Rapport Immigration Asile

N 108
SNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
Enregistr la Prsidence du Snat le 23 novembre 2017
RAPPORT GNRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances
pour 2018, ADOPT PAR LASSEMBLE NATIONALE ,
Par M. Albric de MONTGOLFIER,

Rapporteur gnral,
Snateur
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPCIALES
(seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N 16
IMMIGRATION, ASILE ET INTGRATION
Rapporteur spcial : M. Sbastien MEURANT
(1 ) Cette co mmission est compo se d e : M. Vincen t bl, prsident ; M. Albric de Montgo lfier,
rapporteur gnra l ; MM. ric Bo cquet, Emmanuel Capus, Yvon Co llin , Bern ard Delcros, Mme Fabienne
Keller, MM. Ph ilippe Do minati, Charles Gu en , Jean -Franois Hu sson, Georges Patient, Claude Rayn al,
vice-prsidents ; M. Th ierry Carcen ac, Mme Nath alie Gou let, MM. Alain Jo yan det, Marc La mn ie,
secrtaires ; MM. Philip pe Adno t, Julien Barg eton , Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Mich el Canevet,
Vincen t Capo-Can ellas, Ph ilippe Dallier, Vincent Delahaye, M me Frdrique Espagnac, MM. Rmi Fraud,
Jean -Marc Gabou ty, Jacqu es Genest, Alain Houp ert, ric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karo utch i,
Bern ard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christin e Lavarde, MM. Antoin e Lefvre, Do miniq ue de Legg e,
Grard Longu et, Victo rin Lurel, Sb astien Meuran t, Claud e Noug ein , Did ier Ra mb aud , Jean -Fran o is
Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, M mes Sophie Taill-Polian, Sylv ie Vermeillet, M. Jean
Pierre Vogel.
Voir les numros :
Assemble na tionale (15 m e lg isl.) : 235 , 264 rect., 266 rect., 27 3 278 , 345 et T.A. 33
Sna t : 1 07 et 109 114 (20 17 -20 18 )
-3-
SOMMAIRE
Pages
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPCIAL ............................... 5
ANALYSE GNRALE DE LA MISSION
I. UNE MISSION TOUJOURS SOUS FORTE TENSION .................................................... 7

1. Un niveau de dpenses largement dtermin par lasile ........................................................ 7
2. En France, une poursuite de laugmentation du nombre de demandeurs dasile .................... 8
3. Une mission galement contrainte par lvolution des mouvements secondaires intra-
europens ............................................................................................................................ 9
4. Lchec et la reconduction incertaine du plan de relocalisation des migrants ......................... 11
II. UN EFFORT DE SINCRIT BUDGTAIRE QUI POURRAIT TOUTEFOIS SE

RVLER INSUFFISANT .................................................................................................. 11
1. Une augmentation significative des crdits demands : + 26 % ............................................ 11
2. Un effort insuffisant de sincrit budgtaire ......................................................................... 15
3. Une programmation triennale prvoyant une lgre baisse des crdits, en inadquation
avec le contexte migratoire et les annonces politiques ........................................................... 17
ANALYSE PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE .................................................... 19

1. Un programme largement ddi lhbergement et aux prestations sociales en faveur des
demandeurs dasile .............................................................................................................. 19
2. Une importante augmentation des crdits demands en faveur de lADA, qui pourrait
rester infrieure aux besoins ................................................................................................ 20
3. La stabilisation des crdits et des effectifs de lOfpra, insuffisants pour permettre la
rduction du dlai dexamen deux mois ............................................................................. 22
4. Une poursuite de la monte en puissance des Cada, appels devenir le principal mode
dhbergement des demandeurs au dtriment de lhbergement durgence ............................. 24
5. Un financement de la lutte contre limmigration irrgulire incompatible avec les
ambitions du Gouvernement ................................................................................................ 27
II. LE PROGRAMME 104 INTGRATION ET ACCS LA NATIONALIT

FRANAISE ..................................................................................................................... 30
1. Une augmentation des crdits du programme, portant principalement sur
laccompagnement des rfugis ............................................................................................ 30
2. Une politique daccueil et dintgration des primo-arrivants toujours trop peu
ambitieuse ........................................................................................................................... 32
3. Une augmentation de la subvention de lOfii insuffisante pour rduire les dlais de
traitement des demandes ...................................................................................................... 33
4. Les centres provisoires dhbergement : un effort budgtaire important qui devrait
permettre la cration de 3 000 places en 2018 ....................................................................... 35
-4- PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018
M ISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTGRATION
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHS ............................................................................. 37

ARTICLE 56 - Mise en uvre progressive de lapplication du contrat
dintgration rpublicaine Mayotte .................................................................................... 37
ARTICLE 57 (Article L. 744-9 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit
dasile) - Rduction de la dure de versement de lallocation pour demandeur dasile
(ADA) des personnes ntant plus demandeurs dasile ....................................................... 39
ARTICLE 57 bis (Article L. 213-6 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit
dasile) - Clarification de lobligation, pour le transporteur, de prendre en charge
ltranger dont le refus dentre a t prononc pendant le dlai ncessaire son
racheminement, ainsi que les frais de racheminement .................................................... 41
AMENDEMENT PROPOS PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES ................... 43
LES MODIFICATIONS APPORTES PAR LASSEMBLE NATIONALE ....................... 45
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 47

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS -5-
DU RAPPORTEUR SPCIAL
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

DU RAPPORTEUR SPCIAL
1. Les dpenses de la mission sont en ralit trs concentres sur lasile, puisque
laction 2 Garantie de lexercice du droit dasile du programme 303 concentre
elle seule plus de 70 % des crdits de paiement demands.
2. Ces dpenses devraient continuer connatre une augmentation importante
puisqu lissue du premier semestre 2017, la demande dasile poursuit sa hausse
(+ 13,4 % par rapport au premier semestre de 2016).
3. Par ailleurs, la France est galement confronte une hausse importante (+ 114 %
en 2016) des demandeurs dasile sous procdure dite Dublin (migrants qui,
aprs avoir enregistr cette demande dans un premier pays europen, la ritrent
dans un autre tat membre de lUE), qui ne sont pas comptabiliss dans les chiffre
de la demande dasile. Ce phnomne a un impact important sur les dpenses de la
mission, puisque ces personnes sont ligibles plusieurs dispositifs prvus par la
mission, comme lhbergement durgence ou lallocation pour demandeur dasile
(ADA) jusqu leur transfert effectif vers ltat membre responsable de lexamen de
leur demande.
4. Dans ce contexte, il est prvu une augmentation significative des crdits de la
mission, de 26,01 % en CP et de 10,45 % en AE par rapport la loi de finances pour
2017. Toutefois, la programmation budgtaire nest quen faible augmentation par
rapport la consommation prvisionnelle pour lanne 2017, de 6,25 % en CP. Cette
diffrence sexplique principalement par limportante sous-budgtisation dont a fait
lobjet lADA en 2017. La hausse prvue en 2018 pourrait se rvler insuffisante
pour faire face laugmentation de la demande dasile.
5. LOffice franais pour les rfugis et les apatrides (Ofpra) connat, pour 2018, une
augmentation de sa subvention pour charges de service public (+ 4,98 millions
deuros) et de son plafond demploi (+ 15 ETPT) moins importante quen 2017.
Cette hausse apparat comme insuffisante pour lui permettre datteindre son
objectif de rduction du dlai dinstruction des demandes dasile 60 jours en 2018.
6. Lanne 2018 sera marque par une poursuite de la monte en puissance des
centres daccueil de demandeurs dasile (Cada) au dtriment de lhbergement
durgence. En 2018, la dotation de 296,2 millions deuros en AE et en CP (+ 5 % par
rapport la loi de finances initiale pour 2017) devrait permettre louverture de
1 500 places supplmentaires. En revanche, les crdits demands pour
lhbergement durgence (268,3 millions deuros en AE, + 9 % par rapport la loi de
finances pour 2017) pourraient encore une fois se rvler insuffisants, le taux de
demandeurs dasile hbergs ne slevant qu 46 % en 2016, et cette dpense
faisant lobjet dune importante sous-budgtisation depuis 2015.
7. Les crdits destins la lutte contre limmigration irrgulire sont en baisse de
7,10 % en CP et 7,18 % en AE. Cette diminution est en contradiction avec le
volontarisme affich par le gouvernement en la matire.
8. Lanne 2018 est marque par une augmentation des crdits ddis laccueil des
trangers primo-arrivants, qui slvent 191,4 millions deuros (+ 10,3 % par
rapport 2017), mme sil faut relever que ces crdits avaient connu une
diminution de plus de 20 % entre 2010 et 2014. Ce financement reste, en tout tat de
cause, insuffisant pour garantir la mise en place dun dispositif suffisamment
ambitieux pour permettre une intgration russie.
9. Les crdits ddis au financement des centres provisoires dhbergement (CPH)
des demandeurs dasile connatront une augmentation importante, de 62 % par
rapport 2017, permettant la cration de 3 000 places supplmentaires. Le
Gouvernement prvoit de porter le nombre total de places de CPH 5 207 dici fin
2019, ce qui constitue une avance importante, mais insuffisante au regard de
lvolution du nombre de personnes bnficiant dun statut protecteur.
Larticle 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la
date limite pour le retour des rponses aux questionnaires budgtaires.
cette date, 99 % des rponses taient parvenues votre rapporteur spcial en ce qui
concerne la mission Immigration, asile et intgration .
ANALYSE GNRALE DE LA MISSION -7-
ANALYSE GNRALE DE LA MISSION
I. UNE MISSION TOUJOURS SOUS FORTE TENSION
1. Un niveau de dpenses largement dtermin par lasile
Les dpenses de la mission Immigration, asile et intgration sont

en ralit trs concentres sur lasile (instruction et conditions matrielles
daccueil des demandeurs dasile), puisque laction 2 Garantie de
lexercice du droit dasile du programme 303 Immigration et asile
concentre elle seule plus de 70 % des crdits de paiement demands. En
outre, lOffice franais de limmigration et de lintgration (Ofii), dont les
dpenses dpendent galement du programme 104 Intgration et accs la
nationalit franaise , concourt galement aux missions relatives lasile
(guichet unique daccueil des demandeurs dasile et dinformation des
demandeurs dasile, gestion du plan Migrants , gestion de lADA, frais de
transport et frais dinterprtariat pour les demandeurs dasile, etc.).
Rpartition des crdits de paiement demands pour 2018

(en millions deuros)
Autre
9%
Intgration
14%
Lutte contre
l'immigration
irrgulire
6%
Asile
71%
Source : commission des finances
Si les documents budgtaires ne contiennent aucune donne relative

aux prvisions dvolution de la demande dasile, cette donne (flux et
stocks), ainsi que le temps de traitement des demandes, constitue le principal
dterminant des dpenses de la mission.
2. En France, une poursuite de laugmentation du nombre de

demandeurs dasile
Aprs quatre annes de baisse de la demande dasile globale

(mineurs accompagnants et rexamens inclus) entre 2004 et 2007, six annes
de hausse entre 2008 et 2013, une lgre baisse en 2014, une forte hausse de
la demande dasile sest amorce au troisime trimestre 2015 et sest
intensifie au quatrime trimestre, conduisant une hausse globale de 24 %
pour lanne 2015. Ce phnomne sest poursuivi tout au long de lanne
2016, mais dans une moindre mesure (+ 7 %). Cette acclration de la
demande rsulte pour lessentiel du contexte de crise de lasile que connat
lEurope dans son ensemble depuis la mi-2015, la France tant toutefois
moins touche que certains de ses homologues (Allemagne, Sude, Autriche,
etc.). Sur lensemble de la priode, entre 2007 et 2016, la demande de
protection internationale a ainsi augment de 141 % en France.
volution de la demande dasile en France

