13.

SISTEMI I UPRAVNI SISTEMI

Rije dolazi od grke rijei systema = sklop, poredak sustav

UPRAVNI SUSTAVI -> jer upravnu organizaciju i upravne sisteme promatramo kod sustava

LUDWIG VON BERALANFFY

- Smatra da postoje opi zakoni sistema koji se mogu primjeniti na svaki sistem neovisno o
posebnim svojstvima sistema I elementima koji ga ine
- Prema sistemskom pristupu u znanosti svaku pojavu moemo promatrati kao sistem: atomsku
jezgru, neki grad, kultura bakterija, ljudsko tijelo, drutvo, dravu

SISTEM : najopenitije se definira kao cjelina sastavljena od dijelova ili kao entitet odjeljen od svoje
okoline. On utmeljuje znanstvenu disciplinu OPA TEORIJA SISTEMA
- Kako bismo mogli govoriti o sistemu, potrebna je egzistencija elemenata i veza meu njima, s
druge strane rije je o dijalektikom odnosu izmeu cjeline i dijelova

U RAZMATRANJU SISTEMA POSTOJE DVIJE KONCEPCIJE

1. STRUKTURNI PRISTUP cjelina sastavljena od dijelova

Bavi se problemom unutarnje strukture sistema, problemom karaktera elemenata,
poveanja njihova broja i problemom njihova meusobnog povezivanja
U UO elementi su radno mjesto, veza izmeu elemenata je hirearhijski odnos
podreenosti i nadreenosti, a cjelinu ini organizacija s tono odreenim
granicama u smislu formalno uspostavljenih i popunjenih radnih mjesta

DVA PROCESA KOJI SE KONSTANTNO ODVIJAJU U SISTEMU SU:

a. DIFERENCIJANCIJA
- Diferencijacija ili dioba znai zamjenjivanje bilo kojeg elementa sistema s dva ili vie njih
b. INTEGRACIJA
- Upostavljanje najmanje jedne veze izmeu najmanje dvaju elemenata sistema
- Podvrgavanje svih elemenata sistemskom pravilu, njihovo uklapanje u sistemski oblik, nazivamo
integracijom
- To istodobno znai iskljuiti iz sistema sve one potencijalne elemente koji se, iu bilo kojeg razloga
ne mogu integrirati u sistem
- Npr. to je vie elemenata u sistemu to je njehova struktura sloenija
o Sloeniji je politiki sistem drave nego politiki sitem lokalne zajednice/opine

- AMBIVALENTAN to znai da sistem nije jednoznaan/nije nuno da e okolina uvijek prihvatiti

sistem/ovisno o izlaznoj strani sistema da li e ga prihvatiti ili ne.

1
 2. ODNOS SISTEMA I OKOLINE - entitet odjeljen od svoje okoline
Zanemaruje strukturu sistema
Pozornost se poklanja odnosu sistema spram okline, odnosno ulaznoj (input) i
izlaznoj (output) strani sistema. Odnosno kakva materijalna dobra sistem dobiva i
kakav doprinos sistem daje
Sistem s okolinom razmjenjuje informacije, materiju i energiju
Ako promatramo pravosue kao sistem, njegov ulaz su prijave i zahjevi pravnih i
fizikih osoba, a izlaz su sudske presude

ZAKON NOVE RAZNOVRSNOSTI :

- To je nuno da bi se sprijeila ENTROPIJA sistema -> mjera koja oznaava kaos u sistemu ako se
on ne diferencira
- Negativna entropija svojstvo sistema da u sebi reducira entropijske procese (nastojanje sistema
da uspostavi homeostrazu)
- Homeostraza idealno stanje kojem tei svaki sistem

Okolina prema sistemu moe biti pozitivno i negativno nastrojena

- To ovisi o izlaznoj strani sistema. Ako sistem isputa neke stvari koje tete okolini, okolina e imati
negativan stav prema sistemu

SISTEM SPRAM OKOLINE MOE IMATI RAZLIITE STRATEGIJE

a. Diferencijalna strategija (obrambeno)

Karakteristino za jednostavne sisteme koji su na jednostavnom stupnju sloenosti
Sastoji se od malog broja elemenata, a veze izmeu njih su jednostavne
Jednostavan sistem na poremeaj, odnosno oprasnosti iz okoline reagiraju
zatvaranjem ili bijegom (kornjaa)
b. Ofenzivna strategija (podvrgavanje)
Ona se sastoji u tomu da sistem nastoji okolinu ili pojedine njene dijelove
podvrgnuti svojoj kontroli, nastoji ih usmjeravati i nadzirati
Sistemi koji su sloeniji
Npr. Sva moderna trgovaka drutva (T-com)
c. Kooperativna strategija (suradnja)
o Sistemi koji su u najvioj toki razvoja
o Ide za uspostavljanjem to je mogue ravnomjernije razmjene s
relativnom okolinom
o Okolina sistema je redovito sloenija od sistema neprestalno se
mijenja
o Okolina je raznovrsnija i nepredviljivija nego sistem, i kao takva
pritie sistem da se i sam diferencira tjera ga da stvori to vie
manjih elemnata. Npr. Uprava

2
 - Uprava je u poetku bila jako jednostavna (primitivna) i ona se
- S ljudskim razvojem kroz godine konstavno diferencirala (postajala je sloenija)
- Elementi u sistemu su se zamjenjivali

Rije je o zakonu NEOPHODNE/NUNE RAZNOVRSNOSTI

- Sistem mora biti to raznovrsniji
- Zbog toga e njen pritisak na sistem u smjeru diferencijacije biti stalan

PODJELA SISTEMA

1. Prirodni (ljudsko tijelo)

2. Tehniki (mehaniki sistemi, strojevi,zgrade)
3. Drutveni (drutvene pojave)
Dijele se na produktivne (poduzea), regulativne (drava), i asocijativne poput
crkve, profesionalnih udruenja, politike stranke

PRODUKTIVNI s okolinom razmjenjuju pozitivne za pozitivan utjecaj (razmjena)

REGULATIVNI nastoji suzbiti negativnu (devijantno djelovanje drugih ljudi ili grupa
(npr.razbojnika banda))

Po kriteriju stabilnosti : stabilni i labilni

Po kompleksnosti : statiki/pasivni, dinamiki/aktivni
Prema obliku postojanja : relativni/konkretni, apstraktni
Prema nainu postanka: prirodni i umjetni

IMPLIKACIJA:

o Opa povezanost
o Kontigentnost
o Dinamika suprotnosti

1. OPA POVEZANOST

Elementi u sistemu su povezani, sistem kao cjelina je sastavljena od dijelova

Sistem kao entitet podrazumjeva postojanje povezanosti i preko granica sistema s
pojavama u okolini
U toj povezanosti postoje stupnjevi jae i slabije povezanosti ovisno o frekvenciji i
intezitetu meusobnih utjeccaja izmeu pojava u okolini sistema i samog sistema
Okolina obuhvaa sve to nije sistem, nastaje slika postupno sve irih krugova
povezanosti meu pojavama
Snaga povezanosti slabi s udaljavanjem od sredita

3
Npr. Neka tvornica kao sistem funkcionira tako da u radnom procesu postoji meusobna povezanost
radnika. Tvornica je, meutim, istovremeno povezana s dobavljaima sirovina, potroaima, tranportnim
poduzeima, dravnom inspekcijom...

2. KONTIGENCIJA

Ovisno o okolnostima, sve to se moglo zbiti i na drugi nain

Unutar ope povezanosti odnosi meu pojavama bi uvijek mogli biti drugaiji nego
to stvarno jesu na odreenom mjestu i odreeno vrijeme
Sistem moe izraziti tu sloenost shvaanjem da elementi sistema imaju
svojstva/atribute i da su u meusobnoj vezi s tim atributima
Budui da isti element moe imati vie atributa, on moe raznim svojim atributima
pripadati razliitim sistemima
Obisno o okolnostima u razliitim situacijama nam se jedno te ista tvornica javlja
kao razliit sustav

Radnici u svojim radnim ulogama ine elemente sistema i oni kao takvi posjeduju
razliita svojstva : znanje, vjetine, interese.. U odreenoj situaciji atributi znanja i
vjetina doi e u prvi plan i tvornica e se pojaviti kao sistem stupnjeva
obrazovanja i uenja na radu, a u drugoj e situaciji teite biti na zadacima i
poslovima radnika i tvornica e se pojaviti kao sustav za ostvarenje proizvodnog
cilja. Kako teite prelazi s jednog atributa na drugi, ista se tvornica pojavljuje kao
razliiti sistem.

