USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE

POSLOVANJA

ANALIZA
PREKRAJA, PREKRAJNIH POSTUPAKA I PREKRAJNE
PRAKSE IZ OBLASTI INSPEKCIJSKOG NADZORA

Autori:
Milan Stefanovi
Danica Jolovi
Stefan Miloevi
Duan Radovanovi

Izrada ove analize omoguena je uz pomo amerikog naroda preko Amerike agencije za
meunarodni razvoj (USAID). Autori su u celosti odgovorni za sadraj ovog dokumenta,
koji ne mora nuno odraavati stavove USAID-a ili vlade Sjedinjenih Amerikih Drava.
Analiza prekraja, prekrajnih postupaka i prekrajne prakse iz oblasti
inspekcijskog nadzora

USAID BEP
Beograd, 2017
Sadraj

1. Prekraji i inspekcijski nadzor .... 1

1.1. Prekraji nadziranog subjekta ........ 7
1.1.1 Onemoguavanje vrenja inspekcijskog nadzora (kontrole) .... 8
1.1.2 Odsustvo sa mesta vrenja inspekcijskog nadzora .. 11
1.2 Prekraji neregistrovanog subjekta ... 11
2. Prekrajna praksa u oblasti inspekcijskog nadzora, podaci i percepcija o
prekrajnim postupcima koji proistiu iz inspekcijskog nadzora ......................... 16
2.1. Podaci iz godinjih izvetaja o radu inspekcija ............. 17
2.2. Podaci prekrajnih sudova ............... 21
2.3.Podaci Evropske komisije za efikasnost u pravosuu Saveta Evrope(CEPEJ) ............... 29
2.4 Nalazi istraivanja stavova privrednika o prekrajnim sankcijama ............. 32
3. Preporuke .............. 34
3.1. Preporuke za unapreenje regulatornog okvira ................................................................... 34
3.1.1 Usaglasiti Zakon o prekrajima i Zakon o inspekcijskom nadzoru ..................................... 34
3.1.2 Razgraniiti prekraje od krivinih dela i privrednih prestupa .......................................... 37
3.1.3 Produiti rokove zastarelosti za prekraje iz oblasti inspekcijskog nadzora ................. 42
3.1.4 Analizirati i uskladiti iznose zapreenih novanih kazni za prekraje ............................ 45
3.1.5 Proiriti zakonski osnov za nepodnoenje zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka, odnosno za neizdavanje prekrajnog naloga ..................................................................... 46
3.1.6 Propisati prekraj za neizvrenje izvrnog reenja donetog u postupku inspekcijskog
nadzora ..................................................................................................................................................................... 48
3.1.7. Dopuniti odredbe Zakona o inspekcijskom nadzoru o oduzimanju predmeta radi
obezbeenja dokaza u prekrajnom i drugom postupku .............................................................. 50
3.2. Preporuke za unapreenje prekrajne prakse ....................................................................... 50
3.2.1 Koristiti sporazum o priznanju prekraja . 50
3.2.2 Koristiti u veoj meri pravo albe na prvostepene presude prekrajnih sudova . 54
3.2.3 Unaprediti saradnju inspekcija i prekrajnih sudova. Organizovati zajednike obuke
inspektora i sudija prekrajnih sudova. Unaprediti razumevanje inspektora o teretu
dokazivanja u prekrajnom postupku i meusobno razumevanje uloga inspektora i
prekrajnih sudija. Ujednaiti pravne stavove inspekcija i prekrajnih sudova 55
3.2.4 Unaprediti sadrinu zahteva za pokretanje prekrajnog postupka kada postoje
okolnosti koje umanjuju prekrajnu odgovornost okrivljenog . 57
3.2.5 Unaprediti preventivno-savetodavno delovanje inspekcije kako bi se spreio nastanak
prekraja . 59
3.2.6 Sistematizovati, prikupljati, dostavljati i koristiti prekrajne podatke u svrhu procene
rizika .. 66
3.2.7 Poboljati pravnike kapacitete inspekcija. Specijalizovati sudije prekrajnih sudova
za oblast sive ekonomije ... 67
3.2.8. Unaprediti komunikaciju kod istovremenog voenja prekrajnog postupka i
drugostepenog upravnog postupka po albi na reenje inspektora .. 68
Aneksi
Aneks 1: Upitnik za pripremu analize prekraja, prekrajnih postupaka i prekrajne prakse
iz oblasti inspekcijskog nadzora .. 69
Aneks 2: Nacrt sporazuma izmeu Koordinacione komisije (za inspekcijski nadzor) i
Udruenja sudija prekrajnih sudova ... 71
 1. Prekraji i inspekcijski nadzor

U skladu sa lanom 2. Zakona o prekrajima (Slubeni glasnik RS, br. 65/13,

13/16 i 98/16 - US), prekraji su protivpravna dela koje su zakonom ili drugim
propisom nadlenog organa odreeni kao prekraji i za koje je propisana prekrajna
sankcija. U podeli kaznenih dela u pravnom sistemu Republike Srbije na prekraje,
privredne prestupe i krivina dela, prekraji ine najlaku vrstu kaznenih dela [premda,
ova zakonska postavka ima ozbiljan izazov prakse: kada se pogleda kaznena politika,
dolazi se do zakljuka da se, u proseku, u prekrajnim postupcima ee izrie najtea
kazna kazna zatvora nego u krivinim postupcima, u kojima se najee izrie uslovan
osuda]. Krivina dela podrazumevaju veu teinu, odnosno veu opasnost, dok su
prekraji kazneni delikti kojima se, u sutini, kri drutvena i ekonomska disciplina, i
koji su u odnosu na krivina dela veeg broja, raznolikosti i irine raspona, od sitnih,
lakih i srednjih (npr. parkiranje, glasna muzika, zelena povrina) do teih (javni red i
mir, bezbednost, nasilje, vei finansijski iznosi i dr). Zato se prekraji propisuju, pored
zakona, i podzakonskim propisima: uredbama (donosi ih Vlada), odlukama skuptine
autonomne pokrajine, skuptine optine, skuptine grada i skuptine grada Beograda
(po pravilu, tei prekraji su propisani zakonom, a laki podzakonskim propisom).
Postoji oko 280 zakona i oko 800 podzakonskih propisa koji propisuju prekraje. U
krivinom pravu, kao i kod privrednih prestupa postoji institut dela malog znaaja
(bagatelnost, neznatnost dela), dok u prekrajnom pravu toga nema. Prekraji su esto
formalna kanjiva dela, koncentriu se na radnju i najee su upuujueg i blanketnog
karaktera. Mogu se izvriti injenjem i neinjenjem.
Zakonom o inspekcijskom nadzoru (Slubeni glasnik RS, broj 36/15) ureuju se
sadrina, vrste i oblici i postupak inspekcijskog nadzora, ovlaenja i obaveze uesnika u
inspekcijskom nadzoru i druga pitanja od znaaja za inspekcijski nadzor. lanom 2. ovog
zakona utvreno je da je inspekcijski nadzor - posao dravne uprave ija sadrina i
pojam su utvreni zakonom kojim se ureuje rad dravne uprave, koga vre organi
dravne uprave, organi autonomne pokrajine i organi jedinica lokalne samouprave, s
ciljem da se preventivnim delovanjem ili nalaganjem mera obezbedi zakonitost i
bezbednost poslovanja i postupanja nadziranih subjekata i spree ili otklone tetne
posledice po zakonom i drugim propisom zatiena dobra, prava i interese. S tim u vezi,
Zakon o dravnoj upravi (Slubeni glasnik RS, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010 i
99/2014) u lanu 18. stav 1. odreuje da inspekcijskim nadzorom organi dravne
uprave ispituju sprovoenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje
i postupanje fizikih i pravnih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriu mere na koje su
ovlaeni.
Zakon o inspekcijskom nadzoru pojaava i usmerava teite inspekcijskog
nadzora ka preventivnom delovanju u razliitim oblicima, meu kojima se istiu
slubene savetodavne posete i izvetaji o samoproveri ispunjenosti zahteva iz kontrolne
liste i samoproceni rizika, kao i preduzimanju preventivnih radnji, mera i akcija, kako bi
se obezbedila zakonitost i bezbednost poslovanja i postupanja, te do nezakonitosti i
prekraja, pa time ni do pokretanja prekrajnog postupka ne bi dolo. Ovakav nain rada
treba da ima pozitivan uticaj na privredni razvoj i stvaranje boljih uslova za poslovanje.
U ovom smislu, Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 13. stav 9. propisuje da u sluaju
da u slubenoj savetodavnoj poseti uoi propust, nedostatak ili nepravilnost u

1
poslovanju i postupanju subjekta kod koga se poseta vri, inspekcija ne izrie mere
upravljene prema nadziranom subjektu i, ako se za propust, nedostatak ili nepravilnost
smatra da u skladu sa zakonom ili drugim propisom predstavlja prekraj, ne podnosi
zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno ne izdaje prekrajni nalog.
Meutim, ako je uoeni propust, nedostatak ili nepravilnost takve prirode da je
neophodno da se, saglasno delokrugu inspekcije, preduzmu hitne mere radi spreavanja
ili otklanjanja neposredne opasnosti po ivot ili zdravlje ljudi, imovinu, prava i interese
zaposlenih i radno angaovanih lica, privredu, ivotnu sredinu, biljni ili ivotinjski svet,
javne prihode, nesmetan rad organa i organizacija, komunalni red ili bezbednost, kao i
kada se proceni visok ili kritian rizik, inspekcija pokree i vodi postupak vanrednog
inspekcijskog nadzora, sa ovlaenjima i dunostima u skladu sa zakonom, o emu bez
odlaganja obavetava nadziranog subjekta.
Naglasak je na prevenciji, kako do povrede zakona i prekraja ne bi dolo, a svrha
inspekcijskog nadzora se ogleda u spreavanju, predupreenju nastanka nezakonitosti,
nepravilnosti, prekraja i tete, a ne u pukom kanjavanju, kao cilju i indikatoru
uspenosti. Istovremeno, neizostavni sastavni deo inspekcijskog nadzora i inspektorskih
ovlaenja su mere korektivno-prinudne i kaznene prirode, ukljuujui i podnoenje
zahteva za pokretanje prekrajnih postupaka i izdavanje prekrajnih naloga, kako bi se
ostvarilo sprovoenje zakona. Preventivno delovanje je pojam ireg obuhvata, pa i
korektivna i represivna uloga i delovanje inspekcije obezbeuju preventivnu funkciju -
spreavanje nastanka i ponavljanja nezakonitosti i prekraja. Uostalom, i svrha
kanjavanja (svrha represivnih i prinudnih mera) je individualna i kolektivna prevencija
spreavanje novog injenja kanjivih dela, kako je to definisano lanom 5. Zakona o
prekrajima (Slubeni glasnik RS, br. 65/13, 13/16 i 98/16 - US) i l. 4. i 42. Krivinog
zakonika (Slubeni glasnik RS, br. 85/05, 88/05 - ispravka, 107/05 - ispravka, 72/09,
111/09, 121/12, 104/13, 108/14 i 94/16).
Zakon o prekrajima, kojim se na sistemski nain ureuje prekrajni postupak,
propisuje da se prekrajni postupak pokree i vodi na osnovu zahteva ovlaenog
organa ili oteenog i prekrajnog naloga, u skladu sa ovim zakonom, odnosno da se
prekrajni postupak pokree reenjem suda na osnovu zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka i izdatog prekrajnog naloga povodom koga je podnet zahtev za
sudsko odluivanje. Saglasno lanu 179. Zakona o prekrajima, zahtev za pokretanje
prekrajnog postupka podnosi ovlaeni organ ili oteeni (podnosilac zahteva).
Ovlaeni organi su organi uprave, ovlaeni inspektori, javni tuilac i drugi organi i
organizacije, koje vre javna ovlaenja u iju nadlenost spada neposredno izvrenje ili
nadzor nad izvrenjem propisa u kojima su prekraji predvieni. lanom 169. taka 3)
Zakona o prekrajima propisano je da e ovlaeni organ, odnosno ovlaeno lice izdati
prekrajni nalog ukoliko je prekraj iz njegove nadlenosti otkrio prilikom inspekcijskog
ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom
propisan nain. lanom 42. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da ako kod
nadziranog subjekta otkrije nezakonitost koja je kanjiva prema zakonu ili drugom
propisu, inspektor nadlenom pravosudnom organu podnosi krivinu prijavu, prijavu za
privredni prestup ili zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno izdaje
prekrajni nalog. Istim lanom ureen je i izuzetak sa uslovima kada se ne podnosi
zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno ne izdaje prekrajni nalog.

2
 Grafikon 1.
Gradacija inspekcijskih mera

Zahtev za pokretanje prekrajnog postupka podnosi se pisanoj formi i sadri:

1) naziv i sedite podnosioca zahteva odnosno lino ime i adresu lica koje podnosi
zahtev;
2) naziv suda kome se podnosi zahtev;
3) osnovne podatke o fizikom licu, preduzetniku i odgovornom licu protiv koga se
zahtev podnosi: lino ime, jedinstveni matini broj graana, zanimanje, mesto i
adresu stanovanja, mesto i adresu zaposlenja i dravljanstvo odnosno naziv i
sedite pravnog lica, kao i poresko identifikacioni broj (u daljem tekstu: PIB) i
matini broj, a za preduzetnika i naziv i sedite radnje, a za odgovorno lice u
pravnom licu i funkciju koju obavlja u tom pravnom licu;
4) injenini opis radnje iz koje proizlazi pravno obeleje prekraja, vreme i mesto
izvrenja prekraja i druge okolnosti potrebne da se prekraj to tanije odredi;
5) propis o prekraju koji treba primeniti;
6) predlog o dokazima koje treba izvesti, uz oznaenje linih imena i adresa
svedoka, spise koje treba proitati i predmete koji slue kao dokaz;
7) podatke o tome da li je pokrenut krivini postupak ili postupak za privredni
prestup za delo koje obuhvata obeleja prekraja koji je predmet zahteva.
Podnosilac zahteva je duan, da odmah po saznanju, a do pravnosnanog
okonanja postupka obavesti prekrajni sud da se protiv okrivljenog povodom
istog dogaaja vodi krivini postupak ili postupak za privredni prestup;
8) potpis slubenog lica, odnosno oteenog kao podnosioca zahteva i peat
ovlaenog organa koji podnosi zahtev.

3
 Ako su dostupni u zahtevu e se navesti i sledei podaci o licu protiv koga se
zahtev podnosi: mesto i datum roenja, broj telefona, e-mail adresu, broj telefona na
radnom mestu, brojevi poslovnih rauna pravnog lica i preduzetnika. Zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka podnosi se u onoliko primeraka koliko ima okrivljenih
i jedan primerak za sud. Ako zahtev ne sadri sve navedene podatke (nepotpun zahtev),
zatraie se od podnosioca zahteva da ga dopuni u odreenom roku, koji ne moe biti
dui od 15 dana. U sluaju da podnosilac zahteva ne otkloni nedostatke u odreenom
roku, smatrae se da je odustao od zahteva i zahtev se reenjem odbacuje.
Kad nadleni sud primi zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, ispitae da li
postoje uslovi za pokretanje prekrajnog postupka i odluiti o daljem toku postupka.
Ukoliko zahtev sadri podatke o tome da je povodom istog dogaaja pokrenut krivini
postupak ili postupak za privredni prestup prekrajni sud e spise predmeta dostaviti
nadlenom sudu na dalje postupanje i o tome obavestiti podnosioca zahteva. Na isti
nain e sud postupiti i kada u toku postupka sazna da se povodom istog dogaaja vodi
krivini postupak ili postupak za privredni prestup. Kad sud utvrdi da ne postoje uslovi
za pokretanje prekrajnog postupka, zahtev za pokretanje postupka, odbacie reenjem.
Uslovi za pokretanje prekrajnog postupka ne postoje: kad radnja opisana u zahtevu nije
prekraj; kad sud nije stvarno nadlean za voenje prekrajnog postupka; kad postoje
osnovi koji iskljuuju odgovornost za prekraj okrivljenog; kada je nastupila zastarelost
za pokretanje prekrajnog postupka; kad je zahtev podneo neovlaeni organ, odnosno
neovlaeno lice; kad postoje drugi zakonski razlozi zbog kojih se postupak ne moe
pokrenuti.
lan 185. Zakona o prekrajima propisuje da, ako sud ne odbaci zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka, donosi reenje o pokretanju prekrajnog postupka.
Ovo reenje sadri oznaenje lica protiv koga se pokree prekrajni postupak i pravnu
kvalifikaciju prekraja. Ako je zahtev podnesen protiv vie lica ili za vie prekraja, u
reenju se moraju naznaiti sva lica i pravna kvalifikacija za sve prekraje. Reenje o
pokretanju prekrajnog postupka ne dostavlja se podnosiocu zahteva ni okrivljenom.
Protiv reenja o pokretanju prekrajnog postupka nije dozvoljena alba. Postupak se
vodi samo u pogledu onog prekraja i protiv onog okrivljenog na koji se odnosi reenje o
pokretanju prekrajnog postupka osim u sluaju iz lana 247. stav 4. ovog zakona, prema
kome ako nakon pokretanja prekrajnog postupka pravno lice protiv koga se vodi
postupak, prestane da postoji, podnosilac zahteva za pokretanje postupka moe usmeriti
zahtev protiv njegovog pravnog sledbenika. Sud nije vezan za pravnu kvalifikaciju datu u
zahtevu za pokretanje prekrajnog postupka odnosno u reenju o pokretanju
prekrajnog postupka.
U lanu 35. stav 2. Zakona o inspekcijskom nadzoru predvieno je da zapisnik
sadri i podatke o podnetim krivinim prijavama, prijavama za privredni prestup i
zahtevima za pokretanje prekrajnog postupka, ako su podnete, odnosno izdatim
prekrajnim nalozima, ako su izdati, odnosno, u skladu sa lanom 42. stav 3. ovog
zakona, ili odgovarajue obrazloenje za nepodnoenje zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka, odnosno neizdavanje prekrajnog naloga. S obzirom da zapisnik
sadri opis izvrenih radnji u postupku i tie se upravne stvari koja je predmet postupka,
te da se, prema lanu 35. stav 5. Zakona o inspekcijskom nadzoru, zapisnik dostavlja
nadziranom subjektu u roku od osam radnih dana od zavretka inspekcijskog nadzora,
miljenja smo da e se u zapisnik uneti podaci o kaznenim prijavama koje je inspekcija

4
povodom konkretnog nadzora podnela ili e ih podneti, odnosno razmotriti i analizirati
injenice i dokaze kako bi utvrdila da li postoji sumnja na izvrenje kaznenog dela. Isto
tako, nije mogue ni uvek u vreme sainjavanja zapisnika znati koje je delo u pitanju.
Prema tome, imajui u vidu obeleja kaznenih prijava i to da se one podnose nakon
zavrenog nadzora, kao i da je potrebno vreme za analizu injenica kako bi se ustanovilo
da li postoji pravno potreban nivo sumnje na izvrenje kaznenog dela, miljenja smo da
nije nuno da u svakom zapisniku o inspekcijskom nadzoru stoje i podaci o kaznenim
prijavama. Podatke o prethodno podnetim kaznenim prijavama i pokrenutim kaznenim
postupcima protiv nadziranog subjekta, prema naem miljenju, po pravilu nije
potrebno navoditi u zapisniku, s obzirom da su oni deo evidencija koje inspekcija vodi i
da su korieni prilikom procene rizika koja je prethodila inspekcijskom nadzoru, kao i
da se navode u kaznenoj prijavi koju inspekcija podnosi, odnosno da ih sud pribavlja u
kaznenom postupku. Izuzetno, i ovi podaci mogu se navesti u zapisniku ako je to
potrebno da se obrazloi procena rizika u toku samog postupka i srazmernost
predloene mere procenjenom riziku i otkrivenim, odnosno verovatnim
nezakonitostima i tetnim posledicama, a tako da se rizikom delotvorno upravlja. Zakon
o inspekcijskom nadzoru je sistemski zakon koji se odnosi na veliki broj inspekcija,
razliitih prema svojoj oblasti, prirodi i trajanju nadzora. Odreeni nadzori su
sistemskog i sveobuhvatnog karaktera i dueg trajanja, obuhvatajui vei obim i broj
radnji i postupanja. Po pravilu, kaznene prijave (zahtevi za pokretanje prekrajnog
postupka, prijave za privredne prestupe i krivine prijave) i prekrajni nalozi se
podnose i izdaju nakon zavrenog nadzora i zakljuenog zapisnika. Inspekcija, po
zavretku nadzora i zakljuenju zapisnika, razmatra i analizira injenice i dokaze kako bi
utvrdila da li postoji sumnja na izvrenje kaznenog dela. Isto tako, nije uvek mogue u
vreme sainjavanja zapisnika znati koje je kazneno delo u pitanju. S druge strane, u
odreenim nadzorima inspekcija podnosi kaznenu prijavu i izdaje prekrajni nalog u
toku trajanja samog nadzora, pre zakljuenja zapisnika, posebno kada se radi o
sloenijim i duim nadzorima. Smatramo da iz tih razloga, te razloga potpunosti i
sveobuhvatnosti sistemskog zakona, Zakon o inspekcijskom nadzoru sadri u odredbi
lana 35. stav 2. da se u zapisnik unose i podaci o podnetim krivinim prijavama,
prijavama za privredni prestup i zahtevima za pokretanje prekrajnog postupka, ako su
podnete, odnosno izdatim prekrajnim nalozima, ako su izdati. Radi se krivinim i
drugim kaznenim prijavama iz tekueg nadzora (kontrole) povodom koga je i sastavljen
konkretni zapisnik, a ne iz ranijih nadzora (kontrola). Sledom izloenog, imajui u vidu
obeleja kaznenih prijava i to da se one, u praksi, po pravilu, podnose nakon zavrenog
nadzora, kao i da je potrebno vreme za analizu injenica kako bi se ustanovilo da li
postoji pravno potreban nivo sumnje na izvrenje kaznenog dela, miljenja smo da nije
nuno da u svakom zapisniku o inspekcijskom nadzoru stoje i podaci o kaznenim
prijavama, te procenjujemo da u praksi veinski deo zapisnika o inspekcijskom nadzoru
nee sadravati podatke o podnetim prijavama. Dodajemo i da smo miljenja da kada je
inspektor prikupio potrebnu dokaznu grau i ima pravno dovoljan nivo sumnje da je
izvreno kazneno delo, u zapisniku e se navesti (u buduem vremenu) da e biti
podneta odgovarajua prijava, odnosno zahtev. Ovi podaci unose se i u zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka, saglasno lanu 181. stav 1. taka 7) Zakona o
prekrajima. Radi se o podacima o tome da li je pokrenut krivini postupak ili postupak
za privredni prestup za delo koje obuhvata obeleja prekraja koji je predmet zahteva.

5
 lanom 24. stav 1. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da inspektor u
postupku inspekcijskog nadzora privremeno oduzima dokumentaciju, robu i druge
predmete, odnosno njihov odgovarajui deo, ako je posebnim zakonom propisano
njihovo oduzimanje radi obezbeenja dokaza u postupku koji se vodi za krivino delo,
privredni prestup ili prekraj, odnosno u drugom odgovarajuem pravnom postupku, na
nain, pod uslovima i u roku propisanim tim zakonom, te da inspektor sa oduzetim
predmetima postupa u skladu sa posebnim zakonom. Zakon o prekrajima u lanu 231.
stav 3. propisuje da se zakonom mogu ovlastiti, pored ostalih, i slubena lica
inspekcijskih organa da privremeno oduzmu predmete kad u vrenju slubene dunosti
saznaju za prekraj. Navedeni organi duni su da sud neodlono izveste o privremenom
oduzimanju predmeta i da se staraju o uvanju tih predmeta, ukoliko zakonom nije
drukije odreeno. Licu od koga se oduzimaju predmeti uruuje se naredba i izdaje se
potvrda sa tanim oznaenjem oduzetih predmeta. I lanom 24. stav 3. Zakona o
inspekcijskom nadzoru propisano je da inspektor izdaje nadziranom subjektu potvrdu o
predmetu u postupku inspekcijskog nadzora, koja sadri podatke o nadziranom
subjektu, vremenu i mestu oduzimanja predmeta, pravnom osnovu oduzimanja
predmeta, predmete tano naznaene po vrsti, koliini i drugim svojstvima bitnim za
identifikaciju, potpis nadziranog subjekta, odnosno ovlaenog lica nadziranog subjekta,
odnosno konstataciju da je lice odbilo da potpie potvrdu i ime, prezime i potpis
inspektora.
U kaznenim odredbama, Zakon o inspekcijskom nadzoru propisuje prekraje
nadziranih i neregistrovanih subjekata (kao posebne kategorije nadziranih subjekata).
Nadzirani subjekat (u optem smislu) je pravno lice, preduzetnik i fiziko lice,
organizacioni oblik preko koga fiziko ili pravno lice obavlja delatnost ili vri aktivnost
za koga ne postoji obaveza registracije, kao i subjekat sa javnim ovlaenjima u skladu sa
zakonom, ije poslovanje i postupanje se nadzire, dok je neregistrovani subjekat -
nadzirani subjekat koji obavlja delatnost ili vri aktivnost, a nije upisan u odgovarajui
registar koji vodi Agencija za privredne registre ili drugi organ ili organizacija nadlena
za upis osnivanja pravnog lica i drugog subjekta (osnovni registar), kada je upis u ovaj
registar propisan kao uslov za obavljanje delatnosti ili vrenje aktivnosti. Neregistrovani
subjekat je, dakle, nadzirani subjekat i nad njim se vri inspekcijski nadzor i prema
njemu se primenjuju odredbe ovog zakona. U inspekcijskom nadzoru nad subjektom
upisanim u osnovni registar, koji obavlja odreenu delatnost ili vri odreenu aktivnost,
a nije upisan u odgovarajui posebni registar ili evidenciju koju vodi drugi nadleni
organ ili organizacija ili to ini bez saglasnosti nadlenog organa ili organizacije
(dozvola, odobrenje, reenje, miljenje, uverenje, licenca, sertifikat, akreditacija, potvrda,
ovlaenje, akt o saglasnosti, akt o uslovima i dr.) ili bez prijave nadlenom organu ili
organizaciji, kada je ovaj upis, saglasnost ili prijava propisana kao uslov za obavljanje te
delatnosti ili vrenje te aktivnosti, inspekcija prema tom subjektu ima i vri sva
ovlaenja i dunosti koje ima i vri prema neregistrovanom subjektu i na njega se
primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na neregistrovanog subjekta. ovo su
subjekti iz lana 33. stav 2. Zakona o inspekcijskom nadzoru, koji se nalaze u istom
posebnom reimu inspekcijskog nadzora propisanom za neregistrovane subjekte i koji
su u pogledu pravnih posledica izjednaeni sa neregistrovanim subjektima.

6

Nadzirani subjekat
u optem smislu
Pravno lice, preduzetnik i
fiziko lice, organizacioni oblik
preko koga fiziko ili pravno
lice obavlja delatnost ili vri
aktivnost za koga ne postoji
obaveza registracije (npr.
poljoprivredno gazdinstvo),
kao i subjekat sa javnim
ovlaenjima u skladu sa
zakonom, ije poslovanje i
postupanje se nadzire.
Grafikon 2.
Pregled nadziranih subjekata
Neregistrovani subjekat
Nadzirani subjekat koji
obavlja delatnost ili vri
aktivnost, a nije upisan u
odgovarajui registar koji
vodi Agencija za privredne
registre ili drugi organ ili
organizacija nadlena za upis
osnivanja pravnog lica i
drugog subjekta (osnovni
registar), kada je upis u ovaj
registar propisan kao uslov
za obavljanje delatnosti ili
vrenje aktivnosti.
Subjekat iz lana 33. stav 2.
Zakona o inspekcijskom
nadzoru
Nadzirani subjekat upisan u
osnovni registar, koji obavlja
odreenu delatnost ili vri
odreenu aktivnost, a nije upisan
u odgovarajui posebni registar
ili evidenciju koju vodi drugi
nadleni organ ili organizacija ili
to ini bez saglasnosti nadlenog
organa ili organizacije (dozvola,
odobrenje, reenje, miljenje,
uverenje, licenca, sertifikat,
akreditacija, potvrda, ovlaenje,
akt o saglasnosti, akt o uslovima i
dr) ili bez prijave nadlenom
organu ili organizaciji, kada je
ovaj upis, saglasnost ili prijava
propisana kao uslov za
obavljanje te delatnosti ili
vrenje te aktivnosti. U smislu
inspekcijskog nadzora, snosi iste
pravne posledice kao
neregistrovani subjekat.

1.1. Prekraji nadziranog subjekta

S obzirom da se u sluaju Zakona o inspekcijskom nadzoru radi o optem,

sistemskom, krovnom zakonu, i propisani prekraji su opteg tipa (opti prekraji).
Ovakav primer imamo i kod Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji
(Slubeni glasnik RS, br. 80/2002, 84/2002 - ispr., 23/2003 - ispr., 70/2003, 55/2004,
61/2005, 85/2005 - dr. zakon, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 61/2007,
20/2009, 72/2009 - dr. zakon, 53/2010, 101/2011, 2/2012 - ispr., 93/2012, 47/2013,
108/2013, 68/2014, 105/2014, 91/2015 - autentino tumaenje, 112/2015, 15/2016 i
108/2016), koji je sistemski zakon u oblasti poreza, a istovremeno u delu poreske
kontrole (poreskog inspekcijskog nadzora) - poseban zakon u odnosu na Zakon o
inspekcijskom nadzoru. Tim zakonom propisani su opti i posebni poreski prekraji.
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji je u lanu 176b stav 1. propisao da
su poreski prekraji - prekraji odredaba sadranih u poreskim zakonima propisani
ovim zakonom (opti poreski prekraji pravnih lica i preduzetnika), prekraji propisani
u poreskim zakonima, kao i prekraji odredaba sadranih iskljuivo u ovom zakonu
(posebni poreski prekraji).

