavezama

Generalno objanjenje Nije dobro usaglaen obim poslova optina i njihovo finansiranje. S tim u vezi, potrebno je
cilja uravnoteiti prihode jedinica lokalne samouprave sa njihovim poslovima i zakonskim
obavezama kako bi se obezbijedio dobar finansijski kapacitet optina, te njihova finansijska
odrivost. Optinsku potronju je takoe potrebno smanjiti i ojaati transparentnu kontrolu
trokova. Potrebna su odreena smanjenja broja zaposlenih u optinama.

Kljuni nosilac Ministarstvo finansija

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Poveanje uea ukupnih 6,66% Poveano Poveano uee
ciljane vrijednosti: prihoda jedinica lokalne uee prihoda prihoda jedinica
samouprave u BDP jedinica lokalne lokalne
samouprave u samouprave u BDP
BDP za 15% za 25%

Poveanje uee ukupnih 14,86% Poveano Poveano uee

prihoda jedinica lokalne uee prihoda prihoda jedinica
samouprave u ukupnim jedinica lokalne lokalne
javnim prihodima samouprave u samouprave u
ukupnim ukupnim javnim
javnim prihodima za 25%
prihodima za
15%

Poveanje procenta 56,54% Povean Povean procenat

sopstvenih prihoda u procenat sopstvenih prihoda
budetima jedinica lokalne sopstvenih u budetu jedinica
samouprave prihoda u lokalne
budetu samouprave 25%
jedinica lokalne
samouprave
15%

Smanjena tekua javna 100 miliona Tekua javna Tekua javna

potronje na lokalnom nivou potronja potronja smanjena

43
 smanjena za za 15%
7%

Smanjen nivo neizmirenih 3,44% BDP-a Nivo Nivo neizmirenih

obaveza jedinica lokalne neizmirenih obaveza smanjen
samouprave obaveza na 1% BDP-a
smanjen na
2,5% BDP-a

Smanjen nivo javnog duga na 4,82% BDP-a Nivo javnog Nivo javnog duga
lokalnom nivou duga smanjen smanjen na 3,5%
na 4,0% BDP-a BDP-a

Smanjen broj zaposlenih u Broj zaposlenih u Prosjeno Broj zaposlenih

jedinica lokalne samouprave i jedinicama lokalne smanjenje broja smanjen za 10%
javnim slubama iji su samouprave 11 zapoljenih na
osnivai jedinice lokalne 778 nivou svih JLS
samouprave 7%

Uspostaviti odgovarajui Nije uspostavljen Uspostavljen Operativan

mehanizam kojim se odgovarajui odgovarajui mehanizam kojim
obezbjeuju sredstva za mehanizam kojim mehanizam se obezbjeuju
predfinansiranje i se obezbjeuju kojim se sredstva za
kofinansiranje projekata koji sredstva za obezbjeuju predfinansiranje i
se finansiraju iz EU fondova predfinansiranje i sredstva za kofinansiranje
kofinansiranje predfinansiranj projekata koji se
projekata koji se ei finansiraju iz EU
finansiraju iz EU kofinansiranje fondova
fondova projekata koji
se finansiraju iz
EU fondova

4.7. Strateko upravljanje procesom reforme javne uprave i finansijska odrivost

Cilj
4.7.1.: Efikasno upravljanje i koordinacija PAR Strategijom 2016-2020 omoguava
postizanje veine ciljeva

Generalno objanjenje
cilja Samo jedan dio nadlenosti MUP-a se odnosi na javnu upravu, dok su ostalo klasini
unutranji poslovi. Kapaciteti MUP-a u segmentu javne uprave su veoma ogranieni. Na
pitanjima reforme javne uprave u ministarstvu radi samo pet dravnih slubenika, zbog ega
je neophodno jaati kadrovske kapacitete ovog Direktorata. Kada je rije o trenutnom stanju
stratekog okvira za reformu javne uprave, MUP se suoava sa odreenim problemima tokom
procesa prikupljanja podataka neophodnih za razliite potrebe izvjetavanja. Ne postoji
mehanizam za sistematsko praenje kljunih indikatora uspjeha, koji bi Vladi omoguio da
vri procjenu napretka u modernizaciji javne uprave zasnovan na konkretnim pokazateljima.
To je, sigurno, jedan od problema koji e biti nuno rijeiti u budunosti. Uspostavljanje
cjelovitog sistema monitoringa indikatora, u tom smislu, predstavlja kljuni cilj.

Kljuni nosilac MUP

Naziv indikatora 2014 2017 ciljana 2020 ciljana

poetno stanje vrijednost vrijednost

Opis indikatora cilja i Procenat ciljanih vrijednosti 0% 80% 90%

ciljane vrijednosti: PAR Strategije dostignutih za
2017. i 2020.godinu

44
 5. UPRAVLJANJE REFORMOM I KOORDINACIJA

Ministarstvo unutranjih poslova e i dalje biti odgovorno za praenje sprovoenja reforme i

