SAVREMENA DRŽAVA

SKRIPTA ZA KOLOKVIJUM (2017/2018)

1. Georg Sorensen - „Transformacija države“

1.1. Uvod

U toku je sveobuhvatna debata o transformaciji države. Debatu je podstakla ekonomska

globalizacija: globalne ekonomske mreže su promenile ekonomsku suštinu država u osnovnim
pitanjima pošto su oslabile ono što su nekada bile pretežno nacionalne ekonomije. Debatu su
podstakli i procesi političke saradnje i integracije u Evropi i razvoj upravljačkih mreža na globalnom
nivou. Ovi procesi su, ipak, pomogli izazivanju tradicionalnih shvatanja nacionalnosti i građanstva
čime su otvorili novu debatu o identitetu i zajednici.
U ovoj debati postoje 3 centralna stanovišta. Jedno shvatanje se može nazvati shvatanjem
o „povlačenju države“. Ono tvrdi da promene koje se trenutno događaju predstavljaju ozbiljnu pretnju
moći i autonomiji države, pa da čak i prizivaju kraj suverene države kakvu poznajemo. Drugo
shvatanje je „državo-centrično“. Prema njemu, država zadržava svoj karakterističan značaj.
Promene koje dolaze nisu zaista nove, niti su drugačije od onog što se ranije događalo, jer države
ostaju jake, samo sa posebnim ovlašćenjima. Treće shvatanje se fokusira na transformaciju države.
Prema njemu i stanovište o „povlačenju“ i ono „državo-centrično“ pružaju neka saznanja, ali sadrže
i ozbiljne nedostatke. Saznanja se odnose na činjenicu da iako su države izgubile uticaj i autonomiju
u jednim oblastima, one su ojačale u drugim oblastima. Nedostaci su uske definicije i nepostojanje
sveobuhvatne analize. Oba ova procesa znatno umanjuju značaj opšteg procesa promene u
suverenoj državi tokom vremena što dovodi do nove snage u nekim oblastima i novih slabosti u
drugim. Ovo sveobuhvatnije shvatanje se može nazvati „transformacionalističko“. Većina naučnika
danas su „transformacionalisti“.
Stari model teritorijalno definisane nacionalne države ne važi od sredine 20. veka. Nismo
potpuno sigurni šta zauzima njegovo mesto; to je razlog popularnosti neprecizne „post-
terminologije“: često se tvrdi da je država „post-nacionalna“, „post-industrijska“, „post-suverena“, itd.
Cela ova debata o transformaciji države je euro-centrički naklonjena: bavi se naprednim
liberalnim državama u Evropi, Severnoj Americi i Istočnoj Aziji. Ne pominju se veoma slabe države
na Jugu, u Podsaharskoj Africi, niti moderne države u Aziji i Latinskoj Americi.

-1-
1.2. Ekonomska transformacija: efekti globalizacije

Ekonomska globalizacija se odnosi na jačanje svih vrsta ekonomskih odnosa preko granica:
prozivodnje, distribucije, finansija, menadžmenta itd. Smatra se da je globalna ekonomija u
nastajanju. Takozvana „plitka integracija“ koja se manifestuje uglavnom kroz slobodnu trgovinu
robama i uslugama između nezavisnih firmi se zamenjuje „dubokom integracijom“ što znači da su
veći delovi ekonomske aktivnosti organizovani uglavnom od strane transnacionalnih korporacija.
„Duboka“ integracija se proširuje na nivo proizvodnje dobara i usluga i povećava vidljivu i nevidljivu
trgovinu. Ovaj tip analize često podržava „stanovište o povlačenju države“. Državo-centristi smatraju
da ekonomska globalizacija nije nova, jer su ekonomski odnosi između država bili veoma razvijeni
već u predvečerje Prvog svetskog rata. Većina na bilo kojoj strani bi se složila da se ekonomska
globalizacija odvija na sledeće načine:
 Internacionalizacija nacionalnih ekonomskih prostora kroz rastući uvoz (tokovi ka unutra) i
izvoz (tokovi ka spolja);
 Formiranje regionalnih ekonomskih blokova koji uključuju nekoliko nacionalnih ekonomija.
To uključuje formiranje različitih formalno organizovanih blokova u trouglu regija Severne
Amerike, Evrope i Istočne Azije, kao i razvoj formalnih veza između ovih blokova, pre svega
kroz forum Azijsko-Pacifičke Ekonomske Saradnje, Novu Transatlantsku Agendu i sastanke
na liniji Azija-Evropa;
 Rast „lokalne internacionalizacije“ ili „virtuelnih regiona“ kroz razvoj ekonomskih veza između
graničnih ili negraničnih lokalnih i regionalnih vlasti u različitim nacionalnim ekonomijama;
veze koje često prelaze nivo nacionalne države, ali ona ipak može da ih finansira;
 Širenje i produbljivanje multinacionalizacije kako se multinacionalne kompanije,
transnacionalne banke i uslužne firme međunarodnih proizvođača pomeraju sa ograničenih
ekonomskih aktivnosti u inostranstvu ka sveobuhvatnijim i širom sveta raširenim
strategijama, ponekad proširujući „globalnu lokalizaciju“ pri čemu firme sprovode globalnu
strategiju zasnovanu na korišćenju ili prilagođavanju lokalnim razlikama;
 Proširivanje i produbljivanje međunarodnih režima koji pokrivaju ekonomska i ekonomski
značajna pitanja;
 Nastanak globalizacije kroz odgovarajuće uvođenje i prihvatanje globalnih normi i standarda,
usvajanje globalnog benčmarkinga, razvoj globalno integrisanih tržišta zajedno sa globalno
orijentisanim strategijama, „denacionalizovanih“ firmi bez evidentne nacionalne operativne
baze.
„Državo-centrični“ teoretičari veruju da tržišta ostaju pod kontrolom država. Teoretičari koji
zastupaju tezu o „povlačenju“ države veruju da su danas tržišta mnogo jača, a države shodno tome
slabije. Odnos države i tržišta se stalno menjao u zavisnosti od različitih političkih i ekonomskih
konteksta. Drugi svetski rat je doveo do visokog nivoa uključivanja država u ekonomiju. Promene
nakon 1980-ih godina nisu donele smanjenu, već promenjenu ulogu države. Prvo, aktivnost države

-2-
se pomerila od naglašavanja funkcija ekonomskog upravljanja ka naglašavanju proceduralno-
regulatornih funkcija. Drugo, politička vlast je raščlanjena na mnoštvo različitih vladinih i javnih
agencija, od kojih svaka komunicira sa velikim brojem privatnih kompanija, grupa i organizacija.

1.3. Politička transformacija: ka upravljanju na više nivoa

Na države sve više utiču događaji i odluke donete izvan njihovog teritorijalnog dometa.
Aktivnosti koje sprovode države imaju progresivno veće posledice i u oblastima van njihovih
nadležnosti. Rezultat je povećana potreba za političkom saradnjom preko granica.
Razvoj prekogranične saradnje se odvija na 3 osnovna načina. Prvo, unutardržavni odnosi
se proširuju kroz saradnju u međunarodnim vladinim organizacijama. Drugo, povećavaju se
transvladini odnosi; ministarstva i drugi organi vlade su sve više povezani u gust splet mreža politika
sa kolegama u drugim državama. Treća značajna linija razvoja se ogleda u ekspanziji
transnacionalnih odnosa između pojedinaca, grupa i organizacija iz civilnog društva. Broj
međunarodnih nevladinih organizacija (MNVO) se od 1951. godine do sredine 1990-ih povećao sa
832 na 5472.
Danas politika dobija oblik međunarodnog ili globalnog upravljanja, termin koji se odnosi na
aktivnosti koje se odvijaju svuda - na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou - i
uključuju regulaciju i kontrolu. Upravljanje je međunarodna, transvladina i transnacionalna aktivnost
koja pored organa vlade uključuje i transnacionalne organizacije, nevladine organizacije i druge
nedržavne aktere.
Globalna politička zajednica donosi 2 značajne promene. Prvo, vlade su sve više
isprepletane u kompleksnoj mreži međunarodnih organizacija prema kojima su u različitim vrstama
obaveza, od kojih su neke mnogo više obavezujuće nego ranije. Drugo, mnogi nedržavni akteri utiču
na procese upravljanja; regulacija i kontrola nisu više rezervisane jedino za države.
Prekogranična saradnja je pre regionalna nego globalna. Najviše se razvila u Evropi. EU
sadrži značajan element supranacionalnog upravljanja, što znači da institucije EU u nekim oblastima
imaju pravo da kreiraju pravila za države članice. Evropski sud pravde, Evropska komisija i Savet
ministara mogu da donesu odluke koje idu na štetu pojedinačnim članicama. Odluke Evropskog
suda imaju prioritet nad odlukama nacionalnih sudova.
EU je najbolji primer upravljanja na više nivoa, tj. situacije u kojoj je politička moć difuzna i
decentralizovana. Umesto državne političke regulacije, razvila se kompleksna mreža
supranacionalne, državne i subdržavne regulacije. To je dvosmeran proces u smislu da je integracija
na političkom nivou podstakla integraciju između društva i obrnuto.
Prvo, teoretičari koji zagovaraju tezu o „povlačenju države“ često naglašavaju da saradnja
postaje zahtevnija i da sadrži supranacionalne elemente koji pogađaju suverenitet država. Državo-
centristi zadržavaju tezu da je najveći deo saradnje i dalje tradicionalan zato što države ostaju na
glavnom mestu i mogu da odbiju da ih međunarodne organizacije izguraju sa te pozicije. Drugo,

-3-
teoretičari koji zastupaju tezu o „povlačenju države“ smatraju da saradnja generalno čini države
slabijim jer se više moći deli na druge aktere. Državo-centristi, nasuprot tome, smatraju da saradnja
doprinosi jačanju država. Saradnjom države dobijaju moć regulacije koju na drugi način ne bi imale.
Upravljanje na više nivoa predstavlja novi izazov za demokratiju. Ono se ne zasniva na
drugačijem konstitucionalnom okviru; prema tome, ključni donosioci odluka nisu podvrgnuti dovoljnoj
odgovornosti i kontroli. Ne postoji jasan demos na međunarodnom nivou, tj. ne postoji jasno
definisana politička ili moralna zajednica izvan nezavisne države. Moguće je smatrati i da je
upravljanje na više nivoa dobro za demokratiju jer doprinosi tome da se kompleksni regionalni i
globalni procesi stave pod političku kontrolu. Džozef Naj smatra da se demokratska legitimnost
upravljanja na više nivoa može očuvati ako se međunarodne institucije dizajniraju tako da sačuvaju
što je moguće više prostora za delovanje domaćih političkih procesa.

1.4. Transformacija zajednice

Nacionalna država se bazira na 2 vrste zajednice: zajednici građanstva koja se tiče odnosa
između građana i države i zajednici osećanja koja podrazumeva zajednički jezik i zajednički kulturni
i istorijski identitet.
Građanska i druga prava ne garantuju više isključivo suverene države. Na globalnom nivou
je definisan skup univerzalnih ljudskih prava. Građanstvo EU je uspostavljeno Ugovorom iz Mastrihta
1992. godine, po kome građani EU imaju prava na zapošljavanje, boravak i socijalnu sigurnost u
svim državama članicama. Dugotrajan cilj je obezbeđivanje punih političkih prava.
Radnici iz država koje nisu članice dolaze u EU; oni u državi domaćinu nemaju državljanstvo,
ali ipak traže prava u okviru socijalnog i političkog sistema. Josemin Sojsal je istraživala strane
radnike u Nemačkoj; oni učestvuju u obrazovnom sistemu, socijalnim kategorijama, tržištima rada,
učlanjuju se u sindikate, učestvuju u politici kroz kolektivno pregovaranje i aktivnosti udruženja,
ponekad glasaju na lokalnim izborima i koriste prava i obaveze uz poštovanje politike i države
domaćina. Sojsal u tome prepoznaje transformaciju građanstva ka „post-nacionalnom članstvu“
zasnovanom pre na univerzalnim ljudskim pravima nego na nacionalnim pravima koja proizilaze iz
zajedničkog nacionalnog državljanstva i nacionalne zajednice osećaja. Prava sve više
podrazumevaju univerzalnost, pravnu jednakost i apstraktnost i definisana su na globalnom nivou.
Identiteti, nasuprot tome, još uvek izražavaju partikularnost, i shvataju se kao teritorijalno ograničeni.
Proces ukazuje na raskid između građanskih prava sa jedne i kulturno-istorijske zajednice osećaja
sa druge strane.
Entoni Gidens smatra da lični identitet postaje „refleksivno organizovan napor“. Pojedinci više
nisu zadovoljni identitetom koji je jednostavno dat, nasleđen ili izgrađen na osnovu tradicionalnog
statusa. Identitet osobe mora velikim delom da se otkrije, izgradi i aktivno očuva. Kada se identitet
razume kao nešto što pojedinci moraju aktivno da stvore i očuvaju, privrženost nacionalnoj „zajednici
osećaja“ se ne može više uzimati zdravo za gotovo. Kolektivni identitet „iznad“ nacije je zapadnjački

-4-
građanski identitet koji predstavlja konsenzus oko skupa normi i principa, pre svega oko političke
demokratije, konstitucionalnog vladanja, individualnih prava, privatnog svojinskog ekonomskog
sistema, i tolerancije različitosti u negrađanskim oblastima etniciteta i religije. Takav zapadnjački
građanski identitet ne mora da zameni nacionalnu „zajednicu osećaja“, već može da postoji uporedo
sa njom. Manuel Kastels smatra da će se grupe koje su izložene negativnim efektima globalizacije i
transnacionalne umreženosti više oslanjati na „identitet otpora“. Otuda nastaju regionalni pokreti koji
teže secesiji, ili bar supstantivnom povećanju regionalne autonomije; to su nacionalistički pokreti koji
ističu veoma isključivu definiciju nacionalnog identiteta i pokreti lokalnih zajednica i religijski ili etnički
pokreti.
Teoretičari koji zastupaju tezu o „povlačenju države“ smatraju da sa transformacijom
nacionalnosti država slabi pošto je veza između države i njenog naroda razvodnjena. Državo-
centrični teoretičari smatraju da nacionalnost ostaje jaka i u pogledu „zajednice građana“ i u pogledu
„zajednice osećaja“. Sadržaj same nacionalnosti se transformiše kako bi uključio nove aspekte.
Nacionalni identiteti sve više sadrže elemente koji su i supranacionalni i lokalni.

1.5. Transformacija suvereniteta

Suverenitet predstavlja suštinu pravila koja definišu mesto političke vlasti i postavljaju
kontekst za odnose između država. Moderna suverena vlast je centralizovana i počiva u vladi koja
vlada stanovništvom unutar definisane teritorije. Institucija suvereniteta daje vladi vrhovnu političku
vlast. Kada država ima suverenitet, ona je konstitucionalno nezavisna, što znači da drugi entiteti
nemaju političku vlast na teritoriji države. Konstitucionalna nezavisnost predstavlja pravnu suštinu
suvereniteta. Suverenitet čini i skup pravila koja regulišu kako države prolaze u igri suvereniteta i
kako se odnose jedne prema drugima. Postoje 2 osnovna regulativna pravila u klasičnoj igri
suvereniteta: neintervencija i reciprocitet. Neintervencija znači da države imaju pravo da obavljaju
svoje poslove bez spoljnog mešanja. Reciprocitet znači davanje i uzimanje u cilju uzajamne koristi.
Države sklapaju sporazume jedne sa drugima kao jednaki partneri.
Prema nekim teoretičarima, država danas ima manje mogućnosti da kontroliše i reguliše ono
što se događa unutar njenih granica. Države su u procesu pomeranja od suvereniteta ka „sumraku
suvereniteta“. Skeptici naglašavaju da je ideja „sumraka suvereniteta“ zasnovana na kategorijalnoj
grešci. Kada neki teoretičari govore o kraju suvereniteta jer su mogućnosti za državnu kontrolu
umanjene, oni prave kategorijalnu grešku mešajući pitanje suštine države sa pitanjem pravne
institucije suvereniteta. Skeptički teoretičari takođe smatraju da zagovornici ideje o „sumraku“ često
pogrešno predstavljaju istoriju, jer preuveličavaju stvarni stepen državne kontrole u prošlosti.
Da li je došlo do promena u suštinskom sadržaju suvereniteta ili u regulativnim pravilima
suvereniteta i ako jeste, koji su rezultati tih promena? U pogledu konstitucionalne nezavisnosti, velika
većina teoretičara se slaže da ona ostaje nepromenjena. Suverenitet kao konstitucionalna
nezavisnost je dominantan princip političke organizacije u međunarodnom sistemu. Nema slaganja

-5-
kada je u pitanju ukazivanje na posledice te situacije. Oni koji podržavaju tezu o „sumraku“ smatraju
da „igra neintervencije“ koja ostavlja svu političku vlast u rukama suverene države postepeno menja
drugačiju igru, „igru post-suvereniteta“ u kojoj je politička vlast disperzovana na nekoliko različitih
aktera. Rezultat je da su države pod pritiskom jer gube tradicionalni monopol na političku regulaciju
i kontrolu.
Skeptici nude 2 drugačija argumenta. Prvi, nastajanje novih izvora političke vlasti na
supranacionalnom nivou se ne vidi kao gubitak ili ograničenje koje potpuno onesposobljava države
koje su im izložene. Naprotiv, oni se vide kao način dopunjavanja ili čak jačanja regulativnih moći
pojedinačne države. Pojedinačna država dobija nove mogućnosti za kontrolu događaja izvan svoje
teritorijalne nadležnosti. Drugi argument je da izazovi suverenoj moći države nisu nimalo novi.
Istorijski, suverenitet je oduvek bio sporan. Teoretičari se slažu da je pravna suština suvereniteta -
konstitucionalna nezavisnost - nepromenjena. Stvarna debata se tiče odgovarajuće interpretacije
ovih novih kretanja, uključujući stepen u kom ona odudaraju ili ne odudaraju od ranijih istorijskih faza
suverene državanosti.
Suština naprednog položaja države se menja u kontekstu globalizacije. Umesto posebnih
nacionalnih ekonomija, najveći deo ekonomske aktivnosti je ugrađen u prekogranične mreže.
Umesto nacionalnih političkih zajednica, tu je upravljanje na više nivoa koje uključuje
supranacionalne institucije. Umesto neintervencije, države članice EU sprovode sveobuhvatne
intervencije u poslove jedni drugih. One se slažu da prihvataju pravila koja kreiraju spoljni akteri.
One to čine kako bi regulisale transnacionalna pitanja nad kojima bi pojedinačne države mogle da
imaju malo ili nimalo kontrole. To bi se moglo nazvati „regulisanom intervencijom“. Članice EU
ponekad daju preferencijalni ili neravnopravan tretman članicama u skladu sa posebnim potrebama,
npr. siromašnim regionima u EU. To bi se moglo nazvati „kooperativnim reciprocitetom“.

1.6. Odnos sa teorijama: interpretacije transformacije države

Postoje 3 osnovna načina gledanja na državu i moć; prvi je državo-centričan i povezan je sa

elitizmom u političkoj nauci i realističkom tradicijom u međunarodnim odnosima. Drugi izvire iz
pluralističke ili liberalne tradicije u političkoj misli. Treći je kritičkim shvatanjem povezan sa teorijama
koje su inspirisane međunarodnom političkom ekonomijom, neomarksizmom i istorijskom
sociologijom. Državo-centrično shvatanje se često povezuje sa realističnim pristupom dok se
teoretičari kojima je bliska teza o „povlačenju“ često oslanjaju na liberalnu tradiciju.
„Transformacionalisti“ tipično pripadaju kritičkom shvatanju.
Državo-centrična analiza koju predstavlja realizam pretpostavlja da je međunarodni sistem
zapravo sistem suverenih država. Države kontrolišu sredstva nasilja. One postavljaju pravila igre za
sve učesnike. Države ljubomorno čuvaju svoju slobodu i autonomiju, i iz tog razloga ne postoji i nikad
neće postojati svetska vlada. Na osnovu ovoga, lako je razumeti zašto su državo-centrični realisti
skeptični u vezi ideje o povlačenju država. Realisti daju kratak odgovor: tržišta i korporacije se

-6-
razvijaju zato što to države žele, a kada dođe do sloma i kada ponovo izbije nasilan konflikt, sve
ostaje pod kontrolom država, naročito onih najjačih.
Pluralističko ili liberalno polazište je pojedinačni građanin; države nisu primarno koncentracije
ili instrumenti moći; one brinu o vladavini prava i pravima građana na život, slobodu i svojinu. Od
samog početka su pojedinci i grupe u civilnom društvu glavni fokus liberala. Transnacionalni odnosi
su jedan od osnovnih razloga za „eroziju državne moći i moći vladanja“. Za liberale, država nikada
nije bila jak, unitaran, koherentan i autonoman akter; ona je oduvek bila čuvar pojedinaca i grupa u
civilnom društvu i zbog toga su „nedržavni akteri“ jako uticali na nju. Moć se deli među mnogim
akterima kroz širok spektar problemskih oblasti; transnacionalni odnosi između pojedinaca i grupa
sve više vrše pritisak na države. To je osnova shvatanja o „povlačenju države“ što podržavaju mnogi
liberali.
Kritičko shvatanje priznaje postojanje sistema suverenih država koje počivaju na teritoriji,
stanovništvu i vladi. Ono naglašava koegzistenciju suverenih država sa globalnim ekonomskim
sistemom koji počiva na kapitalizmu. Zagovornici ovog shvatanja su najviše zainteresovani za odnos
između politike i ekonomije i između države i tržišta. Države stvaraju i regulišu tržišta; ali kada su
tržišta jednom stvorena, ona takođe predstavljaju izvore moći koja može da ograniči države. Mnogi
liberali vide tržišta kao moćnu silu koja izaziva i ograničava države. Kritičko shvatanje shvata vezu
između država i tržišta kao odnos koji proističe iz međuzavisnosti u kojoj je svakoj strani potrebna
ona druga (i od koje ima koristi).
„Transformacionističko“ shvatanje je da države nisu ni pobednici ni gubitnici, već relativna
pozicija moći država (i drugih aktera) može da se promeni tokom vremena i u zavisnosti od problema.
Nijedno od ovih različitih teorijskih shvatanja nije inherentno ni tačno, ni pogrešno, ali je kritičko
shvatanje otvorenije za razumevanje kompleksnih načina na koje se države transformišu.