(en nombre de demandeurs)
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
* : prvision effectue sur la base du premier semestre 2017

lissue du premier semestre 2017, la demande dasile continue

daugmenter (+ 13,4 % par rapport au premier semestre de 2016) avec une
hausse des premires demandes (+ 13,3 %) et des demandes manant de
mineurs accompagnants (+ 25 %), tandis que les demandes de rexamen sont
en baisse (- 5,8 %). Au 5 juillet 2017, le nombre de demandes dasile atteint
47 225, contre 40 072 la mme priode en 2016, soit une augmentation
de 17 %.
ANALYSE GNRALE DE LA MISSION -9-
La part des seules premires demandes (hors mineurs

accompagnants) dans la demande globale, de lordre de 70 % en 2013 et 2014,
est dsormais de lordre de 74 %.
En 2016, les cinq premiers pays pour les premires demandes dasile
sont : le Soudan (5 897 demandes), lAfghanistan (5 646 demandes), Hati
(4 927 demandes), lAlbanie (4 601) et la Syrie (3 615).
3. Une mission galement contrainte par lvolution des

mouvements secondaires intra-europens
La politique dasile sinscrit dans un cadre europen. Les statistiques

de la demande dasile en France prennent en compte les demandes
prsentes auprs de lOfpra mais nincluent pas les demandes dasile
relevant de la comptence dun autre tat membre en application du
rglement Dublin III 1.
volution de la demande dasile en France et dans lUE (28)

(en nombre de demandeurs)
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
France
600 000
UE
400 000
200 000
* : prvision effectue sur la base du premier semestre 2017

Source : commission des finances, daprs Eurostat et le ministre de lintrieur
La France est aujourdhui confronte une hausse de ces flux. Il

sagit de migrants arrivs en Europe en 2015 ou 2016 et qui, aprs avoir
enregistr cette demande dans un premier pays europen, la ritrent dans
un autre tat membre de lUnion europenne (UE). La procdure Dublin, qui
1 Rglement (UE) n604/2013 du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013 tablissant les
critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande de
protection internationale introduite dans lun des tats membres par un ressortissant de pays tiers
ou un apatride.
- 10 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018
vise viter la multiplication des demandes dasile dans diffrents pays de

lUE qui garantissent des standards de protection aussi levs que ceux en
vigueur en France, connat dimportantes difficults de mise en uvre.
Or, on constate un accroissement, tout particulirement en 2016 et
2017, du nombre de ces mouvements secondaires de demandeurs dasile. Le
nombre de procdures Dublin engages par les prfectures en 2016 a en
effet augment de 114 % par rapport lanne prcdente. En 2016, prs de
46 % des demandeurs dasile se prsentant en France taient connus dans
un ou plusieurs tats membres alors quen 2015, ils ntaient que 26 %. En
2016, 22 500 procdures Dublin ont t inities par les guichets uniques, ce
qui constitue un niveau indit. Le nombre de demandeurs dasile sous
cette procdure devrait augmenter de 30 % en 2018, par rapport 2017.
Ce phnomne a un impact important sur les dpenses de la
mission Immigration, asile et intgration , puisque les demandeurs
dasile sous procdure Dublin sont ligibles plusieurs dispositifs prvus
par la mission, comme lhbergement (ils ne peuvent toutefois pas
bnficier des Cada, rservs aux demandeurs dasile nationaux) ou lADA
jusqu leur transfert effectif vers ltat membre responsable de lexamen
de leur demande.
En 2016, seules 10 % des procdures de transfert au titre du
rglement Dublin ont abouti. Le Gouvernement indique que le plan
daction du gouvernement1 prvoit de renforcer les moyens ddis dans les
prfectures et de crer des ples spcialiss dans la mise en uvre de la procdure
Dublin. Ceux-ci seront adosss des capacits dhbergement ddies, o les
personnes concernes pourront tre assignes rsidence avant leur transfert . Le
plan daction prvoit en outre que les demandeurs dasile sous procdure
Dublin puissent tre placs en rtention administrative ds que la
demande a t dpose auprs de ltat comptent, alors quil faut
aujourdhui attendre que larrt de transfert soit pris. Un arrt de la Cour de
cassation2 en date du 27 septembre 2017 vient par ailleurs de juger illgal un
placement en dtention de demandeur dasile sous procdure Dublin, faute
de disposition contraignante de porte gnrale, fixant les critres objectifs sur
lesquels sont fondes les raisons de craindre la fuite du demandeur , risquant
terme de complexifier davantage encore leurs transferts par les autorits
franaises.
Une volution sur ce plan requiert une volution lgislative, qui
pourrait tre inclue dans le futur projet de loi pour un droit dasile garanti et
une immigration matrise, dont lexamen par le Parlement est prvu au
premier semestre 2018.
1 Communication rendue publique suite au Conseil des ministres du 12 juillet 2017, Plan daction
pour garantir le droit dasile et mieux matriser les flux migratoires
2 Arrt n 1130 du 27 septembre 2017 (17-15.160) - Cour de cassation - Premire chambre civile -
ECLI:FR:CCASS:2017:C101130
ANALYSE GNRALE DE LA MISSION - 11 -
4. Lchec et la reconduction incertaine du plan de relocalisation

des migrants
Lchance du premier plan de relocalisation des demandeurs

dasile, qui sest achev le 26 septembre 2017, constitue une incertitude
supplmentaire pouvant avoir une incidence sur la mission. Dcid par le
Conseil de lUnion europenne le 27 mai 2015, ce systme a donn lieu une
premire rpartition qui concernait 40 000 demandeurs dasile, arrivs en
Grce et en Italie. Il a t modifi en septembre 2015, au regard de
laggravation de la crise des migrants. Le Conseil, a propos de relocaliser
120 000 migrants supplmentaires prsents en Italie, en Grce et en Hongrie.
Au total, la France devait accueillir 30 783 migrants dans le cadre des
programmes de relocalisation durgence adopts au niveau europen.
Dbut septembre, 27 695 personnes en avaient bnfici, en
provenance de Grce (19 244) et dItalie (8 451), soit peine 28 % de lobjectif
initial. La France a, pour sa part, accueilli 4 278 demandeurs en vertu de ce
plan (330 dItalie et 3 948 en provenance de Grce)1.
Au total, lchec de ce plan et la volont exprime par la
Commission europenne et certains pays, au premier rang desquels la France
et lAllemagne, de voir un tel projet se poursuivre, pourrait avoir un impact
sur les dpenses dasile de la mission. Cet impact est, ce stade des
ngociations (qui sont ralenties par le dsaccord de certains pays dEurope
centrale et orientale), difficile valuer. La pression migratoire subie par la
Grce et lItalie, notamment, devrait toutefois se rpercuter sur la France
dans les annes venir. Le projet de limitation des flux de rfugis pouvant
sinstaller outre-Rhin 200 000, annonce rcemment par le Gouvernement
allemand2, pourrait galement avoir un impact important sur la hausse du
nombre de demandeurs dasile en France.
II. UN EFFORT DE SINCRIT BUDGTAIRE QUI POURRAIT

TOUTEFOIS SE RVLER INSUFFISANT
1. Une augmentation significative des crdits demands : + 26 %
La maquette de la mission reste stable en 2018. Elle est compose

de deux programmes :
- le programme 303 Immigration et asile , qui porte les crdits de
garantie du droit dasile et daccueil des demandeurs dasile, ainsi que les
crdits relatifs la lutte contre limmigration irrgulire ;
1 Cinquantime rapport de la Commission europenne sur le plan de relocalisation,

6 septembre 2017.
2 Dclaration de la chancelire de la Rpublique fdrale dAllemagne, Angela Merkel,
8 octobre 2016.
- le programme 104 Intgration et accs la nationalit

franaise , qui porte les crdits dintgration des trangers primo-arrivants
et des rfugis, en particulier la subvention lOfii et les subventions aux
associations uvrant en la matire.
En outre, aucune volution de primtre na eu lieu depuis la loi de
finances pour 2017.
Cette dernire avait t marque par la budgtisation des taxes
prcdemment affectes lOfii1, dsormais inscrites sur le programme 104
Intgration et accs la nationalit franaise . Cette mesure de transfert,
qui gonflait visuellement les crdits du programme 104 denviron
130 millions deuros, expliquait une partie de la forte augmentation des
crdits de paiement entre 2016 et 2017, de plus de 31 %. En neutralisant le
transfert des taxes affectes, laugmentation stablissait 14 %.
Le projet de loi de finances pour 2018 prvoit une augmentation
consquente des crdits de paiement de la mission
Immigration, asile et intgration , de 26,01 % en CP.
volution des crdits de paiement de la mission

Immigration, asile et intgration
primtre constant
1600
1400
1200
1000
Intgration et accs la nationalit
800 franaise
600 Immigration et asile
400
200
0
Excution 2015 Excution 2016 LFI 2017 PLF 2018
1 Il sagit des diffrentes taxes et droits de timbre assis sur la dlivrance de titres de sjour et sur
lemploi de main duvre trangre par les entreprises.
Cette hausse trouve son origine dans deux principaux lments de la

budgtisation pour 2018 :
- une hausse des dpenses dasile, de plus de 33 %, principalement
celles concernant lallocation demandeurs dasile (ADA) et lhbergement
(Cada et hbergement durgence) ;
- une hausse des dpenses daccompagnement des rfugis.
volution des crdits de paiement de la mission

Immigration, asile et intgration primtre constant
Crdits de paiement
Variation
Excution 2015 Excution 2016 LFI 2017 PLF 2018
2017-2018
Immigration et asile 617,89 912,90 858,16 1100,56 28,25%
Circulation des trangers et

1,02 0,34 0,52 0,52 0,00%
politique des visas
Garantie de lexercice du
495,90 798,47 740,91 985,45 33,01%
droit dasile
Lutte contre limmigration

93,95 85,52 89,16 82,83 - 7,10%
irrgulire
Soutien 27,03 28,57 27,57 31,76 15,20%
Intgration et accs la
59,62 87,47 239,49 282,59 18,00%
nationalit franaise
Accompagnement du plan de
traitement des foyers de 8,43 8,54 8,54 0,00%
travailleurs migrants
Actions daccompagnement
des trangers en situation 32,35 26,11 29,73 38,43 29,26%
rgulire
Accompagnement des
18,17 33,82 26,72 43,16 61,53%
rfugis
Accueil des trangers primo

7,44 18,22 173,5 191,43 10,33%
arrivants
Accs la nationalit
1,67 0,89 1 1,03 3,00%
franaise
Total gnral 677,52 804,12 1097,65 1383,15 26,01%

Entre 2017 et 2018, le montant des AE augmente de 10,45 % pour

lensemble de la mission. Cette diffrence importante entre lvolution des
AE et des CP sexplique par le choix de recourir, en 2017, un appel
doffres national pour 5 351 nouvelles places dhbergement durgence,
pour une dure de cinq ans, qui a ncessit dinscrire un montant lev
dAE en loi de finances initiale pour 2017. La faible volution entre la
prvision 2017 et la prvision 2018 ne doit donc pas masquer lvolution
tendancielle, fortement haussire, dune loi de finances initiale lautre.
volution des autorisations dengagement de la mission

Immigration, asile et intgration primtre constant
Autorisations dengagement
Excution 2015 Excution 2016 LFI 2017 PLF 2018 Variation
Immigration et asile 610,79 920,76 985,02 1069,79 8,61%
Circulation des trangers et

1,02 0,35 0,52 0,52 0,00%
politique des visas
Garantie de lexercice du
496,56 798,87 868,67 953,01 9,71%
droit dasile
Lutte contre limmigration