3. DINAMIKA SUPROTNOSTI

Elementi sistema su meusobno povezani u cjelinu

Istovremeno su toliko samostalni da se mogu identifiirati kao elementi
S obzirom da sistem podrazumjeva postojanje takvog oprenog stanja, omoguuje
da se njima protumae procesi, odnosno dinamine pojave
Postoje dvije vrste promjena :
KVANTITATIVNE
o Kada se mijenaju atributi elemenata u sistemu, elementi sami ili
odnosi meu njima, ali tako da osnovno naelo po kojem se
sistem odrava kao jedinstvena cjelina ostaje isto. *ako radnici u
tvornici stjeu nova znanja, prelaze na drugo radno mjesto,
napuste tvornicu
KVALITATIVNE
o Kada se uvodi novo naelo integracije. * kada tvornica iz
dravnog prijee u privatno vlasnitvo

4
UPRAVNI SISTEMI

- Upravni sistem je skup upravnih organizacija koje su meusobno povezane

- U upravnom sistemu razlikuju se DVA FUNDAMENTALNA PROCESA :

a) Suprotnost izmeu JEDINSTVA (koordinacija) i DIFERENCIJACIJE (dioba rada) u tehnikom

smislu
Svaki sistem eli ostvariti jedinostvo (npr.kontrola prometa), ali u realizaciji cilja
nuno se javlja dioba rada koja se opire tenji sisema da sve podini jedinstvu.
DIOBA RADA izraava tendeciju prema diferencijaciji, a jedinstvo se nastoji
ostvariti koordinacijom. Na proces diferencijacije upravnog sistema djeluje i
relativna okolna sistema. Upravni se sistem nastoji prilagoditi okolini. On se stoga
mora nuno diferencirai da bi mogao uspjenije razmjenjivati svoje rezulate s
okolinom.
b) Suprotnosti izmeu INTERESNE DOMINACIJE i AUTONOMIJE
Interesna dominacija znai nametanje nekih interesa u upravnom sistemu kao
zajednikih (zakonitost rada, disciplina) i u tom smislu nastoji se postii potpuna
monolitnost
Interesna anomija znai tenju za samostalnou dijelova, odnosno pojedinih UO
u ostvarivanju njihova interesa

UPRAVNI SISTEMI I POVIJESNE EPAPE U UPRAVLJANJU JAVNIM POSLOVIMA:

Podjela upravnih sistema :

Teritorijalni Funkcionalni Asocijativni

- Unutar njih nastaju strukture koje imaju obiljeja UO

- Podjela je rezultat povijesnog razvoja upravljanja javnim poslovima u ljudskim drutvima kroz
sljedee etape :

1. ASOCIJATIVNA ETAPA

- Od razdoblja najjednostavnijih drutava

- Na poetku ljudske povijesti ovjeanstvo je ivjelo u jednostavnim drutvima. ivjeli su kao lovci
sakupljai u grupama koj nisu brojile vie od 50ak lanova
- Ono to je grupu dralo na okupu je injenica pripadnosti pojedinca grupi. Dakle, lanovi su na
temelju nekog objektivnog ili subjektivnog svojstva pripadali grupi. To svojstvo, taj kriterij
pripadanja je u prvom redu bilo srestvo (bilo pravo, bilo predpostavljeno) pa se radilo o nekakvoj
plemenskoj zajednici. U takvoj zajednici nije bitno to netko radi, ve to on jest, tj. pripada li
plemenu.
- Obiljeava ga egalitarizam i niska razina materijalne kulture
- U jednostavnim/arhaikim drutvima znaajnu je ulogu imao aman koji je imao odreeno javnu
funkciju, tj.njegova je zadaa bila da zaziva kiu, lijei bolesne, vodi ritaule plodnosti...

5
 - Povijesna prekretnica nastaje, neolitanskom revolucijom prije otprilike 10 000 godina. Neolitik
(mlae kameno doba). ovjek se poinje transformirati od lovca i sakupljaa u ratara i stoara i
prvi put zapoinje sa proizvodnjom hrane. Tadanji ovjek poinje uzgajati domae ivotinje.

2. TERIOTRIJALNA ETAPA

- Sljedee razdoblje u ljudskoj povijesi nastupilo je injenicom trajnog naseljavanja ljudi na jednom
mjestu, dakle ljudi su napustili nomadski stil ivota i poeli uzgajati hranu i pripitomljavati stoku.
Zapoela je izgradnja stalnih nastambi i prvih radova, dakle ivot ljudi je poeo biti vezan za
zemlju, teritorij, stoga govorimo o teritorijalizaciji drutva
- Dolo je do kvantitativne promjene broja lanova grupe, pa tako grupa nije brojila vie od 50ak ljudi
nego 5000 i vie.

3. FUNKCIONALNA ETAPA

- Trea etapa u razdoblju ljudske povijesti nastupa pojavom industrijske revolucije u 18.st
- Tada se javljaju industrijska poduzea i ustanove, institucije koje nisu ograniene teritorijem
(djeluju i prekogranino), a koje preuzimaju sve znaajniju ulogu u upravljanju javim poslovima.
(poslovi ope koristi)

PODJELA :

1. TERITORIJALNI UPRAVNI SISTEMI

- Djeluje u okolini koja je u geografskom smislu precizno odreena, a granice joj se sporo mijenjaju
- Da bi teritorijalni sistem mogao predvidjeti kontrolirati kretanja u okolini, mora se VERTIKALNO
DIFERENCIRATI, odnosno poveati broj stupnjeva stvaranjem novih teritorijalnih jedinica na taj
nain da jedinice na istom stupnju obavljaju iste poslove, ali za drugi teritorij, odnosno za drugi
krug korisnika
- Vea funkcionalna i vertikalna diferenciranost teritorijalnog sisema omoguuje mu veu stabilnost,
odnosno manju osjetljivost na promjene iz okoline
- Povezanost teritorijalnog sistema s institucijama politike vlasi takoer pridonosi stabilnosti.
Politika tijela preko njega osiguravaju provoenje svojih odluka
- Tee je pojedine funkcionalne sisteme ili njihove dijelove ukljuiti u svoju strukturu i podvrgnuti ih
svojoj vlasti
- HORITONTALNO DIFERENCIRAN ! s klasinih resora + javne slube
- Sastoji se od s jedne strane centralne uprave, s druge strane lokalne uprave, a izmeu njih je
upanijska
Centralna -> upanijska -> lokalna

6
 2. FUNKCIONALNI UPRAVNI SISTEM

- Njihovo je unutarnje funkcioniranje sukladije, a napetost izmeu dijelova sistema znatno je slabije
- Mnogo su ranjiviji na kretanja u svojoj okolini te stoga i bitno ovisniji o njoj
- Granice okoline funkcionalnih sistema nisu unaprijed odreene te se ee i bre mijenjaju
- Funkcionalni sistemi tee samostalnosti prema politikim investicijama i nastoje poveati obujam
preko teritorijalnih granica
- Dvije osnove funkcionalne insistucije su industrijska poduzea i ustanove koje se javljaju u 18.st i
preuzimaju sve znaajniju ulogu u upravljanju javnim poslovima
- Te institucije nisu ograniene na jedan dravni teritorij (ne moemo tono odrediti granicu njegova
djelovanja. Njihovo djelovanje se nuno ne poklapa sa teritorijem)
- Industrijska poduzea i ustanove u modernom drutvu, preuzimaju sve znaajniju ulogu u
upravljanju javnim poslovima
- Problem tih sistema jest problem odnosma spram okoline
- esto moe doi do sukoba interesa izmeu tih institucija i gradova koji se javljaju u ulozi korisnika

3. ASOCIJATIVNI UPRAVNI SISTEM

- Predstavljaju razliite oblike povezivanja ljudi radi provedbe zajednikih interesa

- Kriterij povezivanja je osobna pripadnost
- Povezivanje se obavlja, u pravilu, neovisno od teritorija
- Npr.crkve,politike stranke,udruenje graana,drutveni pokreti...
- Neki od problema su : kakav je poloaj pojedinca lanova asocijacije?
- Izmeu ta tri tipa postoji dinamika ponavljanja
o Sva tri su suoena s pitanjem diferencijacije i integracije svojim elemenata i s pitanjem
odnosa sistema s relativnom okolinom na koju djeluje, a ona ipak utjee na njega.

14. ODNOS VLASTI I UPRAVE U TERITORIJALNOM SISTEMU

Do graanskih revolucija 18. i 19. stoljea uprava nije bila odvojena od vlasti, politike i upravne institucije
bile su objedinjene u osobi vladara (monarha), koji je istodobno bio nositelj suverenosti i gospodar
upravnog aparata

- Graanske revolucije naspram monarhijske proklamiraju narodnu suverenost (sva mo proizlazi iz

naroda)
- One donose bitne promjene u mehanizmu politike vlasti odvajanje upravnih struktura od
politikih institucija

- Glavni problem u vezi s funkcioniranjem teritorijalnog sistema jesu odnos vlasti i uprave, odnosno
sistema i okoline (graana) i problem unutarnje koordinacije sistema

7
 - Politika tijela u tom sismetu ele postii dvojaki cilj :
Osiguravanje povezanosti mehanizama politikog odluivanja i uprave
radi prenoenja svoje volje na upravni aparat u procesu izvravanja
politikih odluka
Ta su dva cilja meutim djelomice meusobno oprena

SUVREMENU UPRAVU INE DVIJE SKUPINE ORGANIZACIJA :

1. U prvoj su skupini one organizacije koje su instrument odnosno podloga politike vlasti. To su
klasini resori dravne uprave
2. U drugoj su skupini upravnih organizacija javne slube za koje je vlast, odnosno prisila u njihovu
djelovanju sekundarna i nebitna

Stabilnost ovisi o :
o Veliini podruja na kojem djeluje, o stupnju njegove diferenciranosti i o kretanjima u
njegovoj okolini