1.7. Promene u državnosti

Moderna, teritorijalna nacionalna država iz sredine 20. veka je transformisana. Ako se

fokusiramo na 3 osnovna aspekta državnosti koja smo do sada razmatrali - ekonomiju, vladanje i
položaj države - moderna država se može smatrati idealnim tipom sa određenim karakterističnim
osobinama.
Ne postoji faza u kojoj su države „konačno razvijene“; transformacija države je pravilo, a ne
izuzetak. Proces promene traje nekoliko decenija i još uvek se odvija. Oznaka „post-moderna
država“ je način da se rezimiraju ove promene koje su u toku. Prefiks „post“ predstavlja način da se
istakne da nam još uvek nije jasno koji oblik i formu će post-moderna država konačno uzeti, ali smo
istovremeno potpuno ubeđeni da je to drugačija forma od moderne države.

-7-
 Moderna i post-moderna država:
Moderna država Post-moderna država
Vladanje Centralizovan sistem demokratskog Upravljanje na više nivoa u nekoliko
vladanja, zasnovan na nizu administrativnih, međusobno preklapajućih arena.
policijskih i vojnih organizacija, sankcionisan Upravljanje u kontekstu supranacionalnih,
pravnim poretkom, sa pravom monopola na međunarodnih, transvladinih i
legitimnu upotrebu sile, sve unutar transnacionalnih odnosa.
definisane teritorije.
Nacionalna Ljudi unutar teritorije čine zajednicu građana Supranacionalni elementi u nacionalnoj
pripadnost (sa političkim, socijalnim i ekonomskim pripadnosti, uz poštovanje i „zajednice
pravima) i zajednicu osećaja zasnovanu na građana“ i „zajednice osećaja“. Kolektivne
jezičkim, kulturnim i istorijskim vezama. lojalnosti sve više projektovane daleko od
Nacionalna pripadnost uključuje visok nivo države.
kohezije koji povezuje naciju i državu.
Ekonomija Odvojena nacionalna ekonomija, „Duboka integracija“: najveći deo
samoodrživa u smislu da je sastavljena od ekonomske aktivnosti se nalazi u
osnovnih sektora neophodnih za njenu prekograničnim mrežama. „Nacionalna“
reprodukciju. Najveći deo ekonomskih ekonomija je mnogo manje samoodrživa
aktivnosti se odvija kod kuće. nego ranije.

Post-moderna država predstavlja pokušaj da se predstave osnovni trendovi transformacije

države među naprednim državama u OECD svetu. Post-moderna država predstavlja idealan tip.
Ona pokušava da istakne i pojasni osnovne trendove u stvarnom svetu, ali ne predstavlja tačnu sliku
stvarnog sveta. Stvarne države su u različitom stepenu u skladu sa idealnim tipom. Najzahtevnije
forme upravljanja na više nivoa su najrazvijenije u kontekstu saradnje unutar EU. Pogrešno je tvrditi
da je shvatanje post-moderne državnosti relevantno samo za Evropu; SAD je visoko na listi (11.
mesto). Godišnji indeks globalizacije meri 4 aspekta:
 Politički angažman: članstvo u međunarodnim organizacijama, misije Saveta bezbednosti
UN u kojima svaka država učestvuje i strane ambasade kojima je svaka država domaćin;
 Tehnologija: broj korisnika interneta, internet hosting i sigurni serveri;
 Lični kontakt: međunarodna putovanja i turizam, međunarodni telefonski saobraćaj i
prekogranični transferi;
 Ekonomska integracija: razmena, strane direktne investicije, portfolio kapitalnih tokova,
dohoci i primanja.
Promena sa „plitke“ na „duboku“ integraciju u slučaju SAD dokumentovana je visokim nivoom
međukompanijske razmene. Uvek je postojao univerzalistički element u nacionalnom identitetu SAD;
moglo bi se reći da gore identifikovani „zapadnjački građanski identitet“ i ideja „građanstva bez
uporišta“ potiču iz SAD. SAD svakako učestvuje u razvoju prekograničnih odnosa. Unilateralizam
SAD je izražen u odgovoru na 9/11 i povlačenju iz Kjoto protokola. Fundamentalniji ciljevi spoljne
politike SAD-a reflektuju osnovne vrednosti domaćeg civilnog društva u SAD: otvorenu tržišnu
ekonomiju, liberalnu demokratiju i građanske i političke slobode. Iako je neokonzervativna politička
frakcija trenutno veoma uticajna u SAD, pojedinci naglašavaju da čak i uz svoju veliku vojnu moć,
SAD ne može da funkcioniše „sama“ u kompleksnom i sve integrisanijem svetu jer bi to imalo skupo

-8-
posledice po njenu meku moć. Meka moć je sposobnost oblikovanja situacije tako da druge nacije
razviju preferencije ili definišu svoje interese koji su konzistentni sa nečijom nacijom.

1.8. Zaključak: nove debate u pogledu transformacije države

Transformacija od moderne ka post-modernoj državnosti ima dalekosežne posledice na

nekoliko značajnih oblasti. Demokratija se više ne odvija isključivo unutar konteksta suverene
države. 3 osnovna pitanja o demokratiji zahtevaju nove odgovore: ko je narod, na koji način narod
treba da vlada i dokle treba da seže vladavina naroda? Tradicionalna shvatanja državne moći su
takođe izazvana. Pošto rat između post-modernih država nije moguć, čini se da vojna moć gubi na
značaju dok nematerijalni, neopipljivi izvori moći uključujući meku moć dobijaju sve veći značaj.

2. B. Gaj Piters i Jon Pjer - „Upravljanje, vladanje i država“

2.1. Uvod

Upravljanje označava sprovođenje kolektivnih interesa i vladanje i koordinaciju društvom.

Tokom 1990-ih godina, društveni naučnici i praktičari su započeli raspravu o novim ili nastajućim
modelima upravljanja što je bilo rezultat kombinacije budžetskih smanjenja, „pražnjenja“ države,
razvoja ka osposobljavajućoj ili regulatornoj državi, rastućeg interesovanja među političarima za
sklapanjem partnerstava sa strateškim društvenim akterima, i „višeslojnosti“ političke vlasti. Ova
razvojna kretanja postavila su pitanja sposobnosti države da bude u centru upravljanja. Menja se
uloga vladanja u upravljanju.
Teoretičari globalizacije i zastupnici „pražnjenja države“ tvrde da je upravljanje proces kojim
sve više dominiraju drugi akteri, a ne država i njene institucije. Teorije upravljanja nam pomažu da
razumemo istorijsku putanju ovih kretanja i aktuelnu ulogu države u naprednim zapadnim
demokratijama.
Jedan od osnovnih zadataka svakog društva je da vlada sobom. Ovaj zadatak smo tokom
najvećeg dela poslednja 3 veka ili više povezivali sa državom i njenim monopolom na legitimnu silu
unutar svoje teritorije. Termin „vestfalska država“ se često koristi da označi začetak ovog tipa
upravljačke strukture nakon Tridesetogodišnjeg rata u Evropi. U drugim delovima sveta, analogne
državne strukture su nastale nezavisno od ovog koncepta. Dominantan način vladanja je bio
hijerarhijski, uz vlade koje odlučuju - demokratskim sredstvima ili ne - koje zakone i politike treba
usvojiti, a zatim pokušavaju da primene ta pravila. Društveni akteri mogu da budu uključeni u ovaj
proces, i na ulaznoj i na izlaznoj strani, ali vlade su ostajale konačni arbitar prava i politika.
Država se suočava sa izazovima svoje tradicionalne uloge u upravljanju koji dolaze izvan
društva (globalizacija) i unutar samog društva u formi mreža i drugih društvenih aktera koji traže
veću autonomiju. U demokratskim državama bi trebalo da određujemo vrednost upravljanja kroz

-9-
institucije koje su široko, iako ne u potpunosti, odgovorne javnosti nasuprot uže zamišljenim
modelima sektoralnog upravljanja.

2.2. Razumevanje takozvanog pomeranja od vladanja ka upravljanju

„Upravljanje se ne uzima kao sinomim za vladanje, već ono označava promenu u značenju
vladanja. Odnosi se ili na nov proces vladanja, ili na izmenjeno stanje pravila poretka, ili na nov
metod kojim se vlada društvom.“ - Rouds. Rouds je verovao da su promene u stilu vladanja u Velikoj
Britaniji tokom 1980-ih godina značile nastanak potpuno novog procesa vladanja sažetog u terminu
„vladanje bez vlade“. U ovoj „praznoj državi“, formalne institucije vlasti su u velikoj meri zamenjene
upravljačkim kapacitetom društvenih aktera poput mreža i tržišta. U stepenu u kom je to potrebno,
vlast je tu da legitimiše aktivnosti društvenih aktera i obezbedi reprezentativnu demokratiju, dok se
„stvarna“ demokratija sprovodi kroz uključivanje pojedinaca i grupa u mreže. Primer je „Tačerizam“.
Neki od zaključaka koje je Rouds izveo iz ovih promena su bili etno-centrični. Dok je nastanak
institucionalizovanih formi usaglašenih akcija između građana i privatnih aktera bio novina u
britanskom političkom miljeu, to je svakako bio poznat fenomen u ostatku Evrope i u SAD.
Korporativizam je primer takve javno-privatne saradnje. Ono što se menja nije proces upravljanja od
vladanja ka upravljanju već uloga vladanja u upravljanju. Ono što se menja je centralno mesto
vladanja u upravljanju i modus operandi vladanja unutar tog novog modela upravljanja.

2.3. Novi modeli upravljanja

Piters i Pjer su razradili tipologiju modela upravljanja koja teži razlikovanju između različitih
takvih modela prema različitim ključnim dimenzijama upravljanja, poput aktera, procesa i ishoda.
Jedan od opštih problema u dizajniranju održivog upravljanja je kako meriti značaj institucija, kao
nosilaca kolektivnih interesa i ciljeva, nasuprot autonomiji društvenih aktera i tržišta.

Modeli upravljanja:
Model Karakteristike
Etatistički Dominantna uloga državnih institucija. Ograničeno uključivanje i
povratne informacije civilnog društva.
Liberalni Uključivanje ograničenog broja društvenih aktera koje su izabrale
državne institucije. Pluralistički, uz vladu koja bira legitimne aktere.
Državo-centrični Država ostaje dominantni akter, a društveni akteri imaju autonomne
izvore legitimnosti.
Holandski Mreže postaju glavni učesnici, ali država zadržava kapacitet da donosi
autonomne odluke i „vlada sa udaljenosti“.
Upravljanje bez vladanja Mreže i tržišta su dominantni akteri. Država legitimiše aktivnosti ovih
društvenih aktera.

Mnoge savremene forme upravljanja predstavljaju proces pokušaja i grešaka. Iako mnoge
forme upravljanja koje su trenutno u povoju sadrže neki oblik institucionalne razmene između države

- 10 -
i društva, cilj reforme nije vraćanje na modele upravljanja koji su bili karakteristični za mnoge države
pre Tačerove, novog javnog menadžmenta i deregulacije finansijskih tržišta. Postoje znaci da klatno
polako počinje ponovo da se ljulja ka modelima upravljanja koji političkim institucijama dodeljuju
važniju ulogu.
Iako je teško poreći da sada postoji moćno međunarodno tržište koje utiče na kapacitet za
donošenje autonomnih ekonomskih odluka, samo to tržište nije autonomno nego je nastalo
pregovaranjem i vlade s glavnim pregovaračima u forumima poput STO i MMF i unutar mnogih
drugih međunarodnih režima. Na domaćem nivou, oslobađanje bar dela tereta hijerarhijske države
može da proizvede više kapaciteta za upravljanje. Država sada „omogućava“ koliko i „usmerava“,
ali još uvek može da bira šta će da podstakne, a šta neće da podrži. Država mogućnosti može da
postane i strateška država.

2.4. Fleksibilnost institucija

Države su više od proste agregacije institucija, ali te institucije čine veliki napor da definišu
državu i da oblikuju njen kapacitet da upravlja. Žoel Migdal je istakao da su jake države potencijalno
u stanju da posreduju između svojih društava i međunarodnog okruženja, dok slabije države često
zavise i od milosti i nemilosti spoljnih sila. Države na određenim instancama mogu da koriste moć
spoljnih ekonomskih aktera - Svetske trgovinske organizacije ili Evropske centralne banke - kako bi
nadjačale moć ukorenjenih društvenih interesa, ili čak formirale koalicije sa moćnim domaćim
akterima protiv spoljnih aktera. Države ne zavise od milosti nedržavnih aktera da bi mogle da
upravljaju. Možda neće uvek upravljati same, ali su sposobne da upravljaju.
Država je za razliku od spoljnih aktera - društvenih i ekonomskih - najpogodnije mesto za
započinjanje analize upravljanja. Ovo je i analitički stav i teorijska pozicija. Analitički gledano,
počinjanje sa državom nam omogućava da vidimo kada bi moglo da dođe do odstupanja od ovog
očekivanja, i u skladu sa tim da identifikujemo trenutke u kojima bi ili međunarodne ekonomske ili
domaće društvene snage mogle da interveništu. Teorijski gledano, iznećemo tvrdnju da uprkos
značajnim promenama koje su identifikovali (i možda preuveličali) mnogi teoretičari upravljanja, veliki
deo upravljačkih aktivnosti se u većini država odvija kroz državne organe.

2.5. Šta državne institucije čine za upravljanje?

Upravljanje je proces vođenja ekonomije i društva. Definišemo vođenje države i stoga i

upravljanje kao ciljno usmerenu aktivnost koja ima potrebu da postavi kolektivne ciljeve i razvije
sredstva za ostvarivanje tih ciljeva. U demokratskom kontekstu društveni ciljevi bi morali da se
identifikuju kroz manje ili više inkluzivan proces. Ostvarivanje tih ciljeva bi trebalo da se ostvaruje
kroz proces koji priznaje individualna prava, ali bilo koji metod upravljanja će zahtevati postavljanje

- 11 -
ciljeva i implementaciju. Od kada je postao deo formalnih pravila, opšti ex ante dogovor o vladavini
većine u većini društava predstavlja moćno sredstvo obezbeđivanja legitimiteta odluka.
Najvažnija stvar za upravljački proces u vezi sa državnim institucijama je to što one
obezbeđuju sporazumni mehanizam za uspostavljanje prioriteta, i za izbor između kompetitivnih
prioriteta. Društveni i politički akteri imaju veliki broj ciljeva koje bi voleli da društvo sledi i za čije
ostvarenje bi da koriste državni autoritet i finansijske resurse. Pošto su resursi ograničeni, potrebno
je odrediti prioritete među ciljevima. Politički proces, putem neke vrste zakonodavstva, obezbeđuje
sredstva za donošenje odluka koja imaju zakonodavnu jačinu. Sredstva za donošenje neophodnih
teških odluka se unutar institucija obezbeđuju ili većinskim pravilom ili nekim drugim izbornim
pravilima. Drugi zahtev u cilju efektivnog upravljanja je pomirenje ciljeva i programa koji, čak i uz
mogućnosti zakonodavnih izbora, mogu da budu konfliktni ili minimalno nekonzistentni. Opšte
sredstvo za koordinaciju politika jeste kroz institucije poput kabineta i centralnih agencija. Treća
komponenta upravljanja je implementacija, tj. stvarno vođenje ekonomije i društva. To je oblast javne
birokratije koja sve više koristi nevladine aktere i instrumente „novog upravljanja“.
Kako bi neko bio sposoban da efektivno upravlja, potrebno je da razume posledice ranijih
odluka, zbog čega su za upravljanje važne povratne informacije i odgovornost. Za demokratske
vlade je važan i element odgovornosti koji je uključen u ovu fazu. Javna birokratija i njeni agenti,
kada programe direktno ne implementiraju zaposleni u državnoj upravi, moraju da budu odgovorni
za svoje postupke tako da građani mogu da budu bar donekle sigurni da se njihova prava poštuju i
da se javni novac pravilno koristi. Povratne informacije kao komponenta upravljanja uključuju i
promenu politika i ispitivanje postupaka odgovornih pojedinaca. Ovaj aspekt upravljanja uključuje
veliki broj institucionalnih igrača, od zakonodavnih tela do specijalizovanih kontrolnih organizacija i
organizacija za ispitivanje odgovornosti. Iako organizacije za kontrolu i nadzor iz privatnog sektora
mogu da budu korisne, konačna odgovornost za polaganje računa mora da bude na javnim
institucijama.
Nasleđene i trajne institucionalne strukture države su ključne za legitimaciju političkih izbora
koje vlada pravi. Neke institucije javnog sektora su posebno pogodne za sprovođenje određenih
upravljačkih aktivnosti. Institucije javnog sektora su stvorene za rešavanje konflikata za razliku od
tržišta i mreža. Tržišta često zanemaruju konflikte, ili pretpostavljaju da će da pobede (i da trebaju
da pobede) najmoćniji ekonomski akteri. Političke institucije su dizajnirane sa pretpostavkom često
intenzivnog konflikta, i njihova konstitutivna pravila obezbeđuju sredstva za nalaženje rešenja.
Konvencionalne institucije vladanja su relativno dobre u kanalisanju zahteva koji dolaze iz
društva u procese odlučivanja. Zagovornici deliberativne demokratije (Drizek), komunitarizma
(Selcnik), referenduma (Badž) i mreža smatraju da ove konvencionalne institucije privileguju
određene vrste interesa i isključuju druge. Konvencionalne političke institucije uspostavljaju ex ante
pravila za inkluziju i razvile su strukture koje kanališu i agregiraju interese, tako da je način inkluzije
unapred poznat. Zagovornici drugih formi upravljanja mogu da ukažu na značajne probleme u
stvaranju boljih ishoda kroz verovatno otvorenija i demokratskija sredstva javnog uključivanja.

- 12 -
2.6. Institucije i politička promena

Fokusiranjem na institucije može da se izrazi suvišna zabrinutost za održanje modela

upravljanja. Putna zavisnost koja je bila ključna za izučavanje javnih politika iz institucionalističke
perspektive, može da se primeni i na same institucije, tako da mnoge zastarele institucije mogu da
nastave da postoje u savremenim vladama. Jednom stvorene, i institucije i politike koje one donose
imaju tendenciju trajanja osim ukoliko postoji jaka politička sila koja može da izazove promenu.
Institucionalna, a naročito istorijsko institucionalna analiza ima tendenciju da se fokusira na očuvanje
tih institucija, ali to ne bi trebalo da pomrači činjenicu da su se institucionalne promene događale i
da institucije mogu da se prilagođavaju. S obzirom na sposobnost institucija da se zaštite od spoljnih
pritisaka, promena češće može da bude u obliku „isprekidanog ekvilibrijuma“ nego mirna adaptacija
na promenjene okolnosti.
Država nije toliko utvrđena i nefleksibilna koliko bi kritičari voleli da verujemo. Postoje 3
posebne forme prilagođavanja država koje reflektuju njen kapacitet da se nosi sa promenjivim
okolnostima. Jedan od najznačajnijih modela promene u savremenim državama jeste njihov
kapacitet da se nose sa mešovitim ili dvojnim suverenitetom i da pronađu načine da dalje deluju kao
državni entiteti uprkos integrisanju u veće državolike unije - Evropska Unija - ili kompleksne
transnacionalne režime kao što su Svetska trgovinska organizacija ili Međunarodni krivični sud.
Promena je moguća čak i u oblastima koje su „definišuće funkcije“ države, a upravljanje koje vodi
država (iako nije isključivo) i dalje opstaje.
Druga značajna promena u upravljačkim modelima savremenih država bila je u izboru
instrumenata koje su koristile kako bi postigle svoje političke ciljeve. Vlade sada koriste „mekše“
instrumente. Jedan od najboljih primera korišćenja „mekog prava“ ovog tipa je Evropska unija sa
svojim korišćenjem „otvorenog metoda koordinacije“ kao sredstva za postizanje evropskih socijalnih
ciljeva i ciljeva zapošljavanja. Vlade su se pomerile od direktnog pružanja nekih vrsta socijalnih
usluga ka regulisanju privatnog pružanja usluga, tako da i dalje pružaju iste usluge, ali na manje
nametljiv i jeftiniji način.
Države su se strukturalno promenile i u značajnoj meri se decentralizovale i dekoncentrisale.
Jedan deo administrativne logike novog javnog menadžmenta je bio da osnaži menadžere
autonomnih i kvazi-autonomnih javnih organizacija da samostalnije donose odluke o politikama i
menadžmentu i smanji hijerarhijsku kontrolu nad njima i njihovim organizacijama, u cilju veće
efikasnosti javnog sektora.

2.7. Rezime

Država i njene institucije se menjaju, ali ostaju vitalni akteri u kreiranju i implementaciji politika
i uopšte u upravljanju. Država u velikoj meri zadržava svoju centralnu poziciju u odabiru i legitimizaciji
ciljeva politika, iako to možda radi na više kooperativan i manje nametljiv način nego u prošlosti. Na

- 13 -
mnogo načina, najznačajnija karakteristika savremenog upravljanja nije toliko u tome šta se
promenilo nego šta je ostalo isto.