smatrae se rukovodeom institucijom u smislu SIGMA-inih Principa javne uprave. Svi
organi koji su navedeni kao nosioci pojedinih prioritetnih ciljeva duni su voditi brigu o
realizaciji tih ciljeva, izvjetavati prema MUP-u i dostavljati sve potrebne podatke koje MUP
kao rukovodea institucija za reformu javne uprave zatrai. MUP nema ulogu koordinatora
samo u sferi primjene ove Strategije, ve u cjelokupnoj reformi javne uprave, koja obuhvata i
razvoj i u drugim oblastima koje nisu prepoznate kao prioriteti reforme do 2020. godine.
Naime, iako se reforma fokusira na prioritetne ciljeve, razvoj i u svim drugim oblastima ne
smije da stane u narednom periodu. Reforma javne uprave je iv proces koji zahtijeva da se
sprovodi proces stalnih poboljanja u svim oblastima, a pravac tih poboljanja odreuju
SIGMA-ini Principi javne uprave kroz zahtjeve, standarde i indikatore koje sadre. MUP je
kao koordinator odgovoran za praenje sprovoenja, monitoring i izvjetavanje. U
sluajevima sutinskih nedostataka i zaostataka u implementaciji MUP e da upozorava
odgovorne nosioce i ,s tim u vezi, predlagati odgovarajue mjere Vladi. Primarna odgovornost
za implementaciju pojedinih ciljeva ostaje na odgovornim nosiocima.
Kada je u pitanju koordinaciona struktura, na politikom nivou, obrazovae se Savjet za
reformu javne uprave, ijim radom e rukovoditi potpredsjednik Vlade za politiki sistem,
unutranju i vanjsku politiku, a koji e sainjavati predstavnici kljunih institucija za
sprovoenje reforme javne uprave. Obrazovanje ovog savjetodavnog tijela nuno je, imajui u
vidu obim i znaaj reforme javne uprave u narednom petogodinjem periodu, i njegov rad e
biti fokusiran na aktiovnostima koje sprovode organi javne uprave u cilju ostvarivanja PAR
principa, koji su osnov ovog stratekog dokumentra. Strunu i administrativnu podrku radu
Savjeta za reformu javne uprave pruae Ministarstvo unutranjih poslova.

Obrazovanjem Savjeta za reformu javnu upravu prestae potreba za daljim funkcionisanjem

tijela koja su, do sada, na administrativnom nivou, koordinirali procesom reforme javne
uprave u Crnoj Gori (Koordinaciono tijelo za praenje sprovoenja Strategije reforme javne
uprave i Plana unutranje reorganizacije javnog sektora i Koordinacioni tim za reformu
lokalne samouprave).

45
 6. MONITORING, EVALUACIJA I IZVJETAVANJE O PRIMJENI STRATEGIJE

Sistem monitoringa i evaluacije bie usmjeren na prikupljanje podataka tokom primjene

Strategije, sa ciljem da se konstatuje da li su planirane aktivnosti realizovane, kao to je
predvieno, i da se utvrdi rizik koji nastaje zbog nerealizovanih aktivnosti ili zbog nedostatka
oekivanih rezultata. Takoe, cilj je i da se procijeni konkretan napredak koji je postignut
realizacijom aktivnosti.

MUP e jednom godinje, i to u saradnji sa svim odgovornim institucijama pripremati

izvjetaj o sprovoenju Strategije. Za potrebe izvjetavanja, MUP e sakupiti potrebne
izvjetaje i podatke od odgovornih nosilaca, koji e te podatke dostaviti u to kraem roku i
bie odgovorni za njihovu preciznost i aurnost. MUP e kritiki procjeniti i integrisati
izvjetaje i podatke u jedinstveni Izvjetaj o sprovoenju Strategije reforme javne uprave
2016-2020. godine, koji e razmatrati Savjet za reformu javne uprave, a koji e potom biti
upuen Vladi na usvajanje do kraja I kvartala tekue godine, za prethodnu. Godinji izvjetaji
e sadrati elemente koji omoguavaju praenje direktnih rezultata u primjeni Strategije, ali i
realnih promjena koje e proizvesti realizacija pojedinih aktivnosti. Pored formalnog
izvjetavanja Vlade, razmjena informacija o toku reforme sa predstavnicima Evropske
komisije, obezbijedie se i kroz djelovanje Posebne grupe za reformu javne uprave.

Evaluacija Strategije mogua je samo u srednjem roku, jer do promjena nee dolaziti na
kvartalnom nivou, nego jednom godinje ili ak rjee. Evaluacija e biti otpoeta sredinom
2017.godine i zavrena poetkom 2018.godine od strane nezavisnog eksperta, a bie ukljueni
Ministarstvo unutranjih poslova, kao vodea institucija, i drugi relevantni akteri. Rezultati
evaluacije bie jedan od osnova za izradu Akcionog plana za implementaciju Strategije za
period 2018-2020.godina.

46
 AKCIONI PLAN 2016-2017
NAPOMENA: Ovim Akcionim planom detaljno su razraene aktivnosti vezane za
realizaciju posebnih ciljeva po oblastima, na nain iz poglavlja 4. Strategije 2016-2020

47
Aktivnost Kljune Vode Datu Planir Procj Poziva Indikator
take a m ani ena nje na
(podaktiv instit poetk datum trok izvor
nosti) ucij a zavret ova finansi
a23 ka ranja

4.1. ORGANIZACIJA I ODGOVORNOST U SISTEMU JAVNE UPRAVE

Cilj 4.1.1: Unaprijeenje kontrole nad zakonitou i cjelishodnou rada svih organa

1. Izrada a) MUP I IV Nisu SIGM Izraen

analize o funkcional (Mini kvartal kvartal potreb A analitiki
poloaju na i starsv 2016 2016 na izvjetaj sa
odreenih finansijska o posebn preporukama za
organizacija analiza je finan a unaprjeenje
koja vre pripremlje sija - sredstv stanja
javna na MF) a
ovlaenja,uk b)
ljuujui radionica
detaljno o nalazima
mapiranje i
svih preporuka
organizacija ma iz
centralne analize
dravne
administracij
e
2. Izraditi a) MUP I II Nisu SIGM Izraen
analizu funkcional (MF) kvartal kvartal potreb A analitiki
funkcionalni na i 2017 2017 na izvjetaj koji
hi finansijska posebn sadri podatke o
finansijskih analiza je a funkcionalnim i
efekata pripremlje sredstv finansijskim
uvoenja na a efektima, sa
instituta b) preporukama za
organa radionica unaprjeenje
uprave u o nalazima stanja24
sastavu i
ministarstva preporuka
u crnogorski ma iz
upravni analize
sistem

23 Za svaku aktivnost odreena je jedna vodea institucija dok su u zagradi

navedeni sunosioci aktivnosti
24 u zavisnosti od preporuka iz ove dvije analize planirae se aktivnosti u AP za
period 2018-2020.