7
 1.1.1. Onemoguavanje vrenja inspekcijskog nadzora (kontrole)

lanom 56. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisani su prekraji nadziranog

subjekta. Stavom 1. tog lana propisano je da e se novanom kaznom od 100.000 do
800.000 dinara kazniti za prekraj nadzirani subjekat - pravno lice koje inspektoru koji
mu predoi slubenu legitimaciju i urui nalog za inspekcijski nadzor, kada je on izdat,
odnosno koji postupi u skladu sa lanom 18. st. 8. i 9. ovog zakona, ne omogui nesmetan
inspekcijski nadzor (lan 20. stav 7). Tim odredbama Zakona o inspekcijskom nadzoru,
na koje upuuju ove kaznene odredbe, propisano je da je nadzirani subjekat duan da
inspektoru koji mu predoi slubenu legitimaciju i urui nalog za inspekcijski nadzor,
kada je on izdat, odnosno koji postupi u skladu sa lanom 18. st. 8. i 9. ovog zakona (ako
nadzirani subjekat, odnosno prisutno lice odbija uruenje naloga za inspekcijski nadzor,
smatra se da inspekcijski nadzor poinje pokazivanjem naloga i predoavanjem njegove
sadrine nadziranom subjektu, odnosno prisutnom licu, a kada u skladu sa zakonom
nalog za inspekcijski nadzor nije izdat, inspekcijski nadzor poinje preduzimanjem prve
radnje inspektora s tim ciljem), omogui nesmetan inspekcijski nadzor, to
podrazumeva naroito da: stavi na raspolaganje odgovarajui radni prostor za terenski
nadzor; obezbedi uvid u poslovne knjige, opte i pojedinane akte, evidencije, izvetaje,
ugovore, privatne isprave i drugu dokumentaciju nadziranog subjekta od znaaja za
inspekcijski nadzor, a u obliku u kojem ih poseduje i uva; omogui pristup lokaciji,
zemljitu, objektima, poslovnom i drugom nestambenom prostoru, postrojenjima,
ureajima, opremi, priboru, vozilima i drugim namenskim prevoznim sredstvima,
drugim sredstvima rada, proizvodima, predmetima koji se stavljaju u promet, robi u
prometu i drugim predmetima kojima obavlja delatnost ili vri aktivnost, kao i drugim
predmetima od znaaja za inspekcijski nadzor; blagovremeno prui potpune i tane
podatke koji su mu dostupni, a ako neto od toga ne moe - da razloge za to pisano
obrazloi inspektoru. Za ovaj prekraj kaznie se nadzirani subjekat - preduzetnik
novanom kaznom od 50.000 do 300.000 dinara, a nadzirani subjekat - fiziko lice
novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara, kao i odgovorno lice kod nadziranog
subjekta - pravnog lica novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara.
Razmatranjem bia ovog prekraja ustanovljava se da postoji bitna slinost, pa i
sutinski identitet bia ovog prekraja i krivinog dela Onemoguavanje vrenja
kontrole iz lana 237. Krivinog zakonika (Slubeni glasnik RS, br. 85/05, 88/05 -
ispravka, 107/05 - ispravka, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13, 108/14 i 94/16).1 Pojava
bitne slinosti ili identiteta (istovetnosti) bia prekraja i krivinih dela nije tako retka.
Ovo pitanje u praksi razreava zabrana dvostrukog (ponovnog) suenja u istoj stvari u
postupcima kaznene prirode. Meutim, i kod zabrane dvostrukog (ponovnog) suenja se
javlja niz pitanja u praksi. Ovim lanom Krivinog zakonika propisano je da ko
onemogui organu vrenja kontrole da izvri uvid u poslovne knjige ili drugu
dokumentaciju ili onemogui pregled predmeta, prostorija ili drugih objekata, kaznie se
novanom kaznom ili zatvorom do jedne godine. Ove odredbe Krivinog zakonika u delu
kojim odreuju dunost omoguavanja uvida organu vrenja kontrole (npr. inspekciji,

1 Pored inspekcijskih organa, krivino delo onemoguavanja vrenja kontrole moe biti izvreno i
prema kontrolno-nadzornim organima na koje se Zakon o inspekcijskom nadzoru ne primenjuje
(policija, vojska i dr. organi).

8
odnosno inspektoru) u dokumentaciju, prema naem miljenju, imaju pravnu prirodu
blanketne norme, budui da se moraju posmatrati u vezi sa pravima i obavezama
propisanim sistemskim zakonima kojima se ureuju opti upravni postupak i postupak
inspekcijskog nadzora, koji je takoe upravni postupak, i to poseban upravni postupak.
Ovo pitanje treba sagledati i sa aspekta prekrajne odgovornosti u pogledu dunosti
omoguavanja uvida inspektoru u dokumentaciju nadziranog subjekta.
Tako, Zakonom o inspekcijskom nadzoru u lanu 15. ureeno je prikupljanje
podataka od znaaja za vrenje inspekcijskog nadzora nad odreenim subjektom
nadzora. Propisuje se da, pre poetka inspekcijskog nadzora, inspektor prikuplja
podatke o prethodnim inspekcijskim nadzorima nad nadziranim subjektom i druge
podatke od znaaja za predstojei nadzor, putem informacionog sistema i drugih baza
podataka, kao i putem neposrednog saznanja i informisanja i na drugi odgovarajui
nain. Inspektor pribavlja po slubenoj dunosti javne isprave i podatke iz evidencija,
odnosno registara koje vode nadleni dravni organi, organi autonomne pokrajine i
organi jedinica lokalne samouprave i drugi imaoci javnih ovlaenja, koji su neophodni
za inspekcijski nadzor, a ovi organi i drugi imaoci javnih ovlaenja su duni da
inspekciji blagovremeno dostave ove javne isprave i podatke. Za suprotno postupanje,
Zakonom o inspekcijskom nadzoru propisan je prekraj odgovornog lica u nadlenom
dravnom organu, organu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave i drugom
imaocu javnih ovlaenja, pa e se novanom kaznom od 100.000 do 150.000 dinara
kazniti za prekraj odgovorno lice u nadlenom dravnom organu, organu autonomne
pokrajine i jedinice lokalne samouprave i drugom imaocu javnih ovlaenja koji ne
dostavi blagovremeno inspektoru - javne isprave i podatke iz evidencija, odnosno
registara koje vodi, a koji su neophodni za inspekcijski nadzor (lan 15. stav 2).
U lanu 20. ovog zakona, kojim se ureuju prava i dunosti nadziranog subjekta,
u st. 3. i 4. predvieno je da ako vie inspekcija vri zajedniki nadzor, nadzirani subjekat
ima pravo da inspektoru uskrati davanje podataka i izjava koje je dao jednom od
inspektora u tom nadzoru, te da nadzirani subjekat ima pravo da inspektoru uskrati
davanje podataka i izjava o predmetu ranije izvrenog nadzora, osim ako su se ti podaci
u meuvremenu promenili, kao i kada je davanje podataka neophodno radi
preduzimanja hitnih mera radi spreavanja ili otklanjanja opasnosti po ivot ili zdravlje
ljudi, ivotnu sredinu ili biljni ili ivotinjski svet.
lanom 21. stav 1. taka 4) Zakona o inspekcijskom nadzoru odreeno je da je
inspektor ovlaen da radi utvrivanja injenica naloi da mu se u odreenom roku
stave na uvid poslovne knjige, opti i pojedinani akti, evidencije, ugovori i druga
dokumentacija nadziranog subjekta od znaaja za inspekcijski nadzor, a u obliku u
kojem ih nadzirani subjekat poseduje i uva. Jezikim, ciljnim i sistemskim tumaenjem
ovih odredaba utvruje se da se radi o privatnim ispravama, odnosno ispravama koje
nisu javno dostupne i koje inspektor ne moe da pribavi po slubenoj dunosti. lanom
122. stav 3. Zakona o optem upravnom postupku (Slubeni glasnik RS, broj 18/16), s
ovim u vezi, propisano je da ako stranka uprkos nalogu ne podnese ispravu organ ceni, s
obzirom na okolnosti sluaja, od kakvog je to znaaja za odluivanje o upravnoj stvari.
Zakon o optem upravnom postupku, u okviru ureenja naela delotvornosti i
ekonominosti postupka, u lanu 9. st. 3. i 4. predvia da je organ duan da po slubenoj
dunosti, u skladu sa zakonom, vri uvid u podatke o injenicama neophodnim za
odluivanje o kojima se vodi slubena evidencija, da ih pribavlja i obrauje, te da organ
moe od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju

9
i dokumente koji potvruju injenice o kojima se ne vodi slubena evidencija. Isti zakon
u lanu 103, kojim se ureuje dunost organa da pribavi podatke po slubenoj dunosti,
propisuje da je organ duan da po slubenoj dunosti, u skladu sa zakonom, vri uvid,
pribavlja i obrauje podatke o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija, a koji su
neophodni za odluivanje (lan 9. stav (3) ovog zakona). Ako slubenu evidenciju vodi
drugi organ, organ koji vodi postupak duan je da hitno zatrai podatke, a zamoljeni
organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukije propisano. Ako
se traeni podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u
najkraem roku. U postupku koji se pokree po zahtevu stranke organ moe da vri uvid,
pribavlja i obrauje line podatke o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija
kada je to neophodno za odluivanje, osim ako stranka izriito izjavi da e te podatke
pribaviti sama. Ako stranka u roku ne podnese line podatke neophodne za odluivanje
organa, zahtev za pokretanje postupka e se smatrati neurednim (lan 59. stav (2) ovog
zakona). lan 207. Zakona o optem upravnom postupku ureuje prekraj za suprotno
postupanje, pa e se novanom kaznom od 5.000 dinara do 50.000 dinara kazniti za
prekraj ovlaeno slubeno lice, u smislu ovog zakona, koje po slubenoj dunosti ne
izvri uvid u podatke o injenicama neophodnim za odluivanje o kojima se vodi
slubena evidencija, ne zatrai ih radi pribavljanja i ne obradi, odnosno koje na zahtev
organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima se vodi slubena
evidencija u roku od 15 dana ili drugom roku odreenom zakonom (lan 103. st. (1) i (2)
ovog zakona). Takoe, u lanu 215. ovog zakona, kojom se predvia prestanak vaenja
odredaba drugih zakona, sadrana je tzv. omnibus norma, prema kojoj odredbe zakona i
drugih propisa prema kojima se ustanovljava obaveza za stranku i drugog uesnika u
postupku da organu dostavljaju podatke o injenicama o kojima se vodi slubena
evidencija, suprotno odredbama l. 9. i 103. ovog zakona, prestaju da vae istekom 90
dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Nadzirani subjekat, prema tome, nema obavezu da inspektoru predoi onu
dokumentaciju i podatke koje inspektor moe da pribavi po slubenoj dunosti, i ne
moe biti kanjen zato to to nije uinio.
U vezi sa prekrajem iz lana 56. Zakona o inspekcijskom nadzoru, a govorei o
bitnoj slinosti, pa i identitetu bia prekraja, primeuje se vei broj posebnih
(sektorskih) zakona koji sadre posebne oblike ovog opteg prekraja iz Zakona o
inspekcijskom nadzoru. Posebnost se sastoji u tome koja oblast nadzora je u pitanju.
Tako, Zakon o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009 - ispr.,
64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US,
98/2013 - odluka US, 132/2014 i 145/2014) u lanu 205. propisuje da e se novanom
kaznom od 500.000 do 1.000.000 dinara kazniti za prekraj privredno drutvo, odnosno
drugo pravno lice, ako ne omogui urbanistikom ili graevinskom inspektoru vrenje
nadzora u skladu sa ovim zakonom (l. 173. i 175). Istim lanom predvien je ovaj
prekraj i za odgovorno lice u pravnom licu, preduzetnika i fiziko lice. Zakon o
komunalnim delatnostima (Slubeni glasnik RS, br. 88/2011 i 104/2016) u lanu 41.
stav 1. taka 7) propisuje da e se novanom kaznom od 100.000 do 1.000.000 dinara
kazniti za prekraj pravno lice ako ne omogui komunalnom inspektoru nesmetano
obavljanje nadzora, odnosno pregled objekata, postrojenja i ureaja i poslovnih
prostorija radi prikupljanja neophodnih podataka u skladu sa lanom 34. stav 1. taka 3)
ovog zakona, a predvien je prekraj i za odgovorno lice u pravnom licu, preduzetnik i
fiziko lice. Zakon o sanitarnom nadzoru (Slubeni glasnik RS, broj 125/2004) u lanu

10
35. propisuje da e se novanom kaznom od 250.000 do 500.000 dinara kazniti za
prekraj pravno lice i organizacija ako ne omogui sanitarnom inspektoru pristup u
poslovne prostorije, nesmetano obavljanje sanitarnog nadzora i uzimanje potrebnih
uzoraka, odnosno briseva koji podleu laboratorijskim ispitivanjima, kao i ako na zahtev
sanitarnog inspektora ne prui sva obavetenja i podatke potrebne za vrenje sanitarnog
nadzora (lan 23), a prekraj je predvien i za odgovorno lice u pravnom licu,
preduzetnika i fiziko lice. Ovakvi prekraji predvieni su i Zakonom o kontroli
predmeta od dragocenih metala (Slubeni glasnik RS, br. 36/2011 i 15/2016),
Zakonom o umama (Slubeni glasnik RS, br. 30/2010, 93/2012 i 89/2015) i nizom
drugih zakona. U ovakvim sluajevima zahtev se podnosi i sudi se po principu
specijaliteta, a sticaj (kumulacija) prekraja je iskljuen.

1.1.2. Odsustvo sa mesta vrenja inspekcijskog nadzora

lanom 56. stav 5. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da e se

novanom kaznom od 30.000 do 60.000 dinara kazniti za prekraj nadzirani subjekat -
pravno lice ije ovlaeno lice, pod uslovima iz lana 20. stav 5. ovog zakona, ne bude
prisutno na mestu vrenja inspekcijskog nadzora. Za ovaj prekraj kaznie se nadzirani
subjekat - preduzetnik novanom kaznom od 20.000 do 50.000 dinara, nadzirani
subjekat - fiziko lice novanom kaznom od 10.000 do 30.000 dinara, a odgovorno lice
kod nadziranog subjekta - pravnog lica novanom kaznom od 30.000 do 60.000 dinara,
isto kao i pravno lice. Referentnim lanom 20. stav 5. Zakona o inspekcijskom nadzoru
propisano je da, kada je uredno obaveten o predstojeem inspekcijskom nadzoru,
nadzirani subjekat duan je da bude prisutan na mestu vrenja nadzora, osim ako
postoje naroito opravdane okolnosti koje ga u tome spreavaju, o emu je duan da
blagovremeno na podesan nain obavesti inspekciju.
Ako nadzirani subjekat koji je uredno obaveten o predstojeem inspekcijskom
nadzoru ne bude prisutan na mestu vrenja nadzora, a ne postoje naroito opravdane
okolnosti, inspekcijski nadzor se vri u prisustvu slubenog ili drugog lica koje se
zatekne na mestu vrenja inspekcijskog nadzora.

1.2. Prekraji neregistrovanog subjekta

Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 57. propisuje opte prekraje

neregistrovanog subjekta. Novanom kaznom od 50.000 do 500.000 dinara kaznie se za
prekraj fiziko lice koje obavlja delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat.
Kada je obavljanje odreene delatnosti ili vrenje odreene aktivnosti dozvoljeno jedino
u formi pravnog lica, za ovaj prekraj kaznie se fiziko lice koje obavlja delatnost ili vri
aktivnost kao neregistrovani subjekat novanom kaznom od 200.000 do 2.000.000
dinara. Novanom kaznom od 200.000 do 2.000.000 dinara kaznie se za prekraj
pravno lice iz lana 33. stav 2. ovog zakona, a za ovaj prekraj kaznie se preduzetnik
novanom kaznom od 50.000 do 500.000 dinara i odgovorno lice kod pravnog lica
novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara.
Ako je posebnim zakonom propisan prekraj za neregistrovanog subjekta iz
odreene oblasti inspekcijskog nadzora, taj prekraj propisan posebnim zakonom
predstavlja poseban oblik prekraja neregistrovanog subjekta koji je propisan lanom

11
57. Zakona o inspekcijskom nadzoru. U posebnom (specijalnom) obliku prekraja je
sadran i konkretizovan opti oblik prekraja neregistrovanog subjekta. S obzirom da je
u pitanju poseban oblik opteg prekraja ureen posebnim zakonom, ove posebne
odredbe imaju prednost u primeni, saglasno lanu 4. stav 4. Zakona o inspekcijskom
nadzoru i mestu posebnih zakonskih odredaba u pravnom sistemu (lex specialis derogat
lege generali), tako da u tim sluajevima inspektor podnosi zahtev za pokretanje
prekrajnog postupka za poseban oblik prekraja neregistrovanog subjekta koji je
propisan posebnim zakonom. U ovom sluaju ne moe postojati kumulacija
(gomilanje), odnosno sticaj prekraja, odnosno kumulacija/sticaj je iskljuen, jer je u
pitanju jedno protpivravno postupanje/ponaanje koje nema obeleja dva razliita
prekraja. U takvom sluaju ne postoje dva kaznena dela, opti i poseban oblik, ve samo
jedno delo, i to poseban oblik dela. U pitanju je, dakle, prividni idealni sticaj prekraja po
osnovu specijaliteta. Poseban prekraj iskljuio je primenu opteg prekraja.
lan 57. Zakona o inspekcijskom nadzoru ne sadri upuivanje na odredbu iz
ovog zakona koja ima nareujue ili zabranjujue dejstvo, to i nije nuno za pravnu
valjanost, odnosno pravnu perfektnost ovih prekrajnih odredaba, jer se radi o optem
prekraju i o materiji koja je u svom nareujuem i zabranjujuem delu ureena
registracionim zakonima, prevashodno Zakonom o privrednim drutvima i drugim
zakonima kojima se ureuje obaveznost registracije privrednih i drugih subjekata, kao i
zakonima kojima se ureuju dozvole, licence, odobrenja i drugi vidovi javne saglasnosti,
kao i obavezne prijave za obavljanje delatnosti i vrenje aktivnosti. lanom 57. stav 1.
Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da e se novanom kaznom od 50.000 do
500.000 dinara kazniti za prekraj fiziko lice koje obavlja delatnost ili vri aktivnost kao
neregistrovani subjekat. Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 3. taka 4) u znaenju
izraza odreuje neregistrovanog subjekta kao nadziranog subjekta koji obavlja delatnost
ili vri aktivnost, a nije upisan u odgovarajui registar koji vodi Agencija za privredne
registre ili drugi organ ili organizacija nadlena za upis osnivanja pravnog lica i drugog
subjekta (osnovni registar), kada je upis u ovaj registar propisan kao uslov za obavljanje
delatnosti ili vrenje aktivnosti. Zakon o privrednim drutvima (Slubeni glasnik RS,
br. 36/2011, 99/2011, 83/2014 - dr. zakon i 5/2015) u l. 2. i 3. propisuje da je
privredno drutvo - pravno lice koje obavlja delatnost u cilju sticanja dobiti, a svojstvo
pravnog lica stie registracijom u skladu sa zakonom kojim se ureuje registracija
privrednih subjekata (zakon o registraciji). Preduzetnika Zakon o privrednim drutvima
u lanu 83. stav 1. odreuje kao poslovno sposobno fiziko lice koje obavlja delatnost u
cilju ostvarivanja prihoda i koje je kao takvo registrovano u skladu sa zakonom o
registraciji. lan 57. Zakona o inspekcijskom nadzoru ima pravnu prirodu blanketne
norme, koja upuuje (prevashodno) na lan 83. stav 1. Zakona o privrednim drutvima.
Imajui sve u vidu, smatramo da bi bilo celishodno da inspektori lan 83. stav 1. Zakona
o privrednim drutvima navode u zahtevima za pokretanje prekrajnog postupka, koje
podnose protiv neregistrovanih subjekata.
Kod prekraja za neregistrovane subjekte Zakonom o inspekcijskom nadzoru su
propisane najvie novane kazne za fizika lica koja obavljaju delatnost ili vre aktivnost
kao neregistrovani subjekti koje su iznad najviih iznosa propisanih za fizika lica
predvienih lanom 39. stav 1. taka 1) Zakona o prekrajima. Tim odredbama
propisano je da se zakonom ili uredbom novana kazna moe se propisati u rasponu od
5.000 do 150.000 dinara za fiziko lice ili odgovorno lice, a ta. 2) i 3) da u iznosu od

12
50.000 do 2.000.000 dinara za pravno lice i od 10.000 do 500.000 dinara za
preduzetnika.
Zakonsko pootravanje novanih kazni ne bi trebalo da bude univerzalni odgovor
na nedovoljno pridravanje zakona u praksi, koje u mnogome zavisi od ljudskih i
materijalnih kapaciteta inspekcijskih i drugih slubi koje nadziru primenu zakona,
prekrajnih i drugih sudova da efikasno i delotvorno procesuiraju predmete i odgovore
na rizike zakonitosti i bezbednosti, zatim brojnosti, smislenosti, sloenosti i kvaliteta
propisanih zahteva i pravila, regulatorne optereenosti i sposobnosti adresata zakona da
odgovore na te zahteve, dostupnosti pravnih informacija, (ne)ujednaene prakse i
razliitih drugih elemenata. Meutim, u nekim sluajevima je ono nunost, u sadejstvu sa
stvaranjem drugih uslova za pravilnu i kvalitetnu primenu zakona. Imajui ovo na umu,
propisivanje konkretnih normi uinjeno je iz razloga neophodnosti pretnje stroijom
kaznom za one subjekte koji obavljaju delatnost, odnosno posluju ili vre aktivnost za
koju je potrebna registracija ili odobrenje drave, a da nisu ispunili osnovne uslove za to,
dok su, s druge strane, oni subjekti koji su registrovani (vidljivi za dravu) i, u naelu,
sprovode obaveze prema dravi izloeni nekoliko puta veim zapreenim novanim
kaznama. Tako, postoji oigledna neravnopravnost ove dve kategorije i najvii iznosi
zapreenih novanih kazni za fizika lica nisu srazmerni opasnosti i riziku koji postoji,
odnosno ugroavanju i povreivanju zatienih dobara, prava i interesa, kada se radi o
neregistrovanim subjektima. U tom smislu, Zakon o inspekcijskom nadzoru je razdvojio
neregistrovanog subjekta od obinog fizikog lica (graanina) koje kri zakon, jer
postoje bitne razlike izmeu ove dve kategorije. Za najvii iznos kazne za fiziko lice iz
Zakona o prekrajima za fizika lica (150.000 dinara), nakon konsultacija i analiza u toku
pripreme Zakona o inspekcijskom nadzoru, ocenjeno je da ne predstavlja dovoljan
podstrek za neregistrovane subjekte da ih odvrati od tog vida nedozvoljenog poslovanja,
odnosno postupanja i usmeri u legalne tokove. Naime, nesavesni subjekti prave
ekonomske kalkulacije i raunaju ta im se vie isplati, pa tako unapred uraunavaju
iznose zapreenih kazni u trokove nezakonitog poslovanja. Stoga je bilo potrebno ovim
zakonom povisiti najvii iznos zapreene novane kazne za neregistrovane subjekte. Na
slinoj logici stoji i odredba lana 39. stav 4. Zakona o prekrajima, kojom je propisano
da, izuzetno od odredaba stava 1. ovog lana, za prekraje iz oblasti javnih prihoda,
javnog informisanja, carinskog, spoljnotrgovinskog i deviznog poslovanja, ivotne
sredine, prometa roba i usluga i prometa hartijama od vrednosti zakonom se mogu
propisati kazne u srazmeri sa visinom priinjene tete ili neizvrene obaveze, vrednosti
robe ili druge stvari koja je predmet prekraja, ali ne vie od dvadesetostrukog iznosa tih
vrednosti s tim da ne prelazi petostruki iznos najveih novanih kazni koje se mogu
izrei po odredbi stava 1. ovog lana. Sledstveno izloenom, fiziko lice koje obavlja
delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat izjednaeno je u pogledu najvieg
iznosa zapreene kazne sa preduzetnikom, kao fizikim licem koje je registrovano i
obavlja delatnost, a kada je obavljanje odreene delatnosti ili vrenje odreene
aktivnosti dozvoljeno jedino u formi pravnog lica, za taj prekraj neregistrovani subjekt
izjednaen je sa pravnim licem. Zakon o inspekcijskom nadzoru za utvrivanje
prekrajne odgovornosti i odreivanje i izricanje novane kazne u skladu sa ovim
zakonom, fiziko lice koje obavlja delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat
upodobljava preduzetniku, odnosno smatra preduzetnikom. Jer, ovo lice (neregistrovani
subjekat) u stvarnosti obavlja delatnost kao preduzetnik (faktiki preduzetnik), to je
ei sluaj obavljanja delatnosti. Ako se delatnost moe obavljati samo u formi pravnog

13
lica, to je rei sluaj, to lice se zakonski posmatra kao pravno lice (faktiko pravno lice).
Delatnost se, dakle, obavlja formalno pod maskom fizikog lica, tako da Zakon o
inspekcijskom nadzoru, u skladu sa naelom fakticiteta, prema kome se stvari utvruju
prema njihovoj sutini, prepoznaje stvarnu prirodu i istinsku sutinu ovog lica i
saobrazno tome propisuje novane kazne za prekraje koje ovo lice ini. Na ovaj nain
postie se pravinost zakonskih odredaba, jednak tretman subjekata pred zakonom i na
tritu i potpunost mera spreavanja i suzbijanja sive ekonomije, koja podriva primenu
zakona, ekonomske tokove, fer trinu utakicu, stabilnost javnih finansija, zdravqe i
zatitu potroaa. Propisani raspon novane kazne bi trebalo da preventivno utie na
neregistrovane i potencijalno neregistrovane subjekta, kako bi predupredio takav nain
poslovanja, pospeio prevoenje preduzetnika iz nevidljivih u registrovane tokove
poslovanja i zadrao ih u legalnim tokovima.
Slian primer kod odreivanja uinioca prekraja nalazimo u Zakonu o poreskom
postupku i poreskoj administraciji. Tim zakonom u lanu 176b stav 2. propisano je da se,
za utvrivanje prekrajne odgovornosti u skladu sa ovim zakonom, preduzetnikom
smatra i fiziko lice koje je obveznik poreza na dodatu vrednost.
Kada je re o visini, odnosno rasponu zapreenih novanih kazni za posebne
oblike prekraja neregistrovanih subjekata propisanih u posebnim zakonima, oni nisu
usklaeni sa onim koji je odreen u krovnom Zakonu o inspekcijskom nadzoru.
Primera radi, Zakon o trgovini (Slubeni glasnik RS, br. 53/2010 i 10/2013) bi se
mogao u lanu 76. stav 1. izmeniti tako da glasi da e se novanom kaznom od 50.000 do
500.000 dinara kazniti fiziko lice ako obavlja promet robe/usluga, a nema svojstvo
trgovca (l. 11. i 30). Isto tako, na primer, Zakon o turizmu (Slubeni glasnik RS, br.
36/09, 88/10, 99/11 - dr. zakon, 93/12 i 84/15) u lanu 127. ta. 1) i 2) propisano je da
e se novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara kazniti za prekraj fiziko lice ako
obavlja delatnost koja nije registrovana na nain propisan zakonom (lan 42. stav 2, lan
59. stav 2, lan 80. stav 2, lan 88. stav 1. i lan 101. stav 3), i ako obavlja ugostiteljsku
delatnost u objektima domae radinosti i seoskog turistikog domainstva, a da mu nije
nadleni organ odredio kategoriju ili ove delatnosti obavlja u kategoriji koja mu nije
odreena reenjem nadlenog organa (lan 69. stav 1, lan 72. stav 3. i lan 76. stav 3).
Rasponi zapreenih novanih kazni su veliki, a prilikom izricanja kazne u obzir se
uzimaju sve okolnosti koje utiu da kazna bude manja ili vea (olakavajue i
oteavajue okolnosti), koje se tiu uinioca i dela koje je uinjeno. Tu bi spadale
organizovanost, razgranatost i uestalost neregistrovanog delovanja, ostvarena
protivpravna korist i teta koja je naneta, koliina, zapremina, masa i vrednost
robe/predmeta/proizvoda u prometu, pobude iz kojih je delo uinjeno (npr.
pekulativne pobude, koristoljublje ili, pak, preivljavanje), vremensko razdoblje,
odnosno duina bavljenja delatnou u svojstvu neregistrovanog subjekta (npr. due ili
krae bavljenje delatnou u svojstvu neregistrovanog subjekta), line i egzistencijalne
prilike uinioca (npr. gubitak zaposlenja, izdravanje lanova porodice, teka bolest,
nezrelost ili duboka starost, redovno pohaanje kole i sl.), ranija (ne)osuivanost,
(ne)saradnja sa nadlenim organima, da li je subjekat postupio po inspekcijskom reenju
ili nije, subjektivni odnos prema delu (npr. iskreno kajanje uinioca ili tvrdnje da drava
hoe da ga oteti i zakine ili svi su nepoteni, svi to rade, pa zato ne bih i ja?) i dr.
Zakon o prekrajima u lanu 42, kojim se ureuje odmeravanje kazne, propisuje da se
kazna za prekraje odmerava u granicama koje su za taj prekraj propisane, a pri tome
se uzimaju u obzir sve okolnosti koje utiu da kazna bude vea ili manja, a naroito:

14
teina i posledice prekraja, okolnosti pod kojima je prekraj uinjen, stepen
odgovornosti uinioca, ranija osuivanost, line prilike uinioca i dranje uinioca posle
uinjenog prekraja, pri emu e se pri odmeravanju visine novane kazne uzeti u obzir i
imovno stanje uinioca, s tim da se ne moe se uzeti u obzir kao oteavajua okolnost
ranije izreena prekrajna sankcija uiniocu ako je od dana pravnosnanosti odluke do
dana donoenja nove proteklo vie od etiri godine.