2.8. Upravljanje, država i politička moć

Do sada smo oslikavali transformaciju hijerarhijske i autonomne države koja je zauzimala

centralno mesto sistema vestfalskih država u međunarodnoj politici, kao i centar mešovite privrede
i države blagostanja u domaćoj politici. Taj model upravljanja je bio veoma pogodan za one u centru
institucionalnog aparata. Oni su mogli da donose odluke i očekuju da one budu sprovedene uz
minimalno direktno uključivanje drugih aktera. Ova forma upravljanja je bila uspešna duži vremenski
period, ali su preopterećenost zahtevima i fiskalni problemi stvorili značajne probleme. Društvo se
takođe promenilo i tražilo je veću participaciju. Zahtevi za promenom formi pružanja usluga kako bi
se povećala efikasnost javnog sektora debirokratizacijom i uključivanjem socijalnih aktera u odluke
su dolazili i od političke desnice i od političke levice. Linearna, autonomna koncepcija upravljanja
zamenjena je kompleksnijim aranžmanima za kreiranje i sprovođenje politika.
Kompleksnost koja je inherentna savremenim modelima upravljanja ne implicira da su vlade
izgubile svoju moć u upravljanju već da država koristi svoju moć na drugačije načine. Državna moć
se sve više sprovodi kroz pregovaranje i povezivanje njenih resursa resursima privatnog sektora.
Ovo može da poveća javnu moć. Javni sektor može, ako je koordinisan i ako može da sledi
koherentne ciljeve politika, da obezbedi glavni pravac različitim i difuznim akterima u privatnom
sektoru. Zajednički set ciljeva može da bude efektivniji u upravljanju od onog kompleksnijeg i
konfuznijeg seta koji dolazi iz društva. „Centralni um vlade“ može da bude odlučujuća prednost u
upravljanju.
Rešavanje konflikta je centralna aktivnost i za vladu i za upravljanje. Pomeranje ka
„upravljanju bez vladanja“ komplikuje rešavanje konflikata, ali vlada će možda morati da se na kraju
vrati kako bi rešila osnovna neslaganja. Razvoj mreža i uključivanje privatnog sektora u upravljanje
omogućava vladi da njeno uključivanje u upravljanje bude selektivno i instrumentalno.

2.9. Zaključak

Glasine o umiranju države su preterane. Ne negiramo da se upravljanje promenilo i da su

međunarodni i posebno društveni akteri značajni igrači. Međutim, oni su u mnogim državama već
decenijama i vekovima značajna komponenta upravljanja. Zalažemo se za oprez u razmatranju
većine savremenih rasprava o upravljanju.

- 14 -
3. Metju Flinders - „Između javnog i privatnog: granice države“

3.1. Uvod

Pristupi koji su se godinama koristili za izučavanje države su uvek imali relativno uzak
institucionalni fokus. Ovaj suženi pogled je stvorio utisak pretežno homogenog, fiksiranog i stabilnog
entiteta. Granice države su sve samo ne jasne, kada je reč o njenoj prirodi, ulozi ili smeru. Poslednja
četvrtina 20. veka donela je značajne promene u strukturi i upravljanju državom, a te promene su
bile prožete uverenjem da javne usluge i funkcije ne moraju da budu obezbeđivane ili pružane u
potpunosti od strane javnih institucija. Država se sastoji od veoma heterogene mreže organizacija i
kontrola, upravljanje i nadgledanje ovih sve različitijih organizacija i partnerstava ostaju primarni
izazov za savremeno upravljanje.
Savremena država ne bi mogla da funkcioniše bez delegiranja zadataka. Podela
odgovornosti kvazi-autonomnim „para-državnim“ akterima koji funkcionišu na granici državnog polja
omogućava vladi da se istovremeno pozabavi širokim spektrom socijalnih pitanja, bez potrebe da se
uključuje u svakodnevne socio-političke interakcije nižeg ranga. Kada se razvila prva državna
birokratija u 19. veku, bilo je uobičajeno da se deo zadataka prebaci na nezavisne odbore ili komisije
ili da se sklope ugovori sa kompanijama iz privatnog sektora za obavljanje određenih usluga. Čitav
20. vek je obeležen trendom porasta broja i značaja javnih tela sa delegiranim ovlašćenjima, kao i
pratećim zamagljivanjem distinkcije između javnog i privatnog. Tokom poslednjih par decenija, obim
i opseg delegiranog upravljanja se povećao do nezabeleženog nivoa kao posledica globalnih
trendova ka stvaranju agencija, nezavisnih tela i javno-privatnih partnerstava. Istorijska perspektiva
jasno pokazuje međuzavisnost odgovornosti, kapaciteta, delegiranja i opsega države u kontekstu
prethodnih pokušaja da se država povuče ili da se unapredi njena uloga.
Došlo je do promene u načinu upravljanja od hijerarhizovane birokratije ka složenim
mrežama i tržištu; prelaz od vladanja ka upravljanju tokom kojeg je obim delegiranih ovlašćenja i
uloga privatnih preduzimača povećana. Para-državna tela i javno-privatna partnerstva predstavljaju
instrumente za ispunjavanje obaveza države i daju unutarstrukturalni kapacitet za suočavanje sa
krizom i zahtevima javnosti.
Rast delegiranog upravljanja nije uvek imao podršku. Literatura iz 20. veka sadrži eksplicitni
normativni okvir protiv uloge i upotrebe ovakvih tela. Tek nakon sredine 1990-ih godina se javljaju
balansiranije pozicije u Velikoj Britaniji, Evropi i SAD. Povećana hibridnost institucija rađa pitanje o
legitimnosti i odgovornosti države. Tradicionalna shvatanja i procedure u vezi sa ovim konceptima
su istorijski povezani sa državnom strukturom koja delimično više ne postoji. Brisanje granice
postavlja i pitanje „javne sfere“ i mere do koje bi određene društvene dimenzije ili kapaciteti trebalo
da budu zaštićeni ili izolovani od privatnih interesa. Spoljne granice državnog domena (označeno u
Danskoj kao „siva zona“) su tamo gde javno-privatna distinkcija postaje neprozirna, a gde
ustanovljeni okvir za ostvarivanje legitimiteta, odgovornosti i kontrole postaje manje jasan.

- 15 -
3.2. Topografija države

Postoji širok pojas hibridnih i para-državnih organizacija na nacionalnom nivou. Neki oblici
delegiranog upravljanja dizajnirani su sa namerom da pruže veću samostalnost od drugih. Bitno je
razumevanje razlike između teoretske i realne organizacione autonomije. Stepen samostalnosti koji
nezavisna tela ili javno-privatna partnerstva uživaju u odnosu na političku sferu varira od države do
države i zavisi od ustavnih, zakonskih, kulturnih i istorijskih faktora. Ovi faktori zajedno stvaraju
strukturna ograničenja koja mogu olakšati ili otežati proces delegiranja zadataka na nove
mehanizme ili oblike upravljanja. Bez obzira na ograničenja za stvaranje tela za delegirano
upravljanje koja postoje u nekoj državi i bez obzira na razlike u razvojnim putanjama, pojava ovih
oblika upravljanja je olakšana globalnim promenama u upravljačkom mentalitetu i ove promene su
dovele do prihvatanja logike delegiranja i vode ka opštem trendu koji su Polit i Talbot označili
terminom „rasparčavanje“ vlade. Struktura moderne države na nacionalnom nivou može se razumeti
kao skup koncentričnih krugova sa državnim departmanima u centru i sa velikim brojem
organizacionih oblika, od kojih svaki ima veliku samostalnost, koji se udaljavaju od centra.

Struktura Velike Britanije na nacionalnom nivou, mart 2005. godine:

- 16 -
 Najznačajniji element ovog grafikona je raznolikost organizacija koje postoje u okviru ovih
20-ak vladinih sektora tj. ministarstava. Tu spadaju 26 sektora bez ministara, 11 javnih korporacija,
127 izvršnih agencija, 12 nacionalnih zdravstvenih zavoda, 439 savetodavnih, 36 sudskih, preko 200
izvršnih i 147 nadgledajućih javnih tela koja nisu vezana za ministarstva. Takođe postoji i veliki broj
kompanija u vlasništvu vlade i javno-privatnih partnerstava. Država takođe učestvuje u više od 550
privatnih finansijskih inicijativa.
Grafikon takođe pokazuje 2 organizaciona oblika koji se razlikuju po stepenu samostalnosti
koji imaju. U nezavisna tela uspostavljena zakonom obično spadaju profesionalna regulatorna tela.
Ova tela imaju određenu regulatornu ulogu i uređena su osnovnim zakonom, ali ne dobijaju sredstva
iz javnih fondova i smatraju se potpuno nezavisnim od vlade i njenih organa. Druga nezavisna tela
odnose se na nezavisna parlamentarna tela (npr. Izborna komisija), koja su formalno nezavisna od
političkog uticaja, ali su osnovana od strane parlamenta i njemu odgovaraju za svoj rad.
Analiziranje nastanka i evolucije delegiranog upravljanja u različitim državnim strukturama
ukazuje ne samo na razlike i specifičnosti određenih država, već i na sličnosti u razvojnim fazama i
na određeni stepen konvergencije. Prvo, još od talasa koji je nastupio nakon reformi tokom sredine
1980-ih godina, pokušano je da se što više funkcija delegira iz centra ka širim stepenima autonomije.
Posledica ovoga je da je uloga centralnih sektora promenjena od uređivanja javnih politika ka
koordinisanju mreže organizacija od kojih svaka uživa široku autonomiju, a kojima je delegirana
funkcija implementacije politika.
Drugi evolucioni obrazac nastao je iz istraživanja i zasniva se na ideji da proces delegiranja
uloga i odgovornosti para-državnim telima ili javno-privatnim partnerstvima nije sproveden na
sistematičan ili logičan način. Delegiranje zadataka je lišeno svakog koherentnog pravnog okvira ili
opšteg skupa principa.
Treće, opšta oblast konvergencije delegiranog upravljanja je trend udaljavanja od delegiranja
zadataka kvazi-autonomnim javnim telima ka uspostavljanju javno-privatnih partnerstava sa
privatnim sektorom. Postoji širi proces ka korišćenju javno-privatne saradnje kao inovativnog načina
da se obezbede određene usluge u saradnji sa ali ne i direktno od države. Na taj način stvara se
državni sistem koji je po karakteristikama negde između korporativnog modela tradicionalnih
socijaldemokrata i minimalne države pro-privatizacionog ideala neoliberala. U pitanju je eksplicitno
priznanje da moderna država ne mora da bude najbolji upravljač javnim uslugama i da druge
strukture mogu obezbeđivati bolji nivo usluge. Vlade sve više pokušavaju da „dokupe“ kapacitet od
privatnog sektora kako bi dopunili ili poboljšali spososbnost klasičnih državnih struktura. Ova
promena u veštini vođenja države je ohrabrivana i promovisana od strane najvažnijih međunarodnih
finansijskih institucija, kao što su Svetska banka, Međunarodni monetarni fond i Evropska banka za
rekonstrukciju i razvoj.
Četvrti trend zasnovan je na zajedničkoj matrici razvoja javno-privatnih partnerstava. Država
obično počinje sa probama u graditeljstvu ili manje istaknutim partnerstvima čime se započinje
proces kroz koji se druge oblasti državnih aktivnosti postepeno otvaraju za privatno učešće. Postoji

- 17 -
zajednički razlog za delegiranje funkcije na obode državnog polja, a to su ograničeni resursi za
potrošnju i oklevanje vlade da uvede više poreske stope.
Peta i poslednja tendencija se tiče trendova u promeni organizacije. Uobičajeno je da se
državne funkcije pomeraju od centra ka sferama sa više autonomije, dok se neke od njih vraćaju ka
centralnim državnim sektorima. Organizacije evoluiraju i često menjaju poziciju. Određeni oblici
delegiranog upravljanja često daju nove podvrste tela koja sama uživaju samostalnost. Stvaranje
javno-privatnih partnerstava će često voditi do stvaranja novog nezavisnog tela koje će nadgledati i
regulisati odnos između nadležnog javnog tela i partnera iz privatnog sektora.
Granice države nisu samo horizontalne, već i vertikalne jer delegirani organizacioni oblici
postoje na unutrašnjem, nadnacionalnom i globalnom nivou. Evropska agencija za obnovu,
Evropska agencija za lekove, Euratom agencija za snabdevanje, Evropski institut za bezbedonosne
studije, Evropska centralna banka, Evropska investiciona banka su samo neki primeri Evropskih
kvazi-autonomnih agencija i nezavisnih finansijskih institucija. Iznad supranacionalnog nivoa postoji
nekoliko nezavisnih globalnih aktera kao što su Svetska banka, Međunarodni monetarni fond,
Međunarodna agencija za atomsku energiju i Svetska antidoping agencija.
Ishod političke i upravljačke reforme, naročito tokom poslednjih decenija 20. veka, vodio je
ka stvaranju složene matrice u kojoj se funkcije distribuiraju i horizontalno i vertikalno. Realnost
savremenih državnih struktura je da su one veoma fluidne i heterogene mreže koje se sastoje od
gustih nivoa organizacija kojima su dodeljene posebne odgovornosti. Granice države su postale sve
zamagljenije, granice sudske nadležnosti sve nejasnije i preklapaju se, a granice između javnog i
privatnog sektora su sve zamagljenije.

3.3. Država: složenost, odgovornost i depolitizacija

Nezavisna tela i javno-privatna partnerstva se sve više koriste kao mehanizam upravljanja
od strane države jer ona teoretski imaju dosta prednosti u odnosu na tradicionalne državne strukture
ili izvršne mehanizme. Omogućavanje privatnom sektoru da dizajnira, izgradi i u nekim slučajevima
upravlja javnim ustanovama može doneti povećani nivo efikasnosti uz istovremeno prebacivanje
rizika na privatni sektor. Tri ključna izazova za sve koje interesuje razumevanje savremene države
su složenost, odgovornost i depolitizacija.

3.4. Složenost

Neplanirana posledica delegiranja zadataka od velikih ministarstava sa višestrukim

obavezama ka specijalizovanim nezavisnim telima i povećano uključivanje privatnih aktera može
dovesti do smanjenja strateških sposobnosti naročito kada institucije uživaju zakonski garantovanu
autonomiju. Daunsovi zakoni birokratije kažu da, što je veći broj organizacija uključen u mrežu, to je

- 18 -
veći broj mogućih veto pozicija i stoga će biti teže političarima da upravljaju sistemom u pravcu
željenih strateških ciljeva.
Tendencija ka delegiranju nije bila praćena sistematskim razmatranjem ili analizom posledica
ovih procesa na kontrolu i koordinaciju. Institucionalni i kulturni defekti „rasparčavanja“ države u
nezavisna tela i javno-privatna partnerstva vezana za jedno pitanje mogu dovesti do preuskog
fokusiranja aktera samo na ostvarivanje svojih ciljeva, što istovremeno potkopava podsticaje za
među-agencijskom saradnjom. Savremeni projekti koji se tiču „udruženog“ ili „holističkog“ upravljanja
predstavljaju pokušaj da se stvore novi mehanizmi ili metode kojima bi se upravljalo gustom mrežom
organizacija.
Postoji veliki broj proceduralnih i institucionalnih promena koje se mogu uvesti sa ciljem da
se poveća strateška sposobnost i integracija. Mehanizam koji se najčešće koristi za ostvarivanje
ovih ciljeva je stvaranje novog nezavisnog regulatornog tela koje bi nadgledalo složenu mrežu aktera
u konkretnom polju u kojem se javila potreba za većom integracijom.
Državne strukture se menjaju na način koji je Rozenau nazvao „fragmentacijom“. Ovaj pojam
odslikava stvaranje fragmentisanije državne strukture (sve više nezavisnih tela specijalizovanih za
jedno pitanje), ali uz istovremene pokušaje da se ostvari veća integrisanost (putem koncepata
„udružene“ i „holističke“ vlade) čitavog sistema. Povećanje može biti problematično i kada je reč o
fleksibilnosti.
Javno-privatna partnerstva se sklapaju na period između 15 i 30 godina (nekada i duže), što
je problematično zbog činjenice da se ugovorne obaveze prenose na naredne vlade koje ne dele
iste političke ciljeve kao one koje su ugovore sklopile ili se prosto menjaju okolnosti.
„Sve veći i veći delovi budžeta će biti unapred određeni, ostavljajući sve manje i manje
mogućnosti akterima vlasti i smanjujući fleksibilnost.“ - Polok.
Delegiranje zadataka novim telima je osmišljeno kako bi se povećali institucionalni kapaciteti,
ali ovaj proces potkopava intelektualne kapacitete države u kontekstu njene institucionalne istorije i
epistemološkog potencijala jer delegiranje zadataka povećava opasnost od „smanjenja veština“
države u određenim oblastima i stvaranja informacione asimetrije koja oslabljuje njenu pregovaračku
poziciju i smanjuje opštu bazu znanja. Delegacija zadataka para-državnim telima i partnerstvima
uspostavlja složenu mrežu međuzavisnosti; kada se javi problem unutar ove mreže ili kada se jave
nesuglasice oko očekivanih standarda ili radnih normi, utvrđivanje političke ili pravne odgovornosti
za ova pitanja može biti problematično.

3.5. Odgovornost

Tela sa delegiranim javnim poslovima i javno-privatna partnerstva su tema velikog broja

naučnih radova koji se bave pitanjem odgovornosti. Ona su u najboljem slučaju sumnjivo
demokratična, a u najgorem demokratski nelegitimna. U nekim slučajevima, stvaranje javno-
privatnih partnerstava ili nezavisnih tela zapravo može dovesti do povećanja nivoa odgovornosti,

- 19 -
novih i inovativnih oblika odgovornosti prema građanima i davanja nove demokratske arene u kojoj
građani i javnost mogu učestvovati.
Kada je reč o tradicionalnom (odozdo na gore) pristupu odgovornosti (preko državnih sektora
ka ministrima sve do zakonodavnog tela), jasno je da je delegiranje zadataka organizacijama koje
su namerno stvorene sa velikim stepenom autonomije u odnosu na vladu problematično. Usvojen je
organizacioni odnos u kojem je pokidana direktna veza između ministra i delova državne birokratije.
Stvaranje kvazi-autonomnih odnosa između ministra i nezavisnih tela dovodi do nastanka „tampon
zone“ putem koje ministri mogu povremeno da pokušaju da negiraju odgovornost i da „prebace
krivicu“.
Dešava se neuspeh u razvoju parlamentarnih mehanizama koji bi omogućili da se efikasno
nadgledaju državne strukture. Odgovornost ovih tela je na neki način ostvarena zbog činjenice da
ove organizacije rade pod pokroviteljstvom nekog državnog sektora. U načelu uvek postoji državni
ministar koji se može pozvati na odgovornost od strane parlamenta u vezi sa određenim pitanjem ili
problemom u vezi sa telima sa delegiranim zadacima. Institut za istraživanja javnih politika (IPPR)
uočava da „javno-privatna partnerstva, kao i mnogi oblici ugovaranja javnih usluga, ugrožavaju
tradicionalne strukture za utvrđivanje odgovornosti“.
Problem utvrđivanja jasne odgovornosti za složene sisteme je naročito problematičan ako
javno telo odgovorno za odnose sa privatnim partnerom nije ono isto telo koje je prvobitno
pregovaralo o ugovoru. Promena političke vlasti na lokalnom ili nacionalnom nivou može stvoriti
tenziju ako dolazeća vlada ne deli uverenja i ne pridaje isti značaj materiji iz sklopljenog ugovora.
IPPR zaključuje: „Partnerstva stvaraju nove izazove za utvrđivanje odgovornosti. Prenošenje
ovlašćenja za donošenje odluka i javna ulaganja na neizabrana tela stvara potrebu za novim i
robusnim oblicima odgovornosti. Angažovanje zajednice može pomoći da se da odgovor na mogući
deficit legitimiteta... kako hibridni oblici organizovanja javnih usluga budu postajali sve učestaliji, tako
će i rasti potreba za stvaranjem hibridnih oblika odgovornosti“.
Kada je reč o finansijskoj odgovornosti, neki tipovi partnerstava imaju ugrađene brojne
dugoročne i vrlo jasne kontrolne mere kada je reč o kvalitetu usluge koja se nudi građanima, što
ostvaruje nivo javne odgovornosti koji nije moguće postići uobičajenim mehanizmima. Mnogi ugovori
u sebi sadrže odbitke za loše rezultate i mogućnost da određeni ministri preuzmu direktnu kontrolu
nad obavljanjem usluga u određenim okolnostima.
Moguće je da se neki oblici delegiranog upravljanja legitimišu kroz nove demokratske modele
koji podrazumevaju stvaranje novoizabranih ili indirektno izabranih foruma. Neka nezavisna javna
tela rezervišu pozicije u svom upravljačkom odvoru za predstavnike javnosti i njihova uloga je da
zastupaju javne, a ne partikularne interese. Mesta u upravnim odborima nekih partnerstava takođe
mogu biti rezervisana za predstavnike javnosti koji se biraju na lokalnim izborima.
Postoje 2 važne prepreke pred onima koji zagovaraju stvaranje pluralističkih struktura za
utvrđivanje odgovornosti u vezi sa delegiranim upravljanjem. Prvo, sa konceptualnog gledišta je
teško pomiriti stvaranje „fleksibilnih“ ili policentričnih struktura odgovornosti koje odslikavaju sve

- 20 -
različitiju i fragmentisaniju državu sa jasnim i efikasnim konceptom odgovornosti između upravljača
i onih u čije ime se upravlja. Drugo, sadašnji okvir za javno-privatna partnerstva ne uspeva da
obezbedi transparentnost i otvorenost u odnosu na informacije koje su neophodne kako bi se
demokratski potencijal ovih oblika upravljanja ostvario. Legislativa o slobodno dostupnim
informacijama retko omogućava zainteresovanim stranama da pristupe čak i osnovnim
informacijama.
Osnovno uverenje zagovornika „progresivnog upravljanja“ širom Evrope je da je neophodno
redefinisati strukturu i kulturu državne birokratije kako bi se povećala efikasnost, standardi i izbori uz
istovremenu zaštitu etosa javnog sektora. Kao deo ovih napora mnoge vlade su pokušale da razreše
klasičnu distinkciju na javno i privatno i da osmisle „treći put“ u kojem bi se našli kombinovani pozitivni
elementi privatnog i javnog sektora. Ključni razlog za ovu promenu vezan je za uverenje u
mogućnost „depolitizacije“ i korist od tog procesa na veštinu upravljanja državom.