48
3. Ojaati a) popuniti MUP I IV 14.080 Budet Ukupan broj
kadrovske 4 kvartal kvartal eura CG upravnih
kapacitete upranjen 2016 2017 inspektora
upravne a radna povean za po
inspekcije mjesta u jednog u toku
Direkciji 2016. i
za 50.000 Donat 2017.godine
inspekcijs eura ori25 (polazna
ki nadzor vrijednost 2015-
b) 7 inspektora)
organizov
ati obuku 4
za novozaposlena
novozapos slubenika
lene (ZUP, prola 3 obuke
Zakon o 7 upravnih
upravnoj inspektora
inspekciji, pohaalo po 3
Zakon o obuke
inspekcijs Organizovane
kom studijske
nadzoru); posjete
c)
organizov
ati
specijalizo
vane
obuke za
upravne
inspektore
koji su ve
u slubi
d)
organizov
ati
studijske
posjete
4. Izraditi Analiza Upra I IV Izraena
jedinstveni postojeeg va za kvartal kvartal analiza27
informacioni sistema na inspe 2016 2017
sistem (JIS) osnovu kcijsk Realizacija
koji podrava koje e se e plana migracije
postupak napraviti poslo
inspekcijskog plan ve
nadzora, migracije i
monitoring i objedinjav
izvjetavanje anje
o radu postojeih

25 Pregovori jo nisu poeli

49
inspekcija /uvoenje
preostalih
inspekcija
u JIS26

4.2. PRUANJE USLUGA

26 Jedinstveni informacioni sistem.

27 AP za 2018-2020 bie konkretizovane ostale aktivnosti potrebne za
uspostavljanje JIS-a.

50
 Cilj 4.2.1.: Unaprijediti efikasnost, efektivnost i kvalitet pruanja upravnih usluga

1. Izgraditi Obuke za Upra I IV 220.80 Budet 80% slubenika

kapacitete 2400 va za kvartal kvartal 0 eura CG koji rade na
uprave za slubenika kadro 2016 2017 poslovima
primjenu su ve - upravnog
rjeenja iz obezbijee UZK postupka proli
novog ZUP-a ne su obuke o
primjeni
rjeenja iz

51
 novog ZUP-a
(od ukupno
3000) 50% u
2016 i 30% u
2017

2. Usaglasiti a)analizira Minis I II Nisu Budet Usaglaeno

posebne ti posebne tarstv kvartal kvartal potreb CG preko 100
propise sa zakone za a 2016 2017 na posebnih
novim ZUP- koje je posebn zakona sa
om prepoznat a novim ZUP-om

52
 o da sredstv
sadre a
odstupanja
od ZUP-a.
b)pripremi
ti izmjene
i dopune
analizirani
h zakona

3. Izraditi a) izrada MUP I IV 150.00 Budet Odobren

projekat za Pravilnika (Mini kvartal kvartal 0 eura CG projekat
jedinstveni o praenju starst 2016 2017 Donat
informacioni primjene vo za ori28
sistem koji novog infor
podrava ZUP-a maci
praenje b) idejno ono
primjene rjeenje i drut
novog ZUP-a izrada vo i
projekta telek
c) omun
priprema ikacij
planske e-
dokument MID
acije T)
d) izrada
glavnog
projekta
4. Analiza MUP I IV 75.000 Donat Usvojena
posebnih kvartal kvartal eura ori29 Analiza
upravnih 2016 2017 posebnih
postupaka, upravnih
kao osnov za postupaka
jedinstveni
informacioni
sistem
5. Usvojiti Procedura Minis I II Nisu Budet Donijet Zakon o
novi Zakon o razmatranj tarstv kvartal kvartal potreb CG upravnom sporu
upravnom ai o 2016 2016 na
sporu donoenja pravd posebn
od strane e- a
Skuptine MP sredstv
a

28 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

29 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

53
6. Ojaati a) uraena MP I IV 75.000 Budet 90% sudija i
kapacitete analiza kvartal kvartal eura CG savjetnika u
Upravnog potreba (Upra 2016 2017 Donat Upravnom sudu
suda za ukljuuju vni ori30 proli su obuke
implementaci i sudije i sud,
ju novog savjetnike Centa
ZUS-a u sudu r za
b) uraen eduka
trening ciju
program nosila
c) sudije i ca
savjetnici pravo
su sudni
pohaali h
obuke funkc
ija)

7. Pripremlje MP IV I 30.000 Budet Nalazi iz

Monitoring n godinji kvartal kvartal eura CG izvjetaja
nad monitorin (Upra 2017 2018 Donat ukazuju na
primjenom g izvjetaj vni ori31 prosjeno
novog za 2017 sud) trajanje
zakona o upravnog spora
upravnom u 2017. godini
sporu s
naglaskom
na prosjeno
trajanje
upravnog
spora

Cilj 4.2.2.: Obezbijeena interoperabilnost registara i dostupnost podataka iz registara za

korisnike

30 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

31 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

54
1. a) uraena MID I IV 400.00 Budet Ustanovljena
Uspostaviti analiza T kvartal kvartal 0 eura CG, platforma
jedinstveni trenutne 2016 2017 UNDP sistema i
informacioni situacije (Svi aplikacija za
sistem za b) drav interkonekciju i
elektronsku implement ni automatsku
razmjenu acija organ razmjenu
podataka rjeenja ii podataka
izmeu Razvoj organ
dravnih sistemske i
organa i platform i drav
organa aplikacije ne
dravneuprav za uprav
e (JISERP) interkonek e)
ciju i
razmjenu
podataka
c) obuka
korisnika
2. E-uprava a) MID I IV 90.000 Budet Procenat
kancelarijsko proirenje T kvartal kvartal eura CG ministarstava u
poslovanje eDMS 2016 2016 godin kojima je
implementaci aplikacije (Sva je implementiran
ja eDMS-a u na minis eDMS
svim preostalih tarstv 2017 80%
ministarstvim 7 a, 2020 - 90%
ai ministarst Gene
Generalnom ava i ralni Broj obuenih
sekretarijatu ESC sekret Budet korisnika za
Vlade Crne (2016) arijat 100.00 CG 2016
Gore (Faza I) Kontinuira Vlade 0 eura
na obuka i - Procenat broja
podizanje GSV poveanja
svijesti i svi aktivnih
korisnika organ korisnika
i Broj
b) redovni uprav predmeta/doku
izvjetaji o e) menata
nivou evidentiranih
implement 20.000 Budet putem eDMS
acije eura CG sistema
EDMS iz
svih
ministarst
ava na
nedeljnom
,
mesenom
i
godinjem
55
 nivou