15
 2. Prekrajna praksa u oblasti inspekcijskog nadzora, podaci i
percepcija o prekrajnim postupcima koji proistiu iz inspekcijskog
nadzora

Pokretanje prekrajnog postupka, u sluaju kada je prekraj stvarno i uinjen, nije

znak da e se svrha iniciranja, pokretanja i voenja prekrajnog postupka ostvariti. Ovo
je akutno u situacijama kada izostane kanjavanje neregistrovanih i drugih nadziranih
subjekata koji obavljaju delatnost u sferi sive ekonomije, tako da nekanjavanje
doprinosi njenom poveanju. U konsultacijama sa prekrajnim sudovima i inspekcijskim
organima zakljueno je da su prepoznati nedostaci i manjkavosti u praksi, ali i da
odgovornost obe strane vide, pre svega, u onoj drugoj. Nedostaci se mogu prepisati
slabim kapacitetima inspekcijskih organa, posebno - nedovoljnom broju pravnika u
inspekcijama, kao i nedostatku potrebne opreme za rad, optereenosti prekrajnih
sudova, slabom angaovanju javnog tuilatva u prekrajnim postupcima, kao i
neujednaenoj praksi prekrajnih sudova, koji razliito postupaju u istim stvarima, te u
neujednaenim pravnim stavovima inspekcija i prekrajnih sudova.
Prema navodima inspektora i podacima inspekcija i prekrajnih sudova, u
znaajnom obimu prekrajni postupci obustavljaju se usled nastupanja zastarelosti.
Tako, primera radi, prema podacima Inspektorata za rad procenat zastarelosti predmeta
iznosi ak 50%. Inspektori za zastarelost odgovornost nalaze u nedovoljno aurnom
radu prekrajnih sudova, dok sudovi ukazuju da prekrajni predmeti zastarevaju iz
razloga koji je izvan njihovog uticaja, nadlenosti i domaaja, prvenstveno zbog toga to
je okrivljeni nedostupan sudu, odnosno dravnim organima. Tako, na primer, statistika
Prekrajnog suda u Beogradu pokazuje da je ak 65% zastarelih predmeta po prekidu
postupka, koje reenje se, po pravilu, donosi kada je okrivljeni nedostupan sudu,
odnosno dravnim organima. Inspektori, takoe, smatraju da sudovi u odreenom broju
sluajeva neopravdano pribegavaju ublaavanju kazne i upotrebi drugih pogodnosti za
uinioca prekraja kada tome nema mesta. Prekrajni sudovi istiu da se u zapisnicima o
inspekcijskom nadzoru i zahtevima za pokretanje prekrajnog postupka nepotrebno
obimno opisuju nebitne stvari i injenice, a bitne se navode turo ili se izostavljaju, da su
zapisnici i zahevi neretko konfuzni, posebno u delu injeninog opisa radnje prekraja,
to sve u velikoj meri utie na ishod postupka. Dalje, ukazuju na to da je prilian broj
inspektora nedovoljno obuen za podnoenje zahteva za pokretanje prekrajnih
postupaka, budui da su inspektori razliitih struka i nije retka pojava da ne poznaju
pravo u potrebnoj meri, dovodei tako do procesnih nedostataka i odugovlaenja
postupka, to za one subjekte koji su povredili propis otvara mogunosti da, i pored
uinjenog prekraja, izbegnu da pred sudom budu oglaeni odgovornima i sankcionisani.
U pitanju je sistemska stvar, jer je prirodno da inspektori budu razliitih struka i da im je
potrebna obuka iz pravnih oblasti, ukljuujui prekraje, te da je potrebno jaati
pravnike kapacitete inspekcija, koje imaju oskudne ljudske resurse.
Jo jedna stvar je primetna, a to je nezainteresovanost javnih tuilatava za
prekraje, premda je javni tuilac, po slovu Zakona o prekrajima, stranka u
prekrajnom postupku i ovlaeni podnosilac zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka. Ovo se, sa svoje strane, moe razumeti u svetlu nedovoljnih ljudskih
kapaciteta i samih javnih tuilatava, koje se, prema prioritetima, orijentiu gotovo

16
iskljuivo na krivine predmete i postupke. Time jo vei prekrajnopravni teret pada na
inspekcije.
U zakljuku, inspekcija jeste bitna za izvravanje zakona i spreavanje prekraja,
ali je ona jedna od karika u lancu, a da bi sistem izvravanja zakona funkcionisao,
potrebno je da sve karike u lancu funkcioniu usklaeno.

2.1. Podaci iz godinjih izvetaja o radu inspekcija2

Znaajna novina Zakona o inspekcijskom nadzoru je svakako obaveza godinjeg

izvetavanja inspekcija. lanom 43. ovog zakona propisano je da o inspekcijskom
nadzoru, za potrebe praenja stanja u odreenoj oblasti i potrebe praenja rada, svaki
inspektor vodi evidenciju. Evidencija o inspekcijskom nadzoru, izmeu ostalog, sadri:
podatke o podnetim krivinim prijavama, prijavama za privredni prestup i zahtevima za
pokretanje prekrajnog postupka i izdatim prekrajnim nalozima, odnosno konstataciju
da zahtev za pokretanje prekrajnog postupka nije podnet, odnosno da prekrajni nalog
nije izdat, kao i podatke o ishodima postupanja pravosudnih organa po zahtevima za
pokretanje prekrajnog postupka, prijavama za privredni prestup i krivinim prijavama
koje je podnela inspekcija i o ishodima prekrajnih naloga koje je izdala inspekcija.
Istim lanom propisano je da inspekcija na svojoj internet stranici objavljuje
godinji izvetaj o radu za prethodnu godinu. Na ovaj nain rad inspekcija postaje
transparentan, to dodatno utie na poverenje privrednih subjekata u rad inspekcijskih
organa. Kroz analizu izvetaja inspekcija za 2016. godinu utvreno je da mnoge
inspekcije ne objavljuju podatke o pokrenutim prekrajnim postupcima, privrednim
prestupima i krivinim delima, pa se postavlja pitanje da li se ovakva statistka vodi i
kazneni trendovi prate u inspekcijama. Takoe, uoeno je da i, ukoliko postoje podaci o
pokrenutim postupcima kaznene prirode, veoma retki su izvetaji koji govore o ishodu
tih postupaka.
Primer za inspekcije iji su podaci o pokrenutim postupcima i njihovim ishodima
transparentni je Inspektorat za rad, kao i odreene druge inspekcije, kako sledi u
nastavku ovog izlaganja.

Grafikon 3.
Pregled informacija o izreenim i preduzetim prinudnim i prekrajnim merama i
radnjama (2016), Inspektorat za rad

Inspektorat za rad
Ukupan broj inspekcijskih nadzora 53.069
Mere nalaganja otklanjanja nepravilnosti 10.416
Reenje o zabrani rada 478
Zahtev za pokretanje prekrajnog postupka 3.571
Prekrajni nalozi 1.084
Krivine prijave 62

2 Zbog velikog broja inspekcija u Republici Srbiji, ova analiza obuhvata odreene inspekcije sa
visokim uticajem na privredu, iji podaci su sistematizovani i dostupni.

17
 Grafikon 4.
Ishodi prekrajnih postupaka po podnetim zahtevima za pokretanje prekrajnog
postupka (2016), Inspektorat za rad

Inspektorat za rad Zahtevi za pokretanje Zahtevi za pokretanje

prekrajnog postupka prekrajnog postupka
podneti prema Zakonu o podneti prema Zakonu
radu o bezbednosti i
zdravlju na radu
Ishod postupaka Broj zahteva Broj zahteva
Odbaeno 17 15
Prekid postupka 55 15
Obustavljeno 194 130
Opomena 279 97
Zastarelo 393 164
albe inspektora na reenje 84
prekrajnog suda

Grafikon 5.
Podaci o iznosima novanih kazni izreenih u prekrajnim postupcima
pokrenutim po zahtevima Inspektorata za rad (2016)

Zahtevi za pokretanje prekrajnog Iznosi novanih kazni

postupka

Po zahtevima za pokretanje prekrajnog 217.855.050,00 dinara

postupka podnetim prema Zakonu o radu (na osnovu 1.670 podnetih zahteva za
pokretanje prekrajnog postupka)

Po zahtevima za pokretanje prekrajnog 68.634.300,00 dinara

postupka podnetim prema Zakonu o (na osnovu 569 podnetih zahteva za
bezbednosti i zdravlju na radu pokretanje prekrajnog postupka)
Po zahtevima za pokretanje prekrajnog
postupka podenetim prema Zakonu o 315.000,00 dinara
spreavanju zlostavljanja
Po zahtevima za pokretanje prekrajnog 2.784.000, 00 dinara
postupka podenetim prema ostalim
propisima iz delokruga Inspektorata za rad

Ukupan iznos izreenih novanih kazni po svim podnetim zahtevima za

pokretanje prekrajnog postupka u oblasti radnih odnosa i bezbednosti i zdravlja na
radu iznosi 289.588.350,00 dinara, dok je na osnovu izdatih prekrajnih naloga u budet
Republike Srbije je uplaeno 21.855.000,00 dinara.

18
 TURISTIKA INSPEKCIJA

Grafikon 6.
Pregled informacija o izreenim i preduzetim prinudnim i prekrajnim merama i
radnjama (2016), Turistika inspekcija

Ukupan broj inspekcijskih nadzora 3336

Reenja o nalaganju otklanjanja utvrenih nepravilnosti 696
Reenje o privremenoj zabrani obavljanja delatnosti 494
Obustava postupka 402
Zahtev za pokretanje prekrajnog postupka 1.278
Prekrajni nalozi 404
Krivine prijave 62

Turistika inspekcija je u toku 2016. godine u 1.682 sluaja preduzela i izrekla

kaznene mere, i to: 1.278 zahteva za pokretanje prekrajnog postupka i 404 prekrajna
naloga sa ukupnim iznosom od 14.938.000,00 dinara.
Kada je re o ishodu postupaka pokrenutih po zahtevima za pokretanje
prekrajnog postupka koje su podneli turistiki inspektori (29.4.2016), od 664 podneta
zahteva, postupak je okonan po 91 zahtevu. Od 91 okonanog postupka, u 84 sluaja je
doneta osuujua presuda, u 3 sluaja oslobaajua presuda, a u 4 sluaja je postupak
obustavljen.
Prijava za privredni prestup, kao ni krivinih prijava, nije bilo u izvetajnom
periodu.
Od 286 prekrajnih naloga, naplaeno je 165 naloga, za 41 je postupak u toku, a
za 78 je pokrenut postupak pred prekrajnim sudom. Dva prekrajna naloga su ukinuta.

TRINA INSPEKCIJA

Grafikon 7.
Pregled Ishodi postupanja pravosudnih organa po zahtevima za pokretanje
prekrajnog postupka, prijavama za privredni prestup i krivinim prijavama koje
je podnela Trina inspekcija (2016)
Ukupan broj presuda 2.796
Osuujue presude 2.274
Oslobaajue presude 40
Obustava/prekid 471
(apsolutna zastarelost: 285)
Ostalo (ukidanje, odbacivanje) 11

19
 POLJOPRIVREDNA INSPEKCIJA

Grafikon 8.
Pregled informacija o izreenim i preduzetim prinudnim i prekrajnim merama i
radnjama (2016), Poljoprivredna inspekcija

Sektor poljoprivredne inspekcije

Broj redovnih inspekcijskih nadzora 15.899
Kontrole po zahtevu stranaka 370
Upravne mere 1.828
Zahtevi za pokretanje prekrajnog postupka 317
Prijave za privredni prestup 69
Krivine prijave 159

Grafikon 9.
Pregled informacija za odeljenja Poljoprivredne inspekcije (2016)

Zemljite Stoarstvo Bezbednost Alkohol Ukupno

hrane
Broj izvrenih 1.814 5.880 3.676 4.529 15.899
nadzora
Nadzor po 0 5.262 0 44 5.306
zahtevu
stranke
80 74 1.022 652 1.828
Upravne mere
Zahtev za 46 4 110 157 317
pokretanje
prekrajnog
postupka
Prijava za 3 4 40 22 69
privredni
prestup
Krivina 149 10 0 0 130
prijava

Prema podacima Odeljenja poljoprivredne inspekcije nadlenog za hranu biljnog i

meovitog porekla i kontrolu obraivaa duvana i proizvoaa duvanskih proizvoda, od
274 zahteva za pokretanje prekrajnog postupka u 2015. i 2016. godini reeno je 64
zahteva. Inspekcija smatra da treba poboljati obavetavanje od strane sudova o
presudama i drugih ishodima postupaka.
Odljenje poljoprivredne inspekcije za poljoprivredno zemljite pokazuju da su
prekrajni sudovi izrekli 4 novane kazne i 1 opomenu u prekrajnim podacima koje je
inicirala ova inspekcija. Ishodi postupanja pravosudnih organa po ostalim zahtevima za
pokretanje prekrajnog postupka nisu poznati.

20
 INSPEKCIJA ZA ZATITU IVOTNE SREDINE

Grafikon 10.
Pregled informacija o izreenim i preduzetim prinudnim i prekrajnim merama i
radnjama (2016), Republika inspekcija za zatitu ivotne sredine

Ukupan broj inspekcijskih nadzora 6.443

Broj donetih reenja 1.114
Mere zabrane 277
Zahtev za pokretanje prekrajnog postupka 254
Privredni prestup 44
Krivine prijave 3

INSPEKCIJA ZA OPREMU POD PRITISKOM

Grafikon 11.
Pregled informacija o izreenim i preduzetim prinudnim i prekrajnim merama i
radnjama (2016), Inspekcija za opremu pod pritiskom

Ukupan broj inspekcijskih nadzora 251

Redovan inspekcijski nadzor 57
Vanrednih inspekcijskih nadzora 194
Naloene mere 9
Zahtev za pokretanje prekrajnog postupka -

2.2. Podaci prekrajnih sudova

U jedinstvenoj elektronskoj bazi podataka prekrajnih sudova nalaze se

podacima u oblasti prekrajnih postupaka po svim osnovima. Podaci su dati zbirno i
sumarno po oblastima u kojima su za iniciranje prekrajnog postupka nadleni
inspekcijski organi, policija i drugi organi i organizacije, bez specifikacije koja bi
razdvojila inspekcijske organe od drugih ovlaenih podnosilaca zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka. Ovo ne omoguava izdvajanje podataka koji se odnose iskljuivo
na prekrajne postupke koji su inicirani kao posledica inspekcijskog nadzora, tako da se
razmatranje podataka temelji na odreenim pretpostavkama da se u odreenim
oblastima radi o postupcima pokrenutim od strane inspekcijskih organa, zasnovanim na
materiji prekraja i delokrugu inspekcija, gde bi jedna od najoitijih oblasti, prema
naem shvatanju, bila oblast rada, radnih odnosa i zatite na radu, koja je u delokrugu
inspekcije rada.
Pojedini prekrajni sudovi (npr. Prekrajni sud u Beogradu) vode pojedinane
podatke po podnosiocima zahteva. Premda i ovi podaci nisu sistematizovani i precizni u
meri koja je optimalna, iz ove baze mogue je dobiti podatke koji se odnose na odreene
inspekcije koje su podnosioci zahteva, status predmeta i sankcije koja su izreene.

21
 Grafikon 12.
Pregled podnetih zahteva za pokretanje prekrajnih postupaka (2016), Prekrajni
sud u Beogradu

Najzastupljeniji su zahtevi za pokretanje prekrajnog postupka koje podnose

komunalna i graevinska inspekcija. Iako je u znatnoj meri povean broj reenih
predmeta iz oblasti inspekcijskog nadzora, ovo su oblasti u okviru kojih ima i najvie
nereenih predmeta.
Grafikon 13.
Status predmeta (2016), Prekrajni sud u Beogradu

22
 to se izreenih sankcija tie, u najveoj meri je zastupljena novana kazna i
opomena, dok je oslobaajua presuda zastupljena u manjoj meri.

Grafikon 14.
Izreene opomene (2016), Prekrajni sud u Beogradu

Prekrajni sud u Beogradu je izrekao 246 opomena iz navedenih oblasti

inspekcijskog nadzora i 63 oslobaajue presude.

Grafikon 15.
Oslobaajue presude (2016), Prekrajni sud u Beogradu

Iako postoji vei broj odbaenih zahteva za pokretanje prekrajnog postupka,

inspekcije se retko ale na odluke prekrajnih sudova. Podneto je podneto svega 53
albe od strane navedenih inspekcija.

23
 Grafikon 16.
albe inspekcijskih organa (2016), Prekrajni sud u Beogradu

Grafikon 17.
Zbirni podaci o predmetima u radu i reenim predmetima prekrajnih sudova u
Republici Srbiji za 2016. godinu po oblastima rada (materiji)

Materija Ukupno u Ukupno Meritorno Na drugi Reeno

radu reeno reeno nain sprovedenim
reenjem
Javni red i mir 68.810 45.388 38.567 6.821 36.656
Saobraaj 435.172 235.233 207.793 27.440 292.011
Javna bezbednost 46.715 33.975 32.596 1.379 21.608
Privreda 142.482 82.440 72.432 10.008 46.473
Finansije i carina 63.067 26.175 23.492 2.683 13.114
Rad, radni odnosi i 10.023 4.201 3.969 232 2.590
zatita na radu
Obrazovanje, 4.348 2.092 2.007 86 1.100
nauka, kultura,
obrazovanje
Zdravstvena i 13.379 6.991 4.409 2.582 2.873
socijalna zatita,
zdravstveno
osiguranje i zatita
ivotne sredine
Odbrana/Vojska 7.640 3.463 3.214 249 1.930
Uprava 3.288 1.769 1.707 62 945

24
 Grafikon 18.
Zbirni podaci o albama na prvostepene odluke prekrajnih sudova i odlukama
drugostepenog suda za 2016. godinu po oblastima rada (materiji)
Materija Broj Potvreno Preinaeno Ukinuto Delimino
razmatranih % preinaeno
albi ili ukinuto
Javni red i mir 2.577 61,12 13,54 28,84 0,50
Saobraaj 13.055 69,51 11,63 18,12 0,74
Javna bezbednost 749 59,68 13,75 26,17 0,40
Privreda 2.740 55,73 13,21 30,15 0,91
Finansije i carina 2.212 52,40 12,39 34,18 1,04
Rad, radni odnosi 531 66,10 12,62 20,34 0,94
i zatita na radu
Obrazovanje, 87 41,38 18,39 39,08 1,15
nauka, kultura,
obrazovanje
Zdravstvena i 195 63,59 14,36 21,54r 0,52
socijalna zatita,
zdravstveno
osiguranje i
zatita ivotne
sredine
Odbrana/Vojska 44 56,82 20,45 22,73 0
Uprava 75 57,33 9,33 32 1,33

Grafikon 19.
Zbirni podaci o naplati kazni i trokova za period 1.1. - 31.12.2016. godine po
prekrajnim sudovima

Prekrajni sud Novane kazne Trokovi Ukupno

Beograd 817.259.865,00 54.869.467,00 872.129.332,00

Valjevo 144.478.768,00 12.177.959,00 156.656.727,00

Lazarevac 30.048.977,79 2.944.374,84 32.993.352,63

Loznica 101.326.587,00 5.163.541,00 106.490.128,00

Mladenovac 34.526.198,66 3.715.303,11 38.241.501,77

Obrenovac 24.229.514,00 2.082.489,00 26.312.003,00

Poarevac 168.578.940,00 14.792.090,00 183.371.030,00

25
 Smederevo 132.193.942,81 9.303.853,21 141.497.796,02

Panevo 90.210.833,00 5.293.156,00 95.503.989,00

Aranelovac 33.662.215,00 3.554.352,50 37.216.567,50

Gornji Milanovac 61.474.179,00 3.360.969,00 64.835.148,00

Jagodina 64.637.782,00 5.207.376,00 69.845.158,00

Kragujevac 125.383.439,27 8.649.441,75 134.032.881,02

Kraljevo 135.353.826,00 6.437.926,00 141.791.752,00

Kruevac 105.340.677,00 4.167.279,00 109.507.956,00

Novi Pazar 103.034.543,00 3.868.970,00 106.903.513,00

Parain 17.853.414,00 2.191.670,00 20.045.084,00

Poega 88.899.563,73 4.483.518,81 93.383.082,54

Prijepolje 71.350.179,92 5.455.533,00 76.805.712,92

Raka 20.413.991,00 1.625.329,00 22.039.320,00

Sjenica 10.873.499,73 574.943,68 11.448.443,41

Trstenik 38.935.056,16 1.873.590,00 40.808.646,16

aak 129.906.119,73 7.594.354,57 137.500.474,30

Uice 104.107.522,40 5.965.083,22 110.072.605,62

Vranje 80.634.832,00 5.835.952,00 86.470.784,00

Zajear 96.550.345,84 11.876.232,23 108.426.578,07

Leskovac 138.379.962,00 8.453.561,00 146.833.523,00

26
 Negotin 31.307.307,18 2.203.382,16 33.510.689,34

Ni 148.286.226,00 13.597.873,00 161.884.099,00

Pirot 55.355.842,00 4.629.168,00 59.985.010,00

Preevo 22.958.000,00 1.297.700,00 24.255.700,00

Prokuplje 97.299.490,00 8.767.987,00 106.067.477,00

Baka Palanka 47.133.759,10 4.032.260,00 51.166.019,10

Beej 57.170.441,65 3.250.699,00 60.421.140,65

Vrac 49.931.164,79 2.448.889,02 52.380.053,81

Zrenjanin 80.507.256,92 5.830.840,00 86.338.096,92

Kikinda 44.910.197,77 2.254.692,92 47.164.890,69

Novi Sad 219.549.033,64 15.385.696,61 234.934.730,25

abac 150.228.922,66 8.448.471,33 158.677.393,99

Ruma 86.741.348,75 6.212.847,13 92.954.195,88

Senta 36.098.573,24 2.534.249,00 38.632.822,24

Sombor 83.743.855,00 5.401.295,00 89.145.150,00

Sremska
77.485.598,00 4.742.158,00 82.227.756,00
Mitrovica

Subotica 112.422.072,82 7.966.084,86 120.388.157,68

Kosovska
360.000,00 10.800,00 370.800,00
Mitrovica

Ukupno: 4.371.133.863,56 300.533.407,95 4.671.667.271,51

Kako bi se uporedili statistiki podaci i percepcija o stanju u oblasti prekrajnih

postupaka pokrenutih po zahtevu inspekcija, u toku analize sprovedena je anketa sudija
prekrajnih sudova u Beogradu, Novom Sadu, Soko Banji, Subotici, Zajearu.
27
 Anketa, koja se daje u aneksu ove analize, obuhvatila je pitanja koja se odnose na
sudsku praksu, kao i na situacije sa kojima se sudije i zaposleni u prekrajnom sudu
susreu u svakodnevnom radu. Anketom, kao i u razgovoru sa sudijama, izvode se
odreeni zakljuci o razliitoj sudskoj praksi.
Iz odgovora na pitanje o prosenom trajanju prekrajnog postupka gde je
podnosilac neka od inspekcija, zakljuuje se da je vreme trajanja prekrajnog postupka
iz oblasti inspekcijskog nadzora izmeu tri meseca i jedne godine, to je razumljivo, s
obzirom na raznorodnost materije. Takodje, u nekim prekrajnim sudovima su
podnosioci zahteva preteno inspekcije lokalnih vlasti, dok je kod drugih sudova
podnosilac uglavnom neka od republikih inspekcija.
to se tie kvaliteta zahteva za pokretanje prekrajnog postupka koji podnose
inspekcije, svi sudovi su istog miljenja, a to je da je kvalitet zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka nezadovoljavajui, a kao glavne nedostatke navode lo injenini
opis prekraja, kao i to da su zahtevi preopirni u nebitnim delovima, a nedovoljno
precizni u bitnim. Navodi se da postoje razlike u kvalitetu zahteva koje sainjavaju
inspektori samostalno, u odnosu na one koji sainjavaju pravnici u inspekcijama.
Sudije navode da su kvalitet zahteva za pokretanje prekrajnog postupka,
odnosno nepostupanje podnosilaca zahteva da po naredbi suda uredi zahtev u
odreenom roku, kao i podnoenje zahteva posle roka, najei razlog za odbacivanje
zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, kao i za obustavu postupka, dok je
zastarelost, kao razlog odbacivanja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka,
zastupljena najee usled nedostupnosti stranaka. Takoe, broj zastarelih predmeta
gde je podnosilac inspekcija nije vei u odnosu na one predmete gde je podnosilac neko
drugi.
Sudije nalaze da inspekcije preteno dostavljaju raspoloive i potrebne dokaze, al
ii da se sreu situacije kada to nije sluaj. Zapisnici koje dostavljaju inspektori imaju
dokaznu snagu, meutim, esto se navodi da su neitki i da uz njih nije dostavljen kucani
prepis. Sudije smatraju i da inspektori, generalno, ne razumeju u potrebnoj meri pravila
o teretu dokazivanja, ulogu koju inspekcija ima kao stranka u postupku i ulogu
prekrajnog suda, koji sudi i na kome nije teret dokazivanja optube. Inspektorima se
redovno alju pozivi i oni se uglavnom uredno odazivaju na pozive, smatraju sudije, pri
emu se ponekad deava i neodazivanje sudu. Sudije ukazuju da je naei ishod
prekrajnih postupaka, pokrenutih na zahtev inspekcije, osuujua presuda. Kao
najzastupljenija sankcija navodi se novana kazna, i to minimalna ili ublaena, a iz
razloga to su novane kazne propisane u veoma visokim iznosima, pa se odmeravanjem
kazne ona ublaava, prilagoavajui se okolnostima sluaja. Karakteristino za postupke
pokrenute na zahtev inspekcije, u pogledu vrste i visine sankcije, je ublaavanje kazne i
izricanje opomene, to se ini najee kada su okrivljeni otklonili protivpravno stanje
izazvano izvrenjem prekraja pre podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka, odnosno pokretanja ili u toku prekrajnog postupka.
Kao glavni nedostatak, prekrajne sudije navode retko podnoenje albi od strane
inspekcija, nedovoljno korienje prekrajnog naloga, kao i to to se institut sporazuma
o priznanju prekraja, kao viestruko koristan instrument uspostavljenim Zakonom o
prekrajima, ne koristi u sluajevima kada je podnosilac zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka inspekcija.
Sudije kao reenje navedenih problema predlau edukacije podnosilaca zahteva u
vezi sainjavanja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka i u vezi naela i pravila o

28
dokazivanju, poveanje kapaciteta podnosilaca zahteva, kao i zapoljavanje pravnika u
inspekcijama. Takoe, smatraju da bi im umreavanje sa inspekcijama, uestalije
korienje prekrajnog naloga, kao i sporazuma o priznanju prekraja znatno ubrzalo i
olakala rad. to se samog umreavanja tie, u prekrajnim sudovima se predmeti vode
elektronskim putem, preko sistema SIPRES, a predlog je da se povezivanje sa
inspekcijama uradi po ugledu na povezivanje sa Ministarstvom unutranjih poslova,
odnosno bazom podataka MUP-a. Ovim bi se znatno ubrzao rad, preskoilo bi se itanje
nejasnih zahteva, a sve informacije bi iz jedne baze podataka automatski bile prebaene
u bazu podataka prekrajnog suda. Na ovaj nain bi i inspekcije i sudovi imali uvid u
predmete, kao i u sam tok postupka, a takoe bi se poveala efikasnost i efektivnost u
radu.

Osnovne primedbe prekrajnih sudova na kvalitet zahteva za pokretanje

prekrajnog postupka od strane inspekcija i u odnosu na prekrajne postupke
koje iniciraju inspekcije se sastoje u sledeim ocenama:

Nedovoljan kvalitet, preopirnost i nepreciznost zahteva za pokretanje

prekrajnog postupka;
Nepotpun i neprecizan injenini opis radnje iz koje proizlazi pravno obeleje
prekraja;
Nii kvalitet zahteva koje sainjavaju inspektori samostalno, u odnosu na one koji
sainjavaju pravnici u inspekcijama;
Nepostupanje podnosilaca zahteva po naredbi suda;
Zahtevi se podnose posle nastupanja zastarelosti;
Retko podnoenje albi od strane inspekcija na odluke suda.

2.3. Podaci Evropske komisije za efikasnost u pravosuu Saveta Evrope

(CEPEJ)

Prema metodologiji statistikog izvetavanja Evropske komisije za efikasnost u

pravosuu Saveta Evrope (CEPEJ), proseno vreme trajanja sudskog postupka rauna se
na godinjem nivou, a utvruje se na osnovu sledee formule:

broj nereenih predmeta na kraju

Proseno vreme trajanja = x 365
broj reenih predmeta u toku godine

29
 Grafikon 20.
Prosena duina sudskog postupka u Srbiji za period 2012-2016.
Vreme potrebno za reavanje predmeta u danima
2012 2013 2014 2015 2016
Broj nereenih predmeta na kraju 3.158.400 2.874.782 2.849.360 2.886.619 2.043.925
Broj reenih predmeta 2.156.958 2.084.768 1.793.212 2.087.332 2.953.921
Vreme potrebno za reavanje 534 503 580 505 253
predmeta

Grafikon 21.
Podaci o prosenoj duini trajanja postupka po vrsti suda u 2016. godini

Vrsta suda Savladavanje priliva Vreme potrebno za reavanje

predmeta u danima
Prekrajni sudovi 98,32 278
Prekrajni apelacioni sud 99,80 22
Privredni sudovi 109,95 227
Privredni apelacioni sud 109,71 245
Osnovni sudovi 191,09 254
Vii sudovi 87,52 179
Apelacioni sudovi 102,05 88
Upravni sud 89,45 534
Vrhovni kasacioni sud 95,48 173
UKUPNO 139,87 253

30
 Drugi bitan pokazatelj uinka - savladavanje priliva izraunava se takoe na
godinjem nivou prema sledeoj formuli:

broj reenih predmeta u godini

Savladavanje priliva = x 100
broj primljenih predmeta u godini

Grafikon 22.
Uporedni pregled pokazatelja savladavanje priliva i vremena potrebnog za
reavanje predmeta za sve vrste sudova u Republici Srbiji

Vreme Vreme
Vreme
potrebno potrebno
Savladavanje Savladavanje Savladavanje potrebno za
za za
priliva priliva priliva reavanje
Vrsta suda reavanje reavanje
predmeta
predmeta predmeta
2012. 2014. 2016.
% u danima % u danima % u danima
Vrhovni 105,65 98 80,73 176 95,48 173
kasacioni sud
Upravni sud 80,64 496 103,74 439 89,45 534
Apelacioni 99,39 116 109,02 111 102,05 88
sudovi
Vii sudovi 105,92 134 96,6 121 87,52 179
Osnovni 111,44 810 110,29 901 191,09 254
sudovi
Privredni 105,55 190 103,9 210 109,71 245
apelacioni
sud
Privredni 120,01 207 100,64 337 109,95 227
sudovi
Prekrajni 98,24 13 96,06 25 99,80 22
apelacioni
sud
Prekrajni 107,72 257 92,67 290 98,32 278
sudovi
UKUPNO 109,53 534 102,34 580 139,87 253

Iz ovih podataka sda se zakljuiti da postoji prostor da se prekrajni postupci, kao

sudski postupci koji se vode za najlaka i najmanje sloena kaznena dela (povreda
drutvene discipline), unaprede i uine brim, ekonominijim i efikasnijim, to
neizostavno utie i na veu uinkovitost inspekcijskog nadzora i bolje izvravanje
zakona.

