Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru u

republici Srbiji
Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru definie plan za
uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema interne finansijske
kontrole u sektoru, sa ciljem dobrog upravljanja i zatite javnih sredstava bez
obzira na njihov izvor ali i radi usaglaavanja sa zahtevima iz poglavlja 32
Finansijska kontrola, za voenje pregovora o pridruivanju EU.

Po tom dokumentu Evropska komisija e izvriti procenu celokupnog sistema

Interne finansijske kontrole u javnom sektoru.
Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru je razvila Evropska komisija sa
ciljem da zemljama u procesu pridruivanja prui pomo u razumevanju i
primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole a ine je tri
elementa:
1. Finansijsko upravljanje i kontrola;
2. Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija i
3. Centralna jedinica za harmonizaciju.

Finansijsko upravljanje i kontrola podrazumeva princip upravljake odgovornosti

to znai da rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za
fiskalne, upravljake i programske nadlenosti koje su im prenete. Odgovorni su i
za uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i
kontrolu u organizaciji kojom rukovode. Rezultat je da rukovodioci ostvare svoj
zadatak a da organizacija ostvari ciljeve poslujui na ispravan, ekonomian,
efikasan i efektivan nain.
Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija bi trebalo da obezbedi
decentralizovanu i nezavisnu internu reviziju koju bi vrili interni ili ovlaeni
eksterni revizori. Zadatak revizora treba da bude da sistematino vre procenu i
da daju savete rukovodiocima o efektivnosti upravljanja rizikom, adekvatnosti i
efektivnosti kontrola i efektivnosti procesa upravljanja organizacijom.
Centralna jedinica za harmonizaciju bi bila odgovorna za pripremu i
promovisanje metodologija kontrole i interne revizije u skladu sa meunarodno
prihvaenim standardima i dobrom praksom. Centralna jedinica za
harmonizaciju bi trebalo da koordinira i prati sprovoenje novih propisa, vezanih
za odgovornost upravljakih struktura.
Sama Strategija prua dobru osnovu za uspostavljanje dobrog sistema kontrole
troenja budetskih sredstava, ali naalost sem Budetske inspekcije i Dravne
revizorske agencije drugi organi jo uvek nemaju pravu funkciju kontrole (to se
odnosi i na Upravu za trezor koja bi trebalo da u segmentu namenskog i
ispravnog troenja budetskih sredstava trebalo da ima veoma bitnu ulogu).
Kako Dravna revizorska agencija vri ex post kontrolu ovde e se analizirati
samo uloga i znaaj budetske inspekcije u kontroli troenja budetskih
sredstava.
BUDETSKA INSPEKCIJA

pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 1
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 Zakon o budetskom sistemu (u daljem tekstu Zakon) iz 2009. godine sadri niz
odredbi i uvodi okvir za javnu unutranju finansijsku kontrolu u Srbiji,
ukljuujui zahtev za uspostavljanje unutranje revizije u javnom sektoru.
Zakon o budetskom sistemu se odnosi na: centralnu vladu; lokalne vlasti; sve
javne ustanove; ostale indirektne korisnike budetskih fondova; javna preduzea
i pravna lica koja su osnovala javna preduzea; i/ili pravna lica nad kojima
Republika, ili lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu od vie od 50%
kapitala ili ima vie od 50% glasova u upravnom odboru.
Formalno, Zakon o budetskom sistemu obezbeuje dobru osnovu za
utvrivanje odgovornosti rukovodstva i delegiranje, ispravno razdvajanje
zadataka i praenje finansijske regularnosti centralne vlade. Zakon o budetskom
sistemu posebno obezbeuje pravnu osnovu za:
o dodelu odgovornosti rukovodiocima direktnih korisnika budeta za zakonito,
ispravno, ekonomino i efikasno korienje dodeljenih budetskih sredstava,
dok im se istovremeno daje pravo prenoenja odgovornosti na druge;
o dodelu odgovornosti za uspostavljanje zdravih finansijskih slubi i sistema
unutranje kontrole kod direktnih korisnika budeta i indirektnih korisnika
budeta;
o razdvajanje funkcija ovlaenja za plaanje, raunovodstvo i finansijsku
kontrolu i
o uspostavljanje centralne inspekcije za celu vladu i revizorske slube (Dravna
revizorska agencuija) u Ministarstvu finansija.
U skladu sa Zakonom o budetskom sistemu, rukovodioci direktnih korisnika
budeta preuzimaju odgovornost za zakonito, ispravno, ekonomino i efikasno
korienje dodeljenih budetskih sredstava. Od direktnih korisnika budeta se
trai da formiraju finansijske slube za pripremu i izvrenje budeta. U nekim
sluajevima direktni korisnici budeta su naimenovali i kontrolore koji su
nezavisni od finansijskih slubi da vre ex ante provere zakonitosti pojedinih
obaveza i plaanja. U drugim sluajevima, zakonitost je osigurana preko dva
potpisa rukovodioca direktnih korisnika budeta i rukovodioca finansijske slube
koji odobravaju obaveze i plaanja.
Odeljci od VI do VIII Zakona o budetskom sistemu govore o Internoj
finansijskoj kontroli u javnom sektoru (finansijsko upravljanje i kontrola
kod korisnika javnih sredstava, interna revizija kod korisnika javnih sredstava i
harmonizacija koju obavlja Ministarstvo odnosno Centralna jedinica za
harmonizaciju) i Budetskoj inspekciji (koja kontrolie odnosno ima pravo da
kontrolie sve to se platilo javnim sredstvima).
Poslove budetske inpekcije obavlja Ministarstvo finansija, sa ciljem vrenja
inspekcije nad:
1. Direktnim i indirektnim korisnicima budetskih sredstava;
2. Organizacijama za obavezno socijalno osiguranje;

pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 2
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 3. Javnim preduzeima osnovanim od strane Republike, pravnim licima
osnovanim od strane tih javnih preduzea, pravnim licima nad kojima
Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu kroz zastupljenost u upravi
tih pravnih lica;
4. Autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, javnim
preduzeima osnovanim od lokalne samouprave i svim pravnim licima u
kojima lokalne samouprave i njena javna preduzea imaju vie od 50%
kapitala.
5. Svim pravnim licima i subjektima kojima su iz budeta doznaena
odreena sredstva. To podrazumeva i donacije i dotacije nevladinim
organizacijama.
Iste funkcije imaju i sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i sluba
za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu budetska
inspekcija).
Da pojasnimo, nadlenost slube budetske inspekcije na nivou republike,
autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave odreena je budetima. Ko
vri finansiranje ima nadlenost da vri kontrolu.
Funkcija budetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti
materijalno finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog
korienja sredstava korisnika budetskih sredstava.
Ukoliko Budetska inspekcija utvrdi da je dolo do nepravilnosti daje reenje
kojim nalae mere za otklanjanje uoenih nepravilnosti i preduzima sve druge
radnje kontrole budeta. Na reenje budetske inspekcije se moe izjaviti alba
(u zavisnosti od toga koja budetska inspekcija je vrila kontrola alba se
izjavljuje ministru nadlenom za poslove finansija odnosno nadlenom izvrnom
organu lokalne vlasti) u roku od osam dana od dana prijema reenja 1.
Ukoliko nadleni organ odbije izjavljenu albu korisnik budetskih sredstava je u
obavezi da reenje izvri. Ukoliko se reenje budetske inspekcije ne izvri
ministar moe izdati nalog da se tom budetskom korisniku obustavi prenos
sredstava iz budeta, osim za plate, sve do ispunjenja reenja budetske
inspekcije 2. Ono to Zakon nije propisao je u kom roku se nadleni organ za albe
treba da se izjasni. Isto tako, ukoliko budetska inspekcija utvrdi da je lokalna
samouprava nenamenski troila sredstva iz namenskog transfera ministar moe
predloiti vladi da se lokalnoj samoupravi uskrati deo namenskog transfera iz
ukupnog dela namenskog transfera do iznosa nenamenski utroenih sredstava3.
Ovde su kljune rei moe. Postavlja se opravdano pitanje rada budetske