85,86 88,36 89,02 82,63 -7,18%
irrgulire
Soutien 27,35 33,18 26,81 33,63 25,44%

Intgration et accs la
59,57 87,45 239,44 282,63 18,04%
nationalit franaise
Accompagnement du plan de
traitement des foyers de 8,43 8,54 8,54 0,00%
Actions daccompagnement
des trangers en situation 32,41 26,29 29,73 38,43 29,26%
rgulire
Accompagnement des
18,58 33,4 26,72 43,16 61,53%
rfugis
Accueil des trangers primo
7,44 18,22 173,5 191,43 10,33%
arrivants
Accs la nationalit
1,14 1,09 0,95 1,07 12,63%
franaise
Total gnral 670,36 1008,21 1224,46 1352,42 10,45%

2. Un effort insuffisant de sincrit budgtaire
Depuis le dbut de la crise migratoire, la mission Immigration,

asile et intgration souffre dune sous-budgtisation chronique. Le taux
dexcution slevait, en 2016, 116 % en AE et en CP pour lensemble de la
mission. Cette sur-excution est principalement due la sous-dotation de
laction 2 du programme 303 Garantie de lexercice du droit dasile , qui
ne prenait pas suffisamment en compte laugmentation du nombre de
demandeurs dasile, qui constitue, avec les dlais dinstruction des
demandes par lOfpra (qui conditionnent les dpenses dhbergement et de
prise en charge sociale des demandeurs), le principal dterminant des
dpenses de la mission.
volution des crdits de paiement demands pour laction

Garantie de lexercice du droit dasile du programme 303
et volution de la demande dasile
(en millions deuros et en nombre de demandeurs)
1000 100 000
900 95 000
90 000
800
85 000
700 Crdits demands
80 000
600
75 000 Crdits consomms
500
70 000
400 Demande d'asile

65 000
300 60 000
2013 2014 2015 2016 2017* PLF
2018
*: prvision
La programmation budgtaire nest en ralit quen augmentation

plus faible par rapport la consommation prvisionnelle pour lanne
2017, de 6,25 % en CP pour 2018. La diffrence entre les montants demands
en projet de loi de finances pour 2018 et ceux prvus en excution pour 2017
est faible et doit mener nuancer lide dune augmentation significative des
crdits disponibles. Ainsi, en tenant compte du seul dcret davance du 20
juillet 20171, les crdits excuts pour lanne en cours pourraient dpasser
1,2 milliard en CP pour lensemble de la mission.
Comparaison de lexcution prvisionnelle 2017 des crdits de la mission

Immigration, asile et intgration ceux inscrits en PLF 2018
(en CP, en millions deuros)
1600
1400
1200
1000
800 Intgration et accs la

nationalit franaise
600
Immigration et asile
400
200
0
LFI 2017 Excution PLF 2018
prvue 2017*
*: prvision effectue partir du dcret davance du 20 juillet 2017 et de la

situation mensuelle du budget de ltat
Ce besoin douverture tait ncessaire en raison, dune part, des

insuffisances des dotations inscrites en loi de finances initiale et dautre part,
de la hausse constate des flux de demandeurs dasile, en particulier des
demandeurs sous procdure Dublin, qui entrane une augmentation du
nombre de bnficiaires de lADA et des besoins dhbergement lis aux
oprations de mises labri.
Ainsi, si la budgtisation de la mission en projet de loi de finances
pour 2018 se dmarque des annes prcdentes par un plus grand effort de
sincrit, ce dernier pourrait se rvler insuffisant. Laugmentation
prvisionnelle des flux de demandeurs dasile et de demandeurs sous
procdure Dublin, ainsi que linertie des stocks risquent en effet
dentrainer un dpassement des crdits demands au cours de lexercice.
1 Dcret n 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crdits titre davance
(ouverture pour le financement de lADA de 217,7 M en AE et 206,2 M en CP sur le
programme 303 Immigration et asile ).
3. Une programmation triennale prvoyant une lgre baisse des

crdits, en inadquation avec le contexte migratoire et les
annonces politiques
Sur le triennal 2018-2020, les crdits diminuent de 1,4 % en valeur,

contre une augmentation de 3 % en moyenne pour les missions du budget
gnral.
Plafond des crdits de paiements de la mission

Immigration, asile et intgration pour le triennal 2018-2020
2020 Vs. 2018

LFI En
Mission 2018 2019 2020 En %
2017* Md
Immigration, asile Valeur 1,1 1,38 1,36 1,36 -0,02 -1,4%
et intgration Volume 1,10 1,37 1,33 1,31 -0,05 -3,9%
Note de lecture : les montants indiqus pour 2017 correspondent la LFI

2017 retraite au format 2018. Les montants en volume sont exprims en
euros constants de 2017 partir des hypothses dinflation du
Gouvernement.
Source : commission des finances du Snat, partir du projet de loi de programmation des
finances publiques 2018-2022.
La programmation des crdits de la mission

Immigration, asile et intgration dans le budget triennal 2018-2020
apparat en dcalage avec laugmentation prvisible des flux sur les deux
prochaines annes (demandeurs dasile nationaux et sous procdure Dublin).
Surtout, elle traduit labsence de volont du Gouvernement de se donner les
moyens des ambitions quil affiche. Cette programmation prend le risque de
ne pas donner de marge de manuvre budgtaire suffisante pour renforcer
certains aspects fondamentaux de la mission, comme la lutte contre
limmigration irrgulire, ou le ncessaire renforcement du parcours
dintgration des trangers primo-arrivants.
ANALYSE PAR PROGRAMME - 19 -
ANALYSE PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE
1. Un programme largement ddi lhbergement et aux

prestations sociales en faveur des demandeurs dasile
Le programme 303 Immigration et asile est compos de quatre

actions :
- laction 1 Circulation des trangers et politique des visas , qui
porte les crdits de fonctionnement de la sous-direction des visas, place au
sein de la direction gnrale des trangers en France ; cette action ne porte,
en 2016, plus quun reliquat de crdits de 560 000 euros, en raison du
transfert des crdits de fonctionnement de la sous-direction des visas de
Nantes vers le programme 216 ;
- laction 2 Garantie de lexercice du droit dasile , qui rassemble
les crdits destins lOffice franais de protection des rfugis et des
apatrides (Ofpra) et lensemble du financement des conditions matrielles
daccueil des demandeurs dasile (centres daccueil des demandeurs dasile,
hbergement durgence, allocation aux demandeurs dasile) ;
- laction 3 Lutte contre limmigration irrgulire , qui porte
principalement les crdits destins au fonctionnement des centres et lieux de
rtention administrative (CRA), ainsi que les frais dloignement des
trangers en situation irrgulire ;
- laction 4 Soutien , qui porte les dpenses de fonctionnement
en particulier informatiques de la direction gnrale des trangers en
France, lexclusion des dpenses de personnel et des loyers budgtaires.
Les dpenses lies lasile reprsentent prs de 90 % des crdits
demands pour le programme 303.
volution des autorisations dengagement et des crdits de paiement

du programme 303 Immigration et asile

LFI 2017 PLF 2018 Variation
Immigration et asile 985,02 1069,79 8,61 %
Action 1 - Circulation des trangers et politique des visas 0,52 0,52 0,00 %
Action 2 - Garantie de lexercice du droit dasile 868,67 953,01 9,71 %
Action 3 - Lutte contre limmigration irrgulire 89,02 82,63 - 7,18 %
Action 4 - Soutien 26,81 33,63 25,44 %
Crdits de paiement
Immigration et asile 858,16 1100,56 28,25 %
Action 1 - Circulation des trangers et politique des visas 0,52 0,52 0,00 %
Action 2 - Garantie de lexercice du droit dasile 740,91 985,45 33,01 %
Action 3 - Lutte contre limmigration irrgulire 89,16 82,83 - 7,10 %
Action 4 - Soutien 27,57 31,76 15,20 %
Source : commission des finances, partir du projet annuel de performances annex au projet
de loi de finances pour 2018
2. Une importante augmentation des crdits demands en faveur

de lADA, qui pourrait rester infrieure aux besoins
Cre par la loi du 29 juillet 2015 relative la rforme du droit

dasile1 lallocation pour demandeur dasile (ADA), est verse aux
demandeurs dasile pendant toute la dure de la procdure dinstruction de
leur demande, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit
dasile (Cnda). Cette allocation est familialise et verse lensemble des
1 Loi n 2015-925 du 29 juillet 2015 relative la rforme du droit dasile.

demandeurs dasile ds lors quils ont accept loffre de prise en charge qui
leur a t prsente lors de leur admission au sjour. Les demandeurs dasile
relevant des dispositions du rglement Dublin peuvent galement percevoir
lADA jusqu leur transfert effectif vers ltat membre responsable de
lexamen de leur demande. La gestion de lADA est assure par lOfii.
En progression de 45 % par rapport la loi de finances initiale
pour 2017 (220 millions deuros), la dotation prvue pour lADA en projet
de loi de finances pour 2018 slve 318,1 millions deuros.
Cette dotation reste infrieure la prvision de dpenses pour
2017 qui slve, selon les donnes disponibles au 31 aot, 355 millions
deuros. Cette baisse sexplique, selon le Gouvernement, par plusieurs
lments de nature contribuer renforcer la matrise de la trajectoire des
dpenses de lADA :
- la rduction des dlais de traitement des demandes, qui doit se
traduire par une diminution des dures de perception de lallocation.
Laugmentation du taux dhbergement des demandeurs dasile entranera
une diminution du nombre de bnficiaires de lallocation majore ;
- la rduction des cots de gestion (qui reprsentent 3,7 millions
deuros en 2017), engage par lOfii ;
- le recouvrement des versements indus1 ;
- la lutte contre la fraude.
Au total, le Gouvernement value les conomies 109,7 millions
deuros. Une telle prvision pourrait toutefois se rvler trop optimiste,
lcart lvolution tendancielle tant lev (427,8 millions deuros). Par
ailleurs, cette augmentation est base sur une progression de la demande
dasile de 10 %, identique celle retenue en 2017, et qui sest rvle
irraliste2. De mme, le nombre de demandeurs dasile sous procdure
Dublin, pouvant bnficier de lADA, devrait augmenter en 2018 (cf. supra).
Le flux des demandeurs placs sous procdure Dublin est valu en
augmentation de 44 % en 2017 et de 10% en 2018, et contribuera
laugmentation du nombre de bnficiaire de lADA.
LADA est en outre marque par laccumulation, notamment en 2014
et 2015, dune dette importante de ltat auprs de Ple emploi qui avait
permis de masquer les sous-dotations massives dont elle souffrait. Le
rglement de cette dette, dun montant de 166,02 millions deuros au
31 dcembre 2016, nest toujours pas prvu. Selon les informations recueillies
1 Larrt ministriel du 2 mai 2017 pris en application des dispositions de larticle L. 744-9 du code
de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile offre lOfii un cadre juridique pour
procder au recouvrement des sommes par le biais de retenues sur les chances venir. Ce texte fixe
30 % le plafond des retenues mensuelles, lexception des situations de fraude ou lorsque le
demandeur sest vu notifier la dcision dfinitive concernant sa demande dasile.
2 Au 5 juillet 2017, le nombre de demandes dasile est en augmentation de 17 %.
par votre rapporteur spcial, un apurement de cette dette pourrait tre prvu
dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017.
volution de la dpense dallocation

aux demandeurs dasile
400
350
300
Report de charges sur
250 Ple Emploi
200 ADA
150 AMS
100
ATA
50
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 PLF
(1) 2018
(1) Excution prvisionnelle, daprs le ministre de lintrieur
3. La stabilisation des crdits et des effectifs de lOfpra,

insuffisants pour permettre la rduction du dlai dexamen
deux mois
LOfpra est loffice charg, en premire instance, daccorder ou