31
 2.4. Nalazi istraivanja stavova privrednika o prekrajnim sankcijama

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja (BEP) od 2010. godine na godinjem

nivou sprovodi anketu privrednih drutava i preduzetnika u Srbiji o kvalitetu poslovnog
okruenja. Anketa meri percepciju privrede prema regulatornom okruenju, a na osnovu
iskustava koja su imali. U okviru ove ankete, ispituju se i stavovi privrednika o
inspekcijama, inspekcijskom nadzoru i prekrajnom kanjavanju nastalom kao posledica
sprovedenog postupka inspekcijskog nadzora.
esta i sedma godina istraivanja stavova privrede pokazuju dosledan trend
poboljanja odnosa inspekcija i privrede, posebno zahvaljujui primeni Zakona o
inspekcijskom nadzoru. Inspekcijski nadzor je jedna od oblasti koje su najbolje ocenjene
u pogledu pozitivnog uticaja na privredno poslovanje. Primetno vei broj privrednika
smatra da je kod inspektora sve manje zastupljena obaveza ili nareenje da nau razlog
za novano kanjavanje preduzea ili pokretanje kaznenog postupka. Opada i iznos
prosenih novanih kazni izreenih u prekrajnom postupku, koji je pokrenut na zahtev
inspekcije. Tako je procenat privrednika koji smatraju da je kod inspektora sve manje
zastupljena obaveza ili nareenje da nau razlog za novano kanjavanje preduzea ili
pokretanje kaznenog postupka sa 38% u 2016. godini spao na 28% u 2017. godini, to
predstavlja znaajan pomak nabolje. Takoe, ohrabrujui su i podaci o prosenom
iznosu novane kazne. Taj iznost je u 2014. godini stajao u visini od 2.022 evra, u 2015.
godini u iznosu od 1.148 evra, u 2016. godini u iznosu od 983 evra, a u 2017. godini u jo
manjem iznosu, i to 898 evra. Iz navedenog se moe zakljuiti da postoji kontinuiran
trend da privredni subjekti sve vie posluju u skladu sa zakonom i drugim propisima,
odnosno da sve manje ine prekraje (dobrovoljna primena zakona).

Grafikon 23.
Podaci o kretanju prosenog iznosa novanih kazni

32
 Grafikon 24.
Podaci o stavu privrednika o obavezi/nareenju inspektorima da pronau razlog
za novano kanjavanje preduzea ili pokretanje kaznenog postupka

Izvor: Anketa 1.000 preduzea, USAID BEP

USAID BEP je pripemio i Metodologiju za pripremu ankete za inspektore o

kvalitetu inspekcijskog nadzora, prema kojoj je predvieno da ova anketa, koja bi
trebala da bude postavljena na portal Koordinacione komisije za inspekcijski nadzor,
sadri i pitanje o tome da li prekrajni postupci koji se pokreu nakon inspekcijskog
nadzora imaju svoj pravian ishod.

Grafikon 25.
Pitanje o ishodu prekrajnih postupaka
27. Prema vaoj proceni, da li prekrajni postupci koji se Da
pokreu nakon inspekcijskog nadzora imaju svoj Ne
pravian ishod? Veina da
Veina ne

Izvor: Metodologija za pripremu ankete za inspektore o kvalitetu inspekcijskog

nadzora, USAID BEP

33
 3. Preporuke

Sprovedene analize i istraivanja, dugogodinja saradnja i konsultacije sa

inspekcijama, prekrajnim sudijama i drugim strunjacima u oblasti prekraja i
inspekcijskog nadzora iznedrile su odreene preporuke za unapreenje regulatornog
okvira i prakse koja se odnosi na prekraje i prekrajne postupke iz oblasti inspekcijskog
nadzora. Grupisane su u dve celine: Preporuke za unapreenje regulatornog okvira i
Preporuke za unapreenje prekrajne prakse.

3.1. Preporuke za unapreenje regulatornog okvira

3.1.1. Usaglasiti Zakon o prekrajima i Zakon o inspekcijskom nadzoru.

Miljenja smo da bi odredbe Zakona o prekrajima kojima se ureuju zahtev za

pokretanje prekrajnog postupka, odnosno pokretanje prekrajnog postupka, i
prekrajni nalog trebalo dopuniti odredbama, kojima se utvruje da se zakonom moe
propisati pod kojim uslovima inspektor nee podneti zahtev za pokretanje prekrajnog
postupka, ako se smatra da odreena nezakonitost predstavlja prekraj u skladu sa
zakonom i drugim propisom, kao i da se zakonom moe propisati pod kojim uslovima
inspektor nee izdati prekrajni nalog, ako se smatra da odreena nezakonitost
predstavlja prekraj u skladu sa zakonom i drugim propisom za koji je od prekrajnih
sankcija predviena samo novana kazna u fiksnom iznosu.
Naime, lanom 42. stav 1. Zakona o inspekcijskom nadzoru je, kao pravilo,
propisano da ako kod nadziranog subjekta otkrije nezakonitost koja je kanjiva prema
zakonu ili drugom propisu, inspektor nadlenom pravosudnom organu podnosi, izmeu
ostalog, zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno izdaje prekrajni nalog.
Stavom 3. istog lana je predvien izuzetak od ovog pravila, propisivanjem da, izuzetno
od stava 1. ovog lana, kada je nadzirani subjekat u ostavljenom roku postupio prema
nalogu, odnosno predlogu inspektora za otklanjanje nezakonitosti iz lana 27. stav 1.
ovog zakona, ako se smatra da ta nezakonitost predstavlja prekraj u skladu sa zakonom
i drugim propisom, inspektor protiv tog nadziranog subjekta nee podneti zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka, odnosno nee mu izdati prekrajni nalog kada najvii
iznos zapreene kazne za prekraj ne prelazi 100.000 dinara i nije propisana zatitna
mera, pod uslovom da tetne posledice nisu nastupile, kao i kada su takve posledice
nastupile, ali ih je nadzirani subjekat otklonio pre poinjanja postupka inspekcijskog
nadzora ili u roku iz lana 27. stav 1. ovog zakona.
Razlozi za zakonsko propisivanje uzdravanja inspektora od podnoenja zahteva
za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno od izdavanja prekrajnog naloga pod
navedenim uslovima lee u tome da je u postupku inspekcijskog nadzora, kao postupku
koji se vodi pred nadlenim dravnim (javnim) organom, ve ostvarena zatita zakonom
zatienih dobara, prava i interesa i postignuta svrha zakona, jer je nezakonitost
otklonjena a tetne posledice ili nisu nastale ili su blagovremeno otklonjene. Pri tome,
radi se o nezakonitosti za koju se smatra da predstavlja prekraj lake prirode, jer
najvia zapreena kazna ne prelazi 100.000 dinara i nije propisana zatitna mera
zahteva se kumulativno ispunjenje ovih uslova, tj. i jedan i drugi uslov, a nije dovoljno da
je ispunjen samo jedan od ova dva uslova. Kumulativni uslov je i da tetne posledice nisu

34
nastupile, a kada su takve posledice nastupile neophodno je da ih je nadzirani subjekat
otklonio pre poinjanja postupka inspekcijskog nadzora ili u roku iz lana 27. stav 1.
ovog zakona. Sledstveno izloenom, voenje prekrajnog postupka se ne ukazuje kao
opravdano, u takvim situacijama stvara se utisak nepravinosti sistema, a istovremeno
je i neekonomino, jer se nepotrebno troe materijalni resursi i vreme privrednih i
drugih nadziranih subjekata - koji su otklonili nezakonitost i tetu ili ona nije ni nastala,
inspektora - koji, prema Zakonu o prekrajima, imaju svojstvo stranke u prekrajnom
postupku i snose teret dokazivanja, i prekrajnih sudova - koji su optereeni velikim
brojem predmeta. Ovakvo postupanje je u skladu sa naelima srazmernosti, pravinosti i
ekonominosti. U kaznenopravnom sistemu Republike Srbije postoji slina procesna
ustanova - lanom 284. stav 3. Zakonika o krivinom postupku (Slubeni glasnik RS, br.
72/11 55/14) propisano je da u sluaju krivinih dela za koja je propisana kazna
zatvora do tri godine, javni tuilac moe odbaciti krivinu prijavu ako je osumnjieni,
usled stvarnog kajanja, spreio nastupanje tete ili je tetu u potpunosti ve nadoknadio,
a javni tuilac, prema okolnostima sluaja, oceni da izricanje krivine sankcije ne bi bilo
pravino.
Nepodnoenje zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno neizdavanje
prekrajnog naloga inspektor unosi u zapisnik o inspekcijskom nadzoru sa
odgovarajuim obrazloenjem, a ovi podaci se unose i u evidenciju o inspekcijskom
nadzoru, saglasno lanu 44. stav 2. taka 11) ovog zakona, tako da o svemu ostaje pisani
trag, ime se preventivno deluje na mogue zloupotrebe koje bi se mogle javiti u ovom
odnosu. Bitno je istai da se ovaj izuzetak ne primenjuje kada se radi o ponovljenom
prekraju nadziranog subjekta, bez obzira da li je prvi put podnet zahtev za pokretanje
prekrajnog postupka, odnosno izdat prekrajni nalog ili ne, niti na neregistrovanog
subjekta, to je propisano u lanu 42. stav 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru. Kako bi se
obezbedilo da ovaj subjekat nastavi da posluje i postupa zakonito i bezbedno, a tetne
posledice po zakonom zatiena dobra, prava i interese spreile ve kada se utvrdi da
postoje rani znaci verovatnoe njihovog nastanka, Zakonom o inspekcijskom nadzoru je
propisano da inspekcija pojaano prati nastavak njegovog poslovanja i postupanja,
saglasno lanu 42. stav 5. Zakona o inspekcijskom nadzoru.
Sline odredbe propisane su Zakonom o poreskom postupku i poreskoj
administraciji (Slubeni glasnik RS, br. 80/02 108/16), kojima se pored ostalog,
ureuje nadzor koji vri i radnje i mere koje preduzima poreska inspekcija u poreskoj
kontroli. Naime, lanom 182b stav 1. Zakona o poreskom postupku i poreskoj
administraciji propisano je da protiv lica koje uini radnju, odnosno propust, u vezi sa
porezom ije utvrivanje obavlja sam poreski obveznik koji se smatraju poreskim
prekrajem iz lana 177, lana 179. stav 1. ta. 2b) i 3) i stav 3. u vezi sa stavom 1. taka
3) tog lana, kao i lana 180. ta. 5) i 6) ovog zakona, nee se podnositi zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka, ako to lice, pre preduzimanja bilo koje radnje
poreskog organa u vezi uinjene radnje ili propusta, odnosno pre otpoinjanja poreske
kontrole ili podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, samoinicijativno
prijavi uinjenu radnju, odnosno propust i istovremeno plati dugovani iznos poreza
uvean za obraunatu kamatu iz lana 75. ovog zakona. Stavom 2. istog lana propisano
je da protiv lica koje uini radnju, odnosno propust iz stava 1. ovog lana, u vezi sa
porezom koji se utvruje reenjem, nee se podnositi zahtev za pokretanje prekrajnog
postupka, ako to lice, pre preduzimanja bilo koje radnje poreskog organa u vezi sa
uinjenom radnjom ili propustom, odnosno pre otpoinjanja poreske kontrole ili

35
podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, samoinicijativno prijavi
uinjenu radnju, odnosno propust, kao i utvreni iznos poreza plati u propisanom roku.
Dodajemo da bi predloene odredbe kojima bi se dopunio Zakon o prekrajima
mogle da budu predviene kao novi stav 3. u lanu 179. i novi stav 6. u lanu 168. ili kao
novi zasebni lanovi.
Miljenja smo i da je potrebno da se lan 39. Zakona o prekrajima, kojim se
ureuje novana kazna, dopuni odredbama prema kojima se za fiziko lice koje obavlja
delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat, kada je upis u registar propisan
kao uslov za obavljanje delatnosti ili vrenje aktivnosti, novana kazna moe propisati u
rasponu predvienom za preduzetnika u skladu sa stavom 1. taka 3) ovog lana, a kada
je obavljanje odreene delatnosti ili vrenje odreene aktivnosti dozvoljeno jedino u
formi pravnog lica novana kazna moe se propisati u rasponu predvienom za pravno
lice u skladu sa stavom 1. taka 2) ovog lana.
Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 57. propisuje prekraje neregistrovanog
subjekta. Novanom kaznom od 50.000 do 500.000 dinara kaznie se za prekraj fiziko
lice koje obavlja delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat. Kada je
obavljanje odreene delatnosti ili vrenje odreene aktivnosti dozvoljeno jedino u formi
pravnog lica, za prekraj iz stava 1. ovog lana kaznie se fiziko lice koje obavlja
delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat novanom kaznom od 200.000
do 2.000.000 dinara.
Kako je to navedeno u prethodnim izlaganjima, kod prekraja za neregistrovane
subjekte Zakonom o inspekcijskom nadzoru su propisane najvie novane kazne za
fizika lica koja obavljaju delatnost ili vre aktivnost kao neregistrovani subjekti koje su
iznad najviih iznosa propisanih za fizika lica predvienih lanom 39. stav 1. taka 1)
Zakona o prekrajima. Propisivanje tih normi uinjeno je iz razloga neophodnosti
pretnje stroijom kaznom za one subjekte koji obavljaju delatnost, odnosno posluju ili
vre aktivnost za koju je potrebna registracija ili odobrenje drave, a da nisu ispunili
osnovne uslove za to, dok su, s druge strane, oni subjekti koji su registrovani (vidljivi
za dravu) i, u naelu, sprovode obaveze prema dravi izloeni nekoliko puta veim
zapreenim novanim kaznama. Tako, postoji oigledna neravnopravnost ove dve
kategorije i najvii iznosi zapreenih novanih kazni za fizika lica nisu srazmerni
opasnosti i riziku koji postoji, odnosno ugroavanju i povreivanju zatienih dobara,
prava i interesa, kada se radi o neregistrovanim subjektima. U tom smislu, Zakon o
inspekcijskom nadzoru je razdvojio neregistrovanog subjekta od obinog fizikog lica
koje kri zakon, jer postoje bitne razlike izmeu ove dve kategorije. Za najvii iznos
kazne za fiziko lice iz Zakona o prekrajima za fizika lica (150.000 dinara), nakon
konsultacija i analiza, ocenjeno je da ne predstavlja dovoljan podstrek za neregistrovane
subjekte da ih odvrati od tog vida nedozvoljenog poslovanja, odnosno postupanja i
usmeri u legalne tokove, gde esto dolazi do uraunavanja iznosa zapreenih kazni u
trokove nezakonitog poslovanja, te da je potrebno ovim zakonom povisiti najvii iznos
zapreene novane kazne za neregistrovane subjekte. Sledstveno, fiziko lice koje
obavlja delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat izjednaeno je u pogledu
najvieg iznosa zapreene kazne sa preduzetnikom, kao fizikim licem koje je
registrovano i obavlja delatnost, a kada je obavljanje odreene delatnosti ili vrenje
odreene aktivnosti dozvoljeno jedino u formi pravnog lica, za taj prekraj
neregistrovani subjekt izjednaen je sa pravnim licem. Jer, ovo lice (neregistrovani

36
subjekat) u stvarnosti obavlja delatnost kao preduzetnik, odnosno pravno lice (faktiki
preduzetnik i faktiko pravno lice), a formalno pod maskom fizikog lica, tako da
Zakon o inspekcijskom nadzoru, u skladu sa naelom fakticiteta, prema kome se stvari
utvruju prema njihovoj sutini, prepoznaje stvarnu prirodu i istinsku sutinu ovog lica i
saobrazno tome propisuje novane kazne za prekraje koje ovo lice ini. Na ovaj nain
postie se pravinost zakonskih odredaba, jednak tretman i potpunost mera spreavanja
i suzbijanja sive ekonomije, koja podriva primenu zakona, ekonomske tokove, fer trinu
utakicu, stabilnost javnih finansija, zdravlje i zatitu prava potroaa.

3.1.2. Razgraniiti prekraje od krivinih dela i privrednih prestupa.

Nisu retke odredbe zakona i drugih propisa kojima su ureena kaznena dela
prekraji, privredni prestupi i krivina dela tako da postoji preklapanje kaznenih dela
iz razliitih propisa, odnosno da je propisana bitna slinost, pa i identitet bia prekraja i
druge dve vrste kaznenih dela. Pitanje bitne slinosti ili identiteta (istovetnosti) bia
prekraja, privrednih prestupa i krivinih dela u praksi razreava zabrana dvostrukog
suenja u istoj stvari u postupcima kaznene prirode, odnosno zabrana dvostruke
ugroenosti u postupcima za kanjivo delo pravo na pravnu sigurnost u kaznenom
pravu. Meutim, ova pojava ne govori o doslednosti kaznenopravnog sistema i pravnoj
predvidivosti, a i u praksi se javljaju razliite pravne nedoumice, sudsko-administrativni
trokovi i nepotreban gubitak vremena na razgranienje prekraja od drugih bitno
slinih ili identinih kaznenih dela, odnosno razgranienje kaznenih postupaka koji se
vode ili treba da se pokrenu za jedno ili drugo kazneno delo.
Primer: Zakonom o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS, br. 72/09, 81/09
- ispravka, 64/10 - US, 24/11, 121/12, 42/13 - US, 50/13 - US, 98/13 - US, 132/14 i
145/14) u lanu 203. stav 1. taka 1) propisano je da e se novanom kaznom od
1.500.000 do 3.000.000 dinara kazniti za privredni prestup privredno drutvo ili drugo
pravno lice koje gradi objekat, ako gradi objekat bez graevinske dozvole, odnosno
izvodi radove suprotno tehnikoj dokumentaciji na osnovu koje se objekat gradi (lan
110). Za ovaj privredni prestup kaznie se i odgovorno lice u privrednom drutvu ili
drugom pravnom licu koje gradi, odnosno izvodi radove, novanom kaznom od 100.000
do 200.000 dinara. Prijavu za ovaj privredni prestup podnosi nadleni graevinski
inspektor. lanom 208a istog zakona u stavu 1. taka 1) propisano je da e se novanom
kaznom od 50.000 do 150.000 dinara kazniti za prekraj preduzetnik koji gradi objekat
bez graevinske dozvole, odnosno izvodi radove suprotno tehnikoj dokumentaciji na
osnovu koje se objekat gradi (lan 110). Za ovaj prekraj kaznie se fiziko lice
investitor, novanom kaznom od 100.000 do 150.000 dinara. Zahtev za pokretanje
prekrajnog postupka za ovaj prekraj podnosi nadleni graevinski inspektor. S druge
strane, Krivini zakonik u lanu 219a propisuje krivino delo Graenje bez graevinske
dozvole, prema ijem stavu 1. e se lice koje je izvoa radova ili odgovorno lice u
pravnom licu koje je izvoa radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove
na rekonstrukciji postojeeg objekta, bez graevinske dozvole, kazniti zatvorom od tri
meseca do tri godine i novanom kaznom. Stav 2. istog lana propisuje da e se lice koje
je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez
graevinske dozvole, kazniti zatvorom od est meseci do pet godina i novanom
kaznom. Kada je izdato reenje o obustavi radova, a lice iz st. 1. i 2. ovog lana nastavi
zapoetu gradnju, uinilac e se kazniti zatvorom od jedne do osam godina i novanom

37
kaznom. Lice koje je kao odgovorni projektant, odnosno vrilac tehnike kontrole,
suprotno propisima potpisalo konaan izvetaj o izvrenoj kontroli, kojim se konstatuje
da na glavni projekat nema primedbi ili suprotno propisima stavilo peat na glavni
projekat da se projekat prihvata, ili suprotno propisima dalo izjavu kojom potvruje da
je glavni projekat uraen u skladu sa lokacijskom dozvolom, kaznie se zatvorom od tri
meseca do tri godine i novanom kaznom.
U ovom primeru postoje preklapanja izmeu prekraja i privrednog prestupa, i
krivinog dela. Tako se moe desiti da protiv odreenog lica nepravino bude pokrenut
krivini postupak, umesto prekrajni postupak, jer se radi o npr. pomonom objektu
malih dimenzija u dvoritu porodine zgrade, koji nikoga ne ugroava, i da to lice bude
oglaeno krivim i osueno za izvrenje krivinog dela. I obrnuto, da protiv uinioca
krivinog dela bude pokrenut postupak za drugo, lake kazneno delo.
Primer iz sudske prakse na ovu temu:
Prvostepenom presudom prema okrivljenom S.. je, na osnovu lana 422. stav 1.
taka 2. Zakonika o krivinom postupku (ZKP), odbijena optuba da je izvrio krivino
delo graenje bez graevinske dozvole iz l. 219a stav 3. u vezi stava 2. Krivinog
zakonika (KZ)...
Pobijajui presudu zbog bitne povrede odredaba krivinog postupka iz lana 438.
stav 2. taka 2. ZKP, javni tuilac... ukazuje... da se okrivljenom stavlja na teret izvrenje
krivinog dela graenje bez graevinske dozvole iz lana 219a stav 3. u vezi stava 2. KZ u
periodu od 19.07. do 27.07.2010. godine, jer je kao investitor objekta koji se gradi bez
graevinske dozvole nastavio zapoetu gradnju i nakon izdavanja reenja o obustavi
radova i zatvaranja gradilita od strane graevinske inspekcije, to je utvreno prilikom
inspekcijskog pregleda 27.07.2010. godine, kada je doneto i reenje kojim se nareuje
zatvaranje gradilita. Iz spisa proizilazi da je okrivljeni nastavio sa gradnjom i nakon to
je protiv njega podneta krivina prijava za ovo krivino delo, odnosno da ni pokretanje
krivinog postupka na okrivljenog... nije uticalo da prestane sa nezakonitom izgradnjom.
Ponovnim inspekcijskim nadzorom od 03.08.2010. godine utvreno je da je okrivljeni i
dalje vrio gradnju, pa je doneto reenje graevinskog inspektora od 20.08.2010. godine
kojim je okrivljenom kao investitoru naloeno uklanjanje zapoetih radova. Privrednom
sudu u B. podnet je optuni predlog zbog privrednog prestupa iz lana 202. stav 1. taka
4. i stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji izvrenog u periodu od 27.07. do 06.10.2010.
godine, kasnije izmenjen tako da je kao vreme izvrenja oznaen period od 20.09. do
06.10.2010. godine.
Po stavu albe javnog tuioca oigledno je da je krivini postupak voen za
krivino delo koje nije izvreno u istom periodu kada i privredni prestup, te da je
okrivljeni nakon izvrenog krivinog dela uinio i privredni prestup...
... Apelacioni javni tuilac u K., predloio je da se usvoji alba Osnovnog javnog
tuioca, presuda ukine, a spisi predmeta vrate prvostepenom sudu na ponovno suenje i
odluku.
Ovi albeni navodi nisu osnovani.
Lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta
koji se gradi bez graevinske dozvole ini krivino delo iz lana 219a. stav 2. KZ. Kad je
izdato reenje o obustavi radova a ovo lice nastavi zapoetu gradnju ini krivino delo iz
lana 219a. stav 3. u vezi stava 2. KZ, za koje je okrivljeni optuen.

38
 Prema apstraktnom opisu bia ovog krivinog dela proizilazi da se ne moe raditi
o vie krivinih dela, ve samo o jednom krivinom delu, bez obzira na broj izdatih
reenja o obustavi radova.
Kad se navedeno ima u vidu pravilan je zakljuak prvostepenog suda da se radi o
presuenoj stvari i da se iste radnje okrivljenom stavljaju na teret u dva optuna akta
pred dva razliita suda.
(Presuda Apelacionog suda u Kragujevcu, K1 675/2017 od 25.5.2017. godine )
Kako bi se izbegle pravne i praktine nedoumice, trebalo bi dati jasne kriterijume
u zakonu ili aktu koji slui za pravilno izvravanje zakona (npr. smernice) ili u sudskoj
praksi, i objaviti ih, pomou kojih graevinski inspektor moe pouzdano da odredi kada
je uinjeno koje kazneno delo, a zavisno od teine dela, tetnih posledica, koji objekat je
u pitanju (npr. porodini, stambeni ili pomoni ili poslovni, za line potrebe ili za
prodaju itd.), obima radova i drugih elemenata. U Zakonu o planiranju i izgradnji bi bilo
celishodno dopuniti lan 175, kojim se ureuju prava i dunosti graevinskog
inspektora, odredbama da graevinski inspektor, kada utvrdi da se gradi objekat bez
graevinske dozvole, podnosi zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, prijavu za
privredni prestup ili krivinu prijavu, zavisno od teine i drugih obeleja dela.
Da ne bi bilo nedoumice, pojanjavamo da se ova preporuka odnosi na sve oblasti,
ne samo na graevinsku, koja je uzeta kao primer. U tom smislu, mogue je i da odreeni
prekraji ne budu vie propisani kao takvi, tako da isto delo bude inkriminisano kao
krivino delo ili predvieno kao privredni prestup, i obrnuto, pa da odreeno postojee
krivino delo bude dekriminalizovano, tako da bude propisano kao prekraj.
Dodatno, u vezi sa zabranom dvostrukog suenja u istoj stvari u postupcima
kaznene prirode, navodimo delove Odluke Ustavnog suda U - 1285/2012 od 26. marta
2014. godine, koji pomau boljem razumevanju ove problematike:
6. Po oceni Ustavnog suda, podnosilac ustavne albe, istiui povredu prava na
pravnu sigurnost u kaznenom pravu iz lana 34. Ustava, iskljuivo ukazuje na postojanje
povrede naela ne bis in idem, zajemenog odredbom lana 34. stav 4. Ustava, to
potvruju njegovi navodi da je i u prekrajnom i u krivinom postupku oglaen krivim za
isti dogaaj i iste injenice, te da je na taj nain povreeno pravo na pravnu sigurnost u
kaznenom pravu, pri tome citirajui odredbu lana 34. stav 4. Ustava, kao i okolnost da
je istakao i povredu prava iz lana 4. Protokola broj 7 Evropske konvencije za zatitu
ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojim se takoe garantuje zatita principa zabrane
dvostruke ugroenosti.
Ocenjujui navode ustavne albe o povredi prava na pravnu sigurnost u
kaznenom pravu iz lana 34. stav 4. Ustava, Ustavni sud je, uvaavajui praksu i
kriterijume Evropskog suda za ljudska prava, utvrivao: prvo, da li su oba postupka koja
su voena protiv podnosioca ustavne albe voena za delo koje po svojoj prirodi
predstavlja kanjivo delo, odnosno da li je prva kazna po svojoj prirodi bila
kaznenopravna; drugo, da li su dela zbog kojih se podnosilac kazneno goni ista (idem);
tree, da li je postojala dvostrukost postupka (bis).
6.1. U odnosu na prvo sporno pitanje, Ustavni sud konstatuje sledee: da bi se, u
konkretnom sluaju, utvrdilo da li osuda podnosioca ustavne albe u prekrajnom
postupku (koji se po pravilu vodi za tzv. laka kanjiva dela) predstavlja smetnju za
voenje krivinog postupka protiv njega za krivino delo, neophodno je odluiti da li se

39
konkretan prekrajni postupak odnosio na tzv. krivinu stvar, odnosno da li je prva
osuda po svojoj prirodi bila krivina.
U utvrenoj sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava postavljena su tri
kriterijuma, koja su optepoznata kao merila Engel (videti, pre svih, odluku Engel i
drugi protiv Holandije, od 8. juna 1976. godine), koja treba razmotriti pri utvrivanju da
li se radi o optubi za krivino delo, a to su: 1) pravna kvalifikacija dela prema
domaem zakonodavstvu, 2) priroda dela koja podrazumeva dva kumulativna
potkriterijuma, i to obim prekrene norme i svrhu kazne i 3) priroda i stepen teine
kazne.
Evropski sud za ljudska prava je u vie svojih presuda (videti izmeu ostalih:
Maresti protiv Hrvatske, od 25. jula 2009. godine, broj predstavke 55759/07 i Muslija
protiv Bosne i Hecegovine, od 14. januara 2014. godine, broj predstavke 32042/11)
primenom tzv. Engel merila konstatovao da odreena dela imaju krivinu konotaciju
iako se prema relevantnom domaem pravu smatraju delima malog drutvenog znaaja
da bi se na njih primenjivao krivini zakon i postupak. Takoe, pozivanje na laku
prirodu dela, samo po sebi ne iskljuuje njegovu kvalifikaciju kao krivinog u
autonomnom smislu Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nadalje, stepen i teina sankcije se utvruje s obzirom na najviu zapreenu kaznu koju
predvia relevantni zakon, bez obzira na to koja je kazna po vrsti i meri u konkretnom
sluaju izreena.
S tim u vezi, Ustavni sud, najpre, ukazuje da je odredbom lana 33. stav 8. Ustava
utvreno da sva prava koja ima okrivljeni za krivino delo, ima shodno zakonu i u skladu
sa njim, i fiziko lice protiv koga se vodi postupak za neko drugo kanjivo delo, dok iz
odredbe lana 34. stav 4. Ustava nedvosmisleno proizlazi da se naelom ne bis in idem
garantuje zabrana dvostruke ugroenosti pojedinca kako u krivinom, tako i u
postupcima za svako drugo kanjivo delo. Stoga Ustavni sud, u skladu sa ve ustaljenom
praksom Evropskog suda za ljudska prava, u naelu prihvata mogunost da osuda
jednog lica u postupku za neko drugo kanjivo delo moe predstavljati procesnu
smetnju da se protiv njega vodi krivini postupak povodom istog ivotnog dogaaja, i to
pod istim uslovima pod kojima voenje krivinog sudskog postupka i osuda za krivino
delo aktivira zabranu za voenje drugog kaznenog postupka protiv njega povodom istog
ivotnog dogaaja.