3.6. Depolitizacija

Evropski politički forum je 2000. godine opisao „depolitizaciju mnogih vladinih odluka“ kao
„jednu od najvažnijih promena“ od Drugog svetskog rata, a laburistička vlada u Velikoj Britaniji je
zauzela stanovište da je „ono što nas vodi u našem pristupu jasna želja da moć postavimo tamo gde
mu je i mesto: ne kod političara, već kod onih koji su u najboljoj poziciji da je koriste. Kamatne stope
ne određuju političari u Trezoru, već Engleska banka. Minimalne nadnice ne određuje DTI, već
Komisija za minimalna primanja. O članstvu u Domu Lordova se ne odlučuje u Dauning stritu, već u
nezavisnoj Komisiji za naimenovanja. Ovakva depolitizacija donošenja ključnih odluka je vitalni
element u približavanju moći građanima“.
Depolitizacija se odnosi na pokušaj da se prekinu političke veze ili „proces smanjenja
političkog uticaja na proces donošenja odluka“. Buler i Flinders su pokušali da naprave razliku
između taktika depolitizacije i uočili su 3 različita, ali međuzavisna oblika.

Taktike za depolitizaciju:
Taktika depolitizacije Oblik Primer
Institucionalna taktika Principal-agent odnos koji se stvara Agencija za standarde
između ministra i „nezavisne“ hrane
agencije
Zasnovana na Prihvatanje eksplicitnih pravila za Mehanizam za valutni kurs
pravilima donošenje odluka
Uobličavanje preferenci Prihvatanje načelne pozicije koja Globalizacija
pokušava da pokaže da su neka
određena pitanja izvan kontrole
političara u jednoj zemlji

- 21 -
 Svaka od ovih tehnika depolitizacije povezana je sa suštinskim pitanjima o prirodi, ulozi,
kapacitetu i strukturi savremene države. Uobičajeno je da se više mera za depolitizaciju koristi u istoj
političkoj sferi sa namerom da se dopunjuju.
Darendorf zapaža: „Naizgled nepolitičke institucije su prihvatljivije za većinu građana od onih
očigledno političkih. Uvek postoji veća podrška za nezavisne centralne banke. U isto vreme postoji
mali otpor prema stvaranju još više kvazi-nevladinih organizacija ili organizacija koje izgledaju
nevladino iako zaista ostvaruju vladine funkcije“.
Najprihvaćeniji oblik depolitizacije je institucionalni oblik koji uključuje stvaranje para-državnih
tela na koja se delegira određena politika, donošenje odluke ili regulatorna ovlašćenja. Teorijsko
objašnjenje za ovo je da su političari racionalni maksimizatori sopstvenog interesa, koji mogu da
primene iracionalnu politiku za kratkoročnu dobit, puki potencijal za koji se kaže da potkopava
kredibilnost politika i posvećenost privatnih aktera. Povezanost delegiranja i superiornih ekonomskih
rezultata je bila snažno kritikovana.
Stvaranja novih tela može se opravdati samo u posebnim okolnostima, jer su demokratske
implikacije dugoročne. Kako Šapiro primećuje, stvaranje takvih „apolitičnih“ nezavisnih agencija je
kao ustavno garantovanje prava. U pitanju je proglas naroda da on sam sebi ne veruje i da želi da
određene politike stavi van svog domašaja. Moguće je zaključiti da je depolitizacija strategija koja
se može koristiti da se odbaci politička odgovornost za donošenje visoko emotivnih i vrednosno
zasnovanih procena u politici koje su lišene istorijskih presedana ili društvenih sporazuma.
Pogi upozorava na „neutralizaciju demokratskih politika i njenu zamenu birokratskim,
nevidljivim politikama“. Šantal Muf ukazuje na postojanje „demokratskog paradoksa“ koji proizilazi iz
uverenja da smanjenje uloge izabranih političara može povećati legitimitet procesa donošenja
odluka. Ona smatra da depolitizacija može povećati zbunjenost javnosti oko toga ko je zapravo
odgovoran i kako se ponašati u procesu stvaranja politike. Iako funkcioneri mogu tvrditi da
organizacije rade bez direktne političke kontrole, bilo bi naivno pretpostaviti da su one depolitizovane
ili da se uticaj ne može sprovoditi kroz neformalne kanale.
Tema ne postaje manje politička ako se odgovornost za tu određenu političku oblast delegira
na nezavisno regulatorno telo. Depolitizacija je nešto poput pogrešnog imena za proces koji bi se
možda preciznije mogao označiti kao menjanje arene: politika ostaje, ali se menja arena u kojoj se
donose odluke. Stepen istinske „depolitizacije“ je takođe diskutabilan na empirijskom i na
konceptualnom nivou; ne samo da „depolitizovana“ tela rade unutar uskog i definisanog političkog
okvira određenog od strane ministara već su njihovi članovi obično postavljeni i finansirani od strane
ministarstava. Zabrinutost oko depolitizacije i povećanje delegiranih odgovornosti nezavisnih tela i
javno-privatnih partnerstava su zapravo debate o (re)distribuciji moći unutar evoluirajućeg državnog
projekta: delegiranje je sinonim za transfer moći. Majone primećuje da su „debate o delegiranju moći
zapravo debate o suštinskoj političkoj organizaciji zajednice, a ne samo o pitanjima političke i
administrativne efikasnosti“.

- 22 -
3.7. Živi pesak: granice države

Hjuov i Marksov rad o upravljanju na više nivoa i „razotkrivanju“ projekta države omogućava
nam koristan okvir za konceptualizvoanje savremenih trendova i izazova. Ovi autori razlikuju 2 tipa
upravljanja na više nivoa. Prvi tip se oslanja na federalističke ideje i zasnovan je na shvatanju da je
disperzija vlasti svedena na „ograničen broj nepreklapajućih oblasti nadležnosti na ograničenom
broju nivoa“. Vlast je relativno stabilna i analiza je usmerena na pojedine nivoe vlasti, a ne na
određene politike. Drugi tip daje viziju upravljanja koja je „složena, fluidna i skrpljena od bezbroj
preklapajućih nadležnosti“. Ovde se upravljanje locira preko određene funkcije, a nadležnosti su
fleksibilne u skladu sa promenom zahteva za upravljanjem. Vrednost ovog jednostavnog okvira je
da on otkriva nastajanje javnih tela sa samo jednom funkcijom čija autonomija varira jer se ne nalaze
unutar tradicionalnih okvira vladanja već funkcionišu uporedo sa njim. Delegirana tela na
nacionalnom nivou sve više rade unutar konteksta koji je u određenoj meri struktuiran i određen od
strane nezavisnih aktera na supranacionalnom i globalnom nivou. Hiks primećuje: „Evropska unija
menja politiku i vladanje na evropskom i nacionalnom nivou u sistem sa više nivoa, bez hijerarhije, i
sa deliberativnim i apolitičnim upravljanjem preko složene mreže javno-privatnih umrežavanja i
kvazi-nezavisnih agencija“.
Koncept upravljanja na više nivoa utiče i na debatu o kapacitetima države, tj. o onome što je
označeno terminom „pražnjenje države“. Stvaranje tela sa delegiranom odgovornošću i javno-
privatnih partnerstava koja rade nezavisno od izvršne vlasti može se koristiti kao dokaz daljeg
umanjenja moći države. Nasuprot tome, stvaranje novih strateških nezavisnih tela može se shvatiti
kao pokušaj „popunjavanja“ ili povećanja državnih kapaciteta. Svaka analiza mehanizama
delegiranog upravljanja mora biti kontekstualizovana u širu debatu o transferu i mestu moći i
posledicama koje to ima na kapacitete za vladanje.
Ove debate često zavise od percepirane ili realne razmene između određenih koncepata
povezanih sa državom koji se često shvataju kao „logika nultog zbira“ u kojoj povećanje jedne
dimenzije vodi ka direktnom i jednakom smanjenju druge iako su ovi koncepti u stvari veoma različiti
i sa složenim posledicama da bi bili shvaćeni kroz tako pojednostavljene i normativne termine.
Samostalnost i kontrola mogu biti i komplementarni („pozitivni zbir“), a ne samo konfliktni
(„nulti zbir“) u određenim političkim i upravljačkim okolnostima. Uvođenje određenih okvira
odgovornosti može da unapredi efikasnost organizacije, ali se to ne može postići uobičajenim „na
gore“ usmerenim kanalima ispitivanja, već mehanizmima koji su usmereni „na dole“ i oslanjaju se na
građane. Delegiranje ključnih izvršnih ili regulatornih funkcija nezavisnim telima ne mora da
označava da centar gubi kontrolu, već da je samo došlo do promene odnosa koja znači da principal
ima veću stratešku kontrolu u odnosu na agenta u odnosu na dotadašnje stanje.
Lič i Moušn tvrde da je moguća posledica zamagljenja demarkacione linije između privatnog
i javnog sektora otvaranje „jaza legitimnosti“. Ovaj jaz se javlja kada postoji uočljiva razlika između
očekivanja javnosti o načinu na koji bi organizacija ili partnerstvo trebalo da se ponaša i njegovog

- 23 -
ponašanja u praksi. Država je organizam koji se brzo menja i u kome postoji značajna tenzija između
centrifugalnih pritisaka reforme upravljanja i centripetalne logike političke kontrole. U korenu ove
tenzije leži fundamentalna dilema sa kojom se suočavaju savremene države - dilema koja se tiče
onoga što javnost očekuje od države sa jedne strane i kapaciteta političkih aktera da kontrolišu ili da
potisnu očekivanja unutar političkog tržišta.
Povezanost između državnih struktura i demokratskog okvira postaje sve manje
transparentna, što povećava opasnost od kidanja postojećih veza. Opasnost od prekidanja veza
objedinjuje probleme složenosti, odgovornosti i depolitizacije. Sve veća međuzavisnost političke
zajednice i složenije državne strukture iziskuje alternativna shvatanja prirode i sprovodivosti
demokratije i odnosa između invididue i države.

4. Snežana Đorđević - „Pojam javne politike i način dizajniranja

politike“

4.1. Pojam javne politike

4.1.1. Pojam i značaj javnih politika

Javne politike su praktične, sektorske politike putem kojih se rešavaju brojni problemi
građana i društva i život u zajednici se oblikuje kao mnogo prijatniji i udobniji. Smisao studija javne
politike je u pokušaju da se analizira politika, način njenog oblikovanja, promene do kojih ona dovodi
i efekti koje ona ima na sadašnje i buduće generacije. U svakom demokratskom društvu bitno je da
građani razumeju kako vlast kreira politiku, kako nudi optimalna rešenja kojima se otvaraju određene
mogućnosti izbora za građane i kako vrednuje politike. Kreatori politike više vode računa o javnim
interesima građana i odgovorniji su u ambijentu u kome se i građani aktivno uključuju u procese
kreiranja politika. Ovi procesi jačaju demokratsku dimenziju političkih procesa i povećavaju kvalitet
javnih izbora jer ih približavaju realnim potrebama građana doprinoseći boljem konačnom kvalitetu
usluga.
Analiza javnih politika je oblast koja kreira, kritički pristupa i obrađuje podatke koji su korisni
za razumevanje i unapređenje politike. Cilj studija je da se prepoznaju, definišu, razumeju, porede,
suprotstave, objasne, predvide, procene, vrednuju, sintetizuju, dijagnosticiraju, planiraju i primene
javne politike. Primena znanja je kritični činilac ovladavanja ovom oblašću. Javne politike obezbeđuju
preduslove za postojanje demokratskog i pravednog društva. Neke od najbitnijih odlika su
transparentnost vlasti, odgovornost političara, otvoreni procesi odlučivanja, participacija građana i
civilnog društva itd. U tranzicionim zemljama je veoma bitno dosledno sprovesti reforme političkog
sistema koje podrazumevaju podelu i ravnotežu vlasti, decentralizaciju, demokratizaciju vlasti,
depolitizaciju vlasti, reformu ekonomije i uspostavljanje tržišnog sistema. Javne politike teže da

- 24 -
naprave političke koalicije i da što kvalitetnije uključe sve aktere - građane, interesne grupe,
nevladine organizacije, političke partije, medije itd.

4.1.2. Proces analize javnih politika

Analiza politika je multidisciplinarna i obuhvata teorije, metode i načine obrade društvenih

nauka - političkih nauka, sociologije, socijalne filozofije, psihologije, ekonomije itd. U oblasti javne
politike se primenjuju različite naučne metode i veštine, problemska orijentacija, umetnost
pregovaranja i veština nagovaranja. Ova disciplina osposobljava za kreiranje javnih politika. U
procesu analize javnih politika svakom od aktera se nameće da pravi izbor i često je prisutna
razmena između raznih, međusobno konkurentnih vrednosti kao što su jednakost, efikasnost,
efektivnost, sigurnost, sloboda i demokratija. Stalno se ispituje kakvo je stanje, koji su problemi, šta
je dobro i šta treba činiti. Analiza javnih politika odnosi se na sledeće tipove pitanja:
1. Kakva je priroda problema za koji tražimo rešenje?
2. Koji od 2 ili više smerova akcija treba da se izabere da bi se problem rešio?
3. Koji su rezultati izabranog sistema aktivnosti?
4. Da li ti rezultati pomažu rešavanju problema?
5. Koje buduće posledice mogu da se očekuju ako se ovaj smer aktivnosti nastavi?
6. Odgovori na ova pitanja obuhvataju 5 tipova informacija relevantnih za javne politike pa ih
zovemo i komponente javne politike.
Polisi problem je identifikovano nezadovoljavajuće stanje koje treba unaprediti putem javne
aktivnosti. Bitno je analizirati sve bitne aspekte problema, identifikovati aktere, interese, probleme i
moguća rešenja. Željena politika predstavlja moguće rešenje za problem i nju kreiramo da bismo
podigli kvalitet politike i rešili probleme. Očekivani rezultati su moguće posledice politike koja je
dizajnirana da se primeni i da reši identifikovani problem. Rezultati posmatrane politike ukazuju na
to da li je kreirana politika kvalitetna, da li je uticala na rešavanje problema i do koje mere. Značajno
je da se prati primena politike, da se vrši vrednovanje i donesu zaključci o daljem načinu vođenja
politike. Izvođenje politike je kontinuiran proces, cikličan i stalno traje. Analiza nam ukazuje na to koji
su problemi rešeni, koji su tek delimično rešeni a koji nisu uopšte. Takođe nastaju i potpuno novi
problemi.

4.1.3. Model procesa javnih politika (ciklični model)

Model procesa javnih politika prati sve faze kreiranja politika u logičkom sledu i cikličnoj
povezanosti. Ciklus javne politike ne propisuje već samo identifikuje i usmerava najvažnije faze
procesa kreiranja i primene javnih politika. Svaka od ovih faza podrazumeva postojanje raznih
političkih aktera, specifičnih odnosa uspostavljenih između njih, specifičnih sadržaja, procesa i
procedura i specifičnih izlaznih efekata i rezultata. Ove faze nužno slede jedna za drugom mada u

- 25 -
praksi može doći do disbalansa u trajanju, preklapanja, nestanka nekih faza itd. Ciklus se stalno
kreće i sprovedena javna politika je začetak novih problema, inicijativa za promenu, usavršavanja
itd. Postoji 6 faza koje se obično slikovito prikazuju na sledeći način.
1. Definisanje problema je faza u kojoj se identifikuju problemi i slabosti i objašnjavaju uzroci
njihovog nastanka. Proces definisanja nije ni neutralan ni objektivan posao jer su istraživači
subjektivni, što utiče na slabost ili jednostranost analize. Često se kaže „Šta zastupaš zavisi
od toga gde sediš“ što znači da vizura svakog pojedinca zavisi od ambijenta u kome živi, od
ideja koje ima i iskustava i informacija koje poseduje. Bitno je da se u ovu fazu uključe
eksperti, interesne grupe, javne institucije i privatni sektor.
2. Definisanje opcija i formulisanje politika predstavlja fazu u kojoj dolazi do ocene urgentnosti
rešavanja problema i izbora optimalnih alternativa. U ovoj fazi naučnici i stručnjaci mogu
mnogo da pomognu, a političari imaju zadatak da naprave konačne izbore i oblikuju politiku
i željena rešenja. Bitan faktor su stručnjaci i službenici koji do detalja obrađuju svaki aspekt
datog problema i programa javne politike kojim dati problem treba rešiti. Formulisanje politike
podrazumeva razvoj predloženog toka akcija koji će pomoći da se reši identifikovan javni
problem, što je i tehnički i politički proces. Bitne su ekonomska cena realizacije, vidljivost
problema, socijalna i politička prihvatljivost, konfliktnost i moguća efektivnost realizacije
datog programa. Bitno je voditi računa o 2 važne determinante postojećeg problema: o
stepenu njegove vidljivosti i o stepenu postojanja konflikta interesa u pogledu mogućih
rešenja. Najbolje šanse za afirmaciju imaju projekti koji su visoko vidljivi i jasni svim akterima,
a u kojima je nivo konflikata nizak. Obratno, projekti koji su slabo vidljivi i nejasni, a
podrazumevaju visok nivo konflikata imaju manje šanse.
3. Izbor najboljih opcija (determinante uspostavljene agende) je proces u koji su uključene
vrednosne i druge procene pa je bitno shvatiti sve potencijalne opasnosti ove faze.
Rešavanje nekih problema u politici se izvodi automatski. Ovi poslovi obuhvataju veliki deo
vremena radnog dana političara. Pojavljuju se nova pitanja koja treba rešavati i u tom
kontekstu se otvara pitanje šta utiče da neka od tih pitanja ulaze u razmatranje a da druga
ne ulaze? Opredeljujući momenti su težina problema po posledicama, težina same javne
politike u smislu raspoloženja javnosti, interesa glavnih aktera, političke težine u smislu
ambijenta itd. Važno je pitanje ekonomske izvodljivosti i političke prihvatljivosti. Interesne
grupe i think tank organizacije predstavljaju važan izvor predloga za najbolje opcije.
4. Koncepcija i legitimizacija politike predstavljaju javno, formalno prihvatanje politika od strane
političkih institucija. Procedura se može sastojati od izglasavanja o politici podrškom većine
datog tela. Proces legitimizacije može biti jednostavan, ukoliko se fokusiramo na proceduru.
Ukoliko se analizira sukobljenost interesa brojnih socijalnih i političkih aktera, proces može
biti i složen. Bitno je analizirati da li je data politika koja prolazi proces legitimizacije u skladu
sa ustavom, zakonima, kulturom i vrednostima većine društva. Ukoliko jeste, onda se, uz
iskazivanje javne podrške javnosti i svih aktera, može smatrati legitimnom.

- 26 -
 5. Sprovođenje i praćenje (nadgledanje) politike predstavlja početak procesa realizacije politike.
Definiše se kao set aktivnosti usmerenih prema realizaciji programa. U vreme države
blagostanja smatralo se da je donošenje zakona kraj posla, te se samom procesu
implementacije nije posvećivala velika pažnja. Takav pristup nije bio dobar pa je srž brojnih
reformi vlasti i javne uprave direktno usmeren na rezultate („Result Driven Government“).
Novi način upravljanja („New Public Management“) usvojen od svih nivoa vlasti podrazumeva
stalno praćenje efekata rada, identifikovanje uspeha i neuspeha, korekciju slabosti i dalje
razvijanje uspešnih programa. Za proces primene programa nadležna je izvršna vlast. Tri
aspekta primene politike su veoma bitni: organizacija, interpretacija i primena. Organizacija
predstavlja obezbeđivanje resursa, ofisa i metoda neophodnih za realizaciju programa.
Interpretacija je bitan činilac koji znači prevođenje krutog i formalnog jezika programa javne
politike (zakona, planova, direktiva i regulatornih zahteva) u jezik koji svi građani mogu lako
razumeti. Primena je rutinsko obezbeđivanje usluga, plaćanja i drugih obaveza prema
programskim ciljevima i instrumentima. Izvršna vlast se bavi ovom fazom i poseduje izvesnu
diskreciju. Glavni izvršni funkcioner („Chief Executive Officer“ - „CEO“) teži da u tim uključi
ljude koji dele njegovo viđenje interpretacije zakona, prioriteta, načina alokacije budžeta kao
i shvatanja koji politički instrumenti treba da se koriste.
6. Vrednovanje i promena politike je završna faza realizacije politike. Osnovni smisao ove faze
je niz akcija kojima se analizira da li se politika ostvaruje i da li se njome kvalitetno, efektivno
i efikasno realizuju namere i ciljevi. Neki od osnovnih metoda evaluacije su analiza troškova,
efekata i efikasnosti i procenjivanje vrednosti i efekata programa. Subjekti evaluacije mogu
biti skupština, centralna vlast, lokalna vlast, interesne grupe, NGO i think tank organizacije.
Posledica vrednovanja je identifikacija novih problema i neophodnosti korekcije javne politike
kao i stvaranje novih programa i projekata.