c)
nadogradn
ja eDMS
sistema
(hardware
)
d) trening
korisnika
3. a) snimak MID II IV Donac Procenat drugih
Implementaci broja T kvartal kvartal ije32 organa dravne
ja eDMS buduih 2017 2020 uprave u kojima
(Faza II) u institucija (ostal je
ostalim i korisnika i implementiran
organima u okviru organ eDMS
uprav institucija i 2017 25%
, kao i uprav 2020 - 75%
postojee e)
infrastrukt Broj obuenih
ure za korisnika po
uvoenje godinama poev
II FAZE od 2017
eDMS -ih
b) izrada Procenat broja
novih poveanja
tehnikih aktivnih
uslova i korisnika za
tendera za svaku godinu u
adaptaciju odnosu na
i prethodnu
realizaciju godinu
druge faze
eDMS -a Broj
c) razvoj i predmeta/doku
prilagoav menata
anje evidentiranih
eDMSa za putem eDMS
sve organe sistema po
uprave godinama poev
d)impleme od 2017
ntiranje
eDMSa i
stavljanje
u
produkciju
32 Donacije se odnose na II fazu implementacije eDMSa i procjena trokova je u
toku., planirano je da se ta sredstva obezbijede iz IPA fondova

56
4. Priprema MUP I IV 15.000 Budet Usvojene
propisa (u kvartal kvartal eura CG izmjene Uredbe
izmjena sarad 2016 2017 i doneeno
Uredbe o nji sa Upustvo
kancelarijsko MiD
mi Ti Broj obuenih
donoenje UZK) slubenika za
novog primjenu ovih
Upustva za propisa
sprovoenje
te Uredbe, u
cilju
implementaci
je e-DMS-a i
obuka
slubenika za
primjenu
ovih propisa

Cilj 4.2.3.: Uspostavljen e-servis za izabrane e-usluge javne uprave sa visokim stepenom
korisnikog iskustva (za obrazovanje, za preduzea, za graane)

1. a) MID II IV 500.00 Budet Broj propisa

Uspostaviti prilagoav T kvartal kvartal 0 eura CG i koji su
elektronske anje (MU 2016 2017 Donat prilagoeni
usluge koje standardni Pi ori izabranim
su definisane h papira sve elektronskim
u sklopu koji se instit uslugama, tj.
prioritetnih koriste u ucije prilagoena
ciljeva (za procedura koje elektronskom
obrazovanje, ma su nainu
za preduzea, zahtjevim uklju poslovanja
za graane) a ene
elektronsk u Broj upisane
ih prua djece u
procedura nje obrazovnim
b)uspostav izabr ustanovama
ljanje e anih putem e servisa
servisa u uslug (u predkolskim
obrazovni a) ustanovama, u
m osnovnim i
ustanovam srednjim
a kolama)

57
 c) Broj preduzea
uspostavlj koja su
anje e registrovana
servisa putem e servisa
koji se
odnose na Broj obuenih
registracij administratora
u Broj
preduzea promotivnih
d) obuka dogaaja
administra (ukljuujui
tor pojavu u
c) medijima) koji
promocija se sprovode za
e-usluga korisnike e-
prema servisa
korisnicim
a

4.3. SLUBENIKI SISTEM I UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA

4.3.1. Cilj: Jaanje profesionalnih sposobnosti starjeina dravnih organa i visokog

rukovodnog kadra sa jasno utvrenim kriterijumima za njihov izbor
1. a) pripremiti MUP I IV 45.000 Budet Usvojene
Unaprjeenje izmjene (UZK kvartal kvartal eura CG i izmjene ZDSN i
postupka ZDSN ) 2016 2017 Donat podzakonskog
provjere b) pripremiti ori33 akta
sposobnosti podzakon
kandidata za ski akt
starjeine c) upoznava Definisani
organa i nje VRK kriterijumi za
VRK sa novim selekciju lica iz
zakonski ove kategorije
m
rjesenjim Broj starjeina i
a koja se lica iz
odnose kategorije
na visokog
uvodjenje rukovodnog
kompeten kadra koji je
cija upoznat za
rjeenjima koje
se odnose na
uvoenje
kompetencija

2. Utvrditi a) Izrada UZK I IV 150.00 SIGM Izradjena

model analize (MU kvartal kvartal 0 eura A Analiza

33 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

58
kompetencija uporedni P) 2016 2017 uporednih
za starjeine h iskustava i
organa i iskustava primjera dobre
VRK i primjera prakse
dobre
prakse za Utvrdjen Okvir
izradu kompetencija
modela
okvira 15 trenera
kompeten obueno
cija
b) Razvijen Budet 35 organa
Model CG dravne uprave
okvira Donac su izmijenili
kompeten ija34 akta o
cija unutranjoj
c) Trening organizaciji i
trenera za sistematizaciji
obuku
d) Obuka Broj
slubenik realizovanih
a koji postupaka
rade na provjere
aktima o sposobnosti
unutranj kandidata u
oj skladu sa
organizac potrebnim
iji i kompetencijama
sistemati za obavljanje
z.Izmjena poslova radnog
akata o mjesta na ovim
unutrnjo pozicijama
j
organizac
iji i
sistemati
zaciji
radnih
mjesta
e) Obuka
lanova
Komsije
za
sprovodje
nje
postupka
provjere
sposobno
sti
34 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