Ovo dodatno stoga to, ukoliko osueni u odreenom roku ne plati novanu
kaznu, sud po slubenoj dunosti vri zamenu novane kazne kaznom zatvora. S tim u
vezi, Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, potvrenu u vie
navrata, da se stepen teine kazne utvruje s obzirom na najveu moguu kaznu koju
predvia merodavno pravo, te da kada zapreena kazna ukljuuje gubitak slobode,
postoji pretpostavka da ono to se podnosiocu stavljalo na teret predstavlja optubu za
krivino delo.
Imajui u vidu sve navedeno, a naroito ustavnopravni okvir zatite naela
zabrane dvostruke ugroenosti proklamovan u odredbama lana 34. stav 4. u vezi sa
lanom 33. stav 8. Ustava, Ustavni sud zakljuuje da prekrajni postupak koji je voen
protiv podnosioca ustavne albe jeste voen za delo koje po svojoj prirodi i teini i svrsi
zapreene sankcije predstavlja kanjivo delo.
6.2. Vezano za drugo sporno pitanje, Ustavni sud nalazi da je pitanje utvrivanja
identiteta dela kljuno pitanje, s obzirom na to da se jednim drutveno neprihvatljivim

40
ponaanjem mogu istovremeno ugroziti razliita zatiena dobra, te ostvariti obeleja
dva ili vie kanjivih dela koja mogu biti u nadlenosti istog ili razliitih organa gonjenja
iste drave. Ovo pitanje je naroito vano u onim sluajevima u kojima bi posledice
preirokog tumaenja naela ne bis in idem bile tetne u zatiti temeljnih drutvenih
vrednosti i svrsi koja se ostvaruje u svakom pojedinanom kaznenom postupku.
Ispitujui da li u konkretnom sluaju postoji identitet kaznenih dela zbog kojih je
podnosilac oglaen krivim u prekrajnom i krivinom postupku (idem), Ustavni sud je
poao od utvrenih kriterijuma i prakse Evropskog suda za ljudska prava. Nakon to je u
predmetu Sergej Zolotukhin protiv Rusije (broj predstavke 14939/03) primenio
kriterijum materijalnog identiteta dela, Evropski sud za ljudska prava je u znaajnoj
meri konsolidovao svoju praksu, te je i u ve pominjanim presudama Maresti protiv
Hrvatske i Muslija protiv Bosne i Hecegovine primenjivan injenino utemeljeni pristup,
za razliku od pristupa utemeljenog na identitetu pravnih kvalifikacija dela ili identitetu
zatienih dobara. Prema tome, Evropski sud za ljudska prava je zauzeo stanovite da se
lan 4. Protokola 7. mora shvatiti na nain da zabranjuje kazneni progon ili suenje za
drugo delo u meri u kojoj ono proizlazi iz istovetnih injenica ili injenica koje su u
sutini bitno iste kao i prvo kanjivo delo za koje je ve doneta pravnosnana osuujua
ili oslobaajua presuda. Na ovaj nain osigurano je usklaeno tumaenje pojma isto
delo kao elementa idem u naelu ne bis in idem.

Ustavni sud na ovom mestu eli da ukae da nepostojanje jasnog razgranienja
izmeu krivinih dela i prekraja u srpskom zakonodavstvu ne sme da dovede do
situacije da u sudskoj praksi presuena stvar u prekrajnom postupku predstavlja
smetnju za progon uinilaca krivinih dela. Takoe, sutina krivinopravne zatite
temeljnih drutvenih vrednosti, pre svih, ivota i telesnog integriteta svakog pojedinca
bi bila dovedena u pitanje kada bi prekrajni sud svojom izrekom proirio injenini opis
prekraja i tako obuhvatio injenini supstrat krivinog dela, te aktivirao zabranu ne bis
in idem u krivinom postupku, u sluaju kada elementi dela iz izreke prekrajne odluke
ne predstavljaju bitne elemente propisane zakonom za konkretan prekraj, ve
iskljuivo ine bie nekog krivinog dela. Ustavni sud stoji na stanovitu da se prekrajni
sudovi moraju ograniiti na utvrivanje onih injenica koje ine bie prekraja i da
prepuste krivinom sudu da utvruje injenice bitne za postojanje krivinog dela.
Konkretno, jedan u osnovi jedinstven dogaaj, koji zapoinje kao remeenje javnog reda
i mira, a zavrava kao povreda telesnog integriteta, moe se vremenski i sadrinski
sagledati kao dve zasebne celine, odnosno kao dva razliita injenina stanja, jedno u
prekrajnom a drugo u krivinom postupku. U tom sluaju uiniocu ne bi u prekrajnom
i krivinom postupku bile stavljene na teret iste injenice, pa ne bi dolo ni do povrede
naela ne bis in idem.
Polazei od navedenog, a uvaavajui praksu Evropskog suda za ljudska prava,
Ustavni sud smatra da specifinost i mane srpskog kaznenog zakonodavstva, te lutanja
pravosudne sudske prakse ne smeju dovesti do toga da se uskim tumaenjem
kriterijuma materijalnog identiteta dela iz presude Zolotukhin protiv Rusije, od 10.
februara 2009. godine i zatitom konvencijskog naela ne bis in idem, ugroze pretenije
konvencijske obaveze svake drave lanice, a to je pre svih, zatita prava rtve na ivot iz
lana 2. Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koje
predstavlja najvrednije ljudsko pravo, te prava na nepovredivost telesnog i duevnog
integriteta iz lana 3. ove konvencije. Stoga Ustavni sud smatra da je u cilju zatite

41
pretenijeg ineteresa, pored utvrenog kriterijuma injeninog identiteta dela, potrebno
u svakom konkretnom sluaju razmotriti i dodatne, tzv. korektivne kriterijume: a)
identitet zatienog dobra i teine posledice dela, b) identitet sankcije, kako bi se
odgovorilo na pitanje da li su dela zbog kojih se podnosilac ustavne albe goni ili je
osuen u razliitim postupcima ista (idem).

3.1.3. Produiti rokove zastarelosti za prekraje iz oblasti inspekcijskog

nadzora.

Ureujui zastarelost pokretanja i voenja prekrajnog postupka, Zakon o

prekrajima u lanu 84. propisuje da se prekrajni postupak ne moe pokrenuti niti
voditi ako protekne jedna godina od dana kada je prekraj uinjen (procesna zastarelost,
relativna zastarelost). Zastarevanje pokretanja i voenja prekrajnog postupka ne tee
za vreme za koje se pokretanje i voenje postupka ne moe preduzeti po zakonu.
Zastarevanje se prekida svakom procesnom radnjom nadlenog suda koja se preduzima
radi voenja prekrajnog postupkaa, posle svakog prekida zastarevanje poinje ponovo
da tee.
Izuzetno, za prekraje iz oblasti carinskog, spoljnotrgovinskog, deviznog
poslovanja, javnih prihoda i finansija, javnih nabavki, prometa roba i usluga, ivotne
sredine, spreavanja korupcije i vazdunog saobraaja moe se posebnim zakonom
propisati dui rok zastarelosti, koji ne moe biti dui od pet godina (lan 84. stav 5.
Zakona o prekrajima).
Pokretanje i voenje prekrajnog postupka zastareva u svakom sluaju kad
protekne dva puta onoliko vremena koliko se po zakonu trai za zastarelost (apsolutna
zastarelost).
Smatramo da su opti rokovi zastarelosti, koji iznose jednu i dve godine od dana
kada je prekraj uinjen kratki i da bi trebalo da budu dui. Ovako kratki rokovi
zastarelosti, u svetlu velikog broja prekrajnih postupaka, nedovoljnog broja prekrajnih
sudija, trenda poveanja broja prekraja po kojima prekrajni sudovi postupaju,
poveanja sloenosti, teini i zapreene sankcije za prekraje, vremena potrebnog za
prikupljanje dokaza i sprovoenje drugih radnji u postupku koje je potrebno sprovesti
do donoenja prvostepene odluke, posebno ako se ne zna boravite okrivljenog ili je on u
bekstvu, ili inae nije dostupan dravnim organima, ili se nalazi u inostranstvu na
neodreeno vreme, ili je potrebno dovoenje okrivljenog (statistika Prekrajnog suda u
Beogradu pokazuje da je ak 65% zastarelih predmeta po prekidu postupka, koje
reenje se, po pravilu, donosi kada je okrivljeni nedostupan sudu, odnosno dravnim
organima), uzrokuju veliki broj zastarelih prekraja. Ovde posebno treba imati u vidu da
se rok za zastarelost pokretanja i voenja prekrajnog postupka rauna poev od dana
kada je prekraj uinjen, a ne od dana kada je npr. otkriven u inspekcijskom nadzoru, to
sa svoje strane skrauje i onako kratak rok. Usled zastarelosti postupka kada je prekraj
zaista uinjen, inspekcijski nadzor i upravne mere koje inspektori izriu ostvaruju
okrnjen cilj.
Miljenja smo da ima mesta da se opti rokovi zastarelosti propiu u dvostrukom
trajanju u odnosu na postojee rokove, tj. da opti rok za procesnu zastarelost iznosi dve
godine, a opti rok apsolutne zastarelosti etiri godine. Rokovi u ovom trajanju su,
inae, bili predloeni u Nacrtu zakona o prekrajima, ali ne i usvojeni na kraju i ugraeni
u odredbe tog zakona.

42
 Dalje, celishodno je razmotriti da se za odreene prekraje kod kojih se radnja
sastoji u neinjenju, odnosno nepostupanju po obavezi koja je po svojoj prirodi trajnog
karaktera propie da rok zastarelosti za pokretanje i vodjenje prekrajnog postupka
poinje da tee od dana otkrivanja prekraja, a ne od dana neinjenja.
Takoe, miljenja smo da je smisleno u posebnim zakonima kojima se propisuju
prekraji u kojima nije iskoriteno pravo iz lana 84. stav 5. Zakona o prekrajima, kojim
se doputa da rok zastarelosti za prekraje iz odreenih oblasti iznosi do pet godina,
iskoristiti ovo pravo i uneti odredbe o duem roku zastarelosti. U odreenim zakonima
je isto uinjeno. Tako je, na primer, lanom 104. stav 2. Zakona o budetskom sistemu u
vezi sa lanom 84. stav 5. Zakona o prekrajima, kojima se doputa da rok zastarelosti za
prekraje iz oblasti javnih prihoda i finansija iznosi do pet godina, propisano da se
prekrajni postupak iz l. 103, 103a i 103b Zakona o budetskom sistemu, za koji zahtev
za pokretanje prekrajnog postupka podnosi budetska inspekcija, ne moe pokrenuti
ako protekne pet godina od dana kada je prekraj uinjen. Ovo produenje roka
zastarelosti pokretanja prekrajnog postupka za budetske prekraje uinjen je
poslednjim izmenama i dopunama Zakona o budetskom sistemu iz 2016. godine, kada
je rok produen sa tri na pet godina. Ova izmena je u skladu sa prirodom i svrshom
budetske inspekcijske kontrole, budui da predmet inspekcijske kontrole moe da
obuhvati period od nekoliko prethodnih godina, pa kada se utvrde nezakonitosti i
nepravilnosti za period od jedne do pet godina unazad moe se pokrenuti prekrajni
postupak, jer nije nastupila zastarelost.
Isto tako, lanom 114. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji
propisano je da pravo Poreske uprave na utvrivanje i naplatu poreza i sporednih
poreskih davanja zastareva za pet godina od dana kada je zastarelost poela da tee.
Zastarelost prava na utvrivanje poreza i sporednih poreskih davanja poinje da tee od
prvog dana naredne godine od godine u kojoj je trebalo utvrditi porez, odnosno
sporedno poresko davanje. Zastarelost prava na naplatu poreza i sporednih poreskih
davanja poinje da tee od prvog dana naredne godine od godine u kojoj je obaveza
poreskog dunika dospela za plaanje. Zastarelost pokretanja i voenja prekrajnog
postupka u poreskim stvarima ureena je lanom 114b. ovog zakona, kojim je propisano
da se prekrajni postupak za koji u skladu sa zakonom zahtev za pokretanje podnosi
Poreska uprava ne moe pokrenuti ni voditi ako protekne pet godina od dana kada je
prekraj uinjen, te da se na pitanja zastarelosti pokretanja i voenja prvostepenog
prekrajnog postupka, prekid zastarelosti, zastarelost izvrenja kazne i druga pitanja
koja nisu ureena ovim zakonom primenjuju se odredbe zakona kojim se ureuju
prekraji. Apsolutnu zastarelost ureuje lan 114 Zakona o poreskom postupku i
poreskoj administraciji, propisivanjem da pravo na utvrivanje, naplatu, povraaj,
poreski kredit, refakciju, refundaciju kao i namirenje dospelih obaveza putem
preknjiavanja poreza, uvek zastareva u roku od deset godina od isteka godine u kojoj je
porez trebalo utvrditi ili naplatiti, odnosno u kojoj je izvrena preplata, osim ako ovim
zakonom nije drukije propisano. Poreska uprava, po isteku ovog roka apsolutne
zastarelosti, po slubenoj dunosti, donosi reenje o prestanku poreske obaveze,
odnosno o prestanku prava na povraaj, poreski kredit, refakciju, refundaciju, kao i na
namirenje dospelih obaveza putem preknjiavanja poreza, zbog zastarelosti.
Inae, kada je re o zastarelosti poreskih prekraja, postoji praksa odreenih
prekrajnih sudova, po nama pogrena, da obustavljaju prekrajni postupak za
prekraje iz Zakona o fiskalnim kasama (Slubeni glasnik RS, br. 135/04 i 93/12) zbog

43
zastarelosti, pozivanjem na opti rok apsolutne zastarelosti u trajanju od dve godine iz
Zakona o prekrajima, jer Zakonom o fiskalnim kasama nije propisan poseban, dui rok
apsolutne zastarelosti.

Primer reenja o obustavljanju prekrajnog postupka za prekraj iz Zakona o

fiskalnim kasama zbog apsolutne zastarelosti

Meutim, ono to se zaboravlja u ovakvim sluajevima je da Zakon o poreskom

postupku i poreskoj administraciji u lanu 11. stav 1. propisuje da Poreska uprava, u
okviru poslova dravne uprave, pored ostalog, nadlenom prekrajnom sudu podnosi
zahteve za pokretanje prekrajnog postupka za prekraje propisane zakonom koji
ureuje fiskalne kase, kao i da je lanom 160. taka 6) istog zakona propisano da
Poreska uprava, izmeu ostalog, nadlenom prekrajnom sudu podnosi zahteve za
pokretanje prekrajnog postupka za prekraje propisane zakonom koji ureuje fiskalne
kase, kao i da je citiranim lanom 114b tog zakona u vezi sa lanom 84. stav 5. Zakona o
prekrajima propisano da se prekrajni postupak za koji u skladu sa zakonom zahtev za
pokretanje podnosi Poreska uprava ne moe pokrenuti ni voditi ako protekne pet
godina od dana kada je prekraj uinjen.

44
 Kada je re o zastarelosti izvrenja kazne i zatitne mere, Zakon o prekrajima u
lanu 85. propisuje da se izreena kazna i zatitna mera ne mogu izvriti ako je od dana
pravnosnanosti presude protekla jedna godina. Zastarevanje izvrenja kazne i zatitne
mere poinje od dana pravnosnanosti presude kojom je izreena kazna odnosno
zatitna mera i ne tee za vreme za koje se izvrenje ne moe preduzeti po zakonu.
Prekida se svakom procesnom radnjom nadlenog organa koja se preduzima radi
izvrenja kazne, odnosno zatitne mere, a posle svakog prekida zastarevanje poinje
ponovo da tee. Izvrenje kazne odnosno zatitne mere zastareva u svakom sluaju kad
protekne dva puta onoliko vremena koliko se po zakonu trai za izvrenje kazne,
odnosno zatitne mere.
I u sluaju zastarevanja izvrenja kazne i zatitne mere stoje isti i slini razlozi
kao kod zastarevanja pokretanja i voenja prekrajnog postupka, tako da je i u ove
rokove zastarelosti potrebno produiti. Miljenja smo da, kao i rokove za pokretanje i
voenje prekrajnog postupka, i rokove zastarelosti izvrenja kazne i zatitne mere
treba propisati u dvostrukom trajanju u odnosu na postojee rokove, tj. da rok za
relativnu zastarelost iznosi dve godine, a rok apsolutne zastarelosti etiri godine

3.1.4. Analizirati i uskladiti iznose zapreenih novanih kazni za prekraje.

Rasponi zapreenih novanih kazni za odreene sutinski sline prekraje

variraju u zakonima i drugim propisima, odraavajui utisak neujednaenosti. Takoe,
rasponi normiranih novanih kazni za odreene prekraje ne odgovaraju kaznenoj
politici, odnosno kaznenopravnoj praksi, jer u veini sluajeva prekrajni sudovi za te
prekraje izriu najmanju zakonsku meru te vrste kazne (zakonski minimum), a neretko
sudovi za te prekraje oslobaaju uinioca od kazne ili mu ublaavaju kaznu ili izriu
opomenu. Za odreene prekraje je propisan mali raspon kazne, tako da nema dovoljne
razlike izmedju propisanog minimuma i maksimuma iznosa novane kazne, pa se stie
utisak da se, u sutini, u takvim sluajevima i ne radi o rasponu kazne. Ovako propisana
visoka donja granica novane kazne dovodi do izricanja novane kazne od strane sudova
na zakonskom minimumu, odnosno do upotrebe instituta ublaavanja kazne.
Miljenja smo da je potrebno analizirati zapreene iznose novanih kazni za
prekraje iz oblasti inspekcijskog nadzora i, sledstveno, normativno ih uskladiti
meusobno i sa kaznenom politikom prekrajnih sudova. U odreenim sluajevima to
znai da e biti potrebno sniziti, a u drugim sluajevima poveati iznose novanih kazni
kada je potrebno odvraanje od injenja prekraja, pre svega u oblasti sive ekonomije. Za
jednake ili bitno sline prekraje treba da budu propisane iste novane kazne. Potrebno
je i propisati takve raspone novane kazne koji omoguavaju sudu da zaista odmerava
kaznu u skladu sa zakonskim ovlaenjima i okolnostima konkretnog sluaja.
Kako bi se obezbedio vertikalni sklad opteg i posebnih oblika prekraja
neregistrovanog subjekta, potrebno je uskladiti posebne zakone kojima se ureuje
inspekcijski nadzor sa krovnim Zakonom o inspekcijskom nadzoru u pogledu raspona
zapreene novane kazne. Primera radi, u Zakonu o trgovini bi se mogao lan 76. stav 1.
izmeniti tako da glasi da e se novanom kaznom od 50.000 do 500.000 dinara kazniti
fiziko lice ako obavlja promet robe/usluga, a nema svojstvo trgovca (l. 11. i 30), kao i,
na primer, Zakon o turizmu, tako to e se ovaj raspon zapreene novane kazne
propisati za fiziko lice ako obavlja delatnost koja nije registrovana na nain propisan
zakonom (lan 42. stav 2, lan 59. stav 2, lan 80. stav 2, lan 88. stav 1. i lan 101. stav

45
3) i ako obavlja ugostiteljsku delatnost u objektima domae radinosti i seoskog
turistikog domainstva, a da mu nije nadleni organ odredio kategoriju ili ove
delatnosti obavlja u kategoriji koja mu nije odreena reenjem nadlenog organa (lan
69. stav 1, lan 72. stav 3. i lan 76. stav 3).

3.1.5. Proiriti zakonski osnov za nepodnoenje zahteva za pokretanje

prekrajnog postupka, odnosno za neizdavanje prekrajnog naloga.

U skladu sa naelima srazmernosti, pravinosti i ekonominosti, koji su ugraeni

u osnov za nepodnoenje zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno za
neizdavanje prekrajnog naloga iz lana 42. stav 3. Zakona o prekrajima, kao i u lan
182b Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji i lan 314a Zakon o
bezbednosti saobraaja na putevima (Slubeni glasnik RS, br. 41/09, 53/10, 101/11,
32/13 - US, 55/14, 96/15 - dr. zakon i 9/16 - US), smatramo da bi bilo svrsishodno u
Zakonu o insekcijskom nadzoru proiriti ovaj osnov. Ove odredbe koriguju nedostatak
instituta dela malog znaaja i neznatnog rizika u prekrajnoj oblasti, koji postoji u
inspekcijskom pravu, pravu privrednih prestupa i krivinom pravu, te afirmiu naelo
oportuniteta pokretanja i voenja postupka koji nije u interesu stranke, odnosno
optube kaznene prirode. Naime, lanom 9. stav 3. Zakona o inspekcijskom nadzoru
propisano je da inspekcija nije duna da vri inspekcijski nadzor kada je procenjeni rizik
neznatan. lanom 2. stav 2. Zakona o privrednim prestupima propisano je da nije
privredni prestup ona povreda propisa o privrednom ili finansijskom poslovanju koja,
iako sadri obeleja privrednog prestupa odreena propisom, predstavlja neznatnu
drutvenu tetnost zbog malog znaaja i zbog neznatnosti ili odsutnosti tetnih
posledica. lan 18. Krivinog zakonika propisuje da nije krivino delo ono delo koje, iako
sadri obeleja krivinog dela, predstavlja delo malog znaaja, da je delo malog znaaja
ako stepen krivice nije visok, ako su tetne posledice odsutne ili neznatne i ako opta
svrha krivinih sankcija ne zahteva izricanje krivine sankcije i da se ove odredbe mogu
primeniti na krivina dela za koja je propisana kazna zatvora do tri godine ili novana
kazna. U kaznenopravnom sistemu Republike Srbije postoji slina procesna ustanova -
lanom 284. stav 3. Zakonika o krivinom postupku propisano je da u sluaju krivinih
dela za koja je propisana kazna zatvora do tri godine, javni tuilac moe odbaciti
krivinu prijavu ako je osumnjieni, usled stvarnog kajanja, spreio nastupanje tete ili
je tetu u potpunosti ve nadoknadio, a javni tuilac, prema okolnostima sluaja, oceni
da izricanje krivine sankcije ne bi bilo pravino. Primenom naela oportuniteta,
postupak se ne pokree i ne vodi povodom svake stvari, odnosno ne za stvari,
nezakonitosti i prekraje bagatelne prirode, malog znaaja, neznatne opasnosti i
neznatnog rizika. Naravno, naelo oportuniteta nije neogranieno i ne svodi se na
oportunizam, jer mora biti u skladu sa naelom zakonitosti.
Prvi razlog za proirenje osnova za nepodnoenje zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka, odnosno za neizdavanje prekrajnog naloga bi bilo
samoprijavljivanje, a uzor za ovo bi bio Zakon o poreskom postupku i poreskoj
administraciji, kojim je u lanu 182b stav 1. propisano da protiv lica koje uini radnju,
odnosno propust, u vezi sa porezom ije utvrivanje obavlja sam poreski obveznik koji
se smatraju poreskim prekrajem iz lana 177, lana 179. stav 1. ta. 2b) i 3) i stav 3. u
vezi sa stavom 1. taka 3) tog lana, kao i lana 180. ta. 5) i 6) ovog zakona, nee se
podnositi zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, ako to lice, pre preduzimanja bilo

46
koje radnje poreskog organa u vezi uinjene radnje ili propusta, odnosno pre
otpoinjanja poreske kontrole ili podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka, samoinicijativno prijavi uinjenu radnju, odnosno propust i istovremeno plati
dugovani iznos poreza uvean za obraunatu kamatu iz lana 75. ovog zakona. Stavom 2.
istog lana propisano je da protiv lica koje uini radnju, odnosno propust iz stava 1. ovog
lana, u vezi sa porezom koji se utvruje reenjem, nee se podnositi zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka, ako to lice, pre preduzimanja bilo koje radnje
poreskog organa u vezi sa uinjenom radnjom ili propustom, odnosno pre otpoinjanja
poreske kontrole ili podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka,
samoinicijativno prijavi uinjenu radnju, odnosno propust, kao i utvreni iznos poreza
plati u propisanom roku.
U ovom svetlu, Udruenje poreskih savetnika Srbije odluilo je da Ministarstvu
finansija i Ministarstvu pravde uputi predlog da se prekrajno i krivino ne procesuiraju
poreski obveznici, fizika i pravna lica, koji zakasne sa predajom poreske prijave i
uplatom poreza, ali izmire poreske dugove po principu samoprijavljivanja. Ovo
udruenje je ovakav zakljuak usvojilo na svom treem kongresu, odranom u
Aranelovcu 19. i 20. maja 2017. godine, na kome su predstavljena struna tumaenja
primene aktuelnih poreskih i raunovodstvenih zakona u Srbiji.
Sledstveno, miljenja smo da je u ovom stavu potrebno dodati odredbu o tome da
ako nadzirani subjekat, pre pokretanja postupka inspekcijskog nadzora, odnosno
obavetavanja o predstojeem inspekcijskom nadzoru, samoinicijativno prijavi
nezakonitost i otkloni njene posledice, odnosno upotrebi sva sredstva koja su mu na
raspolaganju da se te posledice otklone, protiv tog nadziranog subjekta nee se podneti
zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno nee se izdati prekrajni nalog. Na
ovaj nain daje se zakonski podsticaj i dodatni alat za otkrivanje prekraja i otklanjanje
tetnih posledica, podravanje i promociju potovanja zakona i drugih propisa i jaanje
poverenja izmeu inspekcijskih organa, privrednih subjekata i graana. Privredni
subjekti koji uine odreeni propust u poslovanju i otklone posledice povrede zakona,
odnosno preduzmu korake koji su im na raspolaganju za otklanjanje tih posledica, bie
spremniji da to prijave inspektoru i zatrae pomo u uspostavljanju odrivog stanja
zakonitosti i pravilnosti u svom poslovanju ako znaju da nee biti kanjeni zbog tog
propusta, odnosno prekraja.
Drugi uzor za proirenje zakonskog osnova za nepodnoenje zahteva za
pokretanje prekrajnog postupka, odnosno za neizdavanje prekrajnog naloga bi bio
pomenuti lan 314a Zakona o bezbednosti saobraaja na putevima, kojim je propisano
da nadlena organizaciona jedinica Ministarstva unutranjih poslova moe odustati od
podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka nadlenom organu - ako je
prekraj uinjen zbog toga to je uesnik u saobraaju inei radnju prekraja postupao
u cilju zatite bezbednosti, odnosno zatite i spasavanja ivota, zdravlja ili imovine. Tako
bi se u lanu 42. stav 3. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisalo da je inspektor
ovlaen da odustane od podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka kada
je prekraj uinjen zbog toga to je nadzirani subjekat, inei radnju prekraja, postupao
u cilju zatite bezbednosti, ivota, zdravlja, ivotne sredine, ivotinja i biljaka ili imovine.
Pored toga, u istom stavu bi, u sklopu ureenja uslova za nepodnoenje zahteva
za pokretanje prekrajnog postupka, odnosno za neizdavanje prekrajnog naloga,
trebalo navesti da je, u sluaju da su tetne posledice nastupile, uslov ispunjen, pored
otklanjanja ovih posledica, i kada je nadzirani subjekat tetu nadoknadio pre poinjanja

47
postupka inspekcijskog nadzora ili u roku iz lana 27. stav 1. ovog zakona. Navedeno je u
skladu sa lanom 44. stav 2. Zakoan o prekrajima, kojim se ureuje oslobaanje od
kazne, a kojim je propisano da sud moe osloboditi od kazne i uinioca prekraja za koji
je propisana novana kazna ako posle izvrenog prekraja, a pre nego to je saznao da je
okrivljen otkloni posledice dela ili nadoknadi tetu prouzrokovanu prekrajem, kao i sa
lanom 50. stav 2. istog zakona, kojim je propisano da se opomena moe izrei i ako se
prekraj ogleda u neispunjavanju propisane obaveze ili je prekrajem nanesena teta, a
uinilac je posle pokretanja postupka, a pre donoenja presude ispunio propisanu
obavezu, odnosno otklonio ili nadoknadio nanesenu tetu.

3.1.6. Propisati prekraj za neizvrenje izvrnog reenja donetog u postupku

inspekcijskog nadzora.