- Rezultat je nastanak niza institucija koje povezuju vlast i upravu

Njih moemo prikazati u obliku prijelaznog lanca koji na jednoj strani sadrava
karike politikog odluivanja, a na drugoj elemente u kojima pretee upravna
kacija

POLITIKE ORG. PREDSTAVNIKO TIJELO EF DRAVE VLADA UPRAVA

(stranke) (skuptina,parlament) (individualni, kolegijalni) (centralni resori)

- S jedne strane karike imamo elemente koji su blii vlasti, politike org., predstavnika rijela, ef
drave je izmeu vlasti i uprave, a vlada i sama uprava se vie naginje prema upravi
- Pomou tog prijelaznog lanca prikazujemo odnos izmeu vlasti i uprave

- Prema priblinom mjestu koncentracije politikog utjecaja na prijelaznom lancu, odnosno mjestu
gdje se donose kljune odluke koje izvrava uprava, razlikuje se 5 POLITIKI REIMA :

1. REIM PARTIJE I DRAVE (nije demokratski) do 1990.

Znai koncentraciju stvarnog politikog utjecaja u politikim

organizacijama odnosno u njihovom rukovodeim tijelima
Prvenstveno se tu misli na politike stranke, ali ne one tradicionalnog tipa
koje se meusobno bore za vlast prema odreenim pravilima, ve na
organizacije :
o Karizmatskog tipa
o S jakom ideolokom otjentacijom
o S emocionalnom vezanou drutva

8
# Autokratski reim u sutini je demokratski RH 1990.-2000.
demokratura iskrivljena demokracija
Tiranija nema podrku naroda (ne staljinizam niti nacizam ) NDH 1940.-1945. #

- Ovaj reim dolazi u dvije varijante : STALJINISIKOJ i NACISTIKOJ

a. STALJINIZAM totalitarni reim, diktatura

- Staljiniska varijanta uspostavljena je 1917.godine u Rusiji nakon Oktobarske revolucije

- Danas postoji na Kubi, u Kini, Vijetnamu i Sjevernoj Koreji (rije je o totalitarnom reimu)
- Kljune odluke donose se u okviru komunistike partije (komunistike politike organizacije), a
svako viestranaje (pluralizam) je zabranjeno, stoga reim ne posjeduje demokratsku legitimaciju
vlasti, bez stranakog pluralizma nemogue je uspostaviti demokratski politiki reim
- Vlast se legitimira stvaranjem karizme pasrtijskih voa (npr. Staljin, Mao Zedong, Castro, Tito)
- Ideologija koja stoji iza reima, u podlozi reima je ona marksizma-lenjinizma : koja zagovara
uspostavljanje besklasne zajednice u kojoj nee biti eksploatacije (izrabljivanja)
- Staljinistiki reim nije imao cilj kazniti zloin, ve uniitit ljudsku linost i na njezinu mjestu izgraditi
drugu, s novim reakcijama
- Takav reim objanjava SVEOPA POLITIZACIJA VOJSKE :
Uloga vojske nije samo braniti dravu izvana, od strane agresije ve i ostvariti
partijske ciljeve
Vojni vrh (oficiri) morao je biti pripadnikom ili komunistike partije ili Komsomola
(saveza komunistike omladine)
Na svim razinama vojne zapovjedne strukture postojali su politiki komesari koji su
motrili na duhovno stanje pripadnika vojske i podnosili izvjetaje partiji
- Politizacija vojske dovodi do isprepletenosti partije i vojske, odnosno do velike moi i utjecaja
generalnog vrha u ovom tipu reima
- Ne postoji sfera civilnog drutva
- Niti privredna poduzea samostalno vode politiku, ve je ona u cjelosit u rukama drave
(drava odreuje proizvodne kvote, cjene proizvoda...)
- Tijekom reima poinjeni su brojni zloini
- Reim je obiljeio postojanje tajne politike policije (KGB komitet za dravnu sigurnost), kao i
mree logora u koji su bili zatvoreni politiki neistomiljenici, a od kojih je najpoznatiji GULAG.
- Potkraj 1980.-ih i poetkom 1990.-ih komunistike partije su se u istono-europskim zemljama
uruile
- NOMENKLATURA kadrovske liste s kojih se popunjavaju svi relevantni poloaji u dravnom
aparatu

9
 b. NACIZAM 1933.-1945. totalitarni reim, diktatura

- uspostavljen u Njemakoj 1933.godine i traje sve do 1945. do njemakog poraza u II.svjetskom

ratu
- kljune odluke odnose se u politikoj organizaciji pod nazivom Njemaka nacionalsocijalistika
radnika partija (NSDAP), a svako viestranaje (pluralizam) je zabranjeno, stoga reim ne
posjeduje demokratsku legitimaciju vlasti, kod stranakog pluralizna nemogue je uspostaviti
demokratski politiki reim
- kao i u staljinizmuz i ovdje se radi o diktaturi :
nema liberalnog ustrojstva drave : vladavine prava, pravne drave,
parlamentarnog ustrojstva vlasti, nezavisnog sudstva, viestranaja, niti liberalnog
ustojstva drutva : nema autonomije privrednih subjekata, nema radnikih
sindikata
postojala je masovna podrka reima koja je osigurana propagandom i poticanjem
mita o voi (Fuhreru) koji utjelovljuje povijesno poslanje njemakog naroda
- NAELO VOE (Fuhrerprinzip) : podrazumjeva apsolutnu vlast voe, zahtjeva se apsolutna
poslunost niih razina (niih voa). Voa u svojoj osobi objedinjuje 4 funkcije :
ef drave
ef izvrnog aparata
Zakonodavac
Vrhovni sudac
Uz to ima ustavotvornu vlast i zapovjednik je vosjke

- Na djelu je takoer bila tajna dravna policija (GESTAPO)

- Znaajna je mrea koncentracijskih logora u koje su bile zatvorene politiki i rasno neprikladne
osobe (prvi je bio u Dachau jo 1933.godine u kojeg su najprije bili zatvorani ljeviari, zatim psihiki
bolesne osobe i konano idovi)

- Nacizam i staljinizam, ideologijski su se razlikovali

Nacistika ideologija je zloinaka, a to se marksizam-lenjinizam ne moe rei

Ideologija krvi i tla (nacistika)

2. SKUPTINSKI REIM demokratski reim samo u teoriji

- Znai koncentraciju politikog odluivanja u skuptini/parlamentu, odnosno u pojedinim njezinim

tijelima i odborima
- Takav tip reima nije esta pojava
- Karakterizira ga naelo jedinstva vlasti
- Francuski montanjarski ustav iz 1793. (nikad nije bio primjenjen) predvia da u Francuskoj postoji
neko zakonodavno tijelo (skuptina,parlament) koji se naziva KONVENT.
- Zakonodavno tijelo (skuptina,parlament) se nazaiva KONVENT,ono bira IZVRNI ODBOR od 24
lana s time da u njemu budu zastupljeni svi krajevi Francuske
Donosilo je zakone i dekrete koji su morali biti prihvaeni i od skuptine u
francuskim departmanima
10
 - Izvrni je odbor dio skuptine i s njom je toliko povezan da se ni fiziki iz nje ne izdvaja ve zasjeda
u skuptinskoj dvorani
- Izvrni odbor je izvravao zakone i dekete Konventa, te je imenovao i nadzirao rad elnika u
upravi, s time da nisu imali rijei prilikom donoenja zakona, a Konvent je lanove mogao optuiti
zbog nesvjesnog obavljanja dunosti
- Dakle, lanovi izvrnog odobra nisu bili nita drugo do pukih izvritelja volje Komiteta
- Izvrni je odbor potpuno podreen Komitetu
- 1795. umjesto izvrnog odbora uvodi se disektorij od 5 lanova koji je mnogo neovisniji od
montanjarskog izvrnog odbora

VICARSKA (Ustav iz 2000.)