non la protection de la France aux demandeurs dasile qui la sollicitent.
tablissement public administratif de ltat plac sous la tutelle du ministre
de lintrieur depuis 2010, il bnficie de lindpendance fonctionnelle. Son
financement est assur presque intgralement par une subvention pour
charges de service public verse par le ministre.
Le projet de loi de finances pour 2018 marque un lger
ralentissement de leffort consacr au renforcement des moyens de lOfpra,
qui avait t particulirement fort en 2017, en cohrence avec lobjectif de
rduction des dlais de traitement des demandes affich dans le cadre de la
rforme de lasile trois mois (sans compter un ventuel appel auprs de la
Cnda). Comme le montre le graphique ci-dessous, lOfpra connat, pour
2018, une augmentation de sa subvention pour charges de service public
(+ 4,98 millions deuros) et de son plafond demploi (+ 15 ETPT) plus faible
que celle des annes prcdentes.
Lvolution des moyens accords lOfpra
80 900
70 800
700
Subvention, en M
60
600
50
ETPT
500
40
400
30
300
20 200
10 100
0 0 Montant de la
2013 2014 2015 2016 2017 2018 subvention
Montant de la subvention 37,1 39,3 46,9 53,6 65 69,9
ETPT 458 462 518 632 780 795 ETPT
Source : commission des finances, daprs les documents budgtaires
Malgr cette volution qui a reflt celle de la demande dasile,

lOfpra reste confront dimportants dlais de traitement, suprieurs aux
objectifs fixs par la rforme. Un nouveau contrat dobjectifs et de
performance (COP) pour les annes 2016-2018 a t sign le 12 janvier 2017 et
fixe comme objectif de ramener 9 mois le dlai de traitement global de la
demande dasile (3 mois pour lOfpra et 6 mois pour la CNDA). Le nombre
de dcisions rendues dans lanne par ETP instructeur, fix un niveau
compris entre 404 et 412, prend en compte, en anne pleine partir de 2016,
limpact sur la dure des entretiens des garanties nouvelles (accueil dun
tiers et enregistrement sonore notamment) introduites par la loi du
29 juillet 2015.
Toutefois, alors quun objectif de rduction des dlais de traitement
des demandes dasile 90 jours avait t fix ds 2017, la prvision actualise
fixe dsormais ce dlai 140 jours, rendant irraliste latteinte de lobjectif de
rduction dlai 60 jours ds 2018.
Il est vrai que les effets de laugmentation du plafond dETPT de
lOfpra prvue en lois de finances pour 2017 et la vague de recrutements
quelle a permis ne produit ses effets quavec un important retard, de lordre
de six neuf mois, en raison des dlais de recrutement puis de formation des
officiers de protection. Une fois quelle aura produit ses pleins effets, elle
pourrait entrainer un raccourcissement des dlais ds fin 2017. Toutefois, la
persistance dun stock important de demandes non traites, dont plus dun
tiers a dj dpass le dlai de trois mois1, semble compromettre

rellement lobjectif datteinte dun dlai de trois mois ds 2018.
Stock et dlai moyen de traitement des demandes dasile

traites par lOfpra
(en nombre de demandes)
40000 250
35000
200
30000 Stock de premires
demandes (infrieures
25000 150 trois mois)
Stock de premires
20000
demandes (suprieures
15000 100 trois mois)
Dlai moyen de
10000 traitement d'un dossier
50
5000
0 0
2014 2015 2016 2017 2018
Source : commission des finances, daprs les rponses aux questionnaires et les rponses aux
questionnaires
La rduction des dlais dinstruction des demandes constitue en

outre un important levier de rduction du cot de la mission, puisque le
cot budgtaire mensuel de la demande dasile est estim plus de
82 millions deuros, rendant dautant plus ncessaire la poursuite des
efforts en ce sens.
4. Une poursuite de la monte en puissance des Cada, appels

devenir le principal mode dhbergement des demandeurs au
dtriment de lhbergement durgence
La loi portant rforme de lasile2 a raffirm le rle des centres

daccueil pour demandeurs dasile (Cada) comme solution principale
dhbergement de ces derniers. Ainsi, larticle L. 348-1 du code de laction
sociale et des familles dispose que les personnes dont la demande dasile a t
enregistre () peuvent bnficier dun hbergement en centre daccueil pour
demandeurs dasile . Larticle L. 348-2 du mme code prcise que ces centres
1 35 954 demandes en stock au 30 juin 2017, dont 20 968 pour lesquels le dlai de 90 jours dj
dpass
ont pour mission dassurer laccueil, lhbergement ainsi que laccompagnement

social et administratif des personnes dont la demande dasile a t enregistre,
pendant la dure dinstruction de cette demande . Ce dispositif spcifique
dhbergement prenne compte prs de 350 centres. Le financement des
Cada par ltat est assur par une dotation globale de financement, rsultant
dune analyse contradictoire entre les services dconcentrs chargs de la
tarification et les gestionnaires de centres.
En raison de laugmentation des besoins rsultant de la forte
croissance de la demande dasile ces dernires annes, ltat a engag au
cours de la priode rcente des efforts sans prcdent de dveloppement de
la capacit dhbergement des demandeurs dasile. Ainsi, prs de 16 904
places ont t cres depuis la fin de lanne 2013, pour porter la capacit
dhbergement 40 385 places la fin 2017, permettant datteindre les
objectifs du schma national daccueil des demandeurs dasile fixs par
larrt du 21 dcembre 2015.
Les crations de places en Cada depuis 2012
Nombre de
Prvision du Nombre
Date de lancement de places
nombre de de places Commentaires
lAAP effectivement
places crer valides
ouvertes
09/11/2012
1 000 + 1 000
+ addendum 2 102 2 057 Deux projets nont pas pu aboutir.
= 2 000
21/01/2013
Ouverture reporte en avril 2014 et ce pour

raison budgtaire. Le report de la date
douverture du 1 er dcembre 2013 au 1 er avril
2014 na pas t sans incidence. Ainsi, les
projets instruits en vue dune cration au
1 er avril 2014, ont t construits par les
05/04/2013 1 000 1 038 1 038 candidats autour dune ouverture au
1 er dcembre 2013. Ce dcalage sest ressenti
dans les perspectives de captation des lieux
dhbergement envisages, impliquant des
scnarii court et long termes, dans lattente
dune installation dfinitive des places
nouvellement ouvertes.
01/12/2014 1 000 948 948 Ouverture reporte en janvier 2015 et ce pour

des raisons budgtaires.
Pouvant aller
20/04/2015 4 114 4 114
jusqu 5 000
Source : rponse au questionnaire budgtaire
En 2018, la dotation de 296,2 millions deuros en AE et en CP (+ 5 %

par rapport la loi de finances initiale pour 2017) permettra le financement
des places du parc des Cada, qui devrait tre tendu prs de 42 000 places,
aprs louverture de 1 500 places supplmentaires en cours danne, dans le

cadre dun appel projets lanc lautomne 2017.
Le parc de places de Cada est complt par des places en dispositifs
dhbergement durgence, dont le nombre est amen diminuer.
volution du nombre de places en Cada et en hbergement durgence

des demandeurs dasile (HUDA)
45 000
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000 CADA
15 000 HUDA
10 000
5 000
0
(1) 2016 : excution prvisionnelle, daprs les informations recueillies par votre rapporteur
spcial
Une part de ce dispositif, offrant des prestations et des conditions

daccueil similaires celles observes en Cada, est considre comme de
lhbergement prenne, permettant une prise en charge des demandeurs tout
au long de leur procdure.
Les structures noffrant pas un tel niveau de prestations, tels que les
dispositifs hteliers, sont, elles, destines accueillir, titre transitoire, des
demandeurs dasile pralablement leur admission ventuelle dans un
hbergement prenne.
Le dispositif dhbergement durgence permet, en outre, de prendre
en charge des demandeurs dasile ne pouvant bnficier dun hbergement
en Cada singulirement les demandeurs dasile sous procdure Dublin, qui
bnficient du droit de se maintenir sur le territoire franais jusqu leur
transfert effectif.
Au total, les crdits demands pour lhbergement durgence
(268,3 millions deuros en AE, + 9 % par rapport la loi de finances pour
2017) pourraient encore une fois se rvler insuffisants, le taux de
demandeurs dasile hbergs ne slevant qu 46 % en 2016, et cette dpense
faisant lobjet dune importante sous-budgtisation depuis 2015. En 2016, les
dpenses pour lhbergement durgence se sont ainsi leves 139,5 millions

deuros (en CP), alors que 111,5 millions deuros avaient t ouverts. La
prvision de dpenses pour 2017 (au 31 aot) slve 270 millions deuros
en CP, alors que seuls 118 millions deuros ont t ouverts en loi de finances
initiale.
La rflexion amorce par le Gouvernement visant la cration de
nouveaux types de dispositifs dhbergement pour rpondre des besoins
spcifiques 1, doit tre encourage, surtout si elle permet la mise en place de
dispositifs ddis aux demandeurs sous procdure Dublin, faisant
aujourdhui dfaut et empchant leur traitement dans des dlais restreints
(centres dassignation rsidence prs des aroports pour les demandeurs
sous procdure Dublin, centres de transit ou centres daccueil et dvaluation
des situations pour une prise en charge de premier niveau de ces personnes
migrantes, en amont de leur orientation vers les lieux dhbergement,
notamment en cas dafflux massifs dans certains territoires). De tels
dispositifs pourraient permettre une rduction des cots dhbergement et
une gestion plus adapte des demandeurs dasile.
5. Un financement de la lutte contre limmigration irrgulire

incompatible avec les ambitions du Gouvernement
Laction 3 du programme 303 relative la lutte contre limmigration

irrgulire finance trois principaux postes :
- les dpenses de fonctionnement des centres et locaux de
rtention administrative et zones dattente ;
- les frais dloignement des migrants en situation irrgulire ;
- diverses subventions aux associations charges du suivi
sanitaire, social et juridique des trangers retenus.
Les crdits prvus pour le fonctionnement htelier des centres de
rtention administrative (CRA) sont en lgre baisse et stablissent
18 millions deuros, contre 19 millions deuros en 2017 alors que le
contexte migratoire devrait conduire une augmentation des placements
en rtention.
Le parc des CRA est constitu de 27 centres dont 23 en mtropole et
4 outre-mer, reprsentant une capacit immobilire de 1 554 places en
mtropole et 227 outre-mer.
Sur ces 1 781 places, certaines sont neutralises pour des raisons de
maintenance ou de redploiement deffectifs policiers sur les missions de
contrle aux frontires intrieures, traduisant ainsi une capacit
oprationnelle moindre (1 484 places effectivement disponibles en 2016).
Le taux moyen doccupation des centres de rtention administrative (CRA)
1 Projet annuel de performance 2018 de la mission Immigration, asile et intgration .

de mtropole a progress de 9 points depuis 2012, passant de 51 % en 2012

60 % en 2016 pour les 23 CRA de mtropole. Le premier semestre 2017 est
marqu par une progression significative du taux doccupation, qui slve
66 %1, dmontrant la mobilisation accrue du dispositif de rtention, qui
devrait encore augmenter en 2018.
Les frais dloignement des migrants en situation irrgulire
diminuent trs lgrement, alors mme que la rforme de lasile
(augmentation du nombre dloignements) et laugmentation des
loignements vers des pays tiers (entrainant une hausse de leur cot). Ils
stablissent ainsi 30,1 millions deuros contre 33,3 millions deuros en
2017, mme si les documents budgtaires voquent un ventuel recours au
Fonds asile, migration et intgration (FAMI) en cas dinsuffisance des
moyens budgtaires prvus.
Il convient galement de relever la cration dun nouvel indicateur
au sein du programme 303 : le nombre de retours aids excuts, qui ne
slve qu 48 % et rvle linefficacit de ce type de mesures, ce qui est
particulirement alarmant, alors mme que le nombre de retours forcs
excuts est lui aussi en constante diminution.
volution du nombre et du cot des reconduites la frontire
40000 35
Dpense, (en millions deuros)