Kako bi se podstaklo izvravanje zakona i mera izreenih reenjem inspektora,

miljenja smo da bi bilo svrsishodno propisati da nadzirani subjekat ini prekraj ako ne
izvri, odnosno ne obezbedi sprovoenje izvrenja izvrnog reenja koje je doneo
inspektor.
Odreeni posebni inspekcijski zakoni sadre ovakve prekraje. Tako, Zakon o
sanitarnom nadzoru (Slubeni glasnik RS, broj 125/04) u lanu 35. stav 1. taka 3)
propisuje da e se novanom kaznom od 250.000 do 500.000 dinara kazniti za prekraj
pravno lice i organizacija ako ne postupi po reenju sanitarnog inspektora kojim se
nalae neka od mera utvrenih u lanu 27. stav 1. ta. 1) do 7), na nain i u roku
utvrenim tim reenjem (lan 28. stav 1). lanom 103. ta. 7) i 8) Zakona o budetskom
sistemu (Slubeni glasnik RS, broj 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13,
63/13 - ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15 i 99/16) propisano je da
e se novanom kaznom od 10.000 do 2.000.000 dinara kazniti za prekraj odgovorno
lice korisnika budetskih sredstava, odgovorno lice korisnika sredstava organizacija za
obavezno socijalno osiguranje ili drugo odgovorno lice ako ne otkloni propuste na koje
je ukazano u nalazu budetske inspekcije, odnosno slube za budetsku inspekciju
autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave ili ih ne ispravi blagovremeno i
ako ne izvri konano reenje iz lana 87. ovog zakona. lanom 82. taka 30) Zakona o
zatiti od poara propisano je da e se novanom kaznom od 300.000 dinara do
1.000.000 dinara kazniti za prekraj pravno lice ako ako povredi reenje o zabrani (lan
79). Zakon o upravnoj inspekciji (Slubeni glasnik RS, broj 87/11) u lanu 39. taka 1)
propisano je da e se novanom kaznom za prekraj u iznosu od 50.000 do 150.000
dinara kazniti odgovorno lice u nadziranom organu ako ne izvri odnosno ne obezbedi
sprovoenje izvrenja reenja upravnog inspektora (lan 31). lanom 127. taka 10)
Zakona o turizmu propisano je da e se novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara
kazniti se za prekraj fiziko lice ako ne postupi po reenju inspektora (l. 121, 121a i
122).
Miljenja smo da bi ovakav prekraj trebalo uvrstiti u opte prekraje iz oblasti
inspekcijskog nadzora propisane Zakonom o inspekcijskom nadzoru, kako bi se odnosio
na sve oblasti inspekcijskog nadzora i time ostvario pun efekat na izvravanje zakona i
naloenih inspekcijskih upravnih mera. Smatramo da bi u lanu 56. Zakona o
inspekcijskom nadzoru, kojim se ureuju prekraji nadziranog subjekta, bilo celishodno
propisati da e se novanom kaznom od 50.000 do 500.000 dinara kazniti za prekraj
nadzirani subjekat - pravno lice ako ne izvri, odnosno ne obezbedi sprovoenje

48
izvrenja izvrnog reenja koje je doneo inspektor (lan 26, lan 27. st. 4. i 5, lan 28. i
lan 37), te da e se za isti prekraj kazniti nadzirani subjekat preduzetnik novanom
kaznom od 25.000 do 250.000 dinara, nadzirani subjekat fiziko lice novanom
kaznom od 50.000 do 150.000 dinara, a odgovorno lice kod nadziranog subjekta
pravnog lica novanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara. Smatramo da u opisu
prekraja u optem, kao i u posebnim zakonima, treba navesti da se radi o neizvravanju
izvrnog reenja inspektora. Na ovaj nain obezbeuje se pravna sigurnost i preciznost
zakonskih odredaba, kao i usklaenost sa drugim zakonskim odredbama, jer nadzirani
subjekat koji je nezadovoljan reenjem inspektora ima pravo albe na reenje, koja
zadrava njegovo izvrenje, tj. reenje nije izvrno, osim ako je samim reenjem, u
skladu sa zakonom, odreeno drugaije, tj. da alba na reenje ne zadrava izvrenje
reenja. Zakon o optem upravnom postupku (Slubeni glasnik RS, broj 18/16) u lanu
190. st. 1. i 2. propisuje da se reenje koje je doneto u upravnom postupku izvrava kad
postane izvrno, te da reenje prvostepenog organa postaje izvrno: istekom roka za
albu, ako alba nije izjavljena; obavetavanjem stranke, ako alba nije dozvoljena;
obavetavanjem stranke, ako alba ne odlae izvrenje reenja; kad se sve stranke
odreknu prava na albu; obavetavanjem stranke o reenju, kojim se alba odbacuje ili
odbija. lanom 39. st. 3. i 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da alba
protiv reenja donetog u optem postupku inspekcijskog nadzora odlae izvrenje
reenja, a da, izuzetno od tih odredaba, alba ne odlae izvrenje reenja kada je,
saglasno delokrugu inspekcije, neophodno preduzimanje hitnih mera radi spreavanja
ili otklanjanja opasnosti po ivot ili zdravlje ljudi, imovinu, prava i interese zaposlenih i
radno angaovanih lica, privredu, ivotnu sredinu, biljni ili ivotinjski svet, javne
prihode, nesmetan rad organa i organizacija, komunalni red ili bezbednost, to se
posebno obrazlae u reenju. Na ovoj liniji, Zakon o optem upravnom postupku u lanu
154. propisuje da reenje ne moe da se izvri dok ne istekne rok za albu (odlono
dejstvo albe), ako zakonom nije drukije propisano. alba odlae izvrenje reenja i dok
alilac ne bude obaveten o reenju kojim je odlueno o albi, ako zakonom nije drukije
propisano. lanom 155. istog zakona ureeno je odstupanje od odlonog dejstva albe.
Ovim lanom u stavu 2. propisano je da se reenje, izuzetno, izvrava pre isteka roka za
albu, kao i posle podnoenja albe, ako bi odlaganje izvrenja stranci nanelo
nenadoknadivu tetu ili tee ugrozilo javni interes.
Smatramo da ovaj prekraj treba propisati i za neregistrovanog subjekta u lanu
57. Zakona o inspekcijskom nadzoru. Tim odredbama propisalo bi se da e se novanom
kaznom od 50.000 do 150.000 dinara kazniti za prekraj fiziko lice koje obavlja
delatnost ili vri aktivnost kao neregistrovani subjekat ako ne izvri, odnosno ne
obezbedi sprovoenje izvrenja reenja koje donese inspektor (lan 33. st. 5. i 6), kao i
da e se novanom kaznom iz stava 8. ovog lana kazniti za ovaj prekraj pravno lice,
preduzetnik i odgovorno lice u pravnom licu iz lana 33. stav 2. ovog zakona. U opis ovog
prekraja neregistrovanog subjekta, smatramo, nije neophodno unositi odrednicu
izvrno za reenje, jer prema lanu 33. stav 7. alba protiv reenja inspektora donetog
u posebnom postupku prema neregistrovanom subjektu ne zadrava izvrenje, tako da
je ono, po definiciji, izvrno.

49
 3.1.7. Dopuniti odredbe Zakona o inspekcijskom nadzoru o oduzimanju
predmeta radi obezbeenja dokaza u prekrajnom i drugom postupku.

Kako bi se zakonskim odredbama uredile odreene situacije koje se javljaju u

inspekcijskoj praksi koja se tie oduzimanje predmeta radi obezbeenja dokaza u
prekrajnom i drugom postupku, miljenja smo da bi u tom smislu trebalo dopuniti
odredbe lana 24. Zakona o ispekcijskom nadzoru. Drimo da bi bilo svrsishodno
propisati da se, kad zbog svojstava privremeno oduzetih predmeta uvanje u
prostorijama inspekcije nije mogue ili inspekcija ne raspolae prostorijama za uvanje
predmeta ili je uvanje predmeta povezano sa nesrazmerno visokim trokovima ili
drugim znaajnim tekoama, privremeno oduzeti predmeti mogu ostaviti na uvanje
licu od koga se privremeno oduzimaju do isteka roka odreenog u reenju inspektora,
odnosno zakonskog roka, sa zabranom upotrebe, stavljanja u promet i drugog vida
raspolaganja, te da predmete koji su ostavljeni na uvanje inspekcija peati.
Zakonsko reenje ovog tipa sadrano je u Zakonu o poreskom postupku i
poreskoj administraciji, lan 129b stav 3, kojim je propisano da se privremeno oduzeta
oprema od lica, koje je obavljajui neregistrovanu, odnosno neprijavljenu delatnost,
stavljalo robu u promet, moe ostaviti na uvanje licu od koga je privremeno oduzeta do
isteka roka iz lana 129a stav 4. ovog zakona, u skladu sa kojim se ovom licu nalae da u
roku od 15 dana od dana dostavljanja reenja plati utvrenu poresku obavezu na
propisane uplatne raune javnih prihoda, a u dodatnom roku od 30 dana, kod nadlenih
organa izvri registraciju, odnosno prijavu te delatnosti i otkloni druge utvrene
povrede zakona, ukoliko se proceni da bi trokovi oduzimanja i uvanja bili
nesrazmerno veliki u odnosu na poresku obavezu.

3.2. Preporuke za unapreenje prekrajne prakse

3.2.1. Koristiti sporazum o priznanju prekraja.

U prekrajnim postupcima koji se pokreu i vode po zahtevima za pokretanje

prekrajnog postupka koje podnose inspekcijski organi jo nije zaivela ili nije zaivela u
potrebnoj meri upotreba sporazuma o priznanju prekraja kao Zakonom o prekrajima
propisanog i perspektivnog alternativnog naina okonanja prekrajnog postupka.
Svakako, to nije dobra praksa i trebalo bi preduzeti mere da se takva praksa promeni i
sporazum o priznanju prekraja pone da se primenjuje u punom kapacitetu i u
prekrajnim postupcima koji se vode u tzv. inspekcijskim predmetima.
Zakon o prekrajima propisuje da kada se prekrajni postupak vodi za jedan
prekraj ili za vie prekraja u sticaju, ovlaeni podnosilac zahteva, usmeno ili pisano,
moe predloiti okrivljenom ili njegovom braniocu zakljuenje sporazuma o priznanju
prekraja, odnosno okrivljeni ili njegov branilac moe ovlaenom podnosiocu zahteva
predloiti zakljuenje takvog sporazuma. Kada se uputi ovakav predlog, stranke ili
branilac mogu pregovarati o uslovima priznanja prekraja koji se okrivljenom stavljaju
na teret. Sporazum o priznanju prekraja moe se zakljuiti i dostaviti sudu do
donoenja prvostepene odluke. On se ne moe zakljuiti u vezi sa prekrajem za koji se
izdaje prekrajni nalog.

50
 Zakon o prekrajima propisana je sadrina ovog sporazuma: opis prekraja koji
se okrivljenom stavlja na teret; priznanje okrivljenog da je uinio taj prekraj; sporazum
o vrsti i visini kazne, odnosno o drugim prekrajnim sankcijama; izjavu ovlaenog
podnosioca o odustajanju od prekrajnog gonjenja za prekraje koji nisu obuhvaeni
sporazumom o priznanju; sporazum o trokovima prekrajnog postupka, o oduzimanju
imovinske koristi pribavljene prekrajem, o povraaju predmeta prekraja i o
imovinskopravnom zahtevu, ukoliko je podnet; izjavu o odricanju stranaka i branioca od
prava na albu protiv odluke suda donesene na osnovu prihvatanja sporazuma o
priznanju prekraja; potpis stranaka i branioca. U sporazumu o priznanju ovlaeni
podnosilac zahteva i okrivljeni se mogu saglasiti o izricanju okrivljenom kazne koja ne
moe biti ispod zakonskog minimuma propisanog lanom 39. stav 1. ovog zakona.
Takoe, okrivljeni i podnosilac zahteva mogu se sporazumeti da se zatitna mera
propisana za prekraj za koji se okrivljeni tereti, izrekne u manjem obimu ili da se ne
izrekne.
O sporazumu o priznanju odluuje prekrajni sud, koji sporazum moe odbaciti,
usvojiti ili odbiti. Sud e sporazum o priznanju prekraja odbaciti ako je podnet nakon
donoenja prvostepene odluke, a protiv reenja o odbacivanju sporazuma o priznanju
prekraja alba nije dozvoljena. Prekrajni sud presudom usvaja sporazum o priznanju
prekraja ako na osnovu sporazuma utvrdi: da je okrivljeni svesno i dobrovoljno priznao
prekraj, odnosno prekraje koji su predmet zahteva i da je iskljuena mogunost
priznanja okrivljenog u zabludi; da je sporazum zakljuen u skladu sa odredbama lana
234. ovog zakona, kojim je propisana sadrina ovog sporazuma, kako je navedeno u
prethodnom izlaganju; da je okrivljeni potpuno svestan svih posledica zakljuenog
sporazuma, a posebno da u potpunosti razume da se sporazumom odrie prava na
suenje i ulaganje albe protiv presude suda donete na osnovu reenja o usvajanju
sporazuma; da sporazumom o priznanju nisu povreena prava oteenog. Kada nije
ispunjen jedan ili vie od ovih uslova, sud donosi reenje kojim se odbija sporazum o
priznanju prekraja. Priznanje okrivljenog dato u sporazumu koji od suda nije
prihvaen, ne moe biti dokaz u prekrajnom postupku. Odluka suda o sporazumu o
priznanju dostavlja se ovlaenom podnosiocu zahteva i okrivljenom, odnosno braniocu
ako ga ima.
Protiv reenja suda o odbijanju sporazuma o priznanju prekraja, albu u roku od
osam dana od dana kada im je reenje dostavljeno mogu izjaviti ovlaeni podnosilac
zahteva, okrivljeni i njegov branilac. Protiv presude suda o usvajanju sporazuma o
priznanju prekraja nije dozvoljena alba. Presudom kojom usvaja sporazum o priznanju
prekraja sud okrivljenog oglaava odgovornim i izrie mu kaznu, odnosno drugu
prekrajnu sankciju i odluuje o ostalim pitanjima predvienim u sporazumu o
priznanju. Presuda mora odgovarati sadraju sporazuma o priznanju prekraja i mora
da sadri i podatke iz lana 251. ovog zakona, kojim se propisuje sadraj izreke presude
kojom se okrivljeni oglaava odgovornim za prekraj.
Ako je sporazumom o priznanju predvieno odustajanje ovlaenog podnosioca
zahteva od prekrajnog gonjenja za prekraje koji nisu obuhvaeni sporazumom o
priznanju, sud u odnosu na te prekraje donosi presudu za vie prekraja, koja je
ureena u lanu 253. Zakona o prekrajima. Tim lanom propisano je da ako se
prekrajni postupak vodi zbog vie prekraja, u presudi e se navesti za koje se
prekraje okrivljeni oglaava odgovornim, a za koje se oslobaa odgovornosti ili se
postupak obustavlja.

51
 Primena instituta sporazuma o priznanju prekraja ima dosta korisnih efekata.
Sporazumom o priznanju prekraja ishod prekrajnih postupaka ini se izvesnijim, te se
skrauje trajanje i smanjuju se trokovi postupka. Trokovi su manji za inspekciju, jer
postupak krae traje u sluaju usvajanju sporazuma o priznanju prekraja to je jedno
roite, tako da nije potreban dolazak inspektora na vie roita, priprema i predaja
podnesaka i druge radnje povezane sa suenjem, a i za uinioca prekraja, iz ovih
razloga, kao i zbog toga to su novane kazne koje se utvruju sporazumom manje od
onih koje se izriu u redovnim prekrajnim postupcima (esto je u pitanju zakonski
minimum). alba na presudu kojom je usvojen sporazum o priznanju prekraja nije
dozvoljena, to sa svoje strane smanjuje trajanje i trokove prekrajnog postupka.
Propisivanje upotrebe opteg minimuma i maksimuma novane kazne, umesto
posebnog, doprinosi ekonominosti i veoj zastupljenosti ovog instituta. Efekte
ekonominosti i efikasnosti ima i pravno pravilo da se strane mogu sporazumeti da se
zatitna mera propisana za prekraj za koji se okrivljeni tereti - izrekne u manjem obimu
ili da se ne izrekne, imajui u vidu da neretko pravne posledice zatitne mere tee
pogaaju uinioca prekraja od novane kazne. Stoga su i sami uinioci prekraja esto
inicijatori pregovora za zakljuenje sporazuma o priznanju prekraja. Smatramo da
ekonominost i efikasnost postupka zakljuivanja i usvajanja sporazuma o priznanju
prekraja nije na utrb pravinosti i fer tretmana okrivljenog, budui da su pretpostavke,
uslovi i sastavni delovi postupka i sporazuma propisani Zakonom o prekrajima.
Afirmaciji ovog instituta doprinosi i struka.3
Preko sporazuma o priznanju prekraja, inspekcija stie ovlaenja pomou kojih
bitno utie na opredeljivanje vrste i visine kazne, odnosno drugih prekrajnih sankcija u
srazmeri sa procenjenim rizikom i teinom kaznenog dela, ime ima na raspolaganju
dodatni instrument kaznenopravne prirode za upravljanje rizicima i spreavanje
(prevenciju) nastanka nezakonitosti i tete. Savremeni inspekcijski nadzor se zasniva na
riziku, proceni i upravljanju rizicima, kao metodu rada i obavezi za sve inspekcije u
skladu sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru, a sporazum o priznanju prekraja
doprinosi delotvornom obavljanju ovog posla. Saglasno tome, preventivno delovanje u
razliitim oblicima je teite savremenog inspekcijskog nadzora, emu doprinosi vea
upotreba sporazuma o priznanju prekraja.
Sledom izloenog, smatramo da je celishodno da inspekcije, odnosno nadlena
ministarstva i drugi nadleni organi pripreme odgovarajue smernice za primenu
sporazuma o priznanju prekraja u svojim oblastima inspekcijskog nadzora, kojima bi
bila data usmerenja za opredeljivanje vrste i visine kazne, odnosno drugih prekrajnih
sankcija za uinioce prekraja u sporazumu, prema: vrsti i teini prekraja, visini
zapreene kazne; injenici da li je prekraj uinjen prvi put, kada bi se opredelila blaga
sankcija, ili je u pitanju ponovljen prekraj, odnosno povrat/povratnik, kada se
opredeljuje stroija sankcija, koja raste i zaotrava se sa ponavljanjem prekraja, kako bi
odvratila okrivljenog od novog injenja prekraja; tome da li je ostvarena protivpravna
korist i, ako jeste, kolika; tome da li je naneta teta i, ako jeste, kolika;
koliini/zapremini/masi i vrednosti robe/predmeta/proizvoda u nedozvoljenom
prometu; pobudama iz kojih je delo uinjeno (npr. pekulativne pobude, koristoljublje
ili, pak, preivljavanje); vremenskom razdoblju, odnosno duini trajanja prekraja

3 Videti: Prirunik za primenu sporazuma o priznanju prekraja, Udruenje sudija prekrajnih

sudova u saradnji sa USAID Projektom za reformu pravosua i odgovornu vlast, 2014.

52
(npr. due ili krae bavljenje nedozvoljenom delatnou); linim i egzistencijalnim
prilikama okrivljenog (npr. gubitak zaposlenja, izdravanje lanova porodice, teka
bolest, nezrelost ili duboka starost, redovno pohaanje kole i sl.); ranijoj
(ne)osuivanosti; stepenu saradnje sa inspekcijom i drugim nadlenim organima,
ukljuujui i postupanje okrivljenog po inspekcijskom reenju i dr. U ovom pogledu valja
imati u vidu da Zakon o prekrajima u lanu 42, kojim se ureuje odmeravanje kazne,
propisuje da se kazna za prekraje odmerava u granicama koje su za taj prekraj
propisane, a pri tome se uzimaju u obzir sve okolnosti koje utiu da kazna bude vea ili
manja, a naroito: teina i posledice prekraja, okolnosti pod kojima je prekraj uinjen,
stepen odgovornosti uinioca, ranija osuivanost, line prilike uinioca i dranje
uinioca posle uinjenog prekraja, pri emu e se pri odmeravanju visine novane
kazne uzeti u obzir i imovno stanje uinioca, s tim da se ne moe se uzeti u obzir kao
oteavajua okolnost ranije izreena prekrajna sankcija uiniocu ako je od dana
pravnosnanosti odluke do dana donoenja nove proteklo vie od etiri godine.
Miljenja smo da inspekcije ne bi trebale da zakljuuju sporazume o priznanju
prekraja sa neregistrovanim subjektima, kao subjektima koji obavljaju delatnost ili vre
aktivnost, a nisu upisani u odgovarajui registar koji vodi Agencija za privredne registre
ili drugi organ ili organizacija nadlena za upis osnivanja pravnog lica i drugog subjekta
(osnovni registar), kada je upis u ovaj registar propisan kao uslov za obavljanje
delatnosti ili vrenje aktivnosti.
Smatramo da je kod ozbiljnijih prekraja i veeg rizika celishodno pretoiti u
klauzule sporazuma sadrinu i smisao odreenih zatitnih i drugih srodnih preventivnih
mera, kako bi se otklonili uslovi koji omoguavaju ili podstiu uinioca na izvrenje
novog prekraja. Zavisno od vrste prekraja i rizika, mogue je sporazumom utvrditi da
je uinilac u obavezi da periodino dostavlja inspekciji odgovarajue podatke i
dokumente, ukljuujui i izvetaje o samoproveri usklaenosti o propisima i
samoproceni rizika, da ih objavljuje, da se uzdrava od odreenih radnji ili obavljanja
odreenih poslova i pristupa odreenim objektima, mestu izvrenja prekraja i licima
itd. Ove klauzule sporazuma, koje bi prekrajni sud presudom usvojio, okrivljenog
oglasio odgovornim i izrekao mu kaznu, odnosno drugu prekrajnu sankciju i odluio o
ostalim pitanjima predvienim u sporazumu o priznanju, imale bi pravnu prirodu
uslovne zatitne mere. Inspekcija bi zakljuenim sporazumom dobila okvir budueg
delovanja prema pojedinom nadziranom subjektu, pri emu bi ispunjenje pojedinih
obaveza uinioca bilo pokazatelj za buduu procenu rizika. Sporazumom bi se moglo
utvrditi i obaveza uinioca prekraja, koji je privredni subjekat, da, radi spreavanja
nastanka nezakonitosti i tetnih posledica, donese i inspekciji dostavi program
usaglaenosti poslovanja sa propisima, politiku upravljanja rizicima poslovanja, akcioni
plan ili drugi akt kojim se ureuje usaglaavanje sa propisima i upravljanje rizicima. Sa
strane uinioca prekraja, sporazum daje podsticaj za poslovanje usaglaeno sa
propisima i saradnju sa inspekcijom kroz preventivno delovanje.
Smatramo i da bi, u cilju otklanjanja odreenih nedoumica koje postoje kod
inspektora i promocije ovog pravnog instituta, bilo celishodno uneti u lan 42. Zakona o
inspekcijskom nadzoru da je inspektor ovlaen da, u skladu sa zakonom kojim se
ureuju prekraji, predloi i zakljui sporazum o priznanju prekraja. Miljenja smo i da
bi inspektore putem obuka trebalo upoznati sa obelejima sporazuma o priznanju
prekraja, sadrinom ovakvih smernica, koje bi bile donete, i pripremiti ih za kvalitetnu

53
primenu sporazuma u praksi. Istovremeno, korisno bi bilo vie promovisati ovaj institut
u javnosti, kako bi se okrivljeni dodatno podstakli na zakljuenje ovog sporazuma.
Dobra iskustva sa primenom sporazuma o priznanju prekraja u drugim
prekrajnim oblastima, kao to su saobraajni i carinski prekraji, svedoe u prilog
svrsishodnosti vee zastupljenosti ovog sporazuma i u oblasti inspekcijskih prekraja.
Pozitivni efekti primene sporazuma o priznaju prekraja ogledaju se i u rastereenju
prekrajnih sudova, tako da se stvaraju uslovi da se vie vremena i drugih resursa odredi
za voenje drugih prekrajnih postupaka, budui da prekrajni sudovi - kako to
pokazuju izloeni statistiki podaci - imaju veliki broj predmeta u radu i, u proseku,
znaajno vreme odvajaju za svaki predmet. Time se poveava ekonominost, efikasnost i
delotvornost prekrajnih sudova. Sveukupno, miljenja smo da se pomou sporazuma o
priznaju prekraja olakava pristup pravdi.
Osim toga, slian institut - sporazum o priznanju krivinog dela - postoji u
krivinom procesnom pravu i u praksi krivinih sudova i javnih tuilatava primenjuje
se ve dui niz godina. Prema lanu 314. Zakonika o krivinom postupku, sporazum o
priznanju krivinog dela sadri: opis krivinog dela koje je predmet optube; priznanje
okrivljenog da je uinio krivino delo koje je predmet optube; sporazum o vrsti, meri ili
rasponu kazne ili druge krivine sankcije; sporazum o trokovima krivinog postupka, o
oduzimanju imovinske koristi pribavljene krivinim delom i o imovinskopravnom
zahtevu, ukoliko je podnet; izjavu o odricanju stranaka i branioca od prava na albu
protiv odluke kojom je sud u potpunosti prihvatio sporazum, osim u sluaju iz lana 319.
stav 3. ovog zakonika; potpis stranaka i branioca. Pored ovih podataka, sporazum o
priznanju krivinog dela moe sadrati: izjavu javnog tuioca o odustajanju od krivinog
gonjenja za krivina dela koja nisu obuhvaena sporazumom o priznanju krivinog dela;
izjavu okrivljenog o prihvatanju obaveze iz lana 283. stav 1. ovog zakonika, pod
uslovom da priroda obaveze omoguava da se zapone sa njenim izvrenjem pre
podnoenja sporazuma sudu; sporazum u pogledu imovine proistekle iz krivinog dela
koja e biti oduzeta od okrivljenog. U oblikovanju smernica za primenu sporazuma o
priznanju prekraja u oblasti inspekcijskog nadzora i prekrjane prakse u ovom pogledu,
od znaaja, smatramo, bi bila i iskustva u oblasti primene sporazuma o priznanju
krivinog dela.

3.2.2. Koristiti u veoj meri pravo albe na prvostepene presude prekrajnih

sudova.

Inspektori, koji se u prekrajnim postupcima nalaze u svojstvu podnosioca

zahteva, odnosno stranke, navode kako su u nemalom broju predmeta nezadovoljni
donetom odlukom prekrajnog suda zato to je odbaen zahtev za pokretanje
prekrajnog postupka ili je doneta oslobaajua presuda ili je postupak obustavljen ili je
uiniocu prekraja izreena opomena ili propisana kazna ublaena i izreena kazna u
zakonskom minimumu ili ispod minimuma. Meutim, broj albi na takve odluke u praksi
je bio daleko manji nego to je bilo nezadovoljstvo odlukama, a to potvrdjuje i statistika
Prekrajnog apelacionog suda, prema kojoj se u prekrajnim postupcima izjavljuje svega
3% albi na prvostepene odluke. Razloga za ovu pojavu ima vie, a najee je to
shvatanje inspektora da alba ne moe i nee nita promeniti, a uz to postoji i
nedovoljan broj inspektora, kao i nedovoljan broj pravnika u inspekcijama.

54
 U ovom smislu, potrebno je inspektorima ukazivati na potrebu i znaaj
podnoenja albi na odluke prekrajnih sudova kojima su nezadovoljni, kako bi na taj
nain uticali na prekrajnu praksu i kaznenu politiku u prekrajnim sudovima u
oblastima za koje su nadleni, koje prate, analiziraju i o kojima imaju neposredna
saznanja sa terena. Pravni stavovi Prekrajnog apelacionog suda nisu izvor prava u
uem smislu rei, ali jesu u irem i njihova faktika snaga i autoritet na ujednaavanje
prekrajne prakse prvostepenih sudova i kaznenu politiku je veliki. O tom znaaju
odluka drugostepenog suda, odnosno albi na prvostepene odluke treba informisati i
edukovati inspektore. Svakako, i ovde je aktuelno pitanje ljudskih resursa u
inspekcijama, tako da je neophodno stvoriti profesionalne preduslove da se inspekcije
slue ovim svojim pravom u potrebnoj meri i da se obezbedi potreban pravni kvalitet
albi putem kontinuiranog strunog usavravanja inspektora, odnosno obezbeivanjem
slubenika sa odgovarajuim pravnim obrazovanjem u inspekcijama.

3.2.3. Unaprediti saradnju inspekcija i prekrajnih sudova. Organizovati

zajednike obuke inspektora i sudija prekrajnih sudova. Unaprediti
razumevanje inspektora o teretu dokazivanja u prekrajnom postupku i
meusobno razumevanje uloga inspektora i prekrajnih sudija. Ujednaiti
pravne stavove inspekcija i prekrajnih sudova.