- Postoji dvodomni parlament

- Savezna skuptina bira Savezno vijee kao izvrno tijelo od 7 lanova na mandat od 4 godine
- Savezna skuptina ne moe opozvati Savezno vijee
- Savezno vijee obavlja funkciju vlade i dravnog poglavara i naelno bi trebalo biti politiki potpuno
ovisno o skuptini i provoditi njenu politiku
- Svaki od 7 lanova Vijea nalazi se na elu jednog ministarstva to ograniava diferencijaciju
dravne uprave
- U praksi je Savezno vijee steklo znaajnu samostalnost i jau ulogu
Naime skuptina ne zasjeda stalno nego samo 2-3 mjeseca na godinu zbog toga
dolazi u pitanje njezina kontrola nas Saveznim vijeem

OSNOVNI PROBLEMI SKUPTINSKOG REIMA :

Glomaznost predstavnikog tijela koje kao takvo ne moe provoditi

koherentnu politiku

3. PARLAMENTARNI REIM demokratski reim Velika Britanija

- Obiljeava nastojanje da se izbjegne koncentracija politikog utjecaja na jednome mjestu

- Ideja je da se vlast podijeli izmeu vlade i parlamenta
- 3 su znaajna tijela : VLADA, PARLAMENT i POGLAVAR DRAVE
Vladu sastavlja mandatar kojega na temelju izbornih rezultata odreuje poglavar
drave, a parlament tom sastavu izglasava povjerenje. S druge strane vlada moe
predloiti efu drave rasputanje parlamenta i raspisivanje novih izbora

11
 3 OSNOVNA OBILJEJA :

a. Vladajue stranke dolaze iz predstavnikog tijela. Ministri se imenuju iz redova lanova

parlamenta
Ne postoji parlamentarni inkompabilitet u VB
Nepodudaranost izmeu zakonodavne, izvrne i sudbene vlasti, proizlazi iz
doljedne primjene naela diobe vlasti pa tako ministar (lan vlade) ne moe
istovremeno zastupnih u parlamentu

b. Izvrna vlast je kolegijalna, ima oblik kabineta u kojemu premijer ima istaknutu ulogu

c. ef vlade/premijer i kabinet moraju podnijeti ostavku ako im parlament izglasa nepovjerenje

(ostavka premijera povlai i ostavku vlade u cjelini)

Ako nema sigurnu veinu u parmalentu vlada moe na bilo kojem pitanju izgubiti
povjerenje. U tom sluaju parlament povjerava mandat za sastav vlade novom
mandataru i ponovo izglasava povjerenje novoj vladi. Ako se u odreenom roku ne
uspije izabrati nova vlada, tada je predsjednik drave duan raspustiti parlament i
raspisati nove parlamentarne izbore. ( u ovome je izraena ravnotea izmeu
zakonodavne i izvrne vlasti)

OSNOVNI PROBLEMI PARLAMENTARNOG REIMA

- Glavni problem je nestabilnost

- Ugraena je u njegov mehanizam jer je u njemu utjecaj na upravu podjeljen izmeu vlade i
parlamenta
- Moe doi do toga da se esto mijenja vlada ili da se esto raspisuju parlamentarni izbori
To je loe za upravu jer ostaje bez politikog vrha koji joj postavlja zadatke, a time
i bez politike kontrole
- Ne mogu se planirati dugorone akcije ve se obavljaju samo rutinski planovi
- Javlja se korupcija
Problem se rjeava sekundarnim mehanizmima stabilizacije :
Promjena izbornog sustava, oteavanje postupka izglasavanja
nepovjerenja, poveanje prohibitivne klauzule)
Oni za cilj imaju postizanje identiteta vodeih grupa isti ljudi nalaze se u vodstvu
stranke koja je pobjedila na izborima, u vladi i vodstvu parlamentarne veine
(kabinetski sistem u VB)

4. PREDSJEDNIKI REIM demokratski

- Reim koji koncentrira politiki utjecaj nad upravom u rukama efa drave, koji time postaje nositelj
izvrne vlasti

12
KLJUNA OBILJEJA :
ef drave postaje nositelj izvne vlasti (egzekutive),nema vlade
Predsjednik ima izvorni politiki mandat
Karakterizira ga i snano odvajanje parlamenta i izvrne vlasti (pobjednik ne moe
raspustiti parlament i raspisati nove izbore, a parlament ne moe lako opozvati
predsjednika)

GDJE SE JAVLJA?
- Nije esta pojava
- SAD
- Zemlje June Amerike koje su pod politikim utjecajem SAD-a : Meksiko, Argentina, Urugvaj,
Bolivija, ile
(predsjedniki reim SAD-a: predsjednik se bira neposredno na izborima)

OSNOVNI PROBLEMI REIMA :

- Jedan od problema proizlazi iz povezanosti uprave s izvrnom vlau

- Istodobno uprava je povezana sa svojim egzekutivnim vrhom to omoguava samostalno politiko
djelovanje uprave,odnosno pojedinih upravnih grana (npr.ministara obrane Pentagona kad avojni
dunosnici osiguravaju golem proraun za oruje)
- SAD je savezna drava s dvodomnim parlamentom, Kongresom : Predstavniki dom + Senat
- Senat je sastavljen po principu ravnopravnosti drave, te ga sainjavaju po dva predstavnika
(senatora) iz svake savezne drave
- Budui da SAD ini 50 federalnih drava, Senat je sastavljen od 100 senatora
- Sustav checks and balances (sustav trodiobe vlasti) : tri su grane vlasti strogo razgraniene, ali se
meusobno kontroliraju i na temelju toga uspostavlja se izmeu njih ravnotea
- Predsjenik prema Kongresu raspolae sljedeim ovlastima :
Pravo veta na zakonske akte
Pravo sazvati Kongres na posebno zasjedanje
Pravo predloiti donoenje zakonskih akata i uputiti poslanice Kongresa
- Kongres prema predsjedniku ima pravo :
Pravo prevladavanja predsjednikog veta 2/3 veinom
Pravo odobravanja budetskih sredstava
Pokrenuti impeachment kvazi sudski postupak protiv dravnih dunosnika-
Senat odluuje da li je predsjednik kriv

5. REIM POLITIKE UPRAVE nedemokratski reim izvanredna situacija

- Koncentrira politiki utjecaj i samoj upravi odnosno u vrhu nekog upravnog resora
(npr.vojski,policiji)
- Obuhvaa kratkotrajno stanje

13
RAZLIKUJU SE 4 TIPA :

1. Karizmatska politika uprava

- Znai sutaciju u kojoj uprava postaje nosioc odreene politike ideologije, npr. sluaj Njemake
Ujedinjenje Njemakih kneevina u jedinstvenu dravu 1871.godine provela je
vojska na elu s Ottom von Bismarom koja je zagovarala i promatrala ideju
njemakog nacionalnog jedinstva

2. Uprava u doba kriza

- Obiljeava situacije kada je potrebna brzina odluivanja, a ne uobiajen proces usaglaavanja i

pronalaenja kompromisa izmeu razliitih interesa. Npr. situacije rata i druga izvanredna stanja
Takva se situacija desila u Poljskoj 1981. nakon dugotrajnih trajkova i nemira u
brodogradilitima, a onda i ire ogranizirani trajkovi od strane sindikata pod
vodstvom Lecha Walese. Na elo je dola vojska i trebala smiriti situaciju. To je
uspjelo u roku 2 godine, vlast je predana parlamentu

3. Uprava u politiki manje razvijenim zemljama

- Situacija kada uprava ima monopon ograniziranosti u nekom drutvu

U toj situaciji vojska se moe politizirati tj. postati nosa odreenih interesa i tada
prestaje biti instrument politike ve subjekt interesa i politike
Npr. vojni reimi uspostavljeni u ileu, Argentini, pod-saharskoj Africi, Pakistanu,
Grineji...

4. Kolegijalna uprava

- Uprava se u konomijama javlja kao ekspozitura upravog sustava matice zemlje

Npr. Engleske krunske kolonije (Indija do 1947.) guverner je glavni organ vlasti
kojeg predstavlja engleska vlada i on prima upute za rad direktno od engleskog
dravnog sekretara (ministra). Bira lanove izvrnog i zakonodavnog vijea

15. PRIJELAZNI LANAC U TERITORIJALNOM SISTEMU REPUBLIKE HRVATSKE

RH :
- Polupredsjedniki -> parlamentarni
- U RH je do 1990. postajala STALJINISTIKA varijanta reima partije i drave
o Ustavom iz 1990. uspotavljen je po uzoru na francuski tzv.polupredsjedniki reim
o Dakle reim je kao mjeavina predsjednikog i parlamentarnog pri emu su prevladali
elementi predsjednikog
o Bila je zapravo rije i superpredsjednikom reimu

14
POLUPREDSJEDNIKI REIM (1990.-2000.)

- Prvi parlamentarni izbori 1990. HDZ dobiva jasnu veinu

- Prvi predsjednik je Franjo Tuman
- Zapoinje tranzicija zemlje:
izgradnja drave (da bi se prekinuo socijalistiki reim bilo je potrebno
izgraditi novu dravu, formirati dravnu upravu, javne slube)
promjena reima
prijelaz na trinu privredu

- tijekom 1990.ih u RH je uspostavljen AUTOKRATSKI TIP politikog poretka

za razliku od totalitarnih ne iskljuuju svaki oblik pluralizma, ne ukidaju privatno
vlasnitvo i ne nameu monopolnu ideologiju
u RH masovni mediji su pod strogom kontrolom reima te nameu vladajuu
ideologiju (ispiranje mozgova
- ta ideologija bila je NACIONALIZAM, DRAVOTVORNOST, solidarnost, domoljublje
- predsjednik drave imao je rioke ovlasti prema Vladi i upravi (superprezidencijalizam irenje
vlasti predsjednika)
- na djelu je bila potpuna centralizacija : koncentracija vlasti (jer su vlada i sudovi morali provoditi
jedinstvenu dravnu politiku)
- vlast je provela privatizaciju poduzea tako da ih je predala u ruke politiki podobnim tajkunima
- u drutvu se irila korupcija i privredni kriminal
- masovno su se krila ljudska prava napose na etnikoj i vjerskoj osovni
o otputali su se ljudi s posla zbog etnike pripadnosti i sl.
- Poseban problem je enorman rast vanjskog duga drave. Hrvatsko drutvo i drava suoili su se
ne samo s ekonomskom i politikom krizom nego i s moralnom krizom