Mesures de reconduite la
35000 30
frontire excutes
30000 25
25000
20
20000
15
15000
10000 10
5000 5
0 0
2012 (1) 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Mesures de reconduite la frontire excutes Dpense
(1) Pour 2012, le nombre de reconduites frontire comprend galement les retours
volontaires, qui ne sont plus comptabiliss compter de 2013
Source : commission des finances, daprs les projets annuels de performances
1 Ce taux doit tre analys en prenant en compte les contraintes rglementaires damnagement des
centres de rtention administrative qui obligent mnager des zones rserves aux femmes et aux
familles. Si lon mesure le seul taux doccupation des zones rserves aux hommes, celui-ci est de
plus de 80%, correspondant, de fait, compte tenu des vacances frictionnelles, un fonctionnement
pleine capacit.
En tout tat de cause, cette diminution des crdits est en

contradiction avec la politique affiche plusieurs reprises par le
Gouvernement de faciliter laccs aux places de rtention partout sur le
territoire , dans lobjectif, notamment, de lutter contre linscurit1 et
renforcer la lutte contre limmigration irrgulire.
1 Communiqu de presse du 10 octobre 2017 du ministre dtat, ministre de lintrieur - Rapport de

lIGA sur le traitement administratif de lauteur de lattentat de Marseille.
II. LE PROGRAMME 104 INTGRATION ET ACCS LA

NATIONALIT FRANAISE
1. Une augmentation des crdits du programme, portant

principalement sur laccompagnement des rfugis
Le programme 104 regroupe les crdits dintervention consacrs

lintgration des trangers et des rfugis et sarticule autour de cinq
actions :
- laction 11 Accueil des trangers primo-arrivants , qui porte la
subvention pour charges de service public (SCSP) verse lOffice
franais de limmigration et de lintgration (Ofii) ;
- laction 12 Accompagnement des trangers primo-arrivants ,
qui finance les actions dintgration des trangers en situation rgulire
hors OFII ;
- laction 14 Accs la nationalit franaise , qui porte les crdits
de fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;
- laction 15 Accompagnement des rfugis , qui finance les
actions dintgration des rfugis et, en pratique, essentiellement les centres
provisoires dhbergement des rfugis (CPH) ;
- laction 16 Accompagnement du plan de traitement des foyers
de travailleurs migrants , nouvellement cre, qui reprend des crdits
auparavant intgrs au sein de laction 12 et qui sont dsormais, juste titre,
isols au sein dune action spcifique.
La hausse des crdits du programme sexplique en partie par
laugmentation du financement des actions daccompagnement des trangers
en situation rgulire (+ 61,53 % en AE et en CP), qui portent principalement
sur le financement des centres provisoires dhbergement des rfugis.
volution des autorisations dengagement et des crdits de paiement

du programme 303 Immigration et asile

Intgration et accs la nationalit franaise 239,44 282,63 18,04 %
Accompagnement du plan de traitement des foyers de

8,54 8,54 0,00 %
Actions daccompagnement des trangers en situation rgulire 29,73 38,43 29,26 %
Accompagnement des rfugis 26,72 43,16 61,53 %
Accueil des trangers primo arrivants 173,5 191,43 10,33 %
Accs la nationalit franaise 0,95 1,07 12,63 %

Total gnral 1 224,46 1 352,42 10,45 %
Crdits de paiement
Intgration et accs la nationalit franaise 239,49 282,59 18,00%
Accompagnement du plan de traitement des foyers de

8,54 8,54 0,00%
Actions daccompagnement des trangers en situation rgulire 29,73 38,43 29,26%
Accompagnement des rfugis 26,72 43,16 61,53%
Accueil des trangers primo arrivants 173,5 191,43 10,33%
Accs la nationalit franaise 1 1,03 3,00%
Total gnral 1 097,65 1 383,15 26,01%
Source : commission des finances, partir du projet annuel de performances annex au projet de loi de
finances pour 2018
2. Une politique daccueil et dintgration des primo-arrivants

toujours trop peu ambitieuse
La loi du 7 mars 2016 relative aux droits des trangers en France1 a

rform le dispositif daccueil et dintgration des trangers accdant pour la
premire fois au sjour en France et dsireux de sy installer durablement en
remplaant lancien contrat daccueil et dintgration par un contrat
dintgration rpublicaine . Elle a cr un nouveau parcours dintgration,
caractris par de nouvelles formations linguistiques et civiques, une volont
darticulation avec la politique des visas, et un relvement de lobjectif
linguistique de A1.1 A1.
En pratique, sur la priode du 1er juillet 2016 (date dentre en
vigueur de la rforme) au 30 juin 2017, 101 448 contrats ont t signs et
55,6 % des signataires ont bnfici dune formation linguistique.
Lanne 2018 est marque par une augmentation des crdits ddis
laccueil des trangers primo-arrivants, qui slvent 191,4 millions
deuros (+ 10,3 % par rapport 2017), mme sil faut relever que ces crdits
avaient connu une diminution de plus de 20 % entre 2010 et 2014.
Paralllement cette augmentation de crdits, des remaniements de la
formation linguistique et civique devraient avoir lieu :
- un arrt du ministre de lintrieur du 25 juillet 2017 permet de
prescrire 20 % dheures de cours supplmentaires pour les stagiaires nayant
pas obtenu le niveau A1 la fin de leur formation ;
- des modules de formation linguistique spcifiques pour les
trangers primo-arrivants analphabtes qui nont jamais t scolariss dans
leur pays dorigine vont tre crs (et devraient reprsenter une dpense
supplmentaire finance de lordre de 3,3 millions deuros).
Ces volutions, qui rejoignent pour partie les recommandations
prsentes par notre collgue Roger Karoutchi, devraient renforcer
lefficacit de ces formations mais ne remdient toutefois pas aux carences
structurelles de ces formations2. Tout dabord, le taux de russite global
apparat comme particulirement faible, et ne slve 61,4 %. Surtout, le
niveau vis (A1), infrieur celui requis dans dautre pays europens,
comme lAllemagne (qui requiert B1) savre largement insuffisant pour
garantir une intgration russie des trangers. Enfin, larticulation avec la
politique de dlivrance des titres de sjour fait encore trs largement dfaut,
puisque la seule assiduit est prise en compte, indpendamment de
limplication relle de ltranger dans ses formations.
1Loi n 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des trangers en France.

2 Rapport dinformation de Roger Karoutchi, fait au nom de la commission des finances n 660
(2016-2017) 19 juillet 2017.
Dans ce contexte, lindicateur de performance de lefficience de la

formation linguistique dans le cadre du CIR, savoir le taux datteinte du
niveau A1, napparat pas pertinent (61 % en 2017). En plus de mesurer un
niveau trop faible pour tre satisfaisant, il ne tient pas compte des progrs
effectus par les migrants et de limpact rel de la formation,
indpendamment de leur niveau initial.
Russite aux formations linguistique

en fonction du parcours suivi
(en nombre de bnficiaires)
Taux de
200 h 100 h 50 h Total
russite
A1 acquis 5 302 6 292 3 531 15 125 61,40 %
A1 partiellement
4 563 1 681 388 6 632 26,90 %
acquis
A1 non acquis 2 386 375 108 2 869 11,70 %
Total 12 251 8 348 4 027 24 626 100,00 %
Source : commission des finances, partir des rponses aux questionnaires budgtaires
3. Une augmentation de la subvention de lOfii insuffisante pour

rduire les dlais de traitement des demandes
Cr en 2009, lOfii dispose dune comptence gnrale en matire

dintgration des trangers en situation rgulire dans les cinq premires
annes de rsidence sur le territoire franais.
Jusquen 2016, il tait financ essentiellement par des taxes affectes,
correspondant aux droits de timbre acquitts par les trangers ou aux taxes
sur la main duvre trangre due par les entreprises. La loi de finances
pour 2017 a modifi la structure des ressources de ltablissement, par une
mesure de budgtisation de lensemble des taxes qui lui taient
prcdemment affectes. Le portage budgtaire est exclusivement assur par
le programme 1041, par le biais dune subvention pour charges de service
public (SCSP) ainsi que de transferts directs destins couvrir les dpenses
dintervention.
Ces ressources sont compltes par des crdits europens issus des
fonds Rfugis, Intgration et Retour relevant de la programmation
2007-2013 mais aussi dsormais du fonds Asile, Migration, Intgration
(FAMI) relevant de la programmation 2014-2020.
1Des crdits sont galement verss depuis le programme 303. Ils correspondent au flux financier
gnr par lADA dont la gestion est assure par lOfii.
Au titre du programme 104, il est prvu, pour 2018, dallouer lOfii

191,4 millions deuros en AE et CP, (+ 10,3 %). Ces crdits comprennent
10,5 millions deuros de crdits dintervention et 180,9 millions deuros de
subvention pour charges de service public (SCSP).
Financement de lOfii intressant le programme 104

(en millions deuros, hors crdits dintervention)
200
180
160
Contributions spciale
140 et forfaitaire
120 Taxes payes par les
100 migrants
80 Taxes employeurs
60
SCSP
40
20
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018*
Source : commission des finances, daprs les rponses aux questionnaires budgtaires
Ladoption, en 2015 et 2016, des deux lois relatives lasile1 dune

part et au droit des trangers2 dautre part, a considrablement renforc ses
missions.
Sagissant de lasile, lOfii est dsormais un acteur majeur du
dispositif dorientation, daccompagnement et de gestion des demandeurs
dasile, en tant charg du premier accueil des demandeurs, de la gestion du
parc dhbergement et de la gestion de lADA.
Sagissant du droit des trangers et de lintgration, les missions
de lOfii ont t galement revues la hausse : refonte du parcours
dintgration autour dun contrat dintgration rpublicaine (voir supra), qui
comprend un entretien individuel plus personnalis, renforcement de la
formation civique (deux jours, contre deux heures auparavant), relvement
des exigences de connaissance de la langue pour les trangers.

2 Loi n 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des trangers en France.
Les documents budgtaires prcisent que cette volution est base

sur une volution de 10 % de la demande dasile. Le risque de voir ce chiffre
dpass, ainsi que limportance des demandeurs sous procdure Dublin
mne toutefois penser que cette dotation insuffisante pour permettre
lOfii dassurer pleinement ses missions.
4. Les centres provisoires dhbergement : un effort budgtaire

important qui devrait permettre la cration de 3 000 places en
2018
Laction 15 du programme 104 porte essentiellement les crdits

destins au financement de lhbergement des rfugis, en particulier les
centres provisoires dhbergement (CPH)1. Ils slvent 43,16 millions
deuros, soit une augmentation de 62 % par rapport 2017.
Le Gouvernement prvoit la cration de 5 000 places
supplmentaires dici fin 2019, dont 3 000 ds 2018. Cette ambition est
justifie par laugmentation du nombre de personnes bnficiant dun statut
protecteur en France, qui augmentera mcaniquement le nombre de
bnficiaires potentiels du dispositif.
1Aux termes de larticle R. 349-1 du code de laction sociale et des familles, Les centres provisoires
dhbergement accueillent, sur dcision de lOffice franais de limmigration et de lintgration, les
rfugis et les bnficiaires de la protection subsidiaire pour une priode de neuf mois. Aprs
valuation de la situation de la personne ou de celle de sa famille, cette priode peut tre prolonge,
par priode de trois mois, () .
Nombre dadmissions la protection