4.1.4. Instrumenti javne politike

Liberalna država je oduvek imala vodeći princip da država treba da reguliše samo neophodne
i precizno regulisane oblasti, a ostalo treba prepustiti individualnoj inicijativi, izboru i tržišnim
principima. Osnovni razlozi uključivanja države i drugih nivoa vlasti u rešavanje javnih problema su
politički razlozi, moralni razlozi i tržišne slabosti. Koriste se politički instrumenti povezani sa tržišnim
mehanizmima, ugovori, uključuje se privatni sektor u pružanje niza javnih usluga kao i organizacije
civilnog društva. Nekoliko bitnih grupa instrumenata javne politike su regulacija i normativni akti, novi
menadžment vlasti, tržišni mehanizmi, oporezivanje, davanja i javna potrošnja kao i mnogobrojni
instrumenti iz oblasti obrazovanja, informisanja i ubeđivanja. Regulaciju predstavljaju zakoni, vladine
odluke, administrativna praksa i procedure. Normativna rešenja uređuju određenu oblast putem
dispozicije, a realizaciju nameću sankcijom koja se primenjuje u slučaju kršenja norme.

- 27 -
4.1.5. Menadžment vlasti

Vlasti sve više idu na uključivanje privatnog sektora, privatnih ili javnih agencija u razne
oblasti pružanja usluga. Za te svrhe se sve više koriste ugovori kao način obezbeđivanja javnih
usluga. Vlast je zadužena za regulisanje date oblasti, ona uspostavlja standarde, koordinira
aktivnosti svih subjekata uključenih u ove procese i garantuje građanima minimum standarda i
kvaliteta usluga. Vlast permanentno mora da prati proces pružanja usluga i meri ostvarene efekte
koristeći kriterijume kao što su efektivnost, cena i odgovornost prema javnosti.

4.1.6. Oporezivanje i javna potrošnja

Država je u većoj meri počela da koristi poreze da bi sa državom blagostanja uspela da

obezbedi brojne usluge građanima. Porezi nisu samo instrument prikupljanja sredstava za realizaciju
vladinih programa, već i sredstva za borbu protiv štetnih posledica. Npr. porez na cigarete ih je učinio
manje dostupnim, tj. skupljim, a sredstva skupljena od ovog poreza su uložena u anti-pušačku
kampanju. Još jedan primer je porez na zagađenje.

4.1.7. Tipovi javnih politika

U zavisnosti od modela ponašanja vlasti, od vrste instrumenata koje koristi, načina na koji ih
koristi, koje aranžmane kreira kao i od načina upravljanja uopšte, razlikuje se nekoliko tipova javnih
politika: distributivna, redistributivna, regulativna, većinska itd.
Distributivna politika se realizuje u ambijentu u kome vlast samo raspodeljuje sredstva na
razne programe koji međusobno nisu suprotstavljeni. Ovaj model podrazumeva da ne postoji limit u
trošenju sredstava niti neprijatna situacija da nagrađivanje nekog programa ide na račun nekog
drugog („igra nulte sume“ - „zero sum game“). Ovaj tip politike je bio prisutan u vreme države
blagostanja.
Redistributivna politika realizuje se u vreme ekonomske krize, tj. snažno izraženog fiskalnog
stresa. Davanje jednom programu često znači smanjivanje ili potpuno ukidanje davanja za druge
programe („igra nulte sume“). Ovaj model je stalni pratilac kreiranja javnih politika neoliberalne
države.
Regulatorne politike predstavljaju vladina ograničenja individualnog izbora pojedinaca kako
ne bi prešli prihvatljive granice. U zavisnosti od tipa regulacije, regulatorne politike mogu biti
kompetitivne ili zaštitne. Kompetitivne politike regulišu pravila i odnose u obezbeđivanju usluga
raznih mreža. Vlast koristi zaštitne politike da zaštiti javnost od aktivnosti koje pogađaju javni sektor.

- 28 -
 Politike prema koncentraciji ili distribuciji benefita i troškova:
Benefiti
Troškovi Široko distribuirani Koncentrisani
Široko Većinske politike; npr: socijalna Klijentske politike; npr: davanja za rudnike,
distribuiranizaštita, opšte poreske beneficije itd. rančeve, poljoprivredu, izvore energije (gas,
ugalj, nafta, nuklearna energija itd.) itd.
Koncentrisani Preduzetničke politike; npr: zaštita Politike interesnih grupa; npr: kablovska
životne sredine, zaštita potrošača, televizija prema satelitskim kompanijama,
regulacija hrane i lekova itd. sindikati rudara prema vlasnicima rudnika itd.

Troškovi i beneficije (koristi) mogu biti novčani kao i nenovčani za svakog aktera. Najbolju
opciju čine većinske politike jer imaju široko distributivne i benefite (što motiviše svakog korisnika na
prihvatanje ovakve politike) i troškove (koji se prihvataju kao nužni). Preduzetničke politike
obezbeđuju korist društvu u celini dok troškove snosi uska grupa. Uspeh ove politike u velikoj meri
zavisi od sposobnosti kreatora i realizatora javnih politika da istaknu javnu korist, dobro i javne
interese koje ova politika obezbeđuje kao i pravednost predložene distribucije troškova. Klijentske
politike obezbeđuju korist uskoj grupi dok se sredstva za realizaciju prenose na širok krug socijalnih
aktera. Prihvatljivost i uspeh ove politike zavise od vidljivosti politike i sposobnosti kreatora da
obezbede efektivno i efikasno sprovođenje politika. Politike interesnih grupa nisu atraktivne jer korist
dobija uža grupa dok troškove snosi takođe uža ali konkurentska grupa. Usvajanje ovakvih politika
zahteva iscrpne procese pregovaranja i njeno prihvatanje od strane nosilaca troškova.

4.2. Značaj dizajniranja politike od građana prema vlasti

4.2.1. Značaj „bottom up“ pristupa u dizajniranju javnih politika

Pristup u dizajniranju politike u kome se ide od građana prema vlasti („bottom up“)
specifičnost je prevashodno demokratskih sistema koji uključuju građane i civilno društvo u procese
odlučivanja. U ovom procesu je od izuzetnog značaja da politička elita zagovara i veruje u
demokratske vrednosti, da građani budu svesni da su glavni akteri javne scene te da imaju pravo i
obavezu da se uključe u sve faze kreiranja i realizacije politike. Veoma je bitno da je u društvu
razvijena demokratska kultura, da vlast radi transparentno i da se mere efekti i kvaliteti realizacije
politika, programa i pružanja javnih usluga. Direktno uključivanje građana obezbeđuje identifiikaciju
njihovih potreba koje su osnova i temelj javnih programa i oblikovanja paketa javnih usluga. Bitno je
da se građani uključuju i u kreiranje politike kao i u proces realizacije.
EU je čitav sistem podele nadležnosti raznih nivoa vlasti kao i funkcionisanja zasnovala
upravo na „bottom up“ pristupu primenjenom u principu subsidijarnosti. Ovaj princip predstavlja
harmoničan balans principa demokratičnosti (uključivanje građana) i ekonomičnosti (obezbeđenje
usluga prema principima ekonomije obima).

- 29 -
4.2.2. Kriza demokratije i upravljanja - reformski instrumenti

Savremene reforme javnog sektora uključuju brojne instrumente koji podrazumevaju jačanje
civilnog društva, participacije građana i uključivanja konkurencije u sve oblasti u kojima javni sektor
prestaje da monopolski obezbeđuje javne usluge. Inovacija do koje se došlo je kreiranje javno-
privatnih partnerstava. Država i lokalne vlasti se povlače iz monopolske pozicije pružanja javnih
usluga, i u ovaj proces uključuju privatni sektor i nevladine organizacije. Vlasti među potencijalnim
davaocima usluga uspostavljaju odnose konkurencije da bi se tako obezbedio što viši kvalitet i
dostupnost usluga, primerenost usluga potrebama građana i što niža cena. Javno-privatna
partnerstva omogućavaju da se putem njih realizuju i mnogi veliki, kapitalni projekti za koje vlast
inače nema novac u budžetu da ih sama realizuje.
U savremenom društvu (neoliberalna, preduzetnička vlast), vlasti koriste tržišne mehanizme
bilo primenom ekonomskih instrumenata (oslobođanja od poreza, olakšica, franšiza, koncesija,
inkubator biznis centara) ili pravnih instrumenata (vaučera, ugovora) za realizaciju raznovrsnih javnih
programa. Javno-privatna partnerstva (PPP) se realizuju ugovorima kojima se precizno uređuju
odnosi između vlasti, privatnika i korisnika usluga. Inkubator biznis centar otvara mogućnost
„mladom“ biznisu ili programu da ojača neopterećen porezima (oslobađanje od poreza) i da se održi
na duži rok. Danas privatni sektor obezbeđuje brojne javne usluge kao što su skupljanje i reciklaža
smeća, proizvodnja i dostavljanje energije, vode i gasa, privatne škole, domovi zdravlja, privatni
zatvori itd.
Jedna od inovacija koja je suštinski reformisala način finansiranja javnih usluga predstavlja
uvođenje vaučerskog sistema. Novac za usluge se više ne daje davaocu (npr. školi ili domu zdravlja)
već direktno korisniku usluga u vidu vaučera kao hartije od vrednosti kojom on plaća datu uslugu
(npr. obrazovanje ili zdravstvo). Na ovaj način pojedinac može da bira instituciju (javnu ili privatnu)
u kojoj će kupiti usluge, a institucije su stavljene u poziciju da moraju da ponude što kvalitetniji paket
usluge kako u pogledu primerenosti potrebama građana tako i u pogledu načina usluge.

4.2.3. Dizajniranje i oblikovanje ciljeva

U svim oblastima javnih politika sprovode se javne kampanje, koriste se raznovrsni politički
simboli i uključuju se građani u proces iskazivanja potreba, kreiranja politika, programa i paketa
usluga. Vlast se trudi da kroz javne programe obezbedi mogućnost izbora kao i zadovoljavanje nekih
specifičnih potreba različitih socijalnih grupa ili pojedinaca (mogućnost javnog izbora). Kritična tačka
sistema je osećaj identiteta građana kao bitnih političkih aktera, prema čijim potrebama se kreiraju
javni programi kao i njihova osvešćena orijentacija, usmerenost i zalaganje da doprinesu što većoj
adekvatnosti, efikasnosti i i efektivnosti javnih programa.

- 30 -
4.2.4. Oblici uključivanja građana i civilnog društva

Oblici uključivanja građana i civilnog društva u procese odlučivanja obuhvataju forme

direktnog uključivanja građana u procese odlučivanja kao što su referendum (savetodavni i
obavezni), javne skupštine, javne rasprave, debate, javne inicijative, predlozi, žalbe itd. Mogu imati
manju ili veću moć koja se meri obaveznošću donetih odluka za parlament. Često se zakonski uvodi
da je obavezna javna rasprava neizostavan deo procedure pri donošenju nekih važnih zakona ili pri
donošenju budžeta. Poreski referendum je oblik izjašnjavanja građana o strukturi i visini pojedinih
poreza. Važan vid uključivanja građana je njihovo izjašnjavanje o kvalitetu određenih paketa usluga.
Javne politike treba da obezbede podršku građana, da osmisle kako prilagoditi usluge
konkretnim potrebama korisnika i lokalne sredine i da stimulišu građansko obrazovanje i kooperaciju
u rešavanju problema. Često se u tu svrhu formiraju specijalizovane agencije koje aktivno koriste
ekspertska znanja. Naučnici su identifikovali da proces uključivanja veoma blagotvorno utiče na
zadovoljstvo građana uslugama čak i kada nivo tih usluga padne (paradoks javnih usluga).

4.2.5. Odgovornost vlasti

Vlast treba strateški da interveniše u kompleksnom sistemu pružanju usluga, da definiše i

uredi instrumentalna pravila i da obezbedi bolje informisanje kojim olakšava i podstiče participaciju
građana. Hijerarhija predstavlja dominantan model vlasti, na tržištu je najbitniji princip takimičenja i
konkurencije dok kooperacija i saradnja spadaju u važne odnose u javnom sektoru u celini. Danas
javni sektor ima pred sobom veliki izazov da ova 3 principa vešto poveže, koordinira i napravi
aranžmane koji su demokratski, funkcionalni i efikasni. U ovim procesima vlast podiže svoje
kapacitete, obezbeđuje transparentnost rada i izgrađuje poverenje građana.

4.3. Studija slučaja Srbije

4.3.1. Sistem

U Srbiji, reforme su sprovedene do određene mere i osnovne reformske slabosti obuhvataju

oblasti kao što su slabo razvijen sistem podele i ravnoteže vlasti, slabe institucije, slaba pravna
država, partokratija, slab kvaltitet funkcionisanja sistema, naglašena hijerarhija i nedostatak
partnerskih odnosa između države i lokalnih vlasti, slaba koordinacija u raznim oblastima rada
(nedostatak strateškog planiranja, upravljanja koje se rukovodi misijama i rezultatima, slaba
efikasnost u korišćenju sredstava, slaba participacija građana itd). U tom ambijentu se ne posvećuje
dovoljna pažnja kreiranju politika uz aktivno uključivanje građana, niti se neguju oblici participacije.
Ove aktivnosti su po pravilu povremene, uvedene kao deo nekih donatorskih programa ili
realizovane od strane pojedinih političkih lidera svesnih značaja ovakvog pristupa.

- 31 -
 Jedan od dobrih mernih instrumenata je BTI indeks („The Bertelsmann Transformation
Index“), koji je i statusni indeks i indeks menadžmenta i zasnovan je na dubinskoj proceni stanja u
125 zemalja. Ocene se daju u rasponu od 5 (najslabije) do 10 (najbolje).
BTI indeks za Srbiju u pogledu kvaliteta podele vlasti je 8 (većina tranzicionih zemalja ima 9
ili 10). Nezavisnost sudstva je ocenjena ocenom 6 (slabije od većine). Zbirna ocena stanja pravne
države u Srbiji je 7 (retko koja zemlja je ispod 8). Posvećenost demokratskim institucijama je
ocenjena sa 8 (većina zemalja ima 9 ili 10). Kvalitet rada demokratskih institucija je ocenjen sa 7
(većina zemalja ima 8 ili 9). Partijski sistem je dobio ocenu 7 (većina zemalja ima 8 ili 9; Poljska je
dobila 5). Uključivanje građana i povećanje transparentnosti ozbiljno sužava prostor za korupciju,
zloupotrebe i prevare. Srbija je na 83. mestu od 180 zemalja po razvijenosti korupcije. Na skali od 1
do 10 (1 je najveća, a 10 nepostojanje korupcije), Srbija je dobila ocenu 3,5 (sve ispod 5 je kritično).
Ocena za antikoruptivnu politiku je 6 (druge zemlje uglavnom imaju 7; Rumunija i Slovačka 6). Ocena
za participaciju građana i građanskog društva iznosi najnižu moguću ocenu 5 (ostale zemlje
uglavnom imaju 7 ili 8; Poljska takođe ima 5). Preporuka za njen razvoj i jačanje je dalja
demokratizacija, modernizacija i decentralizacija sistema.

4.3.2. Reforma administracije

Modernizacija administracije predstavlja važan deo reforme političkog sistema jer se država
kao instrument vlasti pretvara u uslužni servis građana. Ovaj proces podrazumeva decentralizaciju,
depolitizaciju (jačanje profesionalnih standarda i uvođenje merit sistema) i demokratizaciju.
Đinđićeva vlada je 2001. godine formirala Agenciju za javnu upravu (sa statusom državne
službe) i Savet za državnu upravu pri kabinetu predsednika vlade. Koštuničina vlada je ukinula ove
institucije 2004. godine. Od 2000. godine usvojeni su Strategija reforme državne uprave, Zakon o
državnoj upravi i Zakon o državnim službenicima, kreirani prema evropskim standardima. Ovi zakoni
su uveli merit sistem ili sistem zasluga u proces zapošljavanja i napredovanja službenika nasuprot
ranije prisutnom sistemu nagrađivanja partijske pripadnosti i lojalnosti. 2005. godine je formirana
Služba za upravljanje kadrovima a 2005. i Visoki službenički savet sa ciljem da se primeni princip
zasluga u sistem zapošljavanja i napredovanja. Ove reformske sadržaje ozbiljno je ugrozilo jačanje
partokratije (novi Ustav 2006. godine i Zakon o izborima) jer je partijska pripadnost i dalje važan
činilac angažovanja službenika. Uključivanje građana nije sistemski podstaknuto.
Srbija nije daleko iskoračila u pravcu prelaska sa koncepta vlasti prema ulogama (svako
ministarstvo ili sekretarijat u lokalnoj vlasti radi za sebe) prema vlasti koja se rukovodi misijom i
ostvarenim rezultatima („mission & result driven government“). Na nivou države napravljeno je
nekoliko pokušaja da se koordinira rad raznih ministarstava i da se modernizuje oblast javne uprave
ali su efekti tih napora bili skromni i nikada nisu sistemski uvedeni instrumenti održivosti koordinacije.
Danas se kroz Sekretarijat za zakonodavstvo obezbeđuje izvesna koordinacija pri donošenju zakona
koji su multisektorski.

- 32 -
 Između države i lokalnih vlasti i dalje postoje odnosi hijerarhije, a ne partnerstva i saradnje.
Lokalnim vlastima još uvek nije vraćena imovina (oduzeta od strane Miloševićeve vlade 1995.
godine), nije im prenet dobar deo nadležnosti (obrazovanje, socijalni poslovi), kao ni instrumenti za
podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja (bez imovine taj proces je veoma otežan). U postojećem
režimu lokalne vlasti ne mogu uzimati hipotekarne kredite (jeftin novac), ne mogu izdavati
municipalne obveznice, teško mogu realizovati investicione projekte zbog zavisnosti po pitanju
svojine itd.
Srbija je za efikasnost korišćenja sredstava dobila, kroz BTI indeks, najnižu moguću ocenu
5 (uglavnom su u rasponu od 7 do 9, osim Poljske koja je dobila 6). I ovaj indikator govori o
preteranom uticaju partijskih, političkih i neformalnih centara moći, a nedovoljnom uticaju tržišnih
mehanizama u redistribuciji i korišćenju sredstava kao i nepostojanju potreba građana kao glavnog
indikatora vrednosti politika i projekata.

4.3.3. Stanje u lokalnoj administraciji

U leto 2009. godine sprovedeno je istraživanje kvaliteta rada administracije u lokalnoj vlasti
u Srbiji radi utvrđivanja reformskih prioriteta. Lokalne vlasti ukazuju da između njih i države postoji
prevashodno formalna, a veoma retko funkcionalna povezanost. To se manifestuje na svim bitnim
pitanjima rada: pri kreiranju strategija, (ne)postojanju stalne i efikasne razmene informacija, pri
postojanju zajedničkih standarda u zapošljavanju, napredovanju i nagrađivanju službenika prema
radu itd. Plate u upravi su dosta niske pa je i motivacija službenika za rad slaba.
Sistemski posmatrano nije razvijen osmišljen sistem vertikalne i horizontalne pokretljivosti
službenika tokom karijere kojom bi se obogaćivao njihov profil i efektivnost u radu. Pri vertikalnoj
pokretljivosti, osnovni kriterijumi su i dalje prevashodno partijske i lične veze. Treninzi i obuke
službenika nisu osmišljeni kao važan deo strategije razvoja uprave već se realizuju stihijski,
neplanski, sa čestim prekidima i bez sistematskog praćenja efekata.
Samo 44% opština i gradova u Srbiji ima jednošaltersku službu koja služi za pojednostavljeno
izdavanje dokumenata, vođenje predmeta i pružanje usluga građanima, privrednicima i investitorima
uopšte. Trenutno se radi projekat „giljotina propisa“ kojim se pojednostavljuju procedure dobijanja
dozvola i dokumenata.

4.3.4. Primeri dobre prakse

U Srbiji ima primera dobre prakse kroz koje se vidi prisustvo svesti o značaju kreiranja politika
od građana prema lokalnoj vlasti i prema državi. Ovi primeri se mogu odnositi na stvaranje
institucionalnih preduslova da ovo postane stalna praksa u radu, preko konkrentih projekata kojima
se ovaj model kreiranja projekata i politika uvodi kao pravilo. Donatorski projekti uvode ovaj standard
rada.

- 33 -
4.3.5. Reforma administracije u opštini

U opštini Inđija napravljen je iskorak i modernizovana je administracija. Napravljena je baza

podataka za svaki departman i za svaki predmet, omogućen uvid u svaku fazu procedure čime je
postao vidljiv i merljiv kvalitet rada, brzina rada kao i priroda problema koji se pojavljuju. Svakog
ponedeljka polovina administracije i polovina JKP pretresa indikatore kvaliteta rada, efekata i
definiše neophodne korekcije u radu za narednu nedelju, precizirajući zajedničke aktivnosti u opštini.
Na ovaj način je napravljena racionalizacija rada, nema čekanja građana, zaturenih
predmeta, niti odugovlačenja u radu. U radu je primenjena informaciona tehnologija tako da građani
mogu lako da prate stanje svog predmeta preko interneta, SMS poruka ili pošte. Građani će uskoro,
sa usvajanjem Zakona o elektronskom potpisu, moći direktno sa sajta da preuzmu svaki lični
dokument bez odlaska u opštinu.