Kako bi se unapredila saradnja inspekcija i prekrajnih sudova, te meusobno

razumevanje usloga inspektora i prekrajnih sudija, smatramo da je potrebno da
Koordinaciona komisija (za inspekcijski nadzor) i Udruenje sudija prekrajnih sudova
zakljue sporazum o saradnji. Sporazumne strane bi, u skladu sa svojim delokrugom i
ciljevima, ostvarivale saradnju kroz kontinuirani dijalog, koordinaciju i unapreenje
komunikacije, razmene informacija i dobre prakse, efikasnosti i delotvornosti rada, kao i
aktivnosti na poveanju kapaciteta ovlaenih podnosilaca zahteva za pokretanje
prekrajnog postupka - ovlaenih inspektora i sudija prekrajnih sudova u
procesuiranju prekraja iz oblasti inspekcijskog nadzora, u skladu sa vaeim
zakonodavstvom i dobrom praksom, u cilju vladavine prava i zatite zakonom i drugim
propisom zatienih dobara, prava i interesa. Saradnja bi ostvarivala kroz:
organizovanje radnih sastanaka, strunih skupova, prezentacija, predavanja, obuka i
kurseva; zajedniku pripremu strunih tekstova, publikacija, komentara, modela akata i
drugih strunih dokumenata i materijala; pravovremenu i kontinuiranu razmenu
informacija od obostranog i opteg interesa, iskustava i strunih saveta, radi ostvarenja
naela pravne sigurnosti, zakonitosti, pravilnosti, strunosti, kvaliteta i savesnosti u
radu; uee predstavnika Udruenja sudija u radu Koordinacione komisije, kao i u radu
radnih grupa koje su obrazovane u okviru ove komisije; podsticanje i razvijanje saradnje
i koordinacije sa dravnim organima i telima, privatnim i nevladinim sektorom i
meunarodnim institucijama i organizacijama; sprovoenje zajednikih projekata;
analizu pravnog okvira, inspekcijske i prekrajne prakse, administrativnih i
institucionalnih kapaciteta, pripremu preporuka za njihovo unapreenje i iniciranjem
mera u tom pravcu; razmatranje regulatornih, pravnih i praktinih pitanja,
usaglaavanje i zauzimanje zajednikih, odnosno usaglaenih pravnih stavova; kao i
druge aktivnosti kojima se, na partnerskim osnovama, ostvaruju ciljevi ovog sporazuma
ili se doprinosi tome. Nacrt sporazuma izmeu Koordinacione komisije i Udruenja
sudija prekrajnih sudova daje se u aneksu ove analize. Primeri dobre prakse u saradnji

55
Koordinacione komisije i inspekcija sa Udruenjem sudija prekrajnih sudova ve
postoje (npr. savetovanje sudija prekrajnih sudova i turistikih i trinih inspektora na
temu Podrka u primeni Zakona o zatiti potroaa, uee Udruenja sudija
prekrajnih sudova u radu Odbora za koordinaciju inspekcijskog nadzora itd.), a ovu
praksu treba unaprediti i institucionallizovati, a saradnju sa naglaskom na zajednike
obuke - produbiti i uiniti stalnom. Edukacija, savetovanja, okrugli stolovi, interakcija i
razmena iskustava, formalno i neformalno usaglaavanje pravnih stavova i
ujednaavanje inspekcijsko-prekrajne prakse su od naroito znaaja za pravnu
sigurnost. Zaposleni u inspekcijama kroz neposredan kontakt sa sudijama imaju priliku
da postave pitanja, otklone pravne nedoumice, edukuju se, ime se poboljava odnos
ove dve profesije, a time i poveava efikasnost i efektivnost u radu.
Neophodno je edukovati inspektore o dokazivanju, sutini naela dokazivanja,
znaenju pretpostavke nevinosti, teretu predlaganja i pribavljanja dokaza, metodama i
tehnikama za prikupljanje, izvoenje i obezbeenje dokaza, sainjavanju kvalitetnog
zahteva za pokretanje prekrajnog postupka i aktivnoj ulozi podnosioca zahteva u
ukupnom toku postupku. Za razliku od prethodnih zakonskih reenja, vaei Zakon o
prekrajima uspostavlja stranaki postupak i tzv. jednakost oruja. Prema Zakonu o
prekrajima, okrivljeni i ovlaeni podnosilac zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka su stranke u postupku, a teret dokazivanja obeleja prekraja i prekrajne
odgovornosti je na podnosiocu zahteva za pokretanje prekrajnog postupka. Sud izvodi
dokaze na predlog stranaka, a stranka je duna da pribavi dokaze ije je izvoenje
predloila. Zakon o prekrajima, istina, u lanu 89. stav 5. predvia da, izuzetno, sud
moe po slubenoj dunosti pribaviti dokaze ako okrivljeni nije u stanju da to sam uini
ili je to opravdano iz razloga celishodnosti i efikasnosti voenja postupka. U stavu 6.
istog lana Zakon o prekrajima predvia da sud moe izvesti dopunske dokaze ako
oceni da su izvedeni dokazi protivureni ili nejasni i da je to neophodno da bi se predmet
dokazivanja svestrano raspravio. Meutim, navedeno je izuzetak od pravila i treba ga
upravo tako shvatiti kao izuzetak, koji se, u skladu sa zakonom, usko tumai, a ne kao
pravilo koje vraa teret dokazivanja sa podnosioca zahteva (inspektora/inspekcije), kao
stranke, na prekrajni sud. Intencija Zakonodavca je bila da ovaj izuzetak od pravila o
teretu dokazivanja slui kao izuzetni korektivni inilac, kako bi se predmet svestrano
razmotrio i utvrdila istina ako okrivljeni nije u stanju da sam pribavi dokaze ili je to
opravdano iz razloga celishodnosti i efikasnosti voenja postupka, a ne da sud i dalje
bude zaduen za dokazivanje i preuzme taj teret od stranaka. Ovaj izuzetak, prema
naem miljenju, znai da sud ne treba da preduzima dokazivanje odlunih injenica,
nego dopunskih injenica, jer se u suprotnom bitno naruava sutina stranakog
postupka, koji je postavljen Zakonom o prekrajima.
Zakonom o prekrajima ureen je stranaki karakter prekrajnog postupka,
umesto ranijeg istranog karaktera. lan 181. stav 1. taka 6) Zakona o prekrajima
propisuje da se zahtev za pokretanje prekrajnog postupka podnosi pisanoj formi i
sadri predlog o dokazima koje treba izvesti, uz oznaenje linih imena i adresa svedoka,
spise koje treba proitati i predmete koji slue kao dokaz. Sudije prekrajnih sudova
ukazuju da, kao posledica nedovoljnog razumevanja uloge suda i stranaka i tereta
dokazivanja u prekrajnom postupku, inspektori, kao ovlaeni podnosioci zahteva za
pokretanje prekrajnog postupka, ne podnose i ne predlau sve raspoloive dokaze uz
zahtev, odnosno na poetku postupka, kao to je podnoenje dokumentacije koja e da
slui kao dokaz u postupku ili, u sluaju da su dva inspektora vrila inspekcijski nadzor,

56
predlaganje drugog inspektora za svedoka u prekrajnom postupku. Tako, ukoliko se
odreeni dokaz ne podnese, odnosno ne predloe na poetku postupka, nego u
njegovom kasnijem toku, a okrivljeni je sasluan pred sudom, potrebno je okrivljenog
upoznati sa sadrinom novih dokaza, to produava postupak i poveava rizik od
zastarelosti voenja prekrajnog postupka. Inspektor je stranka u prekrajnom
postupku i sasluava se u postupku, s obzirom da ima neposredna saznanja o
injenicama i okolnostima od znaaja za postupak, odnosno moe da prui obavetenja o
prekraju i uiniocu i o drugim vanim okolnostima. Kod odreenih inspekcija zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka potpisuje rukovodilac inspekcije, a inspektor koji je
otkrio prekraj je svedok u prekrajnom postupku. Ako se inspektor ne odazove na
poziv suda, sud moe odustati od sasluanja i, saglasno pravilu o teretu dokazivanja,
odluku doneti na osnovu do tada izvedenih dokaza. U svetlu izloenog, potrebno je
inspektorima objasniti znaaj odazivanja na poziv prekrajnog suda po tok postupka i
proces donoenja sudske odluke, kako sav trud uloen u pripremu i vrenje
inspekcijskog nadzora, prikupljanje dokaza, rasvetljavanje i otkrivanje prekraja i
sainjavanje zahteva za pokretanje prekrajnog postupka ne bi bio uzaludan. Obaveza
odazivanja na poziv prekrajnog suda moe se pojaati i disciplinskom odgovornou za
neodazivanje.
Premda pravna praksa, u koju spada i inspekcijska i prekrajna praksa, nije
formalni izvor prava, njen stvarni i faktiki znaaj za pravnu sigurnost i sprovoenje
zakona je veliki. Nadzirani subjekti imaju jednaka prava i obaveze u inspekcijskom
nadzoru, a obaveza inspekcije je da, u zakonskom smislu, jednako postupa u istim ili
slinim situacijama prema svim nadziranim subjektima. Ravnopravnost stranaka, u
skladu sa zakonom, je naelo i prekrajnog postupka. Ujednaavanje i objavljivanje
pravne prakse ine mere i aktivnosti koje se preduzimaju u svrhu ujednaavanja,
usklaivanja, standardizacije i jednoobraznosti postupanja inspekcije i prekrajnih
sudova u istim ili slinim situacijama prema svim subjektima. Ovo se ostvaruje
prevashodno kroz zauzimanje naelnih stavova i naelnih pravnih miljenja,
metodologija, strunih uputstava, smernica i preporuka i informisanje inspektora, sudija
prekrajnih sudova, strune i opte javnosti o njima. Korisno je objavljivanje pravne
prakse u zajednikim periodinim biltenima, koji sadre miljenja, studije sluaja i
izvode iz reenja, presuda i drugih akata. Prilikom objavljivanja pravne prakse, svakako,
zakonska obaveza je da se vodi rauna o tajnosti i poverljivosti podataka, zatiti
podataka o linosti i privatnosti (jedna od tehnika je anonimizacija podataka o linosti).
Budui jedinstveni informacioni sistem za inspekcije predvia formiranje posebnog
Modela (modula) za inspekcijsku praksu.
Dijalog, zajednike obuke i usaglaavanje pravnih stavova oko spornih pitanja
izmeu inspektora i sudija prekrajnih sudova doprinee njihovoj boljoj informisanosti
o tekoama i izazovima jednog i drugog posla i profesije, razumevanju uloge i funkcije
prekrajnog suda i inspekcije, prevazilaenju nekih razlika koje postoje i eventualnih
predrasuda, te uopte objektivnijem pogledu na inspektore, odnosno prekrajne sudije.

3.2.4. Unaprediti sadrinu zahteva za pokretanje prekrajnog postupka kada

postoje okolnosti koje umanjuju prekrajnu odgovornost okrivljenog.

Kada je re o iniciranju pokretanja prekrajnog postupka, inspektor - kada nae

da je nadzirani subjekat izvrio radnje koje su propisane kao prekraj - ima pravnu
57
dunost da podnese zahtev za pokretanje prekrajnog postupka. Razumemo da u
odreenim situacijama postoji pitanje svrsishodnosti pokretanja prekrajnog postupka,
kao i da se kod subjekata moe stvoriti utisak nepravinosti sistema. Ovo bi, na primer,
bile situacije kada je u pitanju nenameran propust, otklonjiva pravna zabluda, greka
koja je kasnije ispravljena, a posledice otklonjene, okolnosti koje upuuju na zakljuak
da e nadzirani subjekat nastaviti da posluje u skladu sa zakonom i sl. S obzirom da
postoji zakonska obaveza inspekcije da inicira pokretanje prekrajnog postupka,
miljenja smo da je u takvim sluajevima opravdano u samom zahtevu ili u docnijem
podnesku sudu ukazati na odgovarajue okolnosti koje umanjuju odgovornost
nadziranog subjekta, ukljuujui otklanjanje nezakonitosti od strane nadziranog
subjekta, odnosno ispunjenje mera za otklanjanje nezakonitosti koje je izrekao
inspektor.
Pandan ovakvom pristupu kod sastavljanja zahteva za pokretanja prekrajnog
postupka, a saglasno naelu akuzatornosti (optube) u kaznenim postupcima, jeste
sastavljanje optunih akata (optunica i optunih predloga) od strane javnog tuilatva.
Naime, sastavni deo optunog predloga koji u krivinom postupku sudu podnosi javni
tuilac, jeste i predlog vrste i mere krivine sankcije i mere ije se izricanje trai.
Smatramo da je celishodno da inspektor o ovome, kao i uopte o svojoj zakonskoj
obavezi podnoenja zahteva za pokretanje prekrajnog postupka informie i upozna
nadziranog subjekta, kako bi on imao celokupnu sliku o pravima i obavezama uesnika u
postupcima. Miljenja smo i da u ovakvim sluajevima, ukoliko su ispunjeni uslovi
postavljeni Zakonom o prekrajima, inspekcija moe u zahtevu, odnosno u podnesku
predloiti sudu da blae kazni okrivljenog ili ga oslobodi od kazne, odnosno predloiti
izricanje opomene nadziranom subjektu. lanom 43. Zakona o prekrajima propisano je
da ako se prilikom odmeravanja kazne utvrdi da prekrajem nisu prouzrokovane tee
posledice, a postoje olakavajue okolnosti koje ukazuju da se i blaom kaznom moe
postii svrha kanjavanja, propisana kazna se moe ublaiti tako to se moe: izrei
kazna ispod najmanje mere kazne koja je propisana za taj prekraj ali ne ispod najmanje
zakonske mere te vrste kazne; umesto propisane kazne zatvora izrei novana kazna ili
rad u javnom interesu, ali ne ispod najmanje zakonske mere te vrste kazne; umesto
propisane kazne zatvora i novane kazne izrei samo jedna od tih kazni. U lanu 44.
Zakona o prekrajima propisano je da sud moe uinioca prekraja oglasiti odgovornim i
osloboditi od kazne pod uslovima iz l. 13. i 14. ovog zakona, te osloboditi od kazne i
uinioca prekraja za koji je propisana novana kazna ako posle izvrenog prekraja, a
pre nego to je saznao da je okrivljen otkloni posledice dela ili nadoknadi tetu
prouzrokovanu prekrajem, kao i uinioca prekraja uinjenog iz nehata kada posledice
dela tako teko pogaaju uinioca da izricanje kazne u takvom sluaju oigledno ne bi
odgovaralo svrsi kanjavanja. lanom 50. Zakona o prekrajima propisano je da se
umesto novane kazne za prekraj moe izrei opomena ako postoje okolnosti koje u
znatnoj meri umanjuju odgovornost uinioca, tako da se moe oekivati da e se
ubudue kloniti vrenja prekraja i bez izricanja kazne. Opomena se moe izrei i ako se
prekraj ogleda u neispunjavanju propisane obaveze ili je prekrajem nanesena teta, a
uinilac je posle pokretanja postupka, a pre donoenja presude ispunio propisanu
obavezu, odnosno otklonio ili nadoknadio nanesenu tetu. Takoe, u takvim sluajevima
inspekcija moe predloiti okrivljenom nadziranom subjektu ili njegovom braniocu
zakljuivanje sporazuma o priznanju krivice, kao celishodnog novog instrumenta
kaznenog prava, u skladu sa l. 233. i 234. Zakona o prekrajima. Premda sud ne bi bio

58
vezan predlogom inspekcije kao podnosioca zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka, ovaj podatak bi bio znaajan parametar sudu koji bi pomogao u pravinom
epilogu prekrajnog postupka. Na stanovitu smo da se ovakvim pristupom bitno
doprinosi uspostavljanju stanja odrive zakonitosti u poslovanju i postupanju, uz jaanje
poverenja u rad dravnih organa.

3.2.5. Unaprediti preventivno-savetodavno delovanje inspekcije kako bi se

spreio nastanak prekraja.

Privredni subjekti se u svakodnevnom poslovanju susreu sa mnotvom propisa -

iji nadzor nad primenom je u delokrugu razliitih inspekcija, posledinih rizika od
neusaglaenosti sa propisima i rizika sankcionisanja ako do neusaglaenosti doe. Ovo je
naroito izraeno u visoko regulisanim industrijama i u pogledu velikih privrednih
drutava, koja imaju sloeniju strukturu i organizaciju, a kod mikro i malih preduzea
izraen je regulatorno-upravni teret, jer ovi oblici poslovanja nemaju dovoljno
kapaciteta da odgovore razliitim regulatornim i upravnim zahtevima koji se pred njih
postavljaju. Inspekcija procenjuje i upravlja rizicima, u skladu sa svojim nadlenostima i
resursima koji su joj na raspolaganju, starajui se o tome da se poslovanje i postupanje
nadziranih subjekata u odreenoj oblasti nadzora odvija na zakonit i bezbedan nain. U
te svrhe posebno je znaajna preventivna, edukativna, savetodavna i informativna uloga
inspekcije, kojom se omoguava privrednim subjektima da na pogodan nain dou do
saznanja ta jeste, a ta nije dozvoljeno, ime stiu priliku da svoje poslovanje usaglase i
upodobe propisima. Smatramo da vremenom smisao inspekcija treba sve vie traiti u
preventivno-savetodavnom delovanju, kako bi se predupredile nepravilnosti, propusti i
prekraji, i ostvarilo odrivo poslovanje u skladu sa propisima i standardima, zarad ega
treba vie koristiti preventivno-savetodavne instrumente propisane zakonom i
ustanovljene dobrom praksom.
Jedan od pravnih instituta Zakona o inspekcijskom nadzoru koji vie treba
upotrebljavati u praksi su slubene savetodavne posete. Slubena savetodavna poseta je
oblik preventivnog delovanja inspekcije pruanjem strune i savetodavne podrke
nadziranom subjektu na licu mesta, koju inspekcija organizuje van inspekcijskog
nadzora. Svrha ovakvih inspekcijskih poseta je davanje strunih i praktinih saveta i
preporuka, odnosno pruanje informativne, edukativne i struno-savetodavne podrke
privrednim subjektima koji legitimno posluju, kako bi privrednici bili upoznati sa
zahtevima i uslovima ija ispunjenost se trai u pogledu njihovog poslovanja i pomoglo
im se da obavljaju delatnost usklaeno sa zakonom i drugim propisima, bezbedno i
odrivo. Ovo se posebno odnosi na mikro, male i novoosnovane privredne subjekte, a
posebno u sluajevima kada je dolo do znaajnijih izmena propisa, donoenja novih i
ukidanja starih propisa od znaaja za poslovanje, kada postoji vii regulatorni rizik, tj.
rizik neusklaenosti poslovanja sa propisima. Svrsishodno je, prepoznato kao dobra
praksa i u skladu sa ciljem inspekcijskog nadzora nakon donoenja novog propisa
sprovesti slubene savetodavne posete. Inspekcija sa nadziranim subjektom utvruje
termin savetodavne posete, a pre same posete pribavlja informacije o ovom subjektu od
znaaja za njegovo poslovanje i vrenje posete. U tu svrhu, inspekcija pribavlja
informacije dostupne u javnim registrima i slubenim evidencijama, a moe traiti i od
samog subjekta da unapred popuni i inspekciji dostavi popunjene kontrolne liste, kao i
odreene upitnike i unutranje pravne akte. Ovo inspekciji omoguava da stekne

59
potpuniji uvid u poslovanje i postupanje nadziranog subjekta i dobro se pripremi za
posetu, kako bi poseta u to veoj meri ostvarila svoju svrhu, a inspekcija pruila to
korisnije savete i preporuke. Ovo posebno u odnosu na odreene specifine oblasti ili
pitanja u okviru delatnosti koju privredni subjekat obavlja, tehnologije koju koristi,
proizvode koje proizvodi ili robu koju stavlja u promet, odnosno usluge koje prua,
prostor u kome obavlja delatnost, standarde koje je uveo i kojih se pridrava,
kvalifikacije zaposlenih, evidencije koje vodi, prijave i izvetaje koje podnosi nadlenim
organima i organizacijama, kao i druga pitanja od znaaja, a saglasno delokrugu
inspekcije. U toku same posete, inspekcija ostvaruje neposredan uvid u obavljanje
delatnosti, poslovni prostor, proizvode, robu, odnosno usluge, dokumentaciju,
postrojenja, opremu, ureaje, predmete itd., ostvaruje komunikaciju sa direktorom
odnosno zastupnikom, odnosno preduzetnikom, menadmentom, ovlaenim licima,
zaposlenima, pravnim, finansijskim i tehnikim savetnicima privrednog subjekta,
potvruje usklaenost poslovanja sa zakonom i drugim propisom, ukljuujui i
standarde, odnosno ukazuje na nepravilnosti, propuste i nedostatke i daje savete i
preporuke subjektu za njihovo ispravljanje i dovoenje stvari u red. Ako se za uoeni
propust, nedostatak ili nepravilnost smatra da u skladu sa zakonom ili drugim propisom
predstavlja prekraj, inspekcija po pravilu ne pokree prekrajni postupak, osim ako je
uoeni propust, nedostatak ili nepravilnost ozbiljne prirode, odnosno kada je
neophodno da se preduzmu hitne mere.
Zakon propisuje da se na slubene savetodavne posete ne primenjuju odredbe
ovog zakona koje se odnose na postupak inspekcijskog nadzora. Time je zakonski
prepoznato posebno mesto ovog postupka, koji nije klasina inspekcija, odnosno
njegova dualistika priroda (istovremeno formalna i neformalna), usmerena na podrku
i odrivost zakonitosti i bezbednosti poslovanja i postupanja nadziranih subjekata. S
obzirom da nije u pitanju postupak inspekcijskog nadzora, inspekcija o slubenoj
savetodavnoj poseti ne sainjava zapisnik, ali sainjava slubenu beleku u koju unosi
bitne injenice i okolnosti ove posete.
Ako u slubenoj savetodavnoj poseti uoi propust, nedostatak ili nepravilnost u
poslovanju i postupanju subjekta kod koga se poseta vri, inspekcija u roku od osam
dana nakon posete sainjava i dostavlja ovom subjektu dopis koji sadri preporuke
ovom subjektu o tome kako da taj propust, odnosno nedostatak ili nepravilnost ispravi i
obezbedi zakonito i bezbedno poslovanje i postupanje, i u kom roku to treba da uini.
Dopis sa preporukama ima pravnu prirodu akta o primeni propisa. Subjekat kod koga je
inspekcija obavila slubenu savetodavnu posetu obavetava inspekciju o tome da li je i
kako je postupio po ovim preporukama, u roku navedenom u dopisu. . Nepostupanje po
preporukama, kao i neobavetavanje inspekcije od strane ovog subjekta o postupanju po
ovim preporukama moe, u skladu sa procenom rizika, predstavljati razlog za
pokretanje inspekcijskog nadzor. Slubene savetodavne posete se ne mogu vriti kod
neregistrovanog subjekta, tj. kod nadziranog subjekta koji obavlja delatnost ili vri
aktivnost a nije upisan u odgovarajui registar koji vodi Agencija za privredne registre ili
drugi organ ili organizacija nadlena za upis osnivanja pravnog lica ili drugog subjekta
(osnovni registar), kada je upis u ovaj registar propisani uslov za obavljanje delatnosti ili
vrenje aktivnosti.
Slubene savetodavne posete su viestruko korisne za subjekte kod kojih se ove
posete vre i za inspekcije, to je kod odreenih inspekcija i prepoznato. Ove posete su
fleksibilne, nisu optereene tvrdim pravilima postupka inspekcijskog nadzora i

60
upravnog postupka: nije predvieno formalno obavetenje poziv, nije predvien nalog
za inspekcijski nadzor, umesto zapisnika sastavlja se slubena beleka, umesto reenja
sainjava se dopis sa preporukama, nije predviena alba, nije predvien zahtev za
pokretanje prekrajnog postupka itd. Aktivnost inspektora u ovakvoj poseti je usmerena
na pruanje saveta, informativno i edukativno delovanje, kako bi subjekat poslovao
odrivo u skladu sa propisima. Na ovaj nain moe se za krae vreme obii vei broj
subjekata. Posebno su korisne kada je u pitanju primena novodonetih propisa, kada su i
greke u primeni najee. Takoe, ovim putem prikupljaju se informacije koje slue za
procenu rizika i utvrivanje stanja u oblasti nadzora. Savetodavna poseta, kao i drugi
vidovi savetodavne i strune pomoi i podrke, dosta utie na jaanje poverenja izmeu
inspekcija i nadziranih subjekata, koji onda postaju otvoreniji i spremniji da se obrate
inspekciji i ako doe do nekog propusta, nepravilnosti i prekraja, a kako bi zajedno
reili problem, doveli rizik na prihvatljiv nivo i predupredili nastanak prekraja.
Premda upravna praksa, u koju spada i inspekcijska praksa, nije formalni izvor
prava, njen stvarni i faktiki znaaj za sreavanje nezakonitosti i prekraja, unapreenje
pravne sigurnosti i kvalitet izvravanja zakona je veliki. Nadzirani subjekti imaju
jednaka prava i obaveze u inspekcijskom nadzoru, a obaveza inspekcije je da, u
zakonskom smislu, jednako postupa u istim ili slinim situacijama prema svim
nadziranim subjektima. Ujednaavanje i objavljivanje inspekcijske prakse ine mere i
aktivnosti koje se preduzimaju u svrhu ujednaavanja, usklaivanja, standardizacije i
jednoobraznosti postupanja inspekcije u istim ili slinim situacijama prema svim
nadziranim subjektima. Ovo se ostvaruje prevashodno kroz zauzimanje naelnih stavova
i naelnih pravnih miljenja i donoenje i utvrivanje instrukcija (ne zaboraviti da se
instrukcijom se ne moe odreivati nain postupanja i reavanja u upravnoj stvari),
metodologija, strunih uputstava, smernica i preporuka - na nivou inspekcije, odnosno
organa uprave, i informisanje inspektora i javnosti o njima. Zakon o inspekcijskom
nadzoru ureuje ujednaavanje inspekcijske prakse preko, pored ostalog, pravnog
instituta akta o primeni propisa (slubeno miljenje, preporuka, objanjenje, odgovor na
pitanj i dr.), koji se moe izdati i objaviti i po sopstvenoj inicijativi inspekcije; kontrolnih
lista; kao i u lanu 37. stav 5, kojim je predvieno da je inspekcija, ako odstupi od reenja
koja je ranije donosila u istim ili slinim stvarima, duna da u tom reenju posebno
obrazloi razloge za odstupanje. Odreene inspekcije su uspostavile sopstvenu
unutranju (intranet) komunikaciju, odnosno forume pomou kojih se unutar inspekcije
iznose problemi i otvorena pitanja sa kojima su se inspektori susreli ili mogu susresti u
praksi, razmenjuju iskustva i miljenja i zauzimaju jedinstveni stavovi za postupanje
povodom pitanja koja se javljaju ili se mogu javiti. Takoe, zauzimanje stavova za
ujednaavanje postupanja inspekcije je predmet posebnih sastanaka, obuka i
savetovanja. Objavljivanje inspekcijske prakse, tehniki, moe biti u elektronskom
(zvanini sajtovi) i tampanom obliku. Korisno je objavljivanje inspekcijske prakse u
periodinim biltenima (odreene inspekcije ve pripremaju i izdaju ovakve biltene), koji
sadre miljenja, studije sluaja i izvode iz reenja i drugih akata koje je inspekcija
donosila. Prilikom objavljivanja inspekcijske prakse, svakako, zakonska obaveza je da se
vodi rauna o tajnosti i poverljivosti podataka, zatiti podataka o linosti i privatnosti
(jedna od tehnika je anonimizacija podataka o linosti). U cilju ujednaavanja
inspekcijske prakse, celishodno je tamo gde se to ukae potrebnim, a posebno kada
postoji ve broj povezanih nedoumica oko toga kako postupati, sainiti i usvojiti modele
odgovarajuih procedura za rad inspektora. Uspostavljanjem jasnih procedura za rad

61
inspektora pravna sigurnost i transparentnost rada inspekcija bila bi podignuta na vii
nivo. Mere i aktivnosti koje inspekcija primenjuje bile bi doslednije, subjekti bi znali ta
se od njih oekuje, to bi pozitivno uticalo ne samo na usaglaavanje inspekcijske prakse,
ve i na podizanje poverenja nadziranih subjekata u inspekcijske organe, a svakako bi
dolo i do uticaja na odgovarajue izmene i dopune pozitivnih propisa, tamo gde je to
potrebno, kako bi regulativa na pravi nain odgovorila izazovima primene. Celishodno je
i organizovati radne sastanke rukovodstva i odreenog broja iskusnih inspektora, kao i
meuinspekcijske sastanke samostalno i u okviru radnih grupa obrazovanih u okviru
Koordinacione komisije, te na tim sastancima formirati zajednike stavove, modele i
procedure postupanja, koje e se primenjivati u radu inspektora. Procedure bi trebalo
postaviti kao opte, ali i kao posebne za odreene specifine grupe inspekcijskih
nadzora. Ove procedure treba da daju odgovore na opta praktina pitanja iz kruga
aktivnosti inspekcija, te da postupajuim inspektorima prue uputstva za rad pri
sprovoenju zakonskih odredaba i postupaka, time smanjujui mogunost arbitrernog
postupanja.
Inspekcijska praksa bi bila dostupna na internet stranici nadlene inspekcije u
delu posebno predvienom za to. Mogue je i direktnim putem obavetavati nadzirane
subjekte o bitnim izmenama i bitnim stavovima inspekcijske prakse slanjem elektronske
pote na adrese nadziranih subjekata, naravno tamo gde tehnike mogunosti to
dozvoljavaju, a posebno u oblastima gde postoje veliki nadzirani subjekti, odnosno
privredne grupacije, koji sarauju sa velikom brojem manjih subjekata (npr. sistemi
veleprodaje, distribucije, proizvodni pogoni koji imaju veliki broj manjih kupaca,
odnosno distrubutera, vei broj dobavljaa, trgovinski lanci i sl). U tim sluajevima
privredna saradnja i umreenost privrednih subjekata pomogla bi injenju informacije
dostupnom irem krugu subjekata. Inspekcija bi informacije inspekcijsku praksu
podelila i sa poslovnim asocijacijama, koje bi ih objavile i distribuirale ka svom lanstvu.
Na ovaj nain unapreuje se podela rizika izmeu privatnog sektora i inspekcija, jaa
uzajamno poverenje i spreava nastanak prekraja.
Bitan doprinos preventivnom delovanju daje bolja komunikacija i saradnja
izmeu inspekcija i nadziranih subjekata, odnosno njihovih asocijacija, komora i
udruenja. Zakon o inspekcijskom nadzoru to prepoznaje u lanu 5. stav 5, propisujui
da nadlena inspekcija, u skladu sa zakonom, sarauje sa fizikim i pravnim licima,
naroito u cilju preventivnog delovanja, kao i unapreenja uzajamne odgovornosti
fizikih i pravnih lica i inspekcija u procesu primene i nadzora nad primenom propisa. U
tom cilju, inspekcija moe odravati informativne i edukativne tribine i konsultativne
sastanke sa predstavnicima privatnog sektora i drugim zainteresovanim stranama. U
ovom smislu, dakle, naroito je korisna organizacija seminara, informativnih i
edukativnih tribina, konsultativnih sastanaka i drugih skupova, medijskih kampanja,
tampanje i deljenje lifleta i broura. Miljenja smo da je potrebno da to postane redovni
vid komunikacije inspekcija i privatnog i civilnog sektora, odnosno nadziranih subjekata.
Ne treba zanemariti znaaj lifleta i broura kao sredstava obavetavanja zaintresovanih
subjekata. Izrada ovih sredstava komunikacije ne kota mnogo, a ima veliki efekat,
posebno kada nadzirane subjekete treba obavestiti o kljunim promenama propisa i
novim zakonskih reenjima, to blagotvorno utie na prevenciju prekraja. Medijske
kampanje takoe donose dobre rezultate, i imaju pozitivan preventivan uticaj na ciljnu
grupu kojoj su namenjene. Pozitivni efekti medijskih kampanja se naroito ogledaju u
brzom irenju informacija i lakom prenoenju poruke koja se dugo pamti.