(y compris protection subsidiaire et apatride)
et nombre de places en centres provisoires dhbergement
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
Nombre d'admissions
10 000 Places CPH
5 000
(*) Estimation prvisionnelle 2017 sur la base du nombre dadmissions au 1er semestre
(15 996)
Source : commission des finances, daprs les projets annuels de performances et les rapports
annuels de performances
Toutefois, lexcution du projet du Gouvernement doit tre observe

avec une vigilance toute particulire, puisquil prvoit en ralit un
doublement du parc de CPH ds 2018, celui-ci tant actuellement compos
de 2 207 places. Par ailleurs, le nombre de place total (5 207) restera drisoire
par rapport au nombre de personnes bnficiant dun statut protecteur, alors
mme que ce mode dhbergement est particulirement adapt aux
personnes prsentant des difficults (il comprend en effet un encadrement
social, administratif et sanitaire spcifique).
Au 31 juin 2017, 1 964 places de CPH taient occupes sur les
2 207 places existantes, ce qui reprsente un taux doccupation de 89 %. Si les
11 % restants sexpliquent en partie par le taux frictionnel de rotation, une
meilleure gestion administrative de ces places pourrait permettre une
augmentation du taux doccupation.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHS - 37 -
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHS
ARTICLE 56
Mise en uvre progressive de lapplication

du contrat dintgration rpublicaine Mayotte
Commentaire : le prsent article retarde lentre en vigueur du contrat

dintgration rpublicaine Mayotte, du 1er janvier 2018 au
1er janvier 2020.
I. LE DROIT EXISTANT
La loi du 7 mars 20161 a remplac le contrat daccueil et

dintgration , obligatoire depuis 2007, par un contrat dintgration
rpublicaine , dont lambition tait de crer un parcours davantage
individualis et mieux reli la politique de dlivrance des titres. Ce contrat,
qui constitue le socle du dispositif dintgration des trangers
primo-arrivants, comprend notamment lobligation, pour tous les
signataires, de suivre une formation civique et, pour ceux dont le niveau
de langue est infrieur A1, une formation en langue franaise. Les
prestations prvues dans le cadre de ce contrat sont mises en uvre par, ou
sous le contrle de, lOfii.
Dans un objectif de convergence, le IV de larticle 67 de cette loi
prvoit dtendre lapplication de ce dispositif Mayotte partir du
1er janvier 2018.
II. LE DISPOSITIF PROPOS
Le prsent article modifie le IV de larticle 67 de la loi du 7 mars 2016

relative aux droits des trangers en France, qui porte sur les dispositions
spcifiques relatives Mayotte. Il retarde lentre en vigueur des
dispositions relatives au contrat dintgration rpublicaine Mayotte
de deux ans, au 1erjanvier 2020.
1 Loi n 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des trangers en France.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Le prsent article revient sur un choix fort exprim par le

lgislateur en 2016, de voir le dpartement de Mayotte soumis au droit
commun en matire dintgration des trangers. Il est regrettable que le
prsent article revienne en partie sur ce choix en repoussant de deux ans
lentre en vigueur du dispositif dintgration.
Il convient de rappeler que ce dispositif, bien quil soit encore
indigent, faute notamment de moyens suffisants et dincitations suffisantes
pour les trangers1, conditionne lintgration des trangers primo-arrivants
la socit franaise. Selon le Gouvernement, 6 000 titres de sjour long
devraient tre dlivrs Mayotte en 2018 et 2019 ; le report de deux ans du
dispositif devrait donc empcher 12 000 primo-arrivants de bnficier du
contrat dintgration rpublicaine , soit plus de 5 % du nombre total
attendu de signataires de ces contrats. Cette situation ne peut tre tolre
pendant deux ans.
Le Gouvernement indique que des difficults techniques ne
permettent pas denvisager sa mise en uvre dans les dlais, faute
notamment de prestataires locaux capables dassurer les missions affrentes au
dploiement du dispositif , comme la formation linguistique. Par ailleurs, le
calibrage des cours de franais destins aux trangers Mayotte [ncessiterait] un
travail important en lien avec ladministration locale . Le Gouvernement
indique en outre vouloir tirer profit des Assises des outre-mer, lances en
octobre 2017, pour mener ces consultations.
Sans remettre en cause la ralit des difficults pratiques lies cette
mise en uvre, ainsi que les spcificits de ce territoire (lie notamment au
fait quune partie de la population mahoraise nest pas francophone), loctroi
dun dlai supplmentaire de deux ans apparat excessif au regard de
lenjeu. Par ailleurs, si ces difficults sont prgnantes pour la formation
linguistique, dcline en groupes de niveau et dont le volume horaire peut
aller de 50 heures 200 heures, elle ne sapplique que dans une moindre
mesure la formation civique. Cette dernire porte sur un programme
unique, seule la langue de traduction pouvant tre amene changer.
Dans ces conditions, votre rapporteur spcial propose de rduire le
dlai de deux un an, permettant lOfii de disposer dun dlai suffisant
pour mettre en place ces formations sans entrainer un dcalage trop
important excluant un nombre trop lev de primo-arrivants du dispositif
dintgration.
Dcision de votre commission : votre commission vous propose dadopter

cet article ainsi modifi.
1Rapport dinformation de Roger Karoutchi, fait au nom de la commission des finances,

n 660 (2016-2017) 19 juillet 2017.
ARTICLE 57
(Article L. 744-9 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile)
Rduction de la dure de versement de lallocation pour demandeur dasile

(ADA) des personnes ntant plus demandeurs dasile
Commentaire : le prsent article rduit, pour les dbouts du droit dasile,

le dlai au terme duquel intervient la cessation du versement de
lallocation pour demandeur dasile.
Lallocation pour demandeur dasile (ADA) a t cre par la loi du

29 juillet 2015 portant rforme de lasile1. LADA remplace lallocation
temporaire dattente (ATA) qui tait antrieurement verse aux demandeurs
dasile.
Elle est verse par lOfii depuis 2015 aux demandeurs dasile dans
lattente de la dcision dfinitive leur accordant ou leur refusant une
protection au titre de lasile ou jusqu leur transfert effectif vers un autre
tat membre si la demande dasile relve de la comptence de cet tat
conformment au rglement dit Dublin III 2.
Aux termes de larticle L. 744-9 du code de lentre et du sjour des
trangers et du droit dasile, le versement de lallocation prend fin au terme du
mois qui suit celui de la notification de la dcision dfinitive concernant cette
demande .
II. LE DISPOSITIF PROPOS
Le prsent article rduit, pour les dbouts du droit dasile, le dlai

au terme duquel intervient la cessation du versement de lallocation pour
demandeur dasile (ADA).
Cette prestation prendra fin au terme du mois au cours duquel est
expir le dlai de recours contre la dcision de l[Ofpra], a t notifie la dcision de
rejet par la [CNDA] ou a pris fin le droit du demandeur se maintenir sur le
territoire franais [] .
1Loi n 2015-925 du 29 juillet 2015 portant rforme de lasile.

2 Rglement n 604/2013 du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013 tablissant les
critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande de
protection internationale introduite dans lun des tats membres par un ressortissant de pays tiers
ou un apatride.
Cette mesure saccompagne dune adaptation pour les personnes

bnficiaires dune protection. Ainsi, pour les personnes qui obtiennent la
qualit de rfugi ou le bnfice de la protection subsidiaire, le bnfice de
lallocation prend fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la
dcision .
Par coordination, le prsent article prvoit que tous les autres motifs
qui mettent fin du droit au maintien (article L.743-2 du code de lentre et du
sjour des trangers et du droit dasile) entranent larrt du versement de
lallocation.
II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Lallocation pour demandeur dasile constitue lune des principales

dpenses de la mission Immigration, asile et intgration . La volont de la
rationnaliser en la circonscrivant aux seuls demandeurs dasile constitue une
avance, et pourrait entrainer une conomie de plus de 20 millions deuros.
Dcision de votre commission : votre commission vous propose dadopter

cet article sans modification.
ARTICLE 57 bis
(Article L. 213-6 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile)
Clarification de lobligation, pour le transporteur, de prendre en charge

ltranger dont le refus dentre a t prononc pendant le dlai ncessaire
son racheminement, ainsi que les frais de racheminement
Commentaire : le prsent article clarifie lobligation, pour le transporteur,

de prendre en charge ltranger ayant fait lobjet dun refus dentre
pendant le dlai ncessaire son racheminement, ainsi que les frais de
racheminement.
Aux termes de larticle L. 213-6 du code de lentre et du sjour des

trangers et du droit dasile, lorsqu'un refus d'entre a t prononc, et
compter de cette dcision, les frais de prise en charge de l'tranger non ressortissant
d'un tat membre de l'Union europenne, pendant le dlai ncessaire son
racheminement, ainsi que les frais de racheminement, incombent l'entreprise de
transport qui l'a dbarqu en France .
Cette disposition dcoule dun engagement europen de la France,
puisque aux termes de larticle 26 de la Convention Schengen, les tats
s'engagent introduire dans leur lgislation nationale [une rgle selon
laquelle], si l'entre sur le territoire d'une des Parties Contractantes est refuse
un tranger, le transporteur qui l'a amen la frontire extrieure par voie arienne,
maritime ou terrestre est tenu de le reprendre en charge sans dlai. la requte des
autorits de surveillance de la frontire, il doit ramener l'tranger dans l'tat tiers
partir duquel il a t transport, dans l'tat tiers qui a dlivr le document de
voyage avec lequel il a voyag ou dans tout autre tat tiers o son admission est
garantie . Les tats membres sengagent en outre instaurer des sanctions
l'encontre des transporteurs qui acheminent par voie arienne ou maritime d'un
tat tiers vers leur territoire, des trangers qui ne sont pas en possession des
documents de voyage requis. 1.
Larticle 3 de la directive du 18 juin 2001 prvoit en outre que les
tats membres prennent les mesures ncessaires pour imposer aux transporteurs qui
ne sont pas en mesure d'assurer le retour d'un ressortissant de pays tiers dont
l'entre est refuse l'obligation de trouver immdiatement le moyen de
racheminement et de prendre en charge les frais correspondants, ou, lorsque le
1 Convention du 19 juin 1990 d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985.

racheminement ne peut tre immdiat, de prendre en charge les frais de sjour et de

retour du ressortissant de pays tiers en question 1.
Les dpenses affrentes cette prise en charge (7 millions deuros
par an) sont actuellement avances par ltat, et ne font lobjet, selon le
Gouvernement, daucun remboursement des entreprises de transport qui se
sont abstenues ces dernires annes de rembourser les sommes dues.
II. LE DISPOSITIF ADOPT PAR LASSEMBLE NATIONALE
Le prsent article, adopt linitiative du Gouvernement avec lavis

favorable du rapporteur vise clarifier la rdaction de larticle L. 213-6 du
code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile afin de faciliter
le recouvrement par ltat des sommes dues par les transporteurs.
Le prsent article prcise ainsi que les frais de prise en charge de
ltranger incombent lentreprise de transports jusqu la sortie de la
zone dattente . Il prcise surtout que ces frais sont galement la charge
de lentreprise compter de la dcision de maintien en zone dattente prise dans
les cas prvus au cinquime alina de l'article L. 221-1 , cest--dire lorsque
l'tranger qui se trouve en transit dans une gare, un port ou un aroport
quand l'entreprise de transport qui devait l'acheminer dans le pays de
destination ultrieure refuse de l'embarquer ou si les autorits du pays de
destination lui ont refus l'entre et l'ont renvoy en France.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Cet article de clarification vise rendre effective une obligation

incombant aux transporteurs. Selon le Gouvernement, ces derniers ne
sacquittent pas des amendes dont ils ont fait lobjet, en cas de dfaut
dapplication des dispositions de larticle L. 213-6 du code de lentre et du
sjour des trangers et du droit dasile.
Le prsent article, en plus de prsenter une conomie de 7 millions
deuros pour la mission Immigration, asile et intgration est de nature
responsabiliser les transporteurs dans la lutte contre limmigration illgale.
Dcision de votre commission : la commission vous propose dadopter cet

article sans modification.
1Directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 visant complter les dispositions de l'article 26
de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985
AMENDEMENT PROPOS - 43 -
PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
AMENDEMENT PROPOS
PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
PROJET DE LOI DE FINANCES