1
Ono to Zakonom nije definisano je kome se izjavljuje alba ukoliko kontrolu vri sluba budetske
inspekcije autonomne pokrajine.
2
Nejasno je zbog ega u Zakonu nije dato ovlaenje izvrnom organu jedinice lokalne samouprave da
moe da obustavi prenos sredstava korisniku koji nije izvrio reenje budetske inspekcije ve to
ovlaenje ima jedino ministar. Na taj nain je prisutna centralizacija a istovremeno je i usporeno izvrenje
reenja.
3
lan 46. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave
pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 3
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 inspekcije. Zakon u jednom delu kae da onaj kod koga je utvren propust je u
obavezi da izvri reenje koje je izdala budetska inspekcija, ali sa druge strane
ukoliko on to reenje ne izvri i nakon odbijanja izjavljene albe, moe se uskratiti
prenos sredstava tom korisniku budetskih sredstava. Mnogo bolje je reenje da
stoji imperativna odredba u Zakonu. Na ovaj nain preputeno je izvrnim
organima na svim nivoima da donesu politiku odluku o tome da li e se
prekriocu obustaviti prenos sredstava dok ne izvre reenje budetske inspekcije
ili nee.
Naalost, praksa u Srbiji je takva da se skoro nikada nije desilo da se obustavi
prenos sredstava budetkom korisniku.
Rad budetske inspekcije je nezavisan i samostalan a njen plan i program rada
utvruje ministar odnosno nadleni izvrni organ jedinice lokalne samouprave
odnosno autonomne pokrajine. Na nivou autonomne pokrajine izvrni organ je
pokrajinska vlada. Na nivou lokalnih samouprava to su predsednik optine tj
gradonaelnik i gradska tj. optinska vea4.
S tim u vezi, nameu se dve nedoumice. Predsednik optine tj. gradonaelnik je
izvrilac budeta pa bi po toj logici on trebao da bude taj koji usvaja plan i
program rada budetske inspekcije. Ono to je sa druge strane bitno je da je
gradsko tj. optinsko vee predlaga odluke o budetu jedinice lokalne
samouprave i ono je po zakonu nadleno da reava u upravnom postupku u
drugom stepenu o pravima i obavezama graana, preduzea i ustanova i drugih
organizacija u upravnim stvarima iz nadlenosti optine5.
I ovo reenje u zakonu je diskutabilno. Gradonaelnik, odnosno predsednik
optine zajedno sa gradskim tj. optinskim veem su izvrioci budeta na lokalu a
ministar je izvrilac budeta na nivou republike. Kako je onda mogue da oni
samo usvajaju plan i program rada budetske inspekcije i da daju posebne naloge
za kontrolu. Na ovaj nain se naruava nezavisnost u radu budetske inspekcije.
Kontrolu rada slube budetske inspekcije autonomne pokrajine i slube
budetske inspekcije jedinice lokalne samouprave vri republika budetska
inspekcija. Meutim nigde u zakonu nije propisano kako i na koji nain se ta
kontrola sprovodi. Naime da li se kontrola sprovodi redovno u skladu sa
programom i planom ili po prijavi iz Zakona nije mogue jasno utvrditi.
I ovde je sve preputeno volji izvrnih organa odnosno ministarstva. A kako je u
jednom od izvetaja o stanju u Srbiji na putu ka pridruivanju u EU reeno da u
budetskoj inspekciji na centralnom nivou radi 17 ljudi zajedno sa rukovodiocem
onda se moe rei i to da oni nikako ne mogu da urade svoj posao dobro. Sa
tolikim brojem ljudi nije mogue izvriti sve kontrole koje bi trebalo a da se
pritom ne narui kvalitet.
Isto tako u Zakonu stoji i sledee :Sluba za budetsku inspekciju autonomne
pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave

4
lan 42 Zakona o lokalnoj samoupravi.
5
lan 46, Stav 1. taka 5. Zakona o lokalnoj samoupravi.
pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 4
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 dostavljaju dokumentaciju i izvetaj, na zahtev funkcionera koji rukovodi
budetskom inspekcijom, radi kontrole iz stava 6. ovog lana6. Logino pitanje
koje se postavlja je sledee: Ko je taj funkcioner koji ima ovako vanu i bitnu
funkciju. Po logici stvari to bi trebalo da budu naelnici uprava za finansije
odnosno rukovodioci organizacione jedinice koja se bavi finansijama, jer se
slube za budetsku inspekciju obino nalaze u okviru ovih uprava odnosno
organizacionih delova jedinice lokalne samouprave. Zato ba oni? Jednostavno
zato to se budetska inspekcija na nivou lokalnih samouprava (izuzetak su veliki
gradovi) organizuje tako to ima jednog do tri budetska inspektora koji i nisu
sluba u pravom smislu te rei. Zato je bitno ko je personifikacija funkcionera o
kojem se pria? Razlog su informacije koje se na lokalnom nivou mogu traiti od
njega.
Budetskoj inspekciji Zakon obezbeuje pristup svoj dokumentaciji koja je
neophodna kako bi se kontrola koja se vri obavila na najbolji mogui nain. To
znai da su svi oni koji su predmet kontrole u obavezi da budetskoj inspekciji
stave na raspolaganje svu traenu dokumentaciju. Iako budetska inspekcija ima
svojstvo pravnog lica, nema jasnog ovlaenja i propisanih instrumenata prinude
i odgovornosti odgovornog lica korisnika budetskih sredstava kod koga se vri
kontrola.
Republika, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave su dune da
obezbede sve neophodne resurse za rad budetske inspekcije a to pored osoblja
koje e vriti poslove budetske inspekcije, podrazumeva i prostor i neophodnu
opremu. Naalost, kao to je ve i reeno kakvo je stanje na nivou republike,
slino a negde i jo loije je stanje na nivou jedinica lokalnih samouprava.
Neretko se deava da nalog za rad budetskoj inspekciji potpisuje naelnik
optinske uprave ili naelnik uprave. Na taj nain se naruava nezavisnost
budetske inspekcije, jer moe se desiti da budetska inspekcija i doe do
odreenih podataka i informacija o moguim zloupotrebama u troenju
budetskih sredstava a da ne moe da reaguje, jer se taj korisnik ne nalazi u planu
i programu rada a nadleni izvrni organ ili ministar ne ele da daju nalog za
vanrednu kontrolu. Opravdano se onda postavlja pitanje u emu se ogleda
nezavisnost budetske inspekcije.
U vrenju funkcija, budetska inspekcija, sluba za budetsku inspekciju
autonomne pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne
samouprave obavezni su da uvaju tajnost slubenih i poslovnih podataka7. Ovaj
lan se esto zloupotrebljava pa je u sutini i najtee doi do izvetaja i
dokumentacije kojom raspolae budetska inspekcija, jer se i prilikom traenja
dokumentacije najee pozivaju na ovaj lan Zakona.
to se tie izvetavanja o svom radu i o izvrenoj kontroli ono je viestruko.
Budetska inspekcija o izvrenoj inspekciji tj. kontroli sa nalazima i merama
dostavlja izvetaj ministru, odnosno nadlenom organu lokalne vlasti (gradsko tj.