59
 4.3.2. Cilj: Poveana konkurencija i smanjena diskrecija pri odluivanju o izboru
kandidata kroz veu transparentnost i manji broj kandidata na listi za konaan izbor
1. Skraena Pripremiti MUP I IV Nijesu Budet 3 kandidata na
lista za izbor izmjene (UZK kvartal kvartal potreb CG listi za izbor
kandidata sa ZDSN ) 2016 2016 ni
5 na 3 dodatn
i
troko
vi

2. a) UZK I IV 80.000 Budet Kreirano

Uspostavljen Razvijen kvartal kvartal eura CG i softwersko
sistem softwer i 2016 2017 Donat rjeenje i
elektronske aplikacija ori35 kreirana
provjere za aplikacija za
sposobnosti elektronsk izradu opteg
kandidata u provjeru dijela pisanog
sposobnos testa
ti i elektronskim
njihovo putem
odravanj
e
b) Pripremljena
Izraena zbirka pitanja za
baza svaku oblast
pitanja za koja je predmet
izradu teorijskog dijela
teorijskog pisanog testa u
dijela postupku
pisanog provjere
testa i sposobnosti
auriranje
i
nadogradn
ja

3. a)Obuka UZK I IV 200.00 Budet Broj prijavljenih

Unaprijediti lanova kvartal kvartal 0 eura CG i strunih lica i
kapacitete Komisije 2016 2017 Donat renomiranih
novih na ori36 strunjaka
lanova godinjem
komisije za nivou Program i Plan
provjeru b)Izmjenj obuke za
sposobnosti ena jaanje
odluka o kapaciteta
naknadi lanova
35 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli
36 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

60
 lanova Komisije za
komisije selekciju i izbor
za kandidata
provjeru
sposobnos Broj
ti angaovanih
lica koja
uestvuju u
postupku
provjere
sposobnosti:

Broj
sprovedenih
obuka

Broj polaznika
obuka

4. Izmijeniti Izmjenjen UZK I IV Nijesu Budet Izmjenjen

podzakonski a kvartal kvartal potreb CG podzakonski akt
akt u cilju procedura 2016 2017 ni kojim se
unaprijeenja koja dodatn regulie
procesa reguliguli i postupak
provjere e provjeru troko provjere
sposobnosti sposobnos vi sposobnosti
kandidata ti
Utvrena
metodologija
dostavljanja
praktinog
dijela pisanog
testa od strane
dravnih organa

Broj kandata
koji su proli
postupak
provjere
sposobnosti

4.3.3. Cilj: Unapreenje upravljanja ljudskim resursima i uspostavljanje efektivnog

sistema za praenja i ograniavanja broja zapoljenih i mjerenja kvaliteta njihovog rada

61
 1. a) Priprem MUP I IV 100.00 Budet Procenat
Unaprijediti iti (UZK kvartal kvartal 0 eura CG dravnih organa
kadrovsko izmjene ) 2016 2017 Donat koji su donijeli
planiranje ZDSN ori37 KP i unijeli u
b) CKE
Izraen
podzak Broj obuenih
onski slubenika
akt koji
se
odnosi
na
kadrovs
ko
planira
nje
c) Izraen
e
smernic
e za
kadrovs
ko
planira
nje,
implem
entaciju
i
praenj
e
d) Nadogr
adnja
CKE
e) Obuka
sluben
ika

2.Odreivanj a) MUP I IV SIGM Broj dravnih

e ciljanih ustanoviti (svi kvartal kvartal A organa koji su
vrijednosti za kriterijum organ 2016 2017 uradili analizu
smanjenje ei i) stanja 38
broja metodolog
zapoljenih iju
b) analiza
stanja na
osnovu
metodolog

37 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

38 AP za 2018-2020 bie prepoznat indikator : "Broj organa koji ispunjavaju
ciljane vrijednosti".

62
 ije od
strane
svih
institucija
javnog
sektora
c)
utvrivanj
e ciljanih
vrijednosti
za
smanjenje
, od strane
Vlade

3. Pratiti MUP II IV Nisu Budet Godinji

realizaciju (UZK kvartal kvartal potreb CG izvjetaj
KP kroz ) 2016 2017 na
CKE dodatn
a
sredstv
a
4. Poveati UZK I IV Nisu Budet Procenat
svijest o kvartal kvartal potreb CG starjeina
znaaju, 2016 2017 na kojima su
ulozi i dodatn prezentovani
funkciji a uloga i znacaj
CKE sredstv CKE
starjeinama a
organa
dravne
uprave
5. Kreirano MF III 2020 50.000 Budet Obraun zarada
Uvesti sistem softwersk (UZK kvartal - CG i uraen je na
za o rjeenje ) 2017 100.00 Projek osnovu
bolje upravlj za 0 eura at podataka iz
anje i povezivan CKE
kontrolu zara je CKE sa
da evidencijo
m zarada
koju vodi
Ministarst
vom
finansija
6. Pojaati Sproveden MUP I IV Nisu Budet Procenat
kontrolu i inspekcijs kvartal kvartal potreb CG aurnosti CKE
inspekcijske ki nadzor 2016 2017 na (u 2016 na 90%;
mehanizme dodatn u 2017 na
kako bi se a 100%)
osiguralo da sredstv

63
dravni a Broj izreenih
organi kazni
aurno unose
podatke u
CKE,
primjenom
kazne.
7. Izraditi a) Izmjena UZK III IV 210.00 Budet Izmjenjen
obavezne ZDSN kvartal kvartal 0 eura CG ZDSN u dijelu
programe b) podzakons 2016 2017 Donac strunog
obuka za ki akt o ije opsosobljavanja
razliite strunom odnosno
kategorije osposoblj usavravanja ,
slubenika i avanju i kao i njegovog
namjetenika usavrava uvezivanja sa
( ukljuujui nju sistemom
VRK39) c) Utvrdjiva razvoja
nje kadrova.
obavezno
g Usvojen
programa podzakonski akt
obuke za
VRK Utvrdjen
obavezan
d) Utvrdjiva program obuke
nje za VRK, broj
obavezno polaznika koji
g su zavrii obuku
programa po navedenom
obuke programu i koji
novozapo su je ocijenii
slene korisnom
uvodjenj
eu Utvrdjen
posao obavezan
program obuke
za
novozaposlene
broj polaznika
koji su zavrii
obuku po
navedenom
programu i koji
su je ocijenili
korisnom