POUR 2018
SECONDE PARTIE
N 1
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET
INTGRATION
COMMISSION DES
FINANCES
AMENDEMENT
Prsent par
M. MEURANT
rapporteur spcial
_________________
ARTICLE 56
Alina 4
Remplacer lanne :
2020
par lanne :
2019
OBJET
Le prsent amendement vise limiter le report de lentre en

vigueur du contrat dintgration rpublicaine Mayotte de deux un an. Ce
contrat, qui constitue le socle du dispositif dintgration des trangers
primo-arrivants, comprend notamment lobligation, pour tous les
signataires, de suivre une formation civique et, pour ceux dont le niveau de
langue est infrieur A1, une formation en langue franaise.
Le Gouvernement souhaite repousser lentre en vigueur de ce

dispositif, fix au 1er janvier 2018 par la loi du 7 mars 2016 relative aux droits
des trangers en France, de deux ans en raison de difficults techniques
propres Mayotte (manque de prestataires locaux), et pour tirer profit des
Assises des outre-mer, lances en octobre 2017, pour mener ces
consultations.
Toutefois, un report de deux ans apparat excessif, puisquil
empcherait plus de 6 000 trangers primo-arrivants de bnficier de ce
dispositif dintgration annuellement. Il est donc propos de ne reporter
cette entre en vigueur que dun an, ce qui constitue un dlai suffisant pour
permettre au Gouvernement dorganiser rapidement ces formations.
- 45 -
LES MODIFICATIONS APPORTES

PAR LASSEMBLE NATIONALE
En seconde dlibration, lAssemble nationale a adopt un

amendement du Gouvernement visant minorer de 2 361 370 deuros (en AE
et en CP) les crdits de la mission. Cette minoration est rpartie de la faon
suivante :
- 1 456 987 euros en AE et CP sur le programme
Immigration et asile .
- 904 383 euros en autorisations dengagement et en crdits de
paiement sur le programme Intgration et accs la nationalit franaise .
EXAMEN EN COMMISSION - 47 -
EXAMEN EN COMMISSION
Runie le mercredi 25 octobre 2017, sous la prsidence de

M. Vincent bl, prsident, la commission a procd lexamen du rapport
de M. Sbastien Meurant, rapporteur spcial, sur la mission
Immigration, asile et intgration .
M. Sbastien Meurant, rapporteur spcial. Les crdits de la

mission slvent environ 1,4 milliard deuros, dont 80 % pour le
programme 303 Immigration et asile et le reste pour le programme 104
Intgration et accs la nationalit franaise . Ces questions devraient tre
au cur du dbat dmocratique car nous devons sortir de laveuglement et
faire preuve de cohrence. On peut bien sapitoyer sur lassassinat de deux
jeunes filles Marseille, ou allumer des bougies Nice, la ralit est que les
auteurs de ces actes nauraient pas d se trouver en France, il aurait fallu les
expulser. Or les crdits de lutte contre limmigration irrgulire action 03
passent de 89 millions deuros 82 millions deuros, soit une baisse de 7 %.
O est la cohrence ? Le 15 octobre sur TF1, le Prsident de la Rpublique
dclarait tre favorable lexpulsion de tout tranger en situation
irrgulire qui [commet] un acte dlictueux . Fort bien, mais comment ? Il
est urgent de revenir sur la loi du 31 dcembre 2012 qui a supprim le dlit
de sjour irrgulier, et darrter les postures bien-pensantes, jusquau
sommet de ltat : nous avons tout de mme eu un Premier ministre qui a
dclar en octobre 2015 quil ne fallait pas trier entre les migrants, avant de
reconnatre en novembre 2015 que des terroristes staient glisss parmi
ceux-ci !
Jappelle de mes vux une volution lgislative significative au
premier semestre 2018 afin de garantir le droit dasile tout en matrisant
enfin limmigration. Un arrt de la Cour de cassation, du
24 septembre dernier, estime illgale la dtention dun demandeur dasile en
procdure Dublin. Le prsident Grard Larcher a dclar que notre priorit
tait de retisser les liens qui font une nation. Ceux-ci sont trs distendus
Comment pouvons-nous voter ce budget ds lors que nous ne
disposons daucune donne sur les flux et les stocks ? Lvolution de la
demande dasile nest pas value. Pourtant, nous lavons vu exploser depuis
quelques annes, et notre voisin a dcid unilatralement daccueillir un
million de personnes.
Il faut aussi voquer les filires dimmigration : le trafic dtres
humains rapporte davantage que celui de la drogue ou des armes. Un
snateur de Guyane a parl dans lhmicycle de gnocide de substitution.
Mayotte, 75 % des naissances sont le fait de parents en situation irrgulire.
Comment intgrer ces flux alors que les budgets baissent et que nos
exigences sont moindres que celles existant en Allemagne, par exemple ? La

volont dintgration nest pas la hauteur des besoins.
Lallocation pour demandeur dasile (ADA) est de 360 euros pour
une personne seule non hberge. Sans aller chercher au bout du monde, le
salaire minimal en Roumanie est de 320 euros Nous attirons limmigration
clandestine ! Laccueil est une tradition franaise, mais accepter ce que nous
acceptons depuis des annes revient menacer la cohsion de la nation. Un
ancien ministre parlait des Molenbeeck qui se dveloppent chez nous. Notre
non-politique en matire dimmigration est inquitante. Il est urgent de dire
la vrit sur ce sujet. Jacques Mzard expliquait rcemment qu Sarcelles, il
a visit une cole o aucun parent ne parlait franais. Et dire quon ne cesse
de fermer des coles dans nos territoires ruraux Dramatique.
larticle 56, je vous propose un amendement visant rduire de
deux un an le report de lentre en vigueur du contrat dintgration
rpublicaine Mayotte. Je vous propose galement une adoption sans
modification de larticle 57, qui vise limiter la dure de versement de
lADA aux seules personnes ayant le statut de demandeur dasile, et non
plus aux dbouts qui peuvent aujourdhui en bnficier le mois suivant le
rejet dfinitif de leur demande.
M. Franois-Nol Buffet, rapporteur pour avis de la commission
des lois. Les crdits affects la mission croissent de 10,44 % en
autorisations dengagements et de 26 % en crdits de paiement. Des efforts
importants ont t consentis pour lasile autorisations dengagements en
hausse de 11,25 % afin de tenir compte de la crise du Levant. LADA
cotera 318 millions deuros cette anne, ce qui semble une prvision plus
sincre que lan dernier. Malgr un effort sur lhbergement durgence, les
montants restent considrables.
Le dlai moyen dinstruction des demandes dasile reste trop lev :
449 jours en 2017, pour un objectif de 209 jours, et 228 jours en procdure
acclre pour un objectif de 178 jours. LOffice franais de protection des
rfugis et apatrides (Ofpra) a essay de grer au mieux lafflux important
que nous avons connu, sachant que la loi de 2015 ajoute des contraintes. Et
61 % des demandeurs dasile en procdure Dublin sont rellement hbergs
en centre daccueil de demandeurs dasile (CADA). Le problme de fond
reste : quid de la gestion des dbouts ? Ils reprsentaient 53 600 personnes
en 2016, qui alimentent limmigration irrgulire ; or les crdits ddis
baissent de 7 %. Il faut donner des moyens aux services et ngocier des
accords de radmission. Lassignation rsidence est inefficace, puisquelle
naboutit une reconduite la frontire que dans 2 % des cas. La faiblesse de
ce budget est sans conteste cette baisse de 7 %.
M. Roger Karoutchi. Je salue en notre rapporteur spcial la fougue
de la jeunesse, qui donne ses propos un aspect carr. De fait, les questions
budgtaires renvoient la politique suivie. Le Prsident de la Rpublique, le
Premier ministre, le ministre de lIntrieur sengagent en faveur dune
politique de reconduite automatique la frontire. Trs bien, mais si le

budget affect cette politique diminue, cela na aucun sens.
Notre politique de droit dasile est parfaitement lgitime, mais elle
est dtourne de son objet. Le nombre de demandes, qui atteignait les 40 000
en 2012, va dpasser 100 000 cette anne. Cela signifie que la moiti des
demandes correspondent de limmigration conomique. Or notre systme
dboute, mais ne reconduit pas, faute dun financement adquat. Dailleurs,
les crdits de lOffice franais de limmigration et de lintgration (Ofii) sont
aussi drisoires. Bref, nous ne manifestons pas la fermet ncessaire, et ne
faisons pas les efforts dintgration requis intgration. Depuis six ans, notre
politique ne tient pas la route. Je crains que le texte annonc en 2018 le
quatrime en cinq ans ne soit purement dclamatoire et ne fasse de la
France un pays sans politique migratoire, sans politique dasile, sans
politique dintgration : trois fois sans , qui font zro !
M. Rmi Fraud. Sans partager le point de vue politique du
rapporteur spcial, jobserve que nous partons dune budgtisation
insuffisante. Je salue laugmentation des crdits pour lintgration et le
doublement de la capacit dhbergement. Cela dit, certains moyens ne sont
pas inscrits dans le budget, quil sagisse des crdits de lOfpra qui ne
suffiront certes pas rduire le dlai dinstruction 60 jours ou de
lengagement du Prsident de la Rpublique quil ny ait plus personne la
rue fin 2017. Il y a des incohrences : davantage dexpulsions, cela impose un
plus grand nombre de places en centre de rtention.
M. Marc Lamnie. Ces questions nous interpellent fortement. La
baisse de 7 % me laisse perplexe : 82 millions deuros, cest peu, surtout sur
un total de 1,3 milliard deuros ! Combien faudrait-il pour bien faire ? Et
combien dagents ?
M. Bernard Lalande. Les propos du rapporteur spcial me
surprennent. Un tre humain mrite le respect, et limmigration et lasile ne
doivent pas tre envisags comme des stocks traiter. Nous observons un
flux beaucoup plus important, qui saccrotra encore, ce qui nous incite
mettre en uvre un vritable politique de reconnaissance des populations et
dasile. cet gard, ce budget est insuffisant. Nous sommes donc trs
critiques sur les crdits de cette mission.
Mme Nathalie Goulet. Notre politique dasile, cest lhonneur de
la France. Et il est dplac de lier immigration et terrorisme. Pour la
reconduite la frontire, nous manquons de moyens. Le problme est
souvent didentifier la nationalit des intresss. Je mabstiendrai, pour
contester le manque de moyens allous cette mission, pourtant essentielle,
et dans un contexte proccupant.
M. Grard Longuet. Je salue la tonalit du propos de notre
rapporteur. Elle peut dranger, mais elle a le mrite de prsenter avec
nergie un problme dampleur. Jimagine que ltat sest intress la
professionnalisation des rseaux de passeurs. De fait, limmigration massive

laquelle nous sommes confronts na souvent pas le caractre spontan
quon lui prte. Pour avoir vu la population refluer devant lavance des
Khmers rouges, je sais ce quest un dplacement massif de population pour
faits de guerre. Or, dans notre cas, les migrants traversent des milliers de
kilomtres, franchissent des frontires, bnficient de soutiens logistiques
dans des conditions scandaleuses. Tout cela rvle une organisation. Ltat
peut-il la mettre au jour ? Les organisateurs sont sans doute pousss par
lappt du gain, et soutenus par certains pays. Limmigration nest pas une
fatalit, et ne survient pas par gnration spontane. Mayotte et en
Guyane, nous ne faisons rien. Ailleurs, lopinion sent ltat dsarm dans
son analyse, alors que celle-ci est un pralable indispensable laction
politique.
Que cote la reconduite la frontire des dbouts ?
M. Julien Bargeton. Je remercie Roger Karoutchi et Franois-Nol
Buffet davoir tenu des propos apaiss et dtre rests dans des
considrations budgtaires. Je suis surpris par la tonalit gnrale du dbat
sur les crdits de cette mission, puisque les autorisations de programme
augmentent de 10,5 % et les crdits de paiement de 26 %, ce qui ne doit pas
tre le cas de beaucoup de missions. Les critiques restent nombreuses, alors
que des orateurs de toutes les sensibilits ont soulign la sincrit des
inscriptions, en particulier concernant lallocation pour lADA et
lhbergement durgence.
En ce qui concerne lOfii, je suis galement surpris par les critiques,
puisque ses crdits passent de 160 millions deuros en 2017 180 millions
deuros en 2018, aprs avoir baiss de quelques millions deuros entre 2016 et
2017. On peut toujours estimer cette augmentation insuffisante, mais elle
mrite dtre souligne quand la tendance gnrale est la limitation de la
dpense publique.
La lutte contre limmigration illgale et les reconduites la frontire
mritent effectivement une attention particulire, puisque leurs crdits
baissent de 7 %. Compte tenu de la consommation relle des crdits, la baisse
nest que de 2,9 %, puisque les crdits nont pas t consomms en 2016. Par
ailleurs, laction Soutien augmente beaucoup, de mme que dautres
actions, ce qui mrite dtre examin de plus prs.
Compte tenu de ces lments, Didier Rambaud et moi-mme
voterons les crdits de cette mission.
M. Philippe Dallier. On peut saluer un effort accru de sincrit
budgtaire, mais il nest pas possible den conclure que les crdits sont au
niveau des besoins. On ne peut pas en mme temps se plaindre des
difficults rencontres sur le terrain et constater chaque anne que les crdits
sont insuffisants.
En aval, on relve un problme li la baisse du budget consacr