4.3.6. Uvođenje sistema 48

Studijska poseta Baltimoru inspirisala je gradonačelnika Inđije Gorana Ješića da podigne

kvalitet rada komunalnih službi uvođenjem interaktivnog sistema između građana kao korisnika
usluga, opštine i javno komunalnih preduzeća koji pružaju date javne usluge. Napravljene su baze
podataka za oblasti skupljanja i deponovanja smeća, da bi kasnije ovaj sistem bio proširen i na javni
saobraćaj, parkiranje, vodovod, kanalizaciju i grejanje. Kompjuterski program je omogućio pregled
svih faza realizacije usluga. Pri opštini je napravljen call centar na koji se građani mogu javiti da
prijave bilo koju nepravilnost ili problem. Poziv se, u vidu radnog naloga, prosleđuje preduzeću kod
kog je identifikovan problem, i ono je dužno da brzo otkloni evidentirani problem i objasni uzrok.
Građani zauzvrat moraju, bez obzira na ozbiljnost problema, dobiti odgovor i korekciju stanja
najkasnije u roku od 48 sati. Ovako postavljen sistem osnov je za podizanje kvaliteta rada i radne
discipline. Tako se prvi put pravi razlika u kvalitetu rada zaposlenih, jer se može nagrađivati rad, a
kažnjavati nerad.

5. Ana Milojević i Jelena Kleut - „Država i masovni mediji“

5.1. Uvod

Analizira se odnos savremene države i masovnih medija kroz prizmu procesa regulacije i
deregulacije. Delovanje države u mas-medijskoj sferi može se posmatrati kao kretanje u magnetnom
polju u kojem jedan pol čini niz širih društvenih zahteva koji nagone državu da reguliše ovu oblast i
da u njoj aktivno učestvuje, dok drugi pol čine podjednako glasni društveni zahtevi da se država
povuče iz medijske sfere. Osnovno pitanje u odnosu države i masovnih medija jeste koji je željeni

- 34 -
stepen državne deregulacije u odnosu na protivrečne zahteve koji dolaze iz svih društvenih
podsistema.

5.2. Država u medijskom sistemu

Najsnažniji impuls koji od države zahteva aktivno delovanje u sferi medija jeste njena uloga
kao garanta osnovnih ljudskih prava i sloboda. Zaštita prava na privatnost i porodični život, zaštita
ugleda i časti, zaštita osetljivih društvenih grupa i zaštita pretpostavke nevinosti u sudskom postupku
su načela koja su osmišljena kao prepreka državnoj samovolji. Upravo masovni mediji predstavljaju
najveći rizik za ostvarivanje ovih prava. Članovi kojima se garantuju navedena prava su posebno
fomulisani i u ustavima i u specifičnim medijskim zakonima.
Stvaranje modernih država tesno je povezano sa nastankom i razvojem javne sfere kao
prostora napetosti između države i građanskog društva i rađanjem javnosti kao specifičnog oblika
društvenog grupisanja građana koji imaju aktivan odnos prema određenom društvenom pitanju.
Mediji masovnog komuniciranja predstavljaju ključni prostor u kojem se artikulišu i pregovaraju
različiti i suprotstavljeni interesi i zahtevi koje pred državu stavljaju društvene grupe. Mediji su i
ključna institucija javnosti, koja stoji kao kontrolor i korektiv nasuprot vlastima. Derivat ovih shvatanja
jeste i član 14. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, po kojem „Svako ima pravo na slobodu
mišljenja i izražavanja, što obuhvata i pravo da ne bude uznemiravan zbog svog mišljenja, kao i
pravo da traži, prima i širi obaveštenja i ideje bilo kojim sredstvima i bez obzira na granice“. Ovim
članom sprečava se ono delovanje države koje sužava prostor javne diskusije i onemogućava
slobodno formiranje javnog mnjenja.
Kritika tržišnog liberalizma dovodi u pitanje tvrdnju da tržište maksimalno uvećava
individualnu slobodu izbora. Kritičari smatraju da neograničeno tržište sužava izbor pojedinim
kategorijama građana, jer su najmoćniji emiteri i najjači oglašivači zainteresovani pre svega za najširi
segment publike, pa programska ponuda postaje sve istovetnija, repetitivnija i predvidljivija. Reklame
komercijalizuju strukturu i sadržaj programa, ostavljajući malo prostora za nekomercijalne emisije ili
izvođače. Drugi važan argument odnosi se na „tržišno-liberalno“ fetišizovanje tržišta, koje potcenjuje
njegove monopolističke tendencije. Deregulacija je najčešće vodila stvaranju monopola i oligopola
u oblasti medija, tj. snažnoj koncentraciji medijskog kapitala. Da bi opstale na tržištu, kompanije su
primorane da se ujedinjuju kako bi zadržale vodeću tržišnu poziciju i najveći deo reklamnog kolača.
Upravo zato, države se opredeljuju da intervenišu kako bi javnosti omogućile sredstva da formiraju
svoje mnjenje. Obezbeđivanje ovih sredstava, koje se uglavnom pominje kao politika medijskog
diverziteta i pluralizma, podrazumeva, prema Hičensu:
 struktuiranje medijskog okruženja na takav način da postoje različite vrste medijskih
organizacija, npr. dualni model koji podrazumeva privatne medije i medije organizovane po
modelu javnog servisa, kao i osnivanje neprofitnih medija civilnog sektora, čiji bi programi

- 35 -
 trebalo da predstavljaju alternativu medijskom mejnstrimu, ili koji su namenjeni lokalnim
zajednicama;
 stvaranje medijske scene u kojoj postoji diverzifikovano vlasništvo nad medijskim
organizacijama, kao i donošenje posebnog antimonopolskog zakona u medijskoj sferi;
 obezbeđivanje raznovrsnosti mišljenja i stavova koji se emituju, npr. političko komuniciranje
u predizbornim periodima;
 obezbeđivanje raznolikosti programskih sadržaja tako da informativne, obrazovne i zabavne
funkcije masovnih medija budu zadovoljene.
U duhu medijskog diverziteta i pluralizma, država interveniše sa ciljem da obezbedi
ravnomerniji i ravnopravniji pristup medijima. Uloga države u obezbeđivanju pristupa se svodi na
podsticajnu regulativu i podršku izgradnji infrastrukture, pa samim tim ne izaziva velike otpore
pobornika deregulacije. Države se opredeljuju i za pozitivne podsticaje namenjene društvenim
grupama koje su marginalizovane i koje teže „osvajaju“ prostor u javnoj sferi. Državna politika koristi
se različitim instrumentima koji mogu obuhvatati regulativu, (su)finansiranje programskih segmenata
ili osnivanje i vlasništvo države nad medijima manjina.
Postoji 4 tipa odnosa države prema medijima etničkih manjina:
 liberalna država ovo pitanje prepušta tržištu;
 država preduzimač subvencioniše medije manjina, ali se i meša u njihov rad;
 država blagostanja deluje putem finansijske podrške i subvencija i ne meša se u rad medija;
 država je partner koji zadržava pravo da interveniše u oblasti manjinskih medija, ali
istovremeno smanjuje ili čak odustaje od subvencionisanja tih medija.
Oblast državnog mešanja u medijski sistem koja izaziva najveće otpore može se objediniti
jednim imenom kao zaštita državnih interesa. Državni interesi uglavnom se svode na zaštitu
ustavnog poretka, teritorijalnog integriteta ili očuvanje bezbednosti. Zaštita državnih interesa javlja
se prvo u formi ograničenja pristupa informacijama koje su u posedu države, a potom i kao zabrana
objavljivanja ili emitovanja određenih sadržaja. Ovaj oblik intervencionizma je sporan jer zadire u
polje medijskih sadržaja i samim tim predstavlja rizik slobodnom izražavanju mišljenja. Država na
raspolaganju ima mere preventivne (prethodne i suspenzivne) naknadne cenzure. U modernim
demokratijama, oblici preventivne cenzure su napušteni, dok je ostavljen uzak prostor suspenzivnoj
cenzuri. Najrazvijene demokratije se danas opredeljuju da u borbi protiv terorizma donesu zakone
koji će suziti polje sloboda na uštrb privatnosti i na uštrb izvojevanih sloboda medija, koje uključuju i
pravo na informisanje i pravo na slobodno izražavanje mišljenja (npr. Patriotski zakon u SAD).
Države ponekad nastoje da zaštite i pojedine društvene norme. Npr. prema medijskim
zakonima Nemačke zabranjeno je javno poricanje holokausta, dok je u SAD-u moguće i nije
zakonom kažnjivo. Ovaj aspekt sve više prelazi u domen medijske samoregulacije, odnosno biva
uobličen u etičkim kodeksima profesionalnih udruženja novinara. Sprovođenje zakona na
nacionalnom nivou suočava se sa izazovom globalizacije i digitalizacije, koji obesmišljavaju

- 36 -
delovanje na nacionalnom nivou. Prethodno navedene medijske politike sprovode se instrumentima
koje država ima na raspolaganju:
 Postavljanje normativnog okvira donošenjem ustavnih odredbi, zakonskih akata i
podzakonskih dokumenata. Sistemske zakone čine zakon o pravu vlasništva nad medijima,
zakon o telekomunikacijama ili radio-difuziji, zakoni koji uređuju oblast industrije kulture
(izdavaštvo, kinematografija), zakoni koji ograničavaju slobodu govora i štampe i zakon o
autorskim pravima;
 Upravna i sudska kontrola nužno slede iz opštih funkcija države u društvu i činjenice da je
država u krajnosti garant poštovanja postavljenog normativnog okvira. Sa opštom
tendencijom da se u oblasti regulacije sadržaja zakoni poopšte tako da u njihovom
sprovođenju najveću ulogu imaju etički kodeksi novinarstva i nezavisna regulatorna tela,
oblast upravne i sudske kontrole može biti ključno mesto državnog delovanja u medijskoj
sferi. Usko tumačenje i veoma efikasno sprovođenje Zakona o javnom informisanju
Republike Srbije, donetog 1998. godine, u potpunosti je ugasilo medijske slobode;
 Regulisanje frekventnog spektra nije svuda u nadležnostima države, ali mnoge države
zadržavaju pravo da odrede obim i raspored frekvencija;
 Osnivanje i vlasništvo nad masovnim medijima u skladu sa opštim temeljima deregulacije
prestaje da bude oblast državnog uticaja. Krajem 20. veka dominantan model postaje javni
RTV servis, koji nastaje transformacijom nekada državnih medija. Ovaj model podrazumeva
odgovornost građanima, a ne državi, iako u nekim sistemima država i dalje koristi svoja
osnivačka prava tako što, neposredno ili posredno postavlja ili bira upravna tela javnih
servisa. Vodeći se politikom medijskog pluralizma i diverziteta, država može sebi ostaviti
pravo vlasništva nad medijima;
 Finansiranje ili subvencionisanje predstavljaju najčešće instrumente politike medijskog
divertiziteta i pluralizma. Oblici finansijskog podsticaja mogu imati karakter stalnih mera ili
formu jednokratne, kratkoročne pomoći. Za medije u vlasništvu države po pravilu se određuje
procenat državnog, republičkog ili lokalnog budžeta. Jednokratna pomoć uglavnom se
dodeljuje putem konkursa namenjenih medijima marginalizovanih grupa ili nezavisnim
produkcijama.

5.3. Deregulacija - „manje države, više tržišta“

Deregulacija predstavlja politički i industrijski pritisak da se država povuče iz medijskog

sistema, kao vlasnik, osnivač, regulator, kontrolor i finansijer. Deregulacija se pre svega odnosi na
radio-difuziju, jer je država u početku, usled velikih inicijalnih troškova, bila i pokretač i vlasnik radio
i televizijskih stanica. Počev od 1980-ih godina, deregulacija postaje vodeća orijentacija u svetu, pa
većina zemalja od tada reorganizuje svoje informaciono-komunikacione sisteme po principu „više
tržišta, manje države“. Ovaj proces može se posmatrati i u jednom širem kontekstu ideološkog

- 37 -
pomaka u zemljama zapada - neoliberalizmu. Do 1970-ih godina, kapitalističke ekonomije
karakteriše razvoj države blagostanja. Društveni progres zavisio je od razvoja ekonomije, ali je taj
razvoj bio kanalisan i rukovođen principom opšteg dobra, a ne akumulacijom profita. Od 1980-ih
godina, ovaj koncept se napušta zbog ekonomskih teškoća, neefikasnosti i velikih troškova jednog
dela javnog sektora.
Deregulacija je „idee fixe“ tržišnog liberalizma. Mediji koje organizuje i štiti država se osuđuju.
Liberali tvrde da su javni servisi, kao najčistiji oblik medija u državno-društvenom vlasništvu, skupi,
neefikasni i opterećeni restriktivnim merama. Retorika tržišnih liberala vezuje se za slobodu medija
i prava građana na slobodan izbor. Tržišna utakmica predstavlja preduslov slobode medija, tj.
slobode od uplitanja države. Sloboda individualnog izbora predstavlja izbor na kompetitivnom tržištu
bez nametanja vrednosti koje podupire država. Drugi argument liberalne ideologije ide u korist
reklamne industrije. Mediji po takvom viđenju treba da pružaju 2 vrste usluga - da publiku snabdevaju
programom, a oglašivače publikom. Slobodno tržište oglašavanja poboljšava kvalitet informacija,
obara cene i podstiče kompetitivnost među medijskim preduzećima, a pojedinca oslobađa dela
troškova za dobru informisanost. Liberali optužuju javne medije za paternalizam, elitizam i snobizam,
zasnovan na antikomercijalnim predrasudama.
Deregulacija je otpočela upravo na najrazvijenijem i ubedljivo najjačem medijskom tržištu
sveta, u SAD, koje predstavljaju najčistiji liberalni model medijskog sistema, sa isključivo komercijal-
nim medijima i državnim servisom koji se ne emituje na američkoj teritoriji, nego u zemljama i
regionima gde postoji interes da se čuje nezavisni „Glas Amerike“. Reganova administracija počela
je reformu medijskog sektora u sklopu šire ekonomske politike. Vlada Margaret Tačer odgovorna je
za sličan proces oslobađanja medijskog tržišta od uplitanja države u Velikoj Britaniji. Rezultat ovakve
politike bio je oštar napad na BBC poput onog na američki javni servis PBS. U oba slučaja
karakterističan je veliki politički pritisak na institucije javnog servisa kroz nadzor, česte kontrole,
smanjenje finansija i primoravanje na komercijalne poteze. Britanski Zakon o radio-difuziji iz 1990.
godine je omogućio prodaju regionalnih ITV kompanija, a BBC je prepoznat kao kamen temeljac
sistema i ostao je nedirnut. Zadržane su i metode koje su osiguravale nepristrasnost u izveštavanju
o kontroverznim temama, po kojima vlasnici medija nemaju pravo da javno zagovaraju svoje stavove
o njima. Regan je imenovao Federalnu komisiju za medije, koja je nedugo posle osnivanja
suspendovala Akt o fer izveštavanju. Ovakve promene dešavale su se u vreme kada je
rasprostranjenost televizije u većini zemalja dostigla maksimum, pa su prihodi od pretplata prestali
da rastu. Podizanje pretplate nailazilo je na otpor javnog mnjenja, a strogi programski propisi i
odredbe o poštovanju kulturnog pluralizma, izazivali su stalni odliv gledališta u korist satelitskih i
kablovskih televizija, pa je usledila reforma evropskog zakonodavstva.
Ralf Negrin sistematizuje 4 tipa političkih režima u pogledu modela deregulacije javnih
monopola:
 Denacionalizacija ili privatizacija: prenos javnog vlasništva u privatan posed. Privatizacija je
obično praćena i liberalizacijom propisa koji važe za javna preduzeća.

- 38 -
  Privatizacija usluga: jedan deo javnih usluga prenosi se iz ingerencije javnog servisa na
privatne preduzetnike. Tu spadaju različite kvote o procentualnom delu programa koje javni
servisi moraju preuzeti od nezavisnih producentskih kuća.
 Demonopolizacija: podrazumeva dopuštanje stvaranja konkurencije javnom servisu. Na ovaj
način je uveden komercijalni radio.
 Organizaciona privatizacija: ukidanje regulatornih ograničenja po kojima je javnom servisu
omogućeno da posluje jednim delom kao komercijalni medij.
Deregulacija je otvorila vrata za konsolidaciju medijskog tržišta. Može se tvrditi i da je
deregulacija bila odgovor na rastuće transnacionalne pretenzije medijskih kompanija. Digitalizacija
je oborila nekadašnje granice između različitih medija i omogućila neviđen talas spajanja kompanija
iz oblasti komunikacija. Početak 1990-ih godina obeležio je do tada neviđen „merger boom“, a Ha-
melink s pravom ove godine naziva „dobom konsolidacije“. Konsolidacijom se stvaraju monopoli i
oligopoli. U početnoj fazi konsolidacije cene idu dole, ali kad se tržište konsoliduje, logika profita
najčešće vodi njihovom porastu, a tada je zbog monopolske pozicije medijskog konglomerata
potrošač prinuđen da takvu cenu plati. Posledica je produbljivanje jaza između informaciono bogatih
i informaciono siromašnih - neprivilegovane klase kojoj je uskraćen pristup kvalitetnim informacijama
i zabavi. Publika bi trebalo da ima pristup velikom broju nezavisnih medija, a konsolidacijom se broj
otvorenih kanala za prijem i izražavanje različitih mišljenja neprestano smanjuje, čime se ugrožava
informaciona i kulturna raznolikost. Korporativni interesi su pre svega profitni, a ne sociokulturni, pa
država na ovakvim osnovama ima pravo na intervencionizam.
U evropskoj medijskoj politici oduvek je negovana tradicija po kojoj sloboda izražavanja i
informisanja imaju prednost nad slobodom tržišta, na kojem se medijski sadržaji pozicioniraju samo
kao roba. Većina zemalja iz javnog budžeta subvencioniše kulturni izraz i snabdevanje
visokokvalitetnim informacijama i zakonom definiše različite oblike podrške umetnosti i domaćem
kulturnom izrazu. U evropskim državama postoje pretplate za nacionalnu televiziju, subvencije za
filmsku produkciju, nacionalne i nadnacionalne kvote i regulativa koja se odnosi na programe, kao
mehanizmi dopune slobodnoj tržišnoj utakmici, tamo gde ona šteti državnoj kulturnoj politici.
Globalne korporacije ove zakone i prakse žestoko kritikuju.
Još jedan trend u savremenom društvu koji utiče na odnos države i medija je globalizacija,
koja je shvaćena kao intenzifikacija društvenih odnosa na svetskom planu. Suštinski aspekt
globalizacije u domenu medijske politike jeste kulturna globalizacija, kao i razvoj svetskog tržišta
komunikacija i njegov uticaj na lokalne informaciono-komunikacione sisteme. Najveći izvoznik
medijskih i kulturnih proizvoda poslednjih 30-ak godina su SAD, a američki filmovi, TV produkcija i
muzika preplavili su svetsko tržište. Proces globalizacije može se posmatrati i kao nametanje
američkog kulturnog modela, smatra Šiler. Transnacionalne korporacije, unutar država, vrše pritisak
da se izvrše privatizacija, liberalizacija ili deregulacija, čime se otvaraju vrata za komercijalizaciju
radio-difuzije i telekomunikacija, i stvara osnova za oblikovanje nacionalnog kulturnog prostora po
modelu SAD.

- 39 -
 Za novi svet bez granica (globalno društvo) najglasnije se zalažu velike korporacije. One su
nosioci i zagovornici nove agende - kosmopolitske vizije sveta. Korporativna retorika o
transnacionalnim medijima, tvrdi Robins, oblikuje se oko 3 ideje. Prva je ideja zajednice - izgradnje
transnacionalne medijske zajednice u kojoj će svi uzeti učešće u jednoj konverzaciji. Druga je ideja
o razvoju tehnologija komuniciranja - veliki kapital kojim raspolažu medijski magnati dobrim delom
ulaže se u razvoj novih tehnologija. Treća je ideja o prevazilaženju prostornih i vremenskih granica,
koja vodi ujedinjenju ljudi u čuveno globalno selo.
Do koje mere je ova ideja o jedinstvenoj globalnoj konverzaciji realna? Prvo, zbog
geokulturnih i geopolitičkih razlika mnoge nacionalne kulture su potpuno zatvorene za strane
emitere. Drugo, kulturne razlike čine globalne marketinške kampanje izuzetno teškim. Etičke,
religiozne, jezičke i istorijske razlike između nacija i regiona upućuju na proizvodnju specifičnih
kampanja i programa. Danas najveći transnacionalni mediji imaju relativno nezavisne nacionalne
produkcije. Treće, razvija se jedan novi pogled na odnos globalno-lokalno, pa je, npr. kada je pokušaj
razvoja panevropskog prostora naišao na regionalni otpor, Evropska komisija izašla sa predlogom
da se Evropa posmatra kao jedan kulturni mozaik umesto kao jedinstveno tržište.
Postoje ozbiljne prepreke procesu globalizacije, ali ne može se zanemariti delovanje
međunarodnih organizacija poput Svetske trgovinske organizacije niti postojanje međunarodnih
ugovora o slobodnom protoku roba, usluga i informacija. Američka industrija zabave je 1993. godine
tvrdila da su evropske kvote neprihvatljiva forma ograničenja slobodne trgovine između država.
Međunarodni monetarni fond obavezao se da podstakne pokretanje globalnih medija, sa
argumentom da bi oni služili potrebama globalne tržišne ekonomije. STO je 1997. godine donela
odluku kojom se Kanadi zabranjuje da uvede specijalne mere, poreze i carine za američke izdavače
časopisa, kako bi zaštitila kanadsku periodiku.
Osnovni paradoks medijske politike je u shvatanju medijskih proizvoda negde između javnog
dobra i robe koja donosi vrtoglave profite vlasnicima medijskih preduzeća, a država u medijskoj sferi
balansira između polova: ekonomije i biznisa i zaštite građanskih ili opšte društvenih interesa; tržišne
slobode i prava građana na informisanje i slobodno izražavanje mišljenja; robne i kulturne vrednosti
medijskih sadržaja; javnog servisa i komercijalnih medija.