4.4. RAZVOJ I KOORDINACIJA JAVNIH POLITIKA

39 Visoko rukovodni kadar

64
 Cilj 4.4.1. Uspostaviti sveobuhvatan i racionalan sistem srednjoronog planiranja javnih
politika i unaprijediti kvalitet i stopu implementacije sektorskih strategija
1. Usvojiti a)Izraditi GSV I II Nisu SIG Usvojene
jedinstvene nacrt (MV kvartal kvartal potreb MA jedinstvene
metodoloke minimuma PEI, 2016 2017 na metodoloke
smjernice za zahtjeva MF, posebn smjernice
izradu za MUP a
stratekih sektorske ) sredstv Procenat
dokumenata, strategije. a stratekih
monitoring i b)Organiz dokumenata
izvjetavanje ovati izraenih u skladu
poetne sa smjernicama
obuke i
poveati
svijest u
svim
resornim
ministarst
vima
c) Izraditi
Uputstvo
za izradu
sektorske
strategije i
praenje
resornih
ministarst
ava
d) Usvojiti
minimum
zahtjeva
(Uredba
Vlade)
e)
Obezbijed
iti dalju
obuku za
resorna
ministarst
va

65
2.Ustanoviti a)Izmijeni GSV I II 25.000 Bud Ustanovljena
funkciju ti Akt o kvartal kvartal eura et funkcija
stalne unutranjo 2016 2017 CG
kontrole j Don Ukupan broj
kvaliteta u organizaci ato sektorskih
Generalnom ji i r40 strategija je
sekretarijatu sistematiz proao kontrolu
Vlade za aciji GSV
savjetovanje radi Broj sektorskih
resornih uspostavlj strategija koje su
ministarstava anja nakon kontrole
i praenje funkcije "vraene"
kvaliteta kontrole obraivau na
sektorskih b) Izraditi doradu
strategija Uputstvo
za interne
procedure
i ek-listu
za
kontrolu
kvaliteta

Cilj 4.4.2. Poveana upotreba analitikih alata za izradu zakonodavstva i bolji kvalitet
konsultacija izmeu aktera prilikom izrade politika
1. Pripremati a) Utvrditi Gene I III Nisu Bud Pripremljen
godinje metodolo ralni kvartal kvartal potreb et izvjetaj o
izvjetaje o ki obrazac sekret u u na CG primjeni uredbi za
primjeni za arijat tekuo tekuoj posebn 2015 i izvjetaj o
Uredbe o prikupljen Vlade j za za a primjeni Uredbi
postupku i je - pretho pretho sredstv za 2016
nainu podataka o Kanc dnu dnu a
sprovoenja primjeni elarij godinu godinu U izvjetajima su
javne uredbi, a za dati brojani
rasprave u b) sarad podaci o primjeni
procesu Prikupiti nju s uredbi (broj akata
pripreme podatke o NVO javnih politika o
zakona i primjeni (MU kojima je
Uredbe o uredbi od P) sprovedena javna
nainu i organa rasprava u odnosu
postupku dravne na ukupan broj
ostvarivanja uprave, usvojenih akata
saradnje c) Sainiti javnih politika u
organa izvjetaj, izvjetajnom
dravne na osnovu periodu,
uprave i prikupljen prosjeno trajanje
nevladinih ih postupka javne
organizacija podataka. rasprave, broj
predstavnika
40 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

66
 NVO u radnim
tijelima
obrazovanim od
strane organa
dravne uprave
itd.)

2. Pripremiti a) MUP I III Nisu Bud Usvojene su

izmjene i Formirati kvartal kvartal potreb et izmjene Uredbe;
dopune meusekto 2016 2016 na CG
Uredbe o rsku radnu posebn Prosjeno trajanje
postupku i grupu za a javnih rasprava u
nainu pripremu sredstv toku 2016 godine
sprovoenja izmjena i a smanjeno za 10
javne dopuna dana;
rasprave u uredbi i
procesu ukljuiti
pripreme predstavni Broj predstavnika
zakona i ka NVO u NVO u radnim
Uredbe o radnu tijelima koje
nainu i grupu, obrazuju organi
postupku b) dravne uprave
ostvarivanja Sprovesti povean je za:
saradnje postupak 10% u
organa javne 2016.godini, za
dravne rasprave o 10% u 2017
uprave i nacrtu godine.
nevladinih izmjena i
organizacija dopuna
uredbi,
c)
Procesuira
ti predlog
akta na
donoenje
Vladi.

3. Uvoenje MF I IV Nisu Bud Uvedena izmjena

pune RIA kvartal kvartal potreb et i dopuna Uputstva
kroz 2016 2017 na CG o sainjavanju
poboljanje posebn izvjetaja o
kvaliteta a sprovedenoj
izvetavanja sredstv analizi uticaja
u cilju a propisa
razumevanja
konteksta i
uticaja
propisa na
ekoloka,
socijalna i

67
druga pitanja

4. MF I IV 26.000 Don 220 obuenih

Sprovoenje (UZK kvartal kvartal eura ator slubenika za
specijalistiki ) 2017 2017 i41 korienje modela
h obuka za standardnog
obavljanje troka do kraja
tehnikih 2017.godine
vjetina
(ekonomska i
fiskalna
analiza)

5. GSV I IV Nisu Bud Izmjena

Objavljivanje (MF kvartal kvartal potreb et Poslovnika Vlade
finalnog Sva 2017 2017 na CG
Izvjetaja o minis posebn
sprovedenoj tarstv a
analizi a) sredstv
uticaja a
propisa sa
prijedlogom
zakona na
vebsajtu
ministarstva