62
 Budui da je odredbom iz lana 13. Zakona o inspekcijskom nadzoru predviena i
obaveza objavljivanja vaeih propisa, kao i promena tih propisa, korisno je na
slubenim sajtovima prikazati informacije o poslednjim izmenama propisa na osnovu
kojih postupa nadlena inspekcija i iju primenu nadzire, i to prema datumu izmene. Na
taj nain bi svako zainteresovano lice bilo u prilici da se upozna sa trenutno vaiem
propisima i da svoje ponaanje na vreme uskladi. Svrsishodno je i da inspekcije, odnosno
nadlena ministarstva organizuju edukacije mikro, malih i srednjih preduzea iz svoje
oblasti nadzora, odnosno iz svog delokruga, ime se ostvaruje viestruka korist za
privredu i dravu. Edukacijom i komunikacijom izmeu privrednika i inspektora menja
se - u jednom delu inspekcija i javnosti uvrena slika da su privrednici svesni krioci
zakona i namerni prestupnici. U cilju unapreenja poslovne komunikacije inspekcija,
korisno je ustanoviti kontinuirane obuke inspektora o komunikaciji u razliitim
oblicima, nainima i ivotnim situacijama.
U cilju poslovanja i postupanja koje je usaglaeno sa propisima, celishodno je da
nadzirani subjekti saine sopstvene programe usaglaenosti sa propisima (koji se jo
nazivaju i: programi dobrovoljnog usaglaavanja sa propisima), pomou kojih e razviti
mehanizme za identifikaciju moguih neusaglaenosti, odnosno rizika od regulatorne
neusklaenosti, te za spreavanje i ispravljanje propusta i povreda propisa. Program bi
sainio tim strunjaka nadziranog subjekta, koji moe biti sastavljen od unutranjih i
spoljnih strunjaka. Saglasno cilju inspekcijskog nadzora iz lana 2. stav 1. Zakona o
inspekcijskom nadzoru, prema kome se cilj inspekcijskog nadzora sastoji u tome da se
(prevashodno) preventivnim delovanjem obezbedi zakonitost i bezbednost poslovanja i
postupanja nadziranih subjekata i spree ili otklone tetne posledice po zakonom i
drugim propisom zatiena dobra, prava i interese, te saglasno lanu 13. st. 2. i 3. Zakona
o inspekcijskom nadzoru, prema kome se preventivno delovanje inspekcije ostvaruje,
pored ostalog, preduzimanjem drugih aktivnosti usmerenih ka podsticanju i
podravanju zakonitosti i bezbednosti poslovanja i postupanja i spreavanju nastanka
tetnih posledica po zakonom i drugim propisom zatiena dobra, prava i interese,
svrsishodno je da inspekcije podstiu i promoviu pripremu i donoenje programa
usaglaenosti sa propisima, ime se podstie unapreenje samoregulative i
dobrovoljnost potovanja zakona. lanom 53. Zakona o inspekcijskom nadzoru
propisano da je inspektor i slubenik ovlaen za vrenje inspekcijskog nadzora posebno
odgovoran, izmeu ostalog, ako uestvuje u radu strunih radnih grupa ili tela
nadziranih subjekata, odnosno lica koja podleu inspekcijskom nadzoru, to predstavlja
tee povrede radne dunosti. S obzirom na ovaj lan, ija intencija je spreavanje sukoba
interesa i prevencija korupcije i naruavanja samostalnosti inspektora u obavljanju
posla, inspekcija ne bi mogla da neposredno uestvuje u pripremi programa
usaglaenosti sa propisima, u sklopu tim strunjaka nadziranog subjekta. Ali, zato moe
da podstie, na optem nivou da usmerenja i promovie pripremu i donoenje programa
usaglaenosti sa propisima, pa i da, tamo gde je to potrebno, celishodno i opravdano, u
skladu sa l. 26. i 27. Zakona o inspekcijskom nadzoru, kao preventivnu meru predloi ili
naloi ili naloi kao korektivnu meru (meru za otklanjanje nezakonitosti), odnosno da, u
skladu sa lanom 42. ovog zakona, odredi u sklopu preduzimanja drugih mera na koje je
inspektor ovlaen - nadziranom subjektu da pripremi i donese program usaglaenosti
sa propisima.
Uvidom u programe usaglaenosti sa propisima inspekcija stie bolji uvid u
poslovanje i postupanje nadziranih subjekata, preventivno deluje, razvija poverenje,

63
saradnju i podelu rizika sa privatnim sektorom, te dobija odgovarajue informacije za
procenu rizika. U tom smislu, Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 9. stav 7. predvia
da se verovatnoa nastanka tetnih posledica procenjuje polazei naroito od
prethodnog poslovanja i postupanja nadziranog subjekta, ukljuujui poslednje
utvreno stanje zakonitosti i bezbednosti njegovog poslovanja i postupanja, te da se
verovatnoa procenjuje se polazei i od: srpskih standarda i pravila dobre prakse koje
nadzirani subjekat primenjuje; sistema upravljanja i unutranjeg nadzora nad
zakonitou, pravilnou i bezbednou poslovanja i postupanja kod nadziranog
subjekta, uzimajui u obzir politiku upravljanja rizicima i razliite oblike unutranjeg
nadzora kod nadziranog subjekta, kao i reviziju finansijskih izvetaja nadziranog
subjekta; stanja u oblasti u kojoj se njegova delatnost ili aktivnost vri i predvianja
buduih kretanja u njoj; unutranjih i spoljnih strunih, tehnikih, tehnolokih i
finansijskih kapaciteta nadziranog subjekta. injenica da privredni subjekat ima i
sprovodi program usaglaenosti sa propisima smanjuje verovatnou nastanka prekraja
i tetnih posledica, a samim tim i stepen rizika i posledinu uestalost inspekcijskog
nadzora. Donoenje i sprovoenje programa usaglaenosti deluje povoljno na poslovnu
reputaciju privrednog drutva i izraava njegovu proaktivnu ulogu u potovanju propisa.
Nadzirani subjekat treba da informie inspekciju o podacima iz programa i u vezi
sa programom koji predstavljaju poslovnu tajnu, odnosno poverljive podatke, ako u
programu ima podataka takve prirode. Da bi program usaglaenosti sa propisima bio
izvriv potrebno je da bude prihvaen od strane rukovodstva i pravne i drugih strunih
slubi, pri emu o programu treba informisati zaposlene i druge subjekte na koje utie.
Voa tima strunjaka bi bio zaduen za praenje sprovoenja programa i obavetavanje
menadmenta o rizicima, postojeem stanju, preduzetim i poeljnim merama za
obezbeivanje zakonitosti i bezbednosti poslovanja i postupanja, odnosno pripremu
preporuka za unapreenje primene. Mere bi ukljuivale otklanjanje uzroka (korena)
neusaglaenosti (npr. unutranje organizacione promene, potreba za obukom i/ili
specijalizacijom zaposlenih i dr), predlaganje odgovarajuih procedura za prevenciju,
upravljanje i kontrolu rizika od neusaglaenosti, kao i komunikaciju o ovim rizicima,
naine praenja sprovoenja mera i merenja njihove delotvornosti, odnosno
uinkovitosti. Program bi trebao da ukljuuje i obavetavanje inspekcije, odnosno vie
inspekcija o utvrenim rizicima i preventivnim i korektivnim merama preduzetim u cilju
obezbeenja usaglaenosti poslovanja i postupanja sa propisima. Informacije o merama
i radnjama preduzetim od strane nadziranog subjekta kako bi se rizik otklonio ili
umanjio mogu predstavljati poslovnu tajnu u skladu sa odredbama zakona kojim se
ureuje zatita poslovne tajne, osim ako se radi o informacije o saznanjima inspekcije o
ozbiljnom riziku po ivot ili zdravlje ljudi, ivotnu sredinu ili biljni ili ivotinjski svet,
koje su informacije od javnog znaaja, u skladu sa zakonom kojim se ureuju informacije
od javnog znaaja, i ne mogu predstavljati poslovnu tajnu, niti o informacijama koje su
oznaene kao poslovna tajna radi prikrivanja krivinog dela, prekoraenja ovlaenja ili
zloupotrebe slubenog poloaja ili drugog nezakonitog akta ili postupanja domaeg ili
stranog fizikog i pravnog lica, sve u skladu sa lanom 13. stav 4. Zakona o
inspekcijskom nadzoru i lanom 3. Zakona o zatiti poslovne tajne (Slubeni glasnik
RS, broj 72/11).
U domaem zakonodavstvu sreu se instituti srodni i bitno slini programu
usaglaenosti sa propisima. Tako, Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu (Slubeni
glasnik RS, br. 101/05 i 91/15) u lanu 26. propisuje da ako aktom o proceni rizika

64
utvrdi nedostatke u oblasti bezbednosti i zdravlja na radu za ije su otklanjanje potrebna
vea investiciona ulaganja, a ivot i zdravlje zaposlenog nisu tee ugroeni, poslodavac je
duan da saini poseban program o postupnom otklanjanju nedostataka i utvrdi rokove
za realizaciju programa. Saglasno ovome, lanom 66. stav 3. istog zakona predvieno je
da ako primena mera, odnosno potreba za usaglaavanjem sa propisanim merama
zatite bezbednosti i zdravlja na radu predstavlja nedostatak za ije su otklanjanje
potrebna vea investiciona ulaganja, a ivot i zdravlje zaposlenih nisu tee ugroeni,
inspektor rada moe naloiti poslodavcu da saini poseban program o postupnom
otklanjanju nedostataka sa utvrenim rokovima za njihovo otklanjanje.
Kontrolne liste, koje su uvedene Zakonom o o inspekcijskom nadzoru kao alat
inspekcijskog nadzora i kao alat samoocenjivanja usklaenosti sa zakonom, bitan su
instrument postizanja bezbednosti i zakonitosti, procene rizika i stepena usklaenosti sa
propisima. Javno su dostupne i u njima se sloeni zahtevi iz propisa prikazuju na
jednostavan nain kroz pitanja i mogue odgovore (Da i Ne, kao i Delimino), tako
da privrednici samostalno mogu da izvre samoproveru i usklade se. Pomou njih se
dobijaju podaci o nivou usklaenosti privrednog poslovanja sa propisima i o nivoima
rizika, tako da se moe utvrditi koji propis se koliko i kako primenjuje, a time koliko je
realno primenjiv, gde su tzv. uska grla/kritine take, da li bi taj propis trebalo menjati, u
pogledu kojih odredbi i kako ga izmeniti da bude primenjiviji, u skladu sa potrebama
privrede i obezbedi ciljeve koji su utvreni prilikom njegovog donoenja. Daju pouzdane
podatke da inspekcija obezbedi povratnu spregu (feedback) regulatoru o informacijama
sa terena. S tim u vezi, lanom 8. stav 3. Zakona o inspekcijskom postupku odreeno je
da na osnovu utvrenog stanja i procene rizika inspekcija inicira donoenje, izmene i
dopune zakona i drugih propisa.
Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 14. stav 5. propisao da nadzirani subjekat
moe dostaviti inspekciji izvetaj o samoproveri ispunjenosti zahteva iz kontrolne liste i
samoproceni rizika, koje je sproveo saglasno sadrini kontrolne liste i pravilima o
proceni rizika. Uz ovaj izvetaj, nadzirani subjekat inspekciji prilae i odgovarajuu
dokumentaciju, odnosno drugi materijal (fotografije i dr.) kojim se potkrepljuju nalazi iz
izvetaja. Nadzirani subjekti sainjavaju izvetaj o samoproveri ispunjenosti zahteva iz
kontrolne liste i samoproceni rizika prema svom najboljem znanju, umeu i pravilima
struke, postupajui sa dunom panjom, u dobroj veri, savesno i poteno. Ovaj izvetaj
ne zamenjuje niti iskljuuje postupanje inspektora u skladu sa zakonom i drugim
propisom, niti nalaze inspekcijskog nadzora. Pomou ovih izvetaja prikupljaju se
relevantne informacije i nadzirani subjekti se uvode u sistem zasnovan na proceni rizika
i edukuju da treba da upravljaju rizicima vezanim za sopstveno poslovanje i postupanje,
to je od naroitog znaaja u pogledu novoosnovanih subjekata za koje jo uvek ne
postoji dovoljan skup informacija za procenu rizika i za spreavanje nastanka prekraja.
Kako bi se prikupili odgovarajui podaci za procenu rizika, inspekcija moe da od
nadziranog subjekta zatrai da sprovede samoproveru ispunjenosti zahteva iz kontrolne
liste i samoprocenu rizika, i o tome joj dostavi izvetaj. Inspekcija bi nadziranog subjekta
upoznala sa potrebom sprovoenja samoprovere i njegovom interesu da pristupi
samoproveri i aktivno uestvuje u postupku, te pouila o pravima, obavezama i pravnim
posledicama vezanim za ovo izvetavanje. Uz izvetaj o samoproceni rizika, nadzirani
subjekti bi inspekciji mogli da dostave i program usaglaenosti sa propisima i politiku
upravljanja rizicima, kao i druge opte i pojedinane akte od znaaja u ovom pogledu
(naravno, oni subjekti koji imaju ovakav program i ovakvu politiku, kao i druge akte od

65
znaaja). Zakon o privrednim drutvima (Slubeni glasnik RS, br. 36/11, 99/11, 83/14
- dr. zakon i 5/15) predvia politiku upravljanja rizicima za drutva sa ogranienom
odgovornou i akcionarska drutva. Kroz ovakvu komunikaciju inspekcija i privrednika
uspostavlja se i jaa komunikacija i saradnja obe strane. Istovremeno, postoje
mehanizmi za spreavanje i suzbijanje zloupotreba. Lano prikazivanje ili prikrivanje
injenica u ovom izvetaju, u cilju dovoenja inspekcije u zabludu u pogledu ispunjenosti
zahteva iz kontrolne liste i procene rizika kod nadziranog subjekta, podlee pravnim
posledicama zbog sastavljanja isprave neistinite sadrine radi dovoenja nadlenog
organa u zabludu i stavljanja nadziranog subjekta u povoljniji poloaj. Pravne posledice
ukljuuju poveanje verovatnoe nastanka tetnih posledica u okviru procene rizika kod
tog nadziranog subjekta.

3.2.6. Sistematizovati, prikupljati, dostavljati i koristiti prekrajne podatke u

svrhu procene rizika.

Koncept rizika, procena i upravljanje rizicima su kao nain rada i obaveza za sve
inspekcije uvedeni Zakonom o inspekcijskom nadzoru. Inspekcijski nadzor je zasnovan
na riziku, tako da vii stepeni rizika imaju prioritet u planiranju i sprovoenju
inspekcijskog nadzora, ime se postie vei nivo zakonitosti i bezbednosti. Procenom
rizika inspektori ocenjuju da li e postupci i poslovanje nekog privrednog subjekta
dovesti do tetnog uticaja na ivotnu sredinu, bezbednost, zdravlje, trite, potroae,
javne prihode i druga zatiena dobra. Na osnovu procene rizika, inspekcije donose
godinje i operativne planove. Utvruju se rizici prema kojima se odreuju inspekcijske
aktivnosti i opredeljuju inspektori, vreme i drugi resursi za nadzor i druge aktivnosti, sa
ciljem da se pravilno upravlja rizikom i tako sprei krenje propisa i nastanak
eventualne tete. Zahvaljujui proceni rizika postavljaju se jasni kriterijumi kod kojih
privrednika, kada i zato se vri nadzor. Stepen rizika prvenstveno zavisi od prirode
delatnosti nekog privrednog subjekta ili samog proizvoda, zatim obima korisnika, te
istorije poslovanja i ponaanja odreenog subjekta, kao glavnog inioca pomou koga se
odreuje verovatnoa nastanka tete i nezakonitosti, koja je, uz teinu tete, jedan od
dva osnovna parametra stepena rizika.
Za procenu verovatnoe nastanka tetnih posledica od naroitog znaaja je, dakle,
istorija postupanja nadziranih subjekata u pogledu primene zakona i drugih propisa.
Kod nadziranog subjekta koji se u prethodnom, prolom poslovanju i postupanju
ponaao riskantno, povreivao zakon i druge propise, to je utvreno u prethodnim
inspekcijskim nadzorima i u prekrajnim i drugim postupcima kaznene prirode, tj. koji
ima istoriju visokorizinog i protivpravnog ponaanja, raste verovatnoa da e opet tako
postupati. Da e se i u budunosti ponaati onako ili slino kako se ponaao u prolosti.
Tu treba uzeti u obzir broj, vrstu, teinu, trajanje, uestalost i povezanost prethodnog
nezakonitog poslovanja i postupanja nadziranog subjekta, da li su subjektu izricane
korektivne i prinudne mere i, ako jesu, koje prirode i teine, koliko esto, da li su iste
mere izricane vie puta (ponovljeno krenje propisa), da li su podnoene kaznene
prijave zbog sumnji na protivpravno postupanje, uestalost neusklaenog postupanja,
pokrenute postupke, koja je teina dela u pitanju, koliko iznosi zapreena kazna, broj
presuda kojima je nadzirani subjekat oglaen odgovornim i krivim, koje sankcije su mu
izreene i dr. Prethodno poslovanje i postupanje nadziranog subjekta je prvenstveni
kriterijum za procenu verovatnoe nastanka tetnih posledica.

66
 U cilju unapreenja procene rizika, preporuuje se da inspekcija u analizama
rizika koristi prekrajne podatke koje poseduju prekrajni sudovi i sama inspekcija.
Zakon o inspekcijskom nadzoru u lanu 42. stav 6. propisuje da pravosudni organ kome
je inspekcija podnela zahtev za pokretanje prekrajnog postupka, prijavu za privredni
prestup ili krivinu prijavu, po slubenoj dunosti obavetava inspekciju o ishodu
postupanja. Ova odredba treba da u potpunosti zaivi u praksi, kao i odredbe lana 330.
st. 1. i 2. Zakona o prekrajima, kojima se ureuje izdavanje podataka iz registra
sankcija. Tim odredbama propisano je da se podaci o kanjenim licima iz registra
sankcija mogu dati samo drugom sudu, nadlenom tuilatvu, policiji i organima
inspekcije, u vezi sa krivinim postupkom ili postupkom za prekraj koji se vodi protiv
lica koje je ranije bilo kanjavano za prekraj, organima nadlenim za izvrenje sankcija
za prekraje ili nadlenim organima koji uestvuju u postupku brisanja kazne, te da na
obrazloen zahtev organa mogu se dati podaci iz registra sankcija za kanjeno lice ako
jo traju odreene pravne posledice kazne ili zatitne mere ili ako za to postoji opravdan
interes zasnovan na zakonu.
U ovom svetlu, preporuka je i da se unaprede prekrajne evidencije i Sistem
prekrajnih sudova (SIPRES), tako da se sistematizovano, celovito i aurno obuhvate
podaci o prekrajnim postupcima za koje zahtev za pokretanje postupak podnosi
inspekcija. Time se bitno olakava praenje stanja u ovoj oblasti, posebno trendovi
postupanja u skladu i u suprotnosti sa propisima, razmena podataka i procena rizika.
Ista preporuka se odnosi i na godinje izvetaje o radu inspekcija, budui da su
izvetaji odreenih inspekcija turi, sumarni, nesistematizovani i ne sadre podatke
propisane lanom 44. Zakona inspekcijskom nadzoru.
Potrebno je informaciono umreavanje inspekcija i prekrajnih sudova, koje bi
moglo da se sprovde na nain koji je uinjen povezivanjem SIPRES-a sa bazama
podataka Ministarstva unutranjih poslova. Ovim bi se znatno ubrzao rad, preskoilo bi
se itanje nejasnih zahteva, a sve informacije bi iz jedne baze podataka automatski bile
prenete u bazu podataka prekrajnih sudova. Na ovaj nain bi i inspekcije i prekrajni
sudovi imali uvid u predmete, kao i u sam tok postupka, a takoe bi se poveala
efikasnost i efektivnost u radu.

3.2.7. Poboljati pravnike kapacitete inspekcija. Specijalizovati sudije

prekrajnih sudova za oblast sive ekonomije.

U skladu sa analizama i mogunostima, u inspekcijskim organima bi valjalo

zaposliti neophodan broj pravnika kako bi zahtevi za pokretanje prekrajnog postupka i
albe na odluke prekrajnih sudova bili sainjeni u svemu u skladu sa zakonom i
pravilima pravnike struke. Za kvalitet posla je bitna specijalizacija i samostalnost, pa
smatramo da bi prevashodni oblik organizovanja republikih inspekcijskih poslova
trebao da bude inspektorat, kao organ u sastavu ministarstva, a u okviru inspektorata bi
bila organizovana unutranja jedinica za upravno-pravne poslove, izvrenje, zastupanje
pred sudom i inspekcijsku praksu. Poslovi koji bi se obavljali u okviru ove organizacione
jedinice bi odnosili i na zastupanje inspekcije pred prekrajnim sudom, sainjavanje i
podnoenje zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, albi na prvostepen odluke i
drugih podnesaka sudu.
Specijalizacija je jedna od mera koja unapreuje efikasnost i kvalitet pravosua. U
cilju spreavanja sive ekonomije i pojaavanja efekta odvraanja od injenja prekraja iz

67
oblasti sive ekoenomije, smatramo da bi trebalo sprovesti specijalizaciju odreenog
broja sudija prekrajnih sudova za ovu oblast, koji bi imali posebna znanja o toj oblasti,
vodili prekrajne postupke sa elementima sive ekonomije i saraivali sa inspekcijskim
organima. Specijalizacijom sudija za prekraje iz oblasti sive ekonomije unapredila bi se
prekrajna praksa i uveo neophodan nivo strunog znanja u jednoj znaajnoj oblasti
prekrajnog prava.

3.2.8. Unaprediti komunikaciju kod istovremenog voenja prekrajnog

postupka i drugostepenog upravnog postupka po albi na reenje
inspektora.

Javljaju se situacije kada reenje doneto u postupku inspekcijskog nadzora nije

konano i protiv njega je podneta alba po kojoj jo nije doneta drugostepena odluka, a
povodom istog dogaaja se vodi postupak i pred prekrajnim sudom. U sluaju da se
drugostepenom odlukom ukine reenje inspektora, o tome je neophodno odmah izvestiti
prekrajni sud koji vodi prekrajni postupak, to se deava da izostane u praksi i da
uzrokuje negativne pravne posledice.
Ovde se radi o prethodnom pitanju, odnosno o pitanju koje je, u najmanju ruku,
od znaaja za odluku suda u prekrajnom postupku, zavisno od toga kakvo je pravno
shvatanje znaaja i uticaja odluke drugostepenog organa na prekrajni postupak. Zakon
o prekrajima ne ureuje prethodno pitanje u prekrajnom postupku; meutim, ovaj
zakon u lanu 99. upuuje na shodnu primenu Zakonika o krivinom postupku na pitanja
prekrajnog postupka koja Zakonom o prekrajima ili drugim zakonom nisu drukije
ureena. Zakonika o krivinom postupku ureuje prethodno pitanje u lanu 17,
propisujui da ako primena krivinog zakona zavisi od pravnog pitanja za ije reavanje
je nadlean sud u drugoj vrsti postupka ili neki drugi dravni organ, sud koji sudi u
krivinom predmetu moe sam reiti i to pitanje, prema odredbama koje vae za
dokazivanje u krivinom postupku. Reenje pravnog pitanja ima dejstvo samo u
krivinom postupku u kojem je to pitanje raspravljeno. Ako je o pravnom pitanju ve
doneo odluku sud u drugoj vrsti postupka ili drugi dravni organ, takva odluka ne
obavezuje krivini sud u pogledu ocene da li je uinjeno odreeno krivino delo.

Aneksi:
Aneks 1: Upitnik za pripremu analize prekraja, prekrajnih postupaka i prekrajne prakse
iz oblasti inspekcijskog nadzora;
Aneks 2: Nacrt sporazuma izmeu Koordinacione komisije (za inspekcijski nadzor) i
Udruenja sudija prekrajnih sudova

68
 Aneks 1

Upitnik za pripremu analize prekraja, prekrajnih postupaka i prekrajne prakse

iz oblasti inspekcijskog nadzora

Koje je proseno vreme trajanja prekrajnog postupka gde je podnosilac neka od

inspekcija i koji (koliki) su trokovi ovog postupka (za dravu, za subjekta,
izlazak na roite, izvrenje...)?
Da li su podnosioci preteno inspekcije lokalnih vlasti - inspekcije jedinice
lokalne samouprave (optinske i gradske inspekcije) i pokrajinske inspekcije - ili
republike inspekcije?
Kako ocenjujete kvalitet zahteva za pokretanje prekrajnog postupka koje
podnose inspekcije? Koji su glavni nedostaci? Da li postoje razlike u kvalitetu
zahteva koje sainjavaju inspektori samostalno u odnosu na one koje sainjavaju
pravnici zaposleni u inspekcijama?
Koji su najei razlozi za odbacivanje zahteva za pokretanje prekrajnog
postupka? Koliko je zastupljena zastarelost kao razlog za odbacivanje zahteva?
ta su uzroci/razlozi za nastupanje zastarelosti, koji se ponavljaju u postupcima?
Kako ocenjujete dokaznu snagu zapisnika koje dostavljaju inspektori (da li su
struno sainjeni, da li su injenice valjano opisane, ta treba da sadre,
sugestije...)?
Da li inspekcije u postupku inspekcijskog nadzora, koji prethodi prekrajnom
postupku, izvode sve dokaze koji su od znaaja za prekrajni postupak? Da li
inspekcije predlau, odnosno dostavljaju sve raspoloive i potrebne dokaze uz
zahtev ili ne?
Inspektori kao stranke u postupku - da li im se redovno alju pozivi ili se odluke
uglavnom donose na osnovu podnete dokumentacije, tj. bez izjanjavanja
inspektora, da li se inspektori, odnosno zaposleni u inspekciji odazivaju
pozivima, da li su neke inspekcije aurnije u odnosu na druge i koje...)?
Da li u praksi postoji ravnopravnost oruja u prekrajnim postupcima u kojima
su inspektori stranke?
Koji su najei ishodi prekrajnih postupaka pokrenutih na zahtev inspekcije?
Obustava postupka - najei razlozi? Zastarelost, kao i zastarelost u izvrenju
(razlozi, da li je broj zastarelih predmeta vei u postupcima gde je podnosilac
inspekcija u odnosu na druge), sugestije?
Sankcije (koja je najea sankcija, rasponi, da li se esto izrie
opomena/ublaavanje kazne(lan 43. ZoP)/oslobaanje od kazne(lan 44. ZoP),
izvrenje i naplata u odnosu na druge podnosioce)? ta nalazite da je
karakteristino za odmeravanje vrste i visine sankcije u postupcima pokrenutim
na zahtev inspekcije? Da li su vrste i rasponi kazni propisani u zakonima i dr.
propisima kojima se ureuju prekraji realni, kao i ujednaeni ili ne? Da li
treba da budu propisani kao nii ili vii da bi se postigli ciljevi kaznene politike?
Koliko esto inspekcije podnose albe na odluke prekrajnog suda?
Da li se i u kojoj meri koristi prekrajni nalog?

69
 Da li su esti prekrajni postupci koji su pokrenuti reenjem prekrajnog suda na
osnovu prekrajnog naloga (izdavalac inspekcija), a povodom kog je podnet
zahtev za sudsko odluivanje i kako se najee okonavaju ovakvi postupci?
Da li se i u kojoj meri koristi sporazum o priznanju prekraja, kada je podnosilac
inspekcija?
Komunikacija izmeu Prekrajnog suda i podnosilaca, umreenost. Da li je i u
kojoj meri SIPRES doprineou saradnji inspekcija i sudova, da li se svi predmeti
gde je podnosilac inspekcija vode kroz ovu bazu podataka i da li bi umreavanje
pojedinih inspekcija sa sudovima (kao to je sluaj sa MUP) ubrzalo i olakalo
rad?
Preporuke (ta treba popraviti, unaprediti, razviti?)
Primeri dobre prakse

70
 Aneks 2

Republika Srbija Vlada - Koordinaciona komisija, Beograd, koju zastupa

_____________________, predsednik (u daljem tekstu: Koordinaciona komisija),
i
Udruenje sudija prekrajnih sudova Republike Srbije, Beograd, koje zastupa
______________________, predsednik glavnog odbora (u daljem tekstu: Udruenje sudija),
(u daljem tekstu zajedno: Sporazumne strane)

zakljuuju:

SPORAZUM O SARADNjI

lan 1.
Sporazumne strane e, u skladu sa svojim delokrugom i ciljevima, ostvarivati
saradnju kroz kontinuirani dijalog, koordinaciju i unapreenje komunikacije, razmene
informacija i dobre prakse, efikasnosti i delotvornosti rada, kao i aktivnosti na poveanju
kapaciteta ovlaenih podnosilaca zahteva za pokretanje prekrajnog postupka -
ovlaenih inspektora i sudija prekrajnih sudova u procesuiranju prekraja iz oblasti
inspekcijskog nadzora, u skladu sa vaeim zakonodavstvom i dobrom praksom, u cilju
vladavine prava i zatite zakonom i drugim propisom zatienih dobara, prava i interesa.

lan 2.
Sporazumne strane e saradnju ostvarivati:
- organizovanjem radnih sastanaka, strunih skupova, prezentacija, predavanja,
obuka i kurseva;
- zajednikom pripremom strunih tekstova, publikacija, komentara, modela akata
i drugih strunih dokumenata i materijala;
- pravovremenom i kontinuiranom razmenom informacija od obostranog i opteg
interesa, iskustava i strunih saveta, radi ostvarenja naela pravne sigurnosti,
zakonitosti, pravilnosti, strunosti, kvaliteta i savesnosti u radu;
- ueem predstavnika Udruenja sudija u radu Koordinacione komisije, kao i u
radu radnih grupa koje su obrazovane u okviru ove komisije;
- podsticanjem i razvijanjem saradnje i koordinacije sa dravnim organima i
telima, privatnim i nevladinim sektorom i meunarodnim institucijama i
organizacijama;
- sprovoenjem zajednikih projekata;
- analizom pravnog okvira, inspekcijske i prekrajne prakse, administrativnih i
institucionalnih kapaciteta, pripremom preporuka za njihovo unapreenje i
iniciranjem mera u tom pravcu;
- razmatranjem regulatornih, pravnih i praktinih pitanja i zauzimanjem
zajednikih stavova;
- drugim aktivnostima kojima se, na partnerskim osnovama, ostvaruju ciljevi ovog
sporazuma ili se doprinosi tome.

71
 lan 3.
Organizovanje aktivnosti kojima se realizuje saradnja Koordinacione komisije i
Udruenja sudija, kao i blia prava i obaveze u konkretnoj podeli posla, mogu biti
ureena posebnim protokolima i ugovorima, u skladu sa ovim sporazumom.

lan 4.
Polazei od ciljeva saradnje, koji su trajnog karaktera, ovaj sporazum se
zakljuuje na neodreeno vreme.

lan 5.
Ovaj sporazum smatra se zakljuenim kada ga potpiu Sporazumne strane.
Sporazum se moe izmeniti saglasnou volja Sporazumnih strana.
Sporazum moe biti raskinut zajednikom voljom, odnosno sporazumno ili na
obrazloen zahtev jedne od Sporazumnih strana u pisanom obliku, ako nastupe takve
okolnosti koje Sporazumne strane dovode u neravnopravan poloaj ili bitno povreuju
interes jedne sporazumne strane.

lan 6.
Ovaj sporazum je sainjen u est primeraka, od kojih po tri pripadaju svakoj
sporazumnoj strani.
Sporazum poinje da se primenjuje danom potpisivanja.

U Beogradu,
______________ 2017. godine

KOORDINACIONA KOMISIJA UDRUENjE SUDIJA PREKRAJNIH

SUDOVA REPUBLIKE SRBIJE

________________________ _________________________

72