5.4. Između medija i države - nezavisna regulatorna tela

Na temelju stanovišta da je svako zadiranje države u medijsku sferu opasno po slobodu

informisanja i pod snažnim uticajem zahteva tržišnog liberalizma, države se sve češće opredeljuju
da deo svojih nadležnosti prenesu nezavisnim regulatornim telima. Ovo predstavlja deo šireg
procesa deregulacije. U SAD, kao najliberalnijem modelu medijskog sistema, ova institucija,
Federalna komisija za komunikacije postoji od 1934. godine. U zemljama Evrope, osnivanje
nezavisnih tela počinje 1980-ih godina. Regulatorno telo u Srbiji - Republička radio-difuzna agencija
- predviđeno je Zakonom o radio-difuziji koji je usvojen 2002. godine.

- 40 -
 Nezavisna regulatorna tela najčešće preuzimaju nadležnosti u oblasti radio-difuzije (dodelu
frekvencija, izdavanje dozvola za rad, praćenje rada emitera i posebno izbor upravnih tela javnih
radio-difuznih servisa), a mogu se baviti i formulisanjem određenih segmenata medijske politike,
koncentracijom vlasništva, oglašavanjem itd. Za svaku od ovih oblasti može postojati zasebno telo.
U Češkoj deluju Savet za radio i televiziju, Savet javne Češke televizije, Savet za javni radio i Savet
za oglašavanje. Opšta tendencija je da se formira samo jedno telo koje preuzima nadležnosti ne
samo u oblasti masovnog komuniciranja, već i nad svim medijima (telekomunikacije, digitalizacija).
U Velikoj Britaniji postoji Kancelarija za komunikacije.
Nezavisna regulatorna tela u medijskoj sferi mogu se posmatrati u kontekstu opšteg trenda
osnivanja bafer tela čijim osnivanjem se država povlači iz određene oblasti usled zahteva da ta
oblast bude nezavisna od direktnog državnog upliva. Česta pojava su bafer tela u oblasti u kojoj se
državna intervencija smatra rizičnom, npr. u oblasti visokog obrazovanja. Ova tela sprečavaju upliv
kratkoročnih političkih interesa i omogućavaju dugoročno planiranje. Države se za bafer tela
opredeljuju i iz manje plemenitih razloga - ona na sebe preuzimaju teške, kontroverzne i potencijalno
politički štetne odluke koje bi partije na vlasti morale da donesu. Delovanje nezavisnih tela se ceni
zbog toga što u njima često sede i stručnjaci iz medijske oblasti i predstavnici zainteresovanih strana,
zbog čega bi njihove odluke trebalo da budu rezultat višeg stepena društvenog konsenzusa.
Nezavisna regulatorna tela mogu biti formirana na različitim osnovama, sa i dalje prisutnim
uplivom države. Za sistematizaciju pristupa regulatornim telima mogu nam poslužiti 4 modela Halina
i Mancinija koji su osmišljeni prvenstveno da objasne razlike u izboru upravljačkih tela javnih servisa:
1. Model vlade koji podrazumeva da vlada, ministarstvo nadležno za medije ili predsednik
direktno postavljaju članove regulatornih tela.
2. Profesionalni model donosi tela u kojima dominiraju stručnjaci iz oblasti medija,
telekomunikacija, oglašavanja itd. Ovaj model karakterističan je za zemlje koje imaju tradiciju
profesionalizacije.
3. Model parlamentarnog ili proporcionalnog predstavništva počiva na izboru u parlamentu i
podjednakoj raspodeli mandata između partija na vlasti i opozicije. Razlika između ovog i
modela vlade pronalazi se samo u sistemima kojima su svojstvene koalicione vlade i podela
moći.
4. „Građanski“ ili „korporativistički“ model sličan je parlamentarnom, s tim što se političko
predstavništvo proširuje na učešće različitih društvenih grupa - predstavnike crkve, sindikata,
privrednih komora i druge zastupnike ekonomskih interesa, manjina itd. Savet Republičke
radio-difuzne agencije Republike Srbije čine, pored predstavnika države, još i predstavnici
univerziteta, udruženja profesionalnih komunikatora, nevladinih organizacija i tradicionalnih
crkava.

- 41 -
5.5. Indirektni uticaji države na masovne medije

Država na medije utiče i posredno jer se javlja u ulozi izvora informacija i u ulozi oglašivača.
Istraživanja pokazuju da vesti iz različitih državnih organa i njihovih ogranaka čine najveći udeo
sadržaja u informativnim medijima; npr. 46% vesti objavljenih u Njujork Tajmsu i Vašington postu
potiče iz agencija i službenika američke vlade. Baveći se sociologijom proizvodnje vesti, Majkl
Šadson konstatuje da birokratija predstavlja stalan i pouzdan izvor vesti. Pritisnuti tesnim rokovima
i ekonomskim zahtevom da neprestano isporučuju vesti i izveštaje, novinari se orijentišu ka onima
koji mogu da izađu u susret ovim potrebama, a to su najčešće državni organi.
Drugu stranu novčića predstavlja aktivnost države, pred kojom je imperativ transparentnosti
i javnosti rada, ali koja nastoji i da promoviše svoje aktivnosti gradeći na taj način poverenje građana.
Skoro da nema nema ministarstva, tela, javnog preduzeća ili agencije koje u svojoj strukturi nemaju
i zaposlene zadužene za odnose s medijima.
Država kao izvor informisanja može delovati i u suprotnom smeru tako što ograničava pristup
informacijama. Država kao izvor može biti veoma selektivna i naklonjena pojedinim medijima.
Država može davati ekskluzivne informacije ili ekskluzivna prava prenosa ili snimanja samo
odabranim medijskim organizacijama. Time ona indirektno utiče na kompetitivnost u medijskoj sferi.
Drugi indirektni uticaj države potiče iz njene uloge oglašivača. Ova uloga ne sme se brkati sa
zahtevom za transparentnošću i odgovornošću, jer država pored svojih redovnih aktivnosti
obaveštavanja i uključivanja javnosti, pokreće sopstvene kampanje, oglašava radna mesta ili
tendere, a ponekad državna tela ili javna preduzeća organizuju marketinške aktivnosti po ugledu na
komercijalne oglašivače. Država ne može da se takmiči sa transnacionalnim korporacijama koje
ostaju najveći pojedinačni oglašivači. Kupujući publiku jednih, a ne drugih medija, država, kao i kada
deluje kao izvor informacija, utiče na tržišnu pozicioniranost medija.

5.6. Zaključak

Odnos savremene države i medija sumiraćemo u odnosu na 3 modela medijskih sistema

koje uvode autori Daniel Halin i Paolo Mancini: polarizovan pluralistički model, demokratski
korporativni i liberalni model.
Polarizovan pluralistički model, zastupljen u zemljama Mediterana, karakteriše snažan uticaj
državnog aparata na medijski sistem. Takav uticaj sistematizuju u nekoliko oblika mešanja države u
medijsku sferu: državna cenzura, državno vlasništvo u medijima i stroga legislativa. Unutar ovog
modela državna cenzura bila je izuzetno jaka, a njene ostatke danas predstavljaju različiti zakoni
protiv klevete na račun državnih zvaničnika, pravo građana na odgovor na objave medija i brojne
presude novinarima na tim osnovama. U celoj Evropi, država je bila vlasnik radio-difuznih medija
tokom većeg dela istorije radio-difuzije. U medijskim sistemima ovog modela država se pojavljuje i
kao vlasnik štampanih medija, što je nezamislivo u liberalnom i demokratskom modelu, vlasnik

- 42 -
novinskih agencija, pa čak i agencija za oglašavanje. Država vodi aktivnu politiku direktnog i
indirektnog subvencionisanja u ime političkog diverziteta. Država kao zakonodavac u oblasti medija
najjača je upravo u ovom modelu i donosi brojne zakone koji se tiču prava na odgovor, govor mržnje,
regulisanje političkih kampanja u izbornim periodima, zaštitu privatnosti itd. Zakonske odredbe koje
se tiču koncentracije medijskog vlasništva su daleko labavije nego u demokratskom modelu.
Deregulacija je u zemljama polarizovanog modela sprovedena parcijalno i prati je epitet da je
„brutalna“. Sprovedena je na brzinu i nekontrolisano. Komercijalna radio-difuzija uvedena je bez
odgovarajuće propratne regulative koja bi obezbedila zaštitu interesa kojima bi u osnovi trebalo da
služi javni servis: pružanje informacija od opšteg značaja svim građanima, obezbeđivanje pluralizma
različitih mišljenja i političkih pogleda, promovisanje nacionalne kulture i jezika, podsticanje
nacionalne produkcije itd.
Demokratski korporativni model, ili severno/centralno evropski, karakteriše ograničena moć
države unutar medijskog sistema, koja se manifestuje strogom zaštitom slobode štampe i
obezbeđivanjem maksimalnog uvida u rad države. Ovaj model razlikuje se od liberalnog, po tome
što se sloboda medija interpretira sa stanovišta ideologije države blagostanja i ideje socijalne pravde.
U medijskoj sferi teži se ograničavanju državne moći, ali se naglašava dužnost države da obezbedi
podjednaku participaciju svih građana u javnom životu. Mediji se shvataju ne samo kao privatne
kompanije nego i kao socijalne institucije za koje je država odgovorna. Ovakva tradicija manifestuje
se praktično na 3 načina: državnim subvencijama, strožom regulativom medijske industrije u odnosu
na liberalni model i postojanjem jakog javnog servisa. Sloboda štampe obezbeđuje se privatnim
vlasništvom nad njom, ali država zadržava pravo da interveniše na slobodnom tržištu različitim
vidovima subvencija u cilju očuvanja političkog pluralizma i socijalne jednakosti. Regulisanje radio-
difuzije uglavnom podrazumeva propise koji se tiču oglašavanja, količine reklama i intenziteta
prekidanja programa reklamnim segmentima, i propise za oglašavanje političkih partija u vreme
izbora. Nasuprot štampi, radio-difuzija u demokratskom modelu bila je pod strogom kontrolom
države do 1990-ih godina. Radio-difuzija je u ovom modelu smatrana za instituciju sa ogromnim
uticajem na društvo, pa kao takva nije smela biti prepuštena privatnim interesima već je kontrolisana
od strane države kao predstavnika opšteg interesa. U demokratskom modelu to se realizuje
uspostavljanjem snažnog javnog servisa, uglavnom čistog tipa (bez ubiranja prihoda od reklama),
sa naglašenom ulogom „u službi javnosti“ (naspram primarno zabavnoj funkciji komercijalnih
medija), organizovanog tako da opslužuje najširi opseg različitih socijalnih interesa.
Liberalni model ili medijski sistem anglo-američkog tipa odlikuje komparativno najslabiji uticaj
države u poređenju sa snagom tržišta i privatnog sektora u medijskom segmentu društva. Medijske
sisteme SAD i Velike Britanije obeležava rani razvoj komercijalne medijske industrije, kao i
dominacija liberalne ideologije slobode štampe i slobodnog medijskog tržišta. Subvencije štampi su
bile minimalne tokom istorije. Komercijalna radio-difuzija je dominantna forma medijskih organizacija
u SAD. U Velikoj Britaniji je uvedena čitavu deceniju ranije nego u kontinentalnoj Evropi.

- 43 -
 Pored navedenih modela, koji se javljaju u demokratskim država, modele Halina i Mancinija
potrebno je dopuniti i etatističkim modelom koji se može uočiti u nedemokratskim, totalitarnim
režimima. U pojedinim zemaljama država i partija na vlasti su bezmalo jedini opunomoćeni i delujući
agens u medijskoj sferi. Država se pojavljuje kao vlasnik i osnivač medija, dok, ukoliko i postoje
slabašni oblici komercijalnih ili civilnih medija, oni posluju u okruženju čije principe, tehnologije i eko-
nomiku u potpunosti diktira država.
Odnos države i medija ne treba olako poistoveti sa regulacijom, subvencijama ili vlasništvom
nad medijima. On podrazumeva i protok informacija - ikona, simbola i interpretativnih okvira.
Medijski sistem Srbije na početku 21. veka može se locirati unutar polarizovanog
pluralističkog modela, sa i dalje prisutnim ostacima etatističkog modela sa kojim je krajem 20. veka
imao najviše zajedničkih karakteristika. Iako je već Zakonom o javnom informisanju iz 1990. godine
omogućena privatna radio-difuzija, a RTV servisi su deklarativno iz državnog prešli u javno
vlasništvo, suštinski se dualni model uspostavlja tek donošenjem Zakona o radio-difuzuji 2002.
godine i Zakona o javnom informisanju 2003. godine. Ovim zakonima predviđeno je postojanje 2
javna RTV servisa, pokrajinskog i republičkog, i privatizacija svih ostalih medija koji su do tada bili
organizovani po „državno-partijskom modelu“. Ovim se nastavio proces privatizacije s kraja 20. veka,
s tim što je dodelu frekvencija i dozvola za rad država prepustila novoosnovanim regulatornim telima,
Republičkoj radio-difuznoj agenciji i Republičkoj agenciji za telekomunikacije.
Uprkos proklamovanju dualnog modela s početka transformacije medijskog sistema, država
je u svom vlasništvu zadržala ne samo jedan broj elektronskih medija, već i vlasnički udeo u
pojedinim štampanim medijima i nad novinskom agencijom Tanjug. Snažan otpor privatizaciji koji je
dolazio i iz samih medija i iz nacionalnih zajednica, doveo je do kontroverznog i često osporavanog
gledišta da država treba da bude garant prava na informisanje na maternjem jeziku i garant prava
na informisanje o pitanjima od važnosti za lokalnu zajednicu. Veliki problemi sa privatizacijom i
prisutna „tajkunizacija“ i „berluskonizacija“ doprinele su utemeljenju takve politike, dok je nova
zakonska mogućnost osnivanja medija civilnog sektora u potpunosti zanemarena kao mogući
odgovor na ove probleme.
Pored pitanja vlasništva, uloga države u medijskom sistemu može se dobro sagledati i iz ugla
postavljanja normativnog okvira. Prvo, svoje formalne kompetencije država suštinski može da ostvari
na mnoštvo načina, sa većim ili manjim stepenom učešća i konsultacija sa zainteresovanim
stranama - profesionalnim komunikatorima, vlasnicima, civilnim sektorom, naučnom zajednicom i
drugima. Ukoliko se pogleda poslednja promena medijske regulative u Srbiji - donošenje Zakona o
izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju 2009. godine - vidi se da je država
demonstrirala apsolutnu suverenost u odnosu na ostale aktere u medijskoj sferi i samostalno
dizajnirala promene zakonskog okvira. Kreiranje normativnog okvira i njegovo sprovođenje trebalo
bi mas-medijskom kompleksu da obezbedi „pravila igre“, koja da bi se uspešno „igralo“ moraju da
imaju elemente stalnosti i dugoročnosti. Suštinske i česte izmene regulative pokazuju snažnu ten-
denciju državnog mešanja u medijski kompleks. U Srbiji, sistemski medijski zakon, Zakon o radio-

- 44 -
difuziji menjan je po donošenju 4 puta, a 2009. godine izmenjeni su i Zakon o javnom informisanju i
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.
Republika Srbija je najmanje orijentisana ka pitanjima pluralizma i diverziteta. Izuzetno važan
Zakon o nedozvoljenom objedinjavanju i javnosti vlasništva javnih glasila je posle inicijalne diskusije
i formulisanja radnog predloga, nestao sa političke agende. Država finansira medije u njenom
vlasništvu, ali tek sporadično i bez temeljnije analize i plana dodeljuje sredstva za programe i
medijske projekte kojima bi se pospešio pluralizam sadržaja ili omogućila veća vidljivost pojedinih
marginalizovanih grupa. Poseban segment odnosa države i medija u medijskom sistemu Srbije čini
delovanje Saveta Republičke radio-difuzne agencije (RRA) i poverenika za slobodan pristup
informacijama od javnog značaja. Državne institucije čine veoma malo da ovom telu daju legitimitet
koji bi trebalo da ima. Rad poverenika karakteriše veći stepen nezavisnosti.
Medijski sistem je posledica delovanja različitih subjekata, među kojima je država veoma
važan, ali ne i jedini akter. U Srbiji, i u drugim sistemima koji pripadaju polarizovanom pluralističkom
modelu, težište je na partijskom delovanju kroz državu, kao i u specifičnom, istorijski uslovljenom,
obrascu političke kulture. Zato se delovanje države u medijskoj sferi ne može posmatrati samo kroz
njene uobičajene funkcije, već i kroz političke interese koje partije na vlasti nastoje da zadovolje.

6. Martina Vukasović - „Savremena država i obrazovanje“

6.1. Uvod - zašto je obrazovanje deo javnog sektora?

Obrazovanje u smislu formalnog organizovanog sistema deo je javnog sektora u svim

savremenim državama. Podrazumeva se da će u okviru vlade jedne zemlje postojati ministarstvo
koje će se baviti obrazovanjem, da će jedan deo državnog budžeta biti rezervisan za različite
troškove u vezi sa obrazovanjem, te da će postojati zakonska regulativa koja će regulisati način na
koji obrazovni sistem funkcioniše. Osnov za to da obrazovanje bude deo javnog sektora može se
naći u bar 2 perspektive.
Prva se odnosi na razumevanje ljudskih prava i uloge države u garantovanju istih.
Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima definisano je da je obrazovanje jedno od osnovnih
ljudskih prava. U članu 26 se kaže:
1. „Svako ima pravo na školovanje. Školovanje treba da bude besplatno bar u osnovnim i nižim
školama. Osnovna nastava je obavezna. Tehnička i stručna nastava treba da bude opšte
dostupna, a viša nastava treba da bude svima podjednako pristupačna na osnovu utvrđenih
kriterijuma.“
2. „Školovanje treba da bude usmereno punom razvoju ljudske ličnosti i jačanju poštovanja
ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ono treba da unapređuje razumevanje, trpeljivost i prija-
teljstvo među svim narodima, rasnim i verskim grupacijama, kao i delatnost Ujedinjenih nacija
za održavanje mira.“

- 45 -
 3. „Roditelji imaju prvenstveno pravo da biraju vrstu školovanja za svoju decu.“
Obrazovanje kao osnovno ljudsko pravo se nalazi i u Ustavu Republike Srbije u članu 713:
„Svako ima pravo na obrazovanje. Osnovno obrazovanje je obavezno i besplatno, a srednje
obrazovanje je besplatno. Svi građani imaju, pod jednakim uslovima, pristup visokoškolskom
obrazovanju. Republika Srbija omogućuje uspešnim i nadarenim učenicima slabijeg imovinskog
stanja besplatno visokoškolsko obrazovanje, u skladu sa zakonom. Osnivanje škola i univerziteta
uređuje se zakonom.”
U cilju obezbeđivanja ovog prava, država Srbija reguliše, organizuje, podržava i razvija
sistem obrazovanja na nekoliko nivoa, mada ne uvek na isti način i sa istim razlogom. Ovakvo stanje
stvari podrazumeva da je država najbolji izbor za obezbeđivanje ovog prava i da ne postoji nijedan
drugi mehanizam koji bi ovo pravo mogao da garantuje podjednako efikasno i kvalitetno kao država.
Neoliberalna perspektiva, koja je dovela do pojave tzv. novog javnog menadžmenta (New Public
Management), smatra da država nije u poziciji da sve ovo obezbedi. Ekstremna pozicija u okviru ove
perspektive je da bi tržište trebalo da bude jedini mehanizam, što samim tim takođe znači i da bi
obrazovanje trebalo da počne da se posmatra kao usluga koja se kupuje i prodaje i čija cena se
određuje na osnovu zakona ponude i tražnje. Manje ekstremna pozicija, koja predstavlja srž novog
javnog menadžmenta, smatra da država i dalje treba da ima ulogu u javnom sektoru, ali pre svega
u vidu definisanja pravila igre, a ne da država bude ta koja direktno obezbeđuje obrazovanje. Druga
perspektiva je ekonomska i zasniva se na analizama efekata obrazovanja. Ti efekti mogu biti javni
ili privatni, novčani ili ne-novčani.