6
lan 90. stav 7. Zakona o budetskom sistemu
7
lan 90. stav 10. Zakona o budetskom sistemu
pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 5
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 optinsko vee odnosno gradonaelnik tj predsednik optine). Nejasno je kome
ovaj izvetaj podnosi sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine jer se
u ovom lanu Zakona nigde ne spominje nadleni izvrni organ autonomne
pokrajine. Da li se izvetaj slube za budetsku inspekciju autonomne pokrajine
dostavlja ministru ili jedinici lokalne samouprave?
Isto tako budetska inspekcija dostavlja zapisnik korisnicima budetskih
sredstava, organizacijama, preduzeima, pravnim licima i drugim subjektima kod
kojih je vrena inspekcija. Taj zapisnik bi morao da, ukoliko su uoene
nepravilnosti, sadri i mere za njihovo otklanjanje.
Budetska inspekcija, sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i
sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave dostavljaju skuptini
lokalne vlasti zapisnik o sprovedenoj inspekciji korisnika iz lana 84 i 85. ovog
Zakona, radi upoznavanja i preduzimanja odgovarajuih mera iz njene
nadlenosti8. Onako kako je napisano Budetska inspekcija na bilo kom nivou
organizacije je u obavezi da zapisnik o izvrenoj kontroli dostavi skuptini
jedinice lokalne samouprave. U praksi se ne deava ni to da republika budetska
inspekcija dostavi ni izvetaj, ni zapisnik, o izvrenoj kontroli koja je vrena na
teritoriji te jedinice lokalne samouprave. est je sluaj i da Budetska inspekcija
jedinice lokalne samouprave ne dostavi zapisnik o izvrenoj kontroli skuptini te
jedinice lokalne samouprave. To umnogome negativno utie na javnost u radu
izvrne vlasti i svih direktnih i indirektnih korisnika budetskih sredstava a
samim tim i na dostupnost informacija koje su neophodne za bolju kontrolu
troenja budetskih sredstava.
Prema lanu 91. stavu 2. Zakona ministar dostavlja godinji izvetaj o radu
Budetske inspekcije (misli se na Budetsku inspekciju pri Ministarstvu finansija)
Vladi, koja ga podnosi Narodnoj skuptini do 31. marta tekue za prethodnu
budetsku godinu.

Zakljuak

Na kraju se moe zakljuiti da trenutno Budetska inspekcija ima veoma vanu

funkciju u kontroli troenja budetskih sredstava. Kako drugi organi nisu jo
uvek aktivni, odnosno nisu ni osnovani, niti funkcioniu, budetska inspekcija,
bez obzira na sva zapaanja i sve iznete primedbe jeste jedini organ koji ima
instrumente da kvalitetno obavi funkciju kontrole troenja budetskih sredstava.
Nepostojanje nezavisnih institucija, sem Dravne revizorske agencije, koja uzgred
vri kontrolu onda kada je nemogue bilo ta ispraviti, jo uvek nije uspostavljeno
finansijsko upravljanje i kontrola, kao ni interna revizija kod korisnika javnih
sredstava niti je pri ministarstvu finansija osnovana centralna jedinica za
harmonizaciju. Tek kada se u celosti primeni Zakon, bie mogue da se napravi
kvalitetniji pomak u kontroli troenja budetskih sredstava od strane republike,

8
lan 91. stav 1. Zakona o budetskom sistemu
pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 6
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!
 autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. To e naravno omoguiti
laku i kvalitetniju kontrolu od strane nevladinog sektora i svih drugih
zainteresovanih strana. Naalost, ni novi Zakon o budetskom sistemu nije
predvideo izvetavanje graana o troenju budetskih sredstava pa se uloga
nevladinog sektora jo vie poveava.
Situacija na lokalnom nivou je razliita. Nema jasno uspostavljenog sistema na
nivou lokalnih samouprava, tako da nema ni trezora, ni interne revizije a vrlo
esto ni budetske inspekcije. To umnogome utie na nekontrolisan i
netransparentan nain troenja budetskih sredstava na lokalnom nivou. Sve dok
se ne uspostave svi neophodni i nezavisni sistemi za kontrolu postojae sumnja u
troenje budetskih sredstava.

pdfMachine
A pdf writer that produces quality PDF files with ease! 7
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the
Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!