4.5. UPRAVLJANJE JAVNIM FINANSIJAMA (aktivnosti za ovu oblast definisane su

PFM Strategijom)

4.6. POSEBNA PITANJA SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Cilj: 4.6.1. Unaprjeenje funkcionisanja jedinica lokalne samouprave (JLS) i jaanje

njihovih kapaciteta

1. Donijeti i a) MUP I IV 12.100 Budet Donijet i

implementira pripremiti kvartal kvartal eura CG obezbijeena
ti Zakon o modele 2016 2017 Budet imlementacija
izmjenama i usklaeni i JLS Zakona o
dopunama h akata za izmjenama i
Zakona o jedinice dopunama
lokalnoj lokalne Zakona o
samoupravi42 samoupra lokalnoj
ve samoupravi

41 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

42 Nakon donoenja ovog zakona bie analiziran njegov fiskalni efekat.

68
 b)
promocija
modela
usklaeni
h akata za
jedinice
lokalne
samoupra
ve
c) donijeti
usklaene
akte od
strane
jedinica
lokalne
samoupra
ve

2. Donijeti i a) donijeti Minis I IV 97.540 Budet Donijet Zakon o

implementira podzakons tarstv kvartal kvaratl eura CG komunalnim
ti Zakon o ke akte o 2016. 2017 Budet djelatnostima i
komunalnim b) odri i obezbijeena
djelatnostim pripremiti vog jedinic njegova
a43 modele razvo a implementacija
usklaeni ja i lokaln
h akata za turiz e
jedinice ma - samou
lokalne MOR prave
samoupra IT
ve
c)
promocija
modela
usklaeni
h akata za
jedinice
lokalne
samoupra
ve
d) donijeti
usklaene
akte od
strane
jedinica
lokalne
samoupra
ve

3. Donijeti i a) donijeti MOR I IV 9.360 Budet Donijet Zakon o

43 Nakon donoenja ovog zakona bie analiziran njegov fiskalni efekat.

69
implementira podzakons IT kvartal kvaratl eura CG legalizaciji
ti Zakon o ke akte 2016. 2017 Budet neformalnih
legalizaciji b) i objekata i
neformalnih pripremiti jedinic obezbijeena
objekata44 modele a njegova
usklaeni lokaln implementacija
h akata za e
jedinice samou
lokalne prave
samoupra
ve
c)
promocija
modela
usklaeni
h akata za
jedinice
lokalne
samoupra
ve
d) donijeti
usklaene
akte od
strane
jedinica
lokalne
samoupra
ve

4. Donijeti i a) donijeti MF I IV Donijet Zakon o

implementira podzakons kvartal kvaratl javno privatnom
ti Zakon o ke akte 2016 2017 partnerstvu i
javno obezbijeena
privatnom njegova
partnerstvu45 implementacija

5. Analiza o MUP IV IV 72.000 Budet Usvojena

moguim (MF, kvartal kvartal eura CG i Analiza o
oblastima i ZOC 2016 2017 Donat moguem krugu
mehanizmim G) ori46 poslova za koje
a saradnje je obavezna
meu funkcionalna
jedinicama saradnja i drugi
44 Nakon donoenja ovog zakona bie analiziran njegov fiskalni efekat.
45 Nakon donoenja ovog zakona bie analiziran njegov fiskalni efekat.
46 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

70
lokalne vidovi saradnje
samouprave optina sa
preporukama

6. Analiza o MUP I IV 72.000 Budet Usvojena

moguem (MF, kvartal kvartal eura CG i Analiza o
modelu ZOC 2016 2016 Donat moguem
uspostavljanj G) ori47 modelu
a uspostavljanja
jedinstvenog jedinstvenog
sistema sistema zatite i
zatite i spaavanja sa
spaavanja preporukama

7. a) MF I IV 700.00 Budet Materijalno-

Materijalno- prilagoav (ZOC kvartal kvartal 0 eura CG i tehniki
tehniki anje G, 2016 2017 Donat opremljene
opremiti postojeih JLS) ori48 slube policije
slube vozila
komunalne slube
policije komunaln
e policije i
nabavka
nedostaju
eg broja
vozila
(50)
b)
nabavka
uniformi
za 220
komunalni
h
policijaca
c)
nabavka
ostale
opreme

4.6.2. Cilj: Zaustaviti formiranje novih optina49

Cilj 4.6.3: Jaati kapacitete optina za ostvarivanje njihove uloge u EU integracijama i

pripremu projekata i korienje sredstava iz EU fondova
47 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli
48 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli
49 Izmjene i dopune Zakona o teritorijalnoj organizaciji bie planirane u narednom Akcionom planu
za period 2018-2020. godina.

71
1. a) MVP I IV Nisu - Broj
Obezbijediti ukljuiti EI kvartal kvartal potreb predstavnika
uee predstavni (JLS 2016 2017 na lokalnih
predstavnika ke JLS u i ZO) dodatn samouprava u
lokalnih rad radnih a pregovarakim
samouprava grupa za sredstv grupama
u rad pregovara a
pregovaraki ka
h grupa za poglavlja
poglavlja (5, 11, 15,
koja 16 i 27)
pokrivaju EU
politike od
interesa za
lokalnu
samoupravu

2. a) donijeti UZK I IV 36.450 Budet Broj obuka za

Organizovanj opti (MU kvartal kvartal eura i pripremu
e obuka za Program Pi 2016 2017 donato projekata i
jaanje strunog ZOC ri50 korienje
kapaciteta osposoblja G) sredstava iz EU
optina za vanja i fondova
pripremu usavrava
projekata i nja Broj slubenika
korienje lokalnih koji su obueni
sredstava iz slubenika za pisanje i
EU fondova i implementaciju
namjeten projekata
ika
b) donijeti Broj odobrenih i
Plan realizovanih
realizacije projekata iz
obuka u sredstava EU
skladu sa
optim
Programo
m
c)
sprovesti
obuke za
jaanje
kapaciteta
optina za
korieenj
e
sredstava
50 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli

72
 iz EU
fondova

3. MUP I IV 40.000 Budet Broj odobrenih i

Podsticatnje a) (ZOC kvartal kvartal eura CG i realizovanih
meuoptins Pruanje G, 2016 2017 donato projekata iz
ke saradnje u direktne JLS) ri51 sredstava EU
pripremi i podrke u
implementaci pisanju i
ji EU implement
projekata aciji EU
kroz rad
projekata
Mree
na zahtjev
optinskih
project optina
menadera
b)
Priprema i
implement
acija zajed
nikih pro
jekata

4.6.4. Cilj: Obezbijediti finansijsku odrivost, te dobar finansijski kapacitet optina

uravnoteenjem prihoda lokalne samouprave sa njihovim poslovima i zakonskim
obavezama52
1. Izrada a)izrada ZO I IV 3.000 Donaci Izraen i
jedinstvenog projektnog (Upra kvartal kvarata eura ja53 operativan
informaciono zadatka va za 2016 l 2017 400.0 sistem
g sistema za b)izrada nekre 00
administriran softvresko tnine, eura
je poreza na g rjeenja JLS) 10.35
nepokretnost c)obuka 0 eura
i slubenika
za
korienje
softvera

2.Smanjenje a) MUP I IV 1.200. Budet Broj JLS koje

broja Smanjenje (MF, kvartal kvartal 000 i JLS su smanjile broj
51 Pregovori oko donatorske podrke jo nisu otpoeli
52 Za ostvarenje ovog cilja bila je planirana aktivnost donoenja Zakona o izmjenama i dopunama
zakona o finansiranju lokalne samouprave, ali e se taj predlog jo jednom razmotriti.

53 Pregovori jo nijesu poeli

73
zapoljenih u broja ZOC 2016 2017 eura Donato zapoljenih i
JSL, uz zapoljeni G, ri procenat
odreivanje h u skladu JLS) smanjenja broja
ciljanih sa zapoljenih
vrijednosti ugovorima
za smanjenje o Broj lokalnih
broja reprogram samouprava
zapoljenih u duga SIGM koje su uradile
do 2020 JLS A analizu stanja i
b) utvrdile ciljane
ustanoviti vrijednosti za
kriterijum smanjenje broja
ei zapoljenih do
metodolog 2020
iju
c)analiza
stanja na
osnovu
metodolog
ije od
strane svih
JLS
d)Utvriv
anje
ciljanih
vrijednosti
za
smanjenje,
od strane
JLS

4.7. STRATEKO UPRAVLJANJE PROCESOM REFORME JAVNE UPRAVE I

FINANSIJSKA ODRIVOST

Cilj 4.7.1.: Efikasno upravljanje i koordinacija PAR Strategijom 2016-2020 omoguava

postizanje veine ciljeva

74
1. Poveati a)Osnovna MUP I IV 34.620 Bud Broj zaposlenih u
administrativ obuka u kvartal kvartal eura et MUP-u koji rade
ne kapacitete vezi sa (UZK 2016 2017 CG na koordinaciji
MUP-a za PAR ) PAR-a i
upravljanje i indikatori povezanim
koordinaciju ma i aktivnostima
PAR-a analizom 2014 - 5
politike 2017 - 7
b)
Zapoljav Broj obuka koje
anje su pohaali
jednog zaposleni u MUP-
slubenika u koji rade na
u ovim poslovima
2016.godi 2014 - 2
ni 2017 - 4
c)
Zapoljav Uspostavljen
anje sistem
jednog monitoringa sa
slubenika informatikom
u podrkom
2017.godi 2014 nije
ni uspostavljen
d)Obuka o sistem
osnovnim 2017
oblastima uspostavljen
PAR-a, sistem
ukljuuju
i Realizovane 2
Upravljanj obuke za
e javnim novozapoljene u
finansijam MUP-u
a (PFM),
Kreiranje
politike)
2. Ustanoviti a) MUP I IV Nisu SIG Zavreni "pasoi"
posebnu Detaljan kvartal kvartal potreb MA indikatora za sve
metodologiju pregled 2016 2016 na indikatore PAR
za sve planiranih posebn strategije
indikatore indikatora a
PAR b) Izrada sredstv
strategije pasoa a
indikatora
c)
Razvojne
metodolog
ije za
podatke
koji

75
 nedostaju
a koji su
potrebni
za PAR
indikatore
3. Pripremiti a) MUP IV I Nisu Bud Godinji izvjetaji
godinje Sakupljanj kvartal kvartal potreb et zavreni na
izvjetaje za e podataka izvjet godine na CG vrijeme i
Vladu svake od svih ajne nakon posebn objavljeni na
godine do dravnih godinj izvjeta a websajtu MUP-a
kraja prvog organa e, jne sredstv
kvartala b) Izrada godin godine, a
sljedee Nacrta je godinj
godine Izvjetaja e
c)
Organizov
anje
konsultaci
ja meu
dravnim
organima
d)
Objavljiva
nje
Izvjetaja
na
websajtu
MUP-a
54
4. Sprovesti a) MUP III 5.000 Bud Izvjetaj o
privremenu Angaova kvartal et evaluaciji
evaluaciju nje 2017 20.000 CG prezentovan Vladi
PAR dodatnih eura (u i objavljen
strategije nezavisnih zavisn
eksperata osti od
za podrku eksper
analitiko tize
m radu koju
b) Izrada treba
metodolog da
ije za obavit
privremen e)
u
evaluaciju
c)
Sakupljanj
e podataka
od
dravnih
54 Zavretak aktivnosti bie nakon zavretka 2017.godine

76
organa
d) Izrada
Izvjetaja
o
evaluaciji
i
odravanj
e javne
rasprave
e)
Objavljiva
nje
Izvjetaja
o
evaluaciji

77
78