- Nakon ustavnih promjena 2000.godine naputen je tzv.polupredsjedniki reim u kojem je dolo

tijekom 1990.ih do koncentracije nekontrolirane vlasti u rukama jedne osobe

Stoga je prihvaen model PARLAMENTARNOG REIMA, u kojem su ovlasti

predsjednika bitno suene, a naglasak je stavljen na Vladu odnosno
premijera/predsjednika
Pokrenut je proces demokratizacije i decentralizacije zemlje

POLITIKE INSTITUCIJE U RH

HRVATSKI PREDSJEDNIK VLADA

SABOR REPUBLIKE

15
 1. HRVATSKI SABOR

- Nositelj je zakonodavne vlasti i predstavniko tijelo graana

- Sabor nadzire rad Vlade
- Ovlasti :
Donosi zakone
Donosi dravni proraun
Kontrolira ulogu u odnosu na Vladu (Vlada je odgovorna Saboru i ostaje u funkciji
dok uiva povjerenje veine zastupnika)

INSTRUMENTI SABORA PREMA DRAVNOJ UPRAVI (6)

a. normativni
b. organizacijski
c. personalni
d. financijski
e. nadzorni
f. radni kontakti

a. NORMATIVNI

- Normativni instrumenti kojima Sabor utjee na dravnu upravu su Ustavi i zakoni

- Oni zbog prihvaenoga naeka zakonitosti u naem politiko-upravnom sistemu predstavljaju
obvezatnu podlogu rada dravne/javne uprave

b. ORGANIZACIJSKI

- Sastoje se u iskljuivoj ovlasti Sabora da osniva tijela dravne uprave (npr.ministarstva, sredini
dravni uredi)

c. PERSONALNI

- Personalne ovlasti Sabora sastoje se u imenovanju i razrjeenju javnih funkcionara

(npr.predsjednik Sabora supotpisuje rjeenje premijera o imenovanju lanova Vlade, odnosno
ministara)

d. FINANCIJSKI

- Glavni ekonomsko-financijski instrument Sabora prema dravnoj upravi je DRAVNI BUDET

- Donoenjem budeta i kontroliranjem njegova izrvenja, Sabor detalno raspodjeluje financijska
sredstva za pojedina tijela dravne uprave

16
e. NADZORNA FUNKCIJA

- Pojavljuje se kao politika kontrola Sabora prema upravi

- Postoji vie metoda ostvarivanja politike kontrole Sabora nad upravom i to su izmeu ostaloga
ZASTUPNIKO PITANJE upueno upravnom dunosniku na koji je u odreenom roku duan dati
usmeni ili pismeni odgovor.
- INTERPELACIJA kojom se trai rasprava o politikim pitanjima u vezi s radom Vlade. Moe ju
podnijeti grupa zastupnika u Saboru
- RASPRAVA u Saboru o radu upravnog dunosnika ili dravnog tijela povodom zastupnikog
pitanja

f. RADNI KONTAKTI

- Mogu biti popratna posljedica primjene nekog drugog instrumenta utjecaja Sabora na dravnu
upravu
RAZLIKUJU SE :

- Informativni kontakti temelje se na ustavnoj dunosti vodeih upravnih funkcionara da

izvjetavaju Sabor o stanju i kretanjima na onom podruju dravne uprave za koji su nadleni
- Radni zadaci zadaci koji se daju tijelima dravne uprave da povue pitanja i donosi izvjetaj o
tome

PREDSJEDNIK RH

- Bira se neposrednim izborima tajnim glasovanjem na vrijeme od 5 godina

- Predstavlja i zastupa RH u zemlji i inozemstvu

OVLASTI :
o Raspisuje izbore za HR sabor i saziva ga na prvo zasjedanje
o Raspisuje referendum u skladu s Ustavom
o Povjerava mandat za sastavljanje vlade osobi na temelju zastupnikih mjesta u HR Saboru
i obavljenih konzultacija
o Daje pomilovanja

INSTRUMENTI PREMA DRAVNOJ UPRAVI

Presonalne ovlasti instrumenti :

a. predsjednik na prijedlog Vlade i uz miljenje mjerodavnog odbora Sabora donosi odluku o

postavljanju i opozivu EFOVA DIPLOMATSKIH MISIJA RH uz prethodni supotpis
predsjednika Vlade
b. prima VJERODAJNICU (akreditivna pisma) i upravna pisma stranih diplomatskih
predstavnika u naoj zemlji
c. imenuje i umirovljuje visoke asnike HV-a

17
 d. predsjednik surauje s Vladom u usmjeravanju rada sigurnosnih slubi, a s premijerom
supotpisuje imenovanja elnika sigurnosnih slubenika. (sigurnosno-obavjetajne agencije
SoA-e i Vojne sigurnosno-obavjetajno agencije VSCA-e), uz prethodno miljenje HS

3. VLADA RH

- obavlja izvrnu vlast u skladu s ustavom i zakonom

- ine ju : predsjednik/premijer, potpredsjednici i ministri
- OVLASTI :
o Predlae zakone i druge akte Hrvatskom Saboru
o Predlae dravni proraun i zavrni raun
o Provodi zakone i druge odluke Hrvatskog sabora
o Vodi vanjsku i unutarnju politiku

INSTRUMENTI PREMA DRAVNOJ UPRAVI (4)

a. NORMATIVNI

- Najvaniji normativni akti vlade jest UREDBA : uredba se donosi u skladu s Ustavom i zakonom
(npr.Uredba o unutarnjem ustrojstvu ministarstva)
- Vlada je takoer ovlatena donositi :
o Odluke ureuju pojedina pitanja iz nadlenosti vlade ili odreuju mjere
o Zakljuke- utvruju stajalita vlade u pitanjima provedbe odreene politike te odreuju
zadae tijelima dravne uprave
o Rjeenja odluuje se o imenovanjima i razrjeenjima i dr.
o Vlada donosi i POSLOVNIK kojim ureuje vlastito ustrojstvo i nain rada

b. PERSONALNI

- Vlada imenuje i rarjeuje pomonike ministara, ravnatelje dravnih upravnih organizacija i njihove
zamjenike, dravne tajnike sredinjih dravnih ureda, glavnog ispektora dravnog inspektorata,
njegovog zamjenika i pomonika, predstojnika ureda obrazovne uprave u upaniji

c. NADZORNI

- Vlada ima pravo i dunost ukinuti propis ministarstva (pravilnik,naputak) ako ocjeni da je njime
povrijeen opi interes odnosno akcije protivan utvrenoj politici, zakonu ili propisu vlade
- Obavlja nazdor nad radom ministarstava. Ovlaena je ponititi i ukinuti po pravu nadzora
pojedinane akte/rjeenja
- Ukidanje namjetenika

18
d. AKCIJSKI

- Vlada ima ovlast intervenirati prema upravi u tzv.dnevnom kontaktu i usmjeravati njenu akciju
- Ona utvruje naelne stavove koji su obavezni za upravu
- Moe dati konkretne zadatke tijelima dravne uprave i odrediti rokove za njihovo izvrenje
- Brine o zakonitosti u radu tijela dravne uprave

KONSTITUIRANJE VLADE RH

- Predsjednik RH daje mandat za sastavljanje Vlade RH

- Odmah nakon sastavljanja vlade, a najkasnije u roku od 30 dana od prihvaanja madata, madatar
je duan program vlade i Vladu predstaviti Saboru i glasovanje o povjerenju
- Vlada stupa na dunost kada joj povjerenje iskae veina svih zastupnika
- Ako mandatar ne sastavi vladu u roku od 30 dana od dana prihvaanja mandata, predsjednik
republike moe mu produiti mandat za najvie jo 30 dana
- Ako ni u tom roku mandatar ne uspije sastaviti vladu ili ako predloena vlada ne dobije povjerenje
sabora predsjednik republike e imenovati privremenu nestranaku vladu i isotodobno raspisati
prijevremene izbore

ODGOVORNOST VLADE RH

- Na prijedlog najmanje 1/5 zastupnika u Saboru moe se pokrenuti pitanje povjerenja premijera
- Rasprava i glasovanje o povjerenju mora se provesti nakasnije u roku od 30 dana od dana dostave
prijedloga Saboru
- Odlika o nepovjerenju donesena je ako je za nju glasovala veina ukupnog broja zastupnika
- Ako se izglasalo nepovjerenje premijeru ili vladi u cjelini, premijer i vlada podnose ostavku
- Ako se izglaa nepovjerenj posebnom lanu vlade, premijer moe umjesto njega predloiti drugog
lana Saboru

16. RAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJ

Razdoblje razvitka :

1. Apsolutistika modernizacija federalne uprave 18. i poetak 19.st

2. Dravna uprava tzv. graanske Hrvatske 2. polovica 19.st
3. Hrvatska uprava u Kraljevini SHS : Kraljevini Jugoslaviji ; reim Vidovdanskog ustava (1921.-1929.),
reim kraljeve diktature (1929.-1939.), reim Banovine Hrvatske (1939.-1941.)
4. Hrvatska uprava u vrijeme 2.svjetskog rata : reim NDH (1941.-1945.)
5. Hrvatska uprava u vrijeme FNRJ (1945.-1963.) i SFRJ (1963.-1991.)

19
APSOLUTISTIKA MODERNIZACIJA FEUDALNE UPRAVE

U HR se dravna uprava s profesionalnim slubenicima poela uvoditi reformama

kraljice Marije Terezije (1740.-1790.)
Marija Terezija osniva 1767. Kraljevinsko vijee
Hrvatska vlada nezavisna je od Maara
Kraljevinsko vijee kao vrhovno upravno tijelo s banom na elu
Vijee je inilo 5 lanova sa sjeditem u Varadinu, a poslije u Zagrebu
Pod Kraljevinskim vijeem bio je malobrojni upravni aparat sastavljen od
profesionalnih slubenika
Ispod razine vijea (nie teritorijalne razine) ostala je feudalna uprava u
upanijama, kraljevinskim slobodnim gradovima, plemenitim i urbarskim opinama
te u crkvenoj organizaciji.
Marija Terezija pokuala je provesti reformu i modernizaciju vojske
Ukinula je namjesnitvo i uvela VOJNU OBVEZU
Pokuala je osigurati nadzor drave nad Crkvom te je pravno,politiki i ekonomski
podrediti.
kolstvo, koje je do tada bilo u rukama Crkve, postalo je dravna stvar. Opom
urednom uvedena je 1774. opa kolska obveza za djecu od 6.-13. godine
Terezijanski pokuaj modernizacije nije uspio iz 2 razloga :
Zbog malobrojnosti raspoloivog profesionalnog upravnog aparata
Hrvatski stalei i redovi okupljeni u Saboru od poetka su se opirali
osnivanju Kraljevinskog vijea kao suzivanju nadlenosti samoga Sabora i
samostalne nadlenosti bana.
Kraljica Marija Trezija svojim je reskriptom 1779. ukinula Kraljevinsko vijee za
Hrvatsku i Slavoniju, a njegove je poslove prenijela na Kraljevinsko ugarsko
namjesniko vijee.

JOSIP II.

- Mariju Tereziju na prijestolju je naljedio sin Josip II

- Vladao je od 1780. do 1790.
- U dravnoj upravi potpuno je ukinuo pravo stalea
- U Hr je ukinuo osobnu ovisnost kmetova prema zemaljskoj gospodi / kmet vie nije bio vezan za
zamelju, mogao se seliti, uiti zanat, birati zvanje
- Uveo je njemaki jezik kao slubeni u itavoj dravi
- Ediktom o vjerskoj toleranciji proglasio je ravnopravnost svih vjeroispovjesti i potpunu vjersku
slobodu
- Priznata je vrijednost braka izmeu katolika i nekatolika
- Sudstvo je odjeljeno od uprave
- Reforme nisu uspjele iz 2 razloga :
o Njemu je cilj bio germanizacija Austrijskog Carstva
Zbog toga je imao protiv sebe plemstvo, sveenstvo i graanstvo u pojedinim
zemljama Monarhije
o S druge strane, plemstvo i sveenstvo bilo je ugroeno zbog tenji za ukidanje staleke
drave

20
 o Reforme su doivjele slom, a staleka drava ponovno je uspostavljena u zemljama
Monarhije i u Hrvatskoj

- Drugi pokuaj modernizacije uprave u HR su UPRAVNE REFORME neoapsolutistikog reima

FRANJE JOSIPA I.
Vladao je od 1830.-1916. dulje nego bilo koji tadanji vladar.
Na nagovor svojih ministara u dravu je uveo apsolutizam koji je potrajao vie od
10 godina
Svoju je vlast nastojao legitimirati tada ve povijesno prevladanom formulom Dei
gratia
monarh vlada na temelju Boje milosti i podanici mu zbog toga duguju
vjernost i poslunost

NAMJESNIKO VIJEE 1854.

- Vrhovno je upravno tijelo s banom na elu

- U svim jedinicama poslove su obavljali profesionalni slubenici
- Na niim teritorijalnim razinama : upanijska uprava te uprave u podupanijama, kotarima i
gradovima
- U Hrv i Slavoniji je 1860.-ih upravni aparat bio malog opsega. U poetku apsolutistikog razdoblja
cjelokupni aparat banske vlade, od bana do vratara, imao je svega 14 zaposlenih,uprava u est
upanija 36, a u 20 podupanija 110 zaposlenih.
- Utemeljena je profesionalna dravna uprava, refomirano je pravosue, uveden je suvremeni sustav
dravnih financija
- Njemaki jezik je slubeni jezik
- Reforme nisu uspjele iz 2 razloga :
Reforme su pokrenute u vrijeme tada ve povijesno prevladanih koncepcija
monarhijskog apsolutizma
Pokuaj namjetanja germanizacije u Hr i Slavoniji izazavao je otpor tada ve
probuene nacionalne svijesti

HRVATSKA UPRAVA U KRALJEVINI SHS I KRALJEVINI JUGOSLAVIJI

Hrvatska je u Kraljevini SHS prola 3 reima :

Reim prema Vidovdanskom ustavu od 28.06.1921.
Reim kraljeve diktature od 06.01.1929.
Kao Banovina Hrvatska od 26.08.1939.

21
 1. REIM VIDOVDANSKOG USTAVA (od 28.lipnja 1921.)

- Stvorila ga je srpska veina u Ustavotvornoj skuptini, polazei od Ustava Srbije iz 1903.

- Ustav je prihvaen sa svega 13% glasova veine
- Osnovno je usmjerenje Vidovdanskog ustava bilo ne samo UNITARNA DRAVA (sva vlast
koncentrirana u Beogradu) s dominantnom kraljevskom vlau i jakim poloajem centralne vlade
ve i svjesno razbijanje tzv. historijskih pokrajina odredbom dijeljenja drave na 33 oblasti od kojih
ni jedna ne smije imati vie od 800 000 stanovnika.
o Na elu oblasti je veliki upan
o Po svom statusu veliki upan je visoki inovnik, a ne politiki dunosnik, podreen je
centralnoj vlasti u Beogradu

- Ispod razine oblasti zadravala se stara srpska upravno-teritorijalna podjela na okruge,

srezove/kotareve i opine
- Okrugu kao iskljuivo dravnom organu na elu je okruni naelnik, a dravnoj upravi srezu/kotaru
sreski/kotarski naelnik

- U kotaru postoje osim dravnih i samoupravni organi :

o Kotarska skupina
o Kotarski odbor
- Opine su samoupravne jedinice

2. REIM KRALJEVE DIKTATURE (od 06.01.1929.)

- Od 1929. drava SHS dobiva slubeni naziv JUGOSLAVIJA (kraljevina)

- Jugoslavenstvo je proglaeno slubenom ideologijom
- Jugoslavija se dijeli na 9 upravno-teritorijalnih jedinica (banovina)
- Podjela na banovine izvrena je po ekonomskom i geografskom kriteriju
- Na elu svake banovine je BAN (inovnik, a ne politiki dunosnik)
- Banska uprava dijela se na vei broj odjeljenja
- Banska je uprava ogranizirana monokratski ; naelnici odjela hirearhijski su podreeni banu
- Nie teritorijalne jedinice su kotari : na elu je kotarski naelnik, te gradovi i opine kao
samoupravne jedinice

22
 3. BANOVINA HRVATSKA (od 26.08.1939.)

- Cvetkovi i Maek 26.08.1939. potpisali su sporazum po kojem se osniva Banovina Hrvatska

upravno teritorijalne jedinice u sastavu Kraljevine Jugoslavije
- Na elu Banovine Hrvatske je BAN kojeg imenuje kralj, a politiki je odgovoran kralju i Saboru
Banovine Hrvatske
o Ban je sada POLITIKI FUNKCIONAR, a ne INOVNIK
- Banska je vlast ograniena u 11 odjela i jedan samostalni odsjek
- Koordinativni organi banske vlasti su PODBAN, PREDSJEDNIKI URED i KABINET BANA
- Upravno teritorijalna podjela :
Podruje Banovine Hrvatske podjeljeno je na 99 kotareva s 9 kotarskih ispostava,
te 25 gradova i 693 opine

NEZAVISNA DRAVA HRVATSKA 10.04.1991.

- TIRANIJA (graani nisu podravali)
- Uzor : totalitarna drava reim partije i drave nacistika varijanta
- Indoktrinacija proces usaivanja ideja, stavova
- Manipulacija
- Koncentracijski logori (Jasenovac)
- Mrea prijekih sudova (osniva se za suenje u iznimnim prilikama)
- NDH je bila etnika, marionetska drava
- Organizirana je po uzoru na tadanje totalitarne reime u Njemakoj i Italiji

POLITIKE INSTITUCIJE
- Poglavnik, Hrvatski dravni sabor, Vlada
o Na elu drave NDH je poglavnik koji imenuje odreene kategorije lanova u HR
DRAVNI SABOR
- U sijenju 1942. Paveli je donio odluku o osnivanju Hrvatskog Dravnog Sabora
- Sabor je tijekom rata zasjedao samo 3 puta
- Krajem 1942. Sabor je rasputen jer je dio zastupnika iz redova HSS-a zahtjevao ukidanje
koncentracijskih logora i prestanak progona Srba i idova

- Na elu dravne uprave je vlada

- Dravna uprava imala je 12 ministarstava od kojih je najbitnije MINISTARSTVO ORUANIH

SNAGA

- Podruje NDH podijeljeno je na 22 velike upe, 141 kotar, 19 kotarskih ispostava, 31 grad, 1005
opina te glavni grad ZG
23
- Velika upa je jedinica dravne uprave na elu joj je veliki upan
- Kotar je bio manja upravno-teritorijalna cjelina na podruju velike upe, a obuhvaao je vie opina
- Na elu kotara je kotarski predstojnik

- U HR je 1941. kod SISKA formiran Prvi partizanski odred oslobodilaki pokret u Hrvatskoj
- ZAVNOH je osnovan 1944. u Otocu, a na treem zasjedanju u Topuskom proglaava se
vrhovzakonodavnim i izvrnim narodnim predstavnikim tijelom i najviim organom dravne vlasti
demokratske Hrvatske
- ZAVNOH djeluje na dravnoj razini
- NOO-i na lokalnoj razini (Naradno odlobodilaki odbor)
- Potkraj 1944. uprava je organizirana u 14 odjela
- Vanjski poslovi su u djelokrugu AVNOJ-a

- Do ukidanja NDH dolazi 1945. i to postupno nakon kapitulacije Italije i Njemake

HRVATSKA UPRAVA U FNRJ i SFRJ

- Razlikuju se 3 razvojne etape hrvatske uprave poslije 1945.

1. KONCENTRACIJA (1946.-1960.)
2. DEKONCETRACIJA (1960.-1974.)
3. DEKONCETRACIJA (1974-1991.)

1. ETAPA koncetracija

- Dolazi do preokreta dravne uprave

- Hrvatsku upravu povezuje i usmjerava Vlada koju formalno imenuje i razrjeuje Sabor, a samom
vladom koordinira predsjednik ili predsjednitvo zajedno s glavnim tajnikom Vlade
- Drugo sredstvo koordinacije uprave bila je INSTITUCIJA STUPNJEVANJA upravnih jedinica
o Naime, vlada je u stanju koordinirati kada je broj organizacija razmjerno mali
o Kada broj upravnih organizacija poraste to vie nije mogue
o Stoga se upravne organizacije dijele u 2 sloja :
PRVI SLOJ , tzv. primarni organi imaju izravnu vezu s vrhom uprave,odnosno
vladom koja ih koordinira
DRUGI SLOJ, tzv. sekundarni organi nemaju izravnog kontakta s vladom ve s
primarnim organima koji ih koordiniraju
Dakle rije je o stupnjevanju
- u prvoj fazi samo su ministarstva primarni upravni organi, a komitet sekundarni

24
 U 2. ETAPI DEKONCENTRACIJE i 3. ETAPI DEKONCENTRACIJE na mjesto Vlade dolazi
IZVRNO VIJEE

- U 1. fazi samo su ministarstva primarni upravni organi, a komitet sekundarni

- U 2. fazi taj odnos vrijedi izmeu dravnih sekreterijata i sekreterijata Republikog izvrnog vijea,
s jedne, i svih ostalih upravnih organizacija s druge strane
- U 3. fazii taj odnos vrijedi izmeu republikih sekreterijata i drugih upravnih organa i organizacija

- Zato dekoncentracija?
o Jer se prvi puta dogodilo da je savezna vlast prenjela dio ovlasti na republiku
razinu/odnosno lokalnu

- Sabor utjee na upravu donoenjem propisa, osnivanjem organizacija, odobravanjem materijalnih

sredstava, izborom glavnih funkcionara, nadzorom nad radom

- IZVRNA VLAST po sastavu je istovjetna s vodstvima savezne partije i republikih partija

- LOKALNA UPRAVA nastavlja se na NOO iz doba II.svjetskog rata (do sredine 1960.ih), a nakon
toga opine i zajednice opina.

17. POSLOVI I STRUKTURE U TERITORIJALNOM SISTEMU

Problematika sistematizacije poslova koje obavljaju upravne organizacije, obuhvaaju 3 aspekta :

1. KLASIFIKACIJA POSLOVA odnosno njihova dioba na vrste po raznim kriterijima

(sadraj,oblici,instrumenti, metode, korisnici)
2. GRUPIRANJE POSLOVA odnosno njihovo obuhvaanje u skupine s praktinom svrhom
dodjeljivanja pojedinim upravnim organizacijama
3. RAZGRANIAVANJE UPRAVNIH POSLOVA odnosno djelatnost rjeavanja pitanja koja
upravna organizacija ima obaviti posao u sluaju spora ili nejasnoa
- horizontalno (izmeu pojedinih resora na istoj teritorijalnoj razini ) i vertikalno (po
razliitim teritorijalnim jedinicama)

- Na temelju horiz. i vertik. Razgranienja odluujemo na kojoj e se teritorijalnoj razini obavljati

neki posao

25
 1. KLASIFIKACIJA UPRAVNIH POSLOVA

a. KLASIFIKACIJA UPRAVNIH POSLOVA PO SADRAJU, po onome to radi

Dijeli sve poslove koje uprava obavlja na :

o KLASINE POSLOVE dravne uprave
Temlje se na upravi kao instrument vlasti I dravnom monopolu legitimne primjene
fizike sile (poslovi vojske, diplomacije,policije,pravosua i dravnih financija)

o JAVNE SLUBE
Za njih je primjena prisile sekundarna, a za prisilom poseu kada dou u sukob s
korisnicima svojih usluga (privredni, drutveni, tehniki, komunalni, informacijski I
poslovni unutarnjih slubi)

- Za razlikovanje uprave kao instrumenta vlast i uprave kao javne slube odnosi se i razlika izmeu
posredne i neposredne, odnosno autoritativne I neautoritativne uprave.
Autoritativna znai uporabu prisilnih sredstava
Neautoritativne znai djelovanje uprave bez uporabe prisilnih sredstava

b. KLASIFIKACIJA PO OBLICIMA - nain na koji se obavlja

Obuhvaa izvrenje zakona, represivnu djelatnost (za nju je ovlatena policija), upravni
nadzor itd
Klasifikacija po oblicima djelatnosti prihvaena je u naem ZAKONU O SASTAVU
DRAVNE UPRAVE :
o Zakon klasificira poslove na :
Neposrednu provedbu zakona
Provedbu upravnog nadzora
Upravni i inspekcijski nadzor
Drugi upravni i struni poslovi

c. KLASIFIKACIJA PO INSTRUMENTIMA

d. KLASIFIKACIJA PO METODAMA

e. KLASIFIKACIJA PO KORISNICIMA

Polazi od toga u ijem se interesu (cui bono) obavlja odreeni upravni posao
Za tu klasifikaciju moe se navesti sljedei primjer
o Poslovi koji se obavljaju neporedno za graane
o Poslovi koji se obavljaju neposredno za udruenje graana
o Podruzea (za privatni sektor)
o Poslovi za politika tijela
o Poslovi za same upravne organizacije

26
 2. GRUPIRANJE UPRAVNIH POSLOVA

- Dok klasifikacija ima zadatak teorijske sistematizacije, grupiranje se obavlja zbog praktinog
stvaranja takvih skupina upravnih poslova koji se mogu dodjeliti pojedinim upravnim
organizacijama kao zadaci

- Razvrstavanje upravnih poslova u skupine/grupe koje predstavljaju konkretne zadatke za pojedine

vrste upravnih organizacija

Grupiranje mnotva sadraja heterogenih poslova treba istodobno zadovoljiti dva oprena zahtjeva :
Tendenciju prema diferencijaciji
Zahjev za odravanje jedinstva

Razlikuju se 4 kriterija
o Svrha djelatnosti
o Vrsta rada
o Teritorij na kojem se poslovi obavljaju
o Korisnici za koje se poslovi obavljaju

1. SVRHA DJELATNOSTI
- u kojem smjeru se grupiranje obavlja

2. VRSTA RADA
- grupiranje poslova po strunosti

3. TERITORIJ NA KOJEM SE POSLOVI OBAVLJAJU

- s obzirom na razinu (asocijativni i funckionalni)

4. KORISNICI ZA KOJE SE POSLOVI OBAVLJAJU

- poslovi se grupiraju u istu skupinu/grupu koji se odnose na istu grupu korisnika

3. RAZGRANIENJE GRUPA UPRAVNIH POSLOVA

Problem razgraniavanja svakodnevna su pojava u odnosu meu skupinama upravnih poslova I

nositeljima koji moraju obavljati upravne poslove

RAZLIKUJE SE : HORIZONATLNO i VERTIKALNO razgranienje meu grupama upravnih poslova

- Glavni su instrumenti horizontalnog razgranienja :

1. DJELOKRUG razlika meu njima je kvantitativna
2. NADLENOST

27
 Djelokrug je generalno odreeno podruje djelatnosti
Nadlenost predstavlja detalno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili skupine poslova, I to s
odreenim posljedicama glede odgovornosti za njegovo obavljanje
Djelokrug se utvruje prilikom osnivanja upravne organizacije, odreuje se, u pravilu, zakonom

VRSTE :
- razlikuju se stvarna i mjesna nadlenost

Stvarna nadlenost po sadraju djelatnosti

Mjesna nadlenost po teritoriju na koji se protee mogunost djelovanja upravne organizacije

MIJENJANJE nadlenosti ogranieno je i mora se drati odreenih formalnih postupaka

Dva su glavna smjera mijenjanja nadljenosti :

1. DELEGACIJA znai prenoenje nadlenosti upravne organizacije ire teritorijalne jedinice na

upravne organizacije ue. (sa upanije na opinu)
2. SUPSTITUCIJA znai preuzimanje odreenog posla koji se nalazi u nadlenosti upravne
organizacije ue teritorijalne jedinice od strane upravne organizacije ire

OD MIJENJANJA TREBA RAZLIKOVATI REKVIZICIJU I SUPLIRANJE

a. REKVIZICIJA je situacija kada jedna upravna organizacija za drugu obavlja na temelju

njenoj formalnog zahtjeva, a katkad I po prirodi posla, odreene dijelove
poslova iz nadljenosti ove druge organizacije

b. SUPLIRANJE je prijelaz posla s jednog na drugog slubenika unutar iste upravne

organizacije

SUKOB
Zbog sloenosti i isprepletenosti upravnih poslova u teritorijalnim sistemima dolazi do
sukoba nadlenosti
Sukobi mogu biti pozitivni i negativni

POZITIVNI su kada dvije upravne organizacije ili vie njih prisvajaju nadlenosti . odnosno tvrde da
su nadlene u jedno te istom predmetu
NEGATIVNI sukobi nadlenosti su kada dvije upravne organizacije ili vie njih odbijaju nadlenost,
i nee obaviti posao za koji jedna od njih mora biti nadlena

- Vertikalno razgranienje poslova teritorijalnih sistema odnosi se na razgranienje izmeu poslova

irih i uih teritorijalnih jedinica

28
 Glavni su intrumenti veritalnog razgranienja poslova
1. Metoda generalne klauzule
2. Metoda enumeracije

1. METODA GENERALNE KLAUZULE

- Je takva metoda po kojoj su svi poslovi lokalni za koje nije, u pravilu pravnim propisom
ustanovljeno da su centralni
- Metoda ima dobrih i loih strana
- PREDNOST je to potie lokalnu inicijativu
- NEDOSTACI ta metoda nije dobra za siromane lokalne zajednice/opine (naime one e jo vie
zaostati u razvoju jer ih nita nee upuivati da razviju svoje sposobnosti i mogunosti preko
granice koja postoji)
o Idui nedostatak je taj da potie neodgovornost upravnih organizacija ire teritorijalne
zajednice

2. METODA ENUMERACIJE

- Druga metoda razgraniavanja izmeu centralnih i lokalnih tijela

- To je metoda po kojoj je presumpcija na strani centralnih poslova

- PREDNOST joj je to e u sredini gdje su opine siromane tek postupno lokalnim zajednicama
poveati optereenje.
o Metoda e zadrati odgovnornost ire teritorijalne zajednice, odnosno drave za lokalne
poslove i omoguiti da strunost i drugi izvori mogunosti kojima raspolau tijela centralne
dravne uprave budu iskoriteni u lokalnim zajednicama
- NEDOSTATAK je ograniavanje lokalne inicijative i tenja prema centralizmu
o Drugi je nedostatak to je komplicirana u primjeni

RH

- Hrvatski zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi opredijelio se za metodu generalne

klauzule. Naime lanak 134. Ustava propisuje da jedinice lokalne samouprave (opine i gradova)
obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana, a
osobito poslove koji se odnose na odreena naselja I stanovanja, prostrano i urbanistiko
planiranje, komunalne djelatnosti, briga o djeci, socijalna sluba

OBAVLJANJE LOKALNIH ELEMENATA CENTRALNIH POSLOVA

- Problem koji se javlja je pitanje kako organizirani izvravanje lokalnih elemenata centralnih poslova
o Za to postoje 2 rijeenja

29
 1. LOKALNE ISPOSTAVE sredinjih upravnih organa

Karakteristino je da pored tijela lokalne samouprave postoje lokalna tijela centralnih/sredinjih

dravnih organa koje obavljaju terenske poslove u okviru opih zadataka
Tako npr u Francuskoj, kao centralitiki ureenoj dravi, postoje regionalne, okrune i lokalne
ekspoziture/podrune jedinice sredinje vlasti
Povjeravanje nekih dravnih upravnih poslova takvim upravnim jedinicama naziva se
dekoncentracija
Politika decentralizacija znai prijenos odluivanja sa sredinje vlasti na neku podnacionalnu
razinu vlasti
Upravna decentralizacija znai prijenos nekih upravnih funkcija na podnacionalne razine uprave

o PREDNOST je dekoncentracije da centralna upravna tijela koja su odgovorna za ivrenje poslova

u cjelini zadravaju kontrolu nad svakim njegovim dijelom
o NEDOSTACI - stvara se dvostruki upravni kolosjek (odnosno da se jednaki poslovi nepotrebno
rade na dva mjesta)
o Dodatni trokovi obavljanja upravne djelatnosti

2. PRENESENI DJELOKRUG (ima iskljuivo grad ZG)

- Centar prenosi poslove na lokalne jedinice

- Izbjegavanje dvostrukog upravog kolosjeka

o PREDNOSTI vea autonomija lokalnih tijela

o NEDOSTATAK autonomija lokalnih tijela moe nakoditi malim lokalnim jedinicama koje nemaju
dovoljno financijskog kapaciteta

LOKALNI POSLOVI poslovi od neposrednog interesa za lokalnu zajedinicu a niu od sredinjeg

interesa za sredinju vlast (npr.prostorno urbanistiko planiranje, promet)
CENTRALNI POSLOVIi (sredinje) poslovi od neposrednog interesa za dravu
Svi upravni poslovi koji spadaju u klasine upravne resore

CENTRALNI POSLOVI S LOKALNIM ELEMENTIMA poslovi od neposrednog interesa za

dravu ali se iz odreenih razloga ne mogu obavljati iskljuivo u centru nego na itavom
dravnom teritoriju
o Na svakoj lokalnoj jedinici

30
18. DRAVNA UPRAVA REPUBLIKE HRVATSKE

OPA PROBLEMATIKA
Proizlazi ih nekoliko bitnih odrednica

1. Bez dikontinuiteta spram biveg reima nema diskontinuiteta spram biveg reima, mnogi
poslovi, oblici prenoenja preuzeli su se od starog reima

2. Velikosrpska agresija i rat poetkom 1990.ih nametnuli su kako potrebu da se RH pripremi za

obranu, tako i nunost da se barem formalno potuju ogranienja koja su postojala u Ustavu SFRJ

3. Nakon proglaenja neovisnosti zemlja je bila suoena s itavim spektrom problema kojim se
baci dravna uprava jedne samostalne drave, od uspostave diplomatske i konzularne slube,
carine, vojnog ustroja do osnivanja patentnog ureda

4. Brzopleto je pokrenut process promjena u drutveno-ekonomskom sistemu

5. Donoenje zakona o lokalnoj samoupravi I upravi provedena je radikalna promjena upravo-

teritorijalne podjele nacionalnog teritorija

DRAVNA UPRAVA RH ustrojstvo 2011. (TIJELA)

Dravna uprava :

Sredinja Prvostupanjska
Ministarstva Uredi dravne uprave u upanijama
Dravni uredi
Dravne upravne organizacije

USPOREDBA SRH i RH

SOCIJALISTIKA DRAVA

Republika uprava Dravna uprava:

Republiki organi uprave : Ministarstva (20)

Sekreterijati (4) Dravni uredi (4)
Komiteti (14) Dravne upravne organizacije (7)
Uprave (1) Uredi dravne uprave u upanijama (21)
Republike organizacije:
Zavodi (6)

31
POSLOVI TIJELA DRAVNE UPRAVE (ZDSU) zakon o sustavu dravne uprave

1. NEPOSREDNA PROVEDBA ZAKONA rjeavanje u upravnim stvarima, voenje evidencija i

oevidnika

2. DONOENJE PROVEDBENIH PROPISA pravilnik, uredba, naputak

3. UPRAVNI I INSPEKCIJSKI NADZOR nadzor zakonitosti i svrsishodnosti
4. DRUGO praenje stanja, prijedlozi propisa i drugih akata, strune podloge, odgovori na zastupnika
pitanja

DRAVNA UPRAVA RH- PROBLEMI

Netransparentnost I nefunkcionalnost dravnih struktura

Slaba i neuinkovita meusobna koordinacija
Nema jasnog razgranienja politikih i upravnih funkcija
Smanjena kvalificiranost uprave
Nedovoljna strunost sluebnika
Korupcija je kljuni problem, to je problem hrvatskog drutva u cjelini, i rjeavanje problema
ovisi o volji politike elite

RUKOVODEI SLUBENICI

Ravnatelj i pomonici ministara u ministarstvu

Tajnici ministarstva
Zamjenici dravnog tajnika sredinjih dravnih ureda
Zamjenici i pomonici ravnatelja dravnih upravnih organizacija
Predstojnici ureda dravne uprave u jedinicama regionalne samouprave

Njih imenuje i razrjeuje Vlada, na temelju prethodno provedenog javnog natjeaja

na nain i u postupku utvrenom Zakonom o dravnim slubenicima

32