la lutte contre limmigration irrgulire, mais il y a surtout un problme en
amont. Nous ne nous sommes pas prpars larrive massive de migrants
si la France avait connu ce qua connu lAllemagne, je ne sais pas comment
elle aurait fait face la situation. Ainsi, cet t, en le-de-France, pour vider
le camp de La Chapelle, on sest prcipit pour rquisitionner les gymnases
dans les communes, solution peu adapte aux besoins des migrants et qui
cre de graves difficults aux collectivits locales. Or, loccasion de ces
rquisitions, ltat engage des dpenses : il mandate des associations,
rembourse les frais engags aux collectivits locales. Combien cote cette
imprparation, par rapport ce quaurait cot un plan tabli lavance,
permettant un accueil respectant la dignit des demandeurs dasile en
attente de traitement de leur dossier ? Je ne sais pas si ce cot est valu,
mais je serais curieux de le connatre. Ces oprations trs mdiatises
donnent le sentiment que les problmes sont traits, alors que la situation sur
le terrain ne samliore pas. Des dpenses sont donc engages sans grande
efficacit, et jaimerais quelles puissent tre identifies dans ce budget.
Mme Fabienne Keller. Je voudrais apporter un tmoignage. lue
de Strasbourg, jai pu observer laccueil dun flux important de migrants
organis sur lautre rive du Rhin. Il est vrai que les Allemands avaient dj
une exprience, puisquils avaient accueilli beaucoup de rfugis dEurope
orientale dascendance allemande aprs la chute du Mur. Il serait intressant
de procder une analyse des procdures bien structures mises en place
par nos voisins, quil sagisse des cours de langue, de lintgration, mais
aussi de la gestion de la reconduite la frontire.
Comme la indiqu Grard Longuet, il faut sattaquer lamont, au
problme des passeurs, mais le sujet me semble devoir tre trait au niveau
europen, quil sagisse de la gestion de Schengen, des accords de
radmission signs avec les pays dorigine, des procdures internationales de
lutte contre les trafics. Cela mriterait un travail de fond.
Je relve leffort ralis pour raccourcir les dlais de traitement des
demandes dasile. Sur le terrain, nous observons que la dure de la
procdure initiale et de la procdure de recours rend trs difficile
humainement la reconduite des familles la frontire.
M. Bernard Delcros. Ce sujet extrmement complexe exige de nous
la plus grande objectivit et un grand sens des responsabilits. La France
doit tre la hauteur de son histoire dans le traitement de ces enjeux.
Comme lont dit plusieurs collgues, il est ncessaire de structurer
de manire solide la politique dasile et dintgration et, du coup, de calibrer
les moyens qui doivent lui tre consacrs dans la dure. Je constate
laugmentation importante des crdits de la mission, mme sils ne sont
peut-tre pas encore tout fait suffisants, et je voterai donc en faveur de leur
adoption.
M. Albric de Montgolfier, rapporteur gnral. Je note avec

satisfaction que lon sort dune sous-budgtisation chronique. Nanmoins,
nous restons dans la gestion de lurgence, contrairement lAllemagne dont
la politique a t rappele. La politique dintgration reste largement
construire, cest pourquoi je partage certaines rticences qui ont t
exprimes. Il ne sagit pas simplement dafficher des moyens budgtaires,
mais de savoir quelle politique dintgration nous voulons, quel traitement
nous rservons aux dbouts du droit dasile.
En ce qui concerne lhbergement des demandeurs dasile, la Socit
nationale immobilire (SNI), filiale de la Caisse des dpts et consignations,
a achet lanne dernire 62 htels Formule 1. Dispose-t-on dj dune
valuation de ces acquisitions et sait-on si elles ont permis une amlioration
des conditions dhbergement des demandeurs dasile ? Il me semble que les
prfectures recourent souvent des htels tenus par des marchands de
sommeil, aux conditions de scurit catastrophiques, avec des drames la cl
au moins, les Formule 1 respectent les normes de scurit.
M. Philippe Dallier. Cette opration de rachat dhtels relve
galement des programmes lis au logement dont je suis rapporteur spcial.
Elle vise rduire le nombre de nuites htelires, mais na pas pour
vocation principale laccueil des personnes en attente dune dcision sur leur
demande dasile.
M. Sbastien Meurant, rapporteur spcial. Dans le domaine
budgtaire, la difficult consiste avoir une vision densemble.
Lintervention de Philippe Dallier nous prouve que la gestion des
demandeurs dasile bascule parfois vers dautres missions. Hier, nous
examinions les crdits relatifs la contribution de la France au budget de
lUnion europenne : on y trouvait 68 millions deuros destins la Turquie
pour laider dans la gestion des rfugis. Or cette somme nest pas recense
dans la mission. Gouverner, cest prvoir : pour cela, il faut bien parvenir
chiffrer le cot dune politique. On voit bien les limites de lEurope qui
protge , que beaucoup parmi nous appellent de leurs vux
Limmigration est entre les mains de passeurs sur notre territoire,
nous le savons ; elle a un impact sur lensemble de la socit franaise et sur
tous les budgets de la nation : il me semble donc urgent davoir une vision
globale.
Dans son dition du 24 octobre, Le Figaro indiquait que sur prs de
3 000 trangers retenus Coquelles, 42 seulement ont t loigns dans un
pays hors dEurope. Il ne faut donc pas se payer de mots.
Vous aurez compris que je vous propose de ne pas adopter les
crdits de cette mission.
M. Vincent bl, prsident. Nous devons voter sur les crdits de
la mission, mais aussi sur les articles 56 et 57 qui lui sont rattachs. Jajoute
que vous avez dpos un amendement larticle 56.
M. Sbastien Meurant, rapporteur spcial. En rsum, je vous

propose de voter contre ladoption des crdits de la mission. Je propose par
ailleurs ladoption conforme de larticle 57. Quant larticle 56, relatif
Mayotte, jai dpos un amendement tendant faire appliquer compter du
1er janvier 2019 le contrat dintgration rpublicaine, qui sappliquerait alors
pour 6 000 primo-arrivants supplmentaires, selon les estimations, soit une
anticipation dun an.
M. Bernard Lalande. Nous reconnaissons leffort budgtaire
ralis, mme sil est insuffisant par rapport aux besoins. Le groupe socialiste
et rpublicain sabstiendra sur ladoption des crdits et sur celle des
articles 56 et 57.
M. Roger Karoutchi. Le cot moyen de reconduite la frontire
tait estim en 2016 4 200 euros par personne ; pour 30 000
40 000 dbouts du droit dasile, cela reprsente un total suprieur
100 millions deuros, alors que les crdits ne sont que de 10 millions deuros.
Il y a donc un problme de cohrence.
Par ailleurs, je suis daccord avec le rapporteur sur la situation
Mayotte, mme si je trouve un peu optimiste la limitation du nombre de
migrants annuels 6 000. Je voterai contre les crdits et je suivrai le
rapporteur sur lamendement et sur les articles.
lissue de ce dbat, la commission a dcid de proposer au Snat

de ne pas adopter les crdits de la mission Immigration, asile et
intgration .
La commission a adopt lamendement n 1 du rapporteur spcial
et a dcid de proposer au Snat ladoption de larticle 56 ainsi modifi et
de larticle 57.
*
* *
Runie nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la prsidence de

M. Vincent bl, prsident, la commission, aprs avoir pris acte des
modifications adoptes par lAssemble nationale, a confirm :
le rejet des crdits de la mission ;
ladoption de larticle 56, tel que modifi par lamendement
adopt par la commission des finances ;
ladoption sans modification de larticle 57 ;
Elle a galement dcid dadopter, sans modification, de
larticle 57 bis.

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N 108

Enregistr la Prsidence du Snat le 23 novembre 2017

Par M. Albric de MONTGOLFIER,

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

Voir les numros :

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPCIAL ............................... 5

ANALYSE GNRALE DE LA MISSION

I. UNE MISSION TOUJOURS SOUS FORTE TENSION .................................................... 7

II. UN EFFORT DE SINCRIT BUDGTAIRE QUI POURRAIT TOUTEFOIS SE

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE .................................................... 19

II. LE PROGRAMME 104 INTGRATION ET ACCS LA NATIONALIT

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHS ............................................................................. 37

AMENDEMENT PROPOS PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES ................... 43

LES MODIFICATIONS APPORTES PAR LASSEMBLE NATIONALE ....................... 45

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 47

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

ANALYSE GNRALE DE LA MISSION

I. UNE MISSION TOUJOURS SOUS FORTE TENSION

1. Un niveau de dpenses largement dtermin par lasile

Les dpenses de la mission Immigration, asile et intgration sont

Rpartition des crdits de paiement demands pour 2018

Source : commission des finances

Si les documents budgtaires ne contiennent aucune donne relative

2. En France, une poursuite de laugmentation du nombre de

Aprs quatre annes de baisse de la demande dasile globale

volution de la demande dasile en France

* : prvision effectue sur la base du premier semestre 2017

lissue du premier semestre 2017, la demande dasile continue

La part des seules premires demandes (hors mineurs

3. Une mission galement contrainte par lvolution des

La politique dasile sinscrit dans un cadre europen. Les statistiques

volution de la demande dasile en France et dans lUE (28)

* : prvision effectue sur la base du premier semestre 2017

La France est aujourdhui confronte une hausse de ces flux. Il

vise viter la multiplication des demandes dasile dans diffrents pays de

4. Lchec et la reconduction incertaine du plan de relocalisation

Lchance du premier plan de relocalisation des demandeurs

II. UN EFFORT DE SINCRIT BUDGTAIRE QUI POURRAIT

1. Une augmentation significative des crdits demands : + 26 %

La maquette de la mission reste stable en 2018. Elle est compose

1 Cinquantime rapport de la Commission europenne sur le plan de relocalisation,

- le programme 104 Intgration et accs la nationalit

volution des crdits de paiement de la mission

600 Immigration et asile

Source : commission des finances

Cette hausse trouve son origine dans deux principaux lments de la

volution des crdits de paiement de la mission

Circulation des trangers et

Lutte contre limmigration

Soutien 27,03 28,57 27,57 31,76 15,20%

Accueil des trangers primo

Source : commission des finances

Entre 2017 et 2018, le montant des AE augmente de 10,45 % pour

volution des autorisations dengagement de la mission

Circulation des trangers et

Lutte contre limmigration

Soutien 27,35 33,18 26,81 33,63 25,44%

Source : commission des finances

2. Un effort insuffisant de sincrit budgtaire

Depuis le dbut de la crise migratoire, la mission Immigration,

volution des crdits de paiement demands pour laction

1000 100 000

400 Demande d'asile