Klasifikacija efekata od obrazovanja:

Javni
Novčani - veći prihodi od poreza
- smanjeni rashodi u domenu
zdravstvene zaštite i domenu
socijalne pomoći
Nenovčani - jača socijalna kohezija i
međusobno poverenje građana
- funkcionalnija demokratija
- veća politička stabilnost
Privatni
- veći prihodi od zarade
- povećanje ličnog bogatstva
- veća produktivnost
- bolje zdravstveno stanje
- veće zadovoljstvo životom

Nijedan obrazovni sistem ne garantuje obavezno postizanje navedenih efekata. Pojedini

sistemi, ukoliko je ograničen pristup obrazovanju, ili ne postoji dovoljno visok nivo kvaliteta, ili se
kroz nastavu promovišu nedemokratske vrednosti, mogu imati sasvim suprotne efekte. Treba uzeti
u obzir i kontekst u kom se proces obrazovanja odvija i razumeti da taj proces nije izolovan. Što se
tiče merljivosti pojedinih efekata, među ekonomistima obrazovanja postoji prilično neslaganje koje
se pre svega odnosi na merenje javnih i nenovčanih efekata obrazovanja. Problem sa merenjem
javnih efekata obrazovanja se prvenstveno nalazi u kompleksnosti procesa koji dovode do određenih
javnih efekata, te činjenici da postoje i drugi faktori koji na određeni način doprinose navedenim

- 46 -
javnim efektima. Što se tiče nenovčanih efekata, postavlja se pitanje kako se meri funkcionalnost
demokratije ili zadovoljstvo životom.
Postoje ekonomisti (npr. Psakaropulos i Patrinos) koji zauzimaju čvrst stav o tome da su
privatni efekti od visokog obrazovanja veći od javnih, te iz toga izvode zaključak da je ekonomski
opravdano postojanje različitih privatnih investicija u visoko obrazovanje. Drugi su (npr. Ajher i
Ševalije) nešto oprezniji i ukazuju na to da je neophodno posebnu pažnju obratiti na
operacionalizaciju pojedinih efekata i na kontekst konkretnog obrazovnog sistema. To znači da nije
moguće oceniti koji su efekti veći te ekonomski argumenti zasnovani na odnosu privatnih i javnih
efekata nisu održivi. Ono što se sa sigurnošću može reći jeste da od obrazovanja pojedinca i društvo
ima koristi, te da bi na osnovu toga bilo i očekivano da društvo ulaže u obrazovni sistem, a da se
regulacija, održavanje i unapređenje tog sistema poveri državi. Mera tog ulaganja definiše se u
odnosu na ukupna raspoloživa sredstva i potrebe koje postoje u drugim javnim sektorima, kao i
političkim i strateškim ciljevima koji postoje u odnosu na obrazovanje i javni sektor u celini.
Obrazovanje dolazi u fokus i zbog uloge koju ima za ekonomski i društveni razvoj. Sve veći
deo ekonomske aktivnosti odvija se u domenu sektora usluga, te znanje i osposobljenost radne
snage postaju značajniji faktor proizvodnje od prirodnih resursa. Samim tim se sve više govori o
ekonomiji znanja i o društvu znanja. Ideja društva znanja dobija značajan politički uticaj i veliki broj
vlada vidi je kao najvažniji strateški cilj. Ključni pojmovi u Lisabonskoj strategiji EU su ekonomija
znanja, društvo učenja i inovacija. Da bi se nastavio razvoj EU kao društva znanja, nekoliko važnih
inicijativa je razvijeno oko ideje tzv. trougla znanja, kojeg čine obrazovanje, istraživanje i inovacije.
Proces evropeizacije Srbije, koji podrazumeva dublje promene od onih koje su obavezne u kontekstu
ispunjavanja obaveza u odnosu na EU, podrazumeva razvoj Srbije kao društva i njene ekonomije
zasnovan na znanju. Ovo znači i da obrazovni sistem mora da ima izgradnju društva znanja. Samo
postojanje jasno definisanog cilja nije dovoljno, već je neophodno postojanje politika i instrumenata
politike koji će zaista omogućiti uspostavljanje društva znanja u Srbiji. Srbija je još uvek prilično
daleko od toga, budući da postoji neusklađenost politika sa onima u EU, neusklađenost politika u
Srbiji u različitim sektorima kao i neadekvatnost pojedinih instrumenata.

6.2. Uloga države u odnosu na obrazovanje

Po De Buru i Gedegeburu, ukoliko se prihvati da država ima određenu ulogu u pogledu

obrazovanja, mogu se uočiti 2 osnovna tipa: država koja kontroliše i država koja evaluira. Autori su
ovu tipologiju uočili na osnovu analiziranja promena koje se dešavaju u domenu visokog
obrazovanja, mada se slične promene dešavaju i u ranijim nivoima obrazovanja.
Država koja kontroliše podrazumeva veoma jaku ulogu države u regulisanju obrazovnog
sektora. To znači da su zakoni veoma preskriptivni u pogledu upisa, napredovanja i završavanja
škole, osnivanja obrazovnih institucija, organizacije obrazovanja, zapošljavanja nastavnika,
obaveznog državnog kurikuluma itd. Velika većina obrazovnih institucija ima status državnih (ili

- 47 -
javnih), nastavnici i drugo osoblje zaposleno u obrazovnim institucijama plaćeno je iz budžeta i ima
status sličan službenicima u državnoj administraciji. Fokus je na ulaznim parametrima sistema i kada
se vrši kontrola obrazovnog sistema, onda se pre svega obraća pažnja na kvantitativne mere inputa
u obrazovni proces, tj. broj nastavnika, odeljenja, učenika, škola, predmeta itd. Glavni akter u
domenu politike obrazovanja je ministarstvo zaduženo za obrazovanje, a način donošenja odluka i
sprovođenja reformi strogo je hijerarhijski i odozgo-nadole.
Država koja evaluira ima nešto izmešten položaj u odnosu na obrazovanje. Regulativa iz
domena obrazovanja je relativno fleksibilna i definiše samo osnovne karakteristike sistema. Veći
fokus je na rezultatima obrazovnog procesa, dok je izbor načina postizanja tih rezultata ostavljen
akterima unutar obrazovnog sistema. Često se mogu sresti tzv. međuinstitucije („buffer bodies“)
između ministarstva i obrazovnih institucija, koje imaju za cilj osiguranje kvaliteta obrazovnog
procesa. Ovakva država kontroliše obrazovni sistem indirektno (kroz pomenute međuinstitucije) i to
na osnovu postignuća (broj đaka ili studenata koji su završili dati nivo obrazovanja, postignuća na
testovima itd). Može se sresti i situacija gde je jedan deo ingerencija u oblasti obrazovanja izmešten
„naniže“ unutar sistema, pa tako lokalna administracija ima veća ovlašćenja. Retko postoji jasno
definisan nacionalni kurikulum, ili kada postoji, onda je definisan u širokim crtama i lokalne vlasti,
škole ili čak sami nastavnici imaju priličnu slobodu u izboru načina rada. Ako država evaluira, to
nikako ne znači da više nema ulogu u organizaciji obrazovanja, već samo da je ta uloga promenjena.
U Evropi se može uočiti trend prelaska sa države koja kontroliše na državu koja evaluira.
Ovo je posledica širih političkih promena i jačanja neoliberalne perspektive u pogledu upravljanja
javnim sektorom, odnosno pogleda da država nije u mogućnosti da efikasno kontroliše obrazovni
sistem. Ova perspektiva prisutna je jednim delom zbog sve veće kompleksnosti sistema, a drugim
delom zbog sve većih izdataka iz državnog budžeta za takav sistem, dok rastu izdaci i za druge
javne sisteme. Takođe, država može zadržati jaku kontrolu nad obrazovnim sistemom i tako što će
imati kontrolu nad međuinstitucijama ili tako što će jedan deo instrumenata obrazovne politike
ograničiti autonomiju aktera u obrazovnom sistemu.
Podela na državu koja kontroliše i državu koja evaluira malo govori o samom procesu
donošenja odluka u vezi sa obrazovanjem. Za to pitanje mogu biti korisni tzv. Olsenovi modeli
upravljanja koje su detaljnije opisali Gornicka i Masen. Olsen je modele razvio u odnosu na visoko
obrazovanje, a u tabeli je data adaptacija modela tako da budu relevantni za sve nivoe obrazovanja.

- 48 -
 Olsenovi modeli upravljanja obrazovanjem:
Model suverene Institucionalni Korporativno- Supermarket model
države model pluralistički model
Ko su Država je jedini akter, Najvažniji akteri su Postoji veliki broj aktera, Ne postoje drugi akteri
akteri? pre svega ministarstvo obrazovne institucije koji svoj legitimitet crpe iz osim pružalaca usluga
zaduženo za oblast koje definišu način i činjenice da uživaju korist obrazovanja (npr. škole)
obrazovanja, ali i druga domen rada, dok od obrazovanja ili i korisnika tih usluga
tela. Drugi akteri samo kriterijume za doprinose kvalitetu (npr. đaka). Usluge se
sprovode odluke sa postojanje institucija, obrazovanja. U kupuju i prodaju na
vrha. procedure za upravljanju mogu slobodnom tržištu.
osiguranje kvaliteta i učestvovati i predstavnici
sadržaj obrazovanja lokalnih vlasti, sindikata,
definišu same nevladinih organizacija,
institucije. manjinskih grupa itd.
Kolika je Autonomija obrazovnih Autonomija institucija ili Autonomija obrazovnih Autonomija nastavnika i
autonomija institucija i nastavnika drugih aktera je velika i institucija ili nastavnika je obrazovnih institucija
gotovo da ne postoji i ograničena je samo od kompleksna budući da se zavisi od količine i vrste
nastavnika i ograničena je strane drugih institucija definiše u odnosu na potražnje za obrazovnim
obrazovnih legislativom ili drugim ili aktera, budući da se različite aktere. uslugama.
institucija? pravilnicima koji se zajednički standardi Autonomija može biti
odnose na sistem definišu unutar velika u odnosu na jednog
obrazovanja. zajednice. aktera (npr. državu), ali
mala u odnosu na drugog
(npr. lokalne vlasti).
Ko Strateške odluke Politika se formuliše Politika se formuliše u Ne postoji jasno
formuliše donosi ministarstvo ili odozdo-nagore, procesu pregovaranja formulisana politika
vlada, bez učešća uspostavljanjem između različitih aktera, obrazovanja.
politiku? drugih aktera. konsenzusa među od kojih svaki nastoji da
obrazovnim maksimizira korist. To
institucijama. Državne može dovesti do uopštene
strukture samo politike, bez jasno
preuzimaju predloge definisanih ciljeva ili
institucija. kriterijuma evaluacije.
Kako se Sprovode se strogo Reforme se sprovode Proces sprovođenja Do promena dolazi zbog
sprovode hijerarhijski, odozgo- na tzv. grass roots reformi je pod uticajem toga što se menja odnos
nadole. Reforma nivou, ne obavezno procesa pregovaranja. ponude i tražnje, te se
reforme? počinje pre svega koordinisano i sa Akteri imaju mogućnost promene dešavaju na
promenom zakona i zajedničkim ciljem da se suprotstavljaju grass roots nivou.
druge regulative. među nastavnicima ili reformama koje nisu u
institucijama. skladu sa njihovim
interesima.
Kako se U odnosu na ciljeve Kriterijume za procenu Svaki akter definiše svoje Uspešnost sistema se
evaluira koje definiše država, definišu sami nastavnici kriterijume za procenu, pa ogleda u efikasnoj
prvenstveno je fokus na ili institucije. postoji raznovrsnost alokaciji resursa i
sistem? ulaznim parametrima. kriterijuma i ocena usklađenosti ponude i
kvaliteta sistema ili tražnje.
uspešnosti reformi.

Ovo su tzv. savršeni modeli pa u realnosti nijedan sistem ne odgovara u potpunosti nijednom
od ponuđenih modela. Oni se razlikuju u pogledu aktera koji učestvuju u upravljanju obrazovanjem,
stepenu i prirodi autonomije obrazovnih ustanova i nastavnika, načinu na koji se formuliše obrazovna
politika i sprovode reforme i načinu na koji se evaluira kvalitet sistema ili uspešnost reformi. Uloga
države u sva 4 modela je drugačija. Dok je u modelu suverene države ona u suštini jedini akter, tzv.
supermarket model uopšte ne predviđa bilo kakvu ulogu države, čak ni u pogledu osnovne
regulative.
Kada se govori o različitim nivoima obrazovanja, najčešće se granica povlači između
predškolskog, osnovnog i srednjeg sa jedne strane, i visokog obrazovanja sa druge strane. Podela
postoji zbog različite uloge i različitog stepena autonomije obrazovnih institucija, ali se oslikava i u

- 49 -
dokumentima kao što su UN deklaracija o ljudskim pravima ili u Ustavu Republike Srbije. Različiti
delovi sistema obrazovanja mogu imati karakteristike različitih Olsenovih modela.
Analiza osnovnih dokumenata u Srbiji ukazuje na to da je Srbija država koja kontroliše, i to
oba dela obrazovnog sistema, iako se mogu uočiti začeci države koja evaluira. Sistemi finansiranja
su veoma fokusirani na ulazne parametre, a zakoni su i dalje prilično preskriptivni. U pogledu
Olsenovih modela, može se uočiti pomeranje Srbije od modela suverene države ka korporativno-
pluralističkom i institucionalnom modelu, imajući u vidu uvođenje međuinstitucija i otvaranje drugih
struktura (tela u okviru vlade ili obrazovnih institucija) za predstavnike zainteresovanih strana. U
Srbiji supermarket model još uvek nije toliko prisutan, mada treba uočiti da su skrivena privatizacija
obrazovanja kroz povećanje školarina i postojanje tržišta privatnih časova, svejedno elementi
supermarket modela.

6.3. Instrumenti obrazovne politike i država

U pogledu instrumenata koji državi stoje na raspolaganju u domenu obrazovne politike,

korisna je klasifikacija koju je ponudio Hud, i koja obuhvata:
 informacije, u smislu prikupljanja, obrade i diseminacije različitih vrsta informacija o
karakteristikama sistema - „nodality“;
 zakone i drugu regulativu - „authority“;
 finansije, u smislu iznosa ali i načina distribucije - „treasure“;
 organizaciju, u smislu nadležnosti i kapaciteta različitih struktura i aktera koji učestvuju u
upravljanju obrazovanjem - „organization“.
Ova klasifikacija se često naziva i „Hudova NATO šema“; N - „nodality“, A - „authority“, T -
„treasure“ i O - „organization“.

6.4. Informacije

Kada se govori o informacijama kao instrumentu obrazovne politike, to podrazumeva, s jedne

strane, informacije o samom sistemu obrazovanja koje vlada ili ministarstvo mogu koristiti pri
formulisanju politika, strategija i zakona, i s druge strane, informacije koje se šire kroz sistem u cilju
upravljanja sistemom. Na prikupljanju informacija mogu raditi specijalizovane agencije izvan
ministarstva (npr. zavod za statistiku), posebne jedinice unutar ministarstva, ili među-institucije.
Neophodno je da postoji kapacitet da se informacije adekvatno analiziraju, pa u ovome mogu
učestvovati i istraživački instituti ili sami univerziteti.
Situacija u Srbiji nije zadovoljavajuća. Informacije koje se prikupljaju unutar sistema često
nisu relevantne za savremene procese (klasifikacije su stare), pokušaji da se uspostavi jedinstveni
informacioni sistem idu veoma teško, a kada informacije i postoje, često ne postoje dovoljni
kapaciteti da one budu obrađene i adekvatno iskorišćene. Nedostatak informacija takođe dovodi do

- 50 -
toga da nije moguće proceniti uspešnost implementacije reformi, budući da ne postoje uspostavljeni
sistema praćenja obrazovanja, te samim tim nije moguće napraviti poređenje pređašnjeg i novog
stanja.

6.5. Zakoni i druga regulativa

Zakoni i druga regulativa koju usvaja vlada ili ministarstvo nadležno za obrazovanje
predstavljaju drugi set instrumenata obrazovne politike i ukazuju na mogućnost da se zakonski
zabranjuje, dozvoljava, zahteva i presuđuje u određenoj oblasti. Zakoni predstavljaju relativno
rigidan, ali i veoma jak instrument politike, budući da postoje jasne, čvrste i često stroge sankcije za
njihovo kršenje. U idealnom slučaju postoji usklađenost autoriteta po vertikali (niži akti su u skladu
sa višim, npr. pravilnici ministarstva su u skladu sa uredbama vlade, koje moraju biti u skladu sa
zakonom, koji mora biti u skladu sa ustavom) i po horizontali (akti iste hijerarhije su u saglasnosti po
pitanju dodirnih tačaka, npr. Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i Zakon o osnovnoj
školi moraju biti u saglasnosti). U Srbiji postoje određene neusklađenosti i po vertikali i po horizontali,
koje su pre svega posledica fragmentiranog pristupa upravljanju obrazovanjem, sa niskim stepenom
međusektorske saradnje. Neusklađenost dovodi do problema u implementaciji reforme, tj. do
neuspeha u sprovođenju obrazovne politike.

6.6. Finansiranje

Državi je povereno da raspolaže novcem prikupljenim od strane građana kroz različite vrste
poreza i taksi, i tim novcem se finansiraju različite javne funkcije, uključujući i obrazovni sistem. Svaki
državni budžet je „rigidan na gore“, što znači da se na jedan deo obrazovanja može potrošiti više od
predviđene sume samo na uštrb drugih delova obrazovnog sistema, te da veći troškovi za
obrazovanje u celini podrazumevaju manje sredstava za druge javne funkcije. Svaka promena
raspodele budžeta zahteva rebalans koji se dešava retko. U pogledu finansiranja, osim ukupne sume
koja se odvaja za određeni sektor, bitni su i kriterijumi raspodele sredstava na pojedinačne korisnike
unutar sistema. Finansijski instrumenti mogu koristiti 2 osnovna principa za raspodelu sredstava:
ulazne parametre (npr. broj zaposlenih, broj škola, broj učenika itd.) ili izlazne parametre (npr. broj
diplomiranih studenata). Većina instrumenata koristi kombinaciju oba principa, u zavisnosti od toga
koje ponašanje unutar sistema treba da se podstakne. Ako se posmatraju ekstremne situacije,
sistem koji je fokusiran samo na ulazne parametre promoviše povećanje sistema na uštrb kvaliteta
(npr. fakulteti upisuju više studenata nego što mogu da prime), a sistem koji je fokusiran samo na
izlazne parametre promoviše „produkciju“ ali takođe na uštrb kvaliteta (npr. diplomirani studenti).

- 51 -
6.7. Organizacija

Organizacija se odnosi na kapacitete aktera koji učestvuju u formulisanju i implementaciji

obrazovnih politika, i to obuhvata ljudske kapacitete (kvantitativno i kvalitativno), infrastrukturu i
opremu. Ti kapaciteti su često neraskidivo povezani sa drugim instrumentima, pre svega finansijama
i autoritetom i svaka vlada ili ministarstvo imaju bar neki minimum takvih kapaciteta. Za pitanja
organizacije bitan je kvalitet tih kapaciteta, raspodela kapaciteta između pojedinih jedinica uprave, i
povezanost tih jedinica kako bi se omogućila međusektorska koordinacija. U Srbiji je u tom pogledu
značajno da se pitanjima obrazovanja bavi pre svega Ministarstvo prosvete, ali i ministarstva koja
su odgovorna za pitanja nauke, omladine, kulture i socijalnih pitanja. Ministarstvo prosvete je
podeljeno na nekoliko sektora koji se bave određenim nivoima obrazovanja (osnovno, srednje,
visoko) ili imaju specijalizovane zadatke (međunarodna saradnja).

6.8. Razvoj obrazovnih politika i izbor odgovarajućih instrumenata

Razvoj obrazovnih politika često se analizira kroz sledeće faze:

 uočavanje problema;
 (re)definisanje problema;
 formulisanje politike;
 primenjivanje politike;
 evaluacija ili prestanak primenjivanja politike.
Navedene faze će se odvijati uz učešće različitih aktera i na drugačiji način u zavisnosti od
toga koji Olsenov model preovlađuje u određenom sistemu. Navedene faze se veoma retko dešavaju
jedna za drugom i često se politike nadovezuju jedna na drugu tako da nije moguće baš jasno uočiti
različite faze procesa. Ovakva identifikacija različitih faza je korisna jer ukazuje na osnovna pitanja
koja se moraju postaviti:
 Šta je problem ili nedostatak koji bi nova politika trebalo da reši ili ispravi?
 Da li se svi relevantni akteri slažu da je to problem ili imaju drugačije pespektive?
 U odnosu na uočenu situaciju, šta su ciljevi politike?
 Na koji način se ciljevi mogu ostvariti, tj. koji instrumenti politike su neophodni?
 Da li primena instrumenata dovodi do željenih promena?

6.9. Zaključak

Postavlja se pitanje koji je najadekvatniji način upravljanja obrazovanjem u Srbiji. Izbor

sistema se ne svodi na izbor između 4 Olsenova modela niti na prost izbor između kontrole i
evaluacije, budući da su to analitički instrumenti, a ne poželjni niti realni (tj. sprovodivi) modeli
upravljanja. Izbor se svodi na izbor odgovarajućih instrumenata politike, u odnosu na definisane

- 52 -
ciljeve i planove razvoja obrazovnog sistema. Način upravljanja obrazovanjem u Srbiji mora da bude
takav da garantuje jasnost i ostvarivost ciljeva politike, zatim usklađenost instrumenata sa ciljevima
politike i sinergiju između različitih vrsta instrumenata.
Značajno je imati u vidu i istraživanja o promenama u sistemu obrazovanja koja pokazuju:
 da se promene dešavaju sporo, što znači da je neophodno postaviti ostvarive ciljeve i jasno
definisati dinamiku implementacije, jasno razdvojiti očekivane kratkoročne, srednjoročne i
dugoročne promene;
 da je za uspešnost implementacije potrebna „podrška iznutra“, što znači da proces
definisanja ciljeva i instrumenata mora uključiti i same aktere obrazovanja;
 da su najuspešnije reforme one koje ne pretpostavljaju radikalne promene sistema, već
uključuju postepene izmene manjeg obima tokom dužeg vremenskog perioda; kako su
korenite promene sistema obrazovanja u Srbiji neophodne, ovo takođe znači da sistem mora
biti u stanju permanentne promene.
Imajući u vidu da su se različiti akteri, a donekle i šira javnost, nakon perioda zatišja u
reformama obrazovnog sistema od 2004. do 2008. godine, ponovo zainteresovali za reforme
obrazovnog sistema, te da je usvojeno nekoliko zakona (ili izmena zakona) koji bi trebalo da
omoguće tu reformu, neophodno je sada osigurati razvoj i implementaciju drugih instrumenata
politike (informacija, finansiranja i organizacije), a pre svega raditi na unapređenju kapaciteta za
donošenje odluka na različitim nivoima i boljoj povezanosti različitih sektora unutar obrazovanja i
povezanosti obrazovanja sa drugim javnim sektorima.

